sou · GNB330 · 2000-01-01 00:00:00 — När det i övrigt gäller att överväga tillämpningsområdet för en ny lagstiftning, skulle en utväg kunna vara att låta den ta sikte på all utgiv- ning eller motsvarande verksamhet i fråga om medier som är grund- lagsskyddade. Lagen skulle i så fall komma att omfatta exempelvis film, grammofonskivor och ljudkassetter. Som kommittén ser saken är det svårt att hävda att några väsentliga vinster skulle kunna uppnås genom att ge lagen ett så brett tillämpningsområde. Kommittén anser det ligga närmast till hands att begränsa tillämp- ningsområdet för en särskild lag till de mest utpräglat opinionsbildande och nyhetsfömedlande medierna, dvs. dagstidningar (såväl i pappers- utgåva som i elektronisk form), radio och TV. Det är framför allt dessa medier som i praktiken utsätter den enskilde för regelbunden påverkan på de för den politiska demokratin centrala områdena, och det är de medierna som har stått i fokus för den internationella debatten på om- rådet. Så t.ex. är EU:s strävanden på området begränsade till att avse de medier som har nämnts. Detsamma gäller bl.a. den norska och den brittiska lagstiftningen. För övriga medier bör i så fall konkurrenslagens vanliga regler mot företagskoncentrationer vara tillräckliga. Det skulle naturligtvis kunna diskuteras att göra lagen generellt tillämplig på - förutom sändningar i radio och TV - utgivning av perio- diska tryckta skrifter i allmänhet, således även tidskrifter. Detta skulle dock som kommittén ser det gå alltför långt. Tillämpningen torde då försvåras med hänsyn till det stora utbudet av specialtidskrifter för skilda intresseområden, i synnerhet med anknytning till fritidssektorn, liksom tidskrifter som ges ut av fackföreningar och andra organisationer. Vad som har sagts hindrar inte att den tekniska utvecklingen kan göra det påkallat att utvidga tillämpningsområdet för lagen. utreds frågan om en samordning av bl.a. reglerna för elektroniska informationstjänster med dem som gäller för radio och TV av . De ställningstaganden som kan komma att äga rum på grundval av den utredningen bör tas tillvara även på förevarande område. I avvaktan på dessa anser kommittén att det är för tidigt att avgöra om det finns andra verksamheter som utan att kunna Principerna för en ny reglering 349 hänföras till elektronisk dagstidning har en sådan betydelse för den dagliga nyhetsförmedlingen och opinionsbildningen att de bör omfattas av lagstiftningen. 14.3Vilka slags företag skall en ny lagstiftning omfatta? Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att de stiftelseägda statliga public service-företagen inte skall omfattas av en ny lagstiftning. Lagen bör i övrigt gälla både för statliga och privata företag och oberoende av om ett företag är svenskt eller utländskt. 14.3.1Statsägda företag och public service-företag Kommittén har särskilt övervägt om en ny lagstiftning bör omfatta även sådan verksamhet som drivs av staten eller om den bör begränsas till verksamhet i privat regi. För att framställningen skall underlättas avses då med statliga företag - något oegentligt - även sådana företag som ägs av en stiftelse vars styrelse utsetts av staten. En utgångspunkt är härvid att konkurrenslagen är generellt tillämplig på alla statliga organ som driver ekonomisk verksamhet, så länge det inte är fråga om myndighetsutövning. Detta gäller oberoende av om företaget enligt lag, bolagsordning eller annan reglering är underkastat särskilda villkor av hänsyn till allmänheten. Enligt kommitténs mening är det svårt att se annat än att sådana företag som agerar på affärsmässiga villkor på marknaden bör omfattas av en ny lagstiftning vare sig de har staten som ägare eller ej. Det inne- bär att det saknas anledning att från tillämpningsområdet undanta exempelvis . Vad däremot gäller sådana företag inom radio- och TV-området som har public service-förpliktelser gör sig speciella synpunkter gällande. Det står alldeles klart att företag med public service-förpliktelser arbetar under andra förutsättningar än branschen i övrigt. I medielagstiftning är företag av detta slag också undantagna från regleringen. Kommittén anser att det är angeläget att stödja företag med public service-förpliktelser, eftersom dessa har stor vikt för mångfalden och utgör en betydelsefull motvikt mot tendenser till likriktning. Om man mot den bakgrunden vill undanta public service-företag från en ny 350 Principerna för en ny reglering reglering, uppkommer emellertid frågan hur långt ett sådant undantag bör sträcka sig. Public service-förpliktelser har nämligen med stöd av 3 kap. radio- och TV-lagen fastställts inte bara för de statliga stiftelse- ägda medieföretagen , och utan också på den privata sidan för TV4. Även TV4 kan således, beroende på vilken terminologi man vill använda, betecknas som ett public service-företag. När det här och i det följande talas om TV4 avses givetvis även eventuella framtida företag med motsvarande ställning och förpliktelser. Om man bortser från förbudet för de statliga företagen att sända reklam eller andra annonser är villkoren för de statliga företagen och TV4 i många avseenden identiska eller likartade när det gäller själva programverksamheten. TV4 har liksom SVT och SR som villkor att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råd. Både de statliga företagen och TV4 har krav på att meddela nyheter, stimulera till debatt, kommentera och belysa händelser och skeenden och se till att medborgarna får den allsidiga information som de behöver för att vara orienterade och ta ställning i samhälls- och kulturfrågor. Även funktionen att granska myndigheter, organisationer och företag som har inflytande på beslut som rör medborgarna samt spegla verksamheten inom sådana organ och inom andra sammanslutningar och föreningar är reglerad på samma sätt för de stiftelseägda företagen och TV4. I andra avseenden går inte villkoren för TV4 lika långt som för de statliga stiftelseägda företagen. Så t.ex. har det ansetts vara alltför ingripande att resa krav på att TV4:s programutbud liksom de statliga företagens skall som helhet präglas av folkbildningsambitioner, och även när det gäller kulturansvaret finns skillnader. Som kommittén ser det finns det emellertid inte underlag för att med utgångspunkt i de olikheter som på vissa punkter gäller i fråga om vill- koren för sändningstillstånd göra skillnad mellan de statliga företagen och TV4 när det gäller tillämpligheten av en ny lagstiftning. Den om- ständigheten att TV4 till skillnad från de statliga företagen är reklam- finansierad synes inte heller kunna tilläggas någon avgörande betydelse för denna frågas bedömning. Av stor betydelse är däremot att de statliga företagen i motsats till TV4 inte brukar anses ha något vinstsyfte i egentlig mening. Det är dock svårt att låta detta förhållande bilda utgångspunkt för en eventuell skillnad mellan företagen när det gäller omfattningen av en ny lagstift- ning. Formellt sett föreligger nämligen inte någon uttrycklig skillnad mellan företagen på denna punkt. I de statliga public service-företagens bolagsordningar har inte något undantag gjorts från den princip om vinstsyfte som anses följa av aktiebolagslagen, och i den mån företagen Principerna för en ny reglering 351 inte eftersträvar vinst beror detta ytterst på ägarens inställning som kan sägas vara politiskt bunden men inte har tagit sig några juridiskt bin- dande uttryck. Från tid till annan lär det för övrigt ha diskuterats att av olika skäl viss vinst skulle redovisas för de statliga företagens del. Man kommer emellertid inte ifrån den grundläggande skillnad som sammanhänger med det arrangemang som har vidtagits för att säker- ställa de statliga public service-företagens oberoende. som äger aktierna i dessa företag har som huvudfunktion att genom sin aktieförvaltning främja självständigheten hos programbolagen. Stiftel- sens angelägenheter handhas av en styrelse som består av ordförande och tio övriga ledamöter som skall utses av regeringen. De politiska partierna i skall föreslå kandidater. Styrelsens mandatperioder skall relateras till så att ordföranden och hälften av ledamöterna utses efter ordinarie riksdagsval. Genom denna ordning får det anses vara sörjt för de statliga pro- grambolagens självständighet och oberoende på sådant sätt att de intressen som en ny lagstiftning ytterst skall främja - att avvärja hot mot det fria ordet - inte i praktiken kan göra sig gällande beträffande dessa företag. Att något företagsförvärv av sådan karaktär aktualiseras för dem att ingripande med stöd av en ny lag skulle kunna komma i fråga om den vore formellt tillämplig är därtill mycket osannolikt, och det skulle även av detta skäl te sig närmast missvisande att låta dem omfattas av en ny reglering. Kommitténs slutsats blir på grund av det anförda att de stiftelseägda statliga public service-företagen inte bör omfattas av en ny lagstiftning men att något motsvarande undantag inte bör gälla för TV4 eller even- tuellt annat framtida företag med motsvarande ställning. Villkoren i de sändningstillstånd för digital marksänd TV som med- delats företag som inte har sändningstillstånd för analoga sändningar är däremot avsevärt mindre långtgående och kan över huvud taget inte betecknas som public service-villkor. Av särskild betydelse är att de företag som fått tillstånd till digital marksänd TV visserligen är under- kastade kravet på saklighet men att det villkor om opartiskhet som gäller för de statliga företagen och för TV4 inte har någon motsvarighet. Redan på grund härav anser kommittén att det står klart att digital marksänd TV bör vara underkastad en ny lag. 352 Principerna för en ny reglering Konkurrenslagens förbud mot koncentrationer gäller bara i fråga om företag som har verksamhet eller bedriver rörelse här i landet. Konkur- rensverket har i ett ärende (Eurolink media ./. ) funnit att det räcker att det förvärvade företaget har ett bestämmande inflytande över ett annat företag som bedriver verksamhet inom landet för att förvärvsreglerna skall vara tillämpliga. Detta överensstämmer med lagens motiv (NJA II 1993 s. 132). Förvärv av företag som bedriver sin verksamhet endast utomlands - eller av rörelser som bedrivs endast utomlands - omfattas däremot inte av kontrollsystemet. Om ett utländskt företag genom satellit sänder TV-program till den svenska allmänheten och genom dotterbolag bedriver försäljning av annonsutrymme och annan ekonomisk verksamhet i , torde konkurrenslagen kunna tillämpas bara med avseende på den senare verksamheten. Detta skall ses bl.a. mot bakgrund av att folkrättsliga principer hindrar en mera långtgående tillämpning av svensk jurisdiktion. Samma begränsning måste uppenbarligen gälla för räckvidden av en särlagstiftning på medieområdet. Detta kan skapa särskilda problem när det gäller etermedierna. Om t.ex. avgiftsfria sändningar sker till från utlandet utan att någon försäljning av annonsutrymme eller annan ekonomisk verksamhet förekommer på den svenska marknaden, är det svårt att tänka sig att ingripande mot eventuell konkurrensskadlig verk- samhet i praktiken kan ske vare sig enligt konkurrenslagen eller enligt en ny lag av den utformning som här diskuteras. Den snabba tekniska utvecklingen kan tänkas vålla även andra liknande problem när det gäller multinationell verksamhet av olika slag. Skulle sådana problem upp- komma måste de mötas med internationella överenskommelser av den art som förbereds inom EU. För tydlighetens skull bör dock ytterligare tillfogas att verksamhet som bedrivs från utlandet men riktas till den svenska allmänheten naturligtvis under alla förhållanden måste kunna vägas in när det gäller att bedöma hur stor del av mediemarknaden som en viss fysisk eller juridisk person kontrollerar. Om ett företag exempelvis bedriver sänd- ningar till från utlandet bör detta således kunna beaktas för det fall företaget skulle förvärva ett svenskt företag med verksamhet inom mediesektorn. Principerna för en ny reglering 353 Kommitténs förslag: Några nya regler om anmälningsskyldighet vid förvärv av medieföretag införs inte. Det bör vara tillräckligt med de regler som gäller enligt konkurrenslagen och som innebär anmäl- ningsskyldighet vid företagsförvärv för det fall att de berörda företa- gen tillsammans har en omsättning som överstiger och det förvärvade företagets omsättning överstiger ett visst belopp. Lagen bör emellertid när det finns särskilda skäl kunna tillämpas även när någon automatiskt inträdande anmälningsskyldighet inte före- ligger. Konkurrenslagstiftningen i och andra länder liksom de sär- skilda lagarna mot mediekoncentration i olika länder är i allmänhet uppbyggda så att det på ett eller annat sätt finns en tröskel - knuten till exempelvis omsättningen eller marknadsandelen - antingen för att en prövning över huvud taget skall aktualiseras eller också för att vissa schablonmässigt bestämda fall som kan initiera en prövning skall komma till den ansvariga myndighetens kännedom. En sådan ord- ning har också förordats i den av antagna rekommendationen. I den svenska konkurrenslagen finns flera trösklar. Enligt exempelvis den nya norska lagen om företagsförvärv i medierna gäller en tröskel i fråga om den nationella dagspressupplagan som innebär att denna måste uppgå till för att ett ingripande skall bli aktuellt, om det inte är fråga om regionala eller lokala koncentrationer. Naturligtvis skulle det förenkla prövningen och öka förutsebarheten, om vissa bestämda marknadsandelar skulle innebära automatiskt hinder mot en expansion i form av företagsförvärv. Regler av det slaget före- kommer i vissa länder. Men en sådan lösning är knappast realistisk för ett land med en så förhållandevis begränsad mediemarknad som den svenska. Det skulle som redan förut konstaterats innebära en obefogad hämsko för framgångsrika företags naturliga expansion och deras möj- ligheter att konkurrera internationellt. Man måste dessutom kunna ta hänsyn exempelvis till sådana omständigheter som att en tidning eller radiostation måste läggas ned, om inte förvärvet får genomföras, efter- som det annars finns risk för att ändamålet med lagstiftningen motver- kas. Redan enligt konkurrenslagen gäller en anmälningsskyldighet vid företagsförvärv för det fall att de berörda företagen tillsammans har en omsättning som överstiger och det förvärvade före- tagets omsättning överstiger . En anmälan enligt dessa 354 Principerna för en ny reglering regler innebär att en prövning kan initieras, men denna resulterar i praktiken mycket sällan i ett förbud. I betänkandet SOU 1998:98 föreslås en viss omkonstruktion av anmälningsskyldigheten som bl.a. innebär att minst två av de berörda företagen skall ha en omsättning på . Innan kommitttén går närmare in på frågan om anmälningsskyldig- heten bör emellertid diskuteras i vilken utsträckning en ny lag skall ge underlag för ingripanden i rent regionala och lokala förhållanden. När det exempelvis gäller morgontidningsmarknaden föreligger det på sjutton utgivningsorter den situationen att två eller flera tidningar kon- kurrerar (se tabell 2.12 i avsnitt 2.2.2). Frågan är om den nya lagen bör bli tillämplig i det fallet att det ena tidningsföretaget på orten köper upp eller etablerar ett mycket nära samarbete med det andra eller om en ägargrupp utsträcker sin verksamhet till en ny region genom uppköp. Motsvarande fråga kan ställas när det gäller de lokala . I det fallet att två eller flera tidningsföretag på samma ort konkurre- rar är inte sällan situationen den att åtminstone något av företagen från tid till annan har besvärliga ekonomiska förhållanden. Med hänsyn härtill har statsmakterna inom ramen för tillämpningen av presstöds- reglerna ofta uppmuntrat samarbete i olika former. På finns som förut nämnts en särskilt långtgående samverkan mellan två tidningar under namnet . Denna innebär att de tidigare tidning- arna - och Gotlänningen - ges ut av ett företag som är gemensamt ägt av de tidigare ägarna. Man samverkar på samtliga områden utom vad gäller ledarsidorna. har således två politiska chefredaktörer. I den mån inte samarbete mellan tidningarna etableras och det ena företaget har kommit i ekonomiskt trångmål kan det tänkas bli uppköpt av det andra, men för det företaget erbjuder sig också den ofta mera nära till hands liggande utvägen att invänta konkurrentens nedläggning. Det är enligt kommitténs mening tveksamt om det i dessa eller lik- artade situationer står något att vinna med att låta en ny lag förutsätta regelmässig prövning av företagsförvärv eller samverkan - tvärtom skulle detta kunna uppfattas så att det allmänna talar med dubbla tungor, eftersom samverkan på området uppmuntras. Inte heller det fallet att ett regionalt tidnings- eller radio- eller TV-företag utsträcker sin verksamhet till en ny region genom företagsuppköp synes böra bli föremål för automatisk anmälningsskyldighet något som för övrigt skulle sakna före- bild i utländsk lagstiftning. Det kan ju dessutom vara en fördel med starkare regionala eller lokala företagsgrupper, om man vill att de stora mediekoncernerna skall erhålla konkurrens. Som kommittén ser saken kan man dock inte bortse från att det undantagsvis kan föreligga situationer då en prövning skulle te sig be- Principerna för en ny reglering 355 Exempel erbjuder fall då ett tidningsföretag köper upp en kon- kurrentföretag i det uteslutande syftet att dettas verksamhet skall läggas ned utan att företagsekonomiska skäl gör det nödvändigt. När det gäller regionala eller lokala företagsförvärv synes den lämpligaste utvägen därför vara att det organ som skall svara för prövningen får möjlighet att ingripa på eget initiativ under strikt begränsade förutsättningar. En förebild för en sådan ordning kan hämtas från den konstruktion som infördes i konkurrenslagen genom lagändringar. Dessa lagändringar innebar att den generella anmälningsskyldigheten när det gällde förvärv av företag med en omsättning understigande avskaffades och ersattes med en föreskrift om att Konkur- rensverket kan ålägga en part i ett förvärvsavtal att anmäla ett visst individuellt förvärv, när detta är påkallat av särskilda skäl. Ett sådant system ansågs av bl.a. rättssäkerhetsskäl förutsätta en möjlighet att anmäla ett förvärv av detta slag frivilligt, så att fristen för Konkur- rensverket att väcka talan aktiveras. Därmed skulle det gå att snabbare få rättslig visshet om ingripande kommer att ske eller inte, i de mycket speciella situationer där ett företag, som är part i fråga om ett litet för- värv av det aktuella slaget, kan känna en befogad tveksamhet i frågan om huruvida förvärvet klarar en prövning enligt konkurrenslagen. Inom kommittén har diskuterats om andra åtgärder borde vidtas med syfte att säkerställa de lokala och regionala tidningarnas redaktionella självständighet, t.ex. att stärka de ansvariga utgivarnas ställning. Tidi- gare tankar i denna riktning har dock mottagits mycket negativt (se publikationen Yttrandefriheten, grundlagarna och mediekoncentrationen, Arbetsdokument från Rådet för mångfald inom massmedierna 1996:2). När det som här gäller att överväga en anmälningsskyldighet som inte skall få någon avgörande betydelse för prövningen utan främst syftar till att underlätta proceduren, blir det - på samma sätt som enligt kon- kurrenslagen - i viss mån godtyckligt hur en anmälningsskyldighet skall regleras. Utifrån internationella förebilder och med beaktande av den aktuella svenska mediesituationen har kommittén övervägt en ordning som skulle innebära att anmälningsskyldighet vid företagsförvärv och liknande koncentrationer skulle föreligga, om de berörda företagen svarar för vissa bestämda marknadsandelar. Därvid har diskuterats gränser som skulle motsvara av den svenska marknaden för dagstidningar eller för kabel-TV. Vidare har diskuterats om inte anmäl- ningsskyldighet borde föreligga för företag som bedriver rikstäckande sändningar av TV-program eller ljudradioprogram enligt tillstånd av regeringen eller sänder TV-program över satellit som åtminstone av hushållen har möjlighet att ta emot. Kommittén har emellertid stannat för att det inte finns tillräckliga skäl att införa nya regler om någon automatiskt inträdande anmälnings- 356 Principerna för en ny reglering skyldighet utan att de regler som redan nu gäller enligt konkurrenslagen bör vara tillräckliga. Därvid har kommittén beaktat att anmälningsskyl- digheten enligt konkurrenslagen har begränsats i arbetsbesparande syfte, eftersom det visat sig att de allra flesta anmäl- ningarna föranledde onödigt bestyr både för verket och för de berörda företagen. I stor utsträckning skulle det för övrigt vara samma företag som träffas av reglerna oberoende av om dessa bygger på omsättningen eller på marknadsandelarna. Den omsättningsregel som ligger till grund för anmälningsskyldigheten enligt konkurrenslagen gäller även omsätt- ning utomlands, vilket från kommitténs utgångspunkter innebär en för- del. En förutsättning för att repliera på konkurrenslagens regler är att det organ som skall svara för prövningen, på samma sätt som enligt den lagen, kan besluta om anmälningsskyldighet i ett särskilt fall, om det föreligger exempelvis sådana omständigheter i fråga om en regional eller lokal koncentration som förut har berörts. Detta bör gälla oberoende av omsättningen. Företagsförvärv och liknande transaktioner på medie- området väcker normalt stor uppmärksamhet och kommer praktiskt taget alltid snabbt till allmän kännedom genom mediernas egen försorg, och det finns därför anledning att utgå från att det ansvariga organet normalt får kännedom om förhållandena oberoende av om koncentrationen anmälts spontant. Men något hinder mot att förordna om anmälnings- skyldighet bör inte föreligga även om de transaktioner som ligger till grund för koncentrationen redan skulle ha vidtagits när de kommer till organets kännedom (jfr. Kommittén återkommer till dessa frågor i författningskommentaren. Kommitténs förslag: För att en koncentration på det område som täcks av en ny lag skall kunna förbjudas förutsätts till en början att den skapar, förstärker eller förändrar kontrollen över en dominerande ställning som väsentligt hämmar eller är ägnad att hämma före- komsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens i fråga om någon sådan marknad som har särskild betydelse för opinionsbild- ningen - dagspress, radio och TV - eller en ställning som innefattar ett väsentligt inflytande inom flera sådana marknader. Härutöver krävs det att koncentrationen, i betraktande av dess art, marknads- förhållandena och berörda företags förväntade agerande, kan befaras vara ägnad att hämma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplys- ning. Principerna för en ny reglering 357 I direktiven har förutsatts att en ny lagstiftning skall slå vakt om mångfalden i svenska medier och motverka sådan ägar- och maktkon- centration inom massmedierna som kan skada ett fritt och brett meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning. Säkerställandet av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning är också det grundläggande intresse som tryckfrihetsförordningen skall tillgodose (1 kap. 1 § andra stycket). Detsamma gäller yttrandefrihets- grundlagen (1 kap. 1 § andra stycket), där det dessutom särskilt har nämnts ett fritt konstnärligt skapande. Det ter sig enligt kommitténs mening logiskt och nära till hands att en ny lag tar sikte just på skyddet för ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Vad gäller innebörden av dessa uttryck kan erinras om att de inte förekom tryckfrihetsförordning utan introducerades först i den nuvarande tryckfrihetsförordningen. tryckfrihetssakkunniga utvecklade tankarna om tryckfrihetens syfte i den allmänna motiveringen till sitt förslag till tryckfrihetsförordning (SOU 1947:60 s. 45 f.).