sou · GNB3122 · 2000-01-01 00:00:00 — Utbetalningssystemets utformning leder i allmänhet till att utbild- ningsanordnaren har högre kostnader än statsbidraget i början av utbildningen och lägre kostnader i slutet. Har utbildningstiden pressats samman jämfört med normal högskolestudietakt avslutas utbildningen innan alla statsbidragsdelar utbetalats. Fördelarna med systemet är flera. Det ger utbildningsanordnaren ett starkt incitament att inte starta med färre studerande än antalet platser och att anstränga sig för att behålla de studerande tiden ut. Anordnare med svag ekonomi avskräcks från att starta en KY eftersom initialkost- naderna är stora och utbetalningarna sker i efterskott. En nackdel är att anordnare som har svårt att fylla antalet platser, på ett för arbetslivet angeläget område, får mycket dålig ekonomi om de startar med för få, att kvaliteten på utbildningen därmed kan bli sämre, vilket i sin tur ytterligare kan öka svårigheterna att rekrytera. Ett antal utbildningar har ställts in, varav de flesta p.g.a. svårigheter att rekrytera Överväganden och förslag 77 Under försöksverksamheten har inställningen till föränd- ringar av bidragsnivån varit mycket strikt. Det kan finnas anledning att i angelägna fall vara något öppnare, men i så fall koppla bidragshöjningen till en sänkning av antalet beviljade platser så att inte moralen försämras. Under försöksverksamheten har inget hinder funnits för att starta med mycket få studerande. Några anordnare har av policyskäl gjort det genom att skaffa finansiering vid sidan av statsbidraget. I de fall vi till- sett sådana utbildningar har kvaliteten inte visat sig vara bra. Framgent bör man därför ange ett minimiantal studerande för start. En annan nackdel kan vara att mindre anordnarföretag känner sig tveksamma till att anordna KY av rädsla för att råka på obestånd. I för- söksverksamheten har detta inte framstått som ett stort problem. Endast en utbildningsanordnare har avstått från att gå vidare med en prioriterad ansökan med hänvisning till statsbidragssystemets uppb yggnad. För staten och de studerande ger det en ökad säkerhet att anordnaren har en god likviditet och det minskar behovet av administrativ kontroll av anordnarnas ekonomi före beviljande. Det anser vi överväger nack- delarna med att skrämma bort några få. I dagens system finns inget ekonomiskt incitament för anordnaren att se till att de studerande fullföljer utbildningen, i meningen tar ut sin examen (motsvarande). Det skulle kunna lösas t.ex. med någon form av premie. Vid en jämförelse med högskolan ligger KY emellertid bra till, med i genomsnitt av kvarvarande studerande examinerade för utbildningens slut. anser vi därför inte att det behövs. Under försöksverksamheten har det genomsnittliga statsbidraget per årsprestation (40 poäng) över åren ökat från till . En tredjedel av utbildningstiden i alla utbildningarna är arbetsplatsförlagd. För den delen står arbetslivet kostnaderna. Bidraget beräknat per 40 poäng skolförlagd utbildning har uppgått till i genom- snitt drygt 75 000 – , dvs. i förhållande till andra utbildningar relativt mycket. I ansökan lämnar anordnaren in en kalkylerad totalkostnad för alla aktuella intag fördelad på kostnadsslagen undervisning, IT- och multi- mediautrustning, övrig utrustning och förbrukningsmaterial, lokaler samt ledning och administration. Den kalkylen har legat till grund för kansliets förhandlingar i frågan. I kommitténs allmänna råd anges att utbildnings- anordnarnas redovisning skall vara sådan att ekonomin för varje utbildning kan följas kalenderårsvis och per intag samt vara fördelad på 78 Överväganden och förslag Eftersom kalkylerna avsett totalkostnaden för alla intag, för att fullt ut få med de kostnadssänkningar som anordnandet av flera intag medför, har verkligheten ännu inte nått till kalkylperiodens slut och någon uppföljning av utfall mot kalkyl har inte kunnat göras. Utbildningarnas ekonomi har ingått i tekniska universitets utvärderingsuppdrag. Inom den ramen har emellertid inte någon djupare analys genomförts. Variationen mellan den billigaste och den dyraste utbildningen är betydande. Det finns skillnader i genomsnittskostnaden för t.ex. olika branscher och anordnargrupper (kommun, privat, högskola). Emellertid är variationerna inom en och samma bransch och inom anordnar- grupperna oftast större än sk illnaderna dem mellan. Det är svårt att hitta några variabler som samvarierar med kostnadsläget. Vi har undersökt platsantal, lärartimmar och elevtimmar. En studie av tillsynsresultat i form av genomsnittligt värde på studerandeenkäter ger, tråkigt nog, vid handen att det inte är mer sannolikt att man gör bra utbildning med högt än med lågt statsbidrag per årsprestation. Det finns anledning att forska ytterligare i vad som påverkar kost- naderna för att kunna bli mer strukturerad i förhandlingarna med anordnaren i fråga om rimligheten i olika kostnader. för kommittén har innehållit både uppgift om anslaget och maximalt antal årsstudieplatser i taget. Årsstu- dieplatserna ger beräkningsgrunden för studiemedelskostnaderna hos CSN. Anslaget har omfattat per studerande och De flesta utbildningar startar då rekryteringen av stude- rande ger bäst resultat. Statsbidragsutbetalningarna till utbildningsan- ordnaren sker tidigast efter start. Det har i uppbyggnadsskedet inneburit att en avsevärd skillnad uppstått mellan antalet årsstudieplatser beräknat från och utfallet. Ett stort överskott har uppstått. Eftersom utbildningarna startar senare pågår emellertid utbetalningarna längre. Överskott på anslaget kommer med andra ord att konsumeras, i allmänhet . Med nuvarande upplä ggning av budgetsystemet måste överföringarna av överskotten mellan åren därför fortsätta. Kommitténs ekonomiska åtagande när en utbildning beviljas stämmer inte heller överens med budgetsystemet. Kommitténs anslag är ettåriga. I allmänhet är utbildningarna tvååriga och för att hålla nere kostnaderna har oftast fler än en start beviljats, utöver den första dock endast Överväganden och förslag 79 Ett beviljande om start innebär ett mycket starkt åtagande från statens sida att betala ut statsbidragen, även om kommittén fattat beslut under förutsättning av regeringens och beslut. För alla parter skulle planeringsramar än ett vara att före- dra. Det skulle inte bara underlätta administrationen både hos den prö- vande organisationen och utbildningsanordnarna utan sannolikt också medverka till att hålla nere statsbidragskostnaderna. har vi inte gjort några pris- och löneomräk- ningar av bidragen, delvis därför att inflationen varit så låg, delvis för att besluten inte omfattat . När KY går över i reguljär form bör sedvanliga löne- och prisomräkningar göras. Som princip gäller att de studerande har rätt till studiemedel enligt gällande studiestödsregler, under samtliga moment. Det är t.ex. inte meningen att den studerande ska vara anställd under lärandet i arbetet. Att utbildningen konkurrerar med annan eftergymnasial utbildning på lika villkor och att de studerande i princip står för kostnaden för sitt uppehälle anser vi är positivt. KY har inte "köpt" sina studerande och det är mycket tydligt att de studerande ställer skarpa kvalitetskrav på utbildning de lånar till. Systemet kan naturligtvis vara svårhanterligt för t.ex. studerande föräldrar med stora fasta kostnader. Trots det har av de studerande varit när de börjat sin utbildning. Ett problem, som kommittén tidigare fäst regeringens uppmärksamhet på, är att studiestödsreglerna såväl som reglerna om arbetslöshets- ersättning i viss mån försvårar möjligheterna att förlägga utbildningarna i tiden på annat sätt än i det vanliga utbildningsväsendet. Det är dock ofta önskvärt att utbildningarna läggs upp så arbetsplatslikt som möjligt och anpassas till arbetslivets rytm. I fråga om studiestödssystemet är ett problem att den studerande riskerar reducerade studiemedel om han eller hon haft inkomster under det kalenderhalvår utbildningen tar sin början. Det kan därmed bli ofördelaktigt för den studerande att påbörja en utbildning som startar några månader . Ett annat problem är reglerna för beräkning av sammanhängande studieperioder, som också visat sig förskjuta tidsförläggningen från den optimala. Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgår inte under ett studieuppehåll om uppehållets längd understiger . Det utgör en nackdel för studerande som är berättigade till ersättning om studieuppehållet inskränker sig till att motsvara vanlig semester. 80 Överväganden och förslag Vid våra överväganden om den närmare organisationsformen för KY har vi tagit vår utgångspunkt i de tre modeller för en framtida KY som beskrivs i Regeringens skrivelse (Skr. 1998/99:121) Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – samverkan, ansvar och utveckling, d.v.s. antingen en anknytning till högskolan, ett operativt ansvar för de regionala kompetensråden eller en egen myndighet och en verksamhet bedriven ungefär som försöksverksamheten. Enligt vår mening är det viktigt att anlägga ett nationellt perspektiv på planeringen av KY. Varje utbildning inom KY har en förankring i ett eget arbetsliv på konkreta arbetsplatser, som också gjort bedömningen av behovet och medverkat i framtagningen. Det innebär att varje utbildning i någon mening är unik, som den naturligtvis mycket väl kan svara mot ett behov som finns även på andra arbetsplatser än dem som medverkat från början. Om man sprider planeringsansvaret på flera händer är risken betydande att man får ett stor antal utbildningar inom ett litet antal områden och relativt stereotypa utbildningar, medan i och för sig nationellt viktiga utbildningsinsatser riskerar att inte bli genomförda. Volymmässigt stora utbildningsbehov kan bli de enda som tillfredsställs, eftersom varje region kan tänkas välja att tillgodose dem först. Därmed riskeras att utbildningar för små branscher liksom utbildningar med hög specialiseringsgrad inte kommer till stånd, även om de är angelägna ur ett nationellt perspektiv. Om möjligheten att få starta en ny utbildning upplevs som liten blir också incitamentet att utveckla nya utbildningar svagt. Den risken anser vi vara större med en regional tilldelning än med en i och för sig sammanlagt lika liten på riksnivå. Till detta kommer att utbildningarna inte är jämt fördelade regionalt, i huvudsak beroende på varierande intresse. skillnaderna är rätt betydande: det finns län som har bortåt 3 000 innevånare per KY- plats medan exempelvis bara har omkring 500. En regionali- sering kan medföra att regionerna börjar jämföra sig med varandra och krav på "rättvisa" resas, krav som kan vara svåra att hantera även om skillnaderna är sakligt motiverade. Vi har framhållit att fortsatt framgång för KY förutsätter en hög grad av flexibilitet. Vi anser att en regionalisering eller ett infogande av KY i någon annan utbildningsform riskerar att omintetgöra detta. Vi anser, som framgår i det följande, att det finns en rad andra skäl som talar för en sammanhållen nationell hantering av KY. Högskolan är inte en regional organisation. Varje högskola är riks- rekryterande. Högskolan som en till länen alternativ regional indel- ningsgrund är därmed knappast möjlig. Högskolorna har också varie- Överväganden och förslag 81 rande kvaliteter på olika områden, och dessutom olika inriktningar, något som är bekant även bland anordnare av KY. Beroende på utbild- ningens inriktning vill man således inte sällan att en annan högskola än den närmast liggande skall medverka i utbildningen. Denna form av samverkan på nationell basis kommer troligen att försvåras om hög- skolan blir den organisatoriska hemvisten för KY, vilket får till följd att nya utbildningar kan bli sämre än de behöver vara. Även om högsko- lorna var och en skulle få ett riksansvar kvarstår denna invändning, eftersom åtminstone de små och medelstora högskolorna har en naturlig regional förankring. Erfarenheterna från försöksverksamheten visar också att intresset att engagera sig som ansvarig utbildningsanordnare varierar kraftigt bland högskolorna. I de fall de gjort det driver de i allmänhet inte utbildningen med sina egna utbildningsresurser utan anlitar underleverantörer som står för hela eller nästan hela utförandet i högre grad än andra. Om man menar att högskolans operativa drift skulle förbättra kvaliteten i KY är det uppenbarligen inte en uppfattning som delas av högskolorna själva. Däremot, som vi berör mera på annan plats, är högskolans undervisande insatser i delar av utbildningen oftast mycket värdefulla. Anknytningen till högskolan har, liksom ifråga om YTH, heller inte inneburit att de studerande i någon högre grad får tillgodoräkna sig KY vid efterföljande studier i högskolan. Enligt vår uppfattning t illgodoses behoven hos arbetsliv och individer bättre med en central hantering av KY än en utspridd. Särskilt bevaras mångfalden och de små yrkesområdena. En central hantering innebär också att utbildningsproduktion och -utveckling kan ske utan geografiska bindningar, vilket leder till bättre kvalitet. Det är också troligt att en central hantering ger betydligt bättre förutsättningar att avveckla utbildningar än en regional, helt enkelt p.g.a. det större avståndet. är det viktigt att den regionala aspekten beaktas. Det bör emellertid inte göras genom att en och samma modell tvingas på alla agerande. Det är viktigt att stimulera uppkomsten av olika former av samverkan grundad på delaktighet och medansvar i stället för central reglering. Om den regionala och lokala strukturen formas utifrån beho- ven kring ett eller flera utbildningsbehov, uppnås också en både snab- bare, kvalitativt bättre och mera lokalt anpassad utveckling än om strukturen genom påbud görs uniform. Framgångsrik lokal/regional samverkan har etablerats bl.a. av ett par olika grupperingar av kommu- ner i och i delar av , där högskolan i Karls- krona/spelar en ledande roll. Flera andra ansatser till sådan samverkan har gjorts; ibland är det en högskola som är den samman- hållande länken, i något fall en länsstyrelse eller en eller flera kommuner. Denna samverkan är inte alltid knuten till någon befintlig regional indelning. Samverkan förekommer också mellan olika utbildningar utan 82 Överväganden och förslag att någon geografisk närhet föreligger, t.ex. inom IT och Turism, liksom mellan en utbildning och andra intressenter. Bilden är så mångfacetterad att det enligt vår bedömning vore skadligt att centralt försöka åstadkomma samverkansstrukturer. Våra överväganden har således lett oss till den slutsatsen att KY bör vara en egen utbildningsform med en samlad nationell administration i huvudsak som den nuvarande försöksverksamheten. Det innebär att den politiska nivån lägger fast mål, ställer upp verk- samhetskrav och anger volymer medan den närmre administrationen liksom uppföljning, utvärdering och t illsyn handhas av en regeringen underställd instans. Prövningen av ärenden om KY måste i någon mening vara sköns- mässig och värderingsberoende. tjänstemannabedömningar har i fråga om sådana beslut svårare att vinna legitimitet än beslut som byg- ger på ett mer konkret regelverk än vad som antagligen är möjligt att konstruera i fråga om KY. Vi förordar därför att ett organ med allsidig förankring bland arbetslivets intressenter, samt i politiken och högsko- levärlden och på det kommunala området får ansvaret för hanteringen av KY. Vi kallar detta organ för KY-styrelsen. Vi anser att beviljandefunktionen och tillsynsfunktionen bör hållas samman. Det innebär ett rationellt resursutnyttjande eftersom beviljan- defasen inte sträcker sig över hela arbetsåret, vilket däremot tillsynen kan göra. Kompetenserna från den ena funktionen är nyttiga vid fullgö- randet av den andra. Åtskilliga utbildningsanordnare kommer att komma tillbaka med nya eller gamla idéer. Att vara väl insatt i utbildningens uppbyggnad underlättar tillsynen. Det bidrar också till respekten för tillsynen att beviljandet är i händerna på det organ som också sköter tillsynen. Den yttersta konsekvensen av tillsynen är ju också en fråga om att tillämpa beviljandefunktionens baksida, d.v.s. att dra in ytterligare starter för en utbildning. Det skulle te sig märkligt att resultaten av tillsynen, med den uppbyggnad KY har, inte skulle kunna leda till att en utbildning läggs ner. kan tillsynen bli tandlös om beslutet att lägga ner en utbildning av tillsynsskäl i praktiken kunde överprövas av en beviljande myndighet. Vi tror inte att det är rationellt att bygga upp en tillsynsfunktion med tillräcklig kompetens på regional basis. Vi ser också en fara i en regional knytning, där utbildningsanordnare och den beviljande och tillseende funktionen kommer så nära varandra att det går ut över kvaliteten. Överväganden och förslag 83 Regler om den kvalificerade yrkesutbildningen återfinns i lagen (1996:339) om en försöksverksamhet med viss kvalificerad yrkesut- bildning. Lagen innebär i huvudsak: utbildningen skall ge sådana fördjupade teoretiska och praktiska kunskaper som krävs för att självständigt och i arbetslag utföra kva- lificerade uppgifter i en modernt organiserad produktion av varor och tjänster utbildningen skall präglas av såväl ämnesteoretiskt djup som stark arbetsplatsintegrering och utbildningen skall bygga på de nationella gymnasieprogrammen eller motsvarande kunskaper. Lagen innebär en stark kvalitetsmarkering parad med betoningen av att utbildningen skall ge förmågan att utföra kvalificerade arbetsuppgifter. I dessa avseenden är den fullt tillräcklig. Den anger målen i kunskaps- och färdighetshänseende, men är inte så detaljrik att den utgör en besvärande hämsko eller innebär att angelägen utbildning inte har kommit till stånd. utgör den ett stöd i tillämpningen både så att färdighets- aspekterna lyfts fram – man skall kunna utföra ett kvalificerat arbete när man gått igenom en KY – och att den eftergymnasiala nivån markeras. Vi anser att de övergripande målen för KY även fortsättningsvis bör regleras i en lag med i huvudsak samma utformning som lagen om för- söksverksamheten. Som vi nämnt anser vi att arbetslivsanknyt- ningen, som kommer så tydligt till uttryck både i förordningen och för- arbetena, är så betydelsefull att den bör markeras tydligare. Likaså anser vi att jämställdhetsaspekten bör lyftas in i lagen. Vi föreslår en målparagraf för KY med följande lydelse: 1ge sådana fördjupade teoretiska och praktiska kunskaper som krävs för att självständigt och i arbetslag utföra kvalificerade uppgifter i en modernt organiserad produktion av varor eller tjänster, 2präglas av såväl ämnesteoretiskt djup som en stark arbetsplats- integrering, 3utvecklas och bedrivas i samverkan mellan arbetsliv och utbild- ningsanordnare och 4bidra till att bryta traditioner i fråga om könsbundna utbildnings- och yrkesval. 84 Överväganden och förslag SOU 1999:122 Även i övrigt har vi funnit att regelverket för KY, d.v.s. dels förord- ningen (1996:372) om en försöksverksamhet med viss kvalificerad yrkesutbildning, dels regeringsbeslut, huvudsakligen regleringsbrev och kommittédirektiv, från verksamhetens utgångspunkt fungerat väl. Regleringen ligger på en "lagom" nivå: föreskrifterna är tillräckliga för att ge verksamheten en gemensam profil, främst reglerna om och om ledningsgrupperna, de har gett tillräcklig administrativ stadga genom att kommittén beslutar om utbildningsplaner och bidrag samt har till uppgift att utöva t illsyn och följa upp. tycks utbildnings- anordnare och andra intressenter inte ha uppfattningen att verksamheten styrs för detaljerat eller krångligt. Från verksamhetens utgångspunkt är således regelverket i huvudsak väl fungerande. I förordningen föreslår vi dock följande ändringar. Enligt 2 § får statsbidrag eller särskilda medel inte lämnas för en del av en utbildning som får sådant i annan ordning. För den som ger ut bidrag är det i praktiken omöjligt att kontrollera detta. i stället att den ansvariga utbildningsanordnaren skall förbjudas att ta emot dubbla statsbidrag för samma utbildning. I kapitlet Utbildningarnas organisation och ekonomi påpekar vi att fleråriga utbildningsstarter vore att föredra. Vi anser att detta bör inar- betas i 3 § förordningen, så att KY-styrelsen som en planeringsförut- sättning får medge flera starter. Det bör också vara möjligt att återkalla ett sådant medgivande, t.ex. om en utbildning brister påtagligt eller grövre fel begås. På annan plats berör vi frågan om LIA:s omfattning och föreslår där ett intervall på . Vi förordar också på annan plats att ytterst undantagsvis skall kunna skolförläggas. Detta bör förordnings- regleras. Nuvarande 5 § bör ges följande formulering: "Utbildningen skall bestå av dels teoretisk undervisning, dels lärande i arbete på en arbetsplats. 25 – av utbildningstiden, normalt en tredjedel, skall utgöras av lärande i arbete. Styrelsen får om synnerliga skäl moti- verar det medge att lärandet i arbete får förläggas till skolan. I så fall skall arbetslivet svara för kostnader och handledning." Som vi berört tidigare anser vi det nödvändigt att KY även kan användas som en vidareutbildningsform för dem som gått en KY. Det bör därför i förordningen öppnas en möjlighet att kräva genomgången KY eller motsvarande kunskaper som förkunskapskrav för tillträde till en KY. Vi föreslår därför ett nytt andra stycke till nuvarande 14 § av följande lydelse: "För en kvalificerad yrkesutbildning avsedd som vida- reutbildning får krav ställas på genomgången viss kvalificerad yrkesut- bildning eller motsvarande kunskaper." I övrigt anser vi att behörighetsvillkoren skall vara oförändrade i sak. Utformningen bör dock anpassas till den som gäller för grundläggande Överväganden och förslag 85 behörighet i högskolan. Vi förordar dock en övergångsbestämmelse som är generösare än högskoleförordningens i fråga om behörighet enligt äldre föreskrifter så att den inte innehåller någon tidsbegränsning. Vi har inte inarbetat detta i vårt författningsförslag. I 18 § krävs att det skall finnas en utbildningsplan för varje KY. I 19 § anges också vad denna utbildningsplan skall innehålla. Därvidlag förordar vi följande förändringar: krävs att den ansvarige utbildningsanordnaren och övriga utbildningsanordnare anges. Begreppet övriga anordnare lämnar utrymme för tolkningar. Avses därmed underleverantörer eller skall någon mera kvalificerad form av partnerskap råda? Vi anser det till- räckligt att den ansvarige utbildningsanordnaren anges. Genom att slopa kravet på att övriga utbildningsanordnare skall anges undanröjs ett tolkningsproblem som en högre grad av flexibilitet uppnås. Detaljregleringen minskar och man slipper en onödig byrå- kratisk omgång i de fall man byter underleverantör. Däremot anser vi att man i ansökan om att få starta en utbildning bör ange vilka underleverantörer och samarbetspartners man avser att anlita. Detta för att underlätta bedömningen av en tilltänkt utbildnings kvalitet, graden av koppling till arbetslivet och realismen i planerna. Det bör emellertid vara en uppgift för KY-styrelsen att bestämma detta. ställs krav på att utbildningsplanen anger utbildningens mål och de huvudmoment som ingår i utbildningen. Enligt vår uppfattning bör också målen för huvudmomenten anges. Vi förordar också att ordet "huvudmoment" byts ut mot "kurs", eftersom det är den term som allmänt används. Kursmålen är en så väsentlig del i definitionen av en utbildnings kvalitet att de bör fastställas av KY-styrelsen. Enligt förordningen skall det anges om den högskola som är repre- senterad i ledningsgruppen för utbildningen bedömer att ett eller flera moment som ingår i utbildningen får tillgodoräknas vid denna högskola. Vi anser att denna bestämmelse bör slopas. Ofta fungerar den inte i praktiken, eftersom många högskolor är ovilliga att göra en sådan bedömning i förväg. Det är naturligtvis också svårt för högskolan att hålla sådana bedömningar aktuella, eftersom de beror på sammansättningen av högskolans eget utbildningsutbud.