sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Kommittén har i kapitlet om de grundläggande kraven funnit en sådan ordning vara mindre lämplig. Den stora fördelen som framhållits med specialorgansalternativet, och som gäller vare sig organet är en domstol eller en förvaltnings- myndighet, är möjligheterna att samla och utveckla specialkunskap och erfarenhet av specialområdet. Detta gäller såväl juridiska kunskaper om flykting- och folkrätt som kunskaper om förhållanden i andra länder och andra kulturer. Metoden med fördelning av ansvaret för landinfor- mation på olika handläggare som har till särskild uppgift att samla information om olika länder och om utvecklingen i dessa länder kan behållas. Detta kan antas främja en hög och aktuell länderkunskap, och behovet av sådan kunskap kan vara lättare att tillgodose inom ett organ än inom flera. En annan fördel är att instanskedjan blir kort. Erfarenheterna från visar dock inte att korta handläggningstider är en självklar följd av en kort instanskedja. De största nackdelarna är främst de som kommittén utvecklar i ett annat avsnitt: bristen på flexibilitet och därmed sammanhängande sår- barhet. Vidare kan det finnas svårigheter att hålla ihop enhetlig praxis i ett så stort organ som en enda domstolsmässig överinstans med krav på muntliga förhandlingar blir, i vart fall om domstolen verkar genom fili- aler. En särskild prejudikatinstans bör också lättare kunna koncentrera sig på ärenden som har prejudikatintresse. Som redan sagts anser kommittén att överinstansen bör vara en domstol. Några ytterligare ord i denna fråga bör dock sägas. Fördelarna med en förvaltningsmyndighet som överinstans hänger främst samman med att vissa tillståndsärenden, liksom medborgar- skapsärenden, faller väl inom en myndighets behörighet. 226 Alternativ för instans- och processordningen En annan faktor gäller organets faktainhämtning. Såväl en domstol som en förvaltningsmyndighet kan ha utredningsskyldighet. Utrymmet för en förvaltningsmyndighet att genom särskilt utsedda personer och genom reseverksamhet skaffa sig en "myndighetens uppfattning" om exempelvis situationen i olika länder är större än för en domstol. Förutom att en myndighet lämpar sig mindre väl för det domstols- förfarande med tvåpartsprocess och muntlig förhandling som kommit- tén förespråkar, innebär myndighetslinjen andra problem. För vissa frågor – framför allt såvitt avser frihetsberövanden – krävs att behand- lingen sker i vad som internationellt godtas som domstol. I olika sam- manhang, såsom av och i den migrationspoli- tiska propositionen, har dock anförts att i andra avseenden bör kunna jämställas med en domstol förutsatt att vissa krav på handläggningen, främst möjligheten till muntlighet, uppfylls. antas bl.a. kunna godtas som domstol i fråga om den möjlighet att inhämta förhandsbesked från som blir aktuell efter det att övergångstiden för överföring av frågorna om asyl och invandring från EU:s tredje pelare till dess första pelare. Om således ett domstolsliknande specialorgan i vissa avseenden kan godtas som en domstol, gäller ändå att det för vissa i utlänningslagstift- ningen ingående avgöranden gäller att prövning måste göras av vad som utan vidare godtas som en domstol. Kommittén anser det vara en fördel om de frågor som uppstår inom utlänningslagstiftningen så långt som möjligt kan handläggas inom samma instansordning. Härtill kommer att det, genom att verksamheten läggs inom de all- männa förvaltningsdomstolarna, tillkommer en domstolskultur och ett domstolssammanhang, som enligt kommitténs uppfattning måste anses främja större öppenhet och därigenom rättssäkerheten i handlägg- ningen. 10.5.1Tyngdpunkten i första instans Det finns som inledningsvis nämnts många skäl för att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. Rättssäkerheten måste komma alla till del, inte bara dem som överklagar. Ett mål eller ärende skall inte behöva föras upp i instanskedjan av det skälet att hanteringen i första instans är otillfredsställande. Kommittén skall enligt direktiven utgå från att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans. Stor enighet har rått om att utredningsansvaret i utlänningsärenden bör ligga kvar hos Invandrar- Alternativ för instans- och processordningen 227 Viss oenighet har däremot rått om vad utredningen skall få leda fram till, dvs. hur ställningstagande till utrednings- resultatet skall betecknas och vad det skall ha för status. Kommittén förordar dock det alternativ som betecknats förvaltningsbeslutsmodel- len och som följer ordningen för den normala förvaltningsprocessen. Kommittén bedömer att avvisnings- och utvisningsärenden sanno- likt även i fortsättningen och med ett avsevärt förbättrat asylprövnings- system, kommer att som kategori skilja ut sig från övriga förvaltnings- och domstolsärenden genom en särskilt hög andel överklaganden. Att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans måste, som kommittén tidigare påpekat, anses vara en självklarhet. Genom noggrann handläggning och systematiskt motiverade beslut i första instans läggs basen för en överprövning med naturlig två- partsprocess, möjlighet till koncentrerad muntlig förhandling och meningsfullt lekmannainflytande. Den instansordning som väljs bör i sina huvuddrag kunna användas även för den s.k. snabbprocessen samt för medborgarskapsärenden. Erforderliga kunskaper är i stort sett desamma. Det förefaller opraktiskt att bygga upp olika organ och/eller instansordningar för de olika slagen av ärenden. En annan sak är att regler om handläggning, domstolens sammansättning och om överklagande kan vara olika mellan olika slag av ärenden. Något direkt krav på överprövning i mer än en instans finns inte i internationella överenskommelser, och kommitténs direktiv ger uttryck för att prövning skall ske i två instanser och inte mera. Vad som däremot talar för möjligheten av en överprövning i mer än en dom- stolsinstans (dvs. beslutsfattande i upp till tre instanser) är behovet av en prejudikatinstans, om den första domstolsinstansen utgörs av flera jämställda domstolar, vilket kommittén föreslår. Här kan också finnas anledning att påminna om den nuvarande möjligheten att överlämna ärenden till regeringen som ytterligare en instans för prejudikatbild- ning. Denna möjlighet kan – som kommittén kommer att utveckla i kapitel 18 – inte behållas i en ordning där ärendena skall avgöras av domstolar. 228 Alternativ för instans- och processordningen 10.5.2Krav på prövningstillstånd och jämförelse mellan de tre alternativen Kommitténs förslag: skall som central utlännings- myndighet och förvaltningsmyndighet fatta beslut i första instans. beslut skall kunna överklagas till utlänningsdom- stol, som är en länsrätt. Utlänningsdomstolens beslut skall kunna överklagas till Utlänningsöverdomstolen, som är en kammarrätt. För prövning av Utlänningsöverdomstolen skall krävas prövningstill- stånd enligt samma regler som gäller för prövningstillstånd i kam- marrätt. Möjlighet att överklaga beslut av utlänningsdomstol Kommittén skall enligt sina direktiv uppmärksamma frågan om pröv- ningstillstånd för överklagande. I direktiven påpekas att utlännings- lagen har varit utformad med hänsyn till att prövningen görs av förvaltningsmyndigheter och att, om denna ordning ändras så att utlän- ningsärenden kommer att handläggas av en domstol eller ett domstols- liknande organ, det finns anledning att utreda vilka ändringar av utlän- ningslagen som därigenom aktualiseras. Kommittén skall därför utreda bl.a. om det kan finnas behov av att införa regler om prövningstillstånd för att överklagande skall få göras i någon eller några typer av ärenden enligt utlänningslagen. föreslog i en rapport (RRV 1994:20) att krav på prövningstillstånd skulle införas i . Flyktingpoli- tiska kommittén ansåg i sitt betänkande (SOU 1995:75) Svensk flyk- tingpolitik i globalt perspektiv att förslaget, som skulle åstadkomma att ett stort antal ärenden prövas endast i en instans, stred mot svensk för- valtningstradition som förutsätter ett tvåinstansförfarande. Förslaget skulle vidare enligt kommittén sannolikt inte heller svara mot de rekommendationer om asylprocessen som antagits av UNHCR:s exe- kutivkommitté och som bereddes för beslut av . Kommittén fann därför förslaget tveksamt från rättssäkerhetssynpunkt och förordade att den gällande ordningen skulle behållas. Regeringen delade i den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 215) kommitténs uppfattning. Det borde således enligt regeringen inte heller krävas prövningstillstånd för att överklaga till . Kommittén anser att det är lämpligt att behandla frågan om rätt att överklaga den första domstolsinstansens beslut och frågan om därvid Alternativ för instans- och processordningen 229 bör föreskrivas krav på prövningstillstånd i ett sammanhang. Vid denna diskussion skiljer sig förutsättningarna enligt å ena sidan alternativ 1 och 3 och å andra sidan alternativ 2 när det gäller avlägsnandeärenden. I övriga ärenden är förutsättningarna desamma. I ledet länsrätt–kammarrätt gäller numera som framgår av redogö- relsen i avsnitt 3.2.2 krav på prövningstillstånd för merparten mål. 1.det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatdispens), 2.anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit (ändringsdispens), eller 3.det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extra - ordinär dispens). I propositionen om översyn av förvaltningslagen m.m. (prop. 1997/98:101 s. 80 f) framhölls inte bara att tyngdpunkten i förvalt- ningsrättskipningen har förskjutits nedåt utan också att krav på pröv- ningstillstånd i kammarrätt numera kan betraktas som huvudregel. I ledet kammarrätt–Regeringsrätten har gällt krav på prövningstillstånd. Prövningstillstånd i Regeringsrätten kan ges som prejudikatdispens eller extraordinär dispens. Som har berörts anser kommittén att en instanskedja med fyra instanser inte är möjlig att tillämpa i utlänningsärenden. Kommit- tén har övervägt möjligheterna att ge tillgång till hela instanskedjan med den inskränkningen antingen att avskära möjligheten att överklaga ett beslut av kammarrätten att vägra prövningstillstånd eller att införa fullföljdsförbud med ventil. Kommittén anser dock att det i båda fallen skulle medföra för stora komplikationer i systemet. Förslagen enligt alternativ 1 och 3 innebär att alla beslut av Invand- rarverket som innebär avvisning eller utvisning kan överprövas av en utlänningsdomstol, som utgörs av en länsrätt. Modellen i alternativ 1 ansluter till den ordning som fått allt starkare genomslag i förvaltningsprocessen och som innebär att dom- stolarnas roll i möjligaste mån renodlas. Som grund för processen i domstolsinstansen finns förvaltningsmyndighetens beslut och den klagandes yrkanden och invändningar mot beslutet. Modellen med underställning enligt alternativ 3 har knappast någon principiell fördel. Den har en fördel gentemot ansökningsmodellen i alternativ 2 genom att det underställda beslutet räknas som ett beslut och att den således inte automatiskt kräver en ytterligare instans. Det är förmodligen en nackdel för processen i utlänningsdomstolen att den enskildes bemötande av beslutsskälen inte finns från början. Möjligen kan också antalet ärenden i överinstansen bli större än vid alternativ 1, eftersom riktigt alla som har fått avslag inte överklagar. 230 Alternativ för instans- och processordningen modellen kan vara att den tid som annars förflyter för delgivning av beslut med sökanden och för sökanden att komma in med överklagande i stället kan användas för att börja hantera ärendet. Denna fördel kan dock i praktiken antas bli ringa, eftersom domstolen ändå får begära in yttrande från den enskilde. I förefaller underställningsmetoden att fungera utan större anmärkning. Biträdet förordnas där av överinstansen i samband med att det underställda beslutet kommer in. Där finns å andra sidan möjlighe- ter till juridisk rådgivning tidigare genom frivilligorganisationernas för- sorg. Efter överprövningen i utlänningsdomstolen kommer ärendena – liksom i nuvarande ordning – att ha prövats av två instanser. I ett tidigare avsnitt har framhållits att det förhållandet att olika utlänningsdomstolar kan komma till olika resultat i liknande ärenden medför behov av ytterligare en instans. Även om ärendena kunde kon- centreras till en utlänningsdomstol, skulle det nog ändå få anses tvek- samt att låta slutinstansen i dessa mål utgöras av en länsrätt. En ytterligare instans utöver utlänningsdomstolen behövs alltså, dvs. Krav på prövningstillstånd bör gälla i den domstolen. Krav på prövningstillstånd i Utlänningsöverdomstolen Nästa fråga blir då vilka krav som skall ställas för att prövningstillstånd skall ges. Om det bara vore fråga om behovet av en prejudikatinstans, skulle det bara behövas de möjligheter till dispens som annars föreskrivs för Regeringsrätten, dvs. prejudikatdispens, då det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas av högre rätt, och extraordinär dis- pens, då det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning. Någon möj- lighet till ändringsdispens, då anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit, skulle inte ges. Kommittén anser emel- lertid att det åtminstone under ett inledningsskede av en ny instans- och processordning är olämpligt att inte ge möjlighet till dispens också av ändringsskäl. Erfarenheterna från visar att syste- met med nya ansökningar i stor utsträckning har kommit till använd- ning för en ny ansökan i nära anslutning till ett lagakraftvunnet beslut av nämnden. Detta tyder snarare på att sökandena inte kan acceptera själva beslutet än att några nya omständigheter som skulle kunna för- ändra det har tillkommit . har inte haft möjlighet att rätta till ett beslut som vid en förnyad genomgång kan te sig tveksamt eller kanske felaktigt. Alternativ för instans- och processordningen 231 lighet till ändringsdispens kan rättelse ske i sådana fall som man underlättar de prövningar som gör i samband med verkställigheten. Det kan dessutom ifrågasättas om det med en kortare instanskedja är lämpligt att föreskriva andra förutsättningar för pröv- ningstillstånd i utlänningsärenden än vad som annars gäller för kam- marrätterna, dvs. möjlighet till prejudikatdispens, ändringsdispens och extraordinär dispens. En utvärdering av behovet av ändringsdispens bör dock ske efter inledningsskedet, som kan beräknas till . Överväganden om ansökan av SIV-modellen Även i denna modell (alternativ 2) initieras förfarandet – frånsett de "rena" utvisningssituationerna, dvs. situationer där utvisning aktualise- ras i samband med fråga om återkallelse av uppehållstillstånd – genom att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd. Utlänningen ansöker alltså om en förmån – som han eller hon kan ha rätt till enligt svensk lag och svenska internationella åtaganden – av den svenska staten. Ansökan riktas till den centrala utlänningsmyndigheten. Denna myn- dighet får emellertid inte fatta beslut i anledning av ansökan i annat fall än om den anser att ansökningen skall bifallas. Om myndigheten i stäl- let anser att det inte finns tillräckliga skäl för bifall och utlänningen därför skall avlägsnas ur landet, skall myndigheten i stället vända sig till en domstol och i sin tur ansöka om att utlänningens ansökan skall avslås och utlänningen avvisas. Modellen står inte i samklang med svensk förvaltningstradition och än mindre med pågående arbete att renodla domstolarnas roll. Den står inte heller i samklang med EU:s minimigarantiresolution eller med rekommendationer av UNHCR eller om att asylärenden i första hand skall avgöras av en cen- tral utlänningsmyndighet. Modellen tillämpas, såvitt kommittén kunnat utröna, inte i något av EU:s länder och inte heller i något annat jämför- bart land. En variation av modellen, som också ansluter till direktivens alter- nativ 2, innebär att utlänningen ställer sin ansökan om asyl eller uppe- hållstillstånd av andra skäl till en utlänningsdomstol, som genast sänder över ansökningen till för utredning och yttrande. Vari- ationen har berörts inom kommittéarbetet men ansetts opraktisk och inte diskuterats närmare. Kommittén är enig om att ansökan om asyl eller uppehållstillstånd av andra skäl skall göras hos och att verket skall pröva ansökningen. Vid en processordning enligt alternativ 2 kan resultatet av verkets prövning bli antingen ett beslut om bifall eller en ansökan till utlänningsdomstolen om att utlänningens ansökan skall avslås och han eller hon avvisas/utvisas ur landet. 232 Alternativ för instans- och processordningen Som mönster för modellen har inom kommittéarbetet med hänvis- ning till direktiven åberopats handläggningen av LVU-mål. Jämförel- sen är emellertid enligt kommitténs uppfattning inte adekvat annat än i vad som betecknats som "rena" utvisningsärenden, dvs. sådana där utlänningen har eller haft uppehållstillstånd här, och frågan om åter- kallelse av detta tillstånd och om utvisning aktualiseras. I vanliga asyl- ärenden är det den enskilde som vill ha något av staten , nämli- gen rätt att uppehålla sig här, medan i LVU-mål den enskilde motsätter sig ett ingripande av samhället. Modellen innebär att olika instansordningar kommer att gälla i uppehållstillståndsärenden beroende på om frågan om avlägsnande är aktuell. Avlägsnandet blir huvudsaken i asylärenden eller andra ären- den där den sökande befinner sig här i landet eller vid gränsen och här söker sådant tillstånd som han eller hon behöver för att få stanna i lan- det. Det innebär att beslutsordningen blir olika inte bara mellan å ena sidan "vanliga" ärenden om asyl och uppehållstillstånd av humanitära skäl och å andra sidan tillståndsansökningar som görs från annat land, utan också mellan avlägsnandeärenden och så rättsligt lika ärenden som ärenden om flyktingförklaring och resedokument. Till komplettering av bakgrundsbeskrivningen kan läggas följande resonemang om prövningstillstånd i kammarrätten, som fördes i propo- sitionen om översyn av förvaltningslagen m.m. (prop. 1997/98:101 s. 81). Det förhållandet att förfarandet i en viss måltyp inleds genom en ansökan hos länsrätt och att frågorna således inte har varit föremål för prövning i egentlig mening hos förvaltningsmyndighet är enligt propositionen i princip inte något hinder mot ett införande av krav på prövningstillstånd i måltypen. Det framhålls att prövningstillstånd bör användas främst i de fall målet prövats av en förvaltningsmyndighet innan det prövats av länsrätt, men att krav på prövningstillstånd bör prövas målgrupp för målgrupp och att det inte kan uteslutas att det finns måltyper som lämpar sig väl för ett system med prövningstill- stånd, även om det inte prövats av en förvaltningsmyndighet innan det når länsrätt. Frågan huruvida prövningstillstånd bör införas måste avgö- ras efter överväganden på grundval av förhållandena i den aktuella måltypen, vilket självklart även inbegriper det förhållandet att ett förfa- rande inleds först i länsrätt. Regeringen nämner vidare i propositionen att tiden i och för sig snart var mogen för en utvärdering av prövnings- tillståndsreformen. Ansökan av SIV-modellen innebär att utlänningsdomstolens beslut av endera parten – eller vid delvisa bifall av båda – kan överklagas till Utlänningsöverdomstolen. Ett asylärende bör i normalprocessen kunna prövas i minst två instanser, dvs. ett avslagsbeslut bör kunna överklagas och överprövas. Även om ett ärende i denna modell formellt Alternativ för instans- och processordningen 233 endast prövats i en instans, torde det inte vara helt omöjligt att ställa krav på prövningstillstånd i Utlänningsdomstolen. Däremot är det enligt kommitténs uppfattning knappast lämpligt. Om man inte har krav på prövningstillstånd i Utlänningsöverdom- stolen, får modellen till konsekvens att en stor mängd utlänningsären- den kommer att behöva prövas i kammarrätt. 10.6Andra ärenden än avlägsnandeärenden Dessa ärenden skiljer sig från avlägsnandeärendena på flera sätt. Den som får avslag på sin ansökan kan när som helst komma igen med en ny ansökan om samma sak. Behovet av att överklaga avslagsbeslut är därför inte detsamma som i avlägsnandeärenden, och överklagandefre- kvensen är inte heller lika hög. De kräver inte förtur i handläggningen. Behovet av muntlig förhandling kan antas bli betydligt mindre i dessa ärenden. Beträffande dessa ärenden anges ingen skillnad i instansordningen mellan de olika i direktiven angivna alternativen. 10.6.1Tillståndsärenden (ärenden om uppehållstillstånd där frågan om avvisning eller utvisning inte aktualiseras) Kommitténs förslag: Instansordningen skall vara densamma som i ärenden som rör avvisning eller utvisning, dvs. beslut får överklagas till utlänningsdomstol och utlänningsdomsto- lens beslut får i sin tur överklagas till Utlänningsöverdomstol. Krav på prövningstillstånd skall gälla. Prövningen i första instans bör enligt huvudregeln, liksom , göras av . Möjligheten för utlandsmyndigheterna att fatta beslut berörs inte här. Som berörts ovan kan beslut om avslag på ansökningar om uppehållstillstånd överklagas även om de inte är för- bundna med beslut om avvisning eller utvisning (7 kap. 3 § UtlL). Intill dess fanns inte någon möjlighet att självständigt överklaga beslut i uppehållstillståndsärenden utan endast beslut i fråga om avvisning eller utvisning och en i samband därmed behandlad fråga om uppe- hållstillstånd eller arbetstillstånd. Intill samma tidpunkt fanns inte heller någon skyldighet för myndigheterna att motivera beslut om bifall 234 Alternativ för instans- och processordningen i uppehållstillståndsärenden (11 kap. 3 § UtlL). Möjligheten att över- klaga beslut i uppehållstillståndsärenden där inte frågan om avlägsnande var aktuell infördes genom ändringar i utlän- ningslagen (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). Bakgrunden till denna ändring var behovet av att anpassa bestämmel- serna till rådets direktiv /221/EEG. Med hänvisning bl.a. till före- skrifterna om effektivt rättsmedel i ansågs möjlig- heten att överklaga avslagsbeslut avseende ansökningar om uppehålls- tillstånd utan samband med avlägsnandebeslut böra gälla även personer utanför EES-kretsen. infördes en skyldighet för myndighe- terna att motivera alla beslut i fråga om uppehållstillstånd, dvs. även beslut att ge sådant tillstånd. I propositionen framhölls (s. 210) med hänvisning till främst artikel 8 i direktiv /221/EEG att medborgare i EES-kretsen och deras anhöriga inte skall ges sämre förutsättningar att överklaga ett beslut angående inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning än vad som gäller för svenska medborgare beträffande andra förvaltningsbeslut. Vidare framhölls att en majoritet av de beslut som fattas av för- valtningsmyndigheter i går att överklaga, och detta förhållande ledde med beaktande av vad som sägs i artikel 8 till slutsatsen att för att helt uppfylla direktivet i denna del borde föra in bestämmelser i utlänningslagen som gör att alla beslutstyper som nämns i artikeln går att överklaga. Mot bakgrunden av att det i inte fanns någon enhetlig överklagandeordning för förvaltningsbeslut ansåg regeringen inte att artikeln borde tolkas så att måste införa en överklaganderätt till förvaltningsdomstol för de beslutstyper som artikeln berör, utan rätten att överpröva besluten borde förbehållas de myndigheter som prövar övriga utlänningsärenden. antog en resolution om de åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäktenskap (97/C 382/01). Enligt resolutionen skall medborgare i tredje land ha möjlighet att i en- lighet med nationell lag hos en domstol eller en behörig administrativ myndighet överklaga eller begära omprövning av ett beslut om att vägra, dra in, återkalla eller vägra förnyat uppehållstillstånd. Medlems- staterna skall beakta resolutionen vid alla förslag till ändring av sina nationella lagar.