sou · GNB353d1 · 2000-01-01 00:00:00 — En myndighet har förordat att enhetliga sekretessregler bör införas för konkursförvaltare oavsett om det är fråga om advokater eller andra. har i en skrivelse till före- slagit att konkursförvaltare bör kunna få del av andra uppgifter i skatteärenden än revisionspromemorior och utan föregående begäran från förvaltarens sida. Motsvarande synpunkter har framförts av flera myndigheter i svar på Ekobrottsberedningens enkät. 3UREOHP PHG LQIRUPDWLRQVXWE\WH RFK VHNUHWHVV 87 Banksekretessen anses inte hindra att sekretessbelagda uppgifter lämnas till de brottsutredande myndigheterna under en förunder- sökning. Däremot kan uppgifter inte lämnas exempelvis i samband med en förutredning. Detta har från åklagarhåll framhållits som en stor olägenhet. Flera myndigheter har, som tidigare nämnts, påtalat de problem som uppstår till följd av den otillräckliga sekretessen inom exekutions- väsendet. Eftersom uppgifter som hos polisen kan vara belagda med sekretess i många fall blir offentliga där, tvekar polisen att lämna uppgifter som i och för sig skulle behöva lämnas. har framhållit att sekretessen bör skärpas så att den svarar mot de förväntningar som finns på exekutionsväsendets brottsbekämpande verksamhet. Uppgifter som hos andra myndigheter kan vara belagda med sekretess blir ofta offentliga hos kronofogde- myndigheterna. Detta leder till att de myndigheter från vilka uppgifter begärs inte kan lämna ut uppgifterna med stöd av generalklausulen. Eftersom kronofogdemyndigheterna har skyldighet att anmäla brott bör dessa enligt omfattas av sekretessbestämmelsen i 5 kap. 1 § och därmed ges möjlighet att sekretessbelägga uppgifter som rör brottsmisstankar. Denna uppfattning delas av flera andra myndig- heter. Flera myndigheter har också påtalat att sekretessen hos tillsynsmyn- digheter i konkurs inte är tillräcklig. Förvaltningsdomstols beslut rörande åtgärder enligt tvångsåtgärdslagen omfattas inte av sekretess. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har påtalat att detta inte sällan skapar problem när polisen och åklagare tillsammans med en skattemyndighet planerar en aktion mot en skattskyldig som misstänks för brott. Ett beslut enligt tvångsåtgärds- lagen bör därför kunna undanhållas den som berörs av beslutet åtminstone . 88 3UREOHP PHG LQIRUPDWLRQVXWE\WH RFK VHNUHWHVV 5.6Sekretessen hos andra myndigheter som deltar i samverkan mot ekonomisk brottslighet Flera myndigheter har anfört att de myndigheter som ingår i de regionala samverkansorganen inte alltid kan sägas agera som biträde åt polis- och åklagarmyndigheter, varför uppgifter hos dessa myndigheter inte omfattas av sekretessen i 5 kap. 1 §. Uppgifter om myndighets- gemensamma aktioner kan därför komma att bli offentliga hos vissa myndigheter, trots att de omfattas av sekretess hos bl.a. polisen och åklagaren. Riksåklagaren har framhållit att samma sekretesskydd bör gälla för samma typ av uppgifter oavsett vid vilken av de samverkande myndigheterna som uppgiften förekommer. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har förordat att sekretess- reglerna på det brottsbekämpande området i större utsträckning än nu bör följa uppgiften så att samma sekretesskydd kan upprätthållas oberoende av var uppgiften finns. Enhetliga regler om sekretess för uppgifter hos de samverkande myndigheterna skulle lösa de tillämp- ningsproblem som den nuvarande regleringen för med sig. Riksåklagaren, , och Riks- skatteverket har i sitt gemensamma yttrande över de regionala samverkansorganens rapporter föreslagit att det bör införas möjlighet att sekretessbelägga uppgifter i de nämnda rapporterna om t.ex. planerade myndighetsgemensamma kontrollaktioner. Enligt 14 kap. 5 § hindrar sekretess som regel inte part från att ta del av handling eller material i ett ärende. Det har påpekats att det är oklart om bestämmelsen gäller hos polisen och åklagare i förhållande till en målsägande. har framhållit att en myndighet som får sekre- tessbelagda uppgifter från polisen, vilka tillförs ett ärende hos myndig- heten, har mycket små möjligheter att vägra lämna ut uppgifterna till den som är part i ärendet. Detta torde enligt i sin tur hämma polisens benägenhet att lämna uppgifter. har anfört att en anmälan om brott som översänds från konkursförvaltare till kronofogdemyndigheter och tillsynsmyn- digheter ofta tillförs pågående indrivningsärenden respektive tillsyns- akten. Därmed skulle gäldenären enligt verket få rätt till insyn i handlingarna på grund av sin partsställning. 3UREOHP PHG LQIRUPDWLRQVXWE\WH RFK VHNUHWHVV 89 Flera myndigheter har påtalat att polisen enligt beslut av JO inte har rätt att lämna uppgifter till kronofogdemyndigheten om att beslagtagen egendom kommer att lämnas tillbaka till den från vilken egendomen togs. En sådan underrättelse skulle kunna ge kronofogdemyndigheten tillfälle att mäta ut den beslagtagna egendomen för den berördes skulder. Myndigheterna har ansett det stötande att egendom måste lämnas ut till exempelvis en misstänkt person trots att det är känt att han har stora skatteskulder. har i en rapport till regeringen föreslagit att polis och åklagare skall åläggas att i samband med beslag alltid undersöka om den misstänkte är restförd och för det ändamålet få direktåtkomst till utsökningsregistret. 6.1Vilka sekretessproblem har identifierats? De sekretessproblem som har identifierats kan kort sammanfattas på följande sätt: –organisatoriska förändringar har inte föranlett några förändringar i sekretesslagstiftningen, –sekretess råder mellan myndigheter och i viss utsträckning inom myndigheter vilket förhindrar ett fritt informationsutbyte, –olika utformade sekretessregler – från absolut sekretess till stor öppenhet – gör det svårt att överföra sekretessbelagd information mellan olika verksamhetsområden, –nya samarbetsformer har inte följts upp med översyn av sekretess- reglerna, –ett fritt informationsutbyte kan inte förekomma vid samarbete med organ som inte styrs av sekretesslagens regler, –de sekretessregler som gäller för brottsbekämpande verksamhet knyter i stor utsträckning an till regler medan brottsbekämpningen alltmera inriktas på föreb yggande arbete som saknar närmare reglering, –sekretesslagen upplevs som svårtillämpad och tjänstemännens kunskap om såväl egna som andras sekretessregler är för dålig. Som framgått av den tidigare redovisningen är de sekretessproblem som har påståtts utgöra hinder mot en effektiv bekämpning av ekonomisk brottslighet av vitt skilda slag. De kan i huvudsak samman- fattas i följande kategorier. En typ av problem hör samman med myndighetsorganisationen. De består i att bekämpning av ekonomisk brottslighet – i motsats till bekämpning av exempelvis våldsbrott och tillgreppsbrott – normalt kräver ett nära och långsiktigt samarbete och ett fortlöpande flöde av information mellan å ena sidan polis/åklagare och å andra sidan myndigheter som inte har till primär uppgift att bekämpa brott. En effektiv bekämpning av ekonomisk brottslighet involverar utöver polisen (alternativt tullen samt numera också skattebrottsenheterna) och åklagare i första hand myndigheterna inom skatteförvaltningen och exekutionsväsendet men kan, beroende på ärendets art, beröra ett stort antal andra myndigheter av vilka många sällan kommer i kontakt med brottsutredande organ. Regelsystemen är uppb yggda med sikte på ett nära samarbete mellan polisen och åklagare medan det i princip saknas övergripande regler för samarbetet mellan polis/tull/åklagare – som också har enhetliga sekretessregler för brottsbekämpning – och andra aktörer när det gäller bekämpningen av såväl ekonomisk som annan brottslighet. Vissa steg mot att överbr ygga organisatoriska problem har tagits genom inrättandet av och av särskilda skattebrottsenheter inom skatteförvaltningen. Vidare har regionala samverkansorgan under ledning av landshövdingen inrättats i varje län med början . Dessa organisatoriska förändringar har dock inte föranlett några förändringar i sekretessregleringen. De grundläggande strukturproblemen såvitt gäller sekretess och informa- tionsutbyte har således inte lösts, som nya problem har uppstått. Förutsättningarna för ett nära samarbete präglas vidare av att berörda myndigheter har olika regelverk, mål och prioriteringar och att graden av insyn i verksamheten varierar. Många av de uppgifter som är av intresse för bekämpningen av ekonomisk brottslighet är sekretess- belagda. Eftersom huvudregeln är att det råder sekretess mellan myndigheter (och även inom myndigheter) finns det inte rättsliga förutsättningar för att fritt utbyta uppgifter. Myndigheterna har framhållit olika problem som är förknippade med bristen på enhetliga sekretessregler för de myndigheter som ingår i de regionala samverkansorganen eller som deltar i andra former av samarbete. Förutsättningarna för att gemensamt bygga upp kunskaper och att etablera ett nära samarbete varierar därför mellan myndig- heterna, beroende på vilket som är deras normala verksamhetsfält och vilka regler, inte minst på sekretessområdet, som gäller för detta. Nivån på sekretessen varierar från skatteförvaltningen, där sekretessen i stor utsträckning är absolut, till myndigheter där sekretessen av tradition är mycket begränsad. Att sekretessreglerna är olika utformade är således ett annat problem. Sekretesslagens regelsystem utgår vidare från vissa myndighets- strukturer, vissa typer av verksamhet, vissa ärendekategorier etc. Inom ramen för samarbete som äger rum i strukturer som lagstiftaren inte har förutsett eller som inte kan hänföras under befintliga sekretessbestäm- melser kan sekretessbelagd information inte heller utbytas fritt. Efter sekretesslagens tillkomst har organisationen för bekämpning av ekonomisk brottslighet förändrats. Myndigheterna har vidare kommit att samarbeta på ett sätt som inte kunde förutses vid lagens tillkomst. Exempel på detta är de regionala samverkansorganen. Dessa är avsedda att verka som paraplyorganisationer utan egen myndighetsstatus för myndighetssamarbetet på regional nivå. Mellan de myndigheter och organ som oftast samarbetar vid bekämpning av ekonomisk brottslighet (polisen, tullen, åklagare, skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter) har successivt ett mycket gott samarbete byggts upp men detta begränsas, som framgått ovan, av varje aktörs roll och regelsystem. I fråga om vissa brottstyper krävs på motsvarande sätt ett nära samarbete mellan polis och åklagare och exempelvis eller bidragsbeviljande myndig- heter såsom länsstyrelserna eller ; vad som kan kallas den sekundära kretsen av samarbetande myndigheter och organ. När det gäller denna senare krets av aktörer befinner sig de brottsutredande myndigheterna fortfarande bara i början av det för en effektiv brottsbekämpning nödvändiga upparbetandet av kontakter och rutiner. Kunskapen om andra myndigheters sekretessreglering är också bristfällig. Samarbetet kan ibland få så fasta former att det liknar en särskild organisation. De regionala samarbetsorganen och den operativa verk- samhet som bedrivs med dessa organ som tillskyndare är typiska exempel på hur verksamheten finner nya vägar medan regelsystemet förblir oförändrat. På så sätt skapas en spänning mellan förväntningar- na på det nya samarbetet och reglerna på sekretessområdet. Bekämpningen av ekonomisk brottslighet förutsätter i betydande utsträckning att även organ som inte är myndigheter engageras. Viktigast i det sammanhanget är konkursförvaltarna, till vilkas uppgifter det hör att anmäla brott i konkurser. Konkursförvaltare svarar för en betydande del av det totala antalet anmälningar om ekonomisk brottslighet. I och med att konkursförvaltare är enskilda organ – och därmed inte styrs av de för myndigheterna gällande reglerna om sekretess och tystnadsplikt – kan ett fritt utbyte av information mellan de brottsbekämpande myndigheterna och konkursförvaltarna inte äga rum. En annan typ av problem hör samman med den ekonomiska brottslighetens struktur. Denna brottslighet är ofta svårupptäckt. Vidare kännetecknas den av att det kan vara svårt att i ett inledande skede avgöra vad som är brott och vad som måhända är klandervärt och illojalt men som ryms inom gällande regelsystem. Som exempel kan nämnas att skatteplanering är tillåtet men att den i det enskilda fallet kan gå över gränsen för det tillåtna och utgöra skattebrott. Gränsen mellan vad som är lagligt och olagligt är således mycket svårare att se när det gäller ekonomisk brottslighet än beträffande andra brottstyper. Det är därför svårt för en myndighet att avgöra om brott har förekommit och om det föreligger möjlighet – eller rentav en skyldighet – att anmäla vad som förevarit. Det är emellertid inte bara när frågan om brottsanmälan aktualiseras som myndigheter, som mera sällan kommer i kontakt med brotts- utredningar, tvekar om i vilken utsträckning de får och skall samarbeta med polisen och åklagare. Samarbetsfrågor kan uppkomma både generellt och i enskilda fall. Sekretessregleringen knyter vidare i stor utsträckning an till de traditionella formerna för brottsbekämpning, främst reglerna om brottsutredning i . har utveck- lingen alltmer gått i riktning mot att man försöker föreb ygga och förhindra brott och utbyta information på ett så tidigt stadium som möjligt, ofta innan det över huvud taget finns något konkret som kan liknas vid en brottsmisstanke. Syftet med sådant informationsutbyte är som regel att samla, lagra och analysera information som på lite kan leda till brottsutredningar eller som kan leda till att brott förhindras. Utbyte av sekretessbelagd information på detta stadium är något som lagstiftaren först nu har uppmärksammat och som ännu inte har fått genomslag i sekretessregleringen. I sekretesslagen finns en generalklausul (14 kap. 3 §) som medger uppgiftslämnande i de fall där intresset av att en sekretessbelagd uppgift lämnas uppenbart väger över det intresse som sekretessen skall skydda. Tillämpningen av och synen på generalklausulen växlar mellan olika myndigheter. Generalklausulen har därför sannolikt inte fått avsedd genomslagskraft. Ytterligare ett huvudproblem – som märkts tydligt i samband med Ekobrottsberedningens enkät om sekretessproblem och i våra kontakter med myndighetsföreträdare och andra – är bristen på kunskaper om sekretessregleringen, hur den skall tillämpas och dess påverkan på möjligheterna att samverka för en effektivare brottsbekämpning. Detta har visat sig i bl.a. önskemål om minskad sekretess för uppgifter som över huvud taget inte är sekretessbelagda, en övertolkning av gällande sekretessregler på så sätt att den egna sekretessen värnas medan andra myndigheters sekretess anses vara av mindre vikt, synpunkter på samverkan mellan myndigheter som bygger på felaktig syn på den grundläggande sekretessregleringen etc. Vi nödgas därför konstatera att bristande kunskap om sekretessregleringen i sig utgör ett hinder för en effektiv samverkan mellan myndigheter vid bekämpning av ekonomisk brottslighet. Av stor betydelse för tillämparnas svårigheter är naturligtvis det som ofta framhålls, nämligen att sekretesslagen är svåröverskådlig och i många avseenden svår att tillämpa. 6.2Grundläggande frågor för det fortsatta arbetet Ett av de problem som har betonats starkast är att sekretess gäller mellan myndigheter och inom myndigheter och att det inte finns någon enhetlig sekretessreglering för de myndigheter som primärt samarbetar i bekämpningen av ekonomisk brottslighet. En grundläggande fråga är således sekretessen mellan dessa myndigheter och den därmed sammanhängande frågan om sekretessregleringen kan ges en mera enhetlig utformning än för dessa. En annan av svårigheterna med bekämpningen av ekonomisk brottslighet är att den involverar så många olika aktörer, av vilka de flesta har ett regelsystem som inte i första hand tar sikte på just brottsbekämpning. En viktig fråga i det fortsatta arbetet blir därför att identifiera behovet av nya regler som tar sikte på de aktörer som inte har brottsbekämpning som förstahandsuppgift. En svårighet med sekretessregleringen på brottsbekämpningens område är vidare att denna verksamhet i sig är så mångfacetterad och inte låter sig inordnas i sedvanliga förvaltningsrättsliga former. Här kan erinras om att förundersökning är ett förfarande som följer särskilda regler för informationsinhämtande, dokumentation, rätt till insyn, etc. Polisens (och även tullens) brottsbekämpande verksamhet utanför förundersökning är till större delen oreglerad. En fråga som vi därför får anledning att ta ställning till är om vissa förfaranden som är mer eller mindre oreglerade måste ges en lagteknisk inramning för att regler om sekretess och sekretessgenombrott skall kunna utformas. Ett effektivt och långsiktigt brottsförebyggande arbete kräver vidare att information både hämtas in och lämnas ut av de brottsutredande myndigheterna, dvs. den förutsätter en växelverkan mellan olika aktörer. En sådan växelverkan är nödvändig bl.a. för att riskmed- vetandet skall höjas hos myndigheter och enskilda som riskerar att utsättas för brott. Den krävs också för att myndigheterna skall kunna bygga upp tillräckliga kunskaper om brottsligheten för att kunna förebygga brott genom förändringar av olika slag i lagstiftning, arbetsrutiner, beteenden etc. samt för att i enskilda fall kunna förhindra planerade brott. Frågan är om den nuvarande regleringen ger tillräckligt utrymme för att systematiskt ta till vara myndigheternas sekretess- belagda information för brottsbekämpande ändamål. Innan vi går närmare in på olika delfrågor finns det dock anledning att ställa sig frågan om man, med hänsyn till att många av de sekretessproblem som har identifierats är intimt förknippade med den grundläggande strukturen i sekretesslagen, bör förändra grundstruk- turen i den nuvarande regleringen. Den frågan, som vi behandlar i avsnitt 7, måste ställas mot bakgrund av att utredningen har möjlighet att föreslå generella lösningar. 7Bör grundstrukturen i sekretesslagen ändras? 7.1Samverkan mellan och inom myndigheter Mot bakgrund av att en översyn av hela sekretesslagen har beslutats föreslår vi inga förändringar i grundstrukturen i lagen. Vi utgår därför i det fortsatta arbetet från att – som sägs i direktiven till den nya utredningen – sekretess alltjämt skall gälla mellan myndigheter. Åtskilliga av de problem som har påtalats hör samman med principen om sekretess mellan myndigheter och olika verksamhetsgrenar inom en myndighet. En av sekretesslagens hörnstenar är nämligen att sekretess för en uppgift hos en myndighet gäller inte bara gentemot enskilda medborgare utan även mot andra myndigheter (1 kap. 3 §). Den lagstiftning som föregick sekretesslagen tog visserligen inte direkt sikte på förhållandet mellan myndigheter, men det ansågs ändå att bestämmelser om sekretess i princip skulle beaktas även när en myndighet begärde att en handling skulle lämnas ut. Reglerna var emellertid utformade så att ett visst utbyte av information mellan myndigheter kunde förekomma. Under arbetet med sekretesslagen konstaterades att myndigheter måste kunna bistå varandra genom att t.ex. lämna nödvändiga uppgifter. Även hemlig information måste kunna utbytas. Det ansågs dock viktigt att informationsutbytet inte förblev oreglerat. Departementschefen anförde bl.a. att ett allt större intresse hade koncentrerats kring frågan om skyddet gentemot myndigheter för sekretessbelagd information om enskilda (prop. 1979/80:2 del A, s. 90 f.). Vidare ansågs det att ett fullgott integritetsskydd för information hos en myndighet om enskild i princip |U JUXQGVWUXNWXUHQ L VHNUHWHVVODJHQ lQGUDV" ställer krav på att informationen inte vidarebefordras utanför den verksamhet i vilken den inhämtas. Vad man framför allt tänkte på var att uppgifter som finns hos en myndighet hos en annan myndighet kan läggas till grund för åtgärder som, även om de är helt lagenliga, har en negativ innebörd för den enskilde. Dessutom menade departements- chefen att den omständigheten att ett större antal tjänstemän får kunskap om ett känsligt förhållande kunde upplevas som menligt av den som uppgiften rör. Risken för obehörig vidarespridning kunde också öka, även om uppgiften omfattades av sekretess hos den mottagande myndigheten. Departementschefen ansåg det därför viktigt att statsmakterna markerade en restriktiv inställning till utbytet av känslig information mellan myndigheter. Sekretessen mellan myndig- heter och inom en myndighet borde därför regleras så långt som möjligt. Dessa överväganden ledde till att sekretessen mellan myndigheter reglerades på samma sätt som sekretessen i förhållande till enskilda. föreslogs bestämmelser om undantag från sekretess, vilka innebar att uppgift skulle få lämnas dels om det följer av föreskrifter om uppgiftsskyldighet i lag eller förordning (14 kap. 1 §), dels efter en intresseavvägning (14 kap. 3 §). infördes i 14 kap. 2 § bestämmelser om att uppgift får lämnas till polis och åklagare i och för förundersökning. Allmänt sett kan sägas att reglerna i 14 kap. sekretesslagen – i kombination med reglerna i 15 kap. 5 § och med regler om tvångsmedel i och i vissa andra lagar och författning- ar – innebär att brottsutredande myndigheter i princip kan få tillgång till all, även sekretessbelagd, information som behövs för en förunder- sökning. Något allmänt behov av att ändra sekretessregleringen för den verksamheten finns därför inte; låt vara att den kan behöva justeras på enstaka punkter. När det gäller brottsanmälan följer lagstiftningen i princip två linjer; vissa myndigheter (och organ med offentligrättsliga uppgifter) har i lag eller annan författning ålagts att anmäla brott medan andra myndigheter genom regleringen i 14 kap. 2 § har getts en rätt att anmäla brott som är av viss svårhet eller av visst slag. En svaghet med den nuvarande regleringen är dock att olika myndigheter och skilda brottstyper behandlas olika. Bekämpningen av ekonomisk brottslighet innehåller emellertid betydligt fler inslag än enbart brottsutredning. Vad som utvecklas allt mera är sådan verksamhet som syftar till brottsbekämpning i vid mening. Att förhindra att brott begås i enskilda fall där kunskap om brottsplaner har nått de brottsbekämpande organen är ett sådant exempel. Att förebygga framtida brott genom att förbättra kontroll- %|U JUXQGVWUXNWXUHQ L VHNUHWHVVODJHQ lQGUDV" 99 systemen, utbyta kunskaper och diskutera generella frågor är ett annat. Vidare bör särskilt uppmärksammas den underrättelseverksamhet som är under uppbyggnad hos polisen, tullen och skattebrottsenheterna. Den nuvarande sekretessregleringen tar sikte på en traditionell myndighetsstruktur och på informationsutbyte främst inom ramen för enskilda ärenden. Tanken är att ett fortlöpande och regelbundet utbyte av sekretessbelagd information skall ha stöd antingen i de enskilda reglerna i sekretesslagen eller i en uppgiftsskyldighet som är knuten till 14 kap. 1 §, medan generalklausulen skall kunna användas för en intresseavvägning i övriga fall. Även om vissa förändringar har gjorts i sekretesslagen i fråga om informationsutbyte mellan myndigheter har den grundläggande synen på detta inte ändrats sedan lagens tillkomst. I det följande kommer vi i stor utsträckning att behandla behovet av att utbyta sekretessbelagd information i brottsbekämpande syfte utanför förundersökning. Innan vi går närmare in på den frågan, och tidigare nämnda frågor, är det emellertid viktigt att diskutera vissa principfrågor som rör uppbyggnaden av sekretesslagen. 7.1.2Beslutad översyn av sekretesslagen I direktiv till en allmän översyn av sekretesslagen utfärdade sägs bl.a. följande under avsnittet om samverkan mellan myndigheter. En grundtanke med att sekretess skall gälla mellan myndig- heter är att minimera risken för att känsliga uppgifter sprids till en alltför stor krets och att uppgifterna inte utan goda skäl skall kunna utnyttjas för andra ändamål än dem för vilka de samlats in.