sou · GNB3144 · 2000-01-01 00:00:00 — Denna risk borde dock kunna minska genom vissa ändringar. Den föreslagna utformningen av lagförslaget, som skulle ge regeringen rätt att bestämma om tillämpningen av valuta- systemet gav, anförde Viotti, regeringen möjlighet att utan lag- stiftning genomdriva valutapolitiska beslut i strid mot prisstabili- Han ville därför inte att regeringens skulle ha ansvaret även för val av centralkurs och bandbredd vid fast växelkurs. Remisstiden var kort; endast . Utredningen remittera- des till 38 instanser. Totalt kom 28 yttranden in från näringslivet, förvaltningen, universiteten, juridiska instanser och arbetsmarkna- dens parter. Tio remissinstanser avstod från att yttra sig. Förslagen avstyrktes helt eller delvis i 20 av totalt 28 svar. Fler- talet yttranden var relativt kortfattade. Ett mindre antal var dock mycket omfattande, särskilt de från riksbanksfullmäktige, Riks- gäldskontoret och från vid . Någon särskild sammanställning av yttrandena gjordes inte av . tillstyrkanden förekom blott i åtta yttranden – från Han- delns utredningsinstitut, LO, universitets juridiska fakultet, AMS, Hovrätten i , Kammarrätten i , och . Kritiken fokuserades till frågan om att särskilja ansvaret för va- lutapolitiken och penningpolitiken samt förslaget om att regering- ens ansvar skulle innefatta inte blott valet av växelkursregim utan även makten över centralkurs och bandbredd när kursen är fast liksom instruktionsmakt visavi vid flytande kurs. Många av de instanser som avstyrkte förslagen helt eller delvis åbe- ropade särskilda yttrande. Invändningarna kom från bankerna och näringslivets olika or- ganisationer men även från berörda statliga myndigheter och från universiteten. Mest utförliga var riksbanksfullmäktige, Riksgälds- kontoret samt och . Dessa stödde Viottis uppfattning men gick längre i sin kritik. Denna kritik avsåg dock delvis även direktiven och vad man fann vara motsägelsefullt i utredarens analys. Vindes utredning följdes av en ny utredning, en sakkunnigkom- mitté. Resultatet finns redovisat i en departementspromemoria (Ds 1997:50), som gav underlag för vissa modifieringar i förhål- lande till det ursprungliga utredningsförslaget. Den relativt starka remissopinionen mot det ursprungliga förslaget torde ha varit ett av motiven för att tillsätta en ny arbetsgrupp. Ds 1997:50 remitterades bl.a. till riksbanksfullmäktige, som tillstyrkte förslagen i deras nya, modifierade utformning. Slutlig ställning i frågan togs efter Lagrådets granskning, i pro- position 1997/98:40 ställning. I denna föreslogs att ställning skulle stärkas och att denna skulle ansvara för penningpolitiken vars mål angavs vara att upprätthålla fast pen- ningvärde. Ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor skulle däremot föras över till regeringen från . Bestämmelser om valutapolitiken skulle tas in i en ny lag om valutapolitik. Det skulle ankomma på regeringen att bestämma system för kronans värde i förhållande till andra valutor (växelkurssys-tem). Riksban- ken som verkställande organ skulle avgöra frågan om centralkurs och bandbredd i fast växelkurssystem och den praktiska tillämp- ningen av valutapolitik i ett system med flytande kurs. I de två senare frågorna innebar regeringens ställningstagande en avvikelse från Vindes ursprungliga förslag. I praktiken hade re- missopinionen fått genomslag i en central fråga. Detta framgick av propositionen, där utredningarna och remissyttrandena redovisas korrekt, men utan att alltför tydligt framhäva skillnaden mellan regeringspositionen i direktiven och i propositionen. I propositionen föreslogs vidare rätt för att initiera förändringar av växelkursregim genom att vända sig till regeringen. Därigenom fick regeringen lagstadgad skyldighet att samråda med inför övergripande valutapolitiska beslut. Här framgår inte något klart samband med remissopinionen. I betänkande 1997/98:KU15 tillstyrk- tes i huvudsak propositionens förslag. Av de sju motioner som väcktes i med anledning av propositionen anknöt endast två direkt till utredningen om valutapolitiken. Det gällde i båda fallen yrkanden om generellt avslag – 1997/98:K4 (s) och 1997/98:K5 (mp). Trots modifikationerna i förslagen i propositionen sett i för- hållande till Vindes ursprungliga utredningsförslag kan propositio- nen sägas i huvudsak ha lett fram till den avsedda omläggningen i enlighet med direktiven till Vindes utredning och till hans förslag. Sedan efter att ha hört finansutskottet till- styrkt förslagen, beslöt i enlighet med regeringens för- slag. Inga remissyttranden åberopades i riksdagsmotionerna. De i väckta motionerna föranledde inte någon ändring i rege- ringens förslag. Remissvaren – en översikt Ansvaret för valutapolitiken – översikt över remissvaren Antal sidor – genomsnitt antal sidor – variation mellan kvalitetskritik – antal fall a) inget yttrande b) yttrande för avslag eller c) yttrande med motiveringar e)med mycket utförlig Avstyrkande i viss del Drygt en fjärdedel av remissinstanserna – 10 av 38 – svarade inte. Av de 28 svaren var 8 på en sida. Om man räknar ihop de som inte svarade alls och de som svarade mycket kortfattat var det nära av remissinstanserna som valde att inte fördjupa sig. Frågan inställer sig då om urvalet av instanser kanske hade kunnat göras bättre genom utvidgningar till fler instanser med adekvat kompe- tens t.ex. olika forskningsinstitut. Vidare kan man ställa frågan om längre remisstid kunnat ge bättre resultat. Men hänsyn till de hårt styrande direktiven och det komplice- rade uppdraget tycks remissbehandlingen som led i beslutsproces- sen ha fungerat väl. I det närmaste samtliga krav i vår checklista har getts relevans i remissvaren. Särskilt tydligt framgår att den fördjupade analys av sammanhang och beroenden som framlagts i de mer omfattande remissvaren har bidragit till både om- och ny- tänkande och nya avvägningar i propositionen. Därmed uppnåddes även större enighet kring de slutliga ställningstagandena. Sammanfattningsvis visar genomgången av remissvaren och den följande berednings- och beslutsprocessen att remissyttrandena genom de många samstämmiga kritiska inslagen bidragit till att klargöra konsekvenserna av utredningsförslaget, informerat genom avslag och tillstyrkanden, klargjort ramen för det politiskt möjliga och slutligen också tillfört nya synpunkter och perspektiv. Proces- sen har bidragit till att klarlägga politiska positioner och särintres- sen, att ge massmedia hjälp med den kritiska granskningen och att sprida information om och kring betänkandet. RRV anförde i sitt remissvar att verket vid genomgången av betänkandet bedömt att de frågor som behandlades inte låg inom ramen för RRV:s ansvarsområde. Verket valde därför utifrån sina utgångspunkter att inte kommentera utredningens förslag. Statskontoret avgav ett kortfattat remissvar på en sida, i vilket myndigheten i huvudsak anslöt sig till utredningens förslag. Man ansåg att den föreslagna ansvarsfördelningen mellan regeringen och med de givna förutsättningarna i huvudsak var väl av- vägd. Statskontoret anförde viss tveksamhet mot förslaget att rege- ringen skulle kunna ge riktlinjer under rörlig växel- kurs. Till Statskontorets yttrande var fogat en skiljaktig mening från myndighetens chefsekonom, vilket hade fogats till yttrandet som bilaga på två sidor. Fallstudie 4: Lokal demokrati i utveckling SOU 1993:90 Utredningens uppdrag och direktiv Regeringen bemyndigade chefen för det dåva- rande att tillsätta en kommitté med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. Som ordförande i kommittén förordnades kommunalrådet och som ledamöter kommunalrådet , f. kommunalrådet , riksdagsledamoten , landstingsfullmäktigeledamoten , dåvarande kommunalrådet , rektorn , kanslichefen , riksdagsledamoten , kommunalrådet och kommunalrådet . Tre sakkunniga och åtta experter knöts till utredningen. Ett antal delbetänkanden avgavs . Slutbetänkandet överlämnades till regeringen . I kommitténs uppgift ingick att fullfölja det arbete som föregått kommunallag- stiftning och att föreslå vissa förändringar i lagen. Vid behandling- en av lagförslaget 1991 hade uttalat sig för att fortsatt arbete borde komma till stånd i vissa frågor. Det gällde sambandet mellan fastighetsinnehav och medlemskap i kommuner och lands- ting, sekretesslagen och kommunernas frihet att organisera sina nämnder samt de kommunala bolagen och offentlighetsprincipen. Även frågan om förtroendevaldas personliga ansvar borde enligt mening utredas ytterligare. Samtliga dessa frågor skulle tas upp av utredningen. Direktiven erinrade om att den snabba samhällsutvecklingen skapar nya förut- sättningar för den kommunala verksamheten och att det närmaste skedet torde präglas bl.a. av avreglering, marknadsorientering och internationalisering. I direktiven angavs att utredarna skulle stude- ra konsekvenserna av en alltför kraftig minskning av antalet förtro- endevalda. Vidare borde övervägas hur medborgarinflytandet skulle kunna öka med ökad valfrihet och när kommunala verksamheter delas upp i s.k. utförar- och beställarroller. Även effekten av ökad bolagisering borde ingå i bilden. skulle lägga fram förslag till regler som säkerställer insyn och kon- troll samt även uppmärksamma internationaliseringens effekter. I uppdraget att föreslå åtgärder för att öka kommuninvånarnas inflytande borde ingå att: ·se över reglerna för folkomröstning ·undersöka villkoren för insyn i fullmäktige och nämnder ·inventera möjligheterna till bättre kontakt med invånarna medelst enkäter och inrättande av medborgarkontor ·överväga åtgärder för att ge äldre och handikappade som berörs av service inflytande över denna. Kommittén skulle vidare studera de allmänna erfarenheterna av att genomföra kommundelningar och eventuellt föreslå ändringar i regelverket. slutbetänkande överlämnades i okto- ber 1993. Det hade föregåtts av sex delbetänkanden och ett antal rapporter beställda av vetenskapliga institutioner, Statskontoret och enskilda specialister. I slutbetänkandet på närmare 500 sidor lades följande författningsförslag fram: ·Förslag till Lag om ändring i kommunallagen ·Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen ·Förslag till Lag om kommunala självförvaltningsorgan ·Förslag till Lag om kommunala folkomröstningar Från olika principiella utgångspunkter förordade kommittén vissa åtgärder för att stärka den lokala demokratin: ·ökat inslag av personval ·förlängning av mandatperioden till 4 år ·skilda valdagar för kommunala val och riksdagsval ·möjlighet att lokalt besluta om öppna nämndsammanträden ·inrättande av självförvaltningsorgan med representanter för användarna i majoritet i ledningen ·initiativrätt för kommunmedlemmarna till lokala folkomröstningar ·kvalitetssäkringar i fråga om service. Under olika kapitel i utredningen med anknytning till direktivens anvisningar behandlades i tur och ordning följande frågor: ·EU och den kommunala självstyrelsen (överväganden) ·den kommunala organisationen (förslag) ·förändringar i nämndstrukturen (överväganden) ·alternativa produktions- och driftsformer (förslag) ·antalet förtroendeuppdrag och representativi- tet(överväganden) ·förändringar i politikerrollen (överväganden) ·kommuninvånares insyn och inflytande (förslag-överväganden) ·kommunala folkomröstningar (förslag) ·kvalitetskontroll (överväganden) ·kommundelningar (överväganden) ·ekonomisk ersättning till förtroendevalda (förslag) ·tillsvidareval av styrelser och nämnder (förslag). Till betänkandet hade fogats två reservationer av ledamoten samt ett särskilt yttrande av ledamöterna , och . Vidare finns ett särskilt yttrande av ledamoten . Dessa gällde grundlagsskyddet för kommu- nerna, folkomröstning samt utvecklingen mot mark- nadsmodeller och beställar- och utförarmodeller i kommunerna. Till den kritiska inställningen i den sistnämnda frågan anknöt sena- re en del remissinstanser och motioner. Betänkandet remitterades till 88 instanser. Remisstiden var knappt , julhelgen inräknad. Det var 22 var statliga myndighe- ter, 30 kommuner, 5 landsting samt 15 organisationer represente- rande näringsliv, arbetsliv, pensionärer m.fl. som svarade på remis- sen. Avstod från möjligheten att yttra sig gjorde 16, varav 5 var kommuner. Totalt kom fem spontana remissvar in, varav ett från en privatperson. publicerade en remis- sammanställning på 300 sidor (Ds 1993:90). I huvudsak positiva till utredningens olika förslag var 40-talet svar, i vilka det angavs få eller inga erinringar. Ett tiotal var i hu- vudsak negativa, bland dessa en kommun och ett landsting. Utredningens överväganden, rekommendationer och förslag spände över stora områden. Mot den bakgrunden inskränkte sig flertalet remissinstanser till påpekanden i några konkreta frågor. Svarsambitionen kan mot denna bakgrund enligt vår bedömning betraktas som relativt låg. Flertalet yttranden var kortare än 4 si- dor, och endast några få längre än 5 sidor. Till de i huvudsak posi- tiva instanserna hör bl.a. Statskontoret samt Svenska Kommunför- bundet och . I fråga om den kommunala självstyrelsen var 37 svar positiva eller lämnade frågan utan erinran, medan 13 var tveksamma eller negativa. Statskontoret liksom kammarrätten i avstyrkte förslaget om stärkt grundlagsskydd för den kommunala självstyrel- sen. De anknöt i svaren till ledamoten reservation. Yt- terligare 7 organisationer och 4 myndigheter uttryckte tveksamhet. Inte någon kommun eller något landsting hörde till de tveksamma. hade i fråga om den kommunala revisionen avvisat förslag att inga lekman- narevisorer skulle få revidera kommunala bolag. I stället föreslog man nu att revisorernas ställning och arbetsförhållanden skulle ses över. I 22 yttranden accepterades detta förslag. Positiva var 8 stat- liga myndigheter och 16 kommuner och landsting. Men invänd- ningar gjordes från , lands- ting, , Statskontoret, Kammarkollegiet, Länssty- relsen i , och . Dessa ansåg att även auktoriserade revisorer skulle ingå bl.a. med hänvisning till EU-regler. Beträffande kommitténs synpunkter på nya organisations- och verksamhetsformer uttalade 16 instanser oro över utnyttjande av oseriösa entreprenörer inom vårdsektorn. De kritiserade de bris- tande möjligheterna till insyn och påverkan i beslutsprocessen inom de beställar- och utförarorganisationer som vissa kommuner infört eller planerade införa, liksom inom de områden som förts över till privat regi (TCO, i , Handi- kappförbunden, m.fl.). I dessa ställningsta- ganden hänvisades i remissvaren till ledamoten särskilda yttrande. Utredningens förslag om möjlighet till offentliga sammanträ- den i kommunernas och landstingens nämnder möttes av kritiska invändningar från 15 kommuner och från universitets ju- ridiska fakultet. Även förslaget till nya regler för kommunala folk- omröstningar väckte tveksamhet hos 15 remissinstanser. Kammar- rätten i , i , Kammarkollegi- et, PRO samt 9 kommuner och två landsting avstyrkte förslaget. De ansåg att de hittillsvarande reglerna och möjligheterna var till- räckliga. Kommittén föreslog att kommunallagen skulle ändras så att nämnder i kommuner och landsting skulle väljas tills vidare och inte för en period. I ett tiotal yttranden uttrycktes tveksamhet eller avstyrktes förslaget helt. Bland de tveksamma var JO och samt 8 kommuner och landsting. ansåg att valet mellan alternativen borde avgöras av kommunfullmäktige i respektive kommun. Det kan inte sägas att någon samlad och samstämmig kritik med avslagsyrkanden finns på någon punkt i remissomgången. Remisstidens längd kommenterades av fyra kommuner och ett landsting. Dessa remissinstanser anförde att remisstiden var alltför kort för att de skulle kunna avge ett genomarbetat och utförligt svar och en kommun avstod att yttra sig med hänvisning till remis- stiden. Regeringen överlämnade proposition 1993/94:188 Lokal Demokrati till . Propositionen innehöll förslag till följande lagtexter granskade av lagrådet: ·Förslag till Lag om ändring i kommunallagen I denna tas upp till lösning även de frågor om självför- valtning för vilka utredningen utarbetat särskilt lagförslag ·Förslag till Lag om kommunala folkomröstningar ·Förslag till Lag om ändringar i skollagen ·Förslag till Lag ändring om ändring i lagen om sekretess I propositionen kommenterades kommitténs olika överväganden och rekommendationer beträffande den kommunala verksamheten och den lokala demokratin med hänsyn till pågående utveckling i samhället. För respektive förslag redovisades remissyttrandena tydligt – både de som stödde förslaget och de som var tveksamma eller negativa. Men i många frågor lades inte några förslag fram i propositionen. Kommitténs förslag om vidgat grundlagsskydd för den kom- munala självstyrelsen avskrevs i avvaktan på ytterligare utredning. Detta skulle kunna tolkas som att remissvaren påverkat ställnings- tagandet. Fortsatta utredningar aviserades också vad gäller försla- get att göra det möjligt att utlysa nyval i samband med kommun- delningar liksom beträffande förändringar i reglerna för revision. I det senare fallet kan remissutfallet ha haft viss betydelse. Regeringen tog inte ställning till frågan om ersättning för förlorade förmåner för förtroendevalda och önskade för tillfället inte ändra dessa bestämmelser i kommunallagen. Vidare önskade regeringen fortsätta att se över den kommunala revisionen (tänkbar remisseffekt). Kommitténs behandling av frå- gan om uppdragsverksamhet och det kommunala med- lemskapet föranledde inte heller några förslag till omedelbara be- slut. Bl.a. med hänsyn till remissutfallet önskade regeringen be- reda frågan ytterligare. Detsamma gällde frågan om sekretessen i fri nämndorganisation. Regeringen följde utredningens förslag i fråga om entreprena- der i verksamhet – dock avvisades tanken på en gene- ralklausul om insyn och kontroll omfattande privatägda företag. Vad gällde återkallande av förtroendeuppdrag i nämnd under man- datperioden föreslog regeringen att fullmäktige skulle ha rätt till detta, när den politiska majoriteten inte längre var densamma i nämnden som i fullmäktige. Utredningen hade föreslagit tills- vidareval (tänkbar remisseffekt). Regeringens förslag om kommunala folkomröstningar överens- stämde med utredningens, men med det undantaget att gränsen av de röstberättigade för initiativeffekt sänktes till (tänkbar remisspåverkan). Propositionen följde också kommitténs förslag vad gällde of- fentliga nämndsammanträden och jäv vid dubbla engagemang i nämnd och kommunalt företag. I fråga om personalföreträdares närvarorätt i nämnder avvek re- geringens förslag från utredningens. Närvarorätten skulle bibehål- las i nämnder med egen underställd personal, men bara i ärenden som inte avsåg beställning. Utredningens förslag om särskild lag om självförvaltningsorgan (användarstyrda) hade endast delvis accepterats och tillgodosågs genom nya bestämmelser i kommunallagen. Det skulle krävas att nyttjarna var i majoritet bland dem som företräder organet (tänk- bar remisspåverkan). I överensstämmelse med utredningens syn och på grundval av förslag från en särskild arbetsgrupp (Ds C 1993:16) togs en ny grundregel in i kommunallagen om kommu- nernas rätt att ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter under för- utsättning att självkostnadsprincipen tillämpades. Regeringen lade vidare fram förslag om regler av innebörden att samma sekretess skulle gälla vid upphandling såväl för interna som för externa anbud. Även det förslaget följde utred- ningen. Med anledning av propositionen väcktes fyra motioner 1993/94:K57 , 1993/94:K58 och 1993/94:K60 båda från socialdemokraterna samt 1993/94:K59 från . Motionerna K57 och K60 anknöt i sin kritik av regeringens förslag till synpunkter som förts fram av remissinstanserna. Men inte i någon motion åberopades eller hänvisades till remissvaren. I betänkande (1993/94 KU 40) till- styrktes genomgående regeringens förslag med viss ändrad ut- formning av några lagrum. I betänkandet behandlade utskottet även ett antal motioner väckta under allmänna motionstiden. Med anledning härav föreslog utskottet att till regeringen skulle ge till känna behovet av en samlad uppföljning och utvärde- ring av de reformer och omfattande förändringar som hade skett inom den kommunala verksamheten. Liksom i propositionen re- dovisades i många fall remissinstansernas hållning i olika frågor i betänkandet. Sålunda återspeglades i viss utsträckning den på många punkter splittrade remissopinionen. En del av dess stånd- punkter uttrycktes även, dock utan att vara direkt åberopande i en del motioner. De motioner som inte ledde till tillkännagivanden avslogs och beslöt i enlighet med utskottets förslag. Remissvaren – en översikt Lokal demokrati i utveckling – översikt över remissvaren Antal sidor – genomsnitt Kvalitetskritik – antal fall a) inget yttrande b) bara avslag eller tillstyrkande utan c) yttrande med motiveringar d) yttrande med utförliga motiveringar e) yttrande med mycket utförliga Avstyrkande i viss del Remissinstanserna var många och svarsambitionen relativt god. Ett betydande antal remissvar uttryckte avslag till viss del. Men re- missopinionen var splittrad. Om invändningarna kring delförslag hade fokuserats kring samma förslag skulle de utgjort en betydan- de opinion, som skulle kunnat väga tyngre inför regeringens och senare ställningstaganden. var de i stället spridda över ett mycket stort antal frågor. Svaren belyste konsekvenserna av förslagen, informerade om avvikande meningar och kunde där- för enligt vår bedömning bredda regeringens beslutsunderlag ut- över vad utredningen tillhandahållit. Den tillförde också i viss ut- sträckning nya synpunkter och perspektiv. När det gäller övriga punkter bör ett frågetecken sättas för om utredningens kvalitet egentligen granskats alls. Flera kommentarer ges men berör bara några av de många frågor som behandlades av utredningen. Både motståndet från kommunerna och från olika intresse- grupper mot utredningens överväganden och förslag tycks ha varit obetydligt. Därför är det tveksamt om det med någon säkerhet går att finna direkta samband mellan kritiska synpunkter i remissytt- randena och de förslag i propositionen som avvek från utredning- ens ursprungliga förslag. Detta trots att remissopinion åberopades i propositionen vid inte mindre än sjutton tillfällen. RRV fick aldrig betänkandet på remiss. Statskontorets remissyttrande på 6 sidor var främst inriktat på frågeställningar av nationellt intresse som rörde relationen stat- kommun. Statskontoret framförde inte någen kritik mot utred- ningens metoder eller kvalitet. Fallstudie 5: I medborgarnas tjänst SOU 1997:57 Utredningens uppdrag och direktiv Den förvaltningspolitiska kommissionen tillsattes för att göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenli- ga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag. Utredningen förutsattes vidare lämna synpunkter på och förslag om hur det långsiktiga arbetet med strukturförändring- ar i den statliga förvaltningen borde bedrivas . Till ordförande i kommissionen förordnades , tidigare justitieminister och landshövding. Som ledamöter förordnades professorn , f. generaldirektö- ren , professorn , professorn , generaldirektören , fil. , professorn och dåvarande docenten . Till detta var fogat 22 underlagsrapporter. Av dessa rapporter var 11 publicerade; övri- ga 11 förvaras opublicerade i kommissionen arkiv. I direktiven pekades på behovet av en mer samlad utvärdering och analys av de olika krav som dagens och morgondagens sam- hälle ställer på statsförvaltningen. Sättet att organisera den statliga verksamheten kunde enligt direktiven behöva ifrågasättas i grun- den. I direktiven erinrades även om hur olika krav på förvaltnings- myndigheterna medfört en rad organisations- och strukturförändringar, bl.a. införandet av mål- och resultatstyrning samt en långtgående delegering till myndigheterna.