sou · GNB3141 · 2000-01-01 00:00:00 — 1967:85) innebar en grundläg- gande omdaning av utbildningsfältet och bekräftade att vuxenutbild- ningen blivit en central fråga i svensk utbildningspolitik. Det föreligger tydliga likheter mellan situationen års re- form och de problem som har att brottas med. Båda fokuserar primärt på kompetensgivande vuxenutbildning och utgör en reaktion på de omvälvande förändringar som äger rum i befolk- ningens utbildningssammansättning och arbetslivets struktur. reform med rötter t illbaka till har sin bakgrund i de radikala förändringar som genomfördes av det allmänna utbildningsväsendet och i arbets- marknadspolitiken. I (GU) betänkande, Vuxen- utbildning i gymnasium och fackskola (SOU 1965:60), framhålls vuxenutbildningens komplementerande roll. Det betonas, att trots de reformer som höll på att genomföras av och gymnasie- skolan, så måste man även framöver räkna med att det skulle komma att finnas personer, som senare i livet behövde möjligheter till studier för att nå sina personliga mål och undvika att hamna i en återvändsgränd. Vidare skulle vuxenutbildningen ge möjligheter till att bygga på och/eller komplettera tidigare utbildning. Den s.k. utbildningsreserven spelade en betydande roll i den utbild- ningspolitiska diskussionen. Enligt GU:s beräkningar uppskattades utbildningsreserven för gymnasial utbildning i åldrarna 21–1963 till 180 000 personer. Att fånga upp dessa och höja deras formella utbildningsnivå sågs som centralt inte bara utifrån ett rättviseperspektiv utan kanske framför allt utifrån nationalekonomiska överväganden. Den rådande föreställningen var att arbetsmarknadens utveckling och snabba förändring krävde en satsning på gymnasial vuxenutbildning. I linje härmed underströk Yrkesutbildningsberedningens betänkande (SOU 1966:3) vuxenutbildningens betydelse för den e konomiska utvecklingen. Svensk vuxenutbildningspolitik: Från återkommande Sådan utbildning sågs som nödvändig för att hålla de specifika yrkeskunskaperna vid liv och för att tillgodogöra sig nya rön och metoder (SOU 1966:3, s. 275). I proposition 1967:85 framhöll föredragande att huvudvikten av samhällets ökade insatser ligger vid sådan vuxenutbildning som kan utgöra ett effektivt bidrag i strävanden att främja framstegstakten i svensk ekonomi. Dessa tankegångar hade sin förankring i ett humankapitaltänkande som, sedan början av 1960- talet, fått stark genomslagkraft på utbildningspolitiken inte bara i Sve- rige utan i hela OECD-världen. reform hade som ambition att undanröja de institutionella hindren (tillgång till utbildning, utbildningens innehåll och tillträdes- regler) och har härigenom bidragit till att en manifesterad efterfrågan på vuxenutbildning kunde omsättas i faktiskt deltagande. De psykologiska hindren var av litet intresse, då själva utgångspunkten var att det fanns en stor efterfrågan och att problemet egentligen var begränsat till att bygga ut studiemöjligheterna. Med sitt syfte att tillfredsställa ett uttalat utbildningsbehov hos en studiebegåvad grupp, den s.k. begåvnings- reserven, syns reformen närmast ha varit inspirerad av en elitistisk tolkning av jämlikhetsbegreppet (och , 1986). Här- med avses att samhället strävar efter att ge kompetensinriktad utbildning åt dem som önskar och förmår att tillgodogöra sig utbildningen i fråga. Enligt Lindensjö (1981) var det denna syn som genomsyrade den genomgripande demokratiseringen som ägde rum av utbildningsväsendet och som uttrycktes som lika rätt till utbildning oavsett social bakgrund, kön och bostadsort. Medan det rådde stor enighet om behovet av en utbyggd kompetens- inriktad vuxenutbildning, gick åsikterna starkt isär vad gällde dess organisation. Läget inför reformen var att det fanns en lång folkbild- ningstradition med folkhögskolor och studieförbund, där reform hade lagt grunden för en snabb utbyggnad av verksamheten. Den kompetensgivande vuxenutbildningen var svagt utbyggd och förekom i form av korrespondensstudier. startade Kurs- verksamheten i det första kvällsgymnasiet som sedan följdes av liknande verksamhet inom och . tillkom ett antal kommunala initiativ som med stöd av staten via Statens kompletteringsgymnasium kom att ta över den verksamhet som till övervägande del drivits av studieförbunden och enskilda kvällsgymnasier. Yrkesutbildningsberedningen föreslog att särskilda vuxenutbild- ningsinstitut skulle inrättas på varje gymnasieort. Hit skulle man samla inte bara den grundläggande och gymnasiala vuxenutbildningen utan också kurser för vuxna motsvarande gymnasieskolans yrkessektor samt arbetsmarknadsutbildningen. Härigenom ville man markera vuxen- utbildningens särart som vissa framtida gränsdragningsprob- 20 Svensk vuxenutbildningspolitik: Från återkommande lem skulle kunna undvikas. Förslaget var radikalt och skulle ha inneburit att en helt ny struktur skapades där områdena arbetsmarknad och ut- bildning integrerades. var mer försiktig och föreslog att kommunerna skulle vara huvudman för den kompetensgivande utbildningen, då detta skulle underlätta samordningen med ungdomsutbildningen, och lärarna skulle kunna få sin tjänstgöring förlagd såväl till ungdomsgymnasiet som vuxengymnasiet. Förslaget utgick snarare från behovet av att integrera och samordna skolan och den kompetensinriktade vuxenutbildningen och bortsåg från gränsdragningsproblematiken inom vuxenutbildningen. I sin avhandling i Komvux framhåller Höghielm ( 1985) att trots en del diskussioner i bakgrundsanalyserna så kom Gymnasie- utredningens förslag att innebära att utredarna inte såg några större olikheter mellan att undervisa i de två skolformerna. Man utgick ifrån att det förhållningssätt till undervisning som var gångbart inom ung- domsskolan skulle passa också inom den nya kommunala vuxenutbild- ningen, dvs. att det egentligen inte var någon skillnad mellan att under- visa vuxna eller barn och ungdomar (s. 51). Liksom Yrkesutbildnings- beredningen framhöll också att de lärare som skulle undervisa måste få en god vuxenpedagogisk utbildning. var skeptisk till förslag och framförde oro rörande möjligheterna att tillgodose de vuxnas utbildningsbehov samt att ta hänsyn till de vuxnas studiesituation i en organisation som till formen hör hemma inom ungdomsutbildningen. Man varnade också för att vuxenpedagogiken inte skulle bli något annat än de traditionella metoder som dominerade ungdomsutbildningen. Trots dessa invändningar var det förslag som kom att bli styrande och reform innebar att den kommunala vuxen- utbildningen inrättades. I och med reform kom vuxenutbildningen att utgöra ett sär- skilt policyområde vilket kom till uttryck i den statliga administrationen med särskilda enheter för vuxenutbildning såväl inom utbildnings- departementet som dåvarande . Här samlades plane- ringen av hela den statliga vuxenutbildningen under tre huvudområden, folkbildning, vuxenutbildning och arbetsmarknadsutbildning. Svensk vuxenutbildningspolitik: Från återkommande 2.3Från kompetensinriktad utbildning till fördelningspolitiska ambitioner Det skedde emellertid mycket snart en kraftig omsvängning från ambi- tionen att i första hand tillgodose behoven hos en studiebegåvad grupp till en ambition att ställa fördelningspolitiska aspekter i förgrunden. var det inte längre begåvningsreserven utan de resurssvaga grupperna som stod i centrum för insatserna inom vuxenutbildningens område. följde en rad propositioner som syf- tade till att i första hand underlätta för personer med kort och bristfällig skolgång att höja sin bildningsnivå (Prop. 1972:26, s.1). Kronan på verket var proposition 1975:23, som resulterade i en rad åtgärder för att nå de eftersatta grupperna, en fast organisation för den uppsökande verksamheten, särskilda vuxenutbildningsstöd och en kraftig utbyggnad av studieförbundens cirkelverksamhet. Vidare skapades, genom inrät- tandet av det särskilda vuxenutbildningsstödet, förbättrade möjligheter för korttidsutbildade att bedriva kompetensinriktad vuxenutbildning på heltid. Betoningen av studieförbundens verksamhet bör ses mot bakgrund av den rättvise- och demokratidebatt som fördes i i början av 1970- talet. I centrum stod demokratiseringen av arbetslivet och en rättvisare fördelning av välfärden. I propositionen understryker föredragande att en viktig uppgift för all vuxenutbildning är att stärka individens ställning i arbetslivet. Medan reform främst sett detta som en uppgift för den kompetensgivande vuxenutbildningen och arbetsmarknads- utbildningen vidgas perspektivet proposition. Av vad jag anfört följer också att det inte är möjligt att entydigt avgöra hur dessa uppgifter skall fullgöras inom olika former av vuxenutbildning. Så- lunda kan t.ex. studier i studiecirkelns form eller vid folkhögskola ge en god beredskap för att gå ut på arbetsmarknaden eller för byte av arbetsuppgifter trots att dessa studier inte har som primär uppgift att ge yrkesförberedelse (Prop. Betoningen av studieförbunden och studiecirkeln bottnar också i den vikt som lades vid att öka de vuxnas möjligheter att själva påverka sina levnadsvillkor. Medel att nå sådana mål får till väsentlig del sökas i utbildningens innehåll och upplä ggning ( op cit. Den relativa nedtoningen av den kompetensinriktade vuxenutbild- ningen kommer då humankapitaltänkandet ej var särskilt framträdande inom utbildningspolitiken. Den snabba expansionen av ungdomsutbildningen och ökade tvivel om utbildningens roll för ekonomisk tillväxt hade skapat tvivel kring 1960-talets utbildnings- eufori. I stället var det en annan aspekt av arbetslivet som stod i för- grunden, den ekonomiska demokratin. 22 Svensk vuxenutbildningspolitik: Från återkommande utbildningen kopplas samman med det omfattande reformarbete som genomfördes på arbetslivets område och som syftade till att kraftigt öka arbetstagarnas inflytande på och deltagande i beslut som rör deras arbetsförhållanden. Förutom arbetslivet stod folkrörelserna i förgrunden. Reformen byggde sålunda på en strävan att koppla vuxenutbildningen närmare folkrörelserna för att härigenom stärka såväl demokratin som det civila samhället. En underliggande föreställning var att vuxenutbildningen, oavsett vilken form det rörde sig om, skulle leda till ett större inflytande för individen både över sitt eget liv och samhällsutvecklingen i stort. Under den s.k. fördelningspolitiska eran så var det inte institutionella hinder utan situationella och psykologiska som stod i förgrunden. reform var avsedd att vara början till ett åtgärdspaket som skulle byggas upp men kom, bl.a. av finansiella skäl, att utgöra höjdpunkten för den fördelningspolitiska strävan. Trots ett fort- satt starkt betonande av det fördelningspolitiska perspektivet i efterföl- jande propositionstexter har de faktiska insatserna varit av mer generell karaktär och de riktade åtgärderna intagit en mer undanskymd roll. 2.4Finansiell kris och tilltagande gränsdragningsproblem Åttiotalets utbildningspolitik formades i hög grad av det försämrade statsfinansiella läget vilket ledde till ökade krav på effektivisering inom vuxenutbildningsområdet och bättre samplanering mellan kompetens- givande vuxenutbildning och gymnasieskola. Utredning efter utredning framhöll kravet på närmare koppling mellan de olika delarna av den efterobligatoriska utbildningen (se t.ex. Prop. 1983/84:116, SOU 1982:29). I översynen av den gymnasiala yrkesutbildningen framhåller de sak- kunniga (SOU 1986:2) nödvändigheten av en närmare samverkan mellan de olika sektorerna inom den efterobligatoriska utbildningen och föreslår därför ökad planeringssamverkan mellan och () samt och . I propositionen om ny organisation för arbetsmarknadsutbildningen framhölls att kursplanearbetet inom och Arbetsmark- nadsstyrelsen skall bedrivas i nära samarbete så att dubblering u ndviks och att en vidgad jämförbarhet mellan de två utbildningarna åstadkoms (Prop. 1984/85:100). Sålunda kom en av huvudprinciperna återkommande utbildningsstrategi att vara skapandet av en samlad Svensk vuxenutbildningspolitik: Från återkommande policystrategi för hela utbildningsområdet. Detta skulle emellertid för- utsätta ett centralistiskt beslutssystem, något som gick tvärs emot den rådande utvecklingen, som i stället genomsyrades av ett decentrali- seringstänkande. Synen på samverkan, som den framstår i den offentliga diskussionen, utgår från ett administrativt tekniskt perspektiv där frågan om grundläggande skillnader mellan de tilltänkta samarbetsparterna förts åt sidan. I dessa diskussioner kan man spåra en tendens till att bortse från grundläggande kulturella skillnader och det faktum att de olika vuxen- utbildningsformerna styrs av skiftande administrativa ramar. Vid en analys av samverkan bör man beakta hur eventuella skillnader i den materiella apparaten (byggnader, lokaler, utrustning, bibliotek etc.), personal (olika lärarkategorier, funktionsindelning och fördelning av plikter), normer (bl.a. regler som styr arbetet) aktiviteter, funktioner (kulturöverföring, kvalificering, social skiktning) försvårar ett närmande mellan skilda utbildningstraditioner (Rubenson, 1987). I officiella dokument framförs ofta att en ökad samverkan kan ge pedagogiska vinster. Utvecklingen av vuxenutbildningen och gymnasieskolan på det lokala pla- net kommer att vitaliseras genom ett ökat erfarenhetsutbyte mellan olika utbildningar, skolledare och lärare. Även för eleverna i gymnasieskolan och deltagarna i vuxenutbildningen kan en sådan samverkan i en positiv mening påverka studiemiljön (SÖ, 1986, s.51). Den officiella framställningen ger intryck av att man vill legitimera åtgärder som främst görs av ekonomiska skäl genom att framhålla deras pedagogiska vinster. mattades ansträngningarna att genom vuxenutbild- ningen skapa ett rättvisare samhälle och en jämnare fördelning av kul- turella, sociala och ekonomiska resurser. Betoningen av folkbildningen och dess roll för demokratin tonades ner. vuxenutbildning ökade relativt sett i förhållande till folkbildningen, även om perioden inte kännetecknades av samma betoning av den ena eller andra som varit fallet under tidigare perioder. 2.5Vuxenutbildningen försvinner som policyområde utbildningsreform var ett svar på de allt ökande styrnings- och samordningsproblemen och resulterade i en grundläggande omstrukture- ring av vuxenutbildningsfältet (proposition 1990/91:68 och 1990/91:82). Den utveckling som inletts med reform då vuxenutbildningen blev ett eget policyområde bröts. Kommunerna skulle inte längre få ett 24 Svensk vuxenutbildningspolitik: Från återkommande SOU 1999:141 särskilt öronmärkt anslag för den kommunala vuxenutbildningen utan detta inlemmades i det allmänna anslaget till det kommunala skolvä- sendet. fördes folkbildningen ut ur den statliga administratio- nen och fick ett eget styrorgan under kontroll av sina egna organisatio- ner. Arbetsmarknadsutbildningen hade tidigare brutits ut ur Skolöver- styrelsen och förts till . Reformen var ett svar på kraven om en ökad sammankoppling mellan gymnasieskola och vuxenutbildning och vidare skulle den leda till en klarare gränsdragning mellan folkbildning och annan vuxenutbildning, främst vuxenutbildning. Reformen var i linje med den ökade decentralisering som var vägledande för synen på relationen stat– kommun–institution–individ. I stället för en direktstyrning skulle statens mål uppnås genom målstyrning, kopplad till en utb yggd utvärdering. Vad gäller den kommunala vuxenutbildningen torde det inte vara en överdrift att hävda, att reform mer var ett sätt att anpassa Komvux till den stora och övergripande förändringen av skolans styrning än ett försök att beakta aktuella problem inom vuxenutbildningen. I detta sammanhang är det av intresse att beakta senaste examination av det svenska utbildningsväsendet. I sin rapport framhåller examinatorerna inledningsvis att det skett en förändring av svensk utbildningspolitik. I anslutning härtill sägs: There is first, even though it is less explicitly expressed than the others – a new accent on child and youth education, as opposed to adult education. generally, a coherent policy for adult education does not appear to be among the governments priorities (, 1995, s. 188). Man konstaterar att det tycktes råda påtaglig osäkerhet och delade uppfattningar om den framtida vuxenutbildningspolitiken. Granskarna fann, att det förekom en ökad efterfråga på utbildning av arbetskraften samt närmare koppling mellan allmän utbildning och yrkesutbildning och föreslog, att man skulle överväga att tillsätta en utredning med uppgift att examining the whole field of adult education and its interrelationship with employment training ( op cit., s. 212). Det är också värt att notera att OECD-examinationen beskrev den pedagogiska innovationen som: pedagogic innovation – the great absentee (, 1995, s. 202). Decentraliseringen hade, enligt granskarna resulterat i en rad intres- santa innovationer i organisation och styrning medan de saknade spår av sådana aktiviteter vad gällde pedagogisk förnyelse. reform innebar att det inte längre fanns samma beredskap inom statsapparaten att föra fram vuxenutbildningens talan och att se dess olika sektorer inom ramen för en enhetlig vuxenutbildningspolitik. fortsatte utvecklingen i mot en allt otydligare Svensk vuxenutbildningspolitik: Från återkommande Medan den samhällsfinansierade vuxenutbild- ningen stagnerade, skedde en dramatisk ökning av andelen av vuxen- utbildning, anordnad av arbetsgivaren. Så kan nämnas att studieförbun- dens andel av det totala deltagandet minskade från 1993. ökade andelen av deltagare inom kurser anordnade av arbetsgivaren från (Rubenson, 1996). Härmed aktualiserades det andra huvudproblemet i vuxen- utbildningspolitiken, personalutbildningens roll i ett samlat vuxen- utbildningsperspektiv. 2.6Personalutbildning och arbetskraftens kvalificering I diskussionerna kring vuxenutbildningspolitiken har relationen mellan utbildningsväsendet och arbetsmarknaden alltid intagit en central plats. har synen på utbildningens roll för den ekonomiska utvecklingen delvis förändrats. Härvidlag har den svenska synen varit starkt påverkad av tänkande kring utbildning och ekonomisk tillväxt. Mycket förenklat uttryckt genomsyrades det ursprungliga tänkandet av föreställningen, att ett land genom att bygga ut den efterobligatoriska utbildningen och härigenom förse arbetsmarknaden med ett mer kvalificerat humankapital, kunde räkna med en ökad ekonomisk tillväxt. Utbildning var inte bara något i sig värdefullt utan var också en av de främsta faktorerna för ekonomisk tillväxt (, 1961). Satsningen på vuxenutbildning liksom öppnandet av högskolan för vuxna och den kraftiga utbyggnaden av den efterobligatoriska utbildningen hade sina rötter i ett humankapitalistiskt tänkande. fördes diskussionerna främst från ett makroekonomiskt perspektiv. Utbildningens innehåll och inriktning liksom vilka speciella kompetenser som skulle utvecklas sågs inte som aktuella frågor. Ingen ifrågasatte värdet av den utbildning som erbjöds utan frågan gällde dess dimensionering och i vilken takt utbildningsutbudet skulle expandera. Framväxten av den s.k. informationsekonomin, med de strukturella förändringar detta innebar av arbetsmarknad och arbetsliv liksom utbredningen av vad benämner den globala kapitalismen, har förändrat synen på relationen mellan utbildning och ekonomisk tillväxt. Som framhölls vid 1984 och OECD- konferenser kräver den teknologiska omvandlingen att man måste se över relationen mellan utbildning och ekonomi. Härvidlag kom fokus att skifta från ett makroekonomiskt till ett mer mikroekonomiskt perspektiv. Utbildning och lärande var nu inte bara kopplat till utbildningsväsendet 26 Svensk vuxenutbildningspolitik: Från återkommande SOU 1999:141 utan blev i lika hög grad en fråga om kontinuerlig utbildning av den existerande arbetskraften. Vid konferensen slog man fast, att det är svårt att skilja utbildning och ekonomi åt: education is becoming less distinct from that which is the economy (, 1989, s. 20). Vidare framhölls det allt starkare att lärande är något som sker inte bara i utbildningsinstitutioner utan också i andra sammanhang inte minst i anslutning till arbetsplatsen. , som mycket inspirerats av de svenska återkommande utbild- ningsdiskussionerna i anslutning till U68, hade länge framhållit åter- kommande utbildning som en sammanhållen strategi för all efterobliga- torisk utbildning, inkluderande olika former av vuxenutbildning. Mot bakgrund av de stora förändringarna inom arbetslivet kom diskussionen, som framgår av utbildningsministrars uttalande om livslångt lärande, att vidgas från att enbart inriktas mot utbildning till att i lika hög rad beakta lärande (se kapitel 1). besvärande statsfinansiella läge och allt ökade krav att tillgodose näringslivets behov av utbildningsinsatser ställdes den inför ett dilemma när det gällde att reagera på nya humankapitalistiska signaler. Lösningen, stadfästandet av uppdragsutbildning (Prop. 1984/85:195), innebar ett brott mot tidigare policy. En ytterligare reform, som berörde anställda i företag, var det tillfälliga inrättandet av den s.k. förnyelsefonden. Företag med en vinst på 1985 skulle avsätta av vinsten till förnyelsefond, avsedd för utbildning av företagets anställda och för forsknings- och utvecklingsarbete. Dessa åtgärder reflekterar en ökad betoning av återkommande utbildning som vidareutbildning. Det stod snart klart att med en ökad vikt vid personalutbildning följde allt mer växande klyftor mellan dem som fick del av det ökade utbudet av personalutbildning och de som stod utanför. Detta uppmärksammades bl.a. av LO, som började kräva en jämnare fördelning av perso- nalutbildning och som efterfrågade inte bara en solidarisk lönepolitik utan också en solidarisk utbildningspolitik (LO, 1991). Personalutbild- ningen sågs inte som ett mål i sig utan som ett led i utvecklingen av arbetets organisation och miljö, produktiviteten och löneutrymmet. Förhoppningarna var stora när tillsattes 1990. Enligt direktiven skulle utredningen kartlägga personalutbildningens omfattning och fördelning samt analysera personalutbildningens roll och uppgift sedd i ett helhetsperspektiv som även inkluderade den samhälle- liga vuxenutbildningen. Utredningen hade också i uppgift att föreslå åtgärder för att stimulera kompetensutvecklingen i företag och förvaltningar, i synnerhet personalutbildning. I arbetet skulle de fördelningspolitiska aspekterna särskilt beaktas. tensutveckling (SOU 1991:56) presenterar utredningen en Svensk vuxenutbildningspolitik: Från återkommande kompetensutvecklingen i ett internationellt perspektiv. Utredningen når emellertid inte fram till ett enhetligt förslag till åtgärder. Flera avgrän- sade åtgärder med konsekvens för personalutbildningen genomförs men i stort förblev frågan om arbetskraftens kompetensutveckling och personalutbildningens roll inom den samlade vuxenutbildningen olöst. Dagens diskussion kring gränsdragning inom den samhällsstyrda vuxenutbildningen och dess relation till personalutbildning måste förstås i ett historiskt perspektiv. Sammanfattningsvis kan sägas att reform lade grunden till det gränsdragningsproblem som nu har i uppdrag att presentera en lösning på. Vidare är det av intresse att beakta hur den administrativa lösningen vid tillska- pandet av den kommunala vuxenutbildningen förde vuxenutbildningens eventuella särart i bakgrunden. I stället för att utgöra en lösning på vuxenutbildningens styrnings- och samordningsproblemet kom reform att ytterligare försvåra situationen. Vuxenutbildningen försvann som sammanhållet policy- område och utvecklingen gick mot en allt otydligare vuxenutbildnings- politik. Den historiska genomgången visar vidare hur frågorna om personal- utbildningens relation till övrig vuxenutbildning och arbetskraftens kontinuerliga kvalificering förblivit olöst. Slutligen står det klart att det fördelningspolitiska målet, som det formulerades , fått en allt svagare ställning i den faktiska vuxenutbildningspolitiken.