sou · GNB376 · 2000-01-01 00:00:00 — I majori- tetsparlamentariska system eller system som betonar konfliktdi- mensionen utestängs oppositionen till stor del från insyn i hur rege- ringen bedriver sitt utredningsarbete och måste till stor del lita till egna utredningsresurser och egen information för att utforma sin alternativa politik. Oppositionens roll och inflytande handlar därför mycket om opinionsarbete via kraftfull kritik av regeringen. Detta innebär dock inte nödvändigtvis att den alternativa politik som oppositionen förespråkar skiljer sig så särskilt mycket från regering- ens. Tvärtom tenderar de två, regeringssidan och oppositionen, att dras mot den politiska mittfåran där de flesta väljarna finns.25 I stats- skick med en tradition av minoritetsparlamentarism eller med en tradition av samarbete mellan partierna får oppositionen bättre insyn i hur regeringen bedriver sitt utredningsarbete och hur förvaltningen fungerar. Den politiska oppositionen har i dessa länder också större möjligheter att mera direkt få gehör för sina förslag. Å andra sidan har den kanske svårare att bedriva en offensiv och starkt kritisk oppositionspolitik, eftersom åtminstone delar av den politiska oppositionen har varit delaktiga i och påverkat den politik som utformats. Det politiska ansvarsutkrävandet blir naturligtvis proble- matiskt om alla riksdagspartier sitter vid maktens köttgrytor samti- digt.26 För en livaktig demokrati är det därför viktigt inte bara att rege- ringen är stark utan också oppositionen, och att oppositionen på ett trovärdigt sätt förmår opponera sig mot den förda politiken. Ett medlemskap i påverkar alltså inte enbart eller kanske ens primärt balansen mellan regering och riksdag, utan även balansen mellan regeringssida och opposition – vilket kanske är den mest intressanta aspekten. Det informellt formella statsskicket handlar dock inte enbart om relationen mellan regering och opposition. Den handlar också om relationen inom riksdagspartierna. Principen om parlamentarism bjuder visserligen att det parti eller de partier som innehar rege- ringsmakten stöds av sina partikamrater i parlamentet. Parlaments- ledamöternas roll skiftar också beroende på om partiet för tillfället sitter i regeringsställning eller inte. När det egna partiet innehar regeringsmakten är rörelsefriheten för en parlamentsledamot mer kringskuren – det handlar om att i första hand försvara den egna regeringen.27 Men normalt sett vill inte partiernas parlamentsgrupper fungera som voteringsboskap. Regeringen förväntas på olika sätt förankra sin politik bland de trogna innan reformer presenteras för allmänhe- ten och den politiska oppositionen. Ett sätt att lösa denna spänning som lätt kan uppstå mellan regeringen och dess anhängare i parla- mentet är, som i , att alla som sitter i regeringen också är parlamentsledamöter. Men i länder där även personer som inte är parlamentsledamöter kan bli statsråd måste andra och kompletterande arrangemang vidtas. Två strategier verkar här vara förhärskande: antingen görs de egna riksdagsledamöterna delaktiga under ett tidigt skede av beslutsprocessen, eller också försöker rege- ringen förutse vad den egna riksdagsgruppen kan tänkas tycka i olika frågor.28 Den formellt informella relationen mellan regering och riksdag i före EU- medlemskapet Författningen och införandet av enkammarriksdagen ska- pade en avgörande skillnad i relationen mellan regering och riksdag jämfört med tidigare, nämligen att regeringsskiften blev mer förvän- tade och mer frekventa. Oppositionens position förbättrades därför teoretiskt i ett slag. Den ökade chansen till regeringsskiften borde ha verkat vitaliserande på oppositionen, särskilt då för de borgerliga partierna. Möjligheten för socialdemokraterna att via uppgörelser med intresseorganisationer som stod oppositionen nära undergräva motståndarsidans position, minskade rimligtvis. Perioden efter enkammarriksdagen fram till medlemskapet i EU utvecklade sig dock i huvudsak på samma sätt som innan när det gäller hur regeringssidan och oppositionen organiserades. Den van- ligaste regeringstypen har alltså varit enpartiregeringar. Formellt har minoritetsregeringar varit vanligare än majoritetsregeringar. Ett parti har haft en mycket dominerande ställning – socialdemokraterna, som dessutom suttit vid regeringsmakten under en betydande del av . Oppositionen har i sin tur varit splittrad i flera partier som över tiden snarare blivit fler än färre och som alla drivit sin egen profil. Denna bild ger dock inte hela san- ningen, eftersom partierna grupperat sig efter en i huvudsak vänster- höger skala. De borgerliga partierna har stått emot de socialistiska under större delen av tiden sedan . Detta har i sin tur inneburit att vad som verkat vara minoritetsregeringar har haft mycket goda möjligheter att få igenom sina förslag i genom kompromisser med någon eller några av de partier som funnits inom det egna blocket, eller genom att i förväg ta hänsyn till vad andra partier inom det egna blocket tycker i en fråga. har också socialdemokraterna kunnat lita till stöd från borgerliga partier, särskilt har varit berett att stödja socialdemokraterna, antingen som koalitionspartner eller som stödparti i . Den borgerliga oppositionen har kort sagt haft svårt att upprätthålla en enig fasad gentemot socialdemokraterna. Blockbildandet har också främst varit märkbart under valrörelserna och vid bildandet av regeringar. I det dagliga arbetet har det varit tämligen vanligt med lösningar som gått över blockgränserna och inkluderat andra partier, inte bara . Det svenska statsskicket har alltså av tradition präglats av ett be- tydande samförstånd mellan de politiska partierna. Inte minst kom- mittéväsendet har underlättat för oppositionen att få insyn i och bli delaktig i den politik som regeringen utformar. har visserligen regeringen varit mer eller mindre generös i sin välvilja att bereda oppositionen plats i de statliga offentliga utredningarna. föredrog regeringen att förhandla med de domine- rande intresseorganisationerna i stället för med den parlamentariska oppositionen.29 Men alla kanalerna har sällan varit stängda till samt- liga oppositionspartier. Det vanliga är således att regeringen på olika sätt bjuder in oppositionen att delta i överläggningar om den förda politiken och dess verkställande. Även tiden före EU-medlemskapet kännetecknades därför till betydande del av samarbete mellan rege- ring och opposition. Det är inte helt ovanligt att den politiska kon- flikten mellan de politiska partierna kan handla om vilken som är mest intresserad av samarbete – regeringen eller oppositionen. En viktig del i den politiska kulturen i är att samarbete har ett värde i sig.30 Trots detta, eller kanske snarare som ett resultat av samför- ståndspolitiken, är det uppenbart att oppositionen befinner sig i ett informations- och kunskapsunderläge i jämförelse med regeringen. Oppositionen har mycket begränsade resurser till sitt förfogande för att genomföra egna undersökningar och att formulera egna analyser. Den opposition som presteras blir därför i många fall en opposition på regeringens faktaunderlag och villkor. Sammanfattningsvis har svenska regeringar goda möjligheter att driva igenom sin politik eftersom den politiska oppositionen ofta har svårt att presentera en enad front och regeringen har goda möj- ligheter att splittra genom att bjuda in vissa men inte alla partier att påverka den politik som utformas. Oppositionens kunskapsunder- läge ger också regeringssidan ett övertag i argumenteringen och opinionsbildningen för de egna förslagen. gjorts av hur regeringens propositioner har hanterats av visar också att regeringssidan har varit mycket framgångsrik med att få igenom sina förslag i utan egentliga förändringar.31 tycks dock oppositionen i ökande utsträckning ha reserverat sig mot majoritetens beslut.32 Mot denna bakgrund är det lite förvånande att kunna konstatera att den parlamentariska debat- ten i och de reformer som genomförts så ofta har byggt på en diskussion om regeringsmaktens svaghet. Under diskussionen och beslutet om förlängningen av mandatperiodens längd samt för- ändringen av budgetprocessen i , spelade argumenteringen om den försvagade regeringsmakten en viktig roll. Frågan är dock om inte den svaga politiska oppositionen är ett ännu större problem för den svenska demokratin och dess parlamentarismen. Det informella svenska statsskicket är alltså en intressant bland- ning av vad som verkar vara ett minoritetsparlementariskt statsskick, men som genom den vanligen förekommande blockbildningen mellan de socialistiska och de borgerliga partierna också har drag av ett majoritetsparlamentariskt system. Förutsättningarna för relationerna mellan regeringen och det eller de partigrupper som stödjer regeringen förändrades påtagligt i och med att systemet med ersättare för statsråden infördes. tvingades de statsråd som var riksdagsledamöter att till- bringa en betydande del av sin tid i . Regeringen höll också av den anledningen ofta sina överläggningar i . Statsrå- den var alltså innan den nya författningen infördes mer lättillgäng- liga för riksdagsledamöterna. Olika tekniker har därför prövats för att minska detta gap i kontakterna mellan regeringen och dess stödtrupper i . Det är till exempel vanligt att statsrå- den avsätter särskild tid för umgänget med de egna ledamöterna i de utskott som närmast har att hantera frågor som berör statsrådets ansvarsområde. Ordföranden i partigrupp eller parti- grupper som stödjer regeringen har också ibland suttit med vid rege- ringens sammanträden. Det tycks också över tiden finnas en tendens till att fler och fler riksdagsledamöter ges uppdrag som politiskt sakkunniga i . Till skillnad mot tiden , när delar av regeringens ledamöter deltog i överläggningar och beslut, verkar det som om regeringssidans riksdagsleda- möter i viss utsträckning kommit att delta i regeringens beredning och beslut. EU:s formellt informella statsskick Det som är så tydligt i de demokratiska statsskicken, nämligen de politiska partiernas uppdelning i en regeringssida och en opposi- tionssida, är mindre påtagligt när det gäller EU:s informella stats- skick. Men även om regerings- och oppositionsproblematiken inte är lika tydlig inom EU som i ett nationellt parlament, är det helt klart att parlamentet har som ambition att öka sitt inflytande över kommissionen och knyta detta organ närmare sig, vilket i för- längningen kan leda till ett ökat inflytande för parlamentet på mi- nisterrådets bekostnad. Men för att detta skall kunna uppnås är det viktigt att de olika grupperingarna inom parlamentet kan samlas till gemensam aktion i olika frågor, särskilt när principiella maktfrågor står på spel. Denna omständighet verkar för att sammanföra åtmins- tone de två huvudgrupperingarna inom parlamentet, kristdemokra- terna och socialisterna. Därför fungerar det informella statsskicket inom EU i högre grad enligt den klassiska parlamentariska teorin än de formellt parlamentariska systemen i medlemsstaterna, det vill säga, parlamentet har som huvuduppgift att övervaka det exekutiva organet. Spänningen mellan partierna inom EU är inte, och har framför allt inte varit, lika stark som på nationell nivå, med undantag av vissa minde partier eller ledamöter med mera extrema åsikter. Trots det gemensamma intresset av att stärka parlamentets makt, råder det dock en viss spänning mellan de två största och ledande partierna, och socialisterna. Det fanns 1995 hela nio partier och 31 ledamöter som inte tillhörde något parti.33 Denna avsaknad av regeringsproblematik och den svagare parti- disciplinen gör också att sektors- och utskottsuppdelningen blir starkt framträdande. Parlamentets utskottsarbete är mycket inten- sivt och en ledamot torde ha svårigheter att ens nödtorftigt täcka mer än två utskott. Parlamentets ledamöter blir i mångt och mycket experter på det egna utskottets frågor, en problematik som också delvis gäller för nationella parlamentet, men som troligen är extra framträdande i Europeiska unionens parlament. Parlamentet skulle därmed ha en dragning åt vad med Lijpharts terminologi kan kallas för a consociational democracy, vilket är Lijpharts egen utveckling av det tidigare relaterade begreppet consensus democracy. Skillnaden mellan de två begreppen är inte alltför stor. Consocia- tional democracy kännetecknas av ett politiskt system som är starkt segmenterat, där det inom varje segment har utvecklats en egen socialkultur och beslutskultur. Relationerna mellan de olika segmenten kännetecknas i sin tur av ömsesidig förståelse och hän- synstagande till varandras behov och särart.34 Den kanske mest framträdande konflikdimensionen går som be- kant mellan olika länder och deras intressen, vilket självklart är tyd- ligt vid förhandlingarna inom ministerrådet, men som också märks inom kommissionen och parlamentet. Det är inte heller ovanligt med nationella allianser mellan de olika EU-institutionerna, det vill säga, olika nationer försöker knyta egna nätverk mellan parlamentet, kommissionen och ministerrådet. Den oenigheten som framträder inom och mellan EU:s institutioner har därför inte så sällan na- och/eller regionala förtecken, även om EU:s parlamentariker ibland gärna vill förneka detta. EU:s effekter på det formellt informella statsskicket i Frågan är om inte EU-medlemskapet på nationell nivå har haft sina mest dramatiska effekter på det formellt informella statsskicket och då framför allt på den för demokratin så viktiga konflikten mellan regeringssidan och oppositionen. Som tidigare nämnts spelar den politiska oppositionen en avgörande roll för ett demokratiskt stats- skick som kritisk granskare och kontrollant av regeringen. Den po- litiska oppositionen skall slå larm om den sittande regeringen över- skrider de befogenheter som konstitutionen ger den, påvisa brister- na i och presentera alternativ till den politik som förs. För att full- göra denna uppgift behöver den parlamentariska opposition dels insyn i och kunskap om hur den förda politiken bedrivs, dels en viss autonomi visavi den maktutövning som sker. Oppositionens roll som kritiker av regeringen kräver alltså att den inte har blivit alltför indragen i regeringens politik, utan kan stå fri i förhållande till det parti eller de partier som för dagen innehar regeringsmakten. Med- lemskapet inom EU har dock försvårat för den politiska oppositio- nen att fylla denna roll. Det är till att börja med svårt för den politiska oppositionen att hålla sig à jour med vad som sker inom EU:s alla maktkorridorer och att följa hur regeringen agerar i olika frågor. Till skillnad mot den nationella nivån, där den svenska parlamentariska oppositionen ofta får insyn, får delta via statliga offentliga utredningar i framta- gandet av regeringsförslag och ibland medverkar vid genomförandet av regeringens politik, är möjligheterna att få information om och delta i denna process i EU betydligt mer begränsad. Det förberedel- se-, uppföljnings- och genomförandearbete som utförs av EU:s kommittéer och arbetsgrupper ger ingen möjlighet till egen insyn och medverkan för oppositionen, utan informationen om detta kontinuerliga arbete kanaliseras via regeringen. De tjugotvå platser som är vikta för svenska EU-parlamentariker är inte heller tillräckligt många för att ens de största partierna skall kunna bli representerade i alla parlamentets utskott. I parlamentet, precis som i alla andra demokratiska parlament, utförs det egentliga arbetet inom utskotten. Det är självklart att information om och insyn i vad som pågår inom EU och dess institutioner kan inför- skaffas på annat sätt än via deltagande i beslutsprocessen, men kva- liteten och tillförlitligheten är rimligtvis högre på den information som införskaffas via eget deltagande. Detta betyder att särskilt små länder med många partier i det nationella parlamentet riskerar att hamna i en situation, där antingen en eller flera partier i det natio- nella parlamentet inte finns representerat – vilket har gällt för krist- demokraterna i – eller bara får in någon enstaka representant. Självklart skapar detta problem för dessa partier i deras ambition att granska den av regeringen förda EU-politiken. I andra fall, vilket ännu inte hänt för del, kommer partier in som inte har säte eller tidigare haft säte i det na- parlamentet. Å andra sidan kan också det inträffa att de par- tier som vid valet till är i opposition i det nationella parlamentet når större framgångar än regeringssidan. Detta är dock ett mindre bekymmer för regeringssidan, eftersom den ändå deltar i och har insyn i beslutsfattandet i EU via ministerrådet med till- hörande arbetsgrupper. Den politiska oppositionen – och då sär- skilt de små partierna – riskerar alltså att i EU-politiken hamna i ett ännu tydligare kunskapsunderläge gentemot regeringen, än vid den nationella politikutformningen. Den information som oppositionen får förlita sig på är ofta den som erhålls genom utskottsarbetet i eller , en information som i båda fallen till- handahålls via regeringen. För det andra bygger konstruktionen med ministerrådet som det starkaste beslutsfattande organet på tanken om att det främst är för- handlingar och kompromisser mellan olika nationella ståndpunkter som präglar EU:s beslutsprocesser. EU-samarbetet handlar i långa stycken om att skapa nationella ståndpunkter i olika frågor som se- dan med största möjliga kraft skall drivas gentemot andra länders intressen. Staten som en sammanhållande organisation för svenska intressen betonas därför, inom vilken alla som kan driva svenska intressen samlas – regering, näringsliv, intresseorganisationer, re- gionala intressen och forskarvärlden.35 En alltför stark och öppen kritik av regeringens EU-politik på olika områden riskerar därför att underminera regeringens förhandlingsposition i ministerrådet och leda till att svenska intressen blir sämre företrädda. Andra länders regeringar kan använda sig av den argumentering och information som den politiska oppositionen framför för att motarbeta den ståndpunkt i olika EU-frågor. Det ligger därför i både oppositionens och regeringens intresse att ha ett så nära sam- arbete som möjligt i frågor där besluten fattas i ministerrådet. EU- samarbetet tenderar därför att överbrygga den, för ett demokratiskt statsskick på nationell nivå, nödvändiga konflikten mellan rege- ringssidan och oppositionen. Oppositionen kan från regeringssidan i EU-frågor närmast betraktas som en resurs, inte en restriktion. Al- ternativt, för den händelse att den politiska oppositionen inte svarar på regeringens inviter till samförstånd, finns risken att de helt sido- ställs av de olika svenska intressen och organisationer som är verk- samma inom de olika EU-sektorerna och som behöver regeringens stöd för att påverka EU:s beslutsmaskineri. Det har ibland hävdats att EU-medlemskapet innebar att en stor del av det som brukade betraktas som inrikespolitik blev utrikespo- litik. Det är förmodligen lika sant att hävda att en stor del av den ut- rikespolitiska beslutskulturen kom att tillämpas på inrikespolitikens område – det vill säga oppositionen förväntas stödja den politik som regeringen företräder och acceptera de analyser och bedömningar som regeringen gör av de handlingslinjer som är möjliga. Även relationen mellan regeringen och dess partier eller parti- grupper i har självklart påverkats av EU-medlemskapet. Frågan är dock hur. Mycket talar för att regeringen genom kravet på att besluten i EU-frågor måste fattas under stor tidspress har funnit starka argument för att riksdagsgruppen måste vara beredda att acceptera mer begränsad insyn och mer begränsat inflytande i dessa frågor än i nationella. Avslutningsvis kan man alltså ställa sig frågan om inte mycket talar för att en redan svag opposition till följd av EU-medlemskapet blivit ännu svagare på den nationella arenan? Oppositionens kritik, när den förekommer, får en artificiell karaktär. I stället för att gå emot regeringen i enskilda frågor tenderar det att bli opposi- tion mot hela EU-bygget som sådant. 1Norbeto Bobbio: Democracy and Dictatorship. Från klassisk demokrati till demo- kratisk autonomi. 1997 s. 385 ff. Se även inledning till denna bok. 2Robert A. : Democracy and its Critics. 3Michael Saward: The terms of democracy, , 1998 s. 4Barry : Domstolar och demokrati. Den tredje statsmaktens politiska roll i , och . 1998 s. 23 ff. 5Björn : Parlamentarismen i . Utveckling och utformning till 1945. 1997 s. 32. 6Anthony Arblaster: Democracy. 3ff., 70 ff. 7Fredrik Sterzel: kontrollmakt. 8Riksrevisionsverkets roll & uppgift i ett historiskt och internationellt pers- pektiv. 1998 s. 48. 9Magnus : Riksdagsledamoten i sin partigrupp. 52 riksdagsveteraners erfarenheter av partigruppernas arbetssätt och inflytande. , 1999 s. 21. 10Stefan : Att kunna hålla de andra krafterna stången. En redogö- relse för den svenska statliga resultatstyrningens framväxt. I Det svåra sam- spelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik. SOU 1997:15 s. 62 ff. 11Christopher : Democracy in Union. 1998 s. 23 f. 12Fiona Hayes-Renshaw and : . 1997 s. 278. 13Wyn : The Common Agricultural Policy. 1997 s. 175. 14David Earnshaw and : From co-operation to co-decision. Parliaments path to legislative power. I European Union: power and policy-making ed. 1996 s. 102 ff. 15Mats och : . Maktdelningen mellan den europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna. 1998 s. 59 ff. 16Mats : EU-inträdet och demokratin i . I Demokrati på europeisk nivå? SOU 1998:124 s. 60 ff. 17Demokratirådets rapport : Demokrati över gränser. Kristiansstad 1997 s. 31 f. 18Konstitutionsutskottets betänaknde 1996/97:KU2. EU-frågornas behandling i s. 22. 19Hans Hegeland: och EU. I forskarvolym IX, Globalisering, Fakta infodirekt, 1999. 20Christofer ibid. s. 52. : The consititution of Europe. Do the new clothes have an emperor and other essays on European integration. 1999 s. 206. 21Gunnar : Party Strategies in a . 22Torbjörn : Utrikes inrikespolitik: och i EU. I på nära håll. 1997 s. 51. 23Arend Lijphart: Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. 24Klaus : Parliamentry Crisis and How to Strengthen Democracy. I Constitutionalism & Democracy. Transitions in the contemporary world. 25Anthony Downs: An economic Theory of Democracy. and Row 1957. 26Leif : Bråka inte. Om vår tids demokratisyn. Kristiansstad 1998 s. 85. 27Isberg 1999 ibid. s. 126 ff. 28Magnus : Propositionsstrategier förr och . I Att styra riket Allmänna Förlaget. 29Jan : Det statliga kommitteväsendet. Kunskap, kontroll, konsen- sus. 30Olof : Svensk politisk stil: att komma överens och tänka efter före. I Land i olag. under omprövning red. 31Torbjörn : Det svenska statsskicket, 2:a uppl. 1994 s. 142. 32Anders Sannerstedt: Förhandlingar i . 33Richard Corbertt, and : Parliament 3rd edition. 1995 s. 69. 34Christopher ibid. s. 51. : : Type, Cases, Causes, and Consequences. 1 Number 1, 1989 s. 39 ff. 35Bengt och : Europeiseringen och den svenska staten. I Stater som organisationer. Nerenius & Santérus förlag. 1998 s. 182 f. Samsyn och alliansförmåga. Hur regeringen, närings- livet, intresseorganisationerna, regionala intressen, och forskarvärlden behöver samverka för att stärka position i EU. Regionen som demokratiskt projekt Det har fästs stora förhoppningar på att en utvecklad regiondemo- krati skulle kunna kompensera det demokratiska underskott som anses ha uppstått i västeuropeisk politik . Över hela har regionen som politiskt och demokratiskt projekt fått mycket stor uppmärksamhet. framtid har av många politi- ker och bedömare just beskrivits som ett regionernas . Den politiska formeln har varit enkel: Nationalstatens traditionella makt har kommit att undergrävas av dels ökande globalisering, dels ökan- de regionalisering, dvs. en utökning av regionernas, provinsernas, delstaternas, amternas och länens politiska makt och betydelse.