sou · GNB324 · 2000-01-01 00:00:00 — Insatser för att öka det gränsregionala samarbetet. Insatser för att stödja fysisk planering och regional Insatser för att bidra till ekonomisk utveckling i regio- ner som är starkt beroende av försvarssektorn. Insatser för att genom lokal kraftsamling utveckla Insatser till fiskerinäringen för att underlätta de sociala och ekonomiska konsekvenserna som krisen inom fiskerinäringen ger upphov till. Insatser för att utveckla småföretagande. Insatser för att lösa olika problem i storstadsområden. Insatser för att stärka de anställdas förmåga att klara av strukturförändringar och skapa nya arbetstillfällen. Insatser för att öka möjligheterna till arbete för handikappade, utsatta grupper och ungdomar samt för att öka jämställdheten på arbetsmarknaden. Medan de horisontella målen omfattar hela fastställs de geogra- fiskt avgränsade målområdena utifrån särskilda kriterier. Kriterierna bygger bl.a. på arbetslöshets- och sysselsättningsstatistik. Detta för att man skall kunna avgöra vilka regioner som är i behov av stöd. I finns fem mål 2-områden, fem mål 5b-områden samt ett samman- hängande mål 6-område. av befolkning bor i de geografiskt avgränsade målområdena. Fördelningen av strukturfondsmedel till de geografiskt avgränsade målområdena baseras på programdokument som utarbetas av regionala organ i samarbete med nationella myndigheter. Programmen skall inne- hålla en socio-ekonomisk analys, en strategi och en beskrivning av de åtgärder som skall genomföras. Dessutom skall programmen innehålla en indikativ finansieringsplan, en analys av programmets miljöpåverkan samt en uppskattning av de förväntade effekterna, bl.a. vad gäller syssel- sättning. Programdokumenten godkänns efter förhandling och utgör en överenskommelse mellan kommissionen och medlemsstaten. Tabell 2.1: Geografiskt avgränsade strukturfondsprogram Mål 2, 5b och 6 Strukturfonder EG-medel (mecu) Tabell 2.2: Gemenskapsinitativen Interreg IIA och Leader II Strukturfonder EG-medel (mecu) Begreppet partnerskap är en av de fyra grundprinciperna för struktur- fondsarbetet. Syftet med partnerskapstanken är att aktivera och engagera olika aktörer såväl i framtagandet som i genomförandet av programmen. Grunden för ett bra program och programgenomförande är att program- met innehåller de delar som olika aktörer anser vara viktiga för att ut- veckla regionen. Ett väl fungerande och engagerat partnerskap är en viktig förutsättning vid genomförandet av strukturfondsprogrammen. Det finns flera slags partnerskap med olika sammansättning och rol- ler. Partnerskapet kan också variera . Kommissionens syn på partnerskap är att arbetet med strukturfondsprogrammen skall ske ge- nom samarbete mellan regionala och nationella aktörer och kommissio- nen. En annan definition på partnerskap är att det omfattar alla aktörer som på olika sätt berörs av strukturfondsprogrammen. Det kan innefatta kommuner, landsting, myndigheter, arbetsmarknadens parter, närings- livsorganisationer, intresseorganisationer, föreningar, företag etc. Da- gens övervakningskommittéer är ett exempel på detta. Där ingår repre- sentanter för kommissionen, berörda departement, kommun- och land- stingsförbundet, arbetsmarknadens parter, företagarorganisationer, soci- al ekonomi, beslutsgrupp etc. Partnerskapet kan också definieras som de aktörer som är medfinan- siärer i projekt. De största medfinansiärerna har varit länsstyrel- se, kommun, landsting och länsarbetsnämnd. Det är också dessa organi- sationer som är representerade i beslutsgruppen. En tredje form av partnerskap är partnerskapet som forum för demo- kratisk förankring. I framtagandet av programmen utgjorde referens- grupperna en form av partnerskap och i genomförandet av programmen har beslutsgruppen tagit över referensgruppens roll. I samband med EU-medlemskap 1995 inrättades nya statliga myndigheter: beslutsgrupper. Beslutsgrupperna skall följa delar av verksförordningen men behöverinte upprätta någon årsredovisning. Beslutsgrupperna består av förtroendevalda från kommuner och landsting samt av tjänstemän från länsstyrelser och länsarbetsnämnder, med kommun- och landstingssektorn i majoritet. Regeringen utser ordfö- rande och vice ordförande samt ledamöter i beslutsgrupperna. Beslutsgruppen skall inom ramen för programdokumentet besluta om stöd från . Beslutsgruppen skall också genom egna initiativ och informationsspridning verka för att programmet genomförs och att de däri angivna målen uppnås1. I de flesta målområden är beslutsgrupperna regionala, dvs. de fattar beslut om projekt inom hela regionen. I mål 6 inrättades en regional be- slutsgrupp för projektbeslut inom åtgärder inriktade på forskning och utveckling, informationsteknologi och turism. Därutöver finns sju länsvi- sa beslutsgrupper som beslutar om de strukturfondsmedel som tilldelats hela eller delar av respektive län. Som sekretariat till beslutsgrupperna svarar länsstyrelserna, länssty- relsen eller självstyrelseorganet i det målområde där beslutsgruppen ver- kar. Nyss nämnda organ utser en huvudansvarig sekreterare. I sekretari- atsuppdraget ligger att handlägga projektansökningar, informera om programmets innehåll samt att administrera utbetalningar och följa upp projekt. Sekretariaten utarbetar också rapporter och annat underlag till beslutsgrupp och övervakningskommitté. För varje program har inrättats en övervakningskommitté (ÖK) i enlighet med EG:s förordningar. ÖK:s uppgift är att följa upp att struktur- fondsprogrammen genomförs enligt programdokumenten. ÖK fattar be- slut om förändringar i programdokumenten, omfördelar medel samt fast- ställer budgeten för tekniskt stöd. ÖK ansvarar också för fortlöpande utvärdering av programmen. I ÖK ingår representanter för kommissionen, medlemsstaten och den berörda regionen. Dessutom ingår representanter för arbets-marknadens parter, företagarorganisationer, folkrörelseorganisationer etc. Ordföran- den utses av medlemslandet och är ofta en företrädare för regeringen. Till skillnad från beslutsgrupperna är det i huvudsak tjänstemän som ingår i ÖK. Som sekretariat till ÖK har utsetts för mål 2 och mål 6 me- dan utgör för mål 5b. Sekretariaten ut- arbetar rapporter och underlag till ÖK, kommissionen och regeringen. De ansvarar också för administrationen kring utvärderingar m.m. 1 Förordning 1995:1325 med instruktion för beslutsgrupper. Varje medlemsstat är skyldig att utse ansvariga myndigheter för varje enskild strukturfond. I har fyra centrala förvaltnings- myndigheter fått denna uppgift; () för ERUF, () för ESF, () för EUGFJ samt för FFU. Dessutom är fem länsstyrelser ansvariga för utbetalning av strukturfondsmedel till gemenskapsinitiativet Interreg IIA. De utbetalande myndigheterna ansvarar för utbetalning av struktur- fondsmedel, finansiell kontroll, ekonomisk redovisning och internrevision samt för rapportering till regeringen. De skall också intyga att struktur- fondsmedlen används i enlighet med fördraget. 3Erfarenheter av framtagandet av strukturfondsprogram 3.1Processen kring framtagande av strukturfondsprogram Framtagandet av strukturfondsprogram omfattar flera steg som beskrivs i strukturfondsförordningen; ·budget för de olika målområdena och gemenskapsinitiativen beslutas av kommissionen, ·de stödberättigade regionerna fastställs av kommissionen utifrån sär- skilda kriterier, ·medlemsstaten utarbetar regionala utvecklingsprogram, ·programmen utarbetas i partnerskap, ·medlemsstaten överlämnar de regionala utvecklingsprogrammen till kommissionen, ·medlemsstaten och kommissionen förhandlar om programmen efter delning inom kommissionen, ·programmen godkänns och beslutas av kommissionen och blir där- med s.k. samlade programdokument (SPD) eller, för gemenskaps- initiativen, s.k. operativa program (OP). 3.1.1Beslut om geografiska avgränsningar Arbetet med att ta fram de svenska strukturfondsprogrammen kom igång sent. En av anledningarna var den svenska ståndpunkten att programar- betet inte skulle påbörjas förrän efter den svenska folkomröstningen om medlemskap i . Officiellt började arbetet med att utarbeta strukturfondsprogram då svenska folket röstat för ett medlemskap i unionen. 30 Erfarenheter av framtagandet av strukturfondsprogram Efter folkomröstningen beslutade kommissionen, efter överläggningar med den , om geografisk avgränsning och fördelning av medel till de stödberättigade regionerna inom mål 2, 5b och 6 samt gemenskapsinitiativen. För mål 6 fastställdes den geografiska omfatt- ningen och budgeten för programperioden –1999 redan vid med- lemskapsförhandlingarna. För mål 2 och 5b fastställdes en indikativ budgetram för samma peri- od. Beloppen för mål 2 och 5b var ungefärliga, eftersom fördelningen mellan de båda målområdena styrdes av strukturfondsförordningarnas bestämmelser. överlämnade den förslag om regionindelning och budget för mål 2 och 5b till kommissio- nen. Det dröjde innan kommissionen fattat beslut om de geografiska avgränsningarna och fördelningen av medel för mål 2 och 5b. beslutade kommissionen om riktlinjer för arbetet med gemenskapsinitiativen. När den geografiska indelningen var klar och medlen fördelats mellan de olika målområdena tillsatte regeringen särskilda utredningar med upp- drag att utarbeta förslag till program för hur strukturfondsmedlen skulle användas i respektive region. Först ut var mål 6, där utredare och sek- retariat utsågs . Utredare för mål 2 och 5b tillsattes . Som sekretariat för utredningarna i mål 2 och 5b utsågs en länsstyrelse eller flera länsstyrelser i samverkan. För Mål 5b Skärgården fungerade som sekretariat. I mål 6 och i Mål 2 Berg- slagen var sekretariat, medan länsstyrelser och kommuner i samverkan ansvarade för sekretariatsfunktionen i Mål 2 . I utredningsdirektiven betonades att programarbetet skulle organi- seras med största möjliga demokratiska förankring. Till utredningarna kopplades därför referensgrupper bestående bl.a. av förtroendevalda från kommun och landsting. I direktiven uttrycktes också att programmen skulle utarbetas i enlig- het med strukturfondsförordningarna och enligt de riktlinjer som kom- missionen fastställt. Direktiven gav också riktlinjer för vilka insatser som borde övervägas i programskrivandet; fokus skulle ligga på utveck- ling av små och medelstora företag, forskning och utveckling, utbildning, kompetensutveckling, informationsteknologi samt turism. Kvinnors situ- ation skulle särskilt beaktas. Av programmen skulle också framgå hur den nationella medfinansieringen borde se ut samt innehålla förslag på hur programmen skulle genomföras. Utredningarna skulle redovisa sammanhållna program för respektive region. Erfarenheter av framtagandet av strukturfondsprogram 31 Tidplanen för utredningarna var mycket kort. Ambitionen var att ge- nomförandet av programmen skulle komma igång redan under somma- ren/. Förslagen till program skulle därför tas fram på 3–4 månader. Det sågs av många som en näst intill omöjlig uppgift, inte minst med tanke på den begränsade erfarenheten av strukturfondspro- grammering hos de inblandade aktörerna. Något som dock underlättade arbetet var att flera länsstyrelser och kommuner påbörjat arbetet med att ta fram underlag och göra analyser. Man hade också börjat föra diskussioner med olika aktörer om inriktning och innehåll, det som med EU-terminologi kallas partnerskap. En viktig del i framtagandet av strukturfondsprogrammen var att enga- gera olika aktörer för att diskutera hur man ville utveckla regionen. Partnerskapets roll var att föra in kunskap och kompetens inom olika områden för att ge programdokumenten rätt ansats och inriktning. Även om begreppet partnerskap var något nytt, så fanns grupperingar och samarbetsformer redan etablerade genom att man i flera regioner hade lång erfarenhet av att arbeta med regionala utvecklingsfrågor. I vissa regioner lades mycket energi och arbete ned på att engagera partner- skapet. Sammansättning och storlek på partnerskapen varierade mellan olika regioner och län. I de större regionerna formerades partnerskapen läns- vis. Vanligt var att flera partnerskap med olika roller byggdes upp. I en del regioner grupperades partnerskap i olika ämnesområden. Det breda partnerskapet omfattade en blandning av politiker och tjänstemän från kommun- och landstingssektorn, representanter för läns- arbetsnämnden, näringslivets intresseorganisationer, arbetsmarknadens parter, universitet och högskolor, kulturliv, föreningar, studieförbund samt olika lokala utvecklingsgrupper. En målsättning var också att få med företagen i diskussionerna. Storleken på det breda partnerskapet varierade, i flera län och regioner arrangerades möten där 100–150 per- soner deltog. I det breda partnerskapet diskuterades programmens inrikt- ning och innehåll i stora drag. Mot bakgrund av gruppens storlek träffa- des man endast en eller . Sekretariaten arbetade också med mindre partnerskap, ofta på tjäns- temannanivå med representanter för bl.a. kommun- och landstings- 32 Erfarenheter av framtagandet av strukturfondsprogram De mindre partnerskapen träffades oftare och diskuterade mer detaljfrågor. Referensgruppen till utredningarna utgjorde det politiska partner- skapet där inriktning, innehåll, finansiering och organisation förankra- des. Referensgruppen i de större regionerna representerade hela regio- nen, vilket innebar samarbete i nya konstellationer. I mål 6 samlade man in förslag till insatsområden och åtgärder genom möten i de länsvisa partnerskapen. Ett utkast till regional utvecklings- plan presenterades för hela området på ett gemensamt möte i . Vid detta möte deltog även företrädare för kommissionen. Därmed fick man den nödvändiga förankringen av programmet hos de lokala och re- gionala aktörerna. Liknande upplägg användes även i andra regioner för att få in synpunkter från partnerskapet. I Mål 2 lade utredaren och sekretariatet ned mycket arbete på att engagera partnerskapet. Den regionala uppslutningen kring pro- gramarbetet var stor och en stor del av engagemanget låg hos kommu- nerna. De samiska insatserna inom mål 6 och gemenskapsinitiativen IIA Sápmi och Åarjel Saemien togs fram genom försorg. Detta skedde i partnerskap med bl.a. och sa- miska utbildningsinstitutioner. Utöver de formella partnerskapen etablerades andra samarbets- grupperingar. I t.ex. Mål 2 Bergslagen återupplivades ett tidigare sam- arbete mellan kommunerna, genom den s.k. get. I föreningen ingår de 24 kommunerna och de fem landstingen. Trots att fokus i strukturfondsprogrammen ligger på näringslivsutveck- ling och kompetensutveckling för företag var det i de flesta regioner få representanter från företagen med i partnerskapet. Visserligen deltog representanter för olika näringslivsorganisationer, såsom , , Handelskammaren vid partnerskapsträffar, men endast ett fåtal företagare fanns med i arbetet med att utforma program- men. Det var istället i hög grad offentliga aktörer som formulerade vilka åtgärder som var viktiga för näringslivsutvecklingen. Mål 2 är dock ett exempel där såväl näringslivsorganisationer som enskilda före- tagare var aktiva i partnerskapet och deltog i diskussioner om program- mens inriktning och innehåll. Erfarenheter av framtagandet av strukturfondsprogram 33 Utifrån de styrkor och svagheter som identifierades i den socio-ekono- miska analysen i de olika regionerna diskuterade partnerskapet vilken strategi och vilka insatsområden och åtgärder som var viktiga för regio- nens utveckling. Inriktningen på åtgärderna byggde till stor del på de områden som betonades i utredningsdirektiven, dvs. utveckling av små och medelstora företag, forskning och utveckling, utbildning, kompetensutveckling, in- formationsteknologi och turism. I de flesta programförslag ingick också åtgärder för lokal utveckling. Som horisontella teman i programmen lades bl.a. jämställdhet, miljö, informationsteknologi samt forskning och utveckling. Från flera håll har framhållits att referensgrupperna var förhållandevis eniga om programmens innehåll och inriktning. Men när förslag till or- ganisation skulle behandlas var oenigheten stor i vissa regioner. I Mål 6 och i Mål 2 Bergslagen ställdes två organisationsförslag mot varandra; ett förslag var att inrätta en regional beslutsgrupp som skulle fatta beslut för hela regionen, ett annat att dela upp beslutsfunktionen i länsvisa be- slutsgrupper. Kommun- och landstingssektorn företrädde förslaget med regional beslutsgrupp, medan länsstyrelserna i första hand var föresprå- kare för de länsvisa beslutsgrupperna. Den slutliga organisationen lades fast i förhandlingarna med kommissionen. För mål 6 blev slutresultatet en kombination av de två förslagen; en regional beslutsgrupp som fattar beslut inom åtgärderna för turism, in- formationsteknologi samt forskning och utveckling, medan återstoden av medlen fördelas på respektive län för beslut i länsvisa besluts-grupper. i mål 6 kan sägas ha fungerat som en mo- dell för andra regioner. I Mål 2 Bergslagen valdes en liknande beslutsor- ganisation. Där delegerades ett insatsområde inriktat på lokal utveckling till respektive länsstyrelse för beslut inom respektive län. För de övriga delarna av programmet fattas besluten av den regionala beslutsgruppen. Programförslagen överlämnades till regeringen Efter ett intensivt arbete lämnade utredarna programförslagen till rege- ringen för bearbetning inom . Några kompletteringar och omdisponeringar gjordes, i programmet för mål 6 lades t.ex. några åtgärder samman. När programförslagen behandlats inom Regerings- 34 Erfarenheter av framtagandet av strukturfondsprogram kansliet överlämnade regeringen programmen till kommissionen. Pro- gramförslaget för mål 6 överlämnades medan mål 2- och 5b-programmen överlämnades . Förslagen för gemenskapsinitativen överlämnades till kommissionen sam- ma år. När förslagen överlämnats till kommissionen började en berednings- och beslutsprocess, som enligt förordningen skall vara färdig senast sex må- nader efter det att förslagen inkommit. Efter intern beredning i kommissionen kunde förhandlingsprocessen ta vid. Förhandlingsarbetet skedde huvudsakligen på tjänstemannanivå, från svensk sida av departementstjänstemän och i flera fall också av fö- reträdare för de utredningssekretariat som arbetat fram programför- slagen. Däremot fanns inga företrädare för kommun- och landstings- sektorn representerade. Den bristande insynen i förhandlingsprocessen har kritiserats av främst kommun- och landstingssektorn. När förhandlingsarbetet på tjänstemannanivå var färdigt vidtog de formella förhandlingarna. Mål 6-programmet förhandlades mellan ar- betsmarknadsministern och generaldirektören för DG XVI vid ett möte i . Vid förhandlingarna för mål 2 och 5b företräddes av berörda statssekreterare. Efter de formella förhandlingarna var man i stort sett överens om hur programmen skulle se ut. De svenska program- förslagen ansågs hålla en hög kvalitet. De huvudsakliga förändringar som gjordes var att antalet åtgärder minskades. Då parterna var överens om programmen drogs de preliminära be- slutsförslagen igenom de rådgivande kommittéer som berördes av re- spektive program. Beslutsprocessen kunde därefter avslutas genom att den berörda kommissionären undertecknade beslutet. Beslutet för mål 6 och mål 2 undertecknades . För mål 5b drog beslutsprocessen ut . Beslutet undertecknades först . Besluten om gemenskapsinitiativen fattades vid olika tillfäl- len . Därmed kunde de samlade programdokumenten för Sve- rige börja genomföras. Erfarenheter av framtagandet av strukturfondsprogram 35 Partnerskapet framhålls ofta som ett av de positiva inslag som struktur- fonderna fört med sig. Arbetet med att ta fram strukturfondsprogram har medfört ytterligare en dimension i det regionala utvecklingsarbetet och har lett till ökat och fördjupat samarbete kring regionala utveck- lingsfrågor. Strukturfondsprogrammen har också lagt grunden för sam- arbete i nya konstellationer. Det gäller inte minst det ökade samarbetet över kommun- och länsgränser. 3.2.2Programmen bra i grunden Även om det uttryckts kritik mot det sätt som programmen togs fram på, verkar de flesta aktörer vara nöjda med programmens inriktning och in- nehåll. Programmen fungerar som en gemensam plattform där möj- ligheterna för flera olika aktörer att jobba åt samma håll har ökat. Pro- grammens uppbyggnad i socio-ekonomisk analys, strategi, insatsområ- den och åtgärder är tydlig. En kritik som dock lyfts fram är att programmen för mål 2, 5b och 6 är väldigt lika varandra innehållsmässigt och därför kanske inte i till- räcklig grad är anpassade efter de olika regionernas förutsättningar och möjligheter. En förklaring till detta kan vara att arbetet med mål 6- programmet fungerade som en slags mall för de efterföljande pro- grammen. En annan kritik är att jämställdhetsperspektivet inte i tillräcklig grad finns med i programmen. Detta trots skrivningen i utredningsdirektiven om att kvinnors situation särskilt skulle beaktas. Skrivningar om jäm- ställdhetsperspektiv och särskilda insatser för kvinnor kom i flera fall in sent i programarbetet, ofta när analyser, inriktning på insatsområden och åtgärder redan lagts fast. I flertalet program lades jämställdheten slutli- gen in som ett horisontellt mål. 3.2.3Dålig insyn och för förankring Medan man från kommissionens sida berömde för dess decen- traliserade sätt att arbeta fram strukturfondsprogrammen, uttrycktes kri- tik inom över den dåliga demokratiska förankringen. 36 Erfarenheter av framtagandet av strukturfondsprogram kommun- och landstingssektorn var missnöjda med den korta tidplanen och sättet som programmen togs fram på. och har i efterhand kritiserat programarbetet för att i allt för stor utsträckning ha varit en statlig angelägenhet; ansvaret för att ta fram programförslagen lades på statliga utredare, sekretariatsfunktionen lades i de flesta fall på länsstyrelserna och spelade en aktiv roll på central nivå1. Det uttrycktes också kritik mot att regionerna i förhandlingarna mel- lan kommissionen och företräddes av tjänstemän från läns- styrelserna och inte av förtroendevalda från kommun- och landstings- sektorn. Bristen på insyn i förhandlingsprocessen skapade en osäkerhet om vilka diskussioner som fördes och vilka förändringar som gjordes. Den korta tidplanen innebar att referensgruppens möjligheter att före- slå större förändringar utifrån presenterade förslag var relativt små. Det innebar också att man i vissa fall inte hann diskutera nya lösningar. Le- damöterna i referensgrupperna hann i vissa fall inte heller förankra för- slag i den egna organisationen. 3.2.4Svårt att hinna engagera partnerskapet Flera aktörer anser att tidspressen medförde att möjligheterna att enga- gera partnerskapet fullt ut i planeringsprocessen var små. Särskilt i de större regionerna fick förankringen i partnerskapet en mer ytlig och be- gränsad karaktär. Partnerskapet hade i de flesta fall inte heller en lika aktiv roll i de större regionerna som i de mindre. Partnerskapsmötena hade formen av informationsmöten där utredningssekretariaten presen- terade förslag som partnerskapet skulle ge respons på. Flera aktörer kände sig därför förbigångna och upplevde att de reella möjligheterna att vara med och påverka programmen och deras innehåll var små. Utredningssekretariaten uppfattade att det var svårt att engagera vis- sa aktörer. I flera regioner lyckades man t.ex. inte få med företagare i diskussioner om programmens innehåll. Det har setts som en av för- klaringarna till varför näringslivet inte heller i genomförandet av de geo- grafiska strukturfondsprogrammen funnit sin roll och sett de möjligheter som programmen ger. 1 Statskontoret 1997:23, Införandet av EU:s regional- och strukturpolitik i , s. 36. Erfarenheter av framtagandet av strukturfondsprogram 37 3.2.5Organisationen var viktigare än programmens innehåll En fråga som var särskilt het i vissa referensgrupper var vilken eller vil- ka aktörer som skulle ta hand om genomförandet av strukturfonds- programmen.