sou · GNB353d2 · 2000-01-01 00:00:00 — I förarbetena har detta beskrivits så att den misstänkte blir underkastad vissa partsskyldigheter men får också begränsade parts- rättigheter (SOU 1926:32 s. 47 f.). Det sagda gäller exempelvis om en häktningsfråga bringas under domstolsprövning. Den misstänktes partsroll kan i detta fall härledas ur domstolsförfarandet, som bl.a. förutsätter att en förhandling skall hållas och att den misstänkte enligt huvudregeln skall vara närvarande vid förhandlingen. Hans parts- rättigheter och insyn begränsas emellertid till frågan om häktning och det processmaterial som förekommer i det ärendet (se NJA 1983 C 7 och JO 1995/96 s. 52 f.) och ger således inte någon rätt till insyn i förundersökningen i övrigt eller i medmisstänktas delar av förunder- sökningen. En misstänkt har också, trots att han inte är part, rätt till insyn i förundersökningsförfarandet enligt 23 kap. 18 § rättegångbalken. Den rätten inträder när han delges brottsmisstanke och ger honom rätt att successivt få del av vad som förekommit i utredningen, i den mån utredningen inte hindrar detta. Den ger honom också rätt att, innan åtal väcks, få del av allt material och begära komplettering av detta. Någon ovillkorlig rätt att ta del av förundersökningsprotokollet eller andra handlingar har han dock inte förrän åtal har väckts. Den misstänktes försvarare har en självständig rätt till samma insyn som den misstänkte. Några motsvarande regler som ger en målsägande rätt till insyn under förundersökningsförfarandet finns inte. Målsäganden har, med undantag för en bestämmelse om närvarorätt vid husrannsakan, enligt vår mening inte större rätt till insyn än vad som följer av reglerna i tryckfrihetsförordningen om insyn för envar i myndigheters hand- läggning, och till den rätt som envar har att närvara vid förhandling i domstol som är offentlig. När åtal väcks blir den tilltalade part i domstolsförfarandet. Partens rätt till insyn i detta förfarande följer av . Regleringen i 14 kap. 5 § sekretesslagen innebär varken någon begränsning eller utvidgning av denna rätt. Sedan åtal väckts är en målsägande part i de fall han biträder åtalet eller annars för talan i målet. En målsägande som endast uppträder i målet genom att han hörs på åklagarens eller den tilltalades begäran torde inte kunna anses som part. Enbart den omständigheten att någon )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV 415 kallas till en förhandling kan enligt vår uppfattning inte göra honom till part i målet med det partsbegrepp som använder. En målsägande som över huvud taget inte förekommer i rättegången torde aldrig kunna anses som part eftersom det avgörande för parts- ställningen är processen i domstol. Rätten till insyn följer av . Regleringen i 14 kap. 5 § sekretesslagen innebär varken någon begränsning eller utvidgning av denna rätt. I regleras RPIDWWQLQJHQ DY LQV\QHQ i rättegången i domstol. Här finns inte anledning att gå närmare in på dessa regler. Det räcker med att konstatera att insynen för en part bara kan begränsas i mycket liten utsträckning och endast när detta uttryckligen framgår av . Det förhållandet att någon har rätt till insyn ger inte alltid svar på frågan KXU GHQQD LQV\Q VNDOO WLOOJRGRVHV. En rätt till insyn innebär, som tidigare nämnts, inte med automatik en rätt att få tillgång till handlingar. Det finns regler i som tillgodoser en misstänkts rätt att, utöver rätten till insyn, också få del av handlingar för att lättare kunna förbereda sitt försvar. Bestämmelsen i 23 kap. 21 § om rätt till exemplar av förundersökningsprotokollet är en sådan, liksom även regeln i 45 kap. 9 § om vilka handlingar domstolen skall översända i samband med utfärdande av stämning. Vad vi nu har berört är rätten till insyn under pågående förfarande. I vad mån det föreligger en rätt till insyn efter det att en förundersökning har lagts ned och efter att mål har avslutats i domstol får bedömas utifrån allmänna principer. Regeringsrätten har i flera fall tillerkänt den som varit misstänkt rätt till insyn om förundersökningen lagts ned (se bl.a. RÅ 1995 ref. 28). Enligt vår mening kan den som vill ha insyn i ett avslutat ärende inte tillerkännas mera långtgående rättigheter än han skulle ha haft om ärendet fortfarande hade pågått. En misstänkts rätt till insyn i en förundersökning blir därför enligt vår mening beroende av om han med stöd av 23 kap. 18 § haft sådan rätt (RÅ 1994 not. En målsägandes rätt till insyn blir beroende av om åtal väckts. Ytterst finns alltid möjligheten för såväl målsägande som misstänkt att begära att få tillgång till material med stöd av reglerna i tryckfrihetsförordningen. Det kan därför finnas anledning att kort gå in även på denna fråga. Om en person begär att i kraft av sin roll i en förundersökning få del av handlingar i denna måste först prövas om han på grund av någon regel i eller någon annan författningsbestämmelse har rätt att få insyn (eller rätt att få handlingen). Föreligger en sådan rätt skall uppgifterna eller handlingen lämnas ut, om inte annat följer av prövningen enligt (utlämnande kan vara till men för utredningen). 416 )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV få tillgång till en handling med stöd av reglerna i tryckfrihets- förordningen skall myndigheten göra en sedvanlig prövning av om det är fråga om allmänna handlingar och om sekretess hindrar att handlingarna lämnas ut. En misstänkt eller en målsägande skall härvid inte särbehandlas. Det torde således vara felaktigt att avvisa exempelvis en sådan begäran från en misstänkt under hänvisning till att han får insyn enligt 23 kap. 18 § . Enligt vår mening visar både den genomgång som JO har gjort angående förhållandet mellan 14 kap. 5 § och målsägandens rättigheter enligt , och motsvarande genomgång som Buggnings- utredningen har gjort när det gäller den misstänktes rättigheter, att paragrafen i sin nuvarande lydelse är svårtolkad och lätt kan leda till felaktiga slutsatser. Det är också uppenbart att den tillämpas olika. Som exempel kan nämnas att och Regeringsrätten har företrätt olika synsätt och att JO kom till andra slutsatser om hur paragrafen skulle tillämpas i det s.k. buggningsmålet än de domstolar som handlagt målet. Rättspraxis är inte heller entydig. Det förefaller vidare som om den praxis som tillämpas inom åklagarväsendet inte i alla delar står i överensstämmelse med gällande rätt. Till viss del är den dock förenlig med några av de motstridiga uttalanden som förekommer. Härtill kommer att den ändring som gjorts i 9 kap. 17 § första stycket med anledning av ändrad lagstiftning om polisens register ställer frågorna om insyn i förundersökningsförfarandet på sin spets. Genom ändringen från ett rakt till omvänt skaderekvisit ändras presumtionen från att material i förundersökningar skall vara offentligt till att det skall vara hemligt. Särskilt möjligheterna att låta en målsägande få del av förundersökningsmaterial minskar härigenom väsentligt, men även misstänkts möjlighet till insyn försämras. Endast i de fall ger dem en ovillkorlig sådan rätt är de garanterade insyn. Se närmare härom i bilaga 2. Det föreligger mot denna bakgrund enligt vår mening ett uppenbart behov av att ändra 14 kap. 5 § så att det av paragrafen klart kan utläsas hur reglerna i sekretesslagen förhåller sig till regleringen i rättegångs- balken. )|UVODJ WLOO lQGULQJ )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV 417 Enligt vår mening är den nuvarande regleringen otydlig i flera hänseenden. För det första ger paragrafen, sedd till ordalydelsen, intryck av att tillförsäkra partsinsyn i stället för att – som varit avsikten – uteslutande vara en kollisionsnorm. Regeringsrätten har dock i några fall tillerkänt personer rätt till insyn med, som det förefaller, 14 kap. 5 § som grund (se s. 14:40 f.). Det finns också exempel på att lagstiftaren avstått från att införa regler om partsinsyn i förlitan på att bestämmelserna i 14 kap. 5 § i sig ger en sådan rätt (se prop. 1998/99:44 s. 19) eller att lagstiftaren har sett rätten till insyn enligt som underordnad regleringen i sekretesslagen i stället för tvärtom (se prop. 1993/94:143 s. 42). Reglerna om partsinsyn är en viktig rättssäkerhetsgaranti. Enligt vår mening finns det dessutom, om lagstiftningen är otydlig, en risk för att tillämpningen av reglerna inte motsvarar de krav som ställer. Vidare ger första stycket i paragrafen intryck av att kunna tillämpas parallellt med regelsystem, som omnämns i andra stycket. Den formulering som valts när det gäller frågan hur långt parts- insynen enligt sträcker sig kan också ge upphov till missförstånd. Ett vanligt sådant är att regler om partsinsyn kan inskränkas med stöd av 14 kap. 5 §, så länge det inte är fråga om omständigheter som läggs till grund för dom eller beslut (jfr NJA 1996 s. 439). Den rättspraxis som slagit fast i detta fall leder till en inskränkning av tilltalads rätt att ta del av material i en brottsmålsprocess. Vi har övervägt hur paragrafen skulle kunna ändras för att bättre uppfylla kraven på tydlighet och förutsebarhet. En första åtgärd bör vara att tydligt markera att bestämmelsen i 14 kap. 5 § är en kollisionsnorm och inte en regel som skapar rätt till insyn. Det bör därför klart framgå av paragrafen att en insynsrätt redan skall föreligga för att bestämmelsen skall vara tillämplig. Denna insynsrätt kan följa direkt av författning, av allmänna rättsgrundsatser eller av rättspraxis på ett visst område. Vidare är det viktigt att klarlägga förhållandet mellan sekretess- lagens reglering och . Detta uttrycks enbart som ett undantag i paragrafens andra stycke. Formuleringen av detta undantag har skapat osäkerhet om det finns ett utrymme för att inskränka partens rätt till insyn enligt i fråga om andra omständigheter än sådana som läggs till grund för dom eller beslut. Enligt vår mening kan detta enklast lösas genom att första stycket får reglera rätten till partsinsyn i andra fall än när tillämpas medan andra stycket enbart behandlar den frågan. 418 )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV De av oss föreslagna förändringarna gör det tydligt att den praxis som utvecklats inom åklagarväsendet när det gäller insyn i förundersökning måste överges. Vi har redan tidigare i en skrivelse till (bilaga 2) påtalat att frågan om målsägandes och misstänkts rätt till insyn i de förprocessuella stadierna till brottmåls- processen bör ses över omgående. Vi anser att regler om insyn i förundersökningsförfarandet inte hör hemma i sekretesslagen utan i . Den frågan ligger därför vid sidan av vårt uppdrag. Vi vill emellertid betona att den av oss föreslagna ändringen i 14 kap. 5 § – hur angelägen den än är – inte bör genomföras innan frågan om insynen i förundersökningsförfarandet har fått sin lösning. 20.3.2Skapar de nuvarande reglerna om partsinsyn problem vid samverkan mellan myndigheter? Vi föreslår inte några särskilda regler som syftar till att förhindra att den som är misstänkt för brott får insyn i polisens utredningsmaterial via en annan myndighet. Vi anser att det redan med gällande regler finns goda möjligheter att skydda sådana handlingar rörande misstankar om brott som överlämnas som ett led i myndighetssamverkan och att sekretesskyddet förbättras ytterligare genom andra förslag vi lägger fram. I våra direktiv har framhållits att reglerna om partsinsyn i vissa fall kan leda till att den som är misstänkt för brott får insyn i polisens utredningsmaterial via en annan myndighet. Detsamma har påpekats av flera olika myndigheter. Detta förhållande sägs i sin tur hämma polisens benägenhet att lämna ut uppgifter till andra myndigheter, bl.a. kronofogdemyndigheterna. Enligt vår mening är det viktigt att samarbetet mellan myndigheter inte begränsas av luckor i sekretessen så att handlingar inte kan överlämnas när det finns ett behov av detta eller så att överlämnade handlingar inte har ett tillräckligt skydd hos den mottagande myndig- heten. Vi har i avsnitt 16.4.1 föreslagit skärpta sekretessregler hos kronofogdemyndighet och tillsynsmyndighet i konkurs när det gäller uppgifter om brott. Enligt förslaget kommer hos dessa myndigheter sekretess enligt 5 kap. 1 § i fortsättningen att gälla alla typer av brott och oavsett vem som är misstänkt. Enligt vår mening kommer den föreslagna regeln om utökad sekretess hos kronofogdemyndighet och hos tillsynsmyndighet i )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV 419 konkurs att innebära att de tidigare problemen med bristfällig sekretess hos en av de viktigaste samverkande myndigheterna undanröjs. För att sekretessen skall kunna upprätthållas krävs dock att det finns goda rutiner för att bevara sekretessbelagt material. Enligt vår mening bör sådana handlingar som härrör från myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet inte slentrianmässigt tillföras gäldenärernas akter, utan endast i de fall handlingen behövs för handläggningen av ärendet. En avgörande fråga för rätten till partsinsyn är nämligen om handlingen eller materialet har WLOOI|UWV ärendet. enligt doktrinen inte uppfattas så att varje handling som faktiskt finns i den till ärendet hörande akten skall anses tillförd ärendet (och s. 179). En part som hos en myndighet begär att få ta del av akten kan således inte göra anspråk på att allt som förvaras i denna utan vidare skall lämnas över till honom (a.a. s. 179). Författarna påpekar att det med hänsyn härtill kan vara tillrådligt att hålla de handlingar som tillförs ärendet avskilda från annat material. Även om det således ytterst ligger i myndighetens hand att avgöra om och när en handling skall tillföras ett ärende, bör det framhållas att ändamålet med bestämmelsen i 16 § förvaltningslagen är att garantera parten en så vidsträckt aktinsyn som möjligt och att uppgifter som är av betydelse för ärendets avgörande i överensstämmelse härmed alltid bör tillföras ärendet (a.a. s. 179). I detta sammanhang vill vi också peka på uttalandet i prop. 1995/96:127 s. 21 att rätten till partsinsyn inte tar över sekretes- sen annat än om de överlämnade uppgifterna medför att ett ärende påbörjas hos kronofogdemyndigheten eller tillsynsmyndigheten. Vi anser mot den nu beskrivna bakgrunden att det redan med gällande regler finns goda möjligheter att hos kronofogdemyndigheter och tillsynsmyndigheter i konkurs skydda sådana handlingar rörande brott som överlämnats som ett led i myndighetssamverkan och att sekretesskyddet förbättras ytterligare genom våra förslag. Under utredningsarbetet har det inte påståtts att det skulle finnas några motsvarande problem med partsinsyn på något annat område. Enligt vår mening finns det därför inte något underlag för att föreslå förändringar i reglerna om partsinsyn för att minska risken för att brottsmisstänkta får insyn i polisens utredningsmaterial genom partsinsyn i någon annan verksamhet där handlingen förekommer. 420 )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV Vi föreslår att frågor som rör insyn i förundersökning och i brottsmålsförfarandet i övrigt uppmärksammas särskilt i sekretess- utbildningen. Likaså bör ägnas särskild uppmärksamhet åt frågan om hur material som härrör från en annan myndighet skall hanteras för att på en gång tillgodose sekretessintresset och intresset av partsinsyn. Som tidigare påpekats är reglerna om partsinsyn svårtillämpade. Även om vi föreslår ändringar i syfte att göra bestämmelsen i 14 kap. 5 § sekretesslagen lättare att tillämpa kvarstår ändå att regelsystemet i sig är komplicerat. Vi vill därför peka på att detta är ett av de områden där det enligt vår mening krävs utbildningsinsatser. En sådan utbildning bör inriktas främst på vad som gäller i fråga om partsinsyn och vilka begränsningar sekretessreglerna sätter för denna. Vidare bör uppmärk- sammas frågan om hur handlingar som härrör från andra myndigheter, och som är sekretessbelagda där, hanteras på den mottagande myndigheten. Vikten av att skilja på material som tillförs ärendet och annat material är en annan central fråga. 21 Vissa andra sekretessfrågor 21.1Sekretess i nedlagd förundersökning Rättspraxis ger numera stöd för att uppgifter i en nedlagd förunder- sökning kan hemlighållas med stöd av 5 kap. 1 § sekretesslagen, om förutsättningarna i övrigt för tillämpning av denna paragraf är för handen. Det finns därför inget behov av lagändring. I direktiven har tagits upp frågan om sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen gäller även för uppgifter i en förundersökning som avslutats utan beslut om åtal. Bestämmelsen omfattar – såvitt här är av intresse – uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål, till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål samt till åklagar-, polis-, skatte- eller tullmyndighets eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekretessen gäller om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Det har publicerats flera rättsfall där frågan om sekretess enligt 5 kap. 1 § kan gälla även sedan en förundersökning lagts ned, har behandlats. De tidigare rättsfallen synes ha gett upphov till olika uppfattningar i frågan. Genom Regeringsrättens dom (RÅ 1992 ref. 15) har det emellertid fastslagits att bestämmelsen även gäller för uppgifter i en nedlagd förundersökning. Enligt de uppgifter vi har fått under vårt arbete råder det trots Regeringsrättens dom alltjämt viss osäkerhet angående tillämpningen av 5 kap. 1 §. Frågan om eventuellt förtydligande i lagtexten har därför väckts. Innan vi går in på våra överväganden redovisar vi dels det nämnda rättsfallet , dels två äldre rättsfall som det nyare fallet hänvisar till. I fallet RÅ 1985 not. Ab 179 hade en person begärt hos en polis- myndighet att få ta del av de handlingar som upprättats i samband med förundersökning i ett visst ärende. 3ROLVP\QGLJKHWHQ konstaterade att förundersökningen hade lagts ned eftersom spaning inte hade resulterat i att någon kunde misstänkas för brottet. Vidare anförde polismyndig- heten att syftet med de åtgärder som vidtagits i förundersökningen skulle komma att motverkas om uppgifterna i denna lämnades ut. lämnade därför framställningen utan bifall, utom såvitt avsåg beslutet att lägga ned förundersökningen. Även NDPPDUUlWWHQ ansåg att ett röjande av uppgifterna i förundersökningen kunde antas motverka syftet med redan vidtagna åtgärder, om förundersökningen senare skulle komma att återupptas. Kammarrätten fann dessutom att det i förundersökningen ingick uppgifter om enskildas personliga förhållanden, vilkas röjande kunde antas medföra men för dessa (jfr 9 kap. 17 § sekretesslagen). Kammarrätten lämnade därför besvären utan bifall. 5HJHULQJVUlWWHQ ansåg däremot inte att det fanns anledning att anta att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder skulle motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgifter i handlingarna röjdes. Uppgifterna omfattades enligt Regeringsrätten därför inte av sekretess enligt 5 kap. 1 §. För vissa uppgifter gällde dock sekretess enligt 9 kap. 17 §. Med undantag för dessa uppgifter fann Regeringsrätten att de begärda handlingarna kunde lämnas ut. Fallet RÅ 1990 not. 303 gällde en begäran från en person om att få ut vissa handlingar i en nedlagd förundersökning om eventuell brottslighet i samband med en konkurs. 3ROLVP\QGLJKHWHQ beslutade under hänvisning till 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § att endast en del av de begärda handlingarna skulle lämnas ut. sekretess enligt 5 kap. 1 §, sedan förundersökning lagts ned, kunde komma i fråga endast för uppgifter av generell betydelse för samhällets brottsbekämpande verksamhet. Några uppgifter av nämnt slag fanns enligt kammarrätten inte i den ifrågavarande förundersökningen. Denna kunde således inte i någon del hållas hemlig med stöd av 5 kap. 1 §. Däremot ansåg kammarrätten att det fanns vissa avsnitt i förundersökningen som skulle hemlighållas med stöd av 9 kap. 17 §. Med undantag för dessa handlingar skulle begärda handlingar lämnas ut. 5HJHULQJVUlWWHQ konstaterade att åklagaren med anledning av förvaltarberättelserna i konkursbolagen hade inlett förundersökning avseende bokföringsbrott i bolagen men att förundersökningen senare hade lagts ned. Av beslutet framgick enligt Regeringsrätten att åklagaren visserligen funnit det utrett att bokföringen i ifrågavarande bolag inte uppfyllt de krav som bokföringslagen ställer, men att det inte kunnat styrkas att bokföringen varit så bristfällig att rörelsens förlopp, ekonomiska resultat eller ställning till följd härav inte kunnat i huvudsak bedömas med ledning av bokföringen. Några namn på misstänkta personer hade inte angetts i beslutet. Regeringsrätten anförde att sekretess enligt 5 kap. 1 § inte gällde för någon del av handlingarna. För vissa uppgifter gällde dock enligt Regeringsrätten sekretess enligt 9 kap. 17 §. Med undantag av dessa skulle de begärda uppgifterna lämnas ut. Rättsfallet RÅ 1992 ref. 15 gällde en framställning till Rikspolis- styrelsen om att få ut handlingar i en omfattande utredning om varusmuggling och mutbrott. En person hade begärt att få ta del av en stor mängd material, vilket enligt domstolarna kunde indelas i fyra olika kategorier. Det var för det första fråga om utredningsmaterial och anteckningar i polisutredning i delar där förundersökning inte hade inletts. Vidare omfattades handlingar i inledd förundersökning, som hade lagts ned av åklagaren, samt handlingar som ingick i förundersök- ning som färdigställts för åtal, men där åklagaren beslutat att inte väcka åtal. Slutligen avsågs även handlingar som ingick i förundersöknings- protokoll som getts in till tingsrätten i samband med att åtal väckts jämte vissa ytterligare handlingar avseende samma frågor. 5LNVSROLVVW\UHOVHQ avslog framställningen. Materialet i de nedlagda förundersökningarna omfattades enligt av sekretess enligt 5 kap. 1 § eftersom det inte var osannolikt att förundersökning kunde komma att återupptas i dessa hänseenden. Beslutet överklagades till NDPPDUUlWWHQ som såvitt gällde tillämp- ningen av 5 kap. 1 § antecknade att Regeringsrätten i RÅ 1990 not. 303 förklarat att bestämmelserna i den paragrafen inte blir tillämpliga beträffande uppgifter i en nedlagd förundersökning. Samma bedömning borde enligt kammarrättens mening göras beträffande förundersökning där åklagaren efter prövning inte väckt åtal. att de begärda handlingarna inte omfattades av sekretess enligt 5 kap. 5HJHULQJVUlWWHQ framhöll i denna del att kammarrättens tolkning av den nämnda domen inte var riktig. Regeringsrätten anförde vidare: Frågan huruvida 5 kap. 1 § över huvud taget kan vara tillämplig på nedlagd förundersökning har inte vare sig närmare diskuterats eller avgjorts i nämnda Regeringsrättsdom. Den enda slutsats som kan dras av denna är att 5 kap. 1 § inte var tillämplig i det speciella fall som där prövades. Förhål- landet är ett annat än vad kammarrätten antagit, dvs. sekretess enligt det här aktuella lagrummet är tänkbar även beträffande en nedlagd förundersökning, om de i lagrummen angivna förutsättningarna är för handen, se t.ex. skrivningen i rättsfallet RÅ 1985 not. Det är vidare inte uteslutet att en nedlagd förundersökning återupptas. Även för en sådan situation kan sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen komma i fråga. För att avgöra huruvida bestämmelserna i här nämnda lagrum är tillämpliga fordras således först och främst att ställning tas till spörsmålet om det i materialet finns uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål, eller angelägen- het som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, eller åklagar-, polis- eller tullmyndighets eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sådana uppgifter som nämnts skyddas av sekretess enligt 5 kap. 1 §, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.