sou · GNB397d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Tillsynen över andra kommunala verksamheter, bl.a. sådana kom- munala särskilda boendeformer och bostäder med särskild service som sägs i 20 § andra stycket och 21 § tredje stycket SoL och , är således inte formellt förenad med åtgärder som inspektion, inhämtande av upplysningar och handlingar, förelägganden och förbud. Det har dock aldrig ifrågasatts att och länsstyrelserna har möjlighet att göra tillsynsbesök i de verksamheter som står under deras tillsyn. och länsstyrelserna har också alltid kunnat få de upplysningar samt ta del av de handlingar som be hövs för tillsynen trots att något formellt stadgande härom inte finns. Till tillsyn över hör att de svarar för tillsynen över verksamhet enligt lagen ( 1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, samt svarar för tillståndsgivning för enskild verksamhet enligt denna lag. Länsstyrelserna har därutöver olika uppgifter som rör t illsyn och uppföljning av verksamheter inom alkoholområdet. Efter förslag i regeringens proposition om nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop 1997/98:113) har införts en bestämmelse i so- cialtjänstlagen (71 a § SoL – s.k. lex ) som ålägger var och en som är verksam inom omsorger om äldre eller funktionshindrade att vaka över att de enskilda får god omvårdnad och lever under trygga förhål- landen. Den som uppmärksammar eller på annat sätt får kännedom om allvarliga missförhållanden i omsorgerna om någon enskild är skyldig att utan dröjsmål anmäla detta till socialnämnden eller till den som annars är ansvarig för verksamheten. Om missförhållandet inte kan åtgärdas , skall den verksamhetsansvarige anmäla missförhållandena till tillsynsmyndigheten. 162 Statens styrning och kontroll 5.5Tillsynen över hälso- och sjukvården har det direkta ansvaret för tillsynen över hälso- och sjukvården enligt vad som sägs i 6 kap. lagen (1998:531) om yrkes- verksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). tillsyn omfattar offentligt anställda och privat verksamma yrkesutövare samt offentliga och privata verksamheter inom hälso- och sjukvården med undantag av försvarets hälso- och sjukvårdsverksamhet. Social- styrelsens direkta tillsyn utövas av sex regionala enheter. kan i sin tillsyn över hälso- och sjukvården och dess utövare vidta olika åtgärder för att kunna utöva kontroll och få rättelse till stånd. Den som bedriver hälso- och sjukvård skall på styrelsens be- gäran inkomma med handlingar, prover och annat material som rör verksamheten samt lämna de upplysningar om den som styrelsen be höver för sin tillsyn. En sådan begäran kan kompletteras med ett föreläggande med eller utan vite. har vidare rätt att inspektera verksamhet som står under styrelsens tillsyn. Inspektionen får dock inte omfatta bostäder. I samband med inspektion har styrelsen rätt att tillfälligt omhänderta handlingar, prover och annat material som rör verksamheten (6 kap. 9 § LYHS). kan om så erfordras för inspektionens genom- förande begära hjälp av polismyndighet (10 §). De åtgärder kan vidta vid uppdagade missförhållan- den kan rikta sig mot såväl yrkesutövare som vårdgivare som bedriver hälso- och sjukvårdsverksamhet. Om styrelsen finner att en yrkesutövare handlat fel eller varit försumlig skall styrelsen vidta de åtgärder som behövs för att vinna rättelse. Styrelsen kan t.ex. i beslut uttala kritik mot yrkesutövaren och förutsätta att denne själv rättar sig. Styrelsen har även möjlighet (i vissa fall skyldighet) att anmäla yrkesutövaren till åtal. Vanligare är att styrelsen gör anmälan till () om felet eller försummelsen inte är ringa eller ursäktlig(t). I sådana fall kan meddela disci- plinpåföljd (varning eller erinran). I vissa allvarliga fall finns möjlighet att meddela yrkesutövaren prövotid. Ärende om disciplinpåföljd kan tas upp även på begäran av patient eller i vissa fall nära anhörig. Ärende om prövotid kan bara tas upp på begäran av (samt JO och JK). (samt JO och JK) har också vad gäller legitimerade yrkesutövare möjlighet att begära återkallelse av legitimationen. Även återkallelse av annan behörighet samt begäran om begränsning av för- skrivningsrätt kan tas upp på begäran av (JO eller JK). Däremot kan sådana frågor inte prövas i på begäran av patienten eller nära anhörig. Statens styrning och kontroll 163 I fråga om verksamheter som bedriver hälso- och sjukvård har Soci- alstyrelsen samma befogenhet att göra inspektioner, begära in handlingar m.m. samt få hjälp av polis som i fråga om yrkesutövare. När det gäller åtgärder vid uppdagade missförhållanden är sanktionsmö jligheterna dock annorlunda utformade. Om finner att en vårdgivare inte uppfyller kraven på god vård och om missförhållandet är av betydelse för patientsäkerheten får styrelsen förelägga vårdgivaren att rätta till missförhållandet. Ett konstaterande av att ett missförhållande föreligger behöver dock inte med en gång betyda att ger vårdgivaren ett föreläg- gande. Styrelsen kan om den bedömer att det är tillräckligt för att rätta till missförhållandet skriva till vårdgivaren och ange vad som krävs härför och att styrelsen kommer att kontrollera att man gjort rättelse. Om det är antagligt att en sådan skrivelse inte skulle leda till något resultat beslutar styrelsen att meddela ett formellt föreläggande (6 kap. 13 § LYHS). Detta beslut kan kombineras med vite. Beslut om föreläggande kan överklagas till allmän förvaltnings- domstol (i första instans numera länsrätten). Ett föreläggande skall alltid innehålla uppgift om de åtgärder vård- givaren behöver vidta för att rätta till missförhållandet (14 §). Om före- läggandet inte följs och om missförhållandet är allvarligt får styrelsen helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet (15 §). Om det är fara för patienters liv, hälsa eller personlig säkerhet får styrelsen förbjuda verksamheten (16 §). Möjlighet finns också att interimistiskt förbjuda fortsatt verksamhet (17 §). Beslut som sagts kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Besluten som riktar sig till vårdgivaren kan – som nämnts – avse såväl offentlig som enskild vårdgivare. 5.6Uttalanden om tillsynen över Regering och riksdag har i några olika sammanhang gjort uttalanden angående behovet av en effektivare tillsyn över social- tjänsten. Den senaste ändringen i socialtjänstlagen behandlade i sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139), frågan om statens tillsyn över . I fråga om privata verksamheter inom socialtjänstområdet föreslog kommittén att tyngdpunkten i statens kontroll skulle ligga på en fortlöpande och 164 Statens styrning och kontroll SOU 1999:97 Det ansågs nödvändigt för att enskilda skulle kunna garanteras rättssäkerhet och god kvalitet i den vård som ges av privata vårdgivare. Kommittén föreslog att länsstyrelsernas tillsyn skulle om- fatta såväl den tillståndspliktiga privata verksamheten som entrepre- nadverksamheten. Länsstyrelserna föreslogs få rätt att inspektera verk- samheterna samt ta del av de handlingar och inhämta de upplysningar som krävs för att fullgöra tillsynen. I de fall rättelse inte kunde åstadkommas på annat sätt skulle läns- styrelserna kunna meddela föreläggande att rätta till missförhållandena. Förelägganden skulle kunna kombineras med vite. Ytterst skulle läns- styrelserna kunna förbjuda olämplig verksamhet. I fråga om statens tillsyn över kommunernas verksamheter konstate- rade kommittén att socialtjänstlagens karaktär av ramlag inneburit att entydiga och operationella mål för olika verksamheter saknas. Detta, ansåg kommittén, hade "inte sällan medfört oklarheter i relationen mellan staten och kommunerna". Kommittén konstaterade att frågan ofta diskuterats "med vilken rätt tillsynsmyndigheterna kan rikta kritik mot en kommun". Kommittén föreslog dock inga egentliga förändringar i fråga om statens tillsyn över kommunernas socialtjänst. skulle som tidigare "följa upp och utvärdera" verksamhet. I den uppgiften skulle även ingå att ta fram statistik om . Kommittén konstaterade beträffande att dess normativa roll tonats ner. Den ändrade inriktningen hade enligt kommittén inneburit att styrelsens uppföljning och utvärdering av måluppfyllelse alltmer fått "prägel av kritiskt granskande utifrån flera olika perspektiv". Enligt kommitténs mening borde den inriktningen bestå. Kommittén konstaterade att länsstyrelserna i sitt arbete skall lägga tyngdpunkten vid tillsyn över den kommunala . Med tillsyn avsåg kommittén statens kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och i verksamheter samt kontroll av kvaliteten i verk- samheten. Kommittén underströk vikten av en ökad satsning på verk- samhetstillsyn. Därigenom kunde laglighet och kvalitet i verksamheterna förbättras och enskildas klagomål reduceras. Tillsynen borde enligt kommittén i första hand genomföras i dialog med företrädare för kommunerna, både politiker och ansvariga tjänstemän. En sådan till- synsmetodik borde utvecklas som inger förtroende och respekt. Länsstyrelsernas och mandat vid tillsynen borde enligt kommittén förtydligas genom en i lag fastlagd rätt att inspektera verksamheter samt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som krävs för tillsynen. Statens styrning och kontroll 165 I den proposition som följde på betänkande (prop. 1996/97:124) föreslogs inga förändringar i fråga om Socialsty- relsens tillsyn. De förändringar som föreslogs berörde framför allt läns- styrelsernas tillsyn över den privata verksamheten. I propositionen an- förde regeringen att statens kontroll över enskild verksamhet i första hand skall ske genom fortlöpande och effektiv tillsyn. En förstärkt tillsyn ansågs nödvändig för att utsatta gr upper skulle kunna garanteras rättssäkerhet och vård av god kvalitet i enskild verksamhet. Liksom tidigare skulle länsstyrelserna ha tillsyn över hela den kommunala verksamheten enligt socialtjänstlagen och därmed även över den verksamhet som bedrivs vid kommunala hem för vård eller boende. Några ytterligare befogenheter för länsstyrelserna i fråga om tillsyn över kommunala verksamheter än de som tidigare gällt för kommunala hem för vård eller boende föreslogs inte i propositionen. Den statliga tillsynen över enskild verksamhet skulle omfatta till- ståndspliktig verksamhet, sådan verksamhet som kommunen avtalat med annan att utföra samt verksamhet från vilken kommunen upphandlat tjänster för att fullgöra skyldighet enligt socialtjänstlagen. Den möjlighet tidigare haft att meddela förelägganden till ledningen för enskilda och kommunala hem för vård eller boende att avhjälpa missförhållanden kom att utvidgas till alla privata verksamheter över vilka hade tillsyn. kunde, liksom tidigare i fråga om hem för vård eller boende, förbjuda fortsatt verksamhet om missförhållandet var allvarligt och föreläggandet inte åtlyddes. behandlade propositionen 1996/97:124 i betänkandet 1996/97:SoU18. Utskottet delade regeringens uppfattning att tillsynen av enskild verksamhet borde stärkas. Utskottet instämde vidare i förslaget vad gällde fördelningen av tillsynsansvaret mellan och socialnämnden. Liksom tidigare borde enligt utskottet ha det övergripande tillsynsansvaret och socialnämnderna utöva den löpande tillsynen. I betänkandet 1996/97:SoU18 gjordes en hänvisning till utskottets betänkande 1996/97:SoU13, i vilket utskottet behandlat ett antal motio- ner med krav på inrättandet av en äldreombudsman. Utskottet hade där enhälligt ansett att tillsynen över äldreomsorgen borde förbättras. Till- synen måste skärpas samt inriktas på frågor om laglighet och rättssä- kerhet och på att säkra kvaliteten och kompetensen i vården och om- sorgen för att säkra de äldres rätt till självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet. Utskottet hade vidare ansett det angeläget att 166 Statens styrning och kontroll skapa en tydligare organisation för att undanröja tveksamheter om vart den enskilde skall vända sig med sina synpunkter och klagomål. Rege- ringen borde överväga om tillsynen kunde läggas på en och samma myndighet för såväl som hälso- och sjukvården för att därigenom skapa en slagkraftigare organisation. I betänkandet SoU18 konstaterade utskottet att den socialtjänstut- redning som regeringen aviserat i propositionen 1996/97:124 skulle få till uppgift att granska hur en mer slagkraftig regional tillsyn med samma statliga huvudman för både och hälso- och sjuk- vården kan utvecklas. 6.1Krav på och förutsättningar för socialtjänstlagstiftningen Socialtjänstlagen är en välfärdslag. De övergripande målen för social- tjänsten har definierats i lagens portalparagraf. Även om bestämmelsens juridiska status i den rättsliga processen kan diskuteras har den haft stor betydelse för inriktningen av det sociala arbetet. Den tydliggör och anger ambitioner med lagverket. Men lagstiftningen inom skilda områden såväl påverkar som påver- kas av samhällsutvecklingen. Förändringar har också skett i social- tjänstlagen men de grundläggande värderingar som portalparagrafen ger uttryck för har inte ifrågasatts. Regeringen har i direktiven till ut- redningen särskilt klargjort att de grundläggande värderingarna fort- farande ska ligga fast. Såväl socialutredningen som socialtjänstkommittén menade att por- talparagrafens värderingar bäst uppnås genom att man i det sociala ar- betet utgår från en helhetssyn på människan. Principerna för denna har behandlats i avsnitt 2.1.1. Men helhetssynen i dess ursprungliga bety- delse har förändrats sedan lagens tillkomst (se avsnitt 8.1), vilket i sin tur kommit att prägla utredningens överväganden och förslag. Socialtjänstlagen avspeglar den lagstiftningsteknik som vann insteg . Ramlagstekniken ansågs vara det effektivaste sättet för regleringar som syftar till att uppnå välfärdsmålen. Den kom därför att användas både när socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen utformades. Ramlagstekniken har också gjort det möjligt att anpassa dessa lagar till nya behov och på så sätt bidragit till att de "överlevt" trots de förändringar som skett i samhället . Men förändringar har gjorts och för socialtjänstlagens del har det inne- burit att flera detaljerade regler införts. Dess karaktär av ramlag har dock inte ifrågasatts. För att kunna behandla frågan hur socialtjänstlagen ska struktureras och konstrueras måste de grundläggande principerna för lagstiftningens 168 Principer för socialtjänstlagstiftningen roll lyftas fram. Ramlagstiftning, samt rättighets- och skyldighetslag- stiftning är de lagstiftningsstrategier som används för att reglera det sociala arbetet. Ramlagstiftningen innehåller regler av flera olika slag. De varierar inom ett brett spektrum från mycket detaljerade regler till så generella regler att de mest liknar programförklaringar. Typiska är de bestämmelser, som anger mål eller operativa riktlinjer och som är av- sedda att ge vägledning. Socialtjänstlagen har också kritiserats från flera håll för att ett spänningsförhållande mellan statens, kommunens och den enskilde individens intressen finns inbyggt i den. För att förstå kritiken är det av betydelse att närmare studera statens motiv för lagstiftnings- strategin och dess konsekvenser för kommuner och enskilda. 6.2Ramlag eller detaljerad lagstiftning Staten har ansvaret för offentlig verksamhet som har en given anknyt- ning till hela riket. Detta innebär att staten har ansvaret för utrikespolitik och försvar men också det övergripande ansvaret för att medborgarnas grundläggande rättigheter inte kränks av vare sig centrala, regionala eller lokala organ. Vidare har staten ansvaret för fördelningspolitiken, dvs. att en viss samhällelig standard garanteras alla medborgare oavsett var i landet man bor och för samhällsekonomin. Inom sina ansvarsområden använder staten de styrmedel som finns för att styra landet och att genomföra en fastställd politisk vilja. I ett alltmer komplext samhälle med växande krav på samhällelig service av olika slag har statens behov av att styra utvecklingen lett fram till en ändrad förvaltningspolitik. Önskemål om såväl ett effektivare sätt att uppfylla den politiska viljan som att utnyttja de offentliga resurserna på ett bättre sätt har inneburit att förvaltningen decentraliserats och att detaljstyrningen av den statliga förvaltningen radikalt minskats till förmån för s.k. målstyrning, dvs. att styra genom att formulera mål och följa upp resultaten. Det är på det lokala planet, nära medborgarna och de folkvalda poli- tikerna, som förutsättningarna är bäst för att utföra uppgifter som har individanknytning. Detta är den bakomliggande tanken och motiven för denna utveckling. Synsättet anses också stärka demokratin och det poli- tiska styrelseskicket i samhället. Det ökar också medborgarnas förut- sättningar att påverka och utöva inflytande över verksamheterna. Som följd härav har kommunerna fått en allt viktigare roll. Uppdelningen mellan statens och kommunernas ansvarsområden anges heller inte tydligt i Regeringsformen. Detta är enligt förarbetena avsiktligt för att kunna anpassa ansvarsfördelningen mellan dem allteftersom förhållan- dena i samhället förändras. Genom att vissa förvaltningsuppgifter har decentraliserats men inte andra har otydligheten förstärkts. Men i rege- ringsformens förarbeten anges också att till statens och kommunernas övergripande uppgifter på skilda områden hör att samverka för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Ramlagstekniken och det kommunala utjämningssystemet har varit de verktyg som riksdag och regering främst använt för att styra sam- hällsutvecklingen på det kommunala området. Dessutom tillkommer någon form av statligt kontrollsystem ofta utformat som en skyldighet för någon statlig myndighet att ha tillsyn över verksamheterna. Även möjlighet att genom lagstiftning föreskriva rätt till domstols- prövning kan anses vara statlig kontroll eller ett statligt styrmedel efter- som prövningen ska tillgodose den enskildes intressen ur de aspekter som staten anser väsentliga och som huvudmannen för verksamheten är skyldig att tillämpa. och den statliga tillsynen liksom formaliserade handläggningsregler kan också anses kompensera de brister som ram- lagstekniken innebär med allmänt formulerade mål och riktlinjer i för- hållande till en detaljerad/preciserad lagstiftning för olika verksamheter. Ramlagstekniken har kunnat användas utan att behöva ändras i någon större utsträckning. I stället har de verksamheter som kommuner eller statliga förvaltningsmyndigheter bedriver anpassats. Vissa menar också att tekniken är fördelaktig eftersom den kan innebära att arbetsmetoder utvecklas på ett positivt sätt. Begreppet staten kommer i fortsättningen att användas när det är fråga om dels den makt som utövas av genom möjligheten att lag- stifta, dels den verkställande makt som regeringen har för att realisera sin politiska vilja. 170 Principer för socialtjänstlagstiftningen Förvaltningspolitiken har fått till följd att kom- munernas makt successivt ökat genom att de tagit över ansvaret från staten på flera områden. har de lokala självstyrelseorganen fått ökad frihet att själva bestämma över sin organisation. Statens intresse av att styra vissa verksamheter utifrån nationella hänsynstaganden och kommunens intresse av att självständigt styra de uppgifter som lagts på dem leder till intressemotsättningar dem emellan. Principen om den kommunala självstyrelsen ställs mot statens ansvar och uppgifter. Betydelsen av den kommunala självstyrelsen betonas ofta men dess rättsliga skydd har ifrågasatts. Den kommunala självstyrelsen inklusive den kommunala beskattningsrätten är grundlagsfäst i regeringsformen och gäller för såväl de specialreglerade som de frivilliga verksamheterna. Att kommuner och landsting sköter sina uppgifter på den kommunala självstyrelsens grund anges också inledningsvis i kommunallagen (1991:900). Men det rättsliga s kyddet är vagt eftersom det kon- stitutionellt inte finns några hinder för att genom lag ändra förutsätt- ningarna för kommunernas verksamhet eller grunderna för den kom- munala beskattningsrätten. Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd har beskrivit den kommunala självstyrelsen på följande sätt: Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfat- tande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive själv ska styra, d.v.s. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är speci- alreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller att ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten. Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen representerar den kom- munala självstyrelsen grundläggande värden. Den ska därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas.1 I detta sammanhang bör också den europeiska konventionen om kom- munal självstyrelse, som tidigare redovisats (avsnitt 3.1.2), nämnas. 1 SOU 1996:129. Ramlagstekniken har varit och är användbar när staten vill reglera vissa verksamheter i kommunen utan att för den skull inkräkta på den kom- munala självstyrelsen. Kommunerna kan då genom politiska beslut an- passa verksamheterna efter lokala behov och förutsättningar. Detta är ju också statens syfte med en mer decentraliserad förvaltningspolitik. Men när staten anser att det finns skäl att detaljstyra verksamhet hävdar ofta företrädare för kommunerna att staten själv bör ansvara, driva och finansiera verksamheten. Om staten ändå anser att kommunen ska ha hand om en detaljstyrd verksamhet menar kommunerna i allmänhet, att det kan göras på entreprenad mot full kostnadstäckning. Den utfyllnad av normerna, som krävs av kommunerna till följd av ramlagstiftningstekniken, innebär att de kommunala politiska besluten är styrande för verksamheterna. Kommuners verksamhet kan kontrolleras genom revision och laglighetsprövning. Rätt till domstolsprövning i form av förvaltningsbesvär enligt de bestämmelser som utfärdat kan därför uppfattas som en överpr övning av kommunala, politiska beslut. Den kommunala beskattningsrätten, som innebär att kommuner får debitera skatter i den mån det behövs för att fullgöra sina uppgifter, är av betydelse i detta sammanhang. Om domstolarna prövar överklaganden som förvaltningsbesvär och vid bedömningen inte tillräckligt beaktar de kommunala förutsättning- arna anser kommunföreträdare att detta strider mot den kommunala självstyrelsens princip. Möjligheten att överklaga kommunala beslut som förvaltningsbesvär har därför särskilt ifrågasatts när det gäller enskildas rättigheter enligt socialtjänstlagen. övergripande uppgift är att främja människors e kono- miska och social trygghet. Verksamheterna ska inriktas på att frigöra och utveckla enskilda och gruppers egna resurser. Självbestämmande, inflytande och helhetssyn har varit styrande begrepp i det sociala arbetet. Även rätten till domstolsprövning har varit betydelsefullt för den enskildes möjlighet att få del av de insatser som regleras i lagen. Den enskildes rättssäkerhet är alltid av central betydelse när det gäller lagstiftningsfrågor. Särskilt inom straffrätten och förvaltningsrätten har begreppet diskuterats. Det är svårt att finna en definition men de försök 172 Principer för socialtjänstlagstiftningen som gjorts utgår från de principer som gäller i de samhällen där rättssä- kerhet anses råda. Dessa är legalitetsprincipen objektivitetsprincipen, rätten till domstolsprövning, avgörande inom rimlig tid och offentlig- hetsprincipen. Legalitetsprincipen innebär att det offentliga organens beslutanderätt ytterst måste ha stöd i grundlag eller annan lag och att ingen kan straffas för en gärning som inte enligt lag är definierad som brottslig. Principen innebär även ett krav på specifikt lagstöd för att myndigheter ska kunna fatta betungande beslut.