sou · GNB323 · 2000-01-01 00:00:00 — , som har ett särskilt ansvar för att genomfö- randet av mål 3 sker i enlighet med SPD:n, har upphandlat tre externa utvärderingar som redovisats i rapportform: Utvärdering av mål 3 och Employment del 1 och 2 samt Hur god är den goda idén? har också uppdragit åt en särskild arbets- grupp att föreslå administrativa förenklingar i mål 3-arbetet. Arbetet har redovisats i Rapport från Förenklingsgruppen. Ett antal utvärderingar har genomförts på initiativ av andra intres- senter för att särskilt belysa vissa aspekter av mål 3 verksamheten. Exempel på sådana utvärderingar är Kommuner och landsting och Mål 3 som gjorts på uppdrag av samt Var finns den sociala ekonomin i EU:s strukturfondsarbete? – hinder för ökat deltagande, som gjorts av Hela ska Leva. Statskontoret och har genomfört studier av strukturfonderna som också har relevans för mål 3-arbetet. Därutöver har ett antal utvärderingar genomförts på läns- och pro- jektnivå. Huvudsyftet med de utvärderingar som initierats har varit att effektivisera verksamheten under den återstående programperioden. Utvärderarnas synpunkter ger emellertid värdefulla bidrag också inför den nya programperioden. Nedan redovisas några viktiga erfarenheter från de utvärderingar utredningen tagit del av. Förberedelseprocessen har genomgående bedömts som otillfredsstäl- lande: oklara och motsägande besked gjorde att planeringen och etable- ringen av programmet på lokal och regional nivå blev ogenomtänkt och onödigt förvirrande. Efter den inledande perioden förefaller program- Erfarenheter från nuvarande programperiod 37 arbetet ha kommit i gång väl i samtliga län. Den regionala kommitténs strategiska roll betonas, som man beklagar den svaga repre- sentationen från näringslivet där SAF och valt att utgå ur de regionala kommittéerna. De länsvisa samordnarna får genomgående ett högt betyg för sina insatser. Frågan om de lokala kommittéerna synes ha varit mer problematisk. Dessa, som med något undantag utgörs av arbetsförmedlingsnämnderna, har haft en oklar uppfattning om syftet med mål 3-projekten i för- hållande till reguljär arbetsmarknadspolitik och tolkningen av begreppet nyskapande har varierat. Engagemanget från de lokala kommittéernas sida har i allmänhet varit svagt, då man inte haft någon egentlig beslutsfunktion. I egen enkät är kommunerna som regel kritiska mot nuvarande mål 3, som man uppfattar som topp- styrt och till stor del saknar regionala anpassningar av SPD:n för mål 3. Projektanordnarna å sin sida har haft få kontakter med den lokala kommittén; det är i stället den regionala samordnaren som har fungerat som kontaktperson gentemot potentiella och faktiska projektanordnare. De regionala kommittéernas samlade kompetens kunde ha använts ännu mer konstruktivt än vad som varit fallet under innevarande period. Den sociala ekonomin har haft svårt att göra sig gällande, vilket också Hela Ska Leva pekar på i den rapport man på eget initiativ skrivit till övervakningskommittén. Andelen aktörer från den sociala ekonomin är låg; kommuner och arbetsförmedlingar dominerar som projektanordnare. Anledningen till det låga antalet otraditionella, icke-offentliga projektanordnare förklaras på flera olika sätt: informationsproblem, administrativt krångel, finansieringsproblem. Avsaknaden av möjlighet att få förskott nämns också som en orsak som har försvårat för finansiellt resurssvaga anordnare. särskilt på central nivå har bedömts som underdimensionerad; detta har lett till brister när det gäller att utveckla administrativa stödsystem och rutiner. Begränsningarna i rätten att an- vända TA-stödet t.ex. för att avlöna ledamöter, har varit ett problem. I utvärderingsrapporten god är den goda idén? föreslås att över- vakningskommittén hos kommissionen aktualiserar en översyn av vilka styrprinciper som skall tillämpas för TA-medlen i kommande program. Man föreslår också att i EU aktualiserar en generell övergång till målstyrning som styrfilosofi när det gäller utnyttjande av fondmedel. Proceduren för utbetalningar och ekonomisk kontroll har beskrivits som ineffektiv och medfört en tidsödande överprövning av besluten och fördröjning av beslutsprocessen. Flera av utvärderarna pekar på vikten av att rollfördelningen mellan beslutande och utbetalande myndighet tydliggörs i ett framtida mål 3. 38 Erfarenheter från nuvarande programperiod tillsatte mot bakgrund av den kritik som framförts i utvärderingsrapporterna mot den tungrodda administrativa apparaten en särskild grupp, Förenklingsgruppen, med uppgift att lämna förslag till förenklingar som förebygger onödigt administrativt krångel. Framför allt för att underlätta för otraditionella projektanordnare under den återstående programperioden, men gruppens synpunkter avses också kunna utgöra en grund för det programarbete som skall starta inför nästa programperiod. Förenklingsgruppen förslår en mängd åtgärder som förutom för- enklade rutiner för ansökan och handläggning av ärenden också berör rollfördelningen mellan länsarbetsnämndens mål 3-samordnare och AMS Ekonomitjänster; man tar också upp frågan om förskott och föreslår att en generell möjlighet införs till nästa programperiod. Förenk- lingsgruppens förslag sammanfaller till stora delar med förslag som också tagits upp av Statskontoret och i dessas granskning av strukturfonderna. Ett omfattande arbete har mot bakgrund av Förenklingsgruppens förslag initierats inom AMS för att så långt det är möjligt inom gällande ramar och förordningar klargöra rollfördelningen och även i övrigt ge- nomföra förenklingar under den resterande programperioden. I utvärderingar har man också särskilt granskat de områden där mål 3 integrerats i mål 6. Det ekonomiska utfallet för de områden, där mål 3 integrerats i mål 6 under rubriken sysselsättningsfrämjande åtgärder, har, enligt utvärderarna, blivit be- tydligt sämre än för motsvarande områden, där mål 3 varit ett själv- ständigt program. Enligt halvtidsutvärderingen av mål 6-pro- gram är EU-bidraget till åtgärd 4.4 inom mål 6, vars innehåll är direkt jämförbart med innehållet i mål 3, ungefär hälften av insatsen i resten av mätt i ecu per invånare för programperioden –1999. Skillnaden i insatsen riktad till arbetslösa kan enligt samma utvärdering förklaras med att mål 3 i endast ger ett marginellt tillskott till den omfattande nationella arbetsmarknadspolitiken. Omfattningen av den senare är speciellt stor i mål 6-området och därför är behovet av extrainsatser minst här. Synpunkter förmedlade av aktörer inom myndigheter, partnerskap och övervakningskommittéer De synpunkter som i övrigt framförts från olika aktörer under utred- ningens arbete är i huvudsak samstämmiga med dem som framförts i utvärderingsrapporterna. Överensstämmelsen om behovet av förenklade rutiner för ansökan och redovisning är t.ex. stor. Erfarenheter från nuvarande programperiod 39 De aktörer, som var involverade under arbetet med förhandlingar och programplanering på nationell och regional nivå, betonar också ofta den inledande tidsnöden, som man menar orsakade brister i pro- gramplaneringsdokumentet och problem i starten av genomförandefasen. Det rådde även stora oklarheter i förhandlingarna med om vad som kunde beslutas nationellt och vad som var reglerat i kommissionens förordningar. Den korta tiden, den nya och ovana situationen gjorde att SPD:n kom att bli huvudsakligen en tjänstemannaprodukt, utan djupare förankring bland parterna på nationell, regional och lokal nivå. Inför nästa programperiod efterlyser man också tid för analyser av den regionala arbetsmarknaden och de erfarenheter som gjorts under innevarande programperiod. Rollfördelningen mellan AMS och mål 3 har varit oklar. Mål 3 har både av handläggare inom och externt kommit att uppfattas som ytterligare ett AMS program. Det har således varit svårt att uppfatta att mål 3 har en egen identitet. I stället för att mål 3 projekten blev en fristående verksamhet med egna regler, har mål 3 regelverket lagts ovanpå den redan mycket omfattande detaljregleringen av arbetsmarknadspolitiken. Till stora delar en konsekvens av den form man valt för medfinansiering inom mål 3 dvs. i huvudsak utbild- ningsbidrag, som administreras av arbetsförmedlingarna. Till detta har också bidragit den begreppsmässiga oklarheten med åtgärder både inom SPD:n och inom arbetsmarknadspolitiken, men med olika innebörd. Att uppföljningssystemet knöts till AMS händelsedatabas och att jämförelser görs med resultaten för deltagare i andra arbetsmarknads- åtgärder ger vidare en orättvis bild av effekterna av mål 3-programmet, med dess inriktning mot arbetslösa med en särskilt svår situation på arbetsmarknaden. Många av projekten har givit värdefulla bidrag till metodutvecklingen inom arbetsmarknadspolitiken. har många projekt blivit återvändsgränder för deltagarna. Kraven på nyskapande och innovati- vitet, menar somliga, har också blivit ett hinder för att genomföra insat- ser, som man vet leder till resultat i form av arbete. Man har också påtalat att den innehållsmässiga styrningen av projekten varit för svag. Detta har lett till att åtgärderna i alltför liten utsträckning kopplats till arbetsmarknadens och företagens behov. I det nya mål 3 bör man på ett helt annat sätt finna former för att engagera näringslivet – både på organisationsnivå och på konkret företagsnivå. och medverkan är betydelsefull i sammanhanget. Man har inte lyckats göra det attraktivt för företagen att engagera sig och det har inte funnits tillräckligt mycket inbyggda incitament för företagen under den innevarande programperioden. Nuvarande mål 3 och mål 4 har i praktiken haft mycket lite samarbete. Regelverken har varit olika, mål- 40 Erfarenheter från nuvarande programperiod grupperna och styrningen av projekt. Det kommer därför att krävas radikala åtgärder om man vill koppla ihop dem i ett nytt program. Möj- ligheten till samverkan finns där och både de positiva och de negativa erfarenheterna från mål 3 projekten är en grund för att gå vidare under den kommande programperioden. Inom ramen för mål 3 finns också många exempel på projekt som pekar i riktning mot den inriktning som vi föreslår för det framtida mål 3 och som bör fångas upp i samband med det kommande programplaneringsarbetet. Det som förefaller ha givit mest är de nätverk som bildats runt en- skilda projekt, allianser och samarbeten som skapats på lokal nivå mellan företag, kommuner och arbetsförmedlingar. Mål ett program för kompetensutveckling av anställda i mindre företag och i vård och omsorg inom kommuner och landsting. Pro- grammet startade och avslutas i och med utgången av 1999. Avtalet med EU om programmet blev klart . Mål 4 är inriktat på att stimulera och stödja kompetensutveckling av anställda, framför allt med inriktning på att stärka individens förmåga att följa med utvecklingen i arbetslivet och förhindra utslagning. Programmet omfattar fyra delar, analys av förväntade förändringar på arbetsmarknaden, analys av utveckling i företag och kompetensbehov hos anställda och nätverkssamarbete mellan företag. Programmet administreras av Svenska EU Programkontoret och länsvisa regionala kontor kallade Växtkraft mål 4. Mål 4 har burits upp i länen av de s.k. partnerskapen, rådgivande nämnder som domineras av arbetsmarknadens parter. De medverkande organisationerna har både varit aktiva med information och upplysning om mål 4 och deltagit i urvalet av projekt. Partnerskapen har även bi- dragit med ekonomiska och administrativa resurser. Erfarenheter från nuvarande programperiod 41 3.2.2Förberedelserna för mål 4-programmet När beslutat att gå med i EU påbörjades arbetet för deltagande i EU:s olika verksamheter. Förberedelserna för arbetet med Europeiska socialfonden påbörjades . De frågeställningar som behandlades inom mål 4 hade länge disku- terats och varit föremål för olika åtgärder. Det rådde bred enighet mellan statsmakten, arbetsgivare och fackliga organisationer om vikten av att stimulera kompetensutveckling i företagen baserat på en analys av företagets utvecklingsmöjligheter och utvecklingsbehov. Fonden hade finansierats genom en avgift på företagsvinster . Fondens medel användes som bidrag till företag som genomförde rehabiliterings- och utveck- lingsprojekt och utbildade de anställda. Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utred- ning för att förbereda arbetet med mål 4 i . Som utredare för- ordnades direktören vid Arbetslivsfonden. Utredningen lämnade sitt förslag . Förslaget innehöll de tre utvecklingssteg som kom att bli huvudpunkterna i mål 4-program, analys av företagets kompetensbehov, kompetensutveckling av anställda och nätverkssam- arbete mellan företag. Utredningens förslag innebar att stödet i första hand skulle riktas mot företag med mindre än 50 anställda och mot delar av den offentliga sektorn. Arbetslivsfonden byggde på ett omfattande samarbete med arbets- marknadens parter, framför allt LO, TCO och SAF som var represente- rade i fondens centrala styrelse och i de länsvisa styrelser som var knutna till de olika regionkontoren. Genom det omfattande partssam- arbete som byggts upp inom Arbetslivsfonden var det naturligt för ut- redningsmannen att engagera parterna i utredningen om mål 4. Utred- ningens förslag blev därigenom i hög grad en gemensam produkt mellan utredningsmannen och arbetsmarknadens parter. Parternas engagemang kom också i hög grad att fortsätta i det efterföljande beredningsarbetet inom departementet och i uppbyggnaden av organisationen för mål 4. Det är därför angeläget att understryka att de fackliga organisationerna och arbetsgivarorganisationerna i hög grad betraktade sig som delaktiga i och medansvariga för programmet. Det är en viktig förklaring till det framgångsrika genomförandet av programmet och till att parterna lagt ner så mycket av egen tid och resurser för att genomföra det. Utredningens förslag överlämnades till som utarbetade ett förslag till samlat programdokument (SPD) i linje med utredningens förslag. Förhandlingen mellan och EU om det samlade programdokumentet pågick in . 42 Erfarenheter från nuvarande programperiod förhandlingarna rekryterades den organisation som skulle administrera mål 4. 3.2.3Proceduren för att utarbeta SPD Riktlinjerna för verksamheten inom mål 4 återfinns i det Samlade pro- gramdokumentet . Dokumentet utgör den överens- kommelse mellan EU och den om villkoren för att utnyttja de medel EU ställt till förfogande och vilka åtaganden gjort i sammanhanget. Processen blev relativt ut- dragen, beroende på bristande erfarenhet från svensk sida och på att det innehöll ett system för att lämna stöd till företag genom s.k. kompe- tenscheckar som medförde långa förhandlingar. Checkarna var ett schabloniserat system för att ge bidrag till företag för att genomföra analys av kompetensbehov och utbildning av anställda. Förslaget blev aldrig genomfört i den form som föreskrivits i SPD:n. Förslaget innehöll ett inslag av schabloniserad kostnadsersättning som inte stämde överens med EU:s krav på exakt redovisning av alla kostnader som skulle ersättas. 3.2.4Mål, syfte och omfattning Det övergripande målet för mål 4 är att uppnå en ökad vilja till föränd- ringar och att genomföra kompetensutveckling både hos anställda i pri- vata företag och offentlig verksamhet inom vård och omsorg. Avsikten är att starta processer på arbetsplatserna som stärker organisationens förmåga till förändring och anpassning och att öka individens förmåga att konstruktivt delta i förändringsarbetet. De anställda skall i första hand ges tillfälle att utvecklas med den organisation de arbetar i. De som eventuellt blir övertaliga i samband med förändringsarbetet skall stå bättre rustade att få nytt arbete. Mål 4 är organiserat i ett antal steg med förberedande analys, identi- fiering av utvecklingsmöjligheter och behov, genomförande av utveck- lingsinsatser samt erfarenhetsutbyte genom nätverk. Mål 4 består av följande åtgärder. Uppställningen följer den indelning som återfinns i SPD:n. Åtgärd 1.1: Analys av förväntade förändringar av arbetsmarknaden och yrkeskrav. Denna del genomförs av olika aktörer inom forskarvärlden i samarbete med Programkontoret. Erfarenheter från nuvarande programperiod 43 Åtgärd 1.2: Analys av kunskaps- och kompetensbehov, planering av kompetensförändring och utveckling inom företag. Denna del genomförs av företagen själva, ibland med stöd av konsulter. Åtgärd 2.1: Utbildning av nyckelpersoner i företagen. Denna del genomförs av företagen själva. Åtgärd 2.2: Genomförande av utvecklingsprojekt i företag, utbildning och kompetensutveckling av arbetskraften. Denna del genomförs i före- tagen eller av externa utbildningsanordnare. Åtgärd 3: Överförings- och samarbetsstrukturer: utveckling av nätverk och externt stöd. Denna del genomförs av företag och organisationer, eventuellt med konsultstöd. Åtgärd 4: Tekniskt stöd. Ett belopp avsattes för tekniskt stöd: samord- ning och förvaltning på lokal, regional och central nivå. Information, uppföljning och utvärdering. Målgrupperna för programmet finns också beskrivna i SPD:n. Mål 4 skall vara ett program för stöd till individer. SPD:n framhåller att det i första hand är individer med en svag ställning på arbetsmarknaden som skall få del av stödet. Därmed menas personer med låg utbildning och /eller personer vars utbildning har blivit eller hotas att bli föråldrad i relation till vad som efterfrågas på arbetsmarknaden. SPD:n betonar också mål om jämlikhet dvs. att män och kvinnor skall få del av stödet på ett likvärdigt sätt. Så som programmet är organiserat är det företag snarare än indidvi- der som kan söka bidrag. För att bidragen skall träffa rätt individer har partnerskapen därför gjort upp olika urvalsregler som skall styra bidragsfördelningen. Dessa regler har utformats av varje partnerskap utifrån de regionala förhållandena och de prioriteringar man beslutat sig för. Prioriteringarna gäller företagsstorlek, bransch, andel kvinnor bland de anställda etc. Genom fortlöpande uppföljning av vilka företag och individer som fått del av stödet försöker man styra verksamheten så att de uppställda målen uppnås. Överenskommelsen mellan innebar att mål 4-pro- grammet skulle finaniseras så att ESF svarade för , svenska staten för och deltagande företag för . Fördel- ningen mellan parterna varierar mellan de olika delprogrammen. De delprogram där företagen är projektägare svarar företagen för och ESF och svenska staten för vardera.. 44 Erfarenheter från nuvarande programperiod Mål 4 har en relativt komplex organisation med beslutande organ både på nationell nivå och länsnivå. Verksamheten har styrts av beslut fattade av myndighetspersoner och av grupper med representanter för myn- digheter, arbetsmarknadens parter och andra intressegrupper i samhället. Myndighetsbeslut har genomgående fattats av myndighetspersoner och av övervakningskommittén medan de partssammansatta grupperna på regional nivå (partnerskapen) har haft en rådgivande roll. I praktiken har dock myndighetspersonerna genomgående accepterat de rådgivande beslut som grupperna fattat och avstått från att fatta beslut i strid med partnerskapens rekommendationer. För det övergripande ledarskapet ansvarar en övervakningskommitté. Statssekreteraren i (numera ) är ordförande i övervakningskommittén som har 22 ledamöter som representerar departement, statliga och kommunala myndigheter, arbetsmarknadens parter och ideella organisationer. I över- vakningskommittén ingår Arbetarskyddsstyrelsen, Arbetsmarknads- styrelsen, , , Social- departementet, , , , , , , , , , , , , Kooperativa rådet, Folkbild- ningsrådet samt . roll och uppgifter är reglerade i SPD:n. Av arbetsordningen framgår att övervakningskommittén skall mötas , att den har i uppgift att svara för den övergripande stra- tegin och medelsfördelningen samt att övervaka, följa upp och utvärdera arbetet med mål 4. har utsett en arbetsgrupp för övervakning och utvärdering om elva ledamöter som sammanträder och som mer aktivt följer arbetet med programmet. Ordförande i arbets- gruppen är TCO:s företrädare. Programkontoret utgör sekretariat för såväl övervakningskommittén som arbetsgruppen. I praktiken har arbetsgruppen fungerat som en styrgrupp för Programkontorets arbete med mål 4. Programkontoret är den centrala myndigheten som administrerar mål 4. Programkontoret leds av en styrelse bestående av företrädare för fem departement. Styrelsen har det övergripande ansvaret för Program- kontorets verksamhet och för att de EU-medel som Programkontoret administrerar hanteras i enlighet med överenskommelsen mellan EU och den . Däremot har styrelsen ingen direkt roll i mål 4- verksamheten. Erfarenheter från nuvarande programperiod 45 I organisationen för mål 4 ingår även en rådgivande . Den rådgivande nämnden är rådgivande till Pro- gramkontorets styrelse och till Programkontoret. Mål 4 utgör endast en del av Programkontorets verksamhet. Det är framför allt den rådgivande är engagerad i frågor som rör mål 4. I nämnden sitter i stor utsträckning företrädare för samma organisationer som finns företrädda i övervakningskommittén och i arbetsutskottet för övervakning och utvärdering. Den regionala organisationen för mål 4 består av länsvisa rådgivande grupper kallade partnerskap samt länsvisa kontor kallade Växtkraft mål 4. Växtkraft mål 4-kontoren leds av en samordnare som också är den formelle beslutsfattaren. Samordnaren organiserar informationsarbetet och för med stöd av deltagarna i partnerskapet ut information om det stöd som erbjuds genom mål 4. Partnerskapens sammansättning varierar något från län till län. Ursprungligen gick uppdraget att bilda partnerskapet till de regionala företrädarna för SAF, LO och TCO. Dessa kom att i praktiken dominera arbetet tillsammans med företrädarna för . Vilka organisationer som i övrigt ingår i partnerskapen framgår av nedanstående tablå: Samordnarna har haft stor betydelse för uppläggningen och framgången i det regionala mål 4-arbetet. Formellt är samordnarna anställda av Svenska EU Programkontoret. Men rekryteringen har i hög grad styrts av partnerskapet. Rekryteringen har skett som tidsbegränsade anställ- ningar mål 4-programmet löper. Det innebär att alla 46 Erfarenheter från nuvarande programperiod Det råder stora olikheter i yrkes- och erfarenhetsbakgrund mellan samordnarna. Några har arbetat med Arbetslivsfonden, andra har hämtats från arbetsmarknadens parter, från mindre företag eller från . Avsikten har varit att finna personer som har goda kontakter i länets näringsliv och med organisationslivet i länet. Rutinerna för att behandla ansökningar från företag om bidrag från mål 4 varierar från län till län. Ofta inleds kontakten med ett telefonsamtal där företag hör sig för om möjligheten att få stöd från Växtkraft mål 4. Kontakten leder ofta till att företaget får ett besök av samordnaren, dennes medarbetare eller någon konsult som Växtkraft mål 4 samarbetar med. Företaget utformar därefter en ansökan om stöd i form av en enkel plan över vilka aktiviteter man vill genomföra, och vilka kostnader man beräknar för verksamheten. I regel har företagen följt de planerade stegen med att först analysera företagets utveckling och kompetensbehov och att därefter i steg två genomföra kompetensutvecklingsinsatser. Ansökningarna bereds av kontoret och förslag om beslut föreläggs partnerskapet. Efter partnerskapets rekommendation fattar samordnaren det formella beslutet om att bifalla eller avslå ansökan. När projektet är genomfört rekvirerar projektägaren bidraget från Växtkraft mål 4-kontoret. Utbetalningen av godkända bidrag sköts av AMS som även gör en formell prövning av om projektet är i överens- stämmelse med . Totalt omfattar mål 4-verksamheten (612,6 ecu) –1999. En fullständig redovisning av medlen framgår av tabell 3.1. Tabell 3.1: Finansiering av mål 4 1995–1999 Erfarenheter från nuvarande programperiod 47 (reviderad , SEK). Åtgärd 1.2 + 2.1 Reglerna om finansiering återfinns i det samlade programdokumentet.