sou · GNB316d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Yttrandet bör kunna omfatta samtliga omständigheter av betydelse i Det bör dock särskilt avse frågan om det finns hinder mot verkställighet enligt utlänningslagen. Det innebär att yttrandet skall avse även bedömningen av andra verkställighetshinder än det absoluta hindret enligt 9 kap. 1 § första stycket lagförslaget. Sådana andra hin- der anges i 9 kap. 1 § andra stycket samt 2 och 3 §§. Hindret enligt 9 kap. 1 § andra stycket, som också är ett absolut hinder, innebär att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas om det skulle strida mot humanitetens krav. Hindren enligt 2 och 3 §§ kan innefatta risk för förföljelse eller avse återsändande av dem som flytt undan krig eller en miljökatastrof i vissa fall. Båda dessa hinder är relativa i den meningen att verkställighet i vissa situationer kan ske. Yttrandet kan i den del det inte är bindande avse omständigheter som talar för och emot en utvisning eller avvisning. Även en vidare bedömning av humanitära skäl än den som avses i 9 kap. 1 § andra stycket kan göras. Dessutom kan domstolen ha anledning att yttra sig i frågan om bevisvärdering. Även i de fall domstolens yttrande inte föreslås vara bindande för regeringen, kan det enligt kommitténs uppfattning förutsättas ha stor betydelse för regeringens avgörande. Domstolen bör hålla förhandling i ärendet, innan yttrande avges. Därigenom ges möjlighet till förhandling även inom ramen för rege- ringens prövning av ärendet. Förhandlingen bör kunna ske i huvudsak efter de regler som gäller för tingsrättsförhandling enligt lagen om särskild utlänningskon- troll. Det innebär att utlänningen skall höras och att (dvs. i praktiken Säkerhetspolisen) skall uppträda som utlänningens motpart. skall redogöra för omständigheterna i ären- det och få tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs i ärendet samt även lämna andra upplysningar som behövs för att genomföra förhandlingen. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Domstolen skall genom frågor och påpekanden försöka av- hjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uppgifter som lämnas. Domstolen får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vid förhandlingen samt om muntlig eller skriftlig bevisning som utlän- ningen eller åberopar skall tillåtas. Eftersom Invandrarverket får en helt ny roll som beslutsinstans jäm- fört med vad som gäller enligt lagen om särskild utlänningskontroll kan det övervägas att ge verket i stället för även rollen att vid förhandlingen uppträda som utlänningens motpart. Detta skulle stämma bättre överens med vad som gäller enligt förvaltnings- processen om beslutsmyndighets ställning som part i domstolsprocess. Med hänsyn till ställning i fråga om säkerhets- ärenden har kommittén dock stannat för att inte föreslå att Invandrar- verket skall överta motpartsrollen vid förhandlingen. bör däremot ändå enligt domstolens bestämmande kunna kallas till för- handlingen för att bidra till utredningen framför allt genom sin länder- kunskap. Genom att förhandling hålls och yttrandet såvitt avser utlänningar som omfattas av blir bindande för regeringen, anser kom- mittén att kraven i EG-direktivet tillgodoses. Genom detta förfarande kommer en domstolsprövning av beslut till stånd. Skulle Högsta domstolens prövning inte bli bindande för rege ringen, skulle troligen ett motsvarande yttrande, dock inte bindande, behöva inhämtas från . Att Invandrarverket skulle vända sig till ter sig främmande. Ett yttrande skulle i stället som få inhämtas från en tingsrätt. Vidare skulle regeringen för att uppfylla och rekommendation R (98) 13 behöva inhämta ett yttrande från vad beträffar verkställighetshinder enligt 9 kap. 1 § första stycket lagförslaget. En sådan ordning skulle involvera ytterligare en instans. Detta bör undvikas. Dessutom skulle det ta innan ärendet slutligen avgjordes, vilket motverkar syftet att dessa ärenden skall avgöras skyndsamt. Den ordning som kommittén i stället föreslår tillgodoser bättre de krav som kan ställas beträffande säkerhetsärenden. Vad som ovan sagts om förläggning av domstolsförfarandet i avser inte bestämmelserna om tingsrätts befattning med frågor om anmälningsplikt och tvångsmedel efter treårsfristens utgång. Såvitt avser sekretessen i säkerhetsärenden föreslås inte någon änd- ring. bör således, liksom tingsrätten i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll, kunna grunda sitt yttrande även på uppgifter som enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen inte får lämnas ut till parter. 19.6.9Den huvudsakliga innebörden av förslaget Den ordning för handläggningen av säkerhetsärenden som kommittén föreslår innebär således följande. fattar beslut i första instans. har därvid att bedöma av Säkerhetspolisen åberopade säkerhetsaspekter även för de fall att verket avslår en ansökan om uppehållstillstånd av andra skäl än säkerhetsskäl. När säkerhetsaspekter föreligger i ärendet, är det till regeringen som beslutet skall överklagas. Beslutet får över- klagas av den som det går emot, utlänningen eller . För handläggningen i regeringen gäller att regeringen i princip skall inhämta yttrande från före avgörandet. Högsta dom- stolen skall då yttrande begärs hålla förhandling i ärendet. skall yttra sig över om det föreligger hinder mot verkställighet. Anser domstolen att det föreligger sådant hinder som avses i 9 kap. 1 § första stycket förslaget till utlänning slag, blir rege- ringen bunden av bedömningen och avvisning eller utvisning får inte ske. Domstolen skall även yttra sig över övriga omständigheter i ären- det. I dessa avseenden blir yttrandet endast rådgivande. ningen omfattas av , blir dock yttrandet bindande för rege- ringen i så måtto att utvisning inte kan ske om domstolen avstyrker denna åtgärd. Vid förhandlingen i domstolen skall utlänningen höras och Riks- polisstyrelsen uppträda som utlänningens motpart. Även andra skall kunna höras. Beslut i ett ärende där utlänningen påstår att han eller hon riskerar att utsättas för tortyr eller dödsstraff vid en utvisning och påståendet inte kan lämnas utan avseende torde aldrig kunna anses verkställbart, innan det har överprövats. Vad avser övriga ärenden gäller enligt sjunde tilläggsprotokollet till att undantag från regeln om omprövning före verkställighet får göras om utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hänsyn till den nationella säkerheten. Motsvarande undantag enligt gäller endast nationell säkerhet. Sociala stadgan kräver endast att utlän- ningen efter överprövningen, om denna leder till framgång, kan åter- vända hit. Såvitt avser EG-direktivet torde endast gälla att med borgare i andra EES-stater och deras anhöriga inte får bli sämre be handlade än medborgare i . Beträffande utlänningar som omfattas av kan det dock antas att verkställighet inte behöver vara så brådskande. EES-stater bör rimligen kunna förutsättas alltid ta emot egna medborgare som utvisats från ett annat land. EG-direktivet är vidare som framhållits vid upp- repade tillfällen svårtolkat. Förslaget med som remissorgan till regeringen i säkerhetsärendena medför komplikationer i fråga om handläggningen av förvarsfrågor. Beslut om förvar, liksom om uppsikt, fattas av den myndighet som handlägger avlägsnandeärendet. När regeringen anses som handläg- gande myndighet, fattas sådant beslut av det statsråd som skall föredra ärendet. Statsrådets beslut prövas av Regeringsrätten, om utlänningen begär det. Regeringen får upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt i ett ärende hos regeringen. Förvarsbeslut som fattas enligt utlänningslagen av eller överklagas enligt gällande ordning till allmän förvaltningsdomstol, dvs. Beslut om förvar skall, liksom beslut om uppsikt, omprövas inom vissa tidsfrister. Tidsfristen är om beslut om avvisning eller utvisning inte har fattats. Då ett sådant beslut har fattats, är tidsfristen . Varje ny prövning av ett beslut om förvar skall föregås av en förhandling. Förhandlingen skall i första hand hållas inför den myndighet som beslutar om åtgärden. Myndigheten får dock bestämma att förhand- lingen i stället skall hållas av en tingsrätt. I ärenden hos regeringen får en tingsrätt eller en förvaltningsmyndighet utses att hålla förhand- lingen. Enligt kommitténs förslag i kapitel 14 skall beslut om förvar enligt utlänningslagen överklagas till utlänningsdomstol, och utlänningsdomstolens beslut skall kunna överklagas till Utlännings- överdomstolen. Lösningen att låta verkets förvarsbeslut i säkerhets- ärenden överklagas i samma ordning är inte alldeles invändningsfri. Utlänningsdomstolen och Utlänningsöverdomstolen skall inte i övrigt ha någon befattning med säkerhetsärenden. Ett beslut om frihetsberövande som inte fattas av domstol måste emellertid kunna överklagas till domstol. Regeringen kan således inte godtas som överprövningsinstans i detta avseende. Rätten till domstols- prövning är också bakgrunden till att beslut av statsråd om förvar över- klagas till Regeringsrätten. Alternativet till den vanliga över klagande- ordningen vore därför att hänvisa överklaganden av In vandrarverkets förvarsbeslut till . En sådan instans ordning är inte i något avseende lämplig. Någon annan möjlighet än att tillämpa den vanliga instansordningen för överprövning av Invandrar verkets för- varsbeslut återstår därmed inte. En ytterligare komplikation gäller omprövningen av bestående för- varsbeslut sedan ett utvisningsbeslut av har överkla- gats till regeringen. Det kan inte uteslutas att förhandling kan behöva hållas även medan ärendet handläggs hos regeringen. Om det då redan finns ett utvisningsbeslut av kommer tidsfristen för omprövning att vara . Finns inget utvisnings beslut, gäller tidsfristen . I dessa fall får förhandling hållas inför . Något annat tänkbart alternativ finns knappast. Av den nu angivna lösningen med som förhand- lingsinstans när ny prövning av förvarsbeslut skall göras av statsråd följer att denna domstol inte också kan överta Regeringsrättens roll som överprövningsinstans i fråga om statsrådets beslut. Det följer vidare att Regeringsrätten kan komma att pröva ett beslut, där förhandling har hållits inför , som dock inte kommer att ha någon beslutsfattande roll i förvarsfrågan. Detta förhållande får enligt kommitténs uppfattning godtas. Beslut om offentligt biträde som fattas av eller av en departementstjänsteman överklagas enligt gällande ordning till . Kommittén har i kapitel 14 föreslagit att beslut om offentligt biträde enligt utlänningslagen skall följa samma instansordning som beslut i ärendet i övrigt. Det innebär att beslut får överklagas till utlänningsdomstol och att utlänningsdomstolens beslut – med pröv- ningstillstånd – får överklagas till Utlänningsöverdomstolen. Som anmärkts ovan kommer de nämnda domstolarna inte i övrigt att ha någon befattning med säkerhetsärenden. Någon annan över klagan- deordning än den ordinära hos domstolarna är dock inte lämplig. Kommittén föreslår därför att beslut om offentligt biträde får överkla- gas i samma ordning som gäller för utlänningsärenden i allmänhet. Det förslag som kommittén enligt ovan förordar innebär i författnings- hänseende huvudsakligen följande. Någon motsvarighet till bestämmelsen om överlämnande av ärenden till regeringen enligt 7 kap. 11 § UtlL tas inte in i den nya utlännings- lagen. Den allmänna bestämmelsen om som besluts- myndighet i uppehållstillstånds-, avvisnings- och utvisningsärenden träder då in. Härutöver kommer polismyndigheten fortfarande att kunna besluta i avvisningsärenden som inte rör asyl. Vidare måste bestämmelser tas in i kapitlet om överklagande av beslut, som innebär att dessa beslut i vissa fall över- klagas till regeringen samt anvisar lösningar på de berörda gränsdrag- ningsproblemen. Där måste också tas in vissa bestämmelser om hand- läggningen hos regeringen. Kommittén har vidare gjort en genomgång av bestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll och upprättat ett förslag till änd- ringar i lagen. Kommittén har dock ansett det ligga utanför dess upp- drag att gå in i några överväganden som berör det materiella innehållet i denna lag. Kommittén har inte heller ansett det ligga inom dess upp- drag att gå in i överväganden som inte har direkt betydelse för instans- och processordningen för själva utvisningsbeslutet. En särskild svårig- het vid genomgången av lagen har varit konstruktionen utvisnings- beslut med inhibition, särskilt med hänsyn till att konstruktionen är en annan enligt utlänningslagen. Kommittén har ansett att för delarna med en gemensam beslutsordning enligt de båda lagarna vägt tyngst. Frågorna om regleringen av ärenden enligt utlänningslagen och enligt lagen om särskild utlänningskontroll är med kommitténs förslag till instansordning i säkerhetsärenden sammanvävda till ett gemensamt problemkomplex. Vid en eventuellt kommande grundligare genomgång av lagen om särskild utlänningskontroll anser kommittén därför att det också bör övervägas om ordningen med en särskild lag skall behållas och i så fall vad som skall regleras i denna särskilda lag. Alternativen kan därvid vara antingen att åter – som års utlänningslag – ta in den särskilda lagens bestämmelser i utlänningslagen eller att lyfta utlänningslagens bestämmelser om utvisning (återkallelse av uppehålls- tillstånd) av skäl som hänför sig till rikets säkerhet ur utlänningslagen och sammanföra dem med bestämmelserna i den särskilda lagen. Svag- heten med den sistnämnda ordningen är att sambandet med bestäm- melserna om avvisning med hänsyn till rikets säkerhet eller till allmän ordning blir mindre tydligt. ligger säkerhets ärendena under olika departement beroende på vilken av lagarna som tillämpas. Nackdelen med detta kommer att accentueras om samma instans- och processordning införs för ärendena. I sammanhanget bör också enligt kommitténs uppfattning övervägas om det är lämpligt att behålla den principiella skillnaden mellan lagarna i frågan om beslut om utvisning skall fattas vid förutsebart verkställighetshinder eller om samma princip bör gälla och i så fall vilken. Som ovan påpekats kan regeringen enligt lagen om särskild utlännings- kontroll besluta om anmälningsplikt och om rätt för att använda tvångsmedel mot en utlänning, då ett beslut om utvisning inhiberas. Regeringen kan göra det även om ett avvisnings- eller utvis- ningsbeslut har fattats enligt utlänningslagen, om förutsättningar för utvisning enligt den särskilda lagen föreligger. Anmälningsplikt kan meddelas både om utvisningsgrunden är hänsyn till rikets säkerhet och om den är terroristmisstanke. Förordnande om tvångsmedel kan ges endast vid terroristmisstanke. De tvångsmedel som avses är husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning samt därutöver hemlig teleavlyssning eller teleöver- vakning samt granskning av postförsändelser m.m. gripas endast om det är av betydelse för att utröna om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder någon gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften och som innefattar brott för vilket lindrigare straff än fängelse inte är föreskrivet. För att tvångsmedlen hemlig teleavlyssning och de liknande skall kunna användas, krävs att får tillstånd även av . I dessa fall avses med regeringens beslut endast möjlighet för att vända sig till tingsrätten för att få detta tillstånd. Utvisningsbeslut enligt den särskilda lagen skall som framhållits ovan meddelas även om det redan då beslutet fattas står klart att det inte kan verkställas inom överskådlig tid. Utvisningsbeslutet är en förut sättning för att anmälningsplikt och tvångsmedel skall kunna bli tilllämpliga. När Invandrarverket skall besluta i första instans, uppstår frågan vem som – i de fall den särskilda lagen är tillämplig och utvisnings- beslut således kan fattas, även om det inte beräknas kunna verkställas – skall förordna om anmälningsplikt och tvångsmedel. En möjlighet är att låta regeringen fatta beslut om dessa åtgärder efter anmälan av . Detta skulle emellertid komma i kon- flikt med regeringens roll som överinstans, och någon möjlighet till överprövning av beslutet skulle inte finnas. Inte heller vore det lämpligt att lägga tvångsmedelsbeslutet direkt hos en domstol. Någon annan möjlighet än att låta besluta om åtgärderna är svår att se. En möjlighet för att stärka rättssäkerheten för terroristmisstänkta vore att konstruera möjligheten att göra även de mer konventionella tvångsmedlen husrannsakan m.m. beroende av dom- stolstillstånd. Kommittén anser sig emellertid inte ha anledning att lägga fram ett sådant förslag. En annan fråga rör möjligheten till förhandling. Som påpekats ovan är avsikten vid utvisningsbeslut enligt den särskilda lagen att frågorna om anmälningsplikt och tvångsmedel i ärenden hos regeringen skall ha berörts vid förhandlingen i utvisningsärendet. Denna förhandling kommer enligt kommitténs förslag att hållas inför . Då avvisning eller utvisning beslutats enligt utlänningslagens vanliga regler har någon särskild förhandling normalt inte hållits i avlägsnande- ärendet, men skall hållas inför beslut om anmälningsplikt eller tvångs- medel (11 § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll, prop. 1990/91:118 s. 84). 19.7Ärenden med utrikespolitisk betydelse Kommitténs förslag: Ärenden skall avgöras inom den vanliga instansordningen även om de kan ha utrikespolitisk betydelse. För ärenden med utrikespolitisk betydelse gäller samma procedur- regler som för säkerhetsärenden. eller får således enligt 7 kap. 11 § UtlL med eget yttrande lämna över ett ärende till regeringen för beslut. om ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet. I den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 174) anfördes i denna fråga följande. Ärenden får även överlämnas till regeringen om de bedöms ha betydelse för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation. Dessa ärenden hör enligt regeringens uppfattning tämli gen logiskt sett hemma hos regeringen. Man bör dock notera att 10 kap. 8 § RF föreskriver att utrikesministern skall hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till främmande stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Detta innebär att en viss rest av kontroll från regeringens sida kvarstår även om och skulle ges exklusiv rätt att pröva även ärenden som har utrikespolitisk betydelse. Det är därför inte helt uteslutet med en lösning som innebär att ärenden av detta slag endast prövas av myndigheterna. De ärenden som hänskjuts av utrikespolitiska skäl är emellertid få. Om vissa överlämnandemöjlig heter behålls, bör vissa ärenden med utrikespolitisk betydelse tillhöra den grupp ärenden som alltjämt bör få lämnas över. Sådan underrättelse till utrikesministern som omnämndes i proposi- tionen skall lämnas när en fråga "uppkommer" hos en myndighet, alltså innan myndigheten tar ställning. Grundlagberedningen yttrade att det inte är tillräckligt att myndigheten underrättar utrikesministern om sitt beslut, utan att underrättelse skall lämnas i så god tid att utrikes minis- tern får en reell möjlighet att orientera om sakens utrikespolitiska bety- delse (se Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna, s. 360). Med de förslag till instans- och processordning som kommittén föreslår kommer möjligheten att lämna över ärenden till regeringen inte att behållas. En svårighet med att tillämpa samma instansordning som i säkerhetsärenden är att det inte finns några kriterier för att avgränsa ärenden med endast utrikespolitisk – ej säkerhets- – betydelse. Det kommer inte ens som i säkerhetsärenden att finnas något yttrande från annan myndighet att knyta avgränsningen till. Att behålla ärenden med endast utrikespolitisk betydelse inom det system som byggs upp för säkerhetsärenden kan enligt kommitténs uppfattning medföra onödiga komplikationer. De undantag som enligt de internationella förpliktelserna gäller för ärenden som avser nationell säkerhet gäller inte utan vidare dessa ärenden. Kommittén föreslår med hänsyn till det anförda att ärenden skall avgöras inom den vanliga handläggningsordningen även om de kan tänkas ha utrikespolitiska aspekter. 20 Behovet av en ny utlänningslag Den nuvarande utlänningslagen (1989:529) trädde i kraft . Den har ändrats mer än tjugo gånger. Särskilt genom- gripande ändringar trädde i kraft (SFS 1996:1379). De ändringarna avsåg bl.a. rätten till uppehållstillstånd för olika kategorier skyddsbehövande och för anhöriga. Som framhålls i kommitténs direktiv har de ändringar som redan gjorts medfört att lagen i vissa avseenden kan uppfattas som svårtill- gänglig. Så har exempelvis flera paragrafer i den ursprungliga lagen utgått medan det på andra ställen varit nödvändigt att införa a, b och c paragrafer. Det har också varit nödvändigt att placera vissa nya bestämmelser i kapitel i lagen där de passar in mindre väl för att und- vika ändringar i den ursprungliga kapitelindelningen. De ändringar som kommittén föreslår i detta betänkande främst när det gäller instans- och processordningen men också som en följd av de förslag som lagts fram av i betänkandet (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd för anhöriga gör ytterligare omfattande ändringar nödvändiga. Det skulle inte vara möjligt att arbeta in dessa ändringar i den nuvarande utlänningslagen utan att dess överskådlighet skulle gå helt förlorad. I samband med den översyn av hela utlänningslagen som således är nödvändig har kommittén uppmärksammat några frågor som inte sär- skilt tagits upp i kommitténs direktiv men där ändringar ändå framstår som angelägna. Det gäller främst de frågor som tas upp i de följande avsnitten om levnadssättets betydelse vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning, om preskription av laga- kraftvunna beslut och ny verkställighet, om straffbestämmelserna i lagen och om några övriga smärre frågor som behandlas i kap. 26. I samband med översynen av lagen har kommittén också sett det som angeläget att försöka göra språket i lagen enklare och mer lättfatt- ligt och i samband därmed också göra lagtexten könsneutral. Författningskommentaren har gjorts utförligare än vad som är bruk- ligt. Syftet har varit att försöka underlätta förståelsen av den nya lag- texten. 21Anknytning genom äktenskap/sammanboende har den utomnordiska invandringen till under de flesta år dominerats av personer som fått tillstånd på grund av anknytning genom äktenskap/sammanboende eller som medföljande minderåriga barn. Endast med särskilt allvarliga konflikter i form av krig och inbördeskrig har den asylrelaterade invandringen varit större än anknytningsinvandringen, senast till följd av konflikten i f.d. . Invandringen av personer med skyddsbehov ligger utanför den reg- lerade invandringen. Invandringsregleringen avser därför till stor del make/maka/sambo och minderåriga barn till personer som bor här i . Man brukar säga att har haft en reglerad invandring . Det är först då, genom prop. 1968:142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken, som principiella överväganden när det gäller invandringen tas upp och riktlinjer läggs fast för invandringspolitiken. De principiella övervägandena i denna proposition styr i stort fortfa- rande svensk invandringspolitik. I propositionen erinras bl.a. om att flyktingar måste tas emot av humanitära skäl. Vidare uttalas att omfatt- ningen av övrig invandring måste bestämmas också med hänsyn till situationen på arbetsmarknaden och till våra möjligheter att erbjuda bostäder, utbildning, sjuk- och hälsovård och social omvårdnad i övrigt. Till invandringen av humanitära skäl hänförs emellertid också invandringen av anhöriga till dem som redan bor här. Familje- medlemmar borde således enligt riktlinjer få resa in och vistas här även om de saknade bostad och försörjning.