sou · GNB3144 · 2000-01-01 00:00:00 — Det påpekades också hur den ökade internationaliseringen och EU-integrationen delvis ändrat villkoren för förvaltningens arbete, organisation och samverkan med regeringen. Utgångspunkten för kommissionens arbete skulle vara de grundläggande kraven på demokratisk styrning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet, och tillgänglighet som måste ställas på och tillgodoses av den statliga förvaltningen. Direktiven var relativt utförliga i beskrivningen av det förutsatta utredningsarbetet och avslutades med att uttrycka förväntan om rekommendationer eller förslag till riktlinjer i olika förvaltningspolitiska frågor i den ut- sträckning som kommissionen finner lämpligt. I kommissionens huvudbetänkande sammanfattades i huvudsak synpunkter som framförts i de 22 underlagsrapporterna. Det fanns varken några reservationer eller några särskilda yttranden. Kommissionens bedömning var att de förvaltningspolitiska problemen skulle komma att bli alltmer centrala. Det gällde därför att förebygga att den statliga förvaltningens ofrånkomliga speciali- sering, decentralisering och heterogenitet skulle leda till brist på inre sammanhang i statens verksamhet. En gemensam förvalt- ningskultur och etik borde eftersträvas så långt detta är möjligt. Förvaltningen måste också vara öppen för behovet av att sam- verka med olika aktörer i alla led inom landet och i den internatio- nella miljön. Kommissionen förordade inte någon mer uniform organisering av förvaltningen – variation och flexibilitet ses som värden. Statlig affärsverksamhet sågs inte som motiverad på områden där allmän- intresset bäst tjänades av fri etableringsrätt och konkurrens. Myndighetsformen borde vara självklar för större delen av det statliga åtagandet. Det borde även övervägas om inte det offenlig- rättsliga regelsystemet skulle kunna utvidgas till att delvis omfatta vissa organ med förvaltningsuppgifter som inte är myndigheter. Vidare ansåg kommissionen att förvaltningsmyndigheternas möj- ligheter att ingå avtal och bilda bolag borde klarläggas tydligare. Kommissionen rekommenderade ett mer samlat grepp över statens transfereringssystem för bidrag till hushållen. Den enligt kommissionen framgångsrika resultatstyrningen av myndigheterna, var dock inte tillräckligt flexibel för att tillgodose hänsynen till de stora skillnaderna i fråga om karaktär och förutsättningar för de många myndigheterna med olika uppgifter. Vidare ansåg kommissionen att kontroll av förvalt- ningens verksamhet behövde stärkas genom inrättande av ett obe- roende revisionsorgan med som huvudman. Generell rätt att överklaga förvaltningsbeslut borde enligt kommissionen vara huvudregeln. I fråga om ledningsorganisatio- nen i förvaltningsmyndigheterna föreslogs att lekmannastyrelser med delat och därmed oklart ansvar skulle avskaffas och ersättas med rådgivande organ. När det gällde utnämning av chefer ansåg kommissionen att det arbete som redan påbörjats med mer lång- siktig chefsutveckling borde intensifieras i kombination med ökad öppenhet i rekryteringen. Regeringen borde också enligt kommis- sionen återta utnämningsmakten i fråga om avdelningschefer vid de statliga myndigheterna. ledning av förvaltningspolitiken borde vidare integreras i en organisatorisk funktion, men kommissionen lade inte fram något närmare förslag om hur detta skulle ske. Inom de- partementen borde finnas en hög tjänsteman med erfarenhet av att arbeta nära departementsledningen för att säkerställa kontinuite- ten. En ny särskild reglering av den offentliga tjänsten vid sidan av den för tjänsteansvaret, borde enligt utredarna övervägas. Rege- ringen borde även ta ett fastare grepp i frågor rörande utbildningen för de statligt anställda. Därför föreslogs bl.a. att en förvaltnings- akademi skulle inrättas. Utredningen blev föremål för en mycket omfattande och bred re- missbehandling . Bland de 144 remissinstanserna återfinns såväl stora som små förvaltningsmyndigheter, universitet och högskolor, näringslivets och arbetstagarnas organisationer samt länsstyrelser och kommu- ner. Vår genomgång visar att flertalet remissinstanser svarat, men relativt kortfattat och med utgångspunkt från det egna kompe- tensområdet. Kritiska ställningstaganden var i huvudsak begränsa- de till frågorna om verksstyrelsernas sammansättning och rege- ringens utnämningspraxis. Från detta mönster avviker 17 remissinstanser vars yttranden innehöll såväl utförligare kommentarer och analyser som kritik. Det var svaren från Statskontoret, RRV, , Riks- skatteverket, , Central, RFV, , , , , , och revisorer. Yttrandena från Statskontoret och RRV tog också upp generella frågor, t.ex. frågan om kommittéväsendets sätt att fungera. Viss kvalitetskritik fanns i yttranden från högskolan i , univer- siteten i och samt revisorer. Högsko- lan i påpekade att kommissionen inte lyckats tydliggöra vad som skulle känneteckna en sammanhängande förvaltningspoli- tik och hur olika krav på förvaltningen skulle tillgodoses och ba- lanseras. menade att hela analysen i utred- ningen haltade eftersom konsekvenserna i den kommunala sektorn inte hade beaktats. fann kommissionens övervä- ganden relativt traditionella och intetsägande samt ifrågasatte varför inte en samlad förvaltningspolitik även borde omfatta lands- ting och kommuner. revisorer fann kommissionens slutsatser vaga och oprecisa och beklagade att den inte tagit upp frågan om tillsyn och kontroll av kommunala organ eller länsstyrel- sernas roll. Kommissionen hade inte använt sig av den möjlighet som direktiven gett att diskutera alternativa utvecklingslinjer för förvaltningen. Dessa kritiska bedömningar togs inte upp i propositionen. En anledning till detta skulle kunna vara att såväl proposition som ut- redningsbetänkande innehöll föga av konkreta förslag. Det är värt observera att bland remissvaren med låg svarsambi- tion återfinns svaren från t.ex. , , uni- versiteten i och i , länsstyrelserna och samt från TCO, , LO och SAF. Det är uppenbart att kapacitet och möjlighet torde ha funnits hos flera av dessa instanser att i svaren gå djupare in i frågorna. Detta då många av dem har stort principiellt intresse och spänner över många fält. Intresset från arbetsmarknadens parter för hur landet styrs och förvaltas förefaller ringa. En bidragande orsak till detta kan vara det faktum att betänkan- det i enlighet med givna direktiv huvudsakligen hamnade i allmänna normativa bedömningar av olika utvecklingsvägar och i rekom- mendationer som förutsätter kompletterande utredningar innan konkreta förslag kan presenteras. Där rekommendationerna sett ut som färdiga förslag har de också resulterat i konkreta avstyrkanden respektive tillstyrkanden. Mot kommissionens analyser, verklighetsbild och principiella bedömningar av önskvärd utveckling var invändningarna mycket få och skedde i anslutning till att en allmänt positiv inställning till utredningen tillkännagavs. Huvudsakligen från några universitet har besvikelse uttryckts över otillräcklig problematisering. Den påpekade bristen att den kommunala förvaltningen och dess rela- tion till den statliga förbigåtts kommer inte från Svenska Kom- munförbundet eller , utan från . I regeringens proposition 1997/98:136 om förvaltningspolitiken m.m. behandlades riktlinjerna för regeringens fortsatta arbete med att utveckla den statliga förvaltningen. Det bör enligt vår mening understrykas att propositionen innehåller en rad redovisningar och bedömningar som inte leder fram till förslag till . Liksom hos flertalet remissinstanser ansluter sig dessa bedömningar i hu- vudsak och i sin grundsyn till kommissionens framställning, dock med en rad nyanseringar och tillägg. Vissa av förslagen – exempel- vis det om en förvaltningsakademi – behandlades över huvud taget inte. Vidare behandlas i propositionen en rad förslag som i vid me- ning berör förvaltningspolitiken men som inte tagits upp av den förvaltningspolitiska kommissionen. Sammanfattningsvis kan följande sägas om propositionens ställningstaganden till utredningens förslag: 1.När det gäller en rad mer övergripande och principiella frågor ut- talar sig regeringen endast med instämmande i och kompletteringar till kommissionens bedömningar utan att ta ställning till fortsatta åtgärder. 2.I huvudsak överensstämmer regeringsförslagen med kommissio- nens rekommendationer. Härvid anges remissbilden i korthet un- der varje punkt. Med stöd i remisserna aviseras inrättandet av en särskild ny myndighet för kvalitetsutveckling och kompetensför- sörjning inom förvaltningen. 3.Viss utredning aviseras om det rättsliga ansvaret för offentligan- ställda. Den avses dock begränsad i förhållande till kommissionens tankar som dock stötts av remissinstanserna. 4.I enlighet med förslag av kommissionen stött av remisserna avise- ras översyn av kommittéväsendet. 5.Endast delvis i överensstämmelse med kommissionens förslag vill regeringen bibehålla valfrihet mellan olika varianter av verksstyrel- Kommissionen hade föreslagit avskaffande av lekmanna- styrelser med begränsat ansvar men mött många invändningar bland remissinstanserna. 6.Regeringens chefsutnämningar renodlas att i huvudsak avse endast myndigheternas chefer. Denna avvikelse från kommissionens för- slag tillmötesgår en stark remissopinion. I relativt få fall lades några konkreta förslag fram. De förslag som förs vidare från utredningen till propositionen är också sådana som egentligen inte hade ifrågasatts av remissinstanserna. I propositio- nen är remissvaren relativt kortfattat refererade. Det gäller även i de två fall där en omfattande remissopinion gått emot kom- missionens förslag. På dessa punkter (lekmannastyrelser resp. ut- nämningar i verken) modifierade regeringen kommissionens för- slag av allt att döma med hänsyn till remissopinionen. En separat remissammanställning togs fram av . Vid behandling av propositionen förelåg 13 motio- ner, av vilka endast en tydligt återspeglade ett yrkande från en re- missinstans. Det gällde lokalisering till av den myndighet som kommissionen föreslagit för kvalitetsutveckling och kompe- tensförsörjning inom statsförvaltningen (1997/98:K 38). I betänkande behandlades även rege- ringens skrivelse 1997/98:103 med kommittéberättelse och revisorers förslag 97/98: RR3 om kommittéväsen- det samt 97/98:RR7 om resultatstyrning av statlig verksamhet. Många av de 13 motioner som väcktes med anledning av proposi- tionen behandlade i olika delar problem inom hela detta intresse- område. Utskottet föreslog med anledning av motioner (c, fp och v ) att medborgarsynpunkter inklusive klagomål på verksamheten borde tillmätas stor betydelse vid utvärdering av statliga myndigheter. I övriga motioner – som alla avslogs – berördes vissa principiella frågor som aktualiserats i remissyttrandena och anknöt till sådana kommissionens överväganden och synpunkter som inte utmynnat i konkreta förslag. I flera fall föreslog motionerna tillkännagivanden från till stöd för en av kommissionen anvisad utveckling. I andra motioner föreslogs tillkännagivanden med innebörden att förhindra av kommissionen aktualiserade men inte direkt föreslag- na åtgärder. Motionerna föranledde inte någon ändring av förslagen i propositionen, som antogs av . Remissvaren – en översikt I medborgarnas tjänst – översikt över remissvaren Antal sidor – genomsnitt Kvalitetskritik – antal fall a) inget yttrande b) bara avslag eller tillstyrkande c) yttrande med motiveringar d) yttrande med utförliga motiveringar e) yttrande med mycket utförliga motiveringar Avstyrkanden i viss del En slutsats är att remissvaren gett mycket litet i fråga om nya synpunkter och perspektiv och att de lämnat regeringen full frihet att gå vidare med olika förslag i linje med kommissionens rekom- mendationer. Detta kanske som följd av bristande konkretion i betänkandet. Regeringen var å andra sidan mycket återhållsam med sådana förslag och sköt de flesta aktualiserade frågorna på framti- den. Det kan finnas flera skäl till detta, som vi inte närmare har analyserat. Kanske var det i tiden näraliggande riksdagsvalet ett skäl, kanske höll enligt regeringens bedömning inte analys eller förslag i kommissionens slutbetänkande. Trots bristerna kunde dock en förvaltningspolitisk proposition tyda på viss vilja att agera trots att det fanns föga underlag. Inte mindre än 1/3 av utrymmet i propositionen behandlade frågan om , som endast i viss mån hänger samman med ett lands förvaltningspolitik. Med hänsyn till direktiven, till utredningens karaktär och den sparsamma förekomsten av konkreta förslag, kan det vara naturligt att det redovisas en allmän samstämmighet mellan betänkandet, remissinstanserna, regeringens proposition och beslut. Endast beträffande förslagen om utnämningsmakten och verkssty- relsernas sammansättning och roll förekom tydliga och klara skil- jelinjer i fråga om ställningstaganden mellan olika led i beslutsked- jan. Om dessa i vissa fall speglar överensstämmelse i fråga om åsik- ter eller hänsynstaganden föranledda av remissopinioner kan med säkerhet inte avgöras här. En sådan studie skulle kräva bl.a. ingåen- de intervjuer med aktörerna. Den starka remissopinionen mot för- slaget att regeringen skulle återta makten att utnämna avdelnings- chefer vid de statliga myndigheterna kom just från myndigheternas styrelser och/eller verkscheferna, instanser som i denna fråga också kan betraktas som särintressen. Valet av remissinstanser i re- misskrivelsens förteckning över remissinstanser prioriterar gene- rellt sett styrelser och topporganisationer vilket ibland kan påverka bilden. Regeringen påverkades dock troligen i sina avvägningar av den breda opinion som gick emot kommissionens förslag i fråga om lekmannastyrelser och utökad utnämningsmakt för regeringen att tillsätta vissa högre tjänster i de statliga myndigheterna. Endast i fråga om dessa två punkter fanns det i propositionen genomslag för remissopinionen. Den dominerande negativa synen i remissvaren när det gällde kommissionens förslag att avveckla myndigheternas lekmannasty- relser och att utvidga regeringens utnämningspraxis till högre tjänster vid myndigheterna kan kanske förklaras av de många verksledningarnas inflytande över remisserna. Trots det stora an- talet remissinstanser var det ganska få som stödde kommissionens förslag i dessa frågor. När det gällde lekmannastyrelserna stöddes förslaget av följande nio remissinstanser: , , , , , , , och . Remissomgångens påverkan av opinionen i vidare bemärkelse kan dock inte sägas vara betydelselös. Den allmänt positiva inställ- ningen till betänkandets innehåll som kom till uttryck avspeglades även i propositionen. Riksdagsskrivningarna gav viss legitimation åt utredningens verklighetsbeskrivning och normativa grundsyn på förvaltningsproblemen. Några remissinstanser rekommenderade t.o.m. betänkandet och dess många bilagor som läroboksmaterial för framtida tjänstemän inom den offentliga sektorn. Både i press och facklitteratur har man fortsatt hänvisa till analyserna i de många rapporterna som blev kända genom remissförfarandet.4 När vi granskar remissvaren utifrån vår kravlista blir det inga tydliga utslag vare sig i fråga om vidgad konsekvensanalys, att till- föra nya synpunkter och perspektiv, att ge plats för oberoende synpunkter som representerar allmänintresset, kvalitetsgranskning eller att bidra till att klarlägga politiska positioner och särintressen. Den fråga som inställer sig är om regeringens val av remissin- stanser var adekvat eller om det trots allt var för slentrianmässigt. För det senare alternativet talar kanske den omständigheten att ett tjugotal eller fler av remissinstanserna var små förvaltningsenheter och inte kunde eller inte såg sig ha tid och personalresurser för att ge svar av någon betydelse. De mest ambitiösa granskning- arna utöver Statskontorets och kom från uni- versitetshåll. Statskontoret förde i sitt remissvar på 41 sidor fram synpunkter och förslag i anslutning till betänkandet. Statskontoret tog upp behovet av att förnya och stimulera utredningsväsendet som en särskild punkt och hänvisade därvid till revisorers ge- nomgång av problemen i kommittéväsendet. 4 Se t.ex. ESO:s rapport från kring inför 2000-talet (Ds 1998:27). kade att med korta utredningstider blir beslutsunderlaget ibland bristfälligt. RRV:s remissyttrande på 47 sidor innehöll en sammanfattande bedömning och en detaljerad genomgång av de olika kapitlen i be- tänkandet. Sammanfattningsvis ansåg RRV att kommissionen till- fört värdefull kunskap, men att slutbetänkandet på många punkter var både vagt och byggde på otillräckliga analyser – inte minst i ekonomiskt hänseende. Även RRV uttryckte oro över sjunkande kvalitet i utredningsväsendet, något som försämrar regeringens beslutsunderlag. RRV föreslog därför bl.a. att utredningsväsendet skulle bli föremål för en översyn. Bland de aspekter som RRV an- såg därvid borde uppmärksammas var att remissinstitutet vårdas. En fortsatt tillbakagång skulle enligt RRV innebära, i realiteten ett hot mot demokratin. Det tycks bland politiker, samhällsvetare och andra företrädare för allmänheten finnas etablerade uppfattningar om hur remissinstitu- tet är utformat och fungerar. Kritiken mot kommittéväsendet har främst gällt utredningarnas kvalitet och utformningen av uppdra- gen. Vi har inledningsvis visat att det finns få studier eller rapporter som beskriver och analyserar remissväsendet. revisorer har pekat på brister i fråga om fullödiga remissammanställningar. RRV och Statskontoret anser i sina remissvar över den förvalt- ningspolitiska kommissionens slutbetänkande att det finns pro- blem med remissväsendet. Mer omfattande genomgångar av remissväsendet saknas, som vi redan tidigare pekat på. Trots att vi endast gjort fem fallstudier har vi funnit det möjligt att dra vissa slutsatser, när dessa pekar åt samma håll. Redovisningen bygger på de översikter av remissvaren som re- dovisats i tabellerna i de tidigare avsnitten i detta kapitel. Vi redo- visar och kommenterar svarsambitionen och kvaliteten i remissva- ren. Avslutningsvis ges en sammanställning av remissvarens effek- ter på regeringens förslag, på motioner och på beslut (utskottsbetänkanden). Det är svårt att jämföra omfånget av svaren. Vi har räknat faktiskt antal sidor, vilket ger en grov indikation på ambitionsnivån. Några närmare analyser eller alternativa beräkningar och slutsatser kan knappast redovisas i ett remissvar på en sida. Tabell 5.6 Ambitionsnivån i remissvaren Anm. Totalt antal remissvar exkl. spontanyttranden på resp. betänkande anges vid betänka n- det Totala antalet spontana remissvar var elva . I genomsnitt är ett remissvar ca 3 sidor, men omfånget varierar mellan en och 15 sidor, utom i fråga om förvaltningspolitiska kommissionens betänkande där några remissvar var mer än 40 si- dor och förslagen om diskriminering på grund av sexuell läggning där ett remissvar var på 30 sidor. En relativt stor andel av remissva- ren är mycket korta. Räknat för samtliga fem utgjordes närmare en femtedel () av mycket korta svar. Ett generellt problem vid denna typ av analyser är att det är svårt att bedöma ambitionsnivån på ett mycket kort svar där re- missinstansen inte har några invändningar eller ställer sig bakom utredningens förslag. Ett kortfattat svar kan vara resultatet av ett omfattande analysarbete. Det kan också ses som ett avslöjande av att man tagit mycket lätt på uppgiften. Mycket långa motiveringar är sällsynta. De förekom endast i 21 av 327 remissvar, dvs. I drygt hälften av re- missvaren förekom dock motiveringar. Även om vi har ett mycket litet underlag är slutsatsen den att det är relativt sällsynt med fylli- ga och analytiska remissvar. I vilken utsträckning remissvaren innehåller kritik av kvaliteten i ett betänkande redovisas i tabell 5.7. (Antal remissvar) Anm. Se 5.1. Kvalitetskritik av underlag, analys och förslag fanns i av remissvaren. av svaren innehöll alternativa förslag. Konsekvensanalyser var sällsynta. Men det förekommer inte bara kritik av bristande kvalitet. I några fall kritiseras utredarna för att de alltför lydigt låtit sig styras av de begränsningar som angivits i direktiven. Däremot finns det ingen kritik mot att utredningar frångått sina direktiv. Mera djup- gående och omfattande analyser är sällsynta men förekom i yttran- den från universiteten, , , , och och är vanligast i svaren från de granskande myndigheterna Statskontoret och RRV. Statskontorets och RRV:s yttranden över I medborgarnas tjänst är med sina 41 respektive 47 sidor mindre parallellutred- ningar. Som verk med övergripande kompetens och ansvar för just förvaltningspolitiken går deras insats utöver det normala remiss- yttrandet. Remissvar från RRV och Statskontoret ligger i vissa fall på en annan nivå än övriga remissvar. Vi kan konstatera att det vore önskvärt med mera kritisk och konstruktiv analys och med alternativa förslag och beräkningar. Vi har i fallstudierna räknat på remissvarens effekter i den fortsatta berednings- och beslutsprocessen genom att notera hur ofta re- missvar åberopas dels i regeringens förslag till , dels i motionerna. Resultatet framgår av tabell 5.8. Remissvar åberopades i de fem propositionerna totalt 63 gånger, i genomsnitt 12,6 gånger i varje proposition. I regeringens förslag mot diskriminering hänvisades det till remissvaren inte mindre än 26 gånger. I motioner är det sällsynt med direkta hänvisningar till remissvar. Den indirekta påverkan på motionerna kan dock vara betydligt större än vad en enkel räkning av hänvisningar ger vid handen. (Detta belyses i kapitel 7.) Remissvar kan redovisas helt korrekt i form av uppgifter som stöder regeringens förslag, eller åberopas felaktigt eller, när de är kritiska, tigas ihjäl. Tendenser till missbruk i form av fördomsfullt eller opportunistiskt tillrättaläggande i valet av remissinstanser el- ler redovisningar av remissbilden har inte uppmärksammats och har inte heller tagits upp som ett problem i Riksdagsrevisorernas rapport om kommittéväsendet. samman- ställning av remissvaren på en utredning om kommunernas eko- nomi kritiserades dock av professor (DN ) på vid universitet. Han ansåg att kritiska yttranden förtigits och att svaren sammanräknats med politisk bias. Statssekreteraren i tillba- kavisade kritiken och underströk i ett genmäle hur omfattande be- redningen i övrigt varit och sin övertygelse om att det fanns ...bred förankring bakom de aktuella förslagen oavsett hur man räknar. Oavgjort och ouppklarat om man så vill. Men episoden bekräf- tar att reaktionen kan bli kraftig när en alltför tydligt tillrättalagd bild ges i remissammanställningar och propositionstexter. Därför är det av allt att döma mer undantag än regel att så sker. Vi har dock i vår genomgång av remissvaren och regeringens förslag i våra fem fallstudier inte funnit något missbruk. Däremot har vi i några av fallstudierna funnit en tendens att i propositions- texterna utnyttja synpunkter som framförts i remissvaren till pro- positionsskrivarens fördel. Detta är dock lätt att genomskåda och brukar inte utlösa någon kritik. Genom bredden och öppenheten under remissprocessen mins- kar risken för sakfel och missförstånd. Att många yttranden är korta och begränsade i fråga om kritisk analys har inte någon avgö- rande betydelse. Endast i några yttranden tycks ambitionen i fråga om analys och kvalitetsgranskning vara något högre. Men dessa spelar en viktig roll för helheten. Dessa fåtaliga yttranden (färre än ) synes bero bl.a. på betänkandenas karaktär. Effekterna på beslutsprocessen tycks i stort sett motsvara de krav som anges i regeringens riktlinjer för remissarbetet5 i de fem fall vi analyserat närmare. synes trots brister i oli- ka hänseenden ha fungerat här när det gäller att för regeringen be- lysa effekterna av ett utredningsförslag, bidra med kompletterande synpunkter, spegla kritiska opinioner och inställningen till försla- gen hos olika särintressen samt ge media underlag för kritisk granskning.