sou · GNB321 · 2000-01-01 00:00:00 — Det går naturligtvis inte att lösa alla informa- tionsproblem genom att utnyttja och anpassa tekniken på rätt sätt, men det pågående standardiseringsarbetet är ett viktigt led i att förbättra tillgängligheten. Det är viktigt att handikappaspekterna lyfts in i detta arbete och att handikapporganisationernas erfaren- het tas tillvara i det sammanhanget. 4.2Rätten till anpassad information är en demokratifråga Jag anser att informationsfriheten och rätten att självständigt ta del av allmänna handlingar är hörnstenar i ett demokratiskt sam- hälle. Dessa grundläggande rättigheter är redan tryggade i grund- lagen. Förvaltningslagen är den lag som skall styra hur myndigheterna agerar gentemot medborgarna, och lagen reglerar också myndigheternas serviceskyldighet. 52 6IDGA R¤TTEN TILL TILLG¤NGLIG SAMH¤LLSINFORMATION Enligt min mening uttrycks emellertid inte lagens intentioner tillräckligt klart i 4 §. Där står visserligen att hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Men la- gen säger ingenting om vilket av dessa intressen som skall väga tyngst vid myndigheternas bedömning. Detta ger myndigheterna ett stort utrymme att i varje enskilt fall göra en bedömning av vil- ken information de anser är rimlig att tillhandahålla, trots att den enskildes behov borde styra detta. förde motsvarande resonemang i sitt slutbetänkande Ett samhälle för alla (SOU 1992:52). Utred- ningen föreslog ett tillägg i 4 § förvaltningslagen med innebörden att myndigheten skall se till att personer som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter svårigheter att få tillgång till upplysningar och uppgifter ur allmänna handlingar, får den hjälp de behöver med detta. Det är ett sätt att förtydliga lagtexten. Ett annat sätt kan vara att komplettera 4§ förvaltningslagen på så sätt att det klart framgår att myndigheterna skall lämna hjälpen i den form eller på det sätt som är lämpligt med hänsyn till den enskildes be- hov. Det har inte varit möjligt för mig att inom ramen för min ut- redning ytterligare analysera frågan och föreslå åtgärder som in- nebär att rätten till anpassad information tryggas. Frågan om tillgänglig information och IT hör enligt min mening ihop med grundläggande demokratiska rättigheter. har till uppgift att bl.a. analysera nya informations- och kommu- nikationsmönster och hur den nya informationstekniken påverkar demokratin. Jag föreslår därför att får i uppdrag att undersöka och lämna förslag om hur rätten till anpas- sad samhällsinformation, bl.a. med hjälp av den nya tekniken, kan stärkas. 5Inför en funktion för hantering av synpunkter och kritik på bemötandet -¶VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG: Synpunkter på bemötandet bör tas om hand av berörd verk- samhet och knytas till huvudmannens kvalitetsutvecklingsar- bete. Varje huvudman bör t.ex., utifrån sina egna förutsättningar, kunna upprätta en fristående och från den ordi- narie verksamheten oberoende funktion vars syfte är att granska och behandla olika synpunkter på bemötandet på ett objektivt sätt samt ge råd, informera, utreda, föreslå lösningar och förmedla kontakter. Det bör klart framgå av huvudman- nens utåtriktade information till vem synpunkter kan framföras. Ett särskilt stimulansbidrag till huvudmännen bör kunna under- lätta och påskynda utvecklingen. Regeringen bör noga följa utvecklingen av huvudmännens in- satser för att stärka den enskildes ställning. Huvudmännen bör uppmanas att redogöra för regeringen vilka åtgärder som vid- tagits i detta avseende. 5.1Stärk den enskildes ställning och inflytande När människor upplever att det finns brister i kvalitén och bemö- tandet från de myndigheter och offentliga organ som är satta att ge hjälp och stöd måste det finnas möjligheter att framföra kritik och synpunkter. Det är också ett sätt att stärka den enskildes ställning och inflytande. Många efterlyser en funktion, en instans eller en nämnd dit man kan vända sig och klaga. Det handlar of- tast inte om att få rätt i juridisk mening utan om att få tala om att man känner sig illa behandlad eller inte har fått det som utlovats. 54 )NF¶R EN FUNKTION F¶R KLAGOM¥LSHANTERINGEN Det finns naturligtvis möjligheter att vända sig till närmaste chef, till någon nämndordförande, till personalen vid den myndighet det gäller eller till högsta ledningen. Det görs också, men många drar sig för det. Många befinner sig i en beroendeställning och det kan finnas en rädsla att just den man är hänvisad till för framtida kontakter eller vård kan göra livet besvärligt för en. Det är snarare en opartisk instans som efterlyses – en instans som är fristående från den ordinarie verksamheten och vars lojalitet inte ligger i den berörda organisationen, men där det ändå finns ett ansvar. Det finns en rad instanser som tar emot klagomål och anmäl- ningar från enskilda och/eller anhöriga som blivit illa behandlade inom hälso- och sjukvården. En ingående redogörelse för dessa instanser finns i betänkandet Brister i omsorg – en fråga om be- mötandet av äldre (SOU 1997:51) Förtroendenämnderna har ofta nämnts som exempel på oberoende organ som har till uppgift att hjälpa enskilda och anhöriga i kontakten med hälso- och sjuk- vårdspersonal. Någon sådan motsvarighet finns inte inom social- tjänsten, skolan eller någon annan verksamhet. Inte heller inom eller inom arbetsmarknadsverkets ansvarsområde finns en funktion av det slag människor efterlyser. Det pågår emellertid diskussioner inom de olika huvudmännens verksamhetsområden om hur den enskildes inflytande och ställ- ning skall kunna stärkas och synpunkter och kritik tas omhand för att förbättra kvalitén i arbetet. Denna utveckling är viktig och jag vill redovisa vissa av tankarna här. Genom ett tillägg i Lagen (1962:381) om allmän försäkring skall styrelse enligt 18 kap. 9 § bl.a. se till att all- mänheten och andra i kontakten med den allmänna försäkrings- kassan får ett bra bemötande och att kontakten underlättas genom en god service och tillgänglighet samt information. Tillägget är relativt nytt. Det gäller fr.o.m. och kom till på initiativ av . styrelser skiljer sig från många andra sty- relser så till vida att de består av ett antal förtroendevalda perso- ner som regeringen utsett och som har ett uttalat ansvar för bl.a. )NF¶R EN FUNKTION F¶R KLAGOM¥LSHANTERINGEN 55 Enligt skulle därför kassornas styrelser kunna fungera som den samlande instans en- skilda kan vända sig till om de upplever att de blivit dåligt be- mötta hos eller om de inte fått den information eller de råd de efterfrågat. Det har också diskuterats om socialförsäkringsnämnderna kan ha funktionen som klagoinstans. Socialförsäkringsnämnderna skall avgöra ärenden om rätt till bl.a. förtidspension, handikapp- ersättning, vårdbidrag och assistansersättning efter ingående be- dömning av den enskildes behov. Detta kan resultera i beslut som kan gå emot den enskilde och av denne uppfattas som orättvist, kränkande och ett tecken på dåligt bemötande. Jag har därför svårt att tro att socialförsäkringsnämnderna kan fylla den funktion jag och många andra efterlyser. En annan möjlighet som diskuteras inom vissa försäkrings- kassor och inom är om man kan förstärka servicen inom varje centralkontor genom att skapa en funktion som är fristående från kassan och opartisk. Om det uppstått pro- blem i kontakterna med kassans handläggare, när man upplever att man blivit dåligt bemött, när man vill reda ut vad som blivit fel och när man vill ha information, stöd och hjälp skulle männi- skor kunna vända sig dit. En sådan funktion skulle också kunna bli en viktig del i kassornas utvecklingsarbete och i uppföljningen och dokumentationen av verksamheten. Enligt Lagen (1992:536) om förtroendeverksamhet inom hälso- och sjukvården m.m. skall förtroendenämnder finnas inom varje landsting och kommun. Nämnden skall vara en opartisk instans dit patienter, anhöriga och personal kan vända sig när det uppstår problem i kontakterna med landstingens och kommunernas hälso- och sjukvård. Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och orga- nisation, HSU 2000, har kartlagt hur förtroendenämnderna arbetar . Kartläggningen redovisas i delbetänkandet Patienten har rätt (SOU 1997:154). Huvudintrycket av HSU:s genomgång av förtroendenämnderna är att de, om vissa preciseringar av verksamheten görs, kommit för att stanna. Detta framgår också av prop. 1998/99:4 Stärkt patientinflytande. Nämndernas styrka ligger i möjligheten att föra en dialog med företrädare för vården för att tidigt lösa 56 )NF¶R EN FUNKTION F¶R KLAGOM¥LSHANTERINGEN uppkomna problem, skriver regeringen och understryker också vikten av att en sådan organisation tillskapas, och att det inte rå- der någon tvekan om att förtroendenämnderna är självständiga i förhållande till dem som beslutar om hälso- och sjukvården. Från mina utgångspunkter fyller landstingens förtroendenämn- der den funktion inom landstingen som många efterlyser inom t.ex. kommunen och . Däremot är jag kritisk till förslaget om namnbyte. för i alltför hög utsträckning, tanken till beroende och passivitet hos männi- skan. Enligt min mening bör benämningen vara kvalitetsnämnd eller markera att verksamheten syftar till att höja kvalitén på insatserna och inflytandet för den enskilde. +OMMUNERNAS KVALITETSS¤KRINGS OCH KVALITETSUTVECKLINGSARBETE Kommunernas kvalitetsarbete har tagit fart under slutet av 1990- talet. Många kommuner satsar resurser på att utveckla kva- litén inom den kommunala verksamheten. Bemötande, attityder, hur man möter brukarnas behov på ett bättre sätt, klagomålshante- ring och den enskildes ställning är frågor som diskuteras fortlö- pande inom många kommuner liksom vilka åtgärder som kan vidtas för att utveckla det som inte fungerar tillfredsställande. So- cialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 1998:8) om kvalitetssystem inom omsorgerna om äldre- och funktionshindrade är i dessa av- seenden till viss del vägledande. Kommunernas kvalitetsarbete och erfarenheterna av utveck- lingsarbete inom äldre- resp. handikappområdet kan, tillsammans med allmänna råd, innebära att vissa kla- gomål och synpunkter kan tas omhand under vägen inom ramen för det kommunala kvalitetsutvecklingsarbetet eller, i förekom- mande fall, inom ramen för medborgarkontorens verksamhetsom- råde. Ju tydligare informationen är om vilka tjänster kommunen kan erbjuda sina medborgare, och ju tydligare innehållsdeklara- tionen i dessa tjänster är, desto mindre är risken för missförstånd och missnöje med att man inte fått vad man trodde man skulle få. Det förekommer emellertid ibland så svåra frågor och så stora låsningar att det kan vara svårt att klara av problemen den ordina- rie vägen. Enligt min uppfattning behövs då möjligheter för den enskilde att gå vidare till en opartisk instans i kommunen. Den tanke som förs fram i och klagomålshantering – en väg till ökat med- )NF¶R EN FUNKTION F¶R KLAGOM¥LSHANTERINGEN 57 borgarinflytande är enligt min mening intressant och bör kunna prövas i praktiken. I rapporten skissas en rutin för att hantera klagomål i form av en trestegsmodell. Det första steget innebär att rutiner utformas på respektive enhet/förvaltning, så att klagomål och synpunkter i första hand kan tas om hand där. Det andra ste- get innebär att den enskilde skall kunna få en s.k. second opi- nion, dvs. gå vidare till ytterligare en nivå om vederbörande inte är nöjd med hanteringen på den berörda enheten eller förvalt- ningen. Som en sista utväg när allt annat prövats, bör det finnas möjligheter att vända sig till en generell kvalitetsnämnd som täcker hela det kommunala fältet, dvs. ett tredje steg. bör bestå av bl.a. förtroendevalda som utses av kom- munfullmäktige, och alltså ha en stark politisk förankring. Dess uppgift skulle vara att ta emot klagomål och, om det finns anled- ning, be ansvarig nämnd ompröva beslutet, undersöka om bemö- tandet av en enskild person brustit eller uppmana ansvarig nämnd att ta initiativ till olika förbättringar. En generell kvalitetsnämnd, såsom den diskuteras i rapporten, är enligt min åsikt, tilltalande därför att den föreslås täcka hela det kommunala fältet. Det öppnar möjligheter att fram- föra synpunkter och kritik på flera områden än de traditionella, dvs. vård och omsorg. Kommunala verksamheter som t.ex. skola, kultur och fritidsaktiviteter är lika viktiga för personer med funk- tionshinder som för andra medborgare, och brister inom dessa verksamheter kan få stora konsekvenser för personer med funk- tionshinder. Arbetsmarknadsområdet tillhör inte de områden jag skall be- handla enligt mina direktiv. Jag vill emellertid ändå något beröra denna verksamhet, eftersom det där pågår ett utvecklingsarbete som ligger i linje med vad jag förordat ovan när det gäller att för- söka tillgodose medborgarnas behov av att kanalisera sitt miss- nöje, förbättra informationen och visa medborgarna tillrätta. har valt att utveckla en central funktion, den s.k. Söderhamnsverksamheten, för att mer effektivt kunna samla information om sin verksamhet, men också för att kunna ta emot synpunkter och klagomål på bemötande, ge råd om vart man kan vända sig och få ett system för uppföljning. Verksamheten ingår i ordinarie verksamhet och budget. 58 )NF¶R EN FUNKTION F¶R KLAGOM¥LSHANTERINGEN 5.3En modell för klagomålshantering Jag har haft kontakt med företrädare för de olika huvudmännen för att med var och en diskutera möjligheterna att finna former för hur synpunkter på bemötande kan tas om hand inom respektive huvudmans ansvarsområde. Att låta människor komma till tals med myndigheter är viktigt ur flera aspekter. För det första är det en styrka för den enskilde att veta vart hon eller han skall vända sig med sin kritik. För det andra får huvudmännen en rutin för att ta hand om synpunkter och kritik och kan göra något åt det. För det tredje kan en systematisk återföring ske av den enskildes syn- punkter som därmed kan integreras i det löpande kvalitetsarbetet och leda till förbättringar i verksamheten. För det fjärde ökar en sådan ordning medborgarnas förtroende för systemet. Det är självfallet varje huvudmans uppgift att inom ramen för gällande regler och på frivillig väg komma fram till hur man bäst organiserar sin verksamhet för att ta emot och följa upp syn- punkter och klagomål på bemötandet. Men när jag gått igenom det utvecklingsarbete som sker hos huvudmännen på det här om- rådet och lyssnat till de diskussioner som förts, kan jag se vissa gemensamma linjer i tänkandet som kan tjäna som modell för klagomålshantering. Jag anser att modellen bör utformas utifrån följande utgångspunkter: Synpunkter och klagomål på bemötandet bör tas om hand av berörd verksamhet och knytas till huvudmannens kvalitetsut- vecklingsarbete. Detta ställer krav på att tydliga rutiner ut- vecklas och att det finns en gemensam vilja att fortlöpande styra, följa upp, utveckla och dokumentera kvalitén i verksam- heten. Funktionen bör vara fristående, central och oberoende. Syftet bör vara att granska och behandla olika klagomål som rör den egna huvudmannens område utifrån objektiva grunder och den enskildes synpunkter samt ge råd, informera, utreda, föreslå lösningar och förmedla kontakter. Det bör klart framgå av huvudmannens utåtriktade information vem eller vilka hos huvudmannen som har denna funktion. Detta fråntar naturligtvis inte de närmast berörda tjänstemän- nen och arbetsledarna längst ut i organisationen deras ansvar att ta till sig den enskildes synpunkter och medverka till ett bättre bemötande. Verksamheten bör rikta sig till samtliga medborgare, inte enbart till personer med funktionshinder. )NF¶R EN FUNKTION F¶R KLAGOM¥LSHANTERINGEN 59 Ett särskilt stimulansbidrag bör utgå till huvudmännen, för att pröva och utvärdera organisatoriska lösningar som på bättre sätt kan tillgodose huvudmännens behov. Jag anser att regeringen noga bör följa utvecklingen av hu- vudmännens insatser på det här området. Huvudmännen bör uppmanas att redovisa vilka åtgärder som vidtagits i detta avse- ende. -¶VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG Regeringen bör ställa sär- skilda medel till handikapporganisationernas förfogande för en försöksverksamhet med särskilt brukarstöd till personer med funktionshinder. Syftet med försöksverksamheten skall vara att pröva hur ett sådant stöd, byggt på erfarenhet av funktionshin- der, kan utformas, organiseras, administreras och finansieras. I det sammanhanget skall också funktionshindrade invandrares behov av stöd särskilt beaktas. Verksamheten bör följas upp och utvärderas. Den som har ett funktionshinder behöver ofta lägga ner mycket tid och kraft på att administrera och samordna de insatser funk- tionshindret kräver. Dessutom kan det vara svårt att veta vilka rättigheter man har och vart man skall vända sig för att få det man behöver. Det kan också vara svårt att hävda sig i mötet med myn- digheter, skola och sjukvård. Man måste kunna tala för sig och stå på sig. Alla kan inte det eller orkar inte. Föräldrar till barn med omfattande funktionshinder berättar att de måste vara sin egen samordnare och att det inte är ovanligt att ha kontakt med ett femtiotal personer. I projektrapporten får vi det vi behöver (1998:2) berättar föräldrar hur väsentligt det är att det finns någon person som kan hålla i den praktiska samordningen mellan de inblandade personerna. Barn- habiliteringen gör vad den kan för att avlasta föräldrarna i sam- ordningsarbetet, men ibland räcker inte det. 6.1Någon med egen erfarenhet av funktionshinder Ett möte mellan en enskild person med funktionshinder och den myndighet som skall ge hjälp kan ofta avlöpa under bättre former om den enskilde kan ha med sig någon utomstående som stöd. För de flesta är det familjen som är stödet. Men också familjen behöver stöd ibland för att orka med alla kontakter. Andra tycker att det är svårt att tala i egen sak. Då kan en stödperson, ett om- bud, en god man eller förvaltare vara viktiga personer. Det finns flera exempel på hur brukarstöd kan organiseras i offentlig regi. I t.ex. förvaltningslagen (1986:223) föreskrivs i 9§ att den som för talan i ett ärende får anlita ombud eller biträde. I 11 kap. meddelas föreskrifter om god man och förvaltare. Det finns möjlighet att utse kontaktperson. I samband med psykiatrireformen avsattes särskilda stimu- lansbidrag för att utveckla verksamheten med personliga ombud för personer med psykiska funktionshinder. Verksamheten är olika organiserad. I hälften av försökskommunerna sker den i regi, i andra fall drivs den av organisationerna eller av organisationer, kommun och landsting tillsammans. Centrala uppgifter för ombuden har varit att företräda och bistå den en- skilde i kontakterna med vård och omsorgsgivare och att sam- ordna insatserna. Ombuden har också arbetat med frågor som be- rört sociala relationer, boende, arbete eller daglig verksamhet Det har visat sig att de som fått ett personligt ombud vid sin sida mår bättre och upplever en förbättrad livskvalitet. De har dessutom i högre grad än andra psykiskt långtidssjuka beviljats insatser enligt LSS. Livskvaliteten har förbättrats och antalet slutenvårdsdagar minskat. Handikapporganisationerna har en lång tradition av att på olika sätt stödja och hjälpa sina medlemmar och deras närstående. Det kan vara genom psykosocialt stöd, personliga besök, rådgivning, information, kunskapsförmedling och direkt utbildning. Vissa organisationer kan också bistå med viss juridisk hjälp och rådgiv- ning. Många vänder sig till handikapporganisationerna eller till andra brukarsammanslutningar för att få stöd. Man vill ha stöd av någon som saknar myndighetsanknytning och som man vet står på ens sida och som har särskilda förutsättningar att förstå vad man talar om. En person som har egen erfarenhet av funktions- hinder och som själv har eller har haft myndighetskontakter med anledning av funktionshindret kan komplettera det individuella stöd som samhället erbjuder och det stöd som professionella ger i sitt ordinarie arbete. Som framgått finns det olika slag av resurs- och stödpersoner som samhället kan erbjuda. På det sättet får den enskilde också själv fler möjligheter att välja. finns det en fara i en alltför stor splittring av resurserna och röster börjar höjas för att få en viss samordning av de olika stödformerna. anser emellertid att dessa diskussioner inte alls behöver påverka utvecklingen av det personliga brukarstöd som det här är fråga om. En sådan stödform behövs alltid oavsett hur man organiserar det professionella stödet. Jag anser att idén med brukarstöd till personer med funktionshin- der är tilltalande och bör prövas i en försöksverksamhet. Verk- samheten kan t.ex organiseras som regionala brukarstödscentra och drivas i handikapporganisationernas regi. Jag ser organisatio- nernas oberoende ställning i förhållande till huvudmännen som en tillgång i sammanhanget. Syftet med brukarstödet bör vara att stärka den enskildes ställning bl.a. i kontakter med myndigheter och andra offentliga organ och i vardagslivet. Det bör ges som ett personligt stöd och kan innefatta olika tjänster alltifrån enkel tele- fonupplysning till juridisk hjälp. Det är viktigt att verksamheten har sin utgångspunkt i funk- tionshinderperspektivet och att flertalet av dem som arbetar med brukarstöd själva har erfarenhet av funktionshinder och brukar- villkor. Det är viktigt att invandrare med funktionshinder också om- fattas av förslaget och att handikapporganisationer och invandrar- organisationer fördjupar sitt samarbete i det här hänseendet. Invandrare har svårare än infödda svenskar att få del av samhäl- lets stöd till personer med funktionshinder. Det uppstår också lätt missförstånd då personer från andra länder och med en annan kulturell bakgrund möter anställda inom t.ex. , habiliteringen, och skolan. Behovet av personligt stöd från någon som har speciell kulturkompetens är stort. När det gäller skolan finns på i sko- lan, , två medarbetare för invandrarelever med funktionshin- der. De arbetar bl.a. utåtriktat med information och stöd till lärare som möter funktionshindrade invandrarelever och till invandrar- familjer som har barn med funktionshinder. De har inga möjlig- heter att fungera som det personliga stöd som här avses, men bör utgöra en viktig resurs för handikapporganisationernas brukar- centra. Handikapporganisationerna bör själva komma överens om hur organisationen och lokaliseringen av brukarstödscentra bör se ut och vem som skall vara ansvarig för verksamheten. En successiv utbyggnad bör ske med tanke på att behovet av kompetenta per- soner är stort och troligen inte går att tillgodose genast. Försöks- verksamheten bör även syfta till att undersöka vilken utbildning de personer behöver som skall ge stödet. Jag bedömer att det inte är möjligt för organisa- tionerna att inom ramen för sina nuvarande medel kunna bygga upp en organisation med brukarcentra. Jag föreslår därför att re- geringen ställer medel till förfogande ur Allmänna arvsfonden för en försöksverksamhet med särskilt brukarstöd till personer med funktionshinder. Syftet med försöksverksamheten bör vara att pröva hur ett personligt brukarstöd skall utformas, organiseras, administreras och finansieras. Verksamheten bör följas upp och utvärderas. 7 Öka kompetensen om bemötande -ITT F¶RSLAG: Regeringen bör uppdra åt skilt utbildningsstöd (Sisus) att utarbeta och ansvara för ett na- tionellt kompetensutvecklingsprogram kring frågor som rör bemötande av personer med funktionshinder. Särskilda medel bör avsättas för detta ändamål. Programmet skall ha en klar förankring i de handikappolitiska principerna. Dess syfte skall vara att diskutera och klarlägga intentionerna bakom refor- merna på handikappområdet och i en dialog mellan yrkesverk- samma och personer med funktionshinder behandla bemötandets etik. Till programmet skall knytas ett råd med företrädare för t.ex. handikapprörelsen, stat, landsting, kom- mun, fackliga organisationer och Sisus. bör se till att programmet följs upp och utvärderas.