sou · GNB3128 · 2000-01-01 00:00:00 — Även ombyggnad av en fabriks till- verkade produkter förekommer. Hur tillverkningen går till och vilka kemikalier som behövs kan utlä - sas ur kemisk litteratur. Vidare finns lättillgänglig information utan för- behåll om riskerna på Internet. Kunskap saknas om hur vanligt förekommande hemtillverkning är. Utmärkande för skadorna med hemtillverkade produkter är dock att de är allvarligare än skador på grund av fabrikstillverkade produkter. De drabbar främst pojkar i den övre tonåren. Fyrverkerier regleras i huvudsak i två skilda regelverk. Hantering och import regleras i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor samt tillämpningsbestämmelser utfärdade av SÄI. Ordnings lagen (1993:1617) reglerar användningen av pyrotekniska varor. I avsnitt 3.1 redovisas lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. För- ordningen och SÄI:s föreskrifter beskrivs i avsnitt 3.2 respektive 3.3. Ordningslagen behandlas i avsnitt 3.4 och i avsnitt 3.5 görs en sam man- fattning och vissa bedömningar. 3.1Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor Den nu gällande lagen trädde i kraft (prop. 1987/88:101, Ds I 1987:4, Ny lagstiftning om brandfarliga och explosiva varor). Avsikten var att med bibehållande av skyddsnivåerna skapa ett modernt och lättillgängligt regelsystem. Man valde att göra en ramlag och låta lagen få sitt konkreta innehåll genom bestämmelser som meddelats/utfärdats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den myndighet som kom i fråga var SÄI, eftersom den hade den tekniska kompetensen för att meddela de nödvändiga detalj bestämmelserna med utpräglat tekniskt innehåll. Sedan ikraftträdandet har mindre förändringar genomförts. Lagen reglerar hantering och import av brandfarliga och explosiva varor. Fyrverkerier är explosiva varor. Begreppet hantering har enligt 3 § en vid innebörd och omfattar t.ex. även användning och innehav. Avsikten är att allt som går att göra med en brandfarlig eller explosiv vara skall omfattas av begreppet (jfr. 1987/88:101 s. 29). Lagen anger ett syfte och hänvisar till annan lagstiftning. Den innehåller vidare allmänna bestämmelser som anger skyddsprinciperna för hanteringen av varorna och bestämmelser om tillstånd och tillsyn av lagens efterlevnad samt ett stort antal bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den avslutas med bestämmelser om avgifter, ansvar, sekretess och överklaganden. 3.1.2Avgränsning till annan lagstiftning I 1 § anges att lagens syfte är att förhindra att de brandfarliga och explo- siva varorna orsakar brand eller explosion som inte är avsedd samt att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egen dom genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor. Meningen med att definiera syftet är att göra en avgränsning i förhållande till annan lagstiftning. Åtgär der för att förebygga andra skador som kan uppkomma vid hanteringen av dessa varor skall regleras genom någon annan för ända målet avsedd lagstiftning (prop. 1987/88:101 s. 16 ff). Hänvisningen till miljö tillkom först i samband med att lagstiftningen anpassades till den nya . Man valde vid tillfället att låta lagen och inte omfatta förebyggande och begränsande ska dor på miljön som uppkommer genom brand eller explosion (prop. 1997/1998:90 s. 283). I förtydligande syfte finns en uttrycklig hänvisning till annan lag stift- ning i 4 §. Det erinras om att det i finns bestämmelser avsedda att förebygga andra skador än sådana som kan uppkomma genom brand eller explosion. Vidare påminns om att det i räddnings- tjänstlagen (1986:1102) finns bestämmelser om skyldighet för ägare eller innehavare av byggnad eller andra anläggningar att vidta olycks- och skadeförebyggande åtgärder vid brand och att det i arbetsmiljölagen (1977:1160) finns bestämmelser om skyldighet för arbetsgivare och arbetstagare att vidta skyddsåtgärder mot skador som kan uppkomma genom brand eller explosion vid hantering av brandfarliga eller explosiva varor. Där anges också att lagen om transport av farligt gods gäller vid transport av brandfarliga eller explosiva varor. Med transport avses i sammanhanget förflyttning med transportmedel samt sådan lastning, lossning, förvaring och annan hantering av det farliga godset som utgör ett led i förflyttningen. Slutligen hän visas i fråga om sprängning och användning av pyrotekniska varor till bestämmelser i ordningslagen. Lagen innehåller grundläggande bestämmelser om skyddsåtgärder i fråga om platsen där de brandfarliga och explosiva varorna hanteras och i fråga om dem som hanterar sådana varor samt bestämmelser om kom pe- tenskrav, utredningsskyldighet och informationsplikt, vilka i huvudsak riktar sig till dem som yrkesmässigt hanterar varorna. I 6 § anges att byggnader och andra anläggningar där brandfarliga eller explosiva varor hanteras skall vara så inrättade och förlagda att de är betryggande från brand- och explosionssynpunkt. Paragrafen omfattar all hantering, dvs. även sådan som inte inryms under en yrkesmässig verksamhet. Kraven begränsas i stället på ett sådant sätt att de skall avvägas mot behovet av skyddsåtgärder, med hänsyn tagen till arten och omfattningen av hanteringen (prop. 1987/88:101 s. 31-32). I 7 § finns intagen en allmän försiktighetsregel. Den som hanterar brandfarliga eller explosiva varor skall vidta de åtgärder och för siktig- hetsmått som behövs för att förhindra brand eller explosion som inte är avsedd och för att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion. Denna grundregel för han- teringen av de brandfarliga och explosiva varorna riktar sig till alla som på ett eller annat sätt befattar sig med hanteringen av en sådan vara (prop. 1987/88:101 s. 32). Av 8 och 9 §§ följer bland annat att den som bedriver yrkesmässig verksamhet med bland annat brandfarliga eller explosiva varor skall ha tillgång till nödvändig kompetens och skall se till att det finns till freds- ställande utredning om riskerna för brand eller explosion i verksamheten och om de skador som därvid kan uppkomma. Slutligen anges i 10 § att den som tillverkar, importerar eller överlå- ter brandfarliga eller explosiva varor skall genom märkning eller på annat sätt lämna de uppgifter som är av betydelse från brand- och explo - sionssynpunkt (varuinformation). Av 11-15 §§ framgår följande. Den som hanterar eller importerar explo- siva varor skall ha tillstånd till det. SÄI eller polismyndigheten prövar frågor om tillstånd beträffande explo siva varor. Ett tillstånd får begränsas till och innehålla villkor samt får återkallas. Med hänsyn till den vida definitionen av begreppet hantering i 3 § innebär det att alla tänkbara förfaranden med de explo siva varorna är tillståndspliktiga. Så är t.ex. förvärv, innehav, saluhållande, försäljning m.m. tillståndspliktig hantering. Det medför självfallet inte, att det skall krävas särskilda tillstånd för varje led i en hantering av de explosiva varorna när det är fråga om samma tillståndshavare och samma varu- slag. I varje ansökan om till stånd till en viss hantering skall däremot varje led av hanteringen redovisas, så att berörd tillståndsmy ndighet kan ta ställning till vilka villkor som bör ställas för de olika hanteringsleden 1987/88:101 s. 34). Om den tillståndspliktiga verksamheten bedrivs i bolagsform, blir innebörden att berörda anställda i bolaget får rätt att hantera varorna. Det är arbetsgivaren som svarar för att de skyldigheter som följer av tillståndet iakttas (prop. 1987/88:101 s. 35). Av 16-19 §§ följer att SÄI utövar den centrala och, såvida inte regeringen bestämmer annat, polismyndigheten den lokala tillsynen över explosiva varor. har rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Den får med dela nödvändiga före- lägganden och förbud som behövs och dessa får förenas med vite. Till- synsmyndigheten får också förordna om rät telse på de försumligas bekostnad och har tillträde till verksamheterna. I lagen finns intaget ett stort antal bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter. Om följande frågor får regeringen meddela eller låta annan myndighet meddela föreskrifter om. 1.Ange vilka varor som skall anses explosiva (2§). 2.Meddela undantag från lagens tillämpning i fråga om viss vara eller viss hantering eller import (5§). 3.Ange om byggnaderna m.m. skall omfattas av särskilda krav och att de t.ex. inte får användas om de inte befunnits vara betryggande från skyddssynpunkt (6§). 4.Meddela åtgärder och försiktighetsmått som anges i 7 §. 5.Meddela närmare föreskrifter om sådan kompetens som åsyftas i 8 §. 6.Meddela närmare föreskrifter om utredning som avses i 9 §. 7.Meddela föreskrifter om varuinformation som avses i 10 §. 8.Vid behov utifrån brand- eller explosionssynpunkt meddela före skrif- ter om annat särskilt krav för hantering eller import av explo siva varor (11). Vid särskild betydelse från brand- eller explosionssynpunkt förbjuda hantering eller import av en explosiv vara (12§). 10.Närmare föreskriva om tillstånd (13§). 11.Meddela föreskrifter om skyldighet att ersätta en tillsynsmyndighet kostnader för p rovtagning och undersökning av prov (19§). 12.Meddela föreskrifter om avgifter för statliga myndigheters verk sam- het enligt denna lag (20§). I 21 § anges att den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot försiktighetsregeln i 7 § eller den som med uppsåt eller oaktsamhet bry- ter mot tillståndsregeln i 11 §, föreskrift, villkor eller förbud som med - delats med stöd av punkterna 3-9 ovan eller tillsynsmyndighetens före- skrifter om villkor för tillstånd döms till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller underlåtenhet att efterkomma en begäran av till- synsmyndigheten att få de handlingar eller upplysningar som behövs för tillsynen. I ringa fall döms inte till ansvar. Till ansvar döms inte om ansvar för gärningen kan ådömas enligt eller enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Av 23 § framgår att den som med uppsåt eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift om förhållande av betydelse i en ansökan eller annan handling som avges enligt lagen eller enligt föreskrifter som har med- delats med stöd av lagen döms till böter. Explosiva varor som varit föremål för brott enligt lagen skall enligt 24 § förklaras förverkade om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäl ler värdet av varorna samt utbytet av sådant brott och varans förpackning. Även anord ningar för hantering av explosiva varor som varit föremål för brott enligt lagen eller värdet av anordningarna skall enligt 25 § för kla- ras förverkade, om den brottsliga gärningen har medfört uppenbar risk för en betydande skada genom brand eller explosion och för verkande inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller anordningens förpackning. Den som tagit befattning med ett ärende som avses i lagen får enligt 26 § inte obehörigen röja eller utnyttja vad han därvid erfarit om någons affärs- eller driftför hållanden. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen. Av 27-28 §§ följer att polismyndigheternas beslut i tillstånds- och till- synsärenden får överklagas hos SÄI. Inspektionens beslut får inte över- klagas. Utgör denna första instans i beslut om till stånd, tillsyn eller annat får beslutet överklagas hos allmän för valtningsdomstol. Pröv ningstill- stånd krävs hos kammarrätten. Beslut om före skrifter som har meddelats med stöd av bemyndigande får inte över klagas. 3.2Förordningen (1988:1145) om brand far- liga och explosiva varor I förordningen har regeringen meddelat ytterligare bestämmelser. Enligt 9 § får explosiva varor endast hanteras eller importeras av den som fyllt . Enligt 10 § får endast sådan explosiv vara som god känts av SÄI eller undergått annan form av bedömning som skall god tas enligt EES- avtalet (rätteligen bör EG-fördraget avses) hanteras eller impor teras. SÄI skall enligt samma paragraf upprätta en förteckning över godkända varor. Ett beslut om godkännande skall, som anges i 11 §, innehålla upp- gifter om hur varan skall klassificeras och de villkor som gäller för varan. SÄI får enligt 12 § återkalla ett god kännande om ändrade förhållanden föranleder att varan inte längre bör vara godkänd. Explosiva varor får enligt 15 § inte förvaras i större mängd än att för varingen är betryggande från brand- och explosionssynpunkt. SÄI får enligt 21 § medge att kravet på tillstånd till han tering ersätts med en anmälan till tillsynsmyndigheten eller med annat särskilt krav. Av 23 § följer att det är inspektionen som prövar frågor om till stånd till bland annat tillverkning och hantering eller import i anslutning till till- verkningen, medan frågor om tillstånd till hantering eller import i övrigt prövas av polismyndigheten. Den som har tillstånd att över låta vara skall enligt 33 § förvissa sig om att förvärvaren har rätt att inneha den. SÄI får vidare enligt 38 och 40 §§ meddela föreskrifter om hur till synen skall organiseras och om avgifter. Förordningen avslutas med ytter ligare bemyndiganden. Sammantaget har regeringen bemyndigat SÄI att att vidta åtgärder inom samtliga områden som regeringen har bemyndiganden för. På grundval av sina bemyndiganden har SÄI såvitt avser fyrverkerier meddelat föreskrifter på fem olika områden. Före skrifterna är rubri- cerade enligt följande: Föreskrifter om hantering och import av explosiva varor (SÄIFS 1989:8) 2.Föreskrifter om godkännande av fyrverkeripjäser och pyrotekniska sceneffekter (SÄIFS 1992:2) 3.Föreskrifter om tillsyn och om olycksrapportering i anslutning till (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor 4.Föreskrifter om import och om överföring av explosiva varor (SÄIFS 1997:5) 5.Föreskrifter om tillverkning av explosiva varor (SÄIFS 1998:4) 3.3.2Föreskrifter om hantering och import av explo- siva varor (SÄIFS 1989:8) Dessa föreskrifter reglerar handel, innehav och förvaring. Det anges att för nöjesfyrverkerier finns upprättad en särskild förteckning. Av för teck- ningarna framgår även de särskilda villkor som är förenade med god kän- nande av respektive vara. Tillstånd att bedriva handel med fyrverkerier får endast meddelas den som är behörig i allmänhet och som prö vas lämplig. Explosiva varor får inte säljas mot postbefordran utan SÄI:s medgivande. Även innehav och förvaring kräver tillstånd. Sådant krävs inte om det redan finns tillstånd till tillverkning eller handel. För- varingsutrymme skall vara försett med lås och så utfört, inrett och belä- get att det föreligger tillfredställande säkerhet. Ett handelsförråd får innehålla högst pyrotekniska varor. Försäljningsdisk och öppna utrymmen får inte användas för förvaring av explosiva varor. Fyrverk- erier får dock läggas in i olåst utrymme i försäljningsdisk eller hylla under tid då försäljningslokalen är öppen för allmänheten under förut- sättning att varorna hålls under uppsikt och inte är lätt åtkomliga för obehöriga. Av det sistnämnda framgår enligt SÄI att fyrverkerier inte får säljas genom självplockning av varan från kundens sida. Med obehöriga åsyftas enligt SÄI kunder. Föreskrifterna är under omarbet- ning. 3.3.3Föreskrifter om godkännande av fyr verkeri- pjäser och pyrotekniska sceneffekter (SÄIFS 1992:2) Dessa föreskrifter reglerar produktgodkännande. Fyrverkerier skall ha godkänts av SÄI innan de får saluhållas eller för säljas om inte inspek- tionen meddelat undantag. Godkännandet gäller för viss bestämd tid eller tills vidare och kan förenas med villkor. Godkänt fyrverkeri skall vara försett med märkning och bruks anvisning, vilket om möjligt skall anbringas på produkten. 3.3.4Föreskrifter om tillsyn och om olycks rapporte- ring i anslutning till lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor (SÄIFS 1994:5) Dessa föreskrifter reglerar bland annat tillsynen. Enligt förordningen skall SÄI organisera tillsynen. I dessa föreskrifter har inspek tionen bestämt att den som är tillståndsmyndighet även är till synsmyndighet. Det innebär att SÄI svarar för till synen av bland annat tillverkning och hantering samt import i anslutning till tillverkning medan polismyndig- heten handhar den övriga tillsynen. 3.3.5Föreskrifter om import och om överföring av explosiva varor (SÄIFS 1997:5) Dessa föreskrifter reglerar import och överföring inom EU. Av lagen föl- jer att den som importerar explosiva varor skall ha särskilt tillstånd till det. Däremot krävs enligt föreskriften inte tillstånd för att överföra fyr- verkerier inom EU. Tillverkare får som huvudregel importera sådana godkända varor som denne redan har tillstånd att hantera. Motsvarande regel finns inte för den som bedriver handel. Motsatsvis följer där med att den som har tillstånd att driva handel behöver ett separat till stånd för import. Av förordningen följer att en föreståndare skall utses för verk sam- heten och att SÄI får föreskriva om särskilda krav på kompetens hos föreståndaren. Detta har inspektionen gjort genom att föreskriva att en föreståndare bland annat skall ha kunskap och erfarenhet om märknings- bestämmelser och kunna ge varuinformation och vägledning till användarna. 3.3.6Föreskrifter om tillverkning av explosiva varor (SÄIFS 1998:4) Dessa föreskrifter reglerar tillverkning. För att få tillstånd till till verk- ning skall sökanden vara lämplig och bland annat inte vara i konkurs. Ett tillverkningsställe skall ha förbudsanslag, skyltning och lokalerna skall vara lämpligt utformade. Det skall finnas en föreståndare med doku men- terade kunskaper, som godkänts av inspektionen. En riskutredning skall göras. 3.4Ordningslagen (1993:1617) Av 3 kap. 7 § ordningslagen följer att pyrotekniska varor inte får använ- das utan tillstånd av polismyndigheten, om användningen med hän syn till tidpunkten, platsens belägenhet och övriga omständigheter inne bär risk för skada på eller någon beaktansvärd olägenhet för person eller egen- dom. I propositionen 1992/1993:210 s. 282-283 anförs bl.a. följande: Med skada avses såväl fysisk som psykisk skada, t.ex. att ett barn eller ett djur blir skrämt. Begreppet olägenhet tar sikte på att använd ningen av pyrotekniska varor måste anses som störande för omgiv ningen. Skadan eller olägenheten måste emellertid vara så påtaglig att den är beaktansvärd. Denna riskbedömning är naturligtvis beroende av beskaf- fenheten av de pyrotekniska varor som är avsedda att användas. I bestäm- melsen anges särskilt tidpunkten och platsens belägenhet som omstän dig- heter som i övrigt påverkar riskbedömningen... ...I de fall då de när var- ande är inställda på att pyrotekniska varor kommer att använ das, t.ex. om det sker på en nyårs afton, får emellertid i vart fall risken för olägen heten anses mindre än annars. Det bör emellertid påpekas att bestäm melsen inte innebär något gen erellt undantag från tillståndskravet vid detta och andra tillfällen då använd ning av pyrotekniska varor förekommer utbrett hos all- mänheten. Avsikten med bestämmelsen är att särskilt anordnade arrangemang där en större mängd pyro tekniska varor av kvalificerat slag kommer till användning för nöjes ändamål, s.k. jubileumsfyrverkerier och liknande evenemang, vanligtvis kommer att kräva tillstånd, om de anord- nas i närheten av någon bebyg gelse av betydelse eller där ett större antal människor uppehåller sig. I 3 kap. 9 § anges att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får meddela de ytterligare före skrifter för kommunen eller del av denna som behövs för att förhindra att män niskors hälsa eller egendom skadas till följd av användningen av pyrotekniska varor. Regeringen har bemyndigat kommunerna att meddela sådana före- skrifter. Föreskrifterna får enligt 3 kap. 12 § inte lägga onödigt tvång på allmänheten eller annars göra obefogade inskränk ningar i den enskildes frihet. Föreskrifterna får inte heller angå för hållanden som är reglerade i denna lag eller annan författning eller som enligt lagen eller annan författning kan regleras på något annat sätt. Departementschefen anförde bl.a. följande i propositionen 1992/93:210 s. 123: Mitt förslag till utformning av tillståndskravet vid använd ning av pyro- tekniska varor innebär att det kan finnas ett låt vara begrän sat behov av att genom lokala föreskrifter utvidga kravet till att gälla generellt i vissa avse- enden. Exempelvis bör det vara möjligt för en kommun att föreskriva att pyroteknika varor inte får användas utan till stånd inom områden som är särskilt känsliga med hänsyn till risken för att användningen inne bär olägenhet för omgivningen, t.ex. vid sjuk hus eller vårdhem. I undantags- fall bör som jag ser det kommunen även ha möjlighet att helt för bjuda användningen av pyrotekniska varor. Vad jag tänker på är s.k. innetorg och liknande offentliga platser, där användningen av pyro tekniska varor - även om den i normala fall med hänsyn till varans beskaffenhet är harmlös - över huvud inte bör få före komma. Av 3 kap. 22 § följer att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bry ter mot 7 § eller mot föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § i samma kapitel döms till penningböter. Det är inte möjligt att förverka fyrverkerier med stöd av ordningslagen. Kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva föreskrifter skall enligt 13 § anmälas till . Denna skall upphäva en föreskrift som strider mot ordningslagen. Beslutet skall som huvud- regel fattas . Av 3 kap. 26-27 §§ följer att om läns- styrelsen upphäver en föreskrift får beslu tet överklagas av kommunen till länsrätten. Vidare får polismyndighetens beslut överklagas till länsrätten. Slutligen har varje medlem av en kommun enligt kommunallagen rätt att få lagligheten av kommunens beslut prövad genom att överklaga hos länsrätten. Länsrättens beslut kan i samtliga fallen överklagas av parterna till kammarrätten och därifrån till regeringsrät ten. Prövningstillstånd krävs i regeringsrätten. Fyrverkerier regleras huvudsakligen i två skilda regelverk. Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor behandlar hantering och import av sådana varor. Ordningslagen reglerar användningen av sådana varor. Lagen om brandfarliga och explosiva varor är en ramlag och med stöd av lagen har regeringen bemyndigat SÄI att meddela det kon kreta innehållet. Lagen anger ett syfte, som skall avgränsa lagen från annan lagstiftning. Syftet är att förhindra att varor som fyr verkerier orsakar brand eller explosion som inte är avsedd samt att före bygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor. En oklarhet i 1 § skulle enligt vad som anförts till utredningen vara om även andra ledet i paragrafen syftar på brand eller explosion som inte är avsedd eller om lagen syftar till att förebygga och begränsa skador till följd av såväl avsiktlig som oavsiktlig brand eller explosion. Förstnämnda tolkning tycks vara i strid med lagtexten, men den får ett visst stöd av propositionen som för klarar paragrafen så här. Syftet med lagstiftningen är således att före bygga olyckor eller skadegörelse genom brand eller explosion (olycksförebyg- gande) men också att förebygga eller begränsa de ska dor som uppstår om en brand eller explosion ändå skulle inträffa (skadeförebyggande) (prop. 1987/88:101 s. 29). Slutsatsen måste dock bli att skadeförebyggande avser brand eller explosion oavsett avsikt. Det skall vidare beaktas att om den motsatta tolkningen skulle vara riktig hade lagstiftningen endast kunnat användas för fyrverkerier som gick av (exploderade) av misstag, vilket framstår som omöjligt. Slutligen skall anmärkas att lagen inte tillämpas på detta sätt. Till utredningen har vidare påståtts att en brist i lagen skulle vara att syftet endast anges till att förebygga eller begränsa skada, men att olägenheter inte nämns. Det skulle ha till följd att olägenheter faller utanför lagen. Denna fråga diskuteras i avsnitt 12.2. Av lagen följer att alla tänkbara förfaranden med fyrverkerier är till- ståndsbelagda.