sou · GNB327d2 · 2000-01-01 00:00:00 — I det ovanstående exemplet får A en högre kompensationsgrad och en högre ersättning än B. Detta inträffar trots att lönen för heltidsarbete i båda fallen är lika stor, dvs. Om A och B i exemplet ovan i stället hade haft en lön för heltids- arbete som uppgick till skulle effekterna bli följande. A:s dagpenning beräknas på (hälften av ) för halvtidsarbetet. Det innebär att han får per dag i = . B:s dagpenning blir även den . Hans ersättning blir 580 x 2,5 = , eftersom han har ett halv- tidsarbete. A:s kompensationsgrad är , medan B:s är . 9Efter förslag i prop. 1992/93:100 bilaga 100. 334 Överväganden och förslag Förutsättningarna i dessa exempel bygger på att inkomsten för A inte överstiger för halvtidsarbetet. får inte B:s inkomst sjunka för heltidsarbete. Om A:s inkomst överstiger skulle både A och B få mindre kompensation än . Om B:s inkomst sjunker skulle båda få . För att renodla diskussionen kan man tänka sig att B inte deltids- arbetat. Han skulle i båda fallen ändå enbart fått 580 x 5 = . Ju högre lön A har haft för halvtidsarbetet desto mindre skillnad blir det mellan A och B i detta fall. Skillnaden mellan A:s och B:s ersättningar i kronor utraderas helt om A har haft en inkomst som är eller mer. Skillnaden i kompensationsgrad relativt sett är dock fortfarande stor. Utredningen anser att om regeringen avser att göra förändringar i dag- penningbeloppet, borde det tas med i bedömningen att den som inte arbetat heltid får en högre kompensation, relativt sett, än den som har heltidsarbetat innan arbetslösheten inträffade. Det finns några alternativa vägar att komma till rätta med dessa skillnader. Ett sätt är att höja taket så pass mycket att skillnaden mellan den som deltidsarbetat och den som heltidsarbetet blir större. Det skulle inte innebära att den som deltidsarbetat får en lägre ersättning, utan att den som arbetat i större omfattning skulle få en högre ersättning, både relativt och i kronor. En variant av denna lösning är att indexering av dagpenningen sker. Regeringen har tillsatt en arbetsgrupp inom för att se över frågan om indexering av lägsta och högsta dag- penningbelopp. Arbetsgruppen kommer att redovisa uppdraget ungefär med att detta betänkande lämnas till regeringen. Ytterligare en lösning är att helt avskaffa taket och enbart låta ersättningen bestämmas utifrån en bestämd kompensationsnivå. På så sätt skulle inte de här påvisade skillnaderna mellan personer som kvali- ficerat sig för rätt till arbetslöshetsersättning med hjälp av ett deltids- arbete och dem som heltidsarbetat uppstå. Diskriminering i detta av- seende skulle helt upphöra. Det finns en tung invändning mot att försöka komma till rätta med skillnaderna genom att avskaffa taket eller att höja dagpenningbeloppet, vare sig det sker genom särskilda beslut eller genom indexering. Om avsikten är, att även den som har haft en inkomst ska Överväganden och förslag 335 få en åttioprocentig kompensation, skulle kostnaderna antagligen öka så mycket att reformen inte är genomförbar. Grunden för detta påstående är att inkomsterna bland dem som för- värvsarbetar i många fall överstiger . Som exempel kan nämnas att enligt SCB:s statistik var den genomsnittliga månadslönen inom alla sektorer för kvinnor och för män.10 I beräkningarna måste hänsyn tas till det tidigare inkomstläget bland dem som är arbetslösa. Det innebär att dagpenningnivåerna måste beaktas. Enligt uppgifter från AMS var den genomsnittlig dagpenningen och . Mer intressant i sammanhanget är dock hur många personer som ligger över det nuvarande taket. Grovt räknat är det av de ersättningsberättigade som ligger precis på eller över taket.11 Utredningen har valt att inte göra beräkningar av kostnader för de lösningar som diskuterats ovan. Skälet är att utredningen anser att dessa frågor kommer att belysas i tillräcklig grad av den tidigare nämnda arbetsgruppen. Till utredningen har förts fram förslag på att normalarbetstidsberäk- ningen i arbetslöshetsförsäkringen bör ändras. Detta kan ses som ett långtgående förslag för att förhindra att deltidsarbetslösa personer fort- sätter att uppbära deltidsersättning . Förslaget innebär i korthet att normalarbetstiden ska omprövas varje gång en ny ersättningsperiod påbörjas. För den som från början har en normal- arbetstid , men får ett arbete på deltid skulle förslaget innebära att han eller hon får sin normalarbetstid beräknad utifrån sin deltidsanställning. Detta skulle inträffa när den gamla ersättningsperio- den tar slut och den sökande får en ny period. Förutsatt att den sökande arbetar i samma omfattning på sin deltid efter det att den nya normal- arbetstiden har fastställts kommer effekten att bli att det inte längre finns någon arbetslös tid att ersätta. Utredningen anser inte att det vore lämpligt att genomföra en så omvälvande förändring. Visserligen skulle en ändring innebära en betoning av arbetslinjen i och med att det skulle löna sig att arbeta så 10Uppgifterna är hämtade från tabell 12a ur Kvinnors och mäns löner 1997, , , 1998. Med alla sektorer avses primärkommunal, landstingskommunal, kyrkokommunal, statlig och privat sektor. Lönerna är uppräknade till heltid. 11Uppgifter från AMS, som tagits fram på uppdrag av . 336 Överväganden och förslag mycket som möjligt. Förändringen skulle i praktiken innebära en tids- begränsad ersättningsrätt, en bortre parentes, enbart för dem som är deltidsarbetslösa. Då borde även en motsvarande tidsbegränsning införas även för dem som är helt arbetslösa. Ett bättre resultat kan uppnås med utredningens huvudförslag, dvs. en begränsningsregel i kombination med reella möjligheter till omställning och ersätt- ningsmöjlighet på heltid enligt vad som gäller normalt i försäkringen. I jämförelse med förslaget om förändring av reglerna avseende nor- malarbetstid innebär dock utredningens huvudförslag i många fall att omställningsperioden kan bli kortare. En nackdel med en ändrad normalarbetstidsberäkning är att om normalarbetstiden ska fastställas på det senast utförda arbetet så återstår ofta ingen arbetslös tid att ersätta när nyprövning ska ske. Det spelar då ingen roll om den deltidsarbetslöse är villig till omställning i samband med att normalarbetstiden sänks. Om han eller hon stannar kvar på del- tidsarbetet finns ingen rätt till arbetslöshetsersättning som kan grunda rätt till utbildningsbidrag vid deltagande i åtgärd. För att kunna få rätt till utbildningsbidrag krävs att den deltidsanställde säger upp sig. Ersätt- ningen baseras då på det förlorade arbetet vilket innebär att ersättningen blir mindre . Med utredningens förslag uppstår inte den situationen i samband med att rätten till deltidsersättning tar slut. Deltidsbegreppet och dess olika definitioner Till utredningen har framförts synpunkter på att den statistiska defini- tionen av deltidsarbete kanske borde ändras. Personer som arbetar betraktas som deltidsarbetande om heltidsarbete omfattar . För arbeten där kollektivavtal bestämt ett annat tidsmått för heltid, exempelvis , sjunker gränsen för vad som anses vara deltidsarbete. Gränsen har gällt medan heltidsmåttet minskat från 45 . Av detta följer att bilden av deltidsarbetets utveckling rimligtvis borde vara missvisande åtminstone för tiden . , , skiljer i arbetskraftsundersökningarna på kort och lång deltid. Kort deltid omfattar 1- , lång deltid 20- . Orsaken till att gränsen för deltidsarbete är är oklar. En trolig förklaring är att när importerade tidsnormer från arbetskraftsundersökningar följde gränsen med, utan att någon reflekterade över bakgrunden. I infördes dock 40- timmarsveckan . Det innebär att fram var skillnaden mellan hel- och deltidsarbete i större än den är . Ett annat exempel på deltidsmått representeras av Överväganden och förslag 337 (kapitel 4.3). Där definieras deltid som arbetstid som med understiger heltid. Det är inte bara i statistiska sammanhang som relationen mellan antalet timmar för heltidsarbete och deltidsarbete är intressant. Även i arbetslöshetsförsäkringen spelar definitionen roll. Den som t.ex. har en normalarbetstid som är och som endast arbetar får ingen ersättning. Idén om att göra förändringar av deltidsbegreppet i arbetslöshetsför- säkringen är inte ny. Av kapitel 6 framgår att uppmanat regeringen att i besparingssyfte ändra ersättningsrätten för dem som enbart har 7 till 8 timmars arbetslöshet . Utredningen är inte beredd att förslå någon förändring av deltids- måttet, vare sig i statistiskt hänseende eller i arbetslöshetsförsäkringen. Däremot har utredningen uppmärksammat att har andra gränser för deltid än de som förekommer i arbetslöshetsförsäkringen och i kol- lektivavtal. Kollektivavtalen innehåller ofta en regel som innebär att de omfattar dem som arbetar av heltid, vilket är . Samma gräns återkommer i andra sammanhang, t.ex. i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Där krävs att arbetsutbudet ska vara minst . Utredningen anser att det vore önskvärt att SCB har samma uppdelning på kort och lång deltid i som dem som i övrigt gäller på arbetsmarknaden. Problem med vad som ska betraktas som ersättningsberättigad undersysselsättning I kapitel 6 finns en beskrivning av säsonganställdas rätt till arbetslös- hetsersättning. Den normala principen för alla arbetslösa är att ersätt- ning kan betalas ut då anställningen upphör förutsatt att att bland annat grundvillkoren är uppfyllda. Säsonganställda kan dock i vissa fall betraktas som om de inte är ofrivilligt arbetslösa och därmed kan deras rätt till ersättning vid säsonguppehållen diskuteras. finns ingen säsongbegränsningsregel utfärdad. Detta indikerar att det inte alltid finns en klar gräns som avgör vem som är arbetslös och vem som är undersysselsatt under del av året, något som även konstaterat.12 Rätten att använda arbetslöshetsersättning som försörjning under den del av året då han eller hon är undersysselsatt har alltid varit omstridd. Problem förknippade med detta beror på de beräkningsgrunder som tillämpas i arbets- löshetsförsäkringen. 12 SOU 1996:150, s. 74. 338 Överväganden och förslag Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen beräknas på vecko- arbetstid, men kan även även sträckas ut över för dem som har oregelbunden arbetstid. Det är därmed relativt lätt att se vilka som är deltidsarbetslösa. För dem som arbetar under del av året och är arbetslös finns däremot inte motsvarande utrymme för att låta arbetad tid som överstiger heltid spilla över som betraktas som arbetslös. Om beräkningen av arbetslös- hetsersättning i stället byggde på ett annat mått än veckotid, exempelvis årsarbetstid, skulle det vara möjligt att låta koncentrerad arbetad tid utgöra hinder för att betala ut arbetslöshetsersättning. Detta arbete skulle även kunna räknas in i arbetsvillkoret. För att komma tillrätta med problemet att arbetslöshetsförsäkringen används som inkomstutfyllnad kan man tänka sig olika varianter av lösningar, vilka diskuteras nedan. 1.En tänkbar lösning skulle vara att inkomst skulle räknas som arbetad tid.13 Denna möjlighet skulle dock innebära en hel del problem i arbetslöshetsförsäkringen. Den som t.ex. får en mycket hög inkomst för en kort tids arbete skulle antagligen anse att det vore orättvist att inte kunna få arbetslöshetsersättning för den tid som han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande och skulle kunna ta ett arbete. Den som däremot arbetar och har en låg inkomst skulle kunna räknas som ersättningsberättigad på grund av den låga inkomsten. En tung invändning mot ett sådant system är att risk för att försäkringen skulle bidra till lönedumpning om försäkringen i än högre grad skulle fungera som löneutfyllnad. 2.Ett annat sätt att minska risken för att arbetslöshetsförsäkringen används som inkomstutfyllnad för dem som arbetar del av året skulle kunna vara att införa ett strängare arbetsvillkor. fattade beslut om att arbetsvillkoret skulle skärpas till nio månaders arbete under en ramtid av . trädde aldrig villkoret i kraft, men hade den gjort det hade en stor effekt antagligen uppnåtts avseende de personer som regelbundet arbetar del av året. De hade tro- ligtvis inte kvalificerat sig för rätt till ersättning, åtminstone inte till en första ersättningsperiod. 3.En annan variant skulle kunna vara att ha ett mer differentierat arbetsvillkor. Exempelvis skulle man kunna tänka sig att arbetsvillkoret upparbetades än och att full kompensation skulle uppnås . Därefter skulle en successiv om- räkning av ersättningens storlek ske, kanske . 13 Detta förekommer faktiskt i vissa speciella situationer. Den som utfört s.k. konstnärligt arbete får sin inkomst av detta arbete omvandlat till arbetad tid genom användning av ett schabloniserat timlönebelopp. Överväganden och förslag 339 ningen skulle man backa 24 månader och räkna med arbetad tid . Det skulle innebära att den som arbetat heltid eller längre skulle ha möjlighet att få full ersättning under . Därefter skulle beräkningen utgå från att det fanns 23 måna- der med full arbetad tid och en månad med arbetslöshetsersättning. Er- sättningen skulle därför sjunka under . 4.Ytterligare en annan lösning skulle kunna vara att ha säsongbe- gränsningsregler i arbetslöshetsförsäkringen. Tanken skulle vara att bristen på utfyllande arbetslöshetsersättning skulle påverka arbets- marknadens parter att ta ansvar för de kostnader som finns för verk- samheten. 5.Deltidsbegränsningarna är ett exempel på försök från statens sida att påverka de avtalsslutande parternas handlande. De har dock i princip inte haft någon större effekt på deltidsarbetslösheten. Ett annat exempel, som skulle kunna beskrivas som mer lyckat, är den tillämpning som sker när det gäller anställda vid bemanningsföretag. Det är antagligen inte helt omöjligt att avsaknaden av möjligheten för de anställda att få fylla ut ej arbetad tid med arbetslöshetsersättning bidragit till att parterna ingått ett nytt kollektivavtal som innebär att de anställda garanteras arbetstid, istället för som tidigare . 6.Det finns även exempel på branscher där man utformat lönesystem som medför en fördelning av lönen av året då arbetet inte pågår. Det gäller t.ex. lärare som arbetar i läsårsanknuten verksamhet och som får ferielön eller avlönas enligt uppehållslönesystemet. Till utredningen har framkommit synpunkter om att möjligheterna för uppdragstagare att få arbetslöshetsersättning då han eller hon inte har uppdrag borde förbättras. Motiveringen är att uppdragstagare har en utsatt ställning på arbets- marknaden och i vissa fall har svårt att själv styra vilka inkomster han eller hon får . Utgångspunkten för att utredningen valt att diskutera uppdragstaga- res ersättningsrätt är att, liksom deltidsarbetslösa, kan uppdragstagare vara personer som inte har full sysselsättning. I kapitel 6.5 redogörs för resonemang kring företagare och uppdragstagares ställning i arbetslös- hetsförsäkringen. Kritiken mot nuvarande regler utgår från resonemanget att brist på inkomst på grund av för få uppdrag innebär att individen är arbetslös. Enligt de argument som finns för att behålla nuvarande regler handlar dock inte arbetslöshetsbegreppet i försäkringen om att man inte kan 340 Överväganden och förslag I stället är det väsentliga enligt grundvillkoren i försäk- ringen14 att den arbetslöse står till arbetsmarknadens förfogande och att han eller hon söker arbete och är beredd att anta arbete. Ordet arbete innebär i detta sammanhang inte uppdrag i det egna företaget utan en anställning vid ett annat företag. Det som bedöms enligt grundvillkoren är med andra ord brist på arbete, inte brist på inkomst. Utredningen har tagit fasta på att arbetslöshetsförsäkringen varit föremål för utredning och en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring har införts fr.o.m. . Därmed har även företagarreglerna ändrats.15 Regeringen angav i prop. 1996/97:107 att uppdragstagarbegreppet är så komplext att det inte lämpar sig i lag att införa särskilda regler om uppdragstagares rätt till arbetslöshetsersätt- ning vid arbetslöshet. Utredningen har noga övervägt om det bör föreslås förändringar i försäkringen för denna grupp på arbetsmarknaden, men kommit fram till att dagens regler om företagares möjligheter att få arbetslöshetser- sättning, då tillräcklig sysselsättning inte finns, bör behållas. Utred- ningen anser också att det är viktigt ur konkurrenssynpunkt att försäk- ringens regler upprätthålls. Det är därför rimligt att ställa krav på att verksamheten ska ha upphört och att det inte ska gå att varva uppdrag med arbetslöshetsersättning. I annat fall skulle det mycket väl kunna innebära att arbetslöshetsersättningen blir en inkomstutfyllnad i verk- samheten. Därigenom kan den som inte har full lönsamhet i sin verk- samhet ta ut ett underpris för sin uppdragsverksamhet och i stället klara sin försörjning genom komplettering med arbetslöshetsersättningen. Effekten kan bli att andra företag på marknaden, vars lönsamhetskrav innebär att ett högre pris måste tas ut av uppdragsgivarna, slås ut. 14Se kapitel 6. 15Företagarreglerna i arbetslöshetsförsäkringen ändrades redan fr.o.m. . Överväganden och förslag 341 14.5Uppslag utanför arbetslöshets- försäkringen som inte lett till förslag Under utredningens arbete har ett antal förslag som ligger utanför arbetslöshetsförsäkringens ram diskuterats. Utredningen har valt att inte gå vidare med dessa uppslag, framför allt eftersom de ligger utanför utredningens uppdrag. Då de dock är både tankeväckande och intres- santa beskrivs de kortfattat nedan. Till utredningen har framförts synpunkter på att arbetsgivare som har många deltidsanställda respektive tillfälligt anställda inte står för kost- nader kring kompetensutveckling som borde belasta verksamheten. I vissa fall övervältras kostnader av detta slag på samhället via arbets- marknadspolitiken. Både av konkurrensskäl och för att inte stimulera anställningsformer med sämre utvecklingsmöjligheter har det ansetts rimligt att berörda företag belastas med kostnader både motsvarande en nivå som gäller heltids- och tillsvidareanställda och vad gäller extra insatser inom arbetsmarknadspolitiken. Differentierade arbetsgivarav- gifter har farmförts som ett förslag. Utredningen har inte haft möjlighet att närmare pröva idén i detta sammanhang. Utredningen har visat att deltidsarbete och tillfälliga anställningar är koncentrerade till några branscher. Det gäller också kostnaderna för arbetslöshetsersättning knutna till dessa anställningsformer. Finansie- ringen av arbetslöshetsersättningen är utformad solidariskt vad gäller arbetsmarknadsavgiften som arbetsgivarna betalar. Avgiften är lika stor oberoende av arbetslöshetsrisken och arbetslöshetens sammansättning och kostnaderna för ersättningen. Den enskilde betalar en obetydlig del av arbetslöshetsersättningens kostnader via avgiften till arbetslöshetskassan. Kostnaden varierar här mellan olika kassor men eftersom avgiften totalt är så låg kan man säga att det också för den enskilde kan framstå som en solidarisk finansiering oberoende av arbetslöshetsrisk. Finansieringen av försäkringen sker i stort via skatteinbetalningar från företag och enskilda. Det har framförts till utredningen att en differentierad finansiering av försäkringen skulle tydligare än kunna fungera som regulator inom 342 Överväganden och förslag branscher med hög arbetslöshet. Tanken är i korthet att om det mer direkt syns i företagens och de enskildas utgifter för försäkringen när kostnaderna ökar, kommer det att påverka löne- och andra avtals- diskussioner och därmed bidra till anpassningen på arbetsmarknaden och arbetslöshetsutvecklingen. Utredningen menar att en förändring av detta slag är alltför långt- gående för att kunna behandlas i denna utredning. Vid sidan av de generella statsbidragen, som uppgick till nära (av kommunernas inkomster), finns det statliga utjämningsbidraget till kommuner och landsting. Syftet med utjämningsbidraget är att skapa likvärdiga förutsättningar för alla kommuner resp landsting. Bidraget utjämnar för såväl skillnader i skattekraft som för strukturella kostnadsskillnader mellan kommuner respektive mellan landsting. uppgick utjämningsbidraget till nära . Det statliga utjämningsbidraget består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning och ett tillägg för att utjämna skillnader i befolkningsunderlaget. Inkomstutjämningssystemet kompenserar av alla skillna- der i skatteunderlaget, och därmed av de skillnader i form av minskade kommunala intäkter som uppstår t.ex. till följd av arbetslöshet. Genom kostnadsutjämningssystemet får kommuner med hög arbetslöshet dessutom ersättning för kommunala kostnader för att sysselsätta människor i olika former av arbetsmarknadspolitiska åtgärder och för strukturella skillnader som t.ex. medför ett ökat antal social- bidragstagare. Kostnadsutjämningen för arbetslöshet motsvarar per invånare för varje procentenhet med vilken arbetslösheten överstiger riksgenomsnittet plus en procent. Detta motsvarar ca för en extra arbetslös. Utjämningsbidragets konstruktion gör det lönsamt för en kommun att slussa arbetslösa från socialbidrag till arbetslöshetsförsäkringen. För varje person som försörjs via arbetslöshetsförsäkringen istället för genom socialbidrag sparar en kommun ca . I vissa fall kan det också vara en förlustaffär för en kommun om en arbetslös med arbetslöshetsersättning får ett reguljärt arbete. Slutsatsen blir att kost- naderna för en högre arbetslöshet kompenseras eller till och med över- kompenseras i utjämningssystemet.16 16 Räkneexempel se Fi-dep/1998:15, s. 54. Överväganden och förslag 343 Regeringen har vid ett flertal tillfällen klargjort att man önskar begränsa deltidsanställningar och tillfälliga anställningar. Kommunerna står för en mycket stor del av deltidsanställningar och tillfälliga anställ- ningar och därmed också för en stor del av de kostnader som belastar arbetslöshetsförsäkringen. Frågan har aktualiserats till utredningen, om inte statsbidraget till kommunerna borde kunna utformas på ett sådant sätt att kommunerna uppmuntras att bedriva sin verksamhet på det sätt som regeringen önskar. En översyn av statsbidragssystemet till kommunerna har dock gjorts och förslaget är föremål för remissbehandling. Utredningen har även pekat på att socialförsäkringssystemen i vissa fall tycks missgynna dem som har atypiska anställningar. Som exempel kan nämnas att för dem som är behovsanställda kan det vara oklart vem som ska betala ersättning vid sjukdom. Arbetsgivaren kan hävda att den sjuke inte skulle ha arbetat och därmed inte har rätt till någon sjuklön, medan kan anse att arbetsgivarinträde ska ske. Riks- försäkringsverket har uppmärksammat problemet och klargjort att de som är anmälda som arbetssökande vid arbetsförmedlingen ska ha rätt till sjukpenning utan att arbetsgivaren behöver betala sjuklön. För dem som inte är anmälda vid Arbetsförmedlingen är lagstiftningen oklar. Utredningen anser att man borde se över lagstiftningen och anpassa denna till de nya anställningsformer som har vuxit fram så att tidsbegränsat anställda ges ett starkare skydd i olika trygg- hetssystem. 15 Kostnadsberäkning/finansiering har den genomsnittliga totalkostnaden i arbetslöshetsförsäkringen för deltidsarbetslösheten uppgått till /år, enligt utredningens uppskattningar. Motsva- rande kostnad för arbetslöshet som kringgärdat tillfälliga jobb uppgick , enligt uppskattningarna, till . Med det minskade antalet personer var kostnaden . Utredningen har uppskattat hur kostnaden för arbetslöshetsförsäk- ringen skulle förändras om deltidsarbetslösheten minskar med en procent med oförändrade regler. Jämfört med 1998, och med oförändrade regler, skulle denna kostnad minska med sammanlagt . Utredningen har också upp- skattat hur kostnaden för arbetslöshetsersättningen skulle förändras om arbetslösheten i samband med tillfälliga jobb skulle minska med en procent . Förändringen blir då, jämfört med , en minskning med sammanlagt . De förändrade regler som utredningen föreslår kommer sannolikt att leda till besparingar för statskassan.