sou · GNB355d1 · 2000-01-01 00:00:00 — För det första följer det av att radiofrekvens- utrymmet är en begränsad och betydelsefull resurs ur ett massmediepolitiskt perspektiv. Det har därför ansetts viktigt att utifrån massmediepolitiska överväganden kunna styra och prioritera använd- ningen av vissa radiofrekvensområden. För det andra fyller ljudradion och televisionen en viktig funktion som massmedier i allmänhetens tjänst (public service). Detta har ansetts medföra behov av att kunna ställa särskilda villkor på ljudradio- och TV-verksamheter som ges till- stånd att bedriva sändningar i det nämnda frekvensutrymmet.4 För det tredje har ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft ansetts medföra ett behov av särskilda innehållsregler utöver allmän lagstiftning, t.ex. vad gäller våldsskildringar och marknadsföring. Till skillnad från de två förstnämnda skälen för en särreglering, är det sist- nämnda inte avgränsat till radiobaserade sändningar utan omfattar ljud- 1Lokal- och närradiokommittén; SOU 1996:176, Den lokala radion. 2SOU 1999:14, Den framtida kommersiella lokalradion. 3SOU 1999:14, Den framtida kommersiella lokalradion. 1995/96:160 s. 76. 158 Radio- och TV-lagen radio- och televisionssändningar oavsett genom vilken infrastruktur dessa förmedlas. Flera myndigheter är inblandade i lagens tillämpning. Regeringen och Radio- och har att i tillämpliga fall meddela tillstånd för sändningar av ljudradio- och televisionsprogram. och TV (), Justitiekanslern och Konsu- mentombudsmannen har ansvar i förhållande till programinnehåll och programplacering. Radio- och svarar för tillsynen i övrigt. Radio- och TV-lagen omfattar sändningar av ljudradio- och TV-pro- gram (härunder även sökbar text-TV)5 som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel (RTVL 1:1). En sändning anses riktad till allmänheten endast om den och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. Såväl marksändningar som trådsändningar och satellitsändningar omfattas. Det saknar betydelse för lagens tillämplighet om sändningen är analog eller digital. I vissa avseenden är emellertid lagens tillämpningsområde begränsat. Trådsändningar omfattas endast om sändningen når fler än 100 bostäder (RTVL 1:3, första stycket). Kabeloperatörers skyldighet att vidaresända vissa program gäller dock redan för sändningar som når fler än tio bostäder (RTVL 8:1). Lokalradiosändningar omfattas av lokalradiolagen (se avsnitt 9.1; som redan nämnts har emellertid Utredningen om den framtida kommersiella lokalradion (SOU 1999:14) föreslagit att reglerna om lokalradio skall inordnas i radio- och TV-lagen). Vidare gäller särskilda regler för TV-program och ljudradioprogram i förhållande till RTVL:s territoriella tillämplighet. Reglerna om TV- program följer av RTVL 1:2 och är utformade i enlighet med EG:s TV- direktiv. Bestämmelsen är relativt komplext utformad men innebär i huvudsak att lagen är tillämplig då den som sänder TV-program är etablerad i . Om så inte är fallet är lagen ändå tillämplig om den som sänder använder sig av en frekvens som är upplåten i , en satellitkapacitet som tillhör eller en satellitupplänk som är belägen i . Detta gäller dock inte om någon annan EES-stat skall ansvara för sändningen enligt motsvarande kriterier. Om inget av dessa kriterier är tillämpliga skall jurisdiktionsfrågan bedömas med hjälp av bestämmelserna om etablering i artikel 52 och följande i Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen. Radio- och TV-lagen är 1995/96:160 s. 65. Radio- och TV-lagen 159 dessutom tillämplig på den som, efter att ha varit etablerad i , etablerar sig i en annan EES-stat i syfte att kringgå svensk lagstiftning när verksamheten huvudsakligen riktar sig till . Satellitsändningar av ljudradioprogram som kan tas emot i omfattas om den som bedriver sändningsverksamheten har sitt hemvist i eller sändningen till satellit sker från en sändare här i landet (RTVL 1:4). Tillståndsplikt gäller för sändningar av ljudradio- eller TV-program på radiofrekvenser under 3 GHz (RTVL 2:1). Tillståndsplikten skall ses mot bakgrund av ljudradions och televisionens funktion som massmedier i allmänhetens tjänst (public service) och behovet av att utifrån massmediepolitiska överväganden kunna styra och prioritera använd- ningen inom det angivna radiofrekvensområdet.6 I detta ligger bl.a. målsättningen att alla som bor i skall ha tillgång till åtminstone ett minimiantal av ljudradio- och TV-program och att dessa sändningar skall tillgodose olika behov med avseende på innehållet.7 Undantag från tillståndskravet gäller för sändningar av sökbar text- TV som sker från radiosändare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt radio- och TV-lagen eller lokalradiolagen. Till- stånd krävs inte heller för sändningar som är särskilt anpassade för syn- eller hörselskadade och som äger rum under högst från en sådan radiosändare (RTVL 2:1, andra stycket). Regeringen och Radio- och är tillståndsmyndigheter (RTVL 2:2). Regeringen meddelar tillstånd för sändningar av TV-pro- gram, för sändningar av ljudradioprogram i hela landet eller till utlandet, för vissa ljudradioprogram i lokala sändningar som inte uppfyller kraven för närradio eller lokalradio samt för lokala digitala ljudradiosändningar. Radio- och meddelar tillstånd för bl.a. närradiosändningar och lokalradiosändningar. Sändningar med tillstånd av regeringen får förenas med särskilda villkor som innebär att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och infor- mationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen (RTVL 3:1). Där- utöver kan ett sändningstillstånd förenas med villkor rörande vissa andra skyldigheter (t.ex. geografisk täckningsgrad, tillgänglighet för syn- och hörselskadade, programinnehåll samt användande av viss sändnings- 1995/96:160 s 76 ff. 1995/96:160 s. 71. 160 Radio- och TV-lagen teknik och vissa sändare). Tillståndsvillkor kan även avse förbud mot sändning av reklam, annonser och sponsrade program samt mot att diskriminera annonsörer (RTVL 3:2-3). Villkor får även innebära att ägarförhållandena och inflytandet i ett företag som erhåller tillstånd inte får förändras mer än i en begränsad omfattning (RTVL 3:4). Ordningen med tillståndsvillkor har ersatt det system med avtal mellan staten och tillståndshavaren som tidigare gällde. För övriga sändningar, dvs. trådsändningar, satellitsändningar och andra radiobaserade sändningar över 3 GHz, utgår lagen från YGL:s princip om etableringsfrihet. För dessa gäller däremot en registre- ringsplikt (RTVL 2:3). Plikten gäller för den som bedriver sändnings- verksamhet och för den som för annans räkning bedriver sändnings- verksamhet över satellit eller upplåter satellitkapacitet (s.k. satelli- tentreprenörer). Registreringsplikten gäller även för annan tillståndsbe- friad sändningsverksamhet såsom sändningar av sökbar text-TV och sändningar som är särskilt anpassade för syn- eller hörselskadade.8 Huvudsyftet med registreringen är att det med avseende på det innehåll som förmedlas skall kunna fastställas vem som är ansvarig för verk- samheten. 6.4Regler om innehåll, reklam och annan annonsering Utöver de särskilda innehållsrelaterade villkor som får förenas med sändningstillstånd meddelande av regeringen, innehåller radio- och TV- lagen även andra bestämmelser om programmens innehåll, placering m.m. Regleringen skall i detta avseende bl.a. ses mot bakgrund av Sve- riges förpliktelser att upprätthålla vissa minimistandarder för televi- sionssändningar enligt EG:s TV-direktiv. Det handlar bl.a. om att sänd- ningarna skall ha en viss andel europeiska program, om begränsningar och krav vad gäller program som innehåller våld och pornografi samt regler om reklam och sponsring (RTVL 6-7 kap.). Härutöver fastslås särskilt att den som sänder med tillstånd av regeringen skall se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska stats- skickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet (RTVL 6:1).Vidare gäller särskilda innehållsregler för närradiosändningar (RTVL 6:6-7). På grund av den särskilda karaktär som präglar sökbar text-TV ges i vissa avseenden särskilda tillämpningsregler för denna typ av sänd- ningar. Det gäller för angivande av beteckning för sändningarna (RTVL 8 Jfr prop. 1995/96:160 s. 75. Radio- och TV-lagen 161 6:9), sändning av särskild signatur i samband med annonser samt meddelande i samband med sponsrade program (RTVL 7:1 och 8). Vidare skall reglerna om annonsandel av sändningstid och annons- placering i relation till program inte tillämpas på sökbar text-TV (RTVL 7:5 och 7). En särskild vidaresändningsplikt (s.k. must carry) gäller under vissa förutsättningar för den som äger eller förfogar över en anläggning för trådsändning (RTVL 8:1). Förutsättningarna är att anläggningen används för vidaresändningar av TV-program till allmänheten och sändningarna når fler än tio bostäder. Plikten innebär en skyldighet att se till att de boende i fastigheter som är anslutna till anläggningen utan kostnad kan ta emot TV-sändningar som sker med tillstånd från rege- ringen och är avsedda att tas emot i området utan villkor om särskild betalning. Avgifter för service och underhåll på själva nätet får dock utgå. Orsaken är att dessa hushåll i praktiken är hänvisade till det pro- gramutbud som kabelföretaget sänder ut. Någon praktisk möjlighet för det enskilda hushållet att välja ett annat kabelföretag föreligger i princip inte och oftast har de heller inte möjlighet att ordna tillfredsställande mottagning på egen hand. Syftet med bestämmelsen är därför att säkerställa att de som bor i en kabelansluten fastighet får tillgång till samma programutbud som de skulle haft om de inte hade bott i en sådan fastighet.9 Sändningsplikten omfattar högst tre TV-program som sänds av till- ståndshavare vars verksamhet finansieras genom TV-avgiftsmedel och högst ett TV-program från en annan tillståndshavare. Skyldigheten gäller endast för sändningar där sändningstillståndet har förenats dels med krav på opartiskhet och saklighet, dels med villkor om ett mångsi- digt programutbud där det skall ingå nyheter. Program som sänds ut enbart med digital teknik, behöver endast sändas vidare om det också sänds andra program i anläggningen med sådan teknik. Vidaresänd- ningen av programmet behöver då endast ske digitalt. Skyldigheten gäller inte för en anläggning där ett begränsat antal TV-program förs fram till abonnenterna genom ett kopplat telenät med hjälp av digital teknik (xDSL-baserad teknik). Syftet med detta undantag är att regle- ringen av vidaresändningsplikt inte skall begränsa incitamenten för olika 1995/96:160 s. 125-126. 162 Radio- och TV-lagen aktörer att utveckla ny teknik för överföring av TV-program i nät av olika slag.10 Om sändningarna når fler än 100 bostäder skall dessutom ett särskilt bestämt utrymme tillhandahållas kostnadsfritt för sändningar av TV- program från ett eller flera av Radio- och utsedda lokala kabelsändarföretag (RTVL 8:2 §). 6.6Tillämplighet ur ett konvergensperspektiv Utvecklingen av den digitala sändningstekniken och möjligheten att integrera olika distributionstekniker och distributionssystem för för- medling av ljudradio och television, reser i olika avseenden frågor av betydelse för RTVL:s tillämpningsområde. Framför allt handlar det om tre områden som det finns anledning att se närmare på. Det första området rör frågan om vad som utgör ljudradio- och TV- program i RTVL:s mening. Frågan följer av att en sändning, oavsett om den uppfyller kravet på att vara riktad till allmänheten, endast omfattas av RTVL om den kan betraktas som en ljudradio- eller TV- sändning. RTVL har således ett snävare tillämpningsområde än YGL som utöver ljudradio- och TV-sändningar även omfattar vissa liknande överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor om de är riktade till allmänheten (eller omfattas av databasregeln; YGL 1:6 respektive 1:9). Som framgår nedan medför bl.a. införandet av digital sändningsteknik en allt mer otydlig gränsdragning mellan vad som å ena sidan kan ka- rakteriseras som sändningar av ljudradio och television och, å andra sidan, andra sändningar av ljud, text, stillbilder och rörliga bilder som inte skall omfattas av . Det andra området omfattar en närmare diskussion om tillämpningen av rörande sökbar text-TV. Behovet av att se närmare på denna fråga följer av att särskilda regler gäller för tjänster som inte enbart uppfyller kravet på att utgöra ljudradio eller television i lagens mening, utan dessutom kan karakteriseras som sökbar text-TV. Det tredje området rör kravet om att sändningen skall vara riktad till allmänheten och skall ses mot bakgrund av det ökade inslag av interak- tivitet i ljudradio- och TV-tjänsterna som framför allt följer av att sänd- ningarna digitaliseras. Frågan behandlas relativt utförligt i samband med diskussionen om YGL:s tillämplighet ur ett konvergensperspektiv (avsnitt 5.5.2 och 5.5.3). Det finns emellertid skäl att även se närmare på vilka särskilda konsekvenser utvecklingen har för tillämpningen av RTVL i detta sammanhang. 10 /98:184 s. 66. Radio- och TV-lagen 163 Vad som skall betraktas som ljudradio och television i lagens mening definieras inte i lagtexten. Viss vägledning följer emellertid av förar- betena till RTVL, praxis samt tilldelningen av tillstånd för digitala TV-sändningar i marknätet. Förarbetena till radio- och TV-lagen I förarbetena till RTVL gjordes bedömningen att det inte fanns något behov av att särskilt definiera ljudradio och television i den nya lagen.11 Istället framhölls att vad som avses med dessa begrepp bör bestämmas utifrån det allmänna språkbruket och det behov som kan finnas av att reglera denna typ av verksamhet. Det uttalades vidare att med radio och television torde i det allmänna språkbruket förstås sändningar som ett obestämt antal personer kan ta emot i en ljudradiomot- tagare respektive televisionsmottagare (därav det i lagtexten uttryckliga kravet på att sändningen skall vara riktad till allmänheten och avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel); den teknik som däremot utnyttjas för sändningarna bör inte tillmätas någon avgörande vikt.12 Det har följaktligen inte någon betydelse för bedömningen av radio- och TV- lagens tillämplighet om sändningen är analog eller digital eller sker genom telenät, kabelnät, marknät, via satellit eller genom någon annan infrastruktur. Däremot antyds att typen av apparat som används för mottagandet kan vara av betydelse för bedömningen av om det handlar om ljudradio eller television enligt det allmänna språkbruket (ljudradio- mottagare respektive televisionsmottagare). När det gäller programbegreppet följer det vidare av förarbetena att allt innehåll i en ljudradio- eller televisionssändning omfattas, således även enkla meddelanden som t.ex. meddelanden om tid, väderlek, nyheter eller dylikt.13 Utgångspunkten för att kunna skilja ett program från ett annat är att vad programföretaget presenterar som ett program normalt bör kunna betraktas som ett program i lagens mening.14 I RTVL:s förarbeten hänvisas här till den diskussion som fördes i sam- band med att reklambestämmelserna i den dåvarande radiolagen inför- des. Av dessa förarbeten framgår vidare att denna förståelse av pro- grambegreppet ansågs stå i god samklang med allmänt språkbruk enligt vilket det med ett program fick anses förstås en avgränsad del av 1995/96:160 s. 63. 1995/96:160 s. 63. 1995/96:160 s. 68. 1995/96:160 s. 67. 164 Radio- och TV-lagen sändningstiden, vilken presenterades under en särskild rubrik och behandlade en på ett visst sätt sammanhållet tema.15 Eftersom pro- grambegreppets främsta syfte torde vara att ge vägledning för tillämp- ning av reglerna om inplacering av reklam m.m. är det emellertid tvek- samt vilken vägledning det kan ge i den mer övergripande frågan om vad som kan anses utgöra ljudradio och television i lagens mening. Tillämpningen av RTVL på sökbar text-TV visar också att även sänd- ningar av innehåll som inte på dylikt sätt utgör en avgränsad del av sändningstiden kan omfattas. För denna typ av sändningar gäller särskilt anpassade regler (se vidare nedan om tillämpningen av begreppet sökbar text-TV). I ett ärende hade att ta ställning till vad som kunde utgöra ljudradio eller television enligt det allmänna språk- bruket. Frågan gällde RTVL:s tillämplighet på reklam som förmedlades via radions RDS-tjänst ().16 hänvisade här till lagens förarbeten och konstaterade att den information som erhålls genom RDS-tjänsten på ett textfönster som är kopplat till en radio i och för sig kan anses riktad till allmänheten, men att frågan var om informationen utgör ljudradio eller television. Enligt mening kunde informationen knappast uppfattas som vad som enligt allmänt språkbruk anses som ljudradio. Snarare ansågs tjänsten förete vissa likheter med text-TV som faller under lagens tillämpningsområde, vilket skulle kunna motivera att lagen till- lämpades även på RDS-tjänsten. ansåg dock inte att det skulle falla sig naturligt att såsom televisionssändning i lagens mening uppfatta en tjänst som varken förmedlas via en traditionell TV- apparat eller utgörs av rörliga bilder. Vidare noterades att om RDS- tjänsten betraktas som televisionssändning uppkommer frågor om bl.a. tillståndsplikt för sändningarna, skyldighet att bevara sändningarna, tillämpning av olika bestämmelser om reklam m.m. Mot denna bakgrund fann att radio- och TV-lagen inte var tillämplig på tjänsten. Det bör här noteras att inte problematiserade frågan om den tekniska utvecklingen eventuellt kunde medföra att ljud- radio i allmänt språkbruk numera även borde inkludera RDS-tjänsten. I stället synes konstatera att det handlar om text- meddelanden, inte ljud, och att det således inte kan vara fråga om ljud- 1990/91:149 s. 107. 16Beslut , SB 46/98. Radio- och TV-lagen 165 radio enligt allmänt språkbruk, samt att det inte heller kan handla om en televisionssändning enligt allmänt språkbruk eftersom mottagarappa- raten inte är en traditionell TV-mottagare. Det fördes således inte heller någon diskussion i beslutet om betydelsen av att RDS-tjänsten ofta till- handahålls som en integrerad del av ljudradioutsändningen av bestämda programkanaler, eller att ett sådant text-fönster som innehållet i RDS- tjänsten presenteras i tillbaka torde vara en naturligt integr- erad del i de flesta bilradioapparater. Tillståndsgivningen för digitala TV-sändningar i marknätet Regeringens tillståndsgivning för digitala TV-sändningar förefaller emellertid som ett exempel på en mer dynamisk tolkning av RTVL:s tillämpningsområde. Utgångspunkten för införandet av digitala TV- sändningar i marknätet utgörs av regeringens proposition till om Digitala TV-sändningar (digital-TV-propositionen).17 Av proposi- tionen framgår att, utöver traditionella TV-program, kommer digitala TV-sändningar att kunna erbjuda såväl tjänster med tydlig koppling till ett visst TV-program (t.ex. resuméer, bakgrundsinformation eller text- ning på olika språk) som tjänster utan denna koppling (bl.a. interaktiv utbildning, försäljning, biljettbokning, banktransaktioner, elektroniska tidningar, bibliotekstjänster och tillgång till trafikinformation).18 Mot denna bakgrund föreslog regeringen att kärnan i sändningsverksam- heten skall vara digitala marksändningar av TV, men att även andra tjänster än traditionella TV-program skall kunna förekomma (t.ex. utbildningstjänster och teletjänster av olika slag).19 Det fastslås vidare att sändningarna skall bedrivas inom ramen för nuvarande lagstiftning för radio, television och televerksamhet, samt att tillstånd att bedriva TV- sändningar enligt RTVL skall lämnas av regeringen (om en tjänst utgör televerksamhet som kräver tillstånd enligt telelagen påpekas därutöver att sådant tillstånd lämnas av ).20 Med stöd av RTVL beviljade regeringen tillstånd för digitala TV-sändningar i marknätet. Tillståndsbesluten ger inte någon direkt vägledning om vad som här avses med TV-program. Det kan nämligen inte uteslutas att tillståndsplikten enbart baserar sig på de tra- ditionella TV-program som samtliga tillståndshavare har uppgivit att de skall sända. 1996/97:67. 1996/97:67 s. 12. 1996/97:67 s. 28-29. 1996/97:67 s. 28-29. 166 Radio- och TV-lagen Det kan i detta sammanhang emellertid vara intressant att notera att en av tillståndshavarna () anger i ansökningshandlingarna att de s.k. tjänsteprogram man har tänkt att erbjuda skall vara interaktiva och att TV-tittarens returinformation skickas via telefonnätet. Fördel- ningen mellan interaktiva och traditionella TV-program uppges vidare vara cirka 80/20 (dvs. av programmen kommer i huvudsak att utgöras av vad som i ansökan betecknas som interaktiva tjänste-TV- program medan av programmen kommer att utgöras av traditio- nella TV-program).21 Även om tillståndsbesluten i sig inte ger någon närmare vägledning torde såväl den ovan refererade diskussionen i digital-TV-propositionen som de ansökningar som beviljats tillstånd innebära att det inte kan uteslutas att även andra tjänster än traditionella TV-program kan omfattas av begreppet television i RTVL (under förutsättning att de förmedlas som sändningar riktade till allmänheten). Det bör i detta sammanhang dock hållas i minnet att teletjänster regleras av telelagen. De gränsdragningsproblem som härvid kan uppstå mellan telelagen och RTVL behandlas nedan i avsnitt 7.5.3. Medan beslut kan beskrivas som en förhållan- devis restriktiv tillämpning där endast traditionell ljudradio omfattas av , framstår tillståndsgivningen för digitala TV- sändningar som det motsatta, dvs. en mer dynamisk tillämpning av vad som kan omfattas av RTVL. Vid denna jämförelse är det dock viktigt att vara medveten om den principiella skillnaden i dessa processer. hade att fatta ett beslut som i sak skulle kunna vara betungande för den som tillhandahåller de aktuella tjänsterna och följaktligen också innebära en begränsning av etableringsfriheten för dessa tjänster. Även om YGL torde ge utrymme för begränsningar av etableringsfriheten i detta avseende, kan utgångspunkten för det restriktiva beslutet därför ha varit att inte genom praxis ge RTVL ett vidare tillämpningsområde än vad som här ansågs nödvändigt. 21Se särskilt regeringsbeslut 11, , bilaga 1 f, avseende tillstånd för () att sända televisionsprogram, samt CELL:s komplettering till ansökan i brev till radio- och daterat , dnr. 158/98. 22Se särskilt regeringsbeslut 11, , bilaga 1 f, avseende tillstånd för () att sända televisionsprogram, samt CELL:s komplettering till ansökan i brev till radio- och daterat , dnr. 158/98. Radio- och TV-lagen 167 ståndsgivningen för digitala TV-sändningar präglas däremot av en politisk vilja att skapa förutsättningar för nya typer av innehållstjänster och därmed ytterligare främja en ökad mångfald för allmänheten genom den marksända televisionen. Oavsett de bakomliggande skälen kan dock konstateras att Gransk- ningsnämndens beslut och tillståndsgivningen för digital-TV inte visar en entydig bild av vad som skall uppfattas som ljudradio och television i RTVL:s mening. Mot bakgrund av förarbetena gäller osäkerheten framför allt vad som till en var tid skall uppfattas ligga i det allmänna språkbruket och hur detta skall konstateras vid tillämpningen av . Med digital ljudradio kommer än mer avancerade sidotjänster än endast RDS-tjänsten att vara integrerade med de traditionella ljudradioprogrammen. Vidare kan de digitala ljudradio- mottagarna med stor sannolikhet förväntas utvecklas till att vara utrus- tade med fönster som inte enbart kan presentera text utan även rörliga bilder, möjligen även motta digitala TV-sändningar. Det kan även tänkas att hela frekvenser tilldelas för andra tjänster än traditionella ljud- radioprogram, men som ändå är avsedda att främst mottas av apparater som också används för traditionell ljudradiomottagning.