sou · GNB397d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Genom regeringens regleringsbrev för fick läns- styrelserna i uppdrag att "i sin verksamhets- och individtillsyn upp- märksamma effekterna av förändringarna i socialtjänstlagen med tonvikt på effekterna av ändringarna i överklagningsrätten när det gäller bistånd till vård- och behandlingskostnader samt annat ekonomiskt stöd än försörjningsstöd". Vidare ska länsstyrelserna särskilt följa den nya lagregleringen rörande barnperspektivet och "hur barns bästa får ge- nomslag i verksamheten". i konstaterar i en rapport följande: Ändringarna i överklagningsrätten har i stort sett inte lett till några förändringar i bedömningen av rätten till bistånd. Däremot har det i många kommuner lett till mer noggranna prövningar och ökad ad- ministration. Enskilda reagerar som regel inte i någon större utsträckning på att beslut inte kan överklagas. En orsak till att reaktionerna inte varit mera påtagliga än vad de varit uppges kunna bero på att de som får avslag, får en hänvisning att de kan överklaga genom laglighets- prövning enligt kommunallagen. De har inte förstått skillnaden. De överklagar som förut. Men det förekommer också uppgivenhet, 3 Studien om normer/riktlinjer kommer prel. att publiceras i serien följer upp och utvärderar 1999:3. frustration och ilska. Det finns de som framför att den enskildes rättssäkerhet har urholkats. Det är svårt att pedagogiskt förklara vad de olika överklagnings- vägarna – laglighetsprövning och förvaltningsbesvär – innebär. Många kommuner ger skriftlig hänvisning om hur man överklagar genom laglighetsprövning. Andra kommuner har valt att informera muntligt.4 Länsstyrelserna i sydlänen (, , och län) redovisar efter en gemensam granskning som en sammanfattande slutsats om Normer och riktlinjer bl.a. följande: Granskningen har visat att av sammanlagt 58 socialnämnder tilläm- par 26 schabloner för bedömning av försörjningsstöd till hushållsel, 18 till hemförsäkring samt 3 till läkarvård och medicin. Schablon för elkostnad/månad för en person varierar . Länsstyrelserna ställer sig tveksamma till användandet av scha- blonbelopp. Enligt /97:124, s 83, skall en individuell skälighetsprövning alltid göras. I allmänna råd om försörjningsstöd (SoSFS 1998:11, s 14) sägs dessutom beträffande hushållsel att försörjningsstöd normalt bör beviljas för den faktiska kostnaden. I de granskade riktlinjerna kan ses tydlig restriktivitet avseende hemutrustning, hyresskuld, tandvård och missbruksvård, vilket inne- bär att kommunerna inte uppfyller de nationella målen i lagstiftningen och dess förarbeten. I frågan om tandvård redovisar länsstyrelserna i sydlänen att kommu- nerna i två av de fyra länen har mycket restriktiva riktlinjer: Några kommuner har t.ex. skrivit in att tandvård "accepteras endast undantagsvis". Eftersom alla framställningar om bistånd ska prövas individuellt utifrån skälig levnadsnivå saknar en sådan formulering stöd i lagstiftningen. Länsstyrelserna anser att riktlinjer med detta innehåll måste revideras. – – – Vår unders vårdsbehov som borde bedömts som akuta § med rättsförlust för den enskilde som följd. Uppdelningen av akut och annan tandvård på olika lagrum riskerar rättssäkerheten. Länsstyrelserna anser att tandvård bör prövas enligt 6 b § och därmed jämställas med läkarvård. i konstaterar i sin årsrapport följande: Förändringarna i socialtjänstlagen har allmänt sett medfört en res- triktivare tillämpning. har noterat vissa fall där bidrag till tandvård enbart beviljas i akuta fall, vid tandvärk eller eljest akuta tillstånd och risker för infektioner. Goda exempel finns också där kommunen ställer upp med bidrag för förebyggande tandvård. Samrådet med behandlande tandläkare är viktigt som underlag för en 4Länsstyrelsen i , Rapport 1998:10, s.3. 5Länsstyrelsen i län, Rapport 99:9, s. 4 f, 5f. rimlig bedömning av den enskildes behov. Betydande variationer i praxis mellan kommuner och handläggare förekommer. Ändringarna i överklagningsrätten har medfört att vissa beslut tas under § trots att de hör hemma under 6 b §. Detta medför rättsosäkerhet för den enskilde som förlorar behövlig information om rätten att överklaga. har funnit det anmärkningsvärt att kostnader för läkarvård, sjukhusvård och mediciner i vissa fall har behandlats under § socialtjänstlagen. 2.3.1Från tillfälligt till permanent försörjningsstöd ökade socialbidragskostnaderna från knappt sex till . Bidragstiderna har blivit längre och är i genomsnitt ca . Antalet hushåll som är långvarigt beroende av socialbidrag har ökat från drygt 32 000 till ca 150 000 hushåll. Unga och flyktingar som inte fått fotfäste på arbetsmarknaden, äldre invandrare med låg eller ingen pension, liksom ensam- stående föräldrar är i högre grad än andra hänvisade till social- bidrag för sin försörjning. har framförallt den omfattande arbetslösheten men också förändringar i socialförsäkringens regelsystem ökat belastningen på socialbidraget. Detta har på så sätt mist sin ursprungliga karaktär av att främst ge stöd till enskilda personer vid tillfälliga ekonomiska pro- blem för att i stället tillgodose mer grundläggande ekonomiska behov. Utbetalningen av socialbidrag har drygt fördubblats . utbetalades knappt 6 m iljarder kronor i socialbidrag och drygt 12 m iljarder kronor. Bidragstiderna har blivit längre och för många människor har socialbidraget kommit att bli den permanenta försörjningen. Detta är också en viktig förklaring till de ökade kostnaderna för socialbidragen. Utredningen har i ett särskilt delbetänkande 7 redovisat en studie rör- ande socialbidrag och inkomster . Av studien framgår bl.a. att antalet hushåll som är långvarigt beroende av socialbidrag ökade kraftigt . Studien om det långvariga social- 6Länsstyrelsen i (1999) Årsredovisning 1998. SOU 1999:97 utveckling 89 bidragsberoendet har skett ur såväl ett ettårsperspektiv som ett flerårs- perspektiv. Ett hushåll definieras i studien som långvarigt socialbidrags- beroende om hushållet haft socialbidrag eller mer. Med denna definition ökade antalet hushåll med långvarigt social- bidragsberoende från 32 000 hushåll till ungefär 150 000 hus- håll . Ökningen var alltså när nog femfaldig. Som andelar av befolkningen ökade dessa hushåll från till respektive år. Ur flerårsperspektivet betraktades ett hushåll som långvarigt social- bidragsberoende om det haft socialbidrag , dock i perioden. Det långvariga socialbidragsberoendet har studerats för treårsperiod 1990–92 och 1994–96. De valda perioderna visar att antalet hushåll med långvarigt beroende ökade från knappt 32 000 hushåll den tidigare perioden till över 75 000 den senare perioden. Andelarna i befolkningen ökade från till . minskade dock kostnaderna för socialbidrag med jämfört med . utbetalades 11,4 m iljoner kronor i socialbidrag, inklusive introduktionsersättning till flyktingar. Vissa grupper är i väsentligt högre grad än andra beroende av soci- albidrag för sin försörjning. Det gäller unga personer och flyktingar som inte fått fotfäste på arbetsmarknaden, äldre invandrare och ensamstående föräldrar. Socialbidragsutvecklingen redovisas även i ka- pitel 7. För att underlätta unga människors inträde på arbetsmarknaden eller deras övergång till reguljär utbildning har vissa särskilda insatser gjorts . Så fick kommunerna mö jlighet att ta ett samlat ansvar för ungdomar som saknar arbete och som inte går i gymnasie- skola eller liknande utbildning t.o.m. det år ungdomarna fyller . Kommunerna anordnar praktik eller annan verksamhet på heltid för dem. De som deltar i aktiviteter av detta slag får ersättning från kommunen. Men verksamheten finansieras av staten genom att kommunerna får statsbidrag. Bidragets storlek grundar sig på ett avtal mellan kommunerna och länsarbetsnämnden. fanns det enligt uppgift från AMS 6 988 personer i kommunalt ungdomsprogram vilket är mindre än hälften av motsvarande antal (14 828 personer). Diagram 2.1 Antal ungdomar i utvecklingsgarantin – Utvecklingsgarantin för arbetslösa ungdomar mellan ger kommunerna möjlighet att frivilligt ta på sig en skyldighet att aktivera alla ungdomar i de aktuella åldrarna som varit arbetslösa i sträck. Garantin infördes och drygt 220 kommuner har enligt en rapport från Statskontoret tecknat avtal med staten om att ta på sig den skyldigheten 8. deltog 6 909 ungdomar i ut- vecklingsgarantin, vilket ska ställas mot att ca 10 000 ungdomar mellan varit arbetslösa i följd enligt Statskontorets rapport. 8 Statskontorets rapport 1999:6. Diagram 2.2 Genomsnittlig nettoersättning till deltagare i utvecklingsgarantin – 9 Kommunen ska erbjuda den arbetslöse en individuellt anpassad aktivitet. Staten ersätter kommunen för verksamheten med per dag och deltagare. Är verksamheten dyrare får kommunen stå för överskjutande kostnad. Är verksamheten billigare får kommunerna behålla pengarna. De ungdomar som deltar i aktiviteter inom utvecklingsgarantin får olika ersättning beroende på deras bakgrund. De som kvalificerat sig för arbetslöshetsförsäkring får ett utbildningsbidrag som motsvarar arbetslöshetsersättning. De som skulle varit berättigade till socialbidrag får en av kommunen finansierad utvecklingsersättning, som motsvarar socialbidraget och de övriga får en statligt finansierad utvecklings- ersättning på . Detta motsvarar studiebidraget för reguljära studier. 9 Den genomsnittliga ersättningen för de deltagare i utvecklingsgarantin som får inkomstrelaterad ersättning från A-kassor är i diagrammet genomsnittet inom ett intervall. Det är alltså möjligt att den faktiska snittersättningsnivån ligger något över eller under den här redovisade. 92 utveckling SOU 1999:97 En majoritet av kommunerna är missnöjda med att det finns tre olika ersättningsformer till ungdomar som deltar i utvecklingsgarantin 10. Enligt Statskontorets rapport tycks det som om ungdomar, som del- tagit i utvecklingsgarantin, snabbare hittar ett arbete eller påbörjar en utbildning jämfört med andra långtidsarbetslösa ungdomar. Därtill framkommer i en rapport från att ungdomarna upp- skattat kontakterna med kommunens handläggare och deras personliga engagemang. har situationen för de långtidsarbetslösa ungdo- marna förbättrats radikalt. Utvecklingsgarantin har bidragit till detta men är inte hela förklaringen. var mer än 40 000 u ngdomar långtidsarbetslösa mot drygt 3 500 vid utgången av . Detta av- speglar sig också i socialbidragskostnaderna som, enligt uppgifter från , minskade jämfört med . Ett viktigt skäl till denna utveckling är att u ngdomar sugs upp av en uppåtgående konjunktur. Ytterligare en del av ungdomarnas förbättrade situation på arbetsmark- naden förklaras av . Enligt deltog 143 000 personer i vilket är en ökning med 23 200 . Båda åren deltog av dessa i gymnasial vuxenutbildning. Enligt Skolverket11 har av eleverna det särskilda utbild- ningsbidrag som inrättats särskilt för programmet. De som kvalificerat sig för A-kassa kan få detta bidrag. har finansie- ringen ordnad genom annat studiestöd eller studiemedel. Resterande finansierar sina studier på annat sätt. I den sistnämnda gruppen finns personer som helt eller delvis är beroende av socialbidrag för att kunna bedriva studierna. Personer med utländsk bakgrund De som invandrade under 1950- och 1960- talen liksom kom i första hand från de nordiska länderna och övriga för att det svenska näringslivet behövde arbetskraft. De kom ut i arbetslivet direkt och hade i regel högre förvärvsfrekvens än den svenska 10Svenska , Utvecklingsgarantin – som kommunerna ser det, s. 15 ff. 11Skolverket (1997). SOU 1999:97 utveckling 93 befolkningen i motsvarande åldrar. har en successiv förändring skett. Från och med mitten av är det i huvudsak flyktingar och anhöriga från och tredje världen som in- vandrat. Dessa nya invandrargrupper har haft mycket svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Så var fallet trots 1980-talets högkonjunktur – och det accentuerades lå gkonjunk-tur. De utrikes födda har därmed sämre genomsnittsinkomster än de i födda och är i större utsträckning beroende av socialbidrag för sin försörjning. Detta gäller samtliga åldersgrupper. Att invandrare har haft svårt att etablera sig på den svenska arbets- marknaden beror på flera faktorer. En sådan är naturligtvis den struk- turomvandling som ägt rum såväl inom näringslivet som inom den off- entliga sektorn och som medfört att många arbetstillfällen har försvunnit. En annan faktor är att invandrarnas kompetens inte alltid stämmer överens med arbetslivets krav. Ytterligare orsaker är ökade krav på arbetslivskompetens och allt högre krav på goda kunskaper i det svenska språket. Invandrare har heller inte samma sociala nätverk som svenskar i regel har. Dessutom har attityder hos arbetsgivare och i vissa fall även diskriminering försvårat för invandrare att få arbete. Men skillnaderna är stora mellan olika invandrargr upper när det gäller etableringen på arbetsmarknaden. Arbetsmarknaden är bättre för dem som har gångbar utbildning och goda kunskaper i svenska men kärvare för äldre invandrare och invandrare med kort skolgång och bristfälliga kunskaper i svenska. Invandrare som kommer från kulturellt och geografiskt mera avlägsna länder har generellt sett sämre förankring på arbetsmarknaden. har genom invandring blivit ett land som präglas av kulturell och etnisk mångfald. Mer än 900 000 personer är födda utomlands. Av dessa har varit bosatta i . Ytterligare cirka 700 000 personer är födda i och har genom åtminstone den ena av sina föräldrar rötter även i ett annat land. De som invandrade till före mitten av och som har uppnått pensionsåldern har i regel sin försörjning ordnad. Detta gäller i princip också dem som är s.k. konventionsflyktingar eller på annan grund betraktas som skyddsbehövande. lagen (1962:381) om allmän 5 kap 7 §. innebär, att den som beviljats vissa kriterier om bosättningstid i tillgodoräkna sig den tid han har varit bosatt i sitt tidigare hemland. Den som invandrar efter får inte tillgodoräkna sig någon tid i det tidigare hemlandet. Denna särskilda reglering gäller inte för personer som fått uppe- hållstillstånd i av humanitära skäl eller anhöriga som fått uppe- hållstillstånd av anknytningsskäl. För en del av dem är försörjnings- situationen bekymmersam. Särskilda regler gäller för EU-medborgare. Dessa innebär i princip att pensionsrätten följer med dem om de flyttar inom gemenskapen. Lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap medger att en utlänning som haft sin hemvist här i landet får ansöka om svenskt medborgarskap. innan anslöt sig till EES, innebar svenskt medborgarskap också rätt till folkpension. Men i det nuvarande pensionssystemet krävs det vistelse eller med pensionspoäng i för full pension. Diagram 2:3 Beslut om uppehållst illstånd för flyktingar och andra, En del invandrare i åldrarna och däröver har därför låg pension eller ingen pension alls. Som följd härav är mellan 9 000 och 10 000 personer i dessa åldrar helt beroende av socialbidrag för sin försörjning. Allt fler äldre invandrare kan förväntas bli beroende av socialbidrag för sin försörjning till följd av att ett stort antal människor under 1990- talet fått upphållst illstånd av humanitära skäl och som anhöriga (se dia- gram 2.3). Det är inte rimligt att dessa personer ska vara hänvisade till social- bidrag för sin försörjning. Utredningen har också genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att finna ett alternativ till deras e konomiska trygghet och återkommer till denna fråga i kapitel 14. Ensamstående föräldrar med barn De ensamstående föräldrarnas ekonomiska situation 12 har förvärrats . Såväl problemen på arbetsmarknaden som nedskär- ningarna i välfärdssystemen har påverkat denna hushållstyp i hög grad. Men ensamstående föräldrar med barn är självfallet inte någon homogen grupp. Deras förhållanden varierar till följd av många andra faktorer än hushållstypen, t.ex. hur föräldrar uppfyller sitt ansvar vid skilsmässor och separationer Det finns tecken på att föräldrar, som separerar, tar ett större gemensamt ansvar för sina barn . En kartläggning 13 av alla socialbidragstagare i visar att även de ständigt stigande bostadskostnaderna, vid sidan om den höga arbetslösheten, är en viktig förklaring till de höga socialbidragskostnaderna. Höga boendekost- nader drabbar naturligtvis de flesta grupper men ensamstående föräldrar torde vara särskilt utsatta. Kommunala barnomsorgstaxors nivå och konstruktion kan också bidra till att arbete lönar sig dåligt för småbarnsfamiljer i allmänhet jämfört med den ekonomiska standarden vid arbetslöshet 14. Många en- samstående föräldrar upplever detta. Det faktum att många är beroende av socialbidrag bidrar också till höga marginaleffekter. Sannolikt utgör deltidsarbete i sig ett problem för de ensamstående föräldrarna. Många av dem arbetar i yrken där deltid snarare är regel än undantag, såsom inom vård och omsorg och handeln. är det svårt att få ett heltidsarbete även om man vill ha det. Att ensamstående föräldrar har fått en försämrad ekonomisk situation och att utnyttjandet av socialbidrag har ökat stöds också av den studie som utredningen redovisat i delbetänkandet Ökade socialbidrag (SOU 1999:46). 13Stockholms stad (1997). 2.3.2Socialbidragen i , , och – en jämförelse utvärderade och jämförde socialbidragssyste- men i , , och Australien15. Med social- bidrag menar man i detta sammanhang det behovsprövade bistånd (kontant eller i annan form) som är inriktat på att tillgodose grundläg- gande behov hos individer och hushåll längst ner i inkomstfördelningen. Mot bakgrund av systemens olika utformning och de socialpolitiska sammanhang som de ska fungera i ställer tre övergripande frå- gor: Hur väl fungerar systemet som yttersta skyddsnät för personer med svåra ekonomiska problem, hur väl lyckas man undvika långvarigt bidragsberoende och fungerar socialbidragssystemet på ett sammanhängande, effektivt sätt? I samtliga länder syftar socialbidragen till att förebygga dels extrema svårigheter för dem utan andra resurser, dels social utslagning och marginalisering. Men utformningen av bidraget varierar mellan länderna. och har statligt baserade system med generella regler medan och har kommunala system med individuellt prövat bistånd. Bidraget som yttersta skyddsnät I alla fyra länderna fanns vid tiden för utvärderingen en tendens till att de sociala trygghetssystemen överbelastades genom att pensioner, bidrag och ersättningar överutnyttjades eller utnyttjades till ändamål som de inte var avsedda för. Detta gällde t.ex. sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna och förtidspension. Som följd ökade de sociala utgifterna så mycket att ersättningsnivåerna inte kunde upprätthållas. När då tydligare och snävare kriterier infördes för att berättiga till bidrag och ersättningar fick en del människor problem med sin försörjning och hänvisades till att söka socialbidrag. Kostnader överfördes på så sätt från de sociala trygghetssystemen till socialbidragen. Frågan om hur man ska balansera kravet på en skälig levnadsnivå mot incitamenten att arbeta har diskuterats i samtliga länder. I och hade man för utvärderingen centrala normer 15 (1998). som tillämpades lokalt 16. Behovsbedömningen är individuell och ett viktigt inslag i arbetet är att på olika sätt hjälpa den enskilde ur det beroende som socialbidraget kan skapa. behöver också människor socialbidrag . I de centraliserade systemen är det ytterst parlamenten som be- stämmer bidragsnivåerna. I är nivån knuten till konsu- mentprisindex och mycket låg (av genomsnittlig industriar- betarlön). I följer nivån löneutvecklingen och är något högre, men ändå väsentligt lägre än i och . I och är ofta socialbidraget en betydligt mer permanent företeelse jämfört med och . OECD-gruppen konstaterar att den metod som och använder har lett till en skälig levnadsnivå för dem som är beroende av socialbidrag. Man uttalar sig också till förmån för en socialbidragsnorm som innefattar alla normala, inklusive oregelbundna, utgifter, eftersom ansökan för enskilda utgifter verkar beroendeskapande och inte beford- rar eget ansvar. Att undvika långvarigt bidragsberoende Alla fyra länderna rapporterade att alltfler, främst barnfamiljer och yngre arbetslösa, blev beroende av socialbidrag . För att reducera det socialbidragsberoende som har sin grund i arbetslöshet tillämpar länderna olika strategier. I och ligger tyngd- punkten på aktiva arbetsmarknadsåtgärder, som till en del används för att legitimera fortsatt arbetslöshetsunderstöd. Arbetsmarknadsåtgärderna används också för att överbrygga svackor i efterfrågan på arbetskraft genom att se till att de arbetslösa inte förlorar kontakten med arbetsmarknaden. och tillämpar i stället låga ersättningar och korta förmånstider för att skapa starka incitament hos den enskilde att få ett arbete igen. Skillnaderna är också stora mellan länderna när det gäller den andel av BNP som används för aktiva arbetsmarknadsåtgärder, i och i . Men krisår har det i såväl som uppstått stora svårigheter att realisera det tänkande som ligger bakom den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Att många står utan ersättning från A-kassa har i hög grad ökat trycket på socialbidragssystemet. 16 Den i numera lagstiftade riksnormen trädde i kraft . OECD-gruppens kommentar var att beredskapsarbete och AMU tenderar att mera bli en brygga mellan perioder av arbetslöshet än mellan jobb. Även om det är positivt att den som är arbetslös på detta sätt inte slås ut tvivlar OECD-gruppen på att överbr yggningspolitiken kan behållas i längden. Synen på inkomststöd till ensamförälderhushåll skiljer sig åt betydligt mellan och å ena sidan och och å den andra. Gemensamt för de senare är att de knappast förväntar sig att ensamma mödrar ska förvärvsarbeta. har en särskild "ensamförälderpension" och även har särskilda stödsystem för ensamföräldrar. Dåligt utbyggd och dyr barnomsorg är också en barriär mot arbete. En generell iakttagelse från OECD-gruppen är att arbetsmarknaden har förändrats så att lågutbildade personer har svårare att få arbete. Detta kräver mer intensiva åtgärder för att motverka att enskilda perso- ners anställningsbarhet minskar vid långvarig arbetslöshet. Men gr uppen tyckte sig se en tendens till att arbetsförmedlingarna lågprioriterade de svårplacerade. Fungerar socialbidraget sammanhängande och effektivt? Socialbidraget är det yttersta skyddsnätet. Frågan om att samordna olika program och åtgärder för att förbättra klienternas situation är då mycket viktig. Med utgångspunkt från bakomliggande orsaker till bistånds- beroende urskiljer OECD-gruppen tre funktioner för socialbidraget; socialt behandlingsarbete, att ge stöd vid sökandet av arbete och inkomststöd. Det finns påtagliga skillnader mellan länderna när det gäller var tyngdpunkten ligger på dessa tre funktioner. och har av tradition i hög grad betonat de två först- nämnda. Socialbidragets lokala anknytning har då varit en garanti för en god kunskap om klientens situation och om bakomliggande förhållanden. I och , där bidraget fördelas genom en nationell organisation, är däremot tonvikten lagd på att beräkna korrekta belopp och effektivt hantera utbetalningarna. Men såväl i som har systemet förändrat karaktär på grund av den starka belastning som uppstått på socialbidraget till följd av arbetslösheten. Den grupp där ekonomiska problem bara var en del i en mer omfattande social problematik har ersatts av en majoritet klienter utan sociala problem men med behov av stöd till sin försörjning och i viss utsträckning hjälp att söka arbete. I en kritisk analys av hur socialbidragssystemen fungerar i dessa länder pekar OECD-gruppen på flera brister. En sådan är att social- bidragen används som tillägg till otillräckliga socialförsäkringar. Man menar att detta tenderar att urholka socialförsäkringarnas funktion som man skapar "fattigdomsfällor" genom 100 %-iga margi- naleffekter för en allt större del av befolkningen. OECD-gruppen menar också att administrationen av socialbidragen borde samordnas med administrationen av socialförsäkringen, åtmins- tone för dem som bara behöver ekonomiskt bidrag.