sou · GNB349 · 2000-01-01 00:00:00 — Strukturomvandling med ned- läggningar av företag medförde i regel inte heller någon omfattande och långvarig arbetslöshet. Genom en ökande export och uppkomst av nya företag med en god konkurrensförmåga kunde de arbetssökande få nya arbeten. Främst i inland har det dock funnits en betydligt högre arbetslöshet än i övriga delar av landet. Parallellt med denna ut- veckling byggdes ett socialt trygghetssystem upp. Situationen, vad gäller sysselsättningen, försämrades markant . Den öppna arbetslösheten - jämte de personer som på grund av arbetsmarknadsläget varit i beredskapsarbete, utbildning m.fl. åt- gärder - uppgick till av arbetskraften. Redan under den senare delen av hade invandrare en hög arbetslöshet, trots att högkonjuktur rådde i landet. Det därefter allmänt försämrade sysselsättningsläget drabbade invandrare från utomeuro- peiska länder särskilt hårt. Arbetslösheten bland utländska medborgare uppgick till . Sysselsättningsgraden - dvs. andelen personer mellan 16- som hade arbete - bland dessa personer var endast . Statens kostnader för arbetslösheten uppgick enligt prelimi- nära uppgifter till . Kommunernas ökade kostnader för socialbidrag och andra kostnader som har anknytning till arbetslöshet uppgår också till stora belopp. Om även bortfall av inkomstskatter m.m. räknas ihop med den direkta kostnaden för arbetsmarknadspolitiska åtgärder och socialbidrag, beräknas den på detta sätt uträknade kostnaden för en arbetslös utgöra ca per person.1 Dessa tal visar på hur viktigt det är att minska arbetslösheten och få till stånd en tillväxt. En betydande enighet finns om att skattebaserna inte tillåter att staten och kommunerna i en omfattande utsträckning ökar antalet anställda. Snarare finns ett tryck för sänka vissa internationellt påverkade skattebaser. Detta innebär att en stor del av en nödvändig syssel- sättningsökning måste ske i näringslivet. De nya arbetena som tillkom- mer utvecklas i stor utsträckning inom tjänste- och servicesektorn. Oavsett inom vilken sektor nya arbetstillfällen kan skapas fordras, för att företag skall startas och för att investeringar skall komma till stånd, att det finns ett gott företagsklimat i landet. 1 Källa: The Total Fiscal Costs of Unemployment: An Estimation for (1998). Europeiska Kommissionen, GD V. Några grundläggande utgångspunkter 55 I detta betänkande har utredningen lagt huvudvikten vid de hinder och svårigheter som möter invandraren vid hans/hennes företagande. Dessa personer driver oftast mindre verksamheter på lokala marknader i konkurrens med andra företag. I en viss mindre omfattning drivs företag som ethnic business - invandrare riktar i sin affärsverksamhet in sig på personer från samma etniska grupp. Personer från andra länder har också en kunskapsbas som andra svenskar ofta saknar, nämligen språk- kunskaper och kännedomen om det tidigare hemlandet. Storföretag som arbetar internationellt och handelsföretag som uppmärksammat detta förhållande drar nytta av mångfalden. Den ökade internationaliseringen och globaliseringen bör enligt utredningen medföra att det blir alltmer lönsamt att ta till vara de kunskaper som personer med en utländsk bakgrund har. Särskilt goda konkurrensmöjligheter bör personer med utländsk bakgrund ha inom internationell handel med anknytning till sina tidigare hemländer. Detta gäller också i inom den s.k. besöksnäringen såsom turism och information/konsulting om svenska förhållanden. Enligt utredningen utgör personer med utländsk bakgrund en resurs i en process mot ett ökat internationellt utbyte av varor och tjänster. (bilaga 7) säger att trots skillnader i branschinriktning och fallenhet för entreprenörskap mellan olika majoritetsgrupper, företer det etniska företagandet ändå tydliga mönster. Etniskt företagande fungerar som ett sätt att möta utan- förskap på arbetsmarknaden. Detta framgår av att benägenheten att starta företag bland invandrare i också är störst bland grupper med de högsta arbetslöshetstalen. Egenfinansieringen är hög och företagaren sat- sar den produktionsfaktor som är mest tillgänglig för honom: sin arbets- kraft. Och invandrare, av förklarliga skäl, har mindre förmögenheter än infödda, leder detta till en hög koncentration av etniskt företagande inom tjänstesektorn på varierande nivåer av specialisering - allt ifrån kiosker och enkla förtäringsställen till kvalificerad verksamhet som över- sättningsbyråer och konsultverksamhet för exportföretag. Dessa företagare har oftast bristfälliga professionella nätverk i majoritetssamhället men kompenserar detta med sina etniska nätverk. 4.3Säråtgärder eller generell tillväxtpolitik 1997/98:62, Regional tillväxt - för arbete och välfärd, uttalas att tillväxten i kan öka genom att den tillväxtpotential som finns i alla regioner bättre tas till vara genom att näringspolitiken regio- naliseras och anpassas till lokala och regionala förutsättningar. Arbete pågår nu att delegera och decentralisera statliga insatser. Utvecklingen innebär att beslut och åtgärder ligger nära de människor och företag som 56 Några grundläggande utgångspunkter skall åstadkomma en god utveckling. Utredningen välkomnar en sådan politik och anser att motsvarande åtgärder även bör omfatta introduktion av nyanlända flyktingar och integrationsarbetet och därmed också insatser för personer med utländsk bakgrund att starta och driva företag. I kapitel 6 lämnar utredningen förslag om att omhändertagandet och integrationen av invandrare radikalt bör läggas om mot en inriktning till sysselsättningsfrämjande och tillväxt. I detta har en regionalisering av integrationspolitiken en betydande roll. Detta gäller såväl nyanlända flyktingar som personer som redan vistats här i landet. Genom att invandrare inte tidigare kommit i kontakt med det svenska systemet, har dessa personer inte samma förutsättningar som majoritets- befolkningen att känna till och kunna tillämpa regelsystemet. Utred- ningens uppgift är att lämna förslag till hur invandrares kunskaper, förståelse m.m. skall förbättras så att denne skall kunna få samma möjligheter som andra att starta och driva företag. Det offentliga regelsystemet är basen och densamma för alla som driver ett företag, oavsett ursprung. Detta innebär att förutsättningarna för personer med utländsk bakgrund att starta och driva företag, från statens och kommunernas utgångspunkt, skall ses som en del i den all- männa näringspolitiken. Denna fråga utvecklas närmare bl.a. i kapitel 6. Mot denna bakgrund föreslår utredningen inte några särlösningar vad avser de grundläggande och generella förutsättningarna för personer med utländsk bakgrund att starta och driva företag. Utredningen föreslår däremot på några punkter åtgärder för allt företagande på grund av att dessa faktorer är viktiga för företagandet i allmänhet. De särskilda insatser för att underlätta företagande bland personer med utländsk bakgrund som utredningen föreslår, har sin bakgrund i det förhållandet att dessa personer är i ett underläge i förhållande till majo- ritetsbefolkningen. Dessa frågor har en nära anknytning till situationen för personer och företag i en svag ställning i olika hänseenden. En viktig uppgift för utredningen är att undersöka vilken effekt som generella arbetsformer för långivning, lokaluthyrning m.m. har för möjligheterna för personer med utländsk bakgrund att driva företag. Finansieringen av verksamheten är, såsom även framhållits i utred- ningens direktiv (bilaga 1), särskilt viktig. De regelsystem inom vilket företagen måste verka baseras på majo- ritetsbefolkningens förutsättningar, vilket medför att minoriteter riskerar att hamna i ett sämre läge. Därtill kommer att små och medelstora företag i förhållande till storföretag ofta är i en underlägsen situation. Vid tvister har de små och medelstora företagen svårt att hävda sin rätt. Medan staten successivt har gett konsumenterna en förstärkt ställning, har situationen för företag i en underlägsen situation föga uppmärk- sammats. Några grundläggande utgångspunkter 57 De förslag som utredningen lägger fram syftar till ett ökat nyföretagande och till att underlätta befintliga företags överlevnad och tillväxt. Nya företag etableras oftast på en befintlig marknad, men ibland startas företag med ett utbud av helt nya produkter eller tjänster. I regel medför nya företag att en ökad konkurrens uppstår på en befintlig marknad, till nytta för konsumenten. Som redovisats i kapitel 3 startar invandrare relativt sett fler företag än vad majoritetsbefolkningen gör. Enligt utredningen bör samhället generellt underlätta företagande för att minska arbetslösheten och för att nå en ökad tillväxt. De statliga insatserna för att starta företag innebär en subventionering och medför därför en viss snedvridning av konkurrensen. Statens insatser är dock en så liten del av de totala resurser som erfordras, att det enligt utredningen från samhällets synpunkt är väl på sin plats att underlätta nyföretagandet. För att öka möjligheterna till en bra utveckling för nystartade företag - och för att undvika orealistiska satsningar - är det enligt utredningen på sin plats att konsulter, banker m.fl. kritiskt granskar affärsidéers bärighet. För att lyckas som företagare är ett flertal förutsättningar viktiga. Viktigast är den personliga kontakten med kunder/konsumenter, leve- rantörer, långivare m.fl. Utredningen har koncentrerat sina överväganden till kontakter med de företag, myndigheter m.fl. som är en nödvändig och central del för ett företags start och utveckling. Frågor om marknadsbearbetning och kontakter med kunder/konsumenter är så specifika och beroende av verksamhetens art, att behovet och inrikt- ningen av dessa frågor bör behandlas i samband med olika utbild- ningsinsatser. Förståelse för och acceptans av de personer med utländsk bakgrund som planerar eller redan driver företag är en del i en långsiktig integra- tionsprocess, som enligt utredningen fortlöpande måste pågå för att nå en harmoni för landets befolkning. Denna process utvecklas bl.a. genom ställningstaganden och policyskapande åtgärder från myndigheter, företag, massmedia m.fl. och i skolsystemet. 5 Förekommer etnisk diskriminering? Utredningens utgångspunkt är att en företagare inte får behandlas mindre förmånligt än andra med annan etnisk tillhörighet som befin- ner sig i en likartad situation. Detta innebär även en rätt att behandlas individuellt, efter individuella förutsättningar, och inte efter anta- ganden, mer eller mindre förutfattade meningar eller rentav fördomar om vad som kännetecknar den etniska grupp en individ tillhör eller förmodas tillhöra. Utredningens uppgift är bl.a. att försöka kartlägga hur invandrarföretagare behandlas. Diskriminering är ofta inbyggd, strukturell, eftersom den uppstår ur rutiner som i sig framstår som fullt normala och genomtänkta. Denna form av diskriminering, s.k. indirekt diskriminering, kommer blivande och igångvarande företagare med utländsk bakgrund i kontakt med i en betydande omfattning. Det är också den vanligaste formen av svårigheter som företagaren med utländsk bakgrund kommer i kontakt med och som utredningen i huvudsak inriktat sig på. Det är, enligt utredningen, således systemfel och inte främst direkt diskriminering som förekommer och som måste upphöra innan invandrare har samma möjligheter som övriga delar av befolkningen att starta och driva företag. Det faktum att en betydande del av landets befolkning har en an- nan kulturell och etnisk bakgrund än majoritetsbefolkningen har medfört förändringar i affärslivet - förändringar som innebär såväl ökade kostnader och intäkter i verksamheten som ett annorlunda sätt till kontakter med nya kundgrupper. På vissa områden är en föränd- rad inriktning av en särskild betydelse. Det är särskilt viktigt att offentliga organ och företag på marknader med storföretagsdominans anpassar sitt arbetssätt så att landets skilda befolkningsgrupper får en lika behandling. Bankerna har genomfört förändringar i en positiv riktning men enligt utredningen kan bankerna ytterligare förändra sitt arbetssätt för att möta behoven från den stora målgrupp som personer med utländsk bakgrund utgör. Utredningen anser att förändringar är både möjliga och önskvärda och att de i flera fall kommer att ske av rent 60 Förekommer etnisk diskriminering? I några fall bör dock åtgärder övervägas. Förslag till förändringar på bankområdet lämnas i kapitel 8. Enligt utredningen är det angeläget att samhället i ett långsiktigt förändringsarbete tar hänsyn till vilka effekter som olika åtgärder har för en lika behandling för landets invånare. Utredningen föreslår att det i verksförordningen och i kommittédirektiv skrivs in att myndigheter i sin löpande verksamhet och kommittéer i sitt arbete, alltid skall ha i åtanke vilken effekt beslut och förslag får för frågan om etnisk likabehandling. För att undanröja oklarhet om straffbestämmelsen i 16 kap. 9 § om olaga diskriminering även innefattar diskriminering som riktas mot en juridisk person som kan hänföras till ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelser, föreslår utred- ningen en översyn av bestämmelsen. Utredningen stöder förslaget som lämnats i betänkandet Räkna med mångfald (SOU 1997:174) att bl.a. statliga myndigheter åläggs att i största möjliga utsträckning ta in s.k. antidiskrimineringsklau- suler i avtal om upphandling med leverantörer. Utredningen föreslår att avsätter resurser för att infor- mera småföretag om anbudsförfarande m.m. Vidare bör regeringen uppdra att inom ramen för den översyn som pågår av beakta just invandrarföretagandets beroende av upphandlingsförfarandet. Den som förvärvar en affärsrörelse som drivs från en hyreslokal kan inte vända sig till om förvärvaren vägras att få hyresrätt till lokalen. Denna rätt har endast innehavaren av hyresrätten. Utredningen föreslår att även förvärvaren av affärs- rörelsen skall kunna vända sig till få frågan om överlåtelse av hyresrätten prövad. Utredningen föreslår att avsätts för forskning och utredningsverksamhet för att förbättra beslutsunder- laget för utveckling av invandrares företagande. Begreppet diskriminering härstammar från latinets discrimino som be- tyder jag avskiljer. Det finns dock inte någon för alla situationer fast- ställd entydig definition av begreppet diskriminering. Emellertid kan sägas att allmänt används ordet ofta för att beskriva avsiktlig, negativ särbehandling men det kan likväl användas för att beskriva företeelser som är förknippade med traditioner, praxis eller ett visst regelsystem Förekommer etnisk diskriminering? eller för att beskriva en jämförelse mellan individer i enskilda fall eller till och med vissa grupper. Rent rättsligt finns det inte heller någon entydig definition av dis- kriminering. Emellertid omnämns begreppet i ett flertal lagar, bl.a. i , jämställdhetslagen och i lagen mot etnisk diskriminering. I samtliga dessa lagar har begreppet givits olika innebörd. Diskriminering förutsätter en handling eller ett beteende. En åsikts- yttring kan i sig normalt inte vara diskriminering. Den kan däremot, beroende på sammanhanget, vara tecken på en diskriminerande avsikt med en handling. Diskriminering har en objektiv och en subjektiv sida som ibland kan vara svår att hålla isär. Den objektiva sidan kan delas in i direkt respek- tive indirekt diskriminering. Direkt diskriminering föreligger då diskrimineringsgrunden är direkt kopplad till en viss grupptillhörighet. Ett exempel skulle vara t.ex. om endast svenska medborgare beviljas kredit i banker och kreditinstitu- tioner. Med indirekt diskriminering avses ett krav eller en bestämmelse eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som ändå i praktiken medför att personer som tillhör en viss grupp sätts i ett sämre läge än personer som tillhör en annan grupp. Diskrimineringsgrunden är alltså här bara indirekt kopplad till grupptillhörigheten. Ett exempel skulle vara om kreditinstitut och banker inte beviljar kredit till personer som saknar goda språkkunskaper i svenska eller som inte har bott i en viss minsta tid. Subjektivt kan diskriminering vara ett avsiktligt resultat av en hand- ling eller tillämpning av en uppställd regel. Även en avsikt att gynna en viss grupp kan emellertid oavsiktligt leda till att en annan grupp miss- gynnas. Man måste dock hålla isär avsikten med ett handlade från insikten om den faktiska effekten av handlandet och om den föreliggande diskrimineringsgrunden. Även om ett diskriminerande handlande har skett oavsiktligt, hindrar det inte en medvetenhet om den diskriminerande effekten. Om en person hade motiv eller avsåg att diskriminera spelar inte någon roll för indelning i direkt eller indirekt diskriminering. Både direkt och indirekt diskriminering kan vara avsiktlig och oavsiktlig. Den vanligaste formen av diskriminering torde vara oavsiktlig indirekt diskriminering. I straffrätten krävs för ansvar för olaga diskriminering uppsåt att diskriminera. Det innebär att den som handlar måste grunda sitt hand- lande på förhållanden hänförliga till ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse och också ha en insikt om nämnda för- hållande. 62 Förekommer etnisk diskriminering? I den lag om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet som antagits av och som träder i kraft har den subjektiva sidan av diskriminering tonats ner. Avsikten med en arbets- givares handlande saknar här betydelse för frågan om diskriminering föreligger eller inte. Den rättsliga regleringen av diskrimineringsfrågor tas närmare upp i ett följande avsnitt. Uttrycket strukturell diskriminering brukar användas för att beskriva direkt och indirekt diskriminering som inbyggda fenomen i samhällets sätt att fungera, i stället för att diskrimineringen ses som ett uttryck för personliga ställningstaganden. Diskrimineringen är ofta inbyggd, strukturell, eftersom den uppstår ur rutiner som i sig framstår som fullt normala och genomtänkta. Rutinerna medför nackdelar för en grupp jämfört med en annan. Upphovet till diskrimineringen ligger alltså i rutinerna snarare än hos dem som tillämpar dem. Uttrycket kan avse t.ex. att arbetslösheten är högre bland personer med invandrarbakgrund och att personer med invandrarbakgrund har svårare än personer med annan bakgrund att starta och utveckla egna företag. Systematiska skillnader mellan olika etniska grupper som finns kvar sedan alternativa förklaringar rensats bort är indicier på diskriminering. Om diskri- mineringen sedan i sin tur skall kallas systematisk eller inte är oviktigt. Diskriminering behöver emellertid inte ens vara uttryck för fördomar hos dem som har makt att fatta beslut över andra människors liv. Ett berömt amerikanskt rättsfall är helt grundläggande för förståelsen av vad indirekt och strukturell diskriminering är.1 I rättsfallet talar om att själva det sammanhållande kittet i ett samhälle i själva verket utgör en inbyggd motvind, för den som inte tillhör den grupp som traditionellt har förväntats delta i en viss samhällsaktivitet. Det gäller för kvinnor men i synnerhet vissa minoritetsgrupper som funktionshindrade, och i olika grad, personer med invandrarbakgrund. Deras förhållanden har inte beaktats tillräckligt och på så sätt har de kommit i ett sämre läge när de konkurrerar om eftertraktade sociala, kulturella eller ekonomiska möjligheter. I ekonomisk och sociologisk litteratur förekommer också diskrimi- neringsteorier, vilka i allmänhet utformats med tanke på rasdiskrimine- ring. Två av dem avser statistisk diskriminering och preferensdiskrimi- nering. Med statistisk diskriminering avses att individer tillskrivs vissa egenskaper som anses gälla genomsnittligt för personer som tillhör samma grupp. Genomsnittliga skillnader mellan olika etniska grupper, t.ex. i fråga om längd eller kunskaper i svenska får alltså avgöra be- 1 v , 401 US 424 (1971) 3 FED 75. Förekommer etnisk diskriminering? handlingen av individerna i grupperna, även om det finns stora indivi- duella avvikelser dem emellan. Statistisk diskriminering föreligger om en person i en viss etnisk grupp får sämre behandling, än en person som tillhör en annan grupp, om behandlingen grundas på vad som antas utgöra generella skillnader mellan olika grupper. Detta gäller även om det kan läggas fram statistiskt stöd för att det finns skillnader mellan grupperna. Teorin om preferensdiskriminering bygger på ett antagande om att de som diskriminerar har smak för det. De har helt enkelt fördomar. För att tillfredsställa sin önskan att diskriminera kan de vara beredda att göra vissa uppoffringar eller att kräva kompensation om önskan inte går att uppfylla. Enligt teorin finns det inte någon som vinner på diskriminering. Utgångspunkten är att t.ex. en näringsidkare som diskriminerar kommer att förlora marknadsandelar och därmed få lägre vinster när det finns näringsidkare som inte diskriminerar. Preferensteorin har haft och har fortfarande stor betydelse när diskriminering studeras, men teorin kan inte tillfredsställande förklara varför preferens för diskriminering uppstått och varför den fortsätter. Både statistisk diskriminering och preferensdiskriminering strider mot straffbestämmelsen i 16 kap. 9 § om olaga diskriminering, eftersom bestämmelsen utgår från rätten till likabehandling och rätten att behandlas efter individuella förutsättningar och inte efter vad som på mer eller mindre goda grunder antas känneteckna olika personer som tillhör den grupp som individen tillhör. Det är också den vanligaste formen av svårigheter som företagaren med utländsk bakgrund kommer i kontakt med och som utredningen i huvudsak inriktat sig på. Det är enligt utredningen således systemfel och inte direkt öppen diskriminering som ännu återstår att förändra innan invandrare har samma möjligheter som övriga delar av befolkningen har att starta och driva företag. Beräkningsmodeller för kreditgivning, s.k. credit scoring, bygger på statistiska bedömningar. I den mån sådana innehåller variabler som direkt eller indirekt tar hänsyn till etniska faktorer leder det till diskri- minering, om de medför olika behandling av personer med olika etnisk tillhörighet vid beslut om kreditgivning i enskilda fall. Det kan finnas variabler som framstår som neutrala men som i praktiken särskilt miss- gynnar en väsentligt större andel personer av en viss etnisk tillhörighet. Ett exempel är om bostadsort ingår som en variabel i en beräknings- modell och kan medföra att det är svårare för en person med utländsk bakgrund som bor i t.ex. i södra , som har en mycket hög andel boende med utländsk bakgrund, att få krediter jämfört med en person med svensk bakgrund som bor i en stadsdel i , med en mycket låg andel personer med utländsk bakgrund. 64 Förekommer etnisk diskriminering? Utredningen återkommer till frågan om credit scoring i kapitel 8. 5.1.1Några frågor om tolkningen av direktiven Utredningsuppdraget som det beskrivs i direktiven är att kartlägga vilka särskilda svårigheter, som personer med utländsk bakgrund kan möta i samband med att de startar och utvecklar egna företag, och på basis härav föreslå sådana åtgärder som medför lika behandling av personer som vill starta och utveckla egna företag. Som framgår av föregående avsnitt finns det flera sätt att beskriva innebörden av begreppet diskri- minering. Uttrycket står emellertid i allt väsentligt för ett brott mot principen om likabehandling av personer som befinner sig i en likartad situation. Något krav att en behandling skall vara otillbörlig för att innebära diskriminering ställs i allmänhet inte upp. I direktiven sägs emellertid också att utredningen särskilt skall granska om personer med utländsk bakgrund särbehandlas på ett otill- börligt sätt i samband med låneansökan hos banker och finansinstitut. Det anges dock inte när en särbehandling är otillbörlig. Begreppet åter- finns visserligen i 8 § i den nu gällande lagen mot etnisk diskriminering, där det används på arbetslivets område.