sou · GNB362 · 2000-01-01 00:00:00 — En korrekt miljöskatt på luftföroreningar från bilar ska egentligen baseras p å exakt vad som kommer ut ur avgasröret och dessutom vara olika beroende på var utsläppet sker – avgaser gör ju mer skada i staden än på landet. På samma vis ska en skatt som korrigerar för olycksrisker som bilisten utsätter sin omgivning för egentligen vara relaterad till hans körsätt.5 Rent juridiska problem kan också göra att vissa skatter måste uteslutas – inte minst kan gemenskapsrättsliga överväganden vara viktiga. Hög svensk fordonsskatt på lastbilar torde t ex innebära att vissa transporter istället sker med lastbilar registrerade i något annat land i unionen. Eftersom dessa typer av problem är olika viktiga för olika typer av externaliteter kommer i allmänhet internaliseringsprincipen inte att kunna tillämpas konsekvent. Bör man då använda skatter som motsvarar den samhällsekonomiska kostnaden av externa effekter där detta är möjligt utan att ta hänsyn till områden där man av olika skäl inte kan införa sådana skatter? I allmänhet är svaret på den frågan nej. Det är egentligen inte svårt att förstå varför det förhåller sig så. Låt säga att vi har två transportslag, A och B, som för en given transport har samma privata kostnad. Antag att transportslag A medför en extern kostnad motsvarande /km och B en extern kostnad om /km. Det torde vara uppenbart att om vi inte kan beskatta transportslag B så måste vi i detta fall också låta bli att beskatta transportslag A. Eljest skulle vi styra över transporter mot det skadligare transportslaget. I vissa fall kan ett alternativ vara att istället för att använda skatter införa bidrag till det miljövänligare transportslaget. I detta exemplet skulle t ex ett bidrag till transporter som sker med transportslag A delvis få samma effekt som en beskattning av transportslag B. En nackdel med sådana bidrag är dock att vi riskerar att öka den totala transportvolymen. Dessutom är det naturligtvis inte heller alltid juridiskt eller praktiskt möjligt att använda denna typ av bidrag. 5 Ett alternativt sätt att korrigera denna typ av externaliteter – olycksrisker – vore att tillämpa ett system för skadestånd eller böter som är så utformat att bilisten förmås köra så försiktigt som är samhällsekonomiskt motiverat. Det finns en omfattande litteratur om hur skadestånd kan utformas med detta syfte. Varken i teorin eller i praktiken torde det dock vara enkelt att utforma ett sådant system. (Se t ex Polinsky, 1989, ff a kap 6, för en teoretisk diskussion.) Litteraturen utgår dessutom i huvudsak från en anglosaxisk och amerikansk rättstradition som på denna punkt avviker väsentligt från den svenska. I viss mån kan vi också se att det etablerats mekanismer på försäkringsmarknaden som ger incitament för förare att ta hänsyn till de olycksrisker de utsätter sina medtrafikanter för. Försäkringspremierna beror ju bland annat på i vilken mån bilägaren tidigare råkat ut för skador och begått trafikförsyndelser. Generellt kan vi säga att om fullständig internalisering av en externalitet inte är möjlig så måste den korrigerande skatten bli lägre också på varor som är substitut till den vara som orsakar denna externalitet. Omvänt ska skatten vara högre på varor som är komplement till en vara som inte kan beskattas. Ofta kan transporter med tunga respektive lätta lastbilar vara nära substitut. Om vi p.g.a. hänsyn till internationell konkurrens inte anser oss kunna beskatta tunga lastbilar så hårt som vi eljest skulle önska så finns alltså argument för att även beskatta lätta lastbilar mindre än vi skulle gjort om fullständig internalisering varit möjlig. En besläktad fråga är vad som händer om det finns andra snedvridningar i ekonomin. En vanlig löneskatt innebär att prisrelationen mellan fritid och konsumtionsvaror förändras – snedvrids. Utebliven lön kan betraktas som priset för fritid. Skatter som införs för att komma till rätta med externalitetsproblem kommer i allmänhet att höja priset p å konsumtionsvaror, vilket innebär att dessa blir ännu dyrare i förhållande till fritid. Sådana skatter kan alltså förvärra effekten av snedvridande skatter. Detta gäller emellertid även direkta regleringar. Även direkta regleringar orsakar ju kostnader för producenter och konsumenter. (Goulder, , and Burtraw, 1997.) Om skatteintäkterna från en korrigerande skatt används för att sänka snedvridande skatter, s.k. skatteväxling, motverkas denna effekt. Det är dock på inget vis självklart att den minskning av löneskatternas snedvridande effekt som detta orsakar tar ut den ökning av samma snedvridande effekt som beskrivs ovan. I många fall tycks det i stället vara så att korrigerande skatter ska vara lägre för en given extern kostnad om det finns snedvridande skatter i ekonomin, än om så inte är fallet. Goulder, and Burtraw (1997) hänvisar till undersökningar som visar att miljöskatterna i närvaro av andra snedvridande skatter bör vara lägre än om inga andra snedvridande skatter fanns i ekonomin. I en verklig ekonomi, med många olika typer av skatter, kan man alltså inte säga att en korrigerande skatt generellt ska sättas lika med den samhällsekonomiska kostnaden av den externalitet den förväntas korrigera. Helst skulle vi vilja beskatta varje fordons utsläpp individuellt. I praktiken är det naturligtvis omöjligt. Beskattningen får istället inriktas på att beskatta sådana observerbara och kontrollerbara faktorer som är relaterade till utsläppens storlek. Bränsleförbrukningen är relaterad till utsläppen och bör därför beskattas. På samma vis kan olika egenskaper hos bilarna vara relaterade till mängden utsläpp och kan d å ligga till grund för en differentiering av försäljnings- eller fordonsskatten. För att förmå bilföraren att korrekt ta hänsyn till den fara hon utsätter andra för skulle vi vilja införa korrigerande skatter som är relaterade till hennes körsätt. Ett alternativ vore att tillämpa ett skadeståndssystem som tvingar bilisten att bära den samhällsekonomiska kostnaden av olyckor som hon orsakar. I praktiken torde båda systemen vara förenade med betydande mät- och kontrollproblem. Återigen måste beskattning baseras på observerbara egenskaper hos fordonen eller fordonsägarna. Skadestånd och böter kan bara baseras på sådant som kan verifieras i domstol. Tillsammans med andra policyinstrument, såsom skrotningspremiesystem och direkta regleringar av bilarnas miljö- och trafiksäkerhetsegenskaper och bränslets innehåll av skadliga ämnen, kan ett väl utformat skattesystem närma sig det teoretiskt idealiska. Kostnaden för detta är ökad administrativ komplexitet. Vinsterna av ett väl utformat bilbeskattningssystem ska dock inte underskattas. (1996) refererar till beräkningar som visar att den samhällsekonomiska vinsten av att förbättra det nuvarande systemet i skulle kunna vara runt per bil. I allmänhet utgår resonemang om korrigerande skatter underförstått från att dessa skatter antingen är fördelningspolitiskt neutrala eller att fördelningspolitiska mål kan nås på annat vis. Ofta är det inte så i verkligheten. och (1997) visar t ex att en koldioxidskatt skulle vara regressiv, eftersom energikostnader utgör en större andel av konsumtionen för låginkomsttagare än för höginkomsttagare.6 Högre skatter på transporter kommer dessutom sannolikt att påverka den regionala fördelningen av samhällets resurser. Om fördelningsmässiga överväganden förs in i resonemanget kan alltså internaliseringsprincipen behöva modifieras ytterligare. Internalisering av externa effekter med hjälp av skatter fungerar komplikationsfritt endast i en mycket förenklad ekonomisk modell. I praktiken kommer praktiska problem vad avser mätbarhet och kontrollerbarhet samt juridiska och politiska begränsningar av beskattningens möjligheter att innebära att internaliseringsprincipen inte kan genomföras fullt ut på alla områden. I ett sådant läge blir frågan mycket mer komplicerad. Om internaliseringsprincipen inte kan genomföras fullt ut på något område så har det implikationer för beskattningen på andra områden. Hänsyn måste också tas till andra skatter i ekonomin, när de korrigerande skatternas önskvärda storlek bedöms. 6 Å andra sidan finns undersökningar som tyder på att varubeskattningen i allmänhet har små (Decoster och Schokkaert, 1989.) Slutligen kan fördelningspolitiska övervägande behöva göras. Det sagda innebär emellertid inte att internaliseringsprincipen helt förkastas. Tvärtom är vinsterna troligen stora av att ha väl utformade system av korrigerande skatter. I sin enklaste form riskerar dock internaliseringsprincipen att leda oss till felaktiga, och kostsamma, slutsatser. För att kunna skapa en fullständig bild av hur trafikbeskattningen bör utformas optimalt bör analysen egentligen grundas på någon form av partiell eller allmän jämviktsanalys som kan beakta de många samverkande faktorer som är av betydelse. En sådan analys är fullt möjlig att genomföra, men kräver ett omfattande arbete och ett stort datamaterial. Att genomföra en sådan analys ligger utanför syftet med denna rapport. (Se Mayeres, 1998, för ett exempel på en tillämpad allmän jämviktsanalys av transportsektorn i .) 2.3 Hur skiljer sig olika typer av styrmedel från varandra? En lång rad statliga regleringar, skatter och andra statliga åtgärder har betydelse för vägtrafikens miljöpåverkan, och för trafiksäkerheten. Infrastrukturinvesteringar p å trafikområdet, såväl i vägar som i andra transportslag, liksom beskattningen av andra trafikslag kommer att ha betydelse för vägtrafiken. I det följande kommer dock endast statliga åtgärder och skatter som direkt berör själva vägtrafiken att behandlas. Vi tar alltså beskattningen på andra områden, liksom investeringar i vägnät och annan, infrastruktur för given. 2.3.1 Olika kategorier av styrmedel Schematiskt kan vi säga att de skatter som specifikt drabbar vägtrafiken kan vara av fyra olika slag. Skatter kan belasta dels försäljningen av bilar, dels innehavet av bilar och dels bilkörningen i sig, främst genom drivmedelsbeskattningen. En fjärde beskattningstyp är biltullar, eller liknande avgifter, som beskattar bilkörning inom ett visst område, eller på en viss väg.7 Även parkeringsavgifter i tätorter kan i vissa fall föras till denna kategori – höga parkeringsavgifter kan i viss mån få samma effekt som en infartsavgift. En ytterligare typ av ekonomiskt styrmedel är 7 En biltull är med vanligt språkbruk inte en skatt. Konceptuellt kan den dock betraktas som en skatt och kan analyseras på samma sätt. (Se fotnot 4 på sidan 15.) skrotningspremier, som antingen kan fungera som ett pantsystem, eller som en nettobetalning till den som väljer att skrota sin bil. Staten, och även kommuner, kan också använda direkta regleringar av vägtrafiken. Även dessa kan delas in i några olika kategorier. Regleringar direkt riktade mot fordonen kan uttryckas som minimistandard, antingen i form av maximalt tillåtna utsläppsnivåer eller säkerhetsstandard, eller i form av krav på viss utrustning. Sådana standard kan gälla såväl nysålda bilar som äldre bilar genom kontrollbesiktningskrav. Vidare kan regleringar riktas mot drivmedel, t ex genom regler om maximalt svavelinnehåll i bensin. Regler som rör var och hur det är tillåtet att köra har väl huvudsakligen trafiksäkerhetsmässiga motiv, men kan ibland vara motiverade av miljöhänsyn. Det gäller kanske framförallt regleringar av trafik i tätorter, men även åtgärder såsom sänkt fart på motorvägar. 2.3.2 Vilka typer av externaliteter orsakar vägtrafiken? Vilken typ av reglering som bör föredragas beror naturligtvis på vilken typ av problem som ska lösas. Trafiken orsakar, som nämnts ovan, ett flertal olika typer av externa effekter, såväl på miljöområdet8 som på trafiksäkerhetsområdet. Om vi för bortser från de invändningar som diskuterats i avsnitt 2.2. så skulle vi i en teoretisk idealvärld vilja beskatta varje externalitet separat, och lika med den samhällsekonomiska kostnaden. I praktiken är detta omöjligt. Istället måste beskattningen grundas på observerbara och verifierbara faktorer. I vissa fall är detta enkelt, åtminstone på ett teoretiskt plan. Koldioxidutsläppen från en bil är t ex nästan direkt proportionella mot bränsleförbrukningen, oberoende av bilens individuella karaktäristika.9 Förutsatt att det går att mäta kostnaden för ökad koldioxidkoncentration i atmosfären10 kan då den teoretiskt optimala 8En översikt över olika typer av miljökostnader av biltrafiken finns i (1996). 9Koldioxidutsläppen är däremot olika för olika typer av bränslen, eftersom andelen kol är olika i olika kolväten. Alternativa bränslen, såsom metanol, etanol och rapsolja resulterar naturligtvis även de i koldioxidutsläpp, men nettotillskottet till atmosfären kommer att bero på den alternativa användning av den odlingsmark som används för odling av energigrödor. 10I praktiken är det knappast möjligt att exakt beräkna kostnaden för ökad koldioxidkoncentration i atmosfären. Vi kan dock omformulera detta villkor som att vi, givet vår begränsade kunskap, bör göra en så riktig värdering som möjligt. koldioxidskatten uttryckas som en drivmedelsskatt, differentierad mellan olika typer av drivmedel beroende på kolinnehåll. Samma enkla samband gäller dock inte för andra externaliteter. En lämplig kategorisering av externa effekter tar sikte på vilka faktorer som avgör vilken skadeverkan som resulterar. (Se Schipper och Ericksson för en liknande diskussion.) Som redan nämnts kommer koldioxidutsläppen att vara direkt relaterade till drivmedelsförbrukningen, givet vilket bränsle som används. Andra typer av utsläpp kan vara relaterade till drivmedelsförbrukningen, men kommer att vara olika för olika bilar. Detta gäller t ex utsläppen av kväveoxider, kolväten, övriga flyktiga organiska ämnen, s.k. polyaromater (PAH), stoft och kolmonoxid. Utsläpp av organiskt bundet bly, främst tetraetylbly som tillsätts som antiknackmedel i bensin, sågs tidigare som ett allvarligt miljöproblem, men tack vare utfasningen av blyad bensin anses detta problem vara i stort sett löst. Vissa utsläpp, t ex kolväten, har i huvudsak lokala effekter. Detta gäller även andra typer av negativa miljökonsekvenser, såsom buller. Skadan kommer då också att bero av var biltrafiken förekommer. I andra fall är skadan av regional eller global karaktär. Den geografiska dimensionen blir då av mindre betydelse. Ett extremt exempel är naturligtvis koldioxidutsläpp, där den enda negativa konsekvensen så vitt vi vet är risken för globala klimatförändringar. Eftersom koldioxidhalten i atmosfären snabbt utjämnas kommer utsläppens geografiska lokalisering att helt sakna betydelse. De negativa miljökonsekvenser som tillverkningen av bilar för med sig, slutligen, är rimligen beroende av antalet producerade bilar, men torde variera mellan olika tillverkare, och mellan olika fabriker ägda av samma tillverkare.11 De olycksrisker en bilist utsätter sina medtrafikanter för kommer naturligtvis delvis att bero av körsträckan, och kommer därmed att ha någon relation till t ex drivmedelsförbrukningen. Dessa risker kommer rimligen också att vara beroende på trafiktäthet, och därför har det betydelse var körningen sker. I stor utsträckning beror de dock på den enskilde bilistens körsätt, i den mån de går att påverka. Det bör återigen påpekas att risker som en bilist utsätter sig själv för inte utgör någon extern effekt, och egentligen inte är något problem från en ekonomisk synpunkt sett. Bilisten förutsätts själv väga risker och nytta mot varandra vid valet av bil, körsätt, och körsträcka. 11 Beskrivningen av olika typer av miljöproblem som orsakas av biltrafiken bygger i stor utsträckning på (1996) och (1986). Sammanfattningsvis kan vi alltså säga att omfattningen av de skadliga effekterna av bilkörning påverkas av följande sex faktorer: 4.Var körningen sker. 5.Vilket drivmedel som används. 6.Hur bilisten kör. Dessutom kommer kombinationer av dessa faktorer att ha betydelse, t ex på så vis att bilens typ påverkar hur stor skadan per förbrukad bränsleenhet är, och på så vis att vårdslös körning blir olika farlig beroende på var den sker. 2.3.3 Vilka effekter har olika skatter? Helst skulle vi vilja utforma beskattningen på så vis att den är lika med den skada en specifik bil och bilist orsakar.12 Detta skulle t ex innebära att drivmedelsskatten skulle vara olika för olika biltyper, eller t o m för olika bilar av samma typ, vilket av lätt insedda skäl är omöjligt. En generell tumregel vid utformning av ingrepp syftande till att korrigera externa effekter är dock att insatsen bör riktas så direkt som möjligt mot det problem vi vill lösa. Om vi t ex är bekymrade över utsläppen från Torslandaverken är förmodligen fordonsskatten ett klumpigt instrument. P å samma vis kommer bensinskatten att vara ett trubbigt vapen mot trafikstockningar i . Ett annat generellt resultat är att vi i allmänhet behöver minst lika många styrmedel som vi har externalitetsproblem. Om vi t ex vet att koldioxidutsläppen är proportionella mot förbrukningen av en viss typ av diesel, medan svavelutsläppen beror på dieseloljans svavelinnehåll så kan vi inte nå den optimala nivån på båda dessa utsläppstyper endast med hjälp av en dieselskatt, utan 12 Jag bortser här från de invändningar mot internaliseringsprincipen som framförs i avsnitt måste antingen differentiera skatten beroende på svavelinnehåll (i praktiken en svavelskatt) eller införa gränser för tillåtet svavelinnehåll (, 1996). Enkelt uttryckt bör alltså ett styrmedel grundas på faktorer som är så nära relaterade som möjligt till den externalitet vi vill reglera. Eftersom många miljöproblem, och även trafiksäkerhetsproblem, i någon mån är proportionella mot körsträckan och därmed också drivmedelsförbrukningen, åtminstone för en given bil och bilist, kommer drivmedelsbeskattning att vara ett lämpligt policyinstrument. För att styra valet mellan olika bilar torde däremot något annat medel vara nödvändigt, t ex försäljningsskatt eller fordonsskatt. Bortser vi för från skillnader mellan olika typer av bränslen går det i en teoretisk modell att visa att den optimala policymixen när det är omöjligt att beskatta drivmedel olika för olika bilar består av dels en drivmedelsskatt och dels en skatt p å bilen som beror av bilens miljöegenskaper. Drivmedelsskatten ska då motsvara den genomsnittliga skadan per enhet drivmedel, beräknad över alla bilar i bilparken. Den bilspecifika skatten ska ungefär motsvara den samhällsekonomiska kostnaden som bilisten förväntas orsaka om han köper en viss bil, minskat med den del av den samhällsekonomiska kostnaden som internaliserats via drivmedelsskatten. (, 1995) Om den bilspecifika skatten ska utformas som en försäljningsskatt eller en beskattning av innehavet av en bil bör från en teoretisk synvinkel inte ha någon betydelse så länge bilens livslängd inte är en beslutsvariabel. Från bilistens synpunkt torde det vara egalt om hon tvingas betala ett högre inköpspris, och därigenom åsamkas en högre kapitalkostnad, eller om hon måste betala en periodisk skatt för att äga bilen. Förutsatt att nuvärdet av skatten är densamma borde den ha samma inverkan på konsumentens val av bil. Naturligtvis kan vi inte vara säkra på att detta resonemang håller fullt ut om vi tar hänsyn till imperfektioner på kapitalmarknaden, t ex begränsningar i bilköparnas möjligheter att låna pengar. Det har dessutom ofta visat sig att människor har problem att korrekt diskontera framtida värden. (Se t ex Hausman, 1979.) I sina grunddrag borde dock resonemanget vara riktigt. Tar vi hänsyn till hur länge bilen behålls i drift kan vi däremot förvänta oss att dessa två beskattningsformer kommer att skilja sig åt. Ser vi till skattekostnaden över hela bilens livslängd så kommer en försäljningsskatt att vara oberoende av när bilen skrotas – skatten betalas ju bara en gång. Den totala inbetalningen av fordonsskatt kommer däremot att bli större ju längre bilen behålls i drift. Vi kan alltså förvänta oss att en generell höjning av fordonsskatt skulle leda till att bilar skrotas tidigare, medan en höjning av försäljningsskatten skulle få motsatt effekt. Ett annat sätt att förstå varför vi kan förvänta oss detta resultat är att se till hur bilägarnas skatteinbetalningar beror på hur länge bilarna behålls i drift. Om vi endast har en försäljningsskatt kommer de genomsnittliga skatteinbetalningarna per bilägare att bli högre ju större nybilsförsäljningen är i förhållande till bilparkens storlek, dvs ju yngre bilparken är. Detta torde ge incitament att behålla bilarna längre. Om vi däremot endast har en fordonsskatt, och förutsatt att denna inte är högre för nyare bilar, kommer däremot skatteinbetalningarna endast att bero av bilparkens storlek. Incitamentet att behålla bilar länge borde då bli mindre än i fallet med försäljningsskatt. En hög omsättningshastighet i bilparken har rimligen både fördelar och nackdelar. Nyare bilar är i allmänhet mer miljövänliga än gamla, men innebär produktionen av nya bilar, och skrotningen av gamla, miljöbelastningar. Avvägningen mellan försäljningsskatt och fordonsskatt bör alltså delvis spegla denna avvägning. Ett alternativ till fordonsrelaterade skatter för att ta hänsyn till externa effekter av biltillverkning är dock att försöka åtgärda dessa närmare källan, t ex genom reglering eller beskattning av själva tillverkningsprocessen. En nackdel med denna ansats är dock att den endast drabbar inhemska tillverkare, vilket inte är fallet med fordonsrelaterade skatter. En annan skillnad mellan fordonsskatt och försäljningsskatt torde vara att den förstnämnda kan användas för att ändra skattebelastningen på en given kategori av bilar efter att den tagits i bruk. När en bil väl är inköpt är försäljningsskatten betald och kan inte i efterhand ändras. Om samhällets värdering ändras av t ex den miljöbelastning bilen orsakar, eller om ny kunskap om farligheten av något utsläpp tillkommer, så kan alltså inte skatten justeras för att ta hänsyn till detta. Det kan däremot en fordonsskatt. Den större flexibiliteten hos en fordonsskatt innebär en fördel i den meningen att den kan förväntas bli effektivare som styrmedel genom att den drabbar både redan sålda bilar och nybilsförsäljningen. En komplikation vid utformningen av fordonsskatten är att vi egentligen skulle vilja att den är högre för gamla bilar än för nya, eftersom gamla bilar oftast har sämre miljöegenskaper än nya. Av fördelningspolitiska skäl kan det vara svårt att ha ett sådant system. Ett alternativ kan då vara att införa en skrotningspremie. En temporär skrotningspremie har förmodligen som huvudsaklig effekt att flytta vissa skrotningar framåt eller bakåt i tiden. En permanent, skrotningspremie har förmodligen ganska små effekter på skrotningsfrekvensen, om den inte är mycket stor. Ett permanent system med en skrotningspremie som är avtagande i bilens ålder skulle däremot kunna ha större betydelse för bilarnas ekonomiska livslängd. (Se , 1995, för en diskussion.) Bilägaren som väljer att behålla sin bil skulle då gå miste om ett belopp som motsvarar avtrappningen av premien. Rimligen skulle detta göra det mer sannolikt att hon väljer att skrota bilen. Vad gäller trafiksäkerhetsmässiga aspekter på beskattningen är det svårt att se hur beskattningen ska kunna användas för att avsevärt minska de externa effekterna, i annan mån än att den minskar det totala bilåkandet, totalt eller inom vissa områden. Möjligen skulle höjd drivmedelsskatt i någon mån reducera medelhastigheten på våra vägar, eftersom lägre hastighet är ett sätt att minska bränsleförbrukningen (Rouwendal, 1996). Det förefaller dock osannolikt att någon mer betydande sådan hastighetsreduktion skulle inträffa i praktiken, vilket också styrks av åtminstone en empirisk studie på området (Haughton och Sarkar, 1996).13 Som nämnts ovan så finns egentligen inga rent ekonomiska argument för att stimulera bilköpare att välja säkrare bilar – avvägningen mellan risker och kostnader för den egna personen förutsätts bilisten själv göra.