sou · GNB339d1 · 2000-01-01 00:00:00 — ·Möjlighet till direktdialog mellan regering och kommunerna ansågs angelägen ·Kommunerna uppfattar styrning från regeringen som mer legitim än styrning från myndigheter. Sedda var för sig är – som Statskontoret ser det – inget motiv för den valda organisationen ensamt tillräckligt, men sedda tillsammans är mo- tiven bärkraftiga. Delegationen för och har arbetat parallellt, vilket kan ha vållat viss oklarhet om ansvarsfördel- ningen. Det ligger dock , enligt Statskontoret, en unik och allt- för ofta förbisedd fördel i att någon – som i det här fallet – får i uppgift att följa och värdera ett reformprogram redan från start. Delegationen har arbetat effektivt Statskontoret understryker att Delegationen för och dess sekretariat har arbetat effektivt och har trots mycket begränsade kansli- resurser bidragit till ett snabbt genomslag av den särskilda vuxenutbild- ningssatsningen. Dialogen med kommunerna har varit intensiv och om- fattande men har till stor del snarare haft karaktären av frågor och svar än diskussioner om alternativa utvecklingsmöjligheter på lokal nivå. Förvaltningspolitiska invändningar kan riktas mot modellen Sedan ett tiotal år tillbaka har det i statsförvaltningen utvecklats ett system för mål- och resultatstyrning som förutsätter en tydlighet i roll- fördelningen mellan , regeringen, myndigheterna och kom- munerna. De tillfälliga organisationslösningarna – adhocratin – bryter mönstret och innebär att dubbla eller flerdubbla och konkurrerande styrsystem etableras. Det särskilda statsbidraget till är ett typiskt exempel på detta. En konsekvens är att det blir svårt att ut- kräva ansvar. Systemet för studiefinansiering (efterfrågesidan) har stor betydelse för de slutliga effekterna av . En, åtminstone delvis för- bisedd, sidoeffekt av efterfrågetrycket har varit att det uppstått hante- ringsproblem hos som dels beror på vo- lymökning, dels på de mångfaldiga och därmed svårtillämpade studie- finansieringsreglerna. Att Delegationen för från början fick ett tidsbegränsat mandat är – enligt Statskontoret – bra. Det speglar bland annat att det fanns en medvetenhet om att myndighetsutövande ärendehantering normalt inte hör hemma i . Nya beredningsformer kan behövas Nya beredningsformer kan, som Statskontoret ser det, behövas inom , men erfarenheterna från ger inte en- samma någon vägledning Det är svårt att dra några entydiga slutsatser av Delegationen för som modell för beredning över departementsgränserna. En mer formlös interdepartemental arbetsgrupp skulle sannolikt ha ar- betat på likartat sätt. Motivet för delegationen är snarare att den har varit en väl synlig kontaktpunkt för kommunerna. 6.2.2Kunskapslyftet som modell och metod – Redovisning av ett uppdrag För relationen stat – kommun och utvecklingen av vuxenutbildningen har på uppdrag genomfört ett särskilt utvärderingsprojekt som redovisats till kommittén i rapporten som modell och metod – Redovisning av ett uppdrag (, 1998). Utvärderingsstudien är av upp- följningskaraktär och bygger på en självvärdering av tolv kommuner. De utvalda kommunerna representerar olika delar av landet samt olika storlekar och kommuntyper. Utifrån den gjorda självvärderingen har kontaktpersonerna i den statliga Delegationens för sek- retariat lämnat kommentarer och synpunkter utifrån sitt perspektiv. Generellt sett kan enligt konstateras att kommunerna tagit ansvaret för på mycket stort allvar. Förfaringssättet med eget program och därefter ansökan om statliga medel har på de flesta håll lett till ett större engagemang i vuxenutbildningsfrågor än tidigare både hos politiker och chefstjänstemän. Denna statliga strategi tycks också ha lett till en nytändning kring vuxenutbildningsfrågor. Av rapporten framgår att i många kommuner på har lett till ett brett engagemang, nytänkande och utvecklings- arbete i vuxenutbildningsfrågor samt samverkan mellan kommuner och andra vuxenutbildningsanordnare. Samarbetet med arbetsförmedling och fackliga organisationer tycks i stort sett fungera tillfredsställande. Det tycks däremot vara svårare att finna former för ett fungerande samarbete med det lokala näringslivet. Utvärdering – en bristvara – liksom individuella studieplaner En allmän brist synes vara kopplingen till kommunernas skolplan eller andra kommunala styrdokument. Även bristen på system för uppföljning och utvärdering är enligt påtaglig och han tillägger att denna brist emellertid är generell för hela det offentliga skolväsendet. En annan allmängiltig bild som lyfts fram i rapporten är att alla som efterfrågar individuell vägledning också får det, men att individuella studieplaner inte upprättas för alla deltagare i . – inte bara tillsyn utan också stimulans för utveckling hoppas kommunerna Dialogen med kontaktpersonerna i den statliga delegationens sekretariat har allmänt upplevts som mycket positiv både av de undersökta kom- munerna och av kontaktpersonerna själva. Det kommunerna nu önskar sig av – när verket tagit över myndighetsansvaret – är att även i fortsättningen få ha den nära personkontakt som uppstått mellan stat och kommun i projektet. Författaren pekar då särskilt på de små kommunernas behov av stöd. I sådana kommuner har man ofta en be- gränsad krets av medarbetare ur vilken nyckelpersoner kan tas för att till exempel driva ett projekt som . Deras behov av bollplank mot vilka tankar, idéer och problem kan bollas är stort. Enligt kontaktpersonernas erfarenhet behövs ofta en kommunstorlek på 30 000 – 35 000 invånare för att man ska ha den kraft som behövs för att fullt ut kunna fullfölja åtagandet i . Hälften av landets kommuner har mindre än 15 000 invånare. Från flera kommuner har man också påtalat behovet av att prioriterar arbetet med att genom pedago- giskt utveckla hela den kommunala vuxenutbildningen liksom att fullföljer Delegationens nära samarbete med arbetsmark- nadsmyndigheterna – i detta fall . 6.3 omfattning i kommunerna , , beskriver och analyserar skillnader mellan kommunerna vad avser omfattning och sammansättning på uppdrag av . avser att lämna en första delrapport som därefter kommer att följas av en årlig rapportering fram då uppdraget slutrapporteras. De resultat som redovisats för inför detta delbetänkade avser bland annat omfattning och elev- sammansättning på gymnasial nivå i och i den kommu- nala vuxenutbildningen. Uppgifterna bygger i huvudsak på SCB:s mätningar av den kommu- nala vuxenutbildningen och 1998 (mätvecka 42). Antalet studerande beskrivs i termer av olika målgrupper. I det följande redovisas uppgifter om målgruppen i respektive kommun mätt som antalet kortutbildade och arbetslösa i kommunen. Kortutbildade defini- eras i detta sammanhang som individer som har högst tvåårig gymna- sieutbildning. Med arbetslösa avses antalet öppet arbetslösa och syssel- satta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder maj till sep- tember före höstterminens början respektive år. I avsnitt 4.4 där den huvudsakliga redovisningen av deltagarna i sker utifrån projektets olika målgrupper redovisas ytterligare uppgifter från . Andelen av medborgarna som deltar i varierar kraf- tigt mellan kommunerna. Lägst andel av befolkningen 16–hade och medan och låg högst (vecka 42). I absoluta tal låg högst med drygt 10 200 studerande och Sor- sele lägst med 24 studerande (1999). Fördelningen över andelen studerande i befolkningen mellan 16–i landets kommuner redovisas i diagram 6.1. Totala antalet studerande i (vecka 42) som andel av befolkningen , (procent) Kommuner rangordnade efter andel studerande i Källa: , 1999, – jämförelser mellan kommuner 1997 och 1998. har genom statistiska sambandsanalyser testat ett flertal tänkbara förklaringsvariabler till vad som ligger bakom skillnaderna mellan kommunerna i andelen deltagare i och bland annat funnit att ·det finns ett visst statistiskt samband mellan andelen kortutbildade i en kommun och andelen studerande i (sambandet åskådliggörs i diagram 6.2) ·det inte finns något statistiskt belägg för att ett stort antal invandrare, äldre eller långtidsarbetslösa bland de arbetslösa i kommunerna skulle leda till en större satsning på ·det finns ett negativt samband mellan andelen studerande i den ordi- narie kommunala vuxenutbildningen och andelen studerande i Kun- skapslyftet. Desto mer en kommun satsat på den ordinarie kommu- nala vuxenutbildningen desto lägre är andelen studerande i Kun- skapslyftet. Andel studerande i av befolkningen, 16–(vecka 42), samt andel kortutbildade arbetslösa av befolkningen, 16–1998 Andel elever i av befolkningen Andel lågutbildade arbetslösa av befolkningen Källa: , 1999, – jämförelser mellan kommuner 1997 och 1998. har jämfört hur antalet deltagare i förhåller sig till det antal deltagare som kommunerna preliminärt beviljats statsbidrag för. Jämförelsen visar att det finns ett tydligt samband mellan å ena sidan antalet studerande i vecka 42 och å andra sidan antalet statsbidragsplatser enligt den preliminära tilldelningen av statsbidraget (Regeringsbeslut ). Att statsbidragets fördelning mellan kommunerna får genomslag för storleken på kommunernas Kunskapslyftssatsningar är föga förvånande. Mer intressant är att närmare studera skillnaderna mellan antalet statsbidragsplatser och det faktiska antalet platser i kommunerna. För att jämföra detta har kvoten mellan det faktiska antalet studerande och antalet statsbidragsplatser för varje kommun redovisats i form av ett index med statsbidragsplatserna som bas (=100). Diagram 6.3 illustrerar hur denna kvot varierar mellan kommunerna. Avvikelser mellan faktiskt antal studerande i (v.42, ) och antal statsbidragsplatser (helårsplatser ). Index Statsbidragsplatser = 100. Kommuner rangordnade efter procentuell avvikelse mellan faktiskt antal studerande i och antal statsbidragsplatser Källa: , 1999, – jämförelser mellan kommuner 1997 och 1998. Diagram 6.3 visar att de flesta av landets kommuner hade en större volym på jämfört med vad de preliminärt beviljades statsbidrag för. Flera faktorer kan ligga bakom de i vissa fall relativt stora avvikelserna. Till en del kan skillnaderna förklaras av att de båda variablerna inte är helt jämförbara. Statsbidragen avser helårsplatser, medan elevstatistiken avser situationen under en viss vecka på höstterminen. De uppgifter som analyserats är de preliminära statsbidragen (Regeringsbeslut ), vilka i vissa fall senare justerats uppåt eller nedåt. Vidare tar statsbidragen till en del hänsyn till att vissa kurser ger högre respektive lägre ersättning. I små kommuner där har begränsad omfattning kan den bristande jämförbarheten i vissa fall spela en betydande roll. För mönstret i stort kan emellertid dessa problem ha mindre betydelse. Diagrammet visar att det föreligger en stor spridning mellan kommunerna. Några kommuner når endast upp till en tredjedel av antalet erhållna statsbidragsplatser medan i andra kommuner uppgår till två till fler studerande än det antal statsbidragsplatser kommunerna tilldelats. Statsbidragens potentiella effekter på andelen kortutbildade arbetslösa i kommunerna För att illustrera hur statsbidragen skulle kunna påverka målgruppen – de kortutbildade arbetslösa – har genomfört ett enkelt räkneexempel. De har antagit att alla platser i som kommunerna får statsbidrag för går till kortutbildade arbetslösa. Därefter jämförs den relativa arbetslösheten i kommunerna före och efter införande. Den på detta sätt beräknade potentiella effekten av statsbidragen framgår av nedanstående diagram som skillnaden mellan den heldragna linjen och staplarna. Beräknad förändring av andelen kortutbildade arbetslösa i befolkningen (målgruppen) 16–i landets kommuner under förutsättning att samtliga platser enligt statsbidraget gick till målgruppen Det vita fältet under den heldragna linjen motsvarar den tänkta minskningen av målgruppen i landets kommuner, under de förutsättningar som anges i den beskrivande texten Källa: , 1999, – jämförelser mellan kommuner 1997 och 1998. Diagram 6.4 visar att är stort i förhållande till målgrup- pen kortutbildade arbetslösa och att det finns betydande regionala skill- nader i andelen av befolkningen som tillhör målgruppen. Statsbidrags- fördelningen skapar förutsättningar för att minska andelen av målgrup- pen i samtliga kommuner. I stora drag är förutsättningarna för att minska andelen kortutbildade arbetslösa – uttryckt i procentenheter – störst i kommuner som hade en relativt hög andel arbetslösa kortutbil- dade i befolkningen 16–. Gör man det omvända och jämför den potentiella minskningen i relativa tal får man ett omvänt resultat, dvs. att förutsättningarna att minska andelen kortutbildade arbetslösa i be- folkningen 16–är störst i kommuner med låg andel av målgruppen i kommunen. Liknande slutsatser får man om man som nedan studerar hur de samlade statsbidragen preliminärt fördelades i förhållande till andelen kortutbildade arbetslösa av befolkningen i kommunerna. Statsbidragen fördelning i förhållande till andelen kortutbildade arbetslösa i kommunerna För att undersöka hur statsbidragen fördelats i förhållande till målgrup- pens andel i kommunerna har en gruppering av kommunerna gjorts efter målgruppens relativa storlek (andelen kortutbildade arbetslösa av befolkningen). För dessa grupper har andelen av målgruppen respektive andelen av de preliminära statsbidragen beräknats. Resultaten framgår av nedanstående tabell. Fördelning av statsbidragen 970701–981231 jämfört med målgruppen efter målgruppens andel av befolkningen 16–64 år Källa: , – jämförelser mellan kommuner 1997 och 1998. Av tabellen framgår att kommuner med en låg andel kortutbildade ar- betslösa i befolkningen får en större andel av statsbidragen än vad som motsvaras av andelen av målgruppen. Motsatsen gäller kommuner med hög andel kortutbildade arbetslösa. Dessa får en lägre andel av statsbi- dragen än vad som motsvarar deras andel av målgruppen. Resultatet tyder på att statsbidragsfördelningen missgynnar kommuner med hög andel kortutbildade arbetslösa. 6.4Kommunernas kostnader för Kunskaps- lyftet Statskontoret genomför en uppföljning av kommunernas kostnader för på uppdrag av . En delredovis- ning avseende kommunernas kostnader till redovisades 1998 (Statskontoret, 1998). kommer uppföljningen att avslutas med en redovisning av kom- munernas kostnader till och med . Vid sidan av att sammanställa och analysera kommunernas kostnader för görs nu en jämförelse med de statsbidrag kom- munerna erhållit. Statskontoret har vidare genom att intervjua företrä- dare för kommunernas Kunskapslyftssatsningar kartlagt vilka kvalitativa faktorer som kan ligga bakom skillnader mellan kommunernas kostnader för projektet. Utgångspunkten för detta arbete har varit de kostnadsskillnader som konstaterades i Statskontorets tidigare delrap- port. De uppgifter som redovisas i detta betänkande bygger på underla- get från Statskontorets pågående uppföljning. Kartläggningen av kommunernas kostnader för hela 18-månadersperi- oden sker genom en enkät till ett urval av sammanlagt 61 kommuner. Av dessa har i skrivande stund 53 kommuner redovisat fullständiga kostnadsuppgifter till Statskontoret. De preliminära jämförelser mellan kostnader och intäkter som kunnat göras visar att för fyra femte- delar av kommunerna överstiger de intäkter kommunerna erhållit från staten per producerad poäng, (Regeringsbeslut ), de kost- nader kommunerna redovisat att de haft per redovisad poäng för Kun- skapslyftet. För en femtedel av kommunerna gäller det motsatta, dvs. de redovisade kostnaderna per poäng överstiger det erhållna statsbidraget per poäng. Den jämförelse som gjorts ovan mellan redovisade kostnader och erhållna intäkter bör tolkas med försiktighet. Beslutet om kommunernas statsbidrag grundar sig på de deltagarpoäng som kommunerna presterat inom ramen för . För att få tillgodoräkna sig statsbidrag för krävs att kommunerna först når upp till basorgani- sationen, dvs. den nivå av deltagarpoäng som kommunen producerade inom ramen för den kommunala vuxenutbildningen innan påbörjades. Vid statsbidragsberäkningen tas hänsyn till detta vilket innebär att kommunerna enbart får statsbidrag för de deltagarpoäng som överstiger basorganisationen. För den ovan gjorda jämförelsen innebär detta att kommunerna redovisat kostnader till Statskontoret för fler deltagarpoäng än vad som ansetts utgöra deltagarpoäng inom ramen för vid statsbidragsfördelningen. Beslutet om fördelning av statsbidrag är preliminärt. Slutgiltigt beslut om statsbidragsfördelning för perioden - beräknas kunna tas . Inför det slutgiltiga beslutet kommer att slutjustera redovisningen av producerade deltagarpoäng. För riket som helhet brukar denna justering erfarenhetsmässigt innebära endast mindre avvikelser. Antalet producerade deltagarpoäng minskar i regel något som en följd av att den s.k. dubbelredovisningen av deltagarpoäng, som ibland uppkommer när kommuner köper studieplatser av varandra, korrigeras. Av Statskontorets material framgår att kostnaderna för att producera en verksamhetspoäng eller en årsstudieplats skiljer sig åt mellan olika kommuner. I vissa fall är skillnaderna stora. Förutsättningarna för vuxenutbildning i landets kommuner varierar. Den jämförelse som gjorts utifrån sex första månader visar att det inte finns några enkla samband mellan skillnader i kostnadsutfallet som kan förklaras av kommuntyp eller kommunstorlek. Däremot tycks det finnas ett samband mellan kommunstorlek och fördelningen av kostnaderna på olika delposter. Större kommuner har i genomsnitt lägre overheadkostnader per producerad poäng än mindre kommuner. Detta kompenseras dock av att mindre kommuner i genomsnitt har lägre undervisningskostnader per poäng. Sammantaget innebär detta att kommunstorleken inte kan sägas utgöra en generell förklaring till skill- nader i kostnad per producerad poäng. Utifrån uppgifter om kommunernas kostnader den första sexmåna- dersperioden och sammanställningar från de intervjuer och seminarier som Statskontoret och genomfört med kom- munföreträdare visar det sig att det inte går att peka ut någon enskild orsak bakom det faktum att kostnaderna skiljer sig mellan olika kom- muner. De kostnadsskillnader som uppmärksammats beror snarare på en rad olika faktorer som dels är en följd av ekonomiska, sociala, de- mografiska och geografiska förhållanden som kommunerna har svårt att påverka och dels en följd av enskilda och kollektiva aktörers vilja, förmåga och kvalitativa ambitioner. Målgruppens sammansättning och storlek är betydelsefull på många sätt. Studieovana grupper behöver generellt sett mer stöd, dvs. högre lärartäthet om kvaliteten i undervisningen ska kunna upprätthållas. har också framhållits att studieovana elever har svårare att delta i olika former av s.k. flexibel undervisning. Om studerandeunderlaget i hela eller delar av kommunen är litet – eller heterogent – kan det vara svårt att kombinera ett brett kursutbud med gruppstorlekar som täcker personalkostnaderna. Statsbidraget till kommunerna är differentierat så till vida att kom- munerna får en högre ersättning för yrkeskurser än allmänna kurser och orienteringskurser. Ofta är variationen i kostnader större än vad som motsvaras av bidragens differentiering. I fråga om yrkesinriktade kurser finns ett tydligt samband mellan kostnadsnivån och utbudet eller kursmixen. Exempelvis är elevgrupperna i allmänhet mindre vid da- tautbildningar (antalet datorer, lokalen eller pedagogiken kan sätta gränser för gruppstorleken). Omvänt gäller ofta i fråga om vissa vårdutbildningar. Kursmixen har betydelse för kostnadsnivån även för allmänna kurser, särskilt om elevunderlaget är begränsat. Kommuner med ett begränsat elevunderlag kan välja att till en högre kostnad erbjuda kurser på högre nivåer med ett begränsat deltagarantal. Kommunen kan även avstå från att erbjuda kurser på högre nivåer, vilket ger en lägre kostnad men som innebär en kvalitativ förlust. Det finns emellertid exempel på att kommuner med ett litet elevunderlag kunnat hålla nere kostnaderna utan att begränsa utbudet av kurser. Elever som läser på högre nivåer har i dessa fall integrerats i kurserna på A- och B- nivåerna, med en individuell studieplanering. Från en del kommuner uppges att många avhopp resulterat i små undervisningsgrupper. Avhoppen kan ha många orsaker men problem med studiefinansieringen uppges vara en vanlig orsak. En viktig faktor för att förklara uppkomna kostnadsskillnader torde vara geografiska avstånd. Det finns en gräns för hur långt de studerande är beredda att resa till en utbildning. I kommuner med stora avstånd uppstår därför en efterfrågan på lokalt förlagd undervisning som i sin tur innebär mindre undervisningsgrupper och därmed högre kostnader. För de kommuner som upphandlat kurser från externa utbildnings- anordnare har upphandlingskompetensen i kommunen och marknads- situationen betydelse för kostnadsutfallet. En köpare har starkare ställ- ning på en fungerande marknad, dvs. om det finns ett antal potentiella anordnare som sinsemellan konkurrerar. Samverkan, med framförallt arbetsförmedlingen, är en strategisk fråga. I en del kommuner finns en överenskommelse som går ut på att inriktar sig på grundläggande utbildning och att arbets- förmedlingen tar vid och erbjuder fortsatt – ofta mer kostsam – yrkes- utbildning för studerande som lagt en grund för fortsatt utbildning inom . Genom denna rollfördelning kan ex- kludera de mest kostsamma utbildningarna från sitt kursutbud. Kapacitetsutnyttjandet i den kommunala vuxenutbildningen varierar. När startade kunde vissa kommuner utnyttja en ledig kapacitet i den befintliga organisationen och därmed få lägre kostnader. Flera kommunföreträdare har framhållit att Kunskaps-lyftet inte innebar så stora volymförändringar eftersom statsbidrag från arbetsmarknadsmyndigheterna växlades mot bidragen för Kunskaps- lyftet. Andra kommuner har däremot under tidspress fått bygga upp en helt ny organisation med särskilda igångsättningskostnader som följd. 6.5Det samhällsekonomiska utvärderings- projektet Till de fristående nationella utvärderingarna hör ett större projekt med samhällsekonomisk inriktning. Avsikten är att studera selektionsproces- sen in i , geografisk och yrkesmässig rörlighet efter av- slutad utbildning samt privat- och samhällsekonomiskt utfall av Kun- skapslyftet. Tre kullar Kunskapslyftsstuderande följs upp – de som bör- jade studera i , och . Olika grupper deltagare i och vuxen- utbildning särskiljs så att man ska kunna skapa jämförelsegrupper till dem bland personer som inte deltar i , bl.a. arbetslösa och deltagare i arbetsmarknadsutbildning. Individerna studeras både vad avser aktiviteter före och efter tiden i eller motsvarande. Två delrapporter har producerats inom projektet. I båda fallen handlar det om underlagsmaterial för analyser som i ett senare skede ska genomföras inom projektet. I den första delrapporten beskrivs deltagare och icke-deltagare i vuxenutbildning/samt deras arbetsmarknads- och inkomstförhållanden (, 1999). I rapporten redovisas också motsva- rande uppgifter för de två jämförelsegrupperna arbetslösa respektive deltagare i arbetsmarknadsutbildning. Den andra rapporten innehåller information om olika grupper av deltagare och icke-deltagare och vad avser deras tidigare arbetsmarknadsförhål- landen och hur de bedömde sina valmöjligheter respektive (, 1999). I rampopulationen i den första delrapporten ingår alla individer som var folkbokförda i , var födda och studerade i vuxenutbildning eller var arbetslösa eller deltog i arbetsmarknadsutbildning , sam- manlagt 538 000 personer. De som studerar i vuxenutbild- ning har delats upp på följande sätt: Kunskapslyft, gymnasial nivå (utan UBS) Kunskapslyft, gymnasial nivå (med UBS) Kunskapslyft, grundläggande nivå (utan UBS) Kunskapslyft, grundläggande nivå (med UBS) (utan UBS) (med UBS) Källa: , R. & O. , 1999, Deltagare i höstter- minen 1997 och jämförelsegrupper. Dessa grupper beskrivs sedan med avseende på bakgrundsvariabler som kön, ålder, utbildning, arbetshandikapp, medborgarskap och regional tillhörighet.