sou · GNB38 · 2000-01-01 00:00:00 — Termen positiv särbehandling användes enligt Ordboksredaktion 1986 i en artikel i svenska om möjligheteten att korttidsanställa före- trädare för underrepresenterat kön vid Lunds universitet.2 (Termen har också förekommit tidigare i mer officiella utredningar kring jämställdhetspolitiken.) Från början var fokus inställt på arbetsmarknaden. Här var kvinnornas situation på arbetsmark- naden speciellt i centrum och frågorna gällde framför allt hur man kunde förbättra kvinnornas representation inom traditionellt mansdominerade yrken. Ordets användningsområde har sedermera utvidgats och positiv särbehandling kan numera referera till en rad olika åtgärder som syftar till att förbättra olika minoriteters delaktighet på arbetsmarknaden och även inom andra områden som politiken och utbildningssektorn. Positiv särbehandling (eller affirmative action) är en politik som framför allt har uppmärksammats med utgångspunkt från amerikanska erfarenheter. I har den svarta befolkningen mest stått i fokus för debatten och här har den positiva särbehandlings- politiken även gällt områden som den högre utbildningen.3 Den positiva särbehandlingspolitiken har kanske främst diskuterats som antagnings- eller rekryteringsmetod inom den högre utbildningen i . Syftet har främst varit att bekämpa en historisk och strukturell diskriminering av de svarta amerikanerna. Ett annat syfte för särbehandling av minoriteter inom högskoleväsendet har varit att befrämja den kulturella mångfalden. Olika minoriteter antas ha skilda kulturella perspektiv och erfarenheter vilka just kan ha positiva effekter på utbildningen och forskningen.4 Metoderna kan vara flera, allt ifrån aktiva rekryteringskam- panjer till kvoteringsmetoder. Oturligt nog har termen positiv särbehandling främst associerats med kvotering vilket har för- hindrat en mer förutsättningslös diskussion kring den positiva särbehandlingspolitikens rimlighet. Kritikerna av positiv sär- behandling menar emellertid att de mer tunna eller svaga varianter- na av positiv särbehandling lätt kan slå över till att bli en mer hård eller stark variant vilket gör att införandet av begreppsdistink- tioner kan bli ett spel för gallerier. När byråkratin skall implemen- tera s.k. mångfaldsplaner kan implementeringen nämligen innebära att man inför speciella tidtabeller och kvoteringssystem. Vi kan alternativt utvidga termen positiv särbehandling till att även gälla politikens olika områden. I en mer utvidgad betydelse kan positiv särbehandling således stå för speciella åtgärder för att förbättra olika minoriteters politiska delaktighet eller inflytande i samhället. har sådana metoder rubricerats som speciella minoritetskrav eller minoritetsrättigheter. Av denna anledning är 3Se t.ex. 1996. det kanske rimligt att införa termen speciella eller extraordinära åtgärder som en paraplyterm för de åtgärder som allmänt brukar beskrivas som positiv särbehandling inom arbetsmarknaden och utbildningssektorn samt de speciella minoritetskrav som reses inom politiken. Utifrån ovanstående kommentarer är det lätt att se att uttrycket positiv särbehandling är ett mångtydigt uttryck där flera olika innebörder cirkulerar runt i diskussionerna. Vi kan tänka oss att en positiv särbehandlingspolitik går att bestämma utifrån följande indelningsgrunder: 2)område (och institutionell förankring) 5)objekt (vilka skall komma ifråga för politiken) 6)subjekt (vilka skall primärt utföra politiken). Särbehandlingspolitiken kan ha flera syften t.ex. att motverka direkt och indirekt diskriminering samt att befrämja den kulturella mångfalden i samhället. Områdena kan vara politik, arbetsmarknad och utbildning. Den institutionella förankringen kan vara mer eller mindre stark i form av lagar eller officiella rekommendationer. Nyttigheterna kan bestå av speciell vetorätt och politisk represen- tation, anställningar, befordringar, utbildningsplatser och stipendi- er. Metoderna kan vara flera och sinsemellan skiftande – allt ifrån aktiva rekryteringskampanjer till speciella tidtabeller och kvote- ringsmetoder. Programmen kan dessutom vara riktade till en rad olika grupper i samhället t.ex. kvinnor, olika etniska minoriteter och urbefolkningar. Subjekten eller de som utövar politiken inom den offentliga sektorn kan vara lokaliserade till federal eller central statsnivå eller till mer decentraliserade nivåer inom samhället. Politiken kan även praktiseras av olika aktörer inom den privata sektorn. I flera fall bygger man också in moraliska målsättningar av mer eller mindre stark grad i själva definitionen av termen positiv sär- behandling. Det är t.ex. vanligt hos förespråkarna av positiv sär- behandling att definiera begreppet som de metoder vilka syftar till att motverka strukturell diskriminering.5 Motståndare till positiv särbehandling har då i vissa fall svårt att acceptera den verk- lighetsbeskrivning och det normativa innehåll som begreppet strukturell diskriminering förutsätter. Det är dock inte möjligt att helt frikoppla sig från normativa begrepp som diskriminering i definitionerna. Policyn har ju utvecklats inom ramen för en bestämd moralisk problematik där just diskrimine- ringsproblem har stått i fokus. Det säger sig självt att med en sådan jordmån för begreppslig differentiering är det lätt att de olika aktörerna i debatten talar förbi varandra. I ljuset av en större medvetenhet kring begreppets mångtydighet är det numera vanligt att olika skribenter inför skilda typologier som hård/mjuk särbehandling när det gäller metodernas karaktär och vid/snäv särbehandling när det t.ex. gäller politikens områden, nyttigheter och objekt. Man har också blivit alltmer medveten om att en positiv sär- behandlingspolitik kan vara lättare att praktisera för vissa grupper och i vissa miljöer. Den positiva särbehandlingen har således inte bara en mångtydig utan även en klart kontextuell karaktär. Det är t.ex. enklare att implementera eller praktisera en kvoteringspolitik när det gäller kvinnor i jämförelse med olika etniska grupper. Könstillhörighet är ju ett mycket klarare och entydigare begrepp än etnicitet. I vissa kontexter har det också existerat relativt klara samband mellan en viss grupptillhörighet och den socio-ekono- miska nivån. De svarta amerikanerna har t.ex. under en stor del av sin historia i varit utsatta för en bred diskriminering vilket av många har ansett motivera en kraftfull anti-diskrimineringspolitik typ positiv särbehandling. Den positiva särbehandlingspolitiken (eller affirmative action) växte just fram som en vidareutveckling av det anti-diskrimineringsarbete vilket präglade medborgarrätts- rörelsens arbete i och i början av 1960- talet. I andra miljöer än det svarta kan det vara betydligt svårare att finna klara samband mellan en viss grupptillhörighet och en viss socio-ekonomisk ställning vilket kan motivera att man bör handskas med den positiva särbehandlingspolitiken på ett 5 Se t.ex. 1998. Förutom sin mångtydiga och kontextuella karaktär har också den positiva särbehandlingen ansetts ha en s.k. komplementär karaktär. Politiken måste således kompletteras med andra åtgärder, t.ex. förbättrandet av skolmiljöerna, för att kunna ha en mer genomgripande effekt.6 Vad vi kan säga på det här stadiet är att en gemensam minimal nämnare hos många aktörer i debatten är att positiv särbehandling (eller affirmative action) i de flesta fall kan förstås som extra- ordinarie åtgärder riktade mot individer eller grupper som är i behov av ett speciellt stöd. Här blir det således en empirisk fråga vilka individer eller grupper som det är fråga om och vilka speciella problem som grupperna anses ha i förhållande till ett genomsnitt av befolkningen. Det är också en öppen fråga vilka metoder och på vilka nivåer som politiken skall praktiseras. De olika svarsalterna- tiven kommer sedan att bestämmas av ens empiriska uppfattningar samt ens etiska och politiska ställningstaganden. Denna karakteri- stik av positiv särbehandling utesluter inte att orsakerna till de speciella åtgärderna kan vara andra orsaker än just diskriminering, t.ex., en svår omställning för en mer traditionell kultur till ett mer modernt och urbant samhälle. Särbehandling inom politik, utbildning och arbetsmarknad Vi kan alternativt använda oss av termen positiv särbehandling in- om politikens områden. I en mer utvidgad betydelse kan positiv särbehandling alltså stå för speciella åtgärder för att förbättra olika minoriteters politiska delaktighet eller inflytande där också termen minoriet fattas i en vid bemärkelse. Termen kan här referera till etniska-, språkliga, och religiösa minoriteter. I den svenska kon- texten talas mer allmänt om olika invandrargruppers problem framför allt på arbetsmarknaden. Här är det dock inte fråga om invandrargrupper i allmänhet utan invandrare från främst utom- europeiska länder där språksvårigheterna och utbildnings- 6 Se , , Runblom & 1997, s. 11. bakgrunderna utgör en hämsko för integrationen och delaktig- heten i arbetsmarknaden och politiken.7 Det finns vissa slående skillnader mellan den politiska sektorn och arbetsmarknaden/utbildningssektorn. I de sistnämnda verk- samheterna har merit eller kompetenskriterier i många fall en väl definierad och starkt förankrad roll och det problematiska med den positiva särbehandlingen (speciellt kvotering) anses vara att politiken kan komma i konflikt med mer eller mindre okontro- versiella meritkrav som skall styra rekrytering och antagning. Den postiva särbehandlingen kan således stå i konflikt med våra före- ställningar om vad som är en rättvis fördelning av arbeten och studieplatser. En fördelning av arbeten eller utbildningsplatser anses allmänt vara rättvis om fördelningen är baserad på merit- kriterier. Det säger sig självt att i ett samhälle som alltmer präglas av en knapphet av fasta anställningar kan den positiva särbehand- lingen av olika minoriteter bli en ytterst känslig politisk åtgärd. Flera av de utnämningar som är baserade på någon form av positiv särbehandling kan lätt tolkas som en omvänd diskriminering av de medlemmar av majoritetsbefolkningen som ej har kommit ifråga för tjänsterna. Inom politikens områden är självklart kravet på meriterade politiker inom olika sakområden också ett viktigt krav, men, det överskuggande syftet är enligt de vanligaste uttolkningarna av demokratibegreppet att de politiska församlingarna skall återspegla folkets vilja och önskningar och att de valda representanterna på bästa möjliga sätt skall förvalta folkets förtroendeuppdrag. Enligt många uttolkare av den demokratiska kulturens credo kan inte ett politiskt arbete betraktas som vilket arbete som helst.8 Ett av de stora problemen med det politiska systemet anses just vara att politiska förtroendeuppdrag av allt fler människor betraktas som en speciell typ av karriärjobb. (Toppolitikerjobben kan också betraktas som alternativa språngbrädor för att erhålla några av de mest attraktiva ämbetsmannaposterna i vårt samhälle.) 7Se t.ex. SOU 1996:55. 8Se 1998, s. 230-231. förhållanden kan självklart skapa en cynism beträffande de för- troendevaldas ideella engagemang hos den breda allmänheten. Ett av de problem som i stället är förknippat med positiv sär- behandling inom den politiska sfären är att speciella rättigheter för etniska minoriteter kan leda till en försvagning av den gemen- samma medborgarskapsidentiteten. Om politiken organiseras uti- från etniska gruppskillnader kan den övergripande nationella identiteten vara i riskzonen enligt kritikerna. Andra väsentliga intressegemenskaper baserade på klasskillnader kan också riskera att komma i skymundan om politiken på ett genomgripande sätt organiseras utifrån etniska gruppskillnader. Medlemmar från skilda etniska grupper kan ju ha mycket gemensamt t.ex. de socio- ekonomiska intressena. Det är dock viktigt att vara medveten om i vilken bestämd sam- hällskontext som vissa grupprättigheter typ positiv särbehandling praktiseras. I en del fall kan det just finnas starkt integrerande krafter i samhället i form av en mer eller mindre fungerande eko- nomisk marknad och ett relativt vitalt civilt samhälle. Det kan också finnas starkt förankrade övertygelser om värdet av individu- ella, mänskliga rättigheter. Grupprättigheterna eller den positiva särbehandlingen kan i en sådan kontext betraktas som tillfälliga, komplementära akutåtgärder med syfte att hjälpa upp en viss sår- bar eller marginaliserad grupp. I detta sammanhang är det knappast rimligt att betrakta en begränsad (och väl motiverad) positiv sär- behandling som ett allvarligt hot mot den allmänna samhällsiden- titeten eller som ett hot mot individuella, mänskliga rättigheter.9 Olika minoritetsåtgärder inom politiken Beroende på var vi placerar oss i den politiska processen kan vi urskilja speciella åtgärder för att förbättra den politiska delaktig- heten eller inflytandet hos olika minoriteter i ett samhälle. Vissa av dessa åtgärder har bara tillämpats i några västeuropeiska länder och de har inte diskuterats på något mer utbrett sätt i bland 9 Se Raz 1998, s. 196. annat därför att de inte har ansetts som rimliga eller realistiska i den svenska kontexten. Den gemensamma nämnaren hos åtgär- derna är att de på skilda sätt syftar till att förbättra olika minorite- ters politiska inflytande. För fullständighetens skull kan det dock vara värt att presentera några av dessa speciella minoritetspolitiska åtgärder. I har diskussionen framför allt kretsat kring två av de nedan nämnda åtgärderna nämligen rådgivningsrätt när det gäller samerna och positiv särbehandling i samband med olika invandrargrupper. Vi har för det första de speciella åtgärder som tillerkänner en minoritet autonomi inom bestämda områden t.ex. när det gäller skattepolitik, skolfrågor och språkpolitik. Om gruppen är territoriellt koncentrerad på ett iögonfallande sätt såsom den tysktalande befolkningen i eller den svensktalande befolkningen på så finns det underlag för en relativt stark kulturell identitet. Autonomi brukar vanligtvis definieras som ett samhällsarrangemang som ringar in någon speciell region och till- skriver den en mer eller mindre unik självbestämmandrätt i vissa bestämda frågor i förhållande till de andra regionerna i landet. I många västerländska länder är det dock inte fråga om så tyd- liga territoriella koncentrationer av språkliga eller etniska grupper som i de speciella fallen och . Gruppmedlemmar- na är i stället mer utpridda över landet. Det kan också finnas ett speciellt intresse hos flera minoritetsgrupper att verkligen vilja delta gemensamt i flera politiska projekt tillsammans med majori- tetsbefolkningen och andra grupper vilket motiverar att andra åt- gärder än mer radikala autonomilösningar bör övervägas.10 10 Se 1998 för en penetrerande analys av autnomibegreppet i samband med konfliktlösning. – federativa arrangemang och etniskt avgränsade valdistrikt Regionala politiska uppdelningar med skilda politiska innebörder kan göras utifrån mer eller mindre etniska bevekelsegrunder även om de inte just beskrivs som typiska autonomilösningar i ovanstående mening. Vissa federativa lösningar kan ha till syfte att tillgodose specifika språkliga och etniska grupper som råkar vara majoriteter inom vissa områden som i , och . (är för övrigt ett intressant blandexempel på poli- tiska arrangemang som både har inslag av autonomi- och mer federativa lösningar.) I ett rimligt federativt arrangemang förut- sätts det att den etniska majoriteten å sin sida behandlar minori- teterna inom det aktuella området på ett acceptabelt sätt om motiveringen till den federativa lösningen är att respektera olika gruppers kulturella särarter och sociala intressen. Vi kan också tänka oss vissa uppdragningar av valdistrikt som är gjorda med tanke på en etnisk grupps bristande representativitet i en politisk församling. I har man ägnat sig åt den här typen av politisk gerry mandering vilket har givit upphov till bizzart utformade valdistrikt. I staten designade man ett valdistrikt på ett närmast ormliknande sätt för att möjliggöra att ett större antal svarta medborgare kom in i politiken.11 (Lite hård- draget kan det sägas att om man åker bil i ett sådant valdistrikt kan passagerarna hamna i olika valdistrikt beroende på vilken sida de träder ur bilen.) Det finns flera problem med den här sistnämnda typen av åt- gärder. Ett problem som speciellt uppmärksammades i samband med North är att sådana gränsdragningar kan polarisera de svarta och vita väljargrupperna mot varandra. Små valdistrikt med t.ex. svarta majoriteter kan också få oönskade effekter för de svarta medborgarna som att grupperingar av mot- satt politisk kulör blir starkare i större områden runt omkring det aktuella valdistriktet.12 Att bibehålla den här formen av etniska val- distrikt mer permanent kan också innebära vissa tvångsåtgärder. 11Se , s. 152-154. 12Se 1995, s. 174-175. För att hålla majoriteten något så när intakt kan det krävas att gruppmedlemmarna hålls kvar inom området och att andra grupp- medlemmar dessutom hålls utanför.13 – minoritetsrepresentation och speciell rådgivningsrätt Om ett samhälle är socialt, ekonomiskt och kulturellt segregerat utifrån etniska skiljelinjer så är det dock viktigt att de olika mino- riteterna får sina röster hörda i en politisk församling. Man kan inledningsvis anta att en minorietsrepresentant har större förståel- se och intresse för sin egen minoriet än t.ex. medlemmar från majoritetsbefolkningen. När gruppens medlemmar i det stora hela delar vissa kulturella intressen, t.ex. språkets överlevnad, kan det också vara befogat med speciella regler som garanterar att grupp- representanten har ett veto eller en betydelsefull rådgivande funk- tion när språkpolitik kommer upp på den politiska agendan. På motsvarande sätt kan vi tänka oss att en samerepresentation skall bevaka och driva de frågor som är speciellt viktiga för den samiska befolkningen t.ex. frågor som har att göra med rennäringen och jakträttigheter. I de fall då bestämda frågor uppfattas som betydelsefulla för en grupp, och där den konkreta politiken måste utmejslas från situa- tion till situation, kan kravet på en bestämd grupprepresentation bli särskilt viktig för en minoritet.14 Detta gäller speciellt i de situationer då minoritetsbefolkningen befarar att majoriteten inte förstår gruppens erfarenheter och intressen eller helt enkelt negli- gerar dessa. Hur stor grupprepresentationen skall vara är dock något som kan variera från fall till fall. Den kanadensiske filosofen och den engelska statsvetaren menar att det i vissa fall räcker med en s.k. tröskelrepresentation. För en del frågor eller områden är det således tillräckligt att ett visst antal representanter är närvarande men inte nödvändigtvis den exakt proportionella representationen. I en del fall räcker det kanske 13Se Boxhill 1998, s. 116. 14Se 1998, s. 234-235. med 30 eller män eller kvinnor för att få en allsidig belysning i beslutsprocessen. I andra fall kan det däremot vara befogat med en större representation än själva den proportionella andelen av be- folkningen. En starkt diskriminerad minoritet kan behöva en större närvaro i ett beslutsorgan än sin proportionella andel av be- folkningen om det befaras att andra grupper starkt motarbetar minoritetens intressen inom det specifika området.15 Både när det gäller speciella åtgärder som minoritetsrepresenta- tion, speciellt veto och rådgivningsrätt finns det emellertid be- stämda problem. Om den speciella minoritetsrepresentationen bedrivs alltför renodlat så kan medlemmarna från majoritets- kulturen avskräckas från att engagera sig i den specifika minorite- tens problem. Alla vet ju att minoritetens frågor primärt kommer att engagera den egna gruppens medlemmar och då finns det väl ingen anledning för majoritetens medlemmar att fokusera sig på just minoritetsfrågorna.16 Man skall dock vara medveten om att det i de flesta fall finns en speciell benägenhet hos minoritetsmed- lemmarna att engagera sig i den egna gruppens väl och ve speciellt om ens grupp har varit utsatt för en lång historisk diskriminering. En etnisk minoritet som har uppnått någon form av politisk representation eller samrådsposition kan också ha en speciell möj- lighet att göra majoritetsbefolkningen mer lyhörd inför minorite- tens intressen. Vad det handlar om är att få en starkare position i det politiska förhandlingsläget. En minoritetsrepresentation förutsätter också att det verkligen finns en klart urskiljbar intressegemenskap som delas av de flesta av gruppens medlemmar. Som vi tidigare varit inne på är det dock inte alltid så enkelt att urskilja en substantiell, övergripande in- tressegemenskap hos medlemmarna av en viss etnisk grupp. Det kan visserligen finnas ett gemensamt intresse när det gäller upp- rätthållandet av vissa kulturella sedvänjor samt språkets över- levnad. Men, även här kan det finnas stora meningskiljaktligheter. En del invandrare och övriga minoritetsmedlemmar uppmuntrar t.ex. sina barn att anpassa sig till majoritetens språk av bland annat 15Se Kymlicka 1993 och 1998. 16Se Kymlicka 1995, s. 140. ekonomiska och arbetsmarknadsmässiga skäl. (Det skall dock sägas i detta sammanhang att om minoritetslagstiftningen i det bestämda fallet varit mer generös så hade kanske föräldrarna haft en helt annan inställning till att understödja tvåspråkigheten hos sina barn. Anpassningen till majoritetskulturens språk kan i en del fall just vara en resignerad och realpolitisk anpassning.) De sociala och ekonomiska problemen kan också se olika ut hos en grupps medlemmar vilket gör det svårt att på något definitivt sätt dra slutsatser om den socio-ekonomiska nivån från en bestämd etnisk grupptillhörighet. Som vi har sagt kan det dock finnas en speciell jordmån för identifikation och solidaritet mellan en minoritets medlemmar om gruppen ifråga varit utsatt för en historisk diskriminering. Positiv särbehandlingspolitik är kon- troversiell mycket på grund av att det kan råda stor oenighet om vilka behov de olika grupperna har i ett mångkulturellt samhälle. I exemplet har det som sagt funnits en mer eller mindre stor enighet om att de svarta amerikanerna behöver speciella former av positiv särbehandling för att få delaktighet i samhällssfärer som den högre utbildningen. Det har dock varit betydligt mer kontroversiellt att utsträcka den positiva särbehand- lingen till andra minoriteter t.ex. till de spansktalande amerikanar- na och till vissa asiatiska grupper.17 En förutsättning för att prak- tisera en positiv särbehandlingspolitik i ett land som är således att det finns en mer eller mindre stor enighet om att en viss minoritet verkligen har speciella behov som motiverar någon form av positiv särbehandling. Förutom dessa ovan nämnda metoder – autonomi, federativa lös- ningar, speciella valdistrikt, speciell minoritetsrepresentation och veto/rådgivningsrätt – finns det också en speciell åtgärd som när- mast motsvarar de vanligaste användningarna av termen positiv 17 Se t.ex. 1997 för ett representativt synsätt hos många moderata liberala tänkare. särbehandling i den aktuella samhällsdebatten. Termen betecknar då olika metoder, t.ex. aktiva rekryteringskampanjer och kvote- ringsmetoder, som syftar till att öka minoriteters deltagande i bland annat de stora politiska partierna. För att vara rimlig för- utsätter denna särbehandlingspolitik att de olika partierna verk- ligen är lyhörda inför de olika minoriteternas intressen och att de speciella rekryteringskampanjerna inte bara är en ytlig symbol- politik som för blickarna bort från grundläggande, strukturella problem t.ex. problem rörande olika gruppers boende och skol- situation. Förutom att riskera att bli en ytlig symbolpolitik kan alltså den positiva särbehandlingspolitiken anklagas för att vara en icke- adekvat politik i den bemärkelsen att den inte kommer de mest behövande till del. Den kan i detta sammanhang riskera att ut- vecklas till en polariserande politik om olika minoriteter upplever sig vara förfördelade i jämförelse med varandra.