sou · GNB348d2 · 2000-01-01 00:00:00 — sker i vår omvärld och drar konsekvenser av dessa för to- talförsvaret. Regeringen föreslår bl.a. att totalförsvarsresurserna skall kunna användas för att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. Regeringen anser att det civila försvaret snabbt och smidigt skall kunna utnyttjas för att stödja samhället vid en svår påfrestning i fred. Detta skall särskilt gälla lednings- system, ledningsresurser, personal, material och varor i la- ger, sjukvårdsutrustning, vattenreningsutrustning och an- dra lämpliga resurser. Regeringen anser att det militära och civila försvarets ledningsorganisation bör utredas. Även en genomgång av bestämmelserna inom de olika sektorer som kan bli be- rörda av en svår påfrestning i fred anses nödvändig. Däref- ter bör enligt regeringen en samlad översyn av lednings- och samordningsfrågorna inom det militära och civila för- svaret samt för svåra påfrestningar i fred genomföras så att ett övergripande beslut kan fattas . Regeringen anser att varje samhällssektor, t.ex. hälso- och sjukvård, skall ansvara för att kunna hantera de stör- ningar och påfrestningar som kan drabba sektorn. Att to- talförsvaret skall kunna användas i fredstid innebär ingen förändring av ansvars- och rollfördelningen utan det syftar till att stärka det normala fredssamhällets förmåga att han- tera risker och störningar. För att totalförsvarsresurserna skall kunna användas anser regeringen att en kontinuerlig övnings- och utbild- ningsverksamhet bör finnas, särskilt vad gäller hur resur- serna skall underställas de ansvariga civila myndigheterna. Ledningsseminarier och ledningsövningar bör genom- föras. I N T E R N A T I O N E L L A J Ä M F Ö R E L S E R Ianalysgruppens första delrapport beskrevs i avsnittet Processen några stora olyckor som inträffat utanför vårt eget land. I det följande ges i korthet några exempel på hur katastrofberedskapen organiserats i , , Stor- och . Här redovisas också en fallstudie av tågolyckan i i som inträf- fade . I slutet av kapitlet sammanfattas några huvuddrag i beredskapsplanerna. I ansvarar för den adminis- trativa samordningen av räddningstjänsten. Med rädd- ningstjänst avser man i den organiserade verksam- het som skall rädda människor från död eller skada till följd av en akut olyckshändelse och som inte utförs av nå- gon särskild myndighet. Den operativa samordningen åvilar de två huvud- räddningscentralerna (HRS), för placerad i och för placerad i , under led- ning av de respektive polismästarna. Dessa båda rädd- ningscentraler ansvarar för det övergripande räddnings- arbetet vid olyckor. Ansvaret omfattar både sjö-, luft- och landräddning. Landräddningen blir dock oftast överlåten på lokala räddningscentraler (LRS) som finns inom varje polisdistrikt och leds av polismästaren. Norsk räddningstjänst samverkar med myndigheter, frivilliga organisationer samt med merkantila verksamhe- ter, exempelvis sjöfart. Dessa är skyldiga att ställa resurser till räddningstjänstens förfogande. princip har lett till att det finns en överordnad ledning av de största räddningsaktionerna där olika myndigheter finns representerade. Vid sjöolyckor utnämner huvudräddningscentralen en on scene coordinator och vid olyckor på land utnämner den lokala räddningscentralen räddningsledare. Hälsomässig och social beredskap Kris- och katastrofpsykiatrisk beredskap i regleras i olika föreskrifter och lagar såsom kommunhälsotjänst- lagen, läkarlagen, sjukhuslagen och socialtjänstlagen. Lagen om hälsoberedskap är begränsad till att gälla förhållanden i krig. Det finns även ett förslag till ny lag Helsemessig og sosial beredskap – forslag till ny lov daterad , som avses ersätta den gamla lagen. I förslaget anförs bland annat följande: Beredskapen bör baseras huvudsakligen på samma organisation och resurser som finns i samhället under fredstid med klara ansvarsförhållanden och mindre regel- styrning . Beredskapen skall vara flexibel och ställer krav på fungerande risk- och krishantering. Det åligger departementet att ha en informationsplan med generella regler för information, fördelning av arbetsuppgifter och ansvarsfördelning etc. i händelse av en stor olycka. Informationschefen skall samordna arbetet och kan vid behov tillkalla bistånd från regeringens särskilda kris- informationsenhet. Vidare anger förslaget att en katastrof som berör hälso- och socialsektorn bör hanteras på olika nivåer bero- ende på omfattningen och omständigheterna i övrigt. En princip är att varje situation skall hanteras på lägsta möj- liga effektiva nivå. Katastrofplanerna för de allra flesta I N T E R N A T I O N E L L A J Ä M F Ö R E L S E R akutsjukhusen innefattar etablering av psykosociala stöd- insatser, både genom fackpsykiatriskt bistånd och bistånd från kommunerna och den norska kyrkan. Det föreslås även att varje kommun bör ha en organi- serad grupp för psykiskt och socialt stöd och att varje län bör ha en katastrofpsykiatrisk beredskap som kan utlösas vid extraordinära händelser. För att skapa klarhet i den nationella beredskapsstatu- sen utarbetade Kontoret för katastrofpsykiatri 1996 ett schema för att kartlägga beredskapen som sänts till akut- medicinska kommunikationscentraler. I schemat ställs frå- gor som: –finns en katastrofpsykiatrisk beredskapsplan –vilka kriterier skall till för att denna skall mobiliseras –vem larmas eller tillkallas vid behov av psykosocial stödtjänst –vem leder denna –är ledaren utpekad i förväg –varslas psykiatrisk hälsopersonal vid allvarliga olyckor eller traumatiska händelser –finns informationsmaterial såsom råd till allmänheten, information om psykiska reaktioner m.m? De inkomna svaren har utgjort underlag för att vidareut- veckla och förbättra den framtida beredskapen. Katastrof- och krispsykiatrin har först kommit med i hälsoberedskapsplanerna. En vägledning för heltäckande omsorg har utarbetats för att underlätta arbetet för de aktörer som har till uppgift att ge bistånd åt drabbade människor. Helhetlig omsorg: Veiledning om oppgaver og rollefordelning etter ulykker og katastrofer – överlämnades till och föreligger i utkast. Målsättningen med den är att översiktligt beskriva det praktiska samarbete som krävs mellan olika instanser inom hälso- och socialsektorn, lan- dets sjukhus, kyrkan m.fl. för att på bästa sätt bistå drab- bade. Dokumentet är utarbetat av en arbetsgrupp tillsatt av resursgrupp för katastrofberedskap. En heltäckande omsorg om de drabbade innebär en- ligt dokumentet fysisk, psykisk, religiös och materiell om- vårdnad. Det är de drabbade enskilt eller i grupp som bäst kan ge uttryck för vilka behoven är. Reaktioner som initialt och senare är vanliga hos dem som drabbats av en svår olycka beskrivs, liksom de olika aktörernas uppgifter. Mediernas roll vid stora olyckor Vikten av ett väl fungerande informationsarbete från myndigheternas sida understryks. Allmänheten skall kunna kräva snabb och korrekt information, vilket förut- sätter ett gott samarbete mellan media och räddnings- ledning. I ett informationshäfte från , som distribuerats till landets polisdistrikt och länsstyrelser, ges handfasta råd för dessa myndigheters informationsar- bete i samband med en stor olycka eller katastrof. Infor- mationshäftet syftar till att fungera som vägledning för hur kontakterna med medierna skall skötas för att samar- betet skall fungera väl. I häftet sägs bl.a. att anhöriga eller överlevande som tillfrågas om att bli intervjuade av medierna bör rådgöra med familjemedlem eller informationsansvarig på olycks- platsen före eventuell medverkan. Norska kyrkans uppgifter vid olyckor och katastrofer är reglerade i en skrivelse från . Vid varje lokal räddningscentral liksom vid huvud- räddningscentralerna tjänstgör en präst och en ställföre- trädare utsedda av biskopen inom varje biskopsdöme. De ansvarar för kyrkans insatser och funktioner och kallas till uppdrag av polis eller räddningscentral. Prästernas upp- gifter innebär att de skall se till att planer är uppdaterade, vara rådgivare till polisen, organisera kyrkans tjänster till drabbade, ansvara för och organisera sorgegudstjänster samt ge särskild uppmärksamhet åt drabbade som inte får hem sina döda. De frivilliga organisationernas roll i beredskapen Både nationellt och lokalt har organisationer som bland andra Norska Röda korset, Norsk Folkehjelp och norska I N T E R N A T I O N E L L A J Ä M F Ö R E L S E R en uppslutning och aktivitet som är av stor betydelse för hälso- och socialberedskapen. Flera av omsorgsfunktionerna, såväl i akutfasen som senare använder sig av frivilligorganisationernas tjänster. Många av dessa har utarbetat planer och förberett sig på olika uppgifter. Räddningscentralerna, polisen och kyrkan har ofta en god bild av hur organisationerna kan bistå. I akutfasen är det räddningscentralen eller polisen som de- lar ut uppgifter till de frivilliga. Den frivilliga insatsen är av stor betydelse för norsk räddningstjänst. Nedan följer en kort presentation av några organisa- tioner som är involverade i omsorgen: Norska kan mobiliseras i kris- situationer genom enkla och klara kommandolinjer. Fräls- ningsarméns resurser omfattar mat, kläder, filtar och om- sorg till de behövande. Norska Röda korset, NRK, är från början en beredskapsorganisation och satsningen på beredskapsar- betet speglas i organisationsstrukturen. Hjälpkåren är ut- bildad i första hjälpen och specialtränad för att arbeta vid olycksplats. Besökstjänsten har upprättat fasta krisgrupper på flera ställen runt om i landet. Ungdomens Röda kors har sin viktigaste funktion i att hjälpa till med omsorg åt barn och unga. NRK äger av landets ambulanser och dri- ver professionell ambulanstjänst i 64 kommuner. har NRK egna kurser för ambulans- personal och driver ambulansskola. I NRKs stadgar står att organisationen i krissituationer och vid olyckor och katastrofer i fredstid skall ställa resurser till samhällets för- fogande. NRK har tecknat ramavtal med Direktoratet för civil beredskap och hjälpkåren i distrikten ingår i den lo- kala räddningstjänsten. Norsk Folkehjelp är fackföreningsrörelsens humani- tära hjälporganisation, som är organiserad i 16 distrikt. Organisationen disponerar ambulanser, transportbilar, snöskotrar, pulkor etc. I samband med beredskapsplanering bör kommunerna skaffa sig en översikt över vilka frivilliga organisationer som finns i kommunen, vilka resurser de har, vad de kan bidra med, hur de kallas och information om hur resur- serna ingår i andra planer t.ex. avtal med räddnings- tjänsten, Civilförsvaret eller andra med uppgifter i beredskapssammanhang. Detta görs för att undvika att man räknar med någon som redan är engagerad i ett annat nätverk. Svåra olyckor som drabbat har haft betydelse för utvecklingen av katastrofpsykiatrisk beredskap, t.ex. brandolyckan vid Jotun i , 1976, , oljeplattformskatastrofen i , 1980, branden på i , 1986, flygo- lyckan vid Brönnöysund, 1988, bussolyckan i Måbodalen, 1988, flygolyckan vid Hirtshals, 1989, och branden i Scandinavian , 1990. Räddningsväsendets högsta ledning, styrning och tillsyn ankommer på . Länsstyrelsernas räddningsavdelningar ansvarar för verksamheten i länen. Kommunerna sköter brand- och räddningsväsendet antingen under eget ansvar eller i sam- arbete med grannkommunerna. Brand- och räddnings- väsendet, räddningstjänsten och befolkningsskyddet är ett myndighetsstyrt system med beredskap för räddningsar- bete vid alla slags olyckor. 220 hälsocentraler ansvarar för primärvården och har professionella kris- grupper bildats i anslutning till hälsocentralerna. I ett lagförslag, som avses träda i kraft , föreslås att det nuvarande brand- och räddningsväsendet, räddnings- tjänsten och befolkningsskyddet bildar ett nytt räddnings- väsende. I räddningstjänst ingår alla de åtgärder som myndigheter, frivilliga organisationer och andra sammanslutningar vid- tar i olycks- och katastrofsituationer. i kommunen ansvarar för led- ningen vid en olycka. Man utnyttjar lokala nätverk och mycket av verksamheten bygger på frivillig verksamhet som bedrivs av kommuninvånarna själva. Det kan dock innebära vissa svagheter om en alltför liten enhet skall I N T E R N A T I O N E L L A J Ä M F Ö R E L S E R producera de behövliga tjänsterna. eller kan i enskilda fall meddela bestämmel- ser om räddningsverksamheten. Den högre myndigheten har, om den bedömer det nödvändigt, bestämmanderätt när det gäller exceptionellt stora olyckor, men uppgiften att leda den praktiska verksamheten på fältet kvarstår hos den lokale ledaren. De centrala myndigheter som ansvarar för räddnings- tjänsten grundade tillsammans med 30 medborgar- organisationer Frivillig räddningstjänst , som är en del av landets offentliga räddningstjänst. En del av dessa är beredskapsorganisationer med en riksomfattande verk- samhet medan andra organisationer och samfund stöder verksamheten. 1998 ingick 42 organisationer i central- kommittén för frivilligtjänst. Frivilligorganisationernas verksamhet bestäms av respektive organisations verksam- het och karaktär. I den frivilliga räddningstjänsten ingår ca 30.000 utbildade frivilliga. Finska Röda korset är kontakt- organisation för Frivillig räddningstjänst och koordinerar frivilligorganisationernas verksamhet på alla förvaltnings- nivåer. Efter Tjernobyl restes krav på en förbättrad beredskap. Informationsberedskapen vid en stor olycka fungerar på följande sätt. jourhavande tjänste- man som larmas från någon nödcentral, larmar i sin tur informationsenheten vid statsrådets kanslis70 jour. Jouren larmar informationsenheten som därefter larmar minis- tern eller ministrarna. Denna process skall gå snabbt. Alla departement har en egen informationsenhet som tar hand om informationen gällande de egna frågorna. Statsrådets informationsenhet hjälper och koordinerar vid behov i samband med stora olyckor eller om det av annat skäl be- hövs mera resurser. Detta system fungerade redan under Estoniakatastrofen. Efter Estoniakatastrofen har infor- matörer arbetat för att nästa gång bättre vara förberedda på att ta hand om stora mängder utländska journalister m.m. har drabbats av flera stora olyckor och olycks- tillbud av allvarlig art , t.ex. Albatross, 1993, Estonia, 1994, Tallink, 1995, och tåg- olyckorna i Jokela, 1996, och , 1998. I talar man om storolyckor vilket också inklu- derar katastrofer. I princip skall samma organisation och resurser användas vid storolyckor som vid andra olyckor. i den kommun, där en olycka in- träffat ansvarar för räddningsledningen. Vid storolyckor, vilkas verkningar sträcker sig över stora områden leds verksamheten av eller ministeriet. I ett förslag till ny lag för räddningsväsendet som lagts fram står följande: I situationer då brådskande åtgärder krävs kan man inte vänta med att vidta de nödvändiga räddnings- och skyddsåtgärderna tills förfarandet med be- viljade exceptionella befogenheter enligt beredskapslagen har fullföljts. I kommunerna och inom räddningstjänstens område har myndigheterna gjort upp planer för beredskap i hälsocentraler och sjukhus samt underhållsresurser vid storolyckor. Finska Röda korset har tecknat ett avtal med Social- och om vissa samarbetsfrågor vad gäller första hjälpenutbildning, första hjälpen- verksamhet, beredskap vid storolyckor och första omsor- gen. Psykosocialt stöd inom Finska Röda korset I har man alltmer börjat uppmärksamma de psy- kologiska effekterna som följer av olyckor. Under 1990- talet har det psykosociala stödet i kommunerna och i frivilligorganisationerna effektiviserats. Frivilligorganisa- tioner, däribland Finska Röda korset, startade ett riksom- fattande projekt i psykosocialt stöd som har lett till en omfattande produktion av informationsmaterial i ämnet. står en riksomfattande psykologgrupp med ett 40-tal psykologer i beredskap dygnet runt för att bistå vid storolyckor genom Finska Röda korset försorg. Psykologgruppen ger också telefonkonsultationer dygnet runt åt de professionella kommunala krisgrupper som finns vid flertalet hälsocentraler. Det psykosociala stödet innebär förutom det psykolo- giska omhändertagandet även praktisk hjälp med exem- pelvis administrativa göromål, att söka reda på stöd- I N T E R N A T I O N E L L A J Ä M F Ö R E L S E R grupper, att bistå vid begravningsarrangemang, barntill- syn, städhjälp m.m. Efter tågkatastrofen i kunde Finska Röda korset konstatera att det psykosociala omhändertagandet fungerat väl. Estoniakatastrofen ur ett finskt perspektiv Estoniahaveriet utgjorde ur medicinsk synpunkt inte nå- gon tung arbetsbörda för . De 70 patienter som togs omhand på finska sjukhus föranledde inga kapacitets- eller behandlingsproblem. Vid identifieringsarbetet kunde identiteten fastställas på samtliga omkomna. Erfarenheterna från identifierings- arbetet kommer att tillvaratas i de nya riktlinjerna för rättsobducenter. Kommunikationen under räddningsinsatsen mellan olika team, myndigheter, fartyg och helikoptrar fungerade mindre bra, vilket även har belysts i rapporter som ge- nomförts på initiativ av svenska Styrelsen för psykologiskt försvar. Åtgärder har vidtagits för att förbättra beredskapen vid storolyckor71: –sambandscentraler för brandförsvar, polis, hälsovård m.fl. är under uppbyggnad. Fyra av totalt 13 centraler är redan i bruk och uppges fungera med gott resultat –en manual för riskbedömning och åtgärder finns nu- mera vid varje central –vikten och nödvändigheten av samordning av olika aktörers räddningsinsatser har uppmärksammats. Räddningsväsendet i organiseras av Inri- kesministeriet, Home Office. är indelat i 50 grevskap och varje grevskap har en brandkår med ett antal regionala divisioner. I glesbebyggda områden kom- pletteras den ordinarie med frivilliga brand- kårer. uppgifter, släckningsarbete och före- I samband med gudstjänsten vid förlisnings- plats erbjöds de sörjande möjlighet att lägga ner blommor och kransar i vattnet för att hedra de omkomna. I N T E R N A T I O N E L L A J Ä M F Ö R E L S E R byggande brandsäkerhet, har utökats till att bli allmänna räddningsverksamheter. De ledningscentraler och larm- system som byggts för ett krigstida skydd håller nu på att anpassas till beredskap för att möta behoven vid katastro- fer, det som benämns disasters. Samordning mellan myn- digheter och organisationer utgör en viktig del av katastrofberedskapen. har givit ut en publikation med ti- teln Dealing with disasters. Här följer en sammanfatt- ning av publikationen som föreslås vara en vägledning för och ge en ram för räddningstjänstens, lokala myndigheters och organisationers mer detaljerade katastrofplaner. I tex- ten understryks att dessa riktlinjer inte ersätter räddnings- tjänstens riktlinjer utan utgör ett komplement till dessa. Nyckeln till en fungerande katastrofberedskap är att räddningstjänsten, lokala myndigheter och regeringen samordnar sina förberedelser och övar katastrofscenarier. Det finns ingen katastrofplan som är applicerbar på alla typer av katastrofer, men det finns utgångspunkter som är gemensamma. Katastrofarbetet skall vara integrerat i det vardagliga arbetet och fundamentalt är att de första åtgär- derna utgår från den lokala nivån. Om den lokala kapacite- ten är otillräcklig står resurser vanligtvis att finna i en när- belägen kommun. För att uppnå en samordnad beredskap måste räddningstjänsten vara nära kopplad till de lokala myndigheterna. Vid en katastrof ansvarar räddnings- tjänsten för ledningen vid katastrofplatsen och samordnar insatserna. Varje myndighet såsom polis, brandkår och hälsomyndighet har sin givna roll vid en katastrof. De lo- kala myndigheterna skall stödja räddningstjänsten och i det längre perspektivet leda rehabiliteringsarbetet. Om den lokala kapaciteten är otillräcklig står som tidi- gare nämnts resurser vanligtvis att finna i närbelägen kommun. Den centrala myndighetens roll kan vara att ge specialisthjälp när sådan efterfrågas, exempelvis vid en kärnkraftsolycka. Vid vissa svåra olyckor bildas en samordningsgrupp för att strategiska beslut skall kunna fattas för de långsiktiga åt- gärder som olyckan kräver. Beslut om att bilda en samord- ningsgrupp tas av polisen, som också oftast leder arbetet. I gruppen ingår höga tjänstemän inom polis, brandkår, kommun, militär samt rådgivare från berört departement. Omhändertagande och omvårdnad av katastrofdrabbade Omsorgen och omvårdnaden om dem som drabbats av en katastrof är hjärtat i det brittiska katastrofarbetet. Det gäl- ler såväl skadade och traumatiserade som deras anhöriga och dem som deltagit räddningsarbetet. Överlevande, som är oskadda omhändertas på en sär- skild plats, ett , som upprät- tas av de lokala myndigheterna. De överlevande behöver initialt mat, dryck, någon att tala med, kläder, toalett- artiklar och hjälp med att få kontakt med anhöriga. Ofta har de värdefull information att lämna om olyckan och polisen ansvarar för att denna information tas till vara och dokumenteras. Behovet av psykosocialt stöd till de överle- vande samordnas av de sociala myndigheterna och ges ge- nom de lokala myndigheternas krisgrupper. Polisen har till uppgift att underrätta anhöriga om dödsfall. Detta görs personligen och polisen åtföljs av nå- gon från de sociala myndigheternas kristeam. Polisen är en central kontaktpunkt för dem som söker eller vill lämna information. Personal från polisen finns på plats på sjuk- hus, bårhus och på anhörig- och överlevandecentrum för att dokumentera vittnesuppgifter, namnregistrering och annan dokumentering. Polisen har dessutom i uppgift att ta hand om förfråg- ningar från drabbade, samla in information från överle- vande – hur de mår och var de finns, samla in ante-mortem material och att göra upp förteckning över saknade. Telefonnumret till polisen skall lämnas till medierna och andra berörda. Man vet att många berörda kommer att resa till kata- strof- eller olycksplatsen. Ett mottagningscentrum upp- rättas om så är nödvändigt av polisen och bemannas med polis, lokala myndigheter och frivilligorganisationer. Centrumet spärras av och journalister släpps inte in. I N T E R N A T I O N E L L A J Ä M F Ö R E L S E R En katastrofplan bör enligt skrivelsen innehålla en plane- ring för frivilligorganisationernas verksamhet vid en kata- strof och skall omfatta: –vilka organisationer som finns att tillgå lokalt och vad kan de bidra med –listor över tillgängliga resurser hos den lokala myndig- heten –frivilligorganisationer som ingår i planeringen måste kunna garantera att deras stöd är tillförlitligt, håller god standard och är uthålligt –det formella ansvaret för hjälparbetarna, vilket måste vara utrett –rollerna mellan olika organisationer måste var klar- lagda m.m. Polisen samordnar katastrofarbetet och ansvarar för medi- ekontakterna. Men även de lokala myndigheterna har uppgifter som måste involveras i mediekontakterna. Omedelbara åtgärder på katastrofplatsen omfattar kon- troll av tillträde, upprättande av kontaktpunkt för medi- ekontakter i närheten av katastrofområdet för att ge upp- gift om hur de kan och får arbeta, utnämnande av en kon- taktperson för medierna, normalt en polisman, samt hjälp som kan erhållas från centralbyrån för information, Cen- tral Office of Information. Medierna kommer att försöka intervjua överlevande och anhöriga. Om en person skall ställa upp för en intervju skall vederbörandes hälsotillstånd först övervägas. För den som ställer upp för intervju kan en presstjänsteman ge stöd och hjälp med förberedelser. Det är viktigt att berörda myndigheter utvecklar en bra relation till pressen så att alla parter känner sig väl be- handlade. Medierna kan vara en viktig kanal för informa- tion och uppmaningar från myndigheterna, exempelvis för förmedling av viktiga telefonnummer eller för uppma- ningar om att bloddonationer behövs. En utbildad informatör, rekryterad från polisen eller de lokala myndigheterna organiserar kontakterna med medierna och leder arbetet vid ett upprättat media-