sou · GNB362 · 2000-01-01 00:00:00 — Den närmare utformningen föreslogs dock bli föremål för utredning inom . beslutade i enlighet med propositionen i denna del. Som redovisas i budgetpropositionen (prop. 1998/99:1) har det fram- kommit att det vore lämpligt att även konstruktionen för fordons- skattehöjningen för bussar utreds. Därför skall utredaren lämna förslag på den närmare utformningen av fordonsskatten för bussar med hänsyn till fordonets vikt och axelkonfiguration. infördes vägavgifter för vissa tunga fordon (prop. 1997/98:12, bet. 1997/98:SkU7, rskr. 1997/98:72). Som kompensation sänktes fordonsskatten till EG:s minimiskattesatser. Fordonsskatten skall dock alltid tas ut med ett belopp som motsvarar vägavgiften. I utredarens uppdrag att göra en översyn av vägtrafikens samlade beskattning skall därför även vägavgiften beaktas. Vissa förändringar av fordonsskatten har genomförts i och . I de båda länderna har en miljödifferentiering av fordonsskatten införts. Utredaren bör därför som ett led i sitt arbete ta del av och redovisa hur de tyska och danska fordonsskatterna har utformats. Regeringen har givit i uppdrag att belysa miljöeffekterna av den ökade andelen dieselbilar i den svenska bilparken. skall beakta resultatet av denna undersökning och om eventuellt föreslå förändringar i beskattningen av dieselfordon. De ytterligare uppgifter som utredaren nu fått innebär att tiden för uppdraget måste förlängas. Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete . Ekonomiska styrmedel på vägtrafikområdet * * Arbetet med denna rapport har finansierats av trafikbeskattningsutredningen och . Jag har fått värdefulla synpunkter, råd och hjälp från , , Per , , professor , , , , och . på gav mig tillgång till deras datamaterial. har lämnat synpunkter på rapporten. Jag ensam ansvarar för innehållet. EKONOMISKA STYRMEDEL – TEORETISK ÖVERSIKT .................................. Varför, och när, ska vi använda ekonomiska styrmedel? Komplikationer med skatter som styrmedel ....................................... Hur skiljer sig olika typer av styrmedel från varandra? SKATTER SOM STYRMEDEL – EMPIRISKA STUDIER .................................... Beskattningens effekter på valet mellan olika bilmodeller .................. Olika typer av drivmedel ................................................................... Ekonomiska incitament och bilparkens ålderssammansättning .......... SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER ..................................................... Specificering av efterfrågan ............................................................... Den skattade ekvationen ................................................................... Tolkning av koefficienter .................................................................. Resultat från alternativa modellspecifikationer .................................. Figur 1 – Optimal utsläppsnivå.................................................................... Tabell 1 – Koefficienter i efterfrågefunktionen. Tabell 2 – Koefficienter i kostnadsfunktionen. Tabell 3 – Koefficienter i prisekvationen...................................................... Tabell 4 – Resultat av simuleringar. Tabell 5 – Elasticiteter från översiktsstudier. – Bästa gissning, långsiktiga elasticiteter, och . – Koefficientestimat i huvudmodellen. – Test av alternativa modellspecifikationer. – Test av alternativa modellspecifikationer. Tabell 10 – Test av alternativa modellspecifikationer. Tabell 11 – Skattningsresultat, bensin- och dieselefterfrågan. Tabell 12 – Skattade koefficienter för modellen över skrotningsfrekvensen.... Syftet med denna rapport är att göra en översikt av den forskning som gjorts om effekterna av ekonomiska styrmedel på trafikområdet. Inga anspråk görs på att översikten skulle vara heltäckande. Istället fokuseras på material som bedöms vara relevant för utformningen av den svenska vägtrafikbeskattningen. Rapporten behandlar den teoretiska bakgrunden till användningen av ekonomiska styrmedel p å vägtrafikområdet, och empiriska studier på området. I materialet ingår bl a tre av mina egna studier. Den första av dessa utgör en analys av skatternas betydelse för nybilsförsäljningens fördelning mellan olika bilmodeller, som redovisas mer utförligt i (1998). Den andra studien är en analys hur bilparkens medelålder, eller egentligen frekvensen utskrotade bilar, påverkas av förändringar i kostnader för att köpa respektive att äga bilar samt av förändringar av skrotningspremien. Denna studie redovisas mer utförligt i (1997). Slutligen har en enkel analys genomförts av efterfrågan på diesel respektive bensin, och hur denna efterfrågan påverkas av prisförändringar. Den sistnämnda studien redovisas endast i denna rapport. Huvuddelen av rapporten behandlar beskattning av personbilar. Vägtrafiken ger upphov till vad ekonomer brukar benämna externa effekter, eller externaliteter, främst olika former av miljöproblem och olycksrisker. svarade vägtrafiken för av utsläppen av kväveoxider i och av koldioxidutsläppen. Den är också en betydande källa till utsläpp av metaller, svaveldioxid, flyktiga organiska ämnen och stoft, och orsakar trängsel framförallt i tätorter. (Statistisk årsbok 1998, tabellerna 15 och 16.) De miljöproblem som orsakas är av såväl lokal, regional som global karaktär. Olyckor p å våra vägar, och det lidande sådana orsakar, utgör också en stor samhällsekonomisk kostnad. Detta torde vara uppenbart inte minst av det faktum att motorfordonsolyckor på allmän väg i är den näst vanligaste dödsorsaken för människor . (SCBs statistiska databaser.) En extern effekt uppkommer om en persons välfärd (konsumtionsexternaliteter) eller ett företags produktion (produktionsexternaliteter) påverkas av beslut som fattas av andra ekonomiska aktörer än dem själva.1 När externa effekter förekommer 1 Av denna definition följer att påverkan på andra individer från en externalitet kan vara såväl positiv som negativ, även om vi i miljösammanhang oftast bara diskuterar negativa externaliteter. på sidan 12 ges ett exempel på en positiv externalitet. kan vi inte i allmänhet lita på att marknadsmekanismerna leder fram till från hela samhällets synpunkt sett optimal resursanvändning. säger man att vi står inför ett marknadsmisslyckande. Statliga ingrepp kan då ibland höja välfärden i samhället. För att utforma en från samhällsekonomisk synpunkt optimal politik för att korrigera sådana s.k. marknadsmisslyckanden bör vi strängt taget studera fem delfrågor: 1.Vilka politiska instrument står till buds? 2.Hur påverkar olika statligt ingrepp människors beteende? 3.Hur stor är den samhällsekonomiska kostnaden för olika politiska ingrepp i marknadens funktionssätt? 4.Hur påverkar människors beteende den eller de externaliteter som vi intresserar oss för? 5.Hur påverkas människors välfärd av förändringar av de externa effekterna, dvs hur stor blir den samhällsekonomiska vinsten av olika statliga ingrepp? Denna rapport kommer i huvudsak att behandla de tre första av dessa punkter, med tonvikten på punkt två. Vi intresserar oss med andra ord i första hand för hur t ex skatteförändringar påverkar olika beteenden som berör vägtrafiken. Punkt ett rör dels rent juridiska frågor, vilka endast berörs som en bakgrund till de teoretiska resonemangen om olika styrmedel, och dels i vilken utsträckning olika teoretiskt konstruerade åtgärder kan tillämpas i praktiken. Den senare frågan berörs främst i den teoretiska diskussionen. Frågan om den samhällsekonomiska kostnaden för olika ingrepp berörs även den främst på ett teoretiskt plan, men med några referenser till empiriska studier. Frågan under punkt fyra, om hur människors beteende påverkar de externa effekterna, rör i första hand en rad tekniska och naturvetenskapliga samband, som det knappast ankommer på en ekonom att behandla. För värdering av förändringar av externa effekter finns en rad metoder. Behandling av denna delfråga ligger dock utanför syftet med denna rapport. Rapporten är upplagd på följande vis. I avsnitt 2 diskuteras ekonomiska styrmedel p å vägtrafikområdet ur ett teoretiskt perspektiv. I avsnitt 2.1 diskuteras den teoretiska bakgrunden till externalitetsproblem och ekonomiska styrmedel, medan avsnitt 2.2 behandlar olika typer av teoretiska och praktiska komplikationer. Avsnitt 2.3 beskriver de skilda effekter vi kan förvänta oss av olika former av beskattning, och valet mellan olika styrmedel. Avsnitt 3 sammanfattar ett antal empiriska resultat p å området. I avsnitt 3.1 behandlas skatternas effekter på nybilsförsäljningen. En fråga som ägnas särskild uppmärksamhet är i vilken mån det svenska systemet för differentiering av beskattningen på grundval av miljöklassindelning varit framgångsrik. Avsnitten 3.2 och 3.3 ägnas åt drivmedelsbeskattningen. I det första av dessa avsnitt avhandlas studier över drivmedelsbeskattningens kort- och långsiktiga effekter på bilarnas körsträckor, deras specifika bränsleförbrukning och p å bilparkens storlek. Avsnitt 3.3 beskrivs dels vilka effekter som har identifierats av skillnader i beskattningen av diesel, bensin och några alternativa drivmedel, dels hur övergången från blyad till blyfri bensin har gått till. Avsnitt 3.4 behandlar hur skatternas utformning och förändringar av skrotningspremiesystemet påverkar bilparkens ålderssammansättning. I ett avslutande avsnitt sammanfattas de viktigaste slutsatserna. Ekonomiska styrmedel – teoretisk översikt 2.1 Varför, och när, ska vi använda ekonomiska styrmedel? Innan vi diskuterar hur ekonomiska styrmedel kan användas för att minska de skadliga konsekvenserna av vägtrafiken bör lite utrymme ägnas åt vari problemet består, sett från en ekonoms horisont. Annorlunda uttryckt, hur lyder det teoretiska argumentet för statliga ingrepp på t ex vägtrafikområdet? En central sats inom den ekonomiska vetenskapen, det s.k. första välfärdsteoremet, säger att en oreglerad marknadsekonomi under vissa förutsättningar åstadkommer effektiv resursanvändning. Det bör noteras att effektivitet här har en specifik betydelse, s.k. paretoeffektivitet, vilket innebär att ingen förändring av resursutnyttjandet kan genomföras som leder till att någon individ i samhället får det bättre utan att någon annan får det sämre. En av förutsättningarna för detta resultat är att det inte finns några externa effekter i ekonomin. Det får med andra ord inte vara så att produktionen eller konsumtionen av en vara påverkar någon annan samhällsmedborgare än dem som producerar eller konsumerar denna vara. En för första välfärdsteoremet är att i den perfekta konkurrensekonomin kommer priset på en vara att korrekt återspegla den samhällsekonomiska kostnaden för att producera varan. Producenterna av varan kommer, för att maximera sin vinst, att använda den billigaste, och därmed den effektivaste produktionsmetoden. Varje resurs i ekonomin kommer att användas där den ger störst avkastning, eftersom resursägarna vill få så hög avkastning som möjligt. Konsumenterna kommer att köpa de varor som ger dem högst nyttotillfredställelse och kommer därigenom att signalera till producenterna vilken deras värdering av olika varor är. All nödvändig koordinering kan i denna förenklade ekonomi ske genom prisbildningen. När externa effekter förekommer, kommer inte längre priset att motsvara hela den samhällsekonomiska kostnaden för att producera en vara. Den samhällsekonomiska kostnaden för att köpa en biltransport består inte bara i de kostnader som konsumenten ser, ofta kallade privata kostnader, såsom bil, bensin, etc, utan även i de olika negativa effekt på omgivningen som bilkörning ger upphov till – avgaser, risken att utsätta andra för olyckor, buller, trängsel, mm. Bilkörning medför allts å externa effekter. Det bör i detta sammanhang noteras att risker som en bilist utsätter sig själv för inte är externa effekter. En informerad individ förutsätts göra en rationell riskbedömning vid valen av trafiksäkerhetsnivå på sitt fordon och av sin körstil. Empirisk forskning tyder också på att människor verkligen gör sådana avvägningar i trafiksammanhang (, och , 1996). Offentligt subventionerad sjukvård kan dock åtminstone teoretiskt leda till att individen utsätter sig för högre grader av risk än om hela sjukvårdskostnaden skulle drabba henne direkt, men detta gäller naturligtvis alla typer av hälsorisker, och inte bara sådana som är trafikrelaterade. De ekonomiska argument som här framförs för statliga ingrepp på trafikområdet kan alltså inte användas som motiv för åtgärder som minskar risker som en bilist utsätter sig själv för. I vissa fall kan externalitetsproblem lösas genom frivilliga överenskommelser mellan de inblandade parterna. Ett ofta refererat exempel rör biodlingen och äppelgården. En biodling orsakar en (positiv) extern effekt genom att bina pollenerar äppelträden. I frånvaro av en överenskommelse mellan äppelodlaren och biodlaren finns alltså en risk för att biodlaren håller för få bin, eftersom han endast ser till deras honungsproduktion, och inte till de positiva effekterna i äppelgården. En möjlig lösning på detta problem vore då en statlig subvention för bihållning, som skulle korrigera för externaliteten. I praktiken visar det sig dock att detta problem ofta löses på frivillig väg, antingen genom att äppelodlaren själv också håller bin, eller genom överenskommelser mellan biodlaren och äppelodlaren. (, 1973) Vad som ofta förhindrar denna typ av frivilliga överenskommelser är att många externa effekter påverkar det ekonomer kallar kollektiva varor.2 Ett exempel på en kollektiv vara som påverkas av de externa effekterna av biltrafik är luftkvalitet. Luftkvalitet skiljer sig från vanliga varor i det att konsumtionsnivån måste bestämmas kollektivt. Innevånare i en stad kan inte välja olika nivå av luftkvalitet på samma vis som man t ex väljer olika konsumtionsnivå för mat, kläder, sjukvård och andra s.k. privata varor. Om en samhällsmedborgare gör en investering i bättre luftkvalitet genom att t ex köpa en bil med bättre avgasrening får alla invånare nytta 2 Betäckningen kollektiv vara implicerar på inget vis att varan ifråga måste produceras av den offentliga sektorn. Många kollektiva varor, t ex radio- och televisionsutsändningar produceras privat, och många privata varor, t ex sjukvårdstjänster och barnomsorg, produceras i offentlig regi. Avgörande för om en vara är kollektiv är om konsumtionen av den är non-rival, dvs om en individs konsumtion av varan minskar andra individers konsumtionsmöjligheter av samma vara, eller ej. Detta leder till vad som brukar benämnas snålskjutsproblemet. Eftersom alla drar nytta av en investering i den kollektiva varan kommer alla individer att försöka att själva investera så litet som möjligt, utan istället åka snålskjuts med andra samhällsmedborgare. Visserligen finns exempel på att även denna typ av problem kan lösas genom frivilliga överenskommelser. Coase (1974) hävdar t ex att fyrar, som traditionellt setts som ett typexempel på en kollektiv vara, drevs privat och effektivt . I allmänhet kommer dock förhandlingskostnaderna och andra problem med asymmetrisk information att i praktiken göra det omöjligt att nå sådana överenskommelser. Med asymmetrisk information menar vi i detta fall att varje individ känner till sin egen värdering av den kollektiva varan, men inte övriga medborgares värdering. Det är alltså omöjligt att införa ett system där alla människor uppger sin värdering av den kollektiva varan och betalar i enlighet därmed eftersom det är omöjligt att kontrollera om människor uppger sin sanna värdering. Det är med andra ord riskfritt att uppge en lägre värdering än den sanna av den kollektiva varan för att på så vis åka snålskjuts med andra medborgare. Vi får då för små investeringar i den kollektiva varan. I vårt exempel kommer för lite resurser att användas för att förbättra luftkvaliteten. Figur 1 illustrerar vad vi menar med att för lite resurser används för investeringar i luftkvalitet. Låt oss tänka oss ett mycket enkelt exempel där det enda som kan göras för att minska luftföroreningarna är att investera i utrustning för att rena utsläppen. Vi antager också att nyttan för varje enskild individ av marginellt minskade utsläpp är försumbar. En bilägare som väljer att investera i reningsutrustning för sin bil kommer t ex knappast att värdera den förbättrade luftkvaliteten som hans insats ger upphov till särskilt högt. Samhällets totala värdering kan däremot vara mycket större, eftersom alla individer drar nytta av den förbättrade luftkvaliteten. Den nedåtlutande kurvan beskriver kostnaden på marginalen för att rena utsläppen. I allmänhet tänker vi oss att kostnaden för att ytterligare sänka utsläppsnivån blir högre ju lägre utsläppsnivå vi befinner oss på. Detta är orsaken till att kurvan lutar nedåt. I frånvaro av regleringar kommer utsläppsnivån att hamna där den denna kurva skär den horisontella axeln, eftersom varje enskild individ endast kommer att se till sin privata nytta, som enligt antagande är försumbar. Med andra ord sker ingen rening alls, så länge kostnaden för rening är större än noll. Den andra kurvan beskriver den samhällsekonomiska marginalkostnaden av utsläppen. I detta exempel stiger marginalkostnaden när utsläppen ökar. Den samhällsekonomiskt optimala utsläppsnivån är den där marginalkostnaden för ytterligare rening är densamma som marginalkostnaden för den skada som utsläppen orsakar, dvs den utsläppsnivå som beskrivs av den streckade linjen. Så länge utsläppen är större, dvs om vi befinner oss till höger om den streckade linjen i Figur 1, kan vi öka samhällets totala välfärd genom att genomföra ytterligare reningsinsatser. Kostnaden för ytterligare rening är ju då lägre än den minskade kostnaden för den skada föroreningarna orsakar. Samma typ av resonemang gäller även för andra typer av externaliteter. Vi skulle t ex istället kunna se den nedåtlutande kurvan som marginalkostnader för investering i säkerhetsbefrämjande utrustning, och den uppåtlutande kurvan som marginalkostnaden för olyckor. Figur 1 – Optimal utsläppsnivå . I diagrammet ovan beskrivs enkelt hur den teoretiskt optimala nivån för ett utsläpp (eller någon annan externalitet) bestäms. Den nedåtlutande kurvan beskriver den marginella kostnaden (marginal cost, MC) för rening. Ju lägre utsläppsnivå, dvs ju högre grad av rening, desto större är kostnaden för att rena ytterligare. Den andra kurvan beskriver den samhällsekonomiska marginalkostnaden för skadan av utsläppet. I detta exempel antages den bli högre ju högre nivån är på utsläppet. Den streckade linjen motsvarar den samhällsekonomiskt optimala utsläppsnivån, dvs den nivå där marginalkostnaden för rening är lika med marginalkostnaden för skadan av utsläppet. Traditionellt har direkta statliga regleringar använts för att korrigera externalitetsproblem. Man har med andra ord på administrativ väg sökt nå den optimala utsläppsnivån, genom att t ex föreskriva viss teknik, eller genom att förbjuda eller begränsa viss verksamhet. Ekonomer har däremot länge förespråkat användandet av ekonomiska styrmedel.3 De två huvudformer av ekonomiska styrmedel som föreslagits är korrigerande skatter4 och s.k. överlåtelsebara utsläppsrättigheter, dvs sälj- och köpbara tillstånd att släppa ut en viss förorening, eller att orsaka någon annan externalitet. Det finns åtminstone ett praktiskt exempel på att ett system som liknar sådana överlåtelsebara utsläppsrättigheter använts p å trafikområdet. I används ett system som innebär att man måste inneha en licens för att ha rätt att köpa en bil. Antalet licenser är begränsat, och auktioneras ut av myndigheterna. På så vis kan trafiken begränsas (, 1992). Stadsstaten är dock på många vis ett specialfall, inte minst med avseende I det följande kommer endast skatter att behandlas, eftersom andra typer av ekonomiska styrmedel bedöms ha begränsad relevans på trafikområdet. Tanken bakom användandet av skatter för att korrigera problem med externa effekter är att om man lägger en skatt på t ex avgasutsläppen som exakt motsvarar den externa effekten, dvs den del av den samhällsekonomiska kostnaden som inte speglas av priset (den uppåtlutande kurvan i Figur 1. ), så kommer konsumenten att ta hänsyn även till denna kostnad – kostnaden internaliseras. Om ett system av sådana korrigerande skatter skapas, med en skatt motsvarande varje externalitet, kommer slutsatserna från första välfärdsteoremet åter att gälla. Den i övrigt oreglerade marknadsekonomin kan åstadkomma effektiv resursanvändning. I en enkel ekonomisk modell skulle det alltså räcka med ett sådant system av korrigerande skatter för att nå samhällsekonomisk effektivitet. Det finns också flera skäl till att ekonomer ofta förespråkar ekonomiska styrmedel framför direkta regleringar. I allmänhet kommer vi inte att exakt känna till hur de marginella skade- och nyttofunktionerna, dvs motsvarigheterna till kurvorna i Figur 1, ser ut. Beroende på dels vilken form vi tror att sambanden har, och dels hur vår osäkerhet ser ut 3I var (1968) en tidig förespråkare för ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken. 4Från en ekonomisk synpunkt sett kan även miljömässigt motiverade vägavgifter klassificeras som en typ av skatt. Om vi t ex inför vägtullar vid infarterna till en stad för att minska trängseleffekter, luftföroreningar och andra externaliteter så skiljer sig detta inte på ett konceptuellt plan från en bensinskatt som införs med samma syfte. Även skrotningspremier kan på ett teoretiskt plan beskrivas på samma vis som ett system av skatter och bidrag. Bidrag kan i sin tur beskrivas som negativa skatter. kommer ibland skatter och ibland direkta regleringar att vara bäst ur teoretisk synvinkel. Ofta kommer dock den informationsmängd som beslutsfattaren måste ha tillgång till att vara mindre när skatter används än när direkta regleringar används. Om vi vill minimera kostnaden för en önskad minskning av någon externalitet så kan valet av teknisk lösning lämnas till producenter och konsumenter om skatter används, medan en direkt reglering kräver att regleraren även känner till vilka kostnader olika sätt att minska utsläpp eller olycksrisker för med sig. En direkt reglering av t ex ett miljöfarligt utsläpp innebär också att incitament saknas att minska utsläppen under den nivå som krävs av myndigheterna. Om skatter används så finns däremot incitament att minska utsläppen även under denna nivå. Dessutom är incitamenten för teknisk utveckling av miljövänlig eller olycksreducerande teknik större när ekonomiska styrmedel används. När direkta regleringar används så riskerar en producent som utvecklar sådan teknik att kraven från myndigheterna skärps, medan tekniken istället kan förväntas leda till kostnadsreduceringar om ekonomiska incitament används – det blir billigare att uppnå givna miljö- och säkerhetsmål. I praktiken finns dock en rad problem med en alltför enkel tillämpning av det som ibland kallats internaliseringsprincipen, dvs idén att externalitetskorrigerande skatter ska sättas på ett sådant sätt att alla externa effekter internaliseras. Innan vi behandlar vilken effekt olika typer av vägtrafikbeskattning, från en teoretisk synpunkt, kan tänkas ha, diskuteras olika problem med internaliseringsprincipen. 2.2 Komplikationer med skatter som styrmedel Ett grundläggande problem vid införandet av korrigerande skatter är att det är svårt att veta exakt hur höga dessa skatter ska vara. På många punkter är t ex skadeverkningarna av föroreningar oklara. ställs man också inför svåra värderingsproblem. Både olycksrisker och föroreningar som en bilist orsakar kan direkt påverka andra människors liv och hälsa. Helt uppenbart är det svårt att översätta denna typ av värden till ekonomiska storheter. För en utmärkt sammanfattning av olika typer av ekonomiska värderingsmetoder, och en sammanställning av svenska studier, se (1996). Dessutom kan praktiska problem förekomma vad avser indrivandet av vissa typer av skatter.