sou · GNB3136 · 2000-01-01 00:00:00 — Som framgår av avsnitt 4.1.2 stannade i av undersökta fall den uppgivna kostnaden för en personvalskampanj vad gäller riksdagsvalet. Kampanjer som kostade var mycket sällsynta. Kostnaderna för personvalskampanjer i de kommunala valen var i allmänhet ännu lägre. Kostnaden för flertalet kampanjer stannade . De vanligaste finansieringskällorna var den egna partiorganisationen och egna medel. Rent extern finansiering förekom i liten utsträckning. Vad gäller själva sättet att föra personvalskampanjer kan också konstateras att det inte på något dramatiskt sätt kommit att avvika från traditionella partikampanjer. Personvalskandidater har dock, naturligt nog, i högre grad än övriga fokuserat på personliga kvalifikationer och egna politiska sakfrågor. Mot denna bakgrund kan man konstatera att farhågorna för att personval skulle leda till ytliga kampanjer där sakpolitiken skulle få träda i bakgrunden inte kom att besannas valrörelse. Inte heller visar undersökningsresultaten vad gäller finansieringen av kampanjerna att det finns fog för att påstå att ovidkommande ekonomiska faktorer fått någon inverkan på valresultatet. 6.5.5 Redovisning av kampanjfinansiering Även om det inte kunnat konstateras att några negativa effekter uppstått vad gäller personvalskampanjer och kampanjfinansiering i samband med val har onekligen nya kampanjmönster i form av personvalskampanjer har vunnit insteg. Det finns också tecken på att resurskrävande kampanjer kan ge utslag i form av många personröster. Därmed blir finansieringfrågan mer intressant . Frågan om finansiering av enskilda kandidaters kampanjer berördes under det reformarbete som ledde fram till dagens personvalssystem. Någon direkt reglering har dock inte förespråkats. I stället har partiernas och kandidaternas eget ansvar betonats. Partierna kom också att utfärda sinsemellan olika rekommendationer i detta avseende års val (se avsnitt 4.1.1). I flertalet fall innebär rekommendationerna bl.a. att kampanjbidrag till enskilda kandidater skall kunna redovisas öppet. SOU 1999:136 Allmänna överväganden 135 Partierna har således gjort bedömningen att det är av vikt med någon form av reglering och förespråkat en öppen redovisning. Denna inställning delas av en majoritet av partiernas ombudsmän på regional nivå. Enligt rådets uppfattning framstår det inte som uteslutet att utvecklingen kommer att innebära mer resurskrävande kampanjer än de som förekom 1998 och att det blir något vanligare med extern finansiering. Även om den nuvarande mut- och skattelagstiftningen torde vara tillräcklig för att motverka avarter på finansieringsområdet har rådet funnit anledning att ta upp en diskussion om en mer formaliserad ordning för redovisning som kan bidra till att öka öppenheten. Rådet anser att detta är viktigt bl.a. av det skälet att otillbörlig kampanjfinansiering kan få konsekvenser som riskerar att allvarligt skada tilltron till personvalssystemet. En utgångspunkt för denna diskussion har varit att det alltjämt bör vara partierna, som genom sina rekommendationer och föreskrifter, skall dra upp riktlinjer för och utforma de regler som skall gälla för kandidaternas kampanjfinansiering. Detta innebär att olika regler för finansiering och redovisning kan komma att gälla för kandidater från olika partier. I de fall ett parti beslutat att reglerna skall utformas på regional eller lokal nivå kan skilda principer också komma att gälla för kandidater inom ett och samma parti. Rådet förespråkar alltså en frivillig modell som bygger på att det i första hand är partierna och kandidaterna som tar ansvar för frågorna kring finansiering och redovisning av kampanjer. Detta hindrar naturligtvis inte att partierna sinsemellan kommer överens om vissa ram- eller minimiregler på kampanjfinansieringens område. I själva verket skulle en sådan ordning vara önskvärd. En frivillig modell för redovisning ansluter till den svenska traditionen på partifinansieringens område och innebär ett minimum av intrång i partiernas ekonomiska angelägenheter. Dessutom visar erfarenheter från utländska system att en tvingande reglering inte sällan leder till försök att kringgå reglerna. Rådet anser mot den bakgrunden att en så stor öppenhet som möjligt i frågor kring finansiering är den bästa garantin för att några oegentligheter inte skall uppkomma. Som nämnts ovan delas denna inställning i stort av partierna som också förespråkar offentlighet kring redovisning av kampanjmedel. Genom personvalsreformen har alltså frågan om kampanjfinansiering förts upp på den politiska dagordningen. Ett sätt för statsmakterna att bidra till att förutsättningarna för en öppen redovisning blir så goda som möjligt, utan att i övrigt ingripa i frågan, är att tillhandahålla någon form av offentligt register där kandidaterna kan lämna en ekonomisk redovisning över sina kampanjer. Redovisningen får då utgå från de 136 Allmänna överväganden SOU 1999:136 regler som varje parti har lagt fast. En sådan ordning innebär att de kandidater som vill ge öppenhet kring finansieringen får en kanal att nå ut med informationen. Enligt rådets synsätt ligger det också i såväl partiernas som kandidaternas intresse att öppenheten kring finansieringfrågorna är stor och att det är angeläget att ta tillvara möjligheten att redovisa kampanjbidrag och andra förmåner för att därigenom undvika misstankar om otillbörlig finansiering. kan väljare, massmedia och andra intresserade på ett enkelt sätt få en samlad bild av vilka ekonomiska intressen som kan stå bakom en kandidat. Rådet har diskuterat om möjligheten att registrera kampanjmedel bör avse samtliga kandidater eller endast dem som blivit valda. Ett register som omfattar alla kandidater har den fördelen att sista tidpunkten för registrering av uppgifter skulle kunna läggas före valdagen. Därmed skulle de väljare som så önskar kunna ta del av uppgifterna innan de röstar. Nackdelen med systemet är att det skulle bli tämligen omfattande och tungrott att administrera. Bara i riksdagsvalet finns över 4 500 kandidater. Även om långtifrån alla bedrivit någon kampanj skulle kanske många känna ett behov att i registret uppge att de inte tagit emot bidrag för att undvika frågor om varför de inte förekommer i registret. Skulle registret omfatta även samtliga kandidater i de kommunala valen skulle det bli mycket omfattande. Rådet vill därför förespråka att endast kandidater som blivit valda erbjuds möjligheten att registrera sig och att registret i ett första skede skall omfatta endast riksdagsledamöter. Ett register av detta slag kan åstadkommas genom en utbyggnad av det register som förs av enligt lagen (1996:810) om riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen. Rådets förslag i denna del beskrivs närmare i författningskommentaren . Vad gäller frågan om redovisning på det regionala och kommunala planet skulle den ordning som förespråkas för riksdagsvalet kunna tjäna som mönster även om det naturligtvis kan finnas andra lösningar. Partierna har här ett stort ansvar för att tillskapa system och rutiner som tillgodoser kravet på öppenhet kring kampanjfinansiering. Avslutningsvis anser rådet att det är viktigt att frågan följs noga och att ytterligare åtgärder bör övervägas om utvecklingen skulle visa sig medföra oacceptabla effekter. 6.5.6 Avdragsrätt för kampanjkostnader I avsnitt 4.2 har redovisats vissa skattemässiga konsekvenser som har uppmärksammats i samband med kampanjfinansiering. SOU 1999:136 Allmänna överväganden 137 konsekvens är den olikhet som föreligger mellan å ena sidan riksdagsledamöter och andra förtroendevalda som uppbär skattepliktig ersättning för sitt uppdrag och å andra sidan personer som kandiderar i ett val utan att ha en sådan ställning. De förra har rätt att göra avdrag för kampanjkostnader eftersom uppdraget som förtroendevald anses omfatta verksamhet under valkampanjer. Det finns knappast skäl att anta att kostnader som är att hänföra till personvalskampanjer skulle komma bedömas på annat sätt. För den senare kategorin däremot uppkommer i normalfallet inte någon avdragsrätt. I vart fall torde detta vara fallet för kandidater som inte uppbär någon form av ersättning för sitt deltagande i en valkampanj. Om kampanjbidrag kan anses vara att bedöma som en sådan ersättning från vilket avdrag för kostnader skulle kunna ske är osäkert eftersom det råder delade meningar om sådana bidrag är att bedöma som inkomst eller gåva. Detta innebär att riksdagsledamöter och andra kandidater med ett avlönat uppdrag att delta i en valrörelse kan sägas ha en ur skattesynpunkt mer gynnad situation än andra kandidater. Detta förhållande har väckt kritik och föranlett riksdagsmotioner med krav på förändringar av reglerna. I riksdagsmotionen (mot. 1998/99:Sk613) föreslogs en generell avdragsrätt upptill för kampanjmaterial. sade sig ha förståelse för den kritik som framförts och uttalade att frågan om eventuell ändring av reglerna torde kunna bli aktuell i samband med regeringens överväganden med anledning av rådets utvärdering. Motionerna avstyrktes (1998/99:SkU 10). Frågan om de skatterättsligt något olika förutsättningarna för kandidater som redan har ett uppdrag och övriga kandidater inrymmer både principiella och tekniska problem som griper in i varandra. Vissa förtroendevalda, som t.ex. riksdagsledamöter, kan sägas ha en gynnad ställning i olika avseenden. Exempelvis uppbär riksdagsledamöter viss kostnadserättning och har rätt till fria resor inom ramen för sitt uppdrag. De har viss hjälp med kansligöromål och kan rent allmänt sett sägas ha ett försteg då det gäller att nå ut med sitt och sitt partis budskap. Denna ordning är emellertid tillkommen i syfte, och en förutsättning för, att ledamoten skall kunna fullgöra det uppdrag som han eller hon har fått av väljarna. Att en ledamot således ges resurser att både och i själva valrörelsen exponera sig och sitt budskap på ett sätt som andra kandidater kanske inte har möjlighet till måste accepteras. Inte heller förefaller ledamöters rätt att göra avdrag för egna kostnader under en valrörelse ha lett till krav på ändrade regler. Detta torde bero bl.a. på att uppdraget som förtroendevald inte är och heller inte uppfattas som ett förvärvsarbete i vanlig bemärkelse. Att 138 Allmänna överväganden SOU 1999:136 debatten nu kommit att fokuseras på en skattemässig olikhet, som förelegat redan tidigare, kan bero på att personvalsreformen lyft fram den enskilda ledamoten och att skillnaderna i regelverket för olika kategorier blivit tydligare. En bidragande orsak är troligen också farhågor för att de nuvarande skattereglerna skall uppfattas som ett medel för etablerade politiker att gynna sig personligen. Genom de forskningsprojekt som rådet låtit genomföra är det klarlagt att egenfinansiering av personvalskampanjer inte förekommit i någon större utsträckning. I de fall det förekommit har det rört sig om relativt blygsamma belopp. Detta innebär dock inte att det finns skäl att avfärda den kritik som framförts. Om utvecklingen går i den riktningen att det blir mycket vanligt att ledamöter satsar egna resurser i valkampanjer kan den nuvarande ordningen knappast få bestå om systemet skall kunna göra anspråk att inte i alltför hög grad gynna de valda kandidaterna. Vill man åstadkomma en mer enhetlig ordning kan man tänka sig två huvudalternativ. Antingen avskaffas avdragsrätten för valda kandidater eller tillskapas en sådan rätt för de kandidater som inte i det nuvarande systemet kan göra avdrag. Oavsett vilken väg som väljs torde en reform komma att innebära relativt djupgående ingrepp i den skatterättsliga regleringen och medföra komplicerade avvägningsfrågor. Om exempelvis icke valda kandidater skall få göra avdrag uppkommer frågan om hur den kategori av personer som skall medges avdrag bör bestämmas. Vidare måste avgöras till vilken fövärvskälla avdraget bör hänföras. Av intresse är också hur kampanjbidrag skall beskattas. Om avdragsrätten för redan valda ledamöter skall begränsas eller avskaffas uppkommer bl.a. frågan om hur avgränsningen mellan kostnader för en personvalskampanj och andra kostnader för en kandidat under en valrörelse skall göras. Det låter sig nämligen inte göras att inom ramen för det nuvarande systemet helt ta bort avdragsrätten för kostnader som en ledamot kan ha för fullgörande av sitt uppdrag. Det måste bedömas som sannolikt att personvalsreformen kommer att leda till att intresset för att använda egna medel, eller medel i form av kostnadsersättningar, för att bedriva kampanjer ökar. Som en följd därav kommer frågan om avdragsrätten att få större betydelse än tidigare och risken är påtaglig att skattereglerna kommer att uppfattas som ett medel för etablerade politiker att uppnå fördelar för egen del. Detta kommer att motverka syftet att förbättra förhållandet mellan väljare och valda. Härtill kommer att det knappast finns några hållbara skäl till varför redan valda kandidater skall ha en fördel framför övriga just vad gäller att driva kampanjer för egen del. Det är därför en angelägen uppgift att finna en ordning som leder till en likartad bedömning i skatterättsligt hänseende. Som antytts ovan torde detta kräva ingående överväganden och ingrepp i olika delar av skattelagstiftningen, något som rådet inte har SOU 1999:136 Allmänna överväganden 139 förutsättningar att göra inom ramen för sitt uppdrag. Rådet anser dock att frågan bör göras till föremål för en särskild översyn. 6.6 Behöver valsystemet förenklas? 6.6.1 Inledning Flera undersökningar som genomförts efter valet tyder på att väljarna uppfattat personvalet som enkelt att tillämpa. Det har således inte framkommit något som tyder på att röstningsproceduren behöver ändras i tekniskt avseende. Vad gäller sammanräkningen fungerade denna tillfredsställande Som framgår av avsnitt 5.5.5 var riksdagsvalet färdigräknat efter valdagen, kommunvalen söndag efter valdagen och landstingsvalen onsdagen efter valdagen vilket var i överensstämmelse med den tidsplan som fanns. I det följande kommer rådet att ta upp ett antal frågor med anknytning till olika delar av vallagstiftningen. 6.6.2 Rätten att kandidera i flera valkretsar i riksdagsvalet I avsnitt 5.5.2 och 5.5.3 har närmare redogjorts för reglerna om dubbelvalsavveckling och de effekter som dessa regler kan få då ett parti har flera listor i en eller flera valkretsar. Sammanfattningsvis kan man säga att ju fler listor partiet har desto svårare blir det att i olika avseenden förutsäga vilka personer som kommer att besätta partiets mandat. I synnerhet kan det vara svårt att med något mått av säkerhet avgöra vilken eller vilka personer som skall ersätta dem som blivit valda. I en situation där ett antal personer förekommer på en s.k. rikslista och dessutom på en eller flera kretslistor kan man utan överdrift säga att förutsägbarheten blir minimal. Att reglerna om dubbelvalsavveckling kan få dessa effekter har varit känt tidigare. val kom de att uppmärksammas mer än tidigare särskilt på grund av att ett antal kandidater i riksdagsvalet kom att representera valkretsar, där de visserligen kandiderade, men till vilka de i övrigt inte hade någon egentlig anknytning. Det är inte personvalsreglerna primärt som lett till dessa resultat. Dock innebär reglerna om personval att ytterligare ett element förts in i valordningen som inte gör det enklare att förutse resultatet av dubbelvalsavveckling. Som nämnts i avsnitt 5.5.2, konstaterades det i utvärderingen efter Europaparlamentsvalet att det varit förvirrande 140 Allmänna överväganden SOU 1999:136 för både väljare och massmedia att en och samma kandidat stod på flera listor. I det sammanhanget betonades också partiernas ansvar för att antalet listor begränsades så mycket som möjligt. Rådet konstaterar att sådana förvirrande effekter på nytt uppstått val, vilket måste sägas vara olyckligt framför allt med tanke på att personvalssystemet prövades fullt ut i ett nationellt val. Personvalet bygger i grunden på att väljaren skall peka ut just den kandidat i valkretsen som han eller hon vill se vald. Om partiernas nomineringsstrategi i förening med vallagens regler medför resultat som uppfattas som mer eller mindre slumpartade finns det risk för att inte bara personvalsinslaget, utan valsystemet som sådant, förlorar i trovärdighet. Detta i sin tur kan leda till andra negativa effekter som t.ex. ett försämrat valdeltagande. Risken för sådana effekter som diskuterats skulle minska om partierna nominerade varje kandidat i endast en valkrets. Rådet har därför diskuterat möjligheten att införa en regel i vallagen som innebär att en kandidat får ställa upp i endast en valkrets. En möjlighet vore att återinföra s.k. bostadsband. En kandidat skulle då vara valbar endast i den valkrets som han eller hon var folkbokförd i. En regel av det slaget skulle dock innebära en relativt stor begränsning av partiernas möjligheter att lansera kandidater efter eget gottfinnande. En annan modell som ger partierna större frihet i detta avseende är att föreskriva att en kandidat inte får kandidera mer än i en valkrets men att partierna har frihet att avgöra i vilken krets. En sådan regel finns i t.ex. det norska valsystemet som bygger på officiella valförberedelser. I ett sådant system är det inte lagtekniskt komplicerat att tillskapa en regel som innebär att en kandidat endast får kandidera i en valkrets, eftersom samtliga partier som avser att delta i val skall anmäla detta i förväg och dessutom anmäla samtliga kandidater, varvid man också anmäler i vilken krets den enskilde kandidaten skall ställa upp. Det är då inte svårt att införa en bestämmelse som reglerar situationen att en kandidat trots allt kandiderar i mer än en valkrets. Det som ligger närmast till hands är att personröster som avges för kandidaten i en krets där han eller hon inte är anmäld blir betraktade som ogiltiga. finns det som bekant inte någon motsvarande obligatorisk anmälningsskyldighet i den svenska valordningen. Om man skulle kräva att alla kandidater i förväg anmäler i vilken valkrets de skall delta innebär detta i praktiken ett avskaffande av den fria nomineringsrätten. En sådan ordning borde i konsekvensens namn också leda till ett krav på att samtliga partier i förväg anmäler deltagande i val. Sammantaget skulle detta innebära en övergång till officiella valförberedelser i . Även om de omedelbara följderna av en sådan ordning sannolikt inte skulle uppfattas som alltför mycket avvikande från de nuvarande SOU 1999:136 Allmänna överväganden 141 reglerna så är det en förändring av principiellt stor betydelse. Dessutom är det mycket som talar för att en övergång till officiella valförberedelser bör föranleda en annorlunda definition av partibegreppet i regeringsformen . Rådet har som nämnts i annat sammanhang inte ansett sig böra föra fram ett förslag till officiella valförberedelser. En något mindre ingripande reglering är att föreskriva att en kandidat bara får kandidera i en valkrets och att införa en särskild ordning för den situationen att kandidaten ändå ställer upp i mer än en valkrets. En sådan särskild ordning skall då avgöra a/ om personrösterna på kandidaten alls skall beaktas trots att kandidaten brutit mot regeln att kandidera i mer än en valkrets eller b/ vilken valkrets som skall komma i fråga om kandidaten skall få tillgodoräkna sig röster i någon valkrets. Oavsett hur man går till väga beträffande frågorna under a och b innebär det en risk för att, om en kandidat av ett eller annat skäl kommer att stå i flera valkretsar, personröster som väljare har avgett på honom eller henne blir ogiltiga. Rådet har därför kommit fram till att det mest ändamålsenliga sättet att komma åt problemet är att i vallagen införa en bestämmelse av normativ karaktär som innebär att en kandidat i riksdagsvalet bör förekomma i endast en valkrets. Skulle det ändå förekomma att en kandidat tar plats i mer än en krets får dubbelvalsavveckling ske i enlighet med de nuvarande reglerna. Genom att bestämmelsen tas in lagen kommer den att få spridning bl.a. genom den officiella valinformationen och valmyndigheternas information till partierna. Det framstår inte som sannolikt att något av de etablerade partierna medvetet skulle lansera kandidater i strid med vallagens rekommendation. 6.6.3 Förhandsanmälan av kandidater m.m. Vi har i ett valsystem som bygger på principen om fri nomineringsrätt. Detta innebär att systemet inte förutsätter s.k. officiella valförberedelser. Även om den fria nomineringsrätten måste sägas ha inskränkts något genom en del av de ändringar som gjorts i det nya valsystemet präglas den svenska valordningen fortfarande av avsaknad av vissa regler som förekommer på de flesta håll utomlands. Ett exempel är att det inte finns någon skyldighet för ett parti att i förväg anmäla sitt deltagande i val. Ett annat exempel är att det inte finns någon begränsning av i hur många valkretsar en kandidat i riksdagsvalet får kandidera. Flera utredningar har argumenterat för eller föreslagit en övergång till officiella valförberedelser och som en följd därav en annan definition av partibegreppet i regeringsformen utan att detta lett till lagstiftning (jfr Folkstyrelsens villkor SOU 1987:6, Ökat personval 142 Allmänna överväganden SOU 1999:136 SOU 1993:21 samt Vissa valfrågor SOU 1995:143). Rådet har inte funnit anledning att på nytt föra fram ett fullständigt förslag om officiella valförberedelser men kommer i det följande att ta upp vissa frågor som har nära anknytning till en sådan ordning. Missbruk av partibeteckningar förekom inte val Möjligheten för de politiska partierna att låta registrera sin partibeteckning och att före valet anmäla kandidater har funnits . Syftet med den regleringen har främst varit att förhindra vissa förfaranden som sammanfattningsvis inneburit att etablerade partiers beteckningar utnyttjats av enstaka personer eller grupperingar som ofta inte haft någon som helst anknytning till partiet. Trots dessa skyddsregler har det med jämna mellanrum förekommit försök att utnyttja partibeteckningar på ett illojalt sätt. I den nya vallagen infördes regler i syfte att komma åt problemet. Reglerna innebär i korthet att registrering av ett partis partibeteckning, liksom tidigare skulle vara frivillig, men att ett parti som låtit registrera sin beteckning och vill få ett skydd för sin beteckning måste i förväg anmäla samtliga sina kandidater. Erfarenheterna års val visar att riksdagspartierna i huvudsak anmälde kandidater i samtliga val och att regleringen på det stora hela taget fungerat utmärkt. Såvitt känt är har det inte förekommit i något fall att det gjorts försök att utnyttja ett partis beteckning på ett illojalt sätt. Det råder inte någon tvekan om att detta är en följd av de nya reglerna. Därmed har ett gammalt och svårbemästrat problem lösts. Reglerna har också gjort det svårare än tidigare för en minoritetsgrupp inom ett parti att gå fram s.k. spränglistor. Detta förhållande tycks dock inte ha orsakat att nomineringsarbetet komplicerats. Det saknas också uppgifter om att majoritetsgrupperingar inom partierna utnyttjat systemet gentemot minoriteter vid nomineringsprocessen. Kandidatanmälningarna Ett parti som har registrerat sin partibeteckning skall alltså anmäla samtliga sina kandidater om något skydd för partibeteckningen skall komma till stånd. Skyddet uppstår genom att icke anmälda namn på listorna inte beaktas vid sammanräkningen. Som nämnts i avsnitt 5.5.7 kan problem uppstå i det fall ett parti, efter det att sista dag för anmälan passerats, vill lägga till eller byta ut kandidater på sina listor. SOU 1999:136 Allmänna överväganden 143 Det är genom beslut , dnr 311998 klart att ett parti helt kan återta sin kandidatanmälan efter för anmälan av kandidater. En av de få tänkbara anledningarna till att ett parti vill återta sin kandidatanmälan, och därmed avstå från skydd för partibeteckningen, torde vara att tillskrivna namn på valsedeln skall kunna beaktas.