sou · GNB365 · 2000-01-01 00:00:00 — Den ger en god bild av barns levnadsförhållanden och är lättfattlig. Rapporten innehåller information som för är användbar i olika sammanhang". Social- styrelsen uppskattar olika skrifter "i mycket hög grad och dessa används också i det direkta arbetet och som hänvis- ningslitteratur när det gäller frågor inom barnområdet". Även handboken framåt omnämns i flera enkätsvar. Läns- styrelsen i skriver till exempel att handboken "har haft stor betydelse i tillsynsarbete enligt Socialtjänstlagen och då framförallt för att lyfta frågorna kring och barnperspektivet inom kommunernas socialtjänst". Vidare är Barn- ombudsmannens årsrapporter till regeringen uppskattade och fyller en viktig funktion, framför allt genom att de ger en aktuell översiktsbild av barns och ungdomars situation. I enkäten till kommunerna ställdes bland annat frågan i vilken ut- sträckning kommunerna hade haft användning av handboken framåt samt av två kommunundersökningar, På spaning efter och Spaningen efter går vidare. av kommunerna uppger att handboken för kom- 1993–1999 143 muner och landsting varit mycket användbar eller till viss del an- vändbar. av kommunerna känner inte till publikationen. Andelen kommuner som inte känner till de två kommunundersökning- arna är . Svaren på utredningens enkät visar vidare att det föreligger en betydande skillnad mellan storstadskommu- ner å ena sidan och mindre kommuner å den andra. Till exempel svarar av storstadskommunerna att handboken framåt varit användbar medan av de mindre kommunerna svarar det- samma. I stort sett samtliga frivilligorganisationer gav uttryck för uppskatt- ning av informations- och opinionsbildande verksamhet. Även organisationerna nämnde särskilt statistikboken och handboken för kommuner och landsting. Vissa organisationer betonade särskilt kommunundersökningar som uppgavs ha varit till stor nytta för organisationernas lokala arbete i kommunerna. 5.2.2Har kunskaperna om barn fördjupats? De flesta myndigheter har i sina enkätsvar framhållit att Barnombuds- mannen genom sin informations- och opinionsbildande verksamhet har bidragit till att skapa en helhetsbild av barn och ungdomar på en generell nivå. Genom att samla och sammanställa information och sakkunskap från olika sektorsmyndigheter har lyft fram barns och ungdomars hela livssituation. Av enkätsvaren framgår vidare att en sådan helhetsbild av barn har varit betydelsefull för flera myndigheters verksamhet. På frågan vilken betydelse har haft för myndighetens respektive organisationens ansvarsområde svarar flertalet att har haft betydelse framför allt genom att förmedla ett helhetsperspektiv och sprida information om barns och ungdomars rättigheter. Ett fåtal myndigheter och organisationer svarar att inte har haft någon betydelse för deras verksamhet. skriver till exempel att "funktionen är viktig och banar väg för barnen i folkhälsoarbetet då är den enda myndighet som uteslutande ägnar sig enbart åt barnen och har ett helhetsperspektiv i synen på barn och ungdom. Speciellt värdefullt är det för de yngre barnen att en myndighet bevakar deras intressen eftersom både och ägnar sig åt äldre barn och ungdomar". ser också helhetsperspektiv som en tillgång och skriver i enkätsvaret att "den kompetens och de andra perspektiv på skolfrågor som Barnombuds- mannen kan tillföra är naturligtvis betydelsefull". 144 1993–1999 för Internationella Adoptionsfrågor () framhåller att insatser med att sprida information om rent allmänt och att fokusera på barnets rättigheter är av betydelse för NIA:s verksamhet. informa- tionsverksamhet har bidragit till att kunskaper om barns rättigheter blivit mer uppmärksammade av en bred allmänhet, men också hos yrkes- grupper som är speciellt inblandade i arbetet med internationella adop- tioner, till exempel socialsekreterare, förtroendevalda i kommunerna och socialkonsulenter. Över hälften av landets länsstyrelser betonar vikten av att det finns en instans med uppdrag att se till helheten över de myndighetsgränser som finns mellan skola, socialtjänst och sjukvård. Länsstyrelserna framhåller att den helhetsbild av barns situation som förmedlas av utgör en tillgång i tillsynsarbetet. i skriver till exempel att har varit ett stöd och en resurs i arbetet med att stödja ett barnperspektiv i lands- tinget och kommunernas hela verksamhet – ej bara den sociala sidan. i skriver att ar- bete med att lyfta fram barnets rättigheter och har haft betydelse för den regionala tillsynsmyndighetens arbete med dessa frågor. Flertalet frivilligorganisationer framhåller också i sina yttranden att bidragit till att lyfta fram och synliggöra barn i samhället. En självständig instans med uppgift att enbart arbeta med barn och ungdomar behövs i samhället, betonas av ett flertal. skriver att "det känns väsentligt med en barn- främjande verksamhet som står fri från andra myndigheter". I enkätmaterialet ges några kommentarer som belyser den påver- kanseffekt insatser kan ha haft på andra myndig- heters arbete. skriver att samverkan med Barnom- budsmannen har givit nya kunskaper vilket också kan ha påverkat verkets resultat och förslag. skriver i sitt enkätsvar att det är utomordentligt svårt att ange vilken effekt arbete har haft på ansvarsområde. "Det torde emellertid kunna konstate- ras att arbete med bevakning av barns rättigheter och av att det svenska regelverket överensstämmer med barnkonven- tionen har haft inte ringa indirekt betydelse för domstolarnas arbete. Obestridligt är också att arbete tjänat som inspi- rationskälla till vidareutbildning av domstolspersonal i regi. Vidare kan agerande i enskilda ärenden na- turligen i sin förlängning påverka arbetet vid enskilda myndigheter inom verksamhetsområde". 1993–1999 145 Till kommunerna ställdes frågan om verk- samhet bidragit till att påverka kommunens beslut i någon fråga. Av storstadskommunerna svarade ja medan samma andel för de mindre kommunerna var . Kommunerna ombads också ge exempel på sådana frågor som bedöms ha påverkats av Barnombuds- mannen. verksamhet har bidragit till att förstärka medvetenheten om hos såväl förtroendevalda som tjänstemän och allmänhet. Detta har sannolikt indirekt påverkat även kommunala beslut, skriver till exempel en kommun. En annan skriver att rapporter och uttalanden i olika frågor har använts som informations- och påtryckningsmedel för att förmå kommunfullmäktige att fatta beslut om en barn- och ungdomspolitisk handlingplan. Andra exempel är att blivit mer tydlig, att barnperspektivet tydliggjorts, att enskilda politiker insprirerats och att bidragit till beslut om att barn till arbetslösa föräldrar skall ha rätt till barnomsorg. I utredningens uppdrag har också ingått att belysa , det vill säga hur information om barn och ungdomar tas in av ombudsmannen för att få underlag till ställningstaganden och bedömningar. För att kunna fullgöra sin uppgift som företrädare för barn och ungdomar krävs att har en gedigen kunskap om barns och ungdomars situation och behov i olika åldrar. Sådan information måste söka från flera olika håll. Utredningens bedömning av roll i statistikar- bete och möjligheter att följa forsknings- och utvecklingsarbete som rör barn och ungdomar behandlas i kapitel 9. I detta avsnitt görs en be- dömning av kunskapshämtning genom kontakter och samverkan med myndigheter och frivilligorganisationer samt om- budsmannens kontakter med barn och ungdomar själva. Ett sätt att indirekt få kunskap om barns och ungdomars villkor är ge- nom kontakter med andra, med organisationer och myndigheter som arbetar med barnfrågor. Sådana kontakter har bland annat genom egna nätverk och genom att delta i samverkans- grupper som organiserats av andra. 146 1993–1999 Enligt sin instruktion har ett myndighetsansvar för området barns och ungas säkerhet. Detta arbete har framför allt skett genom de två nätverken, Barns och ungas säkerhet (BUS) och Barn, ungdom och byggd miljö i vilka en rad myndigheter och organi- sationer ingår. Flertalet av dessa myndigheter och organisationer ingick i utred- ningens enkätundersökning som tydligt visar att det erfarenhetsutbyte som sker inom dessa nätverk fyller en viktig funktion i arbetet med barns och ungas säkerhet. uppfattas generellt sett som ett stöd och en kunskapskälla i detta arbete. skriver till exempel i sitt enkätsvar att har fungerat som samtalspartner och stöd i arbetet med att anlägga ett barnperspektiv på vägtransportsystemet: Genom att delta i nätverk har fått viktig information, kunnat presentera och få syn- punkter på sin verksamhet. Värdefulla kontakter med forskare, experter och representanter för myndigheter och organisationer har etablerats i dessa sammanhang. En rad myndigheter och organisationer uppger vidare att de har an- vändning av kanaler för informationspridning. Genom mediakontakter och i övrigt breda kon- taktnät kan både myndigheter och organisationer sprida information om sin egen verksamhet. Genom att delta i press- seminarier har till exempel fått ökade möjligheter att nå ut med information om barns rätt till en säker boendemiljö. I en- kätsvaren påtalas dock framför allt vikten av att det finns en myndighet som har ett uttalat ansvar för barns och ungdomars säkerhet. Även nätverk kring barns och ungas villkor omnämns i några enkätsvar. I detta nätverk ingår centrala myndigheter med sektorsansvar för olika barnfrågor och arbetet är en del i det rege- ringsuppdrag som har att hålla samman olika typer av sektorsövergripande uppföljningsstudier om barns och ungas villkor. I enkäten till myndigheter och organisationer ingick också frågan om det finns formella eller informella hinder för samverkan med Barn- ombudsmannen. I stort sett samtliga svarar att sådana inte finns. framhåller dock att utlänningssekretessen i 7 kap. 14 § sekretesslagen kan innebära formella hinder för samverkan som rör ärenden enligt utlänningslagen. tar upp att förebyggande arbete inte ingår i Institutionsstyrelsens kärnverksamhet, vilket i viss mån kan ses som ett formellt hinder. Svenska Kommunför- bundet anger gnissel i samarbetet med som ett informellt hinder mot samverkan över huvudtaget. Det största hindret för samverkan förefaller dock vara bristande resurser hos Barnom- 1993–1999 147 budsmannen, vilket påtalas av en rad myndigheter, bland andra Kon- sumentverket och Sida. Även i kommunenkäten ställdes frågor om samverkan och samar- bete med . På frågan om kommunen har haft någon kontakt med svarar att någon sådan kontakt inte har förekommit. Vidare svarar av kommunerna att de inte har haft någon samverkan eller samarbete med Barn- ombudsmannen. Även i denna fråga föreligger en relativt stor skillnad mellan storstadskommuner och mindre kommuner. Av de mindre kommunerna svarar att de inte har samverkat med Barnom- budsmannen medan motsvarande andel för storstadskommunerna är . kontakter och samverkan med frivilligorgani- sationer, utöver de som ingår i barnsäkerhetsnätverken, sker främst ge- nom samordningsgruppen för projektet för . I denna ingår de större barnrättsorganisationerna samt Nätverket för . I övrigt har i arbetet med kon- kreta sakfrågor både formella och informella kontakter med frivilligor- ganisationer. Utbyte av information mellan ombudsmannen och frivil- ligorganisationer sker också genom utbyte av rapporter och annat material. Under utredningens två hearingar uttryckte sig de flesta större frivilligorganisationer samt ett antal fackliga organisationer som till exempel positivt om kontakterna med Barn- ombudsmannen. Däremot framgick det att mindre organisationer och framför allt ungdomsorganisationer har haft få eller inga kontakter med ombudsmannen. Utredningens samlade bedömning av samver- kanskontakter och möjlighet att utifrån dessa samla information om barns och ungas villkor är att i begränsad utsträckning har byggt upp nätverk och samverkanskontakter utifrån sin egenskap av företrädare för barn och ungdomar. Det kontaktnät som byggts upp har styrts av prioriteringar som överensstämt med uppgifter som varit fastlagda i instruktion, regleringsbrev och regeringsuppdrag. Ett flertal kontakter har varit ett led i en myndighetsutövande funktion. Kontakter med till exempel frivilligorganisationer har inte prioriterats i lika hög grad. 148 1993–1999 5.3.2Synpunkter från barn och ungdomar De kanaler för direktkontakt med barn och ungdomar som Barnom- budsmannen har utvecklat är dels telefonlinjen BO Direkt, dels kontakt via internet. Utöver dessa kontinuerliga verksamheter har Barnom- budsmannen haft direkta kontakter med barn och ungdomar i specifika frågor, till exempel under arbetet med mobbningsprojektet. Ytterligare ett sätt för att inhämta synpunkter från barn och ungdomar är genom de undersökningar som baserats på enkäter eller intervjuer direkt med barn och ungdomar. Utredningens uppfattning är att undersök- ningar som baseras på barns och ungdomars egna beskrivningar av sin situation har givit värdefull information både till myndigheten själv och till andra. Enkätundersökningen av 10-åringar har till exempel lyft fram en åldersgrupp av barn som det finns relativt lite kunskap om. I litteraturen och i forskningen framhålls ofta att barn i denna åldersgrupp befinner sig i de "glömda åren". Det har varit en allmän uppfattning att dessa barn lever i en lugn utvecklingsperiod och de har därför inte dragit till sig forskningens intresse på samma sätt som barn i de mer omvälvande åren och i puberteten. har man kunnat märka ett nyvaknat intresse från forskningens sida för barn i åldern däremellan. Statistiska uppgifter om dessa barns livsvillkor är dock fortfarande knapphändiga. enkät- undersökning bland 10-åringar har därför fyllt ett tomrum genom att lyfta fram denna åldersgrupps perspektiv på sin tillvaro. erfarenheter av kontakterna med barn och ungdomar i arbetet med att motverka mobbning är, som kunnat för- väntas, positiva. skriver i rapporten för mobbningen – ungdomars idéer och förslag mot mobbning: "BO har fått över 6 000 svar med förslag, tankar och idéer. Att få ta del av alla erfarenheter och förslag har givit BO en bredare och större insikt och förståelse för hur vardagen kan gestalta sig för ungdomar ". Genom att sammanställa och publicera barnens och ungdomarnas förslag kunde förmedla deras egen kunskap vidare till politiker, skolchefer, lärare och andra. har i sina kontakter med utredningen beskrivit att intresset för mobbningsfrågan hos berörda myndigheter och organi- sationer var relativt svalt i kampanjens början. När däremot brevsvaren från barnen kom in och sammanställdes ökade intresset och engage- manget hos samtliga som berördes av kampanjen. Barnens egna erfa- renheter av och synpunkter på mobbning gav både ny kunskap och ett barnperspektiv på den kunskap om mobbning som redan fanns. Ytterligare en erfarenhet av mobbningskampanjen var att samtal till från barn och ungdomar ökade påtagligt, framför 1993–1999 149 allt som kampanjen pågick och även efteråt. Barn- ombudsmannen tog under den tiden emot minst tio samtal per dag från barn och ungdomar som berättade om sina erfarenheter av mobbning eller lämnade förslag till hur mobbning kan motverkas. Mobbningskampanjen ledde således till att blev mera känd bland barn och ungdomar. Den intervjuundersökning av 1 000 barn och ungdomar som SKOP gjorde på uppdrag av Barn- ombudsmannen 1997, visade att av barnen trodde att Barn- ombudsmannen kunde stoppa mobbningen. Bland de yngsta, , trodde att kunde klara av det. I åldrarna trodde vartannat barn, , detsamma. satsning på internetkontakt med barn och ungdomar är fortfarande i ett inledningsskede och därför svår att be- döma och utvärdera. Utifrån intervjuer med ett antal av kontaktlärarna på de medverkande skolorna bedömer utredningen att en utbyggd och fungerande internetkontakt med barn och ungdomar kan komma att få stor betydelse . Kontaktlärarna anmärker visserligen samfällt på dålig och sen information från , men säger att idén att kommunicera med barn och ungdomar via internet är mycket bra. De barn och ungdomar som utsetts till miniombud tycker, enligt kontaktlärarna, att det är spännande och roligt att besvara Barnom- budsmannens internetenkäter. De går entusiastiskt in för uppgiften, till skillnad från att besvara "vanliga" enkäter på papper. Internet är med stor sannolikhet, enligt de lärare som utredningen har haft kontakt med, framtidens sätt att kommunicera. De flesta barn och ungdomar är in- tresserade av den nya IT-tekniken som blir alltmer utbyggd i skolorna. Samtliga kontaktlärare som utredningen har intervjuat var av den åsikten att internetfrågor, framför allt de frågor som ställdes i rättighetsenkäten, har lett till att de barn och ungdomar som deltog har börjat reflektera över sina rättigheter. Denna synpunkt kan illustreras genom följande e-post från en lärare till , som citeras i (s. 9): BO:s frågor om skolans arbetsmiljö på Internet gav upphov till många reflektioner. Alla i klassen gick runt efteråt och intervjuade övriga elever om hur de tyckte att lokalerna var. De kände att de hade ett viktigt uppdrag. Eleverna kom fram till att flera saker be- hövde åtgärdas. Det var främst de äckliga toaletterna som stod i fo- kus. I samband med att diskussionerna utvecklades, blev eleverna mer och mer medvetna om hur deras arbetsmiljö faktiskt var. Många såg att det var ganska skräpigt i klassrummet och i korridoren utan- för. Dom kom också på att det var de själva som skräpade ner och de därför behövde förändra sitt beteende. 150 1993–1999 Utredningens samlade bedömning av inhämtande av synpunkter från barn och ungdomar är att arbetet givit värde- fulla erfarenheter. Utredningens uppfattning är dock att Barnombuds- mannens löpande direkta kontakter med barn och ungdomar bör vida- reutvecklas. får få brev eller samtal från barn och ungdomar själva. Information om BO Direkt har inte nått ut och telefonlinjen kan inte betecknas som en kanal för fortlöpande kontakt. Det finns med andra ord endast en begränsad konti- nuerlig direktkontakt med barn och ungdomar. Inhämtande av barns och ungdomars synpunkter och erfarenheter genom fortlöpande direkt- kontakter är således ännu inte en tillräckligt integrerad del av Barn- ombudsmannens arbete. ska, enligt sin instruktion, lämna en rapport till regeringen om sin verksamhet och i denna lyfta fram de frågor som ombudsmannen anser att regeringen bör överväga. Särskilt skall i sin årsrapport påtala om det finns brister i över- enstämmelsen mellan svensk lagstiftning i förhållande till barnkonven- tionen. har lämnat fem årsrapporter till rege- ringen med sammantaget ett 50-tal förslag, däribland en rad förslag till lagändringar. I utredningens uppdrag har ingått att granska hur års- rapporterna tagits emot i och vilka konkreta resultat de har givit. Som underlag för denna granskning har bland annat legat dels en PM från om hur ombudsmannen själv be- dömer resultatet, dels en PM, upprättad inom om den formella handläggningen av årsrapporterna (se bilaga 6 och 7). Av utredningens granskning av samtliga förslag som Barnombuds- mannen har lämnat i sina årsrapporter framgår att flera förslag har blivit föremål för behandling i statliga ut- redningar, expertgrupper eller av olika myndigheter. Ett exempel är återkommande förslag till förändringar i kom- munallagen som innebär att kommunerna bör åläggas att samråda med barn och ungdomar i frågor som rör dessa. Detta förslag har behandlats i såväl huvudbetänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116), Ungdomspolitiska kommitténs slutbetänkande Politik för unga (SOU 1997:71) och av i skriften Gör barn till medborgare (1998:97). Utredningens granskning visar också att en hel del av Barnom- budsmannens förslag till åtgärder har genomförts. 1993–1999 151 budsmannens första årsrapport föreslogs att regeringen bör fast- ställa en nationell strategi för genomförande. I samma årsrapport föreslogs att kommunerna i särskilda barn- och ung- domspolitiska handlingsplaner bör redovisa hur intentioner uppfylls på den kommunala nivån. antog riks- dagen en strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättig- heter i (prop. 1997/98:182, bet. 1998/99 SoU6, rskr. 1998/99:171), i vilken det bland annat ingår att kommuner och landsting bör bygga upp system för att bevaka att barns och ungdomars intressen finns med i beslutsprocessen, varav barn- och ungdomsplaner anges som en metod för detta. Även ett antal av förslag till författningsändringar är genomförda, till exempel har såväl social- tjänstlagen som utlänningslagen kompletterats med bestämmelser om barnets bästa och barns rätt att höras, förslag som framfört i årsrapporterna och 1996. I nu nämnda fall har dock debatten varit så allmän att det inte är möjligt att avgöra hur stor be- tydelse har haft. I andra fall har ändringar gjorts eller åtgärder vidtagits med tydligare hänvisning till förslag. Förändring i skollag och läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritids- hemmet (Lpo 94) trädde i kraft som i huvudsak bygger på om mobbning samt förslag i årsrapport till regeringen. Utredningens samlade bedömning är att det svårligen går att fast- ställa något linjärt samband mellan ett förslag från om lagändringar eller andra förslag till förändringar av barns och ung- domars villkor och genomförda sådana förändringar. De förändringar som kommer till stånd är oftast resultat av en lång process där flera samverkande insatser och faktorer bidrar till utvecklingen. Förslag som presenteras i årsrapporter går ofta vägen via en allmän debatt innan konkreta åtgärder vidtas. Det är i det sammanhanget av betydelse hur andra myndigheter och organisationer uppfattar . I enkäten till myndigheter och organisationer ingick därför en särskild fråga om i vilken mån och på vilket sätt myndigheten eller organisationen har haft användning av årsrapporter till regeringen. Fler- talet myndigheter och organisationer uppger att årsrapporterna fyller en funktion och svaren antyder att årsrapporterna också har haft en viss påverkanseffekt. har använt rapporter som underlag för verkets egna rapporter och utvärderingar om tillståndet i skolan. har vidtagit konkreta åtgärder med an- ledning av : "Vid de tillfällen som Barn- 152 1993–1999 ombudsmannen i sina rapporter haft synpunkter på verks myndighetsutövning eller hantering av frågor som avser asylsö- kande barn eller barn som har anknytning till vuxna asylsökande, har verket vidtagit åtgärder för att komma till rätta med eventuella brister". Flertalet länsstyrelser uppger likaså att de har haft användning av till regeringen och då framför allt som underlag för tillsynsverksamhet. Tio myndigheter och organisationer och fyra länsstyrelser svarar att de inte har haft någon direkt användning av årsrapporterna. I utredningens kommunenkät ingick också en fråga om i vilken mån kommunerna haft användning för årsrapporter. I enkäten angavs årsrapporterna och 1998 som exempel. Av svaren framgår att av kommunerna sammantaget har haft an- vändning av dessa årsrapporter. av storstadskommu- nerna uppger sig ha användning av årsrapporterna. Utredningens uppdrag har varit att belysa vilken roll som Barnom- budsmannen har spelat för utvecklingen inom barnområdet. Som antytts tidigare går det oftast inte att med någon större exakthet fastställa linjära samband mellan verksamhet och åtgärder vidtagna av regeringen. Utredningens utgångspunkt i bedömningen av vilken roll har spelat på barnområdet har varit att det inte heller är särskilt fruktbart att påvisa konkreta effekter, enbart mätt i antalet lagändringar, direktiv till statliga utredningar eller betän- kanden. Utifrån utredningens undersökningar och granskning av Barn- ombudsmannens hittillsvarande arbete har utredningen istället samman- fattningsvis gjort den generella, och inte särskilt överraskande, bedöm- ningen att som myndigheten har verkat, har haft betydelse för utvecklingen på området. Hur stor denna betydelse har varit är dock svårt att säga.