sou · GNB325 · 2000-01-01 00:00:00 — Såväl sättet för att bedriva renskötsel som sättet att bedriva skogs- och jordbruk och turism har förändrats avsevärt och fortsätter att förändras vilket ställer krav på anpassning och ömsesidig hänsyn från samtliga nyttjare för att de som traditionellt nyttjat denna mark skall kunna fortsätta att göra detta. har i uppdrag att överväga nya bestämmelser med syfte att minimera konflikterna mellan rennäringen och andra markanvändare inom renskötselområdet. Sådana konflikter finns på många håll . Inom ramen för rennäringspolitiska kommitténs uppdrag bör det vara möjligt att föreslå åtgärder som ökar samförståndet mellan samerna och andra markanvändare och som säkrar en långsiktig möjlighet för samerna att fortsätta att använda den mark som de traditionellt haft tillträde till för renskötsel och jakt och fiske. Sådana åtgärder skulle medverka till att konventionens krav på skydd för samernas traditionella nyttjande av mark bättre kan uppfyllas. 7.3Artikel 14 punkt 2. Identifiering av ursprungsfolkens mark Min bedömning: Det är i inte klarlagt vilka områden som samerna traditionellt innehar. Inte heller är det klarlagt vilka områden som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Kravet i artikel 14 punkt 2 på identifiering av sådan mark är därför inte uppfyllt. För att uppfylla kravet på identifiering av mark som samerna har rättigheter till bör en tillsättas med uppgift att identifiera mark som samerna traditionellt innehar respektive traditionellt nyttjar. Kommissionen bör bestå av en grupp experter med väldokumenterade kunskaper inom områdena juridik (fastighetsrätt), lantmäteri och rättshistoria som kan göra sin bedömning mot bakgrund av tillgängligt material hos bl.a. länsstyrelsernas rennäringsenheter, och inskrivningmyndigheterna. Regeringarna skall vidta nödvändiga åtgärder för att identifiera den mark som de berörda folken traditionellt bebor och för att garantera effektivt skydd för deras äganderätt och besittningsrätt. 7.3.1Innebörden av artikel 14 punkt 2 Under utarbetandet av konvention nr 169 framfördes synpunkter om att representanter för ursprungsfolk bör delta i processer som syftar till att identifiera mark som ursprungsfolk traditionellt innehar (se , , 76th session, 1989 punkt 139). I ILO-guiden (s. 19) anges att ursprungsfolkens rätt till mark vilar på deras traditionella bruk av marken. Omfattningen av rättigheterna kan dock behöva klargöras liksom i vilka områden rättigheterna gäller. Bestämmelsen i artikel 14 punkt 2 är således en följd av bestämmelsen i artikel 14 punkt 1 om att ursprungsfolkens rättigheter till mark skall erkännas. Som ett led i att erkänna de rättigheter som samerna har till mark på grund av sitt traditionella bruk av marken, skall den mark där rättigheterna gäller identifieras. har kommenterat tillämpning av denna bestämmelse. har noterat att den norska regeringen har avgränsat ett visst område som samiskt administrativt område (se närmare angående denna definition i avsnittet om norsk gällande rätt) och att Samerettsutvalget har regeringens uppdrag att föreslå ytterligare definitioner. Enligt Samerettsutvalgets folkerettsgruppe kan regeringens uppdrag till Samerettsutvalget att utreda samernas rätt till land och vatten i Finnmark ses som det första steget för regeringen när det gäller att uppfylla kravet i artikel 14 punkt 2. I Samerettsutvalget ingår representanter för samerna. har Samerettsutvalgets folkeretts- gruppe, inom ramen för Samerettsutvalgets arbete, kommit fram till att området är ett område som samerna har brukat på ett sådant sätt att deras äganderätt och besittningsrätt till området skall erkännas i enlighet med artikel 14 punkt 1 första meningen. Samerettsutvalget skall härefter utreda förhållanden i hela det norska renskötselområdet. Det kan också nämnas att det i genomfördes en omfattande identifiering av samiskt område utifrån artikel 14 punkten 1, första och andra meningen. Man delade in marken i kategori 1- och 2- områden efter dominerande rådighet och nyttjanderätt. Indelningen gjordes med utgångspunkt från kommunerna. Denna utredning utgör ett underlag för Samerettsutvalgets fortsatta arbete. Ser man till ordalydelsen av artikel 14 punkt 2, omfattar denna bara en skyldighet för de stater som ratificerar konventionen att identifiera mark som ursprungsfolken har äganderätt och besittningsrätt till. Det finns dock goda skäl för att tolka denna bestämmelse så att den också omfattar också en skyldighet att identifiera mark som ursprungsfolken har nyttjanderätt till. Ett skäl för att tolka punkt 2 så är att detta stämmer bäst överens med bestämmelsen i artikel 14 punkt 3, som innebär att ursprungsfolk skall ha möjlighet att få sina anspråk på mark prövade genom lämpliga förfaranden inom det nationella rättssystemet. Bestämmelsen i punkt 3 omfattar alla anspråk på mark, dvs. inte bara anspråk på äganderätt och besittningsrätt till mark utan också anspråk på rätt att nyttja mark. Det finns därför anledning att anta att också punkten 2 omfattar en skyldighet för regeringarna att identifiera all mark som ursprungsfolket har rätt till, oavsett om det gäller äganderätt och besittningsrätt eller nyttjanderätt till marken. En annan omständighet som talar för en sådan tolkning är förhållandena när konventionen utarbetades. Bestämmelsen om skydd för nyttjande av mark i andra meningen i artikel 14 punkt 1, fördes in i ett sent skede av förhandlingarna. Detta kan ha lett till att man förbisåg att komplettera bestämmelsen i punkt 2 med ett uttryckligt krav på identifiering av sådan mark trots att detta var avsett. En identifiering av mark där ursprungsfolken har en mer begränsad rätt än äganderätt och besittningsrätt stämmer också bäst överens med kravet enligt artikel 14 punkt 1 andra meningen som föreskriver att ursprungsfolkens rätt att nyttja mark skall skyddas. För att kunna skydda sådana nyttjanderätter måste, så som jag tidigare angett, ett grundkrav vara att veta inom vilka markområden sådana rättigheter gäller. Detta bekräftas också i ILO-guiden (s. 19) där det anges att erkännande av ursprungsfolks nyttjanderätt till mark kan innefatta att bestämma var sådana nyttjanderätter gäller. Även Samerettsutvalgets folkerettsgruppe har tolkat kravet enligt artikel 14 punkt 2 på det sättet som jag har förordat. I rennäringslagen finns gränserna för det område där samernas ren- skötselrätt gäller, renskötselområdet, angivna i 3 §. Renskötselområdet är indelat i året-runt-marker där renskötselrätten får utövas och i vinterbetesmarker där renskötselrätten får utövas . Som jag redogjort för tidigare är framför allt gränserna för vinterbetesmarkerna omtvistade. I rennäringslagen 3 § anges att ren- skötsel får bedrivas – i övriga delar av lappmarkerna nedanför odlingsgränsen och inom sådana trakter utanför lappmarkerna och renbetesfjällen där renskötsel av ålder bedrivs vissa tider av året. Gränserna för renskötselområdets vinterbetesmarker har aldrig närmare preciserats. I tvistiga fall förutsätts att frågan om vinterbetesmarkernas omfattning (dvs. i vilka områden som renskötsel av ålder bedrivits under vissa tider av året) får avgöras av domstol. Som jag konstaterat i avsnitt 7.2.2 är det inte klarlagt vilken mark i som omfattas av tillämpningen av artikel 14 punkt 1. Artikel 14 punkt 1 omfattar två huvudgrupper av markrättigheter, mark som ursprungsfolk traditionellt innehar respektive mark som ursprungsfolk traditionellt nyttjar tillsammans med andra. I är det varken klart vilken mark som samerna traditionellt innehar eller vilken mark de traditionellt nyttjar tillsammans med andra. I rennäringslagen delas marken inom renskötselområdet in i året-runt- mark och vinterbetesmark. Denna indelning överensstämmer enligt den bedömning som jag har gjort, inte med konventionens indelning i mark som samerna traditionellt innehar respektive mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Visserligen kan man, som jag redogjort för, anta att mark som samerna traditionellt innehar finns inom året-runt-markerna, men troligen rör det sig inte om all året-runt-mark. Enligt min bedömning rör det sig i första hand om mark inom året-runt-markerna som in varit i statlig ägo. För att uppfylla kravet på att identifiera den mark som samerna i konventionens mening traditionellt innehar måste det klarläggas vilken mark som omfattas av konventionens begrepp – mark som samerna traditionellt innehar – och tydliga gränser för detta område fastställas. annat fall blir det inte klart var konventionens krav på erkännande av en starkt skyddad rätt till nyttjande och besittning till marken gäller. Gränsen för det område där samerna traditionellt innehar marken skall i enlighet med konventionen fastställas på grundval av samernas traditionella innehav och bruk av marken (se mitt resonemang om detta i avsnitt 7.2.2). Om mitt antagande stämmer, att det i allt väsentligt rör sig om mark inom året-runt-markerna som staten in förvaltat, bör arbetet med att fastställa gränser för detta område inte bli alltför omfattande. Svårare kan det bli att fastställa den yttre gränsen för sådan mark som samerna i konventionens mening traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Denna gräns sammanfaller med den yttre gränsen för renskötselområdet. pågår tvister rörande denna gräns. Detta visar att den nuvarande regleringen av den yttre gränsen av renskötselområdet, 3 § rennäringslagen inte är tillräckligt klar för att garantera det effektiva skydd av samernas markrättigheter som bestämmelsen i artikel 14 punkt 2 syftar till. Så länge ovisshet råder om var samernas markrättigheter gäller kan samerna inte sägas ha ett effektivt skydd för sina markrättigheter. För att konventionens krav på identifiering av mark som samerna har rättigheter till skall kunna uppfyllas måste därför också gränserna för mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra fastställas. I annat fall blir det inte klart inom vilket område som samernas rätt att nyttja marken gäller. Det grundläggande kravet enligt artikel 14 punkt 2 är enligt min bedömning att klarlägga gränserna för mark som samerna traditionellt innehar respektive traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Så som jag redogjort för tidigare kan det dock inom mark som samerna traditionellt innehar finnas områden där samerna till följd av sitt traditionella bruk av marken har olika typer av rättigheter. Ett klarläggande av vilka rättigheter samerna har till denna mark ligger i linje med vad konventionen anger om identifiering av mark som ursprungsfolken har rättigheter till. För att klarlägga dessa rättigheter krävs dock omfattade undersökningar rörande samernas traditionella bruk av marken och därmed sammanhängande frågor. Ett sätt att främja detta är att ekonomiskt stödja forskning på området. Sådan forskning samernas traditionella bruk av marken och förhållandet till andra enskildas markrättigheter samt därmed sammanhängande frågor. För att kunna fastställa vilken mark som samerna traditionellt innehar krävs någon form av utredning. I har man preliminärt delat in marken inom renskötselområdet i kategori 1- och kategori 2-områden beroende på om samerna har dominerande rådighet över marken eller nyttjanderätt. På grundval av denna indelning gör Samerettsutvalget den markidentifiering som konventionen kräver. För att den mark som samerna traditionellt innehar i skall kunna identifieras bör en liknande prövning göras i . När det gäller mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra kan de tvister som pågår rörande gränserna för vinterbetesmarkerna leda fram till att de yttre gränserna för de områden som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra i vissa delar klarläggs. De yttre gränserna för vinterbetesmarkerna sammanfaller nämligen med de yttre gränserna för de områden som samerna i konventionens mening traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Även om dom meddelas i samtliga de tvister som är aktuella vid domstol kommer dessa domar dock inte att täcka gränserna för hela det område som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Det kan också förväntas ta innan dom meddelas i dessa mål, särskilt om de överklagas ända till högsta instans. För att gränserna för hela det område som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra skall kunna klarläggas inom rimlig tid bör en heltäckande prövning göra av vilken mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra. En sådan prövning skulle också ge en uppfattning om vilka områden som samerna till följd av sitt traditionella bruk av marken har rätt att nyttja för renskötsel och dess binäringar. Detta skulle i sin tur göra det möjligt att bedöma vilka åtgärder staten måste vidta för att samerna skall få tillgång till tillräckligt med mark för fortsatt renskötsel (jfr. artikel 19 och 23). En prövning av vilken mark som samerna har rättigheter till enligt konventionen bör bygga på en grundlig och sakkunnig undersökning av samernas traditionella innehav och bruk av marken inom renskötsel- området. I annat fall kan den inte användas som en grund för tillämp- ningen av samernas rättigheter enligt konventionen. Man måste dock skilja en sådan prövning av vilka områden som omfattas av en tillämpning av konventionen från en domstolsprövning av var samerna har renskötselrätt. Den identifiering av mark som konventionen kräver syftar till att klargöra var de åtgärder, som är nödvändiga för att uppfylla konventionens krav, skall gälla. En domstolsprövning däremot syftar till att slå fast samernas rätt till mark enligt gällande svensk rätt inom ett bestämt geografiskt område som domstolsprövningen omfattar. Av detta följer att en prövning i syfte att identifiera inom vilka områden konventionens bestämmelser skall tillämpas kan göras snabbare och mer övergripande än en domstolsprövning av samernas markrättigheter inom ett visst bestämt område. Oavsett resultatet av arbetet med att pröva var konventionens bestämmelser skall tillämpas kvarstår naturligtvis möjligheten att föra talan vid domstol om var gränsen för den på urminnes hävd grundade rätten till renskötsel går. Den identifiering av gränserna för renskötsel- rätten som kommer att finnas som ett resultat av en identifiering av samernas markrättigheter enligt konventionen kan dock antas få betydelse som en del av bevisningen i domstol i mål som rör fastställande av var renskötselrätt finns. Skälet till detta är såväl prövningen enligt konventionen som prövningen i domstol utgår från samerna traditionella bruk av marken. Resultatet av en prövning av var samernas markrättigheter enligt konventionen gäller kan därför bli både att konventionens krav på identifiering av mark som samerna har rätt till uppfylls och att de yttre gränserna för renskötselområdet blir betydligt klarare. Detta kan i sin tur leda till ett minskat antal tvister mellan markägare och samer om var den yttre gränsen för renskötselområdet går. Därtill kommer att omfattningen av den mark som samerna har rätt att nyttja för renskötsel och därmed de ekonomiska förutsättningarna för dem att bedriva sin näring kommer att kunna konstateras åtminstone i stora drag i ett skede än om de rättsliga processerna skulle avvaktas. För att arbetet med en identifiering av mark som samerna har rättigheter till skall kunna leda till en gränsdragning av mark som bygger på samernas traditionella bruk av marken bör den göras av en grupp experter med väldokumenterade kunskaper inom områdena juridik (fastighetsrätt), lantmäteri och rättshistoria som kan göra sin bedömning mot bakgrund av tillgängligt material hos bl.a. länsstyrelsernas rennäringsenheter, och inskrivnings- myndigheterna. Erfarenheter kan också inhämtas från rörande det arbete som där gjorts för att fastställa vilken mark som omfattas av konventionens tillämpning (artikel 14). Om en sådan identifiering av mark som samerna har rättigheter till skall kunna avslutas inom rimlig tid och resultatet skall kunna få den tyngd som krävs bör arbetet ske inom ramen av en gränsdragnings- kommission förslagsvis innefattande två grupper med vardera en lagfaren domare med särskild erfarenhet av fastighetsrätt som ordförande, en lantmätare, en rättshistoriker samt en sekreterare med De två grupperna kan göra grundarbetet med att identifiera mark inom olika geografiska områden, men bör fatta beslut om identifieringen av olika områden gemensamt. Med denna sammansättning bedömer jag att kommissionen kan fullgöra sitt uppdrag . Företrädare för samer och markägare bör ges tillfälle att lämna synpunkter på arbetet med identifieringen. För att främja ett närmare klarläggande av vilka rättigheter samerna har till mark inom renskötselområdet anser jag också att det är lämpligt att forskning om samernas traditionella bruk av marken inom renskötselområdet och förhållandet till andras markrättigheter ges särskilt statligt stöd. Rättsförhållandena är delvis oklara och samernas rättigheter till mark är i vissa avseenden beroende av andras markrättigheter inom renskötselområdet. Ett statligt stöd till forskning som kan leda till ett klarläggande av dessa förhållanden skulle bidra till att bättre uppfylla kravet på identifiering av mark som samerna har rättigheter till i enlighet med vad som anges i artikel 14 punkt 2. 7.4Artikel 14 punkt 3. Rättsliga förfaranden för att ta ställning till anspråk på mark Min bedömning: Gällande svenska regler uppfyller inte konventionens krav på att samerna skall ha en reell möjlighet att få sina anspråk på mark prövade. Skälet är att samebyarna inte har möjlighet att betala rättegångskostnaderna i sådana mål, som ofta uppgår till stora belopp. För att samerna skall kunna ha en reell möjlighet att få sina anspråk på mark enligt konventionen prövade måste en regel införas som innebär att staten står för rättegångskostnader i mål som rör principiellt viktiga frågor rörande samernas markrättigheter. Regeln bör omfatta båda parter i sådana mål eftersom detta bäst överensstämmer med den skyldighet staten enligt konventionen har att bidra till att ursprungsfolkens markrättigheter klarläggs. Lämpliga förfaranden skall införas inom det nationella rättssystemet för att ta ställning till anspråk på mark från berörda folk. 7.4.1Innebörden av artikel 14 punkt 3 I ILO-guiden kommenteras denna bestämmelse endast genom att man anger att det finns många fall där ursprungsfolk först nu är i den positionen att de kan framställa anspråk på mark som de en gång innehaft. Bestämmelsen i artikel 14 punkt 3 innebär en skyldighet för regeringarna att inrätta förfaranden inom det nationella rättssystemet och utforma dem på ett sådant sätt att ursprungsfolken ges en reell möjlighet att få tillbaka mark som de har rätt till eller kompensation för förlorad mark (s. 19). noterar i sin kommentar till angående bestämmelsen att det inte där finns några särskilda förfaranden inrättade för att avgöra samernas anspråk på mark. Enligt gällande norsk rätt finns det två möjligheter för samerna när det gäller att väcka talan om rätt till mark, nämligen antingen vid allmän domstol eller vid i Nordland och Troms. är en specialdomstol med rätt att avgöra tvister rörande eventuella privata rättigheter på av staten ägd mark i Nordland och Troms (se vidare i avsnitt 3 angående ). Samerettsutvalgets folkerettsgruppe har kommit till den slutsatsen att bestämmelsen i artikel 14 punkt 3 inte innebär ett krav på att inrätta specialdomstolar för att avgöra samernas anspråk på mark, men väl att det krävs att ett – i förhållande till den allmänna statliga förvaltningen – oavhängigt förfarande inrättas för att ta ställning till samernas krav på rätt till mark. Samerettsutvalgets folkerettsgruppe anger som bakgrund till detta ställningstagande att varken allmänna domstolar eller Samerettsutvalget kan fullgöra uppgiften att ta ställning till samernas anspråk på mark. När det gäller de allmänna domstolarna anser Samerettsutvalgets folkerettsgruppe inte att de är organiserade på ett sådant sätt att de kan företa självständiga historiska undersökningar i den omfattning som krävs för att träffa avgöranden i dessa frågor. När det gäller Samerettsutvalgets möjlighet att avgöra samernas rätt till mark anger de att Samerettsutvalget visserligen är organiserat på ett sådant sätt att det uppfyller kravet på en i förhållande till den statliga förvaltningen oberoende ställning men att det inte är praktiskt möjligt för Samerettsutvalget att vidta en tillräckligt grundlig undersökning av alla markområden som samerna kan ha anspråk på rättigheter till. Enligt min uppfattning är kravet i artikel 14 punkt 3 uppfyllt om ursprungsfolket har möjlighet att föra talan vid allmän domstol angående anspråk på mark under förutsättning att den allmänna domstolen förfogar över den kompetens som krävs för att ta ställning till de ibland mycket komplicerade historiska rättsförhållanden som rättsprocesser angående ursprungsfolks anspråk på rätt till mark normalt innefattar. Ytterligare en förutsättning är att domstolsförfarandet i sådana mål är utformat på ett sådant sätt att ursprungsfolket har en reell ekonomisk möjlighet att föra talan vid domstol rörande sina anspråk på mark. Annars kan ursprungsfolket inte anses ha den reella möjlighet att få tillbaka mark eller ersättning för mark som ILO-guiden anger att bestämmelsen ställer krav på. Talan om samernas anspråk på mark kan enligt gällande rätt föras vid allmän domstol i . Så har också förekommit. Det mest kända målet som rört samernas rätt till mark är skattefjällsmålet NJA 1981 s.1 som jag redogjort för. Flera samebyar förde i skattefjällsmålet talan mot staten och yrkade bl.a. full äganderätt till vissa fjäll i . har som jag nämnt en rad mål stämts in till domstol av markägare med yrkande om fastställande av att det på deras fastigheter inte finns renbetesrätt. I ett av dessa mål har meddelat dom , det s.k. renbetesmålet. Mål rörande samernas på urminnes hävd grundade renskötselrätt innefattar ofta en bedömning av vidlyftigt historiskt material i syfte att bevisa att samerna har viss på urminnes hävd grundad rätt till mark och motbevisning rörande detta förhållande. Förebringandet av detta material innebär som regel stora kostnader för parterna. Gällande regler om rättshjälp täcker inte rättegångskostnaderna i dessa mål. I de fall en sameby är part kan rättshjälp över huvud taget inte beviljas samebyn eftersom samebyn betraktas som juridisk person och juridiska personer med ett undantag inte kan beviljas rättshjälp. Jag anser att de allmänna domstolarna får anses väl skickade och i konventionens mening lämpliga för att avgöra tvister rörande samernas rätt till mark. I den mån en domstol inte anser sig förfoga över tillräckliga historiska kunskaper för att kunna bedöma bevisning rörande historiska förhållanden av intresse i målet finns möjligheten att enligt 40 kap. 1 § RB inhämta yttrande från sakkunnig i frågan. Har denna behandlats av den tidigare nämnda , kan detta naturligtvis också underlätta domstolens arbete. Problemet med gällande processuell lagstiftning ställd i relation till konventionens krav är dock att tvister rörande rätt till mark grundade på urminnes hävd i regel är mycket kostsamma. Samerna har bevisbördan när det gäller att visa att de har på urminnes hävd grundade rättigheter till mark och förebringande av bevisning rörande historiska förhållanden i dessa mål innebär i normalfallet stora kostnader. Förlorar samerna sådana tvister är de i normalfallet enligt gällande regler också skyldiga att betala motpartens rättegångskostnader. Dessa kostnader är ofta också stora eftersom de innefattar motpartens kostnader för bevisning rörande historiska förhållanden. Samebyar kan inte enligt gällande regler beviljas rättshjälp i dessa mål. Det har också visat sig svårt för samebyarna att teckna rättsskyddsförsäkring. Detta innebär i praktiken att samebyar av kostnadsskäl kan vara förhindrade att få sina anspråk på mark prövade.