sou · GNB350 · 2000-01-01 00:00:00 — Vi föreslår vidare, med hänsyn till att största möjliga försiktighet bör iakttas även om vargen återinförs i 28 § jaktförordningen, att Överväganden och förslag 49 ges uppdraget att noggrant följa i vilken omfattning och på vilket sätt denna möjlighet utnyttjas. 4.7Överväganden angående 27 § 4.7.1Rättsliga och praktiska aspekter Om varg omfattas av 27 § första meningen jaktförordningen kommer att ha full kontroll över omfattningen av den eventuella skyddsjakten och ha möjlighet att styra skyddsjakten till de platser där behovet är som störst. kan besluta om skyddsjakt på varg på ett sådant sätt att man t.ex. tillåter att ett visst antal vargar fälls inom ett angivet område (7 § jaktlagen och 24 § jaktförordningen). Det är då inte nödvändigt att peka ut någon särskild vargindivid. För att skyddsjakt skall kunna äga rum måste dock både förutsättningarna i 7 § jaktlagen och de allmänna förutsättningarna för skyddsjakt vara upp-fyllda (se avsnitt 2.6.1 och 2.6.2). Det förutsätts emellertid inte att någon har ansökt om skyddsjakt utan beslutet fattas på initiativ av . Förutom varg omfattas bland annat björn, lo, järv och rovfåglar av möjlighet att besluta om skyddsjakt enligt 7 § jakt- lagen och 24 § jaktförordningen. Det är med stöd av dessa Naturvårds- verket beslutat om skyddsjakt på björn och lo. Om varg åter kommer att omfattas av 27 § första meningen jaktförordningen får möjlighet att tillåta jakt på varg utan att peka ut en viss individ, liksom enligt de nämnda bestämmelserna. Enligt 27 § skall emellertid initiativet till skyddsjakten komma från enskilda. Om varg omfattas av paragrafen kan alltså en viss enskild person eller sammanslutning av personer ansöka om tillstånd att skjuta ett visst antal djur. Det gör det möjligt för att på ett enkelt sätt styra skyddsjakten till den plats där behovet är störst. Till exempel skulle en särskilt utsatt renägare eller sameby kunna få ett tillstånd. Den nuvarande möjligheten att besluta om skyddsjakt på varg och enligt 7 § jaktlagen och 24 § jaktförordningen förutsätter att det på grund av vargbeståndets storlek som sådant finns risker för allvarliga skador. I det avseendet är 27 § första meningen vidare. Skyddsjakt kan tillåtas på de arter som räknas upp om det behövs för att förhindra skador. Det krävs inte att beståndets storlek i sig innebär risker för 50 Överväganden och förslag Men de allmänna förutsättningarna för skyddsjakt måste vara uppfyllda. Dessa innefattar bl.a. att upprätthållandet av den aktuella bevarandestatusen inte får försvåras. Detta innebär möjligheterna att tillåta skyddsjakt enligt 27 § jaktförordningen inte skiljer sig så mycket från förutsättningarna enligt 7 § jaktlagen och 24 § jakt- förordningen. En invändning mot att föra in vargen i 27 § första meningen är att det redan är möjligt att tillåta jakt på enskilda skadegörande varg-individer och att detta tillgodoser de behov av skyddsjakt som finns. Mot detta kan anföras att det oftast är svårt att med säkerhet fastställa att det är en särskild individ som orsakar skada. Om varg omfattas av 27 § första meningen slipper den skadelidande utreda om det är en viss individ som angriper hans eller hennes tamdjur eller om skadorna orsakas av olika individer vid olika tillfällen. Det finns ett särskilt skäl att nu föra in vargen i 27 § första meningen, utan att därför ta ställning till om jakt bör tillåtas enligt denna. Vargen har en förmåga att snabbt föröka sig. Det är inte omöjligt att vargstammen kan öka i antal högst märkbart. Vårt huvudbetänkande kommer först detta år. Förslagen i detta skall behandlas av regering och riksdag. Nya regler kan därför träda ikraft tidigast , om inte regeringen dess för innan gör några ändringar i jaktförordningen. Det kan därför vara av värde att redan nu göra det möjligt för att tillåta skyddsjakt på varg under de förutsättningar som ges i 27 § första meningen. Sammantaget är bedömningen att införandet av vargen i 27 § första meningen inte skulle vidga möjligheterna till skyddsjakt i någon större omfattning. Liksom skulle ha full kontroll över omfattningen av den eventuella skyddsjakten. Med en restriktiv hållning från verket och med den nuvarande vargstammen behöver det inte bli någon skillnad mot vad som skulle vara fallet med regelverkets nuvarande utformning. Däremot ger 27 § första ledet den fördelen att skulle få bättre möjligheter att styra eventuell skyddsjakt. Mot denna bakgrund ter sig frågan om vargen bör föras in i paragrafen okomplicerad. Överväganden och förslag 51 Hur många vargar som kommer att dödas med stöd av 27 § första meningen jaktförordningen, om vargen åter förs in där, är beroende av de beslut som fattar med stöd av paragrafen. Det får knappast några negativa konsekvenser för vargstammens utveckling om arten åter tas med i 27 § första meningen jaktförordningen. Om varg tas med i 27 § första meningen jaktförordningen har Natur- vårdsverket möjlighet att avgöra hur många vargar som får fällas enligt paragrafen. Frågan om tillstånd till skyddsjakt skulle tas upp efter ansökningar från enskilda. Konsekvenserna för vargstammen är alltså beroende av de beslut som fattas med stöd av paragrafen. följer kontinuerligt vargstammens utveckling. För att kunna göra detta är man beroende av uppgifter från inventeringar och pågående forskning. Vid sitt ställningstagande till en ansökan om skyddsjakt på varg skulle verket göra en bedömning av vargstammens situation vid tiden för ansökan och det behov av skyddsjakt som finns. Man skulle då också kunna beakta hur många vargar som eventuellt fällts med stöd av 28 §. Vid beslut enligt 27 § första meningen skulle kunna beakta behovet av att vargar invandrar från den finsk-ryska populationen. Om det finns särskild anledning att tro att en invandrad vargindivid finns i ett visst område skulle man kunna undvika att tillåta jakt just där. För att skall få besluta om skyddsjakt enligt 27 § jaktförordningen måste de allmänna förutsättningarna för skyddsjakt vara uppfyllda. Redan av dessa framgår att inte kan tillåta skyddsjakt i någon större omfattning, såvida vargstammen inte är så stor att den kan anses långsiktigt livskraftig. Sammantaget är vår bedömning att det knappast kan få några negativa konsekvenser för vargstammens utveckling om arten åter omfattas 27 § första meningen. 4.8Förslag angående 27 § Vi föreslår att skyddsjakt på varg enligt 27 § första meningen jakt- förordningen skall tillåtas. 52 Överväganden och förslag Vi föreslår att varg åter skall omfattas av 27 § första meningen jakt- förordningen. Denna åtgärd är relativt okontroversiell. Om och i så fall i vilken omfattning skyddsjakt bör tillåtas enligt paragrafen kommer att bli en uppgift för att bedöma. Med varg-stammens nuvarande storlek och utbredning kan enligt vår uppfattning endast en mycket restriktiv tillämpning komma i fråga. Vi går i detta betänkande inte närmare in på frågan om att återinföra förföljelserätten. I slutbetänkandet avser vi att ta upp behovet av mer genomgripande förändringar av bestämmelserna om skyddsjakt. Utrymmet för skyddsjakt enligt 28 § jaktförordningen är begränsat. I samband med att man överväger om varg åter skall omfattas av paragrafen kan det därför finnas skäl att ta upp frågan om också den så kallade förföljelserätten skall återinföras (se avsnitt 2.6.3). Om såväl varg som förföljelserätt införs i paragrafen får den i allt väsentligt samma lydelse som den hade . Ett sådant tillvägagångssätt innebär emellertid att man vidgar möjligheterna till skyddsjakt inte bara på varg utan också på björn, järv och lo, som ingår i artuppräkningen i paragrafen. Det är också tänkbart att endast införa förföljelserätt för varg. Detta skulle innebära att möj- ligheterna till skyddsjakt på varg blir vidare än för de andra arterna. I detta betänkande behandlar vi endast frågor om skyddsjakt på varg. Det skulle krävas särskilda överväganden för att kunna ta ställning till det lämpliga i att vidga möjligheterna till skyddsjakt också på björn, järv och lo. Skadesituationen motiverar inte att möjligheterna till skyddsjakt på varg är vidare än för de andra arterna. Vi går därför nu inte in på frågan om att återinföra förföljelserätten utan har valt att endast överväga om varg skall återinföras i de aktuella paragraferna. Vi avser att i slutbetänkandet överväga behovet av mer genomgripande förändringar av bestämmelserna om skyddsjakt. Vi kommer då också att behandla frågan om förföljelserätten. Överväganden och förslag 53 Våra förslag bör kunna genomföras i sådant takt att de ändrade reglerna kan träda i kraft . Tiden från att de nu föreslagna ändringarna träder i kraft till dess att regeringen efter en remissomgång skall behandla förslagen i vårt huvudbetänkande får i realiteten karaktären av försöksperiod. Huvud- betänkandet, i vilket vi åter kommer att behandla frågor som rör skyddsjakt, skall överlämnas till regeringen . Det betyder att remissförfarandet kan vara avslutat . Om man kan se att de nu föreslagna ändringarna fått oönskade konsekvenser kan man då göra de korrigeringar som befinns nödvändiga. 54 Överväganden och förslag Särskilt yttrande från (Världsnaturfonden WWF) och () Generellt anser vi att rovdjursutredningen gjort en mycket gedigen översikt av den lagstiftning, den praxis och alla de problemställningar på internationell, nationell, regional och lokal nivå som förekomsten av en vargpopulation innebär. I huvudsak delar vi också de slutsatser som utredningen dragit i löpande text, men vi tycker inte att de återspeglas i utredningens förslag när det gäller 28 § jaktförordningen. Utredningen framlägger två förslag till ändringar i jaktförordningen. Dessa behandlas separat nedan. Vår utgångspunkt är att ansvaret för förvaltningen av de stora rovdjuren måste ligga på central nivå, så länge populationerna av de fyra arterna inte kan anses långsiktigt säkrade. Vargen är fortfarande klassad som akut hotad. Det är därför enligt vår mening nödvändigt att den högsta ansvariga faunavårdsmyndigheten i landet, , har full kontroll över vargstammens utveckling och också över alla situationer då varg lagligen avlivas. Detta är också enligt vår uppfattning i överensstämmelse med såväl som EU:s art- och habitatdirektiv. Endast kan meddela tillstånd till skyddsjakt enl 27 § jaktförordningen och har därmed full kontroll. Vi anser därför att vargen kan återinföras i första delen av 27 §. Det som blir avgörande är hur paragrafen i denna del kommer att tillämpas vad gäller vargen. Vi vill därför betona betydelsen av att tillämpar paragrafen med den restriktivitet som är nödvändig med hänsyn till vargstammens nuvarande status och utveck- ling. Utredningen hänvisar till EUs art- och habitatdirektiv där en av huvudförutsättningarna för att man ska ha rätt att avsiktligt fånga och döda djur (som omfattas av direktivet) är, att inte en gynnsam bevarandestatus hos den berörda arten försvåras. Mer konkret säger utredningen att undantag inte får göras om undantaget kan medföra att långsiktiga överlevnad försvåras eller dess utbredningsom- råde minskar. Vidare säger utredningen att de allmänna utgångspunkterna för ut- redningsarbetet innebär att det i skall finnas en långsiktigt livskraftig vargstam..., samt att förslagen skall ge vargen som art möjlighet att långsiktigt överleva i . Ett återinförande av vargen under 28 § innebär att enskilda, under vissa förutsättningar, har möjlighet att själva ingripa och döda varg utan förhandsmedgivande av eller annan myndighet. Den ansvariga myndighetens kontroll av vargstammens populationsut- veckling försvåras och försenas, och en rad andra faktorer talar mot införandet av vargen under denna paragraf : 1)Enligt preliminära uppskattningar av vargpopulationen i / /99 uppgår stammen till 54–71 individer. Detta är ingen ökning i förhållande till situationen 1997/98, och även om vissa individer kan tillkomma i den slutliga analysen av inventeringsresultaten, är det tveksamt om stammen över huvud taget haft någon statistiskt signifikant ökning . Den snabba ökningen har alltså brutits, men mer intressant är att även det högre talet, ca 70 djur, är endast ca 1/3 av det lägsta antal djur som rekommenderas om ska leva upp till målet om en långsiktigt livskraftig vargpopulation – en av utredningens grundförutsättningar! Utredningen gör själv bedömningen att a) under förutsättning att det förekommer viss invandring av varg från till Skandi- navien skulle en stam av ca 200 djur kunna bedömas som livs-kraftig. Om ingen invandring skulle förekomma, dvs. om den skandinaviska vargpopulationen var genetiskt isolerad, måste b) antalet vargar öka till ca 500 för att den långsiktiga överlevnaden skulle vara säkrad. En särskild expertgrupp tillsatt av utredningen, sammansatt av en viltekolog, två populationsekologer, en populationsgenetiker och en evolutionär genetiker, har bl a försökt fastställa det kritiska minimiantal som skulle behövas för att garantera ett bevarande av den skandinaviska vargpopulationen i ett 100-årsperspektiv.Med hänsyn till genetiska, demografiska och miljömässiga förhållanden rekommenderade dessa experter att c) det population om ca 500 djur. Slutligen gör expertgruppen bedömningen att jakt eller annan form av decimering är bevarandebiologiskt oacceptabelt . Mot bakgrund av denna argumentation kan vi inte acceptera att vargen införs under 28 § innan den absoluta miniminivån för hållbar överlevnad garanterats – d v s ca 200 djur. 2)Enligt utredningen utgörs den främsta risken med att återinföra vargen i 28 § att det kan innebära att en varg som invandrat från den finsk-ryska popultationen dödas. Om möjligheterna att vidmakthålla en invandring till av varg från den finsk/ryska populationen minskar så ökar i motsvarande grad den genetiska isoleringen av den skandi-naviska vargstammen och därmed behovet att upprätthålla en betydligt större vargpopulation – 400–500 djur enl utredningen. Eftersom dessa individer med nödvändighet kommer att röra sig söderut genom renskötselområdet, där behovet av skyddsjakt rim- ligen är störst, har de alltså små möjligheter att överleva. Det är dessutom omöjligt att avgöra i en skyddsjaktsituation om en varg är en invandrad ungvarg från , ett värdefullt alfadjur från någon av de etablerade familjegrupperna, eller ett ur genetisk synpunkt mycket värdefullt djur från den finsk/ryska populationen. Risken att man vid skyddsjakt enl 28 § i renskötselområdet råkar döda något av de få djur som eventuellt är på vandring söderut från den finsk/ryska populationen är så stor, att vi anser att man, bl.a. med åberopande av försiktighetsprincipen, inte bör tillstyrka skyddsjakt enl denna paragraf . 3)Utredningen gör bedömningen att om vargen återinförs i 28 § kommer detta förmodligen att leda till att någon eller några enstaka vargar dödas . Å andra sidan säger utredningen att detta skulle kunna leda till att ett stort antal vargar kommer att dödas utan att det finns någon möjlighet till styrning av jakten. Vi anser att denna osäkerhet i bedömningen, som vi för övrigt delar, är ett klart exempel på när försiktighetsprincipen bör till- ämpas. Vi vet helt enkelt för lite om vad som skulle kunna hända med vargstammens tillväxt om 28 § tillämpas. 4)Vi delar utredningens synpunkt att det främst är rennäringen som bör tillåtas skydda sina djur genom skyddsjakt. bedömer vi att det också främst är inom renskötselområdet som behovet av att kunna tillgripa 28 § kommer att vara störst, som riskerna är störst inom detta område att även värdefulla avelsdjur av varg kommer att fällas. Vi gör därför bedömningen att rennäringens (och även andra tamdjursägares) berättigade krav på skydd mot vargar bör ske genom tillämpande av 27 § jaktförordningen, till dess att varg- stammen i vuxit till ca 200 djur. Med hänvisning till de kommentarer som vi lämnat ovan delar vi inte utredningens åsikt när det gäller att återinföra vargen under 28 § jaktförordningen. Vi anser att 27 § ger tillräckligt skydd för både skadelidande människor och för vargpopulationen till dess att vargpopulationen i når en storlek på ca 200 djur. Särskilt yttrande från Per () och () Från rennäringens sida vill vi som experter understryka vikten av att en ändring av 28 § jaktförordningen beträffande varg måste vara praktiskt tillämpbar för den enskilde renägaren/vårdaren som i ett trängt läge skall kunna skydda sin egendom från vidare rovdjursangrepp. Finns inte förföljelserätt, förfelas grundsyftet och bestämmelsen blir i praktiken verkningslös, om syftet med förordningsändringen skall vara att skydda sin egendom. Även om vi ser det positivt att skyddsjakt kan omfatta också varg, måste vi understryka att ett verkligt skydd måste innebära att förföljelserätt föreligger eftersom skadesituationen vad gäller varg är speciell. Även rättssäkerhetsskäl talar för en utvidgning av bestämmelsen i 28 § jaktförordningen till förekommande av tolkningsproblem om dödandet skett i omedelbar anslutning till angrepppet. En särskild utredare tillkallas för att utreda frågan om en sammanhållen rovdjurspolitik. -utarbeta förslag till en sammanhållen rovdjurspolitik som gör en helhetssyn på de biologiska, jaktliga och näringsmässiga frågorna möjlig, -beskriva intressekonflikterna samt lämna förslag till åtgärder för att begränsa dem och för att åstadkomma en bättre samverkan mellan företrädare för bevarandeintressen, näringsidkare, jägare och lokalbefolkning som berörs av rovdjursförekomsten, -analysera behovet av förändringar i reglerna för ersättningssystemen med utgångspunkt i nu gällande principier för ersättning för rovdjursskador på ren samt ersättningssystemet för övriga tamdjur, -beskriva hur behovet av inventeringar, forskning och information kan tillgodoses och finansieras och -under uppdragets utförande samråda med företrädare för aktuella intressegrupper i syfte att eftersträva förankring av förslagen hos berörda intressenter. Mål och riktlinjer för naturvårdsarbetet beslutade om mål och riktlinjer för naturvårds- arbetet (prop. 1990/91:90, bet.1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Enligt dessa skall den biologiska mångfalden och den genetiska variationen säkerställas. Växt- och djursamhällen skall bevaras så att i landet naturligt förekommande växt- och djurarter ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Målet innebär att rovdjursstammarna skall ha en sådan utbredning och nu- merär, att arternas långsiktiga överlevnad i kan säker- ställas.Enligt 4 § jaktlagen (1987:259) stadgas att viltet skall vårdas i syfte att bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd och att främja en med hänsyn till allmänna och enskilda intressen lämplig utveckling av viltstammarna. Säkerställandet av de fyra stora rovdjursarterna, dvs björn, varg, järv och lo sker bl.a. genom restriktivitet i fråga om att tillåta jakt. Fasta rovdjursstammar orsakar emellertid skador för bl.a. tamdjursskötseln och då främst renskötseln. För att ge dem som bedriver tamdjursskötsel möjlighet att skydda sina intressen finns i jaktlagen bestämmelser som innebär att jakt på rovdjur kan tillåtas under vissa bestämda förutsättningar, bl.a. för att förhindra allvarlig skada på boskap. Den svenska rovdjurspolitiken omfattar ett stort antal frågor, alltifrån jaktregler och åtaganden internationellt till ersättning för rovdjurs- skadad egendom. De fyra stora rovdjursarterna samt örnarterna utgör värdefulla inslag i vår fauna och är även internationellt betydelsefulla. har genom konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö, (SÖ 1983:30) åtagit sig att skydda bl.a. de fyra stora rovdjuren och örnarterna. Genom rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet) samt rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) åläggs medlemsstaterna motsvarande skyldighet att förbjuda avsiktlig fångst och avsiktligt dödande av bl.a. varg, björn, lo och kungsörn. nationella regler beträffande jakt på rovdjur har anpassats efter dessa regler. är central tillsynsmyndighet för jakt- och faunavårdsfrågor. handlägger frågor som rör rovdjursförekomst och tillstånd till jakt efter rovdjur. Rovdjurens antal och utbredning har genomgått stora och snabba förändringar. andra hälft decimerades stammarna i kraftigt. Även har förändringarna varit påtagliga. Samtliga fyra stora rovdjursarter ökar numera i landet såväl till antal som i utbredning. Antalet stora rovdjur i är större än det varit sedan . Med växande rovdjursstammar följer ökade skador på tamdjur, främst ren men också får och hundar. En grundläggande förutsättning för att berörda näringsidkare, lokalbefolkningen och rovdjuren skall kunna existera sida vid sida är bl.a. att frågor om skador och skadeersättningar ges en långsiktig och för berörda parter acceptabel lösning. Reglerna för ersättning för skada på renar och andra tamdjur har ändrats påtagligt , bl.a med syftet att täcka de verkliga förlusterna och att öka motivationen för att förebygga skador. beslutade (prop.1992/93:32 om samerna och samisk kultur m.m., bet.1992/92:BoU8) om principer för ersättning som, när det gäller renar, bygger på förekomst och föryngring av rovdjur i samebyarna. Det nya ersättningssystemet trädde i kraft . och träffade en överenskommelse som innebär att rennäringen accepterar viss rovdjursförekomst men också att rovdjursstammarna inom renskötselområdet skall decimeras om antalet rovdjursföryngringar överstiger en viss nivå. När det gäller annan skada av vilt kan bidrag i första hand lämnas för åtgärder för att förebygga skada. Bidrag till sådana åtgärder eller ersättning för uppkommen skada lämnas inte om det gått att försäkra sig mot skadan. Frågan om målen för rovdjursförvaltningen har på nytt väckts i samband med den ökade rovdjursförekomsten i renskötselområdet och spridningen av rovdjur till andra delar av landet. Ökningen av rovdjursstammen har medfört en väsentlig ökning av antalet ansökningar till om olika former av jakt på de fyra stora rovdjursarterna och på örn. har, med iakttagande av den s.k. försiktighetsprincipen, medgett skyddsjakt i större utsträckning än tidigare, framför allt när det gäller lodjur. Många sökanden har emellertid begärt att få minska antalet rovdjur väsentligt mer än vad medgivit. För att fördela ersättningen för rovdjursrivna renar mellan samebyarna och för att få kunskap om antalet rovdjur och deras utbredning utför länsstyrelserna i samarbete med samebyarna årliga rovdjursinventeringar i renskötsel-området. Med inventeringarna som underlag har gjort nya bedömningar och i vissa fall medgett utökad skyddsjakt. I takt med att rovdjurens antal och därmed nämnda konflikter har ökat har acceptansen för de stora rovdjuren påverkats. Det är därför av stor vikt att samverkan sker mellan bevarande-intressen, näringar, jägare och andra som berörs av rovdjurens förekomst för att åstadkomma lösningar som är acceptabla för berörda parter. Detta är inte minst viktigt mot bakgrund av de fall av illegal jakt som har rapporterats . Regeringen gör den bedömningen att det, mot bakgrund av de senaste årens utveckling av rovdjursstammarna och de ovan beskrivna frågorna, finns ett behov av att, i enlighet med beslut om att begära förslag till en sammanhållen rovdjurspolitik (prop. 1996/97:1, bet.1996/97:JoU1, rskr.1996/97:113, 1996/97:114), tillkalla en utredare med uppgift att överväga och lägga ett förslag till en sammanhållen rovdjurspolitik som gör det möjligt att anlägga en helhetssyn på biologiska, jaktliga och näringsmässiga frågor. Den huvudsakliga utgångspunkten för utredarens arbete skall vara det miljöpolitiska målet att den biologiska mångfalden och den genetiska variationen skall säkerställas och att djursamhällen skall bevaras så att i landet naturligt förekommande djurarter ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. En annan utgångspunkt för utredarens arbete skall vara de näringsmässiga och jaktliga frågorna.