sou · GNB332 · 2000-01-01 00:00:00 — I UTVECKLINGSARBETE – SYD...................................................... Uppläggningen av kommitténs arbete .................................. Definitioner och avgränsningar............................................ Rättsområdets nuvarande roll i utvecklingssamarbetet....... De svenska aktörerna .......................................................... och humanitär rätt (RWI) ..................................................... Slutsatser och förslag........................................................... 6.2Strategin för utvecklingssamarbetet inom rättsområdet Regeringens ambitioner måste få ett tydligt genomslag ...... Organisation och resurser..................................................... 6.5.1 Arbetsformerna behöver utvecklas.......................... 6.5.2 Kompetensen och resurserna för analys, planering och uppföljning måste öka ...................... 6.5.3 Nya rutiner måste utvecklas för att hantera det II ÖKADE INSATSER KRÄVER EN STÖRRE RESURSBAS ................. Hur ser kompetenskraven ut?............................................... Slutsatser och förslag........................................................... Efterfrågan på svenska insatser............................................ Insatser för att förstärka resursbasen.................................... Hinder för en ökad resursbas................................................ KOSTNADSBERÄKNINGAR OCH ANDRA KONSEKVENS- Utredningens direktiv, Promemoria ............................... överlämnade kommittén ett delbetänkande (SOU 1998:86) avseende utvecklingssamarbetet inom rättsområdet i . I det slutbetänkande som föreligger har kommittén fullföljt sitt uppdrag genom att behandla utvecklingssamarbetet inom rättsområdet i övriga delar av världen. Dessutom behandlar slutbetänkandet den över- gripande frågan om hur biståndskompetensen skall kunna byggas upp hos den personal som engageras i utvecklingssamarbetet. Regeringen har i de bägge skrivelserna Demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbete (skr. 1997/98:76) och Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skr. 1997/98:89) utvecklat sin syn på hur arbetet med dessa frågor skall fördjupas. Skrivelserna behandlades av , varvid de lades till handlingarna. Av skrivelserna framgår att demokrati och mänskliga rättigheter skall bli ett mer centralt, tydligt och genomgående inslag i det svenska utvecklingssamarbetet. Främjandet av demokrati och mänskliga rättig- heter skall genomsyra samarbetet så att i princip alla svenska insatser, oavsett sakinnehåll, skall prövas utifrån hur de medverkar till att stärka demokratin och respekten för de mänskliga rättigheterna i samarbets- länderna. bör vi satsa mer resurser på att utveckla samarbetet med samarbetsländernas statliga institutioner. Regeringen pekar också särskilt ut rättsväsendet som ett av de prioriterade områdena i utveck- lingssamarbetet. Regeringen konstaterar därvid att det finns behov av att göra en systematisk analys av de erfarenheter som vunnits. Analysen skall sedan ligga till grund för utvecklingen av en framtida strategi för området. Regeringen ser vidare att metodiken för utveck- lingssamarbetet inom rättsområdet behöver utvecklas. Sidas totala budget för utvecklingssamarbete (exklusive ) uppgår till ca . De insatser som direkt berör demokrati och mänskliga rättigheter har uppgått till ca 600 miljoner , och de ökar successivt. Rätts- området svarar för en mindre del, kanske genomsnittligt , av dessa 600 miljoner. De svenska aktörerna är relativt få: , (), Riks- polisstyrelsen och . Dessa svarade för av samtliga svenska insatser på rättsområdet; den resterande delen av insatserna kanaliserades via internationella organisationer. Geografiskt är de svenska insatserna koncentrerade till ett tiotal samarbetsländer i , i södra samt i . Samarbetet med är det mest omfattande och svarar för ungefär en tredjedel av de totala insatserna. Andra länder med ett relativt stort samarbete är , , och / . Kommittén har i sitt arbete valt att gränsa av rättsområdet relativt snävt. Vi har koncentrerat oss på de insatser i den offentliga sektorn vars huvudsakliga syfte är att stärka rättsstatens funktioner. Detta inne- bär stöd till lagstiftningsprocessen och till de nationella institutionerna inom samarbetsländernas rättsväsende, dvs. justitie- och inrikes- ministerier, domstols-, åklagar- och polisväsende, kriminalvård, om- budsmannainstitutioner, juristutbildning och liknande centrala institu- tioner. För att öka de svenska insatsernas effektivitet är det, enligt kom- mitténs uppfattning, nödvändigt att utveckla den strategiska analysen av hur insatserna inom rättsområdet bör sättas in. Kommittén föreslår att Sida, som ett steg i en sådan strategiutveckling, tar initiativ till en diskussion med de aktörer som är engagerade i det svenska utveck- lingssamarbetet inom rättsområdet. För att få ett bra underlag för diskussionen bör Sida i samverkan med andra berörda se till att en sam- manställning görs av de internationella och svenska erfarenheter som vunnits samt skissa på tänkbara policymässiga och strategiska slutsatser. Regeringens ambitioner att lyfta fram demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbetet måste få ett tydligt genomslag. Kommittén föreslår därför att vi från svensk sida tar ytterligare initiativ till en diskussion specifikt inriktad på rättsområdet med de program- länder som bedöms ha intresse av detta. Enligt kommitténs bedömning ligger det närmast till hands att i första hand initiera diskussioner om ett fördjupat och mer omfattande samarbete i de länder där vi redan har etablerade relationer inom rättsområdet. Kommittén ser inte något behov av att förändra organisationen för utvecklingssamarbetet inom rättsområdet. Däremot behöver arbetsfor- merna förändras. Alla inblandade måste inse att det finns ett stort ömsesidigt beroende av varandras kompetens. Kommittén föreslår att Sida, såsom ansvarig myndighet, knyter till sig ett expertråd på fem-sex personer för att i organiserad form diskutera hur den svenska strategin och de svenska insatserna skall kunna vidareutvecklas och genomföras. För att kunna utveckla verksamheten i syfte att stärka olika rättsliga funktioner i ett land krävs att berörda svenska myndigheter ökar sin kompetens även för analys, planering och uppföljning. Kommittén be- dömer också att det vore en fördel om mer av resurserna i de enskilda projekten kan avsättas för analyser, kvalitetssäkring, planering och uppföljning. Kommittén föreslår att Sida och rättsväsendets myndigheter kommer överens om en mer ändamålsenlig form att hantera sina mellanhavanden exempelvis avseende kontroll och uppföljning, redo- visning, rapportering och revision samt principer för kostnadser- sättning. Detta gäller utvecklingssamarbetet såväl med länderna i som med utvecklingsländerna i syd. Ökade insatser kräver en större resursbas Den ökade tyngd som regeringen vill ge åt rättsområdet i det svenska utvecklingssamarbetet, såväl i som i utveck- lingsländerna i syd, kommer att leda till betydande volymökningar . En förutsättning för att åstadkomma detta är att den svenska resursbasen utvecklas och utökas. Kommittén bedömer att totalt 250-300 svenskar med anknytning till rättsområdet har varit engagerade i det bilaterala utvecklingssamarbetet . Kommitténs förslag syftar till att vi skall ha ökat denna resursbas med ytterligare ca 200 personer. Det är kommitténs bedömning att rättsväsendets myndigheter, under förutsättning att de får möjligheter till planering och förberedelser samt att de erhåller full kostnadstäckning för sitt arbete, kommer att klara en fördubbling av insatserna. Baserat på de erfarenheter som gjorts inom rättsområdet, andra biståndsområden och de krav som följer av regeringens nya inriktning av utvecklingssamarbetet inom området demokrati och mänskliga rättigheter, har kommittén sammanställt en kravprofil för den personal som skall medverka i utvecklingssamarbetet inom rättsområdet. Med ledning härav kan kommittén se behov av ett antal åtgärder. Kommittén föreslår att Sida och rättsväsendets myndigheter gemen- samt genomför utbildning för projektledare och fältpersonal. Utbild- ningen bör ske gemensamt för hela rättsväsendet eftersom integrationen är en viktig utgångspunkt. Om intresse finns, bör dessutom aktörerna utanför rättsväsendet beredas plats i utbildningen. Kommittén ser också ett behov av ett bredare erfarenhetsutbyte. Sida bör därför ta initiativ till att samla samtliga svenska aktörer och intressenter inom rättsområdet till ett endagsseminarium, åtminstone en gång . För att säkerställa att lämplig personal rekryteras till utvecklings- projekten bör urvalsmetoderna utvecklas i samarbete mellan rättsväsen- dets myndigheter och Sida. För att snabbare bredda resursbasen föreslår kommittén: Att rättsväsendet inför ett traineesystem där personal kan vara med för att se och lära av utvecklingssamarbete. Att de arbetslag som skall svara för insatserna skall vara allsidigt sammansatta för att ge möjligheter till en utveckling i arbetet. Kommittén vill särskilt peka på jämställdhetsaspekten när grupper- na formeras. Att Sida bekostar ett antal s.k. JPO (Junior Professional Officers) inom rättsområdet. Rättsväsendets myndigheter bör i samarbete med Sida inventera tillgången på lämpliga personer och uppdrag. För att kunna lösgöra kunnig personal för utvecklingssamarbete måste myndigheternas ledningar aktivt arbeta med att undanröja hinder i den egna organisationen. Den personal som tjänstgör utomlands tillför myndigheterna en internationell erfarenhet som är nyttig i många olika sammanhang. Därför är det av yttersta vikt att myndigheterna tydligt visar att en utlandstjänstgöring i sig är en merit som gör individen mer användbar och främjar karriären. Kostnaderna för den ökade volymen av insatser inom rättsområdet är enligt kommitténs bedömning redan förutsedda i de medel som avsatts för bilateralt utvecklingssamarbete. För att kunna genomföra den ökning av insatserna som regeringen vill åstadkomma har kommittén presenterat ett antal förslag till kom- petens- och kapacitetsuppbyggnad. Totalt rör det sig enligt kommitténs bedömning om en kostnad på . Enligt kommitténs uppfattning är det rimligt att dessa kostnader täcks av biståndsmedel och tas inom den ram som redan är avsatt för bilateralt utvecklingssamarbete. In 1998 the Commission presented an interim report (SOU 1998:86) on development cooperation in the judicial sector in Central and Eastern Europe. In this final report the Commission has, in accordance with its terms of reference, completed its task by dealing with development cooperation in the judicial sector in other parts of the world. This report also deals with the general question of how to build up the necessary capacity among the staff who are engaged in development cooperation. Development cooperation in the southern hemisphere In its communications Democracy and Human Rights in International Development Cooperation (Comm. 1997/98:76) and Human Rights in Foreign Policy (Comm. 1997/98:89) the Government set forth a new, deeper approach to these issues. The communications were debated in Parliament in the spring of 1998 and were filed. According to these communications, democracy and human rights must be a more central, conspicuous and consistent element of development cooperation. The promotion of democracy and human rights must lie at the heart of this cooperation so that, basically, all measures, regardless of their content, are assessed in the light of whether or not they help to strengthen democracy and promote respect for human rights in our cooperation partners. In future we should allocate more resources to developing our cooperation with our partners central government bodies. The Government also singles out the judicial system as a priority area for development cooperation. It states that a systematic analysis needs to be made of the experience that has been gained so far. This analysis should be used as a point of departure for development of a future strategy in this area. Furthermore, the Government considers it necessary to develop methodologies for development cooperation in the judicial sector. The annual development cooperation budget administered by the (Sida) totals about billion. During the 1990s, about million per year has been allocated to programmes directly related to the promotion of democracy and human rights, and these programmes are expanding steadily. The judicial sector accounts for a rather small proportion, probably about ten percent on average during this decade, of this allocation. Relatively few Swedish organizations have been involved so far: , (), the National . In 1997 they accounted for of all operations in this field, the remainder being channelled through international organizations. Geographically, concentrates on about ten countries in Central , Southern and Southeast . Our cooperation with South is the most extensive and accounts for about one- third of the total. , , and the /are other major cooperation partners. The Commission has chozen a rather strict definition of the judicial sector. It has concentrated on programmes in the public sector whose main purpose was to strengthen the rule of law. This includes support for the legislative processes and national institutions in the partners judicial systems, i.e. the ministries of and the interior, the judiciary, the public prosecution and authorities, the correctional services, the ombudsman institutions, law studies and similar core institutions. In order to increase the effectiveness of development cooperation it is necessary, in the Commissions view, to develop our strategic analysis of ways of delivering assistance in the judicial sector. The Commission proposes that, as a step towards developing such a strategy, Sida should initiate a dialogue with the organizations involved in development cooperation in the judicial sector. In order to provide an appropriate starting-point for this dialogue, Sida should in cooperation with the organizations involved commission a report on international and Swedish experience to date and suggest possible policy and strategic conclusions. The Governments new focus on democracy and human rights in development cooperation must be implemented in practice. The Commission therefore proposes that should take further initiatives with a view to establishing a dialogue focusing on the judicial sector with interested programme countries. In the Commissions view, the most feasible course would be to initiate a dialogue, in particular, on deeper and wider cooperation in the countries with which has already established judicial cooperation. The Commission sees no need to change the development cooperation organization in the judicial sector. But there is a need to change the working arrangements in this area. All the parties involved must realize how dependent they are on one others competence. The Commission proposes that Sida, as the responsible agency, set up an advisory commission consisting of five or six experts to conduct a structured discussion on ways and means of further developing and implementing contribution. To improve and broaden activities in order to strengthen the judicial functions of our partners, the agencies involved must enhance their skills also with regard to analysis, planning and evaluation. The Commission also considers it desirable to use more of the resources allocated to individual projects for analyses, quality , planning and evaluation. The Commission proposes that Sida and the judicial authorities agree on more appropriate arrangements for organizing their collaboration, for example as regards controls, accounting, reporting and auditing, as well as cost reimbursement arrangements. This applies both to cooperation with Central and Eastern Europe and with developing countries in the southern hemisphere. Expanded operations call for a larger resource base As a result of the increased emphasis on judicial matters proposed by the Government in development cooperation with Central and Eastern Europe and developing countries in the southern hemisphere, the volume of activity will increase substantially in the coming years. This will make it necessary to develop and expand resource base. The Commission estimates that a total of 250-300 Swedes working in the judicial sector have been involved in bilateral development cooperation in recent years. The Commission proposes to increase this resource base by about 200 staff within the next year or two. The Commission estimates that, provided that they have sufficient scope for planning and preparation and receive full cost reimbursement, the judicial authorities should be able to double their input. On the basis of the experience of development cooperation in the judicial and other sectors, the Commission has, in the light of the demands made by the Governments new focus on democracy and human rights in development cooperation, prepared a requirement profile for the staff who will be engaged in development cooperation in the judicial sector. It will be necessary to take a number of measures. The Commission proposes that Sida and the judicial authorities implement a programme of training for project managers and field personnel. Training should be provided for personnel in all judicial sectors, since integration is an essential aspect. If there is sufficient interest, training should also be made available for personnel in other sectors. There is also a need of broader exchanges of experience. Sida should therefore arrange a one-day seminar at least once a year for all the Swedish interested parties in the judicial sector. In order to ensure that suitable personnel are recruited for the development projects, selection methods should be developed in cooperation between the judicial authorities and Sida. In order to broaden the resource base at a faster pace, the Commission proposes: that the judicial system establish trainee arrangements to give personnel the opportunity of development cooperation experience that the teams in the field represent a broad range of competence so as to promote the transfer of knowledge and skills; gender equality should be one criterion when the teams are selected that Sida should sponsor a number of Junior Professional Officers (JPOs) in the judicial sector. The judicial authorities should, in cooperation with Sida, investigate the potential recruitment base. In order to facilitate the release of qualified personnel for development cooperation duties, the authorities concerned must make every effort to eliminate obstacles in their own organizations. Personnel who serve abroad will contribute international experience that will be valuable to the authorities in many ways. It is therefore essential that the authorities make it clear that foreign service is a useful qualification that enhances the individuals career . The cost of expanding contribution in the judicial sector has, in the Commissions opinion, already been allowed for in the allocation of funds for bilateral development cooperation. The Commission presents several proposals concerning training and capacity in order to implement the expansion proposed by the Government. It estimates the total cost of these measures at million in the next two years. The most reasonable course would be to defray these costs via the appropriation for bilateral cooperation in the development cooperation budget. I Utvecklingssamarbete – Syd Vid regeringssammanträdet bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en kommitté med uppdrag att samråda i frågor om utvecklingssamarbete inom rättsområdet. Av direktiven framgick att kommittén skulle ha till uppgift att: fungera som ett forum för samråd och utbyte av information och erfarenheter vad avser rättsbiståndsinsatser, utforma förslag till och finna former för uppbyggandet av bistånds- kompetens hos den personal som engageras i rättsbiståndsinsatser, knyta till sig och finna lämpliga samarbetsformer med andra intres- senter i som också är involverade i rättsbiståndsprojekt eller liknande insatser, genomföra en kartläggning av det samlade svenska rättsbiståndet, även i det löpande arbetet lägga fram förslag till förändringar för att ytterligare förstärka roll och kompetens inom rättsbiståndet för beredning i vanlig ordning inom berörda myndigheter och rege- ringskansliet, kartlägga och öka kännedomen om biståndsfinansiering från andra möjliga finansiärer än de svenska, verksamhet lämna en delrapport om kommitténs verk- samhet, , grundat på de erfarenheter man gjort av kommitténs löpande arbete, lägga ett förslag till en långsiktig lösning på organi- sationen vad avser utbyte av information, samråd, erfarenhetsåter- , kompetensutveckling samt förslag till hur en fortsatt sam- rådsverksamhet skall finansieras. 1.2Uppläggningen av kommitténs arbete antog regeringens förslag till nytt samarbets- program för utvecklingssamarbetet med (prop. 1997/98:70, bet 1997/98:UU12, rskr 1997/98:244). Enligt det nya programmet, som avser , skall de svenska insatserna inriktas på att underlätta den förestående EU-utvidgningen och särskilt bidra till att , , och blir medlemmar i . Dessutom skall och integreras närmare i de europeiska samarbetsstrukturerna. Mot bakgrund av innehållet i det nya samarbetsprogrammet var det angeläget att skyndsamt öka de svenska insatserna på rättsområdet. I samråd med beslutade kommittén därför att koncentrera sitt arbete till insatserna i , och ett delbetänkande avseende detta område överlämnades (SOU 1998:86). I det slutbetänkande som föreligger har kommittén fullföljt sitt uppdrag genom att behandla utvecklingssamarbetet inom rättsområdet i övriga delar av världen. Dessutom behandlar slutbetänkandet den övergripande frågan om hur biståndskompetensen skall kunna byggas upp hos den personal som engageras i utvecklingssamarbetet. Demokrati och mänskliga rättigheter skall ges en ökad tyngd i det svenska utvecklingssamarbetet. Regeringen har i de bägge skrivelserna Demokrati och mänskliga rättigheter i utveck- lingssamarbete (skr. 1997/98:76, bet 1997/98:UU15, Rskr 1997:98:281) och Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skr. 1997/98:89, bet 1997/98:UU17, Rskr 1997/98:282) utvecklat sin syn på hur arbetet med dessa frågor skall fördjupas. Skrivelserna som behandlades av har varit det viktigaste underlaget för kommitténs arbete. Kommittén har i sitt arbete också tagit del av den särskilde utredarens (Fö 1997:03) arbete att se över civil och militär utbildning inför fredsfrämjande och humanitära insatser samt det sk. som drivs under ledning av Sida. Detta projekt syftar till att skapa förutsättningar för en ökad svensk resursbas för insatser inom området demokrati och mänskliga rättigheter. Kommittén har under arbetets gång haft kontakter med andra svenska aktörer inom rättsområdet. , i början och slutet av kommitténs arbete, har , de juridiska institutionerna vid och samt inbjudits till möten och diskussioner med kommittén. Dessa diskussioner har gett värdefulla bidrag till kom- mitténs arbete. Som framgår av direktiven är kommitténs uppdrag att presentera förslag till hur det svenska rättsbiståndet skall kunna utvecklas. Kommittén har konstaterat att språkbruket har förändrats kommittén arbetat och att bistånd som begrepp i allt större utsträckning har ersatts av den numera vedertagna termen utvecklingssamarbete. Vi har därför genomgående i betänkandet använt oss av begreppet utveck- lingssamarbete inom rättsområdet i stället för och som en synonym till rättsbistånd. Redan på ett tidigt stadium kunde kommittén konstatera att det saknas vedertagna definitioner av vilka insatser som skall hänföras till rättsområdet. Vill man ge begreppet en mycket vid tolkning kan man hävda att alla insatser som på något sätt behandlar lagstiftningsfrågor och regeltillämpning kan hänföras hit.