sou · GNB391 · 2000-01-01 00:00:00 — arbetstagarorganisationer har påtalat vikten av att koncentrera sig på en bra lönepolitik och ett bra lönesystem. Utredningen föreslår att syftet med lönekartläggningen klargörs i förarbetena. Syftet skall enligt utredningens mening vara att synlig- göra hur lönerna för olika kategorier av arbetstagare i skilda typer av arbete förhåller sig till varandra när hänsyn tas till kön. Kartlägg- ningen skall därmed bilda utgångspunkt för ett mer aktivt arbete i dessa frågor. Utredningen föreslår att det i lagens avsnitt om aktiva åtgärder införs en uttrycklig skyldighet för arbetsgivaren att analysera före- kommande löneskillnader. Vidare föreslår utredningen att arbets- givaren skall vara skyldig att samråda med arbetstagarorganisationer om hur kartläggningsarbetet skall bedrivas samt informera dessa om arbetet med lönekartläggningen och om sin analys därav. Behovet av att förtydliga 9 a § i jämställdhetslagen Utredningens uppdrag innefattar att pröva om 9 a § jämställdhetslagen behöver förtydligas vad gäller lagens krav om att jämförelser skall göras mellan kvinnor och män i skilda typer av arbete och för olika kategorier av arbetstagare. Avsikten med lönekartläggningen har i förarbetena (prop. 1993/94:147 s. 49) angivits vara att synliggöra hur lönerna för olika kategorier av arbetstagare i skilda typer av arbete förhåller sig till var- andra när hänsyn tas till kön och därmed bilda grunden för ett mer aktivt arbete i dessa frågor på den enskilda arbetsplatsen. I specialmotiveringen i nämnda förarbeten s. 91 anges att syftet med kartläggningen är att klargöra huruvida osakliga löneskillnader består mellan kvinnor och män på en arbetsplats. I förarbetena har även uttalats att avsikten inte är vare sig att synliggöra enskilda kvinnors och mäns löner eller att arbetsgivaren skall göra en systematisk arbetsvärderingen. Det har vidare i förarbetena anförts att i kravet på lönekartläggning ligger att arbetsgivare skall göra jämförelser inom och mellan skilda typer av arbete, dels inom och mellan olika kategorier av arbetstagare. Lagstiftarens förhoppning har varit att arbetet med lönekartläggningen i görligaste mån bör leda till att grupper av arbetstagare som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdiga på samma arbetsplats kan identifieras. Jämställdhetslagen innefattar inte något uttrycklig skyldighet 98 Lönekartläggning SOU 1999:91 för arbetsgivaren att göra en analys av lönekartläggningen men lagstiftaren har antagit att kartläggningens resultat blir en utgångspunkt för ett mer detaljerat studium och att denna fortsatta verksamhet sker i samverkan mellan parterna. Lönekartläggningen skall i och för sig inte ingripa i parternas löneförhandlingsarbete. Kartläggningen utgör därmed inte något hinder för individuell lönesättning. Vad gäller syftet med lönekartläggningen har olika vikt fästs vid uttalanden i förarbetena. Det har framhållits från såväl Jämställd- hetsombudsmannen som från arbetstagarsidan att ett syfte måste vara att klargöra huruvida osakliga löneskillnader består mellan kvinnor och män. Man har därvid tagit fasta på det nyssnämnda uttalandet på s. 91 i förarbetena om klargörande av osakliga löneskillnader. har i sitt beslut i ärende nr 97-1 anfört att syftet med lönekartläggningen inte primärt kan vara att utgöra underlag för att föra talan enligt 18 § jämställdhetslagen om lönediskriminering, men att detta inte hindrar att en lönekartläggning i vissa fall kan utgöra incitament till att föra talan enligt nämnda paragraf. Arbetsgivarsidan har framhållit att syftet måste vara det som anges på s. 49 i förarbetena, dvs. att syftet är att synliggöra hur lönerna för olika kategorier av arbetstagare förhåller sig till varandra när hänsyn tas till kön och därmed bilda en utgångspunkt för ett mer aktivt arbete. Som framgår av det anförda har de olika förarbetsuttalandena om syftet med lönekartläggningsarbetet skapat en oklarhet om lagregelns innebörd. Det är enligt utredningens mening av vikt med ett klargörande i detta avseende. Utredningens mening är att syftet med en lönekart- läggning enbart måste vara att klargöra hur lönerna för olika kategorier av arbetstagare i skilda typer av arbete förhåller sig till varandra när hänsyn tas till kön och därmed bilda utgångspunkt för ett mer aktivt arbete i dessa frågor. Syftet med kartläggningsarbetet som ingår i arbetet med aktiva åtgärder på en arbetsplats kan inte vara att identifiera enskilda fall där lönen har påverkats av den anställdes kön. Ett klar- görande av syftet innebär ingen ändring av lagen men borde ändå göras i förarbeten för att förtydliga. Av de exempel på lönekartläggningsarbetet som utredningen tagit del av jämte informationen från om myn- dighetens erfarenhet från granskningar av lönekartläggningar, synes den förväntade effekten av kartläggningsarbetet, nämligen att detta skall leda till att likvärdiga arbeten urskiljs, att en jämförelse görs mellan olika typer av arbeten och kategorier av arbetstagare och till att parterna i samverkan gör en närmare analys av resultatet av kartläggningen, ännu inte ha inträffat i någon större utsträckning. Däremot kan enligt utredningens mening avsikten att synliggöra löneskillnader mellan könen i viss mån ha uppnåtts vilket bl.a. framgår av att flera arbetsgivare påtalat att en meningsfull analys av kartläggningen kräver ett omfattande arbete i ett vidare tidsperspektiv. Förhoppningen om att lönekartläggningen skall leda till att likvärdiga arbeten identifieras kan således inte anses ha fått avsedd effekt. Utredningen anser ändå att det inte är lämpligt att söka uppnå denna effekt genom lagstiftning om förpliktande för arbetsgivaren att gruppera arbetstagare på visst sätt eller om anvisningar om vad som är att betrakta som lika eller likvärdigt arbete. Om nämligen lagen tillförs krav på arbetsgivaren att kartlägga lika och likvärdigt arbete, kan med fog göras gällande att denne blir skyldig att genomföra något som i själva verket utgör en systematisk arbetsvärdering. Detta skulle indirekt innefatta ett ingrepp i lönebildningen som skulle strida mot ett allmänt omfattat grundläggande synsätt på arbetsmarknaden. Det krav 9 a § i jämställdhetslagen ställer på arbetsgivaren är att kartlägga löneskillnader på en arbetsplats mellan olika typer av arbeten och olika kategorier av anställda. Det har framförts invändningar om att lagens innebörd av begreppet olika typer och kategorier av arbetstagare är oklar. Den närmare innebörden av begreppet framgår av förarbetena (prop. 1993/94:147 s. 48) som den kategoriindelning som kan urskiljas enligt praxis på arbetsplatsen med ledning av t.ex. kollektivavtalens yrkesbeteckning och regler om löner och allmänna anställningsvillkor. Det har i förarbetena vidare framförts att detta torde vara den indelning som redan följs när arbetsgivaren upprättar lönestatistik. Det har vidare i förarbeten framhållits att förfarandet skall leda till att arbeten kan grupperas både med hänsyn till sin funktion och till sin nivå. En invändning av betydelse som framförts mot den givna innebörden av uttrycket är att det på arbetsmarknaden i kollektivavtal inte längre finns någon indelning i yrkesbeteckningar. Även med beaktande därav anser dock utredningen att förarbetsuttalandena ändå alltjämt är av vikt efter- som kollektivavtalens yrkesbeteckning endast är ett av fler exempel på vad som kan användas som utgångspunkt för att bestämma innebörden av uttrycket. Förfarandet med lönekartläggningen skall ju leda till att arbeten kan grupperas med hänsyn till sin funktion och nivå. Enligt utredningens mening måste det av lagen framgå att det är fråga om att jämföra olika grupper, även om arbetet i sig innebär att uppgifter om enskilda individer måste ligga till grund för ett bra lönekartläggnings- arbete. Vidare anser utredningen den förklaring till innebörden som givits i förarbetena ger en möjlighet att göra den eller de indelningar och den korsvisa jämförelse som kan vara av betydelse på den aktuella arbetsplatsen. Det föreligger även en svårighet att finna ett annat lämp- ligt uttryck som inte begränsar eller anvisar hur en grupperingar skall göras. Därför föreslår inte utredningen någon ändring av lagtexten i detta avseende. 100 Lönekartläggning SOU 1999:91 Vid en kartläggning av löneskillnader på en arbetsplats där mans- respektive kvinnodominans kan förekomma synliggörs eventuella löne- skillnader på grund av kön. Vid en jämförelse väcks frågor om vilka motiven för skillnaderna kan vara. Svaren på sådana frågor kan endast ges på grundval av en analys av materialet. Uteblir analysen, ligger nära till hands att på ett alltför lättvindigt sätt som förklaring till en löneskillnad anföra att det är frågan om olika befattningar eller tjänster. Först efter det att löneskillnaderna analyserats, kan eventuella osakliga löneskillnader utjämnas och motverkas. Utredningen anser mot bakgrunden av det anförda att det bör över- vägas om inte ett krav på analys av lönekartläggningen bör föras in i lagtexten. Genom att man uppställer ett sådant krav, kan uppnås att lagen får en ökad genomslagskraft och att jämförelser mellan olika grupper och kategorier av arbetstagare kommer till stånd. Det har kommit utredningen tillkännedom att det bl.a. i många centrala löneavtal, både inom arbetar- och tjänstemannaområdet, och både inom industri- och tjänstesektor finns krav på analys av kvinnors löner i förhållande till männens. För att en meningsfull analys av lönekartläggningen skall kunna genomföras kan krävas ett omfattande arbete. Inte bara de enskilda arbetstagarnas individuella förutsättningar för arbetet kan behöva studeras. Det kan även vara erforderligt att ta ställning till skillnader och likheter i olika arbeten. Utredningens erfarenhet av arbetet med lönekartläggningen inom de större företagen och statlig myndighet samt är att det arbetet fordrat en betydande arbetsinsats när – som i de aktuella fallen – arbetsgivaren har en ambition och avsikt att fördjupa sig i frågan om anledningen till skillnader i lön mellan könen. Utredningen anser att det knappast är rimligt att kräva att arbetsgivaren i sådana fall skall kunna genomföra en fördjupad analys för hela företaget av löneskillnader mellan olika typer av arbeten och kategorier av arbetstagare. Enligt utredningens uppfattning bör det därför vara möjligt för arbetsgivare att under ett visst år begränsa den fördjupade analysen till viss eller vissa grupper av anställda. En förutsättning härför bör vara att analysarbetet bedrivs planmässigt över en längre tidsperiod. Enligt jämställdhetslagen har arbetsgivaren redan i dagens läge en skyldighet att vidta aktiva åtgärder i jämställdhetsarbetet genom att i jämställdhetsplanen översiktligt redovisas resultatet av kartläggningen. Utredningen föreslår att det i lagen även införs krav på att arbetsgivaren i planen skall redovisa hur arbetet med analysen skall bedrivas. Av redovisningen bör framgå vilka gr upper eller arbetsområden i löne- kartläggningen som arbetsgivaren avser att närmare analysera och vilken tidsåtgång som erfordras. I följande års jämställdhetsplan bör redovisas hur planen fullföljts. En arbetsgivare som i sin jämställdhetsplan anger i vilket avseende och hur en analys skall genomföras som är längre än men som inte fullföljer planen torde kunna drabbas av ett vitesföreläggande. Även en arbetsgivaren som anger att man skall analysera ett visst förhållande som med säkerhet kan göras om arbetet bedrivs aktivt och medvetet, bör också kunna bli föremål för ett vitesföreläggande. Det har invänts att införandet av ett krav på analys i lagen medför avsevärt ökade kostnader. Som exempel har framförts att när ett visst landsting genomfört en närmare analys med en arbetsvärderingsmetod, vilken omfattade 50 arbetstagare, uppgick kostnaden härför till ca . Å andra sidan har framhållits och framkommit av exemplen, att arbetsgivarna i viss mån gör en analys varvid kostnaden för detta arbete redan i viss mån måste finnas. Avsikten med utredningens förslag är inte att analysarbetet måste bli så omfattande att det för med sig en sådan stor kostnadsökning. Därför är bl.a. förslaget om en begränsad analys en omständighet för att arbetet inte skall ta för mycket resurser i anspråk. Om kravet på analys leder till att jämställdhetsarbetet på främjas kan dock härav dras i kostnadshänseende. Bl.a. kanske genom att arbetet för med sig att anställdas kapacitet bättre tas till vara och därmed stimuleras som i sin tur kan medföra ur ett företagsekonomiskt perspektiv. Det kan även invändas att det inte skulle vara möjligt att förelägga en arbetsgivare vid vite att göra en analys, eftersom analysen innebär en skyldighet att utföra ett intellektuellt arbete. Det har också i tidigare lagstiftningsarbete framförts att det skulle medföra tolkningssvårigheter att förplikta en arbetsgivare att betala vite, om denne inte lever upp till lagens krav på analys. Liknande tolkningssvårigheter får dock anses föreligga redan när det gäller att bedöma om en arbetsgivares lönekart- läggning uppfyller lagens krav. Detta har tydligt framkommit genom uttalande i utlåtandet . I utlåtandet anförde nämnden att det är svårt att utfärda ett vitesföreläg- gande mot en arbetsgivare på grund av att denne inte fullgjort sin skyl- dighet avseende lönekartläggning. Ett föreläggande bör dock enligt nämndens mening kunna ges i fall där en sådan kartläggning helt saknas eller där det finns klart påvisbara brister. Utlåtandet utvisar att redan det praktiska arbetet med lönekartläggningen kan vara svårt att vites- förelägga. I förhållande till detta kan det enligt utredningens synsätt principiellt inte vara svårare att vitesförelägga en arbetsgivare som inte uppfyllt skyldigheten att analysera lönekartlä ggningen. En arbetsgivare som över huvud taget inte gör en analys eller som exempelvis enbart motiverar skillnader i löner som sakliga kan inte anses ha fullgjort sin skyldighet att analysera. Utredningen kan inte se några större skillnader i förpliktandet att upprätta en lönekartlä ggning där det inte finns krav på att det skall ske på visst sätt och i åläggandet att göra en analys av lönekartläggningen. I båda fallen måste givetvis det krav som uppställs anpassas efter förhållandena på den enskilda arbetsplatsen och den kompetens som arbetsgivaren har till förfogande. En bedömning av huruvida arbetsgivarens analys är rättvisande kan givetvis inte bli föremål för prövning i ett ärende om vitesföreläggande. Vad gäller samverkan och samråd mellan parterna i arbetet med lönekartläggningen är utredningens erfarenhet härav att när det före- kommit ett nära samarbete med de fackliga organisationerna har arbetet ofta blivit genomtänkt och målinriktat. Frågorna om osakliga löneskill- nader har i dessa fall lyfts fram och för båda parter givits den uppmärk- samhet som är önskvärd för att man skall kunna komma till rätta med osakliga löneskillnader. Även när arbetsgivaren själv genomför kart- läggningen kan arbetet givetvis bli genomtänkt och målinriktat, men eftersom någon samverkan inte förekommit finns risk att frågorna inte får samma uppmärksamhet och därmed inte heller kommer att genom- syra verksamheten på grund av att arbetstagarorganisationerna är ove- tande om hur arbetet bedrivs. För organisationerna kan det framstå såsom att arbetsgivaren inte på ett engagerat sätt verkar mot osakliga löneskillnader, trots att en sådan inställning inte är motiverad. Utredningen anser att de beskrivna iakttagelserna ger anledning att nu överväga de närmare formerna för den önskvärda samverkan mellan parterna vad gäller lönekartläggningen. Det anses allmänt att jämställd- hetslagen och dess förarbeten är oklara i detta hänseende. Enligt 2 § jämställdhetslagen skall arbetsgivaren och arbetstagare samverka för jämställdhet i arbetslivet och särskilt verka för att utjämna löneskillnader mellan kvinnor och män i arbeten som är att betrakta som lika eller likvärdiga. Det föreligger alltså redan ett icke sanktionerat krav gentemot båda parter om att samverka för att utjämna löneskillnader. Att kravet riktas mot båda parter beror på att det anses vara frågor om lön, ett område som båda parter har ett självskrivet, gemensamt ansvar för. Skyldigheten enligt 9 a § jämställdhetslagen att kartlägga förekomsten av löneskillnader mellan kvinnor och män ligger på arbets- givaren ensam. I konsekvens härmed måste det vara arbetsgivaren som i sista hand avgör hur lönekartläggningen närmare skall läggas innefattande bl.a. att avgöra vilka gr upper och områden fördjupad kartläggning skall inriktas på. Även om alltså arbetsgivarens ansvar för arbetet med lönekartläggningen är grundläggande och inte bör försvagas eller annars förändras, är det som belystes föga ändamålsenligt att ställa arbetstagarsidan helt utanför detta arbete. Det är utredningens övertygelse att syftet med lönekartläggningen, dvs. att synliggöra hur lönerna för olika kategorier av arbetstagare i skilda typer SOU 1999:91 Lönekartläggning 103 av arbete förhåller sig till varandra när hänsyn tas till kön och därmed bilda grund för ett mer aktivt arbete arbetet i dessa frågor, främjas genom att arbetstagarsidan medverkar i kartläggningen. Enligt utredningens mening bör i klarhetens intresse införas en uttrycklig regel att arbetsgivarens åligganden på lönekartläggningens område innefattar en skyldighet att samråda med och informera arbets- tagarsidan om lönekartläggningens bedrivande. Även den omständig- heten att utredningen anser att syftet med lönekartläggningen är att synliggöra hur lönerna förhåller sig till varandra när hänsyn tas till kön och bilda utgångspunkt för ett mer aktivt arbete, medför att det är av vikt att klargöra skyldigheten att samverka. Det skall understrykas att det i en sådan samråds- och informationsskyldighet givetvis inte ligger något krav om att komma överens med arbetstagarsidan rörande upp- läggningen av kartläggningen. Samrådsskyldigheten bör innefatta att överlägga med arbetstagarsidan om hur kartläggningen skall bedrivas. Överläggningen bör först och främst gälla vilka kvinno- respektive mansdominerade grupper av arbetstagare som kartlä ggningen särskilt skall inriktas på. En ändamålsenlig gruppering av arbetstagarna är av grundläggande betydelse för att syftet med lönekartläggningen skall kunna uppnås. Utredningen anser att samverkan mellan parterna rörande lönekart- läggningen också bör innefatta att arbetsgivaren informerar arbetstagar- sidan om lönekartläggningen och den analys av denna som arbetsgivaren har gjort. En sådan samråds- och informationsskyldigheten bör gälla gentemot arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är skyldig att förhandla enligt medbestämmandelagen. Anledningen till att utredningen föreslår att detta mot arbetsgivaren riktade krav på aktiva åtgärder om samråd och information endast föreslås gälla i för- hållande till arbetstagarorganisationer är följande. I 2 § jämställdhets- lagen finns en uttrycklig regel om att arbetsgivare och arbetstagare skall samverka när det gäller jämställdhetsfrågor och särskilt verka för att utjämna och förhindra bl.a. skillnader i löner mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt. Skälet till att kravet i 2 § om samverkan inte är riktat mot arbetsgivaren som ett krav på aktiva åtgärder är just att det är fråga om samverkan (jfr prop. 1993/94:147 s. 44). När man på två parter lägger ett krav på att sam- verka kan det inte vara rimligt att enbart den ena parten vid hot om vite har att bära ansvaret för att samverkan sker. Det har i förarbetena fram- hållits att såväl lönekartläggningen som jämställdhetsplanen bör upprättas i samråd med arbetstagarna. Utredningens förslag innebär inte någon skillnad i dessa avseende. Att lönekartläggningsarbetet och jämställdhetsplanen upprättas i samråd på sätt parterna finner lämpligt, t.ex. i samverkansgrupper, är tvärt om enligt utredningens mening det absolut bästa sättet att främja jämställdhetsarbetet. Finns på en arbetsplats en sådan samverkan, kan utredningens förslag om krav riktat till arbetsgivaren att samråda och informera inte medföra avsevärt merarbete eller ytterligare svårigheter. För att klargöra vikten av denna samverkan och för att lagens krav i ännu större omfattning och bättre skall uppfyllas föreslår utredningen därför en skyldighet för arbetsgivare att samråda och informera. Att ålägga arbetsgivare att samråda och informera gentemot arbetstagare på motsvarande sätt som föreskrivits i 2 § kan dock enligt utrednings mening inte vara ändamålsenligt. Det skulle kunna innebära en skyldighet att sammankalla samtliga anställda. Rätten till förhandling och information enligt medbestämmandelagen gäller för fackliga organisationer. Utredningen anser att det skulle bli en betungande och en från svensk rätt avvikande reglering om man ålade arbetsgivaren ett sanktionerat förpliktande att samråda och informera arbetstagarna i stället för de fackliga organisationerna. Utredningens förslag utmynnar därför i att arbetsgivarens skyldighet enbart skall gälla i förhållande till de fackliga organisationerna. I frågan hur information rörande lönekartläggningsarbetet skall genomföras, torde vägledning kunna hämtas från medbestämmandelagens regler om rätt till informa- tion. Genom att arbetsgivaren åläggs en skyldighet att samråda och informera om lönekartläggningen ges arbetstagarorganisationen en möjlighet att kunna förvissa sig om hur arbetsgivaren genomför kart- läggningen och vad arbetsgivaren tänker fokusera analysen på. Utredningen anser att en samråds- och informationsskyldighet för arbetsgivaren kan underlätta ett arbete i samverkan mellan parterna. Något krav på att lämna ut underlaget för lönekartläggningen skall inte föreligga. Informationen bör gälla i vilka avseenden och hur arbets- givaren skall gå till väga vid en närmare analys angående eventuella löneskillnader mellan olika gr upper eller kategorier av arbetstagare. Informationen skall också innefatta en redovisning för resultatet av en genomförd analys. Arbetsgivarens skyldighet att informera gör det därmed även möjligt för arbetstagarorganisationerna att kontrollera att arbetsgivaren verkligen genomför den analys av löneskillnader han är skyldig att göra. En arbetsgivare som är bunden av flera olika kollektivavtal har enligt utredningens förslag en skyldighet att informera samtliga organisationer. Denna skyldighet kan tyckas medföra ett omfattande arbete för arbetsgivaren. Utredningen anser dock att i sådana situationer arbets- givaren med fördel kan genomföra sin informationsskyldighet gentemot samtliga organisationer vid ett och samma tillfälle. En sådan ordning ökar även möjligheten att belysa frågorna från flera håll. Inom bl.a. vissa landsting förekommer redan samråd om kartlägg- ningen på sådant sätt att diskussioner förs med de större arbetstagar- organisationerna inom respektive avtalsområde. I detta arbete tar arbets- givaren fram underlaget för jämförelsen varefter frågorna debatteras med företrädare för organisationerna. Enighet har dock inte uppnåtts i detta samrådsarbete. I anslutning till det anförda bör framhållas att det inte kan ingå som ett krav beträffande skyldigheten för arbetsgivaren att vidta aktiva åtgärder att uppnå enighet, även om en sådan enighet naturligtvis är önskvärd. Genom kartläggningen har löneskillnader synliggjorts och frågan har börjat diskuteras och bearbetas. Om man inför en möjlighet för arbetsgivaren att än göra en närmare analys av löneskillnader mellan olika gr upper, vilket lämpligen görs i samråd med arbetstagarorganisationerna, anser utredningen att lagens syfte på ett bättre sätt förtydligas och uppnås. Arbetstagarorganisationernas behov av tillgång till uppgifter om enskilda individers löner i sin samverkan med arbetsgivaren om lönekartläggningen Från arbetstagarorganisationernas sida har framförts att de har ett behov av att inom ramen för lönekartläggningen få del av enskilda individers löner.