sou · GNB388d3 · 2000-01-01 00:00:00 — I praktiken synes de som är verksamma med brottsutredningsarbetet emellertid inte uppfatta ansvarsfrågan på det sätt som de säger sig göra. Om förundersökningsledningen fullt ut tog konsekvenserna av detta ansvar skulle den styra och lägga sig i polisarbetet på ett sätt som skulle kunna äventyra samarbetsklimatet och leda till motsättningar liknande dem som uppkom det första utredningsåret. Det torde vara ett av skälen till att ledningsansvaret från förundersöknings- ledarens sida utövas med distans. Konsekvensen blir att förundersök- ningsledaren ansvarar för saker han eller hon valt att inte styra eller lägga sig i. Det kan te sig orättvist att utkräva ett sådant ansvar. Vår uppgift är emellertid att granska mordutredningen utifrån de formella förutsättningarna och enligt dem är det förundersökningsledaren som bär det övergripande ledningsansvaret. Historiskt sett är det dessutom så att den grupp som kallade åklagarna under första utredningsåret med tilltagande kraft förespråkade att lednings- ansvaret skulle ligga hos dem. Det blev också resultatet av regeringens beslut . På samma sätt fastslog de granskande kom- missionerna att det var förundersökningsledaren som skulle ha detta ansvar (åklagaren leder förundersökningen med polisen som biträde, som det uttrycktes av Parlamentariska kommissionen). Mot den bakgrunden finns det goda skäl att belysa hur detta ansvar förvaltades, sedan det tydligt placerats där. Vi har under vårt arbete fört vissa diskussioner med förundersök- ningsledningen angående förundersökningsledarens roll (jfr kapitel 2). Som utgångspunkt har vi haft en beskrivning som den förre förunder- sökningsledaren i mordutredningen gav när han ut- frågades inför den Parlamentariska kommissionen. Ämnet var i denna delen möjligheten att dela förundersökningsansvaret och det var kom- missionsledamoten som ställde frågorna: 10 : I normalfallet är det alltså mycket ovanligt att ledningen för för- undersökningen delas mellan polis och åklagare? : Om man ser det rent sakligt är det inte alls ovanligt. händer det vid spaningsmord att det ena uppslaget kommer efter det andra. Åklagare kopplas in genom ett hämtningsbeslut eller anhållnings- beslut. Sedan visar det sig att det är snett, och man släpper vederbörande, och då är man tillbaka på spaningsstadiet igen, där det är polisens sak att spana. Åklagarinsatserna är som en berg- och dalbana: när man har en misstänkt är arbetet på topp, och när det åter blir ett spaningsmord faller åklagarinsatsen tillbaka, sedan kommer nästa misstänkte och då blir det samma sak. : Jag har förstått att detta är en bild av samarbetet som du beskriver, men hur är det med det formella ansvaret? : Det formella ansvaret vilar på åklagaren – det är alldeles riktigt. Att döma av vad som uppgivits för oss från förundersökningsled- ningens sida finns det utrymme för olika tolkningar av förundersök- 10 Protokoll från Parlamentariska kommissionens utfrågning med . Enligt den nuvarande förundersöknings- ledningens uppfattning skall åklagaren vara mer aktiv än enligt den uppfattning hade. har emellertid sam- tidigt för oss uppgivit att man måste skilja mellan utredningsarbetet och spaningsarbetet. I utredningsarbetet har åklagaren en roll, men inte i spaningsarbetet. Som vi ser det är detta till sin art samma distinktion som den gjorde, även om graden av förespråkad aktivi- tet från åklagarens sida kan skilja sig mellan dessa synsätt. Vår grundläggande iakttagelse är att åklagaren som förundersök- ningsledare sakligt sett intresserar sig olika mycket för olika delar av det totala utredningsarbetet, men likväl ansvarar för helheten. När uttalade att han som förundersökningsledare inte ville vara ansvarig för polisarbete som han inte kontrollerade, var detta juridiskt tvivelaktigt, eftersom han formellt hade ansvar för detta. Men det var i sak begripligt. Det ledde som bekant till att förundersök- ningsledarskapet delades. Delningen uppfattades så, att tog ledningen för och för resten. Vad detta i sak kan sägas ha inneburit var att åklagaren tog ansvar för den del av förundersökningen som hade nått det utredningsstadium, där åklagaren har en mer naturlig roll att spela, men att polisen fortsatte an- svara för sådant som åklagaren normalt inte lägger sig i. Denna upp- delning befanns sedermera alltså juridiskt felaktig, varmed rättsläget, i den mån det varit oklart, klargjordes. Sakläget var emellertid fortfarande oklart och är så alltfort, enligt vår bedömning. Den ordning som kommit att stadfästas är att åklagaren som förundersökningsledare formellt skall ansvara för sådant som han eller hon de facto inte kontrollerar, och som de inblandade parterna – polis och åklagare – inte heller anser att åklagaren skall lägga sig i. Det betyder att det formella och det sakliga ansvaret inte är kongruenta, vilket i sin tur lägger grunden för de brister, spänningar och oklarheter som vi iakttagit och redovisat ovan. Vi anser att denna oklarhet förelåg , då den spelade en avgörande roll för de motsättningar som uppstod, men att den också förelegat därefter och då motverkat möj- ligheten att under samlad ledning och tydligt ansvar bedriva en effektiv mordutredning. Att ledningsansvaret för mordutredningen inte fungerat så väl som det borde ha gjort är inte enbart en funktion av den ställvis oklara dualis- men i regelverket och utövad praxis. Det har också att göra med hur förundersökningsledarskapet har utövats. påtalade att förundersökningsledningen under hade utövats kollektivt utan att en sådan led- ningsform hade stöd i lagen. underströk att en åklagare skulle vara förundersökningsledare, inte en grupp av åklagare. Sakligt sett har detta att göra med tydligheten i ledarskapet och ansvarsförhållandet. Vi har emellertid iakttagit att åklagarna fortsatt att hantera förundersökningsledarskapet i mer eller mindre kollektiva former. Beträffande flera frågeställningar som dykt upp i vår gransk- ning har det således visat sig oklart vilken åklagare som gjort vad etc. (se t.ex. kapitel 7 angående uppslaget GH). Ett illustrativt exempel utgör resningsansökan . Den författades i jag- form, men undertecknades av inte mindre än fem personer. Vi anser att detta kollektiva arbetssätt har bidragit till ett otydligt ledarskap. Vi konstaterar vidare att förundersökningsledningen beträffande flera av de punkter vi tagit upp ovan, som exempel på oklarheter i led- ningsstyrningen, inte uppfattat sig som ansvarig, trots att dess före- trädare formellt uppger sig vara ansvariga. Detta är en konsekvens av den grundläggande oklarhet som vi pekat på under föregående rubrik. Riksåklagaren borde ha skapat större klarhet i ansvarsförhållandena, inte minst mot bakgrund av det som hade inträffat 1986. I själva verket har Riksåklagaren här fortsatt visa den typ av passivitet, som även förelåg som en bidragande orsak till händelseutvecklingen . Genom regeringens beslut lades förundersök- ningsledarskapet hos Riksåklagaren medan polisarbetet skulle ledas av . Vi konstaterar att genom beslutet att utse till spaningsledare delegerade sin del av ansvaret till en nivå där det operativa ansvaret normalt ligger och där det kan utövas med full kraft. låg ledningsansvaret på en avdel- ningschef under rikspolischefen. Ett motsvarande beslut träffades på åklagarsidan först , då blev förundersöknings- ledare. Detta borde enligt vår mening ha skett mycket tidigare. kom förundersökningsledarskapet att ligga kvar på den person som upprätthöll den redan i sig arbetskrävande funktionen som biträdande riksåklagare. När frågan om resning i målet mot aktualiserades 1997 var det formella läget från åklagarsynpunkt något komplicerat. Chefs- åklagaren var förundersökningsledare på rens uppdrag. Ett beslut att ansöka om resning kan endast fattas av Riksåklagaren, som därmed kunde synas sitta på flera stolar . Som vi fått saken beskriven involverade resningsbeslutet ett antal åklagare hos Riksåklagaren. Formellt kan beslutet emellertid inte be- traktas på annat sätt än som fattat av riksåklagaren (i dennes egenskap av Riksåklagare och inte som av regeringen förordnad förundersökningsledare; det operativa förundersökningsledarskapet var ju delegerat). Som framgått av kapitel 6, anser vi att det material som framlades i resningsärendet inte i någon mer betydande, säkerställd grad stärkte de redan tidigare föreliggande, rättsligt bedömda, misstankarna mot . Att ett underlag som det inför HD förebringade skulle ha kunnat leda till resning i målet mot var – oavsett de rättsliga komplikationer som förelåg – enligt vår bedömning av resnings- materialet orealistiskt. Att de i utredningen direkt involverade likväl ville föra saken till vägs ände har vi förståelse för, liksom att de kanske inte var opåverkade av sin partsställning. Det föreligger emellertid ett särskilt ansvar vid avgörandet av om en friande dom skall begäras uppriven; det är därför beslut av sådant slag anförtrotts just Riksåklaga- ren. Från rättssäkerhetssynpunkt är det angeläget att möjligheten att begära resning till nackdel för en tilltalad används bara efter noggrann prövning. Det framgår av lagen att resning endast kan beviljas i klara fall. Detta var knappast ett sådant fall. Det är därför tveksamt om den kontrollfunktion som Riksåklagaren är satt att utöva här fungerade som den bör göra. Vid en händelse som denna sätts rättsliga garantier till skydd för enskilda på prov i särskilt hög grad. Intresset av att klara upp brottet är så stort, att det torde vara oundvikligt att statens organ i enskildheter går längre än vad som normalt är brukligt. Likväl finns det enligt vår mening anledning att påminna om att det i denna mordutredning förekommit rättskränkningar av enskilda på ett sådant sätt att det måste konstateras att det skydd som de rättsstatliga garantierna är avsedda att uppställa inte har hållit. De fall vi i detta summerande sammanhang vill nämna är följande. àBägge utredningsomgångarna mot innefattade rättskränk- ningar av denne. àOperation Alfa innefattade rättskränkningar av flertalet eller alla de berörda. àDe sedermera avslöjade buggningarna innefattade rättskränk- ningar av dem som hemsöktes och avlyssnades. àÖvervakningen och den planerade hemsökningen av polisman innefattade en rättskränkning av denne. Till detta kommer att det konstitutionella regelverket inte heller alltid höll för påfrestningarna. Regeringens ingripande beträffande konfron- tationerna i utredningen mot , dess genomgående stöd till polismakten som föregick operation Alfa och den s.k. är exempel på detta. Ett exempel på en från rättssäkerhetssynpunkt olycklig effekt av ett regeringsingripande i brottsutredningen är regeringens beslut dagarna efter mordet att tele- fonavlyssna (se kapitel 5). Själva beslutet, i det drama- tiska och ovissa läge det fattades, kan i efterhand göras till föremål för skilda juridiska bedömningar, men knappast kritiseras, enligt vår mening. Den följande avlyssningens utsträckning och rum var där- emot olaglig och innebar att bestämmelser till skydd för rättssäkerheten kom att bli åsidosatta. Med tanke på den uppmärksamhet regeringens agerande under det första utredningsåret tilldrog sig och den diskussion det föranledde har vi ansett oss något böra beröra hur kontakterna mellan regeringen och brottsutredningen senare fungerat. Vår avsikt är inte att allmänt disku- tera regeringens handlande – det ligger utanför vårt uppdrag – utan endast om regeringen haft någon roll i själva mordutredningen. Vi har i kapitel 1 redovisat våra slutsatser av de tidigare kommissio- nernas granskning av det första utredningsåret. Med det perspektiv som kan anläggas är det vår bedömning att regeringens agerande under det första utredningsåret hade stor för att inte säga avgörande betydelse för den händelseutveckling som kulminerade i utredningens organisa- toriska sammanbrott 1987. utvecklades den s.k. , som vi översiktligt redovisat i kapitel 5. Det hän- delseförloppet karakteriserades av att regeringen genom justitie- ministern tog en aktiv del i sådant som hörde till mordutredningen. På flera sätt kan detta händelseförlopp beskrivas som en fortsättning på den sakligt och formellt olyckliga inriktning av utredningsarbetet som hade lett fram till sammanbrottet 1987. Såtillvida kan det sägas att regeringens inblandning i mordutredningen inte upphörde genom det beslut som fattades . För att kunna bedöma om regeringen haft något inflytande över brottsutredningens bedrivande därefter har vi till en början försökt klar- lägga hur regeringen förhållit sig till mordutredningen. Om vi bortser från de förhållanden som hör till den s.k. och som granskats i annan ordning, är den naturliga utgångspunkten då beslutet . Vi har efterfrågat underlaget för detta beslut och dokumentation över dess eventuella uppföljning. Det finns emellertid enligt uppgift från inget underlag sparat i och heller inga handlingar som återspeglar en uppföljning av beslutet, med undantag för en inom upprättad promemoria. Där redogörs kortfattat för hur Riksåklagaren och Riks- polisstyrelsen hade organiserat arbetet. I ett avslu- tande stycke, under rubriken med organisa- tionen sägs följande. Information till regeringen om läget i spanings- och utredningsarbetet har lämnats av åklagarna och polisen ungefär en gång . Vid informa- tionssammanträdena har justitieministern och statssekreteraren i statsråds- beredningen varit närvarande. I regel har också statssekreteraren i justitie- departementet och chefen för polis- och åklagarenheten deltagit i samman- trädena. har regeringen i dess helhet informerats. Vi har ställt frågor till om vilka kontakter som därefter förevarit. Detta har visat sig svårt att klarlägga. Några hand- lingar som dokumenterar sådana kontakter finns inte. Som svar på våra frågor har i stället från uppgivits att regelmässiga kontakter inte förekommit. Vid enstaka tillfällen har företrädare för informerat justitieministern och hennes medarbetare (under den aktu- ella perioden, val, har och innehaft befattningen). Det har även förekommit att statsministern in- formerats. Det går inte att i efterhand fastställa när möten av detta slag ägt rum, vilka som närvarat och vad som avhandlats, eftersom inga protokoll förts och inga minnesanteckningar gjorts. som det s.k. Sydafrika-spåret var aktuellt, dvs. och början av 1997, förekom kontakter av delvis annat slag, eftersom justitie- ministern då engagerade sig för att via diplomatiska kanaler i underlätta PU:s utredningsåtgärder. Det förekom därvid också ett in- formationsutbyte mellan och PU. Det har vidare påpekats att det kan ha förekommit att Riksåklagaren meddelat rege- ringen om viktiga förestående händelser i utredningen, t.ex. när res- ningsansökan skulle inges 1997. Från Riksåklagarens sida har uppgivits att kontakter med regeringen förvisso har förekommit , men att det inte går att säga hur många de varit, när de ägt rum, vilka som deltagit och vad som av- handlats, eftersom det saknas dokumentation. Från Riksåklagarens sida har man, efter det att vi ställt frågan ett flertal gånger, kunnat erinra sig tre tillfällen då kontakter förekommit; samtliga ägde rum under 1996- 1997 och hade samband med Sydafrika-spåret. Både och Riksåklagaren har utgått från att det förekommit kontakter som inte kan vare sig beskrivas eller beläggas. Resultatet av våra efterforskningar i denna del är egentligen endast att sådana kontakter inte dokumenteras. Detta är i och för sig ägnat att förvåna. (Jfr även de saknade handlingarna från beslutet att avlyssna , se kapitel 5.) Dels måste det höra till grund- läggande förvaltningskultur att upprätthålla ett visst institutionellt minne. Dels borde det, med tanke på den uppmärksamhet regeringens agerande under olika delar av arbetet med brottsutredningen tilldragit sig, ha varit naturligt att säkerställa möjligheten att kunna redovisa regeringens fortsatta kontakt med ärendet. Även om det således förekommit kontakter mellan regeringen och förundersökningsledningen som inte kan preciseras har vi inget underlag för att ifrågasätta den helhetsbild som sammantaget givits från båda håll, dvs. att några regelmässiga kontakter inte förekommit. Det betyder att regeringens intensiva engagemang – för att använda formulering – från första utredningsåret och de regelbundna, månadsvisa träffarna från successivt upp- hört samt att regeringen inklusive huvudsakligen följt utredningsarbetet via massmedia och de sporadiska informations- träffar som kan ha förekommit. Detta innebär i så fall att regeringen och PU agerat i enlighet med den rollfördelning som gäller. Syftet med regeringsbesluten måste nämligen – bland annat – ha varit att återskapa den ordning som hade rubbats genom händelsernas utveckling under det första utredningsåret. Det kan i och för sig ifrågasättas om inte de exceptionella rege- ringsbesluten borde ha följts upp än vad som synes ha varit fallet. I princip torde det vid en bevarad konstitutionell rollfördelning vara de beslut utpekade myndigheterna som har att fästa regeringens uppmärksamhet på om något inte fungerar som förutsatt. Det bör i alla händelser inte vara regeringens sak att aktivt kontrollera hur en enskild brottsutredning bedrivs. Gör regeringen det uppstår risk för det slags olyckliga rollsammanblandning som förekom under det första utredningsåret och under den s.k. . kan det naturligtvis hävdas att det som skedde inte kan göras ogjort, och att regeringen genom sitt ovanliga beslut en gång för alla hade ingripit i skeendet på ett sätt som också måste följas upp. Det faller emellertid utanför ramen för vår uppgift att fördjupa oss i detta. Vår granskning i denna del har sammanfattningsvis inte påvisat att regeringen på något sätt skulle ha styrt eller otillbörligt lagt sig i brottsutredningen. Att döma av den information vi erhållit tycks utred- ningen av mordet på statsminister i detta hänseende ha blivit alltmer lik en vanlig brottsutredning allteftersom åren gått. 8.4Vissa perspektiv som påverkar bedömningen av utredningsarbetet Åtskilliga av de synpunkter på utredningsarbetet som anlagts ovan utgår från att det varit fråga om en vanlig ehuru svår och omfattande brottsutredning. En rättvis värdering förutsätter emellertid att man också beaktar denna utrednings unika karaktär. För vår del gäller att vi granskar utredningsarbetet efter omorganisationen 1987. Det arbete som nedlagts därefter kan dock inte bedömas oberoende av det som hände under det första utredningsåret. En utredning av ett statsministermord tilldrar sig vidare ett mass- medialt intresse som i sig innefattar ett störningsmoment. Ett stort antal personer har i detta fall engagerat sig personligt, som uppgiftlämnare, privatspanare och kritiker av utredningsarbetet. Detta har väsentligen varit av godo – detektiven allmänheten har fått tillgång till åtskillig information – men också ett störningsmoment, bl.a. genom att det in- gående informationsflödet helt enkelt blivit svårhanterligt och genom att åtskillig kritik som upplevts som ovederhäftig har stört arbetet. Åt detta har inte mycket bort eller kunnat göras – det är utslag av det nor- mala livet i ett öppet, demokratiskt samhälle – men förekommande störningsmoment måste likväl vägas in vid bedömningen av utred- ningsarbetet. Åtskilligt annat verkar naturligtvis typiskt sett i motsatt riktning. Det har redan sagts att allmänhetens benägenhet att rapportera iakttagelser av intresse i ett fall som detta underlättas av den offentliga nyhetsförmed- lingen och debatten kring händelsen. Alla tänkbara resurser har vidare ställts till utredningens förfogande. Sammantaget är det därför inte självklart att det skulle behöva vara svårare att klara upp ett spanings- mord när landets statsminister är offer än annars. Det förutsätter dock att det inledande arbetet fungerar på ett normalt sätt och att kunskapsinhämtningen i anslutning till brottet ger resultat. I detta fall var det inte så. De missgrepp och misslyckanden som kantade det första utredningsåret begränsade mycket påtagligt möjligheten att nå framgång med det utredningsarbete som tog vid därefter. Vissa typer av spår var svåra att följa upp med aktivt utredningsarbete efter så . Det får t.ex. anses gälla sådana brottshypoteser där gärnings- mannen kan antas ha lämnat landet efter brottet. I den meningen var den utredningsorganisation som tillträdde 1988 hänvisad till att utreda sådant som fortfarande gick att utreda, alldeles oavsett vad som annars hade varit önskvärt att göra. Även om utredarna strävade efter att arbeta brett och förutsättningslöst torde de därför delvis ha styrts av vilka utredningsvägar som ännu var framkomliga. Detta kan i någon mån bidra till att förklara PU:s till synes svala intres- se för brottshypoteser som innefattar internationella konspirationer. Händelserna under det första utredningsåret måste även ha påverkat arbetet på andra sätt, inte minst genom de förtroendeskador som upp- kom. Den väsentligaste effekten var emellertid den som också är mest uppenbar, nämligen att det magra utredningsresultatet från gjorde det fortsatta arbetet svårt och utsikterna att nå framgång små. Det har ofta från PU:s sida – både offentligt och inför oss – fram- hållits att utredningsarbetet bedrivits just brett och förutsättningslöst. Det är på många sätt en riktig beskrivning. Men det förhåller sig så – vilket lätt kan konstateras i det arbete som faktiskt bedrivits och vilket också sagts från PU:s sida i olika sammanhang – att PU bedömer det som mer sannolikt att mordet begåtts av en ensam gärningsman, som agerat oplanerat, än genom en planlagd konspira- tion. Det är vår samlade bedömning att utredningsarbetet i första hand varit inriktat på en sådan lösning. Det innebär inte att andra lösningar alltid betraktats som uteslutna eller att inga sådana hypoteser gjorts till föremål för utredning. Men det innebär att tonvikten i arbetet legat på att finna en ensamagerande gärningsman och att jämförelsevis mer arbete lagts ned på utredningsåtgärder i den riktningen än i riktning mot brottshypoteser som innebär att mordet skulle ha varit planlagt på ett eller annat sätt. Inriktningen av ett utredningsarbete kan inte bedömas annat än uti- från kända fakta. Det finns ingen anledning att prioritera alla teoretiskt tänkbara brottshypoteser på samma sätt. Det som är mer sannolikt måste gå före det som är mindre sannolikt. PU:s prioritering av in- riktningen ensam gärningsman – som till sin art är tydlig, men till sin grad ganska svårbestämd – måste alltså bedömas utifrån vad som i denna mening är sannolikt. Mer ingående analyser i syfte att fastställa sannolikheter av detta slag kom in i utredningsarbetet sent. Den mest utförliga är den som gjordes i GMP:s brottsanalys. Den pekar tydligt i riktningen ensam gärningsman. Detsamma synes ha gällt de synpunkter PU i samband med detta arbete inhämtade från FBI och de odokumenterade över- väganden som gjorts av spaningsledningen. Den granskning och kvali- tetssäkring vi utfört i denna del (se kapitel 7) leder inte till någon av- vikande slutsats. Vi anser alltså att PU:s prioritering i denna del var och är sakligt grundad. Detta innebär, för tydlighetens skull, inte att vi anser att mordet nöd- vändigtvis måste ha begåtts av en ensamagerande gärningsman. Vad som kan konstateras är att PU inte haft anledning att prioritera brotts- hypoteser som innefattar konspirationer av skilda slag före dem med ensam gärningsman, men inte heller att utesluta möjligheten av en konspiration. En synpunkt som framkommit under vår granskning är att PU:s arbete måste bedömas olika beroende på om huvudspåret efter 1988, dvs. misstankarna mot , är det rätta eller inte. Det kan emellertid inte vara rimligt att göra bedömningen av ett professionellt utredningsarbete beroende av sådana hypoteser. Det skulle i praktiken betyda att frågan om utredningsarbetets kvalitet finge stå öppen så länge brottet är ouppklarat.