sou · GNB391 · 2000-01-01 00:00:00 — Om arbetet med lönekartläggningen skall vara meningsfullt, måste enligt organisationernas åsikt parterna ha tillgång till samma beslutsunderlag. De fackliga organisationerna måste därför ha tillgång till samtliga anställdas löner. Detta gäller även eventuella oorganiserades löner. Dessa löneuppgifter, har organisationerna framhå llit, bör behandlas konfidentiellt av partsgruppen. Från arbetsgivarhåll har man bestämt satt sig emot att arbetsgivare skulle vara skyldiga att lämna ut uppgifter om enskilda individers löner. Denna inställning har sin grund främst i att man vill skydda den per- sonliga integriteten. Såvitt gäller oorganiserade har också anförts att den enskilde har gjort ett övervägt val genom att ställa sig utanför den fackliga organisationen och att innehållet i det mellan arbetsgivaren och den oorganiserade arbetstagaren träffade anställningsavtalet vilar på förutsättningen att innehållet i avtalet, inklusive lönen, skall stanna mellan de enskilda parterna. Enligt utredningens uppfattning innefattar inte jämställdhetslagens regler någon skyldighet för arbetsgivaren att till den fackliga organisa- tionen lämna ut uppgifter om individlöner avseende arbetstagare som står utanför organisationen. har också i ett beslut i ett ärende angående lönekartläggning anfört att organisationerna inte enligt jämställdhetslagen har någon rätt att ta del av enskildas löner. 106 Lönekartläggning SOU 1999:91 Som redovisats i det föregående är avsikten med lönekartläggningen att jämförelser skall göras mellan lönerna för skilda typer av arbeten och för skilda grupper av arbetstagare. I detta ligger inte att individlöner skall redovisas och det har inte vid lagreglernas tillkomst antagits att uppgifter om individuella löner be höver vara tillgängliga för att meningsfulla överläggningar skall kunna ske om lönekartläggningen. En granskning av enskilda individers löner innebär, som utredningen ser det, i själva verket att förfarandet gått över till att gälla löne- sättningen. Det har varit en viktig grundsats vid utformningen av reg- lerna rörande lönekartläggningen att denna verksamhet skall vara skild från löneförhandlingen. I linje med detta synsätt ligger att någon skyl- dighet inte bör föreligga för arbetsgivare att inom ramen för lönekart- läggningen lämna ut uppgifter om individlöner. Utredningen anser med hänvisning till det anförda att arbetstagar- organisationernas krav om att en skyldighet skall införas för arbetsgivare att lämna ut uppgifter om individlöner inte bör t illmötesgås. Utredningen föreslår att syftet med lönekartläggningsarbetet bör klar- göras genom att i förarbetena uttala att syftet är att synliggöra hur olika kategorier av arbetstagare i skilda typer av arbete förhåller sig till var- andra när hänsyn tas till kön och bilda grunden för ett mer aktivt arbete i dessa frågor. Utredningen föreslår vidare att det i lagen införs en skyldighet för arbetsgivare att analysera förekomsten av löneskillnader mellan olika grupper och kategorier av arbetstagare. När en mer omfattande analys anses erforderlig kan den begränsas till vissa områden och pågå än . Arbetsgivare skall vidare i jämställdhets- planen redovisa vad och avseende vilka förhållanden som när- mare skall analyseras samt tidsplanen härför. I jämställdhetsplanen skall vidare redogöras för resultatet av analysen. Utredningen föreslår vidare att det i lagen införs en skyldighet för arbetsgivare att samråda med och att informera arbetstagarorganisa- tionerna om lönekartläggningsarbetet och analysen. 5 Talerätt om vitesföreläggande respektive Ombudsmannen mot etnisk diskriminering har talerätt i och när det gäller frågan om föreläggande av vite. I det av Utredningen om översyn av lagen mot etnisk diskriminering avlämnade betänkandet föreslogs att även arbetstagarorganisationer skulle få sådan talerätt. I avvaktan på att denna fråga belyses ytterligare föreslog inte regeringen en sådan talerätt. Det är mot den bakgrunden regeringen uppdragit åt utredningen att närmare belysa frågan om arbetstagar- organisationerna skall ges talerätt inför nämnderna. 5.2Talan om vitesföreläggande inför En arbetsgivare är enligt jämställdhetslagen skyldig att vidta vissa aktiva åtgärder för att främja jämställdheten. Om arbetsgivaren underlåter att vidta dessa aktiva åtgärder, kan hos begära att arbetsgivaren föreläggs fullgöra sina skyldigheter vid vite. Reglerna om arbetsgivarens skyldighet att vidta aktiva åtgärder ålägger denne att bedriva ett målinriktat arbete för att främja jämställd- heten i arbetslivet (3 §). De närmare föreskrifterna om hur jämställd- heten skall främjas regleras i 4–11 §§ jämställdhetslagen. Föreskrifterna innebär att arbetsgivaren skall genomföra aktiva åtgärder avseende arbetsförhållandena och vid rekrytering m.m. samt dessutom om arbets- givaren sysselsätter minst tio arbetstagare beträffande lönefrågor och genom att upprätta en skriftlig jämställdhetsplan. Aktiva åtgärder avseende arbetsförhållandena innebär att arbets- givaren skall vidta åtgärder för att dels arbetsförhållandena skall lämpa sig för både kvinnor och män, dels underlätta för manliga och kvinnliga arbetstagare att förena förvärvsarbete och föräldraskap, dels verka för 108 Talerätt om vitesföreläggande SOU 1999:91 att inte någon arbetstagare utsätts för sexuella trakasserier. Vad gäller aktiva åtgärder vid rekrytering m.m. avser de att arbetsgivaren skall dels främja en jämn könsfördelning i skilda typer av arbete och inom olika kategorier av arbetstagare, dels verka för att ledig anställning söks av både kvinnor och män, dels särskilt anstränga sig för att vid ny- anställning få sökande av underrepresenterat kön. Beträffande lönefrågor har arbetsgivaren att kartlägga förekomsten av löneskillnader. Arbetsgivare med minst tio anställda har även en skyldighet att upprätta en jämställdhetsplan innehållande en översikt över de åtgärder som är behövliga att vidta, vilka åtgärder som arbetsgivaren avser att påbörja eller genomföra och en översiktlig redovisning av lönekartläggningen. jämställdhetslag infördes skyldigheten för arbetsgivaren att vidta aktiva åtgärder i form av att upprätta jämställdhetsplaner. Anledningen var att den tidigare lagens intentioner om att aktiva åtgärder skulle bedrivas planmässigt endast i liten utsträckning hade uppfyllts. Ett krav på årliga jämställdhetsplaner ansågs kunna bidra till att de lokala parterna blev mera aktiva och tvinga samman dem till en diskussion om vad som kan göras på den enskilda arbetsplatsen. Arbetsgivarens skyldighet att såsom aktiv åtgärd göra en lönekart- läggning infördes 1994. Syftet var bl.a. att stimulera arbetet för att utjämna skillnader i lön mellan kvinnor och män och ge det en mer framskjuten position i verksamheten på arbetsplatsen. En arbetsgivare som inte följer föreskrifterna om aktiva åtgärder i 4 11 §§ kan vid vite föreläggas att fullgöra sina skyldigheter. Det är som beslutar om en arbetsgivare skall föreläggas att betala vite. Talan om ett förelägganden kan endast föras av Jäm- ställdhetsombudsmannen. Det är tillsammans med som har till uppgift att se till att jämställdhetslagen efter- levs. Nämndens huvudsakliga uppgift är att pröva Jämställdhets- ombudsmannens framställningar om att en arbetsgivare vid vite skall föreläggas fullgöra sina skyldigheter att vidta aktiva jämställdhets- åtgärder. skall alltså bestämma innehållet i bestämmelserna i 4 11 §§ i det enskilda fallet och därmed också ange riktlinjerna för tillämpningen av lagstiftningen. Genom en lagändring kom tillsyn att omfatta hela arbetsmarknaden och oavsett om parterna i kol- lektivavtal avtalat om andra regler beträffande jämställdhet. kunde jämställdhetslagens regler om aktiva åtgärder och om jämställd- hetsplan ersättas av andra regler i kollektivavtal. Om så var fallet kunde jämställdhetslagens regler om tillsyn av och om vitesföreläggande av inte tillämpas. Talerätt om vitesföreläggande 109 Skälet till lagändringen var bl.a. att låta de frågor som rör jämställd- hetslagens regler om aktiva åtgärder bli föremål för ökad synlighet. Dessutom ansågs att möjligheten för arbetsmarknadens parter att teckna kollektivavtal som avvek från lagens föreskrifter om aktiva åtgärder inte ha lett till det ökade intresse för att utveckla sådan avtal på jäm- ställdhetsområdet som lagstiftaren velat stimulera till. Jämställdhets- ombudsmannen har alltså befogenhet att övervaka hela tillämpnings- området för jämställdhetslagen och tillsynen begränsas inte som tidigare till områden där kollektivavtal inte finns. skall däremot inte övervaka uppfyllandet av kollektivavtalet på området. Det är alltjämt en uppgift för parterna själva. Det är viktigt att framhålla att det i förarbetena (prop. 1993/94:147 s. 42) särskilt har understrukits att det alltjämt är parterna på arbets- marknaden som har huvudansvaret för att ett aktivt arbete för jäm- ställdhet bedrivs. 5.3Talan om vitesföreläggande inför I lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet har införts en skyldighet för arbetsgivaren att vidta aktiva åtgärder efter förebild hämtad från jämställdhetslagen. De regler om aktiva åtgärder som finns i lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering har en motsvarighet i jämställdhetslagen. I likhet med jämställdhetslagen inleds reglerna om aktiva åtgärder med en all- mänt utformad regel som förpliktar arbetsgivaren att bedriva ett mål- inriktat arbete för att främja etnisk mångfald i arbetslivet (4 §). Lagens regler är dock inte lika omfattande som jämställdhetslagens och gäller endast åtgärder avseende arbetsförhållanden och rekrytering. Den avgörande skillnaden mellan de båda lagarna är att det enligt lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering inte finns någon skyldighet för arbetsgivaren att vidta åtgärder i lönefrågor och därmed göra en löne- kartläggning eller att upprätta en motsvarighet till jämställdhetslagens jämställdhetsplan. De närmare föreskrifterna om arbetsgivarens skyldighet avseende arbetsförhållanden och rekrytering (5 7 §§) innebär att arbetsgivaren skall genomföra åtgärder för att dels arbetsförhållandena skall lämpa sig för alla arbetstagare oberoende av etnisk tillhörighet, dels förebygga och förhindra att någon arbetstagare utsätts för etniska trakasserier, dels verka för att personer med olika etniska tillhörighet ges möjlighet att söka lediga anställningar. 110 Talerätt om vitesföreläggande Anledningen till att Utredningen om översyn av lagen mot etnisk diskriminering inte föreslog en skyldighet för arbetsgivaren att upprätta en motsvarighet till jämställdhetslagens jämställdhetsplan var bl.a. att det till skillnad från jämställdhetslagen inte var fråga om att endast jäm- föra två grupper, kvi nnor och män. Mångfaldsarbetet ansågs få lösas på frivillighetens grund, vilket enligt arbetsmarknadens parter skapar den bästa motivationen för arbetet. Parterna hade dessutom redan lagt ned ett omfattande arbete för att på olika sätt förebygga och motverka etnisk diskriminering. T.ex. hade SAF, LO och TCO utfärdat en gemensam rekommendation Att förebygga rasdiskriminering och främlings- fientlighet samt att främja lika möjligheter på arbetsplatsen. Utred- ningen ansåg dock att om det senare vid en utvärdering skulle visa sig att lagens avsedda verkan uteblev skulle frågan om lagreglerat krav på en motsvarighet till jämställdhetslagens jämställdhetsplan övervägas på nytt. När det gäller tillsynen av lagens efterlevnad har även dessa regler utformats med jämställdhetslagen som förebild. Det innebär att det är Ombudsmannen mot etnisk diskriminering tillsammans med som skall ha tillsyn över att lagen efterlevs. Någon motsvarighet till jämställdhetslagens 12 §, som innehåller en uttrycklig bestämmelse om att kollektivavtal inte befriar arbetsgivaren från skyldigheten att iaktta föreskrifterna i lagen om aktiva åtgärder, finns inte. Anledningen härtill är att lagens bestämmelser är tvingande, varför skäl saknades att i lagen införa en sådan uttrycklig bestämmelse. Utredningen om översyn av lagen mot etnisk diskriminering föreslog även att arbetstagarorganisationer i förhållande till vilka en arbetsgivare är bunden av kollektivavtal skulle ges möjlighet att göra framställning i om att arbetsgivaren vid vite skall före- läggas fullgöra sina skyldigheter beträffande aktiva åtgärder. Regering- en, vars uppfattning sedermera godtogs av , ansåg emellertid att frågan borde belysas ytterligare och att en samordning med jämställd- hetslagen även skulle göras innan en sådan ordning kunde genomföras. Talerätt om vitesföreläggande 111 Utredningen föreslår att även fackliga organisationer i förhållande till vilka arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal skall ges talerätt inför och . Jäm- ställdhetsombudsmannen och Ombudsmannen mot etnisk diskrimi- nering skall beredas tillfälle att yttra sig och även ha rätt att, när ombudsmannen finner skäl till det, intervenera i ett av en facklig organisation anhängiggjort ärende vid nämnderna. Vidare föreslår utredningen att talan vid tingsrätt om utdömande av förelagt vite även skall kunna föras av den fackliga organisation som gjort fram- ställningen om vitesföreläggandet. Utredningens uppgift är att pröva om fackliga organisationer skall ges rätt att föra talan om vitesföreläggande i och . Enligt jämställdhetslagen och lagen om åtgärder mot etnisk diskri- minering i arbetslivet är det endast respektive Ombudsmannen mot etnisk diskriminering som kan initiera ett förfarande om vitesföreläggande inför respektive , om arbetsgivaren inte fullgör sina skyldig- heter avseende aktiva åtgärder. Vilka aktiva åtgärder en arbetsgivare är skyldig att vidta regleras i jämställdhetslagen och lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering. De aktuella lagarnas regler om aktiva åtgärder är inte helt likartade. Enligt lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering finns inte krav på att göra någon motsvarighet till lönekartläggning och jämställdhetsplan. Ett vitesföreläggande kan utfärdas när en arbetsgivare underlåtit att vidta aktiva åtgärder. Utredningens uppdrag är att pröva om det är lämpligt att även fackliga organisationer ges talerätt inför nämnderna. Det har från och arbetstagarorganisa- tionerna framförts att det finns behov att vitalisera intresset för det fackliga jämställdhetsarbetet på arbetsplatserna. Ett skäl för att även fackliga organisationer skall få rätt att föra talan om vitesföreläggande inför nämnderna skulle vara att det sannolikt kan öka intresset ute på arbetsplatserna att kraftfullt driva frågor om diskriminering på grund av kön eller etniskt ursprung. Lagstiftaren har tidigare genomfört lagändringar i syfte att stimulera och förmå de lokala parterna att bli mer aktiva. Dessa ändringar har inneburit lagstiftning om krav på jämställdhetsplaner och lönekartlägg- ning. Lagstiftaren har även ansett att möjligheten för parterna att träffa 112 Talerätt om vitesföreläggande SOU 1999:91 kollektivavtal inte synes ha lett till det ökade intresse för att utveckla sådana avtal på jämställdhetsområdet som lagstiftaren velat stimulera till. har därför genom lagändring givits befogenhet att övervaka hela tillämpningsområdet för jämställdhetslagen och därigenom tagit bort den tidigare begränsningen om att tillsynen enbart omfattar områden där kollektivavtal inte finns. Angående jämställdhetsarbetet och arbetet med etnisk mångfald finns medbestämmandeavtal och policydokument. För ett aktivt arbete mot diskriminering är det av vikt att centrala avtal och även andra åtgärder, t.ex. utbildning och information, kommer till stånd i syfte att genomsyra jämställdhetsarbetet. Det är emellertid minst lika viktigt att ett aktivt arbete sker på de enskilda arbetsplatserna. Jämställdhetslagens krav på aktiva åtgärder är sådana att det förutsätter ett aktivt arbete på lokal nivå. Det har från och även från de fackliga arbetstagarorganisationerna framförts att det lokala jämställd- hetsarbetet måste vitaliseras. Det har även från fackliga ombudsmän framförts att arbetet som fackligt jämställdhetsombud på arbetsplatserna inte är något eftertraktat uppdrag. Det finns således ett behov att vidta ytterligare åtgärder för att stimulera det lokala arbetet. Frågan är då om en talerätt om vitesföreläggande för fackliga orga- nisationer kan medföra ett aktivare jämställdhetsarbete på lokal nivå. I princip kan fackliga organisationer vända sig till Jämställd- hetsombudsmannen och påtala att det förekommer brister beträffande arbetsgivarens aktiva åtgärder och att det finns skäl för vitesföreläg- gande. Det är dock sällan förekommande att sådana anmälningar görs till . har där- emot i sitt tillsynsarbete funnit brister vad gäller arbetsgivarens aktiva åtgärder. Från arbetstagarorganisationerna har framförts att en talerätt för organisationerna skulle medföra en vitalisering och ett mer aktivt arbete. Utredningen tror att en talerätt för organisationerna i sig kan medföra ett större ansvarstagande för jämställdhetsarbetet. Det finns även inom det fackliga arbetet en tradition att organisationerna själva för sin talan. Det kan å andra sidan invändas att om en arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal ges talerätt om vitesföreläggande, den situationen kan uppstå att arbets- tagarorganisationen får en valmöjlighet att på olika sätt angripa arbets- givarens underlåtenhet. Ett sätt kan vara att grunda en talan på förelig- gande avtal. Utredningens erfarenhet är dock att det på arbetsmarknaden finns få avtal som närmare reglerar hur ett aktivt jämställdhetsarbete skall bedrivas. Såvitt Utredningen om översyn av lagen mot etnisk diskriminering kände till, finns det inte heller några kollektivavtal om aktiva åtgärder för etnisk mångfald i arbetslivet. Om det nu mellan Talerätt om vitesföreläggande 113 arbetsgivaren och arbetstagarorganisationen skulle finnas kollektivavtal om jämställdhet eller ökad mångfald så skulle ett brott mot kollektivavtalet i och för sig även kunna innebära ett brott mot reglerna i jämställdhetslagen eller lagen mot etnisk diskriminering. Att ge arbetstagarorganisationerna talerätt inför nämnderna skulle därigenom kunna medföra att arbetstagarorganisationerna får en möjlighet att på olika sätt angripa arbetsgivarens underlåtenhet. Situationen att ett kol- lektivavtal innehåller en reglering som sammanfaller med jäm- ställdhetslagens regler berördes i förarbetena till lagändring i jämställdhetslagen (prop. 1993/94:147 s. 93). Där angavs att en sådan dubbelreglering varigenom arbetsgivaren skulle kunna bli skyldig betala vite enligt jämställdhetslagen och skadestånd för kollektivavtalsbrott inte var något nytt inom arbetsrätten. Vidare anfördes att om detta skulle drabba arbetsgivaren oskäligt hårt kunde det beaktas vid bestämmandet av vitets storlek. När parterna i kollektivavtal tar in bestämmelser som redan regleras av tvingande lag uppstår en konkurrenssituation mellan skadestånds- bestämmelserna. Detta kan uppstå exempelvis om kollektivavtal inne- håller bestämmelser om anställningsskydd som regleras i anställnings- skyddslagen. Frågor av detta slag har varit föremål för Arbets- domstolens prövning. Att en arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal skulle ges talerätt inför och och därmed ha möjlighet att välja olika förfaranden mot arbetsgivare vid brott mot lagen eller ett kollektivavtal anser utredningen inte är något för arbetsrätten ovanligt. Vad som tidigare anförts i förarbetena angående dubbel- reglering i och med möjlighet att föra talan om vitesföreläggande även om kollektivavtal finns är alltjämt gällande. Utredningen anser inte att det finns några hinder att ge fackliga organisationer talerätt på grund av att en dubbelreglering kan upp- komma. Huvudansvaret för ett aktivt jämställdhetsarbete ligger, såsom fram- hållits i förarbetena till jämställdhetslagen, på arbetsmarknadernas par- ter. Lagen innebär dock att det enbart är arbetsgivaren som åläggs en handlingsplikt. Eftersom det enbart finns förpliktelser mot arbetsgivaren, har invändningar framförts om att en talerätt för fackliga organisationer skulle medföra en obalans då det inte finns någon motsvarande möjlighet för arbetsgivaren att kunna få ett föreläggande mot de fackliga organisationerna. I detta fall bör beaktas att det är arbetsgivaren som leder och fördelar arbetet. Det är därmed naturligt att det är denne som har huvudansvaret för jämställdhetsarbetet. Jämställdhetslagens regler om aktiva åtgärder innebär en skyldighet för arbetsgivaren att vidta aktiva åtgärder. De fackliga organisationerna har redan en möjlighet att 114 Talerätt om vitesföreläggande få till stånd ett vitesföreläggande genom att vända sig till Jämställd- hetsombudsmannen. Även om en talerätt för fackliga organisationer medför en viss ändrad maktbalans mellan parterna anser utredningen att man inte bör avstå från att ge fackliga organisationer talerätt inför nämnderna. Det föreligger inte någon grund för att anta att de fackliga organisationerna av okynne skulle föra talan om de får denna möjlighet. Sammantaget finner utredningen att en talerätt för fackliga organi- sationer kan stimulera det lokala aktiva arbetet och att organisationerna därför bör ges rätt att föra talan om vitesföreläggande inför och . Ett särskilt skäl för att ge fackliga organisationer en talerätt är att huvudansvaret för ett aktivt jämställdhetsarbete ligger på arbetsmarknadens parter enligt uttalanden i förarbetena (prop. 1993/94:147 s. 42). Vilka organisationer bör ges talerätt? Vad gäller frågan om vilka fackliga organisationer som skall ges rätt att föra talan föreslog Utredningen om översyn av lagen mot etnisk diskri- minering att lokala och centrala arbetstagarorganisationer i förhållande till vilka en berörd arbetsgivare är bunden av kollektivavtal skulle få möjlighet att göra framställningar till . I den arbetsrättsliga lagstiftningen är det vanligt att den arbetstagar- organisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollek- tivavtal ges rätt att företräda arbetstagarna eller att agera. Att enbart ge arbetstagarorganisationerna i förhållande till vilka arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal innebär inte att andra organisationer utesluts från möjligheten att utverka vitesföreläggande. Övriga kan med fördel vända sig till eller Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och därigenom få till stånd ett vitesföreläggande. Något hinder mot att utöver och Om- budsmannen mot etnisk diskriminerings talerätt ge enbart kollektiv- avtalsslutande organisation talerätt, anser utredningen inte att det finns vare sig i EG-rätten eller enligt . Utredningen före- slår att talerätten skall tillkomma arbetstagarorganisationer i förhållande till vilka arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal. I konsekvens härmed bör behörig arbetstagarorganisationen även ha talerätt i fråga om utdömande av vitet. En arbetstagarorganisations behörighet att göra framställning om vitesföreläggande behöver nämnden inte närmare efterforska annat än efter invändning. Det torde vara tillräckligt att organisationen i fram- ställningen till nämnden anger att kollektivavtal föreligger mellan par- terna. Talerätt om vitesföreläggande 115 Förhållandet mellan fackliga organisationers talerätt och ombudsmännens talerätt Utredningen om översyn av lagen mot etnisk diskriminering ansåg att det saknades behov av någon särskild reglering av förhållandet mellan ombudsmannens och de fackliga organisationernas talerätt. Som skäl härför angavs bl.a. att arbetsgivarens skyldighet att vidta aktiva åtgärder inte rör enskilda personers förhållanden utan i stället är generella och att fackliga organisationer saknar tradition att föra en talan som inte avser enbart en enskild person, motsvarande talerätten i diskrimineringstvister vid Arbetsdomstolen.