sou · GNB344 · 2000-01-01 00:00:00 — 16 Utredningens uppdrag och uppläggning i uppdrag att med förtur genomföra denna analys, till . Genom att beslutade1 att schablonav- räkning skall införas från , så förändrades förut- sättningarna för på ett genomgripande sätt. Flertalet av de frågor kring schablonavräkning som utredningen skulle överväga hade i praktiken redan avgjorts genom beslut. Eftersom le- veranskoncessionssystemet i dess nuvarande form enligt utredningens mening inte kan upprätthållas när schablonavräkning införs, så innebar beslut också att utredningens huvuduppgift, att utvärdera leveranskoncessionssystemet, inte längre var relevant. Mot denna bakgrund inlämnade en särskild skrivelse till regeringen.2 I skrivelsen konstaterades att det inte längre fanns anledning för utredningen att lämna ett del- betänkande . Vidare redovisades vissa övergripande bedömningar kring val av modell och lämplig gräns för schablonavräk- ning, m.m. I skrivelsen föreslogs också en ny inriktning av utredningsarbetet. Utgångspunkten för detta var att beslut innebar en pressad tidplan för införandet av schablonavräkning, och att det därför var an- geläget att det fortsatta utredningsarbetet organiserades så effektivt som möjligt. Enligt borde arbetet med att utforma de mer praktiska detaljerna kring hur schablonavräkningen skall gå till därför bedrivas av de aktörer som kommer att vara engagerade inom området när systemet väl är i drift, dvs. i första hand , och branschen. fortsatta arbete föreslogs istället omfatta att göra en samlad bedömning av förutsättningarna för att införa schablonavräkning på basis av myndigheternas arbete, samt att utreda vissa preciserade detaljfrågor, som t.ex. hur skyddet för små elproducenter bör hanteras när leveranskoncessionssystemet upphör. Regeringen delade i allt väsentligt ståndpunkter. Således gavs i uppdrag att i samråd 1 I samband med behandlingen av prop. 1997/98:159 Genomförandet av och rådets direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för el, m.m. (bet. 1998/99:NU4, rskr. 1998/99:53). 2 Övergripande bedömningar beträffande schablonavräkning och det fortsatta utredningsarbetet avseende leveranskoncessionssystemet (LEKO dnr U-17). Utredningens uppdrag och uppläggning 17 med föreslå och utforma ett system för schablonavräkning av elleveranser som skall träda i kraft den 1 novem- ber 1999. Vidare gavs nya tilläggs- direktiv (dir. 1999:19) i vilka sägs att regeringen delar utredningens bedömning att leveranskoncessionssystemet i dess nuvarande form inte kan behållas då schablonavräkning införs, och att utredningens ur- sprungliga direktiv vad avser utvärdering av leveranskoncessionssys- temet därmed är aktuella. Enligt tilläggsdirektiven omfattar uppdrag nu följande frågor: -Utredningen skall göra en samlad bedömning av vägval och konse- kvenser av utredningens och myndigheternas förslag beträffande ut- formning av system för schablonavräkning. -Utredningen bör analysera de praktiska och juridiska konsekvenserna av att införandet av schablonavräkning medför väsentliga för- ändringar för leveranskoncessionärerna före koncessionstidens utgång. -Utredningen bör överväga hur de administrativa kostnader som nät- företagen kan förväntas få i samband med leverantörsbyten skall han- teras och om förslaget påverkar gällande regelverk för nätföretagen. -Utredningen bör överväga om mätperiodens längd bör regleras och om elräkningen bör baseras på faktisk förbrukning samt lämna förslag på de författningar som kan behövas i ett sådant sammanhang. -Utredningen bör överväga om ägande till timvis mätutrustning bör hanteras på särskilt sätt och om de kunder som erlagt avgift till nät- företaget för kostnader för sådan utrustning skall ges rätt till eko-nom- isk kompensation i någon form. -Utredningen skall analysera behovet av skydd för små elproducenter då leveranskoncessionssystemet i dess nuvarande form upphör. Vid behov skall utredningen lämna förslag till övergångsbestämmelser i samband med att det nuvarande regelverket ändras, för att tillförsäkra små elproducenter det skydd som bedöms nödvändigt. -Utredningen skall överväga behovet av skydd för de kunder som eventuellt kan komma att sakna avtal med en elleverantör när leve- ranskoncessionssystemet i dess nuvarande form upphör. -Utredningen skall analysera konsekvenserna av det förändrade re- gelverket och vid behov föreslå åtgärder även vad avser övriga nu gällande bestämmelser inom leveranskoncessionssystemet. Huvuddelen av frågorna skall redovisas . Frå- gorna om elräkningen bör baseras på faktisk förbrukning, samt om skydd för små elproducenter – med undantag för eventuellt förslag till övergångsbestämmelser – skall dock redovisas . 18 Utredningens uppdrag och uppläggning De ursprungliga direktiven samt de två tilläggsdirektiven återges i bilagorna 1-3. beslut att schablonavräkning skall införas har medfört en ny inriktning på utredningsarbetet, och en pressad tidplan för genomförandet av reformen. Bl.a. måste de frågor som riks- dagen har att ta ställning till läggas fram i en proposition . Den pressade tidplanen har fått konsekvenser för hur arbetet bedri-v- its och för hur det nu redovisas, på bl.a. följande sätt: -har koncentrerat sig på de enskilda frågor och den samlade bedömning beträffande utformning av system för scha- blonavräkning, som efterfrågas i tilläggsdirektiven. Till grund för den samlade bedömningen ligger i första hand den skrivelse utredningen lämnade till regeringen , de erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet, samt rapporten till modell för schablonavräkning () av och . Den samlade bedömningen är gjord på övergripande nivå. har däremot inte haft som ambition att analysera varje enskild detalj i myndigheternas arbete eller att – med undantag för vissa aspekter på leverantörsbyten och timmätning efter – söka inkorporera deras för- slag och resonemang i delbetänkandet. -har valt att i detta skede av utredningsarbetet inte ägna tid åt att beskriva bakgrundsfakta kring den reformerade el- marknaden, eller om leveranskoncessionssystemet, m.m. Sådana re- dovisningar finns i utredningens skrivelse av , varför den som önskar ta del av sådan information hänvisas dit. I det hittillsvarande utredningsarbetet har sammanträden med sakkun- niga och experter hållits vid sammanlagt nio tillfällen. Utredningen har sedan den inledde sitt arbete också in- hämtat synpunkter från ett antal olika aktörer vid sammanlagt ett sjut- tiotal möten. Bland dessa aktörer finns leveranskoncessionärer och lo- kala nätföretag, konkurrerande elförsäljningsföretag, små elproducenter, intresseorganisationer, myndigheter, m.fl. Studiebesök har även gjorts vid ansvariga departement och myndigheter i och . I arbetet med delbetänkandet har faktagranskning av avsnitt 7.3 gjorts av kammarrättsassessor . Utredningens uppdrag och uppläggning 19 Mycket av det empiriska arbete som bildat underlag för delbetänk- andet utfördes och finns redovisat i utredningens skrivelse av . Detta gäller t.ex. flertalet av de uppdrag som utredningen lagt ut på myndigheter och konsulter. Dessa uppdrag har handlat om att -analyserat vissa aspekter kring balansavräkning i en schablonavräknad elmarknad, -redovisat myndighetens erfarenheter av hur le- veranskoncessionssystemet kommit att tillämpas i praktiken, -analyserat konsekvenserna för leveranskonces- sionärernas ekonomi av ett införande av schablonavräkning, -analyserat den timvisa elmätningens fördelar, -undersökt de lokala nätföretagens och leveranskoncessionä- rernas attityder i olika avseenden, samt att -analyserat vissa aspekter av de små elproducenternas ekonomiska förutsättningar. Underlag för den tidigare skrivelsen och det nu föreliggande delbetänk- andet har även utgjorts av en mängd litteratur och annat skriftligt mate- rial. Se vidare litteraturförteckning i bilaga 4. Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. I kapitel 2 redovisas utredningens samlade bedömning av vägval och konsekvenser av utredningens och myndigheternas förslag beträffande utformning av system för schablonavräkning. I kapitlet diskuteras bl.a. val av gräns och modell för schablonavräkning, samt om scha- blonavräkning går att införa per . I kapitlen 3-8 redovisas i tur och ordning utredningens bedömningar beträffande de enskilda frågor som enligt tilläggsdirektiven skall besvar- as. Frågorna anknyter till olika delar av de regler om leveranskoncession som finns i 5 kap. ellagen. Som konstaterade i sin skrivelse av blir detta kapitel inaktuellt när leveranskoncessionssystemet upphör. Vissa av de förhållanden som regleras 5 kap. ellagen behöver dock fortsatt regleras även efter att schablonavräkning införts. Sålunda behandlar delbetänkandets kapitel 3 och 4 vissa frågor med anknytning till regler om leverantörsbyte. I kapitel 3 analyseras bl.a. hur de administrativa kostnader som nätföretagen kan förväntas få i samband med leverantörsbyten skall hanteras. I kapitel 4 behandlas vissa frågor kring hur de timmätare som installerats i samband med 20 Utredningens uppdrag och uppläggning leverantörsbyte bör hanteras när schablonavräkning införs, t.ex. om de kunder som erlagt avgift till nätföretaget för kostnader för sådan utrust- ning eventuellt bör ges rätt till ekonomisk kompensation i någon form. I kapitel 5 bedöms behovet av skydd i de situationer där kunder eventuellt kan komma att sakna avtal med en elleverantör när leverans- koncessionssystemet upphör. I kapitel 6 analyseras behovet av övergångsbestämmelser för att till- försäkra små elproducenter det skydd som bedöms nödvändigt i samband med att leveranskoncessionssystemet i dess nuvarande form upphör. I kapitel 7 analyseras vissa ekonomiska och juridiska konsekvenser som införandet av schablonavräkning torde få för leveranskoncessionä- rerna. I kapitel 8 föreslås hur man bör hantera det undantag i leveransskyl- digheten som finns beträffande leveranskoncessionärens elleve- ranser inom fjärrvärme- och naturgasområden. I kapitel 9 redovisas lagförslag med kommentarer. 2Samlad bedömning av system för schablonavräkning saknar en överväldigande majoritet av hushållen i praktiken möj- lighet att agera på den avreglerade, konkurrensutsatta elmarknaden. Skälet till detta är att priset på den timvisa mätutrustning, som krävs för att kunna byta elleverantör, utgör en effektiv spärr mot inträde på den fria elmarknaden, trots att det pris en hushållskund själv skall betala för timvis elmätning får uppgå till högst inkl moms. har därför inte fler än ca 20-30 000 hushållskunder bytt elleverantör. Mot denna bakgrund framhöll i sin särskilda skrivelse till regeringen av att en effektiv el- marknad för alla elanvändare förutsätter att kravet på timmätning vid leverantörsbyte tas bort för det stora flertalet kunder. Istället bör scha- blonavräkning införas för dessa kunder. I skrivelsen föreslog utredningen att den s.k. områdesmodellen bör bilda utgångspunkt för schablonavräkningen i . Detaljerna kring schablonavräkningen borde dock enligt utredningen utformas av de aktörer som kommer att handha den i praktiken, dvs. i första hand , och branschen. På förslag av ut- redningen uppdrog regeringen därför åt att i samråd med utforma ett system för schablonavräkning av elleveranser som skall träda i kraft . Uppdragets första etapp har redovisats i rapporten till modell för scha- blonavräkning (). Med utgångspunkt från myndigheternas rapport och resultaten av arbete redovisas i detta kapitel den samlade be- dömning av vägval och konsekvenser beträffande utformning av system för schablonavräkning, som efterfrågas i tilläggsdirektiven. Enligt utredningens mening står myndigheternas rapport för sig själv, vilket också framgår av det faktum att regeringen låtit remissbe-handla den i särskild ordning. Det finns därför inte skäl för LEKO-ut-redningen att närmare kommentera varje enskild detalj i myndigheternas arbete. I den mån utredningen funnit anledning att särskilt analysera enskilda detaljer i myndigheternas rapport görs detta i första hand i samband med redovisningen av de enskilda frågor utredningen har att besvara enligt tilläggsdirektiven, dvs. i kapitlen 3 till 8. Den samlade bedömningen i detta kapitel har istället lagts på en översiktlig nivå. 22 Samlad bedömning av system för schablonavräkning Mot denna bakgrund behandlas följande frågor i kapitlet. I avsnitt 2.1 redovisar utredningen vissa ställningstaganden kring gränsen för schablonavräkning. I avsnitt 2.2 bedöms myndigheternas förslag till modell för schablonavräkning. I avsnitt 2.3 beskrivs olika konsekven-ser som införandet av schablonavräkning torde få för kunderna. Slutli-gen bedömer utredningen i avsnitt 2.4 förutsättningarna för att genom-föra reformen till samt pekar på behov av fortsatt arbete. Inledningsvis vill utredningen framhålla att myndigheterna och branschen gjort ett kvalificerat arbete . I skrivelsen av menade utredningen att en helt avgörande förutsättning för att kunna införa schablonavräkning till var att de praktiska förberedelserna inleddes och redan från början bedrevs med full kraft. Det arbete som redovisats i myndigheternas rapport svarar enligt utredningens mening upp mot detta. Såvitt utred- ningen kan bedöma ger också de lagförslag som myndigheterna lämnar i sin rapport, tillsammans med de lagförslag redovisar i delbetänkandet, ett heltäckande regelverk som är väl ägnat att möjliggöra införande av schablonavräkning. I samband med att beslutade att scha- blonavräkning skall införas uttalades att gränsen för schablonavräkning i ett första steg bör ligga vid en säkringsstorlek på 25 A, för att senare läggas vid 63 A. Med utgångspunkt i de ställningstaganden gjor-de i sin skrivelse av har och utformat ett system för schablonavräkning. Systemet skall enligt myndigheterna fungera oavsett vilken gräns som väljs. Däremot förordar myndigheterna inte någon särskild gräns för scha- blonavräkning, utan menar att regeringen bör besluta om detta. Samti- digt menar myndigheterna att det finns flera outklarade frågor som bör belysas innan högsta gräns för schablonavräkning sätts, t.ex. kring när det egentligen är kostnadsmässigt försvarbart att installera timmätare. delar myndigheternas åsikt att regeringen bör besluta om schablongränsen. Utredningen instämmer också i att det är svårt att avgöra vilken gräns för schablonavräkning som är den optimala, eftersom ingen kan säga exakt vid vilken nivå timmätning av elförbrukningen är sam- hällsekonomiskt lönsam. Att denna nivå skulle ligga precis vid den gräns för schablonavräkning som utredningen föreslog i sin skrivelse av den Samlad bedömning av system för schablonavräkning 23 en säkringsstorlek på 200 A, vilket motsvarar en elförbrukning på ca 300 000 kWh/år – kan utredningen heller inte helt bestämt hävda. Utredningen finner emellertid inte anledning att ändra sin syn på vilken schablongräns som bör väljas efter att ha granskat myndigheter- nas rapport. Således anser alltjämt att en säkrings- storlek på 200 A bör gälla som gräns när schablonavräkning införs . För att välja gränsen 200 A – eller egentligen, mera korrekt, för att välja en relativt hög gräns – talar flera skäl enligt utred- ningens mening. Ett skäl är att utredningens arbete har visat att kostnaderna för att in- stallera och driva system för timvis mätning är större än behovet och värdet av den timvisa informationen om elförbrukningen för den helt övervägande delen av kundkollektivet. Som framgått är det svårt att avgöra exakt vid vilken förbrukningsnivå timmätning är sam- hällsekonomiskt lönsam. Men de erfarenheter som gjorts i utrednings- arbetet talar för att denna nivå åtminstone ligger avsevärt högre än vid de gränser för schablonavräkning som diskuterat (dvs. 25 A i ett första steg och senare 63 A). Mot denna bakgrund framstår 200 A som ett rimligt antagande enligt utredningens mening. Detta bekräftas också i viss mån av de erfarenheter som gjorts i när man sökt förfina den förbrukningsprofil som används för schablonavräkning. Som och på- pekar i sin rapport kan en alltför hög gräns för schablonavräkning re- sultera i att förbrukningsprofilen blir ogynnsam för småförbrukarna om det finns många elanvändare med höga effektnivåer i nätområdet som driver upp förbrukningsprofilen. I syfte att råda bot på problem av detta slag övervägdes i att sänka schablongränsen från en årsförbrukning på 500 000 kWh (som gällde när schablonav- räkning infördes ) till en årsförbrukning på 100 000 kWh, varefter timmätning skulle krävas för alla elanvändare med en förbrukning över 100 000 kWh/år. Att ställa krav på timmätning över 100 000 kWh/år bedömdes dock inte vara samhällsekonomiskt lönsamt. Däremot be- dömdes en sänkning av schablongränsen till 400 000 kWh/år, med motsvarande krav på timmätning över gränsen, som motiverad på sam- hällsekonomiska grunder. gäller därför denna gräns i . Enligt utredningens mening är det inte orimligt att anta att en liknande bedömning av vid vilken nivå timmätning är lönsam kan göras även utifrån svenska förhållanden. Ett andra skäl för att alltjämt förordar en gräns på 200 A är att den i föregående stycke nämnda risken för att stora för- brukare skall förvrida förbrukningsprofilen kan antas bli hanterbar med en sådan schablongräns. Mot bakgrund av de norska erfarenheterna före- 24 Samlad bedömning av system för schablonavräkning faller det nämligen sannolikt att en schablongräns på 200 A, vilket alltså motsvarar en förbrukning på ca 300 000 kWh/år, medför att stor- förbrukare som på ett menligt sätt skulle kunna förvrida förbruknings- profilen överhuvudtaget inte blir aktuella för schablonavräkning. Ett tredje skäl är att man inte kan studera valet av gräns utan att beakta vilken modell som väljs för schablonavräkning. Såväl som och an-ser att schablonavräkningen i bör bygga på en s.k. områdesmo-dell (se vidare avsnitt 2.2). För att bli kostnadseffektiv torde dock om- rådesmodellen kräva en relativt hög schablongräns. Om schablongrän- sen däremot läggs relativt lågt (t.ex. vid 25 A) torde den andra huvud- modell som det finns skäl att överväga (den s.k. kategorimodellen) av kostnadsskäl vara att föredra.3 Ett fjärde skäl är att det rimligen är bättre att börja med en relativt hög gräns (t.ex. 200 A) som vid behov sänks, än att göra tvärtom. På detta sätt minskar risken för att man framtvingar timmätarinstallationer som i efterhand kan visa sig vara samhällsekonomiskt olönsamma. Ett femte skäl för att förordar schablongränsen 200 A är att denna gräns diskuterats och vunnit allmänt gehör i utred- ningens grupp av sakkunniga och experter. Härmed har också rimlig- heten i den föreslagna gränsen redan prövats i ett sammanhang där så- väl branschen och konsumentintressen som berörda myndigheter m.fl. finns företrädda, varför gränsen kan sägas vara väl förankrad. Ett sjätte skäl är att utredningen i sin skrivelse till regeringen av föreslagit att gränsen 200 A bör väljas, och att såväl el- marknadens aktörer som allmänheten i övrigt bör ges konsekventa sig- naler om vilken gräns som skall gälla när schablonavräkning införs. Sammantaget anser således av ovanstående skäl att en säkringsstorlek på 200 A bör väljas som gräns när schablonav- räkning införs . Med denna gräns torde av landets elanvändare komma att omfattas av schablonavräkningen, däribland alla hushåll, men även flertalet jordbrukare och andra mindre näringsidkare. Det bör här dock påpekas att amperegränsen måste kompletteras med en gräns i kW för kunder med effekttariff. 3 De skilda kostnaderna beror främst på att behovet av att installera timmätare är olika i de två modellerna. I områdesmodellen finns endast kunder som tim- mäts (över gränsen) eller schablonavräknas (under gränsen). Härmed måste relativt många timmätare installeras vid en låg gräns. Kategorimodellen tillåter däremot att kunder över gränsen inte timmäts, förutsatt att de inte byter från huvudleverantören i området. Behovet av att installera timmätare blir härmed initialt sett mindre. Samlad bedömning av system för schablonavräkning 25 Som framgår av skrivelse av ligger det vid val av modell för schablonavräkning närmast till hands att studera de lösningar som valts i och . Den norska modellen har praktiserats . I infördes schablonavräkning . Den norska modellen kan beskrivas som en områdesmodell i den meningen att endast en scha- blonkurva används för varje nätområde. Den finska modellen kan på motsvarande sätt karakteriseras som en kategorimodell, eftersom den bygger på olika schablonkurvor för olika förbrukarkategorier. I skrivelsen förordade att schablonavräkningen i bör bygga på områdesmodellen. Detta mot bakgrund av att om- rådesmodellen skapar konkurrensneutralitet mellan marknadens olika aktörer och ger bäst förutsättningar för att en normal marknad skall eta- bleras. Eftersom det grundläggande motivet för att införa schablonav- räkning är att konkurrensen skall öka och att alla elanvändare skall ges tillträde till den fria elmarknaden, bör nämligen konkurrensaspekten enligt utredningens mening väga tyngst i valet mellan de två modellerna. är också områdesmodellen mest kostnadseffektiv om man, som utredningen förordar, väljer en relativt hög gräns för krav på timmätare. Den analys kring val av modell som och Ener- gimyndigheten redovisar i sin rapport har utgått från fler bedöm- ningskriterier än de utredningen använde i sin skrivelse.4 Myndigheter- nas slutsats blir dock densamma som utredningens, dvs. att en områdes- modell liknande den som används i är att föredra. Denna modell har myndigheterna sökt anpassa till de förhållanden som råder på den svenska elmarknaden, vilket utredningen anser är riktigt. Sammantaget menar att myndigheternas över- väganden beträffande val av modell för schablonavräkning är rimliga och väl motiverade. 2.3Konsekvenser för kunden av att schablonavräkning införs 4 Myndigheterna säger att modellen skall kunna införas , ta hänsyn till rollfördelningen mellan aktörerna på den svenska marknaden, vara konkurrensneutral, bygga på balansavräkningen och den infrastruktur som finns på den svenska elmarknaden, vara så kostnadseffektiv som möjligt, kunna göra det möjligt att påverka elanvändarnas förbrukning, samt ge rätt kostnadsfördelning mellan elåterförsäljaren och balansansvarig. 26 Samlad bedömning av system för schablonavräkning Införandet av schablonavräkning syftar till att ge alla elanvändare fritt tillträde till den fria elmarknaden. I den samlade bedömningen vill ut- redningen därför peka på vissa väsentliga konsekvenser som scha- blonavräkningen torde innebära för kunderna. Till att börja med bör noteras att de schablonavräknade kundernas situation i många avseenden kommer att vara densamma som även efter att schablonavräkning införts. Således kommer kunden att ha kvar sin gamla elmätare. Denna kommer att läsas av med vissa intervall, och kunden kommer att betala för den el han faktiskt förbrukat när avläs- ning väl skett. Den stora skillnaden jämfört med dagens situation är givetvis att kunden utan hinder kommer att kunna byta elleverantör. Med utred- ningens och myndigheternas förslag kommer kunden att kunna byta leverantör med en månads varsel, och göra upp till fyra avgiftsfria byten . Dessa regler torde tillgodose flertalet kunders behov av flexibilitet, och leda till ett påtagligt konkurrenstryck på el- marknaden. Vidare förenklas reglerna för leverantörsbyte för kundens del i så måtto att elanvändaren inte längre kommer att ha ansvar för att anmäla vem som är balansansvarig för hans elleverans. Med de förändringar som myndigheterna föreslagit kommer istället elleverantören att ha an- svar för detta och rapportera det till nätägaren. Utredningen bedömde i sin skrivelse av att leveranskoncessionssystemet kan upprätthållas när scha- blonavräkning införs , vilket regeringen i utred- ningens tilläggsdirektiv också instämt i. Härmed kan heller inte det skydd för mindre elkunder som ingår i leveranskoncessionen finnas kvar i nuvarande form.