sou · GNB317 · 2000-01-01 00:00:00 — Vi har emellertid ställt oss frågan om folkpensionstillägget för pen- sionsberättigade som är födda eller tidigare skall beräknas på motsvarande sätt som gäller för mellangenerationen eller om någon änd- ring i beräkningssättet bör förordas. En koppling till antal år med pensionspoäng förefaller naturlig, eftersom folkpensionstillägget enbart är en kompensation för det första prisbasbeloppets inkomster och bör betraktas som en del av den in- 92 Utredningens allmänna överväganden och förslag Genom en sådan koppling är kom- pensationen också lika för mellangenerationen och för dem som är födda eller tidigare. Vidare kommer på motsvarande sätt som gäller i dagens ålderspensionssystem endast tilläggspensionen inklusive folk- pensionstillägget att betalas ut till utomlands bosatta pensionsbe- rättigade. Vi har ändå under arbetets gång övervägt andra sätt att beräkna folkpensionstillägget för dem som är födda eller tidigare. Ett sätt som vi har diskuterat är att folkpensionstillägget skall beräknas enligt de regler som gäller för beräkning av folkpensionen, dvs. i förhållande till antal år för vilka pensionspoäng har tillgodoräknats eller till antal bosättningsår. Folkpensionstillägget skulle alltså beräknas i 30-delar eller 40-delar efter vad som är mest förmånligt i det enskilda fallet. En pensionsberättigad som inte kan tillgodoräkna sig med pensionspoäng men som har varit bosatt i under skulle således erhålla en kompensation i form av tilläggspension motsvarande hela den nuvarande folkpensionen. En sådan lösning skulle dock medföra vissa problem. Vid en situation när den pensionsberättigade har bättre 40-delar än 30-delar skulle bl.a. även den del av folkpensionen som är en del av grundtryggheten utgöra tilläggspension. Därigenom kommer även denna del att kunna exporte- ras. Enligt reglerna i AFL betalas till utomlands bosatta pensions- berättigade endast ut den del av folkpensionen som beräknats i för- hållande till det antal år för vilka tillgodoräknats pensionspoäng och endast till svenska medborgare. Även folkpensionstillägget skall enligt LIP kunna betalas ut till pensionsberättigade bosatta utomlands. Någon åtskillnad mellan svenska och utländska medborgare görs emellertid inte enligt LIP för utbetalning av tilläggspension inklusive folkpensions- tillägget. Som redovisas i avsnitten 7 och 8 föreslår vi att dagens grundtrygg- het i form av bosättningsbaserad folkpension skall ersättas av över- gångsvis garantipension. Med en modell som innebär att folkpensions- tillägget även skulle beräknas på grundval av antal bosättningsår som den pensionsberättigade kan tillgodoräknas skulle därmed andra inte önskvärda effekter uppstå. För de personer som inte har tjänat in någon tilläggspension skulle den övergångsvisa garantipensionen fullt ut ersätta dagens grundtrygghet i form av 40-dels beräknad folkpension. I situatio- ner med intjänade pensionspoäng skulle denna dagens grundtrygghet däremot utges i form av tilläggspension. Vidare skulle svårigheter uppstå vid finansieringen av ålderspensionen. Grundtryggheten skall belasta statsbudgeten medan tilläggspensionen skall finansieras via AP-fonden. Sammantaget har vi funnit att folkpensionstillägget för personer födda eller tidigare i princip skall beräknas och fastställas på Utredningens allmänna överväganden och förslag 93 motsvarande sätt som gäller för mellangenerationen, varför vi inte föreslår någon förändring i detta avseende. Härigenom kommer även en pensionsberättigad som är född eller tidigare att ersättas för den ATP-baserade folkpensionen genom tilläggspension och för den bosättningsbaserade folkpensionen genom övergångsvis garantipension. De personer, som har en så hög inkomst- relaterad ålderspension att de inte är berättigade till övergångsvis garan- tipension, föreslår vi skall kompenseras för den bosättningsbaserade folkpensionen genom ett s.k. bosättningstillägg. Detta behandlas i följande avsnitt. Vi föreslår dock en skillnad i hur folkpensionstillägget i vissa situa- tioner skall beräknas. Huvudregeln vid beräkning av folkpension som grundas på antal år med tillgodoräknade pensionspoäng är att de år för vilka det faktiskt fastställts pensionspoäng skall utgöra grunden för be- räkningen. Till huvudregeln finns en kompletterande regel som innehåller bestämmelser om år vilka skall likställas med år för vilka tillgodoräknats pensionspoäng. Vilka dessa är redovisas i avsnitt 3.1. Reglerna innebär att en person kan tillgodoräknas fler pensionspoäng för folkpension än vad han eller hon tillgodoräknas för tilläggspension, dvs. en pensionsberättigad kan erhålla en oreducerad 30-delsberäknad folkpension men inte en full ATP. Några motsvarande regler gäller inte enligt LIP för fastställande av tilläggspension och inte heller för fastställande av folkpensionstillägget. Eftersom många personer redan uppbär en folkpension beräknad efter dessa regler och också får den utbetald till sig vid bosättning utomlands, anser vi oss förhindrade att ändra dessa regler utan att också sänka pensionen för dem som redan uppbär ålderspension. Vi föreslår därför att folkpensionstillägget för en pensionsberättigad som är född eller tidigare skall beräknas även på grundval av sådana år med pensionspoäng som avses i 5 kap. 4 § AFL. Enligt övergångsbestämmelserna till lagen (1992:1277) om ändring i AFL kan en kvinna, som har rätt till övergångsvis utgiven tilläggspen- sion i form av änkepension, vid fastställande av sin folkpension i form av ålderspension få tillgodoräkna sig mannens ATP-år, om detta är mer förmånligt för henne. Av samma skäl som vi föreslår att år vilka enligt 5 kap. 4 § AFL likställs med ATP-år skall beaktas vid fastställande av folkpensionstillägget, föreslår vi att en änka som är född eller tidigare skall vid fastställande av folkpensionstillägget få tillgodoräkna sig mannens ATP-år, om det är mer förmånligt för henne. En änka har också rätt att tillgodoräkna sig mannens tillgodoräknade bosättningsår vid fastställande av hennes folkpension i form av ålderspension. Denna bestämmelse behandlar vi i avsnitt 7. 94 Utredningens allmänna överväganden och förslag Lagtekniskt bör detta regleras genom att en övergångsbestämmelse till LIP förs in i lagen om införande av nämnda lag. 5.3Den övergångsvisa garantipensionen och bosättningstillägget Vårt förslag: Dagens grundskydd i form av bosättningsbaserad folkpension, pensionstillskott och SGA ersätts av övergångsvis ga- rantipension och bosättningstillägg. De pensionsförmåner inom grundskyddet, som den pensionsberättigade får vid omläggningen eller vid tiden för ansökan om ålderspension skulle ha fått med stöd av dagens regler, skall alltjämt beräknas på det sätt som sker men utges i form av övergångsvis garantipension eller bosättnings- tillägg. I direktiven framhålls att den övergångsvisa garantipensionen skall konstrueras så att i princip ingen pensionär får ett sämre nettoutfall ekonomiskt sett än före omläggningen från folkpension till övergångsvis garantipension. Det mest framträdande krav som vi har ställt på vårt arbete har också varit att konstruera ett nytt grundskydd som inte medför försämringar av den pensionsberättigades nettopension. anges i direktiven att vid konstruktionen av den övergångsvisa garanti- pensionen skall också beaktas utformningen av garantipensionen för personer födda eller senare, så att de två grundskyddssystemen inte ger väsentligt skilda förmånsnivåer. I princippropositionen har för- slaget till övergångsvis garantipension konstruerats med garantipen- sionsmodellen för personer födda som förebild. Inled- ningsvis har detta också varit vår utgångspunkt. Redan i början av vårt arbete kunde vi konstatera att om vi konstru- erade den övergångsvisa garantipensionen efter den modell som anges i princippropositionen skulle den ge inte obetydliga försämringar för många pensionsberättigade. Vi undersökte då närmare om modellen för garantipension som gäller för personer födda eller senare skulle kunna tillämpas även för personer födda eller tidigare. Vi insåg snabbt att med denna modell skulle kostnaderna för grundskyddet öka markant jämfört med den kostnad som skulle följa om princip- propositionens förslag till övergångsvis garantipension genomfördes. Utredningens allmänna överväganden och förslag 95 undersökte därför andra snålare modeller men med samma konstruktion som den som skall gälla för personer födda eller . De flesta personer som kan få rätt till övergångsvis garantipension uppbär redan ålderspension. Alla pensionärer har emellertid inte en beloppsmässigt lika stor pension. Vissa personer kan ha en reducerad folkpension på grund av att den pensionsberättigade t.ex. inte kan till- godoräknas full bosättningstid i . Andra kan ha gjort förtida uttag eller skjutit upp sitt pensionsuttag. Några pensionärer har endast gjort partiellt uttag av sin ålderspension. Slutligen varierar storleken på den inkomstrelaterade ålderspension som den pensionsberättigade uppbär, varför storleken såväl på pensionstillskottet som på SGA varierar kraftigt mellan olika pensionärer. (Med inkomstrelaterad ålderspension avses sådan pension som den pensionsberättigade tjänat in på grund av eget arbete eller pension på grund av annans arbete.) Om vi skulle an- vända en modell för beräkning av övergångsvis garantipension som motsvarar garantipensionsmodellen skulle, om man inte gör individuella beräkningar av den nya pensionen vilket vi enligt direktiven skall undvika, många pensionärer förlora på omläggningen. Vi skulle alltså vara tvingade att sänka pensionen för dem som redan uppbär pen- sion. För andra skulle motsatsen gälla, dvs. vissa pensionärer skulle få en omotiverad höjning av sin nettopension. Svårigheterna att finna en lämplig modell för beräkning av över- gångsvis garantipension hänger samman med att de olika delarna av dagens grundskydd verkar i motsatta riktningar. T.ex. minskar SGA när pensionen till följd av uppskjutet uttag höjs. Vid förtida uttag minskar pensionen. kan SGA bli både högre och lägre. Vidare på- verkas SGA på ett särskilt sätt när den pensionsberättigade förutom pension uppbär yrkesskadelivränta. Dessutom vållar konstruktionen av det vanliga grundavdraget problem vid sökandet av en lämplig modell för konstruktion av den övergångsvisa garantipensionen. Vi har därför undersökt andra metoder och funnit att, om vi skall få en nettopension som ansluter sig till dagens pensionsförmåner och SGA, vi måste med bibehållande av de pensionsförmåner som utges omvandla SGA till en pensionsförmån. Inledningsvis var vår tanke vid konstruktionen av denna modell att resten av dagens grundskydd, dvs. den bosättningsbaserade folkpensio- nen och pensionstillskottet, skulle utges i form av inkomstgrundad ålderspension. Detta skulle emellertid leda till att den bosättningsbase- rade folkpensionen och pensionstillskottet skulle följa den följsam- hetsindexering som gäller för inkomstgrundad ålderspension LIP. Dessutom skulle det uppstå finansiella problem eftersom grundskyddet till skillnad från den inkomstgrundade ålderspensionen skall finansieras 96 Utredningens allmänna överväganden och förslag endast av statsmedel. Utbetalningar av grundskyddet till utlandet skulle också öka i inte obetydlig omfattning. I stället har vi valt en lösning, där den övergångsvisa garantipensio- nen inte bara utgör en ersättning för SGA utan också ersätter den pen- sionsberättigade för den bosättningsbaserade folkpensionen och pen- sionstillskottet. Tanken bakom vår modell är att vi inte skall ändra de materiella reglerna för beräkning av de nuvarande pensionsförmånerna och endast i undantagsfall ändra effekten av dagens skatteregler för pensionärer. Härigenom kompliceras inte den för många redan komplicerade om- läggningen. Konstruktionen av den övergångsvisa garantipensionen in- nebär att den pension, som utges till den pensionsberättigade vid om- läggningen eller vid tiden för ansökan om ålderspension skulle ha utgetts till honom eller henne, alltjämt skall utges, och att den pensions- berättigade därutöver skall erhålla en kompensation för det slopade SGA. Någon ändring av beräkningssättet för dessa förmåner föreslår vi inte och inte heller av de samordningsregler som gäller för för- månerna. Konstruktionen innebär således att den pensionsberättigade skall få en pensionshöjning som motsvarar värdet av det SGA som han eller hon hade fått på grundval av sina pensionsinkomster. En stor fördel med en sådan modell är att det saknar betydelse om den pensionsberättigade exempelvis gjort förtida uttag av sin ålders- pension eller om han eller hon inte kan tillgodoräknas 40 bosättningsår i . Det är uteslutande storleken på den pensionsberättigades samlade pensionsinkomst som avgör hur den övergångsvisa garantipen- sionen skall beräknas. För att räkna om SGA till en pensionsförmån behövs ett beräk- ningsunderlag som motsvarar de pensionsinkomster som påverkar dagens SGA i höjande eller sänkande riktning. Dessa är folkpension, pensionstillskott, egen ATP och änke-ATP, viss utländsk pension, svensk och utländsk tjänstepension samt yrkesskadelivränta. Tanken är att vi med ett beräkningsunderlag skall få fram de koefficienter som behövs för att översätta SGA till en pensionsförmån. För pensionsför- måner upp till ett belopp motsvarande 1,515 prisbasbelopp för en en- samstående respektive 1,34 prisbasbelopp för den som är gift är koeffi- cienten positiv, dvs. den påverkar SGA i höjande riktning. Vid pen- sionsförmåner därutöver är koefficienten negativ. En stor del av vårt arbete har ägnats åt att undersöka om den över- gångsvisa garantipensionen skall påverkas av den pensionsberättigades tjänstepension. Vi har konstaterat att den tjänstepension som en pen- sionsberättigad uppbär i många fall höjer SGA och i andra fall har en negativ påverkan. För att ingen pensionsberättigad skall få en sänkt nettopension efter omläggningen har vi kunnat konstatera att tjänste- Utredningens allmänna överväganden och förslag 97 pensionen måste ingå i beräkningen av den övergångsvisa garantipen- sionen. Det är också logiskt att tjänstepension skall minska den över- gångsvisa garantipensionen på motsvarande sätt som den minskar SGA. Vår konstruktion av övergångsvis garantipension är just en över- sättning av SGA-reglerna. Vi föreslår därför att hela tjänstepensionen skall påverka storleken av den övergångsvisa garantipensionen. Till skillnad från de i princippropositionen föreslagna samordnings- reglerna innebär vårt förslag till samordning med tjänstepension att förekomsten av tjänstepension inte kommer att påverka den del av den övergångsvisa garantipensionen som kan sägas utgöra ersättning för folkpensionens grundförmåner i form av bosättningsbaserad folkpension och pensionstillskott. I dagens system är SGA men inte dessa grund- förmåner samordnade med tjänstepension. För de pensionärer som i dagens system har rätt till pensionstillskott skulle princippropositionens förslag till samordningsregler alltid medföra försämringar, eftersom tjänstepensionen skulle minska hela den totala allmänna pensionen inklusive pensionstillskottet. För att undvika försämringar för den pensionsberättigade har vi valt en lösning som är analog med dagens system. Detta innebär som nämnts att tjänstepensionen både höjer och sänker den övergångsvisa garantipensionen, men endast till den del som den avser att ersätta SGA. De ålderspensionärer som i dagens system har rätt till folkpensionens grundförmåner kommer således även i fortsättningen att ha rätt till motsvarande belopp i form av övergångsvis garantipension oavsett tjänstepensionen storlek. Vårt förslag till samordning mellan tjänstepension och övergångsvis garantipension är dyrare än det förslag till samordning som fanns i princippropositionen. I och med att vi i övrigt har valt en något snålare modell för övergångsvis garantipension än den som följer av princippropositionen, kommer utgifterna för grundskyddet inte att bli högre än vad de hade blivit med princippropositionens förslag. Även om vårt förslag till konstruktion av det nya grundskyddet skiljer sig från modellen för garantipension till personer födda eller senare är det endast beräkningssättet av pensionen som skiljer sig åt. Oavsett om den pensionsberättigade är född före eller kommer ålderspensionen till samtliga personer att bestå av en inkomst- grundad ålderspension och ett grundskydd, garantipension. För samtliga åldersgrupper kommer också den ATP-baserade folkpensionen att utgöra tilläggspension, och den kommer i princip att beräknas lika för samtliga pensionsberättigade. Frånsett bosättningstillägget kommer garantipension oavsett den pensionsberättigades ålder att utges endast till dem med ingen eller endast en låg inkomstrelaterad ålderspension. Vidare utgör båda garantipensionssystemen ett fullt ut beskattningsbart 98 Utredningens allmänna överväganden och förslag Genom våra förslag kan således folkpensionen, pensionstillskottet och SGA till ålderspensionärer i princip avskaffas. Vår bedömning är att övergångsvis garantipension bl.a. på grund av EG-rättsliga regler kommer att utges även till dem som inte är bosatta i . Som anges i avsnitt 3 är det emellertid endast pensionärer som är bosatta i som är berättigade till SGA. Trots detta föreslår vi att vår modell med en omvandling av SGA till en pensionsförmån skall tillämpas för alla pensionsberättigade som är födda eller tidiga- re. Övergångsvis garantipension skall således kunna utges även till pensionärer som är bosatta utomlands och som är skattskyldiga enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta. Effekten härav redovisar vi i avsnitt 8.8. Vår utgångspunkt vid konstruktionen av den övergångsvisa garantipen- sionen är att vi inte skall ändra reglerna för rätten till och beräkningen av de pensionsförmåner som den pensionsberättigade vid omläggningen uppbär eller skulle ha uppburit med stöd av dagens regler. Inom äldregenerationen finns personer som vid omläggningen redan uppbär folkpension som 40-dels beräknats, dvs. som har beräknats i förhållande till den pensionsberättigades bosättningstid. Eftersom den övergångsvisa garantipensionen enligt vårt förslag kommer att utges endast till dem vars samlade pensionsinkomster uppgår till ett visst högsta belopp, kunde vi tidigt konstatera att de personer som har en hög inkomstrelaterad pensionsinkomst inte kommer att ersättas för den bosättningsbaserade folkpensionen och i förekommande fall inte heller för pensionstillskottet. Som nämnts ovan kommer den ATP-baserade folkpensionen att utges i form av tilläggspension. Som vi i föregående avsnitt redovisat skulle den pensionsberättigade kunna få ersättning för den bosättningsbaserade folkpensionen genom att folkpensionstillägget be- räknas såväl i förhållande till antal år för vilka pensionspoäng tillgodo- räknats som i förhållande till antal bosättningsår, men en sådan lösning skulle medföra icke önskvärda konsekvenser. I stället bör en pensionsberättigad på annat sätt få ersättning för den del av folkpensionen och pensionstillskottet som inte ersätts genom tilläggspensionen eller av övergångsvis garantipension. En möjlig väg är att låta även dessa personer få övergångsvis garantipension, men då endast till den del den avser att ersätta folkpensionen och pensionstill- skottet. Huvudprincipen är emellertid att garantipensionen till skillnad från dagens grundtrygghet inte skall utges som en pensionsförmån till Utredningens allmänna överväganden och förslag 99 samtliga pensionsberättigade utan endast till dem som saknar eller endast har en låg inkomstrelaterad pension. Vi har därför valt att i stället kom- pensera dessa personer för den bosättningsbaserade folkpensionen och pensionstillskottet genom en förmån som vi benämner bosättnings- tillägg. Vi har också diskuterat att denna pensionsförmån även skall ut- ges till dem som har rätt till övergångsvis garantipension och därigenom endast låta den övergångsvisa garantipensionen utgöra en ersättning för SGA. Eftersom de som har rätt till övergångsvis garantipension inte har någon eller endast en låg inkomstrelaterad pension har vi dock stannat för att de fullt ut skall erhålla sitt grundskydd genom övergångsvis garantipension. Storleken på bosättningstillägget är dock densamma oavsett om det utges som sådan förmån eller i form av övergångsvis garantipension. Bosättningstillägg kan utges i två situationer. Den ena är när den pensionsberättigade har en bättre folkpension om den beräknas i för- hållande till bosättningstid än i förhållande till antalet tillgodoräknade år med pensionspoäng. Den andra är när den pensionsberättigade, trots att han eller hon har höga pensionsinkomster, med stöd av dagens regler skulle haft rätt till pensionstillskott. Detta redovisas närmare i avsnitt 8.6. 5.4Samordning med särskilda folkpensionsförmåner Vårt förslag: Lagen (1998:703) om handikappersättning och vård- bidrag, lagen (1990:773) om särskilt pensionstillägg till ålderspension för långvarig vård av sjukt eller handikappad barn, med de för- ändringar som skett genom lag (1998:707) om ändring i nämnda lag, samt övergångsreglerna till lagen (1998:708) om upphävande av lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär ålderspension anpassas till att gälla också för personer födda eller tidigare. Vid beräkning av barntillägg enligt nu gällande övergångsbe- stämmelser skall barntillägget inte reduceras av den ålderspension som den försäkrade föräldern uppbär om summan av hel tilläggs- pension enligt LIP och hel övergångsvis garantipension eller i före- kommande fall bosättningstillägg uppgår till högst 2,15 prisbasbe- lopp. I dagens grundskyddssystem kompletteras folkpensionen, pensionstill- skottet och det särskilda grundavdraget med vissa särskilda folkpen- 100 Utredningens allmänna överväganden och förslag sionsförmåner som utges som tillägg till folkpensionen. Dessutom ingår i regelsystemet för folkpensioneringen några förmåner som utges som självständiga förmåner. De förmåner som vi skall behandla i detta avsnitt är handikapper- sättning, vårdbidrag, särskilt pensionstillägg, hustrutillägg och barn- tillägg. Handikappersättning utges dels som en självständig förmån, dels som tillägg till pension. Handikappersättning utges till den som för av- sevärd tid har fått sin funktionsförmåga nedsatt i sådan omfattning att han eller hon i sin dagliga livsföring behöver mera tidskrävande hjälp av annan bl.a. för att kunna förvärvsarbeta eller i övrigt har betydande merutgifter på grund av sin nedsatta funktionsförmåga. I samband med arbetet med garantipensionen konstaterades att dessa nu behandlade behov inte täcks av någon förmån inom det reformerade ålderspensionssystemet (Prop. 1997/98:152). Reglerna om handikapp- ersättning och vårdbidrag har därför i princip oförändrade förts över från AFL till en fristående lag, lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag. Förmåner har därmed lagtekniskt gjorts om från en särskild pensionsförmån till en fristående förmån. Lagen träder i kraft . Bestämmelserna i den nya lagen är också avsedda att gälla för personer som är födda eller tidigare. Vissa följdändringar måste dock ske för att anpassa bestämmelserna till att övergångsvis garantipension och bosättningstillägg införs. Särskilt pensionstillägg utges enligt nuvarande regler som ett tillägg till folkpension i form av ålderspension till förälder som under har vårdat sjukt eller handikappat barn och som därvid har avstått från förvärvsarbete. I samband med införandet av lagen om garantipension föreskrevs att reglerna om särskilt pensionstillägg skall fortsätta att gälla, men med den begränsningen att lagen endast gäller för dem som är födda eller tidigare. Detta och att endast tid kan tillgodoräknas som vårdtid för särskilt pensionstillägg trädde i kraft . I övrigt har lagen, med ikraftträdande , anpassats till det reformerade ålderspensionssystemet. Några ändringar i sak har i princip inte genomförts.