sou · GNB355d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Samordning av lagstiftning för radio, TV En särskild utredare tillkallas för att utreda behovet av, förutsättningarna för samt konsekvenserna av en samordning av lagstiftningarna för ljud- radio, television, övrig radiokommunikation och televerksamhet, med utgångspunkt i att lagstiftningen bör underlätta utvecklingen av elektro- niska informationstjänster och ta tillvara medborgarnas, näringslivets och samhällets olika behov med avseende på sådana tjänster. Utredaren skall också bedöma om det behövs ytterligare lagstiftning för att säkerställa yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald inom områ- det för elektroniska informationstjänster samt för att motverka skadliga konkurrensbegränsningar. Utredaren skall lämna förslag till hur det fortsatta arbetet i dessa frågor bör bedrivas. Till grund för utredarens bedömningar skall ligga en beskrivning av hur de elektroniska informationstjänsterna utvecklas samt en analys av i vilken mån nuvarande lagstiftning för ljudradio, television, övriga radi- okommunikationer och televerksamhet är tillämplig på olika elektroniska informationstjänster samt hur lagstiftningen påverkar utformningen, användningen och distributionen av elektroniska informationstjänster. Uppdraget skall redovisas . Den tekniska utvecklingen har inneburit att olika slag av innehåll såsom text, stillbilder, ljud och rörliga bilder kan hanteras och för- medlas genom olika slag av distributionssystem. Denna utveckling har möjliggjorts genom digitaliseringen, dvs. omvandlingen av alla typer av signaler till binära enheter ("ettor och nollor") samt att överfö- ringskapaciteten i distributionssystemen ökat dramatiskt. Det finns flera olika sätt att distribuera en digital signal, t.ex. genom särskilda nät för datakommunikation, telefonnät, kabel-TV-nät, satelli- tutsändning eller teknik för marksänd television och radio. Tjänster som har varit hänvisade till en viss distributionsteknik kan därför nå sina konsumenter på olika vägar. Tekniken gör det t.ex. möjligt att "tala i telefon" via Internet och att "se på TV" via telefonnätet. Utvecklingen på IT-området kan även påverka samhället inom andra områden, som t.ex. att man skickar och tar emot elektronisk post som alternativ till vanliga brev eller sköter sina bankaffärer över Internet som alternativ till att besöka ett bankkontor. En allmän utbredning av elektronisk handel kan också komma att förändra samhället. En annan konsekvens av denna utveckling är att gränserna mellan olika traditionella tjänster blir mer otydliga. Exempelvis kan skillnaden bli mindre klar mellan de tjänster där innehållet sänds ut på initiativ av ett sändarföretag, och individuellt beställda tjänster, där mottagaren beord- rar att ett visst innehåll skall sändas ut. Som en illustration av två tjänster som i användarens ögon ter sig lika men som faller på var sin sida av definitionsgränsen, kan s.k. beställ-TV (video on demand) och s.k. falsk beställ-TV (near video on demand) nämnas. Med beställ-TV betecknas en verksamhet där en kund kan beordra att ett visst TV-program sänds till henne eller honom. En sådan tjänst kan inte anses riktad till allmänheten eftersom den som sänder inte utan särskild begäran från mottagarna riktar sändningen till dem. Denna tjänst omfattas inte av radio- och TV-lagen (1996:844). "Falsk beställ- TV" innebär att samma program sänds ut parallellt med t.ex. 10 minu- ters tidsförskjutning. Därmed kan en illusion skapas av att det är bestäl- laren som bestämmer när programmet skall börja. Denna tjänst torde dock omfattas av radio- och TV-lagen (1996:844) eftersom det är den som svarar för utsändningen som bestämmer att ett visst program skall sändas ut till dem som väljer en viss sändningskanal (prop. 1995/96:160 s. 65). Det finns ett stort antal lagrum som på ett eller annat sätt inverkar på tillhandahållandet av elektroniska informationstjänster. Utöver ytt- randefrihetsgrundlagen och tryckfrihetsförordningen, telelagen, lagen om radiokommunikation och radio- och TV-lagen påverkar även annan lag- stiftning, bl.a. på immaterialrättens, avtalsrättens och konsumenträttens områden. Till skydd för yttrandefriheten finns yttrandefrihetsgrundlagen, som bl.a. tillförsäkrar medborgarna rätten gentemot det allmänna att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter ivilket ämne som helst. Även tryckfrihetsförordningen kan vara tillämplig när innehållet i tryckta skrifter överförs på elektronisk väg. har avgivit betänkandet Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) som be- handlar tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens till- lämplighet för nya medier. Allmän lagstiftning, t.ex. , lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen), marknadsfö- ringslagen (1995:450) och konkurrenslagen (1993:20), är tillämplig på olika former av elektroniska informationstjänster. För radio- och TV-tjänster finns en omfattande reglering. I radio- och TV-lagen (1996:844) finns föreskrifter om sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. En sändning anses riktad till allmänheten en- dast om den och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. Definitionen innebär bl.a. att kommuni- kationen mellan enskilda utesluts. Radio- och TV-lagen innehåller regler för innehållet i ljudradio- och TV-sändningar, bl.a. vad gäller demokra- tiska värderingar, skydd för barn samt europeiska programkvoter. Vidare finns regler om reklam och annan annonsering. Dessa regler avser bl.a. mängden reklam i ljudradio- och TV-sändningar, hur reklam får sättas in i TV-sändningar och förbud mot TV-reklam riktad till barn . Radio- och TV-lagen innehåller också regler om till- ståndsplikt för vissa trådlösa ljudradio- och TV-sändningar samt om re- gistreringsplikt för den som bedriver icke tillståndspliktig sändnings- verksamhet. För den lokala radion finns regler i lokalradiolagen (1993:120). För tjänster som inte omfattas av radio- och TV-lagen, t.ex. olika former av teletjänster, finns inga regler för innehållet utöver vad som följer av allmän lagstiftning. Den tekniska sidan av radiokommunikationen regleras i lagen (1993:599) om radiokommunikation. Lagen innehåller bestämmelser om innehav och användning av radioanläggningar och om användning av radiovågor för kommunikation. Bestämmelserna syftar till att främja att möjlighe- terna till radiokommunikationer och andra sätt att använda radiovågor utnyttjas effektivt. Vid tillämpningen av lagen skall radio- kommunikationens betydelse för yttrandefriheten och informationsfri- heten beaktas särskilt. Bestämmelser om televerksamhet finns i telelagen (1993:597). Riksda- gen har med anledning av propositionen (prop. 1996/97:61) Översyn av telelagen (1993:597) m.m. antagit omfattande ändringar i lagen. Huvudsyftet med ändringarna var dels att anpassa lagen till den dynamiska utvecklingen på marknaden. Ändringarna avsåg bl.a. att förtydliga de telepolitiska målen, att göra lagstiftningen mer konkurrensneutral samt att anpassa regleringen till . Med televerksamhet avses i lagen, efter antagna ändringar, förmedling av telemeddelanden via telenät eller tillhandahållande av nätkapacitet, dock inte utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket första meningen yttrandefrihets- grundlagen. Telelagen innehåller också bestämmelser om bl.a. anmäl- ningsplikt och tillståndsplikt för olika slag av televerksamhet, om tele- taxor samt om samtrafikskyldighet. Inom televisionen finns direktivet 89/552/EG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra för- fattningar om utförandet av sändningsverksamhet för television ("TV utan gränser"). Det omfattar inte kommunikationstjänster som tillhan- dahåller data eller andra meddelanden som efterfrågas individuellt så- som telefax, databaser och andra liknande tjänster. Som exempel på ett nytt fenomen som emellertid faller in under direktivet nämner kommis- sionen "near video on demand" (KOM [94]57 slutligt, s. 25). Direktivets syfte är att främja den fria rörligheten av TV-sändningar inom gemenskapen. Det sker genom att sändarländerna åläggs att iaktta vissa minimiregler (artikel 3.2), som mottagarländerna för- pliktigas att acceptera sändningar som uppfyller dessa minimikrav (artikel 2.2). Medlemsländerna har emellertid rätt att tillämpa strängare regler för de egna programföretagen (artikel 3.1). Direktivet innehåller vidare regler om främjande av distribution och produktion av europeiska TV-program, TV-reklam och sponsring, skydd för minderåriga samt rätt till beriktigande. Direktivets regler är införlivade i svensk lagstiftning genom bl.a. ra- dio- och TV-lagen. Ett reviderat direktiv med i stort sett samma regler antogs av och rådet . Vidare finns ett direktiv /47/EG om tillämpning av standarder för sändning av televisionssignaler. Direktivets syfte är att främja utveck- lingen av avancerade televisionstjänster. Det innehåller föreskrifter om tekniska standarder samt bestämmelser om hur olika aktörer skall handla i förhållande till varandra. En departementspromemoria om ge- nomförande av EG:s direktiv om TV-standarder (Ds 1997:21) har nyli- gen remissbehandlats. Vad gäller televerksamheten har ett flertal rättsakter beslutats inom ramen för den pågående liberaliserings- och harmoniseringsprocessen som innebär att telemarknaderna inom EG skall vara liberaliserade se- nast . antogs två direktiv som är grund- läggande för denna process: Rådets direktiv /387/EEG av om upprättandet av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhandahålla öppna nät, det s.k. ONP-ramdirektivet, och kommissionens direktiv /388/EEG av om konkurrens på marknader- na för teletjänster, det s.k. tjänstedirektivet. Syftet med ONP-ramdirektivet är att genom harmoniserade principer och villkor skapa en marknad för konkurrerande leverantörer av tele- tjänster. Med ramdirektivet som grund har tre direktiv antagits: Rådets direktiv /44/EEG av om tillhandahållande av öppna nät för förhyrda förbindelser och och rådets direktiv /62/EG av om tillhandahållande av öppna nät (ONP) för taltelefoni. och rådets väntas även anta ett direktiv om samtrafik. Direktivet om tillhandahållande av öppna nät för förhyrda förbindel- ser fastställer att inga tekniska restriktioner får finnas för anslutning av olika förhyrda förbindelser med varandra eller till ett allmänt tillgängligt telenät. Syftet är att säkerställa att alla användare har tillgång till förbin- delser från åtminstone en operatör. Syftet med taltelefonidirektivet är bl.a. att uppnå harmoniserade vill- kor för tillhandahållande av taltelefoni inom gemenskapen. Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser för abonnemangsavtal, taxe- och debite- ringsprinciper, kostnadsredovisning, nummerupplysningstjänster, telefo- nautomater och telefonkort. väntas dels och rådet anta ett di- rektiv om ändringar i ONP-ramdirektivet och i direktivet om förhyrda förbindelser, dels rådet anta en gemensam ståndpunkt om ett nytt talte- lefonidirektiv i syfte att anpassa direktiven till en liberaliserad telemark- nad . Det kommande direktivet om samtrafik, som även inkluderar princip- er för finansiering av samhällsomfattande tjänster, preciserar de skyldig- heter som skall gälla för medlemsländerna att öppna de allmänt till- gängliga telenäten för samtrafik med andra operatörer, såväl från det egna landet som från andra medlemsländer. Principer anges för hur kostnader för samtrafik skall beräknas samt hur eventuella kostnader för samhällsomfattande tjänster skall fördelas. Ett annat grundläggande direktiv för en liberaliserad telemarknad är direktiv /13/EG om gemensamma ramar för tillståndsgivning inom telekommunikationsområdet. Direktivet syftar till att skapa ett övergri- pande regelverk för allmänna auktorisationer och individuella tillstånd att bedriva televerksamhet. I den mån audiovisuella informationstjänster tillhandahålls i kommer- siella former omfattas de av artiklarna 85 och 86 i . I des- sa regleras vilka samverkansformer som är förbjudna på grund av deras konkurrenssnedvridande effekter respektive förbjuds missbruk av do- minerande ställning på den gemensamma marknaden. De ovan angivna nya rättsakterna skall vara genomförda i medlems- staternas rättsordningar . Regeringen har i propositionen om åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik (prop. 1995/96:125) IT-proposi- tionen pekat ut fortsatta väg in i informations- och kunskaps- samhället. I IT-propositionen anges att kommunikationspolitiken skall inriktas på att främja en god IT-användning genom att säkerställa att infrastruktu- ren utvecklas till väl fungerande allmänna plattformar för att stödja pro- duktion, konsumtion, rekreation m.m. och utveckling av nya tjänster. Målet är att skapa flexibilitet och frihet i tillämpningarna. Staten har dock det slutliga och övergripande ansvaret för att den fysiska in- frastrukturen är effektiv, rikstäckande och allmänt tillgänglig. Statens roll på massmedieområdet är att stödja och stimulera mång- fald och reella yttrandefrihetsmöjligheter, garantera massmediernas obe- roende samt säkerställa tillgängligheten till massmedierna. Medierna är en av de viktigaste kulturbärarna. De har därför stor betydelse för för- verkligandet av den nationella kulturpolitiken, som bl.a. har till mål att värna yttrandefriheten och skapa reella förutsättningar för alla att an- vända den. De övergripande målen för den statliga telepolitiken är att enskilda och myndigheter i landets olika delar skall ha tillgång till effektiva tele- kommunikationer. Detta innebär att telekommunikationerna skall bidra till regional balans, att de skall vara öppna och flexibla, att de skall bidra till ett effektivt resursutnyttjande i samhället samt att de i sig skall vara effektiva. Den tekniska utvecklingen har inneburit att önskemålen att för andra tjänster än rundradio att få tillgång till frekvenser som används för rundradio har ökat i omfattning. Statens roll i informationssamhället måste fortlöpande ses över med avseende på yttrandefrihets- och mångfaldsaspekterna samt de åtagan- den som staten har på kommunikationsområdet, men även på andra om- råden som påverkas av utvecklingen. En ökad efterfrågan på elek- troniska informationstjänster som alternativ till mer traditionella tjänster kan förändra inte bara situationen på kommunikationsområdet, utan även omfattningen av statens ansvar och tilldelade resurser på andra områden. Detta kan medföra såväl ett behov av förändring av vissa åta- ganden som att lagstiftningen på berörda områden behöver förändras. De tekniska förutsättningarna för en integrerad tele- och radio- och TV-verksamhet finns, som tidigare nämnts, . I propositionen om översyn av telelagen (1993:597) m.m. har regeringen aviserat att en utredning skall tillsättas för att utreda behovet av och förutsättningarna för en samordning av lagstiftningen för ljudradio, television och tele- verksamhet. Det är dock inte bara dessa regelverk som har betydelse för utvecklingen av elektroniska informationstjänster. Utöver tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen påverkar även annan lagstiftning, bl.a. på immaterialrättens, konsumenträttens och avtalsrät- tens område, i hög grad villkoren för elektroniska informationstjänster. Dessa måste således också tas i beaktande. En aspekt som måste beak- tas är skyddet för medborgarnas personliga integritet. Som tidigare nämnts har den tekniska utvecklingen medfört att tjänster som varit hänvisade till en viss distributionsteknik kan nå sina konsumenter på olika vägar. Medan det för användarna saknar bety- delse vilken väg informationen distribueras, kan leverantörens val på- verkas av vilken lagstiftning som gäller för ett visst distributionssätt. Detta kan skapa oönskade effekter bl.a. när det gäller de skyddsintres- sen som ligger bakom de särskilda regler för mediernas innehåll som En utveckling som begränsar flexibiliteten i tillämpningarna är heller inte önskvärd. Som framgår av ovanstående översiktliga redogörelse finns det en skillnad i fråga om lagstiftningen mellan radio- och TV-tjänster, där det finns en reglering framför allt i fråga om innehåll och nyare audiovisuella tjänster som är tillgängliga på individuell beställning. För de sistnämnda tjänsterna finns inte någon särskild lagstiftning med innehållsregler. För de tjänster som växer fram i gränslandet mellan traditionella radio- och TV-tjänster och individuella tjänster kan det vara oklart vilka regler som gäller. Inom EU bedrivs på ett flertal områden arbete med frågor som rör medier och kommunikation. Som ett exempel kan nämnas att EG- kommissionen publicerade en grönbok om skyddet av min- deråriga och den mänskliga värdigheten inom de audiovisuella tjänsterna och informationstjänsterna. Efter remissbehandling har Kulturdeparte- mentet avgivit ett yttrande till kommissionen . En ar- betsrapport från kommissionen presenterades vid ett ministerrådsmöte . Den tekniska utvecklingen har medfört förändningar inom medie- och informationsbranschen. kan både enskilda och företag i egen regi skapa, bearbeta, distribuera och presentera information. Ur ett yttrande- och informationsfrihetsperspektiv är det angeläget att den som vill sprida information har en möjlighet att nå allmänheten, liksom det är viktigt att de som vill ta del av informationen har möjlighet till detta, utan att häm- mas genom skadliga konkurrensbegränsningar. En särskild utredare tillkallas med följande uppdrag. Utredaren skall beskriva utvecklingen av elektroniska informa- tionstjänster med syfte att identifiera såväl befintliga som nya sådana tjänster som kan antas få betydande inver- kan på samhället och därmed påverka bedömningen av frågan om sam- ordning och eventuell harmonisering av här aktuell lagstiftning. Utredaren skall kartlägga och analysera i vilken mån nuvarande lag- stiftning för ljudradio, television, övriga radiokommunikationer och tele- verksamhet är tillämplig på olika elektroniska informationstjänster samt hur lagstiftningen påverkar utformningen, användningen och dist- ributionen av elektroniska informationstjänster. Utredaren skall utifrån analysen bedöma om det behövs en samord- ning av lagstiftningen för ljudradio, television, övrig radiokommunikation och televerksamhet samt utreda förutsättningarna för och konsekven- serna av en sådan samordning. Detta skall ske med utgångspunkt i att lagstiftningen bör underlätta utvecklingen av elektroniska informa- tionstjänster och ta tillvara medborgarnas, näringslivets och samhällets olika behov med avseende på sådana tjänster. Utredaren skall också bedöma om det behövs ytterligare lagstiftning för att säkerställa yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald inom områ- det för elektroniska informationstjänster samt för att motverka skadliga konkurrensbegränsningar. Utredaren skall lämna förslag till hur det fortsatta arbetet i dessa frågor bör bedrivas. Utredaren skall samråda med representanter för organisationer och fö- retag inom berörda sektorer samt med berörda myndigheter, däribland (SB 1995:01) och dess rättsliga observatorium. Utre- daren skall vidare samråda med Rådet för mångfald inom massmedi- erna (Ku 1995:01), (U 95:07), Rådet (U 1990:03) mot skadliga våldsskildringar samt . Utredaren skall följa och beakta den fortsatta beredningen av Medie- kommitténs betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49). Utredaren skall följa och beakta det pågående arbetet inom EU. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redo- visa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jäm- ställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:24) samt redovisa konsek- venser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utdrag ur rapport från till avseende bl.a. den tekniska bakgrunden Denna bilaga omfattar utdrag ur rubricerade rapport och berör olika former av konvergens: nätkonvergens, tjänstekonvergens, apparat- konvergens och marknadskonvergens. I förhållande till den ursprungliga rapporten har en språklig redigering och vissa smärre förändringar gjorts mot bakgrund av synpunkter som inkommit på materialet under arbetets gång. 1.3Paketförmedlande och kretskopplade nät 3.1 Några exempel på apparatkonvergens 4.2Några exempel på marknadskonvergens En första möjlig uppdelning av olika nät är att utgå från s.k. funktionella nivåer, dvs. nätens principiella uppbyggnad. Det handlar då om trans- portnät, accessnät, användarnära lokala nätverk () och terminaler. I kommunikationskedjan utgörs det som i modellen kallas kanal av både accessnät och transportnät, se figur 1. Figur 1: Del av kommunikationsmodell. I en tänkt kedja från en användare till en annan1 används en terminal (exempelvis en vanlig telefon) för att koppla användaren mot det aktu- ella nätet (telefonnätet). Den del av nätet som är närmast användaren kallas för accessnät. Detta används sedan för att koppla vad som i det här exemplet är ett telefonsamtal till en växel där ett flertal samtal sam- las och skickas vidare på det s.k. transportnätet. När samtalet når sin destination kopplas det återigen ut på accessnätet för att nå mottagaren via en terminal. Användarnära nät (som inte återfinns i exemplet) avser nät inom rum och fastigheter som exempelvis lokala nät mellan datorer. 1 Hur en sådan kedja ser ut varierar från tjänst till tjänst. Det är t.ex. skillnad på en TV-utsändning och ett telefonsamtal. Diskussionen här utgår från ett tele- fonsamtal. Det viktigaste påpekandet i anslutning till denna uppdelning är att trans- portnäten länge huvudsakligen har transporterat information i digital form och att teknikutvecklingen nu gör att också accessnäten i allt högre grad anpassas till digital information. De flesta transportnät är uppbyggda av kablar med optisk fiber. Detta gäller naturligtvis inte distributionsnätet för marksänd TV och ljudradio eller mobiltelenätet som är baserade på radiolänkteknik (en riktad radio- signal mellan två parabolantenner). Mellan de olika accessnäten finns däremot en teknisk skillnad där det framför allt är möjligt att tala om fyra olika tekniker: satellit, marksänd radio, koppartråd och koaxialkabel. Traditionellt finns också en koppling mellan olika tjänster och dessa fyra olika nät-infrastrukturer. Fast tele går via en koppartråd, kabel-TV via koaxialkabel, mobil tele och utsändning av TV och ljudradio via mark- sänd radio och satellit-TV via satellitsändningar (som rent tekniskt är en form av radiosändningar). Med anledning av konvergensutvecklingen sker nu förändringar i vilka tjänster som kan fördelas över ett visst nät. För tjänster som varit beroende av en fast fysisk förbindelse (en kabel av något slag) för anslutning av en terminal till transportnätet har introducerats trådlösa lösningar. Mobiltelefoni, marksänd TV och ljudradio samt satellit-TV är traditionella exempel på trådlösa lösningar. finns dock fungerande och på vissa håll installerade lösningar för trådlös lokal access också för den fasta telefonin (som på detta sätt blir mindre fast och mer rörlig). Ett annat exempel är Internet, för vilket det i allt högre grad diskuteras mobila, trådlösa accesslösningar. Förutom dessa förändringar i existerande infrastrukturer för telekom- munikation presenteras också nya infrastrukturer för accessnät. Ett ak- tuellt exempel på detta är elnätet som kan användas för att överföra viss data. Elnätet är världens mest spridda distributionssystem och det skulle vara ett lockande alternativ om tekniken kan fungera bra. Det skulle bl.a. kunna användas för att överföra tal, data och olika Internettjänster (se figur 2). Än så länge befinner sig emellertid teknikutvecklingen på experimentstadiet.