sou · GNB371 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för bemyndigade regeringen chefen för departementet att tillkalla en parlamentarisk kommitté (en bostads- social beredning) med uppdrag att följa utvecklingen på det bostadssociala området och lämna förslag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Beredningen fick även i uppgift att utreda de boendesociala effekterna av konkurser och rekonstruktioner för bostadsrättshavare och egnahemsägare. Därutöver skulle beredningen bilda sig en uppfattning om hur stort problemet med oseriösa bostadsförmedlare är samt redovisa be- dömningar och eventuella förslag vad gäller samhällskontroll av dessa. Dessa särskilda uppgifter skall redovisas till regeringen . Med stöd av detta bemyndigande förordnades fr.o.m. Per som ordförande. Som ledamöter i utredningen har fr.o.m. varit riksdagsledamoten , (m), verkställande direk- tören Per (), riksdagsledamoten (), riks- dagsledamoten (), riksdagsledamoten (), kommunalrådet (), riksdagsledamoten () 24 augusti 1998- , ersättare riksdagsledamoten () fr.o.m. , kommunalrådet (), bor- garrådet (), riksdagsledamoten (). Som sakkunniga har fr.o.m. 31 decem- ber 1998 deltagit departementssekreteraren och departementssekreteraren och fr.o.m. den 1 oktober 1998- departementssekreteraren . Sekreterare har fr.o.m. varit seniorråd- giver, ekon.dr. Biträdande sekreterare har fr.o.m. varit departementssekreterare, civilekonom och fr.o.m. avdelnings- direktör, arkitekt . Beredningen har antagit namnet Boendesociala beredningen. Härmed överlämnas delbetänkandet Oseriösa Bostadsför- Till delbetänkandet har fogats särskilda yttranden av och . Utredningens arbete fortsätter enligt direktiven. Arbetet med deluppdraget.................................................... Frågor med anknytning till uppdraget .................................... 1.3.1 Översyn av tillsyn 1.3.2 Hemställan från Bostad om köavgifter ........ 2.1Bostadsförsörjning och bostadsanvisning - äldre lag- Lag om kommunala åtgärder till bostads- försörjningens fromma m.m........................................ Bostadsanvisningslagen och Lagen om Överskott – balans – brist.................................................... och annan service................... Bostadsbrist – oegentligheter – åtgärder ............................... Reglering av förmedling och upplåtelse av hyresrätt ..... Ersättning vid upplåtelse och förmedling – Hyreslagen........... Ersättning vid förmedling av hyresrätter................................ Fastighetsmäklare – reglering och tillsyn ............................... Lagstiftning mot diskriminering............................................. 3.7Statskontorets förslag ang. registrering och slopad reglering av taxa ................................................................. Möjligheter att kartlägga omfattningen........................... Exempel på oseriös förmedling............................................. Förmedling till företag.......................................................... Förmedlingens regionala utbredning ...................................... - omfattning och utveckling..................... Argument för reglering ........................................................ Registrering och tillsyn......................................................... Frågan om registrering - bakgrund.............................. Utbildning och ansvarsförsäkring ................................ 6.4.5 Kostnader för registrering och tillsyn........................... Avgifter för tjänster ................................................... Vad kan uppnås? Förslag om registrering av yrkesmässiga bostadsförmedlare... 7.2Förslag om översyn av rätten till ersättning för Ekonomiska konsekvenser m.m..................................... Regionalpolitiska och jämställdhetspolitiska konsekvenser....... 8.3Effekter för brottsligheten och det brottsförebyggande Beredningens uppdrag har varit att bedöma hur stora problemen med oseriösa bostadsförmedlare är, om problemen motiverar någon form av samhällskontroll och vilka möjligheter som finns för att åstadkomma ett bättre konsumentskydd. Uppdraget avser den i flera avseenden oreglerade förmedlingen av hyreskontrakt som bara delvis omfattas av Fastighetsmäk- larlagen (1995:400) och som inte står under Fastighetsmäklar- nämndens tillsyn. I direktiven påpekas att det är enkelt att starta en verk- samhet för förmedling av hyreskontrakt utan någon större investe- ring. Det ställs inga krav på registrering eller utbildning och någon lämplighetsprövning av utövaren sker inte, om inte verksamheten också omfattar förmedling av bostadsrätter eller egnahem. Ersättningen för förmedling av hyreskontrakt är dock reglerad genom en maxtaxa som fastställs av Kammarkollegiet. Avgiften är oförändrad , , och får bara tas ut efter en faktisk förmedling. I regioner med bostadsbrist finns en marknad för en oseriös verksamhet. Det förekommer att bostadssökande betalar in för- medlingsavgifter i förskott och att några lägenheter i realiteten aldrig förmedlas. Den bostadssökande får trots detta inte igen sina pengar på grund av att förmedlingen försvunnit eller gått i konkurs. Också där förmedlingen ger resultat i någon form av kontrakt förekommer otillåtet höga förmedlingsavgifter och andra ersätt- ningar. Frågan om reglering av denna speciella verksamhet har aktuali- serats i olika sammanhang, och ofta innefattat krav på en översyn av regleringen av ersättningen. Två huvudsakliga frågeställningar har underhand framstått som väsentliga i arbetet med deluppdraget: ·frågan om registrering och tillsyn av den yrkesmässiga bostadsförmedlingen, ·frågan om rätt till ersättning vid sådan förmedling. Beredningen föreslår att även yrkesmässiga bostadsförmedlare skall omfattas av registreringsskyldighet hos och att en översyn av Fastighetsmäklarlagen därför initieras. Med undantag för utbildningskraven och nivå på för- säkringsgarantin för skadeståndskrav bör samma villkor för registrering gälla som för övriga mäklare. Vilka utbildningskrav och vilket försäkringsbelopp som skall gälla för registrering av yrkesmässiga bostadsförmedlare bör utredas närmare. Beredningen har kunnat konstatera att oseriös förmedling före- kommer i många former och i huvudsak på ett antal orter med ut- talad bostadsbrist. Någon kvantifiering av olika slag av oegentligheter har däremot visat sig vara omöjlig att göra inom ramen för beredningens upp- drag. Det finns ingen samlad redovisning av ärenden som rör ose- riös förmedling vid t.ex. de olika polis- eller åklagarmyndigheterna. Många ärenden anses oprioriterade och avskrivs. Fall som inte anmäls kan av olika skäl förmodas förekomma, inte minst på grund av att en anmälan sällan eller aldrig leder till någon undersökning eller åtgärd. bostadsmarknadsenkät visar att antalet bristorter kommer att öka och att bristen på vissa orter förvärras. Förutsätt- ningar för den oseriösa förmedlingen förväntas därmed fortsatt att finnas. Beredningen har funnit att den ekonomiska skada som åsamkas den enskilde konsumenten genom den oseriösa förmedlingsverk- samheten oftast är ringa, sett ur samhällets perspektiv. Den brotts- liga verksamheten hos en enskild näringsidkare kan dock ha en betydande ekonomisk omfattning. En reglering av verksamheten skulle därför inte i första hand vara avsedd att skydda den enskilde konsumenten, även om ett skydd av hela konsumentkollektivet också skulle bli en effekt av en reglering. Beredningen bedömer att en frivillig auktorisation inte skulle bidra nämnvärt till att minska den oseriösa verksamheten och att någon ny form av tillsyn, som enbart riktar sig till denna grupp förmedlare, inte realistiskt bl.a. av ekonomiska skäl. Det förelig- gande förslaget till reglering av den yrkesmässiga bostadsförmed- lingen utgår därför ifrån att den tillsynsorganisation, , och de rutiner som tillskapats för registrering och tillsyn av förmedlare av bostadsrätter och egnahem utnyttjas och att verksamheten kan avgiftsfinansieras. Beredningen anser slutligen att kraven på utbildning och ansvarsförsäkring för gruppen yrkesmässiga bostadsförmedlare närmare bör utredas. I övrigt bör samma regler för registrering gälla som för de registrerade fastighetsmäklarna. Översyn av förmedlingstaxa m.m. Beredningen föreslår en översyn av regleringen av rätten till ersättning för förmedling av hyresavtal. Därvid bör såväl ersätt- ningsnivåer som alternativ, eller komplement, till den nuvarande taxan prövas. Översynen bör samordnas med den översyn av FML som föreslagits av utredningen om tillsyn1 bl.a. med anledning av att nya former av förmedlingstjänster via Internet faller utanför ramen för Fastighetsmäklarlagen. Beredningen föreslår att en översyn av ersättningen genom- förs även om förslaget om en registrerings- och tillsynsfunktion inte genomförs. Att diskutera frågan om ersättningen vid yrkesmässig bostads- förmedling har inte varit en uttalad uppgift för beredningen. Under arbetet med kartläggningen av den oseriösa verksamheten och möjligheterna att stävja denna har emellertid ersättningsfrågan aktualiserats. Beredningen anser att en översyn av taxan och andra ersättningsregler är ett led i åtgärderna för att främja seriös bostadsförmedling Kritik mot taxan för yrkesmässig bostadsförmedling har tidigare framförts i många olika sammanhang. Det har t.ex. gällt kritik mot konstruktionen med ett maximibelopp, som lätt kan uppfattas som normavgift. Det har också gällt den beloppsbegränsning som gäller , vid en slutförd förmedling av ett kontrakt, en nivå som kritiseras för att den inte bedöms ge förutsättningar för att bedriva en seriös verksamhet med någon lönsamhet. Kritik har slutligen framförts mot att det inte är möjligt att ta ut någon ersättning för kostnader som uppstår innan en förmedling har genomförts. Det gäller avgifter för information, kö- och regist- reringsavgifter m.m. 1 - effektivare tillsyn, SOU 1999:35. Den kartläggning beredningen genomfört visar att avgifter som överstiger det godkända beloppet, liksom avgifter för registrering, information och andra kringtjänster är allmänt förekommande. Det finns anledning att anta att de nuvarande reglerna inte är kända eller inte har stöd av förmedlare och bostadssökande. utredningar har i huvudsak prövat om särskilda köav- gifter skulle kunna införas i den kommunala förmedlingsverksam- heten. Förslaget har avförts med hänvisning till principen om lika behandling av offentlig och privat verksamhet. Ersättningens stor- lek eller taxekonstruktionen har inte prövats. Mot bakgrund av detta föreslår beredningen att frågan om ersättning vid yrkesmässig bostadsförmedling blir föremål för en allsidig utredning, bl.a. med en prövning av om registrering och tillsyn av förmedlarna, med vissa krav på insyn och öppenhet i förmedlingsverksamheten, kan ge förutsättningar för ändrade er- sättningsregler. Regeringen beslutade att tillsätta en bostadssocial beredning1 med parlamentarisk sammansättning som skall följa utvecklingen på det bostadssociala området och föreslå åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Bered- ningen skall vara verksam till utgången av . Utrednings- direktiven återfinns i sin helhet i bilaga 1. Enligt direktiven skall beredningen redovisa två deluppdrag . Det gäller dels en uppföljning av de bostadssociala effekterna av konkurser och rekonstruktioner för boende i bostadsrätter och egnahem dels att föreslå hur problemen med oseriösa bostadsförmedlare bör hanteras. Uppdraget som gäller oseriösa bostadsförmedlare innebär att beredningen skall bilda sig en uppfattning om hur stora problemen med oseriösa bostadsförmedlare är. Beredningen skall också be- döma om problemen motiverar någon form av samhällskontroll vid yrkesmässig förmedling av hyresrätter samt undersöka vilka möjligheter som finns för att åstadkomma ett bättre konsument- skydd. Deluppdraget skall enligt direktiven fokusera på den yrkesmässiga förmedling av hyreskontrakt, första- och andrahands-, som kan bedrivas utan samhällskontroll och insyn. En kartläggning av den oseriösa förmedlingsverksamheten ingår i uppdraget liksom att undersöka och redovisa vilka förutsättningar 1 Beredningen har antagit namnet Boendesociala beredningen. det finns att åstadkomma samhällskontroll och stärkt konsument- skydd i den yrkesmässiga hyresförmedlingen Det är enkelt att starta en förmedlingsverksamhet för hyreslägenheter. Någon större investering behövs inte. Det ställs inga krav på utbildning eller registrering. Någon lämplighetspröv- ning förekommer inte. Det förekommer att bostadssökande betalar in förmedlings- avgifter i förskott och att några lägenheter i realiteten aldrig för- medlas. Den bostadssökande får trots detta inte igen sina pengar på grund av att förmedlingen försvunnit eller gått i konkurs. Också där förmedlingen ger resultat i någon form av kontrakt förekommer otillåtet höga förmedlingsavgifter och andra ersättningar. Från flera olika håll har krav på reglering av denna speciella verksamhet också tidigare framförts. Det finns andra aktuella exempel på olika slags otillåtna och bedrägliga transaktioner inom delar av bostadsmarknaden. Många är i någon mening relaterade till regleringen av hyresmarknaden och till en rådande bristsituation. En låg, eller obefintlig, nyproduktion i områden med brist på hyreslägenheter, de principer för hyressättning som tillämpas, för- ändrat utbud genom omvandling av hyresrätt till bostadsrätt, bris- tande kontroll- och sanktionsmöjligheter när det gäller överlåtelser av kontrakt är några exempel på faktorer som påverkar omfatt- ningen av oegentligheter på hyresmarknaden. Förekomsten av s.k. svarta pengar vid byten och överlåtelser av hyreskontrakt är ett av problemen i sammanhanget. Att undersöka detta ligger inte inom deluppdragets ram. Regeringen har emellertid tillkallat en särskild utredare2 med bl.a. uppdraget att genomföra en utvärdering av det s.k. bruksvärdessystemet. Utredaren skall särskilt granska om lägesfaktorn tillmäts en betydelse som på ett rimligt sätt svarar mot hyresgästernas värde- ringar och vilken roll hyressättningen har för produktionen av nya bostäder, liksom att undersöka i vad mån en låg hyresnivå i attrak- tiva områden bidrar till olaglig handel med hyresrätter. 2 Utveckling av allmännyttiga bostadsföretag samt utvärdering av bruks- värdessystemet. Uppdraget avser den oseriösa verksamhet som bedrivs inom ramen för yrkesmässig bostadsförmedling. Förmedlarrollen klargörs i Fastighetsmäklarlagen (1995:400) och i förarbeten3 till denna, vilka i sin tur hänvisar till förarbetena4 till lag (1984:81) om fastighetsmäklare. En fastighetsmäklare definieras i lagen som en fysisk person som yrkesmässigt förmedlar fastig- heter, delar av fastigheter, byggnader på annans mark, tomträtter, bostadsrätter, andelsrätter avseende lägenhet, arrenderätter eller hyresrätter. Enligt förarbetena tar uttrycket förmedla sikte på sådan verksamhet som går ut på att anvisa uppdragsgivaren en motpart med vilken han kan träffa avtal med, t.ex. om överlåtelse av fastighet eller om upplåtelse av hyresrätt i första eller andra hand. ·bostadsbyten mellan enskilda personer, utan förmedling, inte behandlas i deluppdraget, trots att oegentligheter givetvis kan förekomma ·fall där fastighetsägaren, utan förmedling, erbjuder en hyres- gäst en bostad inte heller faller inom deluppdragets ram, även om villkoren för upplåtelsen kan strida mot olika regelverk.5 Oseriös är ett begrepp som inte förekommer i ordböcker, enbart seriös med betydelsen allvarligt inriktad i motsats till lättsam, skämtsam, allvarlig, högtidlig och liknande innebörd. Bered- ningen har tolkat begreppet oseriös förmedling så att det i första hand omfattar den förmedling som redan är olaglig, ofta svår att 1994/95:14 s. 63. 1983/84:16 s. 27. 5Med fastighetsägare jämställs dennes förvaltare, också helägda dotter- bolag. I Bostadsförmedling i olika former (SOU 1972:71) behandlas fallet där ett eller flera bostadsförvaltande företag bildar ett särskilt förmed- lingsföretag. Det konstateras att verksamheten torde kunna hänföras till yrkesmässig förmedling men att det är oklart om ett avgiftsuttag är fören- ligt med bestämmelserna i (JB 12:65). komma åt med dagens regelsystem, men också nya försök att kringgå gällande bestämmelser som kanske tidigare inte uppmärk- sammats. Uthyrningsverksamhet, fastighetsmäklare, bostadsförmedlare m.m. Figuren illustrerar olika vägar att få tillgång till en bostad på hyresmark- naden. I de översta fallen träffas ett avtal utan förmedling. Det första fallet avser byten mellan enskilda kontraktsinnehavare, eller en andrahands- upplåtelse. Det andra fallet avser en direktupplåtelse mellan en fastig- hetsägare och en hyresgäst. Särskild ersättning vid dessa upplåtelser är förbjuden enligt Hyreslagen. Granskning av de svarta affärer som före- kommer här ingår inte i uppdraget Oseriösa bostadsförmedlare. I de nedre två fallen finns en förmedlare med i bilden. Denna verk- samhet regleras bl.a. i Fastighetsmäklarlagen (FML). eller egnahem bland objekten som förmedlas benämns förmedlaren fas- tighetsmäklare, omfattas av FML i sin helhet och är underkastad krav på registrering och tillsyn av . Om förmedlingen enbart omfattar hyreskontrakt i första eller andra hand benämns denna yrkesmässig bostadsförmedling och omfattas enbart av delar av FML. Något registreringskrav eller någon tillsyn av verk- samheten förekommer inte. Beredningens uppdrag omfattar den senare Enligt direktiven gäller frågan om utökat konsumentskydd och samhällskontroll yrkesmässig hyresförmedling. Fokuseringen på hyresförmedling är föranledd av att förmedling av övriga objekt, som bostadsrätter och fastigheter, redan omfattas av en mer detaljerad reglering i Fastighetsmäklarlagen (1995:400), i vilken mäklare som enbart förmedlar hyresrätter undantas från väsentliga delar av regleringen - däribland kravet på registrering. I förarbetena till Fastighetsmäklarlagen diskuteras begreppet yrkesmässig förmedling. Av särskild vikt anges vara i vad mån förmedlingen är en återkommande företeelse, men också hur marknadsföringen av tjänsten går tillväga. I begreppet yrkesmässig ligger att förmedlingen skall bedrivas som ett led i näringsverk- samhet; anvisning av spekulanter som ett led i myndighetsutövning omfattas inte av lagen. Det fastslås att lagen blir tillämplig om en näringsidkare erbjuder allmänheten sina tjänster som fastighets- förmedlare även om förmedling rent faktiskt äger rum endast vid något enstaka tillfälle. Att i annonser eller på annat sätt erbjuda förmedlartjänster kan därmed anses vara yrkesmässig förmedling oberoende av hur lyckosam förmedlingen sedan är. Begreppet näringsidkare innefattar varje fysisk och juridisk person som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art. Verksamheten behöver inte vara vinstgivande. 6 I många andra sammanhang, t.ex. reglering av förmedlingstaxan, benämns denna yrkesmässig bostadsförmedling. Uppdraget koncentreras därmed till de fall där hus, lägenheter eller rum förmedlas till enskild person eller företag av en närings- idkare och där förmedlingen avser hyresavtal i första eller andra hand, inklusive förmedlade byten av hyresrätter, och i huvudsak till dem som enbart förmedlar hyresavtal i första eller andra hand. Statistik eller andra sammanställningar över bostadsbyten, för- medlade lägenheter, andrahandsupplåtelser etc. inom hyressektorn finns bara hos de enskilda bostadsföretagen eller fastighetsförval- tarna. Flyttningar inom och över församlingsgräns finns på individ- men inte hushållsnivå och säger inte någonting om omsättning av lägenheter eller kontrakt, bara något om en relativ efterfrågan. Att uppskatta marknaden för förmedling av hyreskontrakt är därför mycket svårt. Det finns heller ingen tillgänglig statistik eller andra samman- ställningar över oseriös bostadsförmedling, t.ex. i form av polis- anmälningar. För uppdraget att kartlägga den oseriösa förmed- lingsverksamheten har beredningen varit hänvisad till den kunskap som finns bland olika aktörer inom området, t.ex. företrädare för hyresgäster, fastighetsägare och fastighetsförmedlare, kommuner, bostadsförmedling, , , , åklagare m.fl. Det kan konstateras att det går att hitta en rik provkarta med exempel från den oseriösa verk- samheten, men att omfattning, utbredning och utveckling inte går att kvantifiera i absoluta tal. Exemplen redovisas i avsnitt 5. En genomgång av nuvarande och tidigare reglering av förmed- lingsverksamheten, av utvecklingen på bostadsmarknaden, tidigare utredningar och aktuella frågor med anknytning till deluppdraget har också genomförts som komplement till kartläggningen och som grund för diskussionen om möjliga åtgärder för att stärka konsumentskyddet och begränsa den oseriösa verksamheten. Också här har aktörerna inom området varit en viktig källa. 1.3Frågor med anknytning till uppdraget 1.3.1Översyn av tillsyn över fastighetsmäklare Fastighetsmäklarlagen (1995:400) trädde ikraft . inrättades en särskild nämnd, , för att sköta de registrerings- och tillsynsfrågor som länsstyrelserna tidigare ansvarat för. lagutskott tog initiativ till en utvärdering av fastighetsmäklarlagen och uppdrog åt en arbetsgrupp att genomföra ett utvärderingsprojekt. I lagutskottets betänkande (1997/97:LU15) redogörs för arbetsgruppens huvud- sakliga iakttagelser. Arbetsgruppen ansåg inte att det framkommit några egentliga omständigheter som gav anledning att överväga ändringar i fastighetsmäklarlagen, däremot fann man brister när det gäller en effektiv tillsyn över mäklarna och menade att inte bedrivit ett aktivt tillsynsarbete vid sidan av handläggningen av anmälda ärenden. En särskild utredare till- kallades därför för att göra en översyn av Fastig- hetsmäklarnämndens tillsyn över fastighetsmäklare och att även överväga lämplig form för nämndens framtida organisation och finansiering i syfte att effektivisera tillsynen. Utredningen avlämnade ett betänkande, – effektivare tillsyn (SOU 1999:35) . I betänkandet framförs en rad förslag som rör nämndens arbets- former både vad gäller anmälningsärenden och den allmänna tillsynen. För finansieringen av nämndens verksamhet föreslås att en direkt avgiftsfinansiering övervägs. Nämndens verksamhet finansieras av avgifter, dock indirekt, där avgifterna till- förs statskassan och myndigheten får anslagsmedel. Utredningen föreslår därutöver en översyn av fastighetsmäk- larlagen. Förutom behovet att åtgärda vissa enskildheter i lagen framhåller utredningen att den nya informationstekniken innebär att det finns skäl att ta ställning till i vilken omfattning olika tjänster kan tillhandahållas yrkesmässigt i samband med köp och försäljning av bostäder utan att förfarandet bör omfattas av särskild reglering eller tillsyn. Nya former av tjänster i samband med bostads- överlåtelser har utvecklats , t.ex. via mötesplatser som tillhandahålls på kommersiell basis på Internet. Det innebär att köpare och säljare nu kan hitta varandra på ett enkelt sätt utan direkt medverkan av mäklare. Olika tjänster erbjuds dem sedan i samband med affärens fullgörande. Den som tillhandahåller mötes- platsen omfattas enligt utredningen inte av fastighetsmäklarlagen trots att just sammanförandet av köpare och säljare normalt utgör mäkleri enligt lagen. Det innebär att konsumenter som sammanförs på detta vis inte blir tillförsäkrade den kompetens och det försäk- ringsskydd som man har vid ett normalt förmedlingsuppdrag. Utredaren ser också en risk för att mäklare väljer att avregistrera sig för att enbart syssla med den typ av verksamhet där registrering inte är nödvändig, vilket skulle innebära att de står utanför tillsyn och inte heller är skyldiga att ha en ansvarsförsäkring, en stor försämring av konsumentskyddet. 1.3.2Hemställan från Bostad om köavgifter En hemställan från styrelsen för , Bostad , angående en lagändring som skulle möjliggöra för bostadsförmedlingar att ta ut en årlig regist- reringsavgift, utöver förmedlingsavgiften, handläggs inom .