sou · GNB359 · 2000-01-01 00:00:00 — Som slagits fast i kapitel 3 rör det sig här om områden där den bo-fasta befolkningens inkomstmöjligheter är relativt begränsade, jämfört med riket i övrigt, som efterfrågan på fritidshus från personer med avsevärt bättre inkomstförhållanden resulterat i fastighetspriser och taxeringsvärden som är osedvanligt höga i förhållande till den lokala inkomstnivån. För att säkerställa att skattelindringen tillfaller just de hushållskate- gorier som ansetts vara i behov av en lindring måste den avgräns- ningsmetod som används ha god precision. De kriterier som används måste därför vara sådana att de möjliggör en avgränsning av just de områden, som svarar mot definitionen av problemet. Bristande precision i avgränsningen skulle resultera i att hushåll bosatta i likartade områden under likartade ekonomiska omständigheter behandlas olika. Hur kan en regional avgränsning utformas? Från de skattskyldigas perspektiv bör man även ställa vissa krav på förutsebarhet vad gäller skatteuttaget. Därför bör den metod som an- vänds för att avgöra vilka områden som skall omfattas av en särreglering vara utformad så att den resulterar i en avgränsning som är så stabil som möjligt över tiden. Ytterligare ett krav som bör ställas på den metod som används för att avgränsa de aktuella områdena är att den är väl definierad och lätt att administrera. Det innebär att den bör bygga på uppgifter som utan alltför stor kostnad kan hanteras av skatteförvaltningen. 6.2Kan befintliga avgränsningsmodeller användas för vårt ändamål? Inför arbetet att försöka finna en avgränsningsmodell som svarar mot de villkor som vi uppställt i avsnitt 6.1 finns det anledning att studera några vedertagna och i regionalpolitiska sammanhang ofta använda metoder för att avgränsa landsbygd, glesbygd och skärgård. Syftet är att klargöra om någon av dessa metoder kan användas för en avgräns-ning av de områden som bör omfattas av en undantagsregel i fastighetsbeskatt- ningen. Den centrala frågan är om de, med acceptabel precision och på ett relevant sätt, avgränsar de områden som omfattas av vår problem- beskrivning. Gemensamt för de metoder vi studerat är att de syftar till att definiera vad som är att betrakta som glesbygd, landsbygd och skärgård. Därför bör de i viss utsträckning kunna omfatta de områden som kan vara av intresse. De olika metoderna har emellertid utformats utifrån andra syften än de som är aktuella i detta samman-hang. De områden som definieras med dessa metoder behöver därför inte sammanfalla med de områden som omfattas av de problem som definierats i kapitel 3. () definitioner av glesbygd, landsbygd och tätort En indirekt metod för att avgränsa landsbygd och glesbygd utgår från en definition av vad som ska räknas som tätort. Enligt SCBs definition har en tätort mer än 200 invånare och mindre än mellan hus-en. Det som finns utanför tätortsavgränsningen är gles- och landsbygd med en befolkning på 1,4 miljoner invånare, dvs. Syftet med avgränsningen är att dela in riket i stad och land som inte bygger på administrativa gränser. Indelningen kan användas bl.a. för samhällsplanering. Utifrån dessa begrepp definierar SCB en glesbygdskommun som en ytmässigt stor kommun med 114 Hur kan en regional avgränsning utformas? tätortsgrad och med mindre än 5 invånare per kvadratkilometer. Landsbygdskommun är en kommun med mindre än 60 procents tätortsgrad och med stor jord- och skogsbrukssektor. Enligt definition sätts gränsen för tätort till 3 000 in- vånare. Om gles- och landsbygd börjar utanför tätortsgränsen skulle det innebära att av befolkning bor i sådana om- råden. (Se figur 5.3 och 5.4). definitioner av glesbygd, landsbygd och tätort – avgränsningar baserade på tillgänglighet har utformat en modell för att beräkna tillgänglighet utifrån restid. Modellen används bl.a. för att dela in landsbygden i olika kategorier oberoende av administrativa indelningar. Tätortsnära lands- bygd utgörs av områden med 5-45 minuters körtid till tätort med mer än 3 000 invånare. Här bor av befolkning. Landsbygd omfattar tätorter med 1 000 – 3 000 invånare utanför tät- ortsnära landsbygd, samt ett omland, inom 30 minuters restidsavstånd, kring dessa tätorter. En procent av befolkningen bor här. Resterande område definieras som glesbygd och har av befolkningen. Tätorter är alla orter med mer än 3 000 invånare samt ett omland inom 5 minuters körtid till tätortsgränsen (av befolkningen). Syftet med indelningen är i första hand att särskilja olika bygder för att synliggöra deras olika förutsättningar. delar in rikets kommuner i bl.a. lands-bygds- och glesbygdskommuner. Syftet med indelningen är bl.a. att möjliggöra jämförelser mellan olika typer av kommuner. Enligt förbundets definition har en glesbygdskommun färre än 20 000 invånare och har mindre än fem invånare per kvadratkilometer. Denna indelning innebär att glesbygden har ca 228 000 invånare. För en landsbygdskommun gäller att den har av befolkningen boende utanför tätorter och har en hög andel sysselsatta inom jord- och skogsbruk. Med denna definition har 30 landsbygdskommuner med ca 382 000 invånare. Totalt finns alltså 610 000 invånare i gles- och landsbygd enligt dessa definitioner, vilket motsvarar av befolk- ning. Hur kan en regional avgränsning utformas? Landsbygdsstödet – länsstyrelsernas definitioner Utifrån förordningen om landsbygdsstöd (1994:577) har länsstyrelserna i respektive län utarbetat en avgränsning för områden, som är berätti-gade till landsbygdsstöd. Med glesbygdsområden avses stora samman- hängande områden med gles bebyggelse och långa avstånd till större orter, sysselsättning och service. Med landsbygd avses områden med liknande förhållanden, men där det är kortare avstånd till större orter och service. Denna avgränsning av lands- och glesbygdsområden baserar sig på länsindelningen, men metoderna för avgränsning varierar mellan länen. Enligt dessa definitioner har glesbygden ca 818 000 invånare och landsbygden ca 1 708 000, sammantaget lite mindre än en tredjedel av landets befolkning. Syftet med indelningen är i första hand att avgränsa områden där företag är berättigade till landsbygdsstöd. I avsnitt 6.4 ges en utförligare beskrivning av definitionen och den praktiska tillämp- ningen. Målområden för EUs strukturfonder: mål 6 och 5b I den allmänna debatten har den frågeställning som vi behandlar ofta karaktäriserats som ett skärgårdsproblem. Eftersom problemställningen ofta fokuserats uteslutande på förhållandena i rikets skärgårdar är det naturligt att olika skärgårdsdefinitioner aktualiserats när önskemål om skattelättnader framförts. Den definition på skärgård som gäller för EUs strukturfondsprogram Mål 5b-skärgård har ibland nämnts som en lämp- lig definition. Vi har tidigare, i kapitel 3, klargjort att vårt utrednings- uppdrag omfattar attraktiva fritidshusområden i vid bemärkelse. Mot bakgrund av den starka koppling till skärgårdar som vår frågeställning har fått i debatten, har vi ändå valt att relativt utförligt gå in på frågan om denna definition kan ligga till grund för en särreglering av fastighets- beskattningen. Inom ramen för den Europeiska gemenskapens stödsystem för regional utveckling görs vissa avgränsningar av olika typer av gles- och landsbygd. Syftet är att avgränsa områden som är berättigade till stöd ur EUs olika strukturfonder. Det s.k. Mål 6-området utgörs av glesbygd definierad bl. a. utifrån kriterierna långa avstånd och gles befolkning. Avgränsningen följer i stort kommungränser och omfattar i huvudsak inland, ett område med ca 434 000 invånare. Mål 5b-området utgörs av landsbygd som kännetecknas av gles bebyggelse, hög andel sysselsatta inom jordbruk med låg avkastning samt låg BNP per capita. Även i detta fall görs avgränsningen i allt väsentligt utifrån kommungränser. Mål 5b-området i har ca 740 000 invånare. 116 Hur kan en regional avgränsning utformas? Mål 5b-området är i sin tur indelat i flera delområden som omfattas av olika regionalpolitiska stödprogram. Ett sådant är Mål 5b-Skärgården. I och med medlemsskap i EU fick i uppdrag att ta fram ett förslag till geografisk avgränsning för ett program för skärgård inom EUs Mål 5b-program. Förslaget omfattade öar utan fast landförbindelse och områden på fastlandet. beslutade regeringen att endast öar utan fast landförbindelse med bofast befolkning skulle ingå i 5b programmet. Mål 5b-Skärgården omfattar ca 300 svenska öar. Dessa öar är belägna utmed större delen av den svenska kusten samt i de fyra största insjöarna i – , , och . Det övergripande målet är att skapa sysselsättning på landsbygden framförallt genom att utveckla småföretagen. Skärgården omfattas av programmet främst på grund av de nackdelar som det perifera läget anses medföra både för näringslivet och för befolkningen. Syftet med programmet är att medverka till en levande skärgård med en långsiktigt uthållig överlevnadsmöjlighet. Enligt kommitténs mening skulle en avgränsning baserad på den definition som gäller för 5b-området inte uppfylla de grundläggande principiella krav som redovisats tidigare. Den främsta bristen består i att det kriterium som definierar 5b-området – ö utan fast landför-bindelse och med bofast befolkning – är svagt relaterat till de förhåll-anden som motiverar en särreglering. Som analysen i kapitel 5 visat finns det många områden som inte uppfyller detta kriterium men där förhållandena är sådana att de bör omfattas av en särreglering. Det gäller t.ex. flera områden längs östgötakustens fastland och öar med fast landförbindelse i . I många fall finns det tvärtom skäl som talar för att prisbildningen – och därmed även taxeringsvärdenivån – påverkas av fritidshusefterfrågan i än högre grad i områden med broförbindelse. Sådana områden har ju fördelen av högre tillgänglighet för både pendlare och fritidsboende. gäller att flera av de öar som omfattas av definitionen inte är av sådan karaktär att de bör omfattas av en särreglering eftersom de kan anses utgöra pendlings-områden, t.ex. merparten av öarna inom storstadsregionerna såsom öarna i och kommun. Vi kan därför konstatera att definitionen av flera skäl inte ens ur ett renodlat skärgårdsperspektiv är lämplig för vårt syfte. Dessutom är det regionala problem som vi har att finna en lösning på, definierat som ett problem för fastboende i attraktiva fritidshusområden i mer generell mening. Det är inte inskränkt till att avse endast skärgård. Som analysen i kapitel 5 visat är förhållandena likartade i vissa områden i den svenska fjällvärlden. Därför kan de kriterier som avgränsar 5b- området inte användas för de syften som en särreglering är avsedd att tillgodose. Hur kan en regional avgränsning utformas? Inte någon av de avgränsningsmodeller som beskrivits avgränsar på ett relevant och precist sätt områden som omfattas av det regionala problem som beskrivits i kapitel 3. Om vi skulle göra experimentet att översätta definitionerna till en kartbild omfattas i samtliga fall även områden som, utifrån våra undersökningsresultat i avsnitt 5.1, inte bör komma ifråga för en särreglering. Men även den motsatta situationen uppstår i flertalet fall, dvs. att områden som uppvisar förhållanden som kan anses svara mot vår problembeskrivning, inte kommer att omfattas. Inte någon av dessa definitioner kan därför ligga till grund för en geografisk avgränsning av områden som bör komma ifråga för en särreglering i fastighetsbeskattningen. 6.3Avgränsningar baserade på vissa exakt specificerade kriterier I avsnitt 6.1 fastslogs att en avgränsning, som ska ligga till grund för en lindring i beskattningen av de permanentboendes fastigheter i vissa attraktiva fritidshusområden, bör grundas på förhållanden som känne- tecknar just dessa områden. Som framhållits i kapitel 3 rör det sig om områden där den allmänna taxeringsvärdenivån drivits upp i för-hållande till den bofasta befolkningens inkomster till följd av att en stor del av de hus som omsätts på marknaden köps av kapitalstarka personer, som inte bosätter sig på orten utan använder fastigheterna som fritidshus. De områden som vi är ute efter kännetecknas därför av att taxeringsvärde- nivån är mycket hög jämfört med genomsnittet för riket, i synnerhet om den ställs i relation till inkomstnivån hos den bofasta befolkningen. Vidare bör andelen fritidshus i området, eller åt-minstone efterfrågan på fritidshus, vara hög. Slutligen rör det sig enbart om områden med utpräglad landsbygds/glesbygdskaraktär utanför de större tätorternas pendlingsområden. Eftersom de inte är belägna i an-slutning till någon större kommun eller nära ett storstadsområde, som kan ge positiva effekter på befolkningstillväxt, försörjningsmöjligheter och serviceutbud är de beroende av en viss självförsörjningsgrad vad gäller arbetstillfällen och service. De traditionella landsbygdsnär-ingarna, som tidigare svarat för större delen av sysselsättningen, har dock minskat kraftigt i betydelse som de alternativa inkomst- och försörjningsmöjligheterna är begränsade. Utifrån denna karaktäristik har kommittén diskuterat olika kriterier som skulle kunna användas för att bestämma vilka områden som skall omfattas av en särreglering. En given kandidat är det mått på den lokala 118 Hur kan en regional avgränsning utformas? taxeringsvärdenivån som använts i kapitel 5 ovan, nämligen det genom- snittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta i varje riktvärde- område. Att enbart använda taxeringsvärdenivån som avgränsnings- kriterium skulle dock inte ge önskat resultat eftersom taxeringsvärde- nivån är nog så hög i många områden där befolkningen generellt sett lever under mycket goda ekonomiska omständigheter. De områden vi är ute efter i detta sammanhang kännetecknas dock av att befolkningens inkomster i allmänhet är förhållandevis låga. Därför ligger det nära till hands att grunda avgränsningen på taxeringsvärdenivån i kombination med ett mått på den lokala inkomstnivån. Den avgränsningsmodell som låg till grund för analysen i avsnitt 5.1.2 utgick från förhållandet mellan taxeringsvärdenivån i respektive riktvärdeområde och den genomsnittliga disponibla hushållsinkomsten i församlingen (dock omformulerat till en genomsnittlig fastighets- skatteandel för varje riktvärdeområde). Analysen visade att många av de områden som utmärks av hög taxeringsvärdenivå i förhållande till den lokala inkomstnivån är områden med just den typ av problem som beskrivits i kapitel 3. Det finns dock även ett stort antal områden där taxeringsvärdenivån är nog så hög i förhållande till hushållsin-komsterna trots att inkomstförhållandena generellt sett är mycket goda. En avgräns- ningsmodell baserad på denna relation skulle därför ha dålig precision. Därför är denna typ av avgränsningsmodell inte att rekommendera. Avgränsning baserad på taxeringsvärdenivån och inkomstnivån Ett alternativt sätt att avgränsa de områden som skall omfattas av en särreglering är att använda den genomsnittliga taxeringsvärdenivån i varje riktvärdeområde och den lokala inkomstnivån i motsvarande församling som två separata kriterier. Närmare bestämt skulle en särreglering kunna utformas så att alla riktvärdeområden där det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta överstiger en viss nivå skulle omfattas, förutsatt att de ligger i en församling där den genomsnittliga hushållsinkomsten uppgår till högst ett visst belopp. Med denna ansats kan precisionen förbättras avsevärt. Av administrativa skäl bör avgränsningen i första hand bygga på uppgifter som skattemyndigheten redan har eller på ett smidigt sätt kan få tillgång till utan alltför stor kostnad. Det inkomstbegrepp som an- vändes i analysen i kapitel 5, den disponibla hushållsinkomsten, bygger dock inte bara på taxeringsuppgifter utan förutsätter en samkörning med andra myndighetsregister, främst de som hanteras av Riksför- säkringsverket. Då det handlade om att i ett beskrivande syfte försöka fånga de regionala variationerna i hushållens köpkraft var detta ett lämpligt inkomstbegrepp. När uppgiften är att i lag bestämma i vilka Hur kan en regional avgränsning utformas? områden en lindring i fastighetsbeskattningen skall kunna medges är det dock, av skattesystematiska och administrativa skäl, inte lämpligt. En avgränsning utifrån lokala inkomstförhållanden bör istället grundas på något i taxeringssammanhang erkänt och lättadministrerat inkomst- begrepp, företrädesvis beskattningsbar förvärvsinkomst och inkomst av kapital. Det inkluderar såväl inkomst av tjänst och näringsverksamhet som inkomst av kapital. De inkomstdata som används bör endast avse inkomstförhållandena för hushåll bosatta i småhus. I de analyser som redovisats i kapitel 5 använde vi oss av inkomstdata avseende alla hushåll oavsett boende- form. I församlingar där merparten av alla hushåll bor i hyreslägenheter ger dessa inkomstuppgifter en missvisande bild av inkomstför- hållandena för de hushåll som bor i småhus (se avsnitt 5.1.2). Därför har vi, i diskussioner med (), tagit upp frågan om det skulle vara möjligt att ta fram ett för våra syften mer adekvat inkomst- mått. Det som ligger närmast till hands är ett genomsnitt som endast avser hushåll bosatta i småhus med äganderätt. Detta skulle emellertid kräva omfattande och kostnadskrävande samkörningar av skattemyndig- hetens register och fastighetsregistret. Ett alternativ, som vi bedömer som fullt tillfredsställande, är att utgå från ett genomsnitt avseende alla hushåll som äger en småhusfastighet i den församling där de är bosatta. Resultatet av en avgränsningsmodell av detta slag beror givetvis på valet av gränsvärden, vilket i sin tur beror på en rad överväganden. Centralt i sammanhanget är vilken typ av särreglering man tänker sig för de områden som uppfyller kriterierna. Om avsikten är att alla hushåll inom de områden som uppfyller kriterierna skall komma ifråga för en särreglering bör gränsvärdena sättas så snävt som möjligt i syfte att uppnå största möjliga precision i avgränsningen. Ju sämre precision desto större risk att fall som är lika – bortsett från förhållandena i de områden där de är bosatta – kommer att behandlas olika. En sådan lösning förutsätter dock att det är möjligt att avgränsa de områden som skall omfattas av en lindring i fastighetsbeskattningen med hög grad av precision. Eftersom vi har kunnat se att just frågan om precision möter stora svårigheter kan det vara lämpligt att istället utforma en undantags- regel bestående av två delar. Den första delen anger i vilken typ av områden de hushåll som skall omfattas av undantagslösningen skall vara bosatta, medan den andra anger vissa andra kriterier som hushåll i dessa områden måste uppfylla för att omfattas av densamma. 1 Denna grupp motsvarar inte helt alla hushåll som är bosatta i småhus med äganderätt eftersom alla hushåll som äger ett småhus i den församling där de är bosatta inte nödvändigtvis bor i småhus med äganderätt. Skillnaden kan dock betraktas som försumbar i detta sammanhang. 120 Hur kan en regional avgränsning utformas? situation bör de kriterier som används i den första delen, den geografiska avgränsningen, inte sättas alltför snävt eftersom man då riskerar att utesluta områden som på sakliga grunder borde omfattas av undantags- regeln. Som underlag för ett ställningstagande i denna fråga har vi under- sökt vilka områden som kännetecknas av såväl hög taxeringsvärdenivå som låg inkomstnivå. Dessa undersökningar visar att det är förhållande- vis få områden som uppvisar dessa kännetecken även om vi använder oss av relativt väl tilltagna gränsvärden. Risken för att områden som bör omfattas av en särreglering inte kommer uppfylla kvalifikations- kriterierna ökar ju snävare gränser vi sätter. Genom att fastställa vissa kvalifikationskriterier avseende de hushåll som skall omfattas av en skattelindring kan vi dock begränsa effekterna av en alltför vid av- gränsning. Därför bör gränsvärdena inte sättas alltför snävt. När det gäller taxeringsvärdenivån är vår bedömning att gränsvärdet bör fast- ställas så att det motsvarar den övre kvartilgränsen avseende taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta för alla småhusfastigheter (typkod 220 och 221) i riket. Grundat Fastighets- taxeringsregister motsvarar det ett belopp på . För en småhusfastighet med värdeyta motsvarar det ett taxeringsvärde på . Gränsvärdet för inkomstnivån bör fastställas så att det motsvarar genomsnittet avseende beskattningsbar förvärvsinkomst och inkomst av kapital för alla hushåll i riket. Avgränsningen skulle med andra ord kunna göras så att den omfattar alla värdeområden där det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadrat- meter värdeyta överstiger den ovan specificerade nivån, förutsatt att de är belägna i en församling där den genomsnittliga inkomstnivån under- stiger genomsnittet för riket. Beträffande indelningen i värdeområden bör det påpekas att det finns värdeområden som sträcker sig över församlingsgränserna. I sådana fall, där den genomsnittliga taxeringsvärdenivån i värdeområdet överstiger gränsvärdet, bör hela värdeområdet anses uppfylla kriteri-erna, om inkomstnivån i någon av de församlingar som berörs av värdeområdet är lägre än genomsnittet för riket. Av tabell 6.1 nedan framgår i vilka församlingar de riktvärde- områden är belägna som uppfyller dessa kriterier. Dessa församlingar är även markerade på kartan i figur 6.1. Det bör dock påpekas att det urval som redovisas här bygger på uppgifter avseende hushållens samman- räknade förvärvsinkomst och inkomst av kapital, inte den beskattnings- bara inkomsten. Det torde emellertid inte ha någon större betydelse för utfallet eftersom det i detta sammanhang endast är församlingarnas rangordning med avseende på genomsnittsinkomsten som är av betydelse, inte inkomstnivån i sig. Av större betydelse är att de uppgifter Hur kan en regional avgränsning utformas? vi haft tillgång till i utredningsarbetet avser alla hushåll i respektive församling, dvs. även hushåll bosatta i hyreshus. För att i någon mån korrigera för detta och få fram en mer rättvisande bild av vilka församlingar som skulle passera de två kriterierna om vi utgick från ett mer adekvat inkomstmått, inkluderas endast de församlingar där av hushållen bor i småhus. Tabell 6.1 Församlingar där av hushållen bor i småhus och där det finns värdeområden som uppfyller två kriterier avseende inkomstnivån och taxeringsvärdenivån. Kriterium 1: den genomsnittliga hushållsinkomsten i församlingen understiger riksgenomsnittet, . Kriterium 2: det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter i värdeområdet överstiger . 122 Hur kan en regional avgränsning utformas? Hur kan en regional avgränsning utformas? 124 Hur kan en regional avgränsning utformas? Hur kan en regional avgränsning utformas? Figur 6.1 Församlingar med värdeområden som uppfyller två kriterier avseende inkomstnivån och taxeringsvärdenivån. Figur 6.1 finns endast i den tryckta versionen. Varje punkt motsvarar mittpunkten i en församling där inkomstnivån ligger under genomsnittet för riket och där det finns något värdeområde där det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta överstiger . 126 Hur kan en regional avgränsning utformas? Totalt rör det sig om 309 värdeområden belägna i 116 församlingar som uppfyller dessa kriterier. Antalet småhusfastigheter i dessa om-råden uppgår sammantaget till 56 000. Som framgår av tabellen är dock andelen fritidshus, definierad som andelen småhusfastigheter på vilka ingen person är mantalsskriven, mycket hög i merparten av dessa för- samlingar. Om vi utgår från att fritidshusandelen är densamma i de värdeområden som uppfyller kriteriet avseende taxeringsvärdenivån, som i församlingen som helhet, uppgår antalet permanentbostads-fastigheter i dessa områden till 20 000. Denna uppskattning kan dock förmodas överskatta det faktiska antalet något eftersom fritidshusan-delen på många håll kan förmodas vara högre i de aktuella värde-områdena än genomsnittet för församlingen som helhet. En avgränsningsmetod av detta slag uppfyller, enligt kommitténs mening, merparten av de krav som redovisats i avsnitt 6.1.