sou · GNB368d2 · 2000-01-01 00:00:00 — För invandrare med många kontakter till sitt gamla hemland är det givetvis av stor vikt att kunna hålla sig orienterad om vad som händer där. Vi har redan av den höga andelen hushållsparaboler i invandrargruppen fått stöd för antagandet att tittandet på det egna hemlandets TV är något viktigt. Från en tidigare SOM-undersökning (1995) vet vi dessutom att utländska medborgare regelbundet köper utländska tidningar och tidskrifter regel- bundet: närmare hälften köper då och då utländska dagstidningar, drygt två tredjedelar utländska tidskrifter. Också i lokalsamhället finns kanaler på det egna språket som har relativt många användare; i är det främst den så kallade . Vilket medium man väljer att ta del är inte bara en fråga om informa- tion, det handlar i hög grad om identitet och samhörighet. Invandrargrupp- ens splittrade medievanor är ett tydligt uttryck för hur invandrargruppen balanserar mellan två skilda kulturer. I medievanorna ingår å ena sidan hemlandets eller det egna språkområdets medier, å andra si- dan de svenska. Den första generationens invandrare har en övervikt för de förra, den andra generationen för de . 1.För en mer omfattande genomgång av mediesystemet och medieanvändningen, se exempelvis följande: , och , (1999) Massmedier. Press, radio och TV i förvandling. : ; SOU (1994:94) Dagspressen medielandskap. : ; , och , Char- lotta (red) (1995) Tidningsmiljöer. 2.I den avslutningsvis redovisade specialstudien från fanns dock möjlighet att få hjälp med översättningen av frågorna. Få utnyttjade dock den möjligheten. föreföll det fungera så att första generationens invandrare ibland fick hjälp av sina barn vid ifyllande av undersökningens frågeformulär. Det är troligt att det- samma gäller de två stora undersökningarna . 3.Vad som tidigare framhållits att en postenkät kan förväntas överskatta läsning av tryckta medier måste givetvis vägas in även i denna jämförelse. Forskningöversikt: kommunikationsproblem i samband med katastrofer och allvarliga samhällsstörningar När katastrofen slår till sker det ofta snabbt, överraskande och med förö- dande effekter. Den drabbar skoningslöst människor, organisationer och samhälle, men på olika sätt och – det bör understrykas – olika hårt. I första hand tänker man naturligtvis på det mänskliga lidande som de närmast berörda tvingas utstå. Men i andra hand kommer konsekvenser av mer indirekt natur, som t.ex. materiella skador, miljöförstörelse, på- verkan på sociala relationer samt allmänhetens förtroende för myndig- heter och andra institutioner i samhället. I den här översikten är syftet att sammanfatta de viktigaste lärdo- marna inom den forskning som ägnat sig åt vad som händer kommuni- kativt när katastrofen inträffar, dvs. hur människornas informationsbehov påverkas, hur informationsförmedligen fungerar eller inte fungerar, hur allmänhetens tilltro till myndigheters och mediers information förändras, hur samspelet mellan myndigheter och medier ser ut osv. För att göra sammanställningen någorlunda övergripande inkluderas forskning inom ett antal områden: katastrof-, risk- och kriskommunikationsforskning. ska understrykas att forskningsområdet är ganska heterogent och det saknas ännu en gemensam teoretisk och metodologisk nämnare som skulle underlätta inventeringar av det här slaget. Detta hänger sam- man dels med att de flesta studier är av fallstudiekaraktär som har initie- rats på grund av specifika katastrofer eller kriser och därför saknat gereraliserande ambitioner, dels med att forskarna har skiftandde ämnes- bakgrund och olika teoretiska perspektiv. Det bör också noteras att begreppen katastrof, risk och kris inte är utbytbara eller synonyma. Medan man med katastrof avser en hän- delse som orsakar stora skador på samhället och lidande för betydande delar av befolkningen, är risk detsamma som ett förmodat eller möjligt hot eller fara. , slutligen, kan definieras både på individuell och kol- I det här sammanhanget handlar det dock primärt om sam- hällskriser, vilka innebär att samhällets grundläggande värden hotas samt att makt- och ansvarsförhållandena ifrågasätts (jfr. Nohrstedt & Tassew, 1993, och , 1993). I slutet av översikten kommer relationen mellan dessa fenomen att behandlas i ett processperspektiv där olika krisfaktorer diskuteras. kan det konstateras att forskningsområdet har vuxit starkt under , både nationellt och internationellt. Och inte minst har perspektivet på kommunikationens roll blivit bredare. Medan man t.ex. inom den speciella gren av forskningen som ägnar sig åt riskkommunikation tidigare främst koncentrerade sig på riskens natur arbetar man med betydligt mer komplexa modeller som inbegriper både fysiska och sociala aspekter (Gutteling & Wiegman, 1996). Avsikten med översikten är också att i någon mån beskriva de svårig- heter som ansvariga inom myndigheter och medier ställs inför i dessa extraordinära situationer och vilka lärdomar som forskningen redovisar från studier av de större olyckor och katastrofer som inträffat i . Den internationella forskningens re- sultat finns med i bakgrunden, men skälet för att särskilt foku- sera på ett antal inhemska fall är att översikten också avses ligga till grund för bedömningar av i vilken utsträckning ansvariga organ har tagit vara på tidigare erfarenheter i sitt agerande i samband med diskotek- branden i . Mot bakgrund av de snäva tidsramarna har denna inventering av forskningsläget inte kunnat baseras på någon omfattande särskild litteratur- genomgång. I betydande utsträckning bygger den på en svensk forskning- söversikt som genomfördes av en grupp forskare på uppdrag av SPF och FOA (, 1993; Jarlbro, 1993; Nohrstedt & , 1993; Nohrstedt & Tassew, 1993) samt uppdatering med rele- vanta studier som publicerats därefter. Men sammanställningen kan inte göra anspråk på att vara heltäckande med hänvisning till vad som ovan nämnts om forskningsområdets heterogenitet. Det ska betonas att föreliggande översikt inte omfattar tekniska as- pekter av katastrofer liknande den i . Författaren är mediefor- skare med samhällsvetenskaplig inriktning och gör därför inte anspråk på att besitta kompetens inom det tekniska området. Den beteendeve- tenskapliga forskningen på området, främst riskperceptionsforskningen, ligger också utanför författarens egen forskningsdomän. Men eftersom de samhälls- och medievetenskapliga aspekterna av katastrofer och kri- ser knappast kan förstås utan vissa grundläggande kunskaper om indivi- ders riskuppfattningar har även vissa resultat från riskperceptions- forskningen integrerats i översikten. Explosiv tillväxt av informationsbehoven Eftersom begreppet katastrof täcker in ett stort spektrum av allvarliga olyckor med olika bakomliggande orsaker, förlopp och följder kan man inte generellt beskriva hur katastrofen påverkar kommunikations- och informationsprocesserna i samhället eller det lärande som den ger upp- hov till. Däremot kan man ange ett antal förhållanden och mönster som tycks vara ganska allmängiltiga och följdaktligen visar sig med viss regel- bundenhet oberoende av om det handlar om en brand, ett fartygshaveri, en kärnkraftsolycka osv. I det följande kommer redovisningen att be- gränsa sig till sådana mer allmängiltiga iakttagelser från forskningen på området. är den medvetet selektiv och koncentrerad till så- dana erfarenheter som bedöms vara av särskilt intresse för att förstå några av de centrala problem som katastrofer innebär ur kommunikations- synpunkt och för organisationers lärande. Den i det här sammanhanget mest grundläggande faktorn för att förstå hur kommunikationsprocesserna i samhället påverkas av katastro- fen är att den utlöser en explosiv tillväxt av informationsbehoven. Man kan se detta som uttryck för ett behov av omvärldskontroll. När katastro- fen inträffar aktualiseras således ett allmänt behov av information rö- rande dess orsaker, konsekvenser och vilka som är drabbade. Det allra första meddelandet utlöser med andra ord en flodvåg av förfrågningar, i synnerhet från dem som kan antas befinna sig i riskzonen för katastrof- ens härjningar. Denna varierar givetvis kraftigt mellan t.ex. en trafik- katastrof orsakad av en snöstorm eller ett kärnkraftshaveri med utsläpp av radioaktiva ämnen som följd. Men även om styrkan i vågen av för- frågningar är större eller mindre kan vi konstatera att allmänhetens informationsbehov växer oerhört snabbt. Så snabbt att de ansvariga inom exempelvis myndigheterna ofta får betydande problem att hantera situa- tionen. Trycket på ansvariga organ uppstår inte minst genom att nyhetsme- dierna hör av sig, eftersom de är organiserade för att snabbt tillgodose allmänhetens behov av information och därför ständigt befin- ner sig i beredskap för att förmedla nyheter om olyckor och katastrofer. Som en erfaren bedömare uttrycker det: Disasters, crises and emergencies can strike suddenly and unexpectedly, anywhere and at any time. The causes may be sudden and unpredictable. One factor, however, is certain. The news media will be close behind. (Howarth, 1999, s. XI) För den som har till uppgift att ge svar på journalisternas frågor i det mest akuta skedet av katastrofförloppet betyder det inte sällan att journalisterna har mer information om läget, vilket inte bara skapar friktioner i kontakterna utan till och med kan bidra till att katastrofen utvecklas till en allmän informationskris (Nohrstedt, 1988). Det moderna eller senmoderna samhället utmärks av betydande risker som sammanhänger med urbaniseringen, industrialiseringen och globali- seringen. De allt större befolkningskoncentrationerna i storstäderna, användadet av storskaliga och tekniskt avancerade system för produk- tion och distribution samt den snabba integrationen av tidigare åtskilda ekonomiska system och marknader ger upphov till nya och i många fall mer oöverblickbara hot. Det vore säkert fel att påstå att riskerna totalt sett har blivit fler och större om man exempelvis jämför med förhållan- dena före industrialiseringen, men man kan dels konstatera att de risker som människor utsätts för i högre grad handlar om sådana farlighe- ter som har sitt upphov i mänskliga aktiviteter, dels att dessa faror är svårare att upptäcka och förstå och dels att medvetenheten om sådana faror växer på grund av forskningsinsatser och medier- apportering. Det är inte minst sistnämnda förhållande, dvs att medveten- heten om ett antal senmoderna risker, t.ex. försurning av miljön, växthus- effekten eller radioaktiva utsläpp från kärnkraftsverken, har ökat som är bakgrunden till att föreslagit beteckningen Risksamhället för dagens samhälle. Enligt har detta skapat tilltagande känsla av osäkerhet i människors tillvaro och minskad tillit till de ansvariga myn- digheterna (, 1986). Teorin om Risksamhället ger en allmän bakgrund till hur människors utsatthet och riskuppfattningar ser ut , även om den är omstridd i sina enskildheter. Den har emellertid begränsad relevans när det gäller att förklara hur drabbade reagerar i samband med plötsliga katastrofer. För det första kan det noteras att människor som regel aktivt söker efter och tar till sig den information och de rekommendationer som t.ex. an- svariga myndigheter förmedlar i katastrofsituationer (Nohrstedt & Nord- lund, 1993). Det ska till särskilda omständigheter för att tilliten ska övergå i misstro och ohörsamhet. De rent beteendevetenskapliga och psykologiska aspekterna av kommunikationsprocesserna i samband med katastrofer är som nämn- des tidigare inte det primära i den här översikten. Något ska dock sägas om de vanligaste mönstren för individernas kognitiva bearbetning och beteenden (om inte annat anges bygger följande avsnitt på Jarlbro, 1993, och där nämnda källor). Detta görs lämpligen i anslutning till en indel- ning av katastrofreaktionerna i några skilda faser eller perioder: förberedelsefasen, varningsfasen, akutfasen och följd- eller återhämtnings- fasen. Innan katastrofen har inträffat under förberedelsefasen är ett vanligt beteende att förneka faran. Ett flertal studier nämner svårigheterna att göra medborgare, men också myndigheter, medvetna om farorna innan det är . Olika individer reagerar dock olika och det har bland annat visat sig i studier av hur teknologiska risker uppfattas att män i större utsträckning än kvinnor tenderar att negligera dessa. Och vidare att sociala skillnader har betydelse på så sätt att individer med låg in- komst och utbildning är mer bekymrade för sådana risker än personer med hög inkomst och utbildning. Om risken upplevs som personlig bedöms den enligt vissa forskningsresultat som mindre än den allmänna risken, vilket kan antas sammanhänga med kontrollaspekten. i de fall man har personlig kontroll över riskbeteendet, t.ex. alkoholförtäring, upplevs den som mindre för en själv än för andra. Dramatiska och sen- sationella faror upplevs ofta som mer sannolika än vad de faktiskt är jämfört med mer vardagliga faror, vilket troligen förklaras av att medi- erna uppmärksammar de förra mer än de . Den senaste forskningen om riskuppfattningar i har lett till att man konstaterat ett mönster som har kallats det vita mansfenomenet (the white male effect). Det innebär att vita män i tenderar att uppfatta världen som betydligt mindre riskabel än andra (Finucane & Slovic, 1999, s. 24). En undersökning visar att för en lång rad olika faror – alltifrån cigarettrökning och solbad till kärnkraftsreaktorer och klimat- förändringar – att vita män konsekvent uppfattade risken som mindre än vad vita kvinnor, icke-vita män och icke-vita kvinnor gjorde (ibid.). Forskarna prövar olika tänkbara förklaringar till detta fenomen och argu- menterar övertygande mot tanken att olikheter i kunskaper eller biolo- giskt kön skulle kunna vara förklaringen, eftersom mönstret, för det för- sta, kvarstår om man konstanthåller för utbildningsnivå och, för det an- dra, att skillnaderna i riskbedömning mellan män och kvinnor inte över- skrider rasmässiga gränser. Icke-vita män och kvinnor hade sinsemellan en mer likartad riskbedömning än vita män och kvinnor. Förklaringen menar forskarna ligger snarare däri att vita män som har större kontroll och fördel av teknologianvändning och andra riskabla verksamheter än individerna i de andra grupperna därför bedömer riskerna med en an- nan måttstock: Riskbedömningen är med andra ord något som tycks vara förknippad med olika individers makt att påverka besluten om hur man handskas med risker i samhället./.../ Jämfört med vita män har många kvinnor och icke-vita män långt mindre makt och kontroll, och drar inte heller samma fördel av teknologi och sociala institutioner, och uppfattar därför omvärlden som mer riskabel. (ibid., s. 25, 26) När hotet är överhängande och varningar går ut inträder varnings- fasen. Under denna förekommer olika reaktionsmönster, i vissa fall med traumatiska inslag och allt från apati till överaktivitet. Generellt gäller dock att varningarna tas på allvar ju mer vederhäftig sändaren är enligt Det är också vanligt att varningen utlöser sö- kande efter ytterligare information för att kontrollera riktigheten i varnings- meddelandet. Detta beteende har förbisetts i planeringen av beredskapen, vilket medför att telefonlinjer och andra informations- kanaler kan bli blockerade. Efter varningsperioden följer akutfasen och beroende på katastrof- ens natur finns det också här anledning att förvänta sig varierande reak- tionsmönster. Panikreaktioner hör till det som uppmärksammats mycket både i mediernas rapportering och i forskningen. Men medan medierna tenderat att överdriva omfattningen av människors panikbeteende i sam- band med katastrofer och större olyckor har forskningen visat att sådant beteende är relativt ovanligt och att människor oftast reagerar rationellt även under sådana stressartade situationer. Men det finns anledning att göra undantag för katastrofbränder. Dessa uppfyller ibland den grund- läggande förutsättningen för panik, nämligen att de drabbade upplever sig utsatta för omedelbar och livshotande fara som flyktväga- rna är spärrade. Ett annat vanligt fenomen i akutfasen är ryktesspridning. Bristen på information om katastrofens orsaker tillsammans med uppfattningen att faran är betydande bidrar till att framkalla spekulationer och antaganden i kommunikationen mellan individer och mellan medier och allmänhet. Det finns till och med klassiska studier som angett en matematisk formel för omfattningen av ryktespridning, enligt vilken mängden rykten i om- lopp varierar med betydelsen (importance) av ämnet för den befolkning som involveras i ryktespridningen multiplicerat med osäkerheten i de uppgifter som omtalas (Allport & Postman, 1947). Om katastrofen upp- fattas som resultatet av en fara som fortfarande finns kvar och som kan drabba ytterligare människor, exempelvis i en viss etnisk eller social grupp, som bristen på säker och tillförlitlig information upp- levs som stor, är det alltså mycket sannolikt att rykten eller obekräftade uppgifter får stor spridning. Efter den akuta fasen inträder en bearbetningsfas, återhämtnings- fasen, som kan innehålla olika initiativ för att hantera situationen. Ge- nom spontana eller organiserade satsningar mobiliseras de berörda och kanske lokalbefolkning till ömsesidig hjälp. På olika sätt försöker de drabbade att införliva katastrofupplevelserna med sina övriga livserfaren- heter och återupprätta vardagen. Det kan handla om att skaffa sig mer kunskap om den fara som utlöste katastrofen och att utveckla beredskaps- planer för att hantera en eventuell upprepning. Men det kan också handla om mer destruktiva reaktioner som känslor av överlevnadsskuld (survivor guilt) och aggression och konflikter mellan olika grupper bland de drab- bade. inträffar inte sällan att individernas försök att förstå vad som egentligen har hänt också resulterar i att man börjar söka efter anvariga och utse syndabockar för det som inträffat. Kommunikationsproblem i kontakten mellan experter och allmänhet Det nämndes tidigare att bedömningarna av en risks storlek (sannolik- het och konsekvenser) kan variera betydligt mellan olika individer. Ett särskilt problem för kommunikationsprocesserna i samband med kata- strofer och andra faror är att experter och lekmän ofta gör skilda bedöm- ningar. Anledningen till att så är fallet är säkert mångdimensionell, skill- nader beträffande förkunskaper, graden av utsatthet, maktposition mm. kan antas vara av betydelse. Men oavsett detta finns det här skäl att särskilt nämna två aspekter. För det första skillnader i språkbruk och för det andra skillnader i riskperception. Expertspråket känntecknas ofta av ett stort antal specialtermer som är okända för allmänheten, vilket försvårar kommunikationen. Oavsett karaktären på katastrofen så uppstår ofta begriplighetsproblem och där- med också ibland förlust av allmänhetens förtroende och tillit i relatio- nen till ansvariga myndigheter och experter. Framför allt i anslutning till tekniska utredningar uppstår lätt kommunikationsklyftor, vilket kunde noteras både t.ex. i samband med Tjernobylkrisen i och efter förlisning 1994. Innebörden av de gradvis ändrade uppskattningarna av den radioaktiva strålningen efter Tjernobylkatastrofen (se nedan) skapade helt naturligt avsevärd förvirring. Och de tekniska förutsättningarna för en bärgning av , liksom för övrigt de etiska avvägningarna, är givetvis svåra för allmänheten att sätta sig in i, bland annat på grund av man inte har erforderliga sakkunskaper eller behärskar fackspråket. Den andra aspekten är om möjligt ännu mer väsentlig i samman- hanget. Den hänger samman med vad som nämnts ovan angående vita mansfenomenet som uppmärksammats i amerikanska undersökningar. Flera undersökningar har påvisat att de experter som har inflytande på hur riskabla verksamheter utformas och kontrolleras ofta har ett snävare sätt att definiera risk än allmänheten. Medan experternas riskberäkningar förutsätter väldefinierade och avgränsade definitioner av risk och därför brukar resultera i att risk definieras som produkten av sannolikheten och konsekvenserna av en viss fara inbegriper lekmannens riskuppfattning ofta betydligt fler dimensioner eller aspekter (Slovic, 1987). Dessutom har det visat sig att olika faktorer har olika betydelse för olika individer (, 1991). Exempelvis har man funnit att antalet människor som exponeras är mer betydelsefull för allmänhetens riskuppfattning än de faktorer som expertberäkningar främst tar hänsyn till: Thus, an exposure of a few peple resulting in several casualities is likely to be less influential for risk perception and public response than an exposure of many people that results in minor injuries or only a few casualties. (Renn, et alt., 1992, s. 154; jfr. s. 156) Andra studier har visat att allmän- hetens bedömningar av risker påverkas av det som har kallats outrage- faktorn eller, med en fri svensk översättning, maktmissbruksfaktorn (Sand- man & , 1991). Enkelt uttryckt betyder det senare att för allmänhe- ten är det inte bara farans direkta skador som är viktiga utan också huruvida de ansvariga myndigheterna och expertera är tillräckligt upp- märksamma och tar risken på allvar. Misstro och bristande förtroende för de ansvariga kan förmodligen uppstå på olika sätt i en katastrofsituation eller i samband med upplevel- sen av en akut fara. Skillnader i experternas och allmänhetens risk- uppfattningar kan leda till att de senare får intrycket att de ansvariga inte tar hotet på allvar eller fattar irrationella beslut. Stress och misstro kan uppstå lika mycket på grund av hur de ansvariga agerar som av att exponeras för faran i sig (, 1992). Lågt förtro- ende behöver antagligen inte ens ha att göra med vad de ansvariga vidtar eller inte vidtar för åtgärder, utan kan i vissa fall uppstå som ett resultat av en latent misstro grundat dels på vetskapen om lekmannens underläge i förhållande till experten vad gäller kunskap och informa- tion, dels på misstanken att de ansvariga kan ha ett intresse av att inte berätta hela sanningen i de fall där kontrollen av riskerna har varit brist- fällig. Om dessutom motstridande uppgifter och rekommendationer för- medlas, tillsammans med uppmaningar att allmänheten inte ska oroa sig, är det sannolikt att lekmannens tolkning blir rakt motsatt den som ex- perterna tänkt sig, dvs. risken uppfattas snarare som större än mindre (Nohrstedt, 1988). Myndigheters risk – och kriskommunikation Hur de ansvariga inom myndigheter eller andra organisationer reagerar i samband med katastrofer är givetvis i stor utsträckning identitiskt med vad som gäller i allmänhet för människors katastrofbeteenden. Apati eller överreaktioner kan naturligtvis också förekomma i dessa miljöer. Det som emellertid särskilt ska uppmärksammas i detta avsnitt är de speciella erfarenheter som finns dokumenterade om hur katastrofer på- verkar organisationer och deras handlande (framställningen baserar sig på , 1993 om inget annat anges). Det utmärkande för den typ av organisationer som här är aktuella, dvs myndigheter, är att verksamheten förutsätts vara inriktad på definierade mål, att den är regelstyrd och av- gränsad till ett visst ansvarsområde samt att den innebär maktutövning. Katastrofen innebär som regel att det normala och relativt rutinbetonade arbetet måste läggas om och anpassas till de speciella krav som situatio- nen ställer på myndigheten. I hur stor omfattning och vilka myndigheter detta gäller varierar med katastrofens karaktär. En större brand på land utsätter t.ex. knappast räddningstjänsten för oförutsedda eller direkt över- raskande prövningar, men situationen blir betydligt besvärligare om det handlar om en brand i ett fartyg till havs, osv. Forskningslitteraturen gör i vissa fall åtskillnad mellan större olyckor och katastrofer på grund av att de senare ställer krav på organisationerna att snabbt utveckla kontakter med flera olika och nya typer av partners samt att gå utanför det normala ansvarsområdet.