sou · GNB389 · 2000-01-01 00:00:00 — Med stöd av medel från Allmänna arvsfonden har t.ex. i den s.k. Kronobergsmodellen arbetats fram genom ett 1992/93:159 s.135. flerårigt projekt som startade . HSO på länsnivå har numera efter projekttidens slut upphört med sin verksamhet till förmån för det nya samordningsorganet Handikapprörelsens Idé- och Kunskapscenter, I&KC. Det nya samordningsorganet, som bildades , är en renodlad samordnings- och serviceorganisation som inte skall bedriva intressepolitiskt arbete. Detta arbete skall istället bedrivas i de enskilda föreningarna samt i fristående nätverk. Nätverken skall arbeta över föreningarnas gränser med en fråga eller ett problem . Nätverken kan få administrativ hjälp från I&KC. Samtliga handikapporganisationer i länet är medlemmar i Slutligen bedriver handikapprörelsen inte enbart samarbete inom gränser utan även ett nordiskt, europeiskt och världsomfattande samarbete pågår. Ett exempel på ett sådant samarbete är EDF, . EDF är sammansatt av 66 europeiska icke-statliga organisationer inom handikappområdet och de nationella samarbetsorganen från varje medlemsstat inom Europeiska Unionen. Nationella samarbetsorgan i EES-medlemsstaterna och arbetsmarknadens parter har obervatörsstatus. HSO och handikappinternationalernas europaorgan deltar i samarbetet inom EDF.11 Ytterligare exempel på internationellt samarbete är att HSO även deltar i ett nordiskt samarbete, HNR (Handikapporganisationernas Nordiska Råd) och där har två ledamöter i styrelsen. 10 , P., Nätverkssamarbete och samverkan, s.1ff, , P., Demokratiaspekter på nätverk, s.1ff) och , G., Förnyad samverkan i handikapprörelsen, s.1f. 5Samhällets stöd till handikapprörelsen Såväl staten, landstingen som kommunerna stödjer handikapporganisationerna med bidrag. Staten utger bidrag till organisationernas allmänna verksamhet samt till särskilda verksamheter och projekt. Av huvudsakligt intresse för utredningen är de statsbidrag som staten lämnat till handikapporganisationernas allmänna verksamhet. Detta anslag uppgår till . Hur detta anslag skall hanteras regleras ytterst i förordning (1994:951) om statsbidrag till handikapporganisationer. Där definieras vad som avses med en handikapporganisation respektive statsbidragsberättigad handikapporganisation samt hur administrationen kring bidragen skall ske. Statsbidragen fördelas mellan organisationerna enligt en femårig fördelningsmodell utarbetad av , . En mindre del av anslaget fördelas till samarbetsorganet, HSO. handlägger organisationernas ansökningar och utarbetar förslag till fördelning av statsbidragen. Det är sedan regeringen som fattar beslut i ärendet. Anslaget är ett organisationsbidrag med styrning och uppföljning från statens sida endast i mindre omfattning. Förutom statsbidragen till handikapporganisationernas allmänna verksamhet erhåller handikapprörelsen andra statliga bidrag till ett sammanlagt värde av . Av dessa bidrag är de projektbidrag som lämnas från Allmänna arvsfonden samt bidragen under anslag B4 Bidrag till viss verksamhet för personer med funktionshinder, de största. Landstingens bidrag till handikapporganisationer på läns- och regionnivå är i stor utsträckning relaterade till statens statsbidrag till handikapporganisationernas allmänna verksamhet. I en stor del av landstingen är det endast föreningar med en statsbidragsberättigad riksorganisation som erhåller landstingsbidrag. 1998 gav landstingen sammanlagt i bidrag till handikapporganisationerna (per landsting). 64 Samhällets stöd till handikapprörelsen gäller kommunernas bidragsgivning till handikapporganisationerna framgår av utredningens underlag att kommunerna, i motsats till landstingen, har mycket olika regler för sin bidragsgivning till handikapporganisationerna. Många kommuner har inte särskilda bidragsregler för handikapporganisationerna utan har samma regler för bidragsgivning till hela föreningslivet i kommunen. Utredningen har inte gjort någon beräkning av kommunernas sammanlagda stöd till handikapporganisationerna. 5.2.1Allmänt om statliga bidrag till föreningslivet av statsbudgetens totala utgifter används till statsbidrag i olika former. Något mindre än hälften utgör transfereringar till hushållen. utgör statsbidrag till kommuner och landsting, medan bidragen till privata företag uppgår till av de totala bidragen. Internationella transfereringar uppgår till . Statliga bolag svarar för av bidragen. Olika organisationer och ideella föreningar svarar för omkring 3 procent.12 Statens motiv för att utge statsbidrag varierar. Det vanligaste motivet för statliga bidrag är statens önskan att uppnå fördelningspolitiska målsättningar. Lite mer än hälften av de totala statliga bidragen har beräknats utgå i fördelningspolitiskt syfte. Ett annat motiv för att utge bidrag är för att motverka fall av s.k. marknadsmisslyckanden, vilka till exempel kan uppkomma vid monopolism. Vidare kan statsbidrag användas i stabiliseringspolitiskt syfte, t.ex. för att motverka arbetslöshet under en lågkonjunktur. Slutligen finns en restpost av olika motiv, där argumenten för bidrag baseras på att dessa varor eller tjänster av andra orsaker anses särskilt angelägna och där verksamheten närmast har karaktären av en nationell angelägenhet. Många bidrag är naturligtvis avsedda att tjäna flera av dessa syften.13 Statsbidrag till föreningar och organisationer har utbetalats . Det övergripande motivet för dessa statsbidrag är att staten önskar stödja verksamheter som bedöms som angelägna för samhället. Organisationer som driver för samhället och för organisationens medlemmar önskvärd verksamhet skall genom bidraget ges förutsättning att existera, utvecklas och leva vidare. Därutöver tillkommer i vissa fall 12Ds 1992:46 s.7. 13Ds 1992:46 s.7f och s.16ff. Samhällets stöd till handikapprörelsen 65 även andra syften med bidragsgivningen. Staten kan t.ex. genom bidrag önska påverka en utveckling mot full tillgänglighet i samhället för funktionshindrade. I sådana fall kan staten göra bedömningen att handikapporganisationerna har en viktig roll i det arbetet.14 har den statliga budgetprocessen genomgått flera större förändringar, bl.a. har beslutat om en rambudgetmodell med ett utgiftstak för de offentliga utgifterna och ramar för 27 utgiftsområden. I samband med förändringarna av budgetprocessen har påpekat vikten av att all statligt finansierad verksamhet resultatstyrs. I regeringens kompletteringsproposition uttalade regeringen att förändringarna i budgetprocessen även var avsedda att förstärka styrning av sakpolitiken samt att resultatstyrningen skall omfatta statens totala verksamhet. Detta ställningstagande innefattade således även de statliga bidragen till föreningslivet. 5.2.2Statsbidragen till handikapporganisationernas allmänna verksamhet Staten har lämnat bidrag till handikapporganisationernas allmänna verksamhet. Anslaget uppgår /93 till . Det nuvarande organisationsstödet, med ett gemensamt anslag under , infördes . Hur statsbidragen till handikapporganisationernas allmänna verksamhet skall hanteras regleras ytterst i förordning (1994:951) om statsbidrag till handikapporganisationer. I förordningen beskrivs vad som avses med en handikapporganisation och vad som krävs av en handikapporganisation för att den skall vara berättigad till bidrag, hur organisationerna söker bidrag, hur ansökningarna skall hanteras av och hur uppföljningen av utbetalade bidrag skall ske. Däremot beskrivs inte hur fördelningen av medlen mellan de olika bidragsberättigade organisationerna skall ske. I avsnittet nedan beskrivs de nuvarande formerna för ansökan och beslut, den nuvarande definitionen av en handikapporganisation respektive statsbidragsberättigad handikapporganisation, modellen för 14Reg.skr 1996/97:120 s.3. 1993/94:150 s.105. 66 Samhällets stöd till handikapprörelsen fördelning av bidragen mellan organisationerna, statsbidragen till samarbetet, samt formerna för uppföljning och utvärdering. Former för ansökan, beredning och beslut hade () ansvaret för beredningen av ansökningarna om statsbidrag samt för att förslag till fördelning av statsbidragen lades fram till regeringen för beslut. bildades som ett samarbets- och kontaktorgan mellan myndigheterna och handikapprörelsen samt mellan handikapporganisationerna inbördes. SHR samlade in och förmedlade handikapprörelsens uppfattningar i olika frågor, anordnade möten mellan företrädare för olika myndigheter och berörda organisationer, spred information och följde handikappfrågornas ställning hos olika myndigheter, inom forsknings- och utvecklingsarbete.16 Organisationernas ansökningar om statsbidrag bereddes inom SHR. Styrelsen för SHR fattade sedan beslut om förslag till fördelning av statsbidraget. I ingick bl.a. representanter från handikapporganisationerna, vilket innebar att handikapporganisationerna hade ett direkt inflytande i frågan om fördelningen av statsbidragen. SHR´s förslag översändes till regeringen som fattade beslut i ärendet. Efter förslag års handikapputredning17 avvecklades SHR 1994 i samband med inrättandet av . föreslog att skulle överta ansvaret för beredning av ansökningar och förslag till beslut och i propositionen om Handikappombudsmannen18 instämde regeringen i det förslaget. Sålunda är det som handlägger organisationernas ansökningar och utarbetar förslag till fördelning av statsbidragen. Det är sedan regeringen som fattar beslut i ärendet. Definition av handikapporganisation respektive statsbidragsberättigad handikapporganisation I förordningen (1994:951) om statsbidrag till handikapporganisationer anges i 1 § att med handikapporganisation avses en organisation som består av personer som till följd av varaktiga funktionshinder möter 16SOU 1970:64, bil 4, s.56f och RRV., och styrelsen för vårdartjänst, s.3ff och s.19f. 17SOU 1992:52 s.360f. 1993/94:219 s.21 Samhällets stöd till handikapprörelsen 67 betydande svårigheter i sin dagliga livsföring eller anhöriga till sådana personer och vars ändamål är att förbättra de funktionshindrades livsvillkor och bevaka deras intressen. Vidare anges i förordningen att en handikapporganisation skall, för att anses statsbidragsberättigad, vara demokratiskt uppbyggd, ha en riksomfattande organisation med ett lokalt förankrat föreningsliv samt vara partipolitiskt och religiöst obunden. Om det föreligger särskilda skäl får undantag göras från kravet på en riksomfattande organisation med ett lokalt förankrat föreningsliv. Definitionen av en handikapporganisation respektive statsbidragsberättigad handikapporganisation i förordningen om statsbidrag till handikapporganisationer bygger på de riktlinjer som SHR fastslog i januari 1990.19. Riktlinjerna är dock på några punkter mer omfattande och detaljerade än förordningen och har därför använts som komplement vid bedömningen av organisationernas ansökningar. SHRs riktlinjer består av följande åtta punkter: 1.Med handikapporganisation avses sammanslutning av människor som till följd av bestående funktionshinder möter betydande svårigheter i sin dagliga livsföring. 2.En handikapporganisation skall verka för samhällsförändringar som syftar till att minska skillnaderna i livsvillkor för människor med och människor utan funktionshinder och skapa en bättre situation för den grupp organisationen företräder. Det innebär att organisationens verksamhet till största delen ägnas åt arbete för bättre förhållanden på ett flertal samhällsområden, t ex arbete, boende, ekonomi, kommunikationer, kultur, rehabilitering, utbildning och vård. I ett inledningsskede kan det vara naturligt för en organisation att ägna arbetet åt medlemmarnas mest akuta problem – t ex att få medicinsk vård för att överleva – för att senare bredda det intressepolitiska arbetet till fler samhällsområden. Den intressepolitiska inriktningen och verksamheten skall bekräftas i stadgar och verksamhetsberättelse. 3.Funktionshindrade ska ha ett avgörande inflytande i organisationen. Detta inflytande bör återspeglas i sammansättning av styrelse och andra beslutande församlingar. I organisationer för barn skall föräldrarna eller andra nära anhöriga ha det avgörande inflytandet. Detta kan gälla även andra organisationer, om funktionshindret gör det omöjligt för den enskilde att själv handha sina angelägenheter som medlem och ta till vara sina rättigheter. 4.Organisationen skall vara partipolitiskt och religiöst obunden. 19 Dnr 493/89. 68 Samhällets stöd till handikapprörelsen 5.Organisationen skall bygga på enskilt medlemskap med fritt tillträde för alla som uppfyller stadgans medlemsdefinition. 6.Organisationen skall vara demokratiskt uppbyggd. 7.Organisationen skall vara riksomfattande. 8.Organisationens verksamhet ska grundas på ett lokalt förankrat föreningsliv. Där så inte är möjligt, t.ex. för att antalet personer inom gruppen är alltför litet kan föreningsverksamheten grundas på exempelvis län eller regioner. Dagens bidragssystem för statsbidrag till handikapporganisationerna innebär således att en definition av handikapporganisation respektive statsbidragsberättigad handikapporganisation visserligen finns i förordningen men att SHR´s riktlinjer används som ett komplement vid beredning av statsbidragsansökningar. Utredningen gör ett försök att beskriva hur förordningen, i kombination med SHR´s riktlinjer, har tolkats vid beredningen av ansökningar. Utredningen har dock valt att förlägga denna beskrivning till avsnitt 8.2. i anslutning till utredningens förslag för ny definition av handikapporganisation respektive statsbidragsberättigad handikapporganisation. Fördelningen av statsbidragen mellan handikapporganisationerna SHR hade ansvaret för att föreslå fördelningen av statsbidraget mellan handikapporganisationerna (1971–1994) ökade bidraget kontinuerligt /93. fanns inte några fastslagna riktlinjer för hur bidraget skulle fördelas. Den kontinuerliga ökningen av anslaget fick dock som regel till följd att de organisationer erhållit bidrag erhöll ett visst procentuellt påslag . Nya organisationers statsbidrag togs vanligen från bruttoökningen av anslaget. Det förekom således i princip inte att bidragsberättigade organisationer tvingades minska sitt bidrag för att bereda plats för nya organisationer. Eftersom ökningen av bidragen beräknades i procent av tidigare erhållna bidrag gynnades sådana, vanligtvis äldre, organisationer som redan erhöll relativt höga bidrag. tillsattes en arbetsgrupp inom SHR med uppgift att arbeta fram långsiktiga principer och en fördelningsmodell för statsbidraget till handikapporganisationerna. Arbetsgruppen bestod av representanter från handikapporganisationerna samt av tjänstemän på SHR. Arbetsgruppen lade fram ett förslag på en femårig fördelningsmodell med början Samhällets stöd till handikapprörelsen 69 1994/95. Modellen beslutades av SHR 1994.20 När övertog hanteringen av statsbidragen från SHR påbörjades introduceringen av SHR´s fördelningsmodell. Fördelningsmodellen bestod av fem delar, grundbidrag, medlemsbidrag, merkostnadsbidrag, utvecklingsbidrag och föreningsbidrag. De organisationer som erhöll statsbidrag under /94 erhöll ett grundbidrag som baserades på deras bidrag 1993/94 minskat . Dessa organisationer skulle således enligt modellen i grundbidrag få en viss procent av det bidrag de erhållit 1993/94. Procentsatsen skulle minska kontinuerligt från 1994/95, till 1995/96, till 1997, till 1998 och till 1999. Utöver ett grundbidrag erhöll de organisationer som omfattades av fördelningsmodellen så kallade medlemsbidrag, merkostnadsbidrag, utvecklingsbidrag och föreningsbidrag. Medlemsbidraget utgjordes av en viss summa per medlem. Detta bidrag var 1994/per medlem, 1995/per medlem, per medlem, per medlem och per medlem. Merkostnadsbidraget var beräknat efter de kostnader som förbunden hade för att göra verksamheten tillgänglig; olika förbund bedömdes ha olika höga kostnader för anpassning beroende på funktionshindrets art. Förbunden delades vid introduceringen av fördelningsmodellen in i tre grupper där grupp ett hade de största merkostnaderna. Merkostnadernas andel skulle stiga enligt följande: Som synes är det en mycket stor skillnad mellan att vara i grupp 1 eller grupp 2 och 3. De organisationer som erhöll bidrag för beslutet om modellen (1994) indelades enligt schema nedan. Några av organisationerna i grupp 3 var ej bidragsberättigade vid modellens införande utan har tillkommit . De senast tillkomna bidragsberättigade organisationerna – i , , () och – har inte erhållit något merkostnadsbidrag. 20 Protokoll nr.2/94 och nr.3/94. Statens handikappråds styrelsesammanträde respektive . 70 Samhällets stöd till handikapprörelsen , Ungdomar och Vuxna, och Ungdomar, RBU Mental hälsa, RSMH Förbundet blödarsjuka i , FBIS ILCO, för stomiopererade , RFA , BRO rättigheter, för döva, hörselskadade och språkstörda barn, för de Neurosedynskadade, FfdN Förbundet och Skrivsvårigheter, för rehabilitering av skallskadade , för Blodsjuka, RFB Hjärt- och , SCF , , mot , TF , för HIV-positiva, RFHP Samhällets stöd till handikapprörelsen 71 Föreningsbidraget utgick enligt fördelningsmodellen med per lokalförening. Utvecklingsbidraget delades ut till förbund som inte hade det högsta merkostnadsbidraget för att dessa skulle få en möjlighet att bygga ut sin medlemsservice. Nya organisationer som godkändes som bidragsberättigade handikapporganisationer /94, dvs efter fördelningsmodellens introducerande, erhöll en viss summa första bidragsåret. Dessa organisationer deltog således inte i fördelningsmodellen första bidragsåret utan erhöll endast ett visst grundbidrag. Andra bidragsåret påbörjades dock en inslussning i systemet även för dessa organisationer. följde under budgetåren 1994/95, 1995/96 och 1997 i princip den femåriga fördelningsmodellen vid sina förslag till fördelning och regeringen beslutade enligt förslag. avbröts dock processen i samband med att regeringen inte följde förslag till fördelning utan istället beslutade att bidragen skulle fördelas på samma sätt som under 1997.21 Därefter tillsattes denna utredning. Under utredningens arbete har fördelningen av bidraget inte heller ändrats . Av SHR´s femåriga fördelningsmodell genomfördes således inte . Statligt stöd till samarbete inom handikapprörelsen Som beskrivits i kapitel 4.4. påbörjades ett organiserat samarbete inom handikapprörelsen i form av för Partiellt Arbetsföra. var ett samarbetsorgan för handikappförbunden och hade fyra anslutna förbund. Antalet medlemsförbund har dock ökat och är antalet medlemsförbund 33. Nuvarande namn, Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO) antogs 1993. Staten har genom statsbidrag till HSO lämnat stöd till samarbetet inom handikapprörelsen. föreslog dock SHR att statsbidragen till HSO skulle avvecklas. Sedan övertagit hanteringen av bidragen föreslog regeringen att det dåvarande bidraget, , till HSO skulle avvecklas med start /96. Bidraget skulle minskas med en fjärdedel och frigjorda medel skulle fördelas lika mellan de organisationer 21 Regeringsbeslut nr 6. 72 Samhällets stöd till handikapprörelsen som var medlemmar i och därefter lika mellan alla bidragsberättigade organisationer. Genom regeringens beslut kom bidraget till HSO att reduceras i enlighet med föreslag för budgetåren 1995/96 och 1997. Som beskrivits i avsnittet ovan beslutade dock regeringen att statsbidragen skulle fördelas på samma sätt som . Av fyraåriga avvecklingsmodell genomfördes alltså inte , vilket innebär att HSO har hälften av det tidigare bidraget, dvs i direkt bidrag. Medlemsorganisationerna i HSO har dock beslutat att direkt till HSO betala tillbaka de samarbetsmedel som delats ut till organisationerna (per organisation). Statens påverkan, styrning och uppföljning Vad gäller uppföljningen av bidraget skall en bidragsberättigad handikapporganisation, enligt 7 § förordning (1994:951) om statsbidrag till handikapporganisationer, senast efter utgången av bidragsåret lämna en redogörelse för sin verksamhet. Organisationen är även skyldig att på begäran av och tillhandahålla det underlag som behövs för dessa myndigheters granskning. Enligt 6 § samma förordning skall ett bidrag som lämnats felaktigt eller med för högt belopp betalas tillbaka. Någon annan form av krav på motprestation i förhållande till utgivet statsbidrag än inlämnande av redogörelse för verksamheten finns inte i den nuvarande förordningen om statsbidrag till handikapporganisationer. Inte heller har staten i förordningen formulerat något övergripande mål eller syfte med bidraget. Det nuvarande bidragssystemet innebär således en låg nivå av påverkan och styrning från statens sida. I enlighet med den låga nivån av styrning från statens sida kan anslaget till handikapporganisationernas allmänna verksamhet kategoriseras som ett s.k. organisationsbidrag (Ds 1997:36 s.73). 5.2.3Andra statliga bidrag till handikapporganisationerna Enligt sina direktiv (Bilaga 1) skall utredningen redovisa och beskriva vilka statliga bidrag handikapporganisationer får vid sidan av bidraget till den allmänna verksamheten. I detta avsnitt redovisas övriga statliga bidrag till handikapporganisationerna. Samhällets stöd till handikapprörelsen 73 Statens bidrag och sätt att ekonomiskt stödja ideella organisationer, däribland handikapporganisationer, är av olika slag. Bidragen kan delas in i två huvudgrupper, indirekta och direkta. Indirekta stöd är t.ex. särskilda regler för ideella organisationer när det gäller lönebidrag; ideella organisationer kan erhålla högre lönebidrag för anställda med arbetshandikapp efter särskild ansökan. Handikapporganisationerna är s.k. allmännyttiga ideella organisationer, vilket innebär att de i huvudsak är skattebefriade. Ideella organisationer har också en särställning när det gäller att arrangera spel och lotterier. Värdet av detta indirekta ekonomiska stöd är svårt att beräkna, och utredningen gör inget försök att beräkna det totala beloppet i denna kartläggning. Utredningen redovisar således endast de övriga direkta bidragen till handikapporganisationerna. Huvudsakligen kommer de statliga bidragen från , , och . Bidragen varierar på olika områden år beroende på vilka frågor som är prioriterade. Utredningen har valt att inte vid varje anslag redovisa vilka handikapporganisationer som erhållit bidrag från de olika anslagen eller i vilken omfattning. Vilka organisationer som erhåller bidrag samt i vilken omfattning varierar i viss mån . Avsikten med sammanställningen nedan är således endast att ge en ungefärlig uppfattning om det totala bidragen som staten ger . Utredningen vill dock påpeka att nedan redovisade statliga bidrag naturligtvis inte kommer alla handikapporganisationer till godo. Som redovisas avsnitt 12.3.2.. kan bidrag till föreningslivet styras utifrån tre nivåer; organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag. Statsbidragen till handikapporganisationernas allmänna verksamhet utgörs av ett organisationsbidrag, vilket innebär den lägsta nivån av styrning. Övriga statliga bidrag till handikapporganisationerna, vilka redovisas nedan, utgörs av såväl verksamhetsbidrag som projektbidrag. Av redovisningen framgår utredningens klassificering av bidragen. Nedanstående tabell redovisar värdet av de direkta bidragen till handikapporganisationerna eller i budget (Differenserna mellan åren är försumbar i sammanhanget). Därefter görs en departementsvis genomgång av de olika bidragens innehåll. Övriga direkta bidrag till handikapporganisationerna . Totalt per beviljande huvudman. 74 Samhällets stöd till handikapprörelsen Under finns anslaget B4 Bidrag till viss verksamhet för personer med funktionshinder. Anslaget uppgår innevarande budgetår (1999) till . Bidraget är avsett att öka organisationernas möjligheter att själva driva vissa verksamheter av betydelse för funktionshindrade.22 Medlen är enligt diskussionen i föregående avsnitt att betrakta som verksamhetsbidrag. Verksamheten är inom områdena; stöd för ökad sysselsättning, ledarhundsverksamhet, tidningsutgivning, pollenrapportering (till ), rehabilitering, hjälpmedelsutställning och rekreationsanläggningar.