sou · GNB3115d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Stora nya in- vesteringar i naturgasinfrastruktur riskerar att inte bli lönsamma om marknaden öppnas alltför snabbt. För att uppmunta nya investeringar i områden som inte tidigare varit försörjda med naturgas innehåller natur- gasmarknadsdirektivet därför ett undantag från reglerna om mark- nadsöppning. Enligt vår bedömning är det väsentligt att denna möjlighet finns, inte minst mot bakgrund av de studier om förutsättningarna för en utbyggd naturgasmarknad i som redovisats i kapitel 5. Av naturgasmarknadsdirektivet framgår att kommissionen kan bevilja undantag med beaktande särskilt av följande kriterier: Behovet av investeringar i infrastrukturen som inte skulle vara eko- nomiskt lönsamma att genomföra på en konkurrensutsatt marknad. Nivån på och avkastningsmöjligheterna för de investeringar som krävs. Gassystemets storlek och utvecklingsnivå i det berörda området. Utsikterna för den berörda gasmarknaden. Det berörda områdets eller den berörda geografiska regionens ut- bredning och beskaffenhet. Socioekonomiska och demografiska faktorer. Enligt direktivet får undantag endast medges om ingen infrastruktur för gas har anlagts i detta område, eller om sådan har anlagts för mindre än . Det tillfälliga undantaget får inte utsträckas till längre än efter det att naturgas först levererades till området. Enligt utredningens bedömning finns det dock skäl att analysera ef- fekterna av ett undantag innan ett sådant begärs. Det kan vara motiverat att genom t.ex. informationsinsatser eller andra medel motverka kon- traktsformer som innebär att kunder binds av mycket långsiktiga åtagan- den. Det finns annars en risk för att den tillfälliga undantagsregeln leder Överväganden och förslag 295 till att den svenska naturgasmarknaden, vid en eventuell utbyggnad, un- der kommer att bestå av ett antal regionala monopolmarknader. Enligt vår bedömning är det dock mycket viktigt att möjligheten till undantag för ett geografiskt avgränsat område finns. Det kan bidra till att marknaden utvecklas, vilket är viktigt för att kunna få till stånd en ökad konkurrens. Förslag : Ett naturgasföretag som får, eller kan antas få, allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter på grund av långsiktiga åta- ganden som har godkänts i ett eller flera avtal om köp av naturgas, kan ansöka hos regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer om ett tillfälligt undantag från bestämmelserna i 3 kap. 1 och 3 §§ i naturgaslagen. Ansökan om tillfälligt undantag lämnas in till den myndighet som regeringen bestämmer. Ansökan skall göras utan dröjsmål senast efter det att anslutning av naturgasledning eller transport av naturgas har vägrats. Vi har tidigare redovisat att naturgasföretagen på den svenska natur- gasmarknaden är bundna av traditionella och långsiktiga take or pay- åtaganden. Den återstående löptiden på dessa kontrakt är visserligen re- lativt begränsad. AB:s importavtal med /S löper exempelvis ut , 2006 och 2010. S ydgas AB:s kontrakt med löper ut – 2005. Trots den begränsade återstående löptiden kan dock sådana åta- ganden leda till stora förluster om ledningarna öppnas för tillträde. För att undvika att naturgasföretag råkar ut för allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter ger naturgasmarknadsdirektivet därför en möjlig- het att ansöka om ett tillfälligt undantag från reglerna om tillträde till ledningarna. Om rimliga alternativa lösningar inte är tillgängliga, och med beak- tande av bestämmelserna i naturgasmarknadsdirektivets artikel 25.3 (se nedan), får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta att medge undantag. Beslut om att bevilja undantag skall utan dröjsmål anmälas till kommissionen. efter mottagandet av denna anmälan kan kommissionen begära att beslutet om undantag skall ändras eller upphävas. 296 Överväganden och förslag Vid beslut om undantag skall medlemsstaten eller den utsedda behö- riga myndigheten samt kommissionen särskilt ta hänsyn till följande kri- terier: Målet att uppnå en konkurrensutsatt gasmarknad. Behovet av att fullgöra allmännyttiga tjänster och att säkerställa för- sörjningstryggheten. Naturgasföretagets ställning på gasmarknaden och det faktiska kon- kurrensläget på denna marknad. Hur allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter naturgas- och överföringsföretagen eller berättigade kunder råkar ut för. Undertecknadedatum och villkor i det aktuella avtalet, eller de aktu- ella avtalen, inbegripet i vilken utsträckning förändringar på markna- den beaktas. De ansträngningar som gjorts för att lösa problemet. I vilken mån företaget, när det godtog take or pay-åtagandena i fråga, rimligen kunde ha förutsett att allvarliga problem troligen skulle upp- stå med anledning av bestämmelserna i detta direktiv. I hur hög grad systemet är anslutet till andra system samt i vilken mån dessa system är driftkompatibla. De effekter ett beviljande av ett undantag skulle få på den korrekta tillämpningen av detta direktiv avseende en väl fungerande inre marknad för naturgas. Av naturgasmarknadsdirektivet framgår att ett beslut om ansökan om undantag för take or pay-avtal som ingåtts innan direktivet trädde i kraft inte bör leda till en situation där det är omöjligt att finna alternativ eko- nomiskt lönsam avsättning. Allvarliga problem skall i vilket fall som helst inte anses föreligga om försäljningen av naturgas inte faller under nivån för minimiköpgarantierna i take or pay-avtal om köp av naturgas, eller om det ifrågavarande take or pay-avtalet kan anpassas, eller om naturgasföretaget kan finna alternativa avsättningsmöjligheter. Enligt utredningens bedömning är det inte rimligt att i naturgaslagen specificera alla de tänkbara kriterier som bör beaktas vid ett beslut om undantag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör besluta i dessa ärenden. Utredningen vill dock framhäva värdet av stabila spelregler. Regelförändringar som inte kan förutses bör inte leda till avsevärda företagsekonomiska konsekvenser. Kontrakt som slöts in- nan naturgasmarknadsdirektivet var aktuellt bör därför enligt vår upp- fattning behandlas förmånligt. Det är dock viktigt att eventuella undan- tag som beviljas tidsbegränsas så att marknadens aktörer ges klarhet om vilka spelregler som kommer att gälla. Överväganden och förslag 297 Förslag : Transporttariffer för transport av naturgas skall utformas så, att en berättigad kund som betalar avgift för att vara ansluten har rätt att använda andras naturgasledningar. Transporttariffer för transport av naturgas skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Ökad konkurrens på naturgasmarknaden kommer sannolikt att leda till att handeln med naturgas förändras jämfört med . Möjligheten för berättigade kunder att kunna teckna kontrakt med annan än den som äger naturgasledningar kommer att medföra stora förändringar för köpare och säljare på naturgasmarknaden. Andra typer av aktörer än dagens, t.ex. mäklare, kommer att träda in på marknaden. Nya kontraktsformer kom- mer att växa fram som bl.a. möjliggör vidareförsäljning av naturgas. Ett tariffsystem måste mot denna bakgrund utformas så att det uppfyller de krav som ställs på en konkurrensutsatt naturgasmarknad med kontrakts- frihet. En viktig förutsättning är att det skall vara enkelt att köpa och sälja naturgas med olika typer av kontrakt och att olika aktörer skall ha denna möjlighet. Det skall därför räcka för en berättigad kund att vara ansluten till en punkt på ledningen för att man skall ha rätt att mot of- fentliggjord tariff använda andras naturgasledningar. En berättigad kund som är ansluten till en distributionsledning betalar sin transporttariff till ägaren av distributionsledningen. I den del av tarif- fen som avser avgift för transport av naturgas bör ingå hela kostnaden för transporten inom landet. Den berättigade slutkunden betalar således hela transportkostnaden för den beställda naturgasvolymen. Väl fungerande tariffsystem kan, som framgått av kapitel 8, vara mycket komplicerade att konstruera och effekterna är i många fall svåra att bedöma. Den diskussion som förts i kapitel 8 visar med all tydlighet att det är mycket svårt att dra några bestämda slutsatser av hur t.ex. in- förandet av offentliggjorda tariffer skulle påverka naturgasmarknaden i . Det är mot denna bakgrund vanligt att det enbart ställs vissa gene- rella krav på tariffernas utformning och att den närmare konstruktionen blir en uppgift för marknaden, så är fallet med t.ex. ellagen. Vi delar denna princip för tariffernas utformning och anser att det inte är en uppgift för statsmakterna att meddela detaljerade föreskrifter om vilka tariffer som skall tillämpas av naturgasföretagen. Den närmare utformningen av tarifferna är en fråga för ledningsföretagen. 298 Överväganden och förslag Som framgått av kapitel 8 kan det dock vara lämpligt att statsmak- terna anger vissa allmänna riktlinjer för utformningen av tariffsystem. Enligt vår bedömning bör det i naturgaslagen föreskrivas att trans- porttariffer skall vara skäliga och utformas på sakliga grunder. Till- synsmyndigheten bör få i uppgift att i sin tillsyn bedöma om transportta- riffer och övriga villkor för transporttjänster är skäliga och utformade på sakliga grunder (anslutningsavgifter har berörts i avsnitt 10.3.3). Be- greppet saklig grund innebär att transporttarifferna skall vara objektiva och icke-diskriminerande. Kunder bör dock få indelas i grupper efter kostnadsbild. Kunder inom samma kundkategori skall däremot ha sam- ma principutformning av transporttariffen. När det gäller skäligheten är konsumentintresset den viktigaste fak- torn vid bedömningen enligt ellagen (prop. 1996/97:136). Härmed avses elanvändarnas intresse av låga och stabila nättariffer. Under normala förhållanden kan det ofta bli den enda faktorn som beaktas. Vid mer spe- ciella förhållanden måste dock även andra omständigheter tillåtas inver- ka på skälighetsbedömningen. En sådan faktor är kravet på en rimlig av- kastning i nätverksamheten. Omständigheterna i det enskilda fallet får då avgöra vilken tyngd dessa faktorer skall få vid skälighetsbedömningen. Det förslag vi lagt om berättigade kunder avser dock inte inlednings- vis fysiska personer utan företag. Det är därför inte motiverat att göra en skälighetsbedömning utifrån konsumentintresset. De berättigade kunder- na är också av en sådan storlek att de inte kan förväntas komma i un- derläge vid förhandlingar med ledningsföretagen. Enligt vår uppfattning bör en skälighetsbedömning i stället göras utifrån överförings- och dist- ributionsföretagens avkastning. Transport-tarifferna bör ge sådana in- täkter att verksamheten ger en rimlig avkastning på den del som avser transporttjänster. Utredningen är, som framgått av kapitel 8, medveten om att det är svårt att fastställa vad som är en rimlig eller normal vinst och att det är svårt att förena avkastnings- och incitamentskrav. De me- toder och analyser som tillämpar på elområdet bör dock vara användbara även på naturgasmarknaden. En viktig aspekt är att analysera kostnadsutvecklingen och vilka kostnader som ingår i verksamheten. En annan viktig aspekt är att transportverksamheten inte utnyttjas för att subventionera annan verksamhet, s.k. korssubventione- ring (se avsnitt 10.4). bör analysera om det krävs en annan skälighetsbedömning när alla kunder blir berättigade den 1 ja- nuari 2006. Transporttarifferna bör så långt det är praktiskt möjligt avspegla de fysiska flödena i ledningarna. Detta är en förutsättning för att tariffen skall ge korrekta samhällsekonomiska styrsignaler till aktörerna, dvs. såväl till leverantörer som konsumenter. En princip för utformningen av transporttariffer bör också vara att den som förorsakar kostnader för ledningsägaren också skall betala för detta. Denna princip innebär att ta- rifferna bör vara kostnadsriktiga för varje kundkategori. nebär att transporttarifferna kan, men inte behöver, vara lägesberoende. Förslaget ger därmed aktörerna på naturgasmarknaden en stor frihet att Det bör t.ex. vara möjligt att använda sig av lägesbe- roende tariffer för transport i överföringsledning och icke lägesberoende tariffer för transport i distributionsledning. Det främsta skälet till den ovan diskuterade principen är den begrän- sade marknaden i med ett, åtminstone inledningsvis, fåtal aktörer och att vi inte, som på elområdet, föreslår koncession för område. utjämning av transportkostnaderna på en sådan begränsad marknad som den svenska skulle kunna leda till betydande samhällsekonomiska kost- Det bör också nämnas att transporttarifferna vanligtvis är upp- byggda med en fast och en rörlig priskomponent. Vanligtvis är den fasta komponenten relativt stor, varför de lägesberoende effekterna kan bli Huvudsyftet med vårt förslag om reglerat tillträde är att skapa förut- sättningar för en effektiv konkurrens på naturgasmarknaden. bedömning utgör ett reglerat system en garanti för tillträde till naturgas- ledningarna, vilket är en förutsättning för att öka konkurrensen. dock möjligt för ledningsägaren att ställa sådana villkor att tillträdet i bör därför följa utveckling- en av transporttariffer och övriga villkor för transporttjänster. Med dagens system är det ledningsägaren som säljer naturgasen till I det nya systemet kommer den berättigade kunden att ha två avtalsförhållanden, dels med ledningsägaren avseende transport-tjänster, dels med naturgassäljaren avseende naturgasleveranser. den bör också avspeglas vid kundens betalning, dvs. bör vara åtskilda vid faktureringen. Detta gäller naturligtvis också om det är ledningsägaren som säljer gasen. Utredningen har vid ett flertal tillfällen pekat på att den tillfälliga uppdelningen i berättigade kunder och övriga kunder kan leda till sned- vridningar och konkurrensbegränsningar. Ungefär 14 000 hushåll får t.ex. möjlighet att välja leverantör först . redan tidigare pekat på att den alternativkostnadsprissättning som till- lämpas på naturgasmarknaden gör att distributörerna ändå kommer att vara utsatta för konkurrens. Dessa kunder är också relativt priskänsliga och har goda möjligheter att byta till andra bränslealternativ. hållanden medför enligt vår bedömning att det inte inledningsvis behövs någon reglering av transporttarifferna för icke berättigade kunder. bör dock vara en uppgift för t illsynsmyndigheten att följa att de nya för- hållandena på naturgasmarknaden inte leder till försämrade villkor för de kunder som inte direkt ges tillträde till naturgasledningarna. 300 Överväganden och förslag Förslag : Ledningsägare skall vara skyldiga att offentliggöra sina transporttariffer och andra villkor för att utnyttja systemet. Skyldig- heten att offentliggöra transporttariffen bör endast avse den del av ta- riffen som avser avgifter och andra villkor för transport av naturgas. Denna skyldighet bör inledningsvis endast gälla för de kunder som anses som berättigade kunder. bör denna skyldighet gälla tariffer och andra villkor för samtliga kunder. Ledningsägare skall på begäran utan dröjsmål lämna skriftlig uppgift om sin transporttariff. Uppgiften skall innehålla en upplys- ning om möjligheten att begära prövning hos den myndighet som re- geringen bestämmer. Närmare föreskrifter om offentliggörande av transporttariffer meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer. De berättigade kunderna skall, enligt det reglerade tillträdet, ha rätt till tillträde till naturgasledningar på grundval av offentliggjorda tariffer och andra villkor för att utnyttja systemet. Det bör därför införas en skyldig- het för ledningsägare att offentliggöra sin transporttariff och andra vill- kor för att utnyttja systemet. Skyldigheten att offentliggöra transportta- riffen bör endast avse den del av tariffen som avser avgifter och andra villkor för transport av naturgas. Det torde vara svårt att i förväg ange kostnaden för ny anslutning eftersom kostnaden varierar från fall till fall. Enligt vår bedömning bör kravet på offentliggjorda tariffer inled- ningsvis endast avse de kunder som anses som berättigade kunder. bör denna skyldighet gälla tariffer och andra villkor för samtliga kunder. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör be- myndigas att meddela närmare föreskrifter om offentliggörande av tarif- fer. Förslag : Ledningsägare skall vara skyldig att utföra mätning av transporterad naturgas och att rapportera mätresultatet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall utfärda före- skrifter om hur mätning skall ske. SOU 1999:115 Överväganden och förslag 301 Regler för mätning och avläsning av naturgasleveranser finns precisera- de i avtal. Här redovisas kort de förhållanden som gäller för (dessa förhållanden är giltiga för branschen som helhet). Naturgasen som importeras till mäts i av /S, som äger mätutrustningen och svarar för avläsningarna. Mätningen i är både kvantitativ, dvs. antalet kubikmeter mäts, och kvalitativ, dvs. kWh per kubikmeter mäts. /S fakturerar och underlaget baseras på volym och kvalitet. meddelar distributörerna gaskvaliteten för aktuell månad. Nästa mätning sker i mät- och reglerstationerna, s.k. . äger och mätutrustningen. mäter mottagen volym och står för alla mätkostnader. samman- ställer faktureringsunderlaget, som baseras på mottagen volym och gaskvalitet, för AB:s räkning. bedömer rimligheten i AB:s debiteringsunderlag som de ser effektbelastningen i ledningarna. har rätt att ta del av samtliga värden. Kundens, dvs. slutanvändarens, förbrukning registreras av leverantö- rens mätare, dvs. i detta fall , som också ansvarar för mät- ningen och står för samtliga kostnader som är förenade med mätningen. Avläsning och debitering grundad på avlästa mätarvärden sker normalt minst en gång . För större kunder sker avläsning oftare. Sammanfattningsvis är det överförings- och distributionsföretag som formellt står för kostnaderna för mättjänster. I praktiken bärs dessa kostnader för mättjänster kollektivt av alla kunder hos dessa företag. En öppen naturgasmarknad kommer att öka kraven på mätning och rapportering av mätresultat. Fler aktörer än kommer att vara ägare till den naturgas som transporteras i naturgasledningarna. När natur- gasledningarna öppnas måste det fastslås vem som skall ha ansvaret för att mätning sker, samt för att korrekta mätdata samlas in och görs till- gängliga för berörda leverantörer, ledningsägare och kunder. Enligt vår uppfattning förefaller systemet fungera t illfredsställande . En öppning av marknaden kommer emellertid att öka kraven på objekti- vitet och kontroll. Enligt vår bedömning bör ansvaret för dessa uppgifter ligga på ledningsägaren. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör kunna utfärda föreskrifter om hur bl.a. mätning skall ut- föras. Kostnaden för mättjänster bör inte bäras kollektivt av alla kunder hos ledningsägaren. En ledningsägare skall kunna debitera en kund för den del som förorsakas av särskilda kostnader för mätning. 302 Överväganden och förslag Förslag : Den myndighet som regeringen bestämmer bör ges ett sär- skilt uppdrag att fortlöpande rapportera om konkurrenssituationen på naturgasmarknaden, och att om så bedöms nödvändigt lämna förslag om tillägg till lagstiftningen för att undanröja bristande jämvikt i ut- landshandeln. Utredningen har tidigare pekat på vissa konkurrensproblem som kan uppstå om väljer ett annat system för t illträde än andra länder och om naturgasföretag åläggs att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Ett liknande problem är att graden av marknadsöppning kan förmodas variera mellan medlemsstaterna. I extrema fall kan två medlemsstater som gränsar till varandra ha naturgasmarknader som är öppna till respektive . Detta innebär, som framgått av kapitel 8, att naturgasföretag i medlemsstaten med den mindre marknadsöppningen skulle kunna agera fullt ut i den andra medlemsstaten och där konkurrera på lika villkor med andra naturgasaktörer. Naturgasföretag i medlems- staten med den större marknadsöppningen skulle däremot inte kunna agera fullt ut i den andra medlemsstaten och därmed inte heller kunna konkurrera på lika villkor med den andra statens naturgasaktörer. Dessa förhållanden kan medföra bristande jämvikt vad gäller rättigheter och skyldigheter mellan naturgasföretag i olika medlemsstater. Som framgått av avsnitt 8.5 innehåller dock naturgasmarknadsdirek- tivet en s.k. reciprocitetsklausul, som har till syfte att hindra bristande jämvikt i öppnandet av naturgasmarknaderna under den närmaste tioårs- perioden efter direktivets ikraftträdande, dvs. Klausulen finns intagen i artikel 19 och innebär att leveransavtal om naturgas med en berättigad kund inom en annan medlemsstats system inte får förbjudas om kunden anses berättigad i båda systemen. Det framgår vidare att kommissionen, med beaktande av situationen på marknaden och det gemensamma intresset, och om kunden anses berätti- gad endast i det ena av de två systemen, kan ålägga den vägrande parten att verkställa den begärda naturgasleveransen på begäran av den med- lemsstat där den berättigade kunden befinner sig. Kommissionen har inte redovisat hur reciprocitetsklausulen skall tol- kas. Elmarknadsdirektivet innehåller emellertid samma bestämmelser om reciprocitet som naturgasmarknadsdirektivet. Enligt regeringens propo- sition om Genomförande av och rådets direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för el, m.m. (prop. 1997/98:159) har kommissionen redovisat följande tolkning av recipro- citetsklausulen i elmarknadsdirektivet. Överväganden och förslag 303 Två förutsättningar måste vara uppfyllda för att en medlemsstat skall kun- na vägra leverans av el från leverantör i en annan medlemsstat till en be- rättigad kund i egna medlemsstaten. För det första måste den medlemsstat som vill utnyttja denna möjlighet ha öppnat sin elmarknad till en större procentuell öppningsgrad än som krävs enligt direktivet, eftersom någon bristande jämvikt till den medlemsstatens nackdel annars inte kan uppstå. För det andra krävs det att den berättigade kund som har ingått leve- ransavtalet anses som berättigad i den egna medlemsstaten men inte i le- verantörens medlemsstat. Det är ju bara i den situationen som bristande jämvikt uppstår eftersom leveranser till en viss kategori av kunder endast kan ske i en riktning. Enligt vårt förslag till marknadsöppning kommer inledningsvis enbart större naturgaskunder att få tillträde till naturgasledningarna och därmed bli berättigade kunder. Förslaget leder dock till en förhållandevis stor marknadsöppning, eller . anses alla kunder som berättigade. Öppningsgraden överstiger klart de minimiregler som anges i direktivet. Enligt vårt förslag har vidare så- väl inhemska som utländska leverantörer tillträde till marknaden, vilket också är fallet enligt den nuvarande rörledningslagen. råder en viss osäkerhet om graden av marknadsöpp- ning i de övriga medlemsstaterna. Vårt förslag leder, som framgått ovan, till att marknaden öppnas med och fullt ut . Det är viktigt att beakta att denna höga svenska marknadsöppning inledningsvis enbart kan hänföras till ca 30 kunder, vilket gör att en obalans snabbt kan inträffa. naturgas- marknad är vidare liten och är mycket små i förhållande till de andra medlemsstaternas marknader och aktörer. Det bör naturligtvis vara ett övergripande mål att naturgasmarknaden organiseras så att svenska naturgaskunder kan dra nytta av de fördelar som ges av naturgashandel med andra länder. bör svenska naturgaskunder skyddas från t.ex. prishöjande influenser från länder med bristande marknadsfunktioner, dvs. där ömsesidigheten är dålig med av- seende på naturgasmarknadens öppenhet. Möjliga obalanser i relationen till andra naturgasmarknader i , som skulle kunna uppkomma under en omställningstid och som då kan hanteras i enlighet med natur- gasmarknadsdirektivet, bör kunna omhändertas. Enligt vår bedömning bör därför reciprocitetsklausulen kunna användas mot länder med en procentuellt sett mindre marknadsöppning än och om öppning- en uppenbart orsakar ett snedvridande av konkurrensen.