sou · GNB353d1 · 2000-01-01 00:00:00 — En anmälan om skattebrott eller brott mot borgenärer engagerar som regel, förutom polisen och åklagare, skatte- myndigheten, kronofogdemyndigheten och tillsynsmyndigheten i konkurs. I förekommande fall engageras även konkursförvaltaren. På motsvarande sätt engagerar en anmälan om miljöbrott, förutom polis och åklagare, tillsynsmyndigheter och tillståndsmyndigheter. Inte sällan är den ekonomiska brottsligheten utbredd över landet, varvid flera skattemyndigheter etc. kommer in i bilden. I motsats till vad som är fallet vid utredning av annan brottslighet ställer ekonomisk brottslighet ofta krav på att anmälaren eller tillsynsmyndigheten medverkar under olika faser av utredningsarbetet genom att ställa expertis och handlingar till förfogande eller på annat sätt. I arbetet med att förebygga ek onomisk brottslighet kan även exempelvis myndigheter som handhar registrering av juridiska personer spela en aktiv roll. Det förhållandet att olika myndigheter, med skilda mål för verksamheten och med varierande åsikter om vilka arbetsuppgifter som skall prioriteras inom ramen för begränsade resurser, måste samverka i utredningarna har lett till problem. Krav från den ena eller andra myndigheten på att deras ärenden i första hand skall utredas, olika tidsperspektiv vid planering av verksamheten och brist på resurser hos vissa av myndigheterna har lett till svårigheter för myndigheterna att tillsammans planera verksamheten och bedriva den på effektivast möjliga sätt. För att bl.a. komma till rätta med nyssnämnda problem har under en följd av år utvecklats olika former för myndighetssamarbete vid bekämpningen av ekonomisk brottslighet. De första frivilliga sam- verkansorganen tillkom . För en mera ingående redogörelse se bl.a. revisorers rapport (1993/94:6 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ 231 s. 52 ff.) och Ekobrottsberedningens betänkande Effektivare ekobrotts- bekämpning (Ds 1996:1 s. 59 ff.). revisorer framhöll i sitt förslag att det inte fanns något sammanhållet ansvar för myndigheternas arbete mot den ekonomiska brottsligheten. Revisorerna ansåg att en samordning var nödvändig men svår att åstadkomma under då rådande förhållanden och att den bristande samordningen ledde till att bekämpningen av ekonomisk brottslighet blev svag (1994/95:RR4 s. 235). Ekobrottsberedningen pekade i sitt betänkande (Ds 1996:1) på att det inte fanns någon instans med samlad överblick över den ekonomiska brottsligheten och ansvar för att samordna åtgärder mot denna. Vidare påstods att myndigheterna saknade gemensam strategi och att det inte fanns någon plan för bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Arbetet var vidare enligt beredningen uppsplittrat på ca 200 myndigheter, vilka gjorde olika prioriteringar och vilkas resurser inte var avvägda i förhållande till varandra. Genom förordningen (1995:736) om regional samverkan för bekämpning av ekonomisk brottslighet beslutade regeringen att det skulle finnas samverkansorgan för bekämpning av ekonomisk brottslighet i varje län. har även ett centralt samverkansorgan, , tillkommit. Det som har sagts har främst rört bekämpningen av traditionell ekonomisk brottslighet, bl.a. skattebrott och brott mot borgenärer. Även när det gäller miljöbrott har det med tiden växt fram likartade samarbetsformer. Av regeringens senaste lägesrapport i fråga om den ekonomiska brottsligheten (skr. 1998/99:25) framgår att avsikten är att även bekämpningen av miljöbrott skall bli en uppgift för de regionala samverkansorganen och samt att det kan komma att inrättas en särskild miljöbrottsgrupp inom de regionala samverkansorganen. Regeringen har uppdragit åt Riksåklagaren att utarbeta ett samlat förslag till formerna för utredning av brott mot miljön. Uppdraget har redovisats genom en rapport till regeringen , Effektivare miljöbrottsbekämpning. Rapporten innehåller en beskriv- ning av hur samverkan mot miljöbrott gestaltar sig samt förslag till hur det framtida arbetet skall utformas. 232 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ Med stöd av förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet har inrättats som ett centralt samverkansorgan. , som inte är en myndighet, skall särskilt följa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten i samhället, tidigt uppmärksamma nya inslag i den ekonomiska brottsligheten, vara forum för överläggningar som rör samordning av de berörda centrala myndigheternas verksam- hetsplanering inom ekobrottsområdet, ta intitiativ till myndighets- gemensamma aktioner för att förebygga och bekämpa den ek onomiska brottsligheten samt analysera och utvärdera insatserna. I ingår riksåklagaren, generaldirektören för , rikspolis- chefen, generaltulldirektören, generaldirektören för , generaldirektören för och generaldirektören för . I ingår också företrädare för Jordbruks- verket, och . har så påbörjat sin verksamhet att erfarenheterna av dess arbete ännu är mycket begränsade. Regionala samverkansorgan, inrättade med stöd av 7 § förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet, finns i varje län. Deras uppgift är att inom länet utföra motsvarande uppgifter som har på central nivå. Inte heller de regionala samverkansorga- nen har myndighetsstatus. I dessa ingår landshövdingen, överåklagaren i åklagardistriktet, polischefen, chefen för skattemyndigheten och chefen för kronofogdemyndigheten samt företrädare för , och tullen. I den utsträckning landshövdingen medger detta kan även företrädare för andra statliga myndigheter, kommuner, näringsliv och organisationer medverka i arbetet (11 § förordningen). I de regionala samverkansorganens arbete deltar och verkar varje myndighet inom sitt ansvarsområde. Det finns, utöver förordningen, inte några författningsregler som rör samverkansorganens verksamhet. Organen är avsedda att vara paraplyorganisation för myndighetssamar- betet på regional och lokal nivå. I samverkansorganen diskuteras bl.a. prioritering, verksamhets- inriktning, resursbehov och gemensamma aktioner. Vidare analyseras utvecklingstendenser för att myndigheterna gemensamt skall stå bättre rustade inför nya typer av ekonomiska brott. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ 233 8QGHUJUXSSHU WLOO GH UHJLRQDOD VDPYHUNDQVRUJDQHQ Regeringen har i de myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna för angett att myndigheterna på alla nivåer bör organisera gemensamma arbetsgrupper. Under de regionala samverkansgrupperna finns som regel under- grupper som består av personal på lägre nivå. Dessa undergrupper har ofta en mera operativ inriktning. Hur grupperna är utformade varierar från ort till ort. Det normala är dock att polisen, åklagare, skatteförvalt- ningen och kronofogdemyndigheten är representerade. Det varierar vilka enheter inom respektive myndighet som deltar. Utöver polismän från eller ekoroteln kan företrädare för andra polisiära enheter delta. Åklagarrepresentationen varierar beroende på om verksamhetsområdet ingår i område eller inte. Förutom de myndigheter som normalt medverkar i grupperna kan det finnas representanter för t.ex. tullen, och andra myndigheter. kan även andra organ delta i samverkan, t.ex. kommuner. Det kan också finnas flera grupper i ett län. Det är då antingen grupper på olika nivåer, t.ex. en grupp med mellanchefer och en grupp med personal på fältet, eller grupper som är sammansatta för olika uppgifter. I vissa län bedrivs verksamheten mera projektinriktat, varvid grupper sätts samman för att passa inriktningen på brottsbekämpningen . I samverkansgrupperna diskuterar man bl.a. regionala och lokala problem inom brottsbekämpningen samt utbyter allmän information. Samverkan kan också vara rent operativ och inriktad på en särskild utredning, ett visst företag eller en viss person. Vissa grupper ägnar sig åt att vidarebefordra och bearbeta tips om pågående ekonomisk brottslighet, spaningsuppslag, underrättelseuppgifter och liknande rörande enskilda personer eller företag, medan andra sysslar mera med att fastställa vilka projekt som det gemensamma arbetet skall inriktas på och att genomföra dessa projekt, t.ex. . I vissa områden träffas samverkansgrupper eller t.o.m. oftare och utbyter regelbundet information, i andra träffas man mera sporadiskt. Det förekommer olika uppgifter om i vad mån den information som vidarebefordras i grupperna är sekretessbelagd eller inte. Det finns också olika uppgifter om i vilken utsträckning handlingar med hemligt innehåll utväxlas. Av det sagda framgår att verksamheten i undergrupperna ter sig mycket olika. Detta kan också till en del förklara varför man på vissa 234 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ håll anser att det inte föreligger några sekretessproblem vid myndig- hetssamverkan medan man på andra håll uttrycker stor oro över sekretessproblemen. Av våra kontakter har också framgått att vissa samverkansgrupper förefaller ha betraktat kraven på samverkan som ett överordnat intresse som kunskaperna om sekretessregleringen varit bristfälliga. Inom några av dessa grupper kan det – i ambitionen att stärka samverkan – ha utbytts sekretessbelagd information i större utsträckning än vad en korrekt tillämpning av gällande regler om sekretess mellan myndigheter torde medge. 12.4Olika former av samverkan I de föregående avsnitten har den organisatoriska uppb yggnaden av myndighetssamverkan och författningsstödet redovisats. För att ge en någorlunda heltäckande bild krävs också en redovisning av några av de vanligaste formerna av samverkan. En av de vanligaste samverkansmetoderna är så kallade branschprojekt. – som är inriktad på ekonomisk brottslighet inom restaurangnäringen – är det bäst utvecklade exemplet på gemen- samma kontrollaktioner. började som ett enskilt projekt i ett län men bedrivs av samtliga länsstyrelser på uppdrag av regeringen. Enligt Branschsanerings- utredningen har i 22 län, i kombinerade lednings- och arbetsgrupper, deltagit företrädare för, förutom länsstyrelser, skattemyndigheter, polis- myndigheter och kronofogdemyndigheter. I 15 län har även kommunen deltagit i någon form. Krogsaneringen har som regel inletts med att ifrågasatta objekt har valts ut med hjälp av information från samtliga medverkande myndig- heter om restaurangerna i det område som tagits ut för kontroll. De utvalda restaurangerna har därefter kontrollerats på plats av företrädare för olika kontroll- och tillsynsfunktioner . Skattemyndig- heterna har som ett led i detta arbete gjort revisioner mot en del av de besökta restaurangerna. Kronofogdemyndigheterna har deltagit i besök hos restauranger som har haft restförda skulder. Resultaten och erfarenheterna av verksamheten uppges vara goda. 1 Beskrivningen är i huvudsak hämtad från slutbetänkande (SOU 1997:111). ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ 235 konstaterats att sedan verksamheten inleddes har betydligt fler serveringstillstånd återkallats än . Skatte- revisionerna har medfört kraftigt höjda taxeringar och restförda restauranger har betalat sina skatte- och avgiftsskulder. Verksamheten har också ansetts ha en förebyggande effekt; bl.a. uppges betalnings- viljan generellt ha ökat bland restaurangidkare. Restaurangföretag har dessutom kunnat stoppas innan skulderna till det allmänna har blivit alltför stora. I samband med inspektioner av restauranger har också arbetstagarnas anställningsförhållanden kontrollerats, varvid ett förhållandevis stort antal oklarheter har upptäckts. Som ett led i verksamheten har i olika län skilda delar av restaurangbranschen granskats. I ett län har man satsat på kontroll av serveringen vid festivaler och andra liknande evenemang, medan man i ett annat län har prioriterat kontroll av pizzerior. Det har förekommit likartade kontroller inom andra branscher. Något som har kontrollerats i vissa län är den tillfälliga handeln vid marknader och mässor. Även städbranschen, b yggbranschen, skrot- handlare, frisörer, flyttbranschen, fiskeribranschen och fastighets- mäklare har varit föremål för myndighetsgemensamma kontroller i olika delar av landet. I vissa typer av gemensamma kontrollaktioner kartlägger skatteför- valtningen i samarbete med polis och åklagare en viss bransch där man misstänker att ekonomisk brottslighet förekommer. Varje myndighet bidrar med tillgänglig offentlig information. Myndigheterna gör därefter var för sig kontroller i register och kompletterar detta med annan för myndigheten tillgänglig information. När man samlat ihop ett grundmaterial förs – utan att sekretessbelagt material överlämnas – en diskussion med åklagare om vilka fall som kan bli aktuella för brottsutredning. Den fortsatta utredningen äger rum inom respektive myndighet. Inleds förundersökning övergår samarbetet till samverkan inom ramen för brottsutredning. Detta arbetssätt har använts bl.a. vid kontroller av yrkestrafiken. Verksamhet med sådan inriktning är snarare brottsuppdagande än brottsföreb yggande. Aktioner av detta slag får emellertid antas ha även brottsförebyggande effekt så snart det blir känt att myndigheterna gemensamt satsar på att kontrollera regelefterlevnaden inom en viss bransch. 236 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ Visst brottsförebyggande arbete bedrivs som så kallad PEK- verksamhet. Förkortningen PEK står för preventiv ekonomisk kontroll. Metoden har utvecklats i men har spritts till olika delar av landet. Verksamheten bedrivs på lite olika sätt. PEK-verksamheten har beskrivits av . Av beskrivningen framgår att två befattningshavare vid Göteborgs- polisens ekorotel samt någon från skatteförvaltningen har ägnat sig åt PEK-verksamhet. Företrädare för polisen och skatteförvaltningen har sökt upp företagare och informerat om skatteregler, bokförings- skyldighet m.m. PEK-verksamheten har inte inriktats mot någon speciell bransch. Det typiska PEK-ärendet har börjat med ett tips. Därefter har PEK-tjänstemännen kontrollerat företagaren i skatteregist- ren. Om inget anmärkningsvärt har hittats har ärendet skrivits av. Om företagaren inte återfunnits i de register i vilka han borde ha varit registrerad har PEK-tjänstemännen besökt honom. Förutom att tjänste- männen har lämnat information om gällande regler har företagaren också kunnat få hjälp av dem med att fylla i blanketter och liknande. Enligt vad som påstås har besöken vanligen mottagits positivt. Uppgifter från besöken har sparats för efterkontroll och taxering. Enligt är PEK-verksamheten ett resurssnålt arbetssätt där man når ut till ett stort antal företag som kan finnas i riskzonen för ekonomisk brottslighet. I betänkandet anges att tjänstemännen i fick in 145 tips, varav 95 ledde till PEK-ärenden. I av fallen fann man oegentligheter avseende försäkringskassefrågor, i avseende F-skatt och i avseende mervärdesskatt. I av fallen genomfördes skatte- revision. Flera fall av socialförsäkringsbedrägerier avseende förtids- pension upptäcktes. Det bör anmärkas att betänkandet inte innehåller några närmare uppgifter om i vilken utsträckning brott upptäcktes. Felaktigheter är nämligen inte liktydigt med brott. I har enligt uppgift PEK-verksamheten bedrivits på ett något annorlunda sätt. Där har polisen tillsammans med skattemyndig- heten genomfört projekt inriktade på företagare inom ett visst geografiskt område eller inom en viss bransch. Exempelvis har alla företagare i en viss bransch och ett visst område eller alla företagare i en viss stadsdel besökts varvid information har lämnats om skatteregler och regler för företagande i allmänhet. Verksamheten har i huvudsak varit generellt inriktad men kan i vissa fall ha föranletts av iakttagelser 2 Beskrivningen är i huvudsak hämtad från slut- betänkande. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ 237 rörande en enskild näringsidkare, t.ex. någon som bedrivit närings- verksamhet men inte varit registrerad hos skattemyndigheten. Uppgifter om vem som är registrerad som näringsidkare är som regel offentliga. beskriver ett PEK-projekt i riktat mot frisörer. I projektet deltog skattemyndigheten, polisen och . Totalt besöktes 151 salonger med 179 näringsidka- re. Projektet resulterade i att utredde 28 ärenden. Vidare konstaterades att 56 näringsidkare inte betalade någon form av företagarskatt. På andra orter kan PEK-verksamheten ha haft ytterligare annan inriktning eller utformning eftersom denna verksamhet har växt fram ur praktisk samverkan utan någon bas i författning. Vilka myndigheter, utöver polisen, som har medverkat växlar också. Även syftet med PEK-verksamheten förefaller ha skiftat mellan orterna. På vissa håll har verksamheten syftat till att föreb ygga brott genom allmän information riktad till grupper i riskzonen medan den på andra håll mera förefaller ha varit inriktad på kontroll av enskilda i syfte att uppdaga brott eller andra oegentligheter. Regeringen har i olika sammanhang framhållit PEK-verksamheten som något som bör prioriteras och utvecklas. Riksåklagaren, , och påtalade vid redovisning av de regionala samverkansorganens rapporter att verksamheten gav upphov till frågeställningar som borde klarläggas och uttalade därvid följande (s. 18). Enligt vår uppfattning bör det understrykas att PEK-verksam- heten är av brottsförebyggande natur. Det bör därför vid besök hos näringsidkare endast vara fråga om information om gällande lagregler etc. PEK-verksamheten måste således hållas noga skild från annan kontrollverksamhet. Vi anser det mindre lämpligt att benämna verksamheten kontroll eftersom detta leder tankarna till något annat än vad som eftersträvas. Uttalandet i regeringens myndighetsgemen- samma mål och riktlinjer om att kontakt skall sökas med näringsidkare som befinner sig i riskzonen för att dras in i ekonomisk brottslighet kan emellertid uppfattas som att det skall röra sig om enskilda personer som det redan finns vissa konkreta misstankar mot. Vi anser att det framför allt skall röra sig om näringsidkare i en viss utsatt bransch eller som befinner sig i en utsatt situation av något slag. Enligt vår mening är det viktigt att PEK-verksamheten bedrivs på ett enhetligt sätt runt om i landet och med beaktande av vad som ovan uttalats om verksamhetens brottsföre- 238 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ De synpunkter som framkommit i samverkansorganens rapporter visar också att det finns behov av att klarlägga både praktiska och rättsliga frågor. Mot den bakgrunden framstår det som nödvändigt att regeringen närmare anger de rättsliga ramarna för PEK-verksamheten. Det bör sedan vara en fråga för berörda centralmyndigheter, främst och , att gemensamt analysera hur PEK-verksamheten skall bedrivas och att utveckla metoder för verksamheten . Några klarlägganden av det slag som efterlystes i yttrandet har inte redovisats. Det finns inte heller några centralt utformade riktlinjer för PEK-samarbetet vare sig inom polisen eller skatteförvaltningen. har dock tillsatt en arbetsgrupp med uppdrag att utarbeta förslag till vägledning för hur skatteförvaltningen kan medverka vid PEK-verksamhet. 12.4.3Kontroll av vissa ärendetyper Det är inte bara branscher som har varit föremål för samordnade myndighetsinsatser. Även olika företeelser har granskats. Bidragsfusk och konkurser har funnits på dagordningen i många län. rapport om regional myndighetssamverkan för bekämpning av ekono- misk brottslighet anges att kontrollaktioner har genomförts på följande områden: bidragsfusk, spritsmuggling, konkurser, EU-mervärdesskatt, exportbidrag för jordbruksprodukter, större entreprenadprojekt, felaktig ursprungsmärkning vid införsel av varor från annat EU-land, mer- värdesskatt, handel med finsk dieselolja, offentlig upphandling, bolagstransaktioner, skogsförsäljning, aktiebolag med mindre aktie- kapital än , punktskatt och stora investeringar. Myndigheter samverkar även beträffande vissa typer av ärenden. Som exempel kan nämnas att det i något län finns en samarbetsgrupp med handläggare från skattemyndigheten, kronofogdemyndigheten och polisen som ägnar sig åt frågor som kan komma upp i samband med konkurser. Även konkursförvaltare ingår i denna grupp. En annan grupp med handläggare från , polisen, åklagarmyn- digheten, skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten sysslar med frågor rörande bidragskontroller. I ett annat län samverkar skattemyn- digheten med andra myndigheter, framför allt kronofogdemyndigheten, för att genomföra ett särskilt kontrollprojekt mot företag som ägs eller drivs av personer som har varit försatta i konkurs. Av erfarenhet vet man att stora byggprojekt kan leda till avsevärda skatteundandraganden och att detta normalt uppdagas , dvs. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ 239 först när entreprenörerna har gått i konkurs eller har lämnat landet. I län med stora anläggningsprojekt är därför granskningen av dessa en särskild fråga. och Höga kusten-projektet är exempel på sådana. Med anledning av byggandet av Öres undsbron har ett stort antal myndigheter gått samman i ett kontrollprojekt. I projektet deltar skatte- myndigheten, kronofogdemyndigheten, polisen, åklagare, försäkrings- kassan, yrkesinspektionen, länsarbetsnämnden, tullen och tidigare även Riksenheten mot ekonomisk brottslighet. Projektet omfattar arbeten i samband med uppförandet av bron och de anslutningar som genomförs på den svenska sidan i form av vägar, tunnlar och järnväg. Projektet omfattar även arbeten som utförs på danska landanläggningar, i den mån de utförs av svenska företag. Från skatteförvaltningens sida är målsättningen att anställda och företag som deltar i anläggningsarbetet skall få den vägledning i skattefrågor som de behöver och att de skall bli korrekt beskattade. skall också informera andra länder vars skattskyl- diga är verksamma vid byggnationen, i syfte att d essa företag och personer beskattas i respektive land. Målen skall uppnås dels genom information och annan service till företag och anställda, dels genom revision och annan kontrollverksamhet. hämtar också in information från beställare, entreprenörer och under- entreprenörer. Höga kusten-projektet har omfattat anläggningen av ny motorväg med broar, bl.a. en ny bro över . har i egen- skap av beställare anlitat ett antal entreprenörer, vilka i sin tur har anlitat underentreprenörer. samverkade i projektet med skatteförvaltningen för att underlätta kontakterna mellan entreprenö- rerna och denna samt för att löpande följa upp att entreprenörerna fullgjorde sina skyldigheter i fråga om redovisning och betalning av skatter och avgifter. Vid upphandlingen försågs avtalen med klausuler som innebar att bara anlitade entreprenörer som fullgjorde sina skyldigheter avseende betalning av skatter samt att en fortlöpande kontroll av entreprenörerna i detta hänseende ägde rum. Entreprenö- rerna svarade för att även underentreprenörerna fullgjorde motsvarande skyldigheter. lämnade kvartalsvis uppgifter till kronofogdemyndig- heten om vilka entreprenörer som var verksamma i projektet. undersökte om någon av entreprenörerna var restförd, vilket skapade förutsättningar för skattemyndigheten att vid behov initiera åtgärder, som t.ex. att ifrågasätta företagets rätt att inneha F-skattebevis. 240 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ En entreprenör som inte följde skötsamhetskraven utan t.ex. underlät att betala debiterade och redovisade skatter och avgifter kunde göra sig skyldig till avtalsbrott och riskera att få betala vite till motsvarande summan av de restförda beloppen eller, i sista hand, att avtalet hävdes. 12.4.4Kontroll av vissa personer Gemensamma kontroller kan också rikta sig mot vissa personer. Av rapport om regional myndighetssamverkan framgår att kontrollaktioner har riktats mot s.k. mc-gäng. Vidare har flera samverkansorgan angett att aktioner har påbörjats eller skall påbörjas som avser punktmarkering av personer som har gjort sig skyldiga till ekonomisk brottslighet. Regeringen har pekat ut vad som brukar kallas punktmarkering av kända brottslingar som en viktig form av samverkan (se bl.a. Ju96/4325 s. 4 och Ju98/4403 s. 3).