sou · GNB375d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Detaljplan krävs om en anläggning inte kan prövas i samband med bygglov och när tillräcklig reglering inte har skett genom områdesbestämmelser, i sådana fall som anläggningen skulle få betydande inverkan på omgivningen eller avses förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse (5 kap. 1 § PBL). I detaljplanen skall redovisas och till gränserna anges mark för bland annat bebyggelse och anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden (5 kap. 3 § PBL). Detaljplanen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. (5 kap. 7 § PBL.) En miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas, om detaljplanen medger en användning av mark eller anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser (5 kap. 18 § PBL). Områdesbestämmelser kan antas för begränsade områden för att säker- ställa att syftet med en översiktsplan uppnås eller att ett riksintresse enligt tillgodoses. (5 kap. 16 § PBL.) Till skillnad från översiktsplanen skall enskilda intressen beaktas i en detaljplan och i områdesbestämmelser och är dessa planformer rättsligt bindande. Riktlinjer och rekommendationer om lokalisering av vindkraftverk i en väl genomarbetad översiktsplan – eller i en fördjupning av en över- siktsplan eller genom ett tillägg till den – torde i många fall kunna vara tillräckliga som beslutsunderlag vid den prövning av bygglov för vind- kraftverk som skall ske enligt PBL. I fall där översiktsplanen är mer översiktlig vad gäller lokaliseringen av vindkraftverk och också i andra fall kan behövas en kompletterande reglering med stöd av de andra planinstituten i PBL. Av översiktsplanen bör framgå var bygglov torde kunna lämnas med stöd av översiktsplanen och var reglering i form av områdesbestämmelser eller detaljplan bedöms erforderlig. Om en närmare reglering behövs och vilken form den skall ha får avgö- ras av kvaliteten på översiktsplanen med hänsyn till omständigheterna i varje enskild etableringsfråga. I allmänhet torde dock en reglering be- hövas när det handlar om större vindkraftsetableringar, liksom utbygg- nader i anslutning till områden med bostäder. En särskild reglering torde också vara lämplig i områden som är särskilt känsliga beträffande landskapsbilden. I planen får meddelas bestämmelser om placering, ut- formning och utförande av anläggningar, om vegetation, om mark- reservat för allmänna ledningar, energianläggningar samt trafik- och väganordningar. Vidare får bestämmas om högsta tillåtna värden för störningar genom buller, ljus eller annat som omfattas av 9 kap. miljö- balken. (5 kap. 3 § PBL) Områdesbestämmelser kan antas för att säkerställa markanvändningen för vindkraftverk i ett område som i översiktsplanen är avsatt för detta ändamål. Med områdesbestämmelser kan regleras färre frågor än med en detaljplan. Områdesbestämmelser kan dock behandla grunddragen för användningen av mark- och vattenområden, anläggningars placering, utformning och utförande samt frågor om vegetation. Genom områdesbestämmelser kan anges restriktioner för annan markanvändning som skulle kunna försämra förutsättningarna för vindkraftverk. (5 kap. 16 § PBL.) Huruvida en detaljplan behövs får bedömas med hänsyn till verksam- hetens omfattning och vilken påverkan på omgivningen den skulle medföra. Från genomförandesynpunkt har en detaljplan särskild bety- delse som ett samordningsinstrument i sådana fall då ett område skall byggas ut av olika företag och när det är flera fastighetsägare i området. En detaljplan kan göras detaljerad och hårt styrande. Risken med en sådan plan är att den kan bli inaktuell på grund av den snabba utveckling som sker av vindkraftverken, bland annat vad avser storleken, varför den främst lämpar sig i de fall en exploatering är nära förestående. För att en detaljplan inte snabbt skall bli inaktuell kan den utgå från den påverkan som omgivningen tål och inte från ett visst projekt. plan, som sålunda inte är kopplad till ett visst projekt, kan kommunen ange de ramar som man anser vara angelägna att lägga fast, t.ex. kan en högsta tillåten höjd och det högsta tillåtna antalet verk anges med hänsyn till landskapsbilden. Fördelen med en sådan plan jämfört med områdesbestämmelser är att den ger byggrätt vilket områdesbestäm- melser inte gör. Det ingår inte i utredningsdirektivet att behandla formerna för pröv- ningen av vindkraftverk. I den probleminventering som vi gjorde i utredningens första etapp, och som redovisades i Lägesrapporten, påtalade många att det finns uppenbara brister i prövningssystemet. Mot denna bakgrund och med anledning av remissvaren över Läges- rapporten redovisar vi vissa överväganden rörande formerna för pröv- ningen och lämnar förslag om reformering av systemet. De frågor vi behandlar är i första hand sådana som har samband med , dvs. den lagens bestämmelser om bygglov och regler om tillståndsprövning. Av Lägesrapporten framgår att både myndigheter och kommuner, liksom företrädare för branschen, upplever tillståndsprövningen som splittrad och olämpligt utformad. Man pekar på att ett vindkraftverks effekt inte är ett relevant mått för när en prövning enligt miljöskyddslagens, numera , bestämmelser bör ske. Vidare framhålls det att de effektgränser, som gäller för i vilken form prövningen skall ske, ibland leder till att projekt delas upp i mindre delar i syfte att man skall undgå en viss med lagstiftningen avsedd prövning. Att det finns brister i prövningssystemet bekräftas i många remissvar över Lägesrapporten. En fråga, som inte har uppmärksammats och som tas upp av flera remissinstanser, är den skillnad som finns vid prövningen av vindkraftverk som avses bli förlagda på land respektive till havs. Utöver frågor om formerna för prövningen lämnas i remissvaren syn- punkter på även andra frågor som rör tillståndsprövningen, men dessa behandlar vi inte närmare. För att få uppföra vindkraftverk kan tillstånd behövas enligt flera lagar. Bestämmelser som skall eller kan behöva tillämpas finns sammanfattade i bilaga 4. De bestämmelser som är av störst betydelse för prövningen av lokalise- ring och drift av vindkraftverk, och med vilka de redovisade problemen hänger samman, finns i (PBL) och (MB). Dessa bestämmelser redovisas närmare i det följande. Enligt bestämmelserna i krävs bygglov av kommunen för alla vindkraftverk i de storlekar som är aktuella i utredningens sammanhang (8 kap. 2 § första stycket 6 PBL). Frågor om bygglov handläggs av an- svarig nämnd, en byggnadsnämnd eller annan nämnd med motsvarande uppgifter. Befrielse från bygglov kan ges om tillräcklig reglering sker genom detaljplan (8 kap. 5 § PBL). För prövningen enligt MB anger den till balken knutna förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd följande. ·För gruppstation med minst tre vindkraftaggregat med en sammanlagd uteffekt av minst 10 MW skall tillstånd sökas hos miljödomstol. Miljö- domstolen skall med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen som, enligt MB (17 kap. 1 § punkt 8), skall pröva anläggningens tillåtlighet. ·För övriga gruppstationer och för enstaka aggregat med en uteffekt av mer än 1 MW skall tillstånd sökas hos , där det finns en särskild miljöprövningsdelegation som beslutar i ärendena. ·För andra gruppstationer och för enstaka aggregat med en uteffekt av mer än 125 kW skall anmälan göras till den ansvariga kommunala nämnden. Det skall dock observeras att för att få uppföra ett vindkraftverk i ett vattenområde krävs, oberoende av storleken, alltid tillstånd av en miljödomstol (11 kap. 2 och 9 §§ MB). Om ett planerat vindkraftverk, som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt, medför risk för betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön, får tillsynsmyndigheten förelägga om tillståndspröv- ning (9 kap. 6 § MB). Vidare skall ett planerat vindkraftverk, som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt, anmälas för samråd hos , om det kan komma att väsentligt ändra naturmiljön (12 kap. 6 § MB). En miljökonsekvensbeskrivning (MKB) skall ingå i en ansökan om till- stånd enligt MB (6 kap. 1 § MB). Den som avser att bedriva en enligt MB tillståndspliktig verksamhet skall tidigt informera och samråda med och enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Efter samrådet skall besluta om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 4 § MB) . En gruppstation med vindkraftverk eller ett enskilt vindkraftverk skall alltid antas medföra en betydande miljöpåverkan om uteffekten är mer än 1 MW. Det framgår av förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. För en verksamhet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall ske ett utökat samråd med berörda myndigheter, kommuner, enskilda och organisationer. Samrådet skall avse verksamhetens loka- lisering, omfattning, utformning och miljöpåverkan. Innehållet i miljö- konsekvensbeskrivningen och hur den skall utformas skall också be- handlas i samrådet. (6 kap. 5 §.) Några bestämmelser om MKB finns inte vid prövningen av bygglov enligt PBL, men kan ställa motsvarande krav på beslutsunderlag. Som framgår av avsnitt 4.3 finns däremot bestämmel- ser om MKB vid upprättandet av en detaljplan enligt PBL. En MKB skall upprättas om detaljplanen medger en användning av mark eller anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser (5 kap. 18 § PBL). Det är kommunen som i detta fall ansvarar för samråd och MKB, vilket skiljer sig från tillståndsprövningen enligt MB, då det är verksamhetsutövaren som har ansvaret. 5.3.1Lägre effektgräns för miljöprövning Den påverkan som vindkraftverk kan medföra på omgivningen, som huvudsakligen beror på verkens visuella påverkan och störningar till följd av ljud och skuggor, kan vid samma totala effekt vara väl så stor från flera vindkraftverk av mindre storlek som från färre men större verk. Genom det mindre antalet och rotorbladens lägre hastighet kan omgivningspåverkan upplevas som mindre störande från de större aggregaten, även om de är högre. Det är en erfarenhet som vi bland annat gjorde vid vår studieresa i . Ett annat förhållande som talar i den riktningen är att den sammanlagda ljudalstringen och därmed ljudnivån i omgivningen kan vara lägre, eftersom källjudet inte skiljer sig på något avgörande sätt mellan moderna verk av de storlekar som är i kommersiell produktion. Den för landbaserade vindkraftverk satta gränsen att bara etableringar med en högre effekt än 1 MW skall prövas enligt MB är enligt vår upp- fattning olämplig då, av ovanstående skäl, effektstorleken inte är ett relevant mått för att avgöra en anläggnings påverkan på omgivningen. Bestämmelserna i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd bör därför ändras så att även gruppstationer och enstaka aggregat med en uteffekt på mer än 125 kW och upp till och med 1 MW skall prövas enligt MB av . För dessa anläggningar gäller att anmälan skall göras till den ansvariga kommunala nämnden. Som vi föreslår i nästa avsnitt bör prövningen enligt MB under vissa förutsättningar kunna delegeras till kommunen. Som konsekvens av den föreslagna ändrade prövningsplikten skall en MKB upprättas för alla grupper av vindkraftverk och enskilda verk om effekten är mer än 125 kW. Det bör dock uppmärksammas att en MKB skall vara anpassad till de frågeställningar som finns i det enskilda fallet. För en mindre anläggning i ett område där miljökonsekvenserna av en etablering skulle bli små kan en MKB göras enkel. Som vi föreslår i nästa avsnitt bör under vissa förutsättningar kunna ges befrielse från kravet på MKB. (Fiktiva exempel på vad en MKB kan innehålla redo- visas i bilaga 9.) En sådan ändring som här förelås av när prövning skall ske enligt bestämmelserna i skulle också medföra att man kommer ifrån det problem som vi pekar på i Lägesrapporten, och som många remiss- instanser tar upp, nämligen att vindkraftsetableringar delas upp i mindre delprojekt för att komma under gränsen för den med lagstiftningen avsedda prövningen enligt MB. Enbart prövningen av bygglov enligt PBL för enstaka verk gör det inte möjligt att från början göra en helhetsbedömning av vilken miljöpåverkan den samlade utbyggnaden kommer att få. Det är viktigt att man vid varje enskild etablering så långt möjligt beaktar den samlade effekten av alla verk som avses rymmas i ett område, t.ex. vad gäller buller och skuggeffekter. 5.3.2Bättre samordning av olika prövningar Vad gäller prövningen av en plats lämplighet för att där lokalisera en vindkraftanläggning har MB och PBL likartade utgångspunkter för den bedömning som skall göras av den påverkan på omgivningen, som anläggningen skulle medföra. I huvudsak skall samma frågeställningar behandlas och det ställs liknande krav vid prövningen enligt bestäm- melserna i båda lagarna. Enligt MB prövas lokaliseringsfrågan när en ansökan om tillstånd till en viss etablering behandlas. Enligt PBL skall kommunen, innan bygglovsprövningen, genom olika former av planläggning ta ställning till ett områdes eller en plats lämplighet för verksamheten och ange förutsättningarna för en etablering. Om verksamheten bedöms medföra en betydande påverkan på miljön krävs en MKB såväl vid detaljplane- läggning som vid prövningen enligt MB. För att undvika dubbelarbete och begränsa tidsåtgång och kostnader är det angeläget att finna former för att samordna planläggningen och bygglovsprövningen enligt PBL med tillståndsprövningen enligt MB. Detta borde ligga i såväl statens och kommunens som i den sökandes intresse. I de fall en detaljplan eller områdesbestämmelser skall upprättas för en viss utbyggnad av vindkraftverk, bör verka för att mot- svarande arbetsmoment vid prövningen enligt MB samordnas med planläggningsarbetet. Det gäller i första hand frågor som rör samråd och upprättande av MKB, där hanteringen bör kunna vara gemensam. I sådana fall där frågor om lokaliseringen av vindkraftverk är väl ut- redda i en plan, som är godkänd av , och de i planen gjorda bedömningarna och avvägningarna fortfarande har gil- tighet, bör för hela eller delar av planområdet få medges undantag från kravet på samråd och MKB enligt MB. En bedömning av om ett un- dantag kan medges bör, efter hörande av berörda parter, göras av läns- styrelsen, respektive regeringen i de fall regeringen skall pröva verk- samhetens tillåtlighet. Under samma förutsättningar, som de nu angivna för befrielse från kra- vet på MKB – dvs. staten och kommunen är överens om avvägningarna mellan olika mark- och vattenanvändningsintressen i ett område – anser vi att det bör finnas möjlighet för att besluta om delegation till kommunen av prövning av vindkraftverk enligt MB. Detta skulle ge förutsättningar för en långtgående samordning med kommunens prövning av bygglov. Förslaget är i linje med vad kommun framför i sitt remissvar över Lägesrapporten. Frågor om befrielse från kravet på MKB och delegation av prövningen enligt MB bör behandla i sitt granskningsyttrande över en översiktsplan och i samband med prövningen av en detaljplan enligt 12 kap. 1 § PBL. MKB-befrielse liksom delegation av prövningen bör kunna ske inte bara för områden som i en plan är särskilt avsatta för vindkraftanläggningar, utan bör också i vissa fall kunna ske med stöd av generella riktlinjer för vindkraftverk som anges i en översiktsplan. Det torde inte föreligga någon principiell skillnad i de avseenden som här behandlas beträffande de etableringar av vindkraftverk som är minst 10 MW och vars tillåtlighet skall prövas av regeringen enligt 17 kap. MB. Om stat och kommun, på det sätt som här har beskrivits, är överens om var lokalisering av vindkraftverk är lämplig bör övervägas om något väsentligt skulle tillföras vid en sådan prövning eller om den borde kunna avvaras och prövningen delegeras till kommunen. Det bör ankomma på att göra sådana bedömningar och redovisa dessa för regeringen. Om regeringen delar bedömning bör föreligga sådana särskilda skäl att regeringen med stöd av 17 kap. 2 § MB kan avstå från att pröva verksamheten. Om regeringen avstår blir ärendet formellt en fråga för Miljödomstolen. För att ärendet skall kunna delegeras till kommunen måste beslutas att ge domstolen en sådan möjlighet eller att kunna överlåta ärendet till om denna, enligt det tidigare föreslagna, har getts möjlighet att besluta om delegation till kommunen. Annorlunda prövning av etableringar till havs Skilda prövningsregler gäller för etablering av vindkraftverk till havs och i andra vattenområden jämfört med lokalisering på land. För alla etableringar, även de under 1 MW, som avses ske i vattenområden gäller, utöver de för all miljöfarlig verksamhet gemensamma bestäm- melserna i , balkens särskilda bestämmelser om byggande i vatten, vilka tidigare fanns i vattenlagen. Det innebär bland annat, till skillnad från etableringar på land, att för att en havsetablering skall vara tillåtlig måste visas att fördelarna från allmän och enskild synpunkt överstiger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av verksam- heten. framför i remissyttrandet över Läges- rapporten att det är otillfredsställande att olika bedömningsgrunder gäller beroende på om ett vindkraftverk avses bli placerat på land eller i ett vattenområde. Tingsrätten pekar på att det särskilda lönsamhetskra- vet på etableringar i vattenområden kan få lokaliseringsstyrande effekter. Vi delar Tingsrättens bedömning att det är otillfredsställande med olika bedömningsgrunder för lokaliseringar i vattenområden och lokaliseringar på land av vindkraftverk. Prövningsreglerna i detta avseende bör därför närmare övervägas i syfte att harmonisera dem. Hur värdera landskapet 71 6Hur värdera landskapet i planering och tillståndsprövning I Lägesrapporten framför vi att i de delar av landet där vindkraftsintres- set är eller kan väntas bli betydande är det angeläget att det görs över- gripande avvägningar mellan vindkraftsintresset och andra allmänna intressen. Vid avvägningar mellan olika intressen är det viktigt att observera att bestämmelserna i (MB) – 3, 4, 7 och 8 kap. – även bestämmelserna om riksintressen, och bestämmelserna i lagen om kulturminnen (2 kap. KML) om skydd av ett visst bevarandeintresse inte innebär ett förbud mot vindkraftsetablering. Bestämmelserna skall tjäna som underlag för tillståndsprövning enligt dessa och andra lagar, samt för fysisk planering och lokaliseringsprövning enligt . I Lägesrapporten framhåller vi att för att kunna bedöma om en planerad vindkraftsetablering hotar olika bevarandevärden, behöver de skydds- behov som är avgörande för värdenas fortbestånd vara tydligt beskrivna. Beskrivningarna måste utgå från vindkraftens specifika påverkan. De beskrivningar som finns behöver i många fall utvecklas för att kunna medge en bedömning av denna specifika påverkan. Detta gäller inte minst beskrivningar av sådana värden som bygger upp landskapsbilden, som ofta är en central fråga vid bedömningar av vindkraftverks påverkan på sådana bevarandeintressen som anges i MB. I remissvaren över Lägesrapporten framhåller många behovet av land- skapsanalyser och fördjupade värdebeskrivningar. Bland dessa kan nämnas att anser att bevarandevärden av riksintresse måste vara 72 Hur värdera landskapet tydligare beskrivna än de är . Utan tydliga värdebeskrivningar riskerar prövningen och vad som avses med påtaglig skada av riksintressena, att bli osäkra och subjektiva bedömningar, anser kommunen. anser att vid prövningar av vindkraftsanläggningar har begreppet påtagligt skadar varit svårt att tillämpa, framför allt i bedömningen av vilken påverkan på landskapsbilden vindkraftsanläggningen kan medföra. 6.2Helhetssyn på vindkraften och miljön 6.2.1Planerings- och prövningsrelevant underlagsmaterial Som vi har utvecklat i kapitel 4 anser vi att översiktsplaneringen bör användas för att göra avvägningar mellan vindkraftsintresset och andra allmänna intressen. För att göra dessa avvägningar behövs ett under- lagsmaterial om bevarandeintressena som är användbart i den fysiska planeringen. Att underlaget liksom analysmetoderna behöver utvecklas i översikts- planearbetet framgår av erfarenheter av den första genera- tionen översiktsplaner. I en utvärdering konstateras bland annat följande: Erfarenheterna från såväl översiktsplanearbetet som tillståndspröv- ning i ärenden enligt NRL-anknutna lagar, visar att innebörden av långsiktigt god hushållning varit svår att hantera. Avvägningsreso- nemang som syftar till att belysa frågeställningen i konkreta fall saknas ofta. Orsakerna till detta kan sökas både i det planerings- underlag som funnits framme och i bristande metodutveckling för hur sådana analyser kan göras.27 De redovisningar som finns om bevarandeintressenas värden är i regel alltför allmänna för att direkt kunna uttolkas i förhållande till påverkan från vindkraftverk. Så långt möjligt bör man finna en metod för att an- passa redan framtagna värdebeskrivningar, så att de blir mer planerings- och beslutsrelevanta. Man behöver också klarlägga om det är möjligt att ha samordnade värdebeskrivningar för naturmiljö, kulturmiljö och 27 Erfarenheter av översiktsplanearbetet, , 1992 Hur värdera landskapet 73 friluftliv, då detta kan tydliggöra bevarandeintressenas innehåll och tyngd och underlätta vid tillståndsprövningar. I en studie som är gjord på vårt uppdrag redovisas hur beskrivningar kan göras av landskapets värden med avseende på påverkan av etableringar av vindkraftverk (se bilaga 11) . Värdena kan enligt studien indelas i tre kategorier: vetenskapligt värde, pedagogiskt värde och upplevelsevärde. I studien redovisas en arbetsmodell för att behandla dessa tre värdekategorier. För att få ett planeringsrelevant material behöver man konkretisera och föra ned de övergripande motiven i för utpekandet av om- råden enligt 3 kap. MB – Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden – och 4 kap. MB – Särskilda be- stämmelser för hushållning med mark och vatten i vissa delar av landet – till en skala i landskapet där de fungerar som underlag för beslut om mark- och vattenanvändningsfrågor. Dessa motiv kan t.ex. avse begrepp som orördhet och ålderdomlighet. Syftet med sådana konkretiseringar är att åstadkomma värdebeskriv- ningar som gör det lättare att förstå när landskapets värden skadas av vindkraftverk, varför de skadas eller om nya värden kan tillskapas ge- nom vindkraftverk. Sådana värdebeskrivningar skulle underlätta vid fy- sisk planering och vid tillståndsprövning av vindkraftverk. Det skulle också bidra till att besluten vilar på tydligare motiveringar och ge vär- defull information till vindkraftsintressenter och allmänheten. Värdebeskrivningar kan lämpligen hanteras i den fysiska planeringen inom ramen för en landskapsanalys. En landskapsanalys medger att man får en mer nyanserad syn på hur vindkraftverk påverkar de faktiska värdena för bevarandeintressen rörande naturvård, kulturmiljövårdoch friluftsliv. Detta innebär en möjlighet att beakta förutsättningar för och konsekvenser av olika former av vindkraftsexploatering, snarare än att på traditionellt sätt identifiera konfliktfria områden utifrån geografiska avgränsningar av bevarandeintressena. 74 Hur värdera landskapet ARBETSMODELL - Landskapsanalys i fysisk planering 1) Översiktlig beskrivning av området med motiv för utpekandet av det; natur- och kulturvärden samt värden för friluftsliv och turism, t.ex. orördhet, obrutenhet, ålderdomlighet och tillgänglighet. Kommentar: En ansats till en sådan beskrivning finns i ett arbetsmate- rial från i . Ansatsen innehåller bland annat en vision för , vari vikten av att hushålla med landskapets skönhet lyfts fram: . Vindkraftanläggningarna ligger lokaliserade i anslutning till tätorterna eller tillbakadragna i väl samlade stora grupper. Men det dominerande intrycket är fortfarande: Ursprunglighet !