sou · GNB3147 · 2000-01-01 00:00:00 — Från polis- och åklagarhåll har framhållits att de nuvarande reglerna om förverkande av från brott inte fungerar särskilt effektivt. Det beror bl.a. på att det ofta är svårt att få fram full bevisning på sambandet mellan en viss tillgång och brottslighet. Exempelvis kan det inträffa att en grovt kriminellt belastad person har betydande ekonomiska tillgångar som man på goda grunder kan misstänka härrör från brottslig verksamhet men som inte går att härleda till visst eller vissa brott. Det har också framhållits att polisen inte har hållit jämna steg med utvecklingen när det gäller kompetens och arbetsmetoder för att spåra tillgångar som utgör från brott. har framhållit att det finns ett stort behov av att förverka av brott som hänför sig till varusmugglingslagens område. Det har vidare, från polis- och åklagarhåll, förts fram en del mera detaljbetonade synpunkter på förverkandereglernas nuvarande utformning. Bl.a. har sagts att rättsläget synes vara osäkert när det gäller förverkande av vissa slag av tillbehör vid hantering av narkotika, främst pipor som används för att röka hasch. Kritik har vidare förts fram mot reglerna om hur man skall förfara med förverkad egendom. Nuvarande regler har i vissa fall lett till att myndigheterna har sett sig skyldiga att försälja förverkade knivar, en åtgärd som har uppfattas som stötande och rentav inbjudande till farlig brottslighet. Det har också påtalats att det finns behov av att se över förfa- randereglerna mot bakgrund av att det bolag som tidigare svarat för försälj- ningen av förverkad egendom inte längre finns. Justitiekanslern () har föreslagit regeringen att det i 36 kap. 17 § brotts- balken införs en bestämmelse som innebär att om förverkad egendom försäljs utan förbehåll för en bestående särskild rättighet, så svarar staten för den skada som orsakats rättighetshavaren intill värdet av vad som har tillfallit staten på grund av förverkandet. JK har i anslutning härtill förordat vissa regeländringar som rör förfarandet i sådana fall. JK har också uppmärksammat regeringen på bestämmelsen i 36 kap. 17 § andra stycket , som innebär att om utbyte av brott som svarar mot skada för enskild förklarats förverkad hos någon, svarar staten i dennes ställe för ersättning åt den skadelidande intill värdet av vad som tillfallit staten på grund av förverkandebeslutet. Bestämmelsen är endast tillämplig på förverkande enligt . JK menar att det finns skäl att överväga om inte staten borde träda in också då förverkande av utbyte av brott sker med stöd av någon bestämmelse i en specialförfattning. Av intresse i sammanhanget är också bestämmelser om häleri. Häleribestämmelserna tar huvudsakligen sikte på egendom som är frånhänd någon genom brott eller som på vissa andra sätt härrör från brott. Utanför häleribestämmelserna faller däremot en del förfaranden som, har det sagts, kan vara nog så straffvärda, såsom befattning med medel som undandragits eller åtkommits genom skattebrott. I förverkandekonvention av finns regler om vidgat internationellt samarbete vid brottsutredningar och vid förverkande av brottsligt förvärvade tillgångar m.m. har tillträtt konventionen med vissa förbehåll som hänger samman med att konventionen går längre än svensk lagstiftning i vissa avseenden (prop. 1995/96:49, bet. 1995/96:JuU10, rskr. 1995/96:59). I propositionen framhölls därvid att vid framtida överväganden av den svenska lagstiftningen bör förverkandekon- ventionens bestämmleser tas i beaktande med syfte att konventionens bestämmelser skall få en så vidsträckt tillämpning som möjligt. En särskild utredare tillkallas för att se över frågor om att förverka av brott. Utredaren skall, mot bakgrund av utvecklingen i fråga om ekonomisk och annan grov och organiserad brottslighet, särskilt narkotikabrottslighet, undersöka om dagens regler om att förverka av brott är tillräckliga för att kunna angripa denna brottslighet på ett effektivt sätt. Utredaren skall undersöka hur nuvarande regler fungerar i praktiken och vilka rättsliga eller andra hinder som kan finnas för en effektivare hantering. Därvid bör beaktas bl.a. möjligheten att styrka kopplingen mellan tillgångar och brott samt det rättsstatliga intresset att förhindra att stora förmögenhe- ter kontrolleras av kriminella element. Det är också viktigt att beakta den svårighet som kan ligga i att medel förs mellan olika länder. Vid bedömande av reformbehoven skall utredaren också väga in de erfarenheter av den kvalificerade brottslighetens utveckling som finns i och i andra jämförbara länder, exempelvis andra länder inom EU. Utredaren skall därvid särskilt ta reda på erfarenheterna av den långtgående lagstiftning på området som finns i vissa av dessa länder. Det är en huvud- uppgift för utredaren att överväga i vad mån de utländska exemplen bör användas som utgångspunkt för de skärpningar som kan behövas i fråga om den svenska förverkandelagstiftningen. I uppdraget ligger inte bara att i förekommande fall föreslå be hövliga skärpningar i fråga om själva förverkandereglerna. Också angränsande regler kan behöva ändras för att förverkandereglerna skall få genomslag. Det gäller särskilt reglerna om utredning och om förfarandet vid förverkan- de, således de straffprocessuella reglerna i vid mening. En viktig fråga är därvid om dagens regelverk ger tillräckliga möjligheter att ingripa med tvångsmedel för att säkerställa utredning och verkställighet i sammanhang- et. En annan fråga som bör behandlas är kopplingen mellan vinningsförver- kande och brottmålshantering i övrigt, med andra ord i vad mån förverkan- defrågan bör kunna behandlas för sig utan att nödvändigtvis ingå i ett förfarande som leder fram till att någon döms för brott. Utredaren skall ta reda på utvecklingen i fråga om det internationella samarbetet när det gäller förverkande. I detta ligger också att analysera behovet av sådant samarbete samt behovet av att förverkandereglerna i de olika ländernas rättssystem korresponderar för att samarbetet skall fungera väl. Utredaren skall i det sammanhanget undersöka behovet av att ytterliga- re utveckla det internationella samarbetet, exempelvis genom att utveckla internationella avtal på området. Vid behov skall utredaren utarbeta förslag till lagändringar eller andra åtgärder som behövs för att effektivisera detta samarbete. Även om huvudändamålet med utredningen är att effektivisera förver- kande i mera kvalificerade brottsliga sammanhang, skall utredaren också undersöka behovet av regeländringar inom mera speciella områden, exem- pelvis sådana frågor om förverkande av narkotikatillbehör, försäljning av förverkad egendom m.m. som berörts ovan. Utredaren skall också överväga om häleribestämmelserna bör ändras för att kriminalisera straffvärda men ej brottsliga förfaranden i fråga om tillgångar som på ett eller annat brottsligt har en brottslig anknytning. Ett exempel på sådant förfarande kan vara att hjälpa någon annan med att omsätta pengar som utgör undandragen skatt, tull eller avgift. Utredaren bör således ur ett vidare perspektiv bedöma vilka brottstyper som skall kunna medföra en kriminalisering av en efterföljande befattning med egendom från brott. Det är viktigt att polisen och andra berörda myndigheter har effektiva rättsliga instrument och arbetsmetoder samt en adekvat kompetens för att kunna spåra upp tillgångar som kan utgöra från brott. Efter beslut om förverkande är det viktigt att beslutet kan verkställas på ett effektivt sätt. Utredaren bör därför undersöka reformbehovet i fråga om hela kedjan i förverkandeproceduren, från spaning till verkställighet. Det kan därvid bli aktuellt att överväga inte bara lagändringar utan också åtgärder av annat slag, såsom arbetsmetoder, former för myndighetssamarbete, internationellt samarbete och kompetenshöjning. Bestämmelserna i förverkandekonvention skall beaktas med ambitionen att dennas tillämpningsområde kan göras så vidsträckt som möjligt (jämför bet. 1995/96:JuU10 s.5). Utredaren skall samråda med Riksåklagaren, , Riksskat- teverket, och . budgetproposition aviseras att en ny m yndighet, , skall inrättas (prop. 1996/97:1). Utredaren skall samråda även med den myndigheten. Utredaren skall också samråda med den arbetsgrupp inom , som tillsatts med uppgift att kartlägga hotbilder och utvecklingstendenser i fråga om den internationella ekobrottsligheten och att utarbeta förslag till inriktningen av det kriminalpolitiska reformarbetet inom det området (Internationella ekobrottsgruppen). I utredningsarbetet skall beaktas vad som kommit fram i Penningtvätt- utredningens (Fi 1995:18) arbete. För utredningen gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare, rörande bl.a. prövning av offentliga åtaganden samt redovisning av konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Arbetet skall slutredovisas före utgången av . av brott (Ju 1997:48) Beslut vid regeringssammanträde . (Ju 1997:02) ges i uppdrag att utöver vad som anges i de ursprungliga direktiven utreda ytterligare två frågor. För det första skall utredningen undersöka om möjligheterna att förverka mutor samt vinster från bestickning eller mutbrott bör utvidgas för att därigenom bättre uppfylla åtagandet i den inom upprättade konven- tionen om bekämpande av korruption i internationella affärsförbindelser. För det andra skall utredningen mot bakgrund av ett beslut inom EU undersöka vilka åtgärder som behöver vidtas för att skall kunna återkalla eller i största möjliga mån begränsa förklaringen till artikel 2 punkt 1 i förverkandekonvention av . Artikeln före- skriver att parterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att kunna förverka hjälpmedel och av brott och har förklarat att artikeln skall vara tillämplig på endast vissa typer av brott. Utredningen skall lämna de förslag till författningsändringar som den finner nödvändiga. Tiden för uppdraget förlängs till utgången av . Regeringen beslutade om direktiv till en särskild utredare med uppgift att utreda frågor om att förverka av brott (Dir. 1997:48). Utredningen antog namnet . Huvuduppgiften för utredningen är att, mot bakgrund av utvecklingen i fråga om ekonomisk och annan grov organiserad brottslighet, särskilt narkotikabrottslighet, undersöka om dagens regler om att förverka av brott är tillräckliga för att kunna angripa denna brottslighet på ett effektivt sätt. Utredningen skall också överväga om häleribestämmelserna bör ändras för att kriminalisera straffvärda, men ej brottsliga förfa- randen i fråga om tillgångar som på ett eller annat sätt har brottslig anknyt- ning. Utredningen skall ta reda på utvecklingen i fråga om det internationella samarbetet när det gäller förverkande. Vid behov skall utredaren utarbeta förslag till lagändringar eller andra åtgärder som behövs för att effektivisera detta samarbete. Bestämmelserna i förverkandekonvention av skall beaktas med ambitionen att tillämpningsområdet skall göras så vidsträckt som möjligt. Inom har en konvention förhandlats fram om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförbin- delser. Nöd- vändiga lagstiftningsåtgärder för att skall kunna tillträda konventio- nen har vidtagits (prop. 1998/99:32, bet. 1998/99:JuU16, rskr. 1998/99:167). Lagändringarna träder i kraft . Regeringen beslutade att skall ratificera konventionen (dnr UD1999/619/IH). Artikel 3.3 i konventionen föreskriver bl.a. att varje part skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att mutan och vinsten av bestickning av en utländsk offentlig tjänsteman, eller egendom av ett värde som motsvarar sådan vinst, kan beslagtas och förverkas. Enligt 36 kap. 1 § skall utbyte av brott förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. I begreppet utbyte ligger att någon mottagit egendom eller något värde. Det innebär att en muta kan förverkas hos den som mottagit den och därmed gjort sig skyldig till mutbrott. Där- emot torde förverkande inte kunna ske när mutan inte överlämnats, t.ex. om den blivit kvar hos den som erbjudit eller utlovat den. Det kan därför ifrågasättas om svensk lag till fullo uppfyller åtagandet i konventionen att själva mutan skall kunna förverkas. Regeringen ansåg att detta inte torde medföra att skulle vara förhindrat att tillträda konventionen, men att den närmare innebörden av åtagandet i denna del och dess konsekvenser för svensk lagstiftning borde hanteras inom ramen för den pågående utredning- en om förverkande (a. prop. s. 61). Under riksdagsbehandlingen framfördes inte några synpunkter på regeringens bedömning i denna del. Utredningens uppdrag bör mot denna bakgrund utvidgas till att gälla frågan om den närmare innebörden av åtagandet i artikel 3.3 i konventionen och dess konsekvenser för svensk lagstiftning. SOU 1999:147 Bilaga 2 289 Den gemensamma åtgärden och förverkandekonventionen antogs inom EU en gemensam åtgärd om penningt- vätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpme- del och av brott (EGT L 333, 9.12.1998, s. 1). Åtgärden komplet- terar förverkandekonvention av . Medlemsstaterna åtar sig i den gemensamma åtgärden att se till att deras lagstiftning om penningtvätt och förverkande är mer generellt tillämplig och inte begränsad till vissa brott eller brottstyper. Medlemsstaterna skall inte utnyttja rätten till reservationer till förverkandekonventionen och de skall vidta lämpliga åtgärder för att genomföra den gemensamma åtgärden så snart den träder i kraft. I den mån det krävs lagändringar skall medlemsstaterna lägga fram de förslag som krävs. I samband med att förverkandekonventionen ratificerades utnyttjade rätten till reservationer avseende bl.a. artiklarna 2 och 6 (SÖ 1996:19). I det lagstiftningsarbete som föregick ratifikation angav regeringen att man vid framtida överväganden av den svenska lagstiftningen bör beakta förverkandekonventionens bestämmelser med syfte att konven- tionens bestämmelser skall få en så vidsträckt tillämpning som möjligt (prop. 1995/96:49 s. 11). Artikel 6 punkt 1 behandlar penningtvättsbrott och föreskriver att parterna skall straffbelägga vissa åtgärder som vidtas med egendom som utgör av brott. förklarade att artikeln endast skall gälla egendom som härrör från brottsligt förvärv. Regeringen har vidtagit nöd- vändiga åtgärder för att förklaringen skall kunna återkallas. I proposition till om ändringar i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningt- vätt, m.m. (prop. 1998/99:19) gjorde regeringen bl.a. den bedömningen att förklaringen kunde återkallas med hänsyn till regeringens förslag till änd- ringar av bestämmelser om häleri. har, i samband med antagandet av de i propositionen framlagda förslagen till ändringar i , lämnat regeringens bedömning om att förklaringen kan återkallas utan erinran (bet. 1998/99:JuU8, rskr. 1998/99:134). Lagändringarna träder i kraft . Regeringen beslutade att förklaringen, med verkan fr.o.m. , skall återkallas (dnr Ju1999/2704/L5). Detta innebär att det inte längre finns anledning för utredningen att överväga om häleribestämmelserna bör ändras. Enligt artikel 2 punkt 1 i förverkandekonventionen skall varje part vidta sådana lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som är nödvändiga för att kunna förverka hjälpmedel och eller egendom vars värde motsvarar sådan . Enligt artikel 2 punkt 2 kan en part förklara att punkt 1 i artikeln är tillämplig endast på de brott eller kategorier av brott som anges i I samband med att konventionen ratificerades förklarade att bestämmelsen i artikel 2 punkt 1 för del skall vara tillämplig på sådant utbyte av brott och sådana hjälpmedel vid brott som kan förverkas enligt bestämmelserna i , narkotikastrafflagen (1968:64) eller lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel. Beträffande annan brottslighet förbehöll sig rätten att, i den ut- sträckning så är motiverat med hänsyn till brottstypen, föreskriva förver- kande i mer begränsad omfattning (SÖ 1996:19). Begreppet utbyte av brott torde i allt väsentligt motsvara med den innebörd som detta uttryck har enligt förverkandekonventionen. Trots detta ger konventionens förverkandebestämmelser anledning till vissa tillämpningsproblem. Även om förverkande av utbyte kan komma i fråga vid brottsbalksbrotten och många brott inom specialstraffrätten, så sträcker sig lagstiftningen inte alltid lika långt som förverkandekonventionen. Detta gäller t.ex. lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (varusmugglings- lagen). Enligt 9 § varusmugglingslagen kan sålunda i fråga om egendom som varit föremål för varusmugglingsbrott endast egendomen förklaras förverkad eller, om egendomen inte längre finns i behåll, dess värde förkla- ras förverkat. Förverkande kan alltså inte ske i fråga om annat utbyte av ett varusmugglingsbrott. Med hjälpmedel avses enligt artikel 1 i förverkande- konventionen egendom som använts eller "varit avsedd att användas" vid brott. Detta senare går längre än vad som är generellt möjligt att förverka enligt svensk lag, även om egendom av detta slag i många fall kan förverkas enligt 36 kap. 2 eller 3 § (prop. 1995/96:49 s. 10). Det är lämpligt att frågan om innebörden av den gemensamma åtgärdens bestämmelser vad gäller förklaring till artikel 2 punkt 1 i förver- kandekonventionen, behandlas av utredningen. Uppdraget bör därför utvidgas till att gälla denna fråga. Det bör i detta sammanhang nämnas att har gjort en översyn av varusmugglingslagen (Ds 1998:53). I promemorian föreslås bl.a. att även av varusmugg- lingsbrott skall kunna förverkas. Promemorian bereds inom . Utredaren skall överväga den närmare innebörden av artikel 3.3 i OECD- konventionen och artikel 1 a i den gemensamma åtgärden. Utredningen skall därvid utarbeta förslag till författningsändringar eller andra åtgärder som kan krävas för att dels till fullo skall uppfylla angivna åtaganden i och den gemensamma åtgärden, dels kunna återkalla, eller i största möjliga mån begränsa, förklaringen till artikel 2 punkt 1 i förverkandekonventionen. Dessa tilläggsdirektiv föranleder att den tid inom vilken utredningens uppdrag skall fullgöras bör förlängas. Utredningen medges därför förläng- ning med att slutredovisa arbetet till utgången av . SOU 1999:147 Bilaga 3 293 Prövning av ersättningsanspråk grundat på särskild rätt i förverkad egendom (Ju 3034-86) Regeringen uppdrog åt justitiekanslern att se över de rättsregler som rör prövning av anspråk mot staten till följd av särskild rätt i förverkad egendom. Uppdraget innebar också att justitiekanslern skulle lämna förslag till de ändringar i rättsreglerna som kunde behöva genomföras. I beslutet uppdrog regeringen också åt justitiekans- lern att för statens räkning pröva en framställning från om viss ersättning. Den ersättning bolaget begärde motsvarade den nettointäkt som influtit till staten vid en försäljning genom förenade fab- riksverken FFV:s försorg av en segelbåt. Båten hade förverkats till sta- ten genom en dom av . Enligt bola- get hade detta en särskild rätt i den förverkade egendomen genom ett äganderättsförbehåll som upptagits i ett köpe kontrakt avseende båten. Förbehållet bestod vid tiden för FFV:s försäljning av båten enligt 36 kap 5 § (BrB). Regeringen konstaterade i sitt beslut att vad som förekommit i ären- det syntes ge vid handen att gällande rättsregler inte med erforderlig tyd- lighet anvisade en ordning för prövning av anspråk av det slag som hade aktualiserats, varför regeringen gav justitiekanslern det tidigare nämnda uppdraget att se över reglerna och att lämna eventuella ändringsförslag. Sedan viss utredning skett prövade justitiekanslern i beslut den 9 ja- nuari 1989 bolagets ersättningsanspråk. Justitiekanslern fann därvid att någon ersättning inte kunde lämnas till bolaget, eftersom bolaget saknade rätt till den köpeskilling som influtit för båten. 294 Bilaga 3 SOU 1999:147 De grundläggande reglerna om förverkande finns i 36 kap. (BrB). Enligt 1 § första stycket skall utbyte av brott enligt BrB förkla- ras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller vad någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med ett brott, om mottagandet utgör brott enligt BrB. I stället för det mottagna får dess värde förklaras förverkat. Enligt 2 § får egendom som använts som hjälpmedel vid brott enligt BrB eller som frambragts genom sådant brott förklaras förverkad, om det är påkallat till förebyggande av brott eller om det annars finns sär- skilda skäl. Detsamma gäller egendom vars användande utgör brott en- ligt BrB eller med vilken annars tagits befattning som utgör sådant brott. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat. I 3 § finns bestämmelser om förverkande av föremål i andra fall än som avses i 2 §. Det gäller föremål som genom bl.a. sin särskilda beskaffen- het kan befaras komma till brottslig användning eller som är ägnade att användas som vapen eller hjälpmedel vid vissa brott m.m. I 4 § finns bestämmelser om förverkande av värdet av ekonomiska fördelar vid brott begångna i utövningen av näringsverksamhet. I 5 § första och andra stycket finns de allmänna bestämmelserna om hos vem förverkande av egendom eller dess värde till följd av brott får ske. Förverkande får ske hos gärningsmannen eller annan som medver- kat till brottet, hos den i vars ställe gärningsmannen eller annan medver- kande var eller hos den som genom brottet beretts eller hos en sådan näringsidkare som avses i 4 §. Tillhörde egendomen vid tiden för brotten inte någon av de nu nämnda får den inte förklaras förverkad. När det gäller den som förvärvat egendomen efter brottet får förver- kande ske hos denne om han eller hon vid förvärvet haft vetskap om eller skälig anledning till antagande om egendomens samband med brottet. Enligt 5 § tredje stycket består särskild rätt till egendom som förkla- ras förverkad, om ej även den särskilda rätten förklaras förverkad. Där- emot upphör enligt 5 § sista stycket sådan rätt som har vunnits genom utmätning eller betalningssäkring, om egendomen förklaras förverkad, såvida ej av särskild anledning förordnas att rätten skall bestå. Enligt 17 § första stycket tillfaller förverkad egendom staten om inte annat är före- skrivet. Bestämmelserna i 36 kap. BrB kompletteras av lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. I lagen regleras förfa- randet vid prövning av frågor om förverkande av egendom till det all- männa eller om annan särskild rättsverkan av brott, när frågan inte an- går den som är tilltalad för brottet. SOU 1999:147 Bilaga 3 295 Förfarandet med den förverkade egendomen regleras närmare i lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad ege ndom och hittegods m.m. Huvudregeln när det gäller förverkad egendom är att denna skall säljas av Allmateriel i , tidigare (6 § jfrd med förordningen, 1979:536, om försäljning av förverkad ege ndom och hittegods m.m.). I lagen regleras också bl.a. frågor om ersättning till den vars rätt trätts för när det gäller egendom som tagits i förvar av polis- myndighet med stöd av lagen ( 1974:1065) om visst stöl dgods m.m. och därefter sålts för statsverkets räkning enligt reglerna i lagen om förfa- rande med förverkad egendom och hittegods m.m. Ägaren eller annan rättsinnehavare har rätt till ersättning av staten. Ersättning utgår dock inte med högre belopp än som influtit vid försäljningen. Ansökan om er- sättning skall ges in till som prövar frågan om ersätt- ning. När det gäller ersättning vid förverkande av utbyte av brott enligt BrB finns regler om detta i 36 kap. 17 § andra stycket BrB. Har enligt kapitlets 1 § utbyte som svarar mot skada för enskild förklarats förver- kat hos någon, svarar staten för ersättning åt den skadelidande intill vär- det av vad som har tillfallit staten på grund av beslutet om förverkande. I detta fall svarar staten för ersättningsskyldigheten i stället för den hos vilken förverkande skett.