sou · GNB335 · 2000-01-01 00:00:00 — 7Förslag om en översyn av fastighetsmäklarlagen Utredningens föreslag: Utredningen föreslår att en översyn av fastighetsmäklarlagen görs. Man bör därvid bl.a undersöka -om mäklaren bör verka för att besikitning alltid sker i sam- band med en fastighetsöverlåtelse -hur man skall kunna tillförsäkra köparen bättre information om bostadskostnaden, inte minst beträffande bostadsrätter -ta ställning till i vilken omfattning olika tjänster kan tillhan- dahållas yrkesmässigt i samband med köp och försäljning av bostäder utan att förfarandet bör omfattas av särskild reglering eller tillsyn samt -överväga om det inte bör införas vissa regler för mäklarnas adminstrativa rutiner beträffande de uppdrag han åtar sig. I kapitel 6 har exempel givits på problem som kan uppstå i sam- band med bostadsöverlåtelser. En del av dessa borde man kunna komma till rätta med genom lagreglering. Det bör därför närmare utredas huruvida ändrade eller nya lagbestämmelser skulle kunna medverka till att problemen elimineras eller vart fall blir färre. Jag vill här endast peka på två exempel. Alltför ofta uppstår tvister mellan köpare och säljare om fastig- hetens skick. Det bör därför övervägas om inte mäklaren borde verka för att en besikting kommer till stånd i samband med en fas- tighetsöverlåtelse eller rent av direkt uppmana parterna att låta ut- föra en besiktning. synes mäklarna nöja sig med att upplysa köparen om dennes undersökningsplikt. 62 Förslag om en översyn av fastighetsmäklarlagen som kommer in till framgår att köparna alltför ofta inte insett eller velat inse vad detta innebär. Man har förlitat sig på den upplysningsplikt säljaren har eller utgått från att säljarens ansvar för dolda fel täcker alla de fel som inte köparen själv upptäcker vid sin husesyn. Att informationen om bostadskostnaden inte alltid är fullgod har framhållits i problemkatalogen i kapitel 6. Det kan tilläggas att det dessutom är alltför vanligt att köparen inte alls får någon sådan individuell boendekostnadskalkyl som lagen ålägger mäklaren att lämna. har godtagit detta om det före- ligger ett skriftligt avstående från köparen. Bestämmelserna om boendekostnadsinformationen behöver därför ses över för att sä- kerställa en bättre information till köparen. har nya former av tjänster i samband med bo- stadsöverlåtelser utvecklats. För att den som medverkar vid en bo- stadsöverlåtelse skall anses utföra fastighetsförmedling skall han ha sammanfört parterna. Ett exempel är då köpare och säljare funnit varandra utan hjälp av mäklare, t.ex. via en mötesplats som tillhandahålls på kommersiell basis på Internet. Då omfattas inte den som tillhandahållit mötesplatsen av fastighetsmäklarlagen. Detta trots att det just är sammanförandet av köpare och säljare som normalt utgör mäkleri enligt lagen. Det är sedan inte ovanligt att ägaren av mötesplatsen utför andra tjänster åt parterna såsom kontraktsskrivning och hjälp med finansiering. Konsumenter som på detta vis sammanaförs blir således inte tillförsäkrade den kompetens och det försäkringsskydd som man har vid ett normalt för- medlingsuppdrag. Jag anser därför att man måste ta ställning till i vilken omfatt- ning olika tjänster kan tillhandahållas yrkesmässigt i samband med köp och försäljning av bostäder utan att förfarandet bör omfattas av särskild reglering eller tillsyn. Det finns en risk för att mäklare som är registrerade väljer att avregistrera sig och endast syssla med den typ av verksamhet där registrering inte är nödvändig. Detta skulle innebära en stor försämring av konsumentskyddet. En kår av halvmäklare kan komma att uppstå, vilka inte står under SOU 1999:35 Förslag om en översyn av fastighetsmäklarlagen 63 tillsyn och vilka inte heller är skyldiga att ha en ansvarsförsäkring. tillsynsarbete skulle vara betjänt av klarare regler för hur mäklaruppdraget skall utföras. Till exempel skulle ett krav på att uppsägning av uppdragsavtal skall ske skrift- ligt vid självinträde innebära att nämnden inte behöva sätta av re- surser på att utreda om en uppsägning verkligen har skett och i tillräckligt god tid. Men även regler som rör mäklarens adminstra- tiva rutiner beträffande de uppdrag han åtar sig skulle väsentligt underlätta tillsynsarbetet. Det bör övervägas om man inte med som förebild, se kapitel 5, borde kunna införa en skyldighet för mäklarna att föra löpande journaler över uppdragen, där an- teckningar görs om de moment som är obligatoriska i förhållande till kunden. Utformningen av sådan journaler kan med fördel stan- dardiseras. Detta skulle troligtvis också kunna vara ett stöd för många mäklare. Ovanstående exempel på där det vore befogat med nya eller ändrade regler i fastighetsmäklarlagen utgör inte någon fullständig förteckning. Det ligger utanför uppdraget att göra en närmare ge- nomgång av lagen och föreslå ändringar och tillägg. Jag har därför endast lämnat några exempel som enligt min mening visar att det finns anledning att se över fastighetmäklarlagen och bättre anpassa den till den verklighet som råder på marknaden. En ändring av lagen i dessa delar skulle dessutom ge de verktyg nämnden behöver för att kunna bedriva en effektiv tillsyn. 8Förslag till ny organisationsform för fastighetsmäklarnämnden Utredningens förslag: Utredningen föreslår att omorganiseras till ett enrådighetsverk. Till myndigheten bör knytas en nämnd vars ledamöter utses av re- geringen och vars uppgift bli att fatta beslut -i enskilda registreringsärenden där det inte är fråga om ren formalia utan om lämplighetsprövningar eller bedömningar och -i ärenden där en fastighetsmäklare riskerar att få en varning eller sin registrering återkallad. I nämnden bör finnas ledamöter med särskild erfarenhet av och kunskap om fastighetsmäkleri, lantmäteri och konsumenträttsliga frågor. bör tills vidare behållas. är organiserad som en nämnd- myndighet. Nämndemyndigheternas vara eller icke vara har dis- kuterats i flera omgångar, liksom hur dessa skall vara organiserade. Alternativen är en myndighet med en ledning och en styrelse eller ett enrådighetsverk med myndighetschefen som beslutande och ansvarig inför regeringen. organiserades från början 1995 som en nämndmyndighet med Kammarkollegiet som värdmyndighet. Vilken organisationsform som skall väljas för har tidigare diskuterats. Man har övervägt att knyta nämnden till en annan myndighet. Myndigheter som nämnts i 66 Förslag till ny organisationsform... sammanhanget har varit (), och Kammarkollegiet. Tanken bakom att samla tillsynen hos en myndighet istället för hos varje länsstyrelse var att kunna skapa en överblick och kontinuitet och därmed förutsättningar för utvecklandet av praxis och begrep- pet god fastighetsmäklarsed. Att valet föll på nämndmyndighetens organisatoriska form beror enligt regeringens proposition (1994/95:14) Ny fastighetsmäklarlag på att inrättandet av en sär- skild tillsynsnämnd inte krävde så stora organisatoriska resurser. Nämnden är en liten myndighet och man ansåg att kansligöromålen med fördel kunde skötas av en annan myndighet. Denna lösning har visat sig ineffektiv och regeringen har därför beslutat att skall vara en självständig nämndmyndighet med egen chef och personal. Detta är ett led i det förvaltningspolitiska beslutet 199816 där det beslutades att nämndmyndigheter, i de fall de skall få finnas kvar, skall vara antingen helt självständiga eller hårt uppknutna till en värdmyndighet. Förändringen är tänkt att leda till ökad effektivitet då myndigheten nu har en egen chef som skall leda och fördela arbetet. Frågan är om denna organisatoriska förändring är tillräcklig för att göra mer effektiv i sin tillsynsverk- samhet. I de följande avsnitten skall en genomgång göras av nämndmyndighetsinstitutet och de alternativ som finns till dagens organisation av myndigheten. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, bet 1997/98:KU31 Förslag till ny organisationsform... 67 8.2Effektivare ledning i statliga myndigheter Regeringen tillkallade 1992 en kommitté med uppdrag att se över förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. Kommittén, som 1993 lade fram sitt betänkande Effektivare ledning i statliga myn- digheter (SOU 1993:58), förordar tillskapandet av fler enrådig- hetsverk dvs. där myndighetens chef är högsta beslutande instans inom myndigheten. fastställde dessa riktlinjer år 1994.17 Även andra organisationsformer skulle kunna övervägas. Det främsta alternativet till enrådighetsverk skulle vara en styrelse med fullt ansvar för verksamheten. Denna uppfattning reviderades och återinförde huvudregeln enligt det s.k. verksledningsbeslutet att statliga myndigheter normalt skall ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen.18 1998 kom så proposition 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Där uttalar regeringen att nämndmyndighets- formen bör användas i begränsad omfattning och att antalet nämndmyndigheter därför bör minska. Regeringen sade också att särskilda beslutsfunktioner inom vanliga förvaltningsmyndigheter bör användas i stället för nämndmyndighetsformen när så är möjligt samt att tydligare former för styrning, finansiering och kanslistöd behöver skapas19. Vidare anses att en generell översyn av den statliga tillsynen bör genomföras i enlighet med Förvaltningspolitiska kommissionens förslag. En sådan översyn bör i första hand fokusera på ett antal övergripande och generella frågor, t.ex. definitionen av begreppet 1993/94:185, bet. 1993/94:KU42, rskr. 1994/95:150, bilaga 7, avsnitt 3, 1995/96:KU1, rskr. 191997/98:KU31, Rskr 1997/98:294 68 Förslag till ny organisationsform... tillsyn i förhållande till andra snarlika verksamheter som utvärdering, uppföljning, kontroll, information etc., hur tillsyn- suppgifter bör regleras, hur regeringens och behov av uppföljning av tillsynen bör utformas. Direktiv för denna översyn håller på att utarbetas av . Ännu vet man inte om frågan kommer att belysas av en utredning eller på annat sätt. 8.3Fyra olika ledningsformer för förvaltningsmyndigheter20 finns fyra olika ledningsformer för statliga förvaltningsmyn- digheter: 1.Enrådighetsverk med eller utan insynsråd 2.Myndighet där ansvaret är delat mellan styrelse och myndig- hetschef 3.Myndighet där styrelsen har fullt ansvar I enrådighetsverk är myndighetens chef den högsta beslutande nivån inom myndigheten och den som ensam avgör ärendena. I myndighetens arbetsordning eller i särskilda beslut kan det anges en delegationsordning där beslutanderätten kan delegeras till annan tjänsteman. Till verket kan knytas ett råd med av staten utsedda ledamöter. Rådets uppgifter regleras i myndighetsinstruktionen. Det kan inne- bära att myndighetschefen skall informera rådet om verksamheten 20 Uppgifterna i 8.3 är hämtade dels från betänkandet Effektivare ledning i statliga myndigheter (SOU 1993:58) och dels från Sammanställningen om nämndmyndigheternas ställning och uppgift har hämtats från Statskontorets rapport 1997:7A Statens nämndmyndigheter. Förslag till ny organisationsform... 69 och att ta emot råd om hur verksamheten skall bedrivas för att uppnå effektivitet. Myndigheter som är organiserade som enhetsråd är bl.a. , , och . Motiveringen för att göra till ett enrådighetsverk var att tillämpningen av konkurrenslagstiftningen kräver stor integritet och att myndigheten därför måste vara fri från styrning utifrån. Även mycket små myndigheter kan vara enrådighetsverk. Ex- empel på små myndigheter som är enrådighetsverk är Justitieom- budsmännen, och . Avgörande för om en myndighet skall ha en styrelse bör vara om styrelseformen är effektiv för myndigheten. Regeringen skall dessutom finna det ändamålsenligt att lägga ansvaret på ett kollek- tivt organ som en styrelse i stället för på en enrådig myndighetschef. Styrelseformen bör kanske främst väljas för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller som har en verksamhet som innebär ett stort finansiellt ansvar. Vidare kan denna form vara aktuell för myndigheter som är chefsmyndigheter för en regional organisation. I de fall en myndighet skall ha en sty- relse skall styrelsen ha totalt ansvar för verksamheten. Myndig- hetschefen bör ingå i styrelsen och normalt vara ordförande för styrelsen. Det som kännetecknar en nämndmyndighet är ledningsformen, ansvarsområdets begränsande omfattning och organisationens ringa storlek. Med ledningsformen menas att det är nämnden som fattar alla beslut som rör myndigheten. Nämnden kan delegera viss beslutsfattning till myndighetschefen eller annan tjänsteman. Om man tittar på nämndmyndigheterna finner man att de inte egentligen är en enhetlig kategori. Det finns nämndmyndigheter som 70 Förslag till ny organisationsform... bildats för olika ändamål som exempelvis att lösa tvister mellan myndigheter och enskilda (nämndmyndighet med domstolsliknande karaktär), för att fördela stöd till forskning, konstnärlig verksamhet och organisationsliv, för totalförsvarets förnyelse, eller på grund av exempelvis internationella åtaganden eller centrala kollektivavtal. räknas till den förstnämnda gruppen, nämndmyndighet med domstolsliknande funktion. Begreppet mindre nämndmyndighet lanserades av i betänkandet Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning (SOU 1985:40 s. 139). Kommittén fastslog att grunden för statsförvaltningens många nämndmyndigheter var att regeringen i det enskilda fallet gjort bedömningen att besluten skulle fattas av ett kompetent, kollektivt beslutsorgan och inte av en enskild tjänsteman. I den mån en kanslichef eller annan tjänsteman skulle ha några befogenheter skulle dessa vara delegerade från nämnden. Regeringen fastslog detta resonemang i propositionen Ledningen av den statliga förvaltningen (prop. 1986/87:99) och fattade beslut i enlighet med förslaget. Detta innebar att statsförvaltningens nämndmyndigheter inte omfattades av s.k. verksledningsbeslut. Statskontoret konstaterar i sin genomgång av nämndmyndig- hetsinstitutet att flertalet av nämndmyndigheterna bedriver en verksamhet som av principiella eller andra skäl bör ha en själv- ständig ställning i förhållande till annan statlig verksamhet. De flesta nämndmyndigheter har ett betydande självständigt ansvar om än inom ett begränsat område. Det förekommer också att liknande ansvar delegeras till små enrådighetsverk eller till små verk med både styrelse och chef. När en nämndmyndighet skall omprövas räcker det inte, enligt Statskontoret, att myndigheten bör ges en självständig ställning i förhållande till annan statlig verksamhet för att institutet nämndmyndighet skall användas. Det krävs särskilda skäl för att lägga hela ansvaret för verksamheten på ett kollektivt beslutsorgan. Förslag till ny organisationsform... 71 I uppdraget har legat att se över fram- tida organisation i syfte att effektivisera tillsynen. Utgångspunkten har varit hur nämnden arbetar och är organiserad , hur andra myndigheter med liknande arbetsuppgifter är organiserade, syftet med samt den debatt som förevarit om vilken organisationsform som bäst svarar mot de krav som statsmakterna ställer på myndigheterna vad gäller effektivitet, verksamhetsplanering och redovisning . 8.4.1Eventuell samordning med annan myndighet Någon närmare analys av möjligheten att lägga samman Fastig- hetsmäklarnämndens uppgifter med någon annan myndighet har inte gjorts av utredningen. I bedrivs tillsynen över fastig- hetsmäklare hos som motsvarar vår och det fungerar, vilket konstaterats ovan i kapitel 5 mycket bra. Det skulle naturligtvis ha varit intressant att närmare utreda om de små tillsynsmyndigheterna och skulle kunna samordnas, eventuellt med någon ytterligare uppgift. Den tillsyn som och bedriver rör emellertid helt artskilda verksamheter och någon samordning av själva tillsynsarbetet eller av registreringsfunktionen är därför knappast möjlig. De vinster som kan finnas att hämta genom en samordning torde därmed vara sådana som alltid kan uppnås vid samarbete med två eller flera myndigheter, exempelvis beträffande vissa gemensamma service- funktioner. Ett sådant samarbete står naturligtvis alltid till buds utan att vare sig eller behöver ändra sin organisation. Det finns därför ingen anledning för utredningen att föreslå något sådant samarbete. Någon annan myndighet som skulle kunna ses som en naturlig samarbetspartner har inte heller aktualiserats under utredningen. Jag kan därför inte 72 Förslag till ny organisationsform... föreslå något samgående med annan myndighet, utan tillsynen av fastighetsmäklare bör även framgent ligga hos en självständig myndighet. har arbetat i ungefär orga- niserad som en nämndmyndighet. Även om effektiviteten förbättrats kontinuerligt så kan nämnden ännu inte visa upp tillfredsställande resultat vad gäller den egeninitierade tillsynen. I nämndinstitutet ligger en tröghet inbyggd som har flera orsaker. Beslut fattas vid sammanträden. Det är en arbetsform som är resurskrävande eftersom sammanträden kräver omfattande för och efterarbete. Nämnden finns inte heller samlad jämt utan den samlas med ungefär . Om något akut dyker upp däremellan som kräver beslut av nämnden måste den inkallas extra. Nämndledamöterna är ofta hårt uppbundna i andra arbetsuppgifter och det kan vara svårt att med någon snabbhet samla nämnden. Detta har dock inte varit upphov till några problem för . Med möjligheten till delegation ökar visserligen effektiviteten något, men förloras grunden för institutet nämndmyn- dighet om man i allt för stor utsträckning delegerar beslutsrätten från det kollektiva beslutsorganet. Regering och riksdag har fastställt att nämndmyndighetsformen endast skall användas då särskilda skäl talar för att ett kollektiv beslutsorgan behövs. Frågan blir då om kan anses ha ett sådant behov eller om myndigheten bättre skulle fungera som ett enrådighetsverk med ett råd eller liknande organ knutet till sig som beslutade i vissa frågor. Regeringen uttalade i proposition 1997/98:136 att även i de fall där ett kollektivt beslutsorgan bedöms som nödvändigt är det dock inte självklart att verksamheten måste organiseras i en egen nämndmyndighet. Det bör först prövas om inte en vanlig förvalt- ningsmyndighet kan hantera uppgiften, eventuellt i kombination med att myndigheten för den aktuella uppgiften endast är beslutsför Förslag till ny organisationsform... 73 i särskild sammansättning. Med andra ord finns det ytterligare en aspekt som bör karaktärisera nämndmyndighetsformen, nämligen att den aktuella uppgiften är olämplig att hantera inom en or- ganisation som även har ansvar för andra uppgifter. I detta utta- lande får anses ligga en viljeförklaring om att ifall en annan orga- nisationsform än nämndmyndighetens skall användas så skall den nya myndigheten inte vara begränsad att hantera endast den sak- fråga som nämndmyndigheten haft ansvar för. I och med den organisationsförändring, som genomfördes /99, då blev en helt själv- ständig myndighet med en myndighetschef och med egen personal, har bättre förutsättningar skapats för en effektivare ledning och styrning av verksamheten. Alltjämt ligger dock beslutanderätten beträffande ärenden enligt fastighetsmäklarlagen hos en nämnd. Denna beslutandeform är väl fungerande och till och med önskvärd för beslut som innefattar bedömningar i svårare registreringsärenden eller frågor om var- ningar och återkallelser av registrering. Nämndformen är dock inte lämplig för den tillsyn som tar sig uttryck i åtgärder riktade mot marknaden generellt och som bygger på ett kontinuerligt och nära samarbete med branschen och dess företrädare. I kapitel 6, ovan, har föreslagits att jämsides med den individuella tillsynen även skall arbeta med ge- nerellt verkande åtgärder i form av råd och anvisningar om vad som är god fastighetsmäklarsed och om hur vissa frågor bör hanteras. Det är här fråga om att ge branschen vägledning. Detta kan ske på många sätt; genom uttalanden i olika sammanhang, tidningsartiklar, meddelanden, cirkulärskrivelser eller mer formella författningar i form av allmänna råd eller riktlinjer. Ett verkningsfullt arbete av detta slag förutsätter även en bra dialog med branschen. Att arbeta med den här typen av åtgärder blir dock alltför tung- rott med en organisationsform, som innebär att nämnden skall ta ställning till alla de olika former av åtgärder som kan bli aktuella. För att myndighetens arbete skall kunna flyta krävs i så fall en långtgående delegation och då förloras mycket av det som nämnden skall tillförsäkra och dess roll blir mer illusorisk. 74 Förslag till ny organisationsform... Invändningar kan även riktas mot att samma organ som beslutat om allmänna råd eller riktlinjer också skall besluta om dessas till- lämplighet i enskilda tillsynsärenden. Jag har ovan föreslagit nya arbetsformer beträffande den egeni- nitierade tillsynen (se kapitel 6). Dessa innebär att man i den lö- pande handläggningen kommer att behöva fatta beslut av olika slag som rör enskilda mäklare, exempelvis förelägganden att inkomma med underlag för granskning. Även detta arbete skulle avsevärt hämmas om de erfordras nämndbeslut för alla de tillsynsåtgärder som måste vidtas under handläggningen. För att nå den effektivitet som eftersträvas bör nämndens roll därför vara begränsad till att besluta om varningar och registreringar beträffande enskilda mäklare och vissa ansökningsärenden. Jag föreslår därför att omorganiseras till ett enrådighetsverk till vilket kopplas en nämnd med uppgift att fatta beslut -i enskilda registreringsärenden där det inte är fråga om ren formalia utan om lämplighetsprövningar eller bedömningar och -i ärenden där en fastighetsmäklare riskerar att få en varning eller sin registrering återkallad. Det är viktig att nämnden har en bred kompetens och god insikt i olika frågor som kan aktualiseras i de ärenden nämnden har att ta ställning till. I nämnden bör därför finnas ledamöter med särskild erfarenhet av och kunskap om fastighetsmäkleri, lantmäteri och konsumenträttsliga frågor. Nämnden bör utses av regeringen. Nämnden har åtta ordinarie ledamöter och fyra ersättare. Alla ledamöter bör med jämna mellanrum delta i nämndens sam- manträden. Det sker genom att man inte gör någon skillnad mellan ledamöterna utan ersättarna deltar i lika stor utsträckning som de ordinarie ledamöterna. Det är en ordning som bör bibehållas för att trygga en enhetlig och konsekvent behandling av de ärenden nämnden prövar. Dock kan antalet ledamöter och ersättare med fördel minskas om den förändring utredningen föreslås genomförs. Arbetet i nämnden blir vid en sådan förändring inte lika betungande Förslag till ny organisationsform... 75 som det varit. Antalet ledamöter som deltar i ett sammanträde kan också med fördel begränsas men med bibehål- landet av principen att suppleanterna skall ha möjlighet att delta med viss regelbundenhet för att kontinuiteten och rättssäkerheten skall upprätthållas. Vid en omorganisation till ett enrådighetsverk uppkommer frågan om namnbyte. Dock torde namnet kunna behållas trots att nämndorganisationen frångås. Det finns flera exempel på enrådighetsverk och myndigheter med styrelser som heter nämnder eller kommittéer. Det kan konstateras att namnet är väl inarbetat och att det därför är, förutom att det är en kostnadsfråga, synd att byta ut det. Vid en eventuell ändring av lagen efter en översyn kan det dock ånyo finnas anledning att aktualisera frågan om ett namnbyte Utredningen har också haft att överväga om myndighetens organi- satoriska sammansättning bör förändras i syfte att uppnå ökad ef- fektivitet. Lösningar med en mindre fast kärna av tillsvidarean- ställda samt komplettering med konsulter eller projektanställningar har övervägts. Efter att ha diskuterat med andra myndigheter som har erfarenhet av det sättet att arbeta har jag kommit fram till att en liten myndighet som inte passar för att arbeta på det sättet. Kärnan av fast personal skulle bli alltför liten för att den skulle kunna vara effektiv.