sou · GNB316d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Som tidigare framhållits räcker det emellertid inte med att hand- läggningstiderna fram till lagakraftvunnet beslut minskas. Det krävs också att verkställighet av lagakraftvunna beslut kan ske väsentligt snabbare än . Genom ändring (1998:1567) i utlänningslagen har från huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning förts över från polismyndigheterna till . Regeringen har räknat med (se prop. 1997/98:173) att det skall innebära att en ökad andel av verkställigheterna skall ske genom att utlänningen väljer att självmant lämna landet. I dessa fall kommer också vistelsetiden här efter lagakraftvunnet beslut att minska. Även i övriga fall bör vistelsetiden efter lagakraftvunnet beslut minska genom att frågan om verkställighet/återvändande beaktas under hela handläggningen av ärendet. Omprövning av beslut som vunnit laga kraft 409 Kommitténs förslag: Den nuvarande ordningen med ny ansökan (NUT) för omprövning av lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning ersätts med en ordning där prövar om det finns något hinder mot verkställighet. De hinder mot verk- ställighet som anges i lagtext kompletteras med en bestäm- melse om att hinder mot verkställighet också föreligger om det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten. Om de hinder mot verkställighet som åberopas i sin helhet prö- vats tidigare, får besluta att verkställigheten skall genomföras. Om hinder mot verkställighet av praktisk natur åbero- pas får fatta såväl bifallsbeslut som avslagsbeslut. får också upphäva beslutet om avvisning eller utvisning om det står klart att det av politiska eller humanitära skäl finns hinder mot verkställigheten. beslut i dessa fall får inte överklagas. Åberopar utlänningen att det finns hinder mot verkställigheten av politiska eller humanitära skäl och har dessa skäl inte prövats tidi- gare i sin helhet, måste anmäla ärendet till utlän- ningsdomstolen. Anmälan behöver dock inte ske, om det är fråga om ett ärende där verkställighet inte är planerad att ske inom den när- maste tiden. Utlänningsdomstolens beslut får inte överklagas till Utlännings- överdomstolen. De förslag som kommittén lägger fram när det gäller instans- och pro- cessordningen bör tillsammans med den ändring som genom- förts när det gäller ansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning leda till väsentligt kortare tider än såväl fram till lagakraftvunnet beslut som från beslut till verkställighet. Kommitténs förslag innebär en kraftigt stärkt rättssäkerhet med muntlig förhandling i en tvåpartsprocess och med domstolsprövning upp till kammarrätt. Behovet av att kunna ompröva ett lagakraftvunnet beslut kommer därmed att minska. Det måste dock finnas möjlighet till omprövning i de fall där en verkställighet inte skulle framstå som rim- lig. På vilka grunder ett lagakraftvunnet beslut bör kunna omprövas har närmare utvecklats i avsnitt 22.3.1 ovan. Ett krav på en ny ordning för omprövning av lagakraftvunna beslut måste vidare vara att systemet så långt möjligt inte medger upprepade prövningar av samma ärende. av alla fall där en ny ansö- kan till görs rör det sig inte om bara en 410 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft ansökan utan om minst två ansökningar i samma ärende. I av fallen rör det sig om fem ansökningar eller fler. Det är en starkt bidragande orsak till att de nya ansökningarna kräver så stora resurser hos . En ordning där omprövning av lagakraftvunna beslut kan ske endast när det kommit fram nya omständigheter som enligt bestämmelserna i 9 kap. lagförslaget kan utgöra hind er mot verkställighet fyller enligt kommitténs uppfattning de krav som bör ställas på ett nytt system. På så sätt kan man klara alla fall där det finns risk för att utlänningen skulle utsättas för någon form av förföljelse vid en verkställighet. Det blir emellertid nödvändigt att låta starka humanitära skäl utgöra en ny grund för hinder mot verkställighet. Hinder mot verkställighet på grund av humanitära skäl kan i lagtext uttryckas på motsvarande sätt som den nuvarande grunden för bifall till ny ansökan i 2 kap. 5 b § 2 UtlL, dvs. att ett beslut inte skulle få verk- ställas om det "skulle strida mot humanitetens krav" att genomföra verkställigheten. Till en sådan lagbestämmelse kan också hänföras vissa fall där det finns en stark anknytning hit och där det, enligt vad som anförts ovan, inte skulle framstå som rimligt att kräva att sökanden skulle bege sig till hemlandet eller något annat land för att ge in ansö- kan där. Särskilt i fall där barn är berörda skulle sannolikt i åtskilliga fall hinder mot verkställighet bedömas föreligga på humanitära grun- der. Den närmare utformningen av en ordning som skisserats kommer då att se ut som följer. De verkställighetshinder som anges i 8 kap. 1, 2 och 4 §§ UtlL kompletteras med en bestämmelse om att hinder mot verkställighet också föreligger om det skulle strida mot humanitetens krav att genom- föra verkställigheten. Det nya verkställighetshindret tas in i 9 kap. 1 § lagförslaget. har numera, , huvudansva- ret för verkställigheter. Inför en verkställighet måste verket fråga utlän- ningen om hur han eller hon ställer sig till verkställighet i enlighet med det lagakraftvunna beslut som finns (i det beslutet anges inte sällan till vilket land verkställighet skall ske). Om utlänningen då gör gällande att det finns hinder mot verkställighet måste först skilja mellan ärenden där det kan föreligga någon form av praktiskt hinder mot verkställighet och de ärenden där de hinder som utlänningen åbe- ropar kan vara att hänföra till sådana hinder som avses i 9 kap. 1, 2 eller 3 § lagförslaget (motsvarar 8 kap. 1, 2 eller 4 § UtlL). Om verkställighetshindren är av praktisk natur avgör Invandrarver- ket om hindren kan antas vara bestående och avlägsnandebeslutet där- för bör upphävas, om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör meddelas, Omprövning av beslut som vunnit laga kraft 411 om närmare anvisningar för verkställigheten behövs eller om verkstäl- lighet bör vara möjlig helt i enlighet med det lagakraftvunna beslut som finns. är otvivelaktigt den instans som är mest lämpad att pröva sådana verkställighetshinder. Om de hinder som åberopas kan vara att hänföra till sådana hinder som avses i 9 kap. 1, 2 eller 3 § lagförslaget måste först avgöra om vad som anförs har prövats tidigare i ärendet eller inte. Om invändningarna mot verkställighet i sin helhet har prövats tidigare, bör ha befogenhet att besluta att verkställigheten skall genomföras i enlighet med det beslut som finns eller att meddela de närmare föreskrifter för verkställigheten som kan behövas. Det måste ankomma på att pröva om vad som åberopas som eventuellt hinder mot verkställighet prövats tidigare eller inte. En ord- ning där skulle ha skyldighet att underställa alla ären- den där utlänningen gör gällande att det finns hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1, 2 eller 3 § lagförslaget skulle innebära att utlänningen själv i praktiken skulle kunna få ett ärende under utlänningsdomstolens prövning upprepade gånger. En sådan ordning skulle leda till en orim- lig arbetsbelastning för domstolarna. Om Invandrarverket bedömer att de omständigheter som åberopas inte har prövats tidigare och att de kan antas utgöra hinder mot verk- ställighet enligt 9 kap. 1, 2 eller 3 § lagförslaget, skall verket anmäla verkställighetsärendet till utlänningsdomstolen. Anmälan behöver dock endast ske om det är fråga om ett ärende där verkställighet är planerad att ske . Det är inte rimligt att utlänningsdom- stolen skall belastas med ett stort antal verkställighetsärenden där någon verkställighet inte kunnat planeras eftersom utlänningen håller sig undan. I sådana fall bör det räcka med en prövning av Invandrar- verket. Verket bör då ha möjlighet såväl att besluta om att verkställig- het skall ske som att upphäva ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning, om verket bedömer att det står klart att det finns hinder mot verkställigheten enligt 9 kap. 1, 2 eller 3 § lagförslaget. Om Invandrarverket anmäler ett verkställighetsärende till utlän- ningsdomstolen, bör verkställighet inte få ske i avvaktan på domstolens beslut om den tar över ärendet eller inte. Det innebär då att något särskilt beslut av utlänningsdomstolen om inhibition inte behövs. Utlänningsdomstolen skall ta över verkställighetsärendet om dom- stolen inte finner det uppenbart att det inte finns hinder enligt 9 kap. 1, 2 eller 3 § lagförslaget eller att omständigheterna prövats tidigare i ärendet. Ett beslut av utlänningsdomstolen att ta över ärendet innebär inte att utlänningen kommer att få stanna här. Beslutet om övertagande innebär enbart att utlänningsdomstolen funnit att ärendet kräver en mer ingående prövning. Den prövningen kan självfallet resultera såväl i att 412 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft tillstånd beviljas som i att verkställighet skall ske. Beslutar utlännings- domstolen att inte ta över ärendet innebär det att det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning står fast. Det är väsentligt att prövningen av verkställighetsärenden inte medför en långt utdragen procedur. Det bör därför inte vara möjligt att överklaga utlänningsdom- stolens beslut i sådana ärenden. Det naturliga är självfallet att utlänningen själv eller tillsammans med sitt ombud åberopar hinder mot verkställighet i samband med den utredning som måste göra inför verkställigheten. Det kan diskuteras om en regel om personlig inställelse borde göras abso- lut. Med en ordning där har det huvudsakliga ansvaret för verkställigheter och i första hand prövar om det finns några hinder, måste dock verket ha möjlighet att på helt eget initiativ pröva om det finns några hinder. kan exempelvis ha kännedom om hinder av praktisk eller annan natur mot verkställighet till ett visst land på grund av händelser som ännu inte är allmänt kända och som utlän- ningen själv kanske inte känner till. Det kan också tänkas att utlänning- en på grund av svår sjukdom inte kan framföra sina egna åsikter men att dessa är kända av ombudet, som har möjlighet att föra fram de omständigheter som kan utgöra hinder mot verkställighet. Vad ovan anförts leder till att något absolut krav inte bör ställas upp på att utlänningen personligen skall föra fram de hinder mot verkstäl- lighet som han eller hon anser föreligga. Om utlänningen håller sig undan och inte vill träda fram och någon närmare utredning om skälen därför inte kan göras, kommer detta dock sannolikt att i de flesta fall påverka möjligheterna att få inhibition i ärendet hos liksom möjligheterna att utlänningsdomstolen kommer att ta över ett ärende som anmält. Även om har huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning, kommer vissa verkställighets- ärenden också att finnas hos polisen. Det gäller verkställighet av dels polisens egna avvisningsbeslut, domstols beslut om utvisning på grund av brott och beslut om avvisning eller utvisning i säkerhetsärenden, dels de beslut om avvisning och utvisning som lämnat över till polisen därför att det krävs polisiär medverkan vid verkställig- heten. Om polisen bedömer att det finns något hinder mot verkställig- het, måste polisen enligt det nu framlagda förslaget anmäla det till . Om hindret avser verkställighet av domstols beslut om utvisning eller av beslut i ett säkerhetsärende, bör lämna över ärendet till regeringen. Övriga verkställighets- ärenden som polisen anmäler till , måste verket hand- lägga på samma sätt som de verkställighetsärenden som verket tar upp på eget initiativ eller som annars anhängiggörs direkt hos verket. Omprövning av beslut som vunnit laga kraft 413 Den möjlighet till omprövning av lagakraftvunna beslut som bör finnas med hänsyn till internationella åtaganden bör inte utformas som ytterligare hinder mot verkställighet. Det står i de allra flesta sådana fall helt klart att uppehållstillstånd skall beviljas. Det kan dock tänkas undantagsfall där tillstånd inte bör beviljas. Det kan vara fråga om att nya omständigheter kommit fram efter utslaget av det internationella organet som medför att det inte framstår som rimligt att bevilja uppe- hållstillstånd. Det kan också tänkas att EU:s resolution av om åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäkten- skap (97/C 382/01) kan komma att medföra att uppehållstillstånd inte skall beviljas den som ingått äktenskap med en EU-medborgare. Om hänsynen till internationella åtaganden skulle utformas som ett verk- ställighetshinder skulle den lagtekniska konstruktionen bli invecklad med hänsyn till de begränsningar i hindren som måste göras. En bättre lösning är därför att föreskriva att ett lagakraftvunnet beslut om avvis- ning eller utvisning inte hindrar att uppehållstillstånd beviljas om det följer av ett internationellt åtagande. Kommitténs bedömning: Offentligt biträde i verkställighets- ärenden skall förordnas enligt samma regler som i andra utlännings- ärenden, dvs. offentligt biträde skall förordnas om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Det innebär att offentligt biträde torde komma att förordnas främst i de ärenden som anmäler till utlänningsdomstolen. I ärenden rörande ny ansökan kan enligt 11 kap. 8 § första stycket 3 UtlL offentligt biträde förordnas om meddelat beslut om inhibition i ärendet om avvisning eller utvisning. Offentligt biträde kan vidare förordnas i verkställighetsärenden, men bara om utlänningen hålls i förvar enligt 6 kap. 2 eller 3 § UtlL (11 kap. 8 § första stycket 4 UtlL). Även i ärenden rörande verk- ställighet enligt den ordning som föreslagits ovan måste det finnas möjlighet att få offentligt biträde. Möjligheten att få offentligt biträde i ärenden rörande ny ansökan ändrades . gällde att ett förordnande som offentligt biträde i ett ärende rörande avvisning eller utvisning bestod till dess utlänningen antingen beviljats uppehållstillstånd eller beslutet om avvisning eller utvisning verkställts. Lagändringen innebar att ett förordnande som offentligt biträde i utlänningsärenden i 414 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft likhet med vad som gäller för andra typer av förvaltningsärenden skulle upphöra att gälla när det fanns ett lagakraftvunnet beslut i ärendet. Offentligt biträde skulle dock kunna förordnas i ett ärende rörande ny ansökan om meddelade beslut om inhibition av beslutet om avvisning eller utvisning. Av förarbeten till lagändringen när det gäller möj- ligheterna att få rättshjälp i ärenden rörande ny ansökan kan utläsas att det fanns i huvudsak två motiv bakom ändringen. 1993/94:94 (s. 90) anförde således regeringen att den dittillsvarande ordningen som innebar att ett förordnande som offentligt biträde gällde vid ingivande inte bara av en ny ansökan utan av flera sådana utan tvekan bidragit till det stora antalet nya ansökningar. Regeringen fann vidare att det inte fanns skäl att i utlänningsärenden ha en principiellt annorlunda regle- ring än i andra förvaltningsärenden. Före fanns det således möjlighet att få hjälp av ett offentligt biträde i alla ärenden rörande ny ansökan. Ändringen av möjligheterna till rättshjälp ledde emellertid inte till att de flesta utlän- ningar skulle sakna juridiskt biträde när de ger in en ny ansökan om uppehållstillstånd. En genomgång av ett antal ärenden hos som kommittén gjort visar att det visserligen bara är 10– av sökandena som får ett offentligt biträde. Många har emellertid ett ombud som i av fallen totalt är advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå och i av fallen är jurist som inte är advokat eller knuten till en advokatbyrå. Totalt har alltså 65–ett biträde som är jurist. I av fallen har utlänningen som ombud haft någon person som inte varit jurist och i ungefär lika många fall har ansökan varit undertecknad av utlänningen själv utan uppgift om något ombud. Ett försök att uppskatta kvaliteten på de ansökningar som inte getts in av någon jurist ger följande bild. När någon person som inte varit jurist uppträtt som ombud har det ofta varit fråga om någon svensk granne/bekant och ansökningarna har främst innehållit vädjanden om att sökanden bör få stanna här utan att det angetts vad som skulle kunna utgöra några nya omständigheter. I ett par fall har det dock varit fråga om ansökningar som getts in av personer med speciella kunskaper om det aktuella landet och där nya omständigheter har tillförts ärendet. Av de ansökningar som utlänningen själv undertecknat har några varit av samma typ som de där någon person som inte varit jurist uppträtt som ombud, dvs. ansökningarna har främst innehållit ett vädjande om att få stanna. I ungefär hälften av de fall där ansökan undertecknats av sökanden själv utan att någon person framträtt som ombud är det dock uppenbart att utlänningen haft hjälp av någon relativt kvalificerad per- Omprövning av beslut som vunnit laga kraft 415 son (maskinskriven ansökan på god svenska och som visar på kunska- per om utlänningslagstiftningen). De skäl som anfördes i prop. 1993/94:94 för att inskränka möjlig- heterna till rättshjälp i ärenden om ny ansökan är alltjämt giltiga. Offentligt biträde i verkställighetsärenden bör således beviljas under samma förutsättningar som i andra utlänningsärenden. En återgång till de förhållanden som rådde före skulle leda till ökade kostnader för rättshjälpen medan de samhällsekonomiska vinsterna är svåra att uppskatta. Offentligt biträde kommer således att kunna förordnas i verkställig- hetsärenden där hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1, 2 eller 3 § lagförslaget åberopas, om det inte måste antas att behov av biträde sak- nas. Behov av offentligt biträde får exempelvis antas saknas, om det framstår som klart att verkställighet inte bör ske. Däremot kommer sannolikt offentligt biträde alltid att förordnas i de verkställighetsären- den som anmäler till utlänningsdomstolen. Beslut om offentligt biträde fattas regelmässigt av eftersom ver- ket är den myndighet som har att i första hand pröva om det finns hin- der mot verkställigheten. En sådan ordning bör tillgodose utlänningens behov av biträde som den inte bör innebära någon kostnads- ökning. Kommittén har övervägt om kostnaderna för rättshjälp i verkställig- hetsärenden skulle kunna begränsas genom införande av en saktaxa för denna typ av ärenden. förordade i sitt betänkan- de (SOU 1995:81) att saktaxa skulle införas i utlänningsärenden och rekommenderade en taxa motsvarande cirka fyra timmars arbete jämte tidsspillan. Utredningen ansåg dock att ytterligare underlag behövdes innan en saktaxa lades fast. Endast ett fåtal remissinstanser yttrade sig i denna fråga. Förslaget avstyrktes av bl.a. , och , som ansåg att utlänningsärenden inte lämpade sig för en saktaxa. och tillstyrkte förslaget. anförde emellertid att nivån på en saktaxa krävde ytterligare utredning. Frågan togs inte upp i den föl- jande propositionen (prop. 1996/97:9) eftersom införande av saktaxa inte skulle kräva någon lagändring. Kommittén delar bedömningen att utlänningsärenden inte lämpar sig för en saktaxa med hänsyn till ärendenas olika karaktär som medför att tidsåtgången för olika ärenden varierar kraftigt. 23Levnadssättets betydelse vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning En utförlig redogörelse för tidigare regler när det gäller levnadssättets betydelse i ärenden om uppehållstillstånd finns i prop. 1994/95:179 Ändringar i utlänningslagen. Här behandlas därför i huvudsak endast nu gällande regler. Utlänningslagens bestämmelser om vilken betydelse brottslighet och annan misskötsamhet bör ha vid prövningen av ärenden om uppehålls- tillstånd, avvisning och utvisning gäller samtliga utlänningar, således även nordbor och EU-medborgare. De särskilda regler som gäller för nordbors och EU-medborgares rätt till uppehållstillstånd innebär emel- lertid i praktiken att reglerna måste tillämpas olika på nordbor, EU- medborgare och andra utlänningar (tredje landsmedborgare). Reglerna om betydelsen av misskötsamhet vid prövning av ansökan om uppehållstillstånd och vid återkallelse av uppehållstillstånd kan således självfallet inte tillämpas på nordbor. Nordbor har ju rätt att bo och arbeta här utan krav på uppehållstillstånd. Bestämmelserna om avvisning och utvisning kan däremot tillämpas även på nordbor. Nordbor omfattas emellertid också av . Det innebär att de begränsningar som följer av EU-reglerna gäller också i fråga om nordbor (se nedan). Avvisningsgrunden att det kan antas att utlänningen kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant till- stånd kan inte tillämpas på nordbor och inte heller på EU-medborgare; dessa kategorier är ju undantagna från kravet på arbetstillstånd. 418 Levnadssättets betydelse ... För utvisning av nordbor på grund av brott finns vidare den begräns- ningen att det krävs synnerliga skäl för utvisning av nordbor som varit bosatta här (när åtal väcktes). Innan någon som omfattas av EU-reglerna vägras uppehållstillstånd, avvisas eller utvisas måste alltid undersökas dels om det finns grund för det enligt den svenska lagstiftningen, dels om det står i överens- stämmelse med EU-reglerna. Utlänningar som enligt EU-reglerna har rätt till uppehållstillstånd kan vägras sådant tillstånd, avvisas och utvisas endast av skäl hänförliga till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (direktiv /221/EEG). De som omfattas av EU-reglerna är EU- medborgare och deras familjemedlemmar. Med EU-medborgare avses här liksom i andra sammanhang också medborgare i de stater (, och ) som inte ingår i EU men som omfattas av . Allmän ordning (public order, ordre public) är ett uttryck som ofta används i internationella sammanhang. Den närmare innebörden i detta sammanhang bestäms av praxis. Det är dock klart att EU-reglerna innebär strängare krav än motsvarande svenska regler för att misskötsamhet skall inverka på beslut rörande uppehållstillstånd, avvisning och utvisning. Att sökanden tidigare begått brott får exem- pelvis i sig inte utgöra grund för avslag. Avslag måste grundas på en bedömning att det i det enskilda fallet finns risk för fortsatt brottslighet. När det gäller återkallelse av uppehållstillstånd är förhållandet det motsatta; återkallelse enligt EU-reglerna kan ske i vidare omfattning än de regler som finns i den svenska utlänningslagen. Det finns fem kate- gorier EU-medborgare som har rätt till uppehållstillstånd i ett annat medlemsland nämligen (a) arbetstagare (som har anställningsbevis), (b) tillhandahållare och mottagare av tjänster, (c) egna företagare, (d) stu- derande och (e) övriga som har sin försörjning tryggad. För dessa får uppehållstillstånd återkallas om de inte försörjer sig eller annars saknar medel till sin försörjning. Återkallelse för arbetstagare får dock inte ske om de blivit ofrivilligt arbetslösa men däremot om de frivilligt lämnar sitt arbete utan avsikt att söka något nytt. För familjemedlem som grundar sin rätt till vistelse på anknytning till en EU-medborgare får uppehållstillstånd återkallas om anknyt- ningen till medborgaren i EU-staten bryts och familjemedlemmen inte har rätt att stanna i på någon annan grund. Uppehållstillstånd för EU-medborgare beviljas regelmässigt . Några särskilda tidsgränser för återkallelse anges inte. Återkallelse av uppehållstillstånd på ovan angivna grunder sker dock i praktiken inte beträffande den som beviljats permanent uppehållstillstånd eller som uppfyller kraven för permanent uppehållstillstånd. Levnadssättets betydelse ... 419 Flyktingar och vissa skyddsbehövande (de som riskerar förföljelse pågrund av kön eller homosexualitet) Enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 UtlL får uppehållstillstånd för denna kategori vägras om det beträffande flyktingar enligt 2 § och skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2 och 3 av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd.