sou · GNB357d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda verksamhetsmål, preciserade arbetsuppgifter och organisation m.m. för den nya myndigheten (dir. 1998:46). Uppdraget skulle redovisas i ett delbetänkande och i ett slutbetänkande . chefen för , statsrådet , förordnade mig som särskild utredare i utred- ningen (K 1998:05) om Rikstrafiken – mål, arbetsuppgifter och organi- sation m.m. Som sekreterare i utredningen anställdes departe- mentssekreterare . Som experter i utredningen förordnades depar- tementssekreterare , departementssekreterare , departementssekreterare , kanslichef samt kollektivtrafikhandläggare . Chefen för , statsrådet , be- slutade att med verkan entlediga från hennes uppdrag som expert i utredningen. Chefen för anställde som kanslichef i utredningen om rikstrafiken. Regeringen anställde som generaldirektör och chef för fr.o.m. . Jag överlämnade delbetänkandet Rikstrafiken – vissa principfrågor. Jag överlämnar härmed slutbetänkandet Rikstrafiken – en ny myn- dighet. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling Union Internationale des Transports Publics Uppdraget och arbetets uppläggning................................................. Interregional trafik i ett samverkande kollektivtrafiksystem ............ Samverkan stärker kollektivtrafiken.......................................... Samverkan med kollektivtrafikens aktörer ................................ Verksamhetsmål och arbetsuppgifter ................................................ En funktionell upphandlingsmodell m.m............................................ Lagstiftning och regelverk ........................................................ Incitament i upphandling av trafik ............................................ Principer för prissättning m.m. ................................................. Uppföljning av interregional kollektivtrafik – kvalitetssäkring......... Rikstrafiken och kvalitet .......................................................... Uppföljning och utvärdering..................................................... Vissa tågtrafikspecifika frågor........................................................... Vem definierar vad som skall upphandlas? Vilket skydd finns för upphandlad trafik? Vad händer när ett avtal löper ut?............................................. Behov av förändringar ............................................................. Bilaga:Lägesrapport från arbetet med att bilda myndigheten Interregional trafik i ett samverkande kollektivtrafiksystem Rikstrafiken bör i huvudsak koncentrera sitt arbete till den interregionala kollektivtrafikens del i kollektivtrafiksystemet. Ett samverkande kollek- tivtrafiksystem måste innefatta alla aktörer och all kollektivtrafik men också trafikens mellanformer, t.ex. taxi, hyrbilar m.m. Kollektivtrafiken som helhet blir mer attraktiv om dess olika delar samverkar. Ett annat mycket viktigt motiv till ökad samverkan inom kollektivtrafikområdet är förbättrad ekonomisk effektivitet. Om Rikstrafiken skall kunna vinna framgång i sina upphandlingar måste dessa föregås av en klar strategi om vad man bör upphandla i syfte att på bästa sätt bidra till uppfyllandet av de transportpolitiska målen. För att formulera en sådan strategi krävs i sin tur en gedigen analys och utredning av kollektivtrafikmarknaden. Situationen på tågtrafikmarknaden måste klargöras från statsmak- ternas sida för att skapa grunden för framtida funktionella upphand- lingar. Ett minskat behov att hantera tågtrafikfrågor skulle innebära att resurserna istället kunde användas till mer utvecklingsinriktade åtgärder vad gäller den interregionala kollektivtrafiken i stort. Rikstrafiken måste själv bilda sig en uppfattning om vilka myndig- heter och andra aktörer man behöver samverka med och finna de mer exakta formerna för en sådan samverkan. För att ge Rikstrafiken ett tydligt mandat i sitt arbete föreslår jag att Rikstrafiken ges ett ansvar för trafikslagsövergripande frågor för all in- terregional kollektivtrafik. Många av mina förslag beträffande verksamhetsmål och arbetsuppgifter i delbetänkandet var medvetet allmänt hållna och avsedda att i till- lämpliga delar kunna användas av Rikstrafiken i dess arbete avseende den interregionala kollektivtrafiken. Det slutliga valet måste göras uti från instruktion och regleringsbrev av myndigheten när den bil- dats.Rikstrafiken måste då också aktivt delta i fortsatta arbete med att precisera etappmål för de transportpolitiska delmålen då dessa på många sätt kommer att påverka Rikstrafikens framtida arbete. De transportpolitiska delmålen om ett tillgängligt transportsystem och en positiv regional utveckling är de mest relevanta för Rikstrafikens framtida verksamhet. På detta område finns det ett stort behov av insat- ser och det är naturligt för Rikstrafiken fokusera på dessa frågor. Det bästa sättet för Rikstrafiken att bidra till de transportpolitiska målen är att arbeta med sin huvuduppgift: att verka för samordning av den interregionala kollektivtrafiken. Rikstrafiken kan också bidra till de transportpolitiska målen i de upphandlingar som kan bli aktuella. En grundläggande ambition i Rikstrafikens upphandlingar bör vara att bästa möjliga samhällsekonomiska utfall säkras. Effektmål bör kunna formuleras kring den interregionala kollektiv- trafiken vilka i sin tur bör utgöra operationella verksamhetsmål för Rik- strafiken. Rikstrafiken bör ha rätt att upphandla nationsgränsöverskridande tra- fik om detta på ett positivt sätt kan bidra till att uppnå de transport- politiska målen. Rikstrafikens möjligheter att upphandla sådan trafik är helt beroende på om motsvarande part finns på andra sidan gränsen. Rikstrafiken bör i samråd med bl.a. trafikverken och KFB ta fram ett forsknings- och utvecklingsprogram för den interregionala kollektivtrafi- ken. En funktionell upphandlingsmodell m.m. Rikstrafikens upphandlingar måste föregås av en klar strategi på ob- jektnivå om vad man bör upphandla i syfte att uppfylla de transportpo- litiska målen. Som en mer praktisk grund för målstyrningsmodellen före- slår jag att denna strategi tillställs regeringen för godkännande och att Rikstrafiken därefter ges mandat att genomföra planerna givet de for- mella och budgetmässiga restriktioner som finns. Det kommer bli frågan om en ganska lång övergångstid innan en fullt funktionell upphandlingsmodell kan introduceras. Den process efter vilken Rikstrafiken kommer att upphandla inter- regional kollektivtrafik är tämligen given utifrån de krav om affärsmässighet utan ovidkommande hänsyn som ställs upp i samt i ett antal direktiv och förordningar. För att säkerställa att Rikstrafikens och trafikutövarens mål sam- manfaller är det enligt min mening väsentligt att upphandlingen inne- håller olika typer av incitament. Nettoupphandling är mer genuint kundorienterad än bruttoupphand- ling, då den stimulerar trafikutövaren att maximera intäkterna och därför ställer krav på hög kundtillfredsställelse. Jag anser det rimligt att Rikstrafiken tar initiativ till att utveckla in- citament som är knutna till målen om ett tillgängligt transportsystem och en positiv regional utveckling. Den bästa garantin för att biljettpriserna inte skall öka i snabbare takt än konsumentprisindex är enligt min mening att det upprätthålls en fun- gerande konkurrens i den kommersiellt bedrivna interregionala kollek- tivtrafiken och genom en sund upphandling av interregional kollektivtra- fik. För att i möjligaste mån dämpa utvecklingen av biljettpriserna före- slår jag att Rikstrafiken verkar för att ett lättillgängligt informations- system skapas där dels spännvidden i biljettpriserna på enskilda sträckor visas och dels där biljettprisernas utveckling i den interregionala kollek- tivtrafiken skall kunna följas och om möjligt jämföras mot t.ex. konsu- mentprisindex. Hela Rikstrafikens arbete går egentligen ut på att säkra en viss kvalitet i den interregionala kollektivtrafiken. De transportpolitiska målen repre- senterar ett antal kvalitetskrav som samhället i stort ställer på den inter- regionala kollektivtrafiken. Resenärerna som direkt utnyttar trafikutbu- det sätter sina krav utifrån reseupplevelsen. Även Rikstrafiken ställer i sin roll som upphandlare av interregional kollektivtrafik kvalitativa krav som trafikutövarna skall uppfylla. Rikstrafiken bör ägna avsevärd tid och resurser till att formulera sina anbudsunderlag på ett sådant sätt att en högkvalitativ trafikering ur re- senärernas synvinkel kan uppnås. Rikstrafiken skall följa upp den trafik man upphandlar. Härvidlag bör Rikstrafiken i så stor utsträckning som möjligt utnyttja kvalitets- uppföljningssystem och andra indikatorer i form av exempelvis regel- bundet återkommande marknadsundersökningar som trafikutövarna och trafikhuvudmännen tillhandahåller. Den viktigaste källan för att följa upp kvaliteten i den interregionala kollektivtrafiken är dock direktkontakt med resenärerna själva. Ansvaret för sådana direktkontakter ligger först och främst hos trafikutövarna. Det är dock viktigt att mekanismer säkerställs för att information från resenärerna också kommer till Rikstrafikens kännedom. Det är också viktigt att resenärerna känner att de kan förmedla sina intryck till en obe- roende part som kan bevaka deras intressen. Då det är SJ som bl.a. definierar vilken trafik som skall upphandlas och som kontrollerar alla nyckelfunktioner såsom rullande materiel, statio- ner, biljett- och distributionssystem m.m. har andra anbudsgivare än SJ därmed begränsad insyn i förutsättningarna för upphandling. Jag föreslår att förordningen om statens spåranlägningar (SFS 1996:734) ses över med målet att stärka den upphandlade trafikens ställ- ning gentemot SJ:s med ensamrätt bedrivna trafik. Om detta inte sker finns det enligt min mening en risk att såväl konkurrensen som prisut- vecklingen påverkas på ett negativt sätt och att samhällets utgifter för att upprätthålla järnvägstrafik totalt sett riskerar att öka eller åtminstone inte minska. Jag föreslår att SJ inte med automatik skall återfå trafik som upp- handlats utan att prestera det bästa anbudet i nästa upp- handling. Oaktat SJ:s skyldighet att anmäla sådan interregional person- trafik som man inte kan bedriva med företagsekonomisk lönsamhet till regeringen för eventuell upphandling bör Rikstrafiken kunna ta initiativ till upphandling om detta skulle leda till en lösning som på ett bättre sätt bidrar till att de transportpolitiska målen uppfylls. På sådana sträckor där Rikstrafiken upphandlat persontrafik på järn- väg av annan trafikutövare än SJ bör SJ ej tillåtas bedriva parallell kon- kurrerande trafik. Jag föreslår att Rikstrafiken skall bemyndigas att för statens räkning teckna avtal med SJ där SJ:s ensamrätt kombineras med vissa skyldigheter. Med utgångspunkt i Rikstrafikens roll som bl.a. upphandlare av in- terregional kollektivtrafik anser jag att tiden är mogen för mer djupgå- ende förändringar av förutsättningarna på marknaden för persontrafik på järnväg. En av utgångspunkterna bör därvid vara att SJ inte skall ha den initiativrätt man har vad gäller interregional persontrafik på järn- väg. Som ett första steg mot en reformerad järnvägspolitik föreslår jag att regeringen tar initiativ till en ordentlig genomlysning av förutsättning- arna för att bedriva företagsekonomiskt lönsam persontrafik på järnväg på de sträckor som skall omfattas av SJ:s ensamrätt. 2Uppdraget och arbetets uppläggning Enligt mina direktiv skall jag utreda verksamhetsmål, preciserade ar- betsuppgifter och organisation för den nya myndigheten som skall inrättas med huvuduppgift att verka för samordning av den interregionala persontrafiken samt att upphandla viss kollektivtrafik (dir. 1998:46). Vidare skall jag enligt direktiven utreda riktlinjer för kommande upp- handlingar av trafik, former för samverkan med berörda parter inklusive former för ett ökat konsumentinflytande. Jag skall även förbereda upp- byggnaden av myndigheten och därvid vidtaga de åtgärder som krävs för att myndigheten skall kunna börja sin verksamhet . Så här lades utredningsarbetet upp I mina direktiv framgår det att jag i utredningsarbetet skall söka samråd med trafikverken, , , , , , , , länsstyrelser, , , , operatörer, trafikhu- vudmän och andra företrädare för kollektivtrafiken, Delegationen för köp av viss kollektivtrafik, Godstransportdelegationen, samt Rådet för jäm- ställdhetsfrågor i kommunikationssektorn1 och berörda konsu- mentorganisationer. 1 Rådet är inte tillsatt varför samråd inte kunnat ske Uppdraget och arbetets uppläggning Utöver de ovan specifikt namngivna har jag samrått med följande myndigheter, organisationer och företag: , Glesbygds- verket, Länsstyrelserna i , , , , län, samt , SAS, Föreningen , , , AB , , , , Destination , , , , Svenska Buss- branschens , , Länstrafiken i Norr- botten AB, , , Länstrafiken i , , Samtrafiken i Sveri- ge AB, konsumentråd, Konsumenter i samverkan, Svensk Spårtrafik samt Hela ska leva. Jag kallade ovanstående myndigheter, organisa- tioner och företag till två samrådsmöten i . kallade jag ovanstående myndigheter, organisationer och företag till ett samrådsmöte i . Utöver samrådsmötena har jag också hållit individuella samråd med en del av dessa. Deltagarna i samrådsmötena har bidragit med värdefullt material, synpunkter och kommentarer under arbetets gång. I syfte att följa arbetet med den inriktningsplanering för investeringar i infrastruktur som av regeringen uppdragits åt , och som en förbe- redelse för Rikstrafikens framtida roll i infrastrukturplane- ringsprocessen, har inbjudit utredningen om rikstrafiken att som adjungerad medlem delta i den s.k. Verksgruppen som är styrgrupp för arbetet med den strategiska inriktningsplaneringen. Jag överlämnade mitt delbetänkande Rikstrafiken – vissa principfrågor (SOU 1998:148) till statsrådet och chefen för . Mitt arbete hade då varit föremål för ovan beskrivna samråd. kallade bl.a. ovanstående myndigheter, organisationer och företag till en hearing angående delbetänkandet vilken ägde rum i . Uppdraget och arbetets uppläggning 15 För att biträda mig med utredningsinsatser avseende den nya myndig- hetens verksamhetsmål, arbetsuppgifter och organisation, upphandlade jag konsulttjänster från med koncentration till frågor som rör den nya myndighetens styrning, organisation och bil- dande. I uppdraget har också ingått att medverka vid utarbetandet av mitt slutbetänkande. har under utredningens gång ar- betat integrerat med utredningens sekretariat. I det praktiska förberedelsearbetet har jag också anlitat en rad kon- sulter att bistå mig. För en beskrivning av dessa konsulters arbetsinsat- ser hänvisar jag till bilagan. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, prövning av offentliga åtaganden, samt jämställdhetspolitiska konsekvenser Jag har i enlighet med direktivet (dir. 1996:49) om att redovisa konse- kvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, direktivet (dir. 1994:23) om att pröva offentliga åtaganden samt direktivet (dir. 1994:124) om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser liksom i mitt delbetänkande analyserat mina förslag utifrån ovanstående direktiv. Jag har i mitt fortsatta arbete inte funnit något som skulle tillföra mer relevans till dessa frågor än det jag anfört i mitt delbetänkande. Vad be- träffar de jämställdhetspolitiska konsekvenserna anförde jag i mitt del- betänkande att det även ur ett jämställdhetspolitiskt perspektiv finns an- ledning att förorda en ökad samverkan inom kollektivtrafiken bl.a. därför att kvinnor är de dominerande användarna av kollektivtrafik . Med en ökad samverkan och ökad kundorientering inom kollektivtrafiken finns det enligt min bedömning anledning att tro att män i högre ut- sträckning skulle använda sig av den. De förslag som jag lämnade i mitt delbetänkande om ett ökat resenärs- och konsumentinflytande bör enligt min mening kunna bidra till en ökad allmän användning av kollektivtra- fiken och därmed till en ökad jämställdhet. Fortsatt arbete med att bilda myndigheten I mina direktiv framgår att jag efter att ha redovisat mitt slutbetänkande är bemyndigad att förbereda uppbyggandet av myndig- heten t.o.m. . I bilagan till detta slutbetänkande redogör jag för arbetet med att bilda myndigheten t.o.m. . Jag avser att inkomma med en slutlig rapport över arbetet med att bilda myndigheten . Uppdraget och arbetets uppläggning 3Interregional trafik i ett samverkande kollektivtrafiksystem Mina bedömningar och förslag: ·Rikstrafiken bör i huvudsak koncentrera sitt arbete till den inter- regionala kollektivtrafiken men också kunna fungera som en statlig samtalspartner i kollektivtrafikfrågor i stort ·I detta syfte måste goda samverkansformer mellan kollektivtrafikens aktörer etableras ·Ett antal arbetsgrupper inom olika områden bör etableras av Rikstra- fiken ·Rikstrafiken måste själv bilda sig en uppfattning om vilka myndig- heter och andra aktörer man behöver samverka med och finna de mer exakta formerna för detta ·För att ge Rikstrafiken ett tydligt mandat föreslår jag att Rikstrafiken ges ett ansvar för trafikslagsövergripande frågor för all interregional kollektivtrafik Enligt mina direktiv skall Rikstrafiken kunna hjälpa, stimulera och för- handla med andra aktörer i syfte att uppnå ett samverkande kollektiv- trafiksystem som bidrar till att de transportpolitiska målen uppfylls. Rik- strafikens roll bör härvid vara att i huvudsak koncentrera sitt arbete till den interregionala kollektivtrafikens del i kollektivtrafiksystemet. Det är dock enligt min mening inte möjligt att dra en helt klar gräns vad gäller ansvaret mellan interregional respektive lokal och regional kol- lektivtrafik. Tvärtom finns det all anledning att poängtera vikten av en god samverkan mellan alla aktörer på kollektivtrafikmarknaden – oavsett om de arbetar med interregional, regional respektive lokal kollektivtrafik. Ett samverkande kollektivtrafiksystem måste innefatta all kollektivtrafik men också trafikens mellanformer, t.ex. taxi, hyrbilar m.m. Interregional trafik i ett samverkande kollektivtrafiksystem I mitt delbetänkande har jag redovisat en mängd motiv till varför en samverkan mellan interregional, lokal och regional kollektivtrafik är vik- tig. De viktigaste motiven är dels att resenärerna upplever en resa som en odelad helhet och har föga förståelse för sådana problem som admi- nistrativa gränser kan föra med sig och dels att kollektivtrafiken som helhet blir mer attraktiv om dess olika delar samverkar. Jag är övertygad om att en stor del av de problem som såväl resenä- rerna som trafikutövarna och andra intressenter på kollektivtrafikmark- naden upplever vad gäller den interregionala kollektivtrafiken kan övervinnas genom bättre samverkan mellan marknadens aktörer. I mitt utredningsarbete och genom de samtal jag fört med ett stort antal aktörer har jag funnit att en mycket viktig roll för Rikstrafiken blir att fungera som en statlig samtalspartner i kollektivtrafikfrågor i stort – något som många aktörer saknar. Flera aktörer har till mig sagt att de anser att det statliga ansvaret för kollektivtrafikfrågor i allmänhet och interre- gional kollektivtrafik i synnerhet är alltför splittrat. De välkomnar därför tillkomsten av Rikstrafiken då man därigenom upplever att man får en samlad ingång till staten i dessa frågor. Min bedömning är att en förutsättning för att de transportpolitiska målen skall vara möjliga att uppnå är ett ökat användande av kollektiva färdmedel. En förutsättning för ett ökat användande av kollektiva färd- medel är i sin tur att kollektivtrafiken görs mer attraktiv. Rikstrafiken kan härvidlag hjälpa, stimulera och förhandla med aktörerna på kollek- tivtrafikmarknaden i syfte att göra kollektivtrafiken mer attraktiv. En viktig komponent i ett attraktivt kollektivtrafiksystem är en förbättrad samverkan mellan aktörerna så att resenärerna inte skall märka av ad- ministrativa gränser på ett negativt sätt. Jag har under utredningens gång fått klara indikationer på att många av marknadens aktörer redan på- börjat olika projekt som syftar till ökad samverkan. Flertalet av dessa aktörer har också till mig anfört att motivet till att de nu påbörjat sådana projekt är vetskapen om Rikstrafikens tillkomst. På så sätt har Rikstra- fiken redan innan verksamheten påbörjats fungerat som en katalysator för ökad samverkan inom kollektivtrafikområdet. Ett annat mycket viktigt motiv till ökad samverkan inom kollektiv- trafikområdet är förbättrad ekonomisk effektivitet ur såväl samhällets som ur de enskilda aktörernas synvinkel. Ur statens synvinkel, och yt- terst ur skattebetalarnas synvinkel, finns mycket att spara genom att Rikstrafiken innan man går in i en upphandlingssituation med alla medel försöker uppnå en bättre fungerande interregional kollektivtrafik genom ökad samverkan. Först därefter, om ansträngningarna att få till stånd trafik eller på andra sätt förbättra situationen för resenärerna misslyck- Interregional trafik i ett samverkande kollektivtrafiksystem 19 ats, bör Rikstrafiken engagera sig i upphandling av interregional kollek- tivtrafik. Den upphandlingen, som skall ske funktionellt, dvs. utan att man i förväg bestämmer trafikslaget, bör i sin tur också kunna innebära besparingar jämfört med , då de flesta upphandlingar av interregio- nal trafik som staten är engagerad i är predestinerade till tågtrafik. Det är också enligt min mening självklart att om Rikstrafiken skall kunna vinna framgång i sina upphandlingar måste dessa föregås av en klar strategi om vad man bör upphandla i syfte att på bästa sätt bidra till de transportpolitiska målen. För att formulera en sådan strategi krävs i sin tur en gedigen analys och utredning av kollektivtrafikmarknaden. Analysen och utredningen bör ha sin utgångspunkt i det interregionala resandet men kan inte begränsas till detta, om man skall uppnå en ef- fektiv samordning. Jag har i mitt delbetänkande formulerat behovet av analys och ut- redning innan upphandling av trafik sker på följande vis: Rikstrafikens arbete bör vara utvecklings- och processinriktat. Ett grundläggande element i en sådan inriktning är att utreda vilka behov och önskemål som resenärerna har vad beträffar den interregionala kollektivtrafiken och vilka möjligheter marknadens aktörer har att tillfredsställa dessa. En sådan utredning bör kunna ske genom trafikslagsövergripande marknadsundersökningar och andra typer av dialog med resenärer och marknadens aktörer, samhällsekonomiska beräkningar, sannolikhets- bedömningar, s.k. benchmarking och andra analysmetoder. Processen bör ske i samråd med resenärsrepresentanter, trafikhuvudmän och tra- fikutövare. Rikstrafiken bör också skaffa sig en samlad bild över mot- svarande processer inom trafikhuvudmannasfären. En viktig förutsättning för att Rikstrafiken skall kunna bidra till en ökad samverkan i den interregionala kollektivtrafiken är dock att situa- tionen på tågtrafikmarknaden klargörs från statsmakternas sida - något jag återkommer till i kapitel 7. Min bedömning är att Rikstrafiken till att börja med kommer att få hantera brister i den interregionala kollek- tivtrafiken som bl.a. beror på den bristande konkurrensen på tågtrafik- marknaden men också den ojämna befolkningsfördelningen i landet. Detta är ett viktigt skäl till att situationen på tågtrafikmarknaden måste klargöras. Ett annat skäl är att ett sådant klargörande skulle skapa grun- den för framtida funktionella upphandlingar. En ökad konkurrens på tågtrafikmarknaden och en mindre direkt fo- kusering på tågtrafik i upphandlingarna skulle enligt min bedömning kunna bidra till att behovet för Rikstrafiken att hantera tågtrafikfrågor skulle minska och resurserna istället användas till mer utvecklingsin- riktade åtgärder vad gäller den interregionala kollektivtrafiken i stort. Interregional trafik i ett samverkande kollektivtrafiksystem 3.2Samverkan med kollektivtrafikens aktörer