sou · GNB325 · 2000-01-01 00:00:00 — Maorierna har genom särskild lagstiftning och traktat tillförsäkrats s. k. självägarland med självförvaltning. I finns tre större grupper av urbefolkningar, indianer, inuiter och mestiser. Totalt uppgår urbefolkningarna till ca 1 miljon personer eller av landets befolkning. Även i bortföll möjligheten till urminnes hävd i och med att brittisk common law infördes då landet först koloniserades. finns i en grundlagsbestämmelse som säger att urbefolkningarnas etablerade rättigheter skall upprätthållas och respekteras. Urbefolkningarna har genom domstolsutslag eller traktat givits självbestämmande inom olika områden. Det finns olika former av landrättigheter inom dessa områden, såväl äganderätt som bruksrätt. I är indianerna urbefolkning. Den amerikanska hållningen när det gäller urbefolkningen har gått igenom flera stadier, från krav på assimilering till acceptans för självstyre och äganderätt till landområden. Det finns ett stort antal reservat som har tillkommit framför allt genom traktater mellan indianerna och staten. 4Konventionens syfte och allmänna bestämmelser, artiklarna 1–7 Min bedömning: Jag bedömer att uppfyller kraven i artiklarna 1–5. När det gäller artiklarna 6 och 7 anser jag att ytterligare åtgärder krävs i syfte att ge samerna en utökad lagfäst rätt till samråd i frågor som berör deras rätt till mark och vatten i de områden som de traditionellt innehar eller nyttjar. Jag återkommer till vilka åtgärder som krävs i de avsnitt som behandlar artiklarna 14 och 15. I inledningen har jag redogjort för bakgrunden till och syftet med ILO- konvention nr 169. Syftet framgår framför allt av ingressen till konventionen. Av ingressen framgår också vilka andra internationella dokument som har beaktats vid utformningen av konventionen och som skall beaktas vid tolkningen av nr 169. Innehållet i ingressen har stor betydelse för tolkningen av övriga bestämmelser i konventionen. Detsamma gäller bestämmelserna i del I, allmänna principer. Särskild betydelse har, enligt ILO-guiden artikel 6 och 7 för tolkningen av övriga bestämmelser i konventionen. De materiella bestämmelserna i konventionen skall tolkas och tillämpas mot bakgrund av vad som sägs i ingressen och dessa bestäm- melser. En omständighet som är viktig för förståelsen av konventionens bestämmelser är att konventionen kräver att regeringarna i samarbete med ursprungsfolken, vidtar särskilda åtgärder, s.k. positiv särbehand- ling, med syfte att bevara ursprungsfolkens livsstil, kultur och identitet. Detta framgår bl.a. av de allmänna bestämmelserna i artikel 2, 4 och 5 i konventionen. I ILO-guiden förklaras kravet på särskilda positiva åtgärder (affirmative action) till stöd för ursprungsfolkens sociala, kulturella och 80 Konventionens syfte och allmänna bestämmelser ekonomiska rättigheter med att konventionen är en ytterligare utveckling av engagemang för särskilt eftersatta grupper. Jämlikhet kan enligt synsätt kräva särbehandling (special treatment) av eftersatta grupper som exempelvis ursprungsfolk, kvinnor eller barnarbetare. Särskilda positiva åtgärder innefattar åtgärder för att komma till rätta med tidigare diskriminering. Det är mot denna bakgrund bestämmelserna i nr 169 skall ses. Utöver bestämmelser med krav på att de mänskliga rättigheter som tillkommer alla medborgare också skall tillkomma ursprungsfolken innehåller nr 169 särskilda bestämmelser som ger ursprungsfolken rättigheter som bara gäller dessa folk. Dessa rättigheter innefattar: kollektiva ägande- och besittnings- rättigheter till mark, rätten att behålla sitt eget språk och sina institutio- ner, rätten att under givna omständigheter lösa interna konflikter i enlighet med sin sedvanerätt etc. Erkännandet av speciella rättigheter skall enligt ILO-guiden inte anses som diskriminerande mot medborgare som inte tillhör ursprungs- folken utan snarare som ett erkännande av ursprungsfolkens speciella särart, behov och strävanden. En annan fråga som är viktig för förståelsen av konventionen är synen på ursprungsfolks rätt till självbestämmande. Denna fråga diskuterades i samband med konventionens tillkomst. Det konstaterades att frågan om dessa folks självbestämmande och frågan om hur mycket kontroll dessa folk skall ha i beslutandeprocessen inte låg inom mandat att avgöra. Bestämmelserna i nr 169 angavs syfta till att skapa tillvägagångssätt (procedures) snarare än faktiska rättigheter (substantive rights). I stället för att staterna som varit fallet, fattat beslut i frågor som rörde urbefolkningarna utan att de själva fick påverka besluten, ville de förhandlande parterna genom nr 169 tillförsäkra ursprungsfolken en rätt till inflytande genom samråd i frågor som berör dem (se , 75th Session, 1988, , punkt 6). Konventionens syfte och allmänna bestämmelser 81 Grupper som konventionen skall tillämpas på 1.Denna konvention äger tillämpning på a)stamfolk i självstyrande länder, vilkas sociala, kulturella och ekonomiska förhållanden skiljer dem från andra grupper av den nationella gemenskapen och vilkas ställning helt eller delvis regleras genom deras egna sedvänjor eller traditioner eller genom särskild lagstiftning; b)folk i självstyrande länder, vilka betraktas som ursprungsfolk på grund av att de härstammar från folkgrupper som bodde i landet eller i ett geografiskt område som landet tillhör, vid tiden för erövring eller kolonisation eller fastställande av nuvarande statsgränser och vilka, oavsett rättslig ställning, har behållit en del eller alla sina egna sociala, ekonomiska, kulturella och politiska institutioner. 2 Identifiering av sig själv som ursprungsfolk eller stamfolk skall anses som ett grundläggande kriterium för att fastställa de grupper på vilka bestämmelserna i denna konvention äger tillämpning. I artikel 1 anges vilka folk konventionen äger tillämpning på. I punkt 1 anges en rad objektiva kriterier för att avgöra vilka grupper som omfattas av konventionens bestämmelser och i punkt 2 anges ett subjektivt kriterium för att avgränsa konventionens tillämpning. Vikten av att gruppen själv identifierar sig som ursprungsfolk, det subjektiva kriteriet, betonas i konventionstexten. Självidentifikation, som detta brukar benämnas, anges i artikel 1 vara ett grundläggande kriterium för att fastställa vilka grupper som omfattas av konventionens tillämpning. Detta betonades också under utarbetandet av konventionen. Enligt ILO-guiden skall definitionen i artikel 1, ses som en ram. Varje stat som ansluter sig till konventionen får inom den ram som definitionen ger och i samråd med de som berörs i detalj bestämma vilka grupper som skall omfattas av konventionens tillämpning (ILO-guiden s. 7). 82 Konventionens syfte och allmänna bestämmelser I artikel 1 punkt 3 finns en bestämmelse som anknyter till diskussionen om ursprungsfolks självbestämmande. Där anges att termen folk (peoples) i konventionen inte skall ha de implikationer som normalt tilläggs denna term i folkrätten. Det betyder att ursprungsfolk enligt denna konvention inte har rätt att kräva full självständighet, dvs. en egen stat. 4.2.2Svenska förhållanden och svenska bestämmelser har uttalat att samerna i egenskap av ursprunglig befolkning i intar en särställning (prop. 1976/77:80, bet. 1976/77:KrU43 s. 4, rskr. 1976/77:289). Genom detta uttalande är det klarlagt att samerna anses som ett ursprungsfolk i . I svensk lagstiftning finns olika definitioner av vem som anses vara same. Den som omfattas av definitionen i lagstiftningen omfattas också av lagens tillämpning. Den viktigaste definitionen är den som anges i sametingslagen (1992:1433). Den som enligt sametingslagens definition är att anse som same får delta i val till samernas folkvalda politiska organ, . I sametingslagen 1:2 anges att med same avses i denna lag den som anser sig vara same och gör sannolikt att han har eller har haft samiska som språk i hemmet eller gör sannolikt att någon av hans föräldrar eller far- eller morföräldrar haft samiska som språk i hemmet, eller har en förälder som är eller har varit upptagen i röstlängd till . I rennäringslagen (1971:437) finns en annan definition av vem som anses som same. Där anges att den som är av samisk härkomst (same) får utnyttja mark och vatten till underhåll för sig och sina renar. Lagens tillämpning begränsas emellertid ytterligare genom att det stora flertalet bestämmelser i rennäringslagen som berör renskötselrätten, endast gäller för de samer som är medlemmar i sameby (1§). I artikel 1 anges vilka grupper som nr 169 skall tillämpas på. Jämför man de kriteriter som ställs upp i artikel 1 som en förutsättning för att en grupp skall omfattas av bestämmelserna i konventionen kan det konstateras att samerna i uppfyller samtliga uppställda kriterier. Samerna bodde inom ungefär samma geografiska område som när nationsgränserna mellan , , och Konventionens syfte och allmänna bestämmelser 83 fastställdes och har genom tiderna behållit flera av sina egna sociala, ekonomiska, kulturella och politiska institutioner. Som ett exempel på detta kan nämnas renskötseln, jakten och fisket som varit försörjningskällor och utgjort basen för den samiska kulturen och är både ekonomiskt och kulturellt viktiga för det samiska folket. Ett annat viktigt exempel är det samiska språket som har bevarats av samerna. Samerna uppfyller följaktligen de objektiva kriterier som finns angivna i artikel 1 b). Till detta kommer att genom det ovan nämnda uttalandet har bekräftat att samerna är ett ursprungsfolk i . Samerna själva identifierar sig som ursprungsfolk varför också konventionens krav på självidentifikation i artikel 1 punkt 2 är uppfyllt. Om ansluter sig till konventionen skall således konventionens bestämmelser tillämpas på det samiska folket i i enlighet med definitionen av ett ursprungsfolk i artikel 1 i konventionen. Enligt konventionen får varje stat som ansluter sig till konventionen, inom konventionens ram, och i samarbete med dem som berörs, i detalj bestämma vilka grupper som skall omfattas av konventionens tillämp- ning. Definitionen av vem som skall anses som same i sametingslagen innehåller flera av de kriterier som artikel 1 i konventionen innehåller. Liksom konventionen innehåller definitionen i Sametingslagen både ett subjektivt och ett objektivt element; att man själv anser sig vara same och att man har en koppling till det samiska språket eller en koppling till samernas politiska institution, . Även om således definitionen i sametingslagen ligger nära definitio- nen av ursprungsfolk i konventionen är det inte självklart att sametings- lagens definition skall vara avgörande för den närmare bestämmningen av vilken personkrets som skall omfattas av en svensk tillämpning av konventionen. Definitionen i sametingslagen har i första hand tillkommit för att avgöra vilka som skall ha rösträtt till . Det kan tänkas att även andra hänsyn bör tas när det avgörs vilken personkrets som skall omfattas av bestämmelserna i nr 169. Det kan därför vara lämpligt att i samband med en eventuell raificering av konventionen i samråd med och samiska organisationer överväger om det behövs någon ytterligare definition av vilken personkrets som i enlighet med de kriterier som konventionens artikel 1 anger skall omfattas av en tillämpning av konventionens bestämmelser i . Jag bedömer dock att den definition som finns i Same- tingslagen uppfyller konventionens krav och kan användas vid 84 Konventionens syfte och allmänna bestämmelser tillämpningen av konventionens bestämmelser med undantag för de bestämmelser som gäller ursprungsfolks rätt till mark. När det gäller konventionens bestämmelser om rätt till mark och de svenska bestämmelser i rennäringslagen som reglerar vilka samer som har rätt att utöva renskötselrätten återkommer jag till detta i det avsnitt som behandlar artikel 14. Program för att skydda ursprungsfolkens rättigheter och garantera respekt för deras integritet 1.Regeringarna skall ha ansvaret för att, under medverkan av berörda folk, utveckla samordnade och systematiska program i syfte att skydda dessa folks rättigheter och garantera respekt för deras integritet. 2.Dessa program skall innefatta åtgärder för att a)säkerställa att medlemmar av dessa folk på jämlika villkor åtnjuter de rättigheter och möjligheter som enligt den nationella lagstiftningen tillkommer andra medlemmar av befolkningen; b)främja det fulla förverkligandet av dessa folks sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter med hänsyn till deras sociala och kulturella identitet, deras sedvänjor och traditioner samt institutioner; c)bistå medlemmar av berörda folk med att undanröja socio- ekonomiska klyftor som kan finnas mellan medlemmar av den nationella gemenskapen, på ett sätt som är förenligt med deras strävanden och levnadssätt. Av artikel 2 framgår det att konventionen ställer krav på regeringarna att vidta särskilda åtgärder för att främja ursprungsfolkens sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter, artikel 2 punkt 1 och punkt 2 b). Det är följaktligen inte tillräckligt med att vidta åtgärder för att undanröja diskriminering av medlemmar av ursprungsbefolkningen, punkt 2 a). Konventionens syfte och allmänna bestämmelser 85 De positivt stödjande åtgärderna skall vidtas i samarbete med ursprungsfolken själva vilket framgår av artikel 2 punkt 1 och artikel 2 punkt 2 c). I har samerna enligt nationell lagstiftning en med övriga svenskar likställd position när det gäller ovanstående möjligheter. Samerna har dessutom enligt 1 kap. 2 § fjärde stycket regerings- formen (RF) ett skydd i egenskap av etnisk minoritet. Enligt denna bestämmelse bör etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv främjas. Paragrafen skall emellertid ses som ett målsättningsstadgande snarare än som en absolut rättighet. har vid upprepade tillfällen uttalat att samerna i är en etnisk minoritet som i egenskap av ursprungsfolk intar en särskild ställning. Denna syn innebär att staten vid uppbyggnaden av samhällets stöd till samekulturen skall ge utrymme även för andra bedömningar än de som kan göras beträffande övriga minoritetsgrupper i det svenska samhället. Samerna åtnjuter speciellt stöd för sin kultur och därmed samman- hängande institutioner. Det ges också statligt stöd till traditionell samisk näringsverksamhet såsom rennäring och sameslöjd. Stöd ges även till sameskolor, samisk högre utbildning och forskning. Sametingslagen (1992:1433) innehåller regler om val till , tingets uppgifter och mandat. En av huvudsakliga uppgifter är att medverka i samhällsplaneringen och se till så att samiska behov beaktas. Jag återkommer med en utförligare beskrivning av under artikel 6. Mot bakgrund av upprepade uttalanden om samerna som ett ursprungsfolk, inrättandet av och det speciella stöd som samerna och den samiska kulturen åtnjuter anser jag att uppfyller kraven i artikel 2. 86 Konventionens syfte och allmänna bestämmelser Förbud mot diskriminering av ursprungsfolk 1.Ursprungsfolk och stamfolk skall till fullo åtnjuta mänskliga rättigheter och grundläggande friheter utan hinder eller diskrimi- nering. Konventionens bestämmelser skall utan diskriminering tillämpas på såväl manliga som kvinnliga medlemmar av dessa folk. 2.Ingen form av våld eller tvång får användas som strider mot de berörda folkens mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, innefattande rättigheter enligt denna konvention. Av ingressen och av artikel 3 punkt 1 framgår att ursprungsfolk till fullo skall åtnjuta mänskliga rättigheter och grundläggande friheter utan hinder eller diskriminering. Av artikel 3 punkt 2 framgår att ingen form av våld eller tvång får användas i strid mot ursprungsfolkens mänskliga rättigheter. Användande av våld i enlighet med gällande lag exempelvis när det gäller verkställighet av gällande lagstiftning är dock inte förbjudet enligt denna bestämmelse. 2 kap. RF reglerar grundläggande fri- och rättigheter för svenska medborgare. Enligt 2 kap. 15 § RF får lag eller annan föreskrift inte innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Enligt 2 kap. 16 § RF får lag eller annan föreskrift inte innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om inte föreskriften utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Skydd mot våld och tvång regleras i 2 kap. 4–8 §§ RF. Vissa av dessa rättigheter är inte absoluta, det vill säga de kan begränsas om andra viktiga intressen kräver det, t.ex. straff för brott, kroppsvisitation och påtvingande kroppsliga ingrepp, men dessa begränsningar gäller i förhållande till alla medborgare. har anslutit sig till de flesta konventioner om mänskliga rättigheter bl.a. FN:s konvention om medborgerliga och politiska Konventionens syfte och allmänna bestämmelser 87 rättigheter och den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Andra konventioner förbjuder bl.a. diskriminering på etnisk grund. Det i väl utvecklade ombudsmannainstitutet syftar, förutom annat, till att motverka diskriminering av vissa grupper såsom kvinnor, barn, handikappade samt etniska och religiösa grupper. Diskrimine- ringsombudsmannen har t.ex. ett ansvar även för den samiska befolkningen, speciellt vad avser diskriminering i arbetslivet. Jag återkommer med en närmare redogörelse i kap. 8, beträffande diskriminering i arbetslivet. Grundlagens bestämmelser om fri- och rättigheter gäller alla medborgare oavsett ursprung. Tillsammans med bl.a. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter utgör de ett fullgott skydd för bl.a. samernas mänskliga rättigheter. Kravet enligt artikel 3 i konventionen får därmed enligt min mening anses uppfyllt. Skydd för ursprungsfolkens individer, institutioner, egendom, arbete och miljö 1.Särskilda åtgärder skall vidtas då så befinnes lämpligt för att skydda de berörda folkens individer, institutioner, egendom, arbete, kultur och miljö. 2.Sådana särskilda åtgärder får inte stå i strid med de berörda folkens fritt uttryckta önskningar. 3.Åtnjutandet utan diskriminering av de allmänna medborgerliga rättigheterna, får inte på något sätt inskränkas genom sådana särskilda åtgärder. 88 Konventionens syfte och allmänna bestämmelser Av artikel 4, liksom av artikel 2 och 5, framgår att det utöver åtgärder mot diskriminering av ursprungsfolk krävs särskilda positiva åtgärder för att stödja och skydda ursprungsfolkens rättigheter. Innehållet i artikel 4 anknyter också till vad som sägs i ingressen om att urspungsfolkens strävanden att få utöva kontroll över sina egna institutioner, sin egen livsstil och sin egen ekonomiska utveckling skall erkännas. En viktig del av bestämmelsen som kommenterades i samband med den diskussion som fördes vid konventionens tillkomst är bestämmelsen i punkt 2. Bestämmelsen innebär att åtgärder för att skydda de berörda folkens individer, institutioner, egendom, arbete, kultur och miljö inte får vidtas i strid mot ursprungsfolkens vilja, utan skall utformas i samråd med dem. Bakgrunden till bestämmelsen är att det förekommit att stater vidtagit åtgärder som berört ursprungsfolken i strid mot ursprungsfolkens vilja, med motiveringen att åtgärderna syftat till att skydda ursprungsfolken (, 76th Session, 1989, punkt 55 och 56). När det gäller bestämmelsen i artikel 4 om att lämpliga åtgärder skall vidtas för att skydda ursprungsfolkens egendom och arbete finns bestämmelser i rennäringslagen (1971:473) som reglerar samernas renskötselrätt. Renskötselrätten beskrivs i 1 § rennäringslagen som en rätt för vissa personer av samisk härkomst att begagna mark och vatten till underhåll för sig och sina renar. I rätten ingår bl.a. renbete, jakt, fiske och visst skogsfång. Renskötseln får bedrivas på såväl statlig som som på privat mark. Rätten tillkommer personer av samisk härkomst som kan åberopa att någon av deras föräldrar, farföräldrar eller morföräldrar haft renskötsel som stadigvarande yrke. Sådan person benämns i lagen renskötselberättigad. Om det finns särskilda skäl kan enligt 1 § andra stycket utvidga kretsen av dessa renskötselberättigade personer. Också den som gifter sig med en renskötselberättigad person förvärvar renskötselrätten. Uppdelningen i samer med och samer utan renskötselrätt tillkom genom renbeteslag. Renskötselrätten som sådan medför emellertid ingen given rätt att bedriva renskötsel. Av 6 § rennäringslagen följer att det för renskötseln finns samebyar och att i princip all den mark inom vilken renskötseln får Konventionens syfte och allmänna bestämmelser 89 bedrivas är uppdelad mellan dessa byar. Enligt 15 § får samebyns betesområde användas för renbete av samebyn för medlemmarnas gemensamma behov. Jakt och fiske får enligt 25 § endast utövas av den som är medlem i sameby. Denna begränsning är betingad av näringsmässiga skäl och har funnits sedan den första renbeteslagen . Genom bestämmelsen i RF 2 kap. 20 § har renskötselrätten även ett grundlagsskydd. Samhället stödjer också rennäringen ekonomiskt. Speciellt stöd utgår för att främja rennäringen och de som arbetar med eller som har för avsikt att ägna sig åt renskötsel. För att förbättra renägarnas ekonomi lämnas prisstöd vid slakt av ren. Prisstödet innebär också att renköttet får en för konsumenterna acceptabel prisnivå, vilket förbättrar avsättningsmöjligheterna. Det sammanlagda stödet till rennäringen uppgår till . När det gäller den del av bestämmelsen i artikel 4 som föreskriver särskilda åtgärder för att skydda ursprungsfolkens institutioner så uppfylls detta åtagande framför allt genom inrättandet av . är en samisk institution med bl.a. den uppgiften att verka för en samisk kultur, jämför 2:1 Sametingslagen ( 1992:1433). En uppgift som har inom ramen för arbetet med att arbeta för samisk kultur är enligt sametingslagen en skyldighet att leda det samiska språkarbetet. För detta ändamål har ett språkråd bestående av sex ledamöter. arbetar med normerings- och språkvårdsfrågor, utveckling av samisk terminologi inom samiska dialekter, gemensamt språkvårdsarbete med Sametingen i och samt vuxenutbildning. har dessutom i sitt betänkande (SOU 1997:192) Steg mot en minoritetspolitik, föreslagit att bl.a. samiska skall erkännas som ett minoritetsspråk i . När det gäller förslag till nya regler till skydd och stöd för samiska föreslår utredningen att dessa huvudsakligen skall begränsas till de fyra nordligaste fjällkommunerna . För dessa kommuner lämnas förslag till ny lagstiftning som innebär att enskilda får rätt att använda sitt eget språk hos förvaltningsmyndigheter och domstolar oberoende av kunskaper i svenska. Förslag till regionalt tillämpad lagstiftning omfattar också en rätt att i viss utsträckning bli bemött på samiska inom förskoleverksamhet och äldreomsorg. Samernas kultur och institutioner åtnjuter betydande finansiellt stöd från samhället. Detta stöd – samisk kultur (10,), utbildning ( ), (13,) – avser bl.a. att skydda och utveckla den samiska kulturen och de samiska institutionerna (siffrorna avser ). 90 Konventionens syfte och allmänna bestämmelser Det speciella samiska EU-program inom Mål-6 området som har tagit initiativ till har också detta syfte. Mål-6 programmet löper –1999. Det omfattar totalt, varav genom jordbruksfonden och sociala fonden står för hälften. Ca 1/3 avser åtgärder för utveckling av samisk kultur och omkring 2/3 avser åtgärder för utveckling av rennäringen. Regeringen har också beslutat att lämna förslag till Europeiska kommissionen om att införa stöd för att bevara de natur- och kulturvärden som är ett resultat av traditionell renskötsel. Satsningen sker inom ramen för det svenska miljöprogrammet för jordbruket och uppgår till .