sou · GNB385d1 · 2000-01-01 00:00:00 — I den mån en heltäckande utbyggnad inte skulle anses kommersiellt lönsam skulle staten kunna gå in antingen med garantilån eller med särskild ersättning efter en offentlig upphandling av utbyggnadsåtgärder som operatörer åtar sig att utföra och upprätthålla i eget nät. Denna modell har tillämpats av PTS när det gäller upphandling för totalförsvaret och för att tillhandahålla särskilda tjänster för behövande grupper (samhällsåtaganden). Telelagen öppnar även för andra kompletteringar av telesystemet. Finansieringen av investeringen är en förhandlings- och upphand- lingsfråga och avgörs av de intressen som stat, kommun och eventuellt andra intressenter kan tänkas ha. I första hand bör man eftersträva att infrastrukturen etableras av marknaden. Där detta inte visar sig gå, kan det vara en angelägenhet för kommunen eller staten. För att få igång processen bör en statlig (utredare och) förhandlingsman utses bl.a. med uppgiften att inleda ett samarbete med intresserade kommuner. Staten har inte bara ansvar för den översiktliga strukturen och för det regionalpolitiska initiativet utan bör också ha ett övervakande och sammanhållande ansvar för att nätet är säkert och tillgängligt till priser som överensstämmer med regional- och näringspolitiska syften. Jag återkommer nedan om behovet av en permanent myndighetsfunktion inom detta område. Här vill jag understryka behovet av ett strukturprogram. Den ovan- nämnda förhandlingsmannen bör inleda arbetet med ett sådant program. Beteckningen strukturprogram beror på min grundsyn att staten så långt möjligt bör undvika att etablera sig som investerare och ägare på detta område. Även om tillgång till bredbandsledningar är en förut- sättning för en dynamisk bredbandsmarknad, bör det vara möjligt att låta marknadsmekanismerna, där de fungerar, och den kommunala initiativ- kraften verka även i utbyggnaden av bredbandsledning. Men staten har en viktig roll i att formulera principer som bör vara styrande för utbyggnaden, såväl vad gäller den geografiska strukturen som andra krav som kan ställas på nätet. Exempel på inslag i ett sådant program är förslag till knutpunkter, regionalt och lokalt, för att underlätta hop- kopplingen av lokala nät till rikstäckande nät. Förslaget om ett struk- turprogram innehåller t.v. ingen precisering av vilka befogenheter som skulle kopplas till detta program, utan programmet får uppfattas som en metod att vägleda myndigheter och marknadsaktörer snarare än styra dem. Men det räcker inte med de rikstäckande förbindelserna. Som har framkommit i riksdagsdebatten är det lokala perspektivet minst lika viktigt. Bland förslag som framkommit i debatten finns ett som lyfter fram statens ansvar för ett accessnät, dvs. den delen av nätet som är närmast slutanvändaren (ungefär fram till fastighetsgränsen). Enligt min mening bör det lokala ansvaret framförallt bäras av kommunerna. Det innebär inte att kommunerna nödvändigtvis måste bygga eller äga ett sådant nät, men att kommunerna skall känna ett ansvar för att ett sådant åstadkoms på bästa möjliga sätt. Enligt min mening är det t.o.m. olämpligt att kommunerna utsträcker sitt ansvar så långt som att också erbjuda tjänster på nätet, vilket förekommer , enligt de enkäter vi haft tillgång till. Statens och kommunernas ansvar bör framförallt kon- centreras till den del av infrastrukturen som omfattar ledning och kana- lisation, inte till att ge sig in i marknaden för tjänster. Jag anser inte att kommunerna bör åläggas att bygga ledning för bredbandskommunikation. Däremot bör de, frivilligt, upprätta program för bredbandsförsörjning, som vägledning för eget eller andras nätbyg- gande och som förutsättning för ett eventuellt investeringsstöd. Dess- utom kan sådana program öka möjligheterna till regional samverkan och samordnade upphandlingar. Vidare kan exempelvis beredskapsaspekter, i samarbete med länsstyrelserna, behöva beaktas. Genom det rikstäckande och de kommunala strukturprogrammen har en grund lagts för utbyggnad av en infrastruktur. Det bör observeras att inget i denna utredning pekar ut en särskild teknik. Fiberoptiska ledningar är den f.n. dominerande tekniken med hänsyn till den kapacitet som kan erhållas, men trådlös infrastruktur (och antenner, satelliter) kan vara att föredra i vissa situationer. För den allra sista biten till slutanvändaren, nätets förbindelse ungefär från fastighetsgränsen in till hemmet eller företaget, finns ett flertal konkurrerande tekniker. Därför bör staten i en utredning av detta slag inte i detalj peka ut tekniska lösningar. Stimulans till kanalisation vid annat grävningsarbete Kommuner, teleoperatörer och andra innehavare av ledningsrätter m.fl. bör stimuleras att åstadkomma kanalisation, dvs. nedläggning av rör, i samband med andra ledningsarbeten. Detta är inte alltid praktiskt möj- ligt, men i de fall där det är lämpligt är det ett billigt sätt att åstadkomma kanalisation, som sedan till betydligt lägre kostnad än annars kan möjliggöra ledningsdragning. Stödet bör fördelas förslagsvis av PTS utifrån i vilken grad sådan kanalisation överensstämmer med de offentliga strukturplanerna och kan bidra till att underlätta den regio- nalpolitiskt motiverade utbyggnad av bredbandsledning som jag ovan föreslagit. Stöd till IT-investeringar som regionalpolitiskt företagsstöd För att bidra till utbyggnaden av ett accessnät med bredbandskapacitet bör framförallt det tryck utnyttjas som en ökad efterfrågan ger. Särskilt bör efterfrågan i glesbygden stimuleras, eftersom den normalt hämmas på grund av att priset för kommunikation och transport ofta är högre i glesbygden än i tätare delar. En stor del av IT-debatten i handlar exempelvis om att priset för anslutning med ISDN kan bli vä- sentligt högre för de 10–av kunderna som hamnat utanför Telias s.k. ISDN-orter till vilken utbyggnaden redan skett. Jag föreslår därför ett stöd som möjliggör investeringar i ledning och nätutrustning för bredbandskommunikation för företag i de glesare delarna av landet. Ett problem är att sätta gränsen för vad som skulle berättiga stöd. Ka- pacitetskravet bör läggas på en nivå som innebär att ett utrymme finns för ökade behov . En förutsättning för bidrag bör vara att investeringen ger en kapacitetsökning som är väsentlig och därmed långsiktigt intressant för företaget. Jag har inte tagit ställning till om någon viss teknik är att föredra eftersom jag anser att det bör bedömas från fall till fall. Det regionalpolitiska stödet anses sällan ha använts för bidrag till investeringar i IT-infrastruktur. Ett sådant stöd kan inrymmas i förord- ningen om regionalpolitiskt företagsstöd men regeringen bör uttala att en utvidgning av användningsområdet jämfört med nuvarande praxis måste ske. Det bör observeras att bland de stödberättigade företagen i ett IT- stöd även skulle ingå bostadsföretag, villaföreningar och liknande sammanslutningar. Som exempel på sådana företags behov av nätkapacitet kan nämnas att ett tiotal SABO-företag redan har bred- bandsnät i bostadsområdet eller planerar byggandet av sådana. För- modligen kräver en utvidgning av användningsområdet av det regio- nalpolitiska stödet en särskild finansiering då investeringar i IT-in- frastruktur snabbt skulle spränga den ganska snäva ramen för det nuva- rande regionalpolitiska stödet, f.n. ca 3 miljarder kronor96. Som villkor för stöd bör gälla att kommunens huvudort är ansluten till minst ett rikstäckande öppet bredbandsnät samt att den önskade nätinvesteringen överensstämmer med såväl det nationella som det kommunala strukturprogrammet. Man kan inte lägga hela bördan av en utbyggnad av accessnäten på att enskilda företag ansöker om regionalpolitiskt stöd. Den delen måste begränsas så mycket som möjligt. Man kan se investeringsstödet som en del av länsstyrelsernas regionala tillväxtavtal. Förslagen till avtal som inlämnats till regeringen innehåller mycket om värdet av ny IT-infrastruktur. De medel som normalt fördelas av är desamma som ovan nämnda regionalpolitiska företagsstöd men i samband med tillväxtavtalen är det meningen att även andra medel skall diskuteras för att finansiera projekt. finansieras uppbyggnad av IT- infrastruktur genom utnyttjande av bl.a. EU:s strukturfondmedel. En möjlighet är att PTS får medel att upphandla en regionalpolitiskt motiverad nätutbyggnad i vissa delar av landet, som sedan bl.a. ledning byggd med företagsstöd kan anknytas till. Genom en ändring av telelagen och av PTS instruktion kan sådan upphandling genomföras (se avsnitt Författningsförslag). 96Se Budgetpropositionen , 1998/99:1, volym 10, utgiftsområde 19 Regional utjämning och utveckling Försöksverksamhet med IT-stöd till funktionshindrade Det är min uppfattning att bredbandsnät också har socialpolitisk bety- delse. Jag föreslår därför att och landsting eller kommuner får medel för funktionshindrades försöksverksamhet med utrustning och ledning, ansluten till huvudort med anslutning till stom- nät. Tanken är att stödet skulle gå till funktionshindrade vilkas levnads- förhållanden väsentligt skulle förbättras av tillgång till bredbandskom- munikation. Som visats ovan finns det åtskilliga tillämpningar som skulle ha stor betydelse för funktionshindrade. Eftersom det ännu är osäkert vilka målgrupperna är och hur stora och kostnadskrävande de är, föreslås här t.v. försöksverksamhet. bör få i uppdrag att tillsammans med PTS och utreda formerna för en sådan försöksverksamhet. En åtgärd på efterfrågesidan är även att de offentliga organen, stat, kommuner och landsting, bör systematisera och offentliggöra sin efter- frågan på bredbandstjänster i särskilda program, för att ge nätbyggare och operatörer informationsunderlag för planeringen av sina investe- ringar. Kontakter bör tas med och i detta syfte och regeringen bör ta initiativ till att ett motsvarande statligt efterfrågeprogram. En central statlig bredbandsfunktion För att övervaka utvecklingen föreslås här även att en statlig funktion inrättas på bredbandsområdet. Den skall tillse att konkurrensen främjas, övervaka regelsystemet och föreslå förändringar i detta för att förverk- liga de intentioner som formulerats i denna utredning, såväl närings- som regionalpolitiska. Den skall underlätta för branschens olika aktörer att träffas och sluta överenskommelser i sådana frågor där ett gemensamt förhållningssätt måste skapas. Den skall bidra till att den tekniska utvecklingen underlättas. I detta syfte måste den ha inblick i marknadens funktionssätt, kunna följa den tekniska utvecklingen och förstå alla de infrastruktursystem som är aktuella för bredbandskommunikation samt bidra aktivt till förverkligande av de näringspolitiska och re- gionalpolitiska målen på bredbands- och IP-området. Den bästa placeringen av funktionen är förmodligen inom , som redan har flera funktioner inom området och som bör tillföras resurser för kompetensuppbyggnad för denna bredare uppgift. Myndighetsfunktionen skall, förutom regeltillämpning, samordning samt ansvar för beredskapsfrågor även innefatta en aktiv utvecklingsroll. Även expertis från och och kompetens från t.ex. Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) kan vara aktuella att föras in eller finnas som stödjande referensgrupp till denna funktion. Ytterligare kompetens från olika områden kan finnas i en referensgrupp med företrädare från , , Statskontoret samt (). Referensgruppen bör även kunna knyta till sig företrädare för operatörerna och andra företag på marknaden. Vad får en investeringsinsats i bredbandsnät kosta staten? En hypotetisk utgiftsram har här satts till . Hur en sådan ram kan fördelas mellan de olika förslagen visas längre fram i samband med konsekvensanalysen. Siffran kan jämföras med de nuvarande årliga investeringarna i byggande av transportnät på . De 12 miljarderna måste spridas ut över . En övre gräns för efterfrågestöd i gles bygd bör relateras till kostna- derna för regionalpolitiken och småföretagspolitiken och ses som en del av dessa politikområden. Den totala kostnaden för regionalt ut- vecklingsstöd (till företag m.m.), landsbygdsstöd, småföretagsstöd, sys- selsättningsbidrag och transportbidrag var 1997 något . Huvuddelen av den ram på som nämnts ovan bör gå till gles bygd i någon mening, t.ex. definierat som den glesare befolkade delen av som innehåller av befolkningen. Innan hushållens efterfrågan på bred- bandstjänster utvecklats kommer ett bredbandsnät att utnyttjas huvud- sakligen av företag och offentlig verksamhet, t.ex. skolor. Hur kan detta finansieras? Den planerade försäljningen av till privatkunder beräknas ge den svenska statskassan intäkter på flera tio- tals miljarder kronor. De behov som ovan beskrivits av riskkapital, er- sättning vid upphandlingar och stöd i de glesare delarna av bör tillgodoses genom medel från köpepenningen. Mitt förslag är därför att en del av köpesumman sätts av i en särskild fond för att användas för investeringar i bredbandsledning. Fonderingen kan uppfattas som en stimulans till den konkurrens som inte kunde utvecklas i skuggan av . I samband med omvandling till bolag tog staten ur verkets kapitaltillgångar för att användas i en allmän infrastrukturfond. Den fondering som jag föreslår skulle i stället inriktas på infrastruktur för informationskommunikation och skulle därmed direkt komma såväl det nya som andra operatörer till godo. Förslag till handlingsprogram för utbyggnad Sammanfattningsvis föreslår jag följande aktiviteter. Efter kontakter med de närmast berörda statliga myndigheterna kan följande insatser sättas igång . 1.Initiativ tas till förhandlingar med kommunerna om ett stomnät mellan kommunerna. Den exakta finansieringen och huvudmanna- skapet för det nya nätet blir ett resultat av förhandlingarna. Ut- gångspunkten är att de kostnader för utbyggnaden av nätet som inte kan finansieras med kommunala medel, bör kunna lånas upp på kommersiella villkor. Om vissa delar av nätutbyggnaden måste stödjas av staten, t.ex. genom upphandling, måste beslut om sådana finansiella insatser avvaktas för dessa delar av nätet. 2.Upprättandet av ett nationellt strukturprogram bör inledas parallellt med förhandlingarna med kommunerna eftersom den geografiska strukturen i sina huvuddrag ger sig själv utifrån målsättningen att täcka alla kommuners huvudorter. Använder man tekniken med ett maskformigt nät vilket ger en hög grad av redundans, kommer även andra orter inom kommunerna att lätt få tillträde till det rikstäckande nätet. Arbetet med strukturprogrammet kräver en central resurs som preliminärt kan förläggas till PTS, men som i detta avseende bör samarbeta med Statskontoret, , och andra myndigheter med sakkunskap. 3.Regeringen eller PTS bör inleda förhandlingar med för att undersöka deras intresse av att kommuner och landsting själva tar initiativ till upprättandet av egna försörjningsprogram när det gäller bredbandsnät. 4.Regeringen medverkar i samband med beredningen av länsstyrel- sernas förslag till tillväxtavtal till att föreslagna investeringsprojekt i IT-infrastruktur särskilt i regionalpolitiskt prioriterade områden sna- rast sätts igång. Följande områden kräver mer av överläggningar och beredning inför en kommande IT-proposition. Följande förberedande insatser föreslås. 1.Förberedelser sätts igång för att bilda det föreslagna marknadsbola- get, , för att det ska kunna få igång verksamheten på en gång efter ett eventuellt riksdagsbeslut. 2.Beredning inleds inom av förslaget att en del av köpepenningen från Telias delprivatisering kan läggas i en riskka- pital- och stödfond för IT-investeringar i regionalpolitiskt prioriterade områden. 3.Vidare bör få i uppdrag att tillsammans med PTS och utreda formerna för försöksverksamheten med bredbandsstöd till funktionshindrade. 4.Förslagen till författningsförändringar bereds inom liksom om förändringen av praxis i samband med regionalpolitiskt företagsstöd. En annan viktig fråga som bör beaktas är bristen på kompetent personal för att bygga och underhålla stora IP-nät. Endast ett mycket begränsat antal personer i besitter de kunskaper som krävs för att kunna vara lärare vid utbildning gällande stora IP-nät. Bristen på kompetent personal drabbar såväl offentlig sektor som näringsliv. Ett effektivt sätt att lösa problemet på lång sikt är att statsmakterna målmedvetet satsar på kvalificerad utbildning. Med hänsyn till den stora användningen av IP-baserade nät anser jag att regeringen bör låta göra en samlad be- dömning av vilken utbildning avseende IP-tekniken som behöver genom- föras bl.a. på högskolenivå för att på detta sätt fylla upp bristerna på kompetent personal. För att erhålla en hög driftsäkerhet bl.a. i den externa kommunika- tionen är det viktigt att den lokala IT-personalen har en mycket god kompetens vad gäller IP-tekniken, tillämpningar och säkerhetsfunktioner. För att underlätta det praktiska arbetet för IT-personalen vid olika organisationer behöver konkreta rekommendationer utarbetas, distribu- eras och underhållas. Det är viktigt att dessa rekommendationer är kon- kreta och praktiskt användbara. För att uppnå detta bör sådana rekom- mendationer utformas i nära samarbete med operatörer () och andra aktörer inom området (ISOC-SE m.fl.). Detta arbete kan förslagsvis samordnas av den centrala funktion på bredbands- och IP-området som jag föreslår, av Statskontoret eller i samverkan. Utbyggnaden av ledningar och annan infrastruktur på bredbandsområdet handikappas av att marknaden ännu inte har uppnått den fullständiga konkurrens som varit målet för reformsträvandena i och andra länder . Ett problem är att de kommersiella driv- krafterna på kort sikt kan missgynna det regional- och välfärdspolitiska mål (tillgänglighet för alla) som direktiven ställt upp för denna utred- ning. Min bedömning är dock att de åtgärder som ovan föreslagits i syfte att stimulera utbyggnad av infrastruktur skall kompensera för de negativa effekter som ökad konkurrens kan få på de glesare delarna av . Ökad konkurrens som leder till lägre priser gynnar hela landet. Möjligheterna att snabbt introducera de nya teknikerna ökar om konkurrensen främjas vilket gynnar värnandet av konkurrens- kraft, dvs. det näringspolitiska mål som jämsides med det regionalpoli- tiska målet prioriteras i utredningens direktiv. Ändring av telelagens målformulering För att lyfta fram statens roll för konkurrensen bör telelagens målfor- mulering ändras så att hävdandet av mångfald, dynamik och konkurrens prioriteras. Tillgång till Telias accessnät Konkurrensen kan hävdas genom att Telias accessnät öppnas för kon- kurrerande operatörer. Detta kan ske genom en lagändring som ger alla operatörer tillträde till accessnätet till ett kostnadsbaserat pris, s.k. local loop unbundling. Accessnätet är i praktiken ett monopol, åtminstone i de delar av landet som inte täcks av kabel-TV. Ytterligare underlag kommer att finnas i samband med den genomgång som görs hos PTS. För att underlätta analysen av nätkostnaderna och undvika diskrimi- nering av externa konkurrenter bör Telias accessnätsdel ombildas till ett bolag inom koncernen. Detta kan ske genom att det i ett statligt ägardirektiv till föreskrivs att den svenska nätdelen av om- bildas till ett särskilt bolag inom den planerade sammanslagna koncer- nen. Utredning av framtida monopoliseringsrisker F.n. är det den dominerande aktörens, Telias, dominerande ställning som är det stora hindret för en fungerande konkurrens. Efterhand som övriga operatörer får allt större egna nät, kommer tillträdet även till övriga nät att aktualiseras som problem. Här måste man dock väga värdet av fritt tillträde mot den nackdel för investeringsincitamenten som det innebär att en nätägare inte får ensam förfoganderätt över sina nätinvesteringar. Jag har inte i detalj kunnat ta ställning till denna svåra avvägning utan föreslår att den blir föremål för en särskild utredning. Tillträdet till kanalisation – rör, och stolpar – bör säkerställas för alla operatörer i enlighet med regler härom i EG-direktiv och svensk lagstiftning. För att säkerställa detta föreslås förändringar i lednings- rättslagen, telelagen och (se avsnitt Författningför- slag). För att stimulera en utveckling i riktning mot gemensamt utnyttjande av kanalisation bör ett villkor kopplas till den kanalisationsstimulans, som jag föreslog ovan, innebärande att en kommun, teleoperatör, annan innehavare av ledningsrätt eller annan mottagare av sådant stöd också förbinder sig att, där det är tekniskt möjligt, bereda tillträde även till tidigare nedlagd öppen kanalisation. Jag föreslår att telelagen ändras i syfte att möjliggöra stimulans till kanalisation (se avsnitt För- fattningsförslag). Närmare regler bör ges i en förordning. Större handlingsfrihet på marknaden för de statliga nätägarna bör få sin instruktion ändrad för att på ett aktivt sätt kunna delta i bredbandsmarknaden. Förslag till ändring i instruktionen finns i avsnittet Författningsförslag. Eventuellt behöver in- struktion förtydligas i detta syfte. De nämnda myndigheterna och Tera- com har andra huvudsyften än att tillhandahålla ledning för allmän data- och telekommunikation. Även om myndigheterna är statliga affärsverk med annan huvudinriktning, anser jag att de kan bidra till att öka konkurrensen på bredbandsområdet. För att ytterligare förbättra samordningen inom det statliga tillhandahållandet av ledning för uthyr- ning och kanalisation föreslår jag att ett statligt bolag, , bildas som skulle möjliggöra en samordning, där denna är tekniskt möjlig, av utbudet på marknaden för ledning och kanalisation. Tillgången till bredbandskapacitet är outvecklad, men för att göra den mer lättöverskådlig och stimulera marknaden på detta om- råde, föreslår jag en utredning av behovet och utformningen av en bredbandsbörs dit nätägare och andra kan erbjuda överkapacitet och få den noterad till marknadspriser. En bandbreddsbörs skulle kunna vitali- sera marknaden för olika datakommunikationstjänster i . Den filosofi som kännetecknar mina förslag kan beskrivas som energiskt initierande. Jag vill bidra till att utbyggnad av ledning med hög kapacitet stimuleras med olika medel och sätts igång på olika punkter i landet, understödda av statliga och kommunala strukturprogram. Detta är en bättre metod än att forcera fram ett kolossalt utbyggnadsprogram , med stora störningar av marknaden och risker för tekniska felval. Det är också bättre än total passivitet från statens sida. För att klargöra de avvägningar som gjorts skall här även kort kommenteras de alternativ i kapitel 3 som jag inte lägger fram som för- slag. När det gäller idén om , så förutsätter den, såvitt jag kunnat bedöma, att man delar upp ledningar inom och mellan dessa å ena sidan och å andra sidan. En sådan uppdelning förefaller vara ett opraktiskt och onödigt ingripande i ljuset av att samordningen på marknaden enklare kan uppnås genom att dessa myndigheter (och eventuellt andra) istället kan upplåta ledningar och kanalisation till ett marknadsbolag. Jag har inte heller lagt fram något förslag om att staten skulle enga- gera sig att direkt och på bred front åstadkomma ett nationellt heltäck- ande accessnät. Jag har bedömt att man kan dela upp ansvaret för led- ningsinvesteringar på samma sätt som man på andra områden delar upp statens och kommunernas ansvar, nämligen i en nationell och en lokal del. En heltäckande ledningsinvestering är en mycket omfattande in- vestering, enligt konsulternas beräkningar på . En investering av denna storleksordning bör ske med så stor medverkan av marknadens aktörer som möjligt, inte minst med tanke på att tekniken fortlöpande utvecklas. Det finns därför skäl att göra utbyggnaden successivt och i växelverkan med att marknaden och tekniken utvecklas. Jag har för att bidra till en sådan successiv utveck- ling föreslagit utbyggnaden av ett stomnät, ett strukturprogram samt stödformer för att på olika punkter bidra till lokala och regionala nät.