sou · GNB3131 · 2000-01-01 00:00:00 — Det kan vara intressant att se krisen , och effekterna av avregle- rade finansmarknader mer generellt, i ett historiskt perspektiv. höjde oväntat räntan. Det var en kraftig höjning och ett tydligt brott mot den lågräntepolitik som kännetecknade 1950-talets ekonomiska politik. Räntekuppen, som den kom att kallas, hade påtagliga konsekvenser; bl.a. fick riksbankschefen gå. Däremot bidrog den inte, som några trodde, till att spräcka koali- tionsregeringen mellan socialdemokraterna och bondeförbundet (1976). Min far, , kände , dåvarande finans- minister, väl. Sträng berättade för min far hur han upplevde räntekuppen. Han stod på en stege vid sitt sommarhus i MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR och målade fönster och hade radion på för att lyssna på TT- nyheterna , då räntehöjningen kungjordes. Sträng berättade att han sånär föll av stegen när han hörde om beslut. Han samlade sig emellertid, klev ned från stegen, bytte om till kostym och beställde fram en taxi till tågstation för resa mot först , därefter vidare till . Väl framme där tog han en taxi till och gick raka vägen in till riksbankschefen. På min fars fråga vilka hans första ord var till riksbankschefen svarade Sträng: Jag förklarade för honom att han var en stor (könsglosa). Kort efter räntekuppen blev riksbankschefen landshövding i . (1976:165) har följande bild av räntekuppen: anser jag det orimligt att inte regeringen blev underrättad. Regeringens finanspolitik och kreditpolitik är båda instru- ment i den ekonomiska politik som regeringen ensam får bära ansvaret för. Det betyder inte att skall ta order från regeringen. I en förhandling har en riksbankschef en oerhört stark position, eftersom han alltid kan lämna sin post, vilket i ett krisläge kan betyda mycket stora svårigheter för regeringen. En sådan kris tar regeringen inte i onö- dan. Reformerna har i princip helt ändrat de institutionella ramarna för den ekonomiska politiken. Regeringens möjligheter att styra har alltid varit begränsade, i varje fall i formell mening. Men bild av relationen mellan rege- ringen och är att regeringen i varje fall har någon kon- troll på , som gör det rimligt att hålla regeringen till ansvar för den ekonomiska politiken. är den bilden betydligt mer komplicerad. Den lågränte- och låginflationsregim vi har i väst- världen anses stärkt genom att låta operera på arm- längds avstånd från regeringen. I EMU-modellen ökas detta avstånd ytterligare genom att det blir den som i allt väsentligt samordnar och styr EU:s ekonomiska politik. Detta är dock inget ställningstagande i frågan om huruvida bör eller inte bör gå med i , bara ett konstaterade om skillnaderna mellan de olika institutionella arrangemang i 1950- och 1990-talens . Vi berörde inledningsvis den panikkänsla och bunkerstämning som rådde under hanteringen av den akuta finanspolitiska krisen. I det här kapitlet skall vi gå bortom de dramatiska dagarna, och diskutera mer generellt hur den politiska sfären i samhället och dess nyckel- aktörer ser på finansmarknadens position i svensk inrikespolitik . Vad gäller diskussionen om den politiska elitens agerande före och under krisen är det framför allt två frågor som är av särskilt intresse. Den första frågan berör i vilken utsträckning den finans- politiska krisen i högre eller lägre grad skapades av politiskt hand- lande eller uraktlåtenhet att handla. Ur denna diskussion kan vi diskutera i vilken utsträckning det finns systemiska, strukturella faktorer i det politiska livet som bidrar till en obenägenhet att iden- tifiera kriser eller som försenar en politisk respons till en annalkande kris. Det argument vi kommer att driva här är att den kortsiktiga krisen till viss del – exakt hur stor är naturligtvis omöjligt att avgöra – orsakades av politiska beslut och det tidigare , och till viss del av en politisk tvekan inför ett kraftfullt agerande i en situation då alltfler signaler antydde att en kris stod för dörren. Den andra frågan avser hur den politiska eliten ser på marknaden som en politisk aktör, dels under krishanteringen, dels mer gene- rellt, långsiktigt. Här kommer vi att pröva argumentet att markna- dens inflytande över svensk ekonomisk politik sträcker sig bortom dess mest manifesta och uppenbara inflytande så som det framträd- de . har bevittnat en succes- siv men konsekvent stärkt position i svensk politik för marknaden som det främsta resursallokeringsinstrumentet och för fritt företa- gande medan kollektivt, politiskt handlande som instrument för samhällsutveckling kommit att alltmer ifrågasättas. Detta gav mark- naden en legitim status som värdemätare på kvaliteten på den svens- ka ekonomiska politiken. Marknaden gav en till synes objektiv, omedelbar, mätbar utvärdering av kvaliteten på ekonomisk-politiska förslag. Validiteten i dessa reaktioner på politiska utspel kan förvisso ifrågasättas, som vi skall diskutera i rapportens slutkapitel. Men i det politiska tumult som omgärdade krishanteringen fanns det litet ut- rymme eller liten idé att ifrågasätta signifikansen av marknadens reaktioner. De var där, och de beskrev omfattningen av spekulation MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR Den mer filosofiska analysen av vad rörelser i valuta- kurs och ränteläge egentligen innebar fick anstå tills situationen lugnat ned sig. Hade krisen politiska rötter? Hade den finanspolitiska krisen i någon del orsakats av politikerna själva? Såväl politiker som marknadsaktörer anser att så är fallet, i mindre eller större utsträckning. Det finns ett kortsiktigt och ett långsiktigt perspektiv på den här frågan. I det kortsiktiga perspektivet riktar flera politiker och marknadsföreträdare kritik mot det politiska skeendet i anslutning till ett regeringsmöte på . I mötet deltog statsråd, stats- sekreterare och gruppledare. Deltagarna samlades på . Mötet var inte föranlett av någon speciell orsak utan var ett upptaktsmöte för regeringen inför höstens arbete. Budgetunderskottet och statsskulden hade emellertid vuxit oro- väckande strax före mötet. Bankkrisen hade också vuxit under som- maren. Harpsundsmötet mynnade inte ut i någon särskild pro- gramförklaring; det hade aldrig varit tanken att mötet skulle ha det syftet. Deltagarna i mötet förstod inte att marknaden iakttog mötet med stor uppmärksamhet och hade förväntningar på något ekonomiskt- politiskt utspel eller program efter sammankomsten. Media – och marknaden – tolkade avsaknaden av ett sådant program som ett tecken på att regeringen inte såg särskilt allvarligt på den ekonomis- ka situationen. Det uppstod en misstro mot regeringens beslutsam- het i den ekonomiska politiken. En ledande företrädare för moderata samlingspartiet menade att många inom regeringen faktiskt inte hade en känsla av någon överhängande fara. En företrädare för menar att Harpsundsmötet syftade till en allmän genomgång. Men marknaden hade förväntningar på mötet som mötet inte var planerat för. Det var inte förutskickat...Om regering- en samlas på kan det ju tolkas som en stor grej...Symbo- lismen var väl inte den bästa. Och en företrädare för socialdemo- kraterna reagerade över att regeringen menade att ingen kris förelåg. Man fick intrycket av att detta var en ganska yrvaken regering. Man hade inte räknat med en sådan valutaoro som man senare skulle bevittna, att sådana krafter skulle sättas i rörelse. Denna politikernas brist på förståelse för hur marknaden funge- rar, vad som driver dess agerande, har sannolikt den enkla förkla- ringen att detta var första gången man befann sig i en sådan situa- Den aningslöshet som många ger uttryck för hade sin botten i att man inte trodde att man stod inför en potentiell kris, och även om man hade haft den insikten hade man ingen bild av hur en sådan kris skulle kunna utvecklas och vilka motåtgärder den skulle nöd- vändiggöra. I det mer långsiktiga perspektivet lyfter flera intervjupersoner, politiker såväl som marknadsaktörer, fram två omständigheter relaterade till den politiska sfären som kan ses som bidragande faktorer bakom valutakrisen. För det första menar man att politi- kerna inte insåg konsekvenserna av två avgörande beslut ; beslutet att avreglera finans- och valutamarknaden och den skattepolitiska reformen. Sammantaget innebar dessa två refor- mer att regeringens och möjligheter att kontrollera flöden i den svenska ekonomin kraftigt försämrades. Vidare menar många att dessa två beslut fattades i en mycket olycklig sekvens; genom att först genomföra skattereformen och därefter avregle- ringen fick man en sammantagen finans- och skattepolitisk effekt som sannolikt skiljde sig starkt från den man erhållit om besluten tagits i omvänd ordning. Valutaavregleringen ansågs helt nödvändig; frågan var i första hand den skulle genomföras. 1980-talets högkonjunktur blev väldigt utdragen. Regeringen hade för avsikt att avreglera valutahandeln då konjunktu- ren började vika för att på så sätt stimulera ekonomin. Men eftersom konjunkturmattningen inte visade några tecken på att infinna sig och avregleringen blev alltmer angelägen föll det sig till slut så att valutaavregleringen skedde i en högkonjunktur. Dessutom fanns det ett påtagligt internationellt tryck för att avreglera valutahandeln. hade t.ex. antagit en särskild valutaliberaliseringsstadga tidigare . I diskussionen om ordningen av skattereformen och valutaav- regleringen glömmer man ofta – enligt en företrädare för social- demokraterna – att den största skattereformen (århundradets skattereform) sänkte marginalskatten, och därmed värdet av ränteavdragen, från . Den reformen hade emellertid ganska liten effekt; låneekonomin fortsatte som tidigare, inte minst som ett resultat av avregleringen av kreditmarknaden. En företrädare för socialdemokraterna menar att den stora överraskningen var att bankerna agerade så vårdslöst som de gjorde . Det uppstod ett ekonomiskt högmod ...Det är lätt att i efterhand säga att man borde gjort reformer- na i en annan ordning. Man gick steg för steg och tog bort också den hårda kärnan i valutaregleringen. MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR Den andra mer långsiktiga aspekten av frågan i vilken utsträckning politikerna och det politiska systemet hade bidragit till att skapa krisen riktar in sig mot struktur- och imbalansproblem i den svenska ekonomin, framför allt i den svenska budgeten och den offentliga sektorns kostnadsläge. Den politiska eliten är helt inför- stådd med att den obalans som de offentliga finanserna befann sig i gjorde landets ekonomi utsatt för spekula- tion. En mycket centralt placerad socialdemokrat menar att krisen var legitim och att det fanns saklig grund för den. Den var inte ologisk. uttalande att alla borde bojkotta statspapper var inte gripet ur luften.1 var ett hårt belånat land. En oerhörd mängd statspapper fanns på marknaden. var marknaden mycket likvid, och hade en bra organisation för handel. Marknadens aktörer insåg att kronan var övervärderad. Det ekonomiska tillståndet 1992 var uselt tillställt och drevs mot en magnifik final. Marknaden agerade alltså logiskt givet de ekonomiskt skapade förutsättningarna, som denne socialdemokrat anser var skapade av den borgerliga ekonomiska politiken. Denne mycket centralt placerade socialdemokrat anser att Riks- bankens beslut att höja marginalräntan till var förhas- tat och att man borde låtit kronan flyta tidigare. Men han tillägger också att man måste komma ihåg att den fasta kronkursen varit en av hörnstenarna i den borgerliga regeringens ekonomiska politik, och man tar inte bort en hörnsten utan att det får konsekvenser på den ekonomiska politikens andra komponenter. Han delar bedömning att beslutet att låta kronan flyta var ett miss- lyckande, men understryker att misslyckandet var av långsiktig, inte kortsiktig natur. Hade regeringen fört en starkare ekonomisk politik hade den akuta krisen inte kommit, menar denne socialdemokrat. Det förvånar kanske föga att företrädare för andra partier har en delvis annan historieskrivning. En centralt placerad folkpartist har följande bild av händelseförloppet som ledde fram till krisen : växlade om från en höginflationsekonomi till en låginflationsekonomi. Konsekvenserna av detta på efterfrågan och annat var underskattade. Kraften i förändringarna förstod vi inte...Det är klart att man insåg att vi skulle kunna utsättas för en spekulation, men att den skulle bli så kraftfull hade vi inte trott. Om fundamenten i ekonomin är svaga blir det lätt resultatet. De flesta marknadsaktörerna trodde att rege- ringen skulle kunna rädda kronan. Man såg den fasta kronkursen som ett politiskt commitment, som ett centralt inslag i den eko- nomiska politiken. Det fanns t.o.m. förhoppningar om att den svenska kronan skulle kunna utvecklas till att bli ett svar på schweizerfrancen. Under den tidiga kom det emellertid fram flera tecken på en kris. Exportföretag löste inte längre in valutalån. Många exportföretag slutade att växla in export- intäkter till svenska kronor. Dessa och ett stort antal andra liknande indikationer på instabilitet och en eventuell sjunkande kronkurs ledde till snabb internationell spekulation mot kronan. De sista innan beslöt att låta kronan flyta gick 60 mil- jarder kr ut ur valutareserven. Situationen hade blivit ohållbar. Svenska marknadsaktörer har generellt sett varit mer positiva i be- dömningarna av den svenska ekonomin än vad utlandet varit, men i den akuta situationen fanns det en utbredd uppfattning på markna- den att den svenska ekonomin var i kraftig obalans, enligt en mark- nadsföreträdare. inkallades riksbanks- fullmäktige till ett extramöte. Normalt äger fullmäktiges möten rum . Vid extrasammanträdet meddelades att nu flyter det ut mycket pengar. Närvaron vid mötet var dålig. Det dröjde innan regeringen agerade, enligt en fullmäktigeledamot. Riks- bankschefen har informationsskyldighet visavi finansministern, så det fanns ingen anledning att tro att inte hade informationen ungefär som fullmäktiges ledamöter. Förklaringen till passiviteten kan vara oenighet inom regeringen om vilka partier man skulle förhandla med, framför allt om krishanteringen skulle ske inom regeringen eller om socialdemokraterna skulle in- bjudas till förhandlingar. var den socialdemokratiskt huvudansvarige vid de förhandlingar som följde senare; Han hade det operativa ansvaret. ansågs av sina partivänner vara konstruktiv, idérik och skicklig på att bedöma situationer rent poli- tiskt. Personkemin mellan och företrädare för några av de borgerliga partierna ansågs kanske inte vara den bästa och detta reflekterades i media, men vi var måna om att inte minska hans auktoritet, säger en företrädare för socialdemokraterna. Antalet realistiskt sett möjliga policy-instrument var begränsat av tidigare ekonomisk-politiska åtgärder. En ledande centerpartist menade, apropå frågan varför man inte lät kronan flyta tidigare, att Det har jag också frågat mig själv . Jag tror det var så att vi hade tidigare devalverat oss ur kriserna. Det var egentligen främst ett MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR Vi måste försvara kronan. 1982 när socialdemo- kraterna devalverade fick de hård kritik från oppositionen. Då kunde vi inte själva devalvera . Regeringens åtgärder uppfattades på marknaden som desperata försök att försvara kronan. Allt kändes konstlat, som en mark- nadsföreträdare uttryckte saken. Andra mer långsiktiga faktorer var viktigare än den kortsiktiga politiska hanteringen. Bankernas ut- landsskuld var t.ex. större än den svenska valutareserven och bud- getobalansen var fortfarande bortom kontroll. Marknaden såg ett potentiellt lönande spekulationsmoment – en marknadsföreträdare beskrev detta spekulationsmoment som oerhört lönande – träda fram: Vi visste att hade ett sargat finansiellt system med stora skuld- stockar, kraftigt budgetunderskott, osv. Att skulle kunna stå emot det internationella trycket när liran och pundet redan tvingats flyta föreföll osannolikt. Det enda vi inte visste var till vilket pris rege- ringen skulle försöka försvara kronan. Mediapresentationen av krispaketen imponerade på marknaden. Man trodde att det kanske fanns en chans att något unikt skulle hända, dvs. att socialdemokraterna och tillsammans skulle lyckas försvara valutan. En marknadsföreträdare menade att det spelar ingen roll om landet har en borgerlig eller socialdemokratisk regering för den ekonomiska politikens trovär- dighet visavi marknaden. Stabilitet och fasta spelregler är oerhört viktigt för att stabilisera marknaden, och sådana stabila spelregler är viktigare än regeringens politiska orientering. Den politiska eliten tycktes förstå att stabilitet var av stor betydelse också i den akuta krishanteringen; samarbete över blockgränsen var ett sätt att sända en signal till marknaden att sådan stabilitet skulle känneteckna den ekonomiska politiken framgent. En ledande företrädare för ett av mittenpartierna menade att (S)amarbetet med socialdemokraterna var viktigt eftersom det gällde att visa att här fanns en majoritet bakom förslagen. Signalerna är inte oviktiga, men ord måste följas av handling. Det var också viktigt att socialdemokraterna var med, eftersom alla måste vara med. Dessutom var det ju också så att socialdemokraterna inte var helt oskyldiga till krisen. Men modera- terna gick väl inte precis i första ledet för att samarbeta med social- demokraterna. En annan centralt placerad mittenpartiföreträdare uttryckte sig mindre subtilt: är konstitutionellt emot tanken att behöva gå till socialdemokraterna för stöd. En företrädare för moderata samlingspartiet bekräftar denna tve- kan inom partiet för att samverka med socialdemokratin: Effekterna av att ha med socialdemokraterna i uppgörelserna blev ändå dämpade och kortvariga. Man kan säga att summan av effekterna blev plus minus noll. Samverkan vanns till priset av klarhet och tydlighet i paketen. Form sattes över innehåll. Den här diskussionen om förutsättningar för partisamarbete i okon- ventionella konstellationer visar att partierna har större problem med den sortens samarbete än vad media tenderar att redovisa. Kris- hanteringen krävde extraordinära insatser och partierna lyckades samlas kring två större krispaket. Men spänningarna mellan par- tierna leder dem till att profilera sig direkt efter uppgörelserna, vil- ket undergräver trovärdigheten i uppgörelsen. Och det som stillar marknaden mer än något annat är förmodligen just trovärdighet i ett långsiktigt ekonomiskt saneringsarbete. Beslutsprocessen kring krispaketen var oerhört centraliserad. Flera partier tvekade inför att sammankalla riksdagsgruppen efter- som detta dels skulle bidra till att skapa en panikstämning, dels ökade risken för läckor. Dessutom var det möjligen så, som en par- tiföreträdare uttryckte saken, att idén att sammankalla gruppen för att få vägledning mot klokare beslut skall man inte hoppas på. En företrädare för ett annat partis riksdagsgrupp menade att gruppen kunde inte gärna säga att 'vi accepterar inte partiledningens be- slut'. Situationen medgav inte det. Man ville stödja partiets ansvarsfulla agerande. Hur ser den politiska eliten på marknaden som en politisk aktör? Under krisen fanns det en stor osäkerhet om vem markna- den egentligen var; man visste t.ex. inte om spekulationen mot kronan var internationell (det var antagandet) eller inhemsk. Det fanns också på flera håll inom regeringen en oförståelse för situa- tionens allvar, eller en bristande förmåga att förstå vad marknaden egentligen var. Ett statsråd tycktes enligt uppgift inte alls ha insett krisens omfattning, utan frågade irriterat vid ett regeringssamman- träde: när skall vi tala om mina frågor, egentligen?. En ledande företrädare för uppger att under krisen förekom utta- landen som vem f-n vill åt regeringen? Vem är de här aktörerna som inte tror på ?. MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR Under återstoden av , med undantag för den starka kritiken mot marknaden under ränte- och valutaoron , har vi kunnat se ett mer rutiniserat perspektiv på marknaden växa fram. En mycket centralt placerad socialdemokrat menar att mark- nadens värdering av den ekonomiska politiken har betydelse, men detta inflytande beror på att ekonomin varit i obalans. Med en sane- rad ekonomi minskar regeringens beroende av marknaden. Han säger också: I takt med att statsskulden minskar ökar våra frihetsgrader...Man frågar sig vad som egentligen pågår när man direkt efter en presskonferens går upp till tjänsterummet och slår på sid 234 på för att se hur marknaden reagerar. Vi har återfått greppet. Samme socialdemokrat menar vidare att en mer generell utveckling är att marknaden blivit alltmer synlig och opinionsdrivande; vad som skett under de senaste 5–6 åren är att marknaden fått sitt eget forum; marknaden har skapat sig nya arenor i media. Flera stora marknadsaktörer publicerar egna nyhetsbrev. Lika viktig som denna ökade uppmärksamhet för marknaden är den starkt ökade mediabevakningen av marknaden. Ekonomijournalistiken anser denne socialdemokrat vara den sektor av massmedia som är starkast lierad med sitt bevakningsobjekt. Han anser att avsaknaden av kri- tisk undersökande journalistik är påtaglig. Denne intervjuperson såg också en nära koppling mellan de borgerliga partierna och markna- den: Marknaden hade sin egen regering för krisen, som borde genomfört en lång rad förslag. Man kan förvisso se de här kommentarerna som mer politiserade än analytiska. Kopplingen mellan de borgerliga partierna och mark- naden är emellertid överdriven. Det fanns en likhet mellan den eko- nomiska politik som marknaden föreföll belöna och de borgerliga partiernas ekonomiska grundsyn, men som vi skall diskutera längre fram i rapporten styrs marknadens agerande efter sin egen logik och inte av politiska hänsyn. Vi kommer också senare i framställningen att diskutera marknadens ökade inflytande i ett diskursivt pers- pektiv. Från den utgångspunkten blir den massmediala bevakningen av marknaderna en viktig komponent. Socialdemokraterna var långt ifrån ensamma i sin kritik av mark- naderna. En centralt placerad folkpartist säger så här: Varje intelligent människa måste fråga sig varför kapitalströmmarna är 10 gånger större än varuströmmarna. Kan det vara så att en avreglering först skapar en omogen marknad? En företrädare för moderata samlingspartiet ser också problem med marknadens stärkta ställning i svensk politik, men menar att det är lätt att låta sig förfäras över marknadens inflytande. Man hemfaller lätt till djävulsbilder. Med facit i hand menar han att man kanske hade låtit saker gå ur händerna tidigare. Är marknadens inflytande politiskt och demokratiskt legitimt? Nej, kanske inte, men krisen var ett vittnesbörd om att man gått för långt i tidigare regleringar av marknaden. Så – vad göra? Bör marknaderna återregleras? Har de fria mark- naderna framfart på de inrikespolitiska arenorna skapat så starka opinioner att det finns ett stöd för någon form av återgång till en tidigare ordning? Är en sådan återgång möjlig? Flera internationella forskare påminner oss att det finns inget som säger att den nu gäl- lande ordningen skulle vara slutpunkten i diskussionen om vilket som är det bästa förhållandet mellan politik och marknad. (1996:194) menar sålunda att a reversal of the liberalization trend is more likely than is often assumed; det var stater som av- reglerade marknaderna och de har full möjlighet att återreglera dessa marknader. och (och Keo- hane 1996:249) menar att nationalstatens minskade autonomi på det ekonomiskt-politiska området mycket väl kan komma att bedömas som så allvarlig att nya regleringar kan komma att aktualiseras: The declining policy autonomy of states as they cede control to markets may only be a temporary phase, until new forms of intervention are de- manded and discovered. Ett scenario som går ut på att stater, t.ex. genom samfällt agerande inom ramen för transnationella institutioner, återtar något av den kontroll man avstått till marknaderna, är inte helt uteslutet (och 2000). En marknadsföreträdare säger att man kan skapa trögheter men det måste i så fall ske multilateralt.