sou · GNB37 · 2000-01-01 00:00:00 — Med förbruk- ningsartiklar avses i detta sammanhang olika typer av pappersvaror, såsom hushålls- och toalettpapper, kaffefilter, bakplåtspapper, folie- papper samt plastpåsar för matförvaring. Härutöver lämnas – i den delen av betänkandet som redogör för den lagstiftning som finns på området – även en redogörelse för bestämmelserna om märkning av foder avsedda för sällskapsdjur. Utredningen har sett det som en central uppgift att införskaffa och sammanställa synpunkter från konsumenter om hur de uppfattar dagens information om dagligvaror samt hur de ser på morgondagens informa- tion. Således har det inom ramen för utredningsuppdraget genomförts två konsumentundersökningar. Resultaten från dessa undersökningar redovisas i kapitel 5. Nämnda undersökningar är i sin helhet intagna i bilagorna 4 och 5. Därtill har utredningen varit i kontakt med en rad olika frivilliga organisationer på området samt träffat representanter från, , Unga synskadade, Pensionärernas riks- organisation, , och , , Chilenska riks- förbundet samt . För att inhämta ytterligare synpunkter från olika berörda har utred- ningen anordnat två seminarier om konsumentinformation avseende dagligvaror. Till dessa seminarier erbjöds deltagarna att även inkomma med skriftliga synpunkter i frågan. Dessa skrivelser finns intagna i bilaga 6. Därtill har besök gjorts hos , Konsument- verket, , , Livsmedels- industrierna, ICA-Handlarna, , SIS Miljö- märkning AB, KRAV samt ett antal dagligvarubutiker som inte tillhör någon av de större kedjorna. IIKartläggning av konsumentinformation på dagligvaruområdet Konsumenterna möts av en allt större mängd av information inom dagligvaruområdet. Denna konsumentinformation förekommer i olika former. Utredningen skall i denna del av betänkandet kartlägga vilka typer av konsumentinformation som finns på daglivaruområdet samt redogöra för hur dessa regleras. Härutöver skall kartläggningen ge svar på vad det finns för obligatoriska krav på märkning samt vilka frivilliga system som finns på den svenska marknaden. I kapitel två redogörs översiktligt för den samlade konsumentinformationen inom dagligvaruområdet. I kapitel tre – som är uppdelat i tre delar; livsmedel, djurfoder samt hushållskemikalier, hygieniska produkter och vissa förbrukningsartiklar – redogörs för den obligatoriska märkningen av dagligvaror. Kartläggningen avslutas med ett fjärde kapitel som beskriver den frivilliga märkningen på området. Som berörts i inledningen till denna kartläggning så är konsument- information ett vittomfattande begrepp. För att göra kartläggningen mer hanterlig har utredningen valt att klassificera konsumentinformationen i tre huvudgrupper; marknadsföring, övrig konsumentinformation och märkning. I denna del av kartläggningen redogörs översiktligt för den konsumentinformation som finns samt för hur den regleras. Vad beträffar märkning så beskrivs den formen av information längre fram i betänkandet. Alla typer av konsumentinformation regleras dock genom marknads- föringslagen (1995:450) samt i vissa fall även genom prisinformations- lagen (1991:601) och föreskrifter om prisinformation utfärdade av . Således inleds kartläggningen med en redogörelse för tillämpliga bestämmelser inom båda områdena. 2.1Generell lagstiftning beträffande konsumentinformation om dagligvaror En ny marknadsföringslag (1995:450) trädde i kraft . Den innehåller bl.a. de grundläggande bestämmelserna om informations- skyldighet för näringsidkare. Marknadsföringslagen (MFL) är till största delen inriktad på konsumentkollektivet. Men till skillnad mot tidigare står det uttryckligen i lagen att den inte bara skall främja konsumenternas intresse utan även näringslivets (1 §). Enligt 3 § MFL avses med marknadsföring åtgärder som syftar till att påverka efterfrågan på och tillgången till produkten. Av förarbetena till den gamla lagen framgår att redan själva saluhållandet, även om det är helt passivt, bör anses vara en sådan åtgärd. Enligt generalklausulen i 4 § MFL skall marknadsföringen stämma överens med god marknadsföringssed och även i övrigt vara tillbörlig mot konsumenter och näringsidkare. Av samma lagrum framgår att vid marknadsföring skall näringsidkaren lämna sådan information som är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt. Om en näringsidkares marknadsföring strider mot bestämmelsen i generalklausulen kan han förbjudas att fortsätta med sådan marknadsföring (14 §). har genom ett stort antal avgöranden utbildat en praxis om vad som är information av särskild betydelse. Praxis för vad som är information av särskild betydelse bygger på att det finns ett inte obetydligt behov av information och att en näringsidkare kan åläggas att lämna information inte bara i sådana fall som är särskilt allvarliga. Den information som krävs kan vara av olika slag. En viktig typ är produktinformation, dvs. information om varans innehåll, beskaffenhet och egenskaper eller dess användning, förvaring eller skötsel. En huvudregel när det gäller marknadsföring är att en näringsidkare aldrig får använda vilseledande påståenden eller framställningar (6 §). Med framställningar menas ord, bild, tecken m.m. på t.ex. förpackningar. Enligt 5 § MFL skall all marknadsföring utformas och presenteras så att det tydligt framgår att det är fråga om marknadsföring. Härutöver föreskriver nämnda lagrum att det av marknadsföringen även tydligt skall framgå vem som svarar för den. Vid överträdelse av denna bestämmelse kan näringsidkaren åläggas att betala marknadsstörningsavgift (22 §). Marknadsföringslagen bygger på grundtanken att det är näringsidkarna själva som skall ansvara för att tillräcklig information lämnas om deras produkter. Ett ingripande enligt MFL kan dock ske om en näringsidkare lämnar konsumenterna otillräcklig information i betydelsefulla avseenden. En näringsidkare som låter bli att lämna sådan information kan genom ett åläggande tvingas att lämna information (15 §). Ett sådan åläggande skall förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt (19 §). Prisinformationslagen (1991:601) har till ändamål att främja en god prisinformation till konsumenterna (1 §). Sådan information skall lämnas när en näringsidkare marknadsför bestämda varor eller tjänster (4 §). Denna lag är således tillämplig bl.a. vid marknadsföring av dagligvaror. Enligt 5 § prisinformationslagen skall priset anges korrekt och tydligt och det skall anges skriftligen, om konsumenten inte kan få upplysning om det på något annat likvärdigt sätt. Priset skall även inbegripa mervärdesskatt och om det kan tillkomma avgifter och andra kostnader skall detta anges särskilt. Priset skall anges per förpackning eller någon annan jämförlig enhet av varan. För varor som tillhandahålls i varierande kvantiteter, skall priset avse den mängd eller måttenhet som varan vanligen utbjuds i (6 §). Enligt 7 § denna lag skall dessutom uppgift om pris per måttenhet (jämförpris) lämnas för sådana varuslag som det finns särskilda beräkningsgrunder för. Sådana beräkningsgrunder får fastställas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Priset och jämförpriset skall anges så att det framgår klart för konsumenten vilka varor som informationen avser (9 §). Huvudregeln är att alla varor som exponeras skall prismärkas (10 §). Den prisinformation som lämnas i våra vanligaste dagligvarubutiker (butiker med självbetjäning) skall enligt 11 § denna lag anges direkt på varan eller dess förpackning om det inte finns praktiska hinder för detta. Enligt 12 § får regeringen eller den myndighet som regeringen så bestämmer meddela föreskrifter om vad som skall anses med praktiska hinder. I nästa avsnitt redogör utredningen för föreskrifter om prisinformation och jämförpriser. Av föreskrifterna om prisinformation (KOVFS 1992:1) framgår för vilka varuslag det föreligger sådana praktiska hinder. Information om priser för de varuslag som nämns i nämnda föreskrifter får i stället anges på en hyllkantsetikett, prislista, prisfrågeterminal eller liknade (11 § andra stycket 1 prisinformations- lagen). Enligt 11 § andra stycket 2 nämnda lag gäller detta undantag även i de fall när det finns ett prisinformationssystem som tekniskt säkerställer att priset som konsumenten skall betala stämmer överens med priset vid varan eller om ett prisinformationssystem möjliggör för konsumenten att kontrollera att det pris som tas ut stämmer överens med priset vid varan. Om en näringsidkare inte lämnar prisinformation i enlighet med prisinformationslagen, skall marknadsföringslagen tillämpas (14 §). 2.1.2.1Konsumentverkets föreskrifter om prisinformation Prisinformationslagen (11 § andra stycket ) medger undantag från regeln om att prisinformation om dagligvaror som saluhålls genom självbetjäning skall anges direkt på varan eller dess förpackning. 11 § andra stycket nämnda lag behöver sådan information inte ges om det finns praktiska hinder för detta. Med stöd av förordning (1995:868) med instruktion för har regeringen bemyndigat att meddela föreskrifter om vad som skall anses utgöra praktiska hinder. Enligt 1 § föreskrifter (KOVFS 1992:1) om prisinformation finns praktiska hinder mot att lämna prisinformation på varan eller dess förpackning för följande varuslag; 1.varor i mejerikylutrymmen, 2.öl, läskedrycker och bordsvatten, 5.varor som exponeras på pall eller liknade, 6.lösvikts-, plock- och småvaror, 7.mjöl, socker och ägg, samt 8.tobaksvaror och kaffe (dock inte snabbkaffe). 2.1.2.2Konsumentverkets föreskrifter om jämförpriser Enligt 7 § prisinformationslagen skall uppgift om pris per måttenhet (jämförpris) lämnas för sådana produkter som det finns särskilda beräkningsgrunder för. Med stöd av förordning (1995:868) med instruktion för har regeringen bemyndigat verket att fastställa sådan särskilda beräkningsgrunder. Av föreskrifter (KOVFS 1993:1) om jämförpriser framgår hur jämförspriset per kilo eller liter skall beräknas. Vissa livsmedel är undantagna från kravet att jämförpris skall anges, dessa varor anges i 2 § andra stycket. Exempel på sådana varor är; -livsmedel som kräver tillsatser av annat än vatten för att bli ät- eller drickbara (exempel på sådana tillsatser är mjölk, grädde, ägg, matfett, socker och dyl.), -frukt i alkohol, konfektyrer, kryddor, jäst- och bakmedel, sötnings- och konserveringsmedel, snabbkaffe och snabbte, samt -kompletta måltider. 2.1.2.3Ansvar för att reglerna om prisinformation följs Enligt prisinformationslagen skall en näringsidkare som i sin yrkesmässiga verksamhet tillhandahåller varor och tjänster lämna prisinformation i enlighet med nämnda lag. Av detta följer att det ytterst är handlaren som skall svara för att konsumenten ges sådan prisinformation. Av 14 § nämnda lag framgår att om handlaren inte lämnar sådan information skall marknadsföringslagen (1995:450) Således kan en handlare som låter bli att lämna pris- information genom ett åläggande, enligt 15 § marknadsföringslagen (MFL), tvingas att göra det. Ett åläggande skall förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt (19 §). Av nämnda lag framgår att det är ( ) som har tillsynsansvaret för dessa frågor. Brister i prisinformationen uppmärksammas av KO genom anmälningar från konsumenter och konkurrenter eller genom undersökningar som riktar mot särskilda branscher. Undersökningarna genomförs ofta som projekt i samverkan med konsumentverksamhet och/eller frivilliga konsument- organisationer. Om det i en sådan undersökning upptäcks brister i prisinformationen påpekas detta för dels den berörda näringsidkaren, dels branschorganisationen och ev. kedjeföretag så att de kan vidta åtgärder för att förbättra informationen. Vid grava brister vidtas dock åtgärder i enlighet med MFL. Enligt har deras undersökningar visat att när det förekommer felaktiga jämförpriser på hyllkantsetiketter och prislappar så härrör dessa felaktigheter i de flesta fall från producenter och leverantörer. Detta beror till en stor del på bristfälliga uppgifter i varuregister. Enligt marknadsföringslagen (MFL) avses med marknadsföring, reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter. Vad gäller definition av uttrycket andra åtgärder så betraktas t.ex. viss form av märkning och viss övrig konsumentinformation såsom produktkataloger som sådana åtgärder. Dessa former av marknadsföring behandlas i andra avsnitt av kartläggningen. Således behandlas i denna del av kartläggningen endast den marknadsföring som utgörs av reklam. Det finns olika typer av reklam såsom direktreklam, reklam i massmedia, utomhusreklam och reklam i butiken. Dessa regleras av olika bestämmelser och åtaganden. Nedan redogörs översiktligt för gällande regler samt andra åtaganden inom området. Vad beträffar reklam om dagligvaror så är den svenska lagstiftningen genom EG-rätten i huvudsak harmoniserad med övriga medlemsländers lagstiftning på området. I detta sammanhang är det i huvudsak tre EG-direktiv som är av betydelse för kartläggningen. Två av direktiven är s.k. minimidirektiv, vilket innebär att medlemsländerna själva kan införa strängare regler. Dessa är; rådets direktiv /450/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om vilseledande reklam och rådets direktiv /552/EEG av om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television. Det förstnämnda direktivet har reviderats genom och rådets direktiv /55/EG av om ändring av direktiv /450/EEG om vilseledande reklam så att detta omfattar jämförande reklam. Direktiven har genomförts i genom marknadsföringslagen (1995:450) och radio- och TV-lagen (1996:844). Det tredje direktivet är rådets direktiv /112/EEG av om tillnärmningen av medlemsstaternas lagstiftning om märkning, presentation och reklam i fråga om livsmedel (märkningsdirektivet). Även detta direktiv är – vad avser reklam – införlivat i svensk rätt genom marknadsföringslagen. En närmare presentation av märkningsdirektivet lämnas i kapitel 3. Utöver de generella reglerna i marknadsföringslagen finns det en del specialbestämmelser avseende vissa typer av reklam som t.ex. direktreklam samt radio- och TV-reklam. Direktreklam är sådan reklam som tillsänds konsumenterna och som antingen är adresserad eller oadresserad. Enligt Datainspektionens föreskrifter (1995:6) för vissa direktreklamregister, skall adresserad direktreklam – där adressuppgiften hämtats från ett data- register – alltid innehålla uppgift om vem som tillhandahållit adressen. Dessutom får adressatens personnummer aldrig placeras synligt på postförsändelsen. Frågor om direktreklam regleras även genom en rad överens- kommelser. En sådan överenskommelse är den mellan å ena sidan å andra sidan Posten och Swedma om att konsumenter som så önskar skall slippa få oadresserad reklam i sin brevlåda. Förutsättningen är att de på brevlådan har en information om att de tackar nej till reklam. Vad gäller radio- och TV-reklam så skall – enligt 7 kap 1 § radio- och TV-lagen (1996:844) – sådan reklam vara lätt att skilja från annat programinnehåll. Den skall således inledas och avslutas med en särskild signatur som tydligt skiljer reklamen från övriga sändningar. Reklam i en TV-sändning får inte riktas till barn . Härutöver får det i sådan reklam inte uppträda personer eller figurer som spelar en framträdande roll i program som huvudsakligen vänder sig till barn (7 kap 4 §). Lagen om namn och bild i reklam (SFS 1978:800) är ett annat exempel på specialreglering inom området. Nämnda lag avser att skydda enskilda personer mot att deras namn eller bild utan lov utnyttjas i reklamsyften. Enligt 1 § nämnda lag förbjuds näringsidkaren att vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet använda framställning i vilken annans namn eller bild utnyttjas utan dennes samtycke. Förbudet gäller inte bara näringsidkare utan även anställd hos näringsidkare och annan som handlar på näringsidkares vägnar, t.ex. reklambyråer. () – som är en av näringslivets internationella huvudorganisationer – har antagit grundregler för reklam. Syftet med reglerna är att bidra till harmoniseringen av reklamens normer och på så sätt underlätta det internationella utbytet av varor och tjänster. Reglerna har antagits av näringslivets alla ledande organisa- tioner. Av framgår att reklam alltid skall vara laglig, hederlig och vederhäftig och får inte utformas på ett stötande sätt. Därtill skall reklam utformas med vederbörlig känsla av socialt ansvar samt vara förenlig med vad som inom näringslivet allmänt uppfattas som god affärssed. har även antagit särskilda bestämmelser för miljöreklam. Det rör sig om ett tiotal miljöregler som främst grundar sig på att reklamen skall vara hederlig och vederhäftig. Härutöver har ICC antagit regler för reklam och marknadsföring på Internet. Dessa regler bygger i allt väsentlig på för reklam. gjorde de nordiska konsumentombudsmännen ett gemensamt uttalande till vägledning för annonsörer och reklambyråer i deras dagliga arbete med miljöargumentering (TemaNord 1994:562). Detta uttalande följer de bestämmelser för miljöreklam som antagits av ICC. Konsumenterna får även annan konsumentinformation utöver den som erhålls via förpackningsmärkning och reklam. Avsändare av sådan information kan vara producenter och handlare, men även myndigheter och frivilliga organisationer. Sådan information kan erhållas både i butiken som i den egna bostaden. Informationen ges bl.a. genom databaser, produktkataloger, informationsfoldrar, kundtelefoner och personliga kontakter. Ett exempel på sådan övrig konsumentinformation är den allergiinformation som Dietist tillhandahåller. I ett projekt som kallas () samarbetar Rådet med vissa livsmedelshandlare och leverantörer. I de butiker, s.k. , som ingår i detta projekt har kunden tillgång till ett informationssystem, matfakta, där produkter och fakta om allergier och matlagning presenteras på ett överskådligt sätt. Den konsument som inte har en sådan butik i sin närhet kan i stället teckna ett abonnemang på Rådets informationsfoldrar, som då skickas hem till konsumenten. Ett annat exempel är den information som våra statliga myndigheter tillhandahåller. Inom detta område är det främst , , och som bedriver sådan informationsverksamhet. I detta sammanhang bör nämnas det regeringsuppdrag som fick vad beträffar att inrätta en databas med hushållsrelaterad miljöinformation. Syftet med uppdraget är att konsumenterna genom en sådana databas bl.a. skall kunna få reda på hur vissa varor påverkar miljön, få goda råd, utbyta erfarenheter samt få olika begrepp definierade och förklarade. En sådan databas ska kunna användas av enskilda konsu- menter, kommuner, olika vidareinformatörer, organisationer, anställda inom handeln samt fungera som läromedel i skolan. Härutöver pågår inom handeln ett arbete med att bygga upp databaser som skall kunna erbjuda konsumenterna olika typer av information. Slutligen bör nämnas det arbete som de kommunala konsument- vägledarna och de frivilliga organisationerna – såsom konsument- organisationer, pensionärsorganisationer – bedriver när det gäller att sprida sådan konsumentinformation. 3Obligatorisk märkning av dagligvaror Den information om ett livsmedel som konsumenterna träffar på i affärerna i form av märkning regleras inom ramen för antingen livsmedelslagen (1971:511) eller prisinformationslagen (1991:601). Eftersom utredningen redogjort för prisinformationslagen redogörs i denna del av kartläggningen endast för tillämpliga bestämmelser inom livsmedelslagstiftningen. De författningar som finns på området har utfärdats på olika nivåer i ; livsmedelslagen, livsmedelsförordningen (1971:807) och föreskrifter utfärdade av . Därtill kommer EG-förordningar som gäller i landet utan att några åtgärder för införlivande behöver vidtas. Livsmedelslagstiftningen omfattar såväl generella bestämmelser om märkning – som gäller för alla livsmedel – som mer specifika bestämmelser som endast gäller för vissa livsmedelstyper. De sist nämnda bestämmelserna tar som regel sikte på särskilda egenskaper som är viktiga för ett enskilt livsmedel. Vissa av dessa bestämmelser återfinns i EG-förordningar, medan andra är helt nationella eller grundar sig på EG-direktiv. Denna kartläggning kommer i huvudsak redogöra för de generella bestämmelserna som gäller inom området med undantag för några specialregler som är av särskilt intresse för utredningen. På grund av EG-rätten är den svenska livsmedelslagstiftningen avseende märkning och presentation av livsmedel i huvudsak harmoniserad med övriga medlemsländers lagstiftning på området, dvs. kan i princip inte lagstifta om vare sig strängare eller mildare bestämmelser. Inom EG-rätten regleras märkning och presentation av livsmedel genom förordningar och direktiv. Det finns såväl generella förordningar och direktiv som gäller för alla livsmedel som mer specifika som endast gäller för vissa livsmedelstyper. Ett sådant generellt direktiv är rådets direktiv /112/EEG av om tillnärmningen av medlemsstaternas lagstiftning om märkning, presentation och reklam i fråga om livsmedel (märkningsdirektivet). De delar i direktivet som rör märkning och presentation av livsmedel är i införlivade genom Statens livsmedelsverks kungörelse (SLV FS 1993:19) med föreskrifter och allmänna råd om märkning och presentation av livsmedel. De artiklar i direktivet som behandlar reklam om livsmedel är i genomförda genom bestämmelserna i marknadsföringslagen (1995:450). Härutöver finns det ytterligare två EG-direktiv som reglerar frågor om märkning av mer generell karaktär; rådets direktiv /396/EEG av om identifikationsmärkning av livsmedelspartier samt rådets direktiv /496/EEG av om närings- värdesdeklaration för livsmedel. Dessa direktiv är införlivade i svensk rätt genom Statens livsmedelsverks kungörelse (SLV FS 1993:21) med föreskrifter och allmänna råd om näringsvärdesdeklaration och Statens livsmedelsverks kungörelse (SLV FS 1993:20) med föreskrifter och allmänna råd om identifikationsmärkning av livsmedelspartier. Vad beträffar prisinformation till konsumenterna så regleras sådan information ytterst av rådets direktiv /581/EEG av om konsumentskydd i samband med prismärkning av livsmedel. Direktivet är i genomfört genom den i kartläggningen tidigare beskrivna prisinformationslagen (1991:601) samt de föreskrifter som utfärdat om prisinformation. antogs ett nytt direktiv avseende prisinformation, och rådets direktiv /6/EG av om konsumentskydd i samband med prismärkning av varor som erbjuds konsumenterna. Enligt nämnda direktiv skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet och upphävs det nu gällande EG-direktivet. Av 1 § livsmedelslagen (1971:511) framgår vad som inom livsmedels- lagstiftningen avses med livsmedel, dvs. mat, drycker, njutningsmedel eller annan vara som är avsedd att förtäras av människor med undantag av vara på vilken läkemedelslagen (1992:859) är tillämplig. Vid en revidering av livsmedelslagstiftningen togs vissa detaljbestämmelser om märkning av livsmedel bort från livsmedelslagen. I stället bemyndigades regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela närmare föreskrifter om märkning. Regeringen har i 25 § Livsmedelsförordningen (1971:807) delegerat rätten att meddela föreskrifter till , som infört de mest centrala bestämmelserna i verkets kungörelse om märkning och presentation av livsmedel (SLV FS 1993:19). I detta sammanhang är 16 § livsmedelslagen av stor betydelse. Enligt denna bestämmelse får livsmedel inte saluhållas om de inte är märkta enligt Statens livsmedelsverks tillämpliga föreskrifter. Bestämmelserna i livsmedelsverks kungörelser (SLV FS 1993:19) med föreskrifter och allmänna råd om märkning och presentation av livsmedel (märkningskungörelsen) syftar i första hand till att ge konsumenten nödvändig information om livsmedlen.