sou · GNB315 · 2000-01-01 00:00:00 — Som tidigare nämnts gäller för de tvister enligt jaktlagen som inte handläggs av arrendenämnd att de skall tas upp av tingsrätten i den ort där fastigheten är belägen. Det måste därför övervägas om inte samtliga tvister enligt jaktlagen lämpligen bör handläggas av tingsrätt enligt forumregeln i 10 kap. 10 § rättegångs- balken. Motiven för att införa besittningsskydd i jaktlagen är något annor- lunda än de som anförs för motsvarande regler i jordabalken och lagen om fiskearrenden. Till skillnad från besittningsskyddsreglerna i jorda- balken, som avser att trygga sociala behov, är bestämmelserna i jaktla- gen tänkta att stimulera nyttjanderättshavarna till att vidta sådana vilt- vårdsåtgärder som ger resultat på (prop. 1986/87:58 om jaktlag, m.m., s. 58). Utredningen om vissa jaktfrågor har i sitt betänkande Jaktens villkor (SOU 1997:91) föreslagit att nyttjanderättshavarens rätt till förlängning av ett jakträttsavtal i vissa fall skall upphöra. För att främja långa upplåtelsetider vill den utredningen i stället införa andra tvingande bestämmelser och föreslår att huvudregeln skall vara att tidsbestämda jakträttsavtal upphör att gälla först efter uppsägning och att det införs en lagstadgad uppsägningstid . För att uppnå den fördelen som det innebär att samtliga tvister och ärenden enligt lagen handläggs vid samma domstol - och då vad ovan anförts ger vid handen att några vägande skäl inte torde kunna anföras häremot - föreslår utredningen att förlängnings- och villkorstvister vid jakträttsupplåtelser handläggs vid tingsrätt. Samma överväganden som gjorts beträffande de arrenderättsliga för- längnings- och villkorstvisterna kan göras beträffande motsvarande tvister vid jakträttsupplåtelse. Vid en handläggning vid tingsrätt bör sålunda ärendelagen reglera förfarandet. Eftersom ärendelagen saknar bestämmelser om domstolarnas behö- righet bör det införas en forumbestämmelse i jaktlagen motsvarande den i 10 kap. 10 § . Enligt utredningen saknas, på grund av jakträttsärendenas karaktär, skäl att föreslå andra sammansättningsregler vid handläggningen av förlängnings- och villkorstvisterna än de som gäller enligt ärendelagen. Intresseledamöter skall således inte delta. Likaså bör ärendelagens regler om rättegångskostnadernas fördelning gälla. Vad som tidigare redovisats beträffande behovet av särreglering för arrendeärendena avseende sammanträde, förlikningsverksamhet, förhör med part under sanningsförsäkran, prövningstillstånd, tilltrosbevisning och rättskraft är tillämpligt även för jakträttsärenden. Motsvarande sär- regler bör således införas i jaktlagen. 17Fristående medling och skiljeför- farande samt nämndernas upplys- ningsverksamhet Förutom att pröva tvister har nämnderna enligt nämndlagen till uppgift att medla och vara skiljenämnd i arrende-, hyres- och bostadsrättstvister. Vid nämnderna förekommer även en upplysningsverksamhet som är mer omfattande än motsvarande vid domstolarna. Enligt direktiven skall utredaren överväga om bestämmelserna att en nämnd kan medla och fungera som skiljenämnd kan upphävas. Vid en överföring av nämndernas verksamhet till domstol, kommer emellertid även upplysningsverksamheten att påverkas. 17.1.2Fristående medling och skiljeförfarande Bakom hyresnämndernas tillkomst låg bl.a. tanken att hyresmarknaden skulle tillföras en kvalificerad nämndorganisation som i relativt obundna former skulle vara verksam för att bilägga hyrestvisterna innan de drogs inför domstol. Hyresnämnderna fick sålunda bl.a. som uppgift att vara medlingsorgan. Hyresnämndernas skyldighet att medla framgår numera av 69 § hyreslagen och 4 § första stycket 1 nämndlagen. Arrendenämnderna som byggdes upp med hyresnämndsorganisa- tionen som förebild, har också fått som uppgift att fungera som med- lingsorgan. Skillnaden mellan ett ärende som rör enbart medling - s.k. fristående medling - och ett ärende där sökanden begär prövning i sak och där medling från nämndens sida skall ske enligt 12 § nämndlagen ligger 358 Fristående medling och skiljeförfarande... framför allt i sättet att avsluta ärendena när förlikning inte kan träffas. Ett medlingsärende skall nämnden avskriva om sökandens motpart inte inställer sig inför nämnden eller om förlikning inte kommer till stånd. I ett prövningsärende sker i stället en prövning i sak och nämnden skall fatta ett beslut. Antalet fristående medlingsärenden utgör en förhållandevis ringa del av nämndernas verksamhet. Enligt statistik- system för hyres- och arrendenämnderna för avsåg av hyres- nämndernas samtliga 26 930 ärenden 823 ärenden fristående medling eller skiljedom i hyrestvist och 77 ärenden fristående medling eller skiljedom i bostadsrättstvist. När det gäller medling beträffande lokal är antalet ärenden större, eftersom medling är obligatorisk i vissa fall enligt 58 och 58 a §§ hyreslagen. Den obligatoriska medlingen och konsekvenserna av att den tas bort behandlas i avsnitt 4. Av arrende- nämndernas samtliga 1 509 ärenden avsåg 141 ärenden fristående medling eller skiljedom i arrendetvist. Den obligatoriska medlingen vid anläggningsarrende behandlas i avsnitt 12. Parter kan i avtal eller på annat sätt bestämma att tvister inte skall gå till domstol utan i stället handläggas enligt lagen (1929:145) om skiljemän. Ett skiljeförfarande enligt den lagen innebär många fördelar för parterna. Således måste en skiljedom meddelas från det att part påkallat skiljedom hos motparten. Skiljedomen är vidare inte offentlig och den kan inte överklagas i sak. Å andra sidan blir ett skiljeförfarande ofta mycket dyrt för parterna, eftersom parterna, utöver kostnader för ombud, utredningar och liknande, belastas med kostnader för skiljemännens arbete. Det ingår i hyres- och arrendenämndens uppgift att vara skiljenämnd om parterna begär det (69 § hyreslagen, 8 kap. 30 § JB samt 1 § första stycket 4 och 4 § första stycket 5 nämndlagen) och nämnden arbetar därvid helt utan kostnad för parterna. Av 15 § nämndlagen framgår vidare att vardera parten svarar för sin kostnad i vissa särskilt angivna tvister. Å andra sidan är en skiljedom meddelad av nämnd offentlig. I övrigt gäller, enligt 15 § nämndlagen, lagen (1929:145) om skiljemän i ärende som nämnd har att avgöra genom skiljedom i den mån inte annat följer av nämndlagen. Enligt statistik för avgjordes vid hyres- nämnderna åtta ärenden genom skiljedom. Vid arrendenämnderna avgjordes elva ärenden genom skiljedom. Fristående medling och skiljeförfarande... 359 ansåg i sitt delbetänkande Expertmedverkan och specialisering (SOU:1987:13) att, för det fall hyres- och arrende- nämndsmålen skulle komma att handläggas vid allmän domstol, det inte fanns hinder mot att låta tingsrätterna även ta upp ärenden som enbart rörde medling. Eftersom tvistemålsprocessen inte ansågs lämplig för medling, föreslogs i stället en handläggning enligt den dåvarande ärendelagen. tog även upp frågan om nämndernas uppgift som skiljenämnd och föreslog vid en överföring av nämndernas uppgifter till allmän domstol, att parterna i samband med att avtal träffades om arrende, hyra eller bostadsrätt kunde utfästa sig att inte fullfölja talan mot tingsrätts dom i tvist med anledning av avtalet. En sådan utfästelse skulle motsvara skiljemannaförfarandet vid nämnderna. (Av 49 kap. 2 § RB framgår att om parterna har avtalat att inte överklaga en dom som meddelas med anledning av en uppkommen tvist eller en framtida tvist som kan härledas till ett visst angivet rätts- förhållande gäller avtalet om förlikning om saken är tillåten. Ett avtal som ingåtts före tvistens uppkomst gäller dock inte i mål som avses i 1 kap. 3 d § första stycket RB.) I samband med förslaget om Bostadsdomstolens upphörande (prop. 1993/94:200) anförde departementschefen att det allmänna i sin rätt- skipande verksamhet inte borde tillhandahålla annat än dömande och beslutande funktioner och att hyresnämndens medlingsuppgift, liksom uppgiften att vara skiljenämnd, lika gärna kunde övertas av organisa- tionerna på hyresmarknaden som skulle kunna skapa egna organ för medling och skiljeförfarande (a.a. s. 51). I sekretesslagen (1980:100) och i förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet, m.m. (serviceförordningen) ges före- skrifter om myndigheters skyldighet att gå allmänheten till handa med att lämna upplysningar och översända handlingar. Serviceförordningen innehåller föreskrifter om den tid inom vilken bl.a. domstolar skall till- handahålla domar, beslut och andra handlingar och föreskrifter om deras skyldighet att lämna upplysningar och översända handlingar. I förordningen sägs också att myndigheterna därutöver i lämplig utsträckning skall lämna allmänheten upplysningar i frågor som rör deras verksamhetsområden. 360 Fristående medling och skiljeförfarande... Av 11 § serviceförordningen framgår att serviceskyldigheten skall fullgöras med skyndsamhet. Den upplysningsverksamhet som förekommer vid nämnderna grundar sig även på den allmänna serviceplikten enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223). Förvaltningslagen gäller förvaltningsmyndighets hand- läggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltnings- ärenden (1 § FL). Bestämmelsen i 4 § innebär att myndigheterna skall hjälpa den enskilde att ta till vara sin rätt i förvaltningsärenden. Bestämmelsen tar inte bara sikte på sådan hjälp som ligger på det formella planet. När det behövs och är lämpligt skall myndigheten också vägleda den enskilde genom att, allt efter omständigheterna, ta initiativ till ytterligare utred- ning, verka för att utredningen begränsas till vad som är nödvändigt, fästa den enskildes uppmärksamhet på att det finns ett annat, bättre sätt att nå det han eftersträvar. Vägledningsskyldigheten gäller i princip oberoende av begäran. I ärenden där det finns flera enskilda parter med motstridiga intressen måste hänsyn dock tas till att hjälp som myndig- heten lämnar en av parterna ibland kan vara till nackdel för motparten och skada tilltron till myndighetens opartiskhet. Här är det frågans art som blir av betydelse (prop. 1985/86:80 om en ny förvaltningslag s. 59 och 60). Genom utredningens underhandskontakter med nämnderna har det framkommit att det är mycket vanligt förekommande att enskilda per- soner begär information hos nämnderna. Informationen kan gälla rena upplysningar, dvs. om när ett ärende kan bli avgjort, men kan även avse vägledning, råd och annan hjälp beträffande viss fråga, t.ex. om innehållet i en rättsregel. Upplysningsverksamheten har en sådan om- fattning att flera hyresråd och biträden på de större nämnderna är särskilt avdelade att ge denna service åt allmänheten. Företrädare för i har uppgett att de hyresråd som inte har sammanträde på förmiddagarna har till uppgift att svara på allmänhetens frågor. Vid i finns en särskilt anställd tjänsteman som har till uppgift att besvara allmänhetens frågor. Vidare deltar vid behov nämndens övriga personal i detta arbete. Företrädare för i har förklarat att den tid som upplysnings- verksamheten tar i anspråk motsvarar i princip en anställd tjänsteman. Nämnderna anser att upplysningsverksamheten är betydelsefull på grund av att den rättsliga regleringen av nyttjanderätt till fast egendom är svåröverskådlig och otillgänglig för allmänheten. Fristående medling och skiljeförfarande... 361 Utöver den serviceskyldighet i förvaltningsverksamheten som gäller enligt förvaltningslagen stadgas i serviceförordningen att domstolarna i lämplig utsträckning skall i sin övriga verksamhet lämna enskilda upplysningar i frågor som rör den verksamheten. Serviceförordningen gäller sålunda även domstolarnas dömande verksamhet. Utgångspunkten för serviceskyldigheten är att den skall sträcka sig så långt som är möjligt utan att befogade intressen träds för när. En naturlig gräns sätts av det faktum att domstolsförfarandet normalt är ett förfarande där två parter står mot varandra och där domstolens bistånd till den ene parten kan av den andre uppfattas som att domstolen är partisk. Domstolens serviceskyldighet på det förprocessuella stadiet i tvåpartsmål bör därför inskränka sig till att ge upplysningar av mer formell art, t.ex. att ge anvisningar om hur ett formulär för stämnings- ansökan fylls i och att lämna allmänna upplysningar om förfarandet vid domstolen, t.ex. rörande innebörden av gällande regler om rättegångs- kostnader. Allmänna frågor om innehållet i en rättsregel bör därvid kunna besvaras, men däremot bör domstolen inte lämna besked om hur materiella regler bör tillämpas i ett enskilt fall. När det gäller ärenden av enpartskaraktär är det däremot naturligt att den förprocessuella servicen i mån av behov går längre och närmar sig vad som i normalfallet är tänkt att gälla enligt förvaltningslagen (prop. 1986/87:89 om ett reformerat tingsrättsförfarande, s. 115-117). Utredningens förslag: Den fristående medlingen och skiljeförfarandet kan inte bestå vid ett förfarande vid domstol och skall därför upphöra. Upplysningsverksamheten får en mer begränsad omfattning än vad som är fallet . 17.2.1Fristående medling och skiljeförfarande Uppgiften att medla har historiskt sett varit en viktig del av hyres- nämndernas verksamhet. För arrendenämndernas del har skiljemanna- verksamheten haft motsvarande betydelse. Av den redovisade statistiken framgår emellertid att medlingsfunk- tionen vid hyresnämnderna utgör en mindre del av nämndens arbete. Medlingen rör dessutom i stor utsträckning ganska bagatellartade 362 Fristående medling och skiljeförfarande... SOU 1999:15 Antalet skiljedomar vid arrendenämnden är också mycket begränsat. När det gäller skiljeförfarandet kan till en början konstateras att det är fråga om en privat rättskipning som inte kan äga rum i domstol. Vid en integrering måste därför det skiljeförfarande som - i mycket begränsad omfattning - äger rum, upphöra. Det kan dessutom tilläggas att det knappast kan anses försvarligt att staten på just hyres- och arrenderättens område, till skillnad från övriga rättsområden, tillhanda- håller ett kostnadsfritt skiljeförfarande. Utredningen vill också instämma i uppfattning att fördelarna med skiljeförfarandet vid nämnderna i viss mån kan uppnås genom att par- terna utfäster sig att inte överklaga allmän domstols dom eller beslut i tvist med anledning av avtalet. Utredningen anser att det behov av skiljeförfarande som må finnas efter en integrering får tillgodoses inom ramen för skiljeförfarande enligt lagen (1929:145) om skiljemän. När det sedan gäller medlingsförfarandet har i enkätsvar flera nämnder anfört att medlingen har en stor betydelse för parterna och att den dessutom medför ett minskat antal rättstvister vid domstol. Hyres- nämnderna i och har framhållit att lagstiftningen om nyttjanderätt till fast egendom är svåröverskådlig och otillgänglig för parterna varför den fristående medlingen framstår som nödvändig. Medlingsförfarandet vid nämnderna är utan tvekan ett billigt och enkelt sätt för parterna att utreda på vilka punkter de är oense samt undersöka om det finns förutsättningar för en frivillig uppgörelse. Att lägga ett fristående medlingsförfarande på tingsrätt synes - mot bak- grund av de allmänna strävandena mot en renodling av domstolarnas arbete samt uttalanden om att parter bör kunna vända sig till domstol endast när det behöver fattas beslut - inte möjligt. Det finns på hyresmarknaden organ för tvistlösning. Således har och träffat avtal om ett gemensamt organ betecknat . Kommittén består av fem ledamöter från ett vart av förbunden och dess huvudsakliga uppgift är att avge utlåtanden och rekommendationer i ärenden som hänskjutits dit av till förbunden anslutna föreningar samt att utgöra förhandlingsorgan i alla övriga fall där så påkallas av något av förbunden. Kommitténs utlåtanden och rekommendationer syftar till att lösa tvister som är av hyrespolitisk art eller som inrymmer skälighets- eller lämplighetsbedömningar. Däremot faller avgöranden av civilrättslig natur, rättstolkning och bevisfrågor utanför kompetensområdet, om inte kommittén är enig om att ärendet ändå skall prövas. Fristående medling och skiljeförfarande... 363 Vidare finns mellan samt och Hantverks- och ett avtal om ett gemensamt arbets- och förlikningsorgan benämnt . Kommitténs uppgift är att utgöra organ för samråd och samverkan i frågor rörande lokalmarknadens utveckling avseende affärslokaler m.m. Kommittén kan i övrigt utröna förutsätt- ningarna för att träffa överenskommelser och avge rekommendationer för lokalhyresmarknaden avseende organisationernas medlemmar, avge utlåtanden i ärenden som hänskjutits dit av medlemsföretag samt att utgöra förhandlingsorgan i alla övriga fall där så påkallas av hyresvärds- eller hyresgästparten. Kommitténs utlåtanden och rekommendationer skall syfta till att lösa frågor som är av hyrespolitisk art. Liksom för faller avgöranden av civilrättslig natur, rättstolkning och bevisfrågor utanför kompetensområdet om inte kommittén är enig om att ärendet ändå skall prövas. Organisationerna fyller en mycket viktig funktion på hyresmarkna- den. Det synes inte orimligt att utgå från att organisationerna kan påta sig ansvaret för en medlingsverksamhet. Som anförts anser de flesta nämnder att medlingen förhindrar fram- tida tvister inför domstol. Medlingen vid nämnden inleds alltså innan tvisten förts till domstol. En förutsättning för att någon medling skall äga rum är dock att parterna inställer sig inför ; annars skrivs ärendet av. Medlingen förutsätter sålunda att parterna är villiga att frivilligt medverka. Även utan en möjlighet till fristående medlingsförfarande inför ett offentligt organ bör givetvis parter kunna träffa överenskommelser med varandra. Detta bör kunna göras av parterna själva, i vissa fall med bistånd av en representant från någon organisation eller annat biträde eller ombud. Parterna bör enligt utredningens uppfattning i stor utsträckning kunna göra upp om sina mellanhavanden utan att föra tvisten till domstol. Ett avskaffande av den fristående medlingen kan i vissa fall leda till att tvister, som annars skulle ha gjorts upp, förs till domstol. När en tvist väl förts till domstol finns det dock goda möjligheter att tvisten genom domstolens förlikningsverksamhet kan lösas på frivillig väl. Enligt 42 kap. 17 § har domstolen nämligen en skyldighet att i tvistemål verka för att parterna förliks. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att denna skyldighet är långtgående. För samtliga hyres-, bostadsrätts- och arrenderättsliga frågor som föreslås handläggas enligt ärendelagen förordar utredningen dessutom en särskild bestämmelse om att domstolen skall verka för att parterna förliks och, om parterna inte förliks efter förslag av någondera parten och det inte är uppenbart att förutsättningar för förlikning saknas, lägga fram förslag till förlikning 364 Fristående medling och skiljeförfarande... (jfr bl.a. avsnitt 3.2.5). Även sedan en tvist förts till domstol, finns sålunda goda utsikter för att den genom domstolens förliknings- verksamhet kommer att lösas på frivillig väg. Synpunkten att den komplicerade lagstiftningen på hyresområdet nödvändiggör medlingen är inte heller invändningsfri. Således kan ifrågasättas om inte problemet med en svårtillgänglig lagstiftning bör åtgärdas på annat sätt, t.ex. genom upplysningsverksamhet (se även nästa avsnitt). Ett generöst erbjudande av medling är inte heller tveklöst till gagn för bägge parter. Motparten till den som ansöker om medlingen drabbas således ibland helt opåkallat av kallelse till ett sammanträde; saken hade kanske kunnat upp vid en direktkontakt med motparten eller också är det krav som framförs i medlingsansökan helt orealistiskt. Utredningen anser sammanfattningsvis att ett avskaffande av den fristående medlingen inte i märkbar mån kommer att försämra den enskildes möjligheter att tillvarata sin rätt på hyres- eller arrendeområ- det. Det förhållandet att lagstiftningen kan uppfattas som svårtillgänglig kan inte i sig motivera att medlingen behålls. Eftersom det inte heller i övrigt finns tillräckliga skäl att föreslå ett bibehållande förordas att medlingen avskaffas. När det gäller upplysningsverksamheten präglas nämnderna av förvaltningslagens princip om att myndigheten skall vägleda parterna även i materiella frågor, dock med beaktande av att tilltron till myn- dighetens opartiskhet inte får trädas för när i tvåpartsförhållanden. För motsvarande fall vid domstol har däremot uttalats att frågor om inne- hållet i en rättsregel bör kunna besvaras men om domstolens objektivitet och opartiskhet skall bevaras kan det inte bli aktuellt att domstolen lämnar besked om hur materiella regler bör tillämpas i ett enskilt fall. Den skillnad som således föreligger mellan nämndernas och dom- stolarnas lagstadgade skyldighet när det gäller frågan om att lämna upplysningar i materiella frågor tydliggörs genom de stora resurser som nämnderna avsätter för upplysningsverksamheten. Upplysnings- verksamheten vid domstolarna är således inte av samma omfattning som vid nämnderna. Det måste övervägas om den begränsning i servicen till allmänheten som en integrering ofrånkomligen kommer att medföra är oacceptabel och om således upplysningsverksamheten bör överflyttas till någon annan myndighet eller kan tillgodoses på något annat sätt. I denna fråga vill utredningen anföra följande. Fristående medling och skiljeförfarande... 365 Regelsystemet på det hyresrättsliga och arrenderättsliga området uppfattas med rätta som komplicerat och svårtillgängligt. Eftersom den hyresrättsliga och i viss mån kanske även den arrenderättsliga lagstift- ningen är en social skyddslagstiftning får det anses som en självklarhet att samhället ser till, i en eller annan form, att allmänheten förses med nödvändig information för att kunna tillvarata sin rätt. Det bör i sammanhanget framhållas att olika organisationer på hyres- , bostadsrätts- och arrendeområdet förser sina medlemmar med information och bistår dem i enskilda fall. Den som är medlem i en sådan organisation får hjälp för att kunna tillvarata sin rätt. Samhället kan dock knappast undandra sig sitt ansvar genom att kräva eller förutsätta en medlemstillhörighet. Enligt rättshjälpslagen (1996:1619) kan rådgivning lämnas i en rättslig angelägenhet av en advokat eller en biträdande jurist på en advokatbyrå eller annan lämplig person och högst . En avgift för rådgivningen skall betalas till den som lämnar rådgivning. Avgiften fastställs till ett belopp som för varje påbörjad kvart motsvarar en fjärdedel av timkostnaden, som f.n. är (). Den som lämnar rådgivning får sätta ned avgiften till hälften om den rättssökandes ekonomiska förhållanden ger anledning till det. Rådgivning enligt rättshjälpslagen är således ett alternativ till nämndens rådgivning och hjälp i ett enskilt ärende. Den är dock, till skillnad från nämndens rådgivning, inte kostnadsfri. Som tidigare anförts har tingsrätt möjlighet och skyldighet att lämna allmän information om innehållet i hyresrättslig lagstiftning och om förfarandet i domstol. Motsvarande gäller för fastighetsdomstol på det arrenderättsliga området. Härigenom torde - rätt utfört - den största delen av allmänhetens berättigade krav på information kunna tillfreds- ställas. En förutsättning härför är självfallet att det finns tillräckligt med personal för att uppgiften skall kunna utföras på ett bra sätt. Med hänsyn till att det även finns möjlighet för den enskilde att få hjälp i ett enskilt fall genom rättshjälpssystemet anser utredningen att begräns- ningen i domstols möjlighet härvidlag inte motiverar att en särskild upplysningsverksamhet läggs över på en annan myndighet. Utredningen föreslår därför att upplysningsverksamheten i den form som den nu har inom nämnderna får upphöra vid en integrering och att någon särreglering i denna fråga således inte skall införas. Som anförs i de föregående avsnitten anser utredningen att de flesta ärenden som handläggs vid hyres- och arrendenämnderna kan föras över till de allmänna domstolarna.