sou · GNB3145 · 2000-01-01 00:00:00 — 4.3.3 Ett öppet miljömärkningssystem Med ett öppet system för provning och kontroll avses ett system där alla offentliga och enskilda organ som uppfyller uppställda kompetenskrav får utföra föreskrivna certifierings-, provnings- och besiktningsuppgifter. åtog sig redan under EES-förhandlingarna att, när det är möjligt, anpassa svenska kontrollordningar till ett öppet system. I den av antagna EES-propositionen (1991/92:170, Bilaga 11 s. 38-81) sägs att ett öppet system skall, så långt det är möjligt, tillämpas såväl inom de områden som regleras av äldre direktiv som för direktiv enligt den nya metoden. Vidare skall öppna system införas på områden som inte är direkt berörda av gemenskapsregler t.ex. återkommande besiktning och provning av produkter som inte regleras av direktiv (a.a. s. 51 ff och 58 ff). Statskontoret konstaterade att ett miljömärkningssystem generellt har många likheter med övriga system för teknisk kontroll, främst i fråga om licensiering och kontroll, som det finns stora skillnader. Den viktigaste frågan att lösa i ett tänkt öppet system var enligt Statskontoret hur kriterieutvecklingen skulle ordnas, såväl vad gäller ambitionsnivå som finansiering. Statskontoret pekade även på att det var nödvändigt att kriterieutvecklingsarbetet hölls samlat och bedrevs inom de ramar för prioritering m.m. som beslutats samnordiskt. Erfarenheter från provning och marknadskontroll behövdes i det fortlöpande kriterierevideringsarbetet. En central registrering ansågs vidare nödvändig för att kunna informera de andra nordiska aktörerna om beviljade licenser. Statskontoret gjorde den bedömningen att ett öppet system inte skulle innebära några samordningsvinster och att det inte fanns tillräcklig anledning för att som ensamt land införa ett öppet miljömärkningssystem. 4.4 Närmare om SIS och 6,6 6WDQGDUGLVHULQJHQ L 6YHULJH 6,6 Tidigt började man att standardisera mått och första decennier var den tekniska utvecklingen snabb med en växande industriproduktion och världshandel. Krav på standardisering växte i takt med denna utveckling. bildades SIS (Svenska Industriens ) som centralorgan för svensk standardisering på initiativ av och . SIS är medlem - och företräder svenska intressen, direkt eller indirekt - i de internationella standardiseringsorganen ISO och . Bland SIS uppgifter i övrigt kan nämnas att auktorisera standardiseringsorgan med ansvar för standardisering inom sitt fackområde (sin bransch), fastställa svensk standard, verka för användning av standard och att tillsammans med standardiseringsorganen driva för utgivning, marknadsföring och försäljning av standard samt på regeringens uppdrag genom svara för miljömärkning med Svanen samt representera i EG:s miljömärkningsarbete. 6,6 0LOM|PlUNQLQJ $% Genom den omstrukturering av miljömärkningsverksamheten i som genomfördes (prop. 1997/98:1, bet. 1997/98: NU 1) kom förvaltningen av Svanen och Blomman att föras över till ett för ägarna - staten och SIS - icke vinstgivande aktiebolag, . Staten förvärvade av aktiekapitalet i bolaget och röstetalet för samtliga aktier och SIS resterande av aktierna. Grunden för omstruktureringen var en önskan att skapa en klarare och effektivare organisation med en tydligare beslutsstruktur. Huvudinriktningen för bolagets verksamhet skulle dock vara densamma som i den tidigare organisationen och bolagets skötsel m.m. skulle som tidigare regleras genom ett avtal mellan ägarna. är alltså det officiella nationella organet för det svenska arbetet inom miljömärkningsområdet samt för svensk medverkan i nordiskt, europeiskt och globalt samarbete. Arbetet inom leds av , . Bolaget svarar för marknadsföring av verksamheten gentemot konsumenter, massmedia och näringsliv. De nordiska och nationella svenska organens ansvar och uppgifter framgår av skissen nedan. 1RUGLVND 0LOM|PlUNQLQJVQlPQGHQ Samordnar det nordiska miljömärkningssystemet. Beslutar om produktgrupper för kriteriearbetet. 6,6 0LOM|PlUNQLQJ $% Leder den nationella verksamheten genom den . Nationellt sekretariat för den nordiska miljömärkningen. Beslutar om licenser. Deltar i det nordiska kriteriearbetet. Vid fanns det kriteriedokument för 47 produktgrupper för Svanen och tolv för EU-blomman. Antal licenser i för Svanen är över 435 och för EU-blomman elva. Enligt bolagets årsredovisning för var nettoomsättningen 27 362 tkr och övriga rörelseintäkter (det statliga stödet) 4 600 tkr. Resultatet efter finansiella poster var 4 560 tkr. Vid utgången av det aktuella verksamhetsåret var antalet anställda 27. 5 Det statliga stödet till miljömärknings- verksamheten Målsättningen från regeringens och sida har varit att miljömärkningen skall vara självfinansierande genom ersättningar och avgifter från de företag som får sina produkter miljömärkta. Stödet till miljömärkningen har motiverats med att det nordiska miljömärkningssystemet kräver ett omfattande nordiskt samarbete och att EU:s miljömärkningssystem inte förutsätts ge intäkter av någon betydelsefull storlek. Stödet har varit avsett som bidrag till att täcka kostnaderna för kriterieutveckling och revidering av redan fastställda kriterier inom det nordiska miljömärkningssystemet samt till att täcka de kostnader som kan hänföras till EU:s miljömärkningsordning. Det statliga stödet till kriterieutvecklingen täcker endast en liten del av kostnaden. Detta har medfört att även licensmedel har tagits i anspråk för kriteriearbete. Det statliga stödet till miljömärkningsverksamheten har från och med /90 uppgått till följande belopp. 1995/96 (18 mån) 2.800 tkr** *Tillkom bidrag för EU-blomman **Ursprungligen 4.600 tkr; minskning i vårbudgeten med 1.800 tkr Enligt uppgift från utgår för motsvarande verksamheter i övriga det statliga stödet för med i , i och i . 6 Närmare om utredningsuppdraget I våra direktiv (Fi 1999:01) konstateras att den nordiska miljömärkningsverksamheten () under bedrivits i . Enligt direktiven skall vi genomföra en utvärdering av de organisatoriska formerna och lämna förslag om formerna för det fortsatta statliga engagemanget i det nordiska miljömärkningssystemet. När det gäller formerna för det fortsatta statliga engagemanget avser det, som vi uppfattat uppdraget, i första hand i vilken omfattning staten skall engagera sig i verksamheten. Som ovan nämnts har utgångspunkten för statens - dvs. regering och riksdag - engagemang i det nordiska miljömärkningssystemet varit att verksamheten skall bli ekonomiskt självbärande och finansieras genom avgifter. Hur man väljer att organisera och finansiera verksamheten är till viss del avhängigt av i vilken omfattning man anser att staten bör - eller det åvilar staten ett ansvar att - engagera sig i densamma. De organisatoriska formerna och det statliga engagemanget kan sålunda till viss del ses som två sidor av samma sak, varvid man först har att ta ställning till det fortsatta engagemanget och därefter den organisatoriska delen. Däremot har vi inte uppfattat att vårt uppdrag innefattar en utvärdering eller ett ställningstagande till frågan om ett öppet system med följdfrågor. Med öppet system för provning och kontroll avses ett system där alla offentliga och enskilda organ, som uppfyller uppställda kompetenskrav, får utföra föreskrivna certifierings-, provnings- och besiktningsuppgifter. Redan på grund av vad som gäller beträffande den nya standarden, ISO 14024, är det enligt vår mening inte möjligt att nu införa ett öppet system. Den standarden fastställer nämligen att ett miljömärkningsorgan har ansvar för bedömning och licensiering. Miljömärkningsorganet får i sitt arbete visserligen utnyttja uppdragstagare (agents) men organen ansvarar själv ytterst för licensieringen. Detta ansvar är inte förenligt med en struktur enligt vilken intyg från utomstående är bindande för organet. Inte heller har vi uppfattat att i vårt uppdrag ingår att närmare bedöma hur motsvarande frågor skall lösas i fråga om den europeiska miljömärkningen annat än om den verksamheten även i fortsättningen - organisatoriskt - skall hållas samman med den nordiska miljömärkningen. 7 Överväganden och förslag 7.1 Statens ansvar för miljömärknings- verksamheten .RPPLWWpQV EHG|PQLQJ Staten har genom konstruktionen av det nordiska miljömärkningssystemet ett omfattande ansvar och långtgående befogenheter. Väl fungerande marknader förutsätter att konsumenterna har tillgång till korrekt och tydlig information vid sina beslut. Konsumentinformation är en viktig funktion i marknadsekonomin. Detta gäller även information om varor och tjänsters miljöpåverkan, såsom olika former av miljömärkning. Från en miljöpolitisk horisont syftar miljömärkningen till att, utan styrning av ifrågakommande verksamheter, utnyttja konsumenternas (och producenternas) miljöintresse såsom ett frivilligt styrmedel. En förutsättning för att konsumenter skall kunna göra från miljösynpunkt väl övervägda konsumtionsval är att det finns objektiv information om olika produkters miljöegenskaper. Miljömärkning har visat sig kunna förmedla sådan information på ett lättillgängligt sätt. Miljömärkningsverksamheten är därför ett viktigt redskap för att realisera de konsumentpolitiska miljömålen, nämligen att utveckla konsumtions- och produktionsmönster som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. Det nordiska miljömärkningssystemet inrättades efter beslut av (konsumentministrarna). () är det på nordisk nivå samordnande organet. Svenska staten utser det eller de organ som skall förvalta verksamheten i , dvs. för svenskt vidkommande . Staten har genom konstruktionen av det nordiska miljömärkningssystemet ett omfattande ansvar. I statens ansvar ligger att övervaka att det utsedda organet är och förblir lämpligt för uppgiften. Om organet missköter sitt uppdrag kan staten återkalla uppdraget. Vi menar att det inflytande staten har genom förordnandemakten och den löpande övervakningen av det behöriga organet utgör en tillräcklig grund för att bibehålla ett starkt statligt inflytande över systemet. I detta sammanhang bör dessutom påpekas att det är () som beslutar om en gemensam nordisk miljöstrategi samt fastställer årliga verksamhets- och handlingsplaner och rapporterar till . Det är vidare NMN som beslutar om vilka produktgrupper som skall väljas för kriterieutveckling, pekar ut ansvariga nationella organ för kriteriearbetet, utnämner expertgrupper och som slutligen fastställer de framtagna kriterierna. Dessa uppgifter ligger således inte till någon del på det nationella behöriga organet. Enligt vår mening är det således inte avgörande för det statliga inflytandet att staten genom delägarskap och/eller ekonomiska bidrag medverkar i det nationella arbetet. Regering och riksdag skall självfallet även påverka verksamheten genom samarbetet i och i , som ytterst ansvarar för den samlade verksamheten. 7.2 i den nordiska miljömärkningsverksamheten .RPPLWWpQV I|UVODJ Det statliga stödet bör gradvis reduceras och, i och med utgången av , begränsas till stöd m.m. för sådant utvecklingsarbete som inte kan förväntas bära sina egna kostnader. Statens ansvar för val och övervakning av det nationella organet förutsätter alltså inte ett statligt ägande eller direkt kontroll av organet. Det direkta ansvaret att förordna behöriga organ innefattar inte heller några direkta ekonomiska förpliktelser mot organen eller systemen som sådana. Staten bär ansvaret för att det finns ett behörigt organ. Om de ekonomiska förutsättningarna inte är sådana att systemet kan vara självfinansierande kommer således staten ytterst att tvingas garantera ekonomin. Systemets utveckling har under ett övergångsskede förutsatt att de nationella organen engagerar sig i kriteriearbetet. Eftersom kostnaden för kriterieframtagningen inte har kunnat bäras av systemen har staten (genom villkorslån) bidragit till verksamheten. De beslut om en frivillig, enhetlig och positiv nordisk miljömärkning som fattade har gett konkreta resultat. Det finns ett stort antal svanmärkta produkter på marknaden, och konsumenterna kan få vägledning för att välja de minst miljöbelastande produkterna. Detta kan i sin tur leda till en produktutveckling som kommer att bidra till en från miljösynpunkt hållbar utveckling. Systemet var ursprungligen tänkt att ha en igångsättningsperiod (prop. 1989/90:25 s. 71). Systemet har dock växt och det framstår inte längre meningsfullt att tala om en övergångstid. Systemet växer i takt med att ökande miljöhänsyn styr konsumenters och producenters beteende. Ett skäl till systemets tillväxt är marknadens krav på kriterieutveckling på nya produktområden. Utgångspunkten för statens - dvs. regering och riksdag - engagemang i det nordiska miljömärkningssystemet framgår av budgetpropositionerna /90 . Den ursprungliga tanken slogs fast i tilläggsbudgeten /90 (prop. 1989/90:25 s. 70 f) liksom i den ursprungliga överenskommelsen mellan staten och SIS: Verksamheten skall bli ekonomiskt självbärande och finansieras genom avgifter. Verksamheten bedömdes dock under ett uppb yggnadsskede vara i behov av statligt stöd. Stödet skulle enligt avtalet mellan staten och SIS återbetalas när systemet ekonomiskt kunde bära detta. I vårbudgeten för år 1999 minskades anslaget till till förmån för andra konsumentverksamheter, med en hänvisning till denna kommittés vidare ställningstaganden i fråga om statens engagemang i det nordiska miljömärkningssystemet (prop 1998/99:100 s. 107). I budgetpropositionen för anges att av den nordiska miljömärkningsverksamheten nu finansieras genom licensintäkter och att verksamhetens anslag för - återigen mot bakgrund av denna kommittés uppdrag beträffande det statliga engagemanget i det nordiska miljömärkningssystemet - fastställdes till . Miljömärkningssystemet växte redan från början i en takt som inte förutsetts. Redan under /92 var det anslag som ursprungligen fastställts för den tänkta femåriga igångsättningsperioden förbrukat (prop. 1990/91:100 bilaga 15, s. 93). Vissa år har stora resurser satsats på marknadsföring av systemet (prop. 1993/94:100 bilaga 14, s. 61) men den primära orsaken till att systemet växt är framtagningen av kriterier för en ständigt ökande grupp produkter. Det har gått det nordiska miljömärkningssystemet inrättades och systemet uppges vara på väg att bli självfinansierande (prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 24, s. 106). Varumärket är starkt och välkänt och har både näringslivets och konsumenternas förtroende. Staten har genom konstruktionen av det nordiska miljömärkningssystemet ett omfattande ansvar och långtgående befogenheter. Statens starka inflytande över den nationella grenen av det nordiska miljömärkningssystemet påverkas inte i och för sig av om staten engagerar sig ekonomiskt. Kravet på att verksamheten skall vara självbärande kan inte tillåtas inskränka på bolagets möjligheter att delta i utvecklingsarbete som är viktigt från miljösynpunkt men som inte kan förutses på kort sikt vara ekonomiskt lönsamt. Ett visst statligt bidrag framstår därför som behövligt. Därmed vidmakthålls bolagets oberoende. Mot bakgrund av propositionsuttalandena, vilka antagits av , och med beaktande av vad som sagts i övrigt anser vi att det statliga stödet bör gradvis reduceras och, i och med utgången av , begränsas till sådant utvecklingsstöd m.m. som angivits ovan. När det gäller det statliga bidraget som utgår till den europeiska miljömärkningsverksamhet som bedrivs inom är det en helt separat fråga som inte ingår i vårt uppdrag. 7.3 Statens engagemang i övrigt, miljöorganets förhållande till SIS och val av associationsform .RPPLWWpQV EHG|PQLQJ Den svenska grenen av det nordiska miljömärkningssystemet bör tills vidare organiseras och bedrivas på sätt som sker . Statskontoret rekommenderade i sin rapport att miljömärkningsverksamheten skulle placeras i ett bolag där staten blev ensamägare. Intressenter från industri, distribution, konsumenter och miljörörelsen förutsattes bli inbjudna som ägare med staten som majoritetsägare. Genom bolagiseringen av SIS Miljömärkning har banden med SIS klargjorts och i stor utsträckning kapats. Som framgår av vår bedömning ovan förutsätter statens ansvar för val och övervakning av det nationella organet inte ett statligt ägande eller direkt kontroll av organet. Enligt vår mening finns det sålunda inte några konsumentpolitiska hinder mot att vidta förändringar i detta hänseende. Vårt uppdrag innefattar som ovan i avsnitt 6 konstaterats inte någon utvärdering eller något ställningstagande till frågan om ett öppet system. Vi kan därmed inte heller utvärdera eller ta ställning till i vad mån - och i så fall hur - frågan om ett öppet eller stängt system bör inverka på de organisatoriska formerna för verksamheten. Det saknas även i övrigt förutsättningar att nu föreslå förändringar såväl i fråga om statens ägande som i övriga därmed förknippade frågor, såsom miljöorganets förhållande till SIS och val av associationsform. De organisatoriska formerna för verksamheten bör mot denna bakgrund inte nu ändras. Vi menar att förutsättningarna för en utvärdering av först föreligger när verksamheten har pågått ytterligare . Utvärderingen bör då göras förutsättningslöst och även från andra perspektiv än de rent konsumentpolitiska. 7.4 Relationen Svanen - Blomman .RPPLWWpQV EHG|PQLQJ Det nuvarande arrangemanget förutsätter att det nationella miljömärkningsorganet strikt åtskiljer det nordiska miljömärkningssystemet - Svanen - och det europeiska miljömärkningssystemet - Blomman - och deras respektive ekonomi. Systemen bör även fortsättningsvis handläggas av samma organ. De båda systemen är självständiga. Det nuvarande arrangemanget förutsätter att det nationella miljömärkningsorganet strikt åtskiljer systemen och deras respektive ekonomi. Systemen bör dock även fortsättningsvis förvaltas av samma organ. Inga skäl har framkommit som talar för en omvärdering. Tvärtom bör en samlad handläggning innebära fördelar vid ökade krav på harmonisering av Svanen och Blomman. För det fall det statliga stödet skall reduceras måste det inledningsvis komma att påverka miljömärkningsorganet, f.n. , och dess verksamhet. Mot bakgrund av vad som ovan angivits rörande bolagets verksamhet och ekonomi kan vi inte se annat än att verksamheten bör kunna organiseras och drivas på ett sätt att den kan vara självfinansierande. Enligt vår mening bör en sådan i huvudsak självfinansierande verksamhet som vi nu föreslår inte innebära några negativa konsekvenser för den nordiska miljömärkningen, under förutsättning att det utgår ett fortsatt statligt stöd för utveckling m.m. 5HVHUYDWLRQ DY OHGDPRWHQ 3DXOR 6LOYD har analyserat och utvärderat de organisatoriska formerna för och statens engagemang i det nordiska miljömärkningssystemet. Jag är i stort positiv till ett statligt engagemang i det nordiska miljömärkningssystemet som med sin verksamhet kan få till stånd en mindre miljöbelastande konsumtion genom att vägleda konsumenter och inköpare så att de kan handla miljömedvetet. Märkningen stimulerar till en utveckling av varor och tjänster som tar större miljöhänsyn. Trots detta är jag kritisk till några av de bedömningar som kommittén gör. Dels handlar det om nordiska miljömärkningssystemets expertsammansättning för kriterieframtagning och dels möjligheterna att verka konkurrensneutralt gentemot andra miljömärkningssystem på marknaden. 'HQ QRUGLVND PLOM|PlUNQLQJVQlPGHQ Den nordiska miljömärkningsnämden (NMN) beslutar om en gemensam nordisk miljöstrategi, fastställer årliga verksamhets- och handlingsplaner och rapporterar till nordiska ministerrådet. Dessutom beslutar NMN om vilka produktgrupper som skall väljas för kriterieutveckling, pekar ut ansvariga nationella organ för kriteriearbetet, utnämner expertgrupper och slutligen fastställer de framtagna kriterierna. Kriteriearbetet för miljömärkningen utförs i nordiska expertgrupper. Medlemmarna i expertgrupperna utnämns av nordiska miljömärkningsnämnden på förslag av de nationella organisationernas sekretariat. Experterna utnämns på grundval av Detta skapar problem då expertgruppernas sammansättning kan komma att styra kriterierna i en viss riktning, vilket inte alltid leder till högt miljöskydd. Beteckningen personlig kompetensär en riskabel beteckning med tanke på att personlig kompetens uppstår i en situation som kan ha kommersiell eller ideell karaktär. Kommittén borde enligt min mening, för att stärka märkningens trovärdighet, ha säkerställt en balanserad representation för miljö- och konsumentorganisationer i expertgrupperna. Det samma gäller sammansättning av NMN som Kommittén inte analyserat. Vad ska gälla? Representativitet eller personlig kompetens? Vilken roll ska deltagande i NMN ha? Kommittén lämnar dessa frågor obesvarade trots att uppgiften är att analysera statens engagemang och miljömärkningssystemets organisatoriska form. Detta är frågor som ytterst berör hela märkningssystemets trovärdighet. 'HW VWDWOLJD HQJDJHPDQJHW Kommittén föreslår att det statliga stödet till miljömärkningsverksamheten gradvis bör minskas för att vid utgången av , begränsas till enbart sådant utvecklingsarbete som saknar ett ekonomiskt intresse. Målet är att systemet ska vara självfinansierat, men gör kommittén en helgardering för stöd av kriteriearbete som saknar ekonomiskt intresse. Det är ett enligt min mening ett rimligt övervägande. Men då måste staten komma till rätta med den snedvridning av konkurrensen som den statliga subventionen till det nordiska miljömärkningssystemet innebär. Staten måste i detta fall reglera att andra system såsom Bra miljöval får samma konkurrensvillkor. Annars innebär det statliga stödet till svanen att andra miljömärkningssystem får sämre förutsättningar för utveckling av kriterier och marknadsföring än svanen. Därmed missgynnas miljömärkningssystem som på vissa områden kan ha högre miljökrav än den statligt subventionerade svanen. Kommittén är ovillig att se denna snedvridning av konkurrensen mellan miljömärkningssystemen. Resultatet blir en sämre situation för såväl konsumenterna som miljön. Inte heller har kommittén gjort någon riskbedömning för vad den i princip självfinansierande ambitionen innebär för det nordiska miljömärkningssystemet när det gäller möjlighet till kriterierevidering, revideringstakt eller marknadsföring.