sou · GNB3131 · 2000-01-01 00:00:00 — Marknaden som politisk aktör – politik och finansmarknad SOU och Ds som ingår nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. Fakta Info Direkt, Kundservice Box 6430, 113 82 Tel: , Fax: Grafisk formgivning: , Ett av uppdrag är att summera och värdera de senaste årens demokratiutredningar och demokratiforskning, ett annat att stimulera det offentliga samtalet om demokratin. Av de skälen har redan åtskilliga demokratiforskare medverkat på våra temaseminarier runtom i landet liksom i flera av våra debattorien- terade småskrifter. Av de skälen har också den här boken kommit till. Det här är en av tretton böcker där drygt ett hundra forskare inom samhällsvetenskap och humaniora belyser olika aspekter av den svenska folkstyrelsens utveckling. Författarna är verksamma inom drygt tio vetenskapliga ämnesområden. Artiklarnas veten- skapliga kvalitet har vanligtvis säkerställts genom att författarnas kollegor granskat dem inom ramen för institutionernas forskar- seminarier. Forskarvolymerna har tillkommit efter en genomgång av den demokratirelevanta forskning som pågår på universitet och hög- skolor. En del forskare har ombetts att redovisa forskningsläget jämte sina egna, pågående eller avslutade studier. Andra har fått uppdraget att genomföra studier inom områden som forsk- ningen eftersatt men som behöver kunskap om. Tack vare att nästan alla som blivit ombedda också lämnat ett bidrag har denna breda, om än långt ifrån fullständiga exponering av våra kunskaper om demokratin blivit möjlig. Att forskarna ser det som en del av sin yrkesroll att leverera underlag för det offentliga samtalet är värt att notera med tillfredsställelse. Inte för att forskar- na skulle sitta inne med alla svaren. Men för att deras olika teore- tiska infallsvinklar och verklighetsbilder kanske kan göra det poli- tiska samtalet mer insiktsfullt. Det är nämligen en mångfald som komplicerar. Förhoppningen är nu att dessa texter ska kunna läsas med be- hållning även utanför forskarsamhället. Det betyder inte att för- fattarna förenklat svåra orsakssammanhang. Men jag bad dem skriva så att texten blir läsbar för inte bara forskare inom andra ämnesområden utan även för en allmänbildad medborgare. Detta kan kräva viss återhållsamhet med inomvetenskapliga jargonger. Särskilt svåra och komplicerade tankegångar kan behöva en något större pedagogisk omsorg än vanligt. Marknaden som politisk aktör – politik och finansmarknad En av kommitténs särskilda uppgifter är att analysera samspelet mellan politiken och ekonomin. För att få ett så vederhäftigt underlag som möjligt arrangerade vi först ett offentligt seminarium där den globaliserade ekonomins demokratiska innebörd diskute- rades av statsvetare, historiker, nationalekonomer och politiker (Globaliseringen och demokratin, SOU 1999:56). I en annan av våra småskrifter sökte sedan . , , och besvara frågan Bör demokratin avna- tionaliseras? (SOU 1999:11). I den mer omfattande forskarvolymen (SOU 1999:83) har vi dessutom låtit svenska forskare i olika ämnen närmare analysera villkoren för demokratiska samtal och beslutsprocesser såväl inom som mellan nationalstater i ljuset av den globala ekonomins utveckling. Kommittén har slutligen fört samtal med företrädare för svenskt näringsliv, , och ekonomisk journalistik om vilka villkor som bör gälla för ett sunt växelspel mellan politikens och ekonomins svenska aktörer. På särskilt en punkt riktade regeringen emellertid en tämligen preciserad förväntan på vad kommitténs arbete med politikens och ekonomins ömsesidighet skall gälla: De finansiella marknadernas möjligheter och kraft att påverka eller t.o.m. motverka politiska intentioner skall granskas. Försvaret av den svenska kronan i sam- band med räntekrisen är ett konkret exempel. Här presenteras därför en studie över hur denna kris uppstod och hanterades. Som brukligt har ledamöter inte tagit ställning till bokens innehåll. Författaren ansvarar själv för sitt bidrag. F Ö R O R D . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . N Å G R A V E C K O R H Ö S T E N 1992 ............................. 2 P O L I T I K E N ....................................................... 3 M A R K N A D E N .................................................... 4 S T A T E N O C H G L O B A L I S E R I N G E N ........................... 5 N Ä R D E T S K V A L P A R P Å S K Ä R M A R N A : M A R K N A D E N S D I S K U R S I V A M A K T ............................. R E F E R E N S E R ...................................................... F Ö R F A T T A R P R E S E N T A T I O N .................................... Marknaden som politisk aktör The world, after all, is a 24-hoour exonomy. People believe certain storier because everyone important tells them, and people tell those stories because everyone important believes them. Den svenska valutakrisen är ett av de mest dra- matiska skeendena i svensk politik . Krisen upplös- tes när beslöt överge den fasta kronkursen och låta den svenska valutan flyta gentemot andra valutor. Statsminister beskrev resignerat beslutet som ett misslyckande. Att tolka en poli- tisk process, som såg alla stora partier samverka kring centrala poli- tiska frågor, inklusive en historiskt sett unik gemensam presskonfe- rens, som trots detta mynnar ut i ett politiskt misslyckande, är en naturlig uppgift både för statsvetare, media och en intresserad all- mänhet. Rapportens syfte är att ge en inblick i de politiska och ekono- miska processer som ledde fram till krisen och hanteringen av denna kris. Tyngdpunkten ligger mer på att ge en så kontextrik bild som möjligt än på att applicera ett statsvetenskapligt förklaringsperspektiv. En snabb blick genom den statsvetenskapliga litteraturen förmedlar ett intryck av att vi ibland borde tänka mer på att beskriva wie es eigentlich gewesen ist och mindre på i vilken utsträckning verkligheten låter sig passas in i våra förklaringsmodeller. Rapporten har skrivits i en stil som syftar mer MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR till att ge en bred förståelse av den problematik som studeras än ett tyngre, akademiskt, analytiskt perspektiv. har genom ett forskningsanslag er- bjudit de ekonomiska förutsättningarna för studien, som denna rapport utgör en delrapport ifrån. I projektgruppen har också ingått docent , som skriver en bok om ekonomisk kris- hantering i ett historiskt, komparativt perspektiv. Vidare har gjort en sammanställning av pressmaterial och riksdagstryck. Ett stort antal personer har satt av generöst med tid för inter- vjuer. Det behöver inte nämnas att undersökningen inte hade kun- nat genomföras utan dessa samtal med företrädare för landets politiska och ekonomiska eliter. Men det måste understrykas att deras uppriktighet och beredvillighet att självkritiskt granska sitt agerande har gjort att intervjuerna blivit helt ovärderliga för under- sökningen. Politiker har översett med den ibland överhövet akade- miska klangen i mina frågor, medan marknadsföreträdarna tjänst- villigt översatt mina frågor till ett för dem begripligt språk innan de besvarade dem. Deras sangvinska tålamod med min försiktigt ut- tryckt begränsade kunskap om finansmarknaderna imponerade stort. Boken har också vunnit oerhört på diskussioner jag haft under arbetets gång med , , , , och liksom kollegorna vid vid och senare vid statsvetenskapliga institutionen i . Det är mellan , platsen . Medan huvudstaden lägger sig att sova strålar ljuset ur fönstren i . I regeringens sammanträdes- rum på sjunde våningen pågår intensiva förhandlingar mellan den borgerliga fyrpartiregeringen och socialdemokraterna. Stämningen har av deltagarna beskrivits i ord som panik och bunkerstäm- ning. Vad som står på spel är den svenska valutan, den fasta kron- kursen. Ytterst handlar det om det internationella förtroendet för den svenska ekonomin och den ekonomiska politiken. Förhandlarna har att sy ihop ett program med nedskärningar i de offentliga utgifterna innan valutahandeln öppnar . Nedskärningspaketet anses vara en absolut nödvän- dighet för att lugna den aggressiva spekulationen mot den svenska kronan. Den svenska ekonomin har lidit av stora pro- blem med växande budgetunderskott och problem att minska de offentliga utgifterna. Men kvinnorna och männen i denna natt står inför en uppgift som inte bara består i att sätta ihop ett sparpaket som angriper obalansproblemen i den svenska ekonomin. De måste formulera ett program med sådana åtgärder som de tror skall lugna marknaden, och de måste presentera programmet på sådant sätt att marknaden övertygas om att förslagen är skarpa och att alla större partier i står bakom dem. Förhandlarnas kanske största problem var att de befann sig i en helt ny typ av situation. Man hade en mycket oklar bild av vem eller vilka marknaden egentligen var. Svensk politisk tradition är att politik formuleras och implementeras i dialog med de grupper i samhället som berörs av politiken, men i det här fallet visste man mycket litet om vilka som ingick i denna grupp eller ens vilka mål den hade. Dialog och förhandling som beredningsprocess var alltså inte möjligt, och man hade heller ingen särskilt tydlig bild av hur stort sparpaketet måste vara för att stilla marknadsspekulationen. Däremot, något paradoxalt kanske, tycktes krisen medföra att offentliga utgiftsposter som varit otänkbara i nedskärnings- sammanhang nu var lovligt byte; det fanns en bred konsensus kring nedskärningar i nästan alla partiers hjärtefrågor. Nedskärningarna drabbade stora delar av socialförsäkringssystemet, delvis för att det MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR var här de stora offentliga finansiella resurserna fanns, delvis för att marknadens reaktion kunde antas vara riktad mot de tunga, till synes strukturella systemen. Genom att visa att man inte aktade sig för att skära i socialförsäkringssystemen hoppades man sända en signal till marknaden att det inte fanns några heliga kor i de offent- liga utgiftsnedskärningarna. Krisen hade inte kommit utan förvarning. Kronan hade sviktat betänkligt tidigare . Det finns många bedömare – och storleken på denna grupp har förmodligen ökat – som också menar att det fanns många tecken i den svenska ekonomin som tydligt signalerade stora balansproblem vilka skulle driva infla- tion och räntor och också försvaga valutan. Socialförsäkringssyste- met var ett tungt offentligt utgiftsområde som var politiskt känsligt att skära i. Underskottet i statens budget var alarmerande stort, och tillväxten mycket dämpad. Den sammantagna bilden av den svenska ekonomin präglades således av påtagliga struktur- och balanspro- blem. För den ekonomiska politiken svarade en borgerlig fyrpartire- gering med skattesänkningsambitioner, men med tydliga tecken på interna spänningar. Det var ingen grov överdrift att säga att ekono- min föll fritt. Bilden var inte ägnad att inge förtroende för svensk ekonomisk politik och valutapolitik. Men det var inte bara den offentliga sektorn som brottades med balansproblem. Under det spekulationsglada hade värdet av den svenska fastighetsstocken ökat på ett närmast osannolikt sätt. Den omfattande handeln i fastigheter skapade ett stort upplånings- behov på kapitalmarknaden och ledde till övervärderingar av fastig- heter i storstäderna. Spekulationen i fastigheter byggde på höga för- väntade vinster vilka i sin tur legitimerade ytterligare upplåning. En bubbelekonomi växte sakta fram. Den sammantagna bilden av den svenska ekonomin var således att tillväxten i den privata sektorn, som var mycket måttlig, till stor del var skapad mer av spekulation än av utveckling i fundamenta, som den offentliga ekonomins förmåga att utvecklas positivt i kölvattnet på denna tillväxt begrän- sades av problem att minska de offentliga utgifterna. Den svenska kronan var sannolikt övervärderad, men var sedan början av 1990- talet knuten till ECU:n. Detta skapade visserligen stabilitet i valu- tan, men innebar också en revalvering av kronan mot USA-dollarn. Tungt belånade företag i exportnäringarna började känna av den ogynnsamma valutakursen. Vikande vinster, en svag valuta, tunga underskott i statens budget; här har vi ett säkert recept för valuta- spekulation. Krisnatten ledde fram till det första av sammanlagt tre omfattan- de krispaket. Två av dessa paket åtnjöt brett stöd av i princip samt- liga politiska partier; inför det tredje paketet bröt förhandlingarna mellan regeringen och socialdemokraterna samman och regeringen tvingades därför söka stöd för sitt paket från andra partier. Markna- dens spekulation mot den svenska ekonomin dämpades. Men ökade åter turbulensen på valuta- och räntemarknaderna, vilket föranledde en våldsam kritik mot marknadens politiska infly- tande främst från den socialdemokratiska partiledningen men också från flera andra politiska partier. De menade att centrala politiska institutioner stod maktlösa inför marknaden och att detta var en djupt odemokratisk ordning. Bland medborgarna är synen på mark- naden en utpräglad vänster-högerfråga, där socialistiska väljare stäl- ler sig betydligt mer kritiska till marknadens position i svensk poli- tik än vad borgerliga väljare gör (1996, 1997, 1998). Nationalekonomer tenderar ha en positiv bild på marknaden och dess roll i det politiska beslutsfattandet. menar t.ex. att (N)u tolkas och poängsätts nämligen den ekonomiska retoriken och politiken på de finansiella marknaderna minut för minut – inte som förr enbart i månatliga opinionsundersökningar och i allmänna val vart tredje/fjärde år (1999:67). Krisens förlopp och det politiska spelet kring dess hantering kan naturligtvis analyseras från flera olika utgångspunkter. Förhand- lingsspelet kring krisuppgörelserna är ett avhandlingsämne i sig själv, liksom en analys av de partistrategiska övervägandena hos den politiska eliten. Vidare finns det ett angeläget forskningsämne kring den avreglerade ekonomins politiska signifikans bortom den akuta krisen och dess hantering. För den här aktuella studien står emel- lertid dessa frågor mer i bakgrunden. Det primära intresset är riktat mot demokratiaspekterna av krisen och av de avreglerade finans- marknaderna mer generellt. Direkt relaterad till den diskussionen är en analys av statens möjligheter – och vilja – att styra ekonomin, och det förmodligen allt mer oklara ansvarsutkrävande vi står inför på den ekonomiska politikens område. Den här rapporten reser och diskuterar således tre övergripande grupper av frågor. Varje tema har dels ett kortsiktigt perspektiv – olika aspekter av den politiska hanteringen av valutakrisen – dels ett mer långsiktigt, politiskt-ekonomiskt perspektiv. För det första: hur hade hamnat i den här situationen? Vilka var de politiska och MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR ekonomiska drivkrafterna bakom den akuta krisen, och, betraktad i ett bredare perspektiv, i vilken utsträckning var valutakrisen en isolerad händelse eller var den en naturlig konsekvens av av- regleringen av finans- och valutamarknaderna och den ekonomiska globaliseringen? Hur kan vi beskriva nationalstatens politiska auto- nomi i en globaliserad ekonomi? Vilka olika politiska strategier för att kunna uppnå politiska mål erbjuder en sådan ekonomi regeringar och nationalstater? Var krisen den första, dramatiska illustrationen av ekonomisk avreglering och globalisering, eller var den det sammantagna resultatet av faktorer i politiskt handlande och mark- nadsaktörers beteende? Hur kan nationell demokrati upprätthållas i en avreglerad, globaliserad ekonomi? För det andra: Vad säger krishanteringen oss om våra institutio- ners och aktörers förmåga att forma och genomföra extraordinära åtgärder? Hur kan vi förstå de centrala aktörernas agerande under krishanteringen? Syftet här är inte att ge en detaljerad beskrivning av det akuta krisförloppet. Vi har redan sett flera redogörelser för hur olika centralt placerade aktörer upplevde krisen (1998; 1997; 1994) och det finns också några vetenskapliga analyser av krisen och krishanteringen (se t.ex. och 1998; Sundelius och 1996, 1997). Vi är här snarare intresserade av vad som skulle kunna kallas politikens respektive marknadens systemiska egenskaper, dvs. de typiska beslutsmodeller och modus operandi som kännetecknar dessa två sfärer, och hur dessa olika systemiska egenskaper förhåller sig till varandra. Politik och mark- nad brukar betraktas som skilda styrsystem i samhället med skilda kriterier och tekniker för resursallokering (1977). Men politik och marknad skiljer sig också åt med avseende på hur beslut fattas inom de två styrsystemen. Politiken är en deliberativ process; debatt genom inklusion av ett stort antal aktörer anses dels vara ett mål i sig själv, dels det bästa sättet att fatta beslut om hur kollektiva nyttigheter och gods skall fördelas. Marknaden, å andra sidan, är atomistisk till sin karaktär och sätter beslutets innehåll före dess form. Politikens beslutssystem är långsamt och regelstyrt, medan marknadens beslutsprocess är kort och oerhört snabb. Hur förhåller sig dessa två beslutsmiljöer och fundamentalt skilda logiker för handlande till varandra? I vilken utsträckning förstår sig politiker på marknaderna, och hur skickliga är marknadens aktörer på att tolka och analysera politiska beslut? Dessa frågor var länge ganska aka- demiska. Under krisen , men också i dagens ekonomiska poli- tik, blev dessa frågor av övergripande betydelse. För det tredje, slutligen: hur kan vi beskriva demokrati- och maktaspekterna av valutakrisen ? Vad var grunden för markna- dens sensationellt starka position visavi den politiska eliten, och kan (och bör) denna makt bringas under demokratisk kontroll? Om ekonomisk politik formuleras med större hänsyn till marknadsaktö- rer än till väljarnas preferenser eller till partiinterna opinioner, hur förenliga är avreglerade finans- och valutamarknader med traditio- nella modeller av folkstyrelse och representativ demokrati? Samtliga dessa tre kluster av frågor relaterar ytterst till frågor om nationalstatens autonomi visavi marknader och globaliseringens effekter på inhemsk politik i vid mening. Det pågår en omfattande debatt bland statsvetare och till viss del också bland ekonomer om hur den ekonomiska globaliseringen skall tolkas med avseende på nationalstatens politiska och ekonomiska roll (se Hinn- fors och 1998). Globaliseringsförespråkarna, om vi använder den etiketten, menar att nationalstatens kontroll över ekonomin och internationella marknader började minska redan innan finans- och valutamarknaderna avreglerades . 1944 samlades världens industrinationer bakom det så kallade Bretton Woods- systemet, som skulle skapa en viss grad av enhetlighet i den inter- nationella valutahandeln genom att ge USA-dollarn en ledande ställning och knyta denna valuta till guldfot, och, mer indirekt, garantera nationella institutioner ansenlig kontroll över ränte- och valutautveckling (Helleiner 1994). Bretton Woodsmodellen kollap- sade emellertid . När de första oljekriserna kort därefter chockade världsmarknaderna framstod det alltmer uppenbart att nationell autonomi i ett internationellt kapitalistiskt system blivit alltmer fiktiv (1994; Reich 1994; Strange 1996). Efter avregleringen av valuta- och finansmarknaderna har statens position försvagats ytterligare, menar förespråkarna av globali- seringsperspektivet. Internationell handel i valuta och andra kapital- rörelser över nationsgränser har kraftigt skärpt kraven på budget- disciplin. Vidare har stater hamnat i en allt starkare konkurrens om internationellt investeringskapital som tvingar staterna att följa en regim centrerad kring sänkta skatter, sänkta offentliga utgifter, minskad omfördelning, låg ränta och låg inflation. Länder som inte följer detta politiska kategoriska imperativ kommer att halka efter i denna internationella konkurrens och kommer att se sitt näringsliv förlora konkurrenskraft och att investeringskapital går till andra länder. Vi har fått ett race to the bottom. Så långt globaliserings- förespråkarnas Weltanschauung. MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR Det finns också ett annat perspektiv, en annan tolkning, av 1990- talates internationella politiska ekonomi. I detta perspektiv antas stater och den transformativa kapacitet (1998) de kan gene- rera i samverkan med privata intressen vara en förutsättning inte bara för ekonomisk utveckling utan också för globaliseringen som sådan. Vi kommer senare i den här rapporten att hävda att stat och globalisering inte är varandras motsatser; stater har en given roll också i en globaliserad ekonomisk och politisk ordning. Det grund- läggande demokratiteoretiska problemet i denna diskussion är att staten är den enda legitima bäraren av det kollektiva intresset i sam- hället. En försvagad stat reser grundläggande frågor om hur detta intresse skall artikuleras. Frågan om stat, marknad och globalisering är därför angelägen och vi skall fördjupa diskussionen kring dessa frågor i Kapitel 4. Globaliseringen, som vi alla talar om men ganska få har en djupa- re insikt i, har också ett starkt inflytande över den politiska debatten i den industrialiserade västvärldens länder (1998). Politiska krav som strider ekonomiska regim, som t.ex. stopp för ytterligare skattesänkningar, ökade offentliga utgifter inom olika områden och ökade offentliga insatser för låginkomstgrupper kan avfärdas med hänvisning till att de kommer att försämra förmåga att hävda sig i konkurrensen om det internationella investe- ringskapitalet. Intervjumaterial spelar en viktig roll i rapporten. Syftet är inte så mycket att ge en sofistikerad teoretisk analys av staten och globali- seringen som att ge en detaljerad analys av hur den svenska rege- ringen hanterade marknadens inflytande över den svenska politiken både i en akut krissituation och också mer generellt sett. Intervjuer- na med politiker och marknadsföreträdare har skett utifrån förut- sättningen att intervjupersonen inte skulle citeras med återgivande av namn. Intervjuerna spelades inte in på band. I den mån uttalan- den från intervjuer med politiker skulle publiceras skulle hänvis- ningen endast röja partitillhörighet. Man skulle kunna invända att det hade varit bättre att spela in intervjuerna och citera med källans namn återgivet. Ett sådant tillvägagångssätt hade förbättrat möj- ligheterna att kontrollera de uppgifter som lämnas i boken. Men nackdelarna med en sådan metod är också flera. Intervjuerna hade med allra största sannolikhet inte varit lika ärliga och uttömmande om intervjupersonen vetat att det fanns en risk för att han eller hon skulle citeras i boken. Vidare, och viktigare, är syftet i första hand att beskriva skeenden och deltagarnas bedömningar av dessa skeenden, liksom de mer allmänna bilderna man har av politik och marknad. Vem som sagt vad blir i detta perspektiv av underordnad betydelse. Bokens uppläggning ser ut som följer. Kapitel 1 ger en översiktlig beskrivning av hur marknadens position stärkts i den svenska politi- ken. Kapitlet mynnar ut i några frågeställningar om politikens res- pektive marknadens sätt att fungera, och hur respektive grupp av aktörer agerar visavi varandra. Kapitlen 2 och 3 beskriver därefter närmare de olika logiker som politiken och marknaden lyder under. I kapitel 2 analyseras orsaker- na till och konsekvenserna av den påtagliga osäkerhet regeringen arbetade under, och den kvalitativt sett nya beslutssituation man befann sig i. Kapitel 3 ger marknadsaktörernas syn, dels på krisen , dels på den tydligare politiska roll man fått efter avregleringen av finans- och valutamarknaderna. Kapitel 4 redovisar först den debatt som förts om globalisering och domestic policy choice. Därefter redovisas intervjumaterial som belyser hur den politiska eliten ser på national- statens möjligheter att styra ekonomin och de vidare politiska kon- sekvenserna av globaliseringen. Kapitel 5, slutligen, diskuterar vad vi kallar marknadens diskursiva makt, dvs. dess inflytande över vår världsbild och perception av olika samhällsfenomen.