sou · GNB3146d2 · 2000-01-01 00:00:00 — De olika utgångspunkterna måste därför vägas mot varandra. En ytterligare utgångspunkt för rovdjurspolitiken, som inte uttryckligen nämns i utredningsdirektiven, bör vara de sociala aspekterna. Hänsyn måste tas också till hur rovdjursförekomsten påverkar det dagliga livet för människor som bor i områden där stora rovdjur förekommer. En social aspekt är att människor i glesbygden måste känna att cent- rala myndigheter följer och har förståelse för utvecklingen i deras när- områden. Det kan t.ex. gälla fall då björnar eller vargar börjar uppehålla sig i närheten av gårdar eller mindre samhällen. Jaktens betydelse ur ett socialt perspektiv bör också framhållas sär- skilt. För många bosatta i glest bebyggda områden är den en viktig del av livet. Ofta har den stor social betydelse. Jakten och närheten till 186 Ramar och utgångspunkter naturen kan vara viktiga skäl till att man väljer att bo i ett glesbygds- område. Det är viktigt att människor som bor i områden där rovdjur före- kommer kan acceptera eller förstå den rovdjurspolitik som förs. Däri- genom kan man minska den brist på förtroende som vissa grupper känner inför myndigheter. Acceptansen är ytterst också viktig för såväl rättsmedvetandet som enskilda människors livskvalitet. Ju fler som har förståelse för rovdjurspolitiken, desto mindre är risken för olaglig jakt, dvs. jaktbrott, på rovdjur. Renen är ett tamdjur och rennäringen omfattas alltså av det som sägs i våra direktiv om djurskötseln. När det gäller rennäringen tillkommer emellertid särskilda aspekter som hänger samman med dess grundläg- gande betydelse för den samiska kulturen. Regeringen har i direktiven till (dir. 1997:102) framhå llit rennäringens betydelse för det samiska kulturarvet. Statsmakterna har också vid flera andra tillfällen slagit fast sambandet mellan den samiska kulturen och rennäringen. Enligt 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen bör etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv främjas. Ordet kultur har i detta sammanhang ansetts innefatta den samiska renskötseln (se prop. 1992/93:32 om samerna och samisk kultur m.m., s. 102 f.f. och där gjorda hänvisningar) Särskilda hänsyn måste alltså tas till rennäringen vid utformandet av rovdjurspolitiken. Här bör även nämnas konvention nr 169 om ursprungsfolk. har visserligen inte ratificerat konventionen men om så blir fallet kan det få direkt betydelse för rovdjurspolitiken. Konventionen skulle bl.a. innebära att det ställdes krav på samråd med företrädare för rennäringen innan beslut fattades i rovdjursfrågor som kan påverka rennäringen. Ramar och utgångspunkter 187 Fäbodbruket bygger på att man har får, getter eller nötdjur på bete i skogen. Ofta går djuren fritt men det förekommer också att man har dem inom stängsel. Liksom rennäringen omfattas djurhållningen inom fäbodbruket av det som i våra direktiv sägs om djurskötsel i allmänhet. Intresset för fäbodbruket har ökat . Djurhållningen vid fäbodar bidrar till att hålla landskapet öppet. Många fäbodar får stöd för sin verksamhet från och från svenska myndigheter. fördelar också stödpengar med hänsyn till fäbodbrukets kulturella värden. Samhället har alltså markerat bevarandet av och t.o.m. utvecklingen av fäbodbruket som ett viktigt mål och också givit ett fortlöpande stöd till detta. bedrivs det på ett sådant sätt att det finns risker för att det kommer att bli särskilt utsatt för skador orsakade av rovdjur. När man utformar rovdjurspolitiken bör man därför, enligt vår mening, också väga in konsekvenserna för fäbodbruket. Utredningens förslag: får regeringens uppdrag att ta initiativ till ett utökat samarbetet beträffande rovdjursfrågor med sin norska motsvarighet. Direktoratet for naturforvaltning. I uppdraget till verket bör också ingå att ta kontakter för att utöka samarbetet så att även deltar. Samarbetet bör liksom gälla varg men utökas till att omfatta i första hand även järv. Den grundläggande utgångspunkten för rovdjurspolitiken är alltså att säkerställa livskraftiga stammar av de olika rovdjursarterna. När man från svensk synvinkel skall bedöma om stammen av en art är livskraftig kan man emellertid inte enbart se på situationen i . Stammarna av björn, järv, lo, varg och kungsörn är helt eller delvis gemensamma med . Åtminstone björn-, järv-, lo- och kungsörnsstammarna har också kontakt med finska bestånd av respektive art. Hur det förhåller sig med vargstammen är oklart. Eftersom stammarna till stor del är gemensamma för och påverkas de båda länderna av varandras rovdjurspolitik. Om ett land vidtar åtgärder som t.ex. påverkar antalet av en art får det betydelse för rovdjursförvaltningen också i grannlandet. 188 Ramar och utgångspunkter Våra förslag om rovdjursstammarnas antal utgår från att och har gemensamma stammar som även står i kontakt med finska bestånd (avsnitt 12.3). Vi föreslår inte att inom sina gränser ensamt skall ha hela livskraftiga stammar av alla arterna. Mot denna bakgrund finns det starka skäl för att ytterligare utveckla samarbetet om rovdjursförvaltningen särskilt med . förekommer ett samarbete om rovdjursfrågor genom och dess norska motsvarighet, Direktoratet for naturforvaltning. Bland annat har vid besluten om skyddsjakt på björn tagit hänsyn till norska önskemål om att björnens södra reproduktionsområde skall växa in över den norska gränsen. Myndigheterna har också kommit överens om att inte tillåta skyddsjakt på varg utan att först diskutera saken med varandra. Samarbetet har skett bl.a. genom så kallade direktörsmöten, dvs. möten mellan den svenska generaldirektören och den norska mot- svarigheten. Vi föreslår att får regeringens uppdrag att ta ini- tiativ till att formalisera och bredda samarbetet med Direktoratet for naturforvaltning. bör också samarbetet med utökas. Avsikten bör vara att samtliga tre länder deltar i de så kallade direk- törsmötena. Samarbetet bör liksom gälla varg men utökas till att omfatta i första hand även järv. Samarbetet bör i ett längre tidsperspektiv, åtminstone såvitt gäller och , syfta till en samordnad förvaltning av de stora rovdjursarterna. Vid överläggningar med tjänstemän från det norska Miljövern- departementet, Direktoratet for naturforvaltning och det finska Jord- och skogsbruksministeriet har dessa uttalat sig positivt om ett utökat samarbete. En samlad rovdjurspolitik kan enligt vår mening genomföras inom de ramar som den nuvarande statliga administrationen ger. Rovdjursför- valtningen är organiserad på ett i stort sett ändamålsenligt och rationellt sett. Vi föreslår ändå vissa förtydliganden och effektiviseringar. i anslutning till att vi i de kommande kapitlen i detta betänkande tar upp olika delar av rovdjursförvaltningen till diskussion. Förstärkningar av resurserna behöver främst ske i fråga om beståndsövervakning, forskning och information. De problem av administrativ natur som vi sett under vårt arbete är förknippade med den ledning och samordning av rovdjurspoli- tiken som åvilar regeringen. Ansvarsfördelningen mellan departementen inom , främst och Miljö- Ramar och utgångspunkter 189 departementet, kan även om den formellt sett är tydlig ändå i praktiken ibland visa sig oklar. Detta innebär i sin tur risker för otydlighet, liksom för att behandlingen av enskilda ärenden kan ta i anspråk än nödvändigt. Den skärningspunkt som i första hand bör noteras är den som finns mellan jaktlagstiftningen och den allmänna miljölagstiftningen. Ett stort antal myndigheter och organisationer har under utredningsarbetet aktualiserat denna fråga. 12 Mål för antal och utbredning Utredningens förslag: skall ta sitt ansvar för att det på den skandinaviska halvön skall finnas sammanhängande livskraftiga stammar av björn, järv, lo, varg och kungsörn. För att människor skall förstå och acceptera rovdjurspolitiken är det viktigt att fastställa tydliga mål för rovdjursarternas antal och utbred- ning. Beträffande de arter där målet är en fortsatt tillväxt eller en ökad spridning är det viktigt att utvecklingen inte sker alltför snabbt. Detta eftersom det, enligt vår bedömning, kan vara svårare att få förståelse och acceptans för en snabb ökning eller spridning än för en långsam. Stammarna av björn, järv, lo, varg och kungsörn är gemensamma för och . I varje fall björn-, järv-, lo- och kungsörns- stammarna har också kontakt med finska bestånd. Detta måste beaktas då målen för antalet av de olika arterna slås fast. Det avgörande är att det på den skandinaviska halvön finns sam- manhängande livskraftiga rovdjursstammar, inte att hela sådana stam- mar finns inom vart och ett av de skandinaviska länderna. är enligt skyldigt att ta sitt ansvar för detta. Om den samlade skandinaviska stammen av en art ännu inte är livskraftig skall bidra till att den blir det, antingen ensamt eller i samarbete med grannländerna. Graden av samarbete får stor betydelse för förvaltningen av rovdjuren. Om samarbetet är mindre utvecklat innebär det en osäkerhet för de berörda länderna. I förvaltningen kan det innebära att man ser sig tvungen att sträva efter större populationer än vad som annars vore tillräckligt för en på kort- eller lång sikt livskraftig stam i landet. För del är det också en grundläggande utgångspunkt att den biologiska mångfalden i skall bevaras, vilket innebär att alla i landet naturligt förekommande rovdjursarter skall finnas här. Det är inte möjligt att, som föreslagits, inom sina gränser endast tar ansvar för vissa arter och t.ex. och för andra. 192 Mål för antal och utbredning Detta skulle strida både mot och det övergripande målet att den biologiska mångfalden skall bevaras. När det gäller utbredningen av de olika arterna inom landet måste utgångspunkten vara biologiska förhållanden. Mot dessa får man väga andra intressen, t.ex. att det inte är önskvärt att ha rovdjur nära bebyg- gelse. I möjligaste mån bör man också eftersträva en jämn fördelning av rovdjuren inom deras naturliga spridningsområden. Frågan om hur stora stammar av de olika rovdjursarterna som måste finnas i landet för att de skall vara livskraftiga är kanske den svåraste som utredningen haft att ta ställning till. Den har därmed också varit föremål för alldeles speciell behandling. Tillsammans med vid i arran- gerade vi ett seminarium i ämnet. Föredrag och diskus- sioner finns redovisade i en publikation från (CBM:s Skriftserie 1). Seminariet resulterade också i ett uppdrag till en grupp forskare som representerar olika ämnesområden att skriva en särskild rapport om frågan (bilaga 2 i bilagedelen till detta betänkande). Rapporten skickades slutligen till ytterligare några forskare för eventuella synpunkter. Vi kan börja med att konstatera att det saknas metoder för att fast- ställa hur många rovdjur av en viss art som finns i landet om inte arten ifråga är extremt fåtalig. och , då antalet vargar i landet kunde räknas i ensiffriga tal, kan man nog utgå från att det faktiskt gick att nästan exakt räkna djuren. Efterhand som de sedan blivit fler och spritt sig över större ytor har osäkerheten ökat. Hur svårt det är framgår av försöken att beräkna den svenska björnstammen storlek. Den senaste beräkningen, gjord av Skandinaviska björnprojektet, bygger dels på en analys av data på fångst och återfångst av märkta djur, dels på uppgifter om skjutna björnar. Det handlar alltså om ett förhållandevis bra underlagsmaterial insamlat men ändå blir resultatet osäkert. Den senaste beräkningen gjord 1996 gav ett björnantal på mellan 800 och 1 300 djur. Det är vår uppfattning att innehållet i rapporten från den forskar- grupp som utredningen anlitade är betydelsefullt och skall beaktas i den framtida hanteringen av de svenska rovdjursstammarna eftersom medlemmarna i gruppen trots sina olika utgångspunkter kunnat enas om beståndsnivåer. Det finns emellertid divergerande uppfattningar bland forskare inom olika ämnesområden vad gäller frågan om minsta livskraftiga bestånd. Mål för antal och utbredning Forskargruppen konstaterar inledningsvis att det faktamaterial som finns för de olika arterna är av varierande kvalitet. Dessutom är det ofta otillräckligt. När siffror beträffande minsta livskraftiga bestånd pre- senteras och används inom förvaltningen exempelvis för beslut om skyddsjakt måste därför den ansvariga myndigheten beakta den osäker- het som detta medför. Detta kallas ibland för försiktighetsprincipen. Forskargruppen ställde upp olika kriterier för sin bedömning av livskraften i stammarna av de olika arterna. Tre av kriterierna var genetiskt baserade. De angav den populationsstorlek som bedömdes nödvändig för att undvika genetisk utarmning eller negativa effekter av inavel på lång () och kort sikt (10–) för isolerade respektive icke isolerade populationer. Det fjärde kriteriet var baserat enbart på demografiska utgångspunkter, dvs. köns- och ålderssamman- sättning, reproduktion och dödlighet. Det femte kriteriet slutligen utgjorde en sammanvägning av de genetiska och demografiska aspek- terna på kortsiktigt bevarande. Forskargruppens slutsatser var att det krävs minst 3 000–5 000 indi- vider av var och en av arterna för att de skall bevaras långsiktigt med bibehållen genetisk variation och evolutionär anpassningsförmåga (bilaga 2 i bilagedelen, tabell 2, rad A). Det handlar då om en population oavsett dess geografiska utbredning och skulle alltså t.o.m. kunna avse ett världsbestånd. Om kriteriet modifieras för att bara ange hur stor del av den totala populationen som skulle kunna utgöra minimum för , ligger värdena för de olika arterna på 900–5 000 djur (bilaga 2 i bilagedelen, tabell 2, rad B). Om slutligen de genetiska och demografiska aspekterna på kortsiktigt bevarande vägs samman, varierar antalet individer mellan minst 500 för lo, järv, varg och kungsörn och 800 för björn (bilaga 2 i bilagedelen, tabell 2, rad E). De enskilda forskare som fick möjligheter att kommentera gruppens slutsatser har framhållit att de i stort sett delar gr uppens åsikter. Därut- över har de lämnat en del synpunkter. Några anser det riskabelt att använda generella simuleringsprogram som är avsedda att passa för flera arter för att göra bedömningar som skall ligga till grund för för- valtningsbeslut. Vidare betonar de att det är viktigt att veta om de angivna populationsstorlekarna skall anses gälla för eller för den skandinaviska halvön. Slutligen föreslår de att de populationsstorlekar som expertgruppen fört fram skall diskuteras i ett historiskt perspektiv. En annan av dessa enskilda forskare uppehåller sig vid risken för inavel och framhåller att det finns flera skäl att inte överbetona inavelns betydelse. Inaveln kan vara temporär och effekten kan försvinna genom selektion. Vidare innebär den oftast en vitalitetssänkning genom minskad reproduktion. Förändringar av reproduktionen hos långlivade arter – och dit hör de stora rovdjuren – har emellertid relativt liten betydelse jämfört 194 Mål för antal och utbredning med effekten på dödligheten hos vuxna djur. Därigenom blir effekten av inaveln ofta relativt marginell i ett populationsdynamiskt perspektiv. Slutligen påpekar han att evolution innebär förlust av genetisk variation. Om man alltså skall bibehålla den genetiska variationen så måste man förhindra evolutionen. Det har också i skilda sammanhang gjorts s.k. sårbarhetsanalyser på rovdjur. Man arbetar då med dataprogram och simulerar olika framtida möjligheter till utveckling genom att mata in biologiska och andra parametrar. En sådan för varg (Världsnaturfondens rapportserie 1:96) visade att ett bestånd på 100–200 djur i och skulle räcka för en fortsatt gynnsam utveckling av stammen, under förutsättning att det förekommer viss invandring av varg från . Flera forskare har emellertid i olika sammanhang varnat för att sätta alltför stor tilltro till denna typ av analyser framför allt därför att vi saknar många av de grundläggande uppgifter som be hövs för att resultatet skall bli tillför- litligt. Vi delar forskargruppens slutsats att stammarna i av både järv och varg befinner sig under, för vargens del t.o.m. klart under, de lägst satta kritiska populationsstorlekarna t.o.m. för kortsiktigt bevarande. Den del av den totala svensk-norska järvstammen som de båda länderna har gemensam befinner sig däremot såvitt vi vet näst intill den kritiska gränsen för kortsiktigt bevarande. De andra tre arterna – alltså björn, lo och kungsörn – befinner sig över de nivåer som behövs för kortsiktigt bevarande med hänsyn till både genetiska faktorer och demografisk och miljömässig osäkerhet. I de flesta fall när man talar om att bevara en art är det uttalat eller underförstått att det handlar om långsiktigt bevarande. Detta är natur- ligtvis det mål som bör eftersträvas, men vi har mot bakgrund av de samtal vi fört inte bedömt det vara realistiskt att föreslå vare sig en järvstam i den svenska delen av renskötselområdet i storleksord- ningen 500 individer eller en vargstam i storleksordningen 500 individer. Vi föreslår i fråga om järven en miniminivå vid det antal som den vetenskapliga expertgruppen pekat på som t illräckligt för en kortsiktigt livskraftig stam (avsnitt 12.3.3). I fråga om vargen föreslår vi nu en ännu lägre nivå. Många av dem vi talat med har emellertid bedömt redan den nivån som alltför hög med hänsyn till de skador som vargen förorsakar. Vargen är den art som befinner sig i den svåraste situationen. /99 beräknades antalet till 59–75 individer i . I de siffrorna fanns fem valpkullar födda varigenom arten ligger under den nivå på 50 vuxna individer som () – en världsomspännande organisation med stater, myndigheter och föreningar av olika slag som medlemmar – satt som gräns för en Mål för antal och utbredning akut hotad djurart. Den vetenskapliga forskargruppen har också betonat att jakt eller annan form av decimering av vårt vargbestånd är oacceptabel från bevarandebiologisk utgångspunkt. När det gäller frågan huruvida den skandinaviska vargstammen är livskraftig har vi även inhämtat synpunkter från den amerikanska varg- forskaren . . Han har arbetat med varg i fält i flera olika områden både i och på andra håll. Han har skrivit flera böcker om varg och är ordförande i . Kontakterna skedde dels i samband med ett studiebesök i då vi hade ett samtal om vargfrågor, dels senare då vi ställt skiftliga frågor som Mech besvarat. Att vi tagit denna kontakt med Mech beror på att han har en unik position. När det gäller de andra arterna finns det såvitt vi vet ingen person med motsvarande ställning. Hans uppfattning är att den skandinaviska vargstammen är livskraf- tig även i ett längre perspektiv. Den växer och han jämför den bl.a. med stammen på den nordamerikanska ön Royale som med ett par som bas vuxit och överlevt . Vidare anser han att det från förvalt- ningssynpunkt är acceptabelt att enstaka vargar som gör allvarlig skada exempelvis på hundar eller renar får skjutas. Det måste emellertid ske på individuell basis och sannolikt bör antalet vargar som får skjutas på detta sätt begränsas. På frågan om vi skulle öka risken att den skandi- naviska vargstammen minskar och kanske t.o.m. försvinner om vi tillåter sådan decimering svarar han att han inte tror det. Det förutsätter emellertid att antalet djur som skjuts är mycket begränsat och att stammens utveckling kan följas noga. Den uppfattning som Mech redovisat pekar på den skillnad som kan finnas mellan den empiriska kunskapen och de vetenskapliga kalkylerna. Vi har stor respekt för de senare och vi har som framgår av våra överväganden tillmätt dem stor betydelse, men anser att också den erfa- renhet Mech har från den praktiska hanteringen av vargproblem är viktig att beakta. och senare 1992 konstaterade också Natur- vårdsverket att enstaka vargar under mycket speciella omständigheter kunde behöva skjutas och detta på nivåer som låg långt under dagens. Mot denna bakgrund bedömer vi det möjligt att nu föreslå en lägre miniminivå för vargstammen än den som den vetenskapliga expert- gruppen pekat ut som den lägsta för en kortsiktigt livskraftig stam. Vårt förslag redovisas i avsnitt 12.3.5. 196 Mål för antal och utbredning Utredningens förslag: Miniminivåer för rovdjursstammarna slås fast. Innan en art uppnått miniminivån t illåts endast skyddsjakt i begränsad omfattning. När miniminivån är uppnådd kan stammen visserligen tillåtas att fortsätta öka men större hänsyn kan tas till motstående intressen. Målen för rovdjurspolitiken kan formuleras på olika sätt. Ett sätt är att man bestämmer sig för att man skall uppnå ett visst antal individer av en art. Man kan också fastställa målet som ett intervall, dvs. att man skall ha t.ex. mellan 800 och 1 000 individer av en art. Ett annat sätt att formulera målet kan vara att bestämma att arterna skall få utvecklas fritt. Det kan också formuleras tvärt om dvs. att utvecklingen skall ske under hård kontroll så att t.ex. påverkan på bytesdjuren hålls på en viss nivå. Om man fastställer att målet skall vara ett visst antal individer måste man ta ställning dels till hur den aktuella rovdjursarten skall hanteras till dess målet är uppnått, dels till vad som skall hända när man nått dit. Skall all jakt vara förbjuden till dess målet är uppnått? Eller skall viss skyddsjakt bedrivas även innan målet är uppnått? Skall jakt bedrivas så att arten, när den nått målet, inte ökar ytterligare? Skall allmän jakttid införas när målet är nått? Eller skall man endast införa mer generösa regler för skyddsjakt? Skall stammen få fortsätta öka men förvaltningen ta större hänsyn till motstående intressen? Vi anser att man bör ställa upp mål i form av miniminivåer. Innan målen nåtts skall skyddsjakt kunna tillåtas i begränsad omfattning. Främst skall den ta sikte på djurindivider som orsakar särskilda problem. Bedömningarna när det gäller omfattningen av skyddsjakten måste givetvis ta hänsyn till varje arts förutsättningar. Om en art som inte nått miniminivån minskar i antal måste man således vara restriktiv när det gäller skyddsjakten medan man kan vara mer generös om arten ökar. När miniminivån väl är nådd är det inte sagt att man måste hålla ner stammen på den nivån. Stammen kan tillåtas att fortsätta öka. Men större hänsyn kan då successivt tas till motstående intressen. I den mån och EG-reglerna kommer att tillåta det bör kanske någon form av licensjakt införas beträffande åtminstone vissa av de aktuella arterna när stammarna nått miniminivån. Mål för antal och utbredning Utredningens förslag: Den gemensamma svensk-norska björn- stammen uppskattas till minst 1 000 djur. Detta antal bör ses som en miniminivå för björnstammen som helhet. För Sveri- ges del slås också 1 000 björnar fast som miniminivå. Stammen kan tillåtas att växa och skyddsjakten i bör fortsätta. Experter inom Skandinaviska björnprojektet har uppskattat björnstam- men i och till minst 1 000 djur. Nästan hela stam- men finns i (avsnitt 2.1). Detta antal, alltså 1 000 individer, bör också vara miniminivån för den skandinaviska björnstammen. Med en jämnare fördelning och större utbredning än bör det också vara möjligt att enbart inom hysa en stam av minst denna storlek. Den föreslagna nivån på björnstammen överstiger det antal forskar- gruppen ansåg vara nödvändigt för kortsiktigt bevarande (avsnitt 12.2 och bilaga 2 i bilagedelen). Björnstammens utveckling bör mot bakgrund av det antal djur som finns i ökande grad kunna styras utifrån näringarnas och jaktens intressen samt av de sociala aspekterna. Av näringarna är det främst rennäringen och fäbodbruket som framhåller björnen som ett problem. Enligt renskötare vi haft kontakt med är björnen lokalt ett allvarligt problem framför allt på kalvningslanden. När det gäller fäbodbruket har skadorna orsakade av björn endast varit av mindre omfattning. Björnen är inte heller någon allvarlig konkurrent till jägarna om bytesdjuren. Istället är björnen själv ett värdefullt bytesdjur. Björnen är det av rovdjuren som kan utgöra den mest påtagliga risken för människor.