sou · GNB3139d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Strävan efter en effektiv offentlig upphandling och de mål som inryms i ett sådant begrepp, måste också kunna förenas med Konkur- rensverkets verksamhet för att modellen skall kunna förverkligas. De olika funktionernas uppgifter och deras förenlighet med verksamhet Kontrollfunktionens uppgift är att kontrollera att de upphandlande en- heterna håller sig inom LOU:s och gemenskapsrättens ramar. Konkur- rensverket utövar motsvarande kontroll över konkurrenslagens efterlev- nad genom handläggning av klagomål och egeninitierad tillsyn. Även om inte fullt ut kan anses vara en konkurrenslag torde de syften som ligger bakom och konkurrenslagen, i allt väsentligt vara överens- stämmande. Utvecklingsfunktionens uppgift är att främja en effektiv offentlig upphandling. arbetar med utveckling av konkur- 274 2 § Förordning (1996:353) med instruktion för . 275Konkurrensverket, Vad gäller vid offentlig upphandling och anbudskonkur- rens ?, s. 9. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. rensfrågor inom , bl.a. genom att ge förslag till avregleringsåt- gärder, att uppmärksamma hinder mot effektiv konkurrens och att främja ett konkurrensinriktat synsätt. Vidare skall verket följa den inter- nationella utvecklingen på konkurrensområdet och vid behov samverka med konkurrensmyndigheter i andra länder. Utvecklingsfunktionens ar- bete med regeringsuppdrag, besvarande av remisser, yttranden till dom- stolar m.m. torde kunna utföras utan konflikter. NOU och Konkur- rensverket lämnar ibland yttranden till domstolar i samma mål. har erfarenhet av att ta fram allmänna råd vilket kan vara till nytta när utvecklingsenheten skall ta fram motsvarande råd på upphandlingsområdet. Utvecklingsenheten skall också med sin sär- skilda kompetens bidra till att främja utvecklingen av ekologisk hållbar offentlig upphandling och framtagande av sociala klausuler. Detta arbete kan vara ytterligare betjänt av att även konkurrenslagens aspekter iakt- tas. Ansvaret för den upphandlingsverkstad och det kvalitetssäkringsar- bete som berörs i tidigare avsnitt bör dock enligt kommittén huvudsakli- gen ligga på kommunförbunden och branschorganisationerna. Informationsfunktionens uppgift är att sprida information (avgränsat från rådgivning) och bl.a. främja forskning och utbildning på upphand- lingsområdet. Det till knutna Rådet för konkurrens- frågor främjar forskningsprojekt m.m. omkring offentlig upphandling. Även K onkurrensverkets ansvar över LIU-frågor föranle- der verket att lämna viss information som rör offentlig upphandling. Marknadsfunktionens uppgifter är att främja samverkan och stimule- ra konkurrensen på upphandlingsmarknaden. Flera uppgifter är av mer praktisk karaktär. skall visserligen främja ett konkur- rensinriktat synsätt men överlåter till andra aktörer att utföra det praktiska arbetet med anledning av detta. Vidare beror förenligheten på hur långt uppgiften att samordna ramavtal och leverantörers anbudsgiv- ning sträcker sig. Förvisso får aldrig samordningsuppgiften vara ofören- lig med konkurrenslagen. Det kan dock vara svårt att förena samordning av ramavtal med konkurrensverkets uppgift att uppmärksamma hinder mot en effektiv konkurrens i offentlig verksamhet och lämna förslag på åtgärder för att undanröja dessa 276. Marknadsfunktionens arbete med att främja samverkan mellan leve- rantörer får givetvis inte leda till konkurrensbegränsningar. Konkur- renslagen innehåller bl.a. ett förbud mot samarbete mellan företag som märkbart påverkar konkurrensen (6 §). I syfte att underlätta samver- kan mellan små och medelstora företag för att stärka konkurrensen på marknaden, har i ett allmänt råd (KKVFS 1993:3) 276 4 § förordning (1996:353) med instruktion för . Överväganden och förslag beträffande 6 kap. gett vägledning för hur begreppet märkbart bör tolkas i konkurrens- sammanhang.277 Vid inordnande av samtliga tillsynsfunktioner under förändras bl.a. den nuvarande ledningen och styrningen av tillsynsarbe- tet. är ett enrådighetsverk. Ansvaret hamnar hos ver- kets myndighetschef. Organisationsformen har valts bl.a. utifrån den erfarenhet som fanns av verkets föregångare, Statens pris- och kartell- nämnd (SPK). Inom anser man att verket, i sin roll som lagtilläm- pande myndighet och med anledning av att dess praxis måste vara över- ensstämmande med gemenskapsrätten, inte lämpligen kan ledas av ett organ, som kan komma att representera partsintressen. Därmed är enligt kommitténs uppfattning visserligen inte avgjort på vilket sätt lednings- funktionen i skulle kunna förändras, om tillsynen över den offentliga upphandlingen integreras i verket. Alternativet med en styrelse med begränsat ansvar är fullt tänkbart, liksom även tanken att myndigheten är beslutsför i särskild sammansättning. Modellen bygger på att ledningsfunktionen ändras på endera sättet . Modellen skall ses som ett tydligt uttryck för ett samlat grepp. Det är inte bara uppgifterna avseende kontroll av regelefterlevnad när det gäller den offentliga upphandlingen som har förts samman (och ). Dessa uppgifter har dessutom förenats med de närbesläktade frågorna om marknad och konkurrens. Konstruktionen avser att bidra till en för- stärkning i fråga om tillsynsmyndighetens tyngd, en gemensam organi- sationskultur, en utvecklande gemenskap mellan konkurrens- och upp- 277 , Vad gäller vid offentlig upphandling och anbudskonkur- rens ?, s. 6 f. Av det allmänna rådet framgår att samverkan mellan företag som normalt inte märkbart påverkar konkurrensen om företagen tillsammans har en marknadsandel på högst och årsomsättningen inte överstiger för någon avtalspart och till denne anknutet företag. Överstiger inte årsomsättningen för varje företag kan deras sammanlagda marknadsandel vara högst . I övriga fall måste företagen ansöka om undan- tag från konkurrenslagen. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. handlingsfrågor, minskad sårbarhet i organisationen och en effektivare informationsverksamhet i väl etablerade och prövade for- mer. Samordningseffekterna är stora och uppenbara. Marknadsfunktionens förenlighet med kontrollfunktionen kan ifråga- sättas. bedrivs vissa sådana uppgifter, t.ex. samordning av statliga ramavtal ur ett koncernperspektiv. Även om marknadsfunktionen inte skall utföra några upphandlingar kan råden till upphandlande m yndig- heter komma att granskas av kontrollenheten. opartiskhet kan komma att ifrågasättas om delar av den egna verksam- heten har ett visst ansvar över operativa upphandlingar. Upphandlande enheter kan undvika att vända sig till marknadsfunktionen av rädsla för att kontrollenheten skall ingripa, trots att de upphandlande enheterna verkligen behöver råd och stöd. har ör närvarande ca 115 anställda och ett anslag på . Behovet av resurser för upphandlingstillsynen i denna modell motsvarar ca 25 årsarbetskrafter eller ca . Det kan finnas en viss risk för att upphandlingsfrågorna drunk- nar i övriga verksamhet. I kombineras framgångsrikt bl.a. upphandlings- och kon- kurrensfrågorna i samma myndighet. Danska Konkurrencestyrelsen be- står av flera separata enheter, som handhar konkurrens-, upphandling inklusive vissa statsstödsfrågor samt energifrågor. Dessa enheter arbetar självständigt inom sina respektive områden. Något som motsvarar statlig inköpssamordning finns dock inte i Konkurrencestyrelsen. 11.11 Modell 4: Överväganden och förslag beträffande 6 kap. I upphandlingsverksmodellen koncentreras de statliga tillsynsinsatserna avseende offentlig upphandling till en central tillsynsmyndighet. Model- len utgår från att det finns ett behov av samordning av de tillsynsinsatser som utförs av NOU, , och . avskaffas och ersätts med en vanlig myndighet med ansvar för samtliga tillsynsfunktioner. Ansvaret för kontrollenhetens handläggning av ärenden som rör myndighetsutövning och annan lag- tillämpning kan i och för sig ha en annan ledningsform än resten av myndigheten. I modellen har antagits att ledningen utövas av en myndig- hetschef och en styrelse med begränsat ansvar. Bildandet av ett nytt upphandlingsverk är den lösning som är mest re- surskrävande för att få full genomslagskraft. Förutom de ökningar av resurserna för kontroll- och informationsfunktionerna, som antagits även för andra lösningar, erfordras i denna modell också vissa nya resurser för administrationen av en ny myndighet. Modellen bygger på ett anta- get behov av drygt 30 årsarbetskrafter. 11.11.2 Renodling och samlat grepp om upphandlingstillsynen Hur modellen följer den förvaltningspolitiska propositionens intentioner är en fråga om vilket tillsynsbegrepp man använder sig av . Här är det å ena sidan inte fråga om att renodla genom att reducera tillsynen till en- dast kontroll utan att tvärtom samla den statliga tillsynen och öka dess tyngd. En sådan kraftsamling innebär å andra sidan att övriga till- synsmyndigheter renodlar sin tillsynsverksamhet när deras uppgifter in- om upphandlingsområdet tas bort. Rådgivning eller konsultstöd i kon- kreta upphandlingar, processer, kompetensutvecklingsprogram och ut- bildningspaket m.m. utgör inte uppgifter som bör ligga inom verkets or- dinarie verksamhet. Sådana uppgifter ingår inte i det offentliga åtagandet och ankommer primärt på kommunförbunden och branschorganisatio- nerna. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. Verket kan ha en platt organisation med fyra tillsynsenheter: kontrollen- heten, utvecklingsenheten, informationsenheten och marknadsenheten. En administrativ enhet hanterar personal- och löneadministration, IT-stöd m.m. Myndighetschef är en generaldirektör. med begränsa- de uppgifter finns enligt verksförordningen. Eftersom en stor del av ar- betet i myndigheten avser lagtillämpning är det viktigt att styrelsen inte beslutar i enskilda ärenden. Styrelsen består av politiker och oberoende experter. Det går att genom olika ledningsorgan och beslutsfattande i särskild sammansättning utforma beslutsfattandet i verket på ett sådant sätt att det inte behöver uppkomma konflikter och problem beroende på sammanblandning av olika myndighetsroller inom verket. Eventuellt kan verket knyta till sig ett råd med praktiker och kanske ett råd med företrä- dare för intresseorganisationer. En förutsättning för modellen är att den offentliga upphandlingen är av stor betydelse för samhällsutvecklingen och ett optimalt resursutnyttjan- de. Ett upphandlingsverk förstärker den offentliga upphandlingens bety- delse som ett redskap för samhällsutvecklingen. Genom att samla de oli- ka funktionerna i ett verk ökas förståelsen för sambandet mellan de olika funktionerna. Synergieffekter kan utnyttjas inom ramen för en lärande organisation, vilket torde öka slagkraften och effektiviteten i till- synsverksamheten. Ett bildande av ett upphandlingsverk skulle utgöra en markering av att finner upphandlingsfrågorna så betydelsefulla att det är värt med en rejäl satsning på tillsynsverksamheten. Det nuvarande an- slaget motsvarar betydligt mindre än av det totala årliga värdet av den offentliga upphandlingen. Modellen utgår från att det är viktigt att se till att upphandlande enheter inte bryter mot regelverket i sådan utsträckning att leverantörer förlorar tilltron till den offentliga upphandlingen. En annan utgångspunkt är att den offentliga upphand- lingens mål är så viktiga att uppfylla att det inte kan accepteras att den till stor del bedrivs ineffektivt och oprofessionellt. Modellen bygger på att det är nödvändigt med väsentliga resursförstärkningar och nya meto- der och tankesätt för att få till stånd en effektivare offentlig upphandling. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. Genom samordningen minskar risken för fragmentisering, dvs. att tillsynsmyndigheterna inte ser till helheten och de övergipande målen för den offentliga upphandlingen. Leverantörer och upphandlande enheter får vid en fullständig samordning som förutsätts i modellen en myndighet att vända sig till i alla slags upphandlingsärenden. Till skillnad från modell nr 2 och 3 blandas tillsynsmyndighetens uppgifter inte samman med , som har sin särskilda roll i fråga om marknad och konkurrens och av många företrädare för kom- muner och landsting uppfattas som okänsligt för kommunernas och landstingens särskilda förhållanden. Genom att samla de olika tillsynsfunktionerna under en hatt finns en risk för att den lagtillämpande kontrollenheten inte uppfattas som helt oberoende från de uppfattningar om gällande rätt som är förhärskande i marknadsenheten. Genom att verka i samma myndighet finns en risk för att den dynamik som kan ligga i att företrädare för olika myndigheter har olika perspektiv kan gå förlorad. 11.12.1Modellerna representerar olika alternativ De fyra organisationsmodellerna skiljer sig åt på de punkter, som varit avgörande för valet av just dessa modeller. De har sålunda olika grader av renodling och samlat grepp, de representerar olika styrnings- och led- ningsformer, de innehåller olika stora myndigheter med olika resurser till sitt förfogande. De kommer, omsatta i praktiken, att fungera tämligen olika när det gäller samordning och samverkan inom upphandlingsområ- det och de representerar på ett tydligt sätt alternativ med olika tyngd- punkt när det gäller å ena sidan den nödvändiga kontrollen av regelef- terlevnaden, å andra sidan behovet av råd och stöd till upphandlings- verksamhetens aktörer. I en modell är det samlade greppet själva poängen, medan en annan modell utgår från önskemålet att renodla kontrollfunktionen så att den står relativt fri från arbete med rådgivning och service. Tre modeller ut- går från den existerande organisationen medan den fjärde aktualiserar en helt ny. Av det sistnämnda framgår att valet av utvärderingskriterier i vissa fall blir direkt utslagsgivande. Ansluter man sig till det som anges som SOU 1999:139 Överväganden och förslag beträffande 6 kap. förutsättningar för t.ex. modell 2, blir i realiteten en diskussion om de övriga alternativen överflödig. Förvaltningspolitiken blir förhållandevis styrande genom riktlinjerna i den förvaltningspolitiska propositionen. Nämndmyndighetsformen är kritiserad och kan komma i fråga bara om den framstår som klart lämp- ligast. Modellerna kräver en tydligt skiftande grad av resurser. Om tillsyn- suppgifterna förs till en existerande m yndighet blir effekten av de avsatta resurserna åtminstone i utgångsläget större. För att starta en ny myndig- het krävs nya resurser för ledning och administration. 11.12.2Hur utvärderar vi modellerna? För att välja mellan de fyra modellerna, eller för att komma fram till ett alternativ som i olika avseenden skiljer sig från dem alla, krävs utvärde- ringskriterier i förhållande till beskrivna för- och nackdelar och de dis- kussioner kommittén fört i det föregående. Vissa utvärderingskriterier är tämligen givna, medan andra bygger på mera svårbedömbara faktorer med bäring in och med den osäkerhet som därvid råder. Den närmaste utvecklingen på EG-rättens område är ett exempel på sådana oklarheter som är svåra att överblicka. Ett av de mera givna utvärderingskriterierna är myndighetens ledning och styrning - det förvaltningspolitiska kriteriet. Hur skall en tillsynsmyndighet ledas och styras? Enligt kommitténs bild av myndigheternas organisationsformer finns det inte något entydigt svar på den frågan. En tillsynsmyndighet kan ha en styrelse med full- ständigt ansvar. Den kan också, vilket är vanligt, ha en styrelse med be- gränsat ansvar. Det finns också tillsynsmyndigheter med insynsråd () och ett flertal med formen enrådighetsverk. Det finns, slutligen också, vid sidan av NOU några tillsynsmyndigheter som är nämndmyndigheter, t.ex. och . I dessa myndigheter är nämndens ordförande också chef för myndigheten. Genomgången illustrerar att det i dagens organisation inte finns nå- gon given organisationsform för tillsynsmyndigheter. Avgörande är istället vad som är lämpligast i det enskilda fallet och vilka uppgifter myndigheten har vid sidan av sina tillsynsuppgifter. För en framtida organisation måste de aktuella riktlinjerna för för- valtningspolitiken vara avgörande. I nollalternativet är lösningen att be- hålla den nuvarande nämndmyndigheten. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. 1999:139 gångspunkter är detta otillfredsställande. Kommittén återkommer i det följande till frågan om vilken tyngd detta skall ges. Förvaltningspolitiken påverkar också de övriga alternativen. Här finns emellertid inte några motsättningar eller låsningar i dagens organi- sation. Den kan anpassas efter vad verksamheten kräver i fråga om led- ning och styrning. Ett annat kriterium vid en utvärdering av modellerna är ställningsta- gandet i fråga om renodling av kontrollfunktionen. Hur mycket kan till- synsmyndigheten bära av ansvar för rådgivning och utveckling? Hur samlar man på bästa sätt olika krafter i ett ansvarstagande för de mjuka- re frågorna om kompetensutveckling och kvalitetssäkring inom upp- handlingssektorn? Ställningstagandet på denna punkt har stor betydelse för valet mellan flera av alternativen. Resursfrågorna påverkar också valet mellan alternativen. Här ligger en uppenbar svårighet i att göra den rätta avvägningen när det gäller satsade resurser och utbytet av dessa. En ren sammanslagning av funk- tioner som finns ger i gynnsamma fall bättre styrning, effektivise- ring och rationaliseringsvinster. Om däremot satsade nya resurser kan påvisas ge vinster som är långt större, t.ex. i form av samverkan mellan stat och kommun, eller ännu bredare, bör dessa förmodligen göras. Arbetet med reformer inom upphandlingsområdet, den uppmärksam- het som detta har givit och de ytterligare frågor som arbetet aktualiserar, är också en faktor att beakta. Valet av alternativ kan fånga upp mångas förväntningar. Ett nytt kan, från sådana utgångs- punkter, vara en positiv signal. 11.12.3Vilket är det bästa organisationsalternativet? I valet mellan de olika alternativen utgår kommittén från följande be- dömningar. Alla fyra modellerna är mer eller mindre tänkbara. Det slutliga alternativet får anpassas på bästa möjliga sätt till de förvaltningspolitiska riktlinjerna. För att få effekter av en reform behövs vissa resursförstärkningar. I viss utsträckning kan dessa åstadkommas genom avgiftsfinansiering av informationstjänster m.m. SOU 1999:139 Överväganden och förslag beträffande 6 kap. Vid bedömningen av alternativen vill kommittén, som en första fråga, behandla huruvida nollalternativet bör komma ifråga, närmast från ut- gångspunkten att nämndmyndighetsformen utpekats som en svaghet. Kommittén konstaterar att redan våra direktiv, i kombination med den förvaltningspolitiska propositionen, ger ett tämligen smalt utrymme för att föreslå att den nuvarande organisationen behålls i nollalternativets form. Det är för kommittén uppenbart att det är mö jligt att inordna den nuvarande verksamheten i en annan myndighet. Den omständigheten gör att nämndmyndighetsformen skall undvikas, om den inte framstår som den lämpligaste. För att finna den nuvarande organisationsformen lämpligast skulle kommittén vilja vara övertygad om att vissa resursförstärkningar, i kombination med en tydligare ledningsfunktion, skulle ge NOU den lämpliga och avpassade organisationen för att utveckla kraften och tyng- den hos den tillsynsmyndighet som blir resultatet av kommitténs förslag i övrigt. Kommittén skulle också behöva vara övertygad om att just den kollektiva beslutsfunktionen i NOU:s tappning är den riktiga. Eftersom det är möjligt att införa samma beslutsfunktion även vid inordnandet i en annan myndighet är detta inte på något sätt utslagsgivande. Kommittén gör en annan bedömning på dessa punkter. NOU i nuva- rande form, med sambandssvårigheter i organisationen och osäkerhet om resursprioriteringen i verksamheten, illustrerar relativt väl svårigheterna med dels styrning av, dels utvärdering av resultatet hos en nämndmyn- dighet. Den obestridliga kompetensen hos såväl nämnden som dess kansli förtjänar att tas tillvara i en starkare organisation. Nollalternativet, liksom den variant därav som aktualiserats av NOU, bör därför inte komma ifråga, under förutsättning att en annan lösning är möjlig och lämplig. Det är sant att ytterligare förändringar kan göra NOU både starkare och effektivare. Det handlar då om sådana förändringar i styrning, led- ning och resurstilldelning att kommittén hänför detta till diskussionen om ett nytt (modell 4). När det gäller de övriga modellerna kan kommittén inte finna att det förvaltningspolitiska kriteriet är på något sätt avgörande. De står i god överensstämmelse med den förvaltningspolitik som redovisats. Graden av renodling och samordning växlar mellan dem. Den organisatoriska lösningen bör väljas efter vad som är lämpligast med hänsyn till verk- samhetens mål och innehåll. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. Samlat grepp om upphandlingstillsynen Modellerna 3 och 4 redovisar olika långt gående varianter av samord- ning och integration av verksamheter, medan alternativ 2 bygger på ett motsatt betraktelsesätt, nämligen att det är bra att hålla vissa av tillsyn- funktionerna åtskilda för att renodla kontrollverksamheten. Det blir där- för tämligen avgörande för det slutliga valet hur man analyserar möjlig- heterna att med framgång integrera utvecklings- och stödfunktioner till- sammans med kontrollfunktionen i en samlad tillsynsmyndighet. Kommittén vill först framhålla att på det sätt som dagens verksamhet ser ut skall skillnaden mellan alternativ 2 och alternativ 3 inte överdri- vas. Det är betydligt större skillnad mellan alternativ 3 och alternativ 4. Det som kallas marknadsfunktionen ligger emellertid i sin linda och kan under den närmaste framtiden komma att ta omfattande proportioner och engagera antingen (alternativ 3), (alternativ 4) eller och Kammarkollegiet, tillsam- mans med andra aktörer (alternativ 2), i en verksamhet som omspänner ett betydande samarbete mellan stat och kommun och stora utvecklings- projekt inom områdena elektronisk handel, upphandlingsstöd, ramavtal, kompetensutveckling och kvalitetssäkring. Kommittén vill i detta sam- manhang framhålla som sin bestämda grundhållning att uppbyggnad av stödfunktioner och utveckling av nya verktyg inom upphandlingsområdet är en minst lika viktig del av arbetet på vägen mot en effektivare offent- lig upphandling som de skärpta kontrollåtgärder kommittén föreslår. Kommittén gör bedömningen att värdet av samordning och gemensamt grepp är stort. Ett skäl är den kraftsamling som blir följden, med stora möjligheter att använda gemensam kompetens på ett mer effektivt och flexibelt sätt. Också samverkan mellan stat och kommun blir effektivare om ansvaret för den statliga tillsynen ligger hos en myndighet, i stället för flera. Ett annat skäl är att möjligheten till styrning och uppföljning av den statliga tillsynsinsatsen ökar. Ett tredje skäl är att värdet av till- synsmyndigheten som stabsresurs för regeringen, särskilt i det angelägna arbetet med riktlinjer för agerande i EU, ökar genom kompe- tenskoncentrationen. Mot detta skall ställas de integritetsproblem som redovisats i sam- band med analyserna av de olika modellerna. Kan man blanda samman mjuka och hårda uppgifter i samma m yndighet? Delningen av det tidigare i ett Riksrevisionsverk och ett Ekonomistyr- ningsverk är en praktisk illustration till behovet av att skilja råd och stöd från granskning och kontroll. Vid en jämförelse mellan detta och de för- hållanden som gäller upphandlingsområdet kan man å ena sidan finna att problematiken är densamma, å den andra hävda att den offentliga upp- Överväganden och förslag beträffande 6 kap. handlingen är ett begränsat sakområde där det är nödvändigt att samla kompetensen och där det inte föreligger samma behov av att skilja på den som ger hjälp och den som granskar. Kompetensinsatsen måste vara densamma i båda fallen och bedömningarna kan rimligen inte komma att skifta nämnvärt. Det är, med andra ord, inte särskilt tänkbart att den som ger hjälp skulle föreslå sådant som sedan skulle komma att klandras av den som granskar.