sou · GNB375d1 · 2000-01-01 00:00:00 — I översynen anser vi att man, istället för generella avstånd, bör överväga att lägga fast en checklista med frågor om risksituationen i varje enskilt fall t.ex.; är vindkraftverket typgodkänt, finns åskledare på verket, finns risk för nedisning och vistas människor ofta i närheten. Generella avstånd kan vara lämpligt för allmänna vägar, järnvägar och kraftledningar. För att säkerställa en hög säkerhetsnivå även när verken blir äldre, anser vi att ett inspektionssystem bör finnas, för att förebygga olycksrisker. Formerna för ett sådant system bör utredas. Från säkerhetssynpunkt anser vi att det är ytterst angeläget att alla vindkraftverk, som kan innebära en kollisionsrisk för flygplan, finns inlagda på aktuella flygkartor. För säkerheten för sjöfarten anser vi att bör undersöka förutsättningarna för att utnyttja den hinderdatabas som finns inom luftfartsområdet. Vid lokalisering av vindkraftverk till havs anser vi att hindermarkeringarna för flyg och sjöfart bör samordnas. Vi anser att ett markeringssystem bör utvecklas av Försvaret, och . Erfarenhetsåterföring, pilotprojekt och undersökningar Som framgår av detta kapitel är kunskaperna om vindkraftverkens på- verkan i närområdet genomgående bristfälliga. Det är därför angeläget med en bättre erfarenhetsåterföring från uppförda vindkraftanläggningar. Detta bör göras gemensamt av , , och . I pilotprojekt bör studeras de särskilda förutsättningar som vissa vindkraftslokaliseringar ger. Det bör vara en uppgift för att besluta om program för sådana projekt. Program för kontroll och uppföljning av störningar som man bedömer att det kan finnas risk för, bör läggas fast vid tillståndsprövning. bör ges ett ansvar för att ge råd om och samordna studier av flora och fauna i områden som avsätts för vindkraft i den fysiska planeringen. Statsbidrag bör kunna lämnas för studier av större allmänt intresse. bör sammanställa och utvärdera genomförda undersökningar. Innan, eller i samband med, någon större utbyggnad av vindkraften till havs sker, bör övergripande studier göras av riskerna för konflikter med olika biologiska intressen. Stöd för utbyggnad av elnät I kapitel 9 framhåller vi att det bör införas en möjlighet till statligt eko- nomiskt stöd för förstärkning av elnät till följd av vindkraftsutbyggnad på land. Stöd skall kunna utgå till elledningar från ett regionnät fram till en mottagningsstation i sådana områden som utpekats som lämpliga för vindkraft i en översiktsplan. Kommunen skulle vara bestäl- lare av ledningen och stationen och tillsammans med berörda elnäts- företag söka det statliga stödet. Vi anser att det krav som skall ställas på ett område för att stöd skulle kunna lämnas, bör bestämmas med hänsyn till den specifika kostnaden för den erforderliga nätförstärkningen. Som specifikt mått kan användas kostnaderna för nätförstärkning fördelade på den beräknade elproduktionen . Vi anser att bidrag till för- stärkning av elnät skall kunna lämnas också till etableringar som aktualiseras utanför de i kommunens översiktsplan utpekade vind- kraftsområdena. Förutsättningen för detta skulle dock vara att en nät- förstärkning uppfyller samma krav på kostnadseffektivitet som en nät- förstärkning i ett vindkraftsområde som pekats ut i en översiktsplan. Vilken specifik nätkostnad som bör sättas som övre gräns får bedömas utifrån vindenergitillgången och regionnätens utbredning i skilda delar av landet. Olika gränsvärden kan också motiveras utifrån lokala för- utsättningar vad gäller storlek på ytor som kan avsättas för vindkraft, beroende på topografiska förhållanden och bostadsbebyggelse m.m. Differentierade gränsvärden kan användas också som instrument i energi- och miljöpolitiken, liksom i regionalpolitiken. Vi föreslår att finansieringen av stödet bör ske inom energi- och miljö- områdets anslagsramar. Om dessa ramar inte är tillräckliga bör en avgift eller skatt tas ut i konsumtionsledet. Om något motsvarande stöd behövs för havslokaliseringar är svårt att bedöma, då det bara finns begränsade erfarenheter av sådana etableringar. Behov av övergripande kartläggningar Som framgår av kapitel 10 bedömer vi att det finns behov av övergrip- ande kartläggningar vad gäller vindkarteringar och förutsättningar för lokalisering av vindkraftverk till havs och i fjällområdena. Dessa kart- läggningar är av en sådan betydelse för vindkraftens utveckling i landet, att regeringen bör överväga formerna för att i nationell skala ta fram nödvändigt underlagsmaterial. gjorda vindenergikarteringar bör kompletteras så att alla vind- intressanta områden i landet blir karterade. Kust- och havsområden och fjällvärlden, där vindenergipotentialen bedöms vara stor, bör prioriteras. Utvecklingsinsatser bör övervägas som kan avhjälpa brister vad gäller möjligheterna till beräkning och kartering av vindenergipo- tentialen. Den faktiska vindenergiproduktionen bör följas upp och användas för verifieringar av gjorda vindberäkningar. Energimyndig- heten bör ges ett ansvar för att sammanställa uppföljningsdata. Etablering av vindkraftverk till havs rymmer många komplexa fråge- ställningar kring olika områdens förutsättningar. För att kunna bedöma var havslokaliseringar är lämpliga krävs en övergripande, strategisk helhetssyn med hänsyn till bland annat ekonomiska, tekniska, land- skapsbildsmässiga, ekologiska och säkerhetsmässiga förutsättningar. En sådan samlad nationell överblick är angelägen mot bakgrund av de ökade anspråken på utbyggnad av vindkraften till havs. Vi bedömer att det är till havs som den avgjort största potentialen för vindkraftsutbyggnad finns i landet. Vi anser att en utredning på central nivå därför bör genomföras för att studera de samlade lokaliseringsförutsättningarna för etablering av vindkraftverk till havs och i kustzonen. Den bör utmynna i en nationell klassificering av olika områdens lämplighet för etablering av vindkraft- anläggningar. Syftet är att ge vägledning för kommunernas översiktliga planering, men också att ge ett bra kunskapsunderlag för konkreta vindkraftsprojekt. I fjällområdet bedömer vi att anspråken på vindkraftsetableringar kom- mer att öka starkt. Vi bedömer att vindenergipotentialen är stor, men är bevarandeintressena utbredda. Etablering av vindkraftverk i fjällen rymmer många komplexa frågeställningar kring olika områdens förutsättningar. För att kunna bedöma var fjällokaliseringar är lämpliga krävs en övergripande strategisk helhetssyn med hänyn till bland annat ekonomiska, tekniska, landskapsbildsmässiga, ekologiska och säkerhetsmässiga förutsättningar. Vi anser att en utredning på central nivå bör genomföras för att studera de samlade lokaliseringsförutsättningarna för etablering av vindkraftverk i fjällen, men också i förfjällsområdet. Utredningen bör utmynna i en nationell klassificering av olika områdens lämplighet för etablering av vindkraftanläggningar. Syftet är att ge vägledning för kommunernas översiktliga planering, men också att ge ett bra kunskapsunderlag för konkreta vindkraftsprojekt. 1 Uppdraget och dess genomförande Direktivet för utredningen återges i bilaga 1. Utredningens uppgifter har sammanfattningsvis varit ·att sammanställa aktuella uppgifter om utbyggnaden av vindkraftverk, ·att sammanställa aktuella uppgifter om erfarenheter av vindkraftverk, ·att analysera förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av vindkraft- verk i , ·att föreslå kriterier för lokalisering som underlag för prövning av till- stånd till land- och havsbaserade vindkraftverk, ·att redovisa behov av att förstärka lokala elnät vid utbyggnad av vind- kraftverk och ·att överväga behovet av och förutsättningar för ekonomisk ersättning till nätägare. Som motiv för utredningen anförs i direktivet ·att det är angeläget att få en samlad bild av hur en fortsatt vindkrafts- utbyggnad kommer att inverka på hushållningen med mark- och vatten- resurser ·att det finns behov av överblick över läget i fråga om vindkraftens utbyggnad i landets olika delar ·att det behövs bättre kunskap och metodutveckling när det gäller plane- ring inför beslut om tillstånd till lokalisering av land- och havslokalise- rade vindkraftanläggningar ·att samverkan mellan statliga och kommunala myndigheter och berörda intressenter i anknytning till den kommunala översiktsplaneringen behöver förstärkas ·att lokaliseringskriterier för vindkraftsetablering behöver utvecklas för att främja en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden ·att behovet av förstärkningar av de lokala elnäten behöver undersökas och kostnadsberäknas I direktivet sägs vidare att det är i första hand kommunernas ansvar att genom avvägningar i den översiktliga planeringen verka för att etable- ringsområden för vindkraft lokaliseras på ett sätt som inte leder till stora intrång i värdefulla natur- och kulturmiljöer och som är förenligt med bestämmelserna i naturresurslagen om hushållningen med mark- och vattenområden. I en första etapp skulle utredningen ställa samman uppgifter om dagens situation när det gäller intresset av att bygga vindkraftverk och om kon- flikter med andra mark- och vattenanvändningsintressen till havs och på land och i olika delar av landet. Denna lägesanalys skulle enligt direktivet innefatta ·aktuella anspråk på exploatering och anspråk på , ·behovet av underlag för tillståndsprövning och planering m.m., ·behovet av särskilda kommunala insatser och ·behovet av och kostnaderna för förstärkningar av lokala elnät, främst vid kusterna och i fjällen. Denna del av arbetet redovisade vi i en delrapport, V I N D K R A F T E N e n r e n e n e r g i k ä l l a t a r p l a t s (SOU 1998:152). I en andra etapp som redovisas i detta slutbetänkande har utredningen haft till uppgift att ·föreslå kriterier för lokalisering av vindkraftverk mot bakgrund av kravet på en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden samt skyddsbehoven vad gäller miljöeffekter, landskapsbild etc. Kriterierna bör vara anpassade för olika situationer och olika delar av landet. ·vid behov föreslå åtgärder i fråga om ersättning för kostnader för för- stärkningar i lokala elnät när vindkraftsproduktionen byggs ut och ·eventuella åtgärder i övrigt. Ett huvudsyfte med delrapporten var att den skulle tjäna som underlag för utredningens fortsatta arbete. Med hänsyn till denna karaktär hos delrapporten har utredningen efter överenskommelse med Miljödepar- tementet svarat för remissbehandling av rapporten. Delrapporten benämns i fortsättningen Lägesrapporten. Ett utdrag av sammanfatt- ningen i Lägesrapporten återges i bilaga 2. De viktigaste underlagen för redovisningarna i Lägesrapporten var de kartläggningar som vi gjorde genom två enkätundersökningar. Den ena enkäten riktades till samtliga länsstyrelser och den andra till centrala myndigheter, intresseorganisationer och företag som bedömdes berörda av frågor om utbyggnad av vindkraftverk. Enkäterna syftade till att få uppgifter om intresset av att bygga vindkraftverk och om erfarenheter vad gäller konflikter med andra mark- och vattenanvändningsintressen och av fysisk planering och tillståndsprövning rörande vindkraftverk. Lägesrapporten och remissvaren över den har varit det viktigaste underlaget för arbetet i denna etapp. I det sista kapitlet i Lägesrapporten pekade vi på följande frågor som vi bedömde vara viktiga att överväga närmare i vårt fortsatta arbete. ·vindkraftverks visuella påverkan av landskapet, ·störande skuggbildning från vindkraftverk, ·ljudspridning och ljudstörningar från vindkraftverk, ·vindkraftverks störningar av signalsystem, ·vindkraftverks effekter för djurlivet, ·områden av riksintresse för vindkraftverk, ·översiktsplaneringen som instrument för att styra lokaliseringen av vindkraftverk i ett helhetsperspektiv, ·värdebeskrivningar av områden av intresse för kulturmiljövården, naturvården och friluftslivet med avseende på inverkan från vindkraft- verk, ·former för reglering av mark- och vattenanvändningen i områden för vindkraftverk, ·former för tillståndsprövning av vindkraftverk, ·beskrivningar av vindkraftverkens egenskaper och effekter som underlag för tillståndsprövning och miljökonsekvensbeskrivningar och ·åtgärder för att ersätta kostnader för erforderliga förstärkningar av el- näten orsakade av vindkraftverk. I remissvaren över Lägesrapporten har inte framförts några erinringar om vår bedömning av dessa frågors vikt och i många fall har remiss- instanserna uttryckligen stött vår bedömning. För beredning av frågor om elnäten har funnits en arbetsgrupp med företrädare för , , , och Elleverantörer. De övriga frågorna har beretts i arbetsgrupper bestående sakkunniga och experter i utredningen. För att fördjupa kunskaperna har vi inom följande områden låtit genomföra särskilda studier ·Landskapstyper och vindkraft, (projektledare) och , , SLU ,;, FFNS ; , A. Bramme landskapsarkitektur. (Bilaga 10.) ·Värden i natur- och kulturmiljöer samt för friluftslivet med avseende på konsekvenser av vindkraft, , i . (Bilaga 11.) ·Ytåtgång för framtida vindkraftsutbyggnad, , . (Bilaga 8.) ·Miljökonsekvensbeskrivning för vindkraft, regler och fiktiva exempel, , Swedpower. (Bilaga 9.) Sekretariatet har tagit del av rapporter och annan dokumentation som rör vindkraften i och utomlands, främst i och . Den särskilde utredaren och sekreteraren har haft överläggningar med länsstyrelser och kommuner och gjort studiebesök i olika delar av landet med skilda landskapsmässiga förutsättningar för lokalisering av vindkraftverk. Möten och andra kontakter har ägt rum också med före- trädare för företag i vindkraftsbranschen och med privatpersoner. Utredningen har gjort studieresor till , och Nieder- och tagit del av erfarenheter där vad gäller etablering av vind- kraftverk och hur vindkraften behandlas i den fysiska planeringen. På hade vi överläggningar med företrädare för kommunen och och ett offentligt möte. I sammanträffade vi med företrädare för Miljø- och energiministeriet, Energistyrelsen och . Vi besökte vidare Løgstørs kommune på . I Niedersachen hade vi överläggningar med Bezirksregierung Weser-Ems i , Samtgemeinde Holtriem, () och Bundesverbandes (nationell Vi fick också information om och besåg olika vindkraftanläggningar, bland andra en stor vindkraftpark i Holtriem. Enligt särskild överenskommelse med har myndig- heten biträtt utredningen med underlag för bedömning av frågor om behov och kostnader, inklusive finansiering, för förstärkning av elnäten till följd av utbyggnad av vindkraftverk. Till utredningen har överlämnats skrivelser som har kommit in till . Till utredningen har vidare kommit in skrivelser från företag och enskilda personer, som i stor omfattning också i telefon- samtal hört av sig till sekretariatet. har som sakkunnig i utredningen företrätt , () och Elleverantörer. Averstad har haft en beredningsgrupp med representanter för de tre organisationerna. På några punkter har SVIF inte kunnat dela utredningens slutsatser, som Averstad ställer sig bakom. SVIF har därför fått möjlighet att komma in med en skrivelse med sina synpunkter på dessa frågor. Skrivelsen återges efter huvudtexten i betänkandet. Helhetssyn på miljöpåverkan 29 2Helhetssyn på vindkraftens miljöpåverkan 2.1Vindkraften stödjer en hållbar utveckling Vindkraften är en förnybar, inhemsk och ren energikälla som inte ger några utsläpp av luftföroreningar när den används för elproduktion. Utbyggnad av vindkraftverk begränsar påverkan på den storregionala och globala miljön, genom att el från vindkraft ersätter el producerad i fossileldade anläggningar som ger utsläpp av koldioxid, svaveldioxid, kväveoxid och aska (se rutan nedan). (Se bilaga 3). Ett vindkraftverk med en effekt på 1 MW kan : ·producera ca 2 500 MWh, vilket motsvarar behovet av hushållsel i 500 villor, ·spara utvinningen av knappt kol (vilket motsvarar nära kol ), ·minska utsläpp av koldioxid med ca , ·minska utsläpp av svaveldioxid med ca , ·minska utsläpp av kväveoxider med ca och ·spara naturen för brytning av kol, bränsletransporter och spridning av aska. Vindkraftverken påverkar främst den lokala miljön, framför allt i form av förändring av landskapsbilden, skuggbildning och ljudalstring. Vid en energimässigt stor utbyggnad av vindkraftverk, blir dessa effekter påtagliga genom den, jämfört med andra typer av energianläggningar, stora ytåtgången per producerad kWh. 30 Helhetssyn på miljöpåverkan Elproduktion i vindkraftanläggningar tillgodoser flera viktiga aspekter på vad som krävs för en hållbar utveckling i enlighet med bestämmel- serna i (MB). För vindkraften gäller sålunda att den ·är förnybar (2 kap. 5 § MB), ·inte ger några försurande och övergödande effekter samt inte bidrar till växthuseffekten (1 kap. 1 § första och fjärde punkterna MB) och ·hushåller med användningen av material och energi (1 kap. 1 § femte punkten och 2 kap. 5 § MB). Ett modernt vindkraftverk har efter ca 4 månaders drift i ett bra vindläge producerat lika mycket energi som det går åt för dess tillverkning. Livs- cykelanalyser visar att energiförbrukningen för tillverkning, transport, byggande, drift och rivning av ett vindkraftverk motsvarar av dess energiproduktion under livslängden. Motsvarande tal för t.ex. ett olje- kondenskraftverk är ca 12 %.1 Som vi redovisar i nästa avsnitt bidrar vindkraften till att uppfylla flera av de uppsatta nationella miljökvalitetsmålen. Dessa mål skall enligt proposi- tionen (prop. 1997/98:45) om miljöbalk ge ledning vid tillämpningen av MB avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär.2 Bland remissvaren över Lägesrapporten kan noteras att i anser att det vore intressant att göra principiella och övergrip- ande jämförelser mellan olika typer av elproduktionsanläggningar med avseende på bland annat arealbehov/arealpåverkan, kostnad, kapacitet, miljöpåverkan, risker och säkerhet. Denna kunskap jämte annan regional och lokal kunskap skulle enligt kunna användas för strategiska miljöbedömningar i regionala program och över- siktsplanering. Det är angeläget att man beaktar både den lokala och den storregionala miljön. De samlade konsekvenserna, såväl positiva som negativa och såväl direkta som indirekta, till följd av elproduktion i vindkraftanläggningar behöver därför så långt möjligt vägas in vid planering och tillståndsprövning (se vidare kapitel 6). Som framgår av det nu sagda spänner frågor rörande vindkraften över många samhällssektorer/-intressen. För att för vindkraften viktiga frågor skall kunna beaktas på ett rättvisande sätt behövs en dialog om en helhets- 1Livscykelanalyser för energislag i det svenska elsystemet, 1996, . 1997/98:45, Del 2, sid. 8. Helhetssyn på miljöpåverkan 31 syn på energisystemet mellan planerings- och beslutsnivåer lokalt, regionalt och nationellt och mellan skilda samhällssektorer, liksom med de människor som berörs. Avsaknaden av en sådan dialog kan vara en förklaring till varför frågor rörande energi och stad-land-relationen, d.v.s. hur närlandskapet till en tätort kan bidra till den lokala energiförsörjningen, har fått ett begränsat genomslag i arbetet med i kommu- nerna. Att så är fallet framgår av en rapport om Agenda 21-arbetet.3 I detta avsnitt behandlar vi de av de av statsmakterna fastlagda natio- nella miljömålen som har direkt eller indirekt samband med ett utnyttj- ande av vindkraften.4 För miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Storslagen fjällmiljö anges i proposi- tionen hänsynsregler som skall iakttas vid byggande av vindkraftverk. För miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, God bebyggd miljö, Myllrande våtmarker och Levande sjöar och vattendrag redovisar vi behov av hänsynstaganden vid vindkraftsetableringar. I förhållande till dessa och övriga av oss här behandlade miljökvalitetsmål innebär användningen av vindkraftverk bidrag till att uppfylla målen, genom att olika förorenande utsläpp till luft minskar. 2.2.1Hav i balans samt levande kust och skärgård och skall ha en långsiktigt hållbar produk- tionsförmåga och den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevel- sevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en 3Svenska kommuners arbete med : En enkätundersökning, P. och K. Eckerberg, , . 1997/98:145, 1998/99:MJU6, Rskr. 1998/99:183. 32 Helhetssyn på miljöpåverkan hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar. Vad gäller lokalisering av vindkraftverk sägs i propositionen att det vid utbyggnad av vindkraftverk i många fall uppstår konflikter med motstående intressen, bland annat vid värnandet av kustlandskapens innehåll vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden, samt natur- och kulturvärden.5 Vi anser att lokaliseringen av vindkraftverk i kust- och skärgårdsområ- den bör kunna ske på ett sätt som inte leder till stora intrång i värdefulla natur- och kulturmiljöer och som är förenligt med bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i MB. Delmål om skydd av viktiga biotoper samt växt- och djurarter Fysisk påverkan på grunda havsområden som är viktiga för repro- duktion och yngeltillväxt hos fisk och ryggradslösa djur samt påver- kan från övergödning och miljögifter bör så långt möjligt upphöra. I propositionen sägs att skyddet av de grunda havsområdena från både fysisk exploatering och förändringar orsakade av försämrad vattenkvalitet utgör en mycket viktig förutsättning för att kunna bevara både bio- logisk mångfald och den miljöns naturresurser. Fysisk påverkan på sådana områden som är viktiga för reproduktion och yngeltillväxt hos fisk och ryggradslösa djur bör upphöra.6 Vi anser att grunda havsområden kan nyttjas för vindkraftverk under förutsättning att man vid val av lokaliseringsplats kan ta hänsyn till viktiga biotoper. En negativ fysisk påverkan av vindkraftsexploatering kan uppstå om fundament placeras och eventuell muddring sker på ett från ekologisk synpunkt olämpligt sätt, exempelvis på för olika djurarter viktiga bottnar för bland annat lek och födosök. En positiv fysisk på- verkan kan i andra fall skapas genom att fundament för vindkraftverk kan fungera som artificiella rev som kan öka tillgången på föda för olika djurarter. 1997/98:145, s. 83. 1997/98:145, s. 86. Helhetssyn på miljöpåverkan 33 Fjällen skall ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verk- samheter i fjällen skall bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar. I propositionen sägs att miljökvalitetsmålet innebär bland annat att kultur- miljövärden, särskilt det samiska kulturarvet, bevaras och utvecklas. Med utgångspunkt i detta mål menar vi att lokalisering av vindkraftverk i fjällområden skall och bör kunna ske med hänsyn till naturens långsiktiga produktionsförmåga, biologisk mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftsliv. I detta avsnitt redovisar vi tre miljökvalitetsmål som har ett direkt samband med användningen av vindkraftverk. Ingen övergödning, miljökvalitetsmål 6 En del av målet är att belastningen av näringsämnen inte får ha någon negativ inverkan på människors hälsa eller minska förutsättningarna för biologisk mångfald. Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap skall ha ett naturligt näringstillstånd. Sjöar och vattendrag i odlingslandskap skall ha ett naturligt tillstånd, vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt. Näringsförhållanden i kust och hav skall motsvara i stort det tillstånd som rådde och tillförsel av näringsämnen till havet 1997/98:145, s. 130. 34 Helhetssyn på miljöpåverkan ska inte orsaka någon övergödning. Skogsmark skall ha ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen.8 Bara naturlig försurning, miljökvalitetsmål 7