sou · GNB385d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Även detta nät kan delas upp i olika etapper. Ett nät i de tätare de- larna av , t.ex. från mot , borde kosta mindre än hälften av de angivna talen och torde inte vara några svårigheter att finansiera med hjälp av vanliga banklån. d)Stimulans till investeringar i utrustning för att påskynda nationell täckning med ISDN alternativt xDSL Abonnenter på Telias nät kan höja kapaciteten genom ett ISDN-abon- nemang, som ger den dubbla telefonhastigheten (från 64 till 128 kbit/s). Det finns taxor angivna för flertalet tätorter, som täcker omkring 80–av befolkningen, men utanför dessa gäller offertpris, vilket återspeglar att en sådan anslutning kan kräva extra investering i nät och utrustning. Även ADSL66, som åtminstone i riktningen till abonnenten kan ge hög hastighet (2–/s), kan hyras. Denna möjlighet finns dock än så länge bara i , , , och vissa orter längs , och i ett band mellan och Göteborg67. I återstoden av landet krävs särskilda investeringar. Investeringskostnaderna för att täcka hela har i kapitel 13 be- räknats till för ISDN och 20–för ADSL68. För att stimulera slutanvändarna i glesbygden skulle staten kunna subventionera ledningsutbyggnad genom ett bidrag till abonnenten. Det finns ett val mellan investering i ny ledning med hög kapacitet eller att investera i utrustning för att möjliggöra ISDN eller ADSL. Vad som är det bästa valet styrs dels av investeringskostnaden, dels av vilket resultat som uppnås. Eftersom i synnerhet ISDN men även ADSL ger betydligt 66Beteckningen xDSL används ibland för att markera att det finns olika varianter av DSL-tekniken och att den befinner sig under utveckling. T.v. avses i första hand ADSL. 67Källa: Nätverk & Kommunikation, nr 5/1999. 68Observera dock att detta är teoretiska beräkningar, eftersom det ännu inte är helt klarlagt att det tekniskt går att göra en sådan utbyggnad bl.a. på grund av brister i de nuvarande telefonanslutningarna. 92 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag lägre kapacitet än en fiberaccess, ger det senare å ena sidan betydligt mer för pengarna, men kräver å andra sidan en mer omfattande nyinvestering. Sammanfattande kommentar till investeringslinjen Alla ovannämnda alternativ förutsätter nya investeringar. Skälet är att det i alltför liten utsträckning tillhandahålls oförädlad ledning på mark- naden, vilket av företrädarna för denna linje behövs för att garantera en tillräckligt snabb och flexibel utveckling av IT-marknaden. Investeringslinjens problem är att den riskerar att forcera utveck- lingen enligt tekniska lösningar som kanske visar sig vara sämre längre fram. Detta talar för att gjorda investeringar bör göras så flexibelt an- vändbara som möjligt. Vidare kan investeringslinjen leda till överka- pacitet i ett inledningsskede, dvs. att man gör investeringar som först på ger avkastning. Den grundläggande investeringens kostnad ökar dock mycket litet på grund av denna överkapacitet. Man kan ställa alternativen investering i ledning mot investering i utrustning på redan existerande ledning mot varandra. De har dock olika innehåll. Byggandet av nya bredbandsnät i form av fiber eller andra media är en långsiktig investering, medan en kapacitetshöjning i existerande ledning är en lösning över , särskilt i ISDN-fallet eftersom kapacitetskraven hos företagen av många bedöms tämligen snart överskrida ISDN-gränsen. Bygger man ny ledning kan man å ena sidan undvika restriktioner för tillämpningar som är realis- tiska eller men man riskerar å andra sidan över- kapacitet (som dock inte behöver vara alltför kostsam) i förhållande till behoven. Utnyttjar man däremot existerande ledning, kommer man vis- serligen att kunna göra utbyggnaden i jämn takt med behoven (vilket är Telias nuvarande strategi), använda avskrivna anläggningar (vilket kan möjliggöra ett lågt pris och därmed genererar efterfrågan), men vissa slutanvändare med stora behov kan uppleva att ledningen ger restrik- tioner. Efterfrågelinjen kännetecknas av att regleringar eller ekonomiska bidrag skapar en efterfrågan som annars inte hade varit lika stark eller tidig. I efterfrågelinjen ligger, till skillnad från investeringslinjen, inget utpekande av en viss teknik eller huvudman. Till skillnad från konkur- renslinjen syftar dock efterfrågelinjen inte direkt till att öka konkurren- mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 93 sen, även om det ofta blir effekten om inträdesbarriärerna är tillräckligt låga, vilket man vanligen dock inte kan säga om denna marknad. a)En successiv ökning av bandbredden genom ändring av kraven för Obligation (USO) Denna metod innebär ett åläggande att successivt allt högre hastighet, t.ex. till ISDN-standard, skall vara tillgänglig i hela landet. Om marknaden inte kan tillgodose detta, sker upphandling. Detta är ett sätt att via myndigheters styrning öka den regionala tillgängligheten. Så länge EU:s medlemsstater håller sig till den normala definitionen av USO, telefoni, fax och låghastighetsmodem, kan finansieringen av underskott i olönsamma delar av landet ske med hjälp av avgifter från operatörerna. Vidgar man USO-definitionen är det dock oklart om samma finansiering står till buds eftersom EU-direktiv begränsar möjligheterna att låta operatörerna bära en sådan utjämnande avgift. b)Särskilt stöd till slutkunder, framförallt småföretag, i gles bygd IT-investeringar i de delar av landet som inte är kommersiellt lönsamma har huvudsakligen finansierats genom utveckling av Telias infrastruktur för telefonin. I 1997/budgetproposition69 nämndes att möjligheterna att använda olika stödformer, framförallt EU-stöd, utnyttjas aktivt av i samarbete med länsstyrelser för att underlätta utbyggnaden av ISDN till låga priser. Vidare nämndes Telias arbete med att uppgradera telenäten så att alla hushåll kan erbjudas bredbandskommunikation, varmed enligt kontakt med menas en kombination av ADSL och kabel-TV. I och med att behoven av särskilt utvecklad infrastruktur för bred- bandskommunikation ökar, kommer Telias infrastruktur inte att vara tillräcklig. Dessutom måste former utvecklas för att även andra aktörer än skall kunna utnyttja lättillgängliga stödformer för regionalpo- litiskt motiverade investeringar. Nedan kommenteras några alternativa stödformer. 69 Utgiftsområde 22, sid 57 94 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag Förslag som ofta väcks i debatten är att medge ROT-avdrag för att dra bredbandsförbindelser till företag och hem. Systemet med ROT-avdrag för reparationer i hemmen är under avveckling. Ett återupplivande är svårt att förena med denna utrednings primära behov av att hitta en stödform som kan differentieras regionalt, eftersom ROT-avdragsme- toden är särskilt lämpat för generell tillämpning över hela landet. övervägde i sitt betänkande Konkurrens- neutralt transportbidrag (SOU 1997:94) frågan om stöd till investering i datakommunikationer. 1986 fanns ett sådant bidrag, som riktades till , och i och skulle subventionera taxorna för datakommunikationstjänster till och från området. säger om detta: Post- och teleutredningens betänkande () fann att företa- gens kostnader för telekommunikationer sällan överskred av omsättningen. De mest dataintensiva företagen befann sig på en kostnadsnivå för telekommunikationer motsvarande mellan av företagets omsättning. Utredningens slutsats blev därför att det är regionalpolitiskt mer angeläget att stödja en rikstäckande utbyggnad av infrastrukturen för telekommunikationer än själva driften. Detta synsätt betonades också, tillsammans med be- sparingsskäl, när stödet avskaffades 1991. (Sid 31) Utredarens slutsats var: Tillgång till och förmåga att utnyttja datakommunikationer är viktigt för företag som strävar efter nära interaktion med marknader nationellt såväl som internationellt. Utredningen har däremot inte funnit motiv för ett driftbidrag till datakommunikation. Istället bör infrastruktur och kompetensuppbyggnad inom företagen prioriteras. (Sid 80) Regeringens uppfattning i denna fråga framgick av den regionalpolitiska propositionen, 1997/98:62: Regeringen anser att datakommunikation är ett prioriterat område men att frågan inte kunnat analyseras i tillräcklig omfattning. kommer därför att beredas ytterligare. (Sid 127) mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 95 Vi har låtit göra en enkät70 till ett slumpmässigt urval företag dels be- stående av företag från ett stort antal branscher71 (kallas här den all- männa gruppen), dels ett slumpmässigt urval från IT-branschen72. Svar har kommit från båda dessa grupper, ungefär hälften från vardera. -Det visar sig att telekostnaden i den allmänna gruppen motsvarade (medianvärde) av omsättningen och flertalet låg mellan . Enligt vad som nämndes ovan gällde 1990 att sällan överskreds. -IT-företag med mindre än 100 anställda betalade av om- sättningen i telekostnader och flertalet låg mellan . Eftersom medianföretaget hade 25 miljoner i omsättning, var IT- kostnaden . -med 100 anställda eller fler hade medianföretaget i omsättning, varav , , gick till telekostnader. Flertalet låg mellan . IT-företagen, de två senare grupperna, är förmodligen mer data- och teleintentensiva än genomsnittliga företag och har också högre telekostnadsandelar än dessa, vilket bör uppmärksammas. Åtminstone den första av ovanstående tre grupper är dock i stort sett representativ för alla (större) företag. 1990 uppgavs telekostnadsandelen sällan vara högre än för genomsnittliga företag. Vår enkät tyder på att medianen nu närmar sig , dvs. en ökning har skett . Det finns därför anledning att börja ta datakommunika- tionskostnaderna även för genomsnittliga företag på större allvar . Det finns olika regionalpolitiska finansiella stöd, regionalt utveck- lingsstöd73, landsbygdsstöd74, småföretagsstöd75, sysselsättningsbidrag samt transportbidrag. Ett driftbidrag för extrakostnader sammanhäng- ande med t.ex. datakommunikation skulle teoretiskt gå att förena med 70Enkäten, som innehåller svar från 214 företag, varav 99 har svarat på denna fråga, har utförts av Exit Marketing. 71Ett slumpvis urval har gjorts från de 447 företag i , från tillverknings-, bank, finans- och försäkringsbranscherna, som har mer än 100 anställda och minst 3 arbetsställen. Kravet på minst 3 arbetsställen skapar ett visst internt kommunikationsbehov, vilket gör att den undersökta företagsgruppen förmodligen har en större kommunikationskostnad än genomsnittet. 72Ett slumpvis urval bland de 800 företag som förekom i Veckans Affärers förteckning IT-branschen 1998/99. 73Förordning (1990:642) om regionalpolitiskt företagsstöd. 74Förordning (1994:577) om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service. 75Förordning (1994:773) om småföretagsstöd. 96 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag Det är dock enligt utredningens och andras synsätt inte driftkostnaderna som är det stora problemet , även om de kan antas vara växande, utan behovet av stöd till engångsinvesteringar. Det stora problemet för regionalt företagsstöd tycks dock vara att investeringar i IT-infrastruktur huvudsakligen ligger utanför företaget och normalt inte ägs av företaget utan av en extern nätägare eller operatör. Inget regionalpolitiskt stöd av de sex nuvarande huvudtyperna ger bidrag till externa investeringar. En anslutningsavgift skulle, enligt ut- redningens mening, kunna betraktas som en investering i en rättighet, som företaget skaffar sig. Normalt sett beviljas inte regionalpoli- tiskt stöd till IT-investeringar, men enligt en preliminär bedömning från , finns det inget formellt hinder i stödförordningen mot sådant stöd. Det är därför enligt min mening rimligt att pröva att använda det regionalpolitiska stödet i de fall en investering i IT-infrastruktur kan bidra till att förbättra företags eller regioners utvecklingsförutsättningar. En ny praxis kan utvecklas genom att regeringen uttalar att det regionala företagsstödet skall kunna användas till investeringar även i IT- infrastruktur. Ett bidrag som gäller datakommunikationer skulle kunna utformas så att det ersätter del av en investeringskostnad för en nödvändig lokal nätdragning, dvs. det förutsätts att det i kommunen redan finns ett nät som anslutning kan ske till, t.ex. ett stomnät som förbinder alla kom- muner (centralorten) med varandra. En förutsättning för stöd är att såväl det övergripande nätet som den nya nätdragningen överensstämmer med en godkänd strukturplan. Observera att planen inte får utgöra en begränsning av näringsfriheten inom detta område, utan bara användas som villkor för stödgivning. Syftet skall vara att ge en väsentlig kapa- citetshöjning hos företaget, dvs. normalt förutsätts högre kapacitetshöj- ning än vad ISDN ger, t.ex. ADSL eller, framförallt, en ledning med möjligheter till bredbandskapacitet (mer än /s) i båda riktning- arna. Vilken kapacitetshöjning som skall accepteras som stödgrundande bör dock beslutas med hänsyn till företagets kort- och långsiktiga behov och möjligheter till samutnyttjande av flera företag i en region. Stödet bör ges till det anslutande företaget med kommunikationsbe- hoven och bör möjliggöra en abonnemangsavgift som överensstämmer t.ex. med ett riksgenomsnitt (på en fungerande marknad). 76 Förordning (1980:803) om regionalpolitiskt transportbidrag. mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 97 En alternativ möjlighet är att se på IT-infrastruktur på samma sätt som man i budgetsammanhang ser på vägar och järnvägar. fat- tade beslut om inriktning av infrastrukturinvesteringar för 10- årsperioden –2007. Sammanlagt skulle användas för drift, underhåll och nyinvesteringar i vägar och järnvägar samt för vissa infrastrukturanknutna åtgärder77. Vi har i utredningsarbetet kommit fram till att regionalpolitiskt mo- tiverade investeringar för en grundläggande struktur på bredbandsom- rådet handlar om betydligt lägre summor. Som exempel kan nämnas att investeringskostnaden för ett bredbandsnät (fiberledning, utan utrust- ning) till alla kommuners huvudorter, i hela , skulle kosta högst , ett landsbygdsnät, utanför kommunernas centralorter, skulle kosta osv.78. Ett prob- lem är dock att hitta finansieringsformer och huvudmän för denna typ av investeringar, om man vill att de ska genomföras i så lite marknads- störande former som möjligt. har framförallt EU:s struktur- fondsmedel utnyttjats i vissa utsträckning. I länsstyrelsernas pågående arbete med tillväxtavtal beskrivs ett antal olika finansieringsmetoder. En metod är att ge ett uppdrag att upphandla regionalpolitiskt motiverad infrastrukturuppbyggnad, på samma sätt som PTS handlar upp funktionshindrades teletjänster eller totalförsvarets behov av infrastruktur. Syftet med en sådan upphandling kan vara att förse en regionalpolitiskt prioriterad region med en infrastruktur som minimerar behovet av företagsstöd för ledning till enskilda företag. c) Särskilt stöd till funktionshindrade Exempel på bredbandsstrukturens värde för de funktionshindrade har givits tidigare i utredningen. Tillgång till en datainfrastruktur med hög kapacitet skulle kunna vara en värdefull tillgång för många funktions- hindrade. Marknadskrafterna har svårt att tillgodose behovet i den mån det handlar om dyrbara investeringar i ledning med nätdragning över långa sträckor. Dessutom tillkommer kostnader för operatörens utrust- ning och abonnentens egen dator och tillämpning, vilket gör att nät- dragningen bara löser en del av problemet. Särskilda krav som kan ställas på IT-anslutning i ett funktionshinderperspektiv är t.ex. anslut- ningar som medger omedelbar access, vars kostnad inte är volymbero- ende och vars fasta kostnad är låg genom att den delas av många. Vidare skall anslutningen kunna ske från såväl fasta som mobila enheter. 77Ur 1997/budgetproposition, utgiftsområde 22, sid 14. 78Se kapitel 13. 98 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag Stöd till nätinvestering och tillämpningsutrustning för funktions- hindrade skulle kunna lämnas på samma sätt som när det gäller stöd till nätinvesteringar för företag som är lokaliserade utan tillgång till bred- bandsnät. En förutsättning skulle vara att det redan finns en lämplig ledning i kommunen samt att den nya nätdragningen överensstämmer med en strukturplan. När det gäller funktionshindrade skulle man i så fall inledningsvis kunna avgränsa gruppen till sådana vars lev- nadsförhållanden väsentligt skulle underlättas av en bredbandsförbin- delse samt inledningsvis inskränka sig till en försöksverksamhet för att komma underfund med effekterna. Ett skäl till försöksverksamhet är den osäkerhet som finns i vilka grupper som skulle ha bäst nytta av detta stöd, samt i vilken utsträck- ning det finns användbara tjänster på marknaden. Försöksverksamheten föreslås administreras centralt i första hand av Hjälpmedelsinstitutet79 och lokalt av landsting eller kommuner. Villkoren i övrigt påminner om företagsstödet ovan vad gäller krav på överensstämmelse med det kommunala infrastrukturprogrammet, möjligheten att variera bidrags- andelen liksom kravet att det skall vara möjligt (om kapacitet finns) att hyra ut ledig kapacitet i ledning till annan. Försöksverksamheten bör inledas med ett uppdrag till att i samråd med PTS och utveckla krite- rier, utforma förfarandet för ansökan, komma fram till en arbetsfördel- ning med landsting eller kommuner vad gäller bedömning och beslut om ansökningar samt preliminärt bedöma hur stort belopp som kan tänkas fördelas under försöksverksamheten och vad det skulle kräva i form av administrativa resurser. Vidare bör en metod utformas för att följa upp och utvärdera vad stödet inneburit för de funktionshindrade. Försöks- verksamheten bör rimligen vara tjänstebaserad, dvs. utgå från hela det behov av en viss tjänst som den funktionshindrade har, vari behovet av infrastruktur i form av nät bara är en del. I stödunderlaget för försöken bör därför även ingå den utrustning, utbildning och assistans som kan behövas för att insatsen skall komma till nytta för den funktionshindrade. En framtida stödform bör givetvis utformas med utgångspunkt från hur stödet till funktionshindrade organiseras i övrigt. Hälso- och sjuk- vårdens grundläggande reglering finns i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). I lagen regleras bl.a. landstingens respektive kommunernas ansvar för hälso- och sjukvården. Varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom . I 3 a § hälso- och sjukvårdslagen anges att landstingen skall erbjuda dem som är 79Hjälpmedelsinstitutet ägs gemensamt av staten, och . mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 99 bosatta inom (och vissa andra) bl.a. hjälpmedel för funk- tionshindrade. Det finns även en lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. De insatser som lagen omfattar finns uppräknade i 9 §. Lagen avser rådgivning och annat personligt stöd, personlig assi- stans, ledsagarservice, biträde av kontaktperson, avlösarservice m.m. Landstingen skall svara för rådgivning och annat personligt stöd medan kommunerna svarar för övriga insatser för särskilt stöd och service. Beträffande hjälpmedel för funktionshindrade kan som exempel nämnas texttelefoner. För texttelefoner finns en förordning (1992:621) om statsbidrag till texttelefoner. Enligt denna förordning lämnas stats- bidrag för texttelefoner till landsting (eller kommuner som inte ingår i något landsting). Bidrag lämnas för anskaffningskostnader för texttele- foner, service och reparation. Statsbidraget beviljas och betalas ut av . Den utredning som borde göras inför utformningen av försöksverk- samheten kan även undersöka om tillgång till datakommunikation med möjlighet till bredbandstjänster i vissa fall kan utgöra sådana hjälpmedel för funktionshindrade som avses i hälso- och sjukvårdslagen. I så fall är det landstingen som skulle beviljas statsbidrag för kostnader för utrustning och eventuella nätkostnader. Beslut om statsbidrag skulle då kunna fattas av . Också PTS kan med stöd av telelagen och sin instruktion genom upphandling tillgodose funktionshindrades behov av särskilda teletjänster. d) Systematisk utveckling av statens och kommunernas efterfrågan på bredbandstjänster På samma sätt som ett särskilt stöd till abonnenter stimulerar nätbygg- nad kan en systematisk efterfrågan från stat och kommun bidra till ett efterfrågetryck som skapar investeringsincitament. Den norska linjen har varit att lägga tyngdpunkten vid den efterfrågestimulans som uppnås av att offentliga och halvoffentliga organ tar i bruk bredbandstjänster80. En utgångspunkt för del finns i statens förvaltningspolitiska handlingsprogram81 och de regelbundet förekommande IT-proposi- tionerna och skrivelserna från regeringen, som ger en omfattande bild av de olika politikområdenas IT-behov. Dessa genomgångar bör kunna systematiseras så att de blir till större vägledning för marknaden. Även Kommun- respektive bör intresseras för ett motsvarande program för sina medlemmar. 80St meld nr 38, 1997-98 samt St prp nr 1, 1998-99. 1997/98:136. 100 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag Sammanfattande kommentar till efterfrågelinjen Efterfrågelinjens stora förtjänst är att den är teknik- och konkurrens- neutral och att den, i full överensstämmelse med EU-direktiv, även kan styra efterfrågan mot vissa regioner och betalningssvaga grupper. Nackdelen är att staten måste ha en relativt detaljerad bild av vilka mål man har när det gäller användningen. En annan nackdel är att även om efterfrågelinjen är konkurrensneutral, så innebär den ändå störningar i marknaden framförallt i den formen att en del av efterfrågan kan bli beroende av fortsatt statligt stöd. Efterfrågelinjen kan dock välja en mer eller mindre konkurrensfrämjande form. PTS upphandlingsform anses t.ex. främja konkurrens. En särskild finansieringsram måste skapas på grund av storleksord- ningen av önskvärda insatser. En statlig lånegaranti med en fond som möjliggör visst risktagande kan behöva inrättas. Fonden kan finansieras med delar av intäkterna från den pågående delprivatiseringen av . Enligt pressuttalanden i samband med avtalet skulle aktier för cirka 100 miljarder kronor82 göras tillgängliga för privata placerare. Detta motsvarar omkring en tredjedel av det beräknade marknadsvärdet på det nya företaget, av vilket Teliadelen enligt överenskommelsen utgör mer än hälften. En del av dessa medel skulle kunna användas för att underlätta in- frastrukturinvesteringar i de delar av landet där IT-marknaden fungerar dåligt. Som framgått ovan är avsikten inte att gratis tillhandahålla in- frastruktur, lika litet som tillträde till blir gratis, utan framförallt att använda medlen som stimulans för att få igång en funge- rande marknad i regionalpolitiskt prioriterade områden. Bakgrunden kan beskrivas så här. Ett hinder för den nya företag- samheten inom datakommunikationssektorn har varit en osäkerhet om statens intentioner. En del av denna osäkerhet har minskat i och med beslutet att börja privatiseringen av , vilket gör att företagets sär- ställning som statligt telepolitiskt instrument upphör och företaget blir en aktör på marknaden bland andra. Ett exempel på hinder som endast 82Enligt S-I i , , bedömde analytiker marknadsvärdet av det fusionerade företaget till . Enligt pressmeddelande från skulle svenska staten äga av det fusionerade företagets aktier, vilket skulle motsvara och en tredjedel av aktierna skulle sedan säljas ut. mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 101 successivt eliminerats är att i praktiken, trots avregleringen, har ett monopol på den delen av ledningsnätet som går den sista biten in i hemmet, den s.k. koppartråden. Detta har hindrat konkurrenter som velat erbjuda bredbandstjänster från att utnyttja koppartråden. Mycket energi har gått åt för konkurrenterna att uttolka den pågående avregle- ringsprocessen och hitta rätt i regelsystemet. I storstadsregionerna börjar det växa fram konkurrens på IT-marknaden, men landets glesare delar domineras fortfarande av .