sou · GNB355d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Vad som utgör ett allmänt tillgängligt telenät definieras inte i lagen, men av förarbetena följer att det handlar om ett nät som står till allmänhetens förfogande och att det skall vara öppet för en vid krets av användare att ansluta sig till nätet.16 Det kan inte uteslutas att en utsändning i marknätet som är individualiserade på sätt som beskrivits ovan uppfyller dessa kriterier och därför omfattas av anmälningsplikten i telelagen. Om verksamheten dessutom bedrivs i en omfattning som enligt telelagen kan anses vara betydande är den också tillståndspliktig. Om tjänsten är tillståndspliktig kan telelagens regler om särskilt in- bjudningsförfarande till ansökan om tillstånd aktualiseras (TL 12 §). Bestämmelsen gäller när fråga uppkommer om att meddela tillstånd för tillhandahållandet av nya mobila teletjänster inom ett allmänt tillgängligt telenät. Om det härvid kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för att ge tillstånd åt alla 1992/93:200 s. 91. som vill driva sådan verksamhet, skall prövningen ske efter ett förfa- rande med allmän inbjudan till ansökan. Detsamma gäller när det fre- kvensutrymme som avsatts för en mobil teletjänst utökas eller på annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas utan att pågående använd- ning begränsas. Syftet med denna bestämmelse är att främja frekven- seffektivitet och att få till stånd rimliga konkurrensförutsättningar.17 Sedan införandet av direktivet om full konkurrens på marknaderna för teletjänster bör bestämmelsen numera även ses i ljuset av för- pliktelser enligt EG-rätten på teleområdet. Av direktivet följer att med- lemsstaterna skall upphäva alla åtgärder som beviljar exklusiva och speciella rättigheter att tillhandahålla teletjänster. Eftersom bristen på frekvensutrymme i olika sammanhang nödvändig-gör tilldelning av exklusiva rättigheter, föreskrivs villkor för hur till-ståndsgivningen för tillgång till frekvensutrymme för teletjänster skall gå till, bl.a. ställs krav på konkurrensneutralitet i förfarandet. Frågan är här hur bestämmelserna om särskilt inbjudningsförfarande till ansökan om tillstånd enligt telelagen (TL 12 §) skall tillämpas då den som tillhandhåller den aktuella tjänsten gör det inom ramen för verksamhet som erhållit tillstånd för digitala TV-sändningar. Radio- och TV-lagen är inte tillämplig på sändningar som inte kan anses som riktade till allmänheten. Även om telelagens och radio- och TV-lagens tillämpningsområden således i teorin kan avgränsas mot varandra, är det risk för att den praktiska tillämpningen är mer problematisk. Detta kommer bl.a. av att det inte kan uteslutas att de tjänster som eventuellt omfattas av telelagen i många fall tillhandahålls som en tekniskt integ- rerad del av de utsändningar som är att betrakta som riktade till allmän- heten; teletjänsterna och ljudradio- och TV-programmen sammanflä- tas vid multiplexeringen vilket kan göra det svårt att hantera dessa tjänster, och det frekvensutrymme som används, separat i förhållande till telelagens och radio- och TV-lagens tillämpningsområden (se även avsnitt 8.5 om vilka konsekvenser detta kan ha för tillämpningen av radiokommunikationslagen). Det kan inte heller uteslutas att den praktiska tillämpningen av telelagen i detta sammanhang kan komma i konflikt med de tillstånd som redan givits med stöd av radio- och TV- lagen. Å andra sidan kan det vid tillämpningen av telelagen eventuellt argumenteras för att intresset av frekvenseffektivitet och att få till stånd rimliga konkurrensförutsättningar (dvs. syftet med TL 12 §, jfr ovan) redan är tillgodosett genom det inbjudningsförfarande rörande tillstånd till digitala TV-sändningar som genomförts. Hur denna fråga skall lösas med stöd av gällande rätt måste bedö- mas som oklart, men det följer av genomgången att det inte kan uteslu- 1992/93:200 s. 107. tas att den verksamhet som bedrivs inom ett givet frekvensutrymme faller under såväl telelagen som radio- och TV-lagen och därutöver radiokommunikationslagen (jfr kap. 8). Om så är fallet måste således tre tillståndsplikter enligt olika lagar uppfyllas för att verksamheten skall kunna bedrivas lagenligt. Telelagens grundläggande bestämmelser om vad som utgör televerk- samhet och teletjänster omfattar även Internet och förmedlingen av Internettjänster. Med undantag för tjänster som är att betrakta som utsändningar till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i YGL 1:1 tredje stycket, är således telelagen tillämplig i den utsträckning som övriga förutsättningar enligt telelagen är uppfyllda. Härvid aktualiseras samma gränsdragnings- och tolkningsproblem som redovisas i föregående avsnitt. Exempel på tjänster som tillhandahålls över Internet är elektronisk post (e-post), filöverföringar (FTP), News- och webb-tjänster (www). Förmedlingen av Internettjänster utgör anmälningspliktig verksamhet om den innebär tillhandhållande inom ett allmänt tillgängligt telenät av telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt, mobil teletjänst eller annan teletjänst som kräver tilldelning av kapacitet ur nummerplan för telefoni enligt TL 21 §. Därutöver gäller även reglerna rörande nätkapacitet, bl.a. anmälningsplikt, för Internet. Vad gäller tillämp-ningen av anmälningsplikten på telefonitjänster till fast nätanslutnings-punkt har i ett tillkännagivande om status beträffande tal över Internet enligt direktivet 90/388/EEG angivit att Internettelefoni kan betraktas som taltelefoni endast om kommunikationen är föremål för ett kommersiellt erbjudande, tjänsten tillhandahålls allmänheten, kom- munikationen sker till och från allmänt tillgängliga kopplade nätverks nätanslutningspunkter i det fasta telenätet samt tjänsten innefattar direkt överföring och koppling av tal i realtid.19 Det sistnämnda kravet på koppling av tal i realtid har allmänt ansetts utesluta tal över Internet från vad som täcks av definitionen av telefoni enligt nämnda direktiv. Detta beror på att överföring av taltelefoni över Internet tekniskt sett inte sker i realtid, vilket har att göra med det över- föringssätt som används i paketförmedlande datanät. Förbättrad teknik medför emellertid att parterna kan uppfatta talöverföringen som om så vore fallet. När så sker kan tjänsten anses fungera tillfredsställande och 18Översikten bygger i huvudsak på PTS remissvar till regeringen rörande EG- kommissionens grönbok om konvergens (dnr 98-585) s. 8 ff. 1990/388/EEG. utgöra ett alternativ till traditionell telefoni. Det torde enligt PTS vara realtid i denna mening som avses med begränsningen i den ovan åter- givna definitionen av EG-kommissionen.20 När det gäller definitionen av telefonitjänst i den svenska telelagen finns inte något uttryckligt krav på att överföring av tal tekniskt sett skall ske i realtid för att omfattas av begreppet. Enligt PTS bör telelagen tolkas utifrån hur abonnenten uppfattar tjänsten. Om denne uppfattar att kommunikationen sker i realtid torde således tjänsten vara anmälningspliktig enligt TL 4 a §. När direktanslutning till Internet tillhandahålls via radio i en mobil nätanslutningspunkt är anmälningsplikten inte längre avgränsad till telefonitjänster utan omfattar alla typer av teletjänster. Härutöver föreligger ofta även tillståndsplikt för mobil teletjänst. Beträffande nätkapacitet torde Internetoperatörer som regel inte anses tillhandahålla nätkapacitet utan istället en tjänst bestående i över- föring av telemeddelanden. Denna tjänst är inte anmälningspliktig om den består i endast överföring av data och verksamheten inte kräver tilldelning av kapacitet ur nummerplanen för telefoni. Dock bör obser- veras att en Internet-operatör som tillhandahåller nätkapacitet i ett all- mänt tillgängligt telenät, t.ex. för en annan Internetoperatör eller en slutkund, omfattas av anmälningsplikt enligt telelagen. Internetoperatörer som bedriver televerksamhet som inte är anmäl- ningspliktig omfattas av de regler som gäller för övrig televerksamhet. Det rör sig t.ex. om bestämmelser om god funktion och teknisk säker- het, samtrafik, tystnadsplikt och tillsyn. 20 PTS remissyttrande över om konvergens- problematiken (dnr 98-585), s. 10. I likhet med vad som gäller i förhållande till YGL:s och radio- och TV- lagens tillämpningsområden medför konvergensutvecklingen både osä- kerhet om telelagens tillämpningsområde och tillämpningsproblem i de fall detta område kan fastställas. I förhållande till telelagen märks detta framför allt genom att konvergensutvecklingen medför att det blir allt svårare att skilja mellan tjänster för individuell kommunikation och utsändningar till allmänheten. Sammansmältningen av infrastrukturer och tjänster gör att dessa tjänster och utsändningar kan förmedlas sam- tidigt och ibland integrerat genom samma distributionssystem. Effekten blir att telelagen, YGL och eventuellt radio- och TV-lagen är växelvis, ibland även , tillämpliga beroende på vad som förmedlas. Ett särskilt problem i detta sammanhang rör frågan om hur vidare- förmedling av direktsändningar som sker på begäran skall hanteras i förhållande till undantaget för utsändningar till allmänheten. Det kan t.ex. handla om vidareförmedling av satellitsändningar med stöd av xDSL-baserad teknik genom telenätet. Eftersom vidareförmedlingen sker på begäran kan den isolerat sett inte betraktas som en utsändning till allmänheten. Med denna utgångspunkt torde därför tillhandahållandet av tjänsten vara att betrakta som televerksamhet. Emellertid följer det av genomgången av YGL att direktsändningar som vidareförmedlas på begäran över Internet eventuellt kan vara att betrakta som riktade till allmänheten och därför omfattas av huvudregeln i YGL 1:6 (avsnitt 5.5.3). Hur telelagen skall tillämpas i ljuset av YGL i detta avseende är oklart. Ytterligare en osäkerhetsfaktor i detta sammanhang är frågan om avgränsningen av telelagens tillämpningsområde i förhållande till sådan verksamhet som omfattas av YGL:s databasregel. Frågan kan t.ex. ha betydelse vid förmedling på begäran av filmer och program som finns lagrade i en databas (s.k. VOD-tjänster). Sådana tjänster kan tillhand- hållas med stöd av xDSL-baserad teknik i telenätet och även integreras med sådan vidareförmdling av direktsändningar som diskuteras ovan. Vidare råder viss oklarhet om hur telelagens bestämmelser om sär- skilt inbjudningsförfarande till ansökan om tillstånd enligt telelagen (TL 12 §) skall tillämpas då tjänsten tillhandahålls inom ramen för verksamhet som erhållit tillstånd enligt radio- och TV-lagen för digitala TV-sändningar i marknätet. Även om telelagens och radio- och TV- lagens tillämpningsområden i teorin kan avgränsas mot varandra, är det risk för att den praktiska tillämpningen kan medföra vissa problem vad gäller möjligheten att separera individuell kommunikation från utsänd- ningar till allmänheten samt följaktligen det frekvensutrymme som används i detta sammanhang. Hur denna fråga skall lösas med stöd av gällande rätt måste bedömas som oklart, men det kan inte uteslutas att den verksamhet som bedrivs inom ett givet frekvensutrymme i olika avseenden faller under såväl telelagen som radio- och TV-lagen och därutöver även radiokommunikationslagen. Om så är fallet måste såle- des tre tillståndsplikter enligt olika lagar uppfyllas för att verksamheten skall kunna bedrivas lagenligt. Telelagens grundläggande bestämmelser om vad som utgör tele- verksamhet och teletjänster omfattar även Internet och förmedlingen av Internettjänster. De gränsdragnings- och tolkningsproblem som påtalas ovan gäller även i detta sammanhang. Vad gäller frågan om Internette- lefoni torde tjänsten vara att anse som telefonitjänst, och bl.a. anmäl- ningspliktig, om kommunikationen sker i realtid. PTS har i detta sam- manhang uttalat att telelagen bör tolkas utifrån hur abonnenten uppfattar tjänsten. 8 Lagen om radiokommunikation Lagen (1993:599) om radiokommunikation (radiokommunikationslagen) trädde i kraft . Behovet av en reglering på området följer av den samhälleliga betydelse som möjligheten till radiokommunikation tillmäts samt att tillgången på radiofrekvenser är begränsad. Utgångs- punkten för regleringen är att staten har det övergripande ansvaret för frekvensanvändningen, vilket också skall ses mot bakgrund av att radiovågornas utbredningsegenskaper gör att ett internationellt sam- arbete mellan världens stater är nödvändigt (se avsnitt 8.4, nedan). Ansvarig myndighet är som vid tillämpningen av lagens bestämmelser särskilt har att beakta radiokommunikationens betydelse för yttrandefriheten och informationsfriheten (1 § tredje stycket). Lagens syfte är att mot denna bakgrund främja ett effektivt nyttjande av möjligheterna till radiokommunikation och andra använd- ningar av radiovågor (1 § andra stycket). Radiokommunikationslagen innehåller bestämmelser om innehav och användning av radioanläggningar och om användning av radiovågor för kommunikation m.m. (1 §). Med radiokommunikation avses överföring, utsändning eller mottagning av tecken, signaler, skrift, bilder, ljud eller meddelande av varje slag med hjälp av radiovågor (2 §). Radiovågor är i lagen definierat som elektromagnetiska vågor med lägre frekvens än 3 000 GHz som utbreder sig utan särskilt anordnad ledare. Kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor över denna fre- kvens faller således utanför lagens tillämpningsområde. Regleringen bygger på ett tillståndsförfarande. Tillstånd krävs bl.a. för att här i landet inneha eller använda radiosändare (3 §). Av lagen fram- går efter vilka grunder tillstånd skall meddelas (9 §). Den grund- läggande inriktningen skall enligt förarbetena vara att var och en som 194 Lagen om radiokommunikation anser sig ha behov av radioanvändning skall beviljas tillstånd.1 Myndigheten har att på olika sätt verka för att tillstånd skall kunna beviljas. Avslag på ansökan om radioanvändning kan lämnas endast om det i det särskilda fallet brister i någon av de förutsättningar som anges i lagen (9 § första stycket 1-5). Av särskilt intresse i detta sammanhang är den förutsättning som säger att tillstånd skall meddelas om det kan antas att användningen inte kommer att hindra sådan radiokommunika- tion som är särskilt viktig med hänsyn till den fria åsiktsbildningen (9 § första stycket 3). Bestämmelsen skall ses mot bakgrund av den sär- skilda hänsyn som skall tas till radiokommunikationens betydelse för yttrandefriheten och informationsfriheten vid lagens tillämpning (1 § tredje stycket). Övriga förutsättningar för beviljande av tillstånd handlar om risk för skadlig påverkan på andra radiobaserade sändningar, tekniska krav på radioanläggningen, hänsyn till framtida frekvenstill- delningsbehov samt hänsyn till försvarets frekvensbehov. I förhållande till sändningar som fordrar medgivande enligt annan lag, kan tillstånd för innehav och användning av radiosändare för sådana utsändningar endast beviljas om sådant medgivande redan föreligger (9 § andra stycket). Det innebär t.ex. att tillstånd för radiobaserade sändningar av ljudradio och television under 3 GHz samt mobila teletjänster, enligt radio- och TV-lagen respektive telelagen, måste föreligga innan tillstånd enligt radiokommunikationslagen kan beviljas. Det råder i dessa fall således en dubbel tillståndsplikt för de sändningar som skall förmedlas. Detta innebär i och för sig inte att det nödvändigt- vis är samma subjekt som omfattas av det dubbla tillståndskravet. Den som är tillståndspliktig enligt radiokommunikationslagen kan vara annan än den som är tillståndspliktig enligt t.ex. radio- och TV-lagen (jfr som har tillstånd enligt radiokommunikationslagen för det frekvensutrymme som utnyttjas för de sändningar som SVT har tillstånd för enligt radio- och TV-lagen). Särskilda regler gäller när det kan vara aktuellt att meddela tillstånd att inneha och använda radiosändare för nya eller väsentligt ändrade radioanvändningar och det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för att ge tillstånd åt alla som vill driva sådan verksamhet. Vid sådana tillfällen skall prövningen ske efter ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan (9 a §). Det- samma gäller när det frekvensutrymme som avsatts för en viss radioan- vändning utökas eller på annat sätt medger att ytterligare tillstånd med- delas. Detta gäller dock inte radioanvändning som avser utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § 1992/93:200 s. 193. Lagen om radiokommunikation 195 tredje stycket första meningen yttrandefrihetsgrundlagen, omfattas av 12 § telelagen, eller är avsedd för privat bruk. Från tillståndsplikten gäller vissa undantag (6–8 §§). Kravet på till- stånd gäller t. ex. inte försvarsmakten och inte heller statliga myndig- heters innehav av radiosändare. kan i övrigt meddela föreskrifter om undantag från tillståndsplikten i vissa fall. Tillståndsbeslutet skall gälla en bestämd radioanvändning och kan, i den mån det behövs, förenas med villkor rörande t.ex. frekvens, anten- nens eller radiosändarens beskaffenhet, var antennen skall vara belägen och skyldighet att dela frekvensutrymme (11 §). 8.4Internationella förpliktelser och den nationella frekvensfördelningsplanen Regleringen i radiokommunikationslagen och dess tillämpning måste ses i ljuset av de internationella förpliktelser som är bundna av på detta område. Dessa följer av den internationella telekonventionen (ITC), vilken utgör grund för samarbetet inom den internationella tele- unionen (ITU). En bestämmelse av särskild betydelse är artikel 44 som ställer krav på medlemsstaterna när det gäller frekvenstilldelning. Bestämmelsen kompletteras av tillämpningsföreskrifter i det internatio- nella radioreglementet (RR). RR omfattar regler som syftar till upprätt- hållande av ett effektivt tillvaratagande av spektrum på internationell nivå. Vissa av dessa regler tar direkt sikte på användningen av radio- frekvenser medan andra är inriktade på de nationella myndigheternas skyldigheter. En huvuddel i RR är den s.k. frekvensfördelningsplan som återfinns i artikel 8. Av denna plan, som omfattar alla tekniskt användbara radio- frekvenser, framgår för vilket eller vilka slag av radioanvändning som frekvenser inom olika frekvensområden är bestämda. är härvid förpliktigat till att följa denna plan vid tilldelning av frekvenser till sän- dare som kan åstadkomma menliga störningar i andra länders radiotra- fik. Det får exempelvis inte förekomma att sändningar av ljudradio eller television sker på frekvensband som enligt RR inte är upplåtna för sådan radioanvändning. Frekvensfördelningsplanen ger dock de enskilda länderna utrymme att utnyttja vissa frekvensband för annan användning än den som primärt gäller enligt planen. Även i övrigt finns vissa möjligheter till nationella särlösningar av mer eller mindre omfattande art. RR ger också möjlighet för enskilda stater att träffa överens- kommelser om frekvensfördelningen mellan sig. Även om förpliktelser enligt RR endast avser situationer då svenska sändare kan påverka andra länders radiotrafik, har RR:s fre- 196 Lagen om radiokommunikation kvensfördelningsplan fått förhållandevis stor betydelse för utformningen av vår nationella frekvensfördelningsplan (PTSFS 1998:3). Orsaken är att radiovågor inom vissa frekvensområden har sådana egenskaper att de redan vid begränsade sändningseffekter får en betydande utbredning. I praktiken är det så att det knappast är möjligt att sända på dessa frekvenser om påverkan på andra länders radiotrafik skall kunna undvikas. Även inom andra frekvensområden, där utbredningen av radiovågorna är mer begränsad, måste tillståndsgivningen för sändare i närhet av landets gränser i många fall ske med beaktande av riskerna för att störa grannländernas radiotrafik. Detta leder till att också de sändare som är verksamma på längre avstånd från gränserna i praktiken måste vara anpassade beträffande frekvensval m.m. till den gränsnära radioanvändningen. Den uppdelning i olika frekvensband som görs i den nationella fre- kvensplanen följer i huvudsak och ger således anvisning om vilka frekvenser som är avsatta för olika slags radiotillämpningar. 8.5Tillämplighet ur ett konvergensperspektiv Radiokommunikationslagen är tillämplig på såväl tele- som ljudradio- och TV-verksamhet. Vid fördelningen av radiofrekvenser skall emellertid bl.a. sådan användning av frekvensutrymmet som är av betydelse för yttrande- och informationsfriheterna prioriteras (jfr 1 § tredje stycket och 9 § första stycket 3). Denna prioritering har tidigare inte medfört några särskilda problem. De områden som har störst betydelse för yttrande- och informationsfriheten har avsatts för ljudradio och tele- vision, och övriga frekvenser har avsatts för annan användning däribland televerksamhet. Genomgången av YGL, telelagen och radio- och TV-lagen visar emellertid att konvergensutvecklingen förändrar den miljö inom vilken dessa avvägningar skall göras. Tillgängliga radiofrekvenser kommer att kunna utnyttjas mer effektivt och på ett annat sätt än vad som var fallet då ändamålen med gällande principer för frekvensfördelning utveckla- des. Fler tjänster kan distribueras inom samma frekvensutrymme. Vidare utvecklas radiokommunikationssystem som anpassar sig efter frekvensbehov och tillgängliga frekvenser. Mer kon- kret skapar konvergensutvecklingen möjlighet att tillhandahålla telefo- nitjänster, ljudradio- och TV-tjänster och andra multimedietjänster parallellt och/eller integrerat genom samma distributionskanal. Tele- tjänster som i sig själva förmodligen inte traditionellt är prioriterade tjänster kan vidare användas till att förmedla tillgång till massmedie- Lagen om radiokommunikation 197 tjänster som kan bedömas vara av betydelse för yttrande- och informa- tionsfriheten, såsom tillgång till Internet och andra innehållstjänster (jfr UMTS). Konvergensutvecklingen medför således att det blir allt svårare att dra en gräns mellan frekvensanvändning av betydelse för yttrande- och informationsfriheterna och annan frekvensanvändning. Detta måste vidare ses mot bakgrund av såväl den nationella frekvensfördelnings- planen som där det anges vilka frekvenser som är avsatta för olika slags radiotillämpningar 198 Lagen om radiokommunikation 9Annan medie- och telerelaterad särlagstiftning Lokalradiolagen (1993:120) innehåller föreskrifter om lokalradio. Med lokalradio avses andra tillståndspliktiga lokala ljudradiosändningar än sådana som antingen kräver tillstånd av regeringen eller som får ske endast enligt radio- och TV-lagen 2 kap. 2 § fjärde stycket, eller som är närradio (1 § med hänvisning till radio- och TV-lagen 5:1). Lagens syfte är att främja mångfald och lokal förankring genom att främja lokal produktion och motverka kedjebildningar och lokal dominans av redan existerande medieföretag. Lokalradion är reklamfinansierad. För att sända lokalradio krävs tillstånd från Radio- och . Ett tillstånd innebär rätt att bedriva sådana sändningar som kan tas emot med god hörbarhet inom det sändningsområde som anges i tillståndet (4 §). När det finns flera behöriga sökande till ett tillstånd skall Radio- och kalla till auktion. Tillståndet ges sedan till den som vid auktionen förbinder sig att betala den högsta årliga avgiften till staten (12–13 §§). Tillståndsperioderna är och gäller till utgången av den tillståndsperiod under vilket det meddelats. Den första tillståndspe- rioden omfattar tiden från intill utgången av år 2 000. Om tillståndshavaren så begär skall tillstånden förlängas med ytterligare en tillståndsperiod (8 §). I övrigt omfattar lagen bl.a. bestämmelser om programinnehåll, sändningsbeteckning, omfattning och utformning av reklam och spons- ring samt återkallelse av tillstånd (22, 24–28 §§). På grund av att lokalradiolagens målsättningar bl.a. avseende mång- fald inte infriats identifierade ett behov av att se över regleringen av lokalradioverksamhet.1 Det ansågs nöd- vändigt att i avvaktan på ny reglering stoppa den utveckling som ansågs leda åt fel håll.