sou · GNB348d3 · 2000-01-01 00:00:00 — Ovisshet spreds om vad som skulle hända med de omkomna och med fartyget. Den nytillträdda regeringen inledde ett beredningsar- bete i frågan om bärgning som förstärkte känslan av att utgången var oviss. kom även tiden att utgöra en fak- tor som bidrog till ovisshet. Hur skulle det ta för regeringen att utreda? Hur kunde de omkomna lämnas kvar på olycksplatsen? Regeringens beslut om att Estonia skulle förbli på ha- vets botten meddelades , men många anhöriga upplevde det inte som definitivt, dels på grund av att de så starkt motsatte sig beslutet, dels därför att två successiva statsministrar ställt en annan utgång i sikte. Beslut fattades om att fartyget skulle övertäckas med betong. beslutades om att övertäckningen skulle avbrytas. Ny ovisshet kom att råda om vad som skulle hända. Till ovissheten har även bidragit tillsättandet av analys- gruppen, liksom regeringens nya beredningsprocess efter överlämnandet av gruppens rekommendation om åtgär- der. Även återkommande debatter rörande haveriorsak och ansvarsfrågor genererar en ovisshet som påverkar inte bara det svenska samhället. Samhällets mål för det psykiska och sociala stödet vid katastrofer Ett övergripande mål för det psykiska och sociala arbetet i samband med stora olyckor och katastrofer, som det ut- trycks av , är att de som drabbas skall erbju- das stöd i den aktuella situationen och att psykisk ohälsa skall förebyggas. Analysgruppen sammanfattar här med denna utgångspunkt sin uppfattning om de långsik- tiga effekterna av Estoniakatastrofen för anhöriga och överlevande. Beredskapen för att möta anhörigas och överlevan- des behov av psykiskt och socialt stöd i det akuta skedet var god. Det offentliga kunde er- bjuda stöd för att möta effekterna av anhörigas och överlevandes primära traumatisering, dvs. den omedelbara effekten av Estoniakatastrofen i sig och den kvarstående skadan efter förlusten av anhöriga och vänner. Ovissheten kring Estonia har givit upphov till ett fortsatt och ibland förvärrat tillstånd, vad som kan kallas sekundär traumatisering, bland många anhö- riga och överlevande. Till denna sekundära trauma- tisering har även ovissheten rörande orsaks- och ansvarsfrågor bidragit. Uthålligheten i det psykosociala stödet för anhöriga och överlevande har inte varit tillfredsställande. Det saknas tillräckliga resurser för det långsiktiga psyko- sociala stödet. Organisationen bör genomlysas så att resurser hos olika huvudmän bättre kan tas till vara. Detta inbegriper även resurser hos frivillig- organisationerna. En händelse med följder som Estoniakatastrofen fordrar en organisation av samhällets psykosociala stöd som medger aktiv och uthållig uppföljning av dem som berörs. Planer för psykosocialt omhänder- tagande och stöd bör även inbegripa riktlinjer för hur och när kristerapeutiska kontakter skall avslu- tas. Estoniakatastrofen har fått långsiktiga verkningar för anhöriga, överlevande och för människor som i sina yrkesroller kommit i kontakt med dess följder. Fortsatt uppföljning av anhöriga och överlevandes fysiska och psykiska hälsa efter Estoniakatastrofen bör ske dels för de berördas rehabilitering, dels för samhällets möjlighet att lära av händelsen. Särskild uppmärksamhet bör ägnas barn och ungdomar. Samhällets psykosociala stöd skall riktas till såväl di- rekt som indirekt berörda. Det är analysgruppens intryck att flera yrkesgrupper som involverades i Estoniakatastrofen inte fick psykiskt stöd under ar- betet och efter avslutat arbete i den utsträckning de borde ha haft. S A M H Ä L L E T S F Ö R H Å L L N I N G S S Ä T T I S A M B A N D M E D K A T A S T R O F E R Estoniakatastrofen har uppenbarat brister i ledning och samordning av den psykosociala verksamheten i landet, liksom samverkan mellan olika aktörer. Si- tuationen i Estlineterminalen är ett exempel på detta, liksom förbiseendet av dels barn och ung- domars särskilda behov, dels behovet av psyko- socialt stöd hos anhöriga och överlevande boende i orter som inte drabbades av Estoniakatastrofen i större omfattning, dels behovet hos andra grupper av anhöriga. Sjukvårdshuvudmannen bör svara för samordning av insatser och samverkan mellan olika samhällsorgan. S A M H Ä L L E T S F Ö R H Å L L N I N G S S Ä T T I S A M B A N D M E D K A T A S T R O F E R I detta kapitel analyseras statsledningens symboliska roll vid stora olyckor och katastrofer. Estoniakatastrofen berörde hela den svenska na- tionen. upplevde en kollektiv och nationell sorg. För den enskilde som drabbades av Estoniakatastrofen in- träffade förlusten av den anhöriga hastigt och alldeles oväntat. Anhöriga som givit sig av på en vardaglig kryss- ning till ett av våra grannländer kom aldrig tillbaka. Ur religiöst perspektiv talar man om den goda och den onda döden. Den goda döden ger både den döende och de an- höriga tid för förberedelse och genomförande av symbo- liska ritualer. Den onda döden däremot ger oss ingen tid för förberedelse, den inträffar snabbt och utan förvarning. För varje person som omkom ombord på finns en krets av människor som drabbades av en individuell sorg. Den sorgen rör sig på ett personligt plan. Det sägs visser- ligen att delad sorg är halv sorg, och den individuella sorgen låter sig diskuteras med andra människor, men ingen kan förminska den genom att ta över den. Den som sörjer vet att ingen riktigt kan förstå hur det känns. hör döden livet till och människan bär med sig en tanke om att sorg får oss att mogna och växa. Detta är giltigt då sorgen kommer i intervaller. hinner vi då göra oss förtrogna med sorgen, genomföra för oss viktiga ritualer och ceremonier som syftar till att hedra den döde, forma en ny identitet och förbereda oss inför nya händelser. Värre är det om det kommer serier med dödsfall mycket tätt; då kan sorgbördan sägas bli ackumulerad och det tar för den att reduceras och försvinna. När många människor omkommer samti- digt och under kort tidsrymd, exempelvis under krig eller genom en katastrof, blir situationen ytterligare förvärrad och effekten kan då bli att den individuella sorgen planar ut mycket långsamt. Katastrofpsykiatrisk forskning har visat att ett antal fakto- rer i hög grad bidrar till hur samhället påverkas av en kata- strof. En sådan faktor är om händelsen berör områden el- ler institutioner i samhället som alla är beroende av. En annan är om händelsen berör symboler eller symbol- personer i samhället. Ytterligare en faktor är om händel- sen medför att ett stort antal personer omkommer. Sär- skilt svårt upplever samhället det om barn drabbas. Fakto- rer som också bidrar till påverkan är om medborgarna kan identifiera sig med händelsen och massmedierna ger starka skildringar av det som hänt. Konsekvenserna för samhället kan beskrivas med ord S A M H Ä L L E T S F Ö R H Å L L N I N G S S Ä T T I S A M B A N D M E D K A T A S T R O F E R som kollektiv sorg, nationell sorg och traumatisering. Uppfattningar om världen förändras. Nationen får en kol- lektiv känsla av att sårbarheten i samhället ökat. Oron över att liknande katastrofer skall inträffa växer och det medför att samhällets beredskap påverkas. Nationens självtillit kan komma att svikta och centrala uppfattningar om våra liv, såsom trygghet och tillit, kan rubbas. upp- står fantasier och mytbildningar om händelsen. För att nationen skall kunna integrera händelsen i det kollektiva minnet och på gott och ont finna vägen till en ny identitet behövs symboliska markeringar, ritualer och ceremonier. Många svenskar minns var de var och vad de gjorde när de fick besked om förlisning. och kväl- len strömmade människor till kyr- kor i hela landet. De känslor som upplevdes kan beskrivas just som kollektiv och nationell sorg. boliska uttryck för att manifestera sorgen och hölls sorgegudstjänster över hela landet för att hedra Estoniaoffren. Landets alla kyrkklockor ljöd i en gemensam själaringning. hade nationell sorgedag. Vikten av manifestationer och handlingar för att markera sorgen förlisning liksom branden i från senare tid visar att vårt behov av att dela sorg med varandra ibland kan omfatta hela nationen och även omvärlden. Människor från 17 nationer omkom ombord på farty- get. Statschefer från många länder i världen uttryckte på olika sätt deltagande i sorgen. Enligt analysgruppens mening är det viktigt att natio- nen finner former för att uttrycka den nationella sorgen. I detta har statsledningen en central roll. Vi har även ett behov av att hålla minnet av bortgångna anhöriga levande. Det som yttrade sig i årliga själamässor för bortgångna släktingar och efter re- S A M H Ä L L E T S F Ö R H Å L L N I N G S S Ä T T I S A M B A N D M E D K A T A S T R O F E R formationen ersattes av andra former för högtidlighål- lande av den bortgångnes minne har ersatts av dagstidningarnas familjesidor där annonser på årsdagen av ett dödsfall numera är ganska vanliga. Att vi smyckar gra- var och tänder ljus under Allhelgonahelgen är ett exempel på en gemensam och nationell manifestation för alla av- lidna. Årsdagen för förlisning har högtidlighållits på många håll i landet som gått. Att sådana minnesstunder även fortsättningsvis kan äga rum har sä- kerligen stor betydelse för många anhöriga och överle- vande. Mot bakgrund av analysgruppens granskning av händel- serna efter Estoniakatastrofen vill gruppen betona statsledningens symboliska roll då en katastrof inträffar. När grundläggande värden står på spel har ledningens agerande stor betydelse. En viktig slutsats är att berördas reaktioner i hög grad kan påverkas av ledningens sätt att hantera följderna av den inträffade händelsen. Uttalanden och handlingar av kungen och drott- ningen, men också exempelvis av talman, stats- ministern och andra företrädare för regeringen bör handla om uttryck för sorg och deltagande. Även andra företrä- dare för det offentliga , exempelvis kyrkans över- huvud, har en viktig symbolisk funktion att fylla i samband med en katastrof. Att uttalanden och handlingar som görs av dessa personer står i rimlig överensstämmelse med dem som görs av statsledningen är önskvärt.Verkligt funda- mentalt är att utfästelser av något slag inte bör göras om dessa inte med säkerhet kommer att kunna infrias. B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P 9 Statsledningens roll och agerande I detta kapitel görs en analys av organisationen inom regeringen och . Särskild uppmärksamhet riktas på informations- och kommunikationsfrågorna. Vid ett extra regeringssammanträde efter fartygshaveriet beslutades att en krisgrupp, den så kallade statsrådsgruppen, skulle tillsättas för att hantera den uppkomna situationen. Syftet med krisgruppen var att samla berörda statsråd med flera för att utbyta information om det som inträffat. Man skulle också studera de frågor som blev aktuella och slussa dessa vidare till behörigt organ. Organisations- formen med en krisgrupp var lämplig i det uppkomna lä- get. Personer som deltog i gruppens arbete har i samtal med analysgruppen uppgivit att den vecka som följde efter var den mest arbetsintensiva under hela mandatperioden. Arbetet i gruppen uppges ha fungerat väl, vilket de anser kan ha berott på att statsråden och statssekreterarna i gruppen kände varandra efter de gångna tre åren tillsammans. Ett annat skäl var sannolikt att de som arbetade med frågan helt kunde koncentrera sig på detta arbete eftersom övriga arbetsuppgifter för de po- litiskt tillsatta i stort sett var avklarade. De politiska ären- den som återstod för den avgående regeringen när Esto- niakatastrofen inträffade var av marginell karaktär, nu skulle den avsluta arbetet och bereda plats åt den tillträ- dande regeringen. Att frigöra personer från ordinarie arbetsuppgifter så att de koncentrerat och tillsammans kan ta sig an de sär- skilda uppgifter som krävs med anledning av en extraordi- när händelse är en vedertagen metod för krisorganisa- tion. Krisgruppens organisation var i det här fallet inte uppbyggd efter denna princip, eftersom personerna en- dast träffades vid sammanträdena i gruppen. För de tjäns- temän som inte var politiskt tillsatta, innebar katastrofen att nya arbetsuppgifter som skulle rapporteras av skynd- samt lades till de redan befintliga. Tjänstemännen deltog vid mötena såsom föredra- gande i olika frågor. Presschefen vid ningen, som var politiskt tillsatt, var knuten till kris- gruppen men för övrigt saknades informationskompetens inom gruppen. Analysgruppen finner att det hade varit mer ändamåls- enligt såväl för kontinuitetens skull som för långsiktighe- ten i arbetet om icke politiskt tillsatta tjänstemän varit med i krisgruppen. De borde, enligt analysgruppens me- ning, främst ha ansvarat för bakgrundsanalys och informa- tionsfrågor. krisgruppen arbetade hanterade den avgå- ende regeringen en stor mängd ärenden med anledning av katastrofen. Det gällde frågor som samhällets symbol- B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P handlingar i samband med sorg, diskussioner i bärgnings- frågan, frågan om passagerarlistor, rutiner och tidigare inspektioner av det förlista fartyget, tillsättandet av en kommission för sjösäkerhetsfrågor, den internationella tillsättande, rutiner för dödförklaring och möjligheten att ordna begravning när den avlidnes kropp saknas, ersättning till de drabbade, uppföljning av räddningsinsatsen, den medicinska insat- sen med psykosocial uppföljning på drabbade orter och tankar på att ordna en minnesplats på Galärkyrkogården på i . De flesta av dessa frågor var sådana att de krävde ome- delbar uppmärksamhet. Den avgående regeringen strävade efter att förutse vilka konsekvenser katastrofen skulle komma att få för de drab- bade och för samhället och vilka nödvändiga beslut som måste fattas. Regeringen gjorde dock ingen analys och problemformulering för att ange och precisera de frågor som skulle kunna bli aktuella på lite . Enligt analysgruppens uppfattning är en viktig uppgift för statsledningen i samband med och efter en katastrofsi- tuation att analysera vilket eller vilka problem samhällets aktörer skall ansvara för att lösa . För att skapa förutsättningar för detta behövs kontinuerlig in- formation om läget och utvecklingen för att möjliggöra en bedömning över hur situationen kan komma att utvecklas . Enligt analysgruppens uppfattning synes den avgående re- geringen och den särskilda krisgruppen inte till fullo ha insett informationens och kommunikationens betydelse i arbetet efter katastrofen. Regeringen skrev press- meddelanden och höll ett fåtal presskonferenser. Den samlade också in information för eget bruk, framför allt som underlag för de ärenden som bereddes, men analyse- rade inte vilken roll och regeringen skulle ha i kommunikationen med de saknades anhöriga, överlevande och allmänheten. Till bilden hör emellertid att bristen på korrekta passagerarlistor gjorde det svårt att förverkliga en sådan kontakt . Analysgruppen har dock inte funnit något som tyder på att kommunikation med de berörda var något som överväg- des vare sig inom krisgruppen eller inom regeringen . Den avgående regeringen identifierade inte kommu- nikations- och informationsfrågorna som ett område där det skulle krävas en viktig arbetsinsats för att minska de långsiktiga verkningarna av katastrofen. Den analyserade inte heller de kortsiktiga effekterna av informationsarbe- tets roll eller konsekvenserna av utebliven information från statsledningen. Många var på ett eller annat sätt be- rörda av katastrofen: de saknades anhöriga, de överlevan- de, personalen inom och berörda myn- digheter, medierna, frivilligorganisationerna och andra som ville och kunde erbjuda hjälp och stöd åt drabbade samt den intresserade allmänheten. När statsministern och därefter den tillträdande statsministern uttalade sig i samband med olyckan riktades samhällets och de berördas förväntningar på handling och ledarskap mot . Det dröjde inte mer än någon dag efter statsministerns och den tillträdande statsministerns uttalanden i samband med olyckan där omhändertagande av omkomna respek- tive bärgning av fartyget berörts, förrän telefonsamtal började komma in till från anhöriga. Människor sökte besked från regeringen om vad som skulle hända med fartyget och de omkomna efter katastro- fen. Dessa samtal föranledde ingen aktivitet eller diskus- sion inom krisgruppen, vilket sannolikt berodde på att in- formation om samtalen inte nådde fram till den politiska ledningen. I nästa kapitel behandlas interna organisation för information. Ett annat problem, som analysgruppen berört redan i den föregående delrapporten avser överlämnandet till den tillträdande regeringen. Denna var inte representerad i krisgruppen förrän vid gruppens två sista möten, och då med två blivande statsråd som inte skulle komma att ar- B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P beta särskilt mycket med Estoniafrågan efter det att reger- ingen hade tillträtt. Det var alltså inte frågan om att ge- mensamt och över partigränserna samlas kring en pro- blemformulering beträffande regeringens vidare roll och agerande i Estoniaärendet. Hade det i krisgruppens orga- nisation ingått fast anställda tjänstemän i som arbetade med analys, lägesbeskrivning och informationsfrågor och som var väl förankrade i ledningen hade mycket av kontinuiteten kunnat bibehållas vid rege- ringsskiftet. Från den avgående regeringen gjordes inga försök att till medierna eller berörda kommunicera hur man såg på frå- gan om omhändertagande av omkomna och bärgning och på vilka grunder man ansåg att ett framtida beslut i ena eller andra riktningen skulle fattas. Ansåg man att ett be- slut var beroende av tekniska och legala aspekter som ut- reddes av eller ansåg man att andra faktorer skulle styra? Hänsyn måste även tas till andra aspekter än sakunder- laget. I den politiska hanteringen av Estoniakatastrofens följder gällde det till exempel att väga in vad som var poli- tiskt möjligt i den rådande situationen. Det gällde både det faktum att frågan inte enbart var en svensk angelägenhet och att katastrofen inträffade inför ett regeringsskifte, då en regering skulle efterträda en annan och därmed över- lämna såväl redan fattade beslut som fortsatt beslutsfat- tande rörande katastrofens följder. Den viktiga frågan om bärgning var under beredning när den avgående regeringen lämnade över styret. Andra frågor om vilka konsekvenser olika alternativ skulle kunna föra med sig längre fram och vad som skulle upplevas som rätt och riktigt för de drabbade lika väl som för samhället i stort lämnades däremot odefinierade och obesvarade för den tillträdande regeringen att ta ställning till. Det kom- mande utredningsunderlaget var en komponent bland flera viktiga i beslutsunderlaget, politiska hänsyn var en annan. Inom den avgående regeringen gjordes inga försök att kommunicera till medier och enskilda berörda hur man lämnade över frågan om omhändertagandet av om- komna till den tillträdande regeringen. Den nya regeringens tillträde I samband med regeringsskiftet lades den särskilda kris- gruppen ned, och kommunikationsminister övertog huvudansvaret för hanteringen av Estoniaärendet. I detta ansvar ingick beredningen av bärgningsfrågan. Kommunikationsministern och hennes närmaste medarbetare hade på sig att sätta sig in i vilka åtgärder som vidtagits med anledning av katastrofen och vad som skulle bli aktuellt längre fram om man fortsatte enligt de riktlinjer som den tidigare regeringen fastlagt. Som nytillträdd minister och chef för departementet hade hon även andra frågor att sätta sig in i. Hon fick en muntlig föredragning om de promemorior som upprättats inom med anledning av katastrofen. Tillsammans med sina närmaste medarbetare på poli- tisk nivå inom departementet gick ministern igenom de frågor man skulle arbeta med framöver och ägnade inte särskild uppmärksamhet åt vilka konsekvenser Estonia- katastrofen skulle få för arbetet. Exempelvis berördes inte hur informationsfrågor med anledning av katastrofen skulle skötas och vilka svårigheter som kunde förväntas framöver. Den nya regeringen valde att löpande hantera de frågor som blev aktuella med anledning av katastrofen i den ord- ning de aktualiserades. Från början koncentrerades arbe- tet till att bereda bärgningsfrågan. Såvitt analysgruppen har kunnat utröna efter att ha genomfört ett stort antal intervjuer med de ytterst ansva- riga politikerna i regeringen och med berörda tjänstemän inom gjordes ingen övergripande problemdefiniering av den nya regeringen. Detta innebar även att informations- och kommunika- tionsfrågor hamnade vid sidan om i ärendehanteringen. B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P Estoniakatastrofens verkningar för samhället och enskilda på blev därmed inte föremål för någon samlad bedömning. Ett ökande antal telefonsamtal och brev inkom till . Det var framför allt anhöriga som ställde frågor och lämnade sina synpunkter till regeringen beträffande bärgningsfrågan. Anhöriga försökte även på andra sätt kommunicera med regeringen , fram tills dess att beslutet fattades. De uppvaktade reger- ingen, de politiska partierna och enskilda statsråd och riks- dagsmän, de demonstrerade sin sorg via ett fackeltåg i och de bjöd in regeringens ansvariga till flera möten. Från regeringens sida lyssnade man på de anhöriga men lämnade inga besked om vad regeringen avsåg att göra , vilka svårigheter och alternativa lös- ningar man såg utan hänvisade till att bärgningsfrågan var under utredning. De initiativ till kommunikation som togs från reger- ingens sida var brev från kommunikationsministern med information om myndigheternas arbete med anledning av katastrofen. Det första brevet är daterat . B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P I detta kapitel följer en genomgång och analys av informationsarbetet inom i samband med Estoniakatastrofen. Ianalysgruppens uppdrag ingår att i enlighet med di- rektiven analysera informationsfrågorna och myndighe- ternas insatser, framför allt för de överlevande och de om- komnas anhöriga. Direktiven utgår från att kontakterna mellan beslutsfattare och anhöriga till de omkomna har haft brister, vilket resulterat i ett minskat förtroende för myndigheterna. I det följande kapitlet analyseras infor- mationsfrågorna och kommunikationen mellan framför allt regeringen och å ena sidan och de överlevande och de omkomnas anhöriga å andra sidan. Regeringen i fokus från början När Estoniakatastrofen inträffade riktades mångas blickar mot regeringen och . I den uppkomna situationen var det bara regeringen som kunde ingripa och ta kontakt med de andra berörda ländernas regeringar. Dagarna efter haveriet var regeringen engagerad i att ange vägarna för att söka svar på ett antal frågor, däribland haveriets orsaker. Man medverkade till haverikommis- sionens tillsättande och kontroll av om rapporterings- rutinerna i samband med sjösäkerhetsinspektioner brustit från svenska myndigheters sida. Regeringen deltog också i minnesceremonier och påbjöd sorgflaggning. Statsledningens agerande tilldrog sig mediernas och allmänhetens intresse. När såväl den avgående som tillträ- dande statsministern uttalade sig beträffande omhänder- tagande av omkomna respektive bärgning besvarade det en viktig fråga som många ställde sig. Det bidrog samti- digt till att skapa förväntningar om beslut och handling från regeringens sida. Det blev allt mer tidskrävande och känslomässigt betung- ande för enskilda handläggare och andra befattningsha- vare att besvara antalet samtal och brev som snarare ökade än minskade då bärgningsfrågan bereddes.