sou · GNB353d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Så länge spridandet sker som ett led i sådan verksamhet är det enligt vår mening försvarligt. Det är emellertid att föredra om domar kan diskuteras i avidentifierad form. bör självfallet inte heller spridas till fler myndigheter än de som har behov av dem. En kommun eller en försäkringskassa torde normalt inte ha något behov av en brottmålsdom i dessa sammanhang, för att ta ett exempel. Det finns därför anledning att iaktta försiktighet och inte rutinmässigt överlämna domar för kännedom till samtliga medverkande i ett samverkansorgan eller annan grupp. Det kan också finnas anledning att kort beröra LQIRUPDWLRQ VRP KlUU|U IUnQ LQWHUQDWLRQHOOW VDPDUEHWH. inbördes rättshjälp i brottmål innehåller bestämmelser om informationsutbyte. Sådant informationsutbyte avser bl.a. upplysningar och bevismaterial som myndigheterna i de berörda staterna har intresse av att utnyttja i sin verksamhet. I överenskommelserna anges ofta villkor för hur informationen får utnyttjas. Enligt 1 § lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet skall en svensk myndighet, som har fått upplysningar eller bevismaterial från en främmande stat för att användas i underrättelseverksamhet om brott, vid utredning av brott eller i ett rättsligt förfarande med anledning av brott, följa eventuella villkor som gäller på grund av överenskommelsen och som begränsar möjligheten 250 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ att utnyttja materialet. Detta gäller oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning. Denna bestämmelse innebär att bl.a. polisens skyldighet att utreda brott och åklagares åtalsplikt ställs åt sidan till förmån för ett villkor att materialet inte får utnyttjas. Med att utnyttja upplysningar avses enligt förarbetena inte bara att myndigheten lägger det till grund för egna beslut eller åberopar det i domstol utan också att en myndighet, som genom materialet får kännedom om en viss omständighet, enbart av den anledningen inleder en undersökning på området, även om informationen senare inte kommer att utgöra beslutsunderlag eller liknande (prop. 1990/91:131 s. 23). I 1 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen finns en hänvisning till lagen. Motsvarande begränsningar finns intagna 9 kap. 3 § för skatte- och tullverksamheten och för verksamheten inom exekutionsväsendet. I den mån en överenskommelse med främmande stat begränsar rätten att utnyttja information kan informationen i fråga inte spridas i ett samverkansorgan. Däremot är det inte säkert att informationen måste hållas hemlig. Detta får avgöras med utgångspunkt i sekretess- regleringen. I dessa fall föreligger således hinder mot att sprida information oavsett om den är sekretessbelagd eller inte. Med denna beskrivning har vi velat klargöra att väsentliga delar av den verksamhet som samverkansorganen förutsätts bedriva inte begränsas av sekretessreglerna. När det gäller samarbetet i enskilda ärenden i den operativa verksamheten ter det sig dock annorlunda. I fråga om möjligheterna att utbyta information om SnJnHQGH HOOHU IXOOERUGDGH EURWW hänvisar vi till vad som sagts i avsnitt 8. Frågan om utlämnande av uppgifter om SODQHUDG EURWWVOLJKHW har vi behandlat i avsnitt 9. Utlämnande av uppgifter om PLVVWlQNWD SHUVRQHU har vi diskuterat i avsnitt 11. Innan vi går in på frågan om det bör införas nya sekretessregler eller sekretessbrytande regler för myndighetssamverkan måste vi ta ställning till om andra åtgärder bör vidtas för att effektivisera myndighets- samverkan. Inledningsvis tar vi upp frågan om den nuvarande regleringen av samverkan behöver förstärkas oberoende av sekretess- frågorna. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ 251 12.7.1Behövs det särskilda regler för att uppmuntra informationsutbyte mellan myndigheter? För att en positiv utveckling av samverkan mellan myndigheter skall komma till stånd bör kravet på att alla berörda myndigheter skall samarbeta och dela med sig av sin kunskaper och erfarenheter tydliggöras. Detta är nödvändigt för att uppnå syftet att föreb ygga brott och effektivisera brottsbekämpningen. Vi föreslår att de viktigaste delarna av förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet förs över i en ny lag och att skyldigheten att samarbeta lagfästs. Vidare föreslår vi en regel om att de myndigheter som skall tillämpa bestämmelserna om statliga myndigheters riskhantering särskilt skall uppmärksamma risken för ekonomisk brottslighet riktad mot stöd, bidrag eller liknande förmåner som utgår av allmänna medel eller EU-medel. Bekämpning av ekonomisk brottslighet har länge varit en prioriterad samhällsfråga. Regeringen har vidtagit kraftfulla åtgärder för att få till stånd ett bättre samarbete mellan myndigheter som kommer i kontakt med detta problem. De myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna är ett exempel på detta, liksom även inrättandet av regionala samverkansorgan. De myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna är statsmakternas direktiv för hur verksamheten bör bedrivas, men är inte bindande för myndigheterna på samma sätt som en författnings- reglering. Målen och riktlinjerna riktar sig till berörda statliga myndigheter på central och regional nivå inom åklagarväsendet, polis- väsendet, tullen, skatteförvaltningen och exekutionsväsendet samt till länsstyrelserna, , , Naturvårds- verket m.fl. myndigheter. Det ingår i uppgifterna för och de regionala samverkansorganen att medverka till att direktiven omsätts i praktiskt arbete. Varken eller de regionala samverkans- organen har emellertid befogenheter att ingripa i de enskilda myndigheternas arbete eller att samordna verksamheten annat än genom frivilliga överenskommelser. Det förekommer ett livaktigt samarbete mellan de myndigheter som har till uppgift att bekämpa ekonomisk brottslighet och andra myndigheter och organ. Detta samarbete är särskilt väl utvecklat mellan dem som oftast samverkar. I förhållande till andra myndigheter och organ är samarbetet lovande på många punkter men b ygger på friv illiga insatser. Samarbetet varierar också i omfattning och kvalitet från ort till ort, beroende inte minst på enskilda tjänstemäns intresse och 252 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ Som exempel kan nämnas att det samarbete som förekommit i under ledning av landshövdingen har bildat mönster för tillkomsten av de regionala samverkansorganen. Enligt vår mening kommer utvecklingen i fråga om samverkan inte att gå tillräckligt fort om man enbart skall lita till goda föredömen och enskilda initiativ. Det finns ett behov av att – utöver de allmänna bestämmelserna i förvaltningslagen, polislagen och de myndighets- gemensamma målen och riktlinjerna – ytterligare markera kravet på att alla berörda myndigheter samarbetar för att förebygga brott och effektivisera brottsbekämpningen. Det är också viktigt att tydliggöra kravet på att myndigheterna delar med sig av sina kunskaper och erfarenheter i frågor som är av betydelse för den gemensamma bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Mot den nu angivna bakgrunden bör övervägas dels om den nuvarande förordningen om myndighetssamverkan behöver förändras, dels vilka förändringar i övrigt som behöver göras. Enligt vår mening ger enbart en förordning en alltför svag förankring åt de viktiga samarbetsfrågorna, särskilt om man vill gå vidare och utveckla myndighetssamarbetet och informationsutbytet. Visserligen är myndighetssamverkan en fråga som inte kräver lagform enligt reglerna i regeringsformen. rymmer de nya arbetsfor- merna så många aspekter där effektivitet och integritet måste vägas mot varandra att det ter sig naturligt att får tillfälle att övergripande ta ställning till hur samarbetet mellan myndigheterna skall utformas. Det är också viktigt att får möjlighet att ta ett samlat grepp på frågorna om myndighetssamarbete och informations- utbyte eftersom detta inte bara rör ekobrottsområdet utan lika mycket samverkan mellan myndigheter när det gäller ungdomsbrott eller mellan sociala och brottsbekämpande myndigheter i narkotikafrågor. Ett ställningstagande från ger också en bättre bas för att utveckla det framtida myndighetssamarbetet. Vi föreslår därför att delar av den nuvarande förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet förs över till en ny lag, medan detaljreglerna alltjämt behandlas i förordning. Den nuvarande förordningen innehåller inte några bestämmelser om vad de myndigheter som skall delta i samverkan har att iaktta, utöver kravet i 12 § på att utarbeta en årlig rapport och bestämmelsen i 14 § om skyldighet att lämna statistiska uppgifter och annat underlag till . Enligt vår mening bör den nya lagen innehålla uttryckliga bestämmelser om samarbete. Visserligen får man då en viss dubbelreglering i förhållandet mellan polis och åklagare eftersom 3 § polislagen reglerar dessa myndigheters samarbete generellt, men detta får enligt vår mening godtas. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ 253 Myndighetssamverkan bör vidare omfatta myndigheter med tillsyn över verksamhet där ekonomisk brottslighet kan förekomma. Länsstyrelserna är genom sin tillsyn enligt alkohollagstiftningen och lagstiftningen om yrkestrafik exempel på sådana myndigheter. Likaså bör myndigheter som ansvarar för utbetalning av stöd, bidrag eller liknande förmåner som utgår av allmänna medel eller EU-medel omfattas av regleringen. Det framgår bara indirekt av den nuvarande förordningen, genom uppräkningen av vilka myndigheter som skall ingå i och i de regionala samverkansorganen, vilka myndig- heter som avses samarbeta. Att den nya lagen omfattar fler myndigheter behöver inte innebära att dessa också skall ha företrädare i samverkansorganen. Vi anser tvärtom att det inte är nödvändigt att fler myndigheter är företrädda i dessa. Däremot skapar lagen en plattform för samarbete om nya brottsformer skulle kräva detta. Vidare inskärper lagen vikten av att myndigheter ägnar uppmärksamhet åt ekonomisk brottslighet. I en sådan lag bör också frågan om statliga myndigheters riskhantering och behovet av att i denna hantering även ta hänsyn till risken för att utsättas för ekonomisk brottslighet lyftas fram. Enligt 3 § förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters riskhantering skall varje myndighet identifiera vilka risker för skador och förluster som finns i myndighetens verksamhet. Till dessa risker hör också risken att utsättas för brottslighet av olika slag. Enligt vår mening är myndigheternas analys av och beredskap mot ekonomisk brottslighet ett försummat område. Det är främst sådana myndigheter som beviljar eller utbetalar bidrag till bl.a. näringsverksamhet som riskerar att utsättas för ekonomisk brottslighet av utomstående. Vi anser att även myndigheter som har till uppgift att besluta om utbetalning av stöd, bidrag eller liknande förmåner som utgår av allmänna medel eller EU- medel bör omfattas av regleringen. Myndigheternas interna kontroll kan också behöva stärkas för att minska riskerna att utsättas för ekonomiska brott av personer i ledande ställning inom myndigheten. Den frågan har Justitiekanslern tagit upp i en rapport till regeringen, Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning. Rapporten föranleddes av ett uppdrag från regeringen att kartlägga behovet av att stärka kontrollen över medelsförvaltning m.m. inom den offentliga förvaltningen. Det är enligt vår mening vidare mycket angeläget att arbetet med att förhindra att EU-bidrag används för fel ändamål får en tydligare knytning till bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Införandet av en särskild lag om myndighetssamverkan skapar dess- utom en lagteknisk plattform för att – om lagstiftaren så vill – införa särskilda regler om informationsutbyte vid myndighetssamverkan. 254 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ den föreslagna lösningen med en ny lag väljs bör ikraftträdandet åtföljas av en informationsinsats riktad mot de myndigheter som inte tidigare haft lika klart definierade skyldigheter att bidra till att förebygga och förhindra ek onomiska brottslighet. Det är en naturlig uppgift för att ta sig an detta. Den föreslagna lagen innebär inte någon förändring i fråga om samverkansorganens status. De kommer således inte att ha myndighets- status i fortsättningen heller. Vi återkommer i det följande till frågan om huruvida verksamheten trots detta är så fast organiserad att den är att anse som en självständig verksamhetsgren i sekretesshänseende. Det krävs enligt vår mening inte något bemyndigande för regeringen att utfärda föreskrifter till lagen; detta följer av att området ligger inom ramen för regeringens vanliga normgivningskompetens enligt 8 kap. regeringsformen. 12.7.2Utgångspunkter för den fortsatta diskussionen Det övergripande syftet med samverkan är enligt regeringen att myndigheterna gemensamt, med hjälp av bättre utnyttjad information, samplanering och gemensamma insatser skall arbeta effektivare. Man kan då ställa sig frågan vad som avses med detta. Skall samverkan huvudsakligen bedrivas i syfte att förebygga och förhindra brott? Eller är avsikten att uppdaga begångna brott och samverka för en effektiv brottsutredning? Eller syftar samarbetet till en samlad insats med inte bara effektivare brottsutredning utan totalt sett effektivare insatser mot den ekonomiska brottsligheten innefattande även effektivare skatteutredning, konkursutredning, indrivning etc.? Skall myndigheterna gemensamt ta itu med enskilda ärenden eller skall de tillsammans ägna sig åt mera långsiktigt och strategiskt arbete för att motverka brott? Svaret på dessa frågor är inte givet. Det bör också framhållas att ett långsiktigt och strategiskt arbete självfallet inte behöver stå i motsatsförhållande till samarbete i enskilda ärenden. Tvärtom utgör vardagsarbetet på myndigheterna en utmärkt källa att hämta näring ur för underrättelsearbete, analys av utvecklingstrender och diskussion om inriktningen av brottsförebyggande arbete. I de myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna anges särskilt att – inom lagens ram – information skall lämnas till de myndigheter som behöver den i sitt arbete. Som exempel nämns uppgifter om pågående brottslighet, om misstänkt brottslighet i övrigt och om misstänkta personer samt erfarenheter rörande brottslighetens inrikt- ning och former. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ 255 Vid en närmare analys är det svårt att av regeringens uttalanden utläsa hur det är tänkt att informationsutbytet skall utvecklas. Av vissa uttalanden att döma verkar det inte ha varit regeringens avsikt att i första hand uppmuntra ett ökat utbyte av information om enskilda individer. Å andra sidan framhåller regeringen att en nära samverkan bör förekomma också i konkreta ärenden och som exempel på uppgifter som bör vidarebefordras nämns uppgifter om misstänkta personer. Denna kluvenhet avspeglar sig också i hur verksamheten faktiskt har utvecklats. Av redovisningen för PEK-verksamheten framgår att det råder olika uppfattningar om hur samarbetet skall gestalta sig och att verksamheten kan ha olika inriktning och syften. I det följande diskuterar vi annan samverkan än sådan som förekommer inom ramen för enskilda ärenden. Beträffande samverkan i enskilda ärenden hänvisar vi till avsnitt 8–11. 12.7.3Andra åtgärder som bör vidtas för att effektivisera myndighetssamverkan Vi föreslår att det skall vara en prioriterad uppgift för att bedriva metodutveckling avseende samverkansformer. Nya metoder bör utsättas för juridisk analys, innefattande bl.a. sekretessaspekterna, innan de sprids. Innan man överväger sekretessbrytande regler måste också undersökas i vilken mån myndighetssamverkan kan effektiviseras med andra medel. En viktig aspekt är behovet av gemensam policy och gemen- samma riktlinjer för den verksamhet som bedrivs i samverkan. Det bör enligt vår mening vara en prioriterad uppgift för Ekobrotts- myndigheten att bedriva metodutveckling – innefattande juridisk analys – avseende sådana verksamheter som förekommer i samverkan. Sekretessaspekterna har en given plats i en sådan analys. Det bör också vara en viktig fråga för att initiera metodutveckling och att aktivt verka för att nya metoder sprids. Ett område som kan kräva metodutveckling är enligt vår mening PEK-verksamheten. Regeringen har vid olika tillfällen framhållit PEK- verksamheten som ett bra exempel på brottsförebyggande insatser. Några närmare redovisningar av verksamheten i fråga eller någon analys av den från juridiska utgångspunkter har dock inte presenterats, trots att behovet av klara riktlinjer från statsmakternas sida påtalades (se avsnitt 12.4.2). 256 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ Vi har funnit att det råder oklarhet om hur PEK-verksamheten bör bedrivas. Det framgår inte vilka juridiska överväganden som har legat bakom den nuvarande utformningen av denna verksamhet på vissa orter. Den verksamhet som har beskrivits ger i vissa fall mera intryck av att vara ett sätt att genomföra kontroller med polisen som synligt stöd än en informationsinsats. Brottsförebyggande verksamhet får enligt vår mening inte tas som ursäkt för att på plats kontrollera vissa förhållanden. Det är därför viktigt att, som påpekades i yttrandet från centralmyndigheterna, hålla PEK-verksamheten noga skild från kontrollverksamhet. Det är olyckligt om en arbetsmetod som har ett vällovligt syfte och som kan utvecklas till ett effektivt redskap i kampen mot ekonomisk brottslighet riskerar att förfelas därför att de juridiska och praktiska förutsättningarna – inklusive ställningstaganden till integritetsfrågor – inte har blivit tillräckligt belysta innan metoden börjar användas och få allmän spridning. Även etiska frågor kan behöva belysas och övervägas. En annan arbetsmetod som regeringen har förordat är punkt- markering. Med detta avses enligt de myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna att inrikta kontroll och spaning mot misstänkta företeelser m.m. mot personer med ett känt kriminellt förflutet i fråga om ekobrottslighet. En arbetsmetod som bygger på särskild kontroll av personer som har dömts eller misstänkts för brott förutsätter mycket grannlaga bedömningar. Här kan erinras om vad regeringen i propositionen om polisens register har uttalat om att det är angeläget att uppgifter om en persons förflutna inte sprids mer än vad som är absolut nödvändigt (prop. 1997/98:97 s. 65) och att på förslag av regeringen beslutat om skärpningar i sekretessen för sådana uppgifter till skydd för den enskilde. Det förefaller svårt att förena dessa båda synsätt. Det är därför enligt vår mening mycket angeläget att även denna typ av verksamhet genomlyses och att det utformas riktlinjer för vad som får anses tillåtet och vad som bör undvikas. För att uppnå ökad effektivitet är det också viktigt att kännedom sprids om korrekta men effektiva metoder och att det finns utrymme för en fortlöpande, kontrollerad utveckling när det gäller den brottsförebyggande verksamheten. Enligt vår mening finns det nämligen goda förutsättningar att utveckla nya former för samverkan men dessa bör självfallet underkastas en kritisk analys innan de anammas allmänt. På motsvarande sätt är det viktigt att analysera eventuella juridiska problem med verkställighet av gemensamma kontroller för att undvika att dessa ifrågasätts i efterhand. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ 257 Det bör också vara en prioriterad uppgift för att verka för utbildning och kompetensutveckling över myndighets- gränserna i fråga om sekretess vid myndighetssamverkan. Vi återkom- mer till denna fråga i avsnitt 22. 12.7.4Bör nya sekretessregler införas för arbetet i samverkansorgan? Vi föreslår inte några nya regler om sekretess eller sekretessgenom- brott i samverkansorgan. Det har både från myndigheter och från samverkansorgan på ekobrottsområdet framförts önskemål om regler som medger ett fritt informationsflöde i sådana organ. Som vi har konstaterat ger de nuvarande reglerna tillräckligt utrymme för att myndigheter skall kunna anmäla begångna brott och lämna uppgifter för brottsutredning. I andra avsnitt föreslår vi att sekretessbrytande regler införs dels för viss underrättelseverksamhet, dels för uppgifter om planerad brottslighet. Vi föreslår också skärpta eller nya sekretessregler på vissa områden i syfte att underlätta informationsutbytet. Vi har i detta och tidigare avsnitt redovisat vilken myndighetssamverkan, vid sidan av handläggningen av enskilda ärenden, som kan bedrivas utan att sekretess lägger hinder i vägen. Vad som då återstår att ta upp här är om regler om ytterligare sekretess- genombrott bör införas för annan myndighetssamverkan, främst operativ sådan, och om det behövs nya sekretessregler för samverkans- organen. ,QIRUPDWLRQVIO|GHW L VDPYHUNDQVJUXSSHU Som vi har framhållit medger sekretessregleringen att brotts- förebyggande verksamhet bedrivs gemensamt av olika myndigheter och andra organ. Dels förutsätter sådan verksamhet inte alltid att sekretessbelagd information lämnas ut, dels kan sekretessen i viss utsträckning brytas med stöd av gällande rätt. Offentliga uppgifter kan naturligtvis utbytas i samma utsträckning inom samverkansorgan som i övrigt. Vi vill dock framhålla att det kan finnas gränser även för detta, vilket vi diskuterat ingående i avsnitt 12.6. 258 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ I viss utsträckning får även hemlig information lämnas i ett samverkansorgan, nämligen under förutsättning att någon av de sekretessbrytande reglerna i sekretesslagen är tillämpliga. Frågan är emellertid om de sekretessbrytande reglerna räcker till och om verk- samheten därmed kan bedrivas tillräckligt effektivt. Ordningen med sekretess mellan myndigheter innebär att de tjänstemän som från olika myndigheter deltar i samverkan mot ekonomisk brottslighet inte fritt kan utbyta hemlig information med varandra. Däremot torde det inte gälla sekretess mellan tjänstemännen och de myndigheter de tillhör. Vad en tjänsteman får veta i ett samverkansorgan kan han alltså sprida inom den egna myndigheten, om inte regeln om sekretess mellan olika verksamhetsgrenar blir tillämplig. I det sistnämnda fallet krävs det en sekretessprövning innan uppgiften eventuellt kan lämnas ut. JO har i ett ärende rörande samrådsgrupper inom hälso- och sjukvården funnit att samrådsgrupper som fått en fast organsation utgjorde en sådan självständig verksamhetsgren att det rådde sekretess mellan samrådsgruppen och övriga enheter inom hälso- och sjukvården (JO 1986/87 s. 159 ff.). Det kan diskuteras om de regionala samverkansorganen genom att de numera är författningsreglerade har fått en så fast organsation att det råder sekretess mellan deras verksamhet och de verksamhetsområden som deltagarna i samverkansorganen företräder. Vad som talar mot detta är att samverkansorganen kan utformas tämligen fritt, att utformningen av de lokala samverkansorganen över huvud taget inte har lagts fast, att de medverkande myndigheterna och andra växlar över tiden och beroende på vilka frågor som handläggs samt att syftet med samverkansorganen är diffust. Vår uppfattning är att samverkansorganen inte har den fasthet i organisationen att det råder sekretess mellan den enskilde deltagaren i samverkansorganet och den myndighet han företräder. Arbetet i samverkansorganen och deras undergrupper bygger också i praktiken på att det finns en öppen kanal mellan dem som deltar i samverkan och den myndighet där de bedriver sin ordinarie verksam- het. Mycket av den information de samverkande tjänstemännen kan bidra med härrör ur den egna verksamheten och deras allmänna erfarenhet av denna. Det är nödvändigt att den som företräder polismyndigheten i ett samverkansorgan har tillgång till register och övriga uppgifter hos polisen. På samma sätt förhåller det sig med t.ex. kronofogdepersonal och tjänstemän hos skattemyndigheterna. För att samverkande tjänstemän skall kunna agera effektivt måste de alltså ha sin bas i den verksamhet som de företräder. Dessutom måste de ha tillgång till sekretessbelagd information hos den egna myndigheten.