sou · GNB330 · 2000-01-01 00:00:00 — Den skapar heller inte incitament för tidningarna att konkurrera med varandra på den redaktionella sidan. Istället förespråkas en modell med en annan mer begränsad samarbetsform, som enligt författarna ger samma kost- nadsbesparingar men inte leder till att all konkurrens upphör. Denna modifierade version kräver inte att en av tidningarna skall vara på fallrepet utan bygger snarare på tanken att samarbetet skall starta . Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 287 Ny lagstiftning på medieområdet har reformerat lagstiftningen på medieområdet (the Telecommu- nications Act of 1996). Den nya lagen spänner över ett vidsträckt fält; telekommunikationstjänster, radio och TV, kabel-TV, on-linedatatjänster och tillverkning av utrustning för telekommunikation. Bestämmelserna som tidigare delade upp marknaderna för telekommunikationstjänsterna i på så sätt att en operatör hade monopol på långdistansmarknaden och sju lokala telefonbolag hade monopol på respektive lokalmarknad, har tagits bort och ersatts med nya bestämmelser som öppnar samtliga marknader för konkurrens. Lagen bygger på en stark tilltro till att konkurrensen kan disciplinera telekommunikationssektorn. Den skall vara ett juridiskt ramverk för en process där ökad konkurrens skall leda till en successiv avreglering på marknaden. Radio- och TV-verksamhet i kräver tillstånd. Tanken har varit att den som är bäst ägnad att driva verksamheten till samhällets bästa också skall få tillgång till den allmänna nyttighet som frekvensspektrumet utgör. skedde emellertid en omdiskuterad försäljning av radiofrekvenser på auktion. För att uppmuntra framväxten av nya avan- cerade TV-tjänster (s.k. högupplösnings-TV) har mediemyndigheten () fått möjlighet att fördela vissa kompletterande tillstånd till programföretag som redan har sänd- ningstillstånd. Företagen får tillhandahålla kompletterande tjänster och stödtjänster mot prenumeration eller avgiftsbasis i det tillgängliga spektrumet, mot en årlig avgift till FCC. Detta var för övrigt föremål för en stor debatt i slutet av lagstiftningsprocessen. Bestämmelser om ägarkoncentration i ett medium Den nya lagen lättar på många av de ägarbegränsningar inom TV- området som skapades för att stödja mångfalden i åsiktsbildningen. FCC har fått ökade befogenheter genom den nya lagen. Myndigheten har fått i uppdrag dels att ta bort begränsningarna avseende hur många nationella en och samma enhet får äga, driva, kontrollera eller ha ett påtagligt intresse i, dels att höja begränsningen för högsta tillåtna publikandel i landet från till . FCC skall också ta ställning till de nuvarande begränsningarna för ägande och drift av lokala i samma område. 288 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder FCC kommer även att ta bort de nuvarande ägarbegränsningarna för högsta antal nationella radiostationer. får ingen ha fler än 20 och 20 . Ägarbegränsningarna för de lokala eller regionala marknaderna har mildrats. Tröskelvärdet varierar beroende på det totala antalet stationer inom respektive marknad. För en marknad med 45 eller fler kommer- siella radiostationer får en aktör äga, driva eller kontrollera upp till åtta radiostationer, varav inte fler än fem får vara i samma tjänst (FM eller AM). För en marknad mellan 30 och 44 kommersiella radiostationer är begränsningen sju radiostationer, varav inte fler än fyra får avse samma tjänst. Om det finns mellan 15 och 29 stationer är begränsningen sex stationer, varav inte fler än fyra får avse samma tjänst. Slutligen gäller för en marknad med 14 eller färre radiostationer begränsningen fem radiostationer, varav inte fler än tre i samma tjänst, dock med undan- taget att ingen får äga, driva eller kontrollera av sta- tionerna. FCC har möjlighet att åsidosätta begränsningarna om myn- digheten anser att det skulle medföra att det totala antalet radiostationer i drift ökar. Bestämmelser mot ägarkoncentration i flera medier Indirekt berörs även pressen av lagstiftningen för andra massmedier. gäller enligt en särskild lag (Holling ) förbud mot att kombinera ägande av en tidning med en i samma stad. För- budet är lokalt och hindrar inte att tidningar har dominerande ägaran- delar i nationella TV-företag eller i TV-företag som ligger i ett annat område än där tidningen kommer ut. Under vissa omständigheter kan undantag göras från förbudet. Så har för övrigt också skett, t.ex. fick ett företag som ägs av tillstånd att köpa när det saknades andra intressenter och tidningen hotades av nedlägg- ning. Den nuvarande begränsningen som hindrar en person eller en enhet från att äga eller kontrollera ett nätverk av programföretag och ett kabelsystem skall tas bort. FCC har i uppgift att se över de regler som skyddar de stationer som inte ingår i nätverken mot diskriminering. Förbudet mot korsägande mellan kabel-TV och telefoni försvinner inte direkt utan det blir FCC som får göra bedömningar om korsägande skall tillåtas. I princip är det inte tillåtet att ett telefoniföretag köper ett kabelföretag som verkar i samma område. Generella undantag görs dock i områden med färre än 35 000 invånare. (MKU), som tillsattes , hade i uppdrag att undersöka möjligheterna att införa en effektiv lag- stiftning med syfte att inte bara förebygga företagskoncentration utan också göra det möjligt att lösa upp en redan uppkommen monopol- eller oligopolsituation inom massmediebranschen. Utredningen studerade massmediestrukturen och koncentrationsutvecklingen och det statliga stödet på massmedieområdet. Utredningen lämnade betänkandet (SOU 1980:28) Massmediekoncentration. Med hänsyn till mass- mediernas betydelse för den allmänna upplysningen och åsiktsbildningen i samhället fann utredningen det motiverat att införa en förvärvskontroll på området. Utredningens överväganden resulterade i ett förslag till en lag om motverkande av massmediekoncentration och till ett förslag om ändring i tryckfrihetsförordningen. Utredningen föreslog att en massmedieintressents (massmedieföretag, massmedieägare eller likställda) förvärv av det bestämmande inflytandet över ett annat massmedieföretag med verksamhet här i landet skulle prövas av på talan av (). avsågs i förslaget ett företag av viss storlek som yrkesmässigt meddelar uppgifter och åsikter till allmänheten genom tryckt skrift, radio, television, film, videogram, fonogram, teater, utställning eller annat sådant uttrycksmedel. Om förvärvet bedömdes som skadligt från yttrandefrihets- eller åsiktsbildningssynpunkt skulle kunna meddela föreskrifter i syfte att förhindra de skadliga följderna, och om det inte räckte skulle man kunna förbjuda förvärvet. Vid prövningen skulle särskilt beaktas hur förvärvet på- verkade företags- och ägarstrukturen och de redaktionella konkurrens- förhållandena. Som en säkerhetsventil föreslogs att om ett ingripande med förbud uppenbarligen skulle strida mot ett annat betydande allmänt intresse, fick ingripandet underlåtas. Utredningen angav som exempel på sådana intressen bl.a. effektiviteten i näringslivet, prisbildningen och full sysselsättning. Vad som föreskrevs om massmedieintressents förvärv skulle också gälla ett förvärv som gjordes av en massmedieintressents make, barn, föräldrar eller syskon eller av en juridisk person över vilken dessa eller någon av dem hade ett bestämmande inflytande. med en dominerande ställning uttalade utredningen att en generell ordning som möjliggjorde upplösning av bestående massmedieföretag mötte starka betänkligheter. Enligt utred- ningen föreföll förhållandena på massmedieområdet inte påkalla att det infördes en allmän upplösningsmöjlighet. Emellertid borde man inte helt avstå från möjligheten att ingripa, utan att något förvärv var aktuellt, mot bestående koncentration på området. För vissa undantagsfall förelåg enligt utredningen ett behov för samhället att se till att inte dominansen från stora konglomerat eller andra betydande företagsbildningar blev sådan att det förelåg fara från yttrandefrihets- och åsiktsbildningssynpunkt. Utredningen föreslog att () på ansökan av NO skulle kunna meddela föreskrifter i syfte att förhindra fara från yttrandefrihets- och åsiktsbildningssynpunkt. Möjligheten till ingripan- den avsåg en massmedieintressent ensam eller tillsammans med andra inom en sammanhållen grupp av massmedieintressenter som hade en dominerande ställning på massmedieområdet. Förutsättningen för in- gripande var att denna ställning eller någon åtgärd eller underlåtenhet av massmedieintressenten medförde fara från yttrandefrihets- och åsikts- bildningssynpunkt. Enligt utredningen skulle föreskrifterna normalt inte gå ut på att eliminera faran genom en förändring av företags- eller ägarstrukturen. För två typer av fall föreslogs emellertid att föreskrifter- na fick avse – om inte faran kunde förhindras på annat sätt – att intressenten skulle avhända sig en massmedieföretagsrörelse eller del av sådan rörelse eller aktier eller andelar i en juridisk person som är en massmedieintressent. Dels när en redan dominerande massmedie- intressent genom nyetablering av massmedieverksamhet kunde antas stärka sin ställning, dels vid underlåtenhet att följa föreskrifter som meddelats enligt lagen. I betänkandet uttalades att ingripande inte skulle kunna föranledas av intern tillväxt som sådan. I det lagförslag som utredningen lade fram angavs uttryckligen att föreskrifter och förbud inte fick meddelas på grund av ett massmediums innehåll eller ha till syfte att massmediet skulle få visst innehåll. Utredningen fann att genomförandet av den föreslagna lagen inte förutsatte någon ändring av regeringsformen (RF). Däremot framhöll utredningen att den föreslagna lagstiftningen stred mot bestämmelserna om etableringsfrihet i tryckfrihetsförordningen. Dessa hade enligt utred- ningen inte utformats med tanke på de olägenheter som en för långt gående koncentration kan medföra. Utredningen ansåg att den föreslagna lagstiftningens syfte - att främja en reell yttrande- och tryckfrihet - låg väl i linje med de principer på vilka tryckfrihetsförordningen (TF) grundar sig. Lagstiftningen stred enligt utredningen därför inte mot TF:s anda, emellertid krävde den en ny undantagsföreskrift i tryckfrihets- förordningen. Utredningen föreslog således en ny paragraf i TF (1 kap. 10 §) med en förhållandevis utförligt utformad bestämmelse för att möjliggöra införandet i vanlig lag av de förbud och de villkor som utredningen tänkte sig. Paragrafen har redovisats tidigare, i avsnitt 5.11. Mot utredningens förslag reserverade sig och . De framhöll att en avvikelse från TF:s grundläggande prin- ciper måste förutsätta att det på ett övertygande sätt visats att reella risker från yttrandefrihets- och åsiktsbildningssynpunkt talade för av- vikelsen och att inskränkningen i etableringsfriheten inte kunde befaras medföra icke önskvärda olägenheter från andra utgångspunkter. Varje föreslagen inskränkning borde kunna motiveras utifrån faktiskt rådande förhållanden. De ägaröverlåtelser som skett hade inte visats medföra några skadeverkningar eller över huvud taget haft några skadliga konsekvenser från yttrandefrihets- och åsiktsbildningssynpunkt. I realiteten hade en utvidgning av mediestrukturen ägt rum i riktning mot ökad mångfald i dessa avseenden. Särskilt lokalradion måste tillmätas utomordentligt stor betydelse som komplement till tryckta regionala och lokala medier. Riskerna för informations- och åsiktsbildningsmonopol hade därför på ett avgörande sätt minskat. Mångfalden var från konsumentsynpunkt större än tidigare och nya tekniker kunde förstärka denna utveckling. Reservanterna ansåg att koncentrationstendenserna i dagspressen kunde bero på nödvändiga åtgärder framtvingade av den ekonomiska situationen i branschen. Fusionering kunde ge styrka åt var för sig dåligt lönsamma företag och ge dessa ökade möjligheter att hävda sig mot en Fusioner över mediegränser kunde vara ett led i en ekonomiskt önskvärd diversifiering. Övergången till en ny ägare som var massmedieintressent kunde vara det enda sättet att trygga att en tidnings politiska färg och ideella målsättning bevarades vid ett ägarskifte. Det kunde inte vara rimligt utifrån tryckfrihetspolitiska utgångspunkter att genom lagstiftning försvåra eller förhindra sådana transaktioner. En prövning av förvärv och utfärdandet av eventuella föreskrifter borde uteslutande bygga på en bedömning av vilka konkreta olägenheter ur yttrandefrihets- och åsiktsbildningssynpunkt som förvärvet kan medföra jämfört med om förvärvet inte skulle komma till stånd. Sådana olägenheter borde enligt reservanterna kunna motverkas genom utfor- mandet av lämpliga föreskrifter, tillräckliga motiv syntes inte föreligga för införandet av ett mot etableringsfrihetens princip så kraftigt stridande instrument som möjligheten att utfärda ett formligt förbud. Det var enligt reservanterna betänkligt att det gavs möjlighet att in- gripa mot nyetablering på det grundlagsskyddade området. Det vore vidare olyckligt att införa lagbestämmelser som skulle kunna åberopas som skäl för ett strukturingrepp mot en massmedieintressent, som vidtog åtgärder eller förberedelser för att utnyttja ny teknik, med motivering att denne i motsats till andra massmedieintressenter, kunde sägas ha en dominerande ställning. Det förelåg enligt reservanterna en uppenbar principiell skillnad mellan att utfärda föreskrifter i samband med förvärv och att med sådana ingripa i bestående förhållanden eller vid föränd- ringar som kunde ha uppkommit genom intern tillväxt eller bortfall av konkurrenter. Ett ingripande av detta slag var alltför långtgående från tryckfrihetssynpunkt för att kunna accepteras. Reservanterna kunde inte godta lydelsen av den föreslagna bestäm- melsen i TF eftersom den inte motsvarade den för TF karaktäristiska ambitionen att ge ett detaljerat grundlagsskydd i motsats till sådana allmänna formuleringar som finns i RF. Den föreslagna bestämmelsen skulle göra det möjligt att genom ett enkelt riksdagsbeslut ersätta den föreslagna lagen med en ny mer långtgående lag. Reservanterna menade att om det skulle skapas utrymme för en begränsning i etable- ringsfriheten måste den nya bestämmelsen få en långt mer detaljerad och precis utformning. I annat fall kunde etableringsfriheten ytterligare inskränkas genom ändring i vanlig lag och grundlagsskyddet bli illuso- riskt. En övervägande del av remissinstanserna var kritiska till Massmedie- koncentrationsutredningens förslag. Justitiekanslern (), Konsument- verket, (), Lantbrukarnas riks- förbund (LRF), (), (), Svenska arbetsgivare- föreningen (SAF), (), (), Svenska Bokförläggareföre- ningen (), , , (), Föreningen () och avstyrkte förslaget. , Kammarrätten i , (), , (), Svenska film- institutet, , (), () samt Konstnärliga och () var tveksamma till utredningens lösningar. Ett fåtal instanser tillstyrkte förslagen, nämligen i (LO), Fackförbundspressens () och (). FACKSAM fann dock att de föreslagna åtgärderna var otillräckliga. föreslog att utredningens förslag i fråga om för- värvskontroll och föreskrifter vid förvärv borde prövas under exempelvis en femårsperiod. Det rådde delade meningar om lagstiftningsbehovet. LO, FACKSAM och , liksom och ansåg att behov fanns. De tre förstnämnda instanserna ställde sig i stort sett bakom utredningsförslaget. Däremot ansåg och att med den utformning som förslaget fått kunde det inte läggas till grund för lagstiftning. Övriga remissinstanser ansåg av olika skäl att det inte fanns något behov av den föreslagna lagstiftningen eller att behovet inte hade visats eller att det var för svagt. Några av remissinstanserna - TU, Video- gramutredningen och framhöll att det fanns mot- vikter till koncentrationstendenserna inom pressen. motvikter pekades på presstödet och organisationspressen, och på regional nivå, på lokalradio, närradio och regional-TV. SI och SAF hävdade att det generellt rådde stora möjligheter till nyetablering på de flesta delmarknaderna på massmedieområdet och att introducerandet av ny teknik och nya medier kunde på ett avgörande sätt för- ändra konkurrenssituationen och ytterligare öka mångfalden. TU häv- dade att mångfalden och konkurrensen på massmedieområdet snarare var större . VECTU och FACTU delade denna bedömning beträffande tidskriftssektorn resp. fackpressen och uttalade att förvärv och fusioner var starkt motiverade inom dessa områden. Flera remiss- instanser, SI, SAF, LRF, och Kammarrätten i Jön- , ansåg att riskerna för icke önskvärd koncentration överdrivits och att de skadliga effekter som borde krävas inte hade visats. Förslagets förenlighet med principerna för tryckfriheten En i remissvaren återkommande huvudinvändning mot utredningens förslag var att det innebar oacceptabla intrång på tryckfrihetsrättens område. I avsnitt 5.11 har redan lämnats en kort redogörelse för remissinstansernas inställning avseende förslagets förenlighet med tryckfrihetsprinciperna. ansåg att en ny rättslig princip om upplösning av existe- rade företagsbildningar inte borde genomföras utan en allmän och prin- cipiell bedömning av åtgärdens förenlighet med rättsordningen, särskilt beträffande rätten till egendom. SI och SAF ansåg att förslaget innebar allvarliga inskränkningar i den enskildes rätt att disponera över sin egendom och att sådana därför borde förekomma endast om väsentliga samhällsintressen bevisligen hade skadats eller annars äventyrats. Såväl samhällsekonomiska aspekter som rättssäkerhetsskäl talade enligt SI och SAF med styrka mot den föreslagna regeln och förslaget. Också Kammarrätten i framförde att den föreslagna lag- stiftningen saknade egentliga motstycken inom andra områden av svensk rätt. En lagstiftning i enlighet med utredningens förslag skulle innebära bl.a. att samhället gavs möjlighet dels att förbjuda eller omintetgöra annars oantastliga företagsförvärv i fall då dessa bedömdes vara skad- liga ur yttrandefrihets- eller åsiktsbildningssynpunkt, dels att förordna om upplösande av bestående ägarförhållanden inom massmedieområdet i fall då fara för skada av nyssnämnda slag bedömdes föreligga, vilket enligt kammarrätten ingav betänkligheter. Särskilt de mer långtgående ingripanden, som den nya lagen skulle möjliggöra, skulle medföra vissa faror i rättssäkerhetshänseende. Om den planerade verksamheten slogs sönder genom ingripande av det allmänna kunde investeringar för höga belopp inför förvärv och expansion bli företagsekonomiskt omotiverade eller t.o.m. förlustbringande. LRF ansåg när det gäller utredningens förslag om uppdelning eller upplösning av marknadsdominerande företag att bestämmelsen visser- ligen hade undantagskaraktär men var helt otillräckligt motiverad av utredningen. Vidare talade starka rättssäkerhetsskäl mot regeln. NO vände sig mot förslaget att ingripanden skulle kunna ske mot ett redan dominerande massmedieföretag som avser att ytterligare stärka sin ställning genom att starta en ny massmedieverksamhet. En nyetablering på ett visst område torde normalt vara positivt från såväl yttran- defrihetsaspekter som konkurrenssynpunkter. Däremot borde ingripande kunna ske om etableringen skedde genom förvärv av ett redan befintligt företag eftersom detta inte direkt ökade mångfalden. Om det förvärvade företaget saknat förutsättningar att fortsätta verksamheten kunde självfallet förvärvet komma att bedömas som övervägande positivt och inte behöva föranleda något ingripande. Även TU vände sig bestämt mot att det infördes lagregler som möj- liggjorde ingrepp i bestående förhållanden eller vid etablering eller som kunde tvinga ett massmedieföretag att avhända sig verksamheten eller del av den. TU hade också allvarliga erinringar mot förslaget om infö- rande av en föreskriftsmöjlighet. När det gällde tidningar ville NO peka på att många olika faktorer på- verkade innehållet och att ägarnas åsikter i praktiken endast i begränsad omfattning torde vara styrande. NO framhöll därvid särskilt den ansva- rige utgivarens ställning. Även de enskilda journalisternas möjlighet att styra opinionsförmedlingen bl.a. genom sitt sätt att presentera material borde enligt NO beaktas när frågan om ägarnas makt behandlades. och Kammarrätten i delade uppfatt- ningen att ägarmakt normalt inte medförde annat än begränsat inflytande över åsiktsbildningen. , som framhöll att kon- centrationsprocessen inte hade kunnat hindras trots presstödet, saknade en ingående analys av hur ägarinflytande påverkade tidningarnas inne- håll och hur inflytandet kunde påverkas med andra åtgärder än sådana som riktade in sig på ägandet. En minoritet i styrelsen för i Göteborgs- och län ansåg att det hade varit värdefullt om massmediernas betydelse för opinionsbildningen hade belysts som underlag för bedömningen av behovet av lagstiftning. Kriterierna för ingripande m.m. ansåg att kriteriet för ingripande mot förvärv av mass- medieföretag – "skadligt för yttrandefrihets- och åsiktbildningssynpunkt" – var för oprecist. Det fanns enligt hovrätten risk för högst skönsmässiga bedömningar och för att tillämpningen i hög grad skulle bli beroende av vilka personer det blev som fick i uppgift att pröva om ett ingripande skulle ske. Ärendena måste under alla förhållanden bli svårbedömda och prövningen underlättades inte av att frågor om förvärv och försäljning av massmedieföretag ej sällan hade politisk betydelse. I vissa fall kunde bedömningen komma att gälla vilken åsiktsriktning som borde beredas möjligheter att öka sin påverkan av opinionen inom en viss region. Enligt hovrättens mening var det tveksamt om en sådan uppgift borde läggas på domstol. Även , och TU ansåg att utredningens förslag till kriterier för ett ingripande var oklara och gav utrymme för subjektiva godtyckliga bedömningar. framförde att det var mer betryggande om en eventuell lagstiftning byggdes på fasta marknadskriterier och att utredningen själv framhållit att det på massmedieområdet eftersträvades automatiskt verkande regler som inskränkte utrymmet för diskretionär prövning. Rätten till förvärv skulle kunna inskränkas om förvärvaren därigenom skulle uppnå eller överskrida en i förväg angiven del av marknaden eller upplagan inom en region eller totalt. framhöll att det var svårt att urskilja var gränsen gick mellan å ena sidan ekonomiska och näringspolitiska ingripanden och å andra sidan åtgärder till skydd för mångfalden i åsiktsbildningen. Verket ansåg att det behövdes en klarare belysning av skillnaden mellan olika ingripanden. MD pekade på att kunde finnas skillnader i fråga om styrning av massmedieutbudets innehåll mellan privat och organisationsägd press och att i så fall frågan om och hur dessa skiljaktigheter skall beaktas vid bedömningar om förvärv och etableringar på medieområdet uppkommer. Domstolen bedömde en reglering på området vara förenad med svårbemästrade och kanske rent av olösliga problem. Den föreslagna regleringen skulle innebära att bedömningen av de antydda prin- cipfrågorna i stor utsträckning överlämnades till rättstillämpningen. MD fann det mycket tveksamt om detta var tillrådligt och ansåg det i varje fall föreligga ett uppenbart behov av klara riktlinjer för det rättstillämpande organets handläggning. TU ansåg att begreppet massmedieintressent med dominerande ställning inte var entydigt definierat. Betydande tolkningssvårigheter skulle således kunna uppstå redan beträffande frågan om lagrummets tillämplighet. I betänkandet gavs t.ex. inte någon vägledning om huruvida den föregivna dominerande ställningen skulle baseras på en bedömning avseende hela landet eller regional eller lokal marknad. Vidare var det oklart vilka nivåer för intern tillväxt av tidigare verksamhet resp. storlek av etablering för ny verksamhet som avsågs kunna medföra ingrepp med föreskrifter. Kontroll inom ramen för konkurrenslagstiftningen