sou · GNB359 · 2000-01-01 00:00:00 — En sådan regionalt inriktad lagstiftning är, som framhölls inledningsvis och som vi pekat på i kapitel 6, behäftad med principiella betänkligheter eftersom det finns en uppenbar risk för att konstruktionen medför att skattskyldiga som lever under likartade inkomst- och bosättningsförhållanden (bortsett från att de är bosatta i områden med skilda inkomst- och taxeringsvärdenivåer) kommer att behandlas olika. Denna brist på likformighet i beskattningen uppstår alltså mellan boende med olika geografisk hemvist. Den andra modellen innehåller inte några geografiska kvalifikations- regler och uppvisar därför inte denna brist på likformig behandling av 214 Allmänna konsekvenser av de två modellerna Den olikformighet som det ligger i att hushåll bosatta i olika upplåtelseformer skattemässigt behandlas olika kvarstår dock. Införandet av en sådan begränsningsregel har ju utan tvekan någon slags effekt för den skattemässiga neutraliteten. Som framhållits tidigare, bl.a. i kapitel 3 och 10, behandlas den aktuella frågan med förtur innan vi haft möjlighet att behandla och ta ställning i de grundläggande principiella frågor som ingår i vårt utredningsuppdrag. Vilka allmänna principer som bör ligga till grund för den löpande fastighetsbeskattningen i stort, främst målsättningen om neutralitet i beskattningen av boende i olika upplåtelseformer, avser vi därför att behandla i det fortsatta utredningsarbetet. I det följande redovisas beräkningar av de statsfinansiella konse- kvenserna av en begränsningsregel av det slag som skisseras i kapitel 9. I beräkningarna utgår vi således från att fastighetsskatten för ett hushåll bosatt i småhus med äganderätt begränsas till B procent av hushållets begränsningsgrundande inkomst om denna inkomst understiger gräns- beloppet, I, och underlaget för fastighetsskatt överstiger underlags- gränsen, T. För hushåll med en inkomst över gränsbeloppet och vars underlag för fastighetsskatt överstiger underlagsgränsen bestäms fastig- hetsskatteuttaget även av avtrappningstalet, Q. För dessa hushåll be- gränsas fastighetsskatten till B procent av den begränsningsgrundande inkomsten plus Q procent av den del av inkomsten som överstiger gränsbeloppet. Nedsättningen får dock aldrig göras så stor att fastighetsskatten genom reduktionen kommer att understiga av underlagsgränsen. Beräkningarna har genomförts både för det fall då geografiska kvalifikationsregler inkluderas i begränsningsregeln och för den lösning där sådana kriterier utelämnas. De bygger på de inkomst och taxerings- värdeförhållanden som gäller 1999. Beräkningarna är statiska i den meningen att de inte tar hänsyn till de indirekta effekter på statens finanser som uppstår då hushållen anpassar sig till de nya reglerna, t.ex. genom ändrat arbetskraftsutbud eller förändringar i boendet. De upp- gifter som redovisas i tabellerna nedan har vidare beräknats utan att hänsyn tagits till de effekter en begränsningsregel skulle ha på utgifterna för bostadsbidrag och bostadstillägg. Vissa uppskattningar av dessa effekter har dock gjorts separat för en av modellerna avseende begräns- ningsregeln utan geografiska kvalifikationskriterier. Dessa redovisas i texten i avsnitt 11.2.2. Allmänna konsekvenser av de två modellerna 215 11.2.1Begränsningsregel med geografiska kvalifikationskriterier Innebörden i de geografiska kvalifikationskriterier som presenterades i avsnitt 6.3 var att endast hushåll bosatta i områden där den genom- snittliga inkomstnivån understeg genomsnittet för riket och där den på visst sätt specificerade taxeringsvärdenivån var tillräckligt hög, skulle kunna medges en nedsättning i fastighetsskatten. Två alternativa specifikationer diskuterades. Enligt den ena (alternativ A) skulle alla hushåll, som är bosatta i församlingar där den genomsnittliga hushålls- inkomsten (såsom den definieras i avsnitt 6.3) understiger genomsnittet för riket och där det finns något riktvärdeområde eller del av riktvärde- område där det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värde- yta överstiger , kunna medges en nedsättning av fastig- hetsskatten. Enligt det andra (alternativ B) skulle endast hushåll bosatta i riktvärdeområden som uppfyller kriteriet avseende taxeringsärdenivån och som till någon del är belägen i en församling som uppfyller det ovan angivna inkomstkriteriet, kunna komma ifråga för en skattelindring. De statsfinansiella konsekvenserna av en begränsningsregel som inkluderar geografiska kvalifikationskriterier har beräknats för båda dessa alternativ. I båda fallen har vi utgått från att begränsningstalet, B, uppgår till , gränsbeloppet, I, till , underlags- gränsen, T, till och avtrappningstalet, Q, till . Detaljerade beräkningar av den minskning i skatteintäkterna som begränsningsregeln skulle medföra förutsätter ingående uppgifter om inkomst- och boendeförhållanden för enskilda hushåll. Sådana uppgifter finns i det s.k. storurval ur inkomst- och förmögenhetsstatistiken som SCB har byggt upp för räkning. Det består av ett stort, representativt urval av alla hushåll i hela riket. Detta urval är emellertid för litet för att vi ska kunna analysera effekterna av en begränsningsregel med geografiska kvalifikationskriterier, eftersom de hushåll som skulle beröras av en sådan lösning är relativt få och koncentrerade till ett mindre antal orter i landet. De statsfinansiella konsekvenserna av en sådan lösning är därför svåra att beräkna med någon större precision. Vissa uppskattningar har vi dock ändå kunnat göra. Utgångspunkten för dessa uppskattningar är det material, avseende den genomsnittliga taxeringsvärdenivån i varje värdeområde, som legat till grund för analyserna i kapitel 5 och 6. Utifrån detta material kan vi göra en uppskattning av det totala taxeringsvärdet för alla småhus- fastigheter som är belägna i de riktvärdeområden som uppfyller de föreslagna kriterierna. Som framhållits i kapitel 6 skiljer sig dock det inkomstbegrepp som vi föreslår bör användas i ett sådant system från de 216 Allmänna konsekvenser av de två modellerna vi haft tillgång till i utredningsarbetet. Som en approximation har vi i beräkningarna ersatt kriteriet avseende inkomsten i församlingen med två kriterier såsom redovisas i kapitel 6. Det ena innebär att den genom- snittliga inkomsten för alla hushåll i den berörda församlingen måste understiga genomsnittet för riket medan det andra innebär att av alla hushåll måste vara bosatta i småhus. Vi börjar med att redovisa beräkningarna för modell A, dvs. det alternativ där alla hushåll som är bosatta i församlingar som uppfyller inkomstkriteriet och som rymmer värdeområde eller del av värdeområde som uppfyller taxeringsvärdekriteriet ska kunna medges en skattelind- ring. Utifrån de förutsättningar som angivits ovan kan det totala taxeringsvärdet för de småhusfastigheter som är belägna i dessa församlingar uppskattas till . Eftersom begränsningen endast ska avse permanentbostäder måste vi göra en uppskattning av hur stor andel av detta belopp som motsvaras av permanentbostadsfastigheter. Detta kan göras utifrån uppgifter om antalet småhusfastigheter i varje församling, där minst en person var mantalsskriven 1998, uttryckt som andel av alla småhusfastigheter i församlingen. Uppskattningen bygger på antagandet att det totala taxeringsvärdet i de värdeområden som uppfyller kriterierna är fördelat mellan permanentbostadsfastigheter och fritidshusfastigheter i propor- tion till deras andelar av småhusbeståndet i respektive församling. Utifrån detta antagande kan det totala taxeringsvärdet avseende perma- nentbostäder i de församlingar som uppfyller kriterierna uppskattas till . Det sammanlagda fastighetsskatteuttaget från de berörda permanentbostadsfastigheterna kan därmed uppskattas till (1,av det totala taxeringsvärdet). För att kunna uppskatta omfattningen av den reduktion som begränsningsregeln skulle resultera i för dessa fastigheter har vi utgått från beräkningar baserade på det storurval som nämndes inledningsvis. Detta material är nämligen fullt tillräckligt för att vi ska kunna analysera effekterna av en begränsningsregel utan geografiska kvalifikations- kriterier. På grundval av sådana analyser har vi beräknat värdet av den samlade reduktion som en begränsningsregel utan geografiska kvalifika- tionsregler skulle resultera i, uttryckt som andel av det samlade fastighetsskatteuttaget för de bostäder reduktionen avser. Enligt våra beräkningar skulle nedsättningen uppgå till i genomsnitt av den oreducerade fastighetsskatten för de hushåll som erhåller reduktion i det fall då begränsningsregeln utformades utan geografiska kvalifika- tionskriterier. Vi utgår sedan från att alla permanentbostadsfastigheter i de avgränsade områdena skulle omfattas av reduktion. Vidare antar vi att begränsningsregeln medför en proportionellt sett lika stor nedsättning av fastighetsskatten för dessa fastigheter som den skulle göra för de Allmänna konsekvenser av de två modellerna 217 fastigheter som skulle medges en nedsättning om begränsningsregeln utformades utan geografiska kvalifikationskriterier. Med dessa förutsättningar kan skattebortfallet av en begränsnings- regel med geografiska kvalifikationskriterier uppskattas till . Det bör dock framhållas att framförallt det sista ledet i denna beräkning bygger på ett antagande vars riktighet vi inte har möjlighet att kontrollera. I den mån en begränsningsregel med geogra- fiska kvalifikationsregler genomsnittligt sett skulle resultera i större nedsättningar (i relation till fastighetsskatten före reduktion) än en begränsningsregel utan geografiska kvalifikationsregler skulle skatte- bortfallet bli större. Låt oss anta att den relativa reduktionen för de hushåll som erhåller reduktion skulle bli dubbelt så stor i genomsnitt i fallet med geografiska kvalifikationskriterier än utan sådana. Med detta antagande kan kostnaden istället uppskattas till . Vår bedömning är därför att i det fall då nedsättning ska kunna medges alla hushåll bosatta i de församlingar som uppfyller de två kvalifikations- kriterierna, så torde det totala skattebortfallet uppgå till . I det fall då de geografiska kvalifikationskriterierna specificeras i enlighet med alternativ B bör skattebortfallet bli lägre. Med denna specifikation skulle ju endast hushåll som är bosatta i de riktvärde- områden som uppfyller kriterierna, komma ifråga för en nedsättning. Det totala taxeringsvärdet för alla småhusfastigheter i dessa värdeområden uppgår till . För att uppskatta den del av detta belopp som motsvaras av permanentbostadsfastigheternas taxe- ringsvärden har vi tillämpat samma metod som ovan. Utifrån antagandet att det totala taxeringsvärdet i de värdeområden som uppfyller kriterierna är fördelade mellan permanentbostadsfastigheter och fritids- husfastigheter i proportion till deras andelar av småhusbeståndet i respektive församling har det totala taxeringsvärdet för permanent- bostadsfastigheterna uppskattats till . Förmodligen är andelen fritidsfastigheter något högre i de värdeområden som uppfyller kriterierna än i församlingen som helhet. Det är därför möjligt att detta antagande leder till en viss överskattning av det faktiska underlaget för fastighetsskatt för permanentbostäderna i de aktuella områdena. Den slutsats vi kan dra är följaktligen att det sammanlagda fastighetsskatteuttaget från de berörda permanentbostadsfastigheterna inte bör uppgå till mer än (1,av det totala taxeringsvärdet). Den reduktion som skulle utgå till dessa fastigheter kan, med samma antaganden som ovan, uppskattas till . 218 Allmänna konsekvenser av de två modellerna Tabell 11.1 Statsfinansiella konsekvenser av en begränsningsregel med Totalt taxeringsvärde för alla småhusfastigheter i områden som uppfyller kriterierna Totalt taxeringsvärde för alla permanentbostads- Uppskattat fastighetsskatteuttag före reduktion Uppskattad total nedsättning av Källa: SCB Egna beräkningar Anm. I alternativ A omfattas alla hushåll bosatta i församling som uppfyller inkomstkriteriet och som rymmer riktvärdeområde som uppfyller taxeringsvärdekriteriet. I alternativ B kan endast hushåll bosatta i riktvärdeområde som uppfyller de tvåkriterierna komma ifråga för en nedsättning. 11.2.2Begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier De statsfinansiella konsekvenserna av en begränsningsregel utan geografiska kvalifikationsregler kan, som framgått ovan, beräknas med hjälp av det s.k. storurvalet ur inkomst- och förmögenhetsstatistiken som SCB har byggt upp för räkning. Det innebär att beräkningarna kan göras med större precision än i föregående avsnitt. För denna modell har vi därför genomfört beräkningar för flera olika värden på underlagsgränsen ( T), gränsbeloppet (I) och begränsningstalet (B). Två olika värden har använts för underlagsgränsen: och . Gränsbeloppet har satts till , och och begränsningstalet till 5, . Avtrappningstalet har vi genomgående låtit uppgå till . Resultatet av beräkningarna redovisas i tabell 11.2. I tabellen redovisas även antalet hushåll som erhåller reduktion i de olika modellerna samt det genomsnittliga reduktionsbeloppet. Eftersom varia- tionerna runt dessa genomsnitt är betydande redovisas i tabell 11.3 även vissa spridningsmått avseende reduktionsbeloppet i de olika modellerna. Den mest restriktiva modellen, med en underlagsgräns på , ett gränsbelopp på och begränsningstalet satt till , skulle resultera i ett totalt skattebortfall på . Med denna modell skulle omkring 18 000 hushåll erhålla en skattelindring på i genomsnitt . (Se tabell 11.2.) Variationerna runt detta genomsnitt är dock, som påpekats ovan, stora. Allmänna konsekvenser av de två modellerna 219 För av de hushåll som erhåller en reduktion skulle den uppgå till . (Se tabell 11.3.) I det mest omfattande alternativet, där underlagsgränsen satts till , beloppsgränsen till och begränsnings- talet till , skulle 84 000 hushåll medges en skattelindring på i genomsnitt och det totala skattebortfallet skulle, enligt våra beräkningar, uppgå till . Med denna modell skulle av de hushåll som erhåller en reduktion få en nedsättningen på . Av tabell 11.1 kan vi även utläsa hur de påverkar utfallet var för sig. Om vi jämför uppgifterna i den övre delen av tabellen med dem i den undre ser vi att en lägre underlagsgräns medför att antalet hushåll som erhåller en reduktion ökar. Förändringen är ungefär den- samma oavsett vilka värden vi väljer på de andra . Den genomsnittliga reduktionen blir dock lägre när underlagsgränsen sänks beroende på att reduktionen för de tillkommande hushållen är lägre. Det bör dock påpekas att för de enskilda hushåll vars underlagsgräns överstiger skulle givetvis reduktionen bli större om underlagsgränsen sattes till . Antalet hushåll som medges en reduktion ökar också ju lägre begräns- ningstal vi väljer, givet att de andra parametrarna inte ändras. Det genomsnittliga reduktionsbeloppet för de hushåll som medges en reduktion minskar i regel något. Ett högre gränsbelopp, slutligen, medför också att fler hushåll skulle medges en nedsättning, men det genom- snittliga reduktionsbeloppet påverkas i de flesta fall mycket lite. 220 Allmänna konsekvenser av de två modellerna Tabell 11.2 Statsfinansiella konsekvenser av kommitténs förslag ningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier. Antal hushåll med reduktion Genomsnittlig reduktion i kronor Totalt skattebortfall () Antal hushåll med reduktion Genomsnittlig reduktion i kronor Totalt skattebortfall () Antal hushåll med reduktion Genomsnittlig reduktion i kronor Totalt skattebortfall () Antal hushåll med reduktion Genomsnittlig reduktion i kronor Totalt skattebortfall () Antal hushåll med reduktion Genomsnittlig reduktion i kronor Totalt skattebortfall () Antal hushåll med reduktion Genomsnittlig reduktion i kronor Totalt skattebortfall () Källa: Storurval från Inkomst- och Allmänna konsekvenser av de två modellerna 221 Tabell 11.3 Hushåll med reduktion fördelade efter nedsättningsbeloppets storlek. Nedre kvartil (kr) Median (kr) Övre kvartil (kr) Övre decil (kr) Nedre kvartil (kr) Median (kr) Övre kvartil (kr) Övre decil (kr) Nedre kvartil (kr) Median (kr) Övre kvartil (kr) Övre decil (kr) Källa: Storurval från Inkomst- och förmögenhetsstatistiken SCB. Anm. Avtrappningstalet, Q, är genomgående satt till . 222 Allmänna konsekvenser av de två modellerna Tabell 11.4 Konsekvenser av en begränsningsregel med högt gränsbelopp och underlagsgräns motsvarande det genomsnittliga taxeringsvärdet för småhus. Gränsbelopp , underlagsgräns 450 000 Antal hushåll med reduktion Genomsnittlig reduktion (kronor) Totalt skattebortfall (milj. kr) Nedre kvartil (kronor) Median (kronor) Övre kvartil (kronor) Övre decil (kronor) Källa: Storurval från Inkomst- och förmögenhetsstatistiken. Anm. Avtrappningstalet är genomgående satt till . Tabell 11.5 Konsekvenser av en förenklad begränsningsregel utan gränsbelopp och underlagsgräns Antal hushåll med reduktion Genomsnittlig reduktion (kronor) Totalt skattebortfall (milj. kr) Nedre kvartil (kronor) Median (kronor) Övre kvartil (kronor) Övre decil (kronor) Källa: Storurval från Inkomst- och förmögenhetsstatistiken SCB. Anm. Avtrappningstalet är genomgående satt till . Vi har även gjort beräkningar för en modell där skattelindring skulle kunna medges för alla med ett fastighetsskatteunderlag (det genomsnittliga taxeringsvärdet för alla småhus) utom de hushåll som tillhör de allra högsta inkomstklasserna, dvs. de med en inkomst . Liksom i beräkningarna ovan har tre olika nivåer på begränsningstalet använts: fem, . Avtrappningstalet förutsätts dock genomgående uppgå till . Resultatet av dessa beräkningar redovisas i tabell 11.4. I mellan- alternativet, där begränsningstalet sätts till , skulle en sådan utformning medföra att fastighetsskatteuttaget reducerades med i genomsnitt för omkring 69 000 hushåll och det totala skattebortfallet skulle uppgå till . Allmänna konsekvenser av de två modellerna 223 procent av de hushåll som erhåller reduktion skulle fastighetsskatten reduceras med med denna modell. I tabell 11.5 redovisas beräkningar av hur omfattande skattebortfallet skulle bli om en förenklad begränsningsregel, av det slag som diskuterades i kapitel 9, infördes. Det rör sig med andra ord om en begränsningsregel enligt vilken fastighetsskatten skulle begränsas till B procent av den begränsningsgrundande inkomsten för alla, oavsett hushållsinkomstens och fastighetsskatteunderlagets storlek. Om begräns- ningstalet sattes till skulle denna konstruktion resultera i en reduktion för 113 000 hushåll på i genomsnitt . För av de hushåll som erhåller reduktion skulle nedsättningsbeloppet uppgå till . Det totala skattebortfallet skulle uppgå till . Slutligen har vi undersökt hur stor betydelse de enskilda delarna i begränsningsregeln har för statens totala intäktsbortfall. Detta framgår av tabell 11.6 Som referenspunkt använder vi en modell där underlags- gränsen uppgår till , gränsbeloppet till , begränsningstalet till fem, och avtrappnings- talet, Q, till . Det totala skattebortfallet med en sådan modell skulle uppgå till om begränsningstalet sattes till . Skulle begränsning medges för alla hushåll med inkomster , oavsett fastighetsskatteunderlagets storlek, skulle skattebortfallet istället bli . En modell utan inkomstkriterium, men där endast hushåll med ett skatteunderlag skulle medges nedsättning, skulle resultera i ett totalt skattebortfall på om begränsningstalet sattes till . Tabell 11.6 Statsfinansiella effekter av underlagsgränsen och gränsbeloppet i begränsningsregeln utan geografiska kvalifikationskriterier Totalt skattebortfall av en begränsningsmodell utan Modell utan underlagsgräns (T) Modell utan gränsbelopp ( I ) Totalt skattebortfall i referensalternativet Källa: Storurval från Inkomst- och förmögenhetsstatistiken. Anm. Referensalternativet bygger på att underlagsgränsen, T, = och gräns- beloppet, I, = . Avtrappningstalet, Q, är genomgående satt till . Som påpekades har de statsfinansiella konsekvenserna beräknats utan att hänsyn tagits till de effekter en begränsningsregel skulle ha på statens utgifter för bostadsbidrag och bostadstillägg. 224 Allmänna konsekvenser av de två modellerna hetsskatten ingår som en del av den boendekostnad som ligger till grund för bostadsbidragen och bostadstilläggen till hushåll i bosatta i småhus med äganderätt bör begränsningsregeln resultera i lägre bostadsbidrag för vissa hushåll. För att bilda oss en uppfattning om hur omfattande dessa effekter skulle bli har vi för en av modellerna utan geografiska kvalifikationskriterier beräknat hur mycket statens utgifter för dessa former av bostadsstöd skulle minska. Vi har utgått från den modell där underlagsgränsen sätts till , gränsbeloppet till , begränsningstalet till och avtrappningstalet till . Med denna modell skulle intäkterna från fastighetsskatten minska med totalt medan statens utgifter för bostadsbidrag och bostadstillägg skulle minska med , dvs. Begränsningsregelns effekter på utbetalningarna av bostadsbidrag och bostadstillägg skulle alltså bli relativt små. Frågan om finansiering av de redovisade modellerna avser vi att återkomma till i samband med att vi behandlar de övergripande principiella frågorna rörande den löpande fastighetsbeskattningen. De lösningar som vi redovisat i det föregående har utformats med stor hänsyn tagen till att de skall vara praktiskt genomförbara med begränsade administrativa kostnader till följd. Från kommitténs sida har därför stor vikt lagts vid att, i samråd med företrädare för Riksskatte- verket, finna lösningar som, utan att beröva dem dess eftersträvade effekt och syfte, kan tillämpas i ett maskinellt förfarande genom användandet av skatteförvaltningens ADB-system. Vår strävan att söka enkla och rationella lösningar måste även ses mot bakgrund av det angelägna i att regelförändringarna kan genomföras inom rimlig tid och skatteförvaltningens pågående arbete med att anpassa ADB-systemen inför milleniumskiftet. För skatteförvaltningens del innebär de redovisade lösningarna att nya skatteadministrativa rutiner måste införas, i allt väsentligt i form av förändrade ADB-system. Flera av de funktioner i form av beräknings- program och kopplingar mellan register som krävs för att tillämpa och administrera en begränsningsregel är redan i drift och bör kunna modifieras för att användas i ett system med en begränsningsregel. Eftersom de uppgifter som krävs för att hantera begränsningsregeln redan, såvitt framkommit, är åtkomliga i skatteförvaltningens ADB- system eller genom befintliga kopplingar till andra register, bör de sammantagna kostnaderna förknippade med de redovisade lösningarna Allmänna konsekvenser av de två modellerna 225 bli begränsade i förhållande till andra lösningar med ett större inslag av hantering. Regionalpolitiken syftar till att ge människor tillgång till arbete, service och god miljö oavsett var de bor i landet. Politiken ska även främja en rättvis fördelning av välfärden mellan människor i olika delar av landet så att betydande valfrihet i boendet kan uppnås. Slutligen ska regional- politiken underlätta för rationell produktion så att ekonomisk tillväxt kan uppnås. Oavsett vilken av de redovisade modellerna till begränsnings- regel man stannar för uppnås en positiv regionalpolitisk effekt. Effektens styrka varierar med valet av lösning och gränsvärden. De redovisade modellerna kan, vilket vi pekat på i kapitel 8 och 9, inge farhågor om en ökad förekomst av s.k. skenskrivning. Vi har dock bedömt att risken för missbruk inte bör tillmätas någon avgörande betydelse. Genom begränsningsregelns konstruktion görs fastighetsskatten relaterad till hushållets samlade inkomster för att man ska kunna göra en rättvisande prövning. Detta förutsätter dock ett användbart hushålls- begrepp. Som vi förklarat i avsnitt 9.3.2 är sambeskattningsbegreppet i 21 § lagen om statlig förmögenhetsskatt det enda som finns att tillgå.