sou · GNB3147 · 2000-01-01 00:00:00 — Mot slutet av vårt arbete erhöll vi tilläggsdirektiv, enligt vilka vi mot bakgrund av konventionsåtaganden skall behandla bl.a. en del specialstraffrättsliga frågor samt möjligheterna till förverkande vid mut- brott eller bestickning i samband med internationella affärsförbindelser. Vad gäller de ursprungliga direktiven har vi inte kunnat utläsa annat än att en effektivisering av förverkandeinstitutet ansetts i hög grad önsk- värd. Av direktiven framgår i denna del bl.a. att en effektivisering av möjligheterna att förverka från den kvalificerade brottsligheten utvecklats till en av huvudfrågorna inom det internatio- nella kriminalpolitiska samarbetet. Utvecklingen har också visat att hit- hörande brottslighet gett mycket stora vinster. Det anges likaså i direkti- ven att det från polis- och åklagarhåll framhållits att de nuvarande reg- lerna om förverkande av av brott inte fungerar särskilt effektivt. Som ett exempel nämns det fall där en grovt kriminellt belastad person som har betydande ekonomiska tillgångar som på goda grunder kan misstänkas härröra från brottslig verksamhet men som inte går att härle- da till visst eller vissa brott. 66 Uppdraget och dess genomförande SOU 1999:147 I ursprungsdirektiven anges vidare att en huvuduppgift för oss är att överväga i vad mån de långtgående förverkanderegleringar som införts i vissa andra länder bör användas som utgångspunkt för de skärpningar som kan behövas i fråga om den svenska förverkandelagstiftningen. Vad dessa direktiv här åsyftar är ett antal förverkanderegleringar, som varie- rar sinsemellan vad gäller den närmare utformningen, men som har det gemensamt, att de under vissa förutsättningar medger att förverkande sker även av från annan brottslighet än den som vederbörande fälls till ansvar för. I de nämnda direktiven betonas den ökande internationalisering som kunnat iakttas när det gäller den ekonomiska brottslig- heten och som gör det angeläget att vår egen reglering av förverkande- frågorna inte blir påtagligt mer restriktiv än de regler som finns i vår omvärld. får alltså inte bli en för vissa typer av allvarlig brottslighet. En hänvisning görs också i direktiven till för- verkandekonvention av , liksom till det arbete på det internatio- nella planet som bedrivs, t.ex. inom den s.k. Financial Action Task For- ce. Vårt uppdrag innefattar inte bara själva förverkandet som sådant utan vi skall behandla hela förloppet från spaningsstadiet fram till dom- stolsprövningen och den slutliga verkställigheten. Det nu sagda medför att även sådant som hänger samman med säkerhetsåtgärder m.m. skall beaktas. Förutom den nu i korthet återgivna allmänna inriktningen tas i direk- tiven även upp vissa speciella frågor. Det kan här räcka med att nämna förverkande av narkotikatillbehör, liksom försäljning av förverkad egen- dom. Även några av JK aktualiserade frågor har genom direktiven över- lämnats till oss. De ursprungliga direktiven berör även hälerilagstiftningen. Detta skall ses mot bakgrund av vårt uppdrags a nknytning till bl.a. penning- tvätten. vårt arbete pågått har emellertid särskild lagstift- ning tillkommit i den delen varför direktiven här saknar aktuali- tet för vårt vidkommande. I tilläggsdirektiven tas två frågor upp. Den ena rör förverkande kon- ventionens krav på möjligheter att förverka och hjälpmedel i större utsträckning än gällande rätt medger och då inte minst på special- straffrättens område. Den andra frågan rör vissa mutbrott i internatio- nella sammanhang. För närmare studier av våra direktiv kan hänvisas till bilagorna 1-2. Uppdraget och dess genomförande 67 Efter sedvanlig genomgång av bl.a. gällande intern rätt på området tog vi på ett förhållandevis tidigt stadium kontakt med företrädare för olika myndigheter och organisationer för att få del av praktiska erfarenheter, liksom om önskemål om behövliga lagändring m.m. I kapitel 5 redovisas närmare utfallet av dessa kontakter. Följande kan dock sammanfatt- ningsvis nämnas . Ett genomgående drag vad gäller erfarenheter redovisade från polis- och åklagarhåll var att dagens förverkanderegler kanske inte utnyttjades fullt ut i den utsträckning som var möjlig. Flera förklaringar lämnades. Det angavs således att systemet var något tungrott och stundom ganska resurskrävande. Allmänt ansågs det vara mer angeläget att få den grundläggande skuldfrågan ordentligt utredd varför frågor om för- verkande lätt hamnade något i skymundan. Detta gällde givetvis inte så- dana mer uppenbara fall som avsåg påträffad narkotika, brottsverktyg m.m.. I andra situationer där frågan gällde förverkande av ekonomiska tillgångar ansågs emellertid de höga beviskraven när det gällde att härle- da viss egendom till visst brott som en förklaring till att man stundom underlät att föra saken vidare. Från polishåll framfördes åtskilliga öns- kemål i fråga om den praktiska hanteringen av beslagtagen egendom, lik- som om förbättrade former för samarbete med andra myndigheter. Vid sammanträffandet med företrädare för kom diskussionen främst att röra det internationella samarbetet. Sammanfattningsvis kunde arbetsläget beskrivas som tämligen tungrott och att framgångsrik sam- verkan över gränserna inte sällan förutsatte ett samarbete på det perso- nella planet mellan företrädare för svenska och utländska åklagarmyn- digheter. Den information vi erhållit från den tidigare Ekobrottsberedningen (Ju-dep), liksom från den nya , har i första hand gällt den nuvarande ordningens brister när det gäller att komma åt till- gångar i tillräcklig omfattning i de fall medel på goda grunder kan härle- das till brottslig verksamhet utan att för den skull kunna knytas till be- stämda brott. har kontakt tagits med . Vid de inledande kontakterna pågick ett särskilt utredningsarbete inom Finans- departementet, som sedermera resulterade i departementspromemorian Ny smugglingslag (Ds Fi 1998:53). Helt allmänt kan sägas att företrä- darna för hyste stora förhoppningar om ökad effek- tivitet om nämnda utredningsförslag skulle komma att genomföras. Enligt vad företrädare för uppgivit var inspektio- nens intresse främst att kunna medverka på det förberedande stadiet, så- ledes innan beslutet om särskilda ingripanden fattades. 68 Uppdraget och dess genomförande SOU 1999:147 spektionens sida erinrades också om det av framförda förslaget om frysning. Från kronofogdemyndighetshåll pekades på olika samordnings- problem. Bl.a. gällde detta möjligheterna för myndigheterna att få infor- mation om när ett av polismyndighet fattat beslag hävdes. Vi vill redan här påpeka att flera hithörande frågor faller inom ramen för Ekosekre- tessutredningens arbetsområde, en utredning som vi haft nära kontakter med. Vi har även träffat företrädare för , Före- ningen Auktoriserade Revisorer och . Vid en hearing kom diskussionen att röra bl.a. svårigheterna att värdera vin- ningen vid narkotikabrott, liksom de särskilda problem som uppkommer i och med att egendom förts ut ur landet. I övrigt bekräftades vad ovan redovisats om förverkandefrågornas något undanskymda roll. Vi vill i detta sammanhang inskjuta att trots lagreglernas ålder så har ett ytterst begränsat antal förverkandefall kommit under prövning i hög- sta instans. Rättsfallsfloran är således inte särskilt yppig. För vårt vid- kommande är det främst NJA 1977 s. 735, NJA 1991 s. 387 och NJA 1991 s. 612 som varit av intresse. De båda först nämnda fallen gäller frågan om beräkning av det belopp som skall förklaras förverkat som värde och vid överlåtelse av narkotika. En redogörelse för dessa rättsfall finns i kapitel 7. Vad gäller förhållandena i andra länder kan här nämnas att man på sina håll genomfört långtgående förändringar av förverkandelagstiftning- en. För att få en fylligare bild av den praktiska tillämpningen har före- trädare för vår utredning besökt , och (delstaten ). Härutöver har nära kontakter upprätthå llits med och . De utländska kontakterna har varit högst berikande för vårt eget ar- bete. En gemensam nämnare för de ifrågavarande ländernas förverkan- delagstiftning är en delvis annan syn på brottsbekämpningen. Enkelt ut- tryckt har den uppfattningen vunnit burskap, att fängelsestraffet för vis- so är av betydelse i kampen mot här aktuell brottslighet men att effekti- viteten kräver att även andra metoder används i vida större omfattning. En till fängelse förpassad narkotikahandlare som ingår i en organisa- tionskedja är i regel inte så svår att ersätta, däremot gäller detta inte utan vidare en större summa förverkade medel. För att förstärka brottsbe- kämpningen har man därför kraftigt ökat satsningarna på ekonomiska sanktioner och således utvidgat möjligheterna att förverka egendom till att avse även medel som inte går att knyta till något bestämt brott. I fall av narkotikabrottslighet eller annan grövre brottslighet har man, såvitt gäller frågan om förverkande, lättat på åklagarens bevisbörda och infört Uppdraget och dess genomförande 69 en form av förklaringsansvar för brottslingen vad gäller åtkomsten till dennes ekonomiska tillgångar. Den utländska rätten beskrivs närmare i kapitel 3. 1.4Några grundläggande ställningstagan- den Som framgått av det föregående har en utgångspunkt för oss varit att i enlighet med direktiven utarbeta förslag till effektivare förverkandereg- ler. De iakttagelser som vi gjort har lett till i huvudsak följande mer ge- nerella och grundläggande bedömningar. Till att börja med har våra iakttagelser, både vad gäller interna och utländska förhållanden lett fram till slutsatsen att det i direktiven upp- ställda målet om ökad effektivitet inte kan nås inom ramen för nu gällan- de förverkandelagstiftning. Ett mått av nytänkande är således ofrånkom- ligt. En stor del av vårt arbete har också centrerats på att söka konstrue- ra en ny form av förverkande - av oss kallad utvidgat förverkande. För framtiden skall med våra förslag i vissa noga angivna situationer ett för- verkande kunna ske även i fråga om påträffade tillgångar som inte kan härledas till visst eller vissa brott. Denna nya modell redovisas mer ingå- ende i avsnitt 6.3. Vi har dock stannat för att nuvarande förverkandemodell också för framtiden skall vara huvudregel. Även i denna del har vårt arbete inrik- tats på ökad effektivisering och vi har strävat efter att söka undanröja en del oklarheter och praktiska svårigheter som dagens regler kan ge upp- hov till (kapitel 7). Självfallet måste behoven av ökad effektivitet vägas mot enskildas berättigade krav i fråga om rättssäkerhet och hänsynstagande till per- sonlig integritet. Dessa avvägningar har varit vägledande i så måtto att vi valt att iaktta försiktighet när vi utarbetat den nya förverkandemöjlig- heten. Detta har kommit till uttryck på i huvudsak tre sätt. För det första har området för de nya reglernas tillämpning begränsats till de grövre formerna för ekonomisk och organiserad brottslighet. Det enda avsteget från sagda försiktighetsnorm gäller narkotikabrottsligheten. För det and- ra föreslår vi att åklagaren skall ha ett långtgående utredningsansvar i fråga om förutsättningarna för att ett utvidgat förverkande skall komma i fråga. Som ett tredje inslag kan ses vår återhållsamhet vad gäller möjlig- heterna att få tillgripa straffprocessuella säkerhetsåtgärder. I anslutning till vad som sagts om säkerhetsåtgärder vill vi erinra om att i sitt betänkande (SOU 1997:36) presentera- de en ny sådan åtgärd, nämligen frysning. Denna del av betänkandet togs 70 Uppdraget och dess genomförande SOU 1999:147 inte med i lagstiftningsärendet. Frysningsfrågan har ett klart samband med förverkandefrågorna varför detta institut bör aktualiseras när ställ- ning skall tas till de förslag som vi nu lägger fram. I sammanhanget vill vi också nämna den framställning som RPS har gjort till Justitie- departementet och som rör den praktiska hanteringen av herrelös egen- dom i vissa fall. Denna fråga, som även behandlats i annat sammanhang, har inte tagits upp av oss. Ett ytterligare förhållande som inverkat på valet och utformningen av olika metoder för att effektivisera förverkandesystemet hänför sig till kostnadsaspekten. Vi har utgått från att ytterligare budgetanslag till po- lis- och åklagarväsendet knappast är att påräkna, i vart inte , varför våra förslag utformats under antagande att de skall kunna hanteras inom befintliga anslagsramar. Det bör dock under- strykas att en ökad satsning av resurser bör kunna ge god utdelning både i ekonomiskt hänseende och från brottsbekämpningssynpunkt. Regler om förverkande finns inte bara i BrB utan även i stort antal författningar på specialstraffrättens område. I flertalet av dessa rör för- verkandereglerna sådant som redskap, produkter m.m. som avses i re- spektive specialförfattning. De ändringar som vi föreslår i BrB måste få genomslag även på specialstraffrättens område, åtminstone vad gäller vissa grundläggande begreppsbestämningar. I enlighet med den nämnda försiktighetsprincipen måste ett utvidgat förverkande ges ett be- gränsat tillämpningsområde i fråga om brott utanför BrB. i denna del bör i första hand ta sikte på narkotika-, skatte- och tullbrot- ten. Till följd av tilläggsdirektiven måste emellertid ytterligare ändringar övervägas för att skall kunna leva upp till sina internationella åtaganden. Frågan gäller här brott där det i straffskalan förekommande maximistraffet överskrider fängelse . Vad härefter gäller frågor rörande t.ex. organisation, myndighets- samverkan, internationella förhållanden framlägger vi inga formliga för- slag utan redovisar i stället vissa allmänna överväganden. Förklaringen härtill är att en del åtgärdats på dessa områden för vårt ar- bete eller så har frågorna behandlats inom ramen för annat utredningsar- bete. Vidare behandlas vissa frågor som mer eller mindre rör vårt ansvarsområde fortlöpande av andra myndigheter. I detta kapitel lämnas en kortfattad redogörelse för främst BrB:s förver- kandebestämmelser. I anslutning till att olika frågeställningar tas upp till behandling under senare kapitel i betänkandet kommer en mer detaljerad redovisning att lämnas i den mån det är av relevans för den behandlade frågan. Termen förverkande används i lagtext i flera olika sammanhang och för att beteckna mycket olika rättsverkningar. Förverkande, i den mening som här är av intresse, innebär att någon, oftast den som begått ett brott, genom ett straffrättsligt förfarande berövas egendom eller rätt till egen- dom eller förpliktas att betala ett visst belopp till staten. Av 1 kap. 8 § BrB framgår att ett brott kan föranleda brottspåföljd, särskild rättsverkan samt skyldighet att betala skadestånd. Som exempel på särskild rättsverkan nämns i lagrummet förverkande och företagsbot. Förverkande är alltså ofta, men inte alltid, en särskild rättsverkan av brott. Till denna kategori räknas även en del andra reaktioner i samband med brott, t.ex. utvisning eller återkallelse av körkort. Bestämmelser om förverkande finns såväl i BrB som i en rad special- straffrättsliga författningar. Viktiga specialstraffrättsliga bestämmelser om förverkande finns exempelvis i 6 § narkotikastrafflagen (1968:64) och i 9, 10 och 12 §§ lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Lagregler som avser förverkande på grund av brott är i många fall ut- formade med utgångspunkt från tanken att den egendom som avses egentligen är förverkad redan i och med att det förverkandegrundande brottet begås (se t.ex. 26 kap. 1 § och 27 kap. 1 § RB). För att ett för- verkande skall kunna realiseras krävs det emellertid alltid ett förverkan- debeslut. Förverkande kan ske antingen genom sakförverkande, som innebär att viss egendom förklaras förverkad, eller genom värdeförverkande, som innebär att förverkandeförklaringen i stället avser värdet av viss egen- dom eller annars vissa förtjänster. Värdeförverkande stadgas ibland sub- sidiärt, för det fall att sakförverkande inte kan ske, t.ex. därför att egen- 72 Gällande rätt SOU 1999:147 domen i fråga är åtkomlig för förverkande. Om domstolen däremot fritt kan välja mellan sakförverkande och värdeförverkande, sägs värdeförverkandet vara alternativt. Man brukar också skilja mellan obligatoriska och fakultativa förver- kanderegler. Om en förverkanderegel är obligatorisk, är den utformad på så sätt att förverkande alltid skall ske när de i bestämmelsen angivna förutsättningarna är för handen. Är regeln fakultativ, ger den utrymme för att ta hänsyn även till andra, mera ospecificerade omständigheter än de som i bestämmelsen uttryckligen anges som förutsättningar för för- verkande. Förverkande enligt BrB är inte i något fall obligatoriskt. Utan- för balken finns däremot bestämmelser enligt vilka förverkande obligato- riskt skall ske. I 36 kap. 16 § BrB ges domstolarna dock en generell möjlighet att underlåta förverkande i fall där förverkande skulle vara uppenbart oskäligt. Denna bestämmelse ger en fakultativ prägel åt hela förverkanderegleringen. I RB, liksom i en del specialstraffrättsliga författningar, finns regler som ger möjligheter att tillgripa tvångsmedel för att säkerställa verkstäl- ligheten av ett meddelat eller kommande förverkandebeslut. I 26 kap. 1 § finns regler om kvarstad och i 27 kap. 1 § och 14 a § finns regler om beslag. Kvarstad kan användas för att säkerställa ett värdeförverkande medan beslag kan användas när det är fråga om ett sakförverkande. I avvaktan på rättens beslut om kvarstad kan förundersökningsledaren eller åklagaren ta lös egendom i förvar. Förverkande på grund av brott kan ske genom en förverkandeförkla- ring av domstol, genom strafföreläggande eller genom föreläggande av ordningsbot (48 kap. 2 § RB). Inom specialstraffrätten finns också ex- empel på att åklagare kan besluta om förverkande i annan ordning (se t.ex. 2 § lagen [1958:205] om förverkande av al koholhaltiga drycker m.m., 7 § narkotikastrafflagen och 7 § andra stycket förordningen [1968:70] med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler). När en förverkandefråga tas upp i samband med åtalet för det förver- kandegrundande brottet blir vanliga brottmålsregler tillämpliga på hela förfarandet. I lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förver- kande m.m. finns bestämmelser om hur en fråga om förverkande av egendom till det allmänna skall hanteras, när frågan gäller någon som inte är tilltalad för brott. Huvudregeln är att en sådan förverkandefråga skall prövas av allmän domstol efter särskild talan, men vissa bestäm- melser om förenklat förfarande finns i fråga om beslagtagen egendom som inte har något betydande värde. Det anses följa av förfarandelag att processuella säker- hetsåtgärder kan användas för att säkerställa verkställigheten även av ett förverkandebeslut i det fallet att talan om förverkande skall föras mot någon annan än den som är misstänkt för brottet. I rättsfallet NJA 1983 s. 570 har nämligen HD uttalat att hänvisningen i motsvarande bestäm- melser i då gällande 17 § RP till reglerna om åtal fick anses innefatta en hänvisning även till bestämmelserna i 26 kap. RB om kvarstad och att vad som i de bestämmelserna sägs om den som är skäligen misstänkt för brottet och dennes egendom i dessa fall fick anses hänföra sig till den, mot vilken skäligen kan antas föreligga anspråk på förverkande och den- nes egendom. När domstolen har att pröva ett åtal skall den ex officio, alltså även utan yrkande, pröva en fråga om förverkande i anledning av brottet, om inte annat är särskilt föreskrivet. Meddelas inte någon förverkandeför- när rätten prövar åtalet, kan förverkandefrågan normalt sett inte tas upp senare på ny talan mot den tilltalade. Att brottmålsdomens rätt- skraft, utom i alldeles speciella fall, på detta sätt omfattar även frågan om förverkande på grund av brottet har slagits fast av HD i NJA 1990 s. 401. BrB:s bestämmelser om förverkande finns i 36 kap. Bestämmelserna i de två inledande paragraferna gäller enbart vid brott enligt BrB, medan öv- riga bestämmelser är tillämpliga även då det är fråga om brott mot nå- gon specialstraffrättslig bestämmelse. I 1 § föreskrivs att utbyte av brott enligt BrB skall förklaras förver- kat, om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller vad någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med ett brott, om mottagandet utgör brott enligt BrB. Med utbyte avses här såväl den konkreta egendom som erhållits som det till ett penningbelopp uppskattade värdet av det erhållna eller av en abstrakt förändring av ett förmögenhetsläge. Förverkande kan alltså al- ternativt ske som sak- eller värdeförverkande. Finns egendomen i behåll bör förverkandeförklaringen i allmänhet avse denna och inte värdet. Så- väl sak- som värdeförverkande kan ske partiellt. Det bör framhållas att vad som kan förverkas med stöd av bestäm- melsen i 1 § endast är själva utbytet av brottet. Lagtexten utgår alltså från att någon har förvärvat något genom ett brott och att detta förvärv ingår som ett led i själva gärningen (jfr. SOU 1960:28 s. 35). Medelbara förtjänster och besparingar, som brottet har gett upphov till, torde såle- des inte kunna förverkas med stöd av denna bestämmelse. Utgångspunkten är att det endast är nettoutbytet som skall förklaras förverkat. Det innebär att utgifter och omkostnader i princip skall dras av när man beräknar värdet av vad som skall förverkas (prop. 1968:79 s. 60). 74 Gällande rätt SOU 1999:147 kan det vara svårt att exakt fastställa det belopp som skall förklaras förverkat. Enligt vad departementschefen uttalade vid bestämmelsens tillkomst bör i sådana fall utbytet bestämmas till ett skä- ligt belopp (a. prop. s. 60). Genom en lagändring (prop. 1986/87:6, bet. 1986/87:JuU7, rskr. 1986/87:43) avskaffades den tidigare gällande begränsningen att förverkande var uteslutet i den mån utbytet motsvarades av skada för enskild. anges i paragrafens andra stycke att vid bedömningen av om det är uppenbart oskäligt att förklara utbyte förverkat skall bland andra omständigheter beaktas om det finns anledning anta att skade- ståndsskyldighet i anledning av brottet kommer att åläggas eller annars bli fullgjord. Enligt 2 § får egendom som använts som hjälpmedel vid brott enligt BrB, eller som frambragts genom sådant brott, förklaras förverkad, om det är påkallat till förebyggande av brott eller särskilda skäl annars före- ligger för sådan rättsverkan. Detsamma gäller egendom vars användande utgör brott enligt balken eller med vilken annars tagits befattning som utgör sådant brott. Även enligt 2 § kan värdeförverkande ske i stället för sakförverkande. I 3 § finns regler om förverkande i vissa fall av brottsverktyg m.m. Enligt dessa regler får föremål, som på grund av sin särskilda beskaffen- het och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig an- vändning, förklaras förverkade även om förverkande inte kan ske enligt 2 §. Detsamma gäller föremål som kan användas som vapen vid brott mot liv och hälsa eller som hjälpmedel vid brott som innefattar skada på egendom, om föremålen har påträffats under omständigheter som gav anledning befara att de skulle komma till sådan användning. Naturligt nog kan bara sakförverkande komma i fråga enligt 3 §. För förverkande enligt 3 § fordras det inte att något brott har blivit begånget. Sådant förverkande är alltså inte någon rättsverkan av brott. I 4 § finns en särskild bestämmelse om förverkande av ekonomiska fördelar som uppkommit för en näringsidkare till följd av ett brott som är begånget i utövning av näringsverksamhet. Värdet av sådana fördelar kan enligt denna bestämmelse förklaras förverkat även i andra fall än när förverkande kan ske enligt 1 eller 2 § eller någon annan bestämmelse. Med näringsidkare avses här, liksom annars i lagspråk, varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekono- misk art. För att bestämmelsen skall bli tillämplig måste brottet vara begånget i näringsverksamheten. Brottet skall alltså framstå som ett led i närings- verksamheten.