sou · GNB372 · 2000-01-01 00:00:00 — De förluster som många hushåll enligt ovan har gjort, innebär stora - och i inte så få fall dramatiska påfrestningar på hushållets ekonomi. Förlusterna får också konsekvenser för den fortsatta bostadskarriären. Syftet med avsnittet är framför allt att genom att utifrån det data- material som erhållits från och Venantius ge en bild över hur stora förluster de hushåll gjort som tvingats sälja sina egnahem genom framför allt exekutiv försäljning. Datamaterialet ger även en bild av regionala skillnader vad gäller exekutiva för- säljningar. 78 Boendesociala effekter av konkurser ... 2.6.1Exekutiva försäljningar av egnahem Från har erhållits ett datamaterial innehållande uppgifter om samtliga exekutiva försäljningar av en- eller två- familjshus avsedda för permanentboende. Uppgifterna finns regist- rerade och kan bl.a. läns- och kommunfördelas. För av de exekutiva försäljningarna har även data erhållits från det köp som föregått den exekutiva försäljningen. De data som finns avseende den tidigare försäljningen är , om köpet har skett tidigare finns data inte registrerade. I tabellen nedan redovisas antalet exekutiva försäljningar av en- eller tvåfamiljshus avsedda för permanentboende i riket fördelat länsvis och i tvåårsintervall . Endast de försälj- ningar där minst en av säljarna är en privatperson och där försälj- ningen avser högst en fastighet har medtagits. Som framgår av tabellen nedan har drygt 10 000 egnahem enligt definitionen ovan sålts genom exekutiv försäljning . av försäljningarna skedde . Om försäljningarna relateras till folkmängden i länet framgår att , och tillhör de län som drabbats i lägst utsträckning. Mest drabbat är däremot , och län, tätt följt av och . SOU 1999:72 Boendesociala effekter av konkurser ... Tabell 2.9 Exekutiva egnahemsförsäljningar, läns- och 1Källa: LMV. 2Källa: SCB, folkmängd per . För , eller drygt 4 000, av de exekutiva försäljning- arna finns det även uppgifter registrerade om det köp som föregått den exekutiva försäljningen. Av tabell 2.10 framgår att flertalet köp gjordes . 80 Boendesociala effekter av konkurser ... gäller de exekutiva försäljningarna inträffade flertalet 1993 till 1996. Årtal för exekutiv försäljning samt för föregående 2Rader–årtal för exekutiv försäljning, kolumner–årtal för föregående köp. SOU 1999:72 Boendesociala effekter av konkurser ... I tabell 2.11 redovisas skillnaden mellan köpeskillingen som erhållits för fastigheten vid den exekutiva auktionen och den köpe- skilling som erlagts för fastigheten vid det föregående köpet. Tabell 2.11 Skillnader mellan exekutivt försäljningspris och tidigare köpeskilling. 1Källa: LMV. 2Källa:SCB, folkmängd per . Som framgår av tabellen uppgick den genomsnittliga skillnaden till . Medianskillnaden uppgick till . 82 Boendesociala effekter av konkurser ... Om skillnaden tolkas som förändringen i marknadens värdering av fastigheten innebär det att marknadsvärdet minskat med i genomsnitt . Den största värdeförsämringen, , har skett i , medan den minsta värdeförsämringen, , har skett i . Man bör dock i värde- försämringen väga in det faktum att fastighetens skick kan ha för- sämrats mellan de två försäljningarna. Förutom normalt slitage torde det vara vanligt att ett hushåll med ekonomiska problem dessutom underlåter att underhålla fastigheten så att skicket vid den exekutiva försäljningen är sämre än när huset köptes. Man kan också tolka skillnaden som ett mått på den ekonomiska förlust hushållet gjort på husköpet. De största förlusterna i absoluta tal, i genomsnitt , har i så fall gjorts av hushåll i , medan de lägsta förlusterna, i genomsnitt , har gjorts i . Även om denna tolkning bör göras med försiktighet bör den ändå kunna tjäna som en indikation på storleken av den totala förlusten. Det går inte heller att säga något om hur stor belåning hushållet haft på fastigheten respektive hur mycket eget kapital man satsat. En hög belåningsgrad ökar naturligtvis risken för att hushållet har kvarstående skulder till långivarna efter den exekutiva försäljningen. Som tidigare beskrivits bildades Venantius med huvuduppgiften att förvalta och avveckla statliga bostadslån med hög risk samt att hantera obestånd och kreditförluster. lånestock med statligt finansierade lån som innebar en hög risk för kreditförluster övertogs av Venantius. Bland låneformerna som övertogs återfinns förutom bostadslån, även bl.a. energilån och ombyggnadslån. De statliga bostadslånen var topplån som lämnades med normalt av det beräknade låneunderlaget. Detta innebär att de förluster som redo- visas enbart gäller topplånen medan det är okänt om förluster även gjorts på underliggande lån. Hushållen kan därför ha större kvar- varande skulder än vad som redovisas här. Men det vanliga torde SOU 1999:72 Boendesociala effekter av konkurser ... vara att försäljningspriset i huvudsak täcker bottenlångivarens fordringar och att förlusten i huvudsak görs på topplånet. Det material som erhållits från Venantius avser egnahemsären- den. Materialet innehåller bl.a. uppgifter om Venantius restfordran på låntagare efter det att ett egnahem försålts. Fastigheten behöver inte ha sålts exekutivt eller av en konkursförvaltare. Frivilliga underhandsförsäljningar, dvs att hushållet tar initiativ till och genom- för försäljningen, förekommer i ca en tredjedel av fallen. I många fall förekommer också borgen för lånet. För att beviljas statliga bostadslån för egnahem krävdes att kommunen åtagit sig att svara för en förlust på lånet intill ett belopp som motsvarar av låneskulden vid förlusttillfället. Vidare finns uppgifter om Venantius kvarvarande lånestock vad beträffar egnahem. Om man ser på de egnahem som försåldes och förlustredovi- sades hos Venantius uppgick antalet till sammanlagt 656 stycken. Den sammanlagda förlusten uppgick till ca för Venantius och ca för kommunerna. Utslaget per försäljning uppgick förlusten till för Venantius och knappt 62 000 för kommu- nen. Av tabellen nedan framgår storleken på den restfordran som Venantius har på lån där ett egnahem försålts. Vidare framgår för respektive län hur restskulden är fördelad vad gäller betalnings- ansvar. Som framgår av tabellen är det endast för en tredjedel av skulderna som personerna i fråga har ett solidariskt betalnings- ansvar och bor inom samma postnummerområde. Av datamaterialet framgår även att av perso- nerna i fråga bor kvar i samma län som lånet betalades ut till. Det största flyttöverskottet har gått till medan Smålandslänen samt har haft en hög utflyttningsgrad. Om man går tillbaka till den förra länsindelningen har dock den största inflyttningen skett till och län () från främst () men även från (). Flyttmönstret tyder på att de som bytt länshemvist i stor utsträckning gjort detta av arbetsmarknadsskäl. Det går dock inte att direkt dra slutsatsen att försäljningen har orsakats av t.ex. arbetslöshet. 84 Boendesociala effekter av konkurser ... Tabell 2.12 Restskulder och betalningsansvar länsfördelat. 1 Källa: Venantius. Sammanfattningsvis kan sägas att både det datamaterial som erhållits från och från Venantius tyder på att många egnahemsägare fått sälja sina hem med betydande förluster. Många har också stora kvarstående skulder efter försäljningen. Överlag så tyder mycket på att egnahemsägare som tvingats sälja sin fastighet i många fall gjort större förluster än de bostadsrätts- SOU 1999:72 Boendesociala effekter av konkurser ... havare som förlorat insats eller köpeskilling på grund av sin bostadsrättsförenings obestånd. 3Rättssäkerhet, likabehandling och offentliga aktörer Detta avsnitt syftar dels till att söka ge en definition av dessa be- grepp, dels till att relatera begreppen till situationer som kan vara relevanta för de boende i kontakten med olika offentliga aktörer. Ordet rättssäkerhet började användas i samband med att rätts- statsbegreppet växte fram . Det har aldrig fått någon allmänt accepterad auktoritativ definition. Rättssäkerheten kan t.ex. beskrivas som ett systematiskt skydd för mänskliga rättigheter garanterat genom lag. Skyddet skall åstadkommas genom regler som har karaktären av lag, av rättsligt bindande normer. Den offentliga makten utövas under lagarna står det i Regeringsformen §1 sista stycket. Rättssäkerhetsprin- ciperna skall tillfredsställa den enskilde medborgarens naturliga krav på trygghet inom samhället som skall vara så ordnat att den enskilde kan förutse de rättsliga följderna av sina handlingar; för- utsebarhet anses vara ett grundläggande element i rättssäkerhets- begreppet. Erfarenheten har visat att det är nödvändigt att lagarna måste ges ett visst innehåll och en viss utformning och tolkas och tillämpas enligt vissa allmänt accepterade principer. Likabehandling i insolvensrättsliga sammanhang handlar om borgenärernas lika rätt. Likabehandling utanför det insolvens- rättsliga området faller närmast in under begreppet rättssäkerhet. Det har länge ansetts vara en grundläggande princip att borge- närerna skall behandlas lika, dvs. att gäldenärens egendom skall fördelas mellan borgenärerna i proportion till deras fordringar. Avsteg från denna princip skall göras endast om det finns mycket starka skäl. kan sägas vara ett utflöde av 88 Rättssäkerhet, likabehandling och offentliga aktörer SOU 1999:72 denna tanke eftersom konkursen har till syfte att förhindra en kapplöpning mellan borgenärerna gentemot en gäldenär i ekono- miskt trångmål. Regler om återvinning i konkurs bygger på samma grundläggande princip liksom förmånsrättsordningen.1 Trots att det anses vara en grundläggande princip är det lätt att konstatera att en övervägande del av tillgångarna i konkurser delas ut till borgenärer med förmånsrätt av något slag, vilket innebär ett avsteg från likabehandlingsprincipen. Undantagen från principen om likabehandling har olika förkla- ringar och syften. Några förmånsrätter har tillkommit för att sti- mulera kreditgivning, andra för att säkra en säker och bra avveck- ling eller rekonstruktion. Andra förmånsrätter motiveras av hänsyn till vissa borgenärer (lön) åter andra grundas på omständligheten att borgenären ej kunnat välja gäldenär (skatt). När det gäller de boendes situation vid obestånd i föreningen eller hos en granne, kan det sägas vara regel snarare än undantag att de boende har en utsatt position. Detta har sin grund i boendets centrala betydelse för människors välbefinnande och hälsa. Efter- som den boendesociala situationen är sammansatt av en rad olika faktorer, såsom bostaden rent tekniskt (standard, yta, planering etc.), dess läge i samhället och i fastigheten (närhet till skolor och annan service, släkt och vänner), kostnad (investering och löpande) kan man knappast påstå att en bostad är helt utbytbar mot en annan. Likvärdiga bostäder finns, men om alla aspekter inklusive de sociala inräknas, är det knappast så att en bostad utan återverkningar på den boendesociala situationen kan bytas ut mot en annan. De boendes situation är typiskt sett mer utsatt vid insol- vens jämfört med andra intressenters/aktörers. Frågan som då upp- kommer är i vad mån det finns anledning att bygga ut det skydd som lagstiftaren redan på nuvarande stadium givit de boende då insolvens uppkommer. Ett alltför starkt skydd skulle kunna få med sig negativa effekter på så sätt att intresset från övriga aktörer att bygga bostäder, att finansiera byggandet osv skulle svalna eller försvinna helt om skyddsnivån blir alltför hög. 1 Se bl.a. Ds 1998:40 Översyn av vissa bestämmelser i konkurslagen m.m. s. 15, SOU 1999:1 Nya förmånsrättsregler s. 86 samt prop. 1970:142 s. 83. SOU 1999:72 Rättssäkerhet, likabehandling och offentliga aktörer 89 de boende vid bostadsrättsföreningens konkurs innebär dels att samtliga boende skall behandlas lika, men också att de boende inte har någon förmånsrätt i förhållande till övriga fordringsägare i konkursen. Förutsebarhet är inte bara ett viktigt element i rättssäker- hetsbegreppet utan också helt centralt för hushållen både i samband med beslut om eventuellt medlemskap i en bostadsrätts- förening och som medlem. Det är av stor vikt att personer som överväger att bli eller som redan är medlemmar i en bostads- rättsförening har kunskap om och har möjlighet att ta ställning till innebörden i de lagar och förordningar som reglerar bostadsrätts- föreningen och dess ekonomi. De bör dessutom ha kunskap om vad det innebär att vara medlem i en bostadsrättsförening, såväl beträffande rättigheter som skyldigheter. Det är även av vikt att känna till vad som påverkar en bostadsrättsförenings ekonomi, såsom villkor för föreningens gemensamma lån. Denna typ av generell kunskap är en viktig förutsättning för att hushållet skall ha möjlighet att bedöma såväl konsekvenserna av ett medlemskap i en bostadsrättsförening som det risktagande det innebär, främst av ekonomisk karaktär. För en mer fullständig risk- bedömning från hushållets sida skulle även faktorer som förändrade hushållsintäkter (arbetslöshet, separation etc.) samt utveckling av priser på bostadsrätter behöva inkluderas. I praktiken är detta svårt, men dessa moment i sig är viktiga för hushållet att vara införstått med. kan det också uppstå ett behov av kännedom om vilka regler som gäller för obeståndshantering samt vilka kon- sekvenser olika lösningar på problemen kan få. När det konkret gäller effekter för hushållen av alternativa lösningar av obestånd så är det dock svårt eller omöjligt för hushållet att förutse dessa. Vid såväl rekonstruktioner som konkurser är det framför allt kredit- givarnas, och vid borgen även kommunernas, bedömning som avgör utfallet för bostadsrättsföreningen och dess medlemmar. Generellt kan man säga att kreditorerna och eventuellt kommunen som grupp har ett gemensamt intresse av att få bästa möjliga ekonomiska utfall av en lösning på obeståndssituationen. Med hänsyn till olika preferenser vad gäller risk-tagande kan 90 Rättssäkerhet, likabehandling och offentliga aktörer SOU 1999:72 kreditorerna sedan ha olika intresse av en viss typ av lösning. Bottenlångivare kan t.ex. vara relativt ointresserade av en rekon- struktion om de anser att de har fullgod säkerhet för sina ford- ringar, medan långivare i andra säkerhetslägen kan bedöma att en rekonstruktion ger den bästa utdelningen för dem. Vid rekonstruktion kan kreditgivare ställa långtgående krav på föreningen när det gäller uttag av hyra, underhåll av fastigheten etc. En rekonstruktion med s.k. mjuka lån2 är oftast en temporär lösning. Omförhandling av villkoren sker vanligen vilket innebär en osäkerhet för bostadsrättsföreningen. Även för köpare eller ägare av småhus föreligger behov av kunskap om det risktagande som ägandet innebär. Den viktigaste faktorn här är sannolikt relationen mellan byggkostnad eller inköps- pris och framtida försäljningspris för fastigheten. Exempel från Venantius visar att det inte är ovanligt att småhus med en produk- tionskostnad på som byggts värderas till mindre än hälften av detta på vissa orter. Vid en exekutiv försäljning kan försäljningspriset bli så lågt som . Om kontantinsatsen varit liten medför detta att hushållet sedan kan ha kvarstående skulder i storleksordningen 600 000 till . 3.2Särskilda krav på statliga myndigheter och organ Flera statliga myndigheter och statliga bolag som kreditnämnd, Venantius och är centrala aktörer vid många konkurser och rekonstruktioner. En fråga, som enligt beredningens direktiv bör ställas, är om särskilda krav skall ställas på dessa aktörer med hänsyn till deras speciella uppgifter inom det bostadspolitiska området. Samtliga dessa aktörer är affärsdrivande i meningen att de gör marknadsmässiga bedömningar som underlag för sitt handlande. 2 Med mjuka lån avses lån där räntesats och eventuell tidsprofil för amortering fastställs utan att skulden i sig sätts ner. SOU 1999:72 Rättssäkerhet, likabehandling och offentliga aktörer 91 torde det finnas begränsat utrymme för andra hänsyn, t.ex. av bostadspolitisk eller bostadssocial karaktär. I praktiken var kreditprövningen av nya bostadsprojekt ringa eller obefintlig under det tidigare bostadsfinansieringssystemet. Det kan nu uppfattas som en fördel att myndigheter och statliga bolag, som kan ses som en del av kreditmarknaden, har en renodlad roll. Härigenom får bl.a. hushållen en kvalificerad bedömning av kredit- värdigheten i bostadsbyggnadsprojekt. Mot bakgrund av denna kan hushållet göra en bättre riskbedömning i samband med köp av lägenhet eller byggande av småhus. Som tidigare nämnts är förutsebarhet ett grundläggande element i rättssäkerhetsbegreppet. Förutsebarheten innebär bl.a. att de boende skall kunna lita på att ingångna avtal efterlevs, även av staten och andra offentliga aktörer. Det måste vara grundläggande att offentliga aktörers möjlighet att ändra villkor för redan ingångna avtal minimeras. Gällande rätt ger knappast någon möjlighet för kreditinstitut att ändra räntevillkor eller återbetalningsvillkor på annat sätt än vad som stipulerats i avtalet mellan kreditgivare och låntagare. Meningarna kan dock gå isär ifråga om tolkningen av begreppet avtal, vilket tvisten mellan staten och bostadsrättsföreningen kan tjäna som exempel på. i restaurerade och byggde om sin fas- tighet . Föreningen finansierade detta genom ett lån på och fick statliga bostadslån och räntebidrag. Räntebidraget beräknades utifrån en s.k. garanterad ränta som trappas upp successivt enligt ett förutbestämt system. Regeringen beslutade senare om en ytterligare höjning av den garanterade räntan vilket innebar att räntebidraget till föreningen minskade. stämde staten och hävdade att staten ingått ett civilrättsligt avtal i fråga om den garanterade räntan, som staten inte hade rätt att frångå. Tingsrätten underkände dock föreningens påstående om att det hade träffats ett avtal om en garanterad ränta. Tingsrätten konstaterade att långivningen innehöll inslag av privaträttslig karaktär men att själva beslutet att lämna räntebidrag är myndighetsutövning. överklagade domen till , som fastställde tingsrättens 92 Rättssäkerhet, likabehandling och offentliga aktörer SOU 1999:72 Hovrätten uttalade sig inte om i fall det handlade om myndighetsutövning eller ej men fann att ett eventuellt avtal inte kunde ha den innebörden föreningen påstod. Det var heller inte oskäligt av staten att ändra i räntebidragsreglerna på det sätt som gjorts. Målet kan dock komma att överklagas till . Parallellt med denna utveckling har staten medverkat till finan- siella rekonstruktioner beträffande en rad bostadsrättsföreningar. Dessa överenskommelser är ofta sekretessbelagda, men torde innehålla en blandning av nedskrivning av fordringar, nya ränte- villkor och förlängda amorteringstider. På detta sätt har sannolikt en rad konkurser kunnat undvikas, men frågan är om detta har skett på bekostnad av principen om lika behandling och förutsebarhet. En spänning har uppstått mellan å ena sidan statens (skatte- betalarnas) möjlighet att genom beslut fattade i demokratisk ordning ändra på ingångna avtal under pågående avtalsperiod och å andra sidan de enskilda medborgarnas, de boendes, intresse av att ingångna avtal hålls så att effekten av beslut om stora ekonomiska satsningar som t.ex. att köpa eller renovera en bostadsrätt till fullo kan överblickas. Den inneboende konflikten mellan dessa båda motstridiga intressen kan möjligen överbryggas genom att staten och de allmännyttiga kreditinstituten begränsas i sin möjlighet att ingå avtal . En sådan begränsning kan av lätt begripliga skäl få andra negativa konsekvenser för de boende, såsom sämre möjlighet att låna upp pengar och högre räntor, medan den positiva effekten blir ökad förutsebarhet och mindre risk. Sammanfattningsvis bör regelverket vara utformat på ett sätt som ger maximal förutsebarhet och transparens. Spelreglerna bör gälla lika för samtliga aktörer och de bör inte ändras alltför ofta. Information om räntebidrag, bostadsbidrag, avdragsregler m.m. bör vara lättillgänglig och adekvat för att de boende skall kunna överblicka konsekvensen av sina beslut. Offentliga aktörers hand- lingsfrihet bör vara tydligt avgränsad. SOU 1999:72 Rättssäkerhet, likabehandling och offentliga aktörer 93 3.3Särskilda krav på kommunerna Den s.k. likställighetspricipen är lagfäst i kommunallagens 2 kap. 2 §. Principen innebär att kommunens medlemmar skall behandlas lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Utgångspunkten är således att kommunens medlemmar är likställda gentemot kommunen beträffande såväl rättigheter som skyldigheter och en kommunmedlem får inte gynnas eller missgynnas i förhållande till en annan. Annorlunda uttryckt så gäller att kommunmedlemmar i samma situation skall behandlas lika. Sär- behandling kan förekomma utan att det strider mot lagens bestämmelser, men då krävs att särbehandlingen vilar på saklig grund. När det gäller att avgöra vilka slags skäl som kan klassifice- ras som sakliga, ger lagtexten inte någon direkt vägledning, utan svaret får sökas i regeringsrättens praxis. Eftersom det förekommer att kommuner bedriver sin verksam- het genom att etablera bolag, så kan det finnas skäl att påpeka att dessa företag är privaträttsliga juridiska personer, som i sin verk- samhet har att följa associationsrättens regelsystem. En företagsbildning medför inte att den offentliga rättens regler och principer helt sätts ur spel trots detta. En grundläggande förutsätt- ning för en kommuns rätt att utnyttja företagsformen är att garan- tier finns för att det privaträttsliga subjektet kommer att agera inom gränsen för den kommunala kompetensen. Den omständigheten att en kommun bedriver sin verksamhet i bolags- eller privaträttslig form får inte medföra att viktiga kommunalrättsliga grundsatser, t.ex. om likställighet, sätts åt sidan i förhållande till de slutliga brukarna (se RÅ 1992:52). Frågan huruvida nämnda krav är uppfyllt kan prövas av förvaltningsdomstol efter anförda kom- munalbesvär. Kommuners borgensåtagande för bostadsbolag måste således vara sakligt grundat för att vara i överensstämmelse med kommunallagen. 94 Rättssäkerhet, likabehandling och offentliga aktörer SOU 1999:72 En viktig fråga är om hushållen behandlas lika i obeståndssituatio- ner. Kreditgivarnas, BKN:s samt kommunens (vid kommunalt bor- gensåtagande) bedömning av bostadsrättsföreningens eller egna- hemsägarens obeståndssituation avgör i stor utsträckning val av lösning på obeståndssituationen och därmed också de ekonomiska konsekvenserna för de boende. Olik behandling av lika obestånds- fall kan inte uteslutas, där behandlingen är beroende av vilka som är aktörer. Det har också framkommit att kommuner med borgensförbin- delser hanterar obeståndsärenden olika. En del kommuner vill t.ex. inte gå med på rekonstruktioner då de anser att det kommunala garantiansvaret först utlöses vid exekutiv försäljning, medan andra accepterar dessa lösningar. Utfallet av obeståndsproblem har ändrats . Den viktigaste förändringen kom i och med att BKN fick möjlighet att gå in i rekonstruktionslösningar (se avsnitt 1.3.1.5). Det har också framkommit i samtal med aktörer på kreditmarknaden att erfaren- heter har medfört ändrat beteende och därmed andra lös- ningar. Detta har troligen medfört att de obeståndsärenden som lösts har blivit fördelaktigare för de boende. I direktiven för beredningen anges att beredningens uppgift framför allt är att kartlägga bostadssociala effekter av konkurser och rekonstruktioner för bostadsrättshavare och egnahemsägare samt att överväga vilka särskilda krav vad gäller rättssäkerhet och lika- behandling som kan ställas på främst de statliga myndigheter och bolag som är aktörer inom området. Vad gäller den första delen är uppdraget främst av utredande karaktär och inte primärt att komma med förslag. Under arbetets gång har det också blivit klart att de förslag som beredningen skulle kunna avge vad gäller bostadsrättsföreningars verksamhet skulle vara av den karaktär att de faller inom Bostads- rättsutredningens (Ju 1996:10) uppdrag att lämna.