sou · GNB393 · 2000-01-01 00:00:00 — 2.Vad får kollektivet makt över? Frågorna kan sägas gälla två avgränsningsproblem: ett yttre som gäller personkretsen (demos) och ett inre som gäller agendan. På nationell nivå utgörs demos av medborgarna som är suveräna att föra upp alla frågor på dagordningen; de kan fatta vilka beslut som helst (enligt konstitutionella regler). Om vi rakt av överför denna suveränitetsprincip till en skola skulle alla som verkar där utgöra ett demos. På dess dagordning skulle alla frågor som rör skolan kunna föras upp. I teorin skulle detta innebära att varje skola blev suverän att föra sin egen utbildningspolitik. En så långtgående självförvalt- ning har aldrig aktualiserats. Vissa övergripande frågor måste ligga utanför skoldemokratins maktsfär och beslutskompetens. Frågan om hur man skall avgränsa ett kollektiv som skall utgöra ett demos har inte varit föremål för någon omfattande diskussion i DEMOKRATI I SKOLAN? statsvetenskaplig forskning.84 Demokratiska procedurer kan inte av- göra frågan, eftersom de förutsätter att det redan finns ett demos. Inom ramen för en existerande demokrati kan man dock delegera makt till grupper som inom sig tillämpar demokratiska procedurer. Då kan frågan om hur man skall avgränsa ett subdemos avgöras demokratiskt. I den svenska regeringsformen garanteras kommuner ett visst självstyre. Men det är inte kommunerna som fattat beslut om denna författning, utan det svenska folket genom sina repre- sentanter i . För att återknyta till Dahls metafor kan man säga att den största kinesiska asken är suverän i förhållande till de mindre. Det principiella argumentet för att ge kommuner självstyre handlar om att de som berörs av vissa beslut bör ha makt över dessa beslut. Den geografiska närheten har historiskt utgjort en grund för gemensamma intressen, och därmed för exklusiv makt över vissa frågor. Principen makten åt dem som berörs av den anses av många som den normativa grundvalen för demokrati.85 Just denna princip är naturligtvis ett viktigt argument för olika former av själv- förvaltning. I teorin skulle beröringsprincipen kunna användas för att lösa alla yttre (vilket demos?) och inre (vilken agenda?) De som har ett gemensamt intresse av en fråga bör ha rätt att påverka beslutet i denna fråga. Man skulle kunna tillordna varje fråga ett visst demos utifrån beröringsprincipen.86 Problemet är dock att beröringsprincipen utgår ifrån subjektiva intressen vars vikt man inte kan fastställa oberoende av människors egna uppfattningar i frågan. Beröringsprincipen ger inget entydigt utfall i avvägningen mellan olika intressen. Man kan säga att den är självrefererande: beröringsprincipens innehåll bestäms av vilken form av beröring som anses viktig, vilket bestäms av berörings- principen. I slutändan innebär beröringsprincipen att alla frågor be- rör alla som hävdar att de berörs av frågan. Svårigheten att på ett objektivt sätt lösa intressemotsättningar har ofta åberopats som ett viktigt argument för majoritetprincipen inom medborgarkollektivet, dvs. Det enda objek- tiva måttet på tyngden i ett intresse är att räkna huvuden. Kan man, för att ta ett exempel som gäller kommunalt självstyre, hävda att kommuner bör ha vetorätt mot slutförvaring av kärnbränsleav- fall? Frågan angår ju inte bara medborgare i en viss kommun, utan alla medborgare i . Hur skall man avväga allmänintresset mot särintresset i denna fråga. Beröringsprincipen ger knappast något entydigt svar. Även om den vetorätt som gett kommuner- na i denna fråga motiveras med ett slags beröringssprincip, är vetorättens legitimitetsgrund medborgarkollektivets suveränitet. Den kommunala vetorätten är ett exempel på hur man i demokratisk ordning kan reglera beslutsprocedurer, så att folkstyret i vissa frågor begränsas. Medborgarna i en kommun ges kollektiva rättigheter som fungerar som trumfkort mot den centrala statsmakten. Samma avvägningsproblem mellan särintresse och allmänintresse aktualiseras när man vill införa skoldemokrati. Beröringsprincipen talar inte entydigt för skoldemokrati. Den kan anföras som ett skäl både för och emot skoldemokrati. Ekonomiskt är satsningen på ut- bildning den enskilt mest kostsamma investering som staten gör . Mot bakgrund av detta kan man hävda att allmänintresset måste väga tyngre än särintresset i förvaltningen av skolan. Men detta behöver inte utesluta självförvaltning genom demokratiska procedurer. Skoldemokrati kan vara ett allmänintresse, om det är ett effektivt sätt att nå vissa mål som allmänintresset har bestämt, t.ex. effektivare inlärning och demokratisk fostran. Det kan också vara så att allmänintresset självmant drar sig tillbaka till förmån för ett särintresse, oavsett dess effekter, om det grundas på principer som anses legitima. Oavsett vilka argument som åberopas för delegation av makt innebär demokratins princip att medborgarkollektivet är suveränt att avgöra frågan om delegationens lämplighet. Man kan inte härleda någon skyldighet till delegation av makt ur demokratins princip. Avgörande är vilken avvägning som görs mellan olika intressen och det är just denna avvägning som den demokratiska proceduren är till för att avgöra. Om man åberopar en viss avvägningsprincip, t.ex. en liberal idé om människors rätt till privategendom eller – mer gene- rellt uttryckt – rätt till autonomi, går man utöver demokratins prin- cip. Demokrati innebär politisk jämlikhet i kollektiv maktutövning. Om man vill försvara vissa utfall av demokrati, t.ex. självförvaltning, måste man åberopa normativa principer eller mål som går utöver demokratins princip. Skoldemokrati, demokrati och rättsstat Om graden av skoldemokrati bestäms av maktutrymmet för ett de- mos som har skolan som arbetsplats, är det uppenbart att maximal skoldemokrati kan komma i konflikt med politisk demokrati på na- tionell nivå. Det råder ett slags trade off mellan självförvaltning och medborgarkollektivets makt över skolan. Elevinflytande kan in- skränka medborgarkollektivets makt över skolan. Total självför- valtning kan också komma i konflikt med rättsstatliga principer om DEMOKRATI I SKOLAN? likabehandling och förutsebarhet i myndighetsutövningen. (Även elevstyrda skolor är myndigheter.) Skoldemokratins yttersta legitimitetsgrund, ur demokratisk syn- vinkel, är att den införs i enlighet med det demokratiska statsskick- ets regler. Man kan betrakta skoldemokrati som en delegation av makt från medborgarkollektivets sida till ett demos inom skolan. Ett alternativt synsätt är att betrakta individerna inom skolan (främst eleverna) som bärare av mänskliga rättigheter (som står över demokratin) som kräver att de får självförvaltning. Regeringens hänvisning till är i linje med detta synsätt. I båda fallen måste dock självförvaltningen godkännas av ett demokratiskt beslut på nationell nivå. Skillnaden ligger i vems rättigheter man betonar: medborgarnas rätt att utöva kollektiv makt över skolan eller elevernas rätt till självförvaltning. Men oavsett vilken moralisk legitimitetsgrund man åberopar, finns bara en politisk legitimitets- grund, nämligen maktutövning. Någon rätt till självför- valtning finns inte i den svenska författningen (utom för kommu- ner). Den svenska folkstyrelsen vilar inte på en syndikalistisk dok- trin, utan på det kollektiva medborgarstyrets principer. Den nationella demokratins politiska överhöghet belyses av det faktum att den utövar tvång gentemot elever i . Skolp- likten innebär en inskränkning av elevers frihet både som individer och som kollektiv. Medborgare inom ett visst åldersintervall har en skyldighet att tillägna sig vissa kunskaper och färdigheter. Denna skyldighet är beslutad i demokratisk ordning och regleras i lag. Skollagen upprätthålls liksom andra lagar av ett rättsväsende som ytterst kan tillgripa polisiär våldsmakt. Detta förhållande är ett exempel på det demokratiska statsskickets funktionssätt. Liksom alla stater utövar även den demokratiska staten tvångsmakt. Även försöken med skoldemokrati är exempel på den demokra- tiska statsmaktens strävan att styra en verksamhet. I juridisk mening är skoldemokrati underordnad den politiska makten (i de kommu- ner där den införs), eftersom elevernas egna önskemål i frågan inte är avgörande. I den mån elever ges makt inom skolan är det således på den po- litiska demokratins villkor. Den nationella demokratin är ur demo- kratisk synvinkel överordnad elevers inflytande inom skolan. Man kan också säga att elever har ett inflytande som medborgare () som är överordnat deras inflytande som elever. Att säga att ett demokratiskt statsskick kräver elevmakt, är lika felaktigt som att hävda att demokratiskt statsskick kräver löntagar- makt eller privat äganderätt till företag. ligger makten att reglera olika verksamheter. Att reglera administra- tionen över skolan med hjälp av skoldemokratiska principer är en av flera möjliga åtgärder inom ramen för en demokrati. Detta resonemang kan te sig formalistiskt, men det är nödvändigt att föra – både ur ett begreppsanalytiskt och ett normativt pers- pektiv. Det är nämligen, som påpekats, medborgaren som är demo- kratins yttersta suverän. Att i demokratibegreppet införa restrik- tioner på denna suveränitet är ett sätt att kringskära folksuveräni- teten. Den politiska demokratin som sådan är neutral till olika för- valtningsprinciper. I den mån självförvaltning tillåts eller upp- muntras beror det på att folkmajoriteten funnit det lämpligt. Ett motiv för självförvaltning kan vara att det stärker det demokratiska statsskickets legitimitet eller att man erkänner vissa rättighetsprin- ciper. Men samma argument kan anföras, och har anförts, för den privata äganderätten.87 Varken den privata äganderätten eller rätten till självförvaltning kan dock härledas ur demokratins princip. Om man bortser ifrån detta principiella resonemang kan man utifrån praktiska och empiriska överväganden härleda ett samband mellan självförvaltning i skolorna och politisk demokrati. Elevde- mokrati kan stärka den politiska demokratin. Dess positiva effekter på demokratin är dock inte självklara. Dels kan den undergräva medborgarstyret som sådant, dels kan det undergräva andra värden som hyllas, t.ex. tolerans, respekt för kulturella och religiösa mino- riteter, ja faktiskt även den politiska demokratin som sådan.88 Dessa effekter må vara osannolika, men deras möjlighet gör att elevdemo- kratin måste utvärderas empiriskt, om man syftar till att stärka vissa värden. Avgörande är hur försöken med elevmajoritet i lokala skolsty- relser faller ut. Om skoldemokratin upplevs som en chimär eller som meningslös, kan den bidra till en cynisk och skeptisk inställning till demokrati i allmänhet. Om, å andra sidan, skoldemokrati upplevs som meningsfull och engagerande, kan den stärka elevernas politiska självförtroende. Demokratins huvudakliga arena är dock inte arbetsplatsen, utan samhället. De flesta elever kommer senare att gå till arbetsplatser med ett begränsat inflytande för det anställda. Medbestämmandelagen kräver inte löntagarmakt i den lokala fö- retagsadministrationen. Arbetsplatsdemokrati i den form som före- slås inom gymnasieskolan är ganska ovanligt i det svenska arbetsli- vet, vilket i sin tur beror på att så har beslutats inom ramen för den politiska demokratin. Begreppet skoldemokrati är egentligen en hybrid mellan flera olika styrningsprincper: självförvaltning, brukarinflytande och lo- DEMOKRATI I SKOLAN? Eftersom skolor är myndigheter, inte politiska organ, är demokratibegreppets tillämplighet inte självklar. Regeringens förslag till skoldemokrati innebär att vissa myndigheter (gymnasie- skolor) administreras av ett organ med ett slags demokratisk representation. Eleverna får utse majoriteten i lokala skolstyrelser. Det demokratiska inslaget består i en viss procedur för maktut- övning. Men demokrati kräver också ett demos och kontroll av dagordning. Här stöter skoldemokratin på problem. Är eleverna ett demos? Har de kontroll över dagordningen? (Dessa frågor disku- teras i slutkommentaren.) I propositionen Lokala styrelser med elevmajoritet (prop. 1996/97:109) föreslår regeringen att kommunerna under en fyraårig försöksperiod får överlåta vissa ansvars- och beslutsfunktioner till en lokal styrelse med elevmajoritet.89 beslöt att godkänna regeringens förslag. Försöksverksamheten omfattar gymnasieskolan och den kom- munala vuxenutbildningen. I juridiskt hänseende är de elevdomi- nerade skolstyrelserna självförvaltningsorgan av den typ som regle- ras i kommunallagen.90 De lokala skolstyrelsernas makt bygger på en delegation av uppgifter från den kommunala nämnd som har ansvar för gymnasieskolan. Formellt utses elevrepresentanterna av denna nämnd. Den kommunala nämnden har också det yttersta ekono- miska och juridiska ansvaret för de beslut som de lokala styrelserna fattar. De lokala skolstyrelserna skall ta över vissa beslut som lig- ger på rektor och/eller . Exakt vilka beslut som kommer att bli föremål för elevmakt har inte angivits av rege- ringen. I generella ordalag talas om inflytande över undervisningens innehåll och arbetsformer.91 Mer specifikt kan det, av allt att döma, gälla skolans undervisningsprofil, rekrytering av lärare, admi- nistrativa beslut som rör organisation och schemaläggning. Men re- geringen framhåller att elevstyrelserna aldrig kan överta lärarnas professionella ansvar för undervisningen och inte heller rektors led- ningsfunktion. I de lokala styrelserna kan även representanter för föräldrar och det lokala näringslivet ingå. De elevstyrda styrelserna kommer, vilket är ganska självklart, att ha en begränsad makt över skolan. Rektor och lärare skall fortfa- rande ha ett professionellt ansvar för skolverksamheten. Men deras professionella maktutövning kommer av allt att döma att minska. Syftet med elevdemokrati är delvis att utnyttja elevers kompetens både i administrativa och pedagogiska frågor, vilket innebär att ele- ver anses kunna tillföra ett rent professionellt kunnande. Vilken reell makt de nya elevstyrelserna får visar sig när försöksverksam- heten kommit igång. Man kan förmoda att elevmakten kommer att variera från skola till skola och från kommun till kommun. Frågan är vilka frågor som den kommunala nämnden bestämmer sig för att delegera till den lo- kala skolstyrelsen. Avgörande för elevers upplevelse av makt är att de får beslutanderätt i frågor som upplevs som viktiga. Andra former för elevinflytande, främst genom s.k. klassråd, kommer att ses över meddelar regeringen.92 Gällande förordningar för och gymnasieskolan föreskriver att klasser och undervisningsgrupper har rätt att tillsammans med läraren (i s.k. klassråd) behandla frågor av gemensamt intresse för eleverna.93 Här aktualiseras en potentiell konflikt mellan decentraliserat elevinfly- tande på klassnivå och elevmakt i den lokala skolstyrelsen. Även den s.k. skolkonferensen kan komma i konflikt med elevdemokrati ge- nom lokala skolstyrelser. I skolkonferensen, som är obligatorisk för varje gymnasieskola, har eleverna lika stor representation som lärare och övrig skolpersonal.94 Oavsett vilken konkret utformning och omfattning elevmakten får i olika skolor kan man föra ett principiellt resonemang om dess värde ur demokratisk synvinkel. Låt oss börja med regeringens ar- gument. Tre huvudargument åberopas av regeringen för att starta försöks- verksamheten med elevmajoritet i lokala skolstyrelser:95 Elever har en grundläggande rätt att påverka sin ar- betssituation. Regeringen hänvisar till artikel 12 i Barnkonven- tionen. Även skollagen åberopas, som föreskriver att elever skall ges möjlighet till inflytande över sin utbildning. Elever bör få inflytande därför att det är skolans uppgift att fostra demokratiska medborgare. Ökat inflytande ger bättre motivation för inlärning, hävdar regeringen. Det är en förutsättning för livslångt lärande, påstås det. I propositionen framträder också ett fjärde argument, som dock inte lyfts fram så tydligt. DEMOKRATI I SKOLAN? Regeringen hävdar att gymnasie- elever är så vuxna, att de är kompetenta att ta ansvar för sin ut- bildning och för sin skola att deras kompetens bör utnyttjas som en resurs för skolledningen.96 Dessa fyra argument är sinsemellan logiskt oberoende. Giltigheten av ett argument påverkar inte giltigheten av ett annat. Det första ar- gumentet, rättighetsargumentet, är det enda strikt principiella ar- gumentet för elevmakt. Men det kan, som visas nedan, tolkas som ett försvar för individuella rättigheter, snarare än kollektivt infly- tande. De tre övriga argumenten är mer nyttoinriktade. Elevmakt motiveras av dess förmodade konsekvenser: ökad tilltro till demo- krati, ökad inlärning och kompetensutnyttjande. Man kan naturligt- vis inte utgå ifrån att elevinflytande har de konsekvenser som rege- ringen antar. Ytterst är det en empirisk uppgift att pröva dessa anta- ganden. De fyra argumenten bygger på olika värdepremisser. Men efter- som det inte är någon självklar harmoni mellan dessa värden kan värdekonflikter uppstå. Innan vi diskuterar eventuella värdekon- flikter bör dock innebörden av de olika argumenten analyseras när- mare, vilket är ämnet för nästa avsnitt. Där kommer de olika argu- menten också att relateras till olika relevanta demokratiteoretiska skolor. Som stöd för rättighetsargumentet hänvisar regeringen till Barnkon- ventionens 12:e artikel, som i sin helhet lyder:97 1.State Parties shall assure to the child who is capable of forming his or her own views the right to express those views freely to all matters af- fecting the child, the view of the child being given due weight in accor- dance with the age and maturity of the child. 2.For this purpose, the child shall, in particular, be provided the opportunity to be heard in any judicial and administrative proceedings affecting the child, either directly or through a representative or an appropriate body, in a consistent with the procedural rules of national law. Denna text kan, liksom de flesta texter som anger innehållet i inter- nationella konventioner, tolkas på olika sätt. Frågan är vilka prak- tiska åligganden som följer av den. svenska statsmakten att införa elevdemokrati av det slag som riks- dagen beslutat om? är, liksom FN:s deklaration om mänskliga rättigheter, fokuserad på individens rättigheter. Individen ges två rättigheter i den 12:e artikeln: 1. Rätten att uttrycka en åsikt i frågor som rör individen. Rätten att få denna åsikt respekterad (being given due weight). Den första rättigheten är inte så svår att tolka. Den andra, däremot är ganska oklar. Vad innebär det att ett barns åsikter skall being given due weight? Vem bedömer vad som är due weight? Artikeln anger en rätt till ett medinflytande vars tyngd och omfattning lämnas öppen.98 Frågan är om är ett stöd för skolstyrelser med elevmajoritet. Två skäl talar emot detta. För det första är de rättig- heter som stadgas individrelaterade. För det andra stadgas inte en rätt till maktutövning, utan en rätt till hänsynstagande från dem som utövar makt. Den föreskriver ett skydd för dem som är föremål för maktutövning – oavsett vem som utövar makt. På grundskolenivå anses inte vara en anledning till att införa elevdemokrati, vilket måste innebära att den kan respekteras ändå eftersom även elever omfattas av . 12:e artikel ställer ett krav på alla administra- tiva enheter som fattar beslut i angelägenheter som rör barn. Således måste även elevdominerade skolstyrelser respektera Barnkonven- tionen. Det faktum att styrelsen har en majoritet av representanter för eleverna är inte någon garanti för att alla elevers rättigheter res- pekteras. Rättighetsprinciper innebär en restriktion på all form av maktutövning – även demokratiskt sanktionerad maktutövning. Demokrati handlar om en kollektiv maktstruktur. Rättigheter handlar om skydd mot utfallet av denna maktstruktur. De är, som Dworkin har uttryckt det, trumfkort som varje individ kan sätta upp mot alla former av kränkningar – även om de sker genom de- mokratiska beslut.99 Det faktum att den svenska är folk- vald är naturligtvis ingen garanti för att den respekterar individers rättigheter av olika slag . Inte sällan ställs den svenska staten till an- svar inför för påstådda brott mot Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna. Anklagelser om brott mot har också förekommit.100 Demokratiska besluts- former är ingen garanti för skydd av rättigheter. Det är en öppen fråga huruvida elevstyrda skolstyrelser leder till respekt för Barn- konventionen. I princip kan elevdominerade maktorgan ställas till ansvar för brott mot , om de behandlar enskilda elever på ett sätt som strider mot den. DEMOKRATI I SKOLAN? Några specifika organisatoriska former för elevinflytande stipu- leras inte i . Inflytandet kan ske på många olika sätt. Huruvida demokratiska beslutsformer är lämpliga är en öppen fråga. Kollektivt beslutsfattande enligt majoritetsprincipen (vilket är demokratins bärande arbetssätt) kan, om den tillämpas direkt, inne- bära ett inflytande på individnivå som ges en due weight, om detta innebär att allas önskningar skall väga lika tungt. Majoritetsprinci- pen är, om den ger alla en röst, den beslutsprincip som bäst uppfyl- ler kravet på jämlikhet i inflödet av preferenser. Men kravet på due weight kan tolkas som att olika preferenser skall vägas olika. Särskilda behov och intressen kanske skall väga tyngre än andra. Majoritetsprincipen tar inte hänsyn till intensiteten i olika prefe- renser. Därför kan majoritetsbeslut drabba enskilda individer olika hårt. De som blir överkörda i en mycket viktig fråga – det kan gälla undervisningens innehåll och uppläggning – kan hävda att de utsätts för majoritetsförtryck. För en elev som har särskilda behov och intressen kan elevdemokrati vara ett hot, snarare än en tillgång. Om man definierar makt i termer av produkten mellan intresse och kontroll, kan demokrati leda till en ojämn maktfördelning i ett demos där det finns stora intensiva minoriteter.101 Man kan också uttrycka det så att värdet av makten blir ojämnt fördelad om makten används på ett sätt som drabbar eleverna olika hårt. Individer och minoriteter kan ha större nytta av rättigheter än av demokratiska procedurer. Individens ställning i demokratiska procedurer blir starkare ju mindre demos är och ju mer direkt individen kan delta i besluts- fattandet. Direktdemokratiska beslut i klassen (klassråd) ger indivi- den större makt än representativ demokrati i styrelsen för en gym- nasieskola. kan mindre enheter ha mindre möjligheter att åstadkomma förändringar. I alla demokratiska enheter finns det en motsättning mellan möjlighet till participation och systemkapacitet; ju större enheter desto mindre deltagande, men desto större förmåga att lösa problem.102 Men man måste också ta hänsyn till vilka frågor som kommer upp på dagordningen. Ju mer livsavgörande de är för individen desto större risk tar hon om hon hamnar i minoritet.103 Att instifta rättigheter är ett sätt att ta bort vissa frågor från dagordningen eller att hindra vissa beslut (även om de förs upp på dagordningen). Rättigheter är ett sätt att fördela makt mellan individ och kollektiv. Det är i detta perspektiv man bör se Barnkon- ventionen. Den kräver respekt för individer – inte kollektiv makt- utövning. Men ställer naturligtvis inga hinder i vägen för elevdemokratiska försök. Regeringen kan ha rätt i att den motiverar elevdemokrati. Sambandet är dock inte givet. Med den terminologi vi använt tidigare kan man säga att den anger en utfalls- orienterad norm för elevdemokrati. I den mån enskilda elever får större möjlighet att uttrycka sina åsikter och få dem respekterade av beslutsfattande organ, är elevdemokrati bra. Huruvida detta utfall uppnås måste man naturligtvis undersöka empiriskt. Det kan vara en sannolik, men dock ingen självklar, effekt av elevmajoritet i lokala styrelser. Om man tolkar rättighetsargumentet i termer av önskvärda utfall av elevdemokrati, blir även detta argument instrumentellt och kon- sekvensinriktat.