sou · GNB353d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Saknas ett sådant intresse och sekretesslagen inte ändras uppstår en diskrepans mellan direkt tillämplig gemenskapsrätt och sekretesslagens reglering. I en sådan situation gäller likafullt den gemenskapsrättsliga regeln. Skulle det mot förmodan bli aktuellt att tillämpa en sådan regel i bör det enligt regeringen kunna ske på ett sätt som står i samklang med sekretesslagens bestämmelser för liknande slag av uppgifter. I anslutning till dessa uttalanden av regeringen ifrågasatte lagrådet om tillämpning av en sådan gemenskapsrättslig sekretessregel som saknar motsvarighet i sekretesslagen är väl förenlig med tryckfrihets- förordningens bestämmelser. Lagrådet uttalade dock att det föreföll som om det knappast var fråga om något praktiskt problem. Regeringen delade denna bedömning, men ansåg det inte teoretiskt uteslutet att en sådan bristande överensstämmelse mellan de båda rättssystemen skulle komma att uppstå i något enstaka fall. Det ansågs dock inte möjligt att på förhand avgöra om den gemenskapsrättsliga bestämmelsen i så fall skulle präglas av erforderlig pregnans. Vad som föreföll klart var enligt regeringen att det knappast kunde bli fråga om någon EG-regel som skall skydda uppgifter som inte kan skyddas med hänsyn till intressen som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. En bristande överens- stämmelse skulle i så fall bestå i att det saknas hänvisning i den svenska sekretesslagen till den nya gemenskapsrättsliga bestämmelsen. En sådan bristande överensstämmelse kan enligt regeringen avhjälpas genom att sekretesslagen ändras så att även denna nya regel får en motsvarighet i lagen. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW 221 Det finns – utöver den generella bestämmelsen i 2 kap. 1 § om utrikessekretess – inga regler i sekretesslagen som omfattar de uppgifter som lämnas av till Kommissionen och som verket mottar från Kommissionen. Sekretesskyddet för den enskilde är därför otillfredsställande. Enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen, 2 § sekretessförordningen och punkt 6 i bilagan till samma förordning gäller visserligen sekretess hos verket i verksamhet som avser bidrag till utvecklingsarbete. Enligt punkt 28 i förordningen gäller dessutom sekretess för utredning, planering, tillståndsgivning, tillsyn och stöd inom jordbrukets, rennäringens och fiskets områden som handhas av bl.a. . Sekretessen gäller dock inte uppgifter om en sökandes personliga förhållanden, utan endast uppgifter om enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat. Bestämmelserna synes således inte omfatta sådana uppgifter som antecknas på Kommissionens förteckning. Om ett enskilt ärende blir föremål för brottsanmälan skyddas uppgifterna i denna och den efterföljande utredningen av sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen. Sekretessen gäller då även hos . Det råder ingen tvekan om att uppgifter hos om personer som betraktas som en risk vid handläggning av EU-bidrag är integritetskänsliga. Det förhållandet att det inte enbart är fråga om påståenden om brott utan även om andra typer av felaktigheter minskar inte behovet av skydd för uppgifterna. Andra uppgifter av motsvarande känslig art skyddas regelmässigt av sekretess enligt svensk lagstiftning. Att så inte är fallet med dessa uppgifter ter sig inte konsekvent, inte heller vid en jämförelse med den sekretess som i övrigt gäller hos för uppgifter om enskildas förhållanden. Vi anser att en sekretessregel bör införas som skyddar uppgifterna i fråga. Vi föreslår att en sekretessregel införs i 7 kap. sekretesslagen och förses med ett rakt skaderekvisit. Sekretessen bör skydda dels uppgifter om överträdelser av bestämmelser i gemenskapsrätten, dels uppgifter om den som misstänks för en sådan överträdelse eller befunnits skyldig till överträdelse. Sekretessen bör gälla enbart hos . Lämnas en uppgift över till en annan myndighet får det följa av andra bestämmelser om sekretess gäller för uppgiften. I fråga om begräns- ningen i tiden bör samma lösning väljas som beträffande uppgifter om brott, dvs. att sekretessen gäller högst . 222 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW 11.7.5Behöver tullen ökad tillgång till uppgifter? Vi föreslår inte att tullen för tullbehandling skall få tillgång till polisens register. I stället bör metoderna för kontroll och riskanalys utvecklas ytterligare. I EU-bedrägeridelegationens tidigare nämnda skrivelse har framhållits att tullen behöver uppgifter för att kontrollera att den som söker tullkredit inte har gjort sig skyldig till eller är misstänkt för brott. Att denna fråga har tagits upp av delegationen beror på att EG:s budget delvis finansieras med tull- och införselavgifter som medlems- staterna redovisar och betalar in . En del av de medel som medlemsländerna lämnar till gemenskapen får dessa sedan tillbaka i form av stöd från gemenskapens fonder. Det ankommer således på medlemsländerna att skydda EG:s ekonomiska intressen genom att bekämpa oegentligheter som är till skada för gemenskapens budget, t.ex. undandragande av tull eller införselavgifter. Enligt 25 § tullagen skall tull som regel betalas till tullmyndigheten från den dag då den tullskyldige underrättades om kravet, om inte betalningsanstånd medgetts. Betalningsanstånd får enligt 26 § medges den som bedriver importverksamhet eller annan som importerar varor i större omfattning (kreditimportör). En kreditimportör betalar tull enligt särskild tullräkning i efterskott. 5 Motsvarande gäller den som bedriver exportverksamhet eller annan som exporterar varor i större omfattning. Ett villkor för betalnings- anstånd för tull är att det ställs säkerhet som motsvarar tullskulden. kan systemet med betalningsanstånd utnyttjas i bedrägligt syfte. Bedrägerierna går till på så sätt att en importör begär och får kredit för att införa en viss mängd av en vara. Därefter importerar han mycket mer av varan än vad han har angett i sin kreditansökan och ställt säkerhet för. Tullens rutiner har varit sådana att förfarandet inte har kunnat kontrolleras . När det väl har upptäckts har det i praktiken ofta varit omöjligt att driva in tullskulden. 5 Rådets förordning (EEG) nr 2658/87 av om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om gemensamma tulltaxan innehåller import- tullsatser. Genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken innebär emellertid att en del varor under vissa förhållanden kan beläggas med exporttullar. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW 223 Frågan om tullen skall ges tillgång till polisens register inte bara i sin brottsbekämpande utan även i sin fiskala verksamhet rymmer principiella aspekter. En sådan är att dessa verksamheter inte bör sammanblandas. En annan är att skattemyndigheterna i så fall också bör få tillgång till motsvarande information. Även deras verksamhet är nämligen inriktad på frågor av betydelse för EG:s budget, bl.a. hanteringen av mervärdesskatt. Lagstiftaren har tagit ställning till i vilken utsträckning skattemyndigheterna skall få tillgång till uppgifter ur polisens register och begränsat tillgången till de enheter som sysslar med brottsutredning (prop. 1998/99:34). I det lagstiftnings- arbetet har stor vikt lagts vid att inte sammanblanda fiskal och brottsbekämpande verksamhet. Detta är något som enligt vår mening med styrka talar mot den av EU-bedrägeridelegationen föreslagna förändringen. Vi har också ställt oss frågan vilken betydelse uppgifter om brott skulle kunna få för tullbehandlingen. Av vad vi inhämtat från framgår att informationen i sig inte skulle kunna leda till avslag på en kreditansökan. Däremot skulle den kunna ge en signal om att den som söker kredit bör kontrolleras närmare. Frågan om vilka kontroller som skall göras avgörs dock efter andra kriterier. Tullen använder sig av riskanalys för att ta ställning till i vilken utsträckning kontroller behövs. Analysen leder till att ärenden där risken för felaktigheter bedöms vara större än normalt sorteras för särskilda kontrollåtgärder, medan ärenden med liten risk klareras på ett förenklat sätt. Uppgifter om en persons kriminella belastning skulle i och för sig kunna vara en omständighet som skulle kunna ha betydelse för riskbedömningen. Enligt uppgifter från tullen är det emellertid mer effektivt att t.ex. studera modus operandi, dvs. hur en affär är upplagd, och dra slutsatser av tidigare erfarenheter av liknande situationer. Frågan om vem som står bakom ett företag och om denne är kriminellt belastad uppges ha mindre betydelse för riskanalysen. Det synes inte finnas något egentligt behov av uppgifter om brottsbelastning för tullbehandlingen. Även om ett sådant behov skulle uppstå är det enligt vår mening i hög grad tveksamt om uppgifter om en persons kriminella förflutna bör få användas som ett sållningsintrument Uppgifternas känslighet och intresset av skydd för den personliga integriteten gör att kontrollobjekten i så stor utsträckning som möjligt bör väljas utifrån andra kriterier. Vi anser därför inte att det finns skäl att ge tullen tillgång till uppgifter ur belastnings- och misstankeregister för förtullnings- eller beskattningsändamål. 224 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW I sammanhanget bör också nämnas att bedrägerier knutna till betalningsanstånd, enligt vad som upplysts, fortsättningsvis kommer att bli i stort sett omöjliga att genomföra. I tulldatasystemet införs nämligen en spärr som signalerar när en beviljad kredit överskrids. Därigenom kan tullen reagera mycket snabbare. Den tid som en presumtiv bedragare har till sitt förfogande blir med den nya ordningen så kort att möjligheterna att lura tullen kommer att minska påtagligt. Tullen har också andra möjligheter att förhindra bedrägerier. Det är framför allt fråga om de kontroller som görs när en person ansöker om betalningsanstånd. har upplyst att tullen är uppkopplat mot ett kreditupplysningsföretag från vilket uppgift om importörens senaste bokslut, resultat och balansräkning, betalningsanmärkningar, styrelse m.m. kan inhämtas. Vid behov kan fördjupade undersökningar göras. I tulldatasystemet finns i förekom- mande fall uppgifter om tidigare kredittillstånd, dröjsmålsavgifter m.m. Tullen har vidare tillgång till utsökningsregistret, vilket bl.a. kan vara av intresse om någon i styrelsen för ett bolag som granskas är eller har varit företrädare för andra bolag. Det påtalade problemet elimineras således genom förändrade kontrollrutiner, varför något behov av att ge tullen ökad tillgång till uppgifter ur polisens register enligt vår mening inte föreligger. 11.7.6Behöver ökad tillgång till uppgifter? Vi föreslår inte att skall få tillgång till uppgifter ur belastnings- och misstankeregister och inte heller några förändringar i övrigt som berör . Utredningen skall enligt direktiven samråda med , som prövar vissa frågor om bidrag. handlägger och beslutar i ärenden enligt förordningen (1990:642) om regionalpolitiskt företagsstöd samt förordningen (1995:1254) om statligt stöd till teknisk forskning, industriellt utvecklingsarbete och uppfinnarverksamhet. Dessutom är , som tidigare nämnts, fondansvarig för ERUF. betalar också ut bidrag från denna fond. handlägger cirka 1 000 ärenden . De utbetalade bidragen omfattar mycket stora belopp. Den största bidragsformen är det regionala företagsstödet. Beslut om bidrag fattas dels av länsstyrel- ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW 225 serna, dels av . Länsstyrelsernas andel av företagsstödet uppgår till och andel till . Det anses vara denna typ av bidrag som tillsammans med EU-bidragen medför de största riskerna för brott. har vid samråd anfört att verket behöver få tillgång till mer information för att bättre kunna förhindra brott. De brott det är fråga om kan enligt delas in i tre kategorier. Den första omfattar stödprojekt som är konstruerade enbart för att komma åt stödmedel och inte avsedda att förverkligas. Den andra kategorin består av i och för sig seriösa projekt där någon upptäcker att det finns möjligheter att oriktigt komma över stödmedel för annat ändamål än det som har beviljats stöd. Den tredje kategorin består av projekt som inledningsvis är helt seriösa, men där ekonomiska svårigheter senare leder till felaktiga uppgifter och till ekonomiska transaktioner som företas i syfte att komma åt stödmedel som rätteligen inte skulle ha utbetalats. Enligt är det sällsynt att det förekommer fusk. I de fall det faktiskt förekommer – några fall – gäller det dock mycket stora belopp. Enligt har det förekommit två omfattande fall av fusk med regionalbidrag där betalade ut i det ena fallet och i det andra fallet . har framhållit att verket behöver uppgifter från andra stödgivande myndigheter om vilka personer som står bakom ett projekt eller ett företag i egenskap av ägare, styrelseledamot eller företrädare. skulle även ha nytta av att känna till vilka anställda, avtalsparter eller andra som är knutna till ett projekt eller företag, i såväl svenska som utländska bolag. Verket behöver också information om dessa personers inkomster, skulder och betalningsanmärkningar. Även sökandens uppgifter om akademisk examen bör kunna kontrolleras. Uppgifter om svensk akademisk examen kan visserligen inhämtas från respektive universitet, men anser att det vore bättre om sådana uppgifter fanns samlade centralt. Dessutom är det enligt verket mycket komplicerat att kontrollera utländska förhållanden. Slutligen vill få tillgång till uppgifter ur belastnings- och misstankeregister. Uppgifterna skall användas för att myndigheten skall kunna avgöra vilka ansökningar om bidrag som bör kontrolleras noggrannare än andra. Registerutdrag bör i detta syfte lämnas beträffande ställföreträdare och styrelse för bolag och eventuellt även beträffande aktiebolags revisor. har framhållit att uppgifterna bör omfattas av sekretess hos verket. Dessutom bör sekretesskyddet för personal förstärkas om verket får tillgång till uppgifter av så känslig natur. 226 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW Vad beträffar önskemål om tillgång till uppgifter om bolag kan konstateras att det hos PRV finns allmänt tillgängliga uppgifter om styrelse och företrädare för svenska aktiebolag. Motsvarande uppgifter om handelsbolag och andra företagstyper är också tillgängliga. Något behov av att ändra sekretessreglerna för detta ändamål finns alltså inte. Det ligger inte inom ramen för vårt uppdrag att undersöka möjlig- heterna för att få motsvarande uppgifter om utländska bolag. Några uppgifter om anställda, avtalsparter och andra torde inte finnas samlade. Uppgifter om inkomster, skulder och betalningsanmärkningar kan med stöd av nuvarande regler inhämtas från kronofogde- myndigheten och från kreditupplysningsföretagen. Några sekretess- hinder föreligger således inte. De största riskerna för ekonomisk brottslighet inom verksamhetsområde är förknippade med bidrag som i huvudsak beslutas av länsstyrelserna. Vi har i det föregående behandlat frågan om tillgång till uppgifter. skiljer sig inte på något avgörande sätt från övriga myndigheter som handhar EU-bidrag. Vad som sagts om dessas tillgång till uppgifter ur polisens register kan därför överföras även på . Som vi har anfört ställer vi oss avvisande till att uppgifter om människors eventuella kriminella förflutna används som en enkel sorteringsgrund eller för att styra en myndighets kontroll- insatser. Andra myndigheter såsom exempelvis tullen och Jordbruks- verket har redovisat olika modeller för riskanalyser som förefaller fungera tillfredsställande utan tillgång till uppgifter ur polisens register. Även om handlägger ärenden som gäller mycket stora belopp anser vi således inte att myndigheten bör ges rätt till uppgifter ur belastnings- och misstankeregister. Det ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag att undersöka hur offentliga uppgifter hos universiteten kan göras allmänt tillgäng- liga. En av huvudpunkterna i regeringens strategi mot ekonomisk brottslig- het är att myndigheter av olika slag skall fördjupa sitt samarbete för att tillsammans på ett effektivt sätt kunna angripa den ekonomiska brottsligheten. En samverkansform som anses ha stort intresse i detta sammanhang är de myndighetsgemensamma aktionerna, dvs. aktioner där bl.a. skatte-, polis- och kronofogdemyndigheter tillsammans med olika tillsynsmyndigheter gemensamt planerar och genomför kontroller för att se till att reglerna på ett visst område efterlevs. Gemensamma aktioner kan också ha till syfte att avslöja och lagföra brott, att ta fram underlag för en korrekt beskattning eller att säkra betalningen av t.ex. skatter och skadestånd. Den mest omfattande av dessa aktioner har riktats mot restaurangbranschen. Dessa och andra former av samarbete mellan myndigheter förutsät- ter att myndigheterna kan utbyta information med varandra. Offentlig information kan i princip utbytas fritt. För utbyte av sekretessbelagd information gäller samma regler som för verksamheten i övrigt, dvs. reglerna om nödvändigt uppgiftslämnande och om sekretessgenom- brott. En viktig förutsättning för myndighetssamverkan är att sekretess- belagda känsliga uppgifter som lämnas från en myndighet till en annan åtnjuter ett gott sekretesskydd också hos den myndighet som tar emot dem. I svaren på Ekobrottsberedningens enkät har flera myndigheter lyft fram svårigheterna med informationsutbyte mellan de myndigheter som samverkar mot ekonomisk brottslighet och framhållit behovet av enhetliga sekretessregler hos dessa. Att sekretessreglerna skiljer sig åt mellan myndigheterna uppges orsaka tillämpningsproblem inom de regionala samverkansorganen. Tillämpningen skulle underlättas om samma skaderekvisit gällde för samtliga myndigheter som samverkar mot ekonomisk brottslighet. Många myndigheter pekar särskilt på generalklausulen som ett problem. Den intresseavvägning som skall 228 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ göras anses svår, vilket leder till en restriktiv tillämpning. Att uppgifter inte alltid omfattas av lika stark sekretess hos den mottagande myndigheten som hos den utlämnande leder till att sekretessen inte kan brytas. I övrigt är det framför allt den bristande överföringen av sekretess mellan myndigheterna som påstås försvåra samarbetet. har ansett det tveksamt om uppgifter kan lämnas ut från skatteförvaltningen i den omfattning som behövs i samverkans- organen. Detta beror framför allt på att det är oklart om 5 kap. 1 § omfattar hemliga uppgifter från skattemyndighet, vilket gör att skattemyndigheterna inte anser sig kunna lämna ut sekretessbelagd information med stöd av de allmänna sekretessbrytande bestämmel- serna. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har påpekat att sekretessregleringen tar sikte på en traditionell myndighetsstruktur och på informationsutbyte främst inom ramen för enskilda ärenden. Sekretessregleringen kan därför motverka tanken bakom tillskapandet av samarbetsorgan. Som en konsekvens av att olika regler gäller för olika myndigheter blir sekretesskyddet för en och samma uppgift olika starkt beroende på hos vilken myndighet uppgiften förvaras. En framställning om utlämnande av en handling bedöms olika beroende på till vilken myndighet framställningen formellt har ställts. Regleringen uppfattas också som svårtillgänglig och svårtillämpad, vilket i sin tur kan leda till dels att uppgifter felaktigt lämnas ut, dels att uppgifter som faktiskt får lämnas ut inte når sin adressat. Det krävs enligt enheten ingående överväganden om hur sekretesslagstiftningens grundsyn skall kunna kombineras med de nya samarbetsformer som har införts. Riksåklagaren har påtalat att arbetet i samverkansorganen kan försvåras därför att frågor med anknytning till pågående eller förutsedd operativ verksamhet vid de olika myndigheterna inte kan diskuteras på grund av sekretessreglerna. En åklagarmyndighet har tagit upp samma fråga men framhållit att generella problem kan diskuteras utan att sekretess- problem uppstår. På handläggarnivå finns däremot svårigheter att utbyta information om pågående ärenden, planerade tillslag och specifika operativa frågor. De flesta problem kan dock enligt myndig- heten lösas med hjälp av 1 kap. 5 § och 14 kap. 3 §. En annan åklagarmyndighet har föreslagit att det införs en regel dels om att myndigheter får utbyta information vid bekämpande av ekonomisk brottslighet, dels om att informationen kan sekretessbeläggas hos den mottagande myndigheten även innan förundersökning har inletts. Enligt direktiven har vi i uppdrag att föreslå regler som möjliggör ett ökat informationsutbyte i det myndighetssamarbete som faller utanför konkreta förundersökningar. Regeringen har särskilt framhållit sådan samverkan som syftar till att föreb ygga brott och som har ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ 229 samband med planering av myndighetsgemensamma aktioner eller dylikt. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 16. Detta avsnitt ägnas åt informationsutbyte vid sådan mer eller mindre organiserad samverkan mellan myndigheter som inte i första hand är inriktad på enstaka brott eller händelser utan främst syftar till att från ett bredare perspektiv motverka ekonomisk brottslighet. Det typiska för sådan samverkan är att myndigheter och organ med andra uppgifter än brottsbekämpning engageras, framför allt myndigheter som i något hänseende har till uppgift att utöva tillsyn eller kontroll över närings- verksamhet, t.ex. livsmedelskontroll, brandsäkerhet eller liknande. 12.2Den rättsliga regleringen m.m. Förutom förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet finns det bara några få författningsregler som tar sikte på myndighetssamverkan. Förordningen innehåller regler om vilka samverkansorgan som skall finnas och deras uppgifter. Den innehåller däremot inte några bestämmelser om de enskilda myndig- heternas skyldigheter, utöver skyldighet att lämna statistik och underlag till rapporter om hur brottsligheten utvecklas m.m. I 6 § förvaltningslagen slås fast att varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. För polisens del finns bestämmelser om samverkan med andra myndigheter och organisationer i 3 § polislagen. Där sägs att polisen skall samarbeta med åklagarmyndigheterna. Vidare skall samarbete äga rum med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Polisen har ett särskilt åliggande att samarbeta med myndigheterna inom . I andra stycket av samma paragraf slås fast att andra myndigheter skall ge polisen stöd i dess arbete. I sekretesslagen finns det inte några sekretessregler som tar sikte på myndighetssamverkan och inte heller några sekretessbrytande regler. Det finns tre publicerade JO-fall som belyser hur sekretessfrågor har hanterats i samrådsgrupper med flera myndigheter representerade (JO 1986/87 s. 159, JO 1989/90 s. 363 och JO 1990/91 s. 369). Samtli- ga beslut avser samrådsgrupper med tyngdpunkten inom det sociala området och hälso- och sjukvården. Polisen hade en aktiv roll i de två sistnämnda fallen. I de två förstnämnda fallen fann JO att reglerna om sekretess mellan myndigheter hade åsidosatts i olika avseenden. I JO 1990/91 s. 369 framgick av utredningen dels att sekretessfrågorna beaktats redan när gruppen bildades, dels att informationen gått enbart i en riktning, nämligen från ett område med mindre sträng sekretess 230 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ (polisens) till sådana med starkare sekretess (och hälso- och sjukvårdens). JO fann att polisen hade haft rätt att lämna sekretess- belagda uppgifter med stöd av två olika sekretessbrytande regler; dels generalklausulen (14 kap. 3 §), dels regeln om uppgiftsskyldighet (14 kap. 1 §) och riktade därför ingen kritik mot de myndighetsrepre- sentanter som deltagit i gruppen. 12.3Organisatoriska former för samverkan mellan myndigheter Bekämpningen av ekonomisk brottslighet skiljer sig från annan brottsbekämpning på det sättet att den direkt involverar betydligt fler myndigheter än normalt.