sou · GNB397d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Eftersom utredningens uppdrag gäller vissa frågor rörande social- tjänsten och särskild vikt lagts på socialbidragets utveckling under 90- talet koncentreras framställningen på frågor rörande socialbidraget. En kommun har med vissa undantag möjligheter att påverka tolk- ningen av begreppet skälig levnadsnivå genom den konstruktion som valts för det ekonomiska biståndet i socialtjänstlagen. De uttalanden som gjorts i anslutning till de nu gällande bestämmelserna innebär att konstruktionen ska tillgodose den enskildes behov av bistånd i form av ekonomiskt stöd eller en social hjälpinsats men också att en anpassning till lokala förutsättningar ska vara möjlig. Även om kommunernas möjlighet att bestämma den skäliga lev- nadsnivån är betydande är den inte oinskränkt. Genom möjligheterna för den enskilde, men även för kommunerna, att överklaga kommunala beslut respektive domstolsutslag är det domstolarna som slutligen be- stämmer innebörden av begreppet. Vilken betydelse har då domstolarnas tillämpning av begreppet haft i realiteten? Har domstolarnas tolkning av begreppet medfört en sådan inskränkning i det kommunala beslutsfattandet att möjligheterna till lokala anpassningar motverkats. Har med andra ord den styrning som en domstolsprövning innebär haft sådana effekter för den kommunala verksamheten att självbestämmanderätten hotats. Eller är det så att när begreppet tolkats har förutsättningarna i det enskilda fallet varit så av- görande för utgången att betydelsen för den framtida rättsutvecklingen begränsats? Ur den enskildes perspektiv är rättssäkerheten viktig. En del av den är att rättstillämpningen ska vara enhetlig över hela landet. Domstolarna och i synnerhet Regeringsrätten fyller en viktig funktion i detta avseende. Skälig levnadsnivå – innehåll och nivå Skälig levnadsnivå är alltså ett uttryck för såväl ett innehåll som en nivåbestämning på innehållet. Det kan exemplifieras med att alla svens- kar har ett behov av en bostad för att uppnå en skälig levnadsnivå. Innehållet i begreppet motsvaras då av någon form av bostad. Nivån som kan komma ifråga för dessa bostadskostnader i socialbidragssam- manhang har i förarbetena till nuvarande bestämmelser utformats att utgå i från skälig boendestandard motsvarande vad en låginkomsttagare på orten har möjlighet att kosta på sig 1. Begreppet skälig levnadsnivå innebär därmed ett ställningstagande till två frågor. Det första kan sägas vara en fråga om innehållet i begreppet dvs. vilka slags kostnadsposter avses. Eller när det är fråga om annat än ekonomiskt bistånd, vilka insatser som kan komma i fråga. Det andra ställningstagandet är vilken storlek eller kostnad detta innehåll får ha dvs. hur mycket bistånd ska lämnas till bostadskostnader för att den sökande ska uppnå en levnadsnivå som är skälig. Och om det gäller sociala tjänster, vad får tjänsterna kosta? Vid de senaste förändringarna av socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124) ändrades inte begreppet skälig levnadsnivå vad avser förutsättningarna 1 /98:124 s. 83. för bedömningen av rätt till bistånd enligt 6 a–h §§. Tvärtom uttalades att ambitionsnivån ska vara oförändrad även om kommunerna ges större frihet att bestämma om delar av biståndet. Med anledning av lagrådets yttrande förstärktes begreppets tillämplighet genom att det angavs vara vägledande för allt bistånd dvs. även bistånd i annan form enligt § 2. Vad gäller då avseende innehåll och nivå för att kunna be- stämma den skäliga levnadsnivån? För de mest grundläggande försörj- ningsbehoven föreskriver lagen numera att kommunerna ska tillämpa en för riket gemensam norm för vissa angivna kostnadsposter i försörj- ningsstödet. Den närmare utformningen av riksnormen framgår av so- cialtjänstförordningen. För de poster i försörjningsstödet som inte om- fattas av riksnormen får kommunerna själva bestämma vad som ska anses motsvara skäliga kostnader. Genom bestämningen av vad som är skäliga kostnader kommer alltså socialnämnden att bestämma den skä- liga levnadsnivån. Utöver dessa genom försörjningsstödet uttryckligen angivna kostnadsposterna har socialnämnden möjlighet att lämna bistånd enligt §. Bestämmelsen innebär att kommunen har full frihet att bestämma såväl innehåll som nivå på det bistånd som ska lämnas. Därmed kommer socialnämndens bedömningen att utgå från vad som är en skälig levnadsnivå såväl till innehåll som nivå. kan utfärda rekommendationer eller riktlinjer till vägledning för bedömningen av biståndsansökningar i fråga om vad som kan motsvara en skälig levnadsnivå i den egna kommunen. Detta gäller dock inte för de poster som omfattas av riksnormen. När det gäller att bestämma den skäliga levnadsnivån för hjälp i hemmet eller särskilt boende för äldre eller handikappade lämnades vägledande uttalande i propositionen i anslutningen till lagändringen. Först klargjordes att avsikten med förändringen inte var att föreslå en precisering av nivån på biståndet. Därefter uttalas att begreppet skälig levnadsnivå ska kvarstå i lagen och den hittillsvarande tolkningen av ambitionsnivåer och kvalitet på stödinsatser fortfarande gäller. Social- tjänstens arbete och utformning av insatser ska alltid utgå från den en- skildes behov och livssituation. Begreppet skälig levnadsnivå ges sin grundläggande betydelse genom portalparagrafen 3. Prövningen av rätten till bistånd, oavsett befintliga riktlinjer eller inte, måste sålunda göras i varje enskilt fall utifrån den enskildes förhållanden genom i ansökan framställda behov. 2Prop 1997/98:124 s. 169 och 174. 3Prop 1997/98:124 s. 86. Skälig levnadsnivå – rättspraxis har en rättsvetenskaplig undersökning avslutats kring begreppet skälig levnadsnivå i socialtjänstlagen och motsvarande begrepp i LSS 4. Syftet med rapporten är att bidra till förståelsen av hur de moderna målsättningsparagraferna tillämpas i praktiken. Är tillämpningen mål- rationell dvs. måste beslutsfattaren inrikta sitt beslut för att på bästa sätt uppnå de i lagen formulerade målen? Eller har t illämpningen med tiden kommit att bli normrationell? Det vill säga har rättsutvecklingen som skett i domstolarna inneburit att bestämmelsernas innebörd blivit så tydliggjord/preciserad att tillämparen kan använda reglerna utan om- fattande tolkning av lagens ändamål. När en domstol preciserar innebörden av en bestämmelse i ett konkret fall, dvs. när ett beslut överklagats, har det en direkt styrande effekt i det enskilda fallet eftersom socialnämnden är skyldig att verkställa domen. Men vilken styrande effekt har förvaltningsdom- stolarnas utslag för beslutsfattaren i andra fall där det är fråga om att lägga samma bestämmelse till grund för avgörandet. Detta har varit en fråga som författaren velat belysa med sin undersökning. Till grund för undersökningen har författaren granskat Regerings- rättens samtliga domar, 165 stycken, som meddelats i ärenden rörande bistånd enligt den dåvarande sjätte paragrafen i socialtjänstlagen –1996. Vidare har författaren gått igenom ett urval länsrätts- och kammarrättsdomar samt även några socialnämnders biståndsbeslut. Utgångspunkten har varit att granska domarna utifrån två aspekter, dels vad bedömningen av behovet av insats konkret lett fram till, dels om det behov som ansetts föreligga kunnat tillgodoses på något alternativt sätt. Vid analysen av Regeringsrättens praxis redovisar författaren bety- delsen av den utbildade rättspraxisen genom att värdera graden av normbildning som domstolens avgöranden lett fram till. Normbildningen kan vara uttrycklig. I de fallen formuleras genom generella uttalanden ett direktiv eller en riktlinje. Direktivet innehåller en huvudregel medan riktlinjen utifrån ett antal omständigheter kommer fram till en slutsats. Om normbildningen inte är uttrycklig innebär rättstillämpningen att normbildningen uttrycks som ett vägledande exempel och avgörandet blir uteslutande en konkret illustration av tillämpningen i ett visst fall. Författaren konstaterar att direktiv har utbildats främst i fråga om vad som ska betraktas som en skälig levnadsnivå ifråga om de grund- läggande försörjningsbehoven. Genom Regeringsrättens praxis har nivån för det ekonomiska biståndet preciserats vilket medfört att Social- styrelsens bruttonorm har accepterats som skälig levnadsnivå (RÅ 84 2:13 och RÅ 1993 ref 11). Innebörden i det sistnämnda fallet har varit att de lokala normerna har godtagits under förutsättning att de nått upp till de nivåer som angetts som bruttonorm. 1993 ref 11 angavs även vissa faktorer som kunde motivera avsteg från Även innehållet, dvs. vilka kostnadsposter som nivån ska om- fatta, har varit föremål för prövning i RÅ 1994 ref 58. ringsrätten har det för såväl de kommunala organen som domstolarna funnits ett behov av att fastställa gemensamma normnivåer för att un- derlätta det praktiska arbetet. När det däremot gällt att fastställa en skälig levnadsnivå för andra biståndsbehov än de grundläggande försörjningsbehoven konstateras i undersökningen att Regeringsrättens domar i stor utsträckning utgör exempel och inte generella uttalanden till vägledning för vad som avses med en skälig levnadsnivå. Regeringsrättens bedömning vad gäller vilka alternativa sätt som kan vara möjliga för att uppnå en skälig levnadsnivå när det varit fråga om behov av socialbidrag har varit tydligare. Avgörandena har t.ex. slagit fast att den enskilde är skyldig att söka arbete eller delta i arbets- marknadsåtgärd (RÅ 1991 not 326, RÅ 1986 ref 19, RÅ 1995 ref 88). Domstolen har också prövat omfattningen av sambors och makars varandra (RÅ 85 2:1, RÅ 1995 ref 79). i dessa fall varit fråga om att pröva om rätt till bidrag ska ges eller inte har domstolens avgörande medverkat till att reglerna förtydligats. Efter genomgången av Regeringsrättens domar konstaterar författa- ren att det från början vaga begreppet skälig levnadsnivå när det gäller socialbidraget preciserats genom domstolens avgöranden men inte för andra former av bistånd. Två tänkbara förklaringar anges. För det första är det svårt att ange en exakt nivå för vad som ska betraktas som skäligt även om viljan finns. Många av de behov som biståndet avsett att täcka har så många aspekter att en enkel regel om behovets storlek skulle framstå som oer- hört grov och därmed meningslös. För det andra avspeglar domstolarnas avgörande de uttalanden som skett i förarbetena till socialtjänstlagen, nämligen att genom domstolarnas avgöranden ska bestämmelserna preciseras. Men ytterst är det fråga om en individuell bedömning. Därtill kommer att lagstiftarens ambition med socialtjänstlagen var att bedömningarna skulle ske utifrån de målinriktade bestämmelserna istället för fasta normer eftersom det ansågs bäst tillvarata de individu- ella behoven i varje enskilt fall. Konsekvensen av detta är att domstolens avgörande i huvudsak karaktäriseras av vägledande exempel och ibland riktlinjer. Även om domstolen därmed endast i begränsad omfattning givit fasta direktiv för vad som avses med en skälig levnadsnivå kommer riktlinjerna och exemplen att ge vägledning för bedömningen om vad som kan betraktas som en skälig levnadsnivå. Beslutsfattaren ska dock i varje enskilt fall göra individuella överväganden som innebär en skönsmässig bedömning av biståndsfrågan. Sammanfattningsvis är alltså slutsatsen av undersökningen att den skäliga levnadsnivån vad gäller det grundläggande försörjningsstödet preciserats av domstolarna. I övrigt fastslår författaren att rättstillämpning kvarstår en relativt stor öppenhet och skönsmässighet i biståndsbedömningarna. Vilken relevans har en sådan slutsats i förhål- lande till önskemålet om ett större lokalt inflytande när det gäller att bestämma en skälig levnadsnivå? Skälig levnadsnivå – lokalt inflytande Som ovan konstaterats syftar socialtjänstlagens konstruktion till ett betydande inflytande för kommunen att utforma på det sätt som vederbörande kommun anser bäst motsvarar de krav som lagen uppställer. När det för kommunernas del varit fråga om begränsningar i den rätten har hänvisning ofta gjorts till innebörden av domstolens utslag som medverkat till en styrning av den kommunala verksamheten. I sammanhanget är det också av betydelse att domstolarnas avgörande även uppfattats som en styrning av kommunens prioriteringar i fråga om ekonomiska resurser. Slutsatsen i den undersökning som gjorts avseende domstolarnas prövning av ärenden enligt socialtjänstlagen är att generellt sett har styrningen i form av fastlagda direktiv för hur reglerna ska tolkas före- kommit i vissa frågor, som t.ex. att den skäliga levnadsnivån för social- bidraget motsvaras av bruttonorm. Ett antal vägledande exempel har vidare lämnats för andra former av bistånd. Den styrande verkan av dessa är dock än mer begränsad eftersom de ofta varit beroende av förutsättningarna i det enskilda fallet. Det gäller framförallt sociala vård- och behandlingsinsatser och insatser av servicekaraktär. Vilken betydelse har då domstolsutslagen haft för kommunernas framtida tillämpning när det gällt att fastställa en skälig levnadsnivå. I fråga om den skäliga levnadsnivån för det ekonomiska biståndet kan konstateras att i de fall Regeringsrätten lämnat vägledande motiveringar av normerande karaktär så har utgångspunkten naturligen varit lagens grundläggande principer. Nivån för vad som kan antas skäligt enligt socialtjänstlagen har därvid utformats som en miniminivå för en grund- läggande försörjning. Det kan ifrågasättas om inte bedömningen oftast sker utifrån en miniminivå när det gäller att fastställa de behov som ska tillfredsställas genom socialbidraget och det innehåll bidraget får. Den enskilde har ju inte rätt till socialbidrag om behovet kan tillgodoses på något annat sätt. I detta ligger att den enskilde själv ska göra vad han eller hon kan för att bli självförsörjande. Bidrag kan inte heller lämnas om ansvaret för det behov ansökningen avser åligger en annan huvudman. Är inte dessa situationer för handen innebär kommunens yttersta ansvar att den enskildes behov av försörjning måste tillgodoses genom socialbidrag. Detta innebär att socialnämnderna i sin bedömning kommer till en mer restriktiv bedömning av möjligheterna till bidrag än tvärtom. Regeringsrättens utslag avseende socialbidragsnivån har haft en sty- rande verkan men dessa avgöranden har till viss del förlorat sin aktua- litet genom riksnormens införande. Den statliga styrningen har därmed inneburit att det inte är möjligt att anpassa socialbidragsbedömningarna efter lokala förutsättningar vad gäller innehållet i riksormen. Rege- ringsrättens socialbidragspraxis avseende annat än nivåbestämningen för socialbidraget kan inte anses innebära en generell begränsning av kommunernas möjligheter till lokala anpassningar. Undersökningen om praxisbildningen avseende begreppet skälig levnadsnivå för andra biståndsformer än socialbidraget leder till slutsatsen att ett enskilt beslut inte medfört en styrning av verksamheten i stort eftersom förutsättningarna i det enskilda fallet varit av avgörande betydelse för utgången. Däremot gäller att ett enskilt domstolsavgörande är av betydelse för vederbörande kommun eftersom den är skyldig att verkställa domen . Betydelsen för kommunens verksamhet i stort kan dock ifrågasättas med hänvisning till undersökningen. I den mån innebörden av dom- stolsutslagen av kommunerna uppfattats som en styrning av verksam- heten är det en följd av den lagstiftningskonstruktion som valts för att tillgodose såväl den enskildes krav på rättssäkerhet som kommunens behov av inflytande liksom statens intresse av nationell enighet. Utredningens slutsats är därför att lagen i sin nuvarande utformning medger ett betydande utrymme för lokalt anpassade lösningar. De begränsningar som domstolars tolkning inneburit är inte sådana att jag anser att det finns skäl att föreslå förändringar i syfte att ytterligare för- stärka kommunernas möjligheter att anpassa verksamheterna till lokala förutsättningar. Det skulle i så fall innebära att den enskildes möjligheter att överklaga kommunala biståndsbeslut ytterligare skulle begränsas vilket jag inte anser motiverat av skäl som kommer att redogöras för . Det finns inte heller anledning att genom lagstiftning styra innehållet i normerna vare sig avseende innehåll eller nivå utöver de marginella förändringar som utredningen föreslår avseende social- bidragets innehåll i kapitel 9. 11.2Skälig levnadsnivå – ekonomiska utgångspunkter Det finns också skäl att dröja vid begreppet skälig levnadsnivå utifrån ekonomiska utgångspunkter. Närmast avses effekter för den enskilde och kommunalekonomiska effekter av begränsade möjligheter att göra lokala anpassningar. Som nämnts har biståndet vad avser de mest grundläggande försörjningsbehoven blivit föremål för en för riket gemensam reglering, genom en riksnorm. Det har fått till följd att möjliga lokala avvikelser vad gäller kostnaderna för dessa behov inte tillåts slå igenom i denna del av biståndet. För övriga delar har kommunerna ett inflytande över vad som ska betraktas som skäligt för den enskilde. På dessa grunder kan alltså den slutsatsen dras att ett utökat kom- munalt utrymme för lokalt anpassade lösningar skulle avse endast de mest grundläggande försörjningsbehoven, dvs. de som är reglerade i riksnormen. Eftersom kostnaderna för dessa mest grundläggande försörjningsbehov varierar, innebär riksnormen naturligtvis att välfärdseffekten kommer att variera mellan individer som får sådant bistånd, helt enkelt därför att priserna varierar. Variationen i dessa prisnivåer innebär dock inte att priserna är homogena inom kommunen och alltså endast varierar mellan kommu- nerna. Det har istället i olika sammanhang kunnat konstateras att varia- tionen kan vara väl så stor inom en kommun. Visserligen har vissa regionala mönster kunnat noteras men en eventuell lokal anpassning, exempelvis genom en av kommunen bestämd norm, skulle inte fullt ut kunna för varje individ eliminera över- eller underkompensation i för- hållande till priserna. Även en av kommunen bestämd norm skulle leda till över- eller underkompensation. För den enskilde innebär riksnormen en säkerhet. Prisinformation på lokal nivå och eventuella kommunala normer för de mest grundläggande försörjningsbehoven, innebär en komplexitet som ställer den enskilde i ett klart infomationsunderläge i förhållande till kommunens socialtjänst. En alltför långtgående anpassning till variationer i priser kan också vara negativt för den enskildes incitament att ta ansvar för sin ekonomi. Med riksnormen lades en allt större del av den enskildes ekonomi utanför . När införde sin första norm 1985 ingick tio poster. I riksnormen ingår sex poster. Redan i direktiven till utredningen hänvisas det till en studie gjord av där kritiseras för att ha en alltför snäv norm. Detta förhållande, menar , minskar individens möjligheter att ta ansvar för sin ekonomi. Utredningens slutsats är att riksnormen visserligen i vissa fall kan innebära över- respektive underkompensation för den enskilde men att den vid en samlad bedömning inte kan ge upphov till skillnader som inte kan accepteras. Det finns skäl att för den fortsatta framställningen skilja mellan två typer av kommunala kostnader. Den ena typen avser kostnader för det faktiskt utbetalda socialbidraget. Den andra typen avser kostnader för att genomföra själva transaktionen. Ett exempel på kostnader för transaktionen är den handläggningstid som krävs vid ett ärendes behandling. Kommunen skulle kunna bevilja bistånd för den mest grundläggande försörjningen utan att använda någon som helst norm. Det skulle i förhållande till nu gällande riksnorm innebära en detaljerad genomgång av den enskildes konsumtion av livsmedel, kläder/skor, lek och fritid, hälsa/hygien, förbrukningsvaror och massmediekonsumtion. Förutom den kränkning en så närgående granskning av det enskilda hushållet skulle innebära, är det orimligt ur handläggningssynpunkt att göra en så ingående granskning. Adminstrationskostnaderna för en sådan hantering skulle sannolikt bli större än vinsterna av en mer individuellt avvägd biståndsnivå. Det kan allmänt sägas att transaktionskostnaderna är mindre om det finns förenklande, eller vägledande, strukturer att utgå ifrån. Exempelvis bör det vara mindre tidskrävande för en handläggare att bestämma hur stort biståndet ska vara om det är möjligt att utgå ifrån en i kronor fastställd norm jämfört med att jämföra priser på livsmedel och andra varor som kan hänföras till de mest grundläggande försörjningsbehoven. När detta är sagt måste det naturligtvis konstateras att det är möjligt att införa kommunala normer för de mest grundläggande försörjnings- behoven. Men också arbetet med att konstruera en norm medför kost- nader. Den skulle innebära mer eller mindre omfattande mätningar av prisnivån för varor som ingår i en varukorg som kan anses tillfredsställa de mest grundläggande försörjningsbehoven. Genom förekomsten av riksnormen minskas rimligen kommunens transaktionskostnader. Under utredningsarbetet har det från kommunala tjänstemän t.o.m. framförts synpunkter som innebär att också ur ett kommunalekonomiskt perspektiv är riksnormen för låg. Tjänstemän i kommuner som tillämpar normer i närheten av riksnormen, säger sig ha märkt ökade hand- läggningskostnader som följd av att klienter har en ökad tendens att återkomma inom en och samma månad för komplettering av social- bidraget. Min slutsats av detta är att riksnormen är på en så låg nivå att risken för överkompensation är i det närmaste obefintlig. Sammantaget torde ett avskaffande av riksnormen inte ge några betydande kommunalekonomiska fördelar.