sou · GNB3105d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Den föreslagna lagstiftningen omfattar inte heller den automatiserade be- handlingen av personuppgifter i de tullmålsjournaler som förs med stöd av tillstånd från Datainspektionen (se avsnitt 3.5.2). Vad vi har haft att ta ställning till är frågor som rör den fiskala delen av verksamhet. finns bestämmelser om den verksam- heten samlad i en lag, tullregisterlagen (1990:137), och vi har för vår del inte funnit anledning att göra någon uppdelning av regleringen. Vi föreslår därför att be handling av personuppgifter i fiskala verksamhet skall regleras i en lag. I vissa avseende är det svårt att dra en bestämd gräns mellan Tull- verkets fiskala och brottsbekämpande verksamhet. Den frågan åter kom- mer vi till i avsnitt 9.8. 8.5.2Ändamålen med behandling i tulldatabasen Vårt förslag: Uppgifter skall få behandlas i databasen för till handa- hållande av information som behövs hos för ·fastställande, uppbörd, återbetalning och redovisning av tull, annan skatt och avgifter, ·övervakning, kontroll, analys och revision, ·fullgörande av åligganden som följer av internationella överens- kommelser som efter godkännande har tillträtt, ·tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten, samt ·framställning av statistik. Uppgifter skall få behandlas i databasen för till handahållande av in- formation som behövs i för fattningsreglerad verksamhet hos annan än för ·fastställande av underlag för samt redo visning, bestämmande, be- talning och återbetalning av skatter eller avgifter, ·övervakning, kontroll, analys och revision, ·prövning, granskning och tillsyn som åligger en skattemyndighet, ·utsökning och indrivning, samt ·framställning av statistik. Som framgår av avsnitt 6.1 skall det för de verksamheter som vi har att utreda finnas en särskild reglering för behandling i databaser. För en närmare redogörelse av vad som avses med begreppet databas och Särskilda bestämmelser för olika verksamheter 357 beskrivning av när behandling av personuppgifter skall omfattas av de särskilda reglerna för databaser hänvisas till det avsnittet. Som vi redovisar i avsnitt 6.2.2 anser vi att man bör skilja mellan primära och sekundära ändamål. Med primära ändamål avser vi ända- mål som är direkt anpassade till den verksamhet som bedrivs av den per- sonuppgiftsansvariga myndigheten, dvs. Sekundära ändamål är ända mål som kan hänföras till andra verk samhetsområden än det för vilket databasen primärt förs. De primära ändamål som vi före slår för tulldatabasen motsvarar i sak de ändamål för vilka tull registret, dvs. tulldatasystemet (TDS), förs . Det gäller främst den huvud sakliga verksamheten med fastställande, uppbörd, återbetalning och re dovisning av tull, annan skatt och avgifter. Därtill kommer andra uppgifter som åligger , nämligen övervakning, kontroll, analys och revision i olika sammanhang. Att analys nämns som ett särskilt än damål innebär att tulldatabasen får användas för att be handla de uppgifter om juridiska personer som enligt vad vi erfarit behandlas i särskilda analysregister. Även personuppgifter, dvs. uppgifter om fysis ka per- soner, får behandlas för det ändamålet. Se dock avsnitt 9.8 om gränsdragningen mellan fiskal och brottsbekämpande verksamhet. Som ett särskilt ändamål – vilket inte regleras i tullregisterlagen – måste enligt vår uppfattning dessutom anges fullgörande av åligganden enligt internationella överenskommelser som efter godkännande har tillträtt. Det är en följd av den ökade inter nationaliseringen och då främst skyldighet att till EU redovisa information inom bl.a. tull- och punktskatteområdet. Dessa skyldigheter kan innebära att personuppgifter och andra uppgifter måste behandlas på sätt som saknar direkt relevans för den nationella fiskala tullverksamheten. Slutligen anges som primära ändamål tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten samt framställning av statistik. Tull- verket måste ha möjlighet att som ett led i den fiskala verksamheten be- handla personuppgifter med syfte att kartlägga denna, dvs. följa upp verksamheten och planera för åtgärder som skall vidtas . Det måste även finnas möjligheter för verket att behandla personupp- gifter för statistiska ändamål, både officiellt reglerad statistik och sådan statistik som är av mer intern angelägenhet eller som i vart fall inte är författningsreglerad. Uppgifter som behandlas i TDS behöver ofta användas av myndig- heter inom skatteförvaltningen. Främst gäller detta inom punktskatte - området, där det före kommer ett nära samarbete mellan och skattemyndigheterna. Vi föreslår att skattemyndigheterna skall ha möj- lighet till direktåtkomst till uppgifter i databasen (se avsnitt 8.5.4). Som sekundära ändamål för tulldatabasen bör därför anges fastställande av underlag för skatter eller avgifter samt redovisning, bestämmande, betalning 358 Särskilda bestämmelser för olika verksamheter och återbetalning av skatter eller avgifter. Skattemyndigheterna kan även be- höva uppgifter i sin verksamhet för full görande av arbetsuppgifter som innefattar övervakning, kontroll, analys och revision. En särskild uppgift som åligger myndigheter inom skatteförvaltningen är pröv ning av samt tillsynen över upplagshavare, skatteupplag och registrerade varu- mottagare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi. Som ett sekundärt ändamål för tulldatabasen bör därför anges pröv ning, granskning och tillsyn som åligger en skattemyndighet. Vi föreslår även att krono fogdemyndigheterna för den exekutiva verksamheten skall kunna få tillgång till uppgifter i tulldatabasen genom direktåtkomst (se avsnitt 8.5.4). Ett särskilt ändamål med data basen bör därför vara utsökning och indriv ning. På samma sätt som vi föreslår skall gälla för övriga verksamheter som omfattas av vårt utredningsuppdrag, bör myn digheter och eventuellt andra få tillgång till uppgifter i någon form från tulldatabasen för att producera statistik. Framställning av statistik bör därför slutligen också anges som ett sekundärt ändamål med databasen. 8.5.3Uppgifter som får behandlas i databasen Vårt förslag: I databasen skall, i den utsträckning det behövs för tullverksamheten, få behandlas uppgifter om ·en fysisk persons identitet, bosättning och andra liknande bas- uppgifter, ·en juridisk persons identitet, säte och andra liknande basuppgifter, ·identitetsbeteckningar för transportmedel, containrar och tankar, ·underlag för statistikframställning, ·registrering för skatter eller avgifter, ·underlag för och bestämmande eller kontroll av tull, annan skatt eller avgifter, ·tillstånd eller licenser som krävs för import eller export av varor, ·yrkande och grunder i ett ärende, samt ·beslut med angivande av skälen för beslutet, betalning, redo- visning och övriga åtgärder i ett ärende. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i databasen. Särskilda bestämmelser för olika verksamheter 359 I databasen skall även få behandlas de uppgifter som behövs för fullgörande av ett åliggande som följer av en internationell öve rens- kommelse som efter godkännande har tillträtt. Känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser m.m. skall få behandlas i databasen endast som en del av en elektronisk handling. Vi redovisar i avsnitt 6.3.2 vår inställning till detaljreglering av vad som får behandlas i en databas. För att undvika dels återkommande änd ringar i lagen, dels att den blir svårgenomtränglig, anges endast vilka kategorier av uppgifter som får behandlas i databasen. Dessa uppgiftskategorier avser vad som får behandlas i den informationsbaserade delen av databasen, dvs. vanligen uppgifter som registreras genom angivande av belopp m.m. i särskilda fält i tulldatasystemet. För kom pletta handlingar som ingår i ärendehanteringssystem finns särskilda bestämmelser. I de uppräknade kategorierna innefattas således samtliga de uppgifter som räknas upp i tullregisterlagen samt sådana ytterligare uppgifter som kan bli nödvändiga att registrera . En grundläggande förutsättning för att en uppgift över hu vud taget skall få behandlas är dock att den behövs för de primära ändamålen med data basen (se avsnitt 6.2.2). Uppräkningen utgör således endast en ram för vad som får be- handlas och regeringen eller skall sedan meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter det rör sig om. Det bör nämligen enligt vår mening vara möjligt för enskilda att på det sätt som gäller ha möjlighet att få en tydlig bild av vilka uppgifter om dem som kan vara föremål för behandling inom . Nedan följer en kort exemplifiering av vilka uppgifter de i lagen uppräknade kategorierna enligt vår uppfattning bör om fatta. Med identitets- och andra basuppgifter avses för fysiska personer så- dant som personnummer, namn, hemadress eller särskild postadress, dvs. uppgifter om enskilda näringsidkare m.fl. som behövs för att tull verk- samheten skall fungera. Motsvarande gäller för juridiska personer och det kan då röra sig om uppgifter om organisationsnummer, sty relse- ledamöter, firmatecknare samt adressuppgifter m.m. Särskilda iden- titetsuppgifter kan även behövas avseende fordon m.m. som används för transport vid import och export av varor. Med uppgifter om tulltaxor avser vi uppgifter som härrör såväl från EU som från svenska myn- digheter. Samtliga de uppgifter som behöver för fram ställning av statistik får behandlas i databasen. I kategorin registrering för skatter eller avgifter ryms bl.a. uppgifter om registrering hos i av en importör som skattskyldig av seende punktskatter. 360 Särskilda bestämmelser för olika verksamheter Uppgifter som importörer och exportörer lämnar i tull ärenden, bl.a. med anledning av import eller export av varor, utgör underlag för och be- stämmande av tull, annan skatt eller avgifter. Dessutom får även de övriga upp gifter som behövs för uttag eller kontroll av tull eller skatt behandlas. Uppgifter om importörers eller exportörers olika tillstånd och licenser för verksamheten får också behandlas i databasen. Som två särskilda kategorier av uppgifter anges yrkande och grunder samt beslut med angivande av skälen för beslutet, betalning, redo visning och övriga åt gärder i ett ärende. Här avses uppgifter som i stor omfattning kommer att återfinnas i elektroniska handlingar i ärende- hanteringssystem. Avsikten är inte att handlingarna i dess helhet re- gelmässigt skall registreras i den informationsbaserade delen av data- basen. I den omfattning det behövs bör emellertid uppgifter om beslut m.m. avseende en person kunna återfinnas i databasen utan att en hand- läggare behöver ha tillgång till den elektroniska akten i det aktuella ärendet. Av betydelse är bl.a. att direktåtkomst till de elektroniska handlingarna enligt vårt för slag inte är tillåten för andra myndigheter än . Det kan dock från informationssynpunkt vara viktigt för en tjänsteman hos en skatte- eller kronofogdemyndighet att få fram uppgift om utgången i ett ärende och få en bild av vad som utgör grunden för beslutet. När upp gifter om yrkanden, grunder och beslut m.m. förs in i databasen på annat sätt än i elektroniska hand- lingar, får de emellertid inte omfatta känsliga personuppgifter m.m. När det är nöd vändigt att få tillgång till ett beslut i dess helhet eller övriga handlingar i ett ärende, bör enligt vår mening handlingarna tas fram genom ärendehanteringssystemet. För att täcka in vissa uppgifter som behandlas av andra skäl än de som omfattas av ordinarie verksamhet på grund av att Sve- rige gentemot exempelvis EU är förpliktigat att hantera viss infor mation, anges att behandling får ske av uppgifter som behövs för full görande av ett åliggande som följer av en internationell överens kommelse som efter godkännande har tillträtt. Behandlingen av vissa uppgifter i den informationsbaserade delen av databasen bör regleras uttryckligt i lag. Det gäller känsliga person- uppgifter och uppgifter om lagöverträdelser m.m. enligt 13 och 21 §§ personuppgiftslagen. Efter vad vi har erfarit saknas anledning för att behandla känsliga personuppgifter annat än i de elek- troniska handlingarna. Särskilda bestämmelser för olika verksamheter 361 Vårt förslag: , , skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna skall få ha direktåtkomst till databasen. Regeringen skall få föreskriva att även annan får ha direkt åtkomst. Annan än skall inte få ha direktåtkomst till elektroniska handlingar. Regeringen skall få föreskriva om ytter ligare inskränk- ning i en myndighets eller annans direktåtkomst till databasen. Regeringen skall få meddela föreskrifter om att en enskild får ha direktåtkomst till uppgifter om sig själv i databasen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall meddela före skrifter om vilka uppgifter som får omfattas av sådan direktåtkomst. Vi redovisar i avsnitt 6.7 vår principiella inställning till direktåtkomst till databaser, bl.a. att personuppgiftsansvariga myndigheter bör kunna ha obegränsad åt komst. utgör en enda myndighet och det finns därför än mindre skäl att överväga några be- gränsningar. För den händelse rege ringen finner att det finns särskild anledning att begränsa åtkomsten till uppgifter eller handlingar till att gälla endast vissa regionala avdelningar inom , föreslår vi en möjlighet för regeringen att meddela före skrifter om sådan begränsning. Enligt vår uppfattning torde dock detta inte vara nödvändigt i nu läget. Möjligheterna för andra myndigheter än att ta del av uppgifter i TDS genom direktåtkomst är starkt begränsade. Det finns starka integritetsskäl för detta och hänsyn måste också tas till att det råder sträng sekretess (omvänt skaderekvisit) för upp gifter i Tull- verkets fiskala verksamhet. har endast och vissa skattemyndigheter direktåtkomst till ett urval av uppgifterna i TDS. Vi anser inte att det av integritetsskäl finns anledning att begränsa de möjligheter till effektivt samarbete som genom direktåtkomst före- ligger mellan och skatteförvaltningen i beskattningsfrågor, och föreslår därför fort satt direktåtkomst för såväl Riksskatte verket som skattemyndigheterna, dock inte till de elektroniska handlingarna, eftersom dessa är särskilt känsliga från inte gritetssynpunkt. Även kronofogdemyndigheterna har behov av uppgifter från Tull- verket i sin exekutiva verksamhet. På grund av den nära koppling som finns mellan beskattnings- och indrivningsverksamhet, har kronofogde- myndigheterna en förhållandevis stor möjlighet att via di- rektåtkomst få tillgång till uppgifter i re gister inom skatteförvaltningen. Enligt vår uppfattning finns det av samma skäl anledning att ge krono- 362 Särskilda bestämmelser för olika verksamheter SOU 1999:105 fogdemyndigheterna tillgång även till uppgifter som behandlas i Tull- verkets fiskala verksamhet. Liksom för myndigheter inom skatteförvalt- ningen skall enligt vår mening den begränsningen gälla att åtkomsten inte får avse elektroniska handlingar. Det kommer med säkerhet att förekomma uppgifter i tullda tabasen vilka kronofogdemyndigheterna eller myndigheterna inom skatteför valt- ningen inte har något eller mycket litet behov att få del av. Regeringen bör därför ha möjlighet att med dela föreskrifter om begräns ningar, utöver åtkomsten till elek troniska handlingar, för dessa myndig heter. Utöver , skattemyndigheterna och kronofogdemyn- digheterna kommer det sannolikt att finnas flera myndigheter som regel- mässigt behöver till gång till olika uppgifter i tulldatabasen. I de flesta fall kan dessa behov med största säkerhet tillfredsställas genom ett effektivt utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad be hand- ling efter särskild prövning av . I vissa fall är det dock möjligt att det efter en avvägning mellan effektivitets- och integritetsskäl kan finnas anledning att medge andra myndigheter direktåtkomst till en begränsad mängd uppgifter i databasen. Vi ser inga skäl för att tillåta direktåtkomst för ytterligare myndig heter. Regeringen bör emellertid ha möjlighet att vid behov föreskriva om sådan åtkomst. Det bör påpekas att direktåtkomst endast kan tillåtas när det står i öve rens- stämmelse med ändamålen med tulldatabasen. Elektroniska handlingar bör enligt vår mening inte under några omständigheter omfattas av di- rektåtkomsten. Vi redovisar i avsnitt 6.7.5 våra överväganden i fråga om möjlig heten för enskilda att få direktåtkomst till egna uppgifter i myndigheters da- tabaser. Vi föreslår för samtliga de verksamhetsområden som om fattas av vårt uppdrag att regeringen skall få meddela föreskrifter om att en enskild får ha direktåkomst till uppgifter om sig själv i en databas. Enligt vad vi har erfarit finns det inom inga planer på att införa möjlighet för enskilda att via exempelvis Internet få till gång till egna uppgifter. Vi anser dock att det för , liksom för öv riga verksamheter som omfattas av vårt uppdrag, bör införas en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om sådan åtkomst. Särskilda bestämmelser för olika verksamheter 363 8.5.5Gallring av uppgifter i databasen Vårt förslag: Uppgifter och handlingar i databasen skall gallras efter utgången av det kalenderår då uppgifterna eller hand lingarna behandlades i databasen första gången. Om det i lag eller annan författning har föreskrivits för bevarande av vissa uppgifter än vad som anges i första stycket, skall den föreskriften gälla. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om att en uppgift eller handling skall gallras eller bevaras samt om att uppgifter och handlingar som undantas från gallring skall över lämnas till en arkivmyndighet. I tullregisterlagen anges sedan ikraftträdandet att uppgifter som hör till ett tullärende skall gallras ur registret efter utgången av det ka- lenderår då uppgifterna lämnades. Denna gallringsbestämmelse ändra des inte i och med medlemskapet i EU. Med hänsyn till att det nu pågår arbete inom EU med en översyn av tullkodexen som kan komma att på- verka gallringsbestämmelserna, finns det enligt vår mening inte anled- ning att nu föreslå några egentliga föränd ringar med avseende på tids- fristen. Enligt vår mening bör emellertid utgångspunkten för tids fristen vara den tidpunkt då uppgifterna eller handlingarna be - handlades i databasen, dvs. när de kom in i TDS i elektronisk form från en importör eller exportör eller när de fördes in i systemet av verkets tjänstemän, exempelvis efter det att en deklaration kommit in till verket. På samma sätt som anser vi att andra bestämmelser i lag eller författning som föreskriver för bevarande av uppgifter skall ha företräde framför bestämmelsen om gallring i förslaget till lag om behandling av uppgifter i verksamhet. Regeringen eller bör dessutom ha möj lighet att meddela föreskrifter om att en uppgift eller handling skall bevaras eller gallras samt om att uppgifter och handlingar som undantas från gallring skall över lämnas till en arkivmyndighet. 9.1Skatteuppgifter i det statliga person- adressregistret Det utlämnande som sker av skatteuppgifter från skatteför valt- ningens olika register till det statliga personadressregistret (SPAR) för användning för direkt reklamändamål, kan enligt vår mening sättas i fråga från integritetssynpunkt. Å andra sidan anser vi att ett för bud mot att använda skatteuppgifter i SPAR medför en på taglig risk för en okontrollerbar framväxt av icke författnings reglerade register med motsvarande funktion och innehåll som SPAR. Vi bedömer att det utlämnande av skatteuppgifter till SPAR som görs inte står i konflikt med bestämmelserna i dataskydds di- rektivet. Ett konkret ställningstagande i frågan om utlämnande av skatte- uppgifter till SPAR kräver enligt vår uppfattning en mer omfattande översyn av bl.a. samhällets behov av skatteuppgifter för direktre klam- ändamål, och vi föreslår därför inte några förändringar avseen de SPAR. Det statliga personadressregistret (SPAR) regleras i lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret och förord ningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret. I lagen om det statliga personadressregistret sägs att uppgifterna i re- gistret får användas för att aktu alisera, komplettera och kontrollera per- sonuppgifter samt för att ta ut uppgifter om namn och adress genom urvalsdragning för direkt reklam, opinionsbildning eller samhällsinfor- mation eller annan därmed jämförlig verksamhet. SPAR får för dessa ändamål användas av myn digheter och enskilda och denna användning är avgiftsbelagd. Personuppgiftsansvarig för registret är Statens person- adressregisternämnd. SPAR får – förutom ett antal folkbokförings upp- gifter – innehålla uppgifter från det centrala skatteregistret och register för fastighets taxering. De uppgifter som det rör sig om är summan av taxerad förvärvs inkomst och inkomst av kapital, beskattningsbar för mö- genhet, ägare av småhusenhet eller lantbruksenhet med småhus enhet på tomtmark samt taxeringsvärde för småhusenhet. Sekretess enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen gäller inte hos myndigheter inom skatteförvaltningen för uppgifter i beslut varigenom under lag för bestämmande av skatt fastställs. Uppgifterna i SPAR är just så dana uppgifter som är en följd av be slut i beskattningsfrågor. Det är allt så uppgifter som är offentliga hos skattemyndigheterna som återfinns i SPAR. Skatteuppgifterna skall enligt förordningen om det statliga personadressregistret lämnas till SPAR i elektronisk form av Riks- skatteverket och skattemyndigheterna. Skatteuppgifterna i SPAR lämnas sedan inte vidare i elektronisk form till vare sig myndigheter eller enskilda, med undantag för polismyn- digheter och som enligt lagen om det statliga personadress- registret får ta emot sådana uppgifter. Skatte uppgifterna används i stället vid urvalsdragningar, där den som önskar uppgifter får ange vis sa kriterier för dragningen. teuppgifterna skall då ordnas i klasser på det sätt som beslutar. Vad köpa ren, dvs. den mottagande myndigheten eller enskilde, får del av är endast namn och adress på personer som motsvarar de angivna urvalskrite- rierna. 9.1.2SPAR i förhållande till dataskyddsdirektivet En väsentlig fråga är om bestämmelserna i dataskyddsdirektivet på- verkar de rättsliga möjligheterna att använda skatteuppgifter – som primärt har samlats in för beskattningsändamål – i skatteförvaltningens databaser för direktreklam ändamål i SPAR. Ett ann at sätt att formulera frågan skulle kunna vara om insamling av uppgifter till beskattnings- databasen för bl.a. utlämnande till ett register där uppgifter säljs för direktreklamändamål är ett berättigat ändamål med databasen. Att det över huvud taget är tillåtet att behandla personuppgifter för direktreklamändamål kan utläsas av artikel 7 i dataskyddsdirektivet och i 10 § f personuppgiftslagen. I de bestämmelserna anges att personupp- gifter får behandlas utan samtycke för att ett ändamål som rör ett be- rättigat intresse hos den personuppgiftsansvarige eller hos en sådan tredje man till vilken personuppgifterna lämnas ut skall kunna tillgodo- ses, om det intresset väger tyngre än den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten. I fråga om SPAR innebär detta att är den personuppgifts- ansvarige och att det är intresset hos de företag m.m. till vilka uppgifter lämnas ut genom urvalsdragning som skall vägas mot de registrerades integritetsintresse. En presumtion torde föreligga för att det kommer- siella intresset överväger integritetsintresset i dessa fall (jfr Datalags- kommitténs betänkande Integritet – Offentlighet – Informationsteknik, SOU 1997:39 s. 362 f.). En bestämmelse av den innebörden finns också direkt uttalad i 11 § personuppgiftslagen, där det anges att person- uppgifter inte får behandlas för ändamål som rör direkt marknads föring om den registrerade har anmält detta hos den personuppgiftsansvarige.