sou · GNB321 · 2000-01-01 00:00:00 — tar t.ex. upp bety- delsen av procedurer som inte baseras på säker kunskap utan på rationaliserade myter och som innehåller vissa obevisade men väsentliga föreställningar om att en verksamhet måste bedrivas och se ut på ett visst sätt. Jag har tagit med ovanstående reflektioner från två forskare inom socialt arbete för att visa hur olika dolda faktorer som kan styra arbetet inom ett verksamhetsområde och hur tron på att myndighetsutövning är detsamma som professionellt handlande kan påverka den interna kulturen på arbetsplatsen. Denna omed- vetenhet kan i sin tur påverka de anställdas bemötande och ut- formningen av den hjälp och service de är satta att ge t.ex. människor med funktionshinder. Det kan också vara en förklaring till att den enskilde inte upplever att hennes eller hans behov sätts i förgrunden och till att de handikappolitiska målen har så svårt att tränga igenom i praktisk handling. !NST¤LLDAS ARBETSF¶RH¥LLANDEN OCH V¤RDERINGAR 143 17.2Arbetsvillkor och attityder påverkar bemötandet $ET FINNS INTE TID DET FINNS INTE UTRYMME OCH CHEFEN SER VI ALDRIG Åren och har varit slit- samma för dem som är anställda för att förvalta och verkställa välfärdsinsatserna. Arbetsförhållandena har förändrats för de flesta. Många har tvingats sluta sitt arbete på grund av bespa- ringar, och deras arbete har lagts på dem som är kvar. Det har funnits, och finns ännu, oro för fler nedskärningar. Det har gjorts stora förändringar i de flesta organisationer. På många håll har det ekonomiska ansvaret flyttats längre ner i organisationen genom decentraliseringar, som resurserna har minskat. Kom- munerna har övertagit landstingens ansvar för särskolan och om- sorgen om personer med utvecklingsstörning. Allt fler människor behöver hjälp i sina hem, bl.a. därför att vårdhemmen har av- vecklats och personer med utvecklingsstörning och psykiska funktionshinder har flyttat till gruppbostäder eller egna lägenhe- ter. Lagar och regler förändras. LSS, och andra delar av handikappreformen innebär stora, fortfarande nya uppgifter för framför allt kommunen, men även och lands- tinget. På område har det utöver det kommit en mängd nya lagar och regler. Hur har dessa förändringar påverkat de anställdas arbetsvill- kor? Hur ser de på sitt arbete i av nedskärningar i den ge- mensamma välfärden? Hur hanterar de anställda den eventuella konflikten mellan lojalitet med arbetsgivaren och solidaritet med dem som behöver hjälp? Hur ser de på människors hjälpbehov och hur har förändringarna påverkat bemötandet av dem de möter i sitt arbete? För att få svar på dessa frågor har jag låtit göra en stor enkätstudie bland anställda i , försäkringskas- san, sjukvården och skolan. Drygt 1 000 personer har besvarat enkätfrågorna. I skolorna var det skolledare som svarade, i övrigt anställda med olika befattningar och på olika nivåer. (SOU 1998:121). Enkäten bekräftar att de anställda i sitt arbete har känt av be- sparingarna och arbetsgivarens krav att klara samma uppgifter som tidigare, eller fler, med mindre resurser. Nästan alla som ar- 144 !NST¤LLDAS ARBETSF¶RH¥LLANDEN OCH V¤RDERINGAR betar på och hälften av de anställda i social- tjänsten svarar att det har varit personalneddragningar på deras arbetsplats . Många anställda är kritiska mot sina arbetsförhållanden och efterlyser bättre stöd från arbetsledningen. Nästan hälften av dem som arbetar på anser att chefen inte finns tillgänglig när de behöver stöd, och lika många av de tillfrågade i och vården tycker att ledningen ställer otydliga krav. Framför allt på och i soci- altjänsten känner de anställda stor press därför att reglerna är otydliga och därför att de har små möjligheter att skaffa sig större kompetens. Ett för mig oväntat resultat av enkäten är att de flesta anställda anser att neddragningarna och förändringarna i arbetet inte har påverkat bemötandet av dem som behöver hjälp. Bara en tredjedel av dem som arbetar på och i me- nar att det har påverkat bemötandet av människor med funktions- hinder. Och det är exempelvis bara två av fem på , och ännu färre i , som är pres- sade av att inte kunna ge människor den hjälp de vill ha. Av skolledarna svarar tre fjärdedelar att det har skett neddragningar, men anser att det har varit negativt för be- mötandet av elever med funktionshinder. Majoriteten av de anställda i offentliga sektorn har alltså en helt annan bild av bemötandet än den som funktionshindrade per- soner själva och deras organisationer ger. De är dock medvetna om att bemötandet kritiseras av dem som har kontakt med myn- digheterna. Att så många människor med funktionshinder tycker att de blir dåligt bemötta av myndigheterna beror på att offentliga sektorn har för små resurser, anser många anställda. Hälften av skolledarna och personalen i , liksom två tredjedelar av de anställda i sjukvården, anser att brist på tid är en viktig or- sak till människors upplevelser. Personalbrist, dåliga ekonomiska resurser, otydliga regler och brist på kompetensutveckling är andra orsaker som personalen nämner. Var fjärde anställd inom habiliteringen/rehabiliteringen som svarat tror att personalens at- tityder är en vanlig orsak till missnöje. I de andra tre sektorerna är det färre som nämner personalens attityder. Av de anställda på tror nästan en av fem att människors orealis- tiska förväntningar kan göra att de känner sig dåligt bemötta. Resultaten av enkäten diskuterades vid fyra seminarier, ett för varje sektor, där både beslutsfattare, politiker och personer med funktionshinder deltog. Vid seminarierna nämndes flera tänkbara förklaringar till att bilderna av verkligheten skiljer sig åt. !NST¤LLDAS ARBETSF¶RH¥LLANDEN OCH V¤RDERINGAR 145 är att alla vill göra ett professionellt jobb och därför inte vill erkänna att de inte alltid ger ett bra bemötande. Det är dess- utom alltid svårt att själv bedöma hur man bemöter andra. En annan möjlig förklaring är att tidsbrist och stress gör att gamla attityder mot personer med funktionshinder kommer tillbaka utan att personalen uppmärksammar det. Ett skäl till detta kan vara att det inte längre finns tid till reflexion eller handledning som kan göra att man upptäcker sådan förändringar. Det kan också vara så att de anställda inte uppfattar kritiken som riktad mot bemötandet, utan menar att det handlar om bristande resurser när människor klagar på att handläggningen tar eller att de inte får det de ansökt om. En överväldigande majoritet av de anställda i de fyra under- sökta samhällssektorerna anser att ärenden ibland faller mellan stolarna därför att myndigheternas samarbete inte fungerar bra. tycker många att personer med funktionshinder och föräldrar till funktionshindrade barn har blivit mer insatta och bättre på att tala för sig. De har också, enligt många, blivit mer krävande. De som tycker det är framför allt personal som känner stor press och otrygghet i sitt arbete. Jag vill betona att enkätstudien i sin helhet visar att de flesta anställda har en positiv inställning till dem de möter i sitt arbete, men att en del av resultaten är oroande. Det mest oroande är att så många offentligt anställda ger uttryck för åsikten att samhället gör tillräckligt för personer med funktionshinder. Omkring hälften av de anställda på instämmer mer eller mindre i påståendet att stödet till personer med funktionshinder är så om- fattande att det inte behövs fler satsningar. Bland de anställda i är det som tycker det, i skolan . Ungefär en tredjedel av dem som arbetar i instämmer också helt eller delvis i påståendet att det kan vara befogat att nedpriori- tera insatser till funktionshindrade personer i kristider. Av de an- ställda i vården, skolan och var det lite mer än var femte person som tyckte så. som enkätsvaren visar att de flesta anställda är med- vetna om att det finns stora brister i samhällets stöd till personer med funktionshinder, anser alltså en ganska stor minoritet att stö- det inte behöver förbättras och att det till och med kan nedpriori- teras. Dessa uppfattningar är allvarliga mot bakgrund av att så många människor med funktionshinder upplever att de blir dåligt bemötta och inte får den hjälp de anser sig behöva. En tolkning av svaren kan vara att personalen i offentliga sektorn möter många människor även utan funktionshinder som också behöver mycket 146 !NST¤LLDAS ARBETSF¶RH¥LLANDEN OCH V¤RDERINGAR hjälp från samhället. De vet att personer med funktionshinder får bra stöd jämfört med tidigare, exempelvis personlig assistans och assistansersättning, och förbiser att de flesta inte har någon LSS- insats över huvud taget och att livsvillkoren för personer med funktionshinder är sämre än för andra i de flesta be- märkelser. De anställdas förhållningssätt skulle kunna tolkas som uttryck för den ambivalens i förhållande till personer med funktionshin- der som forskaren talar om (kapitel 12). I konflik- ten mellan positiva och negativa attityder har de negativa med säkerhet fått näring av 90-talets nedskärningar, decentraliseringar och förändrade syn på välfärdssamhället. Budskapet att den of- fentliga sektorn måste minska och att alla måste vara med och betala har fått stor genomslagskraft. Det faktum att det är orimligt att alla skall göra uppoffringar, även de som behöver samhällets stöd för att kunna leva någorlunda på samma nivå som andra, har inte fått samma utrymme i den offentliga diskussionen. De flesta arbetsplatser har infört sparbeting vilket gör att många anställda ibland kan hamna i moraliska dilemman när det gäller amsök- ningar som inte har någon självklar lösning. Om man inte har en stark yrkesintegritet och klarhet om vad som är viktigast i ens ar- bete påverkas man lätt av allmänna stämningar. Det finns ett stort kunskapsbehov i frågor som har med funk- tionshinder att göra. Funktionshinder är ett perspektiv som kan läggas på de flesta samhällsområden, och ett gott bemötande från samhällets sida förutsätter kunskap. Vetenskaplig, prövad och systematiserad kunskap behövs för att kunskapen skall kunna fördjupas och befästas. Min utredning har visat att offentliganställd personal inte alltid har den kunskap som krävs för att kunna ge ett bra bemötande. Det handlar om kunskap om hur livsvillkoren ser ut för personer med funktionshinder och vad det kan innebära i familjens vardag att en familjemedlem har ett funktionshinder. Det handlar också om insikten att livsvillkoren i grunden är en fråga om medborgar- skap. Mänskliga rättigheter och rätten till medborgarskap bör vara utgångspunkten för handikappolitiken och för bemötandet från myndigheternas sida. Det finns alltså både ett kunskapsbehov och ett intresse för att söka kunskap. Men handikappforskningen har ännu inte en till- räckligt etablerad ställning för att av egen styrka kunna generera den forskning som efterfrågas, även om forskningen om funk- tionshinder har fått en starkare ställning på universiteten . Vid de största universiteten har t.ex. handikappforskare från olika discipliner bildat centra för handikappforskning och bildat ett nätverk för samverkan i vissa frågor. På några platser ordnar dessa centra seminarier som är öppna för forskare och andra in- tresserade. i har utfört uppdragsforskning. Det finns fem professurer i skilda ämnen med anknytning till handikapp. På många högskolor och universitet finns det kur- ser om funktionshinder och handikapp, och det är möjligt att ta en examen på både kandidat- och magisternivå med handi- kappkunskap som huvudämne. 148 (ANDIKAPPFORSKNINGEN BEH¶VER UTVECKLAS grupp forskarstuderande som kommer att bli de första i som disputerar i ämnet handikappvetenskap. Vid har alla studenter, oavsett vilket ämne de läser, möjlighet att läsa fempoängskursen Perspektiv på funktionshinder samt en påbyggnadskurs, också den fem poäng, och räkna in kurserna i sin examen. Vid Certec, habiliteringsteknisk forskning, , pågår en forskarutbildning på distans, tillgänglig för personer med funk- tionshinder. Det har alltså skett en påtaglig utveckling sedan handikapprö- relsen runt 1980 uppmärksammade bristen på handikappforsk- ning. Trots detta är forskningen och resurserna otillräckliga i förhållande till de stora behov som finns. Min utredning har väckt en rad frågor som behöver besvaras med hjälp av forskning. Svensk handikappforskning utgår i regel från det relativa handikappbegreppet, vilket innebär att forskningen främst skall analysera de faktorer och processer som gör att funktionsnedsätt- ningar blir handikapp, samt studera hur funktionshinder kan kompenseras så att människors handikapp blir så litet som möj- ligt. Det finns mycket värdefull forskning som rör sig på individ- nivå, dvs. forskning som handlar om hur enskilda personers funktionshinder skall kunna kompenseras. Det behövs dock mer av handikappforskning som granskar och analyserar samhälls- strukturen. Vad är det exempelvis som gör att de centrala inten- tionerna i lagar, regler och insatser förvanskas och misstolkas på vägen till den enskilde? Det behövs kunskap om hur samhällets organisation skapar handikapp och om hur samhället skall utformas för att kompen- sationen av funktionshinder så lite som möjligt skall behöva kon- centreras på individen. Ju tidigare i beslutskedjan det beaktas att funktionshinder är en del av samhället och av människans livs- villkor, desto mindre behövs det av kompensatoriska åtgärder på olika områden. I den svenska forskningen om välfärd, t.ex. fattig- domsforskningen och studierna om hur socialförsäkringssystemen fungerar för olika grupper av befolkningen, formuleras frågorna aldrig så att resultaten synliggör och analyserar vad ett funktions- hinder betyder i sammanhanget. För att analysera den handikap- pande samhällsstrukturen och visa vad förändringar i den skulle (ANDIKAPPFORSKNINGEN BEH¶VER UTVECKLAS 149 innebära i vinst för medborgarna, både som individer och som kollektiv, behövs bl.a. nationalekonomisk, samhällsvetenskaplig och statsvetenskaplig forskning. Skillnader i livsvillkor och bemötande från samhället som beror på könstillhörighet gör sig också gällande mellan kvinnor och män med funktionshinder. Statistik och forskning visar könsskill- nader när det gäller exempelvis förankring på arbetsplatsen, för- tidspension, diagnosticering, habilitering, rehabilitering, hjälpmedel och handikappersättning. Välfärdsinsatserna grundas huvudsakligen på inkomster av yrkesarbete, vilket i regel leder till att kvinnor har en sämre ekonomisk trygghet än män. Detta blir särskilt märkbart för kvinnor med funktionshinder, eftersom ett funktionshinder ofta innebär att man är mycket beroende av samhällets stöd. Det finns en del kunskap om livsvillkoren för kvinnor med funktionshinder. Kunskapen har i regel formen av icke analyserad statistik och är fortfarande mycket bristfällig. Funktionshinder förekommer heller inte ofta som aspekt i forskningen om kvinnor, genus och jämställdhet. Men funktionshinder kan också innebära gränsöverskridanden, både vad gäller kön och klass, vilket visas i ett forskningsprojekt som avslutats . För många kvinnor har funktionshindret gett anledning att skaffa sig utbildningar och yrken som inte varit traditionella och förväntade i kvinnornas ursprungsmiljöer. Köns- rollsgränserna överskrids också ofta av både mannen och kvinnan i familjer där kvinnan har funktionshinder, något som bör kunna ge kunskap om mäns och kvinnors syn på könstillhörighet, man- ligt och kvinnligt. Även mansrollen kan t.ex. te sig annorlunda för den man som har eller fått ett funktionshinder. Uppgifter som av tradition ofta utförts av män kanske måste övertas av kvinnor. Det finns emellertid ingen forskning om hur ett funk- tionshinder påverkar mäns identitet sett ur ett könsperspektiv. Funktionshinder är över huvud taget en aspekt som kan vara an- vändbar och relevant för att spegla samhället i olika avseenden. 150 (ANDIKAPPFORSKNINGEN BEH¶VER UTVECKLAS 18.3En strategi för handikappforskningen har , , ansvar för att samordna handikappforskningen. Rådet har bl.a. stött ett antal forskare med programstöd och finansierat universitetstjäns- ter inom handikappforskningen. Enligt min mening ger emellertid handikappforskningen ett splittrat intryck och inom många viktiga områden saknas, som jag visat, verksamhet nästan helt och hållet. Det saknas en långsiktig plan för handikappforskningens utevckling. Jag anser därför att resurserna till handikappforsk- ningen bör förstärkas på samma sätt som regeringen nu gjort vad det gäller äldreforskningen. Jag anser också att regeringen bör ge SFR ansvar för att utveckla en långsiktig strategi för hur handi- kappforskningen skall utvärderas, stimuleras och utvecklas. En viktig del i denna strategi är att visa vad som behöver göras för att rekrytera fler forskare till området, bland dem forskare med egna funktionshinder. Det är svårt för personer med funktions- hinder att få det stöd de behöver under forskarutbildningen trots att forskarstuderande skall få hjälp med tillgänglighet, anpass- ning, hjälpmedel, personlig assistans osv. genom samma organi- sation som högskolestuderande på grundnivå. Det gäller t.ex. ansvaret för hjälpmedel, anpassning av arbetsplatsen, förlängd studietid och andra kostnader på grund av funktionshindret. Dessa frågor bör beaktas då strategin utarbetas. SFR har som alla statliga forskningsråd också ett ansvar för forskningsinformation. På handikappområdet finns tidningen pågår, som ges ut av och speglar han- dikappforskning i hela landet. Tidningen finansieras till knappt hälften av prenumerationsavgifter, men i övrigt är finansieringen oklar. SFR bör överväga hur informationen om handikappforsk- ningen skall finansieras och föras ut. Jag vill också aktualisera förslag om en nationell programgrupp för handikappforskning. (SOU 1992:52) I strategin bör frågan om hur företrädare för forskarna, handikapprörelsen och olika samhällssektorer kan få tillfälle att diskutera forskningsbehov och utbyta erfarenheter och kunskaper tas upp. Särskilt yttrande av sakkunnig Jag delar helt utredarens uppfattning om det ytterst allvarliga i att vissa kommuner inte verkställer eller dröjer oacceptabelt länge med att verkställa domar enligt LSS och SoL. Däremot anser jag att frågan om domstolstrots inte kan ses som helt fristående från den rättsliga och ekonomiska helhet i vilken frågan har sitt ur- sprung och sina grundläggande orsaker. Problemet måste ses i ett större och samlat perspektiv. Den principiella konflikten mellan statlig styrning utan ansvar för beslut och finansiering och kom- munal verkställighet med ett sådant ansvar, förstärks ytterligare om ekonomiska sanktioner eller andra tvångsmedel riktas mot kommuner som inte förmår att verkställa vissa domstolsutslag. Att flera statliga utredningar tidigare inte fått gehör för förslag med denna inriktning visar tydligt att den komplexa problembil- den inte löses med olika offentliga tvångsåtgärder. Det kan också förklaras med att man i alltför hög grad koncentrerat sig på symptomen och inte angripit de rättsliga grundproblemen i LSS och SoL. Den rättighetslagstiftning vi har bygger på ett kommunalt hu- vudmannaskap med ett eget finansieringsansvar. Det är emellertid staten som fastställer vilka tjänster som skall betraktas som rättig- heter. Eftersom kommunerna är lokaldemokratiskt styrda organ med ansvar bl.a. för en mängd olika obligatoriska uppgifter uppkommer mycket lätt störningar i kommunernas möjligheter att integrera rättighetslagstiftningen i den kommunala verksamheten. Till detta kommer numera också ett statligt krav på budgetbalans i kommunerna. En helt behovsstyrd rättighets- lagstiftning med möjlighet till förvaltningsbesvär är i princip oförenlig med ett sådant ekonomiskt krav. Att kommunerna på detta sätt trotsat domstolsbeslut beror i allt väsentligt på att en rättighetslagstiftning inte fungerar oberoende av den totala omgivning i vilken den är satt att verka. Kommu- nernas totala åligganden i lag omfattar inte bara sociala verksam- heter utan också sådant som skola, plan-och byggväsende, räddningstjänst, renhållning, hälso- och miljöskydd, bibliotek mm. De obligatoriska uppgifterna motsvarar av kommu- nernas ekonomiska resurser. Det specifika med rättigheter enligt SoL och LSS är att en verkställighet i princip ska ske med att rättigheten beslutas eller utdöms. Lagstiftaren förutsätter dessutom att kommunernas resurser saknar betydelse för rättig- heternas uppkomst och verkställighet. har inte visat på förhållanden som kan motivera att frågan om domstolstrots åter tas upp på ett sätt som inte eliminerar grundorsakerna till domstolstrots. Utredningens uppfattning om den kommunala självstyrelsens räckvidd enligt Regeringsformen är i och för sig riktig, men saknar en helt avgö- rande komplettering. Kommunerna kan inte negligera någon obligatorisk uppgift för att uppfylla de krav som en rättighetslagstiftning innebär. Det finansiella tillskott som ett slo- pande av frivilliga verksamheter som fritid, kultur, musikskola, gatuunderhåll mm skulle ge är i sammanhanget närmast margi- nellt. Kommunernas åligganden enligt rättighetslagstiftningen är mycket stora men skall kunna samsas med andra om- fattande obligatoriska uppgifter som ålagt kommunerna att sköta. Alla dessa uppgifter ska utföras inom ramen för kom- munallagens krav på en balanserad budget. Om inte denna bak- grundsbeskrivning görs leder diskussionen om hur kommunalt domstolstrots skall undvikas till helt felaktiga slutsatser. Utredaren förslår att länsstyrelserna ska kunna förelägga en kommun att bygga ut sin service enligt LSS och SoL i erforderlig omfattning för att i rimlig tid verkställa domar. Ett sådant före- läggande skall kunna förenas med vite. Att staten på detta sätt ska ges ytterligare möjligheter att styra den kommunala verksamheten är helt oacceptabelt och kan inte användas som en godtagbar lös- ning på detta sammansatta problemområde. Utredningen har haft som uppgift att kartlägga och analysera bemötandet av personer med funktionshinder. Förslaget när det gäller SoL ger möjlighet att även förelägga vite när kommunen inte verkställt domar om rätt till bistånd för andra än funktions- hindrade. Utredningens förslag går därmed långt utöver fastställda direktiv. En framtida lösning av problemet med domstolstrots förutsät- ter en samlad analys av rättighetslagstiftningens möjligheter att fungera i den totala miljö som kommunernas verksamheter utgör. En sådan utredning måste göras förutsättningslöst och med ett vidare perspektiv än vad som ryms inom mandat. Särskilt yttrande av sakkunnig Utredaren föreslår att om kommunen/inte fullgör sina skyldigheter enligt LSS och SoL får vid vite före- lägga huvudmannen skyldighet att avhjälpa bristen. Utredaren jämställer den situationen med den ordning som finns införd i lagen om tillsyn över hälso- och sjukvården. Enligt 14 § i denna lag får förelägga vårdgivaren att rätta till missförhållanden. Detta gäller i de fall vårdgivare inom hälso- och sjukvården inte uppfyller kraven på god vård och när miss- förhållandena äventyrar patientsäkerheten. Bestämmelsen i tillsynslagen som tillkommit för att värna om patientsäkerheten och är enligt min uppfattning inte alls jämförbar med de situationer som utredningen uppmärksammar. I dessa fall rör det sig om ofta resurskrävande behov som huvudmannen inte kan tillgodose inom en för den enskilde acceptabel tidsrymd. I det ena fallet handlar det således om patientsäkerhet och i det andra enbart om ekonomiska resurser. Jag kan under inga omständigheter acceptera förslaget att läns- styrelsen ska besluta om de konkreta åtgärdernas innehåll i ett enskilt fall. De lösningar på domstolstrotset som utredaren anger avvisas dels på ovanstående grunder dels av de skäl som anförs i sakkun- nig särskilda yttrande i vilket jag även i övrigt instämmer. Rådgivning och annat personligt stöd enligt LSS Utredaren skiljer på individuellt bemötande och kollektivt bemö- tande. Det kollektiva bemötandet tar sig bl.a. uttryck i lagar och författningar.