sou · GNB3109 · 2000-01-01 00:00:00 — Som framgår av utredningens direktiv är det för övrigt regeringens uppfattning att modern informationsteknik bör – på samma sätt som i övrigt inom offentlig och privat förvaltning – användas inom för att höja effektiviteten och kvaliteten i arbetet. Det gäller, menar regeringen, inte bara arbetet i enskilda ärenden utan också i hög grad möjligheten att uppfylla ökade krav i fråga om att följa, analysera och utveckla verksamheten, dvs. dokumentation samt framställning av olika sammanställningar och statistik. 64 behandling av personuppgifter Den nuvarande rättsliga regleringen... 65 4Den nuvarande rättsliga regleringen till skydd för den personliga inte- griteten I utredningens direktiv sägs att det i – på samma sätt som i övrigt i offentlig och privat förvaltning – bör utnyttjas modern informa- tionsteknik för att höja effektiviteten och kvaliteten i arbetet. I direktiven framhålls dock att modern informationsteknik – som den ger stora möjligheter – också kan innebära särskilda risker från integritets- synpunkt. Därvid påpekas att verksamheten inom nödvän- diggör en omfattande hantering av känsliga person uppgifter. Som har nämnts har utredningen i uppdrag att utarbeta ett förslag till författningsreglering för behandlingen av personuppgifter inom . Syftet är enligt direktiven att garantera ett fullgott och för detta särskilda område specialanpassat integritetsskydd vid i första hand automatisk databehandling (ADB). I utredningens uppdrag ligger att söka de lösningar för integritetsskyddet som minst försvårar ett effektivt och rationellt utnyttjande av den moderna tekniken. I avsnitt 4 skall – sedan några inledande ord sagts om personlig integ- ritet (avsnitt 4.2) – redovisas de viktigare bestämmelser som kan vara av intresse när det gäller behandling av personuppgifter inom . Vissa av bestämmelserna tar explicit sikte på medan andra mer allmänt avser skyddet för den personliga integriteten. Först tas den nationella regleringen upp. I avsnitten 4.3.1 och 4.3.2 behandlas grund- lagarna. Därefter redogörs för vissa bestämmelser i sekretesslagen (avsnitt 4.3.3). I avsnitt 4.3.4 redovisas de regler i socialtjänstlagen som rör dokumentation (50, 51 och 52 §§), register (59 och 61 §§), gallring (60 och 62 §§) och under vilka förutsättningar uppgifter ur bl.a. person- register får lämnas till andra myndigheter ( 63–66 §§). Dessa bestämmel- ser i socialtjänstlagen syftar bl.a. till att värna den enskildes rättssäker- het och personliga integritet. Sedan behandlas i avsnitt 4.3.5 datalagen (1973:289) och i avsnitt 4.3.6 personuppgiftslagen (1998:204). I avsnitt 4.3.7 berörs även den alltmer vanliga tekniken att med sär- skilda registerförfattningar komplettera eller ersätta vissa delar av per- 66 Den nuvarande rättsliga regleringen... sonuppgiftslagen, tidigare datalagen. I avsnitt 4.3.8 redogörs i korthet för vissa av arkivlagens (1990:782) bestämmelser. Slutligen behandlas i avsnitt 4.4 internationella konventioner, rekommendationer och direktiv på området. Det saknas anledning att i detta sammanhang fördjupa sig i själva be- greppet personlig integritet. Innebörden av detta begrepp har nämligen vid upprepade tillfällen diskuterats i utrednings- och lagstiftningssam- manhang utan att man kunnat nå fram till en enhetlig definition av be- greppet. Det kan dock vara intressant att nämna något om de resone- mang som har förts. I direktiven till (dir. 1989:26) framhöll departe- mentschefen att uttrycket personlig integritet som föremål för det skydd datalagen skall ge hade behandlats i syfte att precisera vad som menades med det, men att denna definitionsfråga åter borde tas upp till behandling. På motsvarande sätt borde , fortsatte departementschefen, undersöka om det närmare gick att beskriva vad som skall anses vara otillbörligt intrång i den personliga integriteten. konstaterade i sitt slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10) att en allmän uppfattning om begreppet personlig integ- ritet och integritetsskyddet, såväl i som utomlands, torde vara att det innefattar en rätt för den enskilde att själv bestämma vilka uppgifter om sig själv och sina personliga förhållanden som han eller hon skall lämna ifrån sig och hur dessa uppgifter skall användas och spridas (s. 159). menade dock att det inte var mö jligt att defi- niera begreppet "otillbörligt intrång i den personliga integriteten", efter- som det är beroende av en vägning av motstående intressen (s. 161). Be- greppet personlig integritet har därefter behandlats av bl.a. i betänkandet Integritet – Offentlighet – Informationsteknik (SOU 1997:39). införskaffade en särskild utredning om begreppet (Behandling av personuppgifter och personlig integritet. En etisk analys; av biträdande professorn , publicerad som bilaga 4 till betänkandet). Slutligen kan nämnas att regeringen i prop. 1997/98:108 Hälsodata- och vårdregister förde ett resonemang om per- sonlig integritet som det kan vara av intresse att här återge. Regeringen uttalade bl.a. följande (s. 26 ff.). Personlig integritet är – även om begreppet inte kan ges någon mer objek- tivt bestämbar innebörd – ett honnörsbegrepp. Det anses allmänt att det är viktigt att skydda den enskildes integritet och förhindra olika former av Den nuvarande rättsliga regleringen... 67 Innebörden av begreppen personlig integritet och intrång är dock olika för olika människor i olika situationer. Någon entydig förklaring till begreppet är inte möjlig att ge. En ofta använd beskrivning av integritetsskyddet innebär att man skall skydda den enskildes rätt att bli lämnad i fred. Andra försök att beskriva vad som me- nas med personlig integritet tar fasta på rätten till ensamhet, till förtrolig samvaro inom familjen, en rätt till anonymitet och distans till andra indi- vider. Ett annat sätt att beskriva begreppet är att den enskilde skall kunna kontrollera spridningen av uppgifter eller ha en rätt att själv bestämma vilka uppgifter om sig själv som han eller hon vill dela med sig till andra. Ett skydd mot otillbörligt intrång är nödvändigt för att den enskilde skall uppnå en viss frihet att styra och kontrollera sitt eget liv. Den enskil- de kan dock inte resa krav på en helt fredad sfär. Den personliga integri- teten kan inte vara absolut i den mening att regler till skydd därför skall gälla och tillämpas undantagslöst eller oavsett motstående intressen. Ett visst mått av intrång måste accepteras. I stället får man bygga upp ett skydd mot sådant som bedöms utgöra ett otillbörligt intrång. Vad som upplevs som en integritetskränkning av en person behöver inte upplevas som en sådan av en annan person. Det är därför svårt att ge- neralisera. Några omständigheter kan dock mera allmänt sägas påverka den enskildes uppfattning om risk för integritetsintrång. Stora mängder uppgifter, förekomsten av många olika register och den möjlighet till samkörning som det ger är sådana exempel. Vidare om de uppgifter som behandlas belyser den enskildes avvikelser från gängse normer, särskilt i kombination med om tilltron till att uppgifterna hålls hemliga sviktar. Svårigheter att uppnå rättelse och användning av personnummer är ytterligare omständigheter som ofta oroar den enskilde. I samma proposition (s. 27) gjorde regeringen ett uttalande rörande av- vägning av integritetsskyddet. Därvid uttalades följande. I begreppet personlig integritet kan man lägga in två delkomponenter. För det första att den enskilde bör tillförsäkras en sfär som skyddas mot otill- börligt intrång från myndigheter och andra som kan uppfattas som utom- stående och för det andra att den enskilde bör ha rätt och möjlighet att själv vara med och bestämma i vilka sammanhang uppgifter om honom får utnyttjas och hur det i så fall skall ske. I båda fallen måste dock den enskilde tåla vissa ingrepp, framför allt från samhällets sida, när andra intressen, som av samhället bedöms som totalt sett viktigare, kräver det. Ingrepp får dock inte vara alltför långtgående, alltför besvärande eller be- tungande i förhållande till de syften som intrånget skall tjäna. Varje gång det blir aktuellt att utnyttja uppgifter om en enskilds personliga förhållan- 68 Den nuvarande rättsliga regleringen... den måste således en avvägning göras mellan den enskildes rätt till per- sonlig integritet och det allmännas behov av information. Regeringen berörde i prop. 1998/99:72 Rättspsykiatriskt forskningsre- gister på nytt begreppet personlig integritet (s. 20). Därvid förde rege- ringen i princip samma resonemang som i den redovisade proposi- tionen om hälsodata- och vårdregister. Det grundläggande skyddet för den personliga integriteten finns i rege- ringsformen. I 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen anges bl.a. att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv. En sär- skild bestämmelse om den personliga integriteten och automatisk data- behandling finns i 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen. Där anges att varje medborgare skall i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Den närma- re reglering som åsyftas i lagrummet återfinns i personuppgiftslagen (1998:204), se avsnitt 4.3.6. fanns regleringen i datalagen (1973:289), se avsnitt 4.3.5. Vidare finns inom flera områden särskilda registerförfattningar, vilka innebär en spe- cialreglering i förhållande till personuppgiftslagen i syfte att komplettera eller ersätta vissa delar av den, se avsnitt 4.3.7. När frågor om den enskildes integritet diskuteras är offentlighetsprinci- pen ofta av intresse. Offentlighetsprincipen kan beskrivas som den grundsats enligt vilken samhällsorganens verksamhet skall bedrivas un- der allmän insyn och kontroll. Offentlighetsprincipen kan förenklat sägas fylla tre huvudändamål. Den utgör en garanti för rättssäkerheten, effek- tivitet i förvaltningen och effektivitet i folkstyret. Offentlighetsprincipen är av intresse utifrån många synvinklar. Även om syftet är att garantera offentlighet, kan principen också stärka integ- ritetsskyddet. Genom offentlighet ges nämligen möjlighet till insyn och kontroll. Det är också ett sätt att minska risken för att uppgifter blir ofullständiga eller felaktiga. Den nuvarande rättsliga regleringen... 69 Tryckfrihetsförordningen slår fast den kanske viktigaste beståndsde- len av offentlighetsprincipen. I 2 kap. 1 § föreskrivs att varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upp- lysning skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Med handling förstås, enligt 2 kap. 3 §, framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt upp- fattas endast med tekniskt hjälpmedel. Den viktigaste formen av upptag- ning torde numera vara upptagning för automatisk databehandling. Vad som avses med begreppet upptagning berördes närmare i prop. 1975/76:160 om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna hand- lingars offentlighet. Departementschefen uttalade bl.a. följande (s. 89 f.). proposition förklarade jag att med upptagning borde avses själ- va informationsinnehållet, dvs. den uppgift som har fixerats på det teknis- ka mediet. Jag utgår även nu från detta begrepp. Jag vill emellertid lägga några synpunkter på frågan om när det föreligger en eller flera upptag- ningar. En utgångspunkt för resonemanget är att i fråga om konventio- nella handlingar den fysiska databäraren – pappersarket, boken – på ett för det mesta självfallet sätt avgränsar vad som är en handling i förhållan- de till en annan. Beträffande upptagningar för ADB saknas i betydande omfattning motsvarande hållpunkter för en avgränsning. Ett datamedium eller ett dataregister – ordet fattat i teknisk bemärkelse – kan innehålla en överväldigande stor mängd data. Det vore orimligt att endast tillsammans se dessa data som en upptagning. Å andra sidan kan en uppgift för att bli begriplig eller i vart fall för att tillgodose det aktuella informationsintres- set behöva hämtas från skilda fysiska databärare eller från skilda datare- gister. Att alltid beteckna varje uppgift för sig som en upptagning svarar därför knappast heller mot realiteterna. Jag anser att man i stället bör fästa starkare avseende vid det som från offentlighetssynpunkt är det intressan- ta, nämligen rätten att ta del av viss information i myndigheternas besitt- ning. Från denna synpunkt spelar det en underordnad roll om önskade data utgör ett urval ur en större datamängd, en sammanställning av data från skilda register eller ett resultat av annan bearbetning. Varje konstel- lation av sakligt sammanhängande uppgifter bör enligt min mening ses som en upptagning för sig. Med ADB-upptagning avses sålunda en sammanställning av uppgifter som har ett sakligt sammanhang. Upptagningen kan alltså bestå av ett visst urval av den information som finns på exempelvis en hårddisk eller en diskett och inte av själva den hårddisk eller diskett där informationen förvaras. En sådan upptagning är alltså inte på samma sätt som en pap- pershandling knuten till ett bestämt föremål. Begreppet upptagning har i 70 Den nuvarande rättsliga regleringen... stället knutits närmare till informationsinnehållet än till bäraren av upp- giften. En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och den enligt särskilda regler som gäller om det är att anse som inkommen till eller upprättad hos m yndigheten. En upptagning anses förvarad hos en myndighet om den är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpme- del som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Syftet med denna reg- lering är att den enskilde inte skall kunna påverka området för insyn med stöd av offentlighetsprincipen genom att själv bidra med datorkapacitet (prop. 1990/91:60 s. 74). Med begreppet "tekniskt hjälpmedel som myn- digheten själv utnyttjar" avses enligt förarbetena datorkraft (a. prop. I förarbetena sägs vidare att begreppet innefattar även de tekniska hjälpmedel som finns hos en servicebyrå som myndigheten anlitar eller hos en sido-, över- eller underordnad myndighet, liksom den utrustning som på annat liknande sätt står till myndighetens förfogande. Det ansågs inte nödvändigt att i lagtexten särskilt markera att en enskild inte har rätt att ställa datorprogram till förfogande. Som tidigare nämnts utgör varje tänkbar konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter en upptagning, dvs. en handling i tryckfri- hetsförordningens mening. Den mycket stora mängd uppgifter som kan finnas på ett tekniskt medium kan ofta, teoretiskt sett, ställas samman till ett oändligt stort antal upptagningar, i princip lika många som det finns sammanställningsmöjligheter, även om myndigheten för sin verksamhet endast använder en mindre del av dessa. Man brukar därför tala om att ADB-systemen innehåller potentiella handlingar. För att en sådan sammanställning – handling – skall anses förvarad hos myndigheten och således vara allmän krävs, som berörts i det före- gående, att den är faktiskt tillgänglig för myndigheten. Vad som avses med begreppet tillgänglig utvecklades i förarbetena (prop. 1975/76: 160 s. 90 f.). Ett visst urval eller en viss sammanställning av data får anses utgöra en för myndigheten tillgänglig upptagning, om urvalet eller sammanställ- ningen kan tas fram genom rutinbetonade åtgärder från myndighetens sida, men endast då. Krävs däremot en mera kvalificerad, konstruktiv in- sats i form av t.ex. nyskrivning av datorprogram, kan den upptagning som skulle bli resultatet av bearbetningen inte anses tillgänglig för myndighe- ten i grundlagens mening. Huruvida de åtgärder som kan komma i fråga skall betecknas som programmering saknar i och för sig betydelse. Det angivna synsättet torde leda till att en myndighet blir skyldig att tillhan- dagå med nytt datorprogram endast om sådant kan upprättas inom myn- Den nuvarande rättsliga regleringen... 71 digheten genom en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Vad som avses med rutinbetonade åtgärder har varit uppe till bedömning i rättspraxis vid ett antal olika tillfällen. I (RÅ) 1988 ref. 84 hade en person hos begärt att få vissa statistiska uppgifter från en unders ökning om levnadsförhållanden. uppgav att ett framtagande av de begärda upp- gifterna skulle kräva dels en utredningsinsats på omkring , dels specialprogrammering av ett befintligt datorprogram samt efterkon- troll. Regeringsrätten konstaterade att de begärda uppgifterna kunde tas fram endast genom en bearbetning av vissa ADB-registrerade uppgifter med begagnande av ett för ändamålet särskilt framställt program. Rege- ringsrätten ansåg att en sådan bearbetning fick anses gå utöver sådana rutinbetonade åtgärder för visst urval eller viss sammanställning av data som en myndighet är skyldig att vidta för att tillgodose kraven på offent- lighet. De begärda uppgifterna kunde därför inte anses vara t illgängliga för på sådant sätt att de utgjorde allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen. För att en upptagning som ingår i ett personregister – dvs. register, företeckning eller andra anteckningar som kan innehålla uppgift som avser enskild person som kan hänföras till denne – skall anses förvarad hos en myndighet krävs, utöver att myndigheten har den faktiska möjlig- heten att överföra upptagningen i läsbar eller annan form som är mö jlig att uppfatta, att myndigheten har rättslig befogenhet att göra överföring- en. Om myndigheten saknar en sådan befogenhet, anses upptagningen inte förvarad hos myndigheten och är således inte allmän handling. En begränsning av den rättsliga befogenheten att göra en upptagning t ill- gänglig i läsbar form kan t.ex. följa av författningsbestämmelser. I flera av de särskilda registerförfattningar som finns har införts rättsliga begränsningar i rätten att göra överföringar. T.ex. finns i 18 § socialförsäkringsregisterlagen (1997:934) regler om vilka sökbegrepp som får användas i ett socialförsäkringsregister. Det är emellertid , som har nämnts, inte tillräckligt att en handling är förvarad hos en myndighet för att den skall vara allmän. Dessutom krävs att den är antingen inkommen till myndigheten eller upprättad där. En teknisk upptagning anses ha kommit in till en myndighet när nå- gon utomstående, som kan vara en enskild, ett företag eller annan myn- dighet, har gjort den tillgänglig för myndigheten i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på något annat sätt (2 kap. 6 § tryckfri- hetsförordningen). En ADB-upptagning kan t.ex. bli t illgänglig för myn- digheten om den sänds till myndigheten på diskett eller om den överförs 72 Den nuvarande rättsliga regleringen... på elektronisk väg. Om upptagningen däremot har gjorts t illgänglig av någon tjänsteman hos myndigheten är den, om förutsättningarna enligt 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen är uppfyllda, att anse som upprättad inom myndigheten. När en handling skall anses upprättad hos en myndighet regleras allt- så i 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen. Någon särskild regel för teknis- ka upptagningar finns inte utan samma regel gäller både för handlingar i traditionell mening och för ADB-upptagningar. En handling är att anse som upprättad hos en m yndighet när den har expedierats. Om handlingen inte expedieras, anses den upprättad när det ärende den hör till är slutbe- handlat hos myndigheten. Hör handlingen inte till något visst ärende, anses den upprättad när den har justerats eller färdigställts på annat sätt. För vissa typer av handlingar gäller särskilda regler om när de skall anses vara upprättade. Diarier, journaler och liknande handlingar, där anteckningar görs fortlöpande anses upprättade i och med att de är fär- digställda att användas. och beslut med tillhörande protokoll är upprättade, då domarna eller besluten avkunnas eller expedieras. Andra protokoll och liknande handlingar är i regel upprättade, när m yndigheten har justerat dem eller färdigställt dem på annat sätt. Utkast, koncept och minnesanteckningar är inte allmänna handlingar, om de inte tas om hand för arkivering (2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen). Med minnesanteckningar förstås promemorior och uppteckningar eller upp- tagningar som har kommit till endast för ärendets föredragning eller beredning under förutsättning att de inte tillför ärendet några nya sak- uppgifter. Avsikten med denna regel är att skapa arbetsro för m yndig- heterna. Som nämnts tidigare tar ingen av de regler som anger när en handling är att anse som upprättad sikte särskilt på ADB-upptagningar. I Data- och offentlighetskommitténs slutbetänkande Integritetsskydd i informa- tionssamhället 5 (SOU 1988:64 s. 37) gavs emellertid några exempel på vad reglerna kan innebära i olika situationer. ADB-upptagningar som ingår i register som förs fortlöpande och där upp- gifter kontinuerligt förs in och ändras får anses upprättade, när registren tas i bruk. Sådana register har i allmänhet en obestämd livslängd. Många stora ADB-system inom den offentliga sektorn är av denna typ och inne- håller alltså allmänna handlingar. Kommittén fortsatte (a. Ett ADB-register kan också ha en mera begränsad användning och relativt kort livslängd. Om ett sådant register har upprättats för att lösa en till ti- den klart avgränsad uppgift eller för handläggningen av ett särskilt ärende SOU 1999:109 Den nuvarande rättsliga regleringen... 73 hos en myndighet, blir en ADB-upptagning som ingår i registret normalt en allmän handling först när ärendet har slutbehandlats. Tillhör ADB- upptagningen inte något särskilt ärende, anses den upprättad, när den fär- digställts och fått sin slutliga form. inrättas ett ADB-register enbart som ett hjälpmedel vid ett visst ärendes föredragning eller beredning. Det kan röra sig om en samman- ställning av material i ärendet eller av intressanta rättsfall. Registret utgör i sådana fall ett osjälvständigt led i ärendets handläggning och betraktas som ett slags minnesanteckning. En ADB-upptagning som ingår i regist- ret och som inte expedieras blir att anse som allmän handling först i det fall, då den omhändertas för arkivering. Detsamma gäller upptagning som utgör utkast e.d. till en myndighets beslut, skrivelse eller liknande hand- ling. Offentlighetsprincipen är emellertid inte undantagslös. Av hänsyn till allmänna och enskilda intressen gäller en rad undantag som är tillkomna efter en avvägning mellan motstående intressen. Dessa inskränkningar i offentlighetsprincipen bestäms till väsentlig del av integritetssynpunkter. I 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen anges att rätten att ta del av all- männa handlingar får begränsas bl.a. om det är påkallat med hänsyn till skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (sjätte punkten). Sådana begränsningar skall anges i lag. Närmare bestämmel- ser om inskränkningar i offentlighetsprincipen finns framför allt i sekre- tesslagen. Mera härom i avsnitt 4.3.3. Allmän handling som får lämnas ut skall på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den, som önskar ta del av den, så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen). En ADB-upptagning kan göras tillgänglig på en bildskärm eller genom en utskrift. Myndig- heten är dock inte skyldig att på stället tillhandahålla en sådan allmän handling, om betydande hinder möter eller sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos en närbelägen m yndighet. Den som önskar ta del av en allmän handling har också rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller en kopia av den allmänna handlingen. ADB-upptagningar är m yndigheten emellertid inte skyldig att lämna ut i annan form än genom en utskrift (2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen). 74 Den nuvarande rättsliga regleringen... 4.3.3Sekretesslagen (1980:100) Sekretesslagen (1980:100) innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna hand- lingar.