sou · GNB378 · 2000-01-01 00:00:00 — Till Statsrådet och chefen för bemyndigade regeringen chefen för partementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna för- slag till fortsatt inriktning för och innehåll i ett svenskt miljöprogram för jordbruket enligt rådets förordning (EEG) nr 2078/92 om produktions- metoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och natur- vårdskraven. Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för tementet numera generaldirektören som särskild utredare. Till sekreterare i utredningen förordnades departements- sekreteraren och filosofie doktorn . Till sakkunniga förordnades lantbruksdirektören , departementsrådet och generaldirek- tören Per (sedermera entledigad på egen begäran på grund av FN-uppdrag). Till experter förordnades departementssekreteraren (t.o.m. ), departementssekreteraren , lantbrukaren , enhetschefen , avdelningsdirektören , naturvårdsintendenten , förhandlingschefen , numera departements- rådet Per och agronomen . förordnades departementssekreteraren (fr.o.m. ). Utredaren har antagit namnet (MPU). Härmed överlämnas betänkandet Jordbruk och miljönytta (SOU Utredningsuppdraget är därmed avslutat. Uppläggning av arbetet ....................................................... Disposition av betänkandet.................................................. Avgränsning av uppdraget................................................... och det nuvarande svenska miljöprogrammet.... Mål och medel för EU:s jordbrukspolitik ............................. 2.1.1 Regelverk som styr miljöprogrammet ...................... 2.1.2EU:s miljöersättningar till jordbruket enligt rådets förordning (EEG) nr 2078/92.................................. 2.1.3 till rådets förordning (EEG) nr 2078/92................................................... Det nuvarande svenska miljöprogrammet............................. 2.2.1 Ersättningsformer inom nuvarande miljöprogram .... Agenda 2000 och rådets förordning om landsbygdens Fortsatt jordbruksreform genom Agenda 2000 ..................... 3.1.1 Agenda 2000-beslutet i sammandrag....................... 3.1.2 Agenda 2000-beslutets effekter för miljön ............... Miljöåtgärder i LBU-förordningen .......................... Svenska miljömål för jordbruket ................................................. Natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet........................ 4.2.4 Preciserade mål och delmål ..................................... Kväveutlakning från jordbruket............................... Kadmium i handelsgödsel ....................................... Åkermarkens långsiktiga produktionsförmåga ......... Motiv för offentliga åtaganden på miljöområdet ......................... Negativa externa effekter .................................................... Principen att förorenaren betalar ......................................... Övergripande struktur för ett nytt miljöprogram för Åtgärder enligt andra artiklar LBU-förordningen ................. Biologisk mångfald och kulturhistoriska värden i betesmarker Mål för åtgärden..................................................... 7.1.7 Förväntad anslutning och kostnader ........................ Motiv för utredningens förslag ............................................ 7.2.1Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättningar för betesmarker och slåtterängar... 88 7.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersätt- ningar för betesmarker och slåtterängar Arealen betesmark och slåtteräng .......................... 7.3.1 Motiv för miljöersättning för skötsel av betes- marker och slåtterängar ........................................ 7.3.2 Sammanslagning av åtgärder som avser samma Grund- och tilläggsersättningar ............................. 7.3.5Behov av utökad satsning på information och stöd Administrationen av tilläggsersättningen ............... Värdefulla natur- och kulturmiljöer .......................................... Mål för åtgärden................................................... 8.1.9 Förväntad anslutning och kostnader ...................... Motiv för utredningens förslag .......................................... 8.2.1Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för bevarande av värdefulla natur- 8.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersättning för bevarande av värdefulla natur- och kultur- Motiv för miljöersättning för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i ....... 8.3.3Poängsystemet och kvalificering för miljöersätt- Beräkning av ersättningen..................................... Renar med värdefull flora ..................................... Beräkning av ersättningsnivåer och kvalifikations- Bedömning av landskapselementen........................ Värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet.......... Mål för åtgärden................................................... Beräknad kostnad och anslutning .......................... Motiv för utredningens förslag .......................................... 9.2.1Motiv för miljöersättning för bevarande av natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet.................... 10 Utrotningshotade husdjursraser ................................................ Mål för åtgärden................................................... Administration av åtgärden ................................... Förväntad anslutning och kostnader ...................... Motiv för utredningens förslag .......................................... utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för bevarande av utrotnings- 10.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersätt- ning för bevarande av utrotningshotade husdjurs- 10.3.1 Motiv för miljöersättning för utrotningshotade 10.3.2 Ersättning för ytterligare raser .............................. 10.3.4 Effekter av Agenda 2000-beslutet ......................... Administrationen av åtgärden................................ Mål för åtgärden................................................... 11.1.8 Förväntad anslutning och kostnad ......................... 11.2 Motiv för utredningens förslag .......................................... utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättningar för vallodling ............................. 11.2.2 Utredningens analys av nuvarande miljöersätt- ningar för vallodling ............................................. 11.3.1 Motiv för miljöersättningar för vallodling.............. 11.3.2 Sammanslagning av stöd som avser samma mark- 11.3.4 Regionalpolitiska mål för norra på miljö- 11.3.5 Konkurrensförhållanden mellan vall på åker och 11.3.6 Effekter av Agenda 2000-beslutet ......................... Mål för åtgärden................................................... 12.1.8 Förväntad anslutning och kostnad ......................... 12.2 Motiv för utredningens förslag .......................................... 12.2.1 Bakgrundsfakta om ekologisk produktion.............. 12.2.2 utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för ekologisk odling....................... 12.2.3 Utredningens analys av nuvarande miljöersättning för ekologisk odling .............................................. 12.3.1 Motiv för miljöersättningar för ekologisk Förenklingar av regelverket................................... 12.3.4 Utredningens bedömning av TRF:s förslag om stöd till ekologisk växthusodling................................... 12.3.5 Avgränsning av godkända arealer.......................... 13 Anläggning av skyddszoner ....................................................... Mål för åtgärden................................................... 13.1.8 Förväntad anslutning och kostnad ......................... 13.2 Motiv för utredningens förslag .......................................... 13.2.1 utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för anläggning av skyddszoner....... 13.2.2 Utredningens analys av nuvarande miljöersättning för anläggning av skyddszoner .............................. 13.3.1 Motiv för miljöersättning för anläggning av 13.3.2 Motiv för förslaget rörande skyddszonens bredd.... 13.3.3 Motiv för borttagande av ersättning för resurshushållande konventionellt jordbruk m.m. .... 14 Minskat kväveläckage ................................................................ Mål för åtgärden................................................... 14.1.7 Förväntad anslutning och kostnad ......................... 14.2 Motiv för utredningens förslag .......................................... 14.2.1 utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för minskat kväveläckage .............. 14.2.2 Utredningens analys av nuvarande miljöersättning för minskat kväveläckage...................................... 14.3.1 Motiv för miljöersättning för minskat kväve- 14.3.3 Motiv för den föreslagna miljöersättningen och de 14.3.4 Utredningens bedömning av vissa inkomna 15 Våtmarker och småvatten.......................................................... Mål för åtgärden................................................... 15.1.8 Förväntad anslutning och kostnad ......................... 15.2 Motiv för utredningens förslag .......................................... 15.2.1 utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för våtmarker och småvatten ......... 15.2.2 Utredningens analys av nuvarande miljöersättning för våtmarker och småvatten................................. 15.3.1 Motiv för miljöersättningar för våtmarker och Förändringar med LBU-förordningen .................... 16 Miljövänlig odling av bruna bönor på ............................ Mål för åtgärden................................................... 16.1.7 Beräknad kostnad och anslutning .......................... Motiv för utredningens förslag .......................................... 16.2.1 utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för odling av bruna bönor.............. 16.2.2 Utredningens analys av nuvarande miljöersättning för odling av bruna bönor ..................................... 16.3.1 Motiv för miljöersättning för odling av bruna bönor232 17 Kompetensutveckling av lantbrukarna på miljöområdet .......... Mål för åtgärden................................................... Motiv för utredningens förslag .......................................... UID-verksamhetens nuvarande uppbyggnad .......... 17.2.2 utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för UID......................................... 17.2.3 Utredningens analys av nuvarande miljöersättning 17.3.1 Motiv för kompetensutveckling av lantbrukarna på 17.3.2 Ökad integration mellan kompetensutveckling och 17.3.3 Förändringar med den nya LBU-förordningen ....... 18 Investeringar på miljöområdet .................................................. 18.3Stöd för att främja anpassning och utveckling av 18.4.1 Restaurering av betesmarker och slåtterängar........ 18.4.2 Anläggning av våtmarker och småvatten ............... 18.4.4 Övriga investeringar på miljöområdet.................... Samlade administrativa konsekvenser ....................................... Förslag som innebär minskat resursbehov.......................... Förslag som innebär oförändrat eller ökat resursbehov....... Budgetalternativ enligt direktiven ...................................... Det högre kostnadsalternativet: ........ Det lägre kostnadsalternativet: ........ 20.3.2 Kommentarer rörande delprogram 1...................... 20.3.3 Kommentarer rörande delprogram 2...................... 20.3.4 Kommentarer rörande delprogram 3...................... Utformningen av övergångslösningarna................. Motiv för utredningens förslag .......................................... 21.2.1 om femårsbeslut och 21.2.2 när det gäller övergångsåtgärder .... Möjliga kombinationer av föreslagna miljöersättningar ................ Karta över den nuvarande stödområdesindelningen för miljö- 4Anslutningen till åtgärden för värdefulla natur- och kultur-miljöer i relation till antalet aktiva brukare i respektive 5Genomsnittlig ersättning per företag som är anslutna till åtgärden för värdefulla natur- och kulturmiljöer i respektive Miljöprogram i övriga EU-länder ................................................ Kapitel 1 - Utredningsuppdraget MPU:s uppgift har varit att lämna förslag till ett nytt svenskt miljöpro- gram för jordbruket för perioden –2005 med två kostnads-alternativ på respektive . Miljöprogrammet skall enligt direktiven medverka till att uppfylla de svenska miljömålen för jordbruket och regeringens målsättning att ställa om till ett ekologiskt hållbart samhälle. Utredningen skall därför utgå från de aktuella miljömålen och de behov som finns för att uppfylla dessa. Miljöprogrammet skall även i fortsättningen medverka till att till- godose de regionalpolitiska målen för norra på miljömässiga grunder. En viktig utgångspunkt för utredningen är att lämna förslag till förenklingar av regelverket. Förenklingarna skall kunna genomföras utan att miljönyttan försämras. Förutom dessa utgångspunkter innehåller di- rektiven en rad specifika utrednings- och utvärderingsuppgifter. Vidare skall förväntade administrativa konsekvenser och kostnader av förslagen redovisas. Uppdrag till olika myndigheter av betydelse för utredningen skall beaktas, t.ex. uppdrag att föreslå ett nytt mål för den ekologiska produktionen. Utredningen har inhämtat synpunkter från företrädare för ett flertal olika myndigheter och organisationer. Två arbetsgrupper tillsattes för att särskilt behandla frågor rörande miljöersättningen för natur- och kultur- miljöer respektive åtgärderna inom de nuvarande delprogrammen för skydd av miljökänsliga områden samt ekologisk odling. Vidare har ut- redningen genomfört studieresor till jordbruksföretag och haft diskussio- ner med företrädare för generaldirektorat för jord- bruksfrågor. MPU har också gett i uppdrag att särskilt behandla frågor rörande bl.a. utformningen av femårsbeslut och över- gångsåtgärder mellan det nya och nuvarande miljöprogrammet. Kapitel 2 - och det nuvarande svenska miljöprogrammet Det svenska miljöprogrammet till jordbruket regleras av ett flertal EG- förordningar och av nationell lagstiftning, som miljöprogram- met i sig blir en del av EG-rätten – och därmed en viktig rättskälla – när det är antaget av kommissionen. Den svenska policyn när det gäller kontroll och revision av EU-medel har också haft betydelse för utform- ningen av den nationella regleringen kring miljöersättningarna. Det nuvarande miljöprogrammet regleras genom rådets förordning (EEG) nr 2078/92. Enligt förordningen skall miljöersättningssystemet komplettera jordbrukspolitiska reform och det skall bidra till att EU:s mål för miljö- och jordbrukspolitik förverkligas. Det skall dess- utom bidra till att ge jordbrukarna en rimlig inkomst. Ersättningar för miljöåtgärder får enligt förordningen införas under förutsättning att de ger positiva effekter på miljön och landskapet. Ett grundläggande villkor för alla miljöersättningar är att jordbrukaren åtar sig att under utföra den aktuella miljöåtgärden. För jord- bruksmark som tas ur produktion skall åtagandet gälla . Ersättningarna är medfinansierade av gemenskapen och respektive med- lemsland utformar sina egna program efter godkännande av kommissio- nen. I förordningen anges den maximala ersättning som får finansieras av EU för olika typer av åtgärder. Principen för ersättningsbeloppen är att jordbrukarna skall ersättas för de kostnader de har för olika åtgärder, samt för det intäktsbortfall som kan uppstå när produktionen ändras. Dessutom kan ersättningsbeloppet därutöver innefatta en incitamentsdel. I tillämpningsföreskrifterna till rådets förordning 2078/92 regleras villkor för beviljande av ersättning, bestämmelser för genomförande av åtaganden samt administrativa bestämmelser, inklusive bestämmelser om kontroller, återbetalning och påföljder. Det nuvarande svenska miljöprogrammet för jordbruket godkändes av kommissionen . Programmet omfattade men utökades med och ytterli- gare . Det fullt utbyggda miljöpro- grammet innebär att hela den kostnadsram motsvarande totalt , som erhöll vid medlemskapsförhand- lingarna, utnyttjas. Miljöprogrammet omfattar en rad olika åtgärder för bevarande av odlingslandskapets biologiska mångfald och kulturmiljövärden, insatser för att minska jordbrukets negativa miljöpåverkan och främjande av ekologisk produktion. Även informations-, utbildnings- och rådgivnings- insatser för jordbrukare och skogsägare med jordbruksmark omfattas. Kapitel 3 - Agenda 2000 och rådets förordning om landsbygdens utveckling har inom ramen för Agenda 2000 bl.a. fattat beslut om en fortsatt reformering av den gemensamma jordbrukspolitiken. Refor- meringen vilar på samma grund som reformen , vilket innebär en omfördelning av jordbruksstödet från prisstöd till direktstöd. Dessutom införs en ny förordning för landsbygdens utveckling, LBU-förordningen, som blir en ram för alla åtgärder för landsbygdsutveckling, inklusive miljöåtgärder. Genom den får medlemsstaterna möjlighet att själva defi- niera sina egna prioriteringar och göra sina egna val bland de åtgärder som ingår i förordningen. Dessa val kommer att genomföras inom ramen för en samlad programplanering. Det är dock obligatoriskt för alla med- lemsstater att tillämpa förordningens miljöåtgärder. Ersättningar för miljöåtgärder i jordbruket regleras av artiklarna 22– 24 i LBU-förordningen. Målen för miljöåtgärderna är i princip de sam- ma som i förordning 2078/92, men reglerna är mer allmänt hållna. Ersättning skall beviljas till jordbrukare som åtar sig att under bedriva ett miljövänligt jordbruk. Ett åtagande att bedriva mil- jövänligt jordbruk skall innebära mer än att använda sig av vad som normalt avses med god jordbrukarsed. Ersättning för åtagande att bedriva miljövänligt jordbruk skall bevil- jas och skall beräknas på grundval av inkomstbortfall, extra kost- nader till följd av åtagandet samt behovet av stimulansåtgärder. Ersätt- ningen kommer även fortsättningsvis att medfinansieras av EU. Det hög- sta belopp som är berättigande för finansiering från gemenskapen är för ettåriga grödor /ha, för specialiserade fleråriga grödor /ha och för övrig markanvändning /ha. Beloppen skall beräknas på grundval av den areal inom jordbruksföretaget som åtagan- dena gäller. Vissa åtgärder som tidigare omfattades av förordning 2078/92, t.ex. kompetensutveckling och tillträde för allmänheten, be- handlas nu på andra ställen i LBU-förordningen. Kapitel 4 - Svenska miljömål för jordbruket Det svenska miljöprogrammet för jordbruket skall medverka till att de aktuella miljömålen för jordbruket uppfylls. Regering och riksdag har beslutat om ett förhållandevis stort antal miljömål. Miljömålen inom jordbrukspolitiken omfattar i huvudsak odlingsland- skapets biologiska mångfald och kulturhistoriska värden, jordbrukets miljöbelastning samt omfattningen av den ekologiska produktionen. Ett arbete med att förändra miljömålen har inletts, innebärande att en ny struktur för miljömålen skall tillämpas och att ett begränsat antal miljökvalitetsmål skall fastställas. har i enlighet med proposi- tionen Svenska miljömål beslutat om 15 nya miljökvalitetsmål för skyd- det av hälsan och miljön. Flera av de fastställda miljökvalitetsmålen be- rör jordbruksektorn. Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning är miljökvalitetsmål som i hög grad är relaterade till jordbrukets miljöpå- verkan. Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag samt Storslagen fjällmiljö är andra exempel på miljökvalitetsmål som i varierande om- fattning har anknytning till jordbruket. I kapitlet görs en genomgång av tidigare beslutade miljömål för jord- bruket och hur de förehåller sig till de nya miljökvalitetsmålen. De speci- fika områden som behandlas är bl.a. odlingslandskapets biologiska mångfald och kulturmiljövärden, kväveutlakningen, ammoniakavgången och fosforförlusterna från jordbruket, kemiska bekämpningsmedel, samt omfattningen av den ekologiska produktionen. Kapitel 5 - Motiv för offentliga åtaganden på miljöområdet Miljömålen för jordbruket utgör tillsammans med det gällande regelver- ket utgångspunkterna för de åtgärder som föreslås inom miljöprogram- met. Jordbrukets effekter på miljön kan vara både positiva och negativa. Inom båda dessa områden finns exempel på vad som i ekonomisk teori traditionellt kallas marknadsmisslyckanden, dvs. situationer där indivi- duellt rationellt handlande inte leder till ett ur samhällets perspektiv önskvärt resultat. När sådana situationer föreligger finns det därför mo- tiv för offentliga åtaganden. I kapitlet diskuteras översiktligt de fall när det gäller jordbrukets miljöpåverkan då det föreligger motiv för offentli- ga åtaganden. Kapitel 6 - Övergripande struktur för ett nytt miljöprogram för jordbruket Det nya miljöprogrammet föreslås bestå av tre delprogram och sam- manlagt 10 åtgärder/ersättningsformer som regleras enligt artiklarna 22– 24 i LBU-förordningen. I programmet ingår också åtgärder för kompe- tensutveckling av lantbrukarna på miljöområdet samt restaurering av betesmarker och slåtterängar som regleras enligt artikel 9 respektive ar- tikel 33 i LBU-förordningen. MPU föreslår dessutom att medel avsätts –2004 för investeringar i jordbruksföretag (artiklarna 4– 7 och/eller artikel 33) för att främja miljöanpassade produktionsformer, i syfte att komplettera de arealbaserade åtgärderna inom miljöprogrammet när det gäller uppfyllandet av miljömålen. Eftersom det nuvarande miljöprogrammet omfattar har utredningen för sin del bedömt detta kostnadsalternativ som ett huvudalternativ. Av nedanstående tablå framgår utredningens föreslag till struktur för miljöprogrammet enligt huvudalternativet. Bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljö- värden i odlingslandskapet 2.Värdefulla natur- och kulturmiljöer 3.Natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet 10.Miljövänlig odling av bruna bönor på Kompetensutveckling (UID) Restaurering av betesmarker och slåtterängar Investeringsstöd Kapitel 7 - Biologisk mångfald och kulturhistoriska värden i betesmarker och slåtterängar Miljöersättningen för bevarande av biologisk mångfald och kulturhisto- riska värden i betesmarker och slåtterängar skall bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Betesmarker och slåt- terängar är viktiga livsmiljöer för djur och växter som är direkt beroende av fortsatt hävd. Att säkerställa ett öppethållande och ändamålsenlig skötsel av de återstående betes- och slåttermarkerna är därför av central betydelse för bevarandet av biologisk mångfald och kulturhistoriska vär- den i odlingslandskapet. Utredningens förslag innebär att de nuvarande miljöersättningarna för betesmarker och slåtterängar ersätts med en generell grundersättning kombinerad med en tilläggserättning för särskild skötsel av mark med höga biologiska och kulturhistoriska värden. Målet för åtgärden är att bevara och upprätthålla värdena på den hävdade arealen betesmark och slåtteräng i , motsvarande en er- sättningsberättigande areal av 450 000 ha inom grundersättningen och 125 000 ha inom tilläggsersättningen. Grundersättningen avser all be- tesmark och slåtteräng och omfattar skötselåtgärder som bevarar och förstärker natur- och kulturvärdena. Tilläggsersättning kan därutöver lämnas för betes- och slåttermarker med höga biologiska och kulturhis- toriska värden. Tilläggsersättningen skall prövas individuellt av länssty- relsen efter ansökan från jordbrukaren samt vara förenad med behovsan- passade särskilda skötselvillkor som fastställs i en åtgärdsplan. Grund- och tilläggsersättning lämnas med per hektar respektive per hektar. Därutöver kan extra ersättning lämnas för ham- ling av lövtäktsträd samt för skötsel av slåtterängar med lieslåtter och efterbete. Den årliga kostnaden för ersättningsformen beräknas till . Genom att föra samman nuvarande åtgärder för betes- och slåtter- marker till en ersättningsform minskar den övergripande komplexitet i miljöprogrammet.