sou · GNB376 · 2000-01-01 00:00:00 — Undantagen utgörs av Riks- dagens revisorer och , vars förvaltningsrevisio- nella granskningar är de enda i staten institutionaliserade exemplen på regelbundet återkommande efterkontroller av hur statsförvalt- ningen sköter sitt verkställande arbete. Revisionsorganens förvalt- ningsrevisionella verksamhet har därmed en viktig uppgift att fylla i vårt demokratiska styrelseskick. Genom att förhålla oss till demo- kratiteori har konturerna kring revisionens roll som en av förut- sättningarna för möjligheten till ansvarsutkrävande blivit skarpare. Perspektivet här är alltså att förvaltningsrevisionen har en ledande roll som kunskapsförmedlare av genomförandet av politiska beslut. Vad handlar då en förvaltningsrevision egentligen om? Förvalt- ningsrevisionens uppgift är att granska statsförvaltningen och stat- ligt finansierad verksamhet för att klarlägga om de politiska besluten faktiskt omsätts i praktiken, och om denna verksamhet i så fall bedrivs – i vid mening – effektivt. Förvaltningsrevision ska inte sammanblandas med den mer traditionella redovisningsrevisionen där den årliga ekonomiska redovisningen och resultatredovisningen granskas. Det förvaltningsrevisionella granskningsarbetet kan till sitt arbetssätt enklast beskrivas som utvärderingar av politiska program. Som jag redan nämnt sker de både i RRV:s och riksdagsrevisorernas fall i efterhand. De mer preciserade syftesformuleringarna för reviso- rers och RRV:s förvaltningsrevision står att finna i myndigheternas instruktioner såväl som i regeringens regleringsbrev och . I riksdagsrevisorernas instruktion slås fast att de har till uppgift att på vägnar granska den statliga verksamhe- ten.27 Revisorerna ska verka för en god hushållning med statens me- del och fästa uppmärksamheten på möjligheter att öka statens in- komster, att spara på statens utgifter och effektivisera det statliga förvaltningsarbetet. Det övergripande syftet med revisorernas granskning är att främja ett effektivt utbyte av de statliga insatserna. 28 Som tidigare nämnts arbetar revisorer i huvudsak med förvaltningsrevision som inriktas på övergripande och principiella frågor. 29 RRV:s huvuduppgift är att verka för en ändamålsenlig, säker och effektiv statlig förvaltning samt effektivitet i statliga åtaganden.30 Den statliga revisionen som kunskapsförmedlare Perspektivet så här långt är således att revisionen har en viktig roll som kunskapsförmedlare i det demokratiska styrelseskicket. I den ytterst tunnsådda statsvetenskapliga diskursen om revisionsmyndig- heternas ställning i det moderna styrelseskicket betonas också deras roll som kunskapsförmedlare för att säkerställa möjligheterna till ansvarsutkrävande. Tidigt formulerade Normanton detta i sitt pion- järarbete på följande vis: Public audit, or, on the national level, state audit, is a special device for making public accountability a reality.31 På samma sätt uttrycks detta i en artikel av Hickok i REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN Many governments have established relatively sophisticated policy- analysis and auditing agencies. The purpose of such agencies is to de- termine how well government programs work and what can be done to improve them. The findings of these agencies are usually available to the public and can be a valuable source of information to those interested in holding officials accountable.32 Förvaltningsrevisionens roll i säkerställandet av politisk ansvarighet är även klart uttryckt i Audit Standards utarbetade av det interna- samarbetsorganet för den statliga revisionen, Audit Institutions (INTOSAI): Whatever the [constitutional] arrangements, the essential function of the is to uphold and promote public accountability.33 Som redan klargjorts bedrivs den statliga förvaltningsrevisionen i av två myndigheter: regeringens organ () och motsvarighet revisorer.34 Den förra brukar ses som en utpräglad tjänstemannaorganisation, medan den senare av vissa betraktas som en tydligt politiserad verksamhet, på grund av att riksdagsrevisorerna är riksdagsledamöter.35 Oavsett organisationsstruktur brukar båda dessa kontrollorgan definiera sig själva som oberoende granskare av statsförvaltningen.36 RRV hänvis- ar ofta till att dess aktiva deltagande i INTOSAI medför en förplik- telse att följa de gemensamt upprättade Auditing Standards där bl.a. revisionens krav på oberoende mycket explicit slås fast: Whatever the form of government, the need for independence and objectivity in audit is vital. An adequate degree of independence from both legislature and the executive branch of government is essential to the conduct of audit and to the credibility of its results.37 Understrykandet av verksamhetens självständighet är här centralt, eftersom en granskare som inte uppfattas vara opartisk inte kommer att tas på allvar utan anklagas för ideologiproduktion. Det förtjänar att redan här understrykas att denna diskussion inte handlar om att granskarnas verksamhet ska ligga utanför den politiska sfärens överinseende. Oberoendet handlar inte om att tillförsäkra granskarna en domstolsliknande ställning, utan oberoendet ska här förstås som att granskarna utan insyn eller påtryckningar själva ska kunna välja granskningsobjekt, självständigt bedriva granskningen och slutligen obundet formulera vad man kommit fram till. Själv- ständighet i dessa delar är helt enkelt avgörande för gransknings- resultatens (läs: verklighetsbeskrivningens) trovärdighet utåt. denna kunskap får sedan de politiskt ansvariga avgöra om eventuella åtgärder är befogade. Det går således att inom ramen för det parla- mentariska styrelseskicket diskutera möjligheterna för vissa politis- ka institutioners oberoende, utan att för den skull frångå den över- ordnade principen om folksuveränitet. Det ligger ju fortfarande i politikernas händer att avgöra om granskningarna bör föranleda någon vidare åtgärd. Om utvärderingen av politiken ska uppfattas som tillförlitlig är den springande punkten vem som presenterar denna typ av infor- mation liksom under vilka förhållanden informationen har tagits fram. Tveksamheter i dessa avseenden leder till att den framtagna kunskapen om politikens genomslag kan uppfattas som en partsin- laga. Vid en första anblick skulle t.ex. en socialdemokratisk utvärde- ring av hur en åtgärd inom ramen för den aktiva arbetsmarknads- politiken fallit ut förmodligen inte inge samma förtroende som en motsvarande studie gjord av forskare vid något av våra universitet. Revisionens trovärdighet att fullgöra sitt demokratiska uppdrag är således helt avhängig dess möjlighet och förmåga att bedriva obero- ende granskningar som tas på allvar i den politiska diskussionen och därmed har vi kommit till diskussionens kärna. För att vara en tro- värdig sanningssökare inom det politiska systemets hägn krävs med andra ord integritet och oberoende. Frågan blir då: bedriver RRV och revisorer oberoende granskning? Uppdraget att producera och förmedla kunskap om hur förvalt- ningen sköter sina uppgifter är en delikat uppgift, eftersom det för de styrandes politiska trovärdighet inte är ovidkommande om den förda politiken framställs som en framgång eller ett misslyckande. I sitt arbete balanserar granskarna på en knivsegg: deras rapporter kommer antingen att bekräfta det politiska ledarskapets duglighet eller blottlägga dess politiska misslyckanden. Sanningssägande i det politiska systemet kräver således institutionell osårbarhet. Frågan är i vilken utsträckning granskarna utan ängsliga sidoblickar på de poli- tiska högkvarteren kan ta fram verklighetsbeskrivningar som inne- håller såväl ris som ros. Detta har undersökts i min publicerade doktorsavhand- ling, och i detta sammanhang tänker jag bara kort återge resone- om revisionens oberoende jämte undersökningsresultaten. Betydelsen och implikationerna av att revisionen ska vara oberoende REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN har ingalunda varit entydig i den svenska debatten.38 Vi nöjer oss här med att konstatera att jag efter en genomgång av den offentliga de- batten slog fast, att det för revisionen avgörande oberoendet handlar om möjlighet till självständighet vad gäller val av granskningsområde, val av granskningsmetod och revisionens slutsatsdragningar.39 Enligt detta synsätt är det för oberoendet avgörande om gransknings- processens olika skeden kan bedrivas utan styrning utifrån, det vill säga, att avgörandena ytterst ligger hos revisionsorganet själv. Undersökningens bedömningsgrund utgjordes därmed av motpo- lerna oberoende kontra styrd förvaltningsrevision och syftet med undersökningen var att efter ett sammanvägande av resultaten kunna placera revisionsorganen till höger eller vänster längst en sådan tänkt skala. Det ska emellertid konstateras att det inom ramen för det moderna parlamentariska styrelseskicket principiellt finns utrymme för båda varianterna, men då skiljer sig argumenteringen för verksamhetens berättigande åt. Således kan skalans ytterpunkter sägas representera två skilda uppgifter i vårt styrelseskick och i det följande kommer dessa uppgifter att kort renodlas i två idealtyper varav den första betonar följsamhet gentemot huvudmannen – rege- ring eller riksdag – medan den andra idealtypen betonar den i alla delar oberoende granskarrollen. I den första idealtypen ses revisionsorganet som ett instrument för regeringen eller att fullgöra den uppgift som åligger dem i vårt styrelseskick. Revisionens roll är då att verka som riks- dagens eller regeringens förlängda arm. Servicefunktionen gentemot uppdragsgivaren är således överordnad anspråken på ett fullständigt oberoende. Det innebär att riksdag och regering ges stort utrymme att styra revisionsorganets verksamhet även i de avseenden som i granskningssammanhang är att betrakta som integritetskänsliga, det vill säga, val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och re- visionens slutsatsdragningar. Det skulle, exempelvis, vara legitimt för regeringen att styra in revisionen på specifika frågor och det skulle vidare vara regeringens sak att bedöma om offentliggörandet av granskningsresultat var till förfång för bedrivandet av den egna politiken. Denna idealtyp betonar således majoritetsperspektivet i den parlamentariska demokratin och i arbetet med att styra riket tillerkänns regeringen rätten att knyta till sig en kvalificerad utred- ningsverksamhet. Huvudmannen har såväl problemformulerings- privilegium som tolkningsföreträde vad gäller fokus och tidpunkt för de revisionella insatserna. Denna första idealtyp representerar visserligen en fullt legitim verksamhet i vårt styrelseskick, men det är väsentligt att redan här markera att en politiskt styrd eller följsam revision inte kan göra an- språk på att fullgöra en oberoende granskares roll. Förvaltningsre- visionens oberoende handlar om två relationer: Dels förhållandet till granskningsobjektet, dels förhållandet till huvudmannen. För det första, utifrån mitt resonemang om revisionen som ett viktigt kun- skapsförmedlande led för att möjliggöra ansvarsutkrävande, kan vi inte under några omständigheter i en parlamentarisk demokrati acceptera att granskningsobjekten dikterar vad revisionsorganet ska välja för granskningsfråga eller vilka slutsatser som ska dras med an- ledning av granskningen. Ett sådant förfarande skulle undergräva våra möjligheter till upplyst förståelse av verkställandet av politik och därmed utgöra ett allvarligt hot mot våra chanser att utkräva politiskt ansvar. Således, om A ska granska B så krävs att A är obe- roende av B. För det andra, när det sedan gäller granskarnas relation till hu- vudmannen kan det hela tyckas bli lite mer komplicerat. Kan inte en viss övergripande styrning av t.ex. RRV accepteras utan att RRV:s roll som granskare undermineras? Det intrikata problemet i detta exempel är att huvudmannen – regeringen – även är hu- vudman för den verksamhet som RRV är satt att granska, dvs. att huvudmannen på samma gång är huvudman och granskningsobjekt. Av kravet på RRV:s oberoende i förhållande till granskningsobjekt följer således även att det skulle utgöra ett allvarligt problem för RRV:s identitet som granskare att regelmässigt underordna sig styr- signaler från regeringen och . Jag hävdar helt enkelt att det logiskt sett inte kan förekomma något som en följsam för- valtningsrevision, eftersom det utifrån min precisering av oberoen- dets kritiska punkter utgör en självmotsägelse. De analytiska ytter- punkterna är alltså att antingen är man en oberoende granskare eller /regeringens instrument för utredning. I det förvaltnings- revisionella fallet kan inte stor följsamhet gentemot gransknings- objekt eller huvudman accepteras. En sådan roll ska snarare beteck- nas som en uppdrags-, utrednings- eller stabsmyndighetsfunktion. Hårdraget kan man sammanfatta detta perspektiv med att ideolo- giproduktion aldrig kan betraktas som granskning. Som jag redan nämnt är det naturligtvis fullt legitimt för den po- litiska majoriteten att tillförsäkra sig om ett utvärderings- eller ut- redningsinstrument för att kunna hålla sig informerad om förvalt- ningens arbete, särskilt då vi i tillämpar en förvaltningsmo- dell med självständiga ämbetsverk. Min poäng är emellertid att då handlar det inte om kunskapsförmedlande i enlighet med ansvarsut- krävandets andra förutsättning: att det finns kunskap om huruvida REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN den offentliga verksamheten bedrivits bra eller dåligt. Som jag tidi- gare utvecklat krävs att sådan kunskap tagits fram obundet i enlighet med de ovan angivna analyskategorierna. Den oberoende förvaltningsrevisionen, däremot, är inte åtkomlig för politisk styrning. Detta innebär – som jag redan varit inne på – inte en utmaning mot den idé om folksuveränitet som vårt parla- mentariska styrelseskick vilar på, eftersom granskarnas uppgift inte är att fatta bindande beslut om verksamheten i statsförvaltningen. Det åligger fortfarande de politiskt valda och tillsatta att utifrån granskningsrapporterna besluta vilka åtgärder som behöver vidtas. I denna idealtyp betonas således revisionsorganens roll som kun- skapsförmedlare i styrelseskicket, vilket utgör en avgörande förut- sättning för att tillförsäkra ett fungerande ansvarsutkrävande i den moderna demokratin. I denna andra idealtyp är revisionsorganet således inte eller regeringens förlängda arm, utan beto- ningen på det oberoende kunskapsförmedlandet gör i stället att re- visionens ska ses som ett instrument för medborgarna och besluts- fattarna att faktiskt hålla sig informerade om vad som försiggår i det verkställande ledet. För att denna uppgift ska kunna fullföljas krävs således obundenhet. Det nu presenterade synsättet innebär att jag tar avstamp i granskningens uppgift och att jag med utgångspunkt från demokratiteori ser granskning som en särskild uppgift i styrel- seskicket åtskild från vanlig myndighetsutövning och ärende- handläggning. I den empiriska undersökningen analyserades två revisioner – en arbetsmarknadspolitisk och en kulturpolitisk – från vardera revi- sionsorgan.40 I båda granskningarna uppvisade RRV en betydande lyhördhet inför önskemål om vad som skulle granskas och/eller med vilket perspektiv granskningens skulle be- drivas. I det arbetsmarknadspolitiska fallet fick dessutom den cen- trala förvaltningsmyndigheten – AMS – betydande inflytande i granskningsrapportens disposition och slutsatser, dvs. RRV kände sig tvungen att på avgörande punkter ändra sina ursprungliga slut- satser. Trots motsvarande svårigheter med framför allt AMS ledning behöll revisorer sitt oberoende intakt, i såväl det arbets- marknadspolitiska som kulturpolitiska fallet. Det innebär dock inte att riksdagsrevisorernas verksamhet är oproblematisk. Det är nämli- gen tydligt att intresse för det egna revisionsorganets granskningsrapporter är mycket svalt. I det kulturpolitiska fallet verkade rentav motarbeta revisorernas granskning av det egna sektorsområdet. I det arbetsmarknadspolitiska fallet är ointresse än mer uppseendeväckande, eftersom det var utskottet som föreslog att en granskning på om- rådet skulle genomföras. De sammanfattande resultaten och jäm- förelsen mellan de båda revisionsorganen reser en rad frågor. Varför dansar RRV och inte riksdagsrevisorerna efter AMS pipa? Varför uppvisar ett sådant komplett ointresse för det egna revi- sionsorganets granskningsresultat? Jag ska i det följande börja med att behandla den första frågan. RRV:s jakt efter resultat Förklaringen till att RRV och inte riksdagsrevisorerna låter AMS styra revisionens slutsatser skulle visserligen kunna vara att det fö- relåg en markant kvalitetsskillnad mellan RRV:s och riksdagsrevi- sorernas rapporter och att RRV på något plan upplevde AMS mot- stånd befogad. Men denna förklaring är allt för enkel, särskilt i ljuset av att AMS aversion mot externa granskare verkar nära nog pro- grammatisk. Kritikens kvalitetsmässiga innehåll verkar i dessa båda fall inte spela någon roll. AMS-ledningens ryggmärgsreflex – innan granskningsresultat förelåg – tycktes vara att stenhårt slå vakt om den egna verksamheten. Detta framgår inte enbart av de gransk- ningar som jag har studerat, utan även av de särskilda yttranden som fogats till Arbetsmarknadspolitiska kommitténs betänkande i vilka professor och direktör påtalar detta för- hållande.41 Vidare har frågan om AMS villighet till insyn även varit uppe som en skriftlig fråga i riksdagen.42 Den sidofråga som under- sökningsresultatet väcker är det demokratiskt problematiska med ett offentligt ämbetsverk som skyr kritisk granskning av den statliga revisionen, och i detta kan utnyttja sitt kunskapsöverläge.43 Ur ett ansvarighetsperspektiv är detta förhållande givetvis djupt proble- matiskt. Denna omständighet förtjänar visserligen egen uppmärk- samhet, men jag ska här hålla mig till uppsatsens fokus genom att koncentrera diskussionen till hur det kommer sig att RRV och inte revisorer viker sig inför AMS. Det jag menar blir uppenbart vid en jämförelse av de båda revi- sionsmyndigheternas beteende då de befinner sig under attack är, att RRV:s institutionella sits i ett oberoendeperspektiv är betydligt sva- gare än revisorers. RRV är för sin egen existens mer be- roende av att huvudmannen – regeringen och dess kansli – upplever att verkets arbete är betydelsefullt och nyttigt. Att RRV uppfattar saken på detta vis framgår inte minst av ett PM skrivet av RRV REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN Kontaktytorna och oberoendet där ett tydligt resultatjagande avspeglar sig. Av texten framgår att den dåvarande avdelningschefen för förvaltningsrevisionen driver linjen att RRV måste utnyttja sina samlade resurser på ett sådant sätt, att verket får maximalt genomslag sett . Det vill säga, RRV upplever uppenbara krav på att åstadkomma resultat som faller regerings- kansliet i smaken: Detta innebär att vi måste öka våra ansträngningar ytterligare att utv- eckla dialog med såväl finans- som fackdepartementen i syfte att få uppslag till revisionsinsatser samt för att marknadsföra resultaten av våra granskningar.44 Behovet av marknadsföring hos är givetvis ett led i att säkerställa fortlevnaden av den egna verksamheten, ett behov som dessutom blir påtagligare under en statsfinansiellt mycket be- svärlig tid. Vad är det då mer precist som gör RRV institutionellt svagare än revisorer? Till att börja med är RRV:s verksamhet inte föreskriven i vår grundlag, ett förhållande som inte enbart skiljer den från riksdagsrevisorernas utan även utgör ett undantag inom t.ex. medlemsländerna i den europeiska unionen. Den övervägande majoriteten av EU:s medlemsstater har sina högre revisionsorgan – Supreme Audit Institutions () – reglerade i sina respektive för- fattningar.45 Detta medför att RRV:s ställning i betydligt högre grad än riksdagsrevisorernas är präglad av politisk ovisshet. Det konkreta uttryck som detta tar sig är bl.a. att RRV måste underordna sig en tuffare budgetprövning än riksdagsrevisorerna. RRV:s svaga konstitutionella ställning innebär med andra ord att regeringen årli- gen prövar åtagandet, och att verket under ekonomiskt svåra tider mycket väl kan få se sin verksamhet kraftigt nedskuren eller ändrad. Även om det för riksdagsrevisorernas del formellt sett också är fråga om årlig budgetprövning hos kan trycket aldrig bli det- samma på en verksamhet som finns inskriven i regeringsformen. RRV:s verksamhet lever uppenbart under ett större existentiellt hot, och detta gör att verket underordnar sig även outtalade resul- tatkrav från – företrädesvis – . Denna iaktta- gelse förstärks av det faktum att RRV:s roll och ställning i flera ut- redningar ifrågasatts och ofta till fördel för riks- dagsrevisorerna. Denna känsla av att leva under hot framkommer tydligt i en analys av de interna förutsättningarna initierad av RRV: RRV:s medarbetare uppfattar sitt uppdrag som centralt och oerhört viktigt. finns en känsla av att vara ifrågasatt, både av huvud- mannen och av dem som utsätts för revision. Detta gäller alltifrån högsta ledningen till den enskilde medarbetaren.46 I en mening skulle man kunna hävda att givet de grundläggande in- stitutionella arbetsbetingelserna är kompromissandet med integri- teten inget annat att vänta för regeringens revisionsorgan. De yttre institutionella strukturer som omgärdar revisionsmyndigheten har givetvis betydelse för hur tjockhudat man kan och orkar hävda sin integritet då granskningsverksamheten befinner sig i blåsväder. Därmed inte sagt att hävdandet av revisionens oberoende inte kan vara betingat även av andra saker som exempelvis ett starkt revisio- nellt ledarskap. Med insikten om att riksdagsrevisorerna och RRV verkar under olika villkor är det lätt att tänka sig att de olika revisionsmyndig- heterna tolkar hotbilden olika när granskningsobjektet gör agiterade invändningar. Det är tydligt att RRV:s vilja och förmåga att hantera underliggande eller explicita konflikthärdar inom arbets- respektive kulturpolitik är avhängigt av hur starkt granskningsobjektet är eller uppfattas vara. Att stöta sig med det mäktiga AMS kan vara betyd- ligt kostsammare för verkets förtroendekapital hos huvudmannen, än att försöka bringa reda hos kulturinstitutionerna. Problemet med den arbetsmarknadspolitiska granskningen är helt enkelt att RRV riskerar att bita den hand som föder verket genom att leverera långt- gående kritik om en verksamhet som verkets huvudman ytterst är ansvarig för. Arbetsmarknadspolitiken har länge utgjort en viktig del av den ekonomiska politiken i , och i kraft av detta har den centrala förvaltningsmyndigheten skaffat sig ett tungt inflytande i viktiga politiska frågor. Jag kan inte tolka det annorlunda utifrån undersökningsmate- rialet än att RRV:s svaga konstitutionella ställning i kombination med att verket är beroende av den huvudman vars verksamhet man är satt att granska, bäddar för just den typ av selektiv integritet som träder fram i fallstudierna. Resultatet är särskilt uppseendeväckande i ljuset av den oproblematiserade bild av det egna oberoendet som verket levererat genom alla år: RRV är i det oberoende statliga revisionsorganet. Revisionen vid RRV bedrivs oberoende enligt samtliga relevanta kriterier. Sålunda be- drivs revisionen vid RRV utan styrning från politisk nivå eller från revi- sionsobjekten vad gäller val av revisionsobjekt och revisionsmetoder, REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN genomförande av granskningen samt fastställande av bedömningar och uttalanden med anledning av revisionen.47 Denna bild av RRV:s oberoende förvaltningsrevision proklameras även vid tiden för de analyserade granskningarna av verkets dåva- rande generaldirektör.48 Samma typ av bedyrande återspeglas även i regeringens regleringsbrev.49