sou · GNB373 · 2000-01-01 00:00:00 — är det viktigt att handikappfrågorna får en plats i samhällsdebatten. Jag anser att utredningens bak- grundsmaterial ger stöd för uppfattningen att Handikappombuds- mannen har bidragit till detta, genom sina möjligheter att komma till tals i media. Ett område jag inte kan förbigå gäller barn med dyslexi. Han- dikappombudsmannen deltog tillsammans med andra organisa- tioner i en kampanj om dyslexi. I nära anslutning till denna opini- onsbildning tog initiativ till undersök- ningar i skolan om stöd till barn med dolda funktionsnedsätt- ningar. Konferenser genomfördes tillsammans med . Den sammantagna effekten av de olika insatserna, ledde till att barn med dyslexi fick en helt annan uppmärksamhet . betydelse för utvecklingen 111 Detta har varit till gagn för dem vad gäller bland annat stödresur- ser i skolan. som jag påtalar dessa positiva effekter, är jag tveksam till om skall delta i denna form av kampanjverksamhet. Jag tror att det är bättre att renodla ombudsmannarollen och överlåta kampanjer åt handi- kapprörelsen. har i sina årsrapporter lagt förslag om lagstiftning mot diskriminering. Denna fråga har också starkt engagerat handikapprörelsen. Den lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder som nu antagit, ser jag i första hand som resultatet av ett långt och ihärdigt arbete från handikapprörelsen. Handikapp- ombudsmannen har emellertid lämnat ett mycket viktigt bidrag till att lagen fick sin slutliga utformning. Ett första utrednings- förslag fick stark kritik från olika remissinstanser, i synnerhet från som i sitt remissvar presenterade ett alternativt lagförslag. En ny utredning tillsattes och den proposi- tion som byggde på denna utredning lade ett förslag som i långa stycken påminner om det som lanse- rade. Propositionen antogs sedermera av och den nya lagen trädde i kraft . Jag vill också lyfta fram bidrag till en bättre statistik på handikappområdet. Ett exempel på detta är den undersökning genomförde på initia- tiv av om funktionshindrades arbets- marknadssituation. En sådan statistik har tidigare saknats. Grun- den för undersökningen var de ordinarie arbetskraftsundersök- ningarna. Statistik är en viktig kunskapskälla och med hjälp av statistiska uppgifter är det lättare att nå ut i media och att påvisa behov av handikappolitiska åtgärder. Det är svårt att bedöma resultatet av de överläggningar med statliga myndigheter som kallat till. Enligt de svar jag fick på mina enkäter har de inte betytt särskilt mycket för myndigheternas arbete. Ett stort antal myndigheter har dock i något avseende samarbetat med Handikappombudsman- nen. Det har då rört sig om konferenser och gemensamma arbets- grupper. I sitt enkätsvar nämner att samarbetet lett till att de gemensamt tagit fram en rapport om elever med dolda funktions- nedsättningar. Som framgår av avsnitt 3.1 påpekade representanter att kontakterna med resulterat i att verket fått ett större engagemang och intresse för 112 betydelse för utvecklingen Detta skedde trots att relationen från början var spänd mellan de båda myndigheterna. Övriga myndigheter svarar i enkäten att tillkomsten av en inte har haft någon större betydelse för det egna arbetet med handikappfrågor. I regleringsbreven för har gender- perspektivet poängterats . Detta perspektiv återfinns i mycket av den statistik som presenterar. Vidare har ombudsmannen lagt förslag till andra myndigheter om bland annat könsaspekter i deras statistik. Vid olika tillfällen har Handi- kappombudsmannen dragit fram könsskillnader i ljuset, som tidi- gare inte uppmärksammats. Som jag nämnde ovan kan statistiken användas i både opinionsbildning och som ett direkt politiskt på- tryckningsmedel. Olika handikapporganisationer har också enga- gerat sig i jämställdhetsfrågorna. Det gemensamma arbetet från ombudsman och handikapprörelsen har säkert spelat en stor roll för att genderperspektivet vid olika tillfällen har uppmärksam- mats. har hävdat ett stort mått av obero- ende och självständighet gentemot regeringen. Detta har kommit till särskilt uttryck . Jag tänker närmast på en- gagemanget mot nedskärningar inom assistansersättningen och arbetet för en antidiskrimineringslagstiftning. En positiv effekt av denna strävan att hävda sin självständighet är att ljuset har riktats mot själva ombudsmannarollen och de uppgifter som åvilar en ombudsman. Det finns emellertid tillfällen när jag anser att Handikappom- budsmannen gått över gränsen och riktat kritik mot enskilda stats- råd och regeringen på ett sätt som inte tillkommer en ombudsman och som inte heller gagnar själva sakfrågan. När jag studerat individuella ären- den i form av rådgivningar och anmälningar, ser jag ett resultat på två plan. Den enskilde får råd som kan få betydelse till exempel i samband med ansökningar. Anmälningarna leder i flera fall till positiva effekter för den enskilde. I dessa ärenden är naturligtvis resultatet på det individuella planet det primära. finns en viktig generell aspekt, som blir tydlig när berörda instanser behandlar anmälningar från ombudsmannen. En myndighet som blivit anmäld vidtar ofta åtgärder som leder till att eventuella misstag inte begås på nytt, när andra personer vänder sig dit. Jag ser engagemang i enskilda ärenden som mycket angeläget. Förutom att det stärker enskildas möjligheter att hävda sina rättigheter, ger det ombudsmannen en betydelse för utvecklingen 113 god kunskap om levnadsvillkoren för människor med funktions- hinder. Denna kunskap kanske inte ger en omedelbar effekt på den handikappolitiska utvecklingen men har betydelse på . Det är också denna betydelse på lite sikt som är det viktiga i min bedömning av arbete. Det är inte ett antal enskilda frågor, där jag kan spåra ett inflytande från om- budsmannen som jag därför vill ta fasta på. I stället ser jag bety- delsen av arbete i olika informations- och opinionsbildningssatsningar, i undersökningar som gett kun- skap om förhållanden som är viktiga för människor med funk- tionshinder, i bevakning av enskildas intressen och i påverkan på andra myndigheter. 7 Ombudsman eller myndighet 0LWW I|UVODJ: Huvuduppgiften för en handikappombudsman är att bevaka enskilda funktionshindrades eller grupper av funk- tionshindrades intressen. Detta kräver att ombudsmannen är så fristående som möjligt från statens verkställande makt. Handi- kappombudsmannens verksamhet bör därför enbart regleras genom en särskild lag. Regeringen bör i möjligaste mån beakta den självständighet för ombudsmannen som jag föreslår. 2OLND LQVWLWXWLRQHU ± ROLND UROOHU Det är en uppgift för staten att påverka enskilda medborgare och samhällets organ och inrättningar att handla så att funktionshind- rade kan uppnå jämlikhet och full delaktighet i samhället. Detta kan ske på olika sätt. Ett sätt är att ha en särskild institution som bevakar att enskilda funktionshindrade eller grupper av funk- tionshindrade får sina rättigheter tillgodosedda. En sådan institu- tion skall kunna vidta åtgärder för att rätta till missförhållanden av olika slag. Ett annat sätt är att genom en eller flera myndighe- ter på olika vägar föra ut den av fastlagda handikapp- politiken i samhället och på så sätt påverka den allmänna opi- nionen. Myndigheterna skall i det fallet genom olika direktiv från regeringen (förordning och regleringsbrev) svara för att och hur intentioner får genomslag. Dessa två sätt att påverka den allmänna opinionen utgör naturliga komplement till varandra. Det kan vara svårt att på ett lämpligt sätt förena dessa båda roller i en och samma institution. Regeringen använder myndigheter som står till dess förfo- gande för att föra ut den fastlagda handikappolitiken i samhället. Statliga förvaltningsmyndigheter lyder enligt 11 kap. 6 § rege- ringsformen under regeringen om inte annat stadgas i lag. Det innebär att de har ett uttalat ansvar att verkställa regeringens poli- tiska intentioner inom ramen för sina förvaltningsuppgifter. 116 Ombudsman eller myndighet na styrning kommer till uttryck på olika sätt, bland annat genom de så kallade regleringsbreven, där anvisningar ges om hur myn- digheten skall använda sina budgetmedel. Denna styrning är en del i den demokratiska processen. skall i sin nuvarande roll såväl be- vaka att enskilda och grupper av funktionshindrades rättigheter tillgodoses som att föra ut den av riksdag och regering fastlagda handikappolitiken i samhället. Ombudsmannen har alltså en dub- bel roll när det gäller att verka för att personer med funktionshin- der kan uppnå jämlikhet och full delaktighet. Det är tveksamt om detta är den bästa ordningen för att tillgodose funktionshindrades intressen. Dessutom är det tveksamt om denna dubbla roll står i överensstämmelse med de internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter som på olika sätt anslutit sig till. En beskrivning av dessa återfinns i kapitel 4. Grundläggande för mitt utredningsuppdrag är därför att ta ställning till behovet av en ren- odlad ombudsman för människor med funktionshinder jämfört med regeringens behov av en myndighet med ett samlat ansvar att föra ut den fastlagda handikappolitiken. Med ombudsman avses, i detta sammanhang, inte en sådan funk- tion som har att företräda en viss person i ett avtalsförhållande eller i en process. En sådan ombudsmans formella ställning och behörighet framgår av den fullmakt som huvudmannen givit om- budet. Det finns således ett formaliserat förhållande mellan hu- vudmannen och ombudet. Inte heller är det fråga om en person som på uppdrag av till exempel en arbetstagarorganisation har till uppgift att företräda medlemmarnas intressen i samband med av- talsförhandlingar etc. Ett sådant ombuds ställning i förhållande till de enskilda är kopplat till deras medlemskap i föreningen. Med ombudsman avser jag här en person som har ett officiellt uppdrag att bevaka att de rättigheter inte träds för när, som till- kommer eller får anses tillkomma en viss grupp eller enskilda som tillhör denna grupp. I en sådan ombudsmans roll måste där- med ligga ett stort mått av självständighet. I sin bevakning bör ombudsmannen ha rätt och möjlighet att ge synpunkter på hur samhällets olika organ och institutioner, såväl allmänna som en- skilda, bör eller inte bör förhålla sig gentemot den grupp som ombudsmannen representerar. Kritik kan då även riktas mot rege- Ombudsman eller myndighet 117 ringen för det sätt på vilket fastlagda handikappolitik verkställs. självständighet kan därmed uttryckas i termer av lojalitet. har sin yttersta lo- jalitet riktad mot regeringen medan ombudsmannen skall vara lojal mot dem han företräder. Det innebär då också att det i en sådan funktion som en är svårt att förena rollen att bevaka funktionshindrades intressen med rollen att före- träda regeringen. De tematiska ombudsmännen utgör i sina nuvarande funktio- ner en hybrid mellan ombudsmän och förvaltningsmyndigheter. för sin del handlägger dock en rad uppgifter som typiskt sett får anses utgöra ombudsmannauppgif- ter. Det gäller till exempel anmälningar från enskilda eller grup- per av funktionshindrade, åtgärder för att påpeka olika missför- hållanden som får till effekt att funktionshindrade inte kan uppnå jämlikhet och full delaktighet i samhället samt uppgifter som kan ses som en form av bevakning av hur andra myndigheter tar an- svar för sina uppgifter på handikappområdet. Att vara självständig i förhållande till regeringen utgör ett i internationella sammanhang fastställt kriterium för att kunna be- teckna en institution som en ombudsman. Ingen av de tematiska ombudsmännen anses därför internationellt som ombudsmän. En- dast JO betraktas där som en "riktig ombudsman". De så kallade Parisprinciperna (se kap. 4) uttrycker också uppfattningen att om- budsmän för mänskliga rättigheter inte får vara underställda rege- ringen. Ombudsmannens relation till regeringsmakten är rådgiva- rens, inte förvaltningsmyndighetens vars uppgift är att föra ut re- geringens politik på området. Om skall följa de uttalan- den som gjorts i Parisprinciperna, kan inte Handikappombuds- mannen vara annat än en från den verkställande makten fristående institution, som med stöd av lag självständigt har att bevaka funktionshindrades intressen. 8SSJLIWHU I|U HQ +DQGLNDSSRPEXGVPDQ En för mig fundamental fråga i sammanhanget är vilket behov det finns av en institution med renodlade ombudsmannauppgifter. Finns det ett sådant behov bör institutionen också vara utformad med den självständighet och det oberoende från den verkställande makten som förutsätts enligt "Parisprinciperna". 118 Ombudsman eller myndighet denna fråga i enkäter och vid mina sammanträffanden med skilda samhällsorgan. I min enkät till myndigheterna fanns frågan om Handikapp- ombudsmannens ställning i förhållande till regering och övriga myndigheter. Majoriteten hade inga synpunkter men en tredjedel ville ha en ombudsman med en rådgivande, praktisk roll mot myndigheterna. Jag tog också upp denna fråga vid mina samman- träffanden med olika myndighetsrepresentanter. De flesta såg in- get skäl till att ombudsmannen skulle avvika från andra myndig- heter i förhållande till regeringen, medan representanterna från två myndigheter pekade på att en myndighet som har laglig rätt att kalla andra till överläggningar och infordra uppgifter från dem, måste ges en särskild status. Vid min hearing med handikapprörelsen framkom att organi- sationerna hade en mer allmän uppfattning att Handikappom- budsmannen borde ha en friare ställning i förhållande till rege- ringen. Däremot fanns inget förslag hur förhållandet författnings- mässigt skulle utformas. Meningarna gick i sär bland de rådsledamöter jag intervjuade. Vissa uttryckte bestämt att borde vara fristående medan andra framhöll att uppgifterna för en Handi- kappombudsman är sådana att den bör betraktas som en vanlig myndighet under regeringen. Även om meningarna således är delade om behovet av institu- tion med den självständighet som förutsätts enligt Parisprinci- perna, ser jag det ändå som nödvändigt att renodla ombudsman- nainstitutionen på handikappområdet. Inte bara med hänsyn till de internationella överenskommelserna, utan även därför att jag be- dömer att en sådan självständig institution är viktig för att nå målet om jämlikhet och full delaktighet för personer med funk- tionshinder. Det behövs en institution som utan påverkan från den verkställande makten kan peka på inskränkningar av de mänsk- liga rättigheter som tillkommer funktionshindrade. En sådan in- stitution skall, utan politiska hänsyn, kunna rikta kritik mot un- derlåtenheter som kan drabba funktionshindrade och bristande möjligheter för dem att kunna ta del av samhällets olika utbud. Sådan kritik skall kunna riktas till såväl hela den offentliga sek- torn som hela den enskilda sektorn. har visserligen – som framgår av vad ovan sagts - en rad uppgifter som utan vidare kan sägas vara av ombudsmannakaraktär. Anmälningsärenden, initia- tiv att undersöka funktionshindrades villkor i samhället och påpe- Ombudsman eller myndighet 119 kanden till olika myndigheter om deras bristande ansvar för per- soner med funktionshinder är sådana uppgifter. Av lag och förarbeten framgår dock inte entydigt att Handi- kappombudsmannen skall svara för dessa uppgifter. Tvärtom sägs till exempel beträffande bevakningen av andra myndigheter, att inte skall ha någon tillsyn över dessa myndigheter. Det är emellertid min bestämda uppfattning – se även avsnitt 8.3 – att ombudsmannen bör ha en roll som innebär en uppföljning av hur andra myndigheter tar ansvar för rättigheter som tillkommer personer med funktionshinder. Hantering av enskilda klagomål är vidare en uppgift som i förarbetena inte alls markerats som särskilt betydande. Det har emellertid visat sig att denna uppgift tar i anspråk en betydande del av ombudsmannens resurser. Jag ser inget fel härmed efter- som ju detta ändå – som sagt – är en typisk ombudsmannauppgift. Att svara för uppgifter som sagts förutsätter att Handi- kappombudsmannen kan agera självständigt och utan att behöva ta hänsyn till av regeringen pålagda arbetsuppgifter som inskrän- ker ombudsmannens möjligheter att utöva sin roll som ombuds- man. För att uppnå en större självständighet i bevakningen av att människor med funktionshinder inte utsätts för diskriminering eller annan missgynnande behandling måste ombudsmannens samtliga uppgifter regleras i lag. Regeringen skall inte i förord- ning kunna lägga på ombudsmannen uppgifter därutöver. Verk- samheten skall till sitt huvudsakliga innehåll styras genom de di- rektiv i lag ger ombudsmannen. Det innebär att följa hur väl vårt land lever upp till de handikappolitiska ambitioner som beslutat om och som utgår från FN:s deklarationer om de mänskliga rättigheterna och standardreglerna. Rollen som ombudsman är alltså inte en passiv roll, utan inkluderar ett stort spektrum av åtgärder som information och opinionsbildning, råd- givning, utredningar, processföring med mera. Regeringen bör vid utfärdande av regleringsbrevet för ta hänsyn till att ombudsmannens verksamhet i första hand styrs genom lagen och att ombudsmannen förutsätts inta en självstän- dig roll gentemot regeringen Jag konstaterar alltså att det finns ett stort behov av en Handi- kappombudsman med tydligare självständighet än . Genom lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder förstärks också behovet av denna självständiga institution. hoppas jag att lagstiftningen dessutom kan utsträckas till diskriminering i näringsverksamhet, vilket natur- 120 Ombudsman eller myndighet ligtvis ytterligare talar för en med en självständig ställning i förhållande till regeringen. (Q KDQGLNDSSP\QGLJKHW Det finns emellertid också ett behov för regeringen att genom den statliga förvaltningsorganisationen föra ut sin handikappolitik i samhället. Regeringen kan ge myndigheterna olika uppdrag i detta syfte. Med det ökade ansvar för handikappfrågor som enligt min mening bör läggas på olika centrala statliga myndigheter, till exempel , , , , (se avsnitt 8.4) bör det vara möjligt för regeringen att kunna använda en rad andra myndigheter än för såda- na uppgifter. Om det emellertid finns ett tydligt behov av att lägga någon uppgift på en myndighet med ett samlat ansvar för hela handikappområdet bör regeringen kunna utnyttja Handikappom- budsmannen för detta ändamål. Den självständighet som jag före- slår för ombudsmannen hindrar därmed inte regeringen från att utnyttja ombudsmannens exklusiva kompetens när det bedöms er- forderligt. I första hand bör dock sådana uppdrag från regeringen läggas ut på andra myndigheter än ombudsmannen. Ett alternativ skulle kunna vara att vid sidan av en renodlad med enbart ombudsmannauppgifter, inrät- ta en särskild myndighet med ett samlat ansvar att föra ut rege- ringens politik på handikappområdet och göra erforderliga upp- följningar och utvärderingar inom detta område. Det skulle inne- bära att vissa resurser behövde tas från och möjligen även från vissa andra centrala myndigheter. En så- dan myndighet skulle bli mycket liten, som Handikapp- ombudsmannen skulle bli ännu mindre än . Denna utveck- ling är därför inte acceptabel, om det inte är möjligt att tillskapa de ytterligare resurser som behövs för uppgiften. Mitt huvudförslag är därför att behålla den nuvarande Handi- kappombudsmannen och ge denne en tydligare roll att i första hand svara för typiska ombudsmannauppgifter. Dessa skall enbart framgå av lag. Själva beteckningen ombudsman bör vara en exklusiv benäm- ning för en myndighet med de självständiga uppgifter och den roll jag skisserat ovan. Om alternativet med en mer självständig ombudsman avvisas anser jag därför att myndigheten bör byta namn. Vissa av de förslag jag lägger i kap. 8 går dock mycket väl att förena både med förslaget om en mer renodlad Handikappom- Ombudsman eller myndighet 121 budsman och med alternativet om en förvaltningsmyndighet med av regeringen givna uppgifter. 5LNVGDJ HOOHU UHJHULQJ VRP KXYXGPDQ Med den av mig föreslagna lösningen kan sägas ha tagit ett steg i riktning mot den internationella ordning som råder i fråga om institutioner för mänskliga rättigheter. Flera av de krite- rier som anges i Parisprinciperna är uppfyllda med mitt förslag. Dit hör att verksamheten enbart skall styras genom lag, att insti- tutionen skall kunna ta egna initiativ och att den skall ha rätt att göra egna uttalanden utan att vara bunden av regeringen. För en full självständighet i förhållande till regeringen krävs dock att ombudsmannen ställs under . Det har inte legat inom ramen för mitt uppdrag att föreslå någon ändring i fråga om vem som skall vara huvudman för . Det är också uppenbart att om en sådan ändring skulle komma upp på dagordningen något förslag inte kan läggas utan att en parlamen- tarisk utredning sett över frågan. 8Handikappombudsmannens framtida förutsättningar och arbetsuppgifter Diskriminering innebär särbehandling eller att åtkomsten av en rättighet som tillkommer andra inskränks. Med diskriminering avses vidare sådan särbehandling av individer eller grupper som innebär ett avsteg från principen att lika fall skall behandlas lika. För att avgöra vad som är lika fall måste man utgå från univer- sella normer, internationella konventioner, lagar och umgänges- regler. Förbud mot diskriminering måste innefatta både direkt och in- direkt diskriminering. När en person med funktionshinder, genom en aktiv handling, nekas det som andra har rätt till är det direkt diskriminering. Det kan gälla att någon med hänvisning till hans eller hennes funktionshinder, nekas tillträde till en affär eller en anställning. Indirekt diskriminering är det fråga om när en person inte kan nyttja en verksamhet eller tjänst, även om syftet från den som er- bjuder verksamheten eller tjänsten inte är att utestänga funktions- hindrade. Det kan gälla då en person med rörelsehinder utestängs genom att lokaler är otillgängliga eller då en person med allergi hindras att delta i en verksamhet därför att lokalerna inte är aller- gisanerade. Det är emellertid oväsentligt om det är fråga om direkt disk- riminering eller indirekt sådan. Det är en uppgift för samhället att se till att varje form av diskriminering motverkas, oavsett syftet med åtgärden eller underlåtenheten att vidta nödvändig åtgärd. Människorna i vårt samhälle är alla olika. Vi har inte samma möjligheter och förutsättningar och våra erfarenheter och livsvill- kor skiljer sig åt. Vill vi skapa ett samhälle där alla har en plats trots våra olikheter måste vi ständigt lyfta fram principen om allas lika värde. Vi kan då inte dela upp samhället i grupper där vissa bildar norm för vad som skall gälla för samhällsmedlemmarna; en norm som innebär att andra utestängs från viktiga samhällsområ- den. Diskriminering av personer med funktionshinder kan ta sig olika former. Det kan röra sig om rent stötande diskriminering som att neka personer med funktionshinder utbildning, till mera subtila former som segregering och isolering genom psykiska el- ler sociala hinder. När allmänna kommunikationer är otillgängliga för rörelse- hindrade, när synskadade, döva och hörselskadade inte kan få del av kulturutbudet, när en restaurangägare kan neka utvecklings- störda tillträde, då gäller inte principen om allas lika värde. Om vi accepterar att människor med funktionshinder på detta sätt inte kan få del av samhällets utbud, betyder det att vi sätter en norm för vad som är en fullvärdig medborgare. I samband med 50-årsdagen 1998 av FN:s förklaring om de mänskliga rättigheterna diskuterades värdet av dessa. I debatten har framförts att vissa rättigheter skall betraktas som grundläg- gande medan andra ses som sekundära. Till de grundläggande rättigheterna räknas då bland annat rätt till "tankefrihet, samvets- frihet och religionsfrihet" (artikel 19 FN:s förklaring).