sou · GNB392d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Sannolikt är också det parti som potentiellt sett är kan tänkas ha störst skäl att oroa sig för eventuella legitimitetsproblem och andra oönskade konsekvenser av sådana bidrag. Många av partiets kandidater har väl utvecklade relationer till det lokala näringslivet inom valkretsen och skulle således med förhållandevis goda utsikter kunna komma i åtnjutande av bidrag från företag. Några rekommendationer till de nominerande partiinstanserna om att stödja enskilda kandidaters kampanjer fanns inte. De regionala partiorganisationerna gavs – utom i fall, där inställning- en till personval är uttalat kritisk – därmed ett handlingsutrymme när det gäller att uppmuntra och stödja personvalskampanjer såväl i ekonomiskt som i annat hänseende. De regionala partiorganisationernas roll De regionala partiorganisationerna tilldelades således en central roll när det gällde implementeringen av de riktlinjer som här återgivits. För de tre partier som uttryckligen har fastslagit tvingande regler gällde det i första hand för partidistrikten (inom s och v) och länsförbunden (inom m) att övervaka att reglerna efterlevdes. Därutöver kunde de naturligtvis utfärda ytterligare regler. Detta gäller också för övriga partier. 58 Finansiering av personvalskampanjer Regional reglering av valkampanjernas finansiering (procent). Antal svarande: 157 Kommentar: Frågan löd: Har distriktet/förbundet, utöver centralt beslutade regler, antagit egna regler eller anvisningar för finansiering av kandidaternas personvalskampanjer? En klar majoritet av de regionala partiorganisationerna – totalt – avstod dock från att anta egna regler eller riktlinjer beträffande finansieringen utöver de som fastslagits centralt (se tabell 1). Här finns vissa skillnader mellan partierna. I fall har 15 av de 23 distrikt () som besvarat enkäten antagit kompletterande riktlinjer, i vänster- och har endast någon enstaka av de regionala partiorganisationer som i vardera fall deltagit i denna del av undersökningen antagit kompletterande riktlinjer. Att de båda sistnämnda partierna skiljde ut sig i detta avseende måste självfallet ses i ljuset av att deras centrala partiinstanser utfärdat ganska rigorösa rekommendationer. Utrymmet för att ytterligare reglera kandidaternas kampanjfinansiering var ytterst begränsad. Vanligast med regionala regleringsbestämmelser var det inom . Möjligen sammanhänger detta med partiets decentralise- rade organisationsstruktur (1997, s. 136 ff). Medan partistyrelsen på den centrala nivån mer ägnade sig åt att kartlägga problemen försökte centerdistrikten på den regionala nivån i flera fall precisera mer konkreta anvisningar för etiska regler. Flera av distrikten uppgav att de, mer eller mindre noggrant, diskuterat valkampanjens allmänna ekonomiska förutsättningar med de inblandade kandidaterna. Beslut hade också fattats om hur många kandidater som skulle stödjas och hur detta skulle ske; det vanligaste var att de fyra toppnamnen tilldelades kampanjbidrag. I detta sammanhang framträder emellertid svårigheten att i praktiken skilja mellan direkt och indirekt kampanjstöd. Det var således vanligt att specialdestinerade kampanj- Finansiering av personvalskampanjer 59 bidrag utdelades till kandidaterna: bidrag avsedda att användas för broschyrer och andra trycksaker, valaffischer etc. på det sätt kandidaterna själva fann lämpligt. I några centerdistrikt har slutligen kampanjbidraget utbetalats i efterhand, mot uppvisande av faktura. Några av beslutade att externa kampanj- medel överstigande skulle redovisas till förbundsstyrelsen. Inom socialdemokraterna beslutade distriktsstyrelserna att införa en särskild kansliavgift för de kandidater som bedrev personvals- kampanj; dessa kandidater fick genom att erlägga denna avgift nyttja kansliets resurser i vissa avseenden. Systemet med kansliavgifter ligger i linje med den policy som socialdemokraterna har med avgifter – tionde eller taxering som förtroendevalda måste betala på alla nivåer.11 Vidare förekom på flera håll regler om att valledningen skulle godkänna alla personvalsannonser som enskilda kandidater publice- rade. Av debatten att döma bidrog skillnaderna i partiernas rekommen- dationer och regelsystem till en viss förvirring både bland kandidater och väljare. Bristen på enhetliga regler kan ge upphov till misstankar om orättvisor mellan kandidater och att kontrollmöjligheterna är varierande. Den brist på erfarenhet som svenska politiker har att marknadsföra både politiken och sin person torde även ha bidragit till en viss frustration. Därtill skall läggas att många kandidater inte heller har erfarenhet av att behöva samla in pengar till valkampanjer. En enskild kandidat kan, trots rekommendationer från det egna partiet, uppleva det svårt att veta hur man bör bete sig, vad som i det enskilda fallet är korrekt. Valkampanjernas roll för valresultaten har successivt förstärkts både i och i de flesta andra länder. Till de viktigare orsakerna hör att väljarkåren blivit rörligare (med sjunkande partiidentifikation) och att allt fler bestämmer sig allt senare hur de ska rösta som mediernas roll i kampanjerna ökat i betydelse. Detta påverkar valet av kampanjstrategier, dvs. hur uppläggningen av valkampanjen ser ut, hur mycket resurser som ska satsas och när och hur dessa medel ska 11 Riksdagsledamöter betalar f n av sina arvoden till riksdagskansliet som ersättning för kanslihjälp. Partiernas förtroendevalda inom flera kommuner och landsting betalar en viss procent av sina arvoden och löner till partiorganisationen. Även parlamentarikerna i EU uppbär tionde. 60 Finansiering av personvalskampanjer användas i valkampen. Pengarnas betydelse har otvivelaktigt ökat men bedömningar av hur viktig den rollen är för valresultatet beror i viss mån på vart i världen vi vänder blickarna. I studier av amerikanska val har resultat visat på att pengar kan vinna val särskilt i kombination med att det gäller kandidater som söker återval, dvs. de kandidater som har mest pengar vinner också. Detta är dock ingen sanning som direkt kan översättas att gälla generellt. Varje politiskt system och varje val har sina speciella förutsättningar. Flera faktorer än pengar kan ge utslag. Osäkerheten om hur mycket pengar som behövs för att göra ett bra val gör att partier och kandidater ständigt frestas att driva upp kostnaderna (arms race). Problemet i vissa fall kanske är att half the money spent on campaign is wasted. The trouble is, we dont know which half (1997, s. 75-97; 1992). Kampanjkostnader är i likhet med valkostnader svåra att kartlägga på ett tillfredsställande sätt. Ett problem är svårigheterna att skilja mellan direkta och indirekta kampanjbidrag. I vissa fall kan budgeten i reda pengar vara begränsad, men möjligheterna att utnyttja olika materiella resurser av typen bil, fax och olika administrativa faciliteter från ett stödjande parti eller organisation vara betydande. I valkampan- jer får kandidater ofta hjälp av frivilliga som utan ersättning ställer upp med försäljning, står för underhållning eller delar ut material. Någon totalkostnad för personvalskampanjerna är här inte möjlig att redovisa. Även med en avgränsning till ekonomiskt stöd i strikt mening, dvs. kontanta bidrag till kandidaterna, bör en viss försiktighet påkallas. Partierna rekommenderade visserligen öppenhet och offentlig redovisning, men möjligheterna att kringgå dessa rekommendationer visar sig i allmänhet vara stora. I tabell 2 visas hur kostnaderna för kandidaternas personvals- kampanjer skiljde sig åt mellan olika partier. Det är data från kandidatenkäten som ligger till grund för tabellen. Det är alltså uppgifter som ett statistiskt representativt urval av kandidater redovisat. Totalt var det 129 riksdagskandidater i urvalet som själva uppgivit att de bedrivit en personvalskampanj. Resultatet visar att de första personvalskampanjerna höll sig på en låg kostnadsnivå. I av de personvalskampanjer som genomfördes stannade kampanjkostnaden . Kampanjer överstigande var ytterst sällsynta. Resultatet visar att de första personvalskampanjerna höll sig på en låg kostnadsnivå. I av de personvalskampanjer som genomfördes stannade kampanjkostnaden . Kampanjer överstigande var ytterst sällsynta. Lågbudgetkampanjer var inte helt oväntat allra vanligast inom och . Av de två vänster- partister och två miljöpartister i urvalet som uppgav sig ha bedrivit Finansiering av personvalskampanjer 61 personvalskampanj hade ingen haft kampanjkostnader som överstigit . Lågbudgetkampanjer var inte helt oväntat allra vanligast inom och . Av de två vänsterpartister och två miljöpartister i urvalet som uppgav sig ha bedrivit personvalskampanj hade ingen haft kampanjkostnader som överstigit . Tabell 2: Kostnad för personvalskampanj (kandidatenkäten). Kommentar: Kandidaterna ombads ange den totala kostnaden för den egna personvalskampanjen. Frågan löd: Hur mycket uppskattar Du att Din person- valskampanj kostade totalt? Kostnaderna för de personliga kampanjerna var visserligen låga men måste ses i ljuset av att personvalsreformen generellt hade en försiktig start och att förhållandevis få kandidater drev personliga kampanjer. Förhållandet att socialdemokraterna förhöll sig så avvaktande till reformen och framförallt att man rekommenderade sina kandidater att inte gå fram i egna valkampanjer torde också ha varit en bidragande orsak till att kampanjkostnaderna blev så låga. Med fler socialdemo- kratiska kandidater i personliga kampanjer skulle sannolikt kostnaderna ha drivits upp av konkurrensen mellan de politiska alternativen. Om de socialdemokratiska kandidaterna i kommande val på bred front bedriver personliga valkampanjer är det tänkbart att valkampanjerna framöver mer kommer att likna de race som är vanligt förekommande i andra länder. 62 Finansiering av personvalskampanjer Partiernas stöd till kandidaternas valkampanjer Frågan om vilket ekonomiskt stöd som ett parti ger till sina kandidater brukar tilldra sig stort intresse i ett personvalssystem. Bör inte alla kandidaterna på en lista få lika mycket pengar från sitt parti? Är det inte orättvist att får mer än och att inte får ett öre? Det finns vissa inslag av lika för alla principen i flera länder, det gäller ibland delar i offentliga stöd men framförallt olika indirekta stöd där staten ställer upp med förmåner. Det kan vara kostnadsfri postförsändelser från varje kandidat till samtliga väljare i ett distrikt, tillgång till tid i medier etc. Men frågan om hur partierna väljer att prioritera sina (begränsade) resurser är en intern angelägenhet och karaktäriseras oftast av ett strategiskt tänkande. Att ge pengar innebär att man ökar kandidatens chanser att vinna. Ju större bidrag som ges desto starkare signal ger partiorganisationen om sitt stöd för kandidaten (1998). Undersökningen visar att de regionala partiorganisationerna lämnade bidrag till personvalskampanjerna i mycket varierande grad. Sammanlagt 36 av de 160 distrikt och förbund som besvarade enkäten betalade ut till dessa kampanjer. Finansiering av personvalskampanjer 63 De regionala partiorganisationernas totala ekonomiska stöd till personvalskampanjer (kronor). Kommentar: Svarspersonerna ombads ange det totala ekonomiska stöd som utbetalats av den regionala partiorganisationen. Diagrammet visar det totala stöd som utbetalats av samtliga distrikt/förbund inom varje parti. I alla partier utom ett har regionala partiorganisationer lämnat bidrag till enskilda kandidaters personvalskampanjer. Undantaget var vänster- partiet, vars regler ju uttryckligen förhindrade ett sådant stöd. Återhåll- samheten var dock stor även inom och . var det i särklass mest frikostiga partiet när det gällde att dela ut bidrag via de regionala partiorganisationerna, vilket också återspeglas av att partiet givit flest kandidater bidrag (tabell 3). 64 Finansiering av personvalskampanjer Tabell 3: De regionala partiorganisationernas fördelning av kampanjmedel (antal kandidater). Kandidat (listplacering) Kommentar: Svarspersonerna ombads ange hur mycket ekonomiskt stöd som varje enskild kandidat erhållit av den regionala partiorganisationen. delade ut kampanjstöd till sammanlagt 78 kandidater. Partiet stod därmed för mer än hälften av dessa regionala partibidrag. I socialdemokraternas, och fall delade endast en regional partiorganisation ut bidrag. I socialdemo- kraternas fall erhöll i denna valkrets de 15 första kandidaterna kampanjmedel enligt en fallande skala: förstanamnet fick , andranamnet och kandidaterna 3-4 fick och därefter trappades beloppet ned successivt. I fall gavs i ett länsförbund vardera till de fyra toppnamnen. Samma princip tillämpades inom , där summan var vardera till de båda toppnamnen. Framförallt var det alltså partiernas förstanamn som tilldelades medel. I genomsnitt delades det ut per förstakandidat. Det högsta beloppet som någon av de regionala partiorganisationerna utbetalade till någon enskild kandidat var . Denna summa erhöll en folkpartistisk kandidat. Den lägsta summa som gavs till toppnamnen var , det var som redan framgått en av de båda miljöpartister som erhöll detta kampanjstöd. De båda övriga partierna – och – gav som högsta belopp till något av toppnamnen 50.000 respektive . Resultatet bekräftar att det fanns ett strategiskt inslag i partiernas stöd till kandidaterna. Således förstärker dessa strategier möjligheterna för de kandidater som nått högt i nomineringarna att bli valda. Hur kandidaterna ser på partiorganisationernas prioriteringarna har inte studerats i denna undersökning. I ett av de öppna svaren i enkäten kommenterar dock en av företrädare den uppbackning som skedde för vissa kandidater (utan ekonomiskt stöd) med det sades nog att vi driver personvalskampanj för våra listors toppkandidater. Finansiering av personvalskampanjer 65 I en granskning som DN lät göra av 111 personvalskampanjer i riksdagsvalet visade det sig att de flesta kampanjer () bedrevs av kandidater som inte hade en riksdagsplats, dvs. Detta kan ses som uttryck för förhoppningar om att person- valet egentligen inte skulle betyda något, att särskilt förstanamnen inte behövde frukta någon större konkurrens.12 Valresultatet visade sedermera att tolv personer fick sin plats i utifrån personröster och att sju av dem ersatte riksdagsledamöter som alltså fick lämna sina platser till utmanare.13 I de svenska partierna dominerar de offentliga partistöden, dvs det statliga, landstingskommunala och det kommunala partistödet och partierna är i varierande hög grad beroende av dessa. finns inga regler för vad som gäller om dessa anslag slussas till kandidaters personvalskampanjer. Denna regellöshet kan i ett givet läge innebära problem. Om kommunala medel sprids ut på ett antal privata konton, och där kanske inte ens en partirevisor kan bestyrka att medlen används till att bekosta valrörelsen i kommunen, föreligger uppenbara kommunalrättsliga och etiska problem. Insamlingar av olika slag tillhör självklara aktiviteter för kandidater som ställer upp i val. Till de ofta omhuldade goda bidragen hör de små som kommer från medlemmar och sympatisörer. Gåvor från stora organiserade intressen kan däremot skapa problem – om detta kan en diger erfarenhet vittna. Stora bidrag ter sig dock ofta lockande, en ständig insamling av många små bidrag kan vara tidsödande (Gidlund 1983). Förutom de offentliga partistöden tillkommer i de svenska partiernas valkampanjer olika typer av medel från privata bidragsgivare för att förstärka valbudgeten, framförallt insamlingar från enskilda sympatisörer, försäljningar, i vissa fall valanslag från fackliga organisationer (Ds 1994:31). Hur framgångsrika har riksdagskandidaterna varit att samla in medel från andra källor än partiorganisationen? I knappt hälften av distrikten är det ställt bortom varje tvivel att ingen annan finansiering än den som tillhandahölls av partidistriktet förekom – om man får tro ombuds- männen. Det kan dock vara ännu mindre vanligt med annan form av 13Se och uppsatser i denna bok för en utförligare diskussion om detta. 66 Finansiering av personvalskampanjer partifinansiering än vad som dessa siffror avslöjar. Eller, för den delen, mer vanligt. En viss osäkerhet finns nämligen: av ombuds- männen vet inte i vad mån extern finansiering (inklusive bidrag från olika sidoorganisationer) förekommit. Denna förhållandevis höga andel osäkra avslöjar att kontrollfunktionen, och efterlevnaden av de regler och rekommendationer som antagits, inte varit särskilt högt prioriterad. Ett mörkertal kan alltså finnas. Tydliga partiskillnader finns dock. Inom förekom annan finansiering än den som tillhandahölls genom länsförbunden i drygt två tredjedelar av () av dessa, och inom var det dessutom så många som var femte ombudsman som uppgav sig vara osäker huruvida annan finansiering förekom. Även inom de övriga borgerliga partierna var det vanligt med annan finansiering än den som distriktet erbjöd. I hälften av centerförbunden förekom bidrag från såväl partiets egna sidoorganisationer som andra bidragsgivare. Inom förekom ingen som helst finansiering utöver partidistrik- tets egen. I knappt hälften av distrikten förekom ingen annan finansie- ring än den som tillhandahölls av partidistriktet. Tydliga partiskillnader fanns dock. Inom förekom finansiering i drygt två tredjedelar av länsförbunden (), men även inom de övriga borgerliga partierna var det vanligt med annan finansiering än den som distriktet erbjöd. I hälften av centerförbunden förekom bidrag från såväl partiets egna sidoorganisationer som andra bidragsgivare. Inom förekom ingen som helst. Finansiering av personvalskampanjer 67 Tabell 4: Finansiering av personvalskampanjer från andra källor än den regionala partiorganisationen (procent). Frågan löd: Har det förekommit andra former av kampanjfinansiering än den som tillhandahållits genom den regionala partiorganisationen? Den vanligaste finansieringsformen var att kandidaterna själva lade ut pengar för sin kampanj. I sammanlagt 50 fall betalade kandidaterna ur egen kassa för att finansiera sin kampanj, enligt de uppgifter som de regionala partiorganisationerna lämnat. Ett mörkertal kan naturligtvis förekomma. Mindre belopp har kanske inte rapporterats in till partiexpeditionen, eller också betraktas inte sådana – just av detta skäl – som relevanta i sammanhanget av dem som besvarat enkäten. Mest vanligt (i 16 fall) var det att moderata kandidater betalade med egna medel. I övrigt lade 13 centerpartister, 10 folkpartister, 9 kristdemo- krater och 2 socialdemokrater ut egna pengar i sina valkampanjer. I fem fall har ungdomsförbund bidragit med pengar till enskilda kandidater (två folkpartister, två centerpartister och en moderat) och i två fall har kvinnoförbundet gjort det (en folkpartist och en centerpartist). Olika invandrarföreningar har lämnat bidrag till en folkpartistisk kandidat. Den kanske mest kontroversiella formen av stöd är de tre fall av företagsstödda kampanjer som rapporteras. I samtliga fall var det kristdemokrater som tagit emot pengar från företag. Inga uppgifter finns dock om beloppens storlek eller vilken typ av företag det rörde sig om. Det finns naturligtvis inte heller några uppgifter om det förekom villkor, utfästelser eller förpliktelser kopplade till dessa bidrag. 68 Finansiering av personvalskampanjer Synen på reglering och kontroll Den vanligast förekommande regleringen runt om i den demokratiska världen är skyldigheten för partier och/eller kandidater att inkomma med rapporter över den ekonomiska verksamheten. Den redovisnings- skyldigheten har ökat i omfattning och betydelse vilket bland annat har att göra med att offentliga anslag införts expanderat i många länder. Särskilt i personvalssystem finns rättsliga reglering av bidrags- givandet. Det kan gälla offentliggörande av namn på bidragsgivaren vid en given beloppsgräns. Förbud eller restriktioner för bidrag från organiserade intressen (företag eller t ex fackliga organisationer) kan också förekomma.14 En viktig orsak till sådana bestämmelser är medvetenheten om de risker som finns med finansiering av särskilt valkampanjer där olika intressen närmar sig kandidater. Vilka motiv har givaren? Ger man pengar för att få något i utbyte och i så fall vad? Vill man påverka ett visst beslut eller handlar det om att mer generellt tillförsäkra sig om access till en politisk beslutsfattare? Det senare kan innebära en mer långsiktig investering, allt från att vilja informera, presentera en organisations åsikter i en fråga till att allmänt vilja stödja ideologiska meningsfränder (1995, s. 566-581). I svensk debatt har det blivit vanligt att använda begreppet sponsring i samband med bidragsgivande till partier och kandidater. Det bör noteras att det finns en skillnad mellan en sponsor och en bidragsgivare som vill påverka ett beslut (eller se till att inget beslut fattas i en vital fråga). formulerar denna skillnad på följande sätt: En sponsor vill att hans namn skall synas. En bestickare vill dölja sitt handlande. Vad vill den som ekonomiskt stöder ett parti eller en enskild riksdagskandidat? (1999). Frågan om hur kandidaternas personvalskampanjer bör finansieras har varit kontroversiell. Partierna har på nationell nivå enats om att försöka undvika lagstiftning. Det är partierna själva som skall ta ansvar för att det nya valsystemet fungerar på ett sätt som gör att medborgarna uppfattar det som legitimt. Självfallet är finansieringsaspekterna i detta sammanhang ett potentiellt problem, särskilt i ljuset av den växande misstron mot politiker och politiska institutioner. Hur ser ombudsmännen i de regionala partiorganisationerna på de problem som i debatten om personval varit förknippade med 14 Se uppsats sätta gränser för pengars makt i denna bok för en utförligare diskussion om dessa regler. Finansiering av personvalskampanjer 69 Till att börja med råder bred enighet om att pengarnas betydelse kommer att öka i politiken. Totalt av de som svarat på enkäten har den uppfattningen. Som framgår av tabell 5 finns emellertid skillnader mellan partierna. Inom de borgerliga partierna är tveksamheten till påståendet större. Andel ombudsmän som tror att pengarnas betydelse kommer att öka inom politiken (procent). Kommentar: Svarspersonerna ombads ta ställning till följande påstående: Vilka blir konsekvenserna av införandet av personval på lite , tror Du? / Pengarnas betydelse kommer att öka inom politiken. Med ett större inslag av externa bidrag finns åtminstone teoretiskt sett en risk för att korruptionen ökar i omfattning. En sådan utveckling vore ytterst bekymmersam i ett läge då det politiska systemets legitimitet sätts ifråga. – drygt två tredjedelar – tror emellertid inte att korruptionen kommer att öka. Men en så pass stor andel som gör alltså en annan bedömning i detta avseende. 70 Finansiering av personvalskampanjer Andel ombudsmän som tror att korruptionen kommer att öka (procent). Kommentar: Svarspersonerna ombads ta ställning till följande påstående: Vilka blir konsekvenserna av införandet av personval på lite , tror Du? / Korruptionen kommer att öka. Återigen ser vi hur svaren följer ett förväntat mönster: det är företrädare för de partier som har en kritisk inställning till personval som är mest benägna att tro på ökad korruption. Nio av tio vänsterpartister tror att korruptionen kommer att öka som en konsekvens av personvalet. Inom övriga partier är dock de flesta av uppfattningen att de sådan utveckling är mindre sannolik. Som så ofta när denna typ av data skall tolkas uppkommer bedömningsproblem. De flesta tror att en ökning av korruption är mindre sannolik. Men alla delar inte denna syn. Är instämmande svar att betrakta som en hög eller låg andel? Att nästan var tredje partifunktion är påfallande pessimistisk kan tolkas som ett oroväckande resultat. De som svarat på enkäten är ytterst initierade om politikens villkor. De har i regel lång erfarenhet av kampanjarbete.