sou · GNB359 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut tillkallade regeringen en kommitté med uppdrag att se över och utvärdera reglerna om fastighetsskatt m.m. En särskild fråga i uppdraget avser undantag från generella regler om fa s- tighetsskatt i skärgårdsområden och andra attraktiva fritidshusområden i syfte att upprätthålla en levande skärgård och landsbygd. Detta delb e- tänkande behandlar denna fråga. Kommittén har antagit namnet . I arbetet med delbetänkandet har följande ledamöter, sakkunniga, e x- perter och sekreterare deltagit. Ledamöter, sakkunniga och experter har, om inte annat angivits, förordnats fr.o.m. . Ledamöter: f.d. riksdagsledamoten (ordförande), f.d. riksdagsledamoten , f.d. riksdagsledamoten , oppositionsrådet , riksdagsledamoten , f.d. riksdagsledamoten , riksdagsledamoten (fr.o.m. 1998-12-09), f.d. riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , f.d. riksdagsledamoten () och riksdagsled amoten . Sakkunniga: politiskt sakkunnige , departementsrådet och departementsrådet . Experter: departementssekreteraren , departementssek- reteraren , kammarrättsassessorn (fr.o.m. 1999-01-01 ), kammarrättsassessorn (fr.o.m. 1999-04-06), avdelningsdirektören (fr.o.m. 1998-07-01). Sekreterare: kammarrättsassessorn Per (fr.o.m. 1998-08- 01), filosofie licentiaten (fr.o.m. 1999-01-18) och filosofie doktorn (fr.o.m. 1998-08-10). Reservationer har avgivits av ledamöterna n- neryd och Per . Särskilda yttranden har avgivits av ledamoten och ex- perten . Reservationer och yttranden har fogats till betänkandet. Till kommittén har en referensgrupp knutits bestående av företrädare för ett antal närmast berörda intresseorganisationer. Härmed överlämnas kommitténs delbetänkande Begränsad fastighet s- skatt SOU 1999:59. 1Förslag till Lag om begränsning av underlag för statlig ... 17 fastighetsskatt – Förslaget med regional inriktning 2Förslag till Lag om begränsning av underlag för statlig ... 24 fastighetsskatt – Förslaget utan regional inriktning Förslag till Lag om ändring i lagen (1984:1052) om ........ Förslag till Lag om ändring i lagen (1996:1231) om ........ skattereduktion för fastighetsskatt i vissa fall vid Förslag till Lag om ändring i taxeringslagen ................... Förslag till Lag om ändring i skatteregisterlagen ............. 7Förslag till Förordning om begränsning av underlag för ... 37 statlig fastighetsskatt Inledning och utredningsdirektiv ................................................. Problemställningen enligt direktiven ................................ Lösningar inom ramen för gällande ................................ Arbetet omfattar inte en översyn av reglerna om ............. Nuvarande förhållanden m.m. ..................................................... Den statliga fastighetsskatten – en bakgrund.................... Gällande rätt i fråga om fastighetsskatt på bostäder ......... överväganden beträffande fastighetsskattens ...... inverkan i attraktiva fritidshusområden Konstitutionella aspekter på särregleringar på .......................... Den konstitutionella ramen för lagstiftningens form ........ Likformighetsprincipen inom beskattningsrätten .............. Särreglering på beskattningens område ............................ Sammanfattning och överväganden .................................. En kartläggning av det regionala problemet................................ Kartläggning av förhållandet mellan ................................ Områden med höga taxeringsvärden per kvadratmeter ..... Höga taxeringsvärden i förhållande till den lokala ............ Andelen fritidshus i områden med hög ............................. taxeringsvärdenivå i förhållande till inkomstnivån Områden med höga taxeringsvärden utanför de större ...... Taxeringsvärdenivån för småhus på lantbruksenhet ......... Socioekonomiska förhållanden i områden med hög .......... taxeringsvärdenivå och låg inkomstnivå Bostadsbidragens och bostadstilläggens roll..................... Regler för bostadsbidrag respektive bostadstillägg ........... Inkomstförhållanden och boendekostnader för olika ........ typer av hushåll i småhus Utnyttjandegrad av bostadsbidrag och bostadstillägg ..... Potentiellt bostadsbidrag respektive bostadstillägg för ... hushåll i vissa attraktiva fritidshusområden Hur kan en regional avgränsning utformas? Principiella utgångspunkter för en regional ................... Kan befintliga avgränsningsmodeller användas för ......... vårt än damål? Avgränsningar baserade på vissa exakt specificerade ..... Avgränsning delegerad till regional myndighet ............... Sammanfattande överväganden beträffande ................... Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet? Åtgärder inom ramen för bostadsbidragssystemet .......... Åtgärder inom ramen för andra typer av regelverk ......... Regionalpolitiska stöd och bidrag .................................. Statliga och kommunala styrmedel ................................ Vilka hushåll bör omfattas? Enbart permanentboende bör omfattas ........................... Utgör en reglering som bygger på folkbokföringsort ....... ett incitament för skenskrivningar? Hänsyn bör tas till hushållets inkomstförhållanden ......... Justerade underlag till fastighetsskatt............................. Ett uppskovsinstitut för fastighetsskatt .......................... En begränsningsregel för fastighetsskatten ..................... Hushållsbegreppet, skatteunderlag/skattebelopp............. Den begränsningsgrundande inkomsten.......................... Storleken på bostadsfastighetens taxeringsvärde ............ Hur ska gränsvärden och procentsatser bestämmas? Vad blir utfallet för enskilda hushåll? Processuella frågor m.m................................................ Den lagtekniska lösningen ............................................. Begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier ...... Allmänna konsekvenser av de två modellerna. Konsekvenser för neutraliteten mellan olika ................... Begränsningsregel med geografiska .............................. Begränsningsregel utan geografiska .............................. Förslaget till lag om begränsning av underlag för .......... statlig fastighetsskatt– Förslaget med regional inri ktning Förslaget till lag om begränsning av underlag för .......... statlig fastighetsskatt– Förslaget utan regional inriktning Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:1052) om ..... Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1231) om ..... skattereduktion för fastighetsskatt i vissa fall vid Förslaget till lag om ändring i taxeringslagen ................. Förslaget till lag om ändring i skatteregisterlagen ........... Förslage t till förordning om begränsning av underlag ..... Reservationer och särskilda yttranden ............................................... Flyttningskontroll inom folkbokföringen ........................ En rapport angående omvänd belåning av fastigheter ..... Kapitaliseringseffekter av förändrade skatte- och .......... bidragsregler – några illustrationer från Lagen om statlig inkomstskatt Den del av utredningsuppdraget som behandlas i detta betänkande tar sin utgångspunkt i den kritik som riktats mot fastighetsskatten avseende dess effekter för den bofasta befolkningen i vissa attraktiva fritidshus- områden. I direktiven beskrivs dessa effekter som en följd av att kapitalstarka fritidsbor driver upp fastighetspriserna – och därmed taxeringsvärdena – så att fastighetsskatten gör det svårt för den bofasta befolkningen att bo kvar. Därigenom, har det hävdats, medför fastighetsskatten negativa effekter på möjligheterna att upprätthålla en levande skärgård och landsbygd. Detta aktualiserar frågan om undantag från generella regler om fastighetsskatt för hushåll i denna typ av områden. De problem som fastighetsskatten medför för den bofasta befolkningen i attraktiva fritidshusområden beskrivs i direktiven huvudsakligen som ett regionalpolitiskt problem. Det rör sig om områden med utpräglad landsbygdskaraktär där de allmänna inkomstförutsättningarna för den bofasta befolkningen är begränsade och där fastighetspriserna, och därmed även taxeringsvärdenivån, är hög. I vissa avseenden kan de problem som fastighetsskatten medför i dessa områden ses som en del av ett mer generellt problem som rör alla hushåll med låga inkomster bosatta i områden där fastighetspriserna stigit kraftigt. Detta generella problem har sin grund i att fastighets- skatten är utformad som en skatt på en icke-monetär avkastning. Kommittén har därför även ställt sig frågan om det regionala problemet lämpligast löses genom en reglering som endast får sin tillämpning i vissa områden eller om den lämpligaste lösningen är en reglering som även fångar upp det mer generella problemet. Konstitutionella aspekter på särregleringar med geografisk inriktning En lagreglering som med namns nämnande pekar ut ett visst område, t.ex. en namngiven församling, i vilken den skattskyldige skall vara bosatt för att omfattas av regleringen, kan inte anses uppfylla regerings- formens krav på generellt tillämpbar lagstiftning. Det skulle visserligen kunna hävdas att en sådan form av lagstiftning utgör ett i konstitutionell praxis etablerat undantag från generalitetskravet. På beskattningens område bör dock denna form av lagstiftningsteknik undvikas. I stället bör en särreglering med regional inriktning ges en generell utformning. I en sådan reglering skall objektiva och sakliga kvalifikationskriterier användas för att fastställa vilka skattskyldiga, som med hänsyn till bosättningsortens karaktär, bör omfattas av regleringen. Vad är kännetecknande för de områden som omfattas av det regionala problemet? Till grund för en diskussion om hur en reglering riktad mot vissa regioner skulle kunna utformas har ett visst kartläggningsarbete genomförts. Vi har bl.a. undersökt i vilken utsträckning områden som kännetecknas av hög taxeringsvärdenivå i förhållande till den lokala inkomstnivån motsvaras av områden som omfattas av det regionala problem som beskrivits ovan. Resultaten visar att även om områden, som kan betecknas som attraktiva fritidshusområden av det slag som beskrivits ovan, ingår i denna krets så är taxeringsvärdenivån väl så hög i förhållande till den allmänna inkomstnivån även på andra håll. Det rör sig främst om områden i storstadsregionerna och andra expansiva orter där hushållsinkomsten generellt sett är hög. Det som särskiljer de områden, som kan anses passa in på vår definition av det regionala problemet, från andra områden är istället att taxeringsvärdenivån är hög som den allmänna inkomstnivån hos den bofasta befolkningen är låg. Generellt sett rör det sig om områden där merparten av alla hushåll är bosatta i småhus och där andelen fritidshus är relativt hög. Finns det behov av en särreglering av fastighetsskatten för hushåll bosatta i attraktiva fritidshusområden? Med utgångspunkt från de förhållanden som gäller för hushåll som är berättigade till bostadsbidrag eller bostadstillägg har vi även undersökt behovet av någon form av stöd för hushåll bosatta i den typ av områden som passar in på beskrivningen ovan. Analyserna visar att för många av dessa hushåll är boendekostnaderna, ställda i relation till hushålls- inkomsten, betydligt högre än genomsnittet bland de hushåll som är berättigade till bostadsbidrag eller bostadstillägg. Vi har därför ställt oss frågan om de befintliga bostadsbidragssystemen är utformade så att de kan anses ge en tillräcklig lindring för de berörda hushållen eller om det finns behov av ytterligare stöd för just denna grupp. besvara denna fråga har vi använt oss av vissa typhushåll och undersökt vilken effekt de befintliga bostadsbidragssystemen har på deras boende- kostnader. Vår slutsats är att för hushåll som är berättigade till och utnyttjar något av de befintliga bostadsbidragssystemen är boendekost- naden efter bidrag i många fall mycket hög i förhållande till hushålls- inkomsten. Det rör sig i regel om hushåll med mycket låga inkomster. Även i andra delar av landet och andra upplåtelseformer kan det finnas hushåll för vilka boende-kostnaderna efter bidrag är lika betungande. Det motsäger dock inte det faktum att boendekostnaderna för många hushåll i de attraktiva fritidshusområden som vi studerat är mycket betungande och att bostadsbidragen är otillräckliga. Ett skäl till detta är att bostadsbidragen är konstruerade så att inget bidrag ges för den del av boendekostnaden som överstiger en viss nivå. En förändring av dessa regler med syfte att lösa även den generella problematik som vi behandlar, riskerar emellertid att komma i konflikt med de grundläggande principerna bakom dagens system för bostads- bidrag och bostadstillägg. Därför är förändringar i bostadsbidrags- systemen inte en lämplig väg att gå för att finna en lösning för de hushåll som står i fokus för detta betänkande. Förutom bostadsbidragssystemen har vi även övervägt om någon form av riktade bidrag och stöd, i syfte att utveckla närings- och sysselsättningsförhållandena i de områden som står i fokus här, skulle kunna bidra till att lösa det regionala problem som fastighetsskatten medför. Vår slutsats är att även om den långsiktiga lösningen på de grundläggande strukturella problemen i dessa områden bör sökas inom andra områden än skattesystemet så är åtgärder inom detta område nödvändiga för att lösa de akuta problem som fastighetsskatten medför. Hur kan en regional avgränsning utformas? Givet att en särreglering skall utformas så att den endast tillämpas på skattskyldiga som är bosatta i vissa områden bör detta uppnås genom att man i lag anger vissa kvalifikationskriterier avseende förhållandena i det område där hushållet är bosatt. Mot bakgrund av vår definition av problemet och resultaten av vårt kartläggningsarbete bör två kriterier användas. Det ena bör avse den genomsnittliga inkomstnivån för egnahemshushåll i den församling där hushållet är bosatt och det andra den genomsnittliga taxeringsvärdenivån i de riktvärdeområden som är belägna i församlingen. En sådan metod är, enligt kommitténs mening, den som bäst upp- fyller de krav som bör ställas på en avgränsningsmetod i detta samman- hang. Även denna metod är dock förknippad med en rad problem, framförallt vad gäller möjligheterna att med god precision avgränsa de områden som bör omfattas av en särreglering. Varje lösning som utformas så att endast hushåll bosatta i områden som uppfyller vissa kvalifikationskriterier kan medges en skattelindring, medför en klar risk för att hushåll som lever under likartade inkomst- och boende- förhållanden (bortsett från att de är bosatta i områden med skilda inkomst- och taxeringsvärdeförhållanden) kommer att behandlas olika. Vi har även funnit att det finns en viss risk att områden med i stort sett likartade inkomstförhållanden kommer behandlas olika. Dessa risker måste beaktas när ställning ska tas till om en reglering för fastighets- skatten bör innehålla några geografiska kvalifikationskriterier eller om den ska göras oberoende av förhållandena i det område där hushållet är bosatt. En begränsningsregel för fastighetsskatten Kommittén föreslår att en begränsningsregel för fastighetsskatten införs. Begränsningsregeln skall endast gälla skattskyldiga som är fysiska personer och som är bosatta i småhus på fastighet som utgör småhus- enhet eller lantbruksenhet. Regeln innebär att uttaget av fastighetsskatt för hushåll med låga inkomster och ett högt fastighetsskatteunderlag avseende permanentbostaden, skall begränsas så att fastighetsskatten inte överstiger en viss andel av hushållsinkomsten. För det fall en särreglering skall införas som endast tar sikte på det regionala problemet kan de kvalifikationskriterier avseende hushållets bosättningsort, som redovisats ovan, kopplas till begränsningsregeln. En reglering utan geografiska kvalifikationskriterier fångar dock även upp det mer generella problem som fastighetsskatten medför för alla hushåll som har låga inkomster och hög fastighetsskatt för permanentbostaden. Begränsningsregeln består av två delar. Den första delen består av två kvalifikationskriterier som, tillsammans med eventuella geografiska kvalifikationskriterier, bestämmer vilka hushåll som skall komma ifråga för en begränsning av fastighetsskatten. Dessa två kvalifikations- kriterier är utformade så att om (i)underlaget för fastighetsskatt avseende den fastighet där hushållet är bosatt överstiger ett visst belopp, underlagsgränsen, T , (ii) hushållsinkomsten understiger ett visst belopp, gränsbeloppet, I, så kan hushållet komma ifråga för en nedsättning av fastighetsskatten. Den andra delen reglerar nedsättningens storlek. Reglerna i denna del är utformade så att fastighetsskatteuttaget för permanentbostaden, för de hushåll som uppfyller kvalifikationskriterierna, inte skall uppgå till mer än en viss procentandel, motsvarande begränsningstalet, B , av hushålls- inkomsten. Nedsättningen får dock inte vara så stor att fastig- hetsskatteuttaget blir mindre än den fastighetsskatt som normalt utgår för en fastighet med ett taxeringsvärde motsvarande underlagsgränsen på T kronor. Den lagtekniska lösningen innebär att underlaget för fastighetsskatt begränsas med åtföljande konsekvens för skatteuttaget. Det bör dock påpekas att detta inte innebär några förändringar av taxeringsvärdet som sådant. För hushåll vars samlade inkomster överstiger gränsbeloppet, I, reduceras fastighetsskatten till B procent av hushållsinkomsten plus en viss andel, motsvarande avtrappningstalet, Q, av den del av hushållsinkomsten som överstiger inkomstgränsen, I. Denna konstruktion innebär att reduktionen avtar med stigande inkomst tills dess att skatteuttaget motsvarar det belopp som skulle gälla utan begränsningsregeln, dvs. skatteunderlaget multiplicerat med skattesatsen för småhus, . För att bli rättvisande måste begränsningsprövningen ta sin utgångs- punkt i hushållets samlade inkomstsituation och bostadsförhållanden. I den skatterättsliga lagstiftningen är det endast sambeskatt- ningsbegreppet i 21 § lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt som kan sägas utgöra ett slags hushållsbegrepp. I avsaknad av andra lämpliga hushållsbegrepp inom skattelagstiftningen bör därför hushålls- begreppet i en begränsningsregel motsvaras av de personer som skall sambeskattas enligt den nämnda bestämmelsen. Eftersom inkomstbegreppet, så långt möjligt, bör spegla hushållets aktuella betalningsförmåga, är hushållets samlade beskattningsbara förvärvsinkomst och inkomst av kapital det inkomstbegrepp som bör användas. Ges begränsningsregeln endast en regional inriktning finns det anledning att även låta sådana ränteutgifter som minskat inkomst av kapital ingå i den begränsningsgrundande inkomsten. Kommittén har här valt att redovisa underlag för beslut åt regering och riksdag i form av två alternativa modeller för lösning på det problem som fastighetsskatten medför för hushåll som har låga inkomster och är bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden. I betänkandet redovisas de fördelar och nackdelar som är förknippade med dessa modeller. Den ena modellen innehåller vissa kvalifikationskriterier avseende förhållandena i det område där den skattskyldige är bosatt. En sådan lösning syftar till att lindra de regionalpolitiska problem som fastighets- skatten medför i vissa attraktiva fritidshusområden. Den är dock be- häftad med principiella betänkligheter eftersom det finns en uppenbar risk för att konstruktionen medför att lika fall behandlas olika i beskatt- ningen. Den olikformiga behandlingen uppstår mellan skattskyldiga som, bortsett från att de är bosatta i områden med skilda inkomst- och 16 Sammanfattning SOU 1999:59 taxeringsvärdenivåer, lever under likartade inkomst- och boende- förhållanden. En modell som inte innehåller geografiska kvalifikationsregler upp- visar inte denna brist på likformig behandling av skattskyldiga. Däremot skulle en sådan lösning, som endast riktas till hushåll bosatta i egnahem, utan tvekan ha någon slags effekt för den skattemässiga neutraliteten mellan boende i olika upplåtelseformer. Eftersom kommittén, i enlighet med regeringens önskemål, behandlat frågan om fastighetsskattens inverkan i attraktiva fritidshusområden med förtur har vi ännu inte behandlat frågan om vilka allmänna principer som bör ligga till grund för den löpande fastighetsbeskattningen i stort, främst målsättningen om neutralitet i beskattningen av boende i olika upplåtelseformer. Detta för med sig att den problematik av generell natur som sammanhänger med fastighetsskattens konstruktion som en skatt på icke-monetär avkastning även måste belysas ur detta övergripande principiella perspektiv. Vi avser att återkomma i frågan i vårt fortsatta arbete. Anmärkning : Kommittén har valt att redovisa två olika förslag till begränsningsregel, dels ett förslag utan regional inriktning, dels ett förslag med en sådan inriktning. Gemensamt för författningsförslagen är att de inte anger några bestämda gränsvärden och procentsatser. Det författningsförslag med regional inriktning som följer avser skatt- skyldiga som är bosatta i småhus beläget i värdeområden med vissa egenskaper. En begränsningsregel med regional inriktning kan, som nämnts i kapitel 6, även utformas så att den omfattar skattskyldiga som är bosatta i småhus beläget i församlingar med vissa egenskaper. I betänkandet redovisas för enkelhetens skull dock endast författnings- förslaget rörande småhus belägna i värdeområden med vissa egen- skaper. Lag om begränsning av underlag för *Förslaget med regional inriktning Härigenom föreskrivs följande. 1 § Vid bestämmande av underlag för fastighetsskatt enligt lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt begränsas underlaget för skatten under de förutsättningar och i den omfattning som anges i denna lag. Fysisk person som är skattskyldig till fastighetsskatt kan medges begränsning av underlaget för fastighetsskatt för fastighet belägen i som utgörs av småhusenhet eller lantbruksfastighet för det underlag för fastighetsskatt som avser det småhus med tillhörande tomtmark på fastigheten där den skattskyldige är bosatt ( begränsnings- bostaden). Är den skattskyldige bosatt på en taxeringsenhet vari ingår flera värderingsenheter som utgör småhus med tillhörande tomtmark anses begränsningsbostaden utgöra den värderingsenhet för småhus med tillhörande tomtmark som har åsatts det sammanlagt högsta värdet. Är den skattskyldige bosatt på fastighet som utgör lantbruksenhet anses begränsningsbostaden utgöra det småhus med tillhörande tomt- mark som enligt 8 kap. 3 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) utgör brukningscentrum. Av bestämmelsen i 9 § tredje stycket framgår att även dödsbo under vissa förhållanden kan medges begränsning. 2 § Beteckningar och uttryck som används i denna lag har samma innebörd som i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt och fastighetstaxeringslagen (1979:1152) om inte annat anges eller framgår av sammanhanget. Med ägare avses även den som enligt 1 kap. 5 § fastighets- taxeringslagen skall likställas med ägare. Med sambor avses sådana skattskyldiga som enligt 65 § kommunal- skattelagen (1928:370) skall jämställas med gifta. Med taxeringsår avses taxeringsår enligt taxeringslagen (1990:324). Bestämmelserna i denna lag om fastighet som är småhusenhet eller lantbruksenhet gäller också beträffande delar av fastighet, flera fastigheter eller delar av fastighet som utgör sådan enhet, såvida inte annat sägs. Lagens geografiska tillämpningsområde för småhus på fastighet som utgör småhusenhet 3 § Småhusenheten skall vara belägen inom värdeområde för småhus- enheter i vilket den kvot som erhålls genom att, 1.småhusenheternas sammanlagda taxeringsvärden, exklusive värdet av värderingsenhet som utgör obebyggd tomtmark, divideras med summan av värdefaktorerna storlek för enheterna inom värdeområdet, 2.överstiger den övre kvartilgränsen avseende taxeringsvärdet, exklusive värdet av värderingsenhet som utgör obebyggd tomtmark, dividerat med värdefaktorn storlek för samtliga småhusenheter i landet.