sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — LES anlitade metodexpertis från SCB för att precisera kraven inför sin upphandling, t.ex. för att avgöra vilka urvalsstorlekar som är rimliga. Ambitionen har varit att genom ökad registeranvändning sänka kostnaderna för statistiken utan att användbarheten försämras. , SLR fick uppdraget. SLR är en intresseorganisation. En konkurrerande intresseorganisation har reagerat mot valet av producent. Det gäller , som anser att det är en nackdel för dem att SLR genom sin roll som producent får tillgång till materialet tidigare. Föreningen har dock inte uttryckt att det skulle leda till andra risker t.ex. för minskad trovärdighet hos resultaten. -har som princip att alltid konkurrensupphandla produktionen. Statistiken inom transportområdet sköts fortfarande av SCB som, enligt , har vitaliserats av att få känna av konkurrensen. När det gäller produktionen av vägtrafikolycksfallsstatistiken har lagt uppdrag på att sköta insamlingen av olycksrapporter från polisen samt fortsättningsvis sköta det register som utgör bas för statistiken. Kvalitetsbrister i arbete, bl.a. i form av dubbelrapportering, har gjort att den officiella statistiken avseende 1997 och 1998 har försenats. har också lagt producentuppdraget utanför SCB vad beträffar rederistatistik, där () sköter produk- tionen. anser att detta har förbättrat kvaliteten, eftersom inte bara SCB:s företagsregister, utan även SAI:s egna register nu kan användas som bas för statistiken. Utredningen har dock konstaterat att statistiken har försenats. -producerar delar av sin statistik i egen regi. Andra delar produceras av dels SCB, dels , som sköter produktionen av socialtjänststatistiken till ett väsentligt lägre pris än det som SCB offererat. upplever att resultatet har blivit väsentliga förbättringar av statistiken och ökad effektivitet i produktionen. SCB:s prissättning av sin medverkan har varit och är, enligt , ett problem. -utnyttjar för en del av sysselsättnings- statistiken. Efter upphandling har fått uppdraget att sköta enklare delar, medan SCB sköter de statistiskt mera komplexa delarna. Produktionen fungerar bra, men anser att det innebär mera eget arbete att ge uppdraget till producenter som är mindre erfarna än SCB. -har inhämtat anbud från flera producenter vad gäller lärarstatistiken. SCB har valts sedan sänkts som följd av konkurrensen. anser att man får mera statistik för pengarna än om man hade anlitat SCB utan konkurrensupphandling. Vidare anser att det skulle ha inneburit mera arbete för självt i form av granskning, informationsutbyte m.m. om en annan producent än SCB fått uppdraget. Annan statistik- produktion än den som avser officiell statistik upphandlar ofta från andra än SCB. Flera av de myndigheter som haft ett slags statistikansvar sedan gammalt, producerar själva den statistik de har ansvar för. Till sådana myndigheter hör , , som producerar Riksskogstaxeringarna helt i egen regi. Detta är emellertid inte något nytt. SLU och dess föregångare har alltid skött denna produktion. Det kan konstateras att flera av de förändringar som skett vad gäller valet av producent (dvs. som regel byte från SCB till annan producent) har skapat problem för såväl den statistikansvarige som för användarna. I flera fall har statistiken försenats och i några fall förefaller det dessutom som om den kan ha drabbats av kvalitetsbrister. I de fall de statistikansvariga sektorsmyndigheternas erbjudit flera än SCB att lämna offert, har dessa erbjudanden vanligen skickats till 5-8 tänkbara producenter. För det mesta är det två eller högst tre av dem som har lämnat anbud, däribland SCB. Den andra producenten som varit med och konkurrerat är som regel . I något fall har också lämnat offert. Härutöver är det branschorganisationer, vilka endast har möjlighet att delta inom ett specifikt område, som konkurrerat. De har i två fall också fått uppdraget. Till erfarenheter i övrigt från de statistikansvariga sektors- myndigheternas upphandling hör att det i prishänseende kan vara stora skillnader mellan de tilltänkta producenternas erbjudanden, trots att kravspecifikationen varit densamma. I något fall rör det sig om en reell differens, men i andra fall beror skillnaderna på olika uppfattningar om vilka tjänster som egentligen efterfrågas. Från en myndighet, , har framförts att SCB, i likhet med andra statistikansvariga myndigheter, bör upphandla sin produktion. Detta skulle, enligt , underlätta uppbyggandet av en marknad utanför SCB, eftersom SCB står för hälften av behovet. SCB kan dumpa marknaden genom att göra allt själv. Som det är nu är det svårt för andra att konkurrera. Dagens sektorsuppdelning av statistiken har, enligt flera av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna och flera användare, fungerat bra som gått till stor del beroende på att produktionen inte har blivit särskilt splittrad samt att den i hög grad sköts av erfarna statistiker. Det mest positiva som flera av dem anser ha hänt som följd av konkurrensutsättningen, är att SCB har tvingats påskynda effektiviseringen av produktionsrutinerna. Från SCB har kritik framförts mot några av de statistikansvariga sektorsmyndigheter som valt en annan producent än SCB. Kritiken avser i ett fall att man anser att statistiken inte har blivit korrekt skött. I ett annat fall gäller kritiken att den som fått uppdraget anses ha ett partsintresse i statistiken. En tredje typ av kritik från SCB:s sida går ut på att vissa statistikansvariga sektorsmyndigheter, när de överväger att själva sköta produktionen, tillämpar kalkyleringsprinciper som på ett avgörande sätt skiljer sig från SCB:s principer. Detta leder, enligt SCB, ofta till ojusta kostnadsjämförelser, eftersom SCB:s produktion upplevs vara väsentligt dyrare än motsvarande produktion inom den egna myndigheten. Det innebär att den statistikansvariga myndigheten själv och SCB i praktiken inte konkurrerar på lika villkor. Ett sammanfattande intryck är att SCB i praktiken på många områden fortfarande i praktiken har monopol på produktion av officiell statistik. Flera av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna har framfört att de delar uppfattningen att det inte existerar någon reell konkurrent till SCB när det gäller väsentliga delar av den officiella statistiken. Det beror ofta på att statistiken till sin karaktär är omfångsrik och har många uppgiftslämnare, ibland i kombination med behov av registerutnyttjande. I vissa fall anses behovet att bryta ned på låga nivåer och kraven på tillgång till individuppgifter tala för SCB. Andra faktorer bakom SCB:s exklusiva situation anses bl.a. vara gällande sekretessbestämmelser och beroendeförhållanden mellan olika statistikprodukter. Sådana beroendeförhållanden skapas bl.a. genom att olika statistik- områden överlappar varandra. Detta gäller dels i den meningen att de utnyttjar (delar av) samma register som bas för sin statistik, dels genom att statistik från en myndighets ansvarsområde kan vara input i ett statistiksystem hos en annan myndighet. Detta gäller sedan gammalt för nationalräkenskapssystemet. Liknande beroendeförhållanden har växt upp eller håller på att växa upp på flera områden. Till statistikområden som går i varandra hör också kretsloppsstatistiken och miljö- räkenskapssystemet. På basis av de datamaterial som arbetar med utvecklas f.n. ett integrerat system, som syftar till att göra data tillgängliga på ett samlat sätt. Det bedöms komma till stor nytta för delar av den officiella statistiken bl.a. genom att kunna kopplas till andra system t.ex. de statistiska databaserna och andras databaser som kon- struerats för olika statistikändamål med utgångspunkt från admini- strativa data. SCB utvecklar metoder som syftar till att göra det möjligt att i ökad utsträckning utnyttja data från befintliga register i stället för att samla in data på nytt. Utredningen anser att det är viktigt att stödja projekt av det här slaget samt att de statistikansvariga sektorsmyndigheterna involveras i dem. Användningen av register som bas för statistik-produktion kan emellertid leda till att möjligheterna minskar för andra än de som ansvarar för registren att i praktiken konkurrera om produktionen. Trots att utvecklingen mot mera registerbaserad statistik kan riskeras snedvrida konkurrenssituationen, är en sådan utveckling viktig, dels för att förbilliga produktionen, dels för att reducera arbetet och kostnaderna för uppgiftslämnarna. Det är, sett ur hela statistiksystemets synpunkt och framförallt ur uppgiftslämnarnas synpunkt, inte rationellt att utanför ett sådant system producera statistik som kan tas fram inom systemet. Utredningen anser att det är viktigt att vidmakthålla goda förutsättningar för projekt av det här slaget. Databaserna , som utnyttjas av bl.a. SCB, och , är exempel på databaser som skapats med utgångspunkt från en likartad filosofi. Dessa bildar, i form av ett slags halvfabrikat, baser för en effektiv produktion. Det finns därför anledning att diskutera om det överhuvud taget är ändamålsenligt att konkurrensutsätta statistikproduktionen. Möjligen är det bra för vissa moment på några statistikområden. När det gäller produktionen i dess fulla omfattning kan konkurrenssituationen riskera att leda till försämringar, t.ex. vad gäller kvaliteten. Sådana försäm- ringar kan t.ex. uppkomma som följd av brister i statistikkompetens hos producenten. Detta bör vägas mot eventuella ekonomiska vinster samt självfallet mot de kvalitetskrav som i praktiken gäller mot bakgrund av statistikens användning Användningen av administrativa register som bas för statistik- produktion framstår som en av de faktorer som begränsar möjligheterna till en reell konkurrens om produktionen. Den leder i praktiken till att det blir svårare för andra än de som ansvarar för registren att sköta produktionen. Det finns emellertid moment i produktionskedjan där reell konkurrens är möjlig och lämplig. Det gäller sådana produktions-moment som är av mera fristående karaktär. Till sådana hör t.ex. särskilda insamlingar av data, i de situationer där sådana insamlingar är nödvändiga. Insamlings- fasen ställer emellertid stora krav på statistik-kompetens, oavsett på vilket sätt data samlas in till statistiken. I datainsamlingen är det särskilt viktigt att statistiskt vedertagna metoder tillämpas. Detta är ett av de grundläggande kraven på den officiella statistiken enligt gällande föreskrifter och medför att god statistik-kompetens i praktiken är ett krav. Till statistikproduktionen hör arkiveringsfrågorna. Utredningen har funnit att de ofta har hanterats på ett otydligt sätt när de statistik- ansvariga sektorsmyndigheterna tecknat avtal om produktion. Frågor som rör arkivering omfattas inte av de bevakningsuppgifter som SCB har inom ramen för verkets förvaltningsuppgifter. Det är (RA) som är tillsynsmyndighet vad beträffar äldre material. Riks- arkivets uppgift avser även statistikområdet. SCB har som princip att inom verket enbart behålla sådant äldre material som utnyttjas aktivt och som det därför finns intresse av att lätt kunna få tillgång till. Övrigt material överlämnas normalt till enligt överenskomna principer. I princip gäller att en arkivbildningsplan skall upprättas för varje statistikprodukt. Detta innebär att det fattas beslut om hur man avser att förfara med de olika handlingarna. Det kan gälla inkomna primär- uppgifter på blanketter eller elektroniska media, objektsregister, ADB- register med agregerade data, råtabeller, dokumentation till registren (metadata), skrivelser, PM rörande produkten och produktbeskrivningar. Olika tidpunkter för arkivering kan gälla för olika register med hänsyn till hur ofta man går tillbaka till äldre årgångar. Beslut om gallring, dvs. att friställa i stället för att arkivera material, inhämtas från , som beslutar om eventuell gallring av handlingar inklusive ADB-register som faller under lagen SFS 1995:606. För andra personregister kan det vara Datainspektionens sak att meddela gallringsbeslut. ansåg att arkivansvaret vad gäller de olika statistikprodukterna, dvs. ansvaret för att äldre material arkiveras enligt gällande regler, skulle ligga på respektive statistikansvarig myndighet. Uppgiften ligger finansierings- och innehållsmässigt inom ramen för respektive statistikområde och skall därför inte finansieras via förvaltningsanslaget. De beslut som har gällt för SCB rörande arkivering (som fattats av ) följer inte automatiskt med till en ny statistikansvarig myndighet. För de områden där SCB har statistikansvar har arkiveringen i huvudsak fungerat. Den har skötts på samma sätt som före reformen. Inom SCB finns en särskild funktion för arkivfrågor. Just nu äger ett s.k. plattformsbyte rum vid SCB, vilket innebär övergång från stordator till smådatorer för produktionen. Detta påverkar även arkiverings-rutinerna. Som följd av plattformsbytet arbetar SCB på en ny modell även vad gäller arkiveringen, dvs. arkivering i ny teknisk miljö. Detta sker kopplat till andra förberedelser för den nya miljön. En särskild kravspecifikation för en ny programvara för arkivering har utarbetats. För områden där andra än SCB har statistikansvar har utredningen funnit att arkivfrågorna på många områden, som en konsekvens av reformen, kommit att prioriteras lägre . Några statistik- ansvariga sektorsmyndigheter har börjat arbeta med frågor som rör arkivering, men flertalet har ännu inte tänkt på hur de ska skötas. För ett par myndigheters räkning har SCB åtagit sig, i samband med avtal om produktionen i stort, att även sköta arkiveringen. När det gäller de statistikansvariga sektorsmyndigheter som sköter hela eller delar av produktionen i egen regi finns som regel material arkiverade genom SCB:s försorg fram . För tiden har någon arkivering som regel inte skett. Exempelvis finns arkiverat material vad gäller fram och vad gäller Socialstyrelsensområden . När det gäller material av senare datum har arkivering påbörjats hos . Till arkiveringen hör krav på dokumentation. Det anses särskilt viktigt att de ADB-register som skall bevaras dokumenteras. Detta är nödvändigt för att de skall vara möjliga att använda på nytt. Hos SCB finns den s.k. SCBDOK-modellen. Vidare arbetar SCB med att lägga in metadata i den metadatabas som ingår i statistiska databaser. Metadatabasen skall ge beskrivningar av materialen som i allt väsentligt liknar de som behövs för arkivering. Där finns och kommer att även finnas metadata som avser vissa av andra statistikansvariga myndig- heters material. Som skäl till att arkivera och dokumentera materialen tämligen snabbt, dvs. , kan nämnas att kunskapen om registren riskerar att försvinna, t.ex. genom byte av personal. Vidare krävs att utdrag enligt Personuppgiftslagen görs ur alla registerårgångar som finns kvar hos myndigheten, dvs. de material som ännu inte har överlämnats till . Ett problem är, enligt SCB:s arkivfunktion, att ännu inte har någon elektronisk förteckning över de ADB-register som myndig- heterna har arkiverat. SCB har föreslagit att skall bygga upp en databas som gör det möjligt för alla myndigheter att med hjälp av en och samma databashanterare lägga in och komma åt material. Det skulle innebära ett förfarande som är analogt med det som biblioteken använder. Utredningen bedömer att flera av de statistikansvariga sektors- myndigheterna behöver stöd och hjälp med sin arkivering. Flertalet statistikansvariga sektorsmyndigheter har kommit i ett läge, där det är hög tid att fundera på dessa frågor. Det förefaller i första hand vara mindre myndigheter, med få personer anställda för statistikfrågor, som har problem med speciella frågor av det slag som arkivering är ett exempel på. Det stöd och den hjälp som behövs kan ha formen av utbildningsinsatser, men också av lathundar och checklistor. Det är viktigt att framtida användare kan återfinna äldre statistik, oavsett vem som är statistikansvarig. Det är vidare ett önskemål att SCB:s och databaser blir så kompatibla att det blir möjligt att utbyta information emellan dem och att SCB och andra statistik- ansvariga sektorsmyndigheter kan överföra metadata direkt till Riks- arkivets databas. Det är önskvärt att SCB och andra statistikansvariga myndigheter arbetar med liknande rutiner så att all officiell statistik- dokumentation behandlas på likartat sätt. Utredningen bedömer att koppling till statistiska databaser kan vara en effektiv lösning på denna fråga. Av avsnitt 6.4 om produktionsprocessen har bl.a. följande framgått: -Statistikproduktion är ett begrepp som rymmer en mängd del- aktiviteter. -SCB sköter fortfarande merparten av produktionen. Många anser att en slags monopolsituation i praktiken gäller för SCB. Det är knappast någon, vid sidan av SCB, som är beredd att åta sig alla moment i produktionskedjan. -Konkurrensen anses vara bra för vissa produktionsmoment, men mera tveksam för andra. En principiell fördel med konkurrens- utsättningen är att effektiviteten har ökat på flera områden: Mer statistik för pengarna. -De olika statistikområdena har blivit alltmer integrerade och produktionsmässigt beroende av varandra, bl.a. som följd av att uppgifter från samma register används. -Genom att fungera som beställare har personalen vid myndig- heterna tvingats sätta sig in i behoven samt ta ställning i olika statistikfrågor. Det innebär bl.a. att statistiksystemet förkovras samt att statistikkunskaper sprids. -Inledningsvis var rollfrågorna ibland oklara, vilket gjorde vissa avtalsförhandlingar onödigt komplicerade. Detta är inget större problem. -Erfarenheterna av att utnyttja andra producenter än SCB är inte enbart positiva. -Stora skillnader i tänkta producenters anbud beror i vissa fall på olika uppfattning om vad produktionen egentligen skall omfatta. -Produktionen har enligt många fungerat bra i den nya organisationen till stor del beroende på att den i praktiken inte blivit särskilt splittrad. -Arkiveringsfrågorna hanteras av flera på ett otydligt sätt. Statistikansvariga är inte alltid medvetna om sitt ansvar. De beslut som gällt vid SCB gäller inte automatiskt för en annan myndighet. -För flera områden gäller att någon arkivering inte har skett efter 1994. I kapitlet beskrivs sådana resultat av utvärderingen som avser statistik- systemet i dess helhet. Här behandlas frågor om samordningen inom systemet, liksom avgränsningen mellan officiell respektive icke officiell statistik och gränsen mellan olika statistikområden och olika myndig- heters ansvar. Även prissättningsfrågor utgör en del av systemet, som av många har ansetts vara viktiga. Den officiella statistiken behöver hänga ihop i ett system även sedan den har delats upp på flera samhällssektorer och ansvaret fördelats på flera myndigheter. Detta har resulterat ett arbetsområde som till stora delar är nytt, dvs. där nya uppgifter har tillkommit genom statistik- reformen. Det ställs en rad nya krav på statistikens aktörer. Systemet officiella statistik har genom reformen både vidgats och fått en tydligare avgränsning. Systemet kan sägas konsti- tueras av -den officiella statistiken -de metoder, bakomliggande register m.m. som utgör underlag för statistiken -de myndigheter som har ansvar för statistiken. De krav som ställs på officiell statistik har medfört att det är nödvändigt att tydligt avgränsa vilken statistik som skall omfattas av begreppet respektive vilken statistik som skall ligga utanför. Även gränserna mellan olika statistikområden och mellan olika myndigheters ansvar är frågor som blev föremål för diskussion och tydliggöranden genom reformen. Splittrande och samordnande faktorer Det finns övergripande mekanismer som verkar i splittrande respektive samordnande riktning. Reformens fördelning av statistiken på sektors- myndigheter är en faktor som i sig verkar splittrande. Ju fler aktörer desto mer osamordnat blir det spontana intrycket och desto viktigare blir det med samordningsaktiviteter. Efter reformen är fler myndig-heter, fler departement och fler producenter inblandade i den officiella statistiken. Reformen är dock även i sig tydliggörande och i den meningen indirekt även samordnande. I uppsats (se särskilt appendix) hävdas att frågor och problem som uppstår mellan två eller flera statistikområden blivit mera synliga. Det finns därför större förut- sättningar för att de blir föremål för diskussion. När de uppstod inom SCB förblev de ibland osynliga för omvärlden, som därmed inte fick möjlighet att ge sin syn på saken. Detta kunde riskeras leda till att en fråga blev mindre allsidigt belyst. Historien är en sammanhållande faktor. Statistiken har på flertalet områden haft en viss omfattning. Det är inte orimligt att anta att det upplevs som ett större beslut för en ny statistikansvarig myndighet att ta bort något eller förändra det sammanhang där statistiken tidigare funnits än att besluta om något som från grunden är nytt. En annan sammanhållande faktor är att SCB även efter reformen har en mycket tung roll. I det närmaste all produktion av officiell statistik sköts fortfarande av SCB. Därtill har SCB fått ett mandat att samordna och bevaka den officiella statistiken och det statistiska systemet. Slutligen är SCB den statistikansvariga myndighet som ansvarar för flest statistikområden. Fler departement är aktiva i statistikfrågor, jämfört med situationen före reformen. Den gemensamma beredning som görs i regerings-kansliet av frågor som leder till regeringsbeslut fyller dock en samordnande funktion. Alla myndigheter styrs vidare via instruktioner, regleringsbrev och andra departementsbeslut. I arbetet med denna styrning påverkar de olika departementen självfallet varandra. Den utövade samordningen anses i vissa avseenden vara otillräcklig Utöver dessa övergripande mekanismer som verkar av sig själva bedrivs aktiv verksamhet i avsikt att säkerställa samordningen inom systemet. En avgörande fråga när det gäller samordningen och bevakningen är vilket mandat och vilken handlingskraft SCB:s funktion med denna uppgift i praktiken har. Denna sköts till största delen av med internationellt sekretariat (TKI), även om såväl enheten för information och publicering som Metodenheten på olika sätt också har samordnande funktioner. Flera intervjuade anser att samordningen och bevakningen av systemet behöver förstärkas. Detta beror dels på att mandatet upplevs oklart, dels på att samordningsfunktionens position har uppfattats som känslig genom att såväl denna som den konkurrensutsatta produktionen och även ansvaret för vissa statistikområden ryms inom myndigheten . Framför allt efter reformen utgick SCB från att ett starkt agerande inom ramen för samordnings- och bevaknings- rollen kunde riskeras uppfattas som ett gynnande av den egna myndig- heten. Agerandet gäller exempelvis bedömningar av kvaliteten och kvalitetsutvecklingen av statistik inom såväl SCB:s som andra myndig- heters ansvarsområden. Frågans känslighet och försiktigheten i TKI:s agerande har inneburit att dess samordnings- och bevakningsaktiviteter i första hand kommit att omfatta den del av systemet där SCB är inblandad, antingen som ansvarig eller som producent. har detta av TKI:s personal inte upplevts som något stort problem, eftersom den helt dominerande delen av den officiella statistiken ryms inom antingen SCB:s statistikansvar eller inom andras ansvar med SCB som producent. Vissa delar av den officiella statistiken ligger dock utanför SCB:s ansvars- och produktionsroll. Samordnings- och bevakningsfunktionen är avsedd för systemet i dess helhet. Om flera producenter tillkommer, kan den hittillsvarande avgränsningen visa sig vara olämplig. (Se även avsnitt 5.4.1 om SCB:s roller). Utredningens uppfattning är att samordningen har bedrivits mest aktivt och fungerat bäst i fråga om samordning av själva statistiken, till skillnad från samordning mellan aktörerna. var också mest detaljerad i sina förslag när det gäller frågor som rör samordning av statistiken. Därtill har SCB:s sam- ordningsaktiviteter varit mest synliga vad gäller statistiksam-ordning.