sou · GNB317 · 2000-01-01 00:00:00 — Folkpension och pensionstillskott utges i förhållande antingen till antalet bosättningsår i eller till antalet år med pensionspoäng inom ATP-systemet. För rätt till folkpension krävs enligt nationella regler antingen minst tre bosättningsår eller med pensionspoäng. 216 Övergångsvis garantipension och bosättningstillägg... Enligt förordningen (EEG) nr 1408/71 kan kravet på minsta för- säkringstid uppfyllas genom sammanläggning med försäkringstid här- rörande från annat land inom EU/EES-området. Minst måste dock avse tid i . Förordningens regler innebär en avvikelse även vad gäller pen- sionstillskottets avräkning mot utländsk pension, dvs. pensionstillskottet samordnas i praktiken inte med pension från annat EU/EES-land om pensionstillskottet har prorataberäknats. Om pensionstillskottet däremot utges oavkortat med stöd av reglerna i AFL i dess lydelse före eller har beräknats enligt övergångsreglerna till lagen (1992:1277) om ändring i AFL och därmed utgör en förmån som är upptagen i ovan nämnda bilaga 4 D till förordningen, får pen- sionstillskottet minskas fullt ut med pension från annat medlemsland. Enligt den nationella lagstiftningen utges till en svensk medborgare bosatt utomlands endast sådan folkpension som beräknats i förhållande till antal år med tillgodoräknade pensionspoäng för ATP och då endast tillsammans med ATP. Svensk medborgare som inte är berättigad till ålderspension från ATP-systemet eller utländsk medborgare har således inte rätt till svensk folkpension vid utflyttning från . Även pen- sionstillskottet utges enligt nationell lagstiftning enbart vid bosättning i . För personer som omfattas av förordningen (EEG) nr 1408/71 gäller dock samma regler för rätt till utbetalning av folkpension och pen- sionstillskott vid bosättning i annat land inom EU/EES-området som vid bosättning i . Den inkomstgrundade ålderspensionen enligt LIP utges till samtliga pensionsberättigade oavsett bosättningsland och nationalitet. Även den del av tilläggspensionen som skall ersätta den ATP-baserade folkpen- sionen (folkpensionstillägget se avsnitt 5.2) kommer att utges till samt- liga pensionsberättigade oavsett medborgarskap vid bosättning utom- lands. Garantipension till personer födda eller senare kommer enligt lagen om garantipension att utges i förhållande till antalet bosättningsår (försäkringstid). Rätt till en oavkortad garantipension förutsätter att den pensionsberättigade kan tillgodoräknas 40 försäkringsår. I propositionen 1997/98:152 om garantipension m.m. har regeringen gjort bedömningen att garantipensionen är att betrakta som en trygghetsförmån och faller därmed under förordningens tillämpningsområde. För dem som omfattas av förordningen 1408/71 kommer beräkningen av pensionen att ske Övergångsvis garantipension och bosättningstillägg... 217 För rätt till garantipension krävs att den pensionsberättigade kan tillgodoräkna sig försäkringstid. Enligt förordningen (EEG) nr 1408/71 kan kravet på minsta försäkringstid uppfyllas genom sammanläggning med försäkringstid härrörande från annat land inom EU/EES-området. Minst måste dock avse tid i . Garantipensionen skall utges enbart till den som är bosatt i , om det inte med hänsyn till omständigheterna skulle framstå som upp- enbart oskäligt att inte fortsätta att utge sådan pension vid bosättning utomlands (se nuvarande 4 kap. 6 § lagen om garantipension). För per- soner som omfattas av förordningen kommer emellertid även garanti- pensionen att utges, oavsett om personen är bosatt i eller i annat EU/EES-land. Enligt förordningen skall en förvärvsarbetare ha rätt att uppbära pension från vart och ett av de länder, där han eller hon har tjänat in pension. I sådana fall skall beräkningen av pensionen från varje land ske enligt proratatemporis-principen. Som angetts ovan får enligt be- stämmelserna i förordningen 1408/71 en samordning med utländsk pension inte ske, om den svenska pensionen har prorataberäknats. Re- geringen gjorde i nämnda proposition dock bedömningen att garanti- pensionen skall avtrappas inte bara mot svensk inkomstgrundad pension utan även mot inkomstrelaterad pension intjänad enligt lagstiftning i annat land inom EU/EES-området. Grunden till detta ställningstagande var bl.a. att samordningen med utländska förmåner var att se som ett led i beräkningen av garantipensionen. Detta eftersom regeringen ansåg att garantipensionens storlek inte kan beräknas fristående. Samordningen bedömdes således inte utgöra en minskningsregel i förordningens mening. Genom ett av avgjort mål (C-143/97 ) kan en sådan avtrappning inte ske mot EU/EES-pen- sioner. slog i nämnda mål fast att en nationell bestäm- melse skall anses vara en bestämmelse om minskning av förmåner, om den beräkningsmetod som den föreskriver innebär att det pensionsbelopp som personen har rätt till minskas för att en person har rätt till en förmån i en annan förmånsstat. 218 Övergångsvis garantipension och bosättningstillägg... 14.4Övergångsvis garantipension och bosättningstillägg i internationella förhållanden Vår bedömning: Övergångsvis garantipensionen och bosättnings- tillägg kommer att betalas ut inom EU/EES-området. För att uppfylla kraven för rätt till övergångsvis garantipension eller bosätt- ningstillägg kommer den pensionsberättigade enligt principerna om sammanläggning i förordningen (EEG) 1408/71 att ha rätt att med svensk försäkringstid lägga samman försäkrings- eller bosättnings- tider som tjänats in i annat EU/EES-land. Den del av den över- gångsvisa garantipensionen som ersätter den bosättningsbaserade folkpensionen och pensionstillskottet kommer för en person som även varit försäkrad i ett annat EU/EES-land att beräknas enligt principerna om andelsberäkning i förordningen (EEG) 1408/71. Det samma gäller vid fastställande av bosättningstillägget. Storleken på den övergångsvisa garantipensionen skall påverkas av utländsk pen- sion. Övergångsvis garantipensionen skall dels utgöra ett grundskydd för pensionärer som helt saknar rätt till inkomstrelaterad pension, dels ge en viss utfyllnad till dem med låg inkomstrelaterad pension. Genom bosättningstillägget kommer en pensionsberättigad, som inte har rätt till SGA och därför inte heller till övergångsvis garantipension, att kompenseras för den bosättningsbaserade folkpensionen och det pen- sionstillskott som han eller hon vid omläggningen uppbär eller vid tiden för ansökan om ålderspension skulle haft rätt till enligt dagens regler. Storleken på den övergångsvisa garantipensionen är, som närmare beskrivs i avsnitt 8, beroende av den tilläggspension och den tjänstepension som den pensionsberättigade har rätt till. Vidare föreslår vi att den övergångsvisa garantipensionen skall påverkas av utländsk socialförsäkringspension och tjänstepension på samma sätt som sker mot SGA. Övergångsvis garantipension och bosättningstillägg föreslås kunna betalas ut enbart till personer som är bosatta i (se avsnitt 9.1). För pensionärer som är eller har varit bosatta inom EU/EES- området och omfattas av reglerna i förordningen (EEG) nr 1408/71 kan emellertid komma att gälla andra regler om den övergångsvisa garantipensionen och bosättningstillägget kan anses falla inom ramen för förordningens tillämpningsområde. Övergångsvis garantipension och bosättningstillägg... 219 Det torde vara klart att den övergångsvisa garantipensionen och bo- sättningstillägget liksom garantipensionen skall betraktas som en trygghetsförmån snarare än en socialbidragsförmån och därmed falla under förordningens tillämpningsområde, oavsett om den pensions- berättigade har rätt till inkomstrelaterad ålderspension eller inte. Skäl som talar härför är att både den övergångsvisa garantipensionen och bosättningstillägget är lagfästa rättigheter som utges enligt klart av- gränsade villkor och som inte är beroende av en uppskattning av indi- viduella behov. Av det ovan sagda följer enligt exportabilitetsprincipen att den övergångsvisa garantipensionen och bosättningstillägget kommer att betalas ut vid bosättning inom EU/EES-området. Vidare kommer en pensionsberättigad som tjänat in försäkrings- eller bosättningstid i ett annat EU/EES-land att kunna lägga samman med den i intjänade tiden för att uppfylla kravet om tre års försäkringstid för rätt till övergångsvis garantipension eller bo- sättningstillägg. Ett krav för sådan sammanläggning är dock att den pensionsberättigade kan tillgodoräknas försäkringstid i . Den övergångsvisa garantipensionen är inte direkt beroende av för- säkrings- eller bosättningstid. Den övergångsvisa garantipension som den pensionsberättigade har rätt till grundas i stället på de pensionsin- komster som han eller hon uppbär vid omläggningen eller vid ansökan om ålderspension skulle haft rätt till, om dagens regler om ålderspension fortsättningsvis hade gällt. Emellertid innebär vårt förslag till övergångsvis garantipension att den bosättningsbaserade folkpensionen och det pensionstillskott som den pensionsberättigade har rätt till även skall utges till honom eller henne och då i form av övergångs- vis garantipension eller som bosättningstillägg. Dessa pensionsförmåner är i viss mån beroende av den bosättningstid som den pensions- berättigade kan tillgodoräknas. För rätt till en oreducerad folkpension krävs att den pensionsberättigade kan tillgodoräknas en bosättningstid . utges folkpensionen med så stor andel därav som svarar mot förhållandet mellan det antal år för vilka bosättningstid kan tillgodoräknas och talet 40. Vid fastställande av det belopp som skall ersätta pensionstillskottet skall beräkningen också kunna ske på antalet tillgodoräknade pensionspoäng för tilläggspension, om en sådan beräkning är förmånligare för den pensionsberättigade. Vid fastställande av de belopp, som skall ersätta den bosättningsbaserade folkpensionen och pensionstillskottet och som skall ingå i beräknings- underlaget för beräkning av den övergångsvisa garantipensionen eller bosättningstillägget, bör en andelsberäkning med tillämpning av förord- ningens proratatemporis-principen ske. Detta innebär i korthet att i den 220 Övergångsvis garantipension och bosättningstillägg... pensionsberättigades beräkningsunderlag, bör dessa belopp motsvara ett proportionellt beräknat pensionsbelopp som den pensionsberättigade har rätt till från vart och ett av de länder som han har tjänat pensionsrätt i. Eftersom själva den övergångsvisa garantipensionen inte är grundad på försäkringstid kommer denna beräkning endast att göras av den del av beräkningsunderlaget som utgör ersättning för den bosättningsbaserade folkpensionen och pensionstillskottet. Prorataberäkning skall ske före det att beräkningsunderlaget fastställs, dvs. i beräkningsunderlaget skall ingå det belopp som den pensionsberättigade har rätt att få utbetalt till sig. Som redovisats i avsnitt 7 föreslår vi att i beräkningsunderlaget skall ingå utländsk pension som beskattas i . Härigenom kommer en utländsk pension att påverka storleken av den övergångsvisa ga- rantipensionen. Någon påverkan på bosättningstillägget kommer en utländsk pension inte att ha, frånsett att sådan pension på sätt som re- dovisats ovan kan komma att påverka pensionstillskottet. Flertalet av de personer som omfattas av den övergångsvisa garantipensionen uppbär vid omläggningen en oavkortad folkpension eller kommer i vart fall med tillämpning av ovan nämnda övergångsbestämmelser (lagen (1992:1277) om ändring i AFL) att uppbära en sådan folkpension. I princip samtliga pensionsberättigade som omfattas av bestämmelserna om övergångsvis garantipension och bosättningstillägg kommer således att uppbära sådan förmån som är förtecknad i ovan nämnda bilaga 4 D till förordningen, dvs. förmåner på vilka förordningens bestämmelser om minskning, innehållande och indragning får tillämpas. Detta innebär att för de allra flesta pensionsberättigade som med stöd av nu gällande regler skulle vara berättigade till pensionstillskott kommer sådan utländsk pension att ha minskat det belopp som skall ersätta pensionstillskottet innan beloppet läggs till beräkningsunderlaget. Den övergångsvisa garantipensionen är, förutom att den är en ersätt- ning för den bosättningsbaserade folkpensionen och pensionstillskottet, i princip en direkt översättning av SGA. Genom omläggningen till övergångsvis garantipension kommer bruttopensionen att höjas för samtliga pensionsberättigade som är berättigade till övergångsvis ga- rantipension. Om den pensionsberättigade har rätt till SGA eller ej beror enligt dagens regler på storleken av den pensionsberättigades samlade pensionsinkomster. De pensionsinkomster som påverkar rätten till SGA är, förutom svensk ålders- förtids- eller änkepension, svensk och utländsk tjänstepension och viss utländsk obligatorisk ålders- förtids och efterlevandepension, om den pensionsberättigade erlägger skatt för utbetalningen av den utländska pensionen i . Genom SGA- reglernas konstruktion medför en pensionsinkomst, vare sig den är svensk eller utländsk, att den pensionsberättigade faktiskt berättigas till Övergångsvis garantipension och bosättningstillägg... 221 SGA utgör högst 1,515 prisbasbelopp för en ensamstående person respektive 1,34 prisbasbelopp för en gift person, under förutsättning att pensionen uppgår till detta belopp. Om den pensionsberättigades pensionsinkomster är lägre blir även SGA lägre och vid högre inkomster reduceras SGA av den pensionsinkomst som överstiger högsta SGA. Eftersom även utländsk pensionsinkomst påverkar SGA i positiv riktning, innebär det att om sådan pension inte ingår i beräkningsunderlaget kommer den pensionsberättigade att få en lägre nettopension efter omläggningen. Som en följd av att en utländsk pension berättigar den pensionsberättigade till en skatteförmån, som kommer att utges som en pensionsförmån, kommer samma pension också att påverka rätten i sänkande riktning. Den pensionsberättigades bruttopension kommer dock alltjämt att vara högre eller lika hög som den var före omläggningen. Den övergångsvisa garantipensionen är sålunda en direkt översättning av dagens skatteregler för pensionärer. Den pensionsberättigade som erhåller övergångsvis garantipension kommer genom omläggningen att få en högre bruttopension för att kunna erlägga skatt på pen- sionsinkomsten, utan att nettopensionen för den skull blir lägre än vad den var före omläggningen. Mot denna bakgrund är det vår bedömning att den samordning som sker med utländsk pension inte är en sådan minskningsregel som anges i förordningen 1408/71. Det skall också nämnas att reglerna om bl.a. samordning av pensionsförmåner i förord- ningen endast reglerar att den pensionsberättigades bruttopension inte får minska p.g.a av samordning med förmån från annat medlemsland. Förordningen reglerar inte på något sätt hur den enskilda medlemsstatens skatteregler är konstruerade. Vår uppfattning är således att det inte strider mot reglerna i förordningen 1408/71 att det i beräknings- underlaget för övergångsvis garantipension ingår utländsk pension som den pensionsberättigade erlägger skatt för i . Detta oavsett om det är en utländsk lagstiftad pension eller en pension som utbetalas på grund av ett utländskt tjänstepensionsavtal. Enligt direktiven om offentliga åtaganden (dir. 1994:23) skall vi förut- sättningslöst pröva om det offentliga åtagandet som är föremål för vårt uppdrag bör vara en offentlig angelägenhet. Om prövning av åtagandet leder till bedömningen att det får anses vara en offentlig angelägenhet skall lämplig nivå för verksamheten anges. Enligt dessa direktiv skall vi också, om förslagen innebär utgiftsök- ning eller inkomstminskning för staten, visa hur dessa skall finansieras samt analysera möjligheterna till besparingar och effektivisering. Frågor rörande kostnader och finansiering har vi redan behandlat i avsnitt 13.2. Ålderspensionssystemet har varit föremål för en genomgående reformering som har föregåtts av ett grundligt utred- ningsarbete. Det har därvid rått enighet om att det, i likhet med det nu- varande systemet, också i fortsättningen skall finnas ett grundskydd som garanterar en rimlig levnadsstandard för samtliga de pensionärer som på grund av olika omständigheter inte har tjänat in en tillräckligt hög pen- sion. Vidare gäller att detta grundskydd skall finansieras med skatte- medel. För de pensionärer som är födda eller senare skall grund- skyddet utges som en helt beskattad garantipension. Också det gällande grundskyddet för ålderspensionärer i form av folkpension, pen- sionstillskott och SGA skall omvandlas till ett helt beskattat grundskydd. Detta är vårt uppdrag. Mot bakgrund av det omfattande förnyelsearbete som har skett på pensionsområdet och med hänsyn till den tekniska karaktären av vårt utredningsuppdrag, kan vi inte se det som vår uppgift att överväga någon nyordning av den karaktär som de nämnda direktiven syftar till. Enligt direktiven (dir. 1994:23) skall vi redovisa regionalpolitiska kon- sekvenser av våra förslag. Därvid skall vi beakta hur förslagen påverkar sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet. Våra förslag innebär att ålderspensionen för pensionärer med ingen eller låg ATP höjs i en sådan omfattning att den disponibla pensionsin- komsten för de pensionärer som bor i kommuner med en kommunalskatt på högst inte sänks. Detta sker genom en generell höjning av de lägsta pensionerna. Därför kommer alla de pensionärer med övergångs- vis garantipension som bor i kommuner med lägre skattesats än att få höjd disponibel inkomst. Ju lägre skattesats desto större blir höj- ningen. Vi räknar med att den disponibla inkomsten bland ålderspensionärer ökar med när den övergångsvisa garantipensio- nen träder i kraft. Vår bedömning är att ökningen i viss mån kommer att leda till ökad privat konsumtion vilket i sin tur kommer att bidra till sysselsättningsutvecklingen inom landet. Vi kan dock konstatera att eventuella bidrag till sysselsättningen kommer att bli ojämnt fördelade mellan kommunerna och regionerna. Detta hänger samman med att ökningen av den disponibla inkomsten är, som redan nämnts, avhängig kommunalskattens storlek. Således gäller t.ex. att kommunalskatten genomgående är hög i kommuner. , och är andra regioner med höga kommunal- skattesatser. Den lägsta kommunalskatten finner man framför allt i vissa kommuner i . Enligt direktiven om jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) skall våra förslag föregås av en analys av hur förslagen förväntas på- verka kvinnors respektive mäns villkor och därmed förutsättningar för jämställdhet mellan könen. Det har framgått att merparten av de personer som helt saknar ATP eller har en låg sådan pension och som därför kommer att beröras av våra förslag är kvinnor. Det kan således sägas att den brist på jämställd- het som karaktäriserat arbetsmarknaden ger återspeglingar i pensions- systemet. Dagens grundtrygghet kan anses befrämja jämlikheten mellan män och kvinnor genom att den ger även de kvinnor som har haft liten eller ingen anknytning till arbetsmarknaden en möjlighet till försörjning. som har diskuterats är huruvida de grundnivåer som gäller är till- räckligt höga med tanke på jämställdhetsperspektivet. Som redan nämnts har ålderspensionssystemet varit föremål för en grundlig utredning. De förslag som har presenterats för övergångsvis garantipension har inte inneburit någon generell höjning av ersättningsnivåerna. Av detta drar vi slutsatsen att det grundskydd som gäller i det nuvarande systemet har bedömts vara tillfredsställande. Eftersom våra förslag i princip inte medför någon försämring, och i många fall innebär en förbättring för den pensionsberättigade jämfört med de gällande bestämmelserna, förutsätter vi att den övergångsvisa garantipensionen uppfyller de jämställdhetspolitiska krav som kan ställas för vårt uppdrag. 15.4Konsekvenser för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet I direktiven (dir. 1996:49) om konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet anges att alla förslag som läggs fram av kommittéer eller utredare skall föregås av en analys och innehålla en re- dovisning av effekterna för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet. Det gäller bl.a. förslag som rör den sociala välfärden. Om kom- mittén eller utredaren bedömer att en sådan analys och redovisning inte kan göras på ett meningsfull sätt till följd av utredningsuppdraget eller ämnets karaktär, skall detta anges och särskilt motiveras. Vi kan konstatera att våra förslag inte innebär någon principiell skill- nad för vår målgrupp, huvudsakligen kvinnliga ålderspensionärer, jämfört med det nuvarande systemet med folkpension, pensionstillskott och SGA. Därför är vår uppfattning att de här presenterade utrednings- förslagen, inte medför någon förändring vad gäller brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. 16.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:702) om garantipension I lagen (1998:702) om garantipension, som träder i kraft , finns bestämmelser angående grundskyddet i det reformerade ålderspensionssystemet såvitt gäller personer födda eller . Detta grundskydd utgörs av garantipension. I denna lag finns också genom vårt förslag, bestämmelser angående grundskyddet för dem som inte omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet, dvs. personer som är födda eller tidigare. På grund av att grundtryggheten i form av folkpension, pensionstillskott och det särskilda grundavdraget (SGA) skall avskaffas föreslår vi att grundskyddet för personer födda eller tidigare skall utgöras av garantipension och bosätt- ningstillägg. Benämningen garantipension är lika för såväl de personer som omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet som för dem som står utanför. Flertalet av bestämmelserna i lagen är också lika för båda grupperna, men själva beräkningen av garantipensionen är helt olik. Bestämmelserna om bosättningstillägg avser endast personer födda eller tidigare. Vi föreslår inte annat än i förekommande fall följdändringar i de bestämmelser som enbart gäller personer födda eller . Flertalet av dessa bestämmelser har emellertid fått nya beteckningar, eftersom vi föreslår att bestämmelserna som gäller för personer födda eller tidigare skall finnas före bestämmelserna för de yngre personerna. Nedan har används begreppet pensionsberättigad även när det inte är klart att den berörda personen faktiskt är berättigade till garantipension eller bosättningstillägg. När begreppet äldregeneration används avses personer som är födda eller tidigare. 1 kap. Allmänna bestämmelser I lagen (1998:702) om garantipension tas även in bestämmelserna om rätten till grundskydd för personer som är födda eller tidigare. De nya pensionsformerna benämns garantipension och bosättnings- tillägg. Paragrafens nya första stycke innehåller de allmänna förutsätt- ningarna för rätt till garantipension och bosättningstillägg. Av 3 kap. 4 § framgår att för varje pensionsberättigad skall fastställas ett beräk- ningsunderlag, som skall uppta hans eller hennes pensionsförmåner. Det är storleken på detta beräkningsunderlag som avgör om och med vilket belopp garantipension till personer födda eller tidigare skall utges. I paragrafen anges att även grundtryggheten för personer födda eller tidigare skall finansieras av enbart statsmedel. 1–4 §§ och 6–7 §§ I paragraferna har gjorts följdändringar. Garantipensionen för personer födda eller tidigare är i prin- cip inte beroende av försäkringstid annat än att det krävs försäk- ringstid för att kvalificera sig för rätt till sådan pension. Andra kapitlet innehåller bestämmelser om vad som utgör försäk- ringstid för garantipension. Paragraferna i kapitlet har kompletterats så att bestämmelserna om försäkringstid även omfattar äldregenerationen. Bestämmelserna i andra kapitlet motsvarar i princip bestämmelserna om tillgodoräknande av bosättningstid för folkpension enligt 5 kap. AFL.