sou · GNB3105d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Sammantaget regleras uttag av punktskatter och prisregleringsavgifter i ett femtiotal olika lagar. I dessa lagar anges även hur skatten beräknas. Som exempel kan nämnas lagen om tobaksskatt där det anges att skatt på cigaretter tas ut med ett viss belopp per cigarett samt med en viss procent av detaljhandelspriset. Skattskyldig är enligt den lagen bl.a. den 130 Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och SOU 1999:105 som är godkänd som upplagshavare till följd av yrkesmässig till- verkning, import eller lagring av cigaretter. Förfarandet vid uttag av skatterna regleras i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter, dock gäller lagen inte de skatter och avgifter som enligt bestämmelser i materiell lagstiftning skall erläggas till . Skatteredovisningen görs i särskilda deklara- tioner som normalt skall ges in till beskattningsmyndigheten varje må- nad. Till skillnad mot vad som gäller för inkomstskatter, social avgifter och moms m.m., handläggs frågor om punktskatter centralt för hela landet vid det särskilda skattekontoret i . är alltså i , till vilken kontoret hör. Revision och annan kontrollverksamhet De allra flesta beskattningsbeslut m.m. som fattas av skattemyndig- heterna grundar sig helt på de underlag för beskattning som ges in från skattskyldiga och andra, dvs. självdeklarationer, skattedeklarationer och kontrolluppgifter m.m. Myndigheterna godtar underlagen utan några ändringar efter en summarisk – i vissa fall maskinell – granskning utan några egentliga kontrollinsatser. I de fall ändringar görs i under laget sker det ofta efter att fel eller tveksamheter har upptäckts vid maskinella eller genomgångar av deklarationer, varefter nya underlag kan fastställas efter kommunicering med de skattskyldiga utan ytterligare insatser. Skattemyndigheterna företar dock regelmässigt även mer djup gående kontroller av de underlag som inkommer till skattemyndigheterna och i vissa fall på grund av att underlag helt saknas. Enligt taxeringslagen får skattemyndigheterna förelägga den som är eller kan antas vara skattskyldig att lämna uppgifter eller visa upp handlingar som behövs för kontroll av att uppgifter i beskattningsunderlaget är riktiga. Ett sådant föreläggande får i vissa fall förenas med vite. Skatte myndig- heterna kan även besluta om taxeringsrevision för att kon trollera att deklarations- och annan uppgiftsskyldighet har fullgjorts riktigt och full- ständigt samt för att inhämta uppgifter av betydelse för kontroll av någon annan än den skattskyldige som revideras. Motsvarande bestämmelser som i taxeringslagen om revision och andra kontrollåtgärder, finns i fråga om moms och arbets givaravgifter respektive punktskatter m.m., i skattebetalningslagen respektive lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter. När skattemyndigheterna genomför revisioner eller andra kontroll- åtgärder enligt bl.a. taxeringslagen, skattebetalningslagen samt lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter, tillämpas bestämmelserna i lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskatt ningsförfarandet. SOU 1999:105Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och 131 den lagen får revision företas i den revi derades lokaler även utan dennes medgivande och i vissa fall även utan att den reviderade har underrättats om att revision skall ske. Vid sådan revision får handlingar eftersökas och omhändertas för granskning. Med handlingar avses även tekniska upptagningar som t.ex. dataprogram. Fastighetstaxering utgör en särskild del av beskattningsverksamheten. Målet för fas tighetstaxeringen är att fastställa och tillhandahålla infor- mation om taxeringsvärde för landets ca. 3 miljoner fastigheter. Taxe- ringsvärdet utgör sedan underlag för uttag av fastighetsskatt, men ett taxeringsvärde skall fastställas även för fastigheter som är skatte be- friade. Indelningen i taxeringsenheter, de taxeringsvärden för fastig heter som åsätts vid fastighetstaxeringen samt de egenskapsuppgifter som samlas in vid taxeringen används inom många verksamhetsområden. Hänvisning till fastighetstaxeringsuppgifter finns bl.a. i folkbokförings- lagen (1991:481). Uppgifterna används även inom verksamhetsområden som inte är författningsreglerade. Huvud sakligen gäller detta vid fas- tighetsvärdering, kreditupplysning och kreditgivning, försäljning av fastigheter, fysisk planering, samt framställning av statistik. En förutsättning för att en fastighets taxeringsvärde skall bli korrekt är att den basinformation som ligger till grund för taxeringsbesluten mot- svarar de verkliga för hållandena på fastigheterna. Allmän fastig- hetstaxering äger därför rum , men fördelat på så sätt att lantbruksenheter taxeras , småhus samt hyres- husenheter m.m. . För fastigheter på vilka det har skett väsentliga föränd ringar, t.ex. tillbyggnad, sker dock omtaxering (särskild fastighetstaxering). utgörs underlaget för taxe- ringen av en fastighet av ett taxeringsförslag som fastig hetsägaren får från skattemyndigheten och som kommer att utgöra taxeringsbeslutet om fastighetsägaren inte har några invänd ningar. trädde lagen (1997:1024) om skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar i kraft. Enligt den lagen får skatte- myndigheter medverka i förundersökning avseende brott enligt bl.a. skattebrottslagen (1971:69) samt bedriva viss spanings- och utrednings- verksamhet. I normalfallet leds skattemyndigheternas arbete i en för- undersökning av en åklagare, men i fråga om brott som inte kan antas för anleda annan påföljd än böter får skattemyndigheterna, även utan 132 Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och SOU 1999:105 åklagares begäran om biträde, på egen hand utreda brottslighet om den misstänkte kan antas erkänna gärningen. Verksamhetens omfattning och behovet av datorstöd För att exemplifiera omfattningen av skatteförvaltningens verksamhet kan nämnas några uppgifter som avser . Skatte- myndigheterna hanterade det året 3,8 miljoner momsdeklarationer och 7,3 miljoner självdeklarationer. Efter granskning ändrades 87 000 momsdeklarationer och 375 000 självdeklarationer. Antalet registrerade arbetsgivare var 289 000 vid utgången av året och med uppgifter från dessa fattades 405 000 fastställelsebeslut avseende källskatt och arbetsgivaravgifter. Det totala skatteutfallet, inklusive socialavgifter, uppgick till . Av verksamhetsbeskrivningen ovan framgår att skatteförvaltningens beskattningsverksamhet förutsätter att det finns möjlighet att samla in och behandla stora mängder uppgifter från enskilda och företag, bl.a. deklarationer och kontrolluppgifter. Dessutom behöver skattemyndig- heterna uppgifter från andra myndigheter, t.ex. om olika tillstånd och bidrag m.m. som företag eller enskilda beviljats eller uppgifter som de lämnat för att få en sådan förmån. Med hänsyn till mängden uppgifter som skattemyndigheterna häm tar in är tillgången till datorer i ärendehanteringen nödvändig för att en snabb och effektiv handläggning skall kunna uppnås eller vidhållas. Med hjälp av automatisk databehandling kan skattemyndigheterna ta emot uppgifter via t.ex. fasta uppkopplingar, modem eller diskett. Dessutom möjliggörs maskinella beslut. Regi streringen av uppgifter i datoriserade skatteregister medför att grundläggande beslut om årlig taxering i sådana fall där en självdeklaration godtas utan avvikelse kan fattas direkt på automatiserad väg. Även andra beslut, såsom beslut om pensions- grundande inkomst och underlag för beräkning av egen avgifter samt debiteringsbeslut, kan fattas maskinellt. en har således ett stort behov av väl fungerande datorsystem och rutiner för att klara den masshantering av ärenden som förekommer hos myndig heterna. Det är även skattemyndigheternas uppgift att se till att taxerings- ärenden och andra ärenden blir tillräckligt utredda. Arbetet innefattar därför granskning och kontroll av ett om fattande material. För att skattemyndigheterna skall klara de rationaliseringskrav som ställs på kontrollverksamheten, tas datorsystemen därför till hjälp i så stor ut- sträckning som möjligt för att bl.a. få ett urval av kontrollvärda objekt. Även i kon trollverksamheten finns därför behov av effektiva dator- lösningar. SOU 1999:105Register hos skatteförval tningen, exekutionsväsendet och 133 har ett förbättrat datorstöd hos skatte- myndigheterna varit ett viktigt inslag i reformarbetet inom taxerings- och uppbördsområdena. Riks dagen beslutade om riktlinjer för en taxeringsorganisation i första instans, som innebar bl.a. att uppgifter i självdeklarationer och kontrolluppgifter skulle ADB-registreras. Enligt principbeslutet skulle vidare ett centralt organisationsregister till stöd för företagsbeskattningen byggas upp. Detta register skulle innehålla alla juridiska personer som driver rörelse och alla fysiska personer som har någon anställd eller som driver rörelse. beslutade riks dagen om riktlinjer för ett fortsatt utvecklings arbete med det nya datorsystemet för folkbokföring och be skattning. Systemet skulle enligt beslutet bygga på en blandad regional och central registerföring. togs ytterligare regerings- och riksdagsbeslut i syfte att utveckla datorsystemet. som datorsystemet utvecklades, diskuterades de integritets- och sekretessfrågor samt övriga säkerhetsfrågor som är förknip pade med användning av datorer inom skatteförvaltningen. Det fast slogs att det från integritetsskyddssynpunkt var angeläget att registerföringen hos skatteförvaltningen klart skulle redovisas och avgränsas i för fattning. Så långt möjligt borde regleringen ske i lagform (prop. 1979/80:146 s. 18). trädde sålunda skatteregisterlagen (1980:343) i kraft. Lagen kompletterades med skatteregisterförord ningen (1980:556) som innehåller före skrifter om bl.a. utlämnande av uppgifter från registren till myndigheter utanför beskatt ningsområdet. Genom skatteregisterlagen regleras de fortlöpande register som förs inom skatteförvaltningen med datorstöd. Skatteregister lagen omfattar inte sådan specialinriktad registerföring som kan behövas för datori se- rade bearbetningar i samband med särskilda kontrollaktioner och inte heller datoriserade register utan personorienterad information, som används vid framställning av statistik. Skatteregisterlagen medger att det inom skatteförvaltningen förs ett centralt skatteregister för hela riket och ett regionalt skatteregister för varje region. Registren får föras endast för vissa i lagen preciserade ändamål. Vid skatteregisterlagens tillkomst bestämdes dessa ändamål utifrån registrens två huvudsakliga funktioner. Skatteregistren skulle vara ett hjälpmedel vid inkomst- och förmögenhetstaxeringen samt vid bestämmande och uppbörd av inkomst- och förmögenhetsskatt m.fl. skatter och avgifter. De skulle också underlätta planeringen, samord- 134 Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och SOU 1999:105 ningen och uppföljningen av revisions- och kontrollverksamheten inom i huvudsak hela beskattningsområdet. Dessutom skulle vissa basuppgifter m.m. tillhandahållas, främst i fråga om företag. Det förutsattes att skatteregistren skulle komma att an- vändas även för andra ändamål (prop. 1979/80:146 s. 26 och 42). Bland annat ansågs det naturligt att kronofogdemyndigheterna skulle få tillgång till uppgifterna i skatteregistren i den mån de skulle behövas för indriv- ningsverksamheten. En sådan utvidgning av ändamålet med skatte - registren skedde 1982, då det bestämdes att det centrala skatteregistret skulle användas även för utredningar i krono fogdemyndigheternas exekutiva verksamhet. I förarbetena till den lagändringen (prop. 1981/82:160 s. 7 f.) uttalade departementschefen bl.a. att indrivningen av skatter och avgifter hör mycket nära ihop med den direkta beskatt- ningsverksamheten och att det i princip inte finns några bärande skäl att motsätta sig att kronofogdemyndigheterna genom ett enkelt och smidigt för farande får tillgång till uppgifterna i skatteregistren för utred nings- ändamål. Genom en registeråtkomst på detta sätt skulle möj lighet skapas att förenkla och förbättra kronofogde myndigheternas rutiner vid efter- forskning av gäldenärernas tillgångar. Ändamålskatalogen har därefter utökats ytterligare, dock i stort sett utan att det huvudsakliga användningsområdet för skatteregistren för- ändrats. Bland senare ändringar kan nämnas att skatteregistren numera får användas vid gäldenärs utredningar enligt lagen (1993:891) om in- drivning av statliga fordringar m.m. Enligt datalagen är den registeransvarig för vars verksamhet ett per- sonregister förs, om han eller hon förfogar över registret. I skatteregis- terlagen pekas inga myndigheter direkt ut som registeransvariga. Där- emot anges det att förfogar över det centrala registret och att skattemyndigheterna förfogar över det centrala registret såvitt gäller uppgifter som hänför sig till regionen samt över det regionala re- gistret för regionen. Detta innebär att är registeransvarigt för det cen- trala skatteregistret i dess helhet, medan skattemyndigheterna var för sig ansvarar för registret i fråga om uppgifter som hänför sig till regio nen. För det centrala registret är ansvaret alltså delat. Skattemyndig heterna är registeransvariga även för de regionala register som förs av respektive myndighet, medan inte har något formellt ansvar för dessa register. SOU 1999:105Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och 135 Det centrala skatteregistrets innehåll Innehållet i det centrala skatteregistret regleras i 5–7 §§ skatteregister- lagen. I 5 och 6 §§ anges vilka uppgifter som registret skall innehålla, medan 7 § reglerar de uppgifter som registret därutöver får innehålla. Innehållet är preciserat i bestäm melserna, men utan att det alltid exakt anges vilka uppgifter som skall eller får registreras. Det finns således en möjlighet att i administrativ ordning föreskriva mindre avvikelser från lagens bestämmelser liksom att ge närmare föreskrifter om inne hållet. I 5 § skatteregisterlagen räknas de uppgifter avseende fysiska personer upp som alltid skall finnas i registret. Hit hör de vanliga identifikations- uppgifterna om namn, adress och personnummer samt vissa andra uppgifter, t.ex. civilstånd och nationalitet. Personnummer för bl.a. make och hemmavarande barn skall också anges, liksom uppgifter om pensionsförhållande, tillhörighet till och registrering i sjömansregistret m.m. Vidare finns uppgifter om registrering enligt skattebetalningslagen och om på vilket sätt den preliminära skatten skall betalas. Uppgifterna skall föras in för varje fysisk person som är folkbokförd i – för personer finns dock vissa särbestämmelser – och för annan fysisk person om det behövs för be- skattning i riket. De uppgifter som skall införas för juridiska personer anges i 6 § skatteregisterlagen. I princip motsvarar de den typ av uppgifter som är obligatoriska för fysiska personer. Vad som registreras är bl.a. upp gifter om organisationsnummer, firma, adress, säte m.m. samt registrering enligt skattebetalningslagen. Uppgifter som får finnas i registret I 7 § skatteregisterlagen regleras i ett antal punkter vilka uppgifter som får införas i det centrala skatteregistret utöver de obligatoriska upp- gifterna enligt 5 och 6 §§. Bestämmelsen möjliggör registrering av fler och mer detaljerade – och i vissa fall mer integritetskänsliga – uppgifter som är nödvändiga för beskattningen och som behövs för att skatte - myndigheterna skall kunna bedriva en effektiv kontrollverksamhet. Registret får innehålla vissa uppgifter om ägande förhållanden i få- mansbolag och andra liknande bolag, liksom uppgifter om företagsledare i dessa företag (punkten 1). Registret får också innehålla andra uppgifter som näringsidkare har lämnat om sin näringsverksamhet. 136 Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och SOU 1999:105 sig om t.ex. uppgifter om antalet anställda och deras personnummer (punkten 10), omsättningen i näringsverksamheten (punkten 17), vissa uppgifter om koncerner (punkten 22) eller uppgifter om ingående och utgående mervärdesskatt m.m. (punkten 24). För närings idkare får det även finnas uppgifter om s.k. mervärdesskattegrupper (punkten 30). Registret får vidare innehålla uppgifter som lämnats i självdeklara- tion och kontrolluppgifter (punkterna 7 och 12). Från kronofogdemyn- digheten hämtas uppgifter om att en fordran har registrerats på någon, om indrivningsresultat och om beslut om konkurs, skuldsanering eller likvidation m.m. (punkten 9). Det centrala skatteregistret får också innehålla uppgifter om bank- och postgironummer för närings idkare, fastighetsinnehav, bosättningsland samt adress och telefonnummer till ombud m.m. (punkterna 11, 13, 15, 21 och 23). Vissa uppgifter hämtas från andra myndigheter till det centrala skatteregistret, bl.a. uppgifter om fordonsinnehav från det centrala bil- registret (punkten 19), om styrelseledamöter och verkställande direktör m.m. från aktiebolagsregistret (punkten 25), om utskänkningstillstånd från Alkoholinspektionen (punkten 26), om beslut om arbetsmarknads- politiska åtgärder från länsarbetsnämnder (punkten 27), om import och export m.m. från (punkten 28) samt om försäkring mot kost- nader för sjuklön från (punkten 29). Uppgifterna har betydelse dels för att ta fram kontrollvärda förhållanden vid de maskinella urvalskontrollerna, dels för att skattemyndigheterna skall kunna fånga upp även sådana företag som bedriver verksamhet men som aldrig lämnar uppgift om detta till skattemyndigheten, s.k. non-filers. Sådana företag kan förekomma i andra myndigheters register i anledning av ansökan om bidrag eller tillstånd av olika slag. Det centrala skatteregistret får vidare innehålla uppgifter om skatte- myndigheters åtgärder och beslut, bl.a. uppgifter om avslutad revision och annat besök eller sammanträffande i anledning av kontrollverk- samhet (punkten 2). Uppgifter om revisionsresultat är i hög grad integritetskänsliga och det kan ibland efter fortsatt utredning av be- skattningsfrågan visa sig att de inte var korrekta. Därför får endast vissa uppgifter om revisionen registreras. För varje sådan åtgärd får an ges tid, art, beskattningsperiod, skatteslag, myndighets beslut om belopps- mässiga ändringar av skatt eller underlag för skatt med anledning av åtgärden samt uppgift om huruvida bokföringsskyldighet har fullgjorts. Registret kan också innehålla uppgifter om tid för och art av planerad eller pågående revision m.m. (punkten 14) samt resultat av bruttovinst- beräkning och annan skönsmässig beräkning (punkten 18). Vidare får registret innehålla ett flertal uppgifter som behövs för bestämmande och redovisning av skatt, t.ex. innehav av skattsedel (punkten 3), maskinellt framställda förslag till beslut om beskattning SOU 1999:105Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och 137 (punkten 4), ansökan om och beslut om anstånd (punkten 5), uppgifter om beslut om beskattning med undantag för skälen för beslutet, upp- gifter om utmätning enligt skattebetalningslagen (punkten 8), uppgifter för beräkning av skatte reduktion i vissa fall (punkten 20) samt uppgifter om uppskovsbelopp vid andelsbyten eller andelsöverlåtelser in om koncerner (punkterna 31 och 32). I registret får även finnas uppgifter om avgiftsskyldighet till annat registrerat trossamfund än (punkten 33). Slutligen får det centrala skatteregistret innehålla administrativa och tekniska uppgifter som behövs för beskattningen (punkten 6). Med detta avses uppgifter som i första hand hänför sig till myndigheternas verksamhet och inte till den skattskyldige. En uppgift kan vara av administrativ eller teknisk natur endast om den från integritetssynpunkt framstår som väsentligen utan betydelse. De regionala skatteregistrens innehåll De regionala registren får enligt 11 § skatteregisterlagen innehålla vissa uppgifter som hänför sig till respektive myndighets region. Det är upp- gifter om en fysisk eller juridisk persons identitet, beskattningsår eller annan redovisningsperiod, ärendebeteckning eller ärendemening, beteck- ning på en handling eller uppgift om att en handling inte finns i registret, uppgifter om omprövning eller överklagande av ett ärende hos myndigheten, domstols beslut samt administrativa och tekniska upp- gifter. får de regionala registren även innehålla handlingar som kommit in eller upprättats i ett ärende som hänför sig till regionen. Grunden för det var införandet av ett system inom skatteförvaltningen med elektronisk ärendehantering. Regeringen anförde i motiven till lag- ändringen att det genom utnyttjande av datorstöd har blivit möjligt att effektivisera delar av ärendehanteringen och att det finns skäl att så långt som möjligt ta till vara de rationa liseringsmöjligheter som datortekniken erbjuder (prop. 1994/95:93 s. 21 ff.). Innebörden av att de re gionala registren skulle få innehålla handlingar var enligt regeringen att den pappersbaserade ärendehanteringen skulle kunna ersättas med elektroniska dokument och akter. En elektronisk akt skall kunna inne- hålla alla handlingarna i ett ärende. Det betyder att de beslut och andra handlingar som upprättas i elektronisk form av skattemyndigheterna, de deklarationer som lämnas in i elektronisk form till myndigheterna samt de inkomna pappersbaserade handlingar som bildfångas, dvs. avbildas elektroniskt, kan lagras i en elektronisk akt. Det leder i sin tur till att akterna – och därmed de regionala registren – kan komma att innehålla känsliga personuppgifter, särskilt som bildfångst av handlingar innebär 138 Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och SOU 1999:105 att alla uppgifter i en handling registreras oavsett hur känslig en uppgift är. I sina överväganden fann regeringen därför att det krävs åtgärder för att tillgodose behovet av skydd för enskildas personliga integritet. Så- dana åtgärder vidtogs genom att det infördes sär skilda begränsningar för terminalåtkomst till de regionala registren samt begränsningar i tilllåtna sökbegrepp vid sökning i de elektroniska akterna (se mer om det nedan). Rätt att få uppgifter från skatteregistren Av integritetshänsyn har innehållet i skatteregistren reglerats så nog grant som möjligt. Det har från integritetsskyddssynpunkt dock ansetts vara av minst lika stor betydelse att reglera tillgången till uppgifterna. Riskerna för att uppgifterna blir till gängliga inom en alltför vid krets har man således försökt eliminera. Bestämmelser som reglerar tillgången till uppgifterna finns i skatte- registerlagen och skatteregisterförordningen samt i sekretesslagen (1980:100). Det finns anledning att skilja på om uppgifterna skall an- vändas inom skatteområdet eller om de skall utbytas mellan skatteom- rådet och något annat verksamhetsområde. I samband med skatte regis- terlagens tillkomst anförde departementschefen bl.a. att utgångspunkten i fråga om utbyte av uppgifter mellan myndigheter och verksamhetsgrenar inom skatteområdet, bör vara att utlämnande skall ske om uppgifterna behövs för verksamheten (prop. 1979/80:146 s. 26 f.). Detta bör alltså gälla även i fråga om uppgifts utbyte mellan skattemyndigheterna och t.ex. som administrerar bl.a. mervärdesskatt vid införsel. De- partementschefen uttalade vidare följande. Det är sålunda enligt min mening naturligt att även i detta avseende be- trakta skatteområdet som en enhet... De skattskyldiga torde också i all- mänhet vara väl införstådda med att ett utbyte av info rmation sker inom skatteförvaltningen. Den omständigheten att verksamheten på skatteområdet är uppdelad på flera myndigheter och organisatoriska enheter bör alltså inte lägga hinder i vägen för ett uppgiftsutbyte som be hövs för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett rationellt och effektivt sätt. Indrivningen av skatter och avgifter hör också nära ihop med den direkta beskattningsverksamheten. får kronofogde- myndigheterna en mängd uppgifter från skatte myndigheterna som be- hövs för indrivnings verksamheten.