sou · GNB3115d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Flertalet hushåll i EU-länderna kan utan större problem tillgodose sin efterfrågan på dessa tjänster vid marknadsmässiga priser och i allmänhet kan producenterna få mark- nadsmässig avkastning på de investeringar som krävs för att anknyta hushållen till distributions- och överföringsnäten. För vissa hushåll är emellertid marknadspriserna oöverstigligt höga. För andra är distibutö- rens kostnader för anslutning och underhåll så höga att det vid (för kunderna) acceptabla priser på de aktuella transporttjänsterna inte går att få marknadsmässig avkastning på nödvändiga investeringar. Det kan också vara fallet att myndighetskrav på miljöhänsyn och arrangemang för försörjningstrygghet medför extra kostnader som, med hänsyn till sociala mål, inte kan övervältras på vissa kundkategorier. För att kunna göra de aktuella tjänsterna tillgängliga för alla måste någon eller några producenter åläggas att, i allmännyttans intresse, le- verera tjänsterna i fråga till priser som understiger marknadspriserna och/eller att genomföra icke lönsamma investeringar i distributionsnät, miljöskydd mm. Sådana krav måste emellertid kombineras med en möjlighet för företagen att täcka de extra kostnader som uppstår. Denna kostnadstäckning kan ha formen av direkta subventioner, men det kan också röra sig om en rättighet att ta ut överpriser från en eller flera andra kundgrupper. Det senare förutsätter i praktiken att de producenter som åläggs att leverera allmännyttiga tjänster också skyddas från konkurrens inom vissa marknadssegment. Eftersom även direkta subventioner tenderar att snedvrida konkurrensen, kan man dra slutsatsen att krav på allmännyttiga tjänster på ett eller annat sätt leder till konkurrensbegränsningar. EG:s naturgasmarknadsdirektiv ger medlemsländerna rättighet att ålägga naturgasföretag att tillhandahålla allmännnyttiga tjänster, dvs. tjänster som avser försörjningstrygghet, regelbundna leveranser, kvalitet, pris och miljöskydd. krävs att dessa tjänster skall vara klart definierade, öppna, icke- diskriminerande och kontrollerbara. Som tidigare nämnts innehåller naturgasmarknadsdirektivet bestäm- melser om undantag från ovanstående regler under vissa betingelser. Således kan ett naturgasföretag som äger överförings- och/eller distri- butionsnät, och som riskerar allvarliga ekonomiska och finansiella problem till följd av ingångna s.k. take-or-pay avtal, beviljas tillfälligt undantag från reglerna om andra aktörers rättighet att få tillträde till nätet i fråga. Eftersom take-or-pay avtal är vanliga på naturgasmarkna- den är detta en möjlighet till undantag som skulle kunna få stor betydelse för konkurrensförhållanden och prisbildning på denna marknad. Emellertid är det bara tillfälliga undantag som kan komma i fråga och beslut av en nationell myndighet om att bevilja ett undantag skall överprövas av . En möjlighet till undantag från reglerna om berättigade kunder och marknadsöppning finns om ett medlemsland är en s.k. framväxande marknad. Med naturgasmarknadsdirektivets terminologi är en "framväxande marknad" ett medlemsland i vilket den första kommer- siella leveransen av naturgas skedde för mindre än . Emel- lertid upphör undantaget så snart som villkoret för att klassas som "framväxande marknad" är uppfyllt. Under alla omständig- heter uppfyller inte kraven på att vara en "framväxande mark- nad". En för svenskt vidkommade viktigare möjlighet till undantag från reglerna om berättigade kunder och marknadsöppning rör avgränsade geografiska områden i en medlemsstat. Det rör sig om ett tillfälligt un- dantag med en varaktighet på högst och avsikten är att stimulera investeringar i naturgasnät inom ett visst geografiskt område. En viktig förutsättning för att undantag skall beviljas är att det antingen saknas infrastruktur för naturgas i området eller att sådan infrastruktur (med otillräcklig utbredning) har anlagts för mindre än . Till detta kommer krav på att en rad kriterier, t.ex. utsikterna för den berörda naturgasmarknaden, skall beaktas. Det borde vara möjligt för att få ett tillfälligt undantag från reglerna för berättigade kunder och marknadsöppning för att främja investeringar i infrastruktur för naturgas i landets östra, mellersta och norra delar. Även om det skulle anses önskvärt att bygga ut infrastruktur för naturgas i dessa delar av landet, måste undantagsalternativet jämföras med andra alternativ för att stimulera sådan investeringar. Denna fråga behandlas mer ingående i avsnitt 8.7. Som avslutning på denna diskussion om innehållet i EG:s naturgas- marknadsdirektiv kan det vara värt att erinra om att det finns flera för- hållanden av betydelse för marknadens sätt att fungera som, bland annat med hänvisning till subsidiaritetsprincipen, inte berörs i direktivet. Således säger direktivet inget om hur monopolverksamheten skall reg- leras, bara att diskriminering och missbruk av dominerande ställning inte är tillåtet. Om målet är att inom landet få en väl fungerande och effektiv marknad för naturgas är det emellertid angeläget att monopol- verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och att priserna på in- frastrukturtjänsterna reflekterar de relevanta samhällsekonomiska kost- naderna. Naturgasmarknadsdirektivet innehåller inte heller några föreskrifter om hur handeln med naturgas skall bedrivas, d.v.s. om det enbart skall vara bilateral handel mellan marknadens aktörer eller om någon del av handeln skall ske via en inhemsk spotmarknad för naturgas. När den gemensamma norsk-svenska elmarknaden öppnades hade stats- makterna i och via sina nätbolag (Statnett och ) öppnat en handelsplats för el, . Det kan finnas skäl att överväga om liknande initiativ vore önskvärda på naturgasmarkna- den. 5 EG:s elmarknadsdirektiv och den svenska ellagen Som redan har framhållits finns det stora likheter mellan EG:s elmark- nads- och naturgasdirektiv. Eftersom elmarknadsdirektivet redan har införlivats i den svenska lagstiftningen finns det skäl att här kortfattat beskriva EG:s elmarknadsdirektiv och de i sammanhanget relevanta delarna av den nya ellagen. Vidare finns det skäl att något kommentera erfarenheterna av den nya ellagen. är det ett faktum att det finns mycket stora olikheter mellan el- och naturgasmarknaderna i Sve- rige. De mest uppenbara skillnaderna mellan el- och naturgasmarknaderna är att det på elområdet finns både betydande inhemska produk- tionsresurser och en väl utbyggd infrastruktur för transmission och dist- ribution av el, medan det på naturgasområdet varken finns inhemska produktionsresurser eller, i stora delar av landet, en infrastruktur för överföring- och distribution av naturgas. Som en konsekvens av detta finns det ett stort antal väletablerade och erfarna företag på elmarknaden, medan en vital framtida naturgasmarknad i torde förutsätta ett betydande mått av nyetableringar och nyföretagande. 5.1 Den svenska elförsörjningens struktur och omvandling Elförsörjningen är en bransch som i hög grad uppvisar de drag som kännetecknar en nätverksindustri. Den svenska elförsörjningen har också utvecklats på ett sätt som är typiskt för nätverksindustrier. Produktion och transmission, dvs., transport av högspänd kraft, har varit en integrerad verksamhet och den inhemska marknaden har dominerats av det statliga företaget . har lokal distribution och försäljning till största delen skötts av ett stort antal små distri- butionsföretag. Skalfördelar i produktionen och vinster av att integrera produktionen och driften av högspänningsnäten var ofta framförda motiv för denna branschstruktur. I takt med att efterfrågan på el växte och teknologin utvecklades förlorade emellertid dessa argument sin styrka. Det framstod som allt mer troligt att de potentiella vinsterna av konkurrens i produktion och försäljning var större än vinsterna av att integrera produktion och transmission. Med och som förebilder, och med det redan då förväntade EG-direktivet som förstärkande faktor, refor- merades den svenska elmarknaden på och en ny ellag trädde i kraft . Eftersom EG:s direktiv om den inre marknaden för elenergi kom att fördröjas avsevärt är det emellertid oklart vilken roll som detta direktiv haft för utformningen av den svenska ellagen. Det primära syftet med EG:s elmarknadsdirektiv är att "..create one single market, not 15 liberalised or partly-liberalised, but largely inde- pendent electricity markets"14 . Direktivet innehåller föreskrifter som skall säkra konkurrens vid utbyggnad av ny produktionskapacitet. Det finns också föreskrifter som rör utnyttjandet förnybara energiformer och tillgången på s.k.allmännyttiga tjänster. De regler som har störst betydelse för konkurrens, prisbildning och investeringar är emellertid de som sammanfattas i följande tre punkter: Tillgång till näten: Direktivet krävers.k.TPA (third party access), men ger medlemsstaterna rätt att välja mellan tre alternativ, nämligen reglerat tillträde (rTPA), förhandlat tillträde (nTPA) och "the single buyer model" (SBM). Det sistnämnda alternativet kan karaktärseras som en mycket speciell variant av rTPA. 14 Opening up to choice. The single electricity market. European Commission (1999). för detta alternativ har emellertid visat sig vara så litet att det i praktiken har bortfallit. Det betyder att valet även på elmarknaden står mellan rTPA och nTPA. Flertalet medlemstater, bland annat och , har valt rTPA. Separering ("unbundling") av nätverksamhet (transmission /distribution) och produktion. Direktivet kräver separat ledning och ekonomisk redovisning för de två verksamhetsgrenarna, men ett medlemsland som så önskar kan kräva separata bolag eller separata bolag med skilda huvudägare. Berättigade kunder och marknadsöppning. Direktivet föreskriver en gradvis öppning av marknaden, med början med de största elkon- sumenterna, så att den "fria" elmarknaden i respektive medlemsland uppgår till 1/3 av elanvä ndningen . För att belysa innebörden av denna avgränsning kan nämnas att större hotell och sjukhus, men inte enskilda hushåll, kommer att höra till kategorin "berättigade kunder" . Som en allmän beskrivning kan man säga att har gått långt när det gäller att realisera intentionerna bakom EG:s elmarknadsdirektiv. Konsekvensen är att det regelverk som styr den svenska elmarknaden, som dessutom är mycket väl integrerad med elmarknaderna i och , i hög grad ger utrymme åt konkurrens och fri prisbildning. I Tabell 5.1 sammanfattas huvuddragen i de två EG-direktiven och mot- svarande delar av den svenska ellagen. Tabell 5.1 EG:s direktiv och den svenska ellagen rTPA, nTPA eller införa vissa krav på Det är i och för sig intressant att konstatera att valt att prioritera öppenhet och konkurrens på elmarknaden och således gått betydligt längre än vad som krävs i EG:s direktiv. Därutöver är ellagen i sig av stor betydelse i samband med inkorporerandet av EG:s naturgasmarknadsdirektiv i den svenska lagstiftningen. Det gäller ju inte bara att skapa förutsättningar för effektiv konkurrens mellan olika aktörer på naturgasmarknaden, utan även att se till att konkurrensförhållandena mellan olika energislag inte snedvrids. Denna observation behandlas mer ingående i kapitel 8. 5.3 Erfarenheter av den nya ellagen De väsentliga delarna av den nya ellagen har varit i kraft . För en systematisk utvärdering är detta en alltför , men det är ändå möjligt att göra vissa observationer. Den första observationen är då att den avreglerade elmarknaden med fri prisbildning och separering av produktion/försäljning och nätverksamhet faktiskt fungerar. Farhågorna om ständiga strömavbrott har visat sig vara ogrundade. Det verkar också som om den ökade konkurrensen lett till högre produktivitet i kraftproduktion och eldistribution och, med avsevärd fördröjning, lägre elpriser (före skatt) för flertalet stora och små konsumenter. Sammantaget är detta ett stöd för de intentioner som ligger bakom EG:s elmarknads- och naturgasmarknadsdirektiv. En mer detaljerad granskning av erfarenheterna av "den nya el- marknaden" i avslöjar emellertid en del problem som också skulle kunna uppstå på en framtida svensk naturgasmarknad. framgår av Tabell 1 innebär den nya ellagen att alla kunder är "berättigade", dvs. har tillgång till transmissions- och distributionsnäten och är fria att träffa avtal med valfri leverantör. För att en elkonsument skall få utnyttja denna frihet krävs emellertid att den el som konsumenten i fråga förbrukar kan mätas timme för timme. (Detta krav slopas emellertid ). I praktiken innebär detta krav en inträdesavgift på ca. till den "nya" elmarknaden. Den konsument som inte är beredd att betala denna avgift är hänvisad till den lokala leverantör som tidigare hade koncession för området i fråga. För hushåll, särskilt de som inte har elvärme, överstiger denna inträdesavgift i allmänhet den besparing i form av lägre elpris som ett byte av leverantör kan medföra. För större elförbrukare är däremot kostnaden för att uppfylla mätarkravet närmast försumbar. Följden är att de små elkonsumenterna blir "fångar" hos sina respektive lokala elleverantörer, medan de större förbrukarna kan välja bland många konkurrerande leverantörer. Det är alldeles uppenbart att mätarkravet skapat en uppdelning av elmarknaden i en konkurrensutsatt del med storförbrukare på köparsidan och en del bestående av ett stort antal lokala monopolmarknader med småkonsumenter på köparsidan. Eftersom många enskilda elleverantörer kan agera både på en lokal monopolmarknad och den nationella konkurrensmarknaden finns det goda möjligheter till prisdiskriminering och korssubventionering. De skillnader mellan hushållens och de stora förbrukarnas elpriser som rått –99 tyder på att dessa möjligheter varit väl utnyttjade. Denna slutsats stöds av att beslutet att avveckla mätarkravet medfört ett kraftigt fall i hushållens elpriser efter denna tidpunkt. Den slutsats som kan dras från dessa erfarenheter är att allt annat än fullständig marknadsöppning, dvs.. att samtliga kunder är "berättigade", lätt leder till snedvridningar och konkurrensbegränsningar. Erfaren- heterna från elmarknaden visar också att det inte räcker att alla kund- kategorier i formell mening är "berättigade" för att marknadsöppningen skall bli fullständig. Man måste också försäkra sig om att generella regler (som t.ex. mätarkravet) inte får en utformning som i praktiken missgynnar vissa kundkategorier. En annan erfarenhet från elmarknaden rör separeringen av mono- polverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Som framgår av Tabell 1 föreskriver den svenska ellagen att produktion/försäljning och nätverksamhet skall bedrivas i separata bolag. Något krav på separata huvudägare finns dock inte. I ett internationellt perspektiv är ensam om att på detta sätt ha gått längre än att kräva separat ledning och ekonomisk redovisning, vilket emellanåt gör att framhålls som ett föredöme. De faktiska erfarenheterna är dock inte entydigt po- sitiva. Kravet på att lägga monopolverksamhet och konkurrensutsatt verk- samhet i skilda bolag är inte förenat med krav på separat ledning av bolagen i fråga. Följden har blivit att det i många fall är samma ledning i de två bolagen, dvs. en situation långt från den "kinesiska mur" som eftersträvas i EG:s direktiv. Det finns inte heller några tydliga och de- taljerade krav på hur tillgångarna i det ursprungliga bolaget skall delas mellan de två nya bolagen och hur de skall värderas. Följaktligen finns det goda möjligheter att belasta monopolverksamheten med en del av den konkurrensutsatta verksamhetens kostnader, dvs. att genomföra konkurrensbegränsande korssubventionering. Sammantaget är det up- penbart att ett krav på separata bolag inte nödvändigtvis leder till en tydlig separering av monopolverksamhet och konkurrensutsatt verk- samhet. är det mycket som tyder på att uppdelningen i skilda bolag underlättar köp och försäljning av respektive verksamhet och därmed en produktivitetshöjande strukturell omvandling av elbranschen. Denna omvandling kan innebära att det till stor del blir olika huvudägare av företag med monopolverksamhet och företag med konkurrensutsatt verksamhet. Slutsatsen är därför att kravet på skilda bolag skapar bättre förutsättningar för en dynamisk utveckling i branschen, men för att korssubventionering och andra typer av konkurrensbegränsning skall kunna förhindras måste kraven på separat ledning och separata tillgångar vara högt ställda. När det gäller erfarenheterna av den "nya" elmarknaden i kan man också konstatera att den organiserade marknadsplatsen () på ett avgörande sätt bidrar till tranparens i prisbildningen och därmed till att marknaden fungerar effektivt. Av detta kan man dock inte dra slutsatsen att statsmakterna bör ta ansvaret för att organisera en marknadsplats också för naturgas. Ett förhållande som talar emot ett sådant initiativ är att antalet aktörer på den svenska naturgasmarknaden kan väntas vara litet och att en europeisk spotmarknad för naturgas re- dan har etablerats. 6 Den europeiska naturgasmarknaden15 I detta kapitel ges en kortfattad beskrivning av den europeiska natur- gasmarknadens framväxt och nuläge. Kapitlet avslutas med en jämfö- relse i ett antal dimensioner av naturgasmarknaderna i grann- länder. 6.1 Den europeiska naturgasmarknadens framväxt och betydelse Den europeiska naturgasmarknaden är relativt ung. Den växte fram i större skala först då produktionen av naturgas i det holländska inleddes. dominerade den holländska exporten det totala utbudet. Därefter började naturgas från , och nå den europeiska marknaden. hade OPEC ett dominerade in- flytande på den internationella energimarknaden och generellt blev energisektorn en allt mer politiskt styrd sektor. Ett skäl för detta var att de nationella regeringarna ville säkra leveranstryggheten i respektive lands energiförsörjning. Politisk inblandning ansågs också vara nöd- vändig för att styra användningen av begränsade naturresurser och för att sköta relationerna med viktiga producentländer som och . Dessutom var oljepriserna historiskt sett mycket höga vilket gjorde att energifrågorna fick en hög prioritet politiskt. De naturgasprojekt som var på väg att genomföras i var mycket stora och varje enskilt projekt innebar en stor förändring av den europeiska marknaden för naturgas. Projekten sökte utnyttja de stordriftsfördelar och de inslag av naturliga monopol som man såg i naturgasens utbredning. För att säkra dessa stora projekt in- gicks långsiktiga kontrakt mellan de stora aktörerna. Dessa kontrakt sågs som en förutsättning för de stora investeringar som skulle göras inom produktion och transport av naturgas. I och var det de stora multinationella oljebolagen som ledde arbetet med att ut- veckla produktionsanläggningar för naturgas. Dessa företag var, till- sammans med statligt kontrollerade gasföretag i , också involve- rade i utbyggnaden av de rörledningsnät som skulle förse den europeiska marknaden med naturgas. 15 Data som redovisas i avsnittet bygger huvudsakligen på uppgifter från rapporten /IEA (1998). SOU 1999:115 Bilaga 3 423 De nationella naturgasföretagen hade en central roll i utvecklingen på den europeiska naturgasmarknaden. De flesta av dessa, t.ex. Gaz de , Distrigas i och SNAM i var statligt ägda mono- pol vad gäller import och överföring inom landet av naturgas. Andra som i var i privat ägo. Ägarna var företrädesvis större energibolag. Även uppströms var marknaden koncentrerad med huvudsakligen statligt kontrollerade ägarintressen. I och var gasexporten en central del av den ekonomiska politiken. I kontrollerades exporten av Statoil, Norsk Hydro och Saga, ener- giföretag i vilka staten har ett starkt ägarintresse och inflytande. I hol- ländska Gasunie, som kontrollerar såväl export och import samt för- säljning till större kunder, är staten hälftenägare. Den starka position som de nationella integrerade import- och över- föringsföretagen hade sågs av de producerande företagen som en garanti för att avtal och köpta kvantiteter i långa kontrakt verkligen skulle fullföljas. Exportörer var ovilliga att initiera storskaliga investerings- projekt om inte denna typ av garantier kunde åstadkommas. Styrkan i det nationella naturgasföretaget ansågs också vara en fördel vid de för- handlingar om importpriser som skulle genomföras. Ägandet och kontrollen av gasledningarna gav de nationella import- och överföringsföretagen en avsevärd marknadsmakt gentemot sina kunder, vilket ledde till monopolistisk prissättning och prisdiskriminering mellan olika kundkategorier. Varje kundgrupp fick betala ett pris som låg nära priset på tillgängliga substitut till gas. På detta sätt fick kunderna betala vad de var beredda att maximalt betala för naturgasen. I praktiken innebar det att naturgaspriserna kom att fluktuera i takt med priserna på andra petroleumprodukter. Fram till har regelverken för nationella naturgasmark- nader utgått från att en monopolistisk marknadsstruktur är det bästa sättet att uppnå effektivitet. Det enda egentliga undantaget är . Där har man tagit ett avsevärt steg bort från den traditionella monopo- listiska strukturen för den nationella naturgasmarknaden och i stället skapat förutsättningar för en konkurrensmarknad. För den europeiska naturgasmarknaden som helhet innebär anpassningen till EG:s natur- gasmarknadsdirektiv en betydande förändring av "spelregler" och kon- kurrensförhållanden. 6.2 Naturgasen i energiförsörjning Användningen av naturgas liksom naturgasens andel av total primär energianvändning varierar starkt mellan de europeiska länderna. Således uppgick naturgasens andel av den totala anvä ndningen av primär energi i , till i och till i . I flertalet av länderna svarar hushållssektorn för den största andelen av naturgaskonsumtionen, medan den andel som går till elproduktion är relativt liten. Undantaget är där en stor andel av den inom landet förbrukade naturgasen används för kraftproduktion. I Tabell 6.1 redovisas konsumtionen av naturgas inom olika länder i och i Tabell 6.2 återges naturgasens andel av total primär energianvändning. Tabell 6.1 Konsumtion av naturgas i (bcm) Källa : Energy 1998 En statistik som visar hur väl utbyggt ledningsnätet är inom kontinentala är andelen hushåll som är uppkopplade mot naturgasnätet. I är av hushållen anknutna till naturgasnätet. I har av alla hushåll mindre än till närmaste huvudledning och av hushållen använder naturgas. I kan ca. av hushållen nås av rörledningsnätet, men är uppkopplade. I är av hushållen anslutna till naturgasnätet, medan motsvarande siffra för och är respektive . Tabell 6.2 Naturgasens andel av total primär energianvändning (procent) Källa: Energy 1998 6.3 Struktur, aktörer och ägarformer Den typiska strukturen på de nationella marknaderna för naturgas är att överföringsledet sköts av ett dominerande nationellt företag, medan distributionen sköts av ett större antal företag. och har dock en annan struktur och i är flera företag verksamma i överföringsledet. Distributionsbolagen säljer naturgas till hushåll och andra mindre kunder, medan större industrikunder och kraftproducenter köper sin naturgas direkt från överföringsbolaget. De lokala distribu- tionsbolagen har i allmänhet inget val vad gäller leverantör, vilket in- nebär att de i regel måste köpa sin naturgas från överföringsbolaget inom respektive land. I kan de lokala distributionsbolagen emellertid själva välja leverantör och därmed få tillgång till leveranser från tredje part. I har British Gas historiskt skött såväl överföring som dist- ribution till slutkunder. Lokala distributionsbolag har aldrig existerat på samma sätt i som i länderna på kontinenten. Sedan British Gas bröts upp 1997 har dock transporten av gas separerats från försäljningen av gas. I måste i praktiken alla företag som ägnar sig åt att marknadsföra gas till slutkunder använda sig av det transportnätverk som tillhandahålls av Transco, ett dotterbolag till . Det finns i drygt 60 företag med auktorisation för att sälja gas. I har GDF en marknadsandel på ca. av all gas- överföring. I passerar ca.