sou · GNB35 · 2000-01-01 00:00:00 — Exempel på å t- gärder är användande av anläggningar med högre verkningsgrad och bättre isolering av byggnader. Kommunen ansvarar även för att i planeringen verka för att energ i- behoven tillgodoses genom en säker och tillräcklig energitillförsel. Kommunens skyldigheter enligt 1 § begränsas av de befogenheter och resurser som står dem till buds. I sin planering måste kommunen väga intresset av en god energ i- hushållning och en säker och tillräcklig energitillförsel mot andra sa m- hällsintressen som exempelvis sysselsättning, miljövård och hushål l- ning med mark och vatten. Även ekonomiska faktorer måste beaktas. Det ligger i sakens natur att kommunen i sin planering syftar till att åstadkomma en nödvändig och önskvärd energitillförsel till lägsta kostnad. Skyldigheten att planera omfattar kommunens hela område och är inte beroende av om kommunen är huvudman för produktion eller di s- tribution av energi. Vid sin planering skall kommunen, enligt 2 §, undersöka om det finns förutsättningar för samverkan med annan kommun eller med andra betydande intressenter på energiområdet för att möjliggöra en gemensam lösning på frågor som har betydelse för hushållningen med energi eller för energitillförseln. Om det finns förutsättningar för en gemensam lösning skall den tas till vara. I varje kommun skall, enligt 3 §, finnas en aktuell plan för tillförsel, distribution och användning av energi i kommunen. I planen skall fin- nas en analys av vilken inverkan den i planen upptagna verksamheten har på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Energiplanen beslutas av kommunfullmäktige. Eftersom planerna skall anpassas till varje kommuns förutsättningar i olika avseenden kommer den att ha olika utformning och innehåll. Energiplanens huvudsyfte är att tjäna som underlag för insatserna inom energiområdet liksom inom andra områden av betydelse för energifö r- sörjningen i varje kommun. Ett annat syfte med planen är att den skall utgö ra underlag för beslut på nationell nivå. Planen måste innehålla vissa mål som kommunen vill uppnå på energiområdet. Utgångspunkten för planen är de övergripande nati o- nella målen för energipolitiken. Det är viktigt att konkreta mål ställs upp inom olika sektorer för att ge möjligheter till en effektiv inriktning av åtgärder av olika slag och till resultatprövning . Den analys som skall finnas i planen bör bl.a. belysa hur lokala miljöförhållanden påverkas genom lokal produktion av värme och kraft och genom val av uppvärmningsformer - t.ex. fjärrvärmeanslutning och alternativ vid ersättning av elvärme. I detta sammanhang bör även elå t- gången i större värmeåtervinningsanläggningar och gruppbebyggelse analyseras. Också hur alternativa åtgärder påverkar utsläppen av ämnen som ger upphov till regionala och globala miljöstörningar bör redov i- sas. Den som i sin verksamhet använder större mängd energi eller den som yrkesmässigt producerar eller distribuerar energi skall, enligt 4 §, på begäran lämna kommunen de uppgifter som behövs för planering inom energiområdet. Skyldigheten att lämna uppgifter motsvaras av en rätt för den uppgiftsskyldige att överlägga med kommunen om energ i- frågor som har väsentlig betydelse för honom eller henne. Genom u t- trycket större mängd energi undantas mindre företag från skyldigheten att lämna upplysningar. Fullgörs inte uppgiftsskyldigheten enligt 4 § kan vid vite kalla den uppgiftsskyldige till överläggning med kommunen. Kommunen är enligt 7 § skyldig att lämna uppgifter om fullgörandet av kommunens skyldighet enligt 1-3 §§ till . Enligt förordningen (1977:440) om energiplanering skall uppgifterna vara av väsentlig betydelse för statlig central eller regional planering och avse dels rådande förhållanden av väsentlig betydelse för energiförbrukningen, energitillförseln och energihushållningen, dels kommunens bedömning av utvecklingen på energiområdet, och dels de åtgärder som kommunen avser att vidta och som i väsentlig mån påve r- kar energiförbrukningen, energitillförseln eller energihushållningen. Det är svårt att bedöma hur lagen om energiplanering fung e- rar och tillämpas i praktiken. Det har dock genomförts ett par uppföl j- ningar av lagen. På uppdrag av genomfördes en begränsad analys av kommunernas energiplanering. Resultaten visade att av kommunerna i undersökningen 10 hade tagit fram en energiplan. av kommunerna höll på eller hade beslutat sig för att ta fram en energiplan. Flertalet av kommunerna hade en positiv syn på den kommunala energiplaneringen. De kommuner som var kritiska ansåg att kommunerna fått allt mer begränsade möjligheter att påverka sin energisituation. Vissa hävdade t.ex. att omregleringen av elmarknaden inskränkt kommunens makt över sin energiförsörjning. Enligt unde r- sökningen upptog mål, nulägesanalyser och framtida prognoser för energianvändningen/energitekniker en väsentlig del av energiplanerna. En betydande del ägnades också åt strategier och scenarier, vilket inte förekom så ofta . genomförde 1990 en analys av lagen om ko m- munal energiplanering (RRV, 1990). Syftet med granskningen var att bedöma lagens möjligheter att påverka den kommunala verksamheten genom dess krav på planering. RRV pekade bl.a. på att lagen gav stort utrymme för lokala variationer när det gällde inriktning och utformning av energiplanering och energiplaner. 10Totalt svarade drygt två tredjedelar av rikets kommuner på en förfrågan från . inte heller utgöra underlag för planering på central eller regional nivå. Lagen innebar inte att en tidigare statlig uppgift fördes över på ko m- munerna eftersom dessa i varierande utsträckning redan ägnade sig åt energiplanering. Enligt RRV lämnades aldrig statsbidrag till kommun- erna för deras energiplanering. RRV ansåg att lagen var ett svagt styrinstrument när det gällde att åstadkomma en energiplanering. Svagheterna sammanhän g- de med lagstiftningens allmänna utformning samt frånvaron av incit a- ment för kommunerna, såväl normativa som ekonomiska, att följa l a- gen. Enligt RRV hade lagen en begränsad eller obetydlig effekt för kommunernas energibeslut. Mot bakgrund av lagens svaga styreffekt föreslog RRV att lagen borde omprövas. RRV ifrågasatte inte behovet av en energiplanering, men däremot behovet av lagstiftning. 6 Överväganden och förslag Begreppet fjärrvärme har som framgått av kapitel 2 blivit alltmer sa m- mansatt. Vissa kommunägda värmeföretag tillverkar t.ex. pellets och briketter som till viss del säljs till andra delar av landet. Enligt vår bedömning bör ett eventuellt undantag från lokaliserin gs- principen endast diskuteras i termer av vad som traditionellt definieras som fjärrvärme och inte sidoverksamheter som t.ex. bränsleförsäljning. Riskerna för snedvridning av konkurrensen blir annars uppenbara. Den nuvarande regleringen av kommunerna bygger i huvudsak på att kom- munerna inte skall etablera sig på en konkurrensutsatt marknad. I kapitel 2 definierade vi fjärrvärmeverksamhet som produktion av hetvatten och distribution av detta i ett rörledningssystem för kollektiv uppvärmning av byggnader. De förslag som redovisas nedan avser e n- dast verksamhet som faller inom ramen för denna definition. Reformeringen av elmarknaden innebar avsteg från vissa grundlägga n- de bestämmelser i det kommunalrättsliga regelverket. I huvudsak genomfördes förändringarna i regelverket för att kommunala elbolag skulle få samma konkurrensförutsättningar som övriga företag på marknaden. Detta ansågs viktigt för att minska risken för att de ko m- munala elhandelsföretagen skulle slås ut på den konkurrensutsatta marknaden. Kommunerna fick därmed en möjlighet att bedriva pr o- 48 Överväganden och förslag duktion av och handel med el mer rationellt . Det blev t.ex. möjligt att sälja överskott på kraft utanför den egna kommunens omr å- de. Enligt (1998b) har antalet elhandelsföretag varit relativt sedan avregleringen. Detta betyder emellertid inte att marknaden har varit fri från strukturförändringar. Det är fra m- för allt de kommunalt ägda elhandelsföretagen som har bytt ägare. Vid överlåtelserna har det ofta angetts att det inte är en angel ä- genhet att bedriva elhandel eftersom elhandel efter avregleringen är en konkurrensutsatt tjänst. På nätsidan motiveras däremot ett kommunalt ägande av att elnäten utgör en typisk infrastruktur som andra ledning s- bundna tjänster och därtill utgör ett naturligt monopol. Även distribution av fjärrvärme och naturgas undantogs (med vissa undantag) i samband med reformeringen av elmarknaden från självkostnads- och likställighetsprinciperna och verksamheten skulle därmed drivas på affärsmässig grund. De senare företagen o m- fattas emellertid av kommunallagens lokaliseringsprincip. Verksamhe- ten måste således i princip begränsas till den egna komm unen. Inom elsidan fanns naturliga förutsättningar för en avreglering. Det fanns ett väl utbyggt och driftsäkert kraftledningsnät som i hög grad var integrerat. Detta möjliggjorde handel med el mellan alla köpare och säljare. Inom fjärrvärmesektorn var och är bilden påtagligt annorlunda. U n- dantaget från självkostnads- och likställighetsprinciperna genomfördes för att konkurrensneutraliteten mellan de olika energislagen skulle kunna upprätthållas och inte primärt för att öka konkurrensen mellan t.ex. olika värmeföretag. Även om en fjärrvärmeledning, i likhet med nätverksamhet inom elområdet, kan betraktas som ett s.k. naturligt m o- nopol finns det begränsade tekniska möjligheter för handel med fjärrvärme inom en kommun eller inom ramen för ett ledningsnät. Det kan inte uteslutas att införandet av konkurrens på fjärrvärmeområdet skulle kunna vara ändamålsenligt. Att analysera förutsättningarna för sådana system ligger dock utanför ramen för utredningens uppdrag. Enligt utredningens bedömning kan det finnas anledning att se över denna fråga. Det gäller även hur kraftvärmen påverkas av de komm u- nalrättsliga principerna. Det primära för utredningen är att avgöra om lokaliseringsprincipen förhindrar eller försvårar uppbyggnaden av effektiva värmeförsör j- ningssystem som omfattar flera kommuner. För att få en bredare uppfattning är det enligt vår mening nödvä n- digt att diskutera fjärrvärmens roll inom energipolitiken. Statsmakterna har stött utbyggnaden av fjärrvärme, t.ex. genom olika former av statligt stöd. Motivet har främst varit miljöskäl, men även Överväganden och förslag 49 möjligheten till en effektiv energianvändning har varit betydelsefull. Det har också införts regelsystem för att skydda fjärrvärmen från ko n- kurrens från andra energislag. Med stöd av lagen (1981:1354) om al l- männa värmesystem är det möjligt att få ett fjärrvärme- eller naturgas- område allmänförklarat och därmed helt skyddat från konkurrens från elvärme. kunde också en innehavare av nätkoncession förbjudas att medge ett nätabonnemang som möjliggjorde en övergång från fjärrvärme eller uppvärmning med naturgas till elvärme. Möjligheterna att söka dessa former av skydd har dock utnyttjats i mycket begränsad omfattning. Den svenska energipolitikens mål är att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraft i- ga villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energ i- användning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omstäl l- ningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Som ett led i detta beslutade 1997 om ett nytt energipoli- tiskt program för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem. Programmet omfattar åtgärder som syftar till att på ett kostnadseffektivt sätt minska användningen av el för uppvärmning, utnyttja det befintliga elsystemet effektivare och öka tillförseln av el och värme från förnyb a- ra energikällor. Som framgår av kapitel 2 ingår åtgärder som t.ex. b i- drag för konvertering till fjärrvärme, stöd till sammankoppling av fjär r- värmenät (behandlas av Europeiska kommissionen) och bidrag till investeringar i biobränslebaserad kraftvärme. Ett inslag är också att genom utveckling av ny teknik kraftigt öka el- och värmepr o- duktionen från förnybara energikällor . Fjärrvärmen har en stark ställning inom energipolitiken. Enligt vår bedömning är det väsentligt att lagstiftningen för den kommunala fjär r- värmeverksamheten inte strider mot intentionerna i energipolitiken el- ler försvårar uppfyllandet av dess mål. Utbyggnaden av fjärrvärme har som nämnts främst motiverats av miljöskäl. Genom introduktionen av fjärrvärme sker förbränning i större anläggningar som ekonomiskt kan bära en högre grad av rening. Möjligheterna att utnyttja miljövänliga och förnybara bränslen ökar också. Användningen av biobränslen, torv m.m. har ökat från nära noll 1980 till ca 1997. Utbyggnaden av kraftvärmeverken har ökat effektiviteten ytterligare och lett till bät t- re miljö. Det är viktigt att denna utveckling kan fortsätta så långt som det är ekonomiskt möjligt. Detta talar för att restriktioner som förhin d- rar eller försvårar uppbyggnaden av effektiva värmeförsörjningssystem bör tas bort. 50 Överväganden och förslag Den undersökning som presenterats i kapitel 4 visar också att flertalet av de intervjuade representanterna för energiföretagen anser att ko m- munala fjärrvärmeföretag bör undantas från kommunallagens lokalis e- ringsprincip. Av kapitlet framgår vidare att lokaliseringsprincipen i vis- sa fall inte heller efterlevs i praktiken. Detta är naturligtvis inget skäl för att avskaffa den, men tyder likväl på att principen i vissa fall inte är ändamålsenlig. De argument som framförs för ett undantag är av något annorlunda karaktär än det som di skuterats ovan. Ett skäl för ett undantag är, enligt underlagsrapporten i bilaga 2, att många fjärrvärmeföretag är små. Större enheter ger skalfördelar. Mö j- ligheterna att fördela kostnader för utveckling av IT, kundregister, d e- biteringssystem och tekniska produktionssystem ökar. Större enheter ger också en fördel vid bränsleupphandling. De mindre värmeverken riskerar vidare att komma efter i fråga om kompetensuppbyggnad och personalutveckling. Av rapporten framgår att ett par kommuner sålt sitt värmeunderlag med motiveringen att de saknar kompetens att utveckla en värmerörelse. Ett annat argument är enligt underlagsrapporten att konkurrensen om kunden (ägare till flerbostadshus eller till ett småhus) är relativt svag. När t.ex. nya områden byggs ut inom en kommun kan endast det lokala kommunala fjärrvärmeföretaget samt statliga och privata företag konkurrera om uppdraget. Underlagsrapporten pekar också på att konkurrensen när det gäller etablering eller utveckling inom fjärrvärmeområdet kan vara för svag. Om en kommun skall införa fjärrvärme kan inte andra kommuner ko n- kurrera om uppgiften att genomföra denna uppbyggnad. Ett liknande förhållande råder när en kommun skall utveckla fjärrvärme eller andra värmesystem som t.ex. närvärme. Det finns vidare enligt rapporten en risk för att konkurrensen på e l- sidan inskränks om lokaliseringsprincipen behålls för fjärrvärmen. O r- saken är att de energiföretag som bjuds ut till försäljning har både el och värmerörelse som verksamhetsgrenar. I ett sådant läge kan ko m- munerna inte vara med och konkurrera om köp, utan det är endast ett fåtal större kraftpr oducenter som kan delta. Enligt vår bedömning är ett undantag från kommunallagens lokal i- seringsprincip inte invändningsfri. Flertalet av de kommunalrättsliga principer som diskuterats har tillkommit för att reglera ver k- samheter som är s.k. naturliga monopol. Från samhällets sida har det setts som eftersträvansvärt att stordriftsfördelarna i produktionen u t- nyttjas och verksamheten har därför tillåtits och skyddats för konku r- rens. har det varit nödvändigt att skydda de enskilda kunde r- na för företagens möjligheter att sätta oskäliga priser eller andra lev e- ransvillkor. Detta säkerställs genom t.ex. likställighets- och självkos t- SOU 1999:5 Överväganden och förslag 51 är dock redan unda n- tagna från självkostnads- och likställighetsprinciperna och det har sål e- des bedömts att skyddet för konsumenterna är tillräckligt. Undantaget motiverades som tidigare framgått med att konkurrensneutraliteten mellan el och fjärrvärme skulle kunna upprätthå llas. En principiell fråga är enligt vår bedömning om kommunernas mö j- ligheter att bedriva näringsverksamhet bör underlättas ytterligare. Det är uppenbart att ett sådant förfarande kan leda till ett antal mindre önskvärda ko nsekvenser. En nackdel är att näringsverksamhet som bedrivs utanför kommunens gränser och som inte primärt syftar till att förse de egna medlemmarna med service kan öka risktagandet. Det kan t.ex. röra sig om att ett kommunalt fjärrvärmeföretag köper ett liknande företag i en annan kommun och att verksamheten går med betydande unde r- skott. Ett sådant ägande skulle också kunna innebära att medlemmarna i den ena kommunen subventionerar fjärrvärmeverksamheten i den andra kommunen. En ytterligare nackdel hänger samman med att fjärrvärmen i prakt i- ken är ett monopol. För en fastighet som redan är ansluten till fjärrvä r- menätet är det – på samma sätt som gäller för värmepumpar och andra kapitalkrävande lösningar – i ett kortare tidsperspektiv av kostnadsskäl knappast möjligt att välja ett annat uppvärmningsalternativ. Om ko m- munala fjärrvärmeföretag tillåts expandera över kommungränserna kan den typen av lokala monopol förstärkas och göra utvecklingen av andra alternativ mindre attraktiv. I och för sig kan liknande förhållanden up p- stå om privata och statliga företag expanderar sin verksamhet. Enligt underlagsrapporten råder det i några fall delade meningar om lokaliseringsprincipen och dess effekter. Uppbyggnaden av stora integ- rerade projekt kan t.ex. i vissa fall styras av beskattningsskäl i stället för av effektivitetsskäl. Andra faktorer som t.ex. energibeskattning kan således vara viktiga när det gäller uppbyggandet av infrastruktur. Det pekas också på att mindre företag i större utsträckning anlitar spet s- kompetens för sin utveckling. Vissa är vidare av den uppfattningen att förvärv av andra bolag inte är förenligt med det kommunala ändamålet för verksamheten och bestämmelsen i kommunallagen om att komm u- nerna inte får bedriva spekulativ verksamhet. Gällande lagstiftning innehåller ett antal restriktioner som påverkar eller reglerar kommunernas möjligheter att bedriva eller utöka sin nä r- ingsverksamhet. Vad gäller fjärrvärme finns det emellertid mycket som pekar på att ett begränsat undantag från lokaliseringsprincipen kan vara motiverat. En strikt tolkning av lokaliseringsprincipen skulle i vissa fall kunna motverka effektiva värme- och miljölösningar och därmed fra m- för allt motverka intentionerna i energipolitiken. Vi föreslår därför att 52 Överväganden och förslag kommunala fjärrvärmeföretag skall kunna undantas från lokalisering s- principen. Sådana företag är (med vissa undantag) unda n- tagna från kommunallagens likställighets- och självkostnadsprinciper och verksamheten skall därmed drivas på affärsmässig grund. Ett u n- dantag också från lokaliseringsprincipen bör kunna underlätta en mer rationell verksamhet än . får dä r- med samma möjligheter att driva sin verksamhet som övriga företag på marknaden. Det finns dock anledning att diskutera om kommunala fjärrvärmeför e- tag bör ges ett generellt undantag från lokaliseringsprincipen eller inte. En viktig fråga i detta sammanhang är var i landet en kommun etablerar fjärrvärmeverksamhet. Enligt vår uppfattning är det i princip två olika former av verksamheter som kan bli aktuella vid ett undantag från lo- kaliseringsprincipen. För det första kan det bli fråga om att knyta samman rörledningss y- stem i två eller flera kommuner. Sådan verksamhet, eller andra former av energisamarbete, kan leda till mer effektiva värmeförsörjningss y- stem och en förbättrad miljö, vilket ligger i linje med intentionerna i energipolitiken. Omfattningen av t.ex. sammanknytning av rörledning s- system skulle dock sannolikt begränsas av lönsamhetsskäl och av de n- na anledning bedrivas i nära anslutning till kommungränsen. Det finns i och för sig möjligheter att samarbeta med andra kommuner i syfte att förbättra resursutnyttjandet. Det kan bl.a. ske genom exe m- pelvis entreprenadavtal, kommunalförbund och gemensamma bolag. I det andra fallet kan det bli fråga om köp eller bildande av bolag i andra kommuner. Sådana verksamheter torde främst motiveras av f ö - retagsekonomiska skäl, t.ex. olika former av skalfördelar som diskut e- rats ovan. Det kan dock vara tveksamt om dessa skalfördelar leder till mer effektiva värmeförsörjningssystem än . Verksamheten riskerar också att komma i konflikt med förbudet i kommunallagen mot spek u- lativa företag (se kapitel 3), även om fjärrvärmeföretag enligt ellagen numera skall bedriva verksamheten på affärsmässig grund. Det är sål e- des tveksamt om det är en nödvändig förutsättning att ett kommunalt fjärrvärmeföretag bedriver verksamhet i skilda delar av landet för att få till stånd en effektiv fjärrvärmeverksamhet. I samband med reformeringen av elmarknaden infördes en bestä m- melse om att kommunala företag fick bedriva nätverksamhet utanför den egna kommunen. Vidare angavs att denna verksamhet skulle ske i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen. Överväganden och förslag 53 (SOU 1993:68) var syftet med detta undan- tag att bildandet av mer rationella företagsenheter skulle underlättas. Företagets nätverksamhet utanför den egna kommunen skulle därför ha geografisk anslutning till dess nätverksamhet inom kommunen. Enligt utredningen innebar inte detta att de ifrågavarande områdena under alla omständigheter måste gränsa direkt till varandra. Ett kommunalt nätf ö - retag skulle emellertid inte kunna etablera nätverksamhet i skilda delar av landet. Regeringen uttalade också i propositionen om handel med el i konkurrens (prop. 1993/94:162) att det inte var en förutsättning för en rationell nätverksamhet att kommunerna kunde bedriva nätverksamhet i skilda delar av landet. Enligt vår bedömning bör samma regler gälla även för kommunala fjärrvärmeföretag. Lokaliseringsprincipen utgör knappast det största hindret för uppbyggnaden av effektiva värmeförsörjningssystem som omfattar flera kommuner, utan orsaken är i stället ofta bristande lö n- samhet. Stora geografiska avstånd skulle innebära att distributionskos t- naderna ökar kraftigt och som framgått av kapitel 2 beräknas den til l- kommande fjärrvärmeanslutningen bli begränsad. Det är främst i få r e- lativt tätbebyggda områden som en sådan utbyggnad är aktuell och skulle kunna innebära en mer rationell verksamhet än . I sådana fall kan lokaliseringsprincipen försvåra en effektiv fjärrvärmeutbyg g- nad, t.ex. när det gäller sammanknytning av rörledningsnät. Däremot finns det enligt vår uppfattning inga grundläggande energipolitiska motiv för att ett kommunalt fjärrvärmeföretag skall bedriva verksamhet eller äga företag i skilda delar av landet. Ett kommunalt fjärrvärmef ö - retags verksamhet utanför den egna kommunen bör därför bedrivas i geografisk närhet till dess verksamhet inom kommunen. Undantaget från lokaliseringsprincipen gäller endast om syftet är att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Med fjärrvärmever k- samhet avses som tidigare nämnts produktion av hetvatten och distri- bution av detta i ett rörledningssystem för kollektiv uppvärmning av byggnader. En naturlig följd av gällande lagstiftning är att ett ko m- munalt fjärrvärmeföretag skall bedriva fjärrvärmeverksamhet i den egna kommunen för att omfattas av ett undantag från lokaliseringspri n- cipen. Verksamheten i en fjärrvärmerörelse torde normalt dimensioneras efter det beräknade fjärrvärmebehovet i kommunen. Det är en annan sak om företaget köper upp flera värmeföretag i andra kommuner. I vissa fall kan en sådan expansion motiveras av rationaliseringsvinster och t.ex. 54 Överväganden och förslag