sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — sou 1999 16 d1 Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att utse ledamöter i en parlamentarisk kommitté (UD 1997:04) med uppdrag att ta ställning till en ny instans- och processordning vid tillämpning av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen samt viss översyn av utlänningslagen. Med stöd av bemyndigandet förordnades som ordförande och emalm (s), (), () (), () (), () och () som ledamöter i kommittén. Genom beslut entledigades och förordnades () som ledamot av kommittén. Som sakkunniga förordnades rättschefen samt generaldirektörerna . Genom beslut entledigades och förordnades stf generaldirektören som sakkunnig. Som experter förordnades kanslirådet , kammarrättsassessorn , polisinten- denten , ordföranden , sakkunniga och advokaten . Vidare förordnades som experter i kommittén genom beslut hovrättsassessorn , språkexperten att med- verka vid den språkliga utformningen av lagtexten, kanslirådet och departementsrå det (fr.o.m. ). Genom beslut entledigades och förordnades hovrättsassessorn som expert (t.o.m. ). Som sekreterare förordnades kanslirådet , som bitr. sekreterare och som sekreterare . Kommittén har antagit namnet Kommittén om ny instans- och pro- cessordning i utlänningsärenden, NIPU. Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande (SOU 1999:16) Ökad rättss äkerhet i asylärenden. Reservationer och särskilda yttranden har avgivits av ordföranden , ledamöterna , sakkunnige samt experterna . Förslag till utlänningslag................................ ............................... 2.Förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap................................ ................................ ............. 3.Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll................................ ................................ ......... Förslag till lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)....... 5.Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring ................................ ................................ ..................... 6.Förslag till lag om ändring i lagen (1971)289) om allmänna förvaltningsdomstolar................................ ................................ ... 7.Förslag till lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173)... 95 8.Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga................................ ...................... 9.Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård................................ ................................ .................... 10.Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård ................................ ................................ ..... 11.Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduk- tionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar............. 12.Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ................................ ................................ ... 13.Förslag till lag om ändring i lagen (1994:459) om 14.Förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner................................ ........................... Förslag till lag om ändring i lagen (1998:544)om vårdregister..... 16.Förslag till lag om ändring i lagen (1998:702) om garanti- pension................................ ................................ ....................... 1 Kommitténs uppdrag och arbete ..................................................... Del I Instans- och processordningen Krav för inresa och vistelse................................ ............................. Förutsättningar för uppehållstillstånd ................................ .............. Avvisningsgrunder................................ ................................ .......... Rättsverkningar av olika statusbedömningar................................ .... Svenskt medborgarskap................................ ................................ .. 3 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden .................. Handläggning av förvaltningsärenden i allmänhet............................ Handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden............... 3.2.1 De ansvariga myndigheterna................................ ................ 3.2.2 Snabbprocessen ................................ ................................ .. 3.2.3 Ärenden som rör ny ansökan om uppehållstillstånd .............. 3.2.4 Medborgarskapsärenden................................ ...................... 3.2.5 Ärenden om särskild utlänningskontroll ............................... Myndigheternas länderkunskap................................ ....................... 3.3.1 Inhämtande av information................................ .................. 3.3.2 Hantering av information................................ .................... Vissa handläggningstider................................ ................................ 3.4.1 ................................ ................................ ... Regeringens styrning av praxis................................ ........................ 3.5.1 Regeringens föreskriftsmakt (förordningsmetoden)............... 3.5.2 Överlämnande av ärenden till regeringen (ärendemetoden).... 4 Internationella förpliktelser ............................................................. Sociala stadgan................................ ................................ ............... Samarbetet inom EU................................ ................................ ....... 4.3.1 EG-direktiv................................ ................................ ......... 4.3.2 Europeiska unionen................................ ............................. 4.4 Rekommendationer av UNHCR................................ ...................... Rekommendationer av ................................ ................. 5 Processordningen i vissa andra länder ............................................ Olika slag av domstolar ................................ ................................ .. 6.1.1 Domstolsbegreppet................................ .............................. 6.1.2 Bestämmelser i regeringsformen................................ .......... 6.1.3 Det svenska domstolsväsendets uppbyggnad........................ De huvudsakliga domstolsorganisationerna................................ ...... 6.2.1 De allmänna domstolarna................................ .................... 6.2.2 De allmänna förvaltningsdomstolarna................................ .. 6.2.3 Lekmannainflytande i domstolarna................................ ...... Specialisering inom domstolsväsendet................................ ............. 6.3.1 Koncentration av mål inom de allmänna domstolarna........... 6.3.2 Särskilda domstolar knutna till de allmänna domstolarna..... 6.3.3 De fristående specialdomstolarna................................ ......... Vissa handläggningstider hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. 7 Biträde i utlänningsärenden............................................................. Rätten till offentligt biträde................................ ............................. förslag om offentligt biträde................................ .............. Rättshjälpskostnader................................ ................................ ....... Stöd av frivilligorganisationer................................ ......................... Handlingsoffentlighet och partsinsyn................................ ............... 8.1.1 Offentlighet och sekretess................................ .................... 8.1.2 Utlämnande av allmän handling – beslutande myndighet...... 8.1.3 Partsinsyn................................ ................................ ........... Offentlighet vid förhandling och i dom................................ ............ 9 Grundläggande krav på processordningen...................................... Vissa uttryck och begrepp................................ ............................... Tvåpartsförfarande och muntlig förhandling................................ .... Instansordning................................ ................................ ................ 9.3.1 Tvåpartsförfarande hos ? 9.3.2 Särskilda domstolar eller integration................................ .... 9.3.3 Nya ansökningar (NUT)................................ ...................... 10 Alternativ för instans- och processordningen ................................ 10.1 Förvaltningsbeslutsmodell (alternativ 1)................................ ........ 10.2 Ansökan av SIV-modell (alternativ 2)................................ ............ 10.3 Underställningsmodell (alternativ 3)................................ .............. 10.4 Specialorgansalternativet – endast en överinstans.......................... 10.5 Jämförelse mellan alternativen................................ ....................... 10.5.1 Tyngdpunkten i första instans................................ ............ 10.5.2 Krav på prövningstillstånd och jämförelse mellan de tre alternativen................................ ................................ ....... Andra ärenden än avlägsnandeärenden................................ .......... 10.6.1 Tillståndsärenden................................ .............................. 10.6.2 Ärenden om flyktingförklaring och resedokument............... 10.6.3 Medborgarskapsärenden................................ .................... Gällande ordning ................................ ................................ .......... 11.1.1 Rekvisitet uppenbart ogrundad................................ ....... 11.1.2 Allmänna skäl för avslag på asylansökningar ..................... 11.1.3 Avslag med hänvisning till inreseland................................ Internationellt samarbete................................ ............................... 11.2.1 Rekommendationer av UNHCR och ............... 11.2.2 Samarbetet inom EU................................ ......................... Snabbprocedurer i vissa andra länder................................ ............ svensk bedömning av frågan om särskilt angivna säkra tredje länder................................ ................................ .. Förslag om snabbprocessen................................ ........................... 11.5.1 Begreppet uppenbart ogrundade ansökningar..................... 11.5.2 Behovet av särskilda processregler för uppenbart ogrundade ansökningar ................................ ................. 11.5.3 Krav på de särskilda processreglerna................................ . 11.5.4 Frågan om särskilda regler för avvisning till vissa tredje länder ................................ ................................ ........... 11.5.5 Snabbprocess om normalprocessen utformas enligt ansökan av SIV-modellen................................ .............. Förfarandet hos ................................ .................... 12.1.1 Verksamhetsmål................................ ................................ 12.1.2 Snabbheten i förfarandet ................................ ................... Förfarandet hos domstolarna................................ ......................... 12.2.1 Muntlig förhandling ................................ .......................... 12.2.2 Domstolens sammansättning................................ .............. 12.2.3 Tidsfrister................................ ................................ ......... 12.2.4 Meddelande av dom och beslut................................ .......... 12.2.5 Parts rätt att få del av uppgifter ................................ ......... 13 Särskilda frågor om utlänningsdomstolarna.................................. Domstolarnas lokalisering................................ ............................. 13.2 Nämndemännen................................ ................................ ............ 13.2.1 Val av nämndemän i vissa domstolar................................ . 13.2.2 Andra ledamöter i än ordförande......... 13.2.3 Hur nämndemännen i utlänningsdomstolar och Utlänningsöverdomstolen bör utses................................ 14 Processuella beslut ......................................................................... Gällande ordning för överklagande................................ ................ 14.1.1 Olika former av beslut................................ ....................... 14.1.2 Förvar ................................ ................................ .............. 14.1.3 Omhändertagande av biljett................................ ............... 14.1.4 Frågor om offentligt biträde................................ ............... 14.1.5 Ersättning till annan än offentligt biträde........................... 14.1.6 Avvisande av ombud eller biträde................................ ...... 14.1.7 Jävsinvändning................................ ................................ .. 14.1.8 Transportörs kostnadsansvar för återresor ......................... 14.1.9 Avgifter i vissa ärenden................................ ..................... 14.1.10 Ny huvudregel i förvaltningslagen................................ ... Förslag till instansordning................................ ............................. Förvarsbeslut av statsråd ................................ .............................. Överlämnande av ärenden ................................ ............................. 14.4.1 Överlämnande av ärenden till högre instans ....................... 14.4.2 Överlämnande mellan sidoordnade instanser ...................... 15 Behovet av länderkunskap och annan ny kompetens..................... Länderkunskap ................................ ................................ ............. Ny kompetens hos domstolarna................................ ..................... Ny kompetens hos ................................ ................ 15.3.1 Utredning och muntlig handläggning................................ .. 15.3.2 Behov av juridisk kompetens................................ ............. 15.3.3 Kompetens i verkställighetsärenden................................ ... Offentligt biträde ................................ ................................ .......... Medverkan av frivilligorganisationer eller medborgarvittnen.......... Sekretesslagstiftningen................................ ................................ .. Särskilt om länderinformation................................ ....................... 17.2.1 Förslag från ................................ . 17.2.2 Domstolarnas tillgång till länderinformation...................... 18 Regeringens styrning av praxis...................................................... Gällande ordning ................................ ................................ .......... 19.1.1 Ärenden enligt utlänningslagen som rör säkerhet ................ 19.1.2 Säkerhetsärenden enligt lagen (1991:572) om särskild 19.1.3 ställning................................ .......... 19.2 Bakgrund till gällande ordning................................ ...................... 19.3 Sekretessfrågor................................ ................................ ............. 19.4 Internationella förpliktelser................................ ........................... 19.4.2 om medborgerliga och politiska rättigheter ................................ ................................ ..... 19.4.3 Den europeiska sociala stadgan................................ ......... 19.4.4 EG-direktiv................................ ................................ ....... 19.4.5 Internationella rekommendationer om asylprövning............ 19.4.6 Sammanfattning av de internationella förpliktelserna.......... 19.5 övervägda andra modeller................................ ................ 19.5.1 Förfarandet enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott ................................ ................................ ............. 19.5.2 Prövning enligt rättsprövningslagen (1988:205)................. 19.5.3 Resning................................ ................................ ............. 19.6 Överväganden och förslag ................................ ............................. 19.6.1 Behovet av en särskild processordning för 19.6.2 Krav på den särskilda processordningen............................ 19.6.3 Tvåinstansprövning Invandrarverket–regeringen................ 19.6.4 Avgränsning av ärenden som skall handläggas i den särskilda instansordningen................................ ............. 19.6.5 Rätt för att överklaga Invandrar- verkets beslut................................ ................................ 19.6.6 Nya säkerhetsaspekter efter beslut.......... 19.6.7 Ytterligare garantier för förfarandet ................................ ... 19.6.8 Yttrande från ................................ ........ 19.6.9 Den huvudsakliga innebörden av förslaget......................... 19.6.10 Frågan om verkställbarhet ................................ ............... 19.6.11 Förvarsbeslut ................................ ................................ .. 19.6.12 Offentligt biträde................................ ............................. 19.6.13 Författningsändringar ................................ ...................... 19.6.14 Förordnande om tvångsmedel................................ .......... 19.7 Ärenden med utrikespolitisk betydelse................................ ........... Del II En ny utlänningslag 20 Behovet av en ny utlänningslag...................................................... 21 Anknytning genom äktenskap/sammanboende .............................. 21.1 Gällande rätt ................................ ................................ ................. 21.1.1 Bakgrund................................ ................................ .......... 21.1.2 Särskilda regler för nordbor och EU-medborgare............... 21.1.3 Internationella förhållanden i övrigt................................ ... 21.1.4 Den materiella prövningen................................ ................. 21.1.5 Uppskjuten invandringsprövning................................ ....... 21.1.6 Krav på uppehållstillstånd före inresan .............................. 21.1.7 Effekter av de olika åtgärderna mot skenäktenskap och 21.2 Behovet av förändringar................................ ................................ 21.2.2 utvärdering av tillämpningen av gäl- lande bestämmelser om uppehållstillstånd före inresan... 21.3 Överväganden och förslag ................................ ............................... 21.3.1 förslag................................ ....... 21.3.2 Uppehållstillstånd efter inresan................................ .......... 22 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft................................. 22.1 Gällande ordning ................................ ................................ .......... 22.1.1 Ny ansökan ................................ ................................ ....... 22.1.2 Hinder mot verkställighet................................ .................. 22.1.3 Resning................................ ................................ ............. 22.2 Behovet av förändringar................................ ................................ 22.3 Överväganden och förslag ................................ ............................. 22.3.1 Grunder för omprövning av ett beslut som vunnit laga kraft ................................ ................................ ............. 22.3.2 Tidsfaktorns betydelse................................ ....................... 22.3.3 Förslag ................................ ................................ ............. 23 Levnadssättets betydelse vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning ................................ 23.1 Gällande rätt ................................ ................................ ................. 23.1.1 Nordbor och EU-medborgare................................ ............ 23.1.2 Uppehållstillstånd ................................ ............................. 23.1.3 Avvisning................................ ................................ ......... 23.1.4 Utvisning på grund av brott................................ ............... 23.1.5 Sammanvägning och samverkan mellan olika 23.2 Behovet av förändringar................................ ................................ 23.2.1 Brottslighet och annan misskötsamhet................................ 23.2.2 Innebörden av annan misskötsamhet................................ .. 23.3 Överväganden och förslag ................................ ............................. 23.3.1 Utgångspunkter för reglering i en ny utlänningslag............. 23.3.2 Uppehållstillstånd ................................ ............................. 23.3.3 Tidsbegränsade uppehållstillstånd................................ ...... 23.3.4 Återkallelse av uppehållstillstånd ................................ ....... 23.3.5 Avvisning................................ ................................ ......... 23.3.6 Utvisning på grund av brott................................ ............... 24 Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny Gällande rätt ................................ ................................ ................. 24.1.1 När ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt................................ ................................ ....... 24.1.2 Konsekvenser av att ett beslut skall anses verkställt........... 24.1.3 Praxis när ett avlägsnandebeslut skall anses vara verkställt 445 24.1.4 Straffbestämmelser ................................ ........................... Behovet av förändringar................................ ................................ Överväganden och förslag ................................ ............................. 24.3.1 När ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses vara verkställt................................ ............................... 24.3.2 Ansökan om uppehållstillstånd när ny verkställighet kan genomföras................................ ................................ ... 26 Några övriga frågor som aktualiseras vid lagöversynen ............... Beslut om avvisning när inga politiska skäl åberopas..................... Tiden inom vilken beslut om avvisning skall fattas......................... Uppsikt i form av skyldighet att uppehålla sig inom visst geografiskt område................................ ........................ 27 Generella direktiv .......................................................................... Regionalpolitiska konsekvenser................................ ..................... Offentliga åtaganden................................ ................................ ..... Jämställdhetspolitiska konsekvenser................................ .............. Konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ................................ ................................ .......... Möjligheten att nå de integrationspolitiska målen........................... 28 Genomförande av förslaget............................................................ Kostnader................................ ................................ ..................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................ ... 28.2.1 Tidpunkt för ikraftträdande ................................ ............... 28.2.2 Övergångsbestämmelser ................................ .................... Förslaget till utlänningslag ................................ ............................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild Reservationer och särskilda yttranden ............................................... Kommittédirektiv (Dir. 1997:20)................................ ................. Utlänningslag (1989:529)................................ ............................ 3.Nya ansökningar avgjorda av veckorna 11