sou · GNB3115d1 · 2000-01-01 00:00:00 — De som förväntar sig att någonting mer konkret skall komma fram genom direktivet kommer nästan säkert enligt att bli besvikna. Två av de viktigaste sakerna – fastställande av metoder för att beräkna tariffer och reglerande bestämmelser för att tvinga fram konkur- rens och tillträde – försvann på ett tidigt stadium när direktivet började förhandlas fram. Utan dessa bestämmelser kommer individuella länder att tillåtas fortsätta i sin egen takt i enlighet med subsidiaritetsprincipen. EU:s tillsyn över dessa processer kommer att bli minimal och kan kräva långa rättegångsförfaranden. Sådana utsikter ger inga starka incitament för företag som strävar efter en ökad konkurrens. pekar på att uppmärksamheten i stället svängt till att avse ut- vecklingen i enskilda EU- och . I praktiskt taget alla län- der pågår, eller kan förutses, en utveckling mot konkurrens och liberali- sering. Utvecklingen i , som beskrivits ovan, kommer att få stor betydelse. menar att det i det kontinentala finns få teck- en på några starka engagemang för att reglera gasindustrin. Inte i något land har det skett något erkännande av den viktiga roll som måste spelas av regleringsmyndigheter i samband med införande av konkurrens och liberalisering. Mot bakgrund av bristen på regleringsmakt som ryms in- om EG:s naturgasmarknadsdirektiv på EU-nivå, kommer en stor del av arbetet med konkurrens och liberalisering av den kontinentala gasindust- rin att bli att skapa regleringsinstitutioner och regimer. Avslutningsvis kan det pekas på att det pågår strukturella föränd- ringar av gasindustrin. (1998) pekar på att en strategi i riktning mot vertikal integration har valts av många, speciellt av aktörer som är verksamma uppströms. Detta baseras på en rädsla för att det är vinstmarginalerna uppströms som först kommer reduceras i samband med den ökande konkurrensen och att integration kommer att tillåta dem att låsa in både tillträde till marknader och marginaler nedströms. Un- der tiden, på marknadsplatsen, kommer horisontell integration med fu- sioner och allianser att ge kunder en starkare förhandlingsposition och en plattform för att skapa nya marknadsmöjligheter. Både etablerade och nya kraftproducenter kommer att bli viktiga aktörer, eftersom en svag 180 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet reglering kommer att leda till att små konsumenter formar allianser med företag som har en kommersiellt stark ställning. Allt efter att denna pro- cess utvecklas kommer nya marknadsföretag att utvecklas och den god- tyckliga efterfrågetröskel, som definierar företräde för vissa konsumenter i EU-direktivet, kommer snabbt att bli irrelevant. Regeringar, reglerare och överföringsföretag kommer i ökande grad att få svårt att neka kon- sumenter att välja leverantör. I direktivets ingress anges att det i vissa medlemsstater kan vara nöd- vändigt att införa allmännyttiga tjänster för att säkerställa försörj- ningstrygghet och konsument- och miljöskydd vilket, enligt deras upp- fattning, inte nödvändigtvis kan garanteras enbart genom fri konkurrens (punkt 12). Av direktivets artikel 3 framgår att medlemsstaterna i det allmänna ekonomiska intresset kan ålägga naturgasföretag att tillhandahålla all- männyttiga tjänster. Dessa kan avse säkerhet, inbegripet försörj- ningstrygghet, regelbundna leveranser, kvalitet och pris på leveranser samt miljöskydd. Sådana tjänster skall vara klart definierade, öppna, icke diskriminerande och kontrollerbara. Dessa tjänster och varje revide- ring av dem skall utan dröjsmål offentliggöras och anmälas till kommis- sionen av medlemsstaterna. För att kunna genomföra allmännyttiga tjänster som avser försörjningstrygghet kan de medlemsstater som så önskar införa långtidsplanering, varvid hänsyn skall tas till möjligheten att tredje part ansöker om att få tillträde till systemet. Tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster påverkar tillämpningen av artikel 4 som bl.a. reglerar tillstånd för uppförande eller drift av na- turgasanläggningar för distribution. En medlemsstat får i fråga om dist- ribution besluta att inte tillämpa bestämmelserna i artikel 4 i direktivet i den utsträckning som tillämpningen av dessa bestämmelser, rättsligt eller i praktiken, skulle hindra naturgasföretagen från att tillhandahålla de tjänster som ålagts dem av allmänt ekonomiskt intresse. Förfarandet med allmännyttiga tjänster kan också påverka möjlighe- ten för andra företag att få tillträde till systemet och därvid möjligheten att få till stånd en effektiv konkurrens. Enligt artikel 17 får naturgasfö- retag vägra tillträde till systemet om tillträde till systemet skulle hindra dem från att utföra de allmännyttiga tjänster som åläggs dem. En förutsättning för att en medlemsstat skall få använda denna möj- lighet är att handelns utveckling inte påverkas i sådan omfattning att det Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 181 strider mot gemenskapens intressen. Gemenskapens intressen omfattar bl.a. konkurrens när det gäller berättigade kunder och artikel 90 i EG- fördraget (numera artikel 86 i Amsterdamfördraget). 8.2.2Motiv för offentliga ingrepp Offentliga ingrepp i ekonomin kan motiveras utifrån ett flertal stånd- punkter. Ett vanligt motiv för offentliga ingrepp, utifrån ekonomisk teori, är att öka den ekonomiska effektiviteten. Ekonomisk effektivitet kan de- finieras som att samhällets resurser skall användas på sådant sätt att människans välfärd främjas så långt som möjligt. Det ekonomiska effek- tivitetsmålet har två komponenter. Den första, produktionseffektivitet, innebär att oavsett hur stort produktionsresultatet är i en viss sektor så skall det ha åstadkommits till lägsta möjliga kostnad. Den andra, alloke- ringseffektivitet, innebär att rätt mängd skall produceras, dvs. ingen sektor i ekonomin får tillåtas lägga beslag på en alltför stor (eller alltför liten) del av ekonomins totala resurser. Inom många sektorer av ekono- min kan marknadsmekanismen förväntas att hyggligt klara av att upp- fylla de två grundläggande effektivitetskraven. Inom andra fungerar oreglerade marknader inte bra, ofta till följd av s.k. marknadsmisslyck- anden (fall som inte leder till ett effektivt utnyttjande av tillgängliga re- surser). Alternativet är då för den offentliga sektorn att reglera markna- den eller att själv gå in och direkt tillhandahålla de varor och tjänster det är fråga om. En förklaring till varför marknadsmekanismen utan komp- letterande ingrepp inte fungerar så väl på detta område säger oss emel- lertid inte vilket av många tänkbara val av offentlig politik som utgör den bästa lösningen. Naturgasmarknadsdirektivets utformning, med dess många frihetsgrader, är ett bra exempel på detta. Det finns olika typer av marknadsmisslyckanden som kan motivera offentliga ingrepp. Förekomsten av naturliga monopol är ett exempel. Ingreppet motiveras främst av att verksamheten är förknippad med stor- driftsfördelar. En konsekvens av detta är fallande styck- och marginal- kostnader. Styckkostnaderna sjunker ju större produktionsvolymen blir. Ett vinstmaximerande oreglerat naturligt monopol följer den generella beslutsregeln att sätta marginalintäkt lika med marginalkostnad. 4 Efter- som monopolet möter fallande efterfråge- och marginalintäktskurvor, skiljer sig marginalintäkten från priset, varför resultatet blir annorlunda än i det rena konkurrensfallet. Jämfört med ren konkurrens betyder det 4 Den fortsatta framställningen i avsnittet bygger, där ej annat anges, på Stig- litz (1988). 182 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:115 lägre produktion, högre priser och att producenten kan tillskansa sig en monopolvinst (se även kapitel 3). Om monopolföretaget däremot hade tillämpat samma prissättnings- beteende som ett företag under fullständig konkurrens, dvs. pris lika med marginalkostnad, hade en högre kvantitet producerats till ett lägre pris. En sådan samhällsekonomisk optimal prispolitik leder dock till en före- tagsekonomisk förlust för företaget (eftersom marginalkostnaden är lägre än den genomsnittliga styckkostnaden). Monopolprissättning innebär uppenbarligen att det uppstår en sam- hällsekonomisk allokeringsförlust. Det är också det främsta argumentet för att reglera naturliga monopol. Det kan t.ex. ske genom offentligt ägande, regleringar och subventioner. En rekommendation som brukar framföras är att den offentliga sek- torn subventionerar verksamheten och yrkar på att företaget sätter ett pris som är lika med marginalkostnaden. Om subventionen finansieras via t.ex. skatteökningar kan det dock leda till andra störningar i ekono- min. Det kan också vara svårt att fastställa nivån på den subvention som förutsätts få företaget att agera optimalt. Andra problem med subventio- nering kan vara att en subvention påverkar kostnadsmedvetenheten i fö- retaget och den kan även ge incitament till att ge en felaktig bild av kost- nadsförhållandena för att söka påverka subventionens storlek. En traditionell ansats har i stället varit offentlig kontroll av det natur- liga monopolet. Detta kan ske genom antingen ett direkt ägande eller ge- nom en regleringsmyndighet.5 Det offentliga kontrollproblemet kan sägas bestå i att bestämma vilka prissättningskriterier det naturliga monopolet skall använda för att främja samhällsekonomisk effektivitet (, 1990). Sådana prissättningskriterier diskuteras mer i detalj i avsnitt 8.3. Det bör påpekas att förekomsten av naturliga monopol inte nödvän- digtvis implicerar offentliga interventioner. För att försvara sådana in- grepp måste man visa att den offentliga sektorn kan korrigera mark- nadsmisslyckandet utan att skapa andra motverkande problem. När den offentliga sektorn intervenerar behöver inte heller offentlig produktion vara den lämpligaste lösningen. Som framgått ovan finns det möjligheter att påverka produktionen indirekt via regleringar och subventioner och därigenom stimulera företagen att agera på ett optimalt sätt. Ett annat motiv för offentliga ingrepp är att öka konkurrensen. Det är i själva verket huvudsyftet med naturgasmarknadsdirektivet. Principen är att även då det är fråga om naturliga monopol finns alternativa möjlig- heter. Ofta är det just i överföringen (transmission eller distribution) till 5 I har kontrollen oftast skett genom ett direkt offentligt ägande. I har det däremot varit vanligt med ett privat ägande i kombination med kontroll genom regleringsmyndigheter. Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 183 kunderna som kostnadsfördelarna med ett överföringsföretag är störst, medan t.ex. handeln inte uppvisar motsvarande kostnadsegenskaper. Ge- nom att separera handel från överföring kan man tillgodogöra sig de för- delar som följer av konkurrens i handelsledet som man genom t.ex. reglering tillvaratar kostnadsfördelarna med ett överföringsföretag (, 1990). 8.2.3Definition av allmännyttiga tjänster Tillhandahållande av allmännyttiga tjänster är enligt gasmarknads- direktivet ett motiv för offentliga ingrepp i ekonomin. Begreppet förefal- ler dock inte återfinnas i ekonomisk standardlitteratur. 6 Kommissionen (1996b) har däremot i en PM sökt definiera eller fastställa innebörden av det mer generella begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (services of general economic interest) och i någon mån också begreppet allmännyttiga tjänster (public service obligations). Det framgår att gemenskapens mål är att stödja den europeiska eko- nomins konkurrenskraft i en allt mer konkurrensutsatt värld och ge kon- sumenter fler valmöjligheter, bättre kvalitet och lägre priser. skall politiken medverka till att stärka ekonomisk och social utjämning mellan medlemsstaterna och reducera vissa ojämlikheter. Detta mål, som är fastställt i EG-fördraget, fullgörs huvudsakligen genom strukturfon- derna och de transeuropeiska näten. Tjänster av allmänt intresse har en nyckelroll här, eftersom de bidrar till både ekonomisk och social utjäm- ning samt ekonomisk utveckling. 6 T.ex. Stiglitz (1988). 184 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet I dokumentet görs några viktiga definitioner: Tjänster av allmänt intresse . Termen täcker marknads- och icke- marknadstjänster som de offentliga myndigheterna klassificerar som varande av allmänt intresse och föremål för specifika allmännyttiga tjänster. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse . Termen används i artikel 90 i EG-fördraget (numera artikel 86 i Amsterdamfördraget) och syftar på marknadstjänster som medlemsstaterna i kraft av ett kriteri- um för allmänt intresse angivit skall vara föremål för specifika all- männyttiga tjänster. Detta täcker tjänstesektorer som transportsys- tem, energi och kommunikationer. Termen är enligt dokumentet tvetydig eftersom den kan avse antingen den aktuella organisation som tillhandahåller tjänsten eller den uppgift i det allmänna intresset som t illdelats orga- nisationen i fråga. Det är för att främja och underlätta utförandet av uppgifter i det allmänna intresset som organisationer eller organ kan åläggas allmännyttiga tjänster av offentliga myndigheter. Det framgår att rollen som tilldelats tjänster av allmänt intresse och de speciella rättigheter som kan följa härav, återspeglar överväganden som är naturliga i begreppet eller idén om att tjäna det allmänna. t.ex. vara fråga om att säkerställa att behov möts eller uppfylls, m iljö- skydd, ekonomisk och social utjämning, markplanering och främjandet av konsumentintresset. Den speciella omsorgen om konsumenterna inne- bär att tillhandahålla tjänster av hög kvalitet till ett pris som konsumen- terna anses ha råd med. Aktiviteternas sektorspecifika ekonomiska ka- rakteristika kommer också in i bedömningen, eftersom de har stora ef- fekter på ekonomin och samhället i stort och kan kräva utnyttjande av knappa resurser eller storskaliga långsiktiga investeringar. Detta för med sig vissa grundläggande arbetsprinciper: kontinuitet, lika tillträde, all- mängiltighet och öppenhet. Centralt för alla dessa frågor är det allmän- nas intresse, som i våra samhällen involverar garanterad tillgång till nödvändiga tjänster och en strävan att nå prioriterade mål. Tjänster av allmänt intresse är menade att tjäna ett samhälle i stort och därför alla som lever i det. Av dokumentet framgår att marknadskrafterna leder till en bättre för- delning av resurser och en större effektivitet i utbudet av tjänster. Den främste vinnaren är konsumenten, vilken får bättre kvalitet till lägre pris. Marknadsmekanismerna har dock sina gränser. Ett resultat av detta kan bli att hela befolkningen inte får del av de potentiella vinsterna och att social och regional utjämning inte uppnås. M yndigheterna måste därför Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 185 försäkra sig om att det allmänna intresset tas till vara. Ett antal övergri- pande principer har fastställts. Neutralitet avseende huruvida företaget är privat eller offentligt. Ge- menskapen har inga åsikter om företag, som tillhandahåller tjänster av allmänt intresse, skall vara offentliga eller privata. Medlemsstater har själva, i enlighet med artikel 90 i EG-fördraget (numera artikel 86 i Amsterdamfördraget), frihet att definiera vad som är tjänster av allmänt intresse, att bevilja de speciella eller exklu- siva rättigheter som är nödvändiga för att de ansvariga företagen skall kunna tillhandahålla dessa, reglera deras förvaltning och där det är lämpligt finansiera dem. Definitioner av tjänster av allmänt intresse behöver nödvändigtvis inte fastställa hur tjänsterna skall utföras. Detta är anledningen till att varje undantag från reglerna är föremål för den s.k. proportionalitets- principen. Denna princip, som bildar underlag till artikel 90 i EG- fördraget (numera artikel 86 i Amsterdamfördraget), är utformad för att säkerställa det bästa samspelet mellan skyldigheten att tillhanda- hålla tjänster av allmänt intresse och sättet på hur tjänsterna faktiskt tillhandahålls, så att de medel som används står i proportion till upp- satta mål. Gemenskapen skall således inte vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördragen. Tan- ken är att det skall råda balans mellan mål och medel. Principen är formulerad för att ge utrymme för en flexibel och känslig balans som tar hänsyn till såväl medlemsstaternas olika förutsättningar och mål, som till de tekniska och budgetmässiga restriktioner som kan variera från en sektor till en annan. Den bidrar också till bästa möjliga sam- spel mellan marknadseffektivitet och behov av allmänt intresse genom att säkerställa att de medel som används för att tillfredsställa behoven inte i onödan stör utvecklingen av den inre marknaden och inte på- verkar handeln i en omfattning som skulle strida mot gemenskapens intressen. Naturgasmarknadsdirektivets bestämmelser om allmännyttiga tjänster följer i stort sett det regelsystem som anges i EG:s elmarknadsdirektiv. I likhet med gasmarknadsdirektivet definieras dock inte begreppet allmän- nyttiga tjänster. I regeringens proposition om genomförande av och rådets direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för el 186 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 1997/98:159) redovisas regeringens uppfattning om vad som är allmännyttiga tjänster. Av propositionen framgår att: Vad de ålagda tjänsterna skall gå ut på exemplifieras i texten. Gemensamt för exemplen är att kunderna skall garanteras viss kvalitet på de varor och tjänster som tillhandahålls av elföretagen men även att priset kan vara reglerat. I begreppet allmännyttiga tjänster ligger att garantierna måste komma hela eller delar av kundkollektivet till del. Det framgår också att allmännyttiga tjänster bara får åläggas i det allmänna ekonomiska intres- set. För att anses som en allmännyttig tjänst skall ett åläggande, enligt re- geringens uppfattning, innebära ett åläggande att gentemot hela eller delar av kundkollektivet lämna en viss garanti som har positiv innebörd för kundkollektivet. Av innehållet i artikel 3 punkterna 2 och 3 kan man dra slutsatsen att de bestämmelser som syftar till att öppna elmarknaden för konkurrens kan hindra elföretagen från att fullgöra sina allmännyttiga tjänster, dvs. elföretag som tillhandahåller allmännyttiga tjänster kan be- höva skyddas mot konkurrens från andra elföretag som inte tillhandahåller allmännyttiga tjänster. Det innebär att ålagda allmännyttiga tjänster kan medföra, men inte måste medföra, att ett företag tvingas avvika från ett kommersiellt riktigt beteende på ett sätt som innebär en konkurrensnack- del för företaget. Exempelvis kan en allmännyttig tjänst, som innebär att alla kunder av en viss kategori skall ha samma pris, göra det svårt för det ansvariga elföretaget att konkurrera med företag som inte ålagts samma allmännyttiga tjänst. För svensk del var det inte aktuellt att, under hänvisning till allmännytti- ga tjänster, avstå från att tillämpa vissa artiklar i direktivet. Med den ovan redovisade definitionen av begreppet innehåller ellagen ett antal fö- reskrifter som är att anse som allmännyttiga tjänster och som därmed anmäldes till kommissionen. Dessa är följande (prop. 1997/98:159): Nättariffer för område får inte utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen. Vid skälighetsbedömningen av nättariffen för en regionledning skall nätkoncessionshavarens kostnader på alla eller ett flertal av hans re- gionledningar bedömas samlat. Små elproducenter (som kan leverera en effekt om högst 1 500 kilo- watt) skall betala en reducerad tariff för överföring av el. Innehavare av leveranskoncession är skyldiga att, med vissa undan- tag, leverera el för normala förbrukningsändamål till alla elanvändare inom leveransområdet. Innehavare av leveranskoncession är, med vissa undantag, skyldiga att köpa el från små produktionsanläggningar. Priset för el som levereras till elanvändare som omfattas av leverans- skyldigheten och för el som köps från små produktionsanläggningar skall vara skäligt. Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 187 Ett rörledningsnät för överföring eller distribution av gas kan betraktas som ett naturligt monopol. Sådan verksamhet leder normalt inte till ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Det finns flera sätt att öka den ekonomiska effektiviteten. Detta kan t.ex. ske genom regleringar och subventioner av överföringsverksamheten, men också genom att separera handel och överföring. I bästa fall går det därmed att tillgodogöra sig de fördelar som följer av konkurrens i handelsledet som man till- varatar kostnadsfördelarna med en enda transportör. När det gäller att bedöma det bästa sättet att stimulera ekonomisk ef- fektivitet, måste man också vara klar över underliggande policymål och prioriteringar. Det är fullt tänkbart (och vanligt i praktiken) att maxime- ring av den ekonomiska effektiviteten kan behöva balanseras av övervä- ganden om vilka effekter detta kan få på t.ex. leveranssäkerhet, miljö och sociala mål (t.ex. leveransskyldighet och enhetliga tariffer). Det kan t.ex. finnas ett utbytesförhållande mellan kortsiktigt låga priser och långsiktig leveranssäkerhet. Begreppet tjänster av allmänt intresse är också för- enat med sådana tankegångar. Som framgått tidigare skall detta bidra till både ekonomisk och social utjämning samt till ekonomisk utveckling. Det är därför viktigt att målen eller syftena med offentliga ingrepp och regleringar klargörs. Ingrepp som syftar till ökad konkurrens och effektivitet bör motiveras utifrån ekonomisk teori och om möjligt baseras på tidigare erfaren- heter. Ett användbart exempel är omregleringen av elmarknaden i . Finns andra underliggande mål, t.ex. sociala, bör ingreppen klart och tydligt motiveras utifrån vad man vill uppnå. bör det ana- lyseras hur sådana mål påverkar effektiviteten (annars finns det risk för att sådana ingrepp återtar vinsten av ökad konkurrens). Begreppet allmännyttiga tjänster är inte klart definierat. Medlems- stater har själva frihet att definiera vad som är tjänster av allmänt in- tresse och den närmare organiseringen av dessa. Det förefaller mot bakgrund av detta vara mest ändamålsenligt att motivera eventuella ingrepp efter punkt 2 ovan, och därmed klart och tydligt anknyta till vilka mål som har satts upp (allmännyttiga tjänster skall i och för sig anmälas till kommissionen, men med nuvarande definition är det inte helt uppenbart vad som skall anmälas). En omreglering av gasmarknaden kan leda till betydande ef- fektivitetsvinster. Det bör därför finnas ett direkt samband mellan hindren mot att utföra ålagda allmännyttiga tjänster och möjligheten att inte tillämpa vissa artiklar i gasmarknadsdirektivet. 188 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet sakens natur att omfattningen av de allmännyttiga tjänsterna i ett så- dant fall måste vara av betydande storleksordning och innebära kraf- tiga ingrepp i marknaden. Detta kan också vara fallet och kan t.ex. bero på tidigare ålägganden, krav på att skydda inhemska företag el- ler förväntningar om att marknaden inte kan tillgodose dessa behov. Det bör dock kunna visas att vinsterna av sådana ingrepp överstiger kostnaderna, dvs. att effektivitetsförlusterna av allmännyttiga tjänster är lägre än vinsterna av ett ökat tillträde till näten. Den svenska gasmarknaden kan i hög grad betraktas som en mono- polmarknad, men har varit förhållandevis oreglerad. Detta in- nebär inte att marknaden fungerat friktionsfritt, men några krav på omfattande regleringar har dock inte framförts. Det förhållande att det införs ett mer omfattande regelsystem än tidigare kan inte i sig motivera betydande ingrepp i t.ex. prisbildning, leveransåtaganden eller leveranssäkerhet. Offentliga ingrepp kan som tidigare nämnts vara förenade med betydande kostnader och har visat sig vara ineffektiva. Det visar t.ex. erfarenheterna av tidigare pris- regleringar i . Det har inte framkommit något som talar för att bör ålägga företag att utföra allmännyttiga tjänster som är av den karaktären att vissa artiklar i gasmarknadsdirektivet inte bör till- lämpas.