sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — och 12 samt 37 och 1997 ................................ ................... Skisser och diagram................................ ................................ .... lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av ny ansökan (enligt 2 kap. 5 b § UtlL) om uppehållstillstånd sekretesslagen (1980:100) överenskommelser med främmande makter United Nations High Commissioner for Refugees/ utlänningslagen (1989:529) utlänningsförordningen (1989:547) En ny instans- och processordning Behovet av en ny processordning I kommitténs direktiv påpekas att handläggningen av asylärenden under en lång följd av år har kritiserats för att handläggningstiderna varit långa och att insynen i processen från såväl parter som allmänhet varit dålig. Kommittén har haft att pröva om ett införande av tvåpartsprocess kan medföra sådana förbättringar att processordningen för såväl utlän- ningsärenden som medborgarskapsärenden bör ändras. Om kommittén anser att tvåpartsprocess bör införas, innebär ett sådant ställningsta- gande ytterligare en anledning att pröva utformningen av den framtida instansordningen. Kommittén anser att förfarandet i utlänningsärenden bör ge betydligt större utrymme för en tvåpartsprocess. Fördelarna blir särskilt tydliga vid muntlig förhandling. En möjlighet till tvåpartsförfarande med muntlig förhandling är enligt kommitténs uppfattning av avgörande betydelse för att tilltron till främst asylprövningssystemet skall kunna förbättras. Kommittén har övervägt om fördelarna med tvåpartsförfarande skulle kunna nås genom förändringar av beslutsfattandet inom Invandrarver- ket. Beslutsfattandet skulle kunna byggas ut genom att en asylnämnd in- rättas hos . Nämnden skulle kunna delta i vissa beslut. Ett förfarande av tvåpartskaraktär skulle kunna åstadkommas genom att olika organ inom verket utreder och fattar preliminärt beslut respektive omprövar beslutet. Omprövningen skulle ske på begäran av den en- skilde, efter hänskjutande av den som fattat det preliminära beslutet eller genom automatisk underställning av alla eller vissa beslut om av- visning eller utvisning. Vid omprövningen skulle den som fattat det preliminära beslutet eller en särskild allmän ombudsenhet inom verket få uppträda som motpart till sökanden. För att en sådan modell med omprövning av en asylnämnd inom verket skall vara meningsfull krävs att de två olika verksorganen godtas som skilda intressenter. Kommittén har funnit att modellen inte tillgo- doser önskemålet om en tydlig motpart till den enskilde. Omprövning inom samma myndighet tillgodoser inte heller kravet på att en asyl- ansökan skall kunna prövas i två instanser. Ytterligare minst en instans skulle ändå komma att behövas. Modellen kan inte ersätta ett sådant tydligare tvåpartsförfarande som kännetecknar processen i domstolar. Överprövning i länsrätt och kammarrätt De införda reglerna om tvåpartsprocess i de allmänna förvalt- ningsdomstolarna utgör enligt kommitténs uppfattning en utmärkt före- bild för hur processen i utlänningsärenden bör gå till. Dessa regler in- nebär att beslut av en förvaltningsmyndighet får överklagas till en läns- rätt. Om länsrättens beslut innebär att myndighetens beslut ändras på ett sätt som myndigheten anser felaktigt, får myndigheten överklaga länsrättens beslut. Myndigheten blir därför motpart till den enskilde redan hos länsrätten och lägger där fram utredning och kan argumentera för sin uppfattning. Kommittén föreslår därför att som central utlän- ningsmyndighet och förvaltningsmyndighet skall fatta beslut i första instans. beslut skall kunna överklagas till en länsrätt, och länsrättens beslut får överklagas till en kammarrätt. För prövning hos kammarrätten skall krävas prövningstillstånd enligt de vanliga regler om sådant tillstånd som gäller hos kammarrätterna. Någon möj- lighet till överprövning av kammarrättens beslut föreslås inte, utan kammarrätten blir slutinstans. Kommittén har också övervägt ett alternativ där inte skall få fatta beslut om avvisning eller utvisning utan i stället efter sin utredning få vända sig till länsrätten med en ansökan om avvisning eller utvisning och om att utlänningens ansökan om asyl eller annat uppehållstillstånd skall avslås. Kommitténs majoritet har dock föredra- git den modell som bättre stämmer överens med hur den vanliga för- valtningsprocessen ser ut, då en enskild ansöker om något. Utlänningsärenden skall inte handläggas vid alla länsrätter och inte heller vid alla kammarrätter. Behovet av domstolar i asylärenden bör vara styrande för hur många och vilka länsrätter som skall handlägga utlänningsärenden. Med Invandrarverkets nuvarande beslutsorganisa- tion kommer det inte att finnas några asylärenden att överpröva hos länsrätter på mer än tre platser i landet. Regeringen bör få bestämma vilka länsrätter som skall handlägga utlänningsärenden. Enligt kom- mitténs uppfattning talar dock starka skäl för att det skall vara länsrät- terna i , i län och i . Ett annat skäl för att inskränka antalet länsrätter som skall hand- lägga utlänningsärenden är att ärendena, liksom ärenden på andra om- råden, kräver särskild kompetens. Bortsett från de juridiska kunskaper som krävs, krävs också större allmänkunskap om förhållanden i andra länder samt bättre tillgång till sådan information än domstolar i allmän- het behöver. Kompetensen behöver också byggas upp genom erfaren het av rättsområdet. Om ärendena sprids ut på alltför många länsrätter skulle det vara svårt för varje enskild domstol att bygga upp denna kompetens. Genom att lägga överprövningen av beslut hos befintliga domstolar anser kommittén att behovet av flexibilitet då an- talet ärenden växlar lättare kan tillgodoses än inom ett specialorgan. Växlingen i antalet ärenden beror främst på förändring i antalet asylsö- kande, vilket i sin tur hänger samman med förändringar i vår omvärld som är svåra att förutse. Kommittén anser även i övrigt att fördelarna med att lägga utlän- ningsärendena hos befintliga domstolar överväger fördelarna med att ha dem hos ett specialorgan eller en specialdomstol. Ett skäl är dom- stolsmiljön. En knytning till etablerade domstolar bör göra det tydligare att beslutsfattandet även på detta rättsområde har av statsmakterna givna ramar att hålla sig inom. Möjligheterna till muntlig förhandling blir också bättre med flera domstolar som finns i olika delar av landet. Kommittén anser inte att utlänningsärenden bör läggas hos alltför små länsrätter. De riskerar då att bli en dominerande ärendegrupp inom domstolen. Till detta kommer att behovet av flexibilitet för dessa ären- den inte kan tillgodoses inom en liten domstol. Alla kammarrätter skall inte handlägga utlänningsärenden. Kammarrätten skall vara prejudikatinstans, och detta kan inte åstadkommas om ärendena delas upp på flera kammarrätter. Överinstanserna bör inte heller vara lika många som antalet underinstanser. Kommittén föreslår att Kammarrätten i skall vara överinstans. Utlänningsärenden kräver särskilda kunskaper, bl.a. i fråga om förhål- landen i olika – främst flyktingproducerande – länder. Alla regler som avser allmänna förvaltningsdomstolar blir inte tillämpliga. Framför allt blir instansordningen en annan och kortare än i andra mål. Nämnde- männen i domstolarna kan med hänsyn till domkretsarna inte heller utses i samma val som övriga nämndemän i länsrätterna och kammar- rätterna. Kommittén föreslår att de länsrätter och den kammarrätt som utses att handlägga utlänningsmål, på samma sätt som särskilt utsedda tingsrätter utgör fastighetsdomstolar eller miljödomstolar, då de hand- lägger dessa mål skall göra det som utlänningsdomstolar respektive Utlänningsöverdomstol. För processen i domstolarna bör förvaltningsprocesslagens vanliga regler gälla. Det innebär i fråga om muntlig förhandling att sådan får hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Muntlig förhandling skall vidare hållas om den enskilde begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det. Kommittén understryker att muntlig förhandling i förvaltningsdom- stolarna är avsedd som ett komplement till den skriftliga handlägg- ningen och att förhandlingen inte avser allt processmaterial. Självklart kan förhandling ändå, särskilt när det är fråga om trovärdighet, komma att beröra det skriftliga materialet. De vanliga reglerna för förvaltningsdomstolarna om domförhet fö- reslås också gälla. Mål som rör avvisning eller utvisning skall utgöra förtursmål i dom- stolarna. Övriga ärenden, som avser medborgarskap, tillståndsfrågor eller flyk- tingförklaring och resedokument, föreslås följa samma instansordning som asylärenden och andra ärenden om avlägsnande från landet. För- valtningsprocesslagens vanliga regler skall således gälla även för dem. Andelen mål där muntlig förhandling behöver hållas bedöms dock bli betydligt lägre än i målen om avlägsnande. Även beslut i processuella frågor skall handläggas inom den föreslagna instansordningen. Det gäller bl.a. beslut om förvar och biträdesfrågor. Även frågor om kostnadsansvar för transportör skall handläggas i denna ordning. Genom att processen förbättras, och särskilt genom möjligheterna till effektiv muntlig förhandling, bedömer kommittén att handläggningsti- derna för asylärenden kan förkortas. De mål som gäller avlägsnande ur landet kommer att handläggas som förtursmål inom en större och mera flexibel organisation än . pekar kommittén på behovet av att skall kunna prioritera asylutredningar så att dessa kan avslutas inom rimlig tid. En sådan åtgärd kan antas vara av avgörande betydelse för att handläggningstiderna skall kunna kortas. Möjligheterna att påverka detta har dock inte legat inom kommitténs uppdrag. Kommittén har övervägt om några förändringar bör göras i den s.k. snabbprocessen, dvs. förfarandet när det gäller asylansökningar som bedöms som uppenbart ogrundade. Kommittén anser det nödvändigt att ha en ordning där ett avvisningsbeslut kan verkställas, även om det inte har vunnit laga kraft och även om det överklagas. För att tillgodose krav i bl.a. EU:s minimigarantiresolution föreslås emellertid att en an- sökan om inhibition av ett verkställbart avvisningsbeslut skall medföra att beslutet inte får verkställas, förrän domstol har prövat om inhibition skall beviljas. Avvisningsbeslutet får således överklagas till länsrätt. Om länsrätten delar bedömning att ansökan är uppenbart ogrundad, skall länsrättens beslut inte få överklagas till Kammarrätten. En särskild ordning föreslås dock för avvisning till vissa tredje län- der, som typiskt sett kan anses vara säkert första asylland. För att den särskilda ordningen skall kunna tillämpas, skall regeringen ha fört upp landet i fråga på en särskild förteckning. Om en asylsökande reser in från ett sådant land, skall sökanden kunna avvisas direkt till det landet, även om inhibition söks. Domstolens beslut över inhibitionsansökan behöver således i dessa fall inte avvaktas. Det innebär att själva ansök- ningen om inhibition inte ges någon uppskovseffekt. För att ett land skall föras upp på förteckningen skall en grundläg- gande förutsättning vara att landet har anslutit sig till och tillämpar och eller FN-konventio- nen om medborgerliga och politiska rättigheter samt att det i landet ges möjlighet att söka och erhålla asyl. Det är således fråga om etablerade demokratier enligt den västerländska uppfattningen. Rätten till offentligt biträde utgör en väsentlig del av en rättssäker asyl- process. Några förändringar föreslås inte i denna rätt. Kommittén anser det angeläget att fortsätter sina strävanden att förordna biträde på ett så tidigt stadium som möjligt och att därmed också kunna påbörja och avsluta asylutredningen så fort som möjligt. Kommittén föreslår inte heller några ändringar i sekretesslagen. Kom- mittén förutsätter dock att öppenheten blir större då processen förläggs till domstol och genom att där får uppträda som part. Olika slags länderinformation kommer på detta sätt att bli processmate- rial på ett tydligare sätt. Även i den mån information sekretessbeläggs, kommer det att kunna bli tydligare att sådan information finns. Kommittén föreslår att möjligheten att lämna över enskilda ärenden till regeringen för vägledande beslut slopas. Regeringens styrning får i stället ske genom förordning. Ett undantag från den ordinarie instansordningen föreslås beträffande s.k. säkerhetsärenden. För att ge möjligheter till en tvåinstansprövning skall alltid fatta beslut i sådana ärenden. Verkets beslut skall kunna överklagas till regeringen. Även skall kunna överklaga beslutet, om det går styrelsen emot. Regeringen skall hämta in yttrande från , innan den fattar beslut att utvisning skall ske. Finner att det finns absolut hinder mot utvisning, får någon utvisning inte ske. Behovet av en ny utlänningslag Den nuvarande utlänningslagen (1989:529) trädde i kraft . Den har ändrats mer än tjugo gånger. Som framhålls i kommitténs direktiv har de ändringar som redan gjorts medfört att la- gen i vissa avseenden kan uppfattas som svårtillgänglig. De ändringar som kommittén föreslår i detta betänkande främst när det gäller instans- och processordningen men också som en följd av de förslag som lagts fram av i betänkandet (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd för anhöriga gör ytterligare omfattande ändringar nödvän diga. Det skulle inte vara möjligt att arbeta in dessa ändringar i den nuvarande utlänningslagen utan att dess överskådlighet skulle gå helt förlorad. I samband med översynen av lagen har kommittén också sett det som angeläget att försöka göra språket i lagen enklare och mer lättfatt- ligt och i samband därmed också göra lagtexten könsneutral. Anknytning genom äktenskap/sammanboende Kommittén ställer sig bakom stora delar av förslagen i Anknytnings- utredningens betänkande (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd på grund av anknytning. Kommittén betonar att förslagen inte får leda till att möjligheterna att få uppehållstillstånd försvåras för de seriösa anknyt- ningarna, som utgör merparten av alla anknytningar. Kommittén instämmer i förslag att syste- met med uppskjuten invandringsprövning bör behållas och att en så central princip skall framgå direkt av lagen. Utgångspunkten bör vara att med en bra utredning som grund be- döma, om det är fråga om ett seriöst förhållande eller inte. I normalfal- let kräver det att såväl sökanden som referenspersonen måste höras muntligt. När det är fråga om förhållanden som kan konstateras ha sin bak- grund i ett traditionellt kulturmönster bör uppehållstillstånd kunna be- viljas, trots att parterna träffats i mycket begränsad omfattning och kan- ske saknar kunskap om varandra. Kommittén pekar dock på vikten av att särskilt grundliga muntliga utredningar görs när det är fråga om så- dana arrangerade äktenskap. Endast om särskilda skäl talar mot att tillstånd ges skall ansökan av- slås, trots att förhållandet i sig framstår som seriöst. Ett sådant skäl kan vara att det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller allvarlig kränkning i förhållandet. För att någon riskbe- dömning skall kunna göras, krävs det att kontrollen av framför allt refe- renspersonerna ökar. Referenspersoner i bör i samband med utredningen alltid tillfrågas om tidigare äktenskap/samboförhållanden och om eventuella domar för brott. Utdrag ur polisregister bör alltid kunna hämtas in rö- rande referenspersonen. bör få rätt till termi- nalåtkomst till polisregister såvitt avser uppgiften om en person före- kommer i registret eller inte och om vederbörande dömts för brott mot 3, 4 eller 6 kap. . Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, om sökanden eller sökandens barn utsatts för våld av refe- renspersonen eller för handlingar som innefattar allvarlig kränkning av sökandens eller barnets frihet eller frid. Denna reglering skall framgå av utlänningslagen. I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och förhållandet upp- hört främst på grund av detta, skall uppehållstillstånd i regel beviljas. Detta förutsätter dock dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit fråga om ett seriöst förhållande. Gällande regler om partsinsyn och kommunikation ger sammantaget sökandena ett tillfredsställande skydd mot att det i ärendet förekommer uppgifter som är av betydelse för tillståndsprövningen och som sökan- dena inte känner till. En utgångspunkt bör vara att även i fortsättningen skall ha ett principiellt krav på att uppehållstillstånd för andra än skyddsberätti- gade skall ha beviljats före inresan. Undantag skall dock kunna göras om utlänningen har stark anknytning till en i bosatt person och det skäligen inte kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där. Omprövning av beslut som vunnit laga kraft Det är enligt kommittén nödvändigt att ha regler som gör det möjligt att ändra ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Det är mycket angeläget att uppnå en minskning av antalet ompröv- ningar av lagakraftvunna beslut, som kräver orimligt stora resur- ser. Omprövning skall endast vara möjlig om det kommit fram nya om- ständigheter som inte prövats tidigare i ärendet och som gör att en verkställighet inte framstår som rimlig. Omprövning bör vara möjlig främst om det finns hinder mot verkställigheten därför att det kommit fram nya politiska skäl eller verkställigheten av praktiska skäl inte är möjlig att genomföra. Likaså måste omprövning vara möjlig om det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten. I det enskilda fallet kan omständigheterna vara sådana att det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten när sökan- den har en stark anknytning till någon person här i landet, särskilt i fall där barn är berörda. Det finns dock i princip inte skäl att ompröva be- slutet enbart därför att en tidigare åberopad anknytning kommit att be- stå under en än vad som var fallet när ärendet senast prövades. Den allmänna principen är att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan i landet. När det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning är skälen än starkare för att uppehållstillstånd inte bör beviljas så länge sökanden är kvar i landet. Den nuvarande ordningen med ny ansökan (NUT) för omprövning av lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning ersätts med en ordning där prövar om det finns något hinder mot verkställighet. De hinder mot verkställighet som anges i lag- text kompletteras med en bestämmelse om att hinder mot verkställighet också föreligger om det skulle strida mot humanitetens krav att genom- föra verkställigheten. Om de hinder mot verkställighet som åberopas i sin helhet prövats tidigare, får besluta att verkställigheten skall genomfö- ras. Om hinder mot verkställighet av praktisk natur åberopas får fatta såväl bifallsbeslut som avslagsbeslut. Invandrar- verket får också upphäva beslutet om avvisning eller utvisning om det står klart att det av politiska eller humanitära skäl finns hinder mot verkställigheten. beslut i dessa fall får inte överkla- gas. Åberopar utlänningen att det finns hinder mot verkställigheten av politiska eller humanitära skäl och har dessa skäl inte prövats tidigare i sin helhet måste anmäla ärendet till utlänningsdom- stolen. Anmälan behöver dock inte ske om det är fråga om ett ärende där verkställighet inte är planerad att ske . Utlänningsdomstolens beslut får inte överklagas till Utlännings- överdomstolen. Offentligt biträde i verkställighetsärenden skall förordnas enligt samma regler som i andra utlänningsärenden, dvs. offentligt biträde skall förordnas om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Det innebär att offentligt biträde torde komma att förordnas främst i de ärenden som anmäler till utlänningsdomstolen. Levnadssättets betydelse vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning Det måste finnas möjlighet att hindra den som kan tänkas begå brott från att resa in i landet. Misstankarna om framtida brottslighet måste vara objektivt grundade och det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna. Det måste finnas möjlighet att vägra uppehållstillstånd för den som begått brott och kan antas komma att göra det igen. Misskötsamheten bör vägas mot de skäl sökanden har för att beviljas uppehållstillstånd här i landet. Ju starkare skälen för uppehållstillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste krävas för att tillstånd skall vägras. Det måste finnas möjlighet att upphäva ett beviljat uppehållstillstånd för den som har misskött sig grovt. Hänsyn måste i dessa fall tas till längden av utlänningens vistelse i och till levnadsomständigheterna i övrigt. Bestämmelserna om avvisning avser alla som vill resa in i , även tillfälliga besökare. För att avvisa en utlänning bör det vara till- räckligt med ett mindre mått av misskötsamhet än vad som krävs för att vägra uppehållstillstånd för den som enligt regler och praxis har någon form av rätt till uppehållstillstånd. Om annan misskötsamhet än lagakraftvunna domar skall vägas in i bedömningen, bör det av lagstiftningen klarare än framgå vilken form av misskötsamhet som det kan vara fråga om. Med ovanstående utgångspunkter som grund föreslår kommittén följande ändringar när det gäller den vikt som skall fästas vid levnads- sättet vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning. Endast brottslighet skall kunna utgöra sådant särskilt skäl som kan leda till att uppehållstillstånd vägras för dem som behöver skydd på grund av krig eller en miljökatastrof. Det innebär i princip att lagtexten anpassas till verkligheten, eftersom uttalanden i tidigare förarbeten knappast gör det möjligt att vägra uppehållstillstånd på annan grund än brottslighet. Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd för andra till- ståndssökande än skyddsbehövande skall beaktas brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet. Liksom skall de skäl som sökanden kan åberopa för att få tillstånd vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Ju starkare skälen för tillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för att tillstånd skall vägras. Den regeln förs in i lagtexten. Möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd på grund av utlänning- ens levnadssätt tas bort. Den nuvarande bestämmelsen har såvitt känt aldrig tillämpats. Vid återkallelse av uppehållstillstånd skall alltid gälla att hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter. Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte är preskriberat skall alltid kunna verkställas på nytt, om utlänningen återvänder till utan särskilt tillstånd. Det skall gälla oavsett om det finns ett gällande återreseförbud eller inte. Om en utlänning återvänder till och ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas på nytt, bör en ansökan om uppehållstillstånd handläggas som ett verkställighetsärende enligt bestämmelserna i 9 kap. förslaget till ny utlänningslag. Straffbestämmelserna i 10 kap. 1 och 2 §§ UtlL har funnits med sedan 1945 års utlänningslag i huvudsak i oförändrat skick. De har utan någon närmare kommentar förts över först till utlänningslag och därefter till 1980 och lagar. har en rad nya straffbestämmelser införts i utlänningslagen. Det finns därför skäl att nu se över straffbestämmelserna De nuvarande straffbestämmelserna i 10 kap. 1, 2 och 3 §§ UtlL systematiseras på ett klarare sätt i lagförslaget. Straffbestämmelsen behålls i 10 kap. 1 § första stycket 1 UtlL för en utlänning som inte ansökt om uppehållstillstånd inom föreskriven tid. Möjlighet införs dock att i ringa fall inte väcka åtal, om det inte är mo- tiverat från allmän synpunkt.