sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Totalförsvaret skall också enligt försvarsbesluten inriktas på att stärka förmågan att hantera svåra nationella påfrestningar på sam- hället i fred till följd av bl.a. kriser och konflikter i omvärlden. Som en allmän inriktning av totalförsvarets utformning hänvisas i dessa sam- manhang till att försvarspolitiken skall utgå från en vidgad säkerhets- syn. De s.k. nya hoten och underrättelsefunktionen i samband med dessa skall beröras närmare nedan i avsnitt 4.2.3. 4.2En ny säkerhetspolitisk situation Underrättelsetjänstens huvuduppgift är som har angivits att ge underlag för den politik och de åtgärder i övrigt, som har som mål- sättning att värna om landets yttre säkerhet. Verksamheten syftar bl.a. till att klarlägga främmande makters militära och politiska förhållan- den. Det sker bl.a. genom inhämtning av information och analys av situationen och utvecklingen i omvärlden. I den militära planeringen utgör analysen av såväl den militärstra- tegiska som, i ökande grad, den säkerhetspolitiska omvärldssituatio- nen och omvärldsutvecklingen fundamentala grundstenar. Sålunda framhålls det i den svenska militära perspektivplaneprocessen (se bl.a. Försvarsmaktens årsrapport från perspektivplaneringen 97-98, Försvarsmaktsidé 2020, Rapport 2) att försvarets framtida utformning inte, såsom tidigare, huvudsakligen kan grundas på traditionella kon- kreta militära hotbilder och angreppsscenarier. Försvarsplaneringen måste även baseras på en uppfattning om omvärlden i ett bredare per- spektiv och omfatta bedömningar av den framtida samhällsutveck- lingen i stort. Det gäller i fråga om såväl vårt närområde som i övrigt och även globalt. Omvälvningarna i den internationella miljön med det slut, ett nytt maktpolitiskt läge framför allt i och samverkan i internationella fredsbevarande och humanitära åtgär- der samt en ökad öppenhet i kontakterna mellan staterna m.m. har inneburit en ny säkerhetspolitisk situation. Bl.a. de internationella kontakterna staterna emellan i olika sammanhang och den ökade till- gången till öppen information om främmande makters förhållanden 176 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten ger större förutsättningar än tidigare att varsebli och värdera hotande utvecklingar i omvärlden. Detta ställer ändrade krav på och ger även ökade möjligheter för underrättelsetjänstens bedömning av omvärld- släget. Dessa omvärldsförändringar har också lett till krav på föränd- ringar av underrättelsetjänster världen över. I bl.a. de senaste årens svenska försvarsbeslut har det framhållits att den internationella politiken och omvärldsutvecklingen i högre grad än tidigare präglas av föränderlighet och svårbedömbarhet. Det har hänvisats till att dessa förhållanden i stort sett är ett direkt resultat av att den tidigare stormaktskonfrontationen och det har upphört. I och för sig anses det inte längre föreligga politiska eller ens militära förutsättningar för ett storkrig i eller eljest mellan stormakter under de närliggande åren. Det tidigare para- doxala kombination av politisk spänning och stabilitet har emellertid, sägs det, ersatts av ett förhållandevis rörligt och svårförutsägbart sä- kerhetspolitiskt läge. Det gäller både i det korta och i ett längre tids- perspektiv och såväl globalt som regionalt och lokalt. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 15 ff. och prop. 1997/98:84 s. 15 f.) Det svårbedömbara omvärldsläget anses ha en grund i att de tidi- gare stormaktsmotsättningarna, såsom en övergripande ram även för andra staters agerande, inte har ersatts av någon annan jämförbar ord- ning. Det har pekats på att blockpolitiken i innebar att kon- flikter på lägre nivå bilades. Även andra regioner utanför åt- njöt under det en relativ stabilitet genom de båda super- makternas auktoritet inom sina respektive utstakade intressesfärer. Den dåvarande risken för en nukleär konfrontation mellan stormak- terna anses även ha lett till ett slags outtalat konfliktförbud. (Se bl.a. betänkandet Konfliktförebyggande verksamhet, SOU 1997:18 s. Krafter, som under stormaktskonfrontationen och det har varit låsta, har således numera frigjorts och har fått ett ökat spel- rum. Allmänt sett anses den fortsatta utvecklingen i världen karaktäri- seras av ett större antal mer eller mindre inflytelserika aktörer, som sinsemellan är heterogena och långt ifrån jämbördiga. Även om risken för storkrig har minskat och öppna krig mellan länder har blivit mind- re vanliga, anses emellertid faran för även allvarligare och mer ut- bredda regionala konflikter och kriser ha ökat. Konflikten mellan In- dien och är ett exempel på en sådan konflikt. Andra exempel på allvarligare konflikter mellan stater, som har eller kan få konsek- venser även utanför regionen bl.a. genom krav på en internationell krishantering, är de i och i samt i Afghani- stan och flera . Särskilda komplikationer kan ligga i att andra länder inom en region ofta stödjer någon av parterna i en konflikt. Det gäller även i fråga om ett grannlands interna motsätt- Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 177 Konflikter i det asiatiska området anses knappast utgöra nå- gon militär risk för , men de kan få långtgående allmänna följdverkningar bl.a. genom att stora globala ekonomiska intressen kan beröras eller att krav kan ställas på mer eller mindre omfattande humanitära och fredsbevarande insatser från andra länder. (Se bl.a. prop. 1995/96:15 s.12 ff. och Ds 1998:9 Omvärldslägets nyssnämnda svårförutsägbarhet, som bl.a. präglas av en ändrad global maktfördelning främst på grund av Sovjetunion- ens och upplösning, anses komma att utgöra ett dominerande inslag i den internationella politiken . Försvarsberedningen har, med utgångspunkt i en analys av det säkerhetspolitiska läget, i sin rapport 1998:9 s. 132 för svensk del konstaterat, att det råder en grundläggande osäkerhet beträffande omvärldsutvecklingen på . Osäkerheten beror enligt För- svarsberedningen på en mängd faktorer - politiska, ekonomiska och sociala - som växelverkar på ett mycket svårgenomskådligt sätt. Situ- ationen rymmer enligt Försvarsberedningen många problem och ris- ker, som har sin grund i bl.a. etniska, religiösa och politiska motsätt- ningar mellan nationer och grupper, i sociala och ekonomiska klyftor, massarbetslöshet, extremistiska rörelser, miljöförstöring och råva- rubrist. Enligt Försvarsberedningen är sambanden så komplexa och utvecklingen så svårförutsägbar att det är nödvändigt att för svensk del ha beredskap också för att dagens gynnsamma säkerhetspolitiska läge kan komma att försämras. Ett invasionsföretag, som syftar till ockupation av hela eller delar av , ter sig emellertid, som redan har framhållits och som på- pekas i regeringens proposition 1998/99:74, inte möjligt att genomfö- ra under i vart fall förutsatt att vi har en grund- läggande försvarsförmåga. Regeringen anför dock vidare (s. 15 och 102): Väpnade angrepp främst genom luften eller genom insatser mot begränsade mål i eller andra typer av avsiktliga hot och påtryckningar är dock enligt regering- ens bedömning möjliga att genomföra även i nuvarande omvärldsläge. De skulle kun- na aktualiseras i samband med akuta kriser i vårt närområde. Syftet skulle kunna vara att störa det svenska samhällets funktion eller att påverka agerande. Den ökade spridningen av massförstörelsevapen och i vissa fall bristande kontrollen över dem ger i detta sammanhang också anledning till oro. För del innebär utvecklingen i den största osäkerhetsfaktorn. Regeringen har i den nämnda pro- positionen bl.a. anfört följande (s. 14 och 40 ff.): Det största hotet mot säkerheten i sammanhänger med en fortsatt instabilitet i . Osäkerheten kvarstår om inrikespolitiska 178 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten utveckling och de konsekvenser den kan föra med sig för landets relationer till om- världen. Den ekonomiska krisen i landet fortsätter att fördjupas. Utrymmet för vid- makthållande eller reformering av den militära kapaciteten är mycket begränsat. Det utrikespolitiska agerandet präglas av samarbete med länder både i Väst och i men också av ett hävdande av egna intressen både mot Väst och mot länder i det egna närområdet. Det är en allmän bedömning att inte kommer att kunna innebära något militärt hot mot övriga på det sätt som gällde under det . Försvarsberedningen liksom regeringen har bedömt att möjligheterna att skapa en rysk förmåga att genomföra större militära operationer i det nordeuropeis- ka området är än mer begränsade i förhållande till mitten av (se Ds 1999:2 s. 84 resp. prop. 1998/99:74 s. 43). Där- emot anses den politiska och ekonomiska instabiliteten och även den sociala osäkerheten i landet ha en stor betydelse för den europeiska säkerhetspolitiska utvecklingen. Det gäller inte minst beträffande det svenska närområdet kring . Regeringen har emellertid i den nämnda propositionen (s. 14 och 39 f.) pekat på att det breda praktiska samarbetet i och de nordiska ländernas tilltagande säkerhetssamarbete sinsemellan och med främst de baltis- ka länderna ger ett väsentligt bidrag till säkerheten i regionen. Sålun- da råder det bl.a. en grundläggande osäkerhet i fråga om den fortsatta demokratiska utvecklingen i och huruvida en rättsstatlig ordning skall kunna etableras. Även bortsett från i vilken riktning ut- vecklingen i går, kommer landet genom sin storlek och sina resurstillgångar att utgöra en avgörande säkerhetspolitisk faktor. Regeringen har bl.a. anfört följande i prop. 1998/99:74 (s. 63): En grundläggande politisk osäkerhet och med den förknippad konfliktpotential, kvarstår dock i delar av vårt östra närområde. Kombinationen av militär potential och politisk osäkerhet i vår omvärld, gör emellertid att man måste räkna med att det finns en viss risk för att väpnade hot av mer begränsat slag kan uppstå. För att denna risk skall kunna reduceras, måste Sveri- ge ha en sådan beredskap som gör det möjligt att möta väpnade hot som direkt kan beröra vid en kris som utvecklas ur nuvarande omvärldsläge. I nuvarande omvärldsläge måste ha en ständig beredskap att kunna möta kränkningar av territoriella integritet och sådana begränsade hot som kan riktas mot landet i syfte att utöva påtryckningar på oss. Detta ställer beredskapskrav på hela totalförsva- ret. Vid den bedömning som enligt regeringen och uttalanden av För- svarsberedningen nu kan göras om hot och risker, som på ett eller annat sätt berör , är det - vid sidan av den osäkerhet som präglar utvecklingen i - framför allt säkerhetsfrågorna i syd- östra , i samt i och som Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 179 kommer att tillmätas betydelse framöver. Ett stort antal konflikter i dessa regioner består eller har till och med förvärrats un- der . Inte minst gäller detta den fortsatt mycket allvar- liga krisen mellan och FN rörande FN:s möjligheter att kontrolle- ra att eliminerat sina massförstörelsevapen. (Se prop.1998/99:74 s. 15 f. och Ds 1999:2 s. 32). Som sagts berörs samhällsutvecklingen i stort och omvärlds- utvecklingen med kriser i allt högre grad av mer eller mindre svårpå- verkbara förhållanden som bl.a. överbefolkning och migrations- problem, miljöförstöring, fattigdom och resursknapphet t.ex. i form av vatten- och livsmedelsbrist. Det är förhållanden, som i avsaknaden av de återhållande bipolära krafterna som rådde under det , i många fall kan leda till konflikter eller öka risken för en eskalering inom ett konfliktområde. Kriser och konflikter, som kan få en mer allmän säkerhetspolitisk betydelse, utlöses eller förvärras även av et- niska och religiösa motsättningar mellan eller inom stater. Sålunda tenderar makthavare att underblåsa etniska, nationella och religiösa skillnader för att främja sina egna intressen. är ett ex- empel på att en nationell etniskt och religiöst färgad konflikt har blivit ett mer framträdande säkerhetsproblem, sett i ett större såväl europe- iskt som globalt perspektiv. Däremot torde dessa konflikter endast ha begränsad direkt betydelse för enskilda stormakter eller stater som . Konflikterna sätter emellertid de internationella organisatio- nernas, FN:s och andras, trovärdighet och relevans på spel om dessa inte används för att minska mänskligt lidande i dessa sammanhang. Detta ställer i sin tur krav på andra stater att vara beredda att ingripa med bl.a. fredsbevarande insatser. (Se Ds 1998:9 s. 15 f.) I skilda beskrivningar av omvärldsförändringarna har det pekats på att det moderna samhällets allt större komplexitet, gör detta mer sårbart för störningar utifrån och att det är en faktor, som ovillkorligen måste tas med vid en säkerhetspolitisk bedömning av omvärldssituationen. Sålunda gör den teknologiska utvecklingen det möjligt även för relativt resurssvaga aktörer, mindre grupper och t.o.m. enskilda personer att få tillgång till kunskap och möjligheter att anskaffa eller tillverka vapen eller andra medel för att åstadkomma omfattande skada. Så kan t.ex. åtgärder mot tele- och datorsystem få förödande konsekvenser för kommunikation av olika slag, för el- och livsmedelsförsörjning och för ekonomiska transaktioner m.m. Sam- hällets ökande sårbarhet kan självfallet utnyttjas även vid väpnade angrepp i försök att uppnå eftergifter, underminera försvarsviljan och påskynda motståndarens nederlag. (Se Ds 1998:9 s. 16 och 105.) 180 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten Regeringen ger i prop. 1998/99:74 exempel på hotsituationer, som enligt beredningen ligger inom ramen för ett vidare spektrum enligt följande (s. 47): -Väpnat angrepp, med annat syfte än ockupation och av begränsad omfattning, som kan sättas in med kort förvarning. Det skulle t.ex. kunna röra sig om fjärrstrids- krafter (flyg, kryssningsmissiler, ballistiska robotar) som kan utgå direkt från sin fredsgruppering. -Angrepp av förtäckt typ, dvs. angriparen, som kan vara såväl en stat som en organisa- tion, är svår att identifiera, och där nya typer av påverkansmedel såsom angrepp mot informationssystem utnyttjas. -Aktörer, som inte är stater, som utnyttjar avancerade vapen inkluderande icke- konventionella vapen. -Svåra påfrestningar på samhället, där tidsförhållandena är knappa och totalförsvarsre- surser behöver utnyttjas. Regeringen har i den nämnda propositionen bedömt att fall av den karaktär, som de angivna exemplen illustrerar, i vart fall un- der det närmaste decenniet utgör de mest troliga hoten mot säkerhet. Regeringen har vidare framhållit följande (s. 47): Det finns därför anledning att säkerställa att vi på ett effektivt sätt har möjligheter att möta dessa hot och risker. Ett gemensamt drag för ovanstående typer av fall är att förvarningstiderna kan vara mycket korta och att en blandning av civila och militära resurser kan komma att behövas. Följande problem kan uppstå när de hot och risker som här skisserats skall mötas: -Hur skall dessa hot förebyggas och hanteras om de förverkligas? -Hur skall ansvarsfördelningen och samordningen mellan myndigheterna se ut? -Hur skall man på enklaste sätt ställa totalförsvarsresurser till civila myndigheters förfogande? -Fungerar ledningssystemen tillfredsställande i samordnade civil-militära insatser som genomförs med kort varsel? Regeringen anser (s. 47 i den nyssnämnda propositionen) det nöd- vändigt att utvecklar sin förmåga att möta ovan skisserade hotsituationer. Härvid måste såväl totalförsvaret som samhällets övri- ga resurser komma till användning. Omvärldsförändringar, som också påverkar den säkerhetspolitiska bilden men då i positiv riktning är bl.a. den fortgående ekonomiska integrationen staterna emellan. Därvid spelar en utvidgning av EU stor roll. Sålunda är ju det grundläggande syftet med EU att genom en fördjupad samverkan förhindra konflikter och trygga freden, friheten och säkerheten i hela . Ekonomin och handeln ses därvid som de sannolikt viktigaste instrumenten som väver samman tidigare separera- de nationer i en gemenskap som gör kriget otänkbart. (Se bl.a. prop. 1994/95:19 s. försvarsbeslut (se prop. 1996/97:4 s. 33) framhålls särskilt att Europeiska unionen är av grundläggande betydelse Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 181 för stabilitet och säkerhet i . En vidgad union minskar riskerna för konflikter i . Försvarsberedningen har också i delrapporten 1998:9 framhål- lit (s. 101 f.) att det alltmer omfattande ömsesidiga beroendet och in- ternationella samarbetet inom politik, ekonomi och säkerhet mellan staterna har medfört att öppna konfrontationer undviks. Den interna- handeln, det internationella industriella samarbetet, internatio- nella investeringar och den internationella kapitalmarknaden har enligt Försvarsberedningen ökat i betydelse och skapat ett allt starkare bero- endeförhållande mellan stater. Såväl den snabba teknologiska utveck- lingen som de omfattande avregleringarna på de enskilda ländernas kapitalmarknad har bidragit till detta. Ekonomins globalisering får således enligt Försvarsberedningen en allt större betydelse för enskil- da länder och sätter gränser för den nationella handlingsfri- heten. (Se Ds 1998:9 s. Den ekonomiska globaliseringen innebär därmed en integrering stater emellan, som kan ses som en garanti för en fortsatt fredlig sam- verkan. Den innebär emellertid också en ökad sårbarhet på grund av andra staters agerande. Staterna söker tillgodose sina politiska, eko- nomiska och handelspolitiska intressen med andra medel än militära. Den fortsatta internationaliseringen ger således möjligheter till såväl positiva som negativa påtryckningar i relationerna mellan stater. skapar det fördjupade ekonomiska samarbetet en grund för att stabilitet och samförstånd bevaras och utvecklas. Ett ökat kinesiskt beroende av världshandeln bedöms t.ex. komma att leda till större möjligheter att påverka ett för omvärldsutvecklingen allt mer betydel- sefullt . Det framhålls att har möjligheter att bl.a. bli en ekonomisk stormakt vid sidan av m.fl. Det ökande globala ekonomiska samarbetets och beroendets nega- tiva verkningar visar sig bl.a. i att störningar i t.o.m. ett enstaka lands ekonomi kan få konsekvenser över hela världen och ge upphov till i vart fall regionalt allvarliga kriser. Den ekonomiska krisen, som star- tade i och som sedan har spritt sig till hela och även har påverkat världsekonomin i övrigt, visar hur ekonomiskt och finansiellt beroende av varandra världens industrialiserade länder är. Frågorna om och eko- nomiska svårigheter och osäkerheten om utvecklingen där berör andra länders ekonomier och ytterst säkerhetspolitiken världen över. En ekonomisk kris i ett land eller en region kan således snabbt få globala ekonomiska konsekvenser och innebära politiska problem och även kriser av säkerhetspolitisk art. (Se Ds 1998:9 s. 19 f.) Det har å andra sidan pekats på att den aktuella finanskrisen även har haft en samarbetsfrämjande inverkan på det internationella sam- 182 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten Så har t.ex. blivit fallet genom de diskussioner, som har förts om hur det nuvarande finanssystemet med den Internationella valuta- fonden och i centrum skall förbättras, för att minska risken för ekonomiska kriser och underlätta hanteringen om sådana uppstår. (Se Ds 1999:2 s. Omvärldsutvecklingen, när det gäller den säkerhetspolitiska situa- tionen och förhållandet mellan staterna, präglas, som redan har be- rörts, i allt större utsträckning av ett växande internationellt stabilise- rande samarbete för bl.a. rustningskontroll, förtroendeskapande åt- gärder och icke-användning eller icke-spridning av ABC-vapen. Så- lunda utgör kärnvapen alltjämt en viktig faktor i den internationella säkerhetspolitiken. Samarbetet har tagit och tar sig fortlöpande ut- tryck i olika avtal mellan stater och i tillskapandet eller förstärkandet av olika s.k. säkerhetsorganisationer. Exempel på avtal, som i första hand syftar till att i ömsesidig för- ståelse utbyta militär information och att begränsa konventionella stridskrafter, är det tidigare omnämnda reviderade Wien-dokumentet och . Båda avtalen, som rör de militära förhållandena i är föremål för en fortgående utveck- lingsprocess. Sålunda har omarbetats och ett omfattande moderniseringsarbete pågår och väntas leda till ett nytt Wien-dokument . Avtal, som tar sikte på en reduktion av strategiska vapen, är Start 1-avtalet () mellan och Ryss- land. Avtalet trädde 1994 och har efterföljts av Start 2- avtalet, som innebär en ytterligare reduktion av kärnvapen. Avsikten är att det sistnämnda avtalet skall följas av ett Start 3-avtal. Det s.k. (), som syftar till att förhindra spridning av kärnvapen och kärnvapenteknologi samt att främja en fredlig användning av kärnkraft, har undertecknats av 185 stater. Vi- dare finns avtal om förbud mot utveckling, anskaffning och lagring av biologiska stridsmedel och toxinvapen. trädde en omfattande konvention om förbud mot kemiska vapen i kraft, den s.k. kemvapen - eller (Chemical Weapons Convention). Andra avtal tar sikte på exportkontroll av vapen och kontroll av teknologiöverföring. Till vissa av avtalen, det gäller Wien- dokumentet och m.fl., är knutet formaliserade inspek- tionsmöjligheter för att verifiera att avtalen efterföljs. Mängden av avtal och det ökande antalet länder, som ingår sådana, skapar bl.a. genom system eller åtgärder för en verifiering av avtalen en ökande internationell kontroll över den militära utvecklingen. Såväl den ökande avtalsbundenheten när det gäller nedrustning, vapenkontroll, förbud mot användning eller spridning av ABC- Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 183 stridsmedel m.m. som den ökande verksamheten i säkerhetsorganisa- tioner förstärker det internationella säkerhetssystemet. Under det rådde en klar uppdelning i fråga om funktionerna mellan de olika internationella organisationerna. Så är inte längre förhållan- det, utan ett gemensamt intresse har utvecklas. Bland de säkerhetsorganisationer, som har särskild betydelse i det framtida europeiska säkerhetssystemet, är förutom FN och Nato bl.a. eller , vars tre kärnverksamheter i säkerhetssystemet utgörs av ett normbildande arbete, konfliktförebyggande respektive kris- och konflikthantering samt ett militärt förtroendeskapande arbe- te. Härutöver har EU-samarbetet i sin helhet en stor och grundläg- gande säkerhetspolitisk betydelse. I samband med att det s.k. Ams- terdamfördraget träder i kraft får EU bättre förutsätt- ningar att ta initiativ till humanitära, fredsbevarande och fredsfräm- jande insatser, som skall genomföras av försvarsorganisationen . Nato, som utgör ett instrument för kollektivt försvar och samfälld sä- kerhet för alliansens medlemmar med utgångspunkt i ett nära politiskt och militärt samarbete, framstår i dagens läge som den dominerande säkerhetspolitiska och militärpolitiska organisationen i . Nato inriktar alltmer sin verksamhet mot kris- och konflikthantering med hög insatsberedskap även utanför Nato-ländernas territorier. Möjlig- heter till en ökad krishanteringsförmåga genom Nato öppnas genom att icke alliansanslutna stater i allt större utsträckning samverkar med organisationen, bl.a. de tidigare Warszawapaktsländerna. Upprättan- det av EAPR och det utvidgade samarbetet i PFF är, som har nämnts tidigare, exempel på ytterligare moment i ett fortsatt förstärkt säker- hetssystem. (Jfr bl.a. prop. 1998/99:74 s. 19 ff. och Ds 1999:2 s. 36 ff.) Såsom Försvarsberedningen har påpekat (se Ds 1998:9 s. 120 och Ds 1999:2 s. 36 ff.) och regeringen har påpekat i prop. 1998/99:74 (s.19 ff.) klargörs de maktpolitiska relationerna och den säkerhetspo- litiska situationen genom de nu nämnda institutionaliserade formerna för samarbetet i säkerhetsfrågor. Avtalsbundenheten och tillskapandet av nya eller utökning av existerande säkerhetsorganisationer bidrar till en ökad transparens och ett ökat förtroende mellan staterna samt un- derlättar förhandlingar och problemlösningar. Det möjliggör en snab- bare och effektivare krishantering.