sou · GNB355d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Den formulerade ett första yttrande över kommissionens grönbok om konvergens. I yttrandet anger regeringen att den vill invänta den svenska slutsatser innan den tar slutlig ställning till de frågor som väcks i grönboken. Yttrandet innehåller därför en redogörelse för gällande reglering och en sammanfattning av de svenska remissvaren på grönboken. Regeringen poängterar att kommissionens tredje alternativ till reglering, dvs. den teknikneutrala, horisontella modellen för reglering av distributionsledet bör studeras närmare och att, det är viktigt att vid en sådan anpassning av lagstiftningen inte allmänna intressen åsidosätts eller att ambitions- nivån för att upprätthålla samhälleliga skyddsintressen sänks. Bland de allmänna synpunkter som kommit fram under remissen nämns stora förhoppningar om att konvergensen skall komma att inne- bära en drivkraft för sysselsättning och tillväxt, ökade valmöjligheter för konsumenterna och en större kulturell mångfald. Vidare framförs att osäkerhet avseende lagstiftningen kan utgöra ett hinder mot konver- gensutvecklingen. När det gäller utvecklingen av lagstiftningen framförde flera remissinstanser att generell konkurrensrättslig lagstiftning skall vara vägledande, medan andra påpekade att aktörers kontroll över teknik och infrastruktur påverkar etableringsmöjligheterna. En målsättning med lagstiftningen bör vara att skydda konsumenten, stimulera mångfald och utveckling samt att främja konkurrensen. Regleringen bör vara generell och övergripande. Flera instanser framför även att regelstrukturen bör vara teknikneutral samt oberoende av plattformar och distributionssätt. Beträffande kommissionens tre alternativ till utveckling av lagstiftningen, ansåg de flesta svenska remissinstanserna att en horisontell lagstiftning bör införas, dvs. separation av reglerna för innehåll från reglerna om Andra anser att det är bättre att bygga vidare på den nuvarande strukturen. Den utfärdade ett andra ytt- rande över grönboken om konvergens med anledning av de ytterligare frågor som kommissionen ställt i sitt arbetsdokument om konvergens. Även i detta yttrande hänvisar regeringen till arbete och att den vill invänta utredningens slutsatser innan den tar slutlig ställning till frågorna om hur konvergensen bör påverka regle- ringen av de aktuella områdena. Regeringen framför dock allmänna kommentarer till kommissionens sammanfattning av resultaten från det offentliga samrådet. Regeringen behandlar i yttrandet frågor om tillgång till distribu- tionssystem, en fungerande konkurrens, sektorspecifika regler, tillgång till radiofrekvenser, en teknikoberoende reglering, olika samhälls- intressen, öppna tekniska standarder, stöd till audiovisuella produktioner, ett gynnsamt investeringsklimat, balansen mellan konkurrensfrämjande och andra samhälleliga intressen, proportionell sektorspecifik reglering och områden lämpade för självreglering. 3.5.5Kommissionens meddelande om konvergens Kommissionen utfärdade ett meddelande om konvergens i vilket den redovisar riktlinjerna för det fortsatta arbetet med konver- gensfrågorna.58 Kommissionen redogör i meddelandet även för resul- tatet av första och andra omgången av det offentliga samrådet samt för yttrande. I kommissionens arbetsdokument uppmärksammades tre frågor (se avsnitt 3.5.2). När det gäller den första frågan om tillgång till nät och digitala portar, varierade svaren från samrådet beroende på vilken typ av verksamhet som parterna företräder, från att tillgång skall vara reg- lerat, till att det inte skall regleras överhuvudtaget. På lång sikt ansåg dock de flesta parterna att ingen reglering för tillgång skall finnas. När det gäller den andra frågan om ett regelverk för investeringar, innovation och främjande av europeisk innehållsproduktion samt distri- bution och tillgång till innehåll framgick av kommentarerna en preferens för investeringsstöd framför bestämmelser om särskilda program- 58 Communication to Parliament, the Council, The Economic and and , The Convergence of the Telecommunications, Media and Sectors and the Implications for Regulation, Results of the Public Consultation on the [COM(97) 623], COM(1999) 108 final. Andra faktorer som ansågs viktiga var ett förutsebart regelverk och utarbetande av gemensamma standarder. När det gäller den tredje frågan om införande av en balanserad reg- leringsstrategi framkom att det på denna punkten inte finns några sär- skilda motsättningar mellan det allmännas och marknadens intressen. Självreglering ansågs vara lämplig avseende innehållsfrågor och utar- betande av standarder, men däremot inte för att hantera marknadskraf- terna. Kommissionen gör i meddelandet en sammanfattning av de viktigaste konklusionerna från de båda offentliga samrådena enligt nedan: ·Regleringen skall värna om allmänhetens intresse och främja inves- teringar. ·Regleringen skall vara öppen, klar och proportionell. Dessutom skall åtskillnad göras mellan regler för att värna det allmänna intresset, sektorspecifik reglering som kompletterar generella konkurrensregler och åtgärder som vidtas för att uppnå särskilda politiska mål. ·Regleringen för transport skall skiljas från den för innehåll. Sam- bandet mellan dessa verksamheter måste emellertid uppmärksam- mas bl.a. med hänsyn till eventuella konkurrensproblem. All infrastruktur skall behandlas lika oberoende av den tjänst som trans- porteras och innehållsregleringen skall stå i överensstämmelse med tjänsternas särskilda karaktär. Nya tjänster skall omfattas av en ändamålsenlig reglering. ·Radio och TV i allmänhetens tjänst måste regleras på ett ändamåls- enligt sätt i den nya miljön. Medlemsstaternas kompetens på området skall respekteras. ·Konkurrensreglerna skall tillämpas effektivt och den sektorspecifika regleringen skall gradvis upphävas. ·Åtgärder skall vidtas för att främja europeiskt innehåll. Kommissionen avser att fortsätta arbetet med konvergensfrågorna genom att utarbeta förslag till reformering av regleringen. Ändringar av regleringen för infrastruktur och anslutna tjänster kommer att föreslås som en del av den planerade översynen av kommunikationsregleringen. Förslag om reglering av innehållstjänster kommer antingen att innebära ändringar i nuvarande reglering eller förslag till helt ny reglering. Dessutom planeras särskilda åtgärder både avseende regleringen för innehåll och infrastruktur. När det gäller innehåll skall kommissionen tillse att medlemsstaterna genomför och tillämpar ändringsdirektivet till direktivet om TV utan gränser. Dessutom skall förslag och åtgärder vidtas för att främja pro- duktion och distribution av europeiskt innehåll i den audiovisuella sektorn (MEDIA III programmet). När det gäller infrastrukturrelaterade frågor skall kommissionen tillse att direktivet om TV-standarder genomförs och tillämpas i medlemsstaterna. Direktivet skall även ses över för even- tuella ändringar. Kommissionen skall dessutom utfärda ett meddelande om den allmänna konsultationen angående grönboken om frekvenser. avser rådet anta vissa slutsatser med anledning av kommissionens arbete med grönboken om konvergens. Rådet förutsät- ter att kommissionen beaktar dessa slutsatser när nya regler föreslås. Den gällande EG-rätten medför problem i samband med konvergens- utvecklingen vilket kommissionen har framfört bl.a. i grönboken om konvergens. I det följande görs vissa anmärkningar kring gällande EG- rätt och dess tillämplighet på vissa av de problemområden som kom- missionen uppmärksammar i grönboken. Ett av de största problemen som konvergensutvecklingen medför för EG-rätten gäller definitionerna eftersom dagens definitioner skapar förutsättningarna för att främst skilja telekommunikations- och medie- områdena åt. Åtskillnaden grundar sig bl.a. på en distinktion mellan offentlig och privat kommunikation. Telekommunikation betraktas generellt som privat kommunikation som sker från punkt till punkt, dvs. mellan bestämda mottagare, medan radio/TV definieras som offentlig kommunikation som sker från punkt till flerpunkt, dvs. kommunikationen är avsedd för mottagning av allmänheten. Konvergensen och Internets framväxt leder emellertid till att skillnaden mellan offentlig och privat kommunikation blir mindre tydlig. Distinktionen mellan offentlig och privat kommunikation inom EG- rätten återfinns i första hand i definitionen av TV-sändning i artikel 1 i direktivet 89/552/EEG TV utan gränser: TV-sändning: den ursprungliga överföringen av TV-program avsedda för mottagning av allmänheten (egen markering), per tråd eller genom luften inklusive överföring via satellit, i okodad eller kodad form. Den innefattar inte kommunikationstjänster som tillhandahåller data eller andra medde- landen som efterfrågas individuellt såsom telefax, databaser och andra lik- nande tjänster. Definitioner av teletjänster inom teleregleringen innehåller istället mot- svarande negativa definition dvs. direktiven på området omfattar inte radio/TV-tjänster. Detta innebär att definitionen av TV-sändning, där skillnad görs mellan offentlig och privat kommunikation, indirekt får effekter även för definitionerna på telekommunikationsområdet. Se t.ex. definitionen av teletjänster i artikel 2.3 i ONP-direktivet 90/387 i dess lydelse efter ändringen genom direktiv /51/EG: teletjänster: tjänster vars tillhandahållande helt eller delvis består av sänd- ning och dirigering av signaler i ett telenät med undantag för radio- och TV- tjänster (egen markering). Direktivet 97/13/EG om allmän auktorisation och individuella tillstånd tillämpar samma definition av teletjänster som ONP-direktivet, och i artikel 1.2 anges att direktivet inte skall inverka på tillämpning av: ...de särskilda bestämmelser som har antagits av medlemsstaterna i enlighet med gemenskapslagstiftning om distribution av audiovisuella program avsedda för allmänheten och innehållet i sådana program (egen markering), I detta sammanhang kan även nämnas att begreppet television inte är definierat, varken i direktivet 89/552/EEG TV utan gränser, direktivet 95/47/EG om TV-standarder eller telekommunikationsdirektiven. Eftersom konvergensen medför att det är oklart vad som skall ingå i begreppet, kan detta komma att skapa tillämpningsproblem. Inom EG:s telekommunikationsreglering tar definitionerna sin utgångspunkt i det nät som används för att förmedla en tjänst. Tele- tjänster definieras t.ex. i artikel 1 i tjänstedirektivet 90/388/EEG eller i artikel 1 i samtrafikdirektivet 97/33/EG som tjänster vars tillhandahål- lande består i ...överföring och dirigering av signaler i telenät....59 Detta innebär att direktivens regler endast omfattar ett visst nät eller tjänster som förmedlas över detta nät. De definitioner som görs på grundval av det nät som används för förmedling, kan medföra att lik- nande tjänster regleras olika när konvergensen medför att näten blir substituerbara. I artikel 2 i samtrafikdirektivet 97/33/EG definieras telenät som de överföringssystem och, i förekommande fall, den kopp- lingsutrustning och andra resurser som möjliggör överföring av signaler mellan bestämda nätanslutningspunkter via tråd, via radio, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska media. Att definitionerna görs avhängiga av skillnaden mellan offentlig och privat kommunikation respektive över vilken typ av nät som en tjänst förmedlas är inte de enda kriterier som förorsakar problem med gäll- ande definitioner i samband med konvergens. Ett annat exempel är definitionen av taltelefoni enligt artikel 1 i tjänstedirektivet 90/388/EEG: 59 De svenska versionerna är inte identiska medan de engelska innehåller samma det kommersiella tillhandahållandet till allmänheten av direktöverföring och koppling av tal i realtid mellan det allmänt tillgängliga nätets anslut- ningspunkter som möjliggör för varje användare att använda utrustning ansluten till en sådan nätanslutningspunkt för att kommunicera med en annan anslutningspunkt I sitt tillkännagivande om statusen för tal över Internet, slår kommis- sionen fast att Internettelefoni, åtminstone , inte omfattas av definitionen av taltelefoni i tjänstedirektivet 90/388/EEG. Kommissionen motiverar sitt ställningstagande med att tal över Internet inte sker i realtid, inte tillhandahålls kommersiellt och inte sker till och från allmänt tillgängliga kopplade näts nätanslutningspunkter. Tillträde till marknaden och licensiering Skilda regler avseende tillträde till marknaden och licensiering mellan de olika sektorerna kan hindra konvergensutvecklingen och även leda till konkurrenssnedvridningar. Det finns inom EG-rätten inget absolut förbud mot begränsningar av tillträde till marknaden. Enligt artikel 90 i EG-fördraget medges att särskilda och exklusiva rättigheter utfärdas under vissa förutsättningar, om det kan motiveras av allmänt ekonomiskt intresse. Det är emellertid artikel 90 som legat till grund för avregleringen av telemarknaden. Det föreligger skillnader i reglering mellan telekommunikations- och radio/TV-sektorerna avseende tillträde till marknaden. Tillträde till telekommunikationsmarknaden har i många länder varit hindrat genom nationella monopol, men den skall enligt EG-rätten vara avreglerad . Marknadstillträde på radio/TV-området är däremot inte reglerat på gemenskapsnivå, utan detaljerade regler före- kommer i regel på nationell nivå. Inom IT-sektorn är marknadstillträde i huvudsak oreglerat. EG-rättens regler om licensiering inom telekommunikationssektorn finns i artikel 3 i tjänstedirektivet 90/388/EEG och i direktivet 97/13/EG om allmän auktorisation och individuella tillstånd. Genom dessa regler fastställs vilka villkor och förfaranden för auktorisation och tillstånds- givning som medlemsstaterna får fastställa. Distribution av audiovisuella program avsedda för allmänheten lämnas uttryckligen utanför dessa direktivs tillämpning, jfr artikel 1.2 i direktivet 97/13/EG om allmän auktorisation och individuella tillstånd. Licensiering inom radio/TV-sektorn är inte reglerad inom EG-rätten. Reglerna i direktivet TV utan gränser 89/552/EEG kan emellertid i termer; transmission and routing. praktiken få viss effekt genom att underlätta tillträde till marknaden eftersom en medlemsstat inte får hindra vidaresändning från en annan medlemsstat. Direktivet harmoniserar även i viss mån de krav som ställs på programföretagen. Det finns dock inga harmoniserade licensierings- procedurer eller licensieringsvillkor på EG-nivå. Tillgång till nät, system med villkorad tillgång och innehåll är villkoren för tillgång till nät och innehåll eller system med vill- korad tillgång i huvudsak föremål för kommersiella avtal varvid till- lämpningen av EG-rättens konkurrensregler är viktig. Det finns emel- lertid viss sektorspecifik reglering bl.a. rörande samtrafik och drifts- kompatibilitet inom telekommunikationsområdet samt rörande villkorad tillgång på området för digital-TV. Inom telekommunikationssektorn kompletteras de generella konkur- rensreglerna av särskilda regler som säkrar tillgång till nät. Detta garanteras främst genom regler om samtrafik. I artikel 4a i tjänstedi- rektivet 90/388/EEG fastställs medlemsstaternas grundläggande skyl- digheter att tillse att teleoperatörer träffar avtal om samtrafik, medan de detaljerade reglerna återfinns i samtrafikdirektivet 97/33/EG. Medlems- staterna åläggs genom samtrafikdirektivet bl.a. en skyldighet att verka för att avtal om samtrafik träffas under rimliga, rättvisa och icke-dis- kriminerande villkor. Samtrafikskyldigheter gäller enligt artikel 4.1 i samtrafikdirektivet organisationer som fått tillstånd att tillhandahålla allmänt tillgängliga telenät och/eller allmänt tillgängliga teletjänster. Samtrafik behandlas även i kommissionens meddelande om tillämp- ningen av konkurrensreglerna på tillträdesavtal inom telesektorn och kommissionens rekommendationer om prissättning vid samtrafik och särredovisning och kostnadsredovisningssystem för samtrafikkostnader. Frågan har väckts om samtrafikbetämmelserna skall utökas till att gälla även kabel-TV-nät eftersom de inte omfattas av samtrafikdirektivets bestämmelser. Tillgång till nät omfattas inte enbart av samtrafikregler, utan även av s.k. ONP-direktiv, där bestämmelser om driftskompatibilitet och regler om tillgång till nät fastställs. ONP-direktiven tillämpas endast på allmänt tillgängliga telenät och allmänt tillgängliga teletjänster, jfr artikel 1.1 i ONP-direktivet 90/387/EEG eller på det fasta allmänt tillgängliga telefonnätet och fasta allmänt tillgängliga telefonitjänster, jfr ONP- direktivet 98/10/EG om taltelefoni. System med villkorad tillgång, dvs. olika former av tekniska lösningar för att garantera operatörerna betalning för de tjänster de tillhandahåller t.ex. i form av prenumerationer eller avgifter, regleras inom EG-rätten i direktivet 98/84/EG om villkorad tillgång och i direktivet 95/47/EG om Direktivet 95/47/EG innehåller regler om villkorad tillgång till digitala TV-tjänster och är tillämpligt oavsett om televisionssignaler förmedlas över kabel, via satellit eller är marksända, jfr artikel 2. Direktivet medför att de tekniska tjänsterna skall tillhanda- hållas tjänsteleverentörerna på rättvisa, rimliga och icke-diskriminerande villkor. Direktivet 98/84/EG ålägger medlemsstaterna att införa reglering som hindrar tillverkning, försäljning m.m. i kommersiellt syfte av utrustning eller programvara som anpassats för att bereda någon tillgång till vissa tjänster utan leverantörernas godkännande. Detta direktiv innebär en horisontell reglering genom att rikta sig till alla former av system för villkorad tillgång. finns, utöver generell konkurrensrätt, ingen särskild reglering inom EG-rätten som täcker navigeringssystem såsom webbläsare, sök- motorer på Internet och elektroniska programguider. På avtal om upplåtelse av innehåll tillämpas generella konkurrens- regler. Det finns i artikel 3a i ändringsdirektivet till direktivet TV utan gränser 97/36/EG även vissa regler om att allmänheten skall säkras tillgång till vissa program som bedöms vara av särskild vikt för sam- hället. Frekvenstilldelning sker på nationell nivå och koordineras på interna- tionell nivå inom Internationella teleunionens världsradiokommunika- tionskonferens (, WRC). EU har inga befogenheter att tilldela frekvenser eftersom området bedöms falla under subsidiaritetsprincipens tillämpning. Kommissionen vidtar emellertid främst på telekommunikationsområdet harmoniseringsåtgär- der och samarbetar med europeiska post- och telesammanslutningen (CEPT) och dess kommittéer europeiska radiokommunikationskom- mittén (, ERC) och dess permanenta kontor (European Radiocommunications Office, ). tog kommissionen initiativ till en gemensam frekvensplan inom EU inför WRC 1999.60 I syfte att skapa en debatt om hur fre- kvenspolitiken skall utformas i EU har kommissionen även utfärdat en grönbok om frekvenser (se avsnitt 3.2.7 ovan). 60 Communication from the Commission to Parliament and the Council, Radio frequency requirements for Community policies in context of the 1999 (WRC -99), COM(1998) 298 final, . Gemenskapsrätten reglerar frågor om prissättning olika inom de sekto- rer som påverkas av konvergensen. Priserna inom telekommunikations- sektorn är underställda regler om det slutliga användarpriset genom reglerna om att s.k. samhällsomfattande tjänster skall tillhandahållas till ett överkomligt pris enligt artikel 2 i taltelefonidirektivet 98/10/EG. Avseende vem som skall tillhandahålla dem och frågor om dess finan- siering, se även tjänstedirektivet 90/388/EEG och samtrafikdirektivet 97/33/EG. Taxor för fast telefoni, förhyrda förbindelser och samtrafik skall vara kostnadsorienterade om tjänsterna tillhandahålls av en ope- ratör som har ett betydande inflytande på marknaden, jfr artikel 17 i taltelefonidirektivet, artikel 10 i ONP-direktivet 92/44/EEG om förhyrda förbindelser och artikel 7 i samtrafikdirektivet samt de rekom- mendationer som kommissionen utfärdat om prissättning av samtrafik och kostnadredovisning för samtrafikkostnader. Radio och TV i allmänhetens tjänst regleras inte inom EG-rätten, utan på nationell nivå. Vissa bestämmelser avseende innehåll i TV- sändningar finns emellertid i direktivet TV utan gränser 89/552/EEG, och enligt Amsterdamfördragets protokoll C om systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst tillåtes medlemsstaterna att definiera, finansi- era och organisera en radio och TV i allmänhetens tjänst utan att det anses strida mot övriga bestämmelser i fördraget. 4 Förhållandena i några andra länder Den danska regleringen av telekommunikationer är inte samlad i en lag, utan är uppdelad på flera separata lagar, bl.a. lov om konkurrencefor- hold og samtrafik i telesektoren, lov om visse forhold på tele- kommunikationsområdet och lov om offentlig mobilkommunikation. Syftet med den danska telekommunikationsregleringen är att förse konsumenten med de bästa telekommunikationstjänsterna till lägsta pris, vilket skall uppnås genom att garantera fri och effektiv konkurrens på telekommunikationsmarknaden. Telekommunikationstjänster definieras som all överföring, utsändning eller mottagning av tecken, signaler, skrift, bilder och ljud eller alla former av meddelande genom tråd, radio, optik eller andra elektromagnetiska system.1 Radio/TV-verksamhet regleras i lov om radio- og fjernsyns- virksomhed . Syftet med lagstiftningen är bl.a. att säkra mångfald i innehållsutbudet och på så sätt stärka medborgarnas förhållande till demokratin och att skydda minderåriga från skadligt innehåll. Lov om radio- og fjernsynsvirksomhed reglerar främst till- träde till marknaden och innehållet i radio/TV-sändningarna. Radio/TV- tjänster definieras som radiokommunikationstjänster vars sändningar är avsedda för direkt mottagning av allmänheten. Dessa tjänster kan innehålla ljudöverföring, televisionsöverföring eller annan typ av överföring. Gränsdragningen mellan telekommunikations- respektive radio/TV- tjänster är oklar och föremål för diskussion i . Utgångspunkten är emellertid att en radio/TV-tjänst är avsedd för mottagning av all- mänheten, vilket leder till att NVOD betraktas som en radio/TV-tjänst, medan VOD betraktas som en telekommunikationstjänst. I skyddas yttrandefriheten i den danska grundlagen. Skyd- det för yttrandefriheten är inte bundet vid ett särskilt medium. Ansvaret för yttranden i massmedierna, dvs. periodiska skrifter, ljud- och bild- program som sprids av , danska TV2 m.fl. och texter, bilder och ljudprogram som regelbundet sprids till offentligheten under 1 Denna och andra översättningar av lagtext, myndighetsbeteckningar m.m. i kapitlet om förhållandena i några andra länder är inte officiella översättningar. 104 Förhållandena i några andra länder förutsättning att de har karaktär av nyhetsförmedling, regleras i Medie- ansvarsloven, som omfattar även nyare medier. har antagit en ny reglering för frekvensallokering som skall skapa förutsättningar för en dynamisk och förutseende frekvens- administration och säkra att de samlade frekvensresurserna, såvitt möjligt, utnyttjas. Frekvensresurserna är i gratis och ges vid brist till dem som anses bäst kunna tillhandahålla en efterfrågad tjänst. Vid bedömningen tas hänsyn till hur användarnas förväntningar på kvalitet, låga priser m.m. bäst kan tillvaratas. har huvudansvaret för telekommunikationsregle- ringen och handhar även regleringen av infrastruktur för radio/ TV- utsändningar. hanterar administrativa frågor på telekom- munikationsområdet såsom tillstånds- och frekvensfrågor, övervakning, typgodkännade m.m. reglerar frågor som rör tillträde till marknaden och innehåll på radio/TV-området. tilldelar licenser för utsändning av programtjänster via satellit eller kabel. Den lokala radio/TV-styrelsen tilldelar licenser för tillhandahållande av lokala radio/TV-tjänster. Frekvenstilldelning sker i samarbete med Te- lestyrelsen. Konvergensfrågorna har i uppmärksammats bl.a. genom att inledde ett arbete med att utvärdera behovet av ändringar av den gällande lagstiftningen med anledning av konvergensutvecklingen.