sou · GNB339d1 · 2000-01-01 00:00:00 — att Förordningen om statligt stöd till särskilda satsningar på utbildning av vuxna ändras så att grundskolenivån kan lyftas in i kommunernas ansökan till om statsbidrag för och bli en del i underlaget för tilldelning av kvalitetspremien. Avsikten med detta förslag är inte att ändra villkoren för statsbidrag till vuxenutbildning på grundläggande nivå. Det är inte statsbi- drag till fler utbildningsplatser på grundläggande nivå som föreslås. Förslaget går i stället ut på att stimulera kommunerna att i sin planering ta ett helhetsgrepp på rekrytering och organisation av kursutbudet för såväl grundläggande som gymnasial nivå i den kommunala vuxenut- bildningen. Denna helhetssyn skulle redovisas i ansökan till om statsbidrag för . Hög kvaliteten i den strategiska pla- neringen skulle sedan kunna belönas vid tilldelning av kvalitetspremie inom ramen för statsbidrag för . Detta förslag kräver att tydligt formulerar villkoren för tilldelning av kvalitetspremier i detta liksom i övriga avseenden (jfr. avsnitt 7.4 nedan). ska i enlighet med regleringsbrevet (, 1998b) redovisa vilka åtgär- der som vidtagits i kommunerna för att nå prioriterade målgrupper. anger också i sin "Utvecklingsplan" (, 1998m) att man avser att följa kommunernas arbete med rekrytering och prio- ritering av målgrupper. menar att dessa utred- ningsinsatser är viktiga och nödvändiga, men anser ändå: att bör få i uppdrag att närmare följa och analy- sera utvecklingen av olika målgruppers deltagande i kommu- nal vuxenutbildning. I det särskilda studiestödet UBS är kort utbildning ett urvalskriterium som fått ett större genomslag . Effekterna av studiestöds- systemet på olika målgruppers deltagande i vuxenutbildning är ange- lägna att analysera liksom genomslaget av förändringar på arbetsmark- naden. Viktiga frågor i detta sammanhang är också utvecklingen av kvinnors respektive mäns deltagande i och Kunskaps- lyftets fortsatta attraktionskraft vad gäller kortutbildade och arbetslösa. Reflexioner och förslag 205 På gymnasial nivå tyder mycket på att man fått en viss "logik" i ut- fallet vad gäller rekrytering av prioriterade målgrupper. De grupper, som har störst nytta av att delta i vuxenutbildning snarare än att gå i arbetsmarknadsutbildning eller söka arbete direkt, verkar göra det. vill ändå rekommendera kommunerna: att öka sina rekryteringsinsatser och särskilt rikta in dem på de prioriterade grupperna – arbetslösa, kortutbildade, inte minst män, invandrare och individer med funktionshinder. Ett intensifierat rekryterings- och informationsarbete från kommunernas sida kan vara befogat av flera skäl. Både om man vill behålla andelen prioriterade grupper i och om man vill öka den torde det vara nödvändigt att öka informations- och vägledningsinsatserna. förväntade sig i sitt tidigare delbetänkande (SOU 1998:51) att en reform av studiestödssystemet skulle ha presente- rats vid det här laget. I stället befinner vi oss i ett läge som för många studerandes del karaktäriseras av förvirring och frustration. Många stu- derande hoppas på att det ska bli möjligt även för dem att studera ett andra år med UBS. Den andra kullen studerande i Kun- skapslyftet känner sig orättvist behandlad. Redan osäkerheten om man kan få eller inte få önskat studiestöd gör att vissa avstår från att söka sig till studier eller hoppar av påbörjade studier. Studiestödet – dess ut- formning och hantering – liksom informationen kring studiestödet har varit återkommande källor till klagomål vid kommitténs besök i kom- muner och på folkhögskolor. Kommittén understryker och bekräftar den kritik som framkommit gällande UBS men anser att frågan måste lösas statsfinansiellt. Regeringen har ambitionen att presentera en studiestödsproposition som skulle göra det möjligt att ta ett nytt studiestödssystem 2000. Att så blir fallet är naturligtvis mycket angeläget. har i sitt slutbetänkande CSN – en myndighet i ständig förändring (SOU 1998:131) lämnat förslag som dels kräver att statsmakterna genomför regelförändringar dels pekat på förändringar som berörda myndigheter själva kan vidta. ska i enlighet med regleringsbrevet för (, 1998b) inom ramen för sitt uppdrag att leda och följa arbetet med i samråd med CSN, Verket för högskoleservice och Ams definiera och analysera de hinder 206 Reflexioner och förslag för en ökad flexibilitet i vuxenutbildningen som kan finnas i de berörda myndigheternas regelverk samt vid behov förslå ändringar. Liknande formuleringar återfinns i regleringsbreven för Ams, CSN och Verket för högskoleservice (, 1998; Utbildnings- departementet, 1998c och 1998d). För Ams del faller dock denna arbets- uppgift under rubriken "redovisas " (Arbets- marknadsdepartementet, 1998). För att inte studiestödsreformen ska försenas ytterligare vill framhålla att det är av yttersta vikt att ansvariga myndigheter – , , Ams och Verket för högskoleservice – energiskt tar sig an detta regeringsuppdrag att "definiera och analysera de hinder för en ökad flexibilitet i vuxenutbildningen som kan finnas i de berörda myndigheternas regelverk samt vid behov förslå ändringar". anser att myndigheterna i arbetet med detta utredningsuppdrag bör ge högsta prioritet åt en analys av studiestödet och att analysen bör göras utifrån aktuella mål för kunskapslyft och livslångt lärande. Om inte de berörda myndigheterna snabbt tar fram ett be- slutunderlag som uppdaterar förslag (SOU 1996:90) och för dem fram till den detaljnivå, som krävs för att statsmakterna ska kunna agera utifrån det, föreslår att en särskild utred- ning tillsätts. ser för sin del inga hinder för att exempelvis hanteringen av studiestödet i vuxenutbildningen läggs om i en riktning så att det vad gäller närvarokontroll och liknande administrativa och organisatoriska aspekter mer kommer att likna det system man har för studiemedlen men med kanske ännu större betoning på flexibilitet och anpassning till livslångt lärande. En bättre samordning mellan tilldelning av utbildningsplatser och studiestöd till de studerande borde också vara möjlig att åstadkomma inom ramen för nuvarande system. Om myndigheterna, i samarbete med , arbetar snabbt och effektivt i enlighet med nuvarande direktiv bör ett reformerat studiestödssystem kunna finnas på plats . En annan viktig punkt i CSN:s regleringsbrev är att CSN ska för- bättra informationen till de studerande genom att öka satsningen på ut- bildning av vidareinformatörer hos olika utbildningsanordnare och öv- riga aktörer. CSN har också på eget initiativ börjat planera för åtgärder som skulle kunna underlätta hanteringen av nuvarande system. Till dem hör att minska kraven på närvarointyg från de studerande och skolorna, ett Reflexioner och förslag 207 effektivare samarbete med a-kassorna, att behålla samma urvalsgränser åtminstone över sexmånadersperioder och tillämpa löpande antagning förutom vid de stora ansökningstillfällena (CSN, 1998b; 1999; , 1999). Det är naturligtvis av största betydelse att CSN och andra aktörer i väntan på en reformering av studiestödssystemet anstränger sig till det yttersta för att få det nuvarande systemet att fungera så smidigt som möjligt. Det gäller både samarbetet och informationen mellan myndig- heterna och till de studerande, skolorna och andra aktörer. I detta sam- manhang vill kommittén särskilt peka på vikten av ett gott samarbete mellan CSN, CSN:s lokalkontor och kommunerna. Rekryteringen av svårmotiverade och svårnådda grupper såsom långtidsarbetslösa, indi- vider med funktionshinder och invandrare är särskilt beroende av en konsekvent och begriplig information och hantering av studiestödet. Kommunernas planering kan också påverkas negativt om inte informa- tion och beslut om tillgång till studiestöd och utbildningsutbud är sam- ordnade. Fortsatta ansträngningar att öka samarbetet och informatio- nen från CSN:s sida och övriga aktörer bör uppmuntras av statsmakterna. Det gäller särskilt informationsinsatser , sommaren och då fortfarande en viss oklarhet kan råda bland de studerande om villkoren för UBS. följer utvecklingen av finansieringssystemen för utbildning av vuxna inom ramen för utbildnings-, arbetsmarknads-, närings- och socialpolitiken. Kommittén återkommer i sitt slutbetänkande vid behov med förslag om fortsatta förändringar och utvecklingsarbete på samtliga områden som berör individernas möjligheter att finansiera livsuppehället under studier. 208 Reflexioner och förslag Variationen i utbildningsanordnare inom vuxenutbildningen har ökat markant . Kommunernas och landstingens andelar har minskat till förmån för andra utbildningsanordnare. Inte minst handlar det om många privata utbildningsföretag. Dessa företags andel av ut- bildningsvolymen har ökat betydligt. Folkbildningen deltar i på två sätt. Dels har folkhög- skolorna tilldelats 10 000 egna Kunskapslyftsplatser, dvs. av platserna totalt i går till folkhögskolorna. Dels upp- handlar kommunerna kurser av olika slag från studieförbund och folk- högskolor. Folkbildningens andel av den kommunala vuxenutbildningen på gymnasienivå låg på , en ökning med knappt en procentenhet . Det är framför allt studieförbunden som ökar sin andel i den kommunala vuxenutbildningen. Folkhögskolorna låg på ungefär nivå. Av resultaten från framgår att av de 99 folkhögskolor som lämnat anbud på kurser inom kommunala verksamhet tilldelades 76 folkhögskolor uppdrag (, 1998b). Den hittillsvarande uppföljningen av visar att folk- högskolorna tillsammans med vissa utbildningsanordnare inom den kommunala vuxenutbildningen har den högsta genomströmningen av studerande. följer utvecklingen när det gäller olika ut- bildningsanordnares deltagande i . Kommittén återkommer vid behov med förslag i sitt slutbetän- kande om förutsättningarna för olika utbildningsanordnare inklusive folkbildningen att delta i , vuxenut- bildning och livslångt lärande. anser att man utifrån Statskontorets analys av kommunernas kostnader (jfr. avsnitt 6.4) bör ta upp en diskussion om möjligheterna att inom ramen för öka den andel som går till kvalitetspremier vid statsbidragsfördelningen till kommunerna. De grova jämförelser mellan de kostnader som kommunerna redovi- sat att de haft för den första och de Reflexioner och förslag 209 statsbidrag som regeringen beslutat fördela tyder på att statsbidraget i de flesta kommuner täcker de kostnader som kommunerna haft. En preliminär slutsats som man kan dra av detta är att "grundbidraget" per poäng skulle kunna minska något till förmån för ett kvalitetsbidrag. Slutjusterade siffror när det gäller statsbidraget kommer dock inte att finnas förrän . anser dock för sin del att man redan nu bör sikta in sig på och förbereda sig på att introducera ett system där en större del av statsbidraget går till kvalitetspremier. Kunskapslyftskom- mittén anser att kvalitetssatsningarna bör inriktas på prioriterade målgrupper främst individer med låg utbildningsbakgrund (jfr. avsnitt 7.1) och funktionshindrade (jfr. föreslår således följande förändringar i tilldelningssystemet för statsbidrag till i kommunerna: En höjning av kvalitetspremiens andel av statsbidraget till Att satsningar på grundläggande vuxenutbildning i Kun- skapslyftet ges stöd inom ramen för kvalitetspremien. Att satsningar på funktionshindrade i stimule- ras inom ramen för kvalitetspremien. En ökad andel för kvalitetspremien av statsbidraget för kräver att preciserar och förtydligar vilka kriterier som till- lämpas i bedömningen. Med nuvarande system för beräkning av statsbidrag till kommunerna finns inga spärrar inlagda utan tilldelningen kan variera kraftigt . Små förändringar i arbetslösheten kan leda till stora förändringar i statsbidraget. Dylika kast försvårar kommunernas planering och riskerar att leda till inställda och/eller fördyrade kurser på samma sätt som ett dåligt samarbete mellan kommunerna, de studerande och CSN kan göra det. Kommunernas planeringsförutsättningar kan åskådliggöras med ett enkelt räkneexempel. Genom att jämföra det preliminära statsbidrag som kommunerna tilldelades för med det preliminära statsbidrag som tagit beslut om får man skillnaden i statsbidrag mellan de två åren i kronor. I diagram 7.1 visas den procentuella förändringen i statsbidrag för landets kommuner och kommunförbund . I diagrammet är kommuner och kommunförbund rangordnade så att de som får de största ök- ningarna kommer först (längst till vänster) och de som får de största 210 Reflexioner och förslag minskningarna sist (längst till höger). Totalt har de jämförda statsbidra- gen minskat med en procent . Diagram 7.1 Procentuell förändring i kommunernas preliminära statsbidrag och 1999 K o m m u n e r o c h K o m m u n f ö r b u n d Källa: SOU 1998:51, Vuxenutbildning och livslångt lärande – Situationen inför och med . , 1998, Beslut om statsbidragsfördelning , för : . Olika modeller som motverkar ryckigheten i tilldelningssystemet är tänkbara. En är att svängningar uppåt eller nedåt mellan två tilldel- ningstillfällen begränsat till en viss procentsats, t.ex. högt 5 procents förändring uppåt eller nedåt. En annan är att basen för beräkningarna (antal kortutbildade arbetslösa) görs om och att man i stället för att an- vända uppgifter från ett enda år använder sig av ett glidande medeltal över ett par, exempelvis, . De regionala effekterna av nuvarande tilldelningssystem är också en aspekt som bekymrar . Indikationer på att den regionala träffsäkerheten i det nuvarande tilldelningssystemet kan ifrågasättas har framkommit både i de utvärderingar som rapporterats i avsnitt 6.3 omfattning i kommunerna och i avsnitt 6.5 Det samhällsekonomiska projektet. Tilldelning och utnyttjande av Kunskapslyftsplatser verkar inte helt stå i proportion till de prioriterade målgrupperna i kommunerna. Reflexioner och förslag 211 att bör ta fram en modell som begränsar ryckig- heten i nuvarande system för tilldelning av statsbidrag till kommunerna samt närmare analysera systemets regionala effekter och föreslå påkallade förändringar i tilldelnings- systemet. Dessa uppdrag ligger väl i linje med arbete att i enlighet med regleringsbrevet (, 1998b) redovisa de totala kostnaderna och vad de väsentligen består av för bl.a. de olika delarna av vuxenutbildningen för vuxenutbildning inklusive och presentera kommunernas satsning på utvecklingsarbete. Med tanke skrev i SOU1998:51: Vid kontrollstation 1998 för "Inkomst- och kostnadsutjämning mellan kommunerna" är det också angeläget att se över de faktorer som styr utjämningen så att en stor andel innevånare i behov av grundläggande vuxenutbildning blir en faktor som tas i särskilt beaktande. Kommunala utjämningsutredningen kom med sitt be- tänkande Kostnadsutjämning för kommuner och landsting (SOU 1998:151). Utredningen har haft i uppdrag att följa upp och utvärdera det system för statsbidrag och utjämning för kommuner respektive landsting som trädde i kraft , i första hand systemet för kostnadsutjämning. Inkomstutjämningen behandlas kortfattat. De negativa marginalef- fekterna i nuvarande system beskrivs liksom olika alternativ att komma tillrätta med dem. Inget av dem anses dock tillräckligt bra varför utred- ningen inte för fram något förslag på denna punkt utan "nöjer sig med att ..... konstatera att denna brist i systemet tills vidare kvarstår". Utredningen har inte fört in någon faktor "kortutbildade" i de revi- derade kostnadsutjämningsmodeller man stannat för. Däremot konsta- terar man i kapitlet att vuxenutbild- ningen inte ingår i nuvarande kostnadsutjämning. Utredningens slutsats är att om det nuvarande statsbidraget till efter den fem- åriga projektperioden "kommer att tillföras det generella statsbidraget kan detta leda till att kostnadsutjämningen behöver utökas med en del- 212 Reflexioner och förslag SOU 1999:39 modell där det strukturellt betingade behovet av vuxenutbildning beaktas." Utredningen har i enlighet med sina direktiv arbetat i nära anslutning till det nuvarande systemet. Något utrymme att diskutera möjligheterna att få fram ett system som både på kostnads- och inkomstsidan mer aktivt skulle vara inriktat på att stödja tillväxt och utveckling i kommunerna, där satsningar på vuxenutbildning kunde vara en faktor, har därmed inte förelegat. kommer att följa utvecklingen av det kommunala utjämningssystemet och återkomma med nya för- slag i slutbetänkandet om det blir aktuellt. 7.5Utveckling av nationell organisation, tillsyn och utvärdering framförde i sitt senaste delbetänkande (SOU 1998:51) ett antal förslag som berörde och olika områden inom vilka skulle kunna göra värdefulla insatser. Kommittén återkommer till dem nedan under rubrikerna: nationell organisation, tillsyn och upphandlad utbildning samt lokal utvärdering m.m. Avsnit- tet avslutas med en diskussion om relationerna mellan tillsyn och utvärdering respektive nationell och lokal utvärdering. För att markera bredden i ansåg att , när det tog över ansvaret för , till projektledningen på nationell nivå borde knyta myndigheter som Ams, och (SOU 1998:51). Även från kommunernas sida har liknade synpunkter framförts. får inte bli en förlängd skolgång utan ska vara en kombinerad utbildnings- och arbetsmarknadssatsning (, 1998). har för genomförandet av till projektet på nationell nivå ad hoc tillkallat olika referensgrupper. förutsätter att denna praxis stabiliseras och att man uppnår den bredd i ledningen av som kommittén ansåg nöd- vändig. För kontakterna mellan och kommunerna har i första hand den s.k. fältorganisationen inom anlitats. På varje fältenhet har en kontaktperson utsetts för inom respektive region. Reflexioner och förslag 213 Enligt riktlinjer ska varje kontaktperson ha genomfört ett personligt möte med representanter för inom respektive kommun. Som framgick av redogörelsen i avsnitt 6.2 har övergången av led- ningen för från Delegationen för till emotsetts med vissa farhågor från kommunernas sida. Dia- logen mellan kommunerna och Delegationen har upplevts som mycket positiv. Staten fick ett "ansikte" och kommunerna kände sig myndig- förklarade. Inte bara de små utan även större kommuner hade nytta av ett bollplank (, 1998). anser att förutsättningar finns för Skolver- ket att ha en utvecklande funktion inom vuxenutbildningen. Att finna den rätta rollen för utbildningsväsendet i ett kunskapssamhälle alltmer präglat av livslångt lärande är en stor utmaning. Den utvecklande funk- tionen bör vara möjlig att förena med den kontrollerande, en fråga som dock kommittén återkommer till i anslutning till avsnittet om tillsyn. Sammanfattningsvis, för att övertagande av Delegatio- nens uppgifter ska fungera på ett ändamålsenligt sätt, föreslår kommittén att: på nationell nivå upprätthåller den bredd i ledningen för som fanns på Delegationens tid, dvs. med kontinuerligt inflytande från myndigheter och parter som repre- senterar arbetsmarknad och näringsliv. på regional nivå i kontakterna med kommunerna gör gemensam sak med andra myndigheter för att skapa en större dynamik i dialogen med kommunerna och bredda infallsvink- larna. att ett nära samarbete etableras mellan den regionala och natio- nella nivån i ledningen av . Statsmakternas krav på kommunerna att förankra vuxenutbildning och hos kommuninnevånarna och det lokal näringslivet skulle sakna trovärdighet utan en motsvarande ansats från sida. Exempel på statliga myndigheter med regional förankring och intresse i livslångt lärande är högskolor, länsstyrelser, självstyrelseorgan (lands- ting och regioner), länsarbetsnämnder och försäkringskassorna. De organisatoriska frågorna är viktiga . kommer även på detta område att följa utvecklingen med tanke på sitt slutbetänkande. Det är inte självklart hur myndighets- 214 Reflexioner och förslag organisationen ska se ut i ett kunskapssamhälle alltmer präglat av livs- långt lärande. Tillsyn och upphandling utbildning slutsats i förra delbetänkandet (SOU 1998:51) var att i sin utvärdering och tillsyn borde granska hur påverkat det lokala utvärderingsarbetet och bevaka utvecklingen när det gäller upphandlad utbildning och individuella stu- dieplaner. Som framgick av avsnitt 6.1 har utvärderingsarbete ännu inte hunnit beröra dessa områden. Däremot har genomfört tillsyn av i tre kommuner: , och (, 1998a; 1998j; 1998k). Tillsynsärendena har när det gäller och inriktats på det sätt på vilket kommunerna styr och kontrollerar verksamheten med tonvikt på den utbildning som är förlagd till externa utbildningsanordnare. Det kunde ha varit intressant om i jämförande syfte också hade studerat kvaliteten i den kommunala uppdragsutbildningen i förhållande till den de externa utbildningsanordnarna håller i jämförbara kurser och i förhållande till den ordinarie kommunala vuxenutbildningen, en fråga kommittén eventuellt får anledning att återkomma till. Tillsynsärendena täcker in området kommunalt upphandlad utbild- ning, men även frågor kring individuella studieplaner och lokal utvär- dering behandlas liksom kursutbud, intagning och urval, studievägled- ning, betyg och prövning samt kontroll av verksamheten. Alla dessa aspekter studeras med avseende på deras förenlighet med gällande för- fattningar. (I fallet handlar tillsynen främst om testinstrument jfr. avsnitt 7.7.3 nedan.) Beträffande externa utbildningsanordnare och upphandlad utbildning uppmärksammar kommunerna på: ·att det måste finnas en klar ansvarsfördelningen i kommunen mellan de organ – kommunstyrelse, barn- och utbildningsnämnd och andra nämnder – som kan var inblandade i genomförandet av Kunskaps- lyftet och den ordinarie kommunala vuxenutbildningen ·att det måste finnas en rektor för de externa utbildningsanordnarna (ej anställd av annan huvudman) och tydligt framgå vem som är Reflexioner och förslag 215 rektor för varje utbildning.1 ·att det måste finnas en lokal arbetsplan även för de externa utbild- ningsanordnarna och för alla rektorsområden. ·att det inte räcker med att det i en upphandling ingår att en utbild- ningsanordnare ska tillhandahålla studievägledning och upprätta in- dividuella studieplaner. Kommunen måste också under utbildningens gång kontrollera att så sker. ·att lärarens kunnighet och pedagogiska förmåga är av största bety- delse för utbildningens kvalitet. Kommunen bör inte bara inhämta uppgifter om vilka lärare som ska tjänstgöra hos de externa anord- narna utan även värdera deras kompetens och kontrollera den under utbildningens gång.2 (, 1998j; 1998k) 1Frågan om rektor för upphandlad folkhögskolekurs berörs inte direkt i detta sammanhang men förutsätter att menar att rektor för aktuell folkhögskola är ansvarig för upphandlade folkhög- skolekurser inklusive de omdömen som ges på dessa kurser. 2"konstaterar, att kommuner och landsting enligt 2 kap. 3§ skollagen är skyldiga att för undervisningen använda lärare, förskollärare eller fritidspedagoger som har en utbildning som är avsedd för den utbildning de i huvudsak skall bedriva. Undantag får göras endast om personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller att det finns annat giltigt skäl med hänsyn till eleverna. Varje kommun skall vidare sträva efter att för undervis- ningen i gymnasieskola, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnads- utbildning anställa lärare som har forskarutbildning. Eftersom regleringen inte fullt ut klargör hur denna bestämmelse skall förstås i förhållande till icke offentliga anordnare inom komvux, har Skol- verket för avsikt att ta upp frågan i det pågående arbetet med översyn av skollagstiftningen." (, 1998j) anser att i likhet med vad som gäller vid entre- prenad i gymnasieskolan (SFS 1993:802) ska externa anordnare i vuxenutbildning använda "lärare som har kompetens för den undervisning som de ska bedriva". Det är lärarnas kompetens som är avgörande i all utbildning vare sig det gäller utbildning i kommunernas egen regi eller i externt upphandlad utbildning. Frågor om värdering och kontroll av kompetens bör därmed även de jämställas för alla typer av utbildnings- anordnare i vuxenutbildning. 216 Reflexioner och förslag