sou · GNB325 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda frågan om kan ratificera konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder och vilka åtgärder som i sådant fall är nödvändiga för att skall kunna efterleva bestämmelserna. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. f.d. landshövdingen . Som sekreterare i utredningen förordnades från och med direktören , samt anställdes departementssekreteraren (på halvtid) och hovrättsassessorn . Hagsgård. Som experter förordnades fr.o.m. juristen , departementssekreteraren , , kanslichefen , departementssekreteraren , kanslirådet , departementsrådet samt jägmästaren . Från och med förordnades departementssekreteraren till expert i utredningen. Till experter i utredningen förordnades f.d. justitierådet och hovrättsassessorn . Utredningen har arbetat under namnet Utredningen om ILO- konvention nr 169 (Jo 1997:4). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Samerna - ett ursprungsfolk i . Frågan om anslutning till konvention nr 169. Till betänkandet har fogats två särskilda yttranden. Jag har därmed slutfört mitt uppdrag. och dess konvention nr 169 ...................................... Ursprungsfolk och stamfolk ............................................ Synen på ursprungsfolk i ett internationellt perspektiv ..... Konventionens bakgrund och syfte .................................. Från integration till självbestämmande............................. Ett ursprungsfolk i .............................................. Samhällets syn på samerna genom tiderna ....................... Arbetets uppläggning och genomförande .................................... Tolkningen av nr 169............................. 2.2Bedömningen av om svenska bestämmelser motsvarar 2.3Bedömningen av vilka åtgärder som krävs för att uppfylla konventionens krav............................................ Den fortsatta framställningen .......................................... Samernas rätt till land och vatten i ........................ Finsk gällande rätt om samernas rätt till mark ................. 3.1.3Dansk gällande rätt om inuiternas rätt till mark på Konventionens syfte och allmänna bestämmelser, 1–7................................................................................................ Grupper som konventionen skall tillämpas på... Innebörden av artikeln..................................................... Svenska förhållanden och svenska bestämmelser ............. Program för att skydda ursprungsfolkens rättigheter och garantera respekt för deras integritet......... Innebörden av artikeln..................................................... Förbud mot diskriminering av ursprungsfolk .... Innebörden av artikeln..................................................... Skydd för ursprungsfolkens individer, stitutioner, egendom, arbete och miljö.............................. Innebörden av artikeln..................................................... Ursprungsfolkens sociala, kulturella, religiösa och andliga värden och bruk............................................ Innebörden av artikeln..................................................... Samråd med ursprungsfolken och utveckling av ursprungsfolkens egna institutioner............................. Innebörden av artikeln..................................................... Rätt för ursprungsfolken att besluta om sina Skydd för miljön............................... Innebörden av artikeln..................................................... Allmänna principer för rättsordningen och rättstillämpningen, artikel 8–12 ................................................................................ Sedvänjor och sedvanerätt ............................. Innebörden av artikeln................................................... 5.3Artikel 9 och 10. Hänsyn till ursprungsfolks sedvänjor och särdrag vid utdömande av straff.............................. Innebörden av artiklarna ............................................... Motsvarande svenska bestämmelser .............................. Förbud mot tvångsarbete m.m...................... Innebörden av artikeln................................................... Motsvarande svenska bestämmelser .............................. Skydd mot kränkning av ursprungsfolkens Innebörden av artikeln................................................... Motsvarande svenska bestämmelser .............................. Allmänt om ursprungsfolks mark .............................................. Markens betydelse för ursprungsfolken ........ Innebörden av artikeln................................................... Ursprungsfolkens markrättigheter, artikel 14 ........................... Artikel 14 punkt 1. Ursprungsfolks rätt till mark ........... 7.2.1Innebörden av begreppet äganderätt och besittningsrätt.. 121 7.2.2Innebörden av att ursprungsfolket traditionellt innehar mark och av att de traditionellt nyttjar mark tillsammans 7.2.3Innebörden av att åtgärder skall vidtas i lämpliga fall för att skydda ursprungsfolkens rätt att nyttja mark ....... Åtgärder som krävs....................................................... 7.2.6.1Åtgärder som krävs inom mark som samerna traditio- 7.2.6.2 nellt innehar.................................................................. 7.2.6.2Åtgärder som behövs inom mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra .................... 7.3Artikel 14 punkt 2. Innebörden av artikel 14 punkt 2 ................................... Åtgärder som krävs....................................................... 7.4Artikel 14 punkt 3. Rättsliga förfaranden för att ta ställning till anspråk på mark ........................................ Innebörden av artikel 14 punkt 3 ................................... Åtgärder som krävs....................................................... Ursprungsfolkens rätt till naturtillgångar, artikel 13 punkt 2 och artikel 15 ............................................................................. Artikel 13 punkt 2. Innebörden av uttrycket mark .......... Innebörden av artikeln................................................... 8.2.2Vilken mark och vilka naturtillgångar berörs vid en tillämpning av konventionen i ?.......................... 8.3Artikel 15 punkt 1. 8.3.1Innebörden av ursprungsfolkens rättigheter till natur- Åtgärder som krävs....................................................... 8.4Artikel 15 punkt 2. Ursprungsfolks rättigheter till natur- tillgångar som staten behållit äganderätten till................ Innebörden av artikel 15 punkt 2 ................................... Åtgärder som krävs....................................................... Övriga bestämmelser om ursprungsfolks rätt till mark, artikel 16–19 .............................................................................. Innebörden av artikeln ................................................... Överflyttning av markrättigheter .................. Innebörden av artikeln ................................................... Obehörigt intrång m.m ................................. Innebörden av artikeln ................................................... Tillhandahållande av mark m.m . .................. Innebörden av artikeln ................................................... Sysselsättning och anställningsvillkor, artikel 20....................... Innebörden av artikeln ................................................... Yrkesutbildning, hantverk och landsbygdsindustri, artikel Traditionell verksamhet och hantverk 12 Social trygghet och hälso- och sjukvård, artikel 24 och 25........ Innebörden av artikeln................................................... Hälso- och sjukvård..................................... Innebörden av artikeln................................................... Åtgärder som krävs....................................................... 13 Utbildning och kommunikation, artikel 26–31........................... Innebörden av artikeln................................................... Svenska bestämmelser och min bedömning .................... Utbildningsprogram och undervisning .......... Innebörden av artikeln................................................... Främjande av eget språk .............................. Innebörden av artikeln................................................... Allmänna kunskaper och färdigheter ............ Svenska bestämmelser och min bedömning .................... Åtgärder för att upplysa ursprungsfolken om deras rättigheter och skyldigheter .................................. Innebörden av artikeln................................................... Utbildning om ursprungsfolkens samhällen Innebörden av artikeln................................................... 14 Kontakter över gränserna, artikel 32 ........................................ Innebörden av artikeln................................................... Administration, artikel 33.......................................................... Innebörden av artikeln................................................... Åtgärder som krävs....................................................... 17 Tillvägagångssättet vid en svensk anslutning............................. Vad krävs för en svensk anslutning?.............................. Vad talar för en svensk anslutning? Vad talar mot en svensk anslutning?.............................. Hur skall en svensk anslutning gå till? nr 169 (engelsk och svensk version) ..... nr 169 (fransk version)......................... nr 169 (engelsk och samisk version) ..... 12 Till statsrådet och chefen för Mitt uppdrag har varit att ta ställning till om kan ratificera, dvs. ansluta sig till, konvention nr 169 om ursprungsfolk och vilka åtgärder som i så fall krävs för att skall kunna efterleva bestämmelserna i konventionen (kommittédirektiv 1997:103). och dess konvention nr 169 Det är ett av FN:s s.k. fackorgan med uppgift att bevaka frågor om arbetsvillkor, diskriminering m.m. Inom ramen för denna uppgift har bevakat ursprungsfolkens arbets- och levnadsvillkor. utarbetar bl.a. konventioner. Konvention nr 169 innehåller ett antal bestämmelser och åtaganden till skydd för ursprungsfolken. Regeringarna i de länder som anslutit sig till konventionen skall se till att ursprungsfolkens rättigheter skyddas och att deras integritet respekteras. Regeringarna skall samråda med folken om åtgärder som angår dem och skapa förutsättningar för att de så långt som möjligt själva skall kunna bestämma över sin utveckling. Ett grundläggande krav enligt konventionen är att ursprungsfolken till fullo skall åtnjuta mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Men de stater som ansluter sig skall inte bara vidta åtgärder mot diskriminering, utan även utforma särskilda insatser som främjar de berörda folkens sociala och ekonomiska rättigheter och som skyddar deras andliga och kulturella värden. Detta innebär bl.a. att åtgärder skall vidtas för att skydda deras mark, kultur och miljö. I konventionen betonas särskilt markens betydelse för ursprungs- folken. Därför finns i konventionen bestämmelser som skall säkra deras rätt till sådan mark som de har innehaft eller brukat. Konventionen trädde 1991 och har 14 länder anslutit sig, däribland och . Det största hindret för en svensk ratificering har tidigare ansetts vara att inte uppfyller konventionens krav på markrättigheter. Samerna – ett ursprungsfolk i Ursprungsfolk definieras som folk som härstammar från folkgrupper som bodde i landet vid tiden för fastställandet av nuvarande statsgränser och som helt eller delvis har behållit sina sociala, ekonomiska, kulturella och politiska institutioner. Avgörande är inte att dessa folk historiskt sett bott i ett visst område än andra. Det är av större betydelse att deras sociala och kulturella situation är speciell. Samerna är ett ursprungsfolk i . Samerna själva identifierar sig som ursprungsfolk och en samisk befolkning levde i det som är norra innan landet fick sina statsgränser. har också bekräftat samernas ställning som ursprungsfolk. Den samiska befolkningen i uppskattas till ungefär 17 000 personer och av denna befolkning är mindre än 2 500 personer renskötande samer och medlemmar i en sameby. Det geografiska område där konventionens regler om markrättigheter kan bli aktuella är renskötselområdet, dvs. fjällvärlden och stora delar av . Inom renskötselområdet har samerna på grundval av urminnes hävd renskötselrätt, en bruksrätt som bl.a. innefattar rätt till renbete och rätt till jakt och fiske. Det är bara de renskötande samerna som får utöva denna rättighet. Renskötselområdet delas in i året-runt-marker och vinterbetesmarker. Samernas rättigheter är starkast inom året-runt-markerna, dvs. Vinterbetesmarkerna är sydligare och gränserna är i vissa fall oklara. Totalt omfattar renskötselområdet ungefär en tredjedel av yta. Det finns intressekonflikter inom renskötselområdet. Samernas rätt att t.ex. nyttja mark för renbete, jakt och fiske gäller inom hela området och i många fall alltså på mark som andra äger och brukar. Ägarförhållandena i fjällvärlden är delvis omstridda. Bara i några få fall har det blivit rättsligt prövat om samerna har t.ex. äganderätt till delar av renskötselområdet. Det är viktigt att poängtera att de intressekollisioner som uppstått mellan samer och framför allt markägare är följden av en rad omständigheter som ingen av parterna kan lastas för. Upprinnelsen till konflikterna ligger långt tillbaka i tiden. Under historiens förlopp – och långt in – har staten aktivt uppmuntrat nybyggare och andra till uppodling av områden som samerna tidigare ensamma brukat för renskötsel, jakt och fiske. Det har lett till konkurrens om marken och därav följande konflikter. Regelsystemen för såväl rennäringen som jakten och fisket har växt fram successivt. Dessa regler har blivit oklart utformade, vilket enligt min åsikt bidragit till de konflikter som finns . Som exempel kan nämnas reglerna om samernas jakt- och fiskerätt och regleringen av vinterbetesmarkernas omfattning. Vad krävs för att skall kunna ansluta sig till konventionen? Jag har grundligt studerat konventionen och noga analyserat vad bestämmelserna skulle innebära för svensk del. Jag anser att uppfyller konventionens krav i de allra flesta avseenden. Den stora stötestenen är reglerna om samernas rättigheter till mark. Jag har gjort en bedömning av vilka åtgärder som måste vidtas och vilka regler som måste ändras för att skall nå upp till kraven. Samernas äganderätt och besittningsrätt till mark Konventionen ställer krav på att staterna skall erkänna ursprungsfolkens äganderätt och besittningsrätt till mark som de traditionellt innehar. Med traditionellt innehav menas mark som ursprungsfolken i stort sett varit ensamma om att bruka, dvs. haft det dominerande inflytandet över. När det gäller mark som samerna enligt denna definition kan anses inneha har jag kommit fram till att det i första hand måste röra sig om sådana delar av året-runt-markerna som varit i statlig ägo in . Gränserna för dessa markområden är dock delvis oklara och måste fastläggas. Även om konventionen använder uttrycket äganderätt och besittningsrätt står det klart att det inte nödvändigtvis måste vara fråga om formell äganderätt till marken. Konventionen förutsätter emellertid att markrättigheterna når upp till en viss miniminivå. bedömning motsvarar denna miniminivå en starkt skyddad rätt till nyttjande och besittning av marken. De markrättigheter som samerna har når inte upp till denna miniminivå, eftersom de måste tåla ett betydande intrång i renskötselrätten. För att skall uppfylla minimikraven måste samerna få ett starkare skydd mot sådana inskränkningar. Ren- skötselrätten måste få ett skydd som motsvarar vad som gäller för andra bruksrätter till mark. För att ett sådant skydd skall bli effektivt bör samerna få möjlighet att i förväg yttra sig över åtgärder som kan innebära mer än ringa intrång i renskötselrätten och en rätt att få sådana åtgärder prövade av en opartisk instans med kunskaper om renskötseln och dess behov av mark. Om åtgärder vidtas som innebär skada för renskötselrätten skall samerna ha rätt till ersättning. Samerna måste också få samma möjlighet som andra att mot betalning upplåta sin jakt- och fiskerätt. Samernas rätt att nyttja mark Konventionen ställer också krav på att staterna skall erkänna ursprungsfolkens nyttjanderätt till sådan mark som de av tradition, dvs. , har brukat tillsammans med andra. som samerna traditionellt nyttjat tillsammans med andra är sådana områden som de brukat för renskötsel, jakt och fiske. Det rör sig enligt min bedömning främst om mark inom renskötselområdets vinter- betesmarker, dvs. de mer kustnära områdena där också andra nyttjat marken för t.ex. skogsbruk och jordbruk. Eftersom gränserna för vinter- betesmarkerna är oklara och omtvistade måste de först fastläggas om staten skall kunna erkänna samernas nyttjanderätt inom dessa områden. Samernas möjlighet att även fortsättningsvis bedriva renskötsel är starkt beroende av tillgången till vinterbetesmark och att det finns ett skydd för nyttjanderätten till dessa områden. Om skall uppfylla konventionens krav måste möjligheten till fortsatt renskötsel säkras. Jag bedömer det därför som nödvändigt att stärka skyddet mot inskränk- ningar i renskötselrätten också inom dessa delar av renskötselområdet. Detta bör ske genom att samerna ges möjlighet att yttra sig över planerade markanvändningsåtgärder som kan antas leda till mer än ringa intrång i renskötselrätten inom dessa områden. Om åtgärder vidtas som innebär skada för renskötselrätten skall samerna ha rätt till ersättning. Konventionens krav innebär också att regeringen skall se till att samerna har tillräckligt med mark för att kunna fortsätta bedriva renskötsel i alla de områden där renskötsel bedrivs . Samernas rätt till domstolsprövning av sina anspråk på mark Konventionen förutsätter att ursprungsfolken skall ha en reell möjlighet att få sina anspråk på mark rättsligt prövade. Rättegångar som rör samernas anspråk på mark är ofta förknippade med stora rättegångskostnader. Det har visat sig att samerna i praktiken har små möjligheter att få sina anspråk på mark prövade av domstol eftersom de inte har ekonomiska möjligheter att betala rättegångs- kostnaderna. För att skall uppfylla konventionens krav i detta avseende har jag bedömt det som nödvändigt att parterna i mål som rör principiellt viktiga frågor om samernas markanspråk måste få möjligheter till ersättning för sina rättegångskostnader från staten. Samernas rätt till inflytande över naturtillgångarna Konventionen ställer också krav på att ursprungsfolken skall ha möjlighet till inflytande över användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar när sådana åtgärder angår dem. För att skall uppfylla detta krav måste enligt min mening samernas inflytande över renskötselområdets naturtillgångar stärkas. Flera åtgärder måste till. Samerna måste få rätt att yttra sig över planerad markanvändning inom renskötselområdet när denna kan vara till skada för renskötseln. Även det mer övergripande skyddet mot exploatering av renskötsel- området bör stärkas. Detta kan ske genom att regler om hushållning med mark och vatten ändras så att får rätt att yttra sig innan områden av riksintresse för rennäringen fastställs inom renskötselområdet och innan exploatering av sådan mark med betydelse för renskötselrätten tillåts. När det gäller mark inom den del av renskötselområdet som samerna traditionellt kan anses inneha bör denna få ett mer heltäckande skydd mot exploatering. Detta kan ske genom att dessa områden skyddas som riksintressanta i sin helhet på grund av samiska kulturvärden. För att öka samernas inflytande över användningen av naturtillgångar i dessa skyddade områden bör också ges rätt att yttra sig bl.a. innan exploatering eller ingrepp enligt reglerna i tillåts. skall i dessa områden inte bara bevaka rennäringens behov av mark utan också bl.a. att samiska kulturvärden inom områdena skyddas. Konventionen ställer särskilda krav på samråd med samerna innan undersökning eller exploatering enligt minerallagen och torvlagen beviljas. För att dessa krav skall kunna uppfyllas måste gällande regler ändras så att samerna får rätt till sådant samråd och att hänsyn kan tas till samernas intresse av marken. Hälso- och sjukvård utifrån samernas behov Konventionen innehåller bestämmelser om att hälso- och sjukvården lokalt skall organiseras och administreras i samarbete med ursprungsfolken, utifrån deras särskilda behov och med respekt för deras traditionella metoder för vård m.m. För att helt skall kunna uppfylla dessa förpliktelser anser jag att den lokala hälso- och sjukvården, i de delar av landet där flest samer bor, bör planeras i samråd med . Konventionen täcker också en rad andra områden än de här nämnda. Enligt konventionen skall alla åtgärder som rör ursprungsfolken planeras, verkställas och utvärderas i samarbete med dem. För att olika frågor skall kunna samordnas på det sätt som konventionen förutsätter krävs enligt min uppfattning att en särskild enhet inrättas inom med ansvar för samefrågor. I enhetens uppgifter bör ingå att inhämta synpunkter från samerna och att samordna åtgärder på området. var det första land som anslöt sig till konventionen. Det har ingått i mitt uppdrag att beakta hur den norska regeringen tolkat konventionen med hänsyn till bestämmelserna om samernas rätt till mark. Den norska regeringen gjorde i samband med ratificeringen bedömningen att den bruksrätt som samerna då hade till mark i uppfyllde konventionens krav. Samerettsutvalget, en av norska regeringen tillsatt utredning, har senare gjort en helt annan bedömning och frågan tycks ännu inte slutligt avgjord i . Skälen för och emot en svensk anslutning Under utredningens gång har det framkommit skäl både för och emot en svensk anslutning. Det finns flera skäl för en anslutning. Regeringen har uttryckt en önskan om att kunna ratificera en konvention som är angelägen för ursprungsfolken. har en lång tradition av att engagera sig för svaga och eftersatta grupper och anslutit sig till alla centrala konventioner till skydd för minoritetsgrupper m.m. Internationellt sett har respekten för ursprungsfolkens traditionella levnadssätt blivit större . Det framstår som självklart att samerna bör få möjlighet till vidareutveckling inom ramen för sin egen kultur. Samerna själva förordar en svensk ratificering och har med skärpa påtalat det orättfärdiga i att de inte kan förfoga över sina egna jakt- och fiskerättigheter. Argumenten mot en svensk anslutning har sin grund framför allt i den konfliktfyllda situation som råder när det gäller användningen av mark inom stora delar av renskötselområdet. Jag har under arbetets gång haft kontakter med såväl markägare som med kommunala företrädare inom renskötselområdet och de statliga myndigheter som berörs av frågorna. En klar majoritet av dessa har angett att de är mycket tveksamma till en svensk anslutning till konventionen om det kommer att innebära att samernas markrättigheter stärks. De menar att praktiska lösningar kan nås på lokal nivå genom förhandlingar mellan dem och samerna. Som framgått har jag analyserat vad konventionens krav innebär och tagit ställning till vilka åtgärder som måste vidtas för att en svensk anslutning skall bli möjlig. Jag har också beaktat de norska erfaren- heterna av att praktiskt tillämpa konventionen. Jag har slutligen vägt samman synpunkter från samer, markägare och andra berörda. Min bedömning blir sammanfattningsvis att kan ansluta sig till konvention nr 169, men att detta inte bör ske förrän ett antal åtgärder som rör samernas rätt till mark har blivit genomförda. Jag räknar med att det är en process som tar . Jag har här dragit upp riktlinjerna för hur en svensk anslutning kan gå till väga. ·För det första måste den mark som samerna har rättigheter till enligt konventionen identifieras.