sou · GNB377 · 2000-01-01 00:00:00 — Detta problem uppmärksammade som var tydlig med att service och effektivitet inte får gå ut över rättssäkerhet och delaktighet. I dras motsättningen mellan effek- tivitet och delaktighet till sin spets. Att medborgarstyre och (vissa) sakresultat uppfattas stå i ett motsatsförhållande är inget som kan utsägas. I stället betecknas en förväntad sakpolitisk vinst i och med EU-medlemskapet som en demokrativinst. tonas det medborgerliga deltagandet och kontrollen av den politiska makten ned. Tolkningen att folkviljan i form av sakresultat kanske kan rea- liseras bättre med mindre folkligt deltagande ligger nära till hands. Också karakteriserar 1990-talets demokratisyn som att resultatpolitiken, särskilt inom den ekonomiska politiken, har blivit viktigare än demokratins formfrågor (1998, jfr 1997a). har beskrivit (den kommunala) demokratins utveck- ling som en pendelrörelse mellan koncentration och decentralisering (1990:22). Koncentrationen har varit försök att öka resurserna och problemlösningskapaciteten (det gäller såväl storkommunerna som EU-medlemskapet), medan decentraliseringen har varit en reaktion på koncentrationen, motiverad dels av demokratiska skäl, dels av en önskan om en mer överblickbar – och därmed effektivare – verk- samhet. Såväl koncentration som decentralisering har i debatten ställts i demokratins tjänst, men effektiviteten har varit en väl så viktig drivkraft i praktiken.44 Gränsdragningen förvaltning – politik och offentligt – privat45 utredning om företagsdemokrati ifrågasattes möjlig- heten att dra en gräns mellan politik och förvaltning och deras upp- gifter: De kommunalt förtroendevalda ansvarar för och deltar aktivt i den fortlöpande verksamheten. Någon klar gräns mellan områden för poli- tiska avgöranden och förvaltning/verkställighet kan ej dras. Man frågade sig retoriskt: Kan de förtroendevalda göra upp målsättningar utan att ha en nära för- ankring i verksamheten? Är det möjligt att generellt definiera vad som är politiska beslut? Om medborgarna när man upplever dagliga problem möts av beskedet att dessa frågor inte är politiska och därför inte berör de förtroendevalda, hur kommer det att påverka de förtroendefulla kontakterna dem emellan? Förtroendevalda måste kunna styra och leda verksamheten, både sätta upp övergripande mål och gripa in i konkreta frågor. Deras roll gentemot förvaltningen borde stärkas. börjar en uppdelning mellan politik och förvaltning ta form. Problemformu- leringen är nu att det är för lite effektivitet och för mycket politisk detaljstyrning (jfr Montin 1993). En övergång till målstyrning efter- strävas. Effektivisering ska nås genom decentralisering och delege- ring. Renodlingen av förvaltning och politik kulminerar och tidiga 1990-talets uppdelning av politik (som be- ställning) och produktion. Problemformuleringen är att det är för mycket politik, för mycket offentlig sektor. och efter regeringsskifte – har pendeln börjat svänga. Kritik riktas mot den strikta uppdelningen: Politikerna har börjat tappa greppet om verksamheten och behöver återta kontroll (SOU 1996:169, se även Rombach 1991). I de undersökta utredningarna är det framför allt ur effektivitets- synpunkt, valfrihetspunkt och kvalitetssynpunkt som förhållandet mellan politik och förvaltning problematiseras. Kritik mot förvalt- ningen ur demokratiperspektiv – byråkratikritik – är inget framträ- dande tema i utredningarna. I 1970- och 80-talens utredningar lyfts dock betydelsen av insyn och förvaltningens tillgänglighet fram. I SOU 1996:169 pekas på att tjänstemännen med omorganisationerna i kommunerna fått ökad makt på politikernas bekostnad och att de professionella perspektiven riskerar tränga ut medborgarperspektiv. De rättsstatliga aspekterna är som nämnts märkbart frånvarande i utredningarna men lyfts fram i SOU 1996:169. De nya verksamhets- och organisationsformerna i kommuner och landsting innebar att synsätt och styrprinciper hämtades från den privata sektorn (se B. 1994). Skillnaderna mellan pri- vat och offentlig verksamhet tonades ner. Dock finns det funda- mentala skillnader dem emellan: Den offentliga sektorn skall inte bara fungera effektivt när det gäller att realisera mål, dessa skall också realiseras på ett korrekt sätt. Man måste ta hänsyn till rådande normer för lika behandling, neutralitet, rättssäkerhet, offentlighet (1997:15). tryckte på rättssäkerheten var det mot bakgrund av att frågan om offentlighet och rättssäkerhet ibland fått stryka på foten i kommunerna. I formulering har vårt offentliga etos en demokra- tisk och en ekonomisk komponent som vardera består av ett antal värden. Till demokrativärdena räknar han politisk demokrati, rätts- säkerhet och offentlig etik. Ekonomivärdena är funktionell ratio- nalitet, kostnadseffektivitet, produktivitet. Alla dessa värden måste beaktas i den offentliga verksamheten (1998). visar dock att ekonomivärdena i vissa fall fick företräde framför demokrativärdena i kommunerna och 1990-tal.46 har konstaterat att marknadsefterlikningen och för- söken att separera politik och produktion också kolliderar med ett antal värden som tidigare ansetts betydelsefulla: Kundorienteringen kolliderar med visionen om medborgaren med en aktiv roll att spela i det politiska livet. Marknadsefterlikningen kolliderar med den hel- hetssyn och samverkan som är vägledande för flera professionella gruppers arbete och det politiska ansvaret. med kravet på insyn över hur offentliga medel används. Separering- en av politik och produktion kolliderar med de förtroendevaldas roll som ansvariga för den löpande verksamheten genom att reducera dem till beställare av tjänster (Montin 1993:16). Det demokratiska uppdraget omfattar mera än målformulerande, kontraktskrivande och utvärderande. Kännetecknande för politikerrollen traditionellt är lyhördhet, ansvarstagande och inblandning i verksam- heter. Politiker reagerar i positiv mening på sådant som händer i omvärlden (B. 1994:231, även 1989). Detta är ett sätt att se. Enligt ett annat, som blivit vanligare det , kan marknadsorienteringen bidra till demokratisering genom att ge indi- vider valfrihet och reella valmöjligheter, dvs. öka individuell autono- mi snarare än kollektiv. De ideologiska skiljelinjerna speglas tydliga- re demokratiutredningar . Jag har undersökt demokratisyner i ett antal statliga utredningar under . Hur den politiska praktiken sett ut i kommuner och landet som helhet är delvis en annan fråga. Men demokratiidealet är av intresse för den politiska praktiken då det kan ligga till grund för förändringar i den politiska organiseringen. Så behöver dock inte bli fallet: Trots uttalandena att vid framtida organisa- tionsförändringar bör demokratin få företräde, har det varit effekti- viteten som gynnats såväl som och 1990- talet. Att ideal och praktik inte alltid sammanfaller illustreras också av utredningarnas upprepade avståndstagande från korporativism som en vanlig syn är att präglats av just detta . Epilog: Om utredning, forskning och samhällsdebatt Man kan konstatera att den demokratidiskussion som fördes i den allmänna samhällsdebatten återfinns i SOU ungefär . Det gäller 1970-talets samhällsdebatt om inflytande i arbets- liv och skola som får genomslag i SOU . Det gäller 1980-talets kritik mot offentliga sektorn som får genomslag i SOU . Utredningarna tycks med andra ord sällan ligga i samhällsdebattens frontlinje. Detta reser frågor om var demokratidebatten förs och utvecklas. Hur ser relationerna mellan forskning – statlig utredning – sam- hällsdebatt – samhällspraktik ut? Vilka problemformuleringar, tolk- ningar och lösningsförslag, flyttar inte med när frågor överflyttas mellan dessa arenor? Finns det frågor som bara lever i utredningar eller bara i samhällsdebatten? Kraven på ekonomisk demokrati och på mer direktdemokrati som framförts i samhällsdebatten har exem- pelvis endast undantagsvis behandlats i offentliga utredningar. For- muleras problemen om i överflyttningarna mellan tex. samhälls- debatt och utredning? I vad mån finns internationella influenser i utredning, forskning, samhällsdebatt? Vilken betydelse spelar olika vetenskapliga discipliners demokratibehandling i utredningarna? I vad mån övertas forskares problemformuleringar i utredningarna? I vad mån övertar forskare politikers? De undersökta utredningarna refererar nästan uteslutande stats- vetenskaplig forskning om demokratin. (SOU 1996:169 är här ett undantag.) Vi har också sett exempel på att statsvetenskapliga de- mokratiforskare på ett påtagligt sätt influerat demokratidiskus- sionen i SOU. Några exempel är professor emeritus och hans modell av det representativa systemet där åsiktsre- presentativitet är ett nyckelbegrepp. Den representativa demokratin är den självklara och andra former av deltagande blir stör- ningar i dess funktionssätt. I fallet med är det också klart att dess ordförande professor emeritus och utredningens sekreterare statsvetarprofessor satt sin prägel på demokratiresonemangen, i vilka politisk handlingskraft och sakpolitisk effektivitet görs till huvudproblema- tiken. Också ordförande har övat ett stort inflytande genom att introducera tolkningen om den indi- vidualistiska, liberalt orienterade demokratin. Detta reser också frågor om vilka statsvetenskapliga demokratiperspektiv som inte finns med i utredningarna? Ett sådant exempel är mer radikaldemo- kratiskt inriktade teorier med mer långtgående krav på deltagande och dialog (jfr Premfors 1999). har diskuterat den svenska demokratiforsk- ningens formalistiska och statiska karaktär, som tendensen att foku- sera politiska institutioner och aktörer samt begagnandet av statis- tiska mätningar (t.ex. av åsiktsrepresentativitet) snarare än pro- cesstudier av politiska förlopp. Forskningen har spelat en system- legitimerande snarare än kritisk och problematiserande roll. Han menar också att svensk demokratiforskning bidragit till föreställ- ningen om den svenska demokratin som färdig (1999). I denna föreställning om den färdiga demokratin är politik synonymt med partipolitik, tilltron till professionalism och expertkunskap är stor liksom tilltron till centralistiska lösningar (och 1999, 1999). Den internationella forskningen om nya sociala rörelser och nya former av politiskt handlande tycks i stort ha gått demokratiforskare och demokratiutredare förbi. Det innebär också att betydelsen av dessa typer av politiskt engagemang för den svens- ka politiken och demokratin inte uppmärksammas. Frågor om relationerna mellan forskning – statlig utredning – samhällsdebatt – samhällspraktik förtjänar grundligare uppmärk- samhet i kommande studier. Är det kanske så att demokratidis- kussionen i offentliga utredningar rör sig inom ett tämligen slutet tankesystem, där erfarenheter från praktiken, från den vidare sam- hällsdebatten, från en bredare samhällsforskning och från den inter- nationella debatten inte förmår prägla utredningarnas resonemang? I vilket fall som helst är det en ganska snäv – och inte särskilt utma- nade – demokratidiskussion som framträder i utredningarna. 1Tre stora statsvetenskapliga forskningsprogram om den kommunala demo- kratin har genomförts under 1970- . De två första gällde konse- kvenserna av kommunsammanslagningarna samt av förändringar i kommu- nernas verksamhet och beslutsorganisation. Det tredje rörde konsekvenserna av internationalisering, kommunernas försämrade ekonomi och en förändrad ansvarsfördelning mellan offentligt och privat. Medborgarnas möjligheter till inflytande och deras syn på den erhållna servicen har uppmärksammats i alla forskningsprogrammen. 2Demokratiproblematiken är delvis olika när nationell demokrati står på spel jämfört med demokrati; direkt politiskt deltagande är naturligtvis mer aktuellt på den lokala nivån. Men som jag ser det, speglar urvalet att ut- redningsfokuset har varierat och att det därför är svårt att hitta direkt jämförbara SOU. 3Om partiernas ståndpunkter om demokrati och dessas förändring , se 1998. 4En historisk tillbakablick visar att institutioner som vi självklart asso- cierar med demokrati, som politiska partier, politisk representation och allmän och lika rösträtt för alla vuxna medborgare, har alla en gång varit ifrågasatta och främmande för begreppet demokrati. 5Leif har t.ex. skiljt mellan majoritetsdemokrati och samarbetsdemokrati i sin analys av den svenska parlamentarismen (1996, 1998). I majoritetsdemo- kratin regerar majoriteten och minoriteten opponerar. Det centrala här är möj- ligheten att ställa till ansvar och därmed skifta makten. Samarbetsdemokratin bygger på resultatinriktade uppgörelser över partigränserna och ansvarsfrågan blir här oklar. Idealen såväl som praxis är här olika. 6Paradoxalt nog anses däremot medborgarna aktiva och kompetenta inom det civila samhället, inte minst inom konsumtionssfären. 7Benämningarna diskursiv eller deliberativ demokrati förekommer också. 8Durkheim själv menade att den politiska styrelsen måste utföras av ett fåtal personer. Han utgick inte från konkreta institutioner i sin demokratibeskriv- ning utan i stället från karaktären på relationen mellan samhället och staten. 9Enligt Habermas är en giltig norm en norm som alla under ideala samtals- betingelser skulle kunna samtycka till. 10I stället för republikansk talar Carleheden (1996) om kommunalistisk och Montin (1998) om kommunitär. Republikansk syftar på res publica, den gemensamma sfären i romersk tradition. 11För diskussion av Habermas egen ståndpunkt, se Carleheden och 1997b och 1998. 12Även och Valtekniska utredningen arbetade med författningsfrågor . 13Författningsutredningens ordförande var (). Grundlagbe- redningens ordförande var (). Grundlagberedningen slutrappor- terade sitt arbete 1972 men får här ingå demokratidiskussion då dels arbetet var en fortsättning på , dels en stor del av utredningsarbetet genomfördes . 14Det föreslagna valsättet var en övergång till enkammarsystem där 230 leda- möter skulle väljas enligt dåvarande andrakammarsystem (direktval av med- borgarna) och 60 ledamöter skulle väljas som representanter för regioner. Ut- redningen föreslog också personval. 15För den författningspolitiska processen, se 1989 samt bidragen i 16En kort sammanfattning av forskningsresultaten finns i . 17Kommitténs ordförande var (). 18Rösträtt i kommunala val åt utländska medborgare som bott i fanns ännu bara som förslag. Beslut om detta fattades 1975 och tillämpades vid valet . 19Rätten omfattar dock inte kommunstyrelse, frågor som inte rör förhållandet arbetsgivare-arbetstagare samt i princip inte heller myndighetsutövning mot enskild (1988: 72). 20Den 1/7 1977 trädde en ny kommunallag i kraft. Till grund låg Kommunal- lagsutredningen, som redovisade sitt förslag i SOU 1975: 41. 1980 trädde en lag i kraft som möjliggjorde för kommuner att inrätta lokala organ. 21Åsiktsöverensstämmelse var ett nyckelbegrepp i det kommunalforsknings- program som ledde, vars undersökningar utredningen re- fererade. Den demokratisyn som genomsyrade programmet byggde på en in- flödes- och utflödesmodell av det politiska systemet, där fri åsiktsbildning var det första ledet i inflödet och folkviljans förverkligande utflödet, idealt sett. Eftersom systemet bygger på representation blir åsiktsöverensstämmelsen mellan representanter och representerade viktig (1970). 22Kommitténs ordförande var (). 23En sammanfattning av forskningsresultaten finns i och Wester- ståhl 1983. 24Kommitténs ordförande var (). 25Dessutom görs ett par hänvisningar till beredningens diskussionsbetänkande 1984:83. 261984 beslutade om försöksverksamhet med friare nämndorganisation i ett antal kommuner, s.k. frikommuner. kommu- nallag innebar fri nämndorganisation. 27Gudmund har talat om partsborgarskap vilket är partikularistiskt och bara omfattar en avgränsad kategori medborgare till skillnad från det uni- versalistiska medborgarskapet (m.fl. 1989:14). var- nade för alla nutidstendenser till uppsplittring av med- borgarskapet och menade att en förutsättning för demokratins fortbestånd måste vara en renässans för ett enhetligt medborgarbegrepp (1969: 243). I medborgarskapsundersökning skilde man mellan den lilla och den stora demokratin och talade om 6 medborgarroller genom vilka individen kan påverka sin egen situation: boende, konsument, patient, små- barnsförälder, skolbarnsförälder och förvärvsarbetande. Genom sitt politiska deltagande i det representativa systemet kan hon påverka landets situation, dvs. den stora demokratin (m.fl. 1989). 28Uttrycket servicedemokrati myntades av 1956 för att be- teckna politikens karaktär i välfärdsstatens utbyggnadsfas. Materiella snarare än idémässiga frågor stod i fokus och partierna tävlade inbördes om att tillmötesgå olika gruppers önskemål om sociala reformer (1996). 29Ordförande var (). 30Ordförande var , professor i statsvetenskap. Utredningen hade karaktären av en expertutredning. 31Ordförande var (). 32Forskningsprogrammet är tryckt som bilaga 5b till SOU 1991:36, se även 1993b. 33Kommittén skulle också göra en uppföljning av tillämpningen av den nya kommunallagen och eventuellt föreslå förändringar (lagen trädde i kraft 1/1 1992), och även beakta konsekvenserna av det nya statsbidragssystemet (1/1 1993). SOU 1993:90 behandlar främst de allmänna delarna av utrednings- uppdraget medan uppgifterna med anknytning till den nya kommunallagen redovisades i delbetänkanden. 34Utredningen är inte riktigt konsekvent. Å ena sidan framhålls det som ett viktigt värde att den lokala demokratin bärs upp av ett stort antal förtroende- valda. Å andra sidan hävdas att kvalitet – och inte kvantitet – är avgörande härvidlag. Utredningen har dock gjort en undersökning som visar att antalet förtroendevalda per 1000 invånare är lägre i marknadsorienterade kommuner än i kommuner med traditionell organisation eller kommundelsnämndsorgani- sation. Utredningens slutsats är att ett införande av en marknadsorienterad organisation är nära förknippad med en minskning av politikerkåren och att denna minskning medför såväl starkare koncentration av uppdragen som sämre representativitet (SOU 1993:90, 235 ff). 35Detta formulerar jag i ett annat sammanhang som ett glapp mellan politisk maktutövning och demokratisk kontroll (1997a). Varje medlemsland kan bara ställa sin minister till ansvar, inte den samlade beslutsförsamlingen (ministerrådet) fastän besluten blir direkt bindande i medlemsländerna. 36Jfr som har skrivit om det norska att dess ideologi varit teknokratisk, paternalistisk och maktstrategisk, allt i den radikala reformpolitikens tjänst (1996). 37I gjordes tolkningen att den svenska demokratisynen genomgått en dragning mot en individcentrerad till skillnad från en kollektiv och samhällsorienterad demokratisyn (SOU 1990:44). 38Om brukarinflytande och kundval som en privatiserad demokrati, se 1997. argumenterar att politiken har sin förankring i en princip om rättvisa. Marknaden däremot är orienterad mot effektivitet. Brukarrollen och kundrollen är snarare uttryck för en effektivitetsorientering än en rättvise- orientering: Kundrollen kan endast vara relevant i samband med en sådan offentlig produktion av nyttigheter som inte medför några fördelningsmässiga konsekvenser (1997:240). 39På kan man dock i vissa sammanhang (t.ex. i relation till EU) se en tendens till att kravet på möjlighet till ansvarsutkrävande tonats ner till förmån för möjligheten att driva en ansvarsfull politik, dvs en förändring av ansvarsbegreppet (jfr 1998). 40En hegemonisk tolkning är en som på en grundläggande nivå kan förena skilda och annars oliktänkande grupper; dessa ansluter sig till den frivilligt. 41Jfr tes om att högerns opposition under efterkrigs- tiden bedrivits inom den välfärdsstatliga överideologins ramar (1992:408). 42För renodlingar av de olika kommunideologierna, se 1998 och Montin 1998. 43Notera att kommunen också ibland blev en kund – som andra kunder – vilken upphandlar service. 44På behandlade en offentlig utredning möjligheten att decentra- lisera den kommunala verksamheten till lokala organ och kom fram till att detta inte var möjligt i någon högre grad. Skälen var att detta skulle försvåra för kom- munstyrelsen att leda arbetet och innebära minskad effektivitet i nämndarbetet. Det kunde även hota likställigheten mellan kommuninvånarna. En decentrali- sering skulle också motverka strävandena efter utvecklingsdugliga kommuner (SOU 1965:6). förordades decentralisering; man såg den då som en möjlighet att öka effektiviteten i förvaltningen. 45Detta tema hade självklart fått en allsidigare belysning om de förvaltnings- politiska utredningarna ingått i undersökningen. Tyvärr fanns inte utrymme för detta. 46 har pekat på den betydelse den fria nämndorganisationen och kommunallag spelar för detta (1990, 1992). , Hans O. (1992) Möjligheterna till inflytande försäm- ras. , (1998) Från väljarens suveränitet på valda- gen till suveränitetskalkylen. : stats- vetenskapliga institutionen , (1988) Konkurrerande eller kompletterande demo- krati? Om företagsdemokrati i de svenska kommunerna. , (1975) – kommu- nal indelning. Några forskningsresultat från kommunalforsk- ningsgruppen. Boréus, (1994) Högervåg: Nyliberalismen och kampen om språket i svensk debatt 1969–1989. , (1988) Storkommunens uppgång och fall? Clarté, nr 2 , (1990) Varför behöver den kommunala demokratin och självstyrelsen utredas och utforskas så mycket och så ofta?. I , , och och kommun i förvandling. Fyra uppsatser tillägnade . : Statsvetenskapliga insti- tutionen, rapport 1990:1 Carleheden, 1996 Det andra moderna. Om och den samhällsteoretiska diskursen om det moderna, : , (1992) [1957] Professional Ethics and Civic Mo- rals. Elmbrant, (1997) Dom där uppe – dom där nere. Om demo- kratin i . , (red.) (1975) Demokrati och socialism. , (1997) Kommunikativt ledarskap. Om styrning av offentliga institutioner. Fiskesjö, (1973) demokrati. I (red.) Modern demokrati: Problem och debattfrågor. , (1994) Företagisering av kommuner. I (red.) Organisationsexperiment i kommuner och lands- ting. : Nerenius & Santérus , (1969) Demokratins existensproblem. I et al. Idéerna som drivkraft. En vänbok till , : Tiden , (1990) Ett system utan insyn. , (1993a) i (red.) , (red.) (1993b) Demokrati i förändring. Svenska kommuner och landsting i det lokala välfärdssamhället. Habermas, (1994) Tre normativa demokratimodeller: Om begreppet deliberativ politik. Habermas, 1996 (1992) Between Facts and Norms: Contri- butions to a Discourse Theory of and Democracy. , 1996 [1987] Demokratimodeller. Från klassisk demo- krati till demokratisk autonomi. , (1989) Konsten att reagera. Intressen, institutioner och näringspolitik. , (1994) Organisationsexperiment i kommuner och landsting. : Nerenius & Santérus , (1997a) Så gott som demokrati: Om demokrati- frågan i EU-debatten. , (1997b) Discursive Will-Formation and . Scandinavian Political Studies vol. 20, nr 1 , (1998) Introduktion till Habermas samhälls- teori. , (1966) Den kommunala verksamhetens expan- sion. I , Hans G. och (red.) Kommunerna i förvandling. Koselleck, 1985 [1979] Futures Past. On the Semantics of Historical Time. Lassman, P. och R. Speirs (1994) : Political Writings. , (1996) Votera eller förhandla? Om den svenska parla- mentarismen. , (1998) Bråka inte! Om vår tids demokratisyn. , (1992) Folkhemskapitalismen. Högerns pro- gramutveckling . , (1991) Förvaltning och demokrati. , (1998) Demokratins väktare. Ämbetsmännen och vårt offentliga etos. Majone, Giandomenico (1996) Regulating Europe. Montin, (1993) Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. Montin, (1997) Finns det någon folkstyrelse? och i en ny tid. Nio uppsatser om ett samhälle i förändring. Montin, (1998) Lokala demokratiexperiment – exempel och ana- lyser. , (1996) Brukare occh klienter i välfärdsstaten. Om missnöje och påverkansmöjligheter inom barn- och äldreomsorg. , (1996) Medborgarna och servicedemokratin. I och (red.) Vetenskapen om politik. till professor emeritus . , (1999) Inledning. I och (red.) Demokrati som experiment.