sou · GNB323 · 2000-01-01 00:00:00 — Problemen har delvis löst sig under programperiodens gång men fortfarande sker viss dubbelgransk- ning som inte går att undvika eftersom reglerna är utformade så. 6.5.2Utbetalning och redovisning av socialfondens medel Från kommissionen får medlemsstaterna medlen utbetalda i förskott. Kostnaderna skall redovisas regelbundet i efterskott. Tjugo procent av den sista utbetalningen för den nuvarande programperioden kommer i efterskott när alla programmen är avslutade och redovisade till kom- missionen. Utbetalningen i till de enskilda projekten sker i efterskott mot redovisning. Det finns inga generella hinder mot för- skottsutbetalningar i EU, i stället är det en förekommande modell i andra medlemsstater. Regeln att endast betala i efterskott har beslutats i och gäller alla EU-medel. Det finns dock vissa undantag, vad gäller delar av mål 4, Adapt, Employment och Leader II. Inom mål 4 är det åtgärd 3, spridning av information och erfarenheter, som kan få förskottsutbetalning. När det gäller Adapt och Employment kan pro- jekten få de första av det totala bidraget från social- fondsmedlen utbetalda i förskott. Förskottsutbetalningen får dock endast göras under förutsättning att stödmottagaren kan uppvisa sådana säkerheter som AMS kan godkänna. Organisationer som har sådana säkerheter behöver i regel inget förskott. Det svenska systemet med efterskottsutbetalning har ofta inneburit väntetider för projektanordnare att få ut sina medel. Det har framhållits att detta har varit ett hinder för mindre företag, kooperativ, ekonomiska eller ideella föreningar att genomföra sina projektidéer. Regelverket för redovisning är komplicerat. Det bygger på en tilll- lämpning av både EU:s och svenskt regelverk. har det inom ramen för åtgärdsprogrammet 2000 klargjorts rikt- linjer för vilka typer av utgifter som är bidragsberättigade. Det skall ses som en yttre ram för stödberättigade kostnader inom strukturfonderna i Några viktiga frågor inför nästa programperiod 115 hela EU och är därför inte så tydligt skrivet. 2000-bladen reglerar dels vad som kan betraktas som stödberättigade kostnader mellan kommissionen och länderna samt mellan aktuella parter i medlemslandet, dels vissa definitioner. Systemet lämnar visst utrymme för egna tolkningar och ingen myndighet i har officiellt tolkningsföreträde då föreskriftsrätt saknas. Som fondförvaltande myndighet har AMS i praktiken haft uppgiften att tolka reglerna och AMS har även haft utbildningar om hur de tolkar 2000 för att få en samsyn. Systemet bygger på redovisning av faktiska kostnader och godkänner därför inte schabloniserade kostnader. Detta var något som man hade tolkningsproblem med inom mål 4 i början av programperioden. Under innevarande programperiod har det också uppstått problem beträffande hur kostnader i projekten skall redovisas. Av AMS riktlinjer (AMSFS 1996:8) framgår att myndigheter skall redovisa verifikationer eller annan likvärdig redovisning för de kostnader som medel rekvireras för. Med annan likvärdig redovisning kan i detta sammanhang t.ex. avses utdrag ur huvudbokens projektredovisningar där det framgår verifikationsnummer och typ av kostnader som har belastat projektet. För att minska dubbelgranskningen av socialfondsmedel införde AMS 1997 ett enklare system för utbetalning av mål 3-medel. Systemet har tydliga mallar och checklistor vilket innebär att alla uppgifter blir rätt från början och det går fortare att granska och betala ut medlen. Rollfördelningen mellan AMS ekonomitjänster och länsarbetsnämnderna förtydligades. Man kan genom systemet följa ett projekt från början till slut både från samordnarens och kommissionens sida. Inom mål 4 har det funnits problem som har att göra med pro- grammets uppbyggnad där medel för Steg 2, som drar mest pengar, inte kan sökas och beslutas förrän Steg 1 genomförts. som ansö- kan om Steg 1 beviljas måste medel för Steg 2 reserveras i tillgängliga medel. Det här innebär att det tar in i programmet innan havda kostnader och utbetalade medel kan registreras i programmet. Detta gör att det kan framstå som om det finns stor volym outnyttjade medel i systemet under programmets gång, vilket oroat bl.a. övervak- ningskommittén. Inte förrän kan man emellertid se hur mycket som faktiskt beslutats och inte då alla företag och projekt redovisat havda kostnader vet man hur mycket som faktiskt gått åt. Kommissionens förslag för utbetalning av medlen under kommande programperiod innebär ett system med efterskottutbetalning från kom- 116 Några viktiga frågor inför nästa programperiod missionens sida istället för förskott. I början av perioden får länderna ett förskott på för att kunna komma igång med verksamheten. Har dessa medel inte förbrukats kan kommissionen begära att få hela eller delar av dem tillbaka. Därefter kommer medel att betalas ut i efterskott, senast efter fak- tiskt redovisade kostnader från länderna. Medlemsstaterna skall skicka ansökningar om utbetalningar i samlad form till kommissionen. Det finns många önskemål om att införa ett system som tillåter förskottsutbetalning till projekten i större utsträckning. Införs ett system som medför att det är lättare för projekten att få ut förskott måste man även se till att likviditetsproblem och problem med ansvars- fördelningen löses. 6.6Programadministration och tekniskt stöd 6.6.1Några erfarenheter av program- administrationen under innevarande period Mål 3 och mål 4 har en likartad struktur med övervakningskommittéer, regionala genomförandeorganisationer och partnerskap. Trots detta be- drivs de med delvis olika förutsättningar med avseende på administra- tionen av programmen. Programkontoret, som administrerar mål 4 var, när programmet startade, en ny organisation som saknade regional struktur och med ofullständigt utvecklade administrativa rutiner. Programkontoret tillde- lades inte något särskilt förvaltningsanslag för administrationen av mål 4, men erhöll genom särskilda regeringsbeslut vissa tilläggsmedel för ändamålet. Inom ramen för de med kommissionen framförhandlade resurserna för tekniskt stöd gavs utrymme att finansiera en samordnare per län, medel för information och för sekretariat till övervaknings- kommittén, däremot inte för löner för anställda därutöver. Samordnaren anställdes av EU Programkontoret efter rekommendation från de regio- nala partnerskapen. Mål 3 har kunnat dra viss nytta av att utgöra en del av AMS och länsarbetsnämnderna, organisationer, som har väl etable- rade rutiner och system för att bedriva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Problemet när det gäller mål 3 har heller inte främst varit omfattningen av medlen för tekniskt stöd utan detaljregleringen av användningen. SOU 1999:23 Några viktiga frågor inför nästa programperiod 117 Samordnarna rekryterades huvudsakligen internt inom Arbets- marknadsverket. Inledningsskedet av den nuvarande programperioden har beskrivits som kaotisk och förvirrande och med stor osäkerhet på alla håll kring regelverk och rutiner. skulle den operativa verksamheten på regional nivå dras igång i full skala med gällande krav på tillgänglighet, diariesystem, redovisningsrutiner, utbetalningsrutiner etc. Även om inledningsskedet var särskilt besvärligt i uppbyggnaden av mål 4 drabbades också kanslierna för mål 3 och projektanordnare av oklarheterna på nationell nivå, när det gällde tillgången till administra- tiva resurser och utformningen av rutiner för registrering av ansökning- ar, redovisningar m.m. Sammantaget har de två organisationslösningar- na gett intressanta erfarenheter för framtiden. Medan man inom mål 3 har kunnat arbeta systematiskt och med stöd av en stor och på området tung och erfaren myndighet, har man inom mål 4 i gengäld tvingats uppbåda kreativitet och problemlösningsförmåga för att under hand lösa uppkomna krissituationer. Den ursprungliga tanken i mål 4-programmet, att de deltagande parterna skulle medverka med egen personal eller andra ekonomiska resurser för genomförandet av programmet, visade sig till stora delar vara orealistisk. När så den föreslagna modellen med checksystem och schabloniserade ersättningar till företagen inte gick att genomföra änd- rades förutsättningarna för programadministrationen fullständigt och tanken på ett mycket litet programkontor och en beslutande samordnare per län övergavs i praktiken. Till svårigheterna bidrog också de kom- munikationsproblem, som uppstod mellan AMS och Programkontoret rörande rutiner och ansvarsfördelning för projektbeslut och utbetalning. För mål 3: s del har programadministrationen, som knutits till läns- arbetsnämnderna, kunnat rymmas inom ramen för tilldelade TA-medel. Om, och i så fall i vilken utsträckning, andra resurser inom Arbets- marknadsverket använts för att förstärka mål 3-verksamheten, har inte varit möjligt att utröna. För mål 4, där TA-stödet varit otillräckligt, har en successiv förstärkning av de administrativa resurserna skett genom att en del av åtgärdsmedlen och särskilda medel för kvalitetsarbete har kunnat användas för detta ändamål. är totalt upp emot 100 personer engagerade på hel eller deltid i mål 4-pro- grammet. Problem som rör medarbetares anställningsvillkor och grän- serna för myndighetsutövning har skapat en bestående osä- kerhet. 118 Några viktiga frågor inför nästa programperiod 6.6.2Programadministrationen inför det framtida mål 3 Kraven på administration av det nya mål 3 sammanfaller i stort sett med de som gäller för nuvarande mål 3 och mål 4, men kan också komma att innehålla nya krav. Det finns därför skäl att både samla erfarenheter från innevarande period och precisera de tillkommande kraven. Vår rekommendation är att man undviker att låsa sig i traditionella lösningar och i största möjliga utsträckning söker former, som involverar berörda organisationer och intressenter också i programadministrationen. En närmare analys av programadministrationens olika delar är nödvändig, där exempelvis frågor om utbetalning, ekonomisk kontroll och olika moment i genomförandet kan hanteras separat. Hela frågan om programadministration är beroende av och hänger ihop med lösningen av organisationsfrågan på central och regional nivå. Vi rekommenderar att analysen av förutsättningarna för och inriktningen av pro- gramadministrationen får utgöra grund för beräkningen av de ekono- miska resurserna inklusive TA-medel – inte tvärtom. Kommissionens regler för användningen av TA-medel får ses som en restriktion i sam- manhanget. Ambitionsnivåer och regionala skillnader Fördelningen av resurser för programadministration på regional nivå bör bygga på en realistisk bild av de olika länens/regionernas situation. En enhetlig lösning för alla län är knappast möjlig eller eftersträvansvärd. En ytterligare analys av vad programadministrationen faktiskt kostat och vilka personella resurser som använts under innevarande period, bör kunna utgöra underlag för en sådan beräkning. Hur mycket personella och ekonomiska resurser som krävs beror bl.a. på: ·ambitionsnivån när det gäller programmets tillgänglighet, ·kraven att nå ut till aktörer som är svåra att nå, ·kraven på snabbhet när det gäller beslut om projekt och utbetalning av medel. Faktorer, som under innevarande period har krävt mycket personella resurser, är ovana projektägare och enmansföretag. Vi vet också att stora geografiska avstånd och stora volymer ger olika möjligheter att besöka företag och projektägare. Om man har ambitionen att nå ut till företag och grupper, som inte av sig själva efterfrågar mål 3 åtgärder, krävs uppsökande verksamhet av betydande och resurskrävande om- fattning. De erfarenheter av sådan verksamhet, som finns inom företa- Några viktiga frågor inför nästa programperiod 119 gens organisationer och hos parterna på arbetsmarknaden bör tas till- vara. Särskild hänsyn måste tas till de tre stora länens situation. Om länen kommer att utgöra basen för partnerskapen och den regionala besluts- organisationen, kommer , och efter länssammanslagningen att innefatta mer än hälften av de individer som berörs av socialfondsåtgärderna. Delegering av beslutsrätten till fler nivåer kan bli nödvändig inom dessa län. En sådan möjlighet ges också inom ramen för vårt förslag till ramprogram för mindre projekt på lokal nivå. För att säkerställa genomförandet av vad som överenskommits i SPD:n finns möjlighet till stöd från socialfonden s.k. TA-medel. TA medlen kan användas för följande ändamål: ·viss samordning och förvaltning, ·uppföljning och utvärdering, ·kostnader i samband med övervakningskommittén. TA-medlen kan också användas för utveckling av datanät i ekonomiska och operationella syften mellan de centrala och regionala nivåerna. Omfattningen av och användningen av TA-medel inom struktur- fondsprogrammen är en förhandlingsfråga mellan och EG- kommissionen. Under innevarande programperiod är mellan av den totala programbudgeten avsatta för tekniskt stöd, 31 miljoner ecu för mål 3 och drygt 17 miljoner ecu för mål 4 inklusive svensk medfinansiering. Fördelningen mellan ESF-medel och svensk medfinansiering är de samma som för programmet i stort. För att ge en ungefärlig uppfattning om användningen av TA-medel under nuvarande programperiod redovisas nedan AMS förslag till bud- get för tekniskt stöd för mål 1999. Ur budgeten betalas ca 85 anställda, varav ca 75 på regional nivå. Omfattningen av det tekniska stödet varierar något över åren, men rör sig runt . 120 Några viktiga frågor inför nästa programperiod Samordnare och handläggare i länen inkl. kringkostnader, kostnader för regionala kommittéer, information, Kostnader på central nivå Utvärdering,systemutveckling, Översättning, tolkning, resor, Det är en klar målsättning från kommissionens sida att hålla nere kost- naderna för tekniskt stöd. Det tekniska stödet skall enligt kommissionens mening inte finansiera anställda vid offentliga myndigheter. Inom kommissionen används ofta en modell, där administrativa tjänster upp- handlas från enskilda företag och organisationer. Detta förfarande till- lämpas t.ex. för hanteringen av projekt inom utbildningsprogrammen. lyckades inför innevarande programperiod – bl.a.med hänvisning till att var ett nytt medlemsland – förhandla sig till relativt gynnsamma villkor särskilt vad avser möjligheterna att finansiera offentligt anställda. Reglerna kommer att skärpas från kommissionens sida under nästa programperiod. En möjlig konsekvens är att , i mindre utsträckning än under innevarande programperiod, kommer att kunna använda TA-medel för att finanisera anställda vid offentliga myndigheter Det är också utredningens uppfattning att TA-medlen i den kom- mande programperioden i större utsträckning skall användas för upp- följning och utvärdering och för att täcka kostnader för partnerskapen och de organisationer som medverkar där. Det handlar både om kost- nader för förlorad arbetsförtjänst och kostnader för att parterna aktivt skall kunna arbeta med programmet. Hit hör också kostnader för utbildning av ledamöter i partnerskapen liksom särskilda insatser för att utveckla arbetet med jämställdhetsfrågor. Som en konsekvens kan delar av genomförandeorganisationen för det nya mål 3 på regional och central SOU 1999:23 Några viktiga frågor inför nästa programperiod 121 nivå behöva finansieras via den svenska statsbudgeten utanför överenskommelsen med kommissionen. Utredningen har också övervägt möjligheten att upphandla pro- gramadministrationen. En sådan upphandling skulle kunna riktas mot både offentliga och privata aktörer och ryms väl inom ramen också för kommissionens skärpta regler för tekniskt stöd och förekommer i många länder. Utredningen är inte beredd att förorda upphandling av hela programmet, då vi inte ser att det kan förenas med den roll för partnerskapen vi förordar. Delar av administrationen kan däremot med fördel upphandlas. Ett exempel på upphandling under innevarande pro- gramperiod är programmet inom mål 4, ett utbildningsprogram för enmansföretagare i , där både administration och genomförande av utbildningsinsatser upphandlats i konkurrens. Finan- sieringen sker inom ramen för nätverksåtgärder, men skulle i ett framtida program delvis kunna rymmas inom ramen för TA-medel. Vidare ger det föreslagna ramprogrammet för genomförande av mindre projekt på lokal och regional nivå inom det framtida mål 3 möjligheter till upphandling av viss administration. 6.6.4Övergången mellan nuvarande mål 3 och mål 4 och det framtida mål 3 Parallellt med att den nya programperioden inleds kommer visst avslu- tande arbete, som berör de gamla programmen att behöva genomföras. Beslut om projekt som avser den gamla programperioden kan visserligen inte fattas efter . Sista utbetalningsdag av ESF- medel till stödmottagarna är emellertid och slutredovisning av programmen till DG V skall göras . Det innebär att en fungerande utbetalningsorganisation och orga- nisation för rapportering till DG V för den tidigare programperioden måste finnas. Det är angeläget att detta problem beaktas i den fortsatta beredningen. Den organisatoriska lösningen blir rimligen beroende av vilken lösning som väljs för det nya mål 3. Ett av huvudsyftena med är att hjälpa medlemsländerna att utveckla nya metoder och arbetsformer. Detta sker på flera olika sätt. Dels sker det genom s.k. artikel 6-projekt som beslutas och administreras av EU, dels sker det genom de s.k. gemenskapsinitiativen, dels genom programmen. 122 Några viktiga frågor inför nästa programperiod Utvecklingsuppdraget är särskilt tydligt i gemenskapsinitiativen. Avsikten är att det utvecklingsarbete som bedrivs inom gemenskaps- initiativen skall spridas till medlemsländernas ordinarie verksamhet och att man därigenom skall få tillgång till effektivare arbetsmetoder. har också valt att använda medlen inom mål 3 till utveck- lingsinriktade projekt. Vid val av projekt inom mål 3 har nya metoder och nya ansatser spelat en stor roll. Mål 4 kan sägas innebära en nyhet vad gäller omfattning och det stödmaterial som använts, men själva grundtanken med planering av verksamhetsrelaterat kompetensbehov, utbildning av anställda och erfarenhetsutbyte i nätverk är i sig ingen nyhet. Tanken att sprida framgångsrika exempel och nya metoder har fått stor uppmärksamhet och tillämpats på många områden inom arbetslivet, inte bara inom mål 3 och mål 4. Erfarenheterna visar att frågan är komplicerad och att en effektiv erfarenhetsspridning kräver en om- sorgsfull planering. Det har inte varit möjligt att inom ramen för utred- ningen närmare granska hur erfarenhetsspridningen har skett och vilka resultat som har uppnåtts. Det är dock klart att mycket arbete har lagts ner på erfarenhetsspridning, framför allt inom mål 3. Spridningen har skett genom trycksaker, genom kurser och konferenser och via elektro- niska medier. Vad gäller mål 3 finns mottagningskretsen framför allt inom arbetsmarknadsverket och hos kommunerna. För att kunna sprida erfarenheter av utvecklingsprojekt måste dessa först genomföras och utvärderas vilket i regel kräver arbete. Inte minst projekten inom gemenskapsinitiativen är tidskrävande då de innebär samarbete mellan projektägare i minst tre länder. Då Employ- ment och Adapt startade som mål 3 och mål 4 finns det i praktiken mycket begränsade möjligheter att låta erfarenheterna från gemenskapsinitiativen påverka strukturfondsprogrammen under samma programperiod. Resultaten av projekt inom Employment och Adapt börjar finnas tillgängliga . Då är mål 3- och mål 4- programmen inne i sina sista verksamhetsår och möjligheterna att ta hänsyn till utvecklingsarbete inom Employment och Adapt är begrän- sade. Det finns betydligt större möjligheter att utnyttja dessa erfarenheter –2006. Ett annat problem i samband med spridning av erfarenheter gäller mängden projekt och det stora antalet tänkbara mottagare av erfaren- heterna. Antalet projekt inom Employment och Adapt uppgår till några hundra och mål 3 omfattar ca 1 600 projekt. Det är således inte möjligt för en intressent att gå igenom och överblicka hela denna erfarenhets- massa för att finna relevanta erfarenheter. Det behövs någon form av register som är sökbart för inressenter med specifika intressen. Några viktiga frågor inför nästa programperiod 123 Ett tredje problemområde vad gäller erfarenhetsspridning gäller frå- gornas komplexitet. Förändrings- och utvecklingsprojekt i arbetslivet består inte bara av de metoder som kommit till användning och den principiella uppläggningen. De består också av den miljö, den situation och den tidpunkt vid vilken de genomförs och av de personer som deltar i arbetet. Av stor betydelse är framför allt de eldsjälar som i regel är de som initierar, startar och driver projekten framåt. Möjligheterna att återupprepa ett framgångsrikt projekt på annan ort är ofta begränsade av att man inte har tillgång till de drivande personerna vars personliga egenskaper och insatser ofta är av avgörande betydelse för att förklara framgången. I många fall där framgångsrika projekt har analyserats har slutsatserna varit att framgången kan förklaras med att en grupp individer har haft en stark tro på sin egen idé och att det betytt mer än idén som sådan. Denna iakttagelse innebär en betydande begränsning av möjligheterna till spridning av framgångsrika metoder och projekt- uppläggningar. Slutsatser blir snarare att det viktiga är att starta proces- ser där de berörda själva får utforma och genomföra sitt projekt. Kun- skaper om andra projekt kan vara en viktig inspirationskälla i det arbete, men möjligheterna att kopiera eller direkt överföra framgångsrika metoder är begränsade. Vår slutsats är att möjligheterna att återupprepa framgångsrika pro- jekt och metoder är begränsade, men att det finns starka skäl att sprida erfarenheter som en inspirationskälla i mer allmän mening. Spridning måste i första hand organiseras med utgångspunkt från möjligheter och förutsättningar hos dem som skall ta emot erfarenheterna. Erfarenhe- terna skall finnas tillgängliga och sökbara på mottagarens villor. Vi vill även peka på möjligheten att i ökad utsträckning utnyttja partnerskapen för erfarenhetsspridning. De organisationer som ingår i partnerskapen representerar finmaskiga kontaktnät över hela arbetsmarknaden. De bör utgöra en viktig del av en spridningsstrategi. 6.8Mål 3-insatser inom de geografiska målen Kommissionens ursprungliga förslag innebar att framtida mål 3 skulle ge stöd utanför de områden som omfattas av mål 1 och mål 2. skulle SPD:n för mål 3 utgöra en referensram för utveckling av mänskliga resurser också inom mål 1- och mål 2-områdena. Under för- handlingarnas gång har man nu enats om att mål 3 skall finnas i hela landet förutom i områden som täcks av mål 1. När det gäller gräns- 124 Några viktiga frågor inför nästa programperiod dragningarna av målområdena har man ännu inte kommit fram till någon lösning (). Den svenska delegationens förslag i förhandlingarna är att det fram- tida mål 1-området skall utvidgas i förhållande till nuvarande mål 6. Det innebär att de tre norrländska kustlänen skall inkluderas i mål 1 i sin helhet. Det skulle innebära att halva yta täcks av mål 1 och att ca en åttondel (970 000 människor) av befolkning bor i området. Går detta krav igenom kommer det inte att finnas någon särskild mål 3-organisation i , , och Jämt- lands län. ESF-medel kommer i stället att användas inom mål 1-pro- grammen för att säkerställa att mål 3-insatserna inryms inom mål 1. skall det finnas ett särskilt dokument som beskriver hur stöd- åtgärder för sysselsättning och utveckling av de mänskliga resurserna samt kopplingen till den nationella handlingsplanen inkluderas i pro- grammet för mål 1. Situationen kommer likna den som man har inom mål 6-områdena. Skillnaden är främst att man i de tre kustlänen enbart kommer att ha tillgång till mål 1-organisationen. Det kommer att ställa ökade krav på att integrera mål 3-insatserna inom mål 1. När detta skrivs är det inte möjligt att bedöma om- fattningen av de kommande mål 2-områdena. Detta är bl.a. beroende av storleken av mål 1-området.