sou · GNB353d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Om sekretessbelagda uppgifter i större utsträckning blev tillgängliga för polisen, och i tillämplig omfattning även för tullen och skattebrottsenheterna, skulle sannolikt fler brott kunna förhindras eller upptäckas. Vidare skulle de allmänna kunskaperna om den ekonomiska brottsligheten kunna förbättras allteftersom underrättelseverksamheten utvecklas. Denna ökade kunskap skulle kunna komma alla de myndigheter till godo som samverkar mot ekonomisk brottslighet. Ett ökat informationsutbyte i stadiet före förundersökning skulle dessutom öka förutsättningarna för att ingripa när nya typer av ekonomisk brottslighet börjar dyka upp. Den främsta nackdelen med ett ökat informationsutbyte är riskerna för den personliga integriteten. De uppgifter som förekommer i under- rättelseverksamhet är med nödvändighet mera vaga och oprecisa än motsvarande uppgifter i en förundersökning. Om sådana uppgifter sprids finns det risk för att de värderas fel eller tillmäts större betydelse än de faktiskt har. Dessa nackdelar kan emellertid beaktas när man utformar lagstiftningen, så att riskerna i görligaste mån elimineras. Enligt vår mening är ett ökat informationsutbyte nödvändigt om man skall kunna effektivisera framför allt polisens och tullens underrättelseverksamhet. Sannolikt kommer underrättelseverksamheten vid skattebrottsenheterna inte att få samma problem eftersom den information som torde vara viktigast för dessa finns tillgänglig inom skatteförvaltningen. Även om sekretess gäller mellan olika verksam- hetsgrenar torde problemen med att få information bli väsentligt mindre i skattebrottsenheternas verksamhet eftersom det är fråga om närbesläktade verksamheter. Här kommer också resultaten av den på- gående översynen av skatteregistret att få betydelse. Mot den nu angivna bakgrunden anser vi att fördelarna med ett ökat informationsutbyte är så stora att de uppväger nackdelarna. 10.4.2En ny sekretessbrytande regel Vi föreslår att det för polisens och tullens underrättelseverksamhet införs en sekretessbrytande regel som möjliggör informationsutbyte i särskilda undersökningar avseende allvarlig brottslighet, varmed menas brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Regeln föreslås omfatta uppgifter om såväl misstänkta som andra personer. Eftersom behovet av en sekretessbrytande regel är lika stort när det gäller 172 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW exempelvis narkotikabrottslighet som ekonomisk brottslighet bör regeln vara generell. Den nya regeln placeras i 14 kap. 2 § sekretesslagen. Om man skall införa en sekretessbrytande regel som möjliggör informationsutbyte på underrättelsestadiet måste den på något sätt, i likhet med de principer som gäller för sekretesslagen, kunna knytas antingen till en viss verksamhet eller en viss typ av ärenden. Om man väljer lösningen att knyta en sådan regel till underrättelseverksamhet generellt måste dessutom vissa begränsningar anges, ungefär på samma sätt som gäller för uppgiftslämnande enligt 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen, eftersom bestämmelsen annars skulle kunna tillämpas även på underrättelseverksamhet som är inriktad på brott med låg straffskala eller på icke straffbara ordningsstörningar. En generell regel om sekretessgenombrott för all underrättelse- verksamhet utan några närmare begränsningar skulle nämligen föra mycket långt. En sådan regel skulle leda till att hemliga uppgifter får lämnas för såväl strategisk som operativ underrättelseverksamhet. Uppgifterna skulle inte behöva användas för något specifikt ändamål och inte heller behöva vara inriktade på brottsbekämpning eftersom åtminstone polisens underrättelseverksamhet skall fungera som stöd även för bl.a. ordningshållningen. All Säkerhetspolisens underrättelse- verksamhet skulle också omfattas av en sådan regel. En regel om sekretessgenombrott för underrättelseverksamheten som sådan skulle därför enligt vår mening medföra lättnader i myndigheternas sekretess som inte torde kunna motiveras från integritetssynpunkt. I varje fall föreligger inte några skäl att inom ramen för vårt uppdrag föreslå en så långtgående regel. Tvärtom måste förutsättningarna för sekretess- genombrott noga övervägas för att skapa rätt balans mellan kraven på ökad effektivitet och skyddet för den enskildes integritet. Detta gäller särskilt som underrättelseverksamhetens närmare innehåll är oreglerat och därför saknar de regler av rättssäkerhetskaraktär som finns i bl.a. förundersökningsförfarandet. I lagregeln måste därför anges de begränsningar som krävs för att det ökade informationsflödet inte skall leda till större intrång i den personliga integriteten än vad som kan accepteras. Som vi har nämnt finns det inga regler för hur underrättelseverksamhet skall bedrivas. På polisens och tullens områden har det emellertid införts regler som i och för sig enbart avser registrering av underrättelseinformation men som kan ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW 173 tjäna som utgångspunkt för det fortsatta arbetet. För skattebrotts- enheterna gäller liknande regler från (SFS 1999:90). Som tidigare nämnts definieras begreppet underrättelseverksamhet i polisdatalagen (se avsnitt 10.2.1). Automatiserad behandling av personuppgifter i underrättelseverksamhet får äga rum bara om en särskild undersökning (se avsnitt 10.2.3) har inletts och det finns anledning anta att allvarlig brottslighet har utövats eller kan komma att utövas. Allvarlig brottslig verksamhet definieras som verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Även i lagen om tullens brottsregister definieras vad som är underrättelseverksamhet. Som tidigare nämnts (avsnitt 10.2.3) överens- stämmer definitionen med den i polisdatalagen. Begreppen särskild undersökning och allvarlig brottslig verksamhet definieras på i huvudsak samma sätt i lagstiftningen rörande tullens brottsregister som i polisdatalagen. trädde lagen om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar i kraft. Lagen är utformad så att förutsättningarna för behandlingen i princip är desamma som gäller för polisen. Begreppen underrättelseverksamhet, särskild undersökning och allvarlig brottslig verksamhet definieras på i huvudsak samma sätt som i polisdatalagen. 'HQ ODJWHNQLVND O|VQLQJHQ Det är naturligt att placera en regel om sekretessgenombrott i underrättelseverksamhet i 14 kap. 2 § sekretesslagen, eftersom denna paragraf innehåller sekretessbrytande regler för brottsanmälan och brottsutredning. Frågan är då vilka begränsningar som kan krävas för att sekretessgenombrottet inte skall bli alltför vidsträckt i förhållande till motsvarande reglering vid brottsutredning och med beaktande av kraven på skydd för den personliga integriteten. En första begränsning bör vara att tillåta informationsutbyte endast om uppgifterna behövs i en sådan särskild underökning som avses i registerlagarna. En särskild undersökning inom underrättelsetjänsten har likheter med en förundersökning enligt . Den särskilda undersökningen får avse personer som ännu inte misstänks för något konkret brott, men som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet av något slag eller planera att begå brott. 174 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW särskild undersökning kommer regeln inte att gälla för Säkerhets- polisens verksamhet (jfr 3 § polisdatalagen). En ytterligare begränsning bör vara att uppgifter bara får inhämtas under förutsättning att den särskilda undersökningen avser allvarlig brottslighet, dvs. verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Detta skulle innebära att regeln om sekretessgenombrott kan tillämpas på särskilda undersök- ningar avseende bl.a. följande typer av ekonomiska brott: förskingring och grov förskingring, trolöshet mot huvudman, oredlighet mot borgenärer (även grov sådan), vårdslöshet mot borgenärer, bokförings- brott (dock ej ringa brott), skattebrott (även grovt sådant), försvårande av skattekontroll (även grovt brott) samt varusmuggling (även grov sådan). En regel om sekretessgenombrott i underrättelseverksamhet med nu skisserade begränsningar medför enligt vår mening en möjlighet att utbyta uppgifter i de viktigaste fallen, som tillräcklig hänsyn tas till skyddet för den personliga integriteten. Vi har övervägt om ännu högre krav bör ställas på brottsligheten, t.ex. på det sättet att endast brott som förskyller lägst fängelse eller brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver skall kunna leda till sekretess- genombrott. Vi har emellertid – främst med hänsyn till de problem som skulle uppstå om underrättelsetjänsten måste arbeta med två olika definitioner på vad som är allvarlig brottslighet – valt samma nivå som gäller för automatiserad registerbehandling. Det är viktigt att regler av detta slag är lättillämpade om de skall kunna fungera väl i praktiken. Det ligger ett pedagogiskt värde i att ha samma begränsningar som gäller för registrering av personuppgifter. Med de uppställda begränsningarna tas enligt vår mening tillräcklig hänsyn till skyddet för den personliga integriteten. En annan viktig fråga är om uppgifter skall få inhämtas bara beträffande den som misstänks för delaktighet i den brottsliga verksamheten eller också beträffande annan. De uppgifter som de brottsbekämpande organen måste ha tillgång till för att nå framgång i underrättelseverksamheten rör ibland annan än den misstänkte. Uppgifter om personer som inte är misstänkta för brott får under vissa förutsättningar behandlas enligt registerlagarna. I detta avseende skiljer sig inte underrättelseverksamheten från den brotts- utredande verksamheten. Eftersom syftet med såväl underrättelse- verksamhet som brottsutredning är att kunna verifiera, eller förkasta, misstankar om brottslig verksamhet eller om konkreta brott ligger det i sakens natur att en bredare krets av personer måste kunna undersökas, innan misstankarna slutligen kan koncentreras till den eller de skyldiga. Med de föreslagna begränsningarna i fråga om inhämtande av ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW 175 sekretessbelagda uppgifter kan det enligt vår mening godtas att underrättelsetjänsten får möjlighet att inhämta information också beträffande personer som det inte finns någon misstanke mot. Person- kretsen blir därmed densamma som i en förundersökning. Ytterligare en fråga är om en regel om sekretessgenombrott bör gälla gentemot alla myndigheter eller endast i förhållande till vissa. I tidigare avsnitt har vi redogjort för några av de hinder mot att inhämta information på underrättelsestadiet som rådande sekretessbestämmelser ställer upp. De svårigheter detta skapar talar enligt vår mening för en sekretessbrytande regel som är generellt tillämplig. Med skisserade begränsningar ifråga om möjligheterna att inhämta information kan det anses motiverat med en sekretessbrytande regel som gäller gentemot alla myndigheter. Beträffande frågan om vem som skall få lämna ut uppgifter hänvisar vi till vad som sagts i avsnitt 8.3.2. Den nya regeln om sekretessgenombrott torde få störst betydelse på det sättet att den skapar en möjlighet för den myndighet som bedriver underrättelseverksamhet att med stöd av 15 kap. 5 § begära upplys- ningar från andra myndigheter och därvid kunna få del även av sekretessbelagda uppgifter. När det gäller de inrättade skattebrottsenheterna anser vi att samma principer och samma reglering bör gälla för deras underrättelse- verksamhet som för sådan verksamhet i övrigt. Detta talar för att regeln om sekretessgenombrott redan från början bör omfatta även skatte- brottsenheterna. Mot detta talar emellertid att den registerlagstiftning som gäller för skattebrottsenheterna trätt i kraft och att det tar efter ikraftträdandet innan registren hunnit b yggas upp. Härtill kommer att verksamheten vid skattebrottsenheterna ännu inte är fullt utbyggd och att dessa enheter helt saknar erfarenhet av underrättelse- verksamhet. Mot denna bakgrund finner vi att det är för tidigt att lägga fram förslag till sekretessgenombrott i underrättelseverksamhet för skattebrottsenheternas del. Vi vill emellertid framhålla att man i det fortsatta arbetet med att utveckla dessa enheter bör införa samma regler som för annan underrättelseverksamhet. 176 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW (Q JHQHUHOO EHVWlPPHOVH" Då återstår frågan om den nya bestämmelsen skall gälla enbart för underrättelseverksamhet med inriktning på ekonomisk brottslighet. Den underrättelseverksamhet som är inriktad på annan brottslighet än ekonomisk fordrar normalt inte myndighetskontakter i samma utsträckning som den sistnämnda. Detta gäller t.ex. narkotika- och våldsbrottslighet. Det finns emellertid undantag. Vid sexualbrott mot barn och unga krävs som regel kontakter och samarbete mellan sociala myndigheter, sjukvården och polisen. Enligt vad som har uppgetts skulle även övrig underrättelse- verksamhet effektiviseras om myndigheterna gavs möjlighet att utbyta sekretessbelagd information i utökad omfattning. Det är enligt vår mening angeläget att även underrättelseverksamheten på andra av statsmakterna prioriterade områden som exempelvis narkotikabrotts- bekämpningen får möjlighet att utvecklas och bli effektivare. På tullens område skulle det bli särskilt märkbart om man enbart reglerar sekretessgenombrott för den underrättelseverksamhet som rör ekonomisk brottslighet. Detta talar enligt vår mening för en generell reglering. Härtill kommer problemen med att avgränsa en regel till enbart ekonomisk brottslighet eftersom det inte finns någon entydig definition av vad som är ekonomisk brottslighet. Hur regeln än utformas kommer det att uppstå gränsdragningsproblem. Regeln om sekretessgenombrott på underrättelsestadiet bör därför inte begränsas till enbart ekonomisk brottslighet. 10.4.3Sekretess för uppgifter i tullens underrättelseverksamhet Vi föreslår att sekretessen för tullens underrättelseverksamhet skärps genom en ändring i 5 kap. 1 § sekretesslagen så att samma sekretesskydd kommer att gälla för underrättelseuppgifter hos polisen, tullen och skattebrottsenheterna. Som framgår av redogörelsen för gällande rätt har i samband med översynen av polisregisterlagstiftningen införts en särskild bestämmel- se i 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen om sekretess i under- rättelseverksamhet (SFS 1998:624). Enligt bestämmelsen gäller sekretess bl.a. för uppgift som hänför sig till sådan underrättelse- verksamhet som avses i 3 § polisdatalagen. Sekretessen gäller med omvänt skaderekvisit. I samband med ikraftträdandet av lagen om ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW 177 behandling av personuppgifter i skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar har bestämmelsen i 5 kap. 1 § andra stycket ändrats så att den omfattar även uppgifter som hänför sig till skattebrotts- enheternas underrättelseverksamhet (SFS 1999:93). För tullens under- rättelseverksamhet gäller däremot inte den nya strängare sekretessen utan sekretess enligt 5 kap. 1 § första stycket med rakt skaderekvisit. Regeringen har förutskickat att en översyn av lagen om register i brottsbekämpande verksamhet skall göras för att anpassa lagen till personuppgiftslagen. Även om frågan om skärpt sekretess för uppgifter som hänför sig till tullens underrättelseverksamhet skulle komma att behandlas vid denna översyn kommer resultatet av denna att dröja. Enligt vår mening är det en allvarlig brist att sekretessen för tullens underrättelseverksamhet är svagare än den sekretess som beslutats för motsvarande uppgifter hos polisen eller skattebrottsenheterna. Detta förhållande kan leda till begränsningar i samarbetet mellan tull och polis, vilket knappast är önskvärt. Det finns enligt vår mening inget som tyder på att det skulle ha varit lagstiftarens avsikt att införa olika sekretess för tullens och polisens underrättelse- verksamhet. Mot bakgrund av det förslag vi lämnat beträffande sekretessgenombrott i samband med tullens underrättelseverksamhet ser vi det som angeläget att uppgift som hänför sig till tullens underrättelseverksamhet kommer att omfattas av den strängare sekretessen i 5 kap. 1 § andra stycket. Vi föreslår därför att sekretessen skärps, så att samma sekretesskydd föreligger oavsett vilken myndighet som bedriver författningsenlig underrättelseverk- samhet. 11Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott Statsmakterna har framhävt behovet av ökade åtgärder för att förebygga och förhindra brott. En av huv udpunkterna i regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet är att myndigheterna skall fördjupa samarbetet för att effektivare kunna föreb ygga brott. Ett av de sekretessproblem som påtalats är att polisen inte har tillräckliga möjligheter att skaffa information i brottsförebyggande syfte. Riksåklagaren har föreslagit att de myndigheter som ingår i de regionala samverkansorganen fritt skall få utbyta information i brotts- förebyggande syfte. Enligt direktiven skall vi särskilt skall ta upp frågor om varnings- signaler i brottsförebyggande syfte. En typ av varningssignal är att någon är misstänkt för eller har blivit dömd för ekonomisk brottslighet. Frågan om tillgång till uppgifter ur polisens belastnings- och misstankeregister är därför central. I några skrivelser som överlämnats till utredningen har framförts önskemål om antingen tillgång till eller utökad tillgång till dessa register. En annan fråga som tas upp i direktiven är hur man skall förhindra att bidrag av skilda slag beslutas och betalas ut under felaktiga förutsättningar, exempelvis om den sökande har lämnat felaktiga uppgifter i bidragsansökan. Det handlar om bidrag både till näringslivet och till enskilda personer. Problemen sägs ha fått ökad aktualitet genom medlemsskap i EU och de möjligheter som därmed öppnas för mindre nogräknade att genom felaktiga uppgifter skaffa sig bidrag av EU-medel. I direktiven framhålls vidare att det saknas generella möjlig- heter att bredda underlaget i bidragsärenden med uppgifter från andra bidragsbeviljande organ eller från exempelvis polis- eller kronofogde- myndighet. I detta avsnitt tar vi upp dessa frågor med utgångspunkt i det brottsförebyggande arbete som varje enskild myndighet förutsätts 180 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW bedriva, medan vi behandlar frågor om mera organiserad myndighets- samverkan i syfte att begränsa den ekonomiska brottsligheten i ett följande avsnitt (avsnitt 12). Underrättelseverksamhet, som också i stor utsträckning syftar till att föreb ygga och förhindra brott har vi behandlat tidigare (avsnitt 10). Frågan om tillgång till information kan behandlas från olika utgångspunkter; var informationen finns och vem som behöver tillgång till den. Vi behandlar de hithörande frågorna ur två olika perspektiv; polisens och övriga myndigheters. Frågan om informationsutbyte mellan myndigheter och enskilda tar vi upp i ett särskilt avsnitt (avsnitt 13). 11.2.1Allmänt om brottsförebyggande arbete Det finns inte någon allmänt vedertagen definition av vad som är brottsförebyggande arbete. Tvärtom finns det en mängd olika uppfatt- ningar om såväl vad som bör räknas till brottsföreb yggande arbete som vilken inriktning detta bör ha. En allmänt hållen definition av brotts- förebyggande arbete som har använts är följande. Brottsförebyggande arbete är sådana aktiviteter som minskar benägenheten att begå brott eller försvårar genomförandet av brottsliga handlingar. Denna definition har bl.a. kommit till användning i betänkandet (Ds Ju 1992:3) Lokalt brottsföreb yggande arbete och i betänkande Trygghet mot brott i lokalsamhället (SOU 1994:122). En så allmänt hållen definition av brottsförebyggande arbete kommer att omfatta bl.a. rättsväsendets reaktioner på brott, kriminal- vårdens verkställighet av påföljder, åtgärder för rehabilitering av dömda och insatser för unga lagöverträdare. Till det brottsförebyggande arbetet räknas också normbildning, bl.a. inom familjen, och insatser för barn och unga inom förskolan, skolan, hälsovården etc. Definitionen omfattar också åtgärder som tar sikte på situationer i vilka brott brukar begås. Vidare omfattar brottsförebyggande arbete såväl individrelaterade som generella åtgärder, dvs. åtgärder som riktas mot enskilda personer, grupper av personer eller hela befolkningen, mot vissa geografiska områden eller mot samhället i stort. Brottsförebyggande arbete som riktar sig mot individer kan ha andra målgrupper än personer som ägnar sig åt brottslig verksamhet eller kan riskera att komma att göra detta. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW 181 Den viktigaste målgruppen vid sidan av presumtiva brottslingar är presumtiva brottsoffer. Det brottsförebyggande arbetet kan således ha många olika former och inriktningar. Det har också växlat över tiden vad som avses med brottsförebyggande arbete. Vid den ti dpunkt när begreppet föreb ygga brott infördes i polislagstiftningen åsyftades främst undervisning om lag och rätt i skolor, information om brottsförebyggande åtgärder samt projekt av typen operation märkning. har begreppet, som framgått, en helt annan och vidare innebörd. En stor del av det arbete som bedrivs inom polisen syftar till att förebygga eller förhindra brott. Det mera allmänt brottsförebyggande arbetet bedrivs på lång sikt och syftar till att bl.a. informera om brott, förändra attityder till brott och skärpa människors vaksamhet mot brott. Arbetet kan också rikta in sig på vissa företeelser eller vissa kategorier av människor vars beteende typiskt sett medför att risken för brott är stor. Det kan t.ex. vara fråga om att särskilt bevaka förhållandena i en viss bransch som man av erfarenhet vet är utsatt för brottslighet eller att från tid till annan kontrollera brottsaktiva personers förehavanden. Ett sådant arbete syftar till att på ett mer systematiskt sätt motverka brottslighet. Vilka åtgärder polisen väljer att vidta beror naturligtvis på vilket brott det är fråga om, i vilka situationer brott kan befaras och om arbetet bedrivs på kortare eller . En ökad risk för stöldbrott i bostäder kan mötas med t.ex. information om grannsamverkan och om bättre lås och dörrar till bostäder. Bevakningen av ett visst bostadsområde kan också behöva ökas . Är det i stället fråga om risk för våldsbrott på eller i anslutning till restauranger och liknande lokaler är det kanske alkoholförsäljningen som polisen bör rikta in sig på, tillsammans med ökad bevakning under vissa tider. Risk för ekonomisk brottslighet måste bemötas med andra åtgärder, beroende på brottslighetens särskilda karaktär. Ekonomisk brottslighet begås sällan spontant utan är normalt planerad. Den har sin bas i näringsverksamhet i någon form och involverar som regel flera personer. Lagstiftningen på skatteområdet och reglerna för företagande har ofta avgörande betydelse för hur den ekonomiska brottsligheten ser ut och hur den utvecklas. Lagstiftaren kan skapa eller avlägsna incitament till ekonomisk brottslighet genom ändrade regler. Myndig- heternas tillsyns- och kontrollrutiner spelar också en viktig roll i sammanhanget, liksom utformningen av blanketter, information m.m. Den ekonomiska brottsligheten anpassar sig nämligen i stor utsträck- ning till de regler och villkor som gäller för företagande. Det är viktigt att de materiella reglerna är uppb yggda så att utrymmet för brott begränsas och att kontrollrutinerna är utformade så att eventuella brott 182 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW Myndigheter som för register som är av vital betydelse för näringslivet kan också fylla en viktig funktion för att förebygga brott genom goda kontrollrutiner. En annan aspekt är att de som begår ekonomisk brottslighet sällan har samma kriminella förflutna och sociala problem som andra brottslingar. Det brottsförebyggande arbetet måste därför bedrivas på ett annorlunda sätt när det gäller ekonomisk brottslighet än i fråga om brottslighet i allmänhet.