sou · GNB3118 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att göra en uppföljning och utvärdering av lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490). Till särskild utredare förordnades f.d. landstingsrådet . Upphandingschefen , kommun, hovrättsassessorn , , juristen , Före- tagarnas , departementssekreteraren , , utredaren , , informatören , , kanslirådet , , konkurrensrådet , , och utredaren , , har såsom experter deltagit i utredningen. Hovrättsassessorn har varit sekreterare. Utredningen, som påbörjade sitt arbete , har antagit namnet Utredningen om utvärdering av den kommunala uppdragsverksamheten inom kollektivtrafiken (Ju 1999:05). Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken - utvärdering av försöks- verksamheten. Uppdraget är härmed slutfört. Bakgrunden till uppdraget ............................................... 1.5Nuvarande former för organisation och ansvars- fördelning inom kollektivtrafiken ..................................... Kort om kommunala kompetensregler.............................. Kommunernas och landstingens allmänna kompetens ....... 1.6.2Kommunernas och landstingens kompetens i närings- Kort om offentlig upphandling......................................... Frågans tidigare behandling............................................. Något om gällande ordning i våra grannländer ................. En närmare presentation av försöksverksamheten ...................... De särskilda villkoren för försöksverksamheten ............... Motiven för införandet av försöksverksamheten ............... Kartläggning av de kommunala trafikbolagen ............................. Utredningens enkät till de kommunala trafikbolagen ........ Konkurrenternas och några andra intressenters synpunkter ...... Några av de större konkurrenterna ................................... Utredningens enkät till några mindre konkurrenter ........... 4.4Företagarnas samt Svenska Arbets - Aktörerna på marknaden ................................................. En vidgad kompetens ..................................... Omfattningen av försöksverksamheten m.m. .................... Konsekvenser för konkurrensförhållandena ...................... Utredningens slutsatser och förslag .................................. Bilaga 1 Direktiven (Ju 1999:05) .................................................. Bilaga 2 Enkäten till de kommunala trafikaktiebolagen .................. Bilaga 3 Enkäten till några av konkurrenterna ............................... Bilaga 4 samt sändlista ..................................... Bilaga 5 Sammanställning av enkätsvar - de kommunala trafik- lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490) konkurrenslagen (1993:20) lagen (1992:1528) om offentlig upphandling Nytt Juridiskt Arkiv, avd I Nytt Juridiskt Arkiv, avd Privata företag I Samhällets Tjänst sekretesslagen (1980:100) Utredningen har haft i uppdrag att göra en uppföljning och utvärdering av lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490). Enligt direktiven, som fogas som bilaga 1 till betänkandet, har utredningen haft att utreda i vilken omfattning rätten enligt försökslagen har använts av kommunala aktiebolag, att göra en uppföljning och utvärdering av dels den uppdragsverksamhet som bedrivs och har bedrivits i enlighet med lagen, dels erfarenheterna från de upphandlingar som har ägt rum innan ett kommunalt aktiebolag har fått bedriva uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken, att utvärdera hur konkurrensförhållandena har påverkats av den komm unala uppdrags- verksamheten på kollektivtrafikområdet genom att bl.a. klarlägga effekterna på kostnader, priser och kvalitet, att utvärdera vilka effekterna blivit för konkurrerande företag på kort och om möjligt , samt att utifrån resultatet av utvärderingen bedöma om försöks- verksamheten bör förlängas eller inte eller om kommunala aktiebolag permanent bör få möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken i andra kommuner och landsting. Om utredaren finner att uppdragsverksamheten bör fortsätta i någon form skall utredaren bedöma behovet av ändringar i lagstiftningen och vid behov föreslå de förändringar som kan anses nödvändiga. Kommunala aktiebolag har genom försökslagen getts en möjlighet att på försök bedriva kollektivtrafik i andra kommuner och landsting. I lagen anges bl.a. följande villkor för att sådan uppdragsver ksamhet skall få bedrivas. Kommunala aktiebolag får bedriva verksamheten endast på uppdrag av en kommun eller ett landsting eller av sådan trafikhuvudman som avses i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Försöksverksamheten innebär att den kom munala kompetensen utvidgas inom kollektivtrafiken på så sätt att ver ksamheten inte behöver ha sådan anknytning till kommunen, eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Uppdragsverksamheten skall drivas affärsmässigt och får inte stödjas på ett sådant sätt att kon- kurrensen hämmas. En kommun eller ett landsting får inte heller i övrigt tillämpa något annat konkurrensbegränsande förfarande. Försöks- verksamheten avser tiden till och med . En närmare presentation av försökslagstiftningen och motiven för denna återfinns i kapitel 2. Omfattningen av försöksverksamheten har varit ytterst marginell. Endast fyra av tolv kommunala aktiebolag har använt sig av möjligheten att bedriva uppdragsverksamhet enligt försökslagen. Endast tre av de kommunala bolag som ännu inte använt sig av möjligheterna i försöks- lagen kan tänka sig att framöver utnyttja möjligheten. De övriga fem kommunala bolagen har inte för avsikt att framöver utnyttja möjligheten att bedriva uppdragsverksamhet. Effekterna av försöksverksamheten har också varit ytterst marginella. Det är därför inte möjligt att dra några mera bestämda - om ens några - slutsatser när det gäller effekter på konkurrens eller andra förhållanden. Utredningen gör dock den bedömningen att det finns en fungerande konkurrens vid upphandling av kollektivtrafiktjänster. Utredningen anser inte att det föreligger behov av att låta kommunala trafikbolag få bedriva uppdragsverksamhet utanför den egna kommunen. Försökslagstiftningen bör därför inte vare sig förlängas eller permanen- tas. Däremot förutser utredningen att gällande avtal mellan å ena sidan de kommunala bolag som bedriver uppdragsverksamhet och å andra sidan länstrafikhuvudmännen får löpa ut i enlighet med villkoren i respektive avtal. Härigenom får dessa bolag möjlighet att anpassa sin organisation till kommande förutsättningar. Med tanke på den viktiga roll som trafikhuvudmännen har när det gäller upphandling av kollektivtrafik föreslår utredningen att de läns- trafikansvarigas och därmed trafikhuvudmännens roller och uppgifter närmare utreds. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att göra en uppföljning och utvärdering av lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490). Den nu nämnda lagen benämns i det följande försökslagen. Direktiven är intagna som bilaga 1 till betänkandet. Uppdraget sammanfattas enligt direktiven enligt följande: ·utreda i vilken omfattning rätten enligt försökslagen har a nvänts av kommunala aktiebolag, ·göra en uppföljning och utvärdering av dels den uppdragsverksamhet som bedrivs och har bedrivits i enlighet med lagen, dels erfarenheterna från de upphandlingar som har ägt rum innan ett kommunalt aktiebolag har fått bedriva uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken, ·utvärdera hur konkurrensförhållandena har påverkats av den kom munala uppdragsverksamheten på kollektivtrafikområdet genom att bl.a. klarlägga effekterna på kostnader, priser och kvalitet, ·utvärdera vilka effekterna blivit för konkurrerande företag på kort och om möjligt , samt ·utifrån resultatet av utvärderingen bedöma om försöksverksamheten bör förlängas eller inte eller om kommunala aktiebolag permanent bör få möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken i andra kommuner och landsting. Om utredaren finner att uppdragsverksamheten bör fortsätta i någon form skall utredaren bedöma behovet av ändringar i lagstiftningen och vid behov föreslå de förändringar som kan anses nödvändiga. Utredaren skall - enligt direktiven - under arbetet samråda med berörda myndigheter och organisationer inom kollektivtrafiken, företrädare för näringslivet samt andra som kan komma att beröras. Kommunala aktiebolag har genom försökslagen getts en möjlighet att på försök bedriva kollektivtrafik i andra kommuner och landsting. I lagen anges bl.a. följande villkor för att sådan uppdragsver ksamhet skall få bedrivas. Kommunala aktiebolag får bedriva verksamheten endast på uppdrag av en kommun eller ett landsting eller av sådan trafikhuvudman som avses i lagen (1997:734) om ansvar för viss kol lektiv persontrafik. Försöksverksamheten innebär att den komm unala kompetensen utvidgas inom kollektivtrafiken på så sätt att ver ksamheten inte behöver ha sådan anknytning till kommunen, eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Uppdragsverksamheten skall drivas affärsmässigt och får inte stödjas på ett sådant sätt att konkurrensen hämmas. En kommun eller ett landsting får inte heller i övrigt tillämpa något annat konku rrensbegränsande förfarande. Försöksverksamheten avser tiden till och med . En närmare presentation av försökslagstiftningen och motiven för denna återfinns i kapitel 2. Beträffande frågan om en generell utvidgning av den kommunala kompe- hänvisas till avsnitt 1.8. Regeringen angav i sin proposition till den nu gällande försöks lag- stiftningen (prop. 1995/96:167) att den avsåg att göra en uppföljning av hur försöket så långt hade utfallit. Denna uppföljning skulle sedan ligga till grund för en bedömning av om den kommunala kompetensen permanent skulle utvidgas på området för kollektivtrafik. godkände regeringens förslag (bet. 1995/96:KU34, rskr. 1995/96:242). Utredningen om vidgad försöksverksamhet med up pdrags- verksamhet har i sitt betänkande uppdragsverksamhet 1998 (SOU 1998:119) anfört att det är angeläget att den av regeringen aviserade utvärderingen av lagen genomförs. Det dåvarande gjorde en förfrågan till de kommunala aktiebolag som då bedrev kollektivtrafik om de använt sig av rätten enligt försökslagen. Samtliga tillfrågade kommunala trafik- bolag (16 stycken) inkom med svar. Sex trafikbolag svarade att de hade lämnat anbud och fem av dessa hade fått sina anbud antagna. Övriga tio trafikbolag hade inte lämnat några anbud. På förfrågan om trafikbolagen hade för avsikt att använda sig av möjligheten i försöks lagen att bedriva uppdragsverksamhet svarade sex ja, sex eventuellt och fyra nej. Av förfrågan framgår vidare att av de fem trafikbolag som fått sina anbud antagna hade tre bolag tecknat avtal och två bolag hade tecknat avtal med varierande längd mellan ett och . Utredningen har i enlighet med direktiven inriktat sitt arbete på en upp- följning och utvärdering av försökslagen. Utredningsarbetet har bedrivits i huvudsak så att efter en första strukturering av frågeställningarna har dels två mindre enkätundersök- ningar genomförts, dels en informationsskrift skickats ut till ett antal intressenter. Vid den första enkätundersökningen har samtliga kommunala trafikaktiebolag fått svara på några olika frågor; enkäten finns fogad som bilaga 2 till betänkandet. Vid den andra enkätundersök- ningen har tio konkurrenter i de regioner där det finns ett kommunalt aktiebolag som bedriver uppdragsverksamhet fått svara på några olika frågor; enkäten finns fogad som bilaga 3 till betänkandet. Enkätsvaren finns redovisade i kapitel 3 resp. 4. , som presenterar de medverkande i utredningen samt direktiven, har skickats till ett 80-tal intressenter. Skriften samt en förteckning över vilka den skickats till framgår av bilaga 4. I slutskedet av utredningen har en mindre enkätundersökning skickats ut till landets samtliga länstrafikhuvudmän. En redogörelse för de svar som inkommit återfinns i kapitel 4.3. Ordföranden eller sekreteraren har besökt och intervjuat företrädare för samtliga de kommunala aktiebolag som använt sig av försökslagen, nämligen , , AB Busstrafik och . Utredningen har också inhämtat och tagit del av samtliga dessa bolags årsredovisningar samt bolagsordningar. Ordföranden eller sekreteraren har vidare besökt och intervjuat företrädare för , Buss i , , AB samt . Utredningen har hållit fyra sammanträden. Hearing har hållits med företrädare för , kommun, Bussarbetsgivarna, , , , , Res och Trafikforum, , , , , , Buss, Skånetrafiken och . Till hearingen hade drygt ett hundratal företag, myndigheter m.fl. inbjudits. Utredningens sekreterare har inhämtat information från Hovedstads- områdets Trafikselskab i , som är största trafik- huvudman, samt trafikministerierna i både och . Utredningen har inhämtat upplysningar från () m.fl. myndigheter och andra. 1.5Nuvarande former för organisation och ansvarsfördelning inom kollektiv- trafiken Trafikhuvudmannareformen hade till syfte att samla det poli- tiska ansvaret för planering och genomförande av såväl lokal som regional kollektivtrafik inom regionen. För detta ändamål skulle det i varje län finnas en huvudman som utgörs av kommunerna och land- stinget gemensamt. Genom tillkomsten av lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik förväntades att samarbetet mellan kommuner och landsting skulle leda till en positiv utveckling av kollektivtrafiken. På så sätt skulle man få en mer ändamålsenligt utformad trafik sett ur resenärens perspektiv med bättre anslutningar mellan olika linjer och enhetliga och samordnade taxor inom länen. Sett ur de trafikansvarigas perspektiv förväntades man få ett effektivare utnyttjande av resurserna. Reformen bedöms allmänt väsentligt ha förbättrat såväl trafikutbud som samordning av trafiken i en sammanhållen tidtabellsplanering. Genom enhetliga och samordnade taxesystem reser kunderna relativt sett billigare. Trafiken har genom samordning blivit effektivare.1 1 och skrift Med ägarna vid ratten - roller och ansvar i kollektivtrafiken, 1997. Lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv person- trafik ersattes av lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Innehållet i den gamla lagen överfördes i huvudsak till den nya. Vissa terminologiska förändringar genomfördes, t.ex. benämns huvudman i stället länstrafikansvarig i den nya lagen. Enligt den nu gällande lagen skall det i varje län finnas länstrafik- ansvariga, som ansvarar för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter. De länstrafikansvarigas uppgifter handhas av en trafikhuvudman. Länstrafikansvariga är och kommunerna i länet gemensamt. I är länstrafikansvarigt och i är kommunen länstrafikansvarig. och kommunerna i övriga län kan komma överens om att antingen eller kommunerna skall vara länstrafikansvariga. Ett landsting eller ett regionförbund som ensamt är läns trafik- ansvarigt eller en kommun som ensam är länstrafikansvarig, skall också vara trafikhuvudman. I övriga fall skall trafikhuvudmannen vara ett kommunalförbund. Om de som är länstrafikansvariga är överens om det, får dock trafikhuvudmannen i stället för ett kommunalförbund vara ett aktiebolag, som har bildats för ändamålet. utgörs flertalet av trafikhuvudmännen i landet av för ändamålet bildade aktiebolag. Omfattningen av den lokala och regionala linjetrafiken samt grun- derna för prissättningen för resor med sådan trafik skall anges i en trafikförsörjningsplan som trafikhuvudmannen antar efter samråd med dem som är länstrafikansvariga. 1.6Kort om kommunala kompetensregler Kommunernas och landstingens existens, ställning och verksamhet är reglerade i regeringsformen, kommunallagen (1991:900), och ett stort antal författningar med inriktning på speciella verksamhetsgrenar, exempelvis socialvård, skolväsende och sjukvård. Regeringsformen innehåller regler om hur kommunernas uppgifter skall bestämmas. Enligt 8 kap. 5 § regeringsformen bestäms grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen i lag. I lag skall också enligt samma be- stämmelse meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Kommuner innefattar enligt regeringsformens terminologi även landsting, jfr 1 kap. 7 § regeringsformen. För att en verksamhet skall vara obligatorisk i den meningen att en kommun eller ett landsting måste sköta den krävs således att åli ggandet finns i lag. Flertalet av de förvaltningsuppgifter som regleras i speciallagarna är obligatoriska uppgifter som en kommun eller ett landsting är skyldiga att sköta. Ekonomiskt sett utgör kommunernas obligatoriska verk samhet den största delen av verksamhet. Av grundläggande betydelse för kommunernas och landstingens kompetens är att de utöver sina särskilda åligganden enligt för fattningar har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja sina egna angelägenheter, s.k. frivillig verksamhet. Inom detta område finns utrymme för en initiativrätt som är ett mycket väsentligt inslag i det man kallar den kommunala självbestämmanderätten eller själv styrelsen. I det följande lämnas en redogörelse dels för kommunernas och land- stingens allmänna kompetens, dels för dessas kompetens i närings- livsfrågor. 1.6.1Kommunernas och landstingens allmänna kompetens Fram till den nu gällande kommunallagen trädde i kraft var kommunernas och landstingens kompetens endast bestämd på det sättet att de själva skulle vårda sina angelägenheter. Den knapp- händiga regleringen medförde att flera grundprinciper avseende kommunernas och landstingens kompetens kom att utvecklas i rätts- praxis. De viktigaste principerna är ·förbudet mot att ge understöd åt enskilda ·förbudet mot att driva spekulativa företag ·förbudet mot beslut med retroaktiv verkan Grundprinciperna är lagfästa i kommunallagen. Principerna gäller oavsett om verksamheten bedrivs i förvaltningsform eller genom särskilda företag. Gemensamt för dessa principer är att de i rättspraxis behandlats som allmänna målsättningsprinciper, eftersom de till sin kara ktär är sådana att det har varit omöjligt att uppnå någon större exakthet i tillämp ningen. När det i ett visst fall varit aktuellt för överklagandeinsta nserna att tillämpa principerna har i huvudsak endast fall av mer markant åsidosättande av dem lett till att det klandrade beslutet blivit upphävt. Tanken bakom grundprinciperna är, förutom att begränsa den kommunalrättsliga kompetensen, att kommunerna respektive landstingen skall dimensionera sina resurser så att de kan producera den mängd tjänster som de egna kommun- eller landstingsmedlemmarna har behov av. Den grundläggande bestämmelsen om kommunernas och landstingens allmänna kompetens finns i 2 kap. 1 § kommunallagen. I 2 kap. 7 § återfinns en bestämmelse som berör kommuners och landstings rätt att driva näringsverksamhet, se mera härom under avsnitt 1.6.2. Självkostnadsprincipen regleras i 8 kap. 3 b § kommunallagen. I 2 kap. 1 § kommunallagen stadgas att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall skötas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. För att kommunerna och landstingen skall få ta hand om en angelägenhet krävs således att det är av allmänt intresse att så sker. Allmänintresset får bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt osv. att kommunen eller befattar sig med angelägenheten. I den grundläggande kompetensbestämmelsen ligger ett principiellt förbud mot att ge understöd åt enskilda, eftersom det i regel inte kan vara av allmänt intresse att sådant understöd lämnas. Undantag från förbudet finns dock i viss speciallagstiftning. Den s.k. lokaliseringsprincipen kommer till uttryck i 2 kap. 1 § kommunallagen. Denna princip innebär i grunden att en åtgärd måste vara knuten till kommunens eller egna område eller dess innevånare för att den skall anses lagenlig. Principen är försedd med viktiga modifikationer som bl.a. sammanhänger med befolkningens rörlighet och ofullkomligheter i kommunindelningen. I rättspraxis har godtagits att undantag från denna princip skett på så sätt att kommuner och landsting får sälja tillfällig överskottskap acitet på marknaden. Det finns emellertid ingen generellt giltig måttstock vare sig för vad som är att betrakta som "tillfälligt" eller vad som är "överskott". I kravet på tillfällighet ligger dock förutsättningen att verksamhet inte får permanent överdimensioneras i syfte att skapa utrymme att sälja ett överskott av tjänster till andra. En verk- samhet får således inte permanent göra sig beroende av intäkter från externa kunder. Ett exempel på undantag från detta finns inom skolans område [se 4 kap. skollagen (1985:1100)]. Kommunernas och lands- tingens möjligheter att sälja tillfällig överskottskapacitet belyses ytter- ligare i avsnitt 1.6.2. Inom vissa sektorer har det dock i lag tillskapats möjligheter för kommuner och landsting att t.ex. sluta avtal om visst samarbete över kommungränserna. I vissa lagar, såsom skollagen (1985:1100), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och räddningstjänstlagen (1986:300) förutsätts dessutom att sådant samarbete sker. Kommunens och handlingsfrihet begränsas vidare av likställighetsprincipen. Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen skall kommu- ner och landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Principen innebär att det inte utan stöd av speciallag är tillåtet för kommuner och landsting att särbehandla kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv grund. Likställighetsprincipen gäller bara gentemot kommunens eller lands- tingets egna medlemmar. Dessutom krävs för principens ti llämplighet att kommunen eller träder i direkt kontakt med sina medlemmar i denna deras egenskap, antingen genom att tillhandahålla dem prestationer av olika slag eller genom att ta ut ekonomiska bidrag av dem. Likställighetsprincipen gäller därför inte när en kommun eller ett landsting anställer personal, gör upp handlingar, köper eller säljer fastigheter etc. Principen är av stor betydelse när det gäller att fastställa avgifter och taxor. I ett läge där det blir aktuellt att tala om att kommunala tjänster skall prissättas på affärsmässig grund kan likställig hetsprincipen utgöra ett hinder mot detta. Principen gäller all verksamhet, även den som bedrivs inom ramen för de kommunala föret agen. Självkostnadsprincipen kommer till uttryck i 8 kap. 3 c § kommunal- lagen. Enligt denna bestämmelse får kommuner och landsting inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster och nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller (självkostna- den). Principen innebär att kommuner och landsting inte får bestämma sina avgifter till sådana belopp att de tillför kommunen eller land stinget en vinst. Syftet med självkostnadsprincipen är att kommuner och landsting inte skall kunna utnyttja den monopolsituation som de ofta befinner sig i. Det finns inte någonstans närmare angivet hur självkostnaden skall räknas fram. Allmänt kan sägas att i princip alla kostnader som vid normal affärsmässig drift är motiverade från företagsekonomisk synpunkt bör kunna läggas till grund för självkostnadsberäkningen (prop. 1993/94:188). Självkostnadsprincipen gäller inte undantagslöst (se prop. 1993/94:188 s. 83). Undantag från självkostnadsprincipen förekommer bl.a. i ellagen (1997:857) och den försökslag som är föremål för utvärdering. 1.6.2Kommunernas och landstingens kompetens i näringslivsfrågor