sou · GNB365 · 2000-01-01 00:00:00 — informations- och opinionsbildande insatser har uppenbarligen bidragit till att sprida information om och att lyfta fram barn och ungdomar i samhället på ett sådant sätt att den allmänna medvetenheten om deras situation och rättigheter har ökat. Genom att konsekvent framhålla barn- och ungdomsperspektivet har barn och ungdomar synliggjorts som samhällsmedborgare med egna rättigheter. Utredningens bedömning är vidare att också har en inte obetydlig symbolisk funktion, både för barn och ungdomar själva och för andra. Blotta existensen av en barnombudsman 1993–1999 153 i samhället ger en signal om att barns och ungdomars situation och verklighet tas på allvar. I utredningens utvärdering av hittillsvarande arbete framgår också att det finns svagheter och begränsningar i Barn- ombudsmannens nuvarande mandat och inriktning av arbetet. I allt vä- sentligt kan de komplikationer, som framkommit i utredningens under- sökningar, härledas till dubbla roll att vara både ombudsman för barn och ungdomar och en myndighet under- ställd regeringen. uppfattas ibland som diffus, framför allt av barn och ungdomar själva, men även av frivillig- och ungdomsorgani- sationer. En berättigad fråga är vem eller vilka egentligen företräder. Som ombudsman skall stå på barnens och ungdomarnas sida och företräda dem i förhållande till samhället i övrigt. är en myndighet un- derställd regeringen och är som sådan ett av de organ genom vilka re- geringen genomför sin politik. kan således i sin egenskap av myndighet sägas företräda regeringen. Utredningens bedömning är att resurser i hög grad bundits till myndighetsuppgifter. Till exempel har Barnombuds- mannens kontaktnät och samverkan med myndigheter och organisatio- ner haft sin grund i de uppgifter som tilldelats av regeringen. En följd av detta är, enligt utredningens mening, att Barn- ombudsmannens möjligheter att arbeta nerifrån och upp med barn och ungdomar som bas för sin verksamhet har varit begränsad. Utrymmet för att inhämta kunskap från barn och ungdomar själva och från frivillig- och ungdomsorganisationer har varit relativt litet. Kunskapsinhämtning har framför allt skett genom forskning och statistik, olika myndigheters uppföljningsstudier och i de kontakter med myndigheter och organisa- tioner som har haft i sin myndighetsutövande funktion. Plattformen för ombudsmannauppgifterna har därför i stor utsträckning bestått av den erfarenhet och kunskap som inhämtats i egenskap av myndighet. Utredningen vill emellertid betona att det arbete som Barnombuds- mannen har gjort i sin egenskap av myndighet har varit fram- gångsrikt och att det uppfattas av både myndigheter och organisationer som värdefullt. Som exempel kan nämnas uppgift att samordna och utveckla det förebyggande arbetet på området barns och ungas säkerhet. På barnsäkerhetsområdet har vidareutvecklat en kunskapsbas och innehaft en överblick som har kommit andra ansvariga myndigheter till del, vilket i sin tur har fått effekter för barn och ungdomar. framhåller också i sitt enkätsvar att "och tidigare har 154 1993–1999 haft stor betydelse inom barnsäkerhetsområdet och har troligen bidragit till att färre antal barn fått funktionsnedsättningar på grund av olyckor". Till detta skall läggas att har medverkat till att sprida rättighetsperspektivet i barnsäkerhetsarbetet. Som grund för ar- betet lyfter fram artikel 6 om barnets rätt till liv och utveckling och artikel 24 som ger både barnet och föräldrarna rätt till information om "förebyggande av olycksfall samt stöd vid användning av sådana grundläggande kunskaper". Utredningens bedömning, utifrån den genomgång av myndighetsansvaret för barns lek- och utemiljö som gjorts, är att och dess rättighetsperspektiv har slagit igenom i många myndigheters verksam- het. I policydokument och i olika skrifter utgivna av till exempel Bo- verket, och , hänvisas till och barns rätt till en säker miljö. står det klart att myndighetsrollen begränsat Barnom- budsmannens möjligheter att fungera flexibelt och agera självständigt som ombudsman. Enkätsvaret från Röda Korset antyder en del av denna problematik. Svenska Röda Korset som bland annat arbetar med att förebygga barnolycksfall ingår i nätverk. Detta har enligt organisationen varit mycket positivt. Röda Korset framhåller dock att organisationens ungdomsförbund har andra synpunkter på uppgifter: Inom ungdomsförbundet, RKUF, finns önskemål om att myndigheten borde vara mer fristående från rege- ringen, våga gå ut mycket tydligare och vara en spjutspets. Även andra organisationer har påtalat risken med att Barnombuds- mannens myndighetsroll i alltför hög grad påverkar ombudsmanna- arbetet. barn (RBU) skriver till exem- pel att "måste vara mera flexibel och kunna rea- gera på ett snabbt och effektivt sätt och bör inte ha karaktären av en myndighet". Nätverket för som består av ett 50-tal frivilligorganisationer skriver att många framsteg har gjorts för att hävda barnets rättigheter sedan inrättades, men "Nätverket ser dock en tendens till att Barnom- budsmannen får en alltmer traditionell verkställande myndighetsroll. Förslagen om utbildnings- och fortbildnings- verksamhet är ett exempel". Tyngdpunkten i arbete med att bevaka att svenska författningar och deras tillämpning överensstämmer med barn- konventionen har legat på bevakning av lagstiftningsarbetet. Detta har varit naturligt i en uppbyggnadsfas, där det har varit viktigt att se till att blir känd på centralt beslutsfattarplan och får genom- slag i de lagar och regler som är grundläggande för barns och ungdo- mars villkor i landet. Utredningen bedömer emellertid att tiden nu är 1993–1999 155 mogen för en viss omorientering av verksamheten. I detta sammanhang bör också pekas på den bevakande och samordnande funktion som in- rättats i när det gäller arbetet i . En svaghet i mandat är vidare att ombuds- mannen saknar rättsliga befogenheter. Avsaknaden av påtrycknings- medel ses som en brist i det nuvarande mandatet. De svårigheter och begränsningar som nämnts ovan behandlas mera utförligt i kommande avsnitt. Enligt direktiven skall utvärderingen av hittillsvarande arbete mynna ut i förslag till hur kan stärkas och effektiviseras – allt för att barn och ungdomars situation i skall bli bättre. Den vägledande principen för utredningens bedömningar, överväganden och förslag har därför varit artikel 3 – principen om barnets bästa. Den grundläggande frågeställningen har alltså varit på vilket sätt Barn- ombudsmannens mandat bör förändras och om förutsättningarna för att uppfylla detta kan stärkas för att på ett så effektivt sätt som möjligt kunna hävda barns och ungdomars rättigheter i samhället. 6 Företräda barn och ungdomar Utredningens förslag: grundläggande uppgift är att företräda barn och ungdomar och i detta arbete ägna särskild uppmärksamhet åt frågor som rör utsatta barn. En fortlöpande kon- takt med barn och ungdomar är avgörande för möjligheterna att kunna företräda dem. Utredningen föreslår därför att dessa uppgifter lagfästs. Utredningens uppdrag utgår ifrån som även i fort- sättningen skall vara basen i arbete. Vidare skall , enligt utredningens direktiv, i första hand verka utifrån barnens intressen. Av detta följer att grundläggande uppgift är att företräda barn och ungdomar. Med den inriktning ombudsmannens arbete har och skall ha sker detta på en ge- nerell nivå. Att företräda barn och ungdomar innebär att med stöd av hävda deras mänskliga rättigheter. Ombudsmannen företräder i den meningen också ett medborgarperspektiv; ett grundläg- gande och gemensamt samhälleligt intresse av att barn och ungdomar tillerkänns de rättigheter som stadfästs i FN:s konvention om barnets rättigheter. Barn och ungdomar saknar i stor utsträckning formella och praktiska möjligheter att själva ta till vara sina rättigheter. Genom att de saknar rösträtt har de inte heller något grundläggande inflytande på politiska frågor. Till detta skall läggas att synen på barn och ungdomar som samhällsmedborgare ännu inte har slagit igenom fullt ut. Inte heller har i alla sammanhang medvetandet om att barns och ungdomars synpunkter och åsikter om vad som är bäst för dem i vissa avseenden kan skilja sig från vuxnas slagit igenom helt. För att barns och ungdomars rättigheter skall uppmärksammas krävs därför i många sammanhang att någon i vuxenvärlden företräder dem och för deras talan. uppgift att företräda barn och ungdomar på en generell nivå innebär därför att vara deras "röst" i samhället, att hävda deras eget perspektiv och kräva respekt för deras grundläggande mänskliga rättigheter. Barn som lever i utsatta situationer har särskilt svårt att göra sin röst hörd och att påverka sin situation. 158 Företräda barn och ungdomar arbetet att företräda alla barn och ungdomar skall därför, som , ägna särskild uppmärksamhet åt frågor som rör utsatta barn. Barn- och ungdomsperspektiv betyder att se ur barns och ungdomars synvinkel. Det handlar således om att ta reda på hur barn och ungdomar uppfattar och upplever sin egen situation. Att ha ett barn- och ungdomsperspektiv innebär att se barn och ungdomar som experter på sin egen situation, respektera deras synpunkter och tillmäta dessa betydelse. För att som ombudsman kunna ha ett barn- och ungdomsperspektiv på en generell nivå krävs därför en djup kunskap om barns och ungdomars situation och behov i olika åldrar. Den bredd i mandat som ger ställer krav på att ombudsmannen är lika förtrogen med små barns lek och andra ut- tryckssätt som tonåringars livsstilar och uppfattningar. Ombudsmannen måste ha kunskap om flickors och pojkars delvis skilda erfarenheter, liksom om de behov som till exempel barn från olika samhällsgrupper, olika etniska grupper, barn med funktionshinder och utsatta barn har. Sådan kunskap om barns och ungdomars villkor och om deras egna erfarenheter och synpunkter på sin situation kan hämtas från en rad olika håll; från barn och ungdomar själva, från föräldrar, från lärare och andra som möter barn och ungdomar, från myndigheter och organisationer och från forskning och statistik. Utredningens uppfattning är att i första hand bör söka kunskap så nära barn och ungdomar själva som det är möjligt. Det innebär att den viktigaste kunskapsbasen måste vara barn och ungdomar själva, föräldrar, personal som arbetar med barn och ungdomar och organisa- tioner med verksamhet för barn och ungdomar. Dessa konkreta och di- rekta erfarenheter måste sedan ställas i relation till annan mer generell kunskap som hämtas från forskning och statistik samt från myndigheter och organisationer. 6.1Barnombudsmannen och artikel 12 Att ha fortlöpande kontakter med den grupp som skall företrädas inne- fattas i rollen som ombudsman. För att kunna företräda barn och ung- domar och fungera som deras röst i samhället krävs med andra ord kontakter med barn och ungdomar och att sådana kontakter integreras i det ordinarie arbetet. Utredningen anser att denna uppgift är så grund- läggande för en ombudsman att den bör lagfästas. Utredningen föreslår därför att denna uppgift förs över från förordning till lag. Utredningen vill i detta sammanhang hänvisa till artikel 12. Barnets rätt att komma till tals är en av Företräda barn och ungdomar 159 Innebörden av artikeln är att barnet skall ses som en samhällsmedborgare, som en individ med rätt att själv uttrycka sin åsikt. Artikel 12 ålägger staten en skyldighet att involvera barn i alla frågor som rör dem. Det innebär att beslutsprocesser på olika nivåer i samhället, både vad gäller större samhällsfrågor och avgöranden som berör enskilda barn, måste utformas så att de ger barn och ungdomar en möjlighet att komma till tals. för barnets rättigheter har också om och om igen i sina kommentarer betonat vikten av att län- derna utvecklar metoder som möjliggör för barn att komma till tals. I huvudbetänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) konstateras att mycket återstår innan barnkonventio- nens artikel 12 är förverkligad. Det är nödvändigt att påskynda den processen, ansåg kommittén, så att barn och ungdomar som inte har rösträtt ges en möjlighet att delta i och utöva medborgerligt inflytande på beslut som rör dem själva. pekade på vissa särskilt angelägna områden som ligger barn och ungdomar nära, till exempel beslut och planering som gäller förskola och skola, fritid och kultur samt barns och ungdomars närmiljö. Till detta vill utredningen lägga ytterligare ett område som får anses ligga barn och ungdomar nära, nämligen deras möjligheter att påverka ställningstaganden och prioriteringar hos sin egen ombudsman, . Det är därför väsentligt, även av denna anledning, att vidareutvecklar sina kontakter med barn och ung- domar och framför allt att barnens och ungdomarnas erfarenheter och synpunkter integreras i det löpande arbetet hos ombudsmannen. Att integrera barns och ungdomars erfarenheter och synpunkter i det löpande arbetet låter sig lätt säga men är inte lika lätt att realisera i praktiken. Artikel 12 anses som en av de artiklar i som är allra svårast att förverkliga. Flera länder har till påtalat svårigheterna med att förverkliga barnets rätt att fritt uttrycka sina åsikter och att bli hörd. Att realisera artikel 12 ses som en av de största utmaningarna, både för industrialiserade länder och för utveck- lingsländer. På ett seminarium anordnat av centrum i för barns utveckling i vilket barnombudsmän från olika delar av världen deltog konstaterades att en barnombudsman måste, för att kunna fungera som barns och ungdomars röst i samhället, också själv lyssna på barn och hitta metoder för att integrera barnen i ombudsmannens arbete. 160 Företräda barn och ungdomar riedeltagarna enades om att detta, att få direkt kontakt med och lyssna på barn och ungdomar, var ombudsmannens svåraste uppgift1. En sådan svårighet är att kombinera ett nationellt, generellt uppdrag med att ha direkta kontakter med framför allt yngre barn. Synpunkter från barn och ungdomar rör ofta konkreta frågor som ligger dem nära, förhållanden i hemmet eller i skolan, det vill säga frågor som Barnom- budsmannen med sitt övergripande uppdrag och långsiktiga arbete inte har möjlighet att åtgärda. Den återkoppling som är nödvändig i all kontakt med barn och ungdomar kan därigenom försvåras. Eller an- norlunda uttryckt: Vad skall göra med de syn- punkter som framförs av barn och ungdomar? En annan svårighet är representativiteten. kan inte upprätthålla direkt kontakt med två miljoner barn, utan ett urval av barn och ungdomar måste göras. De större intervju- och enkätunder- sökningar som gjorts på uppdrag av baseras på ett statistiskt representativt urval av barn och ungdomar i vissa åldersgrup- per. fortlöpande direkta kontakter med barn kan dock inte baseras på representativa urval. Ett sådant krav på represen- tativitet i arbete med att inhämta synpunkter di- rekt från barn och ungdomar själva skulle förlama verksamheten. Ut- redningen vill betona att de direkta, personliga kontakterna med barn och ungdomar måste kompletteras med intervju- och enkätundersök- ningar av barns vardag som baseras på representativa urval av barn och ungdomar. Även om krav på representativitet inte kan ställas på de direkta kontakterna med barn och ungdomar så måste dock den samlade verk- samheten spegla att företräder alla grupper av barn och ungdomar upp till 18. Barn och ungdomar är ingen homogen grupp i samhället. Det finns med andra ord inte bara ett barnperspektiv utan flera och spännvidden i dessa är stor. En femårings perspektiv på tillvaron är något helt annat än en 16-årings. På motsvarande sätt har barn med funktionshinder, asylsökande barn och barn som har en svår livssituation ofta skilda perspektiv och åsikter om vad som är viktigt för dem. För att nå dessa barn och ungdomar och ge dem en möjlighet att komma till tals krävs oftast särskild kompetens. 1 Models for Monitoring the Protection of Childrens Rights. Företräda barn och ungdomar 161 De i föregående avsnitt nämnda svårigheterna i arbetet med att hitta modeller för att barn och ungdomar skall få komma till tals delar Barn- ombudsmannen med andra centrala myndigheter, med landsting och även med kommuner. I det perspektivet framstår arbete med att själv hitta former för att ha kontinuerlig direktkontakt med barn och ungdomar som särskilt betydelsefullt. Om inte Barnom- budsmannen kan hantera de svårigheter som finns, vilken annan myn- dighet skulle då kunna klara det? Utredningen anser med andra ord att bör vara en spjutspets i arbetet med att förverkliga artikel 12 i samhället. bör mer än bygga på direkta kontakter med barn och ungdomar. För att åstadkomma detta krävs ett, inte så litet, mått av kreativitet och förmåga att med okonventionella metoder pröva nya och okända vägar för kontakt. En förutsätt- ning för detta är att kontakterna kan anpassas till barns och ungdomars egna behov och önskemål. Detta förutsätter i sin tur ett obyråkratiskt arbetssätt och en flexibel organisation. Att utöka de direkta kontakterna med barn och ungdomar måste ses som ett viktigt metodutvecklingsarbete. Sådant kan inte regleras utan måste utvecklas i det praktiska arbetet. Utredningens allmänna uppfatt- ning är dock att de modeller som , Ungdomsstyrel- sen och andra har utvecklat har givit värdefulla erfarenheter som det går att bygga vidare på. Utredningen vill i det sammanhanget särskilt peka på den internetkon- takt med barn och ungdomar i olika delar av landet som Barnombuds- mannen håller på att bygga upp. Inom skolans område pågår en intensiv utveckling av IT-användning. I regeringsförklaringen uttalades att Alla skall i skolan få tillgång till internet och en egen e- postadress. Ett europeiskt skoldatanät (), ett nätverk av nationella skoldatanätverk, håller vidare på att byggas upp. Syftet med ett europeiskt skoldatanät är att det skall fungera som en ram för sam- arbete mellan länderna på IT-området och att det skall bidra till kontakt inom skolområdet i . tillkallades en kommitté med uppdrag att samordna och leda tillkomsten av det europeiska skol- datanätet (dir. 1997:65). arbete med att utveckla en internetkontakt med barn och ungdomar kan komma att komplettera det europeiska skoldatanätet på nationell nivå. Utredningens bedömning är att även om 162 Företräda barn och ungdomar målet, en uppkoppling till alla skolor och alla klasser, inte kan uppnås inom någon nära framtid, så kan en utbyggd internetkontakt med barn och ungdomar komma att få stor betydelse, inte bara för själv i dennas ställningstaganden och prioriteringar utan även för andra myndigheter. Kravet att beakta barnets bästa i beslutsfattandet och att låta barn och ungdomar komma till tals gäller samtliga offentliga myndigheter. Det är dock varken önskvärt eller praktiskt möjligt att varje myndighet bygger upp egna modeller för att inhämta barns och ungdomars syn- punkter. Barnombudsmannes ambition är därför att internetkontakten skall kunna användas av andra myndigheter, av landsting och kom- muner. En utvecklad internetkontakt med barn och ungdomar skulle alltså kunna bidra till att skapa möjligheter att fördjupa barnperspektivet, även hos andra myndigheter. internetkontakt skulle kunna utvecklas till en kanal mellan den nationella myndighets- nivån och barn och ungdomar själva. Utredningens uppfattning är vidare att bör ut- veckla internetkontakten på ett sådant sätt att barn och ungdomar som via internet kontaktar ombudsmannen i ökad omfattning får någon form av återkoppling. Utredningens referensgrupp, bestående av ungdomar i 15–, var generellt sett positiv till satsning på internet. Ett sätt att utveckla kontakten och också göra den mer personlig, föreslog referensgruppen, skulle vara att Barnombuds- mannen också "chattar" på internet. Råd med barn och ungdomar Internetkontakten bör kompletteras med utökade personliga och direkta kontakter mellan ombudsmannen och barn och ungdomar, framhölls vidare av utredningens referensgrupp. Den elektroniska kontakten kan inte ersätta personliga kontakter, vilket också är egen uppfattning. I en intern skrivelse om internetstrategin skriver att internet inte kan ersätta andra kommunika- tionskanaler utan skall ses som ett komplement till den övriga kommu- nikationsverksamheten. Utredningen föreslår i avsnitt 10.2 att bestämmelsen om att Barn- ombudsmannen skall biträdas av ett särskilt råd avskaffas. I stället bör ombudsmannen vid behov kunna tillskapa en eller flera referensgrupper och då själv få bestämma vilka som skall vara med i gruppen och hur länge gruppernas medlemmar skall vara förordnade. Sådana refe- rensgrupper kan, enligt utredningens mening, bestå av barn och ung- domar som då skulle kunna fylla funktionen av ett råd. Företräda barn och ungdomar 163 att det sker ett utbyte av dem som sitter i rådet för att undvika att medlemmarna blir proffstyckare. Ombudsmannen skulle i ett sådant råd kunna ta upp frågor som krä- ver ett ställningstagande från ombudsmannens sida. I till exempel arbe- tet med remisser skulle en sådan grupp kunna diskutera och ge om- budsmannen synpunkter på vad ett barn- och ungdomsperspektiv kan innebära i den konkreta frågan. En relevant fråga i detta sammanhang är om barn och ungdomar kan förväntas ha synpunkter på sådana ofta övergripande frågor som Barn- ombudsmannen har att ta ställning till i sitt remissarbete. Utredningens uppfattning är att det finns positiva erfarenheter av att inhämta barns och ungdomars synpunkter även i arbete med övergripande frågor. Till exempel tog och i andra toppmöte initiativ till ett nytt barnprogram i rådet. Vid ett möte då programmets tre fokusområden, barns miljö, barnomsorg och utsatta barns villkor diskuterades deltog barn från olika europeiska länder. Barnen fick möjlighet att i ett anförande framföra sina synpunkter och deltog därefter i diskussionerna. Ytterligare ett sätt att utveckla direkta och personliga kontakter med barn och ungdomar är att bygga vidare på sådana kontaktnät som redan finns. skulle till exempel kunna bilda nätverk med representanter för Ungdomsråd, elevråd, klassråd eller andra samman- slutningar för barn och ungdomar upp till . Dessa skulle både kunna användas som kanaler ut till en bredare grupp av barn och ungdomar och som rådgivare i konkreta frågor. En löpande kontakt med vissa skolor, förskolor eller enstaka klasser skulle vidare kunna ge ombudsmannen en möjlighet att utöka de direkta kontakterna med barn och ungdomar. i har till exempel erfarenhet av kontinuerlig kontakt med vissa skolklasser. Rådet framställer också broschyrer som delas ut på daghem, i skolor och inom socialförvaltningen. Erfarenheterna av mobbningskampanj kan vara ytterligare en utgångspunkt i arbetet med att vidareutveckla kontakterna med barn och ungdomar. Mobbningskampanjen bidrog till att göra Barnmbudsmannen mera känd bland barn och ungdomar, vilket den SKOP-undersökning, som genomfördes , visade. 164 Företräda barn och ungdomar och brev till från barn och ungdomar ökade på- tagligt . En slutsats som därmed kan dras är att för- troendet för hos barn och ungdomar själva före- faller att öka då arbetar med kon- kreta frågor som ligger många barn och ungdomar nära – även om ar- betet bedrivs på en generell nivå. Vid sidan av viktiga övergripande frågor bör därför arbeta med en eller flera frågor som ligger nära barns och ungdomars vardag. skall, enligt utredningens mening, som ägna särskild uppmärksamhet åt frågor som rör utsatta barn och ungdomar. Erfarenheterna av mobbningskampanjen visar att det är möjligt för ombudsmannen att direkt kommunicera med barn och ungdomar även i sådana frågor. För att få kunskap om utsatta barns och ungdomars livsvillkor krävs dock även andra metoder än att kommunicera via internet, råd, nätverk eller genom kampanjer. Barn och ungdomar som har en utsatt livssituation har ofta särskilt svårt att göra sin röst hörd och formulera vad som är viktigt för dem.