sou · GNB316d3 · 2000-01-01 00:00:00 — Kommittén värderar emellertid kritiskt information från UNHCR, ICRC och andra officiella organ och NGO:s." Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter har i målet Cha- hal./.Förenade klargjort sin syn på vilka källor beträffande situationen för de mänskliga rättigheterna som väger tyngst i dessa sammanhang. Det är rapportering, utrikesdepartements Country Reports on Human Rights Practices och FN:s särskilde rapportör mot tortyr. Det är angeläget att de instanser som i fortsättningen skall avgöra dessa ärenden tillägnar sig samma källkritiska hållning som de interna- instanserna. Alternativet är fortsatta frekventa fällningar av för brott mot våra internationella åtaganden. Som majoriteten påpekat är det av grundläggande betydelse att domstolen inte har tillgång till landinformation som inte delges parten. Denna grundläggande defekt ur rättssäkerhetssynpunkt kvarstår i majo- ritetsalternativet beträffande handläggningen i första instans. Förvalt- ningsdomstolarna skall inte göra egna utredningar beträffande förhål- landena i de asylsökandes hemländer, denna information skall parterna – och den asylsökande biträdd av sitt ombud – lägga fram vid förhandlingen. 8 Uppehållstillstånd efter inresa Kommittén föreslår att det principiella kravet på att uppehållstillstånd för icke skyddssökande skall ha beviljats före inresan bör finnas kvar, men att det i 3 kap 14 § utlänningslagen införs en regel som ger möj- lighet att bifalla en ansökan gjord efter inresan "om utlänningen har stark anknytning till en i bosatt person och det skäligen inte kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att inge ansökan där". Vi anser att undantag från huvudregeln måste göras i något fler situ- ationer än majoriteten. Mycket lång värnpliktstjänstgöring eller tjänst- under osedvanligt stränga förhållanden skall enligt majoriteten göra att det inte kan anses skäligt att kräva att sökanden återvänder till hemlandet för att inge ansökningen där. Vi anser att en precisering bör göras beträffande vad som avses med "mycket lång värnpliktstjänst- " och att gränsen bör sättas vid . Vi anser att vän - tetider för att få göra en ansökan hos en svensk ambassad också skall vara ett skäl för att frångå huvudregeln. Vi kan inte heller dela majoritetens uppfattning att ansökningen i regel skall avslås om identiteten inte kan klarläggas i de ärenden det inte åberopats skyddsbehov, d.v.s. i första hand när det gäller familjeåterföreningsfall. 610 Reservationer och särskilda yttranden Detta skulle innebära att hela folkgrupper kommer att utsättas för en faktisk diskriminering eftersom t.ex. somalier oftast saknar möjlighet att styrka sin identitet på ett för svenska myndigheter godtagbart sätt. Om utlänningen har barn i eller kvinnan i förhållandet väntar barn skall detta alltid vara skäl för att frångå huvudregeln att uppehålls- tillstånd skall ha beviljats före inresan. I ärenden som gäller anknytning genom äktenskap/sammanboende har vi en avvikande uppfattning på några punkter. Vi anser inte att det finns någon anledning att i betänkandet referera de danska bestämmel- serna om anknytning genom arrangerade äktenskap och krav på för- sörjning av den utländska parten. Om en internationell jämförelse skall göras bör betydligt fler länder tas med annars ger valet av ett enda land lätt intryck av godtycklighet. På sidan 384 anser vi att orden "av allvarlig art" bör utgå ur me- ningen: "I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och förhållandet upphört främst på grund av detta, skall uppehållstillstånd i regel beviljas." I den följande meningen bör orden "dock dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt" utgå. Vi anser att övergrepp bör tillmätas samma betydelse i detta sammanhang oavsett hur länge förhållandet bestått. 9 Omprövning av lagakraftvunna beslut Vi ställer oss i huvudsak bakom kommitténs förslag till nya regler om verkställighetshinder. Vi anser dock att den föreslagna bestämmelsen i 9 kap 1 § utlänningslagen bör förses med ett tredje stycke med följande lydelse: "Verkställighet får inte ske om det är uppenbart att utlänningen skall beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en nära fa- miljemedlem i och utlänningen eller den anhörige skulle lida men om utvisningen eller avvisningen verkställdes." Kravet på att det skall vara uppenbart att utlänningen skall beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till nära familjemedlem får givetvis inte ställas så högt att riskerar komma i konflikt med artikel 8 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Kravet på innehav av hemlandspass och myndigheternas alltför stora restriktivitet när det gäller att utfärda främlingspass har föranlett klago- mål mot hos den Europeiska kommissionen för mänskliga rättigheter. Vi anser vidare att fall där barn är berörda nästan undantagslöst bör bedömas så att hinder mot verkställighet föreligger på humanitära Reservationer och särskilda yttranden 611 grunder om det är fråga om att den ene/a föräldern skulle tvingas bege sig till hemlandet eller något annat land för att inge ansökningen där. I de ärenden där det finns medicinsk eller psykologisk utredning om att barn riskerar att skadas av att ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut verkställs bör både och utlänningslagens portal- bestämmelse om särskilt beaktande av vad barnets hälsa och utveckling och bästa i övrigt kräver tillmätas större vikt än vad som är fallet vid avgörandet av vad som skall anses strida mot humanitetens krav. Kravet på reglerad invandring får aldrig gå före barnets bästa i de fall medicinsk eller psykologisk utredning dokumenterar en risk för barnets hälsa och utveckling som ibland sker . Vi anser också att vid medicinskt dokumenterad självmordsrisk för vuxna bör rättstillämpningen återgå till att tillämpa vad som anfördes i proposition 1988/ 89:186 på s.149 att som tillräckligt skäl för bifall till en ny ansökning betrakta att "det föreligger en risk för självmord eller att ett avlägsnande annars skulle medföra allvarlig fara för utlänningens liv eller hälsa." Vi anser inte att det finns tillräckliga skäl för att praktiska verkstäl- lighetshinder skall handläggas i annan ordning än övriga verkställig- hetshinder. Mycket ofta är praktiska och politiska verkställighetshinder sammanflätade, ett aktuellt exempel är vägran att ta emot Kosovoalbaner. 2. av (), () och () F.n. gäller skilda handläggningsordningar för ärenden som rör rikets säkerhet. De kan handläggas i enlighet med utlänningslagens regler med särskilda möjligheter för och att överlämna ärendena med ett eget yttrande till regeringen för beslut. Den andra handläggningsordningen regleras i lagen om särskild utlän- ningskontroll. En närmare redogörelse för de bägge förfarandena och skillnaderna dem emellan finns i utredningen liksom även för den kon- flikt som finns mellan gällande handläggningsordning i dessa ärenden och internationella åtaganden. Vi anser att det av rättssäkerhetsskäl är nödvändigt att dessa ärenden handläggs i samma ordning som övriga avlägsnandeärenden. Utred- ningen har under en studieresa kunnat konstatera att i och handläggs säkerhetsärenden hos förvaltningsdomstolarna 612 Reservationer och särskilda yttranden enligt samma regler som övriga avlägsnandeärenden utan att detta vållat några problem. Det är klarlagt att EG-rätten kräver att det i alla avlägsnan- deärenden för EU-medborgare som rör allmän ordning, säkerhet eller hälsa finns tillgång till samma rättsmedel som det som medlemsstatens lagstiftning tillhandahåller med hänseende på förvaltningsbeslut i all- mänhet. (Dom i de förenade målen C-65/95 och C- 111/95). Det betyder i fall rätt till prövning i förvaltningsdom- stol. Det skulle vara orimligt att ha en instansordning för EU-medbor- gare i säkerhetsärenden med prövning i förvaltningsdomstolar och en annan ordning när det gäller medborgare i övriga stater med prövning hos och regeringen. Därför bör prövningen alltid ske i förvaltningsdomstolarna. Det skulle kunna ifrågasättas om inte även regeringsrätten måste finnas med i instanskedjan när det gäller avlägs- nandeärenden avseende EES-medborgare. Det finns ingen anledning att tvivla på länsrätternas och kammar- rättens förmåga att garantera sekretessen för de känsliga uppgifter som kan vara aktuella i dessa ärenden. Vi anser dock att det finns praktiska fördelar med att koncentrera alla säkerhetsärenden till en länsrätt, för- slagsvis den i . Företrädare för Säkerhetspolisen har för kommittén redogjort för handläggningen av ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Därvid framkom att säkerhetspolisen mycket ofta hade för motparten hemliga kontakter med beslutsmyndigheten i ärendet innan man officiellt anhängiggjorde ärendet. Vid dessa kontakter diskuterades vilken bevisning som krävdes för att yrkandet om avlägsnande skulle bifallas. Säkerhetspolisen ansåg detta vara en smidig och praktisk handläggning som man var angelägen att behålla. Vi anser den vara ytterst betänklig och i strid mot grundläggande rättsprinciper och utgöra ett mycket starkt skäl varför förvaltningsdomstolarna bör få ansvaret även för dessa ärenden. Avsnitt 21.3.2 Uppehållstillstånd efter inresan Jag anser inte att det blir svårare att upprätthålla det behov som finns av en reglerad invandring om huvudregeln frångås att uppehållstillstånd för anhöriga ska ha beviljats före inresan. Ofta har en anknytning till en i boende etablerats under den långa tid han/hon tvingats vänta på slutbehandlingen av sitt ärende. Reservationer och särskilda yttranden 613 Jag ställer mig bakom förslag att införa ett ge- nerellt undantag från kravet på uppehållstillstånd före inresan för den som har stark anknytning till en i boende person. Det har också krävts att parterna ska lida allvarligt men, om den sökande återvänder till hemlandet och så är fallet, särskilt då barn är inblan- dade. Det blir ofta mycket traumatiska skilsmässor som dessutom drar ut av orsaker som svenska myndigheter inte kan styra. Det är också mycket märkligt och helt oacceptabelt att en EU-med- borgare från annat land än hamnar i en bättre situation än en svensk medborgare. EU-medborgaren kan ta hit hustru, make eller sambo utan prövning medan den svenska medborgaren eller invandraren med uppehållstillstånd ej utan ofta lång och svår an- sökningstid kan ta hit maka/make från ett land utanför EU. Här brister likheten inför lagen. Detta är ytterligare ett starkt skäl för att jag anser att huvudregeln om att uppehållstillstånd ska sökas före inresan ska bort. 614 Reservationer och särskilda yttranden Kostnadsberäkningar för kommitténs förslag Kommitténs förslag innebär ökade kostnader för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna, offentliga biträden och samt minskade kostnader för och . Kostnaderna för upphör. minskar kostnaderna för handläggning av sådana ärenden som överlämnats från eller rande av regeringen, med undantag för s.k. säkerhetsärenden. Förslaget ger också samordningsvinster genom att beslut i sådana utlänningsärenden (förvar, uppsikt, ersättningsfrågor m.m.) som överklagas till de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att följa samma processordning som övriga utlänningsärenden. Enligt min uppfattning ryms kommitténs förslag inom det offentliga åtagandet för processen i . Utvecklingen av antalet asylsökande illustreras av följande diagram: Asylsökande 1991-01–1998-06 Diagramet finns endast i den tryckta versionen. Reservationer och särskilda yttranden 615 På grund av den stabilisering av antalet asylsökande som skett anser jag det rimligt att grunda en kostnadsberäkning på det faktiskt inkomna antalet ärenden till och på vad som anslagits för nämndens verksamhet , 68,175 resp. . Anslagen är beräknade på antaganden om 13 500 asylsökande vardera året. Kostnaderna för såväl verksamheten som de offentliga biträdena har dock blivit lägre än beräknat. Detta beror främst på att haft en mycket hög personalomsättning såväl på handläggar- tjänsterna som på ordförandetjänsterna, vilket lett till vakanser på tjänsterna. fick in 2529 avlägsnandeärenden (AV-ärenden), 2 559 uppehållstillståndsärenden (UTÖ-ärenden), 118 ärenden om flyktingförklaring och resedokument (FF/RD-ärenden) och 2 346 medborgarskapsärenden. De måltyper i länsrätterna som är mest jämförbara med AV-ärendena är förmodligen LVU- och LVM-målen. De har den högsta ge- nomsnittliga styckkostnaden av länsrättsmålen. Den höga styckkostnaden beror till en del på att målen oftast avgörs i två led. Styckkostnaden blir också högre på grund av att målen avgörs efter muntlig förhandling. I framför allt LVU-målen är det ofta frågan om relativt långa förhandlingar med deltagande av vittnen och/eller sakkunniga. Även om kommittén inte föreslagit några särregler för när muntlig förhandling skall hållas har kommittén räknat med att sådan förhandling kommer att hållas i det helt övervägande antalet AV-mål. Jag har därför bedömt att AV-målen arbets-och kostnadsmässigt som målgrupp är jämförbara med LVU/LVM-målen, sedan man bortsett från det första ledet i beslutsfattandet för de senare målen. Vad gäller prövningen i kammarrätt ligger det närmast till hands att jämföra med kostnaderna för socialförsäkringsmålen såväl vad avser prövningstillstånd (pt) som sakprövning. Socialförsäkringsmål avgörs med nämnd i kammarrätt i de fall nämnd deltagit i prövningen i länsrätt. Rent teoretiskt kan samtliga avgöranden i länsrätt komma att över- klagas antingen av den enskilde eller av . Det kan dock antas att verket kommer att utnyttja sin överklagandemöjlighet i mycket begränsad utsträckning. En utgångspunkt kan därför vara det antal mål där den enskilde har anledning att klaga. Bifallsprocenten i var –1997 i genomsnitt . 616 Reservationer och särskilda yttranden procenten är hög beror till del på att regeringen, när olika omständig- heter talar för det, genom förordning ändrar förutsättningarna för bifall. Detta kan antas bli fallet även fortsättningsvis. Om man därför räknar med samma bifallsprocent i länsrätt blir det teoretiskt 1700 mål som kan överklagas av den enskilde. Även om överklagandefrekvensen kan beräknas bli hög, är det inte sannolikt att samtliga mål överklagas. För att ha en marginal räknar jag ändå med 1 700 mål. beviljade kammarrätterna prövningstillstånd i av sina mål, vilket innebär att det kan antas att 255 mål skulle sakprövas. kan delegera till en handläggare att fatta beslut i UTÖ-ärenden och medborgarskapsärenden. En muntlig för- handling i UTÖ-ärenden kommer att vara relativt sällsynt, eftersom endast referenspersonen, inte sökanden, finns i . Medborgar- skapsärenden är enligt vad som framhållits av kommitténs sakkunniga i regel mycket enkla. I dessa ärenden kan antas att muntlig förhandling förekommer i normal omfattning. UTÖ-ärenden och medborgarskaps- ärenden kan närmast jämföras med mål enligt socialtjänstlagen. I FF/RD-ärendena, som är fåtaliga, kan muntlig förhandling antas förekomma i normal omfattning. Om måltillströmningen fortsätter att ligga nivå kan an- talet överklagade /RD-mål till kammarrätten bli begränsat. Genomsnittlig bifallsprocent i i UTÖ-ärenden är och i medborgarskapsärenden . Om man räknar med att dessa målgrupper överklagas till kammarrätt i samma omfattning, , som andra ansökningsmål t.ex. körkortsmål, kan man räkna med att ca 729 mål pt-prövas i kammarrätten och att av dem, eller 111 mål, sakprövas. Medborgarskapsärendena har visat en ökning som en följd av den stora antalet uppehållstillstånd under första hälften av 1990- talet. låg det årliga antalet överklagade ärenden under 500 . Man bör därför kunna räkna med ett minskat antal överklagande beslut framöver. En länsrättsrotel kostar ca och en kammarrättsavdelning kostar ca . Till detta kommer kostnader för expenser, lokaler, nämndemän och administration. En blandad länsrättsrotel beräknas avgöra ca 600 mål . En kammarrättsavdelning avgör ca 1 200 mål . Bland dessa mål finns dock ett relativt stort antal som inte kräver prövningstillstånd. Enligt beräkningen ovan kommer länsrätterna att få in ca 7500 mål , varav en tredjedel kan komma att vara sådana som avgörs efter muntlig förhandling. Detta innebär att man knappast kan räkna med att varje rotel kommer att klara att avgöra 600 mål. Reservationer och särskilda yttranden 617 är att en rotel klarar att hantera 350 mål vilket innebär att det krävs 22 länsrättsrotlar. Till detta kommer länsrättens uppgifter att ta ställning till om ett be- slut skall inhiberas i anslutning till omedelbara verkställigheter och i de fall nya skäl åberopats som hinder i samband med en verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut. Här kan ett större antal beslut fattas per rotel och år än med den ovan beskrivna målsammansättningen. Ytterligare en länsrättsrotel krävs för detta. Sammantaget innebär det 23 länsrättsrotlar till en kostnad av . Enligt beräkningen ovan kan besluten i drygt 2400 mål komma att överklagas till kammarrätt. Här finns det dock inte anledning att räkna med en lägre avverkningstakt än den normala vilket innebär att det krävs två kammarrättsavdelningar till en kostnad av . Till detta kommer kostnaden för administration som kan uppskattas till vilket motsvarar kostnaden för ca 10 anställda. Sedvanligt påslag för expenser beräknas till och lokalkostnaderna för 122 anställda till . Kostnaden för nämndemän beräknas till . och merkostnader för tolkning, översättning, sakkunnigutlåtanden o.d. till . Detta ger en total kostnad för domstolarna om . När Invandrarverkets beslut överklagas till skall besvärsskriften tas emot av verket och beslutet omprövas. Föranleder omprövningen ingen ändring skall verket ge besked om detta och överlämna besvärsskriften och akten till . Därefter har i princip skiljt sig från ärendet. Vid en tvåpartspro- cess i domstol där verket blir part i målen ökar arbetsuppgifterna för verket. Detta gäller främst vid muntliga förhandlingar. Utifrån tidigare beräknat antal mål till domstolarna kan följande be- räkningar göras. Länsrätterna har beräknats få in 2 529 AV-ärenden. Av dessa har beräknats föranleda muntlig förhandling. För detta beräknas en genomsnittstid inkl. förberedelsetid m.m. . Jag har då förutsatt att förhandlingsdagarna har planerats så att kostnaderna för staten i målen hålls nere. Genom att länsrätter finns i de tre storstads- områdena där fattar beslut i avlägsnandeärenden, och där också i de flesta fall de offentliga biträdena och tolkarna har sin verksamhet, sparas kostnader för resor och restid i förhållande till om en enda domstol skulle överpröva beslut. 618 Reservationer och särskilda yttranden Totalt för detta och för övriga befattning med AV- målen i länsrätterna kan beräknas en tidsåtgång på . För merarbetet i kammarrätten kan beräknas . För Invandrarverkets merarbete med övriga mål i länsrätt och kam- marrätt kan beräknas . Ovanstående motsvarar en kostnad för elva årsarbetare med . får även ett merarbete med verkställigheterna. Kostnaderna för detta beräknar jag till . Totalt för invandrarverkets förvaltningsanslag beräknas tillkomma . Kostnaderna för offentligt biträde i var 19,6mkr år1997, men anslaget som sedermera reducerades var . Offentligt biträde förordnas såväl i AV-ärenden som i s.k. nya ansökningsärenden där inhibition beviljats (). I AV-målen i ingår i biträdeskostnaden inte en- bart själva överklagandet utan även olika kontakter under ärendets handläggning, bl.a. den muntliga handläggning som UN har i dessa ärenden. Denna handläggning kan både vara av enkelt slag, en telefon- kontakt eller av mer kvalificerad art, t. ex inställelse inför liten eller stor nämnd. I totalkostnaden ingår därför redan en del moment för biträdet som beräknats tillkomma för tjänstemän. Mer- kostnaden i AV-målen och i de verkställighetsärenden där biträde kommer att förordnas kan därför beräknas till . kom enligt preliminära siffror till in 2 824 AV-mål, 2 438 UTÖ-ärenden och 2 415 medborgarskaps- ärenden och 200 FF/RD-ärenden. Om dessa siffror utgör underlag för beräkningarna ökar den totala kostnaden med ca 4mkr. Enligt ovanstående beräkningar blir kostnaden i domstolarna och mer- kostnaden för och offentliga biträden . beräk- nat på antal inkomna mål till och beräknat på antalet inkomna mål till nämnden . Samordningsvinsterna med andra utlänningsmål i länsrätt och kam- marrätt har inte beräknats och inte heller minskade kostnader. Jag är ense med majoriteten om att den enskilt väsentligaste åtgärden för att korta handläggningstiderna hos måste vara att ges tillräckliga resurser för att snabbt kunna utreda och pröva alla utlänningsärenden. skulle behöva fler kvalificerade beslutsfattare, om handläggningen skall gå snabbare sam- Reservationer och särskilda yttranden 619 tidigt som kvaliteten på besluten hålls hög. Om beslutsfattaren och också det offentliga biträdet kunde delta i ett skede av utredningen i ett asylärende än vad som är fallet , skulle detta inte bara vara ägnat att förkorta handläggningstiderna utan också i hög grad gagna den processordning som kommittén föreslår. Behovet av ökad beslutskapacitet finns emellertid redan i den nuvarande processord- ningen. Jag anser därför att detta behov inte bör innefattas i kostnaderna för det förslag som kommittén lägger fram. De genomsnittliga handläggningstiderna i i AV- ärenden och handläggningstiderna i domstolarna i förtursmål för har redovisats under avsnitten 3 och 6. Av redovisningarna framgår att förtursmålen handläggs i länsrätt-kammarrätt på en f.n. väsent ligt än ärendena i . Balanserna i domstolarna är också lägre än i nämnden. Detta talar för att de asylsökandes vistelsetider fram till dess att asylansökan slutligt har prövats kommer att bli kortare än , trots att ytterligare en prövningsinstans tillkom- mer. Med en rättssäkrare processordning och kortare vistelsetider minskar också antalet ärenden i vilka verkställighetshinder åberopas. En ny instans- och processordning Kommittén om Ny instans- och processordning (NIPU) har enligt di- rektiven haft i uppdrag att utreda och redovisa ekonomiska och andra effekter av olika organisatoriska lösningar. Vidare framhålls i direktiven att ett alternativ skall belysa en lösning där alla utlänningsärenden prövas i första instans av () och i andra instans av en domstol eller ett domstolsliknande organ. Två andra alternativskall också redovisas vad gäller ekonomiska och andra effekter, dels ett al- ternativ där ärenden om avvisning och utvisning prövas i båda instanser av en domstol eller ett domstolsliknande organ, dels ett alternativ där SIV:s beslut underställs prövning av domstol. Lösningar skall vidare redovisas som innefattar såväl alternativ med prövning i allmän för- valtningsdomstol som med prövning i specialdomstol. NIPUkan dess- utom redovisa ytterligare alternativ. Jag konstaterar att NIPU i sitt betänkande diskuterat för- och nack- delar med olika alternativ men att man endast redovisat två alternativ i sin helhet, dvs. ekonomiska och andra effekter. Det är de två alternativ som majoriteten respektive minoriteten i kommittén fastnat för. 620 Reservationer och särskilda yttranden en grundläggande svaghet som gör det svårt att rätt bedöma andra al- ternativ som exemplifierats i direktiven. Särskilt gäller detta de ekono- miska effekterna. Det bör vidare nämnas att NIPU i avsnitt5 redogjort för processordningen i fyra andra länder (, , och ) utan att redovisa t.ex. total handläggningstid eller sammanlagd kostnad för hanteringen av utlänningsärenden i dessa län- der. Sådana uppgifter borde vara av intresse i detta sammanhang. Enligt direktiven skall NIPU, som nämnts, redovisa ett alternativ där utlänningsärenden prövas i första instans av och i andra instans av ett domstolsliknande organ. Detta alternativ utgörs av det redan existe- rande, dvs. En uppgift för NIPU har således varit att när- mare granska UN:s verksamhet och redovisa effekterna av eventuella förändringar inom ramen för den nuvarande processordningen.