sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — en ny ansvarsfördelning och finansiering av delar av statistik- produktionen (prop. 1993/94:100, bil. 8, bet. 1993/94: FiU15, rskr. 1993/94:269). fördes ansvaret över från SCB till andra statliga myndigheter för den officiella statistiken inom ett stort antal avgränsade sektorsområden. fördes ca över från SCB:s anslag till de övriga berörda myndigheterna. Statistik för ca hade på motsvarande sätt förts över från SCB för jordbruks- och skolstatistik. fick fr.o.m. genom särskilda beslut baserade på förslagen i SOU 1991:99 Statistikbehovet inom livsmedelssektorn – förslag till förändringar ansvar för huvuddelen av jordbruksstatistiken. I enlighet med förslag i rapporten från Skol- projektet resultatorienterat uppföljningssystem för skolsektorn (Ds 1991:43) fick ansvar för skolstatistik Sammantaget fördes således ansvaret för statistik som motsvarar en kostnad på ca över från SCB till andra myndigheter . Detta innebär att SCB:s anslags- finansierade verksamhet minskade till av den volym som gällde innan fördelningen av statistiken på sektorsmyndigheter inleddes. Den organisation av den officiella statistiken som trädde i kraft innebar i korthet att ansvaret för delar av den officiella statistiken överfördes från SCB till andra myndigheter. Det resulterade i att totalt 25 myndigheter, inklusive SCB fick ansvar för officiell statistik. De myndigheter som hade statistikansvar , dvs. när utredningen inledde sitt arbete, finns förtecknade i bilaga 2. Två myndigheter, och fick, som nämnts, sitt statistikansvar tidigare (fr.o.m. respektive ). Några myndigheter som i och med reformen blev att betrakta som statistikansvariga, hade redan tidigare ett ansvar för utpekade statistikområden. Detta ansvar var emellertid inte lika väldefinierat och omfattande som ansvarsrollen är . Exempelvis hade sedan gammalt ansvar för statistik- området Produktion i skogsbruket samt för Skogsstatistisk . är ett annat exempel. Finansmarknadsstatistiken har finansierats delvis genom avgifter som finansinstituten betalar in till , som härigenom kommit att inta en roll mellan departementet och SCB. Ytterligare ett exempel är (), som haft ansvar för Riks- skogstaxeringarna. För de flesta av myndigheterna innebar emellertid statistikansvaret en ny uppgift. Till de statistikansvarigas huvuduppgifter hör att utifrån såväl eget som andra användares statistikbehov ta ställning till hur mycket resurser 34 Situationen före reformen som skall läggas på statistiken, vilken statistik som skall produceras och hur produktionen skall ordnas. Statistiken skall utvecklas löpande och anpassas till samhällets behov. Dessutom skall de statistikansvariga bestämma statistikens innehåll, form och frekvens m.m. Statistiken skall dokumenteras och kvalitetskontrolleras före publicering och den officiella statistiken skall göras allmänt tillgänglig i tryckt form eller via ADB-baserade medier. Detta innebär att det i praktiken ingår i ansvarsuppgiften att avgöra vilken statistik på respektive område som skall tas fram inom området i syfte att tillgodose allmänintresset av samhällsinformation. Hit hör inte enbart dagens intressenter, utan också morgondagens. För att en myndighet skall tilldelas ansvar för officiell statistik skall, enligt , en rad kriterier vara uppfyllda. Till dessa kriterier hör -att myndigheten är en sektorsmyndighet som har en sådan tyngd bland statistikanvändarna att denna kan betraktas som en naturlig huvudanvändare av statistiken. -att myndigheten har tillräcklig kompetens i en rad avseenden, bl.a. statistikkompetens. -att statistiken inte riskerades komma att uppfattas som icke trovärdig pga. attsektorsmyndigheten har starka partsintressen i utfallet av statistiken inom det egna området. beskrev innebörden av statistikansvaret genom att bl.a. föreslå att de statistikansvariga myndigheterna skall kunna styra och kontrollera produktionen av den statistik de fått ansvar för. Detta gäller oberoende av om myndigheten väljer att producera statistiken internt eller lägga ut produktionsansvaret till någon annan (SCB, annan myndighet eller servicebyrå).1 preciserade ansvarets innebörd. I statistikansvaret skall ligga att ansvara för att statistiken -tas fram i enlighet med olika användares önskemål under beaktande av föreskrifter i lagar och förordningar, samt internationella överens- kommelser. Detta innebär bl.a. att bestämma statistikens innehåll, form, frekvens och övriga produktionskrav, -löpande utvecklas och anpassas/omprövas i enlighet med samhälls- behoven -utformas så att uppgiftslämnandet så långt möjligt begränsas och förenklas, -granskas och kvalitetskontrolleras före publicering, samt 1 betänkande (SOU 1994:1), sid. 11. Situationen före reformen 35 -görs allmänt tillgänglig och att användare kan få upplysningar om statistiken i fråga. Att vara statistikansvarig myndighet innebär därför en helt annan och betydligt mera krävande uppgift än den som tidigare gällt för de myndigheter som producerat statistik som publicerats i den s.k. SOS- serien, dvs. medverkat med sina statistikresultat i . Det arbete som i praktiken i första hand utfördes av var att utarbeta ett förslag avseende för vilka statistik- områden ansvaret för statistiken kunde föras över från SCB till annan myndighet. stödde sig härvid i huvud-sak på de ovan nämnda uppgifterna, vilka i sin tur gav upphov till en rad kriterier som skulle uppfyllas av de statistikansvariga myndig-heterna. uppgift var bl.a. att föreslå överföring av statistikproduktion motsvarande ett visst budgetvärde från SCB till andra myndigheter. kom härigenom inte att göra någon tydlig bedömning och genomgång som resulterade i ett förut- sättningslöst avgörande rörande vilken statistik som skulle omfattas av begreppet officiella statistik. Detta hörde inte till s uppgifter. Viss statistik, som skulle kunna motiveras vara en del av den officiella statistiken, blev som följd av den begränsade uppgiften för aldrig föremål för diskussion. Statistikreformen innebar i praktiken, när det gäller antalet statistik- produkter, att 90 produkter som omfattas av den officiella statistiken kom att ligga inom SCB:s ansvarsområde; jämfört med 137 inom ramen för andra myndigheters ansvar. Detta indikerar att flera av de produkter som överfördes till andra myndigheters ansvarsområden var små ur anslagssynpunkt i jämförelse med de som förblev inom SCB:s ansvar. Statistikreformen innebar vidare att SCB tilldelades samordnings- uppgifter vad gäller den officiella statistiken. Till dessa uppgifter hör samordning och bevakning av den officiella statistiken, att ta fram föreskrifter för offentliggörande av officiell statistik, liksom gemen- samma instrument, exempelvis statistiska metoder, standarder och nomenklaturer. Hit hör också ansvar för och sammanställning av de produktbeskrivningar, som statistikansvariga skall lämna. SCB skall svara för att beskrivningarna upprättas på ett enhetligt sätt och att de finns allmänt tillgängliga. De fungerar, tagna tillsammans, som en slags katalog eller innehållsförteckning över den officiella statistiken. Genom reformen kom delar av statistiken att hamna i en miljö, där det är naturligt att väga behovet av statistik mot andra behov inom det berörda fackområdet. Det skapades möjlighet för den ansvariga myndigheten att, i vissa fall i samråd med sitt departement, såväl utöka 36 Situationen före reformen som minska den del av anslaget som utnyttjas för statistikändamål. För sådan statistik, där SCB även fortsättningsvis skulle vara statistik- ansvarig myndighet, gäller (oförändrat) att statistiken på respektive område blev mera låst. Möjligen kan man, när det gäller statistik som SCB fick ansvar för, säga att statistik på ett område konkurrerar om anslagsmedlen med statistik på andra områden. Fundamentet i den nu gällande regleringen är lagen om den officiella statistiken. Den gäller för all officiell statistik som produceras i . Här finns den legala definitionen på officiell statistik. I lagen ställs vidare krav på hur myndigheter som har ansvar för officiell statistik skall framställa statistiken och hantera integritetsskyddet. Här finns också bestämmelser om uppgiftslämnarplikt och påföljder för den som inte fullgör denna plikt. Statistiklagen definierar officiell statistik enligt följande: Officiell statistik är sådan statistik för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering som en myndighet framställer enligt föreskrifter som regeringen meddelar. Lagen anger också att den officiella statistiken skall vara -objektiv och allmänt tillgänglig, -framställd och offentliggjord med beaktande av skyddet för enskilda. Till lagen hör en förordning om den officiella statistiken. Den inne-håller bl.a. en uttömmande förteckning över de områden inom vilka det skall finnas officiell statistik. Den är emellertid inte så långtgående och detaljrik att den anger exakt vilka produkter som ska omfattas. Detta överlåts till de myndigheter som har ansvar för respektive statistik- område. Dessa myndigheter har tillsammans delat upp ansvaret på 227 statistikprodukter. Vilka dessa myndigheter är regleras av förord-ningen. De finns förtecknade i bilaga till förordningen. gäller lagen om vissa personregister för officiell statistik. Den är resultatet av förslag (SOU 1994:65) och senare propositionsarbete. Lagen reglerar vissa personregister som förs för den officiella statistiken. Kriterier för vilken typ av register som skall omfattas av SOS-systemet specificeras. Lagen anger också att den myndighet som har ansvar för viss officiell statistik också skall vara ansvarig för de register som förs för att fram- ställa statistiken. Även till lagen om vissa personregister för officiell statistik hör en förordning. I bilaga till förordningen förtecknas de register som omfattas Situationen före reformen 37 Där sägs vilka uppgifter av känslig karaktär som får finnas i de olika registren. Vidare anges vilka sambearbetningar med andra regi- ster som får göras för att skapa, komplettera och aktualisera person- registret i fråga. Begreppet officiella statistik (SOS) avsåg före reformen i huvudsak en publikationsserie. Publikationsserien, har funnits . var SOS samlingsnamnet för huvud- delen av de publikationer i vilka den statliga statistiken publicerades. Där fanns årsböcker, årsrapporter och korttidsrapporter. Förutsättningarna för publicering i var, enligt skriften Vad är officiella statistik?, utgiven av SCB 1977, att statistiken är av allmänt intresse, att det rör sig om siffermässig redo- visning och att kvaliteten är tillfredsställande med hänsyn till ända- målet. SCB tog fram regler för hur publikationerna i serien skulle se ut och vara uppställda. De flesta publikationerna i gavs ut av SCB på basis av statistik som producerats vid SCB:s ämnesorienterade avdelningar. Utöver SCB gav även en rad andra myndigheter ut statistik- publikationer i serien. 1977 utnyttjade följande myndigheter SOS- serien för publicering av statistik: En del av dessa myndigheter producerade således statistik, som klassades som officiell med den definition som då gällde. En del av dem hade särskilda avdelningar eller enheter som i 38 Situationen före reformen huvudsak arbetade med statistik. Exempelvis hade Riksförsäkrings- verket, som svarade för statistik över yrkesskador och sjukförsäkring, en matematiskstatistisk byrå. , som utarbetade statistik över statens utgifter och inkomster, hade en enhet för prognoser och statistik. hade en särskild prognosavdelning, som producerade skogsstatistik och sammanställde statistik från andra organ på det skogliga området. sågs redan då som huvudman för hälso- och sjukvårdsstatistiken. Huvuddelen av statistiken ut- arbetades inom en särskild planeringsbyrå vid . Inom fanns en särskild delserie för Historisk statistik. Här gavs överskådliga framställningar av utvecklingen på olika områden i statistisk belysning från tidigast möjliga tidpunkt fram till dagsläget. Områden som har behandlats i Historisk statistik är: -befolkning (del 1) -väderlek, lantmäteri, jordbruk, skogsbruk och fiske (del 2) -utrikeshandel (del 3). Runt 1980 pågick bearbetning av äldre utbildningsstatistik med sikte på publicering i Historisk statistik. Någon tydligare avgränsning av statistiken inom än den som konstitueras av de ovan nämnda kriterierna fanns inte. Begreppet officiella statistik fick genom statistikreformen en vidgad och förtydligad innebörd jämfört med tidigare. Det blev genom reformen viktigt att precisera såväl vilken statistik som skall omfattas av begreppet officiella statistik som vilka krav som skall gälla för sådan statistik. SCB fick i uppdrag att, inom ramen för sin förvaltnings- uppgift, meddela föreskrifter för den officiella statistiken. Dessa föreskrifter skapar ett gemensamt regelverk som bidrar till att hålla ihop den officiella statistiken, trots att ansvaret för den är spridd på många myndigheter. Utvidgningen av SOS-begreppet innebar att hela produktions- systemet skulle omfattas och inte, som , enbart en publika- tionsserie. Det blev därför även nödvändigt att skilja mellan å ena sidan den statistik som ingår i officiella statistik (statistikresultaten) och å andra sidan produktionssystemet med samma namn. Det sist- nämnda omfattar såväl statistikresultaten som de register, metoder m.m. som används i produktionsprocessen. Av Genomförandekommitténs betänkande framgår att den officiella statistiken föreslås omfatta regelbundet producerad primär-statistik samt sådana statistiska sammanställningar och vidare-bearbetningar som utgör väsentliga underlag för samhällsplanering, forskning, allmän information och obligatorisk internationell rapportering. Situationen före reformen 39 Frågorna kring dagens officiella statistik handlar till viss del om demokratifrågor. Den officiella statistiken ska vara en fri nyttighet i samhället; något som naturligen hör hemma i en demokrati. Det skall finnas en opartisk och trovärdig basinformation om samhället, utformad på ett sätt så att man kan följa utvecklingen över tiden. Den skall därför som huvudprincip vara anslagsfinansierad. Även statistik som går utöver denna basstatistik, dvs. inte omfattas av SOS-begreppet, kan vara anslagsfinansierad. Det rör sig ofta om statistik som inte är av löpande karaktär, utan tas fram som följd av tillfälliga behov. Det kan också röra sig om statistik för vilken intresset bedöms vara begränsat. Statistikreformen innebar att ett 25-tal sektorsmyndigheter tilldelades ett statistikansvar vid sidan av SCB. Ett fåtal ändringar har gjorts , med anledning av förändringar i myndigheternas strukturer. De sektorsmyndigheter som är statistikansvariga är följande: ·Arbetarskyddsstyrelsen ·Brottsförebyggande rådet ·Centrala ·Ekonomistyrningsverket (tidigare hade detta ansvar) ·Riksförsäkringsverket ·Riksgäldskontoret ·Skogsstyrelsen ·Skolverket ·Socialstyrelsen ·Statens energimyndighet (tidigare hade detta ansvar) ·Statens jordbruksverk (tidigare hade delar av detta ansvar) ·Statens kulturråd ·Sveriges ·Turistdelegationen ·Överstyrelsen för civil beredskap De myndigheter, vid sidan av SCB, som genom statistikreformen fick statistikansvar skiljer sig från varandra på flera sätt. De har bl.a. skilda förutsättningar för att utöva sitt ansvar. Även den statistik de har fått 42 De statistikansvariga sektorsmyndigheterna ansvar för är olika liksom användningen av statistiken. Detta innebär att det i många fall inte är ändamålsenligt att dra generaliserande slutsatser utifrån observationer av dem. Det är i många frågor snarare fråga om att betrakta en rad individuella situationer. Olikheterna mellan myndig- heterna gör dock att de är intressanta att jämföra med varandra i fråga om hur de har agerat, vilket belyses närmare i del 2 av betänkandet, där själva utvärderingen presenteras. En skillnad ligger i att medan de flesta fick sitt statistikansvar som resultat av reformen, hade några redan tidigare ett slags statistikansvar. Vidare fick och () ansvar två respektive före flertalet övriga myndigheter. De allra flesta fick sitt ansvar . Vidare har de statistikansvariga sektorsmyndigheterna sinsemellan olika roller som myndigheter och är olika stora både vad gäller myndigheten som helhet och vad gäller statistikansvaret. Det vanligaste är att en statistikansvarig sektorsmyndighet är en relativt stor myndighet med en rad uppgifter som rör en viss samhälls- sektor. Viktiga uppgifter är för de flesta uppföljning, utvärdering och informationsspridning, men även uppgifter som är av allmänt främjande karaktär inom sektorn och i flera fall även beslutande uppgifter. Statistikansvaret fungerar för många av dem som ett naturligt komple- ment till myndighetens uppgifter i övrigt. Exempel på statistikansvariga sektorsmyndigheter som passar relativt väl in på denna beskrivning är , , , , , , och . En annan typ av statistikansvariga sektorsmyndigheter är små myndigheter med samordning av information och analyser inom respektive sektor som främsta uppgift. För dem utgör statistikansvaret, vid sidan av analyser, en mycket stor del av verksamheten och statistiken är en viktig källa för den andra uppgiften. () och () är exempel på sådana sektors-myndigheter. LES har, som nämnts, upphört som myndighet . Andra är stora som myndigheter men har ett mycket begränsat statistikansvar. Deras huvudsakliga övriga uppgifter är ofta något annat än att analysera och sprida kunskap om en sektor, vilket kan göra att statistikansvaret av myndigheten betraktas som en separat uppgift utan större betydelse för övriga uppgifter. Exempel är Centrala studiestöds- nämnden (CSN), (), (), () och . De statistikansvariga sektorsmyndigheterna 43 Ytterligare myndigheter, som t.ex. (), har ett tämligen litet statistikansvar, men förfogar över stora administrativa material som är viktiga som statistikkällor och används som sådana även av andra myndigheter. När det gäller de statistikansvariga sektorsmyndigheternas roller är frågan om statistikens objektivitet och trovärdighet viktig. Om en myndighets statistikområde är detsamma som dess eget ansvars- och verksamhetsområde finns en risk för misstanke att myndigheten inte uppträder opartiskt och objektivt. Om det är den egna verksamheten som speglas i statistiken kan det finnas en risk för att man frestas att välja bort vissa mått eller vissa uppgifter. Redan misstanken från omvärlden att en myndighet kan tänkas göra så, kan skada förtroendet för statistiken. För de flesta sektorsmyndigheter som har tilldelats ett statistikansvar gäller att det statistikområde de ansvarar för enligt utredningens bedömning inte sammanfaller med det egna verksamhetsområdet. De är i stället betraktare och analyserare av verksamhet som andra utövar och har ansvar för. En myndighet, (), har bl.a. av vissa intervjuade användare kritiserats för att ligga nära denna gräns. Denna betraktarroll, där uppföljning och utvärdering är viktiga instrument, hänger ihop med mål- och resultatstyrningen av offentlig förvaltning och medföljande decentralisering av verksamhetsansvar. Den innebär en viktig skillnad mot centrala myndigheters tidigare roll som ansvariga och planerare. och kan tjäna som exempel. granskar hur bl.a. hälso- och sjukvården sköts, men det är landsting och kommuner som utövar verksamheten och är ansvariga för den. På motsvarande sätt är det numera de enskilda universiteten och högskolorna som ansvarar för, fattar beslut om och planerar sin verksamhet medan granskar, följer upp och utvärderar högskolesektorn på nationell nivå. En annan aspekt av denna betraktar- eller utvärderarroll är att dessa myndigheter i dagens läge har ett klart större behov än tidigare av en mängd resultatinformation om den sektor de betraktar. Ytterligare en faktor som gör att olika sektorsmyndigheter har olika förutsättningar för sitt statistikansvar är graden av inflytande från EU på det statistikområde de ansvarar för. Medan vissa statistikområden i hög grad är reglerade av EU har andra inget, mycket litet eller enbart frivilligt statistiksamarbete med , i första hand . Det är framför allt den ekonomiska statistiken, där SCB är statistikansvarig, som är starkt bunden av överenskommelser och regleringar inom EU. Detta gäller även för vissa av de övriga myndig- heternas statistikområden. Jordbruksstatistiken, där , 44 De statistikansvariga sektorsmyndigheterna tidigare även LES, är ansvarig liksom miljöstatistiken, där Naturvårds- verket är ansvarig är exempel. Vissa av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna har, eller fick genom reformen, ansvar även för register som ligger till grund för statistiken inom deras område. I vissa fall har sådana register dessutom stor betydelse för statistiken på andra områden. Karaktären på den statistik som ansvaret avser är också olika mellan olika sektorsmyndigheter. Vissa har ansvar för statistik som främst är av intresse för en mindre grupp experter, medan andra har ansvar för statistik som är av brett samhällsintresse. Kollektivet av statistikansvariga sektorsmyndigheter uppvisar således i flera avseenden en mycket heterogen bild. Till bilden hör också att SCB, som har det utan jämförelse största statistikansvaret, skiljer sig från sektorsmyndigheterna på flera väsentliga sätt. Medan de statistikansvariga sektorsmyndigheterna som regel har ett uttalat sektorsansvar i samhället ligger SCB:s uppgifter på expertområdet statistik. 4 Statistiksamarbete inom EU Statistik har blivit en viktig del i samarbetet inom den Europeiska Unionen. För att kunna genomföra en gemensam politik inom olika samhällsområden behövs statistik som underlag för beslut. Ju längre den politiska integrationen drivs, desto mer detaljerad och jämförbar statistik behövs. Utredningen kan konstatera att några statistikansvariga myndigheter har ett omfattande EU-samarbete på statistikområdet, medan de flesta av dem har ett litet eller relativt begränsat statistik- samarbete med EU. Det är framför allt den Europeiska Unionens kommission som använder sig av statistik i utarbetandet av olika förslag. Kommissionen består av ett trettiotal olika generaldirektorat och andra avdelningar, varav de flesta har ett samhällsområde som arbetsfält, t.ex. utbildning eller industri. Därtill finns ett par generaldirektorat vars arbetsfält i stället är funktionella och går på tvärs. Ett sådant är , kommissionens statistikbyrå. Det är som ansvarar för att det tas fram statistik som fungerar för att jämföra situationen i de olika medlemsländerna inom olika samhällsområden och statistik som belyser EU som en helhet. Samordning mellan de olika ämnesinriktade generaldirektorat som har statistikintressen underlättas av att dessas generaldirektörer samt generaldirektör möts inom en s.k. (). kan ses som en länk mellan å ena sidan EU-organen, framför allt kommissionen, som statistikanvändare och å andra sidan de enskilda medlemsländernas statistikmyndigheter. producerar inte själv mycket statistik utan sammanställer i stället statistik som medlemsländerna levererar. Denna länkposition kan vara känslig eftersom det ibland uppstår spänningar mellan statistikanvändare och statistikleverantörer. Å ena sidan står användarna på unionsnivå, som anser att det är självklart att det måste komma relevant statistik efter- som det har fattats beslut om politiskt samarbete inom området. Å den andra står medlemsländernas statistikmyndigheter, som kan vara motvilliga till stora ändringar i sin traditionella statistik. Från att främst ha utgått från statistikanvändarnas intressen har statistiksamarbetet i regi tenderat att få allt större förståelse för de nationella statistikmyndigheternas situation. 46 Statistiksamarbete inom EU Kontakterna mellan och medlemsländerna förs på flera nivåer. Den högsta nivån utgörs av den s.k. (), i vilken generaldirektörerna för medlemsländernas centrala statistikbyråer och representanter för möts. Denna grupp lägger bl.a. förslag till femåriga arbetsplaner.