sou · GNB369 · 2000-01-01 00:00:00 — Arbetslösheten är dock fortfarande något högre bland män. var arbetslösheten bland män och bland kvinnor . Se tabell 1 för uppgifter avseende 1990, 1993 och 1998. Inte minst viktigt var att krisen ledde till ett minskat arbetskrafts- deltagande. Nedgången i arbetskraftsdeltagandet fortsatte . Det minskade i alla grupper men mest bland ungdomar. En konjunktur- nedgång leder inte främst till att de personer som har ett arbete förlorar det utan till att de som är på väg in på arbetsmarknaden har svårt att få ett första arbete. Många ungdomar fick skjuta upp sitt inträde i arbets- livet och ungdomsutbildningen ökade snabbt på både gymnasie- och högskolenivå. En annan grupp som fick drastiskt ökade problem var invandrarna. Det gällde speciellt de nyanlända flyktingarna men även de invandrare som anlänt drabbades hårt av krisen. Arbetskraftsdeltagandet sjönk och arbetslösheten ökade mycket dras tiskt i dessa grupper. Se tabell 1 som innehåller uppgifter om utländska medborgare (de invandrare som blivit svenska medborgare ingår alltså inte). Det finns klara skillnader i arbetsmarknadsläge mellan olika regioner i . Sådana fanns också under den extrema högkonjunkturen 1989–90. De regionala skillnaderna har bestått ned- gång. Det har funnits en tendens till något ökade skillnader med en något mer gynnsam utveckling i storstadsområdena under framför allt uppgången . Skillnaderna i regionalt arbetsmarknadsläge är också en av faktorerna bakom förändringar i flyttningsintensitet och flyttningsmönster inom landet. har rörligheten varit betydligt högre än och (Storrie & Nättorp (1997). Tre tendenser är därvid tydliga: 1) Rörligheten är mer än under tidigare årtionden koncentrerad till de yngre (20–); 2) Rörligheten är hög bland utländska medbor- gare och den går ofta från de orter där flyktingar placerats vid an- komsten till storstadsområdena; samt 3) Nettorörligheten går till stor del till regionala centra och storstäder. 44 1990-talets ekonomiska utveckling och arbetsmarknaden Arbetsmarknadsläget 1990, 1993 och 1998 utländska medborgare –män utländska medborgare – kvinnor utländska medborgare – män utländska medborgare - kvinnor Källa: Arbetskraftsundersökningarna, SCB. Sedan konjunkturens botten har det skett en gradvis reduktion av arbetslösheten. Den är dock fortfarande mycket hög jämfört med läget och också jämfört med vad som då betrak tades som en nivå som var förenlig med en icke-accelererande infla tionstakt, nämligen 2 till 3 procents arbetslöshet. Än långsammare har arbets- kraftsdeltagandet och andelen sysselsätta återhämtat sig. gången i arbetskraftsdeltagande och sysselsättning fortsatte efter 1993 och är fortfarande trots en uppgång ännu inte uppe nivå. Det kan finnas flera förklaringar till att det tar betydligt att komma tillbaka från ett läge kännetecknat av lågt arbetskraftsdelta gande och hög arbetslöshet till ett läge kännetecknat av högt arbets- kraftsdeltagande och låg arbetslöshet än vad det tog att gå motsatta vä- gen. En förklaring till ett fortsatt lågt arbetskraftsdeltagande är att många äldre lämnade arbetslivet vid krisen med förtidspension eller med olika typer av avtalspensioner, och att de inte kommer tillbaka till arbetslöshet även om de är när arbetsmark- nadsläget förbättras. En annan är att ungdomarnas inträdesålder i ar- betslivet långsiktigt har höjts. Den ökade benägenheten bland ungdo mar att studera som inträffade tidiga år har inte brutits 1990-talets ekonomiska utveckling och arbetsmarknaden 45 En tredje faktor är att invandrare och flyktingar har fortsatta svårigheter att komma in på arbetsmarknaden trots den bättre konjunkturen. En fjärde är att lång- tidsarbetslösa har svårt att komma tillbaka av olika skäl – dels kan de ras kunskaper och självkänsla ha skadats av att varit arbetslösa länge, dels kan det vara så att företagen vid anställningsbeslut tenderar att sortera bort de långtidsarbetslösa när det finns flera sökande. Det fortsatt problematiska arbetsmarknadsläget kan ha sin grund både i lågkonjunkturen och att det allmänt tar tid för ekonomier att återhämta sig efter en sysselsättningschock men delvis också på mer långsiktiga förändringar. Arbetsmarknaden kan ha förändrats i olika avseenden. Till denna fråga återkommer vi nu när vi skall diskutera de mer långsiktiga strukturella förändringarna av arbetsmarknaden. Den långsiktiga ekonomiska utvecklingen och arbetsmarknaden Mycket av arbetsmarknadens utveckling kan tillskrivas överhettningen av ekonomin , den djupa krisen första år och svårigheterna att återkomma till full sys- selsättning efter en kris av denna omfattning. En viktig fråga är emel- lertid om det bakom denna kris finns mer långsiktiga utvecklingsten- denser i ekonomin och arbetsmarknaden. Vi skall här se på tre grupper av faktorer: de som påverkar arbetsmarknadens efterfrågesida, de som påverkar arbetsmarknadens utbudssida samt institutionella föränd ringar. Arbetskraftsefterfrågans sammansättning förändras ständigt. Det är lätt att se i ett lite längre perspektiv med näringsgrenar som uppkommer, expanderar och minskar vad gäller sysselsättning. Ett tydligt exempel är tillverkningsindustrins utveckling under vårt århundrade med av tillväxt, följt av en sysselsättningsmässig nedgång under . Ännu tydligare går detta mönster att finna genom att studera olika delbranscher. Samma typ av förändringar kan vi finna om vi studerar olika yrken. Arbetskraftsefterfrågan påverkas bl.a. av hur efterfrågan ser ut i landet och i andra länder, av konkurrenssituationen gentemot producenter i andra länder, av den tekniska utvecklingen samt vad gäller olika yrkesgrupper också av hur företagens arbetsorga nisation utvecklas. Vi skall i detta avsnitt ta upp tre typer av föränd ringar som 46 1990-talets ekonomiska utveckling och arbetsmarknaden har framhållits som viktiga för utvecklingen : ökad internationell konkurrens, tekniska förändringar och arbetsorgani- satoriska förändringar. Dessa förändringar uppträder i den vetenskap liga debatten ofta som konkurrerande förklaringar. De är dock troligen främst att betrakta som kompletterande förklaringar till förändringar på arbetsmarknadens efterfrågesida. Den internationella handeln har ökat under , så väl vad gäller varu- som tjänstemarknaden. Det finns flera skäl till detta. Ett första skäl är att transportkostnaderna har minskat. Produ center av varor, som tidigare på grund av transportkostnaderna haft en i viss utsträckning skyddad marknad, möter nu i ökad utsträckning kon kurrens från producenter i andra länder. Minskade handelshinder i form av sänkta tullar, avskaffade kvoter, mindre strikta gränskontroller samt borttagande av krav på typgodkännande i varje land bidrar också till att öka den internationella handeln. Viktiga steg i denna utveckling är bil- dandet av regionala frihandelsområden och av gemensamma marknader som t.ex. i (EU). Av än större betydelse framför allt på , är troligen GATT-överenskommelsen. Ökad internationell handel gör att länder kan specialisera sig på det de kan göra till lägst kostnad. Länder i tredje världen har gott om ar- betskraft, framför allt lågutbildad arbetskraft, medan länderna i den industrialiserade världen har gott om kapital men också högutbildad arbetskraft. Det innebär att det blir en fördel för den tredje världens länder att specialisera sig på produkter som använder mycket lågutbil dad arbetskraft medan den första världens länder specialiserar sig på produkter som kräver mycket högutbildad arbetskraft. (Se t.ex. Bald win 1994, Burtless 1995, Krugman 1995, 1994, 1994, samt tre artiklar i sommarnumret 1995 av .) För den tredje världens länder innebär det tendenser till löneutjämning – de med kortare utbildning möter en ökad efterfrågan och de med längre utbildning en minskad efterfrågan när industrin spe- cialiserar sig på produkter som kan produceras med arbetskraft med kort utbildning. Å andra sidan ger den ökande internationella handeln tendenser till ökad lönespridning i de industrialiserade länderna. Efter- frågan på högutbildad arbetskraft ökar medan efterfrågan på lågutbil dad arbetskraft minskar. På den internationella handelns område kan nya förändringar komma att ske efterhand som länder i Öst- och konsoli deras som 1990-talets ekonomiska utveckling och arbetsmarknaden 47 Dessa länder har låga löner men en befolk ning med relativt hög utbildningsnivå. Den andra huvudkandidaten till att förklara förskjutningen i samman- sättningen av arbetskraftsefterfrågan är teknologiska förändringar. (Se t.ex. m.fl. 1994, 1997, , 1993.) Viktigt vid en analys av arbetsmarknaden är att den tekniska utvecklingen kan vara besparande på en typ av arbetskraft men inte på en annan. En del forskare ser denna typ av förändringar som den viktigaste faktorn bakom förändringar i arbetskraftsefterfrågans sammansättning. Det är här viktigt att komma ihåg att teknisk utveckling inte leder till att arbetslösheten långsiktigt ökar. Teknisk utveckling leder till att en oförändrad mängd varor kan produceras med mindre arbetskraft, men en ökad efterfrågan och med det en större produktion kan motverka denna effekt. Teknisk utveckling kan däremot leda till att vissa typer av arbeten försvinner och andra tillkommer. Tekniska förändringarna kan t.ex. göra det möjligt att spara på en viss typ av arbetskraft, t.ex. lågut bildad arbetskraft. Det finns en del indikationer på att man har just denna typ av teknisk utveckling. Datoriseringen har t.ex. framför allt gjort det möjligt att spara på icke-yrkesutbildade arbetare och tjänste män med rutinarbeten. (, 1996) Däremot ökar efter frågan på dem med högre utbildning, speciellt i industrier och företag som uppvisar en snabb teknisk utveckling. Den fortsatta utvecklingen på området kan medföra att nya närings- grenar och yrkesgrupper berörs. En ökad handel via internet, en handel som ännu har liten omfattning om än en hög expansionstakt, kan leda till att detaljhandeln påverkas av förändringar vad gäller såväl inhemsk som internationell konkurrens. En tredje orsak till förändringar av arbetskraftsefterfrågans samman- sättning kan vara förändringar av arbetsorganisationen. Många forskare har uppfattningen att arbetsorganisationen i industrialiserade länder har genomgått snabba och viktiga förändringar under de båda senaste de- cennierna. (Se t.ex. Milgrom & , 1992 och , 1996.) Viktiga delar av denna utveckling är att företagen har blivit mer marknadsorienterade med snabbare förändringar än tidigare av produk- tionssammansättningen, mer betoning på kvalitet än kvantitet i produk- 48 1990-talets ekonomiska utveckling och arbetsmarknaden tionen, mindre hierarkiska (mer platta) organisationer samt bredare ar- betsuppgifter och krav på snabbare förändringar för många befatt ningar. Bredare befattningar och krav på snabba byten av arbetsuppgifter kan medföra att personer med högre och bredare kompetens vin ner jämfört med de som har kompetens bara för de arbetsuppgifter de har och som har svårt att lära nytt och ställa om. Denna typ av förändrad arbetsorganisation kan göra att produktivitetssprid ningen givet utbildning och befattning ökar och därmed också att lö nespridningen ökar på varje given utbildnings- och befattningsnivå. har vi behandlat förändringar av arbetskraftsefterfrågans sam- mansättning som orsak till de lågutbildades svagare ställning och all mänt till större skillnader på arbetsmarknaden i och andra län der. Man skulle kunna tänka sig att fenomenet i stället orsakades av förändringar på utbudssidan, dvs genom att arbetsutbudets samman- sättning till större del kom att bestå av lågutbildade och att lönerna av detta skäl pressades ned för denna grupp. har arbetskraftens utbild- ningsnivå i stället ökat efterhand – nya generationer har fått längre ut- bildning än tidigare generationer, och arbetskraftens genomsnittliga utbildningsnivå har stigit. Befolkningens och arbetskraftens sammansättning efter utbild- ning 1990 och 1998; procentuell fördelning; åldersgruppen 20–64 år Källa: Arbetskraftsundersökningarna. Tabell 2 redovisar förändringar av befolkningen och arbetskraftens utbildningssammansättning för personer i åldern 20–64 1990-talets ekonomiska utveckling och arbetsmarknaden 49 Det framgår av tabellen att en snabbt stigande andel av befolkningen och arbetskraften har högre utbildning. Med tanke på att de ålders- grupper som lämnar arbetskraften har relativt kort utbildning jämfört med de unga som inträder på arbetsmarknaden så kommer den genom- snittliga utbildningsnivån att fortsätta att stiga. Arbetskraftsutbudet påverkas av inställningen till förvärvsarbete och av i vilka skeden av livet som man är i arbetskraften. Den viktigaste förändringen under har varit kvinnornas inträde på arbetsmarknaden. Viktiga förändringar är också förlängningen av ungdomsperioden – ungdomarna inträder betydligt senare på arbetsmarknaden – och att utträdet från arbetsmarknaden nu ofta sker gradvis och också ofta helt före den ordinarie pensionsåldern. Vi har fått ett mönster med sent inträde på arbetsmarknaden och att ef ter detta inträde såväl män som kvinnor arbetar (för både män och kvinnor arbetar numera alltmer i heltidsarbeten) och att pensioneringen sedan sker vid relativt tidig ålder. Deltagandet i arbetslivet har blivit koncen- trerat till färre år. Det finns skillnader mellan olika åldersgruppers inställning till arbete. Frågan är om detta beror på att värderingarna håller på att föränd ras eller om det kan förklaras av att det inom varje generation finns en förändring över livscykeln. Arbetsmarknaden regleras dels genom lagar, dels genom avtal mellan arbetsmarknadens parter (löneavtal men också andra avtal). De institu- förändringarna på arbetsmarknaden har under det senaste de- cenniet varit omfattande inom . En översikt ges av Elmeskov, (1998). Förändringar av dessa lagar och avtal kan påverka villkoren för olika grupper. (Se t.ex. (1997) för några exempel från .) Det är främst effekterna på arbetslösheten som har diskuterats vad gäller den allmänna organisationen av löneförhandlingssystemet (graden av centralisering och samordning). En annan fråga som diskuterats är minimilöners effekter på lönenivå och syssel sättning. Minimilöner kan dels vara beslutade via lagstiftning, dels via kollektivavtal. har man diskuterat hur minimilöner å ena sidan leder till högre löner för de lågavlönade och å andra sidan till minskad sysselsättning och högre arbetslöshet för samma grupp. har de negativa sysselsättningseffekterna kommit att ifrågasättas i den empiriska forskningen i undersökningar avseende såväl som olika europeiska länder. (Se Dolado m.fl., 1996, för empiriska undersök ningar 50 1990-talets ekonomiska utveckling och arbetsmarknaden av minimilönernas effekter i ett antal europeiska länder och Abowd m.fl., 1997 för en jämförelse av effekterna mellan och .) En intressant fråga är vilka effekter den beslutade höjningen av minimilönerna i får. Arbetsmarknadslagstiftningen påverkar företagens efterfrågan på arbetskraft. En mer strikt arbetsrättslig lagstiftning gör att företagens kostnader för uppsägningar blir högre. Det påverkar inte bara deras uppsägningsbeslut (färre blir uppsagda) men också deras anställnings- beslut (färre blir anställda och prövningen blir noggrannare – samman- sättningen av de som anställs förändras). Det råder oenighet inom forskningen om de samlade effekterna av olika arbetsrättsliga regler. Förändringar av arbetsmarknadslagstiftningen kan leda till föränd- ringar av anställningarnas struktur, t.ex. till förändringar av samman- sättning på olika typer av arbetskontrakt. har man uppmärksammat en utveckling mot mer av tillfälliga anställningar. Även om andelen tillfälliga anställningar främst varierar med kon junkturen så verkar det finnas en svag trendmässig ökning framför allt inom offentlig sektor. dominerar dock tillsvidareanställningar på den svenska arbetsmarknaden. Ett annat steg mot en mer avreglerad arbetsmarknad är tillåtandet av uthyrningsföretag och privata arbets- förmedlingar. Även om omfattningen av deras verksamhet ännu är blygsam både vad gäller dess andel av den svenska arbetsmarknaden och i ett internationellt perspektiv så är tillväxten snabb och de kan få större betydelse längre fram. (, , 1999.) Effekter för olika grupper Om det nu finns tendenser till förändringar i arbetskraftsefterfrågan dels genom konjunkturvariationer, dels genom långsiktiga förändringar, hur påverkar det då olika grupper på arbetsmarknaden? Vi skall försöka besvara denna fråga till vissa delar genom att diskutera effekterna för några grupper: olika utbildningsgrupper, olika åldersgrupper samt in- vandrare och svenskar. Den internationella debatten har framför allt koncentrats på utveck lingen av arbetsmarknaden för lågutbildade och effekterna för olika utbildningsgrupper av de ovan diskuterade förändringarna. Det finns många undersökningar som pekar på att personer med kortare utbild ning relativt sett har fått stigande problem på arbetsmarknaden. (Se Nickell & 1990-talets ekonomiska utveckling och arbetsmarknaden 51 , 1995 för en översikt av utvecklingen av arbetslösheten efter utbildning i olika länder.) Hur kan man då analysera vilka effekter förändringar av arbets- kraftsefterfrågans och arbetskraftsutbudets sammansättning har för olika utbildningsgrupper? Förändringar genom internationell handel har effekter dels genom att företag läggs ned i konkurrensutsatta sektorer med många lågutbildade, dels genom att lönerna pressas i dessa och andra sektorer. Efterfrågan på högutbildade ökar genom att de sektorer där de utgör en stor andel möter en ökande efterfrågan på sina produk ter på exportmarknaderna och att lönerna därför stiger för denna grupp i både exportindustrin och andra delar av arbetsmarknaden. Om de teknologiska förändringarna har effekter inom en stor del av ekonomin kan det innebära en minskad efterfrågan på lågutbildad ar- betskraft inte bara inom internationellt konkurrensutsatt varuproduktion utan också inom den privata servicesektorn (t.ex. banker och detaljhan- del). Datoriseringen kan ha sådana effekter genom att den påverkar en mängd olika produktionsprocesser. Arbetsorganisatoriska förändringar, som innebär en breddning av arbetsuppgifterna och krav på att de som har vissa arbetsuppgifter snabbt skall kunna byta till andra arbetsuppgifter, kan innebära att kompetenskraven höjs markant. Det räcker inte att personer kan klara de arbetsuppgifter som gäller för ingångsbefattningen. De blir inte an- ställda, om de inte kan klara de arbetsuppgifter som senare kan komma att bli aktuella för dem på arbetsplatsen. Att det försvinner vissa typer av arbeten för lågutbildade innebär inte att alla arbeten gör det. Det kan finnas en tillväxt av arbeten för lågutbildade inom vissa delar av servicesektorn, även om man inte skall överskatta en sådan tillväxt. Framför allt försvinner kanske stabila, re- lativt välbetalda arbetarjobb inom industrin för främst män och tjänste- mannaarbeten med motsvarande egenskaper, framför allt olika typer av kontorsarbeten, för främst kvinnor. De kvarvarande icke-specialist ar- betena inom industrin kan ha utarmats på sina kvalifikationskrav. (Se Gittleman & Howell, (1995) för en undersökning om utveckling av jobbstrukturen och jobbkvaliteten i .) Arbeten som tillkommer för lågutbildade inom servicesektorn är främst arbeten på den sekundära arbetsmarknaden, en arbetsmarknad där arbetena kännetecknas av in- stabilitet och låga krav på yrkeskunskaper. Det finns också en snabb tillväxt av kvalificerade och välbetalda arbeten inom servicesektorn, arbeten som de lågutbildade inte kan konkurrera om. 52 1990-talets ekonomiska utveckling och arbetsmarknaden Mycket av diskussionen om utvecklingen av arbetsmarknaden har varit inriktad på hur det går för olika åldersgrupper. Såväl de ungas som de äldres situation har kommit i fokus för debatten. Vi skall här kort be röra tänkbara effekter för dessa båda åldersgrupper av den långsiktiga utvecklingen. Vid en konjunkturnedgång drabbas i första hand de som inte är an ställda men söker en anställning. Det gäller tydligast för de grupper som är på väg in på arbetsmarknaden, ungdomar och nytillkomna invandrare. I tabell 3 återges uppgifter om arbetslöshet och arbetskrafts deltagande för ungdomar 1990, 1993 och 1998. Arbetsmarknadsläget 1990, 1993 och 1998 för ungdomar 16–– män 16–– kvinnor 20–– män 20–– kvinnor 25–– män 25–– kvinnor 16–– män 16–– kvinnor 20–– män 20–– kvinnor 25–– män 25–– kvinnor Källa: Arbetskraftsundersökningarna, SCB. Av tabellen framgår att ungdomsarbetslösheten steg mycket markant . Den har därefter sjunkit kraftigt men är fortfa- rande hög. Arbetskraftsdeltagandet bland ungdomar sjönk markant 1990-talets ekonomiska utveckling och arbetsmarknaden 53 och har fortsatt att vara lågt och t.o.m. sjunka något. Det är nu lägre än det var 1993. Ungdomarna har i en lågkonjunkturperiod inte bara svårt att finna ett första arbete. De har en mer osäker situation även när de har fått ett arbete genom att de har korta anställningstider, och genom att de arbeten ungdomarna har ofta inte är tillsvidareanställningar utan tidsbegrän sade. Anställningsskyddsbestämmelserna har betydelse genom att de förstärker rättigheterna för dem som har lång anställningstid, dvs. för andra än ungdomar. Även om ungdomarna har en svår arbetsmarknadssituation i ett låg- konjunkturläge, så finns det mer positiva drag vad gäller den långsik tiga utvecklingen. Som tidigare nämnts har ungdomarna i genomsnitt en mer omfattande utbildning bakom sig än tidigare generationer, något som ytterligare förstärkts med 1990-talets omfattande satsningar på förlängd gymnasieutbildning och fler utbildningsplatser på universitet och hög- skolor. Ungdomarna vinner som grupp på att efterfrågan på arbetskraft med längre utbildning ökar. Alla ungdomar har går dock inte längre utbildning, och en kort utbildning är nu mer än tidigare nå got negativt vid arbetssökande. En undersökning som (1995) genomfört påvisar att det finns tendenser till en ökad polarise ring inom ungdomsgruppen. Inte så få, fler än tidigare, hamnar i okvali ficerade arbeten och tenderar att stanna i dem. De nya arbetsorganisatoriska formerna kan också leda till problem för många ungdomar. De nya arbetsformerna innebär att varje anställ- ning är ett större åtagande för arbetsgivaren och att varje misstag där- med blir dyrare. Ungdomar som kommer direkt från utbildning har av naturliga skäl ingen omfattande arbetslivserfarenhet utan företaget måste grunda sin bedömning på skolbetyg och intervjuer. Det kan be tyda att de som har dåliga skolbetyg eller ger ett mindre förtroendeska pande intryck vid en intervju kan komma att utestängas från att få ett arbete och därmed också från möjligheten att kunna bevisa att betygens signal om osäker arbetsförmåga var felaktig. Den större investerings kostnaden vid varje anställning kan också leda till att grupper som arbetsgivaren har svårare att bedöma, t.ex. invandrarungdomar, mindre ofta får möjligheten att genom en anställning visa sin förmåga. Hur påverkas då de äldre av förändringar i arbetskraftsefterfrågan? Då en relativt stor del av de äldre har kort utbildning och arbetar inom den konkurrensutsatta sektorn så utgör de en grupp som kan påverkas av en ökad internationell konkurrens. Även om de äldre formellt har ett star- 54 1990-talets ekonomiska utveckling och arbetsmarknaden kare anställningsskydd enligt LAS så hjälper det inte vid nedlägg ningar. Dessutom är LAS dispositiv, dvs. turordningen vid uppsägning kan ändras genom överenskommelse mellan fack och arbetsgivare, så skyddet kan förhandlas bort vid varsel om uppsägningar (även om de äldre som får gå blir kompenserade vid tidig avgång). Även tekniska förändringar kan tänkas påverka de äldre mer än yngre: De yngre är ofta bättre utbildade, är i genomsnitt mer flexibla och en företagsbekostad upplärning av nya färdigheter kan ge en av kastning i form av högre produktivitet för yngre än för äldre.