sou · GNB353d2 · 2000-01-01 00:00:00 — nämnts föreskriver sekretess för uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål med avfattningen av 9 kap. 17 § första stycket 1 samma lag, som anger att sekretess gäller i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Syftet med den senare formuleringen har varit att göra bestämmelsen tillämplig inte bara på förundersökningar enligt utan också på andra utredningar som görs enligt bestämmelserna om förundersökning, t.ex. ärenden om utlämning enligt lagen (1957:688) om utlämning för brott och enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , eller . Det kan sammanfatt- ningsvis konstateras att det numera inte kan råda något tvivel om att reglerna i 9 kap. 17 § sekretesslagen är tillämpliga i de situationer som åsyftas i 9 § lagen med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet, medan däremot en tolkning grundad på lagtextens ordalydelse leder till motsatt resultat i fråga om bestämmelserna i 5 kap. 1 § sekretesslagen. JO ansåg därför att åklagaren inte haft rättsligt stöd för att vägra att lämna ut handlingarna. Antalet framställningar om internationell rättshjälp har ökat och kan förväntas öka ytterligare. Den fråga som har aktualiserats genom JO:s beslut har därför praktisk betydelse. I det fallet återremitterades ärendet till den begärande staten utan att förhöret hade kunnat komma till stånd. Det finns också exempel på fall där den begärande staten har återkallat sin framställning om rättshjälp, sedan de utländska myndigheterna fått klart för sig att svenska myndigheter saknar möjlighet att hemlighålla utredningsmaterial för den som skall höras, även om ett hemlighållande i och för sig skulle te sig motiverat med hänsyn till möjligheterna att genomföra begärd utredning. Vad som har diskuterats är hur långt regeln i 5 kap. 1 § första stycket punkt 1 sträcker sig. Motsvarande fråga kan ställas när det gäller punkt 2, som skyddar uppgift som hänför sig till användning av tvångsmedel i brottmål. Den punkten är likalydande i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 §, varför det inte går att dra några bestämda slutsatser om dess räckvidd på motsvarande sätt som punkten 1 är begränsad enbart till tvångsmedelsanvändning i svenska brottmål. Å andra sidan hänvisar punkten 2 tillbaka till punkt 1 genom formuleringen i sådant mål, vilket närmast skulle tyda på att inte heller tvångsmedelsanvändning på begäran av främmande stat skulle omfattas av sekretesskyddet i 5 kap. 1 §. Även i andra typer av utredningar som görs på begäran av främmande stat torde motsvarande problem med sekretess kunna uppkomma. Som exempel kan nämnas att det i den utredning som skall ligga till grund för beslut i fråga om utlämning till annan stat ofta förekommer handlingar från en utländsk förundersökning som den misstänkte inte bör få insyn i innan han hörs. $QQDQ XWUHGQLQJ HQOLJW UHJOHUQD RP I|UXQGHUV|NQLQJ Det finns även andra typer av utredningar som genomförs enligt reglerna i 23 kap. men som inte är förundersökningar. Till dessa hör utredning om näringsförbud, besöksförbud eller rådgivningsförbud. Sådan utredning kan antingen ingå som en del i en förundersökning, varvid reglerna i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 och 18 §§ sekretesslagen är tillämpliga, eller som en självständig utredning. Reglerna om näringsförbud har från början haft sitt ursprung i regler i konkurslagen och har successivt ändrats och utvecklats till ett fristående institut. Beträffande sådan utredning som inte görs i form av en brottsutredning är reglerna i 23 kap. tillämpliga (se prop. 1979/80:63 s. 59 och prop. 1985/86:126 s. 104 f.). Frågan om sekretess för utredningen diskuterades inte i någon av dessa proposi- tioner. Den togs upp till behandling först i samband med andra frågor rörande sekretess vid bekämpning av ekonomisk brottslighet hos kronofogdemyndigheter och tillsynsmyndighet i konkurs. 1995/96:127 infördes sekretess för utredningar om näringsförbud. Som skäl härför anförde departementschefen att uppgifter som kunde ligga till grund för ett beslut om näringsförbud inte omfattades av sekretess enligt 5 kap. 1 § första stycket 1–3 och att uppgifter av detta slag därför inte kunde hållas hemliga för gäldenären, om de inte härrörde från en förundersökning (a. prop. s. 22). Gäldenären kunde därför i många fall på ett tidigt stadium ta del av uppgifter som senare kunde läggas till grund för ett yrkande om näringsförbud och med anledning av detta vidta åtgärder som störde utredningen eller kanske omöjliggjorde ett näringsförbud. Mot denna bakgrund ansågs behovet av sekretess för utredning inför kommande näringsförbud vara lika stort som för utredning om överträdelse av näringsförbud, för vilken gällde sekretess på samma sätt som för utredning om andra brott. En regel om sekretess för utredning i frågor om näringsförbud infördes i 5 kap. 1 § första stycket 3. Regeringen har föreslagit ändringar i lagen om närings- förbud vilka innebär att kronofogdemyndigheterna får till uppgift att i vissa fall föra talan i domstol om näringsförbud (prop. 1998/99:44). Sekretessen i punkt 3 kommer att få ökad betydelse med dessa ändringar eftersom sekretessen i övrigt hos kronofogdemyndigheterna är mycket begränsad. Då reglerna om besöksförbud tillkom diskuterades behovet av sekretessregler. Det konstaterades att det fanns behov av sekretess- regler även i den situationen att frågan om förbud prövades utan samband med brottsutredning (prop. 1987/88:137 s. 37). Därför infördes en regel om sekretess i sådana utredningar till skydd för enskild. Bestämmelsen placerades i 7 kap. 19 § andra stycket sekretesslagen. Sekretessen gäller med rakt skaderekvisit och gäller inte beslut i ärendet. När lagen (1985:354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall infördes diskuterades sekretessfrågor endast såvitt gällde kontrollen över meddelade förbud, men inte vad avsåg utredningen. Beträffande förfarandet sägs i propositionen att reglerna i 23 kap. i princip gäller (prop. 1984/85:90 s. 39). I övrigt hänvisas till de överväganden angående bl.a. processuella frågor som gjordes vid en översyn av reglerna om näringsförbud (a. prop. s. 25). Som tidigare nämnts behandlades inte sekretessfrågor i det sammanhanget. Brottsligheten har internationaliserats allt mer. Detta gäller i hög grad för den ekonomiska brottsligheten, vilket utvecklas närmare i Ekobrottsberedningens rapport ekobrott (Ds 1997:51). Det finns numera ett stort behov av att samarbeta över nationsgränserna i utredningar av detta slag. Det internationella samarbetet på brottmålsområdet utvecklas allt snabbare men b ygger fortfarande i stor utsträckning på att den inhemska rätten i varje land skapar de grundläggande förutsättningarna för ett gott samarbete. En förutsättning för att svenska myndigheter skall kunna få god hjälp av myndigheterna i andra länder är att vi kan erbjuda motsvarande hjälp. Det är således ett primärt svenskt intresse att vårt regelsystem rörande rättshjälp är tillräckligt effektivt och att inte uppfattas som en för brott eller brottslingar. Även om det i ärenden om rättshjälp förekommer uppgifter för vilka sekretess kan gälla enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen torde skade- rekvisitet mera sällan vara uppfyllt eftersom utgången av ett enskilt ärende sällan har den digniteten att det skulle skada förbindelser med det andra landet om den begärda åtgärden inte genomförs på önskat sätt. Enligt vår mening är det angeläget att sekretesslagstiftningen inte utgör ett hinder mot ett effektivt samarbete över gränserna. JO:s ovan redovisade beslut har pekat på en oklarhet i den svenska lagstiftningen som enligt vår mening behöver rättas till . Vi har pekat på att motsvarande begränsning i sekretesskyddet kan gälla för användning av tvångsmedel, vilket väcker än större farhågor. Det kan enligt vår mening inte anses tillfredsställande om svenska åklagare måste återremittera ärenden till andra stater utan att ha kunnat vidta de begärda åtgärderna eller om den andra staten tvingas avstå från att begära svenskt bistånd därför att den svenska myndigheten saknar möjlighet att hålla det översända underlaget hemligt. Sekretess- regleringen är således otillräcklig när det gäller skyddet för sådana åtgärder i brottsutredande syfte som svenska myndigheter fullgör på begäran av en främmande stat. Däremot är skyddet för den enskilde detsamma som i motsvarande svenska utredningar. En grundtanke bakom offentlighets- och sekretessregleringen är att sekretess inte skall gälla för uppgifter, om det inte verkligen behövs. För att utredningar som utgör ett led i rättshjälp åt en annan stat skall kunna genomföras effektivt måste det enligt vår mening finnas möjlighet att i vissa fall kunna sekretessbelägga uppgifter. Även om man skall vara försiktig med att införa nya sekretessregler anser vi att behovet är så påtagligt att övriga intressen bör få vika. Vad som typiskt sett kan behöva skyddas är dels framställningen och det material som bifogats denna, dels den utredning som görs till följd av framställningen. Dessa kan behöva skyddas av sekretess dels därför att de åtgärder som skall genomföras i riskerar att motverkas eller omintetgöras om uppgiften röjs, dels därför att den förundersökning eller liknande förfarande som pågår i det andra landet på motsvarande sätt riskerar att skadas om uppgiften röjs. En viktig fråga är om de intressen som en regel om sekretess skall tillgodose är sådana som faller in under uppräkningen i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Intresset av ett väl fungerade internationellt samarbete på brottmålsområdet berör både frågan om rikets förhållande till annan stat och intresset av att föreb ygga eller beivra brott. När det gäller det förstnämnda intresset bör framhållas att samarbete av detta slag indirekt också påverkar de svenska förutsättningarna för att bekämpa brott, dels genom att våra möjligheter att få hjälp från andra länder med utredningsåtgärder i svenska förundersökningar är beroende av hur samarbetet fungerar, dels genom att skulle riskera att betraktas som en för brottslingar om vi inte upprätthåller en tillräckligt hög standard på såväl vår interna brottsbekämpning som det internationella samarbetet på området. Enligt vår mening är kravet i 2 kap. 2 § därmed uppfyllt. En annan viktig fråga är om det i 2 kap. 2 § angivna intresset av att förebygga eller beivra brott bara tar sikte på svenska förhållanden, och om det således inte skulle vara möjligt att uppställa en sekretessregel till skydd för en främmande stats intresse av att beivra brott. Den frågan har såvitt vi har kunnat finna inte diskuterats i förarbetena till tryckfrihetsförordningen. Vissa av de intressen som anges i paragrafen kan inte tolkas på annat sätt än att begränsningar enbart kan göras för att tillgodose inhemska intressen, exempelvis punkterna 1, 2 och 5. I fråga om andra punkter finns ingen sådan uttrycklig begränsning. till paragrafens ordalydelse finns det enligt vår mening inte något direkt hinder mot att införa sekretessregler till skydd även för ett utländskt intresse av att beivra brott. Vi anser således att sekretess bör gälla för utredningar i ärenden om internationell rättshjälp och för andra utredningar som utförs åt annan stat enligt de regler som gäller för förundersökning. I princip bör sådana utredningar åtnjuta lika stark sekretess som motsvarande svenska utredningar. Motsvarande bör gälla för tvångs- medelsanvändning på begäran av annan stat. De fall där den nya sekretessregeln bör kunna tillämpas är framför allt följande: –vid framställning om internationell rättshjälp, –vid framställning om användning av tvångsmedel, –vid framställning om utlämning till annan stat samt –vid annan framställning om brottsutredning för annan stats räkning. Eftersom det är fråga om sekretess som bl.a. skall tillgodose intresset av att beivra brott ligger det nära till hands att placera den nya sekretessregeln i sekretesslagens femte kapitel. Den skulle då kunna arbetas in i 5 kap. 1 § första stycket 1, så att den punkten formuleras på samma sätt som 9 kap. 17 § första stycket 1. En sådan lösning skulle innebära att sekretess kommer att gälla för alla typer av utredningar enligt reglerna om förundersökning. Man undviker då att två paragrafer, som reglerar samma förfaranden men utifrån olika skyddsintressen, är nära nog identiska men beträffande just denna punkt har en avvikande formulering, vilket kan leda till tillämpnings- problem (jfr det angivna JO-ärendet). Mot en sådan lösning talar emellertid att sekretessprövningen inte blir densamma som i ett motsvarande svenskt förfarande. Skade- rekvisitet måste utformas annorlunda bl.a. av det skälet att den myndighet som skall verkställa den begärda åtgärden saknar möjlighet att överblicka vilka närmare konsekvenser ett röjande av uppgifter ur förundersökningen skulle kunna få för den utländska myndighetens framtida verksamhet. Om bestämmelsen placeras i 5 kap. bör den därför tas in i en särskild paragraf. Ett annat alternativ är att placera bestämmelsen i lagens andra kapitel, som behandlar sekretess med hänsyn till bl.a. vårt förhållande till andra stater. Med en sådan lösning fokuserar man inte på intresset av att bekämpa brott utan mer på intresset av ett gott samarbete mellan stater, där det skulle kunna störa förhållandet till den andra staten om uppgiften inte fullgörs på ett för denna acceptabelt sätt, vilket i sin tur indirekt kan få betydelse för framtida möjligheter att förebygga och beivra brott. Enligt vår mening är båda lösningarna tänkbara. Praktiska skäl talar dock främst för en placering i 5 kap. eftersom det skulle underlätta tillämpningen att reglerna om förundersökningssekretess för såväl svenska åtgärder som åtgärder på begäran av annan stat finns i samma kapitel. Vi föreslår således att det i 5 kap. förs in en ny paragraf, 7 §, som innebär att sekretess skall gälla för framställning från annan stat om rättshjälp i brottmål. Sekretessen bör gälla för uppgift i myndighets verksamhet för åtgärd på begäran av främmande stat dels i utredning som genomförs enligt reglerna om förundersökning i brottmål, dels för angelägenhet som avser användning av tvångsmedel. En förutsättning för sekretess bör vara att det kan antas att åtgärden har begärts under förutsättning att uppgiften inte röjs. Den begärande staten torde som regel utgå från att sekretess gäller för brottsutredande verksamhet och att de uppgifter som lämnas således åtnjuter visst skydd. Vetskap om att så inte är fallet skulle sannolikt inte sällan avhålla staten från att begära svenskt bistånd. Det ter sig enligt vår mening rimligt att den främmande staten i viss utsträckning får förfoga över frågan om sekretess, så länge det är fråga om sekretess som inte sträcker sig längre än vad som kunnat förekomma i en motsvarande svensk utredning. Vi föreslår därför att sekretess skall gälla om den främmande staten kan antas ha sett det som en förutsättning för att begära bistånd att uppgiften inte röjs. Som exempel kan nämnas att svensk åklagare på utländsk begäran har genomfört en husrannsakan men att inget att ta i beslag har påträffats vid denna. Om inga ytterligare åtgärder skall vidtas här i landet skulle det normalt sett inte finnas något skäl att låta sekretessen bestå. Det skulle emellertid kunna vara förödande för den utländska förundersökningen om uppgiften blev allmänt känd som kan äventyra utredningsåtgärder i det andra landet. torde det framgå redan av framställningen om den andra staten lägger stor vikt vid sekretessfrågan, i andra fall kan detta framgå av andra uppgifter. Med ett skaderekvisit utformat på det föreslagna sättet torde åklagaren sällan behöva inhämta kompletterande information från den andra staten för att göra sin bedömning. Behovet av sekretess torde variera beroende på vilken typ av rättshjälp det är fråga om och i vilket stadium brottsutredningen befinner sig. Med den valda konstruktionen kommer sekretess bara att gälla dels under utredningsstadiet, dels för tvångsmedel. Däremot kommer exempelvis en framställning om utlämning som enbart avser verkställighet av straff inte att falla in under paragrafen. $QQDQ XWUHGQLQJ HQOLJW UHJOHUQD RP I|UXQGHUV|NQLQJ Som framgått ovan skyddas numera utredning om näringsförbud genom en särskild punkt i 5 kap. 1 §. Något behov av utökat skydd för den typen av utredningar föreligger inte. Något motsvarande sekretesskydd finns inte för utredning angående rådgivningsförbud, om inte utredningen sker som ett led i en förundersökning. Reglerna om rådgivningsförbud har tillkommit för att effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Enligt vår mening finns det samma behov av förundersökningssekretess för utredningar om rådgivningsförbud som för utredningar om näringsförbud. Vi föreslår därför att en bestämmelse om detta införs. Bestämmelsen i 5 kap. 1 § första stycket 3 reglerar sekretess för utredning om näringsförbud. Bestämmelsen omfattar dels den utredning inom exekutionsväsendet som föregår en anmälan till åklagare, dels den fortsatta utredningen. Enligt vår mening kan en lämplig lösning vara att låta denna punkt omfatta även utredningar rörande rådgivningsförbud. Som redovisats ovan övervägdes behovet av sekretessregler när reglerna om besöksförbud tillkom. Med hänsyn härtill och eftersom reglerna om besöksförbud inte har någon betydelse för bekämpningen av ekonomisk brottslighet avstår vi från närmare överväganden i den delen. 22 Utbildnings- och kompetensfrågor Vid olika tillfällen har kritik riktats mot en, som har det har hävdats, för låg utbildnings- och kompetensnivå hos dem som utreder ekonomisk brottslighet (se bl.a. revisorers rapport /94:6, BRÅ PM 1996:5 och Ds 1996:1). Detta var ett av motiven till att inrättades. Vad man fokuserat på i dessa sammanhang är dock utbildning och kompetens i andra frågor än sekretesslagstiftningen. Vi har i tidigare avsnitt kommit in på frågan att påtalade sekretessproblem i viss utsträckning beror på att lagstiftningen är komplex och svårtillämpad, men också på bristande kunskaper hos de tjänstemän som skall tillämpa den. Vi har vidare, såvitt gäller samarbetet mellan myndigheter, pekat på behovet av enhetlig policy i vissa frågor och på myndighetsövergripande information och utbild- ning. Sekretesslagstiftningen påverkar all offentlig verksamhet i större eller mindre utsträckning. Det finns därför ett generellt behov av utbildning på detta område, oavsett inom vilket myndighetsområde en tjänsteman verkar. Det har till och från förekommit gemensamma utbildningsinsatser riktade mot de olika aktörerna vid bekämpning av ekonomisk brottslighet. Utbildningen, som vänt sig till företrädare för bl.a. polisen, åklagarväsendet, skatteförvaltningen och exekutions- väsendet, har i stor utsträckning genomförts i regi. Den har oftast haft formen av s.k. samverkanskurser och främst varit inriktad på att etablera bra samarbetsformer. Även sekretessfrågor har dock diskuterats. Någon samverkansutbildning av detta slag förekom- mer inte numera. Regeringen uppdrog åt berörda centralmyndigheter att i samverkan planera och genomföra utbildningsinsatser för att höja kompetensen i ekobrottsfrågor inom domstolsväsendet, åklagar- 442 8WELOGQLQJV RFK NRPSHWHQVIUnJRU väsendet, polisväsendet, , skatteförvaltningen och exekutions- väsendet. Uppdraget ledde bl.a. till att ett centralt utbildningsråd inrättades med representanter för berörda myndigheter (skr. 1997/98:38 s. 13). Vidare presenterades planer på utbildning riktad till företrädare för nämnda myndigheter. Någon särskild sekretessutbildning planera- des dock inte. finns det såvitt vi vet inga konkreta planer på att genomföra sekretessutbildning med den inriktning vi har angett i tidigare avsnitt inom något av de berörda verksamhetsområdena. Som vi har framhållit är den generella kompetensnivån för låg och det krävs dessutom utbildning för att höja kunskapsnivån på några särskilda områden. Även de förändringar som blivit följden av den nya lagstiftningen om polisens register torde kräva utbildningsinsatser. Här finns anledning att särskilt peka på ändringen i 9 kap. 17 § första stycket sekretesslagen från rakt till omvänt skaderekvisit och den minskade sekretessen för polisens register i allmänhet. Förändringarna berör inte bara polisen utan i stor utsträckning även åklagarväsendet och tullen, samt i någon utsträckning skatteförvaltningen och kronofogde- myndigheterna. Utöver utbildning krävs även andra insatser. Hos de myndigheter som har till uppgift att bekämpa ekonomisk brottslighet finns det flera exempel på utmärkta hjälpmedel vid handläggning av sekretessfrågor. har för såväl skatteförvaltningens som exekutions- väsendets behov gett ut , som på ett informativt och ingående sätt behandlar offentlighetsprincipen och sekretessfrågor från alla tänkbara utgångspunkter. Denna kompletteras med en sekretesslathund som är enklare i utformningen och anpassad särskilt för bl.a. kanslipersonalens behov. Den innehåller exempel på de oftast förekommande blanketterna och de vanligaste uppgifterna med en beskrivning av vad som normalt är offentligt. Inom åklagarväsendet och hos används publikationen Sekretess av intresse för åklagarväsendet, som behandlar de flesta sekretessfrågor som kan förekomma i åklagarverksamhet. Ingen av de nämnda skrifterna behandlar dock närmare hur det nära samarbetet vid bekämpning av ekonomisk brottslighet påverkas av sekretess- regleringen. Om de synpunkter och förslag, som vi har redovisat i det föregående, vinner gehör hos statsmakterna kommer det att krävas utbildning även rörande dessa förändringar i sekretessregleringen. 8WELOGQLQJV RFK NRPSHWHQVIUnJRU 443 Det är nödvändigt att höja kompetensen inom alla berörda myndighetsområden när det gäller frågor som rör sekretess och informationsutbyte. Den grundläggande utbildningen rörande sekretess bör liksom nu genomföras myndighetsvis. Det krävs emellertid även utbildning med specialinriktning på bekämpning av ekonomisk brottslighet. Vi föreslår att får i uppdrag att kartlägga befintlig sekretessutbildning och att utarbeta förslag till utbildning med inriktning på sekretessproblem vid myndighetssamarbete. Vi anser också att det krävs en auktoritativ framställning om sekretessreglerna på området och hur de skall tillämpas och föreslår att ges i uppdrag att utarbeta en sådan. Det finns enligt vår mening ett stort behov av att höja kompetensen inom alla sektorer när det gäller frågor som rör sekretess och informationsutbyte, vilket inte minst svaren på Ekobrottsberedningens enkät och våra kontakter med myndigheter och andra visar. Enligt vår mening behöver såväl den grundläggande kompetensnivån höjas som kunskaperna om hur sekretessregleringen fungerar vid myndighets- samverkan. Med grundläggande kunskaper åsyftar vi den kunskap som krävs för att hantera sekretessfrågorna i den myndighetsinterna verksamheten. Även om en teknisk översyn av sekretesslagen har aviserats kommer det att dröja innan resultaten av denna presenteras och därefter ytterligare åtminstone innan nya regler kan träda i kraft. Sekretessproblemen finns som ett dagligt inslag i de verksamheter som bildar kärnan vid bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Det går därför enligt vår mening inte att avvakta de förändringar som eventuellt kommer på sekretessområdet. som behovet av utbildning är stort skapar den nya organisationsstrukturen för bekämpning av ekonomisk brottslighet enligt vår mening bättre möjligheter än tidigare att höja kompetensen på ekobrottsområdet. Genom att verksamheten har koncentrerats till vissa enheter och getts en tydligare inriktning på frågor som rör ekonomisk brottslighet är det möjligt att rikta utbildning till personalen vid dessa enheter. bör enligt vår mening ha en central roll i arbetet med att förbättra utbildningen och i övrigt höja kompetensen. Vidare utgör genom sin sammansättning ett naturligt forum för övergripande frågeställningar som berör flera myndighetsområden. 444 8WELOGQLQJV RFK NRPSHWHQVIUnJRU Enligt vår mening krävs det särskilda utbildningsinsatser för den