sou · GNB3128 · 2000-01-01 00:00:00 — Sammantaget anser utredningen att övervägande skäl talar för att ett smällarför bud utformas som ett reellt förbud. Utredningen föreslår där- för att förslaget genomförs genom att det föreskrivs att smällare inte får godkännas. En fråga är efter detta ställningstagande vad som skall gälla för knallskott. Denna produkt är som nämnts en större smällare. Det krävs polistillstånd för att hantera produkten. Enligt uppgift från SÄI används den i begränsad utsträckning, huvudsakligen av professionella användare vid jubileumsfyrverkerier. Enligt utredningens bedömning kan det dock föreligga en risk för att ett förbud mot smällare skulle kunna medföra att exempelvis ungdomar i ökad utsträckning försökte få till- gång till en sådan produkt. I exempelvis förekommer också knallskott i stor utsträckning på den illegala marknaden. av knallskott orsakar i en betydande andel av personskadorna (jämför avsnitt 7.1.3). Vid bedömningen av hur ett förbud skall utformas måste dock även lagtekniska hänsyn tas. Ett förbud bör föras in i regelverket om brandfarliga och explosiva varor. En bestämmelse i detta regelverk måste korrespondera med lagens syfte, dvs. ha skador till följd av brand eller explosion som utgångspunkt. Utredningens förslag grundar sig i första hand på personskador. Som anförts utgör dock även olägen heter ett skäl. Med olägenheter avser utredningen i sammanhanget psykiska skador i form av skrämsel för människor och djur, vilket inne fattas i begreppet skada (jämför avsnitt 12.2). Utredningens förslag inne fattas därmed i lagens syfte. En fråga är på vilken nivå en sådan regel bör införas i regel systemet. Inledningsvis kan anföras att frågan är av principiellt viktig karaktär och att den har debatterats i vid ett flertal tillfällen. På grund härav skulle det framstå som naturligt att fick ta ställning till utredningens förslag. regleras dock fyrverkerier inte i en särskild lag utan i lagen om brandfarliga och explosiva varor. En lösning skulle kunna vara att utredningen föreslog att rege ringen uppdrog åt SÄI att anpassa sitt regelverk efter förslaget. På grund av frågans vikt kan det dock finnas skäl att förlägga regeln på en högre nivå i regelsystemet. Av lagens övergripande karaktär följer att det är ute slutet att föreslå en ändring i den. Däremot kan det anses rimligt att före slå att begränsningen skall framgå av förordningen. En sådan åtgärd förutsätter att det finns ett redan gällande bemyndigande för rege ringen eller att utredningen föreslår att ett nytt bemyndigande införs i lagen. I 11 och 12 §§ lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor finns redan bemyndiganden som kan vara av intresse. I 12 § anges att regeringen får förbjuda hantering eller import av brandfarliga och explosiva varor. Ett krav är dock att det är av särskild betydelse från brand- eller explosionssynpunkt. Det har anförts att det skulle kunna vara tveksamt om detta bemyndigande kan användas av regeringen för att förbjuda smällare. Följande skäl har anförts: Depar tementschefen anförde i förarbetena att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer enligt paragrafen får ingripa med ett generellt förbud mot hantering eller import av en viss brandfarlig eller explosiv vara (prop. 1987/88:101 s. 35). Han anförde därvid att det självfallet skall vara fråga om en sådan vara som antingen genom egna egenskaper eller genom hanteringen av varan kan medföra en sär skilt betydande risk för skada genom brand eller explosion . Detta skulle tala för att bestämmelsen avser en extraordinär situation. En ytterligare förutsätt- ning för ett förbud borde enligt departementschefen vara att tillstånds- krav eller andra villkor enligt 11 § lagen inte är tillräckliga för att undanröja riskerna. Mot det anförda skulle kunna invändas att smällarens effekt är explo- sion och att utredningens kartläggning visar att användningen av smäl - lare medför en risk för skada, som skulle kunna beskrivas som sär skilt betydande. Det är vidare som framgår av vad som anförts ovan utred - ningens bedömning att enbart ett tillståndskrav inte skulle vara till räck- ligt för att förhindra att ungdomar skulle få tillgång till smällare, vil ket skulle innebära risk för fortsatta skador. Slutligen bör det fram hållas, att det förhållande att regeringen har möjlighet att ingripa omedel bart, knap- past utesluter åtgärder sedan problemet utretts. Regeringen har dock redan på grund av ett annat bemyndigande i samma lag möjlighet att från brand- och explosionssynpunkt kon trollera vilka varor som får förekomma i . Redan i 11 § anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får om det behövs från brand- eller explosionssynpunkt meddela föreskrifter om att annat särskilt krav skall gälla för hantering eller import av brandfarliga eller explosiva varor. Med stöd av detta bemyndigande har regeringen i förordningen om brandfarliga och explosiva varor i 10 § föreskrivit att för att en explosiv vara skall få hanteras eller importeras, krävs att den är godkänd av SÄI, dvs. SÄI får och skall med lagens syfte som utgångspunkt (skadeförebyggande) godkänna eller underkänna varor. Med stöd av denna paragraf har SÄI också tidigare underkänt produkter som exempelvis svärmare, vissa rakettyper och kraftiga puffskott (jämför regeringens förordningsmotiv, Industridepartementet, 1988:5 och avsnitt 4.1.2). Eftersom SÄI:s lagstöd för att underkänna varor härstammar från 11 § i lagen innebär det självfallet att även regeringen, med stöd av denna paragraf, får uppställa krav som innebär ett underkännande av vissa varor. Ett sådant krav skulle kunna vara att fyrverkerier skall ha annat huvudsakligt syfte än att avge knall. I anslutning till redan gällande krav om godkännande från SÄI skulle detta passa väl in i regelverkets systematik. Utredningen förordar därför en sådan lagteknisk lösning. Med den föreslagna definitionen om annat huvudsakligt syfte än att avge knall innefattas förutom smällare även sådana knallskott som används för fyrverkeriändamål, eftersom skillnaderna mellan dessa pro- dukter i praktiken bara är knalleffektens styrka. Däremot faller de knall- skott som används för militärt ändamål utanför, eftersom dessa inte är fyrverkerier. Enligt utredningens bedömning framstår det som rim ligt att huvudregeln bör vara att varken smällare eller de civila knall skotten skall godkännas. Med hänsyn till att det för knallskott finns ett behov av användning för i vart fall professionella jubileumsfyrverkerier bör det finnas en möjlighet att meddela undantag härifrån. därför att det skall vara möjligt för SÄI att meddela undantag från det föreslagna kravet. Det bör ankomma på SÄI att följa utveck lingen av framförallt ungdomars möjlighet att få tillgång till knallskott och därefter bedöma om det undantag som krävs för knallskott bör begrän sas till att avse den professionella hanteringen. Det har slutligen framkommit att s.k. partypoppers och smällkara- meller skulle kunna beskrivas som fyrverkerier som har som huvudsak- ligt syfte att avge knalleffekt. Dessa produkter ingår i den grupp av mindre fyrverkerier som fritt får förvärvas (jämför avsnitt 2.2). Utgångs- punkten för SÄI är att dessa mindre fyrverkerier skall klara en inom hus- användning. Såvitt framkommit orsakar produkterna inte skador i någon omfattning och det saknas därför skäl att före slå att dessa inte skall få godkännas. Förslaget bör därför inte omfatta dem. På grund av det anförda föreslår utredningen att följande tillägg förs in i 10 § förordningen: 10 § För att en explosiv vara skall få hanteras eller importeras, krävs att den är godkänd av eller har gått igenom någon annan form av bedöm ning av överensstämmelse som skall godtas enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (). För att en explosiv vara som är en fyrverkeripjäs skall få godkännas av Spräng ämnesinspektionen krävs att varan har annat huvudsakligt syfte än att avge knall eller att den är avsedd för såväl inomhusbruk som utomhusbruk. Spräng ämnesinspektionen får föreskriva om undantag från kraven. skall upprätta en förteckning över godkända explosiva varor och över varor som införts till landet efter sådan bedömning av över ensstämmelse som avses i första stycket. Termen fyrverkeri förekommer inte tidigare i lagen eller förordningen och denna bör därför lämpligen förklaras. Enligt SÄI är fyrverkerier explosiva varor som innehåller pyrotekniska ämnen och som avger ljus- eller ljudeffekter. I denna definition innefattas dock även pyrotekniska sceneffekter, dvs. sådana produkter som används på scen för att skapa en illusion om exempelvis åska. Sådana produkter är inte att betrakta som fyrverkerier. Skillnaden mellan dessa produkter utgörs när mast av användningsområdet. Det skulle kunna anföras att fyr verkerier har ett rent nöjesändamål medan det för pyrotekniska scen effekter även ingår en nyttoaspekt. Definitionen bör läggas till 8 § i förordningen, eftersom denna paragraf innehåller även andra definitioner. På grund av det anförda föreslår utredningen att följande tillägg görs till 8 §: 8§ Till explosiva varor hänförs varor som består av eller innehåller explosivämnen. Med explosivämnen avses fasta eller flytande ämnen eller blandningar av sådana ämnen som kan bringas till snabb kemisk reak tion, varvid energi frigörs i form av tryckvolymarbete eller värme. Med fyrverkeripjäser avses explosiva varor som innehåller pyro tekni- ska ämnen och som avger ljus- eller ljudeffekter enbart för nöjes- ändamål. Explosiva varor klassificeras enligt de närmare föreskrifter som meddelar. Bestämmelserna om vilka explosiva varor som utgör krigsmateriel finns i förordningen (1992:1303) om krigsmateriel. meddelar beslut om ett ämne är att anse som explosivämne. Som kommer närmare kommer att redovisas i avsnitt 11.7 föreslår utred- ningen att dessa föreskrifter skall träda i kraft 2 000. För smällare och knallskott finns gällande beslut om godkännande. Enligt 12 § förordningen skall SÄI återkalla ett god kän- nande av en explosiv vara om ändrade förhållanden föranleder att varan inte längre bör vara godkänd. Vad som utgör ändrade för hållanden är inte angivet i förordningsmotiven (Regeringens för ordningsmotiv 1988:5). Det kan dock förutsättas att avsikten är att SÄI skall ha möj - lighet att återkalla godkännande av explosiva varor om det efter god - kännandet framkommer att det finns en risk för att varorna orsakar ska- dor. Så har i praktiken också skett för exempelvis produkten . Utredningens kartläggning visar att användningen av smäl lare och knallskott medför en risk för skador. Utredningens kartläggning visar att andra fyrverkerier än smällare framförallt orsakar personskador och bränder. Ungefär hälften av alla personskador, eller 200-250 stycken , kan bedömas orsakas av andra fyrverkerier än smällare. Av underlaget går inte att utläsa hur många av dessa som drabbar barn . Även bränder orsakas av andra fyrverkerier än smällare. Vad gäller hörselskador bedömer utred- ningen att dessa i huvudsak orsakas av smällare. Detsamma torde i stort gälla olägenheter för människor och djur. Användning av fyrverkerier i närheten av särskilt känsliga platser såsom sjukhus och andra vård inrätt- ningar kan givetvis skapa problem. Problembilden samt produkternas "nyttovärde" för många människor innebär enligt utredningens bedöm- ning dock att eventuella åtgärder i syfte att minska de problem som andra fyrverkeriprodukter än smällare orsakar bör vara mindre ingri- pande än vad som gäller för smällare. Skälet till att andra fyrverkerier än smällare orsakar personskador är framför allt vårdslös användning. Detsamma torde gälla bränder men här förekommer även en medvetet felaktig användning, framförallt vad gäl ler barns och ungdomars användning. De åtgärder som skulle kunna komma ifråga vad gäller andra fyr ver- kerier än smällare, och som diskuteras i kapitel 9, är inskränk ningar i för säljningstid och användningstid, höjning av åldersgräns för 15- årsprodukter samt informationsinsatser. Utredningens bedömning är att om utredningens förslag om förbud mot smällare genomförs, så framstår en begränsning i försäljningstid efter exempelvis den finska modellen som onödigt ingripande med hän- syn till att effekten vad gäller personskador och bränder torde vara mar- ginell. Vad gäller restriktioner i användningstid (och plats) så har som tidi- gare redovisats kommunerna möjlighet att med stöd av ordningslagen utfärda särskilda ordningsföreskrifter. Av den undersökning som utred- ningen låtit genomföra framgår att av landets kom- muner utnyttjat denna möjlighet. Av de kommuner som ej utnyttjat möj- ligheten ansåg att det inte förelåg något behov. En för del med nuvarande system är således att det till skillnad mot en nationell reglering av användningstiden medger en lokal anpassning utifrån de problem som är för handen. Utav de kommuner som infört lokala ordningsföreskrifter ansåg att de kommit tillrätta med problemen och lika många att föreskrifterna inte haft någon effekt. ansåg att före skrif- terna haft viss effekt. Anmärkningsvärt är att endast hälften av kom- munerna hade informerat allmänheten om ordningslagen. Av undersökningen framgår att det framförallt är problem kopplade till smällare som motiverat införandet av lokala föreskrifter. Förutsatt att utredningens förslag om förbud mot smällare genomförs bedömer utred- ningen sammanfattningsvis, att de möjligheter som enligt ordningslagen finns att styra användningen både och vad avser plats är tillfyllest. Att införa generella regler om användningstid framstår som onödigt ingripande, inte minst mot bakgrund av man i av kommunerna inte anser sig ha några olägenheter. Enligt utredningens bedömning skulle effekten av lokala föreskrifter kunna för bättras genom ökad information till allmänheten om föreskrifternas inne håll. Som framgår av kapitel 9 bedömer utredningen däremot att en höj- ning av åldersgränsen för förvärv av mindre produkters såsom vissa små raketer, mindre versioner av bengalisk eld, fontäner och romerska ljus mm, från 15 till bör ha en positiv effekt såväl vad avser per sonska- dor som drabbar barn som bränder. Mot denna bakgrund framstår en höjning av åldersgränsen enligt utredningens bedömning ej som en alltför ingripande åtgärd. De erfarenheter som kommit fram i utredningens internationella kartläggning stöder en höjning av åldersgränsen för 15- årsprodukterna till . Samtliga länder i vårt närområde har grän sen 18-år utom för de allra minsta produkterna ( partypoppers etc.). En sådan åtgärd har vidare ett naturligt samband med förslaget om för bud mot smällare. utgör smällare leksaker för barn och ungdomar. En risk skulle kunna vara att de i stället i ökad utsträckning använder sig av andra produkter, med ökade personskador som följd. För att före bygga detta framstår det som naturligt att i samband med förbud mot smällare föreslå en höjning av åldersgränsen. Tillsammans med ett smäl larför bud skulle en höjning av åldersgränsen för förvärv av fyr verkerier utgöra en generell markering om att dessa produkter är olämpliga för barn. Utredningen föreslår således att åldersgränsen för de produkter som har som gräns höjs till . Ett betydande antal produkter är berörda såsom mindre raketer, bengalisk eld, fontäner, eldbägare, romer- ska ljus, fyrverkeritårtor, fyrverkerisolar, uppstigande effekter och marksnurror. Förslaget innebär, att det på sätt som gäller i samtliga andra länder i vårt närområde, införs en enhetlig åldersgräns för samtliga fyrverkerier utom de allra minsta, såsom partypoppers etc. Lagtekniskt skulle förslaget kunna genomföras på motsvarande sätt som angetts för smällare. Antingen skulle det kunna föras in i eller i förordningen. För de ovan angivna produkterna finns enligt lagen ett generellt tillståndskrav. Enligt 21 § förordningen får dock SÄI ersätta detta tillståndskrav med annat krav. På grund härav har SÄI ersatt tillståndskravet med krav på ålder . En möj lighet skulle vara att i förordningen i anslutning till 21 § föreskriva att fyr verkerier enbart får hanteras av den som fyllt med undantag av mindre produkter. En komplikation i sammanhanget är att det i förordningens 9 § redan finns en bestämmelse om att explosiva varor får hanteras endast av den som fyllt . Eftersom såväl den bestämmelsen som 21 § om att SÄI får ersätta tillståndskravet med andra krav återfinns i för ordningen och därmed på samma juridiska nivå kan det anföras att SÄI skulle sakna möjlighet att föreskriva om en lägre ålder än . SÄI har om detta anfört följande. Enligt 3 § förordningen har den en gene rell rätt att föreskriva om undantag från såväl lagen som förordningen i sina föreskrifter. Denna paragraf har den använt sig för att med dela ett specifikt undantag från 9 §. En formell brist är dock att undantaget inte är inskriven i föreskrifter utan endast i för valtningsbeslut. Det anförda framstår som tveksamt ur strikt juridisk synvinkel. 3 § i för ordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor lyder på följande sätt: Spräng ämnesinspektionen får föreskriva om ytterligare undantag från tillämpningen av lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen i fråga om vissa brandfarliga eller explosiva varor eller i fråga om viss hantering eller import. 3 § i förordningen har sin motsvarighet i 5 § lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Båda paragraferna synes ha till syfte att generella undantag för exempelvis vissa varor eller områden skall kunna införas. Begrep pet "ytterligare" i förordningen tycks också syfta tillbaka på 1 och 2 §§ i förordningen, där sådana undantag gjorts. Sammantaget anser utredningen att en höjning av åldersgränsen skulle kunna regleras på följande sätt. 18-årsgränsen framgår redan av 9 § förordningen, varför utredningen inte på nytt behöver föreslå en ändring i förordningen för att höja åldersgränsen. Under den paragrafen skulle i stället läggas till ett bemyndigande för SÄI att meddela undantag för sådana produkter som inte skall ha någon åldersgräns , alltså sådana som får förvärvas fritt. Det skulle medföra att SÄI inte behövde använda sig av 3 § för att meddela undantag. Enligt uppgift från SÄI är som tidigare nämnts utgångspunkten för mindre fyrverkerier som fritt får förvärvas att sådana produkter skall klara en inomhusanvändning. De vanligaste produkterna i denna kategori är vidare tomtebloss, smällkarameller, isfacklor och s.k. partypoppers. Utredning föreslår att föl jande tillägg förs in i 9 § i förordningen: 9 § Explosiva varor får hanteras eller importeras endast av den som fyllt . får föreskriva om undantag för sådana explosiva varor som är fyrverkeripjäser avsedda för såväl inom- husbruk som utomhusbruk. Innebörden av förslaget är att som huvudregel skall en 18-årsgräns gälla för samtliga explosiva varor. SÄI skall dock i sina föreskrifter få meddela undantag från ålderskravet för sådana produkter som enligt nu gällande regler fritt får förvärvas, såsom exempelvis tomtebloss, isfacklor och s.k. partypoppers. SÄI föreskriva att ingen åldersgräns skall gälla eller att det skall gälla en lägre åldersgräns. I flera av de länder utredningen besökt gäller för dessa produkter en åldersgräns . Enligt utred ningens bedömning bör övervägas om en sådan ordning inte vore lämp lig även i . Dessa överväganden bör dock ankomma på SÄI. Den föreslagna lösningen skulle kunna föra med sig vissa följd pro- blem. Genom att lägga till ett specifikt bemyndigande blir det enligt tolk- ningsnormen att lex specialis har företräde framför lex uppen- bart att SÄI inte kommer att kunna meddela undantag från ålders gränsen för andra explosiva varor än fyrverkerier med stöd av 3 § i förordningen. Utredningen saknar möjlighet att överblicka om ett sådant behov föreligger. Om så är fallet måste detta lösas i annat sammanhang. Enligt uppgift från SÄI kan de explosiva varorna som kommer att berö- ras vara värdetransportväskor, rökpatroner mot skadedjur och krock- kuddar. Ett förbud mot smällare skulle i huvudsak lösa problemen med hörsel- skador samt problemen med olägenheter för människor och djur. Per son- skadorna kan förväntas minska till hälften. En väsentlig redu cering av antal bränder kan vidare uppnås. En höjning av åldersgränsen från till för 15-årsprodukterna skulle ytterligare minska anta let personskador och bränder. Dessa förändringar i regelverket skulle innebära en anpassning till vad som råder i länderna i vårt närområde och utredningens förslag byg- ger delvis på erfarenheter som gjorts i dessa länder. Som redovisats tidigare är det vanligt med betydande informationsinsatser om riskerna med fyrverkeriprodukter och om vikten av korrekt användning görs i dessa länder. De erfarenheter som förmedlats till utredningen är att man bedömer denna typ av insatser som betydelsefulla, inte minst i samband med förändringar av regelverket. Utredningens förslag ovan bör kombineras med en kraftigt ökad sats- ning på information om riskerna med fyrverkerier och om korrekt användning. Som framgår av diskussionen i kapitel 9 torde framförallt antalet personskador kunna påverkas med information men även i viss mån antalet bränder. Utredningens förslag bygger på bedömningen att ett smällarförbud inte leder till ökad hemtillverkning och ökad olaga införsel. Som tidi gare påpekats finns dock inte underlag för några tvärsäkra slutsatser i dessa SOU 1999:128 Utredningens förslag 197 Det är därför nödvändigt att ett smällarförbud kom bineras med ökad information om riskerna med hemtillverkning. Skall ökade informationsinsatser få någon varaktig effekt krävs uthållighet. Ett genomförande av utredningens förslag till ändringar i regelverket bör därför följas upp med betydande infor mationsinsat- ser/kampanjer . Beroende på effek terna och utvecklingen av antalet personskador och bränder får där efter tas ställning till fortsatta insatser. Utredningen bedömer, med utgångspunkt från erfarenheterna i andra länder, att i storleksordningen en-två mkr bör satsas på ökad information, framförallt genom samlade kampanjer inför i första hand nyårsfirandet. Närmare uppläggning och inriktning av informa tionsverk- samheten bör diskuteras i det fyrverkeriråd som utred ningen föreslås skall knytas till SÄI (se avsnitt 11.5). Kostnaderna för den ökade informationen bör bäras av de som använ- der fyrverkerier. Detta kan ske på ett administrativt enkelt sätt genom att det system som finansierar SÄI:s verksamhet på området utnytt jas. Inspektionen tar ut avgifter av tillverkare och importörer av brand farliga och explosiva varor. Systemet omfattar en fast avgift om (1999:års värde) samt en rörlig avgift om per ton. Detta betyder att SÄI:s avgifter från fyrverkeriimportörerna kan beräknas uppgå till ca . Den rörliga avgiften skulle alltså behöva höjas till i storleksordningen per ton för att finansiera en ökning av informationsinsatserna av den omfattningen utredningen föreslår. Lagtekniskt skulle en höjning av avgiften kunna ske på följande sätt. SÄI får enligt 40 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor meddela föreskrifter om avgifter för sin verksamhet. Enligt förordningen (1996:62) med instruktion för 3 § skall inspektionen, efter samråd med , kunna fastställa en taxa för de avgifter som får tas ut samt meddela de närmare föreskrifter som behövs för att ta ut avgifterna. Detta har SÄI gjort i SÄIFS 1997:10, vilken är under omarbetning. SÄI:s över gripande mål för verksamheten är att förebygga skador vid hantering av brand farliga och explosiva varor. Det anförda innebär att information får anses ingå i SÄI:s verksamhet. SÄI kan därmed efter samråd med Ekonomi styrnings- verket höja avgifterna. En avgiftshöjning skulle genom över vältring få bäras av fyrverkerikonsumenterna via högre priser. Med hänsyn till att den samlade detaljhandelsförsäljningen kan beräknas uppgå till blir priseffekten marginell.