sou · GNB397d3 · 2000-01-01 00:00:00 — Men rätten till SBTP förutsätter att den sökande har en viss inkomst som motsvarar grund- nivån för folkpension och pensionstillskott (7 § fjärde stycket BTP- lagen). Någon kompensation för dem som har lägre inkomster ger inte BTP-systemet. De äldre som får socialbidrag på grund av otill- räcklig pension kan därför inte nå upp till motsvarande levnadsstandard enbart med stöd av nuvarande regler om BTP och SBTP. En lösning inom ramen för BTP-regleringen skulle därför kräva tilläggs- bestämmelser för att kunna tillgodose ett grundläggande försörjnings- behov. Konsekvensen av att i samma lagstiftning reglera ett grund- läggande försörjningsbehov och bostadstillägg skulle innebära ett avsteg från grunderna för hur socialförsäkringsförmåner är utformade. Utred- ningen har därför inte sett detta som ett reellt alternativ att gå vidare med. Ett annat och förhållandevis enkelt alternativ skulle kunna vara att även i fortsättningen pröva de äldre invandrarnas försörjningsbehov inom ramen för ett ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen eller inom ramen för den lag om socialbidrag som utredningen redovisar i avsnitt 9. Men för en sådan lösning skulle åtminstone två förutsättningar behöva uppfyllas. Nivån på det e konomiska stödet till vissa äldre invandrare 374 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. skulle behöva regleras i lagen för att vara lika över hela landet och staten skulle fullt ut ersätta kommunerna för kostnaderna. Men ett sådant alternativ skulle bl.a. strida mot direktiven i de delar som anger att uppdraget är att söka lösningar som återger socialbidraget dess karaktär av tillfälligt stöd Utredningen har därför heller inte närmare övervägt ett sådant alternativ. I detta sammanhang bör också nämnas att utredningen uppmärk- sammat att bland dem som till följd av funktionshinder eller annan orsak beviljats förtidspension återfinns personer med likartade svårigheter att nå upp till en betryggande försörjning som vissa äldre personer. De förstnämnda har alltså på grund av en lägre pensionsrätt eller begränsad bosättningstid inte kvalificerat sig för ett tillräckligt skydd genom socialförsäkringsförmånerna. Men mitt uppdrag avser äldre människor och mina överväganden och förslag begränsar sig till dem som är . Frågan om vissa förtidspensionärers försörjningssituation har dessutom behandlats av som i sitt be- tänkande om en ohälsoförsäkring (SOU 1997:189) föreslår ett särskilt garantibelopp för att trygga deras försörjning. Regeringen har därefter i propositionen Reformerad förtidspension m.m. (prop. 1997/98:111) bl.a. föreslagit att rätt till en garantinivå på förtidspensionen ska föreligga vid och endast vid bosättning i . har godkänt proposi- tionen och arbete pågår inom med att utforma ett detaljförslag. De nya reglerna avses träda i kraft . 14.3Grundläggande krav på ett äldreförsörjningsstöd Min bedömning: Vissa grundläggande krav bör ställas på ett äldre- försörjningsstöd. bygga på krav på bosättning, gälla lika för alla, innebära en individuell behovsprövning, tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå, ha karaktären av en social hjälpförmån snarare än en trygghets- förmån och vara enkelt att administrera och kontrollera. Äldreförsörjningsstödet syftar till att trygga vissa människors försörjning när den inte tillgodoses inom pensionssystemets bestämmelser om grundskydd för äldre. Det är alltså fråga om en förmån som ska komp- SOU 1999:97 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. 375 lettera socialförsäkringsförmånerna för att garantera äldre människor som är bosatta i vårt land en försörjning när de inte själva kan tillgodose detta. Kravet på att stödet ska vara knutet till att den enskilde är bosatt i framgår av tilläggsdirektiven (dir. 1998:70) och har därför varit en viktig utgångspunkt för arbetet. Den utformning utredningen föreslår bör också innebära att förordningen 1408/71, enligt nuvarande tolkning, inte blir tillämplig. För att kravet på bosättning i ska framstå än tydligare bör också rätten till stöd begränsas vid utlandsvistelse (se avsnitt 14.4.3). En annan för mig mycket viktig grundförutsättning är att ett äldre- försörjningsstöd bör omfatta alla äldre människor i vårt land vars lev- nadsförhållanden ur försörjningshänseende ter sig likartade. Stödet bör alltså inte begränsas till personer som kommit hit som invandrare. Det finns nämligen i vårt land ett litet antal äldre personer, som trots sitt ursprung här ändå har ett otillräckligt pensionsskydd och därför svårt att klara sin försörjning. Det skulle kunna upplevas som stötande och försvåra integrationen om de som invandrar till vid förhållan- devis hög ålder skulle ha ett starkare lagstöd för att få sin grundläggande försörjning tryggad jämfört med dem som är födda här. Likhet inför lagen är alltså avgörande för utredningens bedömning att ett äldreförsörjningsstöd bör gälla lika för alla i bosatta personer oavsett om de invandrat hit eller är infödda svenskar under förutsättning att de uppfyller fastställda v illkor. Den som invandrar till vårt land vid hög ålder och saknar eller har otillräckliga pensionsförmåner men som ändå kan försörja sig själv bör inte ha rätt till äldreförsörjningsstöd. En förmån av det slag som äldre- försörjningsstödet representerar bör alltså lämnas först efter en indivi- duell behovsbedömning på motsvarande sätt som när rätten till social- bidrag prövas. När det gäller makar och därmed likställda bör därmed alla inkomster och tillgångar betraktas som gemensamma när behovet av stöd prövas. De är alltså skyldiga att efter förmåga bidra till den ge- mensamma försörjningen. Men jämfört med socialbidrag enligt nuva- rande socialtjänstlag torde prövningen av äldreförsörjningsstödet i större utsträckning kunna generaliseras. När väl frågan om eventuellt behov av ekonomiskt stöd är utredd kommer sannolikt inte några mer avgörande förändringar att ske vad gäller möjligheterna till egen- försörjning. Detta under förutsättningen att den nivå och omfattning som fastställs för stödet anpassas till den äldre människans behov även i ett längre tidsperspektiv. Äldreförsörjningsstödet bör tillförsäkra den enskilde en skälig lev- nadsnivå. Inkomstbortfallsprincipen som ligger till grund för nivån på många socialförsäkringsförmåner kan inte tillämpas eftersom stödet bör utgå från en individuell behovsprövning. För att bedöma vad som kan 376 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. anses vara en skälig levnadsnivå måste man då först bestämma vilka behov som stödet ska kunna tillgodose. Därefter måste kostnaderna för dessa uppskattas mot bakgrund av levnadsförhållandena i vårt land. Man kan också ställa frågan om stödets nivå ska vara densamma i hela landet eller om det ska vara möjligt att göra regionala anpassningar. Men utredningen har inte funnit några särskilda skäl för att lokalt anpassa ersättningsnivån på äldreförsörjningsstödet, varför den bör vara densamma oavsett var i landet man bor. Nivån bör också beslutas av , eftersom det gäller ett generellt försörjningsstöd av grundläggande karaktär för dem som är undantagna från den generella rätten till försörjning genom pensionssystemet. Så är också fallet med principerna för att fastställa riksnormen och för att bestämma nivån för rätten till särskilt bostadstillägg för pensionärer. Förmåner inom den svenska socialpolitiken kan i likhet med grund- skyddet inom pensionssystemet vara utformade för att trygga medbor- garna oberoende av ekonomiska förhållanden. Men det förekommer också selektiva inslag i form av inkomst- och behovsprövade bidrag. Äldreförsörjningsstödet är alltså inte en trygghetsförmån utan en förmån med karaktär av social hjälpförmån. Det är viktigt att detta klart framgår av stödets konstruktion och de villkor som ska gälla för att det ska beviljas. Det bör därför inte utformas som en skattepliktig förmån. Som ett kompletterande försörjningsstöd i vissa fall anser utredningen att en obeskattad förmån är lämpligare att anpassa till en individuell behovs- bedömning med en i lag fastställd skälig levnadsnivå. 14.4Begränsningar av försörjningsstödet till äldre 14.4.1Tidigt eller partiellt uttag Mitt förslag: Den som tar ut inkomstpension, tilläggspension och premiepension eller den som tar ut del av inkomst- pension, tilläggspension eller premiepension enligt lagen ( 1998:674) om inkomstgrundad ålderspension har inte rätt till äldreförsörjnings- stöd. Detsamma ska gälla avseende den föreslagna övergångsvisa garantipensionen och bosättningsstillägget. Såväl i det nuvarande pensionssystemet som i det reformerade ålder- spensionssystemet finns det bestämmelser som gör det möjligt att tidi- garelägga uttag av ålderspension. Inkomstpensionen kan således tas ut (5 kap 1 § LIP) om den enskilde så önskar. SOU 1999:97 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. 377 variga pensionen blir då lägre än om uttaget sker från dagen. Ju tidigare pensionen lyfts, desto lägre blir pensionens årsbelopp. För att upprätthålla de grundläggande principerna i pensionssystemet måste även rätten till garantipension justeras för dem som tar ut pension tidigare. Det innebär att garantipensionen, till skillnad mot normalfallet, inte kommer att beräknas på den faktiska inkomstgrundade pensionen. Istället kommer garantipensionen att beräknas som om den inkomstgrundade pensionen hade tagits ut fr.o.m. 65-års månaden (3 kap 7 § första stycket LGP). Garantipensionen kommer därmed inte att kompensera för den lägre pensionen. Motsvarande gäller för uttag av tilläggspension (6 kap. 1 § LIP), premiepension (9 kap 1 § LIP) och garantitillägg vid tidigt pensionsuttag (3 kap 7 § andra stycket LGP). Även den föreslagna övergångsvisa garantipensionen och bosättningstillägget är möjliga att ta ut (SOU 1999:17). Lagen om försörjningsstöd till äldre är inte tänkt att kompensera dem som på dessa sätt väljer att använda sig av ålderspensionssystemets möjligheter att anpassa pensionsutbetalningarna efter personliga önske- mål. Att ett eget val av en lägre grad av försörjning genom en pensions- förmån inte ska kompenseras med socialbidrag framgår av motiveringen i Regeringsrättens avgörande RÅ 1988 ref. 1296. På motsvarande sätt bör inte heller ett äldreförsörjningsstöd kunna utnyttjas för att kompen- sera ett tidigt eller partiellt uttag enligt de möjligheter som pensions- bestämmelserna ger utrymme för. För att detta klart ska framgå måste man fastställa undantagsbestämmelser. Detta gäller även i så kallade omdebiteringsfallen som behandlas i nästa avsnitt, 14.4.2. Av betydelse är också de fall där den pensionsberättigade har en kortare försäkringstid än och väljer att ta ut del av pensionen. Då ska även garantipensionen justeras genom att den reduceras i förhållande till den pensionsberättigades tid i och andelsberäkningen i anledning av partiellt uttag ske därefter (3 kap 8 § LGP). I vissa fall kan detta innebära att den äldre får svårigheter att försörja sig eftersom den pensionen som betalas ut blir låg. Utan uttryckligt undantag i lagen skulle den äldre ha rätt att söka äldreförsörjningsstöd. av försörjning kan tillgodoses på annat sätt, i detta fall genom att den enskilde avstår från partiell pension, har han eller hon inte rätt till stöd. Ålderspensionen är alltså den primära försörjningsmöjligheten och äld- reförsörjningsstöd kan bara lämnas i de fall pensionssystemets förmåner är otillräckliga. För att detta ska framgå tydligt ska rätten till stöd i dessa fall uttryckligen undantas. 6 Den sökande erhöll trots detta socialbidrag med hänsyn till omständigheterna i målet. 378 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. 14.4.2Bristande eller underlåten avgiftsbetalning Mitt förslag: Den som till följd av bristande eller underlåten av- giftsbetalning inte har tillgodoräknats pensionsrätt eller vars pen- sionspoäng har reducerats har inte rätt till äldreförsörjningsstöd. Pensionssystemet förutsätter att de som har inkomst av annat förvärvs- arbete ska betala egenavgifter och allmänna pensionsavgifter till ett skattekonto enligt skattebetalningslagen (1997:483). Dessa avgifter ligger till grund för den pension som en egenföretagare kan tillgodoräkna sig vid pensioneringen. Pensionsrätt och pensionspoäng kommer därmed att beräknas proportionellt mot den andel skatter och avgifter som den försäkrade har betalat för sina inkomster av annat förvärvsarbete (4 kap. 4 och 8 §§ LIP). I de fall avgiftsinbetalningen inte fullgjorts kommer den pensionsberättigade att få en lägre tilläggspensionen eller inkomstgrundad pension än om samtliga skatter och avgifter betalats. Utan ett uttryckligt undantag skulle en pensionssökande kunna kompenseras för detta genom garantipensionen. En särskild undantags- regel har därför införts i 3 kap. 3 § LGP. Den innebär att garantipensio- nen räknas av mot den inkomstpension och det pensionstillägg som skulle ha betalats ut om samtliga avgifter hade betalats. Även ett äldreförsörjningstöd skulle utan uttryckligt undantag i vissa fall kunna kompensera en egenföretagare som inte till fullo erlagt sina avgifter. En sådan situation torde knappast uppstå särskilt ofta. Men avsikten med ett äldrestöd är inte att kompensera dem som inte betalat in sina pensionsavgifter. Enligt utredningens mening ska det därför i äldreförsörjningslagen, på motsvarande sätt som i lagen om garanti- pension, göras undantag för dem som inte fullgjort sin avgiftsbetalning. Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. 14.4.3Inkomster, tillgångar och bosättningskrav Mitt förslag: När rätt till äldreförsörjningsstöd prövas ska sökandens samtliga inkomster beaktas. Till grund för bedömningen kommer därför att läggas de ekonomiska förhållandena som gäller på an- sökningsdagen undantaget inkomster av kapital där istället den skatte- pliktigt fastställda inkomsten ska tillämpas. Äldreförsörjningsstöd lämnas inte i det fall den enskildes förmögenhet, undantaget värdet av permanentbostaden, överstiger för gift eller make och för ensamstående . Äldreförsörjningsstöd lämnas heller inte till den som som överstiger vistas utom landet. Inledningsvis måste särskilt markeras att de förslag som läggs fram och som gäller bestämmande av inkomster och tillgångar har sin utgångs- punkt i nu gällande lagstiftning. Betydelsefulla förslag till förändringar har emellertid lagts fram av bl.a. (SOU 1999:52) som har avgörande betydelse även för den slutliga utformningen av äldre- försörjningsstödet. Mot bakgrund av detta måste särskilt inkomstprövningen avseende förvärvs- och kapitalinkomster för äldreförsörjningsstödet preciseras under den kommande beredningen. Detta gäller även storleken på den förmögenhet som kan innehas utan inverkan på rätten till stödet. Utredningen vill dock betona att de huvudsakliga principerna för stödet som en socialbidragslik hjälpförmån med en individuell behovsprövning ska gälla. En individuell behovsbedömning av ett grundläggande försörjnings- stöd, som är avsett att komplettera i de fall försörjningen inte är tryggad på annat sätt, kräver en prövning utifrån sökandens hela ekonomi. En ekonomisk behovsprövning enligt socialtjänstlagen innebär att bistånd kan lämnas, förutom för de i lagen uttryckligen angivna kostnadspos- terna, även för kostnader för andra inte omnämnda behov. Men äldre- försörjningsstödet ska vara begränsat till de behov som anges i lagen. De sammanlagda kostnaderna för dessa behov kan i och för sig i det en- skilda fallet överstiga det belopp, som i lagen fastställs som skälig levnadsnivå. Äldreförsörjningsstöd kan aldrig beviljas med ett högre belopp än detta. En individuell behovsbedömning för ett grundläggande försörj- ningsstöd innebär också att sökanden i princip ska avräkna alla in- komster och realisera alla tillgångar innan bistånd kan lämnas. Så länge det finns realiserbara tillgångar kan ju behovet av bidrag i princip till- godoses på annat sätt. Stödet är till sin karaktär en socialbidragslik 380 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. SOU 1999:97 förmån men måste med hänsyn till att det är fråga om stöd till icke för- värvsverksamma utformas utan avräkning fullt ut. Utgångspunkten för avräkningsreglerna måste vara ett för äldreför- sörjningsstödet tillämpligt inkomstbegrepp. Det innebär att aktuella inkomster alltid ska avräknas, medan det för t.ex. avkastning av förmö- genhet är svårt att utgå ifrån den vid tiden för ansökan aktuella avkast- ningen. Konsekvenserna av detta för inkomstberäkningen behandlas senare i avsnittet. Om den enskilde skulle ha förmögenhet måste också denna beaktas. Inom socialförsäkringsområdet tillämpas olika inkomstbegrepp för att reglera rätten till olika förmåner. Frågan om vilket inkomstbegrepp som ska tillämpas har också varit föremål för flera utredningar. Bland annat föreslog utredningen om översyn av inkomstbegreppet inom bidrags- och socialförsäkringssystemet (IBIS) i sitt betänkande Förmån efter inkomst (SOU 1997:85) ett gemensamt inkomstbegrepp för vissa förmåner. har lämnat sitt betänkande Inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer (1999:52) och föreslår en ändring av i nkomstprövningen för rätt till bostadstillägg. Utredningen föreslår ett inkomstbegrepp som anknyter till det skattelagstiftningens regler för beräkning av förvärvs- och kapitalinkomster. Till den skattepliktiga inkomsten ska läggas all utländsk pension som betalts ut till pensionären. När det gäller förmö- genhetens påverkan på bostadstillägget föreslår utredningen att alla ka- pitalinkomster beräknas enligt skattereglerna men med en viss begräns- ning av avdragsrätten. För den som är ogift och har en nettoförmögen- heter förslås ett särskilt förmögenhetstillägg som redu- cerar bostadstillägget. I förmögenhetsvärdet förslås under vissa förut- sättningar privatbostadens värde inräknas. Nuvarande BTP-regler innebär att den årsinkomst som avses i BTP- sammanhang, räknat, är den inkomst som en person kan komma att erhålla samt en andel av hans förmögenhet. Förmögenhetstillgångarna beaktas bara om den beräknade avkastningen överstiger ett visst fastställt belopp. har i före- skrifter närmare preciserat förutsättningarna för beräkningen. Det är inte möjligt att samordna inkomstbegreppen för bostads- tillägget och äldreförsörjningsstödet i alla delar. Men för att skapa tyd- liga regler bör de samordnas i största möjliga utsträckning. En betydel- sefull samordning föreslås nedan i avsnitt 14.6 genom att äldreförsörj- ningsstödet när det avser bostadskostnader samordnas med BTP-syste- met. Detta är särskilt viktigt eftersom samma personer kan få stöd från båda systemen. Men stödet är inte en socialförsäkringsförmån utan en social hjälpinsats för dem som inte kvalificerat sig för andra grundläg- gande försörjningssförmåner inom socialförsäkringssystemet. Behov av äldreförsörjningsstöd kan därför uppstå först när den enskildes alla öv- Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. riga inkomster inte är tillräckliga för att den skäliga levnadsnivån ska Med övriga inkomster avses samtliga inkomster som den enskilde är berättigad till eller uppbär såsom alla former av svenska och utländska pensioner, pensionsförmåner samt inkomster av arbete. inte av någon anledning avstå från en inkomst eller pension som han har rätt till utan att äldreförsörjningsstödet då minskas i motsvarande De förhållanden som gäller vid tiden för ansökan kommer att vara avgörande för att bedöma behovet av äldreförsörjningsstöd. ekonomiska förhållandena därefter förändras måste en ny behovsbe- dömning göras och ett nytt beslut att fattas. Med hänsyn till att det är fråga om äldre personer vars inkomster inte på samma sätt som de för- värvsverksammas genomgår större förändringar, torde behovet av att ompröva stödet till följd av ändrade inkomstförhållanden bli mycket Däremot behöver det ändå omprövas med jämna mellanrum, vilket utredningen återkommer till i avsnitt 14.6.1. Inkomster av kapital beaktas i BTP-lagen utifrån en lagbestämd an- del av de sammanlagda förmögenhetstillgångarna. Detta innebär att den enskilde måste upplysa om alla t illgångar och skulder. san kan därför behöva granska och bedöma en mängd olika Både ur den enskildes perspektiv och ur kassans vore det rationellare att inkomst av kapital bestäms i enlighet med vad som gäller när skatte- pliktig inkomst av kapital fastställs. Utredningen föreslår därför att till inkomster av mer periodisk natur ska den skattepliktiga inkomsten av kapital läggas. ligen en bedömningen av kapitalinkomsterna utifrån historiska och inte för ansökningsdagen aktuella beräkningar. Detta är också ett avsteg från vad utredningen sagt om betydelse av att bedöma behov utifrån aktuella uppgifter. Men med hänsyn till svårigheterna att fastställa framtida kapitalinkomster och nackdelarna av en administrativt besvärlig hantering anser utredningen att fördelarna med den föreslagna beräkningen är så stora så att denna lösning ska ha företräde. enskilde då skulle hävda att en sådan bedömning får till följd att han inte kan försörja sig åligger det honom att visa att så är fallet. därefter göra en individuell behovsbedömning. Även om undersökningar visat att många pensionärer har förmö- genhetstillgångar är det osäkert hur stora dessa är, bl.a. beroende på eventuell permanentbostads värde 7. Vid behovsbedömningen måste såväl förmögenhetstillgångar som skulder beaktas. Men inte i något fall kan att räkna med värdet av den enskildes fasta 7 (1996) Pensionärerna och den ekonomiska krisen. 382 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. SOU 1999:97 egendom när det är fråga om en permanentbostad. I övrigt anser utred- ningen att tillgångar och skulder ska beaktas och beräknas enligt regler- na i lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt. Motsvarande överväganden som ovan är också av betydelse när man fastställer hur den enskildes eventuella förmögenhetsinnehav ska beaktas. Utrednngen anser det skäligt att den äldre ska kunna ha rätt till visst sparkapital utan att det ska påverka rätten till äldreförsörjningsstöd. Ett sådant fribelopp betyder mycket för den enskildes trygghet. Det ger också utrymme för att klara eventuella utgiftstoppar och därmed före- bygga behov av att söka socialbidrag. Men till skillnad från vad som gäller enligt motsvarande bestämmelser i ska inte lagen om försörjningsstöd till äldre innehålla någon form av avtrappningsregler för fribeloppet. I stället fastställs fribeloppets storlek inom äldreför- sörjningsstödet på en från början rimlig nivå. Innebörden av detta är att, i de fall förmögenhetstillgångarna överstiger fribeloppet, kan inte äldre- försörjningsstöd beviljas. Behovet av stöd kan i dessa fall tillgodoses på annat sätt dvs. genom att ta i anspråk förmögenhetstillgångar. Fri- beloppet föreslås för gifta vara och för ensamstående 75 000 kronor8. Utredningen har under sitt arbete diskuterat behovet av en avtrapp- ningsregel att användas vid bedömningen av rätt till bidrag när den en- skilde har en förmögenhet som är obetydligt högre eller lägre än gränsen Med hänsyn till att det ytterligare skulle komplicera handläggningen samt att den enskilde som har en förmögenhet inte ris- kerar att bli utan medel för sin försörjning anser utredningen en sådan regel obehövlig. För att klara sin försörjning blir äldre personer som varit bosatta i och inte har rätt till pension från hem- landet beroende av äldreförsörjningsstöd. Genom att bevilja uppehålls- tillstånd utan krav på möjligheter att försörja sig och inte låta dem om- fattas av socialförsäkringsförmåner på motsvarande sätt som skyddsbe- hövande kan den svenska statens ansvar för de i bosatta enligt utredningens mening inte ifrågasättas. Men frågan är hur långt detta ansvar sträcker sig om den enskilde inte vistas i . Äldreför- sörjningsstödets karaktär i förhållande till pensionsförmånerna har då betydelse. En pensionslik förmån är villkorad av någon individuell om- ständighet som den enskilde förväntas kunna påverka under den för- värvsverksamma delen av sitt liv. Det kan t.ex. ske genom arbetsin-