sou · GNB353d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Är det fråga om brottsförebyggande arbete går det knappast heller att tala om att det är en viss, bestämd typ av brott som skall förebyggas. En regel som tillåter utbyte av hemliga uppgifter mellan myndigheter i syfte att förebygga ek onomisk brottslighet skulle därför lagtekniskt bli mycket komplicerad, som den inte skulle ge tillräcklig ledning för tillämparen. Vi förordar därför inte heller en sådan lösning. 11.4Polisens möjligheter att lämna uppgifter till andra myndigheter Vi föreslår inte några nya generella regler som ger polisen möjlighet att vidarebefordra sekretessbelagda uppgifter i varningssyfte. Polisen bör i stället utveckla sina metoder för att varna för ekonomisk brottslighet utan att röja sekretessbelagd information. Ett alternativ till sekretessbrytande regler för brottsföreb yggande ändamål skulle kunna vara att utöka polisens möjligheter att lämna sekretessbelagda uppgifter i brottsföreb yggande syfte. I avsnitt 9.4.1 har vi behandlat polisens möjligheter att varna den som är utsatt för 192 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW eller riskerar att utsättas för ett planerat, konkret brott. Vad det är fråga om här är alltså allmänna varningar som riktar sig till en obestämd eller större krets av presumtiva brottsoffer. En grundläggande fråga är då om sekretessreglerna hindrar att polisen lämnar uppgifter i brottsförebyggande syfte. Inledningsvis kan konstateras att polisen – utan att lämna sekretess- belagda uppgifter – kan sammanställa åtskillig information som kan användas för att varna för särskilda företeelser inom den ekonomiska brottsligheten. Det kan t.ex. vara fråga om att samla, bearbeta och analysera information som har till syfte att fästa uppmärksamheten på vissa typer av företag och hur de arbetar (t.ex. oseriösa insamlings- stiftelser) och vilka negativa konsekvenser som detta kan medföra. Det kan också vara fråga om information om och varningar för vissa slag av erbjudanden som erfarenhetsmässigt har varit inledningen till bedrägerier (t.ex. s.k. Nigeriabrev) eller information om vissa mark- nadsföringsformer (t.ex. annonsbedrägerier). En sådan verksamhet både kan och bör förekomma som ett led i den ökade satsningen på brottsförebyggande arbete. Den kan utgöra ett effektivt sätt att varna för sådan ekonomisk brottslighet som är utbredd eller som tenderar att öka. Informationen kan riktas såväl till enskilda som till myndigheter. Vad vi nu har diskuterat är således bearbetad och avidentifierad information. Att sådan information indirekt kan leda till att någon kan känna sig utpekad hindrar inte att den lämnas. Om informationen däremot ges formen av en svart lista, med angivande av personer eller företag som bör undvikas, är det normalt fråga om sekretessbelagda uppgifter av mycket integritetskänslig natur och uppgiftslämnandet kan därför, beroende på omständigheterna, stå i strid med den nuvarande sekretessregleringen. Det finns, som tidigare nämnts, nämligen ingen sekretessbrytande regel som ger polisen möjlighet att lämna sekretessbelagda uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden enbart i allmänt brottsföreb yggande syfte. Som vi redovisat i avsnitt 11.2.3 skyddas brottsmisstankar av stark sekretess. Vi har svårt att finna något exempel på en situation där det skulle vara tillåtet för polisen att sprida sådana sammanställningar. Det förekommer att polisen, ibland i samverkan med andra myndigheter, upprättar förteckningar över de personer som anses vara de mest brottsaktiva inom ett område. Avsikten är att dessa personer skall kunna hållas under särskild uppsikt. Uppgifter av detta slag är normalt sekretesskyddade och synnerligen känsliga från integritetssyn- punkt. Vad som sagts ovan om svarta listor gäller även uppgifter av detta slag. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW 193 Vad som har sagts innebär emellertid inte att det alltid är uteslutet för polisen att lämna uppgifter om brottsliga eller brotts- benägna personer. Vi hänvisar till vad vi uttalat om detta i avsnitt 9.4.1. Som framgått av det ovan sagda finns det goda möjligheter för polisen att i brottsförebyggande syfte varna för I|UHWHHOVHU inom den ekono- Några nya regler krävs därför inte för att till- godose det behovet. En fråga som har aktualiserats under vårt arbete är om polisen bör få lämna ut uppgifter mera generellt för att varna exempelvis bidrags- givande myndigheter för SHUVRQHU som har begått brott av ekonomisk karaktär och som kan antas komma att begå nya brott. Det finns varken skyldighet eller möjlighet för polisen att generellt underrätta myndigheter som på något sätt berörs av ett brott, utan att vara målsägande. Vissa myndigheter får dock uppgifter om personer som misstänks för brott eller som har dömts för brott. Det är som regel fråga om myndigheter som har utfärdat tillstånd till en person och vars beslut har varit beroende av att han eller hon inte har gjort sig skyldig till brott i visst hänseende. En dom eller en pågående förundersökning kan leda till att myndigheten omprövar sitt beslut. Ett enkelt sätt att varna för personer med kriminell belastning skulle vara att utöka åtkomsten till polisens register. Som tidigare redovisats finns det flera olika sätt att ge myndigheter tillgång till upplysningar om en persons eventuella brottsliga belastning. Det vanligaste är att myndigheten ges rätt att på begäran få uppgifter ur belastnings- och misstankeregister. Några myndigheter får i stället sambearbeta sina egna register med polisens register. I båda fallen har myndigheterna möjlighet att få uppgifter om personer som på något sätt är aktuella i ett ärende. är det fråga om personer som är föremål för myndig- hetens prövning med anledning av en ansökan av något slag. Det kan också vara en person som har fått tillstånd att t.ex. bedriva viss verksamhet och som därför står under myndighetens tillsyn. Som framgår av redogörelsen för gällande rätt är polisens möjligheter att lämna ut uppgifter ur belastnings- och misstankeregister noggrant reglerade. Lagstiftningen har reviderats och i samband därmed har frågor om tillgång till registren övervägts. Vi har därför ingen anledning att här gå in på generella frågor rörande åtkomst till registren. 194 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW Vi vill dock peka på att ändringarna i registerlagstiftningen öppnar en ny möjlighet för myndigheter att få uppgifter ur polisens register. Genom att 14 kap. sekretesslagen generellt har gjorts tillämpligt på dessa – med undantag av belastningsregistret – finns det inget som hindrar att uppgifter lämnas ut efter en sekretessprövning, trots att utlämnande inte kan ske med stöd av t.ex. lagen om misstankeregister. Om en myndighet, som inte har rätt till uppgifter ur misstankeregistret, begär att med stöd av reglerna i 15 kap. 5 § få sådana uppgifter måste en sekretessprövning göras. Någon närmare diskussion om konsekven- serna av detta har inte redovisats i förarbetena. Med den nya regleringen förefaller det oklart huruvida uppgifter ur misstankeregist- ret kan lämnas ut av annan myndighet, om uppgiften finns där till följd av att myndigheten har direktåtkomst till registret. Regleringen synes inte kunna förhindra detta, eftersom sekretessprövning alltid skall göras av den myndighet till vilken förfrågan riktas. I motsats till tidigare torde därför en begäran om att få ut uppgifter inte kunna avvisas under hänvisning till att frågan om utlämnande är exklusivt reglerad i registerlagarna. Även om det inte förefaller ha varit avsikten att åstadkomma en ökad spridning av uppgifter ur misstankeregistret torde möjligheterna att tillämpa generalklausulen innebära att förutsättningarna för vissa myndigheter att få tillgång till misstankeuppgifter har ökat. Detta gäller i första hand myndigheter som har en strängare sekretess än polisen och som kan ha behov av sådana uppgifter. Vad vi närmast tänker på är bl.a. skattemyndigheterna och , som har absolut sekretess för delar av sin verksamhet. Eftersom en prövning enligt 14 kap. 3 § formellt kan göras på förhand för en viss situation torde den ändrade regleringen öppna möjligheter till informationsutbyte som kanske inte har varit avsedda. Genom registerutdrag och sambearbetning av register kan en myndighet dock bara få uppgifter på eget initiativ – det ger inte polisen möjlighet att självmant lämna uppgifter. Vi har ställt oss frågan om det behövs en generell bestämmelse som ger polisen möjlighet att på eget initiativ lämna sekretessbelagda uppgifter, i syfte att varna för personer med kriminell belastning. Som tidigare nämnts sammanställer polisen ibland för sin egen verksamhet förteckningar med uppgifter om personer som anses vara särskilt brottsaktiva. Fördelen med en generell regel om uppgiftsläm- nande i varningssyfte skulle vara att en sådan bestämmelse skulle kunna tillämpas bl.a. på sådana förteckningar – som ju normalt innehåller sekretessbelagda uppgifter av särskilt integritetskänslig natur. Förteckningarna skulle kunna överlämnas till de myndigheter eller enskilda företagare som kan tänkas komma i kontakt med ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW 195 personerna i fråga. Uppgifter om personer som enligt polisens bedömning kan komma att begå brott skulle alltså kunna lämnas ut för eventuellt framtida behov. De fördelar man skulle kunna vinna med ett sådant uppgifts- lämnande är självfallet att betydligt fler personer än annars skulle kunna få upp ögonen för riskerna med att göra affärer eller att samar- beta med personer som kan tänkas begå ekonomisk brottslighet. Dessa personers möjligheter att begå brott skulle automatiskt minska och förutsättningarna för att eventuella brott skulle uppdagas snabbt skulle förbättras. För myndigheterna skulle det således kunna leda till en ökad effektivitet och vissa skulle kunna undgå att utsättas för brott. Nackdelarna är emellertid uppenbara. För det första skulle svartlistning kunna bli ett sätt att kringgå den av integritetsskäl stränga sekretessen beträffande belastnings- och misstankeregister. Vidare måste uppgifter om tänkbar brottsbenägenhet värderas. Så länge det är fråga om uppgifter om att någon genom lagakraftvunnen dom eller strafföreläggande är lagförd för ekonomisk brottslighet – vilket är fallet med få personer i förhållande till det antal personer som är eller har varit misstänkta för sådana brott – är uppgifterna om brottslig belastning visserligen riktiga i sak. säger sådana uppgifter sällan något om den framtida benägenheten att begå brott. Det finns inte några forskningsrön om återfallsfrekevens och liknande som man kan stödja sig på. Även om så hade varit fallet finns det anledning att ifrågasätta i vilken utsträckning forskning om återfall i brott kan föras över till bedömningar på inidividnivå. Rör det sig om uppgifter om att någon är misstänkt för brott måste förutsättningarna för åtal vägas in och för den som står under åtal måste möjligheten av en frikännande dom beaktas. Slutligen måste frågan om hur lagföring påverkar benägenheten att ånyo göra något som kan vara straffbart vägas in i bilden. Med andra ord är det tveksamt om man i allmänhet kan dra några bestämda slutsatser angående återfallsrisken ens beträffande den som har straffats för ekonomisk brottslighet. Uppgifter om att någon förekommer eller har förekommit i en brottsutredning utan att ha delgetts misstanke torde ha ett i sammanhanget ringa värde. Risken är således stor att utlämnande av personuppgifter eller uppgifter om företag i varningssyfte skulle leda till att ett betydligt större antal personer utpekades som tänkbara brottslingar än som faktiskt begår eller återfaller i brott. Från integritetssynpunkt ter sig en sådan lösning inte godtagbar. Med hänsyn till uppgifternas särskilt känsliga karaktär anser vi att det inte bör förekomma att uppgifter om att någon anses vara brottsaktiv lämnas ut annat än om det med anledning av ett visst ärende eller liknande finns behov av dem, dvs. med stöd av reglerna i 1 kap. 196 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW 5 § och 14 kap. sekretesslagen. Det bör finnas en konkret koppling mellan den person som uppgifterna avser och den som uppgifterna lämnas till. En generell regel som ger polisen rätt att varna för kriminellt belastade personer skulle få mycket vittomfattande konsekvenser och bör därför inte införas. Vi anser inte heller att någon särreglering för ekonomisk brottslighet bör införas. Här kan erinras om dels brottslighetens särskilda struktur som innebär att den enskilde förfogar över möjligheten att fullgöra sin skattskyldighet eller återbära egendom till ett konkursbo, och därigenom undgå att begå ett planerat brott, dels att frikännande domar i mål om ekonomisk brottslighet i mycket större utsträckning än vid andra brottstyper baseras på att det åtalade förfarandet inte är straffbart. Risken för missbedömningar i fråga om brott och brottsbenägenhet är därför extra stor när det gäller ekonomisk brottslighet. Även om vi således inte anser att någon generell reglering bör införas, finner vi inget som talar mot att man inför fler regler av det slag som redan finns i alkohollagen och yrkestrafikförordningen och som för ett VSHFLILNW lQGDPnO ger polisen en utvidgad möjlighet att Det kan också tänkas att myndigheternas möjligheter att på begäran få uppgifter från polisen i vissa fall behöver utökas. Sådana regler som finns i bl.a. registerförfattningarna har den fördelen, jämfört med en generell regel, att statsmakterna vid utformningen av dem har möjlighet att göra en avvägning mellan de olika intressen som berörs. Bestämmelserna kan således avpassas med hänsyn till i vilken utsträckning det intresse som en viss myndighet har av t.ex. misstankeuppgifter för en viss angiven prövning bör få ta över det intresse som sekretessen skall skydda. På det sättet kan man åstadkomma regler som ger ett så litet integritetsintrång som möjligt, utan att effektiviteten eftersätts. Vi vill särskilt betona att vad som har sagts tar sikte på uppgifter som innebär att enskilda personer namnges eller på annat sätt lätt kan identifieras. Som vi framhållit kan däremot syftet att varna för ekonomisk brottslighet ofta nås genom information som inte pekar ut enskilda personer men som beskriver affärsmetoder, marknadsförings- metoder etc. som innebär risker för ekonomisk brottslighet. Sekretess- reglerna hindrar inte att sådan information lämnas vare sig till enskilda eller myndigheter. Möjligheterna att varna för ekonomisk brottslighet på ett effektivt och slagkraftigt sätt kräver emellertid att informationen bearbetas så att den inte knyts till personer med känd eller förmodad kriminell belastning utan fokuseras på annat. Det är en viktig uppgift bl.a. för underrättelseverksamheten att utveckla bra metoder på detta ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW 197 område och att bygga upp kanaler för att snabbt kunna föra ut aktuell information. 11.5Övriga myndigheters möjlighet att generellt varna varandra för brott Vi föreslår inte några regler om att myndigheter i allmänhet skall få bryta sekretess för att varna varandra för presumtiva brottslingar Ytterligare en fråga är om myndigheter skall kunna få meddela andra myndigheter, t.ex. sådana som beviljar tillstånd eller utbetalar bidrag, sekretessbelagda uppgifter för att föreb ygga brott. Den situation som är aktuell här kan närmast beskrivas så att en viss myndighet vid revision, kontroll eller av annan anledning upptäcker att en person har lämnat vilseledande uppgifter i t.ex. en bidragsansökan eller något annat sammanhang och att omständigheterna leder till misstanke om att vederbörande på motsvarande sätt kan ha lämnat eller avser att lämna felaktiga uppgifter i ett annat likartat sammanhang. Skall den myndig- het som gjort upptäckten då kunna larma andra myndigheter och varna för personen i fråga? I direktiven framhålls att det inte är möjligt för en bidragsbeviljande myndighet som vet att en bidragssökande har lämnat felaktiga uppgifter att delge andra bidragsbeviljande organ dessa uppgifter så att de kan öka sin vaksamhet. Det torde i de flesta fall röra sig om situationer där informationen till viss del är sekretessbelagd. Generalklausulen ger knappast stöd för att lämna uppgifter i det allmänna syftet att varna myndigheter för personer som kan misstänkas komma att begå brott, även om det inte finns några aktuella indikationer på detta. Andra myndigheter än de som har till uppgift att föreb ygga och förhindra brott torde inte k unna använda sig av den sekretessbrytande regeln i 1 kap. 5 § för att vidarebefordra information av detta slag till andra myndigheter än de brottsbeivrande. Fördelen med att skapa möjligheter för myndigheter att fritt utbyta information i syfte att varna varandra för presumtiva bedragare och 198 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW andra brottslingar är desamma som vi har redovisat i avsnitt 11.4.2, nämligen att uppnå en ökad vaksamhet. När det gäller nackdelarna är de främst följande. Det finns redan en vedertagen lagstiftningsteknik för att ge myndigheter den information om personers brottsbelastning eller om aktuella brottsmisstankar som myndigheterna behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter. Huvud- regeln är att upplysningar om brott och brottsmisstankar meddelas genom utdrag ur belastnings- och misstankeregister. I vissa fall har dessutom polisen och andra myndigheter ålagts skyldighet att underrätta tillsynsmyndigheter om sådant som kan vara av betydelse för deras kontroll och prövning. Vi anser att detta även fortsättningsvis bör vara det sätt på vilket myndigheter får information om brotts- misstankar och brottslig belastning. Vi anser att det skulle vara ett alltför stort avsteg från de grundläggande principerna i sekretess- regleringen om myndigheterna skulle ges möjlighet att bryta sekretess för att varna varandra för presumtiva brottslingar, inte minst mot bakgrund av vad som sagts i avsnitt 11.4.2 om möjligheterna att bedöma om en person kan komma att begå nya brott. En regel som ger myndigheterna möjlighet att spontant lämna varandra sekretessbelagd information i syfte att varna för kriminella personer skulle dessutom vara mycket tveksam från integritets- synpunkt. Den skulle medföra att uppgifter om personer, vilka enligt en myndighets bedömning skulle kunna komma att begå brott , skulle kunna lämnas till en annan myndighet för eventuellt framtida behov. En mer eller mindre välgrundad bedömning att en viss person kan tänkas begå brott skulle kunna fortplanta sig mellan olika myndigheter. Med en sådan lösning skulle en tidigare misstänkt eller straffad person riskera att aldrig kunna bli rehabiliterad, vilket inte ter sig vare sig önskvärt eller rimligt. Vi har tidigare förordat att polisen inte bör ges rätt att mera allmänt varna myndigheter för kriminellt belastade personer eller för personer som kan komma att begå ett inte närmare preciserat brott. Än mindre bör andra myndigheter få en sådan rätt. Även andra myndigheter än de brottsbekämpande har dock, som vi utvecklat i avsnitt 9.4.2, möjlighet att varna varandra i brottsföre- byggande syfte så länge detta görs utan att sekret essbelagda uppgifter röjs. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW 199 11.6Behöver tillståndsmyndigheter ökad tillgång till uppgifter ur polisens register m.m.? Vi föreslår inte någon generell förändring i fråga om tillstånds- myndigheters tillgång till uppgifter ur polisens register; det bör i stället prövas från fall till fall om de skall ha rätt till detta. Vi lägger inte heller fram något förslag om att länsstyrelserna skall få ökad tillgång till uppgifter. De har i väsentligt större utsträckning än andra myndigheter tillgång till uppgifter ur polisens register. Dessutom har andra utredningar lagt fram förslag i denna fråga. Vi pekar på att kan vara en myndighet som kan behöva tillgång till uppgifter ur polisens register för handlägg- ningen av frågor som rör teknisk sprit men lägger inte fram något förslag eftersom en annan utredning ser över lagstiftningen på det området. I har vi, i motsats till många andra länder, valt ett system med näringsfrihet. Detta innebär att i princip vem som helst kan starta näringsverksamhet inom vilket område som helst. Bara på områden där det har funnits speciella bevekelsegrunder för att välja en annan lösning har man regler om etableringskontroll eller lämplighetsprövning. Avvikelser från den generella lösningen med näringsfrihet kan bero på att det krävs särskild kompetensprövning (detta gäller t.ex. läkare) eller att särskilda säkerhetsintressen gör sig gällande (som t.ex. när det gäller luftfart). Andra skäl till etableringskontroll kan vara att man har velat skydda allmänhetens ekonomiska intressen (som i fråga om banker och försäkringsrörelse). Lämplighetsprövning förekommer i större utsträckning, som regel på grund av att det krävs tillstånd till att bedriva verksamheten på viss sätt, t.ex. att servera alkohol i en restaurangrörelse. Det är således inom ett begränsat antal områden som det görs en prövning av den som vill idka näring. I prövningen ingår inte sällan att ta ställning till näringsidkarens vandel och allmänna lämplighet. Ett instrument i denna prövning kan vara uppgifter om tidigare brottslighet. 200 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW –att polisen rutinmässigt bör lämna uppgift om att någon som har tillstånd enligt yrkestrafiklagen misstänks för ett allvarligare brott, –att polisen i ärenden enligt alkohollagen skall vara skyldig att lämna uppgift om brott, –att i ärenden enligt alkohollagen skall få tillgång till uppgifter ur skattemyndigheternas revisionspromemorior, –att försäkringskassorna skall åläggas att lämna uppgifter till läns- styrelserna och kommunerna i alkoholtillståndsärenden om enskildas adress och ekonomiska förhållanden, om arbetsgivares namn och adress samt om utgivna ersättningar, samt –att bör ges tillgång till uppgifter om brottsbelast- ning för att avgöra frågor om tillstånd till införsel och försäljning av teknisk sprit. Som vi har redovisat i avsnitt 11.2.2 har vissa myndigheter rätt till utdrag ur polisens register för att pröva ansökningar om tillstånd av olika slag. lämnas drygt 40 000 utdrag ur person- och belastningsregistret till myndigheter utanför rättsväsendet. 1 Enligt bedömning torde 80–av dessa lämnas till i bl.a. medborgarskaps- ärenden. Det är alltså förhållandevis få utdrag, uppskattningsvis 400– 800 , som lämnas till bl.a. tillståndsmyndigheter. Beträffande antalet utdrag till enskilda finns inga uppgifter tillgängliga. $OOPlQQD V\QSXQNWHU Det är inte givet att varje myndighet som har till uppgift att meddela tillstånd att bedriva viss verksamhet bör ha rätt till upplysningar om den sökandes brottsliga belastning. Sådana uppgifter kan naturligtvis i vissa fall vara av intresse för bedömningen av om en person är lämplig för att driva verksamheten i fråga. Varje i författning uppställt krav på lämplighet i visst hänseende kan dock enligt vår mening inte anses innefatta ett krav på att personen i fråga skall vara ostraffad. har ingående diskuterat frågan om rätt till utdrag ur polisens register. Den omständigheten att en person tidigare är straffad kan enligt aldrig ensam vara avgörande för om han eller hon skall diskvalificeras i något hänseende (SOU 1 Uppgifterna om antalet utdrag är hämtade ur slutbetän- kande Polisens register (SOU 1997:65) s. 131. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW 201 1997:65 s. 152 f.). Ett registerutdrag bör enligt utredningen därför inte begäras förrän som ett sista steg i en prövning. ansåg att det inte bör få förekomma att registerutdrag begärs beträffan- de alla dem som söker en viss anställning eller ett visst uppdrag, eftersom det finns en uppenbar risk för att uppgifterna används som en enkel sorteringsgrund.