sou · GNB3113d3 · 2000-01-01 00:00:00 — Det var svårt att aktivera medborgarna i planeringsprocessen utom i kom- muner med uttalade överlevnadsproblem och homogen befolk- ningsstruktur. Men inte heller där hade man på långa vägar nått den aktivitetsgrad som eftersträvats (se bl.a. och , 1985; , 1986). upplever liksom övriga bety- dande förändringar i den ekonomiska och politiska ordningen. Västeuropeisk union, östeuropeisk sönderdelning och marknads- ekonomins ideologiska triumf utgör tre avgörande förändringar. På den internationella nivån har omstrukturering av det ekonomiska systemet, snabba förändringar i informationsteknologin och globali- sering av kapitalet inneburit att multinationella företag skapat en spindelväv av produktionsrelationer, som korsar regionala och na- gränser (, 1994). Dessa förändringar känns särskilt intensivt på den lokala och regionala nivån, där den förut allmänt rådande principen om rumslig samordning och sammanhållning ersätts av den om rumslig fragmentering och konkurrens. Mark- nadsföring av platser, ansiktslyftande åtgärder att höja platsernas anseende och utveckling av nischer och noder blir alltmer vanlig i kommuners och regioners planering. Förändringar i den ekonomis- ka och politiska ordningen och i de rumsliga förhållandena inverkar starkt på europeiskt styrelsesätt, såväl på lokal som central nivå. Ekonomiska och politiska förhållanden baserade på ett administra- tivt synsätt som stödjer sig på långsiktig planering av välfärdssam- hället ersätts nu med andra synsätt där staten, företag, frivilliga grupper och andra instanser medverkar i såväl samhällsplanering som i försörjningen av kollektiva varor och tjänster. Den klara skill- naden mellan de offentliga och privata sfärerna ersätts med nya for- mer för samverkan mellan staten, marknaden och medborgarna. Hierarkiska och byråkratiska former för politiskt maktutövande er- sätts med interaktiva former där staten förhandlar med och söker stöd från många olika grupper (Healey, 1997). Förändrad statssyn och kommunikativ planering Det har uppstått tre synsätt beträffande statens roll i en blandeko- nomi: ·den neoliberala staten där det offentliga uppdraget reduceras till nattväktarrollen, ·den förhandlande staten, där besluten påverkas av den strategiska ställningen mellan staten, marknaden och medborgarna, ·den samarbetande staten som förutsätter ett proaktivt synsätt, där staten skapar förutsättningar för näringslivet, frivilliga grup- per och andra intressenter för att medverka i samhällsplanering. Det första synsättet är ointressant från samhällsplaneringens synvin- kel. De övriga två har gett upphov till var sin planeringsteoretiska ansats, nämligen förhandlingsplanering och kommunikativ plane- ring. Samhällsplanering har alltid inneburit förhandlingar. Men för- handlingsplanering som en särskild teoretisk position i planerings- teorin fick allt större uppmärksamhet . Det blev allmänt accepterat att beslutsprocesser som tidigare uppfattats som renodlade inom marknaden eller inom en offentlig myndighet egentligen var sammanflätade. Dessutom blev en följd av 1970-talets ekonomiska kris att privata byggherrar och marknadens andra aktörer fick ökat spelrum vad gäller ny- och ombyggnad (, 1989). En annan följd av den ekonomiska krisen var att intresset förskjuts från en allsidig (comprehensive) planering till projekt- planering. Det blev allt vanligare att enskilda projekt blev fokus för samhällsplanering på lokal nivå och där samordning inom och mellan projekt skedde genom en serie anpassningar och överenskommelser mellan aktörerna (, 1986). I efterhand började planeringsforskare framhålla förhandlings- planering som ett alternativ till den bristfälliga regelstyrda plane- ringsprocessen. Man menade att den senare modellen medförde kostnadsökningar för uteblivna intäkter under den långa väntetiden och ofta förändrades utgångsproblemen planerings- processen pågått. Exploatörernas kunskap var viktig för att förbättra projektets ekonomi (, 1992). Någon entydig uppfattning om förhandlingsplanering förekom- mer inte. De flesta associerar begreppet med samverkan mellan offentliga myndigheter och marknadens aktörer genom direkta ko- takter för att sluta avtal om samarbetsprojekt. Sådan samverkan ute- sluter medborgarna. Några forskare menar dock att förhandlings- planering omfattar både privata företag och spontant organiserade medborgargrupper. Förhandlingsplanering skapar således en dialog mellan intresserade medborgare, företag och offentliga myndighe- ter, så att de bättre kan förstå varandras preferenser och agerande (se bland andra , 1989 och Lichfield, 1996). Emellertid är den första uppfattningen vanligast bland både forskare och prakti- ker. Den kommunikativa planeringsteorin har ännu så länge inte fått något genomslag i planeringspraxis, eftersom den utmanar de rådan- de maktstrukturerna i samhället. Enligt denna planeringsteori kräver ett äkta medborgerligt deltagande att man skapar en allomfattande diskurs (inclusionary discourse). Denna inbegriper en mångfald krav som ska påverka policydagordningen, men omfattar också olika former enligt vilka dessa krav ställs. För att skapa en allomfattande diskurs måste den bygga på kunskap och förståelse, värderingar och kompetens av samtliga som är delaktiga (stakeholders) i samhället. Enighet om komplexa frågeställningar och olika strategier bör involvera alla berörda människor. Interaktiv planeringspraxis måste bygga på ett arbetssätt som främjar dialog och som täcker kulturella skillnader och samarbete mellan vitt skilda individer. Healey (1996, s. 224) beskriver detta som en etisk fråga: Det är planerarens moraliska uppgift att ställa frågan om vem är de som berörs av planeringen? Hur skall dessa personer beredas tillträde till planeringsarenan så att de får presentera sina åsikter? Hur skall dessa personer beredas plats i planeringen genom hela processen? Det är en fråga om ett explicit erkännande av mångfald i åsikter (alla människor har rätt och möjlighet att föra fram sina åsikter). På ett sätt motsvarar denna etik Habermas kommunikativa ratio- nalitet med dess krav på förståelse, integritet, legitimitet och san- ningsenlighet. Den rationella planeringsmodellen liksom de teoretiska ansatser som syftar till att vidareutveckla den rationella ansatsen (hit hör ad- vokatplanering, generativ planering och förhandlingsplanering) byg- ger på synsättet att maktrelationer mellan offentliga myndigheter, marknad och medborgare är svåra att förändra. Man utgår från att enskilda aktörers handlingsutrymme bestäms av sociala strukturer. Dessa strukturer uppfattas som resultat av långsiktiga allmänna krafter som ligger utanför den enskildes kontroll. Staten liksom marknaden utvecklar hierarkiska, monopolistiska och andra styrel- seformer för politisk respektive ekonomisk maktutövning. Den kommunikativa planeringsansatsen bygger bl.a. på Giddens tes att sociala strukturer är resultat av många enskilda handlingar. Insikten om hur dessa strukturer skapas, framkallar förutsättningar för att utmana och förändra dessa. Det är inte något som skapar samhället, det är den enskilde aktören som skapar samhället. Ut- vecklingen är inte ödesbundet; människorna kan faktiskt påverka den (Giddens, 1984). Planeraren är inte längre en fackman anställd av en planeringsmyndighet. Denne är inbegripen i ett socialt samspel med politiker, näringslivsrepresentanter, hushållen, folkrörelser och andra stakeholders. Planering omfattar diskurser genom vilka nya idéer och argument utformas. Den kommunikativa modellen ansluter sig till Habermas plädering för en likvärdig behandling av synpunkter och argument från alla aktörer. Planeraren, tillsammans med medborgarna, måste bekämpa varje form av strukturell och institutionell förvrängning av kunskap. Således bör planeraren verka för en framstegsvänlig planeringspraxis som också innebär att man utmanar de besuttnas maktställning. Kommunikativ planering blir således ett slags samhällelig sökprocess (social inquiry) vilken ifrågasätter den representativa demokratin och föreslår en ny form av samhällelig beslutsprocess baserad på en ny typ av politik. En kvantitativ utvärdering av 254 översiktsplaner av sammanlagt 286 stycken genomfördes . Bedömningen skedde med hjälp av 24 indikatorer. Indikatorerna representerade det i lagen reglerade inne- hållet i översiktsplanerna, till exempel redovisning av samrådsför- farandet, tänkandet hos planeringsansvariga, översiktsplanearbetet, planens allsidighet och ambitionsnivå. Utvärderingen av översiktsplanernas kvalitet ledde till en klassifi- cering av de 254 studerade planerna i fem kategorier 1) de enklaste planerna, 2) snävt upplagda planer, 3) brett upplagda planer, 4) am- bitiöst upplagda planer och 5) mest kompletta planer. Endast 32 planer () tillhörde kategorierna fyra och fem medan eller 145 planer tillhörde kategorierna ett och två. Vi skall nedan presen- tera kvalitetsbedömning enligt tre av de 24 indikatorerna, nämligen redovisning av samrådsförfarandet, behandling av intressekonflikter och planernas tillgänglighet. Intresserade läsare hänvisas i övrigt till (1993) och Khakee (1995). Enligt PBL skall översiktsplaner finnas tillgängliga för att inhämta synpunkter från medborgare och andra (SFS 1995:1197, kap.4 § 6 ). Utvärderingen gick ut på att ta reda på huruvida samrådsförfarandet redovisas i översiktsplanehandlingen (med reservation för att vissa kommuner kan ha underlåtit att med- skicka detta). Nästan alla planer i kategorierna ett och två saknade en egentlig redovisning av samrådsförfarandet. Detsamma gällde vissa planer i de övriga tre kategorierna, det vill säga att av kommunerna inte redovisade sitt samrådsförfarande. Väldigt få planer redovisade hur man beaktade synpunkter som framfördes under samrådet. Generellt tog kommunerna hänsyn till synpunkter från länsstyrelser och andra myndigheter, men ägnade liten upp- märksamhet åt medborgarnas åsikter. Här efterlystes en öppen redovisning av tydliga konflikter beträf- fande markanvändningen inom kommunen. I förarbetet till PBL betonar man lämpligheten i att upprätta alternativa planförslag för att ge tydligt uttryck till dessa konflikter. Det kunde röra sig om värderingskonflikter och konflikter där det fanns partipolitiska skil- jelinjer, men även konflikter mellan statliga och lokala intressen. Folkrörelser, som till exempel , är ofta en- gagerade i frågor angående bevarande av närmiljön. En överväldi- gande majoritet av planerna, nämligen , redovisade inte några intressekonflikter och undvek att redovisa konflikter mellan bevarande och exploatering. Två förklaringar till detta kan tänkas: antingen saknas konflikter och motstridiga intressen, eller också undertrycks dessa i översiktsplaneringen sett utifrån de granskade dokumenten. För att medborgarna ska kunna bilda sig en uppfattning om över- siktsplanen framför allt om de frågor som berör och/eller intresserar dem är det viktigt att planerna klart redovisar innehållsförteckning, rubriksättning, underrubriker, hänvisningar till olika frågor samt andra orienterande hjälpmedel. Tillgängligheten är med andra ord av stor betydelse för demokratiaspekten i planeringen. Krav på över- siktsplanernas tillgänglighet, som vi redovisade ovan, finns också uttryckt i PBL. I förarbetet till PBL talar man om kraven som bör ställas på planhandlingarnas utformning, så att de blir lättfattliga för medborgarna i allmänhet. Utvärderingen visade att av planerna känneteckna- des av god tillgänglighet. De allra flesta hamnade i normalkategorin, som innebär att gemene man skulle behöva hjälp att ta sig genom plandokumentet. En dryg fjärdedel hade dålig tillgänglighet. Planer- nas tillgänglighet hade inverkan på möjligheterna att tolka doku- menten och var av betydelse för allmänhetens intresse för översikts- planering. Värt att notera är att planerna med den sämsta tillgänglig- heten återfanns i grupp ett och två, de med normal tillgänglighet i grupp två och tre, medan de med de mest lättillgängliga dokumenten återfanns i grupp fyra och fem. Politiker och planerare om medborgerligt deltagande Följande redovisning bygger på muntliga intervjuer med ett fyrtiotal politiker och tjänstemän från fem kommuner. Varje kommun repre- senterade en av de fem plankategorierna. Politikerna tillhörde i regel planeringsutskott eller var särskilda ledamöter som utsetts av kom- munstyrelse och byggnadsnämnd. Tjänstemännen kom från arki- tektkontoret, hälso- och miljöskyddsförvaltningen, näringskontoret och tekniska förvaltningen. De intervjuade fick redovisa sin syn på allmänna intressen, planeringsambition, medborgerlig medverkan, planerarroll och sambandet mellan kunskap och värderingar, plane- ringsorganisering, planeringskultur samt planeringsresurser. Viktigt att påpeka i detta sammanhang är att vår tolkning bygger på inter- vjuer i endast fem kommuner. Denna tolkning behöver inte vara re- presentativ för de övriga kommunerna. PBL stadfäste en praxis om medborgerligt deltagande som ut- vecklades i vissa kommuner som en följd av de omfattande opin- ionsyttringarna i samband med miljonprogrammet och den storska- liga saneringen av stadskärnorna . Såle- des aktualiserades flera frågor, såväl beträffande lagstiftningens krav som politisk ovilja angående medborgarmedverkan i översiktsplane- ringen: Räckte medborgarmedverkan för att man skulle kunna till- mötesgå invånarnas åsikter om framtida utveckling i kommunen? Tog man tillräcklig hänsyn till deras åsikter i revideringen av över- siktsplanerna? Vilka var möjligheterna respektive begränsningarna för att ordna ett tillfredsställande medborgardeltagande? detta sammanhang var också frågan om hur politiska partier och fri- tidspolitiker medverkade i översiktsplanearbetet. Enkätundersökningen visar ett stort gap mellan heltidspolitikers respektive fritidspolitikers medverkan i detta arbete. Den förra gruppen var relativt aktiv, medan den senare var ganska passiv eller till och med likgiltig i översiktsplanearbetet. PBL kräver att över- siktsplanen ska antas formellt av kommunfullmäktige, men detta innebar inte att fullmäktigeledamöterna verkligen satte sig in i över- siktsplanens innehåll innan planen godkändes. Djupintervjuerna be- kräftade gapet mellan heltidspolitikers respektive fritidspolitikers medverkan i översiktsplaneringen. En av de intervjuade förklarade gapet på följande sätt: Fullmäktigeledamöter står mellan vanligt folk och heltidspolitiker. De är ju politiker, men inte insatta i den inre problematiken vilket kan vara ett problem när planen kommer till fullmäktige. De blir förskräckta över planens volym, vilket kan leda till att de inte sätter sig in i den. Översiktsplanen skall vara av den omfattning den har , men det borde finnas en pocketupplaga som skulle underlätta och göra det möjligt för fullmäktigeledamöterna att lättare sätta sig in i problematiken kring översiktsplaneringen. De flesta intervjuade menade att översiktsplanen diskuterades väl- digt ytligt i kommunfullmäktige. Man saknade en bra förebild för hur man skulle engagera fullmäktigeledamöter. Även i sådana kom- muner där man valde att bjuda in presidierna i samtliga nämnder för genomgång av olika avsnitt blev det i huvudsak och kommunstyrelsens arbets- eller planeringsutskott som engage- rade sig i frågorna. Detta är anmärkningsvärt mot bakgrunden av att revideringen av PBL innebär att kommunfullmäktige gör en åter- kommande bedömning av översiktsplanens aktualitet (SOU 1994:36, s. 169–172). Många av de intervjuade menade att diskussionen om översikts- planen på partimötena var alldeles för dålig. I vissa kommuner försökte man ta upp planfrågor kontinuerligt, men någon ingående diskussion kring dessa blev det inte. Översiktsplaneringsarbetet gav helt enkelt inte utrymme åt frågor som skulle kunna innebära kon- flikter mellan partierna. Som väntat väckte medborgarnas möjligheter till medverkan i översiktsplaneringen många olika kommentarer. Man kommentera- de bland annat önskvärdheten i medborgarnas deltagande i plane- ringen, metoder för sådan medverkan och konsekvenserna av den- samma. Flera av de intervjuade ifrågasatte det sätt på vilket informationen om översiktsplanen förmedlades till allmänheten. Trots information i lokal press, särtryck till hushåll, utställningar i de kommunala biblioteken och informationsmöten var intresset bland allmänheten tämligen begränsat. Offentliga möten fungerade inte heller särskilt bra. Många politiker och tjänstemän kände sig väldigt osäkra i diskussioner om frågor som uppfattades alltför övergripande och avlägsna. I stället för att föra en dialog ägnade man sig mer åt infor- mationsspridning. Många ansåg att medborgarnas synpunkter sällan var användbara. Översiktsplanerna presenterades på ett väldigt traditionellt sätt. Man diskuterade aldrig hur planeringsfrågorna skulle presenteras för allmänheten. Många kommuner insåg aldrig svårigheterna med att engagera vanliga medborgare i övergripande frågeställningar. I efterhand hade planerarna flera förslag på hur man skulle ha fått folk engagerade: 1) man borde ha koncentrerat sig på ett fåtal frågor, 2) plantexten skulle ha presenterats på ett lättillgängligt men proffsigt sätt, 3) man borde ha avdramatiserat översiktsplaneringsarbetet och presenterat idéerna på ett mer pedagogiskt sätt, 4) man borde ha rekryterat referensgrupper från olika bostadsområden, 5) man borde ha satsat på studiecirklar och annan form av kursverksamhet för att intressera så många människor som möjligt. Vad gäller tidpunkten för medborgarmedverkan i planeringen fanns ett gap mellan det som skedde och det som man ansåg var önskvärt. Medborgarna kom in i planeringsarbetet när planen var färdig. Medborgarna borde ha engagerats redan från början. Kom- munerna borde ha ordnat kontakter med medborgarna i omgångar och bett om konkreta idéer. Några av de intervjuade ansåg att man borde ha samma praxis som i , där lagstiftningen kräver att medborgarna kommer med synpunkter tidigt under planeringspro- cessen. Det fanns dock andra som menade att faran med att enga- gera människor tidigt i processen var att de skulle tröttna. Flera av de intervjuade ansåg att det var en god tanke med aktiv medborgarmedverkan i planeringen, men att det inte fungerade i praktiken. Det krävde mycket tid och engagemang från politiker och tjänstemän. Dessutom blev det svårt att snabbt och effektivt arbeta fram en översiktsplan . Försöken med medborgarmedverkan ledde ofta till att det främst var de särintressen som värnade om specifika frågor som kom till tals. Dessa grupper var inte villiga att acceptera andra perspektiv, framför allt kunde de inte visa ett övergripande ekonomiskt ansvar för helheten. eningar, hembygdsföreningar och andra intresseföreningar visade enbart engagemang för just de frågor som intresserade dem. Det var besvärligt att ha aktiva och bevakande grupper. Relationen mellan kommunen och föreningarna var ganska infekterade. Flera av dem som var aktiva i föreningar och som ifrågasatte översiktsplanen var högutbildade och resursstarka personer. Några av de intervjuade hade svårt att förstå medborgarinflytan- det utanför partiväsendet. I stället för att åsikter fördes fram i så kallade opolitiska medborgargrupper borde dessa förts fram i poli- tiska partier. Som någon av de intervjuade uttryckte det: Det är de politiker, som medborgarna valt för att styra kommunen, som ska arbeta med planeringen. Inte några opolitiska grupper. Flera av de intervjuade hade synpunkter på PBL och dess före- skrifter om medborgarmedverkan. En del menade att PBL upp- muntrade till skendemokrati genom satsningen på det formella samrådet i samband med utställningsförfarandet. Därmed gav man översiktsplanen samma status som detaljplanen. Om man gjorde någon väsentlig ändring i planen efter utställningen ställdes planen ut på nytt vilket är själva iden med en detaljplan. Översiktsplanen har inte alls samma ställning som en detaljplan, vilket skapade för- virring hos allmänheten. Andra menade att kommunerna gjorde sig själva en otjänst om man inte följde det man föreslog i översiktspla- nen efter de omfattande samrådsomgångarna. Allmänheten uppfat- tade att rekommendationerna i översiktsplanen var de som gällde. Men när man i konkreta sammanhang fattade annorlunda beslut motverkade man det som var syftet med samrådet. Slutligen menade några av de intervjuade att PBL stärkte medborgarnas möjligheter att överklaga. Det kom att bli praxis att överklaga utan en tanke på kommunens ekonomi. Förstärkt medborgerligt deltagande i samhällsplanering Denna uppsats försöker att besvara följande frågor: 1) Varför med- borgardeltagande i samhällsplaneringen? 2) Har denna strävan upp- nåtts? 3) Varför har man inte lyckats med att nå tillfredsställande medborgarinflytande i planeringen? 4) Representerar den kommu- nikativa planeringen en annan planeringssyn? 5) Vilka konsekvenser medför den nya planeringssynen för medborgerligt deltagande i samhällsplaneringen? Som framgår av både lagstiftningen på planeringsområdet och planeringsforskningen har direkt deltagande i planeringsprocessen både egenvärde och symbolvärde. Medborgarnas medverkan är vik- tig. Beslut som fattas utan att allmänheten beretts möjligheter att medverka har svårt att bli allmänt accepterade. Sådan medverkan är nödvändig också för att garantera ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt, det vill säga medborgarnas deltagande främjar effekti- viteten. Det höjer legitimiteten. Förtroendet för beslutsfattare och beslutsfattandet byggs in. Medborgarinflytandet skall lösa medborgarnas behov att få sina intressen och önskemål tillgodosedda. Om medborgarmedverkan sedan tillfredsställer tjänstemännens behov av legitimitet eller politi- kernas behov att förankra sig, är dessa av sekundär betydelse till det primära målet. Vår redovisning visar att man inte har lyckats särskilt bra med demokratisträvandena vare sig i förhållande till den ambition man uttryckt i den offentliga debatten eller i förhållande till lagstiftning- ens krav. Samhällsplaneringen är inte en demokratisk process. I den utredning som låg till grund för revideringen av PBL ansåg man att medborgarnas krav på delaktighet inte var uppfyllda. Man påpe- kar behovet av att komplettera den representativa demokratin med andra demokratiska inslag för att tillvarata folkviljan som rör lokal- samhället (SOU 1994:36, kap. 5). Utredningen andas en viss misstro mot den representativa demokratins vilja och förmåga att ta till vara medborgarnas synpunkter i planeringsprocessen. Trots omfattande medborgarprotester i slutet av 1960- och och trots relativt ambitiös lagstiftning har man inte nått längre vad beträffar medborgardeltagandet i samhällsplaneringen. Först och främst beror detta på den synnerligen starka tilltron till den representativa demokratin. Jämfört med andra länder i Väst- är denna tilltro starkast i (och , 1979). Visst har denna form av demokrati fördelar. Medborgarna har den yttersta makten att avgöra vilka som ska styra, men slipper den börda av ständiga politiska möten som skulle bli följden om alla medborgare deltog i beslutsprocessen. Men detta kräver att medbor- garna har tillit till beslutsfattare och beslutsprocessen. I och med främlingskapet inför partipolitiken har den positiva tilliten till poli- tikerna avtagit. Avtagande tillit till de folkvalda handlar inte bara om kontokort, spelskulder och porrklubbsbesök; det handlar om den tilltagande negativa tilliten. Medborgarna tror inte på att de kan påverka besluten när allt redan är klart. I planeringssammanhang bjuds medborgarna in till samråd när planen skulle ställas ut. Ett annat skäl till varför man inte nått långt i medborgarmedver- kan är den vanmakt som många medborgare upplever. Medborgarna känner att beslutsfattarna inte lyssnar på dom. Då är det ingen idé att engagera sig. Denna vanmakt har sitt ursprung i skapandet av det starka samhället när folkrörelserna fick stå tillbaka för den allt starkare staten.