sou · GNB335 · 2000-01-01 00:00:00 — Det har framkommit att branschen vill ha ett närmare samarbete med myndigheten och det är av stor vikt att nämnden kan bygga upp ett förtroendekapital hos de aktiva mäklarna. Detta låter sig ej göras om det byts personal. En annan sak är att konsulter är dyra och att man otvivelaktigt tappar fart varje gång en ny konsult skall sättas in i arbetet. 76 Förslag till ny organisationsform... delen med att arbeta med konsulter är att man enklare och snabbare kan anpassa arbetsgruppens storlek efter de behov som finns. Jag gör dock den bedömningen att nuvarande storlek på nämndens kansli motsvarar de behov som föreligger inom den överblickbara framtiden. En annan sak är att det kan komma att uppstå behov av förstärkning eller speciell kompetens för att exempelvis utföra en särskilt riktad tillsyn. Vid sådana behov kan man komma att ha behov av projektliknande anställningar. Men dessa får prövas från fall till fall. Även det administrativa arbetet bör kunna förstärkas vid behov av inhyrd personal. Det är av största vikt att en tillsynsmyndighet som har möjlighet att besluta om yrkesförbud har en hög och jämn kompetens och att den ges möjlighet att rekrytera och behålla en kunnig personal. Jag ser som nämndes ovan, inga skäl att förändra kansliets sam- mansättning . När vakanser uppstår bör dock beaktas värdet av att myndigheten tillförs kompetens från fastighetsmäklarbran- schen och konsumenträttsområdet. 9Förslag angående finansieringen av Utredningens förslag: En direkt avgiftsfinansiering av bör, under förutsättning att en översyn av fastighetsmäklarlagen kommer till stånd, övervägas. Ett eventu- ellt ställningstagande för avgiftsfinansiering bör ske först i samband med en sådan översyn. registrerings- och tillsynsverksamhet finansieras med anslag via statsbudgeten. I princip gäller full kost- nadstäckning. De avgifter som betalas av fastighetsmäklarna tillförs statskassan och nämnden får sedan anslag med en summa som i vart fall inte överstiger avgifterna. Årsavgiften för de registrerade mäklarna är . Avgiftsuttaget administreras av nämnden. Därtill disponerade nämn- den ett anslagssparande på . Nämndens kostnader för registrerings- och tillsynsverksamheten uppgick till . Dessutom bidrog Kammarkollegiet med till verksamheten. anordnade nämnden kunskapsprov för blivande fastighetsmäklare. Examinationsverksamheten avslutades i och med en sista provomgång . 78 Förslag angående finansieringen av Fastighets... finansierades genom avgifter som disponerades av nämnden. Avgiftsinkomsten uppgick till . För att täcka kost- naderna, , har också använts ett överskott av provverk- samheten 1997 på . En avgiftsbelagd verksamhet kan antingen redovisas brutto eller netto på statsbudgeten. Med bruttoredovisning menas en anslagsfi- nansiering där avgiftsinkomsterna tillförs statskassan och redovisas mot en inkomsttitel. Myndigheten får anslagsmedel för sin verksamhet enligt samma regler som gäller för skattefinansierad verksamhet. Med nettofinansierad verksamhet menas att myndig- heten själv disponerar avgiftsinkomsterna och intäkter och kostna- derna för den avgiftsbelagda verksamheten redovisas i myndighe- tens resultaträkning.21 I budgetpropositionen 199222 redovisas de huvudprinciper som bör gälla som utgångspunkt för styrning av avgiftsbelagd verksamhet som bedrivs av statliga myndigheter: Bruttoredovisning bör i normalfallet tillämpas för offent- ligrättsliga avgifter. Verksamheten bör tillföras medel över ramanslag. Avgiftsinkomsterna bör redovisas under inkomsttitel på statsbudgeten. För annan avgiftsfinansie- rad verksamhet som är efterfrågestyrd bör nettoredovis- ning på statsbudgeten tillämpas. 21Uppgifterna i detta stycke är hämtade från Att styra avgiftsbelagd verksamhet. ett underlag till handledning i avgiftsfrågor, ESV 1998 1991/92:100 bil 1, FiU20, rskr 128 SOU 1999:35 Förslag angående finansieringen av Fastighets... 79 I budgetlagen (1996:1059) slås denna princip fast. Det innebär att myndigheterna normalt inte disponerar offentligrättsliga avgifter men däremot avgifter som tas ut för frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Undantag bör dock kunna göras från dessa huvudprinciper när särskilda skäl talar för detta. Exempelvis bör undantag kunna göras från bruttoredovisningsprincipen för offentlig verksamhet i de fall verksamhetsvolymen är så svår att bedöma på förhand att fi- nansiering över anslag framstår som mindre ändamålsenligt. Re- kommendationen från dåvarande är dock att undantagen bör tillämpas restriktivt. Enligt bör bruttoredovisningsprincipen bl.a. tillämpas för offentligrättslig verksamhet ·när den avgiftsbelagda verksamheten huvudsakligen syftar till att garantera att den av statsmakterna beslutade omfattningen och ambitionsnivån upprätthålls, t.ex. Statens kärnkraftsinspektions tillsyn över kärnkraftverk. ·när det är ett svagt samband mellan avgifternas storlek och kostnaden för den enskilda prestationen, t.ex. re- gisterhållning och tillsyn. Avsteg från bruttoredovisningsprincipen bör övervägas bl.a. ·om verksamheten är efterfrågestyrd på så sätt att kunderna är beroende av att myndighetens resurser är anpassade till efter- frågan. En besvärande kösituation skulle annars kunna uppstå. Tillämpningen av bruttoredovisning (anslagsfinansiering) av of- fentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet ger både positiva och ne- gativa styreffeker. Bland de positiva effekterna kan nämnas att myndigheten inte behöver riskera att misstänkas för att sätta eko- nomiska intressen före syftet med verksamheten. Bruttoredovisningen ger också större möjlighet att ta ut en fast avgift som bygger på en för verksamheten genomsnittligt beräknad kostnad. Det i sin tur innebär en förenklad administration. Brutto- redovisning kan tillämpas även om den avgiftsbelagda verksam- 80 Förslag angående finansieringen av Fastighets... heten är efterfrågestyrd, förutsatt att myndigheten har möjlighet att omprioritera sina resurser om det krävs. Det som kan upplevas som negativt med bruttoredovisning är att det naturliga incitamentet att ompröva avgifterna med någon regelbundenhet saknas. Då nettoredovisning, dvs. att myndigheten behåller avgifterna direkt, tillämpas uppstår följande styreffekter bland annat: ·myndigheternas ekonomiska resultatansvar blir tydligt ·goda möjligheter ges till en flexibel anpassning av myndighetens resurser till skiftande förutsättningar över tiden. Genom att regeringen beslutar om avgifternas storlek kan den bl.a. styra över myndighetens resurstilldelning. Om myndighetens förslag till avgiftshöjningar avslås måste myndigheten sänka am- bitionsnivån eller på annat sätt rationalisera verksamheten. Utredningen har att ta ställning till huruvida en fortsatt bruttofi- nansiering av skall ske eller om en övergång till en nettofinansiering bör göras. Utifrån vad som ovan redovisats beträffande brutto- respektive nettofinansiering av myndighets verksamhet talar mycket för att bruttoredovisning är den lämpligaste formen för finansiering av verksamhet, dvs att nämnden erhåller anslag via statsbudgeten. Det kan nämligen riktas olika in- vändningar mot en avgiftsfinansiering av nämnden. T.ex. kan det i viss mån upplevas som olämpligt att nämnden prövar rätten att vara registrerad som mäklare som nämnden har ett egenintresse av att så många mäklare som möjligt är registrerade och därigenom tillför nämnden avgifter för bestridande av verksamheten. Det kan även hävdas att det samhällsintresse som finns av att fastighetsmäklarnas verksamhet står under tillsyn bör innebära att tillsynen finansieras av allmänna medel. Om Fastighetsmäklarnämndens verksamhet skall nettofinansie- ras förutsätter det att den kan anpassas till avgiftsunderlaget. SOU 1999:35 Förslag angående finansieringen av Fastighets... 81 in extra resurser vid en tillströmning av registreringsärenden möter inga hinder. Svårare blir det dock att anpassa verksamheten till en situation med minskat antal verksamma mäklare och därmed minskade intäkter. Detta gäller särskilt med dagens organisation av nämnden med ett kansli av fast anställd personal. Möjligheten att ha en storleksmässigt mer flexibel personalstyrka har berörts i kapitel 8 ovan. Mina överväganden därvidlag har resulterat i en re- kommendation att behålla den fasta personal som finns hos myn- digheten och eventuellt förstärka den tillfälligt vid behov. Slutsen blir därför att nämnden inte kommer att ha en sådan flexi- bilitet beträffande personal, lokaler och andra för verksamheten viktiga delar att en nettofinansiering verkar naturlig. verksamhet kan sägas vara till viss del efterfrågestyrd och påverkas av svängningar på marknaden. Det gäller i fråga om den verksamhet som är direkt riktad mot enskilda mäklare. Exempelvis kommer förändringar i mäklarkårens storlek att påverka antalet registreringsärenden. Antalet mäklare har också betydelse för antalet tillsynsärenden, liksom förändringar i omsättningen av fastigheter och andra upplåtelseformer. En lågkonjunktur kan innebära en hög arbetsbelastning hos nämnden då flera fastighetsmäklare kan riskera att hamna i allvarliga ekonomiska problem. Ovan i kapitel 6 har föreslagits att styr över en del av sina resurser från tillsyn av enskilda mäklare till mer generellt verkande åtgärder i form av råd och anvisningar beträffande mäklarnas arbete. Den sortens verk- samhet är däremot inte på samma sätt påverkad av marknadsfluk- tuationer eller av antalet verksamma mäklare. Detsamma gäller för registerhållningen. Antalet mäklare och därmed avgiftsunderlaget kan förmodas variera med konjunkturerna . Från branschhåll har man för övrigt uttryck oro för att de inte kommer ut några nya fastighetsmäklare på marknaden på grund av att utbildningsplat- serna är begränsade. verksamhet och kostnaderna för denna är emellertid till stora delar inte alls relaterad till hur många fastighetsmäklare som är registre- rade. Några positiva effekter kan därför inte fås genom nettofinan- 82 Förslag angående finansieringen av Fastighets... Snarare kan finansieringen av nödvändiga funktioner äventyras. Detta talar för en stabilare finansieringsform än direkt avgiftsfinansiering. 9.3.1Eventuell framtida förändring av finansieringsformen Trots att vad som här anförts talar för en bruttofinansiering av anser jag att det ändock finns anledning att överväga en direkt avgiftsfinansiering. Nämndens verksamhet kan nämligen sägas redan nu finansieras genom avgifter, detta sker dock indirekt. Nämnden administrerar avgifterna och några merkostnader skulle inte uppstå vid en övergång till nettofinansie- ring I budgetunderlag med förslag till finansiering av verksamheten för räkenskapsåren 2000, 2001 och 2002 anges att det för full kostnadstäckning av det beräknade bud- getbehovet om erfordras en höjning av årsavgiften till . Nämnden har därvid, i avvaktan på resultatet av den pågående utredningen, utgått från att verksamheten bedrivs på samma sätt som och att antalet mäklare inte understiger 4 500. Denna höjning av avgifterna kommer troligen inte nämnden till godo om man håller fast vid en bruttofinansiering beroende på den strama budgetpolitik som förs. Jag vill också peka på att även om det anses vara ett samhäll- sintresse att fastighetsmäklarnas verksamhet står under tillsyn, har denna tillsyn ett egentligt intresse endast för mäklarna och för dem som utnyttjar mäklarnas tjänster. Det är därför rimligt att kostnaden för tillsynen belastar enbart dem och inte skattefinansieras. Med en direkt avgiftsfinansiering i form av nettoredovisning tydliggöras detta bättre. En eventuell övergång till ny finansieringsform bör dock vänta. De avgifter som tas ut av mäklarna skall täcka kostnaderna för till- synen. Kostnaderna för avgifterna slås sedan ut på mäklarnas kun- der. Om inte reglerna för vem som skall vara registrerad hos ändras kan, som påpekats tidigare, det SOU 1999:35 Förslag angående finansieringen av Fastighets... 83 emellertid finnas en risk för att mäklare väljer att inte vara regist- rerade och endast erbjuder sådana tjänster i samband med fastig- hetsöverlåtelse som enligt den nuvarande lagen inte erfordrar re- gistrering som fastighetsmäklare. Det skulle vara otillfredsställande om vissa mäklare därigenom inte skulle vara med och betala för den tillsyn bedriver. Tillsynen syftar ju bl.a. till att säkerställa att de i en fastighets-/bostadsaffär ingående momenten fullgörs på ett ändamålsenligt och riktigt sätt, något som även dessa mäklare och deras kunder drar nytta av. Jag har ovan i kapitel 7 föreslagit en översyn av fastighetsmäklarlagen. En sådan översyn bör rimligen, med tanke på konsumentskyddsbehovet, leda till att kravet på registrering inte begränsas till de mäklare som anvisar en uppdragsgivare en motpart. Ett ställningstagande för avgiftsfinansiering bör därför ske först i samband med en eventuell översyn. Man kan då bättre bedöma det avgiftsunderlag som kommer att finnas och även se till att alla de som har en direkt nytta av tillsynen också betalar för den. 10 Ekonomiska konsekvenser m.m. Enligt regeringens direktiv (Dir 1994:23) skall ekonomiska kon- sekvenser redovisas av lämnade förslag. Regionalpolitiska och jämställdhetspolitiska frågor skall också beaktas. Vidare skall prövning ske i fråga om offentliga åtaganden samt konsekvenser redovisas för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. De förslag till organisationsförändringar och förändringar i Fastig- hetsmäklarnämndens sätt att arbeta med den egeninitierade tillsynen över fastighetsmäklare som utredningen lägger fram kommer att kunna genomföras inom de givna ekonomiska ramarna. Förslagen innebär endast en effektivisering av de resurser som redan finns. Däremot kan inte utredningen se någon möjlighet att minska kostnaderna för verksamhet om lag- stiftarens intentioner skall kunna uppfyllas. 10.2Regionalpolitiska konsekvenser och jämställdhetspolitiska aspekter De förslag som utredningen här har lämnat har ingen påverkan varken på regionalpolitiken eller på jämställdheten. 86 Ekonomiska konsekvenser m.m. Utredningen har tidigare diskuterat uppkomsten av ett regelverk för registrering och tillsyn av fastighetsmäklare och grunderna därför. Här vill vi bara konstatera att det fortsatt föreligger ett stort konsumentintresse av en tillsyn av fastighetsmäklarbranschen, som på inget sätt har blivit mindre. En annan sak är att nyttan av nämn- dens arbete kommer den enskilde konsumenten tillgodo endast vid ett fåtal tillfällen, om ens något tillfälle. Detta är löst på det sättet att det är mäklarna själva som genom registrerings- och årsavgifter själva svarar för nämndens kostnader. Principen om full kostnad- stäckning gäller. Mäklarna tar sedan ut denna kostnad när de tar betalt för ett uppdrag. På det sättet bärs kostnaden för det offentliga åtagandet av den som har nyttan av den. Frågan diskuteras mer ingående i kapitel 9 om nämndens framtida finansiering. 10.4Effekter för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet I de förslag som utredningen nu lämnar ligger att nämndens egeni- nitierade tillsyn skall effektiviseras. I vilken mån det kommer att ha några effekter på det brottsförebyggande eller brottsbekämpande arbetet kan utredningen inte uttala sig om. Dock är det klart att förslagen inte kommer att ha några negativa effekter på nämnda arbete. Översyn av fastighetsmäklarnämndens tillsyn över fastighetsmäklare Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av tillsyn över fastighetsmäklare. Utreda- ren skall även överväga lämplig form för Fastighetsmäklarnämn- dens framtida organisation och finansiering i syfte att effektivisera tillsynen. Fastighetsmäklarlagen (1995:400) trädde i kraft . inrättades en särskild nämnd, , för att sköta registrering- och tillsynsfrågor. Av förordningen (1995:1029) med instruktion för framgår att nämnden som central förvaltningsmyndig- het särskilt skall inrikta sin verksamhet på att fastighetsmäklarna följer god fastighetsmäklarsed, att information sprids om vad god fastighetsmäklarsed innebär, samt att fastighetsmäklarna har en god utbildning för sin uppgift. Genom beslut tog lagutskott initiativ till en utvärdering av fastighetsmäklarlag. Utskottet upp- drog åt en arbetsgrupp att utföra utvärderingsprojketet. I en rapport till utskottet uttalade arbetsgruppen bl.a. att det är otillfredsstäl- lande att nämnden inte bedrivit ett aktivt tillsynsarbete vid sidan av handläggningen av anmälda ärenden. I lagutskottets betänkande 1997/98:LU15 Utvärdering av fastighetsmäklarlagen, m.m. anför utskottet att det huvudsakliga problemet för en effektivisering av tillsynsfunktionen är den valda organisationsmodellen för Fastig- hetsmäklarnämndens verksamhet. Utskottet anser att denna orga- nisationsmodell i sin nuvarande utformning inte synes vara förenlig med ett effektivt tillsynsarbete. Utskottet framhåller att en mer genomgripande översyn är påkallad av organisation i syfte att effektivisera verksamheten. Mot bakgrund av de riktlinjer för stöd till nämndmyndigheter som regeringen redovisat i proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, samt Statskontorets remissbehandlade rapport om statens nämnmyndigheter (1997:7A/7B), som bl.a. behandlar frågor om när men bör välja en helt fristående myndighet med egna resurser, har regeringen i budgetpropositionen för föreslagit att skall bli en från Kammarkollegiet fristående myndighet (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 24). Nuvarande organisation och verksamhet är en nämndmyndighet utan egen kans- liorganisation. Kammarkollegiet är värdmyndighet åt nämnden, vilket innebär att kollegiet utför kansligöromål åt nämnden och tillhandahåller den personal som skall bereda och föredra ärenden Nämndens verksamhet sysselsätter ca tio årsarbetskrafter hos Kammarkollegiet. Enligt förordningen med instruktion för Fastighetsmäklarnämnen består nämnden av högst åtta ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden skall vara jurister och ha domarerfarenhet. Tillsynen kan indelas i tre huvudgrupper, nämligen lämplig- hetsprövning, prövning av frågor om självinträde m.m. och pröv- ning av formella krav. Enligt Fastighetsmäklarnämndens årsredo- visning för var den genomsnittliga handlägg- ningstiden för samtliga tillsynsäreden . Handläggningstiden för anmälningar och ärenden som initierats av rörande mäklares lämplighet var i genomsnitt närmare , vilket är längre än det uppställda verk- samhetsmålet. Enligt årsredovisningen för har huvuddelen av de ärenden som rör lämplighetsprövning anhängiggjorts genom anmälningar från allmänhetens sida. av till- synsärendena har initierats av . skall särskilt sörja för att fastighets- mäklarna har en god utbildning för sin uppgift och att kunskapsni- vån för nyregistrerade fastighetsmäklare höjs på det sätt lagut- skottet förordade vid behandlingen av förslaget till ny fastighets- mäklarlag. För att bli registrerad som fastighetsmäklare hos nämn- den, vilket är en förutsättning för att få utöva yrket, krävs att sö- kanden har tillfredsställande samt godkänd utbildning. har vid fyra tillfällen an- ordnat skriftliga prov för blivande fastighetsmäklare. Cirka 2800 prov har genomförts. anordnades en avslutande provomgång för personer som deltagit i nämndens centrala skriftliga prov utan att få godkänt. Regeringen bemyndi- gade att anordna ytterligare en provomgång. Nämnden kommer där- efter inte att anordna ytterligare prov för fastighetsmäklare. verksamhet finansieras från ett raman- slag på statsbudgeten. Avgifter för examination disponeras av . En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av tillsyn över fastighetsmäklare. Utredaren skall även överväga lämplig form för framtida organisation och finansiering i syfte att effektivisera tillsynen. Aktiv och effektiv tillsyn För att säkerställa en aktiv, rättsäker och kostnadseffektiv tillsyn skall vid översynen av tillsynen över fastighetsmäklare särskilt följande frågor uppmärksammas. -I vilken form och i vilken omfattning bör tillsynen bedrivas för att säkerställa att fastighetsmäklarna följer fastighetsmäklarlagen samt att god fastighetsmäklarsed uppnås. -Hur skall tillse att fastighetsmäklarna har en god utbildning genom att bl.a. bevaka och driva frågor som rör utbildning, fortbildning samt vidareutbildning av fastighets- mäklare. -Hur skall tillse att tillsynsinsatserna i första hand inriktas på situationer där det finns störst risk för eko- nomisk skada för konsumenten. -Vilka kriterier bör gälla för urvalet av granskningsobjekt vid den egeninitierade tillsynen och hur skall en återkommande inspektion av registrerade fastighetsmäklare organiseras. -Hur kan ett utökat samarbete med och skatte- myndigheterna främjas, bl.a. när det gäller lämplighetsprövningen, så att god fastighetsmäklarsed uppnås och upprätthålls. -Om det utöver den i budgetpropositionen för föreslagna omorganisationen, behövs ytterligare åtgärder av organisatorisk karaktär som ger bättre förutsättningar för mål- och resultatstyrning samt uppföljning av verksamheten. -Hur bör verksamhet organiseras av- seende personal och resurser för att möjliggöra flexibilitet i tillsynen till låga kostnader. För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir.1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser av framlagda förslag (dir.1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir.1994:121) och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir.1996:49). De förslag som lämnas skall vidare vara i linje med regeringens mål- sättning med en från miljösynpunkt hållbar utveckling i samhället. En redovisning skall lämnas . För att utre- daren skall kunna arbeta skyndsamt, bör företrädare för berörda myndigheter och organisationer knytas till utredningsarbetet. En utgångspunkt för uppdraget är att förslagen skall finansieras inom ramen för befintliga resurser. Utredningen för översyn av tillsyn över fastighetsmäklare (ln 1998:09) Minnesanteckningar från hearing . I hearingen deltog följande myndigheter och organisationer; , , Mäklarsam- fundet, , FöreningsSparbanken Fas- tighetsbyrå, , Länsrätten i , , , , Statskontoret samt (Konsumentenheten) Hearingen leddes av , som presenterade utredningen och syftet med hearingen. Under hearingen diskuterades ett antal frågeställningar. Frågorna och huvuddragen av diskussionerna runt dem redovisas nedan. Allmänna synpunkter på till- synsverksamhet (): För mycket resurser används till anmälningsärenden och för lite till egeninitierad tillsyn i form av platsbesök. Tillsynen inriktas för mycket mot den enskilda mäklaren och för lite mot exempelvis ägarförhållanden, d.v.s. när kreditgivare äger mäklarföretagen. Detta kräver stora utredningar. Vidare är det ej bra att den goda fastighetsmäklarseden fastställs genom att enskilda mäklare prövas av nämnden och får en varning eller till och med blir avregistrerade för ett handlande som först i och med beslutet blir känt såsom stridande mot god fastighetsmäklarsed. Mäklaren har inte haft någon möjlighet att veta hur han skulle ha betett sig. Speciellt är det 14 § i fastighetsmäklarlagen, mellanmansbegreppet, som ställer till problem. Nämnden kan också vara för konsumentinriktad i sin tillsyn. Det som har blivit bättre nu är att det har påbörjats ett samtal mellan nämnden och branschen vilket FMF är mycket nöjd med. : Man kan se en ojämnhet i nämndens bedömningar. Det kan bli olika bedömningar trots att omständigheterna är liknande. Mäklaren kan bli varnad trots att han gjort vad han kan utifrån den information han har om vad som gäller. Finns det invändningar mot att anmälningar inte automatiskt skall läggas upp som tillsynsärenden utan i stället betraktas som infor- mation till nämnden och att nämnden självständigt avgör detta? : Verket arbetar på det sättet med "snabbhandläggning" av anmälningar. Det har gjort att verket kan koncentrera tillsynen till viktiga områden.