sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Några av dem anser att detta skulle riskera att ge en slagsida åt myndigheten genom att en alltför stor del av dess personal skulle komma att arbeta med frågor som rör statistikproduktion. Frågor rörande statistikproduktion kunde härvid riskera att komma att kräva ett alltför stort utrymme, jämfört med andra uppgifter inom ramen myndighetens sektorsansvar. Flera statistikansvariga sektorsmyndigheter anser däremot att det ligger i ansvarsrollen att undersöka om det finns alternativ till SCB när det gäller produktion av statistik. Det är därför naturligt att de prövar andra möjligheter. På flera områden har möjlighet till upphandling från andra än SCB emellertid i praktiken visat sig vara begränsade. Några statistikansvariga sektorsmyndigheter efterlyser ökad konkurrens till SCB. Några myndigheter, bland dem , , (), och Riks- försäkringsverket (RFV), hade redan före reformen ett ansvar för statistiken på sina områden som liknar det statistikansvar som de övriga senare tilldelades. För dem har reformen haft liten betydelse. Detta gäller även produktionen. RFV har fortsatt att sköta produktionen som 110 Aktörerna och deras agerande tidigare, dvs. av RFV själv i nära samarbete med SCB. SLU och har fortsatt att producera i egen regi. Finans- inspektionen använder SCB, medan , som framgått ovan, har valt att beställa en mindre del av statistiken från . I övrigt använder sig, liksom tidigare, av SCB. De allra flesta av de nya statistikansvariga sektorsmyndigheterna har, utan att genom anbudsförfaranden ha testat marknaden, fortsatt att använda SCB som producent. Detta sker som regel efter årliga förhandlingar där kraven på statistiken och uppdraget till SCB preciseras. För några områden upprättas avtal som sträcker sig över . Ett skäl till att många nöjer sig med att enbart förhandla med SCB är att de är nöjda med samarbetet med SCB. Några av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna har uttryckt att de inte skulle känna sig trygga om någon annan än SCB skulle sköta produktionen. Ett vanligt skäl till att statistikansvariga sektorsmyndigheter fortsatt att utnyttja SCB är att de har funnit att det på grund av produktionens beskaffenhet på deras respektive områden i praktiken knappast finns något alternativ till SCB. Som skäl till ett sådant synsätts har bl.a. framförts att det helt enkelt inte finns tillräckligt kompetenta producenter som är beredda att ta upp konkurrensen. SCB har en uppbyggd produktionsapparat, som det är för tungt för andra att bygga upp från grunden. Ett annat skäl till att flera statistikansvariga sektorsmyndigheter kommit fram till att reella alternativ till SCB saknas, är att statistiken på flera områden baserar sig på material som andra producenter har svårt att få tillgång till. Tillgängligheten begränsas ofta, särskilt när det gäller individuppgifter, av hänsyn till integritetsskyddet. har konstaterat att reell konkurrent till SCB inte existerar som följd av att skolstatistiken har en stor mängd uppgiftslämnare, hanterar individ- uppgifter och ställer krav på nedbrytning på låg nivå. På flera områden anser de statistikansvariga sektorsmyndigheterna att det är orationellt att lägga produktionen hos en annan producent än den hos vilken stora register (ibland flera register i kombination) med tillhörande system för uttag och bearbetning finns uppbyggda och där det finns erfarenhet av att använda dem. För de statistikansvariga sektorsmyndigheter som genomfört en bred upphandling innan de valt producent, har valet i flera fall resulterat i att SCB fått uppdraget. Ett exempel på detta är , som gjort en upphandling vad beträffar lärarstatistiken. Uppdraget gick till SCB, men, enligt bedömning, till en betydligt lägre kostnad än tidigare som följd av konkurrensen samt med en rationellare och mera uppgiftslämnarvänlig insamling med i varje fall inte försämrad kvalitet. Aktörerna och deras agerande 111 Ett annat exempel är , som upphandlar sin transportstatistik av SCB som resultat av en konkurrensupphandling. Flera presumtiva producenter, som statistikansvariga sektors- myndigheter har givit möjlighet att lämna offert har avstått, i några fall med motiveringen att de inte anser att det är affärsmässigt motiverat att syssla med stora statistiska undersökningar. Det är betydligt vanligare att de statistikansvariga sektors- myndigheterna använder andra producenter än SCB när det gäller tillfälliga statistiska undersökningar utanför den officiella statistiken, liksom för attitydundersökningar, där det finns gott om konkurrenter till SCB. SCB agerade inför statistikreformen aktivt för att intressera de statistikansvariga sektorsmyndigheterna för att använda sig av SCB som producent. På flera statistikområden tog SCB initiativ till kontakter för att diskutera hur produktionen skulle ordnas samt för att försöka få ett produktionsavtal till stånd före reformens ikraftträdande. Det fanns en oro inom verket för att flera statistikansvariga sektorsmyndigheter skulle välja andra producenter. Det fanns framförallt en förväntan att flera av dem skulle välja att sköta produktion i egen regi. Avtalsförhandlingarna i samband med reformen mellan SCB och de olika statistikansvariga sektorsmyndigheterna blev i början ofta tids- ödande. På flera områden gjordes ingående penetreringar av statistiken och behovssituationen innan avtal kunde träffas. Detta har på många områden visat sig vara nyttiga genomgångar som också har varit goda investeringar inför efterföljande (ofta årliga) förhandlingar. Avtals- förhandlingarna är inte längre tunga och tidsödande processer. Dock kvarstår att en viss osäkerhet gäller för SCB-personalen på flera områden. Denna osäkerhet kan också riskeras gå ut över statistiken. Intresset för att investera i utveckling av produktionsprocessen är ofta förknippad med att produktionen kan betraktas som ett långsiktigt åtagande. Inledningsvis befarade flera på SCB att uppgiften att på flera statistikområden bara sköta produktionen skulle utarma arbetsupp- gifterna. anser de flesta att denna farhåga kommit på skam. I produktionsuppgiften ingår på de flesta områden tunga frågor som ställer stora krav på statistikkompetens. Synen är i stället ofta att tillkomsten av en ansvarig myndighet har gjort att det tillkommit en successivt alltmer kvalificerad intressent att diskutera med. Men det finns undantag. Ett sådant område är trafikolycksfallsstatistiken, där SCB-personal, i första hand som följd av medverkan i produktionen, anser att SCB-rollen har urholkats. Ett problem som delvis kvarstår är hur SCB-personalens kompetens- utveckling på de statistikområden där SCB inte har statistik-ansvar skall 112 Aktörerna och deras agerande Det gäller inte minst frågan hur detta skall finansieras. Det är emellertid ofta viktigt att även producenten har ett stort allmänkunnande inom det samhällsområde som statistiken avser. I de fall där samarbetet mellan SCB och den statistikansvariga myndigheter fungerar bra, är detta egentligen inte något problem. En diskussion om konkurresutsättningens för- och nackdelar m.m. förs i avsnitt 6.4 om produktionsprocessen. Här redogörs också för erfarenheterna av statistikproduktion utanför SCB. En av utgångspunkterna för förslag var att belastningen på uppgiftslämnarna till statistiken inte skulle få öka. Flera ansåg att det förelåg en risk att belastningen på uppgiftslämnarna kunde öka som följd av reformen på grund av att flera skulle komma att samla in underlag till statistiken. Detta bedömdes kunna försvåra möjligheterna att samordna insamlingar och samutnyttja material. Åtgärder för att stimulera samutnyttjande av underlag som en gång tagits fram för produktion av officiell statistik ansågs därför vara viktiga. Av det skälet ansågs det angeläget att statistikansvariga myndigheter vid behov ställer de data som samlats in till en viss statistik till förfogande och låter olika statistikproducenter utnyttja dessa data som underlag för ytterligare statistik. Utredningen har funnit att flera myndigheter anser att belastningen på uppgiftslämnarna har kunnat reduceras. Uppgiftslämnararbetet har minskat genom ökat samutnyttjande av material, främst i meningen ökat utnyttjande av administrativa register. Det är en medveten strävan hos flera statistikansvariga myndigheter att en och samma uppgift inte skall behöva samlas in mer än en gång. Flera statistikansvariga myndigheter anser sig också ha kunnat underlätta arbetet för uppgifts-lämnarna på andra sätt. Detta gäller såväl individer som företag. Som exempel på samutnyttjande kan nämnas att för sin socialtjänststatistik utnyttjar uppgifter som samlats in för andra ändamål av SCB och av . diskuterar vidare med om åtgärder för att reducera lands- tingens arbetsbelastning för att leverera statistikuppgifter. Högskole- verket samlade tidigare in vissa uppgifter separat. Dessa samlas numera in av SCB integrerat med annan uppgiftsinsamling. Livsmedels- ekonomiska samarbetsnämnden (numera ) har övergått till användning av registerdata för att förenkla framtagningen av preliminär statistik över skördeutfallet. Dessa förenklingar påverkar i hög grad uppgiftslämnarnas arbete. Aktörerna och deras agerande 113 Det pågår ett systematiskt utvecklingsarbete som går ut på att förenkla och effektivisera insamlingen av uppgifter till den officiella statistiken. Det sker framförallt genom att uppgifter från administrativa register alltmer tas i anspråk. Vid SCB drivs ett särskilt registerprojekt som har till syfte bl.a. att påskynda fortsatt övergång till register- utnyttjande. Härvid förväntas i första hand belastningen på uppgifts- lämnarna kunna minskas. beskrivs närmare längre fram i detta avsnitt. Ett annat sätt att minska arbetet för uppgiftslämnarna är att i högre utsträckning övergå till att göra undersökningar på urvalsbasis i stället för totalundersökningar. Ett exempel på en sådan förändring utgörs av bl.a. SCB:s statistik över frånvaron vid småföretag. I vissa under- sökningar har antalet tillfrågade företag reducerats genom att ett mindre urval omfattas. Exempelvis har den undre gränsen för undersökningar om industrins varuproduktion höjts från 10 till 20 anställda. Social- styrelsen har utvecklat en kommunpanel, från vilken uppgifter hämtas in på urvalsbasis i stället för som tidigare genom totalräkning inom samtliga kommuner. I några undersökningar har också, i syfte att underlätta för uppgiftslämnarna, utökat intervallen mellan undersökningstillfällena. Ytterligare ett sätt på vilket uppgiftslämnarbördan har minskat är genom införandet av förenklingar. De frågor som ställs har i högre utsträckning anpassats till uppgiftslämnarnas förutsättningar. SCB har kontaktat företag för att förbereda dem på uppgiftslämnandet till företagsstatistiken. Dessa kontakter har lett till anpassning av de frågor som ställs. I vissa undersökningar används numera enklare blanketter för mindre företagare. Avregleringen av elmarknaden har också medfört att blanketterna kunnat förenklas. På en rad områden har uppgiftslämnarna fått möjlighet att välja på vilket medium de vill lämna de begärda uppgifterna. Detta gäller t.ex. fiskestatistiken, hamnstatistiken och undersökningen om stöd för funktionshindrade. Ett annat exempel är lärarstatistik. bedömer att en mera rationell och uppgiftslämnarvänlig insamling, med i varje fall inte försämrad kvalitet, numera genomförs. Belastningen på uppgiftslämnarna har också reducerats med hjälp av modern teknik. Exempelvis börjar knapptelefonteknik och insamling av uppgifter via Internet utnyttjas som tekniker för datainsamling. Sådana uppgiftsinsamlingar väntas öka i omfattning framöver. De bedöms på flera områden komma att innebära stora förenklingar. Utredningen har inte funnit något exempel på att uppgiftslämnandet som följd av reformen har blivit mera krävande . Tvärtom har det, som framgått ovan, förenklats inom flera statistikområden. Utredningen bedömer att det är troligt att dessa förenklingar inte är en 114 Aktörerna och deras agerande konsekvens av reformen, utan som regel skulle ha skett även i den tidigare organisationen. Inte heller för regel- granskning (NNR), som bevakar företagens intressen bl.a. när det gäller frågor om uppgiftslämnande, har upplevt att det skett någon förändring i uppgiftslämnarkraven som följd av reformen. Generellt sett är nämnden tämligen nöjd med myndigheterna, eftersom dessa numera i många situationer inser att uppskattningar och bedömningar är tillräckliga. Det behövs inte alltid exakta uppgifter, som kan vara krävande att få fram. Syftet med projektet är att utveckla en rad register som bygger på administrativa källor så att de tillsammans bildar ett väl fungerande registersystem för statistiken. Härigenom ökar möjligheterna att utnyttja redan insamlade uppgifter som bas för statistikproduktion. Systemets olika delar skall, enligt projektbeskrivningen, vara klart definierade. Genom ökad samverkan skall systemet effektiviseras så att nya integrationsregister kan skapas för att möta nya krav från användarna. Det registerstatistiska metodarbetet skall synliggöras och utvecklas så att registerstatistikens kvalitet kan beskrivas och för-bättras. Systemet av statistiska register fungerar inte enbart som en bas för totalräkningar, utan kan utnyttjas även när man skall göra urvals- undersökningar. Registren kan användas som urvalsram samt för att fånga bakgrundsuppgifter i stället för att fråga individer och företag m.fl. Arbetet inom projektet har redan lett till att förändringar genomförts så att mängden tillfrågade för statistikändamål i praktiken har kunnat minskas. I vissa fall utnyttjas registren över utbildning och sysselsatta som ersättning för direktinsamling. Uppgifter om de kommunala kultur- utgifterna samlas inte längre in separat, utan tillsammans med övriga ekonomiska uppgifter via räkenskapssammandraget. Statistiken avseende ekonomiska förhållanden i kommunägda företag baseras numera huvudsakligen på registeruppgifter. Inom den ekonomiska statistiken har skattemyndigheternas standardiserade räkenskapsutdrag i några fall ersatt särskild uppgiftsinsamling. har avgränsat ett 60-tal register, med vilka man arbetar vidare inom ramen för systemet. De har fördelats kring fyra grundläggande basregister, till vilka de idealt skall kunna kopplas. Detta registersystem väntas, efter hand som det blir utbyggt komma att alltmer rationalisera uppgiftsinsamlingen såväl för uppgifts- lämnarna som för dem som centralt skall ställa samman uppgifterna. Än så länge saknas kopplingar mellan flera register, vilka annars skulle Aktörerna och deras agerande 115 kunna användas i högre utsträckning för produktion av statistik. Det återstår dessutom utvecklingsmöjligheter av innehållsmässig karaktär, som skulle öka registrens användbarhet. Den tekniska utvecklingen i stort är viktig i sammanhanget. Arbete pågår med att anpassa registersystemet till den nya tekniska miljö (smådatorer i ställer för stordator) som är under uppbyggnad vid SCB. Utredningen har enligt direktiven i uppgift att beräkna kostnaderna för uppgiftslämnandet samt att skissa på en modell för hur dessa kostnader löpande kan beräknas. Syftet är att öka möjligheterna att bedöma utvecklingen på detta område. Enligt för regel- granskning, visar amerikanska studier att kostnaderna för företagens uppgiftslämnande till myndigheterna motsvarar av BNP. Härvid avses allt uppgiftslämnande från företag till myndigheter. Statistikens andel i detta uppgiftslämnande går inte att utan vidare bedöma. Enligt utredningens uppskattning är uppgiftslämnandet för statistikändamål dock en mindre del av totalen. Översättning till svenska förhållanden är dessutom svår att göra, exempelvis som följd av det samutnyttjande av insamlade data som sker. för regelgranskning anser att det tydligt borde framgå av de produktbeskrivningar avseende den officiella statistiken, som lämnas till SCB av de statistikansvariga myndigheterna, hur datafångsten till olika statistikprodukter går till. Det borde dessutom framgå hur många som tillfrågas Enligt nämnden borde även en kalkyl över uppgiftslämnarkostnaderna tas med, så att det genom en enkel summering går att få fram den totala uppgiftslämnarkostnaden. Utredningen har gjort bedömningar av kostnaderna genom att översätta tidigare gjorda bedömningar, främst en beräkning som gjordes inom vid SCB. Den gjordes på basis av särskild faktainsamling från SCB:s producerande avdelningar och baserar sig på en modell som går ut på att antalet undersökningar multipliceras med antalet respondenter samt med genomsnittiden för att fylla i en blankett. Kostnaderna avser i första hand den belastning uppgiftslämnandet innebär för företag och kommuner m.fl. Det är svårare att sätta en prislapp på enskilda personers arbete med blanketter, eftersom sådant arbete utförs på deras fritid. SCB har gjort bedömningar av uppgiftslämnar- kostnaderna i enskilda undersökningar. En mindre studie gjordes avseende ett par företagsenkäter . 116 Aktörerna och deras agerande 1)Studien 1998, vilken avsåg enkäter till företag rörande postbefordran 1996 och 1997 samt telekommunikation 1997. SCB har härvid räknat på följande sätt (timkostnad ): blankett (kr) kostnad (kr) En uppräkning enligt denna modell så att samtliga undersökningar, där företag, kommuner och landsting är uppgiftslämnare kan göras. Uppskattningsvis utgör de undersökningar som ingår i exemplet av de uppgifter som avkrävs . Om denna bedömning är i någorlunda riktig storleksordning, innebär det att uppgiftslämnandet till statistiken totalt sett kostar nära . I budgettermer utgör dessa 6 undersökningar av den totala budgeten för undersökningar som kräver medverkan från företag, kommuner och landsting. Om uppgiftslämnarnas medverkan sätts i relation till budgetvärdet på statistiken ligger kostnaderna . 2)Studien 1995, vilken avsåg uppgiftslämnarkostnaderna i SCB:s enkäter till företag m.fl. Den baserades på en produktvis genomgång av samtliga undersökningar som vänder sig till företag, kommuner m.fl. under /94. Studien gjordes med avseende på det sista budgetåret före statistikreformen. Det innebär att den omfattade såväl sådan statistik som SCB fortfarande har ansvar för som merparten av övrig officiell statistik. SCB kom fram till följande (timkostnaden har av utredningen räknats Aktörerna och deras agerande 117 Svarstid(tim) kostnad (tkr) Studien visar att uppgiftslämnarnas kostnader för den statistik som finansierades genom anslag till SCB /94 var i runda tal . Beloppets storlek är självfallet beroende av antaganden om vilka timkostnader företagen anser sig ha för uppgiftslämnandet. Den gjorda kalkylen bygger på att kostnaderna rakt igenom är /tim. Den baserar sig vidare på de volymer som gällde under /94. Utredningen bedömer att såväl antalet enkäter som antalet företag m.fl. som berörs av dem har kunnat reduceras. * Uppgiftslämnande till lärarregistret, ca 12.000 tim ingår ej; inte heller uppgiftslämnande till vuxenutbildningen. Uppgiftslämnande till arbetskrafts- undersökningarna, avseende intervjuer med 15000 privatpersoner vid 12 till- fällen ingår ej. 118 Aktörerna och deras agerande av tidsskäl inte varit möjligt för utredningen att göra en ny mätning av motsvarande slag. Av de båda studierna drar utredningen slutsatsen att den årliga kostnaden för uppgiftslämnande till den officiella statistiken är i storleksordningen . Kostnaderna för privat- personers uppgiftslämnande tillkommer. Det utan jämförelse största insamlingsarbetet av uppgifter från företag för statistikändamål utförs av SCB. I samråd med företagen och deras representanter vidtar SCB en rad åtgärder i syfte att förenkla detta uppgiftslämnande. SCB försöker exempelvis styra samordningen av uppgiftslämnandet. En modell som går ut på att ett och samma företag inte skall få fler enkäter än nödvändigt tillämpas. Ett företag som kommit med i urvalet för en undersökning, undantas medvetet från möjlighet att komma med i en annan. Dessutom styrs urvalen så att vissa företag får enkäter på ett område, medan andra företag uttas för andra områden. Vidare har SCB, i samråd med representanter för företagen, funnit att det underlättar för företag m.fl. om de får motsvarande enkät år . Detta underlättar företagens arbete, jämfört med om de får hoppa över och därefter får enkäten på nytt, t.ex. genom att föregående års rapportering kan utnyttjas som förlaga. Aktörerna och deras agerande 119 Av avsnitten 5.5 – 5.6 om producenter och uppgiftslämnare har bl.a. följande framgått: -SCB sköter merparten av produktionen åt de statistikansvariga sektorsmyndigheterna. -SCB:s farhågor initialt att arbetsuppgifterna skulle komma att utarmas när man bara skulle vara producent, har i de flesta fall kommit på skam. -Det finns få reella alternativ till SCB som statistikproducent. -Några statistikansvariga sektorsmyndigheter efterlyser fler konkurrenter. -Presumtiva producenter avstår ibland för att konkurrera med SCB om uppdragen pga. att de anser att det inte kan motiveras affärsmässigt. -Uppgiftslämnandet har inte ökat i omfattning som följd av reformen. -På flera områden har belastningen på uppgiftslämnarna kunnat reduceras, bl.a. genom förenklingar och ökad användning av uppgifter från befintliga register. -Samutnyttjande av material har ökat och är en viktig förutsättning för att hålla behovet av särskilda uppgiftsinsamlingar nere. -Kostnaderna för uppgiftslämnandet till statistiken beräknas vara i storleksordningen 250 – . I kapitlet redovisas resultatet av utredningens studier av den utveckling som ägt rum vad gäller själva statistiken. Först beskrivs den inne- hällsmässiga utvecklingen, dvs. den utveckling som avser den officiella statistikens innehåll. Resultatet av en särskild enkät avseende statistikens utveckling redovisas. Till bilden hör utvecklingen vad gäller såväl statistikens omfattning som efterlevnaden av kraven på att individ- baserad statistik skall könsuppdelas. Kravet att uppgiftslämnarna inte skall belastas mer än nödvändigt har belysts i avsnitt 5.6. Dessutom behandlas utvecklingen vad gäller tillgängligheten till den officiella statistiken samt frågan hur produktionsprocessen har påver- kats av statistikreformen. I avsnittet redovisas de förändringar (och i vissa fall uteblivna förändringar) i statistiken som utredningen har fått kännedom om samt diskuteras möjliga orsaker. De förändringar som tas upp här avser statistikens innehåll, omfattning, objektivitet/tillförlitlighet, könsupp- delning m.m. En rad olika faktorer har lett till förändringar i den officiella statistiken. Den nya ansvarsfördelningen är i sig en sådan faktor. Att det belysta samhällsområdet förändras är självfallet också en viktig faktor. Andra orsaker till förändringar är EU-medlemskapet, nya behov av eller nya användningsområden för statistik, ny teknik m.m. Det kan också vara så att ett register som ligger till grund för en viss statistik förändras. Utredningen har funnit att det ibland är svårt att ange exakt vad som orsakat en förändring i statistiken. Det finns också faktorer som hämmar förändringar. En mycket viktig sådan är vikten av att kunna göra jämförelser över tiden. Officiell stati- stik är till sin natur en statistik som är bestående över tiden. En annan är lagar, regler och överenskommelser som preciserar vad som skall belysas med statistik. Också produktionsfaktorer kan verka förändrings- hämmande, t.ex. det förhållandet att en metod är enklare och billigare än en annan. Vidare är det troligt att det tar för myndigheter som har blivit tilldelade statistikansvar att komma in i sin ansvarsroll och överblicka den totala behovsbilden inom sitt område. Det är först som man känner sig beredd att göra ändringar samt överblicka konsekvenserna av dem. Det förhållandet att förändringar inte skett beror givetvis ofta på att situationen är bra som den är, dvs. att den statistik som tas fram är resultatet av noggranna övervägningar av behoven. Många av de förändringar som har noterats rör statistikens tillgäng- lighet.