sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Andra länders underrättelseorga- nisationer kan i stället besitta t.ex. sådan teknisk utrustning för signal- spaning, spaningssatelliter, datorer m.m. att deras möjligheter till bå- de inhämtning av underrättelser och avancerad bearbetning är över- lägsen. kan ett land också genom sitt geografiska läge vara mer gynnat från underrättelsesynpunkt än andra genom att t.ex. viss sig- nalinhämtning inte kan ske på för stort avstånd. Underrättelsetjänsten - en bakgrund 125 betet möjligheter till att få frågor belysta ur olika synvinklar. (Jfr bl.a. SOU 1976:19 s.112f. och SOU 1994:11 s.139.) Sålunda förekommer ett vad som ofta betecknas som tätt samar- bete mellan skilda länders underrättelsetjänster. Det sker t.o.m. en direkt öppen internationell arbetsfördelning såsom bl.a. mellan och . Detta sker trots att det brukat sägas att underrät- telsetjänsten är det sista som ett land internationaliserar. Inom och mellan länder inom de tidigare stormaktsblocken, där länderna hade en gemensam utrikespolitisk målsättning med integre- rade försvarssystem, har förutsättningarna för eller kraven på en in- tegrerad underrättelsetjänst varit stora. Underrättelsesamarbetet mel- lan Nato-staterna är omfattande och har på ett tidigt stadium formali- serats och styrs genom en årlig uppdatering av ett stort antal doku- ment. Ett samarbete sker under alla förhållanden mellan Nato-stater på en bilateral basis. Från Nato har erhållits följande upplysningar: Nato har ingen egen underrättelseinhämtning utan är beroende av vad medlemsstater- na väljer att förse Nato med. Detta förhållande ligger f.ö. i linje med Nato:s konstruk- tion; alliansen som sådan har inga egna trupper utan bygger på samordning av medlemsländernas nationella försvarsmakter. Den underrättelseavdelning som finns inom sekretariatet är relativt liten och sysslar huvudsakligen med sammanställning och distribution till medlemsländerna av den information som medlemsländerna valt att tillställa sekretariatet. En viss styrning äger rum såtillvida att underrättelseavdelningen kan fästa medlemsländernas upp- märksamhet vid kriser och förhållanden som kräver särskild bevakning. Avdelningen kan också ställa frågor till medlemsländerna, men någon aktiv eller tvingande sam- ordning äger inte rum. Huvudansvar för sammanställning av underrättelseunderlaget åvilar Nato:s mili- tärkommitté som utarbetar MC 161 vilket är ett årligt dokument i vilket den aktuella hotbilden sammanfattas. Detta dokument utarbetas i samråd med Nato:s underrättelseråd () som består av de nationella underrät- telsecheferna och som sammanträder . gjordes inom en översyn av underrättelsebehoven kal- lad zero base review. Denna översyn innebar ett konstaterande att Nato:s underrät- telsebehov blivit mer mångfacetterat, mer inriktat på andra hot än det som gällde un- der och mer inriktat på internationella insatser. Översynen har emellertid knappast lett till några större förändringar av strukturerna för underrättelseinhämt- ning. Den huvudsakligen militära inriktningen behölls; ansvaret för underrättelsesam- ordningen fick ligga kvar inom den militära delen av och flyttades inte till den politiska strukturen. 126 Underrättelsetjänsten - en bakgrund Tankar har framförts om att utvidga med personer som har sakkunskap i ekonomi, sociala och etniska förhållanden och annat som har bety- delse för en bredare politisk bedömning men dessa tankar har tills vidare inte kommit till praktiskt uttryck. Nato genomgår en utveckling mot större engagemang i kriser och fredsfrämjande operationer som går utöver den roll alliansen skapades för efter kriget. Vid toppmötet i kommer denna utveckling ytterligare att bekräftas. Möjligen kommer den i sin tur att medföra nya former för samordning och inriktning även av Nato:s underrättelseinhämtning. , liksom och en rad andra länder, har ett s.k. partnerskapsförhål- lande till Nato men ingår inte i Nato-ländernas utbyte av underrättelseinformation. Vad gäller vårt deltagande i den Nato-ledda operationen i Bosnien har emellertid ett särskilt arrangemang upprättats som innebär att för just den operationen ingår i viss del av Nato:s underrättelseutbyte. Det internationella engagemanget i Kosovo erbjuder ett exempel på underrättelse- samarbete mellan Nato, som ansvarar för flygövervakningen, och , som fått till uppgift svara för övervakningen på marken. Inom FN har det av tradition funnits en negativ inställning till un- derrättelsetjänst i fredsbevarande operationer. Denna inställning torde bl.a. grundas på principer om opartiskhet och strikt neutralitet, såsom grundregler för FN:s agerande. I och med att egna medborgares liv riskeras i en hotfull miljö torde de flesta enskilda staterna redan av den anledningen även anse sig ha rätt och finna det naturligt att till stöd för den utsända personalens säkerhet bedriva underrättelsetjänst inom ramen för FN:s verksamhet. Från FN:s sida har synen på att bedriva underrättelsetjänst i freds- bevarande operationer också kommit att ändras och frågan är mindre kontroversiell. Det beror bl.a. på att dagens operationer utförs under delvis andra villkor . Sålunda kontrollerar inte stor- makterna de stridande parterna på samma sätt som tidigare och det är delvis andra organisationer och andra stater med andra erfarenheter, kunskap och kapacitet som leder operationerna. Man är också med- veten om att underrättelsefunktionen är en av förutsättningarna för en kontingents förmåga att lösa sina uppgifter, att leda förhandlingar, att kontrollera utvecklingen i området, skydda egen trupp m.m. Utbytet av underrättelser med andra kontingenter uppfattas dessutom som en grundläggande förutsättning för den övergripande allmänna interope- rabiliteten för att säkerställa en gemensam bild av det aktuella områ- dets situation och utveckling. Även inom ramen för EU finns av säkerhetspolitiska skäl behov av och förekommer ett underrättelsesamarbete. Samarbetet har i första hand tagit sikte på frågor som berör det ekonomiska och teknologiska området. Samarbetet utvecklas emellertid alltmer mot utrikes- och Underrättelsetjänsten - en bakgrund 127 säkerhetspolitiska frågor, som bl.a. har aktualiserat ett underrättelse- samarbete om s.k. nya hot. Syftet med underrättelsesamarbetet är också att EU skall få bättre förutsättningar att ta initiativ till de huma- nitära, fredsbevarande och fredsfrämjande insatser som skall genom- föras av försvarsorganisationen . Detta kräver liksom FN- och Nato-operationerna även ett rent militärt underrättelsesamarbete. (Jfr Ds 1998:9 s. 23 ff.) För svensk del har det ansetts att vår strävan att bygga upp en obe- roende nationell underrättelsetjänst och landets alliansfria ställning inte utesluter ett utbyte av information med andra länders underrättel- setjänster. Ett sådant informationsutbyte har i stället setts som en na- turlig och nödvändig del av underrättelsetjänstens arbete med att ge stöd åt landets samlade säkerhetspolitik. Som en ledande princip för samarbetet har det emellertid, som tidigare påpekats, angivits att upp- gifter av hemlig natur om svenska försvaret inte får lämnas ut och att utbytet uteslutande skall ha till syfte att tjäna det svenska försvaret. (Se bl.a. bet. Det har således förutsatts från statsmakternas sida och även of- fentligt redovisats att ett svenskt informationsutbyte med främmande underrättelseorganisationer av flera skäl är nödvändigt. Samarbetet betraktas som en naturlig del av den militära underrättelsetjänstens arbete och kan i princip omfatta den militära underrättelsetjänstens samtliga delar. Samarbetet är dock, som redan har framgått, omgärdat av restriktioner med hänsyn till i första hand nationella svenska intres- sen och skyddet för landets medborgare. 2.6.4Vissa främmande staters underrättelseorganisationer Av tradition men även av nödvändighet omges underrättelse- och sä- kerhetstjänsten i alla länder av sekretess. Behovet av sekretesskydd kring säkerhetstjänsten, vars uppgift är att skydda landets yttre och inre säkerhet, torde generellt sett vara större än behovet av sekretes- skydd i underrättelsetjänsten. I vissa sammanhang främst vid inhämt- ningen av information med särskilda medel och när det gäller metoder för beredningen av underrättelsematerialet samt för att skydda källor eller garantera uppgiftslämnares anonymitet är emellertid behovet av sekretesskydd i underrättelsetjänsten starkt. 128 Underrättelsetjänsten - en bakgrund I vissa länder, däribland , är sammankopplingen mellan den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten och säkerhetstjänsten fastare än i andra. Detta torde även återspeglas i synen på den sekre- tess, som omger underrättelsetjänsten, och göra det svårare för utom- stående att få en rättvisande och mera komplett bild av landets under- rättelseorganisation. I bl.a. saknas även en uttrycklig lagregle- ring, som anger ramar för verksamheten som eljest kunde ge en viss anvisning om underrättelsetjänstens uppbyggnad och funktion. I de flesta länder har man av olika skäl ansett det önskvärt eller t.o.m. nödvändigt att ha en öppnare redovisning av underrättelseverk- samheten. Det gäller inte bara underrättelsetjänstens uppgifter, led- ning och utformning, utan även budget och antalet anställda. På vissa håll har kravet på öppenhet också bidragit till att man har skilt under- rättelsetjänsten från säkerhetstjänsten, för vilken sekretesskraven generellt sett är större. Som exempel på den nya öppenheten kan nämnas att den brittiska regeringen numera offentliggör uppgifter om den egna underrättelse- tjänsten bl.a. i form av en skrift, . I denna presenteras i stora drag underrättelse- och säkerhetsorganen och deras uppgifter liksom centrala lednings- och inriktningsformer. Vidare presenteras och diskuteras t.ex. i den brittiska pressen öppet frågor om antalet anställda och budgeten för underrättelsetjänsten. lämnas också öppen information om tjänsten genom parla- mentets kontrollorgan. Sålunda har bl.a. redovisats de väsentliga re- sursmässiga neddragningar, som har gjorts i verksamheten mot bak- grund av det förändrade säkerhetspolitiska läget, liksom underrättel- setjänstens ändrade inriktning från militära frågor mot andra typer av säkerhetspolitiska hot mot samhället. Som en grund för en större öppenhet har efter det slut bl.a. hänvisats till att en demokratisk rättsstat och ett parlamentariskt styrelseskick kräver största möjliga insyn i verksamheten. Andra skäl för en ökad öppenhet har varit en medveten policy att skapa förståel- se för behovet av en underrättelsetjänst och undanröja den misstänk- samhet, som hemlighållandet kring verksamheten eljest kan skapa hos befolkningen i det egna landet. Hemlighållandet har också i flera län- der medverkat till för statsmakterna besvärande diskussioner om un- derrättelseverksamheten. Ett exempel är den debatt i som bl.a. ledde till den s.k. med dess genomlysning av de hemliga tjänsterna. Motsvarande diskussioner har förekommit i flera andra länder som i bl.a. , och . Även i Sve- rige avses en tillsättas för undersökning avseende frågan om åsiktsregistrering. Underrättelsetjänsten - en bakgrund 129 Underrättelseverksamheten i är uppdelad i en militär del, Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), och en civil del, Politiets Efter- retningstjeneste (PET). FE:s verksamhet är riktad mot förhållanden utanför landets gränser, medan PET, som motsvaras av svenska , endast tar befattning med säkerhetsfrågor, som rör händelser inom landet och som huvudsakligen har anknytning till terrorism och allvarligare former av kriminalitet såsom narkotikabrott och eko- brottslighet samt maffialiknande verksamhet. FE:s verksamhetsområ- de är inte begränsat till frågor, som rör militära förhållanden utan omfattar även ekonomiska och politiska frågor. FE:s verksamhet bedrivs dels som underrättelsetjänst, dels som militär säkerhetstjänst. Den militära säkerhetstjänstens verksamhet är inriktad mot förebyggande åtgärder för att skydda försvarets anlägg- ningar och personal mot spionage, sabotage och terroristaktivitet. Verksamheten omfattar även bl.a. rådgivning i både militära och ci- vila säkerhetsfrågor och viss säkerhetskontroll. FE är en fristående myndighet, som är underställd försvarsministe- riet. FE är således sidoordnad försvaret i övrigt och operativt intar FE därmed en självständig ställning gentemot den militära linjeorganisa- tionen. Försvarschefen, överbefälhavaren, anger hos FE de underrät- telsebehov, som föreligger och vilka underrättelsefrågor, som han vill ha lösta. I dessa frågor har överbefälhavaren direktivrätt. Överbefäl- havaren har även viss rätt att göra prioriteringar, när det gäller FE:s inhämtning av militär information, som är av operativ betydelse för danska militära enheter i fredsfrämjande verksamhet utomlands. En- dast i frågor, som rör den militära inre säkerheten, är FE direkt ansva- rig inför överbefälhavaren. FE:s underrättelsetjänst utgör av den totala verk- samheten medan den militära säkerhetstjänsten utgör resterande av densamma. FE:s underrättelsetjänst omfattar all militär underrättelseverksamhet och därmed även signalspaning. Några kon- kurrerande moment är därmed inte inbyggda i underrättelseverk- samheten. Det sker en koordinering mellan bl.a. HUMINT- och SIGINT-inhämtning, vilket anses ge goda underrättelseprodukter. Försvarsmakten bedriver inte någon egen strategisk eller operativ un- derrättelseverksamhet, varken inom flyget, armén eller marinen eller försvarsmakten (Vaernet) i övrigt. All underrättelsetjänst är således samlad inom ramen för FE. 130 Underrättelsetjänsten - en bakgrund FE:s verksamhet regleras inte i lag. Den styrs i stället bl.a. genom direktiv från försvarsministern, i vilka uppgifterna för verksamheten preciseras. I direktiven anges bl.a. att FE inhämtar, bearbetar och re- dovisar militära, politiska, ekonomiska och tekniskt vetenskapliga upplysningar och värderingar i syfte att ge danska myndigheter och regeringen information om förhållanden, som påverkar danska säker- hetsintressen. Direktiven revideras från tid till annan. Styrningen av FE:s verksamhet sker vidare genom att försvarsmi- nisteriet är huvudbeställare av underrättelsematerial från FE. Ministe- riets kontakter med FE sker löpande. Ministeriet lägger i huvudsak fast de prioriteringar, som skall gälla för FE:s underrättelseverksam- het. Styrningen från departementets sida sker även genom budget- regleringen. Det slut har medfört att inriktningen av FE:s verk- samhet har ändrats i väsentlig grad. Mindre resurser avsätts numera åt den rent militärt inriktade inhämtningen. Överbefälhavarens under- rättelsebehov berör således numera inte mer än av FE:s verksamhet. Mer resurser anslås i stället för politisk och ekonomisk underrättelseinhämtning och en bredare omvärldsanalys. Sålunda har en omfattande omfördelning gjorts med avseende på organisationens personalresurser från bl.a. den elektroniska inhämtningen till analys- funktionen. När det gäller personalen för såväl inhämtning som analys har en förskjutning skett från militär yrkesinriktning mot civila aka- demiker och experter inom i huvudsak politiska, ekonomiska, sam- hällsvetenskapliga och tekniskt vetenskapliga områden. ut- görs endast av FE:s personal av militärer. Nedtoningen av den militära underrättelseverksamheten gäller dock inte konfliktområden där är eller kan tänkas bli enga- gerat i fredsbevarande eller konfliktbegränsande verksamhet. De danska insatserna i exempelvis ex-Jugoslavien har i stället medfört en höjd ambitionsnivå för FE:s militära informationsinhämtning i områ- det i syfte att skydda dansk personal. När det gäller utomeuropeiska förhållanden eller konflikthärdar, t.ex. i , samverkar FE med systerorganisationer inom Nato. Den militära inhämtningen är dock alltjämt främst inriktad på det danska närområdet och därvid och rysk verksamhet i . Genom sitt medlemskap i har , trots omfördelningen av resurser härvidlag, be- hållit en hög militär underrättelsenivå. Utöver öppna källor, elektronisk inhämtning och dold verksamhet hämtar FE in underrättelser inom ramen för ett nätverk av bilaterala avtal. Dessa har ökat antalsmässigt efter det slut. Samar- bete med andra länders underrättelsetjänster anses vara en nödvän- dighet för ett mindre land som . Underrättelsetjänsten - en bakgrund 131 FE:s underrättelserapportering sker i huvudsak genom skriftliga dagliga rapporter, särskilda rapporter om främmande militär aktivitet och i aktuella säkerhetspolitiska frågor, säkerhetspolitiska översikter och speciell skriftlig orientering inom ett visst ämnesområde. Den övervägande delen av rapporteringen är underkastad sekretess. För att skydda dem, som lämnar information, och för att dölja inhämtnings- metoder anges inte informationskällan i rapporteringen ens när rap- porten är öppen. Rapporteringen sker i allmänhet till berör- da departement och försvarsmakten samt till vissa nationella myndig- heter, bilaterala mottagare och Nato-ländernas underrättelsetjänster. Även muntlig rapportering sker bl.a. direkt till försvarsministern i känsliga frågor. Viss kontroll av FE:s rapportering sker genom tre olika utskott, varav det viktigaste är Regeringens Sikkerhedsudvalg. I detta ingår stats-, utrikes-, försvars- och justitieministrarna. Genom utskottet sä- kerställs bl.a. att en koalitionsregerings samtliga partier får insyn i underrättelseverksamheten. Utskottet tar bl.a. upp underrättelsefrågor i vid bemärkelse. Under den politiska nivån finns i ytterligare två organ för att utvärdera underrättelsetjänstens verksamhet. Det ena organet eller gruppen, Embedsmandsutvalget om Sikkerhedsspörgs- mål, leds av departementschefen (motsvarar en opolitisk statssekrete- rare) i och består i övrigt av dennes motsvarigheter i utrikes-, försvars- och justitieministerierna samt av cheferna för och och två tjänstemän med sekretariatsansvar. Gruppen, som bl.a. bereder ärenden för Regeringens Sikkerhedsudvalg, sammanträ- der normalt en gång . Det andra utvärderande organet under den politiska nivån inom re- geringskansliet, Den sikkerhedspolitiske kontaktgruppe eller Krisebe- redskabsgruppe, har till uppgift att upprätthålla en grundberedskap på det säkerhetspolitiska området. Gruppen utgör bl.a. en stab för kris- hantering och förbereder ärenden hos Regeringens udenrigs- og sik- kerhedsudvalg, som berör säkerhetspolitiska frågor, och genomför s.k. CMX-övningar (Exercises). Gruppen leds av en avdelningschef vid statsministeriet och består i övrigt av bl.a. kontorschefer från utrikes-, försvars- och justitieministerierna samt företrädare för och . Denna grupp, som upprätt-håller kon- takter med andra ministerier och myndigheter sammanträder i kris- situationer. inrättades ett särskilt utskott, det s.k. Wamberg-udvalget, med uppgift att kontrollera i första hand PET:s säkerhetsmässigt be- tingade personregistrering men även FE:s personregistrering faller numera under udvalgets kontroll. Utskottets uppgift är att utöva till- 132 Underrättelsetjänsten - en bakgrund syn över registreringen och utlämnandet av uppgifter ur registret. Ut- skottet består av fyra opolitiska danska medborgare, som utses av regeringen. I utskottets möten deltar företrädare för justitieministeriet, PET, försvarsministeriet, FE och överbefälhavaren. Parlamentarisk kontroll av FE:s och även av PET:s verksamhet ut- övas av Udvalget om forsvarets og politiets efterretningstjenster. Kontrollverksamheten är reglerad genom lov om etablering af et udvalg om forsvarets og politiets efterretningstjenester. Udvalget består av fem medlemmar av från partier med säte i Fol- ketingets presidium. Udvalget väljer en av medlemmarna som ordfö- rande. Udvalgets ledamöter är underkastade tystnadsplikt i sin kon- trollverksamhet. Udvalgets kontroll bygger på att det rättsliga och politiska ansvaret för FE:s och PET:s verksamhet åvilar försvarsministern respektive justitieministern. Kontrollen bygger vidare på och utövas i huvudsak i samband med att regeringen håller udvalget underrättat om innehållet i de riktlinjer, som regeringen fastställer för FE:s och PET:s verksam- het. Regeringen skall hålla udvalget underrättat om sådana säkerhets- politiska förhållanden, som är av betydelse för underrättelsetjänstens verksamhet. Försvars- och justitieministrarna deltar i allmänhet i ud- valgets möten tillsammans med departementscheferna och cheferna för och . Ett flertal möten hålls . I övrigt begär ud- valget skriftligen eller muntligen besked av ministrarna i olika frågor. Kontrollfunktionen innefattar en s.k. efterkontroll av FE:s och PET:s verksamhet. Udvalgets kontroll innefattar inte en budget- granskning. En sådan granskning sker i särskild ordning. Resultatet av kontrollverksamheten redovisas i särskilda berättelser. Udvalget till- kännager vidare skriftligen eller muntligen för regeringen sin uppfatt- ning rörande de frågor, som tas upp av udvalget i samband med kon- trollverksamheten. Rörande lämnas här en redogörelse om vissa organisatoriska förhållanden. Republikens president är försvarsmaktens överbefälhavare. Den högsta verkställande makten som berör ärenden i anslutning till för- svaret innehas av statsrådet. är högsta rådgivande och planläggande organ samt konsultativ kommission hos republikens president i angelägenheter som gäller rikets försvar. har bl.a. till uppgift att följa med den militärpolitiska utvecklingen och utreda dess inverkan på rikets försvar samt planläg- ga försvarsåtgärder på grund därav, granska grundplanerna för rikets Underrättelsetjänsten - en bakgrund 133 försvar i fall av krig och under krigstid och ge utlåtande om dem, uppgöra finansieringsplaner och budgetar för försvaret, leda för- svarsförberedelserna på olika områden och anpassa dem efter varand- ra genom att ge utlåtanden och göra framställningar till myndigheter- na. Medlemmar i försvarsrådet är bl.a. statsministern, utrikesminis- tern, försvarsministern, inrikesministern, finansministern samt han- dels- och industriministern och kommendören för försvarsmakten och chefen för . I Huvudstaben finns bl.a. en operationsstab under ledning av en operationschef. I operationsstaben ingår planeringsavdelningen, ope- rativa avdelningen, säkerhetsavdelningen, underrättelseavdelningen, undersökningsavdelningen, internationella avdelningen och sam- bands- och informationsavdelningen. Underrättelseavdelningen leds av en underrättelsechef, som också svarar för undersökningsavdelningen. Underrättelsechefen har gene- ralmajors grad. Underrättelseavdelningen svarar för ledning, plane- ring och samordning inom underrättelseverksamheten samt vägleder, utbildar och övervakar underrättelsesektorns personal. Finska försvar- sattachéer i utlandet lyder under underrättelsechefen. Flygvapnet och Marinen är självständiga försvarsgrenar. Signalspaningsfunktionen är placerad inom Flygvapnet men lyder under underrättelsechefen. I tjänstgör en förbindelseofficer som är under- ställd underrättelsechefen. Förbindelseofficeren sköter delgivningen mellan och Huvudstaben. Enligt nu gällande grundlag och regeringsform är det presidenten som svarar för landets utrikespolitik. Presidenten beslutar om Fin- lands utrikespolitiska linje och initiativ samt om verksamhetsanvis- ningarna till dem, som företräder , i alla frågor som är av prin- cipiell eller annars stor betydelse m.m. En ny grundlag väntas emel- lertid träda i kraft , som till viss del kommer att förändra presidentens nuvarande roll. Presidenten är ordförande i statsrådets säkerhets- och utrikesutskott i vilket även ingår bl.a. statsministern, utrikesministern, försvarsministern och inrikesminis- tern. De utrikespolitiska besluten bereds av . Utri- kespolitiken behandlas även i såväl regeringens som utri- kesutskott. Till regeringens utskott, som heter utrikes- och säkerhetspolitiska utskottet hör statsministern som ordförande samt utrikesministern, försvarsministern och de andra ministrar som skall handlägga ärenden som hör till verksamhetsområ- de samt tre andra av statsministern förordnade ministrar.