sou · GNB376 · 2000-01-01 00:00:00 — Jag har huvudsakligen uppehållit mig vid en av de största skill- naderna mellan RRV och revisorer – skillnaden i konsti- tutionell ställning – vilken jag menar har en avgörande betydelse för att riksdagsrevisorerna i högre grad än RRV bedriver oberoende för- valtningsrevision. En uppenbar insikt som följer av undersöknings- resultateten är att det inte – på svenskt samförståndsmanér – räcker att uttala en from förhoppning om att en verksamhet som den stat- liga förvaltningsrevisionen ska bedrivas oberoende, vare sig den ut- talas i förarbeten, lagtext eller av myndigheten i fråga. Det avgöran- de är i vilken institutionaliserad beroendeställning revisionsmyn- digheten direkt eller indirekt intar i förhållande till sin omvärld. Det handlar inte enbart om att i största allmänhet skapa garantier för granskningsverksamheten i författningen, utan precisering krävs exempelvis av hur verksamheten ska finansieras och vilken anställ- ningstrygghet ledningen ska ges. I fallet med RRV är det tydligt att den årliga budgetprövningen hos skapar en institutionell otrygghet som i vissa delar verkar förödande för den integritetskrävande verksamheten. Det är klart problematiskt att skapa incitamentsstrukturer där granskaren i sin verksamhet riskerar att bita den hand som föder den. En granskare måste ha reell möjlighet att även leverera ovälkommen eller oönskad kritik, utan att av den anledningen behöva oroa sig för strypta resurstillgångar eller andra reprimander. har regeringen därutöver inte dragit sig för att på RRV:s avdelning för förvaltningsrevision lägga uppgifter – t.ex. regeringsuppdrag och medverkan vid den årliga granskningen av myndigheternas resultatredovisning – som alltmer kommit att beto- na verkets roll som stabsmyndighet.50 Tabellen nedan visar att rege- ringsuppdragen – särskilt – utgör en betydande del av förvaltningsrevisionens verksamhet, vilket också uppmärksammats av regeringen.51 RRV:s redovisning av antal publicerade revisionsrap- porter respektive regeringsuppdrag från förvaltningsrevisionen uppdrag (%) (12 mån) Ett annat drag som också kan ses som en strävan efter att göra RRV till en stabsmyndighet snarare än ett fristående kontrollorgan är re- geringens rekrytering av chefer till RRV. Det är regeringen som till- sätter RRV:s generaldirektör och – – överdirektör. Oav- sett om eventuella misstankar i det enskilda fallet är befogade eller ej gör RRV-ledningens starka koppling till Finansde- partementet med all sannolikhet att vissa granskningsobjekt inte ser RRV som något annat än förlängda arm.52 Ledarskapets betydelse för förvaltningsrevisionens förmåga att upprätthålla oberoendet även under dåliga förutsättningar ska inte underskattas. I fallet med exempelvis RRV:s granskning av den yr- kesinriktade rehabiliteringen förefaller generaldirektören förvå- nansvärt frånvarande – med tanke på att granskningsobjektets gene- raldirektörnivå var involverad – och avdelningschefen förvånansvärt undfallande. Hur utnämningarna av RRV:s topptjänstemän sker och vilken anställningstrygghet de har är givetvis väsentliga ingredienser för att skapa förutsättningar för en oberoende revisionsverksamhet. I exempelvis , som ju saknar en samlad skriven konstitution, leds det högsta revisionsorganet National Audit Office () av en riksrevisor, the Comptroller and Auditor General.53 , då riksrevisorsämbetet lydde under regeringen, var den dåvarande organiseringen av den statliga revisionen föremål för kritik från såväl parlamentariskt som akademiskt håll. Kritikerna menade att riksrevisorsämbetets placering under regeringen hade gett regeringen – med i spetsen – för stort REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN inflytande över riksrevisorns verksamhet. Audit Act 1983 ändrades förutsättningarna för riksrevisorsämbetet radikalt då ämbetet i stället kopplades till det brittiska underhuset,54 samti- digt som lagen också föreskriver riksrevisorns oberoende i sin revi- sionella verksamhet: ...the Comptroller and Auditor General shall have complete discretion in the discharge of his functions and, in particular, in determining whether to carry out any examination under Part II of this Act and as to the in which any such examination is carried out;...55 För fullständighetens skull ska tilläggas att det i underhuset finns ett särskilt revisionsutskott (), vilket visser- ligen har rätt att begära granskningar men som inte kan kräva att få dem genomförda.56 Audit Act inrättades även det nuvarande som revisionsorgan att bistå riksrevisorn i dennes revisionella uppdrag. Den statliga revisionens alla lagstadgade befo- genheter och rättigheter innehas av riksrevisorn personligen snarare än av , och bedriver sin verksamhet å riksrevisorns väg- nar. Vilken anställningstrygghet har då den brittiske riksrevisorn? Det är på förslag från underhuset som drottningen tillsätter riksre- visorn.57 Tillförordnandet är inte tidsbegränsat, vilket är fallet i . Eventuellt entledigande av riksrevisorn verkställs av drott- ningen efter en gemensam resolution från parlamentets båda hus. Sammanfattningsvis kan konstateras att jämfört med det svenska fallet är det institutionaliserade oberoendet för den statliga revisio- nens ledning i mer genomgripande och övervägt.58 Den svenska diskussionen om revisionens oberoende har inte ägnat någon motsvarande tankemöda åt vilka institutionella förutsättning- ar som bör råda för att skapa en i realiteten oavhängig statlig revi- sion. Det har förvisso förflutit över ett halvt decennium sedan de i avhandlingen granskade revisionerna bedrevs. Eftersom jag förklarar RRV:s svårigheter att verka oberoende med att det råder brister i de institutionella arrangemangen – dvs. de formella strukturer som om- gärdar verksamheten – och eftersom dessa strukturer på avgörande punkter inte har förändrats går det inte att enkelt avfärda undersök- ningsresultaten som tidsbundna. Som jag ovan klargjorde är det vis- serligen fullt legitimt för regeringen att hålla sig med en egen revi- sionell utredningsresurs, men en sådan funktion kan inte göra anspråk på att vara en oberoende granskare. Den oberoende granskningens roll i vårt styrelseskick är att säkerställa möjligheten till ansvarsutkrävande genom att förse politiker och medborgare med välgrundad kunskap, och därmed är kravet på självständighet i granskningsarbetet oavvisligt. Sammantaget kan konstateras att med tanke på den knapphän- diga och principiellt torftiga debatt om förvaltningsrevisionens ställ- ning i det svenska styrelseskicket är riksdagsrevisorernas utövade oberoende att se som ett lyckokast. formulerar visserligen offentliga utredningar krav om att revisionen ska bedrivas oberoende, men ingen ansträngning ägnas åt att närma- re precisera hur detta tänkta oberoende ska säkerställas rent opera- tionellt. Det har således förelegat ett långtgående ointresse i denna för demokratins funktionssätt centrala fråga, där RRV har försatts i – och själv försökt upprätthålla – en omöjlig position. Granskningen kommer alltid att vara en del i ett politiskt spel – att tro något annat är naivt. Med erfarenheter hämtade från denna un- dersökning gäller det nu att från grunden fundera över vilken roll och uppgift regeringens revisionsverk ska fylla i styrelseskicket. Ska det vara ett regeringens stabsorgan eller är det en i akt och mening oberoende granskare som vi behöver? Det senare kräver i så fall ge- nomgripande förändringar. ovilja att blicka bakåt Riksdagsrevisorernas granskande verksamhet har framställts som oproblematiskt oberoende i förhållande till såväl dem de grans- kar som till otillbörligt inflytande från . Av undersökning- en framgår emellertid att revisorernas verksamhet är behäftad av ett annat avgörande problem, som jag menar följer av att de så hård- nackat lyckats hävda sitt oberoende. I de båda granskningar som här undersökts är ointresse och ovilja inför det egna revi- sionsorganets verksamhet slående. Hur generell är då denna slut- sats? Vid en genomgång av hur revisorernas samtliga skrivelser till mottagits i utskotten kvarstår intrycket av ett granskningsorgan som i stort negligeras av , vilket framgår av diagrammet nedan.59 REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN revisorers yrkanden –1997/98 fördelat på utfall i riksdagsbehandlingen (N=386) Anmärkning: –1997/98 har revisorerna lagt fram totalt 386 yrkanden för be- handling i utskott. Av diagrammet framgår på vilket sätt utskotten har mottagit och behandlat dessa yrkanden: a) rent bifall, b) väl tillgodosedd: ett visserligen välvilligt inställt utskott hävdar att yrkandet redan är genomfört eller är på väg att genomföras, varför det inte blir fråga om rent bifall, c) annan instans: ett i realiteten inlindat avslag, där utskottet hänvisar till en eller flera instanser för att kunna hemställa att yrkandet läggs till handlingarna eller på annat sätt inte leder till någon direkt åtgärd, och d) rent avslag.60 Av de totalt 386 yrkandena har 112 () avslagits rakt av, 127 () har gått det mer inlindade ödet annan instans till mötes, 47 () har blivit välvilligare mottagna i enlighet med kategorin väl tillgodosedd, och 100 () har erhållit rent bifall. är det således endast en fjärdedel av revisorernas gransknings- resultat som erhållit ett erkännande fullt ut i . Nästan två tredjedelar (dvs. ) av alla yrkanden har gått ett rent eller inlin- dat avslag till mötes. Till saken hör att det knappast rör sig om några starka propåer från revisorernas sida. Det intryck av njugghet och ointresse som uppvisar i avhandlingens fallstudier i för- hållande till riksdagsrevisorernas rapporter är således inga olycksfall i arbetet, utan uttryck för något långt mer systematiskt.61 Situationen är givetvis ohållbar. Som jag visade inledningsvis har egentligen inte särskilt många instrument till sitt förfo- gande att hålla förvaltningen under uppsikt.62 Om man då i stor ut- sträckning väljer att inte beakta revisorernas granskningar kan man med fog hävda att inte fullgör den i RF 1:4 föreskrivna granskande uppgiften.63 Det ska påpekas att jag alltså inte menar att revisorernas förslag självklart måste bifallas. Som jag tidigare påpe- kat är det helt och hållet upp till politikerna att avgöra om gransk- ningsresultaten ska föranleda någon åtgärd eller ej. Det är emellertid en väsentlig skillnad mellan att ignorera granskningsresultat och att sakligt avvisa dem. Det förtjänar att upprepas att oavsett politiker- nas ställningstagande till granskningsresultaten ska slutsatserna be- mötas och kommenteras offentligt. Med andra ord, de ska offentligt motivera varför man väljer att inte vidta någon åtgärd trots utpekade genomförandeproblem. Detta är inte bara nödvändigt för att an- svarsutkrävandets andra förutsättning faktiskt ska anses vara upp- fylld, utan detta ger också granskningsobjektet möjlighet att offent- ligt redogöra för sin syn på saken, vilket underlättar för medborgare och politiker att faktiskt ta ställning. Denna undersökning och diagrammet ovan visar således att pre- sumtionen då revisorernas förslag utskottsbehandlas är att avstyrka i varierande grad. har sedan författningsrevisionen visat ett nästintill obefintligt intresse för de granskningar det egna revisionsorganet har tillhandahållit. Vad döl- jer sig bakom denna motvilja att ta till sig revisorernas granskningar? Någon parallell med t.ex. det programmatiska avstyrkandet av motioner kan inte göras.64 revisorer är ju en del av riks- dagens kontrollmakt, men har i jämförelse med t.ex. KU:s grans- kande verksamhet ett betydligt lägre anseende och gehör i riksda- gen, vilket också klart framgår i ett uttalande av den tidigare riks- dagsdirektören : – Det har varit en försummad uppgift att utvärdera vad håller på med och skaffa sig kunskaper om framtiden, säger . Vi har visserligen riksdagsrevisorerna, men i sanningens namn har de aldrig haft någon riktigt hög status.65 I tidigare undersökningar har framkommit att revisorerna själva framhållit behovet av att öka statusen hos revisorer. Arbetet som riksdagsrevisor uppges inte vara lika eftertraktat bland ledamöterna som ordinarie utskottsplatser, och revisionen priorite- ras heller inte av partierna.66 Som jag påpekat för RRV:s del är det även för revisionsorgan väsentligt vilken tyngd och REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN kaliber de riksdagsledamöter som utses till revisorer har, inte minst för revisionens profilering i riksdagsarbetet. I sammanhanget är revisorernas passiva hållning då utskottet be- handlar förslag från revisorer minst sagt påfallande. För- utsättningarna för att ska ta till sig revisorernas gransk- ningsresultat kommer heller inte att förbättras så länge revisorerna själva inte försvarar sin verksamhet. Av min undersökning har emel- lertid framgått att de revisorer som i förekommande fall även sitter i beredande utskott upplever ett slags jävssituation och att de av den anledningen avstår från att ta aktiv del i såväl utskotts- som kam- mardebatten. Vidare menar jag att det inte är ett rimligt antagande att riksda- gens styvmoderliga behandling av revisorer enbart skulle bero på att granskningarna uppfattades vara av bristande kvalitet. Det förefaller emellertid vara en mycket öm tå i att förlora kontrollen över det egna sakområdet. revisorer trampar i sitt arbete in på utskottens pastorat utan att utskotten har någon möjlighet att påverka granskningsprocessen. Utskotten ställs sålunda utanför kontrollen av det egna sektorsområdet, vilket inne- bär att de hålls utanför en klart politiskt laddad företeelse.67 Som vi har sett – särskilt i granskningen av museerna – föreligger därmed en uppenbar risk för att sektorerna håller ihop inför det yttre hot som en extern granskning representerar. revisorer som sörjer för en av huvudupp- gifter, nämligen kontrollmakten, är således en oåtkomlig satellit för utskotten. I det perspektivet är och Kul- turutskottets avoghet inför riksdagsrevisorernas granskning inte svårbegriplig. Detta förhållande blottlägger den i förhållande till vår nuvarande regeringsform konstitutionella kvarleva som dagens or- ganisation av revisionsorgan utgör. Med vår nuvarande författning vore det mer konsekvent att just utskotten hade kontrollen över granskningen av det egna sakområ- det, även om detta inte nödvändigtvis skulle behöva innebära att de skulle bedriva denna granskningsverksamhet själva.68 Problemet, menar jag, är att den bibehållna konstruktionen av revi- sorer vid grundlagsändringen 1974 försatte revisorerna konstitutio- nellt på två stolar. I vårt parlamentariska statsskick gavs de en funk- tion som i sin nuvarande utformning snarare hör hemma i styrelse- skick byggda på maktdelning. Ordningen med ett särskilt revisions- organ inrättat som en egen myndighet under kan alltså ses som en kvarleva års regeringsform som byggde på makt- delningstänkandet. Även om utskotten i mycket liten ut- sträckning själva ägnat sig åt utvärdering av tidigare beslut tycks re- visorernas arbete ändå upplevas som ett intrång. En jämförelse med visar att General (motsvarigheten till Riks- dagens revisorer) åtnjuter en betydligt högre status än vad kusinerna i den svenska gör. Detta, menar jag, beror på att förut- sättningarna för dess verksamhet finns inbyggda i konstitutionen genom att den bärande principen för den amerikanska konstitutio- nen just är maktdelning. Det går inte att förklara bristande intresse för riks- dagsrevisorernas här studerade granskningar med att de behandlade frågorna ur riksdagssynpunkt var politiskt ointressanta eller alltför perifera. Tvärtom vet vi att t.ex. museirevisionen behandlade frågor som i allra högsta grad var föremål för uppmärksamhet och intresse. För att förstå revisorernas svala engagemang i revisio- nen måste vi avläsa institutionen revisorer i sitt riks- dagssammanhang. Vi känner redan till att revisorsuppdraget inte har en särskilt hög status i riksdagsarbetet. Revisorernas ambition är därutöver att eftersträva enighet, dvs. att sätta sig över partipolitiska hänsyn. Det är i just detta ljus som revisorernas bristande engage- mang jämte utskottets negligerande måste ses: riksdagsrevisionens institutionella konstruktion parat med deras arbetssätt utmanar den organiserande princip som det svenska statsskicket vilar på, nämli- gen parlamentarismen. Idén med att regeringen åtnjuter förtroende bygger på en tänkt formering mellan en majoritet och en opposition, där regeringen ska åtnjuta förtroende. Revi- sorernas ambition att sätta sig över dessa spelregler är dömt att misslyckas i nuvarande utformning. Riksdagsarbetet bygger på par- tipolitikens primat, varför revisorsuppdraget försätter de enskilda ledamöterna i en parlamentariskt omöjlig sits då de plötsligt förvän- tas skjuta partipolitiska hänsynstaganden åt sidan.69 Det är i detta perspektiv revisorernas oförmåga och ovilja att stå upp för sin revi- sorsverksamhet ska förstås. Revisorsuppdraget är, som framgått, behäftat med problem i riksdagsmiljön. I en mindre intervjuundersökning tillfrågades fyra revisorer hur förhållandet till övriga utskottsledamöter kunde ka- rakteriseras då revisorn satt med och beredde ett revisionsärende i utskottet. Två av de fyra hade upplevt stora svårigheter, och detta sammanfattades på följande vis: De båda som upplevt problem menar att det i praktiken är omöjligt att föra fram revisionens synpunkter när revisorn sitter i den avdelning som behandlat frågan. Då uppstår ett övertag över andra, en besserwisser- REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN situation, som inte stämmer med de spelregler som gäller i utskott. Det går inte att argumentera mot utskott för att man är revisor.70 På samma sätt skildras förhållandena av de för avhandlingen inter- vjuade riksdagsrevisorerna. Det uppstår en konflikt mellan det kon- sensusinriktade revisorsuppdraget och utskottens klart partipolitise- rade arbete, och råkar en revisor av en händelse även sitta i beredan- de utskott uppfattade vederbörande det som bäst att hålla en ytterst låg profil.71 Konflikten mellan revisorernas konsensusinriktade arbete och utskottens skyttegravskultur får till effekt att revisorernas arbete får dåligt genomslag i riksdagsmiljön. Det räcker således inte med en av revisorerna välvillig föresats att överge de i vårt parlamentariska styrelseskick inbyggda strukturerna. De reella förutsättningarna för detta måste tillförsäkras genom institutionella arrangemang, t.ex. genom en mer tvingande koppling av revisionen till eller regeringen. I exempelvis överlämnar den under Folke- tinget ställda Rigsrevisionen (se not 54) sina rapporter till Statsrevi- sorerna i Folketinget.72 Statsrevisorerna är skyldiga att bereda och ta ställning till dessa för att sedermera överlämna dem, med eller utan kommentarer, till och berörd minister.73 Statsråden ska enligt revisionslagen svara på statsrevisorernas skrivelser: Inden fire måneder [--] efter statsrevisorernes fremsendelse af en be- retning afgiver ministeren til statsrevisorerne en redegørelse for de foranstaltninger og overvejelser, som beretningen har givet anledning til.74 Om detta lagstadgade krav är en tillräcklig åtgärd för att göra riks- dag och regering mer inför den parlamentariska revisionens verksamhet och resultat ligger utanför denna uppsats att bedöma.75 Det danska exemplet ger emellertid insikt om att det går att skapa institutionella strukturer för att motverka ett systematiskt neglige- rande av granskningsrapporter. I det svenska systemet kan utan att det straffar sig välja att strunta i revisorernas arbete – en konstruktion som tydligt verkar till riksdagsrevisorernas nackdel.76 revisorers isolering handlar om att de, trots att de är ett av kontrollinstrument, dels har svårt att få till stånd något riktigt samarbete med t.ex. utskotten, dels själva verkar ha då- lig information om arbetet i utskotten. Bland annat framgick det av intervjuerna att revisorernas utredare är okunniga om svek vad gäller påstötningarna hos regeringen. Den normala ordningen hade annars varit att de valda revisorerna i sitt riksdagsarbete förankrade och beredde väg för de granskningar som de bedriver, och även återkopplade information till revisorernas kansli om det övriga riksdagsarbetet. Sammanfattningsvis kan konstateras att man i den svenska för- fattningen kan utläsa att kontrollmakten är en av huvud- uppgifter, och att revisorer är ett av instru- ment för att utöva kontrollmakt (RF 12 kap.). I grundla- gen, grundlagskommentarer och statsvetenskapliga läroböcker görs således gällande att en viktig uppgift för är att kontrollera regeringen och den offentliga förvaltningen. Mot bakgrund av undersökningsresultaten kan vi konstatera att antingen har rege- ringsformen fel – vi klarar oss utan en fungerande kontrollmakt – eller också står vi inför ett allvarligt problem. En central komponent av vårt styrelseskick fungerar inte i dess nuvarande utformning. Behövs externa granskare? I inledningen diskuterade jag behovet av granskare utifrån perspek- tivet att det krävs kunskap för att skapa reella förutsättningar för utkrävandet av politisk ansvarighet. Tankemodellen var att innan ansvar kan utkrävas, krävs kunskap om hur förvaltningen bedrivit sitt arbete. Utan sådan information riskerar det politiska ansvarsut- krävandet att stanna vid en teoretisk möjlighet. Undersökningsre- sultaten i avhandlingen blir i det perspektivet nedslående: RRV sak- nar förutsättningar att bedriva oberoende granskningar, dvs. en vik- tig länk för möjligheten till politiskt ansvarsutkrävande brister all- varligt i dess nuvarande utformning, eftersom informationen som granskningen tillhandahåller medborgare och politiker kan vara re- sultatet av en dold intressekamp. Verkets lyhördhet inför regerings- kansliet medför emellertid att revisionerna hamnar i god jord hos riksdag och regering.77 Riksdagsrevisorerna å andra sidan verkar vis- serligen oberoende, men i gengäld negligeras de i allmänhet av riks- dag och regering. Hur har vi då hamnat i denna situation? Den svenska diskussio- nen om kontrollmaktens – med betoning på förvaltningsrevisionens – ställning i vårt styrelseskick är mycket knapphändig och intetsä- gande.78 Under författningsrevisionen i på 1950–1960-talen diskuterades förvaltningens roll, dvs. villkoren för politikens för- verkligande (output), i vårt styrelseskick i liten utsträckning. Dis- kussionerna koncentrerades därmed till frågor som rörde politikens input. Man uppehöll sig således vid hur fungerande instituioner REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN för politiskt beslutsfattande skulle skapas – valsätt, kammarystem, folkomröstning m.m.79 Grundlagsarbetet är präglat av den syn som förmedlas av såväl klassiska som moderna demokratimoeller, där förvaltningen ges en underordnad roll i det demokratiska styrelse- skicket. I och med det saknas även resonemang och diskusion om betydelsen och behovet av rimliga institutionella förutsättingar för de i staten institutionaliserade granskarna.80 Innehållet i regeringsformens 12 kapitel om kontrollmakten är som tidigare nämnts huvudsakligen nedärvd rakt av från föregående författning, utan överväganden som hade varit motiverade med tan- ke på att vi formellt övergick från maktdelning till parlamentarism, och att den förvaltning som skulle granskas hade genomgått radikaa volym- och arbetsmässiga förändringar sedan demokratins genom- brott.81 Denna underlåtenhet har dessutom inte reparerats av efter- följande offentliga utredningar. Det har även i andra sammanhang uppgetts att kontrollmaktens ställning i det svenska politiska syste- met i internationell jämförelse är svag.82 Med facit i hand blir det nödvändigt att ställa den grundläggande frågan om vi alls behöver externa granskare. Skulle inte kunskap om förvaltningens föreha- vanden kunna tillhandahållas på annat sätt? Skulle inte ansvarighet i det politiska systemets alla delar kunna tillgodoses på annat vis? Svaret på denna fråga är givetvis avhängigt utifrån vilken demo- kratisyn man argumenterar.