sou · GNB355d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för mentet att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda behovet av, förut- sättningarna för samt konsekvenserna av en samordning av lagstift- ningarna för ljudradio, television, övrig radiokommunikation och tele- verksamhet. Med stöd av bemyndigandet utsåg chefen för partementet, statsrådet , undertecknad till särskild utredare. Kommittén har antagit namnet Kon- vergensutredningen. Som sakkunniga förordnades departements- sekreteraren , hovrättsassessorn , hovrättsas- sessorn , numera kanslirådet , departe- mentssekreteraren samt hovrättsassessorn . Som experter förordnades direktören , verksjuristen , jur. kand. programchefen samt pro- fessorn . Fr. o. m. entledigades från uppdraget som sakkunnig, och i stället utsågs kanslirådet till sakkunnig. entledigades från uppdraget. Som ny expert i kommittén utsågs konkurrenssakkunnige fr.o.m. . Fr.o.m. l998 entledigades som sakkunnig, och i hans ställe utsågs departementssekrete- raren fr. o. m. . Skälet till att entledigades för att en månad senare åter förordnas som sakkunnig var att han flyt- tade från till och ersatte i . Fr. o. m. entledigades , och i hennes ställe utsågs avdelningsdi- rektören till ny sakkunnig. Som huvudsekreterare anställdes jur. kand. fr.o.m. . har biträtt kommittén som konsult fr.o.m. (efter avtal med Advokatfirman ). Hennes arbetsuppgifter har i första hand varit att kartlägga och beskriva relevanta EG-direktiv, följa arbetet inom EU samt redovisa arbetet med dessa frågor i några andra länder. I praktiken har hon tjänstgjort som biträdande sekreterare. samt har i olika skeden av utred- ningsarbetet som assistenter biträtt kommittén. Jag får härmed överlämna betänkandet SOU 1999:55 Konvergens och förändring – Samordning av lagstiftningen för medie- och telesek- torerna. Uppdraget är därmed slutfört. Förkortningar och Ordförklaringar.................................................... Andra externa kontakter............................................................. Vad är konvergens?................................................................... Utveckling och drivkrafter .......................................................... Närmare om de tekniska förutsättningarna................................... Tekniker för transmission, kodning och kompression........ Kommunikationsprotokoll och andra standarder .............. Den framtida utvecklingen.......................................................... De rättsliga konsekvenserna ....................................................... Förhållande till nationell rätt ........................................... Reglering av telesektorn ............................................................. Auktorisation och tillståndsgivning.................................. Skydd för personuppgifter på teleområdet....................... UMTS – system för mobil och trådlös Konkurrensreglernas tillämpning på teleområdet ............. Reglering av mediesektorn.......................................................... TV utan gränser ........................................................... Skydd för minderåriga och den mänskliga värdigheten Reglering av informationssamhället ............................................. Tekniska standarder och föreskrifter.............................. Skydd av personuppgifter .............................................. Säkrare användning av Internet ..................................... Upphovsrätt i informationssamhället............................... Arbetet med konvergensfrågorna................................................ Kommissionens arbetsdokument om konvergens............. Svenska yttranden över grönboken................................. Kommissionens meddelande om konvergens................... Förhållandena i några andra länder ...................................... SOU 1999:55 Innehåll 3 Svensk rätt och dess tillämplighet ur ett konvergensperspektiv Bakgrund och syfte.................................................................. Begränsningar i grundlagsskyddet ................................ 5.4Yttrandefrihetsbrott, ensamansvar och särskild rättegångs- Tillämplighet ur ett konvergensperspektiv................................... Radio- och TV-lagen ............................................................. Bakgrund och syfte.................................................................. Tillstånd och registrering........................................................... Regler om innehåll, reklam och annan annonsering ..................... Tillämplighet ur ett konvergensperspektiv................................... Ljudradio och television............................................... Sändningar riktade till allmänheten ............................... Bakgrund och syfte.................................................................. Tillstånd och anmälan............................................................... Tillämplighet ur ett konvergensperspektiv................................... 7.5.1Gränsdragningen mellan individuell kommunikation och utsändningar till allmänheten.................................. Särskilt om xDSL-baserade tjänster ............................. Särskilt om digital-TV ................................................. Särskilt om Internet..................................................... Bakgrund och syfte.................................................................. 8.4Internationella förpliktelser och den nationella Tillämplighet ur ett konvergensperspektiv................................... Annan medie- och telerelaterad särlagstiftning ................... Lagen om TV-avgift ................................................................ Lagen om standarder för sändning av TV-signaler ..................... Lagen om granskning av filmer och videogram........................... Lagen om pliktexemplar av dokument........................................ Lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor ......................... Lagen om teleterminalutrustning................................................ Samordning av lagstiftningen för radio, TV och Utgångspunkter för bedömningen.............................................. Behovet av samordning ............................................................ 11.2.1 Problem med gällande lagstiftning ................................ Syftet med en samordning ........................................................ Olika tillvägagångssätt för att uppfylla syftet med en Överordnade regler och internationella förpliktelser .................... 11.5.3Internationella telekonventionen och radio- 11.5.4 Andra internationella förpliktelser................................. 11.6 Samordning av telelagen och radio- och TV-lagen...................... Regleringsbehov och syften......................................... Reglering av innehåll................................................... Reglering av tjänster ................................................... Reglering av infrastruktur............................................ Särskilt om innehållsreglering .................................................... 11.7.2 Förutsättningar för en horisontell reglering .................... Behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder........................... Kontroll över betydelsefulla resurser ......................................... Nätkapacitet och kundaccess ...................................... System för åtkomstkontroll .......................................... Gällande rätt m.m. ...................................................... Ägarkoncentration och olika samverkansformer......................... 12.2.1 Horisontella och vertikala integrationer......................... Gällande rätt m.m. ...................................................... Statens ansvar inom tele- och mediesektorerna .......................... Det fortsatta arbetet med konvergensfrågorna ................... Hur det fortsatta arbetet bör bedrivas........................................ Bilaga 1 Kommittédirektiven ............................................................. Bilaga 2 Utdrag ur rapport från till Konvergens- utredningen avseende bl.a. den tekniska bakgrunden.............. Ord markerade med * innebär att förklaringen är hämtad ur Svenska datatermgruppens ordlista version 14, . Ordlistan i sin helhet finns på . Ordlistan kan även erhållas från eller Svenska språknämn- den tel. respektive ). innebär att man med hjälp av särskild utrustning ökar kapaciteten i telenät Application Programming Interface, programva- ror som behövs för att skapa standardiserade gränsytor i interaktiva tillämpningar Autorité de Régulisation des Télécommunications, Asynchronous Transfer Mode, kopplings- och Skydd mot oönskad kommunikation mellan olika datornät, främst mot intrång Tillfällig lagringsplats där datorn lägger viss in- formation för att ha den snabbt tillgänglig Föra skriftlig dialog i realtid via Internet Communications Decency Act, Conference of Postal and Tele- Commission, Europeiska gemenskapernas kom- Canadian Radio-television and Telecommunica- Conseil Supérieur de lAudiovisuel, Digital Audio Broadcasting, digital ljudradio [Om förbindelse:] som möjliggör direkt interaktiv kommunikation (med en databas, ett program eller 8 Förkortningar och Ordförklaringar Datortjänst som innebär att man har en direkt interaktiv kommunikation med ett datasystem [I webbsammanhang:] dataöverföring som inne- bär att överföring och uppspelning av ljud eller rörliga bilder sker successivt, i stället för att spe- las upp först när hela överföringen är klar Europeiska gemenskapernas officiella tidning Överföring av meddelande med hjälp av datorer där meddelandet kan läsas Elektroniska programguider, system som under- lättar mottagarens val och inställning av program General on Trade and Services Kontaktyta mellan olika funktioner eller delar i ett bilkommunikationssystem av andra generationen Termen hemsida (eng. home page) används för flera helt olika begrepp: ingångssida, startsida, Webbsida som tjänar som huvudingång till viss hanterar adressering och vägval för datapaket på Det internationella datornät som har den största utbredningen och som bygger på TCP/IP, en Företag eller institution som tillhandahåller Inter- Förkortningar och Ordförklaringar 9 Internt datornät (t.ex. inom en organisation) som utnyttjar samma teknik som Internet, men som inte är åtkomligt från Internet. Independent Television Commission, Storbritan- [Inom datakommunikation:] kopiera data från en dator till en annan (underordnad) dator, oftast från en server till en klient, för vidare användning eller , en grupp standar- der som används för att koda audiovisuell infor- mation som filmer, video och musik Near Video on Demand, beställ-TV Office of Telecommunications, Provision, tillhandahållande av Klient-serverteknik som innebär att servern sän- der data utan att klienten har efterfrågat dessa; [i Internetsammanhang även i vidare betydelse:] klient-serverteknik för serverutsändning utan 10 Förkortningar och Ordförklaringar , system för datasändningar i Avkodare (dekoder) som behövs för att kunna ta emot digitala TV-utsändningar med en analog Program för indexering av och sökning i stora textmassor, t.ex. samtliga webbsidor på Internet [Inom Internet:] tjänst som erbjuds på en webbplats och som är inriktad på att tillhandahålla sökmöjligheter i text på webbsidor och i Transmission Control Protocol, protokoll som delar upp data i paket och garanterar felfri över- Agreement on Trade-Related Aspects of Intel- lectual Property Rights, Including Trade in Co- system för tredje generationens mobiltelefoni high bit rate , teknik som innebär att man med hjälp av särskild utrust- ning ökar kapaciteten i telenät Video on Demand, beställ-TV En standardiserad och unik adress för dokument, benämns också url, resource locator Datorprogram för hämtning och visning av in- En webbplats kan röra ett visst ämne, en viss or- ganisations verksamhet eller ett visst företags Förkortningar och Ordförklaringar 11 Den mängd information på en webbplats som man kan nå utan att behöva gå vidare via en länk; motsvarar ofta så mycket man kan se på skärmen eller genom att rulla bilden Utsändning av webbsidor (och liknande informa- tion) med pushteknik World , funktion på Internet eller på ett intranät som medger att man enkelt kan hämta sammanlänkad information i form av text, bild och (x är en generisk beteck- ning för olika varianter, se ADSL), teknik som innebär att man med hjälp av särskild utrustning ökar kapaciteten i telenät 12 Förkortningar och Ordförklaringar Enligt direktiven skall jag utreda behovet av en samordning mellan lag- stiftningen för radio-, TV- och televerksamhet samt bedöma om det i detta sammanhang behövs ytterligare lagstiftning för att säkerställa ytt- randefrihet, tillgänglighet och mångfald och för att motverka skadliga konkurrensbegränsningar. Jag skall vidare ge förslag till hur det fortsatta arbetet med konvergensfrågorna bör bedrivas. Till grund för mina överväganden skall ligga en beskrivning av utvecklingen av elektroniska informationstjänster. Mot denna bakgrund skall jag kartlägga och analysera i vilken mån nuvarande lagstiftning är tillämplig på elektroniska informationstjänster samt hur lagstiftningen påverkar utformningen, användningen och distributionen av dem. Jag har i detta sammanhang valt att tolka begreppet elektroniska informa- tionstjänster i vid bemärkelse med fokus på utveckling och tillhanda- hållande av tjänster och infrastruktur inom ramen för IT-, tele-, och medieverksamheter. Tjänster som är förknippade med fysiska databä- rare lämnas dock huvudsakligen utanför denna framställning. I direkti- ven framhålls vidare att jag skall följa och beakta det pågående arbetet inom EU. Jag har därutöver funnit det värdefullt både för utredningsar- betet och för det fortsatta arbetet med konvergensfrågorna att särskilt redovisa hur dessa frågor behandlas i ett antal länder. Konvergens som fenomen kan beskrivas på olika sätt beroende på vilket perspektiv som diskuteras, och graden av komplexitet varierar. Grundläggande är de förutsättningar som tekniska utvecklingen medför för konvergens (sammansmältning) av infrastrukturer, tjänster och apparater. Till detta kommer de marknadsrörelser som innebär att aktörer inom olika sektorer engagerar sig i en eller flera angränsande sektorer. Utifrån uppdrag är det relevant att beskriva konvergensens effekter i förhållande till nätkonvergens, tjänstekonvergens, apparatkonvergens och marknadskonvergens. Nätkonvergens: Med nätkonvergens avses att olika och traditionellt skilda infrastrukturer för distribution av olika typer av tjänster kan integreras och bära varandras tjänster. Framför allt handlar det å ena sidan om infrastrukturer avsedda för privat kommunikation, t.ex. telenät och mobiltelenät, och, å andra sidan, om infrastrukturer avsedda för enkelriktad förmedling av information till allmänheten, t.ex. marknät, kabelnät och satellitsystem avsedda för ljudradio och/eller television. Tjänstekonvergens: Tjänstekonvergens innebär i olika avseenden en sammansmältning av olika tjänstetyper. Det handlar i huvudsak dels om kommunikationstjänster som förmedlar information mellan använ- dare (t.ex. telefoni, fax, videokonferens och e-post), dels om innehålls- tjänster där någon tillhandahåller/förmedlar ett visst innehåll för andra att ta del av (t.ex. ljudradio och television, informationsdatabaser och webbplatser på Internet). Därutöver medför tjänstekonvergensen även att information som varit förbunden med ett visst medium numera tillhandahålls via alternativa medier (t.ex. böcker på CD, hyrvi- deokassetter som video-on-demand-tjänster samt dagstidningar och tidskrifter som elektroniska tjänster över World ). Apparatkonvergens: Med apparatkonvergens avses sammansmält- ningen mellan olika apparater som används för olika typer av tjänster. Det kan t.ex. handla om telefoner och ljudradiomottagare som även kan användas som mottagare av text och rörliga bilder, TV-mottagare och mobiltelefoner som kan användas för informationsbehandling likt datorer och datorer som kan fungera som TV-mottagare. Marknadskonvergens: Konvergensen vad gäller nätverk, tjänster och apparater gör det både möjligt och intressant och i viss utsträckning nödvändigt för företag som varit verksamma inom en viss sektor att på olika sätt engagera sig i en eller flera angränsande sektorer. Det kan t.ex. handla om teleföretag som genom att producera/tillhanda- hålla/förmedla innehållstjänster rör sig in på mediemarknaden, medie- företag som investerar i infrastruktur samt IT-företag som agerar på tele- och mediemarknaderna genom att erbjuda kommunikationsutrust- ning samt producera innehållstjänster. Till detta kommer nya företag som växer upp fristående från de traditionella sektorerna och tillhandahåller olika typer av multimedietjänster. De rättsliga konsekvenserna av konvergensutvecklingen visar sig genom att det mot denna bakgrund blir allt svårare att skilja mellan de tidigare relativt klart avgränsade IT-, tele- och mediemarknaderna: en och samma tjänst kan t.ex. omfattas av olika, eventuellt flera, regelverk beroende på vilket medium eller vilken kommunikationskanal som används för dess förmedling till mottagaren eller på vilket sätt mot- tagaren tar del av tjänsten. Detta skall ses mot bakgrund av att regel- verken för dessa sektorer är utformade med olika utgångspunkter, bakomliggande motiv och ansvariga myndigheter. Till detta kommer att den tekniska utvecklingen även medför nya typer av tjänster och före- teelser och nya möjligheter för att bedriva tele- och medieverksamhet, som kan vara svåra att på ett ändamålsenligt sätt inordna under gällande regelsystem. Detta förändrar inte enbart möjligheten för nuvarande regelverk att fylla sin uppgift utan påverkar också de förutsättningar som gällande rätt är utformad mot bakgrund av. EG-rätten har en stor inverkan på nationell rätt. Detta påverkar med- lemsstaternas lagstiftningsarbete i huvudsak på två sätt. Dels måste medlemsstaterna aktivt vidta åtgärder för att genomföra de direktiv som EG utfärdar, dels måste medlemsstaterna avhålla sig från att lagstifta i strid med gällande EG-rätt. På teleområdet är den EG-rättsliga regleringen ganska omfattande och detaljerad avreglering av telemarknaden och avseende harmonise- ring bl.a. av villkoren för tillgång till och användning av allmänt till- gängliga telenät och teletjänster. På medieområdet gäller bl.a. direktivet om TV utan gränser som reglerar den fria rörligheten av TV-sänd- ningar och innehållet i sändningarna. Dessutom regleras tekniska frågor på TV-området genom direktivet om TV-standarder. När det gäller den EG-rättsliga regleringen av informationssamhället har en rad olika åtgärder vidtagits för att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning på området och för att främja utvecklingen av informationssamhället. Det gäller bl.a. gemensamma tekniska standarder och föreskrifter, databa- ser, personuppgifter, villkorad tillgång, elektronisk handel och upp- hovsrätt. Inom EU pågår ett omfattande arbete med att utarbeta riktlinjer för hur regleringen skall anpassas till konvergensutvecklingen. Kommis- sionen har utfärdat en grönbok, ett arbetsdoku- ment och ett meddelande om konvergens. I kommissionens meddelande anger den att den avser att fortsätta arbetet med konvergensfrågorna genom att utarbeta förslag till reformering av regleringen. När det gäller infrastrukturregleringen skall den få en mer horisontell utformning, dvs. samma regler skall gälla oavsett infrastruktur. Förslag om reglering av innehållstjänster kommer antingen att innebära ändringar i nuvarande reglering eller förslag till helt ny reglering. Dessutom planeras särskilda åtgärder både avseende regleringen för innehåll och infrastruktur. Kommissionen skall dessutom utfärda ett meddelande om den allmänna konsultationen angående grönboken om radiospektrum. Arbetet med konvergensfrågorna, tillsammans med den pågående översynen av telekommunikationsregleringen och arbetet med grön- boken om radiospektrum, förväntas leda till förslag till ändringar av den EG-rättsliga regleringen på kommunikationsområdet . Förhållandena i några andra länder I betänkandet görs en översiktlig genomgång av hur konvergensfrågorna behandlas i tretton andra länder. Under varje land anges vilken lagstiftning som gäller på tele- respektive medieområdet, vilka myn- digheter som är verksamma på områdena och vilka särskilda åtgärder som vidtagits med anledning av konvergensutvecklingen. Konvergens- frågorna uppmärksammas i alla de länder som behandlas, om än på olika sätt och i olika utsträckning. Vissa länder har antagit lagstiftning som på olika sätt och i olika utsträckning är anpassad till en konver- gensutveckling, t.ex. , , , , och . Utredningar pågår och har genomförts i , , , , , och . I avvaktar myndigheterna att åtgärder skall vidtas på EU-nivå innan några konkreta initiativ tas. Svensk rätt och dess tillämplighet ur ett konvergensperspektiv Analaysen av svensk rätt omfattar 17 regelverk och visar att konver- gensutvecklingen medför gränsdragnings- och tolkningsproblem. Den främsta orsaken till dessa problem är de sätt på vilka telelagens respek- tive yttrandefrihetsgrundlagens (YGL) och radio- och TV-lagens tillämpningsområden är avgränsade, bl.a. i förhållande till varandra. De problem som uppstår kan sammanfattas i följande fyra perspektiv. För det första innebär konvergensutvecklingen att samma tjänstetyp och samma innehåll kan regleras på olika sätt beroende på vad som förmedlas, på vilket sätt förmedlingen sker, vilken motta- garutrustning som används samt i vissa avseenden beroende på vilket subjekt som tillhandahåller tjänsten. För det andra innebär konvergensutvecklingen att telelagen respek- tive YGL och radio- och TV-lagen kan vara både växelvis och tillämpliga inom ramen för samma tjänsteutbud och även inom vad som för mottagaren kan uppfattas som en och samma tjänst. Det innebär att en och samma verksamhet på motsvarande växelvisa och ibland samtidiga sätt kan styras av flera regelverk, som vart och ett ställer krav på hur verksamheten skall bedrivas och som övervakas av olika myndigheter. För det tredje innebär den beskrivna utvecklingen att det i förhål- lande till radiokommunikationslagen blir allt svårare att dra en gräns mellan frekvensanvändning av betydelse för yttrande- och informa- tionsfriheterna och annan frekvensanvändning. Detta måste vidare ses mot bakgrund av såväl den nationella frekvensfördelningsplanen som den frekvensfördelningsplan som följer av det till den internationella telekonventionen knutna radioreglementet, där det anges vilka frekven- ser som är avsatta för olika slags radiotillämpningar. För det fjärde råder i flera avseenden oklarhet om hur begrepp, definitioner och avgränsningar skall tolkas respektive tillämpas. Detta förstärker effekterna av de problem som beskrivs ovan. Dessa oklarhe- ter gäller framför allt tillämpningen av YGL:s huvudregel om sändningar riktade till allmänheten, vad som enligt radio- och TV-lagen utgör ljudradio, television och sökbar text-TV samt telelagens avgränsning i förhållande till YGL och härav, indirekt, även i förhållande till radio- och TV-lagen. Detta påverkar inte bara gränsdragningen mellan telelagen och YGL respektive radio- och TV-lagen utan i flera avseenden även tillämpningen av andra regelverk. Utöver de oklarheter som gäller i nämnda avseenden medför konvergensutvecklingen även tillämpnings- problem i förhållande till annan särlagstiftning på medieområdet. Samordning av lagstiftningen för radio, TV och televerksamhet Mot bakgrund av de konsekvenser som konvergensutvecklingen medför vid tillämpningen av gällande rätt är min slutsats att det föreligger behov av samordning av den här aktuella lagstiftningen.