sou · GNB3115d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Utredningen utgår vidare från att tillstånds- och tillsynsärenden samt normgivning avseende både ellagen och naturgaslagen skall organiseras i samma myndighet. Jag delar denna uppfattning. fullgörs dessa uppgifter såvitt avser ellagen, men även i viss mån avseende rör- ledningslagen, av . Utredningen föreslår att re- geringen skall utreda huruvida tillstånds- och tillsynsärenden samt normgivning avseende både ellagen och naturgaslagen skall handhas av en självständig myndighet. Jag delar inte denna uppfattning. Enligt min menig är det tvärtom både korrekt och rimligt att låta ha kvar uppgifterna enligt ellagen och att de nya uppgifter som tillkom- mer enligt naturgaslagen också hamnar hos . Frågan om huruvida de myndighetsuppgifter som avser ellagen skall handhas av en självständig myndighet har utretts och analyserats grundligt , dels inför inrättandet av nätmyndigheten vid och dels inför inrättandet av 1998. Vid båda dessa t ill- fällen ansågs övervägande skäl tala för att uppgifterna inte skulle hand- has av en självständig myndighet. Enligt min mening har inte några nya omständigheter framkommit som kan medföra att dessa ställningstagan- den bör ändras. Tvärtom finns nu ytterligare skäl som talar mot att verk- samheten bryts ut från . avregle- rades den svenska elmarknaden och vid bygg- de upp en tillsyns-, tillstånds- samt normgivningsfunktion utifrån de nya förutsättningar som den avreglerade elmarknaden förde med sig. När personal-situationen började stabilisera sig och verksamheten började finna sina former beslutades att verksamheten skulle läggas in i den bildade och att verk- samheten skulle utlokaliseras från till . Detta beslut förde med sig att flera medarbetare slutade och att verksamheten, dels till följd härav och dels till följd av själva flytten, förlorade slagkraft och tappade tempo. Verksamheten har åter kommit igång på allvar och funnit nya effektiva och intressanta former för bl.a. tillsynsverksamhe- ten. Denna bygger till delar på att den samlade kompetensen hos Ener- gimyndigheten kan utnyttjas. Vidare används den kompetens som finns i nätavdelningen även inom andra avdelningar. Detta samarbete gagnar verksamheten i stort. Inte heller har jag på Energimyndig- heten funnit något som ger kritikerna stöd för sin uppfattning att nätav- delningen inte kan agera självständigt i förhållande till myndigheten i öv- rigt när så erfordras. Att nu åter börja utreda om verksamheten vid skall utgöra en självständig myndighet kommer enligt min bedömning endast medföra att och dess personal åter hamnar i en osäker tillvaro som leder till att verk- samheten vid framförallt nätavdelningen riskerar att förlora i slagkraft och tempo. En sådan utredning gagnar således inte tillstånds-, tillsyns- samt normgivningsfunktionen avseende vare sig ellagen, rörledningsla- gen eller den kommande naturgaslagen. För att undvika denna utveckling bör regeringen därför enligt min uppfattning t illkännage att det inte är aktuellt att åter utreda huruvida tillstånds- och tillsynsärenden samt normgivning avseende både ellagen och naturgaslagen skall hand- has av en självständig myndighet. Lagstiftningen för handel och distribution av naturgas och annan rörbunden energi Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas för att se över den lagstiftning som reglerar handel, transporter och distribution av naturgas och annan rörbunden energi. Utredaren skall följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och lämna ett förslag till naturgaslagstiftning som tillgodoser det nya direktivets krav. Pågående internationella överväganden rörande naturgasnätet i och skall beaktas. Utredaren skall lämna förslag till nödvändiga ändringar av gällande lagstiftning som blir en följd av att en särskild naturgaslagstiftning införs. Regelverken för fjärrvärmesektorn bör därvid speciellt uppmärksammas. Utredaren skall i sammanhanget överväga om kommunala värmeföretag bör undantas från kommunallagens lokaliseringsprincip. Det finns i ingen särskild lagstiftning som reglerar handel och transport av naturgas. Den som avser att uppföra en anläggning för att använda naturgas måste ta hänsyn till flera lagar vars bestämmelser inte avser enbart anläggningar för användning av naturgas. Sådana bestämmelser finns i bl.a. lagen om hushållning med naturresurser, m.m. (NRL), natur- vårdslagen, väglagen, kulturminneslagen och hälsoskyddslagen. Särskilda bestämmelser för framdragande och begagnande av rörledningar för flytande och gasformiga energibärare, bl.a. naturgas, finns i lagen (1978:160) om vissa rörledningar (rör- ledningslagen). Framdragande och begagnande av rörledningar för transport av fjärrvärme eller av råolja, naturgas eller produkt av råolja eller naturgas eller av annan vätska eller gas som är ägnad att användas som bränsle regleras i rörledningslagen. Rörledningar för sådana ämnen i vätske- eller gasform får inte framdragas eller användas utan särskilt tillstånd (koncession). Koncession krävs inte för ledning med en sammanlagd längd av högst , som huvudsakligen används för att tillgodose enskilda hushålls behov eller som uteslutande utnyttjas inom hamn- eller industriområde. Ansökan om koncession skall ges in till den myndighet som regeringen bestämmer (). Regeringen beslutar om koncession. Koncession får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen framdrages och begagnas och sökanden anses vara lämplig att utöva den verksamhet som avses med koncessionen. Koncession skall avse ledning med en i huvudsak bestämd sträckning och gälla , längst . Koncession skall förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt. Koncession får inte strida mot en detaljplan eller områdes- bestämmelser. Vid koncessionsprövningen skall lagen om hus- hållning med naturresurser m. m. (NRL) tillämpas. Om den verksamhet för vilken en koncession har meddelats enligt rörledningslagen visar sig förorsaka betydande olägenheter som inte kunde förutses när koncessionen meddelades, får regeringen eller myndigheten föreskriva ytterligare villkor för att förebygga eller minska olägenheterna. Koncessionshavaren är skyldig att mot ersättning ombesörja transport genom ledningen åt annan, om det kan ske utan väsent- ligt förfång för koncessionshavaren. Fråga om sådan skyldighet prövas av myndigheten. Rörledningslagen innehåller vidare särskilda regler för rörledningar som ligger inom väg- eller trafikledsområde, samt regler angående överlåtelse och upphörande av koncession. Ett direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas antogs av EU:s energiministrar. Direktivet bygger på samma principer som ligger till grund för elmarknadsdirektivet (tillgång till nätet, ömsesidighet, subsidiaritet och gradvis öppnande av marknaden), men beaktar de särskilda villkoren för naturgasmarknaden. I direktivet finns gemensamma regler för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Där fastställs regler för naturgassektorns organisation och funktion och för tillträde till marknaden samt drift av systemen. Vidare preciseras vilka kriterier och förfaranden som skall tillämpas vid beviljande av tillstånd för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Medlemsstat skall ange vilka kunder inom respektive land som skall kunna få tillträde till systemet i avsikt att ingå avtal om eller att köpa naturgas. Definitionen av sådana s.k. berättigade kunder skall leda till en öppningsnivå av marknaden som är lika med av den årliga naturgasanvändningen på den nationella marknaden. Denna andel skall sedan ökas till Länderna får dock själva begränsa marknadsöppningen så att den blir högst över miniminivåerna. Från början blir bara elproducenter samt större kunder av annat slag berättigade att utnyttja gasnäten för att kunna köpa naturgas på marknaden. Elproducenter är berättigade kunder oavsett storlek, medan kravet för övriga kunder är en användning som uppgår till mer än 25m 3 naturgas . Naturgas- marknadsdirektivet medger, liksom elmarknadsdirektivet, olika förfaranden för tillträde till ledningsnätet mellan vilka medlemsstaterna kan välja (förhandlat eller reglerat nättillträde). Dessa skall genomföras i enlighet med objektiva, öppna och icke-diskriminerande kriterier. Leveransavtal om naturgas med en berättigad kund inom en annan medlemsstat skall inte kunna hindras om kunden anses berättigad i båda de berörda systemen. Medlemsstaterna skall kunna pålägga företagen vissa allmännyttiga skyldigheter. Dessa skyldigheter skall vara klart definierade, öppna, icke-diskriminerande och kontrollerbara. Alla integrerade naturgasföretag skall ekonomiskt redovisa överförings-, distributions- och lagringsaktiviteter separat för att undvika diskriminering, korssubventionering och snedvridning av konkurrensen. Ett naturgasföretag kan tillfälligt medges undantag från krav om tillträde till nätet om detta skulle kunna medföra allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter på grund av s.k. take-or- pay-åtaganden som godkänts i något eller flera avtal om köp av naturgas. De medlemsstater som inte är direkt anknutna till det europeiska naturgasnätet och endast har en huvudleverantör av naturgas skall kunna ställa sig utanför en rad av direktivets regler. Likaså skall vissa medlemsstater som kan anses vara framväxande marknader få göra undantag från flera artiklar i direktivet. Om genomförandet av direktivet kan orsaka allvarliga problem inom ett visst geografiskt område skall också undantag medges. Direktivet innehåller, förutom de här angivna huvud- punkterna, ett omfattande och detaljerat regelverk. Direktivet skall genomföras i medlemsstaterna efter det att det har trätt i kraft, vilket sker den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Förutsättningar för en ny naturgaslagstiftning I levereras naturgas kring en ledning i sydligaste och . Ledningen angör vid i . Via det danska nätet är knutet till det kontinentala naturgasnätet. De gemensamma reglerna för den inre marknaden för naturgas kommer således, med en utformning i huvudsak enligt rådets gemensamma ståndpunkt, att behöva genomföras i svensk lagstiftning. Den svenska lagstiftningen som gäller överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas bör därför ses över och kompletteras. Detta bör ske på ett sådant sätt att det förslag till ny lagstiftning som utarbetas tillgodoser det nya direktivets krav. bör arbetet med den nya lagstiftningen syfta till att regelverket skall vara grunden för en samhällsekonomiskt effektiv marknad. Ett förslag om svensk lagstiftning på området kan därför mycket väl gå längre än vad det kommande EU- direktivet kräver i det fall så bedöms vara ändamålsenligt (exempelvis avseende marknadsöppning och tillträde till näten för naturgasleverantörer). Det bör dock beaktas att den svenska naturgasmarknaden är mindre utvecklad än i flertalet andra europeiska länder och att en bristande jämvikt i öppnandet av gasmarknaderna bör undvikas. Naturgasmarknadsdirektivet kan beräknas att liksom elmarknadsdirektivet medge olika förfaranden för tillträde till ledningsnätet. Den svenska ellagen föreskriver ett reglerat nättillträde. Rörledningslagens bestämmelse om koncessions- havarens skyldighet att mot ersättning ombesörja transport åt annan är en form av förhandlat nättillträde. Utgångspunkten för den nya naturgaslagstiftningen bör vara ett reglerat nättillträde. 372 Bilaga 1 SOU 1999:115 Ett ledningsnät för naturgas kan beskrivas som ett naturligt monopol på samma sätt som exempelvis ledningsnätet för el. Förekomsten av naturliga monopol har att göra med, och kan i vissa fall accepteras med hänsyn till stordriftsfördelar. Det finns dock risk för att monopolmakten kan missbrukas och kontroll från statens sida är därför nödvändig. En ökad naturgas- utbredning ger upphov till frågor om hur problem till följd av ett dominerande marknadsinflytande för en ledningsägare skall kunna undvikas. måste det beaktas att antalet leverantörer till den svenska marknaden aldrig kan beräknas att bli särskilt stort, och att någon eller några aktörer måste kunna ta den risk som är förknippad med de stora investeringar som krävs för ett utbyggt ledningsnät. En lagstiftning för naturgas- marknaden måste därför med nödvändighet beakta de särskilda villkor som gäller för naturgassektorn. Enligt rörledningslagen är en ledningsägare skyldig att mot ersättning, och om ledig kapacitet finns, ombesörja transport genom ledningen åt annan part. Trots denna möjlighet och förekomsten av ett särskilt transiteringsdirektiv avseende naturgasen, har frågan om utnyttjande av nät aldrig prövats i . Den lagstiftning som utarbetas bör vara utformad så att en kostnadssänkande konkurrens kan säkras. Införandet av gasmarknadsdirektivet i svensk lagstiftning bör ske på ett sådant sätt att förutsättningarna för utbyggnaden av ett integrerat naturgasnät inte försvåras. Möjligheterna enligt direktivet att få ett tidsbegränsat undantag från tillträde till nätet inom ett begränsat geografiskt område bör därvid beaktas. En utbyggnad av naturgasnätet i och har aktualiserats . I ett gemensamt uttalande i Bergen underströk de nordiska statsministrarna betydelsen av utvecklingen av ett integrerat naturgasnät i . kommer Nordic Gas Grid- studien, som utförs av danska, finska och svenska gasföretag och stöds av EU, att avrapporteras. I studien undersöks marknadsförutsättningarna för och alternativa utformningar av ett utvidgat nordiskt naturgasnät. har tillsatt en särskild arbetsgrupp för att följa upp Bergen- deklarationen vad gäller utbyggnaden av naturgasnätet och studera underlaget för större gasprojekt. skall också, enligt det protokoll med som undertecknades , en rysk-svensk expertgrupp studera förutsättningarna för en utbyggnad av naturgasnäten och ta fram underlag för vidare åtgärder. Rörledningslagen reglerar även dragning och utnyttjande av fjärrvärmerör. Fjärrvärmeföretagens konkurrenssituation har påtagligt påverkats av det nya regelverk för elsektorn som trädde i kraft . Genom att elmarknaden öppnades för konkurrens infördes också bestämmelser som syftade till att anpassa konkurrensvillkoren för kommunala värmeföretag. En lagstiftning för naturgasmarknaden, som medger ökad konkurrens om kunderna, kan beräknas att ytterligare påverka värmeföretagens situation. Det finns därför anledning att i samband med översynen av naturgaslagstiftningen också utreda om det krävs förändringar av de bestämmelser som reglerar värmeföretagens leveranser och försäljning av värme. Kommunernas planerings- och föreskriftsmöjligheter bör ses över. Det bör vidare övervägas om det i något avseende krävs en anpassning av det nu gällande regelverket för att möjliggöra en effektiv konkurrens mellan el-, naturgas- och värmeföretagen, som den nödvändiga planeringen inte försvåras. I denna del av utredningen bör det särskilt övervägas om kommunala fjärrvärmeföretag bör undantas från den kommunala lokaliseringsprincipen. I det nya regelverket för elmarknaden infördes särregler för elverksamhet innebärande bl.a. att produktion av och handel med el som drivs i privaträttslig form undantas från vissa av kommunallagens principer. För sådan verksamhet gäller ej lokaliseringsprincipen. verksamheten skall drivas på affärsmässig grund i stället för med iakttagande av självkostnadsprincipen och likställighets- principen. Bestämmelserna infördes för att göra konkurrens- villkoren för kommunala elföretag likvärdiga dem som gäller för övriga företag på elmarknaden. Också produktion och distribution av fjärrvärme och naturgas som bedrivs i privat- rättslig form undantogs från självkostnads- och likställighets- principerna, men ej från lokaliseringsprincipen. Kommunallagens lokaliseringsprincip innebär att en kommun som bedriver värmeproduktion endast får leverera värme inom den egna kommunen. Det har bl.a. framhållits att denna bestämmelse, om den följs fullt ut, förhindrar eller försvårar uppb yggnaden av effektiva värmeförsörjningssystem som omfattar flera kommuner. Regeringen har i prop. 1996/97:84 om en uthå llig energi- försörjning informerat om sin avsikt att låta se över kommunallagens bestämmelser i detta avseende. I översynen skall ingå att bedöma om lokaliseringsprincipen är ett hinder för en effektiv fjärrvärmeutbyggnad och, om så bedöms vara fallet, att överväga förändringar i kommunallagen. En särskild utredare skall se över den lagstiftning som reglerar handel, transporter och distribution av naturgas och annan rörbunden energi. Utredaren skall följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och lämna ett förslag till naturgaslagstiftning som kan bedömas tillgodose det nya direktivets krav, och som i övrigt kan vara grunden för en samhällsekonomiskt effektiv svensk naturgas- marknad. Pågående internationella överväganden rörande naturgasnätet i och skall också beaktas. Utredaren skall också lämna förslag till nödvändiga ändringar av gällande lagstiftning till följd av förslaget om särskild naturgaslagstiftning. Utredaren skall särskilt överväga om det krävs förändringar av de bestämmelser som reglerar värme- företagens leveranser och försäljning av värme och, om så är fallet, lämna nödvändiga förslag. Därvid skall även effekter på konkurrenssituationen bedömas och beaktas. Utredaren skall i sammanhanget särskilt överväga om kommunala värmeföretag bör undantas från kommunallagens lokaliseringsprincip. Utredaren skall redovisa sina överväganden och lämna förslag till ny lagstiftning. Utredaren skall dock avrapportera sitt uppdrag i den del som avser fjärrvärmesektorn. Utredaren skall beakta vad som sägs i direktiv till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konse- kvenser (dir. 1992:50) samt i direktiv till samtliga kommittéer utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), (dir. 1994:124) och redovisa effekter för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). (Närings- och ) och Rådets direktiv /30/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemen- skapen, särskilt artiklarna 57.2, 66 och 100a i detta, med beaktande av kommissionens förslag 1, med beaktande av Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande, i enlighet med det i artikel 189b i fördraget angivna förfarandet 3, och av följande skäl: 1I enlighet med artikel 7a i fördraget skall den inre marknaden omfatta ett område utan inre gränser där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs. Det är därför viktigt att anta åtgärder för att fortsätta fullbordandet av den inre marknaden. 2Enligt artikel 7c i fördraget skall hänsyn tas till att vissa ekonomier befinner sig på olika utvecklingsnivåer, men undantag måste vara av tillfällig natur och medföra minsta möjliga störning av den gemen- samma marknadens funktion. 1EGT C 65, , s. 14 och EGT C 123, , s. 26. 2EGT C 73, , s. 31 och EGT C 195, , s. 82. 3Europaparlamentets yttrande av (EGT C 329, 6.12.1993, s. 182), rådets gemensamma ståndpunkt (EG) nr 17/98 av och beslut av (EGT C 152, . Rådets beslut av . 3Upprättandet av en konkurrensutsatt marknad för naturgas är ett viktigt inslag i fullbordandet av den inre marknaden för energi. 4Rådets direktiv /296/EEG av om transitering av naturgas genom gasledningsnät 4 och rådets direktiv /377/EEG av om ett gemenskapsförfarande för att främja öp- penheten beträffande prissättningen på gas och el levererad till in- dustriella slutanvändare 5 utgör en första fas i fullbordandet inre marknaden för naturgas. 5 Det är nu nödvändigt att vidta ytterligare åtgärder i syfte att den inre marknaden för naturgas. 6Bestämmelserna i detta direktiv bör inte hindra att fördraget tillämpas fullt ut, särskilt inte bestämmelserna om fri rörlighet för varor på den inre marknaden och konkurrensreglerna, och de påverkar inte kommissionens befogenheter enligt fördraget. 7Den inre marknaden för naturgas måste upprättas gradvis för att in- dustrin på ett flexibelt och planerat sätt skall kunna anpassa sig till sin nya miljö och för att beakta att marknadsstrukturerna skiljer sig åt mellan medlemsstaterna. 8Upprättandet av den inre marknaden inom naturgassektorn bör främja sammanlänkningen av systemen och deras driftkompatibilitet, t.ex. genom kompatibla gaskvaliteter. 9Ett visst antal gemensamma regler bör fastställas för naturgassek- torns organisation och funktion. I enlighet med subsidiaritetsprinci- pen är dessa regler endast allmänna principer som anger ramarna, medan det närmare genomförandet av dem bör överlåtas på med- lemsstaterna, vilket ger varje medlemsstat möjlighet att behålla eller välja den ordning som bäst motsvarar en viss situation, särskilt med avseende på tillståndsgivning och övervakning av leveransavtal. 10Externa leveranser av naturgas är av särskild vikt för inköp av na- turgas i medlemsstater med högt importberoende av gas. 11Som allmän regel måste företag inom naturgassektorn kunna bedriva sin verksamhet utan att utsättas för diskriminering. 12Det kan i vissa medlemsstater vara nödvändigt att införa allmännyt- tiga tjänster för att säkerställa försörjningstrygghet och konsument- och miljöskydd vilket, enligt deras uppfattning, inte nödvändigtvis kan garanteras enbart genom fri konkurrens. 13Långtidsplanering kan vara ett sätt att genomföra dessa allmännyttiga tjänster där möjligheten att tredje part försöker få tillträde till 4EGT L 147, , s. 37. Direktivet senast ändrat genom direktiv /49/EG (EGT L 233, 30.9.1995, s. 86). 5EGT L 185, , s. 16. Direktivet senast ändrat genom anslutningsakt. systemet tas med i beräkningen. Medlemsstaterna får övervaka take- or-pay-avtal som har ingåtts för att hålla sig underrättade om situa- tionen när det gäller leveranser. I artikel 90.1 i fördraget åläggs medlemsstaterna att följa konkur- rensreglerna när det gäller offentliga företag som har beviljats sär- skilda eller exklusiva rättigheter. I artikel 90.2 i fördraget föreskrivs det att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skall vara un- derkastade dessa regler på särskilda villkor. direktiv kommer att få betydelse för sådana företags verksamhet. Enligt artikel 3.3 är medlemsstaterna inte tvungna att tillämpa artikel 4 på sin infrastruktur för distribution för att varken rättsligt eller i praktiken hindra fullgörandet av de skyldigheter av allmänt ekono- miskt intresse som ålagts gasföretag. Medlemsstater som ålägger företag inom naturgassektorn att till- handahålla allmännyttiga tjänster måste därför följa de tillämpliga reglerna i fördraget i enlighet med Europeiska gemenskapernas Grundläggande kriterier och förfaranden bör fastställas för de till- stånd som medlemsstaterna får bevilja för uppförande eller drift av berörda anläggningar enligt de nationella systemen. melser bör inte påverka tillämpliga regler i den nationella lagstift- ningen som uppställer krav på t illstånd för uppförande och drift av Ett sådant krav bör emellertid inte medföra att konkurrensen mellan företagen i sektorn begränsas. och rådets beslut nr 1254/96/EG av 1996 om en serie riktlinjer för transeuropeiska nät inom energisek - torn6 bidrar till att utveckla integrerade infrastrukturer för naturgas- De tekniska föreskrifterna för drift av system och direktledningar måste vara klara och tydliga och säkerställa driftkompatibilitet. Grundläggande regler måste fastställas i fråga om överförings-, lag- rings- och kondenserad naturgasföretag samt distributionsföretag och Det är nödvändigt att ge de behöriga myndigheterna tillgång till fö- retagens interna bokföring med vederbörlig hänsyn till konfidentia- Alla integrerade naturgasföretags bokföring bör sörja för en hög grad Separat bokföring bör därför föras för olika verksamheter när detta är nödvändigt för att undvika