sou · GNB3122 · 2000-01-01 00:00:00 — Utredningen om kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning lämnade i sitt betänkande eftergymnasial yrkesut- bildning (SOU 1995:38) förslag om en ny struktur, kallad yrkes hög- skolan, för kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning. skulle bestå av en fast organisation för utveckling, planering, prioritering, kvalitetssäkring, utvärdering och finansiering av utbildning som anordnas och genomförs av många olika existerande utbildningsanordnare och företag. Den föreslagna utbildningsformen skulle vara parallell till högskolan i avseende på fyra förhållanden: Den skulle vara eftergymnasial, den skulle utgöra ett alternativ till högskolan för dem som avslutat sin utbildning på ett nationellt program i gymnasieskolan, den skulle inte vara ett stadium mellan gymnasieskola och högskola och den skulle vara likvärdig men på viktiga punkter väsensskild. Den pedagogiska ramen skulle vara arbetslivsanknytning, lärande i arbete och utvecklingsinriktad pedagogik. Arbetslivsanknytningen innebär att man lyfter fram kunskap som färdighet och förtrogenhet och anknyter till kunskap som vunnits i produktionen. Lärandet i arbetet innebär att fånga upp och tillgodogöra sig den kunskap som genereras i produktionen och utveckla sina färdigheter och personliga egenskaper. Ett utvecklingsinriktat lärande innebär att lära sig att ifrågasätta och pröva de givna förutsättningarna och att lära sig att formulera problem och inte bara att lösa givna problem. Utredningen menade att tyngdpunkten låg på att skapa ny utbild- ningskapacitet. Att flytta befintlig utbildning från en sektor till en annan i syfte att renodla en systematik tillför ingen ny kapacitet, varför man valde handlingslinjen att utbildningar skulle flyttas endast om den nuvarande ordningen medför problem eller brister som skulle avhjälpas genom en ändring. Utredningen föreslog att all yrkesinriktad utbildning inom gymna- sieskolan och komvux som bygger på avslutad utbildning på nationellt program i gymnasieskolan eller på motsvarande förkunskaper och som omfattar heltidsstudier skulle föras över till . Även fristående kompletterande gymnasieutbildning med statsbidrag borde föras över med undantag för konstskolorna. skulle inte manifesteras genom ett antal fasta fysiskt avgränsbara enheter utan i stället definieras av ett system för planering och resursfördelning och en ordning för examination och kvalitetssäkring. Ansvaret för utveckling, planering och resursfördelning borde föras ut så långt det är praktiskt möjligt. Många utbildningsanordnare skulle kunna komma i fråga och varje utbildningsuppdrag vara tidsbegränsat. Låsningarna i lokaler och fast anställd personal skulle minimeras. Länen borde vara planeringsgrund och prioriteringar och val av anordnare göras regionalt. skulle finnas i varje län, administrativt knuten till och utsedd av men suverän i skoleverket förutsatt att man där kan skapa respekt för yrkeshögskolor- nas uppdrag och särart. Dessa nationella uppgifter skulle vara att pla- nera och besluta om utbildningar som av någon anledning inte kan hanteras på regional nivå, att ta ansvar för ett balanserat utbildningsut- bud och att svara för vissa frågor rörande examensordning, kvalitets- säkring, uppföljning och utvärdering. Antagningsreglerna borde ansluta till vad som gäller i högskolan och utbildningarna berättiga till studiemedel. Man menade att arbetslivsanknytningen skulle bli det främsta instrumentet för fortlöpande kvalitetssäkring. Växlingen mellan lärande i arbete och de skolliknande formerna skulle skapa ett kvalitetstryck på de inblandade parterna. Genom samverkan med arbetslivets företrädare under planering och utveckling av utbildningarna skulle aktualitet och relevans säkerställas. Andra kvalitetsinstrument skulle vara mallar för utbildningsplanerna, krav på den fysiska och pedagogiska miljön och på den undervisande personalens kompetens och erfarenheter. En examensordning och examensfordringar skulle normera kraven på de studerande. Åter- kommande bransch- eller sektorsvisa granskningar skulle förekomma, regional och nationell uppföljning och utvärdering genomföras och erfarenhetsutbyte på nationell nivå främjas. I propositionen En politik för arbete, trygghet och utveckling (prop. 1995/96:25) betonades betydelsen av att bygga ut den kvalificerade yrkesutbildningen och i propositionen Förslag till tilläggsbudget till statsbudgeten för /96 (prop. 1995/96:105) begärde regeringen medel för en försöksverksamhet. I propositionen Kvalificerad yrkesutbildning m.m. (prop. 1995/96:145) lämnade regeringen närmare förslag om utformningen av en försöksverksamhet med kvalificerad yrkesutbildning. Som en utgångspunkt angavs att den svenska utbildningspolitiken strävat mot en högskola präglad av både forskningens och den högre utbildningens villkor och yrkeslivets omedelbara krav, med en sam- manhållen högskola som en bärande idé. Man pekade emellertid också på att all eftergymnasial utbildning inte är högskoleutbildning och nämnde komvux påbyggnadsutbildningar, folkhögskolorna och de kompletterande skolorna. Man noterade bredden i utbudet men kon- staterade att både påbyggnadsutbildningarna och högskolans utbild- ningar oftast saknade en stark arbetslivsintegrering. Regeringen menade att man behöver tillgodose behoven inom vissa branscher av en ny kvalificerad yrkesutbildning med stark arbets- livsanknytning som vänder sig till både redan yrkesverksamma och dem som kommer direkt från gymnasiet. Man föreslog en försöksverksamhet med syfte att på ett nytt sätt utnyttja den samlade kompetens som finns inom högskolan och kommunerna men även att engagera andra utbildningsanordnare främst inom arbetslivet. Försöket skulle pröva nya utbildningar, nya pedagogiska former och nya anordnare. Det skulle belysa arbetslivets och de studerandes intresse och ge underlag för ställningstaganden till hur utbildning av sådant slag kunde inordnas i utbildningssystemet. Den nya kvalificerade yrkesutbildning på eftergymnasial nivå, vars utveckling man föreslog, skulle bidra till att tillgodose arbetslivets behov av kompetens för en modernt organiserad produktion av varor och tjänster och förena en praktisk inriktning med fördjupade teoretiska kunskaper. Den skulle därför ges formen av lärande i arbete på en arbetsplats under cirka en tredjedel av utbildningstiden. Man pekade på att förändringarna i arbetslivet medför ökade krav på förändringsbenägenhet, kvalitetsmedvetande och förmågan att se helheter och processer. Också kraven på medarbetarnas sociala och personliga kompetens ökar. Detta tycks öka kraven både på kunskaper på vissa områden och på andra förmågor. Regeringen menade att det kan finnas ett behov av en ny kvalificerad yrkesutbildning som kan bidra till att tillgodose arbetslivets behov av arbetskraft med den kompetens som 22 Bakgrund SOU 1999:122 krävs för att genomföra produktionen av varor och tjänster, en produktion där yrkesutbildning på gymnasial nivå varit tillräcklig, men där det ställs krav på högre kompetens. En sådan utbildning, menade man, behöver förena en praktisk inriktning med fördjupade teoretiska kunskaper och lyfta fram sådana dimensioner av kunskap som färdighet och förtrogenhet. Den behöver innefatta både sådan teori som ingår i högskoleutbildning och påbygg- nadsutbildning och sådan kunskap som vinns direkt i produktionen. Samspelet mellan teori och arbetsliv skulle vara en förutsättning för att utbildningen håller hög kvalitet och svarar mot arbetslivets och de stu- derandes behov och ställer stora krav på den pedagogiska utformningen. Kritiskt och kreativt tänkande och att lära sig se helheter och processer skulle vara väsentliga inslag. Man nämnde ett antal områden där det finns behov av den kompetens den nya formen avses ge och menade att det från tillväxtsynpunkt är angeläget att flaskhalsar elimineras så snabbt som möjligt. Regeringen ansåg att försöksverksamheten borde utformas så att den stimulerar kvinnors intresse för naturvetenskapligt och tekniskt inriktade arbeten och framhöll att de ökade kraven i ett modernt arbetsliv på språkkunskaper, på kreativitet och på arbete i platta organisationer talar för att kvinnors erfarenheter och kunskaper är än viktigare än . Försöksverksamheten skulle stå organisatoriskt fri från andra befintliga system. Det angelägna i att skapa en flexibel utbildningsor- ganisation påtalades med olika anordnare och samarbete dem emellan. En kommitté skulle leda försöksverksamheten. Dess uppgift skulle vara att godkänna utbildningsplanen för varje utbildning och besluta om statsbidrag och dimensionering. Kommittén skulle också svara för tillsyn och uppföljning och för att en oberoende utvärdering skulle komma till stånd. I sina prioriteringar skulle kommittén beakta arbetslivsefterfrågan och kvalitet, samarbete mellan kommun och högskola och eventuell annan utbildningsanordnare, om utbildningen kan bidra till att bryta traditionella könsbundna utbildnings- och yrkesval och att den nya kvalificerade yrkesutbildningens möjligheter inom hela arbetsmarknaden belyses. Genom försöket borde ny utbildning utvecklas och ny utbildningskapacitet tillföras. I ledningsgrupperna för utbildningarna skulle det finnas företrädare för arbetslivet, högskolan och den kommunala vuxenutbildningen. beslutade (bet. 1995/96:UbU8, rskr. 224) enligt rege- ringens förslag om en lag för försöksverksamheten och hade i övrigt inga erinringar mot vad som anfördes i propositionen. beslutade regeringen om direktiv enligt vilka en organisationskommitté skulle förbereda den försöksverksamhet med kvalificerad yrkesutbildning som skulle inledas under förutsättning att godkände förslagen i propositionen. Dess uppgift var att för- bereda försöksverksamheten och arbetet i den kommitté som skulle leda försöksverksamheten, bjuda in utbildningsanordnare m.fl. att medverka i försöksverksamheten och att ta fram och redovisa riktlinjer som inledningsvis skulle gälla för de projekt som skulle kunna komma i fråga för försöksverksamheten. Efter riksdagsbeslutet med anledning av prop. 1995/96:145 beslutade Regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén. Enligt dessa skulle kommittén fortsätta och fullfölja sitt arbete med att leda försöksverksamheten. Kommittén skulle svara för att en oberoende utvärdering kommer till stånd. Särskilt viktigt var att den skulle kartlägga om utbildningarna har en inriktning mot de kompetens- och kvalitetskrav som ställs på dagens arbetsmarknad. Den skulle vidare belysa platsernas fördelning mellan kvinnor och män och i vad mån försöket kan ha bidragit till att bryta traditionellt könsbundna utbildnings- och yrkesval. Utvärderingen skulle också ge underlag för bedömningar av den fortsatta verksamhetens inriktning och organisation ur ett regionalpolitiskt perspektiv. Den pedagogiska utformningen skulle uppmärksammas, inte minst avseende lärandet i arbete. Kommittén skulle svara för uppföljning och t illsyn. Ett informa- tionssystem skulle utvecklas. Med utgångspunkt i vunna erfarenheter och resultat från utvärde- ringen skulle kommittén ta fram underlag och utarbeta förslag om hur utbildning av ifrågavarande slag kan inordnas i utbildningssystemet. Kommittén gick redan tidigt ut med inbjudan att delta i försöksverk- samheten till alla upptänkliga utbildningsanordnare och liknande. Detta instrument med anvisningar har successivt anpassats till förändrade behov och med hänsyn till vunna erfarenheter. Det samma gäller urvalet av utbildningar. Kommittén har efter anbudsförfarande upphandlat en oberoende utvärdering, utarbetat ett tillsynsprogram och genomfört ett stort antal tillsyner. Kommittén har upprättat databaser och tagit fram ett informationssystem, från början huvudsakligen grundade på egna framtagna data, allt mer baserade på statistiskt material från SCB. Kommittén har också ordnat olika former av informations- system för studievägledningsbehov. Den närmare redovisningen av försöksverksamhetens förlopp gör vi i del 2. Resultatet av utvärderingen ges ut i särskild ordning. 1 Överväganden och förslag KY har tillkommit för att fylla ett behov som inte uppfylls inom andra delar av utbildningsväsendet – en utbildningsform som efterfrågestyrs i förhållande till arbetsmarknaden. Enligt vår uppfattning har de förväntningarna i stort sett infriats. Det har varit möjligt att åstadkomma mycket yrkesnära utbildning som ger användbara färdigheter i kombination med kunskaper som lägger en grund för fortsatt lärande och ger den enskilde goda möjligheter att utvecklas. Det har också varit möjligt att etablera utbildningar på områden där eftergymnasial utbildning inte förekommit eller gjort det i ringa omfattning, liksom utbildningar med annorlunda inriktningar. Det som utmärker KY förutom den starka arbetslivsanknytningen är den flexibla produktionsformen. Enligt vår mening behövs det en snabbt förändringsbar utbildningsform som anpassas till arbetsmarknadens behov i fråga om lokalisering, inriktning och fördelning på branscher. KY har visat sig fullgöra denna uppgift. För att vidmakthålla detta ser vi det som utomordentligt angeläget att bibehålla de flexibla formerna. Det innebär att olika konstellationer av arbetsliv och utbildare skall ha möjligheter att skapa och bedriva utbildning, att utbildningarna skall kunna hämta sitt kunskapsinnehåll från hela utbildningsväsendet och arbetslivet och att en stark förankring i och inflytande för ett faktiskt arbetsliv bibehålls och formas efter förutsättningarna hos varje utbildning för sig. För att upprätthålla en maximal flexib ilitet är det också viktigt att KY inte inordnas i en utbildningshierarki. KY är visserligen en eftergymnasial utbildningsform och bör förbli det. En KY skall emellertid definieras i förhållande till ett behov av kvalificerad kompetens i arbetslivet – inte som ett steg i en formaliserad trappa av utbildningar. Vi anser att försöksverksamheten visat att en utbildningsform som KY kan producera god utbildning i former och av ett slag som normalt inte tillhandahålls inom ramen för det reguljära utbildningsväsendet. De kvalificerade yrkesutbildningarna synes oss tillmötesgå två väsentliga 26 Överväganden och förslag krav: dels arbetslivets behov av kvalificerad arbetskraft som bidrar till utvecklingen av produktionen, dels de studerandes behov av utbildning som både leder till jobb och goda utvecklingsmöjligheter yrkesmässigt och personligt. Intresset att starta KY har varit och är fortfarande stort. Intresset från arbetslivets sida är stort – både för att engagera sig i utbildningens olika processer och av att anställa dem som gått igenom en utbildning. av de studerande vet redan när de slutar utbild- ningen att de kommer att påbörja en anställning senast efter utbildningens slut. Några utbildningar startar med färre studerande än vad tilldelningen medger och några få har ställts in, men på det hela taget är rekryteringen tillfredsställande. Utbildningarna håller i allmänhet god kvalitet. Försöksverksamheten har alltså visat ett starkt engagemang från arbetslivets sida, ett stort intresse att få starta utbildningar, ett oftast gott studerandeintresse och hög grad av anställningsbarhet hos de studerande. Det är naturligtvis svårt att säkert värdera effekterna av KY på lite , men mycket talar för att KY bidrar till att höja kompetensen och produktiviteten i arbetslivet, att de som gått igenom en KY har goda förutsättningar att få intressanta och utvecklande arbeten och att utbildningen lägger en god grund för och i sig utgör ett inslag i det livslånga lärandet. Vi tror också att KY bidrar till att minska klyftorna och förbättra kommunikationen mellan utbildningsväsende och arbetsliv och därmed har gynnsamma effekter för arbetslivsanknytningen av andra delar av utbildningsväsendet. Därmed förbättras förutsättningarna för kompe- tensutveckling både i arbetslivet och i utbildningsväsendet, men detta förutsätter att KY-verksamheten präglas av flexibilitet och ömsesidigt beroende. Vår entydiga slutsats är att resultaten av försöksverksamheten är så goda att KY bör ges en reguljär form i det svenska utbildningsväsendet. Enligt vår bedömning finns det goda förutsättningar för en fortsatt utbyggnad av KY. Som nämnts är arbetslivets intresse av flera utbild- ningar fortsatt stort. Även på anordnarsidan föreligger ett stort intresse av att starta nya utbildningar. Om man går över till tidsbegränsade startmedgivanden enligt vårt förslag kommer ungefär 1 500 av de befintliga platserna att frigöras för ny ansökan. Därmed kan en fortsatt expansion ske i ett lugnare tempo än och det kommer ändå att finnas goda möjligheter att starta nya utbildningar. Även om sökan- detrycket i allmänhet är gott vill vi erinra om de problem som vissa utbildningar, framför allt tekniskt inriktade, haft att rekrytera stude- rande. Som vi uppfattat det är detta ett generellt problem som borde bli föremål för samlade insatser från både utbildares och arbetslivets sida. Överväganden och förslag 27 1.1.1Mål för kvalificerad yrkesutbildning När man diskuterar målen för den kvalificerade yrkesutbildningen är det klokt att hålla i minnet att det finns andra eftergymnasiala utbild- ningsformer med sina utbildningsuppdrag. Inte för att åsta dkomma någon strikt gränsdragning, utan för att undvika att målen blir alltför allmänt hållna, alltför vittsyftande och urvattnade. Målen för KY bör ta sikte på KY som en komplementär utbildningsform till annan efter- gymnasial utbildning. För den kvalificerade yrkesutbildningen är det naturligt att hålla sig med centralt givna mål utifrån två aspekter; den ena tar sikte på utbild- ningsformen som sådan (övergripande mål) och den andra utgörs av mål för driften av verksamheten (operationella mål). Vi har funnit det rimligt att lämna förslag till mål för utbildningsformen som sådan, medan målen för driften av verksamheten naturligen läggs fast från tid till annan. I det senare avseendet för vi däremot en diskussion om möjligheterna att formulera operativa mål och formerna för dem. Vi lämnar också några synpunkter på vilka dessa mål skulle kunna vara just . De för den enskilda verksamheten viktigaste målen är de som läggs fast i utbildningsplanen för varje utbildning. Utformningen av dem behandlar vi i kapitlet Styrning av KY under avsnittet Regler. Måldiskussionen kan därtill struktureras med utgångspunkt i dels ett individuellt perspektiv, dels ett avnämar- eller arbetslivsperspektiv, dels ett samhälleligt perspektiv. Det bör finnas ett övergripande mål för KY som ställer nivå- och kva- litetsanspråk. Det kan utformas som 2 § Lagen (1996:339) om en för- söksverksamhet med viss kvalificerad yrkesutbildning nämligen: Utbildningen skall ge sådana fördjupade teoretiska och praktiska kun- skaper som krävs för att självständigt och i arbetslag utföra kvalificerade uppgifter i en modernt organiserad produktion av varor och tjänster. Utbildningen skall präglas av såväl ämnesteoretiskt djup som en stark arbetsplatsintegrering. Med denna formulering anges att alla KY skall vara långt gångna fär- dighetsutbildningar, att de skall ge förmågan att arbeta både självstän- digt och gemensamt med andra, att de skall ge goda teoretiska kunskaper och att lärandet i arbetet skall ha en framskjuten plats. Vi anser vidare att man ännu tydligare bör markera att KY är en utbildningsform där, renodlat, arbetslivet aktivt medverkar redan vid 28 Överväganden och förslag utbildningarnas tillkomst både genom initiativ och vid utformningen av utbildningarna. Detta både för att åstadkomma mycket arbetslivsnära utbildning och för att bidra till att kontaktvägarna mellan utbildning och arbetsliv utvecklas. Detta är själva kärnan i KY och bör därför vara ett övergripande mål. Vi anser att betoningen på jämställdhetsaspekten bör behållas och införas bland de övergripande målen. I fråga om de operationella målen för KY kan man tänka sig flera olika variabler som kan begagnas från samhällets sida. Mål kan avse i vad mån tidigare KY-studerande är yrkesverksamma inom området för utbildningen, liksom andelen som fortsätter sina studier i högskolan. Ett självklart mål för varje KY är givetvis att de som genomgått utbildningen verkligen får arbete. Detta mål bör tillmätas mycket stor betydelse när en anordnare ansöker om att få fortsätta att driva en utbildning. Likaså kan operationella mål anges för utbildningarnas fördelning på olika yrkesområden antingen i mera exakta termer (andel nya utbild- ningar t.ex.) eller att man anger prioriteringsinriktningar som i vår- propositionen 1998. I en proposition har vidare angetts att KY skall initiera fortbildning och vidareutbildning för undersköterskor. Man kan anlägga ett kompensatoriskt synsätt på den kvalificerade yrkesutbildningen innebärande att utbildningar som i första hand vänder sig till dem som inte har gått studieförberedande program prioriteras. Därmed markeras att det eftergymnasiala utbildningssystemet också innehåller alternativ för dem som normalt inte väljer traditionella högskoleutbildningar. Det innebär också att det blir lättare att uppnå högt ställda samhälleliga mål i fråga om hur många av en årskull som bör få eftergymnasial utbildning. Också i förhållande till arbetslivet kan ett kompensatoriskt synsätt anläggas så att yrkesområden som inte har eftergymnasiala utbildningar i större utsträckning ges en högre prioritet förutsatt att reella utbild- ningsbehov föreligger. Genom dessa kompensatoriska inriktningar, som ju i viss mån utgör två sidor av samma sak, kan utbildningarna bidra till att minska den sociala snedrekryteringen till eftergymnasial utbildning. KY kan därmed också spela en roll för att vidga rekryteringsbasen för eftergymnasial utbildning i högskolan. Dessa kompensatoriska mål bör vara operationella mål. De baseras på föränderliga förhållanden, vilket över tiden kan minska deras ange- lägenhetsgrad. De kan också komma att strida mot andra väsentligare operationella mål och skulle därmed kunna strida mot en i andra avse- enden önskvärd utveckling. Exempelvis strider den starka prioriteringen av IT-utbildningar åtminstone i någon mån mot de kompensatoriska Överväganden och förslag 29 målen: De utbildningarna attraherar antagligen främst studerande från samhällsvetar- och naturvetarprogrammen. Arbetslivets mål är att säkerställa tillgången på medarbetare med hög yrkesmässig kompetens. KY kan bidra till detta och kan därmed även bidra till ökad tillväxt och effektivitet också i ett kortare perspektiv, genom den starka betoningen på ny och aktuell kompetens. Ytterligare ett mål för arbetslivet är att etablera förutsättningar för en kontinuerlig kompetensutveckling hos medarbetare. KY kan inte ensamt lösa detta problem, men kan – genom den unika kombinationen av hög teoretisk nivå och lärande i arbetet – medverka till att förbättra situationen på lång sikt. Med hänsyn till de nya krav som arbetslivet ställer bör utbildningarna därför utveckla social kompetens, kreativitet, förmåga till problemlösning och förhandlingsförmåga samt innehålla såväl yrkesämnen som allmänna ämnen. Målen för varje utbildning bör därför vara yrkesnära och definieras i termer av färdighet och förmåga. Från arbetslivets utgångspunkt är ett mål att kunna utöva ett påtag- ligt inflytande vid utbildningarnas tillkomst så väl som på deras kvalitet de pågår. I rätt stor utsträckning kommer arbetslivets mål med utbildningen till uttryck redan i de övergripande målen vi varit inne på tidigare. Arbetslivets främsta intresse är antagligen kopplat till målen för varje utbildning för sig. Det är bl.a. därför det är så viktigt att i de övergri- pande målen lägga fast arbetslivets medverkan både i utvecklingen av varje utbildning och i genomförandet. Den enskilde vill ha en utbildning som med stor säkerhet leder till arbete. Utbildningen skall också medföra goda möjligheter att utvecklas i arbetet mot specialist- eller verksamhetsledande befattningar och fortsatt