sou · GNB325 · 2000-01-01 00:00:00 — In my estimation, these measures will certainly reduce conflicts between the and landowners and create better conditions for cooperation. Therefore, I recommend that officials should carefully consider whether these measures might be regarded as so important that they should be effected regardless of whether or not ratifies the Convention. Naturally it is also very important to take steps to find mutually agreeable solutions and create a dialogue between the and other land users in the reindeer breeding area. However, the Convention contains no instruments indicating how conflicts between indigenous peoples and other groups should be solved. The Convention aims to safeguard the position of the indigenous peoples. Naturally, the must also be prepared to consider others who pursue economic activities in the reindeer breeding area. However, it was not part of my assignment to weigh the interest of the people against those of other groups and put forward proposals for mutually My assignment was directed towards examining the measures necessary to enable to accede to the Convention. appointed by the Government to study policies for reindeer breeding has a further assignment pertaining to the relationship of reindeer breeding to other economic activities which require land. Its terms of reference state that the committee is to submit proposals for provisions designed to minimise conflicts between reindeer breeding and other land users in the reindeer breeding area. should therefore be able to propose measures that will facilitate mutually agreeable solutions. The measures that must be undertaken to enable to accede to the Convention entail certain costs. In the first phase this would involve the boundary commission and a commission of inquiry to look into the scope of hunting and fishing rights. New rules providing strengthened protection against restrictions on the reindeer breeding rights will also entail more administrative costs, for the landowners, the and the authorities. There will also be certain increases in costs for landowners and other land users since greater consideration will have to be taken to the reindeer breeding rights. However, in the long term the measures suggested mean lower costs in certain areas. The work of the boundary commission will most probably lead to fewer legal processes and hence lower costs for disputes about the boundaries of the grazing lands. Other measures that reduce the conflicts between the and other landowners will lead to lower costs for both the state, the and the landowners. Obviously, in the initial phase net costs will arise in connection with the package of measures suggested here. These costs should be financed by the allocation of additional funds to policies relating to the and reindeer breeding. If resources are simply redistributed there is a risk that other measures being effected today in the framework of this policy would be undermined. In turn, this could result in a situation where would not be in a position to fulfil all undertakings according to the Convention. Mitt uppdrag har varit att ta ställning till om kan ratificera, dvs. ansluta sig till, konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder och vilka lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder som krävs för att skall kunna efterleva bestämmelserna i konventionen.1 I direktiven framhåller regeringen att det är önskvärt att kunna tillträda en konvention som har varit med om att utarbeta och som fyller en viktig funktion för skyddet av ursprungsfolkens fri- och rättigheter. Av direktiven framgår också att förhållandena i bör studeras, eftersom är ett av de länder som anslutit sig till konventionen. 1.2ILO och dess konvention nr 169 , som står för , är ett av s.k. fackorgan med sekretariat i . har till uppgift att bevaka frågor om arbetsvillkor, diskriminering m.m. Inte minst har bevakat ursprungsfolkens arbete och livsvillkor. har fyra huvudorgan. Dessa är internationella arbetskonferensen, styrelsen, internationella arbetsbyrån samt expertkommittén. Arbets- konferensen sammanträder med representanter från regeringar- na, arbetsgivarna och arbetstagarna i varje medlemsland. utarbetar bl.a. internationella avtal, konventioner, som anger en minimistandard på olika områden. En stat som väljer att ratificera en konvention är folkrättsligt förpliktad att uppfylla de åtaganden som konventionen innebär. 1 Kommittédirektiv 1997:103. är genom ett särskilt samarbetsavtal knutet till (). konventioner kan därför sägas ha samma ställning som FN:s konventioner. är liksom flertalet andra länder medlem i och har deltagit i arbetet med att utforma konvention nr 169. Konvention nr 169 innehåller ett antal bestämmelser om åtaganden inom olika områden. Regeringarna i de länder som ratificerat konven- tionen skall se till att ursprungsfolks rättigheter skyddas och att deras integritet respekteras. Bland annat innebär detta att särskilda åtgärder skall vidtas för att skydda deras institutioner, egendom, mark, kultur och miljö. Det finns också bestämmelser som rör arbete, utbildning och social välfärd. Regeringarna skall samråda med folken om åtgärder som angår dem och så långt som möjligt bör de själva får bestämma över sin utveckling. De skall inte behöva flytta från de områden som de av tradition lever i. Konventionen trädde 1991 och har 14 länder anslutit sig. är utformad för att täcka skilda länders rättsför- hållanden. Detta är ett skäl till att bestämmelserna i , liksom bestämmelser i många andra internationella konventioner, är vagt formulerade och allmänt hållna. En annan orsak kan vara att utformningen av vissa bestämmelser är ett resultat av en kompromiss. I sin tur kan detta ge utrymme för olika tolkningar av bestämmelsernas innebörd. Sådana tolkningsdiskussioner har förekommit angående bl.a. artikel 14 om markrättigheter. När det gäller tillämpningen av konventionen i de stater som ratificerar den förs en dialog mellan och respektive stat angående tillämpningen av konventionens bestämmelser i staten. Detta sker genom att varje stat som ratificerar konventionen periodiskt avlägger rapporter till om hur man tillämpar konventionen. Rapporterna granskas av som lämnar kommentarer till rapporterna och som kan begära kompletterande information från staten angående tillämpningen. består av erfarna jurister med sakkunskap inom olika områden. Om en stat trots den dialog som förs mellan staten och skulle anses bryta mot sina åtaganden enligt konventionen kan en medlemsstat under vissa förutsättningar väcka talan mot en annan stat inför den i (artikel 29 i ). En stat är skyldig att rätta sig efter domstolens utslag. Den har ännu inte avkunnat någon dom angående tillämpningen av konvention nr 169. Det är inte möjligt att reservera sig mot någon eller några delar av nr 169. , som är en av de stater som ratificerat konventionen har dock fogat en särskild förklaring till sin ratifikation. Där anger den danska regeringen och det grönländska Hjemmestyret att de anser att den reglering av äganderätten till mark på , som innebär att Hjemmestyret har full bestämmanderätt över marken, överensstämmer med bestämmelsen i artikel 14 i konventionen. Om en stat ratificerar nr 169 är staten bunden av konventionen . I konventionens artikel 1 a) anges att stamfolk är folk vilkas sociala, kulturella och ekonomiska förhållanden skiljer dem från majoriteten av befolkningen i det land där de bor. Utmärkande är också att deras villkor helt eller delvis regleras av egna sedvänjor och traditioner eller genom speciella lagar. Ursprungsfolk definieras i artikel 1 b) som folk som härstammar från folkgrupper som bodde i landet – eller det geografiska område som landet tillhörde – vid tiden för erövring eller kolonisation eller fastställandet av nuvarande statsgränser. Ytterligare en förutsättning är att de helt eller delvis har behållit sina sociala, ekonomiska, kulturella och politiska institutioner. Avgörande är inte att dessa folkgrupper historiskt sett bott i ett visst område än andra. Det är av större betydelse att deras sociala situation är speciell. Ett av de grundläggande kriterierna för att konventionen skall tillämpas är att de folk som berörs själva identifierar sig som ursprungsfolk eller stamfolk. I fortsättningen används främst begreppet ursprungsfolk, ibland också begreppet urbefolkning. Innebörden här är dock densamma. Några stamfolk finns inte i . 1.4Synen på ursprungsfolk i ett internationellt perspektiv har ursprungsfolkens traditionella levnadssätt varit hotade och deras resursbaser har exploaterats. har dock dessa folk fått allt starkare stöd internationellt och de folkrättsliga insatserna på området går kraftigt framåt. Flera insatser har skett i FN:s regi. Först och främst kan nämnas att FN har förklarat perioden –2005 för urbefolkningarnas internatio- nella årtionde. I ett uttalande har FN:s generalsekreterare framhållit att urbefolkningsfrågor ägnats en ökad uppmärksamhet inom FN. Samti- digt, menade generalsekreteraren, finns flera brister inom FN-systemet i fråga om samordning, uppföljning av beslut och program. General- sekreteraren påpekade vidare att det i många fall saknas procedurer för att tillvarata urbefolkningarnas synpunkter och bereda dem möjlighet att delta i beslutsprocesserna i frågor som direkt berör dem.2 I flera av FN:s deklarationer och konventioner ges ursprungsfolken ett direkt eller indirekt skydd genom att dessa dokument och uttalanden rör mänskliga rättigheter och ställer krav på lika behandling av människor oavsett etnisk tillhörighet mm. Ursprungsfolken tillhör i de allra flesta fall också en etnisk minoritet. konvention nr 169 hävisar till flera grundläggande FN- dokument. Inledningsvis erinras om bestämmelserna i allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna . Vidare hänvisas till FN:s två internationella konventioner , konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter samt konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Även andra internationella instrument som syftar till att förhindra diskriminering åberopas. FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter har exempelvis en kulturvärnsbestämmelse som innebär att de som tillhör etniska minoriteter inte skall berövas rätten att tillsammans med andra medlemmar av gruppen utöva sin egen kultur. Denna bestämmelse har tolkats så att staten i vissa fall är skyldig att positivt särbehandla minoriteter (se t.ex. SOU 1989:41, s.120). Det kan därför hävdas att en stat med en etnisk minoritet inte uppfyller sina förpliktelser om särskilt minoritetsskydd med enbart likabehandling av medborgarna. FN:s konvention mot rasdiskriminering syftar till att förhindra att människor diskrimineras på grund av ras eller etnisk bakgrund. Konventionen behandlar områden som civila, politiska, ekonomiska och sociala rättigheter. bedrevs ett aktivt arbete inom FN för att kartlägga diskrimineringen av ursprungsfolken och på olika sätt ge dessa folkgrupper bättre skydd. pågår arbete med att utarbeta en FN- deklaration om urbefolkningars rättigheter. Utkastet till deklarationen innehåller bl.a. en generell bestämmelse om att urbefolkningar har rätt att behålla och vidareutveckla såväl den materiella som den andliga anknytning till land- och vattenområden m.m. som de av tradition har ägt eller brukat eller på annat sätt rått över. I utkastet anges bl.a. att staterna skall skapa sådana förutsättningar för minoriteterna att det blir möjligt för dem att uttrycka sin särprägel, bl.a. i fråga om kultur, språk, traditioner m.m.. Detta innebär också att urbefolkningarnas egna regler, sedvanor m.m. skall erkännas och respekteras. 2 FN:s generalsekreterares dokument A/51/493. På de flesta punkter stämmer utkastet till FN-deklaration väl överens med konvention nr 169, i några avseenden går deklarationen snarare längre och innehåller bl.a. ett förbud mot militärt ingripande gentemot urbefolkningarna. Även om FN-deklarationen ännu så länge bara är ett utkast och inte har någon rättslig status är den ändock ett uttryck för den internationella samsyn som har växt fram när det gäller urbe- folkningarnas ställning. har diskussionerna inom för en urbefolkningsdeklaration också omfattat inrättandet av ett permanent forum för urbefolkningarnas rättigheter. Ett sådant forum skulle ingå i FN-systemet och svara för expertis på området. Uppgifterna skulle främst vara av rådgivande natur och innebära vägledning till stater och FN-organ i alla frågor av relevans för urbefolkningar, inklusive utvecklingsprojekt. Ytterligare några internationella dokument som ger stöd och skydd åt ursprungsfolk och etniska minoriteter och som samtliga kommit till under det senaste årtiondet bör nämnas. () har i det s.k. Köpenhamnsdokumentet en bestämmelse om att de deltagande staterna skall vidta sådana åtgärder att minoriteters etniska, kulturella, språkliga och religiösa identitet kan skyddas. och de regionala utvecklingsbankerna har medgivit att utvecklingsprojekt som bedrivits i områden där ursprungsfolk bor kan ha varit till stor skada för dessa folk eftersom det sällan tagits full hänsyn till deras landrättigheter. utfärdade därför ett direktiv som innebär att utvecklingsplaner som rör ursprungsfolk skall utarbetas i särskild ordning och genomföras bara om folken i fråga själva samtycker. är namnet på det handlingsprogram som blev resultatet av om miljö och utveckling i . Det innehåller ett särskilt kapitel om stärkt inflytande för ursprungsfolk. Betydelsen av ursprungsfolkens värderingar, traditionella kunskaper och metoder för resurshantering bör erkännas, heter det bl.a.. Ursprungs- folkens områden bör skyddas från verksamhet som inte är miljöanpassad eller som dessa folk betraktar som socialt eller kulturellt olämpliga. har så sent som antagit en konvention om skydd för etniska minoriteter. I konventionen sägs bl.a. att de stater som ansluter sig är skyldiga att vidta de mått och steg som krävs för att de som tillhör minoriteter skall kunna bevara och utveckla sin kultur, sitt språk, sin religion och sina traditioner och sitt kulturarv. Den statliga har i sitt betänkande Steg mot en minoritetspolitik (SOU 1997:193) föreslagit att skall ansluta sig till denna konvention och erkänna bl.a. samerna som en nationell minoritet. i ett historiskt perspektiv har synen på ursprungsfolken förändrats i olika faser. Långt in bemöttes ursprungsfolken med en förmyndarattityd och nedvärderades som infödingar och som tillhörande exotiska kulturer. Därefter vidtog ett skede av integrations- och assimileringssträvanden och åtgärder sattes in till skydd mot diskriminering. har synsättet övergått till ett värdesättande av ursprungsfolkens kulturella särart med självförvaltning och särbehandling som viktiga instrument i politiken. 1.5Konventionens bakgrund och syfte 1.5.1Från integration till självbestämmande konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk föregicks av konvention nr 107 om skydd och integration av infödda och andra i stammar levande folkgrupper. De båda konventionerna är de enda nu gällande internationella avtal som värnar speciellt om ursprungsfolks och stamfolks rättigheter, även om dessa folks situation också uppmärksammats i flera andra sammanhang. En uttalad målsättning med konvention nr 107 var att motverka diskriminering och att integrera ursprungsfolken med majoritetsbe- folkningen. Besluten om integration skulle fattas av regeringarna i de stater som anslöt sig till konventionen. Någon medverkan från ursprungsfolken själva förutsattes inte. Konventionen präglades av en viss förmyndarattityd, bl.a. genom att tala om de aktuella folken som less advanced. Konventionens bestämmelser om integration och assimilation förutsatte att folken efter hand skulle försvinna som egna etniska och kulturella grupper i och med att de gavs samma möjligheter och rättigheter som alla andra invånare i landet. Konventionen skulle ge urbefolkningarna skydd under denna omvandlings- och moderniseringsfas. Även om konvention nr 107 är föremål för ny ratificering så är konventionen alltjämt bindande för de länder som är anslutna men ännu inte ratificerat konvention nr 169. hör dock inte till de länder som anslutit sig till konvention nr 107. gick utvecklingen mot ett växande motstånd mot integrationslinjen. Ursprungsfolken själva krävde i allt större utsträckning ett värn av egenarten och en möjlighet att utvecklas utifrån sina egna förutsättningar. Redan av ingressen till konvention nr 169 framgår att tyngdpunkten är en annan än i den tidigare konventionen. påminner om den utveckling som ägt rum inom folkrätten när det gäller synen på ursprungsfolk och stamfolk och att de förändrade förhållandena gjort det lämpligt att anta nya internationella normer på området. I ingressen anges vidare att ett av huvudsyftena med konventionen är att undanröja den tidigare inriktningen mot intergration och assimilation och att erkänna ursprungsfolkens strävanden att själva få utöva kontroll över sina egna institutioner och sin egen ekonomiska utveckling. De skall ha rätt att bevara sin identitet som folkgrupp, sitt språk och sin religion. De skall ha rätt att vidmakthålla och utveckla sin livsstil och kultur utifrån sina egna premisser och att myndigheterna har en skyldighet att aktivt stödja detta arbete. Om den tidigare konventionen var inriktad på att ursprungsfolken skulle assimileras med den övriga befolkningen i landet och att regeringarna skulle fatta alla beslut som rörde dessa folk så är alltså den nya konventionen inriktad på att deras livsstil skall bevaras och att de själva skall vara med och fatta beslut i frågor som rör dem. Att ursprungsfolkens kultur och livsstil skall bevaras innebär dock inte att de skall fråntas möjligheten till förändring och förnyelse. Det är emellertid folken själva som skall välja om de vill förändra sin livsstil och i vilken utsträckning och på vilket sätt detta skall ske. De skall också själva besluta om de vill integreras med den övriga befolkningen eller inte. I ingressen till konvention nr 169 poängteras att ursprungs- folken på ett speciellt sätt bidrar till hela mänsklighetens kulturella mångfald, den sociala och ekologiska harmonin samt till internationellt samarbete och förståelse. konstaterar dock att ursprungsfolken i många delar av världen inte kan åtnjuta sina grundläggande mänskliga rättigheter i samma utsträckning som den övriga befolkningen i de stater där de bor och att deras värderingar, sedvänjor m.m. ofta har förringats. I ingressen framhålls vidare att arbetet med konvention nr 169 bedrivits med ett uttalat stöd från FN och och samt de internationella organisationerna WHO och och att avsikten är att detta samarbete skall fortsätta. Det är i detta sammanhang också värt att notera att representanter från internationella organisationer för ursprungsfolk och stamfolk har medverkat i arbetet med konventionen. En utgångspunkt för konvention nr 169 är att samma mänskliga rättigheter som förutsätts tillkomma alla medborgare också skall komma ursprungsfolken till del. För att uppnå reell jämlikhet för eftersatta grupper som exempelvis ursprungsfolk, barnarbetare och kvinnor i t.ex. tredje världen kan emellertid krävas inte bara regler mot diskriminering utan även en positiv särbehandling (special measures). Till skillnad från den tidigare konventionen på området innehåller därför den nya konventionen bestämmelser av den innebörden att de anslutna länderna också skall svara för särskilda insatser på en rad områden. Dessa åtgärder, som skall utformas i samverkan med de berörda folken, skall syfta till att främja folkens sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter och anpassas till deras sedvänjor, traditioner och institutioner. Utöver de mänskliga rättigheter som tillkommer alla medborgare tillerkänner därför ursprungsfolken vissa rättigheter som bara gäller dem. Dessa rättigheter innefattar bl.a. kollektiva ägande- och besittningsrättigheter till mark, rätten att behålla sitt eget språk och sina egna institutioner och rätten att under givna omständigheter lösa interna konflikter i enlighet med sin sedvanerätt. Denna särbehandling av ursprungsfolken behövs för att de som tillhör dessa folk skall kunna uppnå jämlikhet med majoritetsbefolkningen. De speciella rättigheterna för ursprungsfolken skall inte ses som diskriminerande mot övriga medborgare, utan som ett erkännande av ursprungsfolkens särart och särskilda behov. Mot bakgrund av definition av ursprungsfolk är det tveklöst så att samerna i omfattas av konvention nr 169. Samerna själva identifierar sig som ursprungsfolk och en samisk befolkning levde i det som är norra innan landet fick sina statsgränser. har också bekräftat samernas ställning som ursprungsfolk . uttalade då att samerna i egenskap av ursprunglig befolkning i intar en särställning. Same är först och främst den som själv identifierar sig som sådan. Därutöver brukar några objektiva förutsättningar anges, varav den språkliga anknytningen är en av de viktigaste. Vissa rättigheter som tillkommer den samiska befolkningen är dock förknippade med medlem- skap i en sameby. En sameby är dels ett visst geografiskt område, dels en förening som efter registrering kan bli juridisk person och därefter företräda medlemmarna. Den samiska befolkningen i uppgår till ungefär 17 000 personer och av denna befolkning är mindre än 2 500 personer renskö- tande samer och medlemmar i en sameby. Totalt finns ett 50-tal samebyar. Rätten att använda mark enligt bestämmelserna i rennärings- lagen tillkommer nästan uteslutande de renskötande samerna. Exempel på rättigheter enligt rennäringslagen är rätt till renbete, rätt att uppföra vissa byggnader, rätt att ta virke samt rätt till flyttningsväg. En viss rätt till jakt och fiske hör också till rättigheterna enligt rennäringslagen. Hur den samiska befolkningen har uppstått i är inte helt klarlagt, men knappast någon forskare hävdar nu längre att samerna invandrat till med en färdigutvecklad kultur. Den historiska forskningen tyder på att samekulturen uppstod under det första årtusendet efter vår tideräknings början genom en sammansmältning av flera redan då existerande fångst- och jordbrukarkulturer på . Samerna har sedan fortsatt att leva och verka inom dessa områden som är delar av , , och Ryssland.3 Ingen bestämd tidpunkt kan fastställas för den första kontakten mellan samer och skandinaver. I själva verket samexisterade troligen samerna och skandinavernas förfäder under ömsesidigt kulturellt och genetiskt utbyte.4 Frågan om vem som var först på de platser som betecknas som renbetesområdet är dock mindre intressant. Det är, som tidigare nämnts, helt klart att samerna funnits inom detta område och där bedrivit sin näring och utvecklat sin kultur att de är att betrakta som ursprungsfolk. 1.6.3Samhällets syn på samerna genom tiderna Relationerna mellan samerna och den statsmakt som växte fram under tidig medeltid har en växlande historia bakom sig. betraktades samerna varken som särskilt främmande eller exotiska. 3 , Så länge vi har marker. Samerna och staten under , , 1998. 4Roger , Rennomadism och samhällsförändring: studier i samisk historia 1695–1860, 1987, samt andra uppsatser och artiklar. Samerna var inte mer främmande än t.ex. de finska svedjebönderna i det mångkulturella och flerspråkiga svenska välde som växte fram och framåt. utvecklades en medveten strävan från statsmakter- nas sida att kolonisera lappmarkerna genom att uppmuntra nybyggare att bedriva jordbruk på lämpliga områden. fanns också politiska strävanden att dela upp markerna mellan samerna och nybyggarna genom samutnyttjande (den s.k. parallellteorin och lapp- marksplakaten). I huvudsak gick detta ut på att nybyggarna fick utnyttja ängsmarkerna inom renbetesområdet för jordbruksändamål, marker som man inte ansåg att samerna behövde för sin renskötsel. Kolonisationen av lappmarkerna tog fart och var nybyggarna på många ställen fler än samerna. började samerna att betraktas som en främmande folkgrupp som hade invandrat till .