sou · GNB373 · 2000-01-01 00:00:00 — Handikappom- budsmannen bör enligt SAF inte ha den dubbla rollen att både vara rådgivare och tillsynsmyndighet med processrätt. SAF, LO och TCO var ense om att lagen inte i första hand kommer att få sin betydelse och tillämpning genom processer i Arbetsdomstolen. Det viktigaste är att lokala förhandlingar i dis- krimineringsärenden kommer till stånd. "En lag behöver inte vara dålig på grund av frånvaron av processer. Det kan istället vara tecken på en effektiv lag om ombudsmannen förhandlar fram lös- ningar med arbetsgivare, utan att arbetsdomstolen behöver vara inblandad" (SAF). Varken LO eller TCO trodde att lagen kommer att leda till några egentliga konflikter mellan de fackliga organisationerna och . Mycket av arbetet med att komma till rätta med diskriminering i arbetslivet handlar om att finna lösningar mellan parterna innan ärendet når Arbetsdomsto- len. En uppgift för ombudsmannen kan bli att fungera som rådgi- vare åt den berörda fackliga organisationen. Samtliga var överens om att den nya lagen medför att den ar- betsrättsliga kompetensen hos måste förstärkas. Det kommer att behövas juridisk sakkunskap med god kännedom om och erfarenhet av hur parterna arbetar för att kunna genomföra överläggningar med dem. Alla tre organisationerna framhöll att en sådan kompetens bör finnas permanent hos om- budsmannen. Först när det blir aktuellt att driva en fråga om dis- kriminering i Arbetsdomstolen kan expertis utifrån "köpas in". LO menade att diskrimineringslagen innebär en mer juridisk inriktning av arbete. TCO och LO ville se en gemensam organisation för Jämställd- hetsombudsmannen, , Handikapp- ombudsmannen och "ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning". Organisationerna menade därmed inte att ombudsmännen behöver slås samman, utan var och en kan behålla sin särställning. TCO såg en styrka i att ha en gemensam grupp av arbetsrättsjurister, som kan utveckla en "spetskunskap" vad gäller diskriminering i arbetslivet. Enkäter och sammanträffanden 59 Jag har vid olika tillfällen träffat (), Dis- krimineringsombudsmannen (DO), (JämO), (), ombuds- män (– JO) och naturligtvis även Handi- kappombudsmannen. Vi har haft såväl enskilda som gemensam- ma träffar. Vid mitt sammanträffande med JO diskuterade jag relationen mellan JO och och deras skilda roller och uppgifter. Uppgifterna för JO skiljer sig i betydande grad från de uppgifter som tilldelats . Denne skall bland annat fungera som politisk opinionsbildare och där- med agera utan den strikta juridiska begränsning som gäller för JO. såg svårigheter för en myndighet med sådana uppgifter som att rent konstitu- tionellt passa in under . JO förde också fram frågan om hur partierna i kommer att agera om en ombudsman tar ställning i frågor som är politiskt kontroversiella. Vi diskuterade också skillnaden mellan att vara en förvalt- ningsmyndighet och en ombudsman, vars begrepp rymmer en be- tydande grad av självständighet. JO och har uppgifter som är ge- mensamma. Detta utgör dock, enligt JO, inget problem. JO kan enbart agera utifrån vad som är stadgat i lag eller förordning, me- dan även kan grunda sina ställningsta- ganden på Jag diskuterade också rollen att vara processförare i arbets- rättsliga frågor med JO, JämO och DO. Alla tre ombudsmännen lyfte fram behovet av arbetsrättslig kompetens för denna uppgift. DO och JämO framhöll att det ibland kan uppstå diskussioner om vem som skall driva ett ärende om diskriminering. Ingen räk- nar dock med att det skall behöva bli några stora konflikter. Den fackliga organisationen kan visserligen vara berörd på ett sätt som gör det svårt för organisationen att ta ställning till förmån för en medlem som anser sig utsatt för diskriminering. JämO, DO, BO och HO har vid olika tillfällen, framfört att de vill ha en friare ställning i förhållande till regeringen. Relationen arbetsgivare – arbetstagare, där man som ombudsman förhandlar om sina villkor, upplevs ibland som ett problem. Framför allt HO menar också att regleringsbreven är alltför styrande, även om dessa upprättas i samråd med ombudsmannen. 60 Enkäter och sammanträffanden Det finns en internationell organisation för ombudsmän. Bland ombudsmän äger endast JO rätt att vara medlem i orga- nisationen. Kravet för medlemskap är nämligen att ombudsman- nen har en fristående ställning direkt under det nationella par- lamentet. Det uppstår därför problem för övriga ombudsmän i internationella sammanhang, eftersom de är myndigheter under regeringen. Utöver de sammanträffanden som redovisas ovan, har jag haft samtal med tjänstemän på rörande Handikapp- ombudsmannens årsrapporter och internationella uppdrag. 3URIHVVRU .HQW .lOOVWU|P innehar en professur i civilrätt med inriktning mot arbetsrätt. Mitt samtal med honom gällde Handikappombuds- mannens framtida uppgifter som processförare inom arbetsrättens område. framhöll att arbetsrätten är en del av det ansvar som åligger parterna. När utomstående som JämO, DO och blir inblandade handlar det i praktiken om att överpröva parternas värderingar. Det är komplicerat att föra processer i Arbetsdomstolen både tekniskt och taktiskt menade . Det behövs kunniga ju- rister, med god erfarenhet av såväl arbetsrätt som processrätt för att klara den uppgiften. Rådgivning, övervakning, överläggningar och processer hänger intimt ihop vilket talar för att man bör ha den arbetsrättsliga kompetensen inom sin organisation och inte anlita advokat eller annan juridisk extern expertis. Det är också viktigt med återkopplingen till organisationen, så att kompetens och erfarenheter kan utvecklas. Endast ett fåtal fall kommer emellertid att leda till en process i Arbetsdomstolen. Det stora flertalet ärenden inom arbetsrätten innebär därför rådgivning till den enskilde och överläggningar med parterna. Enkäter och sammanträffanden 61 För utredningens räkning besökte jag och . Be- söket på gällde i första hand frågor kring implementering av diskrimineringslagstiftning och jag samtalade om dessa frågor med tjänstemän vid Departement of , Equality and Lawre- form. Ett fundament i den irländska ekonomiska politiken är den so- ciala pakten mellan arbetsgivare, fackföreningar och staten. Detta system tillämpas även på handikappområdet, där myndigheter inom ramen för denna pakt förbinder sig att genomföra olika in- satser. Jag diskuterade hur tillämpningen sker med representanter för . I träffade jag representanter för en paraplyorganisation av handikapporganisationer, kommissionen för lika behandling och professor . Med Art förde jag samtal om betydelsen av de olika fördragen för mänskliga rättigheter och ombudsmannarollen. Utanför mitt utredningsuppdrag besökte jag , där jag dock tog tillfället i akt och träffade kommissionen för mänskliga rättigheter och dess särskilde företrädare för bevakning av funk- tionshindrades intressen. Vid mina samtal med företrädare för organisationer och myn- digheter har jag också skaffat mig en bild av hur verksamheten i med en fungerar. 4Internationella dokument om mänskliga rättigheter Grunden för den roll och de arbetsuppgifter som en Handikapp- ombudsman bör ha är de internationella dokumenten om mänsk- liga rättigheter. Dessa dokument leder fram till de handikappoli- tiska utgångspunkter som enligt min mening är av betydelse när det gäller att ta ställning till framtida roll och uppgifter 4.1FN:s Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna förklaring om de mänskliga rättigheterna föreskriver att alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter. Var och en är berättigad till alla de fri- och rättigheter som uttalas i förklaringen. Det gäller utan åtskillnad av något slag såsom ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt. Ingen får diskrimineras eller hindras från att utnyttja sina rättigheter. Skyddet mot diskriminering är således en av hörnstenarna i ar- betet för de mänskliga rättigheterna. Uppräkningen ovan kan inte heller ses som uttömmande. Personer med funktionshinder om- fattas därför enligt min bedömning av regeln om lika i värde och rättigheter. Det innebär då att de inte får diskrimineras eller hind- ras att utnyttja sina rättigheter. Av särskild betydelse för personer med funktionshinder är ar- tiklarna om lika tillträde till allmän tjänst och rätt till social trygghet samt ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som är nödvändiga för den enskildes värdighet och fria utveckling av hans eller hennes personlighet. Även rätten till en levnadsstan- dard som är tillräcklig för den enskilde och hans familjs hälsa och välbefinnande och rätt till trygghet vid arbetslöshet, sjukdom, in- 64 Internationella dokument om mänskliga rättigheter validitet, makes död, ålderdom eller annan förlust av försörj- ningen på grund av omständigheter, som den enskilde inte kunnat råda över är naturligtvis av stor betydelse för funktionshindrade. Det gäller också rätten till undervisning, vilken syftar till person- lighetens fulla utveckling, och rätten att fritt kunna få ta del av samhällets kulturella liv, njuta av konsten och bli delaktig av ve- tenskapens framsteg och dess förmåner. FN:s förklaring om de mänskliga rättigheterna är således en av grundstenarna när det gäller att beskriva hur funktionshindrade ska kunna uppnå jämlikhet och delaktighet i samhällslivet. 4.2FN:s konventioner om de mänskliga rättigheterna har antagit sju konventioner som berör de mänskliga rättigheterna. Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter från bildar tillsam- mans det nät av rättigheter som tillkommer alla. Ett mänskligt liv i värdighet förutsätter att samtliga rättigheter respekteras och vär- deras på samma sätt för alla oberoende av varje omständighet. Även FN:s konvention om barnets rättigheter, nedan kallad barn- konventionen, är i detta sammanhang av särskilt in- tresse. Konventionen om de medborgerliga och politiska rättigheterna innehåller rätt för var och en till yttrandefrihet, åsiktsfrihet och organisationsfrihet samt skydd mot övergrepp av olika slag. Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heter förpliktigar konventionsstaterna att garantera de i konven- tionen inskrivna rättigheterna åt var och en utan åtskillnad av nå- got slag på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, förmögen- het, börd eller ställning i övrigt. Även om "funktionshindrade" inte omnämns (artikel 2.2) finns, enligt min bedömning, ingen anledning att tro att konventionen skulle utesluta några från rät- tigheterna som stadgas i den. Till de rättigheter som är av särskild betydelse för människor med funktionshinder, är de om rätten att åtnjuta en tillfredsstäl- lande levnadsstandard (artikel 11), rätten att åtnjuta bästa upp- nåeliga hälsa (artikel 12), rätten till utbildning (artikel 13) och rät- ten att delta i det kulturella livet (artikel 15). Internationella dokument om mänskliga rättigheter 65 alla stor betydelse för funktionshindrades möjligheter att uppnå jämlikhet och deltagande i samhällslivet. Av särskilt intresse i detta sammanhang är artikel 26. Där stad- gas att alla är lika och har samma rätt till skydd av lagen. De na- lagarna skall garantera var och en ett likvärdigt och ef- fektivt skydd mot varje åtskillnad på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller so- cial härkomst, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Uppräk- ningen kan inte anses uttömmande. Det generella förbudet mot diskriminering avser därmed enligt min mening att skydda även funktionshindrade mot att bli särbehandlade. Artikeln torde enligt min mening inte heller förhindra så kallad positiv särbehandling, eftersom förekomsten av sådan är avsedd att garantera funktions- hindrade eller andra grupper att kunna uppnå jämlikhet och full delaktighet i samhället. FN:s förklaring om de mänskliga rättigheterna, de två konven- tionerna om mänskliga rättigheter samt barnkonventio- nen brukar benämnas "The of Human Rights". behandlar också frågan om särskilt skydd för funktionshindrade barn. I artikel 2 föreskrivs att konventions- staterna skall respektera och tillförsäkra varje barn inom landet de rättigheter som anges i konventionen oavsett barnets eller dess förälders eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt. I ar- tikel 23 beskrivs närmare de skyldigheter varje land bör tiller- känna barn med fysiska eller psykiska funktionshinder (handi- kapp). Det är viktigt att varje land ser till att även funktions- hindrade barn får åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar självförtroende och möjliggör ett aktivt deltagande i samhällslivet. Den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna av innehåller i stort sett samma typ av rättigheter som återfinns i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. sociala stadga innehåller motsvarande rättigheter som återfinns i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Den europeiska sociala stadgan, som trädde 66 Internationella dokument om mänskliga rättigheter i kraft , är en internationell överenskommelse som utarbetades inom –1961. Artikel 14 i den Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna stadgar att åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen skall tryggas utan åtskillnad av något slag. "Funktionshinder" är inte direkt angivet som grund för förbud mot diskriminering. Exemplifieringen i konventionen kan emel- lertid inte anses uttömmande. Enligt min mening är därmed även personer med funktionshinder genom konventionen skyddade mot diskriminering av varje slag. Konventionen torde inte heller hindra de olika nationerna att införa regler om så kallad positiv diskriminering (till exempel LSS och ), vilka ju syftar till jämlikhet och deltagande i samhällslivet på villkor som gäller för andra. Den europeiska sociala stadgan innehåller en regel som direkt har avseende på funktionshindrade. Det är artikel 15 som handlar om rätt till oberoende, social integrering och deltagande i sam- hällslivet för personer med funktionshinder. Artikeln har följande lydelse. För att trygga rätten till oberoende och deltagande i samhälls- livet för personer med funktionshinder utan avseende på deras ålder samt arten av och orsaken till deras funktionshinder åtar sig parterna särskilt 1.att vidta nödvändiga åtgärder för att bereda personer med funktionshinder vägledning, undervisning och yrkesutbildning när så är möjligt inom ramen för de allmänna systemen, eller, när detta inte är möjligt, genom statliga eller privata specialin- stitutioner, 2.att främja deras tillgång till anställning med alla medel som syftar till att uppmuntra arbetsgivare att anställa och i sin tjänst behålla personer med funktionshinder inom den normala ar- betsmiljön och att anpassa arbetsförhållandena till deras behov eller, då funktionshindrets art omöjliggör detta, genom att till- handahålla eller inrätta skyddat arbete anpassat till graden av funktionshinder. I vissa fall kan sådana åtgärder kräva att sär- skilda arbetsförmedlingsorgan och stödfunktioner inrättas, 3.att främja deras fullständiga sociala integration och delta- gande i samhällslivet, särskilt genom medel – inbegripet tek- niska hjälpmedel – som syftar till att övervinna hinder för in- formationsutbyte och rörlighet, och möjliggöra deras tillgång till transportmedel, bostäder, kulturell verksamhet och fritids- sysselsättning. Internationella dokument om mänskliga rättigheter 67 om mänskliga rättigheter i 1993 slog fast att det åligger staterna att ta ansvar för att de mänskliga rät- tigheterna, som tillkommer var och en från födelsen, tillvaratas för alla. FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna utgör därvid basen för utveckling av de instrument som be- hövs för detta. I artikel I:22 anges att särskild uppmärksamhet måste riktas mot funktionshindrade för att förhindra att de utsätts för diskrimi- nering. De skall på lika villkor som andra kunna ta del av de mänskliga rättigheterna och kunna uppnå jämlikhet och delta- gande i samhällslivet. I avdelning II artiklarna 63–65 behandlas särskilt rättigheterna för funktionshindrade. Artikel 63 fastställer att mänskliga rättigheter och grundläggande friheter är universella och således oreserverat tillkommer även personer med funktions- hinder. Alla är födda med lika värde och har samma rätt till liv, välfärd, utbildning och arbete och har samma rätt till att kunna bo självständigt och aktivt kunna få delta i samhällslivets olika delar. Varje direkt diskriminering eller negativ särbehandling är således ett angrepp på den funktionshindrades rätt. De olika staterna uppmanas att se till att lagstiftningen i landet tillförsäkrar funk- tionshindrade jämlikhet och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Funktionshindrades rätt till full tillgänglighet beskrivs i artikel 64. Detta skall garanteras genom att undanröja varje form av hin- der vare sig dessa är fysiska, ekonomiska, sociala eller psykolo- giska. I Wiendeklarationen pekas även på betydelsen av att bygga väl fungerande legala system för att skydda de mänskliga rättighe- terna. Regeringarna uppmanas att se till att sådana regler införs i de nationella lagarna. Institutioner och frivilliga organisationer bör få möjlighet att föra ut och skydda de mänskliga rättigheterna. Under FN:s kommission om mänskliga rättigheters årliga ses- sion 1998 antogs mot bakgrund av bland annat Wiendeklaratio- nen en resolution om mänskliga rättigheter för personer med funktionshinder. 68 Internationella dokument om mänskliga rättigheter Med utgångspunkt i deklarationen om de mänskliga rättigheterna samt konventionerna om medborgerliga och politiska rättigheter och om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter hade FN tidigt ägnat stor uppmärksamhet åt rättigheter för männi- skor med funktionsnedsättning 1. antogs av FN som det Internationella . (1983–1992 kom att utgöra det Internationella handikappårtiondet – resolution 37/53.) Det viktigaste resultatet av det Internationella var världsaktionsprogrammet för handikappade som antogs av i resolution 37/52. Internationella och världsaktionsprogrammet bi- drog starkt till framsteg på området. Människor med funktions- hinder skulle ha rätt att få samma möjligheter som andra och få lika del i de förbättringar av levnadsvillkor som var resultatet av den ekonomiska och sociala utvecklingen. I världsaktionspro- grammet definierades även handikapp som förhållandet mellan människor med funktionsnedsättning och deras omgivning. om handikappfrågor hölls i . Mötet rekommenderade Generalförsamlingen att samman- kalla en särskild konferens med uppgift att göra ett utkast till en internationell konvention. Målet var att vid utgången av det Inter- nationella handikappårtiondet all diskriminering av människor med funktionshinder skulle vara avskaffad. Det gick emellertid inte att uppnå enighet inom FN om beho- vet av en konvention mot diskriminering av funktionshindrade. I stället kom man under Ekonomiska och sociala rådets första ordi- narie session 1990 överens om att koncentrera sig på att utveckla ett internationellt instrument av annat slag. Det kom så små- ningom att bli FN:s "Standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet". Reglerna antogs enhälligt av . Standardreglernas politiska och moraliska grund utgörs av de internationella reglerna om mänskliga rättigheter, där principerna om alla människors lika värde och allas lika rätt till delaktighet i samhällslivet är grundläggande. I alla länder finns dock hinder som gör det omöjligt för funktionshindrade personer att utöva 1 Standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet sid 5–8. Internationella dokument om mänskliga rättigheter 69 sina rättigheter och friheter samt försvårar för dem att delta fullt ut i samhällets aktiviteter. Standardreglerna innebär ett moraliskt och politiskt åtagande från medlemsstaterna att anpassa samhället till personer med funktionshinder. För att uppnå detta mål krävs utöver direkta förbud mot diskriminering även att särskilda åtgär- der vidtas för att tillförsäkra personer med funktionshinder delak- tighet. Positiv diskriminering är därmed en riktig åtgärd eftersom den just har det nämnda syftet. För funktionshindrade är således "mänskliga rättigheter" inte enbart en fråga om medborgerliga och politiska rättigheter utan lika mycket en fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rät- tigheter. De senare rättigheterna kan därmed inte ses åtskilda från de förra. För att uppnå jämlikhet och full delaktighet i samhälls- livet är alla de nämnda rättigheterna lika viktiga och av samma värde. 6WDQGDUGUHJOHUQDV EHW\GHOVH L 6YHULJH Standardreglerna är inte juridiskt bindande, men väl moraliskt förpliktande för medlemsstaterna. Reglerna är normbildande och avsedda att utgöra grund för beslut i medlemsstaterna. I och med att anslutit sig till reglerna har vårt land åtagit sig att till- lämpa och verka för att de omsätts i praktiken. Dåvarande utrikesministern och dåvarande socialministern anger i förorden till den svenska översättningen av att "det finns en klar över- ensstämmelse mellan standardreglernas innehåll och målet för den svenska handikappolitiken2. För del är det naturligt att ha som utgångspunkt i det pågående handikappolitiska arbetet och vi kommer att aktivt verka för att omsätta reglerna i praktisk handling". Denna ståndpunkt bekräftas i huvudsak av regeringen i propositionen (1993/94:219) om . Regeringen uppger även att det är viktigt att principerna som styr standardreglerna samt innehållet i reglerna blir kända i 3. Det är också väsentligt att de prin- ciper som anges i reglerna beträffande tillgänglighet och delak- tighet styr arbetet inom olika samhällsområden. 2a a sid. 1. 3Prop 1993/94:219 sid. 12. 70 Internationella dokument om mänskliga rättigheter Som framgått ovan innehåller standardreglerna uttryckliga princi- ståndpunkter om medlemsstatens ansvar och vilka insatser på olika områden som krävs för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättningar samma rättigheter och möjligheter som övriga medborgare. Reglerna innehåller även klara anvisningar om hur ett land kan undanröja hinder för funktionshindrades del- aktighet i samhället. Standardreglerna är uppdelade i fyra hu- vudområden; förutsättningar för delaktighet, målområden för del- aktighet, regler om genomförande samt ett system för övervak- ning och uppföljning av reglerna. Den första delen av standardreglerna innehåller föreskrifter om att medlemsstaterna aktivt bör verka för att öka medvetenheten i samhället om människor med funktionsnedsättning samt sprida information om funktionshindrades rättigheter, behov och möj- ligheter4. Andra förutsättningar för att uppnå delaktighet och jäm- likhet i samhället är att det finns en effektiv medicinsk vård och behandling, rehabilitering samt stöd och service tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. I andra delen av standardreglerna uppräknas följande områden där medlemsstaterna bör uppnå delaktighet och jämlikhet; till- gänglighet, utbildning, arbete, ekonomisk och social trygghet, familjeliv och personlig integritet, kultur, rekreation och idrott samt religion5. Den tredje delen redogör för åtgärder som medlemsstaterna bör vidta för att uppnå målet att omsätta standardreglerna i prak- tiken. Här skall särskilt nämnas regel 17 som innehåller en be- stämmelse om att staterna är ansvariga för att nationella samord- ningskommittéer eller liknande organ inrättas som säkerställer att handikappfrågor samordnas 6.