sou · GNB378 · 2000-01-01 00:00:00 — I översynen konstateras att hade ca 170 000 ha betesmark anslutits till miljöstödet för bevarande av biologisk mångfald och kulturhistoriska värden i betes- marker (betesmarksstödet). Halva arealmålet för ersättningsformen hade därmed uppnåtts första året. Måluppfyllelsen varierade dock kraftigt mellan åtgärdens olika värdeklasser. I rapporten framhålls att vid be- dömningen av måluppfyllelsen för ersättningsformen bör man beakta att betydande betesmarksarealer, drygt 180 000 ha, anslutits till miljöstödet för bevarande av ett öppet odlingslandskap (öppet odlingslandskap). Betesmarker och slåtterängar 89 totala arealen betesmark inklusive slåtteräng med miljöstöd omfattade därmed ca 360 000 ha. I analysen av måluppfyllelsen framhålls bl.a. att det komplicerade systemet med att klassificera betesmarkerna kan ha bidragit till att många jordbrukare avstått från att söka stödet. Resultatet från fältkontrollerna bekräftar att det finns svårigheter med att klassificera betesmarker, samt att skogs- och respektive kulti- verad betesmark har inkluderats i ansökningarna. I rapporten konstateras också att de nuvarande kriterierna för indelning i klasser dels inte tar hänsyn till den variation som finns i många betesmarker, dels inte om- fattar vissa från naturvårdssynpunkt värdefulla betesmarker. De tre ver- ken diskuterar också om arealmålet för ersättningsformen är för högt satt och ifrågasätter om det återstår så omfattande arealer välhävdad natur- betesmark som uppfyller kriterierna för att kunna anslutas till betes- marksstödet. De inkomna ansökningarna om miljöstöd för bevarande av biologisk mångfald och kulturhistoriska värden i slåtterängar (slåtterängsstödet) omfattade en areal av ca 4 200 ha, vilket innebar att arealmålet för åtgärden hade överskridits med ca 1 000 ha. Resultatet av kontrollverksamheten visade liksom i betesmarksstödet på problem med värdeklassificering och ägoslagsbedömning. Vidare hade betydande are- aler som stod utanför de tidigare NOLA- och Landskapsvårdsstöden anslutits till slåtterängsstödet. Sammantaget menar verken att detta tyder på att en del anslutna arealer inte uppfyller kraven för att vara ersätt- ningsberättigande som delar av landets slåtterängsareal står utanför åtgärden. I rapporten kommenteras den kritik som framförts mot att slåtterängar som är mindre än 0,1 ha eller som inte kommer upp i stödbelopp inte kan komma i fråga för miljöersätt- ningen. Verken framhåller att kostnaden för administration av belopp per ersättningsform och stöd till mycket små skifte- sarealer har bedömts som mycket hög i förhållande till effekten. Översynen av dessa ersättningsformer avslutas med förslag till för- ändringar under innevarande programperiod innebärande förenklingar av systemen för klassificering av betesmarker och slåtterängar samt en ut- ökad satsning på information om miljöersättningarna. Vidare anser ver- ken att ett nytt miljöstöd för landets betesmarker och slåtterängar bör övervägas inför nästa programperiod. I rapporten presenteras grunddra- gen till en sådan åtgärd bestående av ett generellt grundstöd för alla be- tesmarker respektive slåtterängar och tilläggsstöd för marker som är av avgörande betydelse för bevarandet av odlingslandskapets biologiska mångfald och kulturhistoriska värden. 90 Betesmarker och slåtterängar 7.2.1.2RRV:s granskning av lantbruksenheternas administration av stödet till jordbruket har på uppdrag av regeringen granskat länsstyrel- sernas administration och kontroll av de administrativt väsentligaste de- larna av EG-stödet till jordbruket (RRV 1998). Vad gäller miljöstöden har tidsåtgången per ersättningsform schablonuppskattats med ledning av länsstyrelsernas samlade tidsredo- visningar för alla miljöstöd. RRV har beräknat att den genomsnittliga tiden för lantbruksenheterna att hantera ett ärende om ersättning för biologisk mångfald varierar mellan 1,6 och . RRV:s analys visar också på en stor varia- tion mellan länsstyrelser och att den genomsnittliga handläggningstiden tenderade att vara kortare i län med stora ärendemängder. Vidare fann man att för fältkontroller förbrukas av den nedlagda tiden. Genomsnittskostnaden för att hantera ett ärende beräknades att variera från ca till . Den totala kostnaden för att handlägga biologisk mångfaldstödet vid lantbruksenheterna beräknades till ca för . Motsvarande beräkningar och analyser har även genomförts för mil- jöersättningen för öppet odlingslandskap. Åtgärden omfattar ersättning för vall på åker och betesmark och någon särredovisning av hanteringen av den del som berör betesmarken har inte utförts. RRV har beräknat att den genomsnittliga hanteringstiden per ärende varierar mellan 1,5 och . RRV fann inget statistiskt säkerställt samband mellan ären- demängden och genomsnittlig tidsåtgång per ärende. Genomsnittskostna- den för att hantera ett ärende beräknades för lantbruksenheterna att vari- era från ca till . Den totala kostnaden för att handlägga miljöersättningen för öppet odlingslandskap vid lantbruksen- heterna beräknades till ca för . 7.2.1.3RRV:s granskning av jordbrukets miljöstöd har i rapporten (RRV 1999) granskat i hur hög grad de olika åtgärderna inom miljöprogrammet bi- drar till att uppnå jordbrukets miljömål. Ett av de miljömål som grans- kats är bevarande av biologisk mångfald. betalades totalt ut i miljöstöd som syftar till att bevara biologisk mångfald i naturbetesmarker. RRV har närmare granskat utfallet av miljöstödet för biologisk mångfald i två kommuner. RRV anser att stödet i liten utsträckning bidrar till att bevara de, enligt rikstäckande inventering, mest värdefulla Betesmarker och slåtterängar 91 naturbetesmarkerna i de granskade kommunerna. Man konstaterar också att en del av de värdefulla naturbetesmarkerna hävdas utan någon miljö- ersättning alls. Vidare anser RRV att möjligheterna att utvärdera miljö- stödets effekter vad gäller bevarandet av biologisk mångfald är begrän- sade. RRV framhåller att det därmed är svårt att påvisa att miljöstödets arealmål för naturbetesmarker bidrar till att uppfylla miljömålet om be- varad biologisk mångfald. Detta innebär enligt RRV att statsmakterna i hög grad saknar underlag för avvägning mellan olika miljöåtgärder. I rapporten konstateras också att miljöstödets regelverk är mycket omfat- tande och har ett stort inslag av tolkningsmöjligheter, vilket leder till en omfattande administration. 7.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersättningar för betesmarker och slåtterängar Anslutningen till miljöersättningarna för skötsel av betesmarker och slåtterängar redovisas i tabell 7.1. Av tabellen framgår att den totala arealen betesmark med miljöstöd är ca 380 000 ha, vilket motsvarar av miljöprogrammets sammantagna arealmål för de två ersättningsformer som riktar sig till detta ägoslag. Jämfört med har det framför allt skett en ökad anslutning till betesmarksstödet. Sammantaget har en areal av närmare 6 000 ha anslutits till slåt- terängsstödet och åtgärden för återskapande av slåtterängar. Miljöpro- grammets arealmål för slåtterängar är därmed uppnått. 92 Betesmarker och slåtterängar Ansluten areal betesmark och slåtteräng till miljöstödet samt arealmål enligt miljöprogrammet för respektive ersätt- ningsform (källa: ). Arealmål (ha) en- (ha) 1998 a Areal i ansökan om utbetalning av stöd , b Målet är avhängigt anslutningen till betesmarksstödet. Fördelningen av anslutna arealer i olika värdeklasser i betesmarksstödet redovisas i figur 7.1. Närmare 100 000 ha, eller , av den totala arealen med betesmarksstöd var ansluten till klass A (inklusive alvar- och mosaikmarker), som omfattar marker med högsta biologiska och kulturhistoriska värde. har anslutningen ökat i samtliga värdeklasser utom för skogsbetesklassen. Av miljöstödsöversynen (SJV 1997a) framgår att kriterierna för denna klass har varit otydliga och klassen är stängd för nya an- sökningar. Den största ökningen redovisas för klass C som har mer än fördubblats . Den ökade anslutningen till i synnerhet klass C kan sannolikt relateras till förändrade regler för klassi- ficering . Betesmarker och slåtterängar 93 Fördelning av anslutna arealer på olika klasser inom be- tesmarksstödet . Klasserna B skogsbete och D är stängda för nya ansökningar. Uppgifter för är baserade på jordbrukarnas ansökningar om miljöersättningen (SJV 1997a), medan uppgifter för avser arealer i femårsbeslut om miljöstöd (källa: ). Den regionala fördelningen av den totalt anslutna betesmarksarealen till miljöprogrammet framgår av figur 7.2. (ca 270 000 ha) av arealen är belägen i stödområde 5, dvs. södra och skogs- och mellanbygder. I (stödområdena 1–4) omfattar den anslutna arealen betesmark drygt 30 000 ha, medan den är ca 75 000 ha i slättbygderna. ökade den anslutna arealen med ca 17 000 ha. Ökningen har skett i stödområde 5 och i slättbygderna medan arealen med miljöersättning i princip var oförändrad i mellan de båda åren. Förändringen i slättbygderna kan delvis förklaras av ändrade regler då det blev möjligt att även i dessa bygder ansluta tidigare kultiverade betesmarker till mil- jöstödet (se ovan). 94 Betesmarker och slåtterängar Regional fördelning av arealen betesmark med miljöersätt- ning (betesmarksstöd och öppet odlingslandskap) . Arealerna är baserade på uppgifter i ansökningarna om utbetalning av stöd (källa: ). 7.2.2.2Miljöprogrammets tillämpning i NBO-områden har analyserat i vilken utsträckning värdefulla ängs- och hagmarker som utpekats i verkets Nationella bevarandeplan för odlingslandskapet (NBO-områden) omfattas av miljöersättningarna för betesmarker och slåtterängar (NV opubl.). Undersökningen omfattar 52 000 ha ängs- och hagmarker med högt naturvärde (klasserna I–III enligt ängs- och hagmarksinventeringen). Resultatet av analysen sammanfattas i tabell 7.2. Drygt hälften av den undersökta arealen omfattades av någon av miljöersättningarna för betesmarker eller slåtterängar. Variationen var dock stor mellan olika län och naturtyper. I , och omfattades av NBO-områdenas betes- och slåttermarksareal av miljöstöd, medan motsvarande siffra för var . Generellt om- fattas de olika typerna av betesmarker i större utsträckning av miljöstö- det än slåtterängar. Vidare har enligt (8 000 ha) av den till miljöprogrammet anslutna arealen otillräckliga skötsel- villkor som garanterar en skötsel som långsiktigt bevarar naturvärdena. För huvuddelen av den areal som inte var ansluten till miljöprogram- met visar utredningen inte om marken är berättigande till ersättning eller inte. För de arealer där detta är klarlagt uppfyllde inte miljöstödets kriterier. Om man antar att detta gäller för hela arealen som saknar er- sättning kan närmare ¼ av de utpekade värdefulla ängs- och hagmarker- na ha vuxit igen i en sådan omfattning att de inte uppfyller de krav på Betesmarker och slåtterängar 95 hävdstatus som miljöstödet ställer. Att hävden av naturliga betes- och slåttermarker har fortsatt att minska stöds av andra undersökningar. I bl.a. , där en uppföljning av ängs- och hagmarksinventeringen har genomförts, hade av ängs- och hag- markerna vuxit igen sedan den ursprungliga inventeringen gjordes (RRV 1999). Miljöprogrammets tillämpning i NBO-områden. Den totalt undersökta arealen var 52 000 ha (källa: ). Areal i NBO-områden med miljöstöd Areal i NBO-områden som saknar miljöstöd Varav uppfyller kriterierna för miljöstöd Varav inte uppfyller kriterierna för miljöstöd Varav okänt om kriterierna för miljöstöd är Utöver bristande hävd och igenväxning kan det finnas flera orsaker till varför värdefulla ängs- och hagmarker inte har anslutits till miljöpro- grammet. Forskare vid har under- sökt hur jordbrukarna uppfattar miljöstöden (1999). Av tillfrå- gade jordbrukare som inte sökt miljöstöd angavs som huvudorsaker att man inte kvalificerade sig för ersättningsformerna (avsaknad av djur eller naturbetesmark) eller inte kände till att marken var berättigande för ersättning. Andra orsaker till att jordbrukarna inte anslutit sina marker var att miljöersättningarna är för komplicerade att söka, man kände inte till att ersättningsformerna fanns, skötselvillkoren är för arbetskrävande samt att ersättningen är för låg. 7.2.2.3Skötselvillkorens effekter på natur- och kulturvärden De generella skötselvillkoren inom de nuvarande miljöstöden till betes- marker är att grässvålen skall vara väl avbetad vid betessäsongens slut samt att träd och buskar av igenväxningskaraktär skall tas bort. Den nuvarande tillämpningen av beteskravet innebär att på produk-tionsytor inom naturbetesmark får följande vegetationshöjder uppmätta med gräsmarkslinjal (se 1996 för metodbeskrivning) inte överskridas; torr-frisk mark: , fuktig-våt mark: , högstarrve- getation: . Syftet med miljöersättningen för betesmarker är att bevara och för- stärka den biologiska mångfalden samt att bevara och tydliggöra kul- 96 Betesmarker och slåtterängar I en genomgång av den vetenskapliga litteraturen om effekter av skötsel av ängs- och hagmarker på den biologiska mångfal- den framgår att olika arter och organismgrupper gynnas av olika hävd- intensitet (Götmark m.fl. 1998). Artrikedomen av kärlväxter, mossor, lavar och svampar gynnas av måttligt bete, medan ett extensivt bete som leder till utveckling av en variationsrik vegetationsstruktur främjar en hög artrikedom av många ryggradslösa djur. En bred jämförelse av samtliga studerade organismgrupper visade att artrikedomen hos växter och svampar generellt gynnas av intensivare hävd av slåtter- och betes- marker än vad som är fallet för de flesta djur. Vidare kräver vissa arter och miljöer specifik utformning av skötseln för att bevaras. I betes- och slåttermarker finns det ofta rester av kulturspår från olika tidsepoker såsom fornlämningar, hägnadsrester, hamlade träd etc. Dessa landskap- selement är beroende av fortsatt hävd med bete eller slåtter i en sådan omfattning att igenväxning förhindras, vilket annars leder till nedbrytning av landskapselementen (LiM 1998). Det finns således en risk att nuvarande tillämpning av miljöstödets skötselvillkor leder till en alltför stor likriktning av skötseln av ängs- och hagmarkerna och att i synnerhet syftet att bevara biologisk mångfald i odlingslandskapet i vissa fall kan motverkas. 7.2.2.4Utredningens genomgångar med vissa myndigheter och organisationer Som en del i MPU:s analys av det nuvarande miljöprogrammet för jord- bruket har synpunkter inhämtats från företrädare för olika myndigheter och organisationer. Vid dessa genomgångar har bl.a. följande synpunkter på miljöstöden till betesmarker och slåtterängar framkommit. () framhåller vikten av att miljöprogrammet ar- betar med en väl preciserad målstyrning. NV anser att miljöstöden i första hand skall ersätta kollektiva miljönyttigheter såsom att bevara och utveckla odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden. Enligt NV omfattas många värdefulla betesmarker inte av nuvarande miljöprogram. Verket förordar därför ett system med grund- och tilläggsersättning som omfattar samtliga typer av äldre, hävdberoende markslag och landskap- selement i odlingslandskapet. Grundersättningen bör vara enkelt utfor- mad och omfatta all naturbetesmark och kultiverad betesmark. Tilläggsersättningen skall enligt NV styras till mark med höga värden (Natura 2000-områden, NBO-områden etc.), som kräver skötselvillkor utöver grundersättningens. Möjlighet skall ges till lokal anpassning av skötselvillkor och flera ersättningsnivåer krävs. Brukaren anmäler in- tresse för tilläggsersättning medan ansvarar för urval av Betesmarker och slåtterängar 97 objekt, preciserar skötselmål och fastställer ersättningsnivå, enligt cent- ralt fastställda kriterier. NV anser vidare att ersättningen måste vara tillräckligt hög för att möjliggöra hävd av i princip samtliga värdefulla ängar och betesmarker i landet. NV förordar också ett ersättningssystem för restaurering av samtliga typer av äldre, hävdberoende markslag och landskapselement i odlingslandskapet. Denna ersättningen bör målstyras till vissa värdefulla områden. () har i en skrivelse till MPU (SJV 1998a) ana- lyserat administrativa problem med hanteringen av miljöstöden samt lämnat förslag på förändringar inför den kommande programperioden. Inom nuvarande miljöprogram lämnas ersättning för skötsel av betes- marker och slåtterängar inom tre stödformer; betesmarksstödet, öppet odlingslandskap samt slåtterängsstödet. finns det totalt 15 olika varianter för indelning av betesmarker och slåtterängar, varav jordbrukarna kan ansluta sig till åtta varianter. Till detta kommer möjligheten att ansluta betesmarker till öppet odlingslandskap. Av rapporten framgår att skötselvillkoren för dessa ersättningsformer och varianter är tämligen lika, men att ersättningsnivåerna varierar. SJV föreslår att nuvarande betesmarksstöd och åtgärden för betes- marker inom öppet odlingslandskap slås samman till en ersättningsform med syftet att i första hand bevara den biologiska mångfalden och i and- ra hand kulturmiljövärdena. SJV menar att erfarenheterna från nuvaran- de programperiod visar dels att många marker har tilldelats fel klass, dels att ofta saknar de kunskaper om marken som krävs för att föreskriva relevanta extra skötselvillkor. Verket anser därför att jord- brukaren vid ansökan om miljöersättning inte skall behöva ange någon värdeklass för marken. Vidare bör skötselvillkoren motsvara det som gäller, men det bör övervägas om möjligheterna att föreskriva om ytter- ligare skötselvillkor för enskilda skiften på det generella sätt som förekommer skall finnas kvar. Verket anser att ersättningsnivåerna bör vara relaterade till skötselåtgärdernas omfattning, men även till natur- värdet. Regionalt varierad ersättning bör också kunna förekomma för att upprätthålla betesmarkernas konkurrenskraft gentemot betesvallen. Vi- dare anser SJV att det bör övervägas om ett ny ersättningsform för be- tesmarker kan utformas som ett bas- och toppstöd. Basstödet bör om- fatta samtliga betesmarker och ha generella skötselvillkor som medför goda förutsättningar att upprätthålla en kontinuerlig betesdrift. Toppstö- det som kan beslutas av bör gälla betesmarker med höga naturvärden kopplat till ytterligare skötselåtgärder eller restriktioner. Ersättningen bör baseras på betesmarkernas naturvärden och kostnaden för de extra insatser som jordbrukaren utför. Fördelarna med ett sådant system är enligt verket att ersättningsformen fokuserar på skötselåtgär- derna, vilket underlättar såväl för jordbrukarna som för kontrollerande 98 Betesmarker och slåtterängar Nackdelarna består främst i svårigheter för att identifiera de marker som kan vara berättigade till toppstöd. Vad gäller slåtterängarna menar SJV att den nuvarande åtgärden redan är en form av bas- och toppstöd och att man kan överväga att ytterligare skilja på generella respektive specifika skötselåtgärder. Verket föreslår att jordbrukaren inte skall behöva klassificera marken vid ansökan om er- sättning samt att skötselåtgärder utöver grundkraven bör ersättas inom ramen för ett toppstöd där markens naturvärde inte påverkar ersätt- ningsnivån. () framhåller behovet av en helhetssyn på kultur- och naturvärden vid utformningen av miljöersättningar för beva- rande av biologisk mångfald och kulturhistoriska värden i odlingsland- skapet. En av huvudprinciperna för miljöstöden är att jordbrukaren an- söker om stöd och att han/hon har rätt att erhålla ersättning om villkoren för stöd uppfylls. RAÄ understryker betydelsen av denna princip och framhöll att det finns ett egenvärde i att jordbrukarna själva tar initiativ till att ansöka om miljöersättningar för skötsel av värdefulla natur- och kulturmiljöer. Vad gäller miljöåtgärderna för betesmarker och slåt- terängar anser RAÄ att vid utformningen av ett nytt miljöprogram bör en övergång till ett system med bas- och toppstöd övervägas. () förordar att nuvarande miljöstöd för biologisk mångfald, öppet odlingslandskap och flerårig vallodling ersätts med två enhetliga ersättningsformer; en åtgärd för betesmark re- spektive en åtgärd för vallodling på . LD är positiv till ett sys- tem med grund- och tilläggsersättningar för båda dessa åtgärder. För stödet till betesmarker föreslår man ett grundstöd för alla betesmarker (även gödslade), och ett tilläggsstöd för icke gödslade betesmarker. Där- utöver bör det finnas en ytterligare nivå för marker med särskilda vär- den, som bedöms i samband med att en skötselplan upprättas. Regional- politiska mål kan eventuellt behöva tillgodoses genom tilläggsstöd även för betesmark. Vidare framhåller LD att det är viktigt för att erhålla bästa möjliga beslutsunderlag, annars finns det risk för för- sämrad miljönytta, sanktioner etc. Bland annat menar man att det är oekonomiskt att personal i egenskap av rådgivare inom UID-verksamheten inte får lämna besked om en mark är godkänd för miljöersättning eller inte. LD anser att det krävs tydliga regler för UID- verksamheten, men att kopplingen till stödadministrationen måste bli bättre. () och Föreningen santikvarier (LÄ) framhåller i en skrivelse som överlämnats till MPU att det är nödvändigt med grundläggande förändringar av de nuvarande miljöersättningarna för biologisk mångfald och natur- och kulturmiljö- värden i odlingslandskapet. Man anser att det nuvarande systemet är Betesmarker och slåtterängar 99 regelstyrt och har en extremt hög detaljeringsgrad. Ett centralt regelstyrt system kan aldrig tillgodose den regionala variation som finns i det svenska odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden, vilket enligt MD/LÄ har inneburit att vissa värdefulla och bevarandevärda marker inte omfattas av det nuvarande regelverket. De centrala reglerna leder också till en likriktning av skötseln utan hänsyn till regionala variationer. Vidare framhåller MD/LÄ att de nuvarande miljöstöden är ineffektiva p.g.a. den tungrodda administrationen och den omfattande kontrollen av brukarnas ansökningar. MD/LÄ anser därför att de centrala reglerna måste utformas som ett ramverk där tillämpningen är målstyrd med hänsyn till regionala förutsättningar. Utifrån detta ramverk anser man att i större utsträckning skall ges möjlighet att avgöra vilka marker som är ersättningsberättigande eller inte. MD/LÄ förordar en övergång till ett bas- och ett tilläggsstöd. Basstödet, som söks av bru- karen, skall vara enkelt utformat, lätt att administrera och omfatta en stor volym. Tilläggsstödet skall enligt MD/LÄ gälla marker med höga värden och som prioriteras av . Skötselåtgärderna fastställs utifrån uppsatta mål i en skötselplan. MD/LÄ anser också att länsstyrel- sen bör ges möjlighet att integrera handläggning, information, rådgivning och kontroll för att skapa en effektivare hantering av miljöprogrammet. () förordar ett system med bas- och toppstöd med gårdsvisa skötselplaner för bevarande av biolo- gisk mångfald och kulturmiljövärden i betesmarker. Inom toppstödet skall områden med stora biologiska och kulturhistoriska värden priorite- ras. Man anser att detta skall ske med hjälp av generella regler som har en regional kulturhistoriskt förankrad tillämpning. Reglerna bör också erkänna den dynamik som funnits i kulturlandskapet. CBM bedömer att toppstödet minst bör omfatta ca 100 000 ha betesmark, men framhåller att för att i hela landet säkerställa den biodiversitet som är knuten till naturbetesmarkerna bör en större areal ingå i toppstödet. Vidare anser CBM att de personer som skall upprätta skötselplanerna behöver ha en hög kunskapsnivå och att kompetenshöjande utbildningsinsatser är nöd- vändiga. Nötköttsproducenter () framhåller att miljöstöden har stor betydelse för lönsamheten i nötköttsproduktionen. För att skall klara av att uppfylla miljömålen för betesmarkerna är det av avgö- rande betydelse att det finns tillräckligt med betesdjur på uthålliga före- tag. Enligt SN krävs då bl.a. bra utformade miljöersättningar.