sou · GNB35 · 2000-01-01 00:00:00 — I andra fall kan den dock knappast motiveras av andra skäl än att verksamheten beräknas bli vinstgivande för komm u- nen. Den skulle i det sistnämnda fallet strida mot förbudet i komm u- nallagen mot spekulativa företag, dvs. att en kommun inte får inlåta sig på företag som har till huvudsakligt syfte att ge kommunen ekonomisk vinst. Detta är en grundläggande kompetensregel vad gäller näringsverksamhet. Även andra typer av begränsningar i undantagets omfattning är principiellt möjliga, men det finns alltid en risk att de blir alltför snäva och förhindrar en rationell värmeutbyggnad. Bortsett från begreppet geografisk närhet föreslår vi därför ingen begränsning av den tillåtna värmeverksamheten utanför den egna kommunen. Det är främst en uppgift för de kommunala huvudmännen att tillse att verksamheten utanför den egna kommunen inte blir så omfattande att den strider mot kommunens intressen. Undantaget från likställighets- och självkostnadsprinciperna för ko m- munala fjärrvärmeföretag gäller (med vissa undantag) under förutsät t- ning att verksamheten bedrivs i ett sådant företag – i praktiken vanligen ett aktiebolag – som avses i 3 kap. 16–18 §§ kommunallagen. Motivet till dessa bestämmelser är bl.a. att en verksamhet som bedrivs på a f- färsmässig grund bör utnyttja en associationsform som är avsedd för sådan verksamhet. Likartade organisatoriska förutsättningar gäller då för ver ksamheten oavsett ägarskap. Enligt vår bedömning bör ovan nämnda regelsystem även gälla för ett undantag från lokaliseringsprincipen. Vårt förslag innebär således i praktiken enbart en anpassning till nu gällande regelsystem för ko m- munala fjärrvärmeföretag som redan är undantagna från vissa grun d- läggande kommunalrätt sliga principer. Det är viktigt att möjligheten att frångå grundläggande kommuna l- rättsliga principer begränsas till sådan verksamhet som har nämnts. Det skall inte vara möjligt att i t.ex. fjärrvärmeverksamhet inräkna verksamheter inom andra områden och på så sätt få undantag från de kommunalrättsliga principerna. Det är också viktigt att verksamheten hålls klart åtskild från annan verksamhet så att konkurrens- snedvridande effekter undviks. Det skall inte vara möjligt att finansiera verksamheten med bidrag från annan verksamhet. Vi anser att verksamhet som bedrivs med undantag från lokalise- ringsprincipen skall redovisas särskilt. Detta är enbart en anpassning till nu gällande lagstiftning. fjärrvärmeverksamhet som b e- Överväganden och förslag 55 drivs i privaträttslig form – och då med undantag från självkostnads- och likställighetsprinciperna – skall enligt nuvarande lagstiftning redo- visas särskilt. Av direktiven framgår att utredningen skall överväga ändringar i ko m- munallagen vad gäller lokaliseringsprincipen. Undantagen för komm u- nala fjärrvärmeföretag från likställighets- och självkostnadsprinciperna regleras dock i ellagen (1997:857) och inte i kommunallagen. Bestäm- melserna framgår av 7 kap. 2 § ellagen. Enligt vår bedömning bör dä r- för undantaget från lokaliseringsprincipen anges i ellagen. Ett förslag till ändrad lagstiftning redovisas i kapitlet om författningsförslag. De följdändringar i ellagen som kan bli en konsekvens av vårt ovan red o- visade förslag återkommer vi till i vårt slutbetänka nde. Enligt direktiven skall utredningen särskilt överväga om kommunala fjärrvärmeföretag bör undantas från lokaliseringsprincipen. Det kan emellertid diskuteras om inte ett sådant undantag också bör gälla ko m- munala naturgasföretag. Utredningens huvuduppgift är att lämna ett förslag till ny naturgaslagstiftning . Denna fråga kommer att behandlas i vårt slutbetänkande. 6.2Lagen (1977:439) om energiplanering Enligt direktiven bör utredningen se över kommunernas planerings- och föreskriftsmöjligheter. Det bör övervägas om det i något avseende krävs en anpassning av det nu gällande regelverket för att möjliggöra en effektiv konkurrens mellan el-, naturgas- och värmeföretagen, sam- tidigt som den nödvändiga planeringen inte försvåras. Bestämmelserna avser främst lagen (1977:439) om energiplanering. Direkti- ven tar t.ex. inte upp . Utredningen har på grund av tidsskäl inte haft möjlighet att utveckla några ställningstaganden om lagen om energiplan ering. Lagen om energiplanering infördes . har ett flertal beslut fattats som förändrat behoven och förutsättningarna för energiplanering. Bland annat har elmarknaden reformerats. 56 Överväganden och förslag Syftet med reformen var att öka konkurrensen på elmarknaden och öka valfriheten för konsumenterna, dvs. att få en bättre fungerande mar k- nad. På en konkurrensutsatt marknad går det naturligtvis att ifrågasätta alltför vidlyftiga inslag av offentlig planering och vad syftet med en s å- dan skall vara. Någon möjlighet att vidta sanktioner mot kommuner som inte iak t- tar lagen finns inte. En relativt stor del av kommunerna tar inte heller fram den energiplan som lagen kräver. Enligt vår bedömning kan det finnas anledning att se över lagen om energiplanering. Detta inte minst mot bakgrund av vilken funktion lagen fyller i en alltmer konkurrensutsatt energimarknad och tillkomsten av . Det senare är ett handlingsprogram för miljö och utveckling som antogs vid om miljö och utveckling i . RRV har också pekat på att lagen är ett svagt styrinstrument när det gäller att åstadkomma en energiplanering. Svagheterna sammanhänger med lagstiftningens allmänna utformning samt frånv a- ron av incitament för kommunerna att följa lagen. En annan aspekt kan vara att det finns stora skillnader mellan kom- munernas energiplaner. Det kan vidare diskuteras om kommunernas planering behöver lagfästas i detta sammanhang. Det torde ligga i kommunernas intresse att analysera utvecklingen oberoende av om det finns någon lag eller ej. 7.1Lag om ändring i ellagen (1997:857) Bakgrunden till förslaget har utvecklats i kap. 6. Förslaget innebär att ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 16-18 §§ kommunall a- gen och som bedriver fjärrvärmeverksamhet i den egna kommunen får bedriva sådan verksamhet även utanför kommungränsen. Undantaget från lokaliseringsprincipen gäller dock endast om syftet är att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Fjärrvärmeverksamheten får dä r- för endast bedrivas i geografisk närhet till företagets fjärrvärmever k- samhet inom den egna kommunen. Detta betyder inte att de ifrågava- rande områdena under alla omständigheter måste gränsa direkt till va r- andra. Däremot bör det inte vara tillåtet för ett kommunalt fjärrvärm e- företag att bedriva fjärrvärmeverksamhet i skilda delar av landet. (1998), Lokaliseringsprincipen, bilaga 2 till delbetänkan- det. (1998), Prisreglering av monopol skyddar konsu- menterna mot oskäligt höga priser, Anförande vid Svenska Fjärrvä r- meföreningens årsmöte av generaldirektör . betänkande 1993/94:KU40, Lokal demokrati. (1996), Kommunernas syn på den förnyade energiplanering- en. betänkande 1993/94:Nu22, Handel med el i konkur- rens. betänkande 1994/95:NU10, Vissa ändringar i ella- gen, m.m. betänkande 1995/96:NU1, Ny ellagstiftning. (1997), Utvecklingen på elmarknaden . Regeringens proposition 1976/77:129, Förslag till lag om energiplanering m.m. Regeringens proposition 1984/85:5, Utvecklad energiplane- ring m.m. Regeringens proposition 1990/91:90, En god livsmiljö. Regeringens proposition 1990/91:117, En ny kommunallag. Regeringens proposition1993/94:162, Handel med el i konkurrens. Regeringens proposition 1993/94:188, Lokal demokrati. Regeringens proposition 1994/95:84, Vissa ändringar i ellagen, m.m. Regeringens proposition 1994/95:222, Ny ellagstiftning. Regeringens proposition 1996/97:84, En uthållig energiförsörjning. Regeringens proposition 1996/97:136, Ny ellag. Regeringens proposition 1997/98:90, Följdlagstiftning till m.m. Regeringens proposition 1997/98:99, Aktiebolagets organisation. Regeringens proposition 1998/99:1, Budgetpropositionen , Ut- giftsområde 21. SOU 1993:68, Elkonkurrens med nätmonopol, delbetänkande av Ellag- stiftningsutredningen, , . SOU 1995:14, Ny elmarknad, delbetänkande av , , . SOU 1995:139, Omställning av energisystemet, slutbetänkande av . SOU 1995:140, Uppvärmning av bebyggelsen i , underlagsbila- ga 10 till slutbetänkande, , . (1998a), Energiläget 1998. (1998b), Utvecklingen på elmarknaden . (1998a), Svenska Fjärrvärmeförening- ens hemsida. (1998b), Statistik 1997. Särskilt yttrande av sakkunniga , , och Utredningen har i denna etapp behandlat förutsättningar och konku r- rensvillkor för fjärrvärmeförsörjning. Vi ställer oss bakom utredningens analys och slutsats i stort och delar uppfattningen att det finns anledning att undanta fjärrvärmeverksamhet från kommunall a- gens lokaliseringsprincip. Vi har dock kommit till en annan slutsats vad det gäller undantagets begränsning till geografisk närhet. Kravet på geografisk närhet gäller endast de kommunala fjärrvärm e- företagen. Begränsning av möjligheten att ta tillvara skalfördelar kan innebära att kommunerna måste avyttra fjärrvärmeföretagen till statliga eller privata aktörer. Företagens storlek är av väsentlig betydelse för att verksamheten skall bli ekonomiskt bärkraftig och för att ge kunderna låga och ko n- kurrenskraftiga fjärrvärmekostnader. Genom att i lag geografiskt b e- gränsa de kommunala företagens utvecklingsmöjligheter begränsas konkurrensen inom sektorn. Från allmän konkurrenssynpunkt är det viktigt att de kommunala fjärrvärmeföretagen kan verka på sa m- ma premisser som de privata och statliga företagen. Genom den föreslagna geografiska begränsningen skulle komm u- nala energiföretag inte kunna övergå i annan kommuns ägo utom mö j- ligen grannkommuns. Därmed skulle enbart privata och statliga företag komma att delta i den fortsatta strukturrationaliseringen på energiom- rådet. Den svenska energimarknaden har bestått och utvecklats av en blandning av statliga, privata och kommunala aktörer. Vi tror att en sådan blandning innefattande också energiverksamhet även fortsättningsvis kommer att vara till gagn för el- och fjärrvärmekunde r- na. Ytterst gäller frågan om de kommunala fjärrvärmeföretagen i for t- sättningen skall finnas kvar på en konkurrensutsatt marknad. Vi anser att så bör vara fallet och att de kommunala fjärrvärmeföretagen därför bör ges samma affärsmässiga förutsättningar som statliga och privata företag. De kommunala fjärrvärmeföretagen bör följaktligen undantas från lokaliseringsprincipens krav utan geografiska inskränkningar. Särskilt yttrande av sakkunniga och Utredningen har haft i uppdrag att analysera vissa aspekter som rör fjärrvärmesektorn. I utredningens direktiv nämns särskilt att utrednin g- en bör överväga om kommunala fjärrvärmeföretag bör undantas från den kommunala lokaliseringsprincipen. Utredningen gör en gedigen genomgång av hur förutsättningarna är att bedriva fjärrvärmeverksamhet. Utredningens förslag i n- nebär emellertid ett alltför begränsat undantag från lokaliseringsprinc i- pen, genom förslaget om att ett kommunalt fjärrvärmeföretag enbart skall kunna bedriva fjärrvärmeverksamhet i geografisk närhet till den egna kommunen. Utredaren har dock inte funnit tillräckliga skäl för att, inom den legala ram som ges av den kommunala lagstiftningen, moti- vera ett fullständigt undantag från lokaliseringsprinc ipen. Vi anser dock att det finns tillräckliga skäl för att fullständigt u n- danta fjärrvärmeverksamheten från lokaliseringsprincipen. Det vikt i- gaste skälet är att kommunalägd fjärrvärmeverksamhet skall kunna b e- drivas på likvärdiga ekonomiska villkor som privata och statliga akt ö - rer har. En geografisk begränsning av föreslagen karaktär blir alltför godtycklig och kan komma att hämma ett samhällsekonomiskt optimalt utnyttjande av fjärrvärmen. Lagstiftningen för handel och distribution av naturgas och annan rörbunden energi Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas för att se över den lagstiftning som reglerar handel, transporter och distribution av naturgas och an- nan rörbunden energi . Utredaren skall följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för natu r- gas och lämna ett förslag till naturgaslagstiftning som tillgod o- ser det nya direktivets krav. Pågående internationella öve r- väganden rörande naturgasnätet i och området skall beaktas. Utredaren skall lämna förslag till nödvändiga ändringar av gällande lagstiftning som blir en följd av att en särskild natu r- gaslagstiftning införs. Regelverken för fjärrvärmesektorn bör därvid speciellt uppmärksammas. Utredaren skall i samma n- hanget överväga om kommu nala värmeföretag bör undantas från kommunallagens lokaliseringsprincip. Det finns i ingen särskild lagstiftning som reglerar han- del och transport av naturgas. Den som avser att uppföra en anläggning för att använda naturgas måste ta hänsyn till flera lagar vars bestämmelser inte avser enbart anläggningar för a n- vändning av naturgas. Sådana bestämmelser finns i bl.a. lagen om hushållning med naturresurser, m.m. (NRL), natur- vårdslagen, väglagen, kulturminneslagen och hälso skyddslagen. Särskilda bestäm melser för framdragande och begagnande av rörledningar för flytande och gasformiga energibärare, bl.a. naturgas, finns i lagen (1978:160) om vissa rörledningar (rör- ledningslagen). Framdragande och begagnande av rörledningar för transport av fjärrvärme eller av råolja, naturgas eller produkt av råolja eller naturgas eller av annan vätska eller gas som är ägnad att anvä n- das som bränsle regleras i rörledningslagen. Rörledningar för sådana ämnen i vätske- eller gasform får inte framdragas eller användas utan särskilt tillstånd (koncession). Koncession krävs inte för ledning med en sammanlagd längd av högst , som huvudsakligen används för att till- godose enskilda hushålls behov eller som uteslutande utnyttjas inom hamn- eller industriområde. Ansökan om koncession skall ges in till den myndighet som regeringen bestämmer (). Regeringen beslutar om koncession. Koncession får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen framdrages och begagnas och sökanden anses vara lämplig att utöva den verksamhet som avses med koncessionen. Koncession skall avse ledning med en i huvudsak bestämd sträckning och gälla , längst . Koncession skall förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt. Koncession får inte strida mot en detaljplan eller områdes- bestämmelser. Vid koncessionsprövningen skall lagen om hus- hållning med naturresurser m. m. (NRL) tillämpas. Om den verksamhet för vilken en koncession har meddelats enligt rörledningslagen visar sig förorsaka betydande olägen- heter som inte kunde förutses när koncessionen meddelades, får regeringen eller myndigheten föreskriva ytterligare villkor för att fö rebygga eller minska olägenheterna. Koncessionshavaren är skyldig att mot ersättning ombesörja transport genom ledningen åt annan, om det kan ske utan vä- sentligt förfång för koncessionshavaren. Fråga om sådan sky l- dighet prövas av myndigheten. Rörledningslagen innehåller vidare särskilda regler för rö r- ledningar som ligger inom väg- eller trafikledsområde, samt regler angående överlåtelse och upphörande av koncession. Ett direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas antogs av EU:s energiministrar. Direktivet bygger på samma principer som ligger till grund för elmarknadsdirektivet (tillgång till nätet, ömsesidighet, subsidi a- ritet och gradvis öppnande av marknaden), men beaktar samt i- digt de särskilda villkoren för naturgasmarknaden. I direktivet finns gemensamma regler för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Där fastställs regler för naturgasse k- torns organisation och funktion och för tillträde till marknaden samt drift av systemen. Vidare preciseras vilka kriterier och förfaranden som skall tillämpas vid beviljande av tillstånd för öve rföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Medlemsstat skall ange vilka kunder inom respektive land som skall kunna få tillträde till systemet i avsikt att ingå avtal om eller att köpa naturgas. Definitionen av sådana s.k. berätt i- gade kunder skall leda till en öppningsnivå av marknaden som är lika med av den årliga naturgasanvändningen på den nationella marknaden. Denna andel skall sedan ökas till och till . dock själva begränsa marknadsöppningen så att den blir högst över miniminivåerna. Från början blir bara elproducenter samt större kunder av annat slag berättigade att utnyttja gasnäten för att kunna köpa naturgas på marknaden. Elproducenter är berättigade kunder oavsett storlek, medan kravet för övriga kunder är en använ d- ning som uppgår till mer än 25m 3 naturgas . Naturgas- marknadsdirektivet medger, liksom elmarknadsdirektivet, olika förfaranden för tillträde till ledningsnätet mellan vilka me d- lemsstaterna kan välja (förhandlat eller reglerat nättillträde). Dessa skall genomföras i enlighet med objektiva, öppna och icke-diskriminerande kriterier. Leveransavtal om naturgas med en berättigad kund inom en annan medlemsstat skall inte kunna hindras om kunden anses berättigad i båda de berörda systemen. Medlemsstaterna skall kunna pålägga företagen vissa al l- männyttiga skyldigheter. Dessa skyldigheter skall vara klart de- finierade, öppna, icke-diskriminerande och kontrollerbara. Alla integrerade naturgasföretag skall ekonomiskt redovisa över förings -, distributions- och lagringsaktiviteter separat för att undvika diskriminering, korssubventionering och sned- vridning av konkurrensen. Ett naturgasföretag kan tillfälligt medges undantag från krav om tillträde till nätet om detta skulle kunna medföra allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter på grund av s.k. take-or- pay-åtaganden som godkänts i något eller flera avtal om köp av naturgas. De medlemsstater som inte är direkt anknutna till det euro- peiska naturgasnätet och endast har en huvudleverantör av n a- turgas skall kunna ställa sig utanför en rad av direktivets regler. Likaså skall vissa medlemsstater som kan anses vara framvä x- ande marknader få göra undantag från flera artiklar i direktivet. Om genomförandet av direktivet kan orsaka allvarliga problem inom ett visst geografiskt område skall också undantag medges. Direktivet innehåller, förutom de här angivna huvud- punkterna, ett omfattande och detaljerat regelverk. Direktivet skall genomföras i medlemsstaterna efter det att det har trätt i kraft, vilket sker den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska gemenskaper- nas officiella tidning. Förutsättningar för en ny naturgaslagstiftning I levereras naturgas kring en ledning i sydligaste och . Ledningen angör vid i . Via det danska nätet är knutet till det kontinentala naturgasnätet. De gemensamma reglerna för den inre marknaden för naturgas kommer således, med en utformning i huvudsak enligt rådets gemensamma ståndpunkt, att behöva genomföras i svensk lagstiftning. Den svenska lagstiftningen som gäller överföring, distrib u- tion, leverans och lagring av naturgas bör därför ses över och kompletteras. Detta bör ske på ett sådant sätt att det förslag till ny lagstiftning som utarbetas tillgodoser det nya direktivets krav. bör arbetet med den nya lagstiftningen syfta till att regelverket skall vara grunden för en samhällsekonomiskt e f- fektiv marknad. Ett förslag om svensk lagstiftning på området kan därför mycket väl gå längre än vad det kommande EU- direktivet kräver i det fall så bedöms vara ändamålsenligt (e x- empelvis avseende marknadsöppning och tillträde till näten för naturgasleverantörer). Det bör dock beaktas att den svenska naturgasmarknaden är mindre utvecklad än i flertalet andra europeiska länder och att en bristande jämvikt i öppna n- det av gasmarknaderna bör undvikas. Naturgasmarknadsdirektivet kan beräknas att liksom el- marknadsdirektivet medge olika förfaranden för tillträde till ledningsnätet. Den svenska ellagen föreskriver ett reglerat nät t- illträde. Rörledningslagens bestämmelse om koncessions- havarens skyldighet att mot ersättning ombesörja transport åt annan är en form av förhandlat nättillträde. Utgångspunkten för den nya naturgaslagstiftningen bör vara ett reglerat nättillträde. Ett ledningsnät för naturgas kan beskrivas som ett naturligt monopol på samma sätt som exempelvis ledningsnätet för el. Förekomsten av naturliga monopol har att göra med, och kan i vissa fall accepteras med hänsyn till stordriftsfördelar. Det finns dock risk för att monopolmakten kan missbrukas och kontroll från statens sida är därför nödvändig. En ökad naturgasutbred- ning ger upphov till frågor om hur problem till följd av ett dominerande marknadsinflytande för en ledningsägare skall kunna undvikas. måste det beaktas att antalet leveran- törer till den svenska marknaden aldrig kan beräknas att bli sä r- skilt stort, och att någon eller några aktörer måste kunna ta den risk som är förknippad med de stora investeringar som krävs för ett utbyggt ledningsnät. En lagstiftning för naturgas marknaden måste därför med nödvändighet beakta de särskilda villkor som gäller för naturgassektorn. Enligt rörledningslagen är en ledningsägare skyldig att mot ersättning, och om ledig kapacitet finns, ombesörja transport g e- nom ledningen åt annan part. Trots denna möjlighet och för e- komsten av ett särskilt transiteringsdirektiv avseende naturgasen, har frågan om utnyttjande av nät aldrig prövats i . Den lagstiftning som utarbetas bör vara utformad så att en kostna d- ssänkande konkurrens kan säkras. Införandet av gasmarknadsdirektivet i svensk lagstiftning bör ske på ett sådant sätt att förutsättningarna för utbyggnaden av ett integrerat naturgasnät inte försvåras. Möjligheterna enligt direktivet att få ett tidsbegränsat undantag från tillträde till n ä- tet inom ett begränsat geografiskt område bör därvid beaktas. En utbyggnad av naturgasnätet i och har aktualiserats . I ett gemensamt uttalande i Bergen underströk de nordiska statsministrarna betydelsen av utvecklingen av ett integrerat naturgasnät i . kommer Nordic Gas Grid- studien, som utförs av danska, finska och svenska gasföretag och stöds av EU, att avrapporteras. I studien undersöks mar k- nadsförutsättningarna för och alternativa utformningar av ett utvidgat nordiskt naturgasnät. De nordiska energiministrarna har tillsatt en särskild arbetsgrupp för att följa upp Bergend e- klarationen vad gäller utbyggnaden av naturgasnätet och stud e- ra underlaget för större gasprojekt. skall också, enligt det protokoll med som undertecknades den 3 , en rysk-svensk expertgrupp studera förutsät t- ningarna för en utbyggnad av naturgas näten och ta fram under- lag för vidare åtgä rder. Rörledningslagen reglerar även dragning och utnyttjande av fjärrvärmerör. Fjärrvärmeföretagens konkurrenssituation har påtagligt p å- verkats av det nya regelverk för elsektorn som trädde i kraft . Genom att elmarknaden öppnades för konku r- rens infördes också bestämmelser som syftade till att anpassa konkurrensvillkoren för kommunala värmeföretag. En lagstif t- ning för naturgasmarknaden, som medger ökad konkurrens om kunderna, kan beräknas att ytterligare påverka värmeföretagens situation. Det finns därför anledning att i samband med översynen av naturgaslagstiftningen också utreda om det krävs förändringar av de bestämmelser som reglerar värmeföretagens leveranser och försäljning av värme. Kommunernas planerings- och för e- skriftsmöjligheter bör ses över. Det bör vidare övervägas om det i något avseende krävs en anpassning av det nu gällande r e- gelverket för att möjliggöra en effektiv konkurrens mellan el-, naturgas- och värmeföretagen, som den nödvändiga planeringen inte försvåras. I denna del av utredningen bör det särskilt övervägas om kommunala fjärrvärmeföretag bör undantas från den kommu- nala lokaliseringsprincipen.