sou · GNB3115d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Där artikel 16 (reglerat tillträde till systemet) skall tillämpas och tillträde till systemet lämnas mot betalning av ett enda belopp för både överföring och distribution, kan dock bokföringen för överföring och distribution kombineras. Huvuddragen i EG:s naturgasmarknadsdirektiv Enligt fjärde punkten skall företagen i sin interna bokföring ange de regler för fördelningen av tillgångar och skulder, utgifter och inkomster samt för avskrivningar som de följer vid upprättandet av särre dovis- ningen. Detta skall ske utan att nationellt tillämpliga bestämmelser om bokföring åsidosätts. I femte punkten föreskrivs att vissa transaktioner med vissa anknutna företag skall anges i noter till årsredovisningen. Kapitel VI Tillträde till systemet omfattar artiklarna 14–23 och reglerar framför allt olika kunders möjligheter att få tillträde till systemet i avsikt att ingå leveransavtal. Artikel 14 anger att medlemsstaterna kan välja något eller båda av de förfaranden som anges i artiklarna 15 och 16 när de skall organisera tillträdet till systemet. I artikel 15 regleras det första förfarandet "förhandlat tillträde". För- farandet beskrivs i första punkten. Det innebär i korthet att naturgas- företag och berättigade kunder skall kunna förhandla om tillträde till systemet i avsikt att ingå leveransavtal med varandra. I andra punkten föreskrivs att avtalen om tillträde till systemen skall förhandlas fram med de berörda naturgasföretagen. Vidare föreskrivs att medlemsstaterna skall kräva att naturgasföretagen inom efter genomförandet av direktivet, och därefter, offentliggör sina viktigaste kommersiella villkor för att utnyttja systemet. Artikel 16 reglerar det andra förfarandet "reglerat tillträde". Förfa- randet innebär att naturgasföretag och berättigade kunder har rätt till tillträde till systemet på grundval av offentliggjorda tariffer och/eller andra villkor och skyldigheter för att utnyttja systemet. Rätten till till- träde för berättigade kunder kan ges genom att de får möjlighet att ingå leveransavtal med andra konkurrerande naturgasföretag än systemets ägare och/eller operatör eller ett anknutet företag. I artikel 17 beskrivs ett naturgasföretags möjlighet att vägra tillträde till systemet. Enligt första punkten kan tillträde vägras dels på grund av bristande kapacitet och dels om tillträde till systemet skulle hindra na- turgasföretaget från att utföra de allmännyttiga tjänster som åläggs fö- retaget enligt artikel 3.2. Tillträde kan även vägras på grundval av all- varliga ekonomiska och finansiella problem med take-or-pay-avtal som har att göra med kriterierna och förfarandena i artikel 25 och det alter- nativ som valts av medlemsstaten i enlighet med artikel 25.1. I andra punkten föreskrivs att åtgärder får vidtas för att säkerställa att naturgasföretag, som vägrar tillträde till systemet på grund av bris- 170 Huvuddragen i EG:s naturgasmarknadsdirektiv tande kapacitet eller otillräcklig anslutning, genomför nödvändiga för- bättringar så långt detta är ekonomiskt försvarbart, eller när en potentiell kund är villig att betala för det. När medlemsstaterna tillämpar artikel 4.4. skall de vidta ovannämnda åtgärder. Artikel 18 innehåller regler om vilka kunder inom respektive land som skall ha tillträde till systemet i avsikt att ingå avtal om eller att köpa naturgas (berättigade kunder). I andra punkten anges att såsom berättigade kunder skall åtminstone anses: Kunder som har gaseldad kraftproduktion, oberoende av årlig för- brukningsnivå. För att värna om jämvikten på elmarknaden har dock medlemsstaterna möjlighet att införa ett tröskelvärde. Värdet får inte överstiga det som anges för andra slutförbrukare för att kraftvär- meproducenter skall anses vara berättigade. Övriga slutförbrukare som förbrukar mer än 25 miljoner m år och förbrukningsställe. Tredje punkten anger att medlemsstaterna skall säkerställa att defini- tionen av berättigade kunder leder till en öppning av marknaden som motsvarar åtminstone av den totala årliga gasförbrukningen på den nationella gasmarknaden. I fjärde punkten anges att andelen skall ökas till efter direktivets ikraftträdande och till . Resulterar definitionen av berättigade kunder i en öppning av mark- naden med av den totala årliga gasförbrukningen på den nationella gasmarknaden får, enligt punkt 5, den berörda medlems- staten anpassa definitionen så att öppningsnivån sänks till lägst 30 pro- cent av den totala årliga gasförbrukningen på den nationella gasmark- naden. För att åstadkomma att öppningsnivån av medlemsstaternas natur- gasmarknad ökar skall, enligt sjätte punkten, sta- terna senast efter det att direktivet har trätt i kraft, sänka den tröskel som fastställts i punkt 2 (25 miljoner m 3 gas/år och förbruk- ningsställe) för andra berättigade kunder än dem som har gaseldad kraftproduktion till /år och förbrukningsställe. Senast efter att direktivet har trätt i kraft skall tröskeln ha sänkts till fem miljoner m3/år och förbrukningsställe. Vidare skall medlemsstaterna – för att säkerställa att öppningsnivån av deras naturgasmarknad ökar – efter direktivets ikraftträdande höja pro- centsatsen i punkt av den totala årliga gasförbrukningen på den nationella gasmarknaden och till av sådan gas- förbrukning efter ikraftträdandet. SOU 1999:115 Huvuddragen i EG:s naturgasmarknadsdirektiv I punkt åtta föreskrivs att distributionsföretag, under vissa förutsätt- ningar skall ha behörighet att ingå avtal om naturgas enligt artikel 15 och 16. Kriterierna för definitionen av berättigade kunder skall, enligt punkt nio, offentliggöras. Kommissionen skall ha del av informationen. Även övrig information som visar att marknaden har öppnats skall lämnas till kommissionen. Kommissionen kan, under vissa förutsättningar, begära att en medlemsstat ändrar angivelserna om dessa hindrar att direktivet tillämpas korrekt. Åtföljs inte begäran skall kommissionen fatta ett slutligt beslut. I artikel 19 finns den s.k. reciprocitetsklausulen. Syftet med denna är att undvika bristande jämvikt i öppnandet av naturgasmarknaderna efter direktivets ikraftträdande. Klausulen är indelad i två punkter, a och b. I punkt a anges att leveransavtal med en berättigad kund inom en annan medlemsstats system inte får förbjudas om kunden anses som berättigad i båda medlemsstaterna. Av punkt b framgår att om en transaktion vägras på grund av att kunden endast anses berättigad i det ena av de två systemen så kan kommissionen, under vissa förutsättningar, ålägga den vägrande parten att verkställa den begärda gasleveransen. Ett agerade från kommissionens sida förut- sätter dock att den berättigade kundens medlemsstat begär det. Artikel 20 reglerar rätten att bygga s.k. direktledningar (naturgas- rörledning som kompletterar det sammankopplade systemet). I artikel 21 regleras frågor kring lösande av tvister. Artikel 22 föreskriver att medlemsstaterna skall skapa instrument för tillsyn av naturgasmarknaden. I artikel 23 föreskrivs att naturgasföretag och berättigade kunder under vissa förutsättningar kan få tillträde till tidigare led i rörlednings- nätet. Vidtagna åtgärder skall anmälas till kommissionen. Kapitel VII Slutbestämmelser omfattar artiklarna 24–31. Artikel 24 reglerar rätten att vidta skyddsåtgärder vid vissa angivna krissituationer. Vilka åtgärder som vidtagits skall anmälas till övriga medlemsstater och kommissionen. I artikel 25 regleras frågan om tillfälliga undantag från artikel 15 och/eller artikel 16. Enligt första punkten kan ett naturgasföretag som, på grund av s.k. take-or-pay – åtaganden, råkat i allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter av medlemsstaten medges tillfälligt undantag från krav på tillträde till systemet. 172 Huvuddragen i EG:s naturgasmarknadsdirektiv Av andra punkten framgår att ett beslut om undantag skall anmälas till kommissionen. Kommissionen kan begära att beslutet om undantag skall ändras eller upphävas. Kommersiellt känsliga uppgifter skall be- handlas konfidentiellt. I fjärde punkten föreskrivs att de naturgasföretag som inte har be- viljats undantag enligt punkt 1 inte skall kunna vägra tillträde till sys- temet på grund av take-or-pay-åtaganden som har godkänts i ett avtal om köp av gas. I artikel 26 ges föreskrifter om rätt till undantag från direktivet. Så- lunda kan, enligt första punkten, medlemsstater som inte är direkt an- knutna till det europeiska naturgasnätet och som endast har en extern huvudleverantör av naturgas ställa sig utanför en rad av direktivets regler. Likaså får, enligt andra punkten, vissa medlemsstater som kan anses vara framväxande marknader (medlemsstat i vilken den första kommersiella leveransen enligt det första långsiktiga avtalet för natur- gasleveranser genomfördes för inte ) göra vissa un- dantag. Om genomförandet av direktivet kan orsaka allvarliga problem inom ett visst geografiskt område kan, enligt tredje punkten, medlems- staterna ansöka om tillfälligt undantag från vissa regler hos kommis- sionen. Femte punkten riktar sig mot kommissionen och gäller bl.a. viss underrättelseskyldighet. Artiklarna 27 och 28 innehåller åligganden för kommissionen vad avser viss rapportering och utvärdering. Artiklarna 29–31 innehåller främst ordningsfrågor. 8Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet Som framgått av kapitel 7 innehåller naturgasmarknadsdirektivet regler för bl.a. överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Reglerna anger de mål som skall uppnås, medan medlemsstaterna själva kan välja på vilket sätt de skall uppnås. Utformningen ger således varje medlemsstat viss frihet att välja den ordning som bäst motsvarar en viss situation. Avsikten med detta kapitel är att analysera olika sätt att uppnå målen och vilka effekter som kan tänkas uppstå om det ena eller andra alternativet väljs. I några fall anger direktivet olika mål som kan uppnås, t.ex. förhandlat respektive reglerat t illträde. Det är dock inte enbart naturgasmarknadsdirektivet som kan förvän- tas påverka marknadsstrukturen, utan även den allmänna utvecklingen på marknaden är en betydelsefull komponent. Inledningsvis i avsnitt 8.1 görs därför en kort genomgång av marknadsutvecklingen, vilka tenden- ser som förväntas och vilka faktorer som kan tänkas påverka utveckling- en. De resterande delarna av kapitlet behandlar naturgasmarknadsdirek- tivet. Avsnitt 8.2 innehåller en analys av begreppet allmännyttiga tjäns- ter och vilka effekter ett sådant begrepp kan tänkas medföra. I detta av- snitt diskuteras också motiven för offentliga regleringar. Orsaken är att allmännyttiga tjänster inte är något entydigt begrepp och att en sådan analys kan underlätta den fortsatta framställningen. I avsnitt 8.3 analy- seras tillträde till näten och hur ett antal variabler kan komma att påver- kas. Det gäller t.ex. konkurrens, investeringar, kontrakt, prissättning och transitering. Avsnitt 8.4 innehåller en analys av reglerna för mark- nadsöppning och hur dessa kan tänkas påverka den svenska marknaden. I avsnitt 8.5 redovisas en genomgång av reciprocitetsklausulen. Avsnitt 8.6 innehåller en redovisning av de speciella reglerna för kraftvärme. I avsnitt 8.7 analyseras direktivets krav på ekonomisk redovisning. I av- snitt 8.8 redovisas avslutningsvis en genomgång av direktivets undan- tagsregler. 174 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet Gasmarknaden i har sedan uppb yggnaden karakteriserats av starka monopolistiska inslag, regeringarnas och olje- bolagens starka ägarmässiga engagemang och mycket långtgående of- fentliga interventioner vid sidan av det som följer av ägandet. I de flesta av länder har ett enda nationellt gasföretag svarat för alla inköpen och för de långa transporterna inom landet. Den regionala och lokala distributionen av naturgas har på liknande sätt ofta präglats av starka inslag av monopol. Slutanvändaren har vanligtvis inte haft möjlighet att välja leverantör utan ställts inför ett monopol; ett na- tionellt gasföretag eller en lokal distributör. De nationella gasföretagens marknadsställning är ett resultat antingen av lagstiftning eller av de mycket höga kostnaderna för konkurrenter att etablera sig på marknaden 2 (naturligt monopol). De offentliga ingreppen har ofta motiverats av t.ex. en strävan att påverka prissättning och vins- ter (ekonomisk effektivitet), leveranssäkerhet, sociala mål och miljöskäl. Långsiktiga kontrakt, med säkra priser, sågs som en förutsättning för att säkra investeringar i gasproduktion och transporter samt i efterfrågan på gas. De nationella överföringsföretagens (transmissions-företagens) starka ställning sågs av exportörerna som en garanti för att åtagandena i de långsiktiga kontrakten skulle fullföljas. Exportörerna var tveksamma till stora produktionsinvesteringar innan sådana garantier ut- färdats. De nationella överföringsföretagens styrka sågs också som vik- tig för att uppnå t illräcklig förhandlingsstyrka och därmed förmånliga importpriser. De nationella överföringsföretagens (och de lokala distributörernas) ägarskap och ensamrätt till rören gav dessa företag en betydande mark- nadsmakt gentemot deras konsumenter. Monopolistisk prisdiskrimine- ring blev konventionen där varje konsumentkategori fick betala ett pris som låg nära priset för tillgängliga substitut. På detta sätt fick varje an- vändarkategori betala det maximala pris de var beredda att betala. gjorde höga oljepriser det möjligt att ta ut priser som i betydande grad översteg kostnaderna för produktion och transport. Följden blev att marknaden stagnerade. Så länge priser och vinster låg 1Avsnittet bygger på Radetzki (1999). 2Bergman m.fl. (1999) pekar på att också kombinationen av skalfördelar i transportnätet och vertikala integrationsvinster utgjort en viktig orsak till att det i de flesta länder har funnits ett dominerande vertikalt in- tegrerat företag. Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 175 på en hög nivå accepterade producenterna villigt den stagnerande mark- naden, även om de hade en klar potential att expandera. föll dock oljepriserna kraftigt, vilket förändrade de- ras attityd. Trots gasprisernas koppling till oljeprodukter, och därmed ett kraftigt prisfall, förbättrades inte gasens konkurrenskraft och marknads- andelen ökade inte påtagligt. Producenternas inställning till det befintliga prissättningssystemet förändrades genom prisfallet på olja. Prisbildning- en blev ett hinder för expansion av gasmarknaden. Vinsten av det mono- polistiska arrangemanget blev därför i ökad grad ifrågasatt. ökade också produktiviteten i gasutvinningen kraftigt. När kostnaderna sjönk ökade potentialen för växande produktion och vinster. Denna po- tential kunde dock inte realiseras på grund av den låga marknadstillväx- ten. Trots en ökande frustration bland producenterna förblev de rådande marknadsarrangemangen intakta. Oljeprisfallet bidrog vidare till att många regeringar förändrade sin syn på energifrågor. Prisfallet sågs som en bekräftelse på att energitill- gångarna var omfattande och att offentliga ingrepp för att säkerställa försörjningstrygghet, i form av nationella monopol, var kostsamma och onödiga. Det offentliga stödet för den rigida marknadsstrukturen blev i konsekvens med detta försvagat. Konsumenter kom också att ifrågasätta den monopolistiska prisdis- kriminering som tillämpades av de nationella överföringsföretagen. Få hade dock medel att utmana systemet så länge ledningsnäten förblev i exklusivt skydd hos nationella överföringsföretag och lokala distributö- rer. skedde ett antal förändringar av nationell och in- ternationell politik som kom att påverka gasmarknaden. Ett EG-direktiv som begränsade gasanvändning för kraftproduktion avskaffades 1990 (se kapitel 2). Ökande omsorg om nationell och europeisk industriell konkurrens- kraft som lade stor vikt vid att reducera bränslepriserna i industrin. Anpassning till miljön efter det , speciellt utvecklingen av samarbete, handel och investeringar med de oberoende stater- na i samt det forna . 3 Avsnittet bygger på Radetzki (1999) och (1998). 176 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet En större vikt på lokala, regionala och globala miljöaspekter av fos- sila bränslen som förhöjde gasens attraktionskraft gentemot andra fossila bränslen. Det inträffade vidare förändringar som var direkt relaterade till gas- och elmarknaderna. Upptäckten av nya gasfyndigheter i och i närheten av och en förbättrad förmåga att leverera dessa resurser till en lägre kostnad . Växande kommersiellt och miljömässigt intresse för gaseldad kraft- produktion baserad på kombicykelteknik. Privatisering av gas- och elföretag i alla delar av (inklusive försäljning av aktiekapital till utländska investerare). Avregleringen av gasmarknaderna i och privatiseringen och liberaliseringen av den brittiska gasindustrin. Konkurrens inför- des genom att tillåta tillträde till näten. Sammanfattningsvis pekade ett flertal händelser och på betydande förändringar på gasmarknaden. De traditionella strukturerna har dock uppvisat en avsevärd uthå llighet. finns merparten av dessa strukturer fortfarande kvar, men de är sannolikt mogna för grundläggande förändringar. Framför allt mot bakgrund av det ökande trycket från kommersiella krafter. I huvud- sak är de följande (Radetzki, 1999; , 1998). fick Wintershall, ett dotterbolag till det tyska kemiföretaget , i uppdrag att bygga en rörledning från vid till kemiska anläggningar i mellersta . Beslutet föranleddes av misslyckanden att få tillträde till det existerande nätet och sågs som en åtgärd för att säkra kemiföreta- gets gasbehov utan att behöva förlita sig på . Investeringarna har sedan fortsatt, både i och utomlands, och har utvecklats som ett utmaning till det ledande tyska överföringsföretaget . Wintershalls styrka har ökat genom en joint venture med som resulterat i företaget (Wintershall äger och Investeringarna uppgår till 3 m iljarder USD och ledningssystemet har en total kapacitet på 54 miljarder m 3 gas. kommer kapaciteten att öka till 90 miljarder m 3, vilket över- stiger nuvarande importbehov. Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 177 mellan Wingas och kommer att leda till sänkta gaspriser. Priserna kommer förmodligen att ligga på en låg nivå och föranleda en konsumtionsökning som är tillräcklig för att uppnå ett rimligt kapacitetsutnyttjande. Förändringarna i har up- penbart drivits av dynamiken på marknaden och inte av förändringar av den regleringsmässiga regimen. Det finns anledning att anta att Wingas investeringar även kommer att få effekter utanför . Ett flertal kraftföretag i och har slutit kontrakt med norska producenter för deras anläggningar vid kusten och där- med förbigått de nationella överföringsföretagen. Kontrakten har ba- serats på kolpriset och minskat den traditionella bindningen till olje- produkter. I har kraftföretag ingått joint venture med och byggt ledningar för gasförsörjning till planerade gaskombikraft- verk. Investeringen baseras inte på långsiktiga kontrakt. Försäljningar som baseras på spotkontrakt har också ökat. Den s.k. Interconnectorn, en rörledning mellan Bacton i Storbritanni- en och i , blev färdigställd . Ledningen har en kapacitet på 20 miljarder m 3 gas . Ungefär 11 miljarder m 3 är uppbundna med långsiktiga kontrakt och ca 5 miljarder m 3 förväntas avse kortsiktiga kontrakt eller spotförsäljning. Ledningen innebär att marknaderna i och på kontinenten knyts samman och det kan därmed förväntas att utvecklingen i kommer att få större betydelse än tidigare i resten av . En del av leve- ranserna avser Wingas (se ovan), vilket leder till fler leverantörer till företaget och en ökad leveranssäkerhet som kan leda till ökade möj- ligheter att ta marknadsandelar. Flera av kontrakten avser också slut- förbrukare i som bygger egna rörledningssystem för vidare transporter. Systemen är överdimensionerade för att kunna till- fredsställa en egen ökande efterfrågan eller för att erbjudas andra slutförbrukare. I och för sig köper också , Gasunie och Gas de gas via Interconnectorn, vilket kan ses som ett steg från de nationella överföringsföretagen att försöka bibehålla marknadskon- troll. Producenternas konkurrens om marknadsandelar har blivit allt mer påtaglig, speciellt i . kommer de större produ- centerna att ha ett gasutbud och en rörledningskapacitet för export som överstiger de traditionella långsiktiga kontrakten med 50 miljar- der m3, vilket motsvarar av konsumtionen i . 178 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet Enligt Radetzki (1999) orsakas de fortgående förändringarna bl.a. av att både regeringar och privata företag lagt mindre vikt vid försörj- ningstrygghet, ett mindre behov av att förlita sig på långsiktiga kontrakt på grund av en allt mer mogen marknad, en ökande frustration från pro- ducenter vars ökande utbudspotential inte finner avsättning under nuva- rande marknadsarrangemang, missnöjda större kunder som är beredda att utmana överföringsmonopolen (transmissionsmonopolen) och de sti- mulanser för ökad konkurrens som kommer från . Trycket från kommersiella krafter kommer i en fortgående process att leda till en allt mer konkurrensutsatt gasmarknad. Utvecklingen, som framför allt berör den europeiska kontinenten och , kom- mer att få flera viktiga implikationer. Antalet oberoende gasleverantörer, inklusive både producenter och handlare, kommer att öka. Vissa aktörer som opererar på den europeiska gasmarknaden kommer att få svårt att anpassa sig till de framväxande villkoren för konkurrens och kommer inte att överleva. Genomsnittspriserna för gas kommer att sjunka i för- hållande till andra bränslealternativ och konsumtionen kommer att öka. Kontrakten kommer att bli kortare och allt mer flexibla, med fluktueran- de gaspriser. Nationella gränser i kommer att förlora i betydelse. Regeringar kommer att minska sitt ägarskap i gasindustrin när de upp- täcker att gasmarknaden kan privatiseras utan risk (Radetzki, 1999). Från konsumentsynpunkt kommer möjligheten att köpa gas på kort- siktiga kontrakt med lägre priser än vad som erbjuds från överföringsfö- retagen att bli mycket attraktiv. Kraftproducenter och större industrifö- retag kommer att bli bland de första att dra fördel av dessa möjligheter. De medel med vilka de skall kunna vinna tillträde till denna gas och ar- rangera för att den blir levererad är dock ännu inte helt etablerade. Förutom de ovan diskuterade kommersiella krafterna är EG:s gas- marknadsdirektiv ett verktyg. Flera bedömare är dock relativt skeptiska till direktivets möjligheter att påverka konkurrensen. ( 1998) pekar t.ex. på att många viktiga artiklar är formulerade i relativt generella ter- mer och att möjligheten till förhandlat tillträde kan ge många överfö- ringsföretag en idealisk möjlighet att hänge sig åt utdragna och resultat- lösa eller icke bindande förhandlingar. Tidsaspekten är också viktig. Ef- ter kommer det ännu att vara möjligt att vägra kunder som använ- der mindre än 5 miljoner m 3 gas tillträde till systemet. Det är att kräva att relativt stora konsumenter förblir utan valmöjlig- heter eller alternativ till överförings- och distributionsföretagen. Det är vidare viktigt att förstå att direktivet tillåter en öppning av marknaderna, men inte fordrar en sådan öppning. Om tillträdesbarriärer och en svag reglering tillåter dominanta aktörer att bibehålla sin dominans ger direk- SOU 1999:115 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 179 tivets bestämmelser ingen grund för kommissionen att intervenera. Detta är viktigt mot bakgrund av misslyckandet att införa konkurrens på den brittiska gasmarknaden –1991. Misslyckandet gav upphov till mas- siva interventioner av regeringen och regleringsmyndigheterna som främst syftade till att kraftigt reducera British Gas marknadsdominans. Enligt ligger därför inte värdet av direktivet så mycket i speci- fika bestämmelser som i det faktum att det etablerar både principen för tillträde till näten och en garanti för att motståndare till konkurrens och liberalisering inte kan skjuta upp öppnandet av gas- marknaderna.