sou · GNB378 · 2000-01-01 00:00:00 — Kompetensutveckling av lantbrukarna på miljöområdet 243 derna i miljöprogrammet? Många jordbrukare ber om skötselplaner så att de vet om deras ansökan om miljöersättning för en viss mark kommer att godkännas. LD menar att det är oekonomiskt att skicka ut länsstyrel- sepersonal som inte får ge besked om en viss mark är godkänd. Hand- fasta regler för UID krävs, men kopplingen till stöd-administrationen måste bli bättre. Det är viktigt för att få bästa möjliga be- slutsunderlag, annars blir det en försämrad miljönytta, sanktioner osv. () menar att bör ges möjlighet att integrera handläggning, information, rådgivning och kon- troll för att skapa en effektivare hantering av miljöstöden. Enligt MD bör resurserna inom kunna användas för att värdera markerna och sätta upp mål för skötseln av dem. () anser att det inte finns någon inarbetad tradition inom näringen när det gäller kompetensutveckling. All information och alla kurser riktas till jordbrukaren (arbetsgivaren), och inte till lantarbetaren. Enligt SLF är det viktigt att utforma system så att även den anställde involveras i företagets övergripande målsättning. SLF poängterar också att det inte finns någon statistik över hur många lantarbetare som omfattas av kompetensutveckling, ef- tersom statistiken inte är uppdelad på jordbrukare respektive lantarbeta- re. 17.3.1Motiv för kompetensutveckling av lantbrukarna på miljöområdet Kompetensutveckling av lantbrukare på miljöområdet är ett av de vikti- gaste styrmedlen för att miljömålen skall nås. När staten efterfrågar be- varad biologisk mångfald, bevarade kulturvärden, minskat kväveläckage etc. är det nödvändigt att lantbrukaren har tillräckliga kunskaper för att kunna utföra de tjänster för vilka miljöersättning lämnas. Dessutom är det viktigt att lantbrukaren själv har tillräcklig kunskap för att bedöma kvaliteten på utfört arbete. Eftersom kunskap förändrar brukares attityder och hur de agerar, är kompetensutvecklingen en långsiktig investering för miljöarbetet. Såväl enskilda jordbrukare som anställd arbetskraft vid jordbruksföretag är viktiga målgrupper i arbetet. 244 Kompetensutveckling av lantbrukarna på miljöområdet 17.3.2Ökad integration mellan kompetensutveckling och övriga miljöersättningsåtgärder Enligt utredningens mening är det av stor vikt att kompetensutvecklings- åtgärderna integreras med övriga miljöersättningsåtgärder för att uppnå miljömålen för t.ex. biologisk mångfald. Jordbrukare som beviljas miljö- ersättning bör därför vara en prioriterad målgrupp för utbildningsverk- samheten. När det gäller delprogram 1 och i viss mån även delprogram 3 bör ambitionsnivån från länsstyrelsernas sida vara att alla jordbrukare som beviljas miljöersättning för t.ex. betesmarker och slåtterängar, värdefulla natur- och kulturmiljöer, ekologisk odling och minskat kväveläckage skall genomgå utbildning, så att de får den kunskap som behövs för att utföra åtgärderna på ett ändamålsenligt sätt. Utredningen anser därför att det bör övervägas om sådan utbildning skall vara obligatorisk. Om utbildningen görs obligatorisk bör den dock styras bättre än , t.ex. genom införandet av nationella kursplaner. I utformningen av kurserna måste det finnas utrymme för regional anpassning. Dessutom bör kurs- utbudet vara varierat med hänsyn till jordbrukarnas intressen och för- kunskaper, inte minst med tanke på att många jordbrukare genomgått obligatorisk utbildning under innevarande programperiod. Utredningens förslag avseende tilläggsersättning för betesmarker och slåtterängar innebär bl.a. att individuella åtgärdsplaner skall upprättas. Förslaget är utformat så att arbetet med åtgärdsplanerna kan ingå som en del i UID-verksamheten. Vidare föreslår utredningen att riktade in- formations- och utbildningsinsatser skall genomföras inom ramen för åtgärden Minskat kväveläckage, i syfte att ytterligare minska kväveut- lakningen. Dessa insatser bör också hanteras som en del i UID- verksamheten. 17.3.3Förändringar med den nya LBU-förordningen I rådets nuvarande miljöstödsförordning (2078/92) behandlas utbildning, information och demonstrationsprojekt som en integrerad del av mil- jöprogrammet. I den nya LBU-förordningen behandlas kompetensut- veckling under artikel 9, medan åtgärder för miljövänligt jordbruk be- handlas under artiklarna 22–24. I artikel 9 anges bl.a. att kompetensutvecklingen särskilt skall syfta till att förbereda unga jordbrukare för en kvalitativ omställning av pro- duktionen och en användning av produktionsmetoder som är förenliga med att landskapet bevaras och förbättras, med miljöskyddet och med normer för hygien och djurens välfärd, samt ge dem den kompetens som Kompetensutveckling av lantbrukarna på miljöområdet 245 erfordras för att driva ett ekonomiskt livskraftigt jordbruksföretag. Ut- redningen anser att det är positivt att den nya LBU-förordningen ger möjlighet att integrera utbildning inom miljöområdet med exempelvis mer produktionsrelaterade frågeställningar som i sig kan ha stor betydel- se för att miljömålen skall nås. I artikel 9 anges vidare att kompetensutvecklingen också skall syfta till att förbereda skogsägare och andra personer som är verksamma i skogsbruket att tillämpa skogsförvaltningsmetoder så att skogarnas ekologiska, ekonomiska och sociala funktion ökas. Enligt utredningens mening är kompetensutveckling inom skogsbruket en fråga som bör hanteras samordnat med landsbygdsutvecklingsförordningens övriga åtgärder för skogsbruket. Utredningen anser därför att kompetensut- veckling inom skogsbruket inte heller bör finansieras inom ramen för miljöprogrammet för jordbruket. Som nämnts ovan har system för genomförande och administration av UID-verksamheten reviderats löpande under inneva- rande programperiod, vilket har inneburit att administrationen successivt har förenklats. Genom att göra länsprogrammen mer generella och mål- inriktade har frihetsgraden för länsstyrelsernas verksamhet ökats. I detta syfte har även en möjlighet att fördela om medel inom beviljad ram, samt särskilda medel för övergripande samordning, marknadsföring och upp- följning införts. Dessutom har ett ADB-stöd utvecklats för hantering av rekvisitioner och redovisningar. Förutom att underlätta handläggningen ger systemet en gemensam statistikdatabas som är tillgänglig för länssty- relserna och . Inom ramen för det s.k. utbildnings- och uppföljningsprojektet kommer en modell för kvalitativ uppföljning och utvärdering av verksamheten att utvecklas . Denna modell är en viktig förutsättning för att processen mot ökad målstyrning skall kunna fortgå. Utredningen förutsätter att även under den komman- de programperioden fortsätter att förbättra den administrativa hantering- en av verksamheten. 246 Kompetensutveckling av lantbrukarna på miljöområdet 18 Investeringar på miljöområdet Miljöprogrammet skall medverka till att uppfylla de svenska miljömålen för jordbruket. Ersättningar för miljöåtgärderna inom ramen för mil- jöprogrammet regleras av artiklarna 22–24 i LBU-förordningen, och är de enda åtgärder som är obligatoriska för medlemsstaterna. För att nå miljömålen på vissa områden kan det emellertid vara mer kostnadseffek- tivt att utnyttja andra, mer specifika och riktade ersättningsformer inom LBU-förordningen. Sammantaget syftar åtgärderna inom LBU- förordningen till att uppnå en hållbar utveckling av landsbygden. Bland åtgärderna i denna förordning finns ersättningsformer som bl.a. avser investeringar på miljöområdet. Dessa kan utgöra ett värdefullt komp- lement till de mer generellt inriktade och arealbaserade miljöersättning- arna i miljöprogrammet. Till skillnad från de arealbaserade miljöersätt- ningarna är flertalet av de övriga åtgärderna inom LBU-förordningen inte femåriga, vilket leder till en jämförelsevis enklare administration. Vidare kan investeringsåtgärderna medge en större flexibilitet vad gäller ersättningsnivåer jämfört med de arealbaserade miljöersättningarna. De övriga åtgärder inom LBU-förordningen som utredningen i första hand anser vara lämpliga att komplettera miljöprogrammet med är dels inves- teringsstödet (artiklarna 4–7), dels åtgärder för att främja anpassning och utveckling av landsbygden (artikel 33). Utredningens förslag innebär att den nuvarande miljöersättningen för återskapande av slåtterängar skall tillämpas som en åtgärd under artikel 33 i LBU-förordningen och utökas till att även innefatta restaurering av betesmarker. Vidare innebär utredningens förslag avseende våtmarker och småvatten att ersättning i relation till anläggningskostnaderna skall lämnas i enlighet med artiklarna 4–7 och/eller artikel 33. Dessutom före- slår MPU att medel avsätts under programperiodens fyra första år för investeringar på miljöområdet enligt dessa artiklar. Utredningens förslag gällande fördelningen av medel för de olika åtgärderna framgår av kapi- tel 20. 248 Investeringar på miljöområdet Enligt artiklarna 4–7 i LBU-förordningen skall stöd för investeringar i jordbruksföretag bidra till att höja jordbruksinkomsterna och till att för- bättra levnads-, arbets- och produktionsvillkoren. Vidare skall investe- ringarna medverka till minskning av produktionskostnaderna, förbättring och omställning av produktionen, förbättrad kvalitet, bevarande och för- bättring av miljön, hygieniska förhållanden och djurens välfärd samt främjande av diversifiering av verksamheter inom jordbruket. För att investeringsstöd skall kunna beviljas ställs krav på att företa- get är ekonomiskt bärkraftigt. Ytterligare ett krav för stödberättigande är att företaget uppfyller minimikrav vad gäller miljö, hygien och djurens välfärd. Vidare får stöd inte beviljas för investeringar som syftar till produktionsökningar för vilka det saknas normal avsättning på markna- den. 18.3Stöd för att främja anpassning och utveckling av landsbygden Artikel 33 i LBU-förordningen ger möjligheter till en rad insatser för att främja anpassning och utveckling av landsbygden. Stöd kan beviljas för åtgärder som är relaterade till jordbruket, men även till andra aktiviteter på landsbygden som inte faller inom ramen för övriga åtgärder inom LBU-förordningen. Totalt anges 13 olika ersättningsberättigande åtgär- der. Exempel på stödåtgärder som kan komplettera de grundläggande miljöersättningarna är: ·saluförning av kvalitetsprodukter från jordbruket, ·restaurering och utveckling av byar samt skydd och bevarande av kulturarvet på landsbygden, ·vattenhushållning inom jordbruket och ·skydd av miljön i samband med jordbruk, skogsbruk och bevarande av landskapet, samt med förbättringen av djurens välfärd. 18.4.1Restaurering av betesmarker och slåtterängar En bidragande orsak till att vissa i relativt sen tid dokumenterade värde- fulla betesmarker och slåtterängar inte är anslutna till de nuvarande miljöersättningarna är att hävden har upphört (se Investeringar på miljöområdet 249 kapitel 7). Dessa marker har vuxit igen eller håller på att växa igen med förlust av höga natur- och kulturmiljövärden som följd. Biologiskt och kulturhistoriskt värdefulla betesmarker och slåtterängar i långt fram- skridna igenväxningsstadier kan inte utan föregående restaurering an- slutas till miljöprogrammets ersättningsformer för dessa markslag. Inom det nuvarande miljöprogrammet introducerades en åtgärd för återskapande av slåtterängar. Utredningen anser att det även under den kommande programperioden skall vara möjligt att lämna ersättning för restaurering av slåtterängar. MPU föreslår också att ersättning i viss omfattning skall kunna lämnas även för restaurering av betesmarker. Vidare föreslår utredningen att ersättning för restaurering av betesmar- ker och slåtterängar skall lämnas inom ramen för artikel 33 i LBU- förordningen. Syftet med åtgärden är att skötseln återupptas på mark som varit betesmark eller slåtteräng på ett sätt som förstärker markens hävdbetingade värden. Restaureringsåtgärden skall riktas till områden där det finns goda möjligheter att återskapa höga hävdbetingade natur- och kulturvärden. Vad gäller restaurering av betesmarker måste det ock- så finnas förutsättningar för fortsatt betesdrift efter det att restaureringen genomförts. Den årliga kostnaden för åtgärden beräknas till ca 9 miljo- ner kronor. 18.4.2Anläggning av våtmarker och småvatten Utredningens förslag angående en ny utformning av åtgärden för anlägg- ning av våtmarker och småvatten redovisas i kapitel 15. En central del i förslaget är att ersättning i relation till anläggningskostnaderna skall kunna lämnas som ett stöd enligt artiklarna 4–7 och/eller artikel 33 i LBU-förordningen. Utredningen bedömer att en sådan utformning kan öka det ekonomiska incitamentet för att anlägga våtmarker och småvat- ten i odlingslandskapet, vilket därmed bör leda till en ökad anslutning till åtgärden. De årliga kostnaden för den del av miljöersättningen som avser stöd för anläggningskostnaderna beräknas till ca . Utredningens förslag rörande ekologisk odling innebär bl.a. att den extra ersättningen för ekologisk djurhållning betalas ut i form av ett djurtillägg per hektar vall eller grönfoder. De djurslag som berättigar till ersättning är mjölkkor, am- och dikor, suggor, tackor och getter. Någon ersättning till t.ex. ekologisk äggproduktion föreslås alltså inte. Vad gäller höns är 250 Investeringar på miljöområdet grovfoder- och betesbehovet litet, ca 0,3 ha per 100 höns, varför den ersättning som kan utgå genom detta arealbaserade stöd blir mycket li- ten. Om ersättningen i stället skulle grundas på arealersättningsbaserade grödor såsom spannmål, vilket utgör en större andel av hönans foderstat, blir ersättningsnivåerna även då låga. Även i de ekologiska specialod- lingarna, t.ex. grönsaksodling, blir stimulansen relativt sett mindre än för de vanliga jordbruksgrödorna. Utredningen föreslår därför att ett riktat investeringsstöd införs enligt artiklarna 4–7 och/eller artikel 33 i LBU-förordningen. Stödet bör enbart vara öppet för den som gör ett femårsåtagande inom vissa typer av eko- logisk produktion. Ett sådant investeringsstöd borde kunna ges till större markinvesteringar som nyplantering av frukt- och bärodlingar, till ma- skin- eller byggnadsinvesteringar av skilda slag samt eventuellt också till teknikutveckling etc. 18.4.4Övriga investeringar på miljöområdet LBU-förordningens åtgärder för investeringar kan utöver vad som angetts ovan användas för att stimulera till fortsatt utveckling av ett hållbart och miljöanpassat jordbruk och därmed bidra till att uppnå mil- jömålen inom detta område. MPU har inte haft i uppdrag att utreda den närmare utformningen av sådana åtgärder. har emeller- tid till regeringen i ett underlag till ett landsbygdsprogram för perioden –2006 pekat på ett antal möjliga sätt att komplettera de grundläg- gande miljöåtgärderna (SJV 1999b). Av framgår att stöd till olika typer av mil- jöinvesteringar bl.a. skulle kunna gälla åtgärder för att minska kväveut- lakningen, fosforförlusterna och ammoniakavgången från jordbruket samt ytterligare insatser för bevarande av biologisk mångfald och kul- turmiljöer i odlingslandskapet. T.ex. kan investeringsstöd med tillhöran- de grundläggande miljökrav tillämpas för övergång till ny teknik som leder mindre växtnäringsförluster både vid lagring och hantering av stallgödsel. Vidare skulle investeringsstöd även kunna utnyttjas för am- monikabegränsande åtgärder i djurstallar. Vad gäller bevarande av bio- logisk mångfald och kulturmiljövärden skulle stöd till byggnader för ex- tensivt bete och stängsel inom ramen för artikel 33 var en åtgärd som främjar detta ändamål. Ett annat exempel är restaurering av kulturhisto- riskt värdefulla miljöer omfattande byar eller fäbodvallar med omgivan- de betesmarker och slåtterängar. Enligt direktiven skall förväntade administrativa konsekvenser och kost- nader av utredningens förslag redovisas. I kapitel 7–17 har de administ- rativa konsekvenserna av förslagen för respektive åtgärd analyserats. I detta kapitel görs en samlad bedömning av de administrativa effekterna av förslagen för miljöprogrammet i dess helhet. 19.2Förslag som innebär minskat resursbehov Flera av utredningens förslag får konsekvenser för administrationen av miljöprogrammet. Huvuddelen av förslagen förväntas leda till administ- rativa förenklingar och därmed minskade kostnader för administrationen av miljöåtgärderna. Följande förslag bedöms leda till förenklingar: ·Antalet ersättningsformer minskas från 14 till 10. ·Ersättningar som avser samma markslag slås samman vilket medför att de fyra nuvarande åtgärderna för vallodling samt betes- och slåt- termarker, med dess olika varianter, ersätts med två enhetliga ersätt- ningsformer. ·Tilläggsersättning som prövas individuellt av införs i åtgärden för betes- och slåttermarker i stället för nuvarande indelning av markerna i olika värdeklasser. ·Zonindelningen och systemet med kvalifikations- och stödpoäng inom åtgärden för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer tas bort. ·Huvuddelen av administrationen av åtgärden för bevarande av utrot- ningshotade husdjursraser överförs till . Den särskil- da åtgärden för anläggning av extensiv vall utgår, vilket innebär att den sammansatta ersättningsformen för anläggning av extensiv vall och skyddszoner renodlas till att endast omfatta skyddszoner. 252 Samlade administrativa konsekvenser ·Utformningen av femårsbeslut förenklas för åtgärderna avseende miljövänlig vallodling och odling av bruna bönor på . ·Den nuvarande kopplingen inom åtgärden för ekologisk jordbruks- produktion mellan rådets förordning 2092/91 om ekologisk produk- tion och reglerna i den svenska förordningen förändras så att de reg- ler som gäller för odlingen vid programperiodens början ligger fast . De föreslagna förenklingarna underlättar såväl centrala hantering som länsstyrelsernas administration av miljöåtgärder- na. Utredningens ambition har också varit att underlätta för jordbrukar- na. Förslagen bedöms medföra förenklingar för jordbrukarna både vid ansökan om miljöersättningar och vid genomförandet av åtagandena. Genom att antalet ersättningsformer reduceras och att åtgärder som avser samma markslag slås samman till enhetliga ersättningsformer minskar den övergripande komplexiteten i miljöprogrammet. Vidare minskar omfattningen av fasta administrativa insatser som har varit nödvändiga att utveckla för varje enskild åtgärd. Detta gäller t.ex. utveckling av ADB-system, framtagande och distribution av ansök- ningshandlingar och informationsmaterial, samt utarbetande och genom- förande av handläggnings-, kontroll- och utbetalningsrutiner. Genom att vissa av de nuvarande ersättningsformerna slås samman bedöms också ärendevolymerna minska för dessa åtgärder. Införandet av tilläggsersättningar inom åtgärden för betesmarker och slåtterängar innebär förenklingar för jordbrukarna samt att kontrollar- betet kan inriktas på uppföljning av skötselvillkoren eftersom kontrollen av markens klassificering utgår. De föreslagna förändringarna vad gäller åtgärden för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer innebär att den administrativa hante- ringen av ersättningsformen förenklas. Utredningen bedömer att jämfö- relsevis mindre komplexa datasystem behöver utvecklas och att hand- läggningsrutinerna kan effektiviseras. Vidare bör kontrollverksamheten förenklas till följd av att landskapselement i betesmark utgår ur åtgärden samt att antalet typer av landskapselement reduceras. Utredningens förslag avseende utformningen av femårsbeslut inom ersättningsformerna för miljövänlig vallodling och odling av bruna bönor på bedöms leda till betydande administrativa förenklingar i första hand för länsstyrelserna, men även för . Länsstyrelserna kan undvika den tidskrävande uppföljningen av femårsbesluten bakåt i tiden. För del innebär förslaget att utvecklingen av da- tasystem för dessa åtgärder underlättas. Genom att föra över huvuddelen av den administrativa hanteringen av åtgärden för bevarande av utrotningshotade husdjursraser till Jordbruks- Samlade administrativa konsekvenser 253 verket effektiviseras administrationen av ersättningsformen och länssty- relserna får en åtgärd mindre att handlägga. Utredningens förslag om att reglerna för den ekologiska produktionen skrivs in i miljöprogrammet och därefter gäller under hela programperi- oden innebär att en större stabilitet skapas i ersättningssystemet. Detta underlättar för såväl för jordbrukarna som för de administrerande myn- digheterna. 19.3Förslag som innebär oförändrat eller ökat resursbehov Utredningens förslag avseende åtgärderna för för bevarande av värde- fulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet, anläggning av våt- marker och småvatten samt kompetensutveckling på miljöområdet för- väntas inte leda till att ytterligare administrativa konsekvenser tillkom- mer för dessa ersättningsformer. När det gäller ersättningen för ekologisk jordbruksproduktion föreslår utredningen en övergång till ett system med grödbaserad ersättning. Jäm- fört med den nuvarande konstruktionen med regionalt differentierade ersättningsnivåer och särskilt djurtillägg bedömer utredningen att ett system med grödbaserad ersättning leder till oförändrat resursbehov vad gäller administrationen. Vid övergången mellan de olika systemen kan dock ett visst ökat resursbehov förväntas. Ett ökat resursbehov föreligger främst i samband med länsstyrelser- nas hantering av tilläggsersättningen för betesmarker och slåtterängar. Förslaget innebär en aktivare handläggning med gårdsbesök från länssty- relsernas sida. Resursbehovet bedöms bli störst el- ler av programperioden. MPU:s bedömning av resurs- behovet och kostnaden för länsstyrelsernas handläggning av tilläggser- sättningen inom åtgärden för betesmarker och slåtterängar redovisas i tabell 7.4. Utredningen anser också att det bör övervägas om bedömningen av om landskapselementen är ersättningsberättigande eller inte skall ingå i handläggningen. Förslaget innebär initialt en ökad belastning på länssty- relsernas resurser. Genom att beredningsprocessen förstärks kan dock vissa administrativa vinster göras. Bland annat torde omfattningen av kontrollarbetet ytterligare reduceras. Åtgärden för minskat kväveläckage ersätter den nuvarande ersätt- ningen för odling av fånggrödor. Förslaget innebär att ytterligare åtgär- der för att minska kväveläckaget, t.ex. vårbearbetning, inkluderas i er- sättningsformen. Detta medför en viss ökad administration, bl.a. i sam- 254 Samlade administrativa konsekvenser band med handläggningen av ansökningarna och kontrollen av åtagande- na. MPU har inte funnit det möjligt att inom om ramen för sitt utrednings- uppdrag göra en samlad bedömning uttryckt i anslagsbehov av bespa- ringar eller ökade kostnader. Bland annat föreligger svårigheter att i nu- läget bedöma kostnaderna för administrationen av parallella system i samband med övergången till det nya miljöprogrammet (se kapitel 21). Sammantaget överväger dock förslag som innebär förenklingar av mil- jöprogrammets administration. Utredningens samlade förslag bedöms därmed leda till minskade administrativa kostnader. MPU förutsätter att denna fråga övervägs i anslutning till den fortsatta beredningen av be- tänkandet Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket (SOU 1998:147). Enligt utredningens direktiv avser uppgiften att lämna förslag till fortsatt inriktning för och innehåll i ett svenskt miljöprogram för jordbruket ett program för perioden –2005 med två kostnadsalternativ. Det ena alternativet skall avse en bibehållen kostnadsram på totalt och det andra alternativet skall motsvara . För det lägre kostnadsalternativet skall de ingående mil- jöåtgärderna prioriteras efter utgångspunkten att bästa möjliga mil- jönytta skall uppnås med hänsyn till resurserna. Motiven för priorite- ringen skall anges. Eftersom det nuvarande miljöprogrammet omfattar har utredningen för sin del bedömt detta kostnadsalternativ som ett huvudalternativ.