sou · GNB349 · 2000-01-01 00:00:00 — ·Det råder brist på samverkan mellan kommuner när det gäller att effektivisera språkundervisningen och att samordna olika stödformer till eget företagande bland invandrare och flyktingar. ·Det tas inte någon hänsyn till närvaro av invandrare och flyktingar i kommunen vid näringslivsplaneringen. ·Otillräckligt samarbete mellan SFI - anordnarna och arbetsmark- nadsutbildningarna. ·Brist på skarvutbildningar i svenska med yrkes- respektive utbild- ningsinriktning. ·Brist på kunskapsöverföring mellan olika kommuner och utbild- ningsarrangörer. Mot bakgrund av dessa brister anser utredningen att samhället skulle gagnas av att flyktingar, , fick svensk- undervisning som är anpassad till deras yrkesbakgrund. Särskilt perso- ner med företagarerfarenhet skulle gynnas av att på ett tidigt stadium lära sig branschanpassat språk. Detta skulle, förutom höjd motivation och snabb språkinlärning, ge flyktingen relevant information och kun- skaper om den svenska arbetsmarknaden samt stimulans och inspiration att våga starta eget. En sådan modell förutsätter, framför allt av kostnads- och effektivi- tetsskäl, en bredare samverkan mellan kommuner inom länen och kanske även mellan län. Ett tidigt och strukturerat samarbete mellan näringslivet samt centrala, regionala och lokala myndigheter utgör en grundläggande förutsättning för en god introduktion till att starta eget företag . Utredningen återkommer till denna fråga i förslagsdelen angående behovet av ett regionalt system för introduktion av nyanlända. 6.3Ersättningssystemens socialpolitiska inriktning hämmar stimulans till eget företagande är det som träffar överens- kommelser med kommunerna om mottagandet av nyanlända flyktingar. Det nya verket tog därmed över det system för flyktingmottagande som varit statlig huvudman 1985. När rege- ringen överförde det statliga huvudmannaskapet till att betala ut kommunersättningarna var utgångspunkten att systemet Eget företagande i ett regionalpolitiskt perspektiv 97 fortfarande är ändamålsenligt, vilket dock är fallet enligt utredningens bedömning. Systemet fungerade som ett styrinstrument för uppföljning och utvärdering av den kommunala introduktionsperioden så länge som kunde påverka människor att flytta ut i kommuner över hela landet. Den överväldigande majoriteten av asylsökande väljer eget boende i stället för förläggningssystem. Detta blev effekten av att beslöt att ändra lagen om mottagande av asylsökande. påverkade bosättningen för ca 5 000 per- soner, vilket motsvarar av de asylsökande som beviljades uppehållstillstånd. Övriga ordnar själva sitt boende, oftast i den kommun de vistas i som asylsökande. Detta gör det svårt för att genom mottagningssystemet följa upp och säkra kvalitén i det kommunala introduktionsarbetet. Verket ersätter därför kommuner som inte haft möjlighet att planera eller förbereda mottagandet, oavsett om flyktingarna får introduktion eller inte. 6.3.2Splittrade resurser hindrar helhetssyn En svaghet i de statliga ersättningssystemen till det kommunala flyk- tingmottagandet är att utbetalningsreglerna direkt motverkar en helhetssyn på integrationsprocessen. Kommunerna får statlig ersättning för flyktingmottagandet enligt flera regelsystem: grundersättning, scha- blonersättning, ersättning för vissa särskilda kostnader, ersättning för extraordinära kostnader osv. En nackdel med ett system med olika an- slagsposter och utbetalningsregler och utbetalningstider, är brist på samordning och ineffektiv användning av kommunens tillgängliga resurser. Sammantaget har staten betalat ut till landets kommuner under t.ex. åren 1991- 1996. Samtliga befintliga utvärderingar visar att dessa medel inte har kunnat användas effektivt i brist på samordning och brist på kontinuitet i det finansiella stödet. Ett annat problem med det nuvarande ersättningssystemet är sekun- därflyttningarna. I genomsnitt flyttar av flyktingarna från mottagningskommunen . Detta innebär att kommun 1, 2 och ibland kommun 3 får ersättning enligt vissa regler beroende på hur länge flyktingen har vistats i respektive kommun. För att motverka de extrakostnader som sekundär- flyttningarna orsakar kommuner med stor inflyttning har ändringar i ersättningssystemet genomförts. Enligt det nya systemet betalas av schablonbidraget ut till kommunen vid mottagandet av nya 98 Eget företagande i ett regionalpolitiskt perspektiv flyktingar och sedan per tremånadersperiod, under en tidsrymd av 24 månader. Systemet har bidragit till att minska inflytt- ningskommunens extrakostnader, men medför en splittring av ekono- miska resurser och hindrar möjligheten till samordning och helhetslös- ningar. Den Integrationspolitiska propositionen (1997/98:16) föreslår att kom- munernas ersättning till nyanlända handläggs utanför . Detta mål kan inte nås på grund av att handläggningen av er- sättningarna till flyktingmottagande kännetecknas av socialpolitiskt omhändertagande. Det finns exempel på kommuner som valt att lyfta ut flyktingmottagandet från och i stället organisera detta inom den kommunala arbetsmarknadsenheten. Enligt uppgifter från In- vandrarverket () är det fortfarande två tredjedelar av kommu- nerna som har som huvudman för flyktingmottagandet. Detta dämpar kommunernas motivation att bedriva ett arbetsmark- nadsinriktat integrationsarbete och hindrar samverkan mellan kommuner för att individanpassa, pedagogiskt förbättra och kostnadseffektivisera språkundervisningen. Mot bakgrund av detta anser utredningen att det kommunala ersätt- ningssystemet för flyktingmottagande bör ses över så att individen på ett tidigt stadium stimuleras till eget företagande i synnerhet och egen- försörjning i allmänhet. Ett sådant förslag stämmer väl överens med egna analyser. I en skrivelse till regeringen har föreslagit att systemet för kommunavtal ses över (). Verket anser att nuvarande system med överenskommel- ser med kommuner om mottagande av nyanlända och därtill hörande ersättningssystem är otidsenligt. Systemet vilar på omhändertagande och skapar motpartsförhållande mellan stat och kommuner. Verket vill därför att ett nytt system införs för att undvika kopplingen till social- politiken. 6.3.4Behovet av ett tillväxtinriktat ersättningssystem är ersättningssystemet utformat från ett kortsiktigt flyktingmot- tagandeperspektiv. Ett långsiktigt integrationsperspektiv saknas och inom ramen för det kortsiktiga ersättningssystemet blir frågan ofta om Eget företagande i ett regionalpolitiskt perspektiv 99 kommunerna blir kompenserade för sina kostnader för främst flyk- tingmottagande. Utredningen anser att ersättningssystemet bör reformeras så att den kommunala introduktionsperioden från början knyts till regionala och lokala sysselsättningsfrämjande program, näringslivs- och tillväxt- strategier. Ersättningarna till kommunerna för flyktingmottagande, arbetsmarknads- och tillväxtpolitik måste samordnas och dra åt samma håll. Enligt det lokala flyktingmottagandet som infördes är det kommunerna som praktiskt svarar för mottagande av flyktingar och staten som har det övergripande ekonomiska ansvaret. I propositionen Samordnat flyktingmottagande och ett nytt system för ersättning till kommunerna m.m. (1989/90:105) redovisades ett program för att underlätta för flyktingar att snabbare få en förankring i svenskt arbets- och samhällsliv. infördes ett nytt system för statlig ersättning för flyktingmottagande. Syftet med systemet var att öka kommunernas incitament att i samverkan med arbetsförmedlingen på orten vidta aktiva åtgärder för att flyktingar skall bli självförsörjande. Nuvarande ersättningssystem som infördes innehåller: · schablonersättning som skall täcka genomsnittlig kostnad för för- sörjning och SFI (för är schablonersättningen 151 900 kro- nor för personer som fyllt och för barn ). Ersättningen skall också täcka kommunernas extra kostnader för flyktingar vad gäller t.ex. barnomsorg, skolundervisning, tolk- verksamhet och administration, ·varje kommun som träffar överenskommelse med om mottagande av flyktingar får en grundersättning (ca ) som skall täcka vissa baskostnader som samtliga kommuner har för flyktingmottagning, ·ersättning för vissa särskilda kostnader, dvs. ersättning för faktiska kostnader för socialbidrag för flyktingar som är (när de kommer till ) eller till de som till följd av funktionshinder inte bedöms kunna stå till arbetsmarknadens förfogande, ·ersättning för extraordinära kostnader. Särskild ersättning som läm- nas efter prövning i varje enskilt fall. Medlen för flyktingmottagning är huvudsakligen riktade mot egen- försörjningsmålet. finns det möjlighet för kommunerna att enligt Lagen om introduktionsersättning (1992:1068) betala ut introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra nyan- lända personer. Introduktionsersättningen syftar till att motverka klientiseringen som skapas av försörjningsstöd enligt Socialtjänst- 100 Eget företagande i ett regionalpolitiskt perspektiv Problemet är att av landets kommuner har använt möjligheten att utge introduktionsersättning i stället för social- bidrag. Utredningen anser liksom att det behövs ett nytt ersättningssystem, där flyktingar inte framställs som en börda, som administrativt skall fördelas mellan kommunerna. Utredningen anser också att medlen för flyktingmottagande bör hanteras på regional nivå så att integrationsarbetet bättre kan anpassas till de skilda förutsättningar för näringsliv, tillväxt och arbetsmarknad som finns i varje län. Utredningen är medveten om att i de som kommunerna får för flyktingmottagande ingår kostnader för barnomsorg, försörjning av äldre och funktionshindrade. Utredningen vill här påminna om att dessa är på intet sätt undantagna av behovet av intro- duktionsprogram. Medel som avser barn- och äldreomsorg samt stöd till funktionshindrade kan t.ex. även användas till att stimulera arbetsföra nyanlända till att bedriva kooperativa omsorgsverksamheter riktade till den egna gruppen som de lär sig svenska språket. Utredningen vill betona att ersättningarna till kommunerna bör i huvudsak inriktas på att öka skattekraften så att kommunen ökar sina skatteintäkter för att kunna tackla kostnader för barn, funktionshindrade och andra som inte står till arbetsmarknadens förfogande. Begreppet regionalt tillväxtkapital definieras i prop. 1997/98:62 som resurser som mer direkt syftar till att förbättra förutsättningarna för tillväxt och sysselsättning. Användningen av sådana statliga resur- ser bör enligt regeringens bedömning i större utsträckning än vad som sker anpassas till det regionala och lokala näringslivets behov och förutsättningar. För en betydande del av det regionala till- växtkapitalet fattas beslut om användningen på den regionala och lokala nivån, t.ex. delar av de regional- och arbetsmarknadspolitiska anslagen. Regeringen har för identifierat ca 19 miljarder kro- nor i form av statliga medel, vilka kan klassificeras som tillväxtkapital - dvs. resurser som mer direkt syftar till att förbättra förutsättningarna för sysselsättning och tillväxt. Anslagens storlek är baserade på beräk- ningar i budgetpropositionen för . Intentionen med tillväxtkapitalet är att öka flexibiliteten mellan olika anslag. Gemensam nämnare för anslagen är att de är avsedda att främja sysselsättning och tillväxt och ge utrymme för flexibilitet, t.ex. att flytta hantering av anslag från en myndighet till en annan för att effektivisera och samordna resurshantering. Mot bakgrund av detta anser utredningen att anslaget B 4 ( 2,2 mil- jarder kronor enligt budgetpropositionen 1998/1999) kan på ett mera ändamålsenligt sätt användas om den administrativt kunde tillföras Eget företagande i ett regionalpolitiskt perspektiv 101 länsstyrelserna för att strategiskt fördelas till kommunala introduk- tionsprogram för nyanlända inom ramen för samordning av de regionala tillväxtavtalen. 6.3.5Ett regionalt system för överenskommelserna mellan staten och kommunerna Utredningen anser att systemet med kommunala överenskommelser om flyktingmottagande har spelat ut sin roll. tog i stort sett samt- liga kommuner emot flyktingar. hade avtal med 278 av landets dåvarande 286 kommuner. Då var Hela Sverige-strategin ett faktum. har antalet kommuner med flyktingöverens- kommelser i stort sett halverats, vilket främst beror på minskningen av antalet asylsökande. tog 235 kommuner emot flyktingar, varav endast 130 hade avtal med . infördes en möjlighet att ordna sitt boende på egen hand och bo ute i samhället som ansökan om uppehålls- tillstånd prövades. I propositionen, som låg till grund för beslut, räknade regeringen med att av de asylsökande skulle utnyttja möjligheten till eget boende. stod det emellertid klart att det var betydligt fler asylsökande som ordnade sitt boende på egen hand. bodde av de asylsökande i eget boende . uppgick siffran till . var det endast ca 100 kommuner som hade överenskom- melser om flyktingmottagande. Allt fler nyanlända söker sig till avtalslösa kommuner och myndigheterna har möjlighet att påverka högst en tredjedel av flyktingarnas val av bostad. ersätter kommunerna som inte alls har förberett något introduktions- program. Verket har avtal med 115 kommuner och det finns minst ytterligare 100 kommuner som tar emot nyanlända flyktingar utan avtal genom eget boende. Systemet med kommunala överenskommelser fungerar inte längre och det behövs ett nytt instrument för att följa upp och utvärdera den kommunala introduktionsperioden. har i ett PM om Flyktingmottagandet i kommunerna daterat efterlyst ett regionalt perspektiv på överenskommelserna mellan staten om kommunerna: En tanke, skriver , kan vara att lägga ett regionalt perspektiv på överenskommelserna mellan staten och kommunerna. De tillväxtavtal som regeringen talar om i den proposition som skall behandlas av riks- dagen kan också vägas in i detta perspektiv. Det skulle kunna ge möjlighet att styra flyktingströmmarna till regioner som 102 Eget företagande i ett regionalpolitiskt perspektiv har god tillväxt, vilket förhoppningsvis inte bara kommer att bli storstadsregionerna. Utredningen instämmer i detta perspektiv särskilt mot bakgrund av att dagens överenskommelser med kommunerna är baserade på ett er- sättningssystem för det kommunala flyktingmottagandet, som är utfor- mat så att åtgärder under den kommunala introduktionsperioden ofta kolliderar med ett flertal ansvariga aktörer vars arbete styrs av olika regelverk. Riskerna för överlappning, ineffektivt resursutnyttjande, stelhet och bristande samordning är uppenbara. Utredningen anser att de kollisioner som finns mellan olika regelverk under den kommunala introduktionsperioden kan motverkas genom en samordning av ersättningarna för flyktingmottagande och den nya politiken för regional tillväxt (prop. 1997/98:62). I propositionen lämnas följande exempel på politikområden som skall samordnas inom ramen för en tillväxtinriktad regionalpolitik: Småföretagspolitik, vuxenutbildning, arbetsmarknads- utbildning, exportfrämjande, investeringsfrämjande, kooperativ utveck- ling, turistpolitik, teknikpolitik, miljöpolitik, de särskilda regional- politiska medlen, jordbruks- och landsbygdsområdet samt struktur- fonderna. Minst åtta av dessa politikområden berör nyanlända på ett eller annat sätt. Kooperativa företagsformer t.ex. skulle sannolikt attrahera en del nyanlända eftersom de inte kräver att varje individ i kollektivet har kunskap om företagsadministration. Dessutom kan den kooperativa företagsformen drivas av svenskar och personer med utländsk bakgrund gemensamt, vilket kan berika företaget utifrån egna kulturella förutsätt- ningar. Utredningens bedömning är att de regionala tillväxtavtalen kan öppna nya ingångar till integrationsarbetet. De regionala tillväxtavtalen har blivit en naturlig plattform för många kommuners deltagande i ett nationellt tillväxtprogram. Kommunen är den geografiska utgångs- punkten, men tillväxten utgår från hela regionens tillväxtvision. De mest drivande, drygt 50 kommuner, ingår i ett nationellt nätverk för arbete med att stimulera tillväxt. De har bildat åtta kommunfamiljer med likartade styrkor och svagheter. Ett intressant inslag i tillväxtavtalen är att många regioner och kommuner har kunnat identifiera integrationsstrategier baserade på lokala och regionala tillväxtvisioner. Bra exempel är , , och län där tvåspråkighet och mångfalden i befolkningssammansättningen alltmer ses som viktiga instrument för att främja småföretagens exportmöjligheter och näringslivets internationella expansion. Mot bakgrund av denna utveckling anser utredningen att integra- tionspolitiken för nyanlända bör knytas till de regionala tillväxtavtalen. Eget företagande i ett regionalpolitiskt perspektiv 103 Under utformningen av tillväxtavtalen arbetar olika aktörer med kom- munal och regional profilanalys av tillväxthinder och möjligheter. Dessa kan bilda en ny utgångspunkt för att utforma regionala strategier för mångfald och integration. Här kan man optimera förutsättningarna för introduktion och integration genom en analys av individens egna resurser, med utgångspunkt i kommunens och regionens tillväxtprofil vid utformning av integrationsfrämjande program. Tillväxtavtalen ger också möjlighet att engagera i introduktionspro- grammen för nyanlända ett brett nätverk av lokala, regionala och cent- rala aktörer, varav flertalet besitter omfattande kunskaper av tillväxtens och mångfaldens dynamik och drivkrafter. Utredningen anser att de regionala tillväxtavtalen kan utgöra ett nytt instrument för introduktion av nyanlända. Deras geografiska omfattning kan vara en del av ett län, ett län eller olika former av länsövergripande samarbete. Ett avtalssystem baserat på regional nivå kan motverka de samordningsproblem som uppstår mellan olika aktörer under introduk- tionstiden. De ger också förutsättningar för att öka den interkommunala samverkan när det gäller samordning, effektivisering och yrkesanpass- ning av språkundervisning. I samband med tillväxtavtalen har även regionala kompetensråd inrättats i varje län som ett led i arbetet med att förbättra samspelet mellan utbildning och arbetsmarknad. Utbildningsanordnarna och ansvariga för SFI kan i samverkan med de regionala kompetensråden bättre anpassa sitt utbildningsutbud till det regionala näringslivets och den regionala arbetsmarknadens behov. Detta skulle kunna minska det glapp som finns mellan SFI-systemet och arbetsmarknadspolitiken. Utredningens förslag till att knyta den kommunala introduktionen till de regionala tillväxtavtalen stämmer väl överens med de regionala valideringsorgan för validering av utländsk yrkeskompetens, som före- slås i betänkandet (SOU 1998:165). Betänkandet anser att personer med utländsk bakgrund besitter kompetenser som bör kunna bli en viktig del av de tillväxtåtgärder i samband med genomförandet av det regionala partnerskapet. I kontakterna med företrädare för arbetslivet har framkommit att man saknar ett system för värdering av yrkeskompetens. Mot denna bakgrund föreslås att ett valideringsorgan för kompetensutvärdering inrättas i varje län inom det regionala kompe- tensrådet. En sådan organisation bör kunna vara en naturlig del av de sysselsättnings- och tillväxtfrämjande åtgärder som vidtas i regionerna 104 Eget företagande i ett regionalpolitiskt perspektiv på initiativ av de regionala kompetensråden mot bakgrund av de regionala tillväxtavtalen. De regionala valideringsorganen skall byggas upp i länen enligt regeringens intentioner om ett väl utvecklat samspel mellan utbild- ningsväsende och arbetsmarknad i nya samverkansformer. Yrkeskom- petensen skall därför bedömas genom ett prov, där yrkeskunskapen och färdigheter som behövs i arbetslivet tydligt kan visas och dokumenteras. Validering av yrkeskompetensen får ingå i det av kommunerna anordnade introduktionsprogrammet för nyanlända invandrare. Betän- kandet (SOU:1998:165) delar in valideringsprocessen i tre nivåer: bedömning-validering-branschövning. Bedömningen avses ge deltagaren ledning för beslut om vad nästa steg skall kunna innebära – kompletterande utbildning eller direkt genomgång av kompetensprov för validering av yrkeskompetens. Den som fått sin yrkeskompetens validerad skall kunna gå ut på arbetsmarknaden antingen direkt eller via den tredje nivån, där vederbörande genomgår en branschövning för verksamhet inom branscher, yrken där en sådan fordras. Organisationen för validering av yrkeskompetens föreslås bestå av dels ett centralt valideringsorgan, dels ett regionalt. Det centrala organet skall bestå av en styrelse och branschnämnder. I styrelsen föreslås ingå i (LO), (), och med de till varje organisation hörande yrkesnämnderna samt Arbets- marknadsstyrelsen (AMS), , , Skol- verket och . Den myndighet som det cen- trala organet skall knytas till är AMS mot bakgrund av att myndigheten ingår i en central/regional organisation och den nya rollen som AMS förväntas få genom regeringens nya tillväxt- och sysselsättningspolitik. Utredningen anser att förslaget till regionala valideringsorgan för utländsk gymnasial yrkeskompetens utgör en ytterligare byggsten i för- slaget till att knyta den kommunala introduktionen till det regionala arbetet med tillväxtavtalen. Kompetensproven för validering av yrkes- kompetensen skall, enligt förslaget, kunna genomgås av alla vuxna oavsett nationalitet. En meritportfölj som på regional nivå dokumenterar och beskriver individens kunskaper och kompetenser oavsett bakgrund ligger helt i linje med den nya integrationspolitiken, enligt vilken arbetet med introduktion av nyanlända skall utformas så att den kan infogas i den generella samhällspolitiken. Eget företagande i ett regionalpolitiskt perspektiv 105 Utredningen har tidigare konstaterat att under en flyktings introduk- tionsperiod görs nästan inte några målmedvetna satsningar för att sti- mulera till egenföretagande som alternativ försörjningsstrategi. Detta beror dels på introduktionssystemens dominerande socialpolitiska profil i flertalet kommuner, dels på bristande samverkan mellan olika myndigheter och aktörer som förfogar över resurser för främjande av eget företagande i synnerhet och sysselsättning i allmänhet. Utredningen väljer att lägga fram tre förslag, som på olika sätt syftar till att främja egenförsörjning i allmänhet och eget företagande i syn- nerhet i ett tidigt stadium : Förslag 1: Se över ersättningssystemet för flyktingmottagande så att kommunernas arbete med introduktion av nyanlända tidigt knyts till de regionala tillväxtavtalen inom ramen för varje regions egna förutsätt- ningar för tillväxt. På så sätt kan kommunernas arbete med att stimu- lera nyanlända till egenförsörjning och eget företagande bättre anpassas till de skilda förutsättningar för näringsliv, arbetsmarknad och tillväxt som finns i varje län. Detta förutsätter att det administra- tiva ansvaret för ersättningarna till kommunerna förs över från Inte- grationsverket till länsstyrelserna så att medlen strategiskt kan fördelas till kommunernas introduktionsprogram för nyanlända inom ramen för samordning av de regionala tillväxtavtalen. I och med att länsstyrelserna förelås ta över det administrativa an- svaret med att ersätta kommunerna för deras introduktionsprogram för nyanlända bör kommunerna redovisa sina tillväxtstrategier för intro- duktion av nyanlända enligt följande principer: ·Kommunen ser inflyttning av nya invånare som en tillgång och be- tydande resurs för det lokala näringslivet och arbetar fram en egen tillväxtprofil med utgångspunkt i individens växtkraft och företagens behov, som delges som underlag för strategisk resursfördelning inom ramen för introduktion. ·Verka för att det lokala näringslivet uppmärksammar mångfalden i nyanländas kompetenser med utgångspunkt i de skilda förutsättningar för arbetsmarknad och tillväxt som finns i kommunen och regionen. ·Föra upp entreprenörskap bland nyanlända på den politiska dagord- ningen och göra upp strategier för att underlätta eget företagande bland nyanlända från ett kommunalt och regionalt perspektiv.