sou · GNB385d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Att utredningen i ett sådant läge skulle välja en viss teknisk plattform för accessnäten eller några andra nätnivåer som utgångspunkt för statliga åtgärder vore alltför djärvt. För att ge ett så konkret underlag som möjligt för statliga ställningstaganden har utredningen valt att illustrera förslagen med kalkyler (se kapitel 13) för ett alternativt fiber- optiskt nät. Valet av just fiberoptiska ledningar kan motiveras dels med den stora kapacitet som en fiberkabel tillhandahåller i båda riktningarna, dels med att den möjliggör en mycket stor flexibilitet, vilket måste vara ett av de mest grundläggande kraven på infrastrukturen. Det har gått relativt lätt att göra schematiska utbyggnadskalkyler med denna förutsättning. Förhoppningen är att kostnaderna för fiberut- byggnaden i stort sett ger en riktig bild av kostnaden oavsett vilken teknik som används. Utredningens ambition har framförallt varit att kostnaden inte skall underskattas, för att därmed undvika orealistiska förväntningar om tillgången till bredband särskilt i glesbygden. 2.6En helhetsbild av strategiproblemet Nationalekonomen och förre generaldirektören har på utredningens uppdrag strukturerat de viktigaste delarna av det övergri- pande strategiproblem som direktiven ställt utredningen inför. Ribrant bygger sin analys på en indelning av nätet, dvs. ledningen, i tre delar: accessnät, stadsnät och stomnät. Ledningsmarknaden uppvisar olika grad av konkurrenshinder. Tillhandahållandet av ledning i accessnät leder snabbt till en faktisk monopolställning och måste därför enligt Ribrant regleras. I stadsnäten måste det konkurrenshinder som mono- polisering av kanalisering innebär undanröjas. På stomnätsnivå bör en kombination av konkurrens och samverkan mellan de stora (statliga) nätägarna däremot lättare kunna åstadkommas. Utan att ta ställning till alla punkter i Ribrants framställning redovi- sar utredningen en tolkning av hans slutsatser. 32Elger (1998) diskuterade statens roll bland annat i valet av teknisk plattform. 33Gunnar Ribrants rapport, se . -Har man valt konkurrensalternativet måste detta stödjas fullt ut. Nyetablering måste kunna beredas utrymme och få samma kostnads- villkor som de redan etablerade. Kostnadsstrukturen med fallande styckkostnader och odelbara stora kapacitetssprång vid nätinvesteringar skapar svårigheter för marknaden att fungera friktionsfritt. Detta kräver speciell hantering och kontinuerlig tillsyn. -För att skapa effektiv konkurrens i slutledet måste man undanta den del av nätet där konkurrens inte är möjlig och i stället reglera den. Det gäller i första hand accessnätet. Allas rätt att utnyttja detta nät till samma kostnadsnivå som nätets ägare måste säkras. Det finns inga skäl anta att en sådan reglering skulle hämma en vidare expansion av accessnätet. -Kommunernas roll för stadsnäten måste tydliggöras. Det ter sig naturligt att de får en samordnande roll, speciellt när det gäller nät- dragning i befintliga rör men även eventuell samordning av driften på näten. -För stadsnäten är den centrala frågan att undanröja alla hinder för nya företag att komma åt befintliga rör. -De två stomnäten utanför , och , bör stärkas för att de skall kunna ge marknaden en snabb utbyggnad av behovet på svart fiber som alla som önskar skall kunna hyra. -Ett system med lån och garantier för utbyggnad av stom- och stadsnät bör tillskapas. Syftet är att lyfta av risk och kostnad för temporär över- kapacitet. Stödet kan även inkludera bidrag. -De regionalpolitiska insatserna bör koncentreras till sysselsättnings- svaga större tätorter. Man bör avvakta med mera omfattande insatser för att bygga ut nätet i glesbygd. En näringspolitisk satsning på nätut- byggnad bör tänja detta långt ut till glesbygdens kant. Glesbygdens behov bör under en övergångstid kunna tillgodoses med bred/smal (dvs. bred i riktning mot slutkunden, smal i riktning därifrån34) kom- munikation via telefonnätet. Satelliter i glesbygden kan öppna nya möjligheter för bred/smal kommunikation. Ett försök att samla några komponenter av dem som diskuterats ovan och visa sambanden mellan dem görs i resonemangskedja. Den utgår från att den mest realistiska handlingsvägen är en som så långt möjligt 34Observera dock att användningen av begreppet bred i begreppet bred/smal inte nödvändigtvis innebär /s. utnyttjar kraften hos marknaden och kommunerna samt värdet av det redan investerade infrastrukturarvet. Figur Förutsättningar och resonemang för handlingsalternativ anses av många som i sig men inte tillräckligt utnyttjad För att både öka Staten kan vilja öka För att öka konkurrensen nätutbyggnad i de delar där konkurrensen är svag Infrastrukturen byggs ut, särskilt i regionalpolitiskt prioriterade delar Som framgår av figuren finns det en tänkbar konflikt mellan ruta B inne- bärande att den nuvarande infrastrukturen i sig är tillräcklig för de närmaste årens behov (åtminstone i vissa delar av landet, även om den utnyttjas dåligt) och ruta E som beskriver att en av konsekvenserna av det förda resonemanget är att det bör byggas mer infrastruktur, särskilt i de reigonalpolitiskt prioriterade delarna av . Staten bör enligt figurens resonemang både verka för att det existe- rande utbudet av ledning och kanalisation utnyttjas bättre och för att konkurrensen förbättras vilket kan kräva att man stimulerar mer sådan infrastruktur i vissa delar av landet. För att åstadkomma det önskade resultatet, bättre utnyttjande av strukturen, mer konkurrens och därmed lägre priser, behövs en kombination av utbyggnads- och konkurrens- strategi, om än med olika tyngdpunkter i olika delar av landet. Detta kan ske till kostnaden av onödig dubblering av ledningar inom vissa delar av landet. Detta anknyter bl.a. till det nationalekonomiska resonemanget ovan som anger att en av konkurrensens kostnadsposter kan bli att olika aktörer bygger upp parallella infrastrukturer, men att denna kostnad ofta anses vara mindre betydelsefull än den dynamiska effekt som marknaden förväntas innebära. Ovan har talats om att det finns två marknadsstrukturer, en horison- tell med konkurrens helst på varje nivå av förädlingskedjan35, en vertikal med konkurrens mellan vertikalt integrerade operatörer (som även äger nät, t.ex. ). Den tankekedja som visas ovan utgår från att det mest sannolika är att utvecklingen kommer att innehålla båda principerna och att staten måste göra det bästa möjliga av denna blandning. 35Med förädlingskedjan menas den indelning i fem tekniska nivåer som presenteras i kapitel 7. 3Val mellan huvudinriktningar och alternativa förslag Framförda eller tänkbara lösningar har grupperats under följande rubri- ker: -Att inte göra något alls (nollalternativ) Nedan presenteras underlag för och en diskussion av dessa alternativ och de förslag som ingår i vart och ett av dem. Utredaren tar dock slutlig ställning till förslagen först i kapitel 5. En statlig utvecklings- och ordningsmannafunktion på bredbandsområdet En intervjuundersökning36 om statens roll har gjorts på uppdrag av utredningen bland olika marknadsaktörer, myndigheter och organisatio- ner. Det framkom bl.a. att man ansåg att det saknas en uttalad policy inom området på olika punkter, t.ex. en avsiktsförklaring avseende vil- ken typ av konkurrens staten föredrog. Är det konkurrens på nätin- frastruktur eller konkurrens via samtrafik med Telias nät? 36 Stelacons rapport, se /it/infrastruktur.htm 64 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag även en uttalad vision och strategi om hur skulle tillvarata och bygga vidare på framgångar vi nu har genom olika företag i branschen. I intervjuerna framkom uppfattningen att det saknades statliga in- stanser som arbetade med de övergripande frågorna. Statens förhållan- devis tillbakadragna hållning till telemarknaden tolkades som en kvar- leva från den tid då tog ansvaret för övergripande frågor inom teleområdet. Denna tid var nu förbi men statens egna kompetens och bemanning avseende telefrågor hade ej förändrats i takt med omvärlden utan i huvudsak förlitade sig staten på PTS, ett fåtal experter på och några andra statliga myndigheter. Ingen statlig enhet tycktes på ett kontinuerligt och samlat sätt hantera frågor av framtidsinriktad karaktär inom detta område. De intervjuade personerna i denna undersökning tog i allmänhet inte heller upp dessa aspekter ur ett övergripande och industripolitiskt perspektiv utan fokuserade på sakfrågor. Det tycktes som om alltför få hade intresse, incitament och förmåga att lyfta blicken och fokusera på den övergripande frågan om vad som är bäst för som nation. PTS samt ansågs i intervjuerna vara lämpligast att hantera ärenden avseende reglering och statens så kallade ordnings- mannaroll. Telelagen och PTS ansvarsområde borde omfatta all typ av datakommunikation. Det var dessutom viktigt att staten, via PTS och , tog en mer proaktiv roll för att snabbare undanröja eventuella hinder för en väl fungerande konkurrens. Det är egentligen inte så stort problem med lagstiftningen i sak eller med myndigheternas roller. Problemet är att det går för långsamt och att de inte agerar proaktivt. ges alltför stora möjligheter att förhala, vilket gör att när det som myndigheterna vill uppnå väl uppnås är det ofta alldeles . PTS roll är lite för ´vek´, behöver vara tuffare . Det går för långsamt och det måste vara resultatfokuserat och inte åt- gärdsfokuserat. Mät faktiskt resultat i mätbara termer såsom antal aktörer, priser etc. Därmed inte sagt att lagen skall skrivas på det sättet, utan bara göra det möjligt. Det förelåg, enligt intervjuerna, inget behov av en eventuell ny myn- dighet eller en sammanslagning av avseende telefrågor. Eventuellt kunde dock behov finnas för ett gemensamt forum för att hantera frågor som annars riskeras att hamna mellan stolarna, dvs. inte hanteras av vare sig , , eller av internationella organisationer som ITU eller ETSI m.fl. mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 65 Ett gemensamt forum behövs, som kan vara skilt från en myndighet, t ex under kommunförbundet eller Statskontoret som kan ansvara för pengar, kompetens, utbildningar, erfarenhetsutbyte, jämför med SUNET. Tänkbara uppgifter för en central bredbandsfunktion Statens policy är att tillsynsrollen skall hållas åtskild från ett eventuellt statligt ägande av nät. Ett sådant åtskiljande hänger samman med av- regleringen och innebär att myndighetsrollen kan upprätthållas obero- ende av om ägaren är statlig eller privat. Ett motiv till detta är kravet på konkurrensneutralitet, dvs. även när staten är ägare bör förutsättningar finnas för att staten som ägare inte särbehandlas i förhållande till andra ägare. Det statliga regel- och tillsynssystemet bör inriktas på att stimulera konkurrens och mångfald på förädlingskedjans olika nivåer, följa den regionala och sociala tillgängligheten, garantera tillräcklig säkerhet och kvalitet, underlätta samordning, standardisering, överblick över alla typer av nät (fasta nät, mobilnät, radio- och TV-nät) samt vara ett stat- ligt forum för telekommunikationsfrågor – inklusive bredband – i all- mänhet. En central statlig funktion bör även vara att, åtminstone till en del, fullgöra en utvecklings- och policyfunktion. En uppgift som f.n. åligger PTS är t.ex. att ha en överblick över hela det nät som finns inom alla områden, såsom det fasta telefoninätet, mo- bila telenät samt radio- och TV-nät (som också kan komma att bära teletjänster) i syfte att följa strukturens utveckling och ställa krav på aktörerna samt lämna förslag till åtgärder för en optimal över- gripande struktur. Undersökningen ovan aktualiserar behovet av att samla statlig bredbandskompetens på ett ställe för att möjliggöra be- handling av bredbandsfrågor från olika aspekter. Den visionära rollen som togs upp i intervjuerna kan även kombineras med ett näringspolitisk perspektiv då utvecklingen inom data- och telekommunikationsområdet kan tänkas ha inverkan på tillväxt och internationella konkurrenskraft. Den näringspolitiska dimensionen kan därför med fördel samordnas med den visionära och framåtsyftande verksamheten. En statlig roll – som inte finns samlad på ett ställe – är att på annat sätt än genom regler och krav påverka marknadens aktö- rer. Exempel är att mer aktivt delta i standardisering eller att direkt ekonomiskt stödja den tekniska utvecklingen. Även en mer aktiv roll från staten som användare och kravställare skulle sannolikt vara ägnat att driva på utvecklingen. Ytterligare ett exempel är direkt upphandling inom områden som inte är kommersiellt lönsamma, varvid merkostna- derna för åtgärder, t.ex. utbyggnad av eget nät, betalas av staten. 66 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag En väsentlig uppgift är att tillse att den befintliga infrastrukturen an- vänds effektivt. Krav kan t.ex. ställas på nätägare att på icke-diskrimi- nerande villkor och i rimlig utsträckning ställa näten till förfogande. Staten gör genom lagstiftningen en bedömning av i vilka avseenden en sådan skyldighet skall finnas. Det är sedan en uppgift för myndigheten att med stöd av en klar lagstiftning om rättigheter och skyldigheter göra en avvägning av de motstående intressen som uppkommer i varje enskilt fall. Detta kan ske på samma sätt som är fallet med samtrafik- skyldighet och i nummerportabilitetsfrågor. Metoder för att lösa pro- blemen finns redan etablerade. Lagstiftningen bör emellertid ses över och nödvändiga justeringar göras. Se mer härom längre ned. På liknande sätt kan ändringar i t.ex. ledningsrättslagen och andra fastighetsrättsliga lagar, myndighetsinstruktioner m.m. kunna främja utbyggnad av kanalisation. Ett bättre utnyttjande av fysiska resurser med begränsad tillgång, samlokalisering t.ex. beträffande , kanalisation och andra anläggningar kan åstadkommas främst genom ändringar i telelagen, ledningsrättslagen och byggnadsrättslig lagstiftning. Det finns även behov av ett gemensamt forum där företrädare för olika delar av IT-branschen och myndigheter kan mötas och diskutera gemensamma problem. Detta sker redan i standardiseringsfrågor och nummerfrågor som samarbete mellan PTS och ITS samt i vissa andra frågor direkt genom PTS försorg. En myndighetsroll kan vara att ta initiativ till sådana organ. Ett exempel på en fråga som ett centralt statlig organ kan arbeta med är prisfrågor. Det hävdas inom branschen att det finns behov av en an- nan form av prissättning än av dagens teletjänster, som i första hand utgår från avstånd och tid. En prissättning som utgår från att bred- bandsanvändaren har ett annat användningsmönster skulle i stället kunna utgå från fasta avgifter (flat rates), för att bl.a. möjliggöra ständig uppkoppling. Prispolicy är därför en mycket central uppgift. Det är dock här snarare en fråga om tillsyn och bevakning av marknaden än om direkt inblandning i marknadens prissättning. I underhandsremissen har idén framförts37 om att tillsätta en bred- bandstalesman i varje kommun. Dessa skulle kunna stöttas av ett na- tionellt råd, påminnande om den centrala bredbandsfunktionen. Idén påminner om förslag38 om IT-konsulenter i varje kommun som dock, i version, framför allt skulle ägna sig åt kompe- tenshöjande rådgivning i företagen. Frågan om den organisatoriska placeringen av den centrala bred- bandsfunktionen kommenterades även i underhandsremissen. 37Brev från , Statskontoret, 38NUTEK (1995) mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 67 väljer att lägga funktionen i PTS skulle detta, påpekades det, leda till att parallella resurser byggdes upp på flera håll inom förvaltningen, efter- som både och Statskontoret redan har sådan kompe- tens. Det kan tilläggas att expertis även finns inom , Konkur- rensverket, Kommunikationsforskningsberedningen, och (). Dessa synpunkter kan kommenteras med att man för att undvika pa- rallell och koordinerad kompetensuppbyggnad och bevakning på flera håll, borde inrätta något slags samarbets- eller referensgrupp för de aktuella organens arbete med dessa frågor. Dessutom tycks det behövas en central punkt inom förvaltningen. PTS verkar ha den största bredden bland myndigheterna i de uppgifter man utför på bred- bandsområdet, dvs. både tekniska, ekonomiska, juridiska, beredskaps- mässiga och sociala funktioner. Staten bör förbereda sig inför den situation som innebär att en och samma infrastruktur kan tillhandahålla olika tjänster. Konvergensutred- ningen har i sitt publicerade betänkande39 beskrivit de olika tendenserna till sammanväxt och i vilken grad det är möjligt att sam- ordna den nuvarande lagstiftningen. Från statens sida har man ett natur- ligt intresse av att anlägga ett helhetsperspektiv och att främja att de olika näten så långt möjligt kan stödja varandra, även om det finns gränser beroende t.ex. på att infrastrukturen har olika syften och olika ägare. Den statliga tillsynen bör därför innehålla kompetens att bedöma infrastrukturen som en helhet. Kraven på näten behandlas i Bilaga 7, författad av vid . Hon betonar de krav på driftsäkerhet, framkomlighet, tillgänglighet, tillförlitlighet, sekretess och beredskapsaspekter, dvs. säkerhet i vid mening, som bör ställas på hela nätet, inklusive rikstäckande stomnät och lokala nät. Syftet är att möjliggöra integration av alla bredbandsnät. Vidare har näraliggande frågor behandlats i två konsultrapporter40, som utredningen beställt: IT- infrastruktur i - kriterier på tillgänglighet av och and The ICT41 av . Jag tar inte i detalj ställning till Bilaga 7 och dessa rapporter utan konstaterar bara att Konvergens och förändring. Samordning av lagstiftningen för medie- och telesektorerna. 40Se /it/infrastruktur.htm 41ICT definieras i rapporten som . 68 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag det helhetsperspektiv på alla nätsystem och de integrationsbehov och metoder som behandlas i texterna måste vara en huvudfråga för den centrala bredbandsfunktion som jag nedan föreslår skall inrättas. För att underlätta samordningen kan en central statlig uppgift vara att utveckla ett nationellt strukturprogram, både med en geografisk och logisk dimension. I underhandsremissen har från en operatör framförts att utredningen inte kunnat motiverat behovet av ett sådant program och () säger: Vi ställer oss tveksamma till att staten i nuvarande skede bör upp- rätta ett nationellt strukturprogram för bredbandsledningar. Detta mot bakgrund av det rådande osäkerheten när det gäller teknikval och framtida behov.42 Från andra håll har förordats en stark, central statlig aktör för att skapa en sammanhållen nationell struktur. Uppenbarligen är detta en intressefråga. Vissa aktörer på marknaden är oroliga för att en central statlig inblandning kommer att störa och hämma marknaden, medan andra aktörer vill använda staten som en garant för att en utbyggnad av en öppen infrastruktur kommer till stånd. Samordning av de kommunala stadsnäten Stadsnäten har givits en central roll i den infrastrukturstrategi som ut- redningen föreslår och deras integrering med ett rikstäckande nät är därför en nyckelfråga. Kommunernas egna nät vänder sig i första hand till den egna förvaltningen, men i allt större utsträckning också till före- tag i kommunen och ibland till hushållen. Kommunernas egna datanät växte fram som ett svar på behovet av bättre kommunikation mellan olika delar av den kommunala förvaltningen och på att Telias taxor upplevdes som höga. Behovet av en bättre utbyggd struktur för bred- bandskommunikation har gjort att stadsnäten har fått en strategisk roll som de ursprungliga näten kanske inte alltid var tänkta för. För att bidra till att en ny nätutbyggnad så långt möjligt uppfyller tekniska krav på optimal struktur, kan varje kommun upprätta ett strukturprogram vad gäller infrastruktur i form av öppen tillgänglig bredbandsledning. Observera att sådana program inte kan användas för att hindra näringsfriheten på detta område (vilket bryter mot EU-direk- tiv) utan framförallt syftar till att tjäna som kommunens beslutsunderlag i samband med eventuell stödgivning. Till denna strukturplan kan även fogas information om tillgänglig kanalisation. mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 69 Viktiga policyfrågor är därför i vilken utsträckning kommunerna bör äga infrastruktur respektive tillhandahålla tjänster, inte bara för den egna förvaltningen, utan också för företag och hushåll inom kommunen. Exempel på nationella krav på infrastruktur är att kommun eller kommunala bolag som äger sådan ledning skall hyra ut ledig kapacitet men inte engagera sig som en extern operatör. Andra exempel är åtgärder i syfte att underlätta sammankopplingar med ett rikstäckande nät. Utbildning för att hantera stora IP-nät Kompetens att utveckla och driva stora nät är en knapp resurs i . Det stora intresset för att använda IP-nät (Internet) från såväl offentlig sektor som näringsliv, har medfört att det råder stor brist på kompetent personal. Avsaknaden av eller ofullständiga kunskaper om IP-tekniken kan ses som ett av de allvarligare hoten mot en fortsatt utveckling av Internet och andra IP-nät i . Svårigheten att hitta kompetent personal går ut över expansionen av Internet och andra nät som baseras på IP- protokollet och får konsekvenser bl.a. för kvaliteten på den service som tillhandahålls av operatörerna. Bristen på kompetenta nätbyggare gör att eventuellt inte lyckas bygga den infrastruktur som ett in- formationssamhälle behöver. För kommuner som satsar i egna nätlös- ningar är detta en allvarlig fråga. räknar t.ex. med att det finns något hundratal sådana experter i men att det förmodligen skulle behövas mer än 1 000. Offentlig sektor har också svårt att konkurrera med näringslivets eller konsultbranschens löner. Den stora bristen på kompetens drabbar också data- och tele- kommunikationsföretagen hårt. Bristsituationen gör att många organi- sationer är mycket beroende av nyckelpersoner. Ett annat problem vad gäller utbildning är att det råder stor brist på behöriga lärare inom området. Den stora efterfrågan på IT-kompetens har trissat upp lönerna så att högskolorna inte kan konkurrera med nä- ringslivet. Ett effektivt sätt att lösa problemet på lång sikt vore att statsmakterna satsar på kvalificerad utbildning. Utbildningen måste emellertid vara relevant för behoven. I finns nu bara en utbildning på högskolenivå gällande att bygga stora IP-nät. Utbildningen genomförs på KTH. 70 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag begränsat antal personer i besitter de kunskaper som krävs för att kunna vara lärare för sådan utbildning. Vi har förstått att KTH (NADA43) i nära samarbete med ISOC-SE44, SOF45 och SUNET46 har börjat planera för ett kompetens- centrum gällande Internetteknik (IP-teknik). Bakgrunden är att behovet av forskning, utveckling och utbildning är stort såväl inom som utom , samt att den nuvarande kompetensen är samlad hos ett fåtal personer och behovet av fler experter inom området ökar snabbt i takt med Internets utbyggnad. Som en första åtgärd planerar man att ge- nomföra en förstudie som beräknas vara klar till . Syftet med förstudien är att utreda förutsättningarna för att skapa ett inom området Internettekniken vid KTH. Med In- ternettekniken avses bl.a. transmission, routing, DNS () och säkerhetsfrågor. Råd och rekommendationer gällande Internet och andra IP-nät Som uppmärksammades av Statskontoret i en rapport om sammanhållen strategi för samhällets IT-strategi47 utgör varje fast anslutet ändsystem en vital del av infrastrukturen och därför har de olika användar- organisationerna också en stor del av driftsansvaret för IP-nät (Internet). Detta gäller både dagens situation och vid en mer allmän användning av tillämpningar som kräver kommunikation med stor bandbredd. Syftet i Statskontorets rapport var att illustrera hur funktioner fördelar sig mellan operatörens och användarorganisationens nät vid telefoni respektive vid användning av Internet. Vid telefoni (via telefonnätet) så ligger huvuddelen av de väsentliga funktionerna för användningen i teleoperatörens nät och där är också operatören driftansvarig.