sou · GNB365 · 2000-01-01 00:00:00 — I rollen som ombudsman ingår, menar utredningen, att vara en kanal för sådan erfarenhet och kunskap om barn och ungdomar som det är svårt att nå genom de etab- lerade kanalerna. Naturligt för ombudsmannen är att upprätthålla kontakter med andra frivilligorganisationer och yrkesgrupper som arbetar med barn och ungdomar. Skolan måste i detta sammanhang ses som central. De allra flesta barn och ungdomar upp till tillbringar en stor del av dagen i skolan och de yrkesgrupper som arbetar i skolan har erfarenheter och kunskaper om barns och ungdomars situation som oftast inte i tillräckligt hög grad tas tillvara. Utredningens referensgrupp som bestod av ungdomar i 15–gav också uttryck för detta: "Om man vill veta hur barn och ungdomar har det, så kan man fråga lärare" (se bilaga 5). I viss mån kan det sägas finnas risk för ett konkurrensförhållande mellan frivilligorganisationerna och som kan för- svåra dialogen mellan ombudsmannen och organisationerna. Ideella, rikstäckande organisationer med verksamhet för barns och ungdomars bästa har samlats i ett nätverk för . Ett 50-tal orga- nisationer ingår i Nätverket vars syfte är att sprida information om och att granska hur konventionen tillämpas och efterlevs i . Uppgifterna kan således vid en ytlig anblick sägas sammanfalla när det gäller organisationerna och ombudsmannen. Kunskap som inhämtas från barn och ungdomar själva samt från frivilligorganisationer måste kompletteras med annan kunskap. Frivil- ligorganisationer har inte och kan inte heller förväntas ha en nationell översikt över barns och ungdomars villkor i samhället i alla avseenden. Organisationerna verkar ofta på ett begränsat område och driver i vissa fall sina frågor utifrån ett medlemsperspektiv. Det vill säga att organisationerna utgår, och skall utgå, ifrån sina medlemmars intressen till skillnad från som har ett samhällsuppdrag att ta till vara barns och ungdomars rättigheter utifrån vida perspektiv. För att inhämta kunskap om barns och ungdomars situation behöver också hålla kontakt med myndigheter som på olika nivåer arbetar med barnfrågor. En dialog med myndigheter är av grundläggande betydelse inte bara för ömsesidigt erfarenhetsutbyte, utan också för pådrivande och bevakande roll. En renodling av ombudsmannarollen innebär dock, som utredningen ser det, att ett samarbete av myndighetskaraktär där ombudsmannen ansvarar för åtgärder i olika sakfrågor inte kommer att kunna äga rum på det sätt som sker . Detta kan innebära att resurser för att utveckla närmare kontakter med barn och ungdomar själva samt med ideella organisationer frigörs. Utredningen menar också att även fortsätt- ningsvis varken av principiella skäl eller resursskäl bör ingå som sak- kunnig eller expert i statliga utredningar, såvida inte särskilda skäl talar för medverkan. , vars uppdrag var att göra en bred över- syn av svensk lagstiftning och praxis i förhållande till , kan tas som exempel på en sådan utredning. Generellt sett bör i likhet med vad som redan sker delge utredningar sina kunskaper i olika sakfrågor genom skrivelser eller uppvaktningar eller vid olika former av hearingar. 8.6.2Förhållandet till andra ombudsmän I utredningens uppdrag har ingått att beskriva likheter och olikheter mellan roll och arbetssätt och andra ombudsmän. En viktig skillnad mellan och Handikappom- budsmannen å ena sidan och övriga ombudsmän å den andra är att de förra skall tillvarata särskilda gruppers rättigheter i ett mycket brett samhällsperspektiv. skiljer sig från samtliga andra ombudsmän, bland annat i den meningen att det i uppdrag ingår att företräda barn och ungdomar och att samhällsper- spektivet är närmast totalt. Ombudsmännens ansvarsområden går delvis in i varandra, till ex- empel vad gäller etnisk diskriminering av barn och ungdomar, diskri- minering på grund av både etnisk tillhörighet och kön, diskriminering på grund av både funktionshinder och kön eller när det gäller de rättigheter som tillkommer barn med funktionshinder. Av utredningens kontakter med ombudsmännen framgår att det inte har varit några problem med gränsdragningar mellan ombudsmännen. I den mån frågor kring ansvarsfördelning uppstår löses dessa genom samråd och information mellan de berörda ombudsmännen. Samtliga ombudsmän ingår i ett informellt nätverk i vilket gemensamma frågor diskuteras. insatser för barn med funktionshinder har av resurs- och kompetensskäl begränsats med hänvisning till Handikapp- ombudsmannen. Ett flertal organisationer har till utredningen framfört kritik mot denna arbetsfördelning mellan och . Handikappförbundens Samarbetsorgan har i en skrivelse till utredningen också framhållit vikten av att Barnom- budsmannen även bevakar de rättigheter som tillkommer barn med funktionshinder enligt artikel 23. Utredningen vill betona att i generella uppdrag också ingår att bevaka de rättigheter som barn med funktionshinder har. Alla barn är i första hand barn. skall i sin verksamhet ägna särskild uppmärksamhet åt frågor som rör utsatta barn och ungdomar. Barn med funktionshinder kan i mycket anses vara en sådan grupp. Däremot finner utredningen att i frågor som specifikt rör barnets funktionshinder synes vara den om- budsman som bäst kan tillvarata barnets rättigheter. Utredningens upp- fattning är att den konkreta arbetsfördelningen mellan Barnombuds- mannen och bäst löses i diskussioner om- budsmännen emellan och tillsammans med berörda frivilligorganisa- tioner. 8.6.3Gränsdragning till andra myndigheter har ett vidsträckt ansvarsområde som inte begrän- sas av annat än den övre åldersgränsen . Detta innebär att Barn- ombudsmannens verksamhet berör en rad områden som ligger inom ramen för olika sektorsmyndigheters ansvar. I utredningens uppdrag har ingått att bedöma om det finns några avgränsningsproblem mellan och andra myndigheters verksamhet. Av utred- ningens enkätundersökning framgår att flertalet myndigheter anser att det inte föreligger några sådana problem. Endast två centrala myndig- heter har berört gränsdragningsproblem: och Ung- domsstyrelsen. framhåller att gränsdragningen vad gäller området barns och ungas säkerhet är otydlig eftersom båda myn- digheterna har ett myndighetsansvar för denna fråga. Utredningen be- handlar detta i avsnitt 9. I utredningens uppdrag har ingått att särskilt granska arbetsfördel- ningen mellan och . Barnkon- ventionen som är styrinstrument gäller alla barn . målgrupp är i huvudsak ungdomar mellan , även om man också ibland arbetar med yngre ål- dersgrupper, vilket innebär att och Ungdomssty- relsen delvis arbetar med samma målgrupp. Utredningen har i denna fråga framför allt tagit utgångspunkt i olik- heterna mellan de båda myndigheterna snarare än likheterna. Barnom- budsmannens uppgift är att utifrån bevaka barns och ungdomars rättigheter. arbetar sektorsövergripande och skall som central förvaltningsmyndighet samordna regeringens I regeringens proposition (1998/99:115) Den framtida ungdomspolitiken föreslås mål för den nationella ungdomspolitiken: Ungdomar skall ha goda förutsättningar att leva ett självständigt liv, ungdomar skall ha verklig möjlighet till makt, inflytande och delaktighet och ungdomars engagemang, skapande förmåga och kritiska tänkande skall tas till vara som en resurs. har ungdomars övergång till vuxenlivet följt ett i hu- vudsak stabilt mönster. Detta gällde inte minst övergången från skola till arbetsliv, där en successivt utbyggd ungdomsutbildning kontinuerligt anpassades till en arbetsmarknad som präglades av full sysselsättning. De senaste årens strukturella förändringar på ar- betsmarknaden har emellertid inneburit att övergången från skola till arbetsliv har blivit mer utdragen, och att den för många ungdomar har inneburit både kortare och av arbetslöshet samt utbild- nings- och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Som en följd av detta har strävan att stödja ungdomars etablering i vuxenlivet blivit alltmer central i ungdomspolitiken. Ungdomspolitiken har därmed i allt högre grad kommit att fokusera på åtgärder som skall underlätta denna övergång. Ungdomspolitiken utgår till viss del från en syn på ungdomar som i ungdomsforskningen brukar benämnas som en livsfas mellan barndom och vuxenliv. Att se ungdomstiden som en livsfas skiljer sig delvis från synen på ungdomar som tillhörande en social kategori med speciella behov och villkor. Utgår man ifrån att ungdomstiden är en övergående livsfas blir stödjande åtgärder för att förbereda ungdomar för inträdet i vuxenlivet en central del. Om man i stället utgår från synen på ungdom som en social kategori framstår det som viktigare att se till de sociala villkor som gäller under själva ungdomstiden. Om ungdomar betraktas som tillhörande en social kategori blir frågor om deras rättigheter cent- rala, deras rätt till en god uppväxt, till bra skolförhållande och en sti- mulerande fritid. En utgångspunkt i är att barndom och ungdomstid har ett egenvärde. Barndom och ungdomstid ses inte enbart som en förberedelsetid för vuxenlivet utan som en del av livet med ett värde i sig. Den barnpolitik som formats i enlighet med handlar därmed om att skydda och ta till vara barns och ungdomars rättigheter medan ungdomspolitiken är mer inriktad på att stödja ung- domars strävan mot självständighet. För tonåringar i åldern är såväl det skyddande perspektivet som ungdomspolitikens mer stödjande perspektiv relevant. Mot denna bakgrund anser utredningen att någon strikt uppdelning av och arbetsområden inte är önskvärd. Såväl som insatser behövs för gruppen . Med en renodling av om- budsmannarollen kommer dessutom och Barnom- budsmannen att i än högre grad komplettera varandra. Vad gäller om- rådet ungdomars inflytande och delaktighet i samhället krävs att om- budsmannen samverkar med . En sådan samverkan pågår och fungerar enligt utredningens bedömning tillfredställande . Utredningens förslag: uppgift att informera, bilda opinion, göra uttalanden och ta initiativ bör lagfästas. Vidare bör ombudsmannens uppgift att lämna en berättelse till regeringen om sin verksamhet under det närmast föregående kalenderåret också fastställes i lag. Berättelsen bör som belysa barns och ung- domars livssituation på en generell nivå samt innehålla en samman- fattning av de förslag som lämnats till regeringen . Utred- ningen gör den bedömningen att bör lämna förslag till regeringen löpande . Förslagen bör därvid vara utformade så att de kan hanteras på sedvanligt sätt inom med bland annat remissförfarande. I utredningens uppdrag har ingått att göra en allmän genomgång av informationsverksamhet och lämna förslag till hur den kan förbättras. Utredningens genomgång av den utåtriktade verksamheten visar att informations- och opini- onsbildande verksamhet under de sex årens verksamhet har varit om- fattande. Ett flertal faktaböcker, handböcker och informationsbroschy- rer har getts ut som har publicerat en rad debattartiklar och gjort offentliga framträdanden i bland annat media. Utredningens bedömning av utåtriktade in- formations- och opinionsbildande verksamhet är att den har varit bety- delsefull för utvecklingen inom barnområdet. har med sin information och opinionsbildning bidragit till att synliggöra barn och ungdomar i samhället. Av utredningens undersökningar framgår att såväl myndigheter på olika nivåer som frivilligorganisationer har haft stor användning av publikationer och annan utåtriktad verksamhet. De flesta länsstyrelser har kunnat använda utta- landen och rapporter i sin tillsynsverksamhet och frivilligorganisationer har sett informations- och opinionsbildande verk- samhet som ett stöd och en utgångspunkt i sina verksamheter. sammanhang har särskilt årsrapporter till rege- ringen, handboken för kommuner och landsting samt statistikboken nämnts. Flera myndigheter och organisationer har också nämnt framträdanden i media som värdefulla genom att de har satt fokus på barn och ungdomar i samhällsdebatten. Den allmänna uppfattningen är att såväl publikationer som ställ- ningstaganden i olika sakfrågor har varit väl avvägda och förankrade i kunskap om och om barns och ungdomars villkor. Viss kritik har dock riktats mot utåtriktade verk- samhet, vilket är föga förvånande mot bakgrund av ombudsmannens bevakande uppgift och den mycket omfattande informations- och opi- nionsbildande verksamheten. Några myndigheter och organisationer har till utredningen framfört att officiella uttalanden inte alltid har varit så sakligt grundade som dessa myndigheter och organisationer anser vore önskvärt. Utredningens uppfattning är att möjligheter att samla information så nära barn och ungdomar som möjligt bör förstärkas och flera förslag till en sådan förstärkning har lämnats i de föregående avsnitten. Genom att renodla ombudsmannarollen och som en följd av detta begränsa myndighetsuppdragen skapas förutsättningar för valfrihet och flexibilitet som är nödvändig för ombudsmannens möjligheter att utöka och fördjupa sina kontakter med barn och ung- domar själva, med yrkesgrupper som arbetar med barn, med organi- sationer, forskningsinstitutioner, myndigheter samt kommuner och landsting. möjligheter att arbeta nerifrån och upp genom att bygga upp kunskap om barn och ungdomar kommer därmed att öka. 8.7.1Rätt att uttala sig Det kan finnas skäl att något ytterligare dröja vid kravet på saklighet i ställningstaganden och bedömningar. Myndigheter måste iaktta krav på både saklighet och opartiskhet i sina verksamheter. Även måste basera sin informations- och opinionsbildande verksamhet på fakta och verksamheten måste uppfylla höga krav på saklighet. Att vara innebär däremot att vara partisk till förmån för dem som ombudsmannen skall företräda på det sättet att ombudsmannen skall utgå från de rättigheter som barn och ungdomar tillförsäkras i . uppgift är att stå på barnens och ungdomarnas sida i samhällsdialogen och lyfta fram deras perspektiv. Barns och ungdomars perspektiv och synpunkter på olika samhällsfrågor är ett av flera perspektiv. uppgift är, menar utredningen, att påtala konsekvenserna för barn och ungdomar. Ansvaret för att väga samman olika gruppers rättigheter och intressen tillfaller sedan olika beslutsfattare, riksdag och regering, kommuner och landsting. Enligt artikel 3 skall barnets bästa beaktas i be- slutsfattandet, men barnets bästa kan inte alltid vara utslagsgivande. I vissa situationer måste hänsyn till andra intressen väga över. Men för att kunna beakta barnets bästa i beslutsfattandet måste någon föra barns och ungdomars talan, någon måste lyfta fram och belysa vad som bedöms vara barnets bästa i olika situationer. Detta är Barnombuds- mannens uppgift. Avvägningen gentemot andra intressen kan däremot inte vara uppgift. För att åstadkomma en sakligt givande debatt är det däremot natur- ligt att – liksom andra intresseföreträdare – i många fall utgår från de avvägningar som återspeglas i exempelvis lagstiftningen. Ett alltför onyanserat hävdande av en grupps intresse brukar inte heller tjäna denna grupp. bygger sin verksamhet på ett samhällsuppdrag som förutsätter ett annat arbetssätt än en ombudsman som direkt har tillsatts och fått sitt uppdrag av en privat gruppering. Utredningen anser sammanfattningsvis att be- dömningar och ställningstaganden som måste grundas i gedigen kunskap om barn och ungdomar. Ombudsmannen skall offentligt uttala sina åsikter utifrån barns och ungdomars eget perspektiv. Barnom- budsmannen skall vara opinionsbildare, vilket innebär att ombudsmannen skall driva och väcka debatt i frågor som rör barn och ungdomar. En ombudsman måste därför utifrån barns och ungdomars rättigheter enligt i princip kunna agera fritt från andra samhälls- instansers intressen. Någon misstanke om undfallenhet på den punkten får inte uppstå. Utredningen föreslår därför att också uppgiften att uttala sig lagfästs. 8.7.2Målgrupper för information: Barn och ungdomar samt olika yrkesgrupper Av utredningens allmänna genomgång av den utåtriktade verksamheten framgår att inte i någon större utsträckning riktat sina informationsinsatser direkt till barn och ungdomar. Information och opinionsbildning riktad till politiker och beslutsfattare på statlig och nivå har prioriterats. Till viss del har informations- och opinionsbildande verksamhet också riktats till yrkesgrupper som arbetar med barn och ungdomar Denna prioritering avspeglas i SKOP-undersökningen som genom- fördes , om i vilken mån barn och ungdomar, föräldrar, be- slutsfattare inom stat, kommun och landsting kände till Barnombuds- mannen. Undersökningen visade att av beslutsfattare på olika nivåer kände till och att av barn och ungdomar gjorde detsamma. Som utredningen tidigare varit inne på (avsnitt 8.2.1) har dessa prio- riteringar varit naturlig så länge varit förhållandevis ny för . Utredningens uppfattning är emellertid att Barnom- budsmannen nu i högre grad än tidigare bör rikta sina informations- insatser till barn och ungdomar själva så att ombudsmannen blir känd bland barn och ungdomar och upplevs som deras egen ombudsman. De förslag till utökade kontakter med barn och ungdomar som utredningen lämnat i avsnitt 6 kommer, enligt utredningens bedömning, att skapa kanaler mellan barn och ungdomar och . I utredningens uppdrag har också ingått att behandla frågan om hur yrkesgrupper som arbetar med barn och ungdomar skall nås av infor- mation om . Utredningens bedömning är att de beslut som fattats inom ramen för strategin för att förverkliga barnkonventio- nen i kommer att tillfredställa det behov av information och kunskap om som finns hos yrkesgrupper som arbetar med barn. Som en del i strategin ingår att föra in i grundutbildningar för personalkategorier som efter utbildningen kommer att arbeta med barn. Program för fortbildning av redan verksam personal inom såväl statlig som sektor kommer vidare att genomföras. I utredningens uppdrag har ingått att granska års- rapporter till regeringen och lämna förslag till hur dessa kan utformas i fortsättningen. Innehållet i årsrapporter kan grovt delas in i två delar. En del som ger en översiktlig bild av barns och ungdomars situation och en del som innehåller förslag till förändringar av olika slag. Årsrapporten riktas därför specifikt till regeringen som målgruppen också är en vidare krets av personer, till exempel opinionsbildare, beslutsfattare på olika nivåer och yrkesgrupper som arbetar med barn. Årsrapporten, som utgör en viktig del av opi- nionsbildande arbete, är en årlig summering av de erfarenheter som har fått och av de analyser och ställ- ningstaganden som gjorts . I årsrapporten presenteras också de undersökningar som har gjort eller låtit göra . Den senaste årsrapporten innehåller till exempel resultaten av den enkät om rättigheter som barn och ungdomar besvarat på på internet. Vidare presenteras resul- taten av de enkätundersökningar som gjorts av landstingens och statliga myndigheters arbete med . Av utredningens enkätundersökningar och hearingar framgår att årsrapporter är mycket uppskattade. Flertalet myndigheter och organisationer uppger att årsrapporterna fyller en viktig funktion, framför allt genom att de ger en aktuell översiktsbild av barns och ungdomars situation. De flesta länsstyrelser framhåller att årsrapporter kan användas som underlag för till- syn. Årsrapporterna fyller uppenbarligen en viktig informations- och opinionsbildande funktion. Däremot synes inte årsrapporter i någon högre utsträckning ha kunnat användas som direkt ge underlag för konkreta åtgärder från regeringens sida. Av utredningens granskning av hur års- rapporterna har tagits emot i framgår att de förslag som lämnats till regeringen har varit utformade på ett sådant sätt att de inte kunnat bli föremål för remissbehandling och därmed efterföljande åtgärder. Med några undantag har förslag till regeringen saknat lagförslag, inte heller har de baserats på ekonomiska beräkningar eller analyser av följd- och konsekvensändringar i lag- stiftningen. Enligt utredningens bedömning fyller inte årsrapporten funktionen att utgöra underlag för regeringens arbete med barn- och ungdomsfrågor annat än på ett mer allmänt sätt. Genom sin utformning är årsrapporten däremot en värdefull källa för information om barns och ungdomars situation i . Den är också ett instrument i ombudsmannens verksamhet för barn och ungdomar genom att ombudsmannen i rapporten på ett lättillgängligt sätt lyfter fram problem och förslag till förändringar. Utredningen gör den bedömningen att bör lämna förslag om regeländringar till regeringen löpande . Förslagen bör därvid vara utformade så att de kan beredas på sedvanligt sätt inom med bland annat remissförfarande. Med hänsyn till den opinionsbildande effekt rapporter har haft föreslår utredningen att ombudsmannen dessutom som bör lämna en årlig rapport till regeringen där sum- merar sin verksamhet . Genom att rapporten skall lämnas till regeringen får den en särskild ställning bland den mängd rapporter som upprättas av myndigheterna. Regeringen betonar också därmed den särskilda vikt regeringen fäster vid barns och ungdomars villkor i landet. Rapporten bör som belysa barns och ungdomars livssituation på en generell nivå samt innehålla en sammanfattning av de förslag som lämnats till regeringen . I den allmänna debatten har framförts åsikter att Barnombudsman- nen bör ge in sin rapport, inklusive förslag till lagändringar, till . Detta har hävdats bland annat med hänvisning till Parisprinciperna. Med den lösning utredningen har stannat för när det gäller ombudsmannens ställning som en myndighet under regeringen skulle en rapport av en förvaltningsmyndighet direkt till inte stå i överensstämmelse med den konstitutionella ansvarsfördelningen mellan regering och riksdag. Det är regeringen som avger lagförslag till och som ansvarar för myndigheterna gentemot denna. En sådan rapportering förutsätter, för att bli meningsfull, också mo- tionsrätt och utskottsbehandling i , vilket understryker oför- enligheten av en sådan ordning med regeringens och roller. Ingenting hindrar däremot naturligtvis att rapporten, som allmänt till- gänglig, används inom ramen för den initiativrätt som tillkommer . 9 Barns lek- och utemiljö Utredningens förslag: Ansvaret för olika sakfrågor bör ligga på sektorsansvariga myndigheter enligt principen om "mainstreaming". nuvarande samordnande myndighetsansvar för barns och ungas säkerhet bör därför överföras till . Detta ansvar bör anges i Folkhälsoinsitutets instruktion. Utredningen föreslår också att respektive ansvar för de allmänna lekplatserna förtydligas på ett sådant sätt att det i dessa myndigheters ansvar också bör ingå att se till att lekplatser och lekredskap är pedagogiskt utformade så att barns kreativa lek stimuleras. Utredningen föreslår vidare att beaktar såväl frågor som rör säkerheten i barns lekmiljöer som det pedagogiska innehållet i dessa miljöer. Enligt artikel 31 skall barn ges möjlighet till lek. För detta krävs att det finns utrymme för lek och att den miljö där barn leker är säker. Barnets rätt till lek skall också ses i relation till barnkon- ventionens artikel 6 om barnets rätt till utveckling. Barns lekmiljö skall således inte bara vara säker utan också utvecklande. hade till uppgift att verka för förbättringar i barns miljö, med särskild tonvikt lagd på lekmiljö, och för en ökad säkerhet för barn och ungdom. Barns miljöer skulle vara stimulerande och ut- vecklande och så säkra att barnolycksfall kunde förhindras. Sedan förändrades till är myndig- hetsansvaret för frågor som rör barns lek- och utemiljö inte längre så tydligt. Utredningen har mot den bakgrunden haft i uppdrag att klarlägga frågan om ansvaret på myndighetsnivå för barns lek- och utemiljö. 218 Barns lek- och utemiljö är den centrala förvaltningsmyndighet som ansvarar för att det i stadsplaneringen ges utrymme för barns lek. Reglerna i (1987:10) föreskriver i 2 kap. 4 § att det skall finnas lämpliga platser för lek, motion och utevistelse.