sou · GNB3140 · 2000-01-01 00:00:00 — I sammanhanget bör tilläggas att en ny resegarantiordning inte får ge upphov till några nämnvärt ökade kostna- der för staten. De sistnämnda kraven bör dock enligt utredningens uppfattning ha en lägre prioritet än kraven på att en ny lagstiftning måste vara förenlig med EG-rätten och garantera resenärerna en fortsatt hög konsumentskyddsnivå. Vidare måste målsättningen därefter vara att i största möjliga utsträckning minimera de konkurrensbegränsande effekter som ett krav på ekonomisk säkerhet för med sig. Ett eftersträvansvärt mål bör dess- utom vara att om inte minska så i vart fall inte öka reseföretagens kost- nader för att ställa garanti. 5.2Bör det nuvarande resegarantisystemet ändras? Utredningens bedömning: Det finns ett klart behov av att i flera hänseenden förändra det nuvarande resegarantisystemet. Frågan om att förändra resegarantisystemets konstruktion har behandlats av ett flertal utredningar (se avsnitt 2.2). Förslag till ny lagstiftning har därvid lagts fram av i betänkandet Ny Överväganden och förslag 117 resegarantilag (Ds H 1980:7). Det där framlagda förslaget ledde dock som bekant inte till lagstiftning. Vidare lade den inom Civil- departementet tillsatta arbetsgruppen fram ett lagstiftningsförslag i pro- memorian Nya former för resegarantier (Ds 1994:109). Arbetsgruppens lagförslag bearbetades och kompletterades inom departementet och redo- visades i promemorian Nya former för resegarantier – modifierat och kompletterande förslag. I den proposition som behandlade de två sistnämnda förslagen, prop. 1995/96:182, uttalade regeringen (s. 11 f.) bl.a. att erfarenheterna av det nuvarande systemet från konsumentskyddssynpunkt i huvudsak var goda, men att en viss osäkerhet dock låg i att konsumentskyddet i viss utsträckning styrs av enskilda företags förmåga och vilja att ställa säkerhet. Vidare anförde regeringen bl.a. följande. Om man ser på frågan från resebranschens synvinkel har, åtminstone tidi- gare, kritik framförts mot det nuvarande resegarantisystemet för att det är för dyrt, krångligt och oflexibelt. Man har hävdat att systemet har inneburit en för stor kapitalbindning. Denna kritik kvarstår emellertid inte längre med samma styrka. Såväl små, medelstora som stora reseföretag menar att det system som finns i står sig väl i jämförelse med andra länders system och också i jämförelse med de förslag som har lagts fram. Däremot har man fortfarande ett intresse av att få ett mer effektivt system bl.a. i fråga om utbetalning av ersättningar och när det gäller att sätta press på företag i branschen som inte fullgör sina skyldigheter. Därefter anförde regeringen att den, vid en avvägning av de synpunkter som hade framkommit i lagstiftningsärendet, stannade för att inte föreslå någon ändring av garantisystemet. Spörsmålet är då om det , med hän- syn till senare erfarenheter, finns ett behov av att ändra resegarantilag- stiftningen. 5.2.2Utredningens ställningstagande till behovet av en reform Utredningen har tidigare tagit ställning till vilka krav som bör ställas på ett resegarantisystem och – i den mån samtliga krav inte kan uppfyllas – i vilken ordning de uppställda kraven bör prioriteras. Sålunda bör ett förslag till ny lagstiftning på området först och främst vara förenligt med EG-rätten samt garantera resenärerna en hög skyddsnivå. 118 Överväganden och förslag SOU 1999:140 I avsnitt 3.2 har utredningen utförligt redogjort för innebörden av EG-rättens regler på området och utredningens bedömning är att den nuvarande svenska resegarantilagstiftingen i huvudsak motsvarar EG- rättens krav på en resegarantiordning. Det torde därför inte finnas någon anledning att ändra garantisystemet för att det skall bli förenligt med EG-rätten. Frågan är då om det av konsumentskyddsskäl finns anledning att reformera det nuvarande systemet. I den nämnda arbetsgruppens promemoria (Ds 1994:109) finns en fullständig förteckning över de företag vars betalningsinställelser föranledde beslut om utnyttjande av företagens säkerheter (se bilaga 2 i promemorian). Av den sammanställningen framgår att beslutade om ianspråktagande av ställda säkerheter vid 70 olika tillfällen och att det i sex av dessa fall visade sig att de ställda säkerheterna var otillräckliga. Utdelningen i de sistnämnda fallen uppgick i kronologisk ordning till 97,73; 75,39; 27,54; 25,05; 99,97 resp. av de ersättningsgilla anspråken. Anspråken uppgick i nämnda fall till ca 5 120 000; 375 000; 725 000; 800 000; 13 000 000 resp. . Av Kammarkollegiets statistik för tiden därefter fram t.o.m. framgår att nämnden under den tiden beslutade om utnyttjande av ställda säkerheter i omkring ytterligare 30 fall och att det i endast ett av dessa fall visade sig att den ställda säkerheten inte räckte till för att ersätta de resenärer som begärde ersättning. Utdelningen i detta fall uppgick till av de ersättningsg illa kraven, vilka sammanlagt uppgick till ca . Enligt utredningens uppfattning visar det nu anförda att Kammarkol- legiet på det stora hela har en tillförlitlig förmåga att beräkna säkerheter- nas storlek. Utredningen delar därför regeringens bedömning i propositionen 1995/96:182 (se s. 11) att erfarenheterna av det nuvarande systemet från konsumentskyddssynpunkt är i huvudsak goda. Det nuva- rande systemet får således anses tillgodose konsumentskyddsintressena på ett någorlunda acceptabelt sätt. Enligt utredningen måste dock ambitionen vara att resegarantilagstiftningen skall ge resenärerna ett i princip heltäckande skydd. Mot bakgrund härav finns det skäl att för- söka finna en lösning som i varje enskilt fall fullt ut skyddar resenärer- nas intressen vid inställda eller avbrutna paketresor. Det finns således anledning att försöka skapa ett resegarantisystem som är än mer tillför- litligt än det nuvarande när det gäller att beräkna säkerheternas storlek. I utredningens direktiv ifrågasätts om i sin nuvarande form är avpassad för att hantera hemtransporten av resenärer i en konkurs av storlek. Enligt direktiven aktualiserar omfattningen och följderna av konkursen spörsmålet om nämndens roll, uppgifter och resursbehov. Som har nämnts i avsnitt 3.4.4 är sammansatt av ledamöter som kan anses företräda konsu- ment- resp. företagarintressen och nämndens ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare. Denna ordning har i princip bibehållits oförändrad sedan tillkomsten av lag (se avsnitt 2.1). under utredningens arbete inte framkommit någon kritik mot nämndens sätt att hantera sina uppgifter annat än i de extraordinära fall då stora reseföretag i charterbranschen inte har kunnat fullgöra sina åtaganden Enligt utredningens uppfattning beror kritiken i dessa fall på att nämndens organisation inte är anpassad för att fullgöra sina uppgifter när ett större reseföretag plötsligt ställer in eller avbryter Vad som är särskilt tveksamt är om nämnden besitter den kompetens som krävs för att man på ett snabbt och säkert sätt skall kunna ta hem strandsatta resenärer. Svårigheter av det här slaget torde också kunna uppstå i de fall då ett antal mindre i organisatoriskt hänseende Kammarkollegiet. Detta innebär bl.a. att personal som är anställd hos kollegiet utför kansligöromål åt nämnden. Erfarenheten visar att det knappast är möjligt att i förväg bedöma vilka resurser som kommer att krävas för nämndens verksamhet. ökningar av arbetsbelastningen för nämnden kan då komma att gå ut över kollegiets totala verksamhet. i det mindre perspektivet kan en ökning av arbetsbelastningen när det gäller ianspråktagande av resegaranti leda till minskade möjligheter för kollegiet att bedriva t.ex. Enligt utredningens bedömning finns det därför en risk för kapacitet som kan ställas till nämndens förfogande inte kommer att räcka till vid ett större reseföretags konkurs eller vid flera sammanfal- lande konkurser inom resebranschen. Utredningens uppfattning är att de nu anförda förhållandena innebär ett hot mot stabiliteten i resegaranti- systemet. Starka skäl talar således för att vissa förändringar vad gäller roll och uppgifter måste genomföras. En mer flexibel modell för hur hanteringen av hemtagning av resenärer och prövningen av ersättningsanspråk skall organiseras behövs för att på så sätt öka stabiliteten i systemet. Som tidigare redovisats har kritik framförts mot det nuvarande systemet för att det är för krångligt och inte tillräckligt flexibelt när det gäller möjligheterna att ställa säkerhet. Dagens regelverk kan förvisso inte alltid anses vara helt lätt att förstå och tillämpa. Detta torde särskilt gälla för de reseföretag och resenärer som första gången stiftar bekantskap med resegarantisystemet. Systemet skall emellertid, förutom kravet på enkelhet, tillgodose en rad andra krav som inte alltid är fullt ut förenliga. Mot den bakgrunden anser utredningen att graden av komplexitet i systemet knappast kan sänkas utan att man gör avkall på 120 Överväganden och förslag SOU 1999:140 de målsättningar och den höga ambitionsnivå som bör prägla en skyddslagstiftning av det nu aktuella slaget. Utredningens uppfattning är således att systemet inte är så krångligt att det bör förenklas. Enligt nuvarande system är det i och för sig möjligt att ställa säkerhet på annat sätt än genom en bank- eller försäkrings- garanti. Det kan dock finnas visst fog för uppfattningen att systemet med nuvarande regler i alltför liten utsträckning uppmuntrar företagen att finna billigare, alternativa former för att ställa säkerhet. Enligt utredningens mening finns det därför skäl för en lösning som i högre grad än stimulerar reseföretagen att ställa säkerhet på andra sätt än genom bank- eller försäkringsgarantier. Enligt utredningens bedömning kan ett mer flexibelt system för ställande av säkerheter också medverka till att sänka reseföretagens kostnader för resegarantier. Därtill kommer att resegarantilagen sedan tillkomsten inte genomgått några mer genomgripande förändringar. Sammanfattningsvis behöver lagstiftningen på området moderniseras och anpassas till nya förhållanden som råder . I det följande kommer utredningen därför att presentera ett förslag till nytt resegarantisystem. I detta avsnitt kommer utredningen att diskutera huvuddragen i ett nytt system. Den föreslagna lagens territoriella tillämpningsområde, frågor om ersättningsgilla kostnader, gränsdragningen mellan arrangör och återförsäljare samt frågor om överklagbarhet kommer att behandlas i avsnitt 5.4. 5.3.2En lag om skydd vid insolvens Utredningens förslag: Till skillnad från gällande reglering skall det finnas rätt till ersättning ur resegarantin enbart i insolvens-situationer. Därmed avses de fall när en resa inte kan genomföras på grund av att den som har anordnat eller förmedlat resan är på obestånd eller kan befaras hamna på obestånd. Enligt den nuvarande resegarantilagen kan ersättning utges inte bara vid arrangörens eller återförsäljarens insolvens utan även i andra situationer Överväganden och förslag 121 där resor av olika skäl inte blir av eller inte slutförs (se avsnitt 3.4.2). Som har nämnts tillkom resegarantilagstiftningen främst för att ge resenärerna ett socialt betingat minimiskydd om en resa inte kunde genomföras enligt reseavtalet. Vid tillkomsten fanns det inte någon annan lagstiftning till skydd för resenären i de situationer som regleras i resegarantilagen. Det är därför lätt att inse att det då ansågs motiverat att låta rätten till garantiersättning omfatta också de situationer när en resa inte kunde genomföras på grund av andra orsaker än arrangörens eller återförsäljarens insolvens. Efter paketreselagens tillkomst – – har dock resenärerna, om en paketresa inte blir av, en i princip ovillkorlig rätt till ersättningsresa eller till återbetalning av erlagd köpeskilling (13 §). Om resan inte har slutförts, har resenären vidare rätt till ersättningsarrangemang, hemtransport eller prisavdrag (15 och 16 §§). Mot den anförda bakgrunden anser utredningen att rätten till ersätt- ning ur resegarantin bör begränsas till fall då resenären inte enligt annan lagstiftning kan påräkna motsvarande ersättning från den som har anordnat eller förmedlat resan. Som har framgått har resenären enligt paketreselagen en i princip ovillkorlig rätt till kompensation om resan inte blir av eller om den inte slutförs. Paketreselagen ger visser- ligen inte resenären någon rätt till skadestånd vid händelser av force majeure-liknande karaktär, dvs. händelser som ligger utanför arrangö- rens eller återförsäljarens kontrollansvar (14 och 16 §§). Någon dylik rätt till skadestånd föreligger dock inte heller enligt bestämmelserna i den nuvarande resegarantilagen. Utredningen föreslår därför att det skall finnas rätt till ersättning ur resegarantin endast i de situationer när en resa inte kan genomföras på grund av att den som har anordnat eller förmedlat resan är på obestånd eller kan befaras hamna på obestånd. Beträffande innebörden härav hänvisas till författningskommentaren till 122 Överväganden och förslag 5.3.3Lagens tillämpningsområde i övrigt Utredningens förslag: Resegarantilagens tillämpningsområde utvid- gas till att omfatta – förutom paketresor och transporter som inte endast undantagsvis sker tillsammans med en paketresa (s.k. stols- försäljning) – även ideell utbytesverksamhet för skolungdom. Vidare skall lagen också omfatta separata transport-, inkvarterings- och andra turisttjänster om en resenär förvärvar en transporttjänst jämte ytterligare en tjänst och dessa sammantagna företer påtagliga likheter med en paketresa. De bestämmelser som gäller andra resor/tjänster än paketresor skall dock tillämpas endast i fall då marknadsföringen eller försälj- ningen riktar sig till personer som förvärvar resan eller tjänsterna huvudsakligen för enskilt ändamål. Den nuvarande resegarantilagen är knuten till lagen om paketresor. Det hänger samman med att artikel 7 i paketresedirektivet har införlivats i svensk rätt genom resegarantilagen. Som utredningen har påpekat är begreppet konsument i paketresedirektivet – vilket alltså motsvaras av uttrycket resenär i paketreselagen – inte begränsat till paketresor som förvärvas för enskilt ändamål. Det nu sagda innebär alltså att EG-rätten ställer upp ett krav på att resegarantilagstiftningen skall ges ett vidare tillämpningsområde än traditionella svenska konsu- mentskyddslagar. Med konsument avses nämligen enligt artikel 2 i direktivet en person som köper eller överenskommer om köp av ett rese- paket (köparen), eller varje person för vars räkning köparen överens- kommer om köp av ett resepaket (annan kontrahent), eller en person till vilken köparen eller annan kontrahent överlåter resepaketet. Departe- mentschefen har i prop. 1992/93:95 (s. 23 f.) anfört att direktivets kon- sumentbegrepp primärt måste tolkas efter sitt egentliga innehåll. Det sagda innebär att även andra än privatpersoner kommer att omfattas av direktivets konsumentbegrepp. En näringsidkare eller den person – t.ex. en anställd – för vars räkning näringsidkaren (köparen) överenskommer om köp av en paketresa blir då att betrakta som konsument i paketrese- direktivets mening. Paketresedirektivets konsumentbegrepp medför att det skydd som följer av direktivets krav inte – på sätt som annars är brukligt i svensk konsumentskyddslagstiftning – kan inskränkas till att omfatta enbart privatpersoner. För att skydda konsumenten får medlemsstaterna emel- lertid enligt artikel 8 i direktivet anta eller upprätthålla strängare bestäm- melser än vad som följer av direktivet. Det finns således inget hinder mot Överväganden och förslag 123 att resegarantilagens tillämpningsområde utvidgas i förhållande till de krav som direktivet ställer upp. har lagen också utvidgats till att även omfatta stolsförsäljning (se avsnitt 3.4.2). Dessutom föreslår utredningen att den nya resegarantilagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta även vissa andra tjänster. Det skydd som följer av utvidgningar som går utöver direktivets krav bör emellertid enligt utredningens mening vara förbehållet dem som med ett traditionellt svenskt synsätt kan betecknas som konsumenter. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att de bestämmelser som utvidgar lagens tillämpningsområde till andra tjänster än paketresor skall tillämpas endast i fall då marknadsföringen eller försäljningen riktar sig till perso- ner som förvärvar resan huvudsakligen för enskilt ändamål. 1995/96:182, som låg till grund för utvi dgningen av rese- garantilagen till stolsförsäljning, anfördes bl.a. följande (s. 14 f.). Regeringen är medveten om att det kan vara svårt att dra en gräns i fråga om lagens tillämpningsområde som är alltigenom helt tillfredsställande. Alla fall och varianter kan knappast täckas in. Däremot finns det enligt vår mening skäl att utvidga tillämpningsområdet till de fall där det ter sig uppenbart oskäligt att en del resenärer har ett skydd medan andra saknar det. Det gäller fall när paketresenärer och andra resenärer, som bara har köpt en transport av en paketresearrangör, reser med samma arrangör, med samma transport och till samma resmål. Vi föreslår därför att rese- garantilagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta förutom paketresor också andra resor som sker tillsammans med en paketresa. Behovet av en ytterligare utvidgning av lagens tillämpningsområde har inom utredningen diskuterats mot bakgrund av dom av i mål C-237/97 AFS Intercultural Programs ry (se även avsnitt 3.4.1). Som har nämnts i avsnitt 3.1 finns det en nära koppling mellan paketreselagen och resegarantilagen, eftersom paketreselagens definitioner av begreppen paketresa, arrangör och återförsäljare avgränsar dem som är skyldiga att ställa säkerhet enligt resegarantilagen. Utredningens förslag innebär inte någon förändring i detta avseende. Uttalanden i förarbetena till paketreselagen, liksom praxis rörande tolkningen av dessa begrepp vid tillämpningen av paket- reselagen, torde därför även kunna tjäna som vägledning vid tillämpningen av resegarantilagen. Av motivuttalanden framgår att begreppet paketresa i paketreselagen avses ha väsentligen samma innebörd som i paketresedirektivet (prop. 1992/93:95 s. 62). Enligt Kammarkollegiets praxis omfattar paketresebegreppet också ideell utbytesverksamhet för skolungdom (se avsnitt 3.4.1). Vid jämförelse med tolkning av begreppet paketresa i paketresedirekti- 124 Överväganden och förslag vet (dom av i mål C-237/97 AFS Intercultural Programs ry, s. I-825) synes emellertid denna praxis ge uttryck för en mer vidsträckt innebörd av paketresebegreppet. Av EG- domstolens avgörande framgår att ideell utbytesverksamhet för skolung- dom innehåller den transportkomponent som förutsätts i paketresedirek- tivet. Enligt avgörandet innehåller denna typ av verksamhet däremot var- ken inkvartering eller någon turisttjänst i direktivets mening. Som utredningen har konstaterat har i och för sig möjlighet att kräva resegaranti även i dessa fall, utan att någon konflikt skulle uppstå med EG-rätten. Efter EG-domstolsa vgörandet fordras emellertid att resegarantilagens tillämpningsområde uttryckligen utvidgas. Enligt hittillsvarande myndighetspraxis krävs alltså resegaranti också för ideell utbytesverksamhet för skolungdom. Frågan är då om det numera finns skäl att direkt i lagstiftningen utvidga tillämpningsområdet – och kravet på garanti – till att omfatta sådan reseverksamhet. Enligt vad utredningen har inhämtat bedrivs den allt överskuggande delen av den utbytesverksamhet som har ansetts vara garantiplik- tig i två olika former. Verksamheten bedrivs antingen av organisationer med ett ideellt syfte som sysslar enbart med sådan verksamhet eller av större kommersiellt verksamma utbildningsföretag som har skolung- domsutbyte som ett kompletterande inslag på sitt program. Arbetet utförs till mycket stor del av volontärer som svarar för bl.a. rekrytering, urval och utbildning av utbytesstudenterna inför utlandsvistelsen. I mottagarlandet svarar volontärer för bl.a. värdfamiljsrekrytering och stöd åt familjer och studenter. Till sin hjälp har volontärerna både i mottagar- och avsändarlandet anställd personal som svarar för admini- stration, internationella kontakter och utbildning för volontärerna. I det fall som varit uppe till bedömning i a vgörande bodde utbyteseleverna i familjer som inkvarterade dem vederlagsfritt. anordnade elevernas resa till värdlandet med reguljärflyg och värdfamiljerna tog i regel emot dem på ankomstorten. Resekostnaderna betalade eleven etappvis, vanligtvis fram till avresan. Vid avresan fick eleven en returbiljett som på förhand hade betalats till flygbolaget (punkterna 11-12 i EG- domstolens nämnda dom). Enligt vad en av de ideella organisationer som sysslar enbart med skolungdomsutbyte har angett, saknar man de finansiella resurser som krävs för att erhålla bank- eller försäkringsgarantier på marknadsmässiga villkor. Höjda deltagar- avgifter, som skulle kunna skapa sådana finansiella resurser, framstår enligt organisationen knappast som något realistiskt alternativ. De avgiftshöjningar som krävs skulle nämligen leda till deltagaravgifter som inte vore konkurrenskraftiga vid jämförelse med de avgifter som tas ut av kommersiellt verksamma utbildningsföretag som även har Överväganden och förslag 125 skolungdomsutbyte med kostnadsfri vistelse utomlands på sitt program. Under dessa förhållanden är organisationen hänvisad till att förlita sig på finansiellt stöd utifrån för att över huvud taget kunna bedriva sin verksamhet. Såvitt utredningen kan bedöma kännetecknas verksamhet av det nu beskrivna slaget inte av någon större insolvensrisk. Vid sådan utbytes- verksamhet som enligt bedömning faller utanför det EG- rättsliga paketresebegreppet, torde vidare utbytesstudenterna endast i mycket begränsad utsträckning kunna drabbas av några ersättningsgilla kostnader i resegarantilagens mening om resan inte slutförs. Utredningen betraktar emellertid dem som deltar i den aktuella typen av utbytesresor som lika skyddsvärda som dem som deltar i mera kommersiellt betonade researrangemang. Det går inte heller att bortse från de risker som trots allt kan vara förknippade med att utbytesorganisationen hamnar på obestånd; främst risken för att utbytesstudenter då inte kommer att kunna få tillbaka inbetalade förskott. Utredningen föreslår därför att lagstiftningen skall omfatta även sådan reseverksamhet. Innebörden av utredningens ställningstagande i denna del kommer närmare att belysas i avsnitt 5.3.4. Utredningen föreslår emellertid också att minimibeloppen för arrangörers och återförsäljares säkerheter avskaffas. Med utredningens förslag bör det därmed vara möjligt att differentiera garantins storlek, exempelvis på den grunden att hemtransporten är säkerställd genom att utbytesstudenten vid utresan erhåller flygbiljetten hem. Därvid förutsätts att returbiljetten avser transport med t.ex. ett flygbolag som saknar ägaranknytning till utbytesorganisationen. Det förutsätts också att returbiljetten är möjlig att utnyttja när som helst som utbildningsvistelsen avser. Frågan om behovet av en utvidgning av resegarantilagens tillämp- ningsområde har även i ett annat avseende övervägts av utredningen. Det gäller de svårigheter som kan uppkomma när det gäller att dra gränsen mellan vad som skall anses utgöra separata tjänster resp. paketrese- arrangemang i lagens mening. Utredningen vill i detta sammanhang åter- knyta till vad regeringen har anfört om svårigheterna när det gäller att dra en gräns i fråga om lagens tillämpningsområde som är alltigenom helt tillfredsställande. Vidare kan konstateras att de gränsdragningspro- blem som aktualiseras i detta sammanhang knappast på något avgörande sätt skiljer sig från de gränsdragningsfrågor som i flera fall har haft att ta ställning till vid tillämpningen av paketreselagens bestämmelser. Som anges i avsnitt 5.4.3 torde det knappast vara någon framkomlig väg att – i avsaknad av förtydligande avgöranden från – i resegarantilagen för- söka klargöra paketreselagens i grunden EG-rättsliga arrangörs- och 126 Överväganden och förslag SOU 1999:140