sou · GNB355d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Det kan t.ex. handla om en film som antingen finns lagrad i en databas () eller som ingår i en TV-sändning som vidare- förmedlas genom telenätet. I båda fallen sker förmedlingen den sista sträckan fram till abonnenten på dennes begäran, varför den nätkapa- citet som tas i anspråk är densamma oavsett om förmedlingen sker från databasen eller som en vidareförmedling av en TV-sändning (se när- mare avsnitt 5.5.3, 6.6.3 och 7.5.2 om de tillämpningsproblem som dessa tjänster medför i förhållande till avgränsningen av YGL:s, radio- och TV-lagens respektive telelagens tillämpningsområden). Det bör här poängteras att samtrafikreglerna redan i sin nuvarande utformning förutsätter att det finns tillräcklig nätkapacitet att upplåta för samtrafik. Undantag från samtrafikskyldighet medges nämligen p.g.a. tekniska hinder eller om t.ex. kapaciteten i operatörens nät inte räcker till (TL 20 § fjärde stycket). Undantaget hindrar således att sam- Samordning av lagstiftningen för radio,..... 259 trafikreglerna blir oskäligt betungande för den som är skyldig att bedriva samtrafik, t.ex. vad gäller dennes möjligheter att använda egen nätkapacitet för förmedling av egna tjänster. I likhet med vad som redan framgått ovan i samband med diskus- sionen om anmälnings- och tillståndsplikt för tillhandahållande av nät- kapacitet, kan det emellertid inte uteslutas att en sådan generell tillämpning av samtrafikreglerna kan komma i konflikt med YGL. Det skulle i så fall gälla om tillämpningen av dessa regler kommer i konflikt med den etableringsfrihet som enligt YGL gäller för trådsändningar av radioprogram. Telelagen och radio- och TV-lagens huvudsyften uppvisar både likheter och skillnader, vilket avspeglar sig i de medel med vilka dessa syften skall uppnås. Detta påverkar på olika sätt förutsättningarna för en samordning i gemensamma bestämmelser. Min slutsats är att de bästa förutsättningarna för en samordning i gemensamma bestämmelser föreligger på det infrastrukturella regle- ringsområdet. Det finns ingenting i radio- och TV-lagens utformning eller dess bakomliggande syften som kommer i konflikt med en sådan tillämpning. Det skulle vidare innebära att samma regler gäller oavsett vilken eller vilka tjänstetyper som distribueras genom infrastrukturen. Mot bakgrund av konvergensutvecklingen, där snart sagt samtliga infrastrukturer kan bära samtliga tjänstetyper, skulle en dylik samord- ningsåtgärd ha stor betydelse för att motverka de gränsdragnings- och tolkningsproblem som annars kan förväntas uppstå. I vissa avseende torde en sådan generell tillämpning emellertid förutsätta grundlagsänd- ring. Det förefaller emellertid finnas goda skäl att även fortsättningsvis hantera vidaresändningsplikten särskilt. En horisontell reglering av infrastruktur synes även ligga i linje med vad som framgår av kommissionens meddelande om konvergens. En av flera slutsatser är här att reglering för transport skall skiljas från den för innehåll (avsnitt 3.5.5). Även flertalet av de svenska remissinstanserna pekar på detta i sina svar till regeringen med anledning av grönboken om konvergens.12 Förutsättningarna för en horisontell reglering av tjänster framstår emellertid som sämre. Detta gäller framför allt i förhållande till krav på anmälan och tillstånd i samband med trådsändningar av ljudradio- och TV-program. Telelagen har redan en begränsad omfattning i detta 12 Regeringens yttrande över kommissionens grönbok om konvergens. Bilaga till regeringsbeslut nr 2 . 260 Samordning av lagstiftningen för radio,..... Det innebär att en generell tillämpning skulle medföra en i flera avseenden ökad reglering av tjänster som varit undantagna från dessa plikter. En sådan reglering av grundlagsskyddade trådsändningar väcker vidare starka betänkligheter och skulle i flera avseenden stå i strid med YGL. Något bättre förutsättningar för en horisontell reglering av tjänster synes dock föreligga i förhållande till mobila teletjänster och radiobase- rade sändningar av ljudradio- och TV-program. Motiven för reglering av dessa tjänster och sändningar enligt telelagen respektive radio- och TV- lagen överensstämmer i vissa avseenden. Så länge regleringen utgör ett proportionellt ingrepp i yttrande- och informationsfriheterna ger YGL explicit utrymme för tillståndsplikt som kan förenas med villkor vid utnyttjande av frekvensutrymme. De skillnader som föreligger rör framför allt dels att tillståndsgivningen enligt radio- och TV-lagen ger utrymme för hänsynstagande till den innehållsmässiga mångfalden, vilket kan ge ett annat resultat än tillståndsgivning enligt telelagen, dels att tillståndsplikten inträder vid olika tillfällen enligt telelagen (verksamhet av betydande omfattning) respektive radio- och TV-lagen (sändningar under 3 GHz). Flera regelverk omfattar bestämmelser av betydelse för regleringen av innehåll. Utöver YGL återfinns innehållsrelaterade bestämmelser i såväl särskild medielagstiftning som allmän lagstiftning. Den medielagstiftning som berörs är framför allt radio- och TV-lagen, lagen om granskning och kontroll av filmer och videogram (granskningslagen) samt lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor. Den allmänna lagstiftning som berörs utgörs i sin tur framför allt av vissa bestämmelser i , marknadsföringslagen och upphovsrättslagen. De konsekvenser som konvergensutvecklingen medför i detta sam- manhang kan framför allt relateras till dels avgränsningen av vissa enskilda regelverks tillämpningsområden, dels frågan om behovet av och förutsättningarna för att samordna den innehållsrelaterade medie- lagstiftningen. Det följer av genomgången av gällande rätt att de problem som kon- vergensutvecklingen medför i förhållande till regleringen av innehåll främst handlar om avgränsningen av vissa enskilda regelverks tillämp- Samordning av lagstiftningen för radio,..... 261 ningsområden (avsnitt 11.2.1). Framför allt gäller detta avgränsningen av YGL:s och radio- och TV-lagens tillämpningsområden. Det handlar här om kravet på att en sändning skall vara riktad till allmänheten (YGL och radio- och TV-lagen) och databasregelns avgränsning till särskilda medieverksamheter (YGL). Konvergensutvecklingen leder här till att en ändamålsenlig tillämpning av dessa avgränsningar blir allt mer problematisk. Till detta kommer de oklarheter som gäller tolkningen av begreppen ljudradio och television, samt i viss utsträckning även sökbar text-TV, enligt radio- och TV-lagen. Dessa problem kan dels skapa osäkerhet om YGL:s och radio- och TV-lagens tillämpningsområden, dels leda till oönskade resultat vad gäller vilka aktiviteter som faller utanför respektive innanför dessa regelverk. Dessa effekter skall ses mot bakgrund av att särskilda regler om ansvar, yttrandefrihetsbrott och rättegångsordning gäller för innehållsförmedling i grundlagsskyddade medier samt att särskilda krav dessutom ställs på innehåll som förmedlas i ljudradio- och TV-program enligt radio- och TV-lagen. Utöver de konsekvenser som konvergensutvecklingen medför i för- hållande till YGL och radio- och TV-lagen i dessa avseenden, visar genomgången av gällande rätt att motsvarande tillämpningsproblem även gäller i förhållande till granskningslagen (avsnitt 9.4). Det handlar här om vad som utgör filmer och videogram i lagens mening. Förutsättningen för att råda bot på dessa problem är framför allt en översyn av rådande begreppsstrukturer och definitioner så att respektive tillämpningsområde överensstämmer med de ändamål som avses. Det bör i detta sammanhang hållas i minnet att även om YGL:s och radio- och TV-lagens begreppsanvändning överensstämmer i vissa avseenden, har de olika syften. Medan YGL:s syfte är att ge yttrandefrihetsrättsligt skydd åt informationsförmedling genom vissa medier, är syftet med radio- och TV-lagen att reglera området för ljudradio och television för att garantera tillgänglighet och mångfald samt i vissa avseenden ställa krav på det innehåll som förmedlas. Regleringen i radio- och TV-lagen kan därför anses innebära vissa, om än motiverade, begränsningar i yttrandefriheten. En naturlig utgångspunkt i förhållande till radio- och TV-lagen, som inte på motsvarande sätt gäller för YGL, är således att regleringen begränsas till vad som anses absolut nödvändigt att reglera. Detta innebär t.ex. att även om begreppet riktad till allmänheten inte längre skulle anses ändamålsenligt vid tillämpningen av YGL (p.g.a. att det ger ett allt för begränsat tillämpningsområde) utesluter inte detta att det fortfarande kan fylla en viktig funktion vad gäller avgränsningen av radio- och TV-lagens tillämpningsområde. 262 Samordning av lagstiftningen för radio,..... 11.7.2Förutsättningar för horisontell reglering När det gäller frågan om en samordning av den innehållsrelaterade medielagstiftningen (dvs. radio- och TV-lagen, granskningslagen samt lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor), kan först konstateras att samma grundläggande förutsättningar gäller här som för en samord- ning av telelagens och radio- och TV-lagens bestämmelser (jfr. Det handlar om regleringsbehov, om möjligheterna att samordna dessa behov i gemensamma bestämmelser samt om nödvändiga avgränsningar som eventuellt måste göras. Gemensamt för de här aktuella regelverken är fokuseringen på vissa medieformer som anses ha särskild betydelse för påverkan på individ och samhälle. Denna betydelse har ansetts medföra behov av att sär- skilt reglera och i viss mån begränsa och ställa krav på den innehållsför- medling som sker genom dessa medier. Det handlar här dels om innehåll som på olika sätt bedöms kunna vara skadligt för individ och samhälle, dels om regler för att motverka intrång i bl.a. upphovsrätt (endast lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor). Motsvarande motiv ligger även till grund för regleringen i relevanta delar av , marknadsföringslagen och upphovsrättslagen, men av olika orsaker har den allmänna regleringen på dessa områden inte ansetts tillräcklig för att hantera de särskilda egenskaper och effekter som karakteriserar användningen av de medier som omfattas av särregleringen. Flera av de särskilda innehållsregler som gäller enligt radio- och TV-lagen följer vidare av EG:s direktiv om TV utan gränser (se avsnitt 3.3.2 och 6.4). Det fortsatta behovet av särreglering på dessa områden beror främst på den fortsatta bedömningen av de här aktuella mediernas särskilda betydelse för påverkan på individ och samhälle samt, i förhållande till lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor, även på det fortsatta behovet av ett subsidiärt straffansvar och att genom reglering åstad- komma en acceptabel struktur för sådana tjänster. Så länge dessa särregleringsbehov kvarstår är dock frågan om det finns behov av samordningsåtgärder mellan den här aktuella medielag- stiftningen och vilka förutsättningar som i så fall gäller. Min bedömning är emellertid att det inte torde föreligga varken behov eller några egentliga förutsättningar för en samordning av den nu- varande regleringen i gemensamma bestämmelser. Det finns framför allt två orsaker till detta. För det första handlar de problem som kon- vergensutvecklingen medför i detta sammanhang primärt inte om överlappande tillämpningsområden, utan snarare om effekter i förhåll- ande till de enskilda regelverkens tillämpningsområden (jfr ovan). För det andra, utöver den gemensamma utgångspunkten att fokusera på medier av betydelse för påverkan av individ och samhälle, torde de be- rörda regelverken uppvisa allt för stora skillnader för att några egentliga Samordning av lagstiftningen för radio,..... 263 synergieffekter skall kunna uppnås genom en samordning i gemen- samma bestämmelser. Skillnaderna gäller bl.a. det medium som reg- leras, hur detta regleras och det närmare regleringsbehov som kommer till uttryck genom de olika regelverken. Som exempel kan nämnas att granskningslagen avser dels censur för vissa särskilda visningsformer, dels innehåll som är knutet till fysiska databärare. Det torde inte vara aktuellt att införa censur för de medier som omfattas av radio- och TV-lagen och lagen om ansvar för elektro- niska anslagstavlor, vilket dessutom i tillämpliga delar skulle strida mot censurförbudet i YGL. Vidare avser varken regleringen i radio- och TV-lagen eller lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor fysiska databärare utan tjänster som kommuniceras med hjälp av elektromag- netiska vågor. Ytterligare en skillnad är att lagen om elektroniska anslagstavlor sti- pulerar ett subsidiärt straffansvar för den som tillhandahåller en elek- tronisk anslagstavla där innehåll som är straffbart enligt eller upphovsrättslagen publiceras av annan. Lagen omfattar inte tjäns- ter som skyddas av TF eller YGL. Radio- och TV-lagens reglering omfattar sändningar av ljudradio och television som också omfattas av YGL och innebär, till skillnad från lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor, inte att ett subsidiärt ansvar för brott som följer av annan lagstiftning åläggs den som är ansvarig för sändningarna. Det subsidiära straffansvar som stipuleras i lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor skall härvid inte förväxlas med det ensamansvar som följer med grundlagsskyddad verksamhet enligt TF och YGL. En annan sak är att digitala TV-tjänster kan komma att integreras med Internettjänster på ett sätt som kan göra det svårt att avgöra vad som omfattas av radio- och TV-lagen och/eller lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor. Det behov av samordning som detta föranleder handlar dock om vilken gränsdragning som önskas mellan dessa regelverk, bl.a. vad som omfattas av begreppen ljudradio och television (jfr ovan). För att råda bot på de problem som konvergensutvecklingen medför i förhållande till reglering av innehåll bör rådande begreppsstrukturer och definitioner ses över så att respektive tillämpningsområde överens- stämmer med de ändamål som avses. Det synes dock varken föreligga behov eller förutsättningar för att åstadkomma en horisontell särregle- ring av gällande rätt på innehållsområdet. Den fortsatta konvergensutvecklingen kan emellertid förväntas med- föra stora förändringar av medielandskapet, bl.a. vad gäller de sätt som 264 Samordning av lagstiftningen för radio,..... olika typer av innehåll förmedlas och blir tillgängligt på. Bland annat kan en allt större utbytbarhet och sammansmältning mellan olika infra- strukturer och medier komma att göra det både svårare och mindre relevant att särskilja vissa medieformer från andra. Som exempel kan nämnas den skillnad som råder beroende på om en film visas vid offentlig tillställning (granskningslagen), hyrs ut som t.ex. videogram (), tillhandahålls som VOD-tjänst (allmän lagstiftning, eventuellt databasregeln i YGL), förmedlas som NVOD-tjänst (YGL eventuellt radio- och TV-lagen) eller som en del av en traditionell TV- utsändning (YGL och radio- och TV-lagen). Konvergensutvecklingen kan således förändra förutsättningarna för hur de här aktuella behoven skall tas tillvara. Mot bakgrund av de starka skyddsintressen som gör sig gällande på detta område finns det därför skäl att noga följa denna utveckling och vilka konsekvenser den kan ha för regelverkets utform- ning. Konvergensutvecklingen medför gränsdragnings- och tolkningsproblem vid tillämpningen av gällande rätt. Dessa problem kan framför allt hänföras till de begrepp, definitioner och avgränsningar som präglar utformningen av YGL, radio- och TV-lagen och telelagen. Detta kan i sin tur medföra oönskade konsekvenser för såväl utvecklingen av nya tjänster, produkter och infrastrukturella lösningar som möjligheten att på ett effektivt sätt uppfylla de tele- och mediepolitiska målsättningarna. Det föreligger därför behov av samordning av den här aktuella lagstiftningen, vilket framför allt avser relationen mellan, å ena sidan, telelagen och, å andra sidan, YGL och radio- och TV-lagen. Därutöver måste hänsyn tas till den påverkan som YGL och radio- och TV-lagen har vid tillämpningen av annan lagstiftning. Syftet med en samordning bör vara att avhjälpa de gränsdragnings- och tolkningsproblem som påvisats vid tillämpningen av gällande rätt och att om möjligt utveckla en regelstruktur som på ett bättre sätt än främjar utvecklingen och utgör ett mer effektivt instrument för att uppfylla de politiska målsättningar som är aktuella i detta sammanhang. Mot bakgrund av de gränsdragningsproblem som kon- vergensutvecklingen medför bör en strävan vara att åstadkomma en så långtgående gemensam (horisontell) reglering av tele-, ljudradio- och TV-verksamheter som möjligt. Hänsyn måste härvid tas till de begränsningar i möjligheten att lag- stifta som i olika avseenden följer av överordnade regler och interna- förpliktelser. Det handlar här främst om de begränsningar som Samordning av lagstiftningen för radio,..... 265 följer av YGL samt förpliktelser enligt EG-rätten och, i fråga om användningen av radiofrekvenser, den internationella telekonven- tionen och radioreglementet. Vad gäller frågan om en samordning av telelagen och radio- och TV-lagen torde de bästa förutsättningarna för en horisontell reglering föreligga på området för infrastruktur. Det finns ingenting i radio- och TV-lagens utformning eller dess bakomliggande syften som kommer i konflikt med en sådan tillämpning. I vissa avseende torde en sådan generell tillämpning emellertid förutsätta grundlagsändring. När det gäller vidaresändningsplikten som en infrastrukturell reglering förefaller det dock finnas goda skäl att även fortsättningsvis hantera denna särskilt. Förutsättningarna för en horisontell reglering av tjänster förefaller emellertid vara sämre. Detta gäller framför allt i förhållande till krav på anmälan och tillstånd i samband med trådsändningar av ljudradio- och TV-program. Något bättre förutsättningar för en horisontell reglering av tjänster synes dock föreligga i förhållande till mobila teletjänster och radiobaserade sändningar av ljudradio- och TV-program. De skillnader som här föreligger rör framför allt dels att tillståndsgivningen enligt radio- och TV-lagen ger utrymme för hänsynstagande till den innehålls- mässiga mångfalden, vilket kan ge ett annat resultat än den tillstånds- givning som sker enligt telelagen, dels att tillståndsplikten inträder vid olika tillfällen enligt telelagen (verksamhet av betydande omfattning) respektive radio- och TV-lagen (sändningar under 3 GHz). Innehåll som särskilt regleringsområde saknar betydelse i förhållan- de till en samordning av telelagens och radio- och TV-lagens bestäm- melser. Orsaken är att det ligger helt utanför de telepolitiska målen att reglera innehåll och att telelagen följaktligen saknar reglering som kan komma i konflikt med radio- och TV-lagens bestämmelser i detta avseende. Frågan om konvergensutvecklingens påverkan på innehållsreglering och behovet av samordningsåtgärder måste istället främst relateras till enskilda regelverks tillämpningsområden. Det gäller framför allt YGL:s och radio- och TV-lagens tillämpningsområden, men även gransknings- lagen berörs. Förutsättningen för att råda bot på dessa problem är framför allt en översyn av rådande begreppsstrukturer och definitioner så att respektive tillämpningsområde överensstämmer med de ändamål som avses. Några reella förutsättningar för en samordning av radio- och TV-lagen, lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor samt gransk- ningslagen i gemensamma bestämmelser torde emellertid inte föreligga enligt min mening. Den fortsatta konvergensutvecklingen kan dock komma att påverka förutsättningarna för hur de här aktuella behoven 266 Samordning av lagstiftningen för radio,..... skall tas tillvara, varför det finns skäl att noga följa denna utveckling och vilka konsekvenser den kan ha för regelverkets utformning. 12Behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder Utöver att överväga behovet av en samordning av lagstiftningen för tele- och mediesektorerna ligger det även i mitt uppdrag att, mot bak- grund av konvergensutvecklingen, överväga behovet av ytterligare lag- stiftning för att säkerställa yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald samt för att motverka skadliga konkurrensbegränsningar. Det finns flera möjliga aspekter att ta upp i detta sammanhang. De aspekter som jag finner skäl att behandla närmare här kan hänföras till frågor rörande kontroll över betydelsefulla resurser, ägarkoncentrationer och andra samverkansformer samt statens ansvar inom tele- och mediesektorerna. 12.1Kontroll över betydelsefulla resurser Det finns vissa resurser som är av särskild betydelse i samband med tillhandahållande och mottagande av olika typer av tjänster. Det handlar i huvudsak dels om olika delar av den infrastruktur som bygger upp kommunikationskedjan mellan den som tillhandahåller en tjänst och den som nyttjar tjänsten, t.ex. resurser i form av nätkapacitet, distributions- och användarsystem, dels om tillgången till kvalitativt värdefullt innehåll som en betydelsefull resurs för möjligheten att tillhandahålla attraktiva innehållstjänster. Om resursen i fråga är knapp och inte lätt kan ersättas med andra alternativ kan den som förfogar över den på olika sätt utnyttja detta för att stärka sin egen ställning. Detta kan i olika avseenden medföra såväl skadliga konkurrensbegränsningar, som olika former av inlåsnings- effekter med negativ inverkan på tillgänglighet och mångfald för använ- darna. Med inlåsningseffekt avses i detta sammanhang att konsumen- tens valmöjlighet begränsas till en eller ett fåtal aktörer som kontrollerar betydelsefulla resurser, framför allt kundaccessen (se följande avsnitt). Detta kan vidare ha menlig inverkan på yttrandefriheten, vilket t.ex. kan visa sig dels genom begränsade möjligheter för olika aktörer att nå ut med sina budskap, dels genom att den som kontrollerar vissa resurser även har möjlighet att påverka det faktiska innehållet i det som förmed- las genom olika delar av infrastrukturen. I förlängningen påverkar detta mottagarens tillgång till ett varierat innehåll vilket i sig ligger till grund bl.a. för dennes aktiva deltagande i den offentliga debatten. 268 Behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder de ges översiktliga beskrivningar av de resurser som det finns skäl att särskilt uppmärksamma mot bakgrund av konvergensutvecklingen. Tillgång till nätkapacitet är en grundläggande förutsättning för att kunna förmedla och ta emot olika typer av tjänster. Framför allt utgör olika former av accessnät traditionella flaskhalsar som på olika sätt kan ut- nyttjas av den som kontrollerar ett sådant nät för att vinna konkurrens- fördelar. Med accessnät avses här den del av en infrastrukur som är närmast kunden. För abonnenterna kan detta innebära inlåsningseffekter med begränsade eller inga konkurrenskraftiga alternativ till det tjäns- teutbud som tillhandahålls av den aktör som kontrollerar accessnätet. Detta har varit särskilt aktuellt i förhållande till accessnät för teletjäns- ter. Vad gäller kabel-TV-nät har diskussionen bl.a. handlat om vilka reella möjligheter som konsumenter har att påverka innehållet i de pro- grampaket som tillhandahålls av kabel-TV-företag (jfr Mediekoncentra- tionskommitténs förslag, nedan avsnitt 12.1.6). En effektiv användning av nätkapacitet vid tråd- och radiobaserade sändningar av digitala ljudradio- och TV-tjänster förutsätter att flera tjänster distribueras i samma signal. Processen kallas för multiplexering och den som utför processen kallas för multiplexoperatör. Vid multi- plexeringen bestäms vilka tjänster (t.ex. traditionella TV-program och andra såväl programanknutna som fristående tjänster) som skall bäras av signalen och hur stort överföringsutrymme som skall tilldelas de olika tjänsterna. Genom möjligheten att styra över denna process har multi- plexoperatören således en position som kan utnyttjas på såväl ett medie- politiskt och konkurrensmässigt oönskat sätt. Den digitala signalen är lätt att kryptera utan kvalitetsförluster.