sou · GNB3140 · 2000-01-01 00:00:00 — Kravet på att den utländska resegarantin måste ge resenärerna ett minst lika gott skydd som den svenska lagstiftningen är enligt utred- ningens mening förenligt med det EG-rättsliga kravet på proportionalitet vid nationella inskränkningar i den fria rörligheten för tjänster (se avsnitt 3.2.5). Vid bedömningen av om den utländska resegarantin ger ett likvärdigt skydd är det enligt utredningens uppfattning mycket svårt att bortse från att EU inte utgör något enhetligt språkområde. Från ett konsument- skyddsperspektiv kan detta förhållande ge upphov till särskilda kompli- kationer. Språkhinder torde nämligen avsevärt försämra konsumenternas möjligheter att skaffa sig nödvändig information om produkter och att göra gällande sina rättigheter. Den EG-rättslige normgivaren har på varuområdet särkilt uppmärksammat och erkänt be hovet av att skydda konsumenter i nu aktuellt hänseende. Sålunda innehåller Europa- parlamentets och rådets direktiv /4/EG av om ändring av direktiv /112/EEG om t illnärmning av medlemsstaternas lagar om märkning,presentation och reklam i fråga om livsmedel (EGT nr L 43, s. 21) bl.a. krav på att livsmedel skall märkas på ett språk som med lätthet förstås av konsumenten (se artikel 13a). Av preambeln till direktivet framgår att detta krav grundar sig på rättspraxis i fråga om märkning av livsmedelsprodukter (se t.ex. dom av i mål C-85/94 Piageme II, s. I-2955. På varuområdet har domstolen även i ett meddelat avgörande gett uttryck för samma synsätt, se dom av i mål C-33/97 Colim Nv mot Biggs Continent Noord NV). Vidare har EG-lagstiftaren uttryckligen i fråga om läkemedelsprodukter föreskrivit en skyldighet att använda det eller de officiella språken i medlemsstaten i den region där produkterna säljs (artikel 8 i rådets direktiv /27/EEG av om märkning av humanläkemedel och om bipacksedlar, EGT nr L 113, s. 8). Mot den anförda bakgrunden bedömer utredningen att intresset av att undvika språkhinder för konsumenterna är ett sådant skyddsvärt ändamål som i och för sig enligt EG-rätten kan berättiga till vissa inskräkningar i möjligheten att vara registrerad på grund av utomlands ställd resegaranti. Överväganden och förslag 145 När svenska konsumenter omfattas av utomnordiska resegarantiord- ningar torde risken för komplikationer på grund av språkhinder i vissa fall vara påtaglig. Med hänsyn till EG-rättens tidigare nämnda krav på proportionalitet vid nationella inskränkningar i den fria rörligheten för tjänster synes det dock i vart fall vara tveksamt om svenska myndigheter generellt kan utesluta möjligheten att utomnordiska resegarantier skulle kunna anses som likvärdiga med en resegaranti ställd enligt svensk lagstiftning. Vid den aktuella likvärdighetsbedömningen kan det dock mot den nu angivna bakgrunden finnas anledning att ta hänsyn till i vilken utsträckning man kan befara att språkhinder uppkommer om svenska konsumenter behöver utnyttja den utomlands ställda resegaran- tin. Risken för språkhinder måste då bedömas i varje enskilt fall. En rim- lig utgångspunkt är emellertid att sådana svårigheter torde uppstå om konsumenterna inte kommer att kunna skaffa sig information och ta till- vara sina rättigheter på ett språk som de normalt sett har lätt att förstå. Omvänt ligger det nära till hands att anta att språkhinder normalt sett inte kan befaras uppkomma om konsumenterna kan kommunicera på skandinaviska språk eller – i vart fall när det gäller vissa yngre konsu- mentgrupper – eventuellt på engelska. I sammanhanget bör även nämnas att Kammarkollegiet i sin egenskap av tillsynsmyndighet har ett visst ansvar för att hjälpa resenärer till rätta då en registrerad näringsidkares garanti behöver utnyttjas. Detta ansvar torde få särskilt stor praktisk betydelse om garanti har ställts utomlands. Bevisbördan för att samtliga krav enligt motsvarande utländsk lagstiftning är uppfyllda bör åvila den registreringsskyldige som gör gällande att så är fallet. Kammarkollegiet har därefter att pröva om det skydd som resenärerna tillförsäkras enligt den utländska lagstiftningen i det konkreta fallet motsvarar kraven enligt svensk nationell rätt. Likartade problem kan uppkomma då registreringsskyldiga företag med säte här i landet säljer eller förmedlar utomlands anordnade paket- resor, om resegaranti för paketresorna har ställts i ett annat land. Som har nämnts ger artikel 7 i paketresedirektivet medlemsstaterna ett stort mått av frihet när det gäller att bestämma vem som skall vara skyldig att ställa resegaranti. Av artikeln följer endast att åtminstone den arrangör eller återförsäljare som är part i avtalet med konsumenten skall vara garantipliktig. har inte uttalat sig om under vilka förutsättningar partsbundenhet skall anses uppstå mellan arra ngören och konsumenten resp. mellan återförsäljaren och konsumenten. Av redogörelsen för utländsk rätt framgår också att frågan har lösts på vitt skilda sätt i de nationella rättssystemen. Enligt norsk rätt är sålunda arrangörer och återförsäljare av utländska arrangörers paketresor garan- tipliktiga medan endast arrangörer är skyldiga att ställa resegaranti enligt tysk rätt. 146 Överväganden och förslag I de fall då samtliga krav beträffande ett utomlands anordnat paket- researrangemang har uppfyllts enligt resegarantilagstiftningen i en annan medlemsstat, torde EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för tjänster medföra att den som i säljer arrangemanget under vissa omständigheter skall undantas från skyldigheten att ställa garanti hos Kammarkollegiet. Den registreringsskyldige med säte här i landet bör dock för det första kunna visa att samtliga åtaganden enligt lagstift- ningen i ett annat EU/EES-land har fullgjorts. Liksom när det gäller en registreringsskyldig som har sitt säte i ett annat land inom EU/EES- området, bör också krävas att det skydd för resenärerna som följer av den utländska lagstiftningen i vart fall inte är sämre än det som den svenska lagstiftningen ger. Kammarkollegiet bör behålla sin roll som beslutsorgan i fråga om garantier. Förslaget innebär alltså att kollegiet fastställer garantins stor- lek när en registreringsskyldig ansöker om att bli registrerad. Beträf- fande de som redan är registrerade skall Kammarkollegiet enligt den nu föreslagna lösningen pröva behovet av att ställa ny garanti dels när den registreringsskyldige ansöker om detta, dels när det i övrigt finns anledning att pröva om den ställda garantin motsvarar lagens krav. Kammarkollegiet får enligt förslaget förordna att dess beslut om ställande av garanti skall gälla . Om en registreringsskyldig inte ställer garanti i enlighet med Kammarkollegiets beslut, innebär utredningsförslaget vidare att kollegiet får förelägga honom vid vite att fullgöra sin skyldighet. Liksom enligt gällande rätt innebär förslaget att den ställda garantin skall återlämnas när den inte längre fyller något ändamål. Kammarkollegiet bör vidare ha möjlighet att, om det finns skälig anledning att anta att garantin som en registreringsskyldig har ställt inte är tillräcklig, vid vite ålägga denne att lämna de uppgifter om sin verksamhet som är nödvändiga för att frågan om tillräcklig garanti skall kunna prövas. Om den registreringsskyldige inte ansöker om att få ställa annan garanti, skall den enligt förslaget bestå av en av bank eller försäkrings- bolag utfärdad betalningsutfästelse som fullgörs vid anfordran. Garantin får emellertid ställas också på annat sätt, om den som utfärdar garantin kan anses uppfylla de krav på e konomisk stabilitet som ställs på banker och försäkringsbolag. Syftet är att ge reseföretagen ökade möjligheter att välja mellan olika garantialternativ som erbjuds på en konkurrensutsatt marknad. En sådan ordning är enligt utredningens mening ägnad att sänka kostnaderna för framförallt små och medelstora företag. Förutom bank- och försäkringsgarantier för enskilda företag före- kommer att branschorganisationer ställer gemensamma, schablonmässigt beräknade säkerheter för medlemsföretag som anordnar paketresor, vilka inte innefattar transport. Med den nu föreslagna konstruktionen utökas ytterligare reseföretagens möjligheter att på egen hand eller genom samordnat agerande ställa garanti i den form som passar dem bäst. Exempelvis kommer ett företag att kunna välja mellan att ställa garanti genom att sätta in penningmedel på ett spärrat konto som är åtkomligt endast för Kammarkollegiet eller genom att tillsammans med andra reseföretag teckna någon form av försäkring eller genom kollektivt ställda garantier av branschsammanslutningar. För att garanti skall få ställas på annat sätt än genom bank- eller för- säkringsgaranti bör krävas att två förutsättningar alltid är uppfyllda. det första bör krävas att garantin skall kunna tas i anspråk. Ett sådant krav är enligt utredningens mening förenligt med EG-rätten, eftersom syftet är att konsumenterna skall kunna komma i åtnjutande av resegarantin för den händelse att den registreringsskyldige inte kan fullgöra sina åtaganden. Kravet är inte heller mera långtgående än vad som behövs för att uppnå det eftersträvade konsumentskyddet. För det andra bör krävas att garantins värde inte skall kunna utnyttjas för andra syften. Enligt utredningens mening uppfyller en sådan ordning EG-rättens krav på att den som utfärdar finansiella garantier inte får vara utsatt för riskerna i samband med att det aktuella reseföretaget hamnar på obestånd. 5.3.10Utnyttjande av garantin, m.m. Utredningens förslag: Prövningen av frågor om utnyttjande av garantin skall göras av en av rätten förordnad god man. Om ett beslut om konkurs har meddelats, skall prövningen i stället utföras av den som rätten har utsett till förvaltare i den registreringsskyldiges konkurs. Enligt den nuvarande ordningen prövar frågan om garantin får tas i anspråk. Som har nämnts anges i direktiven att nämndens roll och uppgifter skall analyseras. är sammansatt av ledamöter som kan anses företräda konsument- resp. företagarintressen. Ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Denna ordning, som tillkom på förslag av sällskapsreseutredningen (prop. 1967:106 s. 39), har i princip bibe- hållits oförändrad sedan tillkomsten av lag. Det har inte fram- kommit någon kritik mot nämndens hantering av resegarantifrågor annat än i de extraordinära fall då stora reseföretag i charterflygbranschen inte längre har kunnat fullgöra sina åligganden gentemot resenärerna. 148 Överväganden och förslag utredningens uppfattning bottnar kritiken i allt väsentligt i att organisation inte är anpassad för att fullgöra nämndens uppgifter ifall något av de större reseföretagen kan fullgöra sina åligganden gentemot resenärerna. Svårigheter torde också uppstå ifall ett flertal mindre konkurser inträffar , i vart fall under högsäsong. Utredningen anser dock att nämnden med sin speciella sammansättning tillför resegarantisystemet särskilda kunskaper och erfarenheter som är av betydande värde, inte minst från konsument- skyddssynpunkt. Mot bakgrund av de invändningar som trots allt kan resas mot den nuvarande ordningen har utredningen efter noggranna överväganden kommit fram till att förvaltningsmyndigheter knappast är särskilt läm- pade att sköta de uppgifter som åligger med avseende på hemtagning av resenärer och prövning av resenärernas ersättningsanspråk. Som har nämnts tillhör i organisatoriskt hänseende Kammarkollegiet. Detta innebär bl.a. att personal som är anställd vid Kammarkollegiet utför kansligöromål åt . Erfarenheten visar att det knappast är möjligt att i förväg, t.ex. inför det kommande budgetåret, bedöma vilka resurser som kommer att krävas för nämndens verksamhet. Plötsliga ökningar av arbetsbelastningen för nämnden inskränker då möjligheterna att bedriva t.ex. sådan tillsynsverksamhet som åligger Kammarkollegiet. Det föreligger således en risk för att den kapacitet som kan ställas till förfogande inte kommer att räcka till vid ett större reseföretags konkurs eller vid flera sammanfallande konkurser inom resebranschen. Det torde inte vara möjligt att helt eliminera denna risk inom ramen för en myndighetsorganisation med begränsade personalmässiga och ekonomiska resurser. Det ligger i stället närmare till hands att betrakta hemtagning av rese- närer och prövning av resenärernas ersättningsanspråk som ett naturligt led i konkursförvaltarens arbete med avveckling av fordringsägarnas anspråk. Utredningen anser vidare att konkursförvaltare är väl skickade att hantera tillämpningen av de nu föreslagna bestämmelserna om utnyttjande av garanti. Såväl från administrativ synpunkt som från kon- sumentskyddssynpunkt framstår det därför, enligt utredningens mening, som mest ändamålsenligt att förena uppdraget som konkursförvaltare med uppdraget att tillgodose resenärernas anspråk enligt resegarantilag- stiftningen. Utredningen har dessutom varit i kontakt med förvaltare i några reseföretags konkurser med erfarenhet av hemtagning av resenärer (se avsnitt 3.6.2). Utredningen har vidare haft underhandskontakter med i denna fråga. Föreningen har ställt sig mycket positiv till en lösning som innebär att förvaltare anförtros de uppgifter som åligger med avseende på hemtagning av resenärer och prövning av resenärernas ersättningsanspråk. Utredningen har därför funnit att uppgiften att t illgodose resenärernas anspråk bör anförtros personer som uppfyller de krav som ställs på konkursförvaltare. Erfarenheten visar emellertid att det kan vara nödvändigt att utnyttja garantin för hemtagning av resenärer innan någon konkursförvaltare överhuvudtaget har kunnat förordnas (se avsnitt 3.4.2). bygger på att enbart konkursförvaltare skall kunna tillgodose resenärer- nas anspråk enligt lagen skulle med andra ord riskera att leda till att resenärer lämnas utan skydd i vissa akuta situationer. garantilagstiftningen tillhandahålla ett system för utnyttjande av garanti även för de fall då någon förvaltare inte har blivit utsedd. En tänkbar lösning vore att låta Kammarkollegiet pröva frågor om utnyttjande av garanti, om rätten inte har utsett någon förvaltare i den Mot en sådan lösning talar emellertid överväganden av samma slag som föranleder utredningen att konstatera att uppgiften att tillgodose resenärernas anspråk bör anför- tros personer som sysslar med konkursförvaltning. Enligt utredningens mening saknar Kammarkollegiet med nuvarande resurser för att kunna sköta dessa uppgifter. Kammarkollegiet skulle dock kunna få tillgång till nödvändiga ekonomi- ska resurser genom att reseföretagen enligt utredningsförslaget skall ställa garanti även avseende administrationskostnader. På så sätt skulle kollegiet inom ramen för den befintliga myndighetsorganisationen kunna anlita extern kompetens, t.ex. en jurist med erfarenhet som konkursförvaltare i reseföretagskonkurser, i fall då myndighetens egen kapacitet inte räckte till i något avseende. Vidare skulle Kammarkolle- giet därigenom få möjlighet att planera för en beredskapsorganisation som vore dimensionerad även för det fallet att något eller några av de största reseföretagen under högsäsong inte längre kunde fullgöra sina åligganden gentemot resenärerna. Den naturliga utgångspunkten för planeringen av en sådan bered- skapsorganisation måste emellertid vara att den skall kunna utföra samma uppgifter som en konkursförvaltare. I många fall är det säkert dessutom önskvärt att kunna anlita reseföretagets personal i samband med hemtagning av resenärer. Praktiska skäl talar således för att Kammarkollegiet även i de nu aktuella situationerna borde anlita den tilltänkte konkursförvaltaren vid utnyttjandet av garantin. Beslut om utnyttjande av garanti i detta sammanhang måste dessutom betraktas som sådan myndighetsutövning som enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen inte kan överlämnas till enskilt rättssubjekt utan stöd av lag. Kammarkollegiet skulle därför vid sin beredskapsplanering 150 Överväganden och förslag SOU 1999:140 vara tvingat att se till att beslut om utnyttjande av garanti i de aktuella situationerna fattades av myndigheten även då beredskapsorganisationen trädde i funktion. Vidare torde krävas en kompetens hos myndighetens beslutsfattare liknande den som krävs av en konkursförvaltare. För att en ordning av det nu beskrivna slaget skulle kunna fungera skulle dessutom krävas att kollegiet – åtminstone under hemtagningsfasen – mycket snabbt kunde fatta beslut i frågor som rör utnyttjande av garantin. I kravet på en enkel administration ligger ett krav på att resegaranti- systemet bör präglas av en tydlig rollfördelning mellan de aktörer som har att hantera olika delar av systemet. Utgångspunkten bör därvid vara att Kammarkollegiet i princip enbart skall syssla med frågor som rör myndighetstillsyn. För denna utgångspunkt talar även de redovisade praktiska övervägandena. Därför bör det eftersträvas att Kammar- kollegiet inte skall behöva ta någon direkt befattning med frågor som rör själva utnyttjandet av garantin. Mot bakgrund härav föreslår utredningen en ordning som innebär att en god man för utnyttjande av den registreringsskyldiges garanti skall kunna utses i de fall då den registreringsskyldige inte är försatt i konkurs. Förslaget innebär att den gode mannen utses på ansökan av Kammarkollegiet. Ansökan om att god man skall utses skall som regel prövas av den tingsrätt som är behörig att pröva ansökan om att den registreringsskyldige skall försättas i konkurs. Kammarkollegiet skall i samband med sin ansökan föreslå en lämplig god man. Med hänsyn till att det i många fall kan föreligga ett akut behov av hemtagning av rese- närer bör rättens prövning av behovet av en god man vara av summarisk karaktär. Förslaget innebär därför att rätten skall utse en god man, om det finns skälig anledning att anta att den registreringsskyldiges garanti behöver tas i anspråk enligt lagen. Flera än en god man skall utses om det är lämpligt att uppdraget På den gode mannen bör ställas samma krav som på en konkursförvaltare. Den gode mannen bör förses med omfattande befogenheter som möj- liggör för honom att fullgöra sitt uppdrag även i fall då den registrerings- skyldige saknar vilja eller förmåga att biträda den gode mannen. Om den registreringsskyldige försätts i konkurs, övertar förvaltaren rådigheten över de tillgångar som ingår i konkursmassan. Ur ett konsumentskyddsperspektiv vore det i och för sig önskvärt om den gode mannen på motsvarande sätt tog över förvaltningen av de delar av rese- företaget som han behöver ha tillgång till för att kunna fullgöra sitt upp- drag. En liknande lösning finns i bostadsförvaltningslagen (1977:792). I det nu aktuella sammanhanget stöter en lösning av detta slag emel- lertid på allvarliga invändningar. Det är knappast möjligt att på samma sätt som i fallet med en hyresfastighet avgränsa den del av företaget som behöver ställas under tvångsförvaltning. Den gode mannen torde i många Överväganden och förslag 151 fall bli legal ställföreträdare för företaget även beträffande angelägen- heter som inte har någon direkt beröring med frågor om utnyttjandet av garanti. Ett generellt system med tvångsförvaltning är mot den bakgrun- den mycket svårt att motivera. En möjlighet att i särskilda fall fatta beslut om att den gode mannen skall utses till legal ställföreträdare för den registreringsskyldige skulle i princip innebära att rätten skall föregripa prövningen av om den registreringsskyldige skall försättas i konkurs. Från rättssäkerhetssynpunkt är även ett sådant system mycket svårt att försvara, inte minst med tanke på att verkningarna av ett beslut om tvångsförvaltning för det enskilda företaget i praktiken torde bli desamma som om företaget hade försatts i konkurs. Enligt utredningens mening bör den gode mannen därför i stället för- ses med samma typ av befogenheter som brukar tillkomma tillsynsmyn- digheter enligt annan offentligrättslig lagstiftning. Utredningen föreslår sålunda att den registreringsskylige blir skyldig att tillhandahålla den gode mannen de uppgifter som behövs för att den gode mannen skall kunna fullgöra sitt uppdrag. Dessutom föreslås att den gode mannen får rätt att hos den registreringsskyldige genomföra de undersökningar och ta del av de handlingar som behövs för att han skall kunna fullgöra sitt uppdrag. Vidare bör det åligga polism yndigheten att lämna den handräckning som behövs för att den gode mannen skall kunna fullgöra sitt uppdrag. Förslaget innebär att den gode mannens handhavande av resegaranti- frågor kommer att utgöra sådan myndighetsutövning som enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen kan överlämnas till ett enskilt rätts- subjekt med stöd av lag. Detta medför att den gode mannen kommer att stå under tillsyn av Justitiekanslern och ombudsmän (se 3 § första stycket tredje punkten lagen [1975:1339] om justitiekanslerns tillsyn och 2 § första stycket tredje punkten lagen [ 1986:765] med instruktion för ombudsmän). Liksom vid konkursförvaltares handhavande av lönegarantifrågor i konkurser kommer vidare det skadeståndsrättsliga ansvaret för den gode mannens verksamhet att åvila staten (se 3 kap. 2 § skadeståndslagen [1972:207] samt prop. 1991/92:139 s. 32). De handläggningsregler som föreslås för den gode mannen gäller framför de allmänna förfaranderegler som föreskrivs i lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen). Detta innebär således att i de fall den nu föreslagna lagen saknar bestämmelser i en fråga som ärendelagen reglerar skall den senare lagen tillämpas (se , Lagen om domstolsärenden - En kommentar, 1996, s. 31 f.). I sammanhanget kan påpekas att förvaltningslagen (1986:223) inte är direkt t illämplig på den gode mannens handläggning av resegarantifrågor, men att när så är lämpligt ledning ändå kan sökas i den lagen (jfr. 152 Överväganden och förslag SOU 1999:140 1991/92:139 s. 31 f. Samt m.fl. Förmånsrättslag, lönegaranti, kvittning mot lön m.m., fjärde upplagan, 1995, s. 206). Kammarkollegiet föreslås bli den myndighet som utövar tillsyn över den gode mannens förvaltning. I enlighet härmed föreslår utredningen att den gode mannen skall avge slutredovisning till Kammarkollegiet över sin förvaltning när uppdraget har upphört. Den gode mannens rätt till ersättning för arbete och för de utlägg som uppdraget har krävt bör beräknas efter samma grunder som ersättningen till en konkursförvaltare. Tingsrätten som har utsett den gode mannen skall pröva den gode mannens anspråk på ersättning då han har avgett slutredovisning till Kammarkollegiet. Ersättning till den gode mannen utbetalas ur garantin. I den mån ersättningen inte kan tas ur garantin, skall den betalas av staten. Om den gode mannen sedermera förordnas till förvaltare i reseföretagets konkurs, skall rätten pröva den gode mannens rätt till ersättning först i samband med den slutliga prövningen av frågor om arvode och kostnadsersättning till förvaltaren. Rätten skall, innan ersättningsanspråket prövas, inhämta yttrande av Kammarkolle- giet i ersättningsfrågan. Utredningen föreslår vidare att Kammarkollegiet i egenskap av tillsynsmyndighet ges möjlighet att överklaga rättens beslut om arvode eller kostnadsersättning till god man samt beslut om utseende eller entledigande av god man, antalet gode män eller delning av förvaltningen mellan flera gode män. Uppdraget som god man upphör om den registreringsskyldige försätts i konkurs. Vidare bör en god man kunna entledigas av rätten om han inte är lämplig eller av någon annan orsak bör skiljas från uppdraget. Frågor om entledigande tas upp på begäran av Kammarkollegiet eller den gode mannen. Jämfört med den tidigare skisserade beredskapsorganisationen inom Kammarkollegiet är den nu föreslagna lösningen ägnad att leda till större flexibilitet och lägre kostnader. Vidare kvarstår de fördelar som är förknippade med att den tilltänkte konkursförvaltaren i många fall redan på ett förstadium kan knytas till handläggningen av frågor om utnyttjande av garantin.