sou · GNB3105d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Det måste även finnas möjligheter för skatteför valtningen att behandla personuppgifter för statistiska ändamål, både officiellt reg lerad statistik och sådan statistik som är av mer intern angelägenhet eller som i vart fall inte är för- fattningsreglerad. Framställning av statistik bör därför också utgöra ett primärt ändamål. 298 Särskilda bestämmelser för olika verksamheter SOU 1999:105 Med sekundära ändamål för en databas avser vi sådana ändamål som kan hänföras till andra verksamhetsområden än det för vilket databasen primärt förs. För att en myndighet skall tillåtas direktåtkomst till be- skattningsdatabasen krävs att de ända mål för vilka uppgifterna skall an- vändas hos mottagaren utgör ett sekundärt ända mål för beskatt nings- databasen (se avsnitt 6.2.2 och 6.7.2). Även när det kan förutses att ett regelmässigt utlämnande till andra myndigheter kan komma att ske på annat sätt än genom direktåtkomst, bör detta framgå av de sekundära ändamålen. Enligt vår mening finns det anledning att medge direkt- åtkomst till beskattningsdatabasen (se avsnitt 8.1.4). Den rätten måste enligt nämnda princip ha sin grund i de sekundära ändamålen med beskattningsdatabasen, och vi före slår därför som ett särskilt ändamål med databasen att uppgifter skall få behandlas för att ge infor mation som behövs i författningsreglerad verksamhet utan för skatte förvalt ning- en för fastställande av underlag för samt redovis ning, bestämmande, betalning och återbetalning av skatter eller avgifter. innebär det i praktiken att beskattningsdatabasen får användas för fiskala verksamhet. Ett verksamhetsområde inom vilket det har före kommit tillgång till skatteregister genom direktåtkomst är exekutionsväsendets utsöknings- och indrivningsverksamhet. Vi har inte funnit skäl för att genom vårt lagförslag i något avseen de begränsa den åtkomst som kronofogdemyndigheterna har till uppgifter inom skatteförvalt- ningens beskattningsverksamhet (se avsnitt 8.1.4). Ett sekundärt ända- mål med beskattningsdatabasen bör därför vara utsökning och indriv- ning. Vissa uppgifter som skall behandlas i beskattningsdatabasen kommer med stor sannolikhet att användas av olika myndigheter i deras verksamhet. Inte minst gäller det myndigheter som har till uppgift att kontrollera och ha tillsyn över olika före teelser i samhället, där företags och andra enskildas ekonomiska situation är av intresse. Som exempel kan nämnas kommunernas tillståndsgivning i fråga om utskänkning av alkohol och länsstyrelsernas tillsyn över restauranger m.m. Som ett sär- skilt ändamål med beskattningsdatabasen bör därför anges tillsyn samt lämplighets-, tillstånds - och annan liknande prövning. Myndigheter, och eventuellt andra, utanför skatteförvaltningen bör dessutom kunna få tillgång till uppgifter i någon form för att producera statistik. För att markera att ett sådant användande av uppgifter i beskattningsdatabasen inte står i strid med lagstiftningen, bör framställning av stati stik därför också anges som ett sekundärt ändamål med databasen. Särskilda bestämmelser för olika verksamheter 299 förekommer det att myndigheter hämtar in information endast i form av basuppgifter om fysiska och juridiska personers identitet från skatteregistret. Vi anser inte att beskattningsdatabasen bör ha en sådan funktion, utan inhämtande av identitetsuppgifter bör om möjligt ske från register eller databaser som är direkt inriktade på tillhandahållande av sådan information. Uppgifter om fysiska personers identitet bör så ledes i första hand hämtas in från den av oss föreslagna folkbokförings data- basen (se avsnitt 8.2) och uppgifter om juridiska personer kan med fördel hämtas in från aktie bolagsregistret eller liknande register. Till- handahållande av identitetsuppgifter skall således inte vara ett ändamål med beskattningsdatabasen. Detta hindrar naturligtvis inte att identitets- uppgifter lämnas ut från beskattningsdatabasen tillsammans med andra uppgifter i de fall det är naturligt. Som exempel kan nämnas att vissa identitetsuppgifter, som namn och personnummer, lämnas ut tillsammans med uppgifter om en persons taxerade inkomst. Som vi har påpekat i avsnitt 6.2.2 kan en uppräkning av sekundära ändamål som inte avser utläm nande med hjälp av direktåtkomst inte bli uttömmande, eftersom det inte är möj ligt att förutse samtliga de situa- tioner då uppgifter med stöd av exempelvis sekretesslagen kan komma att lämnas ut till myndigheter eller andra för olika ända mål. De ovan angivna sekundära ändamålen som inte är särskilt in riktade på direkt- åtkomst avser således de fall där det är möjligt att förutsäga att upp gifter kommer att lämnas ut i förhållandevis stor omfattning. 8.1.3Uppgifter som får behandlas i databasen Vårt förslag: I databasen skall, i den omfattning som behövs för beskattningsverksamheten, få behandlas uppgifter om ·en fysisk persons identitet, bosättning, familjeförhållanden och andra liknande basuppgifter, ·en juridisk persons identitet, säte och andra liknande basuppgifter, ·registrering för skatter eller avgifter, ·underlag för skatter eller avgifter, ·bestämmande av skatter eller avgifter, ·kontroll av skatter eller avgifter, ·fastställande av fastighetstaxering, ·yrkande och grunder i ett ärende, samt ·beslut med angivande av skälen för beslutet, betalning, redovis- ning och övriga åtgärder i ett ärende. 300 Särskilda bestämmelser för olika verksamheter Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i databasen. I databasen skall även få behandlas de uppgifter som behövs för fullgörande av ett åliggande som följer av en internationell överens- kommelse som efter godkännande har tillträtt. Känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser m.m. skall få behandlas i databasen endast som en del av en elektronisk handling. Undantag skall dock göras för upp gifter om trossamfund och medlemskap i fackförening. Vi redovisar i avsnitt 6.3.2 vår inställning till detaljreglering av vad som får behandlas i en databas. För att undvika dels återkommande änd ringar i lagen till följd av förändringar i bakomliggande materiell lagstiftning (pågår t.ex. arbete inom med en ny inkomstskattelag), dels att den blir svårgenomtränglig, anges i vårt lag- för slag endast vilka kategorier av uppgifter som får behandlas i data- basen. Dessa uppgiftskategorier avser vad som får behandlas i den infor- mationsbaserade delen av databasen, dvs. vanligen uppgifter som regi- streras genom angivande av belopp m.m. i särskilda fält i skatteför valt- ningens datasystem. För handlingar som ingår i ärende hanteringssystem föreslår vi särskilda bestäm melser. I de uppräknade kategorierna inne- fattas således samtliga de uppgifter som finns i olika författ- ningsreglerade eller tillståndspliktiga register inom skatteför valtningens beskattningsverksamhet samt sådana ytterligare uppgifter som kan bli nödvändiga att registrera . En grund läggande förut sättning för att en uppgift över huvud taget skall få behandlas är dock att den behövs för de primära ändamålen med databasen, dvs. för be skatt- ningsverksamheten. Det får alltså i databasen inte förekomma uppgifter som inte behövs i den verksamheten, utan som endast är till nytta för t.ex. kronofogdemyndigheterna i deras exekutiva verksamhet (se avsnitt 6.2.2). Uppräkningen av uppgiftskategorier som får behandlas i databasen utgör endast en ram för vad som får be handlas. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer (), skall sedan meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter det rör sig om. Det bör nämligen enligt vår mening vara möjligt för enskilda att på det sätt som gäller för exempelvis skatte registret ha möjlighet att få en mer tydlig bild av vilka uppgifter om dem som kan vara föremål för be- handling inom skatteförvaltningen. Nedan följer en kort exem plifiering Särskilda bestämmelser för olika verksamheter 301 av vilka uppgifter de i lagförslaget uppräknade kategorierna enligt vår uppfattning omfattar. Med identitets- och andra basuppgifter avses för fysiska personer så- dant som personnummer, namn, hemadress eller särskild postadress samt uppgifter om civilstånd och hemmaboende barn m.m., dvs. uppgifter om enskilda som behövs för att beskattningsverksamheten skall fungera. Motsvarande gäller för juridiska perso ner. Det kan då röra sig om uppgifter om organisationsnummer, styrelseledamöter, firmatecknare samt adressuppgifter m.m. Med uppgifter om registrering för skatter eller avgifter avses bl.a. uppgifter om att någon är registrerad för mer- värdesskatt och andra grundläggande uppgifter om skattskyldighet. Un- derlag för skatter eller avgifter är t.ex. uppgifter om taxerad inkomst och beskattningsbar förmögenhet eller uppgifter om under året utbe talda löner. Med bestämmande av skatter eller avgifter avses uppgifter om inbetald preliminär skatt och socialavgifter, fastställd skatt för inkomst av tjänst eller kapital samt uppgifter om kvarskatt eller över skjutande skatt m.m. Kontroll av skatter och avgifter innefattar sådant som upp- gifter om beslutad eller pågående revision, anteckningar om förfråg ning- ar till skattskyldiga eller andra myndigheter m.fl. I dessa fyra kategorier av uppgifter ingår med andra ord samtliga de uppgifter som skattemyn- digheterna behöver för att vid ärende hantering få tillgång till nöd vändig information eller för att beslut om debitering eller åter betalning av skatter och avgifter m.m. skall kunna fattas. Som en särskild kategori anges fastställande av fastighetstaxering, eftersom sådana uppgifter inte alltid utgör grund för beskattning. Som två särskilda kategorier av uppgifter anges yrkande och grunder i ett ärende samt beslut med angivande av skälen för beslutet, betal ning, redovisning och övriga åtgärder i ett ärende. Här avses uppgifter som i stor omfattning kommer att återfinnas i elektroniska handlingar i ärende- hanteringssystem. Avsikten är inte att handlingarna i dess helhet regelmässigt skall registreras i den informationsbaserade delen av data- basen. I den omfattning det behövs bör emellertid uppgifter om beslut m.m. avseende en person kunna återfinnas i databasen utan att en hand- läggare behöver ha tillgång till den elektroniska akten i det aktuella ärendet. Av betydelse är bl.a. att direktåtkomst till de elektroniska hand - lingarna enligt vårt förslag inte är tillåten för myndigheter utanför skatteförvaltningen. Det kan dock från informa tionssynpunkt vara viktigt för en tjänsteman hos en kronofogde myndighet eller hos att få fram uppgift om utgången i ett ärende och få en bild av vad som utgör grunden för beslutet. När upp gifter om yrkanden, grunder och beslut m.m. förs in i databasen på annat sätt än i elektroniska handlingar, får de emellertid inte omfatta känsliga person- uppgifter m.m. När det är nödvändigt att få tillgång till ett beslut i dess 302 Särskilda bestämmelser för olika verksamheter helhet eller övriga handlingar i ett ärende, bör enligt vår mening hand- lingarna tas fram genom ärendehanteringssystemet. För att täcka in uppgifter som behandlas av andra skäl än beskatt ning på grund av att gentemot exempelvis EU är förpliktigat att hantera viss information, anges att behandling får ske av uppgifter som behövs för fullgörande av ett ålig gande som följer av en internationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt. Behandlingen av vissa uppgifter i den informationsbaserade delen av databasen bör regleras i lag. Det gäller känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser m.m. enligt 13 och 21 §§ personuppgifts- lagen (se avsnitt 6.3.3 och 6.4.4). Enligt vad vi har erfarit har skatte- myndigheterna för beskatt ningsändamål behov av att behandla uppgifter om trossamfund och medlemskap i fackförening. I lagen bör det därför anges att sådana uppgifter får behandlas för beskattnings ändamål även på annat sätt än i elek troniska handlingar. Vårt förslag: , , skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna skall få ha direktåtkomst till beskatt- ningsdatabasen. Regeringen skall få föreskriva att även annan får ha direktåtkomst till uppgifter i databasen. Annan än och skattemyndigheter skall inte få ha direktåtkomst till elektroniska handlingar. Regeringen skall få medde- la föreskrifter om ytterligare inskränk ning i en myndighets eller an- nans direktåtkomst. Regeringen skall få meddela föreskrifter om att en enskild får ha di- rektåtkomst till uppgifter om sig själv i databasen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall meddela föreskrifter om vilka uppgifter som får omfattas av sådan direktåtkomst. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om allmän direktåtkomst till uppgifter i data- basen om ·skyldighet att redovisa eller betala skatter eller avgifter, ·innehav av skattsedel på preliminär skatt, samt ·beräkning av skatteavdrag för betalning av preliminär skatt. Direktåtkomst till dessa uppgifter får inte vara utformad så att upp- gifter om flera personer kan behandlas på automatiserad väg vid in- hämtandet. Särskilda bestämmelser för olika verksamheter 303 I avsnitt 6.7 redovisar vi vår principiella inställning till direktåtkomst till databaser. I enlighet med de resonemang vi för där föreslår vi att Riks- skatteverket och skattemyndigheterna skall ha rätt till fullständig tillgång till uppgifter i beskattningsdatabasen, inklusive de elektroniska handling- arna vilka av integritetsskäl inte bör vara tillgängliga för andra myndig- heter. För den händelse rege ringen finner att det finns särskild anledning att begränsa åtkomsten till vissa upp gifter eller handlingar, före slår vi en möjlighet för regeringen att meddela före skrifter om sådan begränsning. Enligt vår uppfattning torde dock detta inte vara nödvändigt . Direktåtkomst för myndigheter utanför skatteförvaltningen Vår allmänna inställning till direktåtkomst för myndigheter som inte tillhör den myndighetsorganisation som ansvarar för en databas redo- visar vi i avsnitt 6.7.4. Möjligheterna för myndigheter utanför skatte för- valtningen att ta del av uppgifter i skatteregistret genom direktåtkomst är kraftigt begränsade. Det finns starka integritetsskäl för detta och hänsyn måste också tas till att det råder absolut sekre tess för uppgifter i beskattningsverksamhet. Det går dock inte att bortse från det faktum att datorteknikens stora framsteg under kommer att få allt större genomslag även i samarbetet mellan myn digheter. Vi anser att den tekniska utvecklingen inom dataområdet i största möjliga mån skall utnyttjas för att få till stånd en effektiv ärendehantering inom offentlig verksamhet. I de flesta fall är detta möj ligt genom att en myndighet begär uppgifter av en skattemyndighet och får dem tillsända efter prövning av en tjänsteman. Sådant till handahållande av uppgifter kan skötas genom snabba och effektiva över föringar via telenätet. Tillgång till uppgifter via direktåtkomst till beskattningsdatabasen bör enligt vår uppfattning inte användas annat än om det finns starka skäl för det. Kronofogdemyndigheterna har relativt omfattande tillgång till uppgifter i skatteregistret genom direktåtkomst, vilket i lagförarbetena har motiverats med den nära kopplingen mellan beskattningsverksamhet och indrivningsverksamhet (se avsnitt 3.1.2). Vi ser ingen anledning att av integritetsskäl inskränka den möjlighet som krono fogdemyndigheterna har att på ett snabbt och effektivt sätt få till gång till uppgifter som behandlas inom skatteförvaltningen, utan föreslår att kro nofogdemyn- digheter får ha direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen. Di- rektåtkomsten skall dock inte omfatta de elektroniska handlingarna, eftersom dessa är särskilt käns liga från integritetssynpunkt (se avsnitt 6.7.4). Det är emellertid i vissa fall värdefullt eller nödvändigt för krono- fogdemyndigheterna att ta del av skälen för ett be slut som fattats av en skattemyndighet, t.ex. i en fråga om anstånd med inbetalning av skatt. 304 Särskilda bestämmelser för olika verksamheter Enligt vår mening kan det behovet tillgodoses även utan direktåtkomst till elektroniska handlingar. Vi föreslår att upp gifter om yrkande, grun- der och beslut får behandlas i databasen på annat sätt än i elektroniska handlingar (se avsnitt 8.1.3). Sådana uppgifter ser vi i princip ingen anledning att begränsa direktåtkomsten till i större omfattning än för andra uppgifter i databasen. Om det finns behov hos kronofogde- myndigheterna av att få del av beslutshandlingar eller andra handlingar i ett ärende i fulltext, bör detta däremot inte ske ge nom direktåtkomst utan genom att en begäran görs hos aktuell skatte myndighet. Det kommer sannolikt att förekomma uppgifter i beskattningsdata- basen vilka kronofogdemyndigheterna inte har något eller mycket litet behov att få del av. Enligt vår uppfattning bör myndigheterna inte ha direktåtkomst till sådana uppgifter, eftersom direktåtkomst endast bör förekomma när det finns starka effektivi tetsskäl som talar för det. Re ge- ringen bör därför ha möjlighet att meddela före skrifter om begränsningar – utöver åtkomsten till elek troniska handlingar – i kronofogdemyndig- heternas direktåtkomst. Mellan och skatteförvaltningen förekommer i många fall ett nära samarbete, inte minst med anledning av de skyldigheter vid uttag av punktskatter m.m. som har åtagit sig genom medlemskapet i EU. bör därför ges möjlighet till direktåtkomst till be- skattningsdatabasen, dock inte till de elektroniska handlingarna. Rege- ringen bör emellertid även här ha möjlighet att be gränsa åtkomsten till att avse endast uppgifter som det bedöms vara av stor betydelse att snabbt får tillgång till i olika situationer. Utöver och kronofogdemyndigheterna kommer det sanno- likt att finnas flera myndigheter som regelmässigt behöver tillgång till olika uppgifter i beskattningsdatabasen. I de flesta fall torde dessa behov kunna tillfredsställas genom ett effektivt utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling efter särskild prövning av skattemyndigheterna. I vissa fall kan det efter en avvägning mellan effektivitets- och integritetsskäl dock finnas anledning att medge vissa myndigheter direktåtkomst till en begränsad mängd uppgifter i data- basen. Regeringen bör därför ha möjlighet att vid behov föreskriva om sådan direktåtkomst. Möjligheten att föreskriva om direktåtkomst bör emellertid enligt vår uppfattning tillämpas mycket restriktivt. Hänsyn måste tas till den absoluta sekretess som gäller inom beskattningsverk- samheten samt till att de uppgifter som behandlas ofta har lämnats av enskilda enligt tvingande bestämmelser i skattelagstiftningen. Detta innebär enligt vår bedömning att uppgifter i beskattningsdatabasen inte genom direktåtkomst bör lämnas ut till andra än myndigheter (se dock nedan om enskildas direktåtkomst till uppgifter om sig själva samt allmän direktåtkomst till vissa uppgifter). Särskilda bestämmelser för olika verksamheter 305 Det bör påpekas att direktåtkomst för kronofogdemyndigheter, Tull- verket och andra eventuellt aktuella myndigheter, endast får före komma i ärenden hos de myndigheterna. Någon fri sök ning i beskattnings- databasen efter uppgifter för andra ända mål än handläggning av ett ären - de kan självfallet inte accepteras. Till elektroniska handlingar bör, som vi tidigare nämnt, direktåtkomst inte under några om ständigheter tillåtas för myndigheter utanför skatteförvaltningen. Direktåtkomst för enskilda till uppgifter om sig själva Vi redovisar i avsnitt 6.7.5 våra överväganden i fråga om möjligheten för enskilda att få direktåtkomst till egna uppgifter i myndigheters da- tabaser. Vi föreslår för samtliga de verksamhetsområden som omfattas av vårt uppdrag att regeringen skall få meddela föreskrifter om att en- skilda får ha direktåkomst till uppgifter om sig själva i en databas. När de tekniska lösningarna finns tillgängliga innebär det för beskatt nings- verksamhetens del att den möjlighet som finns att lämna själv dek- larationer och skattedeklarationer genom ett elektroniskt dokument kan bli praktiskt användbar. Fysiska personer har inte någon större nytta av möjligheten att lämna sin deklaration genom ett elektroniskt dokument, innan den skattskyldige via Internet kan nå ett formulär med uppgifter om sig själv motsvarande de som är förtryckta på den förenklade själv- deklaration som skickas ut som brevförsändelse från skatte myn- digheterna. När det blir möjligt uppkommer stora för delar för både skatteförvalt ningen och de skattskyldiga. Samma för farande skulle också kunna utnyttjas vid exempelvis an- sökningar om förslag till särskild beräkningsgrund eller som hjälp vid beräkning av skatt. Ett annat användningområde inom beskattnings- verksamheten skulle vara att ge enskilda möjlighet att komma åt upp- gifter om sina skattekonton. Med direktåtkomst till sitt skattekonto skulle en skattskyldig i samband med avgivande av självdeklaration enkelt kunna få uppgifter om behållningen på kontot och där igenom få information om ytterligare inbetalning krävs eller om han kan kräva återbetalning av över skjutande belopp. Allmän direktåtkomst till vissa uppgifter av allmänt intresse I beskattningsdatabasen kommer enligt vårt förslag att behandlas ett antal uppgifter av sådan karaktär att deras sprid ning bland allmänheten är av stort intresse. För uppgifter av det slag som inte kan anses vara integritetskänsliga, finns det enligt vår mening anledning att överväga en allmän direktåtkomst för envar som efter söker uppgifterna, t.ex. via Internet eller med hjälp av telefontjänst. De uppgifter vi har i åtanke är 306 Särskilda bestämmelser för olika verksamheter information om innehav av skattsedel på preliminär skatt (F- eller A- skatt), uppgifter om skyldighet att redovisa eller betala skatter eller av- gifter samt uppgifter till ledning för beräkning av skatte avdrag för pre- liminär skatt (tillämplig skattetabell). De nu nämnda uppgifterna är of- fentliga och de är inte känsliga från integritetssynpunkt, som det finns stora fördelar med ett system var igenom envar på ett enkelt sätt kan ta del av uppgifterna, även eller då det inte är möjligt att inhämta uppgifterna från skatte- myndigheterna. Genom en allmän tillgång till uppgifter om skattsedelsinnehav och skyldighet att redovisa eller betala skatter eller avgifter, blir det enklare för enskilda, såväl privat personer som företag, att få del av viktig infor- mation som behövs vid köp av olika tjänster på marknaden. De nämnda uppgifterna är av avgörande betydelse för bl.a. prissättning av tjänster, dvs. om kostnaden för en tjänst skall inkludera sociala avgifter eller in te. Arbets- eller uppdragsgivare som skall göra skatteavdrag, dvs. innehålla preliminär skatt, kan dessutom på ett enkelt sätt få information om hur stora avdrag som skall göras för arbets- eller uppdragstagarna genom tillgång till de för de enskilda aktuella skattetabellerna. Enligt vår uppfattning skulle ett förfarande som det nu beskrivna, om utlämnande av vissa offentliga uppgifter av allmänt intresse, inte strida mot bestämmelserna om överföring av personuppgifter till tredje land i artiklarna 25 och 26 i dataskyddsdirektivet. Eftersom de uppgifter som vi anser att det kan vara lämpligt att lämna ut genom direktåtkomst till envar inte är integritetskänsliga, bör enligt vår uppfattning regeringen eller kunna fatta be- slut om sådant utlämnande. Vi föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om allmän direktåtkomst till uppgifter om innehav av skattsedel på preli- minär skatt, uppgifter om skyldighet att redovisa eller betala skatter eller avgifter samt uppgifter till ledning för beräkning av skatteavdrag för preliminär skatt. Det är givetvis viktigt att det inte ges möjlighet för enskilda att med hjälp av direktåkomst vid inhämtandet av uppgifter göra samman ställ- ningar som omfattar flera personer.