sou · GNB330 · 2000-01-01 00:00:00 — Denna frihet utgjorde enligt JK en av grundstenarna i tryckfrihetsrätten. kunde ifrågasättas om inte modifikationer i etableringsfriheten innebär att de hävdvunna utgångspunkterna för svensk tryckfrihetsrätt överges. JK framhöll också att det vidsträckta skyddet för tryckfriheten ibland kan få till följd betydande olägenheter för andra motstående beaktans- värda intressen, men en obehindrad rätt att utge tryckta skrifter har ansetts vara ett så starkt intresse att det fått överväga. Liknande uttalan- den gjordes av , , Föreningen , , , och . 6Etablering och ägande enligt radio- och TV-lagstiftningen För sändningar av radio- och TV-program genom tråd råder en princi- piell etableringsfrihet, vilket framgår av 3 kap. 1 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Krav på tillstånd får alltså inte ställas. Enligt samma paragrafs andra stycke får friheten emellertid begränsas genom föreskrifter i lag bl.a. för att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Bestämmelser om sådan skyldighet att vidarebefordra TV-sändningar i kabelnät, s.k. must carry-skyldighet finns i radio- och TV-lagen. Sändningar av radio- och TV-program på annat sätt än genom tråd får enligt 3 kap. 2 § YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Bestämmelser om tillståndsplikt, som alltså innebär en etableringsbegränsning, finns i vissa lagar inom radio- och TV-området. Därutöver finns en del andra bestämmelser som innebär begränsningar i medieägandet. När radio- och TV-lagen trädde i kraft den ersatte den sju författningar om radio och TV, nämligen radiolagen (1966:755), närradiolagen (1982:459), lagen (1991:2027) om kabelsändningar till allmänheten, lagen (1992:1356) om satellitsändningar av televisions- program till allmänheten, lagen (1981:508) om radiotidningar, lagen 1986:3) om rundradiosändning av finländska televisionsprogram samt lagen (1966:78) om förbud i vissa fall mot rundradiosändning på öppna havet. 224 Etablering och ägande enligt radio- och TV-lagstiftningen fanns bestämmelser om ägarkoncentration endast i lokal- radiolagen (1993:120) och i statens avtal med . Radio- och TV- lagen innehåller nu vissa bestämmelser om ägarkoncentration. Bestämmelserna om tillämpningsområdet finns i 1 kap. radio- och TV- lagen. En grundläggande bestämmelse i 1 kap. 1 § första stycket är att lagen gäller sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. (1998:1713) har vissa ändringar gjorts i lagen bl.a. med anledning av det nya TV-direktivet 97/36/EG. Den som sänder TV- program och är etablerad i enligt definitionen i artikel 2.3 i TV- direktivet eller som använder sig av en frekvens som är upplåten i Sve- rige eller en satellitupplänk som är belägen i faller under svensk jurisdiktion. Detta gäller inte om någon annan EES-stat skall ansvara för sändningen enligt motsvarande kriterier. Kan jurisdiktionsfrågan inte avgöras med tidigare nämnda kriterier bedöms frågan med hjälp av bestämmelsen om etablering i artikel 52 i EG-fördraget. En bestämmelse för att hindra kringgående av lagstiftningen har också införts. Den innebär att radio- och TV-lagen gäller även den som sänder TV-program och, efter att ha varit etablerad i , etablerar sig i en annan EES- stat i syfte att kringgå den svenska lagstiftningen när verksamheten huvudsakligen riktar sig till . Bestämmelserna finns i 1 kap. 2 §. Enligt 1 kap. 3 § gäller lagen för sändningar genom tråd endast om sändaren når fler än 100 bostäder med det undantaget att vad som före- skrivs om kabeloperatörs must carry-skyldighet gäller för sändningar som når fler än tio bostäder. Lagen gäller enligt 1 kap. 4 § för sådana sändningar av radioprogram över satellit som kan tas emot i , om den som bedriver sändningsverksamheten har sitt hemvist i eller sändningen till satellit sker från en sändare här i landet. Bestämmelser om tillstånd och villkor för tillstånd För att sända radio- eller TV-program med hjälp av radiovågor på fre- kvens under 3 gigahertz krävs i princip tillstånd enligt 2 kap. 1 § första stycket radio- och TV-lagen. Av 2 kap. 2 § framgår att det är regeringen som meddelar tillstånd att sända dels TV-program, dels ljudradioprogram rikstäckande eller till utlandet. Etablering och ägande enligt radio- och TV-lagstiftningen 225 I 3 kap. 1- 4 §§ anges att regeringen får ställa vissa villkor avseende hur sändningsrätten skall utövas och om programinnehållet. Sändningstillstånd får enligt 3 kap. 1 § radio- och TV-lagen förenas med villkor som innebär att sändningsrätten skall utövas sakligt och opartiskt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen. Det för mångfalden viktiga kravet på opartiskhet torde innebära att olika åsikts- riktningar skall få komma till tals och balanseras på ett rättvist sätt. Att påståenden i programmen skall vara korrekta följer av kravet på saklig- het. Sändningstillståndet får därutöver förenas med villkor som anges i 3 kap. 2- 4 §§. Enligt propositionen (1995/96:160 s. 82) skall de regler som skall gälla för innehållet framgå av radio- och TV-lagen. Villkor som rör tillståndets innehåll, innebörd och bestånd skall huvudsakligen framgå direkt av bestämmelser i lagen. De aktuella paragraferna innehåller uttömmande uppräkningar av olika slags villkor som rege- ringen får ställa. Enligt 3 kap. 3 § får villkor för sändningstillstånd också avse förbud mot att sända reklam eller andra annonser, och även andra sponsrade program än sådana som anges i 7 kap. 8 § andra stycket, 9 § och 10 § andra stycket. Ett sändningstillstånd får även förenas med villkor om förbud mot att diskriminera annonsörer. I 3 kap. 4 § i dess tidigare lydelse fanns i första stycket en bestämmelse om att ingen kunde få mer än ett tillstånd av regeringen, vare sig direkt eller genom företag där han eller hon på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal ensam hade ett bestämmande inflytande. Bestämmelsen var utformad med förebild i 5 § lokalradiolagen (se av- snitt 5.3 nedan). Bestämmelsen togs bort genom lagen (1998:1713) om ändringar i radio- och TV-lagen (1996:844) , i sam- band med införandet av digitala marksändningar. Av propositionen (prop. 1997/98:184) framgår att skälen för detta dels är att genom den digitala tekniken kan överföringskapaciteten ökas och därmed också antalet tillstånd ökas väsentligt. Dels att man i propositionen om digitala TV-sändningar (prop. 1996/97:67) förutsatte att de företag som sänder analogt via marknätet skall få tillfälle att medverka i de digitala sändningarna. I den förstnämnda propositionen framhåller regeringen för övrigt att borttagandet av förbudet mot att ge programföretag fler än ett tillstånd inte påverkar regeringens ambition att motverka sådan ägarkoncentration i massmedierna som kan skada ett fritt och brett meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning. I 3 kap. 4 § kvarstår således numera endast begränsningen att villkor för sändningstillstånd får innebära att ägarförhållandena och inflytandet i ett företag som erhåller tillståndet inte får förändras mer än i begränsad 226 Etablering och ägande enligt radio- och TV-lagstiftningen Som exempel kan nämnas att ett av villkoren i TV4:s sändningstillstånd är att ägarförhållandena och inflytandet i bolaget inte i sin helhet får påtagligt förändras så att ägarkoncentrationen inom medierna ökar. Villkoret uppmärksammades i samband med att först och sedan förvärvade aktier i . Ett annat villkor i sändningstillståndet är att TV4 i sin bolagsordning skall före- skriva att ingen kan rösta för egna och andras aktier för sammanlagt mer än en femtedel av de på stämman företrädda aktierna. 11 kap. 2 § innehåller bestämmelser om att regeringen får återkalla tillstånd om tillståndshavaren brutit mot de villkor som förenats med tillståndet. Tillstånd att sända närradio meddelas enligt 4 kap. 3 § radio- och TV-lagen av Radio- och . Vem som kan få tillstånd är föremål för behörighetsbegränsningar. Endast lokala ideella föreningar som har bildats för att sända program i närradion eller som bedriver annan verksamhet inom sändningsområdet, församlingar och kyrkliga samfälligheter inom , obligatoriska sammanslutningar av studerande vid universitet och högskolor och sammanslutningar av flera tillståndshavare i ett sändningsområde för gemensamma närradio- ändamål s.k. närradioföreningar kan enligt 4 kap. 4 § få tillstånd att sända närradio. Tillståndet får återkallas enligt 11 kap. 3 § 1 samma lag om behörighetskraven inte längre uppfylls. Det finns i radio- och TV-lagen en begränsning i möjligheten att kombinera ägande inom radiosektorn. Ett tillstånd att sända närradio får enligt 4 kap. 6 § inte ges till någon som har tillstånd att sända lokalradio eller digital ljudradio. Närradiotillståndet upphör att gälla den dag sändningar får ske med stöd av annat tillstånd. Genom en ändring i 8 kap. 1 § radio- och TV-lagen (1998:1713) har skyldigheten för innehavare av kabelnät att se till att marksända TV- program kan tas emot i anslutna fastigheter utökats till högst tre sam- tidigt sända program från de tillståndshavare vars verksamhet finansie- ras genom TV-avgiftsmedel och högst ett program som sänds av en annan tillståndshavare. Vidare har införts bl.a. en ny bestämmelse om att sändningsskyldigheten endast gäller sändningar för vilka sänd- ningstillståndet har förenats med krav på opartiskhet och saklighet samt ett mångsidigt programutbud där det skall ingå nyheter. Även denna ändring beror på införandet av digitala TV-sändningar i marknätet (prop. 1997/98:184 s. 57 ff.). Etablering och ägande enligt radio- och TV-lagstiftningen 227 Lokalradiolagen innehåller bestämmelser som syftar till att motverka ägarkoncentration och som begränsar etableringsfriheten. Tillstånd att sända lokalradio meddelas av Radio- och . Den som redan har ett lokalradiotillstånd kan inte få ytterligare ett tillstånd enligt 5 § lokalradiolagen (1993:120). Enligt 6 § samma lag kan inte staten, landsting, kommuner eller den som fått tillstånd av regeringen enligt 2 kap. 2 § radio- och TV-lagen (1996:844) erhålla tillstånd till lokal- radiosändningar. Skälet för att de tre förstnämnda kategorierna uteslöts var enligt förarbetena (prop. 1992/93:70 s. 16) att lokalradion inte skulle fungera som språkrör för myndigheterna och för den sistnämnda kategorin att mångfalden bör främjas. Bestämmelsen i lokalradiolagen som hindrar ägande i flera medier, dvs. det som ibland kallas korsvist ägande eller multimediabegränsning är mycket omdiskuterad. Lokalradiotillstånd får enligt 7 § inte meddelas till någon som ger ut en dagstidning eller till den som har ett bestämmande inflytande i ett företag som ger ut en dagstidning eller till företag i vilken någon av de nämnda har ett bestämmande inflytande. Bestämmelsen motiverades med att de nya möjligheterna att sända privat lokalradio borde utnyttjas på ett sådant sätt att möjligheterna till mångfald tas till vara. Om dagstidningsföretag skulle kunna erhålla tillstånd att sända lokalradio skulle dessa företag kunna öka sitt infly- tande över nyhetsförmedling och opinionsbildning i stället för att antalet självständiga röster skulle bli flera (prop. 1992/93:70 s. 17). Flera remissinstanser ifrågasatte om begränsningen för dagstid- ningsföretagen var förenlig med tryckfrihetsförordningen och YGL. Frågan diskuterades i motiven (prop. 1992/93:70 s. 17 ff.). Med hänvisning till 3 kap. 2 och 3 §§ YGL påpekades att regeringen i lag- rådsremissen hade gjort bedömningen att intresset av att motverka dominans över nyhetsförmedling och opinionsbildning är ett sådant särskilt viktigt skäl som avses i 2 kap. 13 § regeringsformen (RF) och att förslaget inte överskred de gränser för lagstiftaren som ställs upp i 2 kap. 12 § andra stycket RF. Regeringen hade anfört i remissen att eftersom de föreslagna reglerna inte hindrade någon, inte heller en radio- station, från att starta en tidning torde förslaget vara förenligt med TF. Vidare hänvisades till lagrådets yttrande (prop. 1992/93:70 s. 164 ff.). Lagrådet konstaterade i sitt yttrande att den föreslagna begränsningen hade gjorts just med tanke på yttrandefriheten och informationsfriheten och med syfte att utrymmet att sända lokalradio skall utnyttjas så att dominans över nyhetsförmedling och opinionsbildning motverkas och i stället möjligheterna till mångfald tas till vara. Mot bakgrund av det begränsade utrymmet för lokalradiosändningar ansåg lagrådet 228 Etablering och ägande enligt radio- och TV-lagstiftningen SOU 1999:30 begränsningen ligga väl i linje med grundlagsbestämmelserna i 3 kap. 2 § andra stycket YGL och 2 kap. 13 § andra stycket RF om vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Begränsningen kunde i enlighet med 2 kap. 12 § RF inte heller anses utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Lagrådet godtog regeringens uppfattning att begräns- ningen var föranledd av ett sådant viktigt skäl som avses i 2 kap. 13 § RF. Lagrådet gjorde bedömningen att begränsningen även i övrigt var förenlig med YGL och påpekade att bedömningen i princip också gällde de föreslagna begränsningarna i 5 och 6 §§. När det sedan gällde frågan om begränsningen är förenlig med TF konstaterade lagrådet att beträffande etableringsrätten för tidningar är endast sådana begränsningar som framgår av förordningen tillämpliga. Lagrådet fann liksom regeringen att begränsningen inte hindrar någon, inte heller en radiostation, från att starta en tidning. Lagrådet tog emel- lertid upp en annan sida av saken, nämligen om det förhållandet att ett dagstidningsföretag inte kan få tillstånd att sända lokalradio skall be- traktas som en begränsning av etableringsfriheten. Lagrådet ansåg att det förhållandet att man begränsar tidningsföretagens möjligheter att bedriva viss annan verksamhet än tidningsutgivning inte kunde ses som en begränsning av etableringsfriheten under förutsättning att åtgärden inte framstår som riktad just mot denna frihet. Lagrådet konstaterade att eftersom man gjort bedömningen att begränsningen får anses vara för- anledd av ett särskilt viktigt skäl med avseende just på yttrandefriheten och informationsfriheten kan begränsningen inte anses strida mot TF. Återkallelse av tillstånd kan enligt 28 § andra stycket ske om någon tillståndshavare direkt eller indirekt förvärvar ytterligare ett tillstånd. Återkallelse kan också ske om någon som saknar behörighet enligt 6 § direkt eller indirekt förfogar över ett tillstånd. Om Radio- och har meddelat ett tillstånd eller medgett att ett tillstånd överlåts trots behörighetsbrist får tillståndet återkallas bara om beslutet har påverkats av felaktiga eller ofullständiga uppgifter från tillståndshavaren. Vidare får återkallelse endast om det med betraktande av skälen för åtgärden inte framstår som alltför ingripande. Det skall påpekas att ett meddelat tillstånd inte kan, som vid annan behörig- hetsbrist, återkallas på den grunden att ett tidningsföretag direkt eller indirekt har förvärvat tillståndet. 1992/93:KU15 s. 21) anförde i samband med lagens tillkomst bl.a. att en möjlighet att återkalla tillstånd att sända för de fall av behörighetsbrist som avses i 7 § lokalradiolagen kan ses som en åtgärd som riktar sig mot tidningsföretagens etableringsfrihet. Utskottet ansåg att möjligheten därmed kommer i konflikt med de principer som ligger till grund för tryckfrihetsförordningens bestämmelser om etableringsrätten för tidningar. Etablering och ägande enligt radio- och TV-lagstiftningen 229 6.4Utredningar om lokal- och närradio Lokal- och närradiokommittén hade i uppdrag att lägga fram förslag om ändrade regler för lokala radiosändningar som skulle förbättra möj- ligheten att förverkliga de ursprungliga intentionerna i fråga om lokal- radions mångfald och lokala förankring. I fråga om närradion skulle ändringarna innebära att närradion på ett bättre sätt blir en livskraftig radio med lokal anknytning och demokratisk förankring. Kommittén föreslog i sitt betänkande Den lokala radion (SOU 1996:176) nya regler för att bryta ägarkoncentrationen inom lokalradion. Förslaget innebar att auktionerna av tillstånd skulle ersättas med ett urvalsförfarande som i en konkurrenssituation vilade på huvudkriterierna ägarförhållanden, finansiering och programverksamhetens inriktning. Fördelningen avsåg syfta till mångfald i det totala medieutbudet inom sändningsområdet och ett spritt ägande. En nämnd knuten till Radio- och föreslogs ha hand om tillståndsgivningen. Kommittén ansåg att de nuvarande generella reglerna om ägande skulle behållas, vilket vid tillståndsgivningen innebär att myndigheten först skall pröva om sökanden överhuvudtaget är behörig att få tillstånd. Därefter skall ägarförhållandena beaktas som en omständighet av betydelse för urvalet. Enligt förslaget fick tillstånden inte överlåtas och ägarförändringar fick bara ske i begränsad omfattning. Kommittén konstaterade att den nuvarande rätten att över- låta ett tillstånd inte är förenlig med en tillståndsgivning där ägarbilden är ett urvalskriterium. På motsvarande sätt såg man på överlåtelser av aktier eller andelar eller träffande av avtal som förändrar ägarbilden eller ägarinflytandet. På grund av ett stort praktiskt behov av att kunna genomföra ägarförändringar skulle sådana kunna göras i begränsad omfattning och myndigheten pröva om ändringarna kan godkännas. Vid denna prövning skulle myndigheten motverka att otillåtet ägande enligt de generella reglerna uppstod på indirekt väg. Bedömningen av tillåtligheten skulle vara restriktiv nog att motverka att en sökande - som bulvan eller för egen - skaffade sig tillstånd i syfte att föra över ägandet till någon annan. Lokal- och närradiokommitténs förslag, i den del som rör lokalradion, fick en omfattande remisskritik. Förslaget genomfördes inte utan en ny utredning tillsattes. 230 Etablering och ägande enligt radio- och TV-lagstiftningen 6.4.2Utredningen om den framtida kommersiella lokalradion En särskild utredare har haft i uppdrag att lägga fram förslag om de framtida villkoren för den kommersiella lokalradion. I direktiven anges (dir. 1997:13) att förslagen skall utformas i enlighet med målen för statens insatser på massmedieområdet; att stödja mångfald och reella yttrandemöjligheter, garantera massmediernas oberoende samt säker- ställa tillgängligheten till massmedierna. Utgångspunkten är att sänd- ningstillstånd inte skall fördelas genom ett auktionsförfarande. Utredningen som lämnade betänkandet Den framtida kommersiella radion (SOU 1999:14) föreslår att bestämmel- serna om lokalradio inordnas i radio- och TV-lagen och att i huvudsak samma reglering skall vara tillämplig för sändningar oavsett om analog eller digital utsändningsteknik används. Radio- och skall enligt förslaget meddela tillstånd för kommersiella lokalradioutsänd- ningar. I korthet innebär utredningens förlag att den nuvarande regleringen där tillstånd auktioneras ut till högstbjudande ersättas med ett urvalsför- farande. Ett grundläggande krav vid tillståndsgivningen föreslås vara att sökanden har finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva verksamheten varaktigt, med god kapacitet och kvalitet i utsändningen. I de fall samtliga sökande inte kan ges utrymme i sändningsområdet skall ett urval ske. Utredningen anser att det bör det finnas utrymme för åtminstone tre, i undantagsfall två tillstånd i varje sändningsområde. Urvalet skall inledningsvis baseras på kriterierna ägarförhållande och den mängd eget material sökanden förklarar sig beredd att sända. Utredningen framhåller att ett ägande som medför att antalet aktörer på marknaden ökar och en hög andel program unika för programföretaget eftersträvas För det fall antalet sökande fortfarande överstiger det till- gängliga utrymmet skall sändningarnas format beaktas. När det gäller ägarförhållanden säger utredningen att tillståndsmyn- digheten skall sträva efter att det blir många aktörer på den lokala marknaden. Endast de medier som har det aktuella sändningsområdet som täcknings- eller upptagningsområde skall omfattas av bedömningen. Ägarförhållandena i radio och TV samt dagstidningar, såväl i pappersutgåva som i elektronisk form skall beaktas. Utredningens för- slag innebär dels att det blir möjligt för en tillståndshavare att ha mer än ett tillstånd, dels att begränsningen för tidningar att få lokalradiotillstånd försvinner. Stat, landsting och kommun föreslås inte heller i fort- sättningen kunna få tillstånd. Vidare innebär förslaget är att den sökande som redan har tillstånd att sända radio eller TV i det aktuella sändningsområdet får stå tillbaka för annan sökande som saknar sådant Etablering och ägande enligt radio- och TV-lagstiftningen 231 Ger sökande ut en dagstidning som täcker sändningsområdet får denne stå tillbaka för annan sökande som saknar ägarintresse i media i sändningsområdet. För att öka den inre mångfalden föreslår utredningen att den mängd eget material en sökande förklarar sig beredd att sända på dagstid skall tillmätas betydelse. Med eget material avses sändningar som är unika för lokalradiostationen. Ett visst mått av redaktionell bearbetning krävs och därmed avser utredningen ett visst mått av självständigt arbete och att det som skapas håller en viss journalistisk kvalitet. Material som enbart bygger på eller datoriserad sortering kan inte anses uppfylla kravet. Urvalskriteriet kompletterar en bestämmelse om att alla tillståndshavare skall sända minst eget material mellan kl. 06.00- 21.00. Även kriteriet om sändningarnas format syftar enligt utredningen till att öka den inre mångfalden. Mångfalden skall beaktas i första hand till utbudet i sändningsområdets lokalradio och i andra hand i förhållande till utbudet i övrig massmedia i området. Utredningen framhåller att myndighetens uppgift är att se till att det finns mångfald i etern, dvs. ge utrymme för olika format av programverksamhet, inte att värdera de angivna formaten i sig. De regler som föreslås gälla för innehållet i alla lokalradiosändningar skall anges i lagbestämmelser. Utredningen föreslår att Radio- och TV- verket dessutom ges rätt att ställa villkor av olika slag. Först när sökanden meddelat att denne godtar villkoren i tillståndet bör verket utfärda ett beslut om sändningstillstånd. De nya tillstånden skall löpa med rätt till förlängning vid högst två tillfällen Tillståndshavaren föreslås ha rätt att få tillståndet förlängt under förutsättning att det inte finns grund för att återkalla till- ståndet. I de fall mångfalden minskat påtagligt i sändningsområdet på grund av att tillståndshavaren inte följt villkor om sändningarnas format riskerar denne att inte få tillståndet förlängt. Detsamma gäller om det är nödvändigt av tekniska skäl eller att användningen av radiofrekvenser ändrats genom internationella överenskommelser. Även i de fall en till- ståndshavare disponerar över mer än ett tillstånd i sändningsområdet utan att Radio- och gett sitt medgivande därtill föreslås att verket skall ha möjlighet att inte förlänga ett tillstånd. Tillstånd skall kunna överlåtas. Radio- och skall lämna sitt medgivande till överlåtelse om förvärvaren är behörig och inte redan har tillstånd att sända lokalradio i sändningsområdet. Föreligger sär- skilda skäl kan överlåtelse tillåtas trots att förvärvaren redan har till- stånd i sändningsområdet. De villkor som kan gälla beträffande mängden eget material och sändningarnas format skall gälla även för förvärvaren. 232 Etablering och ägande enligt radio- och TV-lagstiftningen Avgiften för de nya tillstånden föreslås bestå av en fast avgift om och en rörlig del baserat på intäkter av annonser och spons- ring. Avgiften skall utgå på belopp överstigande . Utredningen föreslår att de nuvarande tillstånden för analoga sänd- ningar förlängs med till utgången av .