sou · GNB355d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Detta medger en funktionell kontroll över konsumenternas åtkomst av de tjänster som distribueras i det digitala nätet (s.k. åtkomstkontroll), och utgör en viktig förutsättning för att kunna ta betalt för olika tjänster som tillhandahålls. De aktörer som kontrollerar konsumenternas åtkomst ge- nom dessa system (som består av såväl hårdvara som mjukvara) får Behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder 269 således ett inflytande över den enskildes programutbud. Detta kan med- föra inlåsningseffekter och konkurrensbegränsningar, bl.a. genom att andra konkurrensfaktorer än programkvalitet kan bli bestämmande för vilket programutbud som når den enskilde. Med navigationssystem avses här olika hjälpmedel vars syfte är att un- derlätta för användarna att söka och välja bland tillgängliga tjänster och informationskällor. Exempel på sådana system återfinns i samband med digitala TV-tjänster och Internettjänster. Frågan här, liksom i andra sammanhang, är om det behövs särskilda regler för att säkerställa till- gång till dessa system på villkor som är tydliga, rättvisa och icke- diskriminerande. Vad gäller digitala TV-tjänster utgörs navigationssystemen primärt av s.k. elektroniska programguider (EPG) och Application Program- ming Interface (API). Medan EPG används som en innehållsförteck- ning som vägleder tittarna i valet av digitala TV-tjänster utgör API en samling programvaror i mottagarens utrustning (t.ex. en s.k. set-top- box) som liknar operativsystemet i en dator. API:n används för att han- tera interaktiva tillämpningar, däribland EPG:n. Grundläggande naviga- tionssystem för Internet är s.k. webbläsare (t.ex. Netscape Navigator och Microsoft Explorer) och sökmotorer (t.ex. Altavista och Yahoo). Medan webbläsarna bl.a. används för att hämta, ta del av och individu- ellt sortera informationskällor på Internet (www), används sökmotorer- na som redskap för systematisk informationssökning av stora textmas- sor, t.ex. bland webbsidor på Internet. I takt med ett ökande utbud av innehållstjänster kan attraktivt innehåll förväntas bli en bristvara. Ett attraktivt innehåll är redan nu en nyckel- faktor för framgång på både den digitala och analoga TV-marknaden. Immateriella rättigheter utgör här en grundläggande förutsättning för produktion av innehåll. Upphovsmän och andra rättighetsinnehavare måste kunna försäkra sig om ersättning för utförd prestation och förut- sättningarna för avkastning på investerade medel. kan bl.a. ensamrätter till innehåll användas på ett sätt som innebär skadliga kon- kurrensbegränsningar, vilket i sin tur kan begränsa allmänhetens tillgång till olika typer av innehåll. Detta skall särskilt ses mot bakgrund av olika former av marknadskoncentrationer som leder till att ensamrätter till 270 Behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder attraktivt innehåll kontrolleras av en eller ett fåtal aktörer (jfr nedan, avsnitt 12.2). Utöver den allmänna konkurrensreglering i konkurrenslagen, som bl.a. omfattar förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning, omfattar tele- och medielagstiftningarna be- stämmelser som i olika avseenden berör de områden som tas upp i före- gående avsnitt. Vad gäller nätkapacitet och kundaccess omfattar telela- gen bl.a. regler om samtrafik och radio- och TV-lagen regler om vidare- sändningsplikt. Lagen om standarder för sändning av TV-signaler ställer bl.a. upp krav på utrustning och tjänster rörande system för villkorad tillgång till digitala TV-tjänster samt vissa bestämmelser om konkurrens- rättsliga aspekter i detta avseende. Därutöver gäller enligt upphov- rättslagen särskilda bestämmelser om inskränkningar i upphovsrätten till förmån för ljudradio och televisionsverksamhet. Det föreligger vidare flera lagförslag av betydelse i detta samman- hang. PTS har föreslagit ändringar i telelagen för att främja konkurrensen på marknaden för mobila teletjänster. Förslaget innebär bl.a. att vissa tillståndshavare genom tillståndsvillkor kan åläggas skyl- dighet att på marknadsmässiga villkor tillhandahålla nätkapacitet i mobila telenät till andra på begäran. föreslår i sitt betänkande en ny bestämmelse i radio- och TV-lagen som gör vill- kor i anslutningsavtal om begränsning av rätten att installera eller an- vända annan kabel-TV-anläggning eller att installera parabolantenn ogil- tiga.1 Kommittén konstaterar vidare att kabel-TV-företagen har en mo- nopolliknande ställning och att en ändring i yttrandefrihetsgrundlagen som gör det möjligt att ge abonnenterna inflytande över programutbudet i kabelnäten därför bör övervägas. Vad gäller frågan om ensamrätter trädde en ändring av radio- och TV-lagen i kraft . Syftet med ändringen, som är en följd av en ny bestämmelse i EG-direktivet TV utan gränser, är att gö- ra det möjligt att säkerställa att TV-företag inom svensk jurisdiktion, som förvärvat den exklusiva sändningsrätten till ett evenemang som är av särskild vikt för samhället i en annan medlemsstat, inte får utnyttja rättigheten på ett sådant sätt att en väsentlig del av allmänheten i den staten utestängs från möjligheten att se evenemangen i fri TV.2 Riksda- gen har () beslutat om ytterligare en ändring 1 betänkande Yttrandefriheten och konkur- rensen (SOU 1999:30). 1997/98: 184 s. 37 ff. Behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder 271 som innebär motsvarande förpliktelser när det gäller evenemang som är av särskild vikt för det svenska samhället. Vidare kan nämnas att EG-direktivet om villkorad tillgång skall ge- nomföras i svensk rätt . Det kommer att leda till bestämmelser avseende skydd och garantier för betalning av tjänster som tillhandahålls genom villkorad tillgång. Inom EU pågår dessutom arbete med att anta ett direktiv om upphovsrätt i informationssamhället. I förhållande till införandet av digitala TV-sändningar i marknätet kan konstateras att detta inte har föranlett någon lagreglering rörande t.ex. multiplexering, system för åtkomstkontroll eller navigationssystem. hanteras dessa frågor i stället genom tillståndsvillkoren. Regeringen har emellertid tillsatt en parlamentarisk kommitté, , som bl.a. har till uppgift att följa och utvärdera de mark- bundna digitala TV-sändningarna under den första tillståndsperioden.3 I detta ligger bl.a. att utvärdera tekniska, ekonomiska och juridiska frågor. Kommitténs slutrapport skall läggas fram senast före utgången av okto- ber 2001. Det pågående arbetet inom IT-infrastrukturutredningen4 kan komma att få betydelse för framför allt de aspekter som här relateras till nätka- pacitet och kundaccess. Utredningen skall kartlägga den nuvarande in- frastrukturen, bedöma den framtida utvecklingen och utarbeta förslag om statens roll, regelsystemet m.m. med avseende på hur man för framtiden skall uppnå en god regional och social täckning av en avance- rad informations- och kommunikationsteknisk infrastruktur. Uppdraget skall redovisas . 12.2Ägarkoncentration och olika samverkansformer Den konvergens som präglar utvecklingen av infrastrukturer, tjänster och apparater gör det både möjligt, intressant och i viss utsträckning nödvändigt för företag som varit verksamma inom en viss sektor att på olika sätt engagera sig i en eller flera angränsande sektorer. Det kan t.ex. handla om teleföretag som genom att producera, tillhandahålla eller förmedla innehållstjänster rör sig in på mediemarknaden, mediefö- retag som investerar i infrastruktur som tillåter interaktivitet med möjlig- het att tillhandahålla olika former av kommunikationstjänster integrerat med det traditionella utbudet av t.ex. radio och TV, eller IT-företag som 3Utvärdering av marksänd digital TV, m.m. (dir. 1997:134). 4Utredningen om behov av informations- och kommunikationsteknisk in- frastruktur (dir. 1998:61); . 272 Behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder agerar på tele- och mediemarknaderna genom att erbjuda kommunika- tionsutrustning och kommunikationstillämpningar eller producera inne- hållstjänster. 12.2.1Horisontella och vertikala integrationer Dessa rörelser, som jag valt att beteckna som marknadskonvergens (avsnitt 2.1.4), kan ta sig olika uttryck, t.ex. genom förvärv, fusioner eller sammanslutningar i allianser som går på tvärs över data-, tele- och mediesektorerna. I viss utsträckning är dessa strukturförändringar nöd- vändiga för företagens överlevnad, såväl nationellt som på den europe- iska och internationella marknaden. Genom horisontella marknadsrö- relser, dvs. mellan aktörer inom ett och samma led (t.ex. mellan nätope- ratörer eller innehållsproducenter), söker aktörerna dela risker och kost- nader och komplettera varandras kompetens. Det kan vara fråga om att dela höga utvecklingskostnader för ny teknik som i sin tur leder till nya tjänster, vars efterfrågan är osäker. Ett annat motiv bakom kon- centrationerna kan vara att skaffa större marknadsandelar för att uppnå stordriftsfördelar. De vertikala marknadsrörelserna, dvs. mellan aktörer i olika led (t.ex. mellan innehållsproducenter, tjänstetillhandahållare och nätoperatörer), kan syfta till att integrera olika typer av tjänster och ex- pandera till mer lönsamma led. Även vid dessa koncentrationer utgör t.ex. tillgången till nya kunskaper och osäkerhet om efterfrågan bakom- liggande motiv. Särskilt de vertikala marknadsrörelserna kan anses vara en reaktion på konvergensfenomenet. Orsaken torde vara att det är få aktörer som har tillräckliga kunskaper eller resurser för att klara av att omfatta alla led när sektorerna konvergerar. Denna utveckling, som inte är entydig, kan ha såväl positiva som ne- gativa effekter. Synergieffekter kan uppnås som underlättar och snab- bar på utvecklingen av kvalitativa produkter och tjänster som användar- na och samhället kan dra nytta av. Å andra sidan kan såväl horisontella som vertikala integrationer i olika avseenden även öka riskerna för skadliga konkurrensbegränsningar och negativa inlåsningseffekter för användarna. Detta skall framför allt ses i förhållande till de olika aspek- ter rörande kontroll över betydelsefulla resurser som diskuteras i det föregående avsnittet. Olika former av förvärv, fusioner och samarbeten kan förstärka de möjliga negativa effekter som tas upp där. Behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder 273 Utöver förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning, omfattar konkurrenslagen även bestämmelser rörande företagsförvärv. Det har emellertid rått delade meningar om huruvida konkurrenslagen kan tillämpas på verksamheter som omfattas av den grundlagsskyddade etableringsfriheten i TF och YGL. Denna oklarhet har även i allra högsta grad betydelse ur ett konvergenspers- pektiv (jfr avsnitt 10.2), bl.a. i förhållande till möjligheterna att ingripa mot sådana horisontella och vertikala integrationer som diskuteras i det föregående avsnittet. betänkande omfattar betydelsefulla förslag i detta sammanhang.5 Bland annat föreslås ändringar i TF och YGL som innebär att den nuvarande osäkerheten om konkurrenslagens tillämplighet på medieområdet undanröjs. Därutöver föreslås en särskild mediekoncentrationslag. Lagförslaget avser kontrollen av företagsför- värv och andra koncentrationer som rör de mest opionsbildande medier- na, dagstidningar (såväl i pappersutgåva som i elektronisk form), radio och TV. Kommittén framhåller i detta sammanhang att den tekniska utvecklingen och kommande överväganden i s.k. konvergensfrågor kan komma att göra det nödvändigt att utvidga tillämpningsområdet till nya verksamheter. Vidare föreslås konkurrenslagen bli kompletterad med en särskild regel som, när den tillämpas på medieområdet, beaktar de grundläggande intressena av att säkerställa yttrandefriheten. Syftet med kommitténs förslag är att slå vakt om mångfalden i svenska medier och motverka sådan ägar- och maktkoncentration inom massmedierna som kan skada ett fritt och brett meningsutbyte och en fri och allsidig upplys- ning. 12.3Statens ansvar inom tele- och mediesektorerna Inom ramen för de politiska målsättningar som gäller för tele- och me- diesektorna har staten i olika avseenden och utsträckning påtagit sig särskilda ansvar för att garantera medborgarna tillgänglighet och mång- fald. Inom telesektorn visar sig detta genom regleringen rörande s.k. samhällsomfattande tjänster i telelagen. Inom mediesektorn visar det sig genom regleringen och finansieringen av s.k. public service-verksamhet på ljudradio- och televisionsområdet (radio- och TV-lagen respektive 5 betänkande Yttrandefriheten och konkur- rensen (SOU 1999:30). 274 Behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder TV-avgiftslagen) samt presstödet (presstödsförordningen). Frågan i detta sammanhang är hur konvergensutvecklingen förändrar förutsätt- ningarna för de medel med vilka dessa ansvar skall uppfyllas, och om några regulativa förändringar är påkallade. Med samhällsomfattande tjänster avses sådana tjänster som skall till- handahållas alla användare till ett rimligt pris oavsett var de bor. Enligt gällande telepolitiska målsättningar är det endast telefonitjänst mellan fasta nätanslutningspunkter som omfattas av begreppet samhällsomfat- tande tjänster.6 Av definitionen i telelagen följer att det med telefo- nitjänst avses överföring av tal med möjlighet till överföring av telefax- meddelanden och datakommunikation via låghastighetsmodem (TL 1 §). Tillhandahållandet av telefoni som en samhällsomfattande tjänst säker- ställs genom ett villkor i Telias tillstånd. Detta villkor gäller till utgången av . Det följer emellertid av förarbetena till de ändringar i telelagen som trädde i kraft att var och ens tillgång till telefoni till ett rimligt pris kommer att säkerställas i lag även efter utgången av år 1999.7 Någon särskild finansiering av de samhällsomfattande tjänsterna finns inte . Kostnaden för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster har beräknats utgöra endast en försumbar del av Telia- koncernens omsättning. Den tekniska utvecklingen, inte minst konvergensutvecklingen, reser frågor om vad som skall anses som sådana tjänster som skall tillhanda- hållas alla användare oavsett var de bor till ett rimligt pris, dvs. sam- hällsomfattande tjänster. 1996/97:61 om översyn av telelagen m.m. konstateras att kritik framförts mot såväl definitionen av telefo- nitjänsten, som den begränsade omfattningen av samhällsomfattande tjänster. Regeringen fann emellertid inte skäl att ändra varken definitionen eller omfattningen av samhällsomfattande tjänster. Bland annat framhölls att en för tidigt beslutad utökning kan leda till att användare och hushåll betalar för tjänster som de inte efterfrågar och att det kan innebära en subvention till användare som skulle kunna betala marknadspriser.8 Någon förändring av omfattningen av samhällsomfattande tjänster genomfördes därför inte. Regeringen fram- höll i sammanhanget att en bred efterfrågan bör vara utgångspunkt för en utvidgning av vilka tjänster som skall omfattas. 1996/97:61 s. 41 ff. 1996/97:61 s. 43. 1996/97:61 s. 43–44. Behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder 275 Vad gäller finansieringen av samhällsomfattande tjänster uttalades vidare i propositionen att om det uppkommer behov av ersättning för de samhällsomfattande tjänsterna eller om dessa tjänster till- handahålls av fler operatörer än , bör en solidarisk finansieringsmo- dell väljas. Konvergensutvecklingen kan förväntas leda till både ett ökat utbud och en ökad efterfrågan av multimediala produkter och tjänster. Av grundläggande betydelse i detta sammanhang är den fortsatta utvecklingen av infrastruktur som skall bära dessa tjänster. Det kan härvid finnas risk för att tillgängligheten kan komma att skilja sig mellan olika regioner i landet. Orsaken är de kostnader som en sådan utveck- ling av infrastruktur medför. Kostnaderna kan leda till en snedvridning till men för regioner där investerings- och driftskostnaderna inte anses stå i proportion till förväntade intäkter ur ett marknadsekonomiskt per- spektiv. Utvecklingen kan därför medföra behov av bl.a. regulativa åt- gärder med avseende på omfattningen av samhällsomfattande tjänster för att säkra en likvärdig tillgänglighet av multimediala tjänster över hela landet. Frågan om samhällsomfattande tjänster och dess finansiering är ett av flera utredningsområden som behandlas inom ramen för den ovan refererade (avsnitt 12.1.6). Statens målsättningar rörande public service inom ljudradio- och TV- området bygger på uppfattningen om ljudradions och televisionens funk- tion som massmedier i allmänhetens tjänst. 1995/96:161 lade re- geringen fram vissa förslag angående public service-uppdragets utform- ning för berörda verksamheter med avseende på åren 1997-2001.9 Det följer av propositionen, som antogs av , att innebör- den av public service i detta sammanhang enkelt kan sammanfattas i målsättningen att säkerställa rikstäckande sändningar, redaktionell själv- ständighet, opartiskhet och saklighet, demokratiska värden, mångfald och decentralisering, hög kvalitet, kulturansvar, minoritetsprogram, folk- bildningsambitioner och speglande av hela landet.10 De verksamheter som omfattas av detta ansvar utgörs främst av de s.k. public service-företagen (), () och (). Dessa verksamheter finansie- ras främst TV-avgiftsmedel via rundradiokontot. Syftet med denna fi- nansieringsform är att hålla den berörda verksamheten oberoende av 1995/96:161 En radio och TV i allmänhetens tjänst 1997–2001. 1995/96:161 s. 45 ff. 276 Behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder bidrag från utomstående. Bakom detta ligger grundtanken om att radio- och TV-sändningarna skall bedrivas självständigt i förhållande till staten och andra makt- eller intressegrupper i samhället.11 Den tidigare ord- ningen med avtal mellan staten och berörda verksamheter som fastställ- de den närmare innebörden av public service-uppdraget har genom infö- randet av radio och TV-lagen ersatts med en tillståndsordning och möj- ligheten att föreskriva särskilda tillståndsvillkor. Utöver SVT, SR och UR har även krav på att uppfylla särskilda villkor av public ser- vice-karaktär. drivs emellertid som en kommersiell verksamhet och finansieras således inte med medel ur rund radiokontot. Den miljö inom vilken statens public service-målsättningar skall reali- seras har med tiden förändrats. Från att mer eller mindre ha omfattat den enda informationsförmedlingen genom ljudradio- och TV-medierna har dessa verksamheter allt mer kommit att verka på en konkurrensutsatt marknad med flera aktörer och alternativa distributionssätt såsom kabel-TV och satellit. Konvergensutvecklingen är en viktig faktor som förstärker den be- skrivna utvecklingen och ytterligare förändrar den miljö inom vilken statens public service-målsättningar skall realiseras. Detta visar sig bl.a. genom ett ökat antal TV-kanaler med olika typer av innehåll. utvecklas TV-mediet till att förmedla andra tjänster än traditionella TV- program och andra medier till att förmedla TV-liknande tjänster. Ljud- radiomediet är på väg att utvecklas på liknande sätt. Vidare tillkommer alternativa massmedietjänster som delvis konkurrerar delvis samverkar med de traditionella ljudradio- och TV-medierna, t.ex. olika Internetba- serade tjänster. Konvergensutvecklingen aktualiserar härigenom i allra högsta grad frågor rörande vilka tjänster som skall omfattas av statens mål på public service-området samt hur dessa målsättningar skall realiseras och finan- sieras. 1988/89:18 s. 23. Behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder 277 Syftet med presstödet är att främja en allsidig nyhetsförmedling och opinionsbildning genom att värna mångfalden på dagstidningsmarkna- den. För att åstadkomma detta är presstödet avsett att främja konkur- rens mellan dagstidningar och förekomsten av monopolbrytande, komp- letterande dagstidningar, i båda fallen framför allt på den regionala marknaden, samt vidare stödja en bred spridning av dagstidningar.12 Konvergensutvecklingen har medfört möjlighet att bedriva nyhets- förmedling och opinionsbildning genom andra medier än t.ex. traditio- nella dagstidningar. Inte minst märks detta genom framväxten av elektroniska alternativ och komplement till det tryckta mediet i form av webbplatser på Internet. Det handlar här om initiativ såväl inom som utom ramen för traditionella dagstidningsverksamheter. kan i princip erhålla presstöd under samma för- utsättningar som gäller för tryckta skrifter. Emellertid kan dessa förut- sättningar vara svåra att uppfylla. Inte minst kan det vara svårt att få en tillräcklligt stor abonnerad upplaga. Det är t.ex. oklart hur begrepp som upplaga, spaltmeter och täckningsgrad skall tolkas för elektroniska skrifter (se avsnitt 9.7). Om möjligheten för elektroniska skrifter att er- hålla presstöd skall vara reell, kan användningen av dessa begrepp be- höva ses över. Genomgången i de föregående avsnitten visar flera områden där kon- vergensutvecklingen väcker frågeställningar rörande det eventuella be- hovet av ytterligare eller modifierad lagstiftning för att säkerställa ytt- randefrihet, tillgänglighet och mångfald samt för att motverka skadliga konkurrensbegränsningar. Utöver nuvarande såväl allmänna som sär- skilda reglering redogörs även för aktuella lagförslag och pågående ar- beten som berör flera av dessa områden. Det handlar här framför allt om den nya lagstiftningen om allmänhetens tillgång till innehåll genom televisionen och hanteringen av exklusiva rättigheter, mediekoncentra- tionskommitténs lagförslag i förhållande till ägarkoncentrationer och oli- ka samverkansformer på medieområdet, upp- följning av införandet av digitala TV-sändningar i marknätet i relation till eventuella frågor om multiplexering, navigationssystem och system för åtkomstkontroll samt arbete som bl.a. om- fattar frågor relaterade till samhällsomfattande tjänster. 12 Jfr prop. 1996/97:3 s. 165-167. 278 Behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder Min uppfattning är att det finns skäl att visa försiktighet med att infö- ra ny lagstiftning på ett område som i så stor utsträckning präglas av förändring och osäkerhet om vart utvecklingen är på väg. Detta innebär dock inte att det inte kan finnas skäl till ytterligare lagstiftningsåtgärder på de områden som här redovisas. Jag har emellertid inte funnit tillräck- liga skäl för att inom ramen för den föreliggande utredningen föreslå konkreta lagstiftningsåtgärder. Det gäller bl.a. i förhållande till frågan om konvergensutvecklingens konsekvenser för den föreslagna medie- koncentrationslagens tillämpningsområde (i samband med detta förslag påpekade att den tekniska utvecklingen och kommande överväganden i konvergensfrågor kan komma att göra det nödvändigt att utvidga tillämpningsområdet till nya verksamheter). Med beaktande av resultatet från pågående utredningar bör utveckling- en på detta och övriga områden som behandlas ovan dock noga följas. Utöver en generell uppföljning av dessa områden vill jag särskilt peka på behovet av närmare överväganden på följande två områden. Public service: Konvergensutvecklingen kan förväntas medföra ett större medieutbud genom alternativa distributionskanaler. I den offentli- ga debatten anförs inte sällan detta som skäl för att behovet av en aktiv public service-politik på ljudradio- och televisionsområdet minskar. Det är emellertid min uppfattning att konvergensutvecklingen snarare ökar än minskar detta behov. De kommersiella krafterna kan inte i alla avse- enden förväntas tillfredsställa varken tillgänglighet eller mångfald där detta inte har en kommersiell bärighet. Vidare kommer det i ljuset av den fortsatta utvecklingen tvärtom att vara än viktigare än tidigare att garantera en radio- och TV-verksamhet som i möjligaste mån är obero- ende av kommersiella intressen och överväganden i sin informations- förmedling och annan programverksamhet. Jag anser därför att det bör utredas närmare hur den fortsatta konvergensutvecklingen påverkar utformningen, omfattningen och finansieringen av public service i fram- tiden och med vilka verkningsmedel detta skall åstadkommas.