sou · GNB397d3 · 2000-01-01 00:00:00 — 8 SOU 1999:52, föreslår att hänsyn ska tas till förmögenheter i de fall den uppgår till för en ensamstående pensionär och för vardera av två makar. Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. komster eller genom att bo i med de förmåner och skyldigheter som medborgarna har gentemot staten. Syftet med äldreförsörjnings- stödet är däremot att garantera de i bosatta en försörjning. I de fall den äldre väljer att vistas utomlands av året, utan att flytta från , upphör det svenska försörjningsansvaret. En individuell behovsbedömning utifrån förhållandena vid ansökningsdagen kan inte bedömas av en svensk försäkringskassa när det är fråga om att fastställa levnadskostnaderna i ett annat land. En sådan inskränkning skulle kunna betraktas som en inskränkning av den enskildes personliga frihet att vistas var den vill. Oavsett detta anser utredningen att en sådan begränsning måste göras. Dessutom anser utredningen att hänsynstagandet till den enskildes valfrihet i förhållande till möjligheter- na att försörja sig i tillräcklig utsträckning tillgodosetts inom ålders- pensionssystemet. Med denna bakgrund måste ändå humanitära aspekter beaktas. En avvägning av olika hänsynstaganden innebär att en utlandsvistelse på sammanlagt föreslås vara tilllåten utan att stödet dras in. Tremånaderstiden för utlandsvistelse avser en sammanlagd tid för utlandsvistelse . Tidsberäkningen ska utgå från den dag den äldre uppbär äldreförsörjningsstöd. 14.5Äldreförsörjningsstödets nivå och omfattning Mitt förslag: Skälig levnadsnivå, exklusive bostadskostnader, ska alltid anses utgöra lägst 1,22 gånger prisbasbeloppet för den som är ogift och lägst 1,01 gånger prisbasbeloppet för den som är gift: Be- hov av försörjningsstöd för bostadskostnader ska bestämmas enligt reglerna i BTP-lagen genom att den sökandes behov av bidrag för bostadskostnaderna bedöms enligt bestämmelserna i . I BTP-lagen ska därför införas ett tillägg som innebär att även de som uppbär äldreförsörjningsstöd blir berättigade till bostadst illägg. För rätt till SBTP ska äldreförsörjningsstödet beaktas vid inkomstberäk- ningen. Lagen om äldreförsörjningsstöd ska hänvisa till BTP-lagen vad gäller beaktande av bostadskostnaderna. Det finns flera faktorer att ta hänsyn till när nivån på äldrestödet ska utformas. Stödet ska vara möjligt att leva på med en skälig levnadsnivå, de som beviljas stödet kommer oftast att vara beroende av det och det är inte fråga om ett ekonomiskt stöd i avvaktan på någon annan åtgärd eller bistånd med krav på rehabilitering så som so- 384 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. cialtjänstlagen syftar till. Dessutom måste man ta ställning till hur bo- stadskostnader ska hanteras i samband med äldreförsörjningsstödet. Riksnormen inom ramen för socialtjänstlagens ekonomiska bistånd kan i detta sammanhang bilda en utgångspunkt för vidare överväganden. För att äldreförsörjningsstödet ska kunna erbjuda en skälig levnadsnivå kan det definitivt inte vara lägre än denna nivå. Men riksnormen omfattar bara ett mindre antal vardagsutgifter och är avsedd för tillfälliga hjälp- och stödbehov. En sådan nivå kan alltså inte erbjuda en skälig levnadsnivå för dem med ett flerårigt behov av stöd. Men det kan heller inte ur rättvise- och integrationsaspekter vara högre än garanti- pensionsnivån i det reformerade pensionssystemet. Det finns därför skäl att titta närmare på de förmåner som finns för att tillfredsställa ekonomiskt behov av försörjning såväl vad gäller tillfälliga behov som de som är avsedda för . Begreppet skälig levnadsnivå återfinns bl.a. i socialtjänstlagen. Den nu tillämpliga riksnormen reglerar nivån för det grundläggande försörj- ningsstödet. Det är i princip varje kommuns interna angelägenhet att fastställa vilken nivå som ska motsvara skälig levnadsnivå för övriga levnads- och bostadskostnader. Även lagen om bostadstillägg till pen- sionärer innehåller begreppet skälig levnadsnivå. Nivån är definierad som en andel av basbeloppet utan att det anges närmare vilka kostnads- poster som avses. Utgångspunkten för ett äldreförsörjningsstöd är alltså de kostnads- poster som ingår i riksnormen med tillägg för de kostnader som ska ge äldre en skälig levnadsnivå . Det gäller möbler, hus- geråd, hushållsel, hemförsäkring, öppen hälso- och sjukvård, läkemedel, tandvård, glasögon och resor. Utredningen om boende och avgifter () har i sitt betänkande Bo tryggt – Betala rätt (SOU 1999:33) beräknat äldres lev- nadskostnader utifrån ovan nämnda principer för att undersöka vilket belopp som den enskilde ska förbehållas när beräkning av avgifter för sociala tjänster görs. En skälig levnadsnivå ska mot denna bakgrund utgå från den fastställda riksnormen med ett inte obetydligt tillägg för de angivna kostnadsposterna. På så sätt ska den enskilda människan i ett längre tidsperspektiv tillförsäkras en skälig levnadsnivå. En nivå av detta slag torde ändå bara erbjuda en ganska knapp om än skälig levnadsnivå. Men äldreförsörjningsstödet ska vara en grund- läggande försörjning av människors liv. Oavsett tidigare livsförhållanden har staten ett ansvar för dem som är bosatta här Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. De bör därför ha rätt till en grundläggande försörjning på en nivå som är anpassad för äldre. Det är också viktigt att den är så av- passad att den är möjlig att leva på ur ett längre tidsperspektiv dels med hänsyn till den enskilda människans trygghet, dels för att handläggningen av förmånen ska bli så enkel och kostnadseffektiv som möjligt. Risken med en alltför knapp norm är att den äldre tvingas söka socialbidrag för sin försörjning i en inte avsedd omfattning. En sådan utveckling motverkar syftet med ett äldreförsörjningsstöd som ju är att ersätta socialbidraget med en annan form av förmån. Utredningen föreslår därför att den nivå som ska motsvara en skälig levnadsnivå när det gäller rätt till försörjningsstöd till äldre ska fastställas till 1,22 gånger prisbasbeloppet för ogifta respektive 1,01 prisbasbelopp för gifta. Det är samma nivå som gäller enligt BTP-lagen för rätt till SBTP. Det särskilda bostadstillägget lämnas därför att pen- sionären ska uppnå en skälig levnadsnivå. har beräknat levnadskostnader grundade på principerna för basbeloppet. Det har då visat sig att de inte alltid stämmer överens med den faktiska föränd- ringen. De nackdelar som detta innebär är enligt utredningens mening inte av sådan betydelse att ett annat system för penningvärdeförsämring bör utformas. I stället bör ett stöd av nu föreslagen art så långt som möjligt överensstämma med utformningen av likartade förmåner. Utredningen anser också att en nivå och utformning av detta slag ska kunna tillgodose äldre människors försörjning också ur ett längre tids- perspektiv. Eventuellt tillskott av socialbidrag för dem med ett sådant stöd borde därför bara uppkomma undantagsvis och tillfälligtvis. BOA- utredningen förslår också i sitt betänkande att den skäliga levnadsnivån i form av ett fastställt förbehållsbelopp bör utformas utifrån samma nivåer 9. Till kostnaderna för de nödvändiga vardagsutgifterna kommer bostads- kostnaderna. Dessa ska utformas så att den enskilde kan betala för en bostad med skälig standard. Det förutsätter dels att formerna för beräk- ningen av bostadskostnaderna i olika boendeformer bestäms, dels att en högsta accepterad bostadskostnad fastställs. Socialtjänstlagen innehåller inga bestämmelser som närmare reglerar dessa förhållanden. I för- arbetena uttalas att utgångspunkten för att bedöma bostadskostnaderna när behov av socialbidrag prövas är vad en låginkomsttagare på orten kan kosta på sig. För dem som uppbär pension har förutsättningarna 9 SOU 1999:33. 386 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. SOU 1999:97 reglerats i BTP-lagen. har utarbetats av Riks- försäkringsverket för att vägleda och skapa enhetlighet över landet. Det finns olika alternativ för att ge den enskilde ekonomiskt stöd till bostadskostnaderna. Äldreförsörjningsstödet skulle t.ex. kunna inkludera en kostnadspost som motsvarar en för landet generellt bestämd godtagbar bostadskostnad. Alternativt skulle flera olika godtagbara ni- våer kunna fastställas för att beakta regionala skillnader. Men oavsett vilken nivå som skulle godtas och vilken princip som ligger till grund för denna skulle bostadskostnaderna i varje enskilt fall bestämmas utifrån olika former för boendet såsom hyreslägenhet, småhus etc. Att utforma andra bestämmelser för nu aktuella äldre än vad som gäller för dem som är pensionsberättigade enligt BTP-lagen förefaller inte konstruktivt. Tvärtom är det en fördel när ett nytt system som äldreförsörjningsstödet införs om det så långt möjligt kan hämta grunddrag och principer för olika beräkningar från redan existerande förmånssystem. Det underlättar hanteringen och administrationen av stödet. Detta i sin tur för att människor behandlas på likvärdiga sätt. Utredningen föreslår därför att bostadskostnaderna för olika former av boende bestäms enligt samma principer som grundar rätt till BTP och SBTP. Behovet av ekonomiskt stöd till bostadskostnaderna behöver därmed inte regleras särskilt som en del av stödet enligt äldreförsörjningslagen. Däremot måste det lagregleras. Detta kan ske genom ett tillägg till första paragrafen i BTP-lagen som innebär att de som är berättigade till äldreförsörjningsstöd även ska ha rätt till bostadstillägg till pensionärer. I konsekvens med detta kommer även nu ifrågavarande äldre få rätt till SBTP i de fall bostadskostnaderna är särskilt höga. Det särskilda bostadstilläggets syfte och även grundprincipen för äldreförsörjnings- stödets utformning är ju att pensionärer och äldre inte ska vara beroende av socialbidrag för sin försörjning. Även om behov av ekonomiskt stöd till bostadskostnader alltså inte regleras i lagen om försörjningsstöd till äldre ska den, enligt utredningens mening, ändå för tydlighets skull innehålla en hänvisning till BTP-lagen. Storleken av det bostadstillägg som ges är beroende av den årsin- komst som fastställs enligt BTP-lagen. Enligt de principer som gäller för inkomstberäkningen ska äldreförsörjningsstödet inte räknas som en inkomst vid bedömningen av rätt till BTP. Vid SBTP-beräkningen ska stödet däremot beaktas på samma sätt som grundpensionen. I jämförelse med vad som gäller kommer dessa förslag inte att innebära några större förändringar för försäkringskassorna eftersom de redan handlägger ansökningar om bostadstillägg för dem som har en otillräcklig försörjning och därmed rätt till bostadstillägg. Så kan också vara fallet för personer som har en andelsberäknad ålderspension eller rätt till bostadsstöd enligt någon annan grund i 1 § BTP-lagen. Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. föreslår ändringar i lagen som även kommer att påverka detta förslag. Men med den samordning som sker vad gäller förslaget om rätt till äldreförsörjningsstöd och rätt till BTP och SBTP kommer merarbetet till följd av ändrade regler att minska. Mitt förslag: Äldreförsörjningsstödet ska administreras av Riksför- säkringsverket och de allmänna försäkringskassorna. Ett äldreförsörjningsstöd kommer att bli beroende av om förutsättning- arna för någon annan förmån är uppfyllda. Bestämmelser för ärende- hantering, beslut och överklagande och andra frågor för det formella förfarande när rätten till stödet prövas, ska utformas i överensstämmelse med de regler som gäller för likartade förmåner. kommer det också att bli aktuellt med ställningstaganden till komplicerade utländska och EG-rättsliga pensionsbestämmelser. Riks- försäkringsverket och försäkringskassorna gör sådana be- dömningar. Socialförsäkringsförmånerna regleras huvudsakligen i AFL. I den utsträckning det varit nödvändigt, med hänsyn till en förmåns speciella karaktär, har vissa handläggningsregler särreglerats. Denna grundlägg- ande princip har genom lagändringar, olika avslutade och pågående utredningar kommit att förändras. Bland annat har handläggnings- och processuella regler avseende hanteringen av det reformerade pensions- systemet reglerats i LIP och LGP. Genom dessa förändringar och andra har regeringen funnit en översyn av de processuella reglerna nödvändig. Direktiven för en sådan översyn anger att inriktningen ska vara att i största möjliga utsträckning tillskapa gemensamma bestämmelser för olika förmåner 10. Vidare ska utredningen beakta den närmare omfattning av omprövningsinstitutet i 20 kap. 10 § AFL. Även inom Justitiedepar- tementet pågår en översyn av processuella regler med förslag till ett utökat omprövningsförfarande 11. Mot denna bakgrund är det enligt utredningens mening naturligt att ett äldreförsörjningsstöd finansierat av staten administreras av RFV och försäkringskassorna. 388 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. 14.6.1Ansökan och beslut om äldreförsörjningsstöd Mitt förslag: Rätt till äldreförsörjningsstöd prövas efter ansökan av . Kassan fattar också beslut i ärendet. Ansökan ska vara skriftlig och egenhändigt undertecknad av sökande och, om han är gift, hans maka samt innehålla en förklaring att uppgifterna i ansökan är lämnade på heder och samvete. Ansökningen ska lämnas personligen till . Äldreförsörjningsstöd kan beviljas för högst tolv sammanhängande månader. För tid därefter krävs ny ansökan. Äldreförsörjningsstöd kan aldrig beviljas för behov av försörj- ningsstöd som uppstått före 65-årsdagen. För tid därefter kan stöd lämnas för högst en månad retroaktivt om det finns särskilda skäl för detta. Bosättningskravet för rätt till försörjningsstöd innebär att de bestäm- melser som AFL ställer för inskrivning i den allmänna även ska tillämpas för äldreförsörjningsstödet. Det är alltså en uppgift för den allmänna att bedöma om den enskilde är bosatt i och ska vara inskriven hos kassan. I 1 kap. 3–5 §§ AFL finns bestämmelser om bosättning som innebär att till grund för försäk- ring och därmed rätt till förmåner gäller, för dem som inte är svenska medborgare, krav på bosättning i riket. Enligt ska en person som kommer till anses bosatt här i landet om han har för avsikt att vistas här stadigvarande (3 § andra stycket Riksförsäk- ringsverkets föreskrifter, RFFS 1985:16). En utländsk medborgare som kan skrivas in hos Inskrivningen sker då från den dag uppehållst illståndet börjar gälla men tidigast från och med tredje månaden före den då han skrevs in (5 § andra stycket RFFS 1985:16). Bedömningen kommer självfallet att avgöras på grundval av den en- skildes personliga förhållanden. I tveksamma fall bör det vara en uppgift för den enskilde att presentera sådana uppgifter att har fog för antagande om vistelsens längd. En försäkrad som lämnar ska fortfarande anses bosatt i Sve- rige om utlandsvistelsen är tänkt att vara längst (1 kap. 3 § AFL). I detta fall ska motsvarande bedömning av den enskildes avsikter göras som vid ankomsten till . För medborgare inom EU gäller särskilda regler för rätt till inskriv- ning i kassan som grundas på förordningen nr 1408/71. Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. Regeringen föreslår i prop 1998/99:119, Socialförsäkringens per- sonkrets att rätten till socialförsäkringsförmåner inte ska ha dagens an- knytning till kravet på inskrivning i kassan. I stället ska berättigandet utgå från vilken typ av förmån det är fråga om. För de så kallade bo- sättningsbaserade förmånerna är den faktiska bosättningen avgörande. För en utlänning som behöver uppehållst illstånd som kan ligga till grund för folkbokföring är kravet i princip detsamma som tidigare, dvs. för rätt till förmån. En person med till- fälligt uppehållst illstånd kan också anses ha rätt till bosättningsbaserade förmåner om han anses bosatt här, dvs. om det kan antas att vistelsen här kan komma att pågå än . Äldreförsörjningsstödet kräver en individuell ansökan. Med hänsyn till att stödet förutsätter att den berättigade är bosatt i ska ansö- kan personligen lämnas in till . Kravet gäller båda makarna i de fall båda ansöker. Dessa krav ska gälla vid varje ansök- ningstillfälle. Förmånen betalas tidigast ut från den månad den sökande fyller . Det ska inte vara möjligt att betala ut stöd för tid . Mot- svarande bestämmelser gäller för garantipensionen. En annan ordning när det gäller äldreförsörjningsstödet kan inte motiveras. Även om det före månaden för 65-års dagen funnits behov av bidrag till den grund- läggande försörjningen så ska det behovet tillgodoses enligt bestäm- melserna i socialtjänstlagen (eller enligt utredningens förslag Lagen om socialbidrag). Även i de fall den sökande fyllt ska äldreförsörj- ningsstödet inte lämnas för tid före ansökan om inte särskilda skäl för det föreligger. I sådana undantagssituationer ska stöd kunna lämnas för högst en månad tillbaka i tiden. Gränsdragningen mellan socialtjänstlagens bestämmelser respektive äldreförsörjningsstödet som grund för rätt till ekonomiskt bistånd ska alltså göras utifrån den tidpunkten då behovet uppstod, dvs. En sådan gränsdragning borde inte leda till svårig- heter eftersom beslutsfattaren i har att bedöma när ett behov uppstått och till vilken tidsperiod det kan hänföras. För dem som söker socialbidrag kommer att få göra likartade bedömningar även efter det att äldreförsörjningsstöd införts. Vid sådana bedömningar ska den enskildes grundläggande försörjning anses tryggad genom äldreförsörjningsstödet och rätt till socialbidrag vara förbehållet speciella behovssituationer dvs. sådana som inte gäller en grundläggande försörjning. Ansökan ska vara skriftlig och uppgifterna lämnas på heder och samvete. Ansökningshandlingarna bör utformas så att sökande blir skyldig att uppge alla de inkomster och ersättningar som han eller hon är berättigad till oavsett om de är beviljade i eller kommer från ett 390 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. SOU 1999:97 Även sådana ersättningar som sökande anser sig ha rätt till men av någon anledning inte får bör anges. Vidare ska samtliga till- gångar och skulder anges. bör upplysa om att den i sin utredning förbehåller sig rätten att närmare utreda om någon pen- sionsliknande förmån kan erhållas från ett tidigare hemland. Ansökningsblanketterna bör utformas så att de kan ligga till grund för både prövning av rätten till äldreförsörjningsstödet och rätten till bostadstillägg. Uppgifterna är ju i allt väsentligt desamma. Det bör också klart framgå att förmånen bara lämnas vid bosättning i och att utlandsvistelser kan begränsa stödet. Ett försörjningsstöd som förutsätter behovsprövning samt bosättning i men även ska tillgodose krav på en rationell och ekonomisk hantering innebär att man måste göra en avvägning mellan den enskildes rättssäkerhetskrav och kassans rationalitetskrav. På grundval av sökandens uppgifter i ansökan och efter utredning av ärendet fattar kassan beslut om rätt till försörjningsstöd. Därefter kom- mer stödet att betalas ut till den enskilde utan förnyad prövning om inte den enskildes anmälningsskyldighet eller kassan på grundval av t.ex. förändringar i pensionsutbetalningar finner skäl att ompröva eller ändra beslutet. Men en sådan omprövning kan inte ske till den enskildes nackdel. Om inte någon sådan omständighet finns skulle stödet kunna komma att betalas ut utan att en aktuell behovsbedömning görs. Men detta strider mot principerna för ett behovsprövat bidrag. Utredningen anser därför att det ska krävas en förnyad prövning minst en gång . En sådan prövning är inte en omprövning enligt nuvarande regler i AFL utan en prövning som motiveras av försörj- ningsstödets speciella karaktär. Prövningen förutsätter att den enskilde gör en ny ansökan eller åtminstone konfirmerar eller justerar de upp- gifter som kassan tidigare lagt till grund för sitt beslut. 14.6.2Kontroll av ansökan och utbetalning av stöd Mitt förslag: I lagen införs en möjlighet att hämta in uppgifter från banker och andra penningförvaltande inrättningar som rör en namn- given person om förhållanden som har betydelse för tillämpningen av lagen. Äldreförsörjningsstödet ska utbetalas och endast i . Om det föreligger synnerliga skäl får på begäran av socialnämnden stödet betalas ut till en lämplig person eller social- nämnden därför att det är bäst för den enskilde. Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. Förvaltningslagens handläggningsregler ska gälla för samtliga ärenden om äldreförsörjningsstöd. Det innebär bl.a. att ska iaktta serviceskyldigheten gentemot den sökande och är skyldig att ut- reda förutsättningarna för stöd med beaktande av uppgifterna i ansökan. För att pröva ansökan är kassan beroende av uppgifter dels från den sökande, dels dem som kassan själv förfogar över. De flesta av dem som kan bli aktuella för äldreförsörjningsstöd kan förväntas ha kvalificerat sig för åtminstone en kvotdelsberäknad ålderspension. kassan förfogar över de för pensionsprövningen nödvändiga uppgifterna. Sökande kan även vara berättigad till andra socialförsäkringsförmåner än ålderspension, som kan påverka rätten till försörjningsstöd och som kassan har uppgifter om. Men det kan också finnas andra uppgifter som behöver när den prövar ansökan om äldreförsörj- ningsstöd. Utredningen föreslår därför att samma bestämmelse som finns för handläggningen av BTP införs i lagen om äldreförsörjningsstöd. Banker, sparbanker och andra penningförvaltande inrättningar ska på begäran kunna lämna uppgifter om en namngiven person, vilka har betydelse vid tillämpningen av lagen. I likhet med garantipensionen föreslås äldreförsörjningsstödet re- gelmässigt utbetalas . Av samma skäl som anförts ovan för att begränsa rätten till stöd vid utlandsvistelse (avsnitt 14.4.3) anser utredningen att äldreförsörjningstöd inte ska betalas ut till dem som vistas utomlands. De för kassan normala betalningsrutinerna ska gälla. Det får anses vara mottagarens eget ansvar att vidta de åtgärder som behövs för att stödet ska bli åtkomligt utomlands. Utbetalningarna av äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg bör samordnas eftersom stöd sannolikt kommer att utgå från båda systemen . 392 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. 14.6.3Anmälningsskyldighet och återbetalning vid ändrade förhållanden Mitt förslag: Mottagaren av försörjningsstödet ska till försäkrings- kassan anmäla förhållanden som påverkar förutsättningarna för rätten till stöd. Motsvarande bestämmelse om återbetalningsskyldighet som finns i AFL införs i lagen om försörjningsstöd till äldre. Den som uppbär äldreförsörjningsstöd ska åläggas skyldighet att till anmäla sådana förhållanden som har avgörande be- tydelse för förmånens beviljande. Anmälningsskyldigheten ska gälla om mottagaren av stödet flyttar, de ekonomiska förutsättningar förändras, han eller hon ingår äktenskap eller upplöser sitt äktenskap eller kommer att vistas utomlands . Liksom i BTP- lagen bör även en god man eller myndighet som uppbär stödet istället för den stödberättigade omfattas av anmälningsskyldigheten. Även om kassan har tillgång till uppgifter som avser svenska förhållanden har de inte uppgifter som avser utländska pensioner eller tjänstepensioner. Endast den berättigade har tillgång till dessa uppgifter. Men med en skyldighet för den stödberättigade att genast anmäla förändringar av uppgifter som har betydelse för att bedöma rätten till stöd ökar förut- sättningarna för att besluta om ett korrekt stödbelopp. När det gäller socialförsäkringsförmåner och även vad gäller socialbidraget har det uttryckligen reglerats att återbetalningsskyldighet i vissa fall föreligger (20 kap 4 § AFL respektive 33 a § SoL). En enskild som lämnat felaktiga uppgifter eller som underlåtit att lämna vissa uppgifter ska vara skyldig att återbetala det belopp som han felaktigt uppburit. Detsamma gäller om förorsakat den felaktiga utbetalningen men den enskilde insett det eller borde ha insett det. Genom reglerna om återbetalningsskyldighet och anmälningsskyl- dighet vid ändrade förhållanden ökar möjligheterna att den sökande lämnar riktiga uppgifter i sin ansökan.