sou · GNB316d3 · 2000-01-01 00:00:00 — Att alla asylsökande i snabbprocessen får rätt att, medan de ännu är i , få sina ärenden slutligt prövade även i överinstansen är vidare angeläget för att undanröja det nuvarande svenska systemets bristande överensstämmelse med kravet på effektivt rättsmedel i enlighet med artikel 13 i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt min mening är kommitténs förslag inte tillräckligt långtgående i detta avseende. 640 Reservationer och särskilda yttranden Svenska Röda Korset, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyk- tingar samt kristna råd driver på ett försökspro- jekt bl.a. för att se vilken roll organisationerna skulle kunna ha när en asylsökande kommer till gränsen. Det övergripande målet för projektet är att öka stödet till den asylsökande. Projektet kommer att avslutas . Det har pågått alltför för att några slutsat - ser ännu ska kunna dras. När projektet utvärderats kan de erfarenheter som vunnits ligga till grund för förslag till eventuella förändringar när det gäller asylförfarandet vid gränsen Bl.a. kan en bedömning göras av om ett offentligt biträde också borde förordnas för personer som direkt- avvisas till ett tredje land. Detta avser såväl personer som omfattas av som personer som avvisas till andra länder som av bedöms som säkra. Frågan om Ny ansökan behandlades i betänkandet (SOU 1997:128) Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden, (Verkställighetsutred- ningen). Det förslag som utredningen lade fram, som jag själv som expert i utredningen tog avstånd från i ett särskilt yttrande och som kri- tiserades hårt i remissomgången fullföljdes aldrig. Regeringen valde att utelämna frågan i den proposition som följde på verkställighetsutred- ningen och gav istället, i extra direktiv, NIPU i uppdrag att ytterligare utreda frågan. I det förslag som kommittén nu lägger fram kommer frågan om Ny ansökan att ersättas med en ordning där prövar om det finns hinder mot verkställighet. Verkställighetshindren kompletteras med att hinder också ska anses föreligga "om det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten", dvs de skäl som man kan åberopa vid Ny ansökan ska fortsätta att gälla men behandlas i verkställighets- ärendet istället. När det gäller personer som av olika skäl håller sig gömda sägs vis- serligen i förslaget "att något absolut krav inte bör ställas upp på att utlänningen personligen ska föra fram de hinder mot verkställighet som han eller hon anser föreligga". sägs dock: "Om utlänningen håller sig undan och inte vill träda fram och någon närmare utredning om skälen därför inte kan göras, kommer detta dock sannolikt att i de flesta fall påverka möjligheterna att få inhibition i ärendet hos Invand- rarverket liksom möjligheterna att utlänningsdomstolen kommer att ta över ett ärende som underställt". I kommitténs förslag sägs att offentligt biträde kommer att förordnas främst i de fall som anmäls till utlänningsdomstolen. Reservationer och särskilda yttranden 641 bara behöver anmälas om en verkställighet är planerad att ske och detta knappast är fallet för dem som är gömda kommer i praktiken de flesta av dem att bli utan biträde. För att undvika att kommitténs förslag i praktiken skulle medföra att personer som är gömda i stort inte får sin sak prövad, borde förslaget kompletteras med rätt till biträde som kan företräda parten även i dessa fall. I betänkandet förs ett resonemang om varför kommittén inte föreslår offentligt biträde i dessa ärenden. Jag tar avstånd från vad som där sägs. Jag anser att personer som lever utanför samhället, oavsett vilken hjälp de i många fall kan få på privat väg, ändå har ett starkt behov av att ha ett offentligt biträde som yrkesmässigt är van att hantera asylfrågor. Beviljande av offentligt biträde gör också att alla ges samma utgångs- punkt och att man undviker att asylsökande i vissa fall blir beroende av om de kommit i kontakt med en organisation eller lyckats bygga upp ett kontaktnät bland privatpersoner. Jag tror också att de kostnadsmässiga invändningar som görs mot att ha biträde i dessa ärenden är kortsiktiga. Även staten skulle tjäna på att de som av olika skäl är gömda får sin sak korrekt framlagd av personer, vana vid dessa ärenden. Människor far illa av att leva gömda och får i många fall psykiska skador. För att minska lidande och undvika att människor får men för livet som dessutom i slutändan i många fall skapar betydligt större kostnader för samhället måste de asylsökande få samhällets hjälp även om de är gömda. Jag föreslår därför att det system som rådde angående offentligt bi- träde före återinförs, dvs att en asylsökande behåller sitt offentliga biträde till dess uppehållstillstånd beviljas eller sökanden lämnat landet. Ny instans- och processordning vid tillämpning av utlännings- och viss översyn av utlänningslagen En parlamentarisk kommitté skall ta ställning till om utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess och om pröv- ningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ eller renodlade förvaltningsmyndigheter. Frågan om prövningstillstånd för överklagande skall därvid uppmärksammas liksom möjligheterna att avgöra vissa utlänningsärenden i en snabbprocess. Kommittén skall även utreda om beslutsordningen för ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör ändras. Kommittén skall göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen så att lagens struktur blir tyd- ligare och mer överskådlig. Kommittén skall med förtur utreda om behov finns av ändring av reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reg- lerna om i vilka fall uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som rest in i landet och möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehålls- tillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. är central utlänningsmyndighet och beslutar i ärenden som rör ansökningar om viseringar, uppehållstillstånd, arbets- tillstånd, flyktingförklaring och främlingspass enligt utlänningslagen (1989:529) samt om medborgarskap enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. beslutar också om avvisning och utvis- ning enligt utlänningslagen. , , regeringen och polismyndigheterna får besluta om förvar av utlänningar. beslut om flyktingförklaring, svenskt medborgar- skap samt avvisning och utvisning kan överklagas till Utlänningsnämn- den. har beslut om uppehållstillstånd endast kunnat prövas i överklagandeärenden som ett led i ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Från kan beslut om uppehållstillstånd överklagas även när beslutet inte är förenat med ett avvisnings- eller utvis- ningsbeslut. Beslut om förvar kan överklagas till allmän förvaltnings- domstol. I vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om avvisning av en utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan överklagas till . Allmänna domstolar kan i samband med att en utlän- ning döms för brott förordna om utvisning. Såväl Invandrarverket som får lämna över ärenden till regeringen för beslut. Regeringen beslutar som enda instans i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. En utlänning som riskerar att bli avvisad eller utvisad ur kan få rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1972:429). har beslutat om ändringar av rättshjälpssystemet. Dessa ändringar träder dock inte i kraft förrän . prövar s.k. nya ansök- ningar om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen. gällde att beslut av om avvisning och utvisning samt om flyktingförklaring och resedokument kunde överklagas till regeringen. Genom beslut i enskilda överklagandeärenden styrde regeringen praxis i utlänningsärenden. Från över- klagas sådana beslut till . Som motiv för att ändra instansordningen och inrätta nämnden anfördes främst den allmänna strävan att begränsa antalet ärenden hos regeringen (prop. 1991/92:30). Även andra skäl talade för en sådan ordning. gäller att regeringen skall styra praxis genom förordningar i högre grad . När Invandrarverket skall fatta beslut om avvisning i samband med att en person reser in i eller efter det att han eller hon först ansökt om uppehållstillstånd efter ankomsten till får verket enligt 8 kap. 8 § utlänningslagen föreskriva att avvisningen skall verkställas utan att resultatet av ett eventuellt överklagande inväntas. Förutsättningen för ett sådant beslut är att det uppenbarligen inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Ett avvisningsbeslut som fattats av en polismyn- dighet skall likaså verkställas även om beslutet har överklagats. Som skäl för att ha en särskild snabbprocess kan anföras att det i många fall i ett tidigt skede kan fastställas att en asylansökan är uppen- bart ogrundad, ofta därför att sökanden kan få sin ansökan prövad i ett annat land. Att i en sådan situation skede inte kunna verkställa ett avvisningsbeslut innebär såväl en onödig väntan för den sökande i avvaktan på ett beslut som onödiga kostnader för uppehälle under vän- tetiden. Det är därför betydelsefullt att ett system med snabb asylpröv- ning i nära anslutning till inresan är möjligt. Den svenska förvaltningsrätten har av tradition i hög grad byggt på att förvaltningsbeslut fattas av renodlade förvaltningsmyndigheter. Besluten har sedan kunnat överklagas till regeringen. fördes prövningen av ett stort antal ärendetyper över från förvaltnings- myndigheterna till domstolar. Som exempel kan nämnas vissa ärenden enligt socialtjänstlagen (1980:620), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen (1962:381) om allmän försäkring och kommunalskattelagen (1928:370). En strävan har samti- digt också varit att minska antalet enskilda ärenden som regeringen skall ta ställning till. Inrättandet av skall ses som utslag av denna strävan. Staten har minskat antalet specialdomstolar. Som exempel kan nämnas att såväl försäkringsdomstolarna som bostadsdomstolen lagts ner. I stället avgörs dessa måltyper numera inom det allmänna domstolsväsendet. Beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll fattas av regeringen. Regeringen kan ompröva ett tidigare beslut om utvisning men någon rätt att överklaga beslutet finns inte. Alltsedan särskilda bestämmelser med syfte att motverka terrorism infördes har beslutanderätten legat hos regeringen. Som skäl för denna ordning har bl.a. förts fram att det ofta är fråga om känsliga utrikespolitiska bedömningar och att de ställningstaganden som görs är ett naturligt utflöde av regeringens yttersta ansvar för den allmänna säkerheten (prop. 1991/92:118 s. 54, prop. 1996/97:25 s. 173 f.). Konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () innehåller bestämmelser bl.a. till skydd mot godtyckliga avvisningar och utvisningar av I konventionens artikel 13 stadgas att personen i fråga skall ha en effektiv möjlighet att föra talan mot ett beslut varigenom en rättighet enligt konventionen kränkts. En liknande reglering finns i För- enta nationernas konvention om medborgerliga och politiska rättigher. I rådets direktiv /221/EEG om samordning av särskilda åtgärder som gäller utlänningars rörlighet och bosättning ställs det vissa minimikrav när det gäller den processuella ordningen vid beslut om avvisning och utvisning av personer som omfattas av direktivet. har anslutit sig till ett antal konventioner på fri- och rättig- hetsområdet där en internationell domstol eller domstolsliknande organ övervakar att staterna fullgör sina åtaganden enligt konventionen. Här bör i första hand nämnas och konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (SÖ 1986:1). utgör numera svensk lag (SFS 1994:1219). Såvitt gäller denna konvention är det den europeiska domstolen () respektive den euro- peiska kommissionen () som övervakar att kon- ventionsstaterna fullgör sina åtaganden enligt denna. Såvitt gäller kon- ventionen mot tortyr fullgörs en motsvarande uppgift av mot tortyr. domar är folkrättsligt bindande för berörda stater och måste följas. bedömningar av enskilda mål har folkrättsligt inte samma starka ställning men torde i de flesta fall följas av konventionsstaterna. När det gäller Europakonven- tionen kan enskilda personer klaga till kommissionen för brott mot konventionen. Kommissionen gör en första bedömning varefter målet kan hänskjutas till prövning på begäran av kommis- sionen, den berörda staten eller av den enskilda klaganden, efter pröv- ningstillstånd. Domstolen avgör sedan slutgiltigt om staten brutit mot konventionen. kan medborgare från de stater som erkänt kommitténs behörighet att pröva enskilda klagomål vända sig och anföra klagomål för brott mot konventionen. erkände kommitténs behörighet i detta avseende . har i två utlänningsärenden befunnits ha brutit mot , om de aktuella avvisningsbesluten hade verkställts. Någon fällande dom mot i finns inte i utlänningsärenden. Flera klagomål över svenska avvisningsbeslut har dock behandlats men slutligen avvisats av kommissionen. Huvudregeln enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen är att den som vill ha ett uppehållstillstånd i skall ha utverkat det före inresan i landet. Före gällde undantag från denna huvudregel bl.a. om utlänningen kommit hit för att förena sig med en i bosatt nära familjemedlem som han eller hon tidigare levt tillsammans med utom- lands. Detta undantag vidgades från nämnda dag så att uppehållstillstånd skulle kunna beviljas efter inresan, om det var uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan. Som motiv för ändringen anförde regeringen bl.a. att de tidigare undantagsreglerna i fråga om den som efter inresan åberopar anknytning till någon som är bosatt här kommit att få en alltför snäv utformning (prop. 1994/95:179). ändrades också bestämmelserna om s.k. ny ansökan, dvs. när en utlänning med ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning ger in en ny ansökan om uppehållstillstånd och åberopar omständigheter som inte prövats tidigare i ärendet. gällde att en sådan ansökan kunde bifallas bl.a. om det fanns synnerliga skäl av humanitär art. Med stöd av uttalanden i förarbeten hade en praxis utvecklats som innebar att det i princip inte var möjligt att få bifall till en ny ansökan enbart på grund av familjeanknytning hit. Från gäller att en ny ansökan kan bifallas bl.a. om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. 1994/95:94 uttalade regeringen bl.a. att den grundläggande prin- cipen måste vara att ett lagakraftvunnet beslut skall verkställas men att undantag på grund av anknytning hit borde kunna göras i viss utsträck- ning, främst om en verkställighet skulle innebära att parterna skulle tvingas att leva åtskilda . Det framhölls vidare att särskild hänsyn måste tas i fall där barn var berörda. I sitt betänkande (1994/95:SfU16) förutsatte socialförsäkrings- utskottet att regeringen noga skulle följa tillämpningen av de nya bestämmelserna. Regeringen uppdrog därför åt att i samråd med redovisa hur de nu nämnda nya lagbestämmelserna kommit att tillämpas. har lämnat en sådan redovisning. I utländsk rätt, framförallt den kontinentaleuropeiska, finns det tydliga ideologiska inslag i synen på vilken typ av statsorgan som skall avgöra en viss typ av ärenden. Processordningen varierar dock stort mellan olika länder. Som exempel på skilda system kan nämnas och som har system med domstolsliknande myndigheter medan har en ren domstolsprocess. Asylärenden avgörs i första instans av utlänningsstyrelsen som är en avdelning inom inrikesministeriet. Beslut om avvisning vid gränsen fattas först sedan frivilligorganisationen flyktinghjälp haft möj- lighet att yttra sig i ärendet. Om Dansk flyktinghjälp inte anser att den sökande kan avvisas direkt vid gränsen handläggs ärendet enligt normala rutiner, annars avvisas utlänningen . Alla avslagsbeslut hänskjuts till överinstansen, , och ett offentligt biträde utses. Den asylsökande behöver inte aktivt överklaga. Det offentliga biträdet betalas av staten. Processen vid är i de flesta fall muntlig. Processen innehåller vissa domstolsliknande moment men förs inte mellan två parter. Representanter för utlänningsstyrelsen deltar visserligen under förhandlingarna, men inte som part utan som biträde till nämnden. fungerar som första instans i ärenden om uppehållstillstånd. Den som nekas tillstånd kan överklaga till en tjänsteman med domaruppgifter, adjudicator, och därefter till en tribunal. Adjudicators och tribunalen lyder inte under inrikesministeriet utan under justitieministeriet. Vid prövningen i högre instanser är inri- kesministeriets immigrationsavdelning part. Tribunalen beslutar själv om den vill ta upp ett ärende till prövning i ett prövningstillståndsliknande förfarande. Adjudicators måste behandla ett överklagande men kan välja att återförvisa ärendet till inrikesministeriet. En utlänning som nekats uppehållstillstånd kan även vända sig till en allmän domstol för att få aktuellt lagrums lagenlighet prövad. Asylärenden behandlas i första instans av den federala flyktingmyndig- heten som lyder under förbundsinrikesministeriet. En asylsökande som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd kan överklaga till de allmänna förvaltningsdomstolarna i det förbundsland där han befinner sig. Vid förbundsinrikesministeriet finns en tjänsteman som har befo- genhet att för ministeriets räkning överklaga bifallsbeslut. Den som inte är nöjd med domsluten i förbundslandet kan överklaga till den federala förvaltningsdomstolen. Handläggningen av asylärenden har under en lång följd av år kritiserats för att handläggningstiderna varit långa och att insynen i processen från såväl parter som allmänhet varit dålig. Försök att reformera systemet har gjorts vid åtskilliga tillfällen. regionaliserades efter förslag i betänkande Kortare väntan (SOU 1988:2) och en därpå följande översyn av verkets organisation. inrättades i första hand avlasta regeringen hanteringen av överklagandeärenden. Med inrättandet av ökade insynen genom att politiskt tillsatta lekmän fick delta i besluten. Någon motsvarande insyn finns inte i besluts- fattande. Insynen i sker i första hand genom styrelsen. Denna har insyn i enskilda ärenden endast genom att den får information i ärenden som fått uppmärksamhet. har i sitt betänkande Svensk flykting- politik i globalt perspektiv (SOU 1995:75) tagit upp frågan om inrät- tande av asylnämnder. Dessa kan efter mönster från bestå av politiskt tillsatta lekmän med en tjänsteman som ordförande. Asylnämnderna kan överta roll som beslutsfattare i första instans. Enligt kommittén kan andra vägar att öka insynen i asylprocessen vara att låta frivilligorganisationerna spela en roll. Kommittén tar inte ställning i denna del utan föreslår att frågan utreds vidare. Det kan konstateras att problemen med såväl effektiviteten som insynen i asylprocessen kvarstår. Det finns starka skäl att ha korta väntetider i asylärenden. Ett skäl är humanitärt. För många är det påfrestande att avvakta beslut. Ett annat skäl är statsfi- nansiellt. Långa väntetider medför stora kostnader för de asylsökandes uppehälle. Insynen i asylprocessen är emellertid inte mindre viktig. Att den asyl- sökande och hans eller hennes offentliga biträde skall ha insyn är själv- klart. Allmänhetens möjlighet till insyn är emellertid också viktig för att myndigheternas verksamhet skall kunna granskas. Att en sådan gransk- ning kan ske ger legitimitet åt de enskilda besluten och bidrar slutligen till att värna asylrätten. Enligt 2 kap. 9 § utlänningslagen skall ett uppehållstillstånd återkallas om utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkal- lelse skall dock inte ske om särskilda skäl talar mot det. lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet får uppehålls- tillståndet återkallas enligt 2 kap. 10 §. Enligt 2 kap. 11 § får vidare ett uppehållstillstånd återkallas bl.a. om det finns allvarliga anmärkningar mot utlänningens levnadssätt. Återkallelse enligt 11 § får dock ske endast om frågan har väckts innan utlänningen varit bosatt här med uppehållstillstånd. Det finns således klara skillnader när det gäller möjligheterna att återkalla ett uppehållstillstånd enligt de olika paragraferna. Reglerna för återkallelse av uppehållstillstånd kan jämföras med de regler som gäller vid utvisning på grund av brott. Av 4 kap. 10 § utlänningslagen framgår att en domstol som överväger om en utlänning bör utvisas på grund av brott skall ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska sam- hället. Domstolen skall därvid särskilt beakta utlänningens levnads- omständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i . En utlänning som vistats i med permanent uppehållstillstånd när åtal väcktes eller som varit bosatt här får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Vidare gäller enligt 4 kap. 10 § att en utlänning som kom till Sve- rige innan han eller hon fyllde och som när åtal väcktes vistats här inte får utvisas. Dessa regler innebär således att det i vissa fall kan vara möjligt att återkalla uppehållstillstånd och utvisa en utlänning som lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet trots att det inte skulle vara möjligt att utvisa samma person på grund av att han eller hon här i landet gjort sig skyldig till ett grovt brott. har i sitt betänkande särskilt uppmärk- sammat bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att sökanden lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet (1996/97:SfU5). Utskottet framhåller att utlänningslagens asylregler är avsedda att tillämpas på utlänningar som sökt sig till därför att de behöver skydd här. Utskottet uttalar vidare att det är angeläget att reglerna tillämpas på ett rättvist och likformigt sätt så att inte trovärdig- heten urholkas och detta i sin tur drabbar andra skyddsbehövande. Utskottet påminner om att den nuvarande bestämmelsen ger utrymme för att ta hänsyn till om det skulle strida mot humanitetens krav att återkalla tillståndet men anser att det ändå finns anledning att se över bestämmel- serna. Av 2 kap. 2 § utlänningslagen framgår att uppehållstillstånd kan ges antingen i form av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd eller som perma- nent uppehållstillstånd. Huvudregeln är att permanent uppehållstillstånd beviljas när tillstånd ges för bosättning i . Det är den myndighet som beviljar uppehållstillstånd som också avgör om tillstånd skall beviljas som tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd. Så har exempelvis tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats i vissa fall när sökanden inte kunnat styrka sin identitet. I sitt yttrande över Flykting- politiska kommitténs betänkande förde fram att tidsbe- gränsat uppehållstillstånd regelmässigt borde beviljas i de fall sökanden inte kan styrka sin identitet. Regeringen delar i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) inte Invand- rarverkets uppfattning och pekar bl.a. på att huvudregeln enligt 2 kap. 9 § utlänningslagen är att uppehållstillstånd skall återkallas om sökanden lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. I sitt betänkande över propo- sitionen anför socialförsäkringsutskottet att ett system med tidsbegrän- sade uppehållstillstånd när identiteten är oklar kan vara ett sätt att för- bättra handläggningen av utlänningsärenden. Utskottet anser därför att det finns skäl att närmare överväga frågan (1996/97:SfU5). En parlamentarisk kommitté tillsätts med uppgift att utreda frågor om instans- och processordningen i ärenden enligt utlänningslagen, lagen om särskild utlänningskontroll och lagen om svenskt medborgarskap samt föreslå redaktionella ändringar av utlänningslagen. Kommittén är oförhindrad att föreslå andra ändringar i utlänningslagen som kan aktu- aliseras under dess arbete. Kommittén skall hämta in erfarenheter från andra länder med rättsordningar som liknar den svenska. Kommittén skall samråda med myndigheter, frivilligorganisationer inom området och andra intressenter.