sou · GNB383 · 2000-01-01 00:00:00 — I väntan på att det politiska ledarskapet förmår sammansmälta erfaren- heterna både från nationell och internationell politik och på att över- gången från nationella till övernationella demokratiska strukturer sta- biliserats kommer centrala liberaldemokratiska kvaliteter som refor- mistisk flexibilitet, respekt för en gradvis utveckling och en offentlig- hetsnivå som i tillräcklig utsträckning tolererar öppen kritik och debatt att vara exponerade för stora påfrestningar. Det är svårt att se hur en övergång från en nationellt definierad demokrati till något övernatio- nellt demokratiskt system skall kunna ske utan åtminstone en temporär förslitning på klassiska demokratiska egenskaper.13 När gränsområdet mellan inrikes- och utrikespolitik under de senas- te decennierna blivit allt mer diffust har detta inneburit att den se- kretessorienterade normbildningen från det utrikespolitiska fältet blivit föremål för många överväganden. En strategisk nyckelfråga har ibland varit hur ansvariga politiker skall ta sig ur den politiska tystnaden så diskret som möjligt. När den socialdemokratiska led- ningen annonserade sitt intresse att gå med i EU var en ambition att dämpa överraskningseffekten hos väljarna, så att det som av många uppfattats som ett kontinuitetsbrott inte skulle skada partiets tro- värdighet.14 Erfarenheterna från krisuppgörelserna första år säger att de då var nödvändiga, men att, som påpekades ovan, ad hoc karaktären hos denna typ av överläggningar långt ifrån är idealisk, varken ur demokratisk eller effektivitetssynpunkt. Nackdelarna med ett improviserat samråd och improviserade förhandlingar, som in- leds först efter det att en kris uppstått, är betydande. Inte minst den bristfälliga interna förankringen inom partierna är ett problem.15 Flera partiers slutsats blev att man i parlamentariskt svaga positioner bör eftersträva mer långsiktiga samverkansformer. När en sådan samverkan sedan prövades i form av ett organiserat samarbete mel- lan och den socialdemokratiska regeringen gav det konkreta politiska resultat men – som valet visade – opinions- svikt bland väljarna. Historien är rik på exempel då politiker velat förhandla och i reali- teten påbörjat förhandlingar, men av prestigeskäl eller taktiska skäl valt att kalla möten och kontakter för samtal.16 Sannolikt har den omständigheten att förhandlingen som företeelse associerar till eftergifter och till behovet av att ge och ta gjort att parterna i vissa situationer avstått från beteckningen förhandlingar. I stället har man ägnat sig åt förhandlingsliknande aktiviteter som tillåter intresserade parter att utröna den eventuella politiska framgångsvägen för en reell förhandling. I många sådana samtal torde parterna i realiteten ofta agera på motsvarande sätt som i tidiga stadier av reguljära för- handlingar. I den fortsatta analysen skall det samrådsförfarande som före- kommit i svensk politik ytterligare kommenteras från principiell synvinkel. Basobservationen är, som framgick ovan, att kan betraktas som en internationaliserad förhandlings- demokrati. De samrådsaktiviteter som skall uppmärksammas ligger i en gråzon mellan ett förhandlingsliknande beteende och reguljära förhandlingar. Flertalet samrådssituationer har, även i sina mest an- språkslösa former, betraktats som tysta, underförstådda förhand- lingssituationer, men det är intressant att notera att samråd ibland enbart har en psykologisk och symbolisk funktion. Inför väljarna vill partierna framstå som samarbetsvilliga, t.ex. i latenta eller akuta krislägen, men man eftersträvar inga egentliga förhandlingar eller överenskommelser. SAMRÅD OCH TYSTNAD I FÖRHANDLINGSDEMOKRATIN I den internationaliserade svenska förhandlingsdemokratin finns två delvis konkurrerande, delvis kompletterande politiska kulturer, nämligen en förhandlingskultur och en övertalnings- eller opinions- bildningskultur. Enligt detta synsätt präglas i varierande grad politi- ken av övertalning och förhandlingar. Internationaliseringen påver- kar båda strategierna och balansen dem emellan. Det finns en latent spänning och ett konkurrensförhållande mellan opinionsbildnings- kulturen, vars företrädare vill öppna beslutsarenorna, och förhand- lingskulturen vars företrädare föredrar slutna, icke-offentliga be- slutsmiljöer. En fortsatt internationalisering och globalisering synes gynna den sistnämnda kulturen. Förhandlingsstrategierna är i högre grad disponerade för internationalisering än de öppna övertalnings- strategierna.17 Hur påverkar då ett samrådsförfarande balansen mellan de båda kulturerna? Den öppna debatten är bl.a. av propagandistiska skäl mer ideologiskt orienterad. Å ena sidan kan ett samråd sägas filtrera bort vissa av de kritiska argument som debattdeltagarna annars hade använt mot varandra och kanske avdramatisera ideologiska moment i den aktuella politiken. Onödig konfrontation kan på så sätt und- vikas genom att de båda kulturerna harmoniseras. Å den andra sidan kan samrådet skydda politikens ideologiska komponenter genom att samrådskandidaterna arbetar på en lägre politiseringsnivå. Ideolo- gierna överlever genom att de delvis besparas offentlig kritik. De skyddas av samrådet. Det finns anledning att återkomma till denna problematik längre fram i kapitlet. Kritik är en central övertalningsform och ett strategiskt funda- ment i varje demokrati. Som påpekades inledningsvis är det emel- lertid svårt att förena offentlig opinionsbildning med effektiva för- handlingar.18 Dessa svårigheter förstärks med internationaliseringen, men den effektiva övertalningen och det effektiva förhandlingsbe- teendet har det gemensamt att framgång i längden förutsätter en dialog som påverkar ansvariga beslutsfattares beslutskalkyler, oav- sett om det är fråga om nationella eller övernationella beslutspro- cesser. Då opinionsbildningsstrategierna befinner sig i konkurrens med förhandlingsstrategierna föreligger en risk att offentliga utfästelser höjer förväntningarna hos väljaropinionen i sådan utsträckning att beslutsfattarna inte kan retirera från positioner som senare visar sig orealistiska i internationella förhandlingar.19 Grundfrågan är således om samrådsstrategin kan vara den nyckel som kan låsa upp de blockeringar som ibland utvecklas mellan de båda kulturerna. Övertalningsstrategier används naturligtvis också i förhandlingar, men då i en icke-offentlig version. Samrådet indikerar emellertid att deltagarna är öppna för att pröva ömsesidiga, icke- offentliga övertalningsförsök i kombination med en öppen debatt, även om denna sannolikt förväntas vara dämpad så länge som sam- rådet pågår. På så sätt kan deltagarna i ett samråd skydda ideologiska kärnområden.20 En av samrådets uppgifter är således att bygga propagandistiska spärrar. Den öppna partipolitiska propaganda, som förblir intakt , anger, låt vara diffust, gränserna för vad deltagarna anser vara förhandlingsbart. Gränsvakterna blir de offentliga utfästelser som görs tid efter annan. När offentligt pläderade för kärnkraftens totala avveck- ling eller för att skulle stoppas, var detta uttryck för att en viss propagandistisk handlingsfrihet kvarstod, även under ett långsiktigt organiserat samarbete, men ut- spelen kunde knappast uppfattas som en allvarligt menad positione- ring i en förhandling. I samrådet testas förhandlingsviljan och aktörerna kan observera vilka gränser partiprogram och ideologier sätter för förhandlingarna. Samrådsaktiviteter passerar dessutom lättare de ideologiska grän- serna mellan partierna eftersom ett samrådsförfarande är mindre provocerande för de politiska partiernas kärngrupper än koalitions- liknande arrangemang. Initierade representanter för kärngrupperna har möjlighet att reagera innan samrådet utvecklats till regelrätta förhandlingar med förhandlingspositioner som kan vara svåra att överge utan trovärdighetsförluster. Då Socialdemokraterna sam- rådde med års valrörelse reagerade några av de socialdemokratiska kärngrupperna negativt och lyckades förhind- ra ett utökat samarbete med . De provisoriska planerna på en koalition eller ett långtgående samarbete skrotades snabbt. Samrådet skulle således kunna uppfattas som ideologidämpande eller utgöra ett hinder för ideologiska kampanjer. Ett alternativt synsätt är att betrakta samrådet som ideologitolerant och därför uppskattat av partier som värnar om sin ideologiska profil. De inför väljarna redovisade konflikt- och argumentationslinjerna kan finnas kvar i någorlunda orubbat bo i väntan på att förutsättningarna änd- ras så mycket att ideologineutrala förändringar i besluten kan göras. Samrådet avdramatiserar under alla omständigheter det ideologiska inslaget i politiken vilket – åtminstone temporärt – kan ge större handlingsfrihet för de inblandade. Den politiska kostnaden består i att ideologins intressebevarande funktion och opinionsskapande roll SAMRÅD OCH TYSTNAD I FÖRHANDLINGSDEMOKRATIN i någon mån kan sättas ur spel under de perioder som delar av ideo- logierna befinner sig i karantän. Som påpekades tidigare går det att identifiera två erfarenhetssfä- rer när det gäller politiska kompromisser och förhandlingar; ett na- tionellt orienterat erfarenhetsmönster med rötter i en demokratisk tradition som omfattar en plädering för stor öppenhet, och interna- erfarenheter som rekommenderar en betydligt högre se- kretessnivå och visar på de svårigheter som finns att revidera kom- promissbaserade övernationella beslut. Vad kan samrådsstrategin åstadkomma för att neutralisera den övernationella kompromissens problematiska delar? Och vad kan samrådsstrategin bidraga med när det gäller anpassningen till de övernationella beslutsstrukturerna? Uppgiften är att rädda den grad- visa reformism som varit så vital för den parlamentariska demokra- tin. Även om det inte kan uteslutas att samrådsförfarandet riskerar att ytterligare addera politisk tystnad tolererar samrådet politisk debatt, låt vara på en lägre politiseringsnivå. Samråd kan bidra till att bryta politiska dödlägen genom att upplösa ideologiskt baserade prestigebindningar. Samrådssituationen skapar diskreta kritiktill- fällen som kan vara lättare att uthärda än situationer då kritik fram- förs offentligt, med en inte sällan påföljande tidskrävande debatt med ett okontrollerat antal debattörer. Samrådet medger dock att både rådgivare och mottagare av råden är fria att offentligt fortsätta att plädera för sina partiprogram. Genom att begränsa idédebatten ökar samrådet beredskapen för snabba reaktioner på utländska händelser och aktiviteter. Samrådet kan bli en brygga mellan det generella behovet av långsamhet och eftertänksamhet i demokratisk politik och behovet av anpassning till det höga tempo som internationaliseringen av demokratierna drivit fram. Även om den nationella kraftsamling, som för de små staterna ofta varit en förutsättning för uppträdandet i internationella besluts- miljöer, kan minska intensiteten i den politiska debatten, är det en central demokratisk tanke att ideologiska skiljelinjer bör framgå av den offentliga debatten. Av en parlamentarisk doktrin som är präg- lad av samförståndstänkande bör det framgå att parlamentarikerna har ett dubbelt ansvar, nämligen dels att den fria debatten hålls vid liv, dels att effektiviteten i det gemensamma beslutsfattande som förhandlingar utgör inte förtvinar. Samråd och politiskt ansvar Avståndet mellan makt och ansvar har ökat i den internationaliserade demokratin. Medborgarnas förmåga att bedöma vem som har det reella ansvaret för den internationaliserade politiken är nedsatt, ansvarsbilden har blivit otydlig. Även medborgarnas ansvarsutkrävande är mer komplicerat än tidigare.21 Detta var en av slutsatser. Kan en samrådsstrategi reducera detta avstånd? Det har hävdats att ett regelbundet samråds- förfarande kan bidraga till ett gemensamt, reellt ansvarstagande och underlätta reaktionen på förändringar och aktio- ner för att åstadkomma förändringar. Ett sådant samrådsförfarande skulle också kunna säkerställa att berörda parter får adekvat och lik- värdig information som underlag för sina beslut.22 I den internationaliserade demokratin är ansvarsutkrävandet av politikerna komplicerat. Det är t.ex. svårt att avgöra vilket reellt an- svar de nationella politikerna har för de beslut som åstadkommits i mellanstatliga multilaterala förhandlingar eller inom internationella organisationer. Kunde bättre förhandlingsresultat ha åstadkommits? Detta är frågor som sällan får något svar. Ansvaret för nationella beslut som föregåtts av samråd hämmar också i någon mån medborgarnas ansvarsutkrävande. Det blir svå- rare att kontrollera vem som har signalerat vad i det samråd som föregår framför allt informella överenskommelser. Det bör noteras att det finns ett gemensamt intresse hos deltagarna i ett samråd att begränsa tydligheten i det politiska ansvar som man axlar. Det finns anledning att inför väljarna maskera framför allt sådana förluster, men också vinster, som samråd och förhandlingar normalt leder till. Motivet kan vara att undvika revanschistiska stämningar i parti- organisationerna och bland väljarna hos det eller de partier som för- lorar på en överenskommelse som ytterst emanerar från ett samråd, något som skulle kunna störa ett fortsatt samarbete. Det föreligger uppenbart en viss konflikt mellan medborgarnas och beslutsfattar- nas intressen. I jämförelse med de övernationella besluten är natur- ligtvis de beslut som fattas i Riksdag betydligt lättare att kartlägga ur ansvarssynpunkt. Samråd som leder till samförstånd kan ibland kväva kritik och debatt och göra beslutsalternativen otydliga för väljarna. Priset för ett alltför långtgående samförstånd kan också bli att politiskt extre- ma grupper och partier som inte omfattas av det kan få fria fält, där de kan bedriva en aggressiv kampanj mot överenskommelser som SAMRÅD OCH TYSTNAD I FÖRHANDLINGSDEMOKRATIN initierats via samråd. I oklara parlamentariska situationer kan emel- lertid samverkan också eliminera inflytande från extrema partier i vågmästarposition.23 Det bör naturligtvis i detta sammanhang konstateras att den re- gering som begärt, lyssnat och följt råd också får ta det reella huvud- ansvaret för de beslut och överenskommelser som eventuellt blir en följd av samrådet. De politiska processer som omgärdar ansvarsut- krävandet uppmuntrar till kritik och polemik, och det förtjänar att upprepas att trots att samrådet representerar en diskret procedur är dess uppgift att också skydda opinionsbildningskulturen. Även om samrådsaktiviteter kan öka effektiviteten i den demo- kratiska beslutsprocessen förefaller det nästan ofrånkomligt att sam- rådet lämnar ett bidrag till den politiska tystnaden. Den politiska processen anonymiseras, temporärt, men dock i mindre utsträckning än vad som är fallet under en ren förhandlingsprocess. Sank- tionsmöjligheterna mot de politiska auktoriteter som reellt domine- rat beslutsfattandet försvagas på detta sätt. I de fall medborgaren väljer en aktiv opinionsbildningsstrategi, kommer han eller hon att vara osäker på vem kritiken skall inriktas mot och när kritiken skall framföras. Samrådet tenderar vidare att elitisera beslutsprocessen, åtminsto- ne i initiala skeden. Partiledarnas roll blir framträdande. Om samrå- det är blocköverskridande blir det ofta fråga om att det efter hand övergår i regelrätta förhandlingar som ger överenskommelser i form av paketlösningar, vars politiska innehåll är differentierat och ema- nerar från olika ideologier. Sådana uppgörelser sker normalt på par- tiledarnivå då dessa svårligen kan åstadkommas av fackministrar. De propagandistiska inskränkningar som följer på ett samråd kan å ena sidan göra ett partis politiska profil diffusare och förhindra en maximalt effektiv mobilisering av väljarkåren, men å andra sidan kan ett litet parti som medverkar i ett samråd som resulterar i substan- tiella politiska beslut få betydligt ökad uppmärksamhet och större möjligheter att föra ut sin politik över huvud taget. Även om väljar- nas politiska belöning uteblev för –1998 råder det ingen tvekan om att partiet åstadkom konkreta politiska resultat. –1998 växlade Socialdemokraterna och mellan samråd och regelrätta förhandlingar. Partierna lyckades avgränsa sakområden som var disponerade för samarbete. Trots paketlösningar och kompromisser hämmades inte den öppna politiska argumentationen och deltagandet i debatten påtagligt. Samarbetet över blockgränserna utsatte de deltagande partierna för en stor massmedial uppmärksamhet, med närgångna analyser av partiernas eventuella avsteg från partiprogram och från tidigare ut- fästelser. Den sekretess som präglade åtminstone de initiala sam- råds- och förhandlingsprocesserna hindrade inte observanta betrak- tare från att senare försöka kartlägga det delansvar som kunde till- skrivas respektive parti, särskilt som dessa varit angelägna om att försvara samarbetet inför väljare och opinionsbildare. Publicity is valuable first and foremost because it is a friend of democratic acco- untability.24 Samrådets drivkrafter och demokratiska halt Vilka politiska situationer är då särskilt lämpade för samråd? Med ledning av 1990-talets svenska erfarenheter kan ett antal komprime- rade observationer göras som leder fram till följande tentativa på- ståenden. Samrådskandidaterna inser att de politiska problemen är långsiktiga och sannolikt inte kan lösas . Det skall vidare finnas ett upplevt behov av att dela det politiska ansvaret . Samrådskandidaterna tror att de egna väljarna förmår inse att ett delat politiskt ansvar medverkar till att nödvän- diga politiska beslut kan fattas, och att detta går att kombinera med ideologiska övertygelser. Samrådskandidaterna inser också att ute- blivna samråd, som lett till politiska dödlägen, är till ömsesidig skada och att samråd i sådana situationer är till ömsesidig nytta för par- tierna.25 Samrådskandidaterna observerar att det finns yttre hot som inne- bär en risk för att den politiska utvecklingen kommer att präglas eller domineras av utländska politiska och ekonomiska aktörer, och att detta delvis beror på att man inte förmått fatta tillräckligt kraft- fulla beslut i parlamentet. Det finns en medvetenhet om att ett samråd kan öka den politis- ka reaktionsförmågan. Det finns en förhoppning om att samrådet kan överbrygga klyftan mellan förhandlingskulturen och opinions- bildningskulturen. Samrådskandidaterna uppfattar det som politiskt acceptabelt att vissa debattzoner fredas från konflikter, så att påbör- jade eller planerade förhandlingar underlättas, även om partierna har ett gemensamt intresse av att fortsätta en ideologiskt orienterad debatt som tangerar, och t.o.m. delvis överlappar, de sak- områden som omfattas av de tänkbara överenskommelserna. SAMRÅD OCH TYSTNAD I FÖRHANDLINGSDEMOKRATIN gen kan det hävdas att förhandlingskulturen gynnas på bekostnad av opinionsbildningskulturen, även i de fall som parterna är överens om att fortsätta den ideologiska debatten. Samrådskandidaterna tror således, att det går att öka den politiska handlingskraften som man bevarar vitala kvaliteter hos opinionsbildningskulturen. Det skall föreligga en gemensam ambition att förena idémaktsut- övande och förhandlingskonst. Vilken politisk tystnad är då ur demokratisk synvinkel acceptabel eller möjligen önskvärd? Hur skall sammanvägningen mellan demo- kratins krav på öppenhet och behov av politisk tystnad kunna ske? När blir den politiska tystnaden kontraproduktiv i förhandlingsde- mokratin? Följande aspekter kan vara värda att beakta.26 Det höga tempot i modern politik gör att politikerna i många fall inte hinner reagera på olika utspel och händelser – utom med tyst- nad. Man söker tid för eftertanke och finner inte sällan att förvänt- ningarna är överspelade när alla överväganden är gjorda. En lägre offentlighetsnivå kan innebära mindre störningar på beslutspro- cessen, eftersom politikerna får mer tid att tänka efter och lyssna. Förhandlingar som framgångsrik politisk procedur kräver skick- liga förhandlare och skickliga förhandlare accepterar motparternas eventuella behov av politisk tystnad och anonymisering, inte minst mot bakgrund av att de interna förhandlingarna normalt är mer tids- krävande än de mellan parterna, antingen det gäller förhandlingar på det inrikes- eller utrikespolitiska planet. Gynnas eller missgynnas förmågan att göra förutsägelser av poli- tisk tystnad, en förmåga som är central för all effektiv politik? Frå- gan har naturligtvis inget entydigt svar. Genom hemliga förhand- lingar kan parterna erhålla framtidsrelevant information som man annars inte erhållit. Deltagarna får på så sätt tillfälle att tidigare ob- servera nya förutsättningar och därmed ökar sannolikt förändrings- benägenheten. Det individuella ledarskapet blir allt mer betydelse- fullt då politiken internationaliseras. Förekomsten av personliga, informella nätverk är härvidlag pådrivande och deltagarna i dessa nätverk prioriterar diskretion.27 I de formativa stadierna av en förändringsprocess spelar de in- formella nätverken en betydelsefull roll. I nätverken byggs en tyst eller personlig kunskap mellan ett slags tankekollektivets medlem- mar. Det byggs också ett normsystem som den publika omgivning- en har stora svårigheter att tolka eftersom inte alla idéer artikuleras, vilket i sin tur leder till att det inte uppstår någon enhetlighet i tänk- ande mellan insiders och outsiders. Den politiska tystnaden lämnar en oartikulerad erfarenhet efter sig. Detta gäller särskilt för de frågor som hanteras i de övernationella institutionerna. Natur- ligtvis finns det embryon till en övernationell erfarenhet, men denna tillhör en exklusiv beslutsfattarelit, som inte alltid exponeras för offentlig kritik. Men medan den politiska tystnaden försenar den öppna åsiktsbildningen påskyndas formuleringen av gemensamma förhandlingsståndpunkter. Genom att undvika publicitet kan politikerna undvika de pres- tigenederlag som blir följden om offentligt gjorda förutsägelser de- menteras av verkligheten. Publicitet kan avskräcka ansvariga politi- ker från att inta kontroversiella och inoppurtuna positioner. Sekre- tessomgärdade beslut kan möjliggöra ett kanske nödvändigt risk- tagande. Politiker som uppvaktas av lobbyister har inte sällan skäl att dölja detta för omgivningen, men politikerna har intresse av att lobbyis- terna förser dem med sakupplysningar som ofta är av stort värde som beslutsunderlag. Anonymiseringsprocessen får på detta sätt självförstärkande egenskaper. Tystnad, som är betingad av att politikerna tvekar att fatta beslut innan man lyssnat till folkopinionen, kan knappast ur demokratisk synvinkel anses vara negativ. menade att en politik är orättvis om ett offentliggörande av en politisk åtgärd skulle förstöra dess ändamål eller syfte. En politik skulle enligt detta resonemang, vara moraliskt fel om den endast kan lyckas i hemlighet. En politik som endast kan bli framgångsrik om den bedrivs under total sekretess, kan knappast fungera på grund av att den inte kan avslöjas för de medborgare som stödjer eller tar avstånd från den aktuella politiska handlingen.28 I litteraturen nämns vidare följande villkor. Temporär sekretess kan accepteras om ett offentliggörande skulle vara destruktivt för det aktuella beslutet och skada de mål som styrt beslutet. Det finns också ett område som berör en privat och konfidentiell sfär som är väsentlig för basala frihetsvärden. Enligt denna norm får politiken inte våldföra sig på den personliga integriteten.29 En utvecklad och högtstående förhandlingskonst förutsätter temporär politisk tystnad, eftersom förhandlingar på hög offent- lighetsnivå sällan är effektiva. Men även om en partiell politisk tyst- nad är nödvändig, finns det en ur demokratisk synvinkel oacceptabel tystnad. Om tystnaden och anonymiseringen påtagligt försämrar förmå- gan att göra utfästelser är det en demokratisk komplikation, efter- som politikernas utfästelser bildar utgångspunkter för medborgar- nas värderingar av den förda politiken.