sou · GNB342d2 · 2000-01-01 00:00:00 — De grundläggande bestämmelserna om luftfartscertifikat och andra behörighetshandlingar finns i 4 kap. LL. Mera detaljerade regler finns dels i 29–45 §§ LF, dels Bestämmelser för Civil Luftfart – Certifikatbestämmelser (BCL-C), vilka utfärdas av . De svenska reglerna om certifikat bygger på artiklarna 32 och 33 i Chicagokonventionen och bilaga 1 till denna konvention. För att få tjänstgöra som förare, navigatör eller flygmaskinist på ett luftfartyg krävs att man har ett luftfartscertifikat som är utfärdat eller godkänt i , eller ett luftfartscertifikat som är utfärdat eller godkänt i en annan stat och som enligt avtal med den staten skall erkännas i . För tjänstgöring på svenska luftfartyg i internationell trafik krävs dock ett certifikat som är utfärdat eller godkänt i . Om det behövs av hänsyn till flygsäkerheten, får besluta att en innehavare av ett luftfartscertifikat för att fullgöra vissa uppgifter vid luftfart även behöver ett s.k. behörighetsbevis som visar att han uppfyller särskilda v illkor. Enligt 6 kap. 15 § LL krävs certifikat även för den som skall tjänstgöra som flygledare i flygtrafikledningstjänst, flygtekniker eller flygklarerare. Det finns även vissa tjänster för vilka det inte krävs certifikat men där det krävs en särskild behörighet/auktorisation. Som exempel kan nämnas fallskärmstekniker och instruktör för utbildning i flygsimulator. Det är som utfärdar luftfartscertifikat och andra behörighetshandlingar. Detaljbestämmelser om certifikat finns i BCL-C. När det gäller luftfartscertifikat finns det två huvudtyper; certifikat för privat flygning och certifikat för yrkesmässig flygning (trafikflygar- certifikat). I finns det ca 6 000 privatflygar- certifikat och ca 3 300 trafikflygarcertifikat utfärdade. Ett certifikat utfärdas att gälla för en viss kategori av luftfartyg; flygplan, helikopter, segelflygplan, friballong, ultralätt flygplan eller gyroplan. flygplan utfärdas att gälla för en klass av flygplan och, i vissa fall, för en särskild typ av flygplan. Klass av flygplan – enmotorigt landflygplan, enmotorigt sjöflygplan, flermotorigt landflygplan eller flermotorigt sjöflygplan – anges när det är fråga om flygplan som är certifierade för en förare och typ av flygplan anges när det är fråga om flygplan som är certifierade för en besättning om minst två förare. Beträffande helikopter utfärdas ett certifikat alltid att gälla för en viss typ av helikopter. Om en certifikatinnehavare har behörighet att tjänstgöra endast som biträdande förare skall detta anges i certifikatet. För att erhålla ett luftfartscertifikat måste en sökande bl.a. uppfylla vissa fastställda krav i fråga om ålder och fysisk och psykisk lämplighet samt genomgå ett teoretiskt och ett praktiskt prov. I många fall krävs det ett särskilt behörighetsbevis för att en certifikatinnehavare skall få fullgöra vissa uppgifter som förare. har föreskrivit att behörighetsbevis krävs för flyglärare och instruktörer, för flygning enligt instrumentflygreglerna (IFR), för mörkerflygning samt för bogsering. Behörighetsbevis utfärdas av och behörigheten förs in i certifikatet. För att få genomgå en utbildning för luftfartscertifikat krävs ett elevtillstånd som utfärdas av . Elevtillståndet fungerar således som ett förhandsbesked till en elev rörande dennes möjlighet att få ett certifikat. I utfärdas det ca 1 000 elevtillstånd. Alla certifikat är tidsbegränsade och giltighetstiden varierar med typen av certifikat och med innehavarens ålder. Vid giltighetstidens utgång kan innehavaren ansöka om förnyelse. Han kan då vara skyldig att ge in ett nytt lämplighetsintyg, och det skall ske en ny prövning av den fysiska och psykiska lämpligheten. Dessutom skall innehavaren visa att han fyller kraven på flygerfarenhet. Ett certifikat kan återkallas bl.a. om innehavaren har misskött sig eller inte längre uppfyller de krav som gäller för certifikatet. För att kontrollera att en innehavare av ett certifikat kan förrätta den tjänst som certifikatet avser kan förelägga en certifikatinnehavare att genomgå en certifikatkontroll. En återkallelse av ett luftfartscertifikat sker alltid för certifikatets återstående giltighetstid. Vid återkallelse på grund av misskötsamhet fastställs som måste förflyta innan ett nytt certifikat får utfärdas. När en återkallelsegrund föreligger till följd av misskötsamhet kan en varning meddelas i stället för en återkallelse, om det av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Frågor om återkallelse och om varning prövas av allmän förvaltningsdomstol. Om det inte finns tillräckliga skäl för en varning skall innehavaren av erinras om de krav som gäller. Inom ramen för samarbetet inom JAA (se avsnitt 2.4.3) har det utarbetats harmoniserade bestämmelser om certifikat – for (JAR-FCL). JAR-FCL är tänkt att omfatta fyra delar. De tre första delarna är klara; JAR-FCL 1 som avser flygplanspiloter, 2 som avser helikopterpiloter och JAR- FCL 3 som avser medicinska krav. Enligt JAA:s beslut förutsätts att JAR-FCL 1 och 3 skall börja tillämpas och JAR-FCL 2 . När JAR-FCL 4, som skall omfatta flygmaskinister, blir klar är ännu ovisst. I JAR-FCL 1 ställs upp gemensamma regler om vilka krav som skall vara uppfyllda för att någon skall kunna erhålla ett certifikat som flygplanspilot. JAR-FCL 1 omfattar emellertid inte certifikat för segelflygplan, ballonger eller ultralätta flygplan. Bestämmelserna i 2 är, bortsett från vissa anpassningar som skett med hänsyn till helikopterflygets särskilda betingelser, i stort sett identiska med JAR- FCL 1. Den som har erhållit ett certifikat enligt bestämmelserna i i en JAA-stat skall utan krav på godkännande eller konvertering kunna använda sitt certifikat i en annan JAA-stat. Som framgår av avsnitt 2.4.3 är sådana erkännanden av certifikat begränsade till de fullvärdiga medlemsstaterna inom JAA. Enligt JAR-FCL 1 kan den som har påbörjat sin flygutbildning enligt nationella regler före och avslutat utbildningen och avlagt föreskrivna prov före erhålla ett nationellt certifikat. I övriga fall kan inga nya certifikat utfärdas enligt nationella krav efter . Den som har ett certifikat som har utfärdats före enligt nationella regler i en JAA-stat kan i denna stat ansöka om ett motsvarande certifikat enligt JAR-FCL under förutsättning att han uppfyller de däri angivna kraven. Den som inte uppfyller kraven i JAR- FCL eller som inte vill ha ett certifikat enligt JAR-FCL kan behålla sitt nationella certifikat under förutsättning att han uppfyller de nationella certifikatkraven. Det kommer således att finnas två parallella certifikatsystem efter . Ett certifikat enligt JAR-FCL kommer att bestå av tre delar; själva certifikatet, ett läkarintyg och en fotolegitimation. I själva certifikatet anges vilka behörigheter certifikatinnehavaren har, t.ex. vilka typer av flygplan han får flyga och om han får flyga med hjälp av enbart instrument. Dessa behörigheter måste omprövas med vissa intervall – vanligen ett eller – och uppgifter om godkända behörighetsprov förs in i certifikatet. Själva certifikathandlingen får inte ha en giltighets- tid som överstiger . Efter giltighetstidens utgång skall en ny certifikathandling utfärdas utan några prov. Ett certifikat är emellertid obrukbart om inte innehavaren har avlagt föreskrivna behörighetsprov. Förutom bevis om att föreskrivna behörighetsprov har avlagts krävs även att certifikatinnehavaren har ett intyg om att han uppfyller föreskrivna medicinska krav. De medicinska kraven skall kontrolleras med vissa intervall beroende på bl.a. certifikatinnehavarens ålder och vilken typ av certifikat det är fråga om. Kontrollen skall ske antingen vid ett särskilt medicinskt centrum (– AMC) eller av en särskilt utsedd flygläkare. Utredningens förslag: De svenska certifikatbestämmelserna anpas- sas till bestämmelserna i for (JAR-FCL). Termen luftfartscertifikat byts ut mot flygcertifikat. Certifikatbestämmelserna i är mycket detaljerade och omfattande. Enbart JAR-FCL 1 omfattar över 400 sidor. Luft- fartslagstiftningens bestämmelser om certifikat är utformade så att luftfartslagen bara utgör en ramlag med generella bestämmelser i ämnet. Vid den författningstekniska utformningen av certifikatbestämmel- serna är det väsentligt att de för den enskilde och från rätts- och flygsäkerhetssynpunkt mest betydelsefulla bestämmelserna regleras i lag. Det är emellertid av rent praktiska skäl också angeläget att lagen inte belastas med regler av mera administrativ karaktär. Sådana regler bör i stället finnas i förordning och i föreskrifter som utfärdas av Luft- fartsverket. Vid avvägningen av vad som bör tas in i lag och vad som bör regleras på lägre nivå har utredningen funnit att, i likhet med , enbart de grundläggande bestämmelserna om erhållande och återkallelse av certifikat bör tas in i lag. När det gäller bestämmelserna i torde därför den övervägande delen av dessa kunna genomföras genom myndighetsföreskrifter. Med detta synsätt kräver ett införlivande av bestämmelserna i i den svenska luftfartslagstiftningen inga större sakliga ändringar av de nuvarande lagbestämmelserna om certifikat. Den svenska lagstiftningen måste emellertid anpassas till att certifikat enligt JAR- FCL kommer att bestå av tre delar. Vidare är det önskvärt att certifikatlagstiftningen får en enklare och mer pedagogisk struktur. Det förhållandet att det kommer att finnas två parallella certifikatsystem när bestämmelserna i träder i kraft kräver enligt utredningens mening inga särlösningar i lag. Således skall samma lagregler angående certifikat vara tillämpliga oavsett om det är fråga om ett certifikat enligt bestämmelserna i eller enligt rent nationella bestämmelser. Mot bakgrund av att utredningen har arbetat med JAR-FCL i engelsk språkdräkt har utredningen även haft anledning att överväga vissa terminologiska frågor. Det som i benämns certifikat heter på engelska licence och det särskilda läkarintyget som skall utfärdas i enlighet med bestämmelserna i 3 heter på engelska certificate. Detta förhållande gör att man kan fråga sig om inte det svenska begreppet certifikat borde bytas ut mot licens för att undvika språkförbistring. Till sammanhanget hör också att enligt svenska ordböcker (se t.ex. och Ord för Ord) betyder licens bl.a. tillåtelse, tillstånd och tillståndsbevis. Utredningen har dock gjort den bedömningen att med hänsyn till att begreppet certifikat använts i svensk luftfartslagstiftning (se 23 § förordningen [1922:383] om luftfart), och till att certifikat används även i de danska, finska och norska luftfartslagstiftningarna, får begreppet anses så inarbetat att ett utbyte av det snarare skulle leda till förvirring än till klarhet. Begreppet certifikat bör därför behållas. När det däremot gäller sammansättningen luftfartscertifikat som används på ett flertal ställen i den nuvarande luftfartslagstiftningen finner utredningen skäl att ändra terminologi. Denna sammansättning framstår enligt utredningens mening som något otymplig att använda. Utredningen föreslår därför att begreppet luftfartscertifikat ersätts med flygcertifikat. 6.4Återkallelse av certifikat m.m. Utredningens förslag: De nuvarande reglerna rörande förfarandet vid certifikatingripanden lämnas i sak oförändrade. En översyn av förfarandet vid certifikatingripanden får eventuellt ske när Utredningen om körkortsingripanden har redovisat sitt arbete. Frågor om återkallelse av luftfartscertifikat och elevtillstånd samt frågor om varning prövas enligt 4 kap. 22 § LL av allmän förvaltningsdomstol. Denna ordning gäller . prövades frågor om återkallelse och varning av Luftfarts- verket. Denna ordning var emellertid kritiserad, bl.a. med anledning av att () hade flera roller. Luftfarts- verket var således ansvarigt för såväl en stor del av de gällande bestämmelserna som övervakningen av dem och beivrandet av förseelser, inklusive indragning m.m. av certifikat. fann att kri- tiken mot många roller hade visst fog för sig från rättssäkerhetssynpunkt (Ds K 1981:12 s. 90). Enligt utredningen kunde de olägenheter i förfarandet som hade lett till kritiken rättas till genom att beslutanderätten i vissa frågor om certifikat fördes över till en domstol. Utredningen erinrade i sammanhanget om att frågor om bl.a. återkallelse av körkort tidigare handlades av och att de – bl.a. på grund av kritik av likartat slag – fördes över till länsrätt när denna domstol tillskapades. Som motiv till ändringen angavs att frågor om återkallelse av körkort utan tvekan var av sådan beskaffenhet att de borde prövas av domstol och att det var en naturlig följd av den beslutade omorganisationen av länsförvaltningen att sådana frågor hänfördes till länsrättens kompetensområde. Mot denna bakgrund föreslog flyglagutredningen att beslutanderätten i frågor om administra- tiva sanktioner – återkallelse av certifikat, varning etc. – i princip överfördes från till domstol. Efter förslag från departementschefen, som delade utredningens uppfattning i denna fråga, kom prövningen av de administrativa sanktionerna mot innehavare av luftfartscertifikat och elevtillstånd, återkallelse och varning, att överflyttas från till allmän förvaltningsdomstol (se prop. 1984/85:212 s. 101 ff.). Enligt körkortslag (1977:477) var det länsrätt som i första instans prövade frågan om återkallelse av körkort. Efter en lagändring som trädde i kraft blev länsstyrelse första beslutsinstans i de körkortsmål som tidigare haft länsrätt som första instans. Som skäl för denna reform angavs bl.a. att det förekom ett dubbelarbete genom att det allmänna ombudet först hade att granska och bedöma ett återkallelseärende innan ärendet på nytt granskades och bedömdes av länsrätt. Detta dubbelarbete ansågs inte försvarbart från resursekonomisk synpunkt (se prop. 1993/94:133 s. 47 f.). Vidare angavs att den prövning som skall ske vid en ansökan om återkallelse av ett körkort i princip är densamma som länsstyrelserna gör när de meddelar körkortstillstånd. Länsstyrelserna ansågs därför väl skickade att även avgöra frågor om återkallelse av körkort. Det anfördes även att det för körkortsmålen hade utvecklats en fast praxis. När det gäller förfarandet vid återkallelser av certifikat uttalades i nyssnämnda proposition (s. 50 f.) att det kan finnas skäl att behandla dessa frågor på samma sätt som körkortsfrågorna. I avsaknad av närmare utredning i frågan avstod emellertid regeringen från att lämna något förslag om överflyttning av mål om certifikat från länsrätt till . Med tanke på de rättsliga likheter som finns mellan certifikat och körkort kan det med visst fog hävdas att förfarandena vid återkallelse av certifikat och vid återkallelse av körkort bör ha en likartad utformning. Det bör därför övervägas om inte som första instans skulle kunna pröva frågan om återkallelse av certifikat. Förfarandena vid certifikatingripanden och vid körkortsingripanden skiljer sig dock åt på en avgörande punkt, nämligen antalet ingripanden, vilket enligt utredningens mening talar starkt mot att i fråga om certifikat göra motsvarande ändring som på körkortssidan. Antalet beslut om körkortsingripanden uppgår till ca 50 000. har allmän förvaltningsdomstol prövat endast ett fåtal återkallelser av certifikat. Denna skillnad kan förklaras dels med att antalet certifikatinnehavare är avsevärt färre än antalet körkortshavare, dels med att certifikat har en begränsad giltighetstid. Om certifikatet, när beslutar att försätta det ur kraft, har endast en kortare återstående giltighetstid, hinner verket inte ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om återkallelse av certifikatet. En ytterligare skillnad mellan certifikatingripanden och körkortsingripanden torde vara att certifikatingripanden så gott som uteslutande sker av medicinska skäl. Ingripanden av andra skäl, t.ex. på grund av överträdelser av flygsäkerhetsbestämmelser eller annan bristande lämplighet (jfr 4 kap. 9 § första stycket punkt 1–5 LL), förekommer mycket sällan. Mot bakgrund av det mycket begränsade antalet certifikatingripanden finns det inte samma fasta praxis beträffande certifikatmål som beträffande körkortsmål. Det dubbelarbete som sker vid certifikatingripanden kan, med tanke på det mycket begränsade antalet, inte på något sätt anses oförsvarbart från resursekonomisk synpunkt. Utredningen finner därför inte skäl att som princip förorda att förfarandena vid återkallelse av certifikat och vid återkallelse av körkort bör ha en likartad utformning. Frågan om körkortsingripandets rättsliga karaktär och vilka instanser som bör handlägga frågor om körkortsingripanden är emellertid föremål för utredning. Av direktiven till denna utredning (dir. 1998:16) framgår bl.a. följande. Vid ett körkortsingripande på grund av ett brott skall till grund för frågan om brott föreligger läggas en dom som har vunnit laga kraft eller ett beslut om åtalsunderlåtelse. I ses ett efterföljande körkorts- ingripande inte som en brottspåföljd utan som en trafiksäkerhetsåtgärd. Det har emellertid ifrågasatts om det svenska systemet för körkortsåterkallelse vid brott är förenligt med den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt sjunde tilläggsprotokollet till denna konvention, art. 4 punkten 1, får ingen rannsakas eller straffas på nytt genom brottmålsförfarande i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättsordningen i den staten. synes, i överensstämmelse med denna regel, frågan om körkorts- återkallelse på grund av brott handhas av brottmålsdomstolen i den process där frågan om straffrättsligt ansvar för brottet prövas. För det svenska systemet synes länge goda sakliga skäl ha talat. Frågan om körkortsinnehav är eller borde i allt fall vara en fråga om prognosen för att vederbörande kommer att kunna och vilja iaktta ett trafiksäkert beteende. Den nuvarande tendensen i straffrättskipningen är däremot att betrakta prognostänkande med misstro. Emellertid synes även frågan om körkortsingripande med anledning av brott, särskilt beträffande längden av spärrtiden, ha kommit alltmer att präglas av ett straffrättsligt tänkande, med en ganska bestämd praxis rörande olika långa spärrtider vid olika typer av brott eller trafikförseelser (jfr också RÅ 1993 ref.76). I detta läge talar starka principiella skäl – särskilt hänsynen till – för att även frågan om körkortsåterkallelse med anledning av brott prövas i brottmålsprocessen. Mot denna bakgrund har det således tillsatts en utredning som skall göra en översyn av reglerna om körkortsingripande och därvid särskilt överväga om körkortsingripande på grund av brott skall behandlas i första hand som en straffrättslig sanktion och inte, som , som en trafiksäkerhetsåtgärd. Enligt utredningens direktiv skall utredaren analysera och redovisa skäl för och emot ett förfarande där frågan om körkortsingripande på grund av brott handläggs i samma ordning som brottmålet, dvs. i samband med processen i allmän domstol eller i samband med beslut om ordningsbot, strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse. Utredaren skall också lägga fram förslag till hur frågan om körkortsingripande skulle kunna handläggas i den ordningen. Utredaren skall även överväga om de nuvarande ingripandena mot körkortsinnehav, återkallelse och varning, i en straffrättslig process- ordning bör ersättas med en straffrättslig reaktion, t.ex. körförbud eller ett pricksystem, och i så fall lägga fram förslag till hur ett sådant system lämpligen skall se ut. Utredaren skall överväga om beslutsorganisationen för de återstående ärendena om körkortsingripande, dvs. i huvudsak de som grundas på medicinska skäl, bör påverkas om instansordningen ändras och på vilket sätt detta i så fall bör ske. I uppdraget ingår att utreda om det svenska systemet för körkortsingripande på grund av brott kan anses strida mot internationellt vedertagna straffrättsliga principer. Utredningen, som tagit namnet Utredningen (K 1998:03) om körkortsingripanden, skall redovisa sitt arbete . De frågor som Utredningen om körkortsingripanden överväger har sin direkta motsvarighet när det gäller certifikatingripanden. Om det nuvarande systemet för körkortsåterkallelse vid brott visar sig inte vara förenligt med måste motsvarande anses gälla I sådant fall får det ske en översyn av förfarandet vid certifikatåterkallelser vid brott. En fråga som nära ansluter till förfarandet vid certifikatingripanden är vilka möjligheter har att få kännedom om återkallel- segrundande händelser. erhåller sådan information i huvudsak på två sätt. Det ena sättet är genom att domstol enligt 138 § LF skall underrätta bl.a. om en innehavare av ett certifikat, elevtillstånd eller behörighetsbevis har dömts för vissa brott. Detta är emellertid ett mycket bristfälligt system, eftersom domstolarna sällan har uppgift om huruvida en t illtalad innehar ett certifikat, elevtillstånd eller behörighetsbevis. Det andra sättet på vilket erhåller information – och som är mer tillförlitligt – är genom underrättelser från och . Enligt nuvarande ordning förs uppgift om certifikat och elevtillstånd in i körkortsregistret oberoende av eventuellt körkortsinne- hav (jfr 31 § LF). skall enligt 139 § första stycket LF underrätta om ett körkort återkallas för den som har luftfartscertifikat eller om det på annat sätt har kommit fram någon omständighet som bör föranleda att certifikatet återkallas. Enligt samma bestämmelse, andra stycket, skall underrätta om någon som har ett luftfartscertifikat har omhändertagits enligt lagen (1976:511) om berusade personer m.m. De nu nämnda underrättelse- skyldigheterna för länsstyrelse och gäller också i fråga om innehavare av elevtillstånd och av certifikat enligt 6 kap. 15 § första stycket LL och av behörighetsbevis enligt samma bestämmelse andra stycket. De gäller enligt 140 § LF även i fråga om den som innehar ett utländskt certifikat som godkänts här i landet. föreslår i ett avgivet betänkande (Vägtrafikregistrering, SOU 1998:162) att det skall t illskapas ett renodlat register för vägtrafikområdet, där registrering av andra typer av behörighetshandlingar och tillstånd än sådana som hör till området utmönstras. Detta gäller även luftfartscertifikat och elevtillstånd enligt LL (s. 432). I konsekvens med förslag har Lufträtts- utredningen i sitt förslag till luftfartsförordning inte tagit upp någon motsvarighet till de nuvarande reglerna i 31 §, 139 § och 140 § LF. förslag innebär att möjlig- heter att få kännedom om de fall då någon innehavare av ett certifikat, elevtillstånd eller behörighetsbevis begått ett brott som kan utgöra skäl för verket att ingripa drastiskt minskar. Detta kan utgöra en fara för flygsäkerheten. Utredaren förutsätter att konsekvenserna i detta hän- seende beaktas när förslag övervägs och att frågan då får en lämplig lösning. Utredningens förslag: Det införs en uttryckliga bestämmelser i luftfartslagen och luftfartsförordningen angående behörigheten att utfärda föreskrifter om flygdagbok. Enligt utredningens direktiv bör utredningen behandla frågor om skyldighet att föra och visa upp flygdagbok. Enligt BCL-C 1.1 (Certifikat och behörighetsbevis – allmänna bestämmelser) är en förare skyldig att föra in uppgifter om företagna flygningar i en flygdagbok. , som är personlig, skall innehålla bl.a. uppgifter om tidpunkt, luftfartygets registrerings- beteckning, luftfartygets typ, start- och landningsplatser och total flygtid samt tid i olika befattningar (t.ex. som befälhavare eller biträdande förare). Även s.k. PFT (periodisk flygträning) och flygprov skall antecknas i flygdagboken och signeras av kontrollanten eller annan behörig person. Förare som tjänstgör vid flygföretag med datoriserad registrering av flygtid behöver dock endast föra flygdagbok beträffande föreskrivna uppgifter som inte framgår av datalistor. finns det inga bestämmelser i eller LF om flygdagbok. har således ingen möjlighet att förelägga en förare att visa upp sin flygdagbok.