sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — 1 SCB:s ansvar för anslagsfinansierad statistik m.m. beskrivs i Genomförande- kommitténs betänkande, SOU 1994:1, kapitel 6 (sid. 93-97). I kapitel 7 (sid. 99-101) beskrivs SCB som uppdragsmyndighet och i kapitel 5 (sid. 59-92) beskrivs SCB:s förvaltningsuppgifter. 80 Aktörerna och deras agerande bilaga till statistikförordningen fastslås exakt vilka områden som omfattas av den officiella statistiken och vilken myndighet som är ansvarig för respektive område. SCB har härvid tilldelas ansvar för utpekade områden på samma sätt som gäller för de statistikansvariga sektorsmyndigheterna. SCB är den i särklass största statistikansvariga myndigheten. I ekonomiska termer har SCB ansvar för ungefär hälften av den officiella statistiken; i termer av antalet produkter var det (90 av totalt 227 produkter) som vid reformens genomförande kom att hänföras till , dvs. produkter för vilken SCB erhåller anslag direkt från statsmakterna. När det gäller produktion intar SCB i ännu högre utsträckning en dominerande ställning. SCB producerar dels den statistik som SCB har ansvar för, dels merparten av den statistik för vilken andra myndigheter har statistikansvar. Det är inledningsvis viktigt att klargöra vad utredningen anser skall avses med begreppet produktion. I princip kan man tänka sig både en smal definition och en mera bred. Utredningen ansluter sig till den terminologi som härvidlag använts av . Det innebär en bred definition. Med produktion avses därför allt från en undersöknings design (urvalsmetoder vid urvalsundersökningar), data- fångst och bortfallsuppföljning till framställning av tabeller och analys av resultat. Till produktionen hör också dokumentation, arkivering, datalagsfrågor och internationellt statistikutbyte m.m. Förteckningen i bilaga 3 med rubriken när man framställer officiell statistik visar i ett 30-tal punkter vad som kan omfattas av begreppet statistikproduktion. En stor del av SCB:s produktion blev potentiellt konkurrensutsatt i och med reformen. Före reformen ingick den statistik som genom reformen fördelades på sektorsmyndigheter i SCB:s anslags-finansierade verksamhet. Grovt räknat var det omkring hälften av SCB:s dåvarande anslagsfinansierade statistikproduktion som med reformen lades under andra myndigheters ansvar. Som följd av reformen blev statistikproduktionen inom de områden för vilka ansvaret lagts på andra än SCB i stället möjlig för SCB att utföra som uppdragsverksamhet. De allra flesta statistikansvariga sektorsmyndigheterna uppdrar större delen av produktionen åt SCB. Uppdrag från de sektorsmyndigheter som fick statistikansvar i och med reformen utgör således sammantaget en stor och viktig inkomst- källa för SCB. De stod 1998 för av SCB:s samtliga uppdrags- intäkter. Härav utgör ungefär ¾ produktion av officiell statistik. Aktörerna och deras agerande 81 SCB:s faktureringar 1998 per kundtyp. Av diagrammet framgår att de statistikansvariga sektorsmyndigheternas beställningar har stor ekonomisk betydelse för SCB: De köpte sammantaget för 134 miljoner av SCB . Avtalen om produktion av officiell statistik för sektorsmyndigheternas räkning stod för 109 av dessa 134 miljoner. 1998 köpte de för 147 miljoner av SCB, varav avtalen om produktion av officiell statistik svarade för 107 miljoner. För de statistikansvariga sektorsmyndigheterna sammantaget avser merparten av uppdragen den officiella statistiken. 1997 var denna andel . 1998 hade den sjunkit till . Det beror mest på att beställningarna vid sidan av den officiella statistiken ökade. De uppdrag som sektorsansvariga myndigheter lade på SCB vid sidan om uppdragen att producera officiell statistik handlade mest om totala statistiska undersökningar (av de totala beställningarna), datainsamlingar (), konsultationer () och statistiska bearbetningar (). Även utgjordes uppdragen åt SCB utöver avtalen om officiell statistik mest av totala statistiska undersökningar (av de totala beställningarna). Konsultationerna hade ökat (), liksom statistiska bearbetningar av register (). Uppdragen avseende data- insamlingar hade minskat (). Av SCB:s tio största kunder under såväl 1997 som 1998 var åtta statistikansvariga sektorsmyndigheter. (De andra två var SIDA och EU- 82 Aktörerna och deras agerande 1996 var sju av de tio största kunderna statistik- ansvariga sektorsmyndigheter. Det faktum att en stor del av den officiella statistiken försvann från SCB:s ansvar, innebär att pressen på SCB att ändå få sköta produk- tionen har varit och är reell. På flertalet områden får SCB produktions- uppdraget efter genomgångar och förhandlingar årsvis eller med de ansvariga sektorsmyndigheterna. Såväl dessa förhandlingar som möjligheten att bli bortvald till förmån för en annan producent har inneburit att SCB har effektiviserat sin produktion i en utsträckning och en takt som man kanske utan denna press inte skulle ha gjort. Förvaltningsuppgifterna utgör samordnande, stödjande och bevakande uppgifter samt uppgifter i övrigt som är gemensamma för hela statistiksystemet. Det ansågs nödvändigt att ge en instans sådana uppgifter för att göra en sektorsuppdelning av statistiken möjlig. Det är till en del fråga om nya uppgifter för SCB, vilka inte existerade innan statistikreformen. Flera av uppgifterna, såsom utveckling av statistiska standarder och metoder, var emellertid redan tidigare tunga uppgifter för SCB. Ett av skälen till att SCB utsågs till förvaltningsmyndighet var att SCB arbetade aktivt med flera av de uppgifter som skulle omfattas. Ett av målen är att informera användarna om den officiella statistiken samt se till att den är lättillgänglig. Det är vidare ett mål att bidra till att den officiella statistiken i hålls samman i ett system som tillhandahåller officiell statistik av god kvalitet. Detta sker dels genom stöd och råd till de statistikansvariga myndigheterna inklusive SCB, dels genom uppföljningar av hur systemet fungerar. har dessutom, enligt instruktionen för SCB och som följd av reformen, i uppgift att lämna en rapport om den officiella statistikens samordning till regeringen. Sådana rapporter har lämnats . Utredningen har haft tillgång till såväl dessa rapporter som vissa bakgrundsmaterial för sin analys. Ansvarsrollen innebar ingen principiell nyhet för SCB. På de områden där SCB fick behålla statistikansvaret upplevdes skillnaderna mot tidigare vara små. Tillkomsten av ett preciserat regelverk för officiella statistik genom dels en precisering av begreppet Officiell Aktörerna och deras agerande 83 statistik, dels föreskrifter för statistikens tillgängliggörande var på flera av den största skillnaden. Ansvarsrollen upplevs i praktiken på ett olikartat sätt av SCB å ena sidan och de statistikansvariga sektorsmyndigheterna å den andra. Eftersom även de statistikansvariga sektorsmyndigheterna sinsemellan i flera avseenden är mycket olika, är det inte utan vidare möjligt att entydigt precisera skillnaderna. Utredningen har funnit att det är ändamålsenligt att göra en jämförelse mellan å ena sidan den typ av sektorsmyndigheter som har en tydligt uttalad uppgift att brett informera i samhället om sin sektor, dvs. myndigheter där statistik-ansvaret på ett naturligt sätt passar in i myndighetsrollen (t.ex. Social-styrelsen, , m.fl.) och å andra sidan SCB. En grundläggande skillnad är att statistikansvaret för flertalet sektorsmyndigheter är något nytt. Det har funnits anledning för dem att förutsättningslöst ompröva statistiken på respektive område. En annan grundläggande skillnad är att sektorsmyndigheternas expertkunskaper omfattar hela det sakområde som statistiken avser, medan SCB:s expertområde som regel är begränsat till just statistiken. Det finns undantag. Ett sådant är statistiken om levnadsförhållanden. På detta område har SCB expertkompetens som sträcker sig utanför statistik- kompetensen. Dessa skillnader leder i sin tur till en rad olikheter vad gäller SCB:s och övriga myndigheters förutsättningar och sätt att sköta sitt statistik- ansvar. För flertalet sektorsmyndigheter upplevs statistikansvaret som ett naturligt komplement till det ansvar i övrigt som myndigheten har inom sektorn (t.ex. för analys, uppföljning, information osv. Utredningen har valt att, något generaliserat, försöka belysa de skillnader mellan SCB och de statistikansvariga sektorsmyndigheterna som framkommit utifrån en rad aspekter. Med statistikansvariga sektorsmyndigheter avses härvid inte alla , eftersom de inte utgör en i alla avseenden homogen grupp, utan framförallt de statistikansvariga sektorsmyndigheter som tillika har en tydlig uppgift att sprida kunskap i samhället om sin sektor. SCB är anslags- och uppdragsfinansierat. () tilldelar SCB medel till den officiella statistiken oavsett fackområde. Det finns risk att departementets egna fackområden favoriseras i prioriteringssituationer. När det gäller ekonomisk statistik har SCB haft en insatt part och tung användare i form av att diskutera med. När det gäller statistik 84 Aktörerna och deras agerande på andra områden har motsvarande stöd och förståelse fått sökas utanför det medelstilldelande departementet. De statistikansvariga sektorsmyndigheterna är som regel i huvudsak finansierade via anslag som de tilldelas av sitt fackdepartement. Dessa myndigheter har ett departement som är insatt i sakområdet och tung användare av statistiken att diskutera och argumentera med. SCB arbetar enbart med statistik och tvingas därför vid behov av omprioriteringar väga statistik på ett område mot statistik på ett annat område. De statistikansvariga sektorsmyndigheterna har såsom sektors- myndigheter en rad uppgifter inom ett fackområde. Statistiken är för flera av dem en mindre del av verksamheten. De kan därför vid omprioriteringar väga statistik mot annan verksamhet inom fack- området. SCB:s expertkompetens är att producera statistik. Expertkunskaperna ligger som regel inte på de fackområden som den statistik som SCB har ansvar för belyser. Detta innebär att SCB:s möjligheter att analysera statistikresultaten som regel är begränsade till sådan analys som utgår från statistikkompetensen. De statistikansvariga sektorsmyndigheterna har sin expertkompetens på fackområdet. De har däremot som regel endast i begränsad ut- sträckning tillgång till egna statistikexperter. De har därför andra förutsättningar än SCB att analysera statistikresultaten och att sätta in dem i ett större sammanhang. SCB har en bred informationsuppgift på statistikområdet. SCB informerar om den svenska statistiken och statistiksystemet i stort. På de områden där SCB har statistikansvar lämnas resultaten till en rad bibliotek. Vidare besvaras frågor om statistikresultat, om detta kan ske snabbt och enkelt. Däremot anser SCB sig inte ha något mera aktivt informationsansvar. De statistikansvariga sektorsmyndigheterna har breda uppgifter inom ett visst fackområde. Till uppgifterna hör att aktivt hålla samhället Aktörerna och deras agerande 85 informerat om fakta inom detta område. Statistiken spelar en viktig roll i denna informationsuppgift. Flera av myndigheterna ser det som en naturlig uppgift att inom sin anslagsram ge en bred spridning åt såväl statistiken som annan information avseende sitt område. SCB tar betalt av användarna för de merkostnader som dessa förorsakar verket genom att efterfråga statistiken. Anslagen till SCB anses inte täcka denna typ av kostnader. SCB har stöd i detta synsätt från och . De statistikansvariga sektorsmyndigheterna avgör själva vilka moment som skall anses ha blivit finansierade via myndighetens anslags- medel. De allra flesta anser att det ingår i rollen som sektorsansvarig myndighet att ge bred service i samhället utan kostnad för användarna. De allra flesta anser sig ha fått täckning för dessa kostnader genom sina anslag. SCB sköter genomgående själv produktionen av statistiken på de områden där SCB har statistikansvar (med undantag för själva datorkraften). Produktionsmomentet blir härigenom i praktiken inte konkurrensutsatt. De statistikansvariga sektorsmyndigheterna har (med få undantag) inte en egen organisation för statistikproduktion. Den upphandlas därför. I princip är den utsatt för konkurrens. De flesta statistik-ansvariga sektorsmyndigheterna har dock konstaterat att det i praktiken finns få, om ens några, konkurrenter till SCB vad gäller produktionen på deras område. SCB har, som följd av att man är statistikexpert och inte expert inom fackområdet, en sifferinriktad presentation av resultaten. Analyserande textavsnitten blir mindre framträdande. De nya elektroniska medierna är lämpliga för denna typ presentationer. Det är därför en naturlig strävan för SCB att göra resultaten tillgängliga genom databaser. De statistikansvariga sektorsmyndigheterna sätter in statistiken i ett större sammanhang och presenterar den i vissa fall, förutom i databaser, tillsammans med andra typer av fakta om respektive område. 86 Aktörerna och deras agerande avsnitten får härvid större betydelse. Detta ökar intresset för att hålla fast vid publikationer, som passar bra för denna typ av presentationer (där tabeller, diagram och textavsnitt blandas). Utredningens uppfattning är att de diskrepanser som finns mellan å ena sidan SCB och å andra sidan de statistikansvariga sektors-myndig- heterna i hög grad har att göra med olikheter i roll och rolluppfattning. För flera av myndigheterna kan skillnaderna avläsas i deras instruktioner. Det finns i princip två sätt att minska dessa diskrepanser. Det ena sättet är att SCB:s roll vidgas på de områden där SCB har statistikansvar så att den liknar de övriga statistikansvarigas roll som sektorsmyndigheter. Det innebär bl.a. att SCB skaffar sig sak-kompetens på de områden där SCB har statistikansvar så att SCB har möjlighet att analysera statistiken på ett likartat sätt samt att sätta in den i ett större sammanhang. Det andra sättet är att myndigheter med sakkompetens får endera komplettera SCB på de områden där SCB har statistikansvar eller ta över statistikansvar från SCB. En utveckling av SCB:s sakkompetens så att SCB kan analysera statistiken på likartat sätt som övriga statistikansvariga sektors- myndigheter, kan ske enligt den modell som f.n. tillämpas på det statistikområde som avser levnadsförhållanden. På detta område har SCB själv expertkunskaper, men inbjuder dessutom forskare m.fl. att också delta i analysarbetet. Resultaten publiceras samlat av SCB, till viss del inom ramen för officiella statistik, till viss del utanför. Komplettering av sakkompetensen kan ske genom fördjupat sam- arbete med tunga användare med sakkompetens. Ett exempel på ett sådant samarbete är det som äger rum på den ekonomiska statistikens område. Här har SCB statistikansvar, medan och är tunga användare, som också svarar för analyser som publiceras. En synpunkt som flera användare fört fram är att det är bra att flera får sköta analysen – ju fler dess bättre. Det gör analysresultaten mera allsidiga. Detta är viktigt, framförallt på de områden där SCB har tilldelats statistikansvar, eftersom det ofta rör sig om sektorsöver- gripande områden. Det har därför ansetts vara befogat att analysen görs från olika utgångspunkter. Det är emellertid viktigt att analysresultaten publiceras så att de blir kända. Detta kan tala för att vissa myndigheter ges ett uttalat ansvar för att analysera statistiken och se till att analysresultaten blir lättillgängliga. Som komplement till statistikansvariga myndigheter kan härigenom en grupp analysansvariga myndigheter tillkomma. De skulle i första hand komplettera statistikansvaret på de statistikområden där en allsidig analys inte görs, dvs. i första hand på Aktörerna och deras agerande 87 Dagens situation vad gäller den ekonomiska statistiken kan ses som ett exempel på ett sådant samspel. SCB har statistikansvaret, medan framförallt sköter viktiga delar av analysen. Samspelet mellan ämnesexpertis och sakexpertis diskuteras i ett särskilt avsnitt, avsnitt 5.2.3. Det är en självklarhet för SCB, att myndigheten själv skall sköta produktionen av den statistik den har ansvar för. När statistikansvaret på en rad områden fördelades på sektorsmyndigheter, var det också självklart för SCB att agera för att de myndigheter som fick statistikansvar skulle ge SCB i uppdrag att även i fortsättningen sköta produktionen av statistiken. Det var vidare en självklarhet för SCB att de produktionsuppdrag som verket erhöll skulle utföras inom ramen för verkets uppdragsverksamhet och med de regler som tillämpas i uppdragsverksamheten. Läget inför reformen var, som framgått av bakgrundsavsnittet, att SCB under en följd av år fått kännas vid anslagsnedskärningar. SCB hade trots detta kunnat hålla statistiken på en i huvudsak oförändrat hög nivå vad gäller såväl volym som kvalitet. SCB hade vidare klarat problemen utan att behöva friställa personal. Detta hade i huvudsak kunnat ske genom dels rationaliseringar, i första hand möjliggjorda genom teknikutvecklingen, dels satsning på uppdragsfinansierad verk- samhet. Denna strategi har fått både positiva och negativa konse- kvenser. Satsningen på uppdragsverksamhet har gjort det möjligt att tillgodo- se en rad olika statistikbehov i samhället, vilka inte till fullo kan tillgodoses genom den reguljära officiella statistiken. Den moderna teknik som SCB successivt tagit i anspråk har bidragit till att göra vidarebearbetningar ekonomiskt och tidsmässigt realistiska. Till detta har det utökade utnyttjandet av administrativa register också bidragit. Registerutnyttjandet har inte enbart förbilligat för användarna utan också reducerat behovet att samla in sådana uppgifter från företag och enskilda som redan finns tillgängliga. För SCB har det varit nödvändigt att satsa tämligen hårt på den uppdragsfinansierade verksamheten för att kompensera för de reducerade anslagen. Flera användare och även SCB-personal har framfört till utredningen att man upplever att möjligheterna att finansiera verksamhet med avgifter från användarna ibland har tillämpats i hårdaste laget och i vissa fall på gränsen till taktiskt. 88 Aktörerna och deras agerande på att gränsen för vilken statistik som skall anses rymmas inom anslagets ramar har påverkats av möjligheterna att som alternativ ta betalt för statistik genom att definiera den som liggande utanför anslagsramen. Kraven på anslagsnedskärningar har exempelvis i vissa fall tillgodosetts på så sätt att en redovisningsnivå tagits bort och i stället erbjudits användarna som tilläggstjänst på uppdragsbasis. Förfaringssättet står i samklang med instruktioner som SCB fått från statsmakterna. SCB har i olika sammanhang fått i uppgift att undersöka möjligheterna att söka nya sätt att finansiera statistiken. Utredningen har funnit att SCB knappast hade något annat val. Det var nödvändigt för SCB, främst för att trygga kompetens och syssel- sättning, att försöka erhålla de statistikansvariga sektors-myndigheternas produktionsuppdrag. Det var vidare naturligt att samma affärsmässiga principer och spelregler som upparbetats inom den uppdragsverksamhet som SCB bedrivit skulle tillämpas. SCB måste få täckning för sina kostnader för att utföra uppdragen. Några centrala medel för att hålla en beredskap för produktion av officiell statistik har inte tilldelats SCB. Det har därför uppstått en affärsmässig situation, som många statistikansvariga sektorsmyndigheter har reagerat över. Många anser att SCB har alltför stor benägenhet att ta betalt; ibland med en prisnivå som är svår att förstå. Utredningen har funnit att de principer som SCB tillämpar följer de riktlinjer som finns på området, vilka såväl regeringen som (och tidigare RRV) står bakom. Ekonomi- styrningsverket har på regeringens uppdrag utrett hur informations- tjänster skall prissättas. Flera myndigheter och andra användare har vidare reagerat över att SCB som följd av hård ekonomisk press och en kraftfull satsning på uppdragsverksamhet, har svårt att frigöra resurser så att det blir möjligt för experter från SCB att delta i mera tidskrävande diskussioner om ny eller förändrad statistik. Ett par statistikintressenter har framfört att det tidigare fanns ett utrymme vid SCB som gjorde det möjligt för SCB- personal att delta i diskussioner av olika slag rörande statistikfrågor. tvingas SCB:s personal som regel kräva finansiering för sin medverkan. Den som har en statistikfråga tvingas därför som regel skaffa medel för att finansiera SCB:s medverkan i diskussioner om olika sätt att lösa den. SCB anser att fria medel, som är disponibla för diskussioner av det här slaget inte längre finns vid verket. De har hän- förts till uppdragsverksamheten. En konsekvens av satsningen på uppdragsverksamhet är vidare att konkurrensen om kvalificerade resurser har ökat. För att klara kvalificerade uppdrag har det ofta visat sig vara nödvändigt att den mest kompetenta personalen inom de statistikområden som berörs med-verkar. Aktörerna och deras agerande 89 Satsningen på uppdragsverksamhet har härigenom i vissa lägen lett till konkurrens om nyckelpersoner. Från några statistikansvariga sektorsmyndigheter har framförts att kvalificerade statistiker lämnat arbetsuppgifter inom ramen för den officiella statistikproduktion som de har ansvar för och i stället ägnat sig åt uppdrag av mera tillfällig natur. Några användare upplever att SCB:s policy att inte friställa övertalig personal har lett till en avtappning av kompetensen. Verket anses ha tappat en del av sin spetskompetens på vissa områden. Vidare finns det statistikansvariga myndigheter som tydligt säger sig ha märkt konsekvenser av att SCB ersatt högskoleutbildad personal med vad de har kallat hemmautbildad. SCB:s ansträngningar för att förmå statistikansvariga att ge SCB i uppdrag att sköta produktionen av den officiella statistiken under- lättades kraftigt av att flertalet statistikansvariga sektorsmyndigheter inledningsvis ansåg att det var naturligt och ändamålsenligt att SCB fick förtroendet att fortsätta att sköta den produktion som SCB tidigare skött och därför hade erfarenhet av att sköta. beslöt BRÅ att ta hand om produktionen på egen hand. Någon annan myndighet bland de som fick sitt statistikansvar genom reformen har ännu, , inte helt släppt SCB som producent. Flera av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna har konstaterat att det på deras område saknas egentlig konkurrent till SCB när det gäller produktionen. Ett problem i detta sammanhang anses vara att produktionen blir alltmer integrerad, bl.a. som följd av den ökande användningen av administrativa register. System av det slag som nationalräkenskapssystemet är ett exempel på utvecklas. På några områden har SCB utvecklat ett slags delsystem (halvfabrikat) där administrativa data från flera register tillrättalagts för statistik- produktion. Vissa av dessa delsystem används på flera statistik- områden. som de rationaliserar produktionen, bidrar de själv- fallet till att knyta produktionen hårdare till den som har ansvar för och kunskaper om delsystemen. Utnyttjandet av administrativa register för datafångst till statistik- produktionen är i många situationer förknippat med kvalificerat statistiskt metodarbete, framförallt för att hålla kvalitetsfrågorna under kontroll. Detta är viktigt framförallt i situationer då uppgifterna har samlats in för andra ändamål än den statistikproduktion de också utnyttjas för. SCB arbetar med hithörande metodfrågor och testar registrens användbarhet i olika statistiksammanhang. Detta medför också att det för den statistiska användningen av registren i praktiken blir viktigt att utnyttja den kompetens som SCB utvecklar. I många situationer råder därför i praktiken inte en reell konkurrens- situation om produktionen. Det finns emellertid delområden där så är 90 Aktörerna och deras agerande fallet, dvs. där det kan finnas en fungerande konkurrens. Till sådana områden hör fristående datainsamlingar.