sou · GNB36 · 2000-01-01 00:00:00 — Bakgrund och genomförande ................................................ Avgränsning av uppdraget ........................................ Bakgrundsbeskrivning om de baltiska länderna Svenskt öststöd betr. säkerhet och försvar ........................... rådgivning på regeringsnivå ................................... Svenska myndigheters totalförsvarsstöd ............................... Allmänt om svenskt totalförsvarsstöd........................ Styrelsen för psykologiskt försvar............................. 5.3Myndigheter och organisationer utanför Myndigheternas erfarenheter av samordning utvecklingsstödet till och .............................. Styrelsen för psykologiskt försvar............................. 6.10Myndigheter utanför försvarsdepartementets område.66 Utredningens rådgivning på regeringsnivå ........................... Allmänt om rådgivningen och dess former................. Rådgivningssamordning med andra länder................. De nordiska ländernas utvecklingsstöd inom Utredningens principiella överväganden ............................... 9.1Totalförsvarsstödet till de baltiska staterna är ett viktigt inslag i svensk säkerhetspolitik....................... 9.2Grundläggande: totalförsvar under demokratisk ledning, styrning och kontroll.................................... De nationella existensförsvaren bör stå i centrum ...... 9.4Den internationella militära förmågan bör utgå från de nationella försvaren.............................................. Totalförsvar är ett bärkraftigt koncept ...................... Militärt försvar: arméstridskrafterna är viktigast ....... Förmågan till långsiktsplanering bör stödjas.............. Långsiktighet bör också prägla (nästan) allt stöd ....... Stöd till olika beslutsnivåer bör samordnas................ Diskretion vid rådgivning är en hederssak ................. 9.11Svensk myndighetsorganisation är ingen självklar Ledning, samordning och samverkan kan förbättras .. De svenska ambassadernas roll............................... 10 Utredningens förslag ........................................................... Rådgivningen på hög nivå bör fortsätta ................... 10.2Planerings- och beslutsprocessen för 10.2.1Regeringens ambitionsnivå för överblick av totalförsvarsstödet bör höjas ................................... 10.2.2Den konkreta planeringen av svenskt stöd bör göras mer systematisk och långsiktig................................ 10.2.3Det bör finnas utrymme även för insatser med kort 10.2.4Vissa medel bör föras över från UD till Fö av 10.2.5Myndigheternas systemkunskap om samarbets- länderna bör breddas .............................................. 10.2.6Samordningsambitionerna för svenskt totalför- svarsstöd bör höjas................................................. 10.3Ett kontaktforum mellan och myndigheterna bör upprättas................................... Rådgivningsfunktionens uppgifter och ställning....... Regeringen har uppdragit åt mig att dels utreda formerna för det svenska totalförsvarsstödet till , dels efter önskemål fungera som rådgivare på regeringsnivån i aktuella länder. De baltiska staterna och har prioriterats, med tyngdpunkt inledningsvis i . I denna sammanfattning redovisar jag, efter några principiella utgångspunkter, mina väsentligaste förslag. Därefter följer de viktigaste övervägandena bakom förslagen. Slutligen återges några huvudiakttagelser från den relativt omfattande genomgången av de svenska totalförsvarsmyndigheternas verksamheter gentemot . (Redovisningen här i sammanfattningen kommer därmed i omvänd ordning i förhållande till huvudtexten.) Utifrån omfattande kontakter med departement, myndigheter och organisationer engagerade i totalförsvarsstödet till har jag kommit till slutsatsen att insatserna lednings- och samordningsmässigt fortfarande söker sina former. De grundas fortfarande i huvudsak på beslut från fall till fall och är ganska sällan resultatet av långsiktiga överväganden och övergripande perspektiv. Planeringen är i realiteten frikopplad från vår försvarsplanering och -budgetering i övrigt. Denna ad-hoc-ordning var av flera skäl i det närmaste ofrånkomlig efter avvecklingen av . , när försvarsberedningen betonar internationella insatser som en huvud- uppgift för totalförsvaret, framhåller totalförsvarsstödet till de baltiska staterna som ett svenskt egenintresse och ställer ökade krav på långsiktighet och uthållighet i insatserna, är behovet att modernisera beslutsprocessen enligt min uppfattning entydigt. De konkreta förslagen i det följande skall ses i detta perspektiv. Rådgivningen på hög nivå gentemot de baltiska staterna och Den rådgivning till främst regeringsnivån i de aktuella staterna som utredningen bedrivit bör fortsätta. Huvudmotivet är att den efter- frågas av samarbetsländerna, inte minst med syfte att få stöd till en effektivare samlad försvarsplanering. Som en sekundäreffekt stärks de svenska möjligheterna till klok prioritering av det svenska totalförsvarsstödet i allmänhet. Rådgivningen är att se som en konsultverksamhet gentemot det aktuella samarbetslandet, utifrån dettas lojalitets- och sekretesskrav. Den kan därför i substansmening inte rimligtvis göras till en del av den svenska regeringshanteringen. Rådgivningsfunktionen bör ha en tydligt självständig ställning. Jag anser att det bör ställas höga kvalitetskrav på den personal som ingår i rådgivningsfunktionen, med en översiktlig samlad kompetens om aktuella samarbetsländers försvar och om det svenska totalförsvaret och dess ramvillkor. Jag lämnar i huvud- texten synpunkter på dimensioneringen av rådgivningsfunktionen. Planerings-och beslutsprocessen för totalförsvarsstödet Regeringens ambitionsnivå för överblick av totalförsvarsstödet bör höjas. Det svenska totalförsvarsstödet bör utgå från ett samlat perspektiv på de aktuella samarbetsländernas säkerhetssituation, totalförsvarsplanering och totalförsvarsproblem och från en bred kunskap om det svenska totalförsvaret. Den konkreta planeringen av svenskt stöd bör göras mer systematisk och långsiktig. De svenska insatserna bör i väsentligt ökad utsträckning baseras på långsiktiga planer. Planeringen av totalförsvarsstödet bör så långt som möjligt göras till en del av den normala årliga planeringsprocessen, innefattande bl.a. budget- underlag från aktuell myndighet, budgetdialog med regerings- kansliet, budgetproposition och regleringsbrev. Erfarenheten talar för att det bör finnas ett visst planeringsutrymme på svensk sida också för insatser med kort varsel. En naturlig följd av ovanstående är att Försvarsdepartementet, som primärt ansvarigt inom för beredningen av totalförsvarspropositioner och för planeringsprocessen gentemot totalförsvarets myndigheter, också får det huvudsakliga ansvaret för totalförsvarsstödet till . Utrikesdeparte- mentet bör även fortsättningsvis ha en viktig roll i beslutsprocessen. De svenska totalförsvarsmyndigheterna bör åläggas en generell samrådsskyldighet gentemot andra svenska myndigheter som kan vara berörda av ett visst totalförsvarsstöd till . Också en fördjupad nordisk samverkan är angelägen. Ett kontaktforum mellan och myndigheterna Ett kontaktforum för regelbundna diskussioner om huvudlinjerna i det svenska totalförsvarsstödet till stater i bör upprättas. Jag redovisar förslag till arbetsuppgifter för ett sådant kontaktforum. I kontaktforumet bör permanent ingå representanter för försvars- och utrikesdepartementen, cheferna för de i fråga om stödet till viktigaste totalförsvarsmyndigheterna, samt för Sida. Statssekreteraren i Försvarsdepartementet bör vara ordförande. Rådgivningsfunktionen bör bilda sekretariat i kontaktforumet. Bakom de ovan sammanfattade, konkreta förslagen ligger följande iakttagelser, överväganden och principiella slutsatser. Försvarsberedningen framhåller i sin - omdanat försvar (Ds 1999:02) bl.a.: "Stärkandet av samarbetet och säkerheten i bör fortsatt utgöra ett centralt element i vår säkerhetspolitik. Våra insatser bör vara långsiktiga och präglas av uthållighet." Försvarsberedningen föreslår att stödet till de baltiska ländernas uppbyggnad av totalförsvar och andra säkerhetsfunktioner utvecklas och fördjupas, liksom vårt samarbete med och . Jag delar dessa bedömningar och stöder förslagen. Uppbyggnaden av ett från respektive stats utgångspunkter rimligt totalförsvar är ett viktigt inslag i de aktuella staternas samlade säkerhetspolitik. För de baltiska staternas del har denna uppbyggnad med start efter frigörelsen mött avsevärda svårigheter. Arvet efter f.d. medförde inledningsvis stora kostnader såväl i materiell mening som i fråga om delvis kvardröjande negativa attityder till försvaren hos befolkningarna och i form av auktoritärt synsätt hos äldre officerare. Även för den fortsatta försvarsutvecklingen finns begränsningar i snart sagt alla avseenden: ledningsmässigt, organisatoriskt, utbildningsmässigt, materiellt, samt givetvis vad gäller samlad planering och samlat ekonomiskt utrymme. Ett utvecklande och stärkande av total- försvaren i de baltiska staterna ligger inte bara i dessas egna, utan också i hög grad i omvärldens intresse. Det råder en bred samsyn i de västliga demokratierna om vikten av att (total)försvaret står under demokratisk ledning. Detta synsätt bör prägla det svenska stödet. Principen torde vara allmänt accep- terad på baltisk och polsk sida; åtskilligt återstår emellertid vad gäller praktiskt genomförande. Det svenska stödet i sammanhanget bör riktas bl.a. till parlamentens försvarsutskott (motsv. ), till försvarsministerierna och till officerare i olika stadier av karriär. De baltiska staterna har börjat fokusera och prioritera utvecklingen av de nationella existensförsvaren, med viktiga nordiska förebilder. Territoriella försvarskoncept med markstridskrafter i fokus lämpar sig väl för de baltiska staterna. Finländska och nordsvenska koncept ligger nära till hands. Det är angeläget att den nordiska kretsen kan ge exempel på enkla lösningar med små eller måttliga resurskrav, där de mest grundläggande försvarsbehoven fokuseras, särskilt mot bakgrund av de aktuella samarbetsländernas begränsade försvarsbudgetar. Jag anser f.ö. att vi bör stödja en utveckling där förmågan till internationella insatser i ökande utsträckning utgår från de nationella existensförsvaren. Jag är övertygad om att organiserandet av totalförsvar ung. efter nordiska förebilder leder till väsentliga effektivitetsvinster. I synnerhet och , men också och , har markerat ett tydligt intresse för att utveckla sådana totalförsvar av nordisk typ. De aktuella staterna har i ökande grad blivit medvetna om att en mer systematisk, långsiktig planering är nödvändig. Denna utveckling bör välkomnas och stödjas i det fortsatta samarbetet. Det finns anledning för att samordna utvecklingsstödet till olika beslutsnivåer. En aldrig så kraftfull stödinsats gentemot en av nivåerna kan visa sig föga effektiv om det inte finns en beredskap och kompetens på de övriga aktörsnivåerna att föra en fråga vidare. Svensk myndighetsorganisation är ingen självklar exportvara. Hänsyn bör tas till att mottagarländerna har sina egna nationella konstitutionella/förvaltningsmässiga principer och i huvudsak saknar den svenska myndighetsstrukturen. Jag har värderat om de svenska totalförsvarsmyndigheternas verksamhet gentemot stater i präglats av en god ledning från regeringens sida och en tillfredsställande samordning och samverkan. Enligt min mening har den projektvisa granskningen av myndigheternas insatsförslag haft rimlig ambition. Däremot har sällan haft tillgång till någon helhetsbild av totalförsvarsutvecklingen i samarbetslandet och heller inte systematiskt följt upp samordningen mellan förslagsmyndig- heten och andra myndigheter inom . Jag anser att mer av helhetssyn och långsiktighet nu är motiverad. Det borde vara möjligt för regeringen att övergå från fall-till-fall ställningstaganden till olika stödprojekt till en mer systematisk, långsiktig och programvis styrning av myndigheternas insatser, med utgångspunkt i den modell för mål-resultatstyrning som kännetecknar regeringens ledning i allmänhet av de svenska myndigheterna. Övriga nordiska länder tillämpar f.ö. alla i större utsträckning än en sådan planeringsmetodik, eller avser göra det i fram- tiden. För framtiden är det i hög grad önskvärt att de myndighetsvisa insatserna grundas på ett helhetsperspektiv över den aktuella delen av samarbetslandets totalförsvar. Det är rimligen Försvars- departementets ansvar att tillhandahålla ett eller flera fora för fortlöpande, ömsesidigt informationsutbyte om aktuella bistånds- insatser. är det givetsvis också myndigheternas egna uppgift att överväga och ta initiativ i sammanhanget. Myndighetskontakterna med våra ambassader är värdefulla och viktiga av flera skäl. Dels hålls ambassaderna allmänt informerade om den verksamhet som bedrivs. Vidare ges de möjlighet att lämna värdefull information och stöd inför myndigheternas agerande i mottagarlandet. Slutligen kan de främja lämplig samordning mellan olika svenska aktörer. Jag kan i sammanhanget konstatera att myndigheternas kontakter med de svenska ambassaderna i hög grad varierar. Bakgrund: svenska myndigheters erfarenheter av totalförsvarsstöd De svenska myndigheternas uppfattningar om totalförsvarsstödet till sammanfaller i de flesta avseenden. Flertalet svenska myndigheter anser att samarbetet med de baltiska länderna uppvisar såväl värdefulla resultat som förseningar och problem. Flera myndigheter har pekat på att de baltiska ländernas åtaganden som en följd av personella eller administrativa problem har haft skiftande kvalitet och uppfyllelse av överenskomna tidsplaner. Bilden är dock inte helt enhetlig. Exempelvis har i sitt samarbete med de baltiska länderna upplevt kontinuitet, stabilitet och långsiktighet. En del myndigheter pekar på att "mognadsgraden" hos länderna varierar, med skiftande förmåga att artikulera stödönskemålen som följd. Ett flertal myndigheter anser att det finns brister i samverkan mellan svenska myndigheter. Man anser att Försvarsdepartementet borde ta ett större koordineringsansvar än vad som görs . Många myndigheter menar att också de själva bör ta ett ökat ansvar att samordna sina insatser med andra myndigheter. Vidare anser man att långsiktigheten i utvecklingsstödet behöver förbättras. På nationell nivå saknas en strategisk helhetssyn och ett tillräckligt långsiktigt perspektiv. Periodiska översyner av utvecklingsstödet genom Försvarsdepartementets försorg skulle kunna utmynna i landvisa rullande översiktsplaner. Genom att ett övergripande perspektiv tillförs på svensk sida kan även en bättre prioriterings- och samordningsprocess på mottagarsidan stimuleras. Flertalet svenska myndigheter anser att administrationen av utvecklingsstödet kunde förenklas. upplevs varje stödåtgärd, även av mindre omfattning, kräva ett stort administrativt arbete. Tiden från det att ett önskemål framförts från ett baltiskt land till dess den fattat ett beslut i ärendet upplevs som onödigt lång. Samtliga myndigheter utredningen varit i kontakt med anser att finansieringsformerna samt uppföljningen och utvärderingen av utvecklingsstödet bör vidareutvecklas. målresultatstyras i större utsträckning vilket borde medföra en högre effektivitet och bättre uppföljningsmöjligheter. Myndig- heterna föreslår att regeringen etablerar en övergripande två-tre-årig programstyrning som utgångspunkt för myndigheternas detalj- planering av utvecklingsstödet och tilldelar medel i form av ramanslag, ingående i regeringens regleringsbrev. Genom denna kombination av övergripande styrning och decentraliserat genom- förande skulle myndigheterna få bättre förutsättningar för långsiktighet och effektivitet i utvecklingssamarbetet. 1 Bakgrund och genomförande försvarsbeslut (proposition 1996/97:4, betänkande 1996/97 FöU 1, skrivelse 1996/97:109) uppmärk- sammas särskilt samarbetet i . De så kallade säkerhetsfrämjande insatserna i området har sålunda i hög grad inriktats på att stödja de baltiska ländernas uppbyggnad av säkerhetsfunktioner som är normala för en självständig stat. Ett centralt område är därvid uppbyggnaden av totalförsvarsfunktioner som inkluderar militära organisationer under demokratisk kontroll och med folklig förankring. Utbildnings- och rådgivningsinsatser är en särskilt viktig komponent i detta stöd och har efterfrågats från de baltiska länderna och . Inom Försvarsdepartementets område är ett stort antal myndig- heter aktiva inom olika stödjande och kunskapsöverförande verksamheter. Många av dessa aktiviteter ligger inom säkerhets- främjandets ram medan andra sker som normala civila myndighets- kontakter i olika former. En ytterligare utgångspunkt är att disponibla medel är begränsade. Även därför finns det anledning att se över i vad mån 18 Bakgrund och genomförande SOU 1999:6 det är möjligt att effektivisera och koncentrera de svenska insatserna. Regeringen beslutade mot bl.a. denna bakgrund att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över formerna för det stöd som ges av myndigheterna under Försvarsdepartementet till utvecklandet av totalförsvarskoncept i . Inledningsvis skall utredaren (1997:52) studera den total- försvarsrådgivning på regeringsnivå som ger till . Om motsvarande insatser kommer att göras i - i första hand - övriga baltiska länder och , skall även totalförsvarsrådgivningen på regeringsnivå till dessa länder analyseras. Inom ramen för upp- draget skall utredaren själv verka som rådgivare inom total- försvarsområdet, men även verka för lämpliga rådgivningsinsatser från svenska myndigheter och organisationer. I ett andra steg skall utredaren se över hur övrigt stöd som ges av svenska myndigheter under Försvarsdepartementet bidrar till utvecklandet av totalförsvarskoncept i . Översynen skall syfta till att ge underlag för att de svenska insatser- na skall bli långsiktiga, kostnadseffektiva och koncentrerade. I översynen ingår att utredaren skall se om man kan finna effektivare sätt att utforma och samordna insatserna än . Analysen skall omfatta totalförsvars- uppbyggnaden och därvid skall en helhetssyn på hot, risker och resursanvändning anläggas. Analysen skall även beakta relevanta stödinsatser från andra länders sida. Direktiven återges i helhet som Bilaga 1. Bakgrund och genomförande 19 Mitt uppdrag avser, som framgått av föregående avsnitt, att se över formerna för det stöd som ges till utvecklandet av totalförsvars- koncept i . Jag har, enligt direktiven, koncentrerat arbetet med både rådgivningsdelen och analysen om effektivare sätt att samordna insatserna till att avse myndigheter inom Försvarsdepartementets ansvarsområde. För att få en bättre helhetsbild av bl.a. samordning- en av olika stödinsatser har jag dock haft kontakter med vissa myndigheter och organisationer även utanför Försvarsdeparte- mentets ansvars område. Rådgivningsverksamheten har avgränsats till att omfatta regeringsnivån i de baltiska länderna och . Utredningen skall också se över hur övrigt stöd bidrar till utvecklandet av totalförsvarskoncept. Jag vill i detta sammanhang framhålla att totalförsvarsmyndigheternas utvecklingssamarbete med de baltiska länderna och skiljer sig åt i karaktär och omfattning. Vissa civila myndigheters utvecklingssamarbete avser fortlöpande fredsverksamhet som inte primärt kan betecknas som totalförsvarsverksamhet. Jag belyser i det följande hur sådant utvecklingsstöd kan kopplas till totalförsvarsuppbyggnaden utifrån en helhetssyn på hot och risker och på användningen av samhällets resurser i fred, kriser och krig. 2Bakgrundsbeskrivning om de baltiska länderna och Trots , , och geografiska närhet med varandra finns väsentliga skillnader mellan dem i bl.a. historiskt, kulturellt, politiskt och försvarsmässigt avseende. Varje land som bedriver utvecklingssamarbete med de aktuella länderna har att utgå från dessa skillnader. För en djupare beskrivning av aktuella samhällsförhållanden hänvisas till litteratur, rapporter och media. Enligt regeringens beskrivning om de inre förhållandena i de baltiska länderna och i propositionen 1997/98:70 och anknytande landstrategier nämns bl.a. att man i de tre baltiska länderna fortfarande, i olika utsträckning, brottas med språk- och nationalitetsproblem och särskilt då med de ryskspråkigas integrering i samhället. I utgörs av befolkning på ca 1,5 miljoner invånare av icke-ester medan det i med ca 2,4 miljoner invånare finns icke-letter, varav de rysktalande dominerar. I , med ca 3,7 miljoner invånare, är de ryska och polska språkgrupperna däremot relativt små. De tre länderna skiljer sig också i kulturell och historisk mening. I befolkningarnas ögon har försvarsfrågor allmänt tämligen låg prioritet i jämförelse med samhällsutveckling i ekonomiskt och socialt avseende. Försvars- makterna förknippas fortfarande i hög grad med det gamla sovjetsystemet. Försvaren har mot bl.a. denna bakgrund i huvudsak låg status i de baltiska samhällena. Såväl i de baltiska staterna som i återstår mycket av reformeringsarbetet vad avser inom bl.a. socialförsäkrings-systemen 22 Bakgrundsbeskrivning om de baltiska länderna och PolenSOU 1999:6 samt vad gäller privatisering av kvarvarande statliga företag, modernisering av infrastrukturen och miljöområdet. Även rätts- väsendets utveckling och anpassning till EU släpar efter. I torde däremot försvarsmakten av bl.a. historiska skäl ha en mer respekterad ställning än i de baltiska staterna. Den ekonomiska utvecklingen i de tre baltiska staterna har baserats på en marknadsorienterad, konsekvent politik som givit positiva resultat. ekonomiska omställning har imponerat på omvärlden. Privatiseringsprocessen fortgår i samtliga tre länder om än i olika tempo. Efter ett tidigare nära totalt beroende av östhandeln går av ländernas export till . är dock för och fortfarande den största enskilda handelspartnern. För beror detta till avsevärd del på den transithandel som går via lettiska hamnar. För del spelar råvaru- och energihandeln med en viktig roll. Den ekonomiska utvecklingen har lett till att många fått det bättre, men omvandlingen har också drabbat vissa grupper, i synnerhet äldre och barnfamiljer. Särskilt i har betydande delar av befolkningen drabbats av en ekonomisk åtstramning i form av sjunkande reallöner och pensioner, växande klyftor mellan de större städerna och landsbygden etc., som ekonomin blivit mer marknadsorienterad. genomgripande ekonomiska reformer har lett till en snabb ekonomisk tillväxt. anses vara en fungerande marknadsekonomi. Vad det gäller relationerna österut har förbindelserna mellan och vitaliserats bl.a. som en följd av det undertecknade gränsavtalet (dock ännu inte ratificerat). För och har ännu inget avtal undertecknats vilket utgör ett betydande mellanstatligt problem. Alla fyra länderna strävar målmedvetet mot medlemskap i och . Avgörande steg har tagits på vägen mot de västliga säkerhets- och samarbetsstrukturerna. NATO uppfattas som den centrala organisationen för säkerhet i "hård" mening. Ett steg mot NATO-medlemskap är att länderna utvecklar de nationella försvaren och också det inbördes politiska och militära samarbetet. Ett annat viktigt mål är interoperabilitet med NATO. SOU 1999:6Bakgrundsbeskrivning om de baltiska länderna och 23 samarbetsområden för att öka de egna försvarens kapacitet och öka kompatibiliteten med NATO är bl.a. BALTBAT, BALTNET, BALTRON och BALTDEFCOL. För innebär det förestående NATO-medlemskapet redan ett ökat militärt samarbete med främst och . Alla länderna framhåller den inte minst politiska betydelsen av PFF-samarbetet. Särskilt pekar man på det praktiska samarbetet och det förtroendeskapande elementet. Ryskt deltagande ses som betydelsefullt. Utfallet av PFF-samarbetet uppfattas likväl inte som odelat positivt. Särskilt anser man att kvaliteten och komplexiteten på övningarna inte alltid är tillräckligt hög.