sou · GNB316d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringen framhöll vidare i den nämnda propositionen att undantag från huvudregeln även i fortsättningen borde göras i de fall som tidi- gare angetts, således bl.a. när utlänningen efter inresan ingått äktenskap med eller inlett ett samboförhållande med någon här bosatt eller par- terna har eller väntar barn tillsammans. Regeringen fortsatte sedan (s. 62): Anknytning genom äktenskap/sammanboende 369 Till skillnad mot vad som tillämpas bör i det senare fallet i fortsätt- ningen något krav inte ställas på att parterna skall ha sammanbott . Det avgörande bör i stället, som utredningen föreslagit, vara om förhållan- det kan bedömas vara seriöst och om det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om prövningen skett före inresan i . Den omständigheten att parterna känt varandra endast kan dock givetvis medföra att anknytningen inte bedöms vara av sådan karaktär att det framstår som uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan. Tveksamhet när det gäller sökandens skötsamhet och hederlighet kan också medföra att det inte är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts från ett annat land. Liksom bör s.k. uppskjuten invandringsprövning tillämpas när tillstånd beviljas på grund av ett äkten- skap eller sammanboende som varat endast . godtog i sitt betänkande (1994/95:SfU16) förslaget i propositionen på denna punkt. Utskottet påpekade att försla- get innebar att prövningen skulle avse hur den anknytning som förelåg vid beslutstillfället skulle ha bedömts om prövningen avsett en utlän- ning som inte vistades i . Utskottet framhöll vidare att huvud- regeln att uppehållstillstånd skall ha erhållits före inresan i var nödvändig för en reglerad invandring. Det var enligt utskottet viktigt att de nya undantagsreglerna inte missbrukades. Utskottet förutsatte därför att regeringen noga skulle följa tillämpningen av den nya ordningen. Lagändringarna som innebar vidgade möjligheter att efter inresan få uppehållstillstånd på grund av anknytning trädde i kraft . Regeringen gav i uppdrag att i samråd med redovisa hur bestämmelserna om kravet på uppehållstillstånd före inresan – såväl före som efter lagakraftvunnet beslut – kommit att tillämpas efter de nämnda lagändringarna . Ett första krav för att uppehållstillstånd skall beviljas efter inresan är självfallet att det kan bedömas vara fråga om ett seriöst förhållande. har i sin utvärdering angett de faktorer som där- utöver i praxis vägs in vid bedömningen av om det skall kunna anses uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan. Det gäller följande. Som framgått av redovisningen ovan skall enligt prop.1994/95:179 något krav inte ställas upp på att parterna skall ha sammanbott . Som nämnden påpekar framgår det emel- lertid av propositionen att ett mycket kortvarigt förhållande kan med- föra att anknytningen inte bedöms vara av den karaktären att det kan 370 Anknytning genom äktenskap/sammanboende anses uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan. Som också redovisats ovan kan enligt den nämnda propositionen tveksamhet när det gäller sökandens skötsamhet och hederlighet medföra att det inte är uppenbart att ansökan skulle ha beviljats om den gjorts från ett annat land. Enligt har denna faktor en avgörande betydelse för utgången i många ärenden. (Jfr kap. 23 om levnadssättets betydelse vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd.) Något uttalande i denna fråga finns inte i för- arbeten. Nämnden erinrar om att statsmakterna i många sammanhang understrukit vikten av att en sökande kan styrka sin identitet. Enligt nämnden kan en tillståndsfråga i princip inte vara uppenbar om sökan- dens identitet är oklar. Denna faktor får enligt nämnden inte sällan avgörande betydelse för utgången. Anknytning till hemlandet eller annat land. Några uttalanden i för- arbeten finns inte i denna fråga. Nämnden påpekar att denna faktor i praxis inte tillmäts någon betydelse vid prövningen av ansökningar som görs från hemlandet. Annorlunda ställer det sig i praxis när ansökan görs här i landet. Vanligen är det då fråga om en man som vid an- komsten till uppgett sig ha hustru/sambo och/eller barn i hem- landet och som senare under vistelsen här ansöker om uppehållstill- stånd och åberopar anknytning till en kvinna här i landet. Anknytning- en till familjen i hemlandet kan då medföra att det inte bedöms som uppenbart att ansökan skulle ha beviljats om den gjorts från hemlandet. Det gäller framför allt om sökanden inte kan visa att det tidigare för- hållandet upphört, exempelvis genom äktenskapsskillnad. Hur vårdna- den om barnen har ordnats kan också vägas in. Den omständigheten att en utlänning har vistats i illegalt och fått en anknytning som sökanden åberopar kan enligt nämnden få betydelse för bedömningen av om det skall kunna anses uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan. Illegal vistelse hänför sig för det mesta till vistelse här i landet efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Frågan behandlas också i kap. 22 Omprövning av lagakraftvunna beslut. 21.1.7Effekter av de olika åtgärderna mot skenäktenskap och skenförhållanden Som framgått ovan var det i princip tre olika åtgärder som vidtogs för att komma till rätta med problemen Anknytning genom äktenskap/sammanboende 371 med skenäktenskap och skenförhållanden; en mer ingående utredning av de materiella förutsättningarna för tillstånd, uppskjuten invandrings- prövning samt ett principiellt krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i . Tyvärr är det inte möjligt att med någon enkel statistik visa vilken effekt dessa åtgärder har fått. Kommittén återkommer till denna fråga i avsnitt 21.3. Överväganden och förslag. De olika åtgärder som vidtogs för att söka hindra att reglerna missbru- kades och kringgicks har kritiserats i den allmänna debatten för att de också skulle ha fått negativa konsekvenser genom att åtskilliga med seriösa förhållanden på olika sätt kommit i kläm. När det gäller uppskjuten invandringsprövning har systemet framför allt kritiserats därför att särskilt kvinnor av rädsla för att bli utvisade kan känna sig tvingade att stanna kvar i förhållanden där de blir miss- handlade eller på annat sätt illa behandlade. På den socialdemokratiska partikongressen bifölls en motion med krav på att den s.k. två-årsregeln skall ses över. tillkallade regeringen en särskild utredare med upp- drag att undersöka hur man kan undvika att utländska medborgare söker sig till på grund av anknytning till en här bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att den utländska medborgaren kom- mer att utsättas för misshandel eller annan kränkande behandling av den här bosatta personen. Utredningen lämnade över sitt betänkande (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd på grund av anknytning. I betänkandet tar utredningen också upp ett par frågor som nära knyter an till redogörel- sen ovan för åtgärder mot skenäktenskap och skenförhållanden. Det gäller såväl den materiella prövningen som systemet med uppskjuten invandringsprövning. Regeringen har lämnat över betänkandet till kommittén för beaktande. När det gäller kravet på uppehållstillstånd före inresan – såväl före som efter lagakraftvunnet beslut – fann i sin tidi- gare nämnda utvärdering av de nya regler som infördes att dessa regler är oklara. Det är bakgrunden till att kommittén enligt sina direktiv skall ta ställning till i vilken utsträckning det bör vara möjligt att få uppehållstillstånd på grundval av en ansökan som görs efter inresan och där skälet för ansökan är familjeanknytning till Sve- rige. 372 Anknytning genom äktenskap/sammanboende Kommittén har således att ta ställning till såväl den materiella pröv- ningen som ordningen med uppskjuten invandringsprövning och kravet på uppehållstillstånd före inresan. Innan uppehållstillstånd beviljas första gången skall enligt utredningens förslag en grundlig utredning göras. Det skall vara fråga om muntlig utredning där båda parter hörs. Större krav än skall ställas på att förhållandet visas vara allvarligt menat från båda parternas sida. Det skall fortsättningsvis inte vara tillräckligt att det saknas omständigheter som talar mot att förhållandet är seriöst. Det skall dessutom krävas att det finns positiva indikationer på att förhållandet är allvarlig menat. Vid tillståndsprövningen bör det således ställas krav på att förhållandet varat och att parterna träffats i viss utsträckning, att parterna har god kännedom om varandra och att de har ett gemensamt språk att kommunicera på. Rimlig hänsyn måste alltid tas till om parterna har eller väntar barn tillsammans. uppskjuten invandringsprövning skrivs in i lagen som huvudprincip (2 kap. 4 e § lagförslag). När uppehållstillstånd beviljas på grund av anknytning och parterna inte tidigare sammanbott stadigvarande utomlands skall ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas. Först när utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd skall permanent uppehållstillstånd få ges. Denna tid skall dock få underskridas om det finns särskilda skäl för det. Ett sådant särskilt skäl kan liksom vara att parterna har gemen- samt barn. Om förhållandet upphör före tvåårstidens utgång skall huvudprinci- pen vara att något förlängt tillstånd inte skall ges. I lagförslaget 2 kap. 4 e § sista stycket stadgas dock följande: Har förhållandet upphört får uppehållstillstånd ändå ges om 1.utlänningen har särskild anknytning till , 2.förhållandet upphört främst på grund av att utlännin gen eller utlän- ningens barn i förhållandet utsatts för våld eller för handling som innefattar allvarlig kränkning av utlänningens eller barnets frihet eller frid, eller 3.andra starka skäl talar för att sökanden skall ges fortsatt uppehållstill- Med "särskild anknytning till " i punkten 1 skall avses såväl familjeanknytning som anknytning till det svenska samhället, exempel- vis genom att utlänningen har fast arbete här. I författningskommentaren till punkten 2 säger utredaren att enstaka bagatellartade övergrepp inte i sig skall medföra att sökanden beviljas Anknytning genom äktenskap/sammanboende 373 fortsatt uppehållstillstånd i . Hänsyn skall tas till under vilka omständigheter övergreppet ägt rum, hur allvarligt det varit och om det rört sig om en enstaka episod eller upprepade övergrepp samt hur länge förhållandet varat. Till punkten 3 skall kunna hänföras bl.a. fall där den sökande kom- mer att få särskilda svårigheter vid ett återvändande, antingen på grund av att det finns en påtaglig risk att den sökande kommer att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller för att han eller hon kommer att möta andra beaktansvärda svårigheter. Hänsyn skall också kunna tas till om referenspersonen avlidit eller om sökanden är allvarligt sjuk eller svårt handikappad. Förslagen i utredningens betänkande behandlas utförligare i avsnitt 21.3. Överväganden och förslag. 21.2.2Utlänningsnämndens utvärdering av tillämpningen av gällande bestämmelser om uppehållstillstånd före inresan Som framgått av avsnitt 21.1.6 gjorde en utvärdering av lagändringarna . Här behandlas endast den del av utvärderingen som avser förhållandena före laga- kraftvunnet beslut. En redogörelse för utredningen såvitt avser förhål- landena efter lagakraftvunnet beslut finns i kap. 22 Omprövning av lagakraftvunna beslut. konstaterar i sin redovisning att det av tillgäng- lig statistik inte är möjligt att få fram underlag för att bedöma konse- kvenserna av lagändringen . Nämnden har emellertid gjort en genomgång av ärenden där nämnden fattat beslut respektive och där frågan om anknytning genom anhöriga i haft avgörande betydelse för utgången. Nämnden har vidare sökt uppskatta hur utgången skulle ha blivit om ny lagstiftning tillämpats på ärenden och om äldre lagstift- ning tillämpats på ärenden . Nämnden har på detta sätt gått igenom sammanlagt drygt 180 ärenden. Enligt genomgången fick fler uppehållstillstånd jämfört med om äldre lagstift- ning i stället tillämpats. Enligt nämnden har emellertid de nya reglerna i några fall medfört att uppehållstillstånd vägrats där tillstånd tidigare skulle ha beviljats. Det rör sig om fall där tillstånd tidigare skulle ha beviljats därför att parterna bott tillsammans , men där till- stånd nu vägrats därför att det inte bedömts som uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan prövats före inresan. 374 Anknytning genom äktenskap/sammanboende anser att den nya lagstiftningen i vissa avseen- den lett till oklarheter. Nämnden föreslår därför att 2 kap. 5 § UtlL skall ändras. förslag till lagändring är till en del överspelat genom senare förslag. förslag i övrigt innebär att om utlänningen har stark anknytning till , skall ansökan prövas enligt samma kriterier vare sig ansökan görs före eller efter inresan i . Det innebär att presumtionen är att tillstånd skall beviljas om det inte finns omständigheter som talar emot det. Som inledningsvis anförts i redogörelsen för gällande rätt kan sådana omständigheter vara att det framstår som sannolikt att det rör sig om ett skenförhållande, att det finns styrkta vandelsanmärkningar mot sökanden eller att hänsyn till rikets säkerhet talar emot att tillstånd beviljas. Som tidigare framhållits accepteras inte månggifte eller för- hållanden mellan minderåriga. Enligt förslag skulle med "stark anknytning" i första hand avses föräldrar eller minderåriga barn som önskar förenas i . Stark anknytning till skulle också anses föreligga om en utlänning har eller väntar barn med en här bosatt person som han eller hon sammanlever med eller om en utlänning har varit sammanboende med en i bosatt person. Förslaget innebär på denna punkt en återgång till förhållandena före . Som tidigare redovisats framhöll regeringen i prop. 1994/95:179 att något krav i fortsättningen inte borde ställas på att parterna skall ha sammanbott . Det avgörande borde i stället enligt regeringen vara om förhållandet kunde bedömas vara seriöst. Det är också vad som gäller . förslag innebär vidare att uppehållstillstånd skulle kunna beviljas efter inresan även om utlänningen inte har stark anknytning till . Men i sådana fall måste det enligt förslaget framstå som uppenbart att tillstånd skall beviljas. Om utgången är bero- ende av en bedömning av en rad olika faktorer kan det enligt nämndens förslag vara svårt att uppfylla kravet på att det skall framstå som uppenbart att tillstånd skall beviljas. Som framgått ovan har en rad olika åtgärder vidtagits i syfte att motverka skenäktenskap och skenförhållanden. Det har inte varit möjligt att statistiskt visa vilken effekt åtgärderna har haft. De begränsade undersökningar som gjorts pekar dock entydigt på att de lett till att antalet uppehållstillstånd grundade på s.k. snabb anknytning Anknytning genom äktenskap/sammanboende 375 Man kan dock inte av detta dra slutsatsen att det i alla dessa fall skulle ha rört sig om skenförhållanden. Det är emellertid en allmän uppfattning bland dem som handlägger denna typ av ärenden, främst hos och tidigare också hos polisen, att åtgärderna lett till färre uppehållstillstånd grundade på icke seriösa anknytningar. Vad först gäller de materiella förutsättningarna är det sannolikt att mer ingående utredningar förhindrat att tillstånd beviljats i en del fall där det varit fråga om skenäktenskap eller skenförhållanden. När poli- sen började höra båda parter var för sig, förekom det till att börja med några fall där parterna lämnade olika svar på de flesta frågor, från när man träffats till var man nu bodde. Att den typen av frågor skulle komma att ställas spreds dock mycket snabbt och sådana uppenbara motsägelser förekom därför endast inledningsvis. Det är dock sannolikt att vetskapen om att några frågor om förhållandet skulle komma att ställas avhållit en del från att ge in någon ansökan. Det finns ännu inte några erfarenheter att redovisa från den ändring från muntlig till skriftlig utredning som genomfört. Uppskjuten invandringsprövning påverkar inte antalet tillstånd som beviljas. Man kan då förledas att tro att effekten i stället skulle kunna utläsas av antalet fall där förlängt uppehållstillstånd vägras därför att förhållandet upphört. Men den omständigheten att ett förhållande upp- hör inom tvåårstiden behöver inte innebära att det från början var fråga om ett skenförhållande. fann i en inte publicerad undersök- ning att det första tillståndet i ett relativt stort antal fall inte förlängdes. Däremot fick man ingen klar uppfattning om orsaken till detta. Det kan dock nämnas att av män från ett par länder i som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning var det en majoritet som över huvud taget inte ansökte om någon för- längning av det första tillståndet. Det kan egentligen bara ha två förkla- ringar, att förhållandet upphört och mannen flyttat tillbaka ensam eller att båda parter flyttat till mannens hemland. gjorde en studie av fall där permanent uppehållstillstånd beviljats uppskjuten invandrings- prövning. Studien visade att en mycket stor andel när det gäller vissa nationaliteter hade skilda adresser efter det att permanent uppe- hållstillstånd beviljats, vilket tyder på att förhållandet upphört. Någon säker slutsats går det dock inte att dra heller av denna undersökning. En jämförelse med skilsmässofrekvensen i den svenska populationen i motsvarande åldersgrupper blir missvisande eftersom den inte tar hänsyn till att påfrestningarna måste vara större i ett förhållande där parterna har olika etnisk och kulturell bakgrund. 376 Anknytning genom äktenskap/sammanboende Kravet på uppehållstillstånd före inresan, som infördes , ledde inledningsvis till en kraftig minskning av antalet fall där tillstånd beviljades på grund av s.k. snabb anknytning. Antalet ansökningar gjorda efter inresan minskade också. Många av dem som ansökte efter inresan och fick avslag på den grunden att ansökan skulle ha gjorts före inresan återkom aldrig med någon ansökan från hemlandet, sedan de tvingats återvända dit. Det visade en jämförelse som gjorde mellan månaderna . På grund av ändringar av en rad andra faktorer som invandringens sammansättning i övrigt och viseringspolitiken skulle det inte vara meningsfullt att göra någon ny sådan undersökning där förhållandena jämförs med förhållandena . Man måste räkna med att även i fortsättningen åtskilliga som önskar bosätta sig i kommer att åberopa anknytning till någon här bosatt, där förhållandet är en konstruktion som enbart kommit till för att hjälpa någon att få uppehållstillstånd. Åtgärder för att motverka till- stånd grundade på sådana skenanknytningar behövs därför också . är det angeläget att dessa åtgärder inte innebär alltför stora problem för alla dem som söker tillstånd grundat på en seriös anknytning. Det är inte möjligt att i förväg göra någon uppskattning av hur många fler eller färre uppehållstillstånd som skulle bli följden av en uppluckring respektive en skärpning av nuvarande regler för uppe- hållstillstånd grundat på anknytning. Exempelvis ett mindre strikt krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan kan heller inte ses isolerat. Vilken effekt det skulle få hänger också samman med om det sker någon ändring när det gäller uppskjuten invandringsprövning och av utredningar och materiella krav för att tillstånd skall beviljas. Vid överväganden av reglerna för uppehållstillstånd på grund av anknytning genom äktenskap/sammanboende måste vidare EU-regler beaktas. Här finns å ena sidan den gamla principen att make/maka till en EU-medborgare skall ha en principiell rätt att få uppehållstillstånd, oavsett om ansökan prövas före eller efter inresan. finns den tidigare nämnda resolutionen om åtgärder för att bekämpa skenäkten- skap. Inom EU pågår vidare ett arbete med att harmonisera de olika ländernas invandringspolitik. Resultatet av detta arbete är inte möjligt att närmare förutse och det ligger i vart fall delvis relativt långt fram i tiden. En strävan vid utformningen av eventuella nya svenska bestämmelser måste dock vara att inte lägga fram förslag som troligen måste ändras . Det s.k. Amsterdamfördraget, som godkände , innebär att frågor om invandring flyttas från den s.k. tredje pelaren till första pelaren, där beslut fattas med majoritetsbeslut. Anknytning genom äktenskap/sammanboende 377 gångsperiod kommer det dock att krävas enhällighet i dessa frågor. Majoritetsbeslut som rör invandringspolitiken kan därför inte komma att fattas förrän in på nästa sekel. I avvaktan på att en gemensam invandringspolitik grundad på Amsterdamfördraget kan genomföras, har lagt fram förslag till en konvention inom området, som skulle kunna träda i kraft tidigare. Konventionsutkastet, som ännu inte är färdigförhandlat, inne- håller bl.a. bestämmelser om att uppehållstillstånd för anhöriga till tredjelandsmedborgare skall vara ordnat före inresan och om att bostad och försörjning skall vara ordnade innan tillstånd beviljas. Vidare upp- märksammas den stora skillnad som finns när det gäller möjlig- heterna till familjeåterförening för å ena sidan en EU-medborgare som flyttat till ett annat EU-land och å den andra en EU-medborgare som bor kvar i sitt hemland. Om samma regler skulle komma att gälla även för en EU-medbor- gare som bor kvar i sitt hemland, skulle det innebära att den som ingår äktenskap med en i bosatt svensk medborgare alltid skulle ha rätt att få en ansökan om familjeåterförening prövad efter inresan. Rimligen skulle då också samboförhållanden jämställas med äktenskap. Det skulle i sin tur innebära att något krav på uppehållstillstånd före inresan knappast skulle kunna upprätthållas. Kommittén anser att någon separat svensk lösning av denna fråga inte är lämplig – i likhet med de bedömningar som gjorts i tidigare ställningstaganden av regering och riksdag (jfr bl.a. prop. 1994/95:179, s. 42 f., och bet. 1994/95:SfU16, s. 36). Kommitténs bedömning: Kommittén ställer sig bakom stora delar av förslagen i betänkande (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd på grund av anknytning. Kommittén betonar att för- slagen inte får leda till att möjligheterna att få uppehållstillstånd försvå ras för de seriösa anknytningarna, som utgör merparten av alla anknytningar. Kommittén kan ställa sig bakom stora delar av förslagen i Anknyt- ningsutredningens betänkande (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd på grund av anknytning. uppdrag har varit att undersöka hur man skall kunna undvika att utländska medborgare söker sig till på grund av anknytning till en här bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att den som ansöker om tillstånd kommer att utsättas för 378 Anknytning genom äktenskap/sammanboende kränkande behandling av den här bosatta personen. Kommittén vill här påpeka att det givetvis också kan förekomma situationer där det finns risk för att det är sökanden som kommer att utsätta den här bosatta för kränkande behandling. Kommittén vill vidare betona att förslagen inte får leda till att möj- ligheterna att få uppehållstillstånd försvåras för de seriösa anknytning- arna, som utgör merparten av alla anknytningar. Förslagen måste ta sikte på att så långt möjligt förhindra att uppehållstillstånd beviljas, när det kan misstänkas att någon av parterna i förhållandet kommer att utsättas för våld eller kränkningar. Kommittén kommenterar nedan närmare några av förslagen i kap. 12 i betänkande. Reglering av den uppskjutna invandringsprövningen Kommitténs förslag: Kommittén instämmer i Anknytningsutredning- ens förslag att systemet med uppskjuten invandringsprövning bör behållas och att en så central princip skall framgå direkt av lagen. Kommittén instämmer i förslag att systemet med uppskjuten invandringsprövning bör behållas och att en så central princip bör framgå direkt av lagen. Som före- slagit bör uppskjuten invandringsprövning i normalfallet tillämpas . I normalfallet ges tillstånd åt gången innan permanent uppehållstillstånd beviljas .