sou · GNB353d1 · 2000-01-01 00:00:00 — 1994/95:40) och efterföljande beslut framgår att det primära ansvaret för att beivra felaktigheter och bedrägerier samt ineffektivitet i transfereringssystem ligger på den myndighet som svarar för att administrera systemet. Den myndighet som ansvarar för uppbörd eller utbetalning ansvarar också för prövning av huruvida underlaget för bidraget eller avgiften är korrekt samt om medlen används på avsett och effektivt sätt. Denna myndighet skall också svara för tillsynen över för- och efterkontroll av att betalningen överensstämmer med reglerna och att betalningarna redovisats på ett korrekt sätt. 5LNVUHYLVLRQVYHUNHWV V\QSXQNWHU Sn GDJHQV V\VWHP RRV har i den nämnda rapporten anfört att ansvaret för EG:s medelshantering i förefaller vara oklart och delvis rörigt. Verksamheten styrs av flera regelverk utöver myndigheternas instruktioner, t.ex. föreskrifter och regleringsbrev, samlade program- dokument samt sak- och kontrollregelverk. RRV konstaterar att de ansvariga myndigheternas eller organisationernas uppgifter inte alltid återspeglas i deras instruktioner. Ansvaret för beredning, beslut och uppföljning – inklusive kontroller av bidragsmottagare – är fördelat på en mängd olika organisationer och individer. Fondansvaret inom strukturfondssektorn uttrycks med ett undantag inte direkt i det svenska regelverket och inte heller i . RRV konstaterar vidare att det föreligger oklarheter hos och vad gäller den reella innebörden av att vara fondansvarig myndighet och rollen som sådan, contra rollen som utbetalningsansvarig. Motsvarande oklarheter finns på andra beslutsnivåer inom fonderna. RRV anser att ansvarsför- delningen är otydlig mellan som fondansvarig myndighet och övervakningskommittéerna. Samma iakttagelse gäller AMS. Vidare noterar RRV oklarheter i roller och samordning mellan de centrala myndigheterna liksom problem i relationerna mellan centrala och regionala myndigheter. Enligt RRV är dessutom de regler som gäller för respektive sakområde och de som gäller för kontroll svåra att särskilja. Förteckningen över de regelverk som RRV inventerade under sitt arbete upptar cirka 15 sidor i rapporten och omfattar EG:s primärrätt, EG-förordningar och svenska regler. Få av dessa regler handlar enbart om kontroller. Skyddet för EG-medel måste bedömas med hänsyn dels 212 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW till de regler som finns för administration, dels till de materiella reglerna för bidragen. RRV beskriver inte närmare kontrollmöjlig- heterna inom de olika områdena, men konstaterar att skyddsnivån för strukturfonderna är lägre än för garantisektionen. RRV pekar sammanfattningsvis på en rad åtgärder som bör vidtas. Myndigheternas instruktioner bör förbättras så att det tydligt framgår vilket ansvar en myndighet har för EG:s medelsanvändning. Roller och ansvarsfördelning mellan de centrala myndigheterna och mellan central och regional nivå bör läggas fast i myndighetsinstruktionerna. Skydds- nivån för strukturfonderna behöver förbättras. Det krångliga nationella regelverket på främst jordbrukssidan har genom sin otydlighet lett till ett alltför lågt skydd för dessa bidrag, varför reglerna bör granskas. Myndigheterna vet inte tillräckligt om de regler som styr andra myndigheters kontroller och sanktioner, eller om deras kontroll- uppgifter och kontrollmetoder. Myndigheterna måste arbeta med riskanalyser. De centrala myndigheterna bör inventera de problem som finns på regional nivå och intensifiera rådgivningen och stödet till regionala handläggare. RRV rekommenderar bl.a. bättre stöd och checklistor, utveckling av metoder och översyn av tillämpnings- föreskrifter, reglering av återbetalningskrav, anvisningar om vad som skall göras vid misstänkt bedrägeri, anvisningar om vad som skall göras om projekt avbryts eller inte når uppställda mål m.m. RRV har i en senare rapport (1998:54) administration av – behov av förändringar –2006 på nytt behandlat hithörande frågor. , YLONHQ XWVWUlFNQLQJ I|UHNRPPHU EHGUlJHULHU" För att bl.a. ta reda på i vilken utsträckning missbruk av EG:s bidragssystem förekommer har RRV inhämtat synpunkter från ett flertal företrädare för de berörda centrala myndigheterna och länsför- valtningarna. Majoriteten av företrädarna anser att det ytterst sällan eller inte alls förekommer något medvetet missbruk av EG-medel i . RRV anser att det kan diskuteras om det verkligen förhåller sig så och vad det i så fall beror på. Förhållandet kan bero på att har en totalt sett hög skyddsnivå och att myndigheterna är effektiva och gör noggranna kontroller. Det kan också bero på att endast har varit medlem i EU och att vi därför fortfarande har för liten erfarenhet av missbruk av EG-medel eller inte är tillräckligt observanta. Kommissionen och andra medlemsstater har också varnat för att det bara är en tidsfråga innan den organiserade brottsligheten når . ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW 213 Av Kommissionens bedrägerirapport framgår t.ex. att rapporterade 58 fall av oegentligheter avseende bidrag från jordbruksfondens garantisektionen. Det är jämförelsevis många fall, men oegentligheterna rör mycket små belopp jämfört med andra medlemsländer. Det är i sammanhanget viktigt att påpeka att EG:s sekundärrätt inte gör någon skillnad mellan medvetna eller omedvetna fel. De fall som redovisas i Kommissionens rapport behöver således inte vara bedrägeriförsök utan kan bero på omedvetna misstag, oförstånd eller dålig information. Det kan t.ex. vara fråga om en bidragsmottagare som har glömt att anmäla förändringar, t.ex. omsådd av höstgrödor, eller bidragsmottagare som inte har förstått innebörden av krav på rapportering av ändrade förhållanden. Frågan om brottslighetens omfattning har även behandlats i 1998:1, Den ekonomiska brottsligheten , av vilken framgår följande. bedömer att det obetydliga inslaget av ekobrott i stödärenden är relativt stabilt och anger att det i ett ärende förekommer uppgifter om misstänkt skatte- brott avseende mervärdesskatt samt att det i ett annat ärende misstänks att förfalskade fakturor använts (s. 4 och 5). bedömer att den ekonomiska brottsligheten på bidragsområdet ligger på en oförändrat låg nivå (s. 4). Åtalsanmälan har gjorts i ett begränsat antal ärenden rörande direktstöd till jordbruksföretag. Brottsmisstanken har i dessa fall främst gällt bedrägeri. utreds några fall av misstänkta bedrägerier mot exportbidragssystemet. I regeringens lägesrapport i fråga om den ekonomiska brottsligheten sägs att antalet uppsåtliga överträdelser mot EU:s bidragssystem synes ligga på en låg nivå (skr. 1998/99:25 s. 32). Av EU-bedrägeridelegationens framställning framgår inte hur det är tänkt att uppgifter ur polisens register skall användas. I tillstånds- ärenden av olika slag är sökandens allmänna lämplighet ofta avgörande för om tillstånd skall meddelas eller inte. I ärenden om t.ex. serverings- tillstånd eller trafiktillstånd kan myndigheten därför använda utdrag ur polisens register för att avgöra om sökanden bör få något tillstånd. Det förhåller sig annorlunda i bidragsärenden av olika slag, t.ex. sådana som rör bostadsbidrag, socialbidrag eller sjukpenning. Som regel är sökandens kriminella belastning inte ett skäl för avslag men kan däremot vara ett tecken på att det kan vara lämpligt med viss efterkontroll, om sådan är föreskriven. I många fall saknar tidigare brottsbelastning relevans för bidragsfrågan, t.ex. om någon som har 214 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW dömts för rattfylleri eller misshandel skall beviljas bostadsbidrag. Även om vi inte har tagit del av hela det regelverk som avgör efter vilka kriterier EU-bidrag beviljas, utgår vi från att tidigare kriminell belastning (i motsats till tidigare oegentligheter) knappast i sig kan föranleda avslag på en ansökan om bidrag. Belastningsuppgifter torde således inte kunna användas för att avgöra ett ärendes utgång. Däremot kan de ha betydelse för myndighetens bedömning av behovet av att kontrollera ansökan närmare. Uppgifterna skulle alltså användas vid myndighetens riskanalys. RRV har påpekat att det endast är några få myndigheter som arbetar med riskanalys. Enligt RRV skulle skydds- nivån öka om myndigheterna utvecklade metoder för att analysera riskerna. Det finns självfallet flera olika faktorer som kan få betydelse för bedömningen av vilken risk en ansökan om bidrag medför. Bland de viktigaste torde vara hur bidragsreglerna är utformade, hur ett bidragsprojekt är upplagt och vilka kontrollmöjligheter som finns. Frågan är i vilken utsträckning belastnings- och misstankeuppgifter skulle kunna påverka riskbedömningen. Så länge myndigheterna inte har väl utformade metoder för riskanalys går det inte att med säkerhet avgöra vilka uppgifter som behövs för sådan analys och vilka som kan undvaras. Vi är mycket tveksamma till det lämpliga i att använda uppgifter om personers kriminella belastning som ett sållningsintru- ment. En sådan ordning skulle innebära att uppgifter skulle inhämtas beträffande alla sökande. Uppgifter om enskildas eventuella brottsliga belastning anses vara så känsliga att de inte bör tas fram annat än då det är oundgängligen nödvändigt. Utdrag ur belastnings- och misstankeregister bör därför i princip inte användas annat än i de fall andra rimliga möjligheter till kontroll redan är uttömda och det finns ett sakligt grundat behov av uppgifterna. Utgångspunkten bör således vara att myndigheter inte begär utdrag ur polisens register förrän som ett sista steg i en prövning. Om bidragsbeviljande myndigheter skulle ges tillgång till register- uppgifter bör det således inte tillåtas att registerutdrag begärs beträffande alla som söker bidrag, eftersom det då finns en uppenbar risk för att uppgifterna används som en enkel sorteringsgrund för den fortsatta handläggningen. Som RRV har konstaterat råder det stor oklarhet om ansvarsfördel- ning och kontrollmöjligheter när det gäller EU-bidrag. Det går därför inte, utan mycket stora ansträngningar, att klarlägga vilka myndigheter som har sådana uppgifter och sådant ansvar att de skulle vara betjänta av belastningsuppgifter. Regelverket är vidare så komplicerat att det därutöver skulle krävas betydande arbetsinsatser för att klarlägga de ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW 215 Till detta kommer att det inte bara är myndigheter utan även enskilda organ som beslutar i vissa bidragsären- den. Med hänsyn härtill och till vad vi har anfört om hur utdrag ur polisens register bör användas, anser vi det mycket tveksamt om sådana uppgifter regelmässigt bör få lämnas ut till de myndigheter som handlägger och beslutar i ärenden om EU-bidrag. Härtill kommer att det inte framstår som rimligt att generellt tillföra bidragsärenden uppgifter om sökandenas kriminella belastning med hänsyn till att myndigheterna själva anser att det knappast förekommer något medvetet missbruk av EG-medel. Enligt uppgift har endast ett mycket litet antal anmälningar avseende EU-bidrag föranlett brottsut- redning. Under sådana förhållanden kan det knappast anses försvarligt att tillåta ett så omfattande utlämnande av uppgifter som EU-bedrägeri- delegationen har föreslagit. Vi anser därför inte att handläggning av EU-bidrag generellt bör ge tillgång till uppgifter ur polisens register. Beträffande enskilda myndigheter kan det emellertid finnas skäl att överväga frågan ytterligare. Som vi tidigare påpekat kommer saken givetvis i ett annat läge om förslag skulle genomföras (avsnitt 7.5 och 11.6.2). Om så är fallet kommer uppgifter om tidigare ekonomisk brottslighet att finnas allmänt tillgängliga. Då bör myndigheter som handhar EU- medel få rätt till utdrag ur belastningsregistret i motsvarande mån. Avslutningsvis vill vi nämna att EU-bedrägeridelegationens förslag att det bör skapas regler som möjliggör för myndigheter i olika EU- länder att utbyta information med varandra under ett ärendes handläggning inte ligger inom ramen för utredningens uppdrag att behandla. Detta är en fråga som närmast hör hemma i det internatio- nella samarbetet. Vi återkommer i avsnitt 12.7.1 till frågan om ökat informations- utbyte i syfte att förhindra felaktig användning av EG-medel. , som handlägger 100 000-tals ärenden om bidrag, har utvecklade metoder för riskanalys och efterkontroll. Något behov av att ge verket tillgång till uppgifter ur polisens register föreligger därför inte. Vi föreslår en ny sekretessregel till skydd för den enskilde för information hos om personer som betraktas som en risk vid handläggning av EU-bidrag. 216 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW %|U -RUGEUXNVYHUNHW In WLOOJnQJ WLOO XSSJLIWHU XU EHODVWQLQJV RFK PLVVWDQNHUHJLVWHU" Av våra direktiv framgår att vi skall samråda med , som svarar för samtliga utbetalningar av EU-bidrag inom jordbrukets område. Verket har vid samråd tagit upp frågan om det eventuellt bör ges rätt till utdrag ur belastnings- och misstankeregister. administrerar, som tidigare nämnts, de medel som finansieras av EUGFJ, garanti- och utvecklingssektionen. Som tidigare redovisats har andra myndigheter och organ ansvar för beredning, beslut och kontroll avseende vissa typer av bidrag. Stöd utgår bl.a. som direktstöd till jordbrukare och exportbidrag. Det förekommer 100 000-tals ärenden om bidrag hos . Huvudparten av dessa utgörs av direktstöd som betalas i form av arealersättning till den som odlar vissa typer av grödor, djurbidrag till den som håller vissa slags djur, stöd för skogsplantering på och för anläggning av energiskog, miljöstöd för t.ex. betesmarker, öppet odlingslandskap och ekologisk odling, regionala stöd i form av kompensationsbidrag i s.k. mindre gynnade områden och nationella stöd i norra . Av resursskäl kan inte alla ansökningar kontrolleras lika grundligt. Verket och läns- styrelserna företar därför en riskanalys för att kunna styra urvalet av kontrollobjekt. Flera olika faktorer har betydelse för riskbedömningen. En sådan omständighet kan vara att en person ansöker om stöd för grödor som ger höga bidrag. Om sökanden har många jordbruksskiften anses risken för felaktigheter också öka. Andra omständigheter som talar för en fördjupad kontroll är att man har funnit felaktigheter i tidigare ansökningar eller att det har kommit in tips om att något inte är korrekt. Endast ett mycket litet antal fall av misstänkta bedrägerier avseende direktstöd har konstaterats och anmälts till åtal. En annan viktig form av bidrag från garantisektionen är export- bidrag, som utgår till den som exporterar vissa jordbruksprodukter med EG-ursprung till tredje land. Sammanlagt betalas exportbidrag ut med till både små och stora företag. Det största företaget får ensamt bidrag med . tar hjälp av tullen i arbetet med exportbidrag. En exportör som vill ha exportbidrag skall lämna en föranmälan till tullen timmar före inlastning. Han skall också lämna in sin ansökan om exportbidrag till tullen, som granskar handlingarna och i vissa fall utför fysisk kontroll av varorna. Exportören skall till varje ansökan bifoga dokument, vanligen en faktura, som styrker vilken vara och ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW 217 vilken kvantitet som skall exporteras. Tullen underrättar om resultatet av granskningen och bifogar ett exemplar av bevishandlingen. Verket betalar ut bidraget först när det är bekräftat att varan har lämnat EU:s tullområde. Verket utför också efterkontroll. Omkring 200 företag får exportbidrag. Liksom när det gäller direktstöden tar hjälp av riskanalys för att avgöra vilka som skall kontrolleras mer än andra. De företag som har fått mer än i bidrag , ungefär 150, blir föremål för riskanalys. Flera olika omständigheter kan ha betydelse för riskanalysen, t.ex. om företaget har uppmärksammats på grund av felaktigheter i samband med bidrag, om det finns några anmärkning- ar på företaget i skattehänseende eller om företaget är restfört hos kronofogdemyndigheten. Om bidragssökanden är tillverkare av varor anses risken för felaktigheter generellt sett vara mindre än om det är fråga om en förmedlare av varor. Eftersom vissa produkter ger högre bidrag än andra finns det anledning att vara särskilt uppmärksam vid export av varor som berättigar till höga bidrag. På samma sätt förhåller det sig med export till sådana länder som berättigar till högre stöd än export till andra länder. Export av produkter med lång hållbarhet kan också behöva uppmärksammas extra, eftersom det finns risk för att bidrag för dessa begärs mer än en gång. Riskanalysen rörande exportbidrag leder till att verket i enlighet med krav från EU granskar 50 företag . I 10–av fallen har verket visserligen funnit felaktigheter, men inte sådana som kan rubriceras som brott. har uppgett att det generellt sett får tillräckligt med information för att riskanalys och kontroll skall fungera tillfredsställande. Något uttalat behov av uppgifter om kriminell belastning föreligger inte. Om uppgifter ur belastnings- och misstanke- register skulle kunna lämnas till verket skulle dessa, tillsammans med andra uppgifter, i och för sig kunna användas för riskanalys. Såvitt vi kan bedöma har b yggt upp en väl utformad modell för riskanalys. Något egentligt behov av uppgifter ur belastnings- och misstankeregister synes därför inte föreligga. Eftersom sådana uppgifter är särskilt känsliga anser vi, som tidigare redovisats, det inte vara lämpligt att låta en myndighet få del av sådana uppgifter i syfte att lättare kunna styra sina kontrollresurser till rätt ärende. Detta gäller i synnerhet myndigheter som handlägger ett mycket stort antal 218 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW ärenden och där det inte har kunnat påvisas någon brottslighet som skulle ha kunnat avvärjas om utdrag hade kunnat lämnas ut, vilket är fallet med . De sökande som skall bli föremål för en fördjupad kontroll bör enligt vår mening därför även fortsättningsvis väljas ut på annan grund än att de är misstänkta för brott eller tidigare straffade. 6HNUHWHVV I|U YLVVD Inom EU har det vidtagits olika åtgärder för att minska risken för bedrägerier mot EU:s bidragssystem. Det har bl.a. antagits en särskild förordning om vissa åtgärder mot personer som åtnjuter förmåner från jordbruksfondens garantisektion och som anses opålitliga (Rådets förordning 1469/95). Förordningen omfattar fysiska och juridiska personer som har begått oegentligheter 3 eller som misstänks 4 för detta. Med oegentlighet menas varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten, som antingen medför eller skulle kunna medföra skada för jordbruksfonden. Även en underlåtenhet i strid med gemenskapsrätten betraktas som en oegentlighet. Det behöver inte vara fråga om en brottslig handling eller underlåtenhet. Bestämmelserna i förordningen gäller endast personer som har begått eller misstänks för oegentligheter som uppgår till minst 100 000 ecu (Kommissionens förordning 745/96 om tillämpningsföreskrifter). Dessa personer kan bli föremål för skärpt kontroll. Dessutom kan utbetalningarna till dem dras in tillfälligt och säkerheter hållas inne. Personer som konstateras ha begått oegentligheter kan uteslutas från bidrag. För att alla medlemsstater skall kunna uppmärksamma de personer som kan utgöra en risk, har staterna ålagts att anmäla oegentligheter till 3Härmed avses enligt förordningen en person som enligt ett lagakraftvunnet avgörande av en rättslig eller administrativ myndighet uppsåtligen eller av grov vårdslöshet har begått en oegentlighet med avseende på relevanta gemenskapsbestämmelser och som orättmätigt har dragit eller försökt dra nytta av en ekonomisk fördel. 4Härmed avses enligt förordningen en person som i detta sammanhang med stöd av konstaterade fakta har varit föremål för en första administrativ eller juridisk åtgärd från medlemsstatens behöriga myndigheters sida. En sådan åtgärd beskrivs som den första skriftliga utvärdering där det konstateras att en oegentlighet har begåtts. Åtgärden skall dock vara av sådan karaktär att slutsatsen senare kan komma att revideras eller dras tillbaka. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW 219 fullgör anmälningsskyldighet genom att kvartalsvis lämna en rapport till Kommissionen. En anmälan skall innehålla uppgift om den person som avses och om det har konstaterats att han har begått en oegentlighet eller om han ännu endast är misstänkt. I anmälan skall också lämnas en redogörelse för vilka åtgärder som har vidtagits mot personen i fråga och de omständigheter som har föranlett åtgärderna. Uppgifterna skall tillföras Kommissio- nens meddelandesystem och vidarebefordras till övriga medlemsländer. Om det senare visar sig att misstankarna mot en person varit ogrundade skall upplysningarna om honom avlägsnas från meddelandesystemet och underrättelse härom lämnas till övriga stater. aktuella uppgifter från Kommissionens meddelandesystem mottas i av . Verket har väckt frågan om sekretess gäller för uppgifter om enskilda personer som verket lämnar till Kommissionen och för motsvarande uppgifter som verket mottar från Kommissionen. Det kan inledningsvis konstateras att de båda EG-förordningarna innehåller bestämmelser om att uppgifterna skall behandlas konfiden- tiellt. I rådets förordning (artikel 4 punkt 2) anges att medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga försiktighetsåtgärder för att säkerställa att den information som de utväxlar förblir konfidentiell. Det framhålls vidare att information om åtgärder som har vidtagits mot sådana personer som avses, framför allt inte får sändas till andra personer än de personer i medlemsstaterna eller gemenskapens institutioner vars uppgifter kräver att de har tillgång till den, såvida inte medlemsstaten som har tillhandahållit informationen uttryckligen har lämnat sitt medgivande till det. Information som meddelas eller tas emot skall enligt förordningen omfattas av tystnadsplikt och skyddas på samma sätt som liknande information skyddas av den nationella lagstiftningen i den medlemsstat som tar emot informationen och av motsvarande bestämmelser som är tillämpliga för gemenskapens institutioner. Det anges vidare i förordningen att informationen inte får användas för andra ändamål än dem som anges i förordningen, om inte myndig- heterna som lämnat informationen ger sitt samtycke till detta och förutsatt att lagstiftningen i den mottagande medlemsstaten inte förbjuder sådana meddelanden eller sådan användning. Inför inträde i EU ändrades bestämmelsen i 2 kap. 1 § sekretesslagen om utrikessekretess. I anslutning därtill uttalade sig regeringen bl.a. om hur vår offentlighetsprincip förhåller sig till gemenskapsrättsliga sekretessregler (prop. 1994/95:112 s. 20 ff.). Sådana regler finns både i direktiv och förordningar. En gemenskaps- rättslig förordning har generell tillämpning och är bindande i sin helhet. Den är direkt tillämplig i alla medlemsstater och träder i kraft 220 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW uteslutande genom att den publiceras i EG:s officiella tidning. Den skall tillämpas i sin gemenskapsrättsliga form och ord för ord av medlemsländernas domstolar och förvaltningsmyndigheter. En förord- ning får inte transformeras till eller inkorporeras med nationell rätt. För sekretessregler i de förordningar som utfärdats innan blev medlem i EG finns dock en faktisk dubbelreglering, dels i den direkt tillämpliga gemenskapsregeln, dels i den svenska sekretesslagen. En sådan dubbelreglering är enligt regeringen ganska naturlig, eftersom de skyddsvärda intressena är desamma ur svensk och ur gemenskaps- rättslig synpunkt liksom de typer av verksamhet där uppgifterna förekommer. Om det inom gemenskaperna skulle komma att utfärdas en direkt tillämplig sekretessregel som saknar motsvarighet i den svenska sekretsslagen får det enligt regeringen övervägas om det finns ett svenskt intresse av en motsvarande reglering i sekretesslagen.