sou · GNB381 · 2000-01-01 00:00:00 — Bl.a. är det med hänsyn till de förhållandevis små beloppen per lägenhet och år som förhandlingsersättningen utgår med, en mycket praktisk ordning att ersättningen ingår i hyran och uppbärs av hyresvärdarna. Det innebär ett minimalt administrativt arbete för hyresvärdar och hyresgästorganisationer och få tvister vid hyresnämnd och domstol. Eftersom inte särskilt många hyresgäster har begärt prövning av förhandlingsersättningens storlek eller begärt att få lämna det kollektiva förhandlingssystemet får systemet också antas ha i stort sett accepterats av hyresgästerna. som det har ansetts att systemet har många fördelar, har systemet också blivit kritiserat. En invändning som bl.a. har framfört är att det lätt bland hyresgäster kan uppstå misstanke om att det finns en koppling mellan förhandlingsersättningens storlek och det förhandlings- resultat som hyresvärden och hyresgästföreningen i övrigt har uppnått, dvs. att hyresgästföreningen har gått med på en hyreshöjning mot att den har fått en viss förhandlingsersättning. Det är enligt utredningens uppfattning olyckligt om det finns misstanke om en sådan koppling. Det skulle därför vara bra om de renodlade hyresfrågorna, såsom frågan om hyrans storlek, kunde lösas vid separata förhandlingar utan att behöva kopplas samman med frågan om förhandlingsersättningen. En annan svaghet är att hyresgästorganisationerna inte har någon rätt till förhandlingsersättning för det arbete som de är tvungna att lägga ned. En förutsättning för att förhandlingsersättning skall utgå är nämligen att det träffas en förhandlingsöverenskommelse. Om det träffas en Överväganden och förslag 35 förhandlingsöverenskommelse är det dessutom inte säkert att hyresgäst- organisationen får en ersättning som täcker allt arbete som organisa- tionen har lagt ned. har inte någon möjlighet att på rättslig väg utverka ersättning, t.ex. genom att klandra förhandlings- överenskommelsen. Eftersom det är förhållandevis få hyresgäster som är medlemmar i någon hyresgästorganisation, kan organisationerna inte heller ta ut ersättning genom medlemsavgift. har ytterligare en svaghet med det nuvarande systemet kommit . När träffas en överenskommelse om hyran för en lägenhet och att en viss förhandlingsersättning skall ingå i hyran är hyresvärden skyldig att betala den förhandlingsersättningen till hyresgästorganisationen. Om det påföljande år inte träffas någon förhandlingsöverenskommelse utgår hyra med oförändrat belopp. Hyres- gästen betalar således samma belopp som till hyresvärden. Hyresvärden i sin tur däremot betalar vanligtvis inte någon del av det årets hyra till hyresgästorganisationen i förhandlings- ersättning. En hyresgäst som omfattas av det kollektiva förhandlings- systemet har ingen möjlighet - såsom en hyresgäst som lämnat det kollektiva förhandlingssystemet har enligt 55 § fjärde stycket hyreslagen - att få sin hyra sänkt med ett belopp som motsvarar förhandlings- ersättningen. Det kan därför med fog hävdas att när förhandlings- ersättningen ingår i hyran, hyresvärden i aktuellt fall för egen del behåller förhandlingsersättningen. hyreslagstiftningsutredning föreslog att det skulle införas en lagstadgad rätt till förhandlingsersättning för hyresgästorganisation som slutit avtal om förhandlingsordning. Få remissinstanser tillstyrkte förslaget. Bl.a. hävdades att det nuvarande systemet inte var förenat med några påtagliga brister och att de principiella betänkligheter som hade framförts inte var tillräckligt starka för att ändra systemet. Reglerna ändrades då inte (se prop. 1996/97:30 s. 59 f.). Utvecklingen därefter har visat att systemet inte bara är förenat med principiella svagheter. har nämligen förhandlingsersättningen från de privata hyresvärdarna mer än halverats. Detta har skett trots att hyresgästorganisationerna, enligt och till- frågade hyresgästföreningar, lagt ned ett lika omfattande förhandlings- arbete som . Den huvudsakliga anledningen till att förhandlings- ersättningen har halverats för de privata fastigheterna måste tillskrivas den låga inflationen, som inte skapat utrymme för nya förhandlings- överenskommelser om hyreshöjningar. Enligt utredningens uppfattning är det lika viktigt att de hyresgästorganisationer som påtar sig att ansvara för förhandlingsarbete ges ekonomiska förutsättningar att göra det när det föreligger förutsättningar för hyressänkningar som när det förhandlas om hyreshöjningar. Om hyresgästorganisationer inte kan få 36 Överväganden och förslag ersättning för det arbete som de enligt lag måste lägga ned även då det inte föreligger förutsättningar för hyreshöjningar, kommer de inte att kunna fullgöra sina uppgifter. Givetvis kan det invändas att det bara är en tidsfråga innan det åter föreligger hög inflation och att problemet sålunda är övergående. finns det många tecken som tyder på, såsom har påpekat, att det även framöver kommer att vara en låg inflation. Utvecklingen har sålunda på ett tydligt sätt visat att det inte bara finns principiella skäl för att ändra reglerna om förhandlingsersättning utan även att det är nödvändigt för att systemet skall kunna fungera . Samtliga berörda organisationer, , och , anser också att de nuvarande bestämmelserna bör ändras, vilket de har påtalat såväl i framställningar till regeringen som till utredningen. Förhandlingsersättning utgör en avgift för hyresgästen Enligt den nuvarande ordningen kan förhandlingsersättningen betraktas både som en avgift för hyresgästen och som en kostnad för hyresvärden. Träffas förhandlingsöverenskommelse om förhandlingsersättning skall det anges hur stor del av hyran som utgör förhandlingsersättning och slopas en förhandlingsklausul har hyresgästen rätt att få sin hyra reducerad med ett belopp som motsvarar den förhandlingsersättning som belöper på lägenheten (se 20 § hyresförhandlingslagen och 55 § fjärde stycket hyreslagen). Detta talar för att ersättningen utgör en avgift för hyresgästen. För att ersättningen utgör en kostnad för hyresvärden talar de omständigheterna att ersättningens storlek fastställs av hyresvärden och hyresgästorganisationen (se 20 § hyresförhandlingslagen) och att det är hyresvärden som betalar ersättningen till hyresgästorganisationen. Ett nytt förslag bör rimligtvis grundas på antingen att förhandlingsersättningen utgör en förvaltningskostnad för hyresvärden eller en avgift för hyresgästen. Om förhandlingsersättningen betraktas som en förvaltningskostnad för hyresvärden, kommer det bl.a. att medföra att hyresvärden måste betala ersättningen till hyresgäst- organisationen för berörda lägenheter även om dessa skulle vara outhyrda eller hyresgästerna inte skulle betala hyran. Om ersättningen betraktas som en avgift för hyresgästen, medför det att hyresgäst- organisationen inte kommer att få någon ersättning för de outhyrda lägenheter som organisationen kan vara skyldig att förhandla för. hyreslagstiftningsutredning föreslog att förhandlings- ersättningen skulle betraktas som en förvaltningskostnad för hyresvärden. Förslaget hade många praktiska fördelar. Det innebar att de Överväganden och förslag 37 hyresgästorganisationer som hade påtagit sig att ansvara för förhandlingsarbete, garanterades en rätt till ersättning för det arbete som de lade ner, som förslaget medförde ett minimalt administrativt arbete för hyresvärdar och hyresgästorganisationer. Förslaget utsattes dock för kraftig kritik av remissinstanserna och genomfördes inte. I direktiven till förevarande utredning anges att en utgångspunkt bör vara att en rätt till förhandlingsersättning inte konstrueras i enlighet med det förslag som hyreslagstiftningsutredning lade fram. Utredningen har mot denna bakgrund funnit att en ny ordning bör grundas på att förhandlingsersättningen utgör en avgift för hyresgästen. Samtliga berörda organisationer har accepterat detta synsätt. Den fråga som därefter uppstår är om samtliga hyresgäster vars lägenheter omfattas av förhandlingsordning skall betala förhandlings- ersättning eller endast de som genom förhandlingsklausuler i sina hyresavtal blir bundna av förhandlingsöverenskommelser. Utredningen har i denna del kommit fram till att samtliga hyresgäster vars lägenheter omfattas av förhandlingsordningen skall betala förhandlingsersättning eftersom hyresgästorganisationens förhandlingsskyldighet omfattar samtliga lägenheter. Om en hyresgäst inte vill betala förhandlingsersättning, har hyres- gästen möjlighet att slippa det genom att ställa sig utanför det kollektiva förhandlingssystemet. Det kan hyresgästen göra genom att träffa överenskommelse med hyresvärden om att hyresavtalet inte skall innehålla förhandlingsklausul. Kan överenskommelse inte träffas, har hyresgästen möjlighet att begära att hyresnämnden skall besluta att hyresavtalet inte skall innehålla förhandlingsklausul. Sedan för- handlingsklausulen att upphävts, får hyresgästen förhandla på egen hand med hyresvärden. Förhandlingsavgiften fastställs i en taxa fastställs förhandlingsersättningens storlek av hyresvärden och hyresgästorganisationen . Enligt det system som föreslås, skall ersättningen betraktas som en avgift för hyresgästen. Hyresvärdarna bör då inte ges något inflytande över ersättningens storlek. Ett alternativ är då att hyresgästorganisationen får ange hur hög avgiften skall vara för det arbete som den lägger ned. Det kan inte bortses från att det finns flera omständigheter som talar för en offentligrättslig styrning av avgiften. En sådan är att hyresgästorganisationen genom reglerna i hyresförhandlingslagen har fått en ställning som har offentligrättsliga drag; den har getts behörighet och skyldighet att företräda hyresgäster som inte är medlemmar i 38 Överväganden och förslag organisationen eller som lämnat någon fullmakt till organisationen. Vidare tillåts högst en hyresgästorganisation per hus att träffa avtal med hyresvärden om förhandlingsordning. En annan är att hyreslagstiftningen är en social skyddslagstiftning. Hyresgästerna bör också tillförsäkras ett rättsskydd, vilket innebär att det bör finnas någon form av möjlighet till offentlig kontroll av ersättningens storlek. Ytterligare en aspekt som måste beaktas är det mycket stora antal förhandlingsersättningar som kommer att tas ut och det önskemål om enhetlighet beträffande ersättningarnas storlek som finns. Utredningen har mot bakgrund av det stora antalet hyresgäster som omfattas av det kollektiva förhandlingssystemet och kraven på enhetlighet och rättssäkerhet funnit att det mest lämpliga är att förhandlingsersättningens storlek fastställs i en taxa av regeringen eller av någon myndighet som regeringen utser. Avgiften blir härigenom enhetlig i hela landet. Det finns då inte anledning att ha kvar den nuvarande möjligheten för hyresgäst att få ersättningens skälighet prövad i särskild ordning (se 22 § hyresförhandlingslagen). Samtliga utredningens experter har godtagit denna lösning. Utredningen vill i sammanhanget peka på att det finns regler om taxor och avgifter för verksamheter av skilda slag. T.ex. föreskrivs i förordningen (1981:1057) om ersättning för inkasso- kostnader m.m. hur hög avgift som får tas ut i inkassoverksamhet för skriftlig betalningspåminnelse, krav samt upprättande av amorterings- plan. Ett annat exempel på sådan lagstiftning återfinns i förordningen (1978:313) om taxa för yrkesmässig bostadsförmedling. Ersättningen skall täcka hyresgästorganisationens kostnader för förhandlingsarbete enligt hyresförhandlingslagen. Därmed avses inte enbart kostnader för själva förhandlingstillfällena utan även kostnader för bl.a. förberedelsearbete, uppföljning av träffade överenskommelser och förhandlingsberedskap. Ersättningen bör fastställas till ett visst belopp per lägenhet och kalenderår. Detta belopp bör justeras med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen. Hänsyn bör däremot inte tas till att det vissa år måste bedrivas ett mer omfattande förhandlingsarbete än . Ersättningen måste ligga på en sådan nivå att den täcker det arbete som läggs ned. Den enda egentliga fråga som organisationerna inte har kunnat ena sig om är hur uppbörden av förhandlingsersättningen skall regleras. Utredningen har här övervägt flera olika alternativ. Överväganden och förslag 39 Det ena huvudalternativet är att hyresgästorganisationen står för uppbörden av förhandlingsersättningen. Den lösningen förutsätter att hyresvärden löpande underrättar hyresgästorganisationen om vilka hyresgäster som hyr de lägenheter som omfattas av förhandlings- ordningen. Utgångspunkten i det andra huvudalternativet är att det är hyres- värden som svarar för uppbörden av förhandlingsersättningen. Han skall då uppbära förhandlingsersättningen tillsammans med hyran och en gång per kvartal redovisa den till hyresgästorganisationen och ange vilka hyresgäster som inte har betalat den. har förklarat att det kan stödja det första alternativet medan och accepterat det andra alternativet. Vid valet av alternativ har följande överväganden gjorts. Eftersom förhandlingsersättningen, enligt utredningens förslag, skall betalas av hyresgästen till hyresgästorganisationen som ersättning för att organisationen företräder hyresgästen i förhandlingar med hyresvärden kan det av principiella skäl vara en naturlig utgångspunkt att hyresgäst- organisationen också svarar för uppbörden. måste man hålla i minnet att uppbörden av förhandlingsersättningen inte kan - såsom gör - jämföras med uppbörden av en vanlig medlemsavgift i en ideell förening. Anslutningen till en sådan förening är ju helt frivillig och viljan att betala avgiften måste vara god varför uppbörden av medlemsavgiften torde innebära ett ringa arbete. Det torde förhålla sig helt annorlunda med uppbörden av förhandlings- ersättning. har en lagreglerad skyldighet att förhandla för samtliga lägenheter som omfattas av förhandlings- ordningen och således även för sådana hyresgäster som inte är med- lemmar i organisationen. Mindre än hälften av de hyresgäster som organisationen förhandlar för är medlemmar. För många hyresgäster kan det av ideologiska skäl vara otänkbart att vara medlem i hyresgäst- organisationen som de inte har några invändningar mot att låta sig företrädas av organisationen i hyresförhandlingar med hyresvärden. Det är således uppenbart att det föreligger principiella skillnader mellan medlemsavgift i en ideell förening och förhandlingsersättning. Det ligger vidare i sakens natur att uppbörden av förhandlingsersättningen kräver en betydligt större administrativ kapacitet än uppbörd av medlems- avgiften i en ideell förening. Det kan också finnas principiella skäl som talar för att ansvaret för uppbörden av förhandlingsersättningen bör delas mellan hyresvärden och hyresgästorganisationen. Till att börja med kan konstateras att organisationen inte uppbär någon ersättning för sitt förhandlingsarbete beträffande outhyrda lägenheter. Härtill kommer att det kollektiva 40 Överväganden och förslag förhandlingssystemet omvittnat innebär fördelar inte bara för hyresgästerna utan även för hyresvärdarna. Det måste således för en hyresvärd innebära stora besparingar av arbete och kostnader att slippa förhandla enskilt med kanske ett hundratal hyresgäster om t.ex. hyreshöjning. Det är emellertid framför allt praktiska och ekonomiska skäl som måste få avgöra vilket av de två alternativen som skall föreslås. Utredningen vill här framföra följande. En hyresgästorganisation företräder en hyresgäst endast så länge som hyresförhållandet gäller. Det är med hänsyn härtill lämpligt att uppbörd av hyra och förhandlingsersättning avser samma perioder. Om hyresvärden skall uppbära förhandlingsersättningen kan det ske som hyran uppbärs, i regel månatligen i förskott. Om å andra sidan hyresgästorganisationen skulle svara för uppbörden måste den förmodligen, på grund av ersättningsbeloppets ringa storlek i förhållande till kostnaderna för att uppbära den, uppbäras årsvis. Om emellertid förhandlingsersättningen uppbärs årsvis i förskott och hyresgästen flyttar måste del av ersättningen återbetalas till hyresgästen. Detta torde innebära ett administrativt merarbete i inte acceptabel omfattning. Det är således från såväl praktisk som ekonomisk synpunkt att föredra att förhandlingsersättningen uppbärs tillsammans med hyran. Hyresvärdarna har ett fungerande system för att uppbära hyran för aktuella lägenheter. Det merarbete eller den merkostnad som det skulle medföra att inom detta system även uppbära förhandlings- ersättning måste betraktas som i det närmaste försumbar. Kostnaderna för att redovisa ersättningen måste också bli marginell. Det är cirka 1,5 miljoner lägenheter som omfattas av förhandlingsordning. Om upp- börden av förhandlingsersättningen skulle läggas på hyresgäst- organisationen måste den bygga upp en motsvarande administration för detta, innefattande registrering av hyresgäster, avisering av ersättning, bokföring av betald ersättning, kravrutiner m.m. En sådan organisation torde bli kostsam, särskilt om kostnaderna ses i relation till förhandlings- ersättningens storlek. De ökade kostnaderna för hyresgästorganisationen kommer ofrånkomligen att drabba hyresgästerna i form av högre förhandlingsersättning. Med hänsyn till det stora antalet lägenheter som omfattas av förhandlingsordning är det av stor vikt att ett system utformas så att tvister i största möjliga utsträckning undviks. Om t.ex. av hyresgästerna skulle underlåta att betala förhandlingsersättning skulle det kunna medföra 75 000 nya tvister vid domstol och hyresnämnd. Om förhandlingsersättningen uppbärs av hyresvärden tillsammans med hyran, vanligtvis månadvis i förskott, finns förutsättningar för systemet Överväganden och förslag 41 En hyresgäst som inte längre vill betala förhandlings- ersättning kan träffa avtal med hyresvärden om att hans lägenhet inte skall omfattas av förhandlingsordning. Om förhandlingsersättningen i stället skulle uppbäras av hyresgästorganisationen måste uppbörden av kostnadsskäl ske årsvis. Utredningen ser i detta system betydligt större risk för framtida tvister, bl.a. rörande krav på betalning av ersättningen och att lägenheter inte skall omfattas av det kollektiva förhandlings- systemet (som framgår nedan föreslår utredningen att hyresgäst- organisationen ges behörighet att ansöka om att en lägenhet inte skall omfattas av förhandlingsordning om hyresgästen inte har betalat förhandlingsersättningen). Sammanfattningsvis finner således utredningen att det av praktiska och ekonomiska skäl är det mest lämpliga att hyresvärden svarar för uppbörden av förhandlingsersättningen samt att principiella skäl inte heller talar häremot. Utredningen förslår därför ett sådant system. Vilka åtgärder skall då en hyresvärd vidta för att uppbära förhandlingsersättningen? Varken enligt hyreslagen eller hyresförhand- lingslagen har hyresvärden någon skyldighet att avisera hyran. Någon sådan skyldighet eller en skyldighet att avisera förhandlingsersättningen bör inte heller införas. Utgångspunkten bör i stället vara att de åtgärder som hyresvärden vidtar i syfte att förmå hyresgästen att betala hyran skall omfatta förhandlingsersättningen. Om hyresvärdarna delar ut post- eller bankgiroavier som kan användas för betalning av hyra skall förhandlingsersättningen tas med på dessa. Om hyresvärden avisera hyran genom anslag i trappuppgång skall förhandlingsersättningen då anges. Hyresvärdarna skall däremot inte behöva upprätta några nya rutiner för att uppbära förhandlingsersättningen. För att hyresgästerna skall åsamkas så få extra kostnader som möjlighet måste hyresvärdarna uppbära förhandlingsersättningen tillsammans med hyran. Hyran och förhandlingsersättningen skall sålunda betalas in på samma konto och hyresgästen skall inte behöva använda dubbla avier för betalningen. Förhandlingsersättningen förfaller till betalning som hyran. Någon regel om att förhandlingsersättningens storlek anges på hyresavi som hyresvärden tillställer hyresgästen uppställs inte, även om det är önskvärt att så sker. Däremot skall hyresvärden informera hyresgästen om förhandlingsersättningen i hyresavtalet eller på annat lämpligt sätt, vilket kan ske på hyresavin. En liknande regel finns i de nuvarande bestämmelserna (se 19 § andra stycket hyresförhand- lingslagen). Om hyresgästen skulle underlåta att betala förhandlingsersättningen uppstår frågan vilka åtgärder som hyresvärden skall behöva vidta. Utredningen anser att samma princip som redovisats ovan bör gälla. 42 Överväganden och förslag hyresvärden skickar en betalningspåminnelse bör förhandlings- ersättningen tas med på den. Skulle hyresgästen enbart underlåta att betala förhandlingsersättningen - inte hyran - behöver hyresvärden inte vidta ytterligare åtgärd utan kan nöja sig med att i redovisningen till hyresgästorganisationen ange att hyresgästen inte har betalat ersättningen. Rättsliga åtgärder med anledning av underlåtenhet att betala förhandlingsersättning skall vidtas av hyresgästorganisationen. Innan en rättslig åtgärd vidtas, brukar gäldenären tillställas ett skriftligt krav. Enligt 6 § inkassolagen (1974:182) får en rättslig åtgärd inte vidtas förrän gäldenären har tillställts krav som avses i 5 § inkassolagen och den i kravet angivna tiden löpt ut. I 5 § finns bestämmelser om vad ett krav skall ha för innehåll. I kravet skall anges viss skälig tid inom vilken gäldenären har att betala frivilligt eller anmäla om han har någon invändning mot kravet. Kravet har sålunda ett nära samband med den rättsliga åtgärden och det är lämpligt att kravet utfärdas av den som vidtar den rättsliga åtgärden. Mot denna bakgrund anser utredningen att hyresgästorganisationen skall upprätta krav avseende förhandlings- ersättning. Hyresvärden skall till hyresgästorganisationen redovisa förhand- lingsersättning som han har mottagit. Enligt utredningens uppfattning bör det räcka om så sker en gång per kvartal. som hyresvärden redovisar uppburna medel måste hyresvärden också ange vilka hyresgäster som inte har betalat ersättningen. Sedan hyresgästorganisationen har fått information från hyresvärden om att en hyresgäst inte har betalat ersättningen, får organisationen ta ställning till vilka åtgärder som den skall vidta. Organisationen kan då t.ex. skicka ett kravbrev enligt 5 § inkassolagen. Hyresgästorganisa- tionen bör upplysa hyresgästen om dennes rätt att träda ur det kollektiva förhandlingssystemet genom att träffa överenskommelse med hyresvärden om detta eller genom att ansöka om det vid hyresnämnden. Om hyresgästen inte skulle betala, kan hyresgästorganisationen väcka talan vid domstol mot hyresgästen. bör också ges befogenhet att vid hyresnämnden ansöka om att det skall beslutas att hyresgästen inte längre skall omfattas av det kollektiva förhandlings- systemet. Eftersom hyresvärden enligt utredningens förslag är skyldig att redovisa den förhandlingsersättning som han har mottagit, kommer förhandlingsersättningen som hyresgästorganisationen har innestående hos hyresvärden inte att uppgå till några större belopp. Det torde därmed knappast finnas något behov av en regel om att hyresvärden skall hålla förhandlingsersättning avskild. En sådan regel skulle dessutom förorsaka hyresvärdarna ett inte obetydligt merarbete. Överväganden och förslag 43 Utredningen har mot denna bakgrund funnit att hyresvärdarna inte bör åläggas att hålla förhandlingsersättningen avskild. Det är av vikt för att systemet skall fungera att hyresvärdarna uppbär förhandlingsersättningen och redovisar den till hyresgästorganisa- tionerna. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om detta skadeståndssanktioneras. Bestämmelserna om att förhandlingsersättningen skall uppbäras av hyresvärden tillsammans med hyran bör vara dispositiv. Det bör sålunda finnas möjlighet för hyresvärden och hyresgästorganisationen att träffa förhandlingsöverenskommelse om att hyresgästorganisationen skall uppbära förhandlingsersättningen eller att hyresvärden skall vidta rättsliga åtgärder för att förmå hyresgästen att betala.