sou · GNB397d3 · 2000-01-01 00:00:00 — Något utrymme för "förbud" finns självfallet inte då föreläggandet innebär krav på uppfyllandet av viss tjänst eller service eller krav på införandet av kvalitetssäkringssystem. Är det fråga om ett sådant missförhållande som inte rättas till ens efter utdömande av vite bör tillsynsmyndigheten ha en skyldighet att anmäla detta till regeringen. Mitt förslag : Särskilda brukarråd inrättas som ska stödja länsstyrel- serna och regionala enheter när det gäller att bedöma vilka verksamheter som kräver särskild uppmärksamhet från statens sida. Länsstyrelserna och Socialstyrelsernas regionala enheter har en bra insikt i hur tillsyn bör bedrivas. Det är emellertid inte alltid som länsstyrelserna och de regionala enheterna har möjligheter att få insyn i vad som kräver särskild uppmärksamhet från deras sida. Det kan därför finnas anledning att till hjälp för länsstyrelsernas och regionala enheters tillsyn över olika verksamheter som rör och den kommunala hälso- och sjukvården inrätta särskilda brukarråd. Dessa skulle kunna bistå med kunskap om förhållandena för de människor som är i behov av sociala insatser eller hälso- och sjukvårds- insatser och orsakerna till att vårdgivarna inte tillgodoser de behov som finns. Uppgiften för "brukarråden" är alltså inte att tala om hur tillsyn ska bedrivas utan att komma med information om människors sociala situa- tion och uppslag till tillsynsmyndigheterna om vilka områden som är särskilt angelägna att granska. Utredningen har övervägt flera alternativa lösningar på hur tillsynen över ska vara organiserad. Jag har dock förordat den lösning som innebär en ny formell rätt för att styra länssty- relserna i syfte att samordna tillsynen över . Mina bedöm- ningar av de ekonomiska konsekvenserna avser detta förslag. Efter en omställningsperiod bör förslaget innebära en förbättring och en effektivisering av tillsynen. bör det vara möjligt att antingen få ut högre tillsynseffekt givet de resurser som finns eller att få ut samma tillsynseffekt med mindre resurser . Det är rimligt att anta att strävan är att få ut en större tillsynseffekt. Därmed bör det lång- siktiga resursbehovet såväl hos som hos länsstyrelserna kunna vara oförändrat. Förslaget om utökade tillsynsinstrument för länsstyrelserna och leder knappast till några behov av utökade resurser. Dessa instrument är avsedda att användas i mycket sällsynta fall. Kostnadseffekten bör därmed bli försumbar. och länsstyrelsernas förändrade roller bör alltså kunna inom ramen för befintliga resurser för styrelsen. Initialt kan det dock på behövas ett visst resurstillskott för uppb yggnad av kompetens. När det gäller förslaget med särskilda brukarråd innebär det en direkt kostnadsökning med någon miljon kronor och bör finansieras inom ramen för respektive länsstyrelses samlade anslag. Kostnaderna avser viss administration och arvoden till ledamöterna i dessa råd. Sammantaget är det min bedömning att de föreslagna förändringarna på kort sikt kan medföra små kostnadsökningar men att den nya tillsyns- organisation på inte medför högre kostnader än . 14Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. Pensionssystemen för människors försörjning när de lämnat förvärvslivet är utformade på skilda sätt i olika länder. I vissa länder, främst utom , är det privata försäkringar, som förutsätter att den enskilde själv sätter av pengar under sin förvärvsverksamma tid i livet. I förekommer såväl offentliga pensionssystem utformade enligt försäkringsprincipen som andra inte offentliga möjligheter att trygga försörjningen när förvärvsinkomsterna har upphört. Medlemsländerna i Europeiska unionen (EU) har alla någon form av offentligt grundskydd i pensionssystemen för äldre människors försörjning. Pensionsförmånen för en medborgare inom EU kan inte begränsas genom krav på bosättning i ett medlemsland. Har medborgaren genom bosättningstid eller intjänade pensionspoäng kvalificerat sig för pension i ett medlemsland har han därför rätt till pensionen oavsett var inom unionen han senare bosätter sig. För en medborgare i ett EU-land som bosätter sig i gäller också särskilda gemensskapsrättsliga regler. Dessa innebär i princip att han måste visa att han har tillräckliga tillgångar för att inte ligga det sociala bidragssystemet i värdlandet till last. Detta gäller både dem som är yrkesverksamma och dem som upp- hört med sitt yrkesverksamma liv 1. Äldre människor som invandrar till från en stat utanför EU hinner inte kvalificera sig för en pension i som är tillräcklig för att täcka levnadsomkostnaderna. Om landet de kommer från dessutom 1 Utlänningsförordningen (1989:547) och rådets direktiv /364/EEG av om rätt till bosättning samt rådets direktiv /365/EEG av om rätt till bosättning för anställda och egenföretagare som är yrkesverksamma. 366 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. saknar pensionsrättigheter eller om administrativa svårigheter gör det omöjligt att föra över förmånen från det tidigare hemlandet, blir de ofta hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. Motsvarande försörj- ningsproblem efter pensioneringen drabbar inte dem som är unga när de invandrar. De hinner kvalificera sig för svensk pension. Inte heller är det ett problem för dem som erhåller uppehållst illstånd som flykting eller annan särskilt skyddsbehövande enligt 3 kap. 2 § eller 3 § utlän- ningslagen (1989:529). De får nämligen t illgodoräkna sig kvalifika- tionstid i hemlandet och blir på så sätt berättigade till svensk pension. Bland de människor som till följd av ingen eller låg pension har svårt att försörja sig återfinns alltså de som kommit till vid relativt hög ålder och beviljats permanent uppehållst illstånd enligt 2 kap. 4 § ut- länningslagen. Genom tilläggsdirektiv (dir. 1998:70) har jag fått i upp- drag att lämna förslag till hur deras ekonomiska trygghet ska utformas. Förslaget ska utformas med krav på bosättning i . 14.1.2Pensionssystemens konstruktion och omfattning Det nuvarande allmänna pensionssystemet består av folkpension och tilläggspension (ATP). Dessa är obligatoriska och omfattar i princip alla som bor eller arbetar här i landet. Vid sidan av den allmänna pen- sioneringen finns olika tjänstepensionssystem, individuella tjänstepen- sionsförsäkringar och privata individuella pensionsförsäkringar. Grundskyddet utgörs av folkpension i form av ålderspension inklu- sive de särskilda folkpensionsförmånerna. Dessa förmåner garanterar den som haft låga inkomster en skälig ekonomisk standard som pensio- när. Folkpension betalas ut, oberoende av tidigare avgiftsinbetalningar och arbetsinkomster, med ett i princip enhetligt belopp lika för alla. Men beloppen är högre för ogifta än för gifta. I de fall den äldre invandrat till och inte kvalificerat sig för full pension kvotdelsberäknas pensionen utifrån antal bosatta år i i förhållande till beloppet för full pension. införs ett reformerat pensionssystem, som gäller för dem som är födda eller . Ålderspensionen i detta system omfattar dels en inkomstgrundad pension, dels en garantipension. Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. ut till dem som inte tjänat in någon inkomstgrundad pension alls eller bara en låg sådan. Den är alltså en ersättning för eller utfyllnad till den inkomstrelaterade ålderspensionen för att garantera en viss lägsta nivå. Den kan erhållas . Pensionen ska administreras av Riks- försäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna. pensionen och kostnaderna för administrationen ska finansieras av stats- Ålderspensionen ska beskattas enligt samma regler som gäller för För de åldersgrupper som inte omfattas av det nya pensionssystemet införs ett nytt grundskydd, s.k. övergångsvis garantipension. garantipensionen och ett förslag till hur det kan regleras har presenterats i betänkandet Garantipension och bosättningstillägg för personer födda eller tidigare (SOU 1999:17). Folkpension, pensionst illskott och särskilt grundavdrag ersätts enligt förslaget av den De som är födda eller tidigare påverkas föga av det nya De som är födda åren 1938–1953 får pension från både det nya systemet och det gamla ATP-systemet. De som är födda år 1954 eller senare får pension helt enligt det nya systemet. utbetalningarna från garantipensionssystemet kommer att göras då de som är födda år 1938 och som bott i finns särskilda övergångsregler. Förutsättningar för rätt till pension För att få rätt till pension måste man uppfylla vissa krav. Detta gäller såväl svenska som utländska medborgare. Även invandrare som kommer till vid relativt hög ålder kan kvalificera sig för pension om än en låg sådan. För medborgare utanför EU krävs en bosättningstid räknat för ansökan om uppehållst illstånd (5 kap. 1 § och 6 § b AFL, 3 kap. 1 §, 2 kap. 1 § lagen (1998:702) om garanti- pension, LGP). Tidskraven är desamma i det gamla och nya pensions- systemet. För medborgare inom EU gäller att de kan samordna sina kvalifikationstider. För att samordningen överhuvudtaget ska göras i krävs försäkringstid (art. 48 i förordningen (EEG) 1408/71). Man kan också kvalificera sig genom att t illgodoräkna sig pensionspoäng i nu gällande pensionssystem. Ålderspension får tas ut från den månad den pensionsberättigade fyller (6 kap. 1 § AFL, 3 kap. 1 § LGP). Kvalifikationstiden för pension räknas till och med det kalenderår personen fyller (5 kap. 5 § AFL, 2 kap. 5 § LGP). Den sammanlagda kvalifikationstiden måste 368 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. också uppgå till tre eftersom kvalifikationstiden alltid ska sättas ned till närmast antal (5 kap 5 § AFL, 2 kap 7 § LGP). Ansökan om ålderspension kan beviljas för tid före den månad som den försäkrade fyller (6 kap 1 § AFL). Men en ansökan om garantipension kan beviljas först från och med månaden efter det att ansökan kom in till (4 kap. 1 § LGP, 12 kap. 2 § lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, LIP). Som följd av dessa regler får en person som invandrar till och beviljas uppehållst illstånd här rätt till pension från 65-årsdagen. Även om pensionen i sådana fall inte är tillräcklig för försörjningen kan han eller hon söka bostadstillägg för pensionärer. Men för att trygga försörjningen behöver personer i denna situation vanligtvis också so- cialbidrag, dvs. ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Inför genomförandet av anpassades de svenska pensionsbestämmelserna till EG-rätten. Följden av detta var att rätt till pension kan intjänas genom förvärvsarbete eller genom viss tids bo- sättning. infördes vissa övergångsregler för icke svenska medborgare födda . Vissa äldre invandrare kan därmed få full pension om de varit bosatta i . kommer dessa övergångsbestämmelser att ha spelat ut sin roll. Personer som har rätt till pension enligt AFL har även rätt till bo- stadstillägg, BTP. Berättigade till bostadstillägg är även personer som erhåller pension enligt lagstiftningen i en stat som ingår i EU eller EES och den som får hustrutillägg i vissa fall då maken har folkpension. Bostadsstödet handläggs av enligt reglerna i lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer. Bostadstillägget är in- komstprövat och består av två delar, bostadstillägg (BTP) och särskilt bostadstillägg (SBTP). Pensionärens årsinkomst avgör storleken av bostadstillägget. Årsin- komsten beräknas enligt bestämmelserna i lagen om bostadstillägg till pensionärer. I lagen finns också särskilda beräkningsregler för dem som får pension enligt utländsk lagstiftning. Dessa innebär att den som får pension från utlandet och dessutom är berättigad till bostadstillägg måste räkna in den utländska pensionen i årsinkomsten. Med utländsk pension menas i detta sammanhang allmän pension från ett annat land än som grundas på bosättning eller förvärvsarbete. När inkomsten beräknas inbegrips också andra inkomster än arbetsinkomster liksom avkastning av förmögenhet och övriga tillgångar samt pensionsersättningar. SOU 1999:97 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. 369 De som har låga inkomster kan förutom BTP också vara berättigade till SBTP. När någon ansöker om BTP prövas automatiskt om han eller hon är berättigad även till SBTP. Sökande med en godtagbar maximal bostadskostnad får SBTP om inkomsterna understiger skälig levnads- nivå. Men konstruktionen av SBTP förutsätter att pensionärens inkomst uppgår till minst en viss kvotdel av basbeloppet (är detta belopp för ensamstående ). Systemet är också så utformat att viss hänsyn tas till inkomster, tillgångar och avkastning av förmögenhet. SBTP kan alltså beviljas dem med låga inkomster och höga bo- stadskostnader och är en utfyllnadsförmån upp till beloppet för skälig levnadsnivå. Skälig levnadsnivå har i lagen preciserats till lägst 1,22 gånger basbeloppet för den som är ogift och lägst 1,01 gånger basbe- loppet för den som är gift. Dessa lägsta nivåer förutsätts täcka alla normala utgifter inklusive de kostnader som den enskilde har inom ramen för högkostnadsskyddet för öppen hälso- och sjukvård samt läkemedel. I princip motsvarar nivån en schabloniserad socialbidragsnivå. Syftet var att kompensera vissa pensionärer för de kraftiga hyreshöjningar som följde av skattereformen och för att förhindra att de skulle bli beroende av socialbidrag. Eftersom bostads- tillägget till pensionärerna var en ange- lägenhet valdes en nivå som motsvarade den för kommuner tillämpliga socialbidragsnivån. I samband med att bostadstillägget blev en statlig angelägenhet uttalades att normer (baserade på bas- beloppet) för att beräkna skälig levnadsnivå skulle vara vägledande. skrevs det in i lagen att nivån skulle vara lägst 1,22 gånger bas- beloppet för den som är ogift. Lagen om bostadstillägg till pensionärer har setts över bl.a. för att kunna anpassas till det reformerade pensionssystemet. En princi- piell översyn har också gjorts om dess framtida utformning. Utredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1999:52) ett ändrat system för inkomstprövningen varvid skattelagstiftningens regler ska tillämpas. Några principiella ändringar föreslås inte vad gäller utformningen av SBTP som ett grundskydd för vissa pensionärers försörjning. 14.1.4EG-rätten och äldres försörjning En förmåns grundläggande egenskaper är centrala när den ska jämföras med de EG-rättsliga bestämmelserna. När ett stöd till vissa äldre, som uppfyller kravet på bosättning, ska konstrueras måste man därför ta hänsyn till EG-rättens principer för att klassificera olika förmåner. Hur den klassificeras i den nationella lagstiftningen är alltså inte på något sätt avgörande men däremot syftet med förmånen och villkoren för att 370 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. För att rätt kunna klassificera en nationell förmån enligt de EG-rättsliga bestämmelserna måste därför även aktuella förordningars innehåll och närmare syften granskas. De i sammanhanget aktuella för- ordningarna är nr 1612/68 2 och nr 1408/713. Begreppen social förmån respektive social trygghet, vilka har betydelse för att bedöma exporta- biliteten, definieras inte i någon av dem. Detta försvårar gränsdragningen och tillämpningen av dem. Begreppet social förmån enligt förordning 1612/68 har genom EG- domstolens praxis4 kommit att få en vidsträckt tolkning. Förordningen täcker alla förmåner oberoende av om de förutsätter anställning, tillhö- righet till försäkring, viss bosättningstid eller avgiftsbetalning. Bevil- jandet av en social förmån i ett medlemsland får inte vara förenat med ett krav på att faktiskt ha varit bosatt inom medlemsstatens territorium om inte detta gäller även för medborgarna i den med- lemsstaten. Däremot har domstolen i ett antal avgörande funnit att social hjälp kännetecknas av att den syftar till att avhjälpa en tydlig be- hovssituation som har visat sig i att man har undersökt vederbörandes totala ekonomiska situation under hänsynstagande till levnadsförhål- landena i bosättningslandet. Den hjälp som en enskild erhåller som social trygghetsförmån kän- netecknas av att det är en lagstadgad rättighet. För att höra till förord- ningen 1408/71 måste förmånen eller rättigheten kunna hänföras till något av de sakområden som framgår av art. 4. Dessutom måste någon av de risker måste föreligga som omnämns i artikeln. Kännetecknande för de sociala trygghetsförmånerna är alltså att de beviljas utifrån klart avgränsade regler och att de lämnas till dem som är anslutna till ett försäkringssystem. Huruvida förmånen är avgiftsfinansierad eller finansieras av t.ex. arbetsgivaren saknar betydelse. Till skillnad från de sociala förmånerna är inslaget av individuellt uppskattat behov i princip undantaget5. En förmån som riktar sig till medborgare som uppnått gällande pen- sionsålder kommer naturligen att hänföras till riskområdet "äldre". 2Rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. 3Rådets förordning (EEG) av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. mål 249/83 V. Hoeckx mot Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn, Kalmthout, ECR 1984 s. 4007. mål 1/72 R. Frilli mot , ECR 1972 s. 457, mål 24/74 Caisse régionale dassurance maladie de mot G. Biason, ECR 1974 s. 999, mål 139/82 P.Piscitello mot nazionale della previdenza sociale, ECR 1983 s. 1427. Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. grundläggande kriteriet för förordningen 1408/71 är därmed uppfyllt. Men en förmån som allmänt garanterar ett existensminimum går varken att hänföra till något sakområde eller någon av de risker som omnämns i denna förordning, som också utesluter förmåner som avser social hjälp. Förmånens karaktär måste därför analyseras också utifrån andra Dess konstruktion blir då avgörande. Utgångspunkten är att det gäller en rättsligt reglerad förmån. trygghetsförmån kännetecknas av att den beviljas på objektiva kriterier och inte grundas på en skönsmässig bedömning av den enskildes behov. Är villkoret för förmånen i stället beroende av en individuell bedömning måste behovsbedömningen knyta an till de specifika levnadsförhållan- dena för medlemslandet i fråga. Det är därför som förmåner som allmänt garanterar ett existensminimum är undantagna från förordningens Det är också av det skälet som bostadstillägg till pen- sionärer inte omfattas av förordningen i dess helhet utan klassificeras som en icke avgiftsfinansierad förmån undantagen från kravet på Ett försörjningsstöd till äldre kan därför inte utformas som en trygg- hetsförmån eller ett tillägg till sådan förmån och krav på bosättning i . Det skulle innebära att en medborgare, omfattad av förordningen nr 1408/71, i ett medlemsland inom EU skulle kunna beviljas förmånen och därefter flytta till ett annat medlemsland med bibehållen förmån. Utformas förmånen istället som ett generellt försörjningsstöd till vissa äldre måste bedömningen av rätten till stödet individuell skönsmässig uppskattning av Av betydelse för bedömningen av förmånen är också om den är beroende av att vissa perioder av förvärvsarbete fullgjorts, anslutning till viss institution eller fullgjorda avgiftsinbetalningar. Är så fallet tolkas förmånen vara av den karaktär som kännetecknar trygghetsförmånerna. Å andra sidan om stödet utformas som ett generellt försörjningsstöd för alla medborgare utan individuell behovsbedömning omfattas det inte av exportabilitetskravet. Följden av detta innebär dock en icke avsedd utsträckning av biståndsrätten för i bosatta. Sammanfattningsvis innebär detta för att ett ekonomiskt stöd till vissa äldre ska vara den hjälpförmån den är avsedd att vara och inte en exporterbar försäkringsförmån måste den sökandens individuella behov av förmånen bedömas när rätten till den prövas. 372 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. Mitt förslag: För att tillförsäkra den som är bosatt i och eller äldre en grundläggande försörjning ska ett äldreförsörjnings- stöd införas. Äldreförsörjningsstödet ska regleras i en särskild lag vara ett statligt ansvar. Personer som beviljas uppehållst illstånd i vårt land ska ha en rimlig möjlighet att försörja sig. Detta är en grundläggande mänsklig rättighet och gäller även den som till följd av ålder eller funktionshinder inte står till arbetsmarknadens förfogande. De kvalifikationsregler som gäller för rätt till pension i såväl det nuvarande som det kommande, reformerade pensionssystemet medför att många personer som invandrar till vid relativt hög ålder inte blir berättigade till svensk pension eller bara når upp till en låg sådan. Anhöriginvandringen till har också varit omfattande inte minst . Många äldre invandrare är därför hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. Men socialbidraget ska inte ha karaktär av långsiktig försörjningskälla utan vara förbehållet dem som behöver tillfälligt ekonomiskt bistånd. Detta är ett skäl till att utforma ett alternativ till socialbidrag som varaktig försörjningskälla för äldre personer som saknar pensionsförmåner eller har låga sådana. Det är en uppgift för staten att bestämma invandringens omfattning. Under den s.k. introduktionsperioden står staten för de kostnader som beräknas vara förknippade med att ta emot flyktingar och vissa av deras anhöriga. förväntas invandraren i princip försörja sig själv. Men många av dem som kommer till vårt land kan till följd av hög ålder inte får arbete. Om de inte har flyktingstatus eller bedöms som annan särskilt skyddsbehövande (3 kap. 2 § eller 3 § utlänningslagen) är de inte berättigade till svensk pension. De blir då beroende av socialbidrag om de inte har pensionsförmåner från hemlandet eller andra inkomster som gör det möjligt för dem att försörja sig. Eftersom kommunerna får ersättning av staten bara får de ta ett större ekonomiskt ansvar för personer som normalt staten tar ett ekonomiskt ansvar för. Kommunerna har också små möjligheter att i praktiken påverka antalet invandrare i kommunen. Också ur denna as- pekt finns det skäl för att finna ett alternativ till socialbidrag för de per- soner som fått uppehållst illstånd i . Detta alternativ ska då vara ett statligt ansvar. Äldreförsörjningstöd ska lämnas tidigast från det att en person fyller . Det får då motsvarande åldersgräns som kommer att gälla för rätten till garantipension. Även när det gäller försörjningsstödets nivå, Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. finansieringsmodell och handläggningsbestämmelser ter sig en anknyt- ning till grundskyddet för ålderspensionärer ändamålsenligt. däremot gäller formerna för att pröva rätten till försörjningsstöd i för- hållande till andra inkomster och tillgångar bör dessa likna prövningen enligt nuvarande regler om rätten till ekonomiskt bistånd enligt social- Mot denna bakgrund anser utredningen att äldreförsörj- ningsstödet bör regleras i en särskild lag. Den närmare regleringen be- handlas i följande avsnitt. I samband med att förslaget till äldreförsörjningsstöd utarbetats har utredningen beaktat de överväganden som gjorts i betänkandet om BTP- lagen och den övergångsvisa garantipensionen. En eventuell lag om äldreförsörjningsstöd bör enligt utredningens mening samordnas med de förändringar som detta betänkande kan ge upphov till. Under utredningsarbetet har utredningen även övervägt alternativa lösningar för att trygga vissa äldre invandrares ekonomiska situation. sådant alternativ är att berättiga dem till BTP och SBTP. de som uppbär en kvotdelsberäknad svensk pension eller pension enligt den nationella lagstiftningen i ett annat EU-land berättigade till BTP (1 § BTP-lagen). Den som däremot helt saknar pension får heller inte något bostadstillägg. Om personkretsen för BTP-lagens tillämpning utökades så att den även skulle komma att omfatta dem som saknar pension skulle den del av försörjningsbehovet som avser bostadskostnaderna bli till- godosett. Till viss del skulle även försörjningsstöd för levnadskostnader komma att lämnas enligt reglerna för SBTP.