sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Bestämmelsen i 1 kap. 3 § sekretesslagen möjliggör dock ett utlämnande av uppgifter till utländsk myndighet om det är möjligt vid en prövning enligt sekretesslagens regler och om det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten. Sekretesslagens reglering ger alltså uttryck för samma principiella inställning som försatsen i denna fjärde grund- princip. Det är kommitténs uppfattning att även det författnings- komplex som utgörs av personuppgiftslagstiftningen har en betydelse i sammanhanget. Kommittén har här velat ta upp till behandling det synsätt, som gällande praxis rörande formerna för informationsutbyte med andra länder synes utgå ifrån. Det är kommitténs uppfattning att de här be- handlade frågorna nu bör övervägas närmare. Detta är en fråga som närmast ankommer på regeringen. Kommittén menar för sin del att den fjärde grundprincipen får anses i huvudsak lämpligt utformad. Vi vill i sammanhanget dock påpeka att bestämmelsen i 10 kap. 8 § re- geringsformen medför att även utrikesministern kan behöva hållas informerad i frågor om underrättelsetjänstens utlandssamarbete. Detta följer dock redan av regeringsformens bestämmelse om saken och behöver inte upprepas här. Den fjärde grundprincipen bör nu komp- letteras med en erinran även om vad som gäller på personuppgiftsom- rådet. Regeringen får i den delen förutsättas utfärda föreskrifter. Prin- cipen bör ges följande lydelse: Utbyte av information med utländska underrättelse- och äker- hetstjänster får ske endast under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret samt att 224 Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper lämnade uppgifter inte är till skada för svenska intressen. I sammanhanget bör erinras om den begränsning i fråga om utlämnande av uppgifter som de svenska bestämmelserna om sekretess och personuppgifter kan innebära. Det är kommitténs uppfattning att grundprinciperna bör formuleras enligt våra förslag och att innebörden av dem bör förstås på det sätt vi nu angivit. Det innebär att de på några punkter bör ges ett något vida- re tolkningsutrymme än vad som antagits under det tidigare rådande säkerhetspolitiska läget före det slut. Kommittén vill fö- reslå att bereds möjlighet att ta del av regeringens ställ- ningstagande i detta avseende. Detta torde, om regeringen finner det lämpligt, kunna ske i anslutning till att ett lagförslag om underrättel- setjänsten läggs fram för , jfr avsnitt 12. Något behov av att i övrigt ändra formuleringarna av grundprinciperna som de numera uttrycks i regleringsbreven för för Försvarsmakten och FRA föreligger inte enligt kommitténs mening. 7Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter Den militära underrättelsetjänstens verksamhet i fred utgör grun- den för hur tjänsten skall bedrivas i en kris eller krigssituation. Även i fredstid måste ett kunnande upprätthållas och inhämt- ningsmetoder och förutsättningarna för dessa vidmakthållas och utvecklas. Vi bedömer att det mot denna bakgrund inte finns ut- rymme för att nu begränsa underrättelsetjänstens resurser. I frånvaro av ett invasionshot inom överskådlig tid aktualiseras frågan om underrättelsetjänstens framtida uppgifter. En av ut- gångspunkterna är härvid enligt vår mening att underrättelsetjäns- ten fortsättningsvis även i det kortare perspektivet skall fullgöra centrala uppgifter inom ramen för den grundberedskap som För- svarsmakten skall upprätthålla för försvaret mot väpnat angrepp och för att hävda svensk territoriell integritet. Underrättelsetjänsten måste därvid upprätthålla en tillräckligt hög grundberedskap för att ha förmåga att upptäcka, analysera och ge förvarning om de tänk- bara hoten mot vårt land, såsom hot om väpnade angrepp i form av begränsade insatser med i första hand fjärrstridsmedel, avsiktliga intrång på vårt territorium samt kränkningar av territoriet. Underrättelsetjänsten har vidare centrala uppgifter för att på medellång och lång sikt bidra med beslutsunderlag så att en an- passning av försvarsorganisationens beredskap och krigsduglighet kan genomföras. Detta kräver en kontinuerlig uppföljning från un- derrättelsetjänstens sida, bl.a. genom att inhämta och analysera uppgifter om stridskrafternas tillstånd och utveckling, som kan be- röra vårt närområde. Underrättelsetjänsten har vidare den särskilda uppgiften att tillföra den säkerhetspolitiska analysen militärstrate- giskt och militärtekniskt underlag. En sammanvägning av militär resp. politisk, ekonomisk och annan civil information måste ske för att det skall föreligga ett så fullständigt säkerhetspolitiskt underlag som möjligt för ett anpassningsbeslut på politisk nivå. 226 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter militära och civila underrättelsetjänsten kan här lämna viktiga bi- drag. Det vidgade säkerhetsbegreppet inrymmer annat än gängse mi- litära hot. De s.k. nya hoten utgör ett brett spektrum av hot, risker och påfrestningar. Vidare är det viktigt att underrättelsetjänsten medverkar till kontrollen av efterlevnaden av internationella avtal om nedrustning, till rustningskontroll samt till arbetet mot sprid- ning av massförstörelsevapen och utvecklingen av andra teknolo- giska hot. Underrättelsetjänsten skall dessutom inom ramen för uppdrag kunna stödja andra civila myndigheter med att samla in och verifiera uppgifter av betydelse om sådana hot som dessa har att motverka. Underrättelsetjänsten skall stödja deltagande i interna- fredsfrämjande och humanitära insatser. Det gäller att kun- na förutse konflikter samt bearbeta inhämtat material och delge bedömningar om säkerhetspolitiska och militära förhållanden. Vi- dare krävs information som kan lämnas till insatsstyrkornas säker- het och operationer när de befinner sig på platsen för dessa. I fråga om alla de uppgifter som här har behandlats ser vi ett behov av att statsmakterna stärker samordningen av underrättelse- tjänstens arbete till stöd för vårt lands försvar och för svensk sä- kerhetspolitik. Det säkerhetspolitiska läget bildar utgångspunkten för denna beskrivning av underrättelsetjänstens uppgifter. Det innebär att nya uppgifter tillkommit som det kunnat konstateras att vissa tidigare uppgifter minskat i betydelse eller ändrat karaktär. Inom underrättelsetjänsten har resurser kunnat omfördelas till nya upp- gifter utan att de totala resurserna behövt öka. Vi föreslår att den samordningsfunktion, som vi rekommenderar statsmakterna att in- rätta, bör ha som en uppgift att skapa ett underlag för bedömning- en av fortsatt inriktning och fördelning av resurser. 7.1Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter i en kris- eller krigssituation Inledningsvis skall konstateras att den militära underrättelsetjänstens verksamhet i fred utgör grunden för hur tjänsten skall bedrivas i en kris- eller krigssituation. Sålunda utformas arbetssättet och rutinerna på lik- artat sätt oberoende av omständigheterna. Den strategiska underrättelse- tjänsten följer också i princip det mönster som gäller i fred. Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter 227 För både regeringen och Försvarsmakten ökar behovet av under- rättelser starkt i ett kris- eller krigsläge. Regeringens behov omfattar inte endast strategiska underrättelser om relevanta parters agerande på stor bredd, djup och i så nära realtid som möjligt. Även operativa och taktiska underrättelser blir i denna situation av vitalt intresse för att kunna bedöma hur händelseutvecklingen kan komma att beröra vårt land. Stora krav måste ställas på snabb och effektiv presentation av underrättelseunderlaget för närmast berörda inom regeringen och . I en kris- eller krigssituation får den militära underrättelsetjänsten en avsevärt större omfattning än i fredstid. Det gäller i högsta grad den operativa och taktiska underrättelsetjänsten. I krigsorganisationen förstärks bl.a. de enskilda förbandens underrättelsefunktioner genom spaningsenheter m.m. Tempot och belastningen blir också väsentligt större. Underrättelseverksamheten i en kris- eller krigssituation är regle- rad särskilt. Rent organisatoriskt ändras underrättelsetjänsten i hög grad i en sådan situation. Det kan nämnas att t.ex. den tekniska under- rättelsetjänsten, som bedrivs vid FMV överförs till Högkvarteret, och att bearbetningen av underrättelsematerial delegeras i största möjliga utsträckning i första hand till militärbefälhavare, fördelningschefer och försvarsområdesbefälhavare. I krig har underrättelsetjänsten, förutom att lämna statsmakterna underlag för beslut, såsom en omedelbar uppgift att med information stödja krigsmaktens ansträngningar för att försvara landet och bidra med underlag för beslut om militära operationer. I ett sådant läge krävs det bl.a. att underrättelsetjänsten kan tillhandahålla så detaljera- de upplysningar som möjligt om fiendens stridskraftsresurser och ut- rustning i form av antal flygplan, fartyg, stridsvagnar och andra vapen samt om dennes organisation, taktik och intentioner. Frågan är i vilken utsträckning denna underrättelsetjänstens förmåga behöver upprätt- hållas även i fredstid för att av beredskapsskäl bevara erforderlig kompetens och kunskap. Om risken för krig minskar skulle det kunna synas motiverat att även minska anslagen till underrättelseorganen och t.o.m. lägga ner en viss del av verksamheten. Om verksamheten skulle krympas för mycket kan det emellertid bli svårt eller till och med omöjligt att i en krissituation ta upp denna. Ett kunnande måste upprätthållas och in- hämtningsmetoder och förutsättningarna för dessa måste vidmakthål- las och utvecklas. Det krävs även att kontinuitet upprätthålls i verk- samheten. Inte minst måste utvecklingen och kunnandet vid signal- spaning och annan teknisk inhämtning utvecklas, följas upp och testas mot bakgrund av en eventuell krigssituation och inför en krissituation. 228 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter SOU 1999: Nödvändigheten av att i första hand förmågan till inhämtning av in- formation, men även förmågan till bearbetning och analys, upprätt- hålls och utvecklas även i fredstid och i ett lugnare omvärldsläge gör att målen för underrättelsetjänsten även i fredstid måste sättas högt. Förutsättningar för att i någon nämnvärd utsträckning öka anslagen för underrättelseverksamheten finns inte. Behövliga för- ändringar får ske inom ramen för verksamheten och frågan får fortlö- pande prövas. Kommittén har tidigare angivit att utredningsarbetet inte har in- riktats närmare på den militära underrättelsetjänstens operativa och taktiska nivåer. Kommittén inskränker sig därför till att här referera vissa av de synpunkter på frågan, som Försvarsmakten har redovisat i sin tidigare omnämnda perspektivplanering, Försvarsmaktsidé 2020, Rapport 2. Försvarsmakten har i fråga om underrättelsefunktionen bl.a. pekat på att som stöd för att erhålla en omvärldsuppfattning, kommer att krävas system för strate- gisk, operativ och taktisk signalspaning och satellitspaning. Systemen, som stöd för operativ och taktisk spaning kan bl.a. utgöras av obemannade farkoster, mark-, sjö- och luftburna övervakningssystem samt utnyttjande av specialförband. Vissa tekniska system som är väsentliga i framtidsperspektivet är satelliter, långräckviddiga radar- system, system för undervattensspaning och andra sensorer inom bl.a. signalspanings- och seismiska områden samt lednings- och sambandssystem för utbyte av information mellan undervattenssensorer, ledningsplatser och skjutande enheter. Försvarsmakten har vidare i perspektivplaneringen framhållit att ett allt högre operativt tempo och en ökad komplexitet när det gäller att leda militära operationer, fredsfrämjande insatser och olika typer av hjälpinsatser till stöd för samhället för un- derrättelsetjänstens del innebär behov av tillgång till informationskällor och data i eller mycket nära realtid. För att bearbetning och analys inte skall komma i efterhand måste dessa moment enligt Försvarsmakten kunna ske snabbt. Försvarsmakten fram- håller att omvärldsförändringar, internationella operationer i olika koalitioner, varie- rande konfliktnivåer och förändrade uppgifter gör att det operativa uppträdandet måste vara flexibelt och att detta även gäller inom underrättelsefunktionen, där en alltmer icke traditionell miljö kommer att ställa andra och troligtvis högre krav. Enligt Försvarsmakten ställer framtiden ökade krav på att underrättelsefunktionen effektivare skall stödja stridsledningsfunktionen. Underrättelsefunktionen skall också bidra till ökad överlägsenhet i operationsområdet, informationsöverlägsenhet och möjlighet till flexibelt operativt uppträdande. Framtida underrättelsesystem måste enligt Försvarsmakten vara kunskapsbaserade och inriktade mot att kunna förutsäga händelser i syfte att ge beslutsfattare en bättre förståelse för aktuellt operationsområ- de. Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter 229 Vad Försvarsmakten påpekat i perspektivplaneringen är självfallet resurskrävande och det måste klarläggas på vilken nivå organisatio- nen bör hållas av beredskapsskäl för att bevara tillräcklig kompetens och kunskap inom denna. Det är i första hand en uppgift för Försvar- smakten att överväga vilken materielanskaffning, som bör göras för att förse underrättelsetjänsten med ändamålsenliga inhämtningsmedel. I andra hand blir det en uppgift för en av fö- reslagen samordningsfunktion i att överväga vilka inhämtningsmetoder som kan vara lämpliga (se avsnitt 9). I detta sammanhang kan påpekas att även alliansfrihet ställer större krav på en aktiv underrättelsetjänst och dess förmåga att även i fredstid bibehålla en relativt hög kompetens inför ett krisläge. I och för sig upprätthåller , liksom de flesta andra länder, på bilateral basis ett utbyte med underrättelsetjänster i främmande län- der. Det innebär emellertid inte att avkall kan göras på kravet på hög kompetens och förmåga hos den svenska underrättelsetjänsten. Un- derrättelseutbytet kräver att information av värde också kan lämnas. 7.2Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter i fred I fredstid är det en primär uppgift för underrättelsetjänsten att på grundval av i första hand militära och politiska indikationer, kun- na ge statsmakterna och försvarsledningen förvarning om krigshot. Förvarningen skall vara så väl underbyggd, att den kan utgöra under- lag för säkerhets- och militärpolitiskt grundade beslut om säker- hetsåtgärder. Behovet av en så tidig förvarning som möjligt för att anpassa försvarsberedskapen har understrukits av att det svenska för- svaret i huvudsak är ett värnpliktsförsvar. Avsikten är också att det skall förbli så (se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 46). Det har framhållits att ett värnpliktsförsvar som vårt ställer höga krav på tid för mobilisering och stridsberedskap. 230 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter Fram till det slut har den militära underrättelsefunk- tionen varit huvudsakligen inriktad på att förvarna om eventuella di- rekta angreppsförberedelser mot landet. Den militära underrättelse- tjänstens uppgifter har därvid varit koncentrerade till att i ett kortsik- tigt perspektiv och med utgångspunkt i en presumtiv angripares aktu- ella militära förmåga och beredskapsåtgärder bedöma, om en militärt hotfull situation uppstod och om det förelåg militära förutsättningar för ett anfall. Till grund för en bedömning av om en sådan säkerhets- politiskt hotande situation hade inträtt, som kunde ge anledning till mobilisering eller beredskapshöjande åtgärder, krävdes härutöver en sammanvägning med den förvarning, som kunde erhållas genom olika politiska indikationer, som fångades upp främst genom utrikesförvalt- ningen och för vilka UD hade ansvar. Sålunda har den s.k. förvarningsfunktionen varit en prioriterad uppgift för den militära underrättelsetjänsten och då främst för de organ, FRA och KSI, som har haft till uppgift att hämta in underrät- telser med särskilda medel (se bl.a. prop. 1975/76:189 s. 87). Det är Försvarsmaktens fundamentala uppgift att i fred förbereda för att i krig eller i en krissituation försvara landet mot väpnade an- grepp. Det är därvid underrättelsetjänstens sak att med olika medel samla in uppgifter och bedöma företeelser, som kan vara indikationer på att landet kan komma att utsättas för sådana angrepp, och utgöra larmklocka för stats- och försvarsledningen. Underrättelseorganen uppfattar också förvarnings- eller larmklockefunktionen som en huvuduppgift. Behovet av en mer aktiv och väl underbyggd förvar- ningsfunktion bedöms även öka främst med hänsyn till en teknisk ut- veckling, som kan medföra att angrepp kan genomföras mer överras- kande. Prioriteringen av den militära förvarningsförmågan är en fråga om den inriktning, som statsmakterna och Försvarsmakten anser att un- derrättelseorganen bör ges mot bakgrund av en sammanvägning av olika säkerhetspolitiska argument. Trots den förändrade militära hot- bilden och den, enligt vad som är en allmän säkerhetspolitisk uppfatt- ning, minskade risken för militära angrepp mot landet, består den mi- litära underrättelsetjänstens grundläggande inriktning mot förvarning om angreppsförberedelser. Den militära underrättelsetjänsten har också såväl volym- som resursmässigt, varit relativt oförändrad sedan det slut och det därmed förändrade hotbildsläget. I från- varon av ett invasionshot inom överskådlig tid aktualiseras frågan om en omprövning av verksamheten mot bakgrund av den nuvarande pri- oriteringen av förvarningsfunktionen och uppfattningen om att denna alltjämt är ett tungt grunduppdrag för inhämtningsorganen. Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter 231 I detta sammanhang kan påpekas att om en situation utvecklas som innebär att ett angrepp mot landet aktualiseras bör denna enligt den allmänna meningen också ha föregåtts av en betydande politisk för- varning. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 41 och bet. 1996/97:FöU1 s. Innan ett hot om väpnat angrepp och i synnerhet ett invasionshot växer upp bedöms det att det först inträder en försämring av det sä- kerhetspolitiska läget, som kommer att vara iakttagbart såväl i form av politiska som militära förändringar av stor omfattning. Det är fråga om en säkerhetspolitisk förvarning, som det i första hand ankommer på UD att ha sin uppmärksamhet på. Givetvis skall även den militära underrättelsetjänsten lämna sitt bidrag som underlag för bedömningen av om en upprustning har inletts. Ett frigörande och en omfördelning av den militära underrättelse- tjänstens resurser från en kortsiktigt inriktad underrättelsefunktion bör fortlöpande prövas, även om beredskap och kunnande måste upprätt- hållas och även utvecklas på området med tanke på eventuellt föränd- rade hotbildslägen. En samordningsfunktion inom skulle här ha en viktig uppgift. 1998/99:74 behandlar regeringen (s. 62 ff. och 101 ff.) frå- gor om det militära försvarets operativa förmåga och beredskap. Re- geringen redogör för behovet av förändring. Detta berör i hög grad underrättelsetjänsten. I propositionen framhåller regeringen (s. 102), som redan har be- rörts, att ett invasionsföretag, som syftar till ockupation av inte ter sig möjligt att genomföra under det närmaste decenniet, förut- satt att vi har kvar en grundläggande försvarsförmåga. Ett invasions- företag ter sig därmed enligt regeringen än mer avlägset än det gjorde års försvarsbeslut. Väpnade angrepp främst genom luften eller genom sabotageinsatser mot begränsade mål i eller and- ra typer av avsiktliga hot och påtryckningar är dock enligt regeringens bedömning alltjämt möjliga att genomföra även i nuvarande omvärld- släge. Underrättelsetjänsten kommer sålunda enligt Underrättelsekom- mitténs mening att även ha viktiga uppgifter både när det gäller begränsade väpnade angrepp och incidentberedskap. Detta är inte några egentliga nya uppgifter, men de blir tydligare när inva- sionshotet inte längre har samma aktualitet. I detta sammanhang kan erinras om att regeringen i prop. 1998/99:74 har framhållit (s. 102 f.) att förmågan att möta angrepp också måste kunna anpassas efter det säkerhetspolitiska läget genom variationer i beredskap och förmåga att omforma Försvarsmakten med hänsyn till de militära hot som kan uppkomma. 232 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter I frånvaro av ett invasionshot inom överskådlig tid aktualiseras frågan om underrättelsetjänstens framtida uppgifter. En av utgångs- punkterna är härvid enligt vår mening att underrättelsetjänsten fort- sättningsvis även i det kortare perspektivet skall fullgöra centrala uppgifter inom ramen för den grundberedskap som Försvarsmakten skall upprätthålla för försvaret mot väpnat angrepp och för att hävda svensk territoriell integritet. Underrättelsetjänsten måste därvid upp- rätthålla en tillräcklig hög grundberedskap för att ha förmåga att upptäcka och analysera de tänkbara hoten mot vårt land, såsom hot om väpnade angrepp i form av begränsade insatser med i första hand fjärrstridsmedel, avsiktliga intrång på vårt territorium samt kränk- ningar mot territoriet. Underrättelsetjänsten kommer alltså att alltjämt ha en central roll för att upptäcka och rapportera om uppkomsten av de militära hot, som beskrivs i den nyssnämnda propositionen. Inom underrättelseorganen har, inte minst , vissa åtgärder vidtagits för att inrikta verksamheten från traditionell militär förvarning mot en bredare och mer långsiktigt syftande in- hämtning och säkerhetspolitisk analys. Det har motiverats i första hand med att underrättelsetjänsten har att ge förvarning mot bakgrund av försvarets resursmässiga anpassning enligt den s.k. anpassnings- doktrinen och att ta sig an underrättelsefrågor som berör s.k. nya hot. Frågan om underrättelsetjänstens uppgifter i dessa sammanhang be- rörs närmare i följande avsnitt. 7.2.2Anpassningsprincipens konsekvenser för underrättelsetjänsten Tanken bakom den s.k. anpassningsprincipen har enligt 1995 och försvarsbeslut varit att totalförsvarets omedelbara militära och civila beredskap och krigsduglighet kan begränsas mot bakgrund av det nya säkerhetspolitiska läget. 1998/99:74 har bedöm- ningen utvecklats närmare såsom har redovisats ovan under avsnitt 4. Förutsättningar har enligt dessa bedömningar ansetts föreligga för att varsebli och värdera hotfulla förändringar i den säkerhetspolitiska omvärdssituationen och att på så sätt få underlag för att fatta be- slut om beredskapshöjning och erforderliga förstärkningar av försva- ret. Därmed skall även kostnaderna för att eljest ständigt upprätthålla en fullt intakt försvarsorganisation kunna reduceras. (Se bl.a. prop.1995/96:12 s. 59 och 63 samt bet.1995/96:FöU1 s. 30 ff.) Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter 233 Enligt de senaste årens försvarsbeslut är, såsom har fram- hållits, totalförsvarets möjligheter till anpassning en central fråga för försvarspolitiken och anpassningsmöjligheterna skall enligt försvars- besluten vara styrande för försvarets planering och framtida utform- ning i såväl ett kortare som i ett längre perspektiv. 1997/98:84 har detta uttryckts på det sättet att de övergripande målen för För- svarsmaktens beredskap är följande (s.13): Försvarsmaktens beredskap skall medge att utvalda delar av organisationen efter beslut har uppnått full krigsduglighet. Beredskap, organisation och planlägg- ning skall vidare medge att Försvarsmaktens förmåga långsiktigt kan anpassas, dvs. utökas eller förändras för att motsvara framtida krav och behov. Anpassningsprocessen ställer, såsom har framhållits i försvarsbe- sluten, krav på att förmåga finns att upptäcka relevanta förändringar i omvärldsutvecklingen och att på rätt sätt tolka innebörden och bety- delsen av dessa. Vidare krävs förmåga att kunna klargöra för be- slutsfattarna i vad mån förändringarna bör föranleda åtgärder i form av en höjning eller annan förändring av den militära och civila bered- skapen och krigsdugligheten.