sou · GNB3128 · 2000-01-01 00:00:00 — Enligt förordningen kan dock SÄI medge att kravet på tillstånd ersätts med anmälan eller annat sär skilt krav. Inspektionen har också för en mängd olika fyrverkerier ersatt till ståndskravet för för värv och innehav med generella ålderskrav, se vidare härom avsnitt 2.1 och 4.1.1. I förtydligande syfte finns en hänvisning vad gäller användning av fyrverkerier till ordningslagen. Det är fråga om en hänvisning utan angivelse av företräde. Innebörden är att användningen av fyrverkerier är reglerat såväl i ordningslagen som i lagen om brandfarliga och explosiva Av ordningslagen följer att fyrverkerier inte får använ das utan till- stånd av polismyndigheten om användningen med hänsyn till tid punkten, platsens belägenhet och övriga omständigheter innebär risk för skada på eller beaktansvärd olägenhet för person eller egen dom. Det innebär att det är upp till den enskilde att göra en för handsbedömning av effekterna av sin användning. Skulle den enskilde bedöma att ska dor eller beaktansvärd olägenhet kan uppstå är han skyl dig att söka till stånd. SÄI och polismyndigheten är tillståndsmyndigheter enligt lag om brandfarliga och explosiva varor, polismyndigheten är tillståndsmyndighet enligt ordningslagen. Kommunen kan meddela ytterligare begränsningar enligt ordningslagen, men inte enligt lag om brandfarliga och explosiva varor. Ett pedagogiskt exempel om gränsdragningen mellan lagarna utgör Justitiekanslerns beslut (ärende dnr 570-96-40). Ären det gällde ett bolag som ansökte om tillstånd enligt 11 § lagen om brandfarliga och explosiva varor att sälja pyrotekniska varor från en butik. i beviljade tillståndet, men ställde som villkor att försäljning endast fick ske . Villkoret meddelades med stöd av 14 § samma lag, där det anges att vill- kor får meddelas om det är erforderligt från brand eller explosionssyn- punkt. beslut innehöll inte någon särskild moti vering. I ett yttrande till SÄI framhöll emellertid polis myndigheten att använd- ningen av pyrotekniska varor är spektakulärt och turbulent och att klagomålen från allmänheten är många och omfat tande. Enligt JK:s mening pekade detta på att beslutet förestavats av ord ningsskäl och inte säkerhetsskäl. JK pekade i sitt beslut på det angivna syftet med lagen om brandfarliga och explosiva varor, vilket enligt honom skulle innebära att de villkor som får ställas av till ståndsmyndigheten enligt den lagen måste vara påkallade från brand eller explosionssynpunkt. Justitiekanslerns beslut blev därför att polis myndigheten inte haft stöd i lag för att uppställa villkoret. Tillämpningen av regelverket 51 4 Tillämpningen av regelverket I detta kapitel beskrivs i avsnitt 4.1 hur vissa delar av lagen om brand- farliga och explosiva varor med underliggande regelverk tillämpas i praktiken. I avsnitt 4.1.1 redovisas hur tillståndskravet hanteras. I avsnitt 4.1.2 beskrivs hur SÄI:s pro duktgodkännande går till och i avsnitt 4.1.3 hur tillsynen är organiserad. De åtgär der som SÄI vidtagit för att komma till rätta med oönskade effekter av fyr- verkerier redovisas i avsnitt 4.1.4. I avsnitt 4.2 redovisas vissa uppgifter om hur ordningslagen tilläm- pas. I avsnitt 4.2.1 beskrivs tillståndsförfarandet vid användning av fyr- verkerier. För att få en bild av hur kommunerna utnyttjat möj ligheterna att medelst lokala föreskrifter reglera användningen av fyr verkerier sam- manfattas i avsnitt 4.2.2 resultatet av den undersökning som utfört på utredningens uppdrag. 4.1Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande för ord- ning och föreskrifter Som framgått av kapitel 3 följer av lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor att den som hanterar eller importerar explosiva varor skall ha tillstånd till det. Med hantering avses allt man kan göra med varan, exempelvis även användning. Om hanteringen har anknyt- ning till tillverkning/bearbetning ges tillstånd av SÄI, i övrigt är det polismyndigheten i den ort hanteringen sker som är tillståndsmyndighet. Ovanstående innebär att allmänhetens för värv, användning och inne- hav är tillståndsbelagd enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Därtill kommer att användningen dessutom i vissa fall är till ståndsbelagd enligt ordningslagen. I praktiken är dock produktgodkännandet av central betydelse för tillståndskravet enligt lagen om brand farliga och explosiva varor. Endast sådana produkter som godkänts av SÄI får överlåtas, an vändas eller innehas. I samband med att SÄI god känner en 52 Tillämpningen av regelverket produkt ersätter den för många produkter tillståndsplikten med krav om ålder för förvärv, innehav och användning. Endast för de stör sta produkterna finns tillståndskravet kvar. Följden härav är att de flesta produkter som används av allmänheten fritt får förvärvas, inne has och användas av den som fyllt . Vidare får vissa pro dukter, som exempelvis smällare, fritt förvärvas, innehas och användas av den som fyllt och vissa mindre produkter fritt förvärvas utan ålders krav, (jämför kategoriindelningen i avsnitt 2.2. En brist utgör enligt utredningens bedömning det förhållande att dessa ålderskrav inte kan utläsas av regelsystemet. Lagstödet för SÄI att ersätta det generella tillståndskravet enligt lagen följer av 21 § för ord- ningen. Enligt denna får SÄI medge att kravet på tillstånd till hantering ersätts med en anmälan till tillsynsmyndigheten eller annat sär skilt krav. Dessa andra krav, dvs. åldersgränserna, är dock inte intagna i SÄI:s föreskrifter. Av 10 § förordningen följer att SÄI skall upp rätta en förteckning över godkända explosiva varor. I SÄIFS 1993:4 finns en sådan förteckning. I denna hänvisas för godkända fyrverkerier till en särskild förteckning. Att det för fyrverkerier skall upprättas en sär skild förteckning framgår även i SÄIFS 1989:8. Av denna skall även de särskilda villkor som är förenade med godkännande av respektive vara framgå. SÄI har om detta anfört att de arbetar med att ta fram en sådan förteckning. Enligt SÄI utgör förteckningen dock endast en sammanställning, det juridiska underlaget för ålderskrav skulle endast utgöras av beslut om produktgodkännande i de enskilda fallen. Dessa beslut är ställda till den som ansökt om pro duktgodkännande. Vidare framgår enligt SÄI åldersgränserna av märkningen på pro dukten. Den angivna ordningen framstår som tveksam. Enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor kan den enskilde dömas till böter eller fängelse vid exempelvis ett innehav i strid mot åldersgränserna. Inte minst med hänsyn härtill är det angeläget att de krav som gäller kan utläsas av regelsystemet. De flesta fyrverkeriprodukter som kräver tillstånd används endast av dem som har professionell anknytning till produkterna. I praktiken för- håller det sig nämligen på det sättet att den som tillverkar eller bearbe tar professionella produkter även anlitas för att skjuta upp pro dukterna. Denna grupp måste redan ha tillstånd och det kan då utsträckas till att avse även användning. Sådant tillstånd ges av SÄI, efter som hanteringen har anknytning till tillverkning. Vad som därefter återstår är ett fåtal produkter som kräver tillstånd och vilka hanteras av allmänheten. För att kunna förvärva en sådan pro- dukt måste man ha ett tillstånd som efter ansökan kan beviljas av polis- myndigheten på den ort där förvaringen skall ske. Uppstår ingen för var- Tillämpningen av regelverket 53 ing blir användningsorten avgörande. Tillståndet ges i ett skrift ligt beslut och kan överklagas till SÄI. Även försäljning och/eller förvaring kräver tillstånd. Polis myndig- heten skall innan tillstånd meddelas, om det inte är uppenbart onödigt, samråda med , , SÄI samt andra kommunala och statliga myndigheter, vars verksamheter berörs av ären- det. SÄI har gjort en sammanställning av vissa regler och praxis, som distribuerats till bl.a. polismyndigheter (SÄI-INFO 1997:3). Enligt denna skall för försäljning gälla att tillgången till en fast, varaktig butikslokal är en förutsättning för för säljning av fyrverkerier. Exempel på olämpliga försäljningsställen är bensinstationer, ambulerande för sälj- ningsställen eller försäljning vid inne torg och dylikt. All personal som arbetar med artiklarna skall vara och ha så goda kunskaper att de kan avgöra om artiklarna är god kända samt kunna ge kunderna råd. Endast sådana explosiva varor som godkänts av SÄI får hanteras eller importeras. En ansökan härom till inspektionen skall innehålla uppgift om bland annat förslag till bruksanvisning, sam mansättning av pyrotek- niska satser och rapport över genomförd prov ning om sådan utförts. Inspektionen utför därefter en teknisk granskning av produkten. Granskningen är inriktad på kvalitet och säkerhet. Vid granskningen använder sig SÄI av förslag till en standard (jämför 4.1.4). Utgångs- punkten för bedömningen är syftet i 1 § lagen om brandfarliga och ex- plosiva varor. Bland annat följande kontrolleras. 1.Att pjäsen har avsedd funktion, t.ex. att raketer stiger till väders på avsett och säkert sätt. 2.Att pjäsen ej uppvisar effekter som kan anses farliga vid före skri- ven hantering. 3.Att funktionssäkerheten är godtagbar, t.ex. att stubinen ej slock- nar. 4.Att märkning och bruksanvisning är lämpligt utformade med hän - syn till pjäsens funktion. 5.Att stubinen i förekommande fall är skyddad på betryggande sätt. 6.Att stubinen är utförd så att den med eller utan en i pjäsen inbyggd fördröjningsanordning utlöser pjäsen i ett visst tids inter- vall. SÄI avgör därefter om produkten skall god kännas eller inte. Bland annat följande produkter har tidigare under känts: s.k. grodor och andra pyro- 54 Tillämpningen av regelverket tekniska pjäser såsom gräshoppor, häx pipor och svärmare, vilka vid användning förflyttar sig på eller invid mar ken på sätt som inte kan kon- trolleras, raketer med knall med sats över stigande ett gram, pjäser och puffskott med sats av enbart svartkrut till en mängd överstigande samt s.k. ryska smällare, knallärter och dylikt med friktions- tändning och som innehåller silverfulminat. SÄI ansvarar för den centrala tillsynen och polis myndigheten för den lokala. Det ankommer på inspektionen att för dela arbetet. Som tidigare framgått har inspektionen bestämt att den som är till ståndsmyndighet även är tillsynsmyndighet. Det innebär att det är polis myndigheterna som skall utöva tillsynen över försäljningsställena. SÄI:s roll som cen tral tillsynsmyndighet utövas vidare på följ ande sätt. 1.Polismyndigheterna sänder ärenden på remiss till inspektionen. 2.Polismyndigheterna tar kontakt med inspektionen per telefon i de enskilda ärendena. 3.På begäran av polismyndigheterna biträder inspektionen i mån av tid denna vid tillsynen. 4.Inspektionen tar fram underlag för polismyndigheternas tillsyn. 5.Inspektionen utbildar i viss omfattning polisens personal. 6.Polismyndigheterna sänder en årlig rapport om tillsynsaktiviteter till inspektionen. De åtgärder som vidare vidtagits för att komma tillrätta med oönskade effekter av fyrverkerier kan enligt inspektionen redovisas enligt följande: 1.Återkallande av godkännandet för vissa produkter. 3.Information till allmänheten. 4.Ökad tillsyn och utbildning. 5.Medverkan till ny lagstiftning. Tillämpningen av regelverket 55 Återkallande av godkännandet för vissa produkter försökte ett antal fyrverkeriimportörer ta marknadsandelar från varandra genom att kraftigt sänka priserna på några produkter, bland andra på flygande skott, så kallade Thunder King. Smällandet under nyårshelgen 1996/1997 medförde ökade olägen- heter och skador. SÄI beslöt därefter att flygande skott inte fick säl jas till eller innehas av allmänheten. drog SÄI till baka godkännandet för smatterband och de s.k. ett- och treöres smällarna, sedan det visat sig att dessa pjäser inte längre uppfyllde kraven på stubinens brinntid. har SÄI deltagit i ett euro peiskt samarbete om fram- tagning av en europeisk standard för fyr verkeriartiklar. Arbetet har dra- git ut . Inspektionen har emellertid delvis börjat tillämpa nor- merna trots att dessa ännu inte har antagits. Detta har medfört högre krav på produkterna. Exempel på sådana krav är: ·Krav på säkerhetsstubin. ·Större provuttag i samband med typgodkännande. ·Nyare och tydligare produktkrav. Som exempel kan nämnas att man använder s.k. AQL-värden (Acceptance Quality Levels) för att fast- ställa om en produkt skall godkännas eller underkännas. AQL inne- bär i korthet att beroende på om bristen i varan är liten, allvarlig eller kritisk så kan vissa fel accepteras. SÄI har angi vit vilka fel som är små, allvarliga eller kritiska. SÄI går inför varje nyårshelg ut med ett press meddelande. Syftet är att ge underlag till journalister. Pressmeddelandet lades in på inspektionens webbplats. Vidare har man i samarbete med andra myn- digheter spritt information genom TV-programmet . En informationsbroschyr har tagits fram i samråd med , och och en video som behandlar riskerna med hemtillverkning har distribuerats till cirka 1 000 skolor, samtliga polismyndigheter och ett antal räddningstjänster. Mål sättningen med informationen är att minska olyckorna. De till SÄI rap porterade olyckorna har antalsmässigt gått ned . 56 Tillämpningen av regelverket Ökad tillsyn och utbildning SÄI har uppmanat polis myndigheterna att bedriva en aktiv kontroll av försäljningsställena och med verkat i utbildning av polisens tillstånds- och tillsynspersonal. Vidare har inspektionen tagit fram en kontrollista för tillsyn av för säljningsställena. Enligt vad SÄI erfarit har tillsynen förbättrats. Medverkan till ny lagstiftning 1994 ändrades 33 § i förordningen om explosiva varor på inspektionens inrådan. Efter ändringen krävs det av den som har tillstånd att överlåta explosiva varor att han förvissar sig om att förvärvaren har rätt att inneha varan. Lagändringen bedöms av SÄI ha haft en preventiv effekt. 4.2Ordningslagen (1993:1617) 4.2.1Tillstånd enligt 3 kap. 7 § ordningslagen. Som framgått av kapitel 3 ankommer det enligt ordningslagen på den enskilde att göra en för handsbedömning av de effekter som uppstår vid användningen av fyrverkerier. I den mån skador eller beaktansvärd olägenhet kan uppstå är man skyldig att söka tillstånd. Med skador avses även psykiska skador, t.ex. att barn eller djur blir skrämda. Tillstånd söks skriftligen hos polismyndighet i den ort där använd- ningen skall ske. En avgift om tas ut. Myndigheten samråder eller begär yttrande från i första hand den kommunala rädd ningstjänsten. Skall fyrverkeriet användas på mark sker vanligen samråd med kommunen i dess egenskap av markägare. Saknas beskrivning av platsen görs en besiktning av denna. Därefter meddelas ett skriftligt beslut, vilket kan överklagas hos länsrätten. Beslutet får förenas med villkor. Det ankommer på varje polismyndighet att avgöra vem som inom myndigheten har ansvaret för dessa tillståndsärenden. Inom Polis myndig- heten i fattas beslutet av en polisinspektör. Enligt upp- gift från polismyndigheten, city polismästardistrikt, är det ytterst säl lan som privatpersoner ansö ker om tillstånd för användning vid de tradi- fyrverkerihelgerna. De flesta ansökningar som kommer in avser jubileumsfyrverkerier, där kvalificerade fyrverkerier skjuts av. Skälet till att så få använ dare ansöker om tillstånd kan vara flera. Ett skäl kan vara att allmänheten saknar kännedom om den skyldighet som åvilar Tillämpningen av regelverket 57 användaren, ett annat kan vara att det är svårt att bedöma i vilka fall till- stånd erfordras. Ytterligare ett skäl skulle kunna vara att avgiften för tillståndet framstår som hög. 4.2.2Kommunernas möjlighet att meddela ytter li- gare föreskrifter Enligt 3 kap. 9 § ordningslagen har kommunerna möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter som behövs för att förhindra att människors hälsa eller egendom skadas till följd av användningen. Föreskrifterna får inte lägga onödigt tvång på allmänheten eller annars göra obefogade inskränkningar i den enskildes frihet. Kommunfullmäktige i har i sina ordningsföreskrifter beslutat att pyrotekniska varor bara får användas på påskafton, mässoafton och nyårsafton. Under övriga tider krävs tillstånd. Före skrifterna är tillämpliga på alla offentliga platser och därmed jäm ställda sådana, nämligen parker, idrottsplatser, friluftsanläggningar samt gator och torg. På begäran av prö vade först läns rätten och sedan kammarrätten i lagligheten av före skriften. Ingen av instanserna ansåg att föreskriften lade onö digt tvång på allmänheten eller att den utgjorde en obefogad inskränkning i den enskildes frihet. Föreskriften ansågs därmed laglig. marrättens dom som meddelades överklagades inte och har därmed vun nit laga kraft (mål nr 1334-1998). Kommunfullmäktige i beslöt att bland annat anta samma föreskrift som kommunfullmäktige i , men med den skillnaden att föreskriften inte bara skulle gälla på offent- liga platser utan i hela kommunen samt att även nyårsdagen skulle vara tillståndsfri. fann att föreskriften givits en alltför generell och långtgående utformning och upphävde därför bestämmelsen. Kom- munen överklagade till länsrätten, som avslog överklagandet med moti- veringen att den omständigheten att ett visst förfarande medför olägen- heter inom vissa områden i kommunen inte bör medföra krav på att till- stånd skall gälla generellt. Föreskriften ansågs därmed lägga onödigt tvång på allmänheten eller vara en obefogad inskränkning i den enskil des 58 Tillämpningen av regelverket Domen har överklagats till kammarrätten och kan enligt upp gift förväntas bli avgjord , (mål nr 2635-99). Omfattningen av lokala föreskrifter På uppdrag av utredningen har undersökt i vad mån och på vilket sätt kommunerna i använder möjligheten att ytterligare reglera användningen av fyrverkerier och vilka effekter detta haft. Undersök- ningen har omfattat samtliga 289 kommuner i . Av undersök- ningen framkom att av alla kommuner i har lokala föreskrifter om fyrverkerier. Skälet till att man i övriga kommuner inte har föreskrifter uppgavs av av dessa kommuner vara att det inte förelåg något behov av sådana föreskrifter och av att föreskrifter bedömdes som verkningslösa. Om de kommuner som på förhand bedömt föreskrifterna som verk- ningslösa haft rätt i sina farhågor eller inte kan följande siffror indi kera. Av dem som infört föreskrifter ansåg att de i huvudsak kom- mit till rätta med problemen genom föreskrifterna, lika många häv dade att de inte haft någon effekt och ansåg att de haft viss effekt. Det skäl till utebliven effekt som oftast redovisas i enkäten är dålig övervakning och bristande laglydnad. Av dem som infört före skrifter ansåg vidare att lagstiftningen om användning av fyrverkerier behövde skärpas. Endast hälften av dem hade informerat all mänheten om ordningslagen. De produkter som i första hand motiverade införande av föreskrifter var smällare. För hade störningar stor betydelse för beslu tet att införa lokala föreskrifter och för var olyckor till följd av fyrverkerier av stor betydelse. Bränder och skadegörelse var av stor betydelse endast för drygt en fjärdedel. Av de kommuner som infört lokala ordningsföreskrifter hade 36 pro- cent infört för bud och tillståndsplikt. Av dem som infört förbud hade kopplat förbudet till vissa platser medan hade infört för bud under vissa tidsperioder. Den vanligaste platsen för förbud var utan för sjuk hem/vårdhem. av dem som infört för bud hade förbjudit använd ning av fyrverkerier på sådana platser. Samtliga som infört förbud i tiden hade för bjudit användningen av fyrverkerier än nyårsafton, påskafton eller . Av dem som infört tillståndsplikt hade kopplat tillståndskravet till platser och till tiden. Den vanligaste platsen som omfattade tillståndskravet var torg och liknande och samt- liga som infört tillståndskrav i tiden hade infört tillståndskrav för Tillämpningen av regelverket 59 användning av fyrverkerier utom nyårsafton, påsk och . Utredningens syfte med undersökningen har varit att klarlägga i vad mån och på vilket sätt kommunerna använder sina möjligheter att med dela föreskrifter om användningen av fyrverkerier och effekterna härav. Det visade sig att mindre än hälften av kommunerna infört lokala ord nings- föreskrifter. För av dem som underlåtit att införa lokala före- skrifter var dock skälet att man bedömde sådana föreskrifter som verk- ningslösa. Sammantaget indikerar detta att det i av kom- munerna bedöms föreligga ett behov av ordningsföreskrifter. Använd - ningen av fyrverkerier skulle därmed inte utgöra något problem i 109 kommuner i , men väl i 179. Skälet till att det finns ett behov av ordningsföreskrifter tycks i första hand vara att smällare orsakar störningar, men även personskador. En fråga är om de kommuner som på förhand dömt ut de lokala före - skrifterna har haft rätt i sin bedömning. Av dem som infört före skrifter ansåg att dessa hade haft viss effekt, medan vardera bedömde att föreskrifterna haft ingen effekt eller full effekt. Sammantaget tyder detta på att lokala föreskrifter inte löser de problem som kan finnas med fyrverkerier, men att de minskar dessa. De kom- muner som bedömt dem som verkningslösa förefaller därför ha gjort en alltför pessi mistisk bedömning. Varför löser då de lokala ordningsföreskrifter inte de problem som fyrverkerier kan orsaka? Det kan finnas många svar på den frågan. Det skäl kommunerna lämnat är att övervakningen inte fungerar. Ett annat skäl skulle kunna vara att kommunerna inte meddelat adekvata före skrif- ter. De föreskrifter kommunerna meddelat är i huvudsak inrik tade på att undanta användningen på vissa platser som exempelvis sjukhus. Vidare kan konstateras att ytterst få använder sig av tidsinskränkningar. De pro- blem som framskymtar i undersökningen är dock i huvud sak kopplade till stör ningar med smällare. I den allmänna debatten anges ofta att det är den långvariga användningen av smällare som orsakar stör ningar. Med denna utgångspunkt kan det förefalla mer ända målsmässigt att använda begränsningar . Ett skäl till att kommunerna inte gjort detta kan bero på att rättsläget har varit oklart och att rätts praxis först kommer att klarlägga kommunernas handlingsutrymme. Ytterligare ett skäl till att effekten av föreskrifterna är begränsade kan vara att många kommuninvånare inte känner till före skrifterna. Förändringar i regelverket 61 5 Förändringar i regelverket I detta kapitel redovisas förändringar som genomförts i regelverket och bakgrunden till dessa. De problem som är förknippade med användningen av s.k. knallfyrverkeri har varit föremål för omfattande u tredningar. Den första utredningen tillsattes 1942. gällde förordning angående explo siva varor. Enligt denna fick envar utan tillstånd förvärva och inneha fyrverkeripjäser, som inte innehöll självantändande bestånds delar, samt explosiva leksaker och andra pyrotekniska varor. I avsnitt 5.1.1 sammanfattas förslagen från den utredning som till sat- tes 1942 för att se över regelverket för explosiva varor och som arbe tade , samt de förändringar i regelverket som beslutades som en följd av utredningen. I avsnitt 5.1.2 redovisas resonemang och för slag i det betänkande som lämnades av pyro teknikutredning samt remissutfall och statsmakternas ställningstagande. I avsnitt 5.1.3 sammanfattas de överväganden som under mitten av 80 -talet ledde fram till den nuvarande lydelsen av lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Den nu gällande ordningslagen (1993:1617) fick sin utformning . I avsnitt 5.2 redovisas de förändringar som gjordes 1994 och bakgrunden till dessa. I avsnitt 5.3 redovisas den debatt om pyrotekniska varor som ägt rum i . 5.1Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor 1948 presenterade utredning sitt betänkande med förslag till ny förordning angående explosiva varor m.m. (Betänkande med förslag till ny Kungl. Maj:ts förordning angående explosiva varor m.m. SOU 1948:8). Principerna som förslaget utgick ifrån var att endast ofarliga varor som smällkarameller fritt skulle få förvärvas.