sou · GNB353d2 · 2000-01-01 00:00:00 — har det rått absolut sekretess i verksamhet för förande av eller uttag ur allmänt kriminalregister eller register enligt polisregisterlagen. föreslog i sitt betänkande (SOU 1997:65) Polisens register att den absoluta sekretessen skulle avskaffas för polisregister. Huvudskälet till detta var att den nuvarande ordningen ansågs inskränka offentligheten mera än vad som ansågs försvarligt. Vidare menade utredningen att absolut sekretess medförde risk för att intresset av insyn och kontroll åsidosätts, vilket i sin tur kan leda till att förtroendet för polisens verksamhet skadas (s. 95 ff.). Utredningens förslag innebar att sekretessen för såväl kriminalregistret som polisregister skulle regleras på samma sätt som i fråga om andra känsliga uppgifter. Utredningen föreslog därför att regeln om absolut sekretess i 7 kap. 17 § sekretesslagen skulle upphävas och ersättas med ett omvänt skaderekvisit. Sekretessregleringen för alla register utom belastningsregistret och misstankeregistret fördes enligt förslaget över till den bestämmelse i 9 kap. sekretesslagen som reglerar skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i bl.a. polisiär verksamhet. Vid remissbehandlingen fanns det både positiva och negativa synpunkter på förslaget. Bland kritikerna fanns bl.a. och Riksåklagaren. I propositionen anslöt sig regeringen till uppfatt- ningen att offentlighetsprincipen inte borde inskränkas mer än nödvän- digt och att ordningen med absolut sekretess kan innebära att intresset av insyn och kontroll åsidosätts, vilket i sin tur kan leda till att förtroendet för polisens verksamhet skadas. Regeringen delade således utredningens syn på behovet av utveckling mot större öppenhet men ansåg, i motsats till utredningen, att det borde göras skillnad mellan olika register. Regeringen fann att det alltjämt borde gälla absolut sekretess för belastningsregistret, med hänsyn till de särskilt integritetskänsliga uppgifter detta register innehåller. Beträffande övriga register fann regeringen det tillräckligt med sekretess med omvänt skaderekvisit till skydd för den enskilde. bQGULQJDU L NDS VHNUHWHVVODJHQ Den ändrade synen på sekretessgraden för polisens register föranledde ändring i den grundläggande bestämmelsen i sekretesslagen om polisens register, 7 kap. 17 §. Enligt utredningens förslag skulle denna paragraf reglera belastningsregistret och misstankeregistret. Utredningens förslag innebar att sekretess i fortsättningen skulle gälla med omvänt skaderekvisit. Sekretessen skulle vidare gälla för XSSJLIW L UHJLVWHU i stället för L YHUNVDPKHW VRP DYVHU I|UDQGH HOOHU XWWDJ XU registren i fråga. Regeln kompletterades med en bestämmelse i 9 kap. 17 § om att sekretess skulle gälla i verksamhet som avser databehandling inom rättsväsendets informationssystem. För vissa uppgifter skulle sekretess gälla med omvänt skaderekvisit, för andra uppgifter med rakt skaderekvisit. Avsikten med förslaget var inte att åstadkomma någon förändring i fråga om sekretessen hos andra myndigheter med direktåtkomst till kriminalregistret (SOU 1997:65 s. 334). I övriga fall var, som tidigare nämnts, avsikten att åstadkomma större öppenhet. Regeringens lagförslag – som antogs av – innebar att lagtexten i 7 kap. 17 § första stycket sekretesslagen ändrades i förhållande till utredningens förslag så att absolut sekretess gäller för XSSJLIW VRP KDU WLOOI|UWV UHJLVWHU VRP I|UV HQOLJW ODJHQ RP EHODVWQLQJVUHJLVWHU. Detta innebär att endast belastningsregistret regleras i paragrafen. Vidare gäller enligt ordalydelsen sekretessen inte längre för verksamheten utan enbart för uppgift. Den absoluta sekretessen blir därmed, när lagstiftningen trätt i kraft, inte längre begränsad vare sig till verksamheten med registerföring eller till uppgifterna som en del av registret. Detta skulle innebära att sekretessen enligt huvudprinciperna i sekretesslagstiftningen följer med uppgiften och gäller oavsett var den förekommer. Det avgörande synes bli om uppgiften i fråga har tillförts registret. Har den det gäller absolut sekretess. I fråga om tullens register enligt lagen (1997:1058) om register i brottsbekämpande verksamhet gjordes inga ändringar mot bakgrund av en planerad översyn. Där gäller således alltjämt absolut sekretess i verksamhet för förande av eller uttag ur register men däremot inte för uppgifterna som sådana. Eftersom bestämmelsen om tullens register finns i 7 kap. 17 § andra stycket framstår ändringen i första stycket som en medveten förändring av området för den absoluta sekretessen. Den nya lydelsen av första stycket i paragrafen kan därför enligt vår mening inte tolkas så att någon faktiskt förändring av sekretessens räckvidd inte har varit avsedd. För register som regleras i 7 kap. 18 § sekretesslagen gäller efter lagändringen samma princip som beträffande register i övrigt, nämligen att sekretessen omfattar såväl den verksamhet som avser förande och uttag som uppgifter i registren, så länge dessa uppgifter finns kvar i verksamheten. För skatteregistret gäller i 9 kap. 1 § en motsvarande reglering. Absolut sekretess gäller för myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur register som avses i skatteregisterlagen (1980:343) samt för uppgift som har tillförts registret. Den reglering som har valts för belastningsregistret avviker således från hur registersekretess normalt regleras. Ett av syftena med förändringen i 7 kap. 17 § sekretesslagen uppges ha varit att åstadkomma samma sekretess för såväl den samman- ställning som utgör själva registret som för utdrag eller uppgifter ur detta. Enligt nuvarande ordning gäller olika sekretess för den mycket integritetskänsliga sammanställning av uppgifter som utgör kriminal- registret och för utdrag ur registret med enstaka uppgifter. För utdragen ur registret gäller den sekretess som gäller i allmänhet för verksamheten där utdraget förekommer. Endast i de fall reglerna i 13 kap. sekretesslagen om överföring av sekretess är tillämpliga följer sekretessen i 7 kap. 17 § med. Detta innebär att ett registerutdrag saknar sekretesskydd i domstol enligt 12 kap. 2 § och att sekretesskyd- det hos polis, tull och åklagare regleras genom bestämmelserna i 9 kap. 17 §. Denna ordning står i överensstämmelse med den allmänna principen i sekretesslagen att för samma uppgift kan råda olika sekretess beroende på i vilket sammanhang den förekommer. De motiveringar till den valda lösningen som redovisas i propositionen är motsägelsefulla. Å ena sidan tyder skrivningarna på att det regeringen velat värna är den samlade mängden av integritets- känsliga uppgifter som belastningsregistret innebär, medan ökad öppenhet skall gälla för enskilda uppgifter ur registret, t.ex. på så sätt att enskilda kan begära utdrag om sig själva i större utsträckning . Å andra sidan förefaller regeringens avsikt ha varit att ge samma skydd åt uppgifter som ingår i sådana systematiska samman- ställningar som bildar register som åt motsvarande uppgifter när de förekommer i annat sammanhang. Det förefaller således ha varit regeringens avsikt att åstadkomma absolut sekretess för uppgifter ur belastningsregistret oavsett var de förekommer. De praktiska konsekvenserna av den ändrade ordalydelsen i 7 kap. 17 § synes bli följande. För domstolarnas del inträder ingen förändring eftersom reglerna i 12 kap. 2 § innebär att viss sekretess, bl.a. enligt 7 kap. 17 och 18 §§, inte gäller vid domstol. Något motsvarande undantag gäller dock inte för andra verksamheter. sekretess följer uppgiften kommer uppgifter om brottsbelastning att omfattas av absolut sekretess hos bl.a. polis och åklagare. Visserligen gäller även sekretess enligt 9 kap. 17 § för sådana uppgifter men enligt huvudprincipen i sekretessregleringen tar i sådana fall den strängare sekretessen över. För polis och åklagare blir det viktigt att kontrollera att uppgifter som tillförts belastningsregistret inte av misstag inflyter i förundersök- ningsmaterialet. Det är emellertid oundvikligt att sådana uppgifter ofta förekommer eftersom dels återfall i brott är vanligt, dels tidigare brottslighet i många fall har betydelse för brottets rubricering eller t.o.m. kan utgöra en förutsättning för talan som t.ex. vid talan om näringsförbud och besöksförbud. kan det bli nödvändigt att selektera materialet i förundersökningar som innehåller uppgifter från belastningsregistret på ett helt annat sätt än . Hos vissa tillsyns- och tillståndsmyndigheter, som i likhet med vad som gäller kommer att ha rätt till utdrag ur belastningsregistret, kommer den absoluta sekretessen inte att kunna brytas, om inte lagändringar genomförs. Detta får konsekvenser i fall där myndigheter lägger uppgifter som tillförts belastningsregistret till grund för ett beslut. Enligt 20 § förvaltningslagen skall ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis. I många fall torde det vara möjligt att formulera ett beslut så att inte uppgifter från belastningsregistret röjs, t.ex. genom att hänvisa till allmän lämplighet eller genom att uppge att sökanden inte uppfyller kraven på hederlig vandel. Det torde krävas en fullständig genomgång av sekretessregleringen för varje myndighet som kommer att ha direktåtkomst till eller rätt till utdrag ur belastningsregistret för att de fullständiga konsekvenserna av lagändringen skall kunna överblickas. Det finns dock fall där tidigare brottslighet är ett i författning angivet skäl till beslut av visst slag. Som exempel kan nämnas beslut om avvisning enligt 4 kap. 2 § första stycket 3 utlänningslagen (1989:529) eller beslut om uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 § andra stycket 2 samma lag. I sådana fall torde det inte vara möjligt att utelämna skälen för beslutet, även om absolut sekretess gäller för uppgiften. Den nya regleringen förefaller leda till en olöslig konflikt i dessa situationer. Just i dessa fall finns visserligen en sekretessregel i 7 kap. 14 § som medger att skälen sekretessbeläggs. Den sekretessen gäller till skydd för enskild och med ett omvänt skaderekvisit. Det är mycket tveksamt om bestämmelsen kan åberopas som stöd för att bevara sekretessen för uppgifter ur belastningsregistret, eftersom den enskilde alltid har rätt att få sådana uppgifter om sig själv. En konsekvens av lagändringen synes också bli att administration rörande polisens register (med undantag för de register som regleras i 7 kap. 18 §) kommer att sakna sekretess, i den mån inte sekretess enligt 5 kap. 1 eller 2 § gäller. Såvitt gäller misstankeregistret och andra register som har direkt anknytning till brottsutredning, brottsbekämp- ning eller andra av 5 kap. skyddade intressen torde sekretess gälla. Det är mera tveksamt vad som kommer att gälla i fråga om belastnings- registret. Det är svårt att överblicka de praktiska konsekvenserna av detta. Uppgift om att en myndighet har begärt utdrag ur registret liksom uppgift om ändamålet med begäran förefaller inte kunna omfattas av sekretess i fortsättningen, om inte någon regel i 8 eller 9 kap. sekretess- lagen är tillämplig. Även om avsikten är att de flesta myndigheter som har rätt till utdrag ur belastningsregistret skall kunna få direktåtkomst till registret är det osannolikt att sådana myndigheter som bara undantagsvis begär uppgifter ur registret kommer att ha en uppkoppling mot detta. Frågan om sekretess för förandet av registret och uttag ur detta verkar därför inte enbart ha akademisk betydelse. bQGULQJDU L NDS VHNUHWHVVODJHQ I och med att den absoluta sekretessen tas bort för flertalet av polisens register har det krävts vissa skärpningar i sekretesskyddet för enskilda i 9 kap. 17 § sekretesslagen. I paragrafen kommer att införas ett omvänt skaderekvisit för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott och i åklagarmyndighets verksamhet i övrigt för att förebygga brott. har för samma uppgifter gällt ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen har varit för offentlighet. Liksom tidigare kommer uppgifterna att bli offentliga om de lämnas till domstol och inte något av undantagen i 9 kap. 17 § är tillämpliga. Det raka skaderekvisitet innebär att tillämparen kan göra sin bedömning inom ganska vida ramar. Skadebedömningen skall i huvudsak göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Det innebär att frågan huruvida sekretess gäller eller ej inte i första hand behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande skall i stället vara om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnade typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som skall skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös, skall den normalt falla utanför sekretessen. Skulle uppgiften å andra sidan vara av sådant slag att den lätt kan komma att missbrukas skall den i de flesta fall anses vara omfattad av sekretess (prop. 1979/80:2 del A, s. 80). Det raka skaderekvisitet medför också att det endast i undantagsfall kan ha betydelse vem som begär en uppgift. Om det i ett särskilt fall framgår att den som begär att få ut en uppgift kan antas använda den för att t.ex. trakassera den som uppgiften berör eller i något annat illegitimt syfte, skall uppgiften i just den situationen anses vara omfattad av sekretess (a. prop. s. 81). Det omvända skaderekvisitet utgår från att sekretess är huvudregel. Att sekretess gäller, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada, innebär att tillämparen har ett ganska begränsat utrymme för sin bedömning. I praktiken innebär det också att tillämparen inte kan lämna ut en uppgift som omfattas av en sådan sekretessregel utan att ha kännedom om mottagarens identitet och om dennes avsikter med uppgiften (a. prop. s. 82). förslag gick ut på att sekretess med omvänt skaderekvisit skulle gälla, utöver för uppgifter i polisens register och för verksamheten för databehandling inom rättsväsendets informations- system, för uppgifter om att en person är dömd för brott, är eller har varit misstänkt för brott eller kan antas ta befattning med brottslig verksamhet. Beträffande myndigheternas verksamhet i övrigt enligt paragrafen föreslog utredningen inga ändringar. I propositionen valdes en annan lösning, nämligen att omvänt skaderekvisit skall gälla för allt det som regleras i 9 kap. 17 §. Regeringen uttalar följande i motiveringen till förändringen. Det kan ifrågasättas om det inte finns skäl att förstärka sekretesskyddet för uppgifter om den enskilde. Det har inte varit tillåtet att behandla uppgifter i förundersökningar eller underrättelseverksamhet med hjälp av automatisk data- behandling annat än med Datainspektionens tillstånd. Personuppgiftslagen innebär att polisen får möjlighet till automatiserad handläggning av förundersökningar och andra utredningar. I avsnitt 10.2 redogör vi för vår uppfattning att det inte finns skäl att begränsa polisens rätt att utnyttja denna möjlighet. Uppgifter som ingår i automatiserade behandlingar blir emellertid mer känsliga ur integritetssynpunkt än motsvarande uppgifter som behandlas manuellt. En lämplig ordning bör med hänsyn härtill vara att samma skaderekvisit får gälla som beträffande de register som förs till stöd för förundersökningsverksamhet. Det innebär att sekretessen till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet skall gälla med ett omvänt skaderekvisit. Regeringen delar de synpunkter som framförts bl.a. av Datainspektionen och att någon uppdelning av olika slags uppgifter inte bör göras. En fördel med en sådan lösning är också att samma sekretesskydd kommer att gälla för uppgiften oavsett om den finns i ett register eller är representerad på annat sätt. Utan tvekan har det varit regeringens avsikt att en förändring av sekretessgraden i bl.a. polisens verksamhet skall komma till stånd. I propositionen har emellertid inte redovisats någon analys av de praktiska effekterna för polisens övriga verksamhet av ett omvänt skaderekvisit. De eventuella effekterna av lagändringen inom andra verksamhetsområden har såvitt vi kan finna inte berörts i lag- stiftningsärendet. Remissinstanserna har sannolikt inte heller belyst denna fråga, eftersom förslag bara avsåg skärpt sekretess för uppgifter om domar, brottsmisstankar och uppgifter om att någon kan antas ta befattning med brottslig verksamhet, dvs. bara en del av det som genom lagändringen i sin helhet kommer att styras av omvänt skaderekvisit. De praktiska konsekvenserna av lagändringen torde bli bl.a. följande. Generellt kommer en strängare sekretess än tidigare att råda till förmån för den enskilde för all brottsförebyggande, brottsförhindrande och brottsutredande verksamhet. Allmänt sett kan konstateras att brottsutredningar ofta innehåller uppgifter som kan vara allt annat än harmlösa för den enskilde. Detta gäller inte bara den som misstänks för brott utan i stor utsträckning även brottsoffer och vittnen. Som exempel kan nämnas att en viss person befunnit sig på en ökänd klubb där det förekommit otillåtet spel, att någon i berusat eller drogat tillstånd iakttagit ett bråk utanför en krog eller att någon haft en intim förbindelse med någon annan som berörs av brottsutredningen. Uppgifter i underrättelseverksamhet eller uppgifter som inte leder till en brottsutredning kan vara ännu känsligare. Ofta rör det sig om grundlösa påståenden om brott, lösa rykten om någons anknytning till brottslig verksamhet och liknande. Redan det raka skaderekvisitet skyddade de mest känsliga uppgifterna. Övergången till omvänt skaderekvisit kommer, med hänsyn till verksamhetens innehåll och den stora mängden känsliga uppgifter, att påverka synen på offentlighet i hela den brottsbekämpande verksamheten. Förutsättningarna för polisen, åklagarna och övriga myndigheter som tillämpar 9 kap. 17 § att EHGULYD I|UXQGHUV|NQLQJ torde inte påverkas av ändringen. Detta beror främst på att reglering avseende information styr denna verksamhet. Möjligheterna att VDPYHUND PHG DQGUD P\QGLJKHWHU LQRP UDPHQ I|U HQVNLOGD EURWWVXWUHGQLQJDU torde inte heller påverkas i någon större I förhållandet mellan de myndigheter som normalt samverkar i brottsutredningar – åklagare, polis och tull – inträder sannolikt inte heller några större förändringar eftersom allas sekretess- reglering ändras på motsvarande sätt. För den myndighet som i ett enskilt fall biträder de myndigheter som anges i 9 kap. 17 § gäller denna sekretess. Vidare gäller de sekretessbrytande reglerna i 1 kap. 5 § och 14 kap 1–2 §§ som . Förändringen får däremot stor betydelse YLG DQQDQ P\QGLJKHWV VDPYHUNDQ. I den myndighetssamverkan som är en viktig del av bl.a. bekämpningen av ekonomisk brottslighet kan uppgifter som omfattas av sekretess inte vidarebefordras, om inte en sekretessbrytande regel är tillämplig. Det är sannolikt att ändringarna leder till försämringar i förhållande till myndigheter som styrs av mindre stränga sekretess- regler när det gäller möjligheterna att utlämna uppgifter med stöd av generalklausulen. Till dessa hör bl.a. tillstånds- och tillsynsmyndigheter på miljöområdet och vissa bidragsbeviljande Vidare försämras förutsättningarna för bl.a. polisen att I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW eftersom det torde bli svårare att lämna ut uppgifter som omges med omvänd sekretess annat än i de undantagsfall där regeln om nödvändigt uppgiftslämnande är tillämplig. Den regeln är dessutom avsedd att tillämpas restriktivt. Dessutom begränsas de brottsutredande myndigheternas möjligheter att VDPYHUND PHG DQGUD lQ P\QGLJKHWHU. endast harmlösa uppgifter att kunna lämnas ut om inte en sekretess- brytande regel är tillämplig i det enskilda fallet. Detta påverkar möjligheterna för polis, tull och åklagare att agera i s.k. samverkans- grupper negativt. De brottsutredande myndigheterna kommer i samma utsträckning som att kunna lämna uppgifter som är offentliga eller som är avidentifierade och som inte heller i övrigt avslöjar enskildas förhållanden. Däremot torde normalt inte uppgifter kunna lämnas om sådant som exempelvis en persons vistelseort, adress, hans anknytning till andra personer, hans tillgångar eller hans fysiska och psykiska tillstånd. Endast i de fall uppgifterna är harmlösa kommer en uppgift att kunna vidarebefordras. Dessa mer begränsade möjligheter att samverka torde få betydelse inte bara för bekämpningen av ekonomisk brottslighet eller miljöbrott utan i lika hög grad för t.ex. samverkan i syfte att minska narkotikabrottsligheten eller att förebygga brott bland ungdomar. Ändringen till ett omvänt skaderekvisit torde vidare få negativa konsekvenser för polisens och åklagarens P|MOLJKHWHU DWW OlPQD XW XSSJLIWHU WLOO HQVNLOGD. I den brottsutredande verksamheten kan det vara nödvändigt att lämna ut vissa sekretessbelagda XSSJLIWHU WLOO YLWWQHQ PnOVlJDQGH RFK PLVVWlQNWD för att t.ex. genomföra förhör under en förundersökning. Detta kan normalt göras med stöd av de sekretessbrytande bestämmel- serna i 1 kap. 5 § om nödvändigt uppgiftslämnande. den regeln torde inte påverkas av ändringen i 9 kap. 17 §. Ändringarna får däremot stor betydelse för P|MOLJKHWHUQD DWW OlPQD XSSJLIWHU WLOO VnYlO EURWWVRIIHU VRP PLVVWlQNWD Sn GHUDV EHJlUDQ. Den som har utsatts för ett brott kan av olika skäl ha intresse av att få insyn i brottsutredningen. Han kan för det första vara intresserad av att brottet utreds och lagförs. Han kan för det andra vilja föra skadeståndstalan i anledning av brottet. För det tredje kan han vilja ha full insyn i materialet för att själv väcka åtal om åklagaren avstår från detta, för att föra talan om ett allvarligare brott än det åklagaren väckt talan om eller för att biträda åtalet. En målsägande intar inte ställning som part under förunder- sökningsförfarandet och har således inte på den grunden rätt att få tillgång till förundersökningsmaterial (prop. 1993/94:143 s. 42, JO 1995/96 s. 50). Reglerna i 14 kap. 5 § sekretesslagen ger således ingen rätt till insyn i förundersökningar (se JO 1995/96 s. 42 ff. och SOU 1998:46 s. 90 ff.). I finns det inte heller några andra regler som ger målsägande rätt att få del av förundersöknings- material (se närmare härom JO 1995/96 s. 54). Däremot har målsäganden på grund av regler i rätt att själv eller genom ombud närvara i några situationer och kan i den formen få viss insyn i förundersökningförfarandet. Sådana regler finns i 23 kap. 10 § (målsägandebiträdes närvaro vid förhör) och 28 kap. 7 § rättegångs- balken (närvaro vid husrannsakan). Målsäganden har vidare genom bestämmelser i 13 a–c §§ förundersökningskungörelsen (1947:948) getts rätt till information rörande bl.a. förundersökningsförfarandet som sådant och sina rättigheter, förundersökningens resultat och den fortsatta handläggningen i domstol. Dessa bestämmelser innebär dock inte någon rätt till insyn i förundersökningsmaterialet. En målsägande har därför inte större rätt att få tillgång till handlingar i en förundersökning än vad tryckfrihetsförordningen medger. Först sedan åtal har väckts kan målsäganden inta partsställning. Han är dock part endast om han själv för talan (prop. 1993/94:143 s. 43) eller om han biträder åtalet (JO 1995/96 s. 50). Det ankommer på domstolen att se till att målsäganden får tillgång till det material som han som part har rätt till (JO 1995/96 s. 51). En målsägande som enbart skall höras med anledning av åtalet eller som inte skall höras och inte heller för talan om skadestånd i brottmålet torde inte vara part i rätte- gångsbalkens mening. I de fall åklagare beslutat att begränsa förundersökningen, att lägga ned förundersökningen eller att inte väcka åtal beträffande visst brott har målsäganden ofta ett intresse av att få tillgång inte bara till beslutet