sou · GNB3124 · 2000-01-01 00:00:00 — Eventuellt skulle mer systematiska skillnader i levnadskostnadernas utveckling – mellan inkomstgrupper eller mellan pensionärer och för- värvsarbetande – i en del fall kunna urskiljas, om det utnyttjade pris- materialet avsåg specifikationer av varor och tjänster som är representativa för respektive grupp. Det ställer emellertid krav på mer omfattande prismätningar än i nuvarande KPI, mätningar som också belyser förekomsten av prisdiskriminering mellan olika köpar-kategorier. Beräkning av kategoriprisindex ställer också större krav på vikt- underlag för index. Framtida hushållsbudgetundersökningar skulle behöva göras väsentligt mer omfattande och detaljerade. Urvalet av hushåll måste utökas. Konsumtionens varusammansättning på detaljerad nivå måste beskrivas för olika hushålls kategorier, liksom fördelningen mellan inköpsställen. Med hänsyn till resursåtgången framstår emellertid en sådan ut- byggnad av de löpande indexberäkningarna inte som ett realistiskt alternativ. Det saknas också tydliga önskemål från olika index- användare om att anknyta prisomräkningen för olika förmåner till index för respektive kategori. Mot denna bakgrund finns enligt min mening inte tillräckligt starka skäl för att föreslå löpande beräkningar av kategoriprisindex. För analys av köpkraftsutvecklingen hos olika slags (beskattade) bruttoinkomster, t.ex. löner, kan ett index inklusive direkta skatter tänkas vara av intresse. Eventuellt skulle man i ett sådant index också göra avdrag för inkomstöverföringar från den offentliga sektorn till den aktuella kategorin hushåll, t.ex. löntagarhushåll. I liksom i många andra länder beräknades levnadskostnads- index till en början som ett bruttoprisindex, d.v.s. inklusive såväl direkta som indirekta skatter. Syftet var att indextalen skulle visa vilken inkomst före direkt skatt som behövdes för att den disponibla inkomstens köpkraft skulle bibehållas. som bas som serien med 1935 som basår beräknades till en början inklusive såväl direkta som indirekta skatter. infördes också en justering för sociala förmåner i dessa indexserier. Indexserierna avsåg en enda hushållstyp, arbetar- och lägre tjänstemannahushåll i städer och tätorter. Ett betydelsefullt användningsområde var att bilda underlag för indexering av löner. kom emellertid en indexserie utan direkta skatter att betraktas som huvudserien. Beräkningarna av bruttopris- index upphörde med utgången av i samband med tillkomsten av konsumentprisindex. Skälen för att utesluta direkta skatter och subventioner angavs i proposition 250 till riksdag, där bl.a. följande anfördes: Befogade invändningar kunna redan ur statistisk synpunkt göras mot att vid levnadskostnadsberäkningarna medtaga skatter och socialpolitiska förmåner, eftersom dessa faktorer och förändringar i fråga om dem göra sig gällande på helt olika sätt för olika inkomsttagare; skiljaktigheterna göra sig ej endast gällande olika lönelägen emellan utan även mellan olika inkomsttagare i samma löneläge med hänsyn till familjens storlek m.m., och en index, som inkluderar direkta skatter och socialpolitiska förmåner, blir därför knappast tillräckligt representativ för de allmänna levnadskost- naderna. Av än större betydelse äro emellertid de praktiska verkningar, som uppkomma, därest löner och pensioner till sin storlek göras beroende av en dylik indexberäkning. Såsom i det föregående framhållits måste det anses olämpligt, om en avsiktligt företagen minskning eller ökning av det allmänna skattetrycket till sin effekt motverkas genom att penninglönerna sänkas respektive höjas. Det motsvarande gäller för det fall, att socialpolitiska förmåner tillskapas för att bereda utgiftslindringar; det kan i sådant fall knappast anses rimligt att av sådan anledning en lönesänkning kommer till stånd. Det må framhållas, att de svängningar i levnads-kostnadstalen och därmed även i lönenivån, som kunna uppkomma till följd av det nu tillämpade beräkningssättet, äro betydande, eftersom skatter och sociala förmåner upptaga ett förhållandevis stort utrymme inom konsumtionsbudgeten för den s.k. indexfamiljen. indexutredning föreslog i sitt betänkande att indextal med direkta skatter och minus vissa sociala förmåner skulle beräknas för skilda hushållstyper och inkomstklasser. De skulle uttrycka hur stor ökning av inkomsten före skatt en hushållsgrupp behöver för att kompenseras för inträffade prisförändringar. Eventuellt skulle indexarna också bilda underlag för beräkning av reallöneutvecklingen efter skatt (reallöneindexar). Årsvis beräkning av sådana bruttoindex-serier, baserade på material års levnadskostnads-undersökning, med uppdelning efter inkomstklass och hushållstyp (sammanlagt 13 kategorier) genomfördes . Det rör sig således här om speciell typ av kategoriprisindex, beräknat som kompensationsindex. De allmänna synpunkter på kategoriprisindex, som redovisades i förra avsnittet är tillämpliga också här. av sådana index kan vara värdefulla som underlag för analys av för- delningsfrågor, som rör levnadskostnads- och realinkomstutvecklingen för skilda grupper av hushåll. Som underlag för löpande priskompensa- tion i socialförsäkringssystemen är de emellertid inte ett realistiskt alternativ till ett allmänt konsumentprisindex. Nettoprisindex, NPI, mäter den relativa förändringen av företagens intäkter, efter indirekt skatt för en oförändrad produktion av konsumtionsvaror och tjänster. NPI beräknas genom att de i KPI-beräk- ningen skattade konsumtionsvärdena respektive jämförelseperioden reduceras med skattebeloppen beräknade enligt de skatteregler som gällde under respektive period. Subventioner behandlas därvid som negativa indirekta skatter. Bakgrunden till den utredning (SOU 1958:36) som förordade netto- prisindex, var att statsmakterna önskade ett index som kunde användas i olika kompensationstillämpningar och som var neutralt i förhållande till en växling mellan direkt och indirekt beskattning. Utredningen konstaterade att det intäktsbelopp som det föreslagna indexet hänförde sig till var lika med summan av de inhemska faktorinkomsterna i den aktuella sektorn plus sektorns kostnader för import. Man menade att ett index, där också importen eliminerats på samma sätt som de indirekta skatterna, skulle ha ett uppenbart intresse bl.a. som underlag för ekonomisk analys och i samband med löneförhandlingar. Ett sådant index skulle ange den relativa prisförändringen sedda inifrån från företagens sida medan konsumentprisindex såg priserna och deras förändring utifrån från konsumentens sida. Därvid uteslöt man inte att ett index som det föreslagna, utan avdrag för importen, också kunde vara användbart i dessa sammanhang. Som utredningen också framhöll skulle dock även ett importrensat mått ha ett begränsat värde genom dess avgränsning till enbart den konsumtionsvaruproducerande sektorn. I vilken utsträckning nettoprisindex haft betydelse inom det ursprungligen avsedda tillämpningsområdet, dvs. att nyansera kompensationsanspråken i samband med förändringar av beskattningen, har inte kunnat bedömas. Anknytningen till företagens intäkter och nettopriserna, snarare än till hushållens kostnader och konsument- priserna, torde därvid ha varit ett problem. I samband med större omläggningar av beskattningen, som den som skedde 1990 och 1991, har det snarare framstått som ändamålsenligt att kalkylera den direkta effekten på konsumentpriserna av den förändrade indirekta beskatt- ningen, dvs. en beräkning med samma innebörd som ett konstant- Min bedömning är därför att NPI saknar nämnvärd betydelse för kompensationstillämpningar relaterade till hus-hållen. Nettoprisindex används dock i någon uträckning som regulator i privata affärsavtal, anslagsjuteringar och prissättningssammanhang, utanför hushållssektorn, där man vill undvika att de reglerade beloppen påverkas av en ändrad indirekt beskattning. Det används också som en parameter för bestämning av utjämningsbidrag till kommuner och landsting.3 I många fall torde avsikten inskränka sig till att undvika effekten av ändringar av momsen, eftersom det i de här sammanhangen vanligtvis är beloppen exkl. moms som skall regleras. Omfattningen av den här typen av tillämpningar torde vara liten jämfört med KPI. Allmänt kan sägas att indexet används i brist på annat, och att dess nuvarande användning knappast kan vara styrande för utformningen av prisförändringsmått som utgår från samman-sättningen av den privata konsumtionen. Med tanke den brist på precision för sådan användning som ändå vidlåder ett på enbart konsumtionsvaror baserat index torde det i praktiken inte innebära någon försämring att i stället använda ett konstantskatteindex. Inom användningsområdet ekonomisk analys har indexet haft ett visst genomslag. Det har dock alltmer kommit att sättas ifråga och har helt hamnat i skuggan av konstantskatteindex. Följande båda faktorer torde förklara det minskade intresset för NPI: ·ökad uppmärksamhet på den brist på relevans för ekonomisk analys, utformning och uppföljning av den ekonomiska politiken som vidlåder utformningen av det nuvarande räntekostnadsindexet i KPI. Denna brist blir än mer uppenbar i NPI, eftersom räntekostnaderna utgör en ännu större andel av den privata konsumtionen efter avdrag för indirekta skatter och tillägg för subventioner. ·tillkomsten av de av utformade måtten på under-liggande inflation och den framskjutna penningpolitiska roll som konstantskatteindexet UND1X givits, minskar efterfrågan på andra mått med likartad innebörd. Ett reformerat nettoprisindex, baserat på det nya konsumentprisindex som jag föreslagit, skulle behandla kapitalkostnaderna på ett väsentligt annorlunda och mer relevant sätt. Huruvida det finns utrymme för ett nettoprisindex vid sidan av det föreslagna konstantskatteindexet KSI beror på hur värdefull den ytterligare informationen är. I kapitel 7 föreslogs att KSI också fortsättningsvis skall beräknas genom att justera endast för förändringar av de skatter som tas ut i sista ledet. De två skäl som anfördes var dels att det i synnerhet för skatter uttagna i tidigare led 3 SFS 1995:1645. är oklart i vilken utsträckning övervältring sker på kon-sumentpriserna och dels att ett index med skatterensning endast i sista ledet kan förväntas fungera bäst som utjämnande indikator på konsu- mentprisutvecklingen. Ett nettoprisindex med mer långtgående skattejustering, som också omfattar skatter uttagna i tidigare led skulle i så fall motiveras av ett explicit intresse för utvecklingen av nettopriserna, inte för att mäta den underliggande inflationen i förhållande till KPI. Det finns emellertid inget skäl till varför det intresset skulle vara begränsat till den konsumtionsvaruproducerande delen av näringslivet. Det finns enligt min uppfattning inte tillräckliga skäl för fortsatt löpande () beräkning av nettoprisindex för den konsumtionsvaruproducerande delen av näringslivet. Ett konstantskatteindex är ett näraliggande alternativ, om man vill belysa prisändringars inverkan på hushållens kostnader för konsumtion, rensat från inverkan från ändringar av indirekta skatter. I ett konstant- skatteindex hålls skattesatserna för moms och andra indirekta skatter konstanta, liksom subventionssatserna för varuanknutna subventioner. I motsats till nettoprisindex avser jämförelsen konsumentpriser inklusive indirekt skatt, men jämförelseperiodens priser justeras med hänsyn de direkta effekterna av ändringar av indirekta skatter och subventioner, som inträffat sedan länkens basperiod. Det konstantskatteindex, som löpande beräknas av och dess användbarhet i stabiliseringspolitiska samman- hang, har diskuterats i kapitel 7. I detta index frånräknas endast de ändringar av skatter och subventioner som görs i slutledet, d.v.s. vid försäljning till hushåll. Som framhölls i avsnitt 7.3 finns starka skäl för en sådan avgränsning med tanke på den osäkerhet beträffande över- vältring (incidens) som råder då det gäller beskattning i tidigare led, t.ex. skatter på företags användning av energivaror och arbetskraft. Det viktigaste användningsområdet för konstantskatteindex är otvivelaktigt att utgöra ett komplement till konsumentprisindex som underlag för utformning och utvärdering av penning- och annan stabiliseringspolitik. Indexmått av typen KSI bör emellertid också kunna vara ett likvärdigt alternativ till nettoprisindex på flertalet områden där detta nu används som skatterensat mått på prisut-vecklingen. Då det gäller behoven av ett löpande () beräknat och publicerat mått på konsumentprisutvecklingen kan ett allmänt konsumentprisindex enligt min mening fylla de grundläggande krav, som kan ställas med hänsyn till de tre inledningsvis i betänkandet angivna användningsområdena, d.v.s.: ·för kompensationsändamål och som ett allmänt mått på utveck-lingen av hushållens levnadskostnader, ·för beräkning och analys av hushållens realinkomstutveckling, ·som allmänt mått på kronans inhemska köpkraft och som mål- variabel för penningpolitiken. När det gäller det sistnämnda användningsområdet har behovet av kompletterande index (mått på underliggande inflation) diskuterats i kapitel 7. Huvudslutsatsen där är att ett mått av typen KSI – ett konstantskatteindex där förändringar av indirekta skatter och subventioner i slutledet frånräknas – bör publiceras löpande som under- lag för penningpolitiken. Ett sådant mått bör också kunna ersätta nettoprisindex i flertalet av de nuvarande användningarna av detta index. Jag anser, bl.a. mot denna bakgrund, att värdet av fortsatt löpande beräkning av detta prisindex är starkt begränsat. För detta talar också de avgränsnings- och tolknings- problem beträffande nettoprisindex, som berörts i avsnitt 8.3. Något behov av att löpande beräkna ett allmänt bruttoprisindex – d.v.s. index med tillägg för direkt skatt och avdrag för direkta inkomst- överföringar till hushåll – torde inte föreligga. De skäl som anfördes mot användning av ett sådant index för löneuppräkning eller justering av sociala förmåner (jfr. avsnitt 8.2) äger fortfarande giltighet. Det är också svårt att finna någon annan meningsfull användning av ett allmänt bruttoprisindex. Från principiella utgångspunkter kan väsentligt starkare argument anföras för användning av kategoriprisindex, såväl vid pris- kompensation i socialförsäkringssystemet som för realinkomst- eller reallöneberäkningar. Om konsumtionens sammansättning skiljer sig kraftigt mellan olika kategorier hushåll, kan det hävdas att pris- uppräkning bör grundas på konsumtionsmönstret hos den aktuella kategorin hushåll, exempelvis pensionärshushållen. Dessa kategorier är emellertid var för sig mycket heterogena vad gäller konsumtionens sammansättning. Det är också mycket svårt att fånga existerande skillnader mellan inkomst- eller åldersgrupper av hushåll i pris- mätningar och hushållsbudgetdata med den detaljeringsgrad, som det är praktiskt möjligt att använda i löpande indexberäkningar. Dessa skillnader får nämligen antas till stor del gälla fördelningen inom varu- grupper – t.ex. mellan olika varianter av varor inom grupperna livs- medel, kläder eller konsumentkapitalvaror. Bl.a. av dessa skäl har inte heller manifesterats någon större efterfrågan på löpande beräkningar och publicering av kategoriprisindex. Det finns således enligt min mening inte tillräckligt starka skäl för att komplettera ett allmänt konsumentprisindex med löpande (månads-vis) beräkningar av indexserier avseende skilda kategorier av hushåll. Det kan däremot mycket väl vara motiverat att från tid till annan genomföra mer detaljerade undersökningar av levnadskostnadernas förändringar för bestämda kategorier av hushåll, trots att sådana under-sökningar troligen är mycket resurskrävande. 9Produktion och presentation av index Utredaren skall även föreslå eventuella ändringar i den roll och samman- sättning som har. Utredaren skall även klargöra om det finns behov av preciseringar t.ex. när det gäller framställningstid, spridningsformer, presentation och dokumenta-tion. I detta sammanhang skall problematiken när det gäller fastställande och revidering av KPI belysas. Det bör även fortsättningsvis vara den statistikansvariga myndighetens ansvar att anpassa produktionen och spridningen av den officiella statistiken till rådande behov. Även när det gäller dokumentation finns redan formulerade krav på de statistikansvariga myndigheterna. Jag anser därför inte att det finns skäl att formulera särskilda krav när det gäller framställningstid och spridningsformer för konsumentprisindex. 9.1Tolkningen av grunderna för indexberäkningarna I förordning (1988:137) med instruktion för , föreskrivs:1 Nämnderna för byggnadsindex och konsumentprisindex Till centralbyrån är knutna en och en . 1 Senaste ändring SFS 1997:1295. 138 Produktion och presentation av index skall handlägga frågor om beräk- ningar av konsumentprisindex och därvid avgöra frågor av principiell natur rörande tillämpningen av de grunder som gäller för indexberäk- ningarna samt främja en utveckling av metoderna för beräkningarna av konsumentprisindex. består av en ordförande och sju andra ledamöter. Nämnden utser inom sig en vice ordförande. För varje ledamot finns en ersättare. Nämnderna är beslutsföra när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. Ärenden i nämnderna avgörs efter föredragning. Nämndernas beslut får inte överklagas. Ordföranden och de andra ledamöterna i nämnderna förordnas av centralbyrån för högst . I förordnar dock regeringen en av de andra ledamöterna. Vad som har sagts om ledamöter gäller också deras ersättare. Bland de sju ledamöter i som utses av centralbyrån förordnas en efter förslag av och en efter förslag av . Av de övriga fem ledamöterna skall tre besitta sådan vetenskaplig skicklighet, att de sammantaget har kompetens inom ämnesområdena nationalekonomi och statistik. Vad som har sagts om ledamöter gäller också deras ersättare. () roll framgår av 17 § i instruktionen. Den innebär att det är nämnden som tolkar vad Regeringen har beslutat som grunder för KPI och utifrån detta avgör Produktion och presentation av index 139 frågor som rör de praktiska beräkningarna. Nämnden har också en uppgift att främja metodutvecklingen på området. Nämnden bör enligt min mening ha motsvarande uppgifter rörande det i kapitel 7 föreslagna måttet på underliggande inflation. SCB tillhandahåller sekretariat och utredningsresurser samt föredrar ärendena i nämnden. De ärenden som behandlas initieras vanligtvis av SCB, även om enskilda ledamöter också väcker frågor till behandling. Med SCB:s nya instruktion fick nämnden en annan sammansättning . Från att tidigare ha varit en partsammansatt nämnd, med företrädare för bl.a. arbetsmarknadens parter, kom den nya nämnden att bli en expertnämnd med krav på representation av hög vetenskaplig kompetens inom statistik och nationalekonomi. I nämnden har dock också vissa centrala indexanvändare som och försäkrats representation, liksom Regeringen. Regeringens representation har genomgående skett genom . arbete har fungerat väl, och nämnden har varit en betydande resurs när tolkningen av de gällande grunderna har varit oklar. Med hänsyn till indexets centrala roll och komplexiteten i de tolkningsproblem som från tid till annan uppstår anser jag att verk- samheten i nämnden bör fortsätta i stort sett på samma sätt som . Mot bakgrund av konsumentprisindex framträdande roll som regulator i olika sammanhang är dock den nuvarande representationen från användningssidan väl ensidigt inriktad på makroekonomiska tillämp- ningar. Jag föreslår därför att en nionde ledamot och en ersättare skall förordnas av SCB efter förslag från och Riks- försäkringsverket. Jag föreslår vidare att nämnden skall vara beslutsför även i ordförandens frånvaro, förutsatt att vice ordföranden och minst fyra av de övriga ledamöterna är närvarande. Sammanfattningsvis bör SCB:s instruktion ändras enligt följande: skall handlägga frågor om beräk- ningar av konsumentprisindex och konstantskatteindex och därvid avgöra frågor av principiell natur rörande tillämpningen av de grunder som gäller för indexberäkningarna samt främja en utveckling av metoderna för beräkningarna av indexen. 140 Produktion och presentation av index består av en ordförande och sju åtta andra ledamöter. Nämnden utser inom sig en vice ordförande. För varje ledamot finns en ersättare. Nämnderna är beslutsföra när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. I ordförandens frånvaro är beslutsför när vice ordföranden och minst 4 av de andra ledamöterna är närvarande. Bland de åtta ledamöter i som utses av centralbyrån förordnas en efter förslag av , en efter förslag av och och en efter förslag av . Av de övriga fem ledamöterna skall tre besitta sådan vetenskaplig skicklighet, att de sammantaget har kompetens inom ämnesområdena nationalekonomi och statistik. Vad som har sagts om ledamöter gäller också deras ersättare. 9.2.1Fastställande och eventuella justeringar Av instruktion framgår att man har till uppgift att fastställa konsumentprisindex. Det tal som fastställs är total- indextalet för angivet med en decimal, f.n. med basår 1980=100. Det tal som fastställs för december är baserat på den s.k. korttidslänken, inte den långtidslänk som också beräknas för december. Indextal fastställdes av Regeringen. I Regeringsbeslut 9, , delegeras fastställandet till . I delegeringsbeslutet förutsätts att KPI sedan det fastställts inte omprövas. Med tanke på den rättsverkan som KPI har som regulator för penningbelopp i flera olika sammanhang, är detta enligt min mening en väl motiverad regel. Det är naturligtvis speciellt att på det här sättet hindra revidering av statistik, även om den i efterhand kan visas ha varit felaktig. Man bör emellertid skilja på KPI:s roll som officiell och väl känd regulator och dess mer allmänna prisstatistiska roll. Produktion och presentation av index 141 syftet fastställs ett tal utifrån det vid fastställandetidpunkten tillgängliga underlaget. Övervägande skäl talar för att fastställandet bör ske i nära samband med offentliggörandet av beräkningsutfallet. De vinster i form av ökad tillförlitlighet som skulle kunna vinnas genom att fördröja fastställandet är enligt min uppfattning mycket små jämfört med den olägenhet det skulle medföra i den praktiska användningen av index. Förutom avseende det fastställda totalindextalet bör dock inga gene- rella inskränkningar göras vad gäller möjligheterna att justera tidigare offentliggjorda indextal eller andra statistiska storheter som baseras på indexberäkningarna. Därvid kan samma praxis i allt väsentligt tillämpas i KPI och i HIKP, som är ett reviderbart index. Eftersom också delindextal utnyttjas som regulator i avtalssammanhang innebär naturligtvis justeringar praktiska komplikationer. Jag utgår emellertid från att antalet justeringar är försvinnande litet. Det är väsentligt för KPI:s mer allmänna prisstatistiska roll, som analysunderlag och som underlag för deflatering etc., att den beskrivning av prisutvecklingen som lämnas inte tillåts vara grovt missvisande i de fall betydande fel skulle uppenbara sig, vare sig för viktiga delindex eller den genom-snittliga prisutvecklingen för hela den privata konsumtionen. beräknas inte den redovisade inflationstakten – genom- snittlig förändring av konsumentpriserna sedan motsvarande månad året innan – som den relativa förändringen av de publicerade indextalen. Istället beräknas ett tal som bortser från effekten på index av den mellanliggande s.k. långtidslänken. Därigenom erhålles ett mått på den direkta effekten av prisförändringar avseende en historisk konsumtions- sammansättning, snarare än ett mått på effekten av pris-förändringar avseende den aktuella konsumtionssammansättningen.