sou · GNB3115d2 · 2000-01-01 00:00:00 — 10 Överväganden och förslag Förslag : EG:s naturgasmarknadsdirektiv, som skall genomföras i svensk lagstiftning, är betydligt mer långtgående och omfattande än den nuvarande svenska lagstiftningen på naturgasområdet som i hu- vudsak innehåller bestämmelser om koncession. En ny naturgaslag bör därför införas. Den nya lagen reglerar verksamheter avseende koncession, ledningsägarens skyldigheter, särredovisning och tillsyn. Lagstiftningen inom naturgasområdet berör främst framdragande och drift av gasledningar. Särskilda bestämmelser för framdragande och be- gagnande av rörledningar för bl.a. naturgas finns i lagen (1978:160) om vissa rörledningar (rörledningslagen). Rörledningslagen innehåller i hu- vudsak bestämmelser om koncession för att dra fram eller använda rör- ledningar för transport av naturgas. Utöver denna lag måste den som vill dra fram och använda en gasledning även ta hänsyn till en rad andra la- gar, såsom ( 1987:10) och , och före- skrifter. Det finns ingen lagstiftning i som reglerar t.ex. handel och transport av naturgas. Av rörledningslagen framgår endast att konces- sionshavaren är skyldig att mot ersättning ombesörja transport genom ledningen åt annan, om det kan ske utan väsentligt förfång för konces- sionshavaren. EG:s naturgasmarknadsdirektiv, som skall genomföras i svensk rätt, innehåller bl.a. bestämmelser som syftar till att öppna och öka tillträdet till systemen för naturgas och därmed öka konkurrensen. I direktivet finns regler för överföring, distribution, leverans och lagring av natur- gas. Där fastställs regler för särredovisning samt insyn och öppenhet i bokföringen. Vidare finns där regler för tillträde till marknaden, graden av marknadsöppning samt ett antal undantagsregler. Direktivet är såle- des betydligt mer långtgående och omfattande än den svenska lagstift- ningen på området. 266 Överväganden och förslag SOU 1999:115 Mot denna bakgrund har utredningen valt att föreslå en ny lagstift- ning på naturgasområdet. Lagen har utarbetats med ellagen (1997:857) och rörledningslagen som förebilder. Den nya lagstiftningen tillgodoser, enligt vår bedömning, naturgasmarknadsdirektivets krav. Naturgaslagen har disponerats i sju kapitel. Bestämmelser om lagens tillämpningsområde m.m. finns i 1 kap. I 2 kap. finns regler om koncession (avsnitt 10.2). I den nya lagen behålls i huvudsak den ordning som gäller enligt den nuvarande rörled- ningslagen. Bestämmelser om ledningsägarens skyldigheter finns i kap. 3 (avsnitt 10.3). Där anges de bärande principerna för att få till stånd en ökad konkurrens på naturgasmarknaden. Det gäller framför allt centrala be- stämmelser om tillträde och anslutning till naturgasledningar samt vilka som skall anses som s.k. berättigade kunder. I kap. 4 finns regler om redovisning (avsnitt 10.4). Kap. 5 innehåller bestämmelser om kommunala naturgasföretag (avsnitt 10.5). 6 kap. innehåller regler om tillsyn m.m. (avsnitt 10.6). Bestämmel- serna avser myndighetsuppgifter, myndighetens befogenheter och frågor om finansiering. Bestämmelser om ansvar, överklagande, m.m. finns i kap. 7. Förslag: Koncession krävs för att dra fram och använda naturgasled- ning samt för att bygga och använda naturgaslager. Frågan om kon- cession prövas av regeringen. Den myndighet som regeringen be- stämmer bereder ärendet. Framdragande av en naturgasledning och uppförande av ett naturgasla- ger kan komma i konflikt med andra intressen t.ex. natur- och miljövård. En naturgasledning och ett naturgaslager kan även ha betydelse på andra områden såsom för Försvarsmakten. Det är därför viktigt att uppnå en ur samhällssynpunkt ändamålsenlig infrastruktur. Det bör exempelvis inte vara tillåtet att dra fram en naturgasledning där det redan finns en sådan och denna har tillräcklig kapacitet. Inte heller bör naturgasled- ningar få dras fram eller naturgaslager byggas på ett sådant sätt att tredje man tillfogas onödigt stor skada. Överväganden och förslag 267 Innehav och drift av en naturgasledning och ett naturgaslager medför förpliktelser av olika slag. Det är därför viktigt att ägaren har de resurser som krävs för att bl.a. kunna garantera en kontinuerlig drift. Mot denna bakgrund anser utredningen att det bör krävas koncession för att dra fram och använda en naturgasledning samt för att uppföra och använda ett naturgaslager. Regeringen bör pröva frågan om konces- sion. Det får dock anses lämpligt att annan än regeringen bereder ären- det. Regeringen bör därför utse lämplig myndighet att bereda ärendet. Myndigheten bör efter avslutad handläggning överlämna ärendet till re- geringen för beslut. Förslag: Koncession får beviljas endast om naturgasledningen är lämplig från allmän synpunkt. Samma krav på lämplighet gäller även för naturgaslager. Endast den som är lämplig att utöva verksamhet som avses med koncession får beviljas koncession. En koncession får inte meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Vid prövning av koncession skall vissa bestämmelser i tilläm- pas. Den kommunala vetorätten avseende anläggning för lagring av naturgas bör upphävas Medde- las koncession för en naturgasledning eller ett naturgaslager, bör led- ningen eller lagret därefter inte kunna förbjudas med stöd av miljö- balken. Vid koncessionsprövningen bör en ingående prövning göras av de olika intressen som gör sig gällande i sammanhanget. Sålunda bör bl.a. miljö- och näringspolitiska synpunkter liksom vikten av en ändamålsenlig in- frastruktur beaktas. Endast om det är lämpligt från allmän synpunkt bör koncession få beviljas för en naturgasledning eller ett naturgaslager. Att på förhand närmare ange hur en naturgaslednings respektive ett natur- gaslagers lämplighet från allmän synpunkt bör bedömas låter sig inte gö- ras. I stället är det omständigheterna i det enskilda fallet som bör bli av- görande. Samhällsekonomiskt onödiga naturgasledningar och natur- gaslager bör dock inte få byggas. Naturgasledningar och naturgaslager bör inte heller få dras fram eller byggas på ett sådant sätt att de medför onödigt stort intrång till skada för tredje man. En naturgasledning och ett naturgaslager har betydelse ur många synpunkter och medför ekonomiska förpliktelser och följder av olika slag. Det är därför viktigt att koncessionshavaren har de resurser, bl.a. tekniska och ekonomiska, som kan krävas för att fullgöra dessa förplik- 268 Överväganden och förslag SOU 1999:115 I den prövning som görs i ett koncessionsärende skall därför till- ses att endast den som har förutsättningar och möjligheter att fullgöra alla de förpliktelser som är en följd av naturgasledningens och natur- gaslagrets framdragande respektive uppförande och drift får koncession. I ansökan om koncession bör därför de ekonomiska kalkylerna, såsom anläggningskostnader och finansiering av dessa, för naturgasledningen och naturgaslagret redovisas. En annan aspekt som har betydelse i sammanhanget är att en natur- gasledning kan få inverkan på existerande och framtida bebyggelse. Be- byggelsen kring en naturgasledning påverkas av säkerhetsföreskrifternas regler om zonindelning och skyddsavstånd. Reglerna innebär bl.a. att det inom på ömse sidor om naturgasledningen inte får finnas några byggnader och att byggrätten är inskränkt inom på öm- se sidor om naturgasledningen (se avsnitt 6.2.7). Koncession bör därför inte få meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas bör dock mindre avvikelser få göras. Arbetet med att dra fram en naturgasledning och att uppföra ett na- turgaslager påverkar miljön (se avsnitt 2.2.2, 2.2.3 och 6.2.2). Vid pröv- ningen av koncession bör därför de allmänna hänsynsreglerna i andra kapitlet liksom bestämmelserna i 3 och 4 kap. samma balk (se avsnitt 6.2.2) tillämpas. Dessutom bör 5 kap. 3 § beak- tas vid prövningen. Enligt denna bestämmelse skall bl.a. myndigheter vid exempelvis tillståndsprövning säkerställa att miljökvalitetsnormer upp- fylls. Även bestämmelsen i 16 kap. 5 § , dvs. att tillstånd etc. inte får meddelas för en ny verksamhet som medverkar till att en mil- jökvalitetsnorm överträds, bör tillämpas vid koncessionsprövningen. att belysa de miljömässiga effekterna av en naturgasledning och ett na- turgaslager bör en miljökonsekvensbeskrivning (se avsnitt 6.2.2) bifogas ansökan. För konsekvensbeskrivningen gäller bestämmelserna i 6 kap. vad avser förfarandet, kravet på miljökonsekvensbeskriv- ningen samt planer och planeringsunderlag. Enligt 17 kap. 1 § punkt 9 skall regeringen pröva tillåt- ligheten av nya anläggningar för lagring av minst 50 miljoner normalku- bikmeter naturgas. Regeringen får enligt 17 kap. 6 § endast tillåta anläggningen om kommunfullmäktige har tillstyrkt detta, dvs. kommunen har vetorätt. Denna vetorätt har försetts med en s.k. ventil bland annat när fråga är om att pröva tillåtligheten av naturgaslager med kapacitet att lagra naturgas. Venti- len innebär att regeringen, trots att kommunen inte har tillstyrkt, kan till- låta t.ex. ett lager om det från nationell synpunkt är synnerligen angelä- get att verksamheten kommer till stånd. För att lagret skall kunna tillå- tas, trots att kommunen inte har tillstyrkt, krävs dessutom att det inte Överväganden och förslag 269 finns någon annan lämpligare plats för lagret eller om en lämplig plats har anvisats för lagret inom en annan kommun att denna kommun kan antas godta placeringen. Utredningens bedömning är att naturgaslager kommer att bli nödvändiga för att det nationella naturgassystemet skall kunna byggas ut. Ett naturgaslager kan inte ses isolerat utan är en del av naturgassystemet. Dessutom bör det beaktas att det enbart är i de kom- muner som har eller kommer att få koncessionspliktiga naturgasledning- ar som det är möjligt att anlägga naturgaslager. En ytterligare begrän- sande faktor är att det krävs speciella markförhållanden för naturgasla- ger. Utredningen anser därför att det kommunala vetot för naturgaslager bör upphävas. En rörlednings framdragande eller användning kan inte förbjudas med stöd av om rörledningen har tillåtits i en koncession enligt rörledningslagen. Motsvarande bestämmelse bör gälla även för en kon- cession meddelad med stöd av naturgaslagen. Anledningen till detta är att regeringen vid sin koncessionprövning bör ha beaktat de frågeställ- ningar som skall prövas enligt . Förslag: Koncession krävs inte för naturgasledning som huvudsakli- gen skall användas för att tillgodose enskilda hushålls och företags behov eller som uteslutande skall användas inom hamn- eller industri- område. Koncession krävs inte heller för naturgaslager anslutna till sådana ledningar. Det kan ifrågasättas om alla naturgasledningar skall vara koncessions- pliktiga. Enligt rörledningslagen är naturgasledningar som t.ex. huvud- sakligen används för att tillgodose enskilda hushålls behov inte konces- sionspliktiga. Av förarbetena (prop. 1977/78:86 s. 86) framgår att un- dantaget inte utesluter att ledningen även kan förse t.ex. företag med naturgas. I praktiken har undantaget kommit att innebära att naturgas- ledningar efter en mät- och reglerstation inte är koncessionspliktiga. Så- vitt utredningen känner till fungerar systemet bra. Ett annat skäl för att inte kräva koncession för denna typ av naturgasledningar, är att dessa dras fram och används efter hand som distributionsbolag träffar över- enskommelse med enskilda fastighetsägare om att leverera naturgas till dessas respektive fastighet. Utredningen anser därför att naturgasled- ningar som huvudsakligen skall användas för att tillgodose enskilda hus- hålls och företags behov tills vidare bör undantas från koncessionsplikt. Eftersom naturgasledningar inom hamn- eller industriområde inte har 270 Överväganden och förslag någon påtaglig betydelse från allmän synpunkt, bör även naturgasled- ningar inom sådana områden tills vidare undantas från koncessionsplikt. I konsekvens med detta bör inte heller koncession krävas för naturgasla- ger anslutet till icke koncessionspliktig naturgasledning. Den omständig- het att koncession inte krävs för vissa naturgasledningar innebär att samhället inte kan vidta de sanktioner som gäller för koncessionspliktiga naturgasledningar. Det kan därför diskuteras om det bör krävas någon annan form av koncession för dessa ledningar, exempelvis inom ett visst område. Denna typ av koncession finns inom ellagstiftningen. Mot bak- grund av att den nuvarande ordningen fungerar bra anser dock utred- ningen att några sådana regler inte behövs. Om utvecklingen skulle visa att det finns behov av reglering, får frågan behandlas på nytt. Förslag: Koncession skall avse naturgasledning med en i huvudsak bestämd sträckning. En koncession för naturgasledning eller naturgaslager får förenas med villkor för att bl.a. skydda miljön. En koncession får göras beroende av att sökanden ställer säkerhet för kostnaderna för återställning. I koncessionsärendet bör prövas vilken inverkan naturgasledningen har på motstående intressen, t.ex. möjligheten att uppföra b yggnader. För att en sådan prövning skall vara möjlig måste naturgasledningens sträckning i vart fall i huvudsak vara bestämd. För att tillgodose allmänna intressen och enskild rätt bör det vara möjligt att förena en koncession för en naturgasledning eller för ett na- turgaslager med villkor. Sådana villkor kan behövas för att tillgodose krav på t.ex. säkerhet och till skydd för bland annat miljön. I beslutet om koncession bör det vara möjligt att föreskriva att natur- gasledningen skall vara färdigställd inom . Detta för att undvi- ka att allt passerar utan att sökanden förverkligar anlägg- ningen. Vid bestämmande av tidsfristens längd bör arbetets omfattning beaktas. Om arbetet på grund av särskilda förhållanden förhindras eller avsevärt försvåras bör tidsfristen kunna förlängas. Det kan bli aktuellt att ta bort en naturgasledning eller ett naturgasla- ger. I sådana fall kan det finnas behov av att återställa omgivningen. För att öka förutsättningarna för att återställningsåtgärder blir vidtagna, bör regeringen ha möjlighet att göra koncessionen beroende av att sökanden Överväganden och förslag 271 ställer säkerhet för fullgörandet av sådana åtgärder. Om den ställda sä- kerheten inte är tillräcklig bör ytterligare säkerhet kunna krävas. 10.2.5Tidsbegränsad koncession eller koncession tills vidare Förslag: Koncession beviljas . Om särskilda skäl finns, eller om sökanden begär det, bör kortare giltighetstid kunna bestämmas. En koncessionspliktig naturgasledning och naturgaslager innebär en stor investering som kan få konsekvenser på en rad områden. Frågan är om koncessionen skall gälla tills vidare eller om den skall vara tidsbegrän- sad. Ett skäl för att tidsbegränsa koncessionen är att samhället ständigt förändras. För koncessionshavaren är frågeställningen tveeggad. Å ena sidan innebär en tidsbegränsad koncession en viss garanti för att konces- sionen gäller oförändrad . Å andra sidan måste gjorda investeringar betala sig och därför kan en tidsobegränsad koncession va- ra att föredra för koncessionshavaren. Vid en tidsobegränsad koncession torde dessutom koncessionshavarens ställning bli mycket starkare i för- hållande till allmänna intressen. Om koncessionen skall gälla tills vidare måste det, enligt utredning- ens mening, finnas möjlighet till omprövning, t.ex. om förhållandena ändras väsentligt. Prövningen skulle i sådana fall kunna koncentreras till fall där problem har aktualiserats. Detta förutsätter dock att fallen kan avgränsas på ett lämpligt sätt. Ett förfarande med omprövning skulle dock medföra en kraftig förstärkning av koncessionshavarens ställning i förhållande till allmänna intressen. Troligen blir det då svårare att göra de allmänna intressena gällande. Utredningen anser därför inte att detta är en lämplig lösning. I stället bör, för att den övriga samhällsutvecklingen skall kunna be- aktas i tillräcklig omfattning, koncessionen vara tidsbegränsad. Konces- sionshavarens intressen bör kunna tillgodoses genom en lång konces- sionstid. Längden på denna är en fråga om avvägning mellan å ena sidan det allmännas intresse av att kunna pröva frågan om koncession på nytt, och å andra sidan koncessionshavarens behov av att få betalt för gjorda investeringar. Enligt utredningens mening bör koncession beviljas . Det får anses betydelsefullt att sökanden kan räkna med att regering- en i sitt koncessionsbeslut meddelar sökt tid när det inte finns starka skäl som talar emot det. Därför bör det i lagen anges att koncession skall be- 272 Överväganden och förslag viljas , om det inte föreligger särskilda skäl eller om sökanden begär en kortare giltighetstid för koncessionen. Det kan exempelvis fin- nas behov av att anpassa giltighetstiden till den som gäller för intillig- gande ledningar. I sådana fall kan det vara motiverat med kortare giltig- hetstid. På så sätt kan koncession för ledningarna i ett senare skede om- prövas i ett sammanhang. Huvudregeln bör dock vara att koncession be- viljas . Förslag: Koncession får förlängas med åt gången. Vid prövning av ansökan om förlängning ställs samma krav som vid prövning av ny ansökan. En ansökan om förlängning skall lämnas in före kon- cessionstidens utgång. Koncessionen gäller till dess ansökan om för- längning har prövats slutligt. Om naturgasledningen och naturgaslagret inte har vållat olägenhet, bör såväl koncessionshavaren som samhället vara intresserade av att driften fortsätter även efter det att koncessionstiden har gått ut. Därför bör det finnas möjlighet att förlänga koncessionstiden. Det kan diskuteras om kraven vid en förlängning av koncessionstiden kan ställas lägre än vid en ny ansökan. Om lägre krav skulle ställas innebär detta i realiteten att koncessionen inte är tidsbegränsad. Enligt utredningens mening bör där- för, och för att samhällets intressen skall kunna beaktas, samma krav gälla vid förlängning som vid en ny ansökan. Prövningen av en förlängning av giltighetstiden bör ske före koncessionstidens utgång. Detta eftersom det exempelvis av miljöskäl kan bli aktuellt att flytta en naturgasledning. Det bör därför anges i lagen ansökan om förlängning skall lämnas in. Tidpunkten bör bestämmas med hänsyn till koncessionshavarens och myndigheternas planering. Ansökan bör därför lämnas in senast före koncessions- tidens utgång. Koncessionen bör gälla till dess att ansökan om förläng- ning har prövats slutligt. Överväganden och förslag 273 Förslag: Koncessionshavare är, om naturgasledning har dragits fram inom område för befintlig allmän väg, järnväg etc. (trafikled) och tra- fikleden ändras, skyldig att vidta och bekosta de åtgärder avseende naturgasledningen som behövs för att genomföra ändringen. Om naturgasledningen korsar trafikleden skall väghållaren ersätta koncessionshavaren för de utgifter som förevarit med naturgasled- ningen där denna korsar trafikleden och som har föranletts av änd- ringen av trafikleden. Koncessionshavare skall betala ersättning för de merkostnader för underhåll av trafikled som en naturgasledning som har dragits fram inom en trafikled kan medföra. Om arbete med naturgasledningar som utförs inom trafikledsom- råde medför större ingrepp i trafiken så skall, om arbetet utförs inom område för annan trafikled än allmän väg, trafikledens förvaltare ha möjlighet att anvisa hur arbetet skall utföras eller utföra arbetet ge- nom egen försorg. I bägge fallen skall koncessionshavaren bestrida kostnaderna. För arbete med naturgasledning inom område för allmän väg tillämpas särskilda regler. Naturgasledningar dras ofta inom områden för t.ex. befintlig allmän väg (se kapitel 6.2.3). Emellanåt fattas beslut om att ändra vägars sträck- ning. Naturgasledningar kan i sådana fall komma att utgöra ett hinder för ändringen. Frågan blir då vilket intresse som skall ha företräde. Frå- gan kan lösas genom en tillämpning av den s.k. prioritetsprincipen. Den- na innebär att den senare tillkomna anläggningen får vika för den tidiga- re tillkomna. Om naturgasledningen har dragits fram inom område för befintlig allmän väg, bör därför koncessionshavaren åläggas att göra de ändringar beträffande naturgasledningen som behövs för att trafikleden skall kunna ändras. Nästa fråga är vem som skall betala kostnaderna för de åtgärder som behöver vidtas avseende naturgasledningen. Drar koncessionshavaren fram naturgasledningen längs ett järnvägsspår har ett befintligt trafik- ledsområde utnyttjats. Därigenom bör arbetena vid ledningsdragningen ha underlättats och kostnaderna rimligen ha blivit lägre än vad som skulle ha blivit fallet om naturgasledningen hade dragits t.ex. genom en skog. Det är därför rimligt att koncessionshavaren åläggs att bekosta de naturgasledningsändringar som föranleds av att trafikleden ändras. Gäl- ler det däremot korsningar mellan naturgasledningar och trafikleder kommer saken i ett annat läge. I denna situation är det snarare en nack- del för koncessionshavaren att ha en naturgasledning inom ett trafik- 274 Överväganden och förslag Därför bör väghållaren, i detta fall, ersätta koncessionsha- varen för de kostnader denne haft för åtgärder avseende naturgasledning- en där denna korsar trafikleden och som har föranletts av att trafikleden ändrats. En naturgasledning som har dragits fram inom ett område för befint- lig trafikled kan orsaka att kostnaderna för underhållet av trafikleden blir högre. Eventuell merkostnad bör därför bäras av koncessionshavaren. Arbete med naturgasledningar, t.ex. framdragning och underhåll, ut- förs även inom trafikledsområden. I vissa fall kan sådana arbeten medfö- ra större ingrepp i trafikleden och kan även påverka trafiksäkerheten. I sådana fall bör, om arbetet utförs inom område för annan trafikled än allmän väg, trafikledens förvaltare ha möjlighet att antingen ge konces- sionshavaren anvisningar för hur arbetet skall utföras eller att utföra ar- betet genom egen försorg. Kostnaderna för arbetet bör i bägge fallen be- stridas av koncessionshavaren. Utförs arbetet med naturgasledning inom område för allmän väg bör reglerna i 44 § väglagen (se avsnitt 6.2.3) tillämpas. Förslag: Överlåtelse av koncession kräver särskilt tillstånd. Ny inne- havares lämplighet prövas på samma sätt som vid ansökan om ny koncession. Som vi har nämnt, anser vi att endast den som har förutsättning- arna och möjligheterna att fullgöra alla de förpliktelser som är förenade med naturgasledningens och naturgaslagrets framdragande respektive uppförande och drift bör få koncession. Den som fått koncession kan emellertid av olika anledningar vilja överlåta den på annan. Frågan är då om det allmänna bör ha något inflytande vid en överlåtelse. Enligt utred- ningens mening bör så vara fallet. Vi anser att det skall krävas särskilt tillstånd för att överlåta en koncession. Vidare anser vi att kraven på den nye innehavarens lämplighet skall prövas på samma sätt som vid en an- sökan om ny koncession på grund av den vikt som läggs vid konces- sionshavarens förutsättningar att handha naturgasledningarnas och na- turgaslagrens drift och därmed sammanhängande förhållanden. Den nye innehavaren bör även överta ansvaret för att övriga villkor för konces- sionen följs. Överväganden och förslag 275 Förslag: Koncession får återkallas om naturgasledningen eller natur- gaslagret inte längre används och inte heller behövs för att säkra energiförsörjningen eller om koncessionhavaren missköter sig. Under vissa omständigheter kan det finnas skäl att överväga om konces- sionen skall bestå. En sådan omständighet kan vara att naturgasledning- en samt naturgaslagret inte längre används, och inte heller kommer att användas inom överskådlig framtid och att de heller inte behövs för att säkra energiförsörjningen och därför definitivt kan tas ur bruk. I sådana fall bör det vara möjligt att återkalla koncessionen. Möjligheten att återkalla koncession kan även behöva övervägas i andra sammanhang, t.ex. om koncessionshavaren missköter sig.