sou · GNB362 · 2000-01-01 00:00:00 — Analysen understryker dock vikten av att analysera både de samhällsekonomiska intäkterna och de samhällsekonomiska kostnaderna för en viss åtgärd när man skall välja styrmedel. Med andra ord måste man vid varje beslutssituation rörande val av styrmedel ta hänsyn till vilket miljöproblem man vill motverka. Exempelvis leder analysen till slutsatsen att en reglering är överlägsen miljöskatter då det gäller utsläpp av mycket giftiga ämnen, dvs. sådana ämnen där ytterligare utsläpp får stora miljökonsekvenser. I vissa fall kan det vara önskvärt att kombinera olika former av styrmedel. Kombinerade styrmedel är speciellt intressanta i de fall där det finns så kallade kritiska gränser, vid vilka ökade utsläpp eller ökat resursuttag leder till att det man vill skydda helt försvinner och det råder osäkerhet om kostnads- och intäktssamband. Olika styrmedel kräver olika mycket i termer av administration och kontroll. Ett system baserat på skatter kräver en särskild administrativ organisation som kan vara mer omfattande än en administrativ reglering. Merkostnaden vid användningen av ett ekonomiskt styrmedel beror på dess utformning. Befintliga utvärderingar av de svenska miljöskatterna tyder på att administrationskostnaderna i allmänhet är låga. Incitament till teknisk utveckling Ekonomiska styrmedel kan ge bättre incitament till teknisk utveckling. Genom att utsläppen är prissatta blir det tydligare för företagen vilka kostnadsbesparingar som kan göras, vilket i sin tur ger incitament till teknisk utveckling för att därigenom minska det enskilda företagets kostnader. Om utsläppen inte prissätts blir incitamenten till teknisk utveckling svagare. Även administrativa regleringar leder dock sannolikt till innovationer, men det är ännu inte klarlagt hur stor skillnaden egent-ligen är mellan ekonomiska styrmedel och regleringar i detta avseende. En kvantitativ reglering ger stor precision i och med att miljömålet anges direkt i regleringen. Annorlunda uttryckt har man en större träffsäkerhet 48 Styrmedel och styreffekter vid användning av direkta regleringar eller marknader för utsläpps- rättigheter. Miljöskatter har en mer svårbedömd träffbild eftersom dessa skatters styrande effekt bland annat beror på den ekonomiska aktiviteten i samhället. Som exempel kan nämnas att energianvänd- ningen följer konjunkturutvecklingen. En miljöskatt bör vidare justeras till allmänna förändringar i prisnivån för att skattens styrande effekt inte skall påverkas över tiden. Såväl administrativa miljöregleringar som ekonomiska styrmedel har effekter på inkomstfördelningen. En viktig skillnad mellan en miljöskatt och en administrativ reglering är att den senare inte ger några statsfinansiella intäkter. Man har därför färre möjligheter att korrigera eventuella oönskade fördelningseffekter om man använder en admini- strativ reglering. Det är svårt att säga något om hur olika styrmedel påverkar in- komstfördelningen över tiden. Kostnaderna för en skärpning av miljö- politiken stannar inte inom ett enskilt företag utan vältras i allmänhet över på konsumenter och på andra företag i förädlingskedjan. I en liten öppen ekonomi som den svenska konkurrerar särskilt exportföretagen på en världsmarknad med i hög grad utifrån givna priser. En miljöpolitik som inte beaktar den internationella dimensionen kan i sin förlängning leda till en sämre miljökvalitet. Detta kan ske om aktörerna väljer att flytta produktionen till andra länder med lägre miljökrav. För transportsektorn, och då främst åkerinäringen, kan detta ske genom att fordonen och/eller företagen registreras utomlands. En del av de svenska kraven på fordonen blir i så fall inte längre tillämpliga vilket innebär en risk för att vi får en sämre bilpark som trafikerar vägarna både i och utomlands. Miljökraven på detta område regleras dock av EG-rätten och det bedrivs ett arbete inom minister- rådet för att harmonisera miljökraven på fordon inom . Den grundläggande analysen i detta är fortfarande densamma. För varje miljöproblem måste man väga intäkter i form av en bättre miljö- kvalitet mot kostnader i form av en lägre materiell standard. Ett miljö- problem som endast ger lokala skador bör betraktas på ett annorlunda sätt än de miljöstörningar som är oberoende av utsläppskällans lokalisering. Många av dagens miljöfrågor är knutna till svenska åtaganden inom ramen för olika internationella avtal. Styrmedel och styreffekter 49 huvudsakliga uppgift vara att finna så kostnadseffektiva lösningar som möjligt för att nå de överenskomna målen. För att finna kostnadseffektiva lösningar är det viktigt att utvärdera effekterna av olika ekonomiska styrmedel. I de följande avsnitten analy- seras de olika skatternas effekter på bensinförbrukning respektive bilval, effekter som i sin tur påverkar miljön. Skatter har använts inom vägtrafikområdet. Drivmedel beskattades då skatt på bensin och motoralkoholer infördes. Vid införandet motiverades denna beskattning med statsfinansiella skäl. Fordonsskatten, eller skatt på innehav av fordon, infördes också . Motivet bakom införandet var att fordonsägarna skulle få svara för kostnader i form av vägunderhåll och vägslitage. Försäljningsskatten har sitt ursprung i den avgift som infördes på tillverkning och import av personbilar . Syftet var då att hämma bilismens snabba utveckling eftersom den krävde stora investeringar i vägnät vilket ansågs riskera att belasta samhällsekonomin hårt. Se kapitel 3 och 6 i detta betänkande samt kapitel 2 och 3 i utredningens delbetänkande för en mer utförlig redogörelse för bakgrunden till fordonsskatten och försäljningsskatten. Beträffande alla ovannämnda skatter har alltså finansieringsskäl varit det primära syftet vid införandet. har naturligtvis dessa skatter också haft olika effekter på trafikanternas beteenden, dvs. Det finns i huvudsak fem former av ekonomiska styrmedel på vägtrafikområdet. De tre former av styrmedel som jämte skrotnings- premien haft störst betydelse i utgörs av skatt på försäljning av bilar, skatt på innehav av bilar och skatt på själva bilkörningen, dvs. Dessa tre former av styrmedel kommer att analyseras närmare i de följande avsnitten. De båda andra formerna av styrmedel är dels vägavgifter eller vägtullar och dels skrotnings-premier. I har användningen av vägavgifter och vägtullar varit begränsad. En form av vägavgifter för tunga fordon infördes genom att gick med i det så kallade Eurovinjettsamarbetet, jfr. avsnitt 7.2.2 i detta betänkande. Avgiftens utformning för svenska åkare, dvs. att den är obligatorisk och tas ut på helårsbasis, leder till att den har samma styreffekter som fordonsbeskattningen. För utländska åkare från länder som inte deltar i detta samarbete fungerar den som en vägavgift som tas ut för nyttjandetiden. Avgiften utgår således för den tid som åkaren använder det svenska vägnätet, dvs. avgiften erläggs för dygn, vecka eller månad. Biltullar eller lokala vägavgifter har inte 50 Styrmedel och styreffekter använts som styrmedel i . I det så kallade Dennispaketet ingick förslag om vägtullar för som en finansieringskälla för investeringar i vägnät och övrig infrastruktur. Förslaget genomfördes dock inte. En lokal vägavgift/vägtull har, beroende på hur den ut-formas, vissa styreffekter på de lokala trafikflödena. För att påverka lokala miljöproblem kan denna form av styrmedel vara ett medel. Även parkeringsavgifter kan påverka trafiken i vissa områden. Slutligen utgör även skrotningspremier ett styrmedel på trafikområdet som på-verkar sammansättningen av bilparken. Det kan nämnas att utredningen lämnade förslag i delbetänkandet om en tillfällig, kraftig höjning av skrotningspremien på personbilar. Utöver de ekonomiska styrmedlen finns ett stort antal regleringar med krav såväl på fordonen som på drivmedlen. Det finns även lokala regleringar i form av bestämmelser som styr körsätt och trafikflöden på lokal nivå. I följande avsnitt behandlas styreffekterna hos drivmedels- beskattningen respektive fordons- och försäljningsskatten. 2.4.1När kan drivmedelsbeskattning vara ett bra styrmedel? Drivmedelsbeskattning är ett effektivt styrmedel under förutsättning att den har en påverkan på bilisternas beteenden. En sådan god styreffekt innebär att skatteintäkterna minskar genom det förändrade beteendet. För en skatt som är bra ur fiskal synpunkt gäller det omvända, dvs. att skatten inte i någon större utsträckning påverkar bilisternas beteenden. En optimal varuskatt påverkar resursfördelningen i ekonomin så lite som möjligt. Detta innebär att om skatten fungerar bra ur styrsynpunkt så är den sämre ur fiskal synpunkt. Den första fråga man bör ställa sig är vilka problem med externa effekter som är lämpade att lösa med drivmedelsbeskattning. Generellt gäller att ett styrmedel bör rikta sig direkt mot det problem som man vill lösa, dvs. det skall rikta sig mot faktorer som är nära relaterade till problemet. Av detta följer att de problem som en skatt på drivmedel kan lösa i första hand bör vara direkt proportionella mot drivmedels- förbrukningen och i andra hand bör vara direkt relaterade till kör- sträckan. Koldioxidutsläpp är ett exempel på en externalitet där en skatt på drivmedel efter kolinnehåll är i det närmaste ett perfekt styrmedel. Utsläppen kommer att vara direkt proportionella mot mängden använt Styrmedel och styreffekter 51 drivmedel eftersom mängden utsläpp inte beror av förbränningen utan enbart av kolinnehållet. I andra fall blir inte kopplingen lika direkt. Utsläpp av kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och kolväten kommer också att vara beroende av förbränningsprocessen, dvs. av den enskilda bilens egen-skaper. Ut- släppen kommer således att vara relaterade till drivmedels-förbruk- ningen men inte stå i direkt proportion till denna. I en idealisk situation skulle drivmedelsbeskattningen kunna användas för att internalisera de effekter som kan anses vara gemensamma för alla bilar, dvs. den minsta gemensamma nämnaren i termer av utsläpp. Andra styrmedel, som riktar sig mot typen av bil, skulle då få användas för att ta hänsyn till skillnaderna mellan bilarnas externa effekter vad avser utsläpp. Denna avvägning är dock svår att göra i praktiken eftersom skillnaderna kan vara betydande både mellan olika bilar och mellan olika årsmodeller. Utsläppen kan dessutom antas variera med bilens livslängd. En sådan differentiering skulle helt enkelt kräva så mycket information att man inte på ett kostnadseffektivt sätt kan uppnå densamma inom skatte- systemet. Lokala externa effekter lämpar sig inte heller för att lösa med hjälp av drivmedelsbeskattning. Buller är ett exempel på en sådan effekt. Även utsläpp av exempelvis kolväten och partiklar kan ha allvarligare konsekvenser i tätorter än på landsbygden. För att lösa sådana problem fordras strikt lokala styrmedel. Vägtullar eller lokala vägavgifter kan vara lämpliga ekonomiska styrmedel i dessa fall. Sammanfattningsvis kan sägas att drivmedelsbeskattning bör an- vändas då externaliteterna har effekter som är generella, dvs. när skadan i princip är densamma oavsett var bilen körs. Den externa effekten skall även vara direkt relaterad till bränsleanvändningen eller till körsträckan som i sin tur beror på bränsleanvändningen. En förut- sättning för att drivmedelsbeskattningen skall vara ett verksamt styr- medel är dock att den också påverkar bilisternas beteenden. Detta innebär att trafikanterna visar sig vara känsliga för prisförändringar på drivmedel, dvs. att de minskar bilanvändningen då drivmedelspriset ökar. Historiskt sett har drivmedelsskatterna främst använts som en fiskal skatt, dvs. som en finansieringskälla för de offentliga åtagandena. Först började drivmedelsskatterna liksom övriga delar av energibeskattningen att användas i styrande syfte för att minska bero- endet av olja. har drivmedelsskatternas styreffekter även blivit intressanta som ett av instrumenten i miljöpolitiken. 52 Styrmedel och styreffekter Skattens styreffekt avgörs av efterfrågans pris- och inkomst- känslighet. Pris- respektive inkomstelasticiteten är ett mått på denna känslighet, och ges av den procentuella förändringen i efterfrågan vid en pris- respektive inkomstökning på en procent. I normala fall kommer priselasticiteten att vara negativ, dvs. efterfrågan minskar då priset ökar. Efterfrågan sägs vara elastisk om elasticiteten är mindre än –1. Detta innebär att efterfrågan minskar med mer än en procent då priset ökar med en procent. Det omvända gäller om efterfrågan är oelastisk, dvs. om minskningen av efterfrågan är mindre än en procent vid en prisökning på en procent. Priselasticiteten ligger då mellan 0 och –1. Inkomstelasticiteten kan däremot vara antingen positiv eller negativ beroende på vilket slags vara det gäller. I de flesta fall är den positiv, dvs. efterfrågan på en vara ökar då inkomsten ökar. Vid en inkomst- elasticitet som är större än 1 kommer varans andel av konsumentens varukorg att öka mer än vad som ges av inkomstökningen. tar således en större andel av konsumtionen. Det omvända gäller för varor med en inkomstelasticitet mellan 0 och 1. Priselasticitetsmåttet anger således vad som händer med efterfrågan, och därmed förbrukningen, när skatten förändrar prisnivån. För att av- göra effekten på förbrukningen är det viktigt att beakta in- komstförändringarna då även dessa är viktiga för efterfrågans, dvs. förbrukningens, utveckling. Efterfrågans elasticitet kan antas vara olika beroende på vilket tidsperspektiv som analysen avser. Generellt sett är efterfrågan på de flesta varor mer priskänslig på lång sikt än på kort sikt. Detta beror på att på lång sikt är även kapitalet, som påverkar konsumtionen, utbyt- bart. I detta fall innebär det att valet av fordon påverkas. Styrmedel och styreffekter 53 Förändringar i efterfrågan på drivmedel kan delas upp i tre delar: -förändringar i genomsnittlig körsträcka, -förändringar i antalet bilar och -förändringar i genomsnittlig specifik bränsleförbrukning. Det kan antas att den första punkten är den som är lättast att förändra snabbt, dvs. det går ofta att köra mindre. Antalet bilar förändras däremot betydligt långsammare. Att köpa eller sälja en bil är ett större och mer långsiktigt beslut för konsumenten än valet av körsträcka. Den tredje punkten påverkas av förändringar i bilparken och vad dessa kan medföra i termer av val av bränslesnålare teknik och körsätt. Drivmedelsefterfrågans kortsiktiga priselasticitet kan således förväntas vara betydligt lägre än den långsiktiga. På kort sikt är bilparkens storlek given men på lång sikt kan även denna påverkas. Med kort sikt avses här den momentana effekten av en prisförändring av drivmedlet medan lång sikt är den period som behövs för att anpassningen av bilparken skall hinna äga rum. 2.4.3Studier av bensinskatternas styreffekter Intresset för priseffekterna på främst bensinefterfrågan tog fart i samband med oljekriserna . har ett stort antal studier gjorts där man försökt skatta pris- och inkomstelasticiteter för efterfrågan på bensin. De skattningar som diskuteras nedan rör därför enbart bensin. I nästa avsnitt kommer implikationerna av detta för andra drivmedel att behandlas. (1998, se bilaga 4 till detta betänkande) går igenom tre olika översikter av efterfrågestudier. I tabell 1.1 återges de genom- snittliga elasticiteter som redovisas i dessa tre studier. 54 Styrmedel och styreffekter Tabell 1.1: Elasticiteter från översiktsstudier –0,26 –0,86 –0,27 –0,71 (tidsserie, 1992) –0,28 –0,84 (tvärsnitt, 1992) Espey (1998) –0,26 –0,58 Källa: (1998) och respektive artikel. Notera att medelvärdena är oviktade, dvs. hänsyn har inte tagits till att studiernas kvalitet varierar. I de bakomliggande studierna varierar skattningarna av elasticiteterna relativt mycket. En viktig faktor vid jämförelsen mellan olika studier visar sig vara huruvida de effekter på bilparkens storlek som pris- och inkomstförändringarna genererar finns med i den skattade modellen eller inte. Om modellen inte beaktar effekter på bilparkens samman-sättning vid skattningen av elasticiteterna kommer dessa att vara betydligt lägre än om dessa effekter beaktas. Således påverkar modell-specifikationen resultatet av skattningarna. Även vilken form av data som används, tvärsnittsdata eller tidsseriedata, visar sig påverka resultatet av skattningarna. Den kortsiktiga priselasticiteten verkar ha sjunkit över tiden enligt Espeys analys, medan efterfrågan på lång sikt blivit alltmer priselastisk (framgår inte av tabell 1.1) Espeys studie innefattar 101 bensin- prisstudier publicerade –1997. Dessa grundar sig i sin tur på olika långa dataserier från perioden –1993. Förändringarna i skattade priselasticiteter kan tyda på att sådana anpassningar som enkelt kan göras av körsträckan, och därmed av bensinförbrukningen, när bensinpriset ökar har blivit allt svårare att åstadkomma. Det har över tiden blivit svårare att snabbt minska bensinförbrukningen, medan den långsiktiga anpassningen å andra sidan kan ha blivit något lättare. Detta kan exempelvis bero på att den tekniska utvecklingen alltmer fokuserat på bilarnas bränsleförbrukning. Tabell 1.1 indikerar att bensinefterfrågans priselasticitet på kort sikt ligger mellan . Detta kan även jämföras med resultat från studien (Ds 1994:55) där priselasticiteten härleddes till –0,21 på mycket kort sikt och –0,31 på kort sikt. Ett antal studier indikerar således att den kortsiktiga priselasticiteten ligger i intervallet mellan –0,25 och –0,. Skattens styreffekt på kort sikt måste därmed anses vara relativt Styrmedel och styreffekter 55 begränsad, dvs. förändringen av bensinefterfrågan på grund av ett ökat pris eller en ökad skatt är relativt liten på kort sikt. På lång sikt är dock förändringen betydligt större, mellan två och så stor. Detta visar att den långsiktiga anpassningen är större och att en bensinpris- förändring bör ha en påverkan på både bilparkens sammansättning och dess tekniska egenskaper. Även skattningarna av inkomstelasticiteten är av intresse. En ökning av inkomsten med en procent leder till att bensinefterfrågan på kort sikt ökar med ca en halv procent. På lång sikt ökar efterfrågan ungefär lika mycket som inkomsten. Detta innebär att en ökning av inkomsten leder till en proportionellt sett lika stor ökning av bensinkonsum- tionen. Detta tenderar, i en växande ekonomi, att motverka den lång- siktiga effekten av anpassningen till ett högre pris med avseende på total bensinförbrukning. Annorlunda uttryckt, priset på bensin har höjts över tiden vilket har lett till en lägre efterfrågan på bensin. Detta har motverkats av stigande realinkomster vilka lett till en ökad bensinefterfrågan. Anpassningen till ett högre bensinpris är dock inte enkel att be- skriva. Den går över de faktorer som nämnts ovan, dvs. förändring i körsträckor, specifik bränsleförbrukning och bilparkens storlek. behandlar utförligt en studie av och (1997) där dessa olika komponenter modelleras. I denna studie antas den specifika bränsleförbrukningen och bilparkens storlek vara bestämda av exogena variabler, dvs. av faktorer som ligger utanför modellen. I nästa steg låter man körsträckan bero på dessa två variabler och andra exogena faktorer. Körsträckan antas därmed bero av både bilparkens storlek och bilarnas bränsleförbrukning. I tabell 1.2 redovisas resultaten från denna studie med bästa uppskattningar av långsiktiga elasticiteter baserade på regressioner, datamaterialets och metodens begränsningar samt författarnas bedömningar. 56 Styrmedel och styreffekter Tabell 1.2: Bästa uppskattningar av långsiktiga elasticiteter (och Schipper, 1997) –0,1 –0,06 –0,4 –0,2 –0,4 –0,3 –0,8 –0,4 –0,11 –0,2 –0,7 –0,11 –1,0 Källa: (1998) som hänvisar till och , 1997, tabell 5 I tabell 1.2 redovisas både effekten på bilresandet per capita och den totala bensinefterfrågan per capita. Studien visar att bilresandet är mindre priskänsligt än den totala bensinefterfrågan på lång sikt. Detta innebär att förändringen till drygt hälften sker genom en minskad specifik bränsleförbrukning, här är anpassningen 0,4 procents minsk- ning vid en prishöjning på en procent. Innebörden av detta är att bensinskatten fungerar som ett relativt bra styrmedel för de externa effekter som beror direkt av den specifika bränsleförbrukningen. Bensinskatten är däremot något sämre på att minska de externa effekter som beror av bilresandet, dvs. av användningen av bilen. Vid förändrade inkomster sker den stora anpassningen genom för- ändring av antalet bilar. Vid en ökning av inkomsten med en procent sker en proportionell ökning av bilinnehavet per capita. Även kör- sträckan per bil ökar vid en inkomstökning, men i betydligt mindre omfattning. Den specifika bränsleförbrukningen verkar däremot inte påverkas av stigande inkomster. I studien beaktas också övriga skatter och befolkningskoncentration. Resultaten visar inte oväntat att ett mer tätbefolkat område leder till en lägre bensinefterfrågan. Skattningarna av de långsiktiga elasticiteterna för övriga skatter är intressantare. Icke drivmedelsrelaterade skatter visar sig ha en negativ effekt på antalet bilar per capita, men detta kompenseras av att effekten på körsträckan per bil ökar, dvs. färre bilar men dessa körs mer. Detta leder till att den totala effekten på bilresandet per capita skattas till noll. Effekten på bränsleförbrukningen är också betydligt lägre än motsvarande styreffekt för bensinskatten, dvs. –0,11 jämfört med –0,40. Bensinskatten visar sig därmed vara ett Styrmedel och styreffekter 57 betydligt bättre styrinstrument än övriga skatter inom vägtrafikområdet om man önskar påverka både bränsleförbrukningen och bilresandet. I de redovisade studierna har uppgifter från ett antal olika länder använts vid skattningarna. Exempelvis använder och (1997) data från 12 , däribland . De skattningar som och (Ds 1994:55) presenterar är i samma storleksordning som i de här refererade studierna. Det bör således vara rimligt att tillämpa dessa skattningar även på svenska förhållanden.1 Det bör dock framhållas att det alltid finns osäkerheter i alla former av empiriska studier. Antalet studier är å andra sidan relativt stort vilket bör innebära att säkerheten i dessa uppgifter är större än i många andra fall där det finns betydligt färre studier att tillgå. Genomgående har antagits att bensinpriset ökar vid en höjning av bensinskatten. Huruvida en skattehöjning faktiskt resulterar i en prishöjning beror på hur priskänslig säljaren respektive köparen är samt på marknadsstrukturen. Det har redan konstaterats att köparna i det här fallet är relativt okänsliga för prisförändringar. Bensin är en oelastisk vara med en elasticitet som är mindre än (absolutvärdet av) 1. Om vi antar att marknaden för bensin kan karakteriseras som en perfekt konkurrensmarknad med ett elastiskt utbud (på grund av många säljare) är det rimligt att anta att konsumenterna får bära i princip hela skattehöjningen i form av högre priser. refererar till en studie där imperfekt konkurrens antagits på bensinmarknaden, dvs. det finns ett begränsat antal säljare. Även denna studie tyder på att den största delen av en skattehöjning övervältras så att 70–av höjningen i stort sett belastar konsumenterna genom en prishöjning. De studier som har refererats ovan har alla behandlat efterfrågan på bensin. Betydligt färre studier har gjorts av efterfrågan på andra bränslen. För diesel redovisas i studie ett par undersökningar vars resultat inte ger någon närmare vägledning om dieselefterfrågans priselasticitet eller om hur väl diesel fungerar som substitut till bensin. Vidare har gjort ett enkelt försök att skatta aggregerade 1 diskuterar att det har ansetts att priselasticiteten för bensin skulle vara något lägre i . Detta var resultatet av förmånsbeskattningens utformning, som ledde till att marginalkostnaden för ytterligare bensin- förbrukning var noll. Då andelen tjänstebilar i är jämförelsevis hög, antogs detta leda till en något lägre priselasticitet.