sou · GNB314 · 2000-01-01 00:00:00 — Frekvenstillgången medger således inte ytterligare nationell täckning . Det är vidare värt att notera att L-bandet bedöms kräva ca fyra gånger så många sändare med åtföljande kostnader för samma täckning som i VHF. L-bandet torde därför i huvudsak vara lämpat för lokala sändningar över tätt bebyggda områden som rikets större städer. Som lokalradiokommittén konstaterade medför flera tillstånd att tillståndshavarna tenderar att profilera sig och söka smalare mål- grupper42. Förhållandena blir då mer gynnsamma för ett utbud som skall karaktäriseras av mångfald. Genom att antalet kanaler i det enskilda sändningsområdet ökar torde även de reella yttrandemöjligheterna i området förbättras. Goda betingelser för en självständig verksamhet kräver emellertid att lyssnarunderlaget i respektive sändningsområde är av tillräcklig omfattning för att ekonomiskt kunna bära flera tillstånd. De nuvarande analoga sändningsområdena täcker allt från med knappt 12 000 presumtiva lyssnare i åldern 9- till med knappt en och en halv miljon möjliga lyssnare. Åtminstone 11 av de 38 sändnings- områdena, dvs har färre än 100 000 invånare mellan 9- . För att lyssnarunderlaget i varje sändningsområde ekonomiskt skall kunna bära två lokalradiotillstånd torde krävas ett underlag på minst 100 000 presumtiva lyssnare. 42 SOU 1996:176 s. 110. De nuvarande digitala regionala sändningsområdena bör läggas till grund för den framtida indelningen. Vid fastställandet av antalet tillstånd i respektive sändningsområde skall efterfrågan på sändningsmöjligheter beaktas. I FM-bandet finns () nio tillstånd lediga för kommersiell radio. För att ytterligare öka mångfalden och konkur- rensen bör därutöver, i mån av tillgång på frekvenser, tillstånd för sändningar med analog teknik förberedas i de mer tättbebyggda områ- dena, allt med hänsyn till efterfrågan. Om de nuvarande tillstånden i FM-bandet, i enlighet med utredningens förslag, kommer att förlängas kommer indelningen att ligga fast till utgången av . De ytterligare tillstånd som kan göras tillgängliga i det nuvarande analoga systemet måste därför inordnas i de redan befintliga sändnings- områdena. När det gäller de digitala sändningarna föreslår utredningen att ytterligare utrymme i kanal 11- 13 i VHF-bandet samt L-bandet för- bereds för lokala sändningar. Som ovan angivits skall vid utbyggnaden hänsyn tas till efterfrågan på sändningsmöjligheter. Post- och tele- styrelsen bör möjligt ges i uppdrag att, efter samråd med tillståndsgivande myndighet och intressenter bland programföretagen koordinera dessa frekvenser i enlighet med överenskommelsen i Wies- baden. Härigenom ges de kommersiella aktörerna möjlighet att själva välja sin infrastruktur. Som redan har angivits har SR tilldelats utrymme för åtminstone ett program i multiplex 2. Enligt utredningens mening är det angeläget att de kommersiella bolagen, vid den fortsatta utbyggnaden, ges möjlighet att själva disponera egna multiplexrar. För de nuvarande tillståndshavarna skall den avgift som fastställdes vid auktionsförfarandet utgå även under den kommande tillstånds- perioden. De tillståndshavare som genom utredningens förslag får konkurrens i sändningsområdet genom att nya tillståndshavare inleder sändningar skall få avgiften sänkt. För de tillstånd som fördelas i enlighet med utredningens förslag skall följande gälla. Koncessionsavgiften skall bestå av en fast och en rörlig del. Den fasta delen skall utgöra per kalenderår. På intäkter av reklam - annonser och sponsring samt sändningar som utan att vara reklam sänds på uppdrag av någon annan - som överstiger skall en rörlig avgift utgå om . Intäkter som tillförts någon annan skall ingå i beräkningsunderlaget om det framgår av omständigheterna att de utgör sådant vederlag till programföretaget. Intäkterna skall bestämmas enligt bokförings- mässiga grunder. Tillstånd för analoga sändningar som fördelas i områden där sändningar pågår med stöd av lokalradiolagen skall belastas av en proportionell andel av den sammanlagda avgift som fastställdes för sändningsområdet vid auktionsförfarandet, fördelat efter huvudtalet i sändningsområdet. I utredningens direktiv anges att förslag som medför en ökad belast- ning på statsbudgeten, exempelvis genom bortfall av koncessions- avgifter, i sin helhet skall åtföljas av förslag till finansiering. Kravet på finansiering innebär även att de extra utgifter exempelvis i form av ökad personalkostnad utredningens förslag kan komma att medföra hos tillstånds- eller granskande myndighet måste finansieras. Eftersom utredningen även har att utgå från att sändningstillstånd inte skall fördelas genom ett auktionsförfarande måste ett nytt system väljas för att fastställa koncessionsavgifterna. När det gäller de nuvarande tillstånden finns möjlighet att låta den vid auktionen fastställda avgiften utgå även under kommande tillstånds- period43. Fyra av de () lediga analoga tillstånden finns i områden där sändningar av lokalradio redan pågår; , , och . Det är angeläget att det avgifts- system utredningen föreslår blir så konkurrensneutralt som möjligt. Det bör emellertid framhållas att eftersom tillstånden avser lokala sändningar 1992/93:70 s. 47. är det endast de tillståndshavare som sänder i de ovan nämnda sändningsområdena som direkt kommer att utsättas för den ökade konkurrensen. De tillstånd som kommer att fördelas för sändningar med digital teknik torde ur konkurrenssynpunkt kunna bortses från eftersom de inte har samma ekonomiska förutsättningar som sändningar med analog teknik. Eftersom det i stort sett saknas mottagare för digitala sändningar är möjligheterna till intäkter genom exempelvis annonser begränsade, i vart fall inledningsvis. I grunden bör varje tillståndshavare betala en fast avgift. Orsaken härtill är densamma som framfördes då lokalradiotillstånden infördes, att radion inte skall åsamka samhället några kostnader. Därutöver bör införas en koncessionsavgift ställd i relation till programföretagets ekonomiska bärkraft. Enligt utredningens mening är det väsentligt att avgiftssystemet inte missgynnar programföretag som riktar sig till smalare målgrupper. Utredningen föreslår därför att avgiften ställs i relation till programföretagets intäkter av reklam samt sändningar som utan att vara reklam sänds på uppdrag av någon annan, s.k. åsiktsreklam. Till skillnad mot koncessionsavgifterna för TV, skall förutom intäkter av annonsering även intäkter av sponsring ingå i beräkningsunderlaget. Orsaken till att även intäkter av sponsring skall ingå i beräknings- underlaget är följande. Reklam har vanligen bestått av annonser. har det emellertid blivit allt vanligare att reklam också sker i form av sponsring. En uppgift om vem som sponsrat programmet är i regel att anse som reklam och således som en annons i radio- och TV- lagens mening44. Sett ur beställarens synvinkel torde annonser och sponsring ha samma kommersiella syfte; att göra reklam för ett företag eller dess produkt. Annonser får sändas högst . Den enda begränsning som finns för sponsrade program är att namnet på sponsorn skall nämnas vid inledningen eller slutet av programmet. Det är rimligt att anta att den tidsmässiga begränsningen för annonser innebär att det programföretag som fyllt tillgängligt annonsutrymme söker öka intäk- terna genom att sända sponsrade program. har till 1997 fällt lokalradioföretag för brott mot regler om sponsring. Brotten har bestått i dels att sponsringmeddelanden 44 Radio- och TV-lagen 7 kap 1 § tredje stycket, jfr. 1995/96:160 s. 180. lämnats vid andra tillfällen än i anslutning till det sponsrade programmet, dels att meddelandena haft en reklamliknande utformning. Skattemässigt torde både annonser och sponsring behandlas likartat; under förutsättning att sponsringen kan anses som egentlig driftskostnad i näringsverksamheten är den avdragsgill för den som betalar och motsvaras då av en skattepliktig intäkt för mottagaren45. Med anledning av vad som ovan anförts saknas det, enligt utred- ningens mening, skäl att behandla inkomster av sponsring annorlunda än inkomster av annonsering. Beräkningsunderlaget bör därför omfatta intäkter som härrör från både sponsring och annonsering. Beräkningen skall ske i huvudsak enligt lagen om koncessionsavgifter på televisionens område, dvs på samma grunder som för TV4. Det skall således vara fråga om bruttointäkt av reklamförsäljningen utan avdrag för marknadsföring eller andra kostnader för inkomstens förvärvande46. Även intäkter som tillförts någon annan skall ingå i beräkningsunderlaget om det framgår av omständigheterna att de utgör sådant vederlag till programföretaget. Intäkterna skall bestämmas enligt bokföringsmässiga grunder. Det saknas anledning att införa en progressiv avgift för lokalradion. Det nu föreslagna systemet omfattar endast den kommersiella Enligt utredningens mening bör det nya avgiftssystemet utformas så att det inte snedvrider konkurrensen mellan de tillståndshavare som sänder lokalradio och som får konkurrens i sitt sändningsområde av tillståndshavare vars tillstånd fördelats efter den reglering utredningen föreslår. Eftersom förutsättningarna på avgörande punkter skiljer sig mellan sändningar med digital respektive analog teknik omfattar den följande diskussionen endast tillstånd för analoga sändningar. 45Är kostnaden inte att bedöma som driftskostnad är det fråga om gåva och gåvoskatt skall utgå. 1991/92:78 s. 24. Utredningen ser följande alternativ. 1.Ett enhetligt avgiftssystem införs för samtliga tillståndshavare. 2.Det nu gällande avgiftssystemet fortsätter att gälla för de nuvarande tillståndshavarna. Avgiften för de nya tillståndshavarna anpassas därefter. 3.Det nu gällande avgiftssystemet fortsätter att gälla för de nuvarande tillståndshavarna. Avgiften för de nya tillståndshavarna sätts i förhållande till de kostnader de nya tillstånden medför. 4.Det nu gällande avgiftssystemet fortsätter att gälla för de nuvarande tillståndshavarna. För de nya tillståndshavarna tillämpas olika system beroende på sändningsort. De tillståndshavare som genom utredningens förslag får konkurrens i sändningsområdet kompenseras. Utgångspunkten för samtliga alternativ är att de, i enlighet med utredningens direktiv, måste generera intäkter som dels täcker de nuvarande koncessionsavgifterna om ca , dels täcker kostnader för nya tillstånd såsom kostnader för fördelning av tillstånd och granskning av sändningarna. Ett enhetligt system införs för samtliga tillståndshavare Intäkterna av reklam m.m. för programföretagen beräknas för uppgå till . Skall avgiften grundas på reklaminkomster och liknande behöver därför en avgift om åtminstone införas för att statens budget inte skall belastas. Denna avgiftsmodell torde medföra en omfördelning av kostnaderna mellan de nuvarande tillståndshavarna. , vars intäkter beräknas uppgå till kommer att erlägga en koncessionsavgift om drygt 17 miljoner kronor47. En avgift motsvarande av intäkterna skulle innebära väsentligt höjda kostnader för nätverket. Däremot skulle förslaget inte påverka . Nätverkets koncessionsavgifter uppgår till som intäkterna prognosticeras till . Ytterligare en effekt är att de tillståndshavare som i denna modell skulle få sänkta kostnader inte nödvändigtvis är de som utsätts för ökad konkurrens. 47 Se kap. 6. Modellen kan dessutom medföra att koncessionsavgifterna successivt kommer att höjas om ingen särskild nedtrappning av procentsatsen införs. Som framgår av bilaga 4 beräknar IRM att reklamintäkterna uppgår till . Det nu gällande avgiftssystemet fortsätter att gälla för de nuvarande tillståndshavarna. Avgiften för de nya tillståndshavarna anpassas därefter. Ett alternativ är att låta de avgifter som bestämdes vid auktionerna utgå som avgiften för de nya tillståndshavarna anpassas därefter. Med ovan angivna resonemang skulle då avgiften uppgå till av reklamintäkterna för de tillstånd som kommer att fördelas . Ett sådant system innebär att avgifterna inte relaterar till de ökade kostnader i form av tillståndsgivning och granskning av innehåll de nya tillstånden kommer att medföra. På samma sätt som ovan angivits skulle systemet kunna medföra att koncessionsavgifterna ökade i takt med ökningen av reklamintäkter. En särskild reglering skulle troligen behöva införas för avgiftssystemet den dag de nuvarande auktionsbaserade avgifterna inte längre skall utgå. Systemet medför ingen kompensation för de nuvarande tillstånds- havare som kommer att få ökad konkurrens i sina sändningsområden. Det nu gällande avgiftssystemet fortsätter att gälla för de nuvarande tillståndshavarna. Avgiften för de nya tillståndshavarna sätts i förhållande till de kostnader de nya tillstånden medför. Till skillnad från det under alternativ 2 angivna systemet sätts avgiften för de nya tillståndshavarna efter den kostnad dessa förväntas medföra för tillståndsgivning och granskning av programinnehåll. Systemet medför ingen kompensation för de tillståndshavare som får konkurrens i sina sändningsområden. Eftersom sänd- ningarna kommer att ske under olika regelverk kan hävdas att det inte föreligger behov av att utforma avgifterna konkurrensneutralt. Mängden eget material kommer t.ex. knappast att vara densamma för de nytill- komna som de nuvarande tillståndshavarna. Det nu gällande avgiftssystemet fortsätter att gälla för de nuvarande tillståndshavarna. För de nya tillståndshavarna tillämpas olika system beroende på sändningsort. De tillståndshavare som genom utredningens förslag får konkurrens i sändningsområdet kompenseras genom sänkt avgift. Ett fjärde alternativ är att införa ett system där de tillståndshavare som kommer att utsättas för konkurrens i sina sändningsområden kompen- seras genom sänkt avgift. Systemet skulle kunna utformas enligt följande. Den avgift som fastställdes vid auktionsförfarandet skall utgå även fortsättningsvis. För nytillkomna tillståndshavare införs den inlednings- vis skisserade avgiften om en fast och en rörlig del. De nya tillstånd som kommer att fördelas i sändningsområden där sändningar redan pågår med stöd av lokalradiolagen skall belastas med en avgift som sätts i proportion till sändningsområdets avgift fastställd vid auktions- förfarandet, fördelat efter antalet tillstånd i sändningsområdet. Denna avgift skall sedan användas för att sänka avgiften för de nuvarande tillståndshavarna i sändningsområdet i proportion till den avgift de betalar för respektive sändningstillstånd. En sådan avgiftsmodell innebär för exempelvis med två tillstånd att en ny tredje tillståndshavare skulle få betala en tredjedel av den sammanlagda summa som utgår för sändningsrättigheterna i området. Denna nya avgift skall sedan användas för att sänka avgiften för de nuvarande tillståndshavarna i . Uttryckt i pengar får modellen följande effekt. De båda tillståndshavarna i betalar en kvartalsavgift om ca 330 000 och , sammanlagt . En ny tillståndshavare skulle få betala en tredjedel av 633 000, dvs. Avgiften för de båda tidigare tillstånds- havarna skulle då minska till 220 000 respektive . I är kvartalsavgiften ca 180 000 respektive . Med den här skisserade avgiftsmodellen skulle en ny tillstånds- havare få betala som de nuvarande avgifterna skulle sänkas till 120 000 respektive . För statens del innebär det att intäkten från sändningsområdet blir oförändrad. För de nuvarande tillståndshavarna innebär det att den ökade konkurrensen de kommer att utsättas för kompenseras genom lägre avgift. Utredningen föreslår att den under punkt 4 angivna avgiftssystemet införs. Den avgift som fastställdes vid auktionen för de nuvarande tillståndshavarna föreslås därför utgå även under kommande tillstånds- period. När det gäller de tillstånd som kommer att fördelas enligt utred- ningens förslag föreslås följande. Den fasta årliga avgiften skall vara . För att täcka de kostnader de nya tillstånden kommer att medföra bör därutöver införas en rörlig avgift om av intäkter från reklam- försäljning. Med hänsyn till den fasta avgiften bör den utgå på intäkter . För de tillstånd som kommer att omfatta områden där sändningar av lokalradio redan sker med stöd av lokalradiolagen skall följande gälla. En ny tillståndshavare skall betala en efter huvudtalet proportionell andel av den avgift som fastställdes vid auktionen. Dessa pengar skall användas för att sänka avgiften för de nuvarande tillståndshavarna i sändningsområdet i proportion till deras andel av avgiften. Enligt den rapport ställt samman om den förväntade utvecklingen för digital radio kommer dess genombrott att inträffa först efter fem till . Efter tio till beräknas räckvidden för den digitala radion motsvara dagens analoga mätt i antalet mottagare. För att underlätta introduktionen av de digitala ljudradiosändningarna föreslås därför att den rörliga avgiften för de digitala tillstånden skall utgå först efter den första tillståndsperioden, dvs . Reklamintäkterna för de digitala tillstånden beräknas då, enligt IRM uppgå till , se bilaga 4. Radio- och skall handha avgiftssystemet. Verket har tidigare erfarenhet av samma system genom tillämpningen visavi . För att kunna fullgöra uppdraget kommer verket att erfordra förstärkning på personalsidan, se avsnitt 9. 7.14.1Vilka beslut skall få överklagas? Beslut om avvisning av sökande, fördelning eller återkallelse av tillstånd samt beslut att inte medge överlåtelse, förlängning av tillstånd eller ändring i mängden eget material får överklagas. De vitesförelägganden som meddelats beträffande det egna materialet, överföringskapaciteten eller sändningarnas beteckning skall vara möjliga att överklaga. Enligt utredningens mening saknas det anledning att frångå de principer i fråga om överklagande som gäller för lokalradion. Sammanfattningsvis bör därför följande gälla. Radio- och beslut om meddelande av tillstånd, åter- kallelse av tillstånd och att inte medge överlåtelse eller förlängning av ett sådant tillstånd får överklagas liksom beslut om avvisning. Liksom tidigare bör gälla att ett beslut om omfattningen av ett sänd- ningsområde inte får överklagas eftersom en förändring av ett sänd- ningsområde kan påverka andra sändningsområden. Bifall till ett över- klagande skulle kunna leda till att omfattningen av en rad sänd- ningsområden skulle behöva omprövas48. De vitesförelägganden som meddelats av och TV beträffande det egna materialet, överföringskapaciteten eller sändningarnas beteckning skall vara möjliga att överklaga. 7.14.2När skall besluten gälla? Beslut om avvisning eller fördelning av tillstånd skall gälla först då det vunnit laga kraft. Övriga beslut skall gälla om inte annat förordnas. Vitesförelägganden gäller i de flesta fall även om de överklagas. Detta bör gälla även för lokalradion. Enligt lokalradiolagen gäller i stort sett samtliga beslut även om de överklagas. Med det förslag till urval utredningen lägger fram bör beslut om avvisning och fördelning av tillstånd gälla först då det vunnit laga kraft. Orsaken härtill är att en senare ändring av ett 1992/93:70 s. 55 f.. tillståndsbeslut skulle kunna innebära stora ekonomiska skador för den som inlett verksamheten med stöd av beslutet. Följden skulle kunna bli att krav på ekonomisk ersättning reses mot staten från den berörda parten. Beslut om lokalradio av och TV samt Radio- och beslut skall enligt vad som gäller överklagas till länsrätten. Överklaganden av tillståndsmyndighetens beslut om avvisning av obehörig sökande samt fördelning av tillstånd skall behandlas skyndsamt. I enlighet med vad som gäller bör för radio och TV och Radio- och beslut överklagas till länsrätten som första instans. För prövning i kammarrätten krävs prövningstillstånd. Vid tillståndsgivningen kan ett överklagande av beslut om avvisning eller fördelning av tillstånd få avsevärda effekter. Ett överklagande innebär att samtliga sökande hindras att inleda sändningar. De negativa effekterna av att besluten om tillstånd inte gäller förrän de vunnit laga kraft kan därmed bli stora. Detta gör sig framförallt gällande vid den inledande tillståndsgivningen. , när den första tillstånds- perioden löpt ut, torde, enligt utredningens bedömning, endast enstaka tillstånd omfattas av tillståndsgivningen. Eftersom det i enlighet med nuvarande ordning krävs prövnings- tillstånd kommer troligen de flesta beslut endast att prövas av länsrätt. Överklagas länsrättens beslut kommer kammarrätten att åtminstone meddela beslut i fråga om prövningstillstånd. Det innebär att det kan komma att ta relativt innan ett beslut om sändningstillstånd kan vinna laga kraft. För att inte prövningen i överinstans skall ta alltför och tillståndsgivningen försenas har utredningen övervägt alternativa lös- ningar. Ett alternativ skulle kunna vara att frågan prövas direkt av kammar- rätten. Det är emellertid mindre lämpligt då det skulle strida mot prin- cipen om instansordning. För att hindra att ett överklagande av ett beslut om avvisning fördröjer processen skulle det kunna anges att beslutet inte får över- klagas särskilt utan först i samband med beslut om fördelning av tillstånd. Eftersom beslutet om avvisning för den sökande är ett slutligt beslut är detta mindre lämpligt och strider dessutom mot den princip som tillämpas i förvaltningsprocessen. Frågor om rätt att sända radioprogram skall kunna prövas av domstol eller av en nämnd, vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare49. Ett möjligt alternativ skulle då kunna vara att en särskild nämnd utses för att överpröva frågor om fördelning av sändningstillstånd och därmed även frågan om behörighet. En sådan ordning skulle ligga nära Lokalradio- kommitténs förslag, låt vara att det förslaget innebar att nämnden skulle vara första instans, överklagande skulle ske till regeringen. Den kritik som framfördes mot kommitténs förslag har relevans även här. Det är därför mindre lämpligt att föreslå en sådan ordning. Utredningen har stannat för en lösning där besluten om avvisning och fördelning av tillstånd i enlighet med vad som gäller för övriga myndigheters beslut överklagas till länsrätten. För att inte prövningen skall ta alltför skall länsrätten vara skyldig att skyndsamt pröva frågorna. 49 3 kap. 5 § första stycket YGL. Den avgift som fastställdes vid auktionsförfarandet skall utgå även under den kommande tillståndsperioden. Ränta skall utgå på förfallen men inte betald avgift. Bestämmelserna om eget material, villkor om sändningar av visst format samt sådant villkor om eget material för sändningar med villkor om digital utsändningsteknik bör tillämpas först efter första tillståndsperioden. Detsamma gäller den rörliga avgiften för sänd- ningarna. Som framgår av avsnitt 7.2.2 föreslår utredningen att möjligheten att förlänga de nuvarande tillstånden till och med kvarstår. Avgiften för de nuvarande tillstånden fastställdes vid auktions- förfarandet. Lagstiftaren utgick från att samma avgift skulle utgå även om tillstånden förlängdes50. Med hänsyn till kravet i direktiven - att förslag som medför en ökad belastning på statsbudgeten i sin helhet skall åtföljas av förslag till finansiering - och vad som anförts under 7.13 föreslår utredningen ingen ändring i denna del. Utredningen föreslår att ränta skall betalas på avgiften från förfallodagen. Räntan skall bestämmas enligt 6 § räntelagen (1975:635). De tillståndshavare i vars sändningsområde nya analoga tillstånd kommer att fördelas skall emellertid, för att undvika att konkurrensen snedvrids, till viss del kompenseras se avsnitt 7.13. För att underlätta introduktionen av sändningar med digital teknik bör vissa bestämmelser och villkor utredningen föreslår tillämpas först under den andra tillståndsperioden. Dit hör bestämmelsen om att pro- gramföretagen skall sända eget material samt vill- koren om eget material och sändningar av visst format. Inte heller bör den rörliga avgiften utgå för sådana sändningar under den första till- ståndsperioden. 1992/93:70 s. 47. Utredningen föreslår att sändningar inom lång- och mellanvågsbanden inte skall omfattas av de nu föreslagna reglerna.