sou · GNB3113d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Ett av uppdrag är att summera och värdera de senaste årens demokratiutredningar och demokrati- forskning, ett annat att stimulera det offentliga samtalet om demokratin. Av de skälen har redan åtskilliga demokratiforskare medverkat på våra temaseminarier runt om i landet liksom i flera av våra debattorienterade småskrifter. Av de skälen har också den här boken kommit till. Det här är en av tretton böcker där drygt ett hundra forskare inom samhällsvetenskap och humaniora belyser olika aspekter av den svenska folkstyrelsens utveckling. Författarna är verksamma inom drygt tio vetenskapliga ämnesområden. Artiklarnas veten- skapliga kvalitet har vanligtvis säkerställts genom att författarnas kollegor granskat dem inom ramen för institutionernas forskarse- minarier. Forskarvolymerna har tillkommit efter en genomgång av den demokratirelevanta forskning som pågår på universitet och hög- skolor. En del forskare har ombetts att redovisa forskningsläget jämte sina egna, pågående eller avslutade studier. Andra har fått uppdraget att genomföra studier inom områden som forskningen eftersatt men som behöver kunskap om. Tack vare att nästan alla som blivit ombedda också lämnat ett bidrag har denna breda, om än långt ifrån fullständiga exponering av våra kunskaper om demokratin blivit möjlig. Att forskarna ser det som en del av sin yrkesroll att leverera underlag för det offentliga samtalet är värt att notera med tillfredsställelse. Inte för att forskarna skulle sitta inne med alla svaren. Men för att deras olika teoretiska infallsvinklar och verklighetsbilder kanske kan göra det politiska samtalet mer insiktsfullt. Det är nämligen en mångfald som komplicerar. Förhoppningen är nu att dessa texter ska kunna läsas med be- hållning även utanför forskarsamhället. Det betyder inte att författarna förenklat svåra orsakssammanhang. Men jag bad dem skriva så att texten blir läsbar för inte bara forskare inom andra ämnesområden utan även för en allmänbildad medborgare. Detta kan kräva viss återhållsamhet med inomvetenskapliga jargonger. Särskilt svåra och komplicerade tankegångar kan behöva en något större pedagogisk omsorg än vanligt. har biträtt med en språklig granskning på vissa delar av materialet. I bokens inledande kapitel frågar sig och om den politiska jämlikheten ökat i . Då var skillnaderna stora mellan kvinnors och mäns politiska resurser, mellan unga, medelålders och gamla, mellan dem som hade studerat länge och dem som slutat skolan tidigt samt mellan olika yrkesgrupper. Deras kapitel formar sig i långa stycken till en framgångskatalog över svensk folkstyrelse. Köns- skillnaderna har visserligen inte försvunnit helt men minskat mycket kraftigt. Det tycks knappast bero på att kvinnorna arbetar utanför hemmet mycket mer än tidigare utan samman- hänger snarare med att de utbildar sig längre . Men det finns tecken på att jämställdheten inte ökar lika kraftigt. Ett liknande utvecklingsdrag kännetecknar jäm- förelsen mellan de som har och de som inte har arbete; ojämlik- heten är liten men ökar. När det gäller generationsskillnaderna visas bland annat att de ungas betydande demonstrationsdeltagande under tidigare decen- nier nu går tillbaka till hur det var . Kun- skapssamhället har inte reducerat tjänstemännens po- litiska övertag över arbetarklassen. De allt färre jordbrukarna har dock stärkt sin politiska ställning, inte minst inom partierna. Det förklaras främst av att de resursstarka männen och de högut- bildade inte ägnar sig åt partipolitik i samma utsträckning som . De tre årtiondena präglas eljest av en anmärkningsvärd dyna- mik när det gäller formerna för medborgarnas engagemang. I början av mätperioden demonstrerade män oftare än kvinnor, arbetarna och de lågutbildade oftare än tjänstemän och högut- bildade. Men därefter inträder när de yngre och väl- utbildade tjänstemännen dominerar demonstrationstågen. Skillnaderna mellan olika generationer, utbildningsgrupper, kön och klasser är ganska små. Ändå blir slutsatsen av deras historiska studie att håller på att bli ett nio-tiondelssamhälle. Det beror mest av allt på vad som händer med en särskild medborgargrupp: oberoende av vad de tillhör för klass, generation, kön eller utbildningsgrupp står medborgare med utländsk bakgrund utanför politiken1. Det är detta som gör att och i sin uppsats kan tala om de ökade klyftornas medborgarskap, vilka skakar välfärdsstaten såväl ideologiskt som organisatoriskt. Deras analys handlar om invandrare som medborgare, väljare och poli- tiker i den stora respektive lilla demokratin. De prövar vilka skillnader i engagemang och aktivitet som beror på kulturell orientering i termer av vilka attityder man har till staten, grupper och individer, och vilka som beror på hur integrerad man är i det svenska samhället. De urskiljer fyra olika kulturella orienteringar: egalitärer, hierarker, individualister och fatalister. Resultatet visar att de som har svagast grupplojaliteter men som är lojala mot överheten – alltså fatalisterna – står mest utanför i alla samman- hang. Utanförskap lagras på varandra utan möjligheter till kompensation. Förutsättningar för att vara aktiva medborgare enligt den svenska folkstyrelsemodellen saknas alltså. Möjligen kan tillgången till ett arbete som innebär integration med andra vara den nyckel som kan låsa upp dörren till den svenska demokratin. Vanmakt och utanförskap är inga unika medborgarerfaren- heter för människor med utländsk härkomst. Stora medborgar- grupper litar inte på politiker och offentliga tjänstemän. De litar inte heller på det politiska systemets vilja att motsvara väljarnas förväntningar. I en jämförelse med en annan men ganska annor- lunda välfärdsstat som , där tillit och självförtroende är något högre, konstaterar att klasskillnaderna alltjämt är mycket framträdande. Tragiken blir desto större eftersom just de grupper som är svaga på marknaden också har den klenaste tilltron till sina egna politiska resurser och till det politiska systemets förmåga. Utbildningsskillnader förklarar inte allt. Han är alltså för sin del inte beredd att tolka den sjunkande politiska tilltron som en avspegling av en rimlig kritisk hållning till auktoritära system. Varför skulle de lågutbildade och arbe- tarna i så fall ha den svagaste tilltron? Han menar därför att det kan vara så att vi här ser en växande, folklig reaktion mot eliternas sätt att gestalta demokratin. När försöker tolka innebörden i den politiska passiviteten iakttar även han samma fenomen; fler och fler med- borgare upplever en politisk och social marginalisering. I för- hållande till den politiska makten är de fortfarande mer under- såtar än medborgare. Det stora flertalet svenskar gör dock sin röstplikt men är i övrigt ganska passiva. De säger sig sakna för- troende för de ledare de röstar fram men förväntar sig ändå att det politiska systemet skall leverera viktiga sociala nyttigheter. Här är det alltså inte frågan om en tyst vanmakt utan om en hälsa som tiger still. Men i förhållande till ett ambitiöst demokratiskt ideal om aktiva medborgare är dessa medborgares hållning naturligtvis likafullt mycket utmanande. Olika sätt att konkret försöka häva förmyndarskap och marginalisering inom ett av de stora välfärdsområdena, vården, redovisar i sin studie av patient- och klientskap. Hon noterar att det nu finns en större öppenhet för olika arbets- och organisationsmodeller, bl.a. genom att utveckla begreppet empowerment (ung. bemäktigande) och skapa nya relationer till frivilligorganisationerna2. Hon menar att det finns i huvudsak två traditioner inom vad som kallas klientdemokrati. Inom den ena demokratiseras själva institutionerna och rehabiteringsmiljöerna, inom den andra utvecklas klienternas egna organisationer. Hon anser att flera av experimenten inte bara är av intresse för de inblandade individerna själva utan för hela samhället. Föga oväntat finner hon inga universallösningar men flera ansatser värda att följa såväl kritiskt som nyfiket. Ett annat exempel på bemäktigandeförsök utgör det medborgardeltagande i samhällsplaneringen, som var ett svar på tidigare proteströrelser. slutsats av den lagstiftning som möjliggjort en rad försök är dock dyster. Det har helt enkelt varit för mycket upptagenhet vid makten, partier och snabba beslut och för litet lyssnande och hänsynstagande. I stället för den rationella planeringssyn som dominerat före- språkar han en kommunikativ. Där blir medborgare, folkrörelser och andra intressenter i livsvärlden lika viktiga som näringsliv, offentlig byråkrati, politiska partier och andra etablerade aktörer i systemvärlden. Initiativet kommer inte nödvändigtvis uppifrån och processen bejakar de konflikter som planeringsprocesserna aktualiserar. Maktfördelning och språket måste ifrågasättas när de nya stads- och boendemiljöerna planeras, om medborgarnas deltagande ska kunna påräknas. Vi kan inte förstå dessa förändrade politiska attityder och be- teenden med mindre än att vi också analyserar välfärdsstatens för- ändrade förutsättningar, menar . i sin kunskaps- översikt. Relationerna mellan välfärdsstaten, lönearbetet och familjen har ändrat karaktär i och med att individualiseringen och differentieringen ökat. De nya sociala grupperna är mer partiku- laristiska än de gamla, kollektivt orienterade. Familjen och lokal- samhället har vidare förlorat sin traditionellt stora betydelse för den sociala sammanhållningen. Familjeförpliktelserna har blivit en kollektiv angelägenhet. Familjebilden har förändrats i riktning mot allt fler ensamstående och ensamhushåll. Välfärdsstatens medborgarskap är därför motsägelsefullt: den politiska sfären betonar demokratiska beslut, generell politik och jämlikhet medan den ekonomiska och sociala utvecklingen t.ex. på arbets- marknaden skapar ojämlikhet och kopplar rättigheterna till en rad individuella, behovsprövade villkor. Betalt arbete blir en förut- sättning för det sociala medborgarskapet och samhällsintegrationen. Välfärdsstaten har dessutom förändrat könsrelationerna på ett sådant sätt att männens sociala nyttigheter är större och rättig- hetsbaserade medan kvinnornas är mindre och behovsprövade. Så, som välfärdsstaten genom att överta många av de tra- ditionella omsorgsuppgifterna från kvinnorna gjort det möjligt för dem att arbeta utanför hemmet, har deras beroende av denna välfärdsstat blivit dubbelt, vilket framgick med särskild tydlighet under nedskärningarna. Dels var det de som förlorade jobben, dels togs deras sociala service och kontaktytor bort. Chansen att kombinera familjeförpliktelser med lönearbete reducerades, och därmed möjligheterna att vara oavhängiga medborgare. Det finns därför skäl att nyansera bilden av den skandinaviska välfärdsstatens kvinnovänlighet. Om den sociala skiktningen och marginaliseringen ska kunna motverkas, måste individerna friare få välja hur de vill utforma sitt lönearbete och sitt omsorgsarbete. Den sammantagna förmyndaraktiga fastlåsningseffekt som arbetsmarknadens segregering och välfärdsstatens stödsystem skapar för medborgarna måste ge plats åt större möjligheter för den enskilde att påverka sina livsbetingelser – inom ramen för en samhällelig solidaritet och jämställdhet. Sista kapitlet i boken är skrivet i spänningen mellan en interkulturell välfärdsstat och en interkulturell demokrati för 2000-talet. inser, precis som Soininen/, att de etniska-kulturella konflikterna nu blir allt tydligare i folkstyrelsen. Han utgår från samma marginaliseringstendenser som /, och . Utifrån en sam- hällsanalys som bitvis sammanfaller med Bojes ger han skäl för att skapa en större öppenhet för flera olika välfärdskulturer och alternativa välfärdsformer där olika kulturella behov gör sig gällande. Likt argumenterar han för att patienter, i hans fall bl.a. akronymbarnen, skall kunna inkluderas i demo- kratidiskussionen i stället för att diagnostiseras som defekta. I samma strävan som Khakee att finna nya sätt för medborgare att träffas och samtala om gemensamma problem, finner han pla- neringscellen, där kön och andra kulturella olikheter avspeglas och företräds. Han tror att den formen skulle kunna utvecklas i som en mer radikal form av multikulturell demokrati än den nuvarande offentliga apparaten – ett elitistiskt isolat som ogärna släpper in obekväma element inom sin krets. Det behövs nya former för att folkstyrelsen skall få del av medborgarnas erfarenheter. ledamöter har inte tagit ställning till uppsatsernas innehåll. Varje författare ansvarar själv för innehållet i sitt bidrag. 1För ytterligare analyser av denna aspekt av den svenska folkstyrelsen se exem- pelvis våra småskrifter Invandrarskap och medborgarskap (SOU 1999:8) och Att slakta ett får i . Om religionsfrihet och demokrati (SOU 1999:9) samt artikel i forskarvolym VI Det unga folkstyret (SOU 1999:93). 2För fler diskussioner kring civilsamhällets relationer till stat och kommun, se vår forskarvolym VIII Civilsamhället (SOU 1999:84). V A R D E T B Ä T T R E F Ö R R ? P O L I T I S K J Ä M L I K H E T I S V E R I G E U N D E R 30 Å R .......................................... I N V A N D R A R E S O M M E D B O R G A R E , V Ä L J A R E O C H P O L I T I K E R .................................................... A N T I P O D E R ? P O L I T I S K T I L L T R O O C H A T T I T Y D E R T I L L V Ä L F Ä R D S S S T A T E N I S V E R I G E O C H N Y A Z E E L A N D ...... H Ä L S A N T I G E R S T I L L ? O M V A N M A K T , A P A T I O C H L I K N Ö J D H E T I S V E N S K D E M O K R A T I ........................... E G E N O R G A N I S E R I N G F Ö R S T Ä R K T M E D B O R G A R S K A P O C H Ö K A T I N F L Y T A N D E . O M A L T E R N A T I V T I L L P A T I E N T - O C H K L I E N T S K A P .................................... D E M O K R A T I N I S A M H Ä L L S P L A N E R I N G E N .................... L Ø N A R B E J D E , K Ø N O G M E D B O R G E R S K A B . Æ N D R E D E V I L K Å R F O R S O C I A L I N T E G R A T I O N O G S O L I D A R I T E T ..... S V E R I G E O C H V Ä L F Ä R D E N . M E D B O R G A R S K A P E T S S O C I A L A D I M E N S I O N E R . V Ä L F Ä R D S S T A T E N O C H D E S S M Å N G K U L T U R E L L A D I M E N S I O N E R ............................. F Ö R F A T T A R P R E S E N T A T I O N E R . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Var det bättre förr? Politisk jämlikhet i under 30 år , när den historia vi här skall berätta tar sin början, var ännu ett industrisamhälle. har tjänster ersatt varor som de främsta bytesobjekten på marknaden, som kun- skap och informationsteknik blivit en allt viktigare del av produk- tivkrafterna. har landet gått från en ställ- ning som en av västvärldens ledande ekonomier och en förebild bland välfärdsstater till att i stället inta rollen som problembarn i bägge hänseenden, med hög arbetslöshet och sociala nedskärningar som följd. nationella suveränitet har fått ge vika för ett in- ternationellt beroende, som funnit sitt mest konkreta erkännande i vårt medlemskap i den Europeiska unionen. var ännu en stor andel av kvinnorna hemarbetande; är de nästan lika välrepresenterade på arbetsmarknaden som männen. De yngre har blivit alltmer välutbildade, ålderspensionärerna allt fler. Och från att ha varit ett av de mest kulturellt homogena länderna på karta har vi intagit platsen som en mångkulturell stat bland andra. Listan över viktiga och välkända förändringar av ekonomisk, politisk, social, kulturell eller demografisk art kan utan svårighet göras längre. De frågor vi här skall söka besvara gäller utvecklingstendenser av ett mindre välkänt men potentiellt lika viktigt slag, nämligen de för- ändringar i demokratins kvalitet som följt i de stora omvandlings- processernas släptåg. Det vi närmare bestämt skall granska är den politiska jämlikhetens utveckling på medborgarnivå. Vilka medbor- gargrupper har vunnit och vilka har förlorat i fråga om förmågan att göra sin röst hörd? Har klyftorna generellt sett blivit större eller mindre? Är i fråga om den politiska resursfördelningen ett bättre eller ett sämre land än ? VAR DET BÄTTRE FÖRR ? Jämlikhet hör till den politiska filosofins mest omhuldade honnörs- ord. Det har rent av hävdats att det utgör den grundläggande bygg- sten varpå samtliga stora ideologier ytterst vilar (Kymlicka 1990). Utifrån normativa utgångspunkter är det givetvis av avgörande betydelse om det som eftersträvas är jämlik materiell standard, lika behandling, lika möjligheter eller lika rättigheter. Men gemensamt för dessa skiftande värderingar är ändå en föreställning om att någonting skall fördelas jämlikt. Jämlikhetens önskvärdhet är således vida accepterad. Frågan är vilken sorts jämlikhet som eftersträvas (Dworkin 1983; Beitz 1989, 3 f.; Sen 1992, 3 f., 13 ff., 22 f.). Den frågan gäller inte enbart själva fördelningsobjektet utan handlar också om dem det fördelas på. En grundläggande skiljelinje går här mellan jämlikhet som individuell spridning och jämlikhet som gruppskillnader (, 1989, 18 ff.).1 I det första fallet avser jämlikhetsbegreppet fördelningen mellan enskilda individer. En situation betraktas som fullt jämlik endast om allas innehav är exakt lika stort. Utifrån det andra pers- pektivet kan däremot individuella skillnader accepteras, men bara så länge de inte är knutna till en viss grupptillhörighet. Inkomstskill- nader mellan könen är ett klargörande exempel. Om jämlikheten betraktas ur detta perspektiv är det av underordnad betydelse om vissa män eller kvinnor tjänar mer än andra så länge mäns genom- snittliga inkomstnivå är densamma som kvinnors. Jämlikhet likställs med frånvaron av gruppskillnader. Det är jämlikhet i det senare avseendet vi här kommer att under- söka. Innehav av ett antal politiska resurser – förmågor, färdigheter och handlingar – kommer att jämföras med avseende på ett antal so- ciala bestämningar, närmare bestämt kön, ålder, utbildning, yrkes- grupp, förvärvssituation och invandrarbakgrund. De skillnader som är betingade av dessa grupptillhörigheter betraktas som ett uttryck för politisk ojämlikhet. Ett sådant synsätt är givetvis inte oproblematiskt. Det faktum att en skillnad i exempelvis politisk aktivitet kan konstateras mellan två grupper behöver nämligen inte med nödvändighet bero på att de reella möjligheterna att delta eller att utöva inflytande är ojämlikt fördelade. Olikheten kan även bero på att de två grupperna definie- rar sina behov eller intressen olika. Om exempelvis arbetslösa i ett visst avseende uppvisar ett större engagemang än förvärvsarbetande kan detta vara ett resultat av att de har större skäl att engagera sig. så fall kan man inte utan vidare se skillnaden mellan de båda grup- perna som ett utslag av politisk ojämlikhet. För att åstadkomma en rättvisande utvärdering av den politiska jämlikheten mellan olika grupper borde man således helst kunna skilja mellan en grupps möjligheter att göra sin röst hörd å den ena sidan och deras incitament för att bli hörda å den andra (Sen 1992, 31; Verba, Schlozman & 1995, 26 f.). När man som i vårt fall endast har jämförbara uppgifter om faktiskt uppnådda nivåer är detta emellertid inte möjligt. Våra resultat måste därför kringgärdas av en reservation för att de klyftor vi kallar ojämlikhet i vissa fall kan tänkas avspegla inte bara skiftande möjligheter utan också skiftande incitament att påverka. En annan komplikation uppstår då man vill jämföra graden av jämlikhet mellan olika typer av politiskt deltagande eller, som i vårt fall, mellan samma typ av deltagande . Den fråga som då infinner sig är hur skillnaden närmare bestämt skall betrak- tas. Är det den absoluta skillnaden mellan grupperna som bör ligga till grund för jämförelsen eller bör man i stället beakta hur stor andel av fördelningsobjektet de svarar för?2 Tabell 1 illustrerar hur de båda perspektiven skiljer sig åt. Siff- rorna kan exempelvis betraktas som procentandelen deltagare inom de två grupperna A och B, där kolumnerna I–III representerar olika tidpunkter eller typer av politiska aktiviteter med varierande grad av deltagande i befolkningen som helhet. I tabellens vänstra del är gra- den av jämlikhet förutsatt att man tar sin utgångspunkt i de absoluta differenserna. Skillnaden mellan grupp A och B är i samtliga fall . Om denna skillnad sätts i relation till den genomsnittliga nivån förändras emellertid bilden. I takt med att nivån i befolkningen som helhet minskar från då vi rör oss från kolumn I–III, ökar nämligen skillnadens andel av denna nivå. Betraktat ur ett andelsperspektiv försämras således jäm- likhetssituationen, medan den förblir oförändrad om man tar ut- gångspunkt i de absoluta skillnaderna. I tabellens högra del råder det omvända förhållandet. Den abso- luta skillnaden mellan de två grupperna ökar här från 20 till 40 pro- centenheter. Men eftersom den genomsnittliga nivån ökar i samma takt sker ingen förändring av jämlikheten om denna uttrycks som skillnadens andel av genomsnittet. Ser man i detta fall till de absoluta skillnaderna försämras således jämlikheten, medan den ur ett andelsperspektiv förblir oförändrad. VAR DET BÄTTRE FÖRR ? Graden av jämlikhet baserad på absoluta skillnader respektive andelar Inget av dessa båda perspektiv låter sig en gång för alla utpekas som det enda rätta. Beroende på vilka tilläggsantaganden man är villig att göra går det att finna argument för såväl den första som den andra linjen. Vi har därför valt att beakta båda. Resultaten redovisas i första hand med utgångspunkt från de absoluta skillnaderna, främst av det skälet att det är presentationstekniskt enklare. I den mån an- delsperspektivet ger upphov till slutsatser som på ett väsentligt sätt skiljer sig från dem som erhålls på basis av de absoluta skillnaderna kommer detta att påpekas. De resultat vi presenterar baserar sig på två undersökningsserier. Den ena utgörs av levnadsnivåundersökningarna, vilka tar sin början 1968, inom ramen för den dåvarande låginkomstutredningen, och fortsätter med nya mätningar 1974, 1981 och 1991. Den andra består av de båda medborgarundersökningarna, den första genomförd 1987, inom ramen för den dåvarande , och den andra 1997.3 Eftersom ett antal centrala mått på politiska resurser och politiskt deltagande ingår i båda undersökningsserierna har vi möjlighet att följa hur den politiska jämlikheten utvecklats mellan sex olika tidpunkter under en sammanlagd tidsrymd . Undersökningsurvalen är i samtliga fall representativa för i bosatta personer inom ett visst åldersintervall. För att uppnå jäm- förbarhet över alla sex undersökningsåren har vi avgränsat våra ana- lyser till personer i åldern 18–76 år.4 De intervjufrågor som står till vårt förfogande låter sig sam- manföras till fem olika mått på politisk resursnivå: förmåga att överklaga, individuell opinionsbildning, kontakt med beslutsfattare, partiaktivitet och demonstrationsdeltagande. Vilka intervjufrågor som ligger till grund för respektive mått samt hur svaren på dessa Politiskt deltagande och politiska resurser 1968–1997 (procent) Anmärkning: Samma tabell har tidigare publicerats som tabell 3.2 i m.fl. 1998. fördelar sig vid samtliga sex tidpunkter framgår av tabell 2. Samtliga mått är utformade så att nivån teoretiskt sett kan variera mellan 0 och 100. Förmåga att överklaga är ett mått på en individs självupplevda förmåga att författa en skrivelse för att överklaga ett myndighets- beslut. Det fångar således förutsättningarna för handling snarare än faktiskt handlande. De två frågor som tillsammans grupperats under rubriken individuell opinionsbildning avser däremot faktiska hand- lingar som dock inte nödvändigtvis behöver ha utförts i syfte att påverka samhällsutvecklingen. Eftersom de speglar förmågor och VAR DET BÄTTRE FÖRR ? erfarenheter av central betydelse för möjligheterna att utöva poli- tiskt inflytande väljer vi att ändå ta med dem i vår undersökning.