sou · GNB365 · 2000-01-01 00:00:00 — 1997/98:182, s. 22) som ombudsmannens roll "att bevaka barns och ungdomars intresse i olika sammanhang" (s. 26) betonas. Den roll som i har utvecklat innehåller de båda dimensionerna; bevakande och pådrivande när det gäller barns och ungdomars rättigheter. Däremot återfinns uttryckligen endast bevakande funktion i den nuvarande lagen (1993:335) om barnombudsman. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att roll i barnkonventionsarbetet med att både driva på förverkligandet av och att bevaka efterlevnaden av konventionen fast- ställs i lag. 1Hodgkin, R., , ., Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child. 1998, s. 62. 2Hodgkin, R., , ., Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child. 1998, s. 71. 8.1Vara pådrivande i genomförandet av Vad som innefattas i begreppet pådrivande beror på i vilket skede av genomförandeprocessen ett land befinner sig i, det vill säga vilka behov som finns. Att driva på genomförandet av barns och ungdomars rättig- heter i ett land som ännu inte har en utbyggd myndighetsstruktur och institutioner för till exempel vård, omsorg, service och utbildning inne- fattar naturligen helt andra arbetsuppgifter än i ett land som , med en lång rad myndigheter som ansvarar för olika aspekter av barns och ungdomars rättigheter. 8.1.1Förhållandet till myndigheter med flera Av kartläggningar av centrala myndigheter, landsting och kommuner framgår att det är kunskap och erfarenhetsut- byte om samt information om hur kan användas i den praktiska verksamheten som framför allt efterfrågas av dessa instanser. De statliga myndigheterna efterfrågar mål om i sina regleringsbrev samt idéutbyte med andra myndigheter och infor- mation i olika avseenden om från Barnombudsman- nen. 19 landsting uppger att de har behov av stöd för att utveckla arbe- tet med och dess tillämpning på besluts- och plane- ringsnivå och många landsting vill ha mer samarbete med andra lands- ting i barnkonventionsfrågor. Även kommunerna uppger att de vill ha mer information och kunskap om hur kan användas praktiskt. Denna bild bekräftas av utredningens egna enkätundersökningar. I enkäten till myndigheter är det främst länsstyrelserna som påtalar be- hovet av ökad kunskap i form av konkretisering av betydelsen av barn- konventionens artiklar. i län skriver till exempel att barnperspektivet i arbete är en aktuell fråga. En viktig uppgift "är att definiera begreppet, att ge det ett innehåll. Detta och att visa på goda exempel skulle kunna vara en uppgift för Barnom- budsmannen". Av kontakterna med kommunföreträdare i de fem kommuner som utredningen har besökt framgår att dessa kommuner ser Barnombuds- mannen som en spjutspets i arbetet med . Med be- greppet spjutspets avses att vara ett steg före i utvecklingen genom att inneha en samlad kunskap, följa det arbete som pågår lokalt och att sprida sådana erfarenheter genom att lyfta fram goda exempel. bör, enligt enkätsvaren, genom att sprida goda exempel visa vägen och genom att förmedla kontakter bidra till att kommuner och landsting får draghjälp av varandra. Samtliga kommun- företrädare påtalade också behovet av stöd "uppifrån". Sådant stöd kan ges genom personliga besök eller genom att fun- gerar som "diskussionspartner" under arbetets gång. Utredningens bedömning är att redan lagt ner ett stort arbete på att tillgodose de behov som således föreligger. Här kan som exempel nämnas handboken för kommuner och landsting. Enligt utredningens bedömning utgör detta arbete ett viktigt inslag i ombudsmannens pådrivande roll och bör vidareutvecklas. En stor del av de behov som myndigheter, landsting och kommuner ger uttryck för kommer att ytterligare tillgodoses genom strategiarbetet. I den nationella strategin, som innehåller en rad åtgärder, ingår bland annat en omfattande utbildningssatsning, spridande av kunskap och er- farenheter. skall bland annat utarbeta program för fortbildning av statligt anställd personal vars verksamhet har konse- kvenser för barn och ungdomar. Vidare ges en på- drivande och stödjande roll för kommuner och landsting bland annat genom att ansvara för fortbildning om . Barnombuds- mannen har tilldelats extra medel för sitt arbete med strategin. är den statliga myndighet i som får sä- gas ha störst kunskap om och om hur den på ett ef- fektivt sätt kan förverkligas. Därför är det naturligt att Barnombuds- mannen har fått en nyckelroll i strategiarbetet. På detta sätt kan Barn- ombudsmannen föra ut kunskap till nyckelpersoner inom statlig och , vilka i sin tur kan sprida kunskaperna vidare i organisationerna. Genom strategiarbetet kommer också Barnombuds- mannen att utveckla och fördjupa sina kontakter med myndigheter på central nivå och med politiker och tjänstemän på kommunledningsnivå. vill utredningen peka på risken att den bevakande uppgiften försvåras om ombudsmannen blir alltför djupt involverad i arbetet med att genomföra konventionen. En självkritisk granskning av egna insatser i genomförandet är naturligtvis möjlig. All erfarenhet talar dock för att perspektivet och synen på åtgärder och skeenden varierar beroende på om dessa granskas "utifrån" eller "inifrån". Svårigheterna med att granska sig själv belyses av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () som i rapporten myndigheter utvärdera sig själva? har gjort en kartläggning av 22 myndigheters ut- värderingar av den egna verksamheten3. Sammanfattningsvis visar kart- läggningen att av 22 myndigheter har tio gjort färre än en självutvärdering per 1 000 anställda. En dryg fjärdedel har inte gjort några självutvärderingar alls. Bland de övriga dominerar atti- tydundersökningar och enkla bedömningar av olika delverksamheter. har myndigheterna tagit sig an uppgiften att mäta effekter eller effektiviteten av det som uppnåtts. Rapporten är vidare generellt sett kritisk till kvaliteten i de utvärderingar som gjorts. Utredningen ser också en risk att ombudsmannens uppgift att före- träda barn och ungdomar försvagas om ombudsmannen engageras i uppgifter som kräver mycket omfattande kontakter och nära samverkan med både statliga myndigheter och kommuner. Detta kan innebära att ombudsmannen blir en myndighet bland andra eller i vart fall uppfattas som en sådan. I stället för att vara pådrivande och bevakande riskerar ombudsmannen att bli den som blir direktan- svarig för genomförande i . Profilen riskerar också att bli sådan att ombudsmannen inte uppfattas som talesman för barn och ungdomar. 8.1.3Barns och ungdomars delaktighet i utvärderingsprocessen "För att få reda på vilken effekt barnkonventionsarbetet har i praktiken är det nödvändigt att fråga hur barn och unga själva upplever att deras rättigheter tillgodoses. Några särskilda strategier eller metoder för detta finns ännu inte framtaget på nationell nivå och måste därför utvecklas", skriver i sin årsrapport till regeringen . Utredningens uppfattning är densamma. En av främsta uppgifter i arbetet med att driva på förverkligandet av barn- konventionen skall, enligt utredningens mening, vara att bidra till att barn och ungdomar själva tar del i förändringsprocessen. Det handlar om att göra barn och ungdomar delaktiga både vad gäller förverkligandet av och i bevakningen av att konventionen efterlevs. Utredningen vill därför betona vikten av att , vid sidan av arbetet med att sprida goda exempel på beslutsstrukturer och uppföljningssystem även fortsättningsvis sprider exempel på metoder som utvecklas för att barn och ungdomar (också yngre barn) får 3 Kan myndigheter utvärdera sig själva? Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (), Ds 1996:36, s. 8. möjlighet att komma till tals. Detta arbete bör, enligt utredningens me- ning, fokusera på metod- och attitydfrågor. Det finns i vårt samhälle en alltför liten tilltro till barns och ungdo- mars kompetens. Attityderna till barn och ungdomar präglas på många områden av att barn är irrationella, att de lätt påverkas av andra och att de saknar förmåga att sätta sig in i och ta ställning i frågor av över- gripande karaktär. Dessa attityder, som låser fast barn och ungdomar i en passiv roll, är ett av de främsta hindren för att förstärka barns och ungdomars infly- tande i kommunerna och på andra nivåer i samhället. Vikten av att på- verka attityder till barns och ungdomars delaktighet kan därför inte nog betonas, framhåller också som i sina kommentarer har lyft fram attitydpåverkan som ett medel för att öka barns och ungdo- mars möjligheter att komma till tals4. Mycket talar för att attityderna har börjat förändras och att det finns en politisk vilja och ett ökat intresse för att hitta former för barns och ungdomars delaktighet. Den långa rad av statliga utredningar som betonat vikten av barns och ungdomars inflytande och delaktighet, mängden av demokratiprojekt, försök med ungdomsråd och med elev- och föräldramajoritet i skolors styrelse talar för att en förändring är på gång. Denna uppfattning delades av de kommunföreträdare som utred- ningen varit i kontakt med under kommunbesöken. Att hitta metoder för barns (även små barns) och ungdomars delaktighet sågs som en av de viktigaste framtidsfrågorna. Arbetet med att förverkliga barnkonven- tionen måste, enligt de kommunföreträdare som utredningen samtalade med, stå på två ben. Dels måste konventionstänkandet genomsyra kom- munens förvaltningar och det måste utarbetas strukturer för detta. Dels måste barn och ungdomar själva involveras och i det arbetet behövs inga nya lagar utan idéer, uppfinningsrikedom och entusiasm. 8.1.4Mångfald av metoder för delaktighet har direktkontakt med ungdomar och deras organi- sationer i arbetet med att öka deras delaktighet och inflytande. Ung- domsstyrelsen förfogar över medel för att direkt stödja och följa upp lokala utvecklingsprojekt med ungdomar vilket också möjliggör att kan stimulera till möten mellan ungdomar och vuxna i kommunerna. Med stöd av pågår således me- todutvecklingsarbete för ungdomars delaktighet i många kommuner. Dessa projekt rör dock främst äldre ungdomar. På flera håll i landet 4 Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) s. 178. finns också försök med att utveckla olika former även för yngre barn och ungdomar att få komma till tals. I pågår till exempel ett projekt som syftar till att öka förskolebarns möjligheter till inflytande och delaktighet. En del av projekten inom ramen för Dags för barn- konventionen är också inriktade på att hitta metoder för att yngre barn och ungdomar skall kunna göra sina röster hörda. Enligt utredningens bedömning bör utgångspunkten i arbetet med att driva på förverkligande och barns och ungdomars delaktighet vara principen att ingen metod kan vara allenarådande, det vill säga att ta vara på de erfarenheter av varierande slag som fram- kommer i det lokala arbetet. Utredningen vill i det sammanhanget peka på de erfarenheter av lokala eller kommunala barnombud som finns i några kommuner. En av de frågor som ställdes i utredningens enkät till kommunerna var om det i kommunen fanns en barnombudsman eller lik- nande funktion. Eftersom undersökningen baseras på ett urval av kommuner kan vi inte uttala oss om det totala antalet kommunala eller lokala barnombudsmän i landet. Däremot visade enkätundersökningen att av 82 kommuner fanns sådana funktioner i fyra; , , och kommun. Dessa funktioner hade utvecklats utifrån olika förutsättningar och inriktningen varierade också. I kommun är det kommunala om- budet framför allt en samordningsfunktion på övergripande nivå. I och arbetar de lokala barnombuden direkt med barn och ungdomar och ser sig som barns och ungdomars språkrör i kommunen. I uppgifterna för det lokala barnombudet, , i ingår att vara talesman för barn och ungdomar, träffa barn och ungdo- mar kontinuerligt för att hålla sig informerad om deras verklighet, värna om deras behov och bevaka deras rättigheter, till exempel genom att utveckla skolornas elevråd. Verksamheten drivs i samarbete mellan kommun, Röda Korset, och . Barnens Ombud i har en telefonlinje dit barn och ungdomar kan ringa. Den ursprungliga tanken med denna linje var att verksamheten i huvudsak skulle bestå av kontakter med enskilda barn och ungdomar om deras mer personliga problem. Det har dock visat sig att de flesta barn och ungdomar som tar kontakt med Barnens Ombud vill diskutera demokratifrågor. Samtalen handlade i första hand om bristen på vuxna som lyssnar, i skolan och i övriga samhället. Barnens Ombud har startat två referensgrupper, en bestående av barn i femte årskursen och en referensgrupp med ungdomar i åttonde årskursen. Ombudet har regelbundna möten med dessa referensgrupper där olika frågor tas upp som ombudet sammanställer och för vidare till politiker och skolchefer. Referensgrupperna har vidare tillsammans planerat en rad aktiviteter, bland annat i samband med . Ombudets uppgift i samband med dessa är att ge stöd och råd. i , som har funnits , drivs av en ideell förening som till finansieras av kommunen. Telefonlinjen till ombudsmannen som både barn och vuxna ringer till är öppen utom . Den lokala ombudsmannen i har ingen "makt" och inga direkta befogenheter i den kommunala beslutsordningen men har däremot ett väl upparbetat och brett kontakt- nät i kommunen. Ombudsmannen är väl känd både bland barn och bland personal inom skolan, barnomsorgen och . I en utvärdering av verksamheten som genomfördes ingick en enkätundersökning i vilken 5 229 barn och ungdomar fick besvara frågor om verksamheten. Undersökningen visade att av barnen och ungdomarna kände till verksamheten och att kunde tänka sig att ta kontakt med den lokala barnombudsmannen. Om barnet själv vill kan ombudsmannen agera i barnets ställe, vara språkrör för barnet i till exempel kontakterna med skolan. Det innebär att ombudsmannen för barnets talan i till exempel samtal med skolan. Den lokala ombudsmannen i fungerar till stor del som "spindeln-i-nätet". Genom kännedom om vilka resurser som finns i kommunen, kunskap om den kommunala "kulturen" och goda kontakter kan ombudet hänvisa till rätt instans. Vidare bedrivs arbetet också på generell nivå genom att den infor- mation som samlas hos den lokala ombudsmannen förs vidare till poli- tiker och tjänstemän. Utredningen kan utifrån sina undersökningar inte uttala sig om det finns någon generell tendens att inrätta lokala barnombud i landet. Ett visst behov av sådana funktioner förefaller dock finnas. I enkätsvaret från i påtalades till exempel ett önskemål om sam- verkan med "kring behovet att utveckla lokala kommunala barnombudsmän". Arbetet med att genomföra och barns och ungas delaktighet kan således bedrivas på många olika sätt. Enligt utredning- ens bedömning ingår det i ombudsmannens uppgift att – i enlighet med vad redan gjort – hålla sig informerad om och analysera erfarenheter av lokala aktiviteter. sak- kunskap om barn och om bör på ett sådant sätt komma de lokala verksamheterna till del. Ett sätt för ombudsmannen att få del av erfarenheter på detta område är att ta initiativ till olika pi- lotprojekt, som kan bedrivas av exempelvis frivilligorganisationer och kommuner i samarbete med ombudsmannen. För detta krävs medel ut- över ombudsmannens reguljära budget. Även om utredningen föreslår att ombudsmannen får en självständigare ställning än är det inget som hindrar att regeringen – i samråd med ombudsmannen – bemyndigar denne att fördela medel ur Allmänna arvsfonden att an- vändas inom ramen för ombudsmannens lagstadgade uppgifter och i enlighet med vad som gäller för användning av arvsfondsmedel till förmån för barn. Syftet kan till exempel vara att genom pilotprojekt pröva olika metoder att öka barns och ungdomars delaktighet i sam- hällets beslutsprocesser. Det är emellertid viktigt att bemyndigandet är så utformat att det inte kommer i konflikt med ombudsmannens grund- läggande självständighet. Utredningen vill i detta sammanhang också peka på vikten av att ombudsmannen till regeringen påtala behov av metodutveckling som kan finnas på den lokala nivån. Genom utredningens förslag att renodla ombudsmannarollen och därigenom betona uppgiften att vara förerädare för barn och ungdomar kommer kontakter såväl med barn och ungdomar själva som med organisationer som arbetar med barn och ungdomar att utökas. kommer därigenom att få en god överblick över problem och möjligheter som kan utgöra värdefull information vid fördelningen av medel ur Allmänna arvsfonden. 8.1.5Lokala arbetet i fokus Ytterst avgörs genomslag i av det lokala och regionala arbetet. En stor del av rättigheter avser beslut som fattas på lokal nivå. Det gäller till exempel situationen för barn inom barnomsorg, skola, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Det gäller beslut som rör barns och ungdomars möjligheter till en meningsfull fritid och att fritt delta i kulturella aktiviteter. Det gäller också beslut som handlar om utformningen av barns och ungdomars miljö, till exempel den fysiska samhälls- och trafikplane- ringen. Det är också på den lokala nivån som barn och ungdomar i första hand kan komma till tals och bemötas som medborgare med egna rättigheter. Med andra ord är det i det lokala arbetet, som barnkonven- tionen skall förvandlas från ord till handling, från principiella uttalanden och policydokument till praktisk verklighet. När andra rapport till för barnets rättigheter behandlades i fick beröm på flera punk- ter5. ses som ett föregångsland i arbetet att genomföra konven- tionens rättigheter och kommittén var angelägen om att få ta del av er- 5 Concluding observations of of the Child: . CRC/C/15/Add. farenheterna av det pågående arbetet med genomförandet och av de problem som identifieras under arbetets gång. I sina kommentarer gav också uttryck för kritik och ifrågasättanden. Ett genom- gående drag i kommitténs frågeställningar var relationen mellan makro- och mikroperspektivet. Hur har svenska barn och ungdomar det egent- ligen? Hur följs barns och ungdomars situation upp? Kan regeringen vara säker på att konventionens intentioner och anda efterlevs? Den kanske viktigaste synpunkten från var att staten bättre måste kontrollera vad som händer på lokal nivå. Utredningen anser sammanfattningsvis att roll i förverkligandet av är att även fortsättningsvis utgöra en sådan länk mellan den lokala och den nationella nivån. Främjande- arbetet bör därför som fokuseras på den lokala nivån, i kommu- nerna, på verksamheter för barn och ungdomar och i direkta kontakter med barn och ungdomar själva. I arbetet att driva på förverkligandet av ingår att följa det arbete som bedrivs lokalt, att samla information om pågående projekt och metodutveckling och att sprida sådana erfarenheter genom att lyfta fram goda exempel. I arbetet med att driva på förverkligandet av ingår således också att hålla kontakt med lokala och regionala verksamheter. Att driva på förverkligandet av bör som framgått av föregående avsnitt vara den ena av två viktigaste arbetsuppgifter. Den andra bör vara att bevaka efterlevnaden av kon- ventionen. Detta uppdrag bör innefatta dels att studera lagstiftningen samt dess tillämpning dels att uppmärksamma att myndigheter, kom- muner och landsting i övrigt förverkligar konventionen i sin verksamhet. För att på ett så effektivt sätt som möjligt skall kunna fullfölja sitt bevakningsuppdrag i syfte att värna barns och ungdomars rättigheter föreslår utredningen att ut- rustas med rättsliga befogenheter. har till uppgift att följa och bevaka att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med . Tyngdpunkten i detta arbete har hitintills legat på att bevaka tillkomsten av nya författningar. har till exempel föreslagit tillsättandet av nya utredningar, uppvaktat pågå- ende utredningar samt avgivit remissvar. Däremot har bevakningen av att redan gällande lagar och andra författningar tillämpas på ett sätt som står i överensstämmelse med inte fått lika stort ut- rymme. har haft stöd i förarbetena för denna prio- ritering. Som framgått av utredningens utvärdering av hittillsvarande arbete är det inte så lätt att exakt slå fast vilka resultat bevakningsarbetet har givit, eftersom det är svårt att visa på direkta samband till exempel mellan ombudsmannens framställningar och ut- talanden och tillsättandet av en ny utredning. Mycket talar dock för att arbete har haft väsentlig, om än inte avgörande, betydelse. Generella översyner av svensk lagstiftnings överensstämmelse med har också gjorts , se prop. 1989/90:107 om godkännande av om barnets rättigheter och betänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116). Det tillkommer emellertid nya författningar som behöver granskas. Enligt utredningens uppfattning har det varit naturligt att ombudsmannen som varit ny för svenska förhållanden inriktat sitt arbete på att se till att den beaktas på centralt beslutsfattarplan. På detta sätt har ombudsmannen sökt bidra till att höja medvetenheten inom Regeringskansli och Riksdag om förpliktelser enligt konventionen för att ge konventionen genomslags- kraft i det arbete som bedrivs på denna nationella nivå. Inriktningen på ombudsmannens bevakningsarbete påverkas dock av att en ny samordningsfunktion rörande barn- och ungdomsfrågor tillskapats i med placering i . Denna funktion har till uppgift att granska alla relevanta regeringsbeslut ur ett barnkonventionsperspektiv, således även lagförslag, agera sam- ordnare i i frågor om barnets rättigheter och ansvara för utbildning av personal avseende barnkonven- tionen. Till detta kommer att det i olika sammanhang framkommit bland annat i samband med rapportering till FN om efterlevnaden av och i betänkande, att svenska lagar och bestämmelser i allt väsentligt överensstämmer med barnkonven- tionens principer men att det främst är i den praktiska tillämpningen som brister föreligger. En förskjutning av bevakande arbete bör där- för ske. Enligt utredningens bedömning bör detta innebära att ombuds- mannen mer än bör inrikta sig på att bevaka domstolars, myn- digheters, kommuners och landstings tillämpning av gällande författ- ningar. För detta talar också att ombudsmannen därigenom får ytter- ligare erfarenhet av barns och ungdomars situation i , särskilt då utsatta barns. En sådan bevakning är en omfattande uppgift. måste därför välja ut några områden åt gången. Detta bör i första hand ske utifrån de kontakter som ombudsmannen har med både barn, till exempel elevorganisationer, och vuxna. kan på ett visst område från flera olika håll få indikationer på att tillämpningen synes stämma illa med och dess grundtankar. Det kan till exempel röra sig om att praxis på ett område blivit sådant att den endast på ett ytligt, formellt sätt kan sägas uppfylla kravet på att barn skall höras och bli hörda. kan då begära in akterna i ett antal mål eller ärenden för att göra en egen undersökning och bedömning. Det är i detta arbete av vikt att får ta del av alla handlingar i mål och ärenden, alltså även sekretessbelagda, för att hon eller han skall kunna bilda sig en riktig uppfattning. En bestämmelse härom bör tas in i lagen. En granskning som sålunda skulle göra skiljer sig från den JO gör. Medan JO gör en granskning av hur handlägg- ningen i ett enskilt ärende stämmer med svensk lag – där självfallet tolkningen sker i ljuset av förpliktelser enligt internationella överenskommelser, exempelvis – utgår Barnom- budsmannen från och gör en mer allmän bedömning. Någon tillsyn från barnombudsmannens sida är det alltså inte fråga om. uppgift är inte att granska enskilda ärenden utan att utifrån ett antal enskilda ärenden bilda sig en uppfattning om huruvida praxis på ett visst område är i linje med och dess grundläggande principer eller ej. Utifrån en sådan genomgång kan ombudsmannen sedan göra en bedömning av om eventuell bristande överensstämmelse beror på lagstiftningen i sig eller på att till exempel myndigheter i sin tillämpning enligt uppfattning kommit att alltför litet beakta och dess principer. Det är alltså en granskning på mer generell nivå än den JO:s granskning utgör.