sou · GNB383 · 2000-01-01 00:00:00 — En central fråga för denna teori är emellertid också att under- söka vilket utrymme det finns för vanligtvis marginaliserade grupper att artikulera sina behov och önskemål och ge dem plats i den poli- tiska processen. (1995) menar rentav att regimteori har särskilda förutsättningar att behandla frågor som har att göra med etniska, köns- och klassmotsättningar. Med fokus på vilka grupper som ingår i en styrande koalition eller regim får man på köpet också kunskap om vilka som hamnar utanför i stadspolitiken. In- vandrare har till exempel generellt sett sämre möjligheter att hävda sina intressen politiskt. Representationsnivån i beslutsfattande organ för invandrare är låg och valdeltagandet i kommunalvalen uppgår endast till hälften av deltagandet bland svenskar (1998:26–34). Teorien om regimer, som inte fokuserar det formella beslutsfattandet, blundar dock inte för möjligheterna att exkluderade grupper, åtminstone tillfälligtvis kan ingå i stadens sty- re. Vanligast är dock att den regimen utestänger marginalise- rade grupper från den politiska dagordningen (Stoker, 1995:60). Vad som speciellt utmärker regimteorin i förhållande till tidigare ansatser är framför allt dess betoning av hur olika aktörer söker finna former för samarbete i syfte att få saker genomförda, det vill säga makt att få någonting gjort snarare än makt över. regimteorien också intressant i ett handlingsperspektiv. Kommunala politiker och planerare kan liksom andra typer av aktö- rer alltid påverka skeendet genom att söka bilda koalitioner. Dessa kan ta formen av tillfälliga enfrågekoalitioner (issue networks) eller mer stabila nätverk som hålls samman kring ett visst politikom- råde (policy communities). etableras en sektorövergripande koalition med stabilitet och varaktighet och man kan då tala om att det uppstått en urban regim. Politik skapas i en komplex omgivning som innefattar en mängd svåröverskådliga relationer mellan olika typer av aktörer. I en sådan kaotisk värld är det osannolikt att en enda aktör, till exempel en lo- kal stat eller ett stort företag, ensam skulle kunna styra och kon- trollera skeendet annat än i speciella fall. För att en aktör skall få någonting gjort i enlighet med sina behov och önskningar måste den därför söka samarbete med andra aktörer. Resurser måste föras sam- man och bringas att verka i önskad riktning av aktörer som har sin förankring såväl i det offentliga politiska systemet (staden, kommu- nen) som i det civila samhället. Till skillnad från pluralism i dess vanligaste former, förutsätter regimteorien att det finns aktörer och intressen som genom sin position redan från början har en i förhål- lande till andra aktörer/intressen priviligierad ställning när det gäller att få saker och ting genomförda. Regimteorien förutsätter dock inte, som det bland elitteoretiker finns en tendens att göra, att posi- tionellt starka aktörer alltid får sina intressen tillgodosedda. Det finns en potential för koalitionsbyggande som ibland kan leda till framgång för svaga och utanförstående grupper. Därmed finns det också möjlighet för dessa grupper att, under vissa förutsättningar, med framgång delta i den politiska processen. (1989) ofta åberopade, regimteoretiska studie av staden visade att den stadens utveckling i hög grad var ett resultat av beslut som fattades av offentliga och privata aktörer i såväl formella som informella nätverk. studier i Stone´s anda har visat att regimperspektivet kan vara ett fruktbart sätt att förstå urban politik i allmänhet och inte bara i en specifikt amerikansk miljö, där det starka näringslivsinflytandet driver de lokala myndig- heterna att söka olika allianser för att bedriva en aktiv stadspolitik (Walzer and 1997). Näringslivet har också fått ett allt större inflytande i europeisk lokal politik (se till exempel 1998). Ett engelskt exempel är DiGaetanos och Klemanskis (1993) studie av näringslivspolitiken i och . Studien visar att det i de två städerna utvecklats lokala regimer som förmått sätta sin prägel på politiken trots den konservativa regeringens starkt centralistiska politik. regim avspeglar det samförstånd som skapats av koa- litionen mellan stadens politiska ledning, dess tjänstemän och det lokala näringslivet. Birminghamregimens tillväxtkaraktär kontraste- rar mot den mera fragmenterade och organisatoriskt svaga Bristol- regimen. Den resultatorienterade stadspolitiken känner vi igen också från . Ett exempel är styre av . (1985) har visat hur fick stöd av olika maktkonstelltioner i den storskaliga saneringen av Nedre , medan (1975) klarlagt hur bostadsbyggandet i förutsatte koalitioner av liknande slag. Om dessa koalitioner hade en stark förankring i partipolitiska elit lutar dagens koalitioner mera i riktning mot näringslivet, vilket till exempel visats i en fallstudie av (1989). De likheter som kan noteras mellan dagens partnerskapspolitik och den politik som analyseras i de nämnda Stockholmsstudierna tänder dock en varningens lampa: kanske är partnerskapspolitiken inte helt ny, även om den är mera explicit och utbredd till olika sektorer och nivåer av samhället än tidigare? Det finns en risk att man i sin iver att fånga det nya idylliserar det gamla så att man snarare jämför dagens faktiska politik med gårdagens idealbild av hur politiken borde gå till! Slutligen skall framhållas att regimteori lika lite som pluralism eller elitteori är en teori i den strikta, deduktiva meningen att den innehåller precisa antaganden om kausala relationer mellan begrepp som är centrala för teorien. Den är heller inte en modell i betydelsen av en stiliserad eller förenklad bild av vekligheten. Det är mera kor- rekt att tala om regimteorin som en induktiv empirisk teori öppen för den lokala politikens variationer, alltifrån tillfälliga enfrågekoa- litioner till breda och långvariga regimer (jämför 1998). Den empiriska variationen mellan olika typer och individuella fall av partnerskap är mycket stor och en regimteoretisk ansats torde genom sin öppenhet och fokusering på koalitionsbyggande vara väl ägnad att fånga denna mångfald. Applicerad på svenska kommuner är en tänkbar slutsats att en regimteoretisk ansats skulle finna att lokala välfärdsregimer med socialdemokratisk/socialliberal prägel nu ofta ersatts av konkurrerande, ibland kanske överlappande koalitio- ner (partnerskap) som prioriterar olika mål, till exempel tillväxt, ekologisk hållbarhet eller social välfärd. En uppgift för kommande forskning kan vara att med hjälp av Rhodes´ typologi och Stones´ regimansats undersöka förekomsten av olika typer av partnerskap i ett antal svenska kommuner. Särskild uppmärksamhet bör därvid ägnas deltagande-, ansvars- och andra demokratiaspekter. I slutet av detta bidrag skall jag återkomma till denna fråga. I nätverkspolitikens tid bestäms inte politikens genomförande och konkreta innehåll genom den traditionella demokratiska kedjan där länkarna heter väljare, riksdag, regering och förvaltning och med de politiska partierna som sammanhållande kitt. I stället utformas poli- tiken i överläggningar mellan skiftande koalitioner (partnerskap) bestående av aktörer med mer eller mindre sammanfallande/mot- stridiga intressen, mål och strategier. är dessa koali- tioner sannolikt effektiva med avseende på samordning och de ma- teriella och symboliska synergivinster som aktörerna i respektive koalition gör. Men hur skall man se på nätverkspolitikens resultat när det gäller makt- och demokratiaspekter? Vad händer till exempel med det allmänintresse som riksdag/regering/förvaltning enligt den traditionella svenska modellen antas företräda? Hur utkrävs det politiska ansvaret? Vilken bredd har det politiska deltagandet: om- fattar det också grupper utanför politikens elitskikt? Frågor som dessa börjar nu ställas och i en nyligen publicerad statlig utredning kan man till exempel läsa: När politiken skapas på relativt låg formell nivå i nätverk, där represen- tanter för förvaltning, företag och intresseorganisationer kan ingå, ten- derar den också att bli svårgenomskådlig. Nätverken är visserligen bra på att skapa samordning, men de är svåra att få insyn i och att påverka. Politiker befinner sig allt oftare i en situation där de tvingas ta ansvar för sådant som de har små möjligheter att påverka; beslut som växer fram i svårgenomträngliga nätverk. Ytterst aktualiserar samordningen i nätverk därmed frågor om förhållandet mellan ansvar och inflytande och om styrbarhet, lojalitet och öppenhet i den offentliga förvaltningen (SOU 1998:166, s. 126). Den politik som flödar ur mångfalden av nätverk är inte med nöd- vändighet synkroniserad med nationella politiska prioriteringar. Många nätverk domineras av etablerade näringslivsintressen och starka byråkrat(i)er, medan valda politiker och, ännu vanligare, marginaliserade grupper har en mycket svagare ställning eller till och med är helt uteslutna. De partnerskap som beskrivits ovan och som bildats kring , lokal näringslivspolitik i och stadsförnyelse i bär tydligt vittne om dessa för demokratin tveksamma effekter av partnerskapens politik. Men bilden är inte entydig och det kan också finnas partnerskap som är demokratiskt öppnare och som ligger väl i fas med nationella prio- riteringar. I det lokala Agenda 21-arbetet finns exempel på partner- skap med inslag av ett sådant, bredare deltagande. Den springande punkten är dock om det finns någon mekanism motsvarande de all- männa, demokratiska valen som kan ge partnerskapen folklig legi- timitet, med andra ord om partnerskapen är, eller kan göras, demo- kratiskt ansvariga. Den representativa demokratins mekanismer för utkrävande av an- svar konstruerades aldrig för att hantera multiorganisatoriskt, frag- menterat beslutsfattande. Om vi begränsar oss till den lokala nivån är kommunen (kommunfullmäktige) per definition den organisa- toriska enhet som uppbär demokratisk legitimitet genom allmänna val. I praktiken ligger dock ansvaret för politikens konkreta ge- nomförande på en stor administrativ apparat befolkad av tjänstemän, experter och andra kategorier av offentligt anställda. Denna administrativa apparat förfogar över omfattande maktresurser och representerar kontinuiteten i det lokala politiska systemet. De valda representanterna kommer och går i samband med valen, medan de som befolkar den administrativa apparaten fortsätter sitt arbete, i stort sett oberoende av hur valen utfaller. Vidare är det vid det här laget väl belagt hur politikens innehåll ofta bestäms först i samband med beslutens konkreta tillämpning. Slutligen är administrationen den del av en organisation som har de flesta och mest in- tima kontakterna med medborgarna i deras roller som klienter och brukare av offentlig service. Kort sagt, redan innan man tar partner- skapen i beaktande kan man peka på den potential för självständig- görande från den representativa demokratin som finns hos den offentliga administrationen. Den offentliga administrationen är ett nödvändigt redskap för förverkligandet av demokratisk politik som denna admi- nistration också innebär en säkerhetsrisk för sagda demokrati. Som valda representanter för medborgarna är politikerna skyldiga att styra och kontrollera administrationen så att den inte går sina egna vägar, till exempel prioriterar ekonomisk effektivitet framför sociala och andra mål som politikerna bestämt i den demokratiska Partnerskap mellan aktörer som representerar offentliga, privata och frivilliga organisationer utgör här en ytterliga- re komplikation. Vem bär ansvaret i ett sådant partnerskap? Det enklaste och kanske alltför naiva svaret på frågan är att ansvaret är delat mellan de aktörer som ingår i partnerskapet. Den politik som kommer ur partnerskapet är då antingen en kompromiss mellan de olika parterna eller ett resultat av att endera parten fått sitt intresse helt eller delvis tillgodosett på den/de andra parternas bekostnad. Svaret skulle å andra sidan kunna vara att ansvarsfrågan är så diffus att någon ansvarig inte går att urskilja. Partnerskapet blir därmed oåtkomligt för demokratisk kontroll. I praktiken har de partnerskap som uppstått kring lokal och re- gional näringslivspolitik i mångt och mycket inneburit att privata ekonomiska intressen tillvunnit sig ett inflytande som går långt ut- över vad som är demokratiskt rimligt. (1998:30) pekar på faran av att dessa partnerskap blivit ett sätt för den offentliga politiken att undfly det demokratiska ansvaret, medan (1998:172–73) i samma anda ser partnerskapen som ett framträdande inslag i en allmän trend som innebär att skillnaden mellan offentligt och privat, mellan stat och marknad, håller på att suddas ut. Denna trend har fått sitt politisk-ideologiska uttryck i , som strävar efter att låta så mycket som möjligt av den offentliga verksamheten styras av marknadsprin- ciper. I denna utveckling riskerar staten att förlora sin karaktär som ett relativt självständigt organ med rätt och skyldighet att göra prio- riteringar som står över partikulära intressen. Enligt den med förknippade konkurrens- demokratin är deltagandet i de allmänna valen den enda för demo- kratin nödvändiga formen av participation. Mellan valperioderna är det de politiska eliternas uppgift att i konkurrens med varandra sköta politiken utan inblandning från medborgarnas sida. Enligt den participatoriska demokratisynen däremot måste medborgarna delta i och utöva ett inflytande på de i vid mening politiska processerna också mellan valen. Medborgarnas deltagande i beslutsprocesserna innebär en ständig utveckling av deras politiska handlingsförmågor. Demokratin kan inte överlåtas, den måste ständigt erörvras genom aktivt deltagande i samhällets beslutsprocesser. Ur medborgarnas perspektiv handlar deltagandet om att försöka utöva ett inflytande på den offentliga politiken och att utveckla den politiska handlings- förmågan i djupare mening. Man brukar tala om den instrumentella respektive den självutvecklande funktionen hos medborgardelta- gandet. Från ett myndighetsperspektiv handlar detta deltagande i stället om att söka vinna legitimitet respektive att förebygga och re- ducera konflikter (Langton 1978; 1988). När perspektivet förskjuts från kommunen som offentlig insti- tution till dess kontaktyta med det omgivande samhället (från staten till det civila samhället, från government till governance) vidgas också kretsen av aktörer i politiken. I partnerskapen involveras för- utom politiker och tjänstemän även representanter för näringsliv och frivilliga organisationer. Från ett traditionellt demokratiskt perspektiv kan detta vara helt legitimt. Politiker har fått sina mandat av folket i fria val, byråkrater och andra offentligt anställda använder sin kompetens enligt uppdrag av politikerna, medan aktörer som representerar andra intressen i det civila samhället är i sin fulla rätt att mobilisera stöd för att påverka den politiska processen. Frågan är dock om inte partnerskapen inkräktar på ett område som enligt gängse demokratisk doktrin borde vara förbehållet politiker och tjänstemän? Är det inte så att partnerskapen ikläder sig en besluts- fattande roll på ett sätt som kränker de folkvalda församlingarnas ställning som folkets rättmätiga representanter? Innebär inte del- tagandet av representanter för vissa eliter i partnerskapspolitiken ett kringgående av den folkligt legitimerade makten i samhället? Det är omöjligt att ge ett entydigt svar på denna fråga som har såväl empi- riska som normativa dimensioner. Dels behöver vi mer kunskap om hur olika partnerskap faktiskt fungerar, dels handlar det om vilka normativa utgångspunkter vi väljer. Jag skall i det följande renodla fem sätt att tolka partnerskapsmodellen och dess roll i politiken. Enligt ett sätt att se på saken innebär partnerskap ofta en ytterligare förstärkning av kapitalets makt. Synsättet utgår från den iakttagelsen att många partnerskap, till exempel inom den lokala näringslivs- politiken inneburit att det privata kapitalet kunnat utöva ett direkt inflytande i frågor som annars skulle ha beslutats av offentliga or- gan, eller, som uttrycker det, partnerskapen ger det pri- vata kapitalet exklusiv tillgång till stadens politiska process (1998:188). Eftersom deltagandet från arbetare och andra icke-elit- grupper i dessa partnerskap hör till undantagen ger detta en bild av de näringspolitiska partnerskapen som en arena för det pri- vata kapitalet att förstärka sin redan i samhällsstrukturen inskrivna maktposition. Enligt en annan, närbesläktad tolkning innebär partnerskapen att inte bara näringslivet utan också andra starka samhällsintressen kringgår makt och därigenom sätter sig över demokratins spelregler. Tolkningen känns välbekant för den som minns den korporatismdebatt som fördes i . Som exempel anfördes vanligen SAF:s och de fackliga centralorga- nisationernas inflytande på lönebildningen och arbetsmarknads- politiken i stort. Uttolkare av det officiella synsättet menade dock att talet om korporatism var obefogat så länge inte de påstådda kor- porativa relationerna innebar att makt kringgicks i for- mell mening: ett korporativt statsskick är grundlagen främmande (och 1980:33). Även om den svenska model- len med dess korporativa inslag nu dödförklarats skulle man kunna se framväxten av offentlig–privata partnerskap som något av en re- pris på det gamla korporatismtemat, låt vara under helt andra yttre omständigheter. I ett tredje perspektiv kan partnerskapen framstå som en ny väg för olika medborgargrupper och -intressen att ta för sig i politiken. I förlängningen skulle en utveckling av partnerskap på många olika sakområden och nivåer av samhället ytterst kunna leda fram till ett pluralistiskt, självreglerande samhälle. Den amerikanska samhälls- modellen ses här som något av en förebild med hyperpluralism som det absoluta idealet. Statens och allmänintressets roll får en mycket underordnad betydelse i denna självreglerande samhällsmodell (Savitch 1997). Ett helt annat sätt att betrakta partnerskapen är, för det fjärde, att se dem som ett sätt för den offentliga makten att trots allt försöka behålla ett inflytande över områden som annars skulle gå helt över i händerna på det privata kapitalet (1998:23). Partnerskap blir i detta perspektiv ett instrument för den offentliga politiken snarare än ett uttryck för olika aktörers/intressens strävan efter att samverka. Partnerskapen kan slutligen även betraktas i ljuset av den kosmo- politiska demokratimodell som utvecklats av , och med flera (se till exempel nämnda för- fattares bidrag till Archibugi 1998). Partnerskapsandan sådan den framträder i Rio-deklarationen, och Habitat II kan ses som uttryck för denna demokratisyn som ibland också fångats i ter- men det globala partnerskapet. Central för denna demokratisyn är föreställningen att det politiska medborgarskapet inte kan inskrän- kas till nationen. Som världsmedborgare har vi ett ansvar inte bara för det nationella territorium vi råkar tillhöra, utan också för vad som händer med människor i andra delar av världen liksom för kommande generationer (jämför Lidskog och 1999b). Uppgiften för Agenda 21:s partnerskap, som innehåller nio kate- gorier av intressenter (stakeholders) – kvinnor, barn och ungdo- mar, urbefolkningen i olika samhällen, frivilliga organisationer, lokala myndigheter, fackföreningar, näringsliv, vetenskapssamhälle och bönder – är att genomföra de riktlinjer för ett ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbart samhälle som formulerades i och 1996. Detta globala partnerskap skall i ljuset av den kosmopolitiska demokratiuppfattningen inte ses som en inskränk- ning av utan som ett komplement till och en utvidgning av den representativa demokratin. Utifrån deskriptiv teoretisk utgångspunkt kan inte någon av ovan nämnda tolkningar avfärdas som irrelevant. Reellt existerande part- nerskap kan betraktas som arenor för mer eller mindre konfliktlad- dade möten och överläggningar mellan olika aktörer och intressen. leder dessa överläggningar till kompromisser som tillgodoser flera intressen , ibland är överenskommelserna ytliga och döljer förhandlingsutfall som ensidigt gynnar en part, ibland stannar partnerskapen vid retoriska deklarationer utan konsekvenser för handlandet. Vissa partnerskap är snäva och förbehållna redan gynna- de elitintressen, medan andra inkluderar grupper som i vanliga fall befinner sig i politikens utmarker. Det är hur som helst nödvändigt att varje partnerskap analyseras konkret på sina egna villkor. Detta är lättare sagt än gjort, men jag skall som avslutning på denna artikel dels skissera ett sätt att empiriskt analysera partnerskap, dels peka på några olika tolkningar av partnerskapens normativa implikationer. Deskriptiva och normativa slutsatser I städer formuleras strategier som tar sikte på att öka varje stads attraktionskraft vad gäller investeringar och arbetstill- fällen. Den teknologiska utvecklingen inom transporter och tele- kommunikation har inneburit att många ekonomiska aktiviteter är lika platsberoende som de råvarubaserade verksamheterna en gång var. Produktionens globalisering har i sin tur lett till att företag kan spela ut städer mot varandra och utnyttja de fördelar i produktionsvillkor som en viss stad kan erbjuda. Paradoxalt nog har således betydelsen av det lokala handlandet ökat. För varje stad och kommun gäller det att framstå som just den plats där investeringar och arbetstillfällen bör lokaliseras (; Goetz and De flesta städer har alltså blivit globala och tävlar med varandra på olika nivåer och inom olika nischer av marknaden. I många städer kan man följaktligen identifiera tillväxtkoalitioner bestående av företagare, politiker och andra aktörer som går samman för att nå framgång i konkurrensen med andra städer. Dessa koalitioner kan karakteriseras som näringspolitiskt fokuserade part- nerskap (1998). Tillväxtkoalitioner i olika städer kan också gå samman och bilda horisontella partnerskap för att vinna i konkur- renskraft i förhållande till andra städer och/eller partnerskap av stä- der (–, 1998). Tillväxtkoalitionerna är emellertid inte ensamma på städernas politiska scen. Riodeklarationen, och Habitat II har satt sina spår i form av koalitioner/partnerskap för ekologiskt hållbar stadsutveckling. Inte minst i har det lokala Agenda 21-arbe- tet fått en bred uppslutning i form av lokal mobilisering kring olika miljömål. Om ekonomiska och i viss mån ekologiska mål fått en stark ställning europeiska stadspolitik kan man inte säga detsamma om de sociala målen. Dessa mål har fallit i glömska när de som bäst behövs, det vill säga när välfärdsstaten tycks vara på god väg att vittra sönder. Inför kan man dock skön- ja ett visst återuppvaknande för sociala mål i stadspolitiken. Den so- ciala segregationen har gått så långt i många städer att man kan se en växande oro bland politiker och andra elitgrupper för en utveck- ling i riktning mot bristande sammanhållning och politiska konflik- ter med etniska förtecken. Ett tecken på detta är att det nu blivit allt vanligare att definiera hållbarhet inte bara i ekologiska och ekono- miska utan även i sociala termer. Till och med ansluter sig nu till den hållbara triangeln och har i denna anda proklamerat det partnerskapet (, 1998, omslagets baksida). Inför denna något motsägelsefulla bild av tendenser inom stads- politiken framstår det som en angelägen forskningsuppgift att när- mare beskriva och analysera karaktären på förekommande koalitio- ner/partnerskap. Den i ett tidigare avsnitt presenterade re- gimteorien kan här ge vägledning. Namnet till trots säger inte denna teori att stadspolitik nödvändigtvis bedrivs av en urban regim. Teo- rin är öppen för olika resultat. Pluralism, elitstyre, participatoriskt styre, snedvriden dagordning och politisk fragmentering är några tänkbara resultat av regimteoretiskt inspirerad forskning med kon- kreta städer som objekt. Det historiska perspektivet ger en djupare förståelse av hur maktgrupperingar uppstår, konsolideras, faller sön- der och ersätts av nya.