sou · GNB3128 · 2000-01-01 00:00:00 — Den som fyllt skulle få köpa vad som benämndes vara explosiva leksaker såsom 62 Förändringar i regelverket Ordinära fyrverkeripjäser skulle i huvudsak få för- värvas fritt av den som fyllt . För förvärv av vissa spräng kraftiga produkter samt alla lösa knallskott skulle i regel tillstånd erfor dras. Ryska smällare skulle överhuvudtaget inte få tillverkas eller säl jas. Skälet för inskränkningar mot knallprodukterna var att man försökte komma till rätta med okynnesskjutandet. I betänkandet anförs bland annat följande: "Syftet med dessa restriktioner är att försöka komma till rätta med de all- varliga missförhållanden, som sammanhänga med den på åtskilliga håll i landet grasserande oseden att skjuta påsksmällar och dylikt i samband med firandet av vissa högtider. Genom skjutandet störes den allmänna ordningen i betänklig grad----- På sina håll pågår skjutandet i följd och icke minst nattron störes. Särskilt prövande är detsamma för äldre, nervösa och sjuka personer. Icke sällan vållas skada å egendom. Den allvarligaste konsekvensen av oseden är emellertid de många olyckshändelserna, som inträffa, ofta med mer eller mindre höggradig invaliditet för de agerande som påföljd----- Det har från fabri kanthåll gjorts gällande, at t de fabrikstillverkade knallskotten med relativt liten laddning skulle icke endast vara helt ofarliga utan dessutom medverka till osedens mildrande. De svåra olyckshändelserna vållas av laddningar, som ung domarna själva tillverka av olovligt åtkommen dynamit eller andra spräng ämnen. Tillgången till oskyldiga fabrikstillverkade smällare skulle minska frestelsen att själv tillverka farligare pjäser. De sakkunniga äro av rakt motsatt upp fattning... (SOU 1948:8 s. 142- 143, jämför även avsnitt 10.1 om hem tillverkning). Vid riksdagsbehandlingen av förslaget framhöll föredragande statsråd att det syntes olämpligt med två åldersgränser. De varor som föreslagits fritt fick köpas av dem som fyllt erhöll därför åldersgränsen . I övrigt följdes förslaget och det utgjorde grunden för Kommerskollegi- kungörelse av med tillämpningsbestämmelser. frångick dock Kom merskollegium principen om en åldersgräns och sänkte då ålders gränsen från til l för för- värv av bland annat vissa knallpjäser. (Pyrotekniska varor, risker och regler, Ds I 1975:2). 1972 tillsattes en ny utredning om användning av pyrotekniska produkter. Utredningens uppdrag var att undersöka omfattningen och karaktären av de olägenheter, som hänger samman med användningen av pyrotekniska varor och vid behov föreslå förändringar. Förändringar i regelverket 63 att bruket av fyrverkerier ansågs medföra risker för skador och andra olägenheter. I direktiven konstaterades att det inte var ovanligt att minderåriga hade tillgång till produkterna och använde dessa på ett sätt som var ägnat att orsaka skada och irritation. Särskilt det omfattande bruket i anslutning ansågs vålla olägenheter. I uppdraget ingick att beakta risken för ökad hemtillverkning. Utredningen överlämnade sitt betänkande (Pyrotekniska varor, risker och regler, Ds I 1975:2). I detta framhölls att fyrverkerier orsakade såväl oacceptabla störningar som allvarliga person- och sakskador. De produkter som främst ansågs orsaka skador och olägen- heter var smällare och svärmare. Omfattningen av klagomålen över stör- ningar förklarade utredningen med det mycket stora antal knallpjäser som såldes och den kraftiga knalleffekt som många av dessa hade. Sakskadorna orsakades av bränder eller sprängning av exempelvis brevlådor. Personskadorna drabbade i hög utsträckning dem som var . Utredningen fann vidare att uppenbara risker för hörselskador förelåg även vid hanteringen av små pjäser med knalleffekt. Utredningen hade med hjälp av FOA mätt knalleffekterna på fem knallprodukter, varav en var sådan att den fick köpas av 15-åringar. Slutsatsen blev därefter att om man använde arbetarskyddsstyrelsens rekommendation för maximalt impulsljud borde man hålla ett avstånd om från produkterna. Skulle man kräva att smäl lare var ofarliga på armlängds avstånd kunde t.o.m. en ettöressmällare tänkas räcka till för att ge alltför hög knalleffekt. Utredningen ansåg med hänsyn till vad som hade framkommit att allmänhetens bruk av smällare borde förbjudas. Detsamma borde gälla för andra pjäser med knalleffekt. Det enda undantag från denna regel skulle vara rena leksaker som smällkarameller. Utredningen hade under sitt arbete beaktat risken för hemtillverkning. Den hade analyserat begreppet hemtillverkning och kommit fram till att två olika vägar för hemtillverkning av smällare används. Den vanligaste skulle vara att legala smällare används och exempelvis buntas ihop för att få en kraftigare smäll. Denna del av hemtillverkningen menade man skulle upphöra om legala smällare försvann från marknaden. Den andra vägen skulle vara att sammanblanda olika kemikalier till pyroteknisk sats. Risken för ökad hemtill verkning vid ett förbud mot smällare sku lle därmed enligt utredningen bestå i en risk för att tillblandningen av olika kemikalier skulle öka. Utredningen bedömde att denna risk var liten. Utredningen drog den slutsatsen att smällare utan tvekan kunde förbjudas, men att man för säkerhets skull skulle försvåra tillgången till vissa kemikalier. Det förslag utredningen lade fram innebar sammanfattningsvis följande. Endast av godkända pyrotekniska varor 64 Förändringar i regelverket skulle få tillverkas och importeras, och en skärpt specificering och kontroll av dessa varor skulle införas. vars hantering innebar uppenbar risk eller som medförde allvarlig olägenhet skulle ej få godkännas, såvida inte till följd av begränsning av rätten till förvärv, innehav och nyttjande sådan risk eller olägenhet ej längre kunde anses föreligga. Med stöd av detta förbjöds enligt förslaget till kungörelse godkännande av puffskott, knallskott och andra pjäser med knalleffekt liksom av svärmare för allmänt bruk. För all tillverkning och import skulle, för att tillfredställande tillsyn skulle möjliggöras, begäras särskilt tillstånd. För rätten till förvärv, innehav och nyttjande föreslogs nya regler. Grundprinciperna för inskränkningen av dessa rättigheter borde enligt utredningen regleras i särskild lag. Endast i undantagsfall och under i lagen angivna omständigheter skulle en lindring av inskränk- ningarna få ske genom kungörelse eller tillämp ningsbestämmelser. Däremot skulle en skärpning kunna ske. En åldersgräns om 18 skulle gälla. Varorna hade i förslaget uppdelats i sex klasser med hänsyn till användningsområde och farlighet vid nyttjandet. Utredningens uppfattning att en skärpning av reglerna var nödvändig biträddes av praktiskt taget alla remissinstanser. Förbudet mot smällare och svärmare kritiserades dock av bl.a. med hänvisning till risken för ökad olaga hemtillverkning, vilken skulle kunna medföra svårare skador eller t.o.m. dödsfall. Enligt verket hade utredningen underskattat risken. Denna uppfattning delades dock inte av bland andra , som hänvisade till positiva erfarenheter av den restriktiva lagstiftningen som infördes . Med hänsyn till likheterna i samhällsstruktur mellan och borde man enligt inte behöva riskera en annan utveckling. Utredningens förslag om en höjning av lägsta åldersgränsen till hade flertalet remissinstanser inget att invända emot. Det ansågs att en sådan åldersgräns skulle kunna motverka olägenheterna. föreslog, om än med tvekan, att knallpjäser med ringa effekt skulle få tillverkas och dessutom skulle de få förvärvas, innehas och nyttjas av den som fyllt . Utredningens förslag till författ nings- mässig reglering av det pyrotekniska området kritiserades av så gott som samtliga remissinstanser. Hovrätten över och ansåg att lagstiftningen skulle bli mera svåröverskådlig om det vid sidan av en författning om explosiva och brandfarliga varor skulle finnas ytterligare en lag, förordning och tillämpningsbestämmelser om pyrotekniska varor. Vidare skulle svåra gränsdragningsproblem kunna uppstå. Ett gemensamt yttrande avgavs av två företag, Hammar- gren och . Företagen uttalade att det inom ramen för existerande lagstiftning fanns utrymme för åtgärder Förändringar i regelverket 65 för att komma till rätta med störningar. Företagen ansåg vidare att de vunna erfarenheterna inom och visade att det, om restriktioner infördes, uppstod skaderisker för allmänheten, därigenom att främst unga människor försåg sig med pyrotekniska varor genom hemtillverkning, stölder, olovlig import och inköp från illegala källor. Åtgärder om att göra vissa mindre pyrotekniska varor tillgängliga för 15-åringar hade gett omedelbar effekt genom minskning i form av skador, stölder och störningar. Regeringen tog i ett beslut ställning till den pyrotekniska utredningen. , , hade dock lagen (1975:69) om explosiva och brandfarliga varor trätt i kraft. Detta var dock endast en följd av den nya regeringsformens krav på särskilda bemyndiganden i lag för att meddela bl.a. föreskrifter som innebar ålägganden för enskilda. Lagen innehöll därför i huvudsak endast nödvändiga bemyndiganden. I regeringens beslut anfördes följande: En skärpning av bestämmelserna om pyrotekniska varor var påkallad med hänsyn till risken för skador och olägenheter. Denna skärpning kunde lämpligen ske genom ändringar i Statens industriverks före- skrifter. Verket fick i uppdrag att se över föreskr ifterna enligt föl jande riktlinjer. De pjästyper beträffande vilka bestämmelserna borde skär pas var i första hand större smäl lare (kanonskott, knallraketer och dylikt) och svärmare för nöjes bruk. Före skrifterna borde ändras så att sådana pjäser inte längre blev tillåtna för all mänt bruk. Beträffande mindre smällare (puffskott och dylikt) borde över vägas kompletterande föreskrifter ägnade att begränsa knall effekten hos dessa pjäser, t.ex. genom skärpta krav i fråga om tillåten sats mängd, höl jets beskaffenhet m.m. Därutöver borde övervägas behovet av skärp ning av de ålders- begränsningar som gällde för förvärv och inne hav av pyrotekniska satser och större pjä ser. meddelade som en följd av regeringens beslut en ny tillämpningskungörelse som bl.a. förbjöd svärmare och raketer med knalleffekt för allmänt bruk. Vidare infördes ett allmänt förbud mot förvärv och innehav av större knallpjäser om ej polismyndigheten givit tillstånd. De mindre smällarna som puffskott skulle dock även i fortsätt- ningen kunna förvärvas och åldersgränsen skulle kvarstå. För att okynnesanvändningens effekt skulle minskas begränsades mäng den svartkrut från 1,2 till . 66 Förändringar i regelverket 1981 överfördes det centrala myndighetsansvaret för tillämpningen av bestämmelserna om explosiva och brandfarliga varor till SÄI. 1985 tillsatte regeringen en utredning med uppgift att förenkla regelsystemet om hanteringen av explosiva och brandfarliga varor. Regelverket utgjordes då av fyra äldre förordningar, en i efterhand till- skapad lag samt tillämpningsföreskrifter till förordningarna. Dessa innehöll såväl allmänna bestämmelser om skyddsnivån som detaljerade föreskrifter av utpräglad teknisk natur. hade utfärdats, förutom av SÄI även av andra myndigheter, såsom och . Resultatet blev ett detaljrikt, otidsenligt och inte alltför sammanhängande regelsystem, som med tiden blev allt svårare att överblicka både för statliga och kommunala myndigheter och för näringslivet. Den nu gällande lagen om brandfarliga och explosiva varor trädde i kraft . Avsikten var att med bibehållande av skyddsnivåerna skapa ett modernt och lättillgängligt regelsystem. Man valde att göra en ramlag och låta lagen få sitt konkreta innehåll genom bestämmelser som meddelats/utfärdats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den myndighet som kom i fråga var SÄI, eftersom den besatt den tekniska kompetensen för att meddela de nödvändiga detaljbestämmelserna av utpräglat tekniskt innehåll. Sedan ikraft- trädandet har endast mindre förändringar genomförts. Den historiska tillbakablicken visar att okynneshanteringen med framförallt knallfyrverkeri varit ett problem. Två utredningar har funnit skäl att föreslå begränsningar i tillgången på knallfyrverkeri för minderåriga. betänkande föreslogs ett generellt förbud mot knallpjäsers försäljning till minderåriga och i betänkandet 1975 föreslogs att allmänhetens bruk av smällare skulle förbjudas. Den första utredningens förslag lades till grund för lagstiftning, men frångicks förslaget av Kommers- kollegiet och knallprodukter var därefter tillgängliga för underåriga. Skälet härför har inte kunnat utrönas. En hypotes skulle kunna vara att åtgärden syftade till att uppnå den effekt som den pyrotekniska branschen i sitt remissyttrande till betänkande hänvisar till. och hävdar i detta att åtgärderna att göra vissa mindre pyrotekniska varor Förändringar i regelverket 67 tillgängliga för 15-åringar gav omedelbar effekt genom minskning i skador, stölder och störningar, (jämför 5.1.2). 1975-års förslag om totalförbud för allmänheten att förvärva smällare genomfördes inte. Ett skäl härför synes ha varit att den dåvarande centrala tillsynsmyndigheten varnade för att en sådan åtgärd skulle medföra ökad hemtillverkning med allvarligare personskador som följd. 5.2Ordningslagen (1993:1617) Den nu gällande lagen trädde i kraft och ersatte bland annat allmänna ordningsstadgan. Enligt denna fick fyrverkerier inte utan tillstånd användas inom stadsplanelagt område, dvs. numera område som omfattas av detaljplan, inom vilket kommunen är huvudman för allmänna platser. Genom lokala ordningsstadgor kunde tillståndskravet utökas till byggnadsplanelagt område, dvs. numera områden som omfattas av detaljplan, inom vilket annan än kommunen är huvudman för allmänna platser. Lagstiftningen bedömdes ha flera brister. En sådan ansågs vara att det var oklart vad som avsågs med begreppet fyrverkeri. Utformningen medförde vidare att en stor del av fyrverkerier som förekom hos allmänheten vid exempelvis nyår ansågs kräva tillstånd av polisen. I praktiken var det dock ytterst få som ansökte om tillstånd. Vidare var det omöjligt för polisen att kontrollera efterlevnaden av tillstånds kravet. Den ordningen fann det föredragande statsrådet inte tillfredställande och anförde därför i propositionen (prop. 1992/1993 s. 121) att det saknades skäl att generellt kräva tillstånd för fyrverkerier som av tradition anordnas av en stor del av allmänheten, eftersom användningen som regel sker på ett ansvarsfullt sätt. Dessutom menade det föredragande statsrådet att det från kriminalpolitisk synpunkt inte var godtagbart med en ordning som innebar att ett stort antal personer vid ett och samma tillfälle medvetet eller omedvetet bröt mot ett straff sanktionerat krav på tillstånd, vars efterlevnad polisen med hänsyn till omständigheterna saknade praktiska möjligheter att övervaka och som det från det allmännas sida inte fanns någon anledning att ingripa mot. Utgångspunkten för den nya lagen skulle i stället vara att det inte förelåg skäl att motverka användning i sig av fyrverkerier och att något generellt förbud därför inte borde övervägas. Däremot ansågs det ange- läget att användning och annan hantering av dessa varor blev föremål för kontroll så att risken för skador och andra olägenheter motverkades. 68 Förändringar i regelverket I samma proposition (s. 120) påpekades vidare att hanteringen av fyrverkerier redan genom lagen om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning och föreskrifter är kringgärdad av begräns- ningar i olika avseenden. Även om den lagens syfte är att förhindra brand eller explosion som inte är avsedd och att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion, så innebar det ändå enligt uttalande från det föredragande statsrådet att det regelverket i stor utsträckning var avsett att motverka även rena ordningsstörningar. Trots det ansågs det även fortsättningsvis finnas ett behov av en särskild reglering i ordningshänseende som innebar en begränsning av användningen av fyrverkerier. Det föredragande statsrådet fann i samma proposition (s. 120) att man vid utformningen av en begränsning från ordningssynpunkt av användning av fyrverkerier behövde göra en avvägning mellan olika motstående intressen och hänsyn. En reglering i syfte att motverka ordningsstörningar borde själv fallet utformas så att detta syfte blev tillgodosett i så hög grad som möjligt. var det angeläget att regleringen inte sträckte sig så långt att detta syfte i själva verket riskerade att motverkas genom att t.ex. ungdomar i ökad omfattning använde hemtillverkade bomber av olika slag. Den begränsning på området som regleringen innebar borde vidare vara så klart avgränsad som möjligt. Inte minst viktigt var att regleringen utformades så att den ledde till efterlevnad utan att skapa onödig byråkrati för allmänheten och administrativt krångel för myndigheten. Den utredning som sett över lagstiftningen hade föreslagit att fyrverkerier inte skulle få användas utan tillstånd av polisen inom område som omfattas av detaljplan, om det inte var fråga om varor som fritt får förvärvas av den som fyllt . Under remiss behandlingen påpekades dock att även sådana varor kunde ge upphov till påtagliga olägenheter för t.ex. den som är gammal och sjuk eller för djur. Vidare anfördes att det kunde tänkas förekomma publikdragande evenemang med fyrverkeri på områden som inte omfattas av detaljplan och för vilka det fanns skäl att upprätthålla ett tillståndskrav. I stället förordade det föredragande statsrådet (a. prop. s. 121-123) en regel med krav på tillstånd när användningen i det enskilda fallet medförde risker för att någon beaktansvärd olägenhet för omgivningen skulle uppkomma. Inte bara störninger av den allmänna ordningen avsågs härmed utan även risk för skada på eller någon annan beaktansvärd olägenhet för personer eller egendom. Därutöver ansågs det att det fanns ett begränsat behov av att genom lokala föreskrifter utvidga tillståndskravet till att gälla generellt i vissa avseenden och i undantagsfall en möjlighet att helt förbjuda användningen. Vad man tänkte sig var att det skulle vara möjligt för en kommun att föreskriva att Förändringar i regelverket 69 tillstånd krävdes utanför särskilt känsliga platser som sjukhus. En bestämmelse med bemyndigande för regeringen och, efter regeringens bestämmande, kommunerna att meddela föreskrifter skulle därför tas in i lagen. I sammanhanget ventilerades även följande. Spräng ämnesinspek- tionen och hade tagit upp frågan om tillstånd att sälja fyrverkerier inom vissa bostadsområden när användningen av dessa kunde förväntas medföra betydande obehag för de omkring boende. Dessa myndigheter ansåg det angeläget att man i genom lagstiftning kunde förhindra försäljning. Det föredragande statsrådet erinrade (a.prop.s. 124-125) om att enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor skall den som säljer fyrverkerier ha tillstånd till det och att villkor kan uppställas för tillståndet. Dessa villkor skall dock i enlighet med lagens syfte vara påkallade från brand- eller explosionssynpunkt. Att begränsa möjligheten för den som uppfyller kraven för tillstånd att sälja fyrverkerier endast på grund av att varorna kan komma till användning på ett sätt som vållar olägenhet från ordningssynpunkt framstod enligt Justitieministern som tveksamt. Det ansågs förenat med stora svårigheter att utforma kriterier för när tillstånd till försäljning skulle kunna vägras på grund av ordningsskäl, vilka inte medförde en oacceptabel inskränkning i näringsfriheten och även i konkurrens friheten inom handeln. Inte heller framstod en sådan bestämmelse som effektiv. Dessutom kunde ett sådant förbud medföra en inte försumbar risk för att hemtillverkning i de områden skulle komma att öka. Ställningstagandet blev därför att ett sådant förbud inte skulle införas. Före införandet av ordningslagen krävde användningen av fyrverkerier inom i vart fall stadsplanelagt område alltid polistillstånd. Kommunerna hade möjlighet att utsträcka detta område. 1994 ändrades lagen så att tillstånd bara krävs i det fall då användningen innebär risk för skada på eller någon beaktansvärd olägenhet för person eller egen dom. Kommunerna fick möjlighet att genom lokala före skrifter utvidga kravet till att gälla generellt i vissa avseenden. Vad man tänkte sig var att det skulle vara möjligt för kommunerna att kräva generella tillstånd utanför särskilt känsliga platser som sjukhus. Förändringen som gjordes 1994 innebar alltså av att man ersatte ett ständigt tillståndskrav med ett krav om tillstånd när det verkligen är nödvändigt. Förändringen utgjorde formellt sett utan tvekan en liberalisering av lagstiftningen. Det skall dock beaktas att den tidigare lagstiftningen inte fungerade i praktiken. 70 Förändringar i regelverket med den nya lagstiftningen anses ha varit dels att liberalisera lagstift- ningen genom att befria den breda allmänheten från krav på tillstånd vid sedvanlig och ofarlig användning på nyårsnatten, dels att effektivisera lagstiftningen genom att bara kräva tillstånd när det finns ett reellt behov. har vid skilda tillfällen behandlat och avslagit motioner med krav på skärpta regler för inköp och innehav av pyrotekniska varor (se t.ex. betänkanden NU 1977/78:2, NU 1981/82:33, NU 1987/88:39 och 1993/1994:JuU1). 1993/1994 behandlade näringsutskottet en motion om krav på införande av en enhetlig åldersgräns för förvärv och innehav av pyrotekniska varor (bet.1993/94:Nu15). Utskottet redogjorde kort för gällande lagstiftning och avstyrkte motionen med hänvisning till att ingripande mot störningar av fyrverkerier kan ske med stöd av den nya ordningslagen, som skulle träda i kraft och att det bedömts att denna lag tillsammans med ökad information och effektivare kontroll skulle skapa förutsättningar för att ytterligare begränsa risken för skador och andra olägenheter vid användningen. 1995/1996 tog näringsutskottet upp frågan på nytt (bet. 1995/96:NU 16) och ägnade frågan en grundligare behandling. Tre motioner hade väckts med krav om bland annat att en utredning skulle tillsättas. En fjärde motion avsåg ett krav på införande av förbud mot ämnena barium och strontium i fyrverkerier. Utskottet inhämtade remiss- yttranden från åtta instanser. Därefter avstyrkte utskottet motionerna med hänvisning till att gällande lagstiftning var tillräcklig. Det kunde dock enligt utskottet inte uteslutas att viss uppstramning av tillsynen och kontrollen var erforderlig och utskottet förutsatte att frågan uppmärk- sammades. /1997 väcktes en ny motion med krav på lagändringar för att komma tillrätta med missbruket av pyrotekniska varor. Utskottet (bet. 1996/97: NU10 ) hänvisade till sin tidigare grundliga genomgång av frågan och till det ställningstagande utskottet därvid gjort. Det uttalade vidare att kommunerna genom ordningslagen har stöd för att ingripa mot avarter när det gäller hanteringen av pyrotekniska varor och ett mer aktivt agerande härvidlag kan vara befogat. Under den allmänna motionstiden väcktes nio motioner om pyrotekniska varor. Gemensamt för dem var att krav framställdes om att Förändringar i regelverket 71 åtgärder skulle vidtas för att komma tillrätta med de problem som hanteringen av fyrverkerier ger. Det problem som i första hand kom i fråga var effekterna av smällare och då framförallt det så kallade okynnessmällandet, men även personskador och miljöeffekter togs upp. På inbjudan av utskottet yttrade sig 15 remissinstanser. I sitt betänkande (bet. 1997/98:NU 11) konstaterade utskottet inled- ningsvis att användning av fyrverkerier är en tradition i och ett nöje för många människor, men att användningen skapar problem. Av de femton remissinstanserna ansåg sju att ett förbud mot smällare borde införas och många ansåg att reglerna borde ses över. Den senaste genomgripande översynen av bestämmelserna om pyro tekniska varor genomfördes som framgått 1975. Enligt utskottets mening var en förnyad översyn motiverad varför nu borde anmoda regeringen och tillse att en översyn kom till stånd.