sou · GNB360 · 2000-01-01 00:00:00 — Betänkande av1998 års Taxiutredning Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över frågan om obligatorisk anslutning till beställningscentral i taxitrafik m.m. Dåvarande generaldirektören, numera hovrättslagmannen, förordnades som särskild utredare fr.o.m. . Som experter i utredningen har följande förordnats. Fr.o.m. avdelningsdirektören , , departementssekreterarna (t.o.m. ) och , , hovrättsassessorn , , samt ingenjören , . Fr.o.m. statsåklagaren , Ekobrotts- myndigheten, samt fr.o.m. departementsekreteraren , . Sekreterare i utredningen har varit hovrättsassessorn . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Kundvänligare taxi (SOU 1999:60) Uppdraget är härigenom slutfört. Några organisationer med taxianknytning Fortsatt behandling av taxifrågor 2.3.1Yrkestrafiklagen och yrkestrafikförordningen... 38 2.3.6Återkallelse av tillstånd och taxiförarlegitima- tion ................................ ................................ . Prisinformation m.m................................ ....... Den nuvarande situationen – en probleminventering .................. Vilka problem förekommer?................................ Fusket i branschen ................................ .......... Reklamationer m.m ................................. ........ Flyg - , tåg - och färjeterminaler ......................... Brister i den offentliga upphandlingen .............. Kontroll och tillsyn ................................ .......... Tömning av information från taxametern.................................... Taxametern ................................ ................................ ... Varför sker tömning ?................................ Olika sätt att överföra informationen............................... Hur tas informationen om hand efter tömning?................. Vad är en beställningscentral? Taxitrafiken vid terminaler ..................................................m.m Flygplatser................................ ................................ ...... Tågstationer................................ ................................ .... Möjligheter att reglera trafiken på Aktuella register................................ ........................... Föreslagna ...........................och beslutade förändringar En reformerad yrkeslagstiftning (prop. 1997/98:63) Överväganden och .........................................................förslag Allmänt ................................ ...om beställningscentraler Vilka är de allmänna fördelarna med beställ - Finns det nackdelar med beställnings - Kan dagens problem lösas genom anslutning Obligatorisk .............anslutning till beställningscentral? Varför obligatorisk anslutning till beställ - Vad innebär ett obligatorium? 8.3Finns det andra åtgärder som kan minska problemen?.... Prisregistrering och prisinformation............... Terminaler och gatumark.............. Konsekvenser av förslagen ........................................................ Förslaget om tömningscentraler..................... Förslaget om prisregistrering......................... Andra konsekvenser................................ ...................... Förslaget om tömningscentraler..................... Förslaget om prisregistrering......................... Utredningens direktiv................................ .................... Bilaga 2 behandling av frågan om beställningscentraler. Bilaga 3 Taxi i ................................ ....................... Utdrag ur Act.................... Taxiutredning har haft i uppdrag att utvärdera den nuvarande situationen inom taxibranschen och med utgångspunkt i den analysen bedöma behovet av obligatorisk anslutning till beställningscentral eller annat gemensamt organ samt förutsättningarna för detta. har genomfört en bred probleminventering och besökt branschorganisationer, beställningscentraler, myndigheter, taxametertill- verkare och terminaler. De problem som huvudsakligen påtalats är fusket i branschen, problem med prissättningen, problem för kunder att i efterhand komma i kontakt med taxiföretaget för att kunna klaga på resan, en förstärkt problembild i olika hänseenden vid terminaler, pro- blem med konkurrenslagstiftningen, brister i den offentliga upphand- lingen samt brister i kontrollen och tillsynen från myndigheternas sida. har fått uppfattningen att man från såväl branschens som myndigheternas sida ser fusket inom näringen, främst i form av oredovisade intäkter, som det största problemet. Detta fusk medför bl.a. att konkurrensen snedvrids. Ett annat stort problemområde är prissättningen. Prissättningen och prisinformationen är sådan att konsu- menterna har mycket svårt att räkna ut vad resan skall kosta. Problemen beskrivs närmare i avsnitt 3 och 8.1.4. Vad är en beställningscentral? Begreppet beställningscentral har använts och stammar från då åkare gick samman i föreningar för att bl.a. samordna be- ställningsverksamheten. En beställningscentral har många olika uppgifter. Uppgifterna skiftar från central till central. Förutom att svara för beställningsfunk- tionen har den ofta hand om administration såsom t.ex. kreditkortshan- tering och kundfakturering, den ombesörjer marknadsföring och sluter avtal med myndigheter och företag. Den har ofta ett system för att hantera klagomål från kunder och utövar en viss kontroll över anslutna åkare. Prissättningen inom en central är som regel gemensam. Vissa cen- traler tar hand om informationen från de anslutna åkarnas taxametrar. Vanligast är att beställningscentralen drivs av en ekonomisk förening eller ett aktiebolag. Ägarstrukturerna är mycket varierande – allt i från beställningscentraler som ägs gemensamt av de anslutna åkarna till centraler med en fristående aktör. Är beställningscentraler bra för konsumenterna? Det finns flera fördelar med beställningscentraler. Beställningscen- tralerna ger taxiföretagen möjlighet att profilera sig effektivt på mark- naden och underlättar därmed valet av taxiföretag och beställningen av taxi för kunderna. Därutöver fungerar beställningscentralerna som en lättillgänglig instans för kunder som vill klaga eller anmäla kvarglömda föremål. Härutöver kan samverkan inom ramen för beställningscentraler underlätta myndigheternas kontroll av branschen. Detta borde öka åkarnas vilja att sköta sig och leva upp till gällande krav. När det gäller prissättningen kan beställningscentralen bidra till att informationen blir tydligare och att plötsliga höjningar av priset mer sällan förekommer. För samhällets del gäller att det ofta är lättare att kontrollera åkarna i en beställningscentral än enskilda åkare, eftersom centralerna kan till- handahålla information om åkarna. Således kan man konstatera att beställningscentraler rent allmänt verkar i den riktningen att näringen bedrivs i seriösare former och att servicenivån blir högre, främst på grund av att man har ett gemensamt goodwill-värde att förvalta. Vad skulle ett obligatorium innebära? Tankarna bakom ett obligatorium är bl.a. att kunden skall få lättare att välja resa och reklamera resan om han inte är nöjd samt att beställ- ningscentralerna skall ta över en del av myndigheternas kontroll över verksamheten. anser att ett krav på att alla åkare skall vara anslutna till en beställningscentral måste förenas med att beställnings- centralerna skall godkännas av myndigheterna. Beställningscentralen måste ha personer i ansvarig ställning som lämplighetsprövas av myndigheterna och myndigheterna måste fortlöpande utöva tillsyn över centralerna. I annat fall finns det risk för att åkare sluter sig samman i löst formade centraler, där ingen utövar kontroll över verksamheten, vilket skulle kunna leda till att den positiva effekten uteblir. Beställningscentralernas ansvarsområde måste definieras noggrant. Kräver man t.ex. att beställningscentralen skall ha dygnet-runt-service måste den kunna ange inom vilket trafikområde den opererar för att det skall gå att kontrollera om servicen upprätthålls. Av samma anledning måste sannolikt också kommenderingsplaner upprättas inom centralerna. Vid ett obligatorium måste alla som har tillstånd att driva taxitrafik ha rätt att vara med i en beställningscentral. Obligatoriet måste därför förenas med en skyldighet för existerande beställningscentraler att ta emot den åkare som är beredd att godta centralens stadgar och övriga regler. Vidare skulle en beställningscentral inte få utesluta någon ansluten åkare annat än på objektivt godtagbara grunder. Med hänsyn till bl.a. ansvarsfrågor skulle en åkare inte få tillhöra mer än en beställningscentral . Detta skulle kunna medföra att den säsongsbundna taxitrafiken på t.ex. turistorter skulle få svårt att fungera effektivt. Anslutning till beställningscentral bör ske på frivillig väg Det finns stora fördelar med beställningscentraler, både för konsumen- terna och de myndigheter som är satta att kontrollera taxinäringen. Också de åkare som är anslutna till beställningscentraler ser naturligtvis fördelar med dessa. Emellertid finns det också en rad nackdelar som hänger samman med vad som anförts i föregående avsnitt. Under arbetets gång har fått den uppfattningen att utvecklingen inom taxinäringen går i den riktningen att fler och fler åkare sluter sig samman i beställningscentraler. Ofta är det nödvändigt att tillhöra en central för att få plocka upp kunder vid terminaler, eller är det i vart fall en fördel att tillhöra en sådan. Vidare krävs som regel sam- verkan i beställningscentral för att erhålla kontrakt på samhällsbetalda resor och företagskunder. – uppfattning är att centralerna i allt högre utsträckning insett att kvalitet och service lönar sig och därför i högre grad på frivillig väg sanerar sin verksamhet. Detta hänger samman med kundernas ökade medvetenhet om branschen, vilket medför att allt fler kunder aktivt väljer resa, dvs. väljer att anlita en beställningscentral som de har förtroende för. – I sammanhanget skall också nämnas branschorganisationernas aktiva arbete för att höja kvalitén och servicenivån inom branschen och verka för en sundare näring. Således är det uppfattning att taxibranschen – mycket på eget initiativ – går mot en sundare inriktning. För att äventyra denna utveckling måste mycket starka skäl kunna anföras. Utredningens slutsats är att sådana inte finns och att det därför är fel att komma med ett så drastiskt förslag som att införa ett krav på obligatorisk tillhörighet till en beställningscentral. Finns det andra åtgärder som kan minska problemen? Även om taxiverksamheten i stort synes gå mot en sundare inriktning finns det vissa saker som kan förbättras. Det främsta problemet är förekomsten av oredovisade intäkter samt svart arbetskraft och den snedvridna konkurrens som följer härav. Här anser att något måste göras för att öka upptäcktsrisken, vilket bör leda till att fusket minskar. Ett annat problemområde är prissättningen och förekom- sten av överpriser. Andra områden där förbättringar kan göras är vid terminaler och taxiuppställningsplatser på gatumark. anser att informationen från taxametrarna bör tillvara- tas och sparas för att kunna fungera som kontrollmaterial vid myndig- heternas tillsyn. Det är viktigt att systemet för att hantera informationen är säkert, vilket bl.a. innebär att materialet normalt skall överföras från taxametern och sparas på sådant sätt att det säkerställs att materialet inte manipuleras eller kastas bort. föreslår därför att särskilda av myndighet godkända tömningscentraler byggs upp. Ur säkerhetssynpunkt är ett system med fristående tömningscentraler att föredra. Vissa skäl talar dock mot en sådan ordning. Tömning och lagring av uppgifter sker hos större beställningscentraler, servicebolag m.fl. för att användas i deras arbete med bl.a. fakturering och uppföljning av verksamheten. En bestämmelse om att tömnings- centralerna skall vara fristående skulle innebära att åkarna i dessa fall antingen härutöver skulle behöva tömma till den fristående centralen eller att den fristående centralen levererade motsvarande material till beställningscentralen eller servicebolaget efter att tömning skett hos denna. Att bygga upp en organisation med fristående tömningscentraler – med motsvarande uppgifter som redan utförs av beställningscentraler m.fl. – skulle dessutom vara svårt att motivera ur kostnadssynpunkt. anser därför att även andra än helt fristående organ bör kunna komma i fråga som tömningscentraler. Tömningscentralen måste naturligtvis ha den tekniska utrustningen för att kunna ta emot och lagra informationen från taxametrarna. Ord- nade lagringsmöjligheter måste också finnas. Det material som tas emot och lagras skall hanteras på ett sådant sätt att en enskild åkare inte kan manipulera materialet. Därför måste ställas krav på att en tömningscen- tral betjänar ett visst antal fordon, förslagsvis minst tjugo. I undantags- fall bör man kunna acceptera att en tömningscentral har färre fordon anslutna till sig, t.ex. en liten beställningscentral i glesbygd. anser att länsstyrelserna är lämpliga som tillstånds- och tillsynsmyndigheter. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet förstör eller på annat sätt undanskaffar data som skall lagras i tömningscentral bör straffas. Straffvärdet bör vara detsamma som vid olaga yrkesmässig trafik, dvs. böter eller fängelse i högst . Inte sällan kan ett sådant brott också vara att betrakta som medhjälp till bokföringsbrott eller skattebrott. Där- vid tar bestämmelserna i eller skattebrottslagen (1971:69) över. – Återkallelse av tillståndet att driva tömningscentral kan givetvis också komma i fråga. Underlåtenhet från åkarens sida att tömma taxametern på föreskrivet sätt bör medföra böter eller fängelse i högst . Vidare bör under- låtenheten normalt leda till återkallelse av trafiktillståndet. Förslaget om tömningscentraler utvecklas närmare i avsnitt 8.3.2. Ett problem som ofta påtalas är att kunder blivit uppskörtade. Även om kunden erhållit kvitto för resan och med stöd av detta framför klagomål i efterhand, har kunden haft svårt att visa att han fått betala för mycket eftersom det inte gått att avgöra vad som stått på den prisinformation som lämnats kunden vid resetillfället. har tagit del av det system för prisregistrering som tillämpas på och har funnit att det synes fungera väl utan att medföra någon nämnvärd belastning för vare sig åkarna eller myndig- heterna. Utredningen menar att ett sådant system även i skulle innebära att kunden hamnar i ett bättre bevisläge gentemot åkaren – eller, å andra sidan, att åkaren hamnar i ett bättre bevisläge mot en kund som inte fått betala för mycket. Kontrollen i efterhand skulle bli betydligt enklare och det skulle också underlätta tillsyn över taxinäringen. Endast de taxor som tillämpas gentemot allmänheten behöver regi- streras. Det skall inte vara tillåtet att använda andra tariffer än de som registrerats, utom avtalade lägre fasta priser. Innehavare av tillstånd till taxitrafik skall anmäla de priser han avser att tillämpa till den läns- styrelse som är prövningsmyndighet beträffande trafiktillståndet. Lämp- ligen sker anmälan i form av en kopia av den prisinformation som skall anges på bilen. skall inte pröva prisanmälan, endast registrera den. Sedan registrerat anmälan skickas en bekräftelse tillbaka till anmälaren som först härefter får ta de nya priserna i bruk. För- farandet är avsett att vara snabbt och enkelt och bör kunna ske genom att handlingarna faxas mellan anmälaren och länsstyresen. Underlåtenhet att registrera priser straffas med penningböter. Är underlåtenheten bestående bör kunna överväga tilstånds- innehavarens lämplighet att driva taxiverksamhet. Förslaget om prisregistrering utvecklas närmare i avsnitt 8.3.3. Dagens prisinformation är svår att förstå för konsumenterna. Dels har kunden ingen möjlighet till prisjämförelse eftersom utseendet på prisinformationen varierar från bolag till bolag, dels är antalet taxor så stort att det är svårt att snabbt kunna sluta sig till vilken taxa som skall gälla för just den resa kunden avser att göra. anser att det skulle vara till gagn för konsumenterna med en prisinformation som ser likadan ut på alla fordon över hela landet. De skulle då mycket lättare kunna ta till sig informationen. Det skulle också bli lättare att jämföra de olika bolagens taxor mot varandra. föreslår därför att , efter samråd med , meddelar före- skrifter med sådant innehåll. Föreskrifterna bör innehålla ett krav på att ange jämförpris. Vidare anser utredningen att alltför många skiftande taxor gör informationen svårbegriplig. bör därför, i sina föreskrifter, begränsa antalet taxor. Förslaget om prisinformation utvecklas närmare i avsnitt 8.3.3. Som tidigare nämnts är vissa av problemen avseende taxiverksamheten mest märkbara vid terminaler, där efterfrågan på taxi är stor och där många resenärer utan lokalkännedom och insikt i den lokala taximark- naden befinner sig. Dessa problem har ansetts särskilt angelägna att lösa. En av uppgifterna för har således varit att under- söka hur situationen vid olika terminaler ser ut och om huvud- männen för terminalerna skulle kunna göra mer för att förbättra ord- ningen avseende taxiverksamheten. Undersökningen visar att huvud- männen för terminalerna funnit godtagbara lösningar på problemen och att det finns olika sätt att hantera frågan beroende på de olika termi- nalernas särart. Lösningarna har godtagits av . Lösningarna vid terminalerna innebär ofta att man sluter avtal med beställningscentraler eller att det i vart fall är en fördel för åkaren att tillhöra en sådan. Detta innebär ett incitament att frivilligt gå samman i centraler, vilket är en positiv utveckling. Terminalernas avtalskrav är vidare som regel relativt stränga vilket höjer nivån på service och kvali- tet, förbättrar ordningen och minskar risken för att kunderna skall råka ut för att behöva betala överpriser. Risken för att kunden utsätts för tra- kasserier eller annat påträngande beteende från förare minskar också. Slutligen medför avtalskraven att den interna kontrollen inom beställ- ningscentralerna ökar. En genomgång av de lösningar som genomförts vid olika terminaler finns i avsnitt 6. I avsnitt 8.3.4 nämns bl.a. något om hur situationen på gatumark skulle kunna förbättras. deregulated the taxi market the 1 of 1990. Among other things this meant that the operators no longer had to be members of dispatch centrals. Today about 30 percentage of the operators are so called free-wheelers, which means they do not belong to any dispatch central. Most of them operates in the larger cities. The deregulation has been good for the in many ways, mainly due to the increased competition within the trade. However, the deregulation also has had some negative effects. In February 1998, the Swedish government decided to initiate a special inquiry for the purpose of evaluate the present situation within the taxi trade and, with that evaluation as a point of departure, to assess the need for a compulsory association for operators to a taxi organi- sation (i.e. a dispatch central) or some other joint organisation as well as looking into the preconditions for such an association. A judge assisted by a panel of experts was appointed to conduct the inquiry. The following is a summary of the report of the Governmental Com- mission on entitled, in translation from the original Swedish, The aim towards making taxi more customerfriendly. The report is identified as SOU 1999:60. The Commission has carried out a broad inquiry into the problems, visiting and conferring with representatives for organisations of the trade, dispatch centrals, terminals, authorities and manufacturers of meters. The problems most commonly mentioned are the over all irregu- larities within the trade, problems regarding the fixing of fares and problems for to make contact with the taxi company after a ride in order to launch a complaint. Various problems are aggravated at terminals and there are also problems concerning the laws on compe- tition, deficiencies in the public bidding procedure and shortcomings in the control and supervision by the authorities. The Commission has concluded that the taxi trade itself and the authorities both regard irregularities within the trade, mainly in the form of incomes not accounted for, as the largest problem. These irregularities bring, among other things, about a twisting of the competitive conditions. Another large field of problems is the fixing of fares. The ways in which fares are fixed and information on fares are given today, makes it very difficult for the to calculate the fare. These problems are discussed further in section 3 and 8.1.4. What is a dispatch central? The term dispatch central has been in use for a long time and goes back to the days when operators started to join organisations in order to, among other things, co-ordinate bookings. A dispatch central of today fulfils many different tasks. These tasks vary from one central to another. Apart from functions related to bookings, the central often takes care of administrative tasks such as the handling of credit card slips and invoicing. It also takes care of marke- ting and the negotiation of contracts regarding public paid rides and business . Many dispatch centrals has a system for handling complaints from and also exercise a certain control over associated operators. are, as a rule, fixed jointly at the centrals. Some centrals are storing the information from the operatorsmeters. Forms of organisation vary. Mostly the dispatch central is organised as an incorporated association or a limited company. There are many different structures of ownership – you may find dispatch centrals jointly owned by the operators, centrals owned by one independent agent and various structures in between. Are dispatch centrals beneficial to consumers? Dispatch centrals has several advantages. They provide taxi companies with an opportunity to show their profile and thus makes it easier for the to choose taxi company as well as to order a car. Further- more, dispatch centrals are easily accessible for who want to launch a complaint or claim items forgotten and left behind. The co- operation in dispatch centrals also facilitates the supervision and control of the trade by the authorities. This ought to increase the motivation of the operators to go straight and live up to current standards. Regarding the fixing of fares it appears that the centrals can contri- bute in making fare schedules more transparent and in making sudden raises of fares more rare. As far as society is concerned it is generally more easy to supervise operators associated with a central than individual operators since the centrals can provide information on their operators. Thus, it can be established that dispatch centrals, in general, further the conducting of the taxitrade along more serious lines and maintains service at a higher level, mainly because one has a common fund of goodwill to safeguard. What would be the consequences of a compulsory system? The over all intentions behind a compulsory system are, among other things, that the customer will find it easier to choose the kind of journey he wants to make (i.e. regarding service, price etc.) and to complain, should the journey prove unsatisfactory. Another great advantage is that the dispatch centrals can take over some of the responsibility for the supervision over the trade from the authorities. The Commission is of the opinion that a demand for all operators to be associated with a dispatch central has to be linked with a public authorisation for the centrals themselves. There must be persons at the dispatch centrals whose suitability has been approved by the authorities as well as continuos supervision over the centrals by the authorities.