sou · GNB375d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Vad gäller den närmare regleringen är remissutfallet splittrat från gene- rellt krav på detaljplanering till att bygglov kan lämnas utan stöd i någon detaljplan. De bedömningar och överväganden som vi gör här om behandling av vindkraften i den kommunala översiktliga planeringen tar sikte på en framtida stor utbyggnad av vindkraften i . Det är en utveckling som vi bedömer kan komma med kort varsel till följd av marknadens krav på koldioxidfri elproduktion och därpå följande ekonomiska inci- tament för att ersätta elproduktion i fossileldade anläggningar med pro- duktion baserad på förnybara energikällor. De förslag vi lämnar om att systematiskt behandla vindkraften i den översiktliga planeringen är angelägna för att få en handlingsberedskap för en sådan framtida ut- veckling. Det är lika angeläget att det innan det finns en genomarbetad planering, detta inte tas till intäkt för att bromsa den relativt begränsade utbyggnad av vindkraftverk som kan komma att aktualiseras de när- maste åren. Det är viktigt att kompetens och utvecklingskraft upprätt- hålls i den i förhållandevis unga vindkraftsbranschen. Vi be- dömer att den närmast förestående utbyggnaden av vindkraftverk i hu- vudsak förutsätter att investeringsstöd lämnas och att utbyggnaden där- för bara kan bli förhållandevis begränsad. och till och med lämnas för byggande av vindkraftverk ett inve- steringsstöd på . Tillgängliga medel för detta stöd motsvarar en utbyggnad av ca 50 MW, eller uttryckt i antal vindkraftverk ca 70 stycken . Som jämförelse kan nämnas att – 1998 har det installerats 275 MW i och 585 MW i . 4.2.1Behov av och former för översiktlig planering Ju fler vindkraftverk som det är fråga om att uppföra desto angelägnare är det med noggranna lokaliseringsöverväganden med hänsyn till vad som krävs för en god hushållning med mark och vatten och för hän- synstaganden till olika intressen. Som framgår av Lägesrapporten har vindkraften i , jämfört med tidigare, utvecklats snabbt , det gäller såväl antalet vindkraftverk som verkens storlek. De i Lägesrapporten redovisade planerna på att bygga vindkraftverk visar på en fortsatt snabb utbyggnad. Den tekniska utvecklingen och nya kunskaper ger såväl nya möjligheter som problem. Platser där det tidigare inte ansågs vara tekniskt eller ekonomiskt möjligt att bygga vindkraftverk bedöms nu vara möjliga etableringsplatser. En tydlig tendens är en fortsatt utveckling mot allt större verk, som oftast avses bli placerade i grupper. En annan tendens är att intresset att bygga ut vindkraften sprider sig från kustområdena i de södra delarna av landet, där vindkraften i första hand har byggts ut, till områden längre från kusten och i norra delen av landet. Stora exploateringsintressen har redovisats längs och i fjällen. Det finns även stort intresse av att förlägga vindkraftverk till havs. I områden där vindkraftsintresset är eller kan väntas bli betydande behöver samhället, såväl staten som kommunerna, skaffa sig en hel- hetssyn på konsekvenserna av en vindkraftsutbyggnad och i ett tidigt skede göra övergripande avvägningar av vindkraftsintresset i förhållande till andra intressen. En utbyggnad av vindkraften behöver vägas mot intresset av att bevara oexploaterade områden och säkerställa skyddsvärda miljöer av skilda slag. Med utgångspunkt i såväl nationella som lokala mål för energiproduktionen bör anges förutsättningarna för att på ett rationellt sätt använda vindresurserna för elproduktion under hänsynstagande till olika andra mark- och vattenanvändningsintressen. För att en utbyggnad av vindkraften skall komma till stånd i de områden som är lämpligast i ett helhetsperspektiv måste vindenergiintresset vägas samman med andra intressen i en övergripande planering. En planering som skall syfta till att identifiera för vindkraftverk lämpliga områden, liksom sådana områden som skall hållas fria från vindkraftverk. Behovet av att i en planering avsätta för vindkraftverk lämpade områden framgår tydligt av de stora ytor som fordras om vindkraften kommer att få en nationellt sett betydande roll. I bilaga 8 redovisas en studie med räkneexempel för ytbehovet vid olika och som vi bedömer i ett längre perspektiv tänkbara utvecklingsmöjligheter för den svenska vindkraften. För utbyggnad av vindkraftverk på land redovisas i studien fyra nivåer för den årliga energiproduktionen – 3, 6, 10 och – och areal- behovet beräknas för en kombination av vindkraftverk med storlekarna 600, 1 500 och 3 000 kW. Vindkraftverken tänks uppförda i grupper om sex och tolv och enligt olika grupperingsprinciper. Det beräknade arealbehovet (avrundat) för de olika utbyggnadsnivåerna sammanfattas i följande tabell och redovisas som ett intervall, eftersom arealbehovet varierar beroende på gruppstorlek och grupperingsprincip. Med direkt arealbehov avses ytan innanför en tänkt linje, som omskriver de yttersta vindkraftverken i en grupp. Bara en del av denna yta tas i anspråk för fundament samt vägar och kraftledningar. Det indirekta arealbehovet definieras som den yta kring en grupp av vindkraftverk där det alstrade ljudet överstiger . Inom detta område bör bland annat bostadsbebyggelse inte finnas enligt riktvärden.25 Beräknat arealbehov för vindkraftverk vid olika utbyggnadsnivåer på land Vindkraftverk är höga i förhållande till sin omgivning och medför därför ofta en visuell påverkan på långt håll. På grund av risk för störningar, bland annat till följd av ljud och skuggor, behöver vindkraftverken ligga 25 Externt industribuller – allmänna råd, 1983. skilt från störningskänsliga områden. Vindkraftverk kan vidare som fysiska hinder störa eller omöjliggöra annan verksamhet och annan mark- och vattenanvändning. Vid ställningstaganden till om ett område är lämpligt för lokalisering av vindkraftverk behöver därför tas hänsyn till landskapsbild, förekomsten av bostäder och en rad andra frågor som rör natur- och kulturmiljön och mark- och vattenanvändningen. Det är också viktigt att i planeringen beakta att tillkomsten av verksam- heter som kan störas av vindkraftverk, t.ex. elektromagnetiska signal- system såsom radiolänk och TV, kan försvåra framtida byggande av vindkraftverk i ett område. Frågor som behöver ställas inför etablering av vindkraftverk kan vara: ·Hur stor kan elproduktionen i ett område bli och vilken betydelse får den genom att ersätta annan elproduktion ·Hur påverkas natur- och kulturlandskapet i stort och hur kan vindkraft- anläggningar inordnas i landskapet. ·Kommer människor att störas mer varaktigt; ljud, skuggeffekter ·Sker intrång i särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer; t.ex. för djurlivet viktiga områden, historiska miljöer ·Påverkas förutsättningarna för friluftsliv ·Påverkas förutsättningarna för biologisk mångfald och livskraftiga eko- system ·Störs eller hindras annan verksamhet; t.ex. områden av vikt för total- försvaret, fiske, vattenbruk, sjöfart, flyg, täkter Enligt bestämmelserna i är det kommunens ansvar att i sin över- siktsplan göra erforderliga avvägningar mellan olika markanvänd- ningsintressen, inom av staten angivna ramar. Översiktsplanerna är bland annat av central betydelse för tillämpningen av hushållnings- bestämmelserna i 3 och 4 kap. (MB). PBL föreskriver att varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan (1 kap. 3 §). Planen skall omfatta hela kommunens yta, inklusive de vattenområden som tillhör kommunen bland annat havsområdet ut till territorialgränsen, (22,) från baslinjen.26 26 Baslinjerna, som är utgångspunkten för beräkning av territorialhavet, utgörs av strandlinjen vid lågt vattenstånd, men där det finns hamnar, vikar, öar o.dyl. går räta baslinjer utanför dessa. Lag (1966:374) om Sveriges sjöterritorium. Översiktsplanen är inte juridiskt bindande, men den är ett betydelsefullt underlag till vägledning för fortsatt mer detaljerad planering enligt PBL och vid myndigheters och domstolars tillståndsprövning av enskilda ärenden. Genom att i översiktsplanen tydligt ange förutsättningarna för etablering av vindkraftverk underlättas den efterföljande planeringen, liksom tillståndsprövningen när konkreta vindkraftsprojekt aktualiseras. Det ger också information om kommunens intentioner till andra aktörer av betydelse för mark- och vattenanvändningen i och i närheten av om- råden som har pekats ut som områden för vindkraftverk. I översiktsplanen skall olika allmänna intressen redovisas och det skall framgå hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB (4 kap. 1 §). Planeringen sker i en demokratisk, öppen process där olika berörda myndigheter, organisationer och enskilda ges insyn och möjlighet att påverka planen. De centrala myndigheternas och läns- styrelserna har viktiga uppgifter att förse kommunerna med planerings- underlag vad gäller olika statliga intressen och att bevaka att riksintres- sen enligt MB blir tillfredsställande tillgodosedda. Härigenom synliggörs kommunens och statens uppfattningar om olika allmänna intressen och hur avvägningar bör ske mellan dem med hänsyn till hushållningen med olika mark- och vattenområden. skall vidare bevaka behovet av mellankommunal samordning och frågor om hälsa och säkerhet. Det är viktigt att i olika skeden av planeringsarbetet, såväl till obligato- riska samrådsparter som till en bred allmänhet, föra ut olika frågor om hur man kan se på vindkraftens utveckling i kommunen. Tidig och fortlöpande information till de som bor i kommunen, speciellt de boende i närheten av ett för vindkraftverk tilltänkt område, kan undanröja onödiga missförstånd och lättare ge acceptans för en utbyggnad av vindkraften. Detta ökar också förutsättningarna för att i ett helhetsper- spektiv bedöma en etablering av vindkraftverk. Det är svårt att i förväg föreställa sig vilka effekter en vindkraftsetable- ring på en viss plats skulle komma att få. Det är därför viktigt att hitta former för information som är pedagogiska och lättillgängliga. Syftet med en översiktsplanering där vindkraftsintresset förs in är naturligtvis att analysera om det finns områden som bedöms vara lämpliga för vindkraftsetableringar och redovisa dessa. anser att vindkraftverk över huvud taget inte kan komma i fråga i vissa områden av hänsyn till andra intressen som prioriteras, är det lämpligt att ange också dessa. I och kring de områden där vindkraftsintresset prioriteras bör övervägas om det kan behövas restriktioner för förändringar av mark- och vattenanvändningen som skulle försvåra eller omöjliggöra en vind- kraftsutbyggnad. En viktig fråga att beakta är också att hushålla med vindresurserna i ett område. Vindkraftverk bör placeras så att möjlig- heterna att samlokalisera flera verk i området tas till vara på ett med avseende på vindförhållandena optimalt sätt. I planen kan också redovisas vilka förutsättningarna i övrigt är för vindkraftsetableringar i kommunen. Det kan handla om bestämda om- råden med goda vindförutsättningar, men där det krävs fördjupade stu- dier innan närmare överväganden kan göras om lämplig mark- och vattenanvändning. Det kan också vara fråga om mera allmänna förut- sättningar för vindkraftsetableringar i sådan områden som inte har pekats ut särskilt, t.ex. vad gäller små vindkraftanläggningar. För vindkraftverk särskilt utpekade områden bör i en samlad kon- sekvensbedömning så lång möjligt redovisas hur omgivningen kan komma att påverkas av vindkraftsetableringar vad gäller t.ex. land- skapsbilden och olika natur- och kulturvärden. Det kan också handla om att bedöma hur andra verksamheter och annan markanvändning kan påverkas och vilka effekterna kan bli för djurlivet. Arbetet med att välja ut för vindkraftverk lämpliga områden är en pro- cess i flera steg. För att ett område över huvud taget skall komma i fråga för vindkraft- verk måste det naturligtvis finnas tillräckliga vindresurser för att göra en elproduktion ekonomiskt rimlig. En grundläggande förutsättning för att i en översiktsplan kunna ange områden för vindkraftverk är därför att tillgången på vindenergi är kartlagd. Viktigt är också att de infrastrukturella förutsättningarna finns eller bedöms kunna tillskapas, bland annat vad gäller elnät och vägar. Kost- naderna för att bygga ut och förstärka elnäten kan vara avgörande för om det går att på ett kostnadseffektivt sätt bygga vindkraftverk i ett om- råde. (Se kapitel 9.) Ledningsnätet i ett område behöver uppmärksammas också i fråga om påverkan av omgivningen. En utbyggnad av elnätet kan få stora effekter på landskapsbilden, men där markförhållandena tillåter kan ledningarna Även byggande av nya vägar kan innebära betydande ingrepp. En viktig fråga är vilka områden i närheten av bostadsbebyggelse som behöver undantas till följd av vindkraftverkens externa effekter, såsom störande ljud- och skuggeffekter och säkerhetsrisker. Man bör härvid också överväga om det finns skäl till särskilda krav på låga ljudnivåer i anslutning till vissa områden där en så ostörd miljö som möjligt bedöms som särskilt angelägen. I enlighet med olika hänsynsregler och bestämmelser om hushållningen med mark- och vattenområden enligt PBL och MB skall etableringar av vindkraftverk, liksom andra etableringar, ske med hänsyn tagen till olika allmänna intressen, bland annat natur- och kulturvärden av skilda slag. Dessa bestämmelser ger som allmänna utgångspunkter att ·Större vindkraftsetableringar så långt möjligt bör ske i sådana områden med goda vindförutsättningar där konflikterna med bevarandevärden för naturvården, kulturmiljövården och friluftslivet är av mindre omfattning och där det inte finns specifika naturresurser av särskild betydelse för en viss annan verksamhet. ·Områden, miljöer och objekt med särskilt stora kvaliteter (riksintressen) som bedöms skulle påtagligt skadas av en vindkraftsetablering bör som huvudregel undantas från sådana etableringar. Om området är av riksintresse för vindkraftverk krävs en särskild avvägning. Närmare analyser behöver göras av var konflikter kan finnas mellan att utnyttja ett område för vindkraftverk och olika motstående allmänna intressen och vilka avvägningar mellan intressena som erfordras. All- männa intressen som kan behöva beaktas kan gälla: ·Miljöbalkens (MB) grundläggande hushållningsbestämmelser (3 kap. och hushållningsbestämmelserna för vissa områden (4 kap. MB), bland annat avseende områden av riksintresse för hushållningen med mark- och vattenområden. ·Områden som med hänsyn till natur- och kulturvärden har särskilt skydd med stöd av bestämmelserna i 7 och 8 kap. MB. Det kan vara fråga om nationalpark, naturreservat, kulturreservat, naturminne, bio- topskyddsområde, djur- och växtskyddsområde, strandskyddsområde och särskilt skydds- eller bevarandeområde, bland annat områden som ingår i det europeiska ekologiska 2000. ·Fasta fornlämningar, som är skyddade enligt 2 kap. kulturminneslagen. ·Områden som är av särskild betydelse för faunan, t.ex. fågellivet, men inte har något särskilt skydd. Det kan gälla t.ex. för fortplantning och näringsökning viktiga områden. ·Områden angivna i kommunens planering där man vill särskilt värna om orördhet och tystnad. De allmänna intressen som rör olika natur- och kulturvärden kan behöva konkretiseras och närmare analyseras – värdebeskrivningar – för att det skall gå att bedöma om en vindkraftsetablering i ett område skulle vara förenlig eller inte med dessa andra intressen. Det blir fråga om be- dömningar för varje särskilt område om och i vilken utsträckning de värden som betingar de andra intressena skulle skadas av en vindkraftsetablering eller om syftet med skyddet av vissa egenska- per/aspekter i området kan förenas med en viss etablering av vind- kraftverk. (Se avsnitt 6.2.1 och bilaga 11.) Då vindkraftverken genom sin stora höjd ofta blir dominerande element i landskapet och synliga på stora avstånd behöver uppmärksammas hur vindkraftsetableringar skulle påverka landskapet visuellt. Det gäller med hänsyn till såväl särskilda natur- och kulturvärden i landskapet som landskapsbilden i vid mening. I planeringsövervägandena måste också hänsyn tas till i vad mån olika vindkraftsområden visuellt kan läsas ihop med varandra och övervägas behovet av fria zoner mellan vindkraftsområden. (Se avsnitt 7.2.) I den översiktliga planeringen kan också behöva beaktas sådana verk- samheter och sådan markanvändning som kan ställa krav på restriktioner för etablering av vindkraftverk. Det kan gälla säkerhetszoner i för- hållande till områden där många människor ofta vistas samt med hänsyn till vägar, järnvägar, farleder, kraftledningar, gasledningar och flygplatser. Signalsystem och försvarets intressen kan innebära restrik- tioner av olika slag. Hur olika restriktioner närmare behöver beaktas torde dock i många fall lämpligen behandlas i samband mer detaljerad planering och vid tillståndsprövning. För i en översiktsplan utpekade områden för vindkraftverk bör så långt det är möjligt och lämpligt ges konkreta rekommendationer för hur en utbyggnad får ske. Rekommendationerna får vid behov kompletteras och preciseras i samband med en närmare reglering av markanvändningen i områdena. ·hur utbyggnaden i olika områden skall utformas med hänsyn till land- skapsbilden, exempelvis vindkraftverkens höjd och färgsättning, place- ringsprinciper, ·hur verken skall placeras för att vindenergin skall utnyttjas på ett effek- tivt sätt, ·riktvärden för buller och skuggeffekter och att man vid varje enskild etablering skall beakta den samlade effekten när alla verk som avses rymmas i ett vindkraftsområde är uppförda. I översiktsplaneringen kan det vara lämpligt att också redovisa bedöm- ningar av vilka restriktioner för annan markanvändning i och i närheten av områden avsatta för vindkraftverk som är angelägna för att inte för- svåra eller omöjliggöra en vindkraftsutbyggnad. Sådan restriktioner kan gälla ·områden inom vilka det inte, med hänsyn till risk för buller eller skuggor, bör komma till bostäder eller annan störningskänslig verksamhet, ·områden inom vilket det inte bör uppföras anläggningar eller ske beskogning, som skulle begränsa möjligheterna att utnyttja vindresursen, ·områden inom vilka det inte bör tillkomma störningskänsliga kommu- nikations- och signalsystem och ·riktvärden för säkerhetsavstånd till t.ex. vägar, järnvägar, kraftledningar och gasledningar. Med den tänkbara utveckling av vindkraften som kan förutses är det enligt vår uppfattning angeläget att det finns en god handlingsberedskap i fråga om lägen för vindkraftverk som är lämpliga i förhållande till de många olika intressen som behöver beaktas. Erfarenheterna visar att även om utbyggnaden av vindkraftverk i ett inledande skede kan genomföras utan större svårigheter är risken stor för konflikter och genomförandeproblem när inslaget av vindkraftverk blir mer omfattande i ett område. Vi förordar att kommunerna i sina översiktsplaner möjligt redo- visar sin inställning till och hur de avser att behandla frågor om mark- och vattenanvändningen som rör vindkraften. De kommuner som anser att vindförutsättningarna är otillräckliga för vindkraftsetableringar bör redovisa detta. Om en kommun vill anföra andra skäl mot att vindkraft- verk byggs i kommunen bör dessa framgå av översiktsplanen och häri- genom kunna tjäna som underlag vid eventuell tillståndsprövning av vindkraftverk. Kunskaperna om vindförhållandena är bristfälliga i många delar av landet. Innan man i dessa områden kan genomföra en meningsfull pla- nering måste göras sådana kartläggningar av vindförhållandena som vi behandlar i avsnitt 10.1. För planeringens form och innehåll är det viktigt om staten kommer att hävda att vissa områden i landet är av riksintresse för vindkraftverk. Om områden av riksintresse för vindkraftverk pekas ut av den ansvariga myndigheten, , är berörda kommuner skyldiga att i sin översiktsplan redovisa hur man tänker tillgodose detta intresse. Vår syn på frågan om riksintresseområden för vindkraftverk redovisas i avsnitt 3.3. En behandling av vindkraften i översiktsplaneringen kan ske genom en omarbetning av den gällande översiktsplanen eller i form av en för- djupning av den. Det kan också ske genom ett tillägg till översiktsplanen, men då måste det tydligt framgå hur tillägget kan läsas ihop med den gällande översiktsplanen. I vissa fall kan värdefullt planeringsunderlag finnas i form av en energiplaner eller en regional policy rörande lokalisering av vindkraftverk. En lämplig form för att brett initiera arbetet är att regeringen ger läns- styrelserna i uppdrag att verka för att de kommuner som bedöms ha goda vindenergiresurser behandlar vindkraften i översiktsplaneringen och att tillhandahålla kommunerna aktuellt planeringsunderlag. Det är en uppgift för berörda statliga myndigheter att utarbeta sådant material. Av stor vikt är den redovisning av områden med särskilt goda förut- sättningar för vindkraftverk, som vi i avsnitt 3.3.3 föreslår att Energi- myndigheten skall utarbeta. Det är lämpligt att på ett sammanfattande sätt redovisar de statliga intressena och hur de bör beaktas, t.ex. i form av en samlad vindkraftspolicy för länet. Det gäller särskilt i sådana delar av landet där de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för utbyggnad av vindkraftverk är goda, som det där finns betydande allmänna intressen att skydda olika områden mot åtgärder som kan skada natur- och kulturmiljön, För att förmedla erfarenheter och för att ge råd till såväl kommuner som länsstyrelser om hur vindkraften kan behandlas i planeringen bör , , och Riksantikvarie- ämbetet gemensamt inrätta ett kompetenscenter. Ett sådant center skall vara tillfälligt och avvecklas när arbetet med att föra in vindkraften i översiktsplaneringen bedöms vara slutfört. I vissa områden anser vi att det bör ställas mer långtgående krav på att en planering kommer till stånd. Det gäller de delar av landet där, enligt hushållningsbestämmelserna i 4 kap. 3 § MB, gruppstationer med vindkraftverk med minst tre aggregat och en sammanlagd uteffekt av minst 10 MW inte får komma till stånd. Dessa områden är kustområ- dena och skärgårdarna i från gränsen mot till Brofjor- den, i och från Simpevarp till Arkösund och i från till samt på . Områdena i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där. Syftet med bestämmelsen är att skydda dessa värden mot ingrepp som kan påtagligt skada områdenas värden. I stora delar av dessa kustområden är vindförutsättningarna goda. Det finns och kan förväntas betydande önskemål om att i områdena få bygga vindkraftverk. I flera remissvar över Lägesrapporten , bland andra från i , uppmärksammas att bestämmelserna i för dessa områden kan kringgås genom att en större gruppstation delas upp så att varje delprojekt blir mindre än 10 MW. För att erforderliga helhetsbedömningar skall kunna göras av om och hur en utbyggnad i områdena kan ske är det enligt vår uppfattning nöd- vändigt att en planläggning kommer tillstånd. Här bör noga följa arbetet. Vid behov har regeringen möjlighet att med stöd av bestämmelserna i 6 kap. 13 § MB besluta att kommunerna skall redovisa hur man i sin planering enligt (1987:10) avser att tillgodose intressen som rör hushållningen med mark och vatten enligt 3 och 4 kap. MB i hela eller vissa delar av områdena. Genom att i en planering enligt PBL i dessa områden ange förutsätt- ningarna för byggandet av vindkraftverk minskar också möjligheterna att kringgå bestämmelserna om den största tillåtna storleken på vind- kraftanläggningar i områdena. 4.3Reglering av mark- och vattenanvändningen De viktigaste reglerna om reglering av mark- och vattenanvändningen framgår av redovisningen i bilaga 4. Reglering av markens användning och av bebyggelsen inom en kommun sker genom detaljplaner (1 kap. 3 § PBL).