sou · GNB311 · 2000-01-01 00:00:00 — Territoriality and beyond: problematizing modernity in international relations. 47, 1 (): 139-174. Salacuse, Jeswald.1991. Making Global Deals: Negotiating in the International Marketplace. Globalization and Its Discontents. : New Press. Sovereignty in an of Globalization. The : , , . Passing Judgement: credit rating processes as regulatory mechanisms of governance in the emerging world order. Review of International Political Economy 1: 1 (Spring): 133-159. World cities and territorial states: the rise and fall of their mutuality. In Knox and (eds) op. cit. Trubek, ., , , . . Global Restructuring and the : the Internationalization of Legal Fields and Creation of Transnational Arenas. Working Paper Series on the Political Economy of Legal Change. , : Program, . on Trade and Development, Programme on . 1993: and . : United Nations, 1993. 1992: as Engines of Growth. The Second Era of Great Expansion of the Capitalist , 1730-1840s. : Academic Press. Kan globaliseringen regleras?1 Politiska samhällen håller på att förändras. Förändringar är natur- ligtvis inget nytt inom området. Historien om politiska samhällen är överfull av former och strukturer som växer fram (och bryts ner), från imperier och nationalstater till framväxande regionala strukturer och organisationer för global styrning. Det är emellertid bara en viss uppsättning förändringar som behandlas i denna upp- sats: de betydelsefulla, om än ojämnt fördelade, kopplingar som upprättas mellan mänskliga samhällen över tiden, och det sätt på vilket folkens gemensamma framtid och öde i ökande omfattning bestäms av komplicerade processer som sträcker sig utöver deras gränser. Det är mot denna bakgrund som jag ställer frågan: kan globaliseringen regleras? Redan när man formulerar frågan på detta sätt löper man risk att bli missförstådd. Globalisering innebär utvidgning och intensi- fiering av sociala, ekonomiska och politiska relationer över regio- ner och kontinenter. Den är ett flerdimensionellt fenomen som omfattar många olika slags processer och som fungerar på många 1 Uppsatsen bygger på ett föredrag hållet vid konferensen , anordnad av för globala processer tillsammans med SCASSS och det svenska i . Jag vill tacka för hans inbjudan och för värdefulla kommentarer och förslag. KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS? olika tidsskalor (se and McGres, et al., 1999). Vissa av pro- cesserna – som t.ex. handelns utbredning och utveckling över olika länder, eller massförstörelsevapnens spridning och utbredning bland världens större länder – är redan föremål för intensiv politisk övervakning, kontroll och reglering. Offentliga och privata institu- tioner, som är verksamma på nationell, regional och global nivå, är djupt involverade i beslutsfattande och reglerande aktiviteter på dessa och många andra områden. Frågan som här behandlas måste därför redan från början definieras närmare. Hänsyn måste åtmin- stone tas till varierande former av reglering och förändringar i balansen mellan privat och offentlig makt, myndighet och styr- ning. Ett annat sätt att formulera ämnet för föreliggande uppsats är att fråga vilka framtidsutsikterna är för offentlig reglering och demokratiskt ansvar inom ramen för en intensivare regional och global sammanbindning, och vilka tänkbara förändringar som kan komma att ske i balansen mellan offentlig och privat makt och av regleringsmekanismer med lokal, regional och global räckvidd. Konventionella politiska kartor avslöjar en mycket speciell uppfattning om den politiska maktens geografi. Kartorna, med sina skarpa gränslinjer och entydiga fält i olika färger, avgränsar landområden inom vilka det antas finnas en odelbar obegränsad och exklusiv suverän stat med internationellt erkända gränser. Det är bara polarområdena som tycks falla utanför pusslet även om vissa kartor anger olika staters krav också på dem. Man bör komma ihåg att sådana kartbilder vid början av innevarande årtusende skulle ha förefallit totalt obegripliga. En snabb granskning av dåtidens begränsade kartografiska kunskaper visar, att även de mest vittberesta civilisationerna skulle haft svårt att förstå detaljer- na i den värld vi känner . Vid slutet av det första årtusendet var de djupast rotade gamla civilisationerna, i synnerhet den kinesiska, japanska och islamiska, i stort sett separata världar (Fernández- Armesto, 1995: 15-51). Även om de var mycket sofistikerade och komplexa världar, hade de förhållandevis liten kontakt med var- andra. Det fanns vissa former av direkt utbyte, t.ex. genom han- deln som gick tvärs över kulturer och civilisationer och knöt samman olika samhällens ekonomiska förutsättningar som de fungerade som kanaler för utbyte av idéer och tekniska tillämpningar (, 1986; , 1992; Fernández-Armesto, 1995, , 1997). Trots det, utvecklades de gamla civilisationerna i stort sett som en följd av inre drivkrafter; de var separata och i stor utsträckning autonoma civilisationer som formats av imperie- system som omfattade spridda folk och landområden. Nya former för politisk styrning åtföljdes av en långsam och mer eller mindre godtycklig utveckling av territoriell politik. Framväxten av den moderna nationalstaten och inlemmandet av alla civilisationer i det mellanstatliga systemet förändrade allt detta, eftersom de skapade en värld som var organiserad och uppdelad i inhemska och utländska riken – den territoriellt avgränsade, natio- nella politikens inre värld och diplomatins, militärens och säker- hetsfrågornas yttre värld. Även om det inte alls fanns lufttäta väggar mellan dessa båda världar, var de den grund på vilken de moderna nationalstaterna byggde sina politiska, rättsliga och socia- la institutioner. Moderna kartografer registrerade och bekräftade den utvecklingen. (den exakta tidpunkten kan diskuteras), började uppdelningen försvagas och alltmer påverkas av regionala och globala flöden och processer. har det skett förändringar tvärs över olika sociala och ekonomiska världar som samverkat till att skapa unika former för regional och global sammanbindning, mer utbredda och intensivare än . De utmanar och omformar våra politiska samhällen och i synnerhet delar av den moderna staten. Förändringarna medför en rad skeenden som kan betraktas som djupa, indikativa strukturella omvandlingar. De omfattar utveck- lingen av fenomen som t.ex. àregler för mänskliga rättigheter, som gjort att suveränitet i sig i allt mindre grad är en garanti för statlig legitimitet i internatio- nell rätt; àinternationalisering av säkerhet och transnationalisering av en lång rad program för försvar och materielanskaffning, som bl.a. innebär att vissa särskilt viktiga vapensystem kräver kompo- nenter från många länder; KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS? àmiljöförändringar, framför allt uttunningen av ozonskiktet och global uppvärmning, som belyser de växande begränsningarna för en rent statscentrerad politik; àkommunikations- och IT-teknikens revolution som massivt ökat räckvidden och intensiteten hos alla slags socialpolitiska nätverk inom och över statsgränser; samt àkapitalmarknadernas avreglering, som förändrat kapitalets makt genom att öppna fler möjliga utgångar i förhållande till arbetskraften och staten. De omfattande konsekvenser som detta sammantaget får för staters regleringsförmåga har varit föremål för het debatt. Det påstås ofta att intensifieringen av globaliseringen har minskat staternas makt. Med det synsättet fungerar sociala och ekonomiska processer framför allt på global nivå och nationalstaterna har i stort sett blivit beslutsmottagare (se t.ex. Ohmae, 1990; 1998). Å andra sidan finns det de som är mycket kritiska till ett sådant synsätt och som hävdar att nationalstaten, i synnerhet i mer utvecklade ekonomier, är lika stark och integrerad som någonsin förr (se t.ex. and , 1996). Hur har statens makt förändrats under globaliseringen? Har politisk makt givits ny form? Förändrade former för politisk och ekonomisk makt Nutidens globalisering håller på att omvandla statens makt och det politiska samhällets beskaffenhet, men varje beskrivning av detta som en enkel förlust eller minskning av nationell makt ger en skev bild av vad som hänt. Även om globaliseringen förändrar för- hållandet mellan stater och marknader, är det inte direkt på stater- nas bekostnad. Stater och offentliga myndigheter startade många av de grundläggande förändringarna, t.ex. avregleringen av kapital . Också inom andra verksam- hetsområden har staterna blivit centrala för etableringen av nya former för transnationellt samarbete; från framväxten av olika slags militärallianser till främjandet av regelverk till skydd för mänskliga rättigheter. Faktum är, att när det gäller många av statsmaktens grund- läggande befogenheter – från förmågan att höja skatter och in- täkter till makten att kasta in sin samlade kraft mot fiender, är staterna (åtminstone inom de flesta länderna inom ) lika mäktiga som sina föregångare, om inte mäktigare (, 1997). Å andra sidan har trycket på dem också ökat mycket kraftigt. I den kontexten är det mer meningsfullt att tala om en förändring av statsmakten inom ramen för globaliseringen, än att bara tala om det som hänt som en tillbakagång (and McGrew, et al., 1999, slutsatserna). Nationalregeringarnas makt, myndighet och verk- samhet förändras, men allt förändras inte i en och samma riktning. Statens rätt att härska inom avgränsade territorier (suveränitet) är långt ifrån ett sammanbrott, även om denna rätts praktiska be- skaffenhet – staternas reella förmåga att styra – ändrar form. form för regering och styrning växer fram och ersätter traditionella uppfattningar om statsmakten som en odelbar, territoriellt exklu- siv form av offentlig makt. Långt från att leda till slutet för staten, stimulerar globaliseringen en serie strategier för regering och styrning och, i vissa grundläggande avseenden, för en mer aktiv stat. Ingenstans syns detta bättre än i den ekonomiska globalise- ringens politiska kontext. Sida vid sida med global ekonomisk förändring har parallella, men skilda politiska förändringar ägt rum, som förskjutit den politiska maktens räckvidd och styr- former. Även om regeringar och stater fortsätter att vara mäktiga aktörer, har de hjälpt till att skapa en rad andra myndigheter och organisationer som de nu delar den globala arenan med. Staten konfronteras med ett oerhört stort antal mellanstatliga organisa- tioner, internationella myndigheter och regelverk som fungerar över olika rumsliga sfärer, och med kvasi-övernationella institu- tioner som Europeiska Unionen (, 1995, kapitel 5 och 6). Icke-statliga aktörer eller transnationella organ tar också mycket aktiv del i global politik. Den här utvecklingen utmanar den konventionella, statsbaserade beskrivningen av världsordningen KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS? och skapar en mycket mer invecklad bild av regional och global styrning. I denna mer komplexa värld, använder stater sin suveränitet och självständighet som insatser i förhandlingar om samordning och samarbete mellan varierande transnationella och internationella nätverk (Keohane, 1995). Utvecklingen inom områden som politik, juridik och ekonomi antyder att globaliseringen inte alls är ett enda fenomen. Medan det, som tidigare nämnts, är ett flerdimensionellt fenomen som åskådliggör en allmän förändring i organiseringen av mänsklig verksamhet och maktutövning i riktning mot transkontinentala och interregionala modeller, kan förändringen ta olika former och följa olika vägar inom ekonomiska, politiska och andra områden. När det gäller fastställande av makt- och myndighetsförhållanden kan globaliseringen också skapa tendenser som både är motstridiga och komplementära. Ett exempel: Den globala ekonomin är öppnare, mer flytande och lättflyktig än . Ekonomierna är mindre skyddade och internationella marknader reagerar snabbt på ändrade politiska och ekonomiska signaler (se Perraton, Goldblatt, and McGrew, 1997). Det är nu svårare att motstå internatio- nella ekonomiska trender än det var under efterkrigstidens första årtionden. Eftersom marknaderna är mer likvida, är de en större källa till instabilitet. Finansiellt och industriellt kapital har större valmöjligheter i fråga om att lämna politiska samhällen och ändrar därmed nationella arbetsmarknaders ekonomiska kontext. I en uppkopplad värld (wired world), förs störningar dessutom snabbt vidare ut över marknader och samhällen och sprider på så sätt också konsekvenserna av förändringen. Som en följd av detta, blir kostnader och fördelar med att driva viss politik otydligare, vilket i sin tur stimulerar politisk försiktighet, anpassningspolitik och förebyggande tillgångsorienterade (supply-side) ekonomiska åtgärder. Icke desto mindre har det skett en massiv ökning av regionala och globala styrsystem som övervakar, förmedlar och förvaltar den här utvecklingen. Dessutom växer kraven på hårdare internationell kontroll; från till () och FN. Fler och fler inser behovet av ökat politiskt ansvar, transparens och öppenhet i beslutsfattandet på internationella, sociala och ekonomiska områden. Det måste dock påpekas att det är långt ifrån klart vilken form sådana initiativ skall ha, och var de ska läggas. Dagens globalisering har bidragit till att omvandla det politiska samhällets väsen och framtidsutsikter på flera olika sätt, som för- tjänar att beaktas. För det första: sätet för effektiv politisk makt kan inte längre antas vara nationella regeringar – effektiv makt delas och är före- mål för förhandlingar mellan olika krafter och myndigheter på nationell, regional och internationell nivå. För det andra: uppfattningen om en politisk ödesgemenskap – ett självbestämmande kollektiv – kan inte längre på ett menings- fullt sätt förankras enbart inom enskilda nationalstaters gränser, så som man med större rätt gjorde när nationalstaterna skapades. Vissa av de grundläggande krafterna och processerna som bestäm- mer våra livsvillkor inom och utöver politiska samhällen ligger utom räckhåll för enskilda nationalstater. Systemet med nationella politiska samhällen finns naturligtvis kvar, men det ut- trycks genom komplicerade ekonomiska, organisatoriska, administrativa, rättsliga och kulturella nätverk och processer som begränsar och kontrollerar dess effektivitet. Om dessa processer och strukturer inte erkänns och inordnas i den politiska processen, kan de förbigå eller kringgå det demokratiska statsskicket (se Sassen, 1996). För det tredje: nationell suveränitet har inte helt under- grävts ens i regioner med i hög grad överlappande och delade politiska strukturer; långt därifrån. Staternas verksamhet i alltmer komplicerade globala och regionala system påverkar både deras autonomi (genom att förskjuta balansen mellan politikens kost- nader och intäkter) och vissa aspekter av suveräniteten (genom att förändra balansen mellan nationella, regionala och internationella rättsliga ramverk och adminstrativ praxis). KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS? maktkoncentration fortfarande karakteriserar många stater, är den ofta förankrad i, och uttryckt genom, andra politiska myndighets- områden, som är regionala, internationella och transnationella. För det fjärde: slutet av kännetecknas av ett bety- dande antal gränsproblem av nya slag, som utmanar distink- tionen mellan inhemska och utrikes frågor, interna och externa politiska frågor, nationalstatens suveräna domän och internatio- nella angelägenheter. Stater och regeringar ställs inför frågor som BSE (Bovine Spongiform Encephalopathy, Galna kosjukan); spridningen av malaria, användningen av icke förnybara resurser, hanteringen av atomavfall och spridningen av massförstörelse- vapen, som inte på ett enkelt sätt kan beskrivas som antingen inhemska eller internationella i traditionella politiska termer. Andra frågor, som t.ex. multinationella företags lokalisering och investeringsstrategi, regleringen av globala finansmarknader, ut- vecklingen av EMU, hotet mot enskilda länders skatteunderlag som följer på global arbetsfördelning och frånvaron av kapital- kontroll, reser tvivel på om vissa av de traditionella verktygen för nationell ekonomisk politik fortfarande fungerar. De många sam- banden mellan nationella politiska samhällen och regionala och globala processer innebär att alla större områden för regerings- politik kräver engagemang i frågor om gränsöverskridande sam- ordning och kontroll. Det politiska utrymmet för utveckling och arbete för effektiv styrning och ansvar för de politiska makthavar- na sammanfaller inte längre med ett avgränsat nationellt terri- torium. Tillväxten av gränsöverskridande problem skapar vad jag vill kalla överlappande ödesgemenskaper, dvs. en situation där enskilda politiska samhällens öde och framtidsutsikter i allt högre grad binds samman (se , 1995; 1996; och se även Archibugi, and , 1998). Politiska samhällen är inneslutna i en mängd processer och strukturer som går in i och genom dem och kopplar samman eller delar upp dem i komplicerade konstella- tioner. Nationella samhällen fattar dessutom inte alls beslut och utformar politik uteslutande för egen del, när de beslutar om frågor som reglering av sexualitet, hälsa och miljö. regeringar kan inte längre ensamma bestämma vad som är rätt och riktigt för de egna medborgarna. Antagandet att man kan förstå politiska samhällens natur och möjligheter genom att bara hänvisa till nationella strukturer och mekanismer för politisk makt är klart otidsenligt. Därför väcks frågor både om hur det ska gå med tanken om politiska samhällen och om var det politiska goda lämpligen skall artikuleras. Om aktören i hjärtat av den moderna politiska diskursen (vare sig det är en person, en grupp eller en regering) sitter insnärjd i en mängd samhällen och jurisdiktioner som överlappar varandra, blir den rätta hemvisten för politik och demokrati svår att lokalisera. Den här frågan är tydligast i , där utvecklingen av EU givit upphov till en intensiv debatt om framtiden för suveränitet och autonomi inom enskilda nationalstater. Men frågorna är viktiga inte bara för och Västvärlden, utan också för länder i andra delar av världen, t.ex. i . Länderna i måste inse de framväxande problemen – t.ex. rörande AIDS, migration och nya hot mot fred, säkerhet och ekonomisk tillväxt – som går över nationalstaternas gränser. De utvecklas dessutom inom ramen för en växande sammanlänkning över världens större områden, något som kanske bäst illustreras av den ekonomiska krisen 1997- 1998 (se and McGrew, 1998 och nedan). Denna samman- länkning är tydlig inom en lång rad områden, från miljö och mänskliga rättigheter till internationell brottslighet. är, med andra ord, av nödvändighet en del av en mer global ordning och av många olika maktcentra som formar och bestämmer dess kollektiva öde. Globala omvandlingar har påverkat vår uppfattning om det politiska samhället och i synnerhet vår uppfattning om det demo- kratiska politiska samhället. Alltför sällan erkänner man att poli- tiska samhällens rätta natur och form påverkas av de många kopp- lingarna mellan dem. Hur då, mer konkret? Valpolitik och valurnor står i centrum av den process genom vilken samtycke och legitimitet ges till regeringar i liberala demo- kratier. Uppfattningen om att samtycke ger regeringslegitimitet och att nationella val är den lämpliga mekanismen för att med jämna mellanrum ge regeringen myndighet, blir problematisk så KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS? snart man frågar sig vad ett relevant samhälle egentligen är. (, 1995). Vilken är den rätta valmanskåren och det rätta området för jurisdiktion för utveckling och genomförande av politiska åtgärder i frågor som t.ex. bekämpning av och åtal för pedofili, upprätthållande av militär säkerhet, avverkning av regn- skogar, användning av icke-förnybara resurser, instabiliteten i globala finansmarknader, jakten på personer som begått brott mot mänskligheten och hanteringen och kontrollen av genetisk ingen- jörskonst på människor och djur? Under har det betraktats som självklart att nationella gränser är den riktiga grunden för gränsdragning mellan individer som inkluderas respektive utesluts från medverkan i beslut som påverkar deras liv. Men om många socioekonomiska processer, och konsekvenserna av beslut som rör dem, sträcker sig utöver nationsgränserna, blir följderna allvarliga inte bara för frågan om samtycke och legitimi- tet utan för alla demokratins kärnfrågor. Det handlar här om det politiska samhällets beskaffenhet och om hur gränserna för det kan dras; om innebörden i representation och problemet med vem som skall representera vem och varför, liksom om den rätta formen för politisk medverkan – vem skall delta, inom vilka områden och hur? När grundläggande processer faller utanför nationsstatens kategorier, blir traditionella lösningar på den demokratiska teorins och tillämpningens nyckelfrågor alltmer luggslitna. Tanken om en regering, eller en stat – demokratisk eller av annat slag – kan inte längre enkelt försvaras som lämplig för ett visst, slutet politiskt samhälle eller nationalstat. Tanken på en poli- tisk ödesgemenskap – eller kollektivt självbestämmande – kan inte längre på ett meningsfullt sätt förankras inom någon enskild nations gränser. Vi är tvungna att inse att utbredningen, intensite- ten och effekterna av ekonomiska, politiska och miljöprocesser väcker frågor om var dessa bäst kan lösas. Om de mäktigaste geo- politiska och ekonomiska krafterna inte ska lösa många brådskande frågor enbart utifrån sina egna intressen och genom sin makt, måste nuvarande institutioner och redovisningsmekanismer om- prövas. I mina skrifter har jag försökt göra en sådan omprövning genom att föra fram en kosmopolitisk syn på demokratisk styrning. I grunden syftar det kosmopolitiska projektet till att ange princi- per och institutionella arrangemang som är nödvändiga för att utkräva ansvar från de maktområden och -former som för när- varande faller utanför demokratisk kontroll (se , 1995; , Archibugi and , 1998; och jfr , 1998). Argumentet är att varje statsmedborgare under nästa årtusende måste lära sig att också vara en kosmopolitisk medborgare, dvs. en person som kan överbrygga nationella traditioner, ödesgemenskap och alterna- tiva livsstilar. Medborgarskap i en demokratisk statsform för fram- tiden kommer troligen att omfatta en växande förmedlande roll; en roll som inkluderar dialog med andras traditioner och diskurser i syfte att bredda de egna ramarna när det gäller uppfattningar och fördomar. Politiska aktörer som kan resonera utifrån andras ut- gångspunkter kan vara bättre rustade att lösa de nya och ut- manande, gränsöverskridande frågor och processer som skapar överlappande ödesgemenskaper, och kan kanske till och med finna mer rättvisa lösningar. Det kosmopolitiska projektet hävdar vidare att för att många parallella former för makt ska kunna ställas till ansvar och för att många av de komplicerade frågor som gäller oss alla (lokalt, nationellt, regionalt och globalt) ska kunna regleras på ett demokratiskt sätt, krävs att människor har tillgång till, och medlemskap i, olika politiska samhällen. Med andra ord: ett demo- kratiskt politiskt samhälle för det kommande årtusendet måste nödvändigtvis betrakta världen som en värld där medborgarna har flera medborgarskap. Inför överlappande ödesgemenskaper måste människor inte bara vara medborgare i sina egna samhällen utan också i de större regioner där de bor och i en större, global ord- ning. Det kommer helt visst att bli nödvändigt att utveckla institu- tioner som speglar de många olika teman, frågor och problem som förenar människor oavsett vilken nationsstat de fötts eller vuxit upp i. Mot denna bakgrund, menar det kosmopolitiska projektet att demokratin måste ses på ett nytt sätt, som en dubbelsidig process. Med dubbelsidig process – eller process för dubbel demokratise- ring – menas en fördjupning av demokratin inom ett nationellt KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS?