sou · GNB3115d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Direktivets definition av vad som åtminstone skall anses som be- rättigade kunder leder till en öppning av marknaden när direktivet träder i kraft. ökar marknadsöppningen till och till . Definitionen av berättigade kun- der leder således till att marknaden öppnas betydligt mer än de krav på öppning med 20, som ställs i direktivet. Innebörden av detta är att skulle kunna begränsa marknadsöppningen till när direktivet träder i kraft, till och till . Figur 8.2 Marknadsöppning i enligt EU-direktivets minimiregler Källa : (1999). Marknadsstrukturen framgår mer i detalj av Tabell 8.3. Kraftvärmepro- ducenter och större slutkunder som förbrukar mer än 25 MNm 3 är de kategorier som mest påverkar graden av marknadsöppning. Det är dock sannolikt fråga om ett relativt begränsat antal kunder. Noterbart är att konsumenter motsvarande av kon- sumtionen inte får tillträde till systemet. Tabell 8.3 visar därmed på en åtminstone formell skillnad gentemot det regelsystem som gäller i Sveri- 220 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet Enligt rörledningslagen (se kapitel 6) är koncessionshavaren skyldig att mot ersättning ombesörja transport genom ledningen åt an- nan, om det kan ske utan väsentligt förfång för koncessionshavaren. I praktiken ger således rörledningslagen utrymme för att tredje part skall kunna utnyttja ledningen och någon begränsning till olika former av be- rättigade kunder finns inte. Ett införande av direktivets minimiregler skulle därför rent teoretiskt kunna begränsa tillträdet till systemet i för- hållande till vad som gäller och därmed också konkurrensen på marknaden. Tabell 8.3 Marknadsstruktur 1998 Slutkunder som förbrukade mer än 25 MNm 3 Slutkunder som förbrukade mindre än 25 MNm 3 men mer än 15 MNm 3 Slutkunder som förbrukade mindre än 15 MNm 3 men mer än 5 MNm 3 Anm.: MNm3 = Miljoner normalkubikmeter. Källa : (1999). Distributionsföretag 10 ingår inte i direktivets bestämmelser av vad som åtminstone skall betraktas som berättigade kunder (och därmed inte hel- ler i Figur 8.2). Det kan i och för sig vara svårt att föreställa sig en öpp- ning av marknaden som inte omfattar distributionsföretag. I diskuteras emellertid att distributionsföretag inte skall anses som berätti- gade kunder och därmed få tillträde till nätet. Bakgrunden är att de regi- onala distributionsbolagen har erhållit stora offentliga subven- tioner och därför inte bör få ytterligare konkurrensfördelar. 10 Enligt artikel 18.8 har dock distributionsföretag, om de inte anges som be- rättigade kunder, behörighet att ingå avtal om naturgas enligt artiklarna 15 och 16 för den volym naturgas som förbrukas av de av deras kunder som an- ges som berättigade inom deras distributionssystem, för att kunna försörja dessa kunder. SOU 1999:115 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 221 Det bör dock poängteras att distributionsföretag måste öppna sina rörledningar till vad som angetts som berättigade kunder, dvs. att vi får en marknadsöppning som i mycket stor utsträckning påminner om den som anges i Figur 8.2. IEA () har analyserat distributionsföre- tag i de sex största gasländerna i (, , , , och ). Huvudresultatet är kort- fattat att det inte sker någon optimering av den ekonomiska effektiviteten under nuvarande institutionella förhållanden. Slutsatsen baseras på föl- jande iakttagelser (IEA, 1998b). Stordriftsfördelar existerar i teorin, men inte i praktiken. Den genom- snittliga distributionskostnaden faller inte när produktionen ökar. Kostnaderna är därför högre än vad de borde vara. De nuvarande priserna reflekterar inte kostnaderna. En förklaring är att de nuvarande tariffmekanismerna inte är utformade för att mini- mera priserna för slutkunderna. I många fall praktiseras alternativ- kostnadsprissättning (och s.k. net-back-prissättning, se kapitel 4), vilken saknar kontakt med de underliggande kostnaderna och inte re- flekterar kostnaderna explicit i tariffer. Som ett resultat av detta är det vanligt med korssubventionering. Priserna mellan olika kund- grupper i länderna varierar högst väsentligt. Företagens vinster varierar mellan de olika länderna, men förefaller ligga på en hög nivå. Förhållandet implicerar en viss ekonomisk inef- fektivitet, eftersom en del av vinsten skulle kunna återföras till gas- konsumenterna i form av lägre priser. har betydligt högre priser än företag i Storbri- tannien. Skillnaden kan inte enbart förklaras av skilda vinstnivåer. Till en del förklaras prisdifferenserna av kostnadsineffektiviteter. Enligt IEA är det nödvändigt att introducera incitament som stimulerar ekonomisk effektivitet, som andra mål som säkerhet (t.ex. i form av leveranser och lagring) bibehålls. IEA pekar på två steg som kan övervägas. Det första är att distribu- tionsföretag bör betraktas som berättigade kunder och därmed få tillgång till överföringsnäten. Detta ger dem en möjlighet att välja leverantör och de blir inte lika bundna till nätägaren (överförings- eller transmissionsfö- retaget) som . Effekten bör bli lägre gaspriser för distributionsfö- retagen. Tillträde till gasledningsnäten kommer uppenbarligen att gynna dist- ributionsföretagen, men inte säkert deras kunder. Som ett andra steg pe- kar därför IEA på möjligheten att öka och utveckla konkurrensen i dist- 222 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet Enligt IEA finns flera möjliga vägar till detta, t.ex. direkt konkurrens, tillträde till näten och olika regleringsmässiga metoder. För att skapa en genuin konkurrens på den svenska marknaden är det inte tillräckligt att enbart ge tillträde till systemet och öppna marknaden med en viss andel. Det måste också vara möjligt för svenska slutkunder att köpa gas från andra leverantörer än eller , t.ex. leverantörer i eller fristående handlare i . I praktiken kan det dock finnas hinder som kan begränsa till- trädet till systemet. Av avsnitt 4.2 har framgått att har transporträtten i det danska systemet. I avtalet mellan och (prop. 1979/80:170) sägs att: /S förpliktar sig att för Swedegas AB:s räkning trans- portera högst naturgas – dock högst – från den dansk–tyska gränsen eller den danska be- handlingsanläggningen för naturgas vid till dansk kust vid Öre- sund samt att genomföra den ökning av kapaciteten i det projekterade danska naturgasnätet som behövs för att fullgöra detta åtagande. /S transportåtagande gäller från transportens början, dock längst till . Eftersom transporterna påbörjades upphör transporträtten 2005. har i och för sig inget inköpsmonopol, men transporträtten i det danska systemet för högst 6 miljoner m 3 gas har i praktiken betraktats som ett monopol (se kapitel 4). Huruvida detta är ett problem heller inte är beroende av om det finns le- dig kapacitet i det danska systemet. Finns det ledig kapacitet bör förhål- landet med transporträtten inte föranleda några problem. Om det där- emot saknas ledig kapacitet är det inte otänkbart att de som anges som berättigade kunder kan behöva förhandla med om att köpa transporträtt. I det sistnämnda fallet är det tänkbart att det skulle kunna uppstå en handel med transporträtter. Hur en sådan handel kommer att fungera eller utformas är dock inte möjligt att bedöma. Det bör också påpekas att, enligt artikel 17, får medlemsstaterna vidta nöd- vändiga åtgärder för att säkerställa att det naturgasföretag som vägrar tillträde till systemet på grund av bristande kapacitet eller otillräcklig an- slutning, genomför nödvändiga förbättringar så långt detta är ekono- miskt försvarbart, eller när en potentiell kund är villig att betala för det. Ett närliggande område är de tre nuvarande importavtalen mellan Dangas och som löper ut , 2006 och 2010, dvs. innan transporträtten löper ut. Hur detta förhållande kan komma att Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 223 påverka möjligheterna för eventuellt nytillkommande importörer eller andra kunder är dock svårt att bedöma. I detta sammanhang kan det vara av intresse att kort beröra Dan- marks produktionskapacitet. Av kapitel 2 har det framgått att reserver är relativt begränsade och endast räcker med nu- varande produktionstakt. I en rapport till den danska staten om den danska naturgassektorns struktur pekas på att efterfrågan kommer att överstiga utbudet och att det därmed krävs en viss import. kommer den inhemska produktionen att minska successivt och 2010 kommer importbehovet att motsvara ca hälften av efterfrågan (Tabell 8.4). En viktig slutsats av denna prognos är att succes- sivt måste söka andra importalternativ än . Det kommer där- med också att bli viktigt att få tillgång till det danska systemet för trans- porter. Det kan vidare komma att ställa krav på investeringar i in- frastruktur. Tabell 8.4 Prognos över utbud och efterfrågan av naturgas i Källa : (1998). 8.4.3Några andra tänkbara konsekvenser Naturgasmarknadsdirektivet kan ge visst utrymme för handel även om konkurrenssituationen är begränsad på grund av avtal och tillgången på alternativa gasproducenter. , som har liknande marknadsproblem som , utgör ett exempel på detta. Till skillnad mot är även teoretiskt sett (i varje fall på kort sikt) helt beroende av im- port från ett land (), men har endast ett företag som är ensam importör och som även äger och driver rörledningssystemet (gasmarknad beskrivs närmare i kapitel 9). Genom att är beroende av import från ett enskilt land är det svårt att åstadkomma inslag av konkurrens oberoende av hur EU-direktivet tolkas eller anpas- 224 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet Även om har möjlighet att begära undantag från reglerna om marknadsöppning har ett förslag lagts för att i någon mening upp- muntra konkurrens. Enligt det förslag som lagts kommer det att bli möj- ligt att handla med gas mellan t.ex. slutkunder på en s.k. eftermarknad. Alla slutförbrukare med en förbrukning på åtminstone 5 miljoner m 3 kommer att ges möjlighet att handla på eftermarknaden, vilket ger en marknadsöppning på . Volymerna förväntas dock bli mycket begränsade, eller ca 100 miljoner m 3 . Exemplet visar dock att det finns möjligheter, om än begränsade, att skapa en marknad även inom ramen för ett system med ett fåtal aktörer. När ett företag bedriver såväl verksamhet som kan betraktas som ett naturligt monopol som konkurrensutsatt verksamhet ökar företagets möjligheter att använda ekonomiska överskott från monopolverksamhe- ten för att subventionera den konkurrensutsatta verksamheten (kors- subventionering). Detta skapar betydande risker för att konkurrensen på marknaden försvagas eller sätts ur spel. I vilken utsträckning det sker en korssubventionering har ett starkt samband med graden av konkurrens vid i detta fall gasförsäljningen. 11 Gasdirektivets regler för minimiöppning innebär att enbart större kunder får tillträde till nätet och kan välja leverantör. Det är i princip dessa stör- re kunder som kan utnyttja den ökande konkurrensen för att få lägre pri- ser, medan t.ex. hushållssektorn ställs utanför. I ett sådant läge är risken för korssubventionering större vid försäljning av gas till stora kunder än vid försäljning till t.ex. hushåll beroende på en betydligt hårdare konkur- rens i det förstnämnda fallet än i det sistnämnda. Detta kan också inne- bära en press uppåt av priserna för de konsumentgrupper som inte i praktiken kan köpa gas i konkurrens mellan olika leverantörer. (1998) har pekat på risken för ett sådant beteende på elmarknaden där små konsumenter i praktiken haft svårt att byta le- verantör på grund av reglerna om timmätning av elförbrukning och krav på ny elmätare vid leverantörsbyte. har dock beslutat att alla hushåll utan hinder skall kunna byta elleverantör. Be- slutet innebär att dagens krav på att installera en särskild timmätare för att kunna byta leverantör avskaffas för flertalet användare. Istället införs s.k. schablonavräkning från . De närmare förut- sättningarna har utretts av (SOU 1999:44). 11 Korssubventionering diskuteras i t.ex. (1996) och (1998). Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 225 Strukturen på den svenska gasmarknaden kan dock försvåra den form av prissättningsbeteende som diskuterats ovan. Det skulle sannolikt krä- vas mycket höga priser för hushållskunderna för att generera intäkter som skulle kunna subventionera annan verksamhet (åtminstone av någon betydelse). Hushållskunderna är av begränsad omfattning i . To- talt finns det drygt 50 000 hushållskunder, varav 14 000 använder gas för uppvärmning. Det är i huvudsak för den sistnämnda gruppen som ett tillträde skulle kunna vara aktuellt eller möjligt. Denna grupp svarar dock endast för 3–av den totala gaskonsumtionen. Den alter- nativkostnadsprissättning som tillämpas på gasmarknaden sätter också en gräns för hur höga priser som kan tas ut (se kapitel 3). Det bör också poängteras att små kunder på gasmarknaden inte ensi- digt behöver missgynnas om de inte får tillträde till näten och därmed kan välja leverantör. De större slutkunder som får tillgång till nätet och producerar el kan utnyttja eventuellt sänkta gaspriser för att sänka priset på el. Utfallet beror emellertid på konkurrenssituationen på elmarknaden och hur prisbildningen fungerar. Det kan också påpekas att om distribu- tionsföretagen betraktas som berättigade kunder kan även hushållskun- derna få del av vinsterna med ökad konkurrens. Gasmarknadsdirektivets definition av vilka som åtminstone skall be- traktas som övriga slutförbrukare (dvs. ej kraftproducenter) eller inte, är relativt skarp och ligger på en hög nivå. är det endast slut- förbrukare som förbrukar minst 5 miljoner m 3 som får tillträde till systemet. Sådana skarpa gränser, som dessutom ligger på en hög nivå, kan leda till oväntade beteenden. Om det t.ex. råder olika regler och grad av konkurrens över och un- der en konsumtionsnivå på 5 miljoner m 3 kan det finnas ett artificiellt in- citament för konsumenter att antingen öka eller minska konsumtionen i syfte att flytta mellan marknadssektorerna. Ett sådant beteende kan knappast vara önskvärt och kan innebära att det även bör finnas ett re- gelsytem för mindre kunder som förhandlar sig till ett tillträde. Detta inte minst mot det system som föreslås utvecklas i . Det torde inte heller vara osannolikt att mindre kunder kräver tillträde till systemet. 226 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet Sammanfattningsvis visar beräkningarna ovan att konsumenter motsva- rande av konsumtionen formellt sett skulle kunna få tillträde till systemet efter det att direktivet trätt i kraft. Hu- ruvida detta kommer att påverka konkurrensen kan dock diskuteras. Sve- rige är starkt beroende av en gasproducent, och en nödvändig förutsätt- ning för att utveckla marknaden är att det finns tillgång till fler produ- center och att svenska företag får tillgång till transportsystemen i andra länder. Även om det senare fallet inte skulle realiseras ger dock direkti- vet möjlighet till viss handel mellan berättigade kunder. Det är dock san- nolikt att en sådan handel skulle få en blygsam omfattning. Det går också att diskutera hur många som i praktiken kan få tillträde till systemet. Den transporträtt som innehas av i det danska systemet gör att en viss osäkerhet föreligger. Ett annat osä- kerhetsmoment ligger i att den danska produktionskapaciteten successivt minskar. Det kommer att bli viktigt att få tillgång till bl.a. det danska transportsystemet för att kunna utnyttja andra importalternativ än Dan- mark. Utvecklingen kan också komma att ställa krav på investeringar i infrastruktur. Distributionsföretag ingår inte i direktivets bestämmelser av vad som åtminstone skall betraktas som berättigade kunder. Det finns dock starka skäl som talar för att dessa företag skall betraktas som berättigade kun- der och därmed få tillgång till näten. Studier som genomförts av IEA ty- der på att den ekonomiska effektiviteten är låg i många europeiska dist- ributionsföretag. En väg att öka effektiviteten är att betrakta dessa som berättigade kunder och ge dem tillträde till överföringsnäten. kan det dock behövas insatser för att öka konkurrensen i distributionsle- det. Naturgasmarknadsdirektivets bestämmelser om berättigade kunder kan också ge incitament till korssubventionering och förändrat prisbete- ende. Det är i princip enbart större kunder som kan utnyttja den ökande konkurrensen för att få lägre priser, medan t.ex. hushållssektorn ställs utanför. I ett sådant läge är risken för korssubventionering större vid för- säljning av gas till stora kunder än vid försäljning till t.ex. hushållen, be- roende på en betydligt hårdare konkurrens i det förstnämnda fallet än i det sistnämnda. Detta kan också innebära en press uppåt av priserna för de konsumentgrupper som inte i praktiken kan köpa gas i konkurrens mellan olika leverantörer. Huruvida detta blir fallet kan naturligtvis dis- kuteras, men risken för ett sådant beteende kan komma att ställa krav på olika former av regleringar eller andra ingrepp. Valet av tillträdesform, förhandlat eller reglerat, kan också komma att få effekter. Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 227 rat tillträde med offentliga tariffer är det sannolikt möjligt att få en mer effektiv prissättning än . I gasmarknadsdirektivet, 98/30/EG, finns en s.k. reciprocitetsklausul, dvs. en klausul som behandlar ömsesidigheten i handel mellan medlems- länder. Den är intagen i artikel 19 och lyder enligt följande: För att undvika bristande jämvikt i öppnandet av gasmarknaderna in- om den närmaste tioårsperioden efter direktivets ikraftträdande, dvs. Skall leveransavtal om gas med en berättigad kund inom en annan medlemsstats system inte förbjudas om kunden anses berättigad i bå- da systemen. Kan kommissionen, med beaktande av situationen på marknaden och det gemensamma intresset, om kunden endast anses berättigad i ett av systemen, ålägga den vägrande parten att verkställa den begärda leve- ransen på begäran av den medlemsstat där den berättigade kunden befinner sig. Tillämpning av reciprocitetsklausulens andra punkt, enligt ovan, skall kommissionen se över med hänsyn till mark- nadsutvecklingen och med beaktande av det gemensamma intresset. Kommissionen kommer därmed att göra en utvärdering och rapportera eventuell bristande jämvikt i öppnandet av gasmarknaderna. Som framgått av avsnitt 8.4 tillåter direktivet att länderna öppnar si- na marknader till olika nivåer. Marknadsöppningen bestäms av artikel 18. En miniminivå är dock fastställd, innebärande att varje medlemsstat skall öppna av sin gasmarknad , och . Öppningens storlek är vidare beroende av de berättigade kundernas marknadsandel. De berättigade kunderna anges av respektive medlems- stat. Vissa minimikrav är dock fastställda beträffande vilka kunder som inledningsvis skall vara berättigade. Om dessa kunder har en marknads- andel större än har medlemsstaterna möjlighet att göra in- skränkningar. Den totala marknadsöppningen får inledningsvis i detta fall dock inte underskrida . efter direktivets ikraftträ- dande får öppningen inte understiga och inte un- derstiga . 228 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet Medlemsstaterna skall vidare anpassa definitionen av berättigade kunder på ett balanserat sätt som inte skapar särskilda nackdelar för vis- sa kundtyper eller kundkategorier, vilket innebär att hänsyn skall tas till befintliga marknadsstrukturer. Konsekvensen av detta blir att olika grader av marknadsöppningar kommer att råda i medlemsstaterna när direktivet skall vara infört i au- gusti 2000. I extrema fall kan två medlemsstater, vilka gränsar till var- andra, ha gasmarknader som är öppna till respektive . har t.ex. öppnat sin marknad totalt, dvs. Detta innebär att gasproducenter och gasleverantö- rer i medlemsstaten med den mindre marknadsöppningen skulle kunna agera fullt ut i den andra medlemsstaten och där konkurrera på lika vill- kor med andra gasaktörer. Gasföretag i medlemsstaten med den större marknadsöppningen skulle däremot inte kunna agera fullt ut i den andra medlemsstaten och därmed inte heller kunna konkurrera på lika villkor med den andra statens gasaktörer. Dessa förhållanden kan medföra bristande jämvikt vad gäller rättig- heter och skyldigheter mellan gasföretag i olika medlemsstater. Recipro- citetsklausulen syftar till att etablera en jämvikt mellan gasföretagen i olika medlemsstater. Reciprocitetsklausulen skall användas i syfte att undvika bristande jämvikt i öppnandet av gasmarknaderna efter di- rektivets ikraftträdande, dvs. Den kan därför bara an- vändas av en medlemsstat med en större marknadsöppning gentemot en eller flera medlemsstater med en mindre marknadsöppning. Eftersom vi inte ännu vet öppningstakten i de olika länderna kan vi inte säkert säga vilka konsekvenserna blir för del. Men av vad som framkommit tyder det på att öppningen inledningsvis blir tämligen stor volymmässigt i () i förhållande till många andra länder. Vad som är viktigt att tänka på i detta sammanhang är dessutom att denna stora volymandel enbart består av 25 till 30 kunder, vilket gör att en obalans snabbt kan inträffa. Om en viss kundkategori i en medlemsstat med en mindre mark- nadsöppning inte är berättigad, kan en medlemsstat med en större mark- nadsöppning förbjuda gasföretag från länder med den mindre mark- nadsöppningen att leverera gas till motsvarande kundkategori i medlems- staten med den större marknadsöppningen trots att kundkategorin i den- na medlemsstat är berättigad. Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 229 kan, såsom ovan framgått, således använda reciprocitetsklau- sulen gentemot de länder som inte öppnar sina gasmarknader lika myck- et. Reciprocitetsklausulen tillämpas inte med automatik, utan förutsätter att landet med den större marknadsöppningen beslutar att använda klau- sulen mot ett specificerat land med mindre marknadsöppning. Som exempel kan nämnas att öppnar sin marknad till och således inledningsvis får en större marknadsöppning än Sve- rige. öppnar troligen sin marknad under nivå. Detta innebär att tyska gasbolag kommer att kunna agera i utan att re- striktioner, ur aspekten marknadsöppning, blir aktuella medan danskarna får det svårare ur samma aspekt under förutsättning att beslutar att klausulen skall tillämpas gentemot . På motsvarande sätt kan svenska företag agera i men får det svårare i , om beslutar att klausulen skall tillämpas gentemot . Av avsnitt 8.4 har framgått vilka kunder som åtminstone skall anges som berättigade kunder. En grupp är kunder som har gaseldad kraftproduk- tion, oberoende av årlig förbrukningsnivå. Det framgår dock också att medlemsstaterna, för att värna om jämvikten på elmarknaden, får införa ett tröskelvärde som inte får överstiga det som anges för andra slutför- brukare, för att kraftvärmeproducenter skall anses vara berättigade. Innebörden av artikeln är inte helt uppenbar, inte heller vilka konsek- venser den kan få. Det finns därför anledning att analysera begreppet kraftvärme och i vilken mån jämvikten på elmarknaden kan komma att påverkas. El kan framställas ur rörelseenergi eller värmeenergi. Det är rörelse- energin som utnyttjas i vattenkraft- och vindkraftverk. Värmeenergin utnyttjas i andra typer av energianläggningar. Värme kan omvandlas till el i olika typer av anläggningar. Grundprincipen är att vatten kokas till ånga, vilken driver en turbin som i sin tur driver en generator som producerar el. Ett annat sätt är att låta heta gaser från förbränning passera en gasturbin. Ett tredje sätt är att kombinera gastur- biner och ångturbiner i en anläggning. Sådana anläggningar kallas gas- kombianläggningar. Utöver dessa metoder kan el framställas med sol- celler och bränsleceller, där t.ex. naturgas eller vätgas kan användas. 230 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 8.6.2Kraftvärme – el och värme I ett kraftvärmeverk produceras både el och värme. I ett kraftvärmeverk utnyttjas av bränslets energiinnehåll, vilket kan jämföras med kondensverkets verkningsgrad på . Det är detta som är fördelen med kraftvärme jämfört med att generera el i kondenskraftverk (se nedan).