sou · GNB333 · 2000-01-01 00:00:00 — Tillsammans med lokala sjukhem skulle dessa bo- endeformer successivt ersätta långvarig vård inom länssjukvården. Ål- derdomshemmen bedömdes behövas även , men boende- standarden måste förbättras. Gruppbostäder skulle b yggas främst för äldre med demenssjukdomar. Vid socialutskottets behandling av propositionen och de motioner som väcktes med anledning av den var det främst ålderdomshemmen som stod i fokus. "Utskottet förutsätter givetvis att de uttalanden som tidigare gjort när det gäller den särskilda boendeformen ål- derdomshem kommer att efterlevas. Utskottet har tidigare kunnat kon- statera att det råder politisk enighet om att denna vårdform skall finnas kvar." Utskottet påtalar vidare vikten av att vården för de åldersde- menta byggs ut.7 Äldredelegationen (Ds 1989:27) föreslog följande mål för äldrebo- endet Inriktningen av bostads- och socialpolitiken, när det gäller äldre samt personer med funktionshinder med psykiska eller sociala han- dikapp, är att förstärka möjligheterna för dem att bo i sitt eget bo- ende. Vissa människor måste emellertid kunna erbjudas särskilda boendeformer för att kunna få sina grundläggande behov av tr ygg- het, service och omvårdnad tillgodosedda. Enligt äldredelegationens uppfattning borde begreppet "särskilda boen- deformer för service och omvårdnad" kunna användas i SoL som sam- lingsbegrepp för alla boendeformer som delegationen avsåg, såväl ser- vicebostäder och ålderdomshem som kommunerna var huvudmän för, gruppboende som fanns i en gråzon mellan huvudmännen och de lokala sjukhem som landstingen var huvudman för. Syftet var att förtydliga kommunernas ansvar för "ett varierat utbud av boendeformer till alla som behöver sådant stöd". Äldredelegationen avsåg med detta lämpliga boendeformer för alla åldrar, inte bara äldre. 6prop 1987/88:176 sid 69 71988/89:SoU6, sid 14ff 8Ansvaret för äldreomsorgen, Ds 1989:27 sid 220f som Äldredelegationen ansåg att ålderdomshem och sjuk- hem behövdes som boende- och vårdformer betonade delegationen att kommunerna skall uppfylla kraven på god utrymmesstandard, och utformas så att den enskildes rätt till frihet och integritet kan tillgo- doses. I propositionen Ansvaret för service och vård till äldre och handikap- pade mm, prop. 1990/91:14, gjordes en uppdelning så att ansvaret för särskilda boendeformer för äldre som kom att regleras i 20 § SoL skil- des från ansvaret för att inrätta bostäder med särskild service för män- niskor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svå- righeter i sin livsföring som regleras i 21 § SoL. som anslöt sig till förslagen framhöll att det i kom- munernas skyldighet bör ingå att tillhandahålla servicebostäder, grupp- boende, ålderdomshem och lokala sjukhem. 9 Utskottet ansåg att det be- hövdes en kraftig utbyggnad av alternativa boendeformer, inte bara för äldre utan även för funktionshindrade. Vad gäller lokala sjukhem pe- kade utskottet på att det är en förutsättning för att man skall kunna leva upp till de övergripande målen om valfrihet och personlig integritet att den som så önskar skall kunna få bo i eget rum. Syftet med reformen var att tydliggöra kommunernas ansvar för allt äldreboende, även den som bedrev på långvårdssjukhusen. I propositionen anförs att "olika former av social och medicinsk service skall i första hand kunna tillgodoses i den enskildes hem. Den enskilde skall emellertid kunna välja att flytta till en särskild boendeform för service och omvårdnad". Regeringen uttalar i propositionen om ändring i socialtjänstlagen (1996/97:124) att huvudinriktningen när det gäller omsorg om äldre och personer med olika slags funktionshinder är att förstärka möjlig- heterna till eget boende och att detta borde vara utgångspunkt även när den enskilde har omfattande behov av tillsyn, omvårdnad och vård. När behovet av tillsyn eller kraven på tr ygghet och säkerhet kan tillgodoses i det egna hemmet bör det finnas möjligheter att flytta till en särskild boendeform. Regeringen konstaterar vidare att det förekommer många olika benämningar på de olika slag av kollektivt boende som ingår i samlingsbegreppet särskilt boende. 91990/91:SoU9, sid 24 101990/91:SoU9, sid 31f 11prop 1990/91:14, ansvaret för service och vård till äldre och handikappade benämningar som ålderdomshem, servicebostäder, gruppboende och sjukhem antas förlora betydelse i takt med att nya boendeformer och benämningar växer fram. När man kan bo kvar i det egna hemmet måste, enligt regeringens mening, det särskilda boendet – oavsett vad det kallas – kunna erbjuda en god vård och omsorg som beaktar den enskildes behov av självbestämmande, integritet, trygghet och livskvalitet. Äldreboendet har påverkats av bl.a. följande faktorer ·Lagstiftningens inriktning på flexibilitet och anpassning till indivi- dens behov, ·Lagstiftarens betoning av kvarboendeprincipen, ·Kommunernas ansträngda ekonomi, ·Den ökande andelen personer . ·Kortare vårdtider inom slutenvård Utvecklingen har i flertalet kommuner lett till alltmer flexibla boendeformer. Det blir allt svårare att peka ut "sjukhemmet" och separera det från "servicehuset". Man kan i ökande utsträckning säga att det inte är själva boendet utan individens behov som avgör vårdens omfattning. Denna utveckling ligger i linje med intentionerna med Ädelreformen. Boendet och vården skulle anpassas efter indivi- dens behov. Den enskilde skall inte för att få adekvat vård behöva flytta från den egna bostaden till och sedan vidare till ålderdoms- hem eller sjukhem. Samma utveckling kan iakttas i och . kan även ett stort vård- och omsorgsbehov tillgodoses i ordi- närt boende. De sammanlagda kostnaderna för hemsjukvård och hem- tjänst som ges inkl kvällar och nätter är ofta högre än om vården ges mer institutionellt i ett särskilt boende. Den högre kostnaden för att tillhandahålla hjälpen i ordinärt boende tycks dock inte påverka kommuner och landsting. Tvärtom har det skett en utbyggnad av insatser kvälls- och såväl från som hemsjukvården. erhöll av omsorgstagarna hjälp och/eller natt, var andelen . Drygt 8 100 fler personer fick hjälp /natt, en ökning . Det är dock svårt att ge samma kontinuitet och trygghet kvällar och nätter i ordinärt boende som i särskilt boende, vilket bl.a. framgår i Äldreuppdraget 1998. Vårdtiderna inom slutenvård har kortats och eftervårds- former i landstingsregi som konvalescenthem har drastiskt minskat. Antalet vårdplatser inom akutsjukvården har minskat med –1996. 12 Detta har medfört ett ökat tryck på olika former av korttidsboende. Det har också lett till att fler personer får vården och omsorgen i hemmet eller i en särskild boendeform. Antalet medicinskt färdigbehandlade har minskat från cirka 5 250 till cirka 2 000 personer.13 Vård i livets slutskede ges i ökande grad i kommunernas äldreboen- den. Andelen av alla som avlider på sjukhus har minskat från 50 pro- cent år . Äldre med grav demenssjukdom får numera sin vård i kommunernas äldreboenden, inte inom den psy- kiatriska vården eller annan landstingsdriven slutenvård. Personer som flyttar in i äldreboende är genomsnittligt sett äldre och mer vårdbehövande. I synnerhet gäller detta inflyttningen till vad som traditionellt benämnts . I en stor del av landets kommuner har tröskeln för att få bistånd i form av plats i äldreboende höjts. 2.1.6Antal platser, boende och standard i äldreboende Efter Ädelreformen, alltså har antalet personer som bor i äldreboende ökat . Andelen personer som bor i äldreboende har ökat från år . har antalet boende varit relativt , kring 135 000 personer, medan andelen boende av alla har sjunkit något, från till 22,9. Hälften av kvinnorna i åldern och av männen i den åldersgruppen bodde i särskilt boende. I åldersgruppen 80–var andelarna för kvinnorna och för männen. Den stora ökningen 1992–1994 kan förklaras bl.a. med de statliga stimulansbidragen som aktivt medverkade till utbyggnad av främst gruppbostäder, och att kommunerna utnyttjade från över- tagna fastigheter effektivare. Inriktningen mot att göra det möjligt för äldre att bo kvar i sitt hem kan ha inneburit att fokus mer stått på utb yggnad 12Regeringens skrivelse 1997/98:155, Utvecklingen inom den kommunala sektorn 13Socialstyrelsen följer och utvärderar 1996:2, Ädelreformen, slutrapport av kvälls- och nattpatruller och andra delar av den hemtjänst som är inriktad på äldre med stora omsorgsbehov. 8WYHFNOLQJHQ DY DQWDOHW ERHQGH ± Källa: meddelanden – 1993 och , Socialtjänststatistiken 1994–1997 Antalet personer som bodde i eller erhöll korttidsboende i särskilda bo- endeformer var /1998 drygt 136 000. Av dessa var 43 000 män () och 93 000 kvinnor (). De äldsta åldersgrupperna dominerar, är . Det bor dock även personer som inte är ålderspensionärer i särskilda boende- former för äldre. Totalt bodde 97/98 cirka 5 500 personer som var i särskilt boende för äldre, av samtliga boende. Totalt fanns enligt den nationella statistiken /98 cirka 4 250 enheter, varav cirka 3 530 () drevs av kommu- nen, 38 av och 690 () av enskilda vård- och om- sorgsgivare. 1 rum, utan kök kök/kokvrå/kokskåp kök/kokvrå/kokskåp 3 rum och kök och/eller bad Källa: meddelanden S 23 och Socialstyrel- sen, Socialtjänststatistiken 1998:7 Sedan Ädelreformen 1992 har boendestandarden förbättrats i relativt snabb takt. /93 hade mindre än hälften egen dusch eller bad mot två tredjedelar . Antalet personer med egen toalett hade ökat med nästan 22 000 och andelen av alla boende ökat från till . Ännu /98 delade dock nästan 12 000 personer rum med annan än make/maka/sambo. I den ovan refererade inventeringen genomfört inom ramen för Äldreuppdraget ingår 303 enheter som kommunerna övertog i samband med Ädelreformen. Av dessa uppgav drygt hälften att om- byggnation skett för att förbättra boendestandarden. I 120 av de 303 enheterna avsåg denna att få fler enkelrum. Vanligt var också att för- bättra hygienstandarden. Andelen enkelrum uppskattas i denna studie med ledning av olika studier ha ökat från till i de boendeformer som benämns sjukhem. Den stora ökningen synes ha skett . Att ha eget rum på sjukhem innebär dock alltjämt inte att man har egen toalett och dusch eller bad. I de sjukhem som ingår i inventering har av enkelrummen egen toalett och även dusch/bad. Detta är dock en ökning jämfört med , då hade tillgång till egen toalett. I den nationella statistiken redovisas allt äldreboende, inkl korttids- boende, gemensamt. finns uppgift om antal personer i kort- tidsboende . Mellan 31/12 1995 och 31/12 1997 redovisas en ökning från drygt 5 400 personer till nära 6 300 personer. Med ledning av uppgifter om antal personer som var beviljade hem- tjänst i /servicebostad resp bodde i äldreboende men inte hade någon insats (uppgift saknas efter 1995) kan antalet boende i ser- vicehus/motsvarande uppskattas till cirka 55 000, varav drygt 10 000 personer inte hade någon hemtjänst 1995. Av dessa 55 000 personer kan cirka 6 000 med ledning av den nationella statistiken (säkra upp- gifter saknas) antas vara makar/sammanboende Det skulle innebära att det finns cirka 51 000–53 000 servicebostäder. Detta antal ligger till grund för de kostnadsberäkningar som gjorts i kapitel 10. Antalet personer som hade korttidsboende eller bodde permanent med helinackordering var således cirka 80 000 personer 97/98. I SCB:s Hinkstudie har de boende i särskilda bostäder med hel- inackordering ombetts kategorisera var de bor. En tredjedel har be- skrivit sitt boende som ålderdomshem, en tredjedel som sjukhem, som gruppboende och har angivit annan form. hade enligt Hinkstudien kvar sin tidigare bostad. I analysen av begreppet särskilda boendeformer ingår ställningstagande till dels om begreppet bör ersättas av någon annan term och dels om det är tillräckligt klart definierat. Jag menar att även om man skulle byta benämning på särskilda boendeformer skulle problemen med att skilja det från ordinärt boende kvarstå. Jag har beträffande dessa frågor kommit fram till att begreppet särskilda boendeformer numera är in- arbetat och att det skulle medföra övervägande nackdelar att byta det mot något annat begrepp. Mitt förslag är därför att det används som ett övergripande begrepp för äldreboende, korttidsboende och bostäder med särskild service för funktionshindrade, såsom det exempelvis an- vänds i 69 § SoL. Genom denna precisering underlättas också tillämp- ning i annan lagstiftning. 14 , Äldreuppdraget 98:11, Ädelparadoxen, Sjukhemmen före och efter Ädelreformen För att undvika att samlingsbegreppet särskilda boendeformer blandas samman med särskilda boendeformer i dess användning i 20 § SoL som benämning för boende för äldre föreslår jag att sär- skilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre i 20 § SoL ersätts med äldreboende. Det kan ifrågasättas om detta begrepp är tillräckligt tydligt definierat. Tillsammans med formuleringen för vård, omsorg och service ges det enligt min bedömning en tillräckligt tydlig precision som man bibehåller kommunernas möjlig- heter att använda olika lösningar. Det har ansetts vara av avgörande vikt att ge kommunerna möjlighet att använda mycket flexibla lös- ningar inom ramen för sitt ansvar för särskilt boende för att därigenom kunna finna lösningar anpassade efter individernas behov. Det finns inte heller nu anledning att häri minska kommunernas frihet. Utvecklingen efter Ädelreformen har gått mot allt mer flexibla bo- endeformer för äldre. Det är varken möjligt eller önskvärt att återgå till att dela upp det kommunala äldreboendet i olika former såsom sjukhem och . Den som beviljas lägenhet i behöver inte i första hand service, utan personlig omsorg och vård. "Sjuk- hemsvård" ges i alla särskilda boendeformer, inte bara i det som en kommun valt att benämna sjukhem. En liknande utveckling finns i övriga nordiska länder. Det finns däremot ett behov av en differentiering så att t.ex. perso- ner med demenssjukdomar kan erbjudas för dessa grupper anpassade boenden. Kulturell bakgrund, annat modersmål, teckenspråk och andra individuella behov kan också behöva uppmärksammas, inte minst med hänsyn till att andelen äldre invandrare ökar. Behovet av förtydligande av begreppet särskilda boendeformer har bl.a. påkallats utifrån svårigheter att skilja dessa från ordinärt boende. Främst har problemet uppmärksammats avseende bostad med särskild service för funktionshindrade. Det måste vara upp till varje kommunen att bestämma vilka de kommunen tillhöriga boendena som skall utgöra särskilda boendeformer. Har ett boende bestämts utgöra en särskild boendeform följer en rad konsekvenser. I nu gällande lagtext finns begreppet omvårdnad. Detta begrepp är mindre precist än vård, som bör användas för att markera att den en- skilde inom det särskilda boendet skall kunna erbjudas erforderlig hälso- och sjukvård. Kommunerna svarar för hälso- och sjukvård upp till läkarnivå och för erforderliga läkarinsatser. Boendet skall vidare kunna erbjuda trygghet, omsorg och service. Den enskilde skall på det särskilda boende där hon befinner sig kunna få erforderlig vård och omsorg av personal med rätt kompetens. En äldre person skall inte behöva flytta från ett boende till ett annat för att få mer kvalificerad vård t.ex. från ett "" till ett "sjukhem" för att få tillgång till hälso- och sjukvård dygnet runt. Det är viktigt att det särskilda boendet utformas så att den enskilde har möjlighet bo kvar inom samma boende. 2.2Goda bostäder – ett generellt samhällsuppdrag Redan kring decennieskiftet 1940/50 hade "hemmaboendeideologin" fått genombrott, "från vårdhem till hemvård". Flera inventeringar av boendeförhållandena under 1950- och 1960 talen visade att pensionä- rerna hade en sämre bostadssituation än övriga befolkningen. Pensio- närshemmet kan ses som en del av den framväxande generella, sociala bostadspolitiken. Servicehusen så som de utformades under 1970- och förra delen av kan i viss mån sägas vara arvtagare pensio- närshem. Servicehuset erbjöd en modern, lättskött lägenhet med närhet till service. Många av de som flyttade till klarade sig helt själva tack vare att de fick en modern bostad. I propositionen 1990/91:14 redovisas att den generella bostadspoli- tikens mål är att alla bereds bostäder av god kvalitet till skäliga kostna- der. Detta gäller även den som är gammal eller funktionshindrad. Det går inte direkt att utläsa ur propositionen på vilket sätt kommunens an- svar för lämpliga boendeformer för äldre människor med behov av särskilt stöd förhåller sig till denna generella bostadspolitik. För den äldre som vill planera för sin ålderdom och flytta , me- dan man fortfarande kan knyta nya kontakter och nyttja gemensamma utrymmen utgör bistånd i form av inte längre ett alternativ. Personer med enbart behov av viss service kunde i många kommuner ännu beviljas lägenhet i . bedöms de vanligen inte vara berättigade eftersom behovet kan tillgodoses på annat sätt, dvs med hemtjänst i det ordinära boendet. För att få bi- ståndsbeslut om lägenhet i förutsätts i flertalet kommuner att man har ett omfattande omsorgsbehov. Behovet av boende anpassat för äldre får därmed lösas inom ramen för den ordinarie bostadsmarknaden. En modell för detta som bygger vidare på traditionen med pensionärshem är olika former av senior- bostäder. Det första byggdes . Blomsterfonden med cirka 400 hyreslägenheter i är ett exempel. Med seniorboende avses vanliga bostäder för äldre (vanligen ) som inte förmedlas efter behovsprövning och biståndsbeslut. Seniorboendet är inte en del av den kommunala äldreomsorgen utan hör till den generella bostadspolitiken. har seniorbo- ende blivit allt vanligare. Som exempel kan nämnas att HSB har 28 bo- stadsrättsföreningar och ett femtontal. , ett företag inom , bygger cirka 500 nya bostäder. Upplåtelseformen i dessa moderna seniorbostäder är således oftast bo- stadsrätt. Nya seniorbostäder med hyresrätt är mindre vanligt men före- kommer på en del håll i landet. , bl.a. en del allmännyt- tiga, erbjuder boservicetjänster som ligger utanför traditionell fastig- hetsförvaltning. I en rapport från konstateras att dessa efterfrå- gas i liten utsträckning, betalningsviljan är låg. En dansk undersökning redovisar att ungefär var femte yngre ål- derspensionär kan tänka sig att flytta till vad som i kan jäm- föras med seniorboende. Någon liknande studie har så vitt utredningen känner till inte gjorts i . Kommunerna har enligt plan och- bygglagen (PBL) ansvar för att det finns bostäder som är tillgängliga, anpassade för funktionshindrade och med närhet till service. Kommunernas ansvar för att det finns ett bra boende även vid litet eller obefintligt omsorgsbehov kan också anses följa av kommunens ansvar att arbeta förebyggande och verka för goda miljöer för äldre. Enligt 1 och 5 §§ SoL skall kommunen göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen och medverka i sam- hällsplaneringen för att i samverkan med andra främja goda miljöer. Kommunens ansvar tydliggörs i 19 § SoL, där det anges att kommunen skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo själv- ständigt och under tr ygga förhållanden med respekt för deras självbe- stämmande och integritet och i 20 § SoL första stycket enligt vilket kommunen skall verka för att äldre får goda bostäder. Det finns anled- ning att uppmärksamma att tillgängligheten i nyb yggda flerbostadshus är sämre än under förra . Enligt mitt förslag skall i 20 § SoL ordet tillängliga tillfogas för att markera kommunens ansvar att verka för att det skall finnas lättill- gängliga och för funktionshindrade anpassade bostäder med närhet till service för personer. 15SABO utveckling rapport 93/911, Utökad boservice, kan det löna sig? 16Eva : Tillgänglighet bostäder, ; Utredning åt Främst inom den av bedrivna långvården erbjöds såväl långvarigt "boende" som mer kortvariga vårdepisoder. Gränsen mellan vad som var geriatrisk sjukvård och vad som var annan form av kort- tidsboende var sällan tydlig. När kommunerna tog över sjukhemsdelen av långvården följde också det korttidsboende som inte var specialise- rad geriatrik med. Hit hörde t.ex. växelvård genom vilken äldre skulle kunna få rätt kost, viss träning, enklare medicinsk vård för att kunna underlätta kvarboende. I Äldreberedningens slutrapport i utveckling (SOU 1987:21) redovisades bl.a. följande De lokala sjukhemmens vårdplatser bör enligt utredningens mening i första hand vara avsedd för personer som tillfälligt behöver om- fattande tillsyn och hjälp t.ex. vid intensiva skeden av rehabilitering, för avlastning av den sociala eller närstående vårdare eller vid tillfälliga försämringar av hälsotillståndet hos den som vår- das i hemmet. I Äldredelegationens rapport för äldreomsorgen (Ds 1989:27) angavs att verksamheten vid sjukhemmen "blir successivt alltmer ett stöd för och därmed i minskande utsträckning ett alternativ till det egna självständiga boendet". I regeringens "Ädel-proposition" (prop 1990/91:14) betonas vikten av att kommunerna även får över resurser för såväl långvarig vård som för kortvarigt stöd. Dessa senare insatser är mycket viktiga för att öka flexibiliteten i kommunernas samlade äldre- och handikappomsorg. Genom att för- foga över resurser för rehabilitering, växelvård och avlastning för- bättras stödet i det egna boendet. Kommunen bör med kort varsel kunna erbjuda sådana vistelser vid en särskild boendeform. Socialtjänststatistiken och studier som den ovan refererade Äldreupp- draget 98:11, Ädelparadoxen tyder på att utbudet av olika former av korttidsboende ökat . Det ökade korttidsboendet beror bl.a. på att fler äldre med stort om- sorgsbehov bor kvar i ordinärt boende och kan behöva "växelvård" el- ler "avlösnings-boende". Starkt bidragande faktorer har varit dels de kortare vårdtiderna inom sjukhusvården, dels konsekvenser av lagen om betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade. Det ökade trycket på kommunerna att ta hand om människor med stort omsorgs- behov gör det nödvändigt att ordna övergångsboende det kan ta för att ge såväl den enskilde själv som biståndshandläggaren möjlighet att planera och bedöma det fortsatta boendet. Korttidsboende med uttalat syfte att erbjuda rehabilitering har växt upp i regi vid sidan om och som komplement till den rehabilitering som er- bjuds inom slutna vård. Denna utveckling svarar mot ett tydligt behov. Det finns dock nega- tiva inslag. Ett sådant som redovisats i flera studier 17 är att vårdkedjan kan förlängas för den äldre. Först vistelse på akutsjukhus, därefter för- flyttning till geriatrisk vård inom och sedan vidare till kort- tidsboende. kunde den äldre få en sammanhållen vård på ge- riatrisk klinik eller motsvarande. Inom ramen för korttidsboende erbjuds bl.a. ·"rehabiliteringsplatser" ·"sviktplatser" efter slutenvård eller när hälsan sviktar för en hem- maboende ·"planeringsboende" när det finns osäkerhet om en person kan bo kvar hemma eller behöver flytta till särskilt boende ·"växelvård" för personer som med jämna mellanrum erbjuds att komma in på en korttidsplats för att kunna förlänga kvarboende hemma ·"avlösningsplats", där huvudsyftet med vistelsen är att närstående- vårdare skall få vila. ·vård i livets slutskede I LSS är korttidsvistelse en särskild rättighet (9 § punkt 6 LSS). Syftet med korttidsvistelse är enligt regeringens proposition (1992/93:159, sid 178) att den funktionshindrade personen skall erbjudas miljöombyte och rekreation samt att anhöriga därigenom kan beredas avlösning i omvårdnadsarbetet. Korttidsvistelse som också kan beviljas som annat bistånd enligt SoL är således inte samma sak som korttidsboende för äldre enligt SoL. Förslag om ändring i denna utredning berör endast korttidsboende för äldre. Korttidsboende har av tradition ansetts ingå i begreppet särskild boen- deform. Eftersom korttidsboendet är en insats av tillfällig art som i stor utsträckning syftar till att möjliggöra att bo kvar i det ordinära boendet är detta inte helt adekvat. Korttidsboende bör därför enligt min mening 17 Se t.ex. rapporterna 1997:8 och 1998:4 från Stiftelsen Äldrecentrum