sou · GNB3117 · 2000-01-01 00:00:00 — kommunerna har varit försiktiga i försöken att utveckla den demo- kratiska processen motiveras med att tillgången till IT är ojämnt fördelad. Att prioritera jämlikhet före deltagande kan verka ratio- nellt. De nya medierna är ännu inte ett av de mest effektiva sätten att få kontakt med medborgarna och man kan kanske tycka att dis- kussioner i elektroniska debattfora ännu mest fungerar som under- hållande experiment, utan större betydelse än de som pågår i ett vanligt café. Många forskare anser också att en jämlik tillgång till datorer och Internet är en absolut förutsättning för att demokratiska effekter ska kunna uppstå.42 Men det finns också starka skäl för att redan nu satsa på deltagande. Vill man öka intresset för teknikens interaktiva möjligheter kan man inte nöja sig med att fråga Hur kan vi skapa en jämlik tillgång?, utan måste redan nu fråga Hur kan vi skapa en web-plats som överlever i en konkurrens med miljoner andra?43 Intresset för de nya kommunikationskanalerna, och legitimiteten för dem, kräver att deltagarna redan nu tas på allvar och att deras diskussion inte bara betraktas som en övning i den politiska processen.44 Det första steget i denna riktning är enligt (senare i denna antologi) politiska initiativ och ett ökat deltagande av de formella ledarna.45 Demokratin är i behov av proaktiva satsningar, inte bara reaktiva beslut baserade på de ome- delbara krav det nya samhället kräver. Intresset för informations- teknik är inte bara beroende av hårdvara, utan också innehåll. Av kommunernas arbete med IT-frågor framgår emellertid att målbeskrivningarna är vaga och att den politiska styrningen är svag. Av tradition har frågor som rör tekniska system kännetecknats av ett demokratiskt underskott. Det är en spridd uppfattning att tek- niska system som t.ex. elektricitet, vatten och transporter är opoli- tiska, vilket vanligtvis legitimeras med att beslut på dessa områden kräver en viss sorts kunskap som alla inte har tillgång till.46 I den s.k. IT-propositionen vill regeringen i opposition mot detta synsätt lyfta fram behovet av politiska ställningstaganden. Regeringen skriver att politiska mål måste styra verksamheten, eftersom IT antas lägga grunden för samhällets fortsatta utveckling ekonomiskt, socialt och kulturellt.47 Även i IT-strategi betonas att IT är en poli- tisk fråga och att det är politiska mål som måste styra verksamheten på området.48 I det praktiska arbetet med IT-frågor tycks dock det gamla synsättet fortfarande dominera. I är det enda poli- tiska direktivet att man med demokratiska förtecken ska lyfta fram IT och i anges syftet med IT-projekten vara att ge alla medborgare tillgång till allsidig information och kvalitativ samhälls- service, minska klyftorna i samhället och öka delaktighet och delta- gande i den demokratiska processen49, vilket inte närmare anger i vilken riktning man önskar utveckla demokratin. Tonvikten skulle enligt dessa formuleringar kunna ligga på alla demokratiaspekter eller ingen. Partnerskap som politisk strategi I det moderna samhället kännetecknas de flesta problemområden av stor komplexitet med skiftande mål och problembilder, vilket inne- bär att politiska mål och intentioner inte behöver ha en särställning i policyskapandet. Enligt en rad forskare har de offentliga institutio- nerna förlorat en del av sina styrningsmöjligheter.50 Styrningen har med engelska och svåröversättliga termer ändrat karaktär från government till governance. Vad det handlar om är en utveckling från regeringsformens och läroböckernas linjära styr- ningsmodell i riktning mot en politik vars utformning bestäms genom interaktion mellan olika aktörer i nätverk. Denna utveckling påskyndas av kommunernas allt kärvare ekonomi. Kommunerna förväntas göra allt mer för allt mindre resurser, varför motiva- tionen att mobilisera resurser från olika håll ökar. De vanligaste argumenten till förmån för nätverken, eller partnerskapen mellan offentliga och privata organisationer, är deras förmåga att förstärka finansiella och organisatoriska resurser. Det finns också en utbredd uppfattning om att partnerskapen kan skapa synergivinster. En så- dan vinst innebär att den sammantagna vinsten för parterna av att ingå i partnerskap är större än en enkel addition av vars och ens bidrag. Partnerskap kan också vara ett uttryck för mer eller mindre explicita fördelar: det kan vara ett sätt att sprida riskerna med ett projekt bland flera deltagare; det kan vara ett medel att genom direkt kommunikation vinna förståelse för och övertyga andra parter om fördelarna med en viss handlingslinje och det kan hjälpa till att reducera en öppen konflikt och skapa en anda av samförstånd mellan aktörer med mer eller mindre motstående intressen.51 Internationellt har partnerskapen mellan offentliga och privata organisationer blivit en vanligt förekommande strategi för att för- verkliga IT-politiken52 och de svenska kommunerna ser inte ut att skilja sig från detta mönster. Ett samarbete mellan näringsliv, hög- skolor, kommuner och andra offentliga organ på olika nivåer tycks vara en nödvändig förutsättning för att nå en önskad utveckling, inte minst eftersom utvecklingen på området går i rasande fart och kräver stora resurser. De frågor som ska försöka besvaras i detta avsnitt är vilka aktörer som ingår i IT-politikens partnerskap och vilka intressen de representerar, hur de mål och strategier som for- mulerats av kommunfullmäktige förhåller sig till övriga aktörers mål och strategier samt hur deltagandet och det demokratiska ansvarsta- gandet är utformat. I den lokala IT-politikens framväxt finns framför allt två typer av drivkrafter: de som söker efter en lösning på demokratins problem och de som söker efter nya användningsområden och nya marknader för den nya tekniken.53 Det faktum att både demokratiintressen och näringslivsintressen kan gynnas av att teknikanvändningen breddas till fler människor och fler verksamhetsområden har banat vägen för en samverkan mellan offentliga och privata organisationer. har mer eller mindre formaliserade skapats i regioner och kommuner. Ett av de allra första var Soft Center som startades på initiativ från näringsliv, samhälle och högskolan genom . är 65 företag, högskolan och medlemmar i och syftet med detta teknikcenter är att sprida information och kunskap om forskning och utveckling inom IT-området. är, liksom , också delaktig i , som startade med syfte att verka för utveckling och tillämpning av IT i ett regionalt utvecklingsperspektiv. I IT- ska samtliga nyckelaktörer ges en möjlighet att samverka för att underlätta övergången till informationssamhället. I förening- en ingår intressenter som , , Kommunför- bundet, Högskolan, Handelskammaren och Företagarna. I finns Aktiebolaget (MiC), vilket startade som följd av ett socialt nätverk. Initiativtagare var , och kommuner. finns även högsko- lan och ett trettiotal företag och myndigheter som intressenter. Syftet är bland annat att skapa en väl utbyggd infrastruktur på IT- området, att sprida tekniken och den praktiska användningen av den och att marknadsföra regionens kompetens såväl nationellt som internationellt.54 En tredje central drivkraft för utvecklandet och användandet av den nya tekniken finner vi utanför lokalsamhällets gränser, nämligen i . Enligt den Europeiska Unionens Ministerråd kan infor- mationssamhällets etablering, genom att nya former av ekonomiska, politiska och sociala relationer introduceras, hjälpa gemenskapen att hantera nästa århundrades utmaningar. Av detta skäl har man antagit ett flerårigt program för att stimulera informationssamhällets etablering i . I detta program framgår det att EU lägger särskild vikt vid åtgärder för informationssamhällets genomförande som verkar för den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom gemenskapen och kontinuiteten i den inre marknadens funktion. Det finns således ett tydligt samband mellan EU:s IT-politik och den politiska och ekonomiska integrationen. EU har också för av- sikt att påverka vilka aktörer som ska ingå i policyprocessen lokalt. Rådet har en tydlig målsättning att identifiera och utvärdera de finansiella mekanismer som krävs för att utveckla informationssam- hället, i synnerhet sådana som kan bidra till att stimulera partner- skap mellan offentliga och privata parter för att sprida tillämpningar som är av allmänt intresse.55 Två för EU strategiskt viktiga instrument för att uppnå de fast- ställda målen utgörs av de s.k. strukturfonderna och forskningsfon- derna, vars medel fördelas till mottagare i form av regionalt baserade partnerskap. Kommissionen och andra centrala organ intar i och med dessa fonder en nyckelposition för den lokala IT-politiken och har i och med rollen som finansiärer flera möjligheter att påverka IT-politikens inriktning. Så även om partnerskapsansatsen är både flexibel, öppen och sektorsövergripande finns det också en stark vertikal dimension. För det första måste de lokala och regionala företrädarna sas kliva i båt, genom att projekten ska ha en viss struktur och uppläggning. Det kan gälla både form och principiellt innehåll dvs. utvecklingssyn och strategier. För det andra har Kommissionen stora möjligheter att påverka båtens färd- riktning i och med att den godkänner planernas uppläggning och innehåll. För det tredje finns Kommissionen representerad i över- vakningskommittéerna, vilket indikerar att Kommissionen även har ett intresse av att mer kontinuerligt granska och eventuellt påverka hur båten sköts i praktiken.56 Det ser kanske ut som om ett möjligheternas fönster har öpp- nats i den lokala IT-politiken. Att det finns ett flertal aktörer som drar åt samma håll och som dessutom har mycket att vinna på att samarbeta. Detta är förvisso delvis sant, men det finns också anled- ning att anta att de olika aktörerna, åtminstone delvis, prioriterar olika saker. Eftersom de politiska målen är så löst formulerade är det inte alldeles lätt att peka på tydliga intressekonflikter, men några potentiella konfliktområden kan i alla fall lyftas fram. Ett sådant är att IT-företagen kan vara mer intresserade av att utveckla de teknis- ka funktionerna än att skapa ett fungerande system till en relativt I t.ex. har man sett en risk med att de entu- siastiska projektledarna använder mer tid framför datorn än att lyssna till användarna, deras behov och tekniska begränsningar och att systemen som en följd av detta blir både dyrare och svårare att använda. Problemet kan kännas igen av alla som har en egen dator och ständigt behöver uppgradera sin programvara utan att egentligen behöva de nya funktionerna. Vad som är tekniskt möjligt behöver naturligtvis inte alltid vara socialt önskvärt. Inte heller behöver det som är företagsekonomiskt lönsamt vara demokratiskt försvarbart. IT-företagen är i grunden naturligtvis mer intresserade av lönsamhet än demokrati, vilket ibland kan försvåra utvecklingen av teknikens demokratipotential. Denna konflikt har uppdagats i där IT-företagens kommersiella intressen krockat med de demokratiska. , och sammanfattar erfarenheterna från ett IT-baserat demo- kratiprojekt: What we have identified as the most critical element in the whole pro- ject is the gap between the commercial interests and the democratic in- terests. This is clearly demonstrated in the organisers´ democratic iden- tities which roughly can be expressed as: democracy is a part of the new electronic commerce.57 Inte heller behöver EU:s befrämjande av den ekonomiska och soci- ala sammanhållningen i ha samma prioritet lokalt. EU har genom ett antal projekt (t.ex. INFOSOND och EUKIOSK) visat ett stort intresse för insatser som syftar till att skapa ett fritt infor- mationsflöde mellan europeiska städer. Genom att bygga upp gene- rella teknikplattformar vill man att information och service som erbjuds i en europeisk stad ska göras tillgänglig i alla europe- iska städer via persondatorer och multimediakiosker. I och med att kommunerna erhållit finansiellt stöd för dylika insatser har de också nappat på idén. Men om kommunerna utan yttre påverkan fick sätta sin dagordning är det inte alls säkert att uppbyggnaden av ett euro- peiskt informations- och servicesystem skulle prioriteras före lokala insatser med en annan inriktning. Dessa exempel visar att partnerskapens aktörer kan prioritera olika aspekter av IT-användningen. Eftersom de är beroende av varandras medverkan är det emellertid sannolikt att insatserna följer principen om minsta gemensamma nämnare, dvs. att de görs på de områden där intressena sammanfaller.58 Detta kan visa sig bli ett avgörande hinder för utvecklandet av lokala politiska mål och ut- vecklandet av teknikens bredare demokratipotential. politiska målbeskrivningarna är vaga ökar naturligtvis också risken för att kommunerna får anpassa sig till andra aktörers krav och för- väntningar. Om det är partnerskapens förmåga att mobilisera lokalsamhället och förstärka de finansiella och organisatoriska resurserna som brukar räknas till dess positiva egenskaper är det främst luddiga ansvarsför- hållanden som brukar räknas till de negativa. Partnerskapen har en tendens att förstärka redan tidigare kända problem för politiskt ansvarstagande och tycks dessutom skapa en serie helt nya problem och utmaningar. En tendens som uppmärksammats redan innan partnerskapens inträde i den lokala politiken är tjänstemännens allt starkare ställning i kommunerna. I takt med kraven på resurshus- hållning och olika marknadsbaserade modellers intåg i den kommu- nala verksamheten har den politiska styrningen försvagats. Om poli- tikernas inflytande minskar blir det svårare att hålla dem ansvariga för den kommunala verksamheten och det blir naturligtvis också svårare för medborgarna att påverka politikens inriktning genom att avsätta de styrande och tillsätta nya.59 Den lokala politiska demo- kratin kännetecknas också av konsensuspolitik. En vanligt före- kommande uppfattning är att kommunerna tillkommit för att vårda gemensamma angelägenheter i en anda av enighet och samförstånd. Eftersom problemen i högre grad är gemensamma på lokal nivå jämfört med nationell nivå bör man i lokalpolitiken, till skillnad från i rikspolitiken, söka samförstånd och konsensus. Samförstånds- politiken har sina fördelar, men också sina nackdelar. Genom att understryka det lokala samhällets gemensamma behov och förut- sättningar kommer politiseringen av olika frågor – t.ex. längs partilinjer – att uppfattas som illojal eller en politisering för dess egen skull. Konsensuspolitiken hotar att lägga en död hand på partikonflikterna och den politiska debatten och gör det svårare för medborgarna att utkräva ansvar och förändra politikens inriktning.60 IT-politikens partnerskap innehåller tydliga drag av både byrå- kratimakt och konsensuspolitik. I planeringsprocessen är tjänste- männens dominans över politikerna mycket tydlig. Eftersom den politiska styrningen i huvudsak utgörs av mycket vaga målbeskriv- ningar lämnas tjänstemännen ett stort handlingsutrymme. Detta känner vi igen från andra politikområden, men vad som möjligen är nytt är att tjänstemännen ofta får till uppgift att företräda kommu- nerna i förhandlingar med partnerskapens övriga deltagare. I Sunds- vall är det t.ex. tjänstemän som representerar kommunen i MiC och i , där en stor del av IT-verksamheten bygger på EU-medel, är det tjänstemän som håller i kontakterna med EU. Det är s.k. framtidsgrupp som har till uppgift att välja vilka EU- projekt kommunen bör satsa på. Att politikerna på detta sätt över- låter ansvaret för att välja projekt förklaras med att det är tjänste- männen som vet vilka projekt som står till buds, vilka möjligheter det finns att söka medel etc. Enligt en tjänsteman skulle det svala politiska intresset också kunna tolkas som en politisk strategi: genom att inte ställa krav på IT-politikens genomförande behöver man inte vara rädd för motkrav om nya resurser. Man kan dock tycka att det är politikernas skyldighet att som valda representanter för medborgarna styra och kontrollera administrationen så att den inte går sin egen väg. Partnerskapen har också bidragit till konsensuspolitik. I kom- munerna finns en strävan att inom relativt vida målformuleringar mobilisera så mycket resurser som möjligt till kommunen. I en situ- ation där kommunerna tävlar om externa medel kan det ligga nära till hands att tala om att alla blir vinnare när kommunen lyckas stär- ka sin budget genom externa medel. De ideologiska skiljelinjerna suddas ut och den partipolitiska profileringen förlorar sin funktion. I någon mening kan det naturligtvis ligga en del i ett sådant påståen- de, men det finns också starka argument för den motsatta uppfatt- ningen. Eftersom kommunerna får externa medel tycks de inte tvingas prioritera IT före något annat såsom skola, barnomsorg eller äldrevård. Men eftersom kommunerna enligt den s.k. additio- nalitetsprincipen medfinansierar alla EU-projekt finns skäl att se över vad kommunerna lägger sina pengar på. Vad som är positivt för en grupp människor kan mycket väl vara negativt för en annan. Att prioritera och sätta upp långsiktiga mål är också viktigt för att säker- ställa projektens överlevnad . I en rapport om IT och regional utveckling varnar för att det kommer bli trångt på projektkyrkogården . Orsaken anses vara att kvantitet ofta har blivit viktigare än kvalitet och att många tidsmässigt avgrän- sade insatser riskerar att rinna ut i sanden innan faktiska resultat har uppnåtts.61 Partnerskap mellan aktörer som representerar offentliga och pri- vata organisationer utgör ytterligare komplikationer för det demo- kratiska ansvarstagandet. En övergripande fråga är hur medborgarna ska kunna utkräva ansvar, få inflytande och insyn när politikerna endast är en av flera medverkande aktörer. ver öppenhet, insyn, debatt, politisk profilering och konkurrens om alternativ. Partnerskapet behöver arbetsro och tid för erfarenhetsut- byte, ett givande och tagande av idéer och förslag. Statsvetarna har formulerat det som att vi står inför en konfrontation mellan två helt olika demokratimodeller: en tradi- tionell parlamentarisk-demokratisk modell och en postparlamenta- risk de facto-demokrati av organiserade intressen.62 Partnerskapen försvårar således ansvarstagandet, men de behöver nödvändigtvis inte vara ett hot mot demokratin. Utifrån en postparlamentarisk modell kan partnerskapen, om de innefattar de för en viss fråga relevanta aktörerna och dessa möts på jämlik basis, kunna betraktas som en ny och intressant demokratiform. Den kan liknas vid den reflekterande eller diskursiva demokrati som pläderas av bland andra eller de kommunikativa former av planering som finns representerade i den normativt inriktade planeringsforskningen63. Problemet är dock att offentligt-privata partnerskap ofta gett marknadens aktörer en förfördelad position, att vissa medborgar- grupper ofta exkluderats från den politiska processen och att de härigenom inte varit så demokratiska som man kan önska.64 I de tre undersökningskommunerna har inte några mer omfat- tande åtgärder som syftat till att ge medborgarna möjlighet att delta i utvecklingen av IT-projekten genomförts. Om man önskar se en utveckling där medborgarna ges större möjligheter att med demo- kratiska medel forma samhället och man tror att tekniken kan på- verka förutsättningarna för detta borde det dock vara naturligt att också låta medborgarna vara med och påverka den tekniska utform- ningen och tillämpningen.65 Är syftet att förebygga nya klyftor i samhället är behovet av medborgarmedverkan kanske av än större betydelse. Until those with governance power have a respectful grasp of the social worlds in which those in difficulty live, and until the process through which governance initiatives become open to voices and ways of thin- king of the people who are the targets of urban policy, governance will achieve only limited reduction in overcoming social exclusion (Healey 1998:71).66 The prophetic hype and ideological manipulation characterizing most discourses on the information technology revolution should not mislead us into underestimating its truly fundamental significance (Castells, 1996).67 Den nya tekniken omges av en hel del hype. Det sägs att informa- tionstekniken kommer att revolutionera människors vardag och levnadssätt68 och att den erbjuder lösningar på åtskilliga av demo- kratins problem.69 Dessa uppblåsta förväntningar är till viss del förståeliga och kanske rent av nödvändiga. Man kan knappast för- vänta sig att kommunerna ska lägga ner tid och pengar på projekt som de inte är entusiastiska inför. är det problematiskt om de undergräver mer välgrundade argument om teknikens potential eller hindrar oss från att se de många olika möjligheter och risker som finns i denna utveckling. Det är inte minst olyckligt om hypen kring IT leder till ett teknikcentrerat synsätt, dvs. att den tekniska utvecklingen tas för given och att de politiska besluten mer handlar om att anpassa sig till effekterna av den nya tekniken än att fokusera på hur effekterna kan förändras eller omskapas genom politiska beslut. Om informationstekniken ska kunna utveckla de- mokratin är det nödvändigt att demokratin också utvecklar infor- mationstekniken. Diskussionen om IT och demokrati måste börja med politik, inte teknik. Digitala demokratiförsök i har liksom i många andra län- der främst varit inriktad mot informationsspridning och service – en tunn demokrati. Kanske ligger detta i tiden. Debatter om demokrati har förändrat sitt fokus från folkstyrelsefrågor till frå- gor om politisk handlingskraft.70 Detta tydliggörs också av Demo- kratirådets demokratimått där värden som handlingskraft och rätts- stat jämställs med medborgarstyrelse. Om vi förstår demokratin som en representation som kan innehålla en rad komponenter, också motstridiga, är det inte förvånande att demokratibegreppet har kommit att förknippas med andra saker än den strikta folkstyrelsen. Man kan tolka det som att det enda sanna demokrativärdet – medborgarstyrelsen – i när allt har blivit demokrati trängs undan av andra värden. Det utvidgade demokratibegreppet ökar onekligen behovet av politiska ställningstaganden – frågan om vilken typ av demokrati man önskar utveckla ställs på sin spets. Är svaret en stark eller snabb demokrati där medborgarstyrelsen ånyo sätts i första rummet krävs politisk viljekraft. Det krävs också en demokratisk medvetenhet och en idé om hur tekniken kan användas för demokratiska syften. Mycket tyder på att denna medvetenhet inte finns . De politiska målen har varit mycket vaga och den politiska styrningen svag. Det finns därmed en uppenbar risk för att demokratiförsöken stannar vid att IT endast används för att sprida offentlig information medan medborgarna själva hålls utanför dis- kussion och beslut. som den offentliga styrningen ökar i betydelse ändrar den karaktär. Politik bedrivs ofta i nätverk och i ett nätverk är det samspelet mellan olika aktörer som formar politikens innehåll. Hur tekniken används kan ses som ett resultat av en process där olika aktörer inom separata men interrelaterade tekniska, sociala och organisatoriska policyområden gör sociala och tekniska val. Nät- verkspolitik utformas i en kontext där det ofta finns olika mål, men där det inte finns några tydliga beslutsstrukturer. Att styra i nätverk kräver därför nya strategier och det gäller att utveckla dessa. Om inte detta görs ökar risken för att service och effektivitet hamnar högt på agendan, medan deltagande hamnar lågt dvs. att handlings- kraft blir den enda prioriterade demokratiaspekten. Ett annat problem med nätverken, eller partnerskapen mellan offentliga och privata aktörer, är att de tenderar att försvåra det politiska ansvarstagandet. Dels till följd av en konsensuspräglad politik och tjänstemännens stora inflytande, men också på grund av att gränsen mellan politik och marknad suddas ut.