sou · GNB31 · 2000-01-01 00:00:00 — Hur övergången skall bemästras behandlas nedan i författningskommenta- ren till förslaget till lag om företagsinteckning. Ikraftträdande torde inte kunna ske tidigare än . I författ- ningskommentaren till förslaget till lagen om företagsinteckning och lagen om ändring av förmånsrättslagen har vi redogjort för de övergångsbestäm- melser som vi anser vara erforderliga. Med hänsyn till att kreditgivare måste ha en rimlig övergångstid för att se över utestående krediter och agera när de nya reglerna medför att en säkerhet kan anses betryggan- de, kommer förändringarna inte att få full genomslagskraft förrän efter ikraftträdandet. Förbättringarna av löneskyddet liksom bortfallet av skatteförmånsrätten finansieras främst genom att statens sammanlagda utdelning för skatteford- ringar och regressfordringar till följd av lönegarantiutbetalningar kommer att öka. Den ökade utdelningen uppkommer genom begränsningen av före- tagshypoteket. Detta innebär att den statsfinansiella förbättring, som kom- mitténs förslag enligt beräkningarna i följande avsnitt kommer att leda till, inte kommer att inträda fullt ut förrän övergångsperioden är till ända. Vårt förslag leder till att tillgångarna i konkurser kommer att fördelas mel- lan olika borgenärskategorier på ett annat sätt än med dagens förmånsrätts- ordning. Utdelningen till borgenärer som har säkerhet i företagshypo- tek kommer att minska. Till följd härav kommer utdelningen till vissa en- skilda löneborgenärer, till staten på grund av regressrätten för lönegaranti- utbetalningarna samt till de oprioriterade borgenärerna att öka. Statens utdelning för skattefordringar kommer att sjunka. I detta avsnitt beräknar vi effekterna på statens finanser vid ett statiskt synsätt. Huruvida även storleken på de totala tillgångarna som delas ut i konkurs påverkas av förslaget behandlas i nästa avsnitt, liksom förslagets effekter på statens utgifter för arbetslöshetsförsäkringen. Den faktor som har störst betydelse för statens kostnader till följd av konkurs är utan tvekan konkursutvecklingen. Utbetalningarna från lönega- rantin, liksom statens skattefordringar i konkurs, varierar med antalet kon- kurser. ökade konkurserna kraftigt för att därefter åter minska. Det förefaller som om den nedåtgående trenden fortsätter. För att våra beräkningar skall vara av intresse även om konkurserna åter skulle öka, utgår vi i beräkningarna års siffror vad gäller antal konkur- ser, antal berörda anställda och utbetalningar från lönegarantin. När det gäller statens skattefordringar och utdelningen på dessa redovisas beloppen från konkurser som avslutas ett visst år. Siffrorna för härrör såle- des i stor utsträckning från de många och stora konkurserna . Här utgår vi i stället från vad vi anser kan uppfattas som ett normalår. uppgick utbetalningarna till i genomsnitt . ökade konkurserna kraftigt, för att därefter åter minska. uppgick utbetalningarna från lönegarantin till nära . Utbetalningarna har stabiliserats på en nivå omkring , varav omkring hälften avser lön som belöper före konkursbeslutet och hälften avser uppsägningslön som belöper efter konkursbeslutet. Vi föreslår en höjning av maximibeloppet för lönegarantin till 4 basbe- lopp, f.n. . De flesta arbetstagare som uppbär lönegaranti har dock löneanspråk som ligger betydligt under det nuvarande maximibeloppet, se avsnitt 6.5.3. Vi beräknar att av dem som uppbär lönegaranti, eller omkring 3 000 personer, kommer att ha lönefordringar som överstiger det gamla maximibeloppet och i de flesta fall uppgår till eller överstiger även det nya maximibeloppet. De ökade utbetalningarna till följd av förhöjt maximibelopp kan därför, vid i övrigt oförändrade regler, beräknas uppgå till (3 000 x 45 600 = ). Vi föreslår också att maximitidsgränsen för lönegarantin förlängs från . För många arbetstagare har tidsgränsen ingen reell bety- delse; det är maximibeloppet som avgör arbetstagaren kan uppbära lönegaranti. Arbetstagare med låga inkomster kan emellertid komma att uppbära lönegaranti med högre belopp om tidsgränsen förlängs än om den är oförändrad. Att förlänga tidsgränsen torde emellertid betyda mindre för kostnaderna än en höjning av maximibeloppet. Vi föreslår emel- lertid också att lönegaranti över huvud taget inte skall utgå för tid under vilken arbete utförs åt konkursboet. Det är mycket svårt att uppskatta hur stor del av lönegarantikostnaderna för uppsägningslön som kommer att falla Vi erinrar om att omkring hälften av utbetalningarna, eller avser uppsägningslöner. Även vid en försiktig bedöm- ning anser vi att effekterna av att allt utfört arbete skall betalas som massa- fordran mer än väl kommer att utjämna effekterna av att maximibeloppet och maximitidsgränsen höjs respektive förlängs. Härtill kommer att över- gången från förfallotidpunkt till belöpandetidpunkt som avgörande för vilka lönefordringar som omfattas av förmånsrätt leder till att utbetalningarna blir mindre än om förfallotidpunkten behölls. Vi anser därför att vårt förslag inte kommer att leda till några ökade utbetalningar från lönegarantin utan till en minskning av dessa. I det följande räknar vi dock med oför- ändrad nivå på utbetalningarna från lönegarantin. Statens utdelning i konkurs Det finns ingen tillgänglig statistik som visar hur stora totala fordringar med säkerhet i företagshypotek som förekommer i konkursföretagen. Olika un- dersökningar tyder emellertid på att dessa fordringar i ett genomsnittligt material är ungefär dubbelt så stora som skattefordringarna, medan skatte- fordringarna i sin tur är dubbelt så stora som lönefordringarna. De opriori- terade fordringarna uppgår sammantaget till det klart största beloppet; de oprioriterade fordringarna är lika stora som hypoteksfordringarna, skatte- fordringarna och lönefordringarna tillsammans. Omkring en tiondel av utbetalningarna från lönegarantin täcks ge- nom utdelning på statens regressfordran. Utdelningen på företagshypotek uppgick i undersökning till och i Förmåns- rättskommitténs undersökning till . Om företagshypoteket begränsas och skatteförmånsrätten avskaffas, torde utdelningen till de prioriterade lönefordringarna relativt sett bli betydligt högre än den nuvarande utdel- ningen till företagshypotek, dels på grund av att lönefordringarna uppgår till lägre belopp än hypoteksfordringarna och därför i högre grad kan täckas av tillgångarna i den enskilda konkursen, dels på grund av att lönefordringarna inte förekommer lika ofta i tillgångslösa konkurser som företagshypotek. Vi uppskattar att prioriterade lönefordringar kan få utdelning och oprio- riterade lönefordringar utdelning. Vårt förslag innebär också att för- hållandet mellan statens regressrätt för lönefordringar för tid före konkursen och för uppsägningslön under konkursen kommer att förändras. För närva- rande är dessa fordringar ungefär lika stora. Som nämnts ovan räknar vi med att den totala utbetalningen från lönegarantin skall ligga kvar på nuva- rande nivå. Vårt förslag kommer dock att medföra att en större andel av utbetalningarna kommer att avse tiden före konkursen. Upp- skattningsvis av utbetalningarna kommer att avse tiden före konkur- sen och därmed en förmånsberättigad regressfordran medan av utbe- talningarna kommer att avse tiden efter konkursen och därmed en opriorite- rad regressfordran. Sammantaget leder våra beräkningar av förslagets effekter för statens kostnader för lönegarantin till följande resultat. Nuvarande och framtida utbetalning 1 miljard Beräknad utdelning = 400 (av 600 = 360 + av 400 = 40) Utdelning enligt gällande förmånsrättsordning = 100 Ökad utdelning = 300 (400 - 100) Om skattefordringar blir oprioriterade får de en relativt sett sämre utdelning än oprioriterade lönefordringar. Det beror på att skattefordringar oftare än lönefordringar förekommer i konkurser utan utdelning. Vi uppskattar att utdelningen på skattefordringar kommer att minska något, trots att förslaget beräknas medföra att den genomsnittliga utdelningen till oprioriterade höjs till , vilket motsvarar den utdelning som skatteförmånsrätten ger. Som framhållits ovan är vår bedömning beträffande utbetalningarna från lönegarantin att dessa kommer att minska. Om bedömningen är riktig kan den minskade utdelningen på skattefordringar komma att uppvägas av minskade utbetalningar från lönegarantin. En halvering av statens utdelning på skattefordringar skulle ett normalår innebära minskad utdelning med vilket motsvarar av utbetalningarna från lönegarantin. Vårt förslag syftar till att förbättra möjligheterna att rekonstruera livskraftiga företag och minska de s.k. seriekonkurserna som arbetstagarnas lö- neskydd i konkurs förstärks. Om antalet konkurser minskade, skulle det innebä- ra stora vinster för staten. Kostnaderna för lönegarantin skulle minska, skatte- fordringarna i konkurs skulle minska, de konkurskostnader som stannar på sta- ten skulle minska osv. Men framför allt skulle stora vinster göras genom att konkurser ofta har påtagliga och tragiska effekter för konkursborgenärerna, vilket i sin tur orsakar kostnader för staten. Vårt förslag innebär att företagshypotekets ställning försämras som säkerhetens värde blir enklare att uppskatta. Det bör leda till att kredit- givarna gör en noggrannare kreditprövning. I vissa fall kommer kredit inte att beviljas eller att beviljas till ett lägre belopp. Det borde i förlängningen leda till färre konkurser och lägre skuldbelastning i de konkurser som inträf- far. En reform som minskar företagshypotekets värde torde också leda till att kreditgivaren reagerar tidigare och kraftfullare på signaler som indikerar ekonomiska problem hos kredittagaren. Även detta torde leda till färre kon- kurser genom rekonstruktioner utom konkurs och till lägre skuldsättning i de konkurser som inträffar genom att dessa kommer i ett tidigare skede än . Avskaffandet av skatteförmånsrätten förväntas också bidra till tidigare insolvensbehandling och fler rekonstruktioner utom konkurs. Härigenom blir det statsfinansiella resultatet bättre än som framgår av de statiska be- räkningarna. Dels blir utbetalningarna från lönegarantin lägre, dels blir ut- delningen till staten åtminstone relativt sett bättre. Det finns emellertid också faktorer som talar för att det kan bli färre till- gångar att fördela i konkurserna om förslaget genomförs. Försämringen av företagshypoteket kan nämligen också tänkas leda till att kreditgivarna i viss utsträckning kompenserar sig genom andra former av säkerheter som facto- ring och lagerpantsättning. Det leder i sin tur till att tillgångar som ingår i underlaget för företagshypoteket och som vi därför i våra beräkning- ar av olika reformer delvis räknat andra borgenärer till godo, ändå kommer att tillfalla kreditgivarna fast på andra grunder än . Sådana säkerheter har emellertid högre belåningsgrad, varför effekten motverkas av att gälde- nären har tillförts större krediter. Om maximibeloppet och maximitiden för lönegarantin höjs, kommer en del av de personer, som uppbär arbetslöshetsersättning enligt lagen om arbets- löshetsförsäkring, inte att få någon sådan ersättning, eller så får de ersättning . Kostnaderna för arbetslöshetsersättningen kan därför förvän- tas minska. Statens utgifter för ersättning enligt lagen om arbetslöshetsför- säkring är relativt sett lägre än statens utgifter för lönegaranti. Dels gäller en karenstid , dels ersätts av den sökandes dags- förtjänst, dock högst per dag (15 950 kro- nor ersätts). Vidare finns vissa kvalifikationsregler, vilket innebär att alla arbetstagare som är berättigade till lönegaranti inte automatiskt är berättigade till arbetslöshetsersättning. Med hänsyn till den osäkerhet som ligger i att vi inte vet hur många arbetstagare som kommer att tas i anspråk och betalas av konkursboet eller hur många arbetstagare som varit berättigade till arbetslöshetsersättning om lönegaranti inte utgått, avstår vi från att ange några exakta tal för den bud- getmässiga effekt som kan ligga i att kostnader flyttas från arbetslöshetsför- säkringen till lönegarantin. Det är dock uppenbart att belastningen på ar- betslöshetsersättningen minskar till den del vårt förslag medför att vissa arbetstagare belastar lönegarantin än enligt gällande regler. Vi skall enligt våra direktiv beakta regeringens direktiv till samtliga kom- mittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) och att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124). Det finns emellertid fler generella kommittédirektiv. Till dessa hör direktiven om utredningsför- slagens inriktning (dir. 1984:5), direktiven att beakta EG-aspekter i utred- ningsverksamheten (dir. 1988:43) och direktiven att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Enligt direktiven om utredningsförslagens inriktning får förslag inte öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna. I direktiven om offentliga åtaganden anges bl.a. att varje kommitté skall visa hur förslag som innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar för staten skall finansieras. Vi har i kap. 8 redovisat de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag, varför kostnadsaspekterna inte berörs i detta kapitel. - Vad gäller direktivet om EG-aspekter i utredningsverksamheten har att iaktta EG:s lönegarantidirektiv (80/987/EEG), vilket avspeglar sig i kom- mitténs överväganden och förslag angående utformningen av löneskyddet vid konkurs (se kapitel 6). Eftersom lagstiftningen beträffande övriga frågor som kommittén behandlar inte är reglerad av EG föranleder direktivet om EG-aspekter inga ytterligare överväganden. - Eftersom våra förslag såvitt känt inte medför några jämställdhetspolitiska konsekvenser föranleder inte heller direktivet härom någon särskild redovisning. Våra ställningstaganden beträffande övriga angivna generella direktiv redovisas nedan. Enligt direktiven om offentliga åtaganden skall vi förutsättningslöst pröva i vad mån det offentliga åtagande som är föremål för vårt uppdrag bör vara en offentlig angelägenhet. Enligt dessa direktiv skall vi också, om förslagen innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar för staten, visa hur dessa skall finansieras samt analysera möjligheter till besparingar och efektivise- ringar. Frågor rörande kostnader och finansiering har vi behandlat i kapitel 8. Det offentliga åtagande som uppkommer vid en konkurs gäller dels utse- ende och tillsyn av förvaltare, varvid staten ytterst garanterar förvaltarens arvode, dels lönegaranti till konkursgäldenärens anställda. Det offentliga åtagande som rör konkursförvaltningen torde omfattas av den nu verksam- ma (Ju 1997:05). När det gäller det offentliga åtagandet beträffande lönegarantin har kommittén ingående prövat om och i så fall i vilken omfattning löneskyddet vid konkurs skall fyllas genom statlig lönegaranti. Vi har kommit fram till att löneskyddet vid konkurs är grundat på goda sociala skäl och att inte ens bästa förmånsrätt kan garantera ett acceptabelt resultat i det enskilda fallet. Vår uppfattning är därför att lönegarantin även bör utgöra ett offentligt åtagande. De förändringar vi föreslår av lönegarantin och de statsfinansiella effekterna av våra förslag redovisas i kapitel 6 och 8. Genom en riksdagsmotion, en interpellation och en skrivelse till rege- ringen (se avsnitt 6.3.3 och 6.3.4) aktualiseras frågan om lönegarantin bör ersättas av en s.k. konkursförsäkring. Förslagen går ut på att en konkurs- försäkring skall utformas efter mönster av den allmänna sjukförsäkringen och hanteras av försäkringskassorna. Vi uppfattar förslagen så att även en konkursförsäkring skulle utgöra ett offentligt åtagande. Enligt direktiven rörande regionalpolitiska konsekvenser bör kommittéer och särskilda utredare belysa regionalpolitiska konsekvenser av sina förslag. Därvid skall särskilt beaktas hur förslagen påverkar sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet. Vidare skall beaktas hur planerade förändringar av taxor, avgifter, skatter och bidrag påverkar de ekonomiska förutsättningarna för kommuner, näringsliv och privatpersoner i olika delar av landet. Vid förslag till större omorganisationer eller bildande av nya myndigheter skall det redovisas överväganden om decentralisering och lokalisering utanför . När det gäller förändringar angående företagshypoteket har vi noga övervägt företagshypotekets betydelse för kreditgivningen till företag i allmänhet. Vi har kommit fram till att företagshypoteket har betydelse vid kreditgivningen men att denna inte är så avgörande att det föreligger risk för att företagens kreditförsörjning kommer att påverkas i någon nämnvärd omfattning. Vi har låtit undersöka om företag tar ut företagsinteckningar i större eller mindre omfattning beroende på hur stor kommun företaget verkar i, men inte funnit några tydliga mönster. Vi har emellertid inte undersökt om företag som är verksamma i olika delar av landet beter sig olika i detta hänseende. Sammantaget är vår bedömning att de föreslagna förändringarna kommer att underlätta rekonstruktioner av företag i ekono- misk kris och inte nämnvärt försvåra för solventa företag att få de krediter som krävs vare sig i ett inledande eller expanderande skede. Vi anser därför inte att förslaget kommer att få negativa regionalpolitiska effekter. 9.1.4Konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet I direktiven om konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet anges att alla förslag som läggs fram av kommittéer eller utredare skall föregås av en analys och innehålla en redovisning av effekterna för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet. Inom insolvensrättens område torde brottslighet främst förekomma vid så kallade planerade konkurser. Ett syfte med förslaget att begränsa före- tagshypoteket är att begränsa förekomsten av s.k. seriekonkurser. Genom att företagshypoteket blir en allmän förmånsrätt som omfattar hälften av all gäldenärens egendom minskar också möjligheterna att påverka utfallet för olika borgenärer genom att omvandla egendom av visst slag till annan egendom. Sammantaget anser vi att våra förslag har liten betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet men att förslagen snarare kan minska än öka brottsligheten. 9.2Frågor för fortsatt utredning Kommittén har fått i uppdrag att överväga införandet av regler, enligt vilka en gäldenär vid företagsrekonstruktion skall kunna säga upp betung- ande, långvariga avtal. Syftet är naturligtvis att underlätta en företagsrekon- struktion. Det bör emellertid noteras att rekonstruktionsgäldenären kan vägra fullgöra långvariga avtal som är oförmånliga för honom, med verkan att borgenären får en ackordsnedsatt fordran på skadestånd. ring skall åstadkommas, måste den därför innebära att borgenären inte ens skall få en ackordsfordran eller, om motsvarande regler införs vid konkurs, inte ens en konkursfordran. En sådan regel finns vid anställningsavtal, vilka kan sägas upp med rimlig uppsägningstid (NJA 1914 s 244; jfr dock AD 1979 nr 152). Regeln skulle kunna generaliseras. Frågan är emellertid varför just borgenärer som slutit för dem förmånliga varaktiga avtal (t. ex. leasat ut viss egendom) skall bidra till en rekonstruk- tion i högre grad än borgenärer vilka slutit förmånliga avtal om en- gångsprestationer (t. ex. sålt på avbetalning); de senare får ju bevaka en oavkortad, oprioriterad fordran. En uppsägningsmöjlighet som helt befriar gäldenären från skulden vid varaktiga avtal synes strida mot likhetsprinci- pen. En anslutande fråga är om en rekonstruktionsgäldenär eller ett konkurs- bo, som tvingats åta sig ansvar för framtida prestationer för att hindra hävning av ett varaktigt avtal (jfr 2 kap. 20 § FRekL), skall kunna befria sig från avtalet sedan motpartens prestationer inte längre behövs. Skall med andra ord åtagandet med ändring av gällande rätt kunna ske för endast begränsad tid, varefter motparten inte alls får någon fordran eller i vart fall bara en ackords- eller konkursfordran? En sådan regel skulle kunna vara till nackdel för en motpart som hade kunnat sluta ett bra avtal vid ett upphörande, men som kan ha svårt att göra en lika lönsam placering av tillgången. Det bör emellertid märkas att 12 kap. 31 § jordabalken möjliggör för en lokalhyresgästs konkursbo att tacka nej till inträde i hyresavtalet för den återstående hyrestiden men tillåter hyres- gästen att ändå utnyttja lokalen under lagstadgad uppsägningstid (ofta ) mot betalning av den hyra som belöper på lokalen under uppsäg- ningstiden. För tiden därefter har hyresvärden endast en konkursfordran. Det avböjda inträdet möjliggör således i praktiken ett i högsta grad partiellt inträde. Regeln har ingen motsvarighet vid företagsrekonstruktion, och den gäller - i konkurs - exempelvis inte vid leasing. Det senast nämnda väcker frågan, om inte den tvingande rätten att hind- ra hävning av varaktiga avtal som finns i 2 kap. 20 § FRekL borde ha sin motsvarighet vid konkurs. har ju strävat efter att i övrigt undanröja skillnader i reglerna vid rekonstruktion enligt FRekL och vid konkurs. Alternativt kan man tänka sig att inskränka hävningsbegräns- ningen i 2 kap. 20 § FRekL, om man fruktar att den vid betalnings- svårigheter (se 1 kap. 1 § FRekL) kan missbrukas till sanering av skulder i fortlöpande avtalsförhållanden, särskilt som ägaren vid rekonstruktion enligt FRekL behåller kontrollen över sitt företag. Med 2 kap. 20 § FRekL sammanhänger frågan angående kvittning av en ackords- eller konkursfordran mot fordran som rekonstruktionsgäldenären eller konkursboet skaffar sig genom att förklara sig vilja fullgöra ett ömse- sidigt ofullbordat avtal. Tanken bakom 2 kap. 20 § FRekL är bl. a. att medkontrahenten skall nöja sig med en ackordsnedsatt fordran såvitt avser det som levererats före rekonstruktionens inledande. Han kan inte innehålla en ny naturaprestation därför att de redan utgivna inte betalats. Men om det är ackordsgäldenären som skall prestera in natura, torde 2 kap. 20 § FRekL inte hindra att medkontrahenten kvittar återbärings- eller skadeståndsford- ringar avseende uteblivna prestationer före rekonstruktionen, när ackords- gäldenären kräver betalt för prestationer utgivna efter rekonstruktionens inledande. I vart fall har ett konkursbo, som inträtt i gäldenärens avtal och levererat varor, tvingats godta kvittning även med inkonnexa motfordringar uppkomna före konkursbeslutet (NJA 1916 s. 154 och 1996 s. 368). Kommittén har funnit att frågorna om uppsägning och kvittning i löpan- de avtalsförhållanden är alltför komplicerade för att kunna lösas till års- skiftet 1998/99. Dessa frågor kommer därför att redovisas i kommitténs slutbetänkande som vi beräknar att avge vid utgången av . 10.1Förslaget till lag om ändring i 2 kap. 10a § Om företagsrekonstruktion pågår enligt lagen (1996:764) om företagsre- konstruktion, skall en borgenärs ansökan om konkurs, ifall gäldenären begär det, förklaras vilande i avvaktan på att företagsrekonstruktionen upphör. Finns det särskilda skäl att anta att borgenärens rätt allvarligt även- tyras, får dock rätten besluta att försätta gäldenären i konkurs. Innan ett sådant beslut meddelas skall rekonstruktören beredas tillfälle att yttra sig. Rätten skall besluta att försätta gäldenären i konkurs om gäldenä- ren inte fullgör sina förpliktelser enligt 20 b § lönegarantilagen (1992:497). Paragrafen tillkom när FRekL infördes. Enligt paragrafens första stycke är huvudregeln att det sedan beslut om företagsrekonstruktion har meddelats råder ett temporärt konkurshinder, som tillsammans med det principiella förbudet mot specialexekutiva åtgärder enligt 2 kap. 17 § FRekL utgör det väsentliga innehållet i det moratorium för gäldenären som måste gälla under en företagsrekonstruktion för att ett sådant förfarande skall kunna leda till framgång.