sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Medan övriga är helt eller så gott som helt anslags- finansierade och utför alla sina uppgifter, inklusive den kunskaps- spridande uppgiften, inom ramen för anslaget, är SCB finansierat delvis av anslag delvis av uppdragsintäkter. Detta leder till en skillnad i synsätt vad gäller avgiftsbeläggning och prissättning. Man kan förenklat säga att medan SCB har i uppgift att kompensera sig ekonomiskt för service i anslutning till användningen av den statistik som myndigheten ansvarar för, har de statistikansvariga sektors-myndigheterna i uppgift att kostnadsfritt sprida kunskap, inklusive sådan som inkluderar statistik. En annan bidragande faktor till denna skillnad är att volymen statistik som SCB har ansvar för är avsevärt större än övriga myndigheters. Prisfrågorna behandlas mer ingående i ett separat kapitel. 70 Aktörerna och deras agerande Rollskillnaden mellan SCB som statistikansvarig och övriga innebär vidare att myndigheterna har olikheter i basen för sitt ansvar. De allra flesta har kunskaper om en samhällssektor som bas för ansvaret. För SCB, däremot, baseras ansvaret på en slags teknisk kompetens – statistikkunnandet. Detta får bl.a. som konsekvens att flertalet myndigheter har större inflytande över planeringen inom sina områden än vad SCB har. Det innebär att de i högre grad avgör vilken och hur mycket statistik som skall tas fram på sina respektive områden utan inblandning av sitt departement. På har departementet större möjlighet att påverka planeringen. Skillnaderna utvecklas vidare i avsnitt 5.4.2 om SCB:s agerande. En annan aspekt som har med de olika rollerna att göra är att sektors- myndigheterna lättare än SCB kan misstänkas ha partsintressen i statistiken. Som nämnts i kapitel 3 är de sektorsmyndigheter som fått statistikansvar numera vanligtvis inte ansvariga för den verksamhet som statistiken avser. Det är i stället andra myndigheter eller organisationer som ansvarar för verksamheterna. De statistikansvariga myndigheterna har en roll som snarare innebär att de skall betrakta och beskriva utvecklingen inom en sektor. Några användare har emellertid till utredningen framfört tveksamheter av detta slag och en myndighet, BRÅ, har bl.a. i massmedia misstänkts för att riskeras sköta statistiken på ett mindre objektivt sätt. Ett par sektorsmyndigheter har därtill, av främst SCB, beskyllts för att ha anlitat statistikproducenter med parts- intressen. 5.3.3De statistikansvariga sektorsmyndigheternas agerande Det är inte alltid självklart vad som ligger i det nya ansvar och i de nya befogenheter som de statistikansvariga myndigheterna fick sig till-delade vid reformens genomförande. Olika sektorsmyndigheter har åtminstone uppfattat dem olika. Ofta har detta sin grund i ovan nämnda olikheter i roller och andra förutsättningar. Även enskilda personers synsätt är naturligtvis en faktor som påverkar en myndighets agerande inom sitt nya ansvar. På vissa sektorsmyndigheter har man funderat mer principiellt och förutsättningslöst kring de nya befogenheterna och har tagit dem i anspråk eller, i de fall man inte automatiskt har fått dem, erövrat dem. Exempel på detta är och . Andra har sett mer pragmatiskt eller realistiskt, i vissa fall t.o.m. passivt, på sitt nya ansvar. Dessa har t.ex. inte funderat över genom- gripande förändringar eller över alternativa producenter bl.a. eftersom Aktörerna och deras agerande 71 SCB, med sin historia, sin infrastruktur och sin storlek anses vara mest lämpad för att sköta produktionen. Exempel är , Högskole- verket, m.fl. De delar i befogenheterna och ansvaret som hanteras olika av olika statistikansvariga sektorsmyndigheter är bl.a. möjligheterna A)att påverka sitt statistikområde genom att föreslå ändringar i förordningen, B)att välja producent, C)att besluta om var gränsen ska gå mellan den egna myndigheten och SCB i EU-samarbetet, D)att delta i eller ta egna initiativ angående samordningen av systemet för den officiella statistiken, E)att besluta om var gränsen ska gå mellan den egna myndigheten och producenten (främst SCB) i statistikprocessen, F)att involvera andra användare i påverkandet av statistiken, G)att samarbeta med andra statistikansvariga myndigheter i frågor som rör statistikansvaret. A) Påverka sitt område Få myndigheter har ifrågasatt omfattningen av sitt statistikområde eller det sätt på vilket detta område uttrycks i statistikförordningen. Syn- punkter på förhållanden som borde förbättras finns dock. Vid reformens införande fanns i vissa fall missnöje dels över skärningen mellan olika myndigheter, dels över vilka myndigheter som över-huvudtaget skulle bli statistikansvariga. Vissa av dessa uppfattningar finns kvar och en del andra har tillkommit. Ett exempel är att gräns-dragningarna på flera delområden mellan kultur-, skol- och annan statistik upplevs vara problematiska. En mer utförlig förteckning över framförda önskemål om för- ändringar i gränser mellan områden och mellan myndigheter finns i avsnitt 7.1 Gränsdragningsfrågor. B) Välja producent (se även avsnitten om SCB:s roller, om producenter och om produktion) Några statistikansvariga sektorsmyndigheter har varit mer angelägna än andra att upphandla statistikproduktion av andra än SCB. Men även de mest aktiva i denna riktning upphandlar endast begränsade delar av sin statistik av konkurrenter till SCB. Flertalet sektorsmyndigheter upp-lever att den enda reella konkurrenten till SCB är den egna organisationen. 72 Aktörerna och deras agerande flesta har dock ingen önskan att ta hem produktionen i sin helhet till den egna myndigheten, eftersom detta i så fall skulle bli en alltför dominerande uppgift för myndigheten och eftersom de upplever att SCB är expert på detta. En myndighet, BRÅ, har tagit hem hela produktionen till den egna myndigheten efter att ha anlitat SCB. och har varit mest aktiva med att vända sig till flera producenter. har som princip att allt bör konkurrensupphandlas och säger sig aldrig ha vänt sig direkt till enbart SCB. SCB har dock fått uppdraget i många av upphandlingar. LES strävar mot öppen upphandling, men har på grund av stor arbetsbörda endast anlitat SCB. har LES emellertid genomfört en öppen upphandling. Vissa andra sektorsmyndigheter, t.ex. , och har utsatt SCB för konkurrens vad gäller delar av sin officiella statistik. Detta har lett till att de har kunnat sätta viss press på SCB, t.ex. vad gäller effektivitet. De allra flesta statistikansvariga sektorsmyndigheterna har dock valt att vända sig enbart till SCB. Anledningarna till detta är flera. De skäl som har framförts till utredningen är att man inte har reflekterat över möjligheten att anlita någon annan producent, att man anser det vara enklast att göra som tidigare, att man anser att SCB är den bästa experten på statistikproduktion, att man tror/vet att endast SCB får hantera vissa registeruppgifter, att man vill ha en partner som är stabil över tiden samt att den statistik man ansvarar för är starkt kopplad till någon undersökning som SCB gör inom sin roll som statistikansvarig. Flera sektorsmyndigheter har uppfattningen att det inte finns någon reell konkurrens till SCB när det gäller väsentliga delar av den officiella statistiken, som till sin karaktär ofta är omfångsrik, på låg ned- brytningsnivå, har många uppgiftslämnare och innefattar hantering av individuppgifter. De flesta andra statistikproducenter ägnar sig mer åt statistikundersökningar av annan art, t.ex. opinionsundersökningar. (Se även avsnitten om producenter och om produktionsprocessen). Många av myndigheterna har dock svårt att acceptera SCB:s prissättning. De anser att SCB:s offerter för produktion är alltför höga och i vissa fall alltför ospecificerade. Det är svårt att se vad olika moment kostar. I vissa fall har en statistikansvarig sektorsmyndighet, genom att inhämta anbud även från andra producenter, pressat till vad de anser är en mera rimlig nivå. En del anser också att SCB:s ekonomiska förutsättningar och prispolicy har lett till ett överdrivet vinstmaximerande tänkande som motverkar användandet av statistik i samhället. Frågorna om kostnadsbeläggning och prissättning utgör, som nämnts, viktiga skillnader i synsätt mellan SCB och sektors-myndigheterna. Aktörerna och deras agerande 73 är den skillnad som de flesta sektorsmyndigheter i första hand pekar på. Skillnaderna har sin grund i de olika förut-sättningar och uppgifter som statsmakterna har givit åt SCB respektive övriga. Detta utvecklas närmare i avsnittet om prissättningsfrågor. C) Engagemang i EU-kontakter Flera sektorsmyndigheters statistikansvar berörs påtagligt av samarbete med EU, medan andra områden knappast berörs alls. För flertalet myndigheter som berörs av EU-samarbete är det fråga om ett sam-arbete med EU:s statistiska kontor, . Men på några områden sker dessutom ett aktivt statistiksamarbete vid sidan av , dvs. med ämnesinriktade generaldirektorat. Så sker bl.a. på arbetsmiljö-området, där Arbetarskyddsstyrelsen har statistikansvar. Det svenska samarbetet med samordnas av SCB inom ramen för SCB:s förvaltningsuppgifter. När det gäller statistiksamar- bete i övrigt, sker det som regel vid sidan av SCB:s samordnings- insatser. På de sektorsmyndigheters statistikområden där det finns ett EU- samarbete förekommer att det uppkommer oenigheter mellan den statistikansvariga myndigheten och SCB om bl.a. vem som skall representera vid arbetsgruppsmöten och liknande. Vissa sektors- myndigheter anser att det främst är den, och endast undantagsvis SCB, som bör representera i arbetsgrupper som rör deras statistik- område. Andra har helt överlåtit deltagandet på SCB, eller annorlunda uttryckt, låtit SCB fortsätta att delta som före reformen, ibland utan att närmare reflektera över vilken lösning som är lämpligast. I vissa fall deltar representanter från både den ansvariga sektorsmyndigheten och från producenten . Detta påverkar själv-fallet kostnaderna. står normalt för resekostnaderna för en person. När det gäller den högsta nivån av möten inom EU:s statistik- samarbete (inom den s.k. – SPC) deltar en person per land, vanligen med två bisittare. Chefen för landets centrala statistikkontor representerar landet. Detta är i SCB:s generaldirektör i sin egenskap av samordnare för det svenska systemet för officiell statistik. På SPC-möten diskuteras vanligtvis övergripande frågor och frågor som rör statistik inom flera samhällsområden. Inför dessa möten är det nödvändigt för SCB:s generaldirektör att informera sig om vad de ansvariga för olika områden i har för stånd- punkter och önskemål. Här finns också en del reaktioner, från både SCB:s och vissa sektorsmyndigheters sida. SCB beklagar att vissa sektorsmyndigheter inte alltid besvarar frågor som SCB skickar till 74 Aktörerna och deras agerande berörda myndigheter inför SPC-möten. Vissa sektorsmyndigheter anser att de inte får tillräcklig information av SCB och önskar möjligheter till starkare deltagande i alla delar av processen inför och under ett SPC- möte. Den gemensamma hemsidan (SAM-forum) för aktörer inom systemet för den officiella statistiken som SCB, inom ramen för sin sam- ordningsroll, håller på att utveckla kommer troligen att underlätta kon- takter mellan olika sektorsmyndigheter och mellan sektorsmyndigheter och SCB vad gäller såväl EU-frågor som andra samordningsfrågor. D) Engagemang i samordningen av systemet för den officiella statistiken I sin roll som systemsamordnare har SCB arbetat med ett nyhetsblad, Statistikkontakt, som skickats till statistikansvariga sektors- myndigheter. Det har tagits fram och spridits när det funnits något att berätta. Genom detta blad kallade SCB även till informations- och diskussionsmöten, ofta i form av lunchseminarier. Vissa sektors- myndigheter skickade en eller flera representanter till praktiskt taget varje seminarium, andra har varit mer sparsamma besökare. På initiativ av representanter för ett par sektorsmyndigheter har ytterligare ett mötesforum tillkommit, det s k SAMPUB (står för statistikansvariga myndigheter och PUB för publicering). Tanken var att olika sektorsmyndigheter som fått statistikansvar där skulle kunna diskutera frågor kring publicering av statistik. Detta utvecklades till att omfatta även information och diskussion kring andra gemensamma frågor, bl.a. det regelverk som finns för den officiella statistikens till- gängliggörande. I och med detta inbjöds också SCB:s personal som arbetar med regler och samordning att vara med. För dem blev SAMPUB även ett lämpligt forum att informera om och få synpunkter på andra planerade samordningsaktiviteter. har, inom SCB, diskuterats huruvida SCB skall inrätta ett mera formaliserat forum som liknar SAMPUB, eventuellt med SCB:s generaldirektör som sammankallande. Representanter för vissa sektorsmyndigheter har i samtal kallat detta för ett sätt för SCB att återta makten i frågor som rör samordning och samtal statistikansvariga myndigheter (inkl. SCB) emellan. Denna syn på frågan delas inte av alla och bör inte överdrivas. Den understryker dock vikten av att tydliggöra i vilka frågor samarbete mellan statistikansvariga är att betrakta som ett samarbete mellan likar och i vilka frågor SCB, i sin samordnings- och eventuella tillsynsroll, är en överordnad myndighet med befogenheter att besluta över de andra. Aktörerna och deras agerande 75 I kontakterna med utredningen har flera statistikansvariga sektors- myndigheter framfört synpunkter på vad de tycker borde omfattas av systemets samordnings- och tillsynsfunktion. Exempel på sådana önskemål är att granska hur myndigheterna sköter sitt statistikansvar, att sprida tips om iakttagna goda exempel om olika statistikansvariga myndigheters lösningar och att föreslå enkla rutiner för samkörningar mellan olika myndigheters register och statistik. Ytterligare exempel på önskemål framgår av avsnittet om SCB:s förvaltningsuppgifter. Generellt tycks de statistikansvariga sektorsmyndigheterna inte vara särskilt medvetna om systemets centrala funktion för information och statistikservice som finns hos SCB. Den omfattas av SCB:s för- valtningsuppgifter. Det är t.ex. inte vanligt att sektorsmyndigheterna, i de statistikpublikationer och informationsblad om statistik som de ger ut, upplyser om denna funktion. Detta kan ha att göra med att det på detta område inte har förekommit så mycket samråd mellan SCB och de statistikansvariga sektorsmyndigheterna. E) Engagemang i statistikprocessen Arbetet med statistik kan ses som en process som börjar med beslut om och planering av vad som ska belysas med statistik, fortsätter med datainsamling och själva statistikframställningen och eventuellt med publicering av den i renodlade statistikpublikationer och avslutas med analys av den framtagna statistiken i ett större sammanhang samt eventuellt med publicering även av analysresultaten. Modellen med huvudanvändaren av statistiken inom ett samhällsområde som ansvarig och finansiär innebär tankemässigt att denne är aktiv i åtminstone den första och den sista fasen i processen, dvs. i beslut och planering om vad som ska belysas med statistik och i analys av den färdig-producerade statistiken. Det är moment som ligger däremellan som kan överlåtas på andra. Spannet mellan statistikansvariga sektorsmyndigheter är stort när det gäller graden av engagemang i olika delar av statistikprocessen. Eftersom nästan samtliga upprättar avtal med en producent (för de allra flesta med SCB) är de åtminstone formellt inblandade i det första steget (beslut om vilken statistik som ska göras). För vissa är detta inte mer än formellt, dvs. de gör avtal som innebär att SCB ska fortsätta som förut utan att närmare ha penetrerat vad detta egentligen innebär. Andra upprättar också avtal med SCB om att fortsätta som förut, men efter att ha gjort en översyn och kommit fram till att detta är den bästa lösningen. Det finns även de som efter en översyn beslutar om mer eller mindre genomgripande förändringar i sin beställning. 76 Aktörerna och deras agerande Vad gäller det sista skedet i statistikprocessen, analysen och publiceringen, gör en del tämligen kraftfulla insatser, medan andra inte gör någon mera omfattande analys av statistiken än den som återfinns i SCB:s Statistiska Meddelanden (). är exempel på en myndighet som aktivt har engagerat sig både i beslut om vad beställningarna till SCB skall innehålla och i kvalitetsgranskning av siffrorna under statistikframtagandets gång. har vidare engagerat sig i sättet att publicera resultaten och använder en stor del av statistiken för vidare analys som presenteras i egna publikationer. och Centrala studiestöds- nämnden är exempel på det motsatta. De har mycket lite blandat sig i hur SCB tar fram statistiken samt hur SCB publicerar den för deras räkning. Det är främst de sektorsmyndigheter vars statistikansvar utgör ett naturligt komplement till deras övriga uppgifter (uppföljning m.m.) som upplever de positiva effekterna av reformen. Den fördel med reformen som statistikansvariga sektorsmyndigheter oftast pekar på är att de, tack vare sin närmare insyn i produktionen, kan låta sitt ämneskunnande påverka statistiken i positiv riktning. En närbesläktad fördel, som vissa sektorsmyndigheter har erfarit, är att de tack vare sina kunskaper om behoven av statistik nu kan väga insatser mot behov bättre än vad som gjordes tidigare. Utvecklingen av statistiken avseende skördeuppskattningar är ett exempel på detta. Den producerades tidigare på ett sätt som gjorde att den höll en högre precisionsnivå. Användningen av statistiken har emellertid förändrats. Viss användning har upphört och den statistikansvariga sektors- myndigheten (LES, fr.o.m. ) anser att den gamla precisionsnivån var högre än nödvändigt för dagens behov. Ett enklare insamlingsförfarande har därför införts. F) Involvera andra användare Som nämnts i avsnittet om användande och användarinflytande har de flesta, men inte alla, statistikansvariga sektorsmyndigheter inrättat någon typ av användarråd för statistiken inom deras område. De myndigheter som inte har något användarråd har angivit olika skäl till detta. En anledning är att myndigheten inte har identifierat några andra användare än de själva och några enstaka andra som de redan har nära kontakt med. En annan är att man anser att andra typer av kontakter är viktigare, t.ex. telefonfrågor och andra initiativ från användare utanför myndigheten eller expertgrupper som främst är till för andra frågor än statistik. Aktörerna och deras agerande 77 G) Samarbete med andra statistikansvariga myndigheter Det ovan nämnda forumet SAMPUB är ett organiserat samarbete mellan flera, dock inte alla, statistikansvariga sektorsmyndigheter. Det har tillkommit med anledning av reformen, på initiativ av ett par sektorsmyndigheter, och syftar till att diskutera olika frågor som har med själva statistikansvaret att göra. Vad gäller mer bilaterala samarbeten mellan enskilda näraliggande myndigheter tycks det inte vara särskilt vanligt att just statistikreformen har lett till ökade sådana. Det förekommer givetvis en rad olika samarbeten om olika frågor mellan olika myndigheter. Vanligt är också att representanter för närliggande myndigheter sitter med i varandras användarråd för statistik. Men samarbete i stort om själva statistik- ansvaret tycks inte förekomma i organiserad form mellan enskilda myndigheter. och är exempel på två myndigheter som har stora kontaktytor mellan sina sektorer. De samarbetar visserligen inom en rad uppföljnings- och utvärderingsprojekt som ofta involverar statistik, men de samarbetar inte i stort om statistikansvaret. Högskole- verket är dock representerat i användarråd, däremot inte vice versa. Ett exempel på samarbete om statistikansvaret är att en anställd på som konsult har hjälpt BRÅ med upphandling och planering i samband med BRÅ:s utläggning av produktionen av sin statistik. Detta skedde dock mer med anledning av personens kompetens än med anledning av något organiserat samarbete mellan de två myndigheterna i egenskap av statistikansvariga. På arbetslivsområdet ges ett informationsblad ut gemensamt av Arbetarskyddsstyrelsen, , Riksförsäkrings- verket och . Bladet kallas Arbetslivsfakta och kommer ut . Detta är inte direkt kopplat till att tre av de fyra myndigheterna är statistikansvariga och har egentligen inget med statistikreformen att göra. Bladet består dock till största delen av statistik och kan tjäna som ett gott exempel på samverkan mellan sektorsmyndigheter för att ge en bredare statistisk belysning. Flera statistikansvariga myndigheter är i sina åligganden beroende av statistik från andra statistikansvariga. Detta leder självfallet till kontakter angående just denna statistik. Dessa myndigheter önskar ofta strukturer i systemet som garanterar att deras behov av andras statistik fortsätter att tillgodoses. Flera av dem har vidare framfört att sådan statistik bör tillhandahållas kostnadsfritt för den myndighet som är beroende av den. 78 Aktörerna och deras agerande Av avsnitten 5.1 – 5.3 om statsmakternas styrning, användarin- flytande och de statistikansvariga sektorsmyndigheterna har bl.a. följande framgått: -Regeringen avgör på vilka områden det skall finnas officiell statistik. -Regeringen avgör vilka myndigheter som skall ha statistikansvar. -Den totala summa som samhället lägger på officiell statistik kan inte längre utan vidare anges, eftersom statistikverksamheten hos sektorsmyndigheterna har integrerats med annan verksamhet. -De statistikansvariga sektorsmyndigheterna avgör vilken och hur mycket statistik som skall tas fram inom det egna området, men frihetsgraderna att själv avgöra begränsas på flera områden, t.ex. som följd av EU-samarbetet. -Användningen av statistik har ökat, dels som följd av ökad mål- och resultatstyrning, dels genom reformen i sig. -Användarinflytandet har ökat, eftersom huvudanvändarna är ansvariga. -Det blir allt vanligare med användarråd hos de ansvariga myndigheterna, men sådana saknas ännu på vissa områden. Användarråden fungerar allt bättre. -Det behövs både statistik- och ämnesexpertis för ett bra resultat. -Myndigheterna uppfattar sitt statistikansvar olika och deras sätt att sköts sina statistikbefogenheter varierar. Aktörerna och deras agerande 79 Som konsekvens av statistikreformen blev det mera tydligt än tidigare att SCB har flera roller vad gäller den officiella statistiken. Innan reformen hade det inte ansetts finnas skäl att tydligt avgränsa och precisera dessa roller på det tämligen tydliga sätt som kom att ske. Utredningen anser, i likhet med , att det är naturligt att urskilja tre roller för SCB: Var och en av dessa roller har belysts av betänkande SOU 1994:1.1 Den förhållandevis fylliga beskrivningen av förvaltningsuppgifterna som görs i betänk- ande får ses mot bakgrund av att detta i allt väsentligt är en ny roll. Den är i sin nuvarande form en direkt konsekvens av den ansvarsuppdelning av statistiken som reformen innebar. Inför reformen uttrycktes från flera håll att det fanns risk för rollkonflikter. Det ansågs också finnas en risk för att SCB kunde skaffa sig särskilda fördelar, t.ex. genom att inom ramen för förvaltnings- uppgifterna skapa ett regelverk för den officiella statistiken som gynnar SCB som producent. Utredningen har utnyttjat konsultresurser från Statskontoret för att närmare penetrera SCB utifrån de olika rollerna och ge en principiell bakgrund till möjligheterna för SCB att sköta arbetet inom sina tre roller. Statskontorets rapport presenteras i appendix till betänkandet. Utredningens redovisning baserar sig dessutom på synpunkter som förts fram av statistikansvariga myndigheter och användare dels vid utredningens kontakter med dem, dels vid deras kontakter i övrigt, främst med SCB. När det gäller statistikansvar har SCB efter reformen fortfarande ansvar för stora delar av den officiella statistiken. SCB fick genom reformen ett uttalat ansvar för sektorsövergripande statistik samt ansvar för sådan statistik i övrigt som inte lades ut på sektorsmyndigheter.