sou · GNB376 · 2000-01-01 00:00:00 — Socknarna skattades hårt av , och kyr- kans lokala organisationer hämtade sig inte förrän , men då som ett resultat av ett dådkraftigt prästerskap, som behövde en bättre organisation. I prästeståndets privilegier är det uttryckligen prästerskapet som ges makt att i städer och på lands- bygden hålla sockenstämmor. befästes prästernas direkta makt över menigheten i och med en förstärkt kyrkotukt, och dess skärpta straff vid försummelse till att göra sin gudstjänst. Detta är långt ifrån en situation, där socknen är ett uttryck för en lokal me- nighets vilja och gemensamma behov! skulle också snart komma att hejdas av kungamakten, och kyrkan striktare ställas under statlig organisation och uppsikt. En fjärde tradition av lokal självstyrelse sägs utgöras av städerna. Ute i är städernas ställning stark . Ofta är de fristående från både världslig och andlig överhöghet, och bildar därför en egen politisk kraft. Det nordtyska fram- står ju ett slag som starkaste makt. De tyska städerna, liksom de italienska, exempelvis, har också en stark egen stadssty- relse och stadsadministration. Tvärtom är det med det svenska stadsväsendet. De flesta medel- tida städerna tillkom genom kungligt initiativ, och med kungligt pri- vilegium att bedriva handel, naturligtvis med beskattning som gen- gäld. är medeltidens städer försumbara, förutom kanske . Stadsväsendet får ett uppsving först , och det genom central politik. Konungen inordnar många städer att lyda under en biskop, ett sätt att stärka kyrkans finanser med kungens. Delar av det tyska väsendet för stadsstyrelse införs också i , men på ett sådant sätt att den kungliga överhöghe- ten aldrig sätts i fråga. Exempelvis är inrättandet och reglerandet av stadens råd en kunglig angelägenhet, ibland även utseendet av råd- män. Kungen utser också en stadsfogde, som står över den lokale byfogden i rang och makt. Egentligen är det bara som har en mer europeiskt fristående ställning, genom sin spe- ciella tyska anknytning och sitt medlemskap i Stadsväsendet i verkar alltså från början vara en kunglig angelägenhet, och alltså inte heller det någon härd för urgammal lokal självstyrelse. Detta styrks även av slutsats: Men började också anläggningar av annat slag ta form. De nya pusselbitarna i riksbygget var städer, och de verkar ha varit medvetet skapade platser för myndighetsutövning, administration, varuhandel och omsättning av kungliga mynt69 Vad som följaktligen är slående i den svenska statsbildningstradi- tionen är frånvaron av lokalt förankrad aristokrati. Adeln tycks redan tidigt vara infogad som kungens män. Dessutom är frånvaron av ett lokalt, självständigt stadsväsen och ett starkt stadsborgarskap påtagligt. Ute i är ju dessa båda drag viktiga för en starkare ställning för de lokala enheterna, ja, rent av för uppkomsten av fe- SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? verkar redan från början vara mer enhets- statligt. Detta är den svenska särarten. Tanken på en urgammal tradition av genuin lokal självstyrelse måste avvisas. I alla fall kan den inte knytas till landskap, härader, byar, socknar eller städer, så som de framstår i de första skriftliga källorna, det vill säga, främst landskapslagarna och 1300-talets början. De institutioner man finner där är spår efter en organiserad kungamakt stödd på kyrkan. Om man ändå skulle vilja behålla tanken, att det bortom , under folkvandrings- tid och vikingatid, fanns en urgammal och genuin självstyrelse, så står det naturligtvis var och en fritt. Men landskapslagarna kan i så fall inte tas som intäkt. Att tolka in en hedentida germansk urdemokrati i landskapsla- garnas rättsliga innehåll är inte heller hållbart. Landskapslagarnas rättstradition är genomgående uttryck för en kyrklig och konungs- lig, uppifrån kommande, samhällsorganisering. (Det verkar som om det vore citat om svionernas envåldshärskare, och inte Hei- denstams citat om svenskarnas urdemokrati, ovan, som är mest rättvisande!) Lika litet kan man tala om någon egentlig lokal självstyrelse efter medeltiden, under den senare svenska kungamaktens period från 1500-tal till 1800-tal. För att göra en lång historia kort, kan man med fog hävda att all utveckling av den lokala och regionala styrelsen och förvaltningen från 1500- talet – på gott och ont – var en fråga om att organisera den centraliserade enhetsstaten runt den absoluta kunga- makten: kameralt, juridiskt, socialt och kyrkligt, och inte minst militärt. Vi vill alltså ifrågasätta den bild av den tidiga svenska samhälls- bildningen där landskap, härader, byar, socknar och städer ses som spontant framvuxna självstyrelseenheter vilka successivt växer sam- man till den nationella enhetsstaten. Om man skall tala om en lång och obruten tradition i den svenska statstraditionen, är det i stället traditionen av en överhetsdominerad enhetsstats inrättande, kunga- makten och kyrkans inrättande av sina lokala samhällsorganiserande styrelseorgan: landskap, härader, byar, socknar och städer. En stats- tradition där kungamakt, kyrka och aristokrati har tävlat om att or- ganisera, beskatta och integrera den nationella enhetsstatens lokala och regionala delar. (En formidabel prestation av samhällsstyrande och social ingenjörskonst!). Vi vill alltså förlägga den svenska kungamaktens och enhetsstatens ursprung till århund- raden än 1500-tal, 1300-tal eller 1200-tal. Att det alltid har förekommit lokal politisk aktivitet, lokala poli- tiska traditioner och därtill maktkamp inom de av centralstaten in- rättade lokala och regionala politiska basorganisationerna har vi där- emot ingen anledning att betvivla. Naturligtvis har lokala aktörer alltid kämpat om makten, både sinsemellan och med cen- tralmaktens representanter (fogdarna). Och naturligtvis har drag- kampen fått olika utfall och uttrycksformer, varför den lokala själv- styrelsens faktiska innehåll varierat och rum. Men att tolka in politisk självstyrelse i det faktum att det är vanligt med lokal och regional politisk aktivitet och maktkamp är inte hållbart. Skall man tala om politisk självstyrelse, så måste denna politiska styrelse göra sina avtryck och bli synlig författningspolitiskt och förvaltnings- politiskt. Annars talar man inte om ett samhälles politiska basorga- nisation, bara om en politisk subkultur eller föga framgångsrik mot- ståndskultur. Kontrafaktiskt exempel: Hade Dacke-fejden runt 1540 lyckats komma längre, skulle kanske ha kunnat få en ny rättsord- ning i de befriade landsdelarna. Men så blev inte fallet. Ändå var Dacke-fejden kanske det enda uppror som på allvar skulle ha kunnat hota den svenska enhetsstatliga utvecklingen. Men det man ju inte veta. Väl i maktställning hade kanske blivit en ny , och inte en federativ bonderepubliks president. Som vi antytt ovan är emellertid frågan om den politiska maktens organisation, den politiska basorganisationens utformning, inte bara en fråga om faktisk och rättslig reglering. Minst lika viktig är den ideologiska och retoriska argumentation varmed den rådande politiska organisationen beskrivs och rättfärdigas. I de följande av- snitten skall vi närmare betrakta principiella idémässiga uppfattning- ar om lokal politisk styrelse, det vill säga, kommunerna som del i landets politiska basorganisation, såsom dessa uppfattningar ut- trycks av de dominerande politiska partierna i svensk politik. Vi startar , med den intensiva politiska debatt som ledde års kommunalförordningar, och följer debatten fram till vår nutid. Vårt mål är att genom 1800-talets diskussioner lägga en grund för en analys av hur begreppet självsty- relse har definierats , av dem som har att definiera det som en del i den politiska basorganisationen, det vill säga i sista hand våra SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? Vårt mål nedan i nästa avsnitt fyra är inte att skriva substantiell historia, lika litet som det var det i detta. Vi använder historien instrumentellt, som verktyg för kritik och analys, och som instrument för den politiska förståelse vi talade om inledningsvis som vårt syfte. Principuppfattningar om kommunens grundkaraktär som politisk basorganisation ...ända har det inte funnits någon anledning att skilja mellan självstyrelseärenden (egna ärenden) och specialreglerade (statliga) ärenden. Alla äro de genom statlig lagstiftning delegerade ärenden... (Stjernquist, N., , H., Den kommunala självstyrelsen, jämlikheten och variationerna mellan kommunerna, 1988, s. 40). Kommunen i den svenska statstraditionen: enhetsstatlig integrationism bedrevs en intensiv kommunideologisk principde- batt runt om i , också i . Bakgrunden var, för att nu uttrycka det svepande, att samhällsorganiserandet stod inför nya utmaningar som industrialismen och urbaniseringen medfört. Den nationella samhällsorganiseringen utgjorde ett gigantiskt moderni- seringsprojekt som genomfördes i strid mot gamla tiders ståndsvä- sende och skråväsende, mot den merkantilistiska och absolutistiska kungamaktens förvaltningsorganisation, och mot kyrkans domine- rande ställning i samhällslivet. I kulminerade denna natio- nella moderniseringsprocess i 1846 och näringsfrihetsför- ordningar, kommunalförordningar (som instiftade det moderna svenska kommunväsendet med städer, landskommuner, landsting och kyrkokommuner samt för övrigt termen självstyrelse som sådan) samt riksdagsreform som avskaf- fade ståndsriksdagen. kommunalförordningar tillkom efter en ideologisk strid mellan konservativa och liberaler. De konservativa drog det längsta strået. Visserligen fick de liberala av intensiv propa- ganda med ordet självstyrelse i förordningstexten, med tankar som associerar till den amerikanska revolutionens syn på självstyrande medborgare i en självstyrande, federativ samhällsord- ning, uppbyggd underifrån i rättsligt självständiga kommuner, själv- styrande delstater och en federativt sammansatt nation. (Det fanns också revolutionärt federativa socialistiska idéer om kommuner och kommunism, ett förbund av fria människor som tidstypiskt uttryckte denna vision av det kommunis- tiska samhället i alla sina skrifter.) Men hursomhelst: uttrycket självstyrelse i svensk offentlig rätt måste betraktas som en symbolisk eftergift från de konservativa till den förlorande liberala sidan. I allt väsentligt in- rättade kommunalförordningar de svenska moderna kom- munerna som ett slags lokala offentliga förvaltningsorgan i den natio- nella samhällsorganismen. Det fastslogs särskilt att kommunerna inte hade någon statsrättsligt genuin juridisk kompetens som självsty- rande politiska enheter. De fick sin kompetens genom delegering från staten, och verkade under statens suveränitet. I sin förträffliga studie Den parlamentariska diskussionen kring den kommunala självstyrelsen i –1862 (1939) beskriver betänkande . Betänkandet låg till grund kommunalförordningar och fastslår tydligt kommunernas underordning under den statliga suveräniteten: Endast genom staten finge de [kommunerna] sitt berättigande, men i trots härav hörde en förvaltande självverksamhet till kommunens be- grepp. Kommunerna voro liksom själva underlaget för statens organiska förening och i samband med folket.70 Det efterföljande seklet av indelnings- och organise- ringshistoria fullföljer den enhetsstatliga integrationismens tradi- tion. Kommunindelningslagen 1919 fastslår särskilt att varken kom- munen eller socknarna har någon laglig rätt till sina territorier. storkommunreform, som minskar antalet kommuner i landet från ca 2 000 till ca 800, är ett led i den centrala statsmaktens poli- tiska strävanden att lägga grunden för en mer ambitiös, centralt diri- gerad offentlig välfärdspolitik. Samma målsättning vägleder också kommunblocksreform, som med tillägget om tvångsvis sammanslagning minskar kommunantalet från ca 800 till de nuvarande drygt 280. Visserligen betonas i detta politiska indelningsarbete gång på gång hur viktiga kommunerna är, och visserligen sägs särskilt att de är överlägsna utlokaliserade statliga verk. Men detta är snarare det enhetsstatliga mönstret än själstyrelse. SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? liksom , på gott och ont, en sorts lokala verkställa- re av statlig reformpolitik. Vissa element av kommunalt självbestäm- mande finns dock, det vill vi inte undanhålla, det måste infogas i vår alternativa bild. De är framför allt tre: de kommunala politiska för- samlingarna, beskattningsrätten och den så kallade allmänna kom- petensen. Dessa inslag påminner om att dragkampen om lokalsam- hällets organisation alls inte är slutgiltig och avgjord i och med 1862, 1919, 1952, 1962 osv. Men det hittillsvarande huvudintrycket är enligt vår mening entydigt. Det retoriken kallar själv- styrelse är huvudsakligen en förvaltningsform inom enhetsstaten. Vår tes skall bli mer underbyggd efter hand. Särskilt efter kommunblocksreformen 1962–1969 är begreppet kommuner tydligt inordnade under begreppet offentlig förvalt- ning, alltså inte som i under begreppet lokal styrelse. Detta gäller diskursmässigt och ideologiskt i det politiska språket, men också i den offentliga rättens och i statsvetenskapens läro- böcker och kompendier, de läroböcker som formar de blivande tjänstemännens och den politiska elitens politiska världsbild och tankemönster.71 Denna uppfattning gäller som en självklarhet. Den är sann i den positiva meningen att den återspeglar de faktiska förhållandena. Den brukar också avvisa andra synsätt, till exempel naturrättslig, federativ självstyrelse i liberal och socialistisk tradition, som orealistisk naturrättslig metafysik. Rättspositivistiskt sett råder ju följande: Kommuner har, säger har, ingen egen juridisk kompetens. De får, säger får, sin juridiska kompetens av staten. Så lyder den gängse bildens enhetsstatliga kanon. Det finns alltså i denna gängse rättsuppfattning inte någon skillnad mellan kommu- nernas allmänna kompetens och den statliga speciallagstiftningens kompetens: Alla ärenden är av staten delegerade ärenden, liksom inom en enhetlig förvaltningsorganisation, framhålls det närmast poetiskt av och i citatet ovan.72 Detta är naturligtvis sant, rättspositivistiskt sett. Lagstiftningen är faktiskt sådan. Det är också sant maktpolitiskt sett. De politiska majoriteterna har faktiskt inrättat det så. Men det är inte den enda möjliga ståndpunkten om man betraktar kommunernas roll idépolitiskt och normativt; om man intar perspektivet lege fe- renda i stället för lege lata. Framför allt bör det ju inte vara den enda möjliga ståndpunkten analytiskt sett, i en upplyst och öppen dis- kussion om vad ett gott statsskick skulle kunna vara . Det finns ju inget som binder den svenska staten till att för evigt instituera kommunerna som huvudsakligen underordnade för- valtnings- och verkställighetsorgan. skulle naturligtvis i princip kunna inrätta en ny regeringsform och kommunallag, och inrätta en starkare kompetens, ja, till och med en långtgående självständighet, om den poli- tiska viljan och majoriteten funnes. Den gängse bilden inom statsvetenskaplig kommunforskning, försöker dock framställa det existerande som något naturligt fram- vuxet, eller en anpassning till förändrade samhällsförhållanden.73 Ett annat arbete skriver om tidsandans förändring och hänvisar till utvecklingen, något som inte beror på politisk makt och som inte kan ändras gentemot nya tiders krav.74 Framför allt verkar man bortse ifrån, eller vill dölja, att det nuvarande författningspolitiska och förvaltningspolitiska tillståndet existerar som ett resultat av idépolitisk strid. Den gängse bildens skapare har haft en blind fläck när bilden konstruerades. Fläcken har inneburit att den idépolitiska debatten negligerats, sållats bort eller inte alls uppmärksammats. Låt oss där- för närmare betrakta några olika principuppfattningar om kommu- nens konstitutiva grundkaraktär som har funnits , och finns än . Det skall då bli synligt och tydligt vilka idépolitiska alternativ som har funnits och alltjämt finns. Det skall dessutom, och inte minst, bli synligt hur ideologiskt och politiskt bestämd den segrande principuppfattningen är. Det är den principuppfattning som vi i denna uppsats benämner enhetsstatlig integrationism. Fyra stiliserade principuppfattningar om kommunens konstitutiva grundkaraktär I diskussionen om 1862 års kommunalförordningar, och i diskus- sionerna om den senare kommunala utvecklingen vid reformerna 1919, 1952, 1962 och 1969 samt i den nutida debatten framträder de svenska politiska partierna med olika principuppfattningar om den kommunala självstyrelsens funktion i samhällsbyggnaden. När vi överblickar denna idépolitiska diskussion om vad kommuner är och bör vara, , finner vi fyra huvudsakliga princip- uppfattningar. Den första principiella uppfattningen om kommunens konstitu- tiva grundkaraktär skulle vi vilja kalla idén om gemenskapskommu- nen. Enligt denna uppfattning är kommuner spontant och organiskt framvuxna lokalsamhällen, med traditionsgiven och ursprunglig självständighet. Gemenskapen upplevs bakåt till socknen, byalaget eller det äldre stadsväsendet, som tas till romantisk inspiration, oav- SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? sett den historiska sanningshalten. En historisk organismtanke är tydlig. Till grund för denna uppfattning om kommuners konstitu- tiva grundkaraktär finns den faktiska och alldeles naturliga känslan av tillhörighet med en bygd eller en stad, och känslan av gemenskap med dess invånare, som alla kan uppleva, allt från släkt och skol- kamrater, till arbetskamrater och grannar. Den kommunala sam- fällighet som gemenskapskommunen beskriver är egentligen inte politisk, invånarna är inte medborgare i egentlig mening. Det ligger närmare till hands att jämföra samfälligheten med en familj. En kollektiv social gemenskap. Medlemskap snarare än medborgarskap. Gemenskapskommunens idé finns än , och i överraskande mo- dern form, i återkommande idéer om lokalsamhälle och lokal gemenskap, eller i amerikansk small-town ideology eller com- munitarianism. Politiskt sett har idén om gemenskapskommunen i främst burits fram av och av Kristdemokra- tiska Samhällspartiet. I idén om gemenskapskommunens finns många argument som förordar en starkare lokal självständighet och juridisk kompetens.75 Den andra principuppfattningen om kommunens konstitutiva grundkaraktär som uttrycks i den svenska idédebatten om kommu- nerna skulle vi vilja kalla kontraktskommunens idé. Det är den radi- kala liberalismens idé, med rötter i de amerikanska och franska re- volutionerna och 1789. Utgångspunkten är den självstyrande människan, som genom ett slags kontrakt (samhällskontraktet) slu- ter sig samman med andra till ett samhälle. Samhället är alltså inte organiskt och traditionellt framvuxet, utan rationellt och liksom mekaniskt sammansatt. Medan gemenskapskommunens idé kon- stituerar kommunsamfälligheten utifrån kollektivet, konstituerar kontraktskommunens idé samfälligheten utifrån individen, i den typiska politiska individualismens tankefigur, den som bland annat vältaligt framlagts av till exempel . Kontraktskommunens samfällighet äger en egen och genuin po- litisk självständighet med en egen rättslig kompetens. Denna kom- petens härleds från varje individs rättsliga kompetens att handa sina egna angelägenheter, och inte minst sitt självbestämmande över sin kropp och sin själ. Varje individ kan, som i eller politiska filosofi, genom ett frivilligt kontrakt avyttra en del av sin egen politiska autonomi till det politiska eller civila samhället.76 Kommunen ses i detta ljus som en association av auto- noma individer som slutit sig samman i ett lokalt samhällskontrakt. Flera lokala samhällen kan sedan sammansluta sig, genom ett större samhällskontrakt, till en delstat eller rent av till en nationell fede- rativt uppbyggd stat. Kontraktskommunens idé och politiska filosofi utgör en viktig del i den gammalliberala självstyrelseideologin . Det är en självklar ideologi hos den radikale liberalen , men också hos den något mer moderererade . Den är självklart verksam i de svenska liberalernas diskussioner års kommunalförordningar. Kontraktskommunens idé er- bjuder en slagkraftig normativ argumentation för en radikal lokal självstyrelse och egen rättslig kompetens. Liknande idéer återfinns också i den socialistiska traditionens fe- derativa idéer, till exempel hos Proudhon och . De finns också i och politiska skrifter, särskilt i analys av den så kallade Pariskommunen , då medborgarna i tog makten i sin stad i samband med . av fria människor utgör politiskt filosofiskt sett inget annorlunda än eller association av egenmäktiga individer.77 En tredje principuppfattning om kommunens konstitutiva grundkaraktär är den konservativa idén om kommunen som en del av statsorganismen. I denna konservativa samhällssyn är all samhälls- utveckling organisk. utvecklas likt en väx- ande organism. Samhällets olika enheter är förbundna med varandra liksom lemmarna i en kropp, och kommunerna är inordnade i den nationellt organiserade statliga förvaltningsorganisationen. Man ser samhället som en ordnad hierarki av stora och små samhällen, där betoningen ligger på nationens, organismens, harmonisk utveckling och organisation. Denna konservatism var stark , den formuleras av den konservative statsfilosofen , och blir till dogm senare del. Den överges dock inom konservativa kretsar efter demokratins genombrott.78 En fjärde principuppfattning om kommunens konstitutiva grundkaraktär, slutligen, skulle vi vilja kalla idén om förvaltnings- kommunen. Man skulle kunna säga att det är den gamla statsorga- nismidén, fastän i modern tappning. Denna nära koppling mellan en konservativ statsidealism och en socialdemokratisk offentlig sektor- socialism har också uppmärksammats i litteraturen. Både forskaren i offentlig rätt och idéhistorikern har i idéhistoriska översikter noterat att en högerståndpunkt från 1800- talet, blir en vänsterståndpunkt på 1900-talet.79 Den moderna för- valtningskommunens idé frambärs främst av 1900-talets socialde- mokrati, men också av det socialliberala . Det är 1900-talets typiska svenska enhetsstatliga, integrationistiska SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? och statsförvaltande idé. Där ses kommuner rätt och slätt som led i statlig förvaltning. Framför allt ser man dem som redskap för den nationellt beslutade reformpolitiken. Och eftersom denna reform- politik - allt från till den sociala omsorgen - gäller hela nationen, skall olika kommunala variationer helst suddas ut. Därför måste kommunerna göras stora och enhetliga, så att medborgarna kan få uppleva enhetlig service. Kommunernas roll förändras där- med, som det heter i en tidstypisk utredningstext, från att vara ett instrument för tillvaratagande av enbart eller huvudsakligen lokala intressen till att vara en integrerad del i ett enhetligt samhällsmaski- neri.80 Förvaltningskommunens idé är dock uttryckligen demokratiskt grundad. Men inte av politisk egen kompetens. Den de- mokrati som förvaltningskommunens demokratiska legitimitet ut- går från, är det nationella planet, den demokrati där hela folket re- presenteras. Samhället ses som mekaniskt sammansatt och rationellt konstruerat. Kommunen är infogad i ett beslutsflöde uppifrån och ned, en länk i den demokratiskt styrda kedjan av offentlig förvalt- ning. Inte ett organ för politisk aggregering och artikulering nedi- från.81 De kommunala politiska valen bör integreras med de natio- nella i en gemensam valdag så att sambandet mellan nationell och reformpolitik skall bli tydligt. Vilken är då skillnaden mellan den nutida förvaltningskommunen och den gamla konservativa statsorganismidén? Inte mycket mer än den historiska tidpunkten och den socialpolitiska målsättningen. Man möter samma argumentation kring systemets legitimitet och funktionella effektivitet. Kommunerna är på liknande sätt integrerade i en enhetlig politisk basorganisation för gemensamma mål. Den politiska kraftlinjen går uppifrån och ned, i en kedja av förvaltningsbeslut och förvaltningsorgan.