sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Principen anger också att det är statsmakterna som anger intentio- nerna när det gäller våra underrättelseorgans samarbete med andra länders underrättelsetjänster. Detta är också något som har sin förank- ring i vårt konstitutionella system. Slutligen bör det tilläggas att det i begreppet vårt lands behov och prioriteringar också får anses ligga att uppfylla den demokratiska rättsstatens krav som ju kommer till uttryck i vår konstitution. Detta markerar vikten av att svensk underrättelsetjänsts verksamhet bedrivs i enlighet med kravet i 1 kap. 1 § regeringsformen om att all offentlig makt utövas under lagarna. Kommittén anser att det i enlighet med vad som anförts i det före- gående beträffande denna grundprincip bör ske en revision bestående i dels att även de försvarspolitiska intentionerna uttryckligen nämns, dels att en omkastning sker av den andra och tredje meningen, dels ock att en förtydligande utbyggnad av den tredje satsen görs för att uppnå en vid tolkning av vad som omfattas av uttrycket våra egna behov och prioriteringar. Den första grundprincipen föreslås lyda på följande sätt: Underrättelseverksamheten skall bedrivas i enlighet med statsmakternas utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska in- tentioner. Verksamheten får styras endast av våra egna behov och prioriteringar. Härvid skall dock även hänsyn tas till den ökade vikt som statsmakterna fäster vid det internationella sä- kerhetssamarbetet i form av stöd till och deltagande i interna- Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper 215 fredsfrämjande och humanitära insatser och de sär- skilda krav på underrättelseverksamheten som detta ställer. 6.3Den militära underrättelseverksamheten avser landets yttre säkerhet I regleringsbrevet för totalförsvaret för anges i denna del: Den militära underrättelseverksamheten får uteslutande avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet och den får inte vara inriktad på uppgifter som ligger inom ramen för polisens brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. Bland de allmänna krav, som det har ansetts böra ställas på militära underrättelsetjänsten, är att inhämtningen av information skall avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet (se bl.a. bet. FöU 1973:25 s. 11). Innebörden av detta är att underrättelsetjänsten i sin verksamhet har att utgå från att den endast får inhämta, bearbeta och lagra sådan information som är klart ägnad att öka eller befästa vår kunskap om andra länder i sådana avseenden som har betydelse för vårt lands yttre säkerhet (se bl.a. prop. 1975/76:189 s. 87 f.). Ett avsteg från denna princip har ansetts tillåtet endast om ett underrättel- seorgans eget säkerhetsskydd berörs. En förutsättning för detta bör dock vara att informationen i fråga inte kan hanteras inom ramen för den verksamhet, som bedrivs av säkerhetspolisen eller av den militära säkerhetstjänsten (jfr SOU 1976:19 s.104). Frågor, som berör landets inre säkerhet, faller sålunda med nämn- da utgångspunkter inom den polisiära eller militära säkerhetstjänstens verksamhetsområde och den militära underrättelseverksamheten får enligt gällande grundläggande principer inte vara inriktad på uppgif- ter, som ankommer på polisen (jfr bl.a. bet. KU 1987/88:40 s. 191). Gränsdragningen mellan underrättelsetjänstens och säkerhetstjänster- nas verksamhetsområden kan emellertid i vissa lägen bli svår. Någon absolut och skarp gräns mellan verksamhetsområdena har inte ansetts vara möjlig att dra och ytterst har underrättelsetjänstens syften ansetts få bli avgörande. (Se bl.a. prop. 1975/76:189 s. Mot bakgrund av att den militära underrättelseverksamheten ut- tryckligen endast får avse underrättelser av betydelse för landets yttre säkerhet har det ansetts gälla som självfallet att uppgifter, som saknar betydelse i detta hänseende, inte skall hämtas in. Om sådant material ändå har kommit in till underrättelsetjänsten, bör det därför förstöras, om det kan ske med hänsyn till gällande bestämmelser om arkivering. 216 Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper Om informationen har ett sådant innehåll, att den bör komma till sä- kerhetstjänsternas kännedom, har det dock ansetts lämpligt att materi- alet överlämnas dit. (Jfr prop.1975/76:189 s. 92 samt KU 1987/88 s. 47 ff. och 191 ff.) Här uttrycks alltså en viktig princip om kompetensfördelningen mellan olika samhällsfunktioner. Kommittén vill tillägga att det finns ett visst utrymme för underrättelsetjänsten att också överlämna mate- rial till den öppna polisen och instämmer i övrigt i vad som anförts om hur material som inte rör landets yttre säkerhet bör behandlas. Den militära underrättelsetjänsten är avsedd att ge ett stöd åt vårt lands utrikes- och säkerhetspolitik såvitt gäller hot mot landets yttre säkerhet. Ramarna för detta begrepp får emellertid numera uppfattas något vidare . Däri infattas även hot och risker för svensk personal i fredsbeva- rande och humanitära insatser. Denna personal gör en insats inom ramen för intentioner i fråga om det internationella säker- hetssamarbetet och är därmed verksam med uppgifter som gagnar vårt lands säkerhetspolitik. Även en arbetsfördelning på underrättel- seområdet mellan de deltagande staterna i en sådan operation måste enligt kommitténs mening anses förenlig med vårt lands säkerhetspo- litiska intentioner. Underrättelsetjänsten får härmed uppgifter, som kan avse förhållanden som inte direkt rör vårt lands yttre säkerhet. Vidare tillkommer att till frågan om vårt lands yttre säkerhet också måste föras vissa nya former av hot och risker utanför vårt lands gränser. Den militära underrättelsetjänsten kan här komma att få ett allt viktigare verksamhetsområde. En vidgad syn på vad som innefattas i hot mot landets yttre säker- het gör att den militära underrättelsetjänstens kontaktyta med andra myndigheter, inte minst de polisiära, ökar. Här finns också viktiga samarbetsuppgifter när det gäller informationsutbyte – efter principen om att myndigheterna skall räcka varandra handen inom ramen för ett lagligt informationsutbyte – men också efter särskilda beslut för viss gemensam samverkan i projektliknande former, såsom nu sker t.ex. i fråga om spridning av massförstörelsevapen. I samband med den utveckling som här beskrivits är det vidare viktigt att markera skillnaden mellan frågor om landets yttre säkerhet, där den militära underrättelsetjänsten har en central roll och landets inre säkerhet som är ett polisiärt ansvarsområde och där också den militära säkerhetstjänsten har uppgifter inom Försvarsmakten. Det finns uttryckliga regler om kompetensområden för olika myndigheter och om polisiära undersökningsförfaranden i svenska lagar och andra författningar. Den militära underrättelsetjänsten och säkerhetstjänsten har emellertid båda funktioner inom Försvarsmakten. Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper 217 underrättelseutrednings betänkande (SOU 1976:19) re- dogjordes för säkerhetstjänsten och för behovet av säkerhetsskydd inom underrättelsetjänsten (s. 83 ff.) Utredningen anförde att under- rättelsetjänst och säkerhetstjänst inte nödvändigtvis måste vara orga- nisatoriskt sammanknutna (s. 125). Den menade att från underrättel- setjänstens synpunkt en åtskillnad kunde erbjuda vissa fördelar genom att ledningsresurserna blev mindre splittrade men att å andra sidan behovet av säkerhetsunderrättelser var en faktor som talade för ett visst organisatoriskt samband. Vår kommitté har inte till uppgift att utreda den militära säkerhet- stjänsten. Vi anser dock att från underrättelsetjänstperspektiv finns goda skäl som talar för att det för framtiden görs en tydlig boskillnad mellan militär underrättelsetjänst och militär säkerhetstjänst. Den mi- litära underrättelsetjänsten måste naturligtvis ha uppgifter som rör den egna verksamhetens säkerhet. Det gäller för övrigt i all myndighets- verksamhet. Säkerhetstjänstens perspektiv på denna fråga har vi dock inte haft i uppgift att anlägga. Vi vill föreslå att det övervägs att när- mare utreda denna fråga särskilt. En annan gränsdragningsfråga som här bör beröras gäller det för- hållandet att FRA, som inte enbart bedriver militär underrättelsetjänst utan även har andra uppgifter bl.a. som ett regeringens utrikes- och säkerhetspolitiska civila inhämtningsorgan, också kan ges särskilda uppdrag att med sin tekniska expertis lämna stöd för annan myndig- hetsverksamhet än sådan som rör yttre hot. I den delen omfattas inte FRA av den här behandlade grundprincipen. Kommittén föreslår att denna andra grundprincip justeras så att ramen för verksamheten vidgas något med hänsyn till den militära underrättelsetjänstens uppgifter i fråga om svenskt deltagande i inter- nationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Att den militära underrättelsetjänsten inte har att syssla med polisiära uppgifter följer redan av lagstiftningen på området. Genom att här använda uttrycket inte ha en egen inriktning på underrättelser är avsikten att ge det nödvändiga utrymmet för sådan samverkan som berörts i det föregå- ende. Grundprincipen bör härmed formuleras om enligt följande: Den militära underrättelseverksamheten får uteslutande avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet och för det internationella säkerhetssamarbetet i form av svenskt stöd till och deltagande i internationella fredsfrämjande och humani- tära insatser. Den får inte ha en egen inriktning på underrättel- ser som ligger inom ramen för polisens brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. 218 Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper 6.4Underrättelseverksamheten skall styras av landets egna behov I regleringsbrevet för totalförsvaret för anges i denna del: Underrättelse- och säkerhetstjänsten får inte bedriva verk- samhet på uppdrag av någon annan stat eller låta andra staters intressen gå före våra egna. Det har framhållits som en självklar grundläggande princip att den militära underrättelsetjänsten endast skall styras med ledning av den samlade svenska säkerhetspolitikens behov och krav. Verksamheten får därmed inte bedrivas på det sättet att andra underrättelser hämtas in än sådana, som statsmakterna och det svenska försvaret har behov av för egen del. Inte heller får underrättelseorganen låta andra staters intressen gå före det egna landets i det som eljest anges som för lan- det nyttiga informationsutbytet med utländska underrättelsetjänster. (Jfr bl.a. bet.1990/91:KU30 s. Det har inte ansetts strida mot den svenska alliansfriheten och strävandena att bygga upp en oberoende nationell underrättelsekapa- citet att ett underrättelseutbyte upprätthålls med andra länders under- rättelsetjänster. Tvärtom har utbytet betraktats som en naturlig och nödvändig del av underrättelsetjänstens arbete med att ge stöd åt lan- dets samlade säkerhetspolitik (se bl.a. bet. 1990/91:KU30 s. 36). Det har också i olika försvarsbeslut, inte minst , förut- satts och framhållits att ett sådant informationsutbyte måste före- komma. Sålunda anfördes beslut (se prop.1975/76:189 s. 90) att ett samarbete med utländska underrättel- seorganisationer var nödvändigt för en så jämförelsevis liten under- rättelsetjänst som den svenska. Det påpekades: Genom samarbetet får vi del av information som kräver sådana särskilda resurser m.m. som vi saknar. I det nyssnämnda regleringsbrevet anges också att ett utbyte av information med vissa utländska underrättelseorganisationer är nödvändigt av detta skäl. har betydelsen av samverkan och informationsut- bytet med andra länders underrättelseorgan betonats allt mer. Till- komsten av nya hot och risker har medför ett nytt inslag i vår säker- hetspolitik och därmed ett ökat behov av samverkan mellan svensk och utländsk underrättelsetjänst. Det bör här vara möjligt för stats- makterna att i syfte att möta sådana hot och risker ingå avtal eller på annat sätt samverka med andra stater genom utbyte av underrättelse- information. Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper 219 Utbytet ger uppenbara fördelar i olika delar av underrättelsepro- cessen. Sålunda ger det inte bara möjligheter till ett bredare inhämt- ningsmaterial, utan även fördelar genom tillgång till en jämförande analys och värdering framför allt i det mer långsiktiga och svårbe- dömbara perspektivet. Informationsutbytet tar således sikte inte bara på en utväxling av underrättelsemässigt råmaterial, utan även av bearbetat informationsmaterial. Samverkan och informationsutbyte kan även ske genom diskussioner vid möten etc. Informationsutbytet, som även i andra länder betraktas som en allt viktigare funktion och som intensifieras, skall således enligt gällande grundläggande principer endast ske under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret och lämnade uppgifter får självfallet inte vara till skada för svenska intressen. In- formationsutbytet väcker frågan om underrättelseinhämtningen skall styras av landets egna direkta behov eller om behovet endast behöver vara indirekt i syfte att skaffa ett för utbyte tillräckligt intressant och kvalitetsmässigt gott bytesmaterial. Ytterst väcks frågan om en över- enskommelse mellan bytespartner om en specialisering eller arbets- fördelning inom en viss inhämtningssfär - geografiskt, tekniskt eller annan. Frågan aktualiseras inte minst i samband med det internatio- nella säkerhetssamarbetet och har i dessa sammanhang för svensk del lett även till formaliserade överenskommelser i detta hänseende. Utbytet av information om förhållanden i vår omvärld kan, enligt vad som har uttalats i olika sammanhang, i och för sig omfatta den militära underrättelsetjänstens samtliga delar. Det har emellertid där- vid framhållits att underrättelseutbytet skall ske på bilateral basis. Det har betonats att begränsningen till den bilaterala ramen är av särskild vikt. Vidare har det framhållits att underrättelseutbytet måste ske inom ramen för riktlinjer som försvarsministern har ansvaret för och som förankras i regeringen. (Se bl.a. bet. 1990/91:KU30 s. 309 och 317.) Kommittén anser att denna avgränsning till bilateralt underrättel- seutbyte är för snäv. Det gäller särskilt i det internationella säkerhets- samarbetet och på området för nya hot och risker. Avgränsningen framstår inte längre som hållbar och bör lämpligen hävas. finns också överenskommelser mellan , och om underrättelsesamarbete i den internationella fredsstyrkan i Bosni- en. bör vidare för framtiden ha en öppen hållning till ytterliga- re sådant samarbete på annan än bilateral bas. Denna tredje princip får ses som självklar sedd från konstitutionell synpunkt. Svensk myndighet är till för att gagna svenskt intresse och inte något annat. Frågan om innebörden av vårt eget lands intresse, behov och prioriteringar har i det föregående även behandlats under 220 Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper den första och den andra grundprincipen. För kommittén framstår det även här som viktigt att understryka att en alltför snäv syn på inne- börden av "vårt eget lands intresse inte bör anläggas. Det ligger ett värde i sig med ett vidgat utbyte av underrättelseinformation mellan staterna. Häri kan också ligga ett intresse av viss specialisering och fördelning av arbetsuppgifterna bl.a. på sätt som sker enligt de nyss- nämnda överenskommelserna. Den här uttryckta principen bör inte tolkas som ett hinder mot sådana samverkansformer. Det bör dock erinras om att detta är frågor som närmast faller under den första grundprincipen, dvs. det är statsmakterna som i sådana här avseenden lägger fast intentionerna, inte underrättelseorganen själva. Kommittén förslår att man här dels för in uttrycket endast vårt lands säkerhetspolitiska intressen för att ge ett vidgat utrymme för nya samarbetsformer och för att erhålla kongruens med den första och den andra grundprincipen, dels tar bort säkerhetstjänsten ur samman- hanget. Grundprincipen bör därmed lyda enligt följande. Underrättelsetjänsten skall tjäna endast vårt lands säkerhets- politiska intressen och får därmed inte bedriva verksamhet på uppdrag av någon annan stat eller låta andra staters intressen gå före våra egna. 6.5Högsta statsledningens ansvar för utlandssamarbetet I regleringsbrevet för totalförsvaret för anges i denna del: Utbyte av information med utländska underrättelse- och sä- kerhetstjänster får ske endast under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret samt att av oss lämnade uppgifter inte är till skada för svenska intressen. I sammanhanget bör erinras om den begränsning i fråga om utlämnande av uppgifter som den svenska sekre- tesslagstiftningen innebär. Principiella ställningstaganden rörande arten och omfattningen av un- derrättelseutbytet med utländska underrättelseorganisationer träffas av ÖB respektive chefen för efter underrättelse till regeringen genom försvarsministern. Enligt de redovisade grundprinciperna, som har ansetts bör gälla för underrättelseverksamheten, skall infor- mationsutbytet ske inom ramen för riktlinjer, som försvarsministern har ansvaret för och som förankras i regeringen. Konstitutionsut- skottet har tidigare, , särskilt fäst sig vid att frågor om under- Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper 221 rättelsesamarbete underställdes (utskottets kurs.) regeringen (försvarsministern) och påpekat att beslut om underrättelseorganens samarbete eller underrättelseutbyte med andra länders underrättelse- organ inte fattas av regeringen vid regeringssammanträde utan skedde mer eller mindre informellt och enbart på försvarsministerns ansvar. Denna ordning för beslut om utlandssamarbetet stod enligt utskottet inte i överensstämmelse med huvudbestämmelserna i 7 kap. 3 § rege- ringsformen, som föreskriver att regeringsärenden skall avgöras av regeringen vid regeringssammanträde i ett kollektivt beslutsfattande. Utskottet erinrade också om bl.a. underrättelseskyldigheten i förhål- landet till utrikesministern enligt 10 kap. 8 § regeringsformen. (Se bl.a. bet. 1990/91:KU30 s. 36 f.) Huvudregeln är alltså att ett rege- ringsärende, som berör Försvarsmakten eller totalförsvaret, skall av- göras i samma former som andra regeringsärenden. I det föregående, avsnitt 5, har redogjorts närmare för detta samt för den s.k. komman- domålslagen och dess tillämpningsområde. ställde sig i sitt nämnda uttalande bakom FUN:s synpunkter om att det bör övervägas att i formellt hänseende utforma riktlinjerna för internationellt utbyte av information inom un- derrättelseverksamheten på annat sätt. Riktlinjerna är emellertid i detta avseende nu oförändrade. Det bör här först nämnas att det i 10 kap. regeringsformen finns bestämmelser om formerna för ingående av överenskommelser med annan stat eller mellanfolklig organisation (se för en översikt om detta bet. 1988/89:KU30 s. 19 ff.). Dessa bestämmelser anger bl.a. under vilka förutsättningar regeringen och efter dess uppdrag förvaltning- smyndighet får ingå för riket bindande överenskommelse eller ensidi- ga åtaganden. Sådana former av överenskommelser kan givetvis inte ingås formlöst utan de fordrar formella beslut. Avtalen kan vara hem- liga. Det är regeringen som för svensk del fattat beslut om detta. För- svarsministern kan själv genom något eget beslut inte binda vid en sådan överenskommelse, än mindre kan en myndighet verksam på underrättelseområdet göra det. Enligt regeringsformen är det dock möjligt för regeringen att upp- dra åt en förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskom- melse (10 kap. 3 § regeringsformen). Ett sådant bemyndigande kan avse en viss fråga eller ett visst slag av frågor. Exempel från under- rättelseområdet på sådana överenskommelser är de nämnda, som har ingåtts mellan , och om underrättelse- samarbetet inom fredsstyrkan i Bosnien. Det ligger dock i sakens na- tur att utrymmet för att ge myndigheterna sådana bemyndiganden så- vitt avser underrättelseområdet inte är alltför omfattande. 222 Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper Den praxis som tillämpats får enligt kommitténs bedömning anses ha utgått från att det i fråga om svensk underrättelseutbyte med annan stats underrättelsetjänst inte rör sig vare sig om bindande över- enskommelser eller om ensidiga åtaganden från svensk sida. Det får i stället anses vara fråga om något annat än formella överenskommel- ser. Det kan exempelvis vara fråga om ett löpande utbyte av informa- tion tills vidare, vilket inte är bindande utan kan avbrytas av endera parten, när det ligger i respektive parts nationella intresse att göra så. Man skulle kunna uttrycka saken så att denna samarbetsform närmast kan sägas bygga på en ordning med ett utbyte under ömsesidig för- ståelse. Så länge svensk myndighet i ett utbyte med sådana begräns- ningar iakttar gällande svensk lag och inte mötts av erinringar av för- svarsministern när denne underrättats om saken bör åtgärderna med detta synsätt kunna anses falla inom svensk underrättelsemyndighets befogenheter. På vissa områden finns internationella överenskommelser som be- rör utrymmet för informationsutbyte. Men allmänt sett kan svensk myndighet ta emot information från annan stat och behandla den i en- ligt med svensk lag utan att detta behöver vara formellt överenskom- met och särskilt författningsreglerat. På motsvarande sätt är det sekretesslagen (1980:100) och perso- nuppgiftslagen (1998:204) som reglerar i vilken utsträckning uppgif- ter får lämnas från svensk myndighet till utländsk myndighet. Perso- nuppgiftslagens utformning medför här att det får antas att regering- en, med stöd av 2 § denna lag, avser att genom förordning meddela särskilda föreskrifter i denna fråga. Utbyte av information blir med ett sådant synsätt i grunden att se främst som en tillämpningsfråga där myndigheterna själva lämnar ut uppgifter till annan stat under förutsättningarna enligt sekretesslagen och andra författningar. och regeringen kommer därmed med sitt ansvar i författningsfrågor att lägga fast ramarna för ett så- dant informationsutbyte. Regeringens roll kan dock på grund av per- sonuppgiftslagen med dess vida tillämpningsområde förväntas kom- ma att bli mera ingående än när det gäller detta informationsut- byte. Men även sett på detta vis får det här enligt kommittén mening rent faktiskt anses röra sig om ett område där det förekommer sådana betydelsefulla utlandskontakter som myndigheterna skall hålla utri- kesministern underrättad om enligt bestämmelsen i 10 kap. 8 § rege- ringsformen. Eftersom det här är fråga om försvarets myndigheter måste naturligtvis också försvarsministern, som , informeras om det. Eftersom saken har en viktig anknytning till svensk säker- hetspolitik måste myndigheterna givetvis vara lyhörda för dessa stats- Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper 223 råds synpunkter på saken. Det skulle här kunna sägas vara fråga om sådana informella kontakter där berörda statsråd i praktiken har en vetorätt. Sedan blir det dessa statsråds sak att hålla statsministern in- formellt orienterad i frågan. Sådan information går också till FUN som har till uppgift att ha insyn i verksamheten. Eftersom det med en sådan ordning inte förekommer några egentliga regeringsbeslut ges inte heller någon formell utgångspunkt för att utöva sin kontrollmakt. Men detta utskott har ju tidigare i praktiken funnit anledning att uppmärksamma denna frågeställning och kan tän- kas vid behov göra så även . JO och JK kan också utöva kontroll över vad försvarsmyndigheterna i denna del är verksamma med. Den erinran som i den fjärde grundprincipen har tagits in om den svenska sekretesslagstiftningen bör ses mot den här behandlade bak- grunden. Det är här bestämmelsen i 1 kap. 3 § tredje stycket sekre- tesslagen som är av särskilt intresse. Någon på offentlighetsprincipen grundad rätt för utländsk myndighet att få ut handlingar från svenska myndigheter finns inte.