sou · GNB327d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att bemyndiga statsrådet att tillkalla en särskild utredare för att analysera utvecklingen av deltidsarbete och tillfälliga anställningar samt överväga behoven av förändringar i arbetslöshetsersättningen. Med stöd av bemyndigandet förordnades verkställande direktören som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet DELTA - Utred- ningen om deltidsarbete, tillfälliga jobb och arbetslöshetsersättningen. Som sekreterare förordnades civ.ek. dahl på deltid och med vissa avbrott, utredaren , den 17/8 jur.kand. och den 1/9 utredaren , också på deltid. Utredningen har vidare anlitat avdelningsdirektör för vissa beräkningar, samt kammarrättslagman för för- fattningsförslag. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande SOU 1999:27, DELTA - Utredningen om deltidsarbete, tillfälliga jobb och arbetslös- hetsersättningen. Utredningsuppdraget är i och med detta avslutat. Utredningens uppläggning och arbete ......................................... Arbetets inriktning och uppläggning .................................... Utvecklingen på arbetsmarknaden............................................... Utvecklingen på arbetsmarknaden i stort.............................. Stora förändringar på arbetsmarknaden ............................... Utvecklingen av atypiska arbeten..................................... 3.4Förklaringsfaktorer till utvecklingen av atypiska Den sociala ekonomin ......................................................... Illegalt och svart-vitt arbete ............................................. En internationell jämförelse......................................................... 4.1Förändringar på arbetsmarknaden - atypiska anställningar .. 51 Faktorer bakom utvecklingen .............................................. Lagar och avtal ............................................................................ Avtal inom anställningsskyddet ........................................... Avtal inom arbetstidsområdet.............................................. Utveckling mot ökad flexibilitet........................................... Sammanfattning av förändringar av betydelse för s.k. Generella villkor i försäkringen ........................................... Villkor för särskilda grupper ............................................... Andra särskilda grupper.................................................... Deltidsarbetande och deltidsarbetslösa............................... 8.2Deltidsarbetande, en fjärdedel av de sysselsatta, oberoende Deltidsarbetslösa som är anmälda vid arbetsförmedlingen .. Bilder ur verkligheten, sammanfattning.............................. Den flexibla arbetsmarknaden ........................................... Omfattning och utveckling inom olika näringsgrenar.......... Utbildningsnivå och ålder.................................................. 9.6Tidsbegränsad anställning vanlig bland utomnordiska De anställda och synen på den flexibla arbetsmarknaden.... Arbetsmiljö och arbetsvillkor ............................................ Vem får kompetensutveckling?.......................................... Får de tidsbegränsat anställda fast anställning?.................. 10 Den framtida utvecklingen ......................................................... Utgångspunkter för den framtida utvecklingen ................... Den framtida utvecklingen på arbetsmarknaden ................. Deltidsarbete och tidsbegränsade anställningar de kom- Deltid och tillfälliga anställningar inom den privata Deltidsarbete och tillfälliga anställningar inom den offent- 11 Arbetsförmedlingens arbete med deltidsarbetslösa och tillfälligt Vad gör Arbetsförmedlingen?............................................ Hur uppfattas Arbetsförmedlingen?................................... Vad kan Arbetsförmedlingen göra?.................................... Datorstöd och andra tekniska hjälpmedel ........................... 12 Exempel på andra lösningar ...................................................... 13 Grupper med svag ställning....................................................... 13.1Positiva och negativa konsekvenser av utvecklingen av Deltidsanställda/-arbetslösa............................................... Arbetsmiljö och arbetsvillkor ............................................ Kompetensutveckling och karriärmöjligheter ..................... Grupper med svag ställning ............................. Överväganden och förslag ......................................................... Diskussion om vad som kan göras genom avtal och andra Uppslag inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen som inte lett till förslag............................................................. Uppslag utanför arbetslöshetsförsäkringen som inte lett Kostnadsberäkning/finansiering ................................................ 15.1Kostnader i arbetslöshetsförsäkringen för deltidsarbets- lösa 1994- 1998 ................................................................ 15.2Arbetslöshetsersättningens kostnader för arbetslösheten som kringgärdar tillfälliga jobb 1997 och 1998.................. 15.3Förväntad framtida kostnadsutveckling för deltidsarbets- löshet och tillfälliga anställningar med nuvarande Kostnadsberäkning av utredningens huvudförslag .............. Finansiering av lagda förslag............................................. 16 Konsekvenser av förslagen ........................................................ 16.1Konsekvenser för deltidsarbetslösa och tillfälligt Konsekvenser för vissa sektorer ........................................ Konsekvenser för små och medelstora företag.................... 16.6Konsekvenser för brottsligheten och det brottsföre- Bilder ur verkligheten........................................................ Kostnadsberäkningar och finansiering ............................... Stora förändringar på arbetsmarknaden Dagens samhälle med ett ökande inslag av tidsbegränsade anställningar kan tyckas vara en återgång till tiden före industrialismens genombrott. Då var det vanligt att man försörjde sig och sin familj med tillfälliga arbeten mellan perioder av sysselsättning i det egna jordbruket. Indust- rialiseringen av medförde att arbete inom industrin blev identiskt med fast anställning på heltid. En statligt utformad socialpolitik tog sin början under och efter 1930-talets krisår. Välfärdssamhället började växa fram och därmed också deltidsarbetet. Olika reformer på arbetsmarknaden har bidragit till ett ökat arbetskraftsdeltagande men också till en ökning av deltidsarbetet, t.ex. utbyggnaden av barnomsor- gen, den betalda föräldraledigheten, förkortad arbetstid för småbarns- föräldrar, rätt till studieledighet m.m. Omkring hade en halv miljon människor deltidsarbete. Därefter ökade antalet snabbt och om- fattade en miljon människor . Antalet deltidsarbetande har varit relativt i Sve- rige. Som andel av de sysselsatta har de deltidsarbetande minskat en aning . har drygt 900 000 personer del- tidsarbete i . De deltidsarbetslösa har däremot ökat kraftigt . Ökningen har varit särskilt stor för dem som uppbär fyllnadsersättning från arbetslöshetskassa. Den gruppen har tredubblats . Både deltidsarbete och deltids- arbetslöshet domineras helt av kvinnor. Kraftig ökning av tillfälliga jobb De tidsbegränsade anställningarna blir allt fler och kraftiga lågkonjunktur har nyanställningarna dominerats av tillfälliga anställningar. har en halv miljon svenskar en tidsbegränsad anställ- Alla fakta tyder på en fortsatt ökning och en förskjutning från mer fasta tillfälliga jobb som vikariat, till mer lösa former, som projekt- anställningar och behovsanställningar. Strukturella och konjunkturella faktorer Deltidsarbetets utveckling tycks främst ha haft strukturella orsaker, till stor del dikterade av hushållens behov. Från 1980- talet blir företagens behov av en mer flexibel personalresurs, särskilt inom tjänstesektorn, en mycket framträdande faktor. När det gäller tillfälligt anställda finns endast data och deltidsarbetslösheten finns dokumenterad . Med en så kort tidsserie måste slutsatser om konjunkturella och strukturella samband med nödvändighet bli försiktiga. Deltidsarbetslösheten uppvisar emellertid ett klart samband med den konjunkturella utvecklingen i landet. Det förefaller ha blivit en acku- mulation av deltidsarbetslösa under de dåliga åren. Omstruktureringen inom den offentliga sektorn har också spelat en avgörande roll för denna utveckling. Arbetsgivarna menar att utvecklingen är en nödvändig följd av nya konkurrenssituationer och kundkrav. Lagstiftningen har också successivt anpassats till utvecklingen. Inom offentlig sektor framhålls ned- skärningar samt ökande effektivitetskrav ligga bakom utvecklingen. Om konkurrensen om arbetskraften ökar eller om kompetens- och kva- litetskraven i produktionen skärps kommer arbetsgivarna sannolikt att i större utsträckning söka lösningar där de anställda erbjuds mer av fasta heltidsanställningar. Inom ramen för nuvarande arbetsrätt sker också olika anpassningar som konjunktur-, säsongs- respektive kundanpassad arbetstid; lån/utbyte av personal mellan företag, breddning av kompetens hos personalen för fler uppgifter, s.k. tvättstugeschema m.m. Bemanningsföretagens framväxt är också ett sätt att både erbjuda flexibilitet för inhyrande företag som de anställda i bemanningsföretagen får fast anställning och heltidsarbete. Även om majoriteten av de som har en tidsbegränsad anställning hellre vill vara fast anställda är förhållandena för många relativt goda. Det gäller framför allt de som kombinerar t.ex. studier med tidsbegränsat arbete, de som har provanställning och många av de som har projekt- anställning. av de tidsbegränsat anställda anser att de har tillräckligt med arbete. De flesta som lämnar en tidsbegränsad anställning gör det för att påbörja en ny sådan, många går till studier etc. och en mindre andel får en fast anställning. Förhållandevis få går till arbetslöshet. De som blir arbetslösa är öppet arbetslösa , vilket bland annat beror på att de erbjuds arbetsmarknadsprogram för långtidsarbetslösa när de närmar sig gränsen för denna, dvs. efter 100 dagars arbetslöshet för för vuxna. Inom gruppen tidsbegränsat anställda har många av de behovsanställda en särskilt utsatt ställning, många bland dem är lågutbildade och yngre. Gruppen domineras av kvinnor. Medelålders och yngre lågutbildade kvinnor riskerar inlåsning Huvuddelen av de deltidsarbetande är nöjda med sin arbetstid. Gruppen kan inte generellt sägas ha en svag ställning, t.ex. äger fler i denna grupp sin bostad än vad som gäller för befolkningen i allmänhet. Bland de deltidsarbetslösa utgör medelålders och yngre lågutbildade kvinnor dock en grupp som med dagens system riskerar att bli inlåsta i deltids- arbetslöshet. Därmed kommer de allt längre ifrån sina heltidsanställda kollegor vad gäller karriär- och kompetensutveckling eftersom deltids- anställda i mindre utsträckning kommer i fråga för exempelvis kompe- tensutveckling. De får också mindre del i arbetsmarknadsprogram jämfört med hel- tidsarbetslösa. För deltidsarbetslösa finns inte någon tidsgräns motsva- rande den för heltidsarbetslösa som innebär krav på arbetsmarknads- program som alternativ till långtidsarbetslöshet. Många blir också kvar i deltidsarbetslöshet . Deltidsarbete och deltidsarbetslöshet är i hög grad en fråga som åter- speglar skillnaden mellan män och kvinnor på arbetsmarknaden. Det förekommer främst inom vård, omsorg och handel. Män är också del- tidsarbetslösa under en mycket och de tycks kunna ta vara på 12 Sammanfattning SOU 1999:27 möjligheterna till omställning via arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning än kvinnorna. Utredningen har på många sätt blivit uppmärksammad på att en del deltidsarbetslöshet förekommer därför att de berörda arbetena är för tunga att utföra på heltid, s.k. stålmansjobb. Det rör traditionellt kvinnodominerade arbeten inom vården. Det finns enligt utredningen anledning att fördjupa kunskaperna kring dessa förhållanden då det tycks finnas begränsade fakta i ämnet. De deltidsarbetslösa har fått en markant mindre del av de arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna än heltidsarbetslösa. En stor del av de deltids- arbetslösa har sådana arbetsförhållanden att det svårt att komplettera deras deltidsarbete med ett annat arbete eller en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Behovsanställda förefaller ha en större omställningsbenägenhet än deltidsarbetslösa, och likaså bättre förutsättningar att få ett fast heltids- arbete. Även denna grupp är missgynnad när det gäller tillgången till arbetsmarknadspolitiska åtgärder, men de har ändå fått en väsentligt större del än de deltidsarbetslösa. Det finns exempel på många projekt för att lösa deltidsarbetslöshets- problemet under de senaste 10 till 15 åren, men de har i allmänhet inte givit några bestående resultat. Utredningen har redovisat två exempel på lösningar som kan genomföras genom frivilliga åtaganden eller genom avtal. Det ena är Kiviksmodellen som syftar till att skapa heltidstjänster och deltidstjänster med högre timinnehåll inom den kommunala sektorn. Deltidshuset i regi är ett annat exempel, där man erbjuder kompetenshöjande insatser på tider som passar även dem med oregelbundna arbetstider. Bemanningsföretag i privat eller statlig regi är ett exempel på en flexibel lösning både för företag och individer. Arbetslösa och tidsbe- gränsat anställda får fast anställning och arbetar som uthyrda på olika företag och organisationer. Industrikompetens i är ett exempel på ett branschägt bemanningsföretag med inriktning på lång- siktig komptensutveckling. Utformningen av arbetslöshetsersättningen innebär en indirekt subven- tion av de branscher där deltidsarbetslöshet är särskilt vanlig, dvs. inom vård, omsorg och utbildning samt inom handel och hotell- och restau- rangverksamhet. Den som har fast anställning på deltid kan få utfyllnad från arbetslöshetsersättningen . Det innebär i praktiken, för den som har 80 procents tjänstgöring och söker heltid, en period om . För den tillfälligt deltidsanställde finns ingen begränsning av den tid man kan få fyllnadsersättning. Med detta system kan en arbetsgivare få tillgång till en mycket flexibel arbetsstyrka som snabbt kan gå upp om så behövs och till en väsentligt lägre kostnad än heltidsanställdas övertidsersättning. Små incitament för omställning Många av de deltidsarbetslösa med deltidslön och fyllnadsersättning har en ekonomisk situation jämbördig med den de skulle haft vid heltidslön. skulle heltidsarbete till och med innebära sämre ekonomi på grund av s.k. marginaleffekter. För heltidsarbetslösa är ersättningen högst av tidigare lön, för många betydligt lägre beroende på det s.k. taket i försäkringen. Incitamenten för den enskilde att lämna den arbetsgivare som inte kan erbjuda önskad tid är således små. Systemet innebär att arbetsgivaren inte behöver ställas inför val- situationen att förlora den anställde eller arrangera arbetet så att denne erbjuds önskad tid. Särskilt olyckligt kan detta sägas vara inom sek- torerna vård, omsorg och utbildning där såväl politisk vilja, kommande mycket stora rekryteringsbehov samt ökande kvalitetskrav talar för en snabb omställning till mer av fasta heltidsanställningar. Flera exempel visar att strukturella lösningar finns, som inte innebär ökade kostnader. Utredningens huvudförslag innebär att grupper med svag ställning får ett bättre utgångsläge och en starkare ställning på arbetsmarknaden. Huvudförslaget inriktas på att påskynda strukturella förändringar till mer av heltids- och fasta anställningar, anställningsformer som flertalet anställda föredrar. Avsikten är särskilt att åstadkomma förbättringar för de grupper som fastnar i deltidsarbetslöshet respektive i korta, lösa anställningsformer t.ex. behovsanställningar. Dessa grupper domineras av unga och medelålders lågutbildade kvinnor. Förslaget består av en mer systematisk prövning och ett bättre stöd för att åstadkomma nödvändiga anpassningar hos nuvarande arbets- givare, där den deltidsarbetslösa eller behovsanställda har sin anställ- ning. Förslaget innebär en bortre parentes då prövotiden för den aktuelle arbetsgivaren upphör. Det blir också svårare för dem att rekrytera till deltidsarbete bland dem som söker heltidsarbete, man tvingas att bemanna med arbetssökande som vill arbeta deltid. Den en- skilde erbjuds en möjlighet att delta i ett arbetsmarknadsprogram på heltid om nuvarande arbetsgivare inte kan erbjuda önskad tid. Utredningen föreslår också ett tvåårigt projekt för att etablera mer branschanknutna bemanningsföretag som ett komplement till de många andra lösningar som krävs för att klara ökande krav på flexibilitet i produktionen och förväntningar på trygghet i anställningen. Utredningen föreslår att den som vill ha fyllnadsersättning från arbets- löshetskassa måste uppvisa ett intyg från sin arbetsgivare att denne inte kan erbjuda mer tid. Ett sådant intyg ska uppvisas dels för att få ersätt- ningen första gången, dels . Intyget ska tillställas arbetslöshetskassan som underlag för utbetalning av ersättning. ska också få del av intyget som underlag i diskussionen om den enskildes handlingsplan. Genom systemet med intyg får den enskilde och arbetsgivaren ett instrument som stöd för resonemang om en lösning. får arbetslöshetskassan ett stöd för den särskilda prövning den redan nu är ålagd att göra halvårsvis. Under de som föregår den bortre parentesen för arbets- givaren, utgår utredningen ifrån att den enskilde och arbetsgivaren, ofta med stöd av arbetsförmedlingen och sin fackliga organisation prövar om och hur man ska kunna erbjuda önskad arbetstid. Arbetsförmedlingen kan stödja arbetsgivaren i förhållande till hur krävande om- struktureringar som behöver genomföras för att ge den anställde önskad tid. Det kan vara utfyllande lönesubventioner (anställningsstöd) eller utbildningsstöd (företagsutbildning) . Parallellt med att den anställde söker lösningar hos arbetsgivaren kan andra aktiviteter i samråd med arbetsförmedlingen pågå. Det kan röra sig om matchning och förmedling till heltidsarbeten, det kan röra sig om deltagande i datortek, deltidshus och motsvarande, kanske i första hand i syfte att stödja den enskilde i ett eventuellt nytt yrkesval. ställs arbetsgivare och anställd i en definitiv val- situation, den bortre parentesen för arbetsgivaren. Det gäller att antingen erbjuda den anställde önskad tid eller riskera att denne säger upp sig. För den enskilde gäller det att antingen ta vara på möjligheten att delta i anpassat arbetsmarknadsprogram på heltid med sedvanlig ersättning motsvarande dagpenning eller att stanna kvar på deltidsarbetet utan fyllnadsersättning. Utredningen förslår att de som är och äldre och som när förslaget genomförs uppbär fyllnadsersättning erbjuds att fortsätta i nuvarande system tills de går i pension. I konsekvens med huvudförslagets övriga delar föreslås att deltids- arbete för den som söker heltidsarbete inte längre ska anses vara lämp- ligt i arbetslöshetsförsäkringens mening. Det innebär att arbetsförmed- lingen inte med hot om avstängning från kassaersättning kan tvinga heltidssökande till deltidsanställningar. Motivet till att i detta fall arbete inte ska anses bättre än arbetslöshet är de inlåsningseffekter utredningen redovisat tidigare. I praktiken drabbar de enbart kvinnor. Därtill kommer att önskvärda strukturförändringar bromsas upp när kassaersättningen indirekt subventionerar vissa branscher. Slutligen föreslår utredningen ett tvåårigt projekt lett av AMS i samarbete med arbetsmarknadens parter för att utveckla och stödja etablering av branschanknutna bemanningsföretag, DELTA-modeller. Syftet är att därigenom sprida en version av bemanningsverksamhet som utvecklas och anpassas utifrån respektive bransch och som ges de kvaliteter branschen anser erforderliga för långsiktig verksamhets- utveckling och kompetensförsörjning. Etablering kan ske på många olika sätt bl.a. i samarbete med statliga eller privata bemanningsföretag. Tillsammans med det individuella stöd som kan utgå till arbetsgivare som erbjuder deltidsarbetslösa önskad tid, kan utredningens förslag påskynda och även bidra till fler fasta heltidsanställningar utan att verksamheternas behov av flexibilitet eller ekonomi äventyras. Om företag inom konkurrensutsatt verksamhet går samman på detta sätt kan det även innebära en sysselsättningsökning genom att företagen kan anta order utan att behöva låsa sig vid en fast utökning av personalstyrkan. har den genomsnittliga kostnaden i arbetslöshetsförsäkringen för deltidsarbetslösheten uppgått till , enligt utredningens uppskattningar. Motsvarande kostnad för arbetslöshet som kringgärdat tillfälliga jobb uppgick , enligt uppskattningarna, till . Med det minskade antalet personer var kostnaden . De förändrade regler som utredningen föreslår kommer troligen att innebära besparingseffekter. Det förväntade utfallet beror på vilka antaganden som görs, bl.a. om den andel som blir heltidsarbetslösa. Om av de deltidsarbetslösa som berörs av 52-dagarsregeln blir heltidsarbetslösa kommer det, enligt utredningens uppskattning, att ge en årlig besparing för arbetslöshetsförsäkringen på . Till detta kommer kostnader för arbetslöshetsersättning på heltid för vissa personer, samt för arbetsmarknadspolitiska insatser. Om dessa uppskattas till , blir den totala årliga besparingen . Konsekvenser av förslagen - bättre stöd för enskilda För den enskilde anställde innebär utredningens huvudförslag betydligt bättre möjligheter till stöd och uppbackning i att finna en lösning i form av utökad arbetstid hos nuvarande arbetsgivare, bl.a. genom att arbets- löshetskassa och fack samt arbetsförmedlingen involveras på ett mer systematiskt sätt. erbjuds den enskilde en möjlighet att delta i arbetsmarknadsprogram på heltid om nuvarande arbetsgivare inte kan erbjuda önskad tid. Huvudförslaget innebär också att den enskilde anställde får ökade möjligheter till samma grad av kompetensutveckling som heltids- anställda. Härigenom kan man som deltidsanställd vidareutbilda sig för att också kunna utföra mer än en arbetsuppgift hos arbetsgivaren. Där- med kan både den anställdes och företagets konkurrenskraft öka. För arbetsgivarna inom vissa sektorer innebär utredningens huvudförslag att kvaliteten kan komma att öka genom att befintlig personal, som känner till förhållandena på arbetsplatsen, ökar sin arbetstid hos samma arbetsgivare. Det gäller särskilt inom vård och omsorg. Inom handel liksom inom hotell och restaurang leder huvudförslaget sannolikt till ökad produktivitet genom att det ger incitament för en mer effektiv schemaläggning. Utredningens huvudförslag innebär att de subventioner som i nuvarande system gynnar vissa arbetsgivare och därmed leder till snedvridande konkurrens, vilket särskilt torde drabba små och medelstora företag, minskar. Utredningens förslag innebär också att grupper med svag ställning, framför allt kvinnor och ungdomar, får ett bättre utgångsläge och en starkare ställning på arbetsmarknaden. Huvudförslaget inriktas på att påskynda strukturella förändringar till mer av heltids- och fasta anställningar, anställningsformer som flertalet anställda föredrar. Av- sikten är särskilt att åstadkomma förbättringar för de grupper som fastnar i deltidsarbetslöshet respektive i korta, lösa anställnings- former t.ex. behovsanställningar. Dessa grupper domineras av unga och medelålders lågutbildade kvinnor. Som utredningen visat återspeglar deltidsarbetslöshet och tillfälliga anställningar regionala skillnader i arbetsmarknadsläge och arbetslös- hetsnivå. Förslagen beräknas leda till en minskning av deltidsarbets- lösheten även i kommuner med hög arbetslöshet och begränsad efter- frågan. Den kommunala verksamheten är i dessa kommuner avgörande för effekterna av utredningens förslag i övrigt, eftersom den dominerar helt när det gäller deltidsarbetslösa och behovsanställda.