sou · GNB342d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Det åligger ett lufttrafikföretag att inhämta de godkännanden och uppfylla de eventuella villkor som finns föreskrivna i ett trafiktillstånd 272 Rätten till luftfart eller en överenskommelse. Vidare skall ett lufttrafikföretag iaktta de fö- reskrifter som har utfärdat (se BCL-A4). När det gäller charter- och taxiflygning, dvs. luftfart i icke regelbun- den trafik, mellan och en stat utanför EG/EES får sådan trafik enligt huvudregeln endast utföras efter särskilt meddelat tillstånd av . har meddelat bestämmelser härom, av vilka framgår vilken trafik som kräver tillstånd, vilken trafik som endast behöver anmälas till luftfartsmyndigheten och vilken trafik som får ske utan krav på vare sig ansökan eller anmälan till myndigheten. Reglerna – som tillkommit i skandinaviskt samarbete och som i stort sett är likaly- dande i , och – har varit föremål för översyn, varigenom särskilt villkoren för s.k. sällskapsreseflygningar förenklats och liberaliserats (BCL-A2, LFS 1999:50). Inrikes luftfart som inte omfattas av licensierings- och marknadstillträdesförordningarna När marknadstillträdesförordningen inte är tillämplig krävs, för att ett svenskt lufttrafikföretag skall få bedriva inrikes luftfart i förvärvssyfte i , endast ett drifttillstånd. Ett utländskt lufttrafikföretag får i andra fall än som följer av mark- nadstillträdesförordningen eller överenskommelse mellan och främmande stat inte utöva inrikes luftfart i förvärvssyfte inom (cabotage) utan trafiktillstånd. Är det fråga om luftfart i regelbunden trafik beviljas tillstånd av regeringen, i annat fall beviljas tillstånd av . Förutom trafiktillstånd krävs även ett drifttillstånd ut- färdat av lufttrafikföretagets tillsynsstat. Operatörer som har ett drifttill- stånd från en EES-stat kan dock till följd av EG-rättens och EES- avtalets allmänna regler om fri tjänstehandel påräkna svenskt tillstånd att få utföra s.k. aerial work i om inte tekniskt/operativa hinder kan anses föreligga. Överflygning av svenskt territorium och/eller mellanlandning i Ett luftfartyg som är registrerat i ett land som har biträtt Chicagokon- ventionen och som används för luftfart i icke regelbunden trafik har rätt till överflygning av svenskt territorium och/eller mellanlandning i Sveri- ge för andra än kommersiella ändamål. Är det fråga om luftfart i regel- bunden trafik föreligger sådan rätt endast om det finns en multilateral eller bilateral överenskommelse härom. I övriga fall krävs trafiktillstånd för att flyga över svenskt territorium och/eller mellanlanda i . Rätten till luftfart 273 Vissa former av luftfartsverksamhet kräver tillstånd även om verk- samheten inte äger rum i förvärvssyfte. Motiveringen härför är enligt förarbetena hänsyn till säkerheten (prop. Med stöd av 7 kap. 1 § tredje stycket LL har regeringen föreskrivit krav på tillstånd för skolflyg och utbildning (84 § LF). Vidare krävs det tillstånd för avance- rad flygning och fallskärmshoppning (se 84 § och 86–88 §§ LF) samt för andra luftfartsverksamheter av särskild art, såsom kraftledningsin- spektioner, bogsering, trafikövervakning m.m. (se 89 § LF). Av sär- skild art skall uppfattas som att verksamheten i vissa fall medför en förhöjd risk för utövare och tredje man. I 89 § andra stycket LF nämns vissa verksamheter som inte kräver tillstånd, om de inte utövas i större omfattning eller i övrigt under särskilda omständigheter. Enligt huvudre- geln i 81 § första stycket LF prövar frågor om tillstånd när det gäller annan luftfart än luftfart i regelbunden trafik. Utredningens förslag: I det kapitel som behandlar rätten till luftfart tas inledningsvis in ett stadgande om att bestämmelserna i kapitlet inte skall tillämpas om något annat följer av EG-förordningar. Lagstiftningen ändras så att det klart framgår att det finns två oli- ka slag av tillstånd – flygsäkerhetsmässiga och trafikpolitiska – och att dessa motiveras av olika intressen. Av föregående avsnitt framgår att en stor del av den tillståndspliktiga luftfarten numera regleras av EG-förordningar. Efter anslutning till Europeiska unionen gäller EG-förordningarna framför motstridande svensk lag. Som ovan behandlats (se avsnitt 4.3) föreslår utredningen att det tas in en bestämmelse i första kapitlet om att det finns EG- förordningar som gäller vid sidan av lagen och som har företräde fram- för motstridande nationell lagstiftning. En sådan generell hänvisning kan inte anses utgöra något hinder mot att det i andra lagrum görs hänvis- ningar till EG-förordningar. Mot bakgrund av att de svenska nationella bestämmelserna om rätten till luftfart så påtagligt påverkas av EG- förordningar, anser utredningen att det inledningsvis i 7 kap. bör tas in ett stadgande om att bestämmelserna i kapitlet inte skall tillämpas om något annat följer av EG-förordningar. 274 Rätten till luftfart Vid tillämpningen av LL:s och LF:s krav på tillstånd till luftfarts- verksamhet förekommer som ovan behandlats två olika slag av tillstånd, dels ett drifttillstånd som grundas på ett flygsäkerhetsmässigt godkän- nande, dels ett trafiktillstånd som är huvudsakligen trafikpolitiskt moti- verat. De tillstånd som behövs för att få bedriva skolflyg och för att få utöva luftfartsverksamhet av särskild art kan ses som specialformer av drifttillstånd. Denna uppdelning i två olika t illstånd framgår inte ut- tryckligen av LL eller LF. Enligt utredningens mening bör lagstiftningen ändras så att det klart framgår att det finns olika slag av tillstånd – flyg- säkerhetsmässiga och trafikpolitiska – och att dessa motiveras av olika intressen. 11.2.2Närmare om gränsdragningen mellan tillståndspliktig och icke tillståndspliktig luftfart Utredningens förslag: I lagtexten sker det en uppdelning i tre olika former av flygsäkerhetsmässiga tillstånd; drifttillstånd, bruksflygtill- stånd och utbildningstillstånd. När det gäller drifttillstånd utmönstras det nuvarande gränsdrag- ningsbegreppet i förvärvssyfte och ersätts med ett krav på drifttill- stånd när någon mot betalning skall utföra lufttransporter åt allmän- heten. Till skillnad från den nuvarande lagstiftningen ställs det även upp ett krav på drifttillstånd när det är fråga om firmaflyg. Det tillstånd som krävs för att få utföra arbeten med hjälp av luft- fartyg benämns bruksflygtillstånd. Begreppet bruksflyg är tänkt att motsvara sådan verksamhet som i internationella sammanhang be- nämns aerial work, vilket innebär att uttrycket bruksflyg får en i viss mån annan innebörd än det har . I luftfartslagstiftningen görs en gränsdragning mellan tillståndskrävande och tillståndsfri luftfart. Denna gränsdragning sker med utgångspunkt i om luftfarten sker i förvärvssyfte eller inte. Generellt kan sägas att luft- fart som inte sker i förvärvssyfte är tillståndsfri. Den nuvarande lagstiftningen rörande gränsdragningen mellan till- ståndsfri och tillståndspliktig luftfart grundas på förarbeten och är präglad av den tidens tekniska nivå och det förhål- landet att det fanns ett relativt begränsat antal aktörer på flygmarknaden. I 7 kap. 1 § första stycket LL anges att luftfart utförd i förvärvssyfte är tillståndspliktig. I lagtexten ges ingen upplysning utöver detta. Det ges således inte någon ledning om vad som skall avses med begreppet för- Rätten till luftfart 275 Lagens förarbeten innehåller inte heller någon definition av begreppet förvärvssyfte. I rättspraxis finns emellertid ett flertal avgöran- den där begreppet förvärvssyfte har behandlats. Den grundläggande frågan när det gäller att avgöra vilken luftfart som skall vara tillståndskrävande och vilken luftfart som skall vara till- ståndsfri är vad som är syftet med tillståndsprövningen. Två huvudsyften framträder därvid. Det ena är det flygsäkerhetsmässiga och det andra är det luftfartspolitiska eller trafikpolitiska. Detta gäller såväl de svenska som de internationella reglerna. Den flygsäkerhetsmässiga prövningen sker, såsom tidigare framgått, huvudsakligen inom ramen för ett drifttill- stånd och den trafikpolitiska inom ramen för ett trafiktillstånd. Det huvudsakliga syftet med att det i vissa fall uppställs ett krav på drifttillstånd är således att flygsäkerheten skall upprätthållas. När någon erbjuder allmänheten att utföra transporter med luftfartyg, får det anses finnas ett berättigat intresse från allmänhetens sida att den som skall utföra tjänsten har genomgått en prövning som visar att verksamheten motsvarar de krav på flygsäkerhet som finns uppställda. Genom att verksamheten kontrolleras kan den som utnyttjar verksamheten göra en riskbedömning med utgångspunkt i luftfartsmyndighetens auktorisation. Med hänsyn till att kravet på drifttillstånd är flygsäkerhetsmässigt betingat finns det enligt utredningens mening skäl att ha en relativt strikt syn på i vilka situationer det skall krävas ett drifttillstånd. I princip bör det finnas ett krav på drifttillstånd i de fall när någon ingår avtal att mot ersättning utföra en flygtransport, där annan än den som utför transpor- ten bestämmer över flygningens destination och över vilka personer som skall medfölja eller saker som skall medföras i luftfartyget. När någon betalar för att få en flygtjänst utförd uppstår det en förväntan eller ett krav på den som skall utföra tjänsten att göra detta i enlighet med den betalandes önskemål. Det är därför av vikt att den som skall utföra tjänsten besitter sådana kunskaper och har ett sådant omdöme att denne kan bedöma om en kunds krav är realistiska under rådande förhållanden och om en flygning kan genomföras på ett flygsäkert sätt. Genom att ställa upp ett krav på drifttillstånd reses det som en konsekvens härav ett antal krav både på företaget och dess organisation och på piloternas kompetens vilket höjer flygsäkerheten. Det skall inte behöva föreligga något krav på vinst eller vinstsyfte för att tillståndsplikt skall föreligga, utan det bör räcka med att det har av- talats om att ersättning skall utgå. Det bör inte heller finnas något krav på att verksamheten skall ha en viss omfattning för att den skall anses tillståndspliktig, utan en enda flygning skall kunna medföra tillstånds- 1 För en utförlig genomgång av rättspraxis på området, se , Rätt till luftfart. 276 Rätten till luftfart Kravet på att det skall finnas ett drifttillstånd får dock inte ställas så högt att privatflyget hämmas på ett obefogat sätt. Behovet av drifttill- stånd kan inte anses vara lika stort vid färd med en privatflygare som man personligen känner. I denna situation har passageraren utifrån sin personliga kännedom om piloten möjlighet att avgöra om flygningen kan betraktas som säker eller inte. Således bör det inte krävas något drifttill- stånd i det fallet att en utövaren närstående krets är passagerare samt den ersättning som utges till denne står i förhållande till de direkta flygkostnaderna och delas lika mellan samtliga ombordvarande. Enligt utredningens mening är det svårt att hitta ett uttryck som på ett naturligt och ändamålsenligt sätt avgränsar den luftfart som från flygsä- kerhetssynpunkt bör kräva ett drifttillstånd. Det nuvarande uttrycket i förvärvssyfte finner utredningen något missvisande genom att ordet syfte antyder att det måste finnas en viss viljeinriktning hos den som till- handahåller eller utför flygningen och att verksamheten måste ha en viss omfattning. En viss viljeinriktning eller omfattning skall inte behöva fö- religga för att tillståndsplikt skall föreligga. Det bör räcka med att vissa omständigheter rent objektivt föreligger för att en flygning skall anses tillståndspliktig. Mot bakgrund av det resonemang som förts ovan om syftet med drifttillstånd, får tillståndsplikten anses vara beroende av om en flygning sker åt allmänheten och om den sker mot betalning. Enligt utredningens mening bör därför övervägas om dessa båda faktorer kan ersätta begrep- pet i förvärvssyfte som gränsdragningsbegrepp. Inledningsvis kan det anföras att genom att använda begreppet mot betalning uppstår det en bättre överensstämmelse med bestämmelserna i och JAR-OPS 1 och 3. Eftersom det finns en koppling mellan kravet på drifttillstånd och li- censieringsförordningen kan det finnas skäl att även titta på den be- greppsapparat som används i licensieringsförordningen. Enligt denna avses med operativ licens ett tillstånd att mot betalning utföra lufttrans- port av passagerare, post och/eller gods. Eftersom det är fråga om en EG-förordning är det endast som auktoritativt kan uttolka begreppet mot betalning. Det finns emellertid inga avgöranden från EG- domstolen i denna fråga. Det finns inte heller några uttalanden från kommissionen som ger vägledning beträffande vad som avses med ut- trycket mot betalning. går det således inte att närmare avgöra vad som avses med detta uttryck i licensieringsförordningen. Det kan dock antas att mot betalning inte skall tolkas i en snäv bokstavlig mening, utan att det krävs något ytterligare och kvalificerande moment, så att det inte redan vid en enstaka flygning skulle föreligga ett krav på operativ licens. Rätten till luftfart 277 Används uttrycket mot betalning som gränsdragande begrepp i den svenska lagstiftningen kan det hävdas att det kan uppstå olägenheter. Säger man att begreppet skall användas i den gemenskapsrättsliga bety- delsen, dvs. betydelsen enligt licensieringsförordningen, vet man inte riktigt vad detta betyder. Skulle uttolka begreppet kan det hända att begreppet får en snävare betydelse än vad som från nationell synpunkt är önskvärt när det gäller att avgöra vilken luftfart som skall kräva drifttillstånd, vilket är en nationell angelägenhet. Ges begreppet en egen nationell betydelse kan å andra sidan den olägenheten uppstå att ett begrepp, inom ett och samma rättsområde, har olika bety- delser beroende på om det har sin grund i gemenskapsrätten eller den nationella rätten. Enligt utredningens mening finns det inget hinder mot att begreppet mot betalning ges en egen nationell betydelse. Detta särskilt med hänsyn till att kravet på drifttillstånd och operativ licens har olika syften. Den olägenhet som kan uppstå om uttolkar begreppet mot be- talning i licensieringsförordningen och ger det en annan innebörd än den betydelse begreppet ges enligt de svenska reglerna om drifttillstånd kan inte anses vara så stor att det finns skäl att avstå från att använda det som ett gränsdragningsbegrepp i den svenska lagstiftningen. Samman- fattningsvis föreslår därför utredningen att kravet på drifttillstånd skall vara beroende av om en flygning sker åt allmänheten och om den sker mot betalning. Inte sällan förekommer det att företag, som inte har flygverksamhet som sin huvudnäring, bedriver viss flygverksamhet. Om ett sådant före- tag utför flygtjänster åt utomstående uppkommer givetvis ett krav på drifttillstånd, eftersom de utomstående betraktas som allmänhet och er- sättning utgår. Detta innefattar även den situationen att en företagskon- cern har ett eget flygbolag som enbart utför tjänster åt företag i koncer- nen. Är det däremot fråga om vad som brukar kallas firmaflyg, dvs. flyg- verksamhet som bedrivs för ett företags eller en organisations egen räk- ning och inte mot ersättning från utomstående och som utgör en mindre del av företagets eller organisationens verksamhet, föreligger det för när- varande inget krav på drifttillstånd. Skälet härför är att firmaflyg klassas som privatflyg så länge verksamheten inte bedrivs i förvärvssyfte. Även med de nya gränsdragningsbegrepp som utredningen förslår skulle firma- flyg inte vara tillståndspliktigt, eftersom det inte sker åt allmänheten eller mot betalning. Enligt utredningens mening finns det dock skäl att över- väga om inte firmaflyget borde vara tillståndspliktigt. Som ovan behandlats får ett drifttillstånd ses som en auktorisation som gör det möjligt för den som skall utnyttja en viss flygtjänst att göra en riskbedömning. Det kan ifrågasättas varför ett företag som bedriver 278 Rätten till luftfart egen flygverksamhet inte skall genomgå en kontroll som gör att de som är anställda i företaget kan förvissa sig om att verksamheten motsvarar de krav på flygsäkerhet som finns uppställda, särskilt när de anställda inte har någon personlig relation till piloten. Den som skall resa privat kan själv helt avgöra om han önskar anlita ett visst färdmedel eller inte. Den som är anställd i ett företag har begränsade möjligheter att påverka sitt val av transportsätt när han reser i tjänsten, eftersom han i stor ut- sträckning får anses hänvisad till det eller de transportsätt som arbetsgi- varen har anvisat. Har ett företag en egen flygverksamhet kan det således vara svårt för en anställd att hävda att han önskar resa på annat sätt än med firmaflyg. Mot denna bakgrund kan det anses att det finns ett behov av att firmaflyg skall genomgå en kontroll, så att de som är anställda i ett företag får en utomstående bedömning av om verksamheten uppfyller föreskrivna krav. Genom en sådan kontroll skapas det också allmänt sett ordning och reda och det uppkommer ett bättre underlag för Luftfartsin- spektionens tillsynsverksamhet.2 Beläggs firmaflyget med ett tillstånds- krav får det dock inte i onödan betunga berörda företag. När det är fråga om företag som har en begränsad flygverksamhet, bör tillståndspröv- ningen kunna ske i förenklad form som i stor utsträckning vilar på en anmälningsskyldighet från företagets sida. Det bör framhållas att det inte finns skäl att kräva drifttillstånd när en anställd i ett företag flyger själv i tjänsten för sitt eget behov. Överhuvudtaget bör det aldrig bli aktuellt med krav på drifttillstånd för de flygningar som en A-certifikat- innehavare har rätt att utföra enligt sitt certifikat. Det finns en särskild form av luftfart som brukar benämnas före- ningsflyg och som kan beskrivas som en flygverksamhet som bedrivs inom en förening, där olika subjekt samlas för att till lägsta kostnad ut- nyttja flyget antingen som transportmedel eller enbart för nöjes skull. 3 Begreppet föreningsflyg förekommer även i den betydelsen att en före- ning eller liknande sammanslutning har hyrt ett luftfartygs hela kapacitet (se BCL A-4). I den följande framställningen används dock begreppet föreningsflyg enbart i den förstnämnda betydelsen. Det finns inga bestämmelser i luftfartslagstiftningen eller i tillämpningsföreskrifterna om föreningsflyg. Det finns heller inte några förarbetsuttalanden till stöd och ledning för bedömning av verk- samhetens tillståndsplikt. 2 I har lämnats ett förslag om att det för företag som är hemmahörande i skall krävas tillstånd av för att få utföra firmaflyg med passagerare. Se Rapport om firmaflyvning m.m., Tra- fikministeriet och , Februar 1999. 3 Se , Rätt till luftfart, s. 418 ff. Rätten till luftfart 279 Det finns flera olika former av föreningsflyg. Den vanligaste formen utgörs av flygkl ubbarna. Medlemmarna i dessa föreningar är till största delen fysiska personer och flertalet av dessa utnyttjar flygplanen för re- kreation och nöjesflygning. Ett annat exempel är föreningar som består av ett antal företag som har slutit sig samman huvudsakligen för att kunna tillgodose sina respektive företags transportbehov. När en förening endast tillhandahåller ett flygplan och en medlem själv flyger flygplanet i egenskap av certifikatinnehavare finns det ingen anledning till att föreningen skall behöva ha ett drifttillstånd. När före- ningen däremot tillhandahåller såväl flygplan som pilot, dvs. en trans- porttjänst, till sina medlemmar uppkommer frågan om inte föreningen behöver ett drifttillstånd. Med de gränsdragningsbegrepp som utredningen föreslår blir en av kärnfrågorna i vilken utsträckning en förenings medlemmar är att be- trakta som allmänhet. Kan vem som helst utan kvalifikationer bli med- lem i en flygförening och få tillträde till föreningens verksamhet måste allmänheten anses ha erhållit tillträde till flygningarna. Genom att all- mänheten har tillträde till flygningarna och ersättning för flygningarna utgår till förmån för föreningen skall verksamheten betraktas som till- ståndspliktig. För att en förening inte skall vara tillståndspliktig när den tillhanda- håller såväl flygplan som pilot måste det finnas något krav på kvalifika- tion för att erhålla medlemskap i föreningen, så att inte verksamheten står öppen för envar. Även om en förening har sådana kvalifikationskrav för medlemskap att föreningens verksamhet inte kan anses stå öppen för allmänheten kan ändå frågan om tillståndsplikt uppkomma. När en flygförening har kvali- fikationskrav för att kunna erhålla medlemskap i föreningen, men före- ningens medlemmar huvudsakligen består av företag och föreningens syfte huvudsakligen är att tillgodose medlemmarnas transportbehov, får föreningens verksamhet tydliga drag av firmaflyg. Eftersom det enligt utredningens förslag skall krävas ett drifttillstånd för att få bedriva firmaflyg bör man inte kunna kringgå dessa regler genom att tillsam- mans med andra företag driva en flygförening i stället för att bedriva firmaflyg i respektive företags namn. När en flygförening i huvudsak utgör en ersättning för firmaflyg måste det därför betraktas som att före- ningen bedriver firmaflyg, varför den enligt utredningens förslag blir tillståndspliktig. Ovan har behandlats den flygsäkerhetsmässiga tillståndsplikten för lufttransporter som sker mot ersättning. Det finns även annan form av luftfart där det av flygsäkerhetsskäl finns anledning att kräva tillstånd. Enligt 84 § andra stycket LF får skolor för sådan utbildning som krävs för certifikat och behörighetsbevis inte drivas utan tillstånd av 280 Rätten till luftfart Vidare krävs det enligt 89 § LF till- stånd till s.k. övrig luftfartsverksamhet av särskild art, dvs. när man ut- för olika slag av arbeten med hjälp av luftfartyg. Tillståndsplikt förelig- ger i båda dessa fall även om förvärvssyfte inte föreligger. I sak finner utredningen inte skäl att göra några påtagliga ändringar när det gäller reglerna om tillstånd för flygutbildning och för att utföra olika former av arbeten med hjälp av luftfartyg. Utredningen finner emellertid att det skulle vara bra om dessa båda tillstånd kunde åsättas särskilda namn. Utredningen förslår därför att de skall benämnas utbildningstillstånd och bruksflygtillstånd. avses med bruksflyg luftfartsverk- samhet i förvärvssyfte som bedrivs med luftfartyg vars högsta tillåtna flygmassa ej överstiger och som inte är skolflyg, samt viss luft- fartsverksamhet av särskild art. Till följd av utredningens förslag får begreppet bruksflyg omdefinieras, så att det i praktiken motsvarar det i internationella sammanhang ofta använda begreppet aerial work. När det gäller kravet på trafiktillstånd är det betingat av luftfartens internationella reglering och det nationella behovet av att utforma till- ståndsgivningen för den kommersiella luftfarten – såväl för inhemska som utländska operatörer – i enlighet med luftfartspolitiska övervägan- den och nationella intressen och behov i övrigt. Den grundläggande prin- cipen i den internationella lufträtten är att varje stat har uteslutande och ovillkorlig rätt till sitt luftrum. Därför är flygning över respektive till eller från statens territorium tillåten endast med denna stats samtycke. En stat kan lämna sådant samtycke antingen genom att ingå ett avtal med annan stat – bilateralt eller multilateralt – eller genom ett ensidigt beslut. Här nedan ges en schematisk uppställning över vilka t illstånd som enligt utredningens förslag behövs för att bedriva olika former av luftfart. Tillståndskrävande luftfart enligt förslag Trafiktillstånd (koncession) och lu ftfartsavtal Inrikes luftfart som ej och ett land utanför EG Operativ licens (OL) enligt 7 kap 2 § enligt 7 kap 9 § LL utfärdat Flygföretag som ej har svenskt enligt 7 kap 9 § LL tillstånd enligt bilateralt eller och/eller trafiktillstånd enligt 7 kap 9 § LL utfärdat av Operativ licens (OL) enligt 7 kap 2 § enligt 7 kap 9 § LL utfärdat Flygföretag som ej har svenskt trafiktillstånd enligt 7 kap 9 § enligt 7 kap 9 § LL. LL och/eller får medges enligt 9 § 4 st.