sou · GNB331 · 2000-01-01 00:00:00 — Tillsynen över advokatväsendet utövas i första hand av advokatsam- fundets styrelse och disciplinnämnd. Därutöver har JK tillagts vissa till- synsuppgifter genom sin befogenhet att påkalla åtgärd mot advokat som åsidosätter sin plikt och mot den som är behörig att vara verksam som advokat. JK får också överklaga samfundets beslut i dis- ciplinärenden. JK:s uppgift härvidlag har varit ägnad att bevaka de all- männa intressen som gör sig gällande i förhållande till advokatväsendet. Det har däremot inte ansetts vara en uppgift för JK att bevaka enskildas rätt i förhållande till advokaterna eller advokatväsendet. Kommittén föreslår nu på angivna skäl att JK:s tillsyn över advokat- väsendet skall upphöra. I stället skall statens och därmed medborgarnas inflytande över advokatverksamheten utövas direkt där tillsynen över denna verksamhet sker genom att disciplinnämndens sammansättning förändras. Vi finner en sådan ordning vara både legitim och ändamåls- enlig och den kan heller inte, av skäl som har angivits ovan, anses inne- fatta något opåkallat ingrepp i inre angelägenheter. Härtill kommer att JK:s erfarenheter från granskningen av disciplin- nämndens verksamhet har visat att det finns ett visst behov av att både förändra arbetsmetoderna och, framför allt, sättet att redovisa besluten på. Den föreslagna ordningen kan antas bidra till att kvalitén på verk- samheten höjs. Med en sådan förändring av disciplinnämndens sammansättning som har föreslagits kan vi inte se att det finns något behov av att ge en en- skild anmälare rätt att överklaga disciplinnämndens beslut till allmän domstol. En sådan talerätt kan heller inte ersätta den tillsyn som JK nu utövar. Den är heller inte något alternativ till en ordning där samhällets intressen är representerade direkt i det organ som utövar den disciplinära verk- samheten. Att ge enskilda rätt att överklaga disciplinnämndens beslut skulle också på ett avgörande sätt bryta mot den ordning som i allmänhet tillämpas när det gäller enskilda anmälares talerätt i ärenden om discipli- nansvar. Reservation och särskilda yttranden 199 Det kan överhuvudtaget ifrågasättas om den enskilde har något befo- gat intresse av att kunna överklaga. Disciplinförfarandet har ju inte som syfte att avgöra en tvist mellan advokaten och anmälaren utan skall be- döma om advokatens handlande är förenligt med de krav som ställs på en medlem i . Det saknar också i princip betydelse om en anmälare återtar sin anmälan eller om han förklarar sig nöjd med den förklaring advokaten lämnar. torde även i sådana fall behöva göra en självständig prövning av de ärenden som kommit till dess kännedom. I de fall där den enskilde vill rikta ekonomiska krav mot ad- vokaten för de ifrågavarande felen måste han ändå föra en särskild pro- cess om detta, låt vara att den omständigheten att advokatens förfarande ansetts oetiskt av disciplinnämnden kan medföra att det blir väsentligt lättare att få gehör för sådana anspråk hos advokaten eller dennes för- säkringsbolag utan att behöva väcka talan i domstol och att disciplin- nämndens bedömning kan antas väga tungt i en process. Detta kan emellertid också medföra att en enskild anser sig tvingad att överklaga disciplinnämndens beslut för att få ett bättre utgångsläge i den tviste- målsprocess som han ändå blir tvungen att föra. Vid avgörande av om enskild klagorätt skall medges bör vidare hän- syn tas till att detta skulle medföra uppenbara problem beträffande in- stansordningen. Som framgår av betänkandet (s 175) kan det endast i undantagsfall accepteras att hovrätten är den första domstolsinstansen. De skäl som anförts för att överklagande av disciplinnämndens beslut ändå skall göras direkt till hovrätt är enligt vår uppfattning tillräckliga om klagorätten begränsas till den som verkligen är berörd av beslutet, dvs advokaten. Om överklaganderätten utökas även till enskilda parter medför emellertid redan den potentiella mängden överklaganden och ris- ken för obefogade sådana att det knappast kan komma ifråga att låta hovrätten vara första instans. 200 Reservation och särskilda yttranden Tillsynen över advokatväsendet m.m. En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas för att göra en översyn av advokatsamfunds disciplinverksamhet och tillsynen över advokatverksamheten i övrigt samt lämna förslag till förändringar som kan vara befogade. Kommittén skall också undersöka om regleringen av ansvaret för delägares förpliktelser i aktiebolag som bedriver advokatverksamhet bör ändras. Advokatväsendet har reglerats i lag sedan (RB) infördes. Bestämmelserna återfinns i 8 kap. RB och rör bl.a. frågor om vem som får antas som ledamot av samfundet, tystnadsplikt, former för bedrivande av advokatverksamhet och tillsyn över advokater. Huvud- syftet med regleringen är att i möjligaste mån säkerställa allmänhetens intresse av att kunna få rättsligt biträde av personer som har de nödvändiga kvalifikationerna. har mot den bak- grunden getts en i viss mån offentligrättslig ställning och underkastats en viss kontroll. De stadgar samfundet beslutar för sin verksamhet skall t.ex. för att bli gällande fastställas av regeringen (8 kap. 1 § RB). Vidare gäller att samfundets beslut att vägra någon inträde i samfundet eller att utesluta en advokat kan överklagas till och att Justitiekanslern () kan föra en sådan talan (8 kap. 8 § RB). JK granskar också samtliga disciplinärenden som handlagts av samfundet och kan på eget initiativ hos samfundet påkalla åtgärder mot en advokat som åsidosätter sina plikter samt överklaga beslut i disciplinärenden till . Kraven på den som vill bli medlem i samfundet finns intagna i 8 kap. 2 § RB och innebär att vederbörande skall vara medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, ha hemvist i en sådan stat och ha en juristexamen. Vidare gäller att han eller hon skall ha genomgått för advokatverksamhet nödvändig praktisk och teoretisk utbildning, ha gjort sig känd för redbarhet samt i övrigt bedömas lämplig. Enligt 8 kap. 4 § RB och 34 § första stycket i samfundets stadgar skall en advokat vid utövande av sin verksamhet redbart och nitiskt utföra de uppdrag som anförtrotts honom och i allt iaktta god advokatsed. Vad som ligger i begreppet god advokatsed preciseras inte närmare i eller stadgarna. har utfärdat vägledande regler för god advokatsed som utgör en kodifiering av de yrkesetiska principer som utbildats . De etiska reglerna innehåller bl.a. en mera allmän etisk regel av innebörd att en advokat inte får främja orätt (1 § andra stycket). Tillsynen över advokatväsendet utövas närmast av styrelse och består i väsentlig omfattning av den disciplinära verksam- heten. Om styrelsen anser att det inte är påkallat med en disciplinär åtgärd, avgör styrelsen själv ärendet. I annat fall hänskjuts ärendet till samfundets disciplinnämnd. Bestämmelserna om disciplinära åtgärder mot en advokat finns i 8 kap. 7 § RB. En advokat som i sin verksamhet uppsåtligen gör orätt eller som annars förfar oredligt skall uteslutas ur samfundet. Om omständigheterna är mildrande får advokaten i stället tilldelas varning. Vidare gäller att varning eller erinran får meddelas den som annars åsidosätter sina plikter som advokat. Om omständigheterna är synnerligen försvårande får advokaten uteslutas. Om det finns särskilda skäl kan en advokat som tilldelas en varning också åläggas en straffavgift med lägst ettusen och högst . I de fall styrelsen funnit att en väckt fråga om ingripande mot en advokat inte skall föranleda någon åtgärd, kan JK från det han fått del av styrelsens beslut, påkalla åtgärd mot advokaten. består av en ordförande, en vice ordförande och nio andra ledamöter samt nio suppleanter. Samtliga är advokater, och väljs av fullmäktige. Vid styrelsens sammanträden deltar även suppleanterna, liksom samfundets generalsekreterare. består av en ordförande, en vice ordförande och sju andra ledamöter. Ordföranden, vice ordföranden och fem övriga ledamöter är advokater och väljs vid samfundets ordinarie fullmäktigemöte. Nämndens återstående två ledamöter - offentliga representanter - utses av regeringen. När ordningen med två offentliga representanter i disciplinnämnden infördes framhölls särskilt vikten av att advokatkåren har allmänhetens förtroende och att allmänheten har insyn i den disciplinära verksamheten (prop. 1981/82:57, bet. 1981/82:JuU34, rskr. 1981/82:181). fattar beslut skall den advokat mot vilken anmärkning har framställts ges tillfälle att yttra sig, om han eller hon inte fått tillfälle till det av styrelsen. Förfarandet inför nämnden är som huvudregel skriftligt, men kan vara muntligt. Den berörde advokaten är skyldig att lämna skriftligt svaromål, infinna sig inför nämnden och förete handlingar i den utsträckning som nämnden begär. kan förordna försvarare för advokaten vid ärendets behandling i nämnden. beslut skickas till den berörde advokaten, samt samfundets styrelse. Har ett ärende tagits upp efter anmälan får också anmälaren del av beslutet. Meddelande om att en advokat har tilldelats varning eller erinran får av samfundet inte lämnas till andra än de som nämnts. Beslut att en advokat har uteslutits ur samfundet skall delges samfundets ledamöter och de allmänna domstolarna när beslutet går i verkställighet. I 8 kap. 6 § sista stycket RB anges att den som har deltagit i handläggningen av ett tillsynsärende hos inte obehörigen får röja vad han fått veta om någons personliga eller ekonomiska förhållanden. I 47 § i stadgarna finns en bestämmelse om tystnadsplikt för ledamot och suppleant i styrelsen, ledamot av disciplinnämnden samt generalsekreteraren. Dessa får inte avslöja vad de på grund av en advokats skyldighet att lämna uppgifter och tillhandahålla handlingar fått veta om advokaten och hans verksamhet. Då samfundets handlingar kommer in till JK eller blir de allmänna handlingar. Viss sekretess gäller enligt 9 kap. 12 § jämförd med 12 kap 1 § sekretesslagen (1980:100). Advokatverksamhet som bedrivs i bolagsform Det finns särskilda bestämmelser om advokatverksamhet som bedrivs i bolagsform. I 8 kap. 4 § RB anges att endast advokat får vara delägare eller bolagsman i ett sådant bolag, om inte samfundets styrelse medger undantag. gällde ett ovillkorligt förbud mot att bedriva advokatverksamhet i aktiebolag. När förbudet avskaffades förenades rätten att bedriva advokatverksamhet i aktiebolag med ett tillståndskrav (prop. 1977/78:2). Villkoren för sådana tillstånd fastställdes av samfundets styrelse. avskaffades ordningen med dispensgivning 1993/94:190, bet. 1993/94:JuU30, rskr. 1993/94:377, SFS 1994:1034). kompletterades de vägledande reglerna för god advokatsed med en bestämmelse som innebär att advokatverksamhet som bedrivs i bolagsform inte får ha annat verksamhetsändamål eller driva annan verksamhet än advokatverksamhet. Endast den som är advokat får direkt eller indirekt inneha aktier i bolaget, vara bolagsman eller inneha en ledande ställning i bolaget. Vid lagändring infördes också en särskild ansvars- bestämmelse för delägare i aktiebolag som bedriver advokatverksamhet, se 1 kap. 1 § aktiebolagslagen (1975:1385). Bestämmelsen innebär att en delägare i ett aktiebolag som bedriver advokatverksamhet svarar solidariskt med bolaget för sådana förpliktelser mot klienten som bolaget ådrar sig medan han är delägare. En aktieägare i ett advokataktiebolag har därmed samma ansvar gentemot aktiebolagets klienter som en bolagsman i ett handelsbolag. Behovet av en utredning Justitiekanslerns uppgifter när det gäller tillsynen över advokatväsendet behandlades av JK-utredning (SOU 1993:37). Utredningen behandlade särskilt den intressekonflikt som kan uppstå då JK uppträder som motpart till en advokat vilken det också åligger JK att granska. Utredningen föreslog inga förändringar av den gällande ordningen. JK har i anslagsframställningen för (dnr Ju96/881) tagit upp frågan om JK:s ställning och uppgifter, bl.a. när det gäller advokattillsynen. Han har anfört att en renodling av JK:s uppgifter talar för att advokattillsynen inte längre skall utövas av JK. Ett alternativ till den nuvarande tillsynen kan enligt JK vara att förstärka samhällsinslaget direkt i disciplinnämnden. Det ter sig enligt JK mer naturligt än att statens inflytande utövas i efterhand, på grundval av handlingarna i ärendet. Erfarenheterna hos JK visar också att enskilda personer som är missnöjda med behandling av ett disciplinärende har svårt att förstå och förlika sig med de förutsättningar som gäller för JK:s granskning av ärendena. har vid ett flertal tillfällen (se bet. 1993/94:JuU20) behandlat motioner om disciplinnämndens sammansättning, och har då hänvisat till de uttalanden utskottet gjorde vid riksdagsbehandlingen när den nuvarande ordningen med två offentliga representanter i disciplin- Utskottet betonade då att det inte framkommit omständigheter som gett anledning till kritik mot samfundets sätt att utöva den disciplinära verksamheten och att den ändring som utskottet anslöt sig till inte motiverades av något behov av skärpt kontroll, utan av behovet av insyn. Härtill kom, menade utskottet, att det är angeläget att upprätthålla principen att advokatverksamheten utgör en fri yrkesutövning; ett tillgodoseende av motionskravet skulle kunna rubba denna princip. behandlade i betänkandet Vissa processrättsliga frågor (bet. 1995/96:JuU15) en motion (Ju701) med en begäran att disciplinnämndens sammansättning ändras på så sätt att majoriteten av ledamöterna skall vara offentliga representanter och att till ordförande utses en högt kvalificerad domare. uttalade följande (bet. s. 5) med anledning av motionen: Utskottet börjar med att konstatera att den disciplinära verksamheten inom - med hänsyn till den offentligrättsliga regleringen - anses utgöra myndighetsutövning. Detta får bl.a. till följd att ledamöterna i samfundets disciplinära organ omfattas av lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn. Ledamöterna torde också vara underkastade reglerna i 20 kap. om tjänstefel m.m. Som framgått utövar JK också en aktiv tillsyn över disciplinverksamheten. Enligt utskottets mening är det önskvärt att en samlad granskning av verksamheten kommer till stånd. Detta ter sig lämpligt mot bakgrund av JK:s ovan redovisade synpunkter vilka knappast kan leda till en nyordning innan en utvärdering av disciplinverksamheten skett. Därefter kan ställning tas till om, och i så fall hur, verksamheten skall förändras. I den delen vill utskottet endast anmärka att varje förändring måste ta hänsyn till de krav rättssäkerheten ställer; såväl den enskilde advokatens som självständiga ställning i förhållande till statsmakterna måste alltså bevaras. Likaså måste allmänhetens förtroende för advokatkåren upprätthållas. Utskottet förordar alltså en förutsättningslös granskning av disciplin- verksamhet. Resultatet av granskningen och regeringens över- väganden i anledning av JK:s skrivelse bör redovisas för i ett sammanhang. Vad utskottet nu med anledning av motion Ju701 anfört bör som sin mening ge regeringen till känna. biföll utskottets hemställan (rskr. 1995/96:182). fullmäktige beslutade om ändringar i samfundets stadgar, bl.a. när det gäller disciplinförfarandet, och om förslag till ändringar i 8 kap. . Samfundet har hemställt om vissa ändringar av 8 kap. 6-8 §§ RB, samt att regeringen fastställer de ändringar av stadgarna som fullmäktige har beslutat. Den disciplinära verksamheten skall enligt förslaget i fortsättningen till helt övervägande del handhas av disciplinnämnden. Styrelsen skall enbart pröva ärenden som tas upp på styrelsens eget initiativ eller efter anmälan av en person som inte själv berörs av saken. Finner styrelsen att det finns skäl för ingripande skall ärendet hänskjutas till disciplin- nämnden. skall utökas med två ledamöter och kunna arbeta på avdelningar. En sådan s.k. prövningsavdelning skall bestå av tre ledamöter, varav en offentlig representant, och skall kunna avgöra ärenden där avdelningen är enig om att disciplinär påföljd inte är påkallad och ledamöterna är ense om beslutets innehåll. Samfundets förslag innebär vidare att inslaget av muntlighet i förfarandet inför disciplinnämnden ökas. Muntlig förhandling skall äga rum när uteslutning ur samfundet kan komma i fråga, om inte särskilda skäl föranleder annat. I övrigt bestämmer nämnden när muntlig förhandling skall hållas. När en muntlig förhandling hålls skall en av samfundets styrelse utsedd advokat utföra den talan som föranleds av en anmälan eller på annat sätt framkommen anmärkning. Enbart anmälare som berörs av saken får ställning av part i förfarandet inför nämnden. får avgöra om dess avgöranden skall offentliggöras. Inskränkningen till offentliggörande av beslut som har principiell betydelse eller annars är av allmänt intresse tas bort. Vidare skall disciplinnämnden, i stället för att tilldela erinran, kunna göra ett uttalande att advokatens åtgärd är felaktig eller olämplig, om det bedöms tillräckligt. Maximigränsen för straffavgiften föreslås höjd till . skall inte vara skyldig att ta upp anmälningar som avser omständigheter som ligger . Delägares ansvar i aktiebolag som bedriver advokatverksamhet har i en skrivelse till regeringen begärt att bestämmelsen i 1 kap. 1 § andra stycket aktiebolagslagen om ansvaret för delägares förpliktelser i ett aktiebolag som bedriver advokat- verksamhet upphävs eller ändras. Bestämmelsen täcker, enligt samfundet, mer än den behöver täcka, eller ens är avsedd att täcka. Samfundet påpekar att det i flera företagsformer som advokatverksamhet kan bedrivas i finns fullt tänkbara situationer där endast en av många advokater på en byrå är personligen fullt ut ansvarig för byråns förpliktelser mot en klient och att det från klientsynpunkt inte nödvändigtvis finns något befogat krav på att alla advokater på en byrå skall vara personligen ekonomiskt ansvariga för byråns förpliktelser. Det krav som allmänt sett har ställts upp är enligt samfundet att minst en advokat har detta ansvar. Samfundet förordar i första hand en lösning som innebär att bestämmelsen i 1 kap. 1 § aktiebolagslagen upphävs utan att ersättas av någon ny bestämmelse. I andra hand förordar samfundet att undantagsregeln i aktiebolagslagen skrivs om. En förutsättningslös översyn av disciplinverksamhet och tillsynen över advokatverksamheten i övrigt bör göras av en parlamentariskt sammansatt kommitté. I det sammanhanget bör frågan om ansvaret för en delägares förpliktelser i ett advokataktiebolag behandlas. I avvaktan på resultatet av översynen bör de förändringar av disciplinverksamheten som samfundet beslutat kunna genomföras. Regeringen beslutar en proposition (prop. 1996/97:134) med förslag till ändringar i 8 kap. RB. Advokaterna intar en central ställning på det rättsliga området. De har också en särställning genom att medlemskapet i ger dem vissa privilegier. Endast den som är advokat kan som huvudregel förordnas som offentlig försvarare. Advokater har också tillagts vissa uppgifter som innefattar myndighetsutövning, t.ex. när det gäller konkursförvaltningen. Många advokaters verksamhet betalas också till en stor del av av allmänna medel. Det gäller ersättning till biträden enligt rättshjälpslagen, målsägandebiträden och offentliga försvarare, samt i viss mån till konkursförvaltare. Att kvaliteten på de tjänster advokaterna tillhandahåller är hög är mot den beskrivna bakgrunden ett allmänt intresse. Det är viktigt att det finns tillräckliga garantier för att den som vänder sig till en advokat för att få rättslig hjälp får hjälp av någon som har de nödvändiga kvalifikationerna och som uppfyller de krav i etiskt hänseende som måste ställas på advokater. Att allmänheten har förtroende för advokatkårens kompetens och integritet är också av allra största betydelse. Av dessa skäl är det nödvändigt med en väl fungerande tillsyn över advokatkåren och att allmänheten har förtroende för den tillsyn - och det allmänna - utövar. För att upprätthålla de nödvändiga kompetenskraven och de etiska kraven är det viktigt att ingripanden sker mot advokater som inte uppfyller dessa, och att de ingripanden som sker står i proportion till det förfarande som föranlett ingripandet. En fungerande tillsyn fyller också funktionen att verka normbildande genom att utveckla innehållet i de advokatetiska reglerna. Vid sidan av de frågor som hänger samman med om och hur ingripanden mot advokater görs finns också ytterligare faktorer som påverkar kvaliteten på och förtroendet för disciplinverksamheten. Det gäller bl.a. de beslutande organens sammansättning, insynen i förfarandet och vilka som får del av besluten. Av intresse för frågorna om kompetenskraven m.m. på advokatkåren är också de regler som gäller för att vinna inträde i och innehållet i de etiska reglerna för kåren. Kommittén skall göra en samlad granskning av disciplinverksamheten och tillsynen över advokatverksamheten i övrigt. Kommittén skall särskilt analysera hur den ordning som gäller tillgodoser kraven på kompetens och etik hos advokater och förtroendet för advokaterna, och hur den tillgodoser de krav som bör ställas på den disciplinära verksamheten. Såväl samfundets egen roll som JK:s roll vid tillsynen över advokatväsendet skall förutsättningslöst granskas och analyseras. Översynen skall omfatta frågor som rör kraven på en advokat och advokatetiken i den utsträckning som bedöms nödvändig. Översynen får även omfatta andra frågor som har samband med detta, såsom den ordning som gäller för samfundets prövning av debiterat arvode. Kommittén skall - mot bakgrund av sin granskning - föreslå lagändringar eller andra förändringar som kan vara befogade. Varje förändring måste ta hänsyn till de krav rättssäkerheten ställer. Den enskilde advokatens och självständiga ställning i förhållande till regering och riksdag måste bevaras. Ansvar i aktiebolag som driver advokatverksamhet Synen på bedrivande av advokatverksamhet i aktiebolag har förändrats . Bland annat har det principiella förbudet mot att driva sådan verksamhet i aktiebolagsform tagits bort. Det finns därför skäl - utöver de som anfört i sin skrivelse - att undersöka om regeln i 1 kap. 1 § aktiebolagslagen om delägares ansvar i ett advokataktiebolag kan ändras. En förändring måste givetvis tillgodose en klients intresse av att den advokat de vänt sig till har ett ekonomiskt ansvar för skador advokaten kan vålla. För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Kommittén skall avsluta sitt arbete före utgången av december månad 1998. 1 § utgör det allmänna advokatsamfund, varom förmäles i 8 kap. 1§ . Samfundet har till ändamål att till främjande av god rättsvård upprätthålla en rättrådig och yrkes- skicklig advokatkår, att följa rättsutvecklingen och verka för att samfundets erfarenhet kommer denna till godo, att tillvarataga advokaternas allmänna yrkesintressen samt att verka för sammanhållning och samförstånd mellan advokaterna. Advokat är den som är ledamot av samfundet. 2 § Ledamöternas rätt att deltaga i handhavandet av samfundets gemensamma angelägenheter utövas genom fullmäktige, valda av ledamöterna och kallade advokatsamfunds fullmäktige. hålles ett ordinarie fullmäktigemöte. Fullmäktige väljer styrelse för samfundet, kallad advokatsamfunds styrelse, ävensom ledamöter av en nämnd, kallad Samfundet är indelat i avdelningar, var och en med sin styrelse. Ledamöternas rätt att deltaga i handhavandet av avdelnings särskilda angelägenheter utövas å avdelningsmöte. Om allmänt advokatmöte är stadgat i 25 §. Om antagande av ledamot 3 § Till ledamot av får endast den antas som: 1.är svensk medborgare eller medborgare i en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet