sou · GNB3130d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Det karaktäristiska draget i den tillväxten var att den huvudsakligen gällde socialdemokraterna och att dessa sats- ningar var som störst i de större kommunerna. Vid undersökningen fanns tecken på en viss mättnad i de mer befolk- ningsrika kommunerna (1975). hade av partiernas kommunorga- nisationer administrativ kapacitet i form av kansli, därav samordnade kansliet med den regionala partinivån. Två decennier senare har av kommunorganisationerna kansliresurser varav har samordnat kansli med den regionala partiorgani- sationen. Antalet anställda av kommunorganisationen har halverats – från i medeltal 1,2 till 0,6 personer om man jämför samtliga enheter som ingår i 50-kommunurvalet vid de två mättillfällena. Minskningen är dock marginell inom de socialdemo- kratiska arbetarkommunerna – från i medeltal 1,5 anställd personal 1979 till 1998. Vid en en longitudinell jämförelse mellan samma enheter vid två mättillfällen framkommer att i de 36 enheter som 1979 hade kansli har totalt skett en minskning med –(medelvärde) . De största neddragningarna har skett inom och , medan socialdemokraterna endast har en minskning på – 12 procent.10 Den administrativa kapaciteten räknat i förekomst av kansli och anställd personal tycks således ha minskat något i partiernas kom- munorganisationer . En reservation skall då göras för eventuellt förekommande personal som formellt avlönas av partiet centralt samt förekomst av lönebidragsanställda. Bantningen av administrationen skall självfallet kopplas till minskningen av anta- let medlemmar och det krympande antalet mötesbesökare; förhållan- den som minskar behoven av administrativa resurser. För att pröva Panebiancos hypotes om partiernas professionalise- ring skall vi se i vilken utsträckning partierna satsat på att avlöna till- fällig personal av typen konsulter i PR-branschen för hjälp med information, kampanjer och reklam m.m. Denna fråga ställdes i både 1990- och undersökningar (storstäder ingår i båda), vilket gör det möjligt att studera 1990-talets professionalisering i partierna på nivå.11 Resultaten visar att det pågår en aktivitet, men att den ännu före- kap05.fm 100 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? kommer i blygsam omfattning. 1990 angav att de hade avlönat denna typ av personal , motsvarande siffra var . tycks i detta avse- ende vara något av en pionjär, hade av kommunorganisationerna vid något enstaka tillfälle avlönat konsul- ter. Partierna utnyttjar dessa professionella informationstjänster främst under valrörelser. Andel kommuner som avlönat tillfällig personal av typen konsulter i media- och PR-branschen . Andel i procent. N=230 1990; N=297 1998 Ja, vid flera Ja, vid något Kommentar: 53-kommunurvalet inklusive storstäder. Kostnadsprofiler i partiernas lokala partisystem Kostnadsprofiler som innehåller rangordningar av de tyngsta kostna- derna i partiernas kommunorganisationer kan i grova drag spegla verksamhetsinriktning och vilka prioriteringar som görs. Den roll fri- villigt arbete spelar i organisationerna kommer dock inte till uttryck i dessa profiler. I det följande skall kostnadsprofiler från de partier som besvarade undersökningen i urvalskommunerna i slutet av 1970- talet jämföras med de partier som finns i dessa kommuner och besvarat undersökning.12 Resultatet visar för det första vissa skillnader mellan valår och mellanvalsår, nämligen att de flesta partier valfonderar innan valrörel- sen drar igång. Aktivitetskostnaderna är följdaktligen betydligt högre under valår. Vidare är i flera partier överföringar till regional nivå (i förekommande fall riksnivån) av betydande storlek. kap05.fm 101 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? Rangordning av de tre tyngsta kostnaderna i partiernas kommunorganisationer. En jämförelse respektive 1997 och 1998 Valfondering Överf uppåt i org Aktivitetskostn Aktivitetskostn Överf uppåt i org Adm kostn Överf uppåt i org Aktivitetskostn Överf uppåt i org Anslag till person- valskampanjer Valfondering Överf uppåt i org Aktivitetskostn Överf uppåt i org Överf uppåt i org Överf uppåt i org Aktivitetskostn Adm kostn Överf uppåt i org Överf uppåt i org Överf uppåt i org Överf uppåt i org Överf uppåt i org Överf uppåt i org Aktivitetskostn Överf uppåt i org Adm kostn Anslag till lok avd Anslag till lok avd Anslag till lok avd Överf uppåt i org Aktivitetskostn Adm kostn Överf uppåt i org Överf uppåt i org Överf uppåt i org Överf uppåt i org Lokala partier** Kommentarer: Administrativa kostnader avser löner, arvoden, traktamenten, resor, kansli, porto, frakter, tele etc. Aktivitetskostnader avser annonser, trycksaker, mötesomkostnader, valstuga, kurser, konferenser, studier etc. Uppgifterna är hämtade från Ds Kn 1981:15 sid. * = ej med i den stu- dien. **= Låg svarsprocent. kap05.fm 102 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? post är ofta främst av transfereringskaraktär, dvs. med överföring av KPS och medlemsavgifter, men består till viss del även av köp av tjänster och material. Det kan även noteras att administrativa kostna- der ofta tillhör de tre tyngsta för partiorganisationerna och för socialdemokraterna har dessa kostnader tagit ledningen . Personvalsreformen har genererat en ny kostnad för partierna, nämligen anslag till personvalskampanjer. Det var dock endast och som hade några större kostna- der för detta ändamål. Det finns betydande resursmässiga skillnader mellan de konkurre- rande partierna i det lokala partisystemet och den mest slående är den mellan socialdemokraterna och resten av partierna. Vid en jämförelse mellan partiernas uppgifter om sina totala kostnader 1997 respektive 1998 framkommer att medianvärdet för de totala kostnaderna för de ingående socialdemokratiska arbetarkommunerna 1997 (utan stor- städer) var vilket kan jämföras med avdelningar som hade och kommunav- delningar som hade 58 000 i kostnader (se Tabell 5.6). steg inte oväntat partiernas samlade utgifter – från totalt 57 000 kro- nor (median) till 73 000 under . Socialdemokraternas kostnader steg då till (median) i kommunorganisa- tionerna. Det kan på goda grunder antas att de socialdemokratiska organisationerna har betydande fasta kostnader; ett antagande som styrks dels av uppgifterna om att administrativa kostnader var den tyngsta posten både 1997 och 1998, dels av att socialdemokraterna i genomsnitt har mer anställd personal än de andra partierna. Om man betraktar kostnadsuppgifterna i mer traditionella blockformer speg- lar situationen en viss balans mellan konkurrerande politiska alterna- tiv. I tabell 5.6 kan sifforna för partierna närmare studeras. Siffrorna ger självfallet en begränsad bild av konkurrenssituatio- nen i de lokala partisystemen. Här finns exempelvis inga uppgifter om mediasituationen, frivilligt partiarbete eller i vilken utsträckning partierna har anställda bekostade av högre partinivåer. Personvalsreformen får även konsekvenser för partiernas ekonomier. En sådan är att kandidater bedriver egna personvalskampanjer som kräver ett visst mått av ekonomiska resurser. Erfarenheterna av det första personvalet har utvärderats av Rådet för utvärdering av val (1999). I det sammanhanget har kap05.fm 103 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? Totala kostnader i partiernas kommunorganisationer 1997 och 1998 i löpande priser. Medianvärden, kronor avrundade till närmaste hundralapp. 50-urvalet utan storstäder. Antal besva- rade enheter (N) inom parentes Kommentar: Det bör noteras att svarsfrekvensen är något lägre för de ekonomiska frågorna i undersökningen, ingår och 1998 . Efter- som enkäten besvarades ombads respondenterna att ge en uppskatt- ning av kostnaderna . Inkluderas storstäderna (s.k. 53-urvalet) blir resultatet marginellt annorlunda. Totalmedianvärdet bli då respektive . Någon motsvarande fråga ställdes inte undersök- ning. även vissa principiella frågor kring partifinansiering behandlats och den internationella erfarenheten kartlagts och analyserats. Det kan exempelvis konstateras att riksdagskandidaternas personvalskampan- jer har haft en försiktig start med relativt få personvalskampanjer till relativt låga kostnader. Centralt i partierna utfärdades rekommenda- tioner för hur kandidater och regionala partiorganisationer skulle hantera kampanjfinansieringen valet (Gidlund & 1999). Vi frågade undersökning huruvida några särskilda regler hade fastställts lokalt i partierna för hur partiets kommunorganisa- tion ekonomiskt skulle stödja personvalskampanjer för kommunal- valet . Resultatet visade att endast en fjärdedel av kommunorga- nisationerna fastställde sådana rekommendationer. De partier som var flitigast i fråga om att ge kandidaterna riktlinjer var (), (), socialdemokraterna () samt (). Av de 25 ingående lokala partierna hade däremot ingen antagit några regler. De antagna reglerna var av varierande slag, från enkla beslut att inte stödja någon kandidat ekonomiskt till regler av typen: att bekosta visst material lika för alla, att ge samtliga en viss summa pengar, att stödja exempelvis de tre första namnen med visst material kap05.fm 104 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? (presentationer, visitkort, flygblad etc.) eller pengar. I vissa fall antogs etiska regler, exempelvis att öppet redovisa det ekonomiska stödet, eller att pengarna till personvalskampanjer skulle gå via parti- organisationen eller andra riktlinjer hur pengarna praktiskt skulle hanteras. har en ytterst begränsad reglering och kontroll av partifi- nansieringen. Den befintliga minimala lagstifningen som finns gäller de offentliga partistöden och fördelningen av dem samt mutlagstift- ningen. Det etiska ansvaret vilar på partierna själva.13 Runt om i den demokratiska världen har kontrollen och insynen ökat i fråga om partier och pengar. Den vanligast förekommande är att partier och/eller kandidater är skyldiga att inkomma med rapporter över sina ekonomiska förehavanden. Viktiga förklaringar till denna pågående reformering är obehagliga erfarenheter av legitimitetskriser, men i vissa fall även ett starkt opinionstryck som stärkt partiföreträ- dare i uppfattningen att öppenheten är en demokratisk nödvändig- het. Dessutom har med stigande grad av offentlig finansiering med- vetenheten ökat om att partiernas ekonomier kan vara en intern angelägenhet. Den omfattande skattesubventioneringen av partier har således bidragit till förändrade attityder till reglering och insyn (Gidlund 1999b). Med personvalsreformen kommer frågan om regel- och kontroll i ett delvis nytt ljus. I ett personvalssystem tenderar kandidater att bli mer exponerade för allehanda särintressen som kan vilja köpa infly- tande. I ett demokratiskt samhälle är det av vikt att det finns rättsliga mekanismer som skapar förutsättningar för genomskinlighet och ser till att detta även tillämpas i praktiken. Öppenhet och genomskinlig- het i detta sammanhang förutsätter att medlemmar, väljare och medier kan få tillgång till information om vilka intressen som står bakom kandidater och om detta stöd sker på ett etiskt godtagbart sätt. Med tanke på att partierna på lokal nivå i så hög utsträckning är finansierade av KPS är det också av största vikt att dessa kommunala medel hanteras på ett godtagbart sätt i eventuella personvalskampan- jer. En organisationsstruktur för 2000-talet Den hierarkiska organisationsstruktur som tidigt kom att prägla par- tierna utvecklades i samklang med det omgivande industrisamhällets organisation där basen för de politiska och ekonomiska interaktio- nerna i huvudsak var nationalstaten. I nationalstaten har partierna i kap05.fm 105 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? hög grad fungerat som integrationsagenter av det politiska systemets territorium (Lipset & Rokkan 1967). Denna uppgift har inneburit att partierna strävat efter att bygga upp rikstäckande organisationer. Dessutom har det varit betydelsefullt att driva vissa huvudfrågor – oberoende var i landet man verkat. Sammanhållning och enighet har ytterst setts som viktiga förutsättningar för att kunna fullgöra åta- gandet att ta ansvar för den politiska styrelsen och fatta bindande beslut. när samhällsutvecklingen går i riktning mot internationalise- ring och gränsöverskridande får detta konsekvenser även för partier- nas sätt att arbeta och fungera. Den organisationsprincip som tycks växa fram i kunskapssamhället bryter med den hierarkiskt toppstyrda organisationsmodellen och karaktäriseras av plattare strukturer och nätverk. Det är organisationslösningar som gynnar flexibilitet, gräns- överskridande och snabbhet (Gidlund 1992, 1999a; 1997). Internationaliseringen kommer att få genomgri- pande konsekvenser i fråga om hur vi i tänker om partiernas plats i demokratin, deras organisering och finansiering. De svenska partierna kan inte på samma sätt som förr segla i egen sjö – europei- seringen kommer att föra med sig en större idémakt från omgiv- ningen. I en omgivning som karaktäriseras av snabba förändringar riskerar toppstyrning att fungera mindre effektivt än decentraliserade lös- ningar. De problem som partiledningar måste hantera är tänkbara fragmentiseringstendenser; sprickor i sammanhållningen som kan påverka trovärdigheten i både väljarnas och eventuella samarbetspart- ners ögon. Personval utgör – som vi konstaterade redan i det förra kapitlet – en utmaning för partierna inte minst ur sammanhållnings- synpunkt. Med en ökad fokusering på kandidater riskerar partiorga- nisationerna att försvagas i sina ambitioner att nå enighet och ett enhetligt uppträdande. Det finns en oro för att sammanhållningen i partiorganisationerna minskar som en konesekvens av personvalet: av ombudsmännen tror exempelvis att partiernas kon- troll- och koordineringsmöjligheter när det gäller valkampanjerna minskar (1999b). Den tendens till ökad frihet som registreras i verksamhetsplane- ringen i denna studie försvårar dessutom en centraliserad upplägg- ning av valrörelserna. Här tvingas partiledningarna således att anpassa sig till en mer osäker situation där kandidater kan skapa sig ett större mått av manöverutrymme på bekostnad av partiorganisationen. kap05.fm 106 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? 1Panebianco (1988) utmejslar från litteraturen tre centrala dimensioner beträf- fande oförutsägbarhet som visar hur organisationer kan reagera nämligen: 1) komplexitet kontra enkelhet 2) stabilitet kontra instabilitet 3) tillåtande liberal kontra fientlighet. 2Den tredje dimensionen – tillåtande liberal kontra fientlighet – som Panebi- anco nämner har ytterst med överlevnad att göra. 3I var den ekonomiska krisen i den arbetarrörelseägda dagspressen den utlösande faktorn för att införa statligt partistöd 1964. En analys av debatten och de inblandade aktörernas ståndpunkter se Gidlund, 1983. 4Ambitionen är här inte att göra någon utvärdering av det kommunala partistö- det, eller redovisning av den offentliga finansieringens utveckling. 5För en studie om toppstyrning inom moderata samlingspartiet och socialde- mokratiska partiet se , J (1998) Demokrati eller fåtalsvälde. Om besluts- fattande i partiorganisationer. 6Vissa mindre variationer kunde dock registreras, nämligen att respondenter i högre utsträckning än övriga partier ansåg att IT ökat styrningen över den lokala valrörelsen. och upplevde den klart lägsta styrningen via IT. 7Vid undersökning gjordes en beräkning av nivån baserad på uppgifter om inkomster och kostnader, medan vi i den aktuella undersökningen ställde följande direkta fråga: Hur stor andel (i procent) av partiets kommunorganisa- tions verksamhetskostnader täcks av kommunalt partistöd (inkl. i förekom- mande fall andra offentliga bidrag)? 8Detta kan jämföras med det landstingskommunala partistödet (LKP) som ökat kraftigast av de offentliga partistöden. LKP började med blygsamma men är (exkl. de landstingsfria kom- munerna) för (i löpande priser). Det statliga partistödet startade med 1966, /98 utbetalades (i löpande priser). 9Bestämmelserna om KPS är inskrivna i kommunallagen. En kommun har även rätt att ge bidrag till ett parti som upphört att vara representerat i fullmäktige i maximalt efter det att representationen upphört. För en genomgång av de första överklagandena, se Det offentliga stödet till partierna. Inriktning och omfattning. 10Moderaterna tog efter en omstrukturering ett bety- dande arbetsgivaransvar för personal i främst sina regionala organisationer. gjorde betydande neddragningar av sin personal på regional- och nivå efter särskilt förlustvalet . Om budgetstrategier, se Gidlund 1985. 11Ingen longitudinell analys med exakt samma enheter vid två mättillfällen utan en jämförelse av lokala partisystem. 12Någon siffor kommer inte att presenteras eftersom jämförbarheten i exakta kap05.fm 107 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? kronor och ören är komplicerad. En bortfallsanalys och en longitudinell jämfö- relse av exakt samma enheter är tidsödande och är p.g.a. det interna bortfallet 1998 inte här möjlig att redovisa. 13 Konsensusstrategin med minimum av lagstiftning och kontroll eventuellt i kombination med frivilliga överenskommelser mellan partierna konfirmerades av den utredning som efter att ha granskat frågan om partiernas offentliggö- rande av inkomster och utgifter samt behovet av lagstiftning avvisade det senare och rekommenderade frivilliga överenskommelser mellan partierna (SOU 1951:56). kap05.fm 108 Friday, , 1999 7:59 AM