sou · GNB3111 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillsätta en särskild utredare för att utreda möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla meka-nismer i . förordnades generaltulldirektören som särskild utredare. Vidare förordnades projektledaren som sekreterare. Experter i utredningen är direktören från for klimaforskning i , departements- sekreteraren från , professorn från i , departementsekreteraren från , programområdesansvarige från , vice verkställande direktören från , dep- artementssekreteraren från , koncernchefen från , enhetschefen från , avdelningsdirektören från , departementssekreteraren från , departements- sekreteraren från och direktören från . Under utredningsarbetet har expertgruppen haft tre möten. I enlighet med uppdraget överlämnas härmed en delrapport över utredningens arbete. 2.2Utsläppen av växthusgaser i 2.3En sektorsvis redovisning av utsläppen Vilka åtgärder har vidtagits? Framväxten av Kyotoprotokollet ................................................. Vad innehåller Kyotoprotokollet?................................................ 4.1Sex växthusgaser omfattas och deras sammanlagda effekt skall räknas ........................................................... 4.2Åren 2008 till 2012 skall uppgå till minst 4.3Tre s.k. flexibla mekanismer införs för att Gemensamt genomförande (Joint Implementation)............ Mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism)..................................... Utsläppshandel () ................................ Staten kan delegera till andra att få använda Protokollet börjar gälla när minst 55 länder har Vilken betydelse kan införandet av de flexibla mekanismerna komma att få?....................................................... Principen om kostnadseffektivitet..................................... De flexibla mekanismerna leder till en kostnadseffektivare lösning.......................................... Den ekonomiska betydelsen av de flexibla Vissa vanliga invändningar .............................................. Erfarenheter från olika handelssystem......................................... The US SO2 Allowance Programme ................................ Svenska energipolitiskt motiverade internationella Handel med klimatcertifikat. Ett svenskt nationellt system för handel med utsläppsrätter när Kyotoprotokollet har ratificerats ................... Vad handlas det med?...................................................... Vilka kan handla?............................................................ Vilken ansvarar för giltigheten av utsläppsrätterna? Vilka gaser skall ingå?..................................................... Skyldigheten att inneha utsläppsrätter? Hur fördelas utsläppsrätterna? Skall utsläppsrätterna få sparas och i så fall hur Mätning, rapportering och kontroll .................................. Hur skapa en fungerande marknad? Det fortsatta arbetet ..................................................................... Kommittédirektiv Dir 1999:25 ............................................. Kvantifierat åtagande om begränsning eller minskning av utsläpp i procent av Utredningen uppdrag är att undersöka möjligheterna och förutsätt- ningar för att tillämpa Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer i och lämna underlag till förslag till en sådan tillämpning. Kyotoprotokollet, vilket är ett protokoll till klimatkonventionen, antogs . Det omfattar bindande åtaganden för industriländerna om minskningar av utsläppen av sex växthusgaser med års nivå , mätt som koldioxidekvivalenter. De sex växthusgaserna är kol- dioxid, metan, dikväveoxid (lustgas), fluorkolväten, perfluorkol- väten samt svavelhexafluorid. Koldioxid är den viktigaste växthus- gasen och utsläppen av denna gas härrör främst från användning av fossila bränslen, kol, olja och gas som svarar för den helt över- vägande delen av världens energiförsörjning. De olika gaserna bidrar olika mycket till växthuseffekten. En sammanvägning görs med den s.k. GWP-faktorn (Global ) till kol- dioxidekvivalenter, vilket är ett mått på hur stor klimatpåverkan respektive gas har i förhållande till koldioxid. För enskilda industriländer skiljer sig de kvantifierade åtaganden åt. förbinder sig att minska utsläppen , medan länderna i EU som grupp skall minska sina utsläpp . Inom EU har länderna förhandlat fram en inbördes fördelning, vilket för del innebär, att vi skall begränsa utsläppen till högst av nivå. För att underlätta möjligheten att uppfylla åtaganden finns i Kyotoprotokollet tre s.k. flexibla mekanismer. Med dessa meka- nismer avses former för överföring av utrymme för utsläpp av kli- matpåverkande gaser mellan konventionsparter t.ex. handel med utsläppsrätter. I de fall denna överföring är knuten till specifika investeringsprojekt kallas mekanismerna gemensamt genomförande (joint implementation) eller mekanismen för en ren utveckling (clean development mechanism). De flexibla mekanismerna öppnar således för möjligheten för ett land, att klara delar av sina åtaganden genom att minska utsläppen i andra länder. Från klimatsynpunkt saknar det betydelse varifrån utsläppen av klimatpåverkande gaser sker. koldioxidutsläpp i påverkar klimatet lika mycket som ett ton koldioxidutsläpp i något annat land. En minskning av utsläppen har samma betydelse för växthuseffekten, oberoende av var i världen som minskningen kommer till stånd. Kostnader för åtgärder att minska utsläppen varierar emellertid avsevärt såväl mellan länder som mellan olika åtgärder inom varje land. De totala kostnaderna för en politik att minska utsläppen till en viss nivå kan komma att variera kraftigt, beroende på hur den utformas. Det är därför viktigt att de resurser som avsätts för insatser mot klimatförändringar gör största möjliga verkan, dvs att kostnadseffektivitet eftersträvas. Genom de bindande åtaganden i Kyotoprotokollet har det beslutats om hur den finansiella bördan skall fördelas mellan industriländerna och de tre flexibla mekanismerna ger möjlighet till att fördela insatserna till utsläppskällor där åtgärdskostnaderna är som lägst. På så sätt leder mekanismerna till att en mer kost- nadseffektiv lösning uppnås. Kyotoprotokollet börjar gälla efter det att minst 55 länder har ratificerat, dvs godkänt protokollet i sina nationella parlament. Bland de ratificerande länderna skall ett antal tillhöra gruppen industriländer. De totala koldioxidutsläppen bland dessa industriländer skall uppgå till av de totala utsläppen för hela gruppen industriländer. Utgångspunkter för utredningen och det fortsatta arbetet En utgångspunkt i utredningens arbete är att Kyotoprotokollet kommer att träda i kraft och att en internationell marknad för handel med utsläppsrätter kommer att etableras. Tidpunkten för ikraft- trädandet är osäker men den ligger tillräckligt långt fram i tiden för att enskilda länder, däribland , eller ländergrupper kan hinna införa inhemska system för utsläppshandel. Ett tidigt införande av nationella system underlättar, vilket är viktigt i den långsiktiga anpassningen som måste ske på investeringssidan för att åtaganden under den första budgetperioden och de därpå föl-jande skall kunna . Om man inför ett svenskt system för handel med utsläppsrätter innan protokollet ratificerats eller kanske mer sannolikt före den första budgetperiodens start , är det viktigt att det svenska systemet är så flexibelt att infasningen till ett framtida internatio- nellt system blir så enkelt som möjligt. I uppdraget ingår därför att utforma förslagen till handel med utsläppsrätter så att den inhemska handeln i ett senare skede kan kopplas till ett internationellt handelsystem. Ett sådant internationellt system kan inledningsvis omfatta exempelvis , eller EU. Den första fasen i denna utredning, vilket framgår av denna delrapport, har bl.a. bestått i att kartlägga och analysera existe- rande system som skulle kunna utgöra en grund för det vidare arbetet i detta uppdrag. Erfarenheter om hur olika aspekter bör vara utformade för att få en välfungerande marknad är viktiga. De ger vägledning vid skapandet av en svensk inhemsk marknad. finns det en internationell dimension i uppdraget och för denna aspekt saknas det i stort erfarenheter. Vidare är många frågor öppna och föremål för internationella förhandlingar när det gäller regler för handel över landgränser, villkor för företag och organisa- tioners deltagande samt hur supplementaritet med inhemska åt- gärder skall beräknas. Nedan skissas ett system som utgör ett underlag för diskussion och grunden för det fortsatta arbetet och kan således säga vara den hypotes jag testar i det fortsatta arbetet. Mot bakgrund av Kyotoprotokollets intentioner och behovet att få en så stor volym på handeln som möjligt bör utgångspunkten vara att ett framtida system omfattar samtliga gaser som anges i protokollet och samtliga branscher. Utredningen bör pröva om handeln också kan omfatta utsläppsreduktioner som kan uppnås genom de två andra mekanismerna Gemensamt genomförande (Joint Implementation) och Mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism). Den nyttighet som omfattas av handels- systemet bör uttryckas i koldioxidekvivalenter och inkludera samt- liga tre mekanismer. Om ett system för handel med utsläppsrätter införs kommer ett mycket kraftfullt styrsystem att introduceras inom bl.a. transport-, miljö- och energisektorerna och i synnerhet på användningen av fossila bränslen. Ett tak kommer att läggas på utsläppen som över åren kan minskas eller ökas allt efter politiska överenskommelser. Regering och riksdag beslutar således om den totala mängden kol- dioxidekvivalenter. Den stora skillnaden gentemot dagens system med skatter och avgifter är att man styr politiskt den totala nivån på utsläppen genom att bestämma den totala mängden utsläppsrätter. Systemet med skatter innebär istället att aktörerna vet hur skatten är som skall läggas på marknadspriset på produkten. I detta fall blir den totala volymen växthusgaser ett resultat av prisnivån inklusive vald skattenivå och utsläppsvolymen blir då känd först i efterhand. Varje mängd (ton/kg) koldioxidekvivalent motsvarar ett värde- papper som ger rätt till motsvarande utsläpp. Värdet anger kostna- den för utsläpp och tydliggör och belastar marknadens aktörer med denna kostnad. Utredningen måste finna en översättning mellan värdepappret och produkterna, denna översättning bör sannolikt ligga så nära inrapporteringskravet till FN som möjligt, för att på så sätt minska problemen med mätning. Den initiala tilldelningen av utsläppsrätter/värdepapper kan ske antingen gratis byggt på fördelningen av historiska utsläpp, andra kriterier eller via en auktion. Auktionen kan ske en gång eller en årligt återkommande auktion. Jag förordar en auktion av främst två skäl: dels p.g.a. att det möjliggör för staten att åsätta värdepappren ett "utropspris" som motsvarar den intäkt som staten behöver t.ex. för att balansera bortfallet av skatteintäkter, dels att det skapar jämlikhet mellan nya och redan etablerade aktörer. En svårighet som i bland anförs är mätproblemen. Tillförlitlig- heten i mätningarna av utsläppen av vissa gaser är låg. I det fort- satta arbetet kommer detta problem att ytterligare belysas och analyseras. En annan viktig fråga som måste utredas vidare är var i förädlingskedjan som kravet på innehav av värdepapper läggs. Att lägga kravet så nära importen som möjligt (upstream) gör det lätta- re att identifiera aktörerna men skapar problem för de slutliga användarna att välja produkter som inte innehåller växthusgaser. kommer att söka finna investeringar utomlands om detta medför att det blir billigare att uppnå uppsatta mål. Det är sannolikt att det behövs ett övervaknings- och tillståndsgivande organ för att se att uppgivna reduktioner av växthusgaser är rele- vanta och följer intentionerna i mekanismerna Gemensamt genom- förande samt Mekanismen för ren utveckling. Ett sådant över- vakningsorgan bör utformas med utgångspunkt i de erfarenheter som den pågående och planerade verksamheten på dessa områden som bedrivs av och med syftet att utveckla dess mekanismer. Förutom vad som angivits ovan kommer utredningsarbetet att inrikta sig på bl.a. följande frågeställningar. Hur påverkas svensk industris konkurrenskraft i ett system med utsläppsrätter? Kan ett svenskt system införas innan EU har tagit ställning i alla detaljer på europeisk nivå? Det sistnämnda är sär- skilt viktigt om jag finner att ett system kan införas men kräver undantag för vissa branscher. Vidare bör regler införas som elimi- nerar eventuella problem med marknadsdominans. Samexistensen med andra styrmedel och hur nytillkommande företag ska behandlas är andra frågor som kommer att behandlas i det fortsatta utred- ningsarbetet, liksom en jämförelse mellan system med bilateral statlig handel med utsläppsrätter och handel med utsläppsrätter på företagsnivå. pågår ett norskt utredningsarbete om utsläpps- rätter som i mycket liknar uppgifter för denna utredning. är i färd med att införa ett system för utsläppsrätter i kraftsektorn. Även bereder frågan om inhemska utsläppsrätter och de flexibla mekanismerna. Det skulle därför vara intressant att under- söka konsekvenser och förutsättningar av att koppla ett svenskt system med ett norskt eller nordiskt. En sak som då särskilt måste undersökas är att åtagande är knutet till EU:s och man därför inte kan slå ihop det högsta tillåtna utsläppet i och tillsammans. Utsläppen av växthusgaser bidrar till den s.k. växthuseffekten med vilket menas att gaserna begränsar utstrålning av värme från jorden. Till de viktigaste växthusgaserna räknas koldioxid, metan och dikväveoxid (lustgas). Utsläppen av koldioxid kommer företrädesvis från förbränning av fossila bränslen inom transportsektorn, energisektorn och tillverkningsindustrin medan metangas bl.a. kommer från deponering av avfall och från djurskötsel. Dikväve- oxid (lustgas) kommer främst från lagring och användning av göd- sel, från förbränning av bränslen och från tillverkning av handels- gödsel. Växthuseffekten är ett globalt problem som kräver ett interna- tionellt samarbete för att kunna lösas. undertecknades ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen) i . Klimatkonventionen utgör basen till ett fortsatt internationellt samarbete inom klimatområdet. I konventionen understryks klimatfrågans allvarliga karaktär och oron över att mänskliga verksamheter förstärker den naturliga växthuseffekten, vilken befaras leda till skadlig inverkan på människan och ekosystemen. Konventionen ger utrymme för grad- visa förändringar och preciseringar av åtaganden och åtgärder mot klimatförändringar. Konventionen innehåller inte några kvantifie- rade eller tidsbestämda åtaganden för enskilda länder men in- dustriländerna, däribland , har uttalat ett nationellt mål för utsläppsbegränsningar av koldioxid och andra växthusgaser. Ett protokoll till klimatkonventionen antogs i Kyoto, , . Protokollet omfattar bindande åtaganden från industriländerna om minskningar av utsläppen av sex växthusgaser med års nivå . För att underlätta möjligheten att kunna uppfylla åtaganden infördes tre s.k. flexibla mekanismer: gemensamt genomförande, mekanismen för ren utveckling samt handel med utsläppsrätter. Samtliga tre mekanismer kan sägas leda till att kostnaderna för att uppnå utsläppsbegränsningarna blir lägre än vad som annars skulle vara fallet. I ett flertal länder pågår utredningar i syfte att undersöka möj- ligheten att införa nationella system för handel med utsläppsrätter. tillsattes en utredning att göra motsvarande för . I direktiven till utredningen anges bl.a. att möjligheten skall studeras att inom landet introducera handel mellan utsläppsrätter för de gaser som upptas i Kyotoprotokollet. Utredaren skall löpande ha kontakt med och redovisa resultat till kommittén för översyn av åtgärder inom klimatområdet. Utredningen skulle ursprungligen ha redovisat en delrapport till regeringen . Behovet av ytterligare för- djupningar gjorde att datum för redovisning senarelades till . Utredningen skall avsluta sitt arbete . Enligt klimatkonventionen skall halten av växthus- gaser stabiliseras på en nivå som minskar risken för att farliga stör- ningar uppkommer i klimatsystemet. I konventionen anges att nivån bör vara nådd inom en tidsram som möjliggör att ekosystemen kan anpassa sig naturligt, att livsmedelsproduktionen och den biologiska mångfalden inte hotas samt att en fortsatt ekonomisk utveckling är möjlig. Konventionen innebär inte några kvantitativa eller tids- bestämda åtaganden för enskilda länder. Industriländerna har åtagit sig att upprätta nationella strategier och vidta åtgärder för att begränsa utsläppen av växthusgaser. Många länder har liksom uttalat nationella mål för utsläppsminskningar. EU:s miljöministrar uttalade att den globala temperatu- ren inte bör överskrida den förindustriella nivån med mer än 2oC och att koldioxidhalten i atmosfären därför bör vara lägre än 550 ppm. En internationell diskussion pågår om vad som är en rimlig tolkning av klimatkonventionens allmänt hållna mål. Kunskapen om vid vilka nivåer en farlig påverkan på klimatet från mänsklig verksamhet sker utvecklas successivt. FN:s mellanstatliga panel för klimatförändringar, IPCC, har påbörjat arbetet med en tredje utvärderingsrapport för klimatom- rådet, som ska omfatta ny kunskap inom flera vetenskapliga dis- cipliner. Denna rapport förväntas vara klar /2001. Växthusgaserna koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas) och ozon är tillsammans med vattenånga viktiga för jordens tempera- turreglering och klimat. Under de senaste 150–200 åren har människan enligt IPCC:s andra utvärderingsrapport genom utsläpp och förändrad användning av mark ökat atmosfärens halt av koldioxid , metan och dikväveoxid . Det finns en betydande tröghet i när effekten av ökade utsläpp visar sig. Merparten av den koldioxid som släpps ut i atmosfären kommer fortfarande att finnas kvar och en betydande del bedöms vara kvar ända in . Detta innebär att vi ännu inte fullt ut kan se vilka effekter dagens utsläpp har på klimatsystemet. Enligt IPCC kommer koldioxidhalten i atmosfären att ha fördubblats i slutet av nästa århundrade, räknat från koncentrationen före industrialismens början, om de globala utsläppen av koldioxid förblir de samma som . 2.2Utsläppen av växthusgaser i och 1997 utsläpp av växthusgaser rapporteras till FN:s kli- matkonvention (FCCC). Utsläppsinventeringen och rapporteringen följer de riktlinjer som tagits fram av FN:s mellanstatliga panel för klimatförändringar, IPCC. Det står dock länderna fritt att använda nationell metodik för beräkningar så länge som dessa är dokumen- terade och går att granska. De mänskligt orsakade utsläpp av klimatgaser som redovisas här är koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas), fluorkolväten, perfluorkolväten samt svavelhexafluorid. IPCC:s riktlinjer reviderades bl.a. beträffande metoder för beräkning av metan och dikväveoxid från jordbruk. De tidigare riktlinjerna var . Revideringen har resulterat i att de svenska utsläppen av växt- husgaser har ökat för i förhållande till de uppgifter som redovisade i den andra svenska nationalrapporten om kli- matförändringar.1 De faktiska utsläppen beräknas nu ha uppgått till koldioxidekvivalenter. 1 andra nationalrapport om klimatförändringar, Ds 1997:26. I nedanstående tabell redovisas utsläppen av växthusgaser i . Utsläppen av växthusgaser i . Koldioxid (CO2) Metan (CH4) Dikväveoxid (Lustgas) (N2O) Fluorkolväten (HFC)* Perfluorkolväten (FC)* Svavelhexafluorid (SF6)* *Beräkningarna är ej enligt IPCC´s reviderade riktlinjer 1996. Vidare skiljer sig beräkningarna åt . **Utsläppen av perfluorkolväten beräknas till . En avrundning görs till närmaste . Koldioxid är den viktigaste växthusgasen och bildas vid all för- bränning. De samlade utsläppen i av denna gas uppgick, enligt , till medan mot- svarande siffra var . De dominerande utsläppskällorna är branscher som kraft- och värmegenerering, transporter och industriell förbränning. Beräkningarna av förbrän- ningsutsläppen baseras på leverans- och förbrukningsstatistik för bränslen samt emissionsfaktorer för olika bränslen. Enligt Natur- vårdsverket är kvalitén på utsläppsuppgifterna hög. Utsläppen av metan uppgick till och till . De största källorna till metanutsläpp är jordbruket, främst genom utsöndring från idisslande boskap, samt från avfallsdeponier. Metoden för beräkning av metanutsläp- 2 sekreteriat har bearbetat siffror och det siffermaterial som presenteras i kapitel 2 har till stor del hämtats från material som tagits fram av kommittén. pen justerades då nya riktlinjer antogs. Sammantaget anger att uppgifterna om metangasutsläppen har en medelgod tillförlitlighet. Dikväveoxid (lustgas) bildas vid olika förbränningsprocesser samt vid tillverkning av handelsgödsel. Vidare avgår även denna växthusgas från jordbruk. Utsläppen uppgick till medan motsvarande siffra för var 0,024 mil- joner ton. anger att beräkningarna av utsläppen har låg tillförlitlighet. Även för de tre återstående växthusgaserna anger Naturvårds- verket att beräkningarna har låg tillförlitlighet. Fluorkolväten har introducerats som ersättare för de s.k. freonerna som köldmedel. Detta är också det största användningsområdet. Utsläppen av per- fluorkolväten består till övervägande delen av utsläpp från alumi- niumproduktion, medan svavelhexafluorid främst används som isolergas i elektrisk utrustning. Bidraget från de olika klimatgaserna till växthuseffekten varie- rar. För att kunna jämföra respektive växthusgas påverkan på kli- matet översätts detta med hjälp av den s.k. GWP-faktorn (Global ) till en sammantagen växthuseffekt för . Tidsperioderna är vanligen 20, 100 eller . I nedanstående tabell visas GWP-faktorer för de sex växthusgaserna i ett hundraårsperspektiv. Växthuspotential uttryckt som GWP-faktor för 100 år Dikväveoxid (lustgas) Fluorklorväten och perfluorkolväten är grupper av gaser. GWP- faktorn är beräknad för en av gaserna i gruppen. Bidraget från en viktsenhet av svavelhexafluorid (SF6) är flera krafti- gare än från en enhet koldioxid. Som framgick tidigare är kol-dioxid dock den volymmässigt mest betydelsefulla växthusgasen, även sedan hänsyn tagits till skillnader i växthuseffekt. I nedanstående tabell redovisas de svenska utsläppen uttryckt i miljoner ton koldioxidekvivalenter. Utsläppen av växthusgaser i . Miljoner ton koldioxidekvivalenter enligt IPCC:s metod Koldioxid (CO2) Metan (CH4) Dikväveoxid (N2O) Fluorkolväten (HFC)* Perfluorkolväten (FC)* Svavelhexafluorid (SF6)* Utrikes sjö- och luftfart *Beräkningarna är ej enligt IPCC´s reviderade riktlinjer 1996. Vidare skiljer sig beräkningarna åt . ** Utsläppen på total nivå är inte direkt jämförbara. Räknat i koldioxidekvivalenter ökade utsläppen av de sex växt- husgaserna från till , en ökning knappt 2 procent.3 Siffrorna för de båda åren är inte direkt jämförbara på grund av att beräkningarna för de tre 3 Den senaste revidering av riktlinjerna 1996 har lett fram till att beräk- ningarna av de totala utsläppen hör ökat från 66,5 till koldioxidekvivalenter, en ökning med . 22 Utsläppssituationen i SOU 1999:111 växthusgaserna fluorkolväten, perfluorkolväten och svavelhexa- fluorid skiljer sig åt mellan åren. I tabellen redovisas även utsläpp av växthusgaser från utrikes sjö- och luftfart, s.k. internationell bunkring. Denna post ingår enligt riktlinjerna inte i den nationella rapporteringen utan redovisas separat. I nedanstående figur visas fördelningen av de sex växthus- gaserna för . Utsläpp av koldioxidekvivalenter uppdelat på växthusgaser enligt IPCC:s metod. HCF, FC, SF6 Koldioxid släpps ut i stora mängder och det är därför främst denna gas som bidrar till växthuseffektens förstärkning trots att övriga växthusgaser är betydligt effektivare räknat per kilo. av bidraget till förstärkningen kommer från koldioxid medan dikvä- veoxid (lustgas) och metan bidrar . De tre övriga växthusgaserna bidrar .