sou · GNB334d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Ur principiell synpunkt anser kommittén det vara rimligt och önskvärt att den enskilde är med och påverkar inriktningen av nämnda politikområden endast i ett land. Kommittén anser därför att den dubbla rösträtten bör betraktas som en oönskad konsekvens av dubbelt medborgarskap. I tidigare utrednings- och lagstiftningssammanhang har man diskuterat – och avvisat – två olika metoder för att undvika dubbel- röstande. Den ena lösningen är att dubbelmedborgaren skulle avge en försäkran om att utöva sin rösträtt i endast det ena landet. Metoden har förkastats såsom bl.a. sannolikt stridande mot folkrättsliga regler. Därtill kommer att rösträtten rimligen inte kan sägas vara föremål för individens dispositionsrätt på det sättet att han eller hon kan avtala bort den. Den andra metoden som diskuterats är ingående av bilaterala avtal. Mot denna har anförts att genomförandet skulle kräva omfattande och tidsödande internationellt förhandlingsarbete. Kommittén ställer sig bakom de bedömningar som gjorts i tidigare sammanhang och menar således att lösningar av den angivna typen inte är något realistiskt alternativ. Beträffande alternativet att ingå bilaterala avtal kan dessutom tilläggas att dylika avtalsinviter från svensk sida – med hänsyn till att det av kommitténs undersökning framgått att det internationellt är mycket sällsynt med restriktioner i rösträtten för personer med dubbelt medborgarskap – sannolikt inte skulle mötas med någon större entusiasm från berörda stater. Det enda land i kommitténs undersökning som redovisat sär- bestämmelser i nu aktuellt avseende är . gällande ordningen skulle överfört på svenska förhållanden innebära att en dubbelmedborgare, till skillnad från övriga, får rösta i riksdagsvalet endast under förutsättning att han eller hon är bosatt i . Mot en sådan lösning finns det emellertid enligt kommitténs uppfattning anledning att hysa betänkligheter av såväl principiell som praktisk art. För det första skulle en dylik ordning i huvudsak drabba utlandssvenskar med dubbelt medborgarskap. Detta eftersom de i boende dubbelmedborgarna – med hänsyn till att restriktioner i rösträtten för dubbelmedborgare internationellt sett förekommer endast i undantagsfall – som regel skulle kunna utöva sin rösträtt även i den andra medborgarskapsstaten. Man kan vidare fråga sig hur en ordning av det nu diskuterade slaget skulle fungera rent praktiskt i fråga om t.ex. kontrollen av om en utlandssvensk är dubbelmedborgare eller ej. Som bekant framgår detta inte av några register. Med beaktande av det sagda finner kommittén att inte heller en lösning som innebär att endast i bosatta dubbelmedborgare får rösta i riksdagsvalet är någon framkomlig väg för att begränsa möjligheten att rösta dubbelt. Det anförda innebär sammanfattningsvis att kommitténs uppfattning är att dubbel rösträtt är en oönskad konsekvens av dubbelt medborgarskap som inte går att undvika. Av betydelse för vilken inverkan detta skall ha på hela frågan om dubbelt medborgarskap är självfallet i vilken utsträckning man kan förvänta sig att möjligheten att rösta dubbelt också utnyttjas. Dubbel rösträtt vid parlamentsval förutsätter medborgarskap i två länder, vilket i sin tur kräver att det finns någon form av reell samhörighet mellan personen och de båda länderna. Detta är den formella delen. För att rösträtten skall komma till användning krävs därutöver att den röstberättigade har ett intresse och engagemang för utvecklingen i båda länderna. Det finns ingen statistik som utvisar i vilken omfattning som dubbel rösträtt utnyttjas. I tidigare utrednings- och lagstiftningsarbete har man emellertid dragit den slutsatsen att så sker i endast begränsad omfatt- ning. Denna slutsats överensstämmer med vad förevarande kommitté erfarit i sina kontakter med i boende dubbel-medborgare. Den motsägs inte heller av det faktum att vi i kan notera ett över tiden minskat valdeltagande i såväl riksdagsvalet som i de kommunala valen. Även denna kommitté gör sammanfattningsvis den bedömningen att det är förhållandevis få människor som verkligen utnyttjar sin dubbla rösträtt, något som självfallet också i praktiken begränsar de negativa verkningarna av att det är tillåtet. Frågan om dubbel rösträtt kan därför sägas vara av i huvudsak principiell art. Dubbelt medborgarskap leder även till dubbel valbarhet. Kommittén uppfattar detta - med hänsyn till krav på närvaro, väljarkontakter m.m.- som en enbart teoretisk fråga vilken i princip saknar betydelse i sammanhanget. 5.4Möjligheterna att ge konsulärt bistånd Problematiken i fråga om möjligheterna att ge konsulärt bistånd har sin grund i att en stat inte äger rätt att intervenera hos en annan stat för någon av sina medborgare som är medborgare också i den andra staten (artikel 4 ). Det sagda innebär emellertid inte att en stat helt är betagen möjligheterna att hjälpa en av landets medborgare som befinner sig i något annat land där han eller hon också är medborgare. För det första anses diplomatiska underhandskontakter vara tillåtna så länge dessa accepteras av den andra staten. För det andra utesluter konventions- bestämmelsen inte heller ett ingripande i de situationer då detta kan anses vara påkallat av humanitära skäl. Möjligheterna för en stat att i nu aktuella situationer agera för sina medborgare är emellertid i realiteten till stor del beroende av den andra statens goda vilja. Uppenbart är därför också att dubbelmedborgaren i dessa fall befinner sig i en mer utsatt position än vad personer med enbart ett medborgarskap gör. Detta är en negativ effekt av det dubbla medborgarskapet. Vid kommitténs sammanträffande med UD framkom att det merarbete som UD har på grund av förekomsten av dubbla medborgarskap är förhållandevis begränsat. Sett ur UD:s synpunkt kan man utgå från att en utökning av antalet dubbla medborgarskap skulle medföra motsvarande ökning av deras nuvarande relativt begränsade merarbete. Vad det främst handlar om är merarbete i form av fler underhandskontakter med andra stater, ökade kontakter med anhöriga samt fler snabbutredningar angående medborgarskapsstatus m.m. För den enskilde som drabbas är självfallet problemställningen av en annan och allvarligare art. Även om således de svenska myndig- heterna med hjälp av underhandskontakter försöker hjälpa personen, finns det en risk att han eller hon blir utan svensk hjälp i form av t.ex. ekonomiskt bistånd för att kunna beredas ett tillfredsställande rättsskydd. Den som beviljas svenskt medborgarskap – och som även tillåts behålla sitt gamla medborgarskap – uppmärksammas på den konsulära problematiken i en bilaga som bifogar till beslutet. Denna har följande lydelse: UPPLYSNINGAR OM DUBBELT MEDBORGARSKAP Enligt lagen i Ert tidigare hemland är Ni fortfarande medborgare där, trots att Ni nu har blivit svensk medborgare. Detta innebär att Ni fortfarande har rättigheter och skyldigheter i Ert tidigare hemland. Svenska myndigheter har därför mycket små möjligheter att lämna konsulärt bistånd eller i övrigt hjälpa Er om Ni besöker Ert tidigare hemland och myndigheterna där av någon orsak skulle vilja hålla Er kvar. En sådan orsak kan vara att Ni måste göra militärtjänst där. Om Ni däremot befriats från Ert tidigare medborgarskap kommer Ni att helt omfattas av svenska rättsregler. Ert tidigare hemlands ambassad i kan lämna upplysningar om vilka möjligheter Ni har att bli befriad från Ert tidigare medborgarskap. Önskar Ni ytterligare upplysningar, kan Ni ringa till 1, telefon................ Den som förvärvar svenskt medborgarskap efter ansökan eller anmälan är således informerad om den möjliga problematiken och han eller hon styr därmed själv över risken att hamna i en situation av det nu aktuella slaget. Finns det en sådan risk – vilket den enskilde oftast bör vara medveten om eller i vart fall kunna informera sig om – kan han eller hon låta bli att resa till landet i fråga och därmed undgå problem. Företas resan likväl så är det i vart fall med medvetande om att de svenska myndigheternas möjligheter att bistå vid vistelse i det andra landet är mycket begränsade. Av betydelse i sammanhanget är även hur man internationellt ser på dessa frågor. Kommittén har därför i sin undersökning avseende förhållandena i olika länder även frågat i vilken omfattning som dubbelt medborgarskap ger upphov till problem i konsulärt hänseende. Visserligen kan det sägas ligga i sakens natur att det är förenat med svårigheter att få en korrekt bild av hur underhandsdiplomatin fungerar och med vilket resultat. Det är dock svårt att tolka svaren på annat sätt än att de praktiska återverkningarna av denna problematik är förhållandevis begränsade, något som ligger väl i linje med vad som framkommit vid kommitténs sammanträffande med UD. 5.5Skyldigheten att fullgöra värnplikt Frågor som hänger samman med dubbelt medborgarskap och fullgörande av värnplikt regleras europeiska konvention om begränsning av fall av dubbelt medborgarskap och om militära för- pliktelser i fall av dubbelt medborgarskap. har på området vidare träffat särskilda överenskommelser med övriga nordiska länder samt med och . Frågorna regleras även Europarådskonvention, som dock ännu inte trätt i kraft. Gemensamt konvention och de särskilda överens- kommelserna – liksom konvention – är att de syftar till att den som är medborgare i mer än en avtalsslutande stat inte skall behöva göra värnplikt i mer än en av dem. Eventuella problem är därmed i praktiken begränsade till personer som är medborgare i och i ett land som varken har tillträtt konvention eller träffat särskild överenskommelse med . Som regel uppstår dock inte heller i dessa situationer något problem vilket beror på att flertalet stater generellt intar den ståndpunkten att värnplikt i princip endast skall fullgöras i en stat även om personen i fråga har dubbelt medborgarskap. För svenskt vidkommande framgår således av 4 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt att en dubbelmedborgare – även om personens andra medborgarskapsstat inte är ansluten till Europarådskonvention – kan befrias från värnplikt här om han har fullgjort militärtjänst i sitt andra hemland. I det motsatta fallet, dvs. att någon först gjort värnplikt i och därefter rest till sitt andra hemland, kan det däremot såvitt avser vissa länder inte uteslutas att han kan komma att tvingas göra militärtjänst även där. har dock uppgett att man i sin verksamhet i stort sett inte stött på några problem i detta avseende. Detta – sammantaget med den ståndpunkt i frågan som flertalet länder intar och agerar efter – får tas till intäkt för att problemen i praktiken inte är särskilt stora. Till viss del kan detta dock antas ha sin förklaring i att män efter fullgjord värnplikt i avstår från att besöka sina hemländer för det fall de riskerar att åläggas värnpliktstjänstgöring även där. Med hänsyn till inställning i fråga om fullgörande av värnplikt för dubbelmedborgare, såsom den framgår av vår lagstiftning och av våra konventionsåtaganden, är risken för att åläggas dubbel värnpliktstjänstgöring en ur svensk synvinkel uppenbart oönskad konsekvens av dubbelt medborgarskap. I den mån problem före- kommer – eller dyker upp framöver – är det därför rimligt att agerar med skyndsamhet för att få till stånd en överenskommelse med staten eller staterna i fråga. Avslutningsvis bör framhållas att en svensk medborgare – som har medborgarskap även i en stat i vilken man riskerar att åläggas dubbel värnpliktstjänstgöring – själv råder över problematiken på det sättet att han kan undvika risken genom att låta bli att resa till sitt andra I detta avseende föreligger en principiell likhet med problematiken i fråga om möjligheterna att lämna konsulärt bistånd. Ett förekommande argument mot dubbelt medborgarskap är att innehav av mer än ett medborgarskap kan leda till dubbla lojaliteter och lojalitetskonflikter, något som skulle kunna medföra säkerhetsrisker. Mot detta har å andra sidan hävdats att det är de känslomässiga banden med ett land – vistelsetid i landet, familjeförhållanden där etc. – som är det väsentliga och att medborgarskapet i sig därför inte har någon avgörande betydelse. Som framgått av den tidigare redovisningen har kommittén sammanträffat med /Säkerhetspolisen (RPS/) och Försvarsmakten (FM) för att ta del av deras syn på vilka säkerhetsmässiga konsekvenser ett eventuellt ökat tillåtande av dubbelt medborgarskap skulle kunna få. RPS/uppfattning är att en persons medborgarskap är av underordnad betydelse när det gäller risken för att han eller hon skall medverka i brottslighet riktad mot svenska intressen. Drivkrafterna för sådan verksamhet är i stället andra, t.ex. pengar. Det kan även vara så att främmande underrättelsetjänster väljer att söka upp och utöva påtryckningar mot en person som har någon form av relation till det värvande landet. Sammantaget har RPS/inte några principiella invändningar mot att dubbelt medborgarskap tillåts i fler situationer än vad som är fallet. Man känner inte heller till något konkret fall där dubbelt medborgarskap spelat roll i samband med brott mot rikets säkerhet. FM:s uppfattning vad gäller medborgarskapets betydelse i detta avseende överensstämmer i stort med RPS/. FM uppger således att lojaliteten inte är väsentligen beroende av om en person är enbart svensk medborgare eller om han/hon därutöver har medborgarskap även i någon annan stat. Som regel är det i stället andra faktorer – t.ex. pengar eller tvång – som är av verklig betydelse i sammanhanget. Såvitt avser säkerhetsaspekterna har FM vidare anfört att det inom den internationella verksamheten inte är otänkbart att en svensk befattningshavare med dubbla medborgarskap skulle kunna förorsaka dubier hos någon utländsk part i fråga om befattningshavarens lojalitet och opartiskhet, något som skulle kunna äventyra hans eller hennes säkerhet. Vidare kan enligt FM problem tänkas kunna uppkomma inom ramen för de avtal om teknologiskt utbyte som har ingått med vissa andra stater. Dessa samarbetsavtal innehåller nämligen regel- mässigt föreskrifter om att den med avtalet avsedda informationen inte får delges utländska medborgare vilket inbegriper även dubbel- medborgare. FM gör emellertid – även med beaktande av det sagda – sammantaget den bedömningen att ett ökat antal dubbla medborgarskap skulle få förhållandevis ringa säkerhetsmässiga effekter. Till RPS/och bedömningar skall läggas det faktum att inte något av de länder som tillfrågats i kommitténs undersökning uppger sig ha erfarenhet av att innehavet av dubbelt medborgarskap spelat någon roll i samband med brott mot rikets säkerhet. Även i övrigt visar resultatet av undersökningen tydligt att de säkerhets- mässiga aspekterna på dubbelt medborgarskap internationellt inte upplevs som något direkt problem. Enligt kommitténs uppfattning är den enda rimliga slutsatsen av vad som anförts att de farhågor som i olika sammanhang framförts om att dubbla medborgarskap skulle medföra säkerhetsrisker har varit överdrivna. Som RPS/och FM anfört visar i stället all erfarenhet att det är andra faktorer än ett eventuellt dubbelt medborgarskap som är avgörande för om en person skall ägna sig åt brottslig verksamhet av det nu diskuterade slaget. Vad gäller de aspekter som FM framfört i fråga om den interna- verksamheten och om de teknologiska avtalen, menar kommittén att detta bör gå att lösa genom att FM under åberopande av säkerhetsmässiga aspekter, t.ex. värnandet om den enskildes säkerhet, undviker att förordna personal med dubbelt medborgarskap till sådana uppdrag där just innehavet av dubbla medborgarskap enligt FM:s bedömning skulle kunna utgöra grund för problem i något avseende. Kommittén vill för tydlighetens skull understryka att detta inte på något sätt skall uppfattas som att en person med dubbelt medborgarskap generellt bör ha sämre möjligheter än andra personer att förordnas till vissa tjänster utan vad det handlar om är att en lämplighets- och säkerhetsbedömning i dessa mycket speciella fall ibland kan tänkas mynna ut i uppfattningen att en person på grund av det utländska medborgarskap, som han eller hon innehar utöver det svenska, inte bör användas för ett visst uppdrag. Det bör i sammanhanget även framhållas att det självfallet kan vara så att en befattningshavare med en viss konstellation av dubbla medborgarskap kan användas på vissa håll i världen, men inte på andra. FM framhöll vid sammanträffandet med kommittén vidare att ett fritt tillåtande av dubbla medborgarskap skulle kunna medföra en negativ, generell påverkan på det allmänna säkerhetsmedvetandet i . Härmed avses att delar av allmänheten och andra skulle kunna dra den slutsatsen att samhället inte ser så allvarligt på säkerhetsfrågor eftersom man i så hög grad tillåter dubbla medborgarskap. Ett betydande antal befattningshavare i den svenska försvarsmakten med dubbla medborgarskap skulle enligt FM i förlängningen vidare kunna leda till ett internationellt misstroende mot det svenska säkerhets- medvetandet. Enligt kommitténs uppfattning är risken för ett nationellt och internationellt misstroende mot det svenska säkerhetsmedvetandet beroende dels av de skäl som ligger till grund för en eventuellt ändrad svensk hållning i frågan, dels av hur pass vanligt det är att andra länder tillåter dubbelt medborgarskap. I fråga om den förstnämnda aspekten skall här bara konstateras att en förutsättning för att kommittén skall föreslå en ändrad ordning är att det finns välgrundade skäl för ett sådant förslag. Vad gäller den andra aspekten kan noteras att nio av de tjugotvå länder som tillfrågats i kommitténs undersökning accepterar innehav av dubbelt medborgarskap. Den internationella trenden innebär dessutom att allt fler länder går mot en dylik ordning. Dessa omständigheter talar starkt emot att en ändrad svensk inställning i fråga om dubbelt medborgarskap i sig skulle kunna leda till internationellt misstroende. FM har även tagit upp vissa frågor som rör folkrätten i krig. Det gäller bl.a. osäkerheten kring vilka möjligheter en svensk FN- observatör med dubbelt medborgarskap har att hävda sin neutralitet. En annan fråga rör tillämpningen av det folkrättsliga förbudet att tvinga motpartens medborgare att delta i operationer riktade mot det egna landet. Det finns – för det fall den ifrågavarande artikeln skulle bli aktuell att tillämpa på någon svensk utlandsstyrka - tveksamheter beträffande vad som gäller för eventuella befattningshavare som har medborgarskap även i den stat som operationerna skall riktas mot. angett är rättsläget inom folkrätten i krig såvitt avser dubbla medborgare i vissa avseenden oklart och några entydiga uttalanden om hur tillämpningen kommer att gestalta sig i ett eventuellt krigsläge låter sig därför inte göras. Kommittén vill emellertid knyta an till vad som ovan sagts om möjligheten för FM att undvika eventuella problem genom att med hänvisning till säkerhetsmässiga aspekter avstå från att förordna personal med dubbelt medborgarskap till sådana uppdrag där det dubbla medborgarskapet i sig kan skapa olägenheter i något avseende. Uppenbart är t.ex. att det i en svensk utlandsstyrka inte bör ingå någon befattningshavare som utöver sitt svenska medborgar- skap har medborgarskap även i någon av de stater som konflikten berör. -att den nuvarande principen att förhindra uppkomst av dubbelt medborgarskap överges och att dubbelt medborgarskap accepteras fullt ut, -att europeiska konvention sägs upp, och -att tar initiativ till nordiska överläggningar i syfte att om möjligt nå en gemensam nordisk ståndpunkt. Den i avsnitt 5.3–6 gjorda genomgången avser de fyra områden som brukar framhållas vid argumentering mot tillåtande av dubbelt medborgarskap och som också omnämns särskilt i kommittédirektiven. Utifrån den gjorda genomgången kan sammanfattningsvis konstateras att den problematik som inom dessa områden kan uppkomma till följd av dubbelt medborgarskap till sin omfattning är förhållandevis begränsad. I fråga om skyldigheten att fullgöra värnplikt har således framkommit att problem visserligen kan tänkas uppkomma beträffande medborgare i vissa stater, men att det i praktiken inte är särskilt vanligt förekommande. Även beträffande möjligheterna att ge diplomatiskt skydd är problematiken av begränsad omfattning. En annan sak är att problematiken inom nämnda områden självfallet kan upplevas som mycket kännbar och påtaglig för de personer som trots allt råkar ut för olägenheter. Denna omständighet bör emellertid inte – med hänsyn dels till det relativa fåtal personer det rör sig om, dels till att den enskilde kan undvika problematiken genom att låta bli att resa till landet i fråga eller genom att avsäga sig det ena medborgarskapet – i sig vara tillräcklig för att behålla den nuvarande ordningen. I fråga om säkerhetsaspekter har kommittén anfört att de farhågor, som i olika sammanhang framförts om att dubbelt medborgarskap skulle medföra säkerhetsrisker, har varit överdrivna. Det är visserligen så att dubbla lojaliteter och lojalitetskonflikter under vissa förhållanden kan medföra säkerhetsrisker. Enligt kommitténs uppfattning får det emellertid anses vara klarlagt att det dubbla medborgarskapet i detta avseende har en synnerligen underordnad betydelse. I avsnittet rörande rösträtt har kommittén uttalat att den dubbla rösträtten bör betraktas som en oönskad konsekvens av dubbelt medborgarskap. har emellertid konstaterats att det av allt att döma är få människor som verkligen utnyttjar sin dubbla rösträtt. Denna omständighet saknar inte betydelse när man bedömer vilken verkan möjligheten att rösta dubbelt skall ha på hela frågan om dubbelt medborgarskap. I sammanhanget bör också erinras om att det internationellt är mycket sällsynt med restriktioner i rösträtten för personer med dubbelt medborgarskap. I kommitténs undersökning är det endast ett land som redovisar sådana innebärande att en dubbelmedborgare – till skillnad från övriga – får rösta i landets parlamentsval endast under förutsätt- ning att han eller hon också är bosatt där. Frånvaron av särbestämmel- ser i övrigt får rimligen tolkas som ett i princip generellt accepterande av dubbel rösträtt som en konsekvens av dubbelt medborgarskap. I fråga om människors valdeltagande finns det ytterligare en dimension som måste beaktas i detta sammanhang. Ökad acceptans av dubbla medborgarskap skulle med säkerhet medföra att ett större antal människor ansöker om svenskt medborgarskap eftersom de då slipper att avstå från sitt ursprungliga medborgarskap. Detta skulle på grund av att rösträtten vid val till är knuten till medborgarskapet också innebära att en större andel av befolkningen ges möjlighet att delta i den svenska demokratiska beslutsprocessen på riksnivå, något som enligt kommitténs uppfattning är positivt för såväl den enskilde som för det svenska samhället. För den enskildes del kan en sådan delaktighet befrämja integrationen genom en ökad känsla av samhörighet med det svenska samhället och genom större möjligheter att aktivt delta i det politiska livet. Att de fyra nu redovisade områdena uttryckligen omnämns i direktiven och dessutom har behandlats ingående av kommittén beror som nämnts på att det är inom dessa som skälen mot att tillåta dubbelt medborgarskap i huvudsak finns att hämta. I fråga om övriga rätts- områden – framför allt skatte-, familje- och socialförsäkringsrätten – konstaterade års medborgarskapskommitté att domicil- principen (dvs. att personens hemvist är avgörande i sammanhanget) fått sådant genomslag i lagstiftningen att det såvitt avsåg dessa områden i och för sig inte fanns några betänkligheter mot en ordning som skulle medföra fler dubbla medborgarskap. Utvecklingen har sedan 1985 års medborgarskapskommitté avgav sitt betänkande fortsatt i samma riktning och i den mån det skett förändringar i lagstiftningen inom nu nämnda rättsområden har de således inneburit att domicil- principen vuxit sig ännu starkare.