sou · GNB398 · 2000-01-01 00:00:00 — Av de resterande 251 skolorna svarade endast 46 skolor (18,) ja. Innebar detta att de 205 skolor som svarade nej inte fick del av speciella satsningar? Förmodligen svarade många nej trots att de inte visste om den egna kommunen över huvud taget hade genomfört några satsningar. Trots detta fanns det säkerligen bland dessa skolor ganska många som inte fick del av speciella satsningar. /99 tycks en viss förändring ha ägt rum. Om vi bortser från de 37 skolor som inte svarat på frågan och de 17 skolor som svarat vet ej svarade 72 skolor ja, vilket motsvarar , alltså en ökning innan. Men det är uppenbart att resurst illdelningen när det gäller resurser för speci- ella satsningar inte fungerar tillfredsställande, eftersom 184 skolor fort- farande svarat nej på frågan. 42 Iakttagelser i enkäter och vid besök Kommuners och fristående skolors svar om tilldelning av extra resurser vid speciella satsningar När det gäller extra satsningar har det börjat förekomma att enskilda skolor, både kommunala och fristående, får extra medel av sponsorer. Detta sätt att få extra medel till skolan skall dock inte påver- ka kommunernas inställning till resurstilldelning när det gäller kommu- nala satsningar som innebär extra resurstilldelning till skolorna. Kommittén konstaterar att satsningar som innebär extra resurser är ovanliga både vad gäller kommunala och fristående skolor. När detta förekommer visar det sig att många kommuner inte ger extra resurser till de fristående skolorna utifrån samma grunder som de egna skolorna. Iakttagelser i enkäter och vid besök av alla fristående grundskolor erhåller momser- sättning som är inbakad i grundbeloppet. Det går därför ej för dessa skolor att bedöma ersättningens storlek. För att möjliggöra en bedöm- ning bör momsbidraget redovisas separat. Landets kommuner har rätt att erhålla en statlig momsersättning om av skolbidraget. Syftet med denna ersättning är att täcka de merkostnader som följer av att till exempel en fristående skola inte har samma rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt som kommu- nerna på grund av skillnad i huvudmannskap. Av detta följer att kom- munerna skall beakta de fristående grundskolornas rätt till momskom- pensation på de områden som är momspliktiga. Men kommunerna handskas olika med denna fråga. Vi har tidigare konstaterat att en skolas budget består i huvudsak av tre olika delar, nämligen 1/ personalkostnader, 2/ lokalkostnader samt 3/ material och utrustning. Personalkostnaderna utgör normalt cirka hälften av skolans budget. Procentsatsen här kan vara något varierande beroen- de på personalens löneläge. En skola med erfaren personal med lång lä- rartjänstgöring innebär att lönedelen är avsevärt högre än vid en skola med lärare som inte tjänstgjort så . Möjligheten att numera sätta individuella löner kommer sannolikt att påverka denna bild. När det gäller lokalkostnader är dessa också av förklarliga skäl olika beroende på i vilket område en skola är belägen. En skola i glesbygd eller i ett område som inte är så attraktivt har sannolikt lägre lokalkost- nader än en skola som ligger centralt eller som är nybyggd. Även ägar- förhållandet kan påverka lokalkostnadernas storlek. Hyresvärdar är ofta ej momsregistrerade, vilket innebär att de ej debiterar moms till hyres- gäster utan momspliktig verksamhet. Dessa hyresvärdar kompenserar sannolikt de momskostnader som de själva har i hyresbeloppen. Då blir beräkningen av momsbeloppet en fiktiv summa. Förhållandena varierar inom de fristående skolorna. Vissa skolor äger sina lokaler och får då en direkt momskostnad på en stor del av sina lokalkostnader. Andra har en egen byggnadsstiftelse som fastighetsägare, varvid den förstnämnda si- tuationen uppstår. trädde vissa momsförändringar i kraft, som bland annat innebär möjligheten för kommunerna att i stället för att räkna moms på sina kostnader få räkna dels på lokalkostnader, dels på övriga kostnader om detta är mer fördelaktigt. Hur gör då kommunerna när det gäller att ersätta de fristående grundskolorna för moms? Här framkommer olika sätt att tänka och olika 44 Iakttagelser i enkäter och vid besök sätt att utbetala. Flera kommuner har enligt de enkätsvar de lämnat inte betalt ut någon ersättning alls till skolorna. Detta strider mot bestämmel- serna. Dessa kommuner har att retroaktivt betala momsersättning. Detta har skett i någon enstaka kommun. Det normala är dock att kommunerna betalar momsersättning till skolorna. Införandet av bestämmelsen om momskompensation till de fristående skolorna anses av många ha rättat till den tidigare påstådda ojämlikheten mellan fristående och verksamhet. Kommunerna tolkar bestämmelserna på olika sätt. Det vanligaste är att kommunen använder sig av den schablon på som används mellan kommuner och staten, det s.k. Ludvikasystemet. För kommuner- na spelar en avvikelse mot schablonräknad moms ingen större roll, efter- som de ändå kompenseras av sina gjorda bidrag till de fristående skolorna. Förloraren blir då kommunen som ersätter en högre kostnad än den faktiska. Fördelarna med en och samma schablon kan dock uppväga detta. Det kan ju också jämföras med att kommunerna får ersättning för sina egna momskostnader utan att man ifrågasätter om denna procentsats ligger på absolut riktig nivå. Med tan- ke på de stora belopp som kommunerna omsätter blir de fristående sko- lornas eventuella momsavvikelse en bagatell i sammanhanget. Av detta följer att man anser att detta är det enklaste och mest rättvisa sättet att förhålla sig till momsfrågan. Procentandelen blir egentligen hypotetisk när man beräknar momsersättning enligt schablonen. Den byggde nämli- gen vid tillkomsten på ett grovt antagande att av en icke momsavlyftande verksamhets kostnader ej hade momsbelastning (löner m.m.) och att omfattade en momskostnad. Nettokostnaden för moms utgjorde då av dessa , det vill säga 6 pro- cent. Det riktiga är då att räkna på hela kostnaden och inte att eliminera poster utan moms före uträkningen av momsbi- draget. Andra kommuner bakar in momsersättningen i det grundbelopp som den fristående skolan får. Detta innebär att skolan inte vet hur stor mom- sersättningen är, vilket också kan medföra att skolan inte får momser- sättning på de poster den har rätt till. Totalt eller 56 skolor av de fristående skolorna som svarat på enkäten har momsbidraget inbakat i grundbeloppet. Vid de intervjuer som förts med många av dessa skolor visar det sig att de inte vet hur stor momsersättning de har fått. 48 skolor har svarat att de inte får någon momsersättning alls, alltså helt emot de regler som finns. Det kan tänkas att många av dessa skolor har momsbi- draget inbakat i grundbeloppet, men att skolorna på grund av detta har uppfattat att de inte har fått någon ersättning. Nära hälften av alla skolor vet alltså inte om de fått momsbidrag eller hur stort detta är! Jämfört med 1997 har kommunerna i högre grad lagt in mom- Iakttagelser i enkäter och vid besök sersättningen i grundbidraget, vilket alltså försvårar för skolorna att veta hur stort bidraget är. De fristående skolornas redovisning hur kommunerna kom- penserar de fristående skolorna för deras högre momskostnader. procent av utbetalt bidrag använder sig av en annan beräkningsgrund som innebär att man ger ett momsbidrag som utgår från en viss summa per elev och år. Man har då beräknat hur stort beloppet är för det material m.m. som är momspliktigt och utifrån detta räknat fram hur stor momsersättningen är per elev. var bidraget per elev onor. Det finns också ett antal kommuner som ger momsersättning utifrån de faktiska kostnader som den fristående skolan haft för momspliktiga delar. Här betalar kommunen full momsersättning, dvs. av de faktiska kostnaderna. För att detta skall kunna ske måste den fristående skolan till kommunen redovisa dessa kostnader genom att lämna in kvit- ton på dessa. Faktisk redovisning av moms innebär ett merarbete, efter- som de fristående skolorna normalt inte har behov av att exakt veta sina momskostnader. Troligen gör många skolor så att de ser efter vilka kost- nadsslag som normalt är belastade med moms och räknar fram en san- nolik moms på summan av dessa kostnader. Beträffande den faktiska momsnivån tycks denna ligga något av totalkostnaden inklusive moms. Detta kan variera i perioder av byggnation och andra stora investeringar. Det blir också en viss skillnad om man betraktar moms som ett påslag eller en inkluderad summa. Om en kostnad inne- håller en momsdel på måste den jämföras med ett påslag på kostnaden före moms på . De allra flesta av de kommuner som har fristående grundskolor beta- lar ut på skolans totala bidragsbelopp. Det finns dock kommu- 46 Iakttagelser i enkäter och vid besök ner som använder sig av andra procentsatser. Några kommuner utdelar till skolorna. I en av dessa har man utgått från momskostnaderna inom barnomsorgen. Om en skola sedan anser sig ha högre utgifter än måste de ansöka om ytterligare momsbidrag. I kom- mun har man undersökt hur stor momberättigad del som finns i kommu- nen totalt och kommit fram till . Det är alltså denna procent- sats som betalas till den fristående skolan. I har man utgått från och sedan kontrollerat vad som i praktiken är momsberättigat och har då funnit att ett bidrag på till de fristående skolorna motsvarar verkligheten. Ett fåtal andra beräkningar förekommer också. Som exempel kan nämnas att en kommun tillhandahåller fri mat till den fristående skolan och har därför beräknat övriga momsbelagda delar till av det utbetalda bidraget till skolan. Det är svårt att bedöma om beslutet om nya resursfördelningsregler har påverkat kommunernas vilja att betala ut momsersättning till de friståen- de grundskolorna. I enkätmaterialet från de fristående skolorna fram- kommer dock en bild av att kommunerna efter beslutet i högre grad än tidigare betalar momsersättning. Däremot har det blivit vanligare att ba- ka in bidraget i tilldelningen så att det blivit omöjligt att veta bidragets storlek. Det är därför lämpligt att bidraget för moms redovisas separat. 3.7Elever i behov av särskilt stöd De senaste årens nedskärningar inom skolsektorn har inneburit betydan- de påfrestningar på verksamheten. Det gäller både skolans personal och dess elever. genomförde 1995 en unders ökning i tio kommu- ner på vilket sätt nedskärningarna hade påverkat skolans organisation. Av svaren framkom att de elever som drabbats mest av nedskärningarna var eleverna i behov av stöd. Antalet speciallärare hade minskat och tjänster som psykolog och kurator hade också minskat i omfattning. I valet mellan att skapa större grupperingar i klasserna för att kunna be- hålla speciallärare och att behålla klasstorlekarna valde de allra flesta att behålla klasstorlekarna på bekostnad av speciallärar-resursen. Kommu- nernas nedskärningar på skolan har naturligtvis också påverkat resurser- na till de fristående skolorna. Styrningen av skolans resurser var tidigare stark. Statliga resurser som basresurser och förstärkningsresurser reglerades i skolförordningen. SOU 1999:98 Iakttagelser i enkäter och vid besök 47 I läroplan fanns reglerat hur resurserna skulle användas. Basresursen som erhölls för varje nytt 25- respektive 30-tal elever skulle täcka ett antal undervisningstimmar med undantag för halvklasstimmar och timmar för specialundervisning. Förstärkningsresursen var avsedd för att tillåta undervisning i halvklass i vissa ämnen och beräknades per elev. Den skulle också ge skolorna möjlighet att ha speciallärare för att hjälpa de elever som hade stödbehov i undervisningen eller hade olika fysiska handikapp. Successivt har regleringen minskat för att vara praktiskt taget avskaffad. Kommunerna erhåller numera ett statligt sek- torsbidrag som sedan skall fördelas mellan olika verksamheter utifrån de olika behov som finns. Det står med andra ord kommunen fritt att kon- struera resursfördelningsmodeller dels inom kommunen som helhet, dels inom skolans område. Skolans tilldelade resurs är alltså tänkt att förde- las utifrån varje skolas behov. Det betyder inte att behovet av gr uppe- ringar i mindre grupper och undervisning för elever med stödbehov har försvunnit. Friheten att fördela resurserna har förts över till skolorna, vilket också innebär ett ansvar för att dessa resurser används så effektivt som möjligt för att eleverna skall kunna uppnå de nationella kunskap- målen för . Det gäller både de kommunala och de fristående grundskolorna. Av detta följer att organisationerna ser olika ut, både vid de kommu- nala skolorna och vid de fristående. Några skillnader vad gäller resur- sernas fördelning går dock att notera. De kommunala skolorna tenderar att i högre grad ha klasser eller gr upperingar med fler elever än vad som gäller i de fristående skolorna. De flesta kommunala skolor har varit i bruk och har delvis behållit den organisation som skapades under regleringens period. Det här innebär att de kommunala skolorna fortfarande strävar efter att behålla sin organisation för specialundervis- ningen, vilket ofta medför klass- eller gruppstorlekar som är stora. De flesta fristående grundskolor har klasser eller grupper som är mindre på bekostnad av att de inte har speciallärare i samma utsträckning eller inte alls. Många fristående grundskolor har också som verksamhetsidé att ha små klasser eller grupper. På så sätt antas föräldrar hellre välja en skola med små undervisningsgrupper. Olika satsningar av resurser för special- undervisningen kan alltså förklara differensen i klass- eller gruppstorle- kar mellan de kommunala och de fristående grundskolorna. Även skolans storlek har viss betydelse. Eftersom de flesta fristående skolor, i jämfö- relse med de kommunala, har få elever är möjligheterna att identifiera elever i behov av särskilt stöd goda. Eftersom föräldrarnas stöd och en- gagemang är stort, innebär detta ett gott samarbete mellan skolan och hemmet. Detta i sin tur underlättar för skolan att snabbt få reda på eventuella behov av stödåtgärder som sedan kan genomföras i nära sam- arbete med hemmen. visar det sig att det i skolor med få ele- 48 Iakttagelser i enkäter och vid besök SOU 1999:98 ver, såväl fristående som kommunala, saknas förutsättningar att ha en speciallärare anställd. Förutsättningarna för elever i behov av särskilt stöd att bli undervisad av lärare med specialpedagogisk utbildning ser med andra ord olika ut. De flesta fristående skolorna saknar alltså speciallärare. Det innebär också att det sällan förekommer särskilda undervisningsgrupper för ele- ver i behov av särskilt stöd. Vi har frågat skolorna som har speciallärare om dessa har speciallärarutbildning. I de flesta fall har det visat sig att lärarna har lärarutbildning, men inte speciallärarutbildning. Många har gått kortare kurser i något specifikt ämne som har med specialundervis- ningen att göra, men har inte en komplett speciallärarutbildning. Hur detta påverkar skolornas möjligheter att ge det stöd till resurskrävande elever som de har rätt till är dock svårt att bedöma och ingår inte i kom- mitténs uppdrag. Det förekommer ibland i debatten om fristående skolor uppfattningar om att dessa är segregerande och därför inte har elever i behov av sär- skilt stöd. Det finns i kommitténs arbete inget som tyder på att de fristå- ende skolorna generellt skulle ha färre elever i behov av särskilt stöd än de kommunala. Vid många fristående skolor finns det tvärtom många elever av denna kategori. Föräldrar som anser att deras barn inte får den hjälp och det stöd i den kommunala skolan som krävs, söker sig ofta från den kommunala skolan till en fristående skola. Särskilt gäller detta om den fristående skolan har få elever och små undervisningsgrupper. Om den fristående skolan har lärare med speciallärarutbildning tycks inte påverka valet av fristående skola. Uppfattningen skiftar om vad som krävs för att en elev skall beteck- nas som en elev i behov av särskilt stöd. Detta kan till viss del förklaras med att det inte finns någon närmare definition av vad som menas med särskilda behov. Elever som är rörelsehindrade och som därför kräver hjälp är en grupp elever i behov av särskilt stöd. Andra elever som in- räknas är sådana som har inlärningsproblem vilka beror på språkliga eller sociala faktorer. Men även elever med olika förståelsenivå och olika kunskapsprofiler räknas till denna grupp. För vissa elever kan stödbeho- vet vara tillfälligt, medan andra elever däremot är i behov av kontinuer- liga insatser. Eftersom skolans grundresurs normalt innefattar den resurs som skall tillgodose elever i behov av stöd (dvs. både den tidigare basresursen och förstärkningsresursen) skall möjligheterna att begära extra centralt av- satta resurser för stödkrävande elever vara mycket begränsade. Vissa kommuner avsätter dock centralt en förhållandevis stor del av grund- skolebudgeten som sedan fördelas utifrån de äskanden av extra resurser som kommer från skolorna. Andra kommuner anser att endast en liten del skall finnas centralt för senare fördelning ut till skolorna. SOU 1999:98 Iakttagelser i enkäter och vid besök 49 dessa skillnader kan vara antalet elever i behov av undervisning i svens- ka som andraspråk och modersmålsundervisning. Men det kan också ha ideologiska orsaker. De kommunala grundskolorna är oftast medvetna om systemets uppbyggnad, medan det däremot är tveksamt hur det för- håller sig när det gäller de fristående skolorna. Följden blir att många fristående skolor begär extra resurser för stödåtgärder, resurser som de redan har fått i grundresursen. Detta leder till irritation i kommunerna och de fristående skolorna anser att de inte får resurser för det de, enligt deras mening, egentligen har rätt till. Vid förfrågan svarar många av de fristående skolorna att de har betydligt fler elever i behov av särskilt stöd än vad de erhållit extra resurser för. På samma sätt som en kommun enligt 4 kap. 6 § skollagen kan neka att ta emot en elev i den skola föräldrarna valt, om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen, gäller motsvarande för de fristående skolorna. Däremot kan en fristående skola inte åberopa ekonomiska svårigheter som skäl för att vägra ta emot en elev, om kommunen är beredd att betala för det särskilda stöd som eleven behöver. Av de 299 skolor som svarat på frågan om skolan har nekat att ta emot en elev på grund av fördyrade kostnader för skolan har 26 svarat ja (8,). Efter kontakt med många av dessa skolor visar det sig att de fördyrade kostnaderna avser elever i behov av särskilt stöd. Av dessa 26 skolor är nio skolor med konfessionell inrikt- ning, sex är och fem är . Endast en skola med språklig/etnisk inriktning har nekat att ta emot en elev. I jämförelse med året innan har antalet nekanden ökat markant. svarade 14 av 289 skolor ja på frågan, vilket motsvarar . Vad denna förändring beror på är svårt att förklara. De fristående skolornas ökande medvetenhet om vilka resurser som krävs för att tillfredsställande kunna tillgodose vissa elever i behov av särskilt stöd kan dock vara en förkla- ring. Det finns fristående skolor som inriktar sin verksamhet speciellt på elever i behov av särskilt stöd. För verksamhet /99 finns enligt 16 skolor godkända inom kategorin Övrig. Många av dessa har karaktären av skoldaghem, dvs. skolor som förutom resurser från central skolförvaltning också får bidrag från socialförvaltning. Två av dessa har dock ännu inte startat. Förutom dessa finns ett antal som inriktar sig på elever med exempelvis läs- och skrivsvårigheter, ofta dia- gnosticerade som dyslexi. Kommittén tycker att det är viktigt att notera att tio nya skolor har godkänts av inom kategorin Övrig inför /2000. I stort sett alla kommuner har medel avsatta centralt för att kunna klara av undervisningen för elever i behov av särskilt stöd. Det kan gälla sådana speciella verksamheter som kommunen startat, men också medel 50 Iakttagelser i enkäter och vid besök att fördela ut till skolorna. Exempel på kommunalt anordnade verksam- heter är skoldaghem, terapiskolor, hörselklasser och förberedelseklasser. Andra centralt avsatta medel gäller medel för modersmålsundervisning, undervisning i svenska som andraspråk samt medel att fördela till elever med extremt stora stödbehov, inte minst till elever med fysiska funk- tionshinder. Vi har frågat kommunerna vem eller vilka som sköter denna resurs- fördelning. Det vanligaste är att kommunerna har ett resurscentrum med psykolog och speciallärare som gör bedömningarna. Därefter fattar den politiska nämnden beslut om tilldelning. I många kommuner är det emellertid förvaltningschef eller den politiska nämnden som gör bedöm- ningen. Vi har frågat kommunerna vilka skäl som finns för att betala ut extra pengar för elever i behov av särskilt stöd. Av de kommuner som har fri- stående grundskolor har svarat. Orsaken till att reste- rande kommuner inte har svarat kan vara att de inte har ställts inför att de fristående skolorna har ansökt om extra medel och därför inte behövt ta ställning. Av de svar vi fått är det vanligaste fysiska handi- kapp/funktionshinder som också kräver personlig assistent. Andra vanli- ga orsaker är psyko-sociala problem, av läkare konstaterad dyslexi eller DAMP. Motsvarande fråga ställdes till de fristående grundskolorna. Om ni begär extra bidrag för elever i behov av särskilt stöd, vilka skäl anför ni för detta? Skälen är ungefär desamma, men procentsatserna skiljer sig från kommunernas. Iakttagelser i enkäter och vid besök Orsaker till att söka (fristående skolor) och att betala ut (kommuner) extra resurser för elever i behov av särskilt stöd. Det finns tecken som tyder på att antalet elever i behov av stöd ökar i den svenska . Undersökningar pekar på att många barn och ungdomar mår sämre, bland annat på grund av det rådande arbetsmark- nadsläget. Föräldrars oro över att mista sina arbeten påverkar barnen negativt. Många föräldrar har blivit arbetslösa, vilket naturligtvis också påverkat barnens vardag negativt. Men kommunernas krympande ekonomiska förutsättningar med nedskärningar på skolans område har också förändrat skolklimatet. Större klasser och minskade resurser för elever med stödbehov har försämrat möjligheterna att ge stöd och hjälp till dessa elever. Detta ställer allt större krav på lärarper- sonalen. För att få en uppfattning hur situationen ser ut vid de fristående grundskolorna har vi frågat om antalet elever med stödbehov har ökat eller minskat . Av de skolor som svarat på frågan anser att antalet elever har ökat. svarar minskat medan resterande skolor inte har noterat någon förändring. Vilka effekter har då de nya resursfördelningsreglerna till fristående skolor haft för elever i behov av särskilt stöd? För att kunna svara på detta är det viktigt att återigen aktualisera hur reglerna har påverkat re- surstilldelningen till de fristående skolorna. Övergången från det tidigare 52 Iakttagelser i enkäter och vid besök resurstilldelningsystemet av kommunens genom- snittskostnad till nuvarande system med bidrag efter samma grunder in- nebar att de flesta skolorna () erhöll högre bi- drag . Hur mycket högre bidrag skolorna fått skiftar, men ge- nomsnittligt låg siffran på . Vid den senaste förfrågan visade det sig att nästan hälften av de skolor som svarat hade fått ökat bidrag även mellan . Vi har frågat de fristående grundskolor som fått högre bidrag på vil- ket sätt detta högre bidrag har påverkat skolans organisation och verk- samhet. Med tanke på det ökande antal elever med stödbehov är det inte konstigt att den vanligaste insatsen är att ge mer resurser till dessa. Be- hovet av material och läromedel till eleverna tycks också vara stort. Översikt hur de fristående skolornas högre bidrag har an- vänts. Kompetens- Vtr special- Administra- läromedel utveckling undervisning tion/skol- För de skolor som fått lägre bidrag än har man däremot i första hand minskat på material- och läromedelsdelen.