sou · GNB330 · 2000-01-01 00:00:00 — För att förhindra utvecklingen av lokala mediemonopol får tidningar med av den regionala eller lokala tidningsupplagan inte kontrollera något regionalt Channel 3-tillstånd i samma område eller mer än en AM- och en FM-radiotjänst. Den som har av den lokala tidningsupplagan får kontrollera högst ett tillstånd för lokala radiosändningar och i så fall endast under förutsättningen att det finns en konkurrerande kommersiell radiostation i samma område. Den som däremot har av den lokala tidningsupplagan får kontrollera upp till tre sändningstillstånd för lokalradio i samma område. Det finns inget förbud för tidningar att äga eller kontrollera kabel- och satellitföretag. Produktionsbolag får inte äga av kapitalet i ett TV-programföretag, och vice versa, om de skall räknas som oberoende producenter. Detta har betydelse för kravet att mark- sändande programföretag skall sända från brittiska oberoende producenter. Ägarbegränsningarna mellan marksänd, satellit- och kabel-TV har helt tagits bort. 266 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder Den tyska konstitutionen ger i artikel 5 första stycket skydd för tryck- och yttrandefriheten. I första stycket anges att var och en har rätt att fritt uttrycka och sprida sin uppfattning genom tal, skrift och bilder och att fritt informera sig genom allmänt tillgängliga källor. Vidare garanteras tryckfrihet och friheten att rapportera genom radio och TV eller rörliga bilder samt att censur inte är tillåten. Friheten anses omfatta även nya medier. Garantierna för massmedierna har tolkats som att det föreligger en positiv skyldighet för staten att främja både extern och intern mång- fald. Konstitutionen garanterar således medborgarna en grundförsörjning med information. I andra stycket i artikel 5 sägs att rättigheterna kan begränsas bl.a. genom bestämmelser i allmänna lagar. Med detta avses lagar som främjar ett allmänt socialt värde eller intresse och som tillfälligtvis berör men inte avser att begränsa yttrandefriheten. Sådana lagar som kan ta över yttrandefriheten är t.ex. de som skyddar barn och unga, den allmänna moralen, rätten till okränkbarhet rörande den personliga äran, nationell säkerhet och respekten för de statliga institutionerna. Enligt artikel 19 i grundlagen får ingen lag eller åtgärd strida mot det huvud- sakliga innehållet, väsensinnehållet, i de grundläggande friheterna. Om en lag över huvud taget begränsar en rättighet måste det uttryckligen framgå av lagen att avsikten är att göra detta, annars blir lagen ogiltig. I sista hand är det domstolarna som gör avvägningen mellan skyddet för yttrandefriheten och motstående intressen i allmänna lagar. Regler om konkurrens finns i två federala lagar, das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (), kartellagen och das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UVG) (ändrad bl.a. 1990). GWB är den primära konkurrenslagen och skyddar i första hand friheten att konkurrera medan UVG har till uppgift att se till att denna frihet inte missbrukas. Bestämmelserna bygger såväl på förbuds- principen som på missbruksprincipen. GWB är en omfattande lag. Den innehåller ett generellt förbud mot avtal eller samordnade förfaranden som begränsar konkurrensen, dock med ett antal undantag. Vidare förbjuder lagen missbruk av en domine- rande ställning. Lagen innehåller dessutom regler om kontroll av före- tagsförvärv. Till skillnad från t.ex. EU:s koncentrationsförordning, som använder begreppet koncentration och definierar det som ett förvärv av Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 267 kontroll, är den tyska definitionen mer formalistisk. Man skiljer mellan olika typer av förvärv, framför allt mellan förvärv av tillgångar och förvärv av aktier. Anmälan om förvärv måste ske till konkurrensmyndigheten i förväg om ett av de inblandade företagen har en total omsättning på minst två miljarder mark eller två av dem har en omsättning om totalt en miljard mark vardera föregående inkomstår. Om inte dessa tröskelvärden överskrids måste likväl en underrättelse göras efter förvärvet när före- tagens sammanlagda omsättning uppgår till 500 miljoner mark eller mer. har möjlighet att undersöka förvärvet och ingripa mot det . GWB är tillämplig i sin helhet på medieområdet. har det funnits en särskild regel som bygger på en strängare syn på sam- manslagningar inom vissa branscher, bl.a. inom pressektorn. Genom en ändring i GWB gäller detta numera även radio- och TV-sektorn. Vid bedömningen om tröskelvärdena uppnås multipliceras företagens omsättning med 20. Det innebär alltså att bestämmelserna om förvärvskontroll är tillämpliga på medieföretag redan vid en omsättning som uppgår till en tjugondel av andra företags, dvs. när fråga är om mer än 25 miljoner mark, under förutsättning att det finns risk för att en dominerande marknadsposition uppstår eller förstärks. Även ganska små och medelstora dagstidningar berörs av dessa regler. De övervakande myndigheterna har stoppat fusioner mellan medieföretag. I ett antal fall har förvärv accepterats på grund av att den tidning eller tidskrift som köpts skulle ha lagts ned om inte förvärvet skett. Till skillnad från vad som gäller för andra sektorer tillåter kartellagen vertikala avtal om prissamverkan t.ex. avseende utgivning, tryckning och distribution för pressektorn. Allmänt om lagstiftningen om mediekoncentration Varje delstat har i princip en egen lagstiftning för radio- och TV-områ- det. Den kan innehålla villkor för tillståndsgivningen för regional och lokal TV och andra bestämmelser som motverkar koncentrationen i ägandet inom medierna och mellan medierna. Utlandsradio- och TV lyder under federala lagar (Deutschlandfunk och ). Delstaterna har dock slutit ett avtal sinsemellan om radio- och TV- verksamhet (Rundfunkstaatsvertrag, RStV). I praktiken medför detta avtal att delstaternas regler om radio och TV i hög grad liknar varandra. Ett reviderat tredje avtal trädde i kraft . Delstaterna har även slutit ett avtal 1997 om nya medietjänster som riktar sig till allmänheten (Mediedienste-staatsvertrag). 268 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder Regleringen av kabel- och satellit-TV finns i delstaternas lagar. Avtalet mellan delstaterna innehåller också vissa bestämmelser om satellit-TV. I samtliga delstater krävs det tillstånd för kabel-TV-sändningar. Lokala myndigheter, politiska partier, allmänna programföretag och deras anställda kan inte få sändningstillstånd. Bestämmelser om ägarkoncentration i ett medium Avtalet mellan delstaterna innehåller bestämmelser för att garantera mångfalden och hindra ägarkoncentration. Det nya avtalet innebär lätt- nader i koncentrationsbegränsningarna för privata TV-företag. Den stora förändringen är att bestämmelserna för att garantera mångfalden av åsikter inte längre bygger på begränsningar av högsta antal tillstånd eller program eller på storleken av aktieinnehavet utan på synsättet att ingen får utöva ett dominerande inflytande. Enligt avtalet kan ett dominerande inflytande antas föreligga om ett programföretag med alla sina TV- program uppnår en genomsnittlig publikandel om eller om ett programföretag har en marknadsdominerande ställning på en annan medierelevant marknad och verksamheten därigenom ger ett inflytande som är jämförbart med det som programföretaget har vid en publikandel om . Relevanta marknader är t.ex. film, sporträttigheter, TV-produktion, annonser och tryckta medier. Det innebär att en aktör får kontrollera högst av den tyska TV-marknaden. Över denna tröskel anses man ha en så dominerande ställning i opinionsbildningen att det är nödvändigt att vidta åtgärder för att säkra mångfalden, i sista hand kan tillstånd dras in. Reglerna gäller även utländska företag. Marknadsandelen fastställs genom en beräkning av medelvärdet av publiken. Beräk- ningsmetoderna är komplicerade, vid beräkningen av marknadsandelen skall man ta med de TV-sändningar i vilka aktören har ett ekonomiskt intresse som uppgår till av aktierna eller rösterna. Ett företag kan själv bestämma hur det skall komma under gränsen, exempelvis genom att se till att det inte blir alltför framgångsrikt. Sannolikheten för att något nu existerande företag skall nå över gränsen anses vara tämligen liten. Ett ytterligare och mycket omstritt krav är att programföretag som har en marknadsandel måste upplåta sändningstid för oberoende programföretag. Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 269 är det endast tillåtet med två landstäckande radiokanaler per programföretag. Bestämmelser om ägarkoncentration i flera medier De federala konkurrensmyndigheterna övervakar relationerna mellan tidningsföretag och privata programföretag inom radio- och TV-om- rådet. Konkurrensmyndigheterna ingriper i princip inte mot korsägande mellan tidningsföretag och privata programföretag utan upp- muntrar sådant ägande. Ägande i andra medier beaktas vid beslut om tillstånd till radio- och TV-sändningar. När det gäller program som endast sänds i en delstat är det denna delstat som reglerar eventuella begränsningar i tidnings- företags ägande i radio och TV. Restriktioner mot ägande i flera medier finns i , , och . I den sistnämnda delstaten får en tidningsutgivare eller den som har sändningstillstånd för informationsprogram och har en dominerande marknadsposition inte kontrollera av aktiekapitalet eller av rösterna i ett privat programföretag. I delstaten kan en utgivare av en dominerande dagstidning inte ensam få tillstånd för regionala radio- och TV-sändningar. Däremot går det bra att samarbeta med andra. Medielagen i begränsar ett tidningsföretags rösträtt i ett privat programföretag till som ingen av delägarna i programföretaget kan äga av kapitalet. Ett medieföretag kan ha högst av aktierna i ett annat medieföretag. Bestämmelser om begränsningar i ägarandelar En aktieägare kan kontrollera av kapitalet i ett TV-företag med rikstäckande sändningar i stället för tidigare . 270 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder Vissa kritiska synpunkter på de nya bestämmelserna Kritik av olika karaktär har riktats mot de nya bestämmelserna på ett flertal punkter. En förhållandevis grundlig genomgång av bestämmel- serna finns i en artikel i (nr 2/98) skriven av , professor i offentlig rätt vid i . Artikeln har som utgångspunkt att klargöra hur användbart det nya organet Kommission zur (KEK) är som instrument för att bekämpa mediekoncentration och innehåller även vissa slutsatser när det gäller vad som krävs för att motverka ägarkoncentrationen. I huvudsak framför Dörr följande synpunkter. Bestämmelserna sanktionerar det faktiska duopolet på den privata TV-marknaden De nya bestämmelserna kan sägas vara en reaktion på den långt gångna koncentration som redan är ett faktum på mediemarknaden. Än så länge har visserligen ingen av de två privata marknadsledarna inom TV, CLT/Bertelsmann och Kirsch-gruppen nått av tittarandelen. Public service-företagen i har av tittarandelen. Det betyder att införandet av 30-procentsgränsen i princip lämnar fältet fritt för de två stora privata aktörerna att dela upp resten av den nationella TV-marknaden. Tittarandelsmodellen skyddar egent- ligen bara mot det värsta tänkbara scenariot, nämligen att hela den privata TV-marknaden hamnar i händerna på en enda aktörsgrupp. I princip återstod det inte något annat alternativ på grund av att koncent- rationen tillåtits breda ut sig och att det dessutom finns argument som talar för starka europeiska koncerner inom TV-området för att kunna konkurrera med de amerikanska aktörerna. har en oroväckande hög grad av ägarkoncentration inom privat TV, åtminstone vad gäller den nationella nivån. Systemskiftet från delägar- och programantalsbegränsningsmodellen till tittarandelsmodellen har inte genomförts på ett konsekvent sätt Föreskrifterna är utomordentligt komplicerade och att det finns klart svaga punkter när det gäller hur hänsyn skall tas till programkällor och korsvist ägande med tryckta medier. Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 271 Beräkningen av gränsvärdena för medräkning är inte övertygande Lösningen att endast räkna med delägande är föga övertygande och främjar i viss mån ytterligare korsägande, vilket strider mot motiven för att ändra koncentrationsbestämmelserna. De delstatliga medieanstalterna hade ursprungligen föreslagit som en övre gräns och att de anser att den absoluta smärtgränsen går vid . Gränsvärdet är utformat som en presumtionsbestämmelse När det gäller själva gränsvärdet om är det utformat som en presumtionsbestämmelse som kommer att behöva tolkas på ett sådant sätt att den materiella bevisbördan blir omvänd. Det är tveksamt om de framräknade tittarandelarna kan användas med bevisverkan, oberoende av vem som får uppdraget att beräkna dem. Antagandet om att gränsvärdet knappast kommer till användning Det är inte längre så säkert att det tidigare antagandet att gränsvärdet knappast kommer till användning, om man bortser från bestämmelsen att varje dominerande (av publikandelen) kanal skall ta in fönster från andra programföretag i sina kanaler, är riktigt. Ett sam- arbete mellan de två stora aktörerna Bertelsmann/CLT och Kirch-grup- pen, och även , inom betal- och digital-TV kan leda till att aktörerna inte blir normala konkurrenter inom övriga områden. Koncentrationsreglerna och kraven i författningen Det är tveksamt om de nya koncentrationsbestämmelserna uppfyller kraven i artikel 5 i konstitutionen avseende radio- och TV-friheten. Den federala författningsdomstolens prejudikat kräver att en positiv ordning skapas som garanterar åsiktsfriheten och säkerställer att radio och TV inte styrs av staten eller några eller någon viss samhällsgrupp. Det är därför inte självklart att en bestämmelse som uttryckligen tillåter att två privata och nationella aktörer delar upp marknaden uppfyller författ- ningens krav. 272 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder KEK:s roll för prövnings- och kontrollförfarandet KEK har en viktig roll när det gäller att övervaka koncentrationen och bekämpa hot mot mångfalden i åsiktsbildningen för nationellt sända TV- program. Övervakningen av radio och TV måste utformas så att ett statligt eller ensidigt privat inflytande över radio- och TV-utbudet för- hindras eller minimeras. Det finns en risk att KEK, som består av endast sex expertmed- lemmar vilka utnämns av delstaterna, kommer att representeras av samhällets huvudfåra och därför inte klarar av att spegla olika grund- inställningar och strömningar i samhället. Sättet som medlemmarna ut- nämns på utesluter inte alltid ett statligt inflytande. Utnämnings- förfarandet borde därför ändras. KEK kommer trots sina ansträngningar inte att kunna begränsa den redan bestående koncentrationen inom det privata TV-området. En stark och decentraliserad public service-verksamhet krävs för att säkra ett pluralistiskt medielandskap. Det finns anledning att vara skeptisk till att det kommer att vara möjligt att med den europeiska konkurrensrätten och koncentrations- kontrollförordningen stoppa den allt starkare koncentrationen inom TV- området. Det innebär att de statliga public service-företagen får en allt viktigare roll i säkrandet av ett pluralistiskt medielandskap. Det är avsevärt enklare att säkerställa att public service ger omfattande infor- mation, rapporterar brett och opartiskt, ger plats för alla eller åtminstone många olika åsikter, politiska och kulturella tendenser. Det är därför viktigt att hålla fast vid det dubbla systemet med både statlig och privat TV. Den publicistiska mångfalden i TV säkerställs bäst med en decentraliserad struktur, som i och för sig inte behöver utesluta samarbete inom produktion, distribution och administration. Den franska grundlagen, som anses vara jämförelsevis lätt att ändra, har i sig inget utvecklat rättighetsskydd. (Conseil Constitutionnel) har emellertid genom sin praxis införlivat rättighetsdeklaration i gällande rätt och klarlagt att den har konstitutio- nell status. Yttrande-, kommunikations- och tryckfriheten har genom artikel 11 i rättighetsdeklarationen konstitutionellt skydd i . Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 273 har uttalat att mångfald har ett konstitutionellt värde och är ett nödvändigt medel för att säkerställa dessa friheter. Domstolen har spelat en aktiv och kritisk roll för den medielagstiftning som infördes i . Yttrandefriheten regleras i vanlig lag genom lagen om pressfrihet och lagen om kommunikationsfrihet . Den allmänna konkurrenslagen innehåller bestämmelser bl.a. om konkurrensbegränsande åtgärder och företagskoncentrationer. Kontroll av företagskoncentrationer sker när de inblandande företagen tillsammans har en marknadsandel som överstiger av den franska marknaden i dess helhet eller en avsevärd del av den eller har en gemensam omsättning , under förutsättning att åtminstone två av företagen har en omsättning om vardera föregående kalenderår. Det finns inget krav på att företagen skall underrätta Ekonomidepartementet i förväg om en koncentration. I praktiken är det vanligt att de företag eller företagsgrupper som berörs gör ett informellt besök hos departementet för att utröna om det är till- rådligt att lämna in en underrättelse i förväg. Det är ekonomiministern som har rätten att besluta om en koncentration skall tillåtas eller om åtgärder mot den skall vidtas. Är koncentrationen redan genomförd kan den upplösas. Tillstånd till en koncentration kan förenas med villkor. Ministern kan hänvisa ärendet för utredning och bedömning till Kon- kurrensrådet (Conseil de la Concurrence). För pressen gäller att om det inte finns specialbestämmelser mot koncentrationer är i princip konkurrenslagen tillämplig, så gäller t.ex. för tidskrifter och fackpressen. På radio- och TV-området är både kon- kurrenslagstiftningen och speciallagstiftningen tillämpliga. Koncentration av ägande i ett medium har en detaljerad speciallagstiftning mot koncentration såväl inom som mellan olika massmediesektorer. Enligt presslagen är det förbjudet att köpa eller slå samman allmänna dagstidningar om det leder till att en företagsgrupp härigenom äger eller kontrollerar av den sammanlagda dagspressupplagan. Nyetableringar och tillväxt som leder till att gränsen överskrids berörs inte av bestämmelsen. 274 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder höjdes tröskelvärdena för vissa begränsningar i kommuni- kationsfrihetslagen som gäller inte bara för radio och TV utan även för Internettjänster. Begränsningarna i den lagen är av två slag, dels kapi- talandelsbegränsningar, dels begränsningar i antalet tillstånd en person kan inneha. En person får inte direkt eller indirekt äga eller kontrollera av kapitalet eller rösterna i ett företag som har tillstånd för nationella markbundna TV-sändningar. Den som har mellan av aktierna eller rösterna i ett sådant TV-företag får inte ha av kapitalet eller rösterna i ett andra företag som har samma sorts sändningstillstånd. Den som redan har mellan av aktierna eller rösterna i två företag får högst ha av kapitalet eller rösterna i ytterligare företag. En person får inte direkt eller indirekt äga eller kontrollera mer än eller rösterna i ett företag som har tillstånd för regionala markbundna TV-sändningar i ett sändningsområde som når mellan 200 000 och 6 miljoner invånare. Det går att få högst två tillstånd för satellit-TV-sändningar. Endast juridiska personer kan få tillstånd. En sådan person kan inte direkt eller indirekt ha av kapitalet eller rösterna i ett satellit-TV- företag. Den som har mellan en tredjedel och av kapitalet eller rösterna i ett sådant företag får ha högst en tredjedel i ett andra företag. Den som har mellan en tredjedel och i två företag får ha högst i ytterligare företag. Den som äger nationella nätverk av marksändare för radio kan högst få tillstånd i så många områden att sändningarna betjänar som mest 150 miljoner invånare. Det är bara juridiska personer som kan få sänd- ningstillstånd för radio. Det går att få ett enda tillstånd för markbundna TV-sändningar med nationell täckning, dvs. sändningarna når fler än 6 miljoner invånare. Ingen får ha både ett nationellt tillstånd och ett tillstånd för regionala eller lokala sändningar Den som har tillstånd för regionala eller lokala sändningar kan inte få ytterligare tillstånd, om sändningarna härigenom når fler än 6 miljoner invånare. Inte heller kan den som har tillstånd för TV-sändningar i ett visst område få ytterligare tillstånd för TV- sändningar av samma slag i området. Det är möjligt att få flera tillstånd för kabelnät så länge sändningarna inte når fler än 8 miljoner invånare. Någon begränsning i antal radio- eller TV-kanaler som kabelnäten får distribuera finns inte. Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 275 Koncentration av ägande i flera medier Bestämmelserna mot flermedieägande är komplicerade. De omfattar press, radio, markbunden TV, satellit- och kabel-TV och de ingriper både regional och nationell nivå. På nationell nivå kan ingen få tillstånd för att kombinera mer än två av följande fyra alternativ: -Ett eller flera tillstånd för markbundna TV-sändningar som når mer än fyra miljoner invånare. -Ett tillstånd för radiosändningar som sammanlagt når mer än 30 miljoner invånare. -Ett eller flera tillstånd att bedriva radio- och TV-sändningar i kabel- nät som når fler än 6 miljoner invånare. -Utgivning eller kontroll över en eller flera dagstidningar som har av den nationella dagspressupplagan. På liknande sätt finns det bestämmelser för regional och lokal nivå som innebär att det inte går att få tillstånd för mer än två av följande fyra alternativ i ett område. -Markbundna nationella eller regionala TV-sändningar. -Radioprogram som sammanlagt når av det totala antalet lyssnare för samma sorts radiotjänster. -Att ge ut en eller flera dagstidningar som sprids i det aktuella områ- det. -Att sända i ett eller flera kabelnät oavsett publikens storlek. Förslag till ny lagstiftning har gjorts flera försök att reformera den franska medielagstiftningen. aviserades och behandlades på nytt ett förslag till ändring av kommunikationsfrihetslagen. Lagförslaget innebär inga ändringar av tröskelvärdena men det innehåller sex huvudprinciper som syftar till att: -Stärka kommunikationsföretagens oberoende och öka den finansiella transparensen. Samtliga företag med ägarintressen inom etermedierna skall inlem- mas i ett särskilt holdingbolag. För att understryka mediesektorns obe- roende får ingen sitta i holdingbolagets styrelse som denne företräder ett industriföretag som har samma moderbolag. En skyldighet att deklarera förändringar i aktieinnehav till Conseil Supérieur dAudiovisuel (CSA) skall införas. 276 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder -Förstärka de mekanismer som garanterar mångfald och en funge- rande marknad. CSA skall upprätta en förteckning över företag som har ett aktie- innehav inom etermedierna som överstiger . Företagen måste underrätta CSA när man planerar ett förvärv och CSA skall få rätt att motsätta sig förvärven samt kräva omedelbara åtgärder för att förhindra en utveckling mot försämrade konkurrensvillkor. -Utvidga och förbättra garantin för att viktiga evenemang blir till- gängliga för allmänheten. De statliga kanalerna skall få utökade möjligheter att ge allmänheten tillgång till viktiga evenemang genom digitala sändningar. -Konsolidera den statliga sektorns andel inom etermediesektorn. Temakanaler skall skapas genom allianser med privata operatörer. -Klarlägga och förstärka CSA:s ansvarsområde. Myndighetens kompetensområde kommer att utvidgas genom att den skall yttra sig vid tvister mellan aktörer inom etermedierna. CSA:s yttranden och beslut måste motiveras och offentliggöras vilket leder till större transparens. CSA skall vidare få möjlighet att vidta sanktioner. - Förbättra det juridiska ramverket. Mot bakgrund av den snabba utvecklingen på medieområdet skall olika åtgärder vidtas för att förenkla och systematisera regelverket. I artikel 21 i den italienska konstitutionen finns skyddet för yttrande- friheten.