sou · GNB3121 · 2000-01-01 00:00:00 — att driva ett ärende från grunden, det vill säga att placera ett ärende på den politiska agendan som inte varit aktuellt eller vid tillfället legat nere/inte varit ämne för diskussion att påverka/ytterligare lyfta fram ett ärende som på något sätt redan befinner sig på den politiska agendan i och med pågående debatt, utredning eller remissförfarande. Nya eller gamla frågor? Lyfta fram en ny fråga Lyfta fram en redan aktuell fråga Källa: Enkätfråga 5a och b (se bilaga) Att driva ett nytt ärende helt från grunden tycks ganska vanligt men det förekommer i mindre utsträckning än att ytterligare lyfta fram ett redan befintligt ärende. Vid ett företag är det dock mycket vanligt och vid två företag ganska vanligt. Här finns en risk att den politiska agendan inte växer fram hos dem som frågan berör direkt. POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS styrs och formas den på initiativ av någon som offentligt inte repre- senterar den berörda intressegruppen. Initiativen till dagordningen skall komma ur en bred öppen debatt och inte ur privata intressen där insyn för allmänheten saknas. Här ligger med andra ord en fara i att frågor skapas på PR-företagens premisser och enligt deras förut- sättningar. Det är rimligt att anta att dessa är en kombination av före- tagens kompetens, preferenser, och ekonomiska intressen, men också konsulternas personliga politiska engagemang. Att frågor ini- tieras på PR-företagens villkor minskar representationsmaktens möj- ligheter att forma och kontrollera den politiska dagordningen. Att lyfta fram en fråga från grunden kan också innebära att PR-företagen har ökad frihet att styra hur turerna kring ärendet kommer att se ut. Effekten blir att PR-företagen kan bestämma vem som ges möjlighet att komma till tals i frågan och när; det vill säga vilka argument som kommer fram och därmed hur en eventuell debatt kommer att se ut. För uppdragsgivarnas del kan möjligen företagens preferenser samti- digt betyda att en fråga måste se ut på ett visst sätt eller ha en särskild anknytning för att intressera PR-företagen. Nackdelen blir då att intressen och frågor som av en eller annan anledning inte är intres- santa för PR-företagen eller frågor om vilka kompetens saknas, riske- rar att få en sämre utgångspunkt redan från början. Att komma till tals och få fram budskap med hjälp av en konsult behöver således inte bara bero på uppdragsgivarens betalningsförmåga, utan också på vilka frågor som PR-byråer/konsulter av andra skäl ser intresse i att driva. Men dessa risker bör inte överdrivas – majoriteten av uppdragen initieras ändå från uppdragsgivarna själva. I de flesta fall arbetar PR- företagen med frågor som redan innan de nått deras bord varit aktu- ella vilket rimligtvis innebär att de inte har samma möjlighet att styra argumenteringen. Under intervjuerna påpekade dessutom två kon- sulter att kunderna ofta är för sent ute; när PR-företagen kontaktas är den politiska processen ofta för långt gången för att det skall vara möjligt att åstadkomma verkliga förändringar i besluten. Men det är också möjligt att se en annan sida av att PR-företagen på eget initiativ kan skapa politiska ärenden eller styra upp nya frågor. För att de folkvalda skall ha kontroll över dagordningen kräver ideal- modellen att de – förutom att de fattar de avgörande besluten – på ett tidigt stadium skall förutse kommande samhällsproblem. Eftersom vi saknar garantier för att de folkvalda uppfyller detta ideal kan frågor, oavsett hur de lyfts fram, bottna i ett brett intresse och vara ett vik- tigt komplement till den politiska agendans sammansättning. Trots att PR-företagens verksamhet som syftar till politisk påverkan i vissa infallsvinklar inte är helt i linje med det här arbetets demokratiska POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS kriterier, skymtar andra orsaker till att den demokratiska beslutspro- cessen naggas i kanten och som inte har sitt ursprung i PR-företagens sätt att agera. Orsakerna har att göra med beslutsprocessens utveck- ling i stort och har berörts i tidigare stycken. Det är företrädesvis fråga om ett uppskruvat politiskt tempo, brist på utredningsresurser, och medias allt starkare förankrade maktposition. Som nämnts ovan ligger uppdragen inom många olika ämnesområ- den. Av intervjuerna framgår att en del uppdrag är gigantiska och sträcker över medan andra är kortare och kanske mer inten- siva. Med bland annat detta i åtanke faller det sig tämligen naturligt att arbetsinsatserna varierar från uppdrag till uppdrag vilket medför att arbetsmetoderna är svårundersökta. Här kan en inledande distink- tion vara att skilja på arbetsinsatser som syftar till direkt och indirekt påverkan gentemot beslutsfattare. Av artiklarna framgick att media är en viktig kanal för att nå fram till beslutsfattarna och att PR-företa- gens uppgift ofta handlar om att hantera medias krav på nyhetsvärde och att skapa opinion. Riksdagsdebatten om registrering av lobbyis- ter fokuserar till viss del på medias roll men också på att politiskt del- tagande går mot en mer lobbyistisk utveckling som liknar den ameri- kanska med intensifierad påverkan direkt på beslutsfattarna. Tidigare undersökningar visar emellertid att direkt påverkan konsult och beslutsfattare emellan är ytterst ovanligt. För PR-företagens del tycks det närmast handla om att bistå kunden med någon form av handlingsplan. Vi skall närmare försöka ta reda på hur PR-företagen går till väga i det arbete som syftar till att påverka politiken. Ett samlat intryck från intervjuundersökningen är att PR-företa- gen utvecklar egna metoder och modeller för hur uppdragen utförs. Generellt är det emellertid viktigt att inledningsvis föra en diskussion med uppdragsgivaren om uppdraget, att noggrant analysera och klar- göra uppdragets mål och målgrupper. Sedan utvecklas strategin för uppdraget; vilka kommunikativa insatser som krävs och hur argu- menten skall formuleras. Målet är att hitta det för situationen opti- mala verktyget, påpekar en av konsulterna.188 Sammanfattningsvis har diskussion och utbyte av synpunkter på uppdragens sakinnehåll en framskjuten plats i kontakten mellan kon- sulter och uppdragsgivare. Syftet är att hitta de rätta och mest effek- tiva formerna för hur budskapen skall förmedlas för att man skall nå den aktuella målgruppen. POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS På grund av att varje uppdrag kräver sin specifika lösning var det i intervjuerna svårt att få mer detaljerade uppgifter på i vilken utsträck- ning olika arbetsmetoder används. I enkätundersökningen däremot ombads de svarande att bedöma i vilken utsträckning på en skala ald- rig-alltid de använder utvalda arbetsmetoder. I intervjuerna antyddes att man bistår uppdragsgivaren med att formulera argument för de frågor som uppdragsgivaren vill driva. Enkäten tog upp två sätt att göra detta, dels att bedriva egna efter- forskningar om fakta i ärenden med syfte att befästa/formulera argu- ment, dels att engagera utomstående med expertinflytande för att de skall ta ställning i en fråga. Vi såg i fallet med att Rikta distribuerade en rapport från . I för- månsbilsfrågan såg vi att SJ och – hjälpta av JKL – också använde expertutlåtanden189 för att driva på debatten och för att förankra argument och budskap.190 Båda metoderna är vanliga och att PR-företagen gör efterforsk- ningar i syfte att formulera argument åt kunden är mer regel än undantag. (Att göra och presentera opinionsundersökningar används förmodligen också i delvis samma syfte men fanns inte med som svarsalternativ i enkäten.) Koalitioner och formulering av uppdragens argument Engagerat experter att ta ställning Research i syfte att befästa Sammanfört/försökt sammanföra Källa: Enkätfråga 3a (se bilaga). Ett bortfall på frågan research i syfte att befästa argument. Att leta samarbetspartners till kunden – att föra samman grupper som kan ha intresse av att driva en och samma fråga – förekommer vid flera av företagen. Detta sätt att arbeta poängterades också i inter- vjuundersökningen. I en av artiklarna som jag tidigare hänvisade till framhölls att vissa vänner är särskilt bra att ha – framför allt inom miljörörelsen. Detta tycks exempelvis ha varit fallet i förmånsbilsfrå- gan då SJ valde att samverka med . POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS segrupper sammanförs för att agera gemensamt i en fråga framstår i demokratisk bemärkelse främst som något positivt. En fråga som drivs av samverkande grupper är rimligen bredare förankrad än ett litet avgränsat privat intresse. Vi drar oss till minnes att argumenten som ligger till grund för beslut inte skall komma ur privata enskilda intressen utan ur en bred öppen debatt. Inom ramen för att koalitio- ner bildas kan flera få möjlighet att komma till tals och besluten som fattas kan således formas av flera intressen än de kanske annars skulle ha gjort. En tänkbar risk är dock att svagare grupper passar olika bra att samarbeta med vid olika tillfällen, det vill säga att det är intresset hos några starka och inflytelserika grupper som är avgörande för om de svagare kommer till tals eller ställs utanför de politiska koalitio- nerna. Då blir också effekten att det är förmågan att bilda koalitioner istället för det på bred front förankrade argumentet som är avgörande för hur den politiska dagordningen kommer att se ut. Opinionsbildningens innebörd preciserades i det inledande kapitlet som eget deltagande i den offentliga debatten. Insatserna görs i syfte att via den allmänna opinionen eller en utvald grupp påverka besluts- fattarna. Att genom kontakter med media låta någon annan föra fram en ståndpunkt betraktas i vår definition som en från opinionsbild- ning avgränsad påverkansform. Gemensamt för dem båda är att det handlar om att påverka utan direkta relationer till beslutsfattarna. Men påverkan genom kontakter med media innebär enligt definitio- nen att den som vill nå fram till beslutsfattarna själv inte är tvungen att framträda som aktör och därmed kan agera längre bort ifrån det beslut man har för avsikt att påverka. Det finns alltså olika sätt att använda media som kanal till besluts- fattarna. Ett är det som Rikta använde på uppdrag åt Redarefören- ingen; att bistå uppdragsgivaren med journalistkontakter genom att ordna presskonferenser eller presseminarier dit journalister bjuds in. Av intervjuerna framgick att ett alternativ är att uppdragsgivaren får hjälp med research, artiklar, och faktaunderlag till artiklar. Det kan också vara fråga om att presentera opinionsundersökningar, annonser och informationsmaterial. Att opinionsbildning kan vara allt från kampanjer till debattartiklar, att vägen till politiken går via opinio- nen och att denna kommer att spela en allt viktigare roll är ett par centrala påståenden som framkom under intervjuerna. Enkätsvaren bekräftar att man överlag ofta skriver artiklar eller POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS alternativt ser till att de blir skrivna genom att bjuda in utvalda jour- nalister eller på andra sätt informerar journalister. Men tabellen nedan visar också på undantag; att man i några fall sällan eller aldrig arbetar på det sättet. Indirekt påverkan – sätt att nå ut via media Författat artiklar/Utkast till artiklar Ordnat pressmöte/Bjudit in På annat sätt försett journalister Källa: Enkätfråga 3a (se bilaga) Ett mönster framträder emellertid som visar ett samband mellan frekvensen av de olika sätten att använda media. Det är nämligen i stort sett samma företag som exempelvis ofta skriver artiklar för en kunds räkning som använder andra sätt att nå ut i media. Mediepro- fessionaliseringen är därmed tydligare hos några av företagen då de mer konsekvent än andra arbetar på det sättet. är också ett exempel på samverkan mel- lan några olika sätt att gå tillväga. Rikta skötte kontakter med journa- lister, ordnade pressträffar och skickade ut pressmeddelanden, i upp- draget ingick också att förse utvalda journalister med en rapport från om konkurrensvillkor och att kartlägga mediernas hållning i frågan.191 Vi vet att det bland PR- företagens anställda finns många med journalistisk bakgrund. Men Riktas agerande i rederifrågan, liksom medias inflytande och roll som opinionsbildare i stort, föranleder oss att ta reda på mera om betydel- sen av kontakter mellan PR-företag och journalister. I tabellerna nedan ser vi att man ofta är i kontakt med journalister – i sju av de nio fallen minst en gång . Dessutom bedöms personliga kontakter med journalister överlag som mer eller mindre viktiga för att lyckas bra med ett uppdrag och inte i något av fallen som oviktiga. Att dessa kontakter i fyra fall anses vara närmast en förutsättning för att lyckas bra med ett uppdrag och i tre fall bedöms POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS som viktiga är en tydlig indikation på samverkan mellan PR-konsul- ter och journalister.192 Bedömning av hur ofta företaget har kontakt med Källa: Enkätfråga 7 (se bilaga) Om vi drar oss till minnes en av PR-branschens grundläggande affärsidéer – att utarbeta formerna för hur ett budskap tillkännagörs gentemot olika målgrupper – verkar det rimligt att med den informa- tion vi har fått, anta att det är viktigt att känna till skribenters åsikter och kunskap i olika frågor. Vet man det inte tar man förmodligen reda på det, exempelvis genom att kartlägga vilka åsikter som förs fram av vem och i vilka medier. Överlag förenklar samarbete och goda kontakter med journalister utan tvekan arbetet med att få ut det avsedda budskapet med de rätta ståndpunkterna i de rätta medierna. I ett av enkätsvaren påpekas emellertid att även om personliga kontak- ter är bra att ha är det ändå nyhetsvärdet som är avgörande för jour- nalisten. Frågan som sedan följer är hur detta resonemang ser ut i ljuset av det offentliga rummets ideal. Att nå ut via media är ofta avgörande i kampen om uppmärksamheten och att få inflytande i politiken. Medias betydelse som politisk påtryckare anses ha ökat . Det är också vanligt att PR-företagen använder media som kanal för att väcka beslutsfattarnas uppmärksamhet och att nå dem via en skapad opinion. Rimligen bidrar företagens verksamhet i det här avseendet till att frågor och argument görs tillgängliga för en större allmänhet och därmed kommer ut i offentlighetens blickfång. I en lättillgänglig öppen debatt kan då argumenten vägas mot varandra. Dåligt grundade argument kan sorteras bort – de som inte tål offentlighetens ljus – och de argument som är i linje med samhällets bästa ges möjlighet att prägla samhällsutvecklingen. Argument som dessutom underbyggs av bevis och fakta i och med PR-byråernas efterforskningar och engagemang av experter, bidrar till att vi får bättre möjlighet att ta ställning till välgrundade och verklighetsbase- rade argument. Mot bakgrunden att förmågan att väcka uppmärksamhet i media POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS spelar stor roll för att komma till tals visar sig ytterligare en ljus sida av PR-företagens verksamhet. De intressen som saknar den nödvän- diga kompetensen eller kontakterna har svårt att göra sig hörda. Deras frågor och argument som kanske annars riskerar att inte komma fram ges tillträde till en större offentlighet. Därmed blir de tillgängliga för en bredare allmänhet som kan ta upp frågan till dis- kussion. Ur ett sådant perspektiv bidrar konsultverksamheten till förutsättningarna för att vi får en bred debatt där den öppna diskus- sionens självcensurerade filter kan ställa argumenten i centrum och därmed till upplysta beslut med förankring på en bred front. Negativa aspekter saknas dock inte. Vi såg att det är vanligt att PR-företagen arbetar med att formulera de argument som skall hjälpa kunderna att driva sina frågor. Att argumenten sedan förs fram med ett tydligt bakomliggande syfte att övertyga, kan utgöra en risk för att de så att säga diskuterar och drar slutsatserna åt oss. Då materialet främst består av ställningstaganden och den objektiva upp- lysningen är bristfällig löper vi risk att få en styrd och likriktad debatt. För de enskilda medborgarna krymper därmed tillgången på objektiv information och på att frågor belyses ur flertalet perspektiv. Det är med andra ord inte säkert att iordningställda argument och budskap skapar den vitala breda debatt som är önskvärd för att den skall kunna betraktas som ett fullgott bidrag till den demokratiska beslutsprocess enligt de kriterier vi ställt upp. Att PR-konsulterna kan erbjuda kompetens och kontakter inom media öppnar också sannolikt möjligheterna för uppdragsgivare att agera utan att behöva framträda öppet. En rimlig följd är att informa- tionen då inte kommer att värderas utifrån den egentliga källan, utan från en till synes mer neutral avsändare – en journalist som fått i upp- drag eller tillfrågats att skriva om en viss fråga. Genom den resurs som PR-byråernas mediakunnande och kontakter med skribenter utgör, ges aktören – beroende på frågans karaktär och situation – en större möjlighet att välja i vilken utsträckning man vill kopplas sam- man med en viss ståndpunkt i en fråga. Därmed är det till synes möj- ligt, liksom också definitionen av detta sätt att påverka förespråkar, att på ett större avstånd från beslutsfattarna få inflytande över utvecklingen i en fråga utan att själv behöva träda fram och argumen- tera öppet. När vi överväger den negativa aspekten kan vi inte bortse från hur media utvecklats. Det är tänkbart att konkurrensen om uppmärk- samhet i media och ökade krav på nyhetsvinkling gör att argumen- tens formulering prioriteras framför deras egentliga innehåll för att kunna möta de journalistiska kraven. Det ligger också nära till hands POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS att vara kritisk mot en utveckling där man måste ha experthjälp för att kunna göra sig hörd – något som inte minst kräver resurser. Att diskutera just resursfrågan är viktigt i det här sammanhanget. En demokrati bygger på medborgarnas deltagande och att deltagan- det sker enligt jämlikhetsprinciper. Den offentliga diskussionen skall vara tillgänglig för alla och endast argumentens hållbarhet och för- ankring är utslagsgivande. Idealmodellens innebär således krav på jämlikhet. I grunden är det fråga om jämlikhet på individnivå. Men med den representativa demokratiska tradition vi har, finns det anledning att använda jämlikhetstanken i överförd betydelse på de många organiserade intressen som företräder medborgarna. Ur demokratisk synvinkel – med avseende på just jämlikhetstanken – kan den massmediala utvecklingen ifrågasättas. Med de krav som ställs på nyhetsvinkling har alla medborgare – varken i egenskap av enskild medborgare eller genom sina företrädare – knappast samma möjlighet att komma till tals och påverka genom media. I slutänden blir det en fråga om resurser och möjligen också tillgång till kontakt- nät. Detta är i sig inget nytt. Men det som vi skall ägna en tanke åt är vilken roll PR-företagen spelar i sammanhanget. Å ena sidan ser vi en positiv utveckling. Den kompetens man inte har råd att anställa finns att hyra in då man står inför ett visst problem. Å andra sidan är det tänkbart att PR-företagens verksamhet som syftar till politisk påver- kan bidrar till en utveckling där det blir alltmer vedertaget att för pengar köpa politiskt inflytande. Med resurser kan man få hjälp med att lägga upp en hel mediestrategi. I en sådan utveckling försämras de resurssvaga gruppernas förutsättningar att komma till tals. Den demokratiska idealmodellen ställer också krav på de folkval- das kontroll över dagordningen. I förmånsbilsfrågan såg vi att det med uttänkta strategier och medias hjälp är möjligt att blåsa upp en fråga till oanade dimensioner. Förmånsbilsbeskattningen var givet- vis ett viktigt spörsmål som förtjänade uppmärksamhet. Men frågan är om inte de resursstarka aktörerna – företrädesvis bilindustrin och SJ – fick oproportionellt stor uppmärksamhet. Om denna typ av age- rande är något som alltmer kommer att prägla den framtida politiska utvecklingen kommer vissa frågor och intressen rimligtvis att komma i skymundan till förmån för de som har kompetens och resurser att agera på ett sådant sätt. Det är med andra ord både positiva och något mer tveksamma sidor som framträder då de ses i ljuset av idealmodellens kriterier. I avsnitten där vi tog del av den bild som media ger av lobbying och opinionsbildning på konsultbasis och de motioner som lagts fram i frågan, ligger kritiken delvis i att PR-företagen styr media. POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS niera det som att styra är ett kanske aningen starkt uttryck, men visst har de möjlighet att påverka det som skrivs och därmed hur debatten ser ut. Men än påtagligare kritik riktas mot att konsulterna påstås utföra uppdrag i beslutsprocessens absoluta närhet, att de därmed får infly- tande över de beslut som fattas och att gränserna mellan dem och de folkvalda blir grumliga. Lobbyföretagen tränger in i förvaltning och beslutsprocess och ägnar sig åt dold styrning, hävdar (vpk) i en motion redan 1982.193 () argumenterar i en senare motion att lobbyverksamheten florerar ymnigt i och inte skiljer sig från lobbying av amerikanskt snitt.194 Det påstås också att det händer att riksdagsledamöter tar emot färdigskrivna motioner från intressegrupper och att PR-företagen bistår uppdrags- givare i samband med remissrundor. Tidigare undersökningar hävdar dock att PR-företagen inte arbetar på det sättet. För att få bättre klar- het i hur nära beslutsprocessen PR-företagen befinner sig och om det skett några förändringar undersökningar, ställdes frå- gor i avsikt att ta reda på i vilken utsträckning insatserna syftar till direkt påverkan; att genom direkta relationer till beslutsfattarna försöka påverka besluten. Att konsulterna representerar uppdragsgivare gentemot beslutsfat- tare eller andra som kan tänkas ha inflytande över beslutsprocessen är inte särskilt vanligt. Sju av dem som intervjuats uppger att man per- sonligen inte uppsöker beslutsfattare eller andra med inflytande över beslutsprocessen för att påverka för uppdragsgivarens räkning. Att försöka påverka personligen är därmed något som uppdragsgivaren vanligtvis får stå för själv. De tre övriga respondenterna svävar däre- mot något på målet och ger inte tydliga svar. En av dessa menar att man rör sig i politiska kretsar och att det händer att man försöker göra riksdagsledamöter uppmärksamma på en fråga och att det då handlar om personer som man redan känner. En annan uppger också att han känner dem han vill påverka och att de vet vem som är hans uppdragsgivare. Samma konsult är också den ende av de tio som intervjuats som uppger att det i arbetet är praktiskt att ha möjlighet att röra sig fritt i . Av intervjusvaren att döma sker per- sonlig påverkan – i den mån de förekommer – via redan etablerade nätverk. Här kommer sannolikt den politiska och yrkesmässiga bak- grunden inom parti, riksdag eller departement väl till pass. POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS I enkäten ombads konsulterna att bedöma i vilken utsträckning de använder arbetsmetoder som innebär att de arbetar nära beslutspro- cessen och som därmed kan betyda att påverkan av mer direkt slag sker. På frågan i vilken utsträckning konsulterna diskuterar kunders ärenden direkt med beslutsfattare bedömdes detta ske aldrig i två och sällan i tre fall. I tre fall sker det ofta och i ett fall alltid. Att ingen valt svarsalternativet ibland skulle kunna betyda att några av företagen generellt arbetar närmare beslutsfattarna och beslutsprocessen. Att diskutera med beslutsfattare behöver nödvändigtvis inte betyda att det sker i direkt syfte att påverka, men gränsen mellan att påverka och informera eller diskutera är å andra sidan hårfin. Även om det direkta syftet inte är att påverka görs beslutsfattaren medveten om en fråga vilket möjligen kan leda till öppningar för uppdragsgivaren. Att diskutera ett ärende med beslutsfattare eller annan som har god insikt i beslutsprocessen kan rimligen också ske med syftet att bevaka den politiska utvecklingen i någon fråga åt en uppdragsgivare.