sou · GNB376 · 2000-01-01 00:00:00 — Därför passar den nutida förvaltningskommunens princip, paradoxalt nog, som hand i handske i den gamla svenska statstraditionen.82 Låt oss ställa upp en tablå i två dimensioner över den svenska idépo- litiska debatten om den kommunala självstyrelsens funktion som politisk basorganisation. Längs den ena axeln lägger vi dimensionen självständighet respektive statsbundenhet. Längs den andra axeln lägger vi organisk respektive mekanisk samhällssyn. Då kan vi på följande sätt sammanfatta de huvudsakliga svenska principuppfatt- ningarna om kommunens konstitutiva grundkaraktär. (Se figur 1.) Fyra principuppfattningar om kommunens konstitutiva grundkaraktär i svensk idépolitisk debatt om den kommunala själv- styrelsen. Den horisontella axeln rör idéer om samfällighetens natur. Den vertikala axeln rör idéer om kommunens relation till staten Den bild som framträder är att den principiella idédebatten om vad kommuner är och bör vara rör sig längs två dimensioner. Den ena dimensionen är samhällssyn, där idédebatten pendlar mellan den or- ganiska (traditionella) och den mekaniska och rationalistiska (mo- derna) samhällssynen. Den andra dimensionen rör frågan enligt vilka principer som kommunen skall integreras i staten, där idédebatten pendlar mellan principerna självständighet (federativism) och statsbundenhet (enhetsstatlighet). De fyra idémässiga huvudposi- tionerna som vi ovan presenterade kan därvid urskiljas som stili- serade positioner i figuren. Var och en av dessa utgör ett normativt fundament för synen på kommunens konstitutiva grundkaraktär, vad kommunen är och bör vara, politiskt filosofiskt sett. I gemenskapskommunens och kontraktskommunens tänkande, de principuppfattningar som hävdar självständighet, kan och bör de svenska invånarna ha flera politiska medborgarskap och medlemskap. Människor tänks vara och agera som sociala och politiska personer i flera politiska basorganisationer, till exempel bå- de i nationell politik och . Som kommuninvånare är man både nationell medborgare, delaktig i rikspolitisk reformpolitik, och utövare av ett kommunalt politiskt medborgarskap/med- lemskap. Följaktligen existerar det, enligt den övre halvans princip- uppfattningar, flera medborgerligt legitima maktanspråk även i en enhetsstat. SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? I den svenska politiska historien är det uppenbart att de två do- minerande principuppfattningarna är de två nedersta, de som fram- håller statsbundenheten. 1800-talets konservativa statsorganismidé har smidigt omformats och övergått förvaltningskom- mun. En statsbärande (1800-talsmodern) social konservatism har övergått till en statsbärande (1900-talsmodern) social reformism. har den enhetsstatliga grundtanken aldrig övergetts. Från tid, över , års kom- munalförordningar och tvångsvisa genomförande av kom- munsammanslagningsreformen råder en lång och entydig tradition. Det är traditionen av samhällsorganisation och samhällsorganisering uppifrån. I sin senaste fas är det en demokratiskt styrd och initierad samhällsorganisation, men dock initierad uppifrån, som nationellt beslutad reformpolitik, och där styrningen av kommunerna går uppifrån och ned, i en kedja av politiska beslut. Makthavare har kommit och gått, reformer har antagits och ersatts, lokalsamhällets indelning och kommunernas och städernas uppgifter har ständigt diskuterats. Men den enhetsstatliga integrationismen, och därmed kommunernas underordnade ställning som ett slags verkställande förvaltningsenheter, har bestått. Gemenskapskommunen och kontraktskommunen framstår där- med som perifera i svensk statstradition. De utgör förlorarna, mino- ritetsuppfattningar. Den radikala socialismens kontraktskommunala idéer, i övre högra rutan, framstår som enbart utopier. Den radikala liberalismens samhällssyn och kommunidéer, likaledes i den övre högre rutan, framstår som osvenskt främmande naturrättslig metafysik. Den är dock inte mer metafysisk än att den är konstitu- tionell verklighet i , ett samhälle uppbyggt av samhällskontrakt nedifrån och upp, med en stark lokal och delstatlig självständighet, som inte får åsidosättas uppifrån. Lokal självständighet, och federa- tiva lösningar, är vanliga på olika håll även i . är pa- radexemplet, som ett förbund av självstyrande kantoner. är en federativ förbundsrepublik, med en lång tradition av självstyrande städer och furstendömen (vid Westphaliska freden bestod av cirka 400 småstater). och har starka traditioner av regional självständighet och federativ historia, och så vidare. De nordiska länderna framstår som enhetsstatliga undantag. Det är för övrigt en enhetsstatlighet som har underlättats av geografisk litenhet, svag lokal förankring hos adeln (de var faktiskt kungens män), ett stadsväsen med svag självständighet, parat med stark kungamakt och centralmakt genom historien.84 Varför diskutera självstyrelse ? Land skola byggas med lag lyder det gamla nordiska ordstäv som förekommer på flera ställen i våra medeltida landskapslagar.85 Den nutida svenska politiska basorganisationen fastställs också i lag, när- mare bestämt i RF:s första paragraf. Där förtydligas att den politiska basorganisationen skall bestå av två delar. För det första repre- sentativt och parlamentariskt statsskick tillsammans med, för det andra, självstyrelse. Eller med lagtextens ord: All offentlig makt utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse (RF 1 kap. 1 §). Regeringsformen pekar därmed ut självstyrelse som en grundpelare i den svenska politiska basorganisationen, en basorga- isation som skall förverkliga en demokratisk folkstyrelse. Men vad innebär detta utpekande för de svenska kommunernas konstitutiva grundkaraktär? Regeringsformens formulering innebär ett uppdrag åt de svenska kommunerna att delta i realiserandet av den svenska demokratin. Detta innebär inget mindre än att kommunerna förlä- nas och skall utöva demokratisk politisk makt, både i princip och praktik. Det finns ingen annan rimlig tolkning av lagtexten. Om man nu vill ta formuleringen om självstyrelse på allvar, och inte enbart sed den som ceremoni eller som ett författningspo- litiskt misstag.86 Landets kommuner, som led i den svenska politiska basorganisa- tionen, ingår i den enhetsstatliga statsbildningen . Därmed sammanhänger med nödvändighet, författningspolitiskt sett, frågan om kommunernas konstitutiva grundkaraktär med den allmänna frågan om fördelning av politisk makt och auktoritet inom den poli- tiska basorganisationen. Emellertid är Regeringsformen liksom våra andra författningar mycket kortfattade vad beträffar den så kallade kommunala självstyrelsens författningspolitiska innebörd och ställ- ning. SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? Lagstiftningen ger helt enkelt inte några förtydligande riktlinjer för enligt vilka principer, i vilken form och i vilken utsträckning som politisk makt skall utövas av kommunala styrelser. Allt som har att göra med självstyrelsens utformning och funktion, även frågan om den politiska maktens fördelning mellan det nationella parlamentet och de lokala styrelserna, skall i stället fastställas genom vanlig lag. Det åligger således de politiska partiernas representanter i att bestämma vilken konstitutiv grundkaraktär som den kommunala självstyrelsens skall ges för att fylla sin funktion som politisk basorganisation för den svenska demokratin. Därav vikten av att studera de faktiska politiska strävandena, idéerna och processerna rörande kommunernas ställning. Partierna har också fyllt denna sin roll. Den ovan beskrivna debatten års kommunalförord- ningar är ett bland många exempel, men framför allt visar vår egen forskning inom området87 på en rikhaltig idéflora och ett stort in- tresse i svenskt partiliv för den kommunala nivåns organisering. Men om blicken vänds till samtiden, hur har den idépolitiska de- batten om den kommunala självstyrelsen gestaltat sig och fram tills nu? Vilka principuppfattningar om kommunens konstitutiva grundkaraktär har de dominerande partierna i svensk politik uttryckt? Och hur har de i lag föreslagit att den i regeringsformen föreskrivna kommunala självstyrelsen skall förverkligas? Dessutom som ett led för att förverkliga politisk demo- krati, som ett led i förverkligandet av en svensk folkstyrelse. De politiska partierna och den kommunala självstyrelsen 1962–197488 Som en avgörande viktig länk i genomförandet sina politiska mål- sättningar om likhet i standard och livschanser, över hela landet, initierar den socialdemokratiska regeringen en storslagen och storskalig reform av de svenska kommunerna. Om kommunalförordningar kan ses som ett nationellt moderniserings- projekt under moderniserande borgerliga förtecken riktat mot feo- dalism, och ståndssamhälle, ser man här kommunblocks- tankar ett motsvarande moderniseringsprojekt, dock tänkt utifrån en enhetlig löntagarklass av förenhetligade politiska medborgare, riktat mot den kvarvarande borgerligheten och det gamla klassam- hället. Kommunblocksreformen var verkligen omvälvande. Den tänkte sig minska antalet kommuner från 800 till cirka 275. tanke var att skapa en lokal offentlig infrastruktur av ekonomiskt bärkraftiga kommuner som skulle kunna bära upp en modern en- hetlig grundskola, en modern äldreomsorg och en fysisk planering för den expansiva industrialiseringen, urbaniseringen och kommer- sialiseringen. Att beskriva denna reform som ett systemskifte är på många sätt befogat. En grundidé var att de nya kommunblocken, de som man tänkte sig att de gamla kommunerna skulle gå samman i, skulle uppstå på frivillig väg. Sammanslagningen gick dock trögt. Och 1969 drev so- cialdemokraterna i igenom, i kraft av sin egna majoritet segerval, att inträdet i kommunblocken skulle vara obligatoriskt och färdigt . Kommunblocksreformen stod emellertid inte ensam som en grundpelare i det socialdemokratiska samhällsbygget. Liksom vid kommunallagar bedrevs parallellt en intensiv diskussion om att anta en ny författning. Man var överens om att gå över till en- kammarriksdag och att låta partiernas proportionalitet slå igenom totalt i den nya enkammarriksdagens sammansättning. Socialdemo- kraterna hade dock benhårt låst sig vid att de politiska valen till riks- dag och kommuner skulle ske på en gemensam valdag. Tanken var att de kommunala frågorna inte skulle leva ett eget liv utan knytas till den nationella reformpolitiken och dess genomförande. Genom att nationell reformpolitik omsattes till nivå, skulle den socialdemokratiska politikens fördelar bli konkret synliga, tycktes socialdemokratin taktiskt resonera. Frågan om gemensam valdag verkade olöslig och blockerade författningsfrågans lösning ända fram till 1973.89 Intressant nog under precis som det tog att genomföra kommunblocksreformen. Sambandet mellan dessa två reformer var dock inte tillfälligt. De borgerliga partierna var starka motståndare till både kom- munblocksreformen och till den gemensamma valdagen. I takt med att socialdemokratins kommunideologi förtydligades, utmejslade man de borgerliga motalternativen. Visserligen stödde kommunblocksreformen initialt, som ett led i en modernistisk sam- hällssyn. Men när socialdemokratin genomdrev att sammanslag- ningarna skulle bli obligatoriska, 1969, lierade sig med och i ett principiellt motstånd mot social- demokratins kommunideologi och indelningsreform. Mot socialde- mokratins förvaltningskommun, inordnad i nationell reformpolitik och styrd genom gemensam valdag, ställde den samlade borgerlighe- ten en idé om kommuner som politiska enheter med egen självstän- dighet och med det kommunala medborgarskapet som ett värde i sig. SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? Ideologiskt stod högern och på kontraktskommunens principuppfattning, medan stod på gemenskapskommunens principuppfattning. Det som förenade dessa båda tänkesätt var att de kommunala frågorna måste få leva ett eget liv med en egen valdag skild från rikspolitiken. Man såg kommunen som mer självständig och mindre statsbunden, som ett värn mot socialdemokratisk klåfingrighet och mot statlig styrning av lokalsamhället. De borgerliga partiernas argumentation byggde på demokratiar- gument, ett argument om det lokala medborgarskapet och den lo- kala demokratin. Motargumentet från socialdemokratin blev ett serviceargument. Om inte kommunerna var tillräckligt stora och ekonomiskt bärkraftiga fanns det ingen möjlighet att via nationell reformpolitik erbjuda och verkställa en modern social service, oav- sett hur mycket demokrati man hade. Den avgörande skiljelinjen gick följaktligen mellan å ena sidan förvaltningskommun och ser- vicedemokrati. Å andra sidan kontraktskommun och medborgar- demokrati (m+fp) samt gemenskapskommun och gemenskapsde- mokrati (c).90 De borgerligas vision var kommunen som en politisk organisation, med egen politisk identitet och tillförsäkrad offentlig makt och lokalt utövad beskattningsrätt. Socialdemokraternas vision, däremot, var ekonomiskt bärkraftiga kommuner som bärare av skola, åldringsvård, planering, social ser- vice, sociala rättigheter, sjukvård och boende. I detta sammanhang sågs kommunerna som nödvändiga enheter i en främst förvaltande organisation. Det politiska navet i landet var i . Kommunerna sågs som verkställare. Beskattningsrätten inordnades i ett nationellt utjämningssystem för att garantera likvärdighet. Vart- helst en löntagare flyttade skulle servicen vara lika, en effektivitets- vinst också för företagen, som behövde rörlig arbetskraft. I prakti- ken minskade omfånget för den allmänna kommunala kompetensen snabbt i det nya systemet. Genom statlig lagstiftning befann sig de nya kommunblocken redan inne i ett nationellt beslutat reformverk. Det har beräknats att av de nya kommunernas eko- nomiska utgifter hänförde sig till statlig speciallag- stiftning. Den idépolitiska huvudmotsättningen mellan de politiska partierna i synen på kommunens konstitutiva grundkaraktär, –1974, skulle alltså kunna uppställas som så: De politiska partiernas idéer om kommunens konstitutiva grundkaraktär 1962–197491 har den mest traditionella synen bland de bor- gerliga, medan har den mest moderna. Men den politiskt avgörande klyvningen finner vi den vertikala axeln. Där finns en tydlig klyvning mellan ett socialistiskt alternativ med statsbundna förvaltningskommuner med servicedemokratin som ledstjärna, och ett borgerligt alternativ med mer självständiga kommuner, betrak- tade som politiska enheter och med medborgardemokrati som led- stjärna. I denna fas är det borgerligheten som står för ett projekt om spridning av politisk makt, medan socialdemokratin står för att för- enhetliga och centralisera den politiska makten inom den politiska basorganisationen. De politiska partierna och den kommunala självstyrelsen 1975–198292 Det säger sig självt att borgerligheten, mot denna bakgrund, inte lät tillfället gå förlorat när man erövrade regeringsmakten . Redan i regeringsförklaringen lyfts frågan om den kommunala själv- styrelsen fram i en gemensam borgerlig vision om lokalsamhället: Den kommunala demokratin för- djupas. Kommuner ges möjlighet att inrätta distriktsnämnder och di- rektvalda kommundelsråd. Den statliga detaljstyrningen av kommuner och landsting minskas. Rådgivande kommunala folkomröstningar genomförs. SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? Och inrättar man en utredning om konse- kvenserna av den socialdemokratiska reformen. Kommunaldemo- kratiska kommittén ser dagens ljus . Dessutom antog man en ny kommunallag i enlighet med regeringsförklaringen ovan. Där möjliggörs nu kommunala folkomröstningar, vilket var en hjärtefråga för de borgerliga . Slutligen antog man Lagen om lokala organ, 1980, som gav kommunerna möj- lighet att inrätta kommundelsbaserade verkställighets- och förvalt- ningsorgan.94 I övrigt är det främst två partiers utveckling som är intressant . För det första utvecklas entydigt bort från sina tidigare idéer om gemenskapskommunen. Man fram- träder i stället med en förnyad och stärkt principiellt demokratisk argumentering och med lokal demokrati som det viktigaste grund- värdet. Därmed närmar man sig de övriga borgerliga partierna ideo- logiskt, vilket i och för sig var avgörande för partiets roll som domi- nerande kraft inom den politiska borgerligheten. Det andra partiet är , som inte haft något kommunpolitiskt program, och som framträder med ett eget. Det visar sig då att intar en tydlig medborgardemokratisk kommunideologi, som har rötter såväl i ra- dikal liberalism som i radikal socialism (se ovan i fjärde avsnittet). Både och finner i detta förtydligande en källa till skarp kritik av det socialdemokratiska samhällsbygget. upplever sitt största uppsving i samband med gröna vågen i svensk politik. Tidningen når oanade upplagor med mycken lokal- demokratisk ideologi och retorik. Inom blev lokalt och radikalt demokratiska Du skall ta ledningen ock makten (1975) en mycket läst och diskuterad bok. Det som både och betonar, men också , är att de socialdemokratiska centralstyrda kom- munerna, med sina professionella tjänstemannaförvaltningar, kan komma att passivisera medborgarna och göra dem alienerade från politiken. Socialdemokratins kommuner skulle alltså i sig utgöra en fara för demokratins framtid. Eftersom demokratins legitimitet måste byggas underifrån, på politiskt aktiva medborgare, måste kommunerna organiseras annorlunda, som politiskt mer självstän- diga enheter. Socialdemokraterna, å andra sidan, ansåg att politiskt självstän- diga kommuner, och en vital lokal politisk kultur, skulle undergräva demokratin, dvs. socialdemokratins uppfattning om en folkmajori- tets möjlighet till parlamentariskt grundad regeringsmakt för att på ett resolut sätt styra landet. Likaså ser socialdemokraterna i politiskt självständiga kommuner en fara för den demokratiska legitimiteten, eftersom man uppfattar ett av välfärdsbygget viktigaste politiska mål vara just likhet i offentlig service, medborgarnas lika välstånd och lika sociala rättigheter. Den idépolitiska huvudmotsättningen mellan de i representerade partierna i synen på kommunens konstitutiva grundkaraktär –1982 skulle alltså kunna uppställas som så: De politiska partiernas idéer om kommunens konstitutiva grundkaraktär 1975–198295 Vi ser hur är ensamma om att föra fram gemenskapskommunens princip. framstår som gammalradikalt. En intressant utvecklingslinje har påbörjats av och , i en försiktig rörelse, med ser- vicedemokratin som mål, hän mot ökad statsbundenhet. De politiska partierna och den kommunala självstyrelsen 1983–199496 Socialdemokratin återtog regeringsmakten , i en valrörelse där främst gjordes till huvudmotståndare. Den centrala frågan var de sociala välfärdsprogrammens, välfärdsstatens, vara eller inte vara. Man skulle kunna säga att socialdemokratins motdrag mot den borgerliga kritiken mot välfärdsstaten blev att decentralisera, och decentralisera till kommunerna. I den meningen fullföljde man SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? trenden från den borgerliga regeringens år, men försökte vända den till egen fördel. Brukarinflytande blev ett socialdemokratiskt nyck- elord. Brukarna av service skulle ha större direkt inflytande över hur den kommunala servicen skulle produceras och vilken kvalitet den skulle ha. Sjukvården decentraliserades till kommunala primär- vårdsnämnder 1982. Den nya förvaltningslagen som antogs 1983 medförde större frihet för kommunerna i det administrativa be- slutsfattandet. Ett försök med avreglering av kommuner, det så kallade frikommunförsöket, genomfördes . kom- munaliserades 1985. Den nya tillde- lade kommunerna en nyckelroll i den fysiska planeringen.97 Man skulle kunna sammanfatta dessa socialdemokratiska beslut med att man å ena sidan försökte ta udden av den borgerliga kritiken av att vara ett centralistiskt betongparti, och som man också känt av politiskt i sviktande väljarstöd. Å andra sidan ha- de man en strategi om att förankra välfärdsstatens institutioner så nära medborgarna som möjligt, för att på det sättet bygga upp ett stöd i praktiken för den generella välfärdspolitikens idéer, institutio- ner och program. Plötsligt framstod socialdemokratin som den kom- munala nivåns främsta tillskyndare. Man hade tydligen lärt av tidigare misstag. När de borgerliga partierna bildade regering var det ändå i en stämning av att denna socialdemokratiska strategi hade misslyck- ats. Vändningen tycktes ha kommit , därtill en omvändning under galgen. Kritiken mot socialdemokratin kom från samtliga par- tier och vände sig mot en ensartad och byråkratisk offentlig sektor. Man vände sig också mot att de generella välfärdsprogrammen hade tagit ifrån medborgarna initiativet att sköta sina egna angelägenhe- ter, en tilltagande politisk alienation både lokalt och nationellt. En principiell borgerlig argumentation framfördes mot offentlig ser- viceproduktion, för mer marknadsanpassning och större individuell valfrihet. Privatisering, effektivitet och valfrihet blev framträ- dande värdeord i främst och politiska propaganda. Detta låter nu som hemtamt och vant. Men under denna yta av välkänd höger-vänsterideologi utspelade sig ett kommunideologiskt drama av första rangen. En viktig roll i dramat spelar socialdemo- kratin genom sitt insisterande på brukarinflytande och decentrali- sering till den kommunala nivån. Betydde denna markering att par- tiet hade övergivit förvaltningskommunen och servicedemokratin och idén om politiskt statsbundna kommuner? Det intressanta är att det hade man inte. Granskar men den socialdemokratiska kommun- ideologin närmare finner man att det som decentraliseras, och det som brukarna skall få inflytande över, är just förvaltning och ser- viceproduktion. Den politiska makten sprids inte. Den ligger kvar på nationell nivå. Det som kommunerna får inflytande över är hur man lokalt skall omsätta nationellt beslutad politik. Politiskt sett, på axeln av politisk auktoritet mellan centralt och lokalt, sker ingen maktspridning i och med detta. Inte heller vidgas kommunernas möjligheter att sänka eller höja kommunalskatten. Just den beskatt- ningsmakt som framhålls som så avgörande när man vill framhäva de svenska kommunernas självstyrelse. Socialdemokraterna inrättar ju som bekant ett intrikat system av skatteutjämning och skattetak som medför att man finansiellt kontrollerar hela den kommunala sektorn. Den politiska styrningen är effektiv, centraliserad och en- hetsstatlig, all decentralisering av förvaltningsmakt och förvaltnings- beslut till trots. Men förvaltning är förvaltning, verkställighet är verkställighet och den skall inte förväxlas med egentlig politisk auk- toritet.98 Det avgörande nya dramatiska äger rum med som måste reagera på denna socialdemokratins nya strategi. De kommer att spela huvudrollen i dramat. byggde under 1980-ta- let upp en allt mer principiellt grundad kritik av den generella väl- färdspolitiken. Med intryck från nyliberal politisk filosofi, och med ett nyvaknat intresse för politiskt filosofiskt avancerad argumenta- tion, hade man utvecklat en djupgående kritik av hela den social- demokratiska hegemonins alla beståndsdelar. Man hade utvecklat en kritik av den kollektivistiska demokratiuppfattningen. Man kriti- serade frånvaron av en högsta domstol och en författningsdomstol som kunde höja rätten över klåfingriga politikers tillfälliga lagstift- ning. Man hade utvecklat en statssyn och en politiksyn som såg ge- nerell välfärdspolitik inte bara som kostsam, utan även som princi- piellt orättfärdig, eftersom den kränkte individers rättigheter att bara bekosta det de själva vill nyttja. I och med denna argumentation sker en omsvängning inom det moderata principiella tänkandet om kommunens konstitutiva grundkaraktär. Man börjar se kommunerna som det politiska fäste som socialdemokraterna hade försökt göra dem till.