sou · GNB339d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Den innebär att varje sektor i samhället ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, även personer med funktionshinder. Om en verksamhet behöver anpassas i något avseende för att bli tillgänglig, ska den aktuella anpassningsåtgärden vidtas och finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten (prop. 1995/96:86). Ansvars- och finansieringsprincipen finns inte reglerad i lagstiftning utan ska mer ses som en målsättning. Ur ett finansiellt perspektiv får ansvars- och finansieringsprincipen innebörden att de medel som avsätts till utbildning även ska täcka in- satser som gör det möjligt för studerande med funktionshinder att stu- dera på samma villkor som andra. Avsteg från ansvars- och finansie- ringsprincipen sker när en annan huvudman går in och bekostar sär- skilda insatser. Det finns flera orsaker till varför det kan vara motiverat. Huvudanledningen är att säkerställa att insatser som anses särskilt vik- tiga kommer till stånd. Det kan också vara motiverat ur effektivitets- synpunkt då exempelvis en mindre kommun kan ha ett för litet befolk- SOU 1999:39 Ansvarsfördelning mellan stat, kommun, landsting och den enskilde 287 ningsunderlag för att verksamheten ska kunna drivas med kvalitet och till rimliga kostnader. För vuxenutbildning innebär ansvars- och finansierings principen således att det är skolhuvudmannen, dvs. kommunen som ansvarar för att utbildningen är tillgänglig för alla. Kostnaderna för detta ska finansieras av kommunen. En tillämpning av ansvars- och finansieringsprincipen på nivå innebär att medlen ska tas inom ramen för de resurser som avsatts för vuxenutbildning. Eftersom principen i sig inte på något sätt är tvingande krävs en reglering i någon form för att den ska vara tillämpbar. Ett exempel där ansvars- och finansieringsprincipen finns inbyggd i lagstiftningen är de regler som stadgar att byggnader vid ny- eller ombyggnation ska ut- formas så att de kan användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Anpassningskostnaderna ska finansieras på sam- ma sätt som de övriga byggkostnaderna. Det kommunala ansvaret för skolan och Skollagens bestämmelser om allas rätt till utbildning innebär ett grundläggande ansvar för kom- munerna att den kommunala vuxenutbildningen görs tillgänglig även för studerande med funktionshinder. Ansvaret är dock inte preciserat på så sätt att det reglerar vissa insatser. När det gäller möjligheten att delta i vuxenutbildning för studerande med funktionshinder kan det också krävas anpassningar eller speciella lösningar vid sidan av själva undervisningssituationen. Ansvaret för en sådan insats ligger ibland på en annan huvudman än skolhuvudmannen. Gränsen mellan utbildningshuvudmannens ansvar, annan huvudmans ansvar och individens ansvar är ibland svår att dra. Exempel på stöd som inte självklart ligger inom ramen för skolhuvudmannens ansvar eller tas över av annan huvudman är resor till och från utbildningen, personlig assistent, hjälpmedel, försörjning m.m. Där särskilt stöd finns kan det antingen utgå direkt till individen eller till skolhuvudmannen. Stöd kan utgå i form av pengar, tjänster, kom- petensförsörjning, hjälpmedel eller läromedel. Ansvaret för att erbjuda sådant stöd är delat av kommun, landsting och statliga myndigheter beroende på typen av stöd. Kommunernas ansvarar för stöd utgår fram- förallt från Socialtjänstlagen (1980:620) och Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Landstingen ansvarar för hälso- och sjukvård enligt Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) där framförallt rehabilitering, habilitering och hjälpmedelsförsörjning ingår. 288 Ansvarsfördelning mellan stat, kommun, landsting och den enskilde SOU 1999:39 I kommande avsnitt beskrivs statens, landstingens och kommunernas ansvar och verksamhet när det gäller särskilda stödinsatser som har betydelse för möjligheterna för studerande med funktionshinder att deltaga i vuxenutbildning. 10.2Statens särskilda åtagande för vuxen- studerande med funktionshinder Statens särskilda stöd för studerande med funktionshinder inom vuxenutbildningen kanaliseras genom vissa myndigheter. har som central förvaltningsmyndighet för det offentliga skolväsendet ett allmänt ansvar för utveckling och tillsyn av skolväsendet. Ansvar för frågor om utbildning för vuxna med funktionshinder utgör inget undantag. Elever med funktionshinder ryms inom det vidare begreppet elever i behov av särskilt stöd som verket använder. ger inget direkt ekonomiskt stöd till studerande eller skolhuvudmän inom området funktionshindrade i vuxenutbildning. De insatser som görs ligger inom verkets uppföljnings-, utvärderings-, utvecklings- och till- synsverksamhet. fick regleringsbrev i uppdrag att ägna särskild uppmärksamhet åt utvärderingsåtgärder när det gäller funktionshindrade elever och elever med dolda handi- kapp eller studiesvårigheter i vuxenutbildning av olika slag. De huvudsakliga resultaten från utvärderingar mellan 1995- 1998 med fokus på de frågor som är aktuella för uppdraget redovisas och diskuteras i en sammanfattande rapport. (1999n). har startat ett handlingsprogram för särskilt stöd i barn- omsorg och skola. Syftet med handlingsprogrammet är att fokusera strategiskt viktiga områden och inom dessa föreslå åtgärder. Av tillsynsärenden berör endast ett fåtal vuxenutbildning. Vid en sökning i tillsynsdatabas, , som omfattar alla tillsynsbeslut er- hölls 15 träffar på skolformen vuxenutbildning. SOU 1999:39 Ansvarsfördelning mellan stat, kommun, landsting och den enskilde 289 tillsynsärenden hade tre registrerats med sökordet särskilda stödinsatser och stödundervisning1. utbildningsstöd (Sisus) arbetar med det övergripande målet att förbättra förutsättningarna för utbildning och studier för unga och vuxna med funktionshinder. Myndigheten, som hanterar de volymmässigt största anslagen till in- satser för studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen, dispo- nerar två anslag. Statsbidraget för vårdartjänst uppgick till . Vårdar- tjänst innebär praktisk assistans till rörelsehindrade och ska ge den stu- derande ett sådant stöd att denne kan bo på studieorten och genomföra studierna. Av anslaget riktas normalt till rörelsehind- rade i högskolan, till folkhögskolan och till riks- gymnasium för rörelsehindrade. Sisus tilläggsbidrag ska användas till särskilt kostnadskrävande ut- bildningsinsatser vid folkhögskola för deltagare med funktionshinder. Bidragen kan avse t.ex. förstärkta lärarinsatser, tolk, assistans (för andra än rörelsehindrade), anpassade läromedel, anpassning av teknisk utrust- ning och viss byggnadskomplettering. Inom anslaget ges även stöd till folkhögskolor som anordnar korta anpassningskurser och till Synskada- des anpassning av studiematerial för synskadade och dövblinda. av anslaget går normalt till anpass- ningskurser för olika grupper av studerande med funktionshinder, främst dövblinda och äldre synskadade och till Synskadades riks- förbund. Totalt uppgick anslaget till . () är en ideell förening bildad av , och Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation. FBR har enligt stadgarna till uppgift att för med- lemmarnas räkning fullgöra det som riksdag och regering kräver för att statsbidraget ska utgå till den verksamhet som bedrivs av folkhögskolor och studieförbund. Funktionshindrade utgör en av de målgrupper som folkbildningen särskilt ska vända sig till. En av FBR:s uppgifter är att fördela medel till folkhögskolor och studieförbund. Av det samlade anslaget till folkhögskolorna avsattes 1998 , dvs. som förstärkningsbidrag för kost- nader i samband med anpassning av utbildning för funktionshindrade och invandrare (ca 26 miljoner). Medlen fördelas ut till folkhögskolorna 1 tillsyn avser utredningar som prövar om en kommun fullgör sina skyldigheter enligt lagar och förordningar. Tillsynen sker på eget initiativ eller på grund av klagomål från t.ex. en deltagare i vuxenutbildning. De olika tillsynsärendena tilldelas ett eller fler sökord i databasen beroende på vad tillsynsärendet innehåller. 290 Ansvarsfördelning mellan stat, kommun, landsting och den enskilde SOU 1999:39 efter kriterier som FBR utarbetat. Sisus tilläggsbidrag och FBR:s förstärkningsbidrag har i stort sett samma syfte. Vid fördelning av statsbidrag till studieförbun- dens verksamhet har bidragskriterierna utformats så att också den del av studieförbundens verksamhet som riktar sig till deltagare med funk- tionshinder samt invandrare ligger till grund för fördelningen av stats- bidraget. Vid det senaste fördelningstillfället omfördelades på grund av dessa kriterier varav avsåg verksamhet för invandrare. Studieförbunden avgör sedan själva hur dessa medel fördelas till verk- samheten inom det egna förbundet. Det finns även möjlighet för studie- förbunden att söka medel för olika ändamål, exempelvis framställning av läromedel, från Allmänna arvsfonden. i skolan () ska enligt instruktionen ge hjälp och stöd till kommunerna för att underlätta skolgången för elever med handikapp i skolan samt ge stöd till eleverna i skolarbetet, främja forsknings- och utvecklingsarbete rörande stödin- satser för elever med handikapp i skolan (SFS 1991:1081). Myndig- heten ska också utveckla, framställa och distribuera läromedel för elever med synskada, rörelsehinder, hörselskadade/döva och utvecklings- störning. är central förvaltningsmyndighet för de statliga special- skolorna. Stöd i specialpedagogiska frågor till kommunerna ges av SIH:s fält- organisation. Ansvaret för specialpedagogiskt stöd avser det offentliga skolväsendet, dvs. även det offentliga skolväsendet för vuxna. Fältor- ganisationen består av konsulenter för vissa slag av funktionshinder. Såvitt avser vuxna finns särskilda tjänster för vuxna dövblinda. Inga andra konsulenter vid är särskilt inriktade på vuxenutbildning. De övriga konsulenternas antal är dimensionerat utifrån behovet i grund- skolan och gymnasieskolan. tas också till den helt övervägande delen i anspråk för , gymnasieskolan och särskolan. SIH:s konsulenter stöder och hjälper elever och lärare inom den kommunala vuxenutbildningen i mån av efterfrågan och tid. An- svaret för att fördela resurserna mellan de olika grupperna med behov av stöd ligger hos . Orsaken till att en så pass liten del av SIH:s konsulentverksamhet vänder sig till vuxna ligger framförallt i att , vid bildandet av myn- digheten, tog över länsskolnämndernas befintliga stödorganisation som inte var inriktad mot att ge stöd till den kommunala vuxenutbildningen. fördelar delar av anslaget A9 Särskilda insatser på skolområ- det till kommuner för att täcka kostnader för insatser av regional art som vidtas för elever med funktionshinder eller andra med särskilda behov. Möjligheten för kommunerna att ansöka om dessa särskilda me- del finns dock bara för grund- och gymnasieskolan. SOU 1999:39 Ansvarsfördelning mellan stat, kommun, landsting och den enskilde 291 utvecklar, säljer och producerar – själv eller genom att lämna produktionsstöd – läromedel avsedda att användas i undervisning som står under tillsyn av . Myndigheten redovisar i årsredovis- ningen att kostnaderna för verksamhetsgrenen läromedels- framställning uppgick till . Intäkterna från försäljning uppgick till . Endast en liten del av lärome- delsverksamheten riktar sig mot vuxna. Enligt är en av anledningarna till att produktionen av läromedel för vuxna är liten att sällan får förfrågningar om att ta fram sär- skilda läromedel för vuxenstuderande. Den största efterfrågan på an- passade läromedel finns bland blinda och synskadade studerande. Det är också där de stora kostnaderna ligger. En normal lärobok kostar runt att översätta. Studerande inom vuxenutbild- ning ansvarar själva för sina litteraturkostnader. Det finns, till skillnad mot högskole- och folkhögskoleutbildning, inga centrala medel som kan utnyttjas för att täcka extrakostnader för kurslitteratur. Vissa gym- nasieböcker i framförallt kärnämnena finns översatta av och bör gå att använda i vuxenutbildning. I övriga ämnen är tillgången på översatta läroböcker dålig. En bok som kostar runt i tryckt form kostar runt om kopierar en befintlig över- sättning av en kassetbok. Punktskriftsböcker är betydligt dyrare. Universitet och högskolor är skyldiga att vid behov avsätta 0,15 pro- cent av grundutbildningsanslaget för stöd till studenter med funktions- hinder. I de fall detta inte täcker kostnaderna finns det möjlighet att an- söka om extra medel hos som förvaltar ett na- tionellt anslag. Anslaget uppgår till . Det är ungefär 10 universitet och högskolor som behöver ansöka om extra medel. Det beror framförallt på att de har döva studenter där undervisningen simultantolkas. 1998 studerade 57 döva studenter vid 15 universitet och högskolor. Kostnaden för tolkningen uppgick till . Totalt tog 883 studenter och forskarstuderande del av de särskilda medlen . Högskolans totala kostnader uppgick till 1998. Därtill kommer statsbidraget för vårdartjänst som Sisus fördelar. Talboks- och (TPB) har bland annat ansvar för att högskolestuderande med synskada eller annat läshandikapp såsom rörelsehinder eller dyslexi får sin kurslitteratur på ett för dem anpassat medium. Produktionen av kurslitteratur finansieras av ett anslag som uppgår till . Antalet högskolestudenter som får kurslitteratur från TPB ökar. Totalt var 345 studenter registrerade hos TPB . Kostnaden per registrerad student var i genomsnitt . 292 Ansvarsfördelning mellan stat, kommun, landsting och den enskilde SOU 1999:39 () vid anordnar utbildning av tolkar och översättare på universitetsnivå. Dessutom fördelar TÖI ett statsbidrag till folkbildningen, som uppgår till , till folkhögskolor för utbildning av tolkar för döva, dövblinda och vuxendöva samt till teckenspråkslär- utbildning m.m. producerar lättlästa böcker och nyhetstidningen 8 SIDOR. Stiftelsens mål är att begåvningshandikappade och vissa andra grupper med lässvårigheter ska tillgodoses med nyhetsinformation och litteratur. disponerar stiftelsen ett anslag på . 10.3Omfattningen av medel för särskilda insatser för studerande med funktions- hinder I tabellen nedan har en sammanställning gjorts över de anslag som finns för särskilt stöd till funktionshindrade i vuxenutbildningen. Sammanställning över medel för särskilda insatser för studerande med funktionshinder 1998 Anslag(mkr) (mkr) Vårdartjänst inom fol khögskolan Anslag(mkr) (mkr) 1998 för anpassning m.m. (9,5) Bidrag till läromedelsfra mställning Vårdartjänst inom hö gskolan Anm: Anslag om inget annat anges. Förstärkningsbidrag för invandrare med språksvårigheter är ej medräknat. Källa: Statsliggaren . , Kostnader 1998 för stödåt- gärder till studenter och forskarstuderande med funktionshinder. 1999, Årsredovisning 1998. Sisus 1999, Årsredovisning 1999. SOU 1999:39 Ansvarsfördelning mellan stat, kommun, landsting och den enskilde 293 Stöd till barn- och ungdomar I utredningen – funktionshindrade elever i skolan (SOU 1998:66) finns nedanstående sammanställning över de särskilda statliga anslag som finns för utbildning, stöd och läromedel för barn och ungdomar med funktionshinder i skolan. Statens särskilda anslag för utbildning, stöd och läromedel för barn och ungdomar med funktionshinder m.m. budgetåren 1997 och 1998 Anslag till barn- och ungdomsskolan (Mkr.) (Mkr.) Specialskolan, inklusive resurscenter Skolutveckling och produktion av läromedel Särskilda insatser på skolområdet/motsvarande - riksrekryterande utbildning för utveck - lingsstörda barn och ungdomar Statsbidrag för omvårdnadsinsatser vid Bidrag till boende och resor för elever vid RGD/RGH och RH Anm.: RGD/RGD står för riksrekryterande gymnasieutbildning för döva respek- tive hörselskadade och RH för riksrekryterande gymnasieutbildning för rörelse- hindrade. Källa: SOU 1998:66, FUNKIS – Funktionshindrade elever i skolan. Tabellen visar att staten påtagit sig vissa kostnader för barn och ung- domsutbildning. Knappt hälften av anslagen avser utbildning för barn och ungdomar som staten är huvudman för. Den resterande delen av de samlade anslagen är främst avsedda för statsbidrag till riksrekryterande gymnasieutbildning och för insatser knutna till utbildning för barn och ungdomar som bedrivs av kommunala huvudmän. Delar av SIH:s ba- sanslag2 och anslaget för produktion av läromedel kan dock även an- vändas till stöd för elever i vuxenutbildning. 2 SIH:s konsulenter erbjuder visst specialpedagogiskt stöd till vuxenutbildning. 294 Ansvarsfördelning mellan stat, kommun, landsting och den enskilde SOU 1999:39 tabellen vänder sig enkom till barn- och ungdomsutbildning. Motsva- rande medel för att ersätta kommunerna för extra kostnader i samband med undervisning av studerande med funktionshinder i den kommunala vuxenutbildningen saknas. Denna genomgång av särskilda statliga resurser visar att de statliga medel som avsätts för särskilda insatser för studerande med funktions- hinder i utbildningssammanhang är i särklass störst för barn- och ung- domsskolan med ca 900 miljoner följt av folkbildningen med ca 198 miljoner och högskoleväsendet med 54 miljoner . Genomgången visar endast en del av de samlade resurser som sam- hället anvisar för att underlätta för studerande med funktionshinder att deltaga i vuxenutbildning. Det beror framförallt på att en stor del av vuxenutbildningen sker i regi och att det i stort sett inte finns några statliga medel riktade till studerande med funktionshinder i vuxenutbildning. Uppgifter om omfattningen av de resurser som kommuner och landsting anvisar för att möjliggöra för studerande med funktionshinder att delta i vuxenutbildning saknas på riksnivå. I regel saknas även uppgifter om omfattningen av de resurser som en- skilda kommuner och landsting anvisar på kommunal-/landstingsnivå. Inom barn- och ungdomsskolan finns som visades i tabell 10.2 ett rela- tivt stort ansvarstagande från statens sida i och med att man med flera olika anslag går in och stödjer den kommunala verksamheten eller er- sätter kommuner för extra kostnader. Anledningarna till att staten gör avsteg från ansvars- och finansieringsprincipen i barn- och ungdoms- skolan men inte i vuxenutbildningen kan vara många. Det har sannolikt betydelse att är en obligatorisk skolform och att gymnasie- skolan i realiteten också är det medan vuxenutbildning är en frivillig utbildningsform och det därför ansetts viktigare att ge särskilt statligt stöd till kommunerna för att på så sätt garantera en likvärdig barn- och ungdomsskola. Att den kommunala vuxenutbildningen står vid sidan av det statliga stödsystemet är i enlighet med ansvars- och finaniseringsprincipen, dvs. att det är huvudmannen – i det här fallet kommunerna– som har ansvaret för att se till att utbildningen i vid mening blir tillgänglig för alla människor. Finansieringen ska i enlighet med principen ske inom ramen för den kommunala budgeten. fanns statliga medel som fördelade till kommunerna för att täcka extra kostnader i samband med undervisning av vuxenstuderande med funk- tionshinder. Som en följd av kommunaliseringen av skolan har hela det SOU 1999:39 Ansvarsfördelning mellan stat, kommun, landsting och den enskilde 295 finansiella ansvaret lagts över på kommunerna. I propositionen Växa med kunskaper – om gymnasieskolan och vuxenutbildningen (prop. 1990/91:85) skriver det föredragande statsrådet att Det bidrag som har anvisats för att främja handikap- pades möjligheter att deltaga i vuxenutbildning, ska i enlighet med beslut i anledning av ansvarspropositionen, fö- ras till sektorsbidraget för kommunernas skolväsende. Avsikten med att ta bort de särskilda bidragen är självfallet inte att han- dikappade studerande ska få sämre möjligheter att bedriva studier. Istället är det fråga om att ge kommunerna ett helt och odelat ansvar för sina kommuninnevånares studiesituation. Detta ansvar omfattar även vuxna med behov av särskilda stödåtgärder på grund av sitt handikapp. Konstruktionen där kommunerna har ett allmänt ansvar för att erbjuda stöd men få preciserade skyldigheter är en av orsakerna till att stödet till studerande med funktionshinder ser olika ut i olika kommuner. Öronmärkta statliga bidrag skulle sannolikt minska skillnaderna i förut- sättningar för studerande med funktionshinder att deltaga i vuxenut- bildningen mellan olika kommuner eftersom stödinsatserna blir mindre beroende av kommunala ekonomiska prioriteringar. Högskoleutbildning och folkbildning finansieras främst genom statliga medel. Det är därför naturligt att statliga medel även finansierar de ex- trakostnader som kan finnas för studerande med funktionshinder. Ur ett statsfinansiellt perspektiv brukar hävdas att kostnader förknippade med utbildning bör belasta de medel som regering och riksdag avsätter för utbildning. Det innebär att utbildningspolitiken, på samma sätt som ex- empelvis trafikpolitiken, bör utformas med hänsyn till människor med funktionshinder och att eventuella extrakostnader för studerande med funktionshinder bör ses som en utbildningspolitisk kostnad och inte som en handikapp- eller socialpolitisk kostnad. Folkbildningen får sitt huvudsakliga bidrag från utgiftsområde och högskolan från ut- bildningsområde. De särskilda medel som finns för insatser riktade till studerande med funktionshinder i samband med studier ligger med ett undantag under . Undantaget är de medel som Sisus disponerar för praktisk assistans för rörelsehindrade som ligger under utgiftsområde. 296 Ansvarsfördelning mellan stat, kommun, landsting och den enskilde SOU 1999:39 Ansvaret för att utbildningen görs tillgänglig för studerande med funk- tionshinder ligger på respektive utbildningsanordnare. I detta ansvar ligger även att finansiera de insatser som krävs. Genom olika konstruk- tioner har medelsfördelningen till den statligt finansierade vuxenutbild- ningen inom det reguljära utbildningsväsendet byggts upp så att utbild- ningsanordnarna avlastas från visst kostnadsansvar genom de ovan re- dovisade myndigheternas verksamhet. I högskolans fall har respektive högskolas finansieringsansvar formaliserats genom de regler som säger att högskolorna ska beakta behovet av stöd för studenter med funk- tionshinder och att varje högskola vid behov ska avsätta av grundutbildningsanslaget för stöd till studerande med funktionshinder. Kostnader som överstiger detta belopp kan efter ansökan delvis täckas av de medel som förfogar över. Inom folkhögskolan avlastas utbildningsanordnarna från kostnads- ansvaret dels genom att avsätter av statsbidraget till kostnader i samband med anpassning av utbildning för studerande med funktionshinder dels genom de statsbidrag Sisus för- delar. Inom studieförbundsverksamheten ger verksamhet för deltagare med funktionshinder och invandrare ett högre statsbidrag från . Det finns dock inga centrala medel för extra kostnader utan samtliga medel fördelas ut till förbunden. Några studieförbund lyfter av pengar centralt för insatser för deltagare med funktionshinder som sedan kan sökas av olika kursanordnare. får via Sisus medel för anpassning av studiematerial för synskadade och dövblinda deltagare. Ur ett finansiellt perspektiv kan ansvars- och finansieringsprincipens bärande idé, om att varje sektor i samhället ska utformas så att den blir tillgänglig för alla medborgare och att de eventuella anpassningar som kan behövas ska vidtas och finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten, i huvudsak sägas gälla för vuxenutbildningen. Det finns framförallt två skäl till varför principen är viktig. Ur ett statsfinansiellt perspektiv är det rimligt att varje sektor bär sina egna kostnader och ur ett handikappolitiskt perspektiv bör det vara ett naturligt och självklart inslag inom ramen för all samhällelig verksamhet att verka för att till- gängligheten ökar för alla individer. SOU 1999:39 Ansvarsfördelning mellan stat, kommun, landsting och den enskilde 297 Rent praktiskt har det sannolikt större betydelse hur principen till- lämpas, dvs.