sou · GNB3115d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Ett annat ex- empel är konkurrensen mellan det nya företaget 8 och de etablerade naturgasföretagen på den tyska naturgasmarknaden. Om det finns förutsättningar för infrastrukturbaserad konkurrens är det inte självklart att tredjepartsaccess till infrastrukturen 9 är ett samhälls- ekonomiskt effektivt system. Skälet till detta är att det ligger i samhällets intresse att effektivitets- och konkurrenshöjande infrastruktur byggs ut. kan ett regel- verk som innebär krav på tredjepartsaccess till infrastrukturen försvaga privata aktörers incitament att genomföra sådana investeringar. När det gäller naturgasmarknaden i det glest befolkade är det en allmän bedömning att skalfördelarna i utbyggnad och drift av överföringsnät är så betydande att infrastrukturbaserad konkurrens i detta led inte kan vara samhällsekonomiskt effektiv. För att den svenska naturgasmark- naden skall kunna utvecklas krävs emellertid en avsevärd utbyggnad av infrastrukturen. Det betyder att regelverkets inverkan på incitamenten att investera i infrastruktur är en betydelsefull aspekt på implementeringen av EG:s naturgasmarknadsdirektiv i den svenska lagstiftningen. Det andra förhållandet av betydelse för förutsättningarna för kon- kurrens och marknadsbestämd prisbildning och kapacitetsutbyggnad är att det i nätverksindustrier ofta finns vertikala integrationsvinster, dvs. att kostnaderna för att producera och leverera en viss mängd av bas- produkten blir lägre om utnyttjandet av produktionsanläggningar och transportinfrastruktur koordineras inom en ramen för en integrerad verksamhet. Ett exempel är produktion och transmission av el: Utnytt- jandet av produktionsanläggningarna kan inte bestämmas oberoende av efterfrågans geografiska fördelning och transmissionsnätets kapacitet. Om integration av produktion och transmission underlättar, dvs. 8Wingas är ett bolag som ägs av det tyska Wintershall, dotterbolag till kemiföretaget , och det ryska . Bakgrunden till dess tillkomst är att ansåg sig ha ofördelaktiga inköpsvillkor för gas från , ledande naturgasgrossist. För att lösa detta problem fick Wintershall i uppdrag att bygga en rörledning från till i mellersta . Se Radetzki (1999). 9Se m.fl. op. cit. 406 Bilaga 3 SOU 1999:115 kostnaderna för, denna koordinering, så föreligger vertikala integra- tionsvinster. Kombinationen av skalfördelar i transportnätet och vertikala integ- rationsvinster mellan produktion och transport är den viktigaste orsaken till att det i de flesta nätverksindustrier i flertalet länder har funnits ett dominerande, vertikalt integrerat, ofta statligt, företag 10 . Vanligen har det dominerande företaget också ansvarat för uppbyggnaden av infrastrukturen. Uppenbara exempel i är elförsörjningen, järnvägen och telekommunikationerna. Efterfrågetillväxt och teknisk utveckling har emellertid med tiden skapat nya förutsättningar som gör att den traditionella strukturen är den bästa för att främja effektivitet och låga priser. Speciellt har ny teknik reducerat vinsterna av vertikal integration mellan pro- duktion och transport. har den effektiva skalan för moderna produktionsanläggningar i flertalet branscher blivit så liten i förhållande efterfrågan att det inte längre finns något naturligt monopol i pro- duktionen. Skalfördelarna i utbyggnad och drift av infrastrukturen synes emellertid bestå. Sammantaget har denna utveckling skapat förutsättningar för en branschstruktur där infrastrukturen drivs som ett naturligt monopol, medan produktion/import och försäljning till slutförbrukare sker i kon- kurrens och under fri prisbildning. Med andra ord skulle det vara möjligt att även inom nätverksindustrierna få till stånd betydande inslag av konkurrens, dvs. den kraft som visat sig främja hög effektivitet, låga priser och snabb produktutveckling. Blandningen av monopol och kon- kurrensutsatta verksamheter ställer emellertid regleringsmyndigheterna inför många svårigheter. För det första måste man avgöra vilka verksamheter som med hänsyn till tekniska och ekonomiska faktorer bör höra till branschens mo- nopolistiska respektive konkurrensutsatta delar. För det andra måste man, för att undvika korssubventionering och andra former av konkur- rensbegränsningar, se till att de två verksamhetsgrenarna hålls åtskilda. För det tredje måste man, i frånvaro av disciplinerande konkurrens, reglera monopolverksamheten för att undvika överpriser och låg statisk och dynamisk effektivitet (se avsnitt 3.2). Till detta kommer att vertikalt integrerade branschdominerande företag sällan har några incitament att ändra på branschstrukturen och öppna för den konkurrens som under de nya betingelserna skulle kunna medföra välfärdsvinster för samhället. EG:s el- och naturgasmarknadsdirektiv syftar till att skapa 10 Nätverksindustriernas vertikalt integrerade och marknadsdominerande företag har gett upphov till en omfattande litteratur om prissättning mm i företag som är naturliga monopol. förutsättningar för konkurrens via förändringar i de regelverk som de- finierar "spelreglerna" i respektive bransch. 3.2 Reglering av naturliga monopol Branscher och enskilda företag är föremål för en mängd olika regle- ringar, exempelvis regleringar som avser arbetarskydd, påverkan på de yttre miljön etc. En speciell typ av reglering avser branschens eller fö- retagets prissättning och övriga kommersiella relationer till sina kunder. Som nämndes ovan är det frånvaro av effektiv konkurrens som motiverar denna typ av reglering. Emellertid kan regleringen i fråga var utformad på olika sätt och regleringens utformning har i allmänhet betydelse för utvecklingen av priser, investeringar och produktivitet i den reglerade branschen eller det reglerade företaget. Det skulle föra för långt att här ingående diskutera olika "modeller" för reglering av monopolföretag, men en kort introduktion av vissa begrepp är motiverad. Det finns två huvudalternativ för reglering av de priser som sätts av ett företag med naturligt monopol. Det ena är avkastningsreglering och det andra är pristaksreglering. Vid avkastningsreglering sätts en övre gräns för avkastningen på investerat kapital. Vanligen kompletteras detta med ett system för godkännande av företagets kostnader, vilket innebär en begränsning i företagets möjligheter att övervältra kostnader på kunderna. Ett system med avkastningsreglering ger starka incitament att investera, vilket innebär att risken för kapacietsbrist är liten eller obefintlig. Från samhällsekonomisk synpunkt är problemet med detta system att regleringen, trots mer eller mindre sofistikerade system för godkännande av kostnader, via den garanterade avkastningen skapar incitament till överinvesteringar som incitamenten att hålla nere kostnaderna tenderar att vara svaga. Vid pristaksreglering sätter regleringsmyndigheten en övre gräns på priserna på de produkter som monopolföretaget tillhandahåller som företaget får behålla de vinster som kostnadssänkande effekti- viseringar medför. Vanligen kompletteras pristaket med en reglering av kvalitén på företagets produkter. Ett system med pristaksreglering ska- par starka incitament till kostnadseffektivitet. Från samhällsekonomisk synpunkt är problemet med detta system att regleringen, trots mer eller mindre sofistikerad kvalitetsreglering, skapar incitament till kostnads- sänkningar via kvalitetsförsämringar snarare än via högre effektivitet. Skillnaden mellan de två regleringsmodellerna beror i hög grad på kriterierna för revidering av pristaken och hur ofta detta sker. Om ett pristak revideras ofta, och om den tillåtna prisnivån sänks när avkast- ningen på det reglerade företagets investeringar visat sig vara hög, blir skillnaden mellan avkastningsreglering och pristaksreglering i praktiken mycket liten. Om ett pristak däremot ligger fast , eller revideras i enlighet med en i förväg fastställd och långsiktigt stabil formel, kan skillnaden mellan de två modellerna bli stor. En annan aspekt på regleringen av de priser som sätts av ett företag med naturligt monopol rör tariffernas struktur och relation till underlig- gande kostnader. Det finns en stor litteratur om detta ämne och en av de centrala slutsatserna är att samhällsekonomiskt effektiva priser skall reflektera den marginella kostnaden för de levererade tjänsterna. Ett problem i sammanhanget är att de skalfördelar som gör ett monopol "naturligt" också gör att den marginella kostnaden understiger den ge- nomsnittliga kostnaden för produkten i fråga. Med andra ord leder samhällsekonomiskt effektiva priser till finansiella underskott i den reglerade verksamheten. Om det skall finnas ett långsiktigt utbud av den aktuella produkten, måste dessa underskott täckas på ett eller annat sätt. Detta kan göras med direkta subventioner, med en fast avgift utöver den (marginalkostnadsbestämda) rörliga avgiften eller med ett pålägg på den (marginalkostnadsbestämda) rörliga avgiften. De tre alternativen har olika konsekvenser för efterfrågan på det reglerade företagets produkter och medför olika snedvridningar av resursanvändningen i samhället. De här i korthet berörda aspekterna på reglering av naturliga mono- pol har uppenbarligen betydelse för pris och kvalitet på de aktuella nät- verkstjänsterna. I EG:s naturgas- och elmarknadsdirektiv ställs emel- lertid inga krav på hur de enskilda medlemsländerna skall förhålla sig till dessa frågor. Den inhemska lagstiftning och de föreskrifter för reg- leringsmyndigheternas verksamhet som dessa direktiv ger upphov till måste emellertid på ett eller annat sätt innehålla ett ställningstagande till de här i korthet berörda frågeställningarna. 3.3 Irreversibla investeringar och ekonomiska risker De investeringar som krävs för att bygga en från energiförsörjnings- synpunkt betydande infrastruktur för naturgas är inte bara stora utan även i allt väsentligt irreversibla; det aktuella rörledningsnätet har i hu- vudsak ingen alternativ användning. Dessutom har rörledningar och andra delar av den aktuella infrastrukturen en mycket lång livslängd. Kombinationen av storskalighet, irreversibilitet och långsiktighet gör att denna typ av investeringar i allmänhet är förenade med en betydande ekonomisk risk. Hur stor denna risk är beror på kapacitetsutnyttjandet och nätanvändarnas betalningsförmåga under anläggningens livstid. SOU 1999:115 Bilaga 3 409 Dessa förhållanden beror i sin tur på hur mycket naturgas som slutkunderna efterfrågar och vad de är villiga att betala för denna. De priser som nätägarna kan ta ut beror också på importpriserna och be- skattningen av naturgas. Mot denna bakgrund kan två typer av ekonomiska risker i samband med infrastrukturinvesteringar urskiljas. Den första är en kvantitetsrisk, som hänger samman med att efterfrågan på naturgas kan avvika från den förväntade. Detta kan bero på att priset till slutkunderna blir ett annat än det förväntade, att priserna på konkurrerande energislag avviker från de förväntade eller att andra faktorer av betydelse för slutkundernas efterfrågan på naturgas utvecklas på ett annat sätt än det förväntade. Den andra typen av ekonomisk risk är en prisrisk, som hänger samman med att importpris och/eller skatter blir andra än de förväntade vid givna naturgaspriser för slutkunderna. I praktiken rör det sig i allmänhet om en blandning av dessa risker, men från analytisk synpunkt är det ändamålsenligt att skilja mellan de två fallen. Speciellt torde den inhemska naturgasmarknadens aktörer uppfatta prisrisker, som de här definierats, som givna och opåverkbara. Den traditionella metoden att reducera nätägarnas ekonomiska risker har varit vertikal integration av överföring och försörjning i kombination med långsiktiga kontrakt med kunderna 11 . Genom dessa kontrakt har en del av såväl- pris som kvantitetsriskerna kunnat överföras på, och därmed delas med, kunderna. Det kan visas att kostnaden för att bära risk12 , totalt och för var och en av parterna, blir lägre om risken i fråga delas upp mellan flera parter. Till detta kommer att kunderna sannolikt bättre än importören/nätägaren kan bedöma kvantitetsriskens storlek, vilket innebär att de långsiktiga kontrakten kan utformas så att den totala kostnaden att bära risk i samband med investeringar i infrastruktur för naturgas minimeras. Ny lagstiftning som innebär krav på tredjepartsaccess till överföringsnäten kan ändra på förutsättningarna för denna typ av riskgardering. Speciellt kan nätägarnas möjligheter att överföra en del av kvantitetsrisken på kunderna reduceras. 11Ett vertikalt integrerat naturgasföretag, med inriktning på import och överföring, ställs vanligen inför två kategorier av ekonomisk risk. Den ena är den risk som hänger samman med de oftast långsiktiga avtal av take-or-pay karaktär som företaget har med en producent av naturgas. Den andra är den risk som hänger samman med irreversibla investeringar i överföringsnät. Här behandlas bara den senare kategorin. 12En enskild aktörs kostnad för att bära en viss risk kan definieras som den maximala premie som aktören är villig att betala för en komplett försäkring mot den aktuella risken. Denna konsekvens av den nya lagstiftningen måste dock ses mot bakgrund av att en betydande del av det som ovan definierades som prisrisk i samband med investeringar i infrastruktur för naturgas hänger samman med politiska beslut om skatter och miljöavgifter på naturgas. Även en del av kvantitetsrisken hänger samman med politiska beslut om skatter och avgifter på andra energislag, miljökrav på nya kraft- och värmeverk mm. Det betyder att graden av långsiktighet och stabilitet i energiskatter, miljöavgifter och andra politiskt bestämda förhållanden av betydelse för efterfrågan på naturgas i hög grad påverkar möjligheterna att bedöma den framtida avkastningen på investeringar i infrastruktur för naturgas. Det är också troligt att de ekonomiska risker för ägare av naturgasnät som beror på inhemska politiska beslut om energiskatter och miljöavgifter är större än de risker som är förenade med tredjepartsaccess till överföringsnäten. EG:s naturgasmarknadsdirektiv rör en rad frågor av betydelse för aktö- rerna på naturgasmarknaden. Förutom vissa allmänna konkurrensregler, speciellt förbud mot diskriminering och missbruk av dominerande ställning, innehåller direktivet ett antal specifika regler. Dessa har på olika sätt betydelse för förutsättningarna för konkurrens och marknads- bestämd prisbildning och kapacitetsutbyggnad på naturgasmarknaden. De regler som framstår som särskilt betydelsefulla i det här aktuella sammanhanget rör: Regler för tillträde till överförings- och distributionsnät; Definition av s.k.berättigade kunder; Grad av marknadsöppning; Separering av monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet; Krav på s.k.allmännyttiga tjänster. Till detta kommer regler om undantag från de generella bestämmelserna under vissa betingelser. I korthet kan EG-direktivets innehåll i ovan angivna avseenden sa- manfattas på följande sätt: SOU 1999:115 Bilaga 3 411 Regler för tillträde till överförings – och distributionsnät För att kunna konkurrera om kunderna på naturgasmarknaden måste en säljare ha tillträde till överförings- och distributionsnäten. Det är up- penbart att förutsättningarna för konkurrens mellan olika aktörer beror på hur tillträdesreglerna är utformade och i vilken mån som de är olika för olika aktörer. En grundläggande regel i är att ägare av överförings- och distributionsnät skall göra det möjligt för andra aktörer att utnyttja dessa, s.k. "Third Party Access" (TPA), och att vill- koren för tillträde skall vara utformade så att ingen (nuvarande eller potentiell) aktör på marknaden diskrimineras. Undantag från denna regel gäller vid kapacitetsbrist och under vissa speciella förhållanden 13 . Med denna grundläggande regel som utgångspunkt får ett medlems- land välja mellan två typer av tillträdesregler. Den ena benämns reglerat tillträde, "regulated Third Party Access" (rTPA). Innebörden av rTPA är att tillträdesvillkor och tariffer är föremål för direkt reglering av en statlig myndighet. Det måste finnas lätt tillgängliga, i praktiken publicerade, prislistor samt standardiserade rutiner för att få tillgång till näten i fråga. Innehållet i regleringen kan dock väljas fritt, dvs. rTPA är förenligt med såväl pristaks- som avkastningsreglering och med olika regler om tariffernas struktur med avseende på fasta och rörliga kom- ponenter. Den andra principen benämns förhandlat tillträde, "negotiated Third Party Access" (nTPA). Som framgår av namnet innebär denna princip att priser och tillträdesvillkor fastställs i en förhandling mellan nätägaren och den potentiella nyttjaren av nätet i fråga. Dock måste nätägaren offentliggöra de viktigaste villkoren för att få utnyttja nätet. Att de spe- cifika villkoren fastställs i en förhandling mellan parterna betyder att priser och andra tillträdesvillkor kan skilja sig mellan olika aktörer. I praktiken begränsas emellertid dessa skillnader av kravet på lika be- handling av alla potentiella nyttjare av nätet, även om gränsen mellan kostnadsmotiverade och diskriminerande villkor för olika nätanvändare kan vara nog så svår att exakt fastställa. En väsentlig skillnad mot rTPA är att ett avtal som nätägaren och en potentiell nyttjare av nätet är beredda att ingå inte behöver godkännas eller överprövas av någon regleringsmyndighet. En i det praktiska livet kanske viktigare skillnad är att förhandlingar tar tid och resurser, vilket kan verka avskräckande för aktörer som planerar att etablera sig i branschen. I samma riktning verkar det faktum att det i förväg alltid råder en viss osäkerhet om utfallet av en förhandling om tillträdesvillkor och priser. 13 En nätägare får vägra tillträde om detta skulle försvåra utförandet av s.k. allmännyttiga tjänster som ålagts företaget. Under vissa betingelser kan tillträde vägras med hänvisning till befintliga s.k. take-or-pay avtal. Definition av berättigade kunder och grad av marknadsöppning Reglerna om tillträde till överförings– och distributionsnäten gör det möjligt för varje potentiell säljare att etablera sig som konkurrent till de befintliga säljarna. Emellertid får nya säljare bara konkurrera om s.k. berättigade kunder. Omvänt är det bara "berättigade kunder" som fritt kan välja säljare. EG:s naturgasmarknadsdirektiv ger ett medlemsland rätt att bestämma vilka kunder som skall vara "berättigade", men elpro- ducenter och kunder med en årlig förbrukning som uppgår till mer än naturgas får inte uteslutas. Denna gräns sänks till och 5 miljoner m . Till detta kommer vissa krav på graden av marknadsöppning. Således måste avgränsningen av de "berättigade" kunderna leda till att den konkurrensutsatta delen av marknaden omfattar av den årliga förbrukningen av naturgas. Denna andel skall uppgå till och till . En nog så viktig restriktion på graden av marknadsöppning är att öppnandet av naturgasmarknaden i ett medlemsland inte får leda till obalans i företagens konkurrenssituation i olika medlemsstater. En sådan obalans kan uppstå om ett företag baserat i ett medlemsland med minimal marknadsöppning också konkurrerar med företagen i ett med- lemsland med hög grad av marknadsöppning. Under dessa betingelser kan konkurrensförhållandena snedvridas av att det förstnämnda företaget kan utnyttja sin relativt skyddade ställning på hemmamarknaden för att stärka sin konkurrensförmåga på den utländska marknaden. Emellertid kan konkurrensbegränsande skillnader mellan olika medlemsländers regler motverkas genom de krav på reciprocitet som direktivet medger. Det är uppenbart att avgränsningen av gruppen "berättigade kunder" har stor betydelse för konkurrensförhållandena på den aktuella mark- naden. Om endast de allra största förbrukarna betraktas som "berättigade", får marknadens köparsida en monopsonistisk eller oli- gopsonistisk karaktär. kan åtminstone en del av säljarna agera både på en skyddad marknad med "icke berättigade" kunder och en konkurrensutsatt marknad, medan andra (nytillkommande) säljare bara kan agera på marknaden för med "berättigade" kunder. Detta begränsar konkurrensen på naturgasmarknaden och skapar förutsättningar för prisdiskriminering. Om däremot alla eller flertalet kunder är "berättigade" begränsas eller elimineras dessa konkurrensbegränsande drag och graden av konkurrens blir i allmänhet högre på både köparsi- dan och säljarsidan. Separering av monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet Som nämndes ovan utgör naturgasmarknadens infrastruktur ett s.k. naturligt monopol. Produktion/import samt försäljning till slutkund kan däremot ske under konkurrens. Förutsättningarna för effektiv konkurrens i dessa led beror emellertid i hög grad på hur väl kostnader och intäkter i dessa verksamheter kan separeras från kostnader och intäkter i En viktig, om än inte explicit uttalad, ut- gångspunkt för EG:s naturgasmarknadsdirektiv är att det inte föreligger några tekniska problem att dela upp företagens verksamhet i en kon- kurrensutsatt och en icke konkurrensutsatt del. Däremot är det inte sä- kert att alla aktörer på marknaden finner en sådan uppdelning önskvärd. En aktör som på ett eller annat sätt kan få monopolverksamheten att bära kostnader som uppstår i den konkurrensutsatta verksamheten, dvs. kan genomföra s.k. korssubventionering, kan ju förstärka sin konkurrensförmåga på marknaden. Det är väl känt att korssubventionering innebär en snedvridning av konkurrensförhållandena. Eftersom företagen själva har betydligt bättre information om verksamhetens kostnader och intäkter än vad en regle- rande myndighet i allmänhet kan ha, krävs det speciella åtgärder för att motverka, eller i bästa fall förhindra, korssubventionering. Dessa åtgär- der kan vara mer eller mindre långtgående. En i sammanhanget "mild" åtgärd är krav på separat ekonomisk redovisning av monopolverksam- het och konkurrensutsatt verksamhet. Detta krav kan kombineras med krav på begränsningar i informationsflödet mellan de avdelningar i fö- retaget i fråga som sysslar med skyddad respektive konkurrensutsatt verksamhet ("Chinese walls") och krav på separat ledning. En något mer långtgående åtgärd är krav på att dessa verksamheter skall drivas i separata bolag. Den mest långtgående åtgärden är krav på separata bo- lag med separata huvudägare . Av dessa alternativ torde blott det sista åstadkomma en komplett och reell separation av monopolverksamhet och konkurrensutsatt verk- samhet. Huruvida de övriga alternativen kan åstadkomma detta är mer osäkert. Separat ledning och/eller redovisning förutsätter en långtgående uppdelning av såväl t illgångar som kostnader och intäkter mellan företagets olika verksamhetsgrenar. Det förutsätter också att personer som verkar och gör karriär i ett företag i vissa lägen skall agera mot företagets intressen. Ytligt sett borde detta problem vara mindre om de två verksamhetsgrenarna bedrivs i skilda företag. Om dessa företag emellertid har samma huvudägare, och enskilda individer förväntas verka och göra karriär i koncernens olika delar, uppstår samma problem som om de olika verksamheterna bedrevs inom ramen för ett integrerat företag. EG:s naturgasmarknadsdirektiv innehåller krav på separat redovis- ning samt krav på att konfidentiell information som rör monopolverk- samheten inte överförs till de delar av företaget som sysslar med kon- kurrensutsatt verksamhet ("Chinese walls"). Ett enskilt medlemsland har emellertid rättighet att gå längre. Det finns således inget som hindrar ett medlemsland att ställa krav på att monopolverksamhet och kon- kurrensutsatt verksamhet bedrivs i skilda bolag, eventuellt med skilda huvudägare. Många nätverksindustrier producerar tjänster som utgör en del av den grundläggande samhällsservice som samtliga EU-länder vill erbjuda sina medborgare. Till dessa tjänster hör el, telekommunikationer och, åtminstone i vissa EU-länder, naturgas.