sou · GNB342d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Jag ser det inte som någon framkomlig väg att via statsbudgeten tillgodose den ökande efterfrågan på resurser som följer dels av expansionen inom flyget, dels av att möjligheterna att bedriva internationell flygtrafik från Luftfartsskyddet på flygplatser 253 flera platser ökar. Mot den bakgrunden är det nödvändigt att undersöka vilka alternativa möjligheter som finns för att tillgodose resursbehovet. Den alter- finansiering som ligger närmast till hands är genom särskilda avgifter från flygplatshuvudmännen. Möjligheten till en sådan finansiering påverkas av bl.a. de förpliktelser som följer av internationella åtaganden, bl.a. luft- fartsavtal, och av vår egen lagstiftning. Det förhållandet att det förekommer såväl statligt och kommunalt som privat huvudmannaskap inom flygplats- området utgör en viktig omständighet i sammanhanget. En närmare analys av dessa och anknytande frågor behöver göras. Jag avser att ta initiativ till att en sådan kommer till stånd. Syftet skall vara att studera alternativ till finansie- ring av flygplatskontrollen och därmed sammanhängande ansvarsfrågor. Mot bakgrund av detta uttalande utreddes frågan om en alternativ finan- siering av den särskilda kontrollen av och Luftfarts- verket. Myndigheterna ingick ett avtal angående verksamhetsansvaret och det därtill kopplade kostnads- och finansie- ringsansvaret för förebyggandet av brott mot den civila luftfartens sä- kerhet. Regeringen godkände överenskommelsen och anförde i sitt beslut att förslaget låg inom ramen för föreskrifterna i lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats, luftfartslagen och luftfartsförordningen. Den mellan och träffade över- enskommelsen innebär i korthet följande. En ansvarsfördelning görs mellan inblandade parter, dvs. myndighetsfunktion för luftfarten, (och lokal polismyndighet) samt flygplats- hållarna. De senare representeras i överenskommelsen av såsom flygplatshållare för de statliga flygplatserna. skall enligt överenskommelsen omsätta de internatio- nella och nationella förpliktelserna på området i ett heltäckande regel- verk i verkets författningssamling och i samråd med fastställa dels ett nationellt säkerhetsprogram, dels ett lokalt säkerhets- program för varje enskild flygplats. skall vidare i samråd med fastställa vilken kontrollomfattning som skall ligga till grund för planering och dimensionering vid varje flygplats av de rutinmässiga, kontinuerliga och förebyggande särskilda kontrollerna samt riktlinjer för arbetsmetodik och utrustning. skall bl.a. svara för en kontinuerlig värdering av hotbilden och vid behov ta initiativ till förändringar i det fastställda sä- kerhetsprogrammet. Tillämpningen av detta skall gentemot flygplatshål- lare föreskrivas av i myndighetens författningssamling och gentemot polisväsendet genom förordnande av enligt lagen om särskild kontroll på flygplats. Flygplatshållaren skall svara för alla de säkerhetsåtgärder som enligt det lokala säkerhetsprogrammet gäller för flygplatsen, däribland för till- 254 Luftfartsskyddet på flygplatser gången till behörig personal och utrustning m.m. för den rutinmässiga, kontinuerliga och förebyggande särskilda kontrollen. När det gäller finansieringen kom myndigheterna överens om att flyg- platshållaren skall svara för resurser för och finansiering av de åtgärder, som flygplatshållaren ansvarar för enligt det lokala säker- hetsprogrammet. Polisväsendet har kvar kostnadsansvaret för de rent polisiära insatserna, dvs. ledningen av den särskilda kontrollen och in- satserna vid brottsliga angrepp mot flygsäkerheten. Den särskilda kontrollen på de statliga flygplatserna sker numera i enlighet med den mellan och träffade överenskommelsen och de föreskrifter respektive förordnanden som myndigheterna meddelat. Innebörden är i första hand att den personal som utför den fortlöpande rutinmässiga särskilda kontrollen är anställd eller inhyrd av . Flygplatskontrollanterna är förordnade av polisen och verksamheten sker under polismans ledning. Kontrollen utförs i den omfattning som bestämt. Lagen om särskild kontroll på flygplats ger dock inte något uttryckligt stöd för denna över- föring på flygplatshållaren av ett visst verksamhets- och kostnadsansvar för den särskilda kontrollen. Lagen om särskild kontroll på flygplats innehåller inte något be- myndigande för att meddela föreskrifter och då den sär- skilda kontrollen inte regleras i luftfartslagen torde före- skrifter om den särskilda kontrollen inte ligga inom ramen för Luft- fartsverkets rätt enligt 92 § LF att meddela föreskrifter angående säker- heten på flygplats. De föreskrifter för den särskilda kontrollen som Luft- fartsverket meddelat med stöd av överenskommelsen med Rikspolissty- relsen är därför inte bindande för flygplatshållarna. Föreskrifterna kan möjligen ses som interna föreskrifter av i dess egenskap av flygplatshållare för de statliga flygplatserna. Avtalet mellan och om övertagan- det av ett visst verksamhets- och kostnadsansvar för den särskilda kon- trollen bygger dessutom på ett frivilligt åtagande från sida. Det binder inte de kommunala och enskilda flygplatshållarna. För dem gäller fortfarande det förhållandet att polisen står för alla kostna- derna för den särskilda kontrollen. Överenskommelsen mellan Rikspolis- styrelsen och har därför inte medfört att polisväsendet helt avlastats kostnadsansvaret för den särskilda kontrollen. Det har inte gått att få fram någon uppgift om polisväsendets samlade kostnader för den särskilda kontrollen. Som ett exempel kan emellertid nämnas att på flygplatsen i som är en av de största kommunala flygplatserna, uppgår kostnaden för den särskilda kontrollen till . Luftfartsskyddet på flygplatser 255 har i en skrivelse av till rege- ringen anfört att kommunala och enskilda flygplatser bör åläggas samma kostnadsansvar för av polisen utförd särskild kontroll som åvilar Luft- fartsverket som flygplatshållare. Genom ett beslut har regeringen överlämnat skrivelsen till . När det gäller SAS flygpassagerarterminal i får regeringen enligt 3 § lagen (1984:283) med vissa bestämmelser för flygpassagerarterminal i besluta om avgifter till staten som ersättning för kostnaderna för särskild kontroll samt tull- och passkontroll på terminalen. Med stöd av detta bemyndigande har rege- ringen utfärdat förordningen (1984:308) om ersättning för tull- och passkontroll m.m. vid flygpassagerar- terminal i . Enligt förordningen skall terminalinnehavaren för varje påbörjad kalendermånad betala till staten som ersätt- ning för kostnaderna för särskild kontroll samt tull- och passkontroll på terminalen. i har i en skrivelse av till regeringen hemställt att förordningen (1984:308) om ersättning för tull- och passkontroll m.m. vid flyg- passagerarterminal i skall ändras så att polismyndigheten får möjlighet att träffa avtal med SAS om ersättningen. Genom ett beslut har regeringen överlämnat skrivelsen till Lufträttsut- redningen. 10.3Flygplatshållarens finansiering av verksamheten Som ovan behandlats (se avsnitt 9.2) får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer enligt 6 kap. 13 § LL meddela föreskrifter om avgifter för användning av allmänna flygplatser eller andra allmänna anläggningar eller tjänster för luftfarten. Regeringen har genom före- skrift i 75 § LF överlåtit på att fastställa sådana avgifter. har med stöd av detta bemyndigande bl.a. meddelat före- skrifter om avgifter för den särskilda kontrollen på flygplats. Innebörden är att tar ut kostnaden för denna kontroll från flygplat- sanvändarna. har beräknat att dess kostnader för den särskilda kontrollen på de statliga flygplatserna för kommer att uppgå till 111 m iljoner kr. För att finansiera kostnaden har Luftfartsver- ket fastställt en avgift för om per inrikes passagerare och per utrikes passagerare, med undantag för där motsvarande avgift är respektive . 256 Luftfartsskyddet på flygplatser som tagit på sig ett kostnadsansvar för den särskilda kontrollen på flyg- plats kan alltså i sin tur finansiera verksamheten genom att ta ut en av- gift från flygplatsanvändarna. Dessa för i sin tur över kostnaden på sina kunder, dvs. Kommunala och enskilda flygplatser fastställer sina egna avgifter. Eftersom flygplatshållaren i dessa fall inte har någon kostnad för den särskilda kontrollen behöver man dock inte belasta flygplatsanvändarna med en avgift i denna del. 10.4Bör kostnadsansvaret föras bort från polisväsendet? Utredningens förslag: Kostnaderna för flygplatskontrollen bör i ökad utsträckning betalas av flygplatsanvändarna. Den särskilda kontrollen på flygplatser har sedan den infördes kommit till ökad användning. internationella åtaganden på området in- nebär en förpliktelse att kontrollera samtliga passagerare som reser i reguljär utrikestrafik eller i chartertrafik till utlandet, och deras handba- gage. Därutöver kontrolleras av inrikes passagerare och deras handbagage. Det torde inte råda några tvivel om att den sär- skilda kontrollen behövs. Eftersom omfattningen av kontrollen i stor ut- sträckning styrs av internationella åtaganden måste utgångs- punkten vara att den särskilda kontrollen kommer att ha åtminstone den omfattning som gäller . Den fortlöpande rutinmässiga kontrollen är inte av sådan art att det krävs polisutbildad personal för dess utförande. utförs dock denna kontroll i huvudsak av polisutbildad personal på de kommunala och en- skilda flygplatserna. På de statliga flygplatserna utförs uppgiften av per- sonal som är förordnad av polismyndigheten men som är anställd av eller flygföretag eller inhyrd av . Avtalet mellan och innebär att po- lisen inte står för kostnaderna för den personal som utför den fortlöpande kontrollen på de 19 statliga flygplatserna. Förordnanden om särskild kontroll ges numera beträffande 42 flygplatser. Beträffande de 23 flyg- platser som har kommunalt eller enskilt huvudmannaskap kvarstår det förhållandet att samtliga kostnader för den särskilda kontrollen belastar respektive polismyndighets budget. Verksamheten finansieras över ra- manslag. Om kostnadsansvaret för den särskilda kontrollen förs bort från polisväsendet frigörs resurser som kan användas för de centrala Luftfartsskyddet på flygplatser 257 uppgifter som det åligger polisen att utföra och som inte kan överlåtas på andra. Polisens begränsade resurser och kraven på polisiära insatser på and- ra områden i samhället har i praktiken medfört, att den särskilda kon- trollen vid kommunala och privata flygplatser på sina håll har fått en låg prioritering i polisens verksamhet. Detta har i sin tur medfört en i övrigt omotiverad skillnad i luftfartsskyddet mellan dessa flygplatser och de statliga. budgetproposition anfördes att den alternativa finansiering som ligger närmast till hands är särskilda avgifter från flygplats- huvudmännen (prop. 1988/89:100 bil. 15 s. 137). Den därefter träffade och av statsmakterna godtagna överenskommelsen mellan Rikspolis- styrelsen och utgör en annan lösning på frågan. Luft- fartsverket betalar inte en avgift för den särskilda kontrollen utan myn- digheten har i stället tagit över verksamhetsansvaret för den fortlöpande kontrollen. Båda alternativen innebär dock att flygplatshållaren har det primära kostnadsansvaret för den särskilda kontrollen. Av avsnitt 9.7 framgår att flygplatshållaren kan finansiera sin verksamhet genom av- gifter från flygplatsanvändarna, dvs. de bolag m.m. som använder flyg- platsen för luftfart. Så sker beträffande de statliga flygplatserna. Flygplatsanvändarna finansierar i sin tur sin verksamhet genom att ta betalt av dem som använder sig av deras tjänster, dvs. Ett överförande av kostnadsansvaret för den särskilda kontrollen innebär således i praktiken att den kostnaden förs över från skattebetalarna till dem som använder sig av flyget. Ett utmärkande drag för flygtrafiken är att en olycka eller ett attentat oftast får mycket ödesdigra konsekvenser. Detta motiverar att kraven på flygsäkerheten och luftfartsskyddet ställs mycket högt. Detta kan sägas vara ett samhälleligt intresse. Det ligger emellertid i allra högsta grad även i flygpassagerarnas intresse att sådana åtgärder vidtas att risken för olyckor i flygtrafiken och olagliga handlingar riktade mot säkerheten vid denna blir så liten som möjligt. Stora delar av kostnaderna för flygsäker- heten tas också ut från flygpassagerarna och beträffande de statliga flygplatserna även den del som gäller luftfartsskyddet. Det är svårt att finna något bärande argument mot att så sker även beträffande kostna- derna för den särskilda kontroll som utförs på de kommunala och enskil- da flygplatserna. Man bör då också beakta att i denna del tar ut en avgift om per inrikes passagerare och per utrikes passagerare – med undantag för där motsvarande avgifter är respektive – som reser via de statliga flyg- platserna. När det gäller möjligheten till finansiering i form av avgifter från flygplatshållarna till polisen kan följande tjäna som bakgrund. 258 Luftfartsskyddet på flygplatser tem med avgiftsbeläggning av uppgifter som utförs av polisväsendet t ill- lämpas i viss utsträckning . Polisens huvuduppgift är enligt 1 § po- lislagen (1984:387) att upprätthålla ordning och säkerhet. De centrala uppgifterna består i övervakning och brottsutredning. Denna verksamhet är till helt övervägande del av sådan karaktär att den bör finansieras över statsbudgeten. Vissa delar av polisens verksamhet är dock av sådant slag att det varken finns principiella eller praktiska hinder mot en avgifts- finansiering. Detta gäller även uppgifter som är av övervaknings- karaktär. I olika sammanhang har anförts att avgiftsfinansiering i första hand bör tillämpas när det gäller uppgifter som har karaktär av särskild service åt företag, organisationer eller enskilda. Detta gäller särskilt när tjänsten utgör ett led i näringsverksamhet eller annan verksamhet som har vinstsyfte. Det har framhållits att avgift givetvis inte får tas ut för det skydd till liv och egendom som var och en har rätt att kräva av po- lisen. Inte heller får ett avgiftssystem utformas så att det får negativa följder t.ex. när det gäller allmänhetens benägenhet att vidta brotts- förebyggande åtgärder (se t.ex. prop 1989/90:155 s. 33 ff). Enligt för- ordningen (1982:789) om ersättning för polisbevakning och för an- slutning av larmanläggningar till polisen kan avgift tas ut bl.a. i sam- band med att polis anlitas för bevakning av värdetransporter och för po- lisbevakning av vissa offentliga tillställningar. Från gäller detta även för vissa allmänna sammankomster. I förordningen ges också regler för hur avgiften skall beräknas. Mot ett system där kostnadsansvaret för den särskilda kontrollen på flygplatser åvilar flygplatshållaren har anförts olika skäl. Det har gjorts gällande att flygplanskapningar och andra angrepp på den civila luftfar- tens säkerhet i allmänhet riktar sig mot samhället i stort och inte mot luftfarten som sådan och att kostnaden för det brottsförebyggande arbe- tet därför är en angelägenhet för staten och inte för luftfartssektorn. Det har också gjorts gällande att en överföring av kostnadsansvaret för den särskilda kontrollen skulle öppna vägen för att även andra kostnader som belastar statsbudgeten skulle föras över till flygplatshållaren, exem- pelvis lokalkostnader för polisen och andra myndigheter som i sin verk- samhet på flygplatsen har behov av kontorslokaler och liknande. Luftfartsskyddet vid landets flygplatser är i flera avseenden ett sys- tem som i sin helhet inte fungerar bättre än sin svagaste länk. Det är där- för angeläget att den särskilda kontrollen kan fungera på ett enhetligt och effektivt sätt på varje flygplats. Av konkurrensskäl är det inte accepta- belt att kontrollen vid vissa flygplatser bekostas av statskassan medan den vid andra bekostas av den enskilde flygpassageraren. Dessa omstän- digheter talar enligt utredningens mening med stor styrka för att kost- nadsansvaret får en likformig lösning på de statliga respektive kommu- nala och privatägda flygplatserna. Luftfartsskyddet på flygplatser 259 Den ovan angivna överenskommelsen mellan om ansvars- och kostnadsfördelning för den särskilda kontrollen vid de statliga flygplatserna fungerar i allt väsentligt bra. Det är mot den bakgrunden inte realistiskt att tro att kostnaderna för kon- trollen vid de statliga flygplatserna nu skulle kunna återföras till stats- budgeten. Även om angreppen på den civila luftfartens säkerhet i första hand riktar sig mot samhället och inte mot luftfarten, så är det inte orim- ligt att kostnaden ytterst bärs av dem som har den största nyttan av kon- trollen, dvs. Utslaget på var och en av dessa blir kost- naden också mycket marginell. En effektiv och funktionell lösning på frågan om kostnadsansvaret för en säkerhetsfunktion som är av grundläggande betydelse för flygplats- verksamheten bör inte påverkas av diskussioner om kostnadsfördelning- en mellan flygplatshållaren och myndigheter för upplåtelser av kontors- lokaler och andra kommersiella ytor på flygplatsen. En lösning för den särskilda kontrollen bör heller inte påverka dessa diskussioner. Utredningen föreslår därför att kostnadsansvaret för den rutinmässiga särskilda kontrollen också vid de kommunala och privatägda flygplatser- na förs över från till flygplatshållaren. Genom en så- dan reform skapas förutsättningar för ett enhetligare och effektivare system för luftfartsskyddet. Dessutom åstadkommer man konkurrens- neutralitet i fråga om den särskilda kontrollen mellan olika flygplatshål- lare. När det gäller särskilda insatser med anledning av brottslig verk- samhet är det fråga om en rent polisiär uppgift och kostnaderna för den- na verksamhet bör även i fortsättningen belasta anslaget för polisväsen- det. 10.5Hur skall den särskilda kontrollen bedrivas och finansieras? Utredningens förslag: Ett enhetligt system för den särskilda kon- trollen på flygplats införs. Samtliga flygplatser åläggs det verksam- hets- och kostnadsansvar som de statliga flygplatserna har på grund av överenskommelsen mellan relsen. En självklar utgångspunkt är att samma krav på den särskilda kontrollen skall gälla oavsett vem som är flygplatshållare och att ett överflyttande av kostnadsansvaret från polisväsendet till flygplatshållarna inte får medföra att säkerheten inom flygtrafiken blir sämre. 260 Luftfartsskyddet på flygplatser den särskilda kontrollen styrs dels av internationella åtaganden, dels av säkerhetsmässiga överväganden. Ett överförande av kostnadsansvaret får inte innebära att dessa säkerhetsmässiga överväganden får stå tillbaka för andra förhållanden. Verksamhetens omfattning måste därför även i fortsättningen bestämmas av . Det är inte förenligt med dessa överväganden att överlåta hela ansvaret för kontrollen på flygplatshållarna eller flygbolagen. Vidare bör en utgångspunkt vara att det skall finnas en koppling mellan verksamhetsansvaret och kostnadsansvaret så att den som har kostnadsansvaret har visst inflytande över verksamheten. En ytterligare utgångspunkt är att regleringen så långt det är möjligt skall vara enhetlig för de statliga, kommunala och privatägda flygplat- serna. budgetproposition anfördes att den alternativa finansiering som ligger närmast till hands är särskilda avgifter från flygplatshållarna. En sådan finansieringsmodell bygger på en lösning där polisväsendet har verksamhetsansvaret för den särskilda kontrollen på flygplatserna. Efter att det uttalandet gjordes har och träf- fat ett avtal som godkänts av regeringen och som innebär en annan lös- ning såväl vad gäller ansvaret för kontrollen som finansieringsfrågan. Som ovan nämnts är en utgångspunkt att regleringen så långt det är möjligt skall vara enhetlig för de statliga, kommunala och privatägda flygplatserna. En modell som bygger på särskilda avgifter från flyg- platshållarna skulle för del innebära en återgång till ett system som innebär att polisen återtar verksamhetsansvaret för den sär- skilda kontrollen på de statliga flygplatserna. Den personal som utför den fortlöpande rutinartade kontrollen på de statliga flygplatserna är anställd av eller av entreprenörer som av Luft- fartsverket fått i uppdrag att sköta den särskilda kontrollen. De lokala polismyndigheterna har beträffande de statliga flygplatserna inga andra funktioner än de rent polisiära, dvs. ledningen av verksamheten och ge- nomförandet av de särskilda insatser som behövs. Det är knappast rea- listiskt att i fråga om de statliga flygplatserna gå tillbaka till ett system som innebär att polisen återtar verksamhetsansvaret för den särskilda kontrollen på de statliga flygplatserna. Vidare innebär en lösning där polisväsendet har verksamhetsansvaret och flygplatshållarna kostnads- ansvaret att det inte uppstår den önskvärda kopplingen mellan verksam- hetsansvar och kostnadsansvar. De nu nämnda omständigheterna leder utredningen till att detta alternativ inte bör genomföras. En annan lösning kunde vara att nuvarande förhållanden behålls i allt utom det att polisen ges möjlighet att ta ut en avgift från de kommunala och enskilda flygplatshållarna för den särskilda kontrollen. En sådan modell uppfyller i och för sig kravet på att säkerhetsmässiga övervägan- Luftfartsskyddet på flygplatser 261 den inte får vika för andra överväganden. Modellen innebär dock att två olika system skulle gälla för den särskilda kontrollen samt att det i fråga om de kommunala och privatägda flygplatserna inte skulle uppstå den önskvärda kopplingen mellan verksamhetsansvar och kostnadsansvar. Mot denna bakgrund bör därför inte heller denna modell väljas. Den lösning som utredningen i stället föreslår är att vad som gäller för de statliga flygplatserna även införs för de kommunala och privatägda flygplatserna. Detta innebär att det blir en enhetlig modell för verksamhets- och kostnadsansvaret i fråga om den särskilda kontrollen. Vidare får flygplatshållaren, genom att han får ta ett visst ansvar för verksamheten, också ett visst inflytande över kostnaderna för denna jäm- fört med om polisen står för hela verksamheten. Det finns ett par argument som kan anföras mot den modell utred- ningen föreslår. Det ena är att utredningens modell skulle innebära en tung belastning för mindre flygplatser där den särskilda kontrollen en- dast berör ett mindre antal avgångar . De statliga flygplatserna har i regel större volymer och bättre möjligheter att få kostnadstäckning för investeringar i exempelvis teknisk utrustning. Situationen för den mindre flygplatsen bör emellertid bli densamma oavsett om polisen tar ut kostnaden för kontrollen eller om flygplatsen själv ordnar och bekostar bemanning och utrustning. När det gäller kostnaden är en av de vikti- gaste faktorerna vilka föreskrifter den myndighet som har ansvar för luftfartsskyddet utfärdar beträffande krav på teknisk utrustning för att genomföra kontroll. finns inga sådana krav, sålunda till- låts t.ex. genomsökning av bagage. På de minsta flygplatserna kan man också tänka sig att särskild kontroll och t.ex. bagagein- checkning utförs av en och samma person. Ett annan invändning mot att flygplatshållaren tar över verksam- hetsansvaret kan vara att omfattningen av den särskilda kontrollen styrs av faktorer som ligger utanför flygplatshållarnas kontroll och organisa- tionens storlek måste kunna varieras beroende på hotbilden. Det torde dock vara naturligt att den som har verksamhetsansvaret skall ha erfor- derliga resurser såväl för den bemanning som krävs i basnivån som för en utökad bemanning vid en allvarligare hotbild. Det är knappast unikt att verksamhetsansvariga måste kunna hantera yttre, opåverkbara om- ständigheter. Så krävs av flygplatshållaren i andra sammanhang, t.ex. avseende snöröjning. Den föreslagna modellen kräver lagregler som ålägger flygplatshålla- ren att stå för personal och andra resurser för den särskilda kontrollen. Avtalet mellan och innebär dessutom att skall meddela vissa föreskrifter för den särskilda kontrollen.