sou · GNB3105d2 · 2000-01-01 00:00:00 — När någon begär att få ta del av en handling hos en kronofogdemyndighet görs en bedömning om det är en allmän handling och om den i så fall skall lämnas ut. I flertalet fall skall den lämnas ut. Enligt vad vi har erfarit har den situationen inte varit föremål för prövning i domstol, att skade- rekvisitet är uppfyllt men att det ifrågasätts om upp giften ingår i den exekutiva verksamheten. Om sekretesskyddet stärks på det sätt som vi före slår kommer behovet av att precisera det område som omfattas av sekretessen att bli betydligt större än . Vi föreslår därför att exe kutiv verksamhet i förtyd ligande syfte ersätts med utsökning och indrivning. Enligt vår uppfattning bör i princip all tillämpning av utsökningsbalken och annan verkställighet samt arbetsuppgifterna enligt lagen om indrivning av statliga fordringar m.m. och annan lagstiftning om kronofogdemyndig- heternas borgenärsuppgifter, omfattas av sekretessbestämmelsen. Det kan här påpekas att det finns föres krifter om verkställighet som skall utföras av krono fogdemyndigheten även i annan lagstiftning än utsök- ningsbalken. Som exempel kan nämnas återtagning enligt konsumentkre- ditlagen (1992:830). Ett annat skäl för att göra detta förtydligande är att man bör försäkra sig om att överensstämmelse råder mellan bestämmelserna i första och andra stycket i 9 kap. 19 § sekretesslagen. Det som vi föreslår skall va ra sekretessbelagt enligt andra stycket, dvs. uppgifter som ingår i utsök- nings- och indrivningsdatabasen, bör också vara sekretessbelagt en ligt första stycket (se avsnitt 12.6). Uppgifter som finns registrerade i ett datorsystem finns ofta också på papper. Samma sekretess bör råda oav- sett om en uppgift finns på papper eller om den lagras elektroniskt. En- ligt vår bedömning är det väsentligt att lagstiftningen i denna del är teknikoberoende. I utsöknings- och indrivningsdatabasen skall enligt våra förslag be- handlas också uppgifter avseende ansökan om och tillsyn över närings- förbud (se avsnitt 8.4.2). Därmed kommer även dessa uppgifter att omfattas av sekretessen enligt 9 kap. 19 § andra stycket sekretesslagen SOU 1999:105 Särskilda frågor 395 när de ingår i databasen. Det finns därför an ledning att överväga om samma sekretess skall gälla för de uppgifterna som för övriga up pgifter i databasen. Principiellt anser vi att det bör råda överens stämmelse mellan vilken sekretess som gäller för uppgifter i databasen respektive för upp- gifter i den verksamhet för vilken databasen förs. Det finns dess utom yt- terligare skäl för att uppgifter som behandlas i verksamhet med närings- förbud skall omfattas av sekretess enligt 9 kap. 19 § sekretesslagen. omfattas verksamhet med näringsförbud endast av sekre tess- bestämmelserna i 5 kap. 1 § sekretesslagen. Den bestämmelsen avser bara sekretess till skydd för själva verksamheten, dvs. sek retess gäller om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgär der motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Det finns med andra ord ingen sekretessbestämmelse till skydd för den enskildes integritet. De flesta uppgifter som hanteras av kronofogde- myndigheterna kan inte anses vara känsliga i personuppgiftslagens mening. Dokumentationen vid ansökan om och tillsyn över nä- ringsförbud utgör emeller tid ett undantag. I den verksamheten är det mer vanligt än i övrig verk samhet att kronofogdemyndigheterna kommer in på frågor om hälsa och brottsmisstanke m.m., dvs. uppgifter som kan vara särskilt integritetskänsliga. Enligt vår bedömning är sådana uppgif- ter lika skyddsvärda som de uppgifter som förekommer i verksamheten med utsökning och indrivning. Vi föreslår därför att alla åt gärder som kronofogdemyndigheterna vidtar enligt lagen om näringsförbud, både vad gäller tillsyn och ansökan, skall omfattas av det omvända skade- rekvisitet. 9.4.8Uppgifter som inte bör omfattas av sekretess Vissa uppgifter hos kronofogdemyndigheterna är helt undantagna från sekretess enligt 9 kap. 19 § sekretesslagen. Det gäller uppgifter om förpliktelser och beslut i mål eller ärenden. För dessa uppgifter finns det således inget sekretesskydd. De skall alltid lämnas ut om någon begär att få ta del av dem. Det kan nämnas att det är endast dessa upp gifter som med hjälp av automatiserad behandling lämnas ut till kreditupp- lysningsföretagen. Enligt vår bedömning kommer det även i fortsättningen att finnas behov av att vissa uppgifter är undantagna från sekretess. Vad som bör övervägas är vilka upp gifter som skall ingå i denna grupp. Ett skäl att se över dessa bestämmelser är att uppgifterna sprids på ett annat sätt . Det är t.ex. vanligt att hyresvärdar inte hyr ut till per soner som är registrerade hos kronofogdemyndigheten. Ofta görs då ing en bedömning av de uppgifter som finns registrerade. Vi har i och för sig stor förståelse för att en hyresvärd vill försäkra sig om att en pre sumtiv hyresgäst kommer att göra rätt för sig. Varje kontakt med kro- nofogdemyndigheten är dock inte en säker indikation på kommande misskötsamhet. Också uppgifter hos kreditupplysningsföretagen har stor genomslagskraft. Dessa företag är betydligt mer effektiva . De har mer upplysningar och gör effektivare sammanställning- ar, som utlämnandet av uppgifter också är effektiviserat. Vad det innebär att vara registrerad hos kronofogdemyndigheterna framgår bl.a. av att det till myndigheter inom exekutionsväsendet kommer in ett stort antal framställningar om gallring ur utsöknings- registret. fick in ca 550 ansökningar om gallring och kronofogdemyndigheterna uppskattningsvis lika många. Gäldenärens motiv är vanligen att upplysningen har läm nats vidare till kreditupplysningsföretag och att han eller hon där igenom har hindrats från att få t.ex. ett telefonabonnemang eller en kredit till sitt företag. Den registrerade åberopar ofta den övergångsvis gällande be- stämmelsen i 8 § datalagen, som föreskriver att den regi steransvarige är skyldig att utreda och rätta om en oriktig eller missvisande uppgift fö- rekommer i ett personregister. De skäl som vanligtvis åberopas för att en uppgift skall gallras är att införandet i ut sökningsregistret berodde på olyckliga omständigheter och inte på bristande betalningsvilja. Som grund för rättelse eller gallring anförs t.ex. fel aktig eller mindre smidig handläggning hos den uppdragsgivande myndigheten, att man inte har fått post trots att man anmält adressändring, sjukdom eller att en anhörig åtagit sig att betala men slarvat. Regeringen har i två avgö randen (dnr Fi 96/3087 och Fi 98/466) indi- kerat hur den ser på denna fråga. I det första fallet hade en kvinna flyt tat från och då meddelat sin nya adress till skattemyndigheten. Trots detta sände myndigheten påminnelsen om den obetalda kvarstå- ende skatten till den gamla adressen, och någon inbetalning gjordes inte. Regeringen ansåg att uppgifterna i utsök ningsregistret var missvisande i fråga om hennes vilja och för måga att betala skatten och beslöt att uppgifterna skulle tas bort. I det andra fallet hade en bötfälld person registrerat en betalning via Internet. Bekräftelse på betalningen hade också sänts av banken. Betalningen hade dock inte kommit fram till mottagaren, varför beloppet över lämnades för indrivning. Regeringen beslöt på samma grund som i det först nämnda ären det att uppgiften skulle tas bort från utsökningsregistret. Personuppgiftslagen innehåller till skillnad från datalagen inget krav på att en uppgift skall rättas om den är miss visande. Enligt datalagen är som nämnts den registeransvarige skyldig att utreda och rätta om en oriktig eller missvisande uppgift förekommer i registret. I personupp- giftslagen talas i stället om att uppgifter skall rättas bl.a. om de är fel- SOU 1999:105 Särskilda frågor 397 aktiga eller ofullständiga (28 § samt 9 § första stycket h). Det är därför möjligt att bedömningen av de ovan nämnda fallen skulle bli en annan om personuppgiftslagens regler hade tillämpats. I exemplet där skatte- myndigheten sände påminnelsen till fel adress, hade myndigheten i och för sig gjort ett fel. Om myndigheten hade handlagt ärendet riktigt, skul le skulden troligen inte ha överlämnats för indrivning. Uppgiften i ut- sökningsregistret avspeglade dock endast vad som faktiskt skett. Över- lämnandet till kronofogdemyndigheten för in drivning av statens fordran gjordes en viss dag och den dagen var skulden obetald. Att något överlämnande inte borde ha ägt rum är en annan sak och innebär en ligt vår uppfattning inte att uppgiften i utsöknings registret i sig kan bedömas vara oriktig (jfr. avsnitt 7.2.2 om vår syn på vad som är orik tig uppgift). Enligt vår mening är det i vissa fall olämpligt och all varligt från inte- gritetssynpunkt att uppgifter om t.ex. en betalningsförsening är all mänt tillgängliga hos kronofogdemyndigheterna, och dessutom lämnas vidare till kreditupplysningsföretag. Som exempel kan tas de ovan refererade fallen då överlämnande för indrivning berodde i ena fallet på för biseende från skattemyndigheternas sida och i andra fallet på ett tekniskt fel som den betalningsskyldige knappast kunde förutse. Andra exempel på när det kan vara olämpligt att uppgifter blir offentliga hos kronofogdemyndigheterna är när en sak är tvistig och gäldenären har överklagat domen, när gälde nären har en kvittningsgill motfordran eller när gäldenären av någon or sak som inte berodde på honom eller henne inte har haft möjlighet att betala innan ansökan gjordes till krono fogde- myndigheten. Det finns olika alternativa metoder för att hindra att uppgifter, när det inte är önskvärt, lämnas ut till exempelvis kreditupplysningsföretag. Ett alternativ är givetvis att uppgifterna förstörs, dvs. Ett annat är att uppgifterna blockeras. Med blockering avses enligt personupp- giftslagen att uppgiften spärras och förses med infor mation om varför den är spärrad. Det finns emellertid nackdelar med att i fall som de ovan nämnda rätta uppgifter genom att gallra eller blockera dem. Det primära syftet med utsökningsregistret, liksom med den av oss fö reslagna utsöknings- och indrivningsdatabasen, är att vara ett ar betsredskap för kronofogdemyndigheterna. Tar man bort uppgifter eller blockerar dem, kan den enskilda handläggaren inte se vad som har före kommit i det aktuella målet. Om handläggaren gör sökningar i dator systemet, kan det förefalla som om den aktuella uppgiften aldrig hade existerat. Detta kan medföra såväl för virring hos som merarbete för handläggaren. En annan nackdel med att hänvisa den enskilde till att begära rättel se, är att det som regel innebär mycket jobb för den en skilde att få reda på hur man går tillväga. Detta kan upplevas som orätt vist av den som är mindre väl 398 Särskilda frågor SOU 1999:105 bevandrad i hur samhället fungerar. Gallring eller blockering är således enligt vår bedömning ingen bra utväg i de nämnda fallen. Enligt vår uppfattning är det mer ändamålsenligt att se över vilka uppgifter som aldrig skall omfattas av sekretess enligt 9 kap. 19 § sekre- tesslagen. Det är också här svårt att finna en avgränsning som är en kel att hantera. Att – för att sekretess skall gälla för en uppgift av det ak- tuella slaget – ställa som krav att det är ursäktligt att betalning inte skett skulle enligt vår bedömning innebära en orimlig hantering för kro no- fogdemyndigheterna. Vi föreslår därfö r i stället att det i 9 kap. 19 § sekretesslagen förs in ett krav på att uppgifter skall gälla förplikt else som avses med den sökta verkställigheten i ett pågående mål , för att uppgifterna skall vara undantagna från sekretess. I och med att betalning sker är målet avslutat och uppgiften upphör då att vara Även i de fall då en skuld går till indrivning eller ut och först därigenom be talas till fullo, skulle förpliktelsen angivna för slaget inte komma att vara allmänt tillgänglig sedan målet har avslutats. Detta kan möjligen fram stå som mer betänkligt, men det skall beaktas att beslutet om utmätning eller konstaterandet att gäldenären saknar utmätningsbara tillgångar i dessa fall är tillgängligt. Det kommer alltså att finnas kvar icke sekretessbelagd information om att gäldenären har varit försumlig i betalnings hänseende. 9.4.9 Den förändrade sekretessens betydelse för kreditupplysningsverksamheten Ett av de ändamål som vi vill uppnå genom det förslag som vi redovisar i föregående avsnitt, är att enskilda skall skyddas mot att miss visande uppgifter om dem hos kronofogdemyndigheterna görs allmänt till gäng- liga. För att förslaget i det avseendet skall få den avsedda effekten, måste användningen av de aktuella uppgifterna i kreditupplysningsverksamhet ses över. Som vi nämner ovan lämnas endast uppgifter som aldrig kan omfattas av sekretess ut till kreditupplysningsföretagen. Uppgifter som efter att de har lämnats till ett kreditupplysningsföretag ändrar status och således är undantagna från sekretess hos kronofogdemyndig- heterna, bör enligt vår uppfattning inte få användas vid kreditupplys ning utan i stället gallras hos företaget. Det bör enligt vår mening åligga kronofogdemyndigheterna att sända en underrättelse om detta till kredit- upplysningsföretaget. En fördel med en reglering som innebär att upp- gifter om förpliktelser inte får användas för kredit upplysningsverksamhet när ett mål är avslutat – utöver att det innebär ett skydd för enskildas integritet – är att den skapar incitament för gäldenären att betala innan SOU 1999:105 Särskilda frågor 399 kronofogdemyndigheten behöver vidta någon åtgärd utöver att under rätta gäldenären om att målet är registrerat. Vad ett sådant förslag skulle innebära för kreditupplysningsverk sam- heten kan åskådliggöras med föl jande exempel. Ett mål om indrivning mot en person registreras hos kronofogdemyndigheten och uppgift om detta lämnas för att an vändas vid kreditupplysning. Skulden betalas innan kronofogdemyndigheten vidtar några åtgärder utöver att skicka underrättelse till den enskilde om att målet är regi strerat. Uppgiften får då inte längre användas vid kreditupplysning och skall gallras ur kredit- upplysningsföretagets register. Om i nämnda exempel kronofogde- myndigheten däremot vidtar en åtgärd, t.ex. beslutar om löne utmätning, kan den senare uppgiften lämnas ut och får användas vid kreditupplys- ning även efter att skulden är betald. Mot förslaget kan invändas att uppgifter om en gäldenär kan läm nas ut för kredit upplysning från det att ett mål kommer in till dess att skulden betalas. I kreditupplysningar som lämnas efter betal- ningen kommer den däremot inte att finnas med. Detta kan tyckas något slumpartat, men får enligt vår mening anses godtagbart. Vilka uppgifter som ingår i en kreditupplysning är alltid beroende av upplysningen begärs. En motsvarande situation kan uppstå om en kreditupplysning begärs i nära anslutning till den tidpunkt när uppgift om skulden skall gallras hos kreditupplysningsföretagen enligt de gällande bestämmelserna. För kreditupplysningsföretagen kan vårt förslag tyckas innebära att kvaliteten på kreditupplysningarna i viss mån bli sämre. En närma re analys av förslaget visar dock enligt vår uppfattning att den inte enbart är till det sämre för kreditupplysningsföretagen. En del av de uppgifter som kreditupplysningsföretagen enligt förslaget inte kom mer att få, omfattas av en form av dubbelrapportering. Det stora flertalet mål hos kronofogdemyndigheterna utgörs antingen av allmänna mål eller av enskilda mål där utsökningsurkunden utgörs av ett utslag från den summariska processen. Samtliga utslag i mål om betalningsföre läggande rapporteras särskilt till kreditupplysningsföretagen. Att det inte dessutom rapporteras att sökanden har begärt verk ställighet i ett sådant mål förrän efter att kronofogdemyndigheten har vidtagit någon åtgärd, bör enligt vår mening vara av mindre betydelse för kreditupplysningsverksamheten. De allmänna mål som inte kommer att rapporteras enligt vårt förslag är, som vi redovisar ovan, i många fall mål där betalnings försummelsen beror antingen på omständigheter som gäldenären inte rådde över eller på missförstånd från hans sida. Grunden för ansök ningen är med andra ord inte gäldenärens bristande betalningsvilja eller betalningsförmåga. Enligt vår uppfattning kommer kreditupplysningarnas kvalitet att 400 Särskilda frågor SOU 1999:105 förbättras när uppgifter om mål som inte beror på ovil ja eller oförmåga att betala utmönstras. Sammantaget måste en avvägning göras mellan dels intresset av att skydda de personer som mer eller mindre utan egen förskyllan hamnar i kreditupplysningsföretagens register, dels kreditupplysningsfö- retagens intresse att få så många upplysningar som möjligt från kro- nofogdemyndigheterna. Enligt vår uppfattning talar denna avvägning för vårt förslag. En alternativ ändring av reglerna för kreditupplysningsverksamhet skulle kunna vara att uppgifter från kronofogdemyndigheterna inte får registreras förr än efter t.ex. . Betalar gäldenären registreras inte uppgiften. Enligt vår uppfattning är detta ett sämre alternativ. Det skulle avsevärt försämra uppgifternas aktualitet hos kre- ditupplysningsföretagen. Gäldenärer som inte betalar och har all varliga betalningssvårigheter skulle få ytterligare tre veckors respit innan kre- diter eller andra åtgärder stoppades. En gäl denär som gör invänd ning mot betalningskravet skulle också drabbas av en sådan regel om krono- fogdemyndigheten inte hinner utreda invändningen inom den stipulerade tiden. Vi föreslår därför att det i kreditupplysningslagen införs en bestäm- melse som innebär att när en uppgift som har hämtats in från exe ku- tionsväsendets databaser inte längre omfattas av undantaget från sekre- tess, på grund av att det aktuella målet inte är pågående, skall uppgiften gallras så snart det kan ske och senast innan en upplysning lämnas om den uppgiften avser. De särskilda bakomliggande frågor som rör kredit- upplysningsföretagens möjligheter att få uppgifter från skatte- och kro- nofogdemyndigheter på medium för auto matiserad behandling, redovisas i avsnitt 9.5. 9.5Utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling för kreditupp- lysningsverksamhet Enligt vår bedömning bör uppgifter inom skatteförvaltningen och exe- kutionsväsendet som inte omfattas av sekretess, få lämnas ut på medium för automatiserad behandling till den som har tillstånd som avses i 3 § kreditupplysningslagen att bedriva kreditupplysningsverk- samhet. Uppgifter som grundar sig på brott skall inte få lämnas ut. Bestämmelser med angiven innebörd bör återfinnas i förord ningar till de av oss föreslagna lagarna om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens och exekutionsväsendets verksamheter Kreditupplysningslagen innehåller bestämmelser om vilka uppgifter som får behandlas i kreditupplysningsverksamhet. Av lagen följer bl.a. att kreditupplysningar om fysiska personer som inte är näringsidkare inte får innehålla uppgifter om andra betalningsför summelser än såda na som slagits fast av domstol eller någon annan myndighet eller som har lett till skuldsanering, betalningsinställelse, konkursansökan eller ackord. Inte heller får känsliga uppgifter som t.ex. uppgifter om en persons ras, etniska ursprung, hälsotillstånd m.m. behandlas. Dessa uppgifter får inte heller lagras i ett register. Den närmare regleringen av vilka uppgifter kreditupplysningsföretagen har rätt att registrera finns i tillstånd från Datainspektionen. I departementspromemorian Kreditupplysningslagen – anpassningen till dataskyddsdirektivet (Ds 1998:44) föreslås att personuppgiftslagens regler skall gälla för behandling av personuppgifter i kreditupplysnings- verksamheten om inte annat föreskrivs i kreditupplysningslagen. För- slaget innebär att det inte kommer att krävas något särskilt tillstånd av Datainspektionen som reglerar vilka uppgifter kredit- upplysningsföretagen får registrera. Företagens möjligheter att behandla uppgifter kommer i stället att avgränsas genom de grundläggande krav som finns i personuppgiftslagen. De uppgifter som behandlas får t.ex. inte vara oförenliga med ändamålet med behandlingen och de skall va ra relevanta för detsamma. De begränsningar som finns i kredit- upplysningslagen i fråga om rätten att behandla uppgifter föreslås dock vara kvar i stort sett oförändrade. Kreditupplysningsföretagen hämtar en stor mängd information från skatte- och kronofogdemyndigheterna. Utlämnandet av uppgifter på me- dium för automatiserad behandling från utsökningsregistret och registret för betalningsföreläggande och handräckning till kreditupplys nings- företagen regleras genom beslut från Datainspek tionen. Enligt ett medgivande från Datainspektionen (dnr 5363-97) får uppgifter om avgifter och skatter lämnas ut i den mån de inte omfattas av sekretess. Uppgifterna får heller inte grunda sig på brott. De medgivanden som lämnats i fråga om utlämnande på medium för automatiserad be handling från kronofogdemyndigheternas register kommer inte att gälla efter . I de lagar som reglerar behandlingen av uppgifter i myndigheternas verksamheter föreslår vi en bestämmelse som inne bär att uppgifter får lämnas ut till enskilda med hjälp av automatiserad behandling endast en- ligt föreskrifter som meddelas av regeringen (se avsnitt 6.6.2). Bestäm- melser om utlämnande av uppgifter till kreditupplysningsföretagen på medium för automatiserad behandling bör därför tas in i för ordningar till de aktuella lagarna (se exemplet på för ordning i bilaga 2). Bestämmelserna bör en ligt vår uppfattning i grunden motsvara de till- stånd som Datainspektionen har lämnat. Uppgifter bör så ledes få lämnas ut på medium för auto matiserad behandling till kreditupplysnings- företagen i den mån de inte grundar sig på brott och utlämnandet inte strider mot sekretesslagen eller annan författning. Det bör alltså fram- hållas att en föreskrift om att upp gifter får lämnas ut på medium för au- tomatiserad behandling inte skall vara en sekretessbrytande bestämmel- se. Innebörden är i stäl let att uppgifter som kan lämnas ut med stöd av bestämmelserna i sekretesslagen, får lämnas ut med hjälp av auto ma- tiserad behandling. Bestämmelserna innebär inte heller någon ovillkorlig rätt för ett kredit upplysningsföretag att få ut uppgifter. Möjligheten för skatte- och kronofogdemyndigheter att lämna ut uppgifter på auto- matiserad väg, innebär givetvis inte heller att andra uppgifter kan lämnas ut än de som kreditupplysningsföretagen får behandla enligt kredit- upplysningslagen. Prövningen av vilka uppgifter som kan lämnas ut utan hinder av sekretess skall enligt sekretesslagen göras av den myndighet som har att pröva en begäran om utlämnande, dvs. myndigheter inom skatte för- valtningen och exekutionsväsendet. Förutom en prövning av om upp gif- terna kan lämnas ut med stöd av de grundläggande bestäm melserna i 9 kap. 1 och 19 §§ sekretesslagen, måste ett utlämnande även föregås av en prövning enligt 7 kap. 16 § samma lag. Enligt den sist nämnda bestämmelsen gäller sekretess för en personuppgift om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. Det kan givetvis i många fall vara svårt för skatte- och kronofogdemyndigheterna att göra en bedöm ning av om ett utläm- nande strider mot bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen. Det gäller särskilt när utlämnandet sker på medium för automatiserad behandling. Det utlämnande som görs på sådant me dium har föregåtts av en prövning av Datainspektionen. Vi har därför övervägt om det även i fortsättningen bör ligga på inspektionen att ta ställning till sådant ut- lämnande. Datainspektionen är den myndighet som meddelar tillstånd till kreditupplysningsverksamhet och även utövar tillsyn över verksam heten. Inspektionen har således den kunskap om kreditupplysningsverksamhet som kan behövas för att bedöma om det finns ett sådant behov av uppgifterna att de bör lämnas ut med hjälp av automatiserad behandling.