sou · GNB342d3 · 2000-01-01 00:00:00 — För t illstånd till utländska flygföretag att bedriva sådan trafik sker en delvis likartad prövning. För tillståndsgivning till icke regelbunden internationell luftfart finns myndighetsföreskrifter som även dessa tillkommit i skandinaviskt samarbete. Prövningen för ett trafiktillstånd kan vara mer eller mindre omfattan- de beroende på det sökta tillståndets art och omfattning. Generellt kan dock sägas att vid sidan av trafikpolitiska överväganden skall tillstånds- givningen ske i överensstämmelse med internationella förpliktelser. Ett inslag i tillståndsgivningen till utländska flygföretag som fått ökad bety- delse är en av flygsäkerhetsskäl betingad granskning av de utländska flygföretagens nationella tillstånd m.m. Dessa flygföretag står ju inte under svensk myndighetstillsyn och de har inte svenska drifttillstånd. Grundtanken i Chicagokonventionen är visserligen att skall kun- na förlita sig på den myndighetskontroll som sker i flygföretagets hem- mastat, men genom kravet på trafiktillstånd finns en rättslig grund att vägra, begränsa eller villkora sådana utländska flygföretags tillträde till där tvekan föreligger om att flygföretaget uppfyller rimlig flyg- säkerhetsstandard. Det internationella regelsystemet ger också – i varie- rande grad – utrymme för en viss, om än begränsad, granskning av ut- ländska flygföretags flygsäkerhetsnivå. I andra stycket görs undantag från kravet på trafiktillstånd för den som har ett svenskt drifttillstånd eller bruksflygtillstånd. Undantaget be- träffande drifttillstånd gäller, till skillnad från bruksflygtillstånd, inte luftfart utanför . När det gäller drifttillstånd är undantaget moti- verat av att den svenska marknaden för flygtransporter i huvudsak är öppen för alla svenska drifttillståndsinnehavare genom EG:s marknads- tillträdesförordning. Kvar såsom oreglerat av bestämmelserna i marknadstillträdesförord- ningen är en restpost som avser skilda slag av luftfart, såsom transporter som berör minst en punkt som inte är flygplats i nämnda EG-förordnings mening, rundflyg samt arbeten som utförs med hjälp av luftfartyg, s.k. aerial work. Något skäl att kräva trafiktillstånd för svenska operatörer för sådan verksamhet finns inte. Däremot finns skäl att genom tillstånds- plikten ha kontroll över utländska operatörers verksamhet i . Ut- ländska EES-flygföretag skall dock normalt beviljas tillstånd om de be- döms kunna godtas flygsäkerhetsmässigt till följd av de grundläggande reglerna i EG:s primärrätt om fri rörlighet för tjänster. I tredje stycket ges möjlighet för regeringen att göra undantag från kravet på trafiktillstånd när regeringen genom ett avtal med annat land eller internationell organisation överenskommer att luftfart får äga rum inom svenskt område. åsyftas härmed främst de multila- terala avtalen Chicagokonventionen och Transitöverenskommelsen samt det stora antal bilaterala luftfartsavtal som ingått med andra stater. Enligt utredningens mening bör man inte frångå själva principen om att det krävs ett trafiktillstånd. Därmed är det dock inte sagt att tillstån- det alltid måste föreligga skilt från luftfartsavtalet eller ens att ett till avtalet anslutande trafiktillstånd med närmare villkor för den aktuella luftfarten alltid skulle krävas. Om ett särskilt trafiktillstånd bör krävas eller inte kan inte avgöras genom en allmän regel utan är bl.a. beroende av ett luftfartsavtals närmare utformning. Hur ett luftfartsavtal lämpli- gen bör utformas är en luftfartspolitisk fråga som faller utanför utred- ningens uppdrag. Det kan vidare nämnas att kan bli bundet av nya typer av luftfartsavtal, t.ex. till följd av EU:s förhandling- ar med ett antal central- och östeuropeiska länder om ett multilateralt avtal på luftfartens område. Tanken är här att trafikrättigheter utväxlas stegvis med en integration av luftfartsmarknaderna som mål, varvid tra- fiktillstånd torde krävas. i vart fall . Enligt utredningen vore det emellertid ändamålsenligt att i de fall tra- fikrättigheter var medgivna enligt ett luftfartsavtal – och trafiktillstånd krävs – prövningen av dessa frågor inte låg på regeringen utan på Luft- fartsverket, se vidare under nästa paragraf. Det finns vidare behov av att genom föreskrifter närmare reglera frå- gor om utövande av trafiktillstånd eller utövande av trafikrättigheter i de fall ett särskilt trafiktillstånd inte krävs. I luftfartsavtalen, vilka god- känns av regeringen, ges regelmässigt direkt bemyndigande till luft- fartsmyndigheten – för del – att tolka och till- lämpa vissa bestämmelser i avtalet. Vissa andra befogenheter tillkommer enligt avtalens lydelse staten som sådan utan närmare bestämning. För att luftfartsavtalen skall kunna tillämpas i enlighet med gällande luftfart- spolitik och i övrigt på ett ändamålsenligt sätt krävs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva de närmare villkor som skall gälla för beflygningen. De frågor som här aktualiseras är t.ex. godkännande av linjeföring. tidtabeller, flygpriser och den ut- bjudna kapaciteten. Vidare kan nämnas med vilka luftfartyg trafiken får bedrivas, frågor om beflygning med inhyrda luftfartyg m.m. Särskilt när regeringen avstår från att utfärda ett separat trafiktillstånd kan det vara aktuellt med myndighetskontroll då ovan nämnda spörsmål är just såda- na modaliteter som brukar regleras i luftfartsavtalen. För att det skall vara möjligt att föreskriva närmare villkor när något separat trafiktill- stånd inte utfärdas har ett bemyndigande tagits in i fjärde stycket . I femte stycket ges möjlighet för regeringen eller den myndighet rege- ringen bemyndigar att bestämma att annan luftfart i förvärvssyfte än regelbunden trafik får utövas utan trafiktillstånd om det är lämpligt med hänsyn till luftfartens art eller omfattning. Detta stadgande gör det möj- ligt att från trafiktillståndsplikten undanta sådan luftfart som bedöms lämpligen kunna tillåtas utan den prövning som kravet på trafiktillstånd innebär. Stadgandet står också i samklang med artikel 5 i Chicagokon- ventionen. Meddelande och återkallande av trafiktillstånd m.m. 10 § Trafiktillstånd meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer. När trafiktillstånd meddelas, får villkor föreskrivas för tillståndet. Om tillståndet meddelas av regeringen, får sådana villkor föreskrivas av den myndighet som rege- ringen bestämmer. Ett trafiktillstånd eller trafikrättigheter enligt 9 § tredje stycket får återkallas helt eller eller begränsas, om tillståndshavaren eller utövaren av trafikrättig- heten inte iakttar de för verksamheten gällande föreskrifterna eller villkoren eller det i övrigt föreligger särskilda skäl härför. I första stycket anges vem som har rätt att utfärda trafiktillstånd. Enligt utredningens mening finns skäl att överväga om inte prövningen av tra- fiktillstånd för regelbunden luftfart i ökad utsträckning kan överlåtas till . Vissa typer av tillstånd respektive vissa typer av pröv- ningssituationer torde knappast vara av den arten att regeringens pröv- ning är erforderlig. I förslaget till luftfartsförordning anges några typer av tillståndsprövning där detta borde kunna ske. I detta sammanhang erinras också om att enligt 2 § andra stycket förordningen (1988:78) med instruktion för ärenden av större ekonomisk eller utrikes- eller luftfartspolitisk betydelse skall alltid underställas regering- en. I andra stycket, som motsvarar nuvarande 7 kap. 4 § andra stycket LL, ges bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regering- en bestämmer att utfärda villkor för ett trafiktillstånd. I tredje stycket stadgas om återkallelse av trafiktillstånd eller tra- fikrättigheter. En rättighet att bedriva trafik på viss linje skall kunna återkallas helt eller , eller den skall kunna begränsas, om in- nehavaren inte iakttar de villkor som gäller rätten att bedriva trafik på viss linje eller de bestämmelser som gäller verksamheten. Dessutom skall rättigheten kunna återkallas eller begränsas t.ex. när innehavaren av rät- tigheten inte iakttar en såsom villkor uppställd bestämmelse som ingår i ett flygtrafikavtal eller i en annan internationell förpliktelse som är bin- dande för och som gäller utövare av flygtrafik. Denna grund för återkallande eller begränsning av rättighet att bedriva trafik på viss linje motsvarar internationell praxis. De flesta luftfartsavtal innehåller en be- stämmelse enligt vilken en avtalsslutande part har rätt att återkalla ett tillstånd eller tills vidare förbjuda ett av en annan avtalsslutande part utsett flygbolag att använda rättigheter att bedriva trafik på viss linje, vilka beviljats med stöd av avtalet, eller uppställa v illkor för dessa rät- tigheter, om inte flygbolaget iakttar de lagar och bestämmelser som gäl- ler i den avtalsslutande stat som utfärdat rättigheterna eller det i övrigt föreligger särskilda skäl. Den viktigaste anledningen för ingripanden med stöd av tredje stycket är om hänsynen till flygsäkerheten skulle kräva detta. I vilken utsträck- ning och under vilka villkor detta får ske kan i större eller mindre ut- sträckning vara reglerat genom folkrättsliga avtal. Särskilt gäller detta för den regelbundna trafik som sker i kraft av bilaterala luftfartsavtal. Detta förhållande är återspeglat i den föreslagna författningstexten. Av den nationella regleringen bör emellertid framgå att ingripanden kan ske om flygsäkerheten så skulle påfordra. I 12 kap. 1 § ges också ett särskilt bemyndigande att hindra luftfartyg att avgå. Detta stadgande avser dock ett ingripande i en specifik situation och det finns även behov av ett mera generellt bemyndigande att vidta den för varje situation lämpligaste åt- gärden inom ramen för trafiktillståndsgivningen. Detta kan lämpligen ske genom att det anges att ett ingripande får ske när särskilda skäl förelig- ger. En ytterligare grund för inskränkning eller villkorande av trafiktill- stånd eller trafikrättigheter är det luftfartspolitiska behovet av att i un- dantagsfall relativt snabbt kunna vidta åtgärder mot ett annat land, före- trädesvis en bilateral motpart, som inte fullgör sina förpliktelser enligt avtalet och som i strid med avtalet förvägrar eller begränsar svenska flygföretags trafik. För att kunna upprätthålla den reciprocitetsprincip som är grundläggande i den internationella luftfartsregleringen krävs således att undantagsvisa myndighetsingripanden kan ske. Tillstånd till inhyrning och uthyrning av luftfartyg 11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, om det behövs av hänsyn till flygsäkerheten eller annars till luftfarten inom svenskt område, föreskri- va att det krävs tillstånd för att hyra in eller hyra ut ett luftfartyg. Ett tillstånd enligt första stycket skall vara utfärdat i . Vad som föreskrivs i 3, 5 och 6 §§ har motsvarande tillämpning beträffande till- stånd som föreskrivs i denna paragraf. Enligt denna paragraf, som delvis motsvarar nuvarande 7 kap. 7 § LL, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, om det behövs med hänsyn till flygsäkerheten eller annars till luftfarten inom svenskt område, föreskriva att det krävs tillstånd för att hyra in eller hy- ra ut ett luftfartyg. I avsnitt 11.3 har beskrivits bakgrunden till bestäm- melsen. Alla slag av in- och uthyrning av luftfartyg, dvs. uthyrningsverksam- het samt in- och uthyrning med eller utan besättning omfattas av bemyn- digandet. I den nuvarande lagstiftningen finns ett bemyndigande att med- dela föreskrifter om upplåtelse av t illbehör eller reservdelar. Enligt ut- redningens mening finns det inte längre något befogat intresse av att kunna meddela sådana föreskrifter varför någon motsvarande bestäm- melse inte tagits med i utredningens förslag. 8 kap. Vissa bestämmelser för lufttrafiken 1 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar trafikregler för luftfart samt föreskrifter om vad som i övrigt skall iakttas vid luftfart för att olyck- or och olägenheter skall undvikas. Denna paragraf motsvarar nuvarande 8 kap. 1 § LL. Det viktigaste tillämpningsområdet för det bemyndigande som ges i paragrafen är genomförandet i av de s.k. internationella tra- fikreglerna. Enligt artikel 12 i Chicagokonventionen förbinder sig varje fördrags- slutande stat att vidta åtgärder för att säkerställa att varje luftfartyg som flyger över dess territorium eller manövrerar där, och varje luftfartyg som bär dess nationalitetsmärke, varhelst ett sådant fartyg befinner sig, iakttar gällande bestämmelser beträffande flygning och fartygs manövre- ring. Enligt samma artikel förbinder sig också varje fördragsslutande stat att i dessa avseenden hålla sina egna bestämmelser i största möjliga ut- sträckning i överensstämmelse med dem som utfärdas i enlighet med konventionen. I enlighet med konventionen har den 27 no- vember 1951 antagit trafikregler vilka har utfärdats som bilaga 2 till Chicagokonventionen. Dessa trafikregler har ändrats ett antal gånger av och är föremål för kontinuerlig översyn. Enligt utredningens förslag till 8 kap. 1 § luftfartsförordning bemyn- digas att, efter samråd med Förvarsmakten, meddela tra- fikregler för luftfart inom svenskt område. Se vidare avsnitt 12.2. Som en följd härav kan förordningen (1961:563) angående trafikregler för luftfarten upphävas. Straffbestämmelser som ansluter till trafikreglerna finns i utredning- ens förslag till 14 kap. 1 § luftfartslag. 2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om flygvägar som luftfartyg skall följa inom svenskt område. Vidare får med- delas föreskrifter om flygningar över landets gränser. Denna paragraf motsvarar nuvarande 8 kap. 2 § LL. Bestämmelsen har stöd i Chicagokonventionen. Enligt artikel 68 i Chicagokonventionen får varje fördragsslutande stat, med förbehåll för bestämmelserna i konventionen, bestämma vilken flygväg som den inter- nationella lufttrafiken skall följa inom dess territorium. I artikel I avdel- ning 4 i transitöverenskommelsen finns en motsvarande bestämmelse. Även i artikel 5 i Chicagokonventionen finns bestämmelser om flygvä- gar. 3 § När det krävs av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, får ett luftfartyg nas att landa. Fartyget skall då landa på den plats som anvisas. Om ingen anvisning lämnas, skall landningen ske på närmaste flygplats inom landet som är lämplig. Ett luftfartyg, som utan föreskrivet tillstånd kommer in i ett sådant område som avses i 1 kap. 6 §, skall lämna området. Det inträffade skall an- mälas till närmaste flygtrafikledningsenhet. Om ingen annan anvisning lämnas, skall fartyget möjligt landa enligt vad som sägs i första stycket. Om ett luftfartyg bryter mot bestämmelserna i första eller andra stycket, får den fortsatta färden hindras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver vem som får besluta om åtgärder enligt denna paragraf och får meddela ytterligare föreskrifter i de avseenden som avses i paragrafen. I denna paragraf, som svarar mot 8 kap. 3 § LL, regleras frågor om landningsplikt. Enligt artikel 5 i Chicagokonventionen har en överflugen stat rätt att påfordra landning beträffande icke regelbunden luftfart. När det gäller den regelbundna luftfarten lär motsvarande rätt föreligga enligt transit- överenskommelsen. Vidare äger enligt artikel 9 (c) i Chicagokonventio- nen varje fördragsslutande stat, på sätt den finner skäligt, rätt att fordra att ett luftfartyg som kommer in över ett förbjudet område skall landa möjligt på en anvisad flygplats inom dess territorium. Enligt första stycket får ett luftfartyg, när det krävs av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, uppmanas att landa. Som ett exempel på när det kan bli aktuellt att uppmana ett luftfartyg att landa med hänsyn till allmän ordning kan nämnas den situationen att någon som har begått ett grovt brott försöker lämna landet med hjälp av ett luftfartyg. att påfordra landning måste utövas med synnerlig försiktighet med hän- syn till de kostnader och förluster som kan uppkomma genom en upp- manad landning. Ofta kan mindre ingripande åtgärder vara tillräckliga, t.ex. ett samarbete med myndigheterna på fartygets närmaste bestämmel- seort. I andra stycket föreskrivs en landningsplikt när ett luftfartyg har kommit in på ett område där luftfart är förbjuden. Landning skall ske på närmaste flygplats inom landet som är lämplig om ingen annan anvisning lämnas. Enligt 1 kap. 7 § finns det beträffande s.k. luftfartyg av särskild beskaffenhet möjlighet att göra undantag från bl.a. bestämmelserna i 8 kap. Med stöd av den bestämmelsen föreskrivs i 1 kap. 11 § andra stycket luftfartsförordningen att segelflygplan, motorsegelflygplan, ult- ralätta flygplan, friflygande ballonger eller luftskepp får fullgöra sin landningsskyldighet enligt förevarande paragraf på varje lämpligt områ- de i närheten. I tredje stycket regleras påföljden när ett fartyg bryter mot bestäm- melserna i första och andra stycket. Enligt fjärde stycket överlämnas det åt regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva vem som får besluta om åtgär- der enligt denna paragraf. Det får även meddelas ytterligare föreskrifter i de avseenden som avses i paragrafen. Transport av visst gods 4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får av hänsyn till flyg- säkerheten eller luftfartsskyddet förbjuda transport med luftfartyg av visst gods eller föreskriva villkor för sådan transport. Bestämmelser som rör transport av krigsmateriel finns i lagen (1992:1300) om krigsmateriel. Bestämmelser om transport med luftfartyg av farligt gods finns i lagen (1982:821) om transport av farligt gods. Som närmare har behandlats i avsnitt 12.3 anser utredningen att de nu- varande bestämmelserna i luftfartslagstiftningen om transport av krigs- materiel och farligt gods kan utgå. Dessa materiella bestämmelser har i stället ersatts med hänvisningar till lagen (1992:1300) om krigsmateriel och lagen (1982:821) om transport av farligt gods. Med hänsyn till att flygsäkerheten och luftfartsskyddet även kan på- verkas av gods som inte är att klassa som farligt gods enligt lagen om transport av farligt gods har det tagits in ett generellt bemyndigande i första stycket om att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer får av hänsyn till flygsäkerheten eller luftfartsskyddet förbjuda transport med luftfartyg av visst gods eller föreskriva villkor för sådan transport. I artikel 36 i Chicagokonventionen finns även en bestämmelse som tillåter fördragsslutande stater att förbjuda eller reglera användningen av fotografiapparater på luftfartyg som flyger över dess territorium. Regler som ansluter till denna artikel finns i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation. 5 § I den mån annat inte särskilt föreskrivs i denna lag, meddelar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskrifter om luftfartygshandlingar. I denna paragraf, som motsvarar nuvarande 8 kap. 5 § LL, ges bemyn- digande att meddela föreskrifter om luftfartygshandlingar. I nuvarande lagstiftning benämns dessa handlingar fartygshandlingar. Någon saklig ändring är dock inte avsedd. I Chicagokonventionen finns bestämmelser om luftfartygshandlingar i artiklarna 29 och 34. Enligt artikel 29 skall varje luftfartyg som är hemmahörande i en fördragsslutande stat och som används i internatio- nell luftfart medföra 1.nationalitets- och registreringsbevis, 3.vederbörliga certifikat för varje medlem av besättningen, 5.licens för radioutrustning som finns ombord, 6.om luftfartyget befordrar passagerare, lista med deras namn samt avgångs- och bestämmelseort, 7.om det befordrar gods, manifest och detaljerade uppgifter om godset. När det gäller resedagbok föreskrivs i artikel 34 att det för varje luft- fartyg som används i internationell luftfart skall föras en sådan, i vilken det skall föras in uppgifter angående luftfartyget, dess besättning och varje företagen resa på sätt som föreskrivs i enlighet med konventionen. Det finns även närmare bestämmelser rörande vissa luftfartygshand- lingar i kap. 11 i bilaga 2 till Chicagokonventionen. Bemyndigandet innebär både en rätt att föreskriva vilka handlingar som skall finnas ombord och en rätt att föreskriva hur dessa handlingar skall vara utformade. När det gäller vad som särskilt föreskrivs i lagen kan det hänvisas till att det finns bestämmelser om nationalitets- och registreringsbevis i 2 kap. och om luftvärdighets- och miljövärdighetsbevis i 3 kap. 6 § Om någon för att kunna ta till vara sin rätt behöver ta del av innehållet i en luft- fartygshandling, skall han få det. I det allmännas verksamhet gäller i stället bestämmelserna i tryckfrihetsförord- ningen och sekretesslagen (1980:100). I denna paragraf, som motsvarar nuvarande 8 kap. 6 § LL, regleras rät- ten att ta del av luftfartygshandlingar. Bestämmelsen om rätten att ta del av luftfartygshandlingar infördes efter mönster av dåvarande 39 § sjöla- gen om rätt att ta del av dagbok (prop. 1957:59 s. 131 f.). En motsva- rande bestämmelse finns numera i 18 kap. 5 § sjölagen (1994:1009). Bestämmelsen i sjölagen innehåller en begränsning i rätten att ta del av vederbörande handlingar såvitt gäller anteckning som äger samband med sammanstötning med annat fartyg. Begränsningen hänger samman med rättegångsreglerna för sjöförklaring (prop. 1966:145 s. 141) och anled- ning saknas att införa motsvarande bestämmelser i luftfartslagen. Före- varande bestämmelse gäller till skillnad från bestämmelsen i sjölagen inte enbart dagbok utan även andra fartygshandlingar. I uttrycket för att kunna ta till vara sin rätt ligger en begränsning som får anses utgöra ett tillräckligt skydd mot en alltför vidsträckt till- lämpning av paragrafen. Paragrafen torde få betydelse även vid tillämp- ningen av bestämmelsen i 38 kap. 3 § om den materi- ella editionsplikten. 7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om skyldighet för dem som tjänstgör ombord på luftfartyg att medföra flygcertifikat och andra handlingar. I denna paragraf, som motsvarar nuvarande 8 kap. 7 § LL, regleras frå- gan om skyldighet för dem som tjänstgör ombord på luftfartyg att med- föra flygcertifikat och andra handlingar. Som nämnts ovan under 5 § skall enligt artikel 29 i Chicagokonven- tionen varje luftfartyg som är hemmahörande i en fördragsslutande stat och som används i internationell luftfart medföra vederbörliga certifikat för varje medlem av besättningen. Bestämmelsen i 5 § om luftfartygs- handlingar kan emellertid inte anses omfatta certifikat, varför det behövs en särskild bestämmelse om skyldighet för dem som tjänstgör ombord på luftfartyg att medföra flygcertifikat. Av skäl som har redovisats i kapitel 13 har utredningen – bortsett från en redaktionell ändring i 9 kap. 25 § – inte föreslagit några ändringar av bestämmelserna i 9 kap. LL. Eftersom dessa bestämmelser i oförändrat skick har förts in i utredningens förslag till ny luftfartslag har någon för- fattningskommentar till bestämmelserna inte utformats. Ansvaret för skador genom luftfart 1 § För skador som vid ett luftfartygs användande i luftfart tillfogas personer som inte befinner sig ombord på luftfartyget eller egendom som inte transporteras med luftfar- tyget, är den som brukar luftfartyget ansvarig även om denne inte är vållande till ska- dan. Vid tillämpningen av första stycket skall den som är inskriven som ägare i det luftfartygsregister där luftfartyget är registrerat anses vara brukare, om inte någon annan har skrivits in eller antecknats som nyttjanderättshavare i detta register. Är ett luftfartyg antecknat i bihang till ett luftfartygsregister är den som är antecknad som ägare där att anse som brukare enligt första stycket. Är ett luftfartyg oregistrerat är den som faktiskt brukar luftfartyget att anse som brukare enligt första stycket. Om atomskada gäller särskilda bestämmelser.