sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — De vittnar om hur den tätare kontakten mellan dem som statistik- användare och statistikproduktionen ofta har inneburit ökad relevans, ökad kvalitet och ökat användande. De anser ofta att ansvaret med medföljande ekonomiska resurser är avgörande för deras befogenheter och inflytande. Detta gäller också de statistikansvariga sektorsmyndigheter som är användare av statistik från flera områden, men inte själva är ansvariga för alla dessa områden. En statistikansvarig sektorsmyndighet som utredningen har intervjuat använder statistik från tre stora områden och är själv ansvarig för ett av dem, medan SCB ansvarar för de andra två eftersom de är sektorsövergripande. De intervjuade anser att kvaliteten och relevansen har ökat på det område där myndigheten är ansvarig på grund av bl.a. förbättrade definitioner som myndigheten infört i samarbete med SCB och att den kunnat sätta större press på SCB. På de andra två områdena, däremot, där myndigheten är en användare bland andra anser de intervjuade att det är svårare att påverka. Man upplever att det mesta av den planerade statistiken redan ligger fast och att deltagarna i program- råden endast har möjlighet att skrapa lite i kanten samt att tunga användare ofta tillfredsställer sina statistikbehov genom särskilda upp- drag vid sidan av den ordinarie statistiken inom dessa områden. Ett fåtal statistikansvariga sektorsmyndigheter upplever inte sitt nya ansvar som en påtagligt berikande uppgift. Det rör sig om myndigheter som inte i första hand har erhållit sitt statistikansvar i egenskap av 60 Aktörerna och deras agerande huvudanvändare, utan i stället av historiska eller praktiska skäl. Detta gäller t.ex. som anser att (åtminstone delar av) dess statistikansvar inte passar med myndighetens övriga verksamhet. På de områden där SCB är statistikansvarig myndighet är det som regel inte möjligt att lika tydligt spåra den gynnsamma effekt av analyskompetensens återverkningar på statistiken som noterats på flera områden med en analyserande myndighet som statistikansvarig. Det saknas visserligen inte kontakter med användarna men dessa kontakter tycks ibland inte ge samma analys-feedback på statistiken. På den ekonomiska statistikens område, t.ex., har SCB goda kontakter med de två stora användarna och . Användare på efterlyser dock ännu mer analys- inblandning i själva statistikproduktionen i syfte att öka kvaliteten. För andra användare än de statistikansvariga sektorsmyndigheterna själva finns flera möjligheter att påverka statistiken, varav deltagande i användarråden är den mest formaliserade. Andra möjligheter är bl.a. att ha kontakt med producenten (vanligen SCB), med , med andra myndigheter eller genom direktkontakt med den statistik-ansvariga myndigheten utanför användarrådet. Några statistikansvariga myndig- heter betraktar t.ex. telefonförfrågningar utifrån som en central källa för kunskap om användarbehov. Möjligheten för andra användare än huvudanvändarna att påverka statistiken har, enligt utredningens uppfattning, successivt förbättrats. Det blir successivt allt vanligare att statistikansvariga myndigheter arbetar med användargrupper i någon form. saknas emeller- tid användargrupp på några statistikområden. En sammanställning över de användargrupper som var i arbete framgår av bilaga 1. Inom vissa statistikområden saknas användargrupp som följd av att användarsituationen medför att det inte har bedömts vara befogat med en särskild användargrupp. och hör till de myndigheter som anser sig ha svårt att identifiera andra användare av sin statistik. Andra statistikansvariga myndigheter som har ansvar för statistikområden där användargrupper saknas är , , , Jordbruks- verket och delar av . Några myndigheter har valt att bygga ut redan befintliga användar- grupper, ursprungligen uppbyggda för andra ändamål än statistikfrågor, så att de även arbetar med frågor som rör statistiken. De allra flesta användarråden har emellertid inrättats med statistikfrågor som huvud- Aktörerna och deras agerande 61 Några av råden har dessutom vissa andra uppgifter, även i de fall de är nyinrättade. Det rör sig vanligen om näraliggande uppgifter. Dessa kan t.ex. avse informationsflödet till register som utnyttjas för bl.a. statistikändamål. I vissa användarråd ingår ledamöter med speciell bevakning som huvudsaklig uppgift. Till sådana bevakningsuppgifter hör exempelvis att bevaka uppgiftslämnandefrågor. Dessa anser sig i många fall ha kunnat påverka insamlingsfasen. Uppgiftslämnaraspekter behandlas i avsnitt 5.6. Enligt utredningens enkätundersökning är den vanligaste uppfattningen att användarråden fungerar bra3. De träffas vanligtvis minst en gång , i vissa fall betydligt oftare. Deltagarna anser att deras deltagande i råden är meningsfullt och de anser sig åtminstone ibland få gehör för sina synpunkter. De vanligaste fördelarna med att delta i användarråden uppges vara att man får information, möjlighet att påverka och viss insyn i statistikproduktionen. Nackdelen är att det är tidskrävande. Det är viktigt att notera att just tidig information om statistiken upplevs som en av de stora fördelarna med att delta i användarråd. Det tycks som om även de som inte har så stort intresse av att påverka statistiken ändå är mycket betjänta av information om den. Trots att en del av användarråden är en fortsättning på tidigare grupper som inte från början skapades för att diskutera statistik, tycks de i stor utsträckning användas till att få fram olika användares syn på statistikens innehåll och relevans, dvs. diskussioner om statistikens täckning av det aktuella samhällsområdet. Detta anges vara en av rådsmötenas huvudfrågor av nära tre fjärdedelar av rådsledamöterna i enkätundersökningen. Sakfrågor som inte rör statistik tas upp ibland, men är en huvudfråga endast i vart femte råd. Praktiska frågor som insamlingsrutiner eller metoder är däremot ganska vanliga i råden, men inte lika vanliga som frågor om innehåll och relevans. Se tabell nedan. (En mera fullständig redovisning av resultaten av enkätundersökningen redovisas i bilaga 1). 3 Det är viktigt att notera att svarsfrekvensen i enkätundersökningen var . Detta skulle kunna innebära t.ex. att det är de mest missnöjda som inte har svarat. Det är emellertid troligt att den låga svarsfrekvensen i högre grad beror på att uppgifterna om vilka som sitter med i användarråd i vissa fall var inaktuella. 62 Aktörerna och deras agerande Enkät till ledamöter i användarråd hos SCB och statistikansvariga Hur ofta tas följande upp på gruppens möten? alltid upp / är inte rör stat. Frågor om bef. statistik... ** området .. *** *..., dvs. innehåll och relevans, t.ex. vilken statistik som bör finnas och vilken som inte bör eller behöver finnas. Prioriteringar mellan olika slags statistik inom området. **..., t.ex. insamlingsrutiner och metoder. ***..., t.ex. vilken myndighet som bör ansvara för en viss statistik. De flesta som deltar i användarråd upplever sig även ha andra kanaler för påverkan, framförallt i kontakter med andra myndigheter, med producenten eller genom egen produktion eller egen inhandling av statistik. Några i anger att de saknar andra möjligheter medan ingen i de andra användarråden anger detta alternativ. Enligt utredningens intervjuer med användare fungerar dock vissa användarråd inte lika effektivt. Några statistikansvariga sektors- myndigheter som anordnar användarråd önskar mer engagemang och mer konkreta synpunkter från deltagarna. Också vissa deltagare anser att de användarråd de deltar i inte fungerar bra för användarpåverkan. Däremot fungerar de som informationskanaler. Aktörerna och deras agerande 63 Inflytandet från användare utanför organiserat samråd, främst allmän- intresset, är svårare att få ett grepp om. Upplysningsfunktioner, bibliotek och liknande är som regel inte representerade i användarråd. De representerar ett brett statistikbehov, som i princip avser hela den officiella statistiken. Detta är ett skäl till att de vanligtvis inte blir representerade i användarråden. De räknas inte in bland de tunga användarna inom något enskilt statistikområde. Ett undantag är , som bl.a. har en sådan bred roll och är represen- terat i flera användarråd. användare och användare vilkas intresseområden skär statistiken på en annan ledd (t.ex. regionalt eller fokuserat på en viss åldersgrupp) än sektorsområden är grupper som även kan antas få problem med att erhålla statistiken och att få den jämförbar mellan områden. De breda användare utredningen har intervjuat har dock varierande erfarenheter av reformen. De pekar på olika både för- och nackdelar. Deras erfarenheter avser framför allt innehåll, tillgäng- lighet och inflytande. Vissa, framförallt de som redan före reformen hade etablerade kontakter med SCB, anser att det hade varit bättre (mer överskådligt, lättillgängligt och trovärdigt) om SCB hade fortsatt att vara ansvarig. Andra, däremot, anser att spridningen av ansvar är mycket positiv och att de statistikansvariga sektorsmyndigheterna, tack vare sina ämnes- kunskaper är berikande kontakter när det gäller statistik. Flera av de användare, som kan sägas vara representanter för allmänintresset, har behov som inte passar in i sektorsschemat. De anser sig ofta sakna kanaler för information om och inflytande på statistiken. 5.2.3Ökad närhet mellan ämnesexpertis och statistikexpertis För att statistik skall bli så bra som möjligt behövs såväl ämneskunskap som kunskap om statistik. Det innebär i praktiken att det behövs närhet mellan statistikexpertis och ämnesexpertis. Detta är en viktig aspekt av användarinflytande. Den nödvändiga statistikkunskapen omfattar kännedom om bl.a. metoder, produktionssätt och jämförelsemöjligheter mot statistik inom andra ämnesområden. Ämneskunskap som är viktig för statistikproduktion kan vara t.ex. kunskap om ändringar i regler och förutsättningar för den verksamhet som statistiken belyser och som kan innebära att vissa definitioner måste 64 Aktörerna och deras agerande ändras för att vara relevanta. Det finns exempel på fel i utförda uppdrag avseende statistikproduktion där orsaken troligen var en brist på djupare ämneskunskaper. Närhet mellan statistikproduktion och analys av statistiken satt i sitt sammanhang såväl förbättrar statistiken som ökar dess relevans för analyserna, vilka därmed får en bättre kvalitet. Analysen fungerar som en effektiv kvalitetskontroll. Att statistisk information, förutom att finnas i rena statistik- publikationer och databaser, även sätts in i publikationer som riktar sig till läsare som söker olika typer av information om ett samhällsområde ökar dessutom statistikens spridning till en bredare krets av läsare. Analyserarande och sammanfattande publikationer inom ett visst sakområde fungerar ofta som inkörsport till området för den som ännu inte är så insatt. En önskan om ökad analysnärhet, av bl.a. ovannämnda skäl, var en viktig faktor bakom statistikreformen och en del i det man kallade för användarinflytande. Det är som regel funktionellt att vissa är statistikexperter och andra är ämnesexperter. Många tycks ha ansett att gränsen före reformen var satt så att statistikexpertisen tog för stort utrymme och att ämnes- kunskapen kom in för litet i beslut rörande statistiken. I och med flytten av ansvar på flera områden ändrades gränsen så att ämnesexpertis fick ett större inflytande. På andra områden förblev huvudansvaret hos statistikexperten (). Detta innebär att det på krävs andra sätt att bygga in påverkan från ämnesexpertisen i statistikproduktionen. Det kan ske genom t.ex. väl fungerande användarråd och genom andra täta kontakter med användare. Ett särdrag som gäller de flesta av de statistikområden SCB ansvarar för är att det saknas en tydlig expert eller huvudanvändare. Det är i stället fråga om att samarbeta nära med flera och att ta vara på feedback från flera. Dessutom behöver SCB som producent mer ämneskunskap än tidigare för att kunna konkurrera med andra institut och liknande tänkbara producenter som är både ämneskunniga inom ett visst område och ganska statistikkunniga. Risken om en statistikansvarig sektors- myndighet väljer ett sådant institut som producent kan vara att det blir olika producenter för varje område, vilket troligen minskar möjlig- heterna till samordning och jämförelser mellan områden. Ju fler producenter som medverkar, desto större krav kommer att ställas på insatser som syftar till att vidmakthålla statistikens samordning. Aktörerna och deras agerande 65 Hur har det blivit efter reformen? Det tycks inte finnas ett standardrecept för hur man idealt skapar närhet mellan analys/ämnesexpertis och produktion/statistikexpertis. Reform-en innebar att SCB fick ansvar över vissa områden och utpekade sektorsmyndigheter blev ansvariga för andra, vilket innebär att både modellen med statistikexperter som ansvariga och modellen med ämnesexperter som ansvariga existerar parallellt. I bägge modellerna finns fall där närheten mellan analys och produktion är stark och fruktbar och har ökat. Det finns också fall där detta inte gäller. Detta gör det svårt att peka på en modell som generellt sett är överlägsen i detta avseende. Även det faktum att statistiken till sin karaktär är olika mellan olika statistikområden bidrar till svårigheten att kategorisera. När en sektorsmyndighet är statistikansvarig Ökad analysnärhet var ett av de viktigaste skälen till ansvarsöver- föringen till sektorsmyndigheter. I många fall tycks detta ha fungerat som avsett. Det nya statistikansvaret tillsammans med beroendet av relevant statistik för uppföljnings- och utvärderingsarbete av sin sektor har gjort att många nya statistikansvariga myndigheter har fått ett incitament att aktivt sätta sig in i statistikproduktionen och att skapa ett intensivt samarbete med SCB som producent. När de gjort detta har de, tack vare sin sakkunskap på området, upptäckt att t.ex. vissa definitioner och klassificeringar har kunnat aktualiseras och förbättras. Deras allmänna insikt i statistikens användbarhet, såväl för dem själva som för andra har dessutom ökat. Ämnes- och analysexperternas engagemang har därmed inneburit förbättrad relevans, kvalitet, mer analys och ökat användande. För vissa användare kan även tillgängligheten sägas ha förbättrats tack vare delvis nya publikationer där statistisk information blandas med annan information inom ett samhällsområde. Samma faktum innebär dock en försämring av tillgängligheten för andra användare. Det gäller främst de som efterfrågar enbart statistik, ibland från flera områden. Deras situation försämras, såvida inte den statistiska informationen även finns i rena statistikpublikationer och tillsammans med statistik om flera samhällsområden. Intensiva och fungerande kontakter mellan ämnes- och statistik- experter fungerar som en ömsesidig kompetensutveckling. Ett exempel på en aktivitet för att åstadkomma detta är de årliga tvådagars- konferenser som berörd personal vid SCB och ordnar tillsammans. Sådana aktiviteter kombinerade med telefonkontakter och 66 Aktörerna och deras agerande möten kring speciella frågor torde bidra till att ständigt aktualisera olika frågor kring statistiken och leda till att den vidareutvecklas och förbättras. Det finns emellertid även exempel på att den nya ansvarsrollen inte har inneburit någon ökad närhet mellan statistikproduktion och analys. Detta kan bero på att den sektorsmyndighet som fått statistikansvar inte har en sådan roll att det är naturligt att engagera sig i statistiken. Exempel på detta är och . har framfört att de anser att deras statistikansvar går utanför deras gängse intresse- och bevakningsområde. Uteblivna positiva effekter kan också bero på att relationerna inte är de bästa mellan den statistikansvariga myndigheten och producenten . I vissa fall kan ett visst misstroende mot den andre noteras från bägge parter, vilket naturligtvis inte gynnar kontakter som innebär ömsesidig kompetensutveckling. När misstroende mot SCB från en statistikansvarig sektors- myndighets sida förekommer har det vanligen att göra med att denne tror/anser att SCB som följd av sin monopolliknande ställning och sina olika roller i SOS-systemet inte är juste i sin prissättning. Synpunkten att SCB uppvisar ett slags storebrors-beteende förekommer också. Misstroende förekommer också i motsatt riktning, dvs. från aktuell producerande enhet inom SCB mot sin sektorsmyndighet. Detta misstroende har ofta att göra med att SCB-personalen tror/anser att den andra myndigheten har en alltför snäv syn på statistikbehoven inom området, exempelvis att den endast bryr sig om sina egna och inte andra användares behov. SCB-personal oroar sig ibland även för att sektorsmyndigheten, i sin relativa okunnighet om vad som krävs för att uppnå god kvalitet i statistikproduktion, genomför förändringar i t.ex. insamlingsmetod eller val av producent som försämrar kvaliteten. Exempel på områden där synpunkter av dessa slag har framförts, i någon eller båda riktningarna, är de områden där LES, , och är ansvariga. När SCB är statistikansvarig Erfarenheterna från de statistikområden där ansvaret fortfarande åvilar SCB visar att det finns olika sätt att skapa närhet mellan produktion och analys. Det vore fel att påstå att sådan närhet saknas överlag på de områden där statistikexperten och inte ämnesexperten, dvs. SCB, är statistikansvarig. Ett område som har nära och täta kontakter med analysexpertis utanför statistikproduktionen är (delar av) den ekonomiska statistiken. Aktörerna och deras agerande 67 Här föreligger täta kontakter mellan SCB och framförallt och . Under Genomförandekommitténs arbete övervägdes om skulle tilldelas statistik- ansvaret, men kommittén valde att föreslå att ansvaret skulle stanna hos SCB. En annan del av SCB:s ansvarsområde där det finns en nära kontakt med ämnesexpertis är (delar av) välfärdsstatistiken. Här har analys- kompetens förts in i dels genom att SCB har egen personal som är ämnes- och analyskunnig, dels genom att forskare har en mycket nära anknytning till SCB. Modellen påminner om den som tillämpas för den ekonomiska statistiken i . Det finns också områden där SCB är ansvarig, men där någon nämnvärd närhet mellan produktion och analys inte har utvecklats. Detta kan bero på att användarna av statistiken inom området är så många och splittrade att det inte är funktionellt med ett tätt samarbete med någon av dem. Det kan självfallet också bero på att ett fruktbart samarbete helt enkelt inte har etablerats. På områden som är av sektorsövergripande karaktär, kan det vara mindre självklart för vilka syften och för vilka användare en analys bör göras. 5.3De statistikansvariga sektorsmyndigheterna i sin nya roll Till de statistikansvarigas huvuduppgifter hör att utifrån såväl eget som andra användares statistikbehov ta ställning till hur mycket resurser som skall läggas på statistiken inom respektive område, vilken statistik som skall produceras och hur produktionen skall ordnas. Statistiken skall utvecklas löpande och anpassas till samhällets behov. Dessutom skall de statistikansvariga bestämma statistikens innehåll, form och frekvens m.m. Statistiken skall dokumenteras och kvalitetskontrolleras före publicering och den officiella statistiken skall göras allmänt tillgänglig i tryckt form eller via ADB-baserade medier. Detta innebär att det i praktiken ingår i ansvarsuppgiften att avgöra vilken statistik på respektive område som ska tas fram inom området i syfte att tillgodose allmänintresset av samhällsinformation. Hit hör inte enbart dagens intressenter, utan också morgondagens. 68 Aktörerna och deras agerande 5.3.1Skillnader mellan statistikansvariga sektorsmyndigheter De flesta av de sektorsmyndigheter som blev tilldelade ett statistik- ansvar har som en av sina huvuduppgifter att skapa och sprida kunskap om sin samhällssektor. Denna uppgift uttrycks vanligtvis i deras myndighetsinstruktioner med verb som följa utvecklingen, be-skriva, analysera, informera, utarbeta beslutsunderlag etc. För dem har statistikansvaret vanligtvis upplevts som ett naturligt och värdefullt komplement till denna uppgift. Statistiken blir en viktig källa för analyser och utredningar. De anser ofta att de tack vare det nya ansvaret har kommit att använda statistiken mer, vilket berikar deras utredningsarbete. Dessa myndigheter är vanligtvis relativt aktiva i sin roll som statistikansvariga och uppnår ofta de fördelar som beskrivs i avsnittet om ökad närhet mellan ämnesexpertis och statistikexpertis. Många av dem har också, tack vare sina många kontakter inom sektorn, knutit samman flera nätverk som positivt påverkar hela informations- och kunskapsflödet, till gagn för såväl statistikanvändare som för utredare, policyansvariga, allmänhet m.fl. Dessa myndigheter har vanligtvis en sådan storlek och infrastruktur att det nya ansvaret inte blir en alltför tyngande eller dominerande uppgift. Många av dem hade redan från början en viss statistik- kompetens eller behövde skaffa sådan även av andra skäl än det till- delade statistikansvaret. De flesta av dessa myndigheter har vidare en reell möjlighet att i sin interna budget prioritera statistik mot andra områden. LES och är dock exempel på myndigheter som visserligen passar in på beskriv- ningen av analys- och informationsuppgiften och statistikansvarets betydelse som komplement till denna, men som på grund av sin litenhet och avsaknad av andra typer av uppgifter i praktiken har små möjlig- heter att prioritera mellan statistik och annan verksamhet. Ett fåtal av de sektorsmyndigheter som fick statistikansvar har inte kunskapsspridning om sektorn som en framträdande uppgift. De har fått sitt statistikansvar på delvis andra grunder. Deras huvudsyfte är i stället ett annat, t.ex. att fatta beslut om vilka regler som skall gälla för ett visst område samt i flera fall att fatta beslut som rör enskilda individer. Dessa myndigheter upplever vanligtvis statistikansvaret som något mera sidoordnat, som inte direkt har att göra med den övriga verksamheten. Därmed är deras engagemang i statistikansvaret inte lika stort. Till myndigheter som kan hänföras till denna grupp hör Centrala studiestöds- nämnden, , och i viss mån . De flesta av dem har fått sitt statistik-ansvar av Aktörerna och deras agerande 69 historiska skäl och inte som följd av pröv- ning. Skillnaden mellan dessa två grupper av sektorsmyndigheter är naturligtvis inte glasklar. En del är mer renodlade i den ena eller andra riktningen, andra har ett stort antal uppgifter av mycket varierande karaktär. Skalan är glidande. I detta sammanhang är dock uppdelningen tydliggörande. En annan väsentlig skillnad mellan de statistikansvariga sektors- myndigheterna har med deras storlek att göra. Små myndigheter har ofta större problem när det gäller att sköta sitt statistikansvar än större. Personberoendet blir större och mera utslagsgivande när det gäller exempelvis strategiska val och förhandlingar om produktion vid myndigheter där få personer arbetar med statistikfrågor än vid övriga. Det är även vanligare att myndigheter med små resurser för statistik- arbete önskar stöd från t.ex. SCB:s förvaltningsfunktion än andra. 5.3.2Skillnader mellan statistikansvariga sektorsmyndigheter och SCB som statistikansvarig Skillnaderna mellan SCB som statistikansvarig och övriga hänger ihop med skillnaderna i deras roll i samhället. Som nämnts ovan har de flesta statistikansvariga sektorsmyndigheterna som en framträdande uppgift att sprida kunskap om en samhällssektor. Eftersom SCB inte har ett sektorsansvar, har SCB inte heller denna uppgift. SCB:s uppgift är att se till att det tas fram statistik om de samhällssektorer som myndig-heten har statistikansvar för och se till att statistiken blir tillgänglig i en grundläggande mening. Övrigt kunskapsspridande är det ofta andras sak att sköta. SCB är dessutom finansierat på ett annat sätt än de flesta övriga myndigheter.