sou · GNB329 · 2000-01-01 00:00:00 — Det är emellertid inte helt lätt att få ett samlat grepp om de exakta beloppen eftersom resursflödet är uppsplittrat på åtminstone tre av statsbudgetens huvudområden: utgiftsområde fem (Utrikes- förvaltning och internationell samverkan), utgiftsområde sex (Total- försvar) och utgiftsområde sju (Internationellt bistånd). Under utgiftsområde fem finns - förutom de som går direkt till FN för världsorganisationens fredsbevarande operationer - bl.a. ett anslag för fredsfrämjande verksamhet på (5.B.4.)1. Dessa pengar används för att finansiera icke-väpnade uppdrag såsom olika slags observatörsmissioner, inklusive utbildning. Medlen disponeras av UD, Försvarsmakten, och Sida. Utgiftsområde sex rymmer anslaget för fredsfrämjande truppinsatser på (6.A.2). Anslaget disponeras till största delen av Försvarsmakten och avser de väpnade truppinsatserna i 1 Samtliga siffor i detta avsnitt är hämtade ur Statsliggaren Behov av samordning/samverkan i stort 55 Även inom Försvarsmaktens grundanslag (6.A.1) finns resurser som används för internationell verksamhet. Försvarsmaktens preliminära budget för program 15 (Internationell verksamhet) uppgick till . Därtill kommer kostnader för den del av den internationella utbildningen som bedrivs av Försvarsmaktens egna skolor och den verksamhet som beställs av Försvarshögskolan och som kan relateras till internationella uppdrag. Utredningen har inte försökt göra någon detaljerad analys av de exakta beloppen i dessa utbildningsprogram. Av Försvarshögskolans totala verksamhet beräknas för nästan bekostas av Försvarsmakten. Det är pengar som går till den militära chefs- och specialistutbildningen. En växande del av denna utbildning är som tidigare nämnts relaterad till internationella operationer. På samma sätt har viss forskning inom Försvarshögskolan ägnats åt internationella operationer. (Försvarshögskolans totala forsknings-budget beräknades 1998 uppgå till . Av dessa pengar finansieras drygt hälften med avgifter.) Under utgiftsområde sju (Internationellt utvecklingsarbete) finns bl.a. avsatt till multilaterala konfliktförebyggande insatser (7.A.1.1, Övrigt multilateralt samarbete). Medlen är avsedda för en rad olika insatser och projekt och disponeras av och Försvarsmakten. Inom ramen för det bilaterala utvecklingssamarbetet finns pengar avsatta för humanitärt bistånd -(7.A.1.2, delpost nio) - samt för bidrag till enskilda organisationer - (7.A.1.2, delpost åtta). En del av medlen i delpost 8 utnyttjas för verksamhet i krisområden. I delpost fem (särskilda utvecklingsprogram) finns vidare avsedda för insatser för demokrati och mänskliga rättigheter, 150 miljoner för internationella kurser och för rekrytering och utbildning av fältpersonal och multilaterala experter m.m. Vidare finns under anslaget 7.A.1.3 (Övrigt) medel för oförutsedda insatser - - och utredningar, seminarier, konferenser m.m. - . Verksamheten vid liksom Sidas övriga förvaltning ryms inom anslaget för biståndsförvaltning (7.A.2.1). Det är på . verksamhet är dock till del avgiftsfinansierad. Trots de stora resurserna är finansieringen av multidimensionella konflikthanteringsprojekt ofta komplicerad. Det beror dels på den stora uppsplittringen i många olika anslagsposter, dels - och i ännu högre grad - på den traditionella uppdelningen mellan biståndsmedel och andra 56 Behov av samordning/samverkan i stort Vad som officiellt betraktas som bistånd definieras av de internationella riktlinjer som utarbetats inom /DAC. I princip räknas inte militära fredsfrämjande insatser in i begreppet bistånd. Även inom de områden där det skulle kunna finnas tolkningsutrymme inom DAC:s riktlinjer finns det en förståelig motvilja från de sektorer som sysslar med traditionellt bistånd att räkna in ny verksamhet i begreppet. Att föra in de kostnadskrävande militära fredsfrämjande operationerna inom biståndsramen skulle givetvis riskera att minska utrymmet för traditionellt utvecklingsbistånd. Förekomsten av en grå zon mellan biståndssektorn och andra sektorer som bedriver internationell konflikthantering medför emellertid att det kan vara mycket svårt att planera konkreta insatser. Det är lätt att tro att dragkamp och revirtänkande mellan olika departement och myndig-heter varit faktorer som förhindrat ett optimalt utnyttjande av de existerande resurserna. Inte minst gäller detta projekt som haft flerdimensionell karaktär. Mot den bakgrund som skissats ovan kan man förstå att finansieringen av konkreta projekt - när de väl beslutats - kan bli tämligen komplicerad. Ett talande exempel var den svenska minröjningsinsatsen inom ramen för FN:s mission för folkomröstning i (). Efter besvärliga diskussioner kunde regeringen enas om en finansieringsmodell som innebar att medel från alla de tre aktuella utgiftsområdena utnyttjades. Av insatsens belastade utgiftsområde 5, medan vardera föll under utgiftsområde sex, (Fredsfrämjande truppinsatser), och utgiftsområde sju, (Multilaterala konfliktförebyggande insatser). Ytterligare ett exempel är det svenska stödet till den civila observatörsgruppen, "Presence in ". De ca som det svenska deltagandet kostar per kvartal finansieras till hälften över utgiftsområde fem (ramanslaget B4, fredsfrämjande verksamhet) och till häften över utgiftsområde sju (reservationsanslaget för biståndsverksamhet, delposten Övrigt multi- lateralt samarbete, Multilaterala konfliktförebyggande insatser.) Den senare posten är därtill uppdelad mellan medel som disponeras av Sida och medel som disponeras av . Utredningen har inte haft mandat att titta på frågor som berör den allmänna planeringen av svenska insatser för krisdrabbade områden eller resursflödets hantering inom budgetsystemet. Under utredningsarbetets gång har vi emellertid kunnat konstatera att man både inom Behov av samordning/samverkan i stort 57 och den berörda myndighetsvärlden är medveten om problemen och önskar finna lösningar. Vi har därför när vi utarbetat våra konkreta förslag sökt finna lösningar som skulle kunna ligga i linje med förbättrad svensk samordning inför den internationella konflikt- och krishanteringen. Den utbildning för militära fredsbevarare som utarbetades av i nära samarbete med FN och de andra nordiska länderna är fortfarande ett föredöme för stora delar av omvärlden. Kurserna för militära stabsofficerare och civilpoliser som äger rum på och de kurser för annan fältpersonal som organiseras av Sida, och enskilda organisationer håller var för sig hög klass. I frågor som rör flerdimensionell konflikthantering har emellertid inte kommit lika långt. Det är därför viktigt att skapa de institutionella förutsättningarna för framgång även på detta område. Det är mycket stor skillnad mellan att övervaka en framförhandlad vapenvila eller att bistå med tillfällig humanitär hjälp efter en natur- katastrof och att delta i ett omfattande och komplext arbete för att söka förhindra eller hantera väpnade konflikter och deras konsekvenser i samarbete med ett stort antal aktörer. Att aktivt arbeta med alla aspekter och nivåer av konflikthantering innebär att det internationella samfundet i väsentlig grad höjer ambitionsnivån. Även de länder som är villiga att påta sig aktiva roller i ett långsiktigt och konsekvent arbete, såsom , måste på motsvarande sätt förändra ambitions-nivån, inte minst i förberedelsearbetet. Vad som främst behövs är förmåga att tänka i nya banor - att visa förståelse för de nya behoven i den internationella konflikthanteringen. De berörda aktörerna måste kunna se både de övergripande målen för verksamheten och den roll den egna organisationen kan spela. Framförallt är det viktigt att alla inblandade inser att de uppgifter man har fått eller påtagit sig ingår i ett större projekt för att hjälpa ett drabbat samhälle på fötter igen. Uppdragen baseras i grunden på internationell solidaritet. Det är inom en ram av respekt för mottagarländerna och mänskliga och medborgerliga rättigheter internationella aktörerna måste verka. En ny integrerad och gränsöverskridande disciplin håller således på att växa fram. Många av delarna inom kunskapsområdet konflikthantering finns redan etablerade var för sig men måste nu inordnas i ett större sammanhang. Detta är i och för sig inte något märkligt i vår moderna värld. Redan existerande kunskaper måste ofta föras samman i nya former för att lösa nya problem. Det finns otaliga exempel på hur samhället varit tvunget att anpassa existerande institutioner till en ny verklighet, eller, vid behov, skapa nya. I vår egen efterkrigshistoria kan vi se hur totalförsvar blev en gränsöverskridande disciplin som ett resultat av erfarenheterna under . Ett annat exempel är miljövården och det ekologiska tänkandet som växt fram under . Det är svårt att tänka sig ett samhälle utan samordnande/samverkande organ för miljövård. Följande principer och utgångspunkter har varit viktiga element vid utformningen av utredningens förslag: 1.Det finns en grundläggande nationell ambition att , i samverkan och samarbete med andra länder och institutioner, skall bidraga till att öka förmågan och kompetensen i det internationella samfundets ansträngningar på det konfliktförebyggande och konflikthanterande området. bör även i fortsättningen sträva efter att vara ett föregångsland i detta avseende. 2.De många olika aktörer som aktivt deltager i internationell konflikthantering och konfliktförebyggande måste ges tillfälle att lära känna varandra, och lära av varandra, i gemensamma ut-vecklings- och utbildningsprogram. 3.Särskild uppmärksamhet måste ges åt den centrala roll som internationella och regionala organ spelar vid samordnade insatser. Ett brett deltagande från dessa organisationer är en nödvändig förutsättning för framgångsrik kompetenshöjande verksamhet. Det finns också i många av dessa organ ett stort behov av att låta den egna personalen deltaga i sådan utbildning. 4.Den allt större betydelse som nationellt, internationellt eller regionalt organiserade enskilda organisationer och folkrörelser får i konfliktförebyggande och konflikthantering måste återspeglas i såväl kursverksamhet som deltagarkrets. 5.Utbildningsbehoven gäller inte enbart nuvarande och kommande fältpersonal, utan finns hos de flesta befattningshavare som hanterar dessa frågor, d.v.s. även politiker och andra beslutsfattare samt stabspersonal i hemmaorganisationerna. 6.Förutom den fackkunskap som de olika deltagarna kan förmedla till varandra bör vissa moment ingå som grundläggande kunskap för alla. Till dessa centrala element bör räknas: folkrätt, mänskliga rättigheter, humanitär rätt, rön från freds- och konfliktforskningen, förhandlings- och medlingsteknik, psykosocial kompetens m.m. Genom att antalet aktörer i den internationella konflikthanteringen är så stort och mångskiftande blir det en särskild utmaning att skapa en gemensam plattform för utbildningen. I de diskussioner som utredningen fört med de berörda myndigheterna och organisationerna om hur den integrerade utbildningsverksamheten lämpligen borde organiseras har tre olika huvudförslag, med mindre variationer, framförts: 1.Etablerandet av ett självständigt institut som kan utgöra en gemensam utbildningsplattform för alla intresserade parter. 2.Upprättandet av en särskild avdelning/institution vid Försvars- högskolan som svarar för utbildningen av chefer inom totalförsvaret. Den nya avdelningen skulle vara särskilt inriktad mot utbildning och forskning avseende fredsfrämjande verksamhet. 3.Stärkandet av existerande nätverk och vid behov upprättandet av nya. Nätverken kan kompletteras med en liten centralt stödjande funktion av samma typ som den konkreta samordnande verksamhet som utredningen haft i uppdrag att bedriva. De tre huvudalternativen utesluter naturligtvis inte helt varandra. Exempelvis måste nätverk anses vara nödvändiga, om än inte tillräckliga, element även i de två första alternativen. Argumenten för alternativ två och tre har som gemensamt element redovisat uppfattningen att redan existerande utbildningsinstitutioner borde ha bäst förutsättningar att ta hand om de gränsöverskridande frågorna. Farhågor har också framförts att ännu en utbildnings- institution kunde medföra att samordningsproblematiken blev ännu mera komplicerad. Som särskild utredare har jag emellertid gjort bedömningen att alternativ ett ger bäst effekt inom de ramar som utredningens direktiv utgör. Framförallt anser jag att alternativ ett har bäst möjlighet att engagera icke-statliga och utländska civila intressenter i ett organiserat samarbete kring utbildnings- och kompetensfrågor. Detta alternativ innebär, som jag ser det, också att kraftsamlingen kring den nya disciplinen markeras genom en institution som har förutsättningar att bli ett nav i den svenska verksamheten och en trovärdig nationell kontaktpunkt gentemot de internationella aktörerna. 6.4Nätverk - möjligheter och begränsningar Beträffande alternativ tre, som innebär den lägsta ambitionsnivån, går det att konstatera att stärkandet av existerande nätverk, och bildande av nya, är en grundläggande förutsättning för att överhuvudtaget kunna utveckla den nya disciplinen. Den stora mängd konferenser, seminarier och andra möten kring konflikthanteringsfrågor som ägt rum på olika ställen i världen är ett uttryck för detta behov. Som tidigare redovisats är det speciellt viktigt med denna verksamhet när verksamheter och institutioner som historiskt sett varit åtskilda kommer samman för gemensamma eller likartade uppdrag. Att enbart satsa på nätverk innebär emellertid begränsningar. För att den entusiasm och kunskap som ofta kommer till uttryck i olika nätverk skall kunna omsättas i konkret och uthållig verksamhet krävs det i allmänhet institutioner av något slag. Det är därjämte i det dagliga informella umgänget mellan personer med olika bakgrund som nya och kreativa idéer har bäst förutsättningar att födas, inte under formella sammanträden. Uppbyggandet av nätverk och finansiering av konkreta sektoröver- skridande projekt för att höja kompetensen inom området har, jämte det traditionella utredandet, varit en huvuduppgift för utredningen. Med hjälp av en adekvat budget, och den ställning som självständig myndighet som statliga utredningar åtnjuter, har förslag till utbildnings- projekt kunnat omsättas i praktiken. Utredningen har utgjort en gemensam kontaktpunkt för intresserade departement, myndigheter, mellanstatliga organ och enskilda organisationer, inom och utom landet. Utredningens verksamheter i dessa avseenden förefaller ha varit både efterfrågad och uppskattad. Frågan om den institutionella ramen för en permanent fortsättning, även i det lilla format som utredningen haft - två och halv person på heltid, är inte helt enkel. Den svenska författningen, med den tydliga uppdelningen mellan departements och myndigheters arbetsuppgifter, medför att den aktuella verksamheten knappast kan utföras av . Att långsiktigt fortsätta arbetet i utredningsform är givetvis inte ett alternativ. Det återstår då antingen att knyta verksamheten till någon redan existerande myndighet, eller att skapa en ny institution. De principiella övervägandena kring de föreslagna verksamhetsformerna är med andra ord likartade oberoende av storleken på verksamheten - en samordnare med liten stab eller ett större institut. Storleken på verksamheten står givetvis i direkt relation till faktorer som effektivitet, ambitionsnivå och tillgängliga resurser. 6.5Att föra samman civila och militära kulturer Vid bedömningen av alternativ två kommer andra faktorer in i bilden. Jag har som sagt uppfattningen att det föreslagna institutet skall utgöra en gemensam utbildningsplattform för såväl statliga som icke-statliga aktörer. Det skall kunna bistå med konkret sektoröverskidande expertis inför planeringen av svenska bidrag till internationell eller regional krishantering. Frågan om och svenskars verksamhet utomlands är en fråga som i hög grad berör statsmakterna och går utöver de intressen som enskilda myndigheter eller organisationer kan ha. Detta förhållande är särskilt giltigt när det gäller uniformerad personal men gäller även generellt. Så har regeringen exempelvis förbehållit sig rätten att ta särskilda regeringsbeslut för varje enskilt uppdrag som varit engagerat i. Att den berörda personalen är rätt utbildad och har nödvändig kompetens är statsmakternas ansvar, åtminstone vad gäller statliga myndigheters verksamhet. har med Försvarshögskolan som bas etablerat en tradition inom totalförsvaret med integrerade kurser och seminarier för civil- och militär personal. Den nuvarande Försvars- högskolan skapades 1997 genom en sammanslagning av den gamla Försvarshögskolan, som hade ovanstående huvudsyfte, och Militär- högskolan som hade ansvar för den högre militära kompetens- och befattningsutbildningen. Den nya Försvarshögskolan fortsätter de två tidigare skolornas verksamhet som en allmän akademisering äger rum. Försvarshögskolan kommer att spela en central roll i den framtida utbildningen av militära officerare och viss annan personal inför de internationella uppgifter som statsmakterna ålägger försvarsmakten och andra myndigheter inom totalförsvaret. En kvalitetsinriktad forskning med akademiska meriter inom området kommer att bli ett välkommet bidrag till den svenska och internationella kunskapsnivån. Jag förutser ett nära samarbete mellan Försvarshögskolan och det föreslagna institutet. Jag finner emellertid att starka skäl talar för att inte inordna institutet som en integrerad del av Försvarshögskolans verksamhet. Den internationella fredsverksamheten som den har utvecklats under det senaste årtiondet är till sin natur en slags biståndsverksamhet som bygger på internationell solidaritet. Som antyddes i inledningen kan visserligen i vissa fall ha säkerhetspolitiska motiv utöver de biståndspolitiska när vi deltar i internationell konflikthantering. Flera myndigheter inom totalförsvaret lämnar också centrala bidrag till verksamheten. Inte desto mindre förblir det slutliga målet för uppdragen att hjälpa människor och institutioner i andra delar av världen att återskapa fredliga och väl fungerande samhällen. Enligt min mening bör den centrala kompetensuppbyggande verksamheten därför ske inom en institution som går utöver det traditionella totalförsvarets ramar. Det är viktigt att det föreslagna institutet upplevs som en gemensam angelägenhet för alla delar av det svenska samhället, alltifrån stats- makterna till intresserade folkrörelser och andra berörda enskilda organisationer. Detta ställer de krav på finansiering och styrelseformer som berörs i förslagsdelen av betänkandet. Försvarshögskolan har inte denna struktur. Skolan håller nu på att införa uppdragsfinansiering för alla delar av verksamheten och skolans styrelse har fått en alltmer akademisk prägel. En annan viktig aspekt är frågan om hur militära och icke-militära kulturer förhåller sig till varandra. I anses denna fråga numera inte vara ett stort problem, åtminstone så länge vi håller oss inom totalförsvarets ram. Vår långa tradition av ett demokratiskt förankrat försvar, och det nära samarbetet mellan civila och militära myndigheter inom ramen för det svenska totalförsvaret, har lagt grunden till ett gott och förtroendefullt samarbete mellan de civila och militära sektorena. Det s.k. Ådalen-syndromet utgör inte någon faktor som påverkar det dagliga umgänget men har givetvis i ett historiskt perspektiv påverkat arbetsfördelningen mellan de militära och civila strukturerna. I ett internationellt perspektiv blir förhållandet något annorlunda. Militärdiktaturer, etnisk rensning och andra brott mot de mänskliga rättigheterna utförda av uniformerade styrkor är vanligt förekommande i konflikterna. Detta jämte inbördes, kriminaliserade krig mellan rivaliserande militära grupperingar och privatarméer präglar ofta de konflikter som det internationella samfundet blir indraget in. För många personer som arbetar inom humanitär biståndsverksamhet är det därför inte ovanligt att generellt betrakta militära styrkor som en del av problemet snarare än lösningen. Detta blir alldeles särskilt ett bekymmer när fredsfrämjande väpnade styrkor introduceras i en konflikt. Det blir då nödvändigt att göra åtskillnad mellan de uniformerade styrkor som är del av konflikten och de internationella fredsfrämjande förband som har till uppgift att bidraga till en lösning. Bilden kompliceras ofta ytterligare genom att de internationella fredsfrämjande förbanden kan komma från en rad länder med olika kulturer och ideologier. FN:s flyktingkommissarie har upp-märksammat problemet genom att bl.a. publicera utbildnings- och informationsmaterial som syftar till att förbättra samarbetet mellan militära fredsfrämjande styrkor och humanitära civila aktörer. Även i har företeelsen studerats. Det har föranlett ÖCB att ta fram en särskilt studie i ämnet: "Efter - Attityder och före-ställningar om civil och militär samverkan i internationella insatser". Det är dessutom inte ovanligt att människor som har tagit avstånd från militär värnpliktstjänstgöring av ideologiska skäl i stället ägnat sig åt humanitär fältverksamhet. En stor del av utbildningen av fältpersonal för biståndsverksamhet vid U-Centrum (nuvarande ) utgjorde ett organiserat vapenfritt alternativ till den allmänna militära värnplikten. har erfarenheterna från samarbetet mellan bistånds- organisationer och internationella fredsfrämjande styrkor lett till en gradvis förändring av attityderna. Det ideologiska avståndet mellan den militära fredsfrämjande verksamheten och det humanitära arbetet har minskat kraftigt. Man inser numera på många håll att de olika sektorerna behövs som kompletterande verktyg i den internationella konflikthanteringen. En kvardröjande ömsesidig misstänksamhet eller okunskap om varandras arbetssätt kommer emellertid ofta till uttryck i möten mellan de olika kulturerna. Detta gäller både på hemmaplan och ute på fältet. Dessa faktorer kan inte negligeras i utbildningen och de De kommer att prägla utformningen av, och innehållet i, varje tänkt utbildning. Ett liknande resonemang kan föras kring relationerna mellan företrädare för den militära fredsfrämjartraditionen och de grupper som betraktat "fredsarbete" i ett pacifistiskt eller nedrustningsperspektiv och sett fredsskapande verksamhet som ett ideologiskt alternativ till väpnad militär verksamhet. Även på detta område har dock klyftorna minskat genom att de senaste årens erfarenheter från internationella konflikt- härdar har tagits till vara. Ovanstående analys pekar på hur nyttigt det är att företrädare för de olika sektorerna och kulturerna förs samman i relevanta gemensamma utbildningsprogram och lär sig att ta sig an problemkomplex genom samverkan. Det betyder också att det blir lättare att samla representanter för de skilda kulturerna om utbildningen kan äga rum i miljöer som inte domineras av någondera kategorin. 7 Förslag och rekommendationer Jag föreslår att det upprättas ett svenskt kompetenscenter i form av ett verksamhet i kris- och konfliktområden, med uppgift att genomföra utbildning samt stimulera utvecklings- arbete, samordning och samarbete inom detta område. Institutet föreslås få namnet: "för internationell konflikthantering och fredsuppdrag". 7.1.1Institutet föreslås få följande uppgifter: 1.Att koordinera lämpliga delar av den statliga sektorns utbildning inför internationella uppdrag i kris- och konfliktområden. 2.Att initiera och stimulera till gemensamma insatser för utbildning och kapacitetsutveckling i samverkan med internationella och regionala organisationer samt intresserade enskilda organisationer inom och utom landets gränser. 3.Att genomföra kurser, seminarier och konferenser inom ansvars- området. 4.Att stimulera till utveckling och utprövning av nya metoder och modeller för utbildning och kapacitetsutveckling för deltagare i internationella uppdrag i kris- och konfliktområden.