sou · GNB355d1 · 2000-01-01 00:00:00 — In relation to the EU, this applies particularly to the intensive work of which convergence issues, in various perspectives, are currently a subject within Commission. The ultimate purpose of that work, of course, is to establish a common platform for the treatment of convergence issues throughout the Union. This means that work in with reference to convergence issues will to a great extent have to be related to devel- opments over which we ourselves do not have full control but which, on the other hand, we are in a position to influence. Proposal for the conduct of ongoing work Given the complexity of the issues and the cross-border nature of con- vergence, I consider it very important indeed that continuing work on convergence issues should be co-ordinated. In addition to the work which is taking place under the aegis of current official investigations and the initiatives and measures which my conclusions may otherwise occasion within the domain of each of the government departments concerned, I therefore propose that continued work be co-ordinated within the framework of an inter-ministerial advisory committee, pos- sibly with a parliamentarian ingredient. The task of this advisory com- mittee, in an overarching perspective and with reference to current policy aims, should among other things be to prepare supportive docu- mentation for a choice of co-ordination strategy and implementation plan in which consideration is paid, among other things, to the work of current Government Commissions and activities within the EU. Enligt direktiven skall jag beskriva utvecklingen av elektroniska infor- mationstjänster med syfte att identifiera såväl befintliga som nya sådana tjänster som kan antas få betydande inverkan på samhället och därmed påverka bedömningen av frågan om samordning och eventuell harmonisering av här aktuell lagstiftning. Denna del av uppdraget har jag sökt att tillgodose genom en beskrivning i kap. 2 om konvergensfenomenet och bilaga 2 genom en rapport från . Den tekniska utvecklingen går fort och det är därför inte min avsikt att bli alltför detaljerad, utan istället försöka fånga de centrala element som präglar och förhoppningsvis förklarar konvergensutvecklingen och dess drivkrafter. Jag vill också redan här framhålla hur jag definierar begreppet elektroniska informationstjänster, eftersom det inte finns någon entydig definition av detta begrepp. Jag har valt att tolka begreppet elektroniska informationstjänster i vid bemärkelse med inriktning på utveckling och tillhandahållande av tjänster och infrastruktur inom ramen för IT-, tele-, och medieverksam- heter. Dock lämnas sådana elektroniska informationstjänster som är förknippade med fysiska databärare huvudsakligen utanför denna fram- ställning. Jag skall enligt direktiven kartlägga och analysera i vilken mån nuvarande lagstiftning är tillämplig på elektroniska informationstjänster samt hur lagstiftningen påverkar utformningen, användningen och dist- ributionen av dem. I ett antal kapitel analyserar jag tillämpligheten av den nu gällande rätten på elektroniska informationstjänster. Denna genomgång visar vilka lagkomplex, som kan behöva ses över till följd av den pågående, men långt ifrån avslutade, konvergensutvecklingen. Jag tar här utgångspunkt i gällande rätt och behandlar inte generella frågor om hur utvecklingen bör främjas t.ex. genom produktionsstöd, utarbetande av standarder och andra statliga investeringar i t.ex. infrastruktur. Jag utreder och identifierar dock de syften som skall upp- nås genom gällande lagstiftning för att kunna se hur dessa kan tillvaratas i en konvergerad miljö utan att lagstiftningen på ett oönskat sätt hindrar marknadsutvecklingen för elektroniska informationstjänster. I direktiven framhålls att jag skall följa och beakta det pågående arbetet inom EU. Detta krav har jag tillgodosett genom en utförlig redovisning av alla relevanta EG-direktiv m.m. samt en ingående beskrivning av arbete med konvergensfrågorna. Jag har också varit angelägen om att redovisa på vilket sätt de olika EG- direktiven har omsatts i svensk lagstiftning. Jag har funnit det värdefullt både för utredningsarbetet och för det fortsatta arbetet med kon- vergensfrågorna att i ett särskilt kapitel redovisa hur dessa frågor behandlas i ett antal länder. Dessa uppgifter bygger i stor utsträckning på information som lämnats av tjänstemän på berörda myndigheter i de aktuella länderna. En huvudpunkt i direktiven är att jag skall bedöma om det behövs en samordning av lagstiftningen för ljudradio, television, övrig radio- kommunikation och televerksamhet samt utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en sådan samordning. Det framhålls särskilt i direktiven att denna bedömning skall ske med utgångspunkt i att lag- stiftningen bör underlätta utvecklingen av elektroniska informa- tionstjänster och ta tillvara medborgarnas, näringslivets och samhällets olika behov med avseende på sådana tjänster. Dessa frågor behandlar jag utförligt i ett kapitel under . Jag redovisar i det sammanhanget mina utgångspunkter för den analysen. Eftersom medborgarna, näringslivet och samhället i vissa avseenden snarare representerar heterogena än homogena intresse- grupper är de behov som skall tas tillvara i viss utsträckning både sammanfallande och motstående såväl mellan som inom respektive grupp. Min ambition i denna del av övervägandena har varit att undersöka och visa förutsättningarna för men också svårigheterna med att växla över från en vertikal till en horisontell lagstiftning på de berörda områdena. En horisontell reglering innebär exempelvis att reglerna skall vara neutrala i förhållande till distributionssättet. Detta är också den syn som präglar arbete med konvergensfrågorna. En annan uppgift enligt direktiven är att bedöma om det behövs ytterligare lagstiftning för att säkerställa yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald inom området för elektroniska informationstjänster samt för att motverka skadliga konkurrensbegränsningar. I förslagskapitlet redo- visar jag några konkreta förslag till översyn av eller ändringar i befintliga regelsystem. I samband med överväganden och förslag behandlar jag inte kon- vergensens konsekvenser på områdena för bl.a. elektronisk handel, upphovsrätt och personuppgifter. Dessa områden berörs förvisso av konvergensutvecklingen, men jag tolkar uppdraget som att jag i första hand skall behandla konvergensutvecklingens konsekvenser för elek- troniska informationstjänster i förhållande till en samordning av lag- stiftningarna för ljudradio-, televisions-, radiokommunikations- och telesektorerna. Slutligen lämnar jag, också här i enlighet med uppdraget i direktiven, förslag till hur det fortsatta arbetet med konvergensfrågorna bör be- drivas. Enligt direktiven skall jag beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:24) samt redo- visa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Jag har inte kunnat finna att de överväganden och förslag, som jag redovisar i betänkandet, har någon direkt effekt i relation till dessa direktiv men vill ändå göra några kommentarer. Jag föreslår inga nya offentliga åtaganden, som innebär ökade kostnader för stat och/eller kommun. De verksamheter, som behandlas i betänkandet kan i och för sig ha stor regionalpolitisk betydelse. Exempelvis torde konvergensut- vecklingen liksom den underliggande snabba tekniska utvecklingen innebära att arbete på distans underlättas. Det går bra att sköta en lång rad arbetsuppgifter från hemmet eller ett annat arbetsställe, som befin- ner sig långt från den formella arbetsplatsen. Den moderna tekniken ger också alla, oavsett bostadsort, möjlighet att ta del av information från hela världen via Internet. Det är uppenbart att detta kan få stor bety- delse för befolkningen i landets glesbygder. De förslag, som jag i det följande lägger fram om samordning av lagstiftningen, bör ytterligare kunna innebära en för glesbygderna gynnsam utveckling. Jag är medveten om att den s.k. enligt sina direktiv (dir. 1998:61) kommer att presentera sina för- slag, som i hög grad berör de frågor som tas upp i de särskilda direkti- ven till samtliga kommittéer och särskilda utredare. Sålunda skall den kommittén presentera förslag till hur staten i samverkan med näringsli- vet och teleoperatörerna skall kunna uppnå god regional och social täckning av en avancerad informations- och kommunikaitonsteknisk infrastruktur. Utredaren skall också särskilt identifiera de hinder som fortfarande finns när det gäller funktionshindrade och äldre personers tillgång till IT-infrastruktur som är av betydelse för deras möjligheter att leva ett självständigt liv. Han har också i uppgift att identifiera eventuella könsskillnader. Mina kontakter med IT-infrastrukturutred- ningen har övertygat mig om att de här aktuella frågorna kommer att belysas ingående i utredningens betänkande. Enligt mina direktiv (bilaga 1) skall jag samråda med representanter för organisationer och företag inom berörda sektorer samt med berörda myndigheter, däribland (SB 1995:01) och dess rättsliga observatorium. Dessutom skall jag enligt direktiven samråda med Rådet för mångfald inom massmedierna (Ku 1995:01), (U 95:07), Rådet (U 1990:03) mot skadliga våldsskild- ringar samt . Vidare skall jag följa och beakta den fortsatta beredningen av betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49). Jag har tillsammans med sekretariatet under utredningsarbetet sam- rått med samtliga i direktiven omnämnda kommittéer. upphörde och ersattes av Mediekoncentrationskom- mittén (Ku 1997:07), och jag har haft överläggningar med företrädare för kommittén. Jag har dessutom överlagt med ytterligare några kom- mittéer, som enligt sina direktiv skall samråda med Konvergensutred- ningen. Det gäller (U 1997:03), Utredningen om den framtida kommersiella lokalradion (Ku 1997:08), (Ku 1997:06), (Fi 1997:12) och IT-infrastruktur- utredningen (K 1998:07). Genom de sakkunniga, som knutits till kommittén, har jag under utredningsarbetet haft löpande kontakt med de departement, som när- mast är berörda av konvergensfrågor, dvs. Kultur- och Justitiedeparte- mentet samt och senare Näringsdepar- tementet. Genom de experter, som förordnats till kommittén, har jag dessutom indirekt haft samråd med Närings- och teknikutvecklingsver- ket (), , samt Radio- och . Jag har varit överens med om att exper- ten medverkan i utredningsarbetet uppfyller direktivens krav på samråd med verket. Kommittén har under arbetet haft 16 sammanträden med sakkunniga och experter. Vi har haft ambitionen att redovisa alla kända och rele- vanta förhållanden även under innevarande år. Av praktiska skäl har vi dock inte, med vissa undantag, kunnat ta hänsyn till eventuella föränd- ringar eller intressant ny information, som kommit till vår kännedom senare än . Vad gäller omvärldsbeskrivningen i kap. 4 har vi inte hunnit beakta eventuella förändringar, som inträffat senare än . Uppgifterna bygger i huvudsak på information från tjänstemän på nationella myndigheter i respektive land. När utredningsarbetet började sändes direktiven ut till ca etthundra myndigheter, företag och organisationer, som enligt vår bedömning arbetade med besläktade frågor. I följebrevet framhöll jag att min intention var att arbeta öppet och med en kontinuerlig dialog med berörda och intresserade parter. Mottagarna ombads att skriftligen lämna synpunkter på de problemställningar som uppdraget omfattade. Ungefär hälften av mottagarna svarade, och deras synpunkter har i flera fall beaktats i det fortsatta utredningsarbetet. Kommittén har också lagt upp en hemsida med information om uppdraget m.m. och med inbjudan om synpunkter (www.konvergens- utredningen.org). Tillsammans med sekretariatet – i något fall enbart genom sekreta- riatet – har jag haft överläggningar med bl. a. , Industriförbun- det, , , , , CELL DTV, IT-företagen samt . En väsentlig del av utredningsarbetet har bestått i att analysera EG- direktiv och andra policy-dokument från EG samt följa det pågående arbetet inom unionen. Inom EU bedrivs bl. a. ett omfattande arbete med konvergensfrågorna. Jag har självfallet tagit del av och med de sakkun- niga och experterna ingående diskuterat om konvergens mellan telekommunikations-, medie- och informations- tekniksektorerna, som offentliggjordes . Jag har också tagit del av ett flertal remissyttrandena över grönboken samt EG- kommissionens uppföljning av grönboken i det arbetsdokument, som utfärdades och det meddelande, som utfärdades . Tillsammans med sekretariatet har jag deltagit i två konferenser som anordnat , en i och en i , den senare anordnad i samarbete med EU:s dåva- rande ordförandeland . I anslutning till hade sekretariatet och jag också tillfälle att överlägga med företrädare för kommissionen och med författarna till grönboken och dessutom med delegater från några av medlemsländerna. Vi har vidare deltagit i en överläggning i inom ramen för nordiska ministerrådet, där deltagare från samtliga fem nordiska länder diskuterade konvergensfrågorna. Vi har haft ingående över- läggningar med den norska konvergensutredningen, vars uppdrag är mycket likartat . Dessutom har sekretariatet haft löpande kontakter med den norska utredningen samt med personer i andra länder, som arbetar med konvergensfrågor. Sekretariatet har deltagit i en konferens i under , en i med titeln vergence (ITS 98) samt 10th , i , som bl. a. behandlade reglering av innehållsfrågor ur ett konvergensperspektiv. Sekretariatet har också varit företrätt på två andra konferenser i som behandlat frågor av intresse för Kon- vergensutredningen. Underlaget till kap. 2 Konvergensfenomentet bygger dels naturligtvis på den kunskap, som varit representerad i kommittén, dels på ett material som framställts av samt dels på en promemoria från . Utdrag ur den senare promemorian har efter en språklig redigering och vissa smärre förändringar bifogats betänkandet som bilaga 2. Vi har sökt att kvalitetssäkra materialet på olika sätt, bl.a. genom att låta ett antal företag och organisationer i branschen lämna synpunkter. 2.1Vad är konvergens? Konvergens som fenomen kan beskrivas på olika sätt beroende på vilket perspektiv som diskuteras, och graden av komplexitet varierar. Gemensam utgångspunkt är de förutsättningar som den tekniska utvecklingen medför. Utvecklingen gör att gränserna mellan de tidigare relativt klart avgränsade IT-, tele- och mediesektorerna blir allt mindre tydliga. Detta brukar också beskrivas som att dessa sektorer konverge- rar (sammansmälter). I om konvergens (se avsnitt 3.5.1) definieras konvergens dels som möjligheten att via olika nätplattformar överföra i grunden samma typ av tjänster, dels som sammanförandet av olika utrustningar för konsumentbruk, t.ex. telefon, television och persondator. I en rapport som utarbetat på upp- drag av definieras konvergens som en löpande process som leder till att bristen på överföringsresurser för information, kommunikation och underhållningstjänter minskar med tiden (egen översättning).1 Utifrån uppdrag är det relevant att närmare beskriva konvergensens effekter ur följande fyra perspektiv: nätkon- vergens, tjänstekonvergens, apparatkonvergens och marknadskonver- gens. Med nätkonvergens avses att olika och traditionellt skilda infrastrukturer för distribution av olika typer av tjänster kan integreras och bära varandras tjänster. Framför allt handlar det å ena sidan om infrastrukturer avsedda för privat kommunikation, t.ex. telenät och mobiltelenät, och, å andra sidan, om infrastrukturer avsedda för enkel- riktad förmedling av information till allmänheten, t.ex. marknät, kabelnät och satellitsystem avsedda för ljudradio och/eller television. Nät- konvergensen visar sig genom möjligheten att tillhandahålla t.ex. telefoni 1 , Public Policy Issues Arising from Telecommunications and Audiovisual Convergence. Report for Commission, 1996. och Internetaccess genom kabel-TV-nät, filmer, TV-program och andra multimediala tjänster över telenät samt olika typer av datatjänster via marknät och satellitsystem som traditionellt används för radio och TV. Förutom dessa förändringar i existerande infrastrukturer för tele- kommunikation och utsändning av ljudradio och television utvecklas t.ex. elnätet för att kunna överföra tal, data och olika Internettjänster. Vad gäller Internet kan det beskrivas som ett nät av nät. Näten utgörs här bl.a. av de nät som bygger upp de traditionella infrastrukturer som beskrivits ovan. Dessa nät integreras med stöd av Internetprotokollet och framstår för användaren som ett nät: Internet. Internet framhålls ofta som ett centralt element i konvergensutveck- lingen (se vidare avsnitt 2.2 och 2.3.3). Det finns många sätt att karakterisera de tjänster som tillhandahålls och förmedlas genom olika infrastrukturer. Någon enhetlig begreppsbildning synes inte föreligga. En starkt förenklad indelning kan göras mellan kommunikationstjänster och innehållstjänster (i det sistnämnda fallet referas ofta även till informationstjänster). Med kommunikationstjänster avses här tjänster som förmedlar information mellan användare. Detta kan t.ex. handla om telefoni, fax, videokonferens och e-post. Kommunikationen sker här ofta, men inte nödvändigtvis alltid, i realtid. E-post är exempel på en kommunika- tionstjänst som inte sker i realtid. Med innehållstjänster avses tjänster där någon tillhandahåller eller förmedlar ett visst innehåll för andra att ta del av (gratis eller mot betalning). Det kan t.ex. handla om ljudradio och television, olika typer av informationsdatabaser och webbplatser på Internet. Innehållstjänster förmedlas i huvudsak antingen som en utsändning till mottagarna eller tillhandahålls på individuell begäran. Tjänstekonvergens innebär i olika avseenden en sammansmältning av dessa tjänstetyper, vilket gör att de blir svårare att särskilja från var- andra. Den ovan beskrivna nätkonvergensen bidrar till detta genom möjligheterna att integrera och kombinera kommunikations- och inne- hållstjänster i ett och samma tjänsteutbud. Det ökade inslaget av inter- aktivitet i traditionella innehållstjänster såsom ljudradio och television bidrar till detta. Att gränsdragningen mellan kommunikationstjänster och innehållstjänster blir allt svårare att upprätthålla följer även av att nya tjänster som t.ex. chat och elektroniska anslagstavlor kan karakteriseras både som kommunikationstjänser och innehållstjänster; de används för kommunikation mellan användarna men avsikten är att denna kommunikation är öppen för andra att ta del av. Därutöver medför tjänstekonvergensen även att information som varit förbunden med ett visst medium numera tillhandahålls via alternativa medier; t.ex. böcker på CD, hyrvideokassetter som video-on- demand-tjänster (dvs. film förmedlad på individuell begäran över t.ex. telenät eller kabel-TV-nät) samt dagstidningar och tidskrifter som elektroniska tjänster över World (www) på Internet. Med apparatkonvergens avses sammansmältningen mellan olika appa- rater som används för olika typer av tjänster. Det kan t.ex. handla om telefoner och ljudradiomottagare som även kan användas som motta- gare av text och rörliga bilder, TV-mottagare och mobiltelefoner som kan användas för informationsbehandling likt datorer och datorer som kan fungera som TV-mottagare. Ett för hushållen intressant utvecklingsscenario som i olika avseen- den kan skönjas är en separation av själva presentationsde- len (skärmen) i apparaterna från den informationsbehandlande delen, den s.k. centralenheten. Detta skulle kunna innebära en centralenhet som understödjer all typ av informationshantering såväl inom hushållet som i hushållets kontakter med omvärlden, och som genom hushållets eget nätverk distribuerar informationen till presentationsenheter efter individuella önskemål och behov inom hushållet. Det skulle kunna handla om hantering av såväl telefoni, datakommunikation, radio och TV, som den egna användningen av hemdatorn och stereon, hanteringen av elförbrukning, etc. Såväl nätkonvergens som tjänste- och apparatkonvergens kan beskrivas som direkta effekter av den tekniska utvecklingen vad gäller att hantera och kommunicera information. Marknadskonvergens kan däremot beskrivas uppstå som en följdeffekt av den konvergens som sker vad gäller nätverk, tjänster och apparater. Konvergensen på dessa om- rådena gör det både möjligt, intressant och i viss utsträckning nödvändigt för företag som varit verksamma inom en viss sektor att på olika sätt engagera sig i en eller flera angränsande sektorer. Det kan t.ex. handla om teleföretag som genom att producera/tillhanda- hålla/förmedla innehållstjänster rör sig in på mediemarknaden, medie- företag som investerar i infrastruktur som tillåter interaktivitet med möjlighet att tillhandahålla olika former av kommunikationstjänster integrerat med det traditionella utbudet av t.ex. radio och TV, samt IT- företag som agerar på tele- och mediemarknaderna genom att erbjuda tillämpningar och utrustning för kommunikation samt producera innehållstjänster. Dessa rörelser kan ta sig olika uttryck, t.ex. genom uppköp, sammanslagningar och joint venture-bolag som går på tvärs över data-, tele- och mediesektorerna. Till detta kommer nya företag som växer upp fristående från de traditionella sektorerna och till- handahåller olika typer av multimedietjänster. Den primära drivkraften bakom konvergensen mellan tele-, medie- och IT-sektorerna är den dynamiska utvecklingen av informations- och kommunikationstekniken (IT). kom de första praktiska tillämpningarna med integrerade data- och telekommunika- tionssystem. Den gemensamma nämnaren var utnyttjandet av elektri- citet för att representera och kommunicera information; teletekniken för indirekt kommunikation över avstånd och datatekniken för lagring, bearbetning och återfinnande av information. var datatekniken ett redskap uteslu- tande för större organisationer och samhällsinstitutioner. Orsaken var de höga kostnader och krav på fysiskt utrymme som var förbundna med användningen av dåtidens informationssystem. Med utvecklingen av den digitala tekniken och mikroelektroniken har emellertid denna struktur förändrats. Mer produktionseffektiva och mindre utrymmeskrävande tekniska lösningar banade väg för nya och mer avancerade produkter och tjänster som även mindre företag och hushåll kunde tillgodogöra sig. En IT-industri växte fram, och blev konvergensen mellan data- och telesektorerna allt mer påtaglig. Den fortsatta utvecklingen av framför allt digital teknik, transmis- sionsteknik samt tekniker för kodning och kompression har vidare gjort det möjligt att hantera avancerade multimediala tillämpningar över infrastrukturer som varit avgränsade för en viss typ av tjänst. Digitaltekniken medför att information oavsett form (text, ljud eller bild) kan representeras på samma sätt av binära tal vid bearbetning och förmedling. Transmissionsteknik och tekniker för kod- ning och kompression används bl.a. för att öka effektiviteten i distribu- tionssystemen vilket medför att allt större informationsmängder kan hanteras och kommuniceras med allt mindre kostnader och krav på nät- kapacitet. Utvecklingen har inte endast inneburit en ökad konvergens mellan data- och telemarknaderna utan även att gränsen mellan dessa marknader och mediemarknaden blir allt mer otydlig. Det är nu t.ex. möjligt att sända TV- och radiotjänster över telenäten, tillhandahålla teletjänster och interaktiva datatjänster över kabel-TV-nät och att till- handahålla dataprogram och datafiler via radiobaserade infrastrukturer såsom marknät och satellitsystem. Kort sagt, den tekniska utvecklingen har medfört att olika tjänster och kombinationer av dessa kan tillhanda- hållas genom olika infrastrukturer som varit tekniskt avgränsade för en viss typ av tjänst.