sou · GNB3105d1 · 2000-01-01 00:00:00 — För behandling som inte sker i gemensamma databaser föreslår vi en särskild gallringsbestämmelse som skall tillämpas i skatte för valtningens beskattningsverksamhet samt i exekutionsväsendets och verksamheter. Bestämmelsen innebär att uppgifter som är fö remål för automatiserad behandling i ett ärende skall gallras senast efter att ärendet har avslutats. Avsikten med den särskilda gallringsbestämmelsen är att förhindra att det hos myndigheterna växer fram om fattande automatiserade informationsmängder (bra-att-ha-uppgifter) i vilka uppgifter är lätt till gängliga genom olika sök program. Med den moderna teknik som används i myndighetsverksamheten , är det nämligen vanligt att stora mängder uppgifter lagras elektroniskt även på annat sätt än i särskilt reglerade personregister eller databaser. Exempelvis utarbetas en stor del av det skriftliga material som produceras av myn- digheter med hjälp av ordbehandlingsprogram. Även i de fall då slutprodukten skrivs ut på papper och tillfogas akten i ett ärende, sparas informationen ofta genom att lagras elektroniskt. material bör inte få lagras . Rege ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall emellertid få meddela före- skrifter om att uppgifter skall gallras eller att uppgifter skall bevaras när det finns behov av det. Den allmänt använda termen för ADB-baserade uppgifts samlingar har sedan datalagens införande varit register. Detta traditionella register- begrepp har kritiserats, eftersom det är otidsenligt. Vi anser att begreppet inte är helt relevant i fråga om elektroniska upp- giftssamlingar som innehåller hela handlingar i ärenden. Begreppet re- gister förekommer därför inte i den av oss föreslagna lagstiftningen om behandling av personuppgifter m.m. hos skatteför valtningen, exekutions- väsendet och . I stället inför vi be greppet databas som en juri- disk beteckning på vissa fastställda automatiserade uppgiftssamlingar. Med begreppet databas avser vi de elektroniskt lagrade uppgifter som av en myndighet eller myndighetsorganisation – t.ex. en skattemyndighet eller hela skatteförvaltningen – används gemensamt i en viss verksamhet. Avgörande för om uppgifterna skall anses använda ge mensamt är att de behandlas på ett sätt som medför att uppgifterna utgör all män egen- dom i verksamheten. En uppgift som registreras och lagras i ett datasystem på ett sådant sätt att tjänste männen inom en eller flera myn- digheter har möjlighet att vid behov och i olika sammanhang – t.ex. i samband med handläggningen av ett ärende – ta del av uppgiften direkt på automatiserad väg, måste anses vara gemensamt tillgänglig och därmed utgö rande en del av en databas. Som exempel kan nämnas att de uppgifter som finns i skatteregister, tillsammans med andra uppgifter som används gemensamt inom skatteför valtningen, således kommer att ingå i den föreslagna beskatt ningsdatabasen. Det är väsentligt att behandlingen i databaser avgränsas genom i lag klart angivna ändamål. En uppgift skall inte få behandlas i en databas om behandlingen inte står i överensstämmelse med ända målet med databasen. De ändamål som skall styra behandlingen kan delas in i två kategorier, primära respektive sekundära ändamål. Primära ändamål är direkt hänförliga till den verk samhet som bedrivs av personuppgifts- ansvariga myndigheter medan sekundära ändamål kan hänföras till andra myndigheters eller enskildas verksamhet. De primära ändamålen bör styra vilka uppgifter som skall få föras in i en databas. För att en uppgift skall få finnas i en myndighets databas, måste uppgiften således vara av betydelse för myndighetens egen verksamhet. Det innebär att det inte skall vara tillåtet att i en databas som inrättas för en viss verk samhet be- handla uppgifter som inte behövs för den verk samheten, utan som endast SOU 1999:105 Sammanfattning 21 är till i nytta för någon annan verk samhet. Som ett exempel kan nämnas att det i skatteförvaltningens be skattningsdatabas inte skall få behandlas uppgifter som är avsedda att användas endast i kronofogdemyndig- heternas exekutiva verksamhet. Härigenom förhindras att det h os en myndighet växer fram omfattande samlingar av uppgifter som rör förhållanden utan an knytning till den egna verksamheten. En annan sak är att uppgifter som behandlas i beskattningsverksamhet kan användas även av kronofogdemyndigheterna, något som är vanligt förekomman de . För att annan än de myndigheter för vilka upp gifter behandlas pri- märt i en databas skall få tillgång till uppgifter ge nom direktåtkomst, är det dock enligt vår uppfattning väsentligt från in tegritetssynpunkt att det står i överensstämmelse med ändamålen med databasen. För att en kronofogdemyndighet i verksamhet med utsökning och indrivning skall få ha direktåtkomst till beskattningsdatabasen, skall således som ett se- kundärt ändamål med den databasen anges att uppgifter får be handlas för utsökning och indrivning. Den lagstiftning som reglerar behandling av personuppgifter m.m. bör som vi nämnt tidigare i huvudsak innehålla grundläggande prin ciper och regler för behandlingen. Detaljbestämmelser om vilka uppgifter som får behandlas bör framgå av föreskrifter på en lägre kon stitutionell nivå än lag, dvs. i förordning eller i myndighetsföre skrifter. Ett krav för en sådan ordning är dock enligt vår uppfattning att de än damål för vilka uppgifter får behandlas är tydliga. Som nämnts ovan får upp gifter be- handlas i en databas endast om de tillgodoser de primära ända målen med databasen, nämligen att vara till hjälp i den verksamhet som den regi- strerande myndigheten bedriver. Vi föreslår att det i lag anges endast vilka kategorier av uppgifter som får före komma i en databas samt att en uppgift får behandlas endast om uppgiften behövs i den verk samhet för vilken databasen inrättas. Undantag från principen att i lag ange endast de kategorier av uppgifter som får behandlas, bör emeller tid göras för re- gistrering av känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser m.m. Sådana uppgifter bör endast få behand las i elektroniska handlingar (se nedan) eller om det i lag uttryckligt anges att uppgifterna får behandlas i en databas. En databas kommer att innehålla, förutom uppgifter för ren informa- tionshantering, de handlingar som behandlas i elektroniska ärendehante- ringssystem, dvs. bildfångade, skannade eller särskilt upprättade hand- lingar som lagras elektroniskt. Vi föreslår inte några legaldefini tioner på begrepp som elektronisk handling och elektronisk akt. Vår utgångspunkt är dock att med en elektronisk handling avses en begränsad mängd elektroniskt lagrade uppgifter som är direkt knutna till ett visst ärende, medan en elektronisk akt består av de elektroniska handlingarna i ett ärende. I författningarna anges endast att en databas får inne hålla hand- lingar som hör till ett ärende. I elektroniska hand lingar kan det förekomma uppgifter av vitt skilda slag, även känsliga sådana, ef tersom myndigheterna inte kan styra vilka enskilda uppgifter som registreras när de ingår i inkomna handlingar m.m. Vi före slår därför att det införs begränsningar i sökmöjligheterna efter elektroniska hand lingar. Som sök- begrepp bör få användas endast ärendebeteckning, be teckning på hand- ling eller andra uppgifter som behövs för att iden tifiera ett ärende eller en handling. Från en databas kan uppgifter lämnas ut med hjälp av automatiserad behandling, antingen på särskilt medium för sådan behandling eller genom direktåtkomst. För utlämnande som inte sker genom direkt åt- komst, t.ex. på magnetband eller diskett eller via fasta uppkopplingar på telenätet, föreslår vi inte några begränsningar i de fall uppgifter läm nas ut till andra svenska myndigheter. Vi anser att det bör ankomma på de myndigheter mellan vilka information skall utbytas, att avgöra på vilket sätt utlämnande bör ske. Däremot innebär våra förslag att ut lämnande till enskilda eller utländska myndigheter på medium för auto matiserad behandling, skall få förekomma endast när regeringen har meddelat föreskrifter om det eller när utlämnandet av uppgifterna följer av en in- ternationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt. Utlämnande genom direktåtkomst, dvs. att mottagare med hjälp av automatiserad behandling kan ta del av uppgifter direkt från den utläm- nande myndighetens databas utan föregående sekretess pröv ning, sker vanligtvis via terminal. Sådan åtkomst har ansetts vara särskilt inte gri- tetskänslig. Vi delar den uppfattningen och anser att det finns starka skäl för att vara återhållsam med att tillåta direktåtkomst. Vi föreslår därför att direktåtkomst skall få fö rekomma endast om det anges uttryckligt i lag eller förordning. Myndigheter inom den myndighetsorganisation för vilken en viss databas inrättas, t.ex. skatteför valtningen, bör kunna ha obegränsad direktåtkomst till uppgifter och elektroniska handlingar. Andra myndigheter bör ha begränsade åt komstmöjligheter. Det bör inte vara möjligt för dessa myndigheter att genom direkt åtkomst ta del av elektroniska handlingar. Vi föreslår vidare att en skilda skall få direkt- åtkomst till uppgifter om sig själva i myndigheternas databaser, under förutsättning att regeringen meddelar föreskrifter om det. I fråga om vissa icke integritetskänsliga uppgifter av stort allmänt intresse, föreslår vi att regeringen skall få meddela föreskrifter om allmän direktåtkomst till vissa databaser, t.ex. via Internet. Den stora mängden uppgifter i myndigheternas databaser innebär risker för intrång i enskildas personliga integritet. Det är därför viktigt att uppgifter inte bevaras i databaserna än vad som är motiverat från verksamhetssynpunkt. Vi föreslår att det i lag anges hu- vudregler för när uppgifter skall gallras ur databaserna. Det är emeller- tid inte möjligt att på ett enkelt sätt reglera exakt när vissa uppgifter bör gallras. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bör därför ha möjlighet att föreskriva om undantag från de i lag angivna gallringsbestämmelserna. Regler om enskildas rättigheter För att otillbörliga intrång i den personliga integriteten skall kunna und- vikas i samband med behandling av personuppgifter, är det viktigt att enskilda ges möjlighet till insyn i vad som finns registrerat om dem i olika register och databaser m.m. Enskilda måste även ha möjlighet att begära rättelse av felaktiga uppgifter som berör dem. När uppgifter behandlas i strid med gällande regler, bör enskilda kunna få er sättning för skada och kränkning av den personliga integriteten. Det är även viktigt att myndigheters beslut i frågor som direkt berör enskilda kan överklagas till domstol. Bestämmelser om dessa rättigheter är i våra lagförslag sam lade i ett särskilt kapitel. Den rätt som enskilda har enligt personuppgiftslagen att efter ansö- kan få besked från den personuppgiftsansvarige om vilka behandlingar som rör honom eller henne, skall gälla även när per sonuppgifter behand- las inom skatteförvalt ningen, exekutionsväsendet och . Det innebär att enskilda har rätt till kostnadsfri skriftlig information om bl.a. vilka uppgifter om honom eller henne som behandlas. Vi föreslår emellertid att den information som skall lämnas inte behöver omfatta i en databas förekommande elektroniska handlingar, som hör till ett ärende och som den enskilde har tagit del av. Av informationen skall i stället framgå att handlingarna behandlas i databasen. Om den enskilde särskilt begär det skall emellertid informationen vara fullständig. Även personuppgiftslagens bestämmelser om rättelse av felaktigt be- handlade personuppgifter skall tillämpas vid behandling av uppgifter enligt våra lagförslag. Detsamma gäller bestämmelserna i person upp- giftslagen om den enskildes rätt till ersättning när uppgifter har be hand- lats felaktigt och det har medfört skada eller kränkning av den per sonliga integriteten. Enligt våra lagförslag skall den enskilde ha rätt att hos all- män förvaltningsdomstol över klaga myndigheters beslut i frågor som rör hans eller hennes rätt till information och myndigheternas skyldighet att rätta felaktigt behandlade personuppgifter. Särskilda bestämmelser för olika verksamheter De lagar som enligt våra förslag skall reglera behandlingen av person- uppgifter m.m. inom skatteförvaltningen, exekutionsväsendet respek tive , är disponerade på samma sätt och innehåller flera iden tiska eller likartade bestämmelser. Det är emellertid inte möjligt att und vika att för fattningarna innehåller bestämmelser som är specifikt verksamhetsanpassade. Det gäller framförallt be stämmelser om be- handling av uppgifter i databaser. Av särskilt intresse är be stämmelser om avgränsningen av databasernas användningsområde (ändamålen) och tillgängligheten till databaserna (direktåtkomst). Vi föreslår att behandling av uppgifter i den del av skatteförvaltningens verksamhetsområde som utgörs av bes kattningsverksamheten skall reg- leras i en lag; lagen om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet. I den lagen finns – förutom allmänna regler om behandling av uppgifter – bestämmelser om behandling i en för verk- samheten gemensam beskattningsdatabas. I lagen anges för vilka ända- mål uppgifter skall få behandlas i databasen för tillhanda hållande av in- formation som behövs inom skatteförvalt ningen (primära ändamål). Ändamålen är utformade så att de uppgifter som får behandlas i data- basen motsvarar vad som får behandlas i samtliga de register som med stöd av författning eller tillstånd från Data inspektionen får föras av och skattemyndigheter i verksamhet avseende be- skattning m.m. Således motsvarar databasen i princip nuvarande skatte- register, taxeringsuppgiftsregister, fastighetstaxeringsregister och punkt- skatteregister m.fl. Vad som får behandlas i databasen är emellertid inte begränsat till de uppgifter som finns i de nuvarande registren. och skattemyndigheterna får enligt lagen ha obe- gränsad direktåtkomst till databasen, dvs. även till de elektroniska ak- terna. Därutöver får även kronofogdemyndigheter och ha direktåtkomst, dock inte till elektroniska handlingar. Till regeringen de- legeras behörigheten att meddela föreskrifter om inskränkning i före- skriven direktåtkomst och om att andra än de i lagen angivna myndig- heterna skall få ha direktåtkomst, dock inte till elektroniska handlingar. För sådan direktåtkomst gäller att den skall stå i överens stämmelse med de i lagen angivna sekundära ändamålen. Om rege ringen föreskriver det skall dessutom enskilda få ha direktåtkomst till uppgifter om sig själ va. Regeringen får även meddela föreskrifter om allmän direkt åtkomst – t.ex. via Internet – till vissa uppgifter av allmänt intresse, som uppgift om innehav av skattsedel m.m. Behandlingen av personuppgifter i den del av skatteförvaltningens verk- samhetsområde som utgörs av folkbokföringsverksamhet skall regleras i en egen lag; lagen om behandling av personuppgifter i skatteför- valtningens folkbokförings verksamhet. I lagen finns bestämmelser om behandling av uppgifter i en för verksamheten gemensam folkbokfö- ringsdatabas. Lagen innehåller bestämmelser om för vilka ända mål upp- gifter skall få behandlas i databasen för till handahållande av information som behövs för att myndig heter inom skatteförvaltningen skall kunna fullgöra sina åligganden. Ändamålen är utformade så att uppgif ter som behandlas i databasen i princip motsvarar den behandling av uppgifter som sker i folkbokföringsregister och aviseringsregistret. och skattemyndigheterna får enligt lagen ha obe- gränsad direktåtkomst till databasen, dvs. även till de elektroniska hand- lingarna. Till regeringen delegeras behörigheten att meddela före skrifter om inkränkning i före skriven direktåtkomst och om att andra än de i lagen angivna myndigheterna skall få ha direktåtkomst, dock inte till elektroniska handlingar. Om regeringen föreskriver det skall enskilda få ha direktåtkomst till uppgifter om sig själva. För den verksamhet som bedrivs i anledning av val och folkomröst ningar ansvarar , skatteförvaltningen, länsstyrelserna och de kommunala valnämnderna. Den personuppgiftsbehandling som sker i verksamheten skall enligt vårt förslag regleras i en egen lag; lagen om behandling av personuppgifter i verksamhet med val och folkom- röstningar . I lagen finns bestämmelser om behandling av uppgifter i en för de ansvariga statliga myndigheterna gemensam val- och folkom- röstningsdatabas. Databasens användningsområde regleras genom be- stämmelser om för vilka ända mål uppgifter skall få behandlas inom verksamheten (primära ändamål). Ändamålen är utfor made så att de uppgifter som får behandlas i databasen i princip motsvarar vad som får behandlas i röstlängdsregister och kandidatregister. , skattemyndigheterna och länsstyrelserna får enligt lagen ha obegränsad direktåtkomst till databasen, dvs. även till de elek- troniska akterna. Dessutom får de kommunala valnämnderna ha direkt- åtkomst till uppgifter som inte finns i elektroniska handlingar. Till rege- ringen delegeras behörigheten att meddela föreskrifter om in skränkning i föreskriven direktåtkomst och om att andra än de i lagen angivna myndigheterna skall få ha direktåtkomst, dock inte till elektroniska handlingar. För sådan direktåtkomst gäller att den skall stå i öve rens- stämmelse med de i lagen angivna sekundära ändamålen. Om rege ringen föreskriver det skall enskilda få ha direktåtkomst till upp gifter om sig själva. Regeringen får även meddela föreskrifter om allmän di rekt- åtkomst – t.ex. via Internet – till uppgifter som finns på valsedlar. Kronofogdemyndigheterna bedriver verksamhet på flera olika områden. Vi föreslår emellertid en gemensam lag för behandling av upp gifter på samtliga dessa områden; lagen om behandling av uppgifter i exeku- tionsväsendets verksamhet . För varje enskild och urskiljbar verk samhet skall det finnas bestämmelser om behandling av uppgifter i en för res- pektive verksamhet gemensam databas. Totalt föreslår vi fyra data baser, nämligen en utsöknings- och indrivningsdatabas , en betalningsföre- läggande- och handräckningsdatabas , en skuldsaneringsdatabas samt en konkurstillsynsdatabas. I lagen anges för vilka ända mål uppgifter skall få behandlas i respektive databas för tillhanda hållande av infor- mation som behövs inom exekutionsväsendet (primära ända mål). Än- damålen är utformade så att de uppgifter som får behandlas i data- baserna i princip motsvarar vad som får behandlas i samtliga de register som med stöd av författning eller tillstånd från Data inspektionen får föras av och kronofogdemyndigheter. Vad som får behandlas i databaserna är emellertid inte begränsat till de uppgifter som finns i register . och kronofogdemyndigheterna får enligt lagen ha obegränsad direktåtkomst till databaserna, dvs. även till de elektroniska handlingarna. Därutöver anges att även skattemyndigheter och Tull- verket får ha direktåtkomst, dock inte till elektroniska handlingar. Till regeringen delegeras behörigheten att meddela föreskrifter om in skränk- ning i föreskriven direktåtkomst och om att andra än de i lagen angivna myndigheterna skall få ha direktåtkomst till en databas, dock inte till elektroniska handlingar. För sådan direktåtkomst gäller att den skall stå i överensstämmelse med de i lagen angivna sekundära ända målen för de olika databaserna. Om regeringen föreskriver det skall enskilda få ha direktåtkomst till uppgifter om sig själva. För behandling av uppgifter i fiskala verksamhet föreslår vi en lag; lagen om behandling av uppgifter i verksamhet. I den lagen finns bestämmelser om behandling av uppgifter i en för verk- samheten gemensam tulldatabas. I lagen anges för vilka ända mål upp- gifter skall få behandlas i databasen för tillhanda hållande av information som behövs hos i den fiskala verksamheten (primära ända- mål). Ända målen är utformade så att de uppgifter som får behandlas i databasen i princip motsvarar vad som får behandlas i tullregister. Vad som får behandlas i databasen är emellertid inte begränsat till de uppgifter som finns i registren . får enligt lagen ha obegränsad direktåtkomst till data- basen, dvs. även till de elektroniska handlingarna. Därutöver anges att även , skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter får ha direktåtkomst, dock inte till elektroniska handlingar. Till rege- ringen delegeras behörigheten att meddela föreskrifter om in skränkning i föreskriven direktåtkomst och om att andra än de i lagen angivna myndigheterna skall få ha direktåtkomst, dock inte till elektroniska hand- lingar. För sådan direktåtkomst gäller att den skall stå i överens- stämmelse med vissa i lagen angivna sekundära ändamål. Om rege ringen föreskriver det skall dessutom enskilda få ha direktåtkomst till uppgifter om sig själva. Utöver de frågor som regleras genom våra förslag till lagar om be- handling av personuppgifter m.m. i verksamhet inom skatteförvaltning- en, exekutionsväsendet och hos , har vi även haft att utreda vissa mer specifika frågeställningar. Sekretesskyddet i exekutionsväsendets exekutiva verksamhet är svagt. Enligt 9 kap. 19 § sekretesslagen gäller sekretess för en uppgift om det kan antas att den enskilde eller honom närstående lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Det raka skaderekvisitet innebär en presumtion för att uppgifter skall lämnas ut när det begär s. En av kronofogdemyndigheternas huvudsakliga uppgifter är att utreda om en gäldenär har några utmätningsbara tillgångar. En rationell hand- läggning förutsätter att man får hämta in uppgifter på ett enkelt sätt, t.ex. från skattemyndigheter där absolut sekretess gäller för uppgifter. 28 Sammanfattning SOU 1999:105 de fall det saknas en reglerad uppgiftsskyldighet, skall en sekretesspröv- ning göras, innan en kronofogdemyndighet får del av uppgifter från en skattemyndighet. En faktor som vägs in i denna pröv ning är risken för att uppgiften kommer att lämnas ut från kronofogdemyndigheten. På grund av den stora skillnaden i sekretesskydd har kronofogdemyndig- heterna därför i vissa fall haft svårt att från skatte myndigheterna få del av uppgifter som behövs i den exekutiva verksamheten. Den svaga sek- retessen medför även svårigheter för krono fogdemyndigheterna vid in- formationshantering i samband med myndighetsgemensamt arbete mot ekonomisk brottslighet samt i internationellt samarbete. Sedan sekretesslagens tillkomst har mycket hänt i den exekutiva verk- samheten. Kronofogdemyndigheterna har fått utökade arbetsupp gifter och förändrade arbetsrutiner. Det har lett till att allt fler upp gifter om enskilda samlas i de datasystem som finns inom exekutionsväsendet. Mer sofistikerade system är dessutom under utveckling. Sammantaget innebär detta att det enligt vår bedömning finns ett väsent ligt större behov av att skydda gäldenärers personliga integritet än vad som var fallet när sekretesslagen trädde i kraft. För att stärka sekretessen hos kronofogdemyndigheterna – av såväl verksamhets- som integritetsskäl – föreslår vi att det i 9 kap. 19 § sek- retesslagen införs ett omvänt skaderekvisit. Det innebär att sekretess gäller för en uppgift, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller honom närstående lider skada eller men. De förändrade arbetsuppgifterna hos kronofogdemyndigheterna har lett till att det råder viss osäkerhet i fråga om vad som omfattas av begreppet exekutiv verksamhet. Vi anser att ett klargörande behövs och föreslår därför att sekretessen skall gälla i verksamhet med utsökning och in- drivning. Vi föreslår vidare att det sekretesskyddade området skall ut- vidgas till att omfatta även verksamhet enligt lagen (1986:436) om nä- ringsförbud. Uppgifter i den sistnämnda verksam heten omfattas inte av något sekretesskydd till förmån för en skildas integritet, vilket vi anser olämpligt, eftersom det i den verksamheten är mer vanligt än i övrig verksamhet att kronofogdemyndigheterna behandlar uppgifter om hälsa och brottsmisstanke m.m.