sou · GNB316d2 · 2000-01-01 00:00:00 — När det gäller inverkan på en ansökan om uppehållstillstånd av olika former av misskötsamhet finns som framgått särskilda regler för flyk- tingar, för andra skyddsbehövande och för övriga tillståndssökande. I samtliga fall kommer skälen som sökanden kan åberopa för att få till- stånd att vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Ju star- kare skälen för tillstånd är desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för att tillstånd skall vägras. Reglerna om återkallelse och avvisning gäller enligt ordalagen samtliga kategorier. Men om det rör sig om en flykting eller annan skyddsbehövande måste först ställning tas till om det finns skäl att enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 eller 2 UtlL vägra uppehållstillstånd. Finns det sådana skäl får ställning tas till om det också finns skäl för återkallelse eller avvisning. Efter förslag av kommittén i dess delbetänkande (SOU 1997:67) Återkallelse av uppehållstillstånd gäller enligt ändring (1997:1224) i utlänningslagen vidare från att hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter, när återkallelse på grund av orik- tiga uppgifter övervägs. I fråga om utvisning på grund av brott gäller att den som är flykting får utvisas endast om det är fråga om ett synnerligen grovt brott. Vidare gäller att hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till längden av vistelsen här. Några särskilda begräns- ningar gäller inte i fråga om andra skyddsbehövande än flyktingar. Som framgår av redogörelsen ovan används flera olika uttrycks- sätt i de skilda paragrafer i utlänningslagen som behandlar vilken bety- delse brottslighet och levnadssätt skall ha vid prövningen av olika ärenden. De olika uttryckssätten motsvaras inte alltid av någon klar skillnad i betydelse, särskilt inte om man ser på de uttalanden som gjorts i förarbeten, framför allt de propositioner som föregått lag- ändringar på dessa punkter. De ändringar som tidigare gjorts, huvud- sakligen i skärpande riktning, speglar förhållandena vid tiden för änd- ringen och går inte alltid ihop med de paragrafer som inte ändrats vid Levnadssättets betydelse ... 429 Det finns därför starka skäl för att försöka få ett mer enhetligt uttryckssätt i de skilda paragraferna. Som också framgår är det vidare oklart vilken betydelse som skall läggas vid annan misskötsamhet än brottslighet. Vid ändringar som syftar till att få ett mer enhetligt uttryckssätt måste strävan också vara att klart ange om annan misskötsamhet än brottslighet skall beaktas och i så fall vilka former av misskötsamhet som det kan vara fråga om. Det kan i detta sammanhang finnas skäl att erinra om kommitténs direktiv. Betydelsen av brottslighet och misskötsamhet i olika utlän- ningsärenden är inget som uttryckligen nämns i direktiven. Förslag på denna punkt från kommittén måste grundas på uppdraget att göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen. Kommittén skall därvid enligt direktiven vara oförhindrad att föreslå även vissa ändringar i det sakliga innehållet om den vid sin översyn uppmärksammar ett sådant behov. Redogörelsen ovan visar att det på flera punkter finns behov av att göra lagtexten tydligare än . Den ändring i utlänningslagen som kommittén tidigare föreslagit när det gäller återkallelse av uppehålls- tillstånd på grund av oriktiga uppgifter gör det vidare angeläget att se över de övriga grunderna för återkallelse. 23.2.1Brottslighet och annan misskötsamhet För att uttrycka att brottslighet och annan misskötsamhet skall beaktas används en rad olika uttryck. För att förstå innebörden av de olika uttrycken är det nödvändigt att gå till uttalanden i förarbeten. Skillna- derna i uttryckssätt motsvaras heller inte alltid av någon reell skillnad i betydelse. Nedan följer en sammanställning av de olika uttryck som används för att beteckna brottslighet och annan misskötsamhet. –uppehållstillstånd får v ägras om det finns "synnerliga skäl" (flyktingar och vissa andra skyddsbehövande), –uppehållstillstånd får vägras om det finns "särskilda skäl" (de som flytt undan krig eller en miljökatastrof), –det skall beaktas "om utlänningen kan förväntas föra en he derlig vandel" (andra tillståndssökande än skyddsbehövande), –tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges "om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstill- stånd bör beviljas", –uppehållstillstånd får återkallas o m utlänningen "handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans levnadssätt", 430 Levnadssättets betydelse ... –avvisning får ske om utlänningen "på grund av ett tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott", samt –en utlänning får utvisas av domstol på grund av brott om utlän- ningen döms till svårare straff än böter och 1.det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omstän- digheter kan antas att han kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller 2.brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han inte bör få stanna kvar. Utvisning på grund av brott är självfallet beroende av att domen i brottmålet vinner lagakraft. När det gäller avslag på ansökan om uppe- hållstillstånd för flyktingar och vissa skyddsbehövande (de som riske- rar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet) samt vid beviljan- de av tidsbegränsat uppehållstillstånd beaktas endast lagakraftvunna domar. I övriga ovan angivna fall kan även annan misskötsamhet än lagakraftvunna domar beaktas. Att man kan beakta annan misskötsam- het eller farhågor för framtida brottslighet som inte grundas på laga- kraftvunnen dom framgår endast av förarbeten till lagstiftningen – utom såvitt gäller avvisning. Där framgår ju av lagtexten att ett anta- gande att utlänningen kan komma att begå brott kan grundas inte bara på tidigare brottslighet utan även på "någon annan särskild omständig- het". Av förarbeten framgår vidare att när det gäller att vägra uppehålls- tillstånd för dem som flytt undan krig eller en miljökatastrof kan annan misskötsamhet än brottslighet påverka bedömningen i ärendet endast om det är fråga om en kombination av brottslighet och annan missköt- samhet. När det gäller andra tillståndssökande än flyktingar och skyddsbehövande kan annan misskötsamhet eventuellt påverka bedöm- ningen även om det inte är fråga om en kombination med brottslighet. 23.2.2Innebörden av annan misskötsamhet Det finns som framgått ovan några få uttalanden i förarbeten om vilken annan misskötsamhet än brottslighet som skall beaktas. När det gäller att vägra uppehållstillstånd för dem som flytt undan krig eller en miljö- katastrof liksom vid återkallelse av uppehållstillstånd sägs att det måste vara fråga om otvetydigt konstaterade anmärkningar. Som exempel nämns för det förstnämnda fallet en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom. Levnadssättets betydelse ... 431 Av 8 kap. 7 § UtlL framgår att om allmänt åtal väckts, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas förrän åtalet har prövats slutligt, såvida inte åtalet läggs ned. Det innebär att en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom skulle kunna beaktas endast om allmänt åtal inte väckts. Utrymmet för att beakta misskötsamhet som består i en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom blir således utom- ordentligt litet. När det gäller återkallelse av uppehållstillstånd i administrativ ord- ning sägs vidare i förarbeten att om misskötsamheten består enbart av en brottmålsdom där domstolen efter övervägande inte beslutat om utvisning, bör tillståndet inte återkallas. Utrymmet för att beakta brott- målsdomar blir därmed för detta fall också utomordentligt litet, efter- som det torde höra till de absoluta undantagen att domstolen inte berört frågan om utvisning – såvida det inte är fråga om ett mer bagatellartat brott som ändå inte bör påverka bedömningen. Det framgår av för- arbetena att det i första hand skall vara fråga om ett fängelsestraff av avsevärd längd. Sammantaget innebär förarbetena att det finns ett mycket litet utrymme för att i ärenden om beviljande och återkallelse av uppehålls- tillstånd beakta någon annan misskötsamhet än lagakraftvunna domar. Vid avvisning är läget något annorlunda. Som framgått av redo- görelsen för gällande rätt kan avvisning ske, om det klart framgår av utlänningens egna uttalanden eller av andra förhållanden att utlänning- en har för avsikt att begå brott här i landet. Det torde i och för sig inte höra till vanligheterna att någon i förväg klart deklarerar en avsikt att begå brott. Just det fall som nämns i förarbetena kan dock möjligen tänkas, nämligen att någon har förklarat sig ha för avsikt att komma hit för att föra bort barn som han eller hon inte har vårdnad om. Det är då regelmässigt fråga om en förälder som försöker föra ett barn till sitt hemland och därmed undandra barnet den andra förälderns vårdnad. 23.3.1Utgångspunkter för reglering i en ny utlänningslag Utgångspunkter för regleringen av i vilken utsträckning brottslighet och annan misskötsamhet skall beaktas vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning bör enligt kommittén vara följande. 432 Levnadssättets betydelse ... Det måste finnas möjlighet att hindra den som kan tänkas begå brott från att resa in i landet. Misstankarna om framtida brottslighet måste vara objektivt grundade och det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna. Det måste finnas möjlighet att vägra uppehållstillstånd för den som begått brott och kan antas komma att göra det igen. Misskötsamheten bör vägas mot de skäl sökanden har för att beviljas uppehållstillstånd här i landet. Ju starkare skälen för uppehållstillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste krävas för att tillstånd skall vägras. Det måste finnas möjlighet att upphäva ett beviljat uppehålls- tillstånd för den som har misskött sig grovt. Hänsyn måste i dessa fall tas till längden av utlänningens vistelse i och till levnads- omständigheterna i övrigt. Det är vidare rimligt att det krävs ett högre mått av misskötsamhet för att upphäva ett beviljat uppehållstillstånd för någon som finns här i landet än för att vägra uppehållstillstånd för någon som inte är bosatt här. Bestämmelserna om avvisning avser alla som vill resa in i , även tillfälliga besökare. För att avvisa en utlänning bör det vara till- räckligt med ett mindre mått av misskötsamhet än vad som krävs för att vägra uppehållstillstånd för den som enligt regler och praxis har någon form av rätt till uppehållstillstånd. Om annan misskötsamhet än lagakraftvunna domar skall vägas in i bedömningen, bör det av lagstiftningen klarare än framgå vilken form av misskötsamhet som det kan vara fråga om. Likaså måste det klarare framgå om annan misskötsamhet ensamt skall kunna leda till avslag, eller om det skall krävas att det dessutom föreligger en laga- kraftvunnen dom som ensam inte är tillräcklig för ett avslag eller en återkallelse. Med brottslighet avses i det följande – om inte annat anges – att det finns en lagakraftvunnen dom, där utlänningen dömts för något brott, oavsett vilken påföljden blivit i det enskilda fallet. Det kan vara fråga om brott såväl i som i något annat land. Om brottet begåtts i annat land skall bedömningen ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha utdömts i . Flyktingar och vissa skyddsbehövande (de som riskerar förföljelse pågrund av kön eller homosexualitet) Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras. Levnadssättets betydelse ... 433 Bestämmelsen om att uppehållstillstånd kan vägras flyktingar om det finns "synnerliga skäl" har funnits med i oförändrat skick sedan 1954 års utlänningslag. Innebörden är klar och tillämpningen har inte vållat några problem. gäller detsamma för den som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Det finns inte skäl att ändra denna bestämmelse. De som flytt undan krig eller en miljökatastrof Kommitténs förslag: Endast brottslighet skall kunna utgöra sådant särskilt skäl som kan leda till att uppehållstillstånd vägras. Det innebär i princip att lagtexten anpassas till verkligheten, eftersom uttalanden i tidigare förarbeten knappast gör det möjligt att vägra uppehållstillstånd på annan grund än brottslighet. För denna kategori gäller att uppehållstillstånd kan vägras – för- utom i fall som avses i föregående punkt – om det på grund av brotts- lighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skydds- behövandes person finns "särskilda skäl" till det. Här är det som fram- gått av den tidigare redovisningen oklart vad som skall avses med "någon annan omständighet". Utrymmet för att väga in "någon annan omständighet" är med de uttalanden som gjorts i förarbeten utom- ordentligt litet. Lagstiftningen bör därför göras klarare. Det kan lämpli- gen ske genom att uttrycket "någon annan omständighet" tas bort så att endast brottslighet kan utgöra sådant särskilt skäl som kan leda till att uppehållstillstånd vägras. En sådan ändring skulle enligt kommitténs bedömning i princip endast innebära att lagtexten anpassas till verkligheten. Andra tillståndssökande än skyddsbehövande Kommitténs förslag: Vid prövningen av en ansökan om uppehållstill- stånd skall beaktas brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet. Liksom skall de skäl som sökanden kan åberopa för att få tillstånd vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Ju starkare skälen för tillstånd är desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för att tillstånd skall vägras. Den regeln bör föras in i lagtexten. Det framhålls i förarbeten till nuvarande bestämmelse att spännvidden mellan de skäl som andra tillståndssökande än skyddsbehövande kan 434 Levnadssättets betydelse ... åberopa kan vara mycket stor. Det kan röra sig om utlänningar med humanitära skäl av sådan styrka att avslag bör kunna komma i fråga endast om det finns sådana skäl som skulle kunna medföra avslag för en flykting. Det kan å andra sidan vara fråga om en utlänning som åbe- ropar en anknytning som ligger på gränsen till vad som skulle kunna läggas till grund för att bevilja tillstånd. Vilken tyngd som anmärkning- arna skall ha för att uppehållstillstånd skall vägras måste därför enligt förarbetena bli beroende av de skäl utlänningen kan åberopa för att få uppehållstillstånd. Grunden för att inte bevilja uppehållstillstånd för andra tillstånds- sökande än skyddsbehövande bör i lagtext utformas på ett likartat sätt som när det gäller vissa skyddsbehövande. Det är dock inte möjligt att utforma reglerna helt lika eftersom det i det ena fallet handlar om en principiell rätt att få uppehållstillstånd och i det andra om en möjlighet att bevilja tillstånd. Grunderna för att vägra uppehållstillstånd för andra tillståndssökande än skyddsbehövande bör också vara något vidare än i fråga om skyddsbehövande. Lagtexten kan lämpligen utformas så att vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd skall beaktas brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständlig- het. Liksom skall gälla att det inte är den tidigare brottsligheten i sig som skall utgöra grunden för avslag, utan risken för att sökanden på grund av tidigare brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet heller inte kommer att leva hederligt. Tänkbara sådana andra omständigheter skulle kunna vara vad som i avsnittet ovan om dem som flytt undan krig eller en miljökatastrof angetts för avvisningssituationen. Det skulle således kunna röra sig om misstanke om att någon har för avsikt att bortföra ett barn som han eller hon inte har vårdnaden om. Därutöver kan tänkas exempelvis missbruk av alkohol eller narkotika, spridande av smitta och tillhörighet till kri- minella organisationer. I likhet med vad som anförts för avvisnings- situationen bör "annan särskild omständighet" också kunna vara att sökanden tidigare dömts för brott utan att det nödvändigtvis varit fråga om frihetsstraff. Hänsyn till sådant brott bör framför allt kunna tas om sökanden utomlands dömts till bötesstraff för ett brott som i sannolikt skulle ha medfört fängelsestraff. Självfallet måste liksom i avvisningssituationen misstankarna om att utlänningen skall ägna sig åt sådan verksamhet som angetts i exemplen vara objektivt grundade. Det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna. Liksom bör de skäl som sökanden kan åberopa för att få till- stånd vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Ju starkare skälen för tillstånd är desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för att tillstånd skall vägras. Det innebär att det kommer att krävas Levnadssättets betydelse ... 435 mindre av misskötsamhet för att tillstånd skall vägras tillståndssökande i övrigt än vad som gäller för skyddsbehövande. Den regeln bör lag- fästas. Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras. Bestämmelsen har använts i mycket begränsad utsträckning, främst när det gäller utlänningar som gjort sig skyldiga till brott och där verkstäl- lighet inte varit möjlig på grund av verkställighetshinder av praktisk natur. Det har inte kommit fram att tillämpningen skulle ha inneburit några särskilda problem. Någon ändring av bestämmelsen är enligt kommitténs bedömning inte motiverad. Återkallelse därför att sökanden har arbetat utan arbetstillstånd Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras. Det kan inte accepteras att någon arbetar här utan tillstånd. De som beviljas uppehållstillstånd för bosättning i får emellertid nume- ra regelmässigt permanent uppehållstillstånd (PUT) från början och den som har sådant tillstånd behöver inget arbetstillstånd. EU-med- borgare är liksom nordbor undantagna från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Tidsbegränsat uppehållstillstånd ges ofta därför att sökanden fått ett tidsbegränsat tillstånd att arbeta i . De grupper som får tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att ha rätt att arbeta är därför främst studerande och de som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök. Uppehållstillstånd för besök beviljas i regel åt gången. Något starkt behov att återkalla sådana uppehållstillstånd finns inte. Det går i regel fortare att vänta tills tillståndstiden gått ut och då vägra förlängning. Studerande beviljas i regel uppehållstillstånd åt gången. Beroende på hur som återstår av tillståndstiden kan det även här gå fortare att vänta till tillståndstiden gått ut och då vägra förlängt uppehållstillstånd om det är motiverat. 436 Levnadssättets betydelse ... Härtill kommer att studerande kan arbeta här utan något särskilt till- stånd . Enligt ett utkast till rörande tredjelandsmedborgares rätt till inresa och vistelse skall stude- rande vidare få arbeta även under terminerna, under förutsättning att arbetet inte påverkar studierna. Det är således endast i ett fåtal fall där det kan vara motiverat att återkalla ett uppehållstillstånd därför att någon arbetar här utan till- stånd. Att en bestämmelse kan tillämpas endast mera sällan är emeller- tid inte ensamt skäl att upphäva den. Inte minst av allmänpreventiva skäl bör det enligt kommitténs mening finnas möjlighet att återkalla uppehållstillstånd för den som arbetar här utan tillstånd. En besökare med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök skulle annars öppet kunna trotsa förbudet att arbeta här. Återkallelse pågrund av att utlänningen har handlat påett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot levnadssättet Kommitténs förslag: Möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd på grund av utlänningens levnadssätt tas bort. Som framgått av redovisningen i det föregående är möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd på grund av levnadssättet utomordentligt små med hänsyn till de uttalanden som gjorts i förarbeten. Bestämmel- sen har såvitt känt heller aldrig tillämpats. En ändring är därför påkal- lad. Den ändringen bör enligt kommittén lämpligen innebära att möj- ligheterna att återkalla uppehållstillstånd på grund av utlänningens lev- nadssätt tas bort helt. För den lösningen talar även att bestämmelsen inte använts under de sammanlagt den funnits (i nuvarande eller motsvarande äldre utformning). Återkallelse pågrund av att det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras. Inte heller denna bestämmelse har såvitt känt utnyttjats. Här är emel- lertid förhållandena något annorlunda än när det gäller återkallelse på grund av utlänningens förväntade levnadssätt. De brott som beskrivs i paragrafen är till sin natur sällsynta. Även om uppehållstillstånd inte Levnadssättets betydelse ... 437 återkallats med hänvisning till denna punkt, säger det därför inte så mycket om behovet av en sådan bestämmelse. Bestämmelsen bör finnas kvar i princip i oförändrat skick. Kommitténs förslag: Även vid återkallelse på andra grunder än orik- tiga uppgifter skall gälla att hänsyn skall tas till utlänningens levnads- omständigheter. I kommitténs förslag rörande återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktiga uppgifter ingick att hänsyn skulle tas till utlänningens lev- nadsomständigheter. Lagförslaget i den delen utformades med bestäm- melserna rörande utvisning på grund av brott som förebild. Även vid återkallelse på andra grunder än oriktiga uppgifter bör gälla att hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter. Lag- tekniskt kan detta enkelt ske genom att bestämmelserna om hänsyn till levnadsomständigheterna samlas i en särskild paragraf som får gälla vid all återkallelse oavsett grunden – dock självfallet med undantag för återkallelse på den grunden att bosättningen i landet upphört. Avvisning pågrund av att sökanden kan antas inte komma att försörja sig påett ärligt sätt eller arbeta utan arbetstillstånd Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras. Som framgått av den redogörelsen innebär uttrycket "inte för- sörja sig på ett ärligt sätt" främst att försörja sig på prostitution. Även om prostitution i sig inte är straffbart är det inte ett av sam- hället accepterat sätt att försörja sig på. Prostitution leder ofta till eller har samband med brottslighet. Det har i ökad utsträck- ning förekommit att prostituerade från andra länder sökt sig till . Det bör liksom vara möjligt att hindra en sådan person från att resa in i landet. Det måste självfallet finnas någon objektiv grund för att anta att någon kommer att ägna sig åt prostitution här i landet. Det kan exempelvis vara kunskap om att utlänningen vid tidigare besök i ägnat sig åt prostitution. På samma grunder bör det liksom vara möjligt att avvisa den som kan misstänkas 438 Levnadssättets betydelse ... komma att söka försörja sig genom koppleri eller olagligt hasardspel, även om de fallen torde vara ovanliga. När det gäller arbete utan arbetstillstånd är det i huvudsak tillfälliga besökare som avvisas på denna grund. Det förekommer att en utlänning vid inresekontrollen saknar medel för sitt uppehälle under den tilläm- nade vistelsen här i landet och då uppger sig hoppas kunna finna något tillfälligt arbete här att försörja sig på. Möjligheten att avvisa någon i den situationen bör finnas kvar. Kommitténs bedömning blir att de nuvarande avvisningsgrunderna i 4 kap. 2 § första stycket 2 UtlL bör finnas kvar. Avvisning när utlänningen pågrund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras. Som framgått av den redogörelsen är det inte helt klart vad som skall avses med "annan särskild omständighet" i detta samman- hang. Det enda exempel som nämns i tidigare förarbeten är att utlän- ningen kan antas ha för avsikt att föra med sig barn om vilket han eller hon inte har vårdnaden.