sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Försvarsunderrättelsetjänsten skall medverka i svensk deltagande i internationellt säkerhetssamarbete eller med and- ra ord bl.a. kunna samverka med andra länder och internationella or- ganisationer vid sådana internationella operationer som stöd- jer eller deltar i. Denna medverkan skall kunna avse svenska militära styrkor eller annan svensk personal men också styrkor eller personal från annan stat, som deltar i sådana operationer. Här åsyftas försvarsunderrättelsetjänstens stödjande verksamhet inom ramen för Försvarsmaktens nya uppgift att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. Det kan röra sig om att medverka med informa- tion och analys i fråga om sådant som t.ex. kampen mot internationell terrorism och skyddet mot gränsöverskridande miljöhot. Det är viktigt att försvarsunderrättelsetjänstens medverkan här är inriktad på sådana hot som den är särskilt lämpad för. Därför har här angivits att det är regeringen, som närmare skall bestämma över denna del av verksam- heten. Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten 323 Denna paragraf fordrar ingen närmare kommentar utöver att med ut- trycket försvarsunderrättelsetjänsten avses de myndigheter som be- driver försvarsunderrättelseverksamhet. Här markeras att frågan om försvarsunderrättelsetjänstens samarbete med andra länder och internationella organisationer är av sådan vikt att det är regeringen, som närmare skall bestämma därom. I uttrycket samarbete innefattas som en central del utbyte av underrättelsein- formation. Frågan om underrättelsesamarbete är naturligtvis inom regeringen i första hand en uppgift för försvarsministern men den kan röra även utrikesministern (jfr bestämmelsen i 10 kap. 8 § regerings- formen). Se vidare kommentaren till förslaget till förordning med vis- sa bestämmelser om försvarsunderrättelseverksamhet. Bestämmelsen har utformats så att den ger en utgångspunkt i lag för att fullfölja den praxis på området som tillämpats. Att sär- skilda bestämmelser om beslutsformerna däremot gäller enligt 10 kap. regeringsformen i fråga om överenskommelser med främmande makt eller internationella organisationer har framgått under avsnitt 6.5. Bestämmelsen skall ses mot bakgrund av att försvarsunderrättelse- tjänsten sysslar med yttre hot mot landet och därtill anknytande frå- gor. Bestämmelsen vill erinra om en naturlig konsekvens av att det är andra samhällsfunktioner än försvarsunderrättelsetjänsten som svarar för den inre nationella säkerheten (dvs. med sina funktioner rörande bl.a. kontraspionage och författningsskyddet, den militära säkerhetstjänsten för sina funktioner inom Försvarsmakten etc.). Att det i försvarsunderrättelsetjänst inte får utövas verksamhet som in- rymmer polisiära befogenheter såsom förundersökningsåtgärder en- ligt och polisiär tvångsmedelanvändning enligt poli- slagen följer också av den andra grundprincipen, se avsnitt 6.3. I be- stämmelsen uttrycks härmed också en viktig erinran om att svenska medborgare och utlänningar här i riket är skyddade mot att försvar- sunderrättelsetjänsten är verksam på sådant sätt mot dem. Bestämmelsens erinran rör just försvarsunderrättelseverksamhet. Att KBV medverkar i polisiär övervakning, se lagen (1982:395) om KBV:s medverkan vid polisiär övervakning, och att det finns särskil- 324 Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten da bestämmelser om militärpolisverksamhet, se förordningen (1980:123) med reglemente för militärpolisen är en helt annan sak. Bestämmelsen syftar inte till att utgöra något hinder mot att myn- digheter sysslar med försvarsunderrättelseverksamhet enligt regering- ens bestämmande skall kunna lämna andra myndigheter biträde. Så avses den tekniska utrustning som kan finnas hos en myndighet verk- sam med signalspaning inom försvarsunderrättelsetjänsten med stöd av regeringens uppdrag kunna användas även till stöd för verksamhet som bedrivs av annan myndighet inom ramen för sådan myndighets- utövning som den senare myndigheten har att svara för. Sådant tek- niskt stöd ges av FRA enligt regeringsuppdrag. För denna ord- ning talar också att teknisk utrustning som det allmänna anskaffat an- vänds på ett rationellt sätt. Det skall även finnas utrymme för att ge sådant stöd i andra avseenden, t.ex. på det kryptologiska området. Vidare avses myndigheter som ägnar sig åt försvarsunderrättelse- verksamhet enligt regeringens bestämmande kunna syssla med upp- dragsverksamhet för annan myndighets räkning. Internt inom Försvarsmakten är det en uppgift för den militära sä- kerhetstjänsten att svara för att motverka spioneri och andra inre hot mot verksamheten. Enligt kommitténs mening bör det övervägas att särskilt utreda förutsättningarna för att genomföra en organisatorisk åtskillnad inom Försvarsmakten mellan underrättelsetjänst och säker- hetstjänst, se vidare våra synpunkter på frågan i avsnitt 6.3. Även med en sådan förändring skulle dock självfallet försvarsunderrättelse- verksamheten som andra myndighetsverksamheter falla under säker- hetsskyddslagens tillämpningsområde. Grunderna för FUN:s verksamhet bör lagfästas genom denna allmän- na bestämmelse, som givetvis inte innebär någon inskränkning av or- dinarie tillsynsmyndigheters uppgifter. 12.4Förslag till förordning med vissa bestämmelser om försvarsunderrättelseverksamhet Här lämnas vissa bestämmelser om vilka myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet. Här följs bestämmelsen i 6 § försla- get till lag om försvarsunderrättelseverksamhet upp med en regel i 3 § om hur myndigheterna skall hålla regeringen informerad i viktigare Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten 325 frågor som rör internationellt underrättelsesamarbete. Vidare finns bestämmelser om underrättelsetjänstens uppgift att informera rege- ringen och en erinran om förekomsten av det hos regeringen inrättade samordningssekretariatet för underrättelsefrågor. Det finns även en bestämmelse där den särskilda nämnden, FUN, för insyn namnges. Slutligen ges en erinran om att regeringen kan meddela ytterligare föreskrifter i förordning som är hemlig. 12.5Förslag till förordning med instruktion för Förslaget beträffande det hos regeringen inrättade samordningssek- retariatet för underrättelsefrågor förs ut i en bestämmelse i förord- ningen med instruktion för . Det lämnas öppet för en placering av sekretariatet i SB, UD eller Fö. Det föreslås genom ett tillägg till 34 § att chefen för sekretariatet skall anställas av rege- ringen. Några ändringar av bestämmelserna i förordningens bilaga om regeringsärendenas fördelning synes inte nödvändig. I Regerings- kansliets föreskrifter med arbetsordning för alternativt SB, UD eller Fö bör dock föras ut närmare behövliga bestämmelser om samord- ningssekretariatet för underrättelsefrågor. Där får anges närmare be- stämmelser om uppgifter, organisation och arbetsformer för sekreta- riatet. Där kan också tas in bestämmelser om samrådsskyldighet med andra berörda departement. Det förutsätts också att vissa bestämmel- ser om sekretariatet skall kunna anges i särskilt beslut av regeringen och/eller . Eftersom sekretariatet endast undantags- vis kan förväntas svara för formella regeringsärenden synes inte några särskilda regler om gemensam beredning mellan departement nöd- vändiga för sekretariatets verksamhet som sådan. 326 Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten 12.6Förslag till förordning om ändring av förordningen med instruktion för I förslaget till ändringar av förordningen med instruktion för FUN har kommittén fört ut sina ändringsförslag rörande FUN:s verksamhet som har lagts fram i avsnitt 10. Kommittén har i avsnitt 9 kommit fram till att sekretariatet i samord- ningsfunktionen skulle kunna bestå av fem - sex tjänstemän förutom sekretariatschefen. Samtliga skall vara anställda i som hör till utgiftsområde 1 . Några av dem kan re- kryteras från Försvarsmakten och FRA som ämnessakkunniga för tjänstgöring . Enligt kommittén kan lönekostnaderna jämte sociala avgifter beräknas till . Övriga kostnader för sekretariatet kan uppskattas till . Samordningsfunktionen kommer att tillgodose ett angeläget behov för underrättelseverksamheten i dess helhet. Kostnaderna för under- rättelseverksamheten inom utgiftsområde 6 Totalförsvar uppgår till . Enbart FRA:s anslag för uppgår till . Det är enligt kommitténs mening därför rimligt att utgifterna för samordningsfunktionen tas från de ramar som beräknas för underrättelseverksamheten inom detta utgiftsområde, varav hälften från Försvarsmakten och hälften från FRA. Kommittén anser således att bör överföras från utgifts- område 6 till utgiftsområde 1 . Kostnaden för den förstärkning av FUN:s sekretariat, som har fö- reslagits i avsnitt 10, kan beräknas till ca . Den- na kostnad bör finansieras på samma sätt som i fråga om samord- ningsfunktionen i . Kostnaden för en förstudie av ett rymdbaserat signalspaningssys- tem uppskattas till högst beroende på till vilken de- taljeringsgrad förstudien skall drivas. Det är här alltså fråga om en engångskostnad. Den bör falla på Försvarsmakten enligt regeringens närmare bestämmande. I avsnitt 7 har kommittén behandlat frågan om hur underrättelse- tjänstens resursbehov bör bedömas för framtiden. Kommittén har där inte framlagt något eget förslag utan anfört att resursfrågan bör be- dömas fortlöpande närmast inom den föreslagna samordningsfunktio- nen i . Riktlinjer för underrättelse- och säkerhetstjänsten vid försvars- makten och Totalförsvaret behöver en väl fungerande underrättelsetjänst. En god kunskap om främmande stridskrafters resurser, beredskap, taktik, och utrustning är en förutsättning för totalförsvarets krigsplanläggning och för Försvarsmaktens förbandsproduktion. Underrättelsetjänstens verksamhet i fred syftar ytterst till att tillgodose behovet av tidig för- varning om hot mot landet så att beredskapshöjande åtgärder hinner vidtas samt för att tillgodose det behov som uppstår av in- ternationella verksamhet. Vi har därför ett fortsatt behov av en välor- ganiserad och effektiv underrättelsetjänst. Ett utbyte av information med vissa utländska underrättelseorgani- sationer är nödvändigt för att vi skall kunna få del av sådan informa- tion som vi behöver men som kräver sådana resurser som vi saknar. Av förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten föl- jer att det åligger Försvarsmakten att leda och bedriva militär under- rättelse- och säkerhetstjänst. Av förordningen (1994:714) med instruktion för Försvarets radio- anstalt framgår att skall bedriva signalspaning enligt den inriktning som regeringen, Försvarsmakten, polisen och övriga uppdragsgivare anger. Underrättelseverksamheten skall bedrivas i enlighet med stats- makternas utrikes- och säkerhetspolitiska intentioner. Härvid skall hänsyn tas till den ökade vikt som statsmakterna fäster vid deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Verksamhe- ten får styras endast av våra egna behov och prioriteringar. Den militära underrättelseverksamheten får uteslutande avse un- derrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet och den får inte vara inriktad på uppgifter som ligger inom ramen för polisens brottsbe- kämpande och brottsförebyggande arbete. Underrättelsetjänsten skall hålla hög beredskap för att snabbt kun- na anpassa verksamheten till händelseutvecklingen i omvärlden. Underrättelse- och säkerhetstjänsten får inte bedriva verksamhet på uppdrag av någon annan stat eller låta andra staters intressen gå före våra egna. Utbyte av information med utländska underrättelse- och säkerhet- stjänster får ske endast under förutsättning att syftet är att tjäna stats- ledningen och det svenska totalförsvaret samt att av oss lämnade uppgifter inte är till skada för svenska intressen. I sammanhanget bör erinras om den begränsning i fråga om utlämnande av uppgifter som den svenska sekretesslagstiftningen innebär. Inhämtning, bearbetning och lagring av information inom under- rättelsetjänsten får bara avse information som klart är ägnad att öka eller befästa vår kunskap om andra länder i avseenden som är av be- tydelse för vårt lands yttre säkerhet. Avsteg från denna grundsats får göras endast då det gäller ett underrättelseorgans eget säkerhets- skydd. Förutsättningen måste dock vara att informationen i fråga inte kan hanteras inom ramen för den verksamhet som bedrivs av säker- hetspolisen eller av den militära säkerhetstjänsten. Information som saknar betydelse för den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten skall inom ramen för gällande bestämmelser förstöras. Material som har ett sådant innehåll att det bör komma till säkerhetspolisens kännedom skall dock överlämnas dit. För kontoret för särskild inhämtning (KSI) skall finnas en instruk- tion beslutad av Försvarsmakten. Information rörande instruktionens innehåll skall meddelas . Information till regeringen m.m. Försvarsmakten och skall förse regeringen och vissa myndigheter med uppgifter om den militära verksamheten i vår omvärld och för bedömningen av den allmänna utrikes- och säker- hetspolitiska utvecklingen. Försvarsmakten och skall hålla regeringen, genom chefen för , informerad om underrättel- se- och säkerhetstjänstens inriktning och arbetets bedrivande i stort. Chefen för skall också av Försvarsmakten hållas orienterad om verksamheten avseende den särskilda inhämt- ningen. skall hålla även chefen för partementet informerad i förekommande fall. I fråga om delgivning av underrättelsematerial i övrigt utanför regeringen, Försvarsmakten, eller andra informationsberättigade myndig- heter inom totalförsvaret skall samråd ske med chefen för departementet. Försvarsmakten och skall underrätta rege- ringen, genom chefen för , och Försvarets un- derrättelsenämnd om med vilka länder underrättelseutbyte sker och vilken omfattning utbytet har samt i övrigt, när så bedöms påkallat, informera regeringen genom chefen för och om resultat, erfarenheter och fortsatt inriktning av detta utbyte. Försvarsmakten och skall i viktigare frågor, såsom årsredovisning, budgetunderlag och principer för samverkan med utländska underrättelse- och säkerhetstjänster, orientera Försva- rets underrättelsenämnd. Nämnden kan informeras om betydelsefulla frågor i efterhand, om tiden inte medgett att information lämnats i förväg. Försvarsmakten, samt övriga myndigheter inom totalförsvaret skall bistå med information om den militära underrättelsetjänstens verksamhet, bl.a. i form av föredragningar, redovisningar och förevisningar eller genom att medverka vid studiebesök. Myndigheterna skall i anslutning till sitt budgetunderlag till regering- en särskilt, i hemlig bilaga, redovisa förslag till inriktning av under- rättelse- och säkerhetstjänstens verksamhet, ledning, organisation, dimensionering, utrustning och resurstilldelning. Underrättelse- och säkerhetstjänsten får inte, utan särskilt tillstånd av regeringen, disponera några medel utöver de medel som anvisas över statsbudgeten. För den ekonomiska redovisningen m.m. gäller särskilda regler i fråga om aktuella delar inom sjätte utgiftsområdets anslag A1 För- bandsverksamhet och beredskap m.m. och i fråga om Försvarets ra- dioanstalt. Skrivelser som berör den militära underrättelse- och säkerhet- stjänstens administration eller förvaltning och som insänds till För- svarsdepartementet skall ställas till expeditions- och rättschefen i de- partementet. För att studera hur i första hand frågorna om underrättelsebehov samt inriktning och samordning av underrättelseverksamheten fungerat i praktiken beslöt kommittén att en fallstudie skulle genomföras. Som studieobjekt valdes krisen i Kosovo fr.o.m. t.o.m. . hemställde i en skrivelse1998-06-16 att (), Försvarsdepartementet (Fö) samt För- svarsmakten (FM) och () skulle besvara ett antal i sammanhanget relevanta frågor. Försvarets forskningsan- stalt (FOA), (), Försvarshögskolan (FHS), Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) samt () fick skrivelsen som orientering och för eventuellt lämnande av uppgifter. De uppgifter som har insänts ligger till grund för denna redovis- ning. FM svar har beretts av Militära underrättelse- och säkerhet- stjänsten (MUST). Underrättelsebehov, inriktning och samordning från regerings- kansliets sida Regeringen ger översiktliga uppgifter till såväl MUST som FRA i respektive regleringsbrev och till regeringsbeslut i anslutning till des- sa. Vissa av dessa uppgifter kan anses spegla vitala underrättelsebe- hov och antyder därigenom också områden mot vilka underrättelse- verksamheten bör inriktas. Sammanfattningsvis kan - med bäring på situationen i Kosovo - sägas att regeringen understryker att underrättelsetjänstens verksam- het vid FM och FRA bl.a. skall tillgodose det behov som uppstår till följd av internationella verksamhet. Hänsyn skall därvid tas till den ökade vikt som statsmakterna fäster vid deltagande i interna- fredsfrämjande och humanitära insatser. påpekar att det redan tidigt förelåg behov från UD:s politiska ledning och de enheter som ansvarar för bevak- ningen av olika aspekter av , att erhålla så mycket information som möjligt i en rad olika frågor rörande den politiska och militära utvecklingen i Kosovo. Inte minst de av stridigheterna orsakade flyktingrörelserna var av stort intresse för att bl.a. bedöma hur de relativt utsatta grannländerna och skulle kunna drabbas av konflikten. Ett viktigt underrättelsebehov, nära knutet till de övriga frågorna, gällde de bedömda riskerna för en eventuell fortsatt upptrappning av konflikten och då särskilt stridernas humanitära konsekvenser och flyktingströmmarnas omfattning. Informationsutbyte och samråd har ägt rum i den så kallade Ope- rationsgruppen (OPG) och vid ett mindre antal ad hoc-möten på UD och Fö där bl a MUST och i vissa fall även FRA deltagit samt slutligen vid informella kontakter mellan UD och MUST respektive FRA. OPG är en informell arbetsgrupp där representanter för UD, Fö, och FM/HKV (Högkvarteret) ingår. I HKV repre- sentation ingår även företrädare för . OPG möts under ordförandeskap av UD eller Fö och är inriktad på den operativa hanteringen av svenskt deltagande i olika fredsfrämjande missioner. tjänar gruppen också som informationsforum, där deltagar- na bidrar med att redovisa sin organisations uppfattning om den se- naste utvecklingen beträffande olika pågående eller kommande insat- ser. läggs direkta beställningar till MUST om uppdateringar och bedömningar avseende aktuella krishärdar. som varit föremål för studium har Kosovo diskuterats vid följande tillfällen i OPG. 04-02 Diskussion om händelseutvecklingen. MUST redovisade mi- litärt läge. 04-26 UD redovisade aktuellt läge. 05-28 MUST redovisade läget. UD orienterade om det internatio- nella samfundets åtgärder. 06-11 Ömsesidig orientering. 07-02 Kosovo huvudpunkt. MUST redovisning av läget på marken. Diskussion och frågor. Därefter har Kosovo varit en stående punkt vid OPG- mötena.Vid mötet 08-06 hade MUST en omfattande redovisning främst av det militära läget. En stickprovsvis genomförd granskning av minnesanteckningar från OPG-mötena visar emellertid att explicit uttryckta underrättelse- behov i varje fall inte varit vanligt förekommande. Detta hindrar gi- vetvis inte att sådana diskuterats och presenterats i mer allmänna or- dalag. Ad hoc-mötena mellan UD, Fö, MUST och FRA har enligt Fö ägt rum : samt i medio av augusti. FRA uppger att de ägde rum 07-09 och 08-20. Vid mötena har ömsesidig orientering ägt rum. Mötet 08-20 var kombinerat med kvartalsmöte mellan EC 5 och MUST (se nedan). Den grupp som inom enheten för handhar frågor om bl.a. (EC 5) har regel- bundna och informella konsultationer med handläggare på MUST och FRA. Vid dessa möten sker informationsutbyte och diskuteras och redovisas underrättelsebehov. Som exempel på särskilda uppdrag som lagts ut kan nämnas belysning av flyktingrörelser, organiserad kriminalitet, narkotikahandel och smuggling. FRA anger vidare att underrättelsebehoven från UD främst gällt läget på marken, var stri- der pågått och möjlig utveckling av striderna. Mellan EC 5 och (Jugogrupp) har kvartalsmöten ägt rum 01-13 (huvudsakligen frågor rörande Bosnien- ), 05-28 och 08-20 (vid dessa två möten huvudsakligen Kosovorelaterade frågor). Vid mötet 08-20 deltog även Fö och FRA. Försvarsdepartementet framhåller att läget kontinuerligt följs upp och att fortlöpande bedömningar görs vad gäller regioner där svensk trupp eller annan svensk personal lydande under försvarsdepartementet är sta- tionerad. Syftet är att se till att den svenska truppen och övrig personal har en tillfredsställande säkerhet samt att ge regeringen underlag för be- slut om åtgärder som betingas av situationen. Vad avser situationen i dåvarande framförde departe- mentet , när oroligheterna där på allvar flammade upp, un- derrättelsebehov till såväl Försvarsmakten som FRA vad gällde uppfölj- ning av läget. Under den följande utvecklingen med svensk truppinsats i Bosnien och etablerades former för inriktning i såväl det medellånga som det korta perspektivet. Dessa strukturer har i det nu aktuella fallet använts för att på ett enkelt och informellt sätt diskutera underrättelsebehov och inrikta verksamheten.Vid de senaste oroligheter- nas uppflammande ökades uppfölj- ningen. Sålunda sker i den aktuella situationen mer eller mindre regel- bundet dagliga kontakter mellan Fö och MUST alternativt FRA med utnyttjande av krypterade sambandsmedel. Vid dessa informella kontak- ter har inriktning skett i form av konkreta frågor samt önskemål fram- förts om insatser för att klarlägga vissa förhållanden. Ansvariga analyti- ker vid FRA har även vid ett flertal tillfällen besökt Fö för att delges inriktning. Underrättelsebehoven har formulerats utifrån ett antal frågeställ- ningar vilka genererats av utvecklingen i området, av det politiska agerandet i olika internationella fora samt av den politiska ledningens uttalade vilja vad gäller svenska handlingsalternativ. Fö framhåller att en viktig faktor, som i stort varit över ti- den, är behovet att skapa en riktig bild av händelseutvecklingen för att kunna balansera de överdrivna skildringar och den desinformation som presenterats i olika media och därigenom ge regeringen ett sta- bilare beslutsunderlag. ökade opinionstrycket på det internationella samfun- det till en nivå där kravet på ett militärt ingripande på södra blev alltmer konkret. Detta förändrade delvis underrättelsebehoven och en inriktning av underrättelseverksamheten skedde mot två områ- den, nämligen dels mot en fördjupning av informationen om förhål- landena på marken, dels mot att utröna de olika aktörernas intressen och mål. FRA har angivit att Fö:s underrättelsebehov kunde karaktäriseras som tidskritiska och händelsestyrda. Informationen skulle komma Fö tillhanda snabbt och med god detaljupplösning och var betingat av händelserna på fältet och av vad som skildras i massmedia. Fö:s un- derrättelsebehov kunde därför meddelas på veckolig, ibland daglig, basis. Centrala frågeställningar har varit följande: ¨Vilka orter har berörts av strider och i vilken omfattning ¨Militära förbands verksamhet och organisation ¨UCK:s (Kosovos befrielsearmé) verksamhet, organisation, beväp- ning och finansiering ¨Förhållandet vid gränsen till ¨Sammanfattningar och kommentarer från ansvarig analytiker Även Fö pekar på OPG betydelse och ser som dess huvuduppgift att utgöra ett forum för utbyte av information och överläggning om aktu- ella missionsområden och områden som kan komma att bli föremål för insatser. Därvid har inriktning skett mot Kosovo för att klarlägga olika faktorer och förutsättningar för att skapa ett genomarbetat un- derlag som stöd för regeringens fortsatta hantering av de olika alter- nativen för svenskt agerande. Fö redovisar att särskilda möten har ägt rum 06-12 och 07-24 mellan Fö Und/Ber (Gruppen för underrättelse- och beredskapsfrå- gor), MUST och FRA.