sou · GNB3133 · 2000-01-01 00:00:00 — friskolor t.ex., måste detta även täcka den del av bidragsmottagarens kost nader som utgör mervärdesskatt. Om inte ersättning för mervärdesskatt skulle utgå även vid bidragsgivning skulle denna bidra till snedvridning av konkurrensen eftersom kommunen/, men inte den private entreprenören, har möjlighet att erhålla kompensation för ingående mer Om inte ersättning skulle utgå vid bidragsgivning skulle kostnaden för att utge bidraget bli högre för kommunen genom att kommunen vid bidragsgivning till icke-skattepliktig verksamhet även avses täcka bidrags - mottagarens mervärdesskatt som denne inte kan dra av . Särskilt om ersättningsrätten för vissa lokalkostnader I mervärdesskattelagen (1994:200) råder vissa generella avdragsförbud. Dessa gäller även i kommunkontosystemet. Således kan kommun eller landsting inte få ersättning för mervärdesskatt som avser stadigvarande bostad, köp av personbil samt representation som överstiger avdragsgillt belopp vid inkomsttaxeringen. Avdragsförbudet för stadigvarande bostad vållade tidigare stora pro - blem inom kommun- och landstingssektorn. Det blev uppenbart sedan Regeringsrätten i en dom (RÅ 1993 ref 30) fastslagit att ser vicehus och gruppbostäder för senildementa var att hänföra till stadigva Detta ledde till ett stort antal tvister mellan enskilda kom- muner och skattemyndigheterna om var gränsen mellan verksamhetsloka - ler för vård och omsor g och stadigvarande bostad skulle gå. För att undvika detta gränsdragningsproblem föreslog regeringen 7 att kommuner och landsting skulle få rätt till ersättning från kommunkonto systemet för ingående skatt som avsåg äldreboende samt bostäder för Ersättning skulle även utgå vid hyra av sådana bostä De nya reglerna gäller från . Lagändringen innebar att de kommuner som själva äger de fastigheter som används för dessa boendeformer kan tillgodogöra sig ersättning i kommunkontosystemet för all mervärdesskatt som belastar verksamheten. Om kommunen hyr motsvarande bostäder kan man ansöka om en särskilt ersättning om för den dolda mervärdesskatt som ingår i hyreskost På så sätt avses i detta avseende alternativen att äga eller hyra fas tigheterna bli jämställda. De aktuella boendeformerna räknas dock fortfarande huvudsakligen som bostäder enligt mervärdesskattelagen (1994:200) varför fastighets - 1997/98:153 Vissa kommunala frågor 8 Se prop. 1997/98:153 s 9 ff, samt SFS 1998:588. ägaren inte kan bli frivilligt skattskyldig för uthyrning till kommunerna för Dock går detta för lokaldelarna. Genom en ändring i mer värdesskattelagen behöver emellertid inte uttagsbeskattning ske om kom munen låter utföra fastighetsunderhåll m.m. med egen personal på de fas tigheter som används för dessa boendeformer .9 En förutsättning för att rätt till återbetalning av den särskilda ersätt ningen ska föreligga är att kommunen hyr äldrebostäderna direkt och att hyran därigenom är en kostnad för kommunen. Innebörden av detta blir att de kommuner som organiserat sin verksamhet på ett sådant sätt att fastig hetsägaren, kommunalt eller privat bostadsbolag, hyr ut lägenheterna med förstahandskontrakt direkt till hyresgästerna inte kommer i åtnjutande av något mervärdesskatteavdrag eller ersättning för dessa lägenheter . I samband med lagändringen beträf fande lokaler för äldreboende och boende för funktionshindrade, infördes även en högre ersättning vid upp handling inom områdena sjukvård, tandvård, social omsor ning om det i upphandlingssumman ingår lokaler . På lokaldelen kan kom - munen eller få ersättning på kostnaden och på vård/omsor gs/utbildningsdelen en ersättning av kostnaden. Anledningen till detta var att ersättningen inte var tillräcklig om den man upphandlade av exempelvis var tvungen att bygga nya lokaler för verksamheten såsom t.ex. ett nytt daghem. Den ersättning om som er - hölls är en schablonberäkning av hur stor del av driftsutgifterna som utgör mervärdesskatt. Ersättningen täcker emellertid inte större investeringar . Ansökan om ersättning skall inges till skattemyndigheten i (det sär - skilda skattekontoret i ). Ansökan skall avse tidsperioder om en kalendermånad eller en period om tre på varandra följande kalendermåna - der och ska lämnas till skattemyndigheten i senast den 5:e i den an - dra månaden efter utgången av den tidsperiod som ansökningen avser . Ansökan ska grunda sig på kommunens bokförda utgifter för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen (ML). Denna mervärdesskatt särskiljs i den kommunala redovisningen. Ansökan görs på fastställt formulär . I samma ansökan kan kommunen/även ansöka om 6-, 18- och 5-procentsersättningen. utbetalar därefter rekvirerade belopp. beslut får över - klagas till regeringen. 9 se not 2 ovan 3.3Finansiering av kommunkonto- systemet En utgångspunkt för de olika kompensationsordningarna som har tilläm - pats har varit att kommuner och landsting skall bära kost - naden för mervärdesskatt i icke-skattepliktig verksamhet. Detta var en princip som även gällde före skattereformen 1990/91. I de olika förarbetena som ligger till grund för dagens kompensations - system hänvisas till kommunernas och landstingens ställning av slutkon - sument i mervärdesskattehänseende i de fall då verksamheten är undanta - gen från skatteplikt. 10 I sådan verksamhet blir mervärdesskatten en kost - nad till följd av mervärdesskattesystemets konstruktion med förekomsten av vissa skattefria verksamheter. Undantag från mervärdesskatt innebär därmed samma ekonomiska konsekvenser för alla aktörer , privata såväl som offentliga. Nedan redogörs närmare för nansieringen av kommunkontosystemet. Som en bakgrund till dagens nansieringsstruktur redogörs även för - nansieringen av de tidigare systemen (den generella avdragsrätten samt den tillfälliga ordningen ). Skattereformen 1990/1991 När skattereformen genomfördes ck ändringarna på mervärdesskatteom - rådet följande ekonomiska ef fekter för kommuner och landsting: 11 Den basbreddning som infördes i mervärdesskattesystemet höjde kommun- och landstingssektorns utgifter för bränsle, el, vatten, viss fastighetsservice, hyror etc. genom att områdena belades med mervär - desskatt. Vidare bidrog slopandet av reduceringsreglerna inom byggområdet (20- och 60%-reglerna) till att utgifterna steg ytterligare. De ökade utgifterna till följd av reformen beräknades till ca 5 miljarder . Dessa kostna- der skulle sektorn få reglera genom den generella avdragsrätten. Genom införandet av den generella avdragsrätten ck kommuner och landsting göra avdrag för all ingående mervärdesskatt, även för verksamhet som var undantagen från skatteplikt. Detta skul - le minska utgifterna och därmed förbättra den ekonomiska situationen för kommunsektorn. Den samlade kostnaden för mervärdesskatt i sektorn före skatterefor - men beräknades till ca prisnivå. 1989/90:111 Reformerad mervärdesskatt, m.m. s 125 f f, kompletteringsprop. 1993/94:150 s 34ff, kompletteringsprop. 1994/95:150 s 69 ff samt prop. 1995/96:64 Ett nytt utjämningssytem f för kommuner och landsting, m.m., s 52 ff. 1989/90:150 bilaga 4, s 14–16 av de 5 mdkr som man antog att kommunsektorn skulle komma att dra av som ingående skatt med anledning av basbreddningen, beräknades det samlade avdragsbeloppet till 15 mdkr.12 Nettoeffekten av skattereformen blev att utgifterna för mervärdesskatt för kommun- och landstingssektorn skulle minska med totalt : Nytt statsbidrag vid upphandling eller bidrags- givning13 –5 mdkr (ökad utgift) +15 mdkr (inklusive avdrag på grund av breddning = minskad utgift) –(medel från staten som minskar nettoeffekten) som kommunernas kostnader för mervärdesskatt minskade, sjönk statens nettointäkter av mervärdesskatt till följd av den generella av - dragsrätten. Detta föranledde en ekonomisk reglering mellan staten och kommunsektorn. Regeringen anförde i prop. 1989/90:1 11 Reformerad mervärdeskatt m.m. att återbetalning till staten skulle lösas inom ramen för den totala ekonomiska relationen mellan staten och kommunerna så att inte konkurrensneutraliteten sätts ur spel. För att neutralisera ef fekterna av avdragsrätten i förhållandet mellan staten och kommunsektorn infördes således en särskild avräkningsskatt. Den utgiftsbesparing som kommunsektorn ck återfördes till staten ge - nom en ökning av avräkningsskatten. Eftersom kommuner och landsting inte skulle drabbas av merkostnader till följd av basbreddningarna ingick inte de 5 miljarderna i underlaget för avräkningsskatten. 15 Den återföring av medel till staten som gjordes uppgick därför till 9,8 mdkr (15 mdkr – (statsbidrag för upphandling m.m.) – 5 mdkr = 9,8 mdkr). kvittades avräkningsskatten bort genom att ett ertal special- destinerade statbidrag till kommuner och landsting togs bort och ersattes av ett generellt statsbidrag. Det generella statsbidraget minskades således med 9,8 mdkr.16 1994/95:150 bilaga 7 konstaterade regeringen emellertid att denna uppskattning var för låg. 13Lag om särskilt bidrag till kommuner m. . (1990:578) (slopades ) 1989/90:111 s 126–127 1989/90:150 Bilaga 4 s. 17 16Enligt principen för ekonomiska regleringar mellan stat och kommunsektorn görs en reglering och ligger därefter kvar oavsett om t.ex. volym ändras efter det att regleringen är gjord. SOU 1999:133 Kommunkontosystemet 45 Såsom anförts ovan var man på grund av inträde i EU tvungen att slopa avdragsrätten för mervärdesskatt hänförlig till icke-skattepliktig verksamhet (vård, omsor g, skola, m.m.). Vad beträf far den nansiella re- gleringen mellan stat och kommun- och landstingssektorn skedde i princip ingen ändring. Återbetalning av mervärdesskatt i skattefri verksamhet ck ombesörjas i ett separat system utanför mervärdesskattesystemet. Vad beträf far den ekonomiska regleringen mellan staten och kommun- sektorn konstaterar regeringen vid införandet av den tillfälliga ordningen att ordningen med generell avdragsrätt hade visat sig vara förknippad med en del problem och brister .17 Kommunernas och landstingens ersättning till staten för den utvidgade avdragsrätten var för det första inte kopplad till den totala inkomstminskningen som belastade staten. Ett nytt system borde, ansåg regeringen, bygga på själv - nansiering. Inte heller, anförde regeringen vidare, ökar återföringen till staten i takt med att avdragsrättens värde ökar . Dessutom leder kompensa- tionsordningen till vissa konkurrenssnedvridande effekter och regeringen hänvisade till slutsatserna av utredningen 1993:75 Vissa Mervärdes - skattefrågor II – Ofentlig verksamhet m.m. Utredningen 1993:75 hade bland annat konstaterat att det scha- bloniserade särskilda statsbidraget för upphandling m.m. som infördes inte ck avsedd effekt. Ett exempel på detta var t.ex. att bidraget in - te alltid kanaliserades ned till den enskilda enheten med budgetansvar. Då statsbidraget vid upphandling av skattefri tjänst inte tillförs enheten utan kommer kommunens centrala ekonomi till godo uppstår i praktiken en konkurrenssnedvridning till nackdel för det privata företaget. Detta pro - blem kvarstår i dagens kommunkontosystem. Ett annat allvarligt problem rörde hanteringen av mervärdesskatt på fastighetsområdet där kommunen utnyttjade sin generella avdragsrätt för att eliminera sina mervärdesskatte - kostnader. Något som icke-kommunala or ganisationer eller företag inom den skattefria sektorn inte kunde göra. Med dagens kommunkontosystem infördes en ny nansieringsordning. Det var först genom kommunkontosystemet som ett system med kommu- nal själv nansiering infördes. Avsikten var att systemet skulle vara stabilt och inte ge upphov till ökade kostnader för staten. 18 Den nya nansie- ringsordningen innebar också ett sätt att uppnå syftet med systemet, näm - ligen konkurrensneutralitet i valet mellan egen regi och upphandling. 1993/94:150 Bilaga 7, s 35 f 1995/96:64, s 22 46 Kommunkontosystemet SOU 1999:133 För att korrigera för konkurrensproblematiken har kommunkontosyste - met utformats så att en kommuns inbetalning till systemet (visst belopp per invånare) inte är densamma som kriteriet för utbetalning från systemet (faktiska mervärdesskattekostnader inklusive ersättning med 5, 6 eller av upphandlings- respektive bidragssumma).19 Inbetalningarna är alltså inte kopplade till den enskilda kommunens eller det enskilda lands - tingets faktiska kostnader för mervärdesskatt. Genom kommun- och lands - tingssektorns kollektiva nansiering av systemet bidrar alla med lika mycket. Detta innebär rent faktiskt att en del kommuner eller landsting un - der verksamhetsåret kan få ut mer av systemet än vad man faktiskt till skjuter medan andra får ut mindre än det egna tillskottet. sin tur att större upphandlingar av externa tjänster inte känns så ekono miskt betungande i mervärdesskattehänseende för den enskilda kommu nen eftersom hela kollektivet är med och nansierar.20 Denna inbyggda omfördelningsef fekt i systemet är alltså en metod för att åstadkomma konkurrenskorrigeringen. Systemet är inte en metod för omfördelning utan systemets syfte är enligt regeringen att så långt som möjligt och utan statligt stöd begränsa den konkurrensnedvridning som kan uppstå inom de mervärdesskattefria områdena. 21 Omfördelningsef fek- ten gynnar de kommuner och landsting som upphandlar mycket från ex - terna entreprenörer . Den kommunala själv nansieringen innebär att utbetalningar från kom - mun- respektive landstingskontona skall nansieras genom avgifter från kommuner och landsting. Inbetalningarna skall så nära som möjligt mot - svara utbetalningarna från kontot. Inbetalningarna fastställs av Riksskatte - verket (RSV) . Detta kräver att RSV i en särskild prognos uppskattar , med utgångspunkt från de ackumulerade to - tala utbetalningarna innevarande år , hur stora utbetalningarna kan komma att bli påföljande år . har satt beloppet för kommunerna till /invånare och för landstingen till /invånare. Beloppen multipliceras med antalet invånare i kommunen respektive och därmed erhålles summa att inbetala per kommun respekti - ve landsting. Se tabell 3.8 om inbetalningarnas utveckling. De för bestämda beloppen förväntas emellertid inte täcka de negativa saldon som kontona uppvisar . Se mer om de ackumulerade saldona på kontona i tabell 3.3. Inbetalning till kontona sker genom avdrag vid skattemedelsutbetal- 1995/96:64 s 53 20 Vid beräkning av omfördelningen mellan kommunerna ska hänsyn tas till nivåhöjningen av statsbi - draget. Den egentliga omfördelningen utgörs endast av den andel av avgifterna som inte täcks av det nivåhöjda statsbidraget. 1995/96:64, s 53 ningarna till kommuner respektive landsting. Avdragen görs med en tolftedel av de fastställda årsbeloppen. Den ekonomiska regleringen mellan staten och kommunsektorn i kommunkontosystemet När kommunkontosystemet infördes skulle en återreglering göras mellan staten och kommunsektorn eftersom kommunsektorn på egen hand skulle ombesörja nansieringen av det nya systemet. Regeringen anförde i kom - pletteringspropositionen 1994/95:150 Bilaga 7 att återregleringsbeloppet borde uppgå till 9,8 mdkr + 5 mdkr , dvs. totalt 14,8 mdkr plus uppskriv- ning, vilket motsvarar den generella avdragsrättens värde, eftersom detta var det belopp som man vid skattereformen 1991 ansåg att den generella avdragsrätten totalt sett var värd. Regeringen konstaterade emellertid att värdet av den generella avdragsrätten hade uppskattats till ett för lågt be - lopp. Regeringen ansåg istället att regleringen vid kommunkontosystemets införande skulle göras så att kommunernas och landstingens aktuella kost- nader för att nansiera systemet täcktes. Regleringsbeloppet blev därför lika stort som den ersättning för ingående mervärdesskatt som kommuner och landsting fått utbetalt enligt den tillfälliga ordningen inklusi - ve det särskilda bidraget. Beloppet utgjorde vid införandet för kommunerna och för landstingen , dvs. totalt och reglera- des i form av en nivåhöjning av det generella statsbidraget till kommuner respektive landsting.23 Vissa justeringar gjordes till följd av huvudman - naskapsförändringar och liknande och det nivåhöjda bidraget uppgår till 22 937 mkr.24 Bidraget skall bibehållas nominellt oförändrat. Det nivåhöjda statsbidraget om 22,9 mdkr i förhållande till de totala ut - betalningarna ger en faktiskt själv nansieringsgrad uppgående till (se tabell 3.3). Omslutningen i kommunkontosystemet har stadigt ökat sedan införandet . 25 På grund av ökad omslutning och att det nivåhöjda statsbidraget är nominellt oförändrat kommer kom - mun och landstingssektorns själv nansiering av systemet att öka succes - sivt. 1994/95:150, Bilaga 7, s.72 1995/96:64, s. 55 24Se vidare denna utrednings delbetänkande i bilaga 2. 25Förklaringar till detta framgår av utredningens delbetänkande i bilaga 2. 3.4Mervärdesskattens andel av totala kostnader i icke-skattepliktig verksamhet I samband med införandet av de ändrade mervärdesskattereglerna utförde () beräkningar av hur stor andel av kostnaderna inom de aktuella verksamhetsområdena som utgjordes av mervärdesskatt. Till grund för beräkningarna låg statistik års bokslut i kommunsektorn. Man konstaterade då att mervärdesskattens an - del varierade mellan de olika verksamhetsområdena. För att slippa olika procentsatser som exempelvis fanns i , beräknades ett viktat me - delvärde. En sammanvägning gjordes av mervärdesskattens andel av kost - naden i förhållande till verksamhetsområdets andel av kommunernas respektive landstingens totalkostnad. Den beräkningen gav att var en väl avvägd kompensation. Vid införandet av de ändrade reglerna för kompensation inom äldre - boendet och LSS-boendet gjordes nya beräkningar . Tabell 3.1 visar de re- sultat som beräkningarna gav . Skäl till ändring av procentsatsen ansågs in - te föreligga med anledning av dessa beräkningar . Som tabell 3.1 tydligt visar är det ingen verksamhet som ligger på exakt . Det betyder att de som ligger alltid kommer att bli överkompenserade om en ersättning på utgår . På motsvarande sätt kommer alltid de som ligger att underkompenseras. Det nns även geogra ska variationer. Mervärdesskatteandelen beror på fördel - ningen mellan kapital, varor och tjänster . Dessa andelar varierar mellan olika verksamheter i kommuner respektive landsting. Slutsatserna är såle - des att vissa verksamheter blir överkompenserade av 6-procentsersätt - ningen och vissa verksamheter blir underkompenserade. SOU 1999:133 Kommunkontosystemet 49 Någon beräkning av de privata entreprenörernas mervärdesskattekost - nad inom de aktuella områdena har inte kunnat göras. Ett rimligt antagan - de är dock att kommunsektorns kostnad speglar den private entreprenö - rens kostnad för att bedriva motsvarande verksamhet. I vart fall torde inte några större avvikelser föreligga vad avser de mervärdesskattebelagda kostnadernas andel av totalkostnaden. 3.5Finansieringen av kommunkonto- systemet Som tidigare beskrivits i detta kapitel nansieras kommunkontosystemet av kommunerna och landstingen genom att dessa betalar en särskild av - Denna avgift beräknas som ett enhetligt belopp per invånare för kom muner respektive landsting. senast den 10 september26. För att kompensera kommunerna för avgiften höjdes nivån på det gene rella statsbidraget vid införandet av systemet . ningen inte justeras efter in ation kommer en ökad omslutning i systemet att innebära att kommunsektorns själv nansiering av systemet ökar efter hand. har underskottet på de två kontona ökat. Tabell 3.2 visar det ackumulerade saldot månad för månad. 26 SFS 1995:1518 , Lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, 3 § Som tabellen visar nns det ett stort underskott på kontona. Underskottet beror till stor del på föregående års underskott. lerade underskottet förs in som en ingående balans , vilket förkla rar det hopp som sif frorna i tabellen visar . Det totala ackumulerade underskottet uppgick till . nansieras genom höjda avgifter från kommuner och landsting betyder det att graden av själv nansiering27 ökar . Tabell 3.3 visar kommuners och landstings totala själv nansiering med utgångspunkt från utbetalningarna från kontot. Andelen själv nansie- ring har beräknats som statens nivåhöjning av statsbidraget (22,9 mdkr) i förhållande till de totala utbetalningarna . Således visar andelen hur stor själv nansieringen hade varit om kontot alltid hade varit i balans28. har en beräkning gjorts för de resterande månaderna. Den bygger på att ökningstakten av utbetalningarna kommer att vara lika stor som ökningstakten , 29. Särskild hänsyn har tagits till de nya regler som infördes vad gäller ingående mervärdesskatt hänförlig till boende för vård och omsor g.30 När en korrigering görs för denna reform kan ökningstakten beräknas till . Mer formellt kan det uttryckas en - ligt följande: (3.1) Z1999, jan–sept/ Z1998, jan–sept= Z1999, okt–dec/ Z1998, okt–dec Z = uttag ur systemet 27 Med själv nansiering menas här den del av utbetalningarna som kommuner och landsting måste - nansiera själva, dvs. utbetalningar – nivåhöjningen i statsbidraget. 28 Utgångspunkterna vid beräkningarna är således kostnadsmässiga och inte nansiella. Om avgiften hade använts istället för utbetalningarna hade man fått periodiseringar som i huvudsak berott på att av - giften i ett tidigare läge inte motsvarat utbetalningarna. 29Tester som gjorts med hjälp av regressionsanalys visar att utvecklingen januari–september inte sig- ni kant skiljer sig från utvecklingen oktober–december. 30Ändring i kontolagen, 1995:1518 (SFS 1998:588) Varför har underskottet blivit så stor t? Anledningen till att underskottet blivit så stort är att utbetalningarna ökat mer än vad som förutsattes när avgiften fastställdes. Den ökade omslut - ningen i systemet t.o.m. behandlas i delbetänkandet (se bilaga 2). Som föregående avsnitt visat ökade utbetalningarna perioden januari t.o.m. jämfört med . Om en linjär trend anpassas till perioden t.o.m. har ökningen varit . För denna beräkning har en regressionsanalys gjorts. Den formella regessionsekvationen och resultaten från regressions - analysen visas i tabell 3.4. I ekvationen antas således att utbetalningarna för en viss månad kan förklaras av utbetalningarna samma månad föregående år från regressionsanalysen är att utbetalningarna följer en Samtliga tester visar att resultaten är tillförlitliga 31. Parametervärdet visar att det nns en trendmässig ökning i utbetalning - arna . Eftersom ökningen varit januari–jämfört med så överensstämmer den långsiktiga trenden med utvecklingen . () prognos32 visar utvecklingen på förbrukning och investeringar (till löpande priser). har den genomsnittliga årliga förändringen varit . Tabell 3.5 visar förbruk - ning (konsumtion) och investeringar inom kommunsektorn. 31R2 visar observationernas avvikelse från den linjära trenden. Värdet på R2 ligger mellan 1 och 0, där 1är perfekt linjär anpassning och 0 ingen linjär anpassning alls. T-testet visar om riktningskoef cien- ten är signi kant skiljd från 0. Om så är fallet nns det en trend. Denna kan både vara positiv och ne - gativ. F-testet visar att modellen totalt sett är signi kant skiljd från 0. 32Konjunkturinstitutet, , Analysunderlag, s. 116–17. Som tabellen visar skedde en relativt stor ökning . Tabellen visar också den prognos som KI gör för . Enligt prognosen kommer förbrukning och investeringar att tillsammans öka . Som tabellen visar är det svårt att se ett samband mellan förbrukning/investeringar och utbetalningar från kommunkonto - systemet. EU-bidrag och specialdestinerade bidrag Har kommuner och landsting fått bidrag som varit svåra att förutse? Har det tillkommit resurser i kommunsektorn som lett till ökade inköp av varor och tjänster? Tabell 3.6 visar EU-bidrag och specialdestinerade statsbidrag . används () senaste prognos33. Tabellen visar att de specialdestinerade statsbidragen till kommunsek- torn ökat både 1998 och 1999. Orsaken bakom ökningen är läkemedelsre - formen och det nya specialdestinerade bidraget, Bidrag till läkemedel, som utgår till landstingen. Bidraget från staten till landstingen är en er