sou · GNB353d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Att det därmed inte är möjligt för myndigheterna att alltid bedriva sin verksamhet så effektivt som de önskar är en konsekvens som får accepteras. Det är å andra sidan inte acceptabelt om sekretessen i alltför hög utsträckning hindrar kommunerna att organisera verksamheten på de sätt som de själva anser bäst. Reformen med den fria kommunala nämndorganisationen har medfört särskilda problem, eftersom möjligheten har begränsats att samverka inom verksamhets- områden som fördelats mellan olika fristående nämnder. Samverkansproblem på grund av sekretesshinder finns också i samarbetet inom och mellan statliga myndigheter och mellan statliga och kommunala myndigheter. |U JUXQGVWUXNWXUHQ L VHNUHWHVVODJHQ lQGUDV" I fråga om uppdraget, som i denna del skall vara avslutat , sägs följande. Kommittén skall utreda förutsättningarna för att öka möjlig- heterna att lämna sekretessbelagda uppgifter mellan och inom myndigheterna i syfte att förbättra förutsättningarna för deras samverkan. Kommittén skall presentera de olika lösningar som kan finnas och analysera konsekvenserna av dem. Utgångs- punkten skall vara att sekretessbelagda uppgifter inte får spridas i onödan och att de skall få ett tillräckligt starkt sekretesskydd hos mottagarna, så att de negativa konsekven- serna av uppgiftslämnandet minimeras. Kommittén skall särskilt uppmärksamma de problem som den fria kommunala nämndorganisationen ger upphov till på detta område. Kommittén skall ta ställning till om myndigheter och verksam- hetsgrenar inom myndigheter är de enda tänkbara utgångs- punkterna för de gränser som bör gälla när det gäller uppgifts- lämnande dem emellan eller om det finns andra enheter inom vilka uppgifter bör få lämnas trots sekretess. De begrepp som skall användas för att beteckna de enheter mellan vilka sekretess skall gälla måste vara utformade så att det uppstår så få avgränsningsproblem som möjligt. I sammanfattningen av kommitténs uppdrag sägs att i detta ingår att vid en allmän översyn av sekretesslagen undersöka i vilken utsträckning lagen kan förbättras med bibehållen balans mellan intresset av offent- lighet och insyn å ena sidan och integritets- och andra sekretesskydds- intressen å den andra. Sekretessreglerna är, som tidigare påpekats, inte anpassade för det utvidgade myndighetssamarbete som regeringen numera förordar som ett medel i bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Även om regeringen när den utfärdat myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomisk brottsligheten har framhållit vikten av samarbete och informationsutbyte mellan myndigheter är utgångspunk- ten alltjämt att sekretesslagens regler om utbyte av känsliga uppgifter mellan myndigheter styr möjligheterna att åstadkomma ett berikande informationsflöde, i den mån sekretess gäller (regeringens myndighets- gemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot ekonomisk brottslig- het , Ju97/6910). Sekretessbestämmelserna kan således i viss mån verka hindrande för effektiviteten och motverka tanken bakom de %|U JUXQGVWUXNWXUHQ L VHNUHWHVVODJHQ lQGUDV" 101 olika samarbetsorgan som har bildats i syfte att effektivisera bekämp- ningen av ekonomisk brottslighet. De behov av samverkan och de problem att samarbeta som har påtalats nu är i princip desamma som från tid till annan har diskuterats i olika lagstiftningsärenden på sekretessområdet där myndigheternas krav på en effektiv brottsbekämpning har vägts mot andra intressen. Frågan är om utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten motiverar ett nytt synsätt. Vad vi åsyftar är det ökade behovet av samarbete ställt i relation till arten och omfattningen av den ekonomiska brottsligheten. Den ekonomiska brottsligheten är betydligt mera frekvent och varje enskilt brott rör som regel väsentligt större ekonomiska värden . Härtill kommer de dokumente- rade svårigheterna att komma till rätta med brottsligheten med sedvanlig organisation. Frågan är då om dessa förändringar nu motiverar en radikalt annorlunda inställning till frågan om sekretess mellan och inom myndigheter. från ett renodlat effektivitetsperspektiv skulle bekämpningen av ekonomisk brottslighet utan tvekan gynnas bäst om ett i princip fritt informationsutbyte kunde äga rum utan hinder av sekretess mellan de myndigheter och organ som har uppgifter av betydelse för brottsbe- kämpningen. Ett väl fungerande samarbete mellan framför allt polisen, åklagare, skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter där alla typer av uppgifter fritt kunde utbytas skulle gagna det brottsföreb yggande arbetet – och därmed kunna minska antalet ekonomiska brott – och skulle förenkla arbetet med brottsutredning och lagföring. Även en rad andra positiva effekter skulle kunna uppnås, inte minst en förbättrad indrivning så att de ekonomiska incitamenten att begå ekonomisk brottslighet skulle minska. Med ett fritt informationsutbyte skulle varje myndighet kunna bidra med information om bl.a. de personer som antas kunna begå ekonomisk brottslighet eller som tidigare gjort sig skyldiga till sådan, om deras bolag och andra juridiska personer, om deras ekonomiska och personliga förhållanden, om bulvaner som de utnyttjar eller har utnyttjat, om företag och personer som tillhandahåller tvivelaktig rådgivning, om brottsplaner som har kommit till användning, etc. Det skulle emellertid inte räcka med ett fritt informationsutbyte mellan de tidigare nämnda myndigheterna om man vill uppnå en maximal effekt i kampen mot ekonomisk brottslighet. I fråga om vissa EU-bidrag skulle motsvarande informationssamlande och -utbyte behövas i förhållande till bl.a. länsstyrelserna, , , och ett stort antal andra myndigheter och organ. Vid andra brottstyper, som exempelvis miljöbrotten, skulle på |U JUXQGVWUXNWXUHQ L VHNUHWHVVODJHQ lQGUDV" motsvarande sätt ett fritt informationsutbyte mellan ett betydande antal myndigheter kunna behövas. skulle myndigheterna med hjälp av gemensamma kunskaper, inhämtade från olika håll och för skilda syften, kunna b ygga upp en mycket effektiv kunskapsbas rörande ekonomisk brottslighet och förbättra den egna myndighetens förmåga att snabbt ingripa mot de brott som upptäcks. Förutsättningarna för att upptäcka dold brottslighet skulle sannolikt också öka. Frågan är emellertid om ett fullständigt fritt informationsutbyte utan hinder av sekretess skulle vara acceptabelt från andra utgångspunkter. Det är – utöver den mångåriga traditionen att inte tillåta ett fritt informationsflöde mellan olika delar av den offentliga förvaltningen eftersom ett sådant snabbt skulle kunna leda till en i det närmaste total kontroll över medborgarna – framför allt tre aspekter som bör beaktas. Den första aspekten är innehållet i informationen. De uppgifter det kan röra sig om spänner från mycket konkreta sakuppgifter vars riktighet kan ha prövats av såväl åklagare som domstolar till sådana lösryckta påståenden om brottslighet som helt saknar konkretion och därmed inte heller går att verifiera. Det kommer vidare att vara fråga om uppgifter om såväl vad som har inträffat som vad som förväntas inträffa. Uppgifter av det senare slaget är givetvis mycket osäkra. Risken för att mindre väl underb yggda, ofullständiga, missvisande eller rentav felaktiga uppgifter sprids måste därför vägas in. Det kan nämligen i längden inte undvikas att information blir felaktig, övertolkas eller feltolkas utan att någon enskild befattningshavare kan lastas för detta. Ju rikligare ett informationsflöde är desto större är risken att också sådan information sprids. En uppgift som rycks ur sitt sammanhang kan vidare, beroende på var den senare dyker upp, komma att tillmätas en helt annan betydelse än i sitt ursprungliga sammanhang. Det är i praktiken omöjligt att kontrollera hur viss information som lämnas från en myndighet senare används av en annan myndighet. Det är därmed också svårt att förhindra att en viss missvisande eller ofullständig uppgift inte feltolkas gång på gång. Den andra aspekten är att medborgarna normalt skall kunna utgå från att känsliga uppgifter som de lämnat till en myndighet för en viss verksamhet inte används för helt annan verksamhet. Särskilt känsligt är det om uppgifterna lämnats med anledning av en författningsreglerad uppgiftsskyldighet. Det kan med fog befaras att medborgarnas uppgiftslämnande skulle ske motvilligare och att uppgifterna skulle komma att bli mer ofullständiga om de som lämnar uppgifterna tror att dessa kommer att användas i helt andra sammanhang och kanske även av andra myndigheter. I fråga om sekretessbelagda skatteuppgifter har %|U JUXQGVWUXNWXUHQ L VHNUHWHVVODJHQ lQGUDV" 103 lagstiftaren funnit det acceptabelt med ett förhållandevis fritt informationsutbyte mellan olika myndigheter och verksamhetsgrenar inom skatteförvaltningen, om uppgifterna behövs för verksamheten. Motsvarande synsätt har anlagts i fråga om tullens fiskala verksamhet (prop. 1979/80:146 s. 26) och den indrivningsverksamhet som rör skatter och avgifter. Beträffande informationsutbyte med andra myndigheter har däremot en betydligt mera restriktiv hållning förordats av lagstiftaren. Den tredje aspekten är skyddet för den enskildes integritet. När det gäller sekretessbrytande regler skall alltid en avvägning göras mellan behovet av att skapa tillgång till uppgiften och det intresse som sekretessen skyddar. Ju fler som har tillgång till uppgiften, desto större är risken att uppgiften används på ett sätt som inte ursprungligen har varit avsett. Vissa uppgifter, bl.a. sådana som rör en persons tidigare brottslighet, har traditionellt ansetts kräva ett särskilt starkt skydd. I viss mån kan dock den synen vara på väg att förändras. I ett betänkande av föreslås att kreditupplysningsföretag skall kunna ges tillgång till och rätt att sprida uppgifter ur belastningsregistret (se avsnitt 7.5). har emellertid statsmakterna beslutat att skärpa sekretessen för uppgifter om enskilds personliga och ekono- miska förhållanden hos bl.a. polisen och åklagare. Lagstiftaren har tidigare ställt sig negativ till en generell reglering av myndigheternas skyldighet resp. rättighet att anmäla brott och lämna uppgifter för brottsbekämpande ändamål (prop. 1983/84:142). Försla- get, som var föranlett av farhågor för att lagstiftningen inte lämnade tillräckligt utrymme för ett effektivt informationsutbyte mellan myndig- heter för bekämpning av organiserad och ekonomisk brottslighet, ansågs alltför långtgående. I stället valdes en linje som innebär en noggrann reglering av de situationer där det är tillåtet att lämna uppgifter utan hinder av sekretess. Regelverket har sedan successivt anpassats när det uppkommit nya behov av sekretessgenombrott. Genom direktiven till den nya sekretessutredningen har regeringen angett sin grundsyn på frågan om sekretessregleringen och därvid tagit ställning för att den nuvarande ordningen med sekretess mellan myndigheter skall finnas kvar. Detta påverkar självfallet vårt arbete. I sammanhanget bör också nämnas att regeringen har tagit ställning till frågor av likartat slag i samband med propositionen om behandling av personuppgifter i skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet (prop. 1998/99:34). Några bestämmelser om utlämnande av uppgifter från skattebrottsenheterna till bl.a. åklagar-, polis-, skatte- och tullmyndigheter föreslås inte. Regeringen bedömer att sekretesslagens regler på området är tillräckliga. |U JUXQGVWUXNWXUHQ L VHNUHWHVVODJHQ lQGUDV" föreslås inte heller få tillgång till skatteregistret. Det är enligt regeringen väsentligt att det inte råder något tvivel om att den fiskala och den brottsutredande verksamheten inom skattemyndigheten bedrivs åtskilda. När närmare erfarenheter har vunnits av skattebrottsenheternas arbete kan det, enligt vad som sägs i propositionen, finnas anledning att återkomma till frågan. Däremot har skattemyndigheterna i sin brottsutredande verksamhet tillgång till uppgifter ur polisens belastningsregister och misstankeregister (SFS 1999:91 och 1999:92). I fråga om uppgifter som behandlas med stöd av polisdatalagen har regeringen funnit att sekretesslagens regler skall tillämpas. Frågan om utlämnande av sådana uppgifter får därför prövas med utgångspunkt i sekretesslagstiftningen. Vidare föreslås att skattemyndigheten i sin brottsutredande verksamhet skall få tillgång till tullens brottsregister. En reglering av detta skall emellertid avvakta den översyn av tullens brottsregister som är aktuell. uppdrag rör delvis samma frågor som de som ingår i uppdraget till den i avsnitt 7.1.2 nämnda kommittén som skall se över sekretesslagen. Kommittén kommer att påbörja arbetet med att generellt se över frågan om sekretess utgör hinder mot myndighetssamverkan. Mot den bakgrunden anser vi att det inte är lämpligt att , för samverkan mellan ett fåtal myndigheter och i ett i förhållande till det totala antalet anmälda brott litet antal brottsutred- ningar, föreslå lösningar som bryter mot den grundläggande strukturen i sekretesslagen och som kanske skulle gå stick i stäv med direktiven för översynen av sekretesslagen. Vår utgångspunkt är således att sekretess alltjämt skall gälla mellan myndigheter och i förekommande fall även inom myndigheter. Vi återkommer till frågan om samverkan mellan myndigheter i konkreta situationer men lämnar med detta den generella frågan om man skall ändra den grundläggande synen på sekretess mellan myndigheter. 7.2Generalklausulen och dess tillämpning De problem som påtalats ger inte underlag för att föreslå ändringar i generalklausulen. Vi har i stället inriktat arbetet på att se över andra bestämmelser och att på olika sätt förbättra förutsättningarna för att kunna tillämpa generalklausulen. %|U JUXQGVWUXNWXUHQ L VHNUHWHVVODJHQ lQGUDV" 105 Enligt generalklausulen i 14 kap. 3 § första stycket sekretesslagen får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. I paragrafens andra stycke har tagits in vissa undantag från generalklausulens tillämpningsområde. Undantagen avser uppgifter som omfattas av särskilt sträng sekretess. Generalklausulen får inte heller tillämpas om det strider mot lag eller förordning eller föreskrift som har meddelats med stöd av personupp- giftslagen (1998:204). Av förarbetena framgår att generalklausulen särskilt ger utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndigheter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetensområden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna (prop. 1979/80:2 del A, s. 326). Vid bedömningen av om uppgifter skall lämnas ut bör hänsyn bl.a. tas till om uppgifterna blir sekretessbelagda hos den mottagande myndigheten i samma utsträck- ning som hos den utlämnande (s. 14:26). Även rutinmässigt uppgiftslämnande kan förekomma med stöd av generalklausulen. Lagstiftningen bygger dock på att sådant uppgiftslämnande skall vara författningsreglerat och det är enligt propositionen endast i undantags- fall som rutinmässigt uppgiftslämnande som inte är författningsreglerat kan anses tillräckligt motiverat för att generalklausulen skall anses tillämplig (a. prop. s. 327). Den intresseavvägning som skall göras enligt bestämmelsen kan i dessa fall göras på förhand och behöver inte avse prövning av individuella fall. Tanken är således att det skall finnas regler för sådant utbyte av uppgifter som är avsett att förekomma regelbundet. Det har från skilda håll framhållits att generalklausulen inte ger myndigheterna tillfredsställande möjligheter att utbyta information med varandra i brottsförebyggande verksamhet. Inte heller an ses den ge polisen tillräcklig befogenhet att hämta in sekretessbelagd information i underrättelseverksamhet. Till viss del hänger de problem som påtalats sannolikt samman med att generalklausulen allmänt sett är svår att tillämpa. Det är t.ex. ofta oklart för myndigheterna vilken sekretess som kommer att gälla för |U JUXQGVWUXNWXUHQ L VHNUHWHVVODJHQ lQGUDV" uppgifterna hos den mottagande myndigheten. Uppenbarhetsrekvisitet leder också till en mycket restriktiv tillämpning. Vi har därför ställt oss frågan om de problem som myndigheterna har redovisat skulle kunna lösas genom t.ex. en ändring av det rekvisitet eller av paragrafen i övrigt. Utformningen av generalklausulen är sådan att den i och för sig inte hindrar ett rutinmässigt utbyte av uppgifter mellan myndigheter utan särskild författningsreglering. Bestämmelsen bygger emellertid på att regelbundet utlämnande av uppgifter skall vara författningsreglerat (jfr a. prop. s. 327). Som vi ser det är det också bättre att reglera uppgiftslämnande i så stor utsträckning som möjligt, än att hänvisa myndigheterna till att utnyttja generalklausulen. Detta gäller särskilt för verksamhet som har permanent karaktär och som förutsätter ett regelbundet utbyte av sekretessbelagd information. Genom författ- ningsbestämmelser kan lagstiftaren då ge erforderliga anvisningar för när integritetshänsynen bör få vika för effektiviteten. Bestämmelser om uppgiftslämnande är lättare för myndigheterna att tillämpa än den allmänt hållna generalklausulen. För mera ovanliga fall kan det vara lämpligare att luta sig mot generalklausulen än att utvidga special- lagstiftningen så mycket att den träffar alla tänkbara fall. En alltför omfattande speciallagstiftning kan nämligen också leda till tillämp- ningssvårigheter. Vad man bör eftersträva är således en balans mellan, å ena sidan, speciallagstiftning för de fall av uppgiftslämnande som är frekventa och, å andra sidan, generalklausulen för de mera udda fallen. När det gäller bekämpningen av ekonomisk brottslighet står enligt vår mening ofta stora värden på spel, vilket måste vägas in vid en bedömning av om en uppgift skall lämnas. Vid en intresseavvägning måste vidare statsmakternas intentioner i fråga om samarbete och gemensamma insatser mot brottsligheten vägas in. Detta innebär enligt vår mening att en bedömning i det enskilda fallet torde leda till att det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas väger över. De problem som har påtalats har inte gett underlag för att föreslå någon ändring av generalklausulen utan tyder mera på att det krävs utbildningsinsatser för att undanröja problem som inte följer av lagstiftningen utan snarare av en alltför försiktig hållning till de möjligheter till samarbete som sekretesslagstiftningen erbjuder. Att ändra generalklausulen för att komma till rätta med tolknings- och tillämpningsproblem skulle sannolikt inte lösa dessa utan riskerar snarare att skapa nya. En ändring av generalklausulen skulle dessutom få generell verkan och därmed följder på områden där vi inte kan överblicka konsekvenserna. Frågan om generalklausulen bör ändras är %|U JUXQGVWUXNWXUHQ L VHNUHWHVVODJHQ lQGUDV" 107 därför något som bör tas upp i ett sammanhang där sekretesslagen i sin helhet kan belysas (jfr avsnitt 7.1.2). Arbetet har därför inriktats på att se över andra bestämmelser och överväga om det krävs nya regler som är särskilt anpassade för de förhållanden som gäller vid bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Även om vi alltså inte anser oss ha skäl att föreslå några ändringar i generalklausulen, finns det givetvis anledning att undersöka om tillämpningen av paragrafen kan underlättas på annat sätt. Det som framför allt skapar problem är att uppgifter inte bör lämnas med stöd av generalklausulen om de inte omfattas av en tillfredsställande sekretess hos den mottagande myndigheten. I detta sammanhang har särskilt den bristande sekretessen hos kronofogdemyndigheterna framhållits. Vi kommer att ta upp den frågan särskilt. Vidare kommer vi att diskutera behovet av nya regler för frekvent uppgiftslämnande på vissa områden. Det finns också anledning att återkomma till frågan om general- klausulen och dess tillämpning när det gäller behovet av utbildning. 7.3Utbyte av information mellan myndigheter och enskilda Möjligheterna att utbyta information med enskilda organ som t.ex. konkursförvaltare är begränsade. Det ligger utanför utredningens uppdrag att i grunden förändra konkursförvaltarens roll. Vi diskuterar därför andra möjliga lösningar som kan underlätta samarbetet med konkursförvaltare. Ett problem som också hör samman med den grundläggande strukturen i sekretesslagen är myndigheternas möjligheter att utbyta information med enskilda organ. Till dessa hör en av de viktigaste aktörerna när det gäller att upptäcka och anmäla ekonomisk brottslighet nämligen konkursförvaltare. Konkursförvaltare har varken myndighetsstatus eller tillhör de privaträttsliga organ på vilka sekretesslagens regler skall tillämpas. Detta innebär bl.a. att myndigheter inte kan lämna sekretessbelagda uppgifter till konkursförvaltare med stöd av generalklausulen. Det innebär också att en uppgift som har lämnats till en konkursförvaltare inte skyddas av sekretess enligt någon bestämmelse i sekretesslagen, utom i de fall uppgiften har lämnats med förbehåll. Konkursförvaltare har vidare upplysningsskyldighet enligt 7 kap. 9 § konkurslagen. |U JUXQGVWUXNWXUHQ L VHNUHWHVVODJHQ lQGUDV" skyldighet kan innebära att en uppgift som har lämnats till konkursförvaltaren måste lämnas ut. Den nuvarande regleringen begränsar möjligheterna att aktivt engagera konkursförvaltare i bekämpningen av ekonomisk brottslighet, trots att detta sannolikt skulle höja effektiviteten både i den brotts- utredande verksamheten och i konkurshanteringen. Det skulle föra mycket långt att förändra den grundläggande inställningen till en konkursförvaltares uppdrag, även om det finns exempel från andra länder på att man valt andra lösningar. Den svenska regleringen av offentlighet och sekretess medför nämligen att, om man inlemmar konkursförvaltare i sekretesslagens regelsystem, denne också får nya skyldigheter i fråga om insyn i verksamheten. kan möjligen den aviserade översynen av offentlighetsprincipens tillämp- ning på statliga och kommunala privaträttsliga subjekt leda till nya öppningar. Att nu föreslå förändringar i fråga om de grundläggande förutsättningarna för konkursförvaltarnas arbete ligger helt vid sidan av vårt uppdrag. Vi tar däremot upp till diskussion hur man, utan att ändra grundvalarna för konkursförvaltares arbete, kan åstadkomma ett ökat informationsutbyte. Vid överväganden om möjligheterna att effektivisera brottsbekämp- ningen är frågor om tillgång till register och om registrens innehåll också av intresse. Översyn av vissa av de register som är av störst betydelse för bekämpningen av ekonomisk brottslighet pågår eller har avslutats. har beslutat om ändringar rörande polisens register (prop. 1997/98:97) och om register för skattemyndig- heternas brottsutredande verksamhet samt dessas tillgång till register i den verksamheten (prop. 1998/99:34). En särskild utredare ser över de författningar som reglerar register inom skatteförvaltningen och exekutionsväsendet (dir. 1998:2). Även tullregisterlagen ingår i denna översyn. En översyn av lagen om register i brottsbe- kämpande verksamhet har aviserats. I samband med dessa översyner behandlas också hithörande sekretessfrågor. Vi anser oss därför inte, annat än undantagsvis, ha anledning att gå in på frågor som rör dessa register. Något som också ligger vid sidan av utredningens arbete är frågan om samkörning av register och annan registerkontroll som äger rum i syfte att effektivisera kontrollen av bidragsutbetalningar och liknande. %|U JUXQGVWUXNWXUHQ L VHNUHWHVVODJHQ lQGUDV" 109 Sådan kontroll kan visserligen ibland leda till att brott upptäcks – och därmed även ses som brottsföreb yggande i vid mening – men syftar främst till en uppföljning av att medel används för det ändamål för vilka de har utbetalats. Den utgör således ett led i den materiella kontrollen inom ett visst verksamhetsområde, dvs. rör frågor vid sidan av det straffrättsliga systemet.