sou · GNB378 · 2000-01-01 00:00:00 — Antalsmässigt dominerar dessa företag i slättbygder, men av det totala antalet företag i dessa bygder utgör de endast en mindre del. Värdefulla natur- och kulturmiljöer 125 8.2.2.4Systemet med kvalifikations- och stödpoäng I den nuvarande miljöersättningen är landet indelat i tre zoner grundat på tidigare kunskaper om den regionala variationen vad gäller förekomsten av värdefulla landskapselement. Ersättning lämnas enbart för bruknings- enheter som är så värdefulla att de kan kvalificera sig för stöd, dvs. brukningsenheten har dels ett för regionen huvudsakligen traditionellt byggnadsskick, dels en viss minsta förekomst av värdefulla landskap- selement som bestäms av kvalifikationsgränsen i respektive zon. Värde- fulla landskapselement i betesmark och är kvalifikationsgrun- dande, medan det endast är landskapselement i som berättigar till ersättning. En del av kritiken mot komplexiteten i den nuvarande åtgärden gäller poängberäkningen i två steg. I det första steget beräknas kvalifikations- poäng utifrån förekomsten av vissa värdefulla landskapselement för att fastställa om brukningsenheten kan omfattas av ersättningsformen. I steg två beräknas stödpoäng utifrån förekomsten av landskaps-element i eller i anslutning till . Den dubbla poängberäkningen anses ha bi- dragit till att miljöersättningen uppfattats som otydligt av många jord- brukare samt försvårat administrationen av ersättningsformen. MPU har analyserat i vilken utsträckning förekomsten av landskaps- element som enbart berättigar till kvalifikationspoäng har bidragit till att de företag som är anslutna till åtgärden har nått upp till de kvalifika- tionsgränser som krävs i de tre zonerna. I nuvarande zon 3 skulle närma- re av de anslutna företagen inte ha nått upp till kvalifikationsgrän- sen på 10 poäng, om möjligheten att tillgodoräkna sig poäng för enbart kvalifikationsgrundande element inte hade funnits. Den regionala varia- tionen inom zonen är stor och kvalifikationspoängen har haft avgörande betydelse för möjligheterna att ansluta företaget till ersättningsformen i stora delar av . Ett vanligt kvalifikationsgrundande, men inte ersättningsberättigande, landskapselement i är överloppsbygg- nader, vilket tycks ha haft stor betydelse för möjligheterna att nå upp till kvalifikationsgränsen i denna del av landet. I zon 1, slättbygderna, har kvalifikationspoängen haft marginell bety- delse för möjligheterna att ansluta företaget till åtgärden. av företagen i dessa bygder som har stödet hade inte nått upp till kvalifi- kationsgränsen på 7 poäng om landskapselement som enbart berättigar till kvalifikationspoäng inte hade kunnat inkluderats i ansökan. Zon 2 som omfattar och intar en intermediär ställning. I denna zon är kvalifikationsgränsen satt till 15 poäng och om möjligheten att tillgodoräkna sig kvalifikationspoäng inte hade funnits skulle närmare vart femte anslutet företag ha uteslutits från ersättningsformen. 126 Värdefulla natur- och kulturmiljöer Eftersom ersättning för skötsel av betesmarker lämnas inom en egen ersättningsform är det inte motiverat att inom åtgärden för värdefulla natur- och kulturmiljöer också lämna ersättning för skötsel av landskap- selement i betesmark. Huvudsyftet med det nuvarande systemet med po- ängberäkning synes därför ha varit att beräkna kvalificeringsgrundande landskapselement för att möjliggöra en anslutning av företag med stor förekomst av landskapselement i betesmark. Vidare medför poängsyste- met att varje typ av landskapselement kan ges en form av basersättning oavsett omfattning. I det nuvarande systemet utförs poängberäkningen av myndigheten medan den sökande anger antalet landskapselement eller respektive landskapselements längd. Poängberäkningen ger i sin nuva- rande form också stora trappstegs- och marginaleffekter. Jordbrukaren ser inte heller någon direkt koppling mellan poäng och den skötselinsats som skall utföras. 8.2.2.5Utredningens genomgångar med vissa myndigheter och organisationer Vid MPU:s genomgångar med företrädare för olika myndigheter och organisationer framkom bl.a. följande synpunkter på miljöersättningen för värdefulla natur- och kulturmiljöer. () framhåller att miljöersättningen för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer skall vara en bred åt- gärd som i första hand inte är riktad mot kulturmiljöer med allra högsta värde. MPU bör klargöra åtgärdens målbild och identifiera var i syste- met administrativa förenklingar är möjliga att göra. RAÄ anser att man i första hand skall förenkla ersättningsformen inom det nuvarande syste- mets ramar, men att ett alternativt förslag enligt en modell med grund- och tilläggsersättningar också bör utredas. Myndigheten menar också att en högre grad av regionalisering kan öka komplexiteten i stödet och därmed leda till en ökad administration. () förordar ett system med grund- och tilläggsersättningar som omfattar samtliga typer av äldre hävdberoende markslag och landskapselement i odlingslandskapet (se avsnitt 7.2.2.4). Man framhåller att tilläggsersättningen bör styras till områden med höga värden som kräver skötselvillkor utöver de som föreslås gälla för grun- dersättningen. För att ge möjlighet till helhetssyn och för att ytterligare förenkla för lantbrukarna föreslår NV att värdefulla kulturmiljöer ingår i det ovan beskrivna systemet med grund- och tilläggsersättning. () har i en skrivelse till MPU redogjort för ver- kets synpunkter på den administrativa hanteringen av miljöstöden (SJV 1998a). I rapporten framhålls att miljöersättningen för bevarande av Värdefulla natur- och kulturmiljöer 127 värdefulla natur- och kulturmiljöer är ett av de mest komplicerade stö- den. Det som främst uppfattas som problematiskt är att tolka definitio- nerna av värdefulla landskapselement samt att beräkna såväl kvalifika- tions- som stödpoäng. Dessa svårigheter har bl.a. avspeglats i resultatet av länsstyrelsernas kontrollverksamhet. SJV pekar på att åtgärden på flera sätt avviker till sin konstruktion från de övriga miljöstöden, vilket har bidragit till svårigheter att hantera ersättningsformen administrativt. T.ex. måste hela brukningsenheten ingå i åtagandet och till skillnad från övriga miljöstöd är ersättningen för utförda åtgärder inte direkt kopplad till brukningsenhetens areal. I stället tillämpas ett poängberäkningssystem i två steg. Stödbeloppet är beroen- de av antalet stödpoäng. Administrativt slås stödbeloppet ut på bruk- ningsenhetens åkerareal och ett medelbelopp för varje enskild jordbruka- re beräknas. Denna beräkningsprocedur är komplicerad och får p.g.a. bestämmelsen om högsta tillåtna stödbelopp som kan medfinansieras av EU återverkningar på övriga åkermarksbaserade stöd. Andra administ- rativa svårigheter som framhålls av SJV gäller uppföljningen av femårs- besluten och ändringar av åtaganden . Detta har visat sig vara mycket komplicerat att hantera för denna ersättningsform, främst beroende på femårsbeslutens höga detaljeringsgrad. Vidare menar man att p.g.a. åtgärdens detaljeringsgrad och komplexitet är länsstyrel- sernas arbete med kontrollen av lantbrukarnas åtagandena mycket om- fattande och resurskrävande jämfört med övriga miljöersättningar. SJV framhåller vidare att kvalifikationsgränserna som bl.a. satts för att begränsa anslutningen till åtgärden kan ha missgynnat små bruk- ningsenheter. Man påpekar också att det har framförts kritik mot att det inom ersättningsformen i vissa situationer finns en konflikt mellan målen för bevarande av naturvärden respektive kulturvärden. Detta har blivit särskilt tydligt i slättbygder, där skötselkraven för vissa av landskap- selementen är svåra att förena med intentionerna att bevara och förstärka den biologiska mångfalden. () förordar mindre justeringar av nuvarande åtgärd. Bland annat framhåller man att kvalificeringssystemet bör förändras och att kravet på att alla landskapselement på bruknings- enheten måste ingå i åtagandet bör omprövas. Vidare ifrågasätter man om ersättning fortsättningsvis skall utgå för vissa typer av landskap- selement, såsom öppna diken och flikiga åkrar. LD lämnade också ett alternativt förslag till förändring av ersättningsformen som innebär att jordbrukaren till en grundersättning ansöker om stöd för de element den- ne anser sig kunna sköta. Utöver detta kan tilläggsersättning lämnas om jordbrukaren åtar sig att sköta en helhetsmiljö enligt en av fastställd skötselplan. 128 Värdefulla natur- och kulturmiljöer Miljövårdsdirektörers förenings (MD) och Föreningen () övergripande synpunkter på miljöersättningarna för biologisk mångfald och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet framgår av avsnitt 7.2.2.4. Enligt MD/LÄ omfattas många marker med höga biologiska och kulturhistoriska värden inte av miljöstödet. MD/LÄ anser vidare att i synnerhet kvalificeringssystemet inom åtgärden för värdefulla natur- och kulturmiljöer har missgynnat mindre gårdar med välbevarat äldre odlingslandskap. Bland annat av denna orsak anser man det vara nödvändigt med grundläggande förändringar av det nuvarande systemet. MD/LÄ förordar ett system med grund- och tilläggsersättning- ar som skall omfatta odlingslandskapets alla typer av värdefulla natur- och kulturmiljöer. () understryker betydelsen av variationen i landskapet för den biologiska mångfalden. framhåller vidare att en regional anpassning av miljöersättningarna är viktiga och att tillämpningen inte får bli för likriktad, vilket man anser vara fallet inom det nuvarande stödet till natur- och kulturmiljöer. föreslår också att nya ersättningsformer bör inrättas för att återskapa och restau- rera vissa typer av miljöer och landskapselement i åkerdominerade byg- der, där bl.a. fågelfaunan har missgynnats av intensivt jordbruk. framhåller att det inom åtgärden för beva- rande av värdefulla natur- och kulturvärden finns en motsättning mellan strävandena att gynna kulturmiljövärdena och den biologiska mångfal- den. Man betonar att det är väsentligt att sådana motsättningar inte byggs in i det kommande programmet. 8.3.1Motiv för miljöersättning för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i Med odlingslandskapets kulturmiljövärden avses de historiska spår från äldre tiders jordbruk som finns i olika ägoslag, landskapselement och bebyggelse. De utgör en förutsättning för ett varierat landskap med en kulturell mångfald och särart. Utvecklingen inom jordbruket har inneburit stora förändringar av åkerbruket. Krea- turslös drift och mekaniseringen har ställt krav på arrondering och fram- komlighet på åkern. Särskilt i slättbygder har åkerskiften blivit större och färre och odlingshindren i form av landskapselement och småbioto- per har i stor utsträckning tagits bort. Det finns vidare endast ett margi- nellt behov av utnyttja landskapselementen för fodertäkt inom ramen för en rationell jordbruksdrift. Att säkerställa en fortsatt skötsel och vård av Värdefulla natur- och kulturmiljöer 129 landskapselement i är därför av stor betydelse för att hejda nedbrytningen av kulturmiljövärdena samt för att bevara odlingsland- skapets kulturhistoriska dimension och särprägel. Landskaps-elementen är också viktiga miljöer för djur och växter som annars skulle ha ett be- gränsat livsrum i dagens jordbruk. Utredningen anser att det övergripande målet för åtgärden bör innebära att de ingående delmålen avseende bevarande av biologisk mångfald och värdefulla kulturmiljöer i eller i anslutning till skall vara lik- värdiga. Målet att odlingslandskapets lokala och regionala särdrag i alla delar av landet skall bevaras bör förtydligas genom att ange att ersätt- ningsberättigande landskapselement skall avspegla den regionala särar- ten och att åtgärden skall fördelas över hela landet. Vidare föreslås att det nuvarande arealmålet ersätts med ett mål uttryckt i det antal jord- bruksföretag miljöersättningen bör omfatta och den totala åkerareal som därmed berörs. 8.3.3Poängsystemet och kvalificering för miljöersättningen Utredningen delar kritiken som framförts mot den dubbla poängberäk- ningen och föreslår därför att systemet med särskilda kvalifikations- och stödpoäng skall utgå. Natur- och kulturmiljöstödet är en miljöersättning där målet är att jordbruksföretag i hela landet skall omfattas av åtagan- dena. På grund av begränsade budgetmedel måste dock antalet företag begränsas. Av detta skäl är det nödvändigt även under kommande pro- gramperiod att tillämpa någon form av system för kvalificering. Utred- ningens förslag innebär att kvalificeringen grundas enbart på en minsta förekomst av ersättningsberättigande landskapselement, dvs. värdefulla landskapselement i eller i direkt anslutning till . Vidare anser utredningen att kvalifikationsgränsen skall vara enhetlig för hela landet. Denna kvalifikationsgräns måste emellertid läggas på en nivå som inne- bär att inte en för stor andel av de nuvarande ersättningsmottagarna, i synnerhet företag med en stor förekomst av landskapselement i betes- mark, utesluts från ersättningsformen. Vidare anser utredningen att den nuvarande regeln om byggnadsbeståndet som också ligger till grund för kvalificering skall utgå eftersom den endast haft en mycket begränsad funktion. Sammantaget bedöms förslagen medföra betydande förenkling- 130 Värdefulla natur- och kulturmiljöer ar för administrationen, men även för jordbrukarna, utan att natur- och kulturmiljönyttan av åtgärden försämras. För att åstadkomma en bättre koppling mellan den skötselinsats som skall utföras och den ersättning som utgår samt för att undvika de trapp- stegs- och marginaleffekter som det nuvarande poängsystemet ger, anser utredningen att en övergång till ersättning per meter och styck skött landskapselement skall genomföras. Detta medför att den minsta före- komst av landskapselement som krävs för kvalificering för miljöersätt- ningen kan räknas om till ett belopp i kronor. Ett av villkoren för att erhålla den nuvarande miljöersättningen för vär- defulla natur- och kulturmiljöer är att hela brukningsenheten måste ingå i åtagandet. Bland annat enligt har kravet komplicerat den administrativa hanteringen av ersättningsformen. Kravet att jordbru- karen måste sköta alla landskapselement på hela brukningsenheten har också ansetts som hindrande för många att söka stödet, särskilt på geo- grafiskt splittrade företag. Brukningsenhetsbegreppet har i detta sammanhang vissa svagheter. Kravet att åtagandet skall omfatta en sammanhållen kulturmiljö bör en- ligt utredningen dock behållas av följande skäl. Villkoret motiveras i första hand av att det bidrar till att uppfylla målet om att kulturhistoriskt värdefulla miljöer, inte enstaka landskapselement, skall bevaras. En för- ändring innebärande att ersättning lämnas för skötsel av enstaka element inom en brukningsenhet skulle sannolikt också medföra betydande svå- righeter att budgetera miljöersättningens kostnader. MPU föreslår därför att åtagandena skall omfatta brukningscentrum med naturligt tillhörande . Av utredningens genomgångar med olika myndigheter och organisationer framgår att det har uppfattats som problematiskt att tolka definitionerna av värdefulla landskapselement. Antalet olika typer av landskapselement som skall särskiljas är tämligen stort, 27 stycken. Inom ramen för den Värdefulla natur- och kulturmiljöer 131 nuvarande tillämpningen av miljöstöden har det inte varit möjligt för att ge jordbrukarna förhandsbesked om enskilda landskap- selement är stödberättigande eller inte. Svårigheterna att identifiera land- skapselementen har avspeglats i resultatet av länsstyrelsernas kontroll- verksamhet. MPU delar uppfattningen att bedömningen av landskap- selementen utgör ett osäkerhetsmoment för jordbrukare som ansöker om stödet. Felaktiga uppgifter av den här typen kan dels leda till felaktiga femårsbeslut som kräver en omfattande administrativ hantering för att kunna korrigeras, dels att jordbrukare kan bli återbetalningsskyldiga i ett sent skede av åtagandeperioden. Utredningen anser det därför vara önsk- värt att systemet förändras så att bedömningen av landskapselementen kommer att ingå som en del av handläggning av ansök- ningarna om miljöersättningen. Detta innebär dock ökade insatser från länsstyrelserna och större belastning på länsstyrelsernas resurser. Samti- digt kommer mindre insatser krävas för kontrollen av ersättningsformen. Som en följd av utredningens förslag om att slopa den dubbla poäng- beräkningen kan antalet landskapselement minskas genom att element som enbart är kvalificeringsgrundande utgår ur åtgärden. Vidare fö- reslår utredningen att landskapselement av likartad karaktär slås sam- man (se tabell 8.2 och 8.4). Landskapselement som föreslås utgå ur ersättningsformen eller slås samman med andra landskapselement. Det finns inga skäl att separera detta land- bäck- eller åbrinkar, skapselement från övriga betesmarker. även avsnitt 8.3.8. ersättningsberättigande och förekommer i allmänhet inte i anslutning till . Anlagda dammar med en agrar anknytning bör emellertid föras till landskapselementet märgelgravar, linsänken, anlagda dammar och andra småvatten. i eller i anslutning till föreslås ingå i landskapselementet överloppsbygg- nader som därmed har givits en vidare defi- 132 Värdefulla natur- och kulturmiljöer Ängslador i eller i anslutning till föreslås ingå i land- därmed har getts en vidare definition. 8.3.6.2Fördelning på olika typer av landskapselement En del av kritiken mot den nuvarande åtgärden har gällt att för stora be- lopp betalas ut för skötsel av vissa typer av landskapselement, särskilt öppna diken. Vid miljöstödsöversynen fann man att närmare hälften av den totala stödpoängen hade fördelats till öppna diken, och åkerholmar (SJV 1997a). Fördelningen mellan olika landskapselement avspeglar till stor del fö- rekomsten av de olika typerna av landskapselement i odlingslandskapet. lämnas ersättning även för den del av landskaps- elementet som går ut i betesmark. Utredningen föreslår därför att ersätt- ningsberättigande landskapselement endast skall omfatta den del av landskapselementet som ligger i eller i direkt anslutning till . Detta innebär att medelsförbrukningen sannolikt kan minska för vissa vanligt förekommande landskapselement, t.ex. stenmurar. Vidare kan justeringar av vissa landskapselements definitioner (se tabell 8.2) och den av utredningen föreslagna övergången till ett system med ersättning- en per enhet (meter eller stycken) bidra till att skillnaderna mellan olika typer av landskapselement minskar. 8.3.7Renar med värdefull flora Anslutningen till det särskilda stödet för renar med värdefull flora av klass A eller B är mycket lågt, endast 60 ha. De administrativa kostna- derna för åtgärden torde därmed inte stå i rimlig proportion till de belopp som utbetalas. Utredningen anser att det särskilda stödet för renar med värdefull flora bör utgå som en åtgärd som berättigar till extra ersättning inom stödformen. Ersättning för skötsel av renar större än 0,1 ha lämnas inom åtgärden för bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden i slåtterängar respektive betesmarker, vilket också bör gälla . Värdefulla natur- och kulturmiljöer 133 Det har vid utredningens genomgångar med olika myndigheter och orga- nisationer framhållits att det inom ersättningsformen i vissa situationer finns en konflikt mellan målen för bevarande av naturvärden respektive kulturvärden. Detta anses ha blivit särskilt tydligt i slättbygder, där sköt- selkraven för vissa av landskapselementen är svåra att förena med inten- tionerna att bevara och förstärka den biologiska mångfalden. Vissa miss- förstånd vad gäller skötselåtgärderna, särskilt frågor kring igenväx- ningsvegetation, har emellertid klarlagts av i handboken till miljöstödsförordningen (SJV 1997b). Förbuskning och igenväxning utgör i flertalet bygder det största hotet mot kulturvärdena och hävdberoende naturvärden. Som framgår nedan bör enligt utredningen röjning av igenväxningsvegetation även i fortsätt- ningen utgöra en grundläggande skötselåtgärd inom ersättningsformen. Utredningens syn på tillämpningen av denna skötselåtgärd har precise- rats i avsnitt 8.1.6. Vidare har miljöersättningen inte som mål att omfatta samtliga jordbruksföretag, vilket innebär att en variation av hävdade och ohävdade miljöer kan vidmakthållas. Den förändring av skötselkraven som utredningen föreslår (se avsnitt 8.3.9) bör också medverka till att variationen i landskapet bibehålls. Skötselkraven för landskapselementet åbrinkar och bäckraviner missgynnar ibland vissa naturvärden och ut- redningen anser bl.a. därför att detta landskapselement skall utgå ur er- sättningsformen (se även tabell 8.4). Kritiken mot de nuvarande skötselkraven har huvudsakligen gällt pro- blem med tolkningen av begreppet träd och buskar av igenväxningska- raktär samt kravet att markvegetationen skall slås av och bärgas. Bland annat har syftet med det senare villkoret uppfattats som oklart och det är osäkert om en hävdgynnad flora kan återskapas på många åker- kanter inom ett rimligt tidsperspektiv. Miljöersättningen syftar till att uppfylla kvalitetsmålet att värdefulla kulturhistoriska lämningar och biologiskt rika livsmiljöer i eller i anslut- ning till sköts på ett sätt som bevarar och förstärker deras vär- den. Kvalitetsmål är svåra att tillämpa direkt och måste därför konkreti- seras i skötselvillkor. Villkoren bör därmed formuleras utifrån det re- sultat som skall vara uppnått när skötselåtgärderna är utförda. Skötselvillkoren är också av stor betydelse vid beräkning av ersätt- ningsnivåer. En av EU:s grundläggande principer för medfinansierade 134 Värdefulla natur- och kulturmiljöer stöd är att ersättning lämnas för att täcka kostnaderna för de åtgärder som utförs. Borttagande av igenväxningsvegetation är en grundläggande sköt- selåtgärd eftersom den hejdar nedbrytning och igenväxning av landskap- selement och fornlämningar. Träd och buskar som har eller har haft en funktion i markanvändningen eller som utifrån markanvändningshistorik tillför natur- och kulturvärden skall däremot inte tas bort. Det är därför av stor vikt att jordbrukare som ansöker om ersättningsformen utbildas och informeras om hur en ändamålsenlig skötsel av natur- och kultur- värdena i skall utföras. Nyttan och behovet av ett generellt krav på årlig skötsel av markvegetationen enligt nuvarande regler kan emellertid ifrågasättas. MPU föreslår därför att markvegetationen skall betas eller slås av och föras bort minst två gånger under den femåriga åtagandeperioden. Förslaget innebär en förenkling för flertalet ersätt- ningsmottagare vid genomförandet av åtagandena. Förändringar av nu- varande skötselvillkor motiveras också av behovet att skapa ett utrymme inom nuvarande ekonomiska ram för att möjliggöra en anslutning av ett större antal nya företag till ersättningsformen. Detta skulle leda till posi- tiva miljöeffekter och en förbättrad kostnadseffektivitet för åtgärden. I detta sammanhang har MPU också övervägt möjligheten att införa differentierade skötselkrav med olika ersättningsnivåer. I ett system med grund- och tilläggsersättningar skulle krav om årlig skötsel av markve- getationen kunna regleras i särskilda åtgärdsplaner som fastställs av för landskapselement där natur- och kulturmiljönyttan av sådan skötsel är störst. Ett sådant förfarande kräver att sätter in stora resurser för genomgång av markerna och upprättande av åtgärdsplaner. En viktig del i utredningens förslag avseende miljöersätt- ningen för slåtterängar och betesmarker är att tilläggsersättning, med individuella åtgärdsplaner, införs för skötsel av marker med höga vär- den. Genomförandet av denna åtgärd bedöms också kräva omfattande insatser från länsstyrelsernas sida. Mot denna bakgrund har utredningen bedömt att det med tanke på resursbehovet inte är lämpligt att införa tilläggsersättning även inom åtgärden för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer under den kommande programperioden. 8.3.10Beräkning av ersättningsnivåer och kvalifikationsgräns