sou · GNB355d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Om det härvid kan antas att det frekvens- utrymme som kan avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för att ge tillstånd åt alla som vill driva sådan verksamhet, skall prövningen ske efter ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan. Detsamma gäller när det frekvensutrymme som avsatts för en mobil teletjänst utökas eller på annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas utan att pågående användning begränsas. De skyldigheter som gäller för anmälningspliktig verksamhet enligt TL 17 a § gäller även för tillståndspliktig verksamhet. Därutöver kan särskilda skyldigheter följa av de villkor som kan förenas med tillståndet (TL 13 §). Det kan t. ex. handla om krav på att tillhandahålla sam- hällsomfattande tjänster, publicera uppgifter om enskildas abonnemang i egen telekatalog, utan särskild ersättning upprätthålla telefonautomater för att tillgodose allmänhetens behov, m.m. (PTS har lämnat förslag på utvidgning av möjligheterna att ställa villkor enligt TL 13 §, se vidare nedan om Sense-ärendet under avsnitt 7.4). Med samhällsomfattande tjänster avses sådana tjänster som skall tillhandahållas i princip alla användare oavsett var de bor till ett rimligt pris. Som samhällsom- fattande tjänst räknas endast telefonitjänst (dvs. överföring av tal, tele- faxmeddelanden och datakommunikation via låghastighetsmodem) mellan fasta nätanslutningspunkter.8 Tillståndsvillkoren skall gälla för en bestämd tid (TL 14 §). Anmälan respektive ansökan om tillstånd inges till PTS. En anmälan skall dock inte föranleda någon särskild prövning av verksamheten på förhand9 och tillstånd skall som huvudregel beviljas om inte särskilda skäl talar mot detta.10 Efter att en anmälan kommit in utgör denna där- emot ett underlag för PTS att inom ramen för sin tillsynsverksamhet bl.a pröva om verksamheten kräver tillstånd enligt TL 5 § och underrätta företaget om så är fallet. Vidare torde en verksamhet som angetts i en ansökan om tillstånd enligt TL 5 § även anses som anmäld enligt TL 4 a §, varför en separat anmälan till följd av anmälningsplikten inte torde vara nödvändig.11 PTS skall efter ansökan meddela förhandsbesked om en verksamhet är tillståndpliktig eller inte (TL 7 §). Det följer av genomgången att det finns televerksamhet som varken är anmälnings- eller tillståndspliktig. Här avses således andra teletjänster än telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt, mobil teletjänst, teletjänst som kräver tilldelning av kapacitet i nummerplan eller nätkapacitet (se t.ex. avsnitt 7.5.4. om Internet). Dessa tjänster omfattas, utöver de generella bestämmelserna, endast av begränsade delar av telelagens regler. Det handlar t.ex. om att verksamhet som bedrivs i allmänt till- gängligt telenät skall uppfylla rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet (TL 15 §). När det gäller samtrafik, kan sådan skyldighet även gälla den som inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahåller en teletjänst som inte är anmälningspliktig enligt TL 4 a §. Förutsättningen är dock att det görs i en omfattning som med avseende på utbrednings- område, antalet användare eller annat jämförbart förhållande är bety- dande (TL 20 § första stycket). För denna samtrafik får dock mark- nadsmässiga villkor fastställas (TL 20 § andra stycket). Telelagens samtrafikregler behandlas närmare i följande avsnitt. Det bör avslutningsvis även påpekas att för sådan televerksamhet som omfattas av telelagen och som innebär användning av radiosändare gäller även lagen om radiokommunikation (se nedan kap. 8). 1996/97:61 s. 41 ff. 1996/97:61 s. 55. 1992/93:200 s. 105. 1996/97:61 s. 94. Med samtrafik avses fysisk och logisk sammankoppling av telenät som dels möjliggör att teletjänster som tillhandahålls i telenäten fungerar mellan alla användares nätanslutningspunkter, dels ger användarna möjlighet att få tillgång till de tjänster som tillhandahålls i näten (TL 1 §). Samtrafik avser såväl fasta som mobila nätanslutningspunkter. Motiven för att stipulera särskilda regler om samtrafik skall ses mot bakgrund av de telepolitiska målen och konkurrensens roll som medel för att uppnå dessa. Samtrafik utgör här en grundläggande förutsättning för att uppnå ett effektivt telesystem på en öppen marknad. För att tele- kommunikationerna skall kunna betraktas som effektiva måste abon- nenterna kunna nå varandra, oavsett vilken operatör de är anslutna till och vilket allmänt tillgängligt nät denne utnyttjar. Till dess telemarknaden är anpassad till en konkurrenssituation utan behov av särreglering, har det därför ansetts nödvändigt med särskilda regler om samtrafik.12 De grundläggande bestämmelserna om samtrafik följer av TL 20 §. Enligt huvudregeln gäller en skyldighet att bedriva samtrafik för all verksamhet som är anmälningspliktig enligt TL 4 a §, med undantag för tillhandahållande av nätkapacitet (jfr TL 20 d §, se nedan). Därutöver gäller sådan skyldighet även för den som inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahåller annan teletjänst (än sådan som är anmälnings- pliktig) om det görs i en omfattning som med avseende på utbrednings- område, antalet användare eller annat jämförbart förhållande är bety- dande. Det sistnämnda avser i realiteten teletjänster som inte kräver kapacitet i nummerplan för telefoni, t.ex. datakommunikationstjänster och tilläggstjänster (t.ex. nummerpresentation).13 Samtrafikskyldigheten innebär en skyldighet att förmedla telemed- delanden såväl till som från egna nät. För att genomföra detta skall samtrafikavtal träffas på vissa villkor. Det är t.ex. inte tillåtet att ställa upp orimliga villkor för samtrafik eller att särbehandla vissa typer av samtal. Även taxorna för samtrafik är reglerade (TL 20 § andra stycket). När det gäller samtrafik avseende telefonitjänst till fast nätan- slutningspunkt, skall ersättningen vara rättvis och skälig med hänsyn till kostnaderna för prestationen. Detsamma gäller för samtrafik avseende telefonitjänst till mobil nätanslutningspunkt i den mån den bedrivs av operatör som har ett betydande inflytande på marknaden för samtrafik. PTS får i enskilda fall medge undantag från skyldigheten att bedriva samtrafik om den begärda samtrafiken i beaktansvärd utsträckning 1996/97:61 s. 57. 1996/97:61 s. 98. skulle begränsa den samtrafikskyldiges verksamhet (TL 20 § tredje stycket). Ytterligare förpliktelser i samband med samtrafik gäller för dem som bedriver anmälningspliktig verksamhet och dessutom har betydande inflytande på marknaden. Dessa skall t.ex. tillgodose varje rimlig begäran på samtrafik, publicera taxor och erbjuda likvärdiga villkor för alla (TL 20 b §). Om det finns synnerliga skäl får PTS vidare besluta att den som till- handahåller anmälningspliktig teletjänst skall bedriva samtrafik med annan som utövar sådan verksamhet och därvid fastställa nödvändiga villkor för detta (TL 20 c §). Förutsättningen är att ingripandet görs för att tillgodose ändamål av väsentligt allmänt intresse. Särskilda regler gäller för tillhandahållande av nätkapacitet (som framgår ovan faller detta utanför huvudregeln i TL 20 § som endast avser teletjänster). Den som tillhandahåller nätkapacitet inom ett allmänt tillgängligt telenät är skyldig att på begäran, av annan som tillhandahåller sådan nätkapacitet, medverka till sammankoppling mellan dessa nät för att upprätta sammanhängande förbindelser i näten (TL 20 d §). I ett avgjort samtrafikärende hade PTS att fatta beslut om en begäran från (). Senses begäran avsåg rätten att få bedriva samtrafik med enligt en form som förutsätter tillträde till Telias nät. Samtrafiken skulle innebära att upplåter sina nätanslutningspunkter i GSM-nätet för Senses mobil- teleabonnenter, som därefter skulle kunna ringa och ta emot samtal via dessa nätanslutningspunkter utan att behöva teckna abonnentavtal med . PTS fann i sitt beslut att inte behövde tillmötesgå Senses begä- ran.14 Enligt PTS kunde Senses begäran nämligen inte anses avse sam- trafik i telelagens mening. Orsaken är att rätten till samtrafik i detta sammanhang endast avser att acessnätsoperatören är skyldig att för- medla den andre operatörens tjänster till och från acessnätsoperatörens egna abonnenter. Samtrafikbestämmelserna ger inte någon rätt för den som tillhandahåller mobila teletjänster att få tillgång tillnätanslutnings- punkter i annans nät för andra ändamål. I samband med beslutet gjorde dock PTS bedömningen att det skulle vara positivt för konkurrenssitua- tionen på den svenska mobiltelemarknaden och positivt för konsumen- terna om affärsidéer av det slag som presenterat kan förverkli- gas. 14 Beslut av (PTS diarienummer 98-11267). Mot denna bakgrund utarbetade PTS ett förslag om ändringar i telelagen som har överlämnats till regeringen. Förslaget innebär bl.a. att vissa tillståndshavare genom tillståndsvillkor kan åläggas skyldighet att tillhandahålla nätkapacitet i mobila telenät till andra på begäran. Detta skall enligt förslaget ske på likvärdiga villkor. Rätten till ersättning för upplåtelse av sådan nätkapacitet föreslås ske på marknadsmässig grund. Avsikten med förslaget är att främja konkurrensen på marknaden för mobila teletjänster. PTS föreslås vidare få möjlighet att medla eller på ansökan av part besluta vad som skall gälla om tvist uppkommer i dessa frågor. Vad som föreslås är således inte en ändring av samtrafikbestämmel- serna, utan en ändring i form av ett tillägg i TL 13 § rörande ytterligare villkor som kan ställas i tillstånd för bedrivande av televerksamhet. Enligt PTS mening kräver nämligen ett ingrepp i reglerna om gränsen mellan samtrafik och tillhandahållande av nätkapacitet en mer genom- gripande översyn av telelagen. PTS ansåg det därför som mer ända- målsenligt att behålla bestämmelserna om samtrafik i den utformning de nu har. PTS förslag har remissbehandlats och bereds i . 7.5Tillämplighet ur ett konvergensperspektiv Telelagen är tillämplig på televerksamhet. Som utgångspunkt omfattar televerksamhet per definition all typ av informationsförmedling via telenät. Det gäller såväl analog som digital, enkel- som dubbelriktad kommunikation genom vilken tråd-, fiber- eller radiobaserad infra- struktur som helst. Emellertid undantas uttryckligen sådan förmedling av telemeddelanden som med hänvisning till YGL utgör utsändningar till allmänheten, t.ex. ljudradio och television, från telelagens tillämpnings- område. Det kan ifrågasättas om undantaget även omfattar sådan verksamhet som omfattas av databasregeln i YGL (YGL 1:9) eftersom det i dessa fall inte handlar om en utsändning till allmänheten (se närmare ovan, avsnitt 7.2). I den mån reglerna i YGL och telelagen kommer i konflikt med varandra har YGL, i egenskap av grundlag, företräde framför telelagen. Det torde därför få avgöras från fall till fall i vilken utsträckning telelagens bestämmelser kan tillämpas på grundlagsskyddad databasverksamhet. Om däremot även grundlagsskyddad databasverksamhet är undan- tagen från telelagens tillämpningsområde skall telelagens tillämplighet i förhållande till YGL överhuvudtaget inte prövas i detta avseende. Bestämningen av telelagens tillämpningsområde i detta sammanhang har konsekvenser för vilka regler som gäller för verksamhet som omfattar olika typer av on-demandtjänster. Det kan t.ex. handla om till- handhållande av filmer och program ur en databas eller vidareförmed- ling av direktsändningar som förmedlas på begäran genom telenätet med stöd av xDSL-baserad teknik. Dessa frågor berörs närmare i avsnittet 7.5.2. 7.5.1Gränsdragningen mellan individuell kommunikation och utsändningar till allmänheten Konvergensutvecklingen medför att teletjänster och utsändningar till allmänheten kan förmedlas såväl parallellt som integrerat genom samma infrastrukturer. Till detta kommer att teletjänster i sig kan användas för att förmedla sådana utsändningar som undantas från telelagens tillämpningsområde. Ett enkelt exempel är då olika typer av Internettjänster förmedlas över telenätet. Förmedlingen av Internet- tjänsterna kan t.ex. ske inom ramen för en telefonitjänst (dvs. en tjänst bestående i överföring av tal och som medger bl.a. datakommunikation via låghastighetsmodem). Att vissa Internettjänster beroende på för- medlingsteknik torde kunna betraktas som grundlagsskyddade sänd- ningar riktade till allmänheten följer av genomgången av YGL (t.ex. massutskick av e-post, webbutsändningar med pushteknik, vidareför- medling av direktsändningar m.m., jfr ovan, avsnitt 5.5.3). Exemplet visar således en grundlagsskyddad förmedling av innehåll, förmedlad genom en traditionell teleinfrastruktur, baserad på en tjänst (telefonitjänsten) som omfattas av telelagen. Därutöver används tele- nätet givetvis även för såväl traditionella telefonitjänster som innehåll- stjänster som inte omfattas av grundlagsskyddet. Omvänt medför kon- vergensutvecklingen att traditionella infrastrukturer för utsändningar till allmänheten, t.ex. kabel-TV-nät och marknätet15, kan komma att bära teletjänster av olika slag. Denna utveckling innebär att det kommer att bli allt svårare, i många avseenden i princip omöjligt, att förutse dels vad en infrastruktur kommer att användas till för typ av tjänst, vilket innehåll som förmedlas och hur detta sker, dels mellan vilka denna förmedlas och i vilken omfattning; de olika användningsformerna pågår kontinuerligt och parallellt, ibland integrerat, mellan nätets olika användare. Effekten blir att telelagen och YGL, ofta på ett sätt som är omöjligt att förutse, är växelvis tillämpliga beroende på vad som förmedlas. I den mån förmedlingen av de grundlagsskyddade tjänsterna 15 Jfr prop. 1996/97:67 s. 28-29. sker genom tråd kan det vidare inte uteslutas att tillämpningen av telelagen i vissa avseenden på motsvarande växelvisa sätt kan stå i strid med den grundlagsskyddade etableringsfrihet som gäller för trådsänd- ningar enligt YGL. I de fall förmedlingen dessutom omfattar ljudradio- och televisionsprogram torde även radio- och TV-lagen vara tillämplig. Det kan t.ex. handla om satellitsändningar av TV-program som vidare- förmedlas genom telenätet med stöd av xDSL-baserad teknik (under förutsättning att sådan vidareförmedling av direktsändningar som sker på begäran kan anses som riktad till allmänheten, jfr följande avsnitt samt avsnitt 6.6.3). Eftersom framför allt infrastrukturer för tele- och datakommunikation hanterar parallell förmedling av olika tjänster mellan olika användare kan dessa olika regelverk, utöver att vara växelvis tillämpliga, även vara tillämpliga på en och samma verksamhet. 7.5.2Särskilt om xDSL-baserade tjänster Ytterligare ett exempel på de aspekter av telelagens tillämplighet som redovisas i föregående avsnitt rör möjligheten att med xDSL-baserad teknik förmedla multimediala tjänster över telenätet. Det kan t.ex. handla om vidareförmedling av TV-program som sänds över satellit eller i marknätet eller om tillhandhållande av filmer eller program som finns lagrade i en databas, s.k. VOD-tjänster. Förmedlingen av dessa tjänster sker i båda fallen på begäran av mottagaren. Vidareförmedlingen av TV-program på begäran genom telenät kan jämföras med traditionell vidareförmedling av TV-sändningar i kabel- TV-nät. I båda fallen handlar det om vidareförmedling av program som sänds i marknätet eller via satellit. Skillnaden är att medan själva vida- reförmedlingen i telenätet sker på begäran sker den traditionella vidare- förmedlingen i kabel-TV-nät som en samtidig utsändning till samtliga hushåll som är anslutna. En grundläggande orsak till denna skillnad torde kunna hänföras till nätens ursprungliga syfte, karaktär och uppbyggnad. Telenätet är byggt för individuell och interaktiv kommunikation och det finns inget skäl att använda nätkapacitet för förmedling av tjänster till hushåll som inte efterfrågar dem. Kabel-TV-nät är emellertid normalt uppbygda med tanke på en samtidig vidareförmedling riktad till samtliga anslutna hushåll (en annan sak är att det kan krävas abonnemang och avkodare för att ta del av vissa sändningar). Det är emellertid troligt att även den framtida vidareförmedlingen i kabel-TV-nät allt mer kommer att ske på begäran. Orsaken är att dessa nät nu utvecklas för interaktiv kommunikation och tillhandahållande av andra tjänster vid sidan av vidareförmedling av TV-program. Möjligheterna till interaktivitet skapar möjligheter till ett mer effektivt kapacitetsutnyttjande, där det inte längre finns skäl att alltid vidaresända alla TV-program till samtliga som är anslutna till kabelnätet. När det gäller den rättsliga bedömningen av telelagens tillämplighet i detta sammanhang finns det flera frågetecken. Eftersom vidareför- medlingen av TV-programmen sker på begäran kan den isolerat sett inte betraktas som en utsändning till allmänheten som, med hänvisning till YGL, är undantagen från telelagens tillämpningsområde. Med denna utgångspunkt torde därför tillhandahållandet av tjänsten vara att betrakta som televerksamhet. Emellertid följer det av genomgången av YGL att direktsändningar som vidareförmedlas på begäran över Internet eventuellt kan vara att betrakta som riktade till allmänheten och därför omfattas av huvudregeln i YGL 1:6 (avsnitt 5.5.3). Förutsättningen torde i så fall vara att det handlar om en sändning som sker i realtid (dvs. utan tidsfördröjning) utan möjlighet för mottagaren att avgöra när den skall starta och att den pågår till alla som vill ta del av den. Vidareförmedlingen genom telenätet med stöd av xDSL-baserad teknik sker på principiellt samma sätt som den beskrivna vidareförmedlingen på Internet, bl.a. sker vidareförmedlingen i båda fallen på begäran och mottagaren har inte möjlighet att påverka annat än starten på själva vidareförmedlingen. Under förutsättning att YGL omfattar vidareförmedling av direkt- sändningar på begäran, finns det två möjliga tolkningar av telelagens tillämplighet. Antingen innebär YGL:s tillämplighet även att vidare- förmedlingen undantas från telelagens tillämpningsområde; den betraktas som en utsändning till allmänheten som enligt TL 1 § inte är att betrakta som televerksamhet i telelagens mening (även om vidare- förmedlingen i sig inte utgör en sådan utsändning eftersom den sker på begäran). Det är emellertid viktigt att komma ihåg att tolkningen av undantagsregeln i telelagen inte är automatiskt bunden till hur YGL:s tillämpningsområde skall tolkas. En alternativ tolkning skulle därför kunna vara att behandla vidareförmedlingen som en isolerad tjänst. Eftersom vidareförmedlingen sker på begäran torde den därför inte anses som en utsändning till allmänheten enligt TL 1 §. Det skulle i sin tur innebära att så länge vidareförmedlingen sker på begäran är telela- gen tillämplig oavsett om förmedlingen sker genom telenät, kabel-TV- nät eller någon annan infrastruktur, t.ex. med mobil nätanslutningspunkt. Det skulle härvid få prövas från fall till fall i vilken utsträckning en tillämpning av telelagen är utesluten på grund av YGL. Det är viktigt att här notera att en tillämpning av telelagen i detta avseende kan godtas t.ex. om det handlar om bestämmelser som är att betrakta som ordningsföreskrifter enligt RF 2:13 tredje stycket (jfr avsnitt 5.1). Kon- klusionen måste emellertid bli att det är oklart hur telelagens tillämp- ningsområde skall tolkas i detta sammanhang. När det gäller tillhandhållande av VOD-tjänster över telenät (eller andra infrastrukturer) beror telelagens tillämplighet även här på hur undantaget för utsändningar till allmänheten skall tolkas. Till skillnad från den ovan diskuterade vidareförmedlingen handlar det här om förmedling på begäran av filmer och program som finns lagrade i en databas, vilket kan omfattas av databasregeln i YGL (YGL 1:9). Det följer av genomgången i avsnitt 7.2 att undantagsregelns ordalydelse inte torde omfatta sådan förmedling eftersom den sker på begäran och inte som en utsändning till allmänheten. Om undantagsregeln skall tolkas på detta sätt blir det även här tal om att från fall till fall bedöma telelagens tillämplighet i förhållande till de gränser som YGL sätter. Telelagens tillämpningsområde måste även i detta avseende emellertid bedömas som oklart. Oavsett hur undantagsregeln i telelagen skall tolkas förutsätter dock tillämpningen av databasregeln i YGL att tjänsten tillhandhålls av en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för ett radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå. Detta innebär att telelagen alltid torde vara tillämplig utan hinder av databasregeln i YGL då en teleoperatör, med xDSL-baserad teknik, tillhandahåller t.ex. en video-on-demand-tjänst. Orsaken är att teleoperatören förmodligen inte utgör ett sådant massmediesubjekt som omfattas av databasregeln. Om däremot ett sådant massmediesubjekt som omfattas av databasregeln tillhandahåller en motsvarande tjänst i den samma teleoperatörens nät, är det troligt att telelagen varken skall tillämpas på den tjänst som detta subjekt tillhandahåller eller teleope- ratörens förmedling av tjänsten. Detta kan antingen följa av att databasregeln omfattas av undantagsregeln i telelagen (vilket det måste anses råda oklarhet om, jfr ovan) eller av att det skulle strida mot YGL att tillämpa telelagen i detta sammanhang. I samband med genomgången av YGL respektive radio- och TV-lagen analyseras olika konsekvenser av införandet av digital-TV (avsnitt 5.5.2 respektive 6.6.3). Det följer härav att tjänster som tillhandhålls i samband med digitala TV-sändningar kan utgöras av såväl sändningar som är riktade till allmänheten som sändningar som sker på individuell begäran. Telelagens tillämpningsområde är, som framgår av genom- gången ovan, med hänvisning till YGL avgränsat mot utsändningar till allmänheten. I övriga fall omfattas således tjänsten av de regler som gäller för bedrivande av televerksamhet, härunder t.ex. reglerna om anmälningsplikt, tillståndsplikt och samtrafik (märk dock oklarheten om telelagens tillämpning i förhållande till tjänster som omfattas av databasregeln enligt YGL 1:9, se bl.a. avsnitt 7.5.2). Även om den fort- satta diskussionen är inriktad på sändningar i marknätet gäller vad som här sägs i tillämpliga delar även för sändningar i andra infrastrukturer, t.ex. via satellit och genom kabel-TV-nät. I förhållande till sändningar av digital-TV i marknätet och den inter- aktivitet som uppnås genom en separat returkanal, t.ex. genom telenätet, torde utsändningen som huvudregel vara riktad till allmänheten och därför vara undantagen från telelagens tillämpningsområde. Den kom- munikation som sker i returkanalen torde däremot i de flesta fall ske på individuell basis och därför i tillämpliga delar omfattas av telelagens bestämmelser. Det kan emellertid inte uteslutas att även utsändningen omfattar tjänster som är individualiserade på ett sätt som gör att de inte kan betraktas som riktade till allmänheten. Det kan t.ex. handla om per- sonsökartjänster eller andra tjänster där informationen är avsedd (och krypteras) för en eller ett begränsat antal individer som inte utgör en allmänhet. I dessa delar torde utsändningen inte kunna betraktas som riktad till allmänheten, varför telelagens regler skall tillämpas om övriga förutsättningar för dess tillämplighet är uppfyllda. I de fall utsändningen är individualiserad på beskrivet sätt och omfattas av telelagen är den också anmälningspliktig, eventuellt till- ståndspliktig, om den innebär att en teletjänst tillhandahålls till mobil nätanslutningspunkt inom ett allmänt tillgängligt telenät. Med mobil teletjänst avses teletjänst där abonnentanslutningen tillhandahålls via radio i en mobil nätanslutningspunkt, dvs. att mottagaren inte är bunden till en fast anslutningspunkt utan kan ta emot tjänsten var han än befin- ner sig i utsändningsområdet. Ett telenät definieras som en anläggning avsedd för förmedling av telemeddelanden (TL 1 §).