sou · GNB32 · 2000-01-01 00:00:00 — I de fallen har medicinalstyrelsens tillstånd inte behövt inhämtas. 6ILLKOR F¶R ERS¤TTNING I DESSA FALL De övertalningar som kan ha skett från myndighetspersoners eller andras sida kan ha varit av olika karaktär. Frågan om sterilisering kan ha kommit upp i en allmän diskussion mellan kuratorer, läkare och den enskilde som ett alternativ för att lösa ett i första hand socialt problem. Även om det inte är självklart att sådana diskussioner med förslag och rekommendation om ste- rilisering från myndighetspersoner eller andras sida utan vidare kan betrak- tas som en otillbörlig övertalning eller påverkan ter sig en sådan diskussion ofta främmande för oss. Utredningen föreslår därför att den enskilde i situationer som de nu nämnda - sterilisering på grund av asocialt levnadssätt, i samband med abort 136 0RINCIPER F¶R ERS¤TTNING eller förlossning - bör lägga fram någon omständighet som tyder på att han eller hon utsatts för påverkan av myndigheter att gå med på sterilisering - eller med juridiskt uttryckssätt - G¶RA ANTAGLIGT att han eller hon samtyckt till sterilisering under otillbörlig påverkan av en myndighet trots att han eller hon inte önskat det. Juridiskt sett är detta ett mycket svagt beviskrav. Påver- kan från myndigheten bör ha inneburit någon form av otillbörlighet t.ex. påtryckning eller missledande information. Om den enskilde kan göra detta antagligt skall huvudregeln vara att hon är berättigad till ersättning. Det finns även andra fall där sådan påverkan kan ha förekommit. I flera fall har sterilisering genomförts i samband med abort utan att me- dicinalstyrelsens tillstånd inhämtats. Som nämnts tidigare fanns enligt 5 § steriliseringslag lagligt utrymme för sterilisering utan medicinalsty- relsens tillstånd om läkaren vid en abort på medicinsk indikation konstatera- de att sjukdom eller kroppsfel vid nytt havandeskap skulle medföra allvarlig fara för kvinnans liv och hälsa. Även i dessa situationer kan den enskilde ha utsatts för sådana påtryckningar att steriliseringen inte varit frivillig. Utredningen har kunnat konstatera att särskilt abortutredningarna gene- rellt sett är något utförligare och redovisar diskussioner mellan personal och den enskilde. Även om utredningen således i dessa fall förespråkar att ett visst beviskrav läggs på den enskilde torde det vara möjligt för den enskilde att lägga fram så mycket material i ärendet att hon kan göra antagligt att hon utsatts för påverkan av myndigheten på ett sådant sätt att ersättning kan utgå. Utredningen återkommer strax till betydelsen av brister i underlagsmateria- let. Utredningen föreslår också att ersättning skall kunna utgå inte endast då myndigheten utövat otillbörlig påtryckning på den enskilde utan också när myndigheten varit försumlig. Det kan vara fall där den enskilde påverkats inte direkt av en myndighet men av andra personer, såsom anhöriga t.ex. föräldrar eller make/maka, men även hälso- och sjukvårdspersonal och andra myndighetsliknande personer. Om det framgår av underlagsmaterialet att sådan påverkan förekommit och den beslutande myndigheten känt till detta men myndigheten underlåtit att självständigt bedöma att ansökan var frivillig trots påverkan, bör ersättning kunna betalas ut. Det kan ha förekommit fall där sterilisering även enligt våra värderingar varit försvarlig men där den enskilde uppfattat situationen som att han eller hon utsatts för en otillbörlig påverkan från myndighet eller t.ex. sjukvårds- personal. Det kan ha förelegat mycket starka medicinska skäl för en sterilise- ring som den enskilde inte uppfattat eller förstått. I sådana situationer kan det ha varit försvarligt att genomföra steriliseringen. Eftersom det för att ersättning skall kunna ges skall vara fråga om någon form av otillbörlig på- verkan eller försumlighet från myndighets sida kan det här bli fråga om en känslig bedömning och avvägning mellan vad den enskilde uppger och SOU 1999:2 0RINCIPER F¶R ERS¤TTNING 137 vad som finns antecknat i ansöknings- och journalhandlingar eller annat tillgängligt material. Utredningen vill därför understryka att en bedömning i mycket stor utsträckning måste utgå från den enskildes egna uppgifter och upplevelser av t.ex. bemötande från myndighetspersoners sida. Att finna klara belägg för omotiverade påtryckningar i myndigheters material torde ställa sig svårt. Den steriliserades egna upplevelser måste med andra ord ges ett betydande tolkningsföreträde. Dessutom är kravet på bevisning angående påtryckningar eller försumlighet satt mycket lågt. Den myndighet som skall handlägga ersättningsfrågan bör således i tveksamma fall där underlagsmate- rialet är sparsamt och/eller svårtolkat hellre ge ersättning än avslå en begä- ran. Den handläggande myndigheten bör heller inte på eget initiativ genom- föra mer betydande forskning efter journalmaterial som särskilt kan ge stöd för att steriliseringen genomförts på grund av t.ex. mycket starka medicinska skäl. Den bör istället kunna nöja sig med ett underlag för bedömningen som innefattar sådant journalmaterial som normalt förekommer. Utredningen vill här också upprepa att huvuddelen av dem som sterilise- rats mot sin vilja kommer att falla in under de tidigare diskuterade typsitua- tionerna där någon värdering av steriliseringssituationen inte behöver göras. 8.2.4Brister i underlagsmaterialet m.m. Efter de genomgångar utredningen gjort av ansökningshandlingar om sterili- sering och annat material hos och i arkiv är det som angetts utredningens bedömning att ett mycket stort antal av de ansökningar om ersättning som utredningen erhållit kommer att om- fattas av ersättningspunkterna 1 till 5 i utredningens lagförslag (2 § pp 1-5). I de flesta fall är det förhållandevis lätt att konstatera om angivna krav för att ersättning skall erhållas är uppfyllda. Någon skälighetsbedömning blir heller inte nödvändig i de fallen. av de inkomna ersättningsansökningarna avser sterilisering i samband med abort. Även vad gäller abortfallen är det utred- ningens uppfattning att det i de flesta fall är möjligt att genom ansöknings- handlingar om sterilisering och abort samt journaler få tillräckligt underlag för att kunna bevilja ersättning dvs. att den enskilde kan göra antagligt att egen ansökan eller samtycke tillkommit på grund av myndighetspåverkan eller försumlighet. Utredningen kan dock konstatera att arkivmaterialet inte alltid är full- ständigt. En del ansökningshandlingar har inte gått att återfinna och i andra fall är underlagsmaterialet mycket bristfälligt. Detta är också ett skäl till att beviskraven på den enskilde inte skall sättas högt. 138 0RINCIPER F¶R ERS¤TTNING Om den enskilde kan visa att han eller hon blivit steriliserad och gör gäl- lande att det skett enligt någon av de grunder utredningen angett ovan men där ansökningshandlingar och annat material inte går att återfinna är det utredningens uppfattning att en sådan begäran om ersättning ändå bör kunna bifallas trots att det finns mycket begränsat med information. Det kan inte läggas den enskilde till last att myndigheterna har brister i arkivhantering eller redan gallrat ut väsentliga handlingar. Den enskildes egna berättelse och upplevelser av steriliseringen har därför stor betydelse. I det samman- hanget kan det inte uteslutas att även andra uppgifter t.ex. om den enskildes allmänna situation från myndigheter eller personer kan komma att få bety- delse som stöd för den enskildes påståenden, genom skriftliga handlingar, intyg eller muntliga uppgifter. En annan situation som kan uppkomma är att en person begär ersättning enligt en av de punkter vi angett ovan men det visar sig att underlagsmateri- alet inte ger stöd för hans eller hennes påstående men däremot för någon av de andra punkterna. I ett sådant fall skall det vara möjligt för den handläg- gande nämnden att istället, eventuellt efter skriftväxling med den enskilde, lägga dessa uppgifter till stöd för ett positivt ersättningsbeslut. 8.2.5Alternativ till utredningens ersättningsförslag Utredningen har under sitt arbete även diskuterat andra alternativ till hur ersättning till de steriliserade skall kunna regleras utöver det förslag som presenterats. I detta avsnitt kommenterar utredningen några sådana alterna- tiv. I utredningens direktiv anges att skadeståndsersättning på grund av fel eller försummelser med anledning av tillämpningen av 1934 och steriliseringslagar är utesluten med hänsyn till allmänna preskriptionsregler. Som utredningen bl.a. konstaterat i avsnitt 3.2.5 torde det i och för sig vara riktigt att eventuella ersättningskrav från personer som steriliserats en- ligt dessa lagar omfattas av angivna preskriptionsregler, normalt tioårig pre- skription. Det bör dock noteras att en förutsättning för att domstol skall prö- va frågan om preskription i en eventuell tvistemålsrättegång om ersättning på grund av fel eller försummelser från myndigheters eller myndighetsper- soners sida är att staten gör invändning om att preskription föreligger. Görs inte en sådan invändning kan frågan om skadeståndsersättning prövas mate- riellt. 0RINCIPER F¶R ERS¤TTNING 139 Som framgår av utredningens redovisning i avsnitt 6.4.2 konstaterade den kanadensiska domstol som utdömde skadestånd till en steriliserad kvinna att vissa krav på "allmänt skadestånd" inte skulle bifallas med hänsyn till att i hade avstått från att göra preskriptionsinvänd- ning; en invändning som skulle fått till följd att frågan om ersättning över- huvudtaget inte skulle kunnat prövas. Vidare har utredningen i avsnitt 6.2.3 redovisat hur den norska utredningen om ersättning till vissa strålskadade föreslagit att statens skall betala ersättning enligt allmänna skadeståndsrätts- liga principer även i de fall kraven är preskriberade och att den således inte gör gällande någon preskriptionsinvändning. I utredningens fall har regeringen redan i direktiven angett att utredningen skall lägga fram ett förslag om ersättning till de drabbade även om preskrip- tion för skadeståndskrav föreligger. Denna inställning ligger principiellt nära det nämnda norska förslaget. Ett alternativ till att tillsätta en utredning som denna med uppdrag att fö- reslå en ersättning hade kunnat vara att från statens sida vid eventuella rätts- liga skadeståndskrav avstå från preskriptionsinvändning och låta saken prö- vas i domstol. Härigenom skulle varje person kunna föra en individuell talan med krav på ersättning för de skador han eller hon ansett sig ha lidit. Det kan inte uteslutas att ersättningen då i några fall skulle kunna bli större än vad utredningen föreslår. Nackdelarna med ett sådant förfarande är emellertid betydande och som utredningen ser det uppenbara. Till att börja med finns en stor osäkerhet om det föreligger någon skadeståndskyldighet överhuvudtaget för staten i många fall. Svårigheterna för enskilda personer att uppfylla skadeståndslagens be- viskrav är dessutom stora. Det skulle förmodligen kräva kostsam juridisk hjälp som den enskilde riskerade att få betala själv vid en rättslig förlust. En process skulle dessutom kunna bli långdragen, även om den stannade i en instans. Dessa omständigheter gör att den lösning som erbjuds genom utredningens ersättningsförslag ter sig både snabbare och säkrare än dom- stolsprocesser med oförutsägbar utgång. %RS¤TTNING TILL ALLA STERILISERADE Det skulle vidare kunna ifrågasättas om det är lämpligt eller möjligt att göra en materiell prövning av en begäran om ersättning även utifrån de för- slag utredningen tidigare lämnat. Man skulle kunna påstå att risken är stor att många personer som blivit steriliserade mot sin vilja inte kommer att kunna få ersättning på grund av brister i underlagsmaterialet. Det skulle gälla såväl i de typsituationer utredningen tidigare diskuterat - där den en- skilde skall visa att sterilisering skett och att en typsituation föreligger - som i de fall där den enskilde skall visa att sterilisering skett och sedan göra an- 140 0RINCIPER F¶R ERS¤TTNING tagligt att han eller hon samtyckt till sterilisering under otillbörlig påverkan eller efter försumlighet av myndighet. Som framgått av det tidigare resonemanget är det utredningens uppfatt- ning att underlagsmaterialet inte har så stora brister att de beviskrav som utredningen nu föreslagit skall läggas på den enskilde, i realiteten blir omöj- liga att uppfylla. Man skulle också kunna göra gällande, förutom att bristerna i underlags- materialet skulle vara alltför stora, att de steriliserade redan lidit så mycket, att varje ytterligare prövning av deras påståenden och trovärdighet skulle vara kränkande. Ett sådant resonemang skulle, som utredningen ser det, kunna leda till att det skulle vara nödvändigt att låta ALLA som påstår att de steriliserats mot sin vilja eller på någon annans initiativ erhålla ersättning. Det tillgängliga materialet tyder på att särskilt under de sista decennierna som lag gällde ett stort antal, kanske de flesta av de som ansökte om eller samtyckte till sterilisering gjort detta helt frivilligt (se bl.a. undersökningar redovisade i avsnitt 8.2.1). Först med den kartläggning som utredningen låter genomföra kan man dock med större säkerhet ange detta. Slutsatsen av ett sådant resonemang skulle emellertid kunna vara att ett inte obetydligt antal personer som i realiteten INTE steriliserats eller gjort det av rent medicinska skäl eller genuint frivilligt också skulle kunna ansöka om och få ersättning under förutsättning att det inte skulle ske någon prövning av deras uppgifter. Om ersättningen skulle ges på ett sådant urskillningslöst sätt, förlorar ersättningen karaktären av en upprättelse till enskilda personer som utsatts för en kränkning från myndigheters sida. Om man anser att en sådan konsekvens inte är acceptabel skulle ett alter- nativ vara att göra undantag från rätten till ersättning i vissa fall. Ett alterna- tiv som kan tänkas är att den enskilde skulle visa att han eller hon blivit ste- riliserad men därefter endast behöva intyga att det skett mot hans eller hen- nes vilja. Om sådana beviskrav och intyg skulle ha någon reell innebörd skulle det ändå krävas en prövning i det enskilda fallet vilket skulle innebära svåra skälighets- eller trovärdighetsbedömningar från den handläggande myndighetens sida vilket inte gör handläggningen enklare. Även det skulle kunna innebära ett ifrågasättande av den enskildes uppgifter. Utredningens förslag skall ses i ljuset av andra ersättningar från statens sida till enskilda personer. Det gäller t.ex. ersättning enligt brottsska- delagen - en ersättning som staten tagit på sig att betala till personer som utsatts för brott, där andra möjligheter till ersättning saknas t.ex. på grund av att gärningsmannen inte kan betala skadestånd. Ofta är det här fråga om brott där offret utsatts för mycket allvarliga kränkningar och lidande. För att er- sättning skall betalas enligt brottsskadelagen skall det i princip vara STYRKT att ett brott är begånget. Om gärningsmannen är okänd skall det vara övervä- 0RINCIPER F¶R ERS¤TTNING 141 gande sannolikt att skadorna orsakats genom brott. För att ersättning skall utgå för personskador skall brottsoffret också styrka omfattningen av ska- dorna. Om man ser utredningens föreslagna ersättningsregler till de sterilise- rade i det perspektivet är beviskraven för de steriliserade betydligt mildare. Vad som skall styrkas är främst vissa OBJEKTIVA förhållanden, att sterilisering skett och att vissa yttre, iakttagbara typsituationer förelegat. ersättning kunna ges även om dessa typsituationer inte föreligger men där den enskilde kan G¶RA ANTAGLIGT att steriliseringen skett efter otillbörlig på- verkan eller försumlighet av myndighet - ett mycket lågt beviskrav. Härtill skall läggas att många av dem som skrivit till utredningen själva noga beskrivit på vilket sätt de kränkts samt bifogat kopior av ansök- ningshandlingar eller beslut om sterilisering. En del har också bifogat jour- nalutdrag eller lämnat uppgifter om att deras påståenden kan intygas av and- ra, namngivna personer. Med andra ord är det för många av de steriliserade både angeläget och naturligt, inte kränkande, att lägga fram uppgifter som visar på att de utsatts för ett övergrepp. Utredningen anser därför sammanfattningsvis att det får anses både rimligt och skäligt att vissa beviskrav ställs på den som skall få ersättning för en sterilisering gjord mot den enskildes vilja. De av utredningen föreslagna kraven - att visa att sterilisering skett, att visa att en av de av utredningen angivna typsituationerna förelegat alternativt att göra antagligt att man utsatts för otillbörlig påverkan eller försumlighet av en myndighet - är dessutom enligt utredningens mening inte svåra att uppfylla med de anvis- ningar som utredningen gett för hur bedömningen skall ske. 8.2.6Tidigare av regeringen handlagda ersättningskrav Regeringen har tidigare i 17 fall av billighetsskäl beviljat ersättning till steriliserade. Beloppen varierar i huvudsak mellan () och . De utbetalda ersättningarna motsvarar i dagens penningvärde. I ett fall har () betalats ut på grund av särskilda omständigheter. I dessa fall har regeringen konstaterat att formella fel begåtts i handlägg- ning. Den ersättning som då beviljades var lägre än den utredningen nu för- slår. Enligt utredningens uppfattning bör de som tidigare erhållit ersättning inte undantas från det nu föreslagna ersättningsbeloppet. Vad som tidigare betalats ut bör dock avräknas från ersättningen. Härigenom undviker man att de skadelidande som varit mindre aktiva tidigare för att få ersättning miss- gynnas. Utredningen anser inte att det finns tillräckliga skäl att omräkna de belopp som skall avräknas till dagens penningvärde. 142 0RINCIPER F¶R ERS¤TTNING Regeringen har som tidigare angetts avslagit begäran om ersättning i 21 fall. Det är enligt utredningen självklart att dessa bör prövas på nytt av den myndighet utredningen föreslår skall handlägga ersättningsärendena. 8.2.7Steriliseringar utan tillämpning av lag eller genomförda Utredningen har tagit del av enstaka brev från enskilda som gör gällande att de steriliserats mot sin vilja trots att de formellt samtyckt till åtgärden. Det förekommer också fall där personer påstår sig ha steriliserats mot sin vilja utan att steriliseringslag tillämpats. Som utredningen redovisat i avsnitt 2.2 förekom steriliseringar såväl som utanför lagens tillämpningsområde. Som utredningen tidigare också angett har dessa ingrepps laglighet diskute- rats. Några rättsliga ingripanden mot läkare som steriliserade personer på deras begäran eller med deras samtycke gjordes dock inte. Det förekommer också steriliseringar på psykiskt sjuka som var intagna på an- stalt dokumenterade såväl i artiklar i som tidigare utredning- ar och forskarrapporter. Av den diskussion som föregick lag framgår att man i stort sett var ense om att det inte var tillåtet att sterilisera en rättskapabel person mot hans eller hennes vilja. Det rådde däremot delade meningar om det var tillå- tet att sterilisera någon på egen begäran eller med samtycke utan uttryckligt lagstöd. Stor tveksamhet rådde dessutom om det var tillåtet att utan sådant lagstöd sterilisera personer som på grund av sinnessjukdom saknade förmå- ga lämna samtycke. Det sistnämnda var också ett skäl till att lag tillskapades. Enligt utredningens mening, och i den delen har utredningen stöd av tidi- gare forskning (se bl.a. /i/¶NSKADE I FOLKHEMMET, 1991, s. 69 med fotnoter) har det även förekommit steriliseringar där den enskilde gått med på dessa efter att ha ställts i tvångsliknande situationer eller utsatts för otillbörliga påtryckningar. Några av de ansökningar om er- sättning utredningen tagit del av tyder också på detta. Likaså torde det ha genomförts steriliseringar av sinnessjuka på anstalter och sjukhus trots att något samtycke inte kunde inhämtas. Även om utredningens uppdrag enligt direktiven formellt sett gäller till- lämpningen av 1934 och steriliseringslagar och ersättningsfrågan gäller personer steriliserade enligt dessa lagar är det enligt utredningens upp- fattning inte rimligt att de som steriliserades mot sin vilja eller på annans initiativ eller utanför tillämpningsområdet lag skulle förvägras ersättning av detta formella skäl. Redan det förhållandet att 0RINCIPER F¶R ERS¤TTNING 143 man ansåg sådana steriliseringar otillåtna eller tveksamma, att lagreglering diskuterades och genomfördes, talar för att ersättning bör be- viljas även i de fallen. Utredningen anser således att ersättningsförslaget - med de förutsättning som utredningen tidigare angett - även skall gälla personer steriliserade eller som steriliserats utan tillämpning av lag. Det innebär med andra ord att om någon steriliserats enligt någon av de typsituationer som anges i 2 § p 1-5 har han eller hon rätt till ersättning, likaså om kraven enligt p 6 är uppfyllda. Det är med all sannolik- het ytterst få fall som blir aktuella. Utredningen har inte diskuterat frågan om vilka som skall omfattas av er- sättning i skadeståndsrättsliga termer eftersom det är tveksamt om det vid fanns och i vart fall inte torde finnas någon skadeståndsrätts- lig SKYLDIGHET för det allmänna att betala ersättning i dessa fall ens när man kan konstatera fel eller försummelse från myndigheters sida. Utredningen har trots det valt att i den följande diskussionen om ersättningens storlek bl.a. göra jämförelser med dagens skadeståndsrättsliga ersättningsbelopp. Som nämnts kan utredningen till att börja med konstatera att staten i 17 fall gett ERS¤TTNING AV BILLIGHETSSK¤L TILL PERSO NER SOM BLIVIT STERILISERADE med stöd av de aktuella steriliseringslagarna. Regeringen har i 21 fall avslagit begäran om ersättning. I de fall ersättning har getts har regeringen, efter att ha inhämtat yttrande från , konstaterat att steriliseringsoperationerna på ett eller annat sätt skett i strid mot den då gällande lagstiftningen t.ex. att samtycke inte inhämtats eller vårdnadshavare inte beretts tillfälle yttra sig. Ersättningen har i huvuddelen av fallen bestämts till i dagens penningvärde. I ett fall har ersätt- ningen uppgått till , bl.a. beroende på att den personen sterilisera- des vid mycket unga år (). Vad gäller ERS¤TTNING SOM STATEN AV BILLIGHETSSK¤L DEM SOM SMITTATS AV ()6 KONTAMINERADE BLODPRODUKTER har denna, som framgår av avsnitt 5.2, uppgått till och . träffades härutöver en överenskommelse mellan regeringen och landstings- förbundet som innebar att nära anhöriga till en HIV-smittad kunde erhålla ersättning med ett belopp begränsat till per smittad. 144 0RINCIPER F¶R ERS¤TTNING I .ORGE har den norska regeringen som ett engångsbelopp gett till var och en av de personer som lobotomerats mel- lan . Det gäller cirka 500 personer som är i livet. Det norska helse- og sosialdepartementet tillsatte en utredning angående strålskadade vid . Utredningen avslutade sitt arbete och överlämnade då ett förslag angående ersättningsfrågan, orsaksammanhang, preskription samt om billig- hetsersättning. Någon grund för ett objektivt (strikt) ersättningsansvar för staten fann inte utredningen men föreslog en ersättning av billighetsskäl till patienterna. Ersättningen skulle, beroende av ålder och skadeomfattning, ge mellan 50.000 och . Det avsåg de kvinnor som hade registrerade biverkningar med en medicinsk invaliditet på mellan . Utredningen diskuterade även en ersättning lika för alla men stan- nade för en individuell ersättning utifrån främst medicinsk invaliditet i det enskilda fallet eftersom skadorna varierade så mycket. ningens förslag behandlas alltjämt inom det norska . I $ANMARK har danska Höjesteret i en dom tillerkänt en 21-årig kvinna ersättning med för att hon blivit steriliserad utan att ha lämnat samtycke till det i samband med en ope- ration med kejsarsnitt. Utredningen kan vidare vid en internationell utblick konstatera att i +A , har regeringen i provinsen i en rättegång för- pliktats utge ersättning med sammanlagt till en person som blivit steriliserad på felaktiga grunder.