sou · GNB334d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Som angetts är en person som av regeringen fått avslag på sin ansökan om svenskt medborgarskap inte helt betagen möjligheten att få beslutet omprövat. Bortsett från de i praktiken mycket sällsynta resningsfallen görs emellertid omprövningen alltid av regeringen själv och det är enligt kommitténs uppfattning därför tveksamt om dagens ordning kan sägas fullt ut uppfylla syftet med konventionens föreskrift om omprövning i administrativ eller judiciell ordning. Med hänsyn till det – sammantaget med det faktum att det helt allmänt är otillfreds- ställande att möjlighet till överklagande saknas – finner kommittén att en ändrad ordning bör införas. Kommittén föreslår att säkerhetsärenden enligt MedbL skall avgöras av i första instans och att verkets beslut i dessa ärenden skall kunna överklagas till regeringen. Även bör ges rätt att överklaga ett sådant beslut. Att regeringen bör vara överinstans för denna grupp av ärenden har sin huvudsakliga grund i att det är regeringen som har det yttersta ansvaret för rikets säkerhet och för den allmänna säkerheten. Det saknar i sammanhanget inte heller betydelse att man inom Regerings-kansliet besitter ett stort mått av expertkunskap inom de skilda områden som kan aktualiseras vid avgörande av säkerhetsärenden. Åtgärder för att stärka medborgarskapets status Det saknas i princip allmän och lättillgänglig information om svenskt medborgarskap utom såvitt avser de formella kraven som uppställs för förvärv av medborgarskap enligt MedbL. Kunskaperna hos såväl i bosatta utlänningar som hos svenska medborgare om vad ett svenskt medborgarskap innebär är bristfälliga. Kommittén anser att medborgarskapets status kan stärkas genom informationsinsatser som syftar till att sprida kunskap om medborgar- skapets innebörd. Sådan information bör rikta sig till svenska medborgare samt till utländska medborgare och statslösa. Det är vidare, bl.a. mot bakgrund av de nya förvärvsvillkor som föreslås för barn och ungdomar, mycket viktigt att informationen når även dessa grupper. Det övergripande ansvaret för allmän information om medborgar- skapet bör enligt kommitténs uppfattning åvila . Kommittén föreslår att det överlåts på verket att bevaka att ändamåls- enlig information utarbetas och att den sprids på lämpligt sätt. Ett annat sätt att stärka det svenska medborgarskapets status är genom åtgärder som markerar medborgarskapsförvärvet. Det är därför viktigt att formerna för erhållande av svenskt medborgarskap förbättras och görs mer välkomnande för nya medborgare. Kommittén anser att det bör hållas särskilda ceremonier för nya medborgare och att det bör ankomma på kommunerna att svara för arrangemangen. Kommittén föreslår att allmänna rekommendationer avseende ceremonier för nya svenska medborgare utformas i samråd mellan och . Kommittén framhåller att kunskaper i svenska språket är av största vikt för alla som är permanent bosatta i landet. Det är också en av grundförutsättningarna för en fungerande integrationsprocess. Kommit- tén anser emellertid att krav på språkkunskaper inte bör knytas till medborgarskapet. Frågor som berör sådana kunskaper är en uppgift för utbildningsväsendet och de åtgärder som behövs bör sättas in än då frågan om naturalisation aktualiseras. Avgifter i samband med förvärv av svenskt medborgarskap Enligt kommitténs uppfattning utgör förvärvet av svenskt medborgar- skap ett viktigt led i integrationsprocessen. Det är därför viktigt att avgifterna för ansökan och anmälan inte ligger på nivåer som är så höga att de i sig avhåller människor från – eller försvårar för dem – att förvärva svenskt medborgarskap. Det kan vidare ifrågasättas huruvida avgift över huvud taget bör tas ut när det handlar om barns förvärv av svenskt medborgarskap. Kommittén föreslår att regeringen ser över systemet med avgifter i samband med förvärv av svenskt medborgarskap. Översynen bör vara generell och således avse samtliga typer av förvärv. Frågan om ratificering av europeiska konvention om medborgarskap konvention bärs upp av grundvärderingar och principer – bl.a. att statslöshet skall undvikas – vilka i alla delar kan ställa sig bakom. Kommittén har i sitt arbete med en ny medborgarskapslag följdriktigt också varit uppmärksam på och beaktat innehållet i konventionen. Enligt kommitténs uppfattning råder det inte någon som helst tvekan om att samtliga bestämmelser i förslaget till ny medborgarskapslag står i överensstämmelse med konventionen. Kommittén föreslår att – som under-tecknat konventionen – även ratificerar konventionen och att detta görs utan förbehåll. Detta bör i tiden kunna ske parallellt med ikraft-trädandet av den nya medborgarskapslagen. Utredningsuppdraget och dess genomförande 37 1Utredningsuppdraget och dess genomförande Kommitténs direktiv (dir. 1997:5) beslutades av regeringen . Efter framställning från kommittén beslutade regeringen vidare om tilläggsdirektiv (dir 1998:50). Kommitténs båda direktiv återges i sin helhet som bilagor till betänkandet. Kommittén har överlämnat delbetänkandet Med- borgarskap och identitet (SOU 1997:162), som behandlar frågeställ- ningar som hänger samman med kravet på styrkt identitet vid ansökan om svenskt medborgarskap. Kommitténs uppgift i nu aktuella delar har varit att se över lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap samt att utreda vissa speciella frågeställningar som rör medborgarskapslagstiftningen. I uppgiften har även ingått att överväga åtgärder som kan stärka medborgarskapets status. Slutligen har kommittén genom tilläggsdirektiven getts i uppdrag att förutsättningslöst utreda frågan om dubbelt medborgarskap. Kommittén, som påbörjade arbetet med slutbetänkandet , har under arbetets gång haft upprepade och ingående kontakter med och inhämta kunskap om gällande praxis på medborgarskapsområdet. Kommittén har vidare inhämtat kunskap om vad som i ett 20-tal andra länder - bl.a. de nordiska - gäller i fråga om naturalisations- villkor, syn på dubbelt medborgarskap m.m. Detta har skett genom försorg som i sin tur anlitat de svenska beskick- ningarna i respektive land. Kommittén har vid sex sammankomster med sammanlagt ett 20-tal invandrar- och frivilligorganisationer tagit del av organisationernas synpunkter på olika frågor som hänger samman med kommitténs uppdrag. Kommittén har vidare sammanträffat med Föreningen svenskar i världen, som framför allt tagit upp frågan om dubbelt medborgarskap. Föreningen har till kommittén även överlämnat ett skriftligt namnupprop om att dubbelt medborgarskap bör tillåtas. Upp- ropet omfattar några hundratal namnunderskrifter från utlandssvenskar. 38 Utredningsuppdraget och dess genomförande /Säkerhetspolisen har vid två sammanträffanden med kommittén redogjort dels för sin syn på hanteringen av s.k. säkerhetsärenden, dels för sin uppfattning i fråga om säkerhetsmässiga aspekter på dubbelt medborgarskap. Kommittén har vidare haft ett sammanträde med Försvarsmakten för att ta del av synpunkter på olika frågor som hänger samman med dubbelt medborgarskap. Slutligen har kommittén också träffat för att ta del av erfaren- heter av den problematik som i vissa fall kan uppstå till följd av att en stat inte äger rätt att intervenera hos en annan stat för någon av sina medborgare som är medborgare också i den staten. För att kunna beräkna antalet personer i med dubbelt medborgarskap har kommittén inhämtat ett omfattande statistiskt mate- rial från . Materialet avser bl.a. antalet naturali- serade svenskar fördelade på ursprungsland samt antalet i födda barn vars föräldrar har utländsk anknytning genom att vara födda i utlandet eller vara utländska medborgare. I anslutning till kommitténs diskussioner rörande åtgärder som kan stärka medborgarskapets status har professorn (etnologi) och docenten (etnologi) redovisat resultatet av sina forskningsarbeten om medborgarskapsfrågor för kommittén. Det finns på medborgarskapsrättens område en långvarig tradition av nordiskt samarbete. Kommittén har därför - i och i - deltagit i nordiska samrådsmöten avseende medborgarskap. Vid dessa möten har kommittén lämnat rapporter om sitt arbete. Parallellt med kommitténs arbete har det bedrivits arbete inom Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU), som överlämnade sitt slutbetänkande Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) . medborgar- skapskommitté har samrått med NIPU samt i relevanta delar även tagit del av NIPU:s förslag. I sammanhanget bör även framhållas att många privatpersoner har hört av sig till kommittén med synpunkter på olika delar av kommitténs uppdrag. Utifrån det således inhämtade bakgrundsmaterialet har kommittén vid ett antal sammanträden fört diskussioner om vilka bestämmelser som fortsättningsvis bör gälla på medborgarskapsrättens område och hur ett förslag till ny medborgarskapslag bör utformas. Den nuvarande ordningen 39 2 Den nuvarande ordningen Enligt folkrätten bestämmer varje stat själv genom sin lagstiftning vilka personer som skall räknas som dess medborgare. Någon form av naturlig samhörighet mellan individen och staten, t.ex. att personen är född där eller har föräldrar som är medborgare i den staten, måste dock föreligga. Ett förvärv av medborgarskap utan någon som helst sådan anknytning till landet är inte folkrättsligt tillåtet. Reglerna om förvärv och förlust av svenskt medborgarskap finns i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap (MedbL), som trädde i kraft . MedbL – som tillkom efter samråd mellan , och – har sedan sitt ikraftträdande genomgått flera detaljförändringar, men den har inte varit föremål för någon mer genomgripande översyn. MedbL bygger på härstamningsprincipen, som innebär att föräld- rarnas medborgarskap är avgörande för vilket medborgarskap ett barn skall få vid födelsen. Denna princip tillämpas även av våra nordiska grannländer samt av de flesta staterna i i övrigt. Andra länder – t.ex. och flertalet av de sydamerikanska – har i stället territorialprincipen som huvudregel, vilket innebär att medborgarskap i första hand förvärvas på grund av födelse inom statens territorium. Beträffande tillämpningen av härstamnings- respektive territorial- principen kan sägas att de ofta kombineras med varandra på sådant sätt att ett lands lagstiftning visserligen i huvudsak bygger på den ena principen, men att det också finns inslag av bestämmelser som är hänförliga till den motsatta principen. Ytterligare viktiga grundläggande principer som präglar MedbL är en strävan att undvika dubbelt medborgarskap och statslöshet. I fråga om MedbL:s tre grundprinciper uttalas i kommitténs direktiv att den svenska medborgarskapslagstiftningen även fortsättningsvis bör bygga på härstamningsprincipen. Vidare framhålls att undvikande av statslöshet är en viktig utgångspunkt och att kommittén bör överväga om ytterligare åtgärder kan vidtas för att underlätta för statslösa personer att bli svenska medborgare. Vad slutligen gäller dubbelt medborgarskap har kommittén genom tilläggsdirektiv getts mandat att förutsättningslöst utreda i vilken utsträckning som det bör vara tillåtet. Kommitténs huvuduppgift är att genomföra en allmän översyn av MedbL. Utöver den allmänna översynen skall kommittén utreda vissa 40 Den nuvarande ordningen speciella frågeställningar som direkt eller indirekt berör denna lagstiftning. Det är därför av vikt att inledningsvis göra en genomgång av MedbL:s bestämmelser och tillämpningen av dem. I anslutning till några av bestämmelserna lämnas dessutom en redogörelse för förhållandena i ett antal andra länder. Varje paragrafgenomgång inleds med återgivande av paragrafen i dess nuvarande lydelse. Barn förvärvar svenskt medborgarskap vid födelsen, om 1)modern är svensk medborgare, 2)fadern är svensk medborgare och gift med barnets moder, 3)fadern är avliden men vid sin död var svensk medborgare och gift med barnets moder. Hittebarn som anträffas här i riket anses såsom svensk medborgare intill dess annat utrönes. Paragrafen anger villkoren för att ett barn skall förvärva svenskt medborgarskap vid födelsen. Bestämmelserna gäller oberoende av om barnet föds i eller utomlands. De påverkas inte heller av om barnet med det svenska medborgarskapet också erhåller medborgarskap i något annat land. Som framgår av punkt 1 får ett barn alltid svenskt medborgarskap vid födelsen, om modern är svensk medborgare. Så har varit fallet då bestämmelsen trädde i kraft. Fram till dess gällde att ett barn – för det fall modern för barnets födelse var gift med fadern – fick svenskt medborgarskap efter modern endast under förutsättning att barnet inte erhöll något medborgarskap efter fadern (om föräldrarna inte var gifta med varandra fick däremot barnet svenskt medborgarskap om modern var svensk medborgare). Det hade för lagändringen framställts krav på att i medborgarskapshänseende jämställa kvinnan med mannen i äktenskapet. Bl.a. uttalades i det betänkande som föregick lag, Nya medborgarskapslagar för , och (SOU 1949:45), att en följdriktig tillämpning av principen om könens lika rättighet skulle leda till att barn i äktenskap alltid förvärvade svenskt medborgarskap om modern var svensk medborgare. Att ändringen likväl kom att dröja berodde framför allt på farhågor om att antalet dubbla medborgarskap skulle öka kraftigt. Den nuvarande ordningen 41 många länder fram till dess hade tillämpat en ordning som innebar att endast faderns medborgarskap överfördes på barnet vid födelsen. Punkterna 2 och 3 knyter an till faderskapspresumtionen 1 kap. 1 § (FB). Innebörden av denna presumtion är att om modern är gift då barnet föds, så skall mannen i äktenskapet anses som barnets far. Detsamma gäller om modern är änka och barnet föds inom sådan tid efter mannens död att det kan vara avlat . Hävs emellertid sedermera faderskapet i enlighet med härom, är den rådande uppfattningen att detta får retroaktiv verkan i medborgar- skapsfrågan och barnet anses då aldrig ha förvärvat svenskt medborgar- skap i enlighet med punkten 2 eller 3. Parförhållanden mellan personer från olika länder har med tiden blivit mycket vanliga. Det bör i sammanhanget därför framhållas att frågor om äktenskap och faderskap i sådana förhållanden kan vara att bedöma enligt utländsk rätt på grund av den svenska internationella familjerätten. Bland konsekvenserna härav märks att utländska familje- rättsliga avgöranden kan äga giltighet även i . Författningar av intresse i detta sammanhang är bl.a. lagen (1904:26) om vissa internationella förhållanden rörande äktenskap och förmynderskap och lagen (1973:943) om erkännande av vissa äktenskapsskillnader och hemskillnader. Inomnordiska frågor om äktenskap regleras i KF (1931:429) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äkten- skap, adoption och förmynderskap. I fråga om internationella fader- skapsfrågor återfinns de svenska bestämmelserna i lagen (1985:367) om internationella faderskapsfrågor samt i lagen (1979:1001) om erkännande av nordiska faderskapsavgöranden. Enligt paragrafens andra stycke, som är av begränsad betydelse i praktiken, skall hittebarn som anträffas här i riket anses såsom svensk medborgare intill dess annat utrönes. Hittebarn är ett folkrättsligt begrepp som avser ett mycket ungt barn, i princip ett spädbarn, som anträffas övergivet och som har okända föräldrar. Kravet på att föräldrarna skall vara okända anses inte vara uppfyllt om en förälder är känd men inte kan identifieras. Av den i bestämmelsen valda formuleringen "anses såsom" framgår att det handlar om en presumtion och bestämmelsen innebär därför inte att barnet de facto förvärvar svenskt medborgarskap. Presumtionen gäller även om barnet påträffas under sådana omständigheter, t.ex. vid en flyktingförläggning, som tyder på att barnet har utländska föräldrar. För brytande av presumtionen är det tillräckligt att det utreds att barnet inte är svensk medborgare. Det finns i sammanhanget således inte något krav på att barnets verkliga medborgarskap klarläggs. Vid brytande av presumtionen blir medborgarskapsfrågan att bedöma utifrån övriga bestämmelser i . 42 Den nuvarande ordningen 2.31 a § medborgarskapslagen Ett barn som inte fyllt och som adopteras av svensk medborgare blir vid adoptionen svensk medborgare om 1)barnet adopteras i , , , eller , eller 2)barnet adopteras genom ett utländskt adoptionsbeslut som godkänts i enligt lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption eller som gäller här i landet enligt lagen (1997:191) med anledning av tillträde till om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Utvecklingen avseende adoptivbarns rättsliga ställning i kännetecknas av att deras position fortlöpande stärkts samt att de rättsliga banden mellan adoptivbarnen och de biologiska föräldrarna avbrutits. gäller således som huvudregel (4 kap. 8 § FB) att adoptivbarn – vid tillämpning av bestämmelse i lag eller annan författning som tillägger släktskap eller svågerlag rättslig betydelse – skall anses som adoptantens barn och inte som barn till sina biologiska föräldrar. Vid införandet av 4 kap. 8 § FB ansågs emellertid tiden inte mogen att i medborgarskapshänseende fullt ut jämställa adopterade barn med biologiska. Skälen för det var dels att man ansåg att en ändring av MedbL inte borde göras utan föregående samråd med de andra nordiska länderna, dels att en sådan förändring skulle leda till ett ökat antal dubbla medborgarskap. De anförda skälen kom dock med tiden att förlora i styrka. Således innebar ändring av 1 § MedbL (jfr. avsnitt 2.2) att dubbla medborgarskap för barn fortsättningsvis accepterades i svensk rätt. Vidare ändrade sin adoptions- och medborgar- skapslag i nu aktuellt hänseende. I genomfördes ändringen då förevarande paragraf trädde i kraft. Paragrafen anger uttömmande de situationer i vilka ett barn med automatik förvärvar svenskt medborgarskap genom adoption. För förvärv av svenskt medborgarskap i denna ordning krävs inledningsvis att den som adopterar är svensk medborgare. Är det två personer som adopterar är det tillräckligt att en av dem är svensk medborgare. Ytterligare en grundförutsättning är att barnet inte har fyllt . Denna åldersgräns skall ses mot bakgrund av 4 kap. 5 § FB, som föreskriver att den som har fyllt i princip inte får adopteras utan eget samtycke. Även i fråga om att få ett nytt medborgarskap ansåg man att barnets inställning borde klarläggas Den nuvarande ordningen 43 vilket ledde till att det automatiska förvärvet av svenskt medborgarskap vid adoption av barn inte gäller över den ålder där barnet uppnått tillräcklig mognad för att kunna ha en egen uppfattning i frågan. Har barnet fyllt avgörs frågan om svenskt medborgarskap i stället efter ansökan om naturalisation. Utöver nämnda grundförutsättningar gäller enligt punkten 1 som enda villkor för förvärv av svenskt medborgarskap att barnet adopteras i något av de nordiska länderna. Punkten 2 avser utomnordiska adoptionsbeslut och för att ett sådant skall medföra svenskt medborgarskap gäller att beslutet antingen skall ha -godkänts i enligt lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, eller att det -gäller här i landet enligt lagen (1997:191) med anledning av tillträde till om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. I punkten 2, första ledet, uppställs således som villkor att det utländska adoptionsbeslutet skall ha godkänts i enligt lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption. Behörig att pröva en fråga om sådant godkännande är för internationella adoptionsfrågor () och dess beslut kan överklagas hos regeringen. Från NIA:s behörighet undantas emellertid sådana adoptioner som enligt 3 § i lagen om internationella rättsförhållanden rörande adoption automatiskt gäller i . I nämnda paragraf föreskrivs att – förutsatt att den som adopteras inte är svensk medborgare eller har hemvist här i landet – ett utländskt beslut om adoption automatiskt blir giltigt i om adoptanten var medborgare eller hade hemvist i den främmande staten när beslutet meddelades. Även om således adoptionen till följd av denna paragraf automatiskt blir giltig här, är detta inte tillräckligt för att svenskt medborgarskap skall erhållas. Eftersom i ett sådant fall dessutom saknar behörighet att godkänna beslutet, är adoptivbarnet i stället hänvisad till att ansöka om naturalisation. Som skäl för denna ordning angavs i propositionen om svenskt medborgarskap för adoptivbarn, m.m. (1991/92:90, s. 12) att det i dessa fall ofta behövs en utredning om gällande rätt i det främmande landet innan det står klart om en adoption med verkan i föreligger. Att skall godkänna utomlands meddelade adoptioner – där den som adopteras är svensk medborgare eller har hemvist här i landet – motiverades i propositionen med förslag till lag om internationella 44 Den nuvarande ordningen rättsförhållanden rörande adoption m.m. (1971:113 s. 32) enligt följande: Svenska medborgare och personer med hemvist i har ett berättigat intresse av att här beredas ett rättsskydd i överensstämmelse med de grundläggande värderingarna i vår rättsordning. Av särskild betydelse är, som också utredningen har framhållit, att ett erkännande här av ett utländskt adoptionsbeslut beträffande en minderårig medför att adoptanten blir vårdnadshavare och därmed kan bestämma barnets vistelseort. Eftersom det inte kan uteslutas att en utländsk adoption i ett eller flera hänseenden framstår som olämplig från svensk synpunkt, kan ett erkännande av adoptionen i fall då barnet är svensk medborgare eller har hemvist här leda till uppenbart stötande resultat. På nu anförda skäl biträder jag utredningens förslag att giltigheten av ett utländskt beslut om adoption av den som är svensk medborgare eller har hemvist här i görs beroende av särskild prövning i det enskilda fallet. I punkten 2, andra ledet, anges som villkor för förvärv av svenskt medborgarskap att adoptionen gäller i vårt land enligt lagen (1997:191) med anledning av tillträde till om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Denna bestämmelse i MedbL trädde i kraft . Ändamålet med är bl.a. att upprätta garantier för att säkerställa att internationella adoptioner sker med beaktande av barnets bästa och med respekt för barnets grundläggande rättigheter såsom dessa erkänns i internationell rätt (artikel 1 a). Av konventionens innehåll i övrigt skall här endast kortfattat beröras några av artiklarna. Artiklarna 4 och 5 anger – genom en beskrivning av respektive stats åligganden – de villkor som gäller för adoptioner enligt konventionen. I enlighet med artikel 4 gäller att ursprungsstaten innan en adoption får genomföras bl.a. skall ha fastställt att adoptionen är till barnets bästa och att samtycken lämnats i vederbörlig ordning. I artikel 5 uppställs de förutsättningar som skall vara uppfyllda från mottagarlandets sida för att en adoption skall få ske. Mottagarlandet skall bl.a. ha fastställt att de tilltänkta adoptivföräldrarna är lämpliga och att de erhållit den rådgivning som kan vara nödvändig. Artiklarna 23–27 handlar om erkännande och verkan av adoptioner meddelade i en fördragsslutande stat. Enligt artikel 23 punkten 1 gäller att en adoption som har genomförts i enlighet med vad som föreskrivs i konventionen skall erkännas i de övriga fördragsslutande staterna på grund av lag. Att adoptionen verkligen genomförts på föreskrivet sätt skall styrkas genom intyg av behörig myndighet i den stat där adoptionen har ägt rum (behörig centralmyndighet i är Den nuvarande ordningen 45 Enligt artikel 24 kan en fördragsslutande stat vägra att erkänna en adoption endast om adoptionen med hänsyn tagen till barnets bästa är uppenbart oförenlig med grunderna för rättsordningen i den staten. I fråga om skall avslutningsvis nämnas artikel 39 i vilken föreskrivs att konventionen inte inverkar på något inter- nationellt instrument som de fördragsslutande staterna är parter i.