sou · GNB316d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Några särskilda bestämmelser om skyddsbehövande enligt 3 kap. 3 § första stycket 1 finns inte av naturliga skäl; för denna grupp gäller ju ett absolut verkställighetshinder och de kan då inte vägras uppe- hållstillstånd. Synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd kan för det första vara att det föreligger sådana omständigheter som gör att Genèvekon- ventionens skyddsbestämmelser inte är tillämpliga, som att sökanden gjort sig skyldig till krigsförbrytelse eller brott mot freden eller grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet (jfr artikel 1 C och F). Som framgår av lagtexten kan det vidare vara fråga om hänsyn till rikets säkerhet. Det kan slutligen enligt långvarig och fast praxis vara att sökanden i gjort sig skyldig till mycket grov brottslighet som lett till ett långt fängelsestraff, 4–, och som avsett brottslighet av särskilt allvarligt slag som grovt narkotikabrott eller grovt vålds- brott. Reglerna för när uppehållstillstånd kan vägras flyktingar av skäl som i någon mening kan hänföras till deras levnadssätt har varit oför- ändrade . Samma regler gäller för den nya kategorin skyddsbehövande som definierades genom lagändringarna den 1 janu- ari 1997, nämligen de som riskerar förföljelse på grund av sitt kön eller homosexualitet. 1996/97:25 kan utläsas att samma grad av förföljelse bör föreligga för att rätt till skydd skall föreligga såväl när det gäller flyktingar som i fråga om den som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Orsaken till att förföljelse på dessa grunder inte hänfördes till skyddsbestämmelsen för flyktingar var att regeringen inte bedömde att kön eller homosexualitet kunde anses grunda tillhörighet till viss samhällsgrupp. Skyddsbestämmelserna för flyktingar och för den som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet har emellertid utformats på ett likartat sätt. 420 Levnadssättets betydelse ... Särskilda regler för dem som flytt undan krig eller en miljökatastrof Enligt 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL får dessutom uppehållstillstånd för krigs- och miljöflyktingar vägras om det beträffande skyddsbehövande som omfattas av 3 § första stycket 2 på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppe- hållstillstånd. Vad som anges i denna lagbestämmelse är således vilka omständig- heter utöver de som gäller för flyktingar och dem som riskerar förföl- jelse på grund av kön eller homosexualitet som kan leda till avslag på en ansökan om uppehållstillstånd från någon som annars skulle ha rätt till skydd på grund av krig eller en miljökatastrof. De nämnda bestämmelserna infördes och gällde då krigs- vägrare och s.k. de factoflyktingar. Efter de ändringar när det gäller olika kategorier skyddsbehövande som infördes gäller bestämmelserna skyddsbehövande enligt 3 kap. 3 § första stycket 2, dvs. de som på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland. Som motiv 1995 anförde regeringen i prop. 1994/95:179 (s. 46 f.) bl.a. följande: Regeringen bedömer att asyl bör kunna vägras krigsvägrare och de facto- flyktingar när det föreligger allvarliga anmärkningar mot deras skötsamhet och hederlighet. Detta bör komma till uttryck i utlänningslagen. I princip bör det vara fråga om lagakraftvunnen fängelsedom som avser fängelse- straff av inte alltför kort varaktighet för att ett avslag skall övervägas. Det är inte möjligt att lägga fast hur långt fängelsestraff det skall vara fråga om för att ett avslag på asylansökan skall aktualiseras. Det måste alltid bli fråga om en bedömning i det enskilda fallet där också straffets längd måste vägas mot utlänningens skyddsbehov. Det kan vidare finnas anledning att se inte bara till straffets längd utan också till gärningens art. Grova oaktsamhets- brott som visserligen leder till fängelsestraff men där återfallsrisken normalt är liten skall därvid kunna anses som något mindre allvarliga än brott som lett till fängelsestraff av samma längd men där återfallsrisken typiskt sett är större. I motsats till utredningen bedömer regeringen att allvarlig eller uppre- pad misskötsamhet som inte är konstaterad genom lagakraftvunnen dom inte ensamt bör kunna leda till avslag. Endast då det är fråga om brottslig- het som ligger på gränsen till vad som ensamt skulle kunna hindra uppe- hållstillstånd bör annan misskötsamhet kunna vägas in. Det måste då vara fråga om förhållanden som är otvetydigt konstaterade, exempelvis en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom.--- Vad ovan sagts gäller i första hand brottslighet och annan misskötsam- het i . Den tillståndsgivande myndigheten torde endast i ett mycket begränsat antal fall ha tillgång till uppgifter om brottslighet och andra Levnadssättets betydelse ... 421 anmärkningar i fråga om skötsamheten i annat land, När uppgifter om exempelvis brottslighet i annat land kommer fram måste hänsyn också tas till att straffmätningen för samma brott kan skilja sig högst avsevärt mellan olika länder. Bedömningen bör då ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha utdömts i . Gärningar som inte är straffbelagda i bör normalt inte vägas in även om de i ett annat land föranlett ett fängelsestraff av avsevärd längd. tillstyrkte i sitt betänkande 1994/95:SfU16 regeringens förslag. I olika reservationer framhöll kd, mp och v att det av lagtext eller motivuttalanden klart borde framgå att andra allvarliga anmärkningar än lagakraftvunna domar inte ensamma borde kunna leda till avslag. Fp ansåg i en reservation att endast lagakraftvunna domar skulle beaktas. Andra tillståndssökande än skyddsbehövande Vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd för andra än skydds- behövande gäller enligt 2 kap. 4 § sista stycket UtlL följande. Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna paragraf skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Bestämmelsen fördes in i 2 kap. 4 § UtlL efter förslag i prop. 1994/95:179. Det kan noteras att i propositionen uttrycket "kan för- väntas leva skötsamt och hederligt" användes. Socialförsäkrings- utskottet ansåg emellertid i sitt av godkända betänkande, 1994/95:SfU16, att det äldre uttrycket "föra en hederlig vandel" var klarare. Som motiv för den nya lagbestämmelsen anförde regeringen i prop. 1994/95:179 (s. 48 f.) bl.a. följande. Nuvarande praxis, som innebär att utlänningens skötsamhet och hederlig het vägs in vid prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd, bör lag fästas. Samma principer bör därvid gälla i tillämpliga delar som i fråga om asylberättigade utlänningar. Det innebär då bl.a. att – förutom lagakraft- vunna domar – endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet bör beaktas. Det [kan] exempelvis vara fråga om en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom eller annan misskötsamhet där de faktiska omständigheterna är helt klarlagda. Vilken tyngd som anmärkningarna skall ha för att uppehållstillstånd skall vägras måste också, i likhet med vad som ovan föreslagits beträffande asylberättigade utlän- ningar, bli beroende på en bedömning i det enskilda fallet. Spännvidden mellan de skäl som icke asylberättigade utlänningar kan åberopa är dock väsentligt större än när det gäller krigsvägrare och de factoflyktingar. Det kan här röra sig om utlänningar som kan åberopa humanitära skäl av sådan styrka att avslag bör kunna komma i fråga endast om det föreligger sådana skäl som skulle kunna medföra avslag för en flykting. Det kan å andra sidan vara fråga om en utlänning som åberopar anknytning till i någon 422 Levnadssättets betydelse ... form och där anknytningen ligger på gränsen till vad som skulle kunna läggas till grund för att bevilja tillstånd. I det senare fallet bör även mindre allvarliga anmärkningar i fråga om levnadssättet kunna läggas till grund för ett avslag – givetvis under förutsättning att det rör sig om otvetydigt konstaterade anmärkningar. När det gäller anknytningsförhål landen där det finns barn med i bilden måste självfallet stor hänsyn tas till barnens situa- tion och om de skulle drabbas av en separation från någon av föräldrarna. tillstyrkte i sitt betänkande 1994/95:SfU16 regeringens förslag. Fp och kd ansåg att endast lagakraftvunna domar borde beaktas. V reserverade sig för avslag på regeringens förslag. Tidsbegränsat uppehållstillstånd får enligt 2 kap. 4 b § UtlL ges i föl- jande fall. Om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tvek- samhet om uppehållstillstånd bör beviljas, får ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd ges. Bestämmelsen fördes in i utlänningslagen efter för- slag i prop. 1994/95:179. Som motiv för den nya bestämmelsen anförde regeringen i propositionen (s. 49 f.) bl.a. följande. Enligt regeringens bedömning bör tidsbegränsade uppehållstillstånd i större utsträckning än meddelas som en form av prövotid när sökanden gjort sig skyldig till brott. Det kan te sig stötande att den som gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslighet därefter beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Enligt vad som uttalats i föregå- ende avsnitt om levnadssättets betydelse i ärenden om uppehållstillstånd bör självfallet – om brottsligheten inte är så allvarlig att domstol beslutat om utvisning – i första hand prövas om brottsligheten skall leda till ett avslag på ansökan om uppehållstillstånd. Skäl att meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd torde därför i huvudsak föreligga om omständigheterna är sådana att uppehållstillstånd borde vägras men det för tillfället inte skulle vara möjligt att verkställa ett avlägsnandebeslut. Så kan vara fallet när förhållandena i sökandens hemland gör en verkställighet dit omöjlig för tillfället men där en ändring av förhållandena bedöms som möjlig inom överskådlig tid. Även i vissa fall när anknytning till åberopas kan dock förhållandena vara sådana att det inte framstår som rimligt att trots viss brottslighet avslå ansökan och att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd under en prövotid då kan vara lämpligt.--- Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd medför emellertid nackdelar även för den enskilde utlänningen. Utlänningen kommer i ett sådant fall att leva i osäkerhet om framtiden, en osäkerhet som dock beror på hans eller hen nes eget handlande. Det är också troligt att den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kommer att möta större svårigheter på arbetsmarknaden än den som har ett permanent tillstånd. Avsikten är således inte att tidsbegränsat uppehållstillstånd skall bevil- jas alla utlänningar som gjort sig skyldiga till brott eller annan grov misskötsamhet. Tidsbegränsat uppehållstillstånd bör i princip endast med- Levnadssättets betydelse ... 423 delas i de fall som angetts ovan. Av EU-reglerna följer vidare att uppe- hållstillstånd för EU-medborgare inte kan tidsbegränsas av skäl hänförliga till utlänningens levnadssätt. tillstyrkte i betänkandet 1994/95:SfU16 regeringens förslag. Enligt 2 kap. 11 § UtlL får ett uppehållstillstånd återkallas på tre olika grunder som i någon mening kan hänföras till utlänningens levnadssätt. Lagtexten lyder som följer. Om utlänningen har rest in i landet, får ett uppehållstillstånd återkallas 1.om han bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha ett sådant tillstånd, 2.om han handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärk- ningar mot hans levnadssätt, eller 3.om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrät- telseverksamhet i eller i något annat nordiskt land. Återkallelse enligt första stycket får ske endast om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här med uppehållstillstånd. Paragrafen fick sin nuvarande lydelse efter förslag i prop. 1994/95:179. Ändringen innebar att möjligheterna vidgades också när det gäller att återkalla uppehållstillstånd för en utlänning som inte lever skötsamt och hederligt. Det skedde genom att den tidigare återkallelsegrunden i 2 kap. 11 § UtlL, som innebar att uppehållstillstånd fick återkallas för en utlänning som på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kunde antas komma att begå brott i Sve- rige, ändrades till att avse en utlänning som handlat på ett sådant sätt att det fanns allvarliga anmärkningar mot levnadssättet. Tidsfristen inom vilken frågan om återkallelse måste tas upp utsträcktes vidare från två till . Som motiv för skärpningen anförde regeringen i den nämnda propositionen (s. 51 f.) bl.a. följande. De nuvarande bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd med hänvisning till utlänningens levnadssätt har visat sig svåra att tillämpa. Det är enligt regeringens bedömning angeläget att denna möjlighet finns och också kan tillämpas när det gäller utlänningar som gjort sig skyldiga till mycket allvarlig misskötsamhet utan att det därför föreligger ett av domstol meddelat beslut om utvisning. I motsats till utvisningsutredningen anser emellertid regeringen i likhet med några remissinstanser att reglerna för återkallelse inte bör vara en återspegling av förutsättningarna för tillstånd. För att ett beviljat uppehållstillstånd skall återkallas måste krävas betydligt allvarligare anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och hederlighet än vad som krävs för att det första tillståndet skall vägras. Återkallelse bör således komma i fråga endast om utlänningen dömts till ett fängelsestraff av 424 Levnadssättets betydelse ... avsevärd längd eller om det annars föreligger otvetydigt konstaterade anmärkningar i fråga om levnadssättet. Består anmärkningarna enbart av en brottmålsdom där domstolen efter övervägande inte beslutat om utvisning bör uppehållstillståndet dock inte återkallas. Det skulle kunna te sig stötande om en domstol och en förvalt- ningsmyndighet på samma bakgrundsmaterial skulle komma till olika resultat i fråga om utlänningens rätt att stanna kvar här. Att läget kan vara annorlunda innan det första uppehållstillståndet beviljats återkommer rege- ringen till i avsnitt 7.5. En brottmålsdom där domstolen inte beslutat om utvisning bör dock kunna vägas in i bedömningen när det förutom domen föreligger andra allvarliga anmärkningar. Ett problem när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd har inte sällan varit att på ett alltför sent stadium fått känne- dom om anmärkningar i fråga om utlänningens levnadssätt. Tidsfristen för återkallelse bör därför som utredningen föreslagit utsträckas från till . tillstyrkte i betänkandet 1994/95:SfU16 regeringens förslag. Tillstyrkandet var dock inte enhälligt Mot skärp- ningen av kraven på hederlig vandel reserverade sig fp, kd, mp och v och mot utsträckningen av tidsfristen från två till reserverade sig mp och v. Grunderna för återkallelse enligt punkterna 1 och 3 ovan stämmer delvis överens med grunderna för avvisning enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 och 4 UtlL, jfr avsnitt 23.1.3 om Avvisning. I den allmänna debatten tas ibland fram fall där en utlänning vägrats uppehållstillstånd på grund av relativt ringa brottslighet. Det rör sig då i allmänhet om fall där uppehållstillstånd tidigare vägrats därför att någon tidsförordning inte ansetts tillämplig. Även om någon sådan för- ordning inte gäller kan det därför finnas anledning att nämna något om hur dessa förordningar tillämpats när det gäller lev- nadssättet. Regeringen har utfärdat förordningar som innebu- rit att tillstånd skulle få beviljas asylsökande som kommit att vistas här , även om de vid en prövning inte varit berättigade till skydd. De senaste exemplen utgörs av förordningarna 1991:1999, 1994:189 och 1998:117. Enligt den sistnämnda förordningen fick uppehållstillstånd av humanitära skäl beviljas medborgare i som vistats här i landet så länge att ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning upphört att gälla eller skulle komma att upphöra att gälla före utgången av . Uppehållstillstånd skulle dock inte beviljas Levnadssättets betydelse ... 425 om beslutet inte gått att verkställa därför att utlänningen hållit sig undan eller på annat sätt medverkat till att beslutet inte kunnat verk- ställas. Enligt de två förstnämnda förordningar gällde att tillstånd fick beviljas asylsökande som kommit att vistas här utan att ha fått slutligt beslut i sitt ärende, om inte särskilda skäl talade mot att uppe- hållstillstånd beviljades. Enligt motiven till båda förordningarna (förordningsmotiv 1991:8 resp. 1994:1) kunde "särskilda skäl" vara att sökanden själv eller någon medlem av sökandens familj "handlat på ett sådant sätt som ger anledning att ifrågasätta utlänningens beredvillighet att iaktta grundläggande normer i det svenska samhället". Den praxis som utvecklades vid tillämpningen av de nämnda förordningarna inne- bar att uppehållstillstånd vägrades även vid fall av relativt ringa brotts- lighet. Det skedde i vissa fall redan vid domar om 30 dagsböter om brottet låg relativt nära i tiden. Förutsättningarna för avvisning av en utlänning på grunder som i någon mening kan hänföras till levnadssättet finns angivna i 4 kap. 2 § första stycket 2, 3 och 4 UtlL. Enligt dessa lagbestämmelser får en utlänning således avvisas 2.om det kan antas att han under sin vistelse i eller i något annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller att han kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd, 3.om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i eller i något annat nordiskt land, 4.om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrät- telseverksamhet i eller i något annat nordiskt land. Avvisning i ovan nämnda fall får enligt paragrafens sista stycke inte ske senare än efter utlänningens ankomst till och inte om utlänningen har visering eller uppehållstillstånd. De s.k. materiella avvisningsgrunderna i 4 kap. 2 § UtlL kan tilläm- pas på alla utlänningar. Begränsningarna i paragrafens sista stycke (att avvisning måste ske och att avvisning inte får ske av den som har visering) innebär att dessa avvisningsgrunder i praktiken kan användas främst när det gäller viseringsfria utlänningar. Uttrycket "försörja sig på ett ärligt sätt" i punkten 2 är en språklig förnyelse av det gamla uttrycket "ärligen försörja sig". Krav på att man 426 Levnadssättets betydelse ... skulle ärligen försörja sig fanns tidigare i flera olika sammanhang, inte bara när det gäller utlänningar. Med det uttrycket avsågs främst att man inte fick leva på brottslig, osedlig eller annars förkastlig verksamhet. I praktiken kom det först och främst att röra sig om prostitution, tidigare också vad som då kallades lösdriveri. Det kunde dock handla också om brottslighet som ansågs som omoralisk och som ofta var svår att bevisa som yrkesmässigt hasardspel, koppleri, smuggling eller liknande. Den som inte kunde redogöra för sin försörjning presumerades ofta inte för- sörja sig ärligen. Enligt förarbeten till utlänningslag (prop. 1954:141) var det mycket angeläget att "i görligaste mån hindra icke- önskvärda, medellösa utlänningar att komma in i landet för att här ägna sig åt dagdriveri". Vad som enligt punkten 3 kan vara en "annan särskild omständig- het" som gör att någon kan antas komma att begå brott behandlades i Nordiska kommitténs betänkande NU 16/70 Utlänningspolitik och utlänningslagstiftning i (s. 46): Den omständigheten att utlänning tidigare inte ådömts straff utesluter inte att det ändå kan finnas anledning anta att han kan komma att begå brott efter inresan. inträffar det att utlänning söker resa in i avsikt att begå brottslig handling, exempelvis att föra med sig ur landet barn om vilket han inte har vårdnaden. I den mån det av utlänningens egna uttalanden eller andra förhållanden klart framgår att han har sådant syfte med inresan bör han enligt kommitténs mening kunna förhindras att sätta sina planer i ver ket redan vid ankomsten till landet. Det bör därför finnas möjlighet att avvisa utlänning, som på grund av annat särskilt förhållande än att han tidigare ådömts straff kan antas komma att begå brott i landet. Utlänningslagkommitten anslöt sig i sitt betänkande Ny utlänningslag (SOU 1979:64) till förslaget med påpekandet att det klart måste framgå av utlänningens egna uttalanden eller av andra förhållanden att utlän- ningen har för avsikt att begå brott. Förslaget godtogs av regering och riksdag och ändringen fördes in i lagstiftningen genom utlänningslag. Avvisningsgrunden i punkten 4 har funnits med sedan 1954 års utlänningslag i huvudsakligen oförändrat skick. I betänkandet SOU 1951:42 (s. 193) framhölls att det för avvisning borde vara tillräckligt med misstanke om brottslighet som avses i punkten. Det underströks dock att misstankarna måste vara objektivt grundade och att det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna, t.ex. att utlänningen var känd som yrkesspion, sabotör e.d. Levnadssättets betydelse ... 427 23.1.4Utvisning på grund av brott Bestämmelserna om utvisning på grund av brott finns i 4 kap. 7 § UtlL som lyder som följer. En utlänning får utvisas ur om utlänningen döms för ett brott som kan leda till fängelse eller om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till. Utlänningen får dock utvisas endast om han döms till svårare straff än böter och 1.det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständighe ter kan antas att han kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller 2.brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han inte bör få stanna kvar. Utvisning på grund av brott kan ske såväl av tillfälliga besökare som av den som varit bosatt i . För den som är bosatt här finns det dock vissa begränsningar i möjligheterna till utvisning som främst hänför sig till utlänningens anknytning till . Dessa begränsningar finns angivna i 4 kap. 10 § UtlL som lyder som följer. När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 7 §, skall den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Därvid skall domstolen särskilt beakta utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i . En utlänning som hade vistats i med permanent uppehållstill- stånd sedan minst fyra är när åtal väcktes eller som då var bosatt i , får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Det- samma gäller för en medborgare i ett annat nordiskt land som vid den angivna tidpunkten hade varit bosatt här . Den som är flykting och har behov av i får utvisas endast om han har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna här. Utvisning får också ske om han i eller utomlands har bedrivit verk- samhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här. Om en utlänning har en flyktingförklaring skall han anses som flykting med behov av i , om det inte är uppenbart att han är flykting med ett sådant behov. En utlänning som kom till innan han fyllde och som när åtal väcktes hade vistas här får inte utvisas. Reglerna om utvisning på grund av brott skärptes . gällde som förutsättning för utvisning att det i straff- skalan ingick fängelse . Som framgått räcker det numera med att det ingår fängelse i straffskalan och att utlänningen i det enskilda fallet döms till strängare straff än böter. 428 Levnadssättets betydelse ... 23.1.5Sammanvägning och samverkan mellan olika omständigheter De regler för vilka redogjorts ovan gäller som nämnts i princip alla utlänningar men de kommer att tillämpas helt olika beroende på vilka skäl sökanden kan åberopa.