sou · GNB383 · 2000-01-01 00:00:00 — Men det bör då erinras om SAMRÅD OCH TYSTNAD I FÖRHANDLINGSDEMOKRATIN att många övernationella beslut fattas på låg politiseringsnivå, beslut som sedan underlättar prognosförmågan. De skäl som politiker, tjänstemän och medborgare anger för att rättfärdiga politiska aktioner och den information som är nödvändig för att värdera dessa skäl bör vara offentliga. Detta har ibland ansetts giltigt också för diplomatin. : Diplomacy shall proceed always frankly and in the public view eller publicity is one of the purifying elements of politics. försäkrade emellertid att han inte ville döma ut confidential diplomatic negotiations involving delicate matters. Och det är just det saken gäller. Det kan hävdas att det finns ett gap mellan ett offentlighetsideal och sekretessens praktik, som kan föras tillbaka till uppfattningen att demokratin både är effektivare och rättvisare än något annat känt politiskt system, men att det finns en konflikt mellan offentlighet och andra demokratiska värden, som t.ex. personlig integritet för den enskilde medborgaren. Då övernationella beslut eller mellanstatliga överenskommelser är aktuella bör medborgaren och väljaren ha vetskap om att för landet centrala politiska frågor är föremål för förhandlingar. Att ett problem eller en sakfråga är föremål för beslut i en internationell organisation eller i en internationell förhandling bör således inte hemlighållas, men det kan under vissa perioder finnas rationella skäl att skydda beslutsprocessen mot insyn. Det kan t.ex. framstå som angeläget att motparten inte påverkas negativt i sin egen inrikespoli- tiska opinionsbildning. Man kan vilja undvika att ännu inte färdig- formulerade alternativ på ett tidigt stadium undermineras i natio- nella debattfora. Syftet med de övernationella förhandlingarna och motivet för deltagande bör redovisas tidigt för de som är berörda av de beslut som kan bli resultatet av förhandlingarna. Beslutsalternativen bör redovisas efterhand för medborgaren och inga beslut bör fattas förrän den nationella opinionen haft tillfälle att reagera på de kom- promissalternativ som oftast blir resultatet av internationella för- handlingar. Förannonseringen av hur kompromisserna kommer att se ut bör inte komma så sent att de politiska kostnaderna för att säga nej blir besvärande. Om motparterna ställer krav, som inte är kända för den nationella opinionen, och sådana krav verkar spela en roll för slut- uppgörelsen och hotar att ersätta offentligt kända handlingsalterna- tiv, bör de ansvariga förhandlarna överväga att informera den natio- nella opinionen. Nya, framförhandlade alternativ får inte redovisas så sent att endast en formell handlingsfrihet föreligger för den na- opinion som berörs. I argumentationen för det öppna samhället brukar det framhållas att publicitet är ett oumbärligt element i varje fritt statsskick och begränsas den för mycket blir friheten lidande, men att temporär politisk tystnad kan tolereras. utvecklar denna problematik på följande sätt Är det någon som tror att vi skulle ha lika mycket arbetsfred i , om arbetsmarknadsorganisationernas tankeutbyte i varje detalj ägde rum under full offentlighet? En sak är att öppet redovisa syften, motiv och resultat av en förhandling. Det är högst erforderligt. Men medan för- handlingen pågår är betydande tystlåtenhet av nöden om inte resultaten skall utebli.... Vädjan till opinionen försvårar därför de oundgängliga medgivandena.31 poängterar att förhandlingar kräver så grundliga över- väganden att endast ett fåtal har tid att sätta sig in i förhandlings- problemen. Det är intressant att konstatera att förstå- else eller tolerans för tystlåtenhet i förhandlingar inte gäller syf- ten och motiv att deltaga i förhandlingen, i det öppna samhället oftast redovisade före eller i initialskedet av förhand- lingen. Resultatet av förhandlingarna får naturligtvis inte heller döljas: Först när uppgörelsen är klar och det framgår att båda sidor vunnit åtminstone en del av vad de eftersträvade, kan opinion skapas till förmån för medgivandena. Om förhandlingen gäller för landet be- tydelsefulla internationella överenskommelser torde bekräftelse av att opinionsstöd erfordras även innan förhandlingsresultaten redo- visas. menar också att förtroendet mellan parterna rubbas av för tidig publicitet. Andra staters benägenhet att i fortsättningen ge värdefull information bygger på att känsliga fakta hanteras diskret av mottagaren. En slutsats som förefaller otvetydig är att i den internationalise- rade demokratin förskjuts proportionerna mellan aktiv, öppen argumentation och lyssnande. Staterna bör i större utsträckning – under tystnad – tillåtas överväga och begrunda andra staters motiv och synpunkter. I flertalet förhandlingsprocesser är de inledande, positionssökan- de och de avslutande, slutgiltigt positionsbestämmande faserna nor- malt avgörande för förhandlingsresultatet. , en framstående förhandlingsforskare, bekräftar de observationer som både förhandlingsforskare och förhandlande praktiker gjort, nämli- SAMRÅD OCH TYSTNAD I FÖRHANDLINGSDEMOKRATIN gen att den interna beslutsprocessen, som även den kan betraktas som en förhandling, är särskilt betydelsefull i början och i slutet av beslutsprocessen.32 De mest centrala faserna av förhandlingen förefaller således att sammanfalla med de ur demokratisk synpunkt mest faserna i beslutsprocessen. Demokratin förutsätter, som framhållits , öppen debatt och opinionsbildning. Detta är naturligtvis inte minst viktigt, då de politiska målen formuleras och de slutliga avgörandena sker. En debatt i ett tidigt förhandlingsstadium har heuristiska värden. Idéer om problemlösningar framförs och disku- teras och beslutsalternativ formuleras. Under pågående internatio- nella förhandlingars mellanstadier gäller normalt följande: Den be- handlade sakfrågan sjunker – i de nationella debatterna – temporärt ned i den politiska tystnaden, för att i slutskedet, innan definitivt beslut fattas, återigen bli föremål för offentlig debatt. I slutstadiet av en förhandling upprättas ett slags demokratiska kontrollstationer. Ansvariga politiker vill skydda sig mot väljarnas sanktioner i ett kommande val. Det finns också ett värde i att inför övriga parter i de internationella beslutsmiljöerna stabilisera för- handlingspositioner Offentliga utfästelser som görs under en på- gående nationell debatt kan tjäna detta syfte. Det man här riskerar är att inflexibla förhandlingspositioner lever kvar i nya förhandlingar inom samma sakområde. Framför allt är det viktigt att undvika så- dana utfästelser som kan provocera andra stater så att deras interna opinionsbildningsverksamhet störs, vilket i sin tur kan provocera den internationella omgivningen att göra utfästelser som kan bli svårforcerade. Till skillnad från en koalition eller ett koalitionsliknande samar- bete stänger samrådet inte dörrarna till andra partier, det är mindre diskriminerande. Samrådet ökar i stället politikens flexibilitet och eftersom fortfarande befinner sig i en dynamisk transitions- period, med en övergång från ett nationellt till ett övernationellt beslutsfattande – vilket är liktydigt med en något instabil besluts- struktur – föreligger ett behov av strategier som skapar handlings- frihet för de politiska partierna. Den internationaliserade förhandlingsdemokratin behöver en ny parlamentarisk doktrin. Samrådet erbjuder en intressant strategisk möjlighet att bevara vitala delar av den gradvisa reformism, det sam- förstånd och den relativa öppenhet som varit så betydelsefull för den svenska demokratins utveckling. 1Ross, 1963:112 ff. och , 1990:83 ff. 2Stenelo, 1994. Om valet mellan de båda strategierna, se , 1996. 3Om förhandlingskulturen i Riksdag se Sannerstedt, 1992 och 1996; , 1996. 4Stenelo, 1990:292 f. Om democracy and invisible power, se Bobbio, 1987 kap. 4. Se också , 1998, kap. 18. 5Stenelo, 1990:295. 6Stenelo, 1990:284. 7Stenelo, 1998:91. 9Gutmann/, 1996:90. 10Teorell, 1998. 11Stenelo, 1990:283. 12Stenelo, 1990:339. 13Stenelo, 1998:91; Stenelo, 1991:240. 14Gustavsson, 1998. 15Teorell, 1998. 16Delar av det följande avsnittet är en omarbetning av en engelsk version. Se Stenelo, 1996. 17Stenelo, 1990:280 ff. 18Kaiser, 1971:717, Stenelo 1990:288, 1984:169–172. 19Stenelo, 1990:288 f. 20Stenelo, 1996:252, , 1998:117. 21Stenelo, 1990:352 f. Se också sidan 288 f. Jfr också kommentar om detta problem. 22Stenelo, 1994. 23Stenelo, 1993:15. 24Gutmann/, 1996:95 f. 25Om mutually hurting stalemate se Zartman, 1986:219–20; 1991:307; Aggestam, 1995:87. 26Delar av detta avsnitt är en omarbetning av Stenelo, 1990 och 1998. Se också , 1994:221 f. 27Se kapitel i denna skrift. 28Gutmann/, 1996:97. 29Gutmann/, 1996:101–105. 30Kaufmann, 1968:79, /, 1996:95. 31Heckscher, 1976. 32Winham, 1979. SAMRÅD OCH TYSTNAD I FÖRHANDLINGSDEMOKRATIN Bobbio, N. (1987) The Future of Democracy. : Univer- sity of Press (1998) The Politics of Foreign Policy Change. , A. and , D. (1996) Democracy and Disagree- ment. : The Belknap Press of (1976) Det öppna och det hemliga i diplomatin. (1994) Demokrati och Internationalisering i A. Sannerstedt och M. . Den moderna demokratins problem. (1968) Conference Diplomacy. Sijthoff-Leyden, , Inc (1971) Transnational Relations as a Threat to the Demo- cratic Process i , Vol. (1996) Votera eller förhandla. Om den svenska parlamen- tarismen. (1998) Bråka inte! Om vår tids demokratisyn. (1996) Förhandlingsparlamentarism. En jämförande studie av och . (1990) Demokrati på svenska. (1963) Varför demokrati? Sannerstedt, A. (1996) Negotiations in the Riksdag, i L-G. Stenelo och M. . The Bargaining Democracy. Sannerstedt, A. (1992) Förhandlingar i . Stenelo, L-G. (1972) Mediation in International Negotiations. Stenelo, L-G. (1987) Samförståndets problem i Statsvetenskapens mångfald: till . Stenelo, L-G. (1990) Den internationaliserade demokratin i G. . Stenelo (red.) Makt och Internationalisering. Stenelo, L-G. (1991) Demokratisk politik och internationalisering i J.P. (red.) Svensk demokrati i förändring. Stenelo, L-G. och , B. (1993) Lokal Makt. Stenelo, L-G. (1994) Parlamentet och den internationaliserade demokratin. Stenelo, L-G. och , M. (1996) The Bargaining Democracy. Stenelo, L-G. (1998) Demokratins utmaningar. Vitterhets Historie och Antikvitets 1998, 81–91 (1998) Demokrati eller fåtalsvälde? Om beslutsfattande i partiorganisationer. Winham, G. (1979) Practitioners Views of International Negotiation i World Politics, Vol. 30, No 1, 87–114 Inflytande, öppenhet och ansvarsutkrävande? Förhållandet mellan samarbetet i Europeiska unionen och de natio- nella parlamenten uppmärksammas allt mer i forskningen. De natio- nella parlamenten har kommit att ses som en möjlig motvikt till det demokratiska underskottet i EU. Genom de nationella parlamentens påverkan på den egna regeringen kan medborgarnas önskemål kana- liseras. I den nationella politiska processen har parlamentet kunnat vara en arena för öppen politisk debatt, och i den utsträckning EU- frågor tas upp i parlamenten kan en ökad öppenhet uppnås för dessa frågor. Det är regeringarna som företräder medlemsländerna i EU. I parlamentariska system bör parlamentets ansvarsutkrävande även avse regeringens agerande i EU. Inför medlemskap i unionen framhölls i den officiella svenska synen det mellanstatliga inslaget i EU-samarbetet. I propositionen om medlemskap framhålls att grunden för EU-samarbetet är strikt mellanstatligt och att de demokratiskt valda parlamenten i medlemsstaterna har den avgörande makten vad gäller EU-samarbetets omfattning och inriktning. har påpekat att ställning som det främsta statsorganet inte får urholkas i väsentlig grad genom överlåtelse av normgiv- ningskompetens.2 Med det mellanstatliga perspektiv som anlades i propositionen och i riksdagsbehandlingen blir det nationella parla- mentets roll av stor vikt eftersom den huvudsakliga legitimeringen av EU-samarbetet då sker genom den nationella politiska proces- sen.3 Den officiella svenska synen på EU-samarbetet var inte oom- stridd. Motståndarna till ett svenskt medlemskap framhöll att det överstatliga inslaget i EU skulle medföra en mycket stark förskjut- ning av makt från riksdag till regeringen. Det demokratiska underskottet i EU har debatterats mycket . Det dubbla demokratiska underskottet består dels av begränsade inflytande, dels av de nationella parlamentens bristande möjligheter att hålla den egna regeringen ansvarig för agerandet i rådet, särskilt när regeringen har blivit ned- . En mer optimistisk ansats antyds i uttrycket dual legitimacy, dubbel legitimitet. Det innebär att EU legitimeras genom det demo- kratiska inflytandet dels genom direktvalen till , dels genom valen till de nationella parlamenten och det inflytande som de nationella parlamenten kan utöva i EU-frågor. Det är dock vanligt med en mer pessimistisk, kanske mer realistisk, syn på hur de nationella parlamenten faktiskt hanterar EU-frågor. Mot bakgrund av en sådan mer pessimistisk syn kan de nationella parlamenten och inflytande, öppenhet samt ansvarsutkrävande med avseende på det demokratiska underskottet i all korthet beskrivas så här. Parlamenten har ett mycket begränsat inflytande på EU och på den egna regeringens agerande i EU. EU:s beslutsprocess är sluten och parlamenten har inte kunnat bidra i någon större utsträckning till ökad öppenhet. Ansvarsutskrävandet försvåras av att även om det nationella parlamentet kan påverka den egna regeringen att agera på ett visst sätt kan regeringen bli nedröstad i ministerrådet. Att ställa regeringen till svars för ett beslut som den har röstat emot blir svårt.4 I detta kapitel redovisas och analyseras arbete med EU-frågor med utgångspunkt i begreppen inflytande, öppenhet och ansvarsutkrävande. Vidare ställs frågan om EU-medlemskapet har påverkat olika politikområden i olika utsträckning och i så fall vilka områden som är mest påverkade. Avslutningsvis diskuteras olika förändringar som skulle kunna öka inflytande, öka öppenheten samt möjliggöra ett ökat ansvarsutkrävande. Mot bak- grund av jämförelser med det danska respektive det finländska par- lamentet kan vissa slutsatser om hur den svenska bör organisera sitt arbete med EU-frågor dras. Enligt regeringsformen utgår all offentlig makt i från folket och är folkets främsta företrädare. stiftar lag och beslutar om statens budget. Genom medlemskapet i EU har förlorat lagstiftningsmakt.5 Frågor som tidigare avgjordes av avgörs nu på EU-nivå där det är regeringen som i mi- nisterrådet representerar . För att motverka förlusten av in- flytande har vidtagit olika åtgärder. Bland annat har en unionen, , inrättats och utskot- ten har i riksdagsordningen ålagts att följa arbetet i EU inom sina respektive ämnesområden. Inför möten i sker samråd mellan och regeringen. har liksom utskotten 17 ordinarie le- damöter. Fördelningen mellan partierna är efter valet följande: s 6, m 4, v 2, kd 2, c 1, fp 1 samt mp 1 ledamot. Nämnden har ett 25- tal suppleanter vilket gör det lättare för den att beakta synpunkter från utskotten. När samråd sker inför t.ex. jordbruksministrarnas rådsmöten deltar i stor utsträckning ledamöter som också sitter i miljö- och jordbruksutskottet. sammanträder normalt för samrådet inför den kommande veckans ministerråd. I runda tal innebär det att nämnden har 40 sammanträden med samråd inför knappt 100 rådsmöten. Sammanträdena tar i genomsnitt 2–. Regeringen översänder kommenterade dagordningar för råds- mötena till . För viktigare punkter framställer rege- ringen särskilda ministerrådspromemorior med mer utförlig infor- mation. Vid nämndens sammanträde föredrar regeringens företrä- dare frågorna och redogör för den senaste utvecklingen och ut- vecklar den svenska positionen i olika frågor. Normalt är det ett statsråd som företräder regeringen, men i av samråden har det varit en statssekreterare som har företrätt regeringen. Nämndens ledamöter framför sina synpunkter till regeringen vid samrådet och ordföranden konstaterar huruvida det föreligger en majoritet för eller mot regeringens förslag till förhandlingsupplägg- ning. har uttalat att man bör kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en stånd- punkt som står i strid med vad nämnden har uttryckt i samrådet. Ändrade omständigheter kan dock medföra att regeringen bedömer att intressen bäst företräds genom att den svenska stånd- punkten avviker från nämndens mandat. Regeringen måste, enligt , ha visst handlingsutrymme vid rådssam- manträdena men det måste föreligga mycket goda skäl för att rege- ringen skall kunna avvika från nämndens ställningstagande.6 Även om det egentligen bara har inträffat tre-fyra gånger att EU- nämndens majoritet har uttryckt en annan uppfattning än regering- en kan nämndens ledamöter utöva inflytande, exempelvis genom att regeringen uppmärksammar vissa frågor som den annars inte skulle ha uppmärksammat. Regeringen kan modifiera sin förhandlings- uppläggning med anledning av vad som framförts i nämnden. Före- trädare för har påpekat att det händer att enskilda riksdagsledamöter framför uppfattningar som är av värde och som departementet kan tillgodogöra sig i förhandlings- arbetet.7 Rytmen i arbete styrs huvudsakligen av rådsmö- tena. Samråd inför allmänna rådet (utrikesministrarnas möten), jordbruksrådet, ekofin samt rådet för transport- och telekommuni- kationsfrågor utgör nära hälften av samtliga samråd inför rådsmöte- na. Det är en mängd olika frågor som tas upp på de olika ministerrå- den och som därmed passerar . Således behandlas de spörsmål som tas upp i allmänna rådet i , vilket innebär att ledamöterna får insyn i de flesta utrikespolitiska frågor. De får också insyn i en mängd detaljartade frågor inom t.ex. konsu- mentpolitikens område som i ligger på myndighetsnivå. samråd med regeringen sker före ministerrådsmötena. Av detta kan man dock inte dra slutsatsen att nämnden kommer in för sent och när frågorna redan är avgjorda. De allra flesta frågor av vikt kommer upp på rådets dagord- ning och behandlas i EU:s beslutsprocess . av svenskt medlemskap i förekom det att frågor som inte redovisats för behandlades i rådet, kanske för slutligt avgörande. De som kommer upp i nämnden är ofta kända för ; t.ex. kan de grön- och vitböcker som föregått ett kommissionsförslag om normgivning varit föremål för diskussioner i berört utskott. Grön- och vitböckerna kan också ha behandlats av i samband med att de har anmälts i ministerrådet. Den svenska lösningen med en nämnd som samråder med rege- ringen inför den kommande veckans ministerråd har utformats med det danska Europaudvalget, tidigare Markedsudvalget, som förebild.8 Det hävdas emellanåt att den danska modellen är överlägsen den svenska och att det danska Europaudvalget har mer inflytande än den svenska . Mot detta synsätt skall framhållas att det är likheterna mellan de svenska och danska modellerna för hantering av EU-frågorna som är slående, inte skillnaderna. En avgörande skillnad i förutsättningarna för arbetet är att den åtminstone /95–1997/98 har haft ett starkare stöd i parlamentet än vad danska regeringar brukat ha.9 På samma sätt som en regering med ett starkt stöd i parlamentet som helhet sällan möter svårigheter när det gäller att få igenom proposi- tioner, möter en regering med motsvarande stöd i den proportio- nellt sammansatta sällan ett majoritetsmotstånd. Det är således för tidigt att säga att det skulle vara något i konstruktion som gör att den inte utövar samma inflytande som det danska Europaudvalget anses utöva. Slutsatsen är snarare att den organisatoriska ordning som har valt torde skapa förutsätt- ningar för att skall kunna utöva samma inflytande som det danska Europaudvalget, givet samma parlamentariska situation. Konflikterna mellan en majoritet i och regeringen har ännu varit för få och rört för små frågor för slutsatsen att har en påtagligt svagare roll än Europaudvalget skall kunna dras. Samtliga EU-länders nationella parlament har ett speciellt organ (utskott eller nämnd) med särskilt ansvar för EU-frågor. I en jämfö- relse mellan samrådsorganen i EU-ländernas parlament karakterise- rar mandat som tillhörandes en mellankategori, där ytterligheterna är svag respektive stark bindning. I , tyska Bundesrat (delstaternas kammare) och österrikiska Nationalrat (den nationella kammaren) anses regeringen bunden av parlamentets ställningstagande. I , brittiska underhuset och tyska förbundsdagen intar bindningens styrka liksom i en mellanposition. I övriga länder binder samrådet varken formellt eller i praktiken regeringen utan har karaktären av informationsutbyte.10 träffas en gång , liksom Europautskotten i , , (nationalförsamlingen), (förbundsdagen), (deputeradekammaren), och (underhuset). Övriga parlaments möts mera sällan. möts så gott som kan det hävdas att de parlament vars samman- träder , således däribland , har bättre förutsätt- ningar att utöva inflytande än de utskott som inte träffas så ofta.11 Starka utskott tycks vara ett åtminstone nödvändigt villkor för par- lamentariskt inflytande i policy-processen. Genom uppdelningen i olika utskott kan parlamentsledamöterna specialisera sig inom olika områden. Utskotten intar en central roll i den svenska arbete och även i ett internationellt perspektiv anses ha star- ka utskott.12 Utskotten intar således en central ställning i arbete men en förutsättning för att utskotten skall kunna utöva inflytande är att de får information om vad som sker i EU. Regeringen vidare- befordrar olika dokument från till . får också dokument direkt från . Drygt 1 000 EU-dokument förmedlas till berörda utskott och . De utskott som får flest dokument är miljö- och jordbruksutskottet13, utrikesutskottet, näringsutskottet samt trafik- utskottet. Utskotten kan kalla till sig företrädare för regeringen om de vill ha ytterligare information om en viss fråga eller en mer allmän över- sikt över utvecklingen inom EU på det egna området. Eftersom ut- skotten är olika mycket berörda arbetar de på olika sätt med EU- frågorna, men de flesta utskott har ett par föredragningar med före- trädare för regeringen varje halvår. Några utskott har föredragningar inför möten i ministerrådet; det i riksdagsordningen reglerade samrådet med regeringen sker dock i . För viktigare EU-frågor och förslag från kommissionen fram- ställer regeringen faktapromemorior. Promemoriorna skall under- lätta för läsaren att ta till sig innehållet i kommissionsförslaget och bedöma förslagets implikationer för . Ungefär 100 faktapro- memorior inkommer till från regeringen . Prome- moriorna delas till samtliga riksdagsledamöter, till och till berörda utskott. Det finns dock inget krav på att utskotten skall behandla promemoriorna. I det finländska parlamentet, Eduskunta, görs motsvarande pro- memorior föremål för behandling i berört fackutskott och i Stora utskottet, som har ett sammanhållande ansvar för EU-frågorna. lämnade den finländska regeringen 65 promemorior av detta slag till Eduskunta, och 1996 var antalet 80. Den finländska avger, genom Stora utskottet, ett muntligt eller skriftligt svar på regeringens skrivelser. Den finländska modellen innebär att parlamentet förhållandevis tidigt tar ställning till frågorna.14 En möjlighet för riksdagsledamöter att utöva inflytande är att lämna in motioner som sedan behandlas av utskott och kammare. I följande tabell visas hur många motioner som har innehållit något av orden EES, EG eller EU under riksmötena /90–1997/98. Antal och andel motioner under riksmötena /90– 1997/98 som har innehållit något av orden EES, EG eller EU. 1995/96 var det ingen allmän motionstid om EU (%) Källa: sökningar i databasen . Exempel: under /97 nämndes EU, EG eller EES i 580 motioner, dvs. i av de totalt 2 929 avgivna motionerna. /95–1997/98 tar av motio- nerna upp EU (eller EES eller EG). Av tabellen framgår att andelen motioner som hänvisar till EU är högre under vart och ett av åren –1998 än . Under /95 hänvisade var fjärde motion till EU vilket är den högsta andelen .