sou · GNB378 · 2000-01-01 00:00:00 — Den ekolo- giska djurhållningen är en viktig del i produktionssystemet på den ekolo- giska gården. Djurtätheten anpassas till gårdens foderproduktionsförmå- ga. Stora djurkoncentrationer, som är en av de främsta orsakerna till problem med växtnäringsläckage, förekommer därför inte vid ekologisk djurhållning. Enligt statsmakternas beslut (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr. 1997/98:116) bör den ekologiska produktionen ses som en del i en strategisk satsning för ett hållbart svenskt jordbruk. Eftersom den ekolo- giska produktionen är en spjutspets i arbetet med att miljöanpassa jord- bruket är utvecklingen av den ekologiska produktionen ett prioriterat område. Utredningen anser därför att det finns starka skäl för att även under nästa programperiod stödja utvecklingen av den ekologiska produktionen genom en särskild miljöersättning för ekologisk jordbruksproduktion. minskar dock behovet av statligt stöd. Tillräckliga marknads- andelar kommer att ge en bättre förmåga att skapa bra villkor för produ- centerna genom en väl fungerande marknad och stabilare avsättning och priser. Utredningen instämmer i den kritik som framförts i samband med miljö- stödsöversynen när det gäller den nuvarande kopplingen av villkoren för miljöersättningen för ekologisk odling till rådets förordning 2092/91. Eftersom avser marknadsföring av ekologiska produkter och dessutom ändras kontinuerligt är den nuvarande ordningen förvirrande för jordbrukaren som den medför att myndigheternas kontroll- verksamhet försvåras. För en jordbrukare som successivt ansluter sin areal till miljöersättningen kan olika regler gälla för olika skiften i hans ekologiska odling. Om reglerna för odlingen skrevs in i miljöprogrammet och därefter gällde under hela programperioden skulle en större stabilitet i miljö- stödshanteringen skapas, vilket skulle underlätta såväl för jordbrukarna som för de administrerande myndigheterna. Enligt rådets förordning 2092/91 är det enbart varor som är framtagna i enlighet med förordning- ens regler som får kallas ekologiska. Utredningen föreslår därför att de svenska reglerna för miljöersättningen för ekologisk produktion anpassas till de produktionsregler som gäller enligt rådets förordning 2092/91 då det svenska regelverket utformas, samt att de därefter inte ändras . På detta sätt slipper man de problem som finns med att en jordbrukare kan tvingas följa olika regler på olika skiften, som ordet ekologiskt bör kunna få finnas kvar i stödformens namn. För att ytterligare förenkla regelverket föreslår utredningen dessutom att det gängse djurenhetsbegrepp som används i andra gemenskapsfinan- sierade djurstöd också används inom miljöersättningen för ekologisk produktion. Utredningen instämmer i Ekologiska lantbrukarnas bedömning att rela- tionen mellan ersättning till växtodling och djurhållning behöver föränd- ras, så att gårdar som även lägger om sin djurhållning premieras för detta. De positiva miljöeffekterna av ekologisk drift är i hög grad knutna till omläggningen av djurhållningen, som kräver en god balans mellan djurantal och foderodling på den enskilda gården. Gårdar med enbart växtodlingen omlagd och fortsatt intensiv konventionell djurhållning kan i värsta fall skapa ökad miljöbelastning, t.ex. genom att koncentrera all stallgödsel till den ekologiska arealen. När det gäller den nuvarande differentieringen av ersättningsnivåerna utifrån geografisk zon är en allmän bedömning, som delas av Ekologiska lantbrukarna, att motiven för en regional differentiering är svaga inom djurproduktionen. I den mån det finns någon skillnad i merkostnaderna vid omläggning tenderar de att vara högre i skogsbygderna och i , där specialiseringen oftast är längre gången, gårdarna mindre och beroendet av inköpt foder stort. På växtodlingssidan är det däremot säkert riktigt att det finns en hög- re merkostnad vid omläggning av gårdar med hög andel ettåriga grödor, i synnerhet då för dem som har specialgrödor som stärkelsepotatis eller Frågan är emellertid om inte skillnaderna snarare är knutna till grödorna än till regionen. En övergång till en grödbaserad differentiering av ersättningsnivåer- na, med de ersättningar per hektar respektive djurenhet som föreslås i avsnitt 12.1.6, skulle enligt utredningens bedömning sammantaget kunna ge en bättre styrning mot följande mål: ·bättre stimulans till ekologisk djurhållning ·bättre incitament till omläggning av hela produktionen ·utjämning mellan jämförbar djurproduktion i slätt- respektive skogs- bygd ·mindre incitament till passiv ekologisk odling (t.ex. vallodling utan omlagd djurhållning) ·bättre incitament till odling av t.ex. grönsaker ·en möjlighet att hålla budgetramen. Jämfört med den nuvarande regionala differentieringen leder de gröd- baserade ersättningsnivåerna till att vissa företag i slättbygderna kan missgynnas. För att komma till rätta med detta skulle en regional diffe- rentiering behöva göras även av de grödbaserade ersättningsnivåerna. Generellt sett blir dock ersättningssystem svårare att administrera och förvalta ju fler ersättningsnivåer som inrättas för olika grödgrupper. Ut- redningen har därför valt att inte föreslå en ytterligare differentiering av ersättningen. Beträffande övriga synpunkter som redovisats av Ekologiska lant- brukarna har MPU gjort följande bedömning. Utredningen har bedömt det vara lämpligt att ha kvar den nuvarande kopplingen mellan ersättning för ekologisk djurhållning och arealen slåttervall, betesvall eller grönfodergrödor. Härigenom stimuleras en integrering av foderproduktion och djurproduktion. Vidare stimuleras en balanserad, miljövänlig växtföljd som minskar växtnäringsläckaget. vill utredningen dock peka på att det kan finnas vissa oklarheter i bedömningsunderlaget när det gäller köttproduktionen. Frå- gan bör därför slutligt bedömas i anslutning till de ställningstaganden som behövs när har redovisat sitt uppdrag om ett nytt mål för den ekologiska produktionen . 12.3.4Utredningens bedömning av TRF:s förslag om stöd till ekologisk växthusodling har föreslagit att stöd borde lämnas till ekologisk växthusodling av såväl ätbara som icke ätbara produkter. Det är fullt möjligt att låta ett sådant stöd bli en del av miljöprogrammet. finns såvitt utredningen känner till ett sådant stöd i på ca /ha, för övrigt samma stödnivå som för frilandsproduktion. Växthu- sodlingen omsätter vanligen 200–/m2. Ett stöd på /m2 måste därför bedömas vara en ytterst marginell stimulans. Stödnivån kan na- turligtvis höjas men det blir i så fall genom en helt nationell finansiering. Det högsta stödbelopp som EG kan bevilja för ettåriga grödor är (ca ) per ha. Den ekologiska växthusodlingen i är blygsam, totalt finns ca 10 ha. Den torde på sin höjd komma att tredubblas . Även med en mångdubbelt högre ersättningsnivå kommer stödet totalt sett att bli litet. Administrations- kostnaderna för ett separat stöd kan därmed bli stora i förhållande till de belopp som utbetalas. Utredningen anser mot denna bakgrund att ett se- parat stöd till ekologisk växthusodling inte bör införas. 12.3.5Avgränsning av godkända arealer En fråga som har diskuterats gäller tolkningen av nuvarande bestämmel- ser om stöd till frukt- och bärodling. Enligt förordningen lämnas stöd endast till jordbruksgrödor och frilandsodlade trädgårdsgrödor som år- ligen används till foder-, livsmedels- och utsädesproduktion samt ettåriga gröngödslingsgrödor. Detta har av SJV tolkats som att bl.a. nyplante- ringar inte kan få stöd förrän de bär skörd. Såvitt utredningen kan förstå har detta aldrig varit avsikten. Bestämmelsen är till för att undvika att odlingar anmäls som ekologiska och sedan inte sköts professionellt. Om inte SJV anser sig kunna ändra sin tolkning behöver förordningen änd- ras. Den administrativa hanteringen av miljöersättningen till ekologisk odling hos länsstyrelserna och SJV skulle troligtvis förenklas om det ställdes krav på att den ekologiska produktionen skulle vara kontrollerad och godkänd av ett s.k. godkänt kontrollorgan för ekologisk produktion för att berättiga till miljöersättning. Kontrollorganisationerna själva motsät- ter sig dock denna lösning. För att skapa en större stabilitet i hanteringen av miljöersättningen, och därmed underlätta både för jordbrukarna och de administrerande myndigheterna, föreslår i stället utredningen att reg- lerna för odlingen skrivs in miljöprogrammet och att samma regler gäller under hela programperioden (se avsnitt 12.3.2). Ekologisk odling är en av de åtgärder inom miljöprogrammet där måluppfyllelsen för stödet försämras om åtgärden inte utförs på samma mark under hela beslutsperioden. Det är därför väsentligt att femårsbe- sluten utformas så att den ekologiska odlingen skall ligga på samma mark under hela åtagandeperioden. För att underlätta administrationen bör åtgärden enligt SJV kopplas till den minsta enhet som har en unik identitet. pågår diskussioner inom SJV om hur blockda- tabasen skall användas i detta sammanhang, och det är än så länge oklart om det kommer att finnas en lägre unikt identifierbar nivå än block. Enligt SJV är det därför viktigt att man i utformningen av mil- jöprogrammet inte låser fast sig vid en koppling till t.ex. jordbruksblock utan att programtexten bara slår fast att åtgärden skall utföras på sam- ma mark under hela beslutsperioden. Ekologiska lantbrukarna har föreslagit att miljöersättningen för eko- logisk odling konstrueras så att femårsbeslutet innebär en förbindelse att bruka hela företagets areal och driva hela djurhållningen enligt stödreg- lerna. Det skulle underlätta för de som har helt omlagd produktion, genom att kraven på nya beslut vid utökning av areal eller djurhållning försvinner. Enligt Ekologiska lantbrukarna borde det även vara möjligt att tillåta en planerad omläggning inom ramen för femårsbeslutet, förut- satt att en omläggningsplan läggs fast från början och genomförs under beslutets löptid. Ersättning skulle endast utgå för den del av driften som är omlagd. Ekologiska lantbrukarna anser dock att det åtminsto- ne under den kommande programperioden är rimligt att även erbjuda en fortsatt möjlighet att få ersättning för ekologisk växtodling på mindre delar av gården, utan förbindelse till hel omläggning. Men ersättningsni- våerna bör vara lägre, så att det finns ett tydligt incitament till hel om- läggning. Det bör också finnas möjlighet att byta upp sig till den nor- mala ersättningen (dvs. den som utgår för helt omlagda gårdar eller går- dar med omläggningsplan) när som helst . Utredningen instämmer med Ekologiska lantbrukarna så till vida att ett krav på hel omläggning kan anses ligga i linje med grundtanken i ekologiskt jordbruk. Ett krav på hel omläggning kan dock fungera som en psykologisk spärr för jordbrukare som funderar på att lägga om sina arealer från konventionellt till ekologiskt jordbruk. En lägre ersättnings- nivå för gårdar, som inte är helt omlagda eller som saknar omläggnings- plan, kan också motverka en ökad anslutning till miljöersättningen för ekologisk odling, eftersom initialkostnaderna vid omläggningen ofta är relativt höga. Olika ersättningsnivåer för gårdar med respektive utan omläggningsplan skapar dessutom administrativa problem och kostna- der. Utredningen föreslår därför, som nämndes ovan, att femårsbesluten även under kommande programperiod utformas så att den ekologiska odlingen skall ligga på samma mark under hela åtagandeperioden. 13 Anläggning av skyddszoner Inom det nuvarande miljöprogrammet infördes en miljöersätt- ning för resurshushållande konventionellt jordbruk. Åtgärden är ett tids- begränsat kompetensutvecklingsprogram, som utöver direkta utbild- ningsinsatser innehåller krav på planering och dokumentation inom det egna företaget, försiktighetsåtgärder vid kemisk bekämpning (inklusive obesprutade kantzoner i stråsäd) samt skyddszoner utmed vattendrag. Inom det nuvarande miljöprogrammet finns dessutom en särskild stöd- form för anläggning av extensiv vall och skyddszoner. Utredningen föreslår att ersättningarna för resurshushållande kon- ventionellt jordbruk, inklusive resurshushållande odling av sockerbetor på , samt anläggning av extensiv vall utgår ur miljöprogrammet. I stället bör en ny ersättningsform för anläggning av skyddszoner infö- ras. Anläggning av skyddszoner, dvs. bevuxna remsor av åkermarken utmed vattendrag och sjöar, leder till minskad ytavrinning från och därmed lägre förluster av fosfor bunden till jordpartiklar. Skyddszo- ner är även gynnsamma för faunan, och i någon utsträckning även för då bekämpning med kemiska bekämpningsmedel inte får före- komma i zonen. Miljöersättningen för anläggning av skyddszoner skall därmed bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingsland- skap, Levande sjöar, Ingen övergödning samt i viss mån Giftfri miljö. Målet är att 4 000 ha skyddszoner utmed vattendrag skall anläggas på . 194 Anläggning av skyddszoner Miljöersättning för anläggning av skyddszoner lämnas i hela Götalands- och Svealandslänen. Skyddszoner utmed sjöar eller vattendrag skall anläggas på . Med menas i detta sammanhang mark som kan användas till växtodling eller bete och som är lämplig att plöja. Skyddszoner skall anläggas utmed vattendrag och sjöar som är utmärkta på topografiska kartan. Kan en brukare på ett tillfredsställande sätt visa att ett vattendrag som inte finns utmärkt på topografiska kartan är vat- tenförande bör en skyddszon längs ett sådant vattendrag också vara ersättningsberättigande. Annan markanvändning skall inte tillåtas mellan skyddszonen och vattendraget, sjön eller fältkanten. En skyddszon skall vara men ersättning ges inte för bredd utöver . Den totala sträckan skyddszon skall vara . Denna sträcka behöver dock inte vara sammanhängande. Inom en skyddszon är det inte tillåtet att sprida gödselmedel eller ke- miska bekämpningsmedel. skall skyddszonen ligga obruten under hela den tid marken ingår i jordbruksföretaget. Sådd av skyddszon skall ske senast då marken ingår i arealen för stödet. bör få utforma regler för vilka grässlag som skall sås in. Befintlig vall kan också användas som skyddszon. Skyddszonen får slås tidigast och skörden skall bärgas. bör ha möjlighet att medge en tidigare skör- detidpunkt om påtaglig risk föreligger för inkorsning från skyddszonen i utsädesodling. Grödan från skyddszonen får inte användas för utsä- desproduktion. Bete på skyddszonen är tillåtet . Anläggning av skyddszoner 195 Miljöersättning för anläggande av skyddszoner lämnas med per hektar skyddszon och år. Om en brukares totala ersättning för skyddszon är betalas ersättningen inte ut. Skyddszonen måste finnas kvar på samma mark under hela den femåriga beslutsperioden. 13.1.8Förväntad anslutning och kostnad Beräknad årlig kostnad för ersättningen är ca vid full måluppfyllelse. 13.2Motiv för utredningens förslag 13.2.1Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för anläggning av skyddszoner När , och översyn av miljöstöden (SJV 1997a) genomfördes hade miljöersättningen till resurshushållande konventionellt jordbruk inte introducerats, vilket innebar att ersättning till anläggning av skyddszoner endast utgick inom miljöstödet för extensiv vall och skyddszoner. I utvärderingen konstateras att t.o.m. hade ca 500 ha skydds- zoner anslutits till ersättningsformen, vilket motsvarar en mål- uppfyllelse på jämfört med arealmålet på 3 000 ha. Verken be- dömer att en viktig orsak till den låga måluppfyllelsen är kravet på att skyddszonen måste vara för att berättiga till ersättning, eftersom det på många brukningsenheter kan vara svårt att anlägga sammanhängande skyddszon. ändrades därför reglerna så att de skyddszon som krävs för att berättiga till stöd inte längre behöver vara sammanhängande, vilket också innebär att ett skifte med skyddszon får vara mindre än 0,1 ha. 196 Anläggning av skyddszoner I en analys av problem och brister nämns att kritik har inkommit mot förutsättningen att ersättning endast lämnas för skydds- zon. Enligt verken är den föreslagna bredden en kompromiss utifrån praktiska, administrativa och kostnadseffektiva skäl. är dess- utom en vanlig arbetsbredd hos jordbruksmaskiner. Kriteriet bör därför enligt miljöstödsöversynen kvarstå. 13.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersättning för anläggning av skyddszoner har ca 1 200 ha anslutits till miljöersättningen för an- läggning av skyddszoner, vilket ger en måluppfyllelse på . I fi- gur 13.1 visas den länsvisa fördelningen av ansökt areal för skyddszoner. Den största andelen ansökt areal, , finns i län. När det gäller ersättningen för resurshushållande konventionellt jord- bruk har ansökan om utbetalning inkommit för ca 455 000 ha, vilket ger en måluppfyllelse på jämfört med det uppsatta areal- målet (som gäller slutet av femårsperioden, dvs. I figur 13.2 visas den länsvisa fördelningen av ansökta arealer . Ansökning- arna från län omfattar av den totala ansökta arealen. Anläggning av skyddszoner 197 Länsvis fördelning av den areal för vilken ansökningar inkommit om ersättning för anläggning av skyddszoner (Källa: Länsvis fördelning av den areal för vilken ansökningar inkommit om miljöstöd för resurshushållande konventionellt jordbruk (Källa: SJV). 198 Anläggning av skyddszoner 13.2.2.2Utredningens genomgångar med vissa myndigheter och organisationer Som en del i utredningens analys av det nuvarande miljöprogrammet för jordbruket har synpunkter inhämtats från företrädare från olika myndig- heter och organisationer. Vid dessa genomgångar har bl.a. följande syn- punkter på miljöersättningarna till resurshushållande konventionellt jordbruk respektive extensiv vall och skyddszoner framkommit. () menar att miljöersättningen till resurshushållande konventionellt jordbruk behöver modifieras, men att det är en bra åtgärd att bygga vidare på. Orsakerna till den förhållande- vis dåliga anslutningen till ersättningen skulle behöva undersökas. LD anser vidare att ersättningen till skyddszoner bör kunna införlivas i er- sättningen till resurshushållande konventionellt jordbruk. Ersättningen till extensiv vall blir då överflödig, eftersom man lika gärna kan söka miljöersättning för ekologisk odling i stället. () framhåller att det finns en stark koppling mellan jordbruket och jaktintressena. Åtgärder som vidtas inom jordbruket påverkar ofta det jaktbara viltet. SJF uppfattar i huvudsak miljöersättningarna som positiva för viltet och jaktintresserna. Till de åtgärder som gynnar fältviltet hör enligt SJF miljöersättningen för an- läggning av skyddszoner utmed vattendrag och de sprutfria kantzonerna inom ersättningen till resurshushållande konventionell odling. i län har i en skrivelse till som utredningen fått ta del av föreslagit att reglerna för skyddszoner ändras. Enligt de nuvarande reglerna skall vattendrag eller sjö som skyddszonen gränsar till vara utmärkt på den topografiska kartan för att ersättning skall kunna utgå. anser dock att den topografis- ka kartan är bristfällig och att det finns fler vattendrag med vattenföring året om än de som finns inritade på kartan. Förordningen bör därför en- ligt ändras så att det framgår att om ett vattendrag som är ytvattenförande finns i verkligheten, men inte på kartan, skall ersättning för skyddszon ändå utgå. bör efter fältbesiktning få be- sluta om undantag från att vattendraget skall finnas på kartan. skriver i sitt yttrande över förslag att både miljönytta, stödmottagare och myndigheter kan vara betjänta av den föreslagna förändringen i miljöprogrammet. Verket gör dock bedöm- ningen att en ändring av förordningen inte skulle hinna genomföras inför ansökningarna för , eftersom en ändring måste göras via Anläggning av skyddszoner 199 Enligt bör förslaget dock beaktas i samband med utformningen av nästa miljöprogram. () framhåller i en skrivelse från att det nu löpande miljöprogrammet inte ger full och adekvat uppmärksamhet åt den yrkesmässiga trädgårdsodlingens miljösituation och miljöarbete. Enligt TRF har ersättningen till resurs- hushållande konventionellt jordbruk inte en utformning som gör det intressant för flertalet trädgårdsföretag att ta del av detta. Dels utgår inte ersättningen till företag med växthusodling, dels är inte de arealrelatera- de stödbeloppen för frilandsodlingen så avvägda att de står i rimlig pro- portion till den merkostnad som företagen påtar sig för att uppfylla vill- koren för stödet. Den genomsnittliga frilandsarealen inom trädgårdsnä- ringen är 4,2 ha medan företag med spannmålsproduktion har en medela- real på 35 ha. Den maximala ersättning som kan utgå i ett genomsnittligt trädgårdsföretag är medan det på jordbrukssidan är . TRF föreslår dels att det utarbetas ett stöd för resurshushållande konventionell växthusodling, dels att stödbeloppen för frilandsodling av trädgårdsprodukter justeras uppåt. Totalkostnaden för förbundets för- slag är ca . Sockerbetsodlarna i Mörbylångaområdet hemställer i en skrivelse till utredningen från att ersättning för resurshushållan- de odling av sockerbetor skall kunna utgå på , delar av län och östra i likhet med den ersättning som utgår på . 13.3.1Motiv för miljöersättning för anläggning av skyddszoner Fosfor är livsnödvändigt och kan heller inte ersättas av andra ämnen. Råvaran är en ändlig resurs som, med dagens brytningstakt, beräknas räcka i 100–. Det är därför viktigt att både hushålla och att på olika sätt minimera fosforförlusterna. Fosforcykeln är långsam. Den största delen av fosforn som förs in i jordbruket blir kvar genom att det lagras. Fosforn kommer inte växterna till del direkt utan i stället . Detta beror på flera faktorer, såsom tillståndet i mar- ken, växternas upptag, gödsling m.m. Användningen av fosfor i jordbru- ket kan leda till förluster som bidrar till övergödningen av sjöar och vat- tendrag. 200 Anläggning av skyddszoner Anläggning av skyddszoner utmed vattendrag leder till minskad ytav- rinning från särskilt och vinter och därmed lägre förluster av fosfor bunden till jordpartiklar. 13.3.2Motiv för förslaget rörande skyddszonens bredd Redan i samband med miljöstödsöversynen inkom kritik mot förutsättningen att ersättning endast lämnas för skydds- zon. I översynen konstaterades att kriteriet bör kvarstå, eftersom det är en kompromiss utifrån praktiska, administrativa och kostnadseffektiva skäl. Utredningen vill i detta sammanhang tillägga att för att förhindra ytavrinning borde skyddzonens bredd skifta bl.a. utifrån fältets lutning, jordart, nederbördsförhållanden m.m. Att införa ett flexibelt system in- nebär dock att den optimala bredden måste avgöras från fall till fall ge- nom fältbesiktning innan beslut om ersättning kan fattas. Ett sådant system innebär osäkerhet för brukaren men också väsentligt ökade admi- nistrativa kostnader. MPU föreslår därför att miljöersättning skall kunna erhållas om kravet på en skyddszon är uppfyllt. Inom EU diskuteras bl.a. tillämpningen av reglerna för arealuttag och då bl.a. bredden på skiften som läggs i träda. Då dis- kussionerna inte avslutats har det inte varit möjligt att närmare ta ställ- ning till om uttagen areal skulle kunna utgöra zoner, och då även bredare zoner, längs vattendrag, sjöar och fältkanter som ett komplement till er- sättningen för anläggning av skyddszoner. Inte heller har det varit möj- ligt att närmare studera vilka konsekvenser en sådan möjlighet skulle få. 13.3.3Motiv för borttagande av ersättning för resurshushållande konventionellt jordbruk m.m. har vid behandlingen av propositionen Hållbart fiske och jordbruk (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr. 1997/98:116) ställt sig bakom regeringens förslag att miljöersättningen för resurshushållan- de konventionellt jordbruk skall vara ett tidsbegränsat kompetensutveck- lingsprogram som utöver direkta utbildningsinsatser ersätter lantbrukare för vidtagna miljöåtgärder i syfte att uppnå ett mer miljöanpassat jord- bruk. Som ett tillägg till ersättningen för resurshushållande konventionellt jordbruk infördes också åtgärder för att främja miljövänlig od- Anläggning av skyddszoner 201