sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Flera av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna har framfört till utredningen att systemet kan tjäna på att SCB:s roll som producent förstärks, t.ex. så att statistikansvariga myndigheter rekommenderas utnyttja SCB. I stället för försök att sätta produktionen under en konkurrens som ändå inte är reell vore det, enligt några sektors- myndigheter, bättre att tydliggöra den verkliga situationen. Enligt andra sektorsmyndigheter skulle ett skäl till att tydligare rekommendera SCB som producent vara kvalitet och kompetens. De har framfört att det kan vara effektivt att tydigt rekommendera SCB som producent i sådana situationer, där det inte gagnar produktionens effektivitet eller statistikens kvalitet att blanda in andra producenter. Exempelvis har en statistikansvarig sektorsmyndighet pekat på att SCB har den bäst förståelsen för statistikproduktionens innebörd och mångsidighet. En samlad produktion kan även förväntas ge synergivinster. Synpunkten har förts fram att statistiksystemet efter reformen har fungerat bra tack vara att så många myndigheter har hållit fast vid SCB som producent. Till bilden hör att krav på att upphandling sker i enlighet med upphandlingsförordningen inte gäller för sektorsmyndigheterna när en statlig producent väljs. Det är därför möjligt för dem att utnyttja SCB som producent utan att behöva sätta SCB:s erbjudanden under konkurrens. Att så är fallet har visat sig inte vara tydligt för vissa potentiella producenter utanför den statliga sektorn. Synpunkten har framförts att det förekommer att potentiella producenter avstår från att lämna anbud vid upphandling på grund av att de inte anser det möjligt att konkurrera med en myndighet med anslagsfinansiering i botten. Utvecklingen av en trovärdig ny marknad med konkurrens hindras i den rådande situationen med SCB:s sammanflätade roller. Några av de statistikansvariga sektors- myndigheterna anser vidare att SCB på samma sätt som andra statistik- ansvariga bör genomföra konkurrensupphandling av sin produktion. Från har därför framförts att producentorganisationen vid SCB borde kopplas loss från SCB i övrigt. Detta kunde också, enligt , förväntas öka systemets trovärdighet. SOS-systemet underlättar, åtminstone i teorin, för andra producenter att konkurrera med SCB om produktion genom att såväl de statistiska som andra metoder som utvecklas av SCB inom ramen för systemet (dvs. inom ramen för SCB:s förvaltningsuppgifter) är fritt tillgängliga för alla. Vidare är 17 av särskilt utpekade basregister för den officiella statistiken offentliga. De kan efter avidentifiering och sekretessprövning i princip utnyttjas av alla. Det är vidare möjligt att via statistiska databaser använda mikrodata Aktörerna och deras agerande 91 från de basregister som gjorts tillgängliga via databaserna för att producera statistik utan att producenten behöver se de enskilda upp- gifterna. Utredningen har inte funnit några exempel på att konkurrerande producenter känt till eller bett SCB om tillgång till metoder som utvecklats för hela systemets räkning. Däremot finns det exempel på att utvecklade standarder har använts av de statistikansvariga sektors- myndigheterna samt att konkurrerande producenter har utnyttjat basregister inom SOS-systemet. Det finns dessutom exempel på att en konkurrerande producent behövt utnyttja ett register vid SCB som inte omfattas av officiella statistik och därför inte är fritt till- gängligt. Detta behov löstes genom att SCB utförde de bearbetningar av registret som behövdes och på så sätt fungerade som underleverantör till producenten. Producenten i exemplet upplevde att det var en klar nackdel och konkurrenshämmande att hamna i detta beroende- förhållande till SCB. När det gäller frågor kring rollkonflikter har flera av de statistik- ansvariga sektorsmyndigheterna framfört att de upplevde att SCB inledningsvis hade svårigheter med att förstå sina roller. Detta gäller särskilt producentrollen, vars avgränsning mot andra roller (ansvars- rollen och samordningsrollen) var svår för flera SCB:are att initialt förstå. Exempel på situationer där statistikansvariga sektors- myndigheter anser att SCB agerat felaktigt är att pressmeddelanden tagits fram och distribuerats utan att den ansvarige känt till detta och fått möjlighet att påverka samt att diskussioner förts med om statistikfrågor inom en statistikansvarig sektorsmyndighets ansvars- område utan att myndigheten informerats. När det gäller rollfrågan har en förändring till det bättre skett, enligt flertalet av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna. Dessa har tillsammans med SCB lyckats avgränsa rollerna. En vanlig synpunkt från andra användare än de statistikansvariga sektorsmyndigheterna själva är att man har stort förtroende för SCB. Flera har angivit att de, trots att andra statistikansvariga myndigheter tillkommit, helst vänder sig till SCB med sina förfrågningar. Det beror på att man anser SCB vara en kompetent och serviceinriktad organisation samt att man har upparbetade kanaler till olika experter vid SCB. De allra flesta synpunkterna från de statistikansvariga sektors- myndigheterna, när det gäller SCB som producent, har med pris- sättningsfrågor att göra. Det har varit betydligt vanligare att frågor rörande prissättningen har tagits upp än frågor som avser rollkonflikter. Prissättningsfrågan är betydligt mera ifrågasatt och tas upp av de allra flesta vid utredningens kontakter. De statistikansvariga sektors- myndigheternas reaktioner har att göra med att SCB:s produktion för 92 Aktörerna och deras agerande deras räkning sker inom ramen för myndighetens uppdragsverksamhet. Det innebär att de principer som gäller för uppdragsverksamheten, inklusive de taxor som tillämpas inom denna verksamhet också tillämpas vid uppdrag åt de statistikansvariga sektorsmyndigheterna, oavsett om dessa avser produktion av officiell statistik eller andra tjänster. har i en promemoria till Social- departementet yttrat sig över bl.a. SCB:s prissättning. framför i promemorian att den prissättning som tillämpas inom delar av SCB är ett stort problem för datatillgängligheten. Priserna har i många fall enligt bedömning varit betydligt högre än de verkliga kostnaderna, vilket t.ex. medfört att inte kunnat acceptera offerterna. Detta problem har, enligt , generellt försämrat datatillgängligheten för både myndigheter och andra statistikbeställare. anger vidare att problemet inte direkt har haft med det ändrade statistikansvaret att göra, men är ett problem som regeringen kan behöva överväga att närmare analysera. SCB:s syn är att kostnaderna för overhead måste täckas av anslags- och uppdragsverksamheten tillsammans. De båda verksamheterna delar på SCB:s overheadkostnader. SCB anser att det vore fel att låta anslagsverksamheten täcka hela eller delar av den overhead som genereras av uppdragsverksamheten. Däremot har den overhead som belastar anslaget kunnat reduceras genom uppdragsverksamheten, eftersom denna knappast ställer sådana ytterligare krav att dessa resulterat i en dubblering av overheadkostnaderna. Uppdragsverk- samheten finansierar ändå halva den totala overheadkostnaden. En bakomliggande princip är att anslagsverksamhet inte får subventionera uppdragsverksamhet. SCB anser därför att den modell verket tillämpar är en nödvändighet. Den är vidare principiellt viktig för att det skall vara möjligt för andra att konkurrera med SCB om produktionen. Detta leder emellertid till en timtaxa vid SCB som flera, såväl statistikansvariga sektorsmyndigheter som flera användare i övrigt av SCB:s tjänster, anser vara hög. Flera sektorsansvariga myndigheter är, vid prissättning inom ramen för sin verksamhet, vana att betrakta basdelen av verksamheten som redan betald genom myndighetens anslag. Detta beror som regel på att de myndigheter som fått statistikansvar helt eller till den dominerande delen är anslagsfinansierade. När de väljer att utföra produktion i egen regi, tillämpar de ofta ett sådant tänkande. Det leder till att man jämför priser beräknade efter olika modell och väger in resultatet när man väljer producent. De statistikansvariga sektorsmyndigheterna gör härvid, enligt SCB:s sätt att se, en felaktig jämförelse i de fall de jämför med vad de upplever att det skulle kosta att utföra produktionen inom den egna organisationen. Aktörerna och deras agerande 93 I de fall en statistikansvarig sektorsmyndighet väljer att lägga produktionen på en privat konkurrent anser SCB däremot att priserna blir utsatta för en rättvisande jämförelse. Kraven på långsiktig kostnadstäckning är härvid likartade. Detta hindrar självfallet inte att en producent kan sätta ett lågt pris, t.ex. för att slå sig in på en marknad. Några av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna har också reagerat över att SCB har levererat offerter, där det inte har varit möjligt att utläsa kostnaderna för enskilda moment. Förvaltningsuppgifterna utgör i praktiken en mindre del av SCB:s verksamhet. De omfattar i huvuddrag ansvar för systemet officiella statistik (SOS-systemet). Förvaltningsuppgifterna innefattar följande sex områden: -samordning och bevakning av officiella statistik -information och statistikservice -internationellt statistiskt samarbete -ansvar för centrala databaser. SCB har i sin resultatredovisning beskrivit arbetet med förvaltningsuppgifterna enligt denna områdesindelning. Även utredning- en behandlar i det följande dessa uppgifter var för sig i enlighet med ovanstående indelning. Flera av uppgifterna har genomförts av SCB med låg profil. En generell slutsats vad gäller SCB:s förvaltningsuppgifter är att många inte är medvetna om att alla dessa uppgifter som utförs av SCB är till för hela systemet. Detta gäller såväl personal vid de statistikansvariga sektorsmyndigheterna och andra användare som SCB-personal. Verk- samheten med förvaltningsuppgifterna är spridda på tre funktioner inom . 94 Aktörerna och deras agerande Samordning och bevakning av officiella statistik Syftet med uppgiften är att vidmakthålla ett logiskt sammanhållet system, att bevaka att den officiella statistiken användaranpassas, har god kvalitet och görs tillgänglig m.m. Betoningen har legat på ut- veckling och stöd. SCB har givit ut föreskrifter om offentliggörande av officiell statistik. De statistikansvariga sektorsmyndigheternas intressen har inledningsvis i första hand legat just på publiceringsfrågorna och föreskrifterna har utgjort det mest påtagliga stödet. Ett regelverk av det här slaget har i sig en sammanhållande funktion. SCB har vidare arbetat med att ta fram underlag för den årliga rapport till regeringen om den officiella statistikens samordning som har att lämna. Detta har i första hand skett genom enkäter till de statistikansvariga myndigheterna. Arbetet har givit SCB en god överblick över statistik- systemet. benämner SCB samordnings- och bevakningsuppgiften som en tillsynsuppgift. inrättades ett särskilt kansli för tillsynsuppgiften samt för den internationella samordningen – i huvudsak EU-frågor. Syftet med inrättandet av kansliet var att tydliggöra SCB:s verksamhet med dessa frågor såväl inom SCB som för övriga. sköttes dessa uppgifter inom SCB:s utvecklingsavdelning, som även svarade för flertalet av de övriga förvaltningsuppgifterna. Flera av samordnings- och bevakningsuppgifterna är av återkommande karaktär. Till sådana återkommande insatser hör: -aktualisering av de produktbeskrivningar som på variabelnivå preciserar de produkter som omfattas av officiella statistik, -sammanställning av en publiceringsplan för den officiella statistiken under det påföljande året, -sammanställning över den publicering som skett inom ramen för officiella statistik i tryckt form under det föregående året (Årets publicering), -uppföljning av aktualiteten och tidshållningen i publiceringen . Resultatet sammanfattas i särskilda rapporter. SCB utför i första hand sin bevakningsuppgift genom att följa upp hur föreskrifterna för statistikens offentliggörande efterlevs. Till det som följs upp hör föreskrifternas krav på särskild markering av den statistik som omfattas av officiella statistik, att en kvalitets- deklaration finns, liksom uppgift om tidigare publicering av mot- svarande statistik samt att sådan översättning till engelska som krävs för att andra än svenskspråkiga skall kunna tyda statistiken har gjorts. Aktörerna och deras agerande 95 SCB som övriga statistikansvariga myndigheter har i allt väsentligt följt föreskrifterna. Vissa avvikelser förekommer dock. Avvikelser från föreskrifterna har medfört att SCB i några fall tagit en informell kontakt med de statistikansvariga sektorsmyndigheterna eller med producenten, som vanligen är SCB. Det vanligaste skälet till kontakt är utebliven eller försenad statistik. Det har upplevts enklast för dem som arbetar med den här formen av bevakning att ta kontakter inom SCB. De allra flesta kontakterna har därför skett inom verket. Samordnings- och bevakningsinsatserna förenklas avsevärt av att SCB, förutom den egna statistiken, sköter produktionen av en stor del av den statistik som andra har ansvar för. Som regel sköter SCB även publiceringen av resultaten. Några myndigheter, i första hand BRÅ, och har valt att sköta huvuddelen av publiceringen på egen hand. Ytterligare några myndigheter svarar själva för delar av publiceringen. Många har t.ex. vidgat den till andra medier än publikationer, främst Internet. Utöver de kontakter som uppföljningen av föreskrifternas efter-levnad har resulterat i, har SCB haft kontakt med flera statistik-ansvariga myndigheter såväl genom seminarier som bilateralt. Syftet har som regel varit diskussion av gemensamma frågor. Till samordnings- och bevakningsuppgifterna hör, som nämnts, att ta fram underlag för SCB-styrelsens årliga rapport till regeringen om den officiella statistikens samordning. Sådana rapporter har tagits fram med avseende på 1994/95, 1996 och 1997. Tyngdpunkten har legat på synpunkter från statistikansvariga myndigheter och vissa användare. En rad satsningar av betydelse för statistikens samordning har gjorts inom ramen för andra delar av SCB:s förvaltningsuppgifter än de som benämns Samordning och bevakning. Exempel på sådana satsningar är: -den ovan nämnda utvecklingen av databaserna, där statistik- resultaten kan samlas på ett enhetligt sätt, oavsett var statistik- ansvaret ligger, -införande av gemensam ämnesområdesindelningen för publikationer och databaser, vilken i det närmaste helt sammanfaller med den indelning som finns i statistikförordningen, -utveckling av en klassifikationsdatabas, som utgör ett viktigt instrument för standardisering och samordning av variabler. Till bevakningsuppgifterna hör vidare att särskilt bevaka sådana behov som spänner över flera områden ...1 Utredningen har inte funnit några 1 Enligt Genomförandekommitténs betänkande (SOU 1994:1), sid. 38 96 Aktörerna och deras agerande exempel på att SCB har vidtagit särskilda bevakningsåtgärder i detta syfte. SCB:s samordnings- och bevakningsarbete har karaktäriserats av försiktighet. Ett skäl till SCB:s försiktighet upplevs, såväl av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna som av flera inom SCB, vara en strävan att inte skapa konflikter mellan de olika rollerna. Det rådde vidare inledningsvis olika uppfattningar inom SCB om hur de olika rollerna skulle samspela. Detta gällde särskilt den nya förvaltnings- rollen, bl.a. uppgiften att samordna och bevaka statistiken. Det finns exempel på att kontakter med statistikansvariga sektorsmyndigheter i såväl samordnings- och bevakningssyfte som i metodfrågor har hållits tillbaka för att inte störa pågående diskussioner om produktionsavtal. Ett annat skäl till försiktighet från SCB:s sida vad gäller sam- ordnings- och bevakningsuppgiften har varit att man inte ansett det vara etiskt försvarbart att framföra klagomål eller synpunkter mot andra myndigheter på områden där SCB inte själv fullt ut lever upp till kraven enligt gällande föreskrifter m.m. Vidare är det, eftersom det är SCB som sköter produktionen av den övervägande delen av officiella statistiken, naturligt att i första hand föra fram synpunkter från den bevakning som SCB utfört till kolleger inom verket och först i andra hand till de statistikansvariga sektorsmyndigheterna. Synsättet har ofta varit att de statistikansvariga sektorsmyndigheterna, när de gav SCB i uppdrag att sköta produktionen, måste ha förutsatt att av SCB fram-tagna föreskrifter skulle följas. Därför har synpunkter från bevakningen i flera fall aldrig behövt nå utanför SCB. Någon aktiv bevakning av statistiken och de statistikansvariga utöver den ovan nämnda förekommer knappast. Det är inte helt klart vilken roll SCB förväntas spela i detta avseende. Förväntningarna är olika. Det är en vanlig uppfattning bland SCB-personalen att en stabilisering har skett när det gäller tydliggörandet av de olika rollerna och samspelet mellan dem. Inom SCB upplevs inte de olika rollerna som något egentligt problem. gäller dock försiktighet vid externa kontakter i samordnings- och bevakningsarbetet. Frågan är om det är en tillsynsuppgift som SCB har tilldelats. Det beror självfallet på vad som läggs in i begreppet tillsyn. talade om samordning och bevakning, inte om tillsyn. Uppgiften är tänkt som just samordning och bevakning. SCB:s uppfattning är också att det knappast är tänkt att verket skall göra inspektioner hos de statistikansvariga sektors- myndigheterna eller upprätta någon form av besiktningsprotokoll för olika statistikområden. Vissa av de statistikansvariga sektors- myndigheterna efterlyser dock att SCB granskar och utvärderar hur olika myndigheter har skött sitt ansvar. Aktörerna och deras agerande 97 Synpunkter från statistikansvariga sektorsmyndigheter En synpunkt på SCB:s samordning och bevakning som framförts av flera av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna är att den upplevts vara otydlig. Flera säger sig inte ha märkt något av SCB:s arbete på tillsynsområdet på annat sätt än genom besvarande av enkäter och uppdatering av publiceringsplaner och produktbeskriv- ningar. En del av förklaringen anses av SCB vara att produktionen i så hög utsträckning sköts av SCB. Inom SCB är man van att arbeta i linje med föreskrifterna. I de fall dessa inte följts, har skälen, som redan nämnts, ofta kunnat diskuteras med producenten inom SCB. Några föreskrifter, syftande till att samordna enskilda myndigheters statistikpublicering på Internet har inte tagits fram. Flera av de statistik- ansvariga sektorsmyndigheterna anser dock att det behövs förtydlig- anden av vad som gäller när moderna elektroniska tekniker används för tillgängliggörandet av statistiken. Många utnyttjar redan Internet för att göra statistiken tillgänglig. Denna typ av publicering svarar de statistik- ansvariga sektorsmyndigheterna för i de allra flesta fallen helt i egen regi. Utredningen har inte funnit att någon myndighet utnyttjar SCB för Internettjänster. 20 av de statistikansvariga myndigheterna hade en egen webbplats. Utredningen har funnit att åtminstone två av dem publicerar all sin officiella statistik på Internet, medan sju utnyttjar Internet för att föra ut stora delar av sin statistik. Den elektroniska publiceringen utnyttjas som ett komplement till papperspublicering. Den utnyttjas än så länge i mycket liten utsträckning som ersättning för konventionell publicering. Efterhand som Internet tagits i anspråk har intresse uppkommit för att i såväl samordnings- som tillgänglighetssyfte knyta ihop de olika hemsidorna. Flera av de statistikansvariga myndigheterna har framfört önskemålet till SCB om att verket inom ramen för sitt samordnings- ansvar utvecklar en gemensam webbplats för den officiella statistiken på Internet. Syftet skulle vara att göra det möjligt för användarna att nå hela eller stora delar av den officiella statistiken från en gemensam ingång – en gemensam hemsida för den officiella statistiken. Via länkar skulle de statistikansvariga myndigheternas statistikwebbplatser knytas till SOS-hemsidan. SCB har tillsammans med representanter för de statistikansvariga myndigheterna tagit fram en sådan hemsida. Prov- verksamhet med den gemensamma hemsidan har inletts . Flera statistikansvariga sektorsmyndigheter har vidare framfört att man anser att den gemensamma hemsidan är ett enklare och billigare alternativ för att göra statistiken tillgänglig via Internet än de databaser som SCB utvecklat. Utredningen anser att det är viktigt att den 98 Aktörerna och deras agerande avgörande skillnaden mellan att tillgängliggöra statistiken i databaserna respektive via den gemensamma SOS-hemsidan tydliggörs. De båda tillvägagångssätten kompletterar varandra. Det är därför viktigt att slå fast att båda behövs för att ge god tillgänglighet. Dessa frågor behandlas ytterligare nedan i avsnitt 6.3. Det har även framförts att SCB:s förvaltningsroll skulle kunna utvidgas. Flera användare har pekat på att det behövs en instans som har en samlad överblick över samhällets behov av statistik. Denna instans måste, för att i praktiken kunna fungera, ha makt att påverka avgränsningen av den officiella statistiken samt att ge statistikansvariga myndigheter direktiv vad gäller statistikens omfattning. En bakgrund till önskemålet är att flera statistikansvariga sektorsmyndigheter är beroende av statistik från åtskilliga andra, främst andra myndigheter. Vissa av de myndigheter som man är beroende av har statistikansvar, andra inte. Det har framförts att denna instans med samlad överblick skulle kunna vara SCB. En utvidgning av SCB:s roll och inflytande i enlighet med synpunkterna skulle även föra med sig en justering av begreppet officiell statistik. Frågan berörs därför vidare i avsnitt 7.2, där begreppet officiell statistik behandlas. Några användare har fört fram synpunkten till utredningen att det bör vara en uppgift inom ramen för SCB:s tillsynsarbete att bevaka att officiella statistik får en rimlig, för att inte säga frikostig, avgränsning. Andra har fört fram att det är viktigt att få ut så mycket statistik som möjligt genom de medel som kan disponeras. Det innebär i princip återhållsamhet med service m.m. som är kopplad till statistiken och finansieras med samma medel. En utökad samordnings- och bevakningsroll för SCB innebärande bl.a. inflytande över avgränsningen av den officiella statistiken samt möjlighet att ge statistikansvariga direktiv vad gäller statistikens omfattning, skulle enligt andra statistikansvariga innebära arbete med känsliga prioriteringsfrågor. Rollen skulle med en sådan utvidgning behöva flyttas från SCB och skötas av ett fristående organ. Det finns även tankar, framförallt från statistikansvariga myndig- heter, på utvidgningar av samordningen och bevakningen på flera andra sätt. Det har exempelvis framförts att SCB skulle kunna ges i uppgift: -att bevaka inriktning och omfattning av den officiella statistiken i stort samt att förenkla möjligheterna att göra förändringar i systemet. Det rör sig bl.a. om att skaffa en samlad bild över grund- informationen i samhället, dvs. bevaka basbehovet av statistik och se till att statistiken successivt anpassas till samhällets utveckling. -att fungera som den instans till vilken statistikansvariga anmäler behov av förändringar i statistikens omfattning, inriktning och benämning, dvs. sådant som innebär ändringar i förordningen och Aktörerna och deras agerande 99 Tillsynskansliet kunde samla ihop önskemål och samlat föra dem vidare för att på ett enkelt och tydligt sätt få önskade ändringar genomförda. Tillsynskansliet själv upplever att man har en sådan roll. Den är uppenbarligen inte tydlig för alla. -att fungera som en instans till vilken övriga användare kan anmäla synpunkter på den officiella statistiken. Det behövs någon form av lättillgänglig och känd klagomur. -att svara för åtgärder i syfte att ytterligare förbättra åtkomsten.