sou · GNB316d3 · 2000-01-01 00:00:00 — Reservationer och särskilda yttranden 1. av (), (), () och () Vi anser att tyngdpunkten i processen skall ligga i första instans, något som regeringen också framhållit i direktiven till utredningen. Majorite- tens förslag där är kvar som första instans med i stort sett samma handläggningsordning som , d.v.s. utan tvåparts- förfarande, gör att syftet med den förändrade instansordningen till stora delar går förlorat. Första instansen riskerar att bli en transportsträcka fram till länsrätten. Först där kommer rättssäkerhetskraven att tillgodo- ses genom tvåpartsförfarande och muntlig förhandling. Den omfattande kritiken för allvarliga brister i fråga om rättssäkerhet och rättstillämpning träffar inte bara utan i minst lika hög grad . har vid inte mindre än sju tillfällen kritiserats av mot tortyr för att det skulle innebära brott mot FN:s konvention mot tortyr att verkställa beslut fattade av och . Det har gällt beslut som fattats av och att avvisa asylsökande till deras hemländer trots risk för att de där skulle utsättas för tortyr eller till ett tredjeland där trygghet mot vidaresändning inte förelegat. innehar nu rekordet när det gäler antalet fall med avvisningsbeslut för asylsökande vars fruktan för tortyr i hemlandet ansetts trovärdig av mot tortyr. Även den europeiska kommissionen för mänskliga rättigheter har slagit fast att beslut av och om avvisning av asylsökande har stått i strid mot artikel 3 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I målet Hatami . 600 Reservationer och särskilda yttranden meddelades , riktade en enhällig kommission hård kritik både mot Statens invandrarverks och hand- läggning av ärendet. Handläggning hos de svenska myndigheterna var så bristfällig att varken artikel 3 i konventionen eller 8 kap. 1§ utlännings- lagen blev tillämpade i ärendet. För att undvika en ganska säker fällning i har regeringen nu ingått förlikning i ärendet och har beviljat klaganden asyl men dock inte rese- dokument och flyktingförklaring. I en nyligen publicerad forskningsrapport (Diesen m.fl. Bevis 2. Prövning av flyktingärenden Juridik 1998) konstateras att lika fall inte behandlas lika vare sig hos eller i och att förutsebarheten och därmed rättssäkerheten blir ytterst begränsad. Enligt författarna finns det få rättsområden som präglas av samma rättsosäkerhet, godtycke och bristande likformighet som utlänningsrätten. Rapporten tar upp en rad orsaker till den rådande situationen. Den tyngsta invändningen mot utlänningslagstiftningen är att man från lag- stiftarens sida åsyftat och åstadkommit särlösningar för utlänningsrätten. I stället för att knyta an till redan existerande och väl beprövade lösningar har man haft ambitionen att skapa något nytt och unikt. Re- sultaten har blivit därefter: rättssäkerheten har kommit på undantag. Man pekar på att ärenden om uppehållstillstånd prövas av särskilt in- rättade myndigheter, nämligen och, i andra instans av . I stället för att ärendet avgörs av en neutral och opartisk domstol är det nu samma myndighet som utreder och prövar den sökandes flyktingskäl. Det betyder i praktiken att myndigheternas utredningsskyldighet i regel blir "självuppfylld"; brister i utredningen läggs den sökande till last, trots att utredningsbördan väsentligen ligger på myndigheten. Den enligt rapportförfattarna mest angelägna reform som kan ge- nomföras på flyktingrättens område är att flytta över prövningen till förvaltningsdomstolarna. Därmed skulle sökanden och myndigheten ställas som parter mot varandra i en rättegång enligt normala process- principer. Detta skulle betyda att den sökande fortsättningsvis kommer att få del av allt material, att det kan ske en tillämpbar praxisbildning på området och att likformigheten, förutsebarheten och därmed rättssäker- heten ökar. Vi delar helt rapportförfattarnas analys av den nuvarande instans- ordningens svagheter och deras förslag till förändringar. Kommitté- majoritetens förslag kan i bästa fall karakteriseras som en halvmesyr eftersom förutsättningarna för ett rättssäkert förfarande kommer in först i andra instans. Men om något gått snett i första instans är det oändligt Reservationer och särskilda yttranden 601 mycket svårare att rätta till detta i en andra omgång än att åstadkomma en riktig utgång redan vid prövningen i första instans. Ytterligare ett starkt skäl mot att skall kvarstå som första instans är att verket från tar över ansvaret för att verkställa avlägsnandebeslut. skall redan efter be- slutet i första instans informera om vilka fördelar det kan ha att lämna utan att överklaga beslutet till högre instans. Vid en information om återvändandeprojekt som verket höll för företrädare för frivilligorganisationer framfördes bl.a. att företrädare för invandrarverket ger "saklig information" genom att be- rätta för en asylsökande hur små chanser vissa asylsökande har att få uppehållstillstånd, exempelvis genom att ge statistik till en asylsökande från utvisande hur få personer från som får stanna i . Det framhölls särskilt av företrädare för Invandrarver- ket att de beslut man fattar alltid är korrekta och att bara ändrar besluten när nya omständigheter tillkommit under hand- läggningen hos nämnden. får helt enkelt för många roller. Detta kommer tvek- löst att ytterligare undergräva tilltron till förmåga att på ett opartiskt sätt handlägga dessa tillståndsärenden. I vår modell skall liksom i majoritetsförslaget Staten invandrarverk vara den myndighet som utreder uppehållstillstånds- och medborgarskaps- ärenden. I klara bifallsärenden får fatta bifallsbeslut, i övriga fall skall man anmäla till länsrätten att det föreligger behov av offentligt biträde. Länsrätten har då att fatta beslut i biträdesfrågan. När Invandrarverket anser att ärendet är färdigutrett gör man en ansökan om avvisning till länsrätten i vilken grunderna för inställning har utvecklats. Detta måste dock ske från det att invandrarverket mottog ansökan om uppehålls- tillstånd. Om det föreligger särskilda utredningsvårigheter i ett visst ärende får länsrätten på ansökan av medge förlängning av utredningstiden. Vi anser att handläggningstiderna kommer att förkortas väsentligt om minoritetens förslag genomförs. Den genomsnittliga vistelsetiden för per- soner registrerade i mottagningssystemet var ca 19 må- nader. Om man utgår från dygnskostnaden per asyldygn, som är , och att 13 000 personer är registrerade i mottagnings- systemet vilket var fallet skulle en genomsnittlig 602 Reservationer och särskilda yttranden förkortning av vistelsetiden i mottagningssystemet , vilket vi anser realistiskt, betyda en besparing på ca . Det är inte acceptabelt att handläggningstiden i ett avlägsnandeärende i genomsnitt uppgår . Väntetiden för de vuxna och framför allt för barnen är utomordentligt påfrestande och resulterar inte sällan i ett medicinskt eller psykiatriskt vårdbehov. Det förekommer ofta att ingivna läkarintyg och barnpsykiatriska bedömningar måste komplet- teras med nya intyg då de tidigare ingivna intygen på grund av långa handläggningstider blivit för gamla. Långa handläggningstider medför att nya humanitära skäl för uppehållstillstånd uppkommer och att ett återvändande till hemlandet försvåras. Vi anser att utredningstiden i avlägsnandeärenden hos Statens in- vandrarverk normalt inte skall få överstiga , vilket bör lag- regleras. Tidpunkten för en sådan lagreglering är särskilt lämplig nu i samband med att en ny processordning införs på rättsområdet. Stats- makterna har genom olika åtgärder försökt för- korta dessa handläggningstider utan påtagligt resultat, varför lagstiftning nu måste anses nödvändig. Hos förvaltningsdomstolarna uppgår handläggningstiderna i LVU-ärenden, som vi anser mest relevanta för en jämförelse, till hos länsrätterna och hos kammarrätterna. För att säkerställa att ärendena avgörs tillräckligt snabbt av länsrätterna bör utlänningslagen innehålla en bestämmelse om att länsrätten måste sätta ut målet till förhandling från den tidpunkt målet inkom till domstolen. Denna tidsfrist skall få överskridas endast om det föreligger särskilda skäl, varvid målet skall sättas ut till förhandling så snart det kan ske. Det är viktigt att får tillräckliga resurser för att uppnå det här uppställda målet beträffande handläggningstider. Om dessa förutsättningar uppfylls anser vi att en sammanlagd genomsnittlig handläggningstid bör kunna uppnås. Vi tar avstånd från de tankar kommittémajoriteten framför att det är de asylsökande som skall lastas för att handläggningstiderna ofta blir mycket långa. Det skulle föreligga incitament för de asylsökande att söka dra ut på handläggningen eftersom tidsfaktorn antas verka till deras fördel. Den som har haft nära kontakt med många asylsökande vet att det inte förhåller sig på det sättet, utom möjligen i något udda fall. Van- ligen är de som söker asyl oerhört angelägna om ett snabbt avgörande av ärendena, givetvis med iakttagande av en noggrann och rättssäker utredning och handläggning. Tillgång till kompetenta tolkar är en viktig del av ett rättssäkert för- farande, en korrekt tolkning är av grundläggande betydelse för att den som ej behärskar det svenska språket skall komma i åtnjutande av sina lagliga rättigheter. Detta blir särskilt tydligt i utlänningsärenden och Reservationer och särskilda yttranden 603 måste garanteras i praktisk handling av berörda myndigheter och dom- stolar. I första hand skall auktoriserade tolkar användas. Vi anser i motsats till majoriteten att utlänningsmålen bör handläggas vid minst fem länsrätter. Om dessa ärenden koncentreras till tre länsrätter riskerar denna måltyp, åtminstone , att bli ett alltför stort inslag i länsrättens totala verksamhet och det finns anledning att befara att det skulle kunna bli fråga om något slags masshantering av dessa mål. Det är viktigt att de lagfarna jurister och nämndemän som dömer i dessa mål också har möjlighet att arbeta med andra måltyper. Det är inte heller acceptabelt att ingen länsrätt norr om skulle handlägga utlänningsmål. Majoriteten anser att särskilda utlänningsdomstolar bör knytas till länsrätterna och en utlänningsöverdomstol till en kammarrätt. Vi anser inte att det finns några skäl för en sådan konstruktion. Den skulle ytter- ligare förstärka en olycklig "dom"-stämpel på invandrare och flyktingar. Beteckningen utlänningsdomstol kan bara bidra till att befästa utanförskap och stigmatisering av dem som redan har svårt att få uppe- hållstillstånd och bli accepterade i samhället. Utlänningsärendena kan vara komplicerade, men är inte unika och både kan och bör handläggas av länsrätterna och kammarrätten. När det gäller frågan när nämndledamöter skall medverka delar vi inte majoritetens uppfattning. Vi anser den kritik befogad som riktats mot alltför omfattande tillämpning av be- greppet "ärenden av enkel beskaffenhet". Därmed har andelen ärenden som avgörs utan deltagande av lekmannaledamöter uppgått till mellan . En bestämmelse bör införas i utlänningslagen om att länsrätt och kammarrätt får avgöra ärenden av enkel beskaffenhet utan deltagande av nämndemän. Ett mål kan anses vara av enkel beskaffenhet endast om det inte råder någon som helst tvekan om utgången. Härigenom skulle man komma ifrån det olyckliga uttalandet i proposi- tion 1991/92:30 att lekmännens medverkan endast skall vara obligato- risk i de mer svårbedömda fallen, något som haft en mycket negativ inverkan på deras medverkan i . Vi delar majoritetens uppfattning att nämndledamöterna skall utses särskilt för utlänningsmålen, men vi anser det vara mycket viktigt att dessa nämndledamöter också skall medverka vid andra måltyper hos förvaltningsdomstolarna. Om de inte medverkar i andra mål än utlän- ningsmål kommer de att ha svårt att veta om rättskulturen på detta om- råde utvecklas annorlunda än på andra områden. Vi avvisar den invändning hos majoriteten mot att länsrätten skulle utgöra första instans, som görs med hänvisning till EU:s minimigaranti- resolution och rekommendationer av UNHCR och . Dessa organs rekommendationer om att asylärenden i första hand skall avgöras 604 Reservationer och särskilda yttranden av en central utlänningsmyndighet har som bakgrund att asylärenden ofta avgjorts av gränspoliser utan erforderliga kunskaper i asylrätt. Man har därför velat att ärendena skall avgöras av en central immigra- tionsmyndighet för att garantera rättssäkerheten och att principen om non-refoulement respekteras. Om inför ett förfarande som ger bättre rättssäkerhet än denna miniminivå kommer dessa internationella instanser inte att ha några invändningar mot det. Kommittémajoriteten förordar att förvaltningsprocesslagens vanliga bestämmelser om muntlig förhandling i länsrätt och kammarrätt skall gälla. Detta innebär en inskränkning av den gällande rätten till muntlig handläggning i utlänningslagen. Vi anser att bristen på muntlig förhandling med tvåpartsförfarande hos och är ett grundläggande pro- blem som det är nödvändigt att komma till rätta med i den nya process- ordningen. Därför bör reglerna om muntlighet i länsrätten vara samma som enligt 35 § lag med särskilda bestämmelser om vård av unga. Det betyder att muntlig förhandling skall hållas om detta inte är uppenbart obehövligt och att muntlig förhandling alltid skall hållas om någon part begär det. När det gäller andra ärenden än avlägsnandeärenden anser vi att 9 § förvaltningsprocesslagen om muntlighet vara tillfyllest. När det gäller förfarandet i kammarrätt anser vi likaledes att förvaltningsprocesslagens regler om muntlighet skall gälla. Tyngdpunkten i förfarandet skall ligga i första instans och det bör finnas andra förutsättningar för att ett skriftligt förfarande skall vara godtagbart i andra instans. Vi anser – i motsats till majoriteten – inte att det skall gälla krav på att prövningstillstånd meddelats för att ett mål skall tas upp till prövning av kammarrätten. Däremot kan ett rent skriftligt förfarande i kammarrätten i många fall vara tillfyllest. Krav på prövningstillstånd skulle bl.a. inne- bära alltför stora risker för en splittrad praxisbildning i de olika läns- rätterna. Med tanke på de ofta livsavgörande konsekvenser ett avlägs- nandebeslut kan ha för den sökande anser vi också att det bör finnas rätt till en fullständig prövning av målet i två rättsliga instanser. Detta är något som inte tillgodoses i majoritetens förslag. En annan nackdel är att majoritetsförslaget – i de fall som prövningstillstånd beviljas – blir det Reservationer och särskilda yttranden 605 en extra lång handläggningstid i kammarrätten. Först skall prövnings- tillståndsfrågan beslutas av två domare varvid målet måste gås igenom i sin helhet, om prövningstillstånd beviljas måste målet prövas en gång till nu av delvis andra personer än de som var med vid avgörandet av prövningstillståndsfrågan. I motsats till majoriteten anser vi inte att ett system med av regeringen beslutade listor över "säkra tredje länder" bör införas. Detta vore att politisera asylrätten på ett olyckligt sätt. Det finns alltid en risk att rege- ringen kommer att dra sig för att besluta om att avföra ett land från denna lista även om det finns sakliga skäl för ett sådant beslut. Det är nämligen långt ifrån säkert att man vill peka ut ett land på detta sätt till eventuellt förfång för de goda diplomatiska och kommersiella relatio- nerna med landet ifråga. Det innebär också mycket tydliga risker för att ansvariga myndigheter, d.v.s. i majoritetens förslag gör slentrianmässiga bedömningar i de ärenden som gäller avvisningar till s.k. "säkra tredje länder". Det har riktats skarp kritik för de stora risker för refoulement i strid mot flyktingkonventionen som finns i ärenden med omedelbar verkställighet. Trots flera försök att stärka rättssäkerheten har kritiken inte avtagit. Så sent som skrev i sin år- liga rapport Det pågår en debatt om den svåra situationen för asylsökande som gjort ansökningar som betraktas som uppenbart ogrundade, de som kommer till genom ett säkert tredje land, och de vars ansökningar behandlas , i några fall så som . Det har också framförts klagomål mot överdrivet snabba handläggningar och otillräckligt rättsskydd för vissa asylsökande, dvs asylsökande som avvisades och inte fick tillgång till juridiskt biträde. En vid tolkning av vad som konstituerar ett säkert tredje land tillåter avvisningar av sö kande till tredje land utan att ta hänsyn till om det landet har en asylprocedur som den sökande har möjlighet att få tillgång till." publicerade rapporten: "Swedish asylum policy in global human rights perspective". I rapporten skriver man bl a. (inofficiell översätt- ning): "Proceduren genom vilken avvisar asylsökande till säkra tredje länder har likaledes svaga punkter. Mer exakt, tar inte systematiskt kontakt med myndigheterna i det tredje landet för att 606 Reservationer och särskilda yttranden informera dem om att inte har prövat den asylsökandes skäl eller försäkrar sig på annat sätt att den asylsökande får tillgång till asyl - proceduren och sina asylskäl bedömda. Följaktligen finns det ingen garanti ens när det tredje landet har en asylprocedur att den avvisade får tillgång till proceduren. --- Som tidigare diskuterats tillämpar reglerna om uppenbart ogrundadoch säkert tredje landi fler fall än de som på ett rättvisande sätt kan karakteriseras som klart missbruk. I ljuset av denna tillämpning och den ofta förekommande avsaknaden av adekvat stöd för sökande med uppenbart ogrundade och säkra tredje länderfall borde ge dessa sökande en effektiv rätt att överklaga genom att låta dem stanna i landet medan överklagandet behandlas." Vi anser att det är nödvändigt att , för att uppfylla sina inter- nationella åtaganden, inför möjlighet till åtminstone en rätt till snabb över/omprövning av ett avlägsnandebeslut medan den sökande är kvar i landet. Vi vill här hänvisa till UNHCR:s resolution nr 8 om avgörande av flyktingstatus, rekommendation nr 30 om uppenbart ogrundade eller vilseledande ansökningar, re- kommendation R (81) 16 angående harmonisering av nationella proce- durregler beträffande asyl, regel om rätt till ef- fektivt rättsmedel i artikel 13 när en kränkning av rättigheter enligt arti- kel 3 eller 8 kan ifrågasättas, rekommendation från sep- tember 1998 R (98) 13 om rätten till effektivt rättsmedel vid beslut om avvisning där tillämpning av artikel 3 kan ifråga- sättas samt EU-resolutionen om minimigarantier för asyl- procedurer. En rätt att kvarstanna i landet åtminstone under en inhibitionspröv- ning skulle vara mycket viktigt också för att möjliggöra hänsynstagande till barnens särskilt utsatta belägenhet. Vi anser också att i samtliga avlägsnandeärenden som inte handläggs av polismyndigheten och där inte bifaller ansökningen om uppehållstillstånd skall ärendet gå till länsrätten. När det gäller ett ärende som handläggs enligt snabbprocessen d.v.s. med omedelbar verkställighet skall besvär kunna anföras till kammarrätten i vanlig ordning. Dessa besvär skall emellertid inte utgöra hinder mot verkställighet. För att en sådan verkan skall inträda krävs att ansökning om inhibition görs från att länsrättens beslut meddelats. Om kammarrätten lämnar inhibitionsansökningen utan bifall får verk- ställighet ske, i annat fall måste kammarrättens slutgiltiga beslut av- vaktas. Det är också nödvändigt att i utlänningslagen införa regler om att avvisningar till s.k. säkra tredje länder bara får genomföras om det lan- det Reservationer och särskilda yttranden 607 *underrättats om att asylansökningen inte prövats i gentemot hemlandet *garanterar att den asylsökande får sin ansökning behandlad i en reguljär asylprocedur *har tillträtt och tillämpar flyktingkonventionen och ger ett varaktigt och effektivt skydd åt skyddsbehövande och *den asylsökande – i motsats till vad som är fallet – fått sina asylskäl fullständigt utredda i och prövade mot det tredje landet så att säkerhet råder i det enskilda fallet att skyddsbehoven kommer att tillgodoses där. Vi anser vidare att de situationer när avvisning med omedelbar verkställighet får ske måste inskränkas i förhållande till vad som är gällande rätt. Detta för att uppnå överensstämmelse med innehållet i konklusion nr 30 antagen vid sammanträde med FN:s flyktingkommis- sariats exekutivkommitté . kan avvisning med omedelbar verkställighet i vissa fall ske i överensstämmelse med utlänningslagen fastän den står i konflikt med exekutivkommitténs konklusion nr 30. 4 Ärenden om resedokument och flyktingförklaring samt om svenskt medborgarskap Vi anser att instansordningen i dessa ärenden skall vara densamma som i avlägsnandeärenden enligt huvudregeln. Frågan om rätten till muntlig förhandling i dessa ärenden har berörts ovan i avsnittet om muntlig för- handling. 5 Styrning av praxis Vi anser att utlänningsärendena utan inskränkning skall handläggas i den ordning som angivits ovan. Det nuvarande "dubbelkommandot" vad gäller behörigheten att avgöra enskilda ärenden har skapat en oklarhet beträffande vilken instans som har det yttersta ansvaret för praxisbildningen. Regeringen får på vanligt sätt styra utvecklingen på detta rättsområde genom lagstiftning tillsammans med och genom att utnyttja sin förordningsmakt på ett aktivare sätt än . I avlägsnandeärenden som handläggs enligt den normala processord- ningen bör offentligt biträde förordnas av länsrätten efter att Invandrar- verket anmält behov av biträde. Det har sedan åtskilliga år rått allvarliga 608 Reservationer och särskilda yttranden missförhållanden i handläggning av dessa förordnanden som i många fall fördröjts . har i flera fall funnit skäl att rikta kritik mot på grund av dessa dröjsmål. Det bör därför införas ett tillägg i utlännings lagens 11 kap 8 § med innebörd att det offentliga biträdet skall förordnas . Ett förordnande av offentligt biträde skulle utan tvekan starkt bidra till en snabbare handläggning av ärendena vilket skulle ha stora fördelar både rent mänskligt och ur ett statsfinansiellt perspektiv. I de ärenden som handläggs i snabbprocess bör offentligt biträde alltid förordnas när skyddsbehov åberopas som grund för ansökningen om uppehållstillstånd. Denna rätt bör finnas både vid avvisningar till hemlandet och till s.k. säkert tredje land. Bristerna i rättssäkerhet är nämligen särskilt uttalade när det gäller avvisningar med omedelbar verkställighet. Även om det nu skulle införas en möjlighet att fördröja verkställigheten i dessa ärenden genom en inhibitionsansökning är detta otillräckligt. Utan rätt till offentligt biträde riskerar varje försök att för- bättra rättssäkerheten i dessa ärenden att stanna på pappret. Det är helt nödvändigt att inrätta en jourverksamhet för att säkra snabb tillgång till offentliga biträden framför allt i de ärenden som handläggs i snabbprocess. Vi anser det nödvändigt att vidta alla de åtgärder vi föreslagit för att komma till rätta med de allvarliga missförhållanden som nuvarande snabbprocess är behäftad med och som vid åtskilliga tillfällen lett till att ådragit sig mycket stark internationell kritik för bristande respekt för mänskliga rättigheter. Majoriteten har en i grunden positiv inställning till den information som och inhämtar från am- bassader om förhållandena i de asylsökandes hemländer. Vår erfarenhet är att kvalitén på den information som kommer från ambassaderna är högst varierande. Ambassaderna har till huvuduppgift att utveckla gynnsamma relationer, inte minst kommersiellt mellan och det land där ambassaden är stationerad. Vice ordföranden i mot tortyr (CAT) förklarade i tidskriften 3/98 varför kommittén och staterna ibland gör olika bedömningar av förekomsten i en stat av "ett konsekvent handlingsmönster av grova, uppenbara eller talrika kränkningar av de mänskliga rättigheterna" på följande sätt: (inofficiell översättning) "Statens uppfattning grundas i stor utsträckning på rapporter från Reservationer och särskilda yttranden 609