sou · GNB316d3 · 2000-01-01 00:00:00 — Vidare saknas anledning tro att en fristående specialdomstol skulle ha sämre domstolskultur än en allmän förvaltningsdomstol. De personer som skulle rekryteras till en specialdomstol kan antas komma från domstolsväsendet. Vad som anförts talar således för en fristående utlänningsöver- domstol. Det finns emellertid fler skäl för en sådan lösning. Med en fristående utlänningsöverdomstol kan –en tvåpartsprocess med möjlighet till muntliga förhandlingar infö- ras i utlännings- och medborgarskapsärenden, –det beslutande organet upprätthålla ett eget specialkunnande, –tillgången till nödvändig information säkerställas (faktainhämtning blir en naturlig del av verksamheten för en specialdomstol), –instanskedjan bli kort (direktiven utgår från två instanser), –ärenden avseende tvångsåtgärder (förvar och uppsikt) handläggas i samma ordning som utlänningsärendena, –UN:s investeringar och kunnande tillvaratas på bästa sätt, –UN:s personal direkt föras över till domstolen, –kostnaderna bli lägre än med NIPU:s förslag (se nedan), 630 Reservationer och särskilda yttranden –handläggningstiderna bli kortare än med NIPU:s förslag (endast två instanser), –UN:s dialog med t.ex. frivilligorganisationer m.fl. utvecklas ytter- ligare, –nuvarande lekmannaledamöternas erfarenhet tas tillvara, –UN:s IT-samarbete med utvecklas ytterligare. Vad gäller IT-samarbetet med bör särskilt beaktas det samord- ningsansvar som ligger på inte minst inom ramen för det s.k. och att en sådan samordning försvåras av att en instans ersätts med 4–5 domstolar. Hos domstolarna finns inte heller den kunskap om hela ämnesområdet som är en förutsättning för en effektiv samordning. Även praktiska problem kan uppstå i fråga om de vardag- liga rutinerna, t.ex. den omfattande hanteringen med att skicka akter och domstolarnas skyldighet att mata in uppgifter i SIV:s datasystem STAMM. Dessa frågor har inte berörts av NIPU. NIPU har inte heller diskuterat hur olika alternativ passar in i kravet på medverkan i olika sammanhang inom EU. Alternativet med en spe- cialdomstol täcker, liksom , regeringens behov av biträde med sakkunskap i olika frågor. Ett sådant biträde är inte minst viktigt före och under det svenska ordförandeskapet i EU. Allmänna förvaltnings- domstolar saknar med NIPU:s förslag förutsättningar att lämna sådant biträde. En annan fråga som måste beaktas är behovet av extern information, t.ex. kontakter med massmedia. Det finns all anledning anta att intresset för och kritiken mot enskilda beslut kommer att bestå. Erfarenheterna från regeringens och UN:s verksamhet visar att det måste finnas en be- redskap och villighet att informera. UN har en särskild informations- funktion som t.ex. har kontakt med företrädare för massmedia och för- bereder sammanträffanden med olika intressenter. Jag kan inte se att en domstolslösning skulle kunna komma att ändra på kravet på öppenhet och information. En sådan verksamhet är emellertid främmande för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Med en fristående specialdomstol som bygger på UN kan denna viktiga uppgift säkerställas. I samman- hanget kan också nämnas att UN har upprättat en hemsida på Internet där information finns att hämta om nämndens verksamhet. Via hemsidan får allmänheten också tillgång till nämndens praxissamling. Reservationer och särskilda yttranden 631 NIPU har beräknat att kostnaderna i länsrätt och kammarrätt kommer att uppgå till sammanlagt 85–eller till 25–över UN:s anslag . Beräkningen bygger bl.a. på den aktuella prognosen för antalet asylsökande, dvs. Det skall i sammanhanget sägas att antalet asylsökande var närmare 13 000 och att tendensen varit stigande . Osäkerheten i beräkningen av inströmningen är och har alltid varit stor. Jag utgår emellertid i mina kostnadsberäkningar från NIPU:s antagande om 12000 asylsökande . NIPU har inte redovisat några detaljerade beräkningar utan har i stället utgått från ett antal antaganden. Olika beräkningssätt har emel- lertid diskuterats varav ett bygger på antalet inkomna ärenden till UN . I mina beräkningar utgår jag från prognosen om 12000 asylsökande och att de olika ärendetyperna har en viss styckekostnad. Som jämförelsematerial har jag styckekostnaden för olika målkategorier i de allmänna förvaltningsdomstolarna för . I dessa belopp ingår overheadkostnader. Styckekostnaden i kr för de olika måltyperna i länsrätt var följande. Som tidigare nämnts är asylärenden särskilt svårbedömda. De skiljer sig också från andra ärenden på det sättet att utgången ofta är livsavgö - rande för den enskilde. Oavsett om den asylsökande har rätt till skydd eller inte är ett avslag på en begäran om uppehållstillstånd ofta mycket traumatiskt för den enskilde. Ett avslagsbeslut överklagas alltid. Det är därför att förvänta att ett asylärende (avvisning) i länsrätten i regel fö - retas till muntlig förhandling och att den förhandlingen inte kan komma att begränsas till vissa frågor. Den erfarenhet som finns från UN:s verksamhet visar på att en muntlig handläggning understiger . Det finns därför anledning att göra en jämförelse med LVU/LVM-målen som har en normal förhandlingstid på drygt två tim- mar. När det gäller asylärenden tillkommer emellertid extra tidsåtgång på grund av att tolk skall medverka. Å andra sidan tillkommer en kost- 632 Reservationer och särskilda yttranden nad för LVU/LVM-målen genom att de avgörs i två led. Jag utgår från att ett asylärende (avvisning) i länsrätt kommer att kosta . När det gäller andra avlägsnandeärenden, t.ex. anknytningsärenden, får en jämförelse göras med andra ärenden. Jag gör en jämförelse med socialförsäkringsmål som hade en styckekostnad på . Vad gäller övriga ärenden – UTÖ, FF/RD och medborgarskapsärenden – jämför jag med socialtjänstmål, vilket också NIPU gjort vid sina diskussioner. På motsvarande sätt jämför jag styckekostnaden i kammarrätt som 1997 för sakprövade mål var för LVU/LVM-mål, för socialförsäkringsmål och för socialtjänstmål. Styckkostna- den för icke framsläppta mål var för socialförsäkringsmål och för socialtjänstmål. Vidare utgår jag från följande antaganden. Om 12 000 ansöker om asyl antas det i 1 500 fall bli fråga om handläggning enligt reglerna för avvisning med omedelbar verkställighet (Av de 13 000 asylsökande som kom avvisades ca 2500 med omedelbar verkställighet). Av återstående 10500 antas hälften beviljas uppehållstillstånd av och hälften bli avvisade. 2.Hos räknas varje individ som ett ärende medan ett ärende hos UN kan omfatta flera personer, t.ex. en familj. Det har utslaget över en längre tidsperiod visat sig stämma mycket väl med antagandet att varje familj består av 1,7 familjemedlemmar. För att få en rättvisande jämfö- relse mellan antalet ärenden och ett beräknat antal ärenden hos respektive domstolarna bör därför antalet asylärenden hos domstolarna beräknas till antalet hos dividerat med 1,7. 3.Bifallsprocenten i asylärenden hos UN har legat på . Denna siffra inrymmer ett stort antal bifall som grundats på olika amnestiförordningar o.dyl. Sedvanlig ändringsprocent i domstolar ligger betydligt lägre. Med hänsyn till ärendenas särart antar jag dock att bifallsprocenten i länsrätt kommer att uppgå till 20. 4.Jag räknar också med att alla avslagsbeslut hos länsrätten över- klagas. 5.Enligt NIPU:s förslag skall prövningstillstånd krävas i kammar- rätt. beviljade kammarrätterna prövningstillstånd i 15 pro- cent av målen. Asylärendenas särart i kombination med att ändrings- dispens tillåts leder mig till antagandet att andelen prövningstillstånd blir högre. Jag utgår från . Reservationer och särskilda yttranden 633 Asylärenden som inte handläggs enligt reglerna för avvisning med omedelbar verkställighet kommer att uppgå till 3088 (5 250 : 1,7). Av dessa antas att eller 309 kommer att kunna avgöras på skriftligt underlag utan muntlig förhandling. Styckekostnaden för ett sådant ärende understiger . Jag utgår från en styckekostnad på . Kostnaden för handläggningen av dessa asylärenden kan så- ledes antas komma att uppgå till (2 778 x 11 800) för ärenden med muntlig handläggning och1,(309 x 6 000) för ärenden utan muntlig handläggning. Asylärenden som handläggs enligt reglerna för avvisning med ome- delbar verkställighet överklagas inte i samma utsträckning som övriga asylärenden. Endast 150 (med användning av faktorn 1,7), kan antas bli överklagade. Vidare antas att dessa ärenden kommer att avgöras utan muntlig förhandling. Den totala kostnaden för dessa ärenden i länsrätt uppgår således till (150 x 6 000). Avlägsnandeärenden som inte avser asyl antas uppgå till ca 500 (fick UN in ca 430 ärenden av denna typ). Kostnaden för dessa ärenden kan således antas uppgå till (500 x 4 800). Prognosen vad gäller överklagade är 2 500. Samma siffra, 2 500, prognostiseras för medborgarskapsärenden. Vad gäller FF/RD har antalet överklagade ärenden senare år legat runt 200. Jag bedömer att minst 500 av medborgarskapsärendena avgörs efter muntlig förhandling. Dessa ärenden bör rimligtvis dra en större kostnad än genomsnittskostnaden . Jag antar att styckkostnaden för dessa ärenden kommer att uppgå till . Den totala kostnaden i länsrätt för de nu nämnda ärendekategorierna kommer alltså att uppgå till (4 700 x 2 800) för ärenden utan muntlig förhandling och till (500 x 6 000) för ärenden med muntlig förhandling. Till detta kommer kostnaden för verkställighetsärenden. Antalet nya ansökningar hos UN ligger runt 2 500. Förhoppningsvis kommer NIPU:s förslag att ersätta dem med verkställighetsärenden att leda till mindre belastning på länsrätterna. Man får dock anta att åtminstone 500 ärenden av detta slag kommer att hanteras av länsrätterna. Ett sådant ärende kräver minst lika stor insats som det ursprungliga asylärendet, dvs. muntlig förhandling kommer att ingå. Det gör en kostnad på (500 x 11 800). Den totala kostnaden i länsrätt blir således . 634 Reservationer och särskilda yttranden Med en bifallsprocent på 20 kommer 2470 asylärenden att överklagas till kammarrätten. av dessa antas bli sakprövade, eller 494, medan återstoden, 1 976, inte släpps fram. Jag antar att kostnaden för den sistnämnda kategorin uppgår till . Det gör en total kostnad i kammarrätten för asylärenden på (494 x 21 290) + (1 976 x 7 000). Avlägsnandeärenden som inte avser asyl uppgick i länsrätt till 500. Med en bifallsprocent på 20, återstår 400 som antas bli överklagade. Jag antar också att av dessa släpps fram, dvs. Den totala kostnaden blir så (60 x 14 390) + (340 x 5 250). Av övriga 5 200 ärenden som prövas i länsrätterna kan man inte räkna med samma höga överklagandefrekvens som för avlägsnande- ärenden. I dessa ärenden finns möjlighet att söka på nytt i lägre instans. Jag räknar med att högst 1 000 ärenden överklagas och att släpps fram. Det gör totalt (150 x 8 190) + (850 x 4 180). Den sammanlagda kostnaden i kammarrätten kan således antas uppgå till . Styckekostnaden som använts innehåller en andel overheadkostnader. Några tillägg för sådana kostnader skall därför inte göras. Däremot tillkommer kostnader för förtroendeläkare och för översättningar. Dessa kostnader uppgår till ca . Vidare får man räkna med extra årliga kostnader för IT-anslutningar som domstolarna inte har (t.ex. LIFOS) på ca per domstol, dvs. Enligt NIPU behöver domstolarnas bibliotek kompletteras. UN:s årliga kostnad för , exklusive löner, är ca . Här tillkommer således en total kostnad på . Ökade kostnader uppkommer för offentliga biträden och tolkar som skall delta i minst 4 000 förhandlingar (NIPU räknar med 3 000 för - handlingar). Om man antar att den extra biträdeskostnaden uppgår i genomsnitt till och tolkkostnaden till per förhandling gör detta en total kostnad på . Härtill kommer slutligen merkostnaden för för bl.a. skyldigheten att företräda staten i överklagade ärenden. Olika beräkningar har gjorts i detta sammanhang och varierat mellan 8 och 30mkr. Ett antagande om en tillkommande kostnad på ca10 mkr förefaller rimligt. Totala övriga kostnader uppgår således enligt mina beräkningar till Reservationer och särskilda yttranden 635 Totala kostnader för alternativet länsrätt/kammarrätt Med dessa beräkningar skulle den totala kostnaden uppgå till ca , dvs. dubbelt så mycket som UN fått . Det är rimligt att anta att en tvåpartsprocess vari ingår muntliga förhandlingar kommer att dra betydligt mer resurser än dagens ordning. Exakt hur stor kostnaden blir är emellertid svårt att fastslå. Det kan bara konstateras att mina beräkningar ligger högre än vad NIPU:s majoritet kommit fram till. Totala kostnader för alternativet specialdomstol Om man väljer en speciallösning med endast en överinstans och specialdomstol kan den totala kostnaden reduceras med för kostnaden i kammarrätten. Man får emellertid räkna med kostnader som uppstår genom att parter och biträden får resa till . Dessa kostnader kan dock reduceras genom att domstolen reser med avdelningar till olika orter i landet. Samordning med och de of- fentliga biträdena kan ytterligare minska dessa extra kostnader. Under alla omständigheter kan det alternativet antas bli betydligt billigare än alternativet länsrätt/kammarrätt. Jag vill härmed förmedla några tankar inför det fortsatta arbetet med en ny instans- och processordning. NIPU tillkom bland annat för att det förekommit allvarlig kritik mot både och . Utredningen har lagt fram ett förslag och fyra ledamöter har reserverat sig. Bägge förslagen förordar en nedläggning av till förmån för ett dom- stolsförfarande. Det är möjligt att detta är det bästa, bland annat ur rättssäkerhetssynpunkt, men jag anser i alla fall att möjligheten att be- hålla nuvarande system med sådana förändringar att direktivens krav tillgodosetts bör undersökas innan beslut fattas om en ny ordning, som kanske inte förändrar så mycket som det vid ett ytligt betraktande kan synas. En anledning till att jag är skeptisk till att en systemförändring löser nuvarande problem är att de grundläggande orsakerna till dessa pro- blemen inte har fastställts, analyserats eller ens diskuterats i utredningen. Strukturerna är viktiga och måste vara sådana att rättssäkerhet råder i så hög utsträckning som möjligt, men till detta kommer det mänskliga och 636 Reservationer och särskilda yttranden därför måste hänsyn tas till hur människan fungerar, både som besluts- fattare och i beroendeställning, för att så att säga få optimal rätts - säkerhet. När beslut om framtiden fattas vore det till exempel en fördel om hänsyn inte bara tas till strukturella, politiska, juridiska och ekonomiska faktorer utan att en översyn görs av faktorer hemmahörande i något jag kallar den subjektiva dimensionen. Ett exempel får belysa detta: Narra- tiva traditioner och lyssnartraditioner påverkar resultatet av en asylut- redning oavsett vilket system man väljer. Det är ingen nyhet att "färdigt lyssnande" och stereotyper påverkar alla mänskliga relationer, men i hur hög utsträckning detta är "bokhyllekunskaper" i mötet med de asylsökande är det faktiskt ingen som vet. NIPU har inte diskuterat hur de framlagda förslagen möter barns behov. Jag anser att detta måste utredas. Om beslut tas om att lägga ner så ansluter jag mig till reservanterna. Det gör jag av samma skäl som jag ovan anfört, nämligen den att hänsyn måste tas till det mänskliga och att tydliga roll- fördelningar skapar trovärdighet. I och med att från har ansvar för att verkställa lagakraftvunna beslut är det helt enkelt en rolldiffusion om verket dessutom skall fatta beslut. Vad gäller antalet länsrätter sällar jag mig till dem som vill ha fem. Belastningen blir mindre på var och en och det är ett sätt att undvika att antalet utlänningsärenden skapar obalans i relation till andra ärenden vid respektive länsrätt. Ett annat skäl är att det är viktigt att i alla sam- manhang se till hela . Även till norra flyttar människor från andra delar av världen. Det går precis lika bra att hänvisa ärenden till länsrätter i norra delen av landet som till södra, det kan till och med bidra till att hela hamnar i invandrares medvetande på ett nytt sätt. Jag anser att det är viktigt att får ökade anslag. Men inte bara för att anställa mer personal utan resurser skall satsas på metodutveck- ling och analys i relation till det jag ovan kallat den subjektiva dimen- sionen. Det är också viktigt att inte brist i kassan gör att avstår från att anlita auktoriserade tolkar. Jag ansluter mig till den reservation som inlämnats av v, kd, fp, och mp och vill utöver vad som där framkommer göra några ytterligare påpe- kanden och också framföra synpunkter på kommitténs arbete. Kommittén har inte gjort någon analys av vad den mycket starka kritiken mot och har sin Reservationer och särskilda yttranden 637 En sådan analys hade enligt min mening varit till stor hjälp för att kunna bedöma vilka förändringar i processordningen som är erfor- derliga för att i görligaste mån undvika motsvarande kritik i det nya system man valt. Någon egentlig förändring har inte heller skett av pro- cessordningen hos vilket torde vara erforderligt om man som kommittén sagt sig önska skall ha tyngdpunkten av processen i första instans något som också departementschefen i direktiven säger är en önskvärd förändring. Kritiken mot beslutande myndigheter har sannolikt sin grund i hu- vudsakligen två orsaker, dels är de negativa beslut som fattas ofta im- populära då det rör sig om beslut mot personer som skall återsändas till osäkra förhållanden i avlägsna länder. Dels rör det sig om beslut där ena parten inte känner till det material som ligger till grund för beslutet och därför inte heller kan förstå beslutet fullt ut. Dessa omständigheter leder fram till att det inte går att få en acceptans för beslutet och det blir dessutom i det närmaste omöjligt att förklara beslutet. Det förhållandet att beslutet dessutom grundar sig på material som är hemligt gör det dessutom omöjligt för den instans som fattat beslut i ärendet att förklara eller försvara sitt beslut. Den lösning som kommittén valt när det gäller prövning i första in- stans, att låta på samma sätt som besluta, innebär att man går miste om att redan i första instans få ett beslut som är förståeligt för direkt och indirekt inblandade. Det finns en uppenbar risk att kritiken mot kommer att bli än allvarligare särskilt som skillnaden mellan beslutsordningen hos och hos den överprövande instansen blir mycket påtaglig. Det vore därför bättre att redan i första instans införa ett tvåpartsförfarande och låta ett utomstående organ fatta beslut i första instans i enlighet med det förslag som minoriteten föreslagit. Ett avgörande argument för att frångå den av kommitténs majoritet föreslagna ordningen är att majoritetens förslag inte kommer till rätta med det problem som har varit det viktiga för alla de utredningar som arbetat inom utlänningsrätten , de långa väntetiderna. förslag finns inget som sätter press på att avgöra ärendena vilket måste till för att på ett dramatiskt sätt korta väntetiderna. Företrädare för och Regeringskansli/ har alltid sagt sig vara intresserade av att korta ner väntetiderna men något varaktigt resultat har ännu inte kunnat skönjas. Det är därför viktigt att en till fristående instans såsom minoriteten har föreslagit har möjlighet att kontrollera verkets hanterande av ärenden utifrån tidsaspekten. Enligt min mening bör en bestämmelse införas i utlänningslagen som kompletterar förslagets bestämmelse 3:7 på så sätt att regeringen ges möjlighet att ålägga att ge en person vars ärende 638 Reservationer och särskilda yttranden ligger hos ett internationellt organ vilket prövar klagomål mot tillstånd då detta kan vara en förutsättning för att skall kunna träffa förlikning före det att klagomålen mot har bifallits. Kommittén har föreslagit att dagens asylprocedur till stora delar ersätts med ett domstolssystem, dvs invandrarverket ska fortfarande vara första instans i asylärenden, men därefter tar länsrätt och kammarrätt vid istället för . Vissa i kommittén vill dessutom gå längre och anser att även det första beslutet ska tas av en domstol. Det viktigaste skälet till att ändra den nuvarande processordningen är enligt min uppfattning att öka rättssäkerheten. Med kommitténs förslag när det gäller muntlighet, införande av tvåpartssystem samt bättre insyn i processen förstärks förhoppningsvis rättssäkerheten. är jag tveksam till om förslaget också medför att kravet på snabba beslut tillgodoses. Även om samtliga asylärenden bör vara förtursärenden måste det bli en rangordning även mellan dessa vilket betyder att vissa asylsökande kan komma att få vänta alltför länge på beslut. Andra ärenden, såväl övriga utlänningsärenden som övriga mål som handläggs i domstolen kommer vidare att få stå tillbaka om inte nya resurser tillförs. När det gäller invandrarverket har detta i samband med flera tidigare lagändringar erhållit nya arbetsuppgifter utan att verket fått ytterligare medel. Jag anser därför, trots direktivens krav på oförändrade kostnader, att en resursförstärkning måste ske. Om denna rör sig exakt om det belopp kommittén kommit fram till kan jag dock inte bedöma. En fördel med det föreslagna systemet är att, i större utsträckning , erfarna domare, vana vid bevisprövning, kan förväntas tjänstgöra även i utlänningsärenden. är det viktigt att domarna följer den politiska utvecklingen i de länder de asylsökande kommer ifrån och också kan bygga upp viss kunskap när det gäller att bedöma den typ av frågeställningar som uppkommer i ett asylärende. Detta kräver erfaren- het vilket tar tid att inhämta men också att hålla vid liv även om det finns andra vid förhandlingarna som ska stå för den fördjupade länder- kunskapen. Detta talar mot stor rotation på de domare som arbetar med utlänningsärenden. En stor brist i det nuvarande systemet är att lekmannainflytandet och insynen när det gäller avgöranden i är alldeles för liten. Det är viktigt att kommitténs förslag också i praktiken medför att detta ändras. Domstolarnas bedömning av vad som ska anses som s.k. enkla ärenden, där det är tillräckligt med en lagfaren domare för att ta Reservationer och särskilda yttranden 639 beslut, måste därför göras med stor försiktighet så att lekmannainfly- tande genom nämndemännen inte ställs åt sidan. har invandrarverket fått en rad nya uppgifter när det gäller asylsökande – grundutredningar, ansvar för förvaren och från också ansvaret för verkställighetsfrågorna. I och med kommitténs förslag förstärks verkets roll som central utlänningsmyn- dighet då tyngdpunkten i asylprocessen ska ligga på första instans. Det finns anledning att fundera över konsekvenserna av att så många olika uppgifter nu ligger på en enda myndighet. Sammantaget anser jag dock att det förslag som läggs fram angå- ende ändrad processordning, trots sina begränsningar, är värt att pröva mot bakgrund av det misstroende som många känner inför dagens system. Jag vill i detta yttrande ta upp ett par frågor som jag känner det sär- skilt angeläget att kommentera. Jag anser att alla asylsökande, oavsett från vilket land de reser in och oavsett om ansökan i det enskilda fallet anses som uppenbart ogrundad, ska få stanna i medan det överklagade beslutet prövas i sin hel- het. Till grund för besluten bör också finnas en asylutredning vilket inte görs i dessa ärenden. Systemet med listor över säkra s.k. första asylländer, som i sig är ett ganska trubbigt verktyg där det kan ta tid att få nya länder uppförda respektive avförda från listan, finns det ingen anledning att införa. Schablonsystemet med säkra första asylländer bortser av administrativa skäl från att de individuella ärendena rör en mångfald av situationer i en ständigt föränderlig verklighet. De olika ländernas bedömningar av vad som är asylskäl varierar erfarenhetsmässigt i enskilda fall även när rättsprocessen i sig uppfyller högt ställda krav. Endast en gemensam högsta instans för länderna kan ändra på detta förhållande. För att ärendena ska kunna prövas snabbt bör istället ett joursystem införas även i överinstansen.