sou · GNB397d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Till detta kommer att socialbidraget är det yttersta skyddsnätet för att trygga enskildas försörjning och därför ska lämnas först när andra möjligheter till försörjning är uttömda. För att anpassa insatserna efter de individuella förutsättningarna måste alltså både innehåll och nivå kunna variera. Vid bedömningen måste också särskilt beaktas om det är fråga om ett tillfälligt behov av socialbidrag eller om behovet förelegat . Att be- stämma en exakt tid för ett längre socialbidragsberoende låter sig dock inte göras. kan det vara så att den enskilde varit social- bidragsberättigad fast inte ansökt om hjälp och därmed framstår andra överväganden än enbart tiden för bidragsberoendet som betydelse- fulla. Vid de beräkningarna som gjorts av socialbidragsberoende har olika tidsvariabler använts vilket framgår av Ökade socialbidrag (SOU 1999: 46). Till den individuella bedömningen av vad som är skälig levnadsnivå hör t.ex. möjligheten att bedöma vad som är skälig bostadskostnad. Den kan variera inte bara med hänsyn till bostadsort utan också med hänsyn 238 Lag om socialbidrag SOU 1999:97 till den enskildes sociala situation. Skälig bostadskostnad kan också vara olika för samma person i olika skeden av livet. För en ensamstående medelålders person, som är beroende av soci- albidrag, kan en högre hyra var mera skälig än för en yngre person. Det är mera rimligt att en ung människa som flyttat hemifrån får acceptera en lägre bostadsstandard än en äldre person. Ungdomar måste vara mera flexibla i valet av bostadslösning. Detta innebär att den individuella behovsbedömningen i vissa fall kan uppfattas som åldersrelaterad. får detta inte innebär att alla ungdomar bedöms ha helt lika behov. Hänsyn bör t.ex. självklart tas till en enskild ungdoms hushållssituation. Försörjningsansvar för barn bör också ha betydelse för vad som är skälig bostadskostnad. Ifråga om ungdomar som flyttat hemifrån framstår det för de flesta säkert inte främmande att den enskilde får kompletterande stöd från sin familj för att tillgodose behov av möbler och hemutrustning. En fråga som diskuterats i många sammanhang är om en ungdom som blivit myndig ska ha rätt till socialbidrag för att kunna flytta hem- ifrån. Föräldrar har, oaktat myndighetsålder, ett försörjningsansvar enligt reglerna i , till barn som fortfarande går i gymna- sieutbildning. Detta bör, enligt utredningens mening, inte tolkas som att föräldrarnas ansvar för sina barn därefter helt upphör och att kommunen har ansvar för att ungdomar kan flytta hemifrån. Det är rimligt att föräldrar tar ett visst fortsatt ansvar för sina barns etablering som vuxna och självständiga individer. Men detta ansvar måste stå i rim- ligt proportion till en enskild förälders möjlighet att ta ett sådant ansvar. Risken för att ungdomar hamnar i ett beroende av föräldrar som starkt hindrar utvecklingen till en vuxen individ bör också beaktas. Re- geringsrätten har i domar närmare utvecklat frågan om ungdomars rätt till socialbidrag för bostadskostnader och därvid lagt särskild vikt vid att det var fråga om ungdomars bostadsförhållanden (RÅ 1997 ref. 79). När riksnormen infördes innebar detta att ett antal kommuner som tidigare tillämpat en särskild ungdomsnorm fick höja sin soci- albidragsnorm för ungdomar 1. Vid kontakter som utredningen haft med företrädare för olika kommuner har den synpunkten framkommit att riksnormen är relativt sett mera gynnsam för unga vuxna än för andra vuxna. Diskussion ovan har skett med visst beaktande av detta och av att situationen för många ungdomar som får behov av socialbidrag för sin försörjning är annorlunda än den som gäller för dem som är lite äldre och blir beroende av socialbidrag. Trots detta är utredningen inte beredd att föreslå att en särskild ungdomsnorm införs. Även ungdomars behov av socialbidrag varierar. 1 (1998) Effekter av ändrade socialbidrag, s 35. SOU 1999:97 Lag om socialbidrag 239 Det utrymme som den nuvarande lagregleringen av försörjningsstödet ger att ta hänsyn till individuella behov bör anses tillfyllest för att det ska vara möjligt att bedöma även ungdoms rätt till socialbidrag utifrån begreppet skälig levnadsnivå. Sannolikheten för att många ungdomars socialbidragsberoende kan vara av korttidskaraktär bör kunna vara en del av det som beaktas vid en sådan individuell behovsbedömning. När man bedömer vad som är skälig levnadsnivå för en ungdom kan man heller inte bortse från jämförelse med situationen för ungdomar som försörjer sig på arbete med relativt låga löner eller som studerar och vikten av att ge incitament till en möjlig egenförsörjning. Begreppet skälig levnadsnivå måste alltså tolkas mot bakgrund av de övergripande principerna som gäller för socialbidraget och som kommit till uttryck i de inledande bestämmelserna i socialtjänstlagens portal- paragraf och lagen om socialbidrag. Viktiga principer är också den en- skildes självbestämmanderätt och valfrihet. I förarbetena till socialtjänstlag uttalades att en avvägning måste göras mellan de olika intressen som vägts in i konstruktionen av lagen. De kommunala resurserna kan därför inte bli ensamt avgörande för ett eller annat ställ- ningstagande. Men indirekt kommer tillämpningen genom kommunala riktlinjer och andra politiska ställningstagande att påverkas av de eko- nomiska förutsättningarna. Detta är en logisk konsekvens av social- tjänstlagens utformning. Regeringsrätten har också i sina avgöranden, som i och för sig gällt andra insatser än socialbidrag, slagit fast att en avvägning mellan olika intressen måste göras i varje enskilt fall vilket inkluderar ett hänsynsta- gande till de kommunala resurserna. Utredningen bedömer det inte möj- ligt att genom lagstiftningsåtgärder ytterligare precisera begreppet skälig levnadsnivå för att mildra de inbyggda konflikterna utan att något intresse prioriteras framför ett annat. Viktigt att betona i sammanhanget är att socialbidraget är det yttersta skyddet i förhållande till andra möjligheter till försörjning och att den nivå som behovsprövade insatser kan bestämmas till alltid måste utformas med hänsyn till detta. Bidrag kan heller aldrig lämnas utan utredning för att klarlägga att den enskilde gjort vad han kunnat för att själv lösa sin försörjningsbrist. Konsekvensen av detta är att bestäm- ningen av den skäliga nivån alltid måste göras med hänsyn till vad som kan anses försvarbart i förhållande till andra möjliga insatser. För socialbidragets del innebär det att den skäliga levnadsnivån för att säkerställa en grundläggande försörjning i princip – bortsett från försörjningsbörda – aldrig bör vara högre än den nivå som motsvarar vad en låginkomsttagare har. I utredningens studie om socialbidragets utveckling talet (SOU 1999:46) har olika nivåer lagts till 240 Lag om socialbidrag SOU 1999:97 grund för att beräkna socialbidragsberoendet. En individuell bedömning kan dock alltid medföra avsteg från huvudprincipen. Även den enskildes ansvar för sin försörjning har betydelse för vad som kan antas vara en skälig nivå för försörjning. Socialbidraget ska syfta till att vidmakthålla eller återställa möjligheterna till självförsörj- ning. Därtill kommer att socialbidragsprövningen i sig avhåller många människor från att söka socialbidrag. För vissa med behov av socialbidrag har dock prövningen så stora nackdelar att den motverkar dess syfte. Bl.a. för utökat brukarinflytande inom har föreslagit en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring för att lösa individers försörjningsproblem och förebygga massfattigdom och kommunalt godtycke. En generell statlig arbetslöshetsförsäkring för alla arbetssökande , är också ett förslag som lyfts fram i ett diskussionsunderlag utarbetat av 2. Redan vid tillkomsten av socialtjänstlag fanns ett förslag om att införa ett allmänt försörjningsstöd benämnt socialförsäkringstillägg. Av olika skäl kom dock förlaget inte att genomföras. Frågan om en allmän arbetslöshetsförsäkring i betydelsen av ett generellt försörjnings- stöd likt socialförsäkringsförmånerna har varit föremål för diskussion. Utredningen inser väl fördelarna ur den enskildes perspektiv men också att en reform av detta slag kräver omfattande re- surser. Utredningen kommer inte närmare att behandla frågan eftersom den ligger utanför uppdraget. Utredningens slutsats är därmed att begreppet skälig levnadsnivå ska kvarstå. Preciseringar och förändringar kommer ständigt att ske av be- greppets innebörd vilket är naturligt med hänsyn till förändrade indivi- duella behov och krav på att anpassa insatserna till ändrade samhälls- förhållanden. Det är viktigt att i socialbidragsbedömningen även beakta barnens förhållanden. I delbetänkandet Ökade socialbidrag liksom flera andra rapporter om socialbidragets utveckling framkommer att allt fler är be- roende av socialbidrag för sin försörjning. Inte minst de ensamstående föräldrarnas behov av socialbidrag har i detta sam- manhang uppmärksammats. Socialbidragets karaktär av t illfälligt stöd har som tidigare konstaterats i betänkandet därför kommit att förändras. Bedömningen av socialbidrag på kort sikt kan generellt sett innebära en mer restriktiv bedömning men på måste även andra övervä- ganden göras. Särskilt gäller detta barnfamiljer. Dålig ekonomi och arbetslöshet drabbar även barnen och påfrestningarna får anses öka ju 2 (1999), Ett värdigt försörjningssystem – socialbidraget i en återvändsgränd. SOU 1999:97 Lag om socialbidrag 241 längre bidragstiderna blir. Barnets behov bör därför särskilt utredas när det är fråga om familjer med ett långvarigt bidragsberoende. Detta gäller såväl de familjer som för sin försörjning är helt beroende av socialbidrag som de familjer som kontinuerligt uppbär ett e konomiskt tillskott för att klara den grundläggande försörjningen. Detta synsätt innebär inte en mer generös behovsbedömning för barnfamiljer med långvarigt socialbidragsberoende. Men med en individuell behovsbedömning som grund för rätten till socialbidrag bör man ta särskild hänsyn till vad barnets bästa kräver i sådana situationer där de kan anses mer utsatta än vad som kan anses vara normalt för andra barn. Flera frivilligorganisationer har vittnat om att allt fler föräldrar vän- der sig till dem för att få bidrag till barnens underhåll i form av kläder och annat. Det finns anledning att framhålla att artikel 3 i FN:s kon- ventionen om barnets rättigheter nu även är en del av socialtjänstlagen. /98 har portalparagrafen kompletterats med att barns bästa särskilt ska beaktas. Regeringen har i anslutning till lagänd- ringen3 särskilt betonat att varje beslut som rör ett barn måste grunda sig på en bedömning om vad som är bäst just för det barnet. I propositionen som behandlar en strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i 4 anges att målsättningen är att konventionen och dess intentioner ska finnas med i allt beslutsfat- tande som rör barn. Kommuner och landsting ska därför inrätta system för att kunna följa hur barnens bästa förverkligas i det kommunala ar- betet. med särskilt ansvar för barnens skydd i samhället har alltid haft detta som en utgångspunkt för sitt arbete. Men utredning- en vill betona att den betydelse konventionen tillmäts även innebär att barnens ställning särskilt ska beaktas vid socialbidragsprövningen. 9.3Socialbidragets innehåll och nivå Mitt förslag : Socialbidrag ska lämnas till den som är i behov av ekonomiskt stöd för att tillgodose sina behov av en grundläggande försörjning. En grundläggande försörjning omfattar de kostnadsposter som ingår i försörjningsstödet med den ändringen att begränsningen till akut tandvård upphör. Socialbidrag ska i övrigt lämnas för behov som avser normala vardagsutgifter men inte för in- satser av vård- och behandlingskaraktär. 3Prop 1997/98:124 4Prop 1997/98:182 242 Lag om socialbidrag SOU 1999:97 När det gäller ekonomiskt stöd i form av socialbidrag måste det be- stämmas vilket innehåll bidraget ska ha och vilken nivå som ska gälla. Grundläggande för socialbidraget är att det lämnas vid behov. Vissa grundläggande behov har i nuvarande lag angivits som kostnadsposter och ingår i försörjningsstödet. Det är i första hand fråga om nödvändiga vardagsutgifter vilka schabloniserats att utgå efter en riksnorm. Därutöver finns ett antal kostnadsposter som även de avser nödvän- diga vardagsutgifter men som inte ingår i riksnormen. Ersättningsnivån för dessa utgår istället från den faktiska kostnaden men socialbidrag kan bara lämnas för den del av den faktiska kostnaden som kan antas skälig. Orsaken till detta är bl.a. att kostnader för t.ex. bostäder och arbetsresor varierar mellan olika kommuner i landet. Det är därför nödvändigt att vid bedömningen av rätten till socialbidrag ha ett underlag som belyser bostadkostnaderna på orten. Detta gäller även kostnader för arbetsresor inom olika regioner. Även i andra hänseenden finns det kostnader som varierar i olika delar av landet och som därför särskilt bör beaktas med hänsyn till detta. En riksnorm kan aldrig bli ett tillförlitligt mått på skälig levnadsnivå i dessa fall. När det gäller socialbidragets innehåll och nivåbestämning ska det inte förändras i förhållande till vad som gäller för försörjningsstö- det, med ett undantag som gäller tandvården. Principerna för det nuva- rande försörjningsstödets utformning framgår av regeringens proposi- tionen 1997/98:124 , avsnitt 8.6–7. Ansökningar om ekonomiskt bistånd till tandvård och bedömningen av vilken omfattning och kostnad som ska godtas för detta är ständigt ifrå- gakommande hos socialnämnderna. Ofta är det fråga om personer som skjutit upp behov av tandvård alltför länge på grund av knappa ekono- miska resurser. Följden av detta har blivit en eftersatt tandvård som ofta kräver omfattande insatser till höga kostnader. Biståndshandläggaren ställs ofta inför beslutssituationer med svåra avväganden där den en- skildes behov av ekonomisk planering och allmän hushållsrådgivning i ekonomiska frågor är av stor betydelse. För den enskilde däremot är det istället fråga om ett behov som likt de medicinska borde omfattas av ett försäkringsskydd. Nya regler har genom tandvårdsreformen införts som för många in- nebär att behovet av tandvård blir eftersatt. Företrädare för brukarför- bunden, de fackliga organisationerna och har till utredningen framhållit detta. Effekterna av reformen bör därför SOU 1999:97 Lag om socialbidrag 243 utvärderas och särskilt utifrån tandvårdsbehovet hos de gr upper som har en sämre ekonomi än andra. Är det fråga om en person som varit beroende av socialbidrag kan behov av socialbidrag för annat än akut tandvård motiveras. Gäller ansökningen däremot behov av ekonomiskt stöd för tandvård till en person med låga inkomster men som ändå har tillfälliga behov av socialbidrag bör behovet kunna tillgodoses på annat sätt t.ex. genom att en avbetalningsplan upprättas. Ta ndvård är dock i likhet med hälso- och sjukvård ett behov som gäller för alla och därmed ska kostnadsposten tandvård ingå i en grundläggande försörjning. När en tandläkare bedömt att den bidragssökande har behov av tandvård uppkommer frågan i vilken omfattning socialbidrag ska lämnas och vad som kan anses vara en skälig kostnad för tandvården. I likhet med vad som gäller för socialbidragets nivå i allmänhet ska ut- gångspunkten vara vad en låginkomsttagare kan antas kunna bekosta själv. Utöver de i lagen angivna behovsposterna som bedömts som nödvändiga för en grundläggande försörjning finns det även andra kostnader som ska täcka behov som är angelägna men som inte förekommer lika ofta i den dagliga hushållningen. Att i lagen räkna upp vilka de kan vara innebär en risk och en icke önskvärd begränsning av möjligheterna att tillgodose enskilda behov. En alltför detaljerad reglering av rätten till socialbidrag kan motverka behovet av att anpassa bidraget efter individuella förutsättningar men även nödvändiga anpassningar till följd av omvärldsförändringar och nya arbetsmetoder. Socialbidrag ska därför kunna lämnas i vissa fall för att täcka individuella behov som har samband med vad som normalt gäller för människors livsföring. Insatser som kan komma ifråga för rätt till socialbidrag är t.ex. flyttningskostnader, komplettering eller ny- anskaffning av möbler, husgeråd, TV, m.m. Vid behov av socialbidrag för dessa i lagen icke särskilt specificerade kostnadsposterna ska rätten till bidrag bedömas utifrån den faktiska kostnaden med den begräns- ningen att socialbidraget endast kan beviljas för den del av kostnaden som är skälig. I likhet med all socialbidragsprövning måste man beakta den enskildes egna förutsättningar att tillgodose sina behov. För en långvarigt bidragsberoende kan behovet av socialbidrag därför framstå som mer angeläget till skillnad från den med ett begränsat behov av socialbidrag och större möjligheter att själv inom klara sin försörjning. 244 Lag om socialbidrag SOU 1999:97 Socialbidrag lämnas inte för vård- och behandlingsinsatser Eftersom socialbidrag ska utgå för att täcka behov som avser en grund- läggande försörjning ska inte behov som avser eller har en koppling till vård- och behandlingsinsatser prövas enligt lagen om socialbidrag. I stället ska den prövningen göras enligt socialtjänstlagen. I den mån en enskild söker ekonomiskt bidrag till kostnader för vård eller behandling ska ansökan dock prövas av socialnämnden enligt so- cialtjänstlagen och inte enligt reglerna i lagen om socialbidrag. Även om det i vissa fall kan hävdas att en behandling för t.ex. alko- holmissbruk kan ha avgörande betydelse för att den enskilde ska kunna återgå till ett normalt liv och därmed bli självförsörjande är det inte fråga om sådana behov som kan uppfattas som en normal utgift för att tr ygga försörjningen. I stället är det fråga om insatser som ha anknytning till möjligheten att bedriva ett effektivt socialt arbete för enskilde eller grupper. Vilka insatser som då kan komma ifråga är en bedömning som ska ske med en professionell utgångspunkt i fråga om socialt arbete. Att bistånd i form av vård och behandling ska prövas enligt social- tjänstlagen är naturligt. Mindre självklar kan gränsen mellan social- tjänstlagen och lagen om socialbidrag vara om en enskild som är föremål för vård och behandling söker ekonomiskt bidrag i samband med vården/behandlingen. En grundregel bör då vara att ekonomiskt bidrag till kostnader av ordinär karaktär för barn och ungdom som är föremål för vård och be- handling ska prövas enligt lagen om socialbidrag. Avgörande blir alltså om det är fråga om sådana utgifter som vid en sedvanlig bedömning av en barnfamiljs behov av ekonomiskt tillskott skulle ha prövats enligt socialbidragslagen. Den bedömningen bör också gälla för föräldrars behov av socialbidrag som har anknytning till barnet även om den fak- tiska vården för tillfället åligger annan. För vuxna som t.ex. får behandling för missbruk bör bedömningen av ett ekonomiskt bidrag vara beroende av vad behovet avser och den enskildes ekonomiska situation. De behov som ingår i en grundläggande försörjning ska prövas enligt reglerna i lagen om socialbidrag. I den mån en ansökan om ekonomiskt bistånd inte avser grundläggande försörjning utan är kopplad till vård och behandling ska rätt till sådant bistånd prövas enligt reglerna i socialtjänstlagen. Socialbidrag till äldre och funktionshindrade För många funktionshindrade är förutsättningarna för att leva ett nor- malt liv förknippade med kostnader för hjälpmedel. I de fall dessa kost- SOU 1999:97 Lag om socialbidrag 245 nader inte ersätts genom särskilda stödformer är den enskilde hänvisad till om inte kostnaderna för behovet kan tillgodoses på något annat sätt. Kommunens ansvar för den enskilde är i dessa fall tydligt om det inte kan hävdas att kostnaden har sådant samband med vård och behandling att det åvilar annan huvudman. Är så inte fallet och kostnaden bedöms som nödvändig för att den funktionshindrade ska kunna arbeta eller delta i därmed jämförlig sys- selsättning bör socialnämnden lämna socialbidrag. har i sitt delbetänkande Vuxenutbildning för alla? (SOU 1999:39) behandlat en del av de svårigheter som uppstår när funktionshindrade ska studera. Exempel på sådana svårigheter som generellt sett kan anses gälla för funktionshindrades möjligheter till sysselsättning är, tillgång och finansiering av tolk för döva och hör- selskadade, tillgång till litteratur, behov av olika hjälpmedel och andra insatser. För att göra olika former av sysselsättning möjligt för funk- tionshindrade krävs en samordning mellan de huvudmän som kan komma ifråga och att nödvändiga åtgärder finansieras. har ett yttersta ansvar för detta och det kan även innebära att social- nämnden måste pröva om rätt till socialbidrag kan komma ifråga. Målgruppen för rätt till socialbidrag är framförallt de i förvärvsverk- sam ålder. För äldre med otillräcklig pension ska behov av ekonomiskt tillskott för att klara en grundläggande försörjning prövas enligt den lag om försörjningsstöd till äldre som föreslås i kapitel 14. Behov av social- bidrag i övrigt ska därför förekomma endast i undantagsfall. När det är fråga om rätt till insatser i form av hemtjänst för att till- godose behov av servicekaraktär och behov mer inriktade mot personlig omvårdnad eller insats i form av särskilt boende för äldre eller funktionshindrade ska inte en socialbidragsprövning komma ifråga. Behov av insatser ska prövas enligt socialtjänstlagen. I de fall den en- skildes tillgångar är otillräckliga för att kunna tillgodose behövliga in- satser ska kommunens egna taxor utformas så att den enskilde inte ska behöva socialbidrag för att uppnå en skälig levnadsnivå. I syfte att för- bättra den enskilde pensionärens ekonomiska förutsättningar i förhål- lande till den kommunala avgiftsuttaget föreslår Boende- och avgiftsut- redningen i sitt betänkande Bo tryggt – Betala rätt (SOU 1999:33) bl.a. en utökad möjlighet att få avgiften omprövad. Övriga bestämmelser avseende socialbidraget Socialbidragslagen innehåller också bestämmelser som reglerar möjlig- heterna för kommunerna att begära att ungdomar som uppbär social- bidrag ska delta i praktik eller kompetenshöjande verksamhet. 246 Lag om socialbidrag regleras i lagen förutsättningarna för återkrav av utgivet socialbidrag. Utredningens förslag om en särskild lag om socialbidrag innebär inte någon förändring av dessa bestämmelsers materiella innehåll. 9.4Några särskilda frågor rörande socialbidrag har vid kommunbesök och genom skrivelser som inkommit och överlämnats till utredningen ett flertal frågor uppkommit som rör rätten till socialbidrag i olika situationer. Även om det inte varit möjligt för utredningen att analysera och lämna förslag till lösning av framställda frågeställningar vill utredningen ändå lyfta fram de tillämp- ningssvårigheter som förekommer vid bedömningen av rätt till socialbidrag. Först belyses frågeställningarna och i de fall utredningen anser att kommentarer från utredningens sida är motiverade görs de sist i avsnittet. Inledningsvis är det fråga om huruvida en person som fått ett ideellt skadestånd kan nekas socialbidrag med hänsyn till att dennes försörjning kan tryggas genom de medel som erhållits i skadestånd. Skadeståndsrätten skiljer mellan ekonomisk och ideell skada. Det ekonomiska skadeståndet ska kompensera den skadelidande för eko- nomiska förluster med anledning av skadan. Det ideella skadeståndet ska kompensera den skadelidande dels för sådan förlust som inte eller endast med svårighet går att bevisa och dels för skada som inte är att betrakta som ekonomisk. Lagstiftarens syfte med det ideella skadeståndet är att bl.a. att ge den skadelidande upprättelse för den förnedrande och kränkande behandling eller oförrätt som skadehandlingen utgör. Frågan har bl.a. uppmärk- sammats i betänkandet Ersättning för kränkningen genom brott (SOU 1992:84) och senare i Skadestånd på grund av brott (SOU 1998:40). lämnade regeringen ett förslag 5 till vilket innebär en särskild reglering av det ideella skadeståndet till de tvångssteriliserade.