sou · GNB399 · 2000-01-01 00:00:00 — I anslutning till behandlingen av den följande propositionen fattade statsmakterna ett principbeslut om att anslagsberoende stat- lig verksamhet (prop. 1995/96:61, bet. 1995/96:LU7, rskr. 1996/07:79) normalt skall bedrivas i myndighetsform. Som motiv anges i propositionen att myndighetsformen numera har sådana egenskaper att staten i de allra flesta fall knappast har anledning att ens överväga delegering av en förvaltningsuppgift till ett privat- rättsligt organ. Myndigheterna har stor handlingsfrihet. Införandet av mål- och resultatstyrning betyder att regeringen inte längre de- taljstyr verksamheten. Myndigheternas redovisningssystem och styrsystem i övrigt har också anpassats till vad som gäller inom andra delar av samhället. Inom ramen för tilldelade medel har de i stort sett totalt ansvar för sina kostnader som kraven på redovisning av verksamhetens resultat har ökat. också gått i riktning mot ökad flexibilitet och variation i utform- ningen av personalpolitiken. För statsmakterna ger myndighetsformen också en flexibilitet då regeringen kan göra vissa ändringar i en myndighets uppgifter, be- sluta om ändrad ledningsform samt tillsätta och entlediga myndig- hetens chef. Efter beslut av kan regeringen också genom- föra nödvändiga strukturförändringar, t.ex. lägga ned en myndighet eller slå samman myndigheter. Enligt propositionen kan det dock i vissa fall vara aktuellt att låta en statlig uppgift utföras i en privaträttslig form. Detta kan vara aktuellt då det finns statsfinansiella eller andra skäl för staten att samverka med någon annan. Härvid skall formen aktiebolag eller ideell förening väljas. Enligt statsmakternas riktlinjer är stiftel- seformen inte lämplig för statlig verksamhet. Då det gäller befintliga stiftelser som får årliga anslag över statsbudgeten föreslogs i ovan nämnda utredning att sådan anslag borde avvecklas eller att dessa stiftelser borde ombildas till myn- digheter. Förslaget föranledde dock inget principbeslut från stats- makternas sida, men i ett antal fall har stödet till anslagsstiftelser upphört eller verksamhetsformen ändrats. Att ombilda en stiftelse till en myndighet är dock inte okomplicerat. Som exempel kan näm- nas ombildningen av Stiftelsen som hos Kammar- kollegiet begärde att få överföra stiftelsens tillgångar till Myndig- heten Riksutställningar. Kollegiet avslog emellertid denna ansökan om permutation med motiveringen att statsmakternas beslut att inte tillföra stiftelsen ytterligare medel inte kunde anses som sådana änd- rade förhållanden som skulle möjliggöra permutation enligt 6 kap. stiftelselagen. Resultatet av Kammarkollegiets avslag blev att Myn- digheten Riksutställningar och Stiftelsen kom att bestå parallellt innan stiftelsens tillgångar förbrukats. I det följande behandlas kortfattat verksamhetsformen stiftelse samt diskuteras för och nackdelar med formerna myndighet, aktie- bolag, ideell förening och som i direk- tiven anges som alternativ till stiftelseformen för . SOU 1999:99 Verksamhetsformer 71 Enligt stiftelselagen (1994:1220) bildas en stiftelse genom att någon avskiljer en förmögenhet för varaktig förvaltning för ett bestämt ändamål. Stiftelselagen innehåller regler om förvaltningsformer, bokföring och årsredovisning, revision, tvångslikvidation och skadestånd, ändring av stiftelseförordnande och tillsyn. Lagen skil- jer mellan två typer av förvaltning, nämligen egen förvaltning och anknuten förvaltning. Om åtagandet att förvalta stiftelsens egendom i enlighet med stiftelseförordnandet gjorts av en eller flera fysiska personer föreligger egen förvaltning och dessa personer utgör då stiftelsens styrelse. Om en juridisk person åtagit sig att förvalta stiftelsen föreligger anknuten förvaltning. har egen förvaltning. Det betyder att det är centrets styrelse, inte den svenska staten, som har ansvaret för att se till att föreskrifterna i stiftelse- förordnandet följs vid förvaltningen av stiftelsens angelägenheter. Styrelsen skall enligt stiftelselagen även se till att stiftelsens förmögenhet är placerad på ett godtagbart sätt och att regler om redovisning, revision, registrering m.m. följs. Enligt 6 kap. stiftelselagen får föreskrifter i ett stiftelseförord- nande ändras eller upphävas endast om sådana ändrade förhållan- den inträtt att den aktuella föreskriften på grund härav kan följas eller har blivit uppenbart onyttig eller uppenbart strider mot stiftarens avsikt. Ett beslut om ändring av ett stiftelseförord- nande kräver tillstånd (permutation) av Kammarkollegiet. Kollegiet är mycket restriktiv med att ge tillstånd till ändringar. Ett tillägg till stiftelselagen gjordes dock med innebörden att i fråga om stiftelser som har bildats av staten, regeringen kan besluta om änd- ringar av föreskrifterna i ett stiftelseförordnande, dock inte vad gäller ändamålet med stiftelsen. består så länge förmögenheten finns i behåll eller det finns utsikter att medel kan komma att stå till stiftelsen förfogande för att tillgodose ändamålet. Detta gäller även i fråga om stiftelser som bildats av staten. Om en stiftelse har tillgångar kan regeringen således inte besluta att avveckla stiftelsen eller överföra förmögen- heten till annan verksamhetsform. Även en anslagsstiftelse är en självständig juridisk person och den äger själv sin förmögenhet. Nya anslagsstiftelser kan dock inte längre bildas, eftersom de inte är stiftelser i stiftelselagens mening. Enligt lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen får de an- slagsstiftelser som fanns fortsätta sin verksam- het. De betraktas som stiftelser trots att de inte uppfyller varaktig- hetsrekvisitet. Då det gäller stiftelser brukar man tala om en stiftelses verk- samhetsföremål, dvs. på vilket sätt som ändamålet med stiftelsen skall kunna fullgöras. Vanligen är verksamhetsföremålet att stiftel- sen skall förvalta ett donerat kapital och dela ut medel från avkast- ningen till stiftelsens destinatärer. Verksamhetsföremålet kan även vara att bedriva näringsverksamhet eller att förvalta de medel som stiftaren anslår. I det sistnämnda fallet talar man om en s.k. anslagsstiftelse. Särskilt var det vanligt att statliga verksamheter kom att bedrivas i form av anslagsstiftelser. Mot bak- grund av att statsmakterna skurit ned anslagen eller inte höjt dem i takt med kostnadsutvecklingen har många anslagsstiftelser sökt att finna andra intäkter. Vanligen finns det inga bestämmelser i stiftel- seförordnandet om vare sig rätten att bedriva näringsverksamhet eller hur eventuell prissättning skall ske. Enligt stiftelselagen är stiftelser som bedriver näringsverksamhet skyldiga att tillämpa bokföringslagen. De skall även – oberoende av förmögenhetens storlek – vara registrerade och arten av närings- verksamheten skall framgå av registreringsbeviset. I en avhandling 1 om näringsdrivande stiftelser konstateras att stiftelserätten och andra rättsregler innehåller få begränsningar i stiftarens möjligheter att välja och utforma stiftelsens ändamål. Detta innebär att stiftaren mycket väl kan bestämma att stiftelsen skall bedriva näringsverk- samhet och att stiftelsen skall ha ett direkt syfte att uppnå vinst. Rättsläget är däremot mer oklart i de fall styrelsen beslutar om att stiftelsen skall bedriva näringsverksamhet utan att detta framgår av förordnandet. I de fall det föreligger ett naturligt samband mellan stiftelsens syfte och näringsverksamheten är enligt avhandlingen svensk stiftelserätt och praxis, liksom den i övriga länder, synner- 1 Näringsdrivande stiftelser, , N&S förlag, 1996. som har till ändamål att främja en tennis- klubbs verksamhet kan således inte diskvalificeras om den driver kioskverksamhet för att få in pengar som kan användas för att understödja tennisklubbens verksamhet. På samma sätt förhåller det sig med museistiftelser som ofta driver en souveniraffär eller ett kafé i anslutning till museiverksamheten. Sådan näringsverksamhet anses ligga nära stiftelsens ändamål. I avhandlingen hävdas även att verksamhet som i och för sig lig- ger utanför ändamålet för en stiftelse, men som på ett eller annat sätt kan gynna ändamålet kan accepteras som en ändamålsenlig för- valtning och godtagbar placering. All verksamhet i stiftelsen måste dock ske mot bakgrund av ändamålet. Om placeringsföreskrifter helt saknas har styrelsen att bedöma om näringsverksamheten är att anse som en godtagbar placering av stiftelsens förmögenhet enligt 2 kap. 4§ stiftelselagen. Enligt avhandlingen krävs det inget naturligt samband mellan ändamål och näringsverksamhet. All verksamhet som inte är ändamålsfrämmande tillåts i princip och styrelsen har en förhållandevis stor frihet inom ramen för sitt upp- drag. När bildades betraktades det i praktiken som en myndighet. För statliga myndigheter finns ett omfattande regelverk. Syftet med reglerna är att skapa en garanti för att en myndighets verksamhet i fråga om rättssäkerhet och effektivitet uppfyller vissa minimikrav samt att den kan styras av regering och riksdag. Enligt regeringsformen (11 kap. 6§) lyder en statlig myndighet under rege- ringen. Regeringen kan således ge direktiv och direkta order till en myndighet, förutsatt att ärendet hos myndigheten inte rör myndig- hetsutövning eller tillämpning av lag. Någon sådan direktivrätt finns inte gentemot stiftelser och andra privaträttsliga organisationer. För statliga myndigheter finns ett 100-tal ekonomi-administra- tiva författningar. I dessa regleras bl.a. hur de medel som ställs till myndigheternas förfogande får disponeras. Enligt regeringsformen (9 kap. 2§) får statens medel inte får användas på annat sätt än Myndigheterna skall enligt reglerna i förord- ningen om årsredovisning och anslagsförordningen redovisa hur medlen använts. granskar myndigheternas redovisning. Även privaträttsliga organ kan få statlig finansiering, men de omfattas då inte av det statliga regelverket och de är inte redovisningsskyldiga gentemot staten, såvida inte som villkor för bidrag har ställts vissa krav på redovisning och revision. Vanligtvis gäller dock att en privaträttslig organisation, som får anslag över statsbudgeten, lägger samman detta med sina övriga intäkter och använder hela beloppet för den samlade verksamheten. Till skillnad från vad som gäller för myndigheter går det då inte att av redovisningen utläsa exakt vilka aktiviteter som finansierats med statliga medel. De medel som en myndighet disponerar skall vara insatta på statens checkräkning i . Myndigheterna får inte använda sina anslag för investeringar, utan dessa skall enligt kapitalförsörj- ningsförordningen finansieras genom lån i . Privaträttsliga organisationer får mera fritt placera sina medel och de får ta upp lån på den öppna marknaden. För statliga myndigheter gäller att de enligt avgiftsförordningen (1992:191) endast får ta ut avgifter för varor och tjänster som de tillhandahåller om det följer av en lag eller en förordning eller av särskilt beslut av regeringen. Om inte annat föreskrivits skall en myndighet tillämpa självkostnadsprincipen. Privaträttsliga organi- sationer får tillämpa en marknadsmässig prissättning. För statliga myndigheter gäller offentlighetsprincipen. Offentlig- hetsprincipen är endast tillämplig i privaträttsliga organisationer om dessa finns uppräknade i en bilaga till sekretesslagen. är inte upptagen i denna förteckning. lever huvudsakligen på intäkter från försäljning. Regelsystemet för aktiebolagsformen är särskilt anpassat för en kommersiell verksamhet som bedrivs med en viss grad av risk- tagande. I aktiebolagslagen (1975:1385) återfinns bl.a. regler om beslutsformer, ansvarsfördelning, insyn och kontroll. är aktiebolagsformen flexibel. En aktieägare kan i princip när som helst lämna sitt engagemang genom att avyttra sina aktier. Det finns heller inga begränsningar i aktiebolagslagen vad gäller vilken typ av verksamhet som kan bedrivas i ett aktiebolag, dvs. även annan verksamhet än näringsverksamhet kan bedrivas där. Ett aktiebolag behöver inte heller ha som syfte att skapa vinst åt sina aktieägare. fungerar till stor del som ett samverkansorgan för de länder som deltar i programmet. kan användas i sådana fall där det hos en större krets finns intresse för en uppgift. Det saknas en lagstiftning för ideella föreningar, men det finns vissa generella principer för verksamhetsformen. Den är t.ex. ganska ut- förligt behandlad i den juridiska litteraturen. En rikhaltig praxis finns också på området. Ideella föreningar omfattas av skattelag- stiftningen samt av redovisningslagstiftningen i de fall de bedriver näringsverksamhet. utgör normalt en del av en myndig- het eller en institution som skrivit ett samarbetsavtal med Världs- hälsoorganisationen och åtagit sig att för dess räkning utföra vissa uppgifter. Således är t.ex. vid i ett om läkemedelsanvändning och vid ett nordiska delen av den internationella klassificeringen av sjukdomar (ICD). är dock ingen verksamhetsform i associationsrättslig mening, utan det omfattas av samma regel- system som gäller för huvudmannen. Om t.ex. ett WHO Collabora- 76 Verksamhetsformer SOU 1999:99 ting Centre utgör en del av en institution vid ett universitet, så om- fattas verksamheten av de regler som gäller för myndigheter. När biverkningsrapporteringen överfördes till hade det varit fullt tänkbart att varit värdmyndighet för pro- grammet och att någon särskild stiftelse med en ansvarig styrelse aldrig bildats. Av de kontakter utredningen haft med WHO har framgått att den svenska stiftelsens formella självständighet inte stått helt klar för . Att det i formell mening inte heller är helt klart vem som äger biverkningsregistret samt att samtliga tillgångar skall tillfalla svenska staten om stiftel- sen upphör har inte heller tidigare varit känt. Som påpekats görs nu en översyn av alla . Resultaten av denna beräknas föreligga . Enligt avtal gäller att är ett WHO Colla- borating Centre vid i och att WHO skall besluta om policy och ta det ta det fulla samord- ningsansvaret för programmet. Från svensk sida har centret länge uppfattats som en egen myndighet om än organisatoriskt kopplad till först till och därefter till . klargjordes emellertid genom olika beslut att det statliga ekonomi-administrativa regelverket inte gäller för anslagsstiftelser och andra privaträttsliga organ som får årliga anslag över statsbudgeten. Det var dock först genom stiftel- selagens tillkomst som det blev klarlagt att anslagsstiftelser inte i något avseende skall betraktas som en del av den juridiska personen staten. I ett styrelseprotokoll angavs således att statsmakterna beslutat att inte längre skall vara en myndighet, utan en stiftelse. I formell mening var detta felaktigt. Centret har alltid varit en stiftelse, men de berörda parterna har inte varit medvetna om de formella regler som gäller för denna verk- samhetsform. skötte till och med stiftelsens ekonomiadministration. Centret var fram anslutet till det statliga redovisningssystemet, vilket betydde att stiftelsens till- gångar fanns på statens checkräkning exkl. de medel från för- säljningen som fonderats och placerats på ett räntebärande bank- konto. I stadgarna föreskrevs vidare att centret i likhet med de stat- liga myndigheterna skulle lämna en anslagsframställning och att den statliga bokföringsförordningen (1979:1212) skulle tillämpas. svarade även för revisionen i samband med att verket granskade räkenskaper. Till följd av stiftelselagens ikraftträdande ändrades stadgarna för . Ändringarna innebar att stiftelsen övergick från brutet räken- skapsår (juli – juni) till kalenderår och att anslagsframställningen ersattes av en ansökan om bidrag. För bokföring, årsredovisning och revision gäller reglerna i stiftelselagen. Det innebär bl.a. att räkenskaperna skall avslutas med balans- och resultaträkning på liknande sätt som för aktiebolag och att räkenskaperna skall granskas av en auktoriserad eller godkänd revisor. Som framgått ovan bedriver en omfattande nä- ringsverksamhet. Vare sig i avtalet mellan svenska staten och WHO eller i stadgarna finns det några föreskrifter om näringsverksamhet. Det finns inte heller några regler om hur stiftelsens förmögenhet skall vara placerad. Som nämnts kan regeringen inte ge direktiv till styrelsen om hur stiftelsen skall förvaltas. Att styra via statsbidragen har också blivit allt mindre verkningsfullt i takt med att dessa minskat i betydelse. Regeringen utser visserligen styrelsen, men enligt nu gällande stad- gar sitter ledamöterna och de torde inte kunna entledigas. De problem utredningen kunnat identifiera med den nuvarande verksamhetsformen – stiftelse – härrör främst från de oklarheter som gäller mellan svenska staten, stiftelsen och WHO och dessa är framförallt en följd av det avtal som föregick stiftelsens bildande. Verksamhetsformen förefaller i övrigt väl anpassad till det arbete som bedrivs och som främst består i att driva ett program med ett 78 Verksamhetsformer SOU 1999:99 stort antal länder som deltagare. För programmets fortbestånd är det viktigt att biverkningsregistret handhas av en välrenommerad, oberoende instans som kan hantera de uppgifter av känslig natur som medlemsländerna sänder in. Om något tvivel skulle uppstå här- vidlag skulle själva grunden för hela registerverksamheten rubbas. En självklar utgångspunkt i övervägandena kring verksamhets- formen måste också vara att även om arbetet lokalmässigt är förlagt till och garantier måste skapas för att svensk lag kan upp- rätthållas så har härutöver ingen särställning i programmet. skulle omvandlas till en myndighet skulle resultatstyrningsmodellen kunna tillämpas och statsmakterna skulle få en bättre kontroll över verksamheten och därmed möjlighet att se till att avtalet mellan WHO och svenska staten följs. Administra- tionskostnaderna skulle sannolikt öka som intäkterna – om självkostnadsprissättning tillämpas – skulle minska. Mot myn- dighetsformen talar dock att driften av WHO:s biverkningsprogram inte kan sägas vara en svensk förvaltningsuppgift. Riksdag och re- gering skulle ha mycket små möjligheter att påverka verksamhetens inriktning. För flera deltagande länder skulle det också kunna fram- stå som mindre naturligt att lämna sina biverkningsdata till en svensk myndighet med de regler om offentlighet m.m. som skulle följa. Sådana övervägande förefaller också ha spelat en roll när man valde att inte helt inlemma verksamheten i Social- styrelsens läkemedelsavdelning. Om i stället skulle omvandlas till ett aktiebolag skulle den kommersiella verksamheten kunna utvecklas. Huvud- syftet med verksamheten har dock aldrig varit av kommersiell natur. De nationella myndigheter som deltar i WHO-programmet skulle sannolikt inte heller vara benägna att leverera data till ett kommersiellt företag. Om centret skulle göra en vinst i sin verksam- het, skulle statlig inkomstskatt behöva betalas. En fördel med att omvandla till en förening vore att de deltagande nationella centra skulle få ett mera direkt inflytan- de och därmed större engagemang i verksamheten. Kretsen med- lemmar skulle även kunna vidgas. En nackdel skulle dock vara att det skulle vara svårt att få alla länder att betala medlemsavgift, även om denna skulle kunna vara relativt liten. Kopplingen till WHO och denna organisations särskilda ansvar för hälsofrågorna i utvecklingsländerna, inklusive de länder som inte deltar i pro- grammet skulle gå också förlorad. WHO torde heller inte ha något intresse av att det vid sidan av byggs upp en delvis konkurrerande organisation för övervakning av läke- medelsbiverkningar. Utredningen har inhämtat synpunkter på verksamheten hos före- trädare för , ett urval deltagande nationella myndigheter, EG- kommissionen, och ett antal läkemedelsföretag. Den sam- lade bilden är positiv och det finns klara önskemål om att arbetet skall drivas vidare. Allt fler länder har också anslutit sig till WHO-programmet för internationell övervakning av läkemedelsbiverkningar. Medan en- dast tio industriländer inledningsvis var medlemmar deltar 63 länder (inkl. nio associerade medlemmar) . Dessa länder om- fattar av världens befolkning. Programmet är således i hög grad globalt även om antalet rapporter från vissa länder är synnerligen begränsat och kvaliteten på rapporterna mycket ojämn. Utredningen har inte haft att bedöma det program för biverk- ningsrapportering som ligger till grund för arbetet. Som närmare utvecklas i det följande anser vi dock att verksamheten med utgångspunkt från det givna programmet i stort har en lämplig inriktning och att de uppgifter som centret har enligt avtal och stiftelsen stadgar inte behöver ändras. När verksamheten fördes över till gavs finan- siella förutsättningar för att bedriva arbetet såsom det utförts i , men däremot inte för alla de aktiviteter som återfanns i avtalet mellan WHO och svenska staten. 82 Överväganden och förslag SOU 1999:99 minskat i reala termer. Genom att framgångsrikt utveckla en kom- mersiell verksamhet har dock centret engagerat sig i samtliga de verksamhetsgrenar som angavs avtal med undantag för insamling av publikationer om biverkningar. Mot bakgrund av att inga principiella invändningar kan resas mot försäljningsverk- samheten ser utredningen detta som i hög grad positivt. Den ursprungliga idén med programmet, att man genom att lägga samman de nationella biverkningsrapporterna automatisk skulle kunna generera signaler, har visserligen inte kunnat förverk- ligas, men de nationella myndigheterna använder sig ofta av WHO- databasen då de bedömer och analyserar sina biverkningsrapporter. Läkemedelsföretagen, som inledningsvis inte sågs som intressenter, har mindre nytta av databasen, eftersom de inte har tillgång till hela materialet och inte på ett enkelt sätt kan identifiera och jämföra rapporterna i denna databas med sin egna information. Många läkemedelsföretag köper dock de register och andra publikationer som kommit att bli en biprodukt av databasen och de beställer vida- re sökningar i denna. Då den automatiska signalgenereringen inte befunnits ge helt till- förlitliga resultat har centret utvecklat en kompletterande dator- modell för att identifiera nya biverkningar och byggt upp en expert- panel som bistår med kvalificerade medicinsk-farmakologiska be- dömningar av biverkningssamband. Utredningen anser att detta ar- bete bör drivas vidare och att kvalitetskontroll av data är en alltmer central fråga som skulle gagnas av ett närmare samarbete med andra institutioner som bedriver analys och forskning. Vår be- dömning är också att centret inte i tillräcklig grad kunnat dra för- delar av den miljö som erbjuder. Centrets ansträngningar att hålla nära kontakt med de rapporte- rande läkemedelsverken runt om i världen har förbättrat kvalitén i rapporteringen och de ansträngningar som gjorts för att öka till- gängligheten i det insamlade materialet har varit av stort värde. Även om verksamheten således har varit framgångsrik ser vi vissa problem vad gäller styrningen och administrationen. Vi ser dock inga fördelar med att ändra stiftelseformen. Att omvandla centret till en myndighet, aktiebolag eller en ideell förening skulle Överväganden och förslag 83 inte vara förenat med några uppenbara fördelar och dessutom med hänsyn till gällande stiftelselag vara tekniskt svårt. Styrelsen för stiftelsen bör dock breddas så att den speglar WHO-programmets internationella inriktning. Detta kräver en stadgeändring. Vidare bör avtalet mellan WHO och svenska staten sägas upp eftersom det på flera punkter är föråldrat och inte helt kongruent med stadgarna. Strävan bör vara att ett nytt avtal bättre anknyter till stiftelseformen och vad som normalt gäller för ett . Verksamhetens inriktning och omfattning Förslag: Det kommer även att finnas ett behov av en global biverkningsdatabas. Verksamhet vid har en tillräcklig flexibilitet och i stort en lämplig inriktning. För att centret skall kunna försvara sin plats bland andra biverknings- databaser är det dock angeläget att intensifiera arbetet med en kvalitativ biverkningsanalys.