sou · GNB377 · 2000-01-01 00:00:00 — Demokratibegreppet har vidgats till att även innefatta den enskildes egna inflytande och valmöjlig- heter. Särskilt utredningens borgerliga reservanter betraktar eget bestämmande genom valfrihet som en demokrativinst. Det konsensus om den sociala reformismen och servicedemo- kratin som präglat tidigare utredningar har börjat luckras upp.28 Att utredningen finner det motiverat att explicit argumentera för att verksamheter som vård, skola och omsorg bör drivas i samhällets regi visar att detta är inte längre något självklart. Enligt utredningen finns det också verksamheter som mycket väl kan utföras på entreprenad. Demokratidiskussionen får här representeras av flera utredningar. Ett skäl är regeringsväxlingarna och 1994, där båda nytillträdda regeringarna ville ha demokratiutredningar till stånd. Den kommunala demokratin är fortsatt ett huvudtema. Den konstitutionella frågan aktualiseras också på nytt i samband med EU-medlemskapet. Frågorna hänger delvis samman: Med interna- tionaliseringen, inklusive EU-medlemskapet, ökar enligt utred- ningarna betydelsen av en väl fungerande lokal demokrati. Vid riksdagsvalet blev det regeringsskifte och en borgerlig fyrpartiregering tillträdde. En demokratiutredning tillsattes, be- nämnd Lokaldemokratikommittén.29 Den borgerliga regeringen tillsatte också en rad kommittéer för att utreda konsekvenserna av EU-medlemskapet på olika områden. Vi ska här studera den utred- ning som behandlar konsekvenserna för demokrati och suveränitet (SOU 1994:12).30 När en socialdemokratisk regering kom till mak- ten vid riksdagsvalet tillsattes en ny kommitté att utreda den kommunala demokratin, den , vars slutbetänkande också ingår i undersökningen.31 Ett nytt statsvetenskapligt forskningsprogram om den lokala de- mokratin inleddes i början av 1990-talet.32 Enligt forskningsledaren var ambitionen att hitta nya vinklar på demokratifrågorna. Det gäll- de nu att ställa mer förutsättningslösa frågor som inte förutsätter att vissa institutioner fullgör vissa uppgifter enligt vissa spelregler (1993 b:12). Möjligheterna till inflytande var viktigt att undersöka liksom huruvida medborgarnas önskemål fångas upp av de lokala institutionerna och förverkligas eller ej. Detta kan ske såväl genom direktinflytande eller via politiska partier som genom privata arrangemang (1993 a: 56, 1993 b). Vi kan här notera att tanken som introducerades föregående decennium om att demokrati inte bara handlar om medborgarinflytande som kanalise- ras via politiker och politiska partier utan om medborgarnas möjlig- heter att själva bestämma, t.ex. genom individuella val, också slagit igenom i forskningsinriktningen. Några genomgripande föränd- ringsprocesser som det politiska systemet och den offentliga sek- torn i stod inför var enligt forskarna: 1) en förändrad rela- tion mellan övernationell, nationell, regional och politik- /förvaltning, 2) en förändrad organisering och ansvarsfördelning mellan olika sektorer (privatisering), och 3) kommunernas försäm- rade ekonomi (1993 b). Ett forskningsresultat var att medborgarna är engagerade och vill ha inflytande som brukare, t.ex. i barnomsorgen. Trots avsaknad av institutionaliserade former för brukarinflytande är medborgarna på det hela taget framgångsrika i sina påverkansförsök. Leveransen av service framstår som det cen- trala; det är om den inte fungerar som påverkansmöjligheterna blir särskilt angelägna (1996). När maktutredningens medborgarundersökning upp- repades visade det sig att medborgarna ansåg sig ha fått bättre möjligheter att påverka sin egen situation (den lilla demo- kratin). Införande av valfrihet i skola och barnomsorg hade så till vida varit lyckosam. Undantaget var gruppen arbetslösa (som inte fanns med undersökning) där vanmakten dominerade. Ett annat resultat var att även om medborgarnas tilltro till möjligheten att påverka det politiska systemet – den stora demokratin – ökat, hade medborgarnas faktiska politiska deltagande stagnerat eller minskat (m.fl. 1998). Det är således deltagandet i egen- skap av privatpersoner som förbättrats snarare än det politiskt-de- mokratiska deltagandet. Erfarenheter som ökat omvärldsberoende, försämrade offentliga finanser, maktförskjutningar från nationella till transnationella are- nor och från politiska till ekonomiska arenor, präglar 1990-talets demokratidiskussion. I många kommuner prövas nya organisations- och verksamhetsformer, bl.a. införs en mer funktionsindelad orga- nisation (beställar-utförarmodell med separation av produktion å ena sidan och målformulering/beställning å den andra). arbete resulterade i slutbetänkandet Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). Kommitténs uppgift var att överväga och föreslå åtgärder för att stärka den lokala demo- kratin. Enligt utredningsdirektiven präglas den kommunala verk- samheten av avreglering, marknadsorientering och internationali- sering. Som en fjärde faktor tillägger utredningen själv den svåra kommunalekonomiska situationen, vilken medför restriktioner på verksamheten. Under resten av 1900-talet kommer sannolikt tempot i samhällsföränd- ringarna att vara fortsatt högt som de ekonomiska förutsätt- ningarna för kommunernas och landstingens verksamheter kommer att vara begränsade. I direktiven fick kommittén i uppdrag att titta på konsekvenserna av nya styrformer, bolagiseringar, produktions- och verksamhetsfor- mer och andra uttryck för ökad marknadsorientering.33 Kommun- delningar, kommunala folkomröstningar, konsekvenser av föränd- ringar i nämndstrukturen och av minskningar av antalet förtroende- valda skulle också behandlas. Som grund för arbetet angavs ligga de demokratiska värderingarna, främst människors lika värde och res- pekten för individens frihet, rättigheter och integritet, som också kan härledes ur etik och västerländsk humanism. Utredningen pekar på att tre grundläggande demokrativärden varit mest framträdande under de senaste decenniernas demokratidis- kussion: folkviljans förverkligande, den självständiga åsiktsbild- ningen och medborgarnas aktiva deltagande. Även möjligheten att direkt öva inflytande över den offentliga verksamheten har varit vik- tig liksom representativitet. Utredningen ser visserligen ett samband mellan antalet förtroendeuppdrag och representativiteten; ju fler uppdrag desto bättre representativitet. Men med referens till makt- utredningen (SOU 1990:44) menar man att en bedömning av de- mokratins idealtillstånd inte kan göras en gång för alla utan i belys- ning av samhällsutvecklingen. Utredningen ser positivt på en ut- veckling mot alltmer självständiga och oberoende medborgare, och framhåller betydelsen av en balans mellan individuella och kollektiva inslag i demokratiidealet (också detta efter ), där den enskildes integritet, handlingsval och valmöjligheter och per- sonliga inflytande ges en framträdande plats. Utredningen vill även nyansera bilden av att nedgången i antalet uppdrag innebär en nedgång för demokratin. Det är viktigt med ett stort antal förtroendevalda men situationen utgör inget hot mot den lokala demokratin, trots viss minskning av förtroendevalda efter maktskifte i många kommuner.34 En del av de upp- drag som försvunnit är perifera och kvalitet är viktigare än kvantitet. Samma resonemang tillämpas i fråga om ökad delegering till tjänste- män; det är ofta rutinärenden som delegeras. Det viktiga vad gäller ärenden i fullmäktige är kvalitet inte kvantitet. Fullmäktige kan dessutom blir mer av ett centrum för den politiska debatten på lokal och regional nivå, genom t.ex. allmänhetens frågestund eller tema- debatter. skriver utredningen att besluten i allmänhet är i praktiken avgjorda när de kommer till fullmäktige. Fullmäktiges roll som det högsta beslutande och enda direktvalda organet bör därför betonas starkare i det pågående förändringsarbetet. Utredningen ser positivt på att ge användarna ett ökat inflytande. Motiven anges som främst demokratiska men även effektivitets- grundade: ökat inflytande för de närmast berörda är ett värde i sig, men det ger också bättre måluppfyllelse liksom delaktighet. Den representativa demokratin ska även framöver utgöra grunden för statsskicket. Mot bakgrund av att partierna enligt utredningen ham- nat i ett kristillstånd och att färre medborgare engagerar sig parti- politiskt bör dock även andra former för inflytande användas. Ut- redningen ser därför ökad användning av kommunala folkomröst- ningar som ett önskvärt komplement till den representativa demo- kratin En omröstning kan bidra till att rent allmänt stimulera intresset för samhällsfrågor och vitalisera demokratin genom att öka den enskildes möjligheter till påverkan och ansvar. Dock vill utredningen fortsatt låta fullmäktige avgöra om en om- röstning ska äga rum eller ej. Möjligheten till personval ses också som en demokratisering av valprocessen: Ökat personvalsinslag innebär att valresultatet i något större utsträckning avspeglar väl- jarnas uppfattning om vem som bäst representerar dem och deras åsikter. Utredningen pekar på att den kommunala verksamheten är om- fattande, komplicerad och den ekonomiska situationen besvärlig, vilket kräver att verksamheten organiseras effektivt och styrs ratio- nellt. Politikerrollen ändras till följd av den försämrade samhälls- ekonomin, minskat antal förtroendevalda, nya styr- och organisa- tionsformer samt den ökade delegeringen. dering blir viktigare. Systemet för politisk styrning behöver anpassas till de nya behoven (t.ex. genom avtalsstyrning, beställarstyrning). Politikernas uppgift är att prioritera och ta de principiellt viktiga besluten, inte att intervenera i driften. En grundtanke med att organisera verksamhet enligt be- ställar–utförarmodellen är att införa ett konkurrensmoment eller i vart fall ett mått av ekonomiskt tänkande. Förutsättningar för affärsmässighet är viktigt i utredningens över- väganden. nämns avvägning mellan demokrati och affärs- mässighet som ett dilemma, t.ex. vid anbudsförfaranden. Den ak- tuella situationen ställer särskilda krav på de förtroendevalda: nya och ökade krav på affärsmässig kompetens, nya metoder att mäta utfallet av verksamheten och förmågan och viljan att ta det primära an- svaret för omprioriteringar som ibland medför nedläggning av viss enhet eller verksamhet. Kommunikation mellan väljare och valda blir ännu viktigare i en kärv ekonomisk situation: Förankring av beslut är viktigt liksom att redovisa de ekonomiska villkor som gäller för att skapa förståelse för de nödvändiga prioriteringarna. Det behövs nya mötesplatser och metoder för dialog mellan väljare och förtroendevalda. Även möjligheter till kommunikation mellan medborgare och förvaltning behövs. Enligt utredningen medför den ökade effektivitet i besluts- fattandet som följer av de nya styrformerna att de förtroendevalda både på fullmäktige- och nämndnivå får mer tid att bedriva politisk verksamhet utanför de kommunala organen, att arbeta utåtriktat, direkt mot medborgarna. Alltför stark koncentration på den parlamentariska arenan har enligt vår mening alltför länge präglat synen på politikerrollen. Det är nu hög tid att bredda synen på politikerrollen och därmed gradera upp betydelsen av parti- och väljararenan. En hotbild utredningen ser är en uttunning av den lokala demo- kratin. Människor vänder i ökande grad partierna och den lokala partiverksamheten ryggen. Att partierna brister i sin viktiga funk- tion att utgöra effektiva förbindelselänkar mellan allmänheten/väl- jarna och de offentliga beslutsorganen kan leda till en allvarlig legi- timitetskris för det politiska systemet i allmänhet och den lokala demokratin i synnerhet. Utredningen pekar på att medierna inte alltid lever upp till den betydelsefulla roll de har i den demokratiska processen; mer ansvar behövs. Politikens medialisering i kombi- nation med den kärva ekonomiska situationen kan innebära en frestelse att välja en manipulativ kommunikationstrategi gentemot allmänheten i stället för en öppen och ärlig strategi. Alltför stark koncentration på effektivitet i styrning och beslutsfattande kan också leda till att diskussion om värden och målsättningar hamnar i bakgrunden samt att det nödvändiga arbetet med att skapa upp- slutning kring förändringsprocessen försummas. En tillåtande lagstiftning är bra för demokratin, t.ex. att tillåta öppna nämndsammanträden även om inte alla nämndsammanträden måste vara öppna. Mångfald och konkurrens mellan olika alternativ i driften är bra liksom mångfald på det organisatoriska området; det sistnämnda anses betydelsefullt i strävandena att effektivisera verk- samheten. Möjligheten till effektivisering och kostnadsbesparing är ett genomgående tema i utredningen. Även valmöjligheter för med- borgarna betonas. Allmänhetens insynsmöjligheter bör garanteras även när uppgifter utförs i privat regi. Utredningen anser att gränsen mellan politik och förvaltning går att principiellt precisera, och att beställar–utförarmodellen bidrar till att ytterligare klarlägga var gränsen går. Fyra socialdemokratiska ledamöter skriver i ett särskilt yttrande att demokratins grundläggande frågor inte berörs i utredningen. På grund av direktiven har kommittén i stället varit upptagen med juri- diska frågor och metoder för politiska och administrativa styrsys- tem. Dessa ledamöter beskriver demokratin dels som ett egenvärde (att uppleva gemenskap med andra, kunna påverka på lika villkor som andra), dels som ett redskap (för att lösa praktiska problem och gemensamma behov). De vill betona alla människors rätt till delak- tighet i demokratins värden, inte bara t.ex. de resursstarka. De vän- der sig också mot utredningens språkbruk där medborgare talas om som kunder. Om medborgaren förvandlas till kund på en marknad, där kunden på- verkar genom individuella kundval, försvagas demokratin med varje rimlig definition av demokrati. Det utesluter inte att individuella kund- val är positiva så länge de inte leder till mindre valfrihet för andra med- borgare. Det är i ett samspel där den ene medborgarens behov och in- tressen vägs mot andra medborgares behov och intressen som den prak- tiska lokala politiken ska utformas och därmed medborgarmakten komma till uttryck. Kommunala förnyelsekommitténs arbete resulterade i slutbetänkan- det Förnyelsen av kommuner och landsting (SOU 1996:169). Bak- grunden var: 1) att nya uppgifter tillkommit kommunerna (ansvaret för skolans personal, äldrevården, särskolan och de särskilda omsor- gerna för utvecklingsstörda), 2) att statens reglering av kommunala verksamheter minskat (nytt statsbidragssystem, ny kommunallag), samt 3) kommunernas och landstingens egna strävanden efter en effektivare verksamhet genom nya organisations- och verksamhets- former. Kommittén fick i uppdrag att utvärdera organisationsför- ändringarna och de nya verksamhetsformerna i kommuner och landsting med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet, fördelning av nyttigheter och samhällsekonomiska konsekvenser, samt att utarbeta förslag till åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Sär- skild uppmärksamhet borde ägnas åt konsekvenserna av de nya sät- ten att styra, organisera och finansiera verksamheten. Den kommunala självstyrelsen omfattar enligt kommittén både demokrati-, effektivitets- och gemenskapsvärden. Strävan efter att demokratisera, effektivisera och rättssäkra beskrivs som svår, komplicerad och delvis motstridig. Kommuner och landsting har att svara mot medborgarnas rättmätiga krav på rättssäkerhet och offentlig kontroll, kompetens och yrkes- skicklighet, service och effektivitet samt autonomi och delaktighet. Kommunen ses inte bara som en serviceproducent utan även som rättsstatsenhet och gemenskapsenhet. Principen om den individuella nyttan bör underställas gemenskapsprincipen i det kommunala utvecklingsarbetet. Den kommunala demokratins fortbestånd och fördjupning förutsätter ett långsiktigt, integrerande och gemen- skapsorienterat förhållningssätt. I ett läge av varaktig och hög arbetslöshet, etnisk segregering, ökad könsuppdelning och fortsatta behov av prioriteringar i offentlig verk- samhet måste inriktningen på enskildas efterfrågan och individuella nytta stämmas av mot delaktighet, sammanhållning och gemensam pro- blemlösning. Kommuner och landsting kan skapa sammanhållning och samarbete mellan medborgare och medborgargrupper. Den kommunala demo- kratin lever av solidaritet och gemensamt ansvarstagande. Delaktiga medborgare är både mål och medel för en demokratiskt styrd verk- Kommittén förordar ett fördjupningsarbete som går utöver det tidiga 1990-talets service- och kundinrikting genom att balansra det med demokrati- och rättssäkerhetsvärden. Kommittén kon- staterar att man i det kommunala förnyelsearbetet inte tog tillräcklig hänsyn till vare sig det politiska systemets behov av dialog, sammanhållning och gemensam intresseorientering eller rättsstatens krav på klara och förutsägbara förhållanden mellan den enskilde och det allmänna. Ambitionen att demokratisera kommuner och landsting kom att i praktiken spela en underordnad roll, konstaterar kommittén. Demokratifrågorna bör betonas starkare i det fortsatta förnyelsearbetet, och demokratiska konsekvensanalyser utarbetas inför större organisationsförändringar, där det framgår hur olika medborgar-, brukar-, förenings- och politikergruppers inflytande och ansvar kan komma att påverkas. Kommittén drar slutsatsen att fritidspolitikernas inflytande kraf- tigt minskat medan tjänstemännens, särskilt chefstjänstemäns, och heltidsarvoderade politikers inflytande kraftigt ökat. Politiska prio- riteringar görs i praktiken ofta av tjänstemännen, och de professio- nella perspektiven riskerar att tränga ut medborgar- och brukarpers- pektiven. (Fritids)politikernas formella befogenheter måste motsva- ras av ett reellt inflytande över verksamheten. En annan slutsats är att målstyrningsförsöken inte varit framgångsrika, så till vida att svå- righeterna att formulera klara, uppföljningsbara mål varit stora och att politikerna inte lyckats skaffa sig politiskt relevanta utvärde- ringsinstrument. De ekonomiska målen var de som följdes upp och utvärderades. Målstyrning och resultatenheter har fjärmat de för- troendevalda från verksamheten. Kommittén menar att det ur de- mokratisk synpunkt är viktigt att medborgarna kan utkräva ansvar av de förtroendevalda för den förda politiken. Därför måste de för- troendevaldas möjligheter att påverka utvecklingen stärkas. Legitimiteten är en viktig aspekt i utredningens demokratianalys; åtgärder för att stärka legitimiteten diskuteras och representativi- teten anses viktig härvidlag. Invandrarnas låga representation i kom- muner och landsting och minskande valdeltagande måste betraktas som ett problem, menar kommittén; nya former som kompletterar den representativa demokratin bör prövas för att möjliggöra politisk kommunikation med dessa grupper. Även representation av kvinnor och unga lyfts fram. Vidgat medborgarinflytande för alla grupper måste vara målet. Partiernas ställning i kommunerna har försvagats när medborgarskap tonats ner till förmån för en kundorientering. Partierna ses som de främsta bärarna av demokratin i och partiernas problem (sjunkande medlemsantal, färre medborgare som identifierar sig med ett parti) får därmed återverkningar på den re- presentativa demokratin. Ett pluralistiskt och fristående föreningsliv genererar demokrativärden i form av träning i samarbete, själv- styrelse, tolerans, folkbildning och skolning för förtroendeuppdrag. Kommittén pekar på några av demokratins yttre förutsättningar. Nedskärningar riskerar leda till vanmaktskänslor, likaså arbetslös- heten. Bara en demokratiskt organiserad besparingspolitik har för- utsättningar att vinna den legitimitet som särskilt impopulära åt- gärder kräver. I reservationer och särskilda yttranden framgår en polarisering av åsikterna. En moderat ledamot (tillika ordförande i 1993:90) ser inget demokratiskt problem i att medborgare har uppvärderats som kunder och brukare. Istället för att se så negativt på reformerna borde kommittén ställa sig på medborgarnas sida och bejaka den in- dividuella demokratin, såsom valfrihet eller direktdemokratiska for- mer. Det bästa sättet att minska elitiseringen är enligt honom att banta verksamheten så att den blir överblickbar. Bara det som måste skötas gemensamt bör skötas i egen-regi produk- tion. En vänsterpartist menar tvärt om att valfrihetsrevolutionen har misslyckats och pekar på det stora stödet för att vård och omsorg ska bedrivas i offentlig regi. En folkpartistisk ledamot vill avveckla kommunala bolag, vilka sägs hota demokratin (då öppenhet och in- syn minskar i bolag) men även kommunernas ekonomi och den fria konkurrensen. om subsidiaritet (SOU 1994:12) hade i uppdrag att belysa konsekvenserna av dels överlåtelse av beslutsbe- fogenheter till EG, dels av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Möjligheterna till demokratisk förankring av besluten som fattas i EG skulle undersökas liksom möjligheter att påverka inne- hållet i dessa beslut. Det internationella beroendet var enligt utredningen det vikti- gaste skälet till att regeringen ansökt om medlemskap i terna klarar inte längre av att på egen hand effektivt lösa proble- men. Även om är suveränt formellt sett, är det reella hand- lingsutrymmet inskränkt. Detta får konsekvenser för demokratin. Demokrati förutsätter enligt utredningen en faktisk suveränitet, att det man beslutat om också kan genomföras. Politisk demokrati utan makt och möjlighet att genomföra beslut undergräver tilltron Utredningens bedömning var att genom medlem- skap skulle vinna inflytande på det gemensamma besluts- fattandet: Det man förlorar i formell suveränitet vinner man i fak- tiskt enligt en suveränitetskalkyl. Eftersom ett medlemskap skulle förbättra den politiska problemlösningsförmågan och den sakpoli- tiska effektiviteten, skulle det också innebära en demokrativinst. En låg sakpolitisk effektivitet riskerar att långsiktigt undergräva den demokratiska legitimiteten och skapa politisk instabilitet. Medborgarnas känsla att kunna påverka utvecklingen ökar om den faktiska suveräniteten ökar. Men förutser utredningen en del förändringar för de- mokratin: 1) ställning kommer att försvagas vilket inne- bär en förskjutning från parlamentarism till kabinettspolitik (en maktförskjutning från riksdag till regering), 2) tempot i besluts- processerna ökar vilket påverkar förberedelse- och förankrings- arbetet, 3) inrikespolitiska frågor får karaktären av utrikespolitik vilket kan innebära ökad sekretess, 4) betydelsen av rättsligt präg- lade resonemang ökar och kan i sista hand bli den som avgör politiska frågor, 5) medborgarna kan uppleva att distan- sen till beslutsfattarna ökar, 6) åsiktsbildningen kan förändras ge- nom medier och offentliga samtal på europanivå. Utredningen på- pekar dock att EU äger en självfallen demokratisk legitimitet i så måtto som alla dess medlemsländer är demokratier som i sin tur bestämt sig för att etablera denna form av samarbete. Länder som inte klassificeras som demokratier är inte välkomna som medlemmar. Dessutom har EG/EU genom hela sin existens verkat demokratiskt stabiliserande. Här är det EU:s syfte och konsekven- ser snarare än EU:s system för beslutsfattande som fokuseras. Enligt utredningen hör demokratifrågan hemma på den nationella nivån och bör handla om hur förankringen sker i förberedelsearbetet där. T.ex. blir det viktigt att säkra inflytande över regeringens ställningstaganden inför ministerrådsmötena. Kritik mot EU:s beslutsformer, dvs. det övernationella beslutsfattandet, menar utredningen främst förs fram av debattörer som vill öka de federala inslagen i EU. Utredningen å sin sida förespråkar visserligen överstatligt beslutsfattande men vill förlägga det demokratiska ansvarsutkrävandet till nationell nivå.35 På EU-nivå tycks politiska resultat, inte politiskt ansvar, vara det centrala.