sou · GNB378 · 2000-01-01 00:00:00 — Sedan introduktionen av ersättningsformen har antalet anslutna djurenheter ökat med ca 800. Måluppfyllelsen för åtgärden, mätt i antal anslutna djurenheter i förhållande miljöprogrammets mål på 4 000 djurenheter, var därmed . Utvecklingen beträffande fjällkon och gutefåret har varit särskilt gynnsam sedan miljöersättningen infördes. Antalet anslutna djur av allmogeraserna är dock mycket litet. Antal ersättningsberättigande djur av respektive ras i an- sökningar om miljöstöd för utrotningshotade husdjursraser (källa: ). aväneko, ringamålako och bohuskulla. bskogsfår, dala pälsfår och roslagsfår. cgöingeget och jämtget. 10.2.2.2Utredningens genomgångar med vissa myndigheter och organisationer Vid MPU:s genomgångar med företrädare för olika myndigheter och organisationer har bl.a. följande synpunkter på miljöersättningen för be- varande av utrotningshotade husdjursraser framkommit. () framhåller att miljöstödet för bevarande av utrotningshotade husdjursraser omfattar ett relativt litet antal jordbruka- re, ca 600. Vidare har miljöersättningen mycket speciella villkor och hanteras helt skilt från övriga ersättningsformer vad gäller ansök- ningsblanketter, handläggningsrutiner och kontrollrutiner. Flera myndig- heter och organisationer arbetar med handläggningen i första instans. Bland annat är flera avelsorganisationer och rasföreningar inkopplade för bedömning av rasrenhet och uppgiftslämnande om anslutning till här- stamningskontroll. Klagomål har framförts till SJV från flera av dessa centrala avelsorganisationer och rasföreningar över de mångfaldiga kontakterna med länsstyrelserna, som hanterar så få ärenden per län att det inte blir möjligt att upprätthålla effektiva rutiner. () anser att ersättningen till utrotningshotade husdjursraser är ett viktigt instrument för att uppfylla åtagan- den enligt konventionen om biologisk mångfald. Enligt NV bör åtgärden utökas till att omfatta samtliga utrotningshotade djurraser som hålls som tamdjur (t.ex. det nordiska biet) samt kulturväxter. () framhåller att miljöstödet till ut- rotningshotade husdjursraser är mycket arbetsintensivt för länsstyrelser- Många ansökningar är felaktigt ifyllda vilket medför att handlägg- ningen tar . Vidare anser man att samarbetet med avelsförening- arna bör utvecklas och att det bör övervägas om ersättning enbart skall lämnas för hon- eller moderdjur. LD menar också att nuvarande regler om ersättningsdjur och villkoret att hålla av antalet djuren- heter i femårsbeslutet är problematiska, eftersom det av naturliga skäl är svårt att ersätta utrotningshotade djur. Eftersom syftet med åtgärden är att uppnå ett tillräckligt antal djur för att säkra rasernas fortlevnad borde det enligt LD finnas en övre gräns för hur många djur som kan få ersätt- ning. 10.3.1Motiv för miljöersättning för utrotningshotade husdjursraser Lantraserna är ofta lågproducerande, tillväxer långsamt och hotar att försvinna. De generella stödsystemen inom CAP gynnar produktion med högavkastande raser som har snabb tillväxt. För de föreslagna ra- serna bedöms antalet individer vara för litet för att respektive ras framti- da överlevnad skall vara säkrad utan särskilda insatser för att bevara dem. Samtliga raser är också uppförda på listan över utrotningshotade husdjursraser. Miljöersättning för att ta till vara kulturarvet och förbätt- ra förutsättningarna för fortsatt uppfödning av dessa raser är därför av betydelse för möjligheterna att bevara husdjurens genetiska resurser och den biologiska mångfalden. 10.3.2Ersättning för ytterligare raser De grundläggande förutsättningarna för att en art eller ras skall vara berättigande till ersättning är att den bedöms vara hotad. Med detta me- nas att antalet djur är så få att rasens framtid inte kan anses som säkrad. En sådan bedömning kan göras först efter det att en inventering av be- ståndet och en dokumentation av rasens ursprung samt individernas här- stamning har gjorts. Vidare skall de raser som omfattas av miljöpro- grammet för jordbruket vara raser som inom EU förekommer endast i . har 15 raser uppfyllt dessa krav och upptagits på EU:s lista över utrotningshotade svenska husdjursraser. Listan kan ändras och kompletteras efter förslag från . På denna lista finns inte några lokala raser av häst, höna, anka m.fl. djurslag. Rasernas utveckling följs dock av Jordbruks- Även om framtiden för vissa hästraser anses som osäker, har de inte bedömts som akut hotade och aktuella att föra upp som ersättningsberättigande raser. Eftersom djuren är spridda på ett stort antal ägare torde en anslutning av hästar till miljöprogrammet leda till en betydande ökning av administrationskostnaderna. omfattas dock vissa hästraser av UID-verksamheten inom ramen för miljöprogrammet. Utredningen föreslår härvidlag inga förändringar. Vi- dare kommer de arealbaserade miljöersättningarna för betesmarker och miljövänlig vallodling hästägarna till del, under förutsättning att villko- ren för ersättningsformerna uppfylls. MPU:s förslag om ett generell grundersättning för flerårig vallodling innebär att denna miljöersättning även kan lämnas till hästägare i norra under den kommande pro- gramperioden. Listan över hotade raser bör vara dynamisk i den meningen att raser med god utveckling kan bevaras utan miljöstöd. Vidare kan nya testmetoder avgöra om djuren uppfyller kraven på renrasighet. Sam- mantaget skapas därmed ett utrymme för att introducera nya raser i pro- grammet om behov av detta skulle uppstå. En utökning av antalet raser påverkas också av tillgången på medel. Nuvarande budgetram för åtgärden ger inte utrymme för fler ersätt- ningsberättigande raser utan att ersättningsnivån sänks eller att raser tas bort från listan. hade av det totala antalet uppskattade djurenheter anslutits till miljöersättningen. introduceras två nya ersättningsberättigande raser, finullsfåret och linderödsgrisen, vilket innebär att ersättningsformens nuvarande budget på kan komma att vara utnyttjad till fullo vid början av nästa pro- gramperiod. I syfte att skapa en potential för ökad anslutning av djur inom befintliga raser eller vid behov en utökning av antalet ersättnings- berättigande raser föreslår MPU därför att målet för åtgärden höjs till 5 000 djurenheter. Hanteringen av avvikelser i djurantal inom mil- jöstöden följer rådets förordning (EEG) nr 3508/92 om ett integrerat system för administration och kontroll av vissa stödsystem inom gemen- skapen (IAKS). Hållande av utrotningshotade husdjursraser är emellertid en speciell typ av produktion och det kan vara problematiskt att finna ersättningsdjur av utrotningshotade raser. Villkoret att hålla av antalet djurenheter i femårsbeslutet samt att skaffa fram ersättnings- djur kan således i vissa fall vara svårt att uppfylla. gäller särskilt små besättningar, raser som omfattar ett litet antal djur och i samband med utslaktning av hela besättningar vid sjukdom. Utredningen delar den syn som kom till uttryck i miljöstödsöversynen i denna fråga. Att generellt tillåta en större variation i antalet djur skulle kunna medföra att en djurhållare har färre djur vid femårsperioden slut än vid periodens början, vilket skulle motverka miljöersättningens syfte. Däremot anser utredningen att i de fall djurantalet har minskat till följd av orsaker som jordbrukaren inte har kunnat råda över bör detta hante- ras som en force majeureliknande händelse. Ersättningsbeloppet kan därmed reduceras enligt de regler som följer av andra force majeurhän- delser. har vissa möjligheter att reducera avdragets storlek. har inga beslut som gäller detta problem överklagats till , vilket kan tolkas som att länsstyrelserna redan nu till- lämpar reglerna på detta sätt. 10.3.4Effekter av Agenda 2000-beslutet I LBU-förordningen anges att all ersättning är arealbaserad. Detta är en förändring jämfört med de nuvarande EG-reglerna som en följd av Agenda 2000-överenskommelsen och kan eventuellt medföra ett visst administrativt merarbete. För att skapa en smidig administrativ hantering av denna regel föreslår utredningen att en enkel rutin för konvertering av areal till djurbaserad ersättning tillskapas om så krävs. Miljöersättningen för bevarande av utrotningshotade husdjursraser om- fattar ett relativt litet antal jordbrukare och den administrativa hante- ringen av åtgärden sker helt skilt från övriga miljöstöd. Detta har med- fört svårigheter att uppnå en effektiv administrativ hantering av åtgärden på länsstyrelser med få ansökningar. har mottagit kla- gomål i denna fråga och enligt vad utredningen erfar har önskemål fram- förts från vissa rasföreningar att handläggningen av ersättningsformen bör skötas av en central myndighet. Vidare har i sin granskning av administrationen tagit fram underlag som visar att det är tydligt att lantbruksenheterna arbetar mer effektivt med större ärende- volym. Vad gäller miljöersättningen för bevarande av utrotningshotade husdjursraser framhåller man att det knappast torde vara administrativt effektivt att ett så litet antal ärenden fördelas på nuvarande antal län (RRV 1998). Av betänkandet Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket (SOU 1998:147) framgår att administrationskostnaderna mellan olika miljöersättningar varierar kraftigt. Ersättningen för utrot- ningshotade husdjursraser torde vara ett av de mest resurskrävande di- rektstöden till jordbruket. P.g.a. den låga ansökningsfrekvensen finns det svårigheter för länsstyrelserna att nå upp till den kritiska massan som leder till rationaliseringsvinster. Detta medför stora administrativa kost- nader i förhållande till utbetalda ersättningar. Vidare framgår det av be- tänkandet att länsstyrelserna bör uppmuntras till samverkan vid hand- läggning av stöd med mindre volym. MPU delar bedömningen att den administrativa hanteringen av miljö- ersättningen för bevarande av utrotningshotade husdjursraser kan effek- tiviseras och förbättras. Enligt utredningen skulle detta lämpligast kunna ske genom att handläggning och beslut i enskilda ärenden överfördes från länsstyrelserna till . Den del av administrationen som avser genomförande av fältkontroller samt viss information om åt- gärden bör dock fortfarande handhas av länsstyrelserna. Ett sådant för- farande överensstämmer också med den nuvarande administrativa hante- ringen av handjursbidraget. MPU:s förslag innebär att handläggning och beslut i enskilda ärenden som sker på länsstyrelserna överförs till . Totalt be- döms förslaget leda till en effektivare, säkrare och mindre kostsam ad- ministrativ hantering av ersättningsformen. Förslaget medför förenkling- ar för länsstyrelserna som får en miljöersättning mindre att hantera ad- ministrativt och resurser kan därmed frigöras. Kompetensen att utföra kontroller kommer att finnas kvar på , eftersom de kontrol- lerar djur inom ramen för kompensationsbidraget och djurbidragen. Re- sursbehovet avseende administrationen av åtgärden ökar dock för Jord- bruksverket, vilket kräver en viss förstärkning vid myndigheten. En yt- terligare konsekvens av förslaget är att kan fullgöra sin uppgift som överprövningsinstans vad gäller överklag- ningsärenden inom miljöersättningen för bevarande av utrotningshotade husdjursraser. Vallodling bidrar till att minska växtnäringsläckage och erosion från som användningen av bekämpningsmedel minskar. Dessutom främjas den biologiska mångfalden i odlingslandskapet av vallodling. Miljöersättningen för vallodling skall således bidra till att uppfylla flera miljökvalitetsmål, främst Ett rikt odlingslandskap, Ingen övergödning och Giftfri miljö. Utredningen föreslår att en ersättningsform införs för miljövänlig vallodling i hela landet. Förslaget innebär att de nuvarande miljöersätt- ningarna för öppet odlingslandskap och flerårig vallodling ersätts med en generell grundersättning kombinerad med en regionalt anpassad tilläggsersättning. Utredningen föreslår dessutom att den särskilda åtgär- den för extensiv vall utgår ur miljöprogrammet. Syftet med ersättningen för miljövänlig vallodling är att: ·främja miljövänlig markanvändning genom att övergången till spannmålsodling hejdas till förmån för bibehållen och ökad vallod- ling, ·förbättra eller upprätthålla landskapet och förhindra omfattande nedläggning av jordbruksmark i norra och skogs- och mellanbygder, ·minska växtnäringsläckage och erosion från , ·minska användningen av bekämpningsmedel och handelsgödsel, ·bibehålla åkermarkens bördighet. Målet är att totalt ca 850 000 ha skall anslutas till stödet. En grundersättning kan lämnas för flerårig vallodling på i hela landet. I stödområdena 1–5 utgår en regionalt anpassad tilläggsersätt- ning. I stödområdena 1–3 är tilläggsersättningen förenad med krav på djurinnehav. Med menas i detta sammanhang mark som är lämplig att plöja och som används till slåtter eller bete av vallgröda (vallgräs och/eller vallbaljväxter). Som grundvillkor gäller att marken brukas aktivt genom att den ersätt- ningsberättigande betas eller slås och skörden tillvaratas. Kemisk bekämpning får inte utföras. Anlagd vall skall ligga obruten minst två vintrar i rad. Kriteriet för att söka tilläggsersättningen i stödområdena 1–3 är att brukaren har ett visst djurinnehav (nötkreatur äldre än samt tackor och getter). Avgränsningen motiveras av att miljöersättningen är en långsiktig investering för att upprätthålla miljövänliga driftsformer för framtiden i aktiva jordbruk. Mot bakgrund av det norrländska jord- brukets speciella förutsättningar och den stora överskottsareal i regionen som inte brukas aktivt, är det mer kostnadseffektivt att styra tillgängliga medel till areal som har goda förutsättningar att brukas på lång sikt. Aktiva lantbrukare uppfyller dessa förutsättningar. Utformningen av djurkopplingen inom ersättningen för miljövänlig vallodling bör samord- nas med utformningen av kompensationsbidraget till stödområdena 1–3. Ersättning för miljövänlig vallodling lämnas med följande belopp: Grundersättning, hela landet Tilläggsersättning, stödområdena 1–3 Tilläggsersättning, stödområde 4 Tilläggsersättning, stödområde 5 Femårsåtagandet omfattar all vallareal som sökanden brukar. Arealen tillåts variera eftersom ingen arealuppgift läggs in i beslutet. Brukaren skall sköta hela sin vallareal enligt reglerna för ersättningen . För areal som berättigar till tilläggsersättning i stödområdena 1–3 kan den ersättningsberättigande arealen begränsas av det årliga djurin- nehavet. 11.1.8Förväntad anslutning och kostnad I tabell 11.1 visas den uppskattade anslutningen till vallersättningen i olika delar av landet. Arealen som förväntas anslutas till grundersätt- ningen utgör av den slåtter- och betesvall som finns registrerad i SCB:s lantbruksregister . Arealen som är berättigande till tilläggsersättning i stödområdena 1–3 är baserad på den vallareal som finns inom miljöersättningen till öppet odlingslandskap, med hänsyn taget till de extensifieringskrav som gäller . Uppskattad areal , hektar. , stödområdena 1–3 Övriga landet (slättbygd) Den årliga kostnaden beräknas till ca , fördelad på grundersättning och tilläggsersättning enligt nedanstående. per ha (kr) Grundersättning, hela landet Tilläggsersättning, stödområdena 1–3 Tilläggsersättning, stödområde 4 Tilläggsersättning, stödområde 5 11.2Motiv för utredningens förslag 11.2.1Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättningar för vallodling När miljöstödsöversynen (SJV 1997a) genomfördes hade den generella ersättningen till flerårig vallodling inte introducerats, vilket innebar att ersättning för vallodling huvudsakligen utgick inom miljöersättningen för bevarande av ett öppet odlingslandskap. I utvärderingen konstateras att t.o.m. hade ca 720 000 ha slåtter- och betesvall på åker samt betesmark, fördelat på knappt 34 000 jordbrukare, anslutits till ersättningen för bevarande av ett öppet od- lingslandskap. Mätt som andel registrerad areal av uppskattad areal en- ligt miljöprogrammet motsvarade detta en måluppfyllelse för slåtter- och betesvall på . Måluppfyllelsen för betesmarken kunde inte beräknas eftersom den potentiellt ersättningsberättigande arealen är be- roende av anslutningen till miljöersättningen för biologisk mångfald och kulturmiljövärden i betesmarker. Sammanfattningsvis bedömer verken att anslutningen till ersättningsformen får anses som mycket god. I en analys av problem och brister diskuteras effekterna av reglerna för djurinnehav inom stödområdena 1–3, där miljöersättningen för beva- rande av ett öppet odlingslandskap är förenad med ett krav på djurhåll- ning. När ersättningsformen infördes var reglerna för djurinnehav desamma som reglerna för det djurinnehav som omfattades av ansökan om kompensationsbidrag. För att utjämna tillförseln av slaktdjur inför ändrades miljöstödsförordningens regler så att den gemensamma hållandeperioden ersattes med anmälan av djurin- nehavet vid tre skilda tidpunkter . I utvärderingen framhålls att konstruktionen med två olika regelverk för djurhållning i kompensa- tionsbidraget respektive öppet odlingslandskap inom stödområdena 1–3 av många lantbrukare har uppfattats som svår och omotiverad. Den har också medfört en kraftigt ökad administration, inte minst för länsstyrel- serna. Av rapporten framgår också att införandet av djurräkning inte i någon större utsträckning har lett till att djur undantas från hållandeperi- od. För flertalet jordbrukare i stödområdena 1–3 begränsar djurkravet den areal som ersättning kan beviljas för. Enligt rapporten har detta lett till att jordbrukarna i allmänhet har valt att låta vallarealen omfattas av femårsbesluten, vilket resulterat i att större delen av arealen betesmark inom dessa stödområden inte omfattas av ersättningen. Vidare framgår det av utvärderingen att reglerna om djurinnehav i norra har inneburit att exempelvis hästhållare och vallproducenter utan djur utesluts från stödet, trots att de bidrar till att upprätthålla ett öppet odlingslandskap i . I övriga stödområden har dessa brukarkate- gorier möjlighet att söka stöd för bevarande av ett öppet od- lingslandskap. Av problemanalysen framgår det vidare att den nuvarande stödkon- struktionen gynnar en övergång till mer extensiv produktion, dvs. mins- kat djurantal per hektar, inom stödområdena 1–3. I om- råden där djurinnehavet begränsar den ersättningsberätti- gande arealen kan extensifieringen leda till att ytterligare arealer kommer att anslutas till åtgärden. För företag med stort djurinnehav och begrän- sad jordbruksareal utan möjligheter till utökning av arealen, kan extensi- fieringen leda till att ersättningsbeloppet sänks. I rapporten påpekas också att det finns problem med gränsdragningen mellan olika ägoslag, vilket också bekräftas av resultaten från kontroll- verksamheten. Rapportförfattarna framhåller dock att åtgärder i form av ökade informationsinsatser till brukarna på detta område har vidtagits . I utvärderingen lämnas ett antal konkreta förslag till förändringar av regelverket för ersättningen för bevarande av ett öppet odlingslandskap. Verken anser bl.a. att man bör införa enhetliga regler för beräkning av djurinnehav, som minimerar en kostsam administration samt underlättar för brukaren att ansöka om ersättning och att följa gällande regelverk. Verken föreslår att reglerna för beräkning av djurinnehav i ersättningen för öppet odlingslandskap anpassas till motsvarande regler för kompen- sationsbidrag. 11.2.1.2RRV:s granskning av jordbrukets miljöstöd RRV har i rapporten (RRV 1999) granskat i hur hög grad de olika åtgärderna inom miljöprogrammet bidrar till att uppnå jordbrukets miljömål. De två miljömål som granskats är bevarande av biologisk mångfald samt halvering av kväveläckage. betalades totalt ut för miljöersätt- ningar som syftar till minskning av växtnäringsläckage. Huvuddelen av dessa miljöersättningar, , betalades ut till fler- årig vallodling. RRV anser att miljöersättningen till flerårig vallodling mer fungerar som ett inkomststöd än som en miljöersättning eftersom den inte styrts till områden med omfattande kväveläckage. och står för av kväveutsläpp men erhåller av de miljöersättningar som syftar till att minska kväveläckaget. , , och erhöll tillsammans nästan lika mycket miljöersättningar, , men står till- sammans för av de totala kväveutsläppen. RRV hävdar där- med att den nuvarande utformningen av miljöersättningen inte är kost- nadseffektiv, främst eftersom miljöersättningen för flerårig vallodling inte riktats mot områden med omfattande kväveläckage som t.ex. och . Eftersom jordbrukets miljöersättningar främst är ett ekonomiskt styrmedel krävs att lantbrukarna har företagsekonomiska incitament att söka ersättningarna för att målen skall kunna uppfyllas. RRV:s gransk- ning visar att de ekonomiska incitamenten för lantbrukarna att söka miljöersättning för minskning av kväveläckage är små. Miljöersättningen för flerårig vallodling riskerar att konkurreras ut av den högre arealer- sättningen. Vallodlingen i har enligt SCB:s statistik minskat från knappt till . RRV:s beräkningar visar att införandet av miljöersättningen för flerårig vallodling inte hejdat minskningen av den totala vallod- lingen . minskade med ca medan brödsädsodlingen ökade med ca . Denna minskning av vallarealen kan ha ökat det totala växtnäringsläckaget i om vall- odlingen ersatts med spannmålsodling. I t.ex. minskade vallarea- len , trots införandet av miljöer- sättningen för flerårig vallodling. Denna minskning är större än riksge- nomsnittet på . 11.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersättningar för vallodling Arealen slåtter- och betesvall med femårsbeslut om miljöersättning för bevarande av ett öppet odlingslandskap omfattade ca 585 000 ha. Enligt reglerna för ersättningen får arealen vall variera . I figur 11.1 redovisas den areal vall inom ersätt- ningen för öppet odlingslandskap för vilken jordbrukarna har ansökt om utbetalning för . Denna areal var obetydligt större (totalt 588 000 ha) än den som omfattas av femårsbesluten. Arealmålet för åt- gärden är enligt miljöprogrammet 600 000 ha. Måluppfyllelsen vad avser vallarealen inom ersättningen för bevarande av ett öppet odlingslandskap var därmed . En miljöersättning för att främja flerårig vallodling introducerades . Arealen vall med femårsbeslut om ersättning för flerårig vall- odling var ca 770 000 ha. Ansökningarna om utbetalning av ersättning för omfattade totalt ungefär samma areal (774 000 ha, se figur 11.1). Målet för åtgärden enligt miljöprogrammet är 1 000 000 ha, vilket innebär att arealmålet är uppfyllt till . av den till åtgärden totalt anslutna arealen är belägen i slättbygderna. Ansluten areal vall på åker till miljöersättningarna för bevarande av ett öppet odlingslandskap och flerårig vallodling . Arealerna är baserade på uppgifter i jordbrukarnas ansökningar om ersättning.. 11.2.2.2Utredningens genomgångar med vissa myndigheter och organisationer Som en del i utredningens analys av det nuvarande miljöprogrammet för jordbruket har synpunkter inhämtats från företrädare från olika myndig- heter och organisationer. Vid dessa genomgångar har bl.a. följande syn- punkter på miljöersättningarna för vallodling framkommit. () har i en skrivelse till utredningen (SJV 1998a) analyserat administrativa problem med hanteringen av miljöersättningar- na samt lämnat förslag på lösningar av dessa problem. Inom det nuva- rande miljöprogrammet lämnas ersättning för vallodling på åker inom fyra olika ersättningsformer; öppet odlingslandskap, flerårig vallodling, extensiv vall samt ekologisk odling. Villkoren för vall-odlingen är likar- tade inom de olika ersättningsformerna, men ersättningen för de olika åtgärderna varierar inom landet. I tabell 11.2 redovisas möjliga kombi- nationer av dessa ersättningsformer. Inom miljöersättningen för beva- rande av ett öppet odlingslandskap finns också flera olika varianter av regelverk samt ytterligare specialregler för jordbrukare i gränsområdet mellan norra och . Tillåtna kombinationer av miljöersättning 1998 (SJV 1998b). Stödbelopp (kr/ha) (kr/ha) 5A (5a+b) 5B (5c+m)