sou · GNB354 · 2000-01-01 00:00:00 — bestämmelser som tas in i tullförordningen skall vara föreskrifter om verkställigheten av kontrollbestämmelserna i tullagen; de skall inte ge några ytterligare befogenheter eller ålägga enskild ytterligare skyldigheter. Under utredningsarbetet har det påtalats att tullförfarandet på särskilda punkter innebär onödiga kostnader och försvårar en smidig varu- hantering. I den mån dessa problem kan åtgärdas genom ändringar i tullagstiftningen lämnar vi förslag därom. En stor del av problemen hänger emellertid samman med EG-rättsakterna på tullområdet. Härvidlag har vi inte kompetens att föreslå några ändringar. Vi vill dock betona det angelägna i att man från svensk sida fortsatt verkar för att dessa rättsakter utformas så att de inte blir till nackdel för det svenska näringslivets konkurrenskraft. Kritik har också från näringslivets sida riktats mot tillämpning av tullagen och tullförordningen. I första hand gäller det vissa bestämmelser i tullordningen. En motsvarande kritik har på ett generellt plan uppmärksammats i Statskontorets lägesrapport (1998:27) EG-regler och svensk regelkvalitet. Statskontoret anser att det finns behov av att förbättra myndigheternas EG-relaterade föreskriftsarbete och anför vidare: Våra studier visar att myndigheter i flera fall har infört bestämmelser i föreskrifter som är mer långtgående än de krav som ställs i bakomliggande EG-rättsakter. Flera intresseorganisationer är kritiska till att myndigheterna inte heller har motiverat varför dessa tillkommande särregleringar är nödvändiga. De menar också att särregleringar medför kostnader för svenska företag, vilket försämrar företagens nationella och internationella konkurrenskraft. Dessa frågor har diskuterats inom utredningen och lett till en uttalad vilja från näringslivets och representanter att finna sam- förståndslösningar på uppkommande tillämpningsproblem. Mot den bak- grunden finns det anledning att räkna med att båda parterna kommer att finna det angeläget att tillämpningen av de EG-relaterade föreskrifterna sker på ett sätt som inte försämrar de seriösa företagens konkurrens kraft men uppfyller behovet av ett effektivt kontrollsystem. Vi har därför inte ansett det nödvändigt att redovisa alla de tillämpnings problem som påtalats, men tar i avsnitt 8 upp några av dem till övervägande. 92 Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag Kritiken mot tillämpningen av tullagstiftningen har också rört bristen på enhetlighet i praxis hos de nuvarande regionala tullmyndigheterna. Genom den beslutade omorganisationen av kommer det att där finnas en central nivå med lednings- och policyfunktioner samt en regional nivå med operativa funktioner. Den centrala nivån skall hantera lednings- och administrativa processer och ge stöd för de operativa processerna. Det kan förväntas att denna organisation kommer att främja enhetligheten i praxis. 3 Innebörden av vissa begrepp Förslag: Tullskyldigbegreppet tas bort. I stället används begreppen gäldenären och deklaranten. Någon bestämmelse motsvarande 1 § första stycket andra meningen i den nuvarande tullagen, enligt vilken vad som sägs om tull även gäller avgifter som tas ut för varor vid import, införs inte i den nya tullagen; de avgifter som tas ut för varor vid import omfattas av tullkodexens tullbegrepp. Bestämmelser om vem som är skyldig att erlägga tull för en vara har funnits i svensk tullagstiftning sedan tillkomsten av tullag. föreslog i sitt betänkande stencil Fi 1970:4 Tullproceduren vid import (s. 146) att en bestämmelse skulle införas i tullagen som klargjorde att skyldigheten att betala tull ålåg den som anmälde godset till förtullning. 1972:110 anförde departements- chefen i denna del följande (s. 94). Enligt nuvarande regler är varuhavaren – dvs. den som på grund av äganderätt eller eljest är berättigad att förfoga över varan – skyldig att erlägga tull och annan införselavgift för varan. Vem som äger förfoga över varan bestäms i allmänhet av frakträttsliga regler. Mycket ofta är varuhavaren en speditör. Enligt kommittéförslaget skall den som anger vara till förtullning också vara betalningsskyldig för tull och andra avgifter. Flertalet remissinstanser, som uttalat sig i denna fråga, biträder förslaget. Jag har tidigare förordnat att deklarationsskyldigheten skall fullgöras av den som anger 94 Innebörden av vissa begrepp vara till förtullning och jag finner det naturligt att avgifterna skall erläggas av samma person. Bestämmelsen togs in i 5 § tullagen (1973:670). Den som anger vara till förtullning eller som tagit hand om vara efter medgivande enligt 3 § andra stycket1 är tullskyldig. Tullskyldig skall utom tull erlägga annan införselavgift för varan som uppbäres av . Är ej någon tullskyldig enligt första stycket, tages tull och annan införselavgift ut av varan. Motsvarande bestämmelse infördes i 11 § tullagen (1987:1065). När det gäller deklarationsskyldigheten angavs i 7 § tullag, liksom i 13 § tullag, att tullskyldig skulle, när vara angavs till förtullning, lämna tulldeklaration till ledning för förtullningen. Begreppet tullskyldig används också i den nu gällande tullagen. I 10 § finns en definition; med den tullskyldige avses den som är skyldig att betala import- eller exporttull för en vara, eller skulle ha varit det om varan varit tullbelagd. I författningskommentaren till 10 §, prop. 1994/95:34 s. 127, anförs bl.a. följande. I tullkodexen föreskrivs vem som under olika omständigheter är gäldenär (eng. debtor). Reglerna härom är, på ett sätt, mycket lika de nuvarande svenska bestämmelserna i tullagen om vem som är tullskyldig.--- En konsekvens av EG-bestämmelserna är att det inte behöver finnas några nationella bestämmelser om vem som är skyldig att betala tull. Från en annan synpunkt skiljer sig de nämnda begreppen åt. Tullskyldig är enligt nuvarande svenska bestämmelse i normalfallet den som anmält en vara till förtullning, oavsett om i det enstaka fallet någon tull skall utgå eller inte. I tullkodexen förekommer begreppet gäldenär endast i samband med att det föreligger en tullskuld (customs debt). I nuvarande tullag finns åtskilliga bestämmelser som gäller för den som är tullskyldig, oavsett om det i det enstaka fallet verkligen skall betalas någon tull eller annan skatt eller avgift eller om det inte skall utgå någon pålaga. Även i fortsättningen kan det vara ändamålsenligt att kunna beteckna en person som tullskyldig i ordets nuvarande mening. Termen den tullskyldige bör därför behållas i tullagen. Begreppet används i några bestämmelser som bör tillämpas på samma sätt oavsett om det gäller import eller export. Därför har begreppet definierats på sådant sätt att det gäller i båda dessa fall. 1 Dvs hemtagning. Innebörden av vis sa begrepp 95 Förutom i tullagen används begreppet tullskyldig också i tullförord- ningen samt i 11 § förordningen (1993:965) om frihandel i varuutbytet mellan och och i 19 § förordningen (1995:681) om växtskydd m.m. Som framgår av redogörelsen ovan är anledningen till att begreppet tullskyldig har behållits att lagstiftaren funnit det ändamålsenligt att ha ett begrepp som omfattar dels gäldenär, dels den som skulle ha varit gäldenär om varan i fråga hade varit tullbelagd. En viss begrepps- förvirring synes emellertid ha uppstått eftersom begreppet ibland också avser den som är skyldig att avlämna deklaration. Detta torde inte ha varit något problem tidigare; som framgår ovan angavs i den gamla tullagen uttryckligen att det var den tullskyldige som skulle lämna deklaration. Den tullskyldige och deklaranten var med andra ord samma person. Detta är inte längre alltid fallet. Enligt artikel 4.12 i tullkodexen är varje person som har betalningsansvar för en tullskuld gäldenär, medan deklaranten enligt artikel 4.18 är den person som avger en tulldeklaration i eget namn eller den person i vars namn en tull- deklaration avges. Deklaranten kan således vara såväl gäldenären själv som gäldenärens ombud vid indirekt ombudskap. Tillämpnings- problemen har föranlett företrädare för att till utredningen framföra önskemål om att tullskyldigbegreppet skall tas bort. Enligt vår mening bör för enkelhetens och tydlighetens skull de begrepp som används i tullkodexen och tillämpningskodexen användas när så är möjligt. Vi har funnit att gäldenär eller deklarant kan användas i stället för tullskyldig i de allra flesta fall. Det är endast några få bestämmelser som måste omfatta såväl gäldenär som den som skulle ha varit gäldenär om varan varit tullbelagd. I några fall kan dessutom bestämmelserna skrivas om så att varken tullskyldig/ tullskyldighet eller gäldenär/deklarant behövs. Vi föreslår därför att tullskyldigbegreppet tas bort. 96 Innebörden av vissa begrepp I artiklarna 4.10 och 4.11 i tullkodexen finns definitioner av import- och exporttullar som bl.a. omfattar avgifter med motsvarande verkan. I den tyska tullkodexkommentaren finns följande beskrivning av vad som avses med detta begrepp1. Avgifter med motsvarande verkan är oftast av staten pålagda avgifter, som har anknytning till gränsövergången och därför innebär att varor som förs in eller ut blir dyrare, vilka emellertid inte belastar likvärdiga EG-varor. De verkar som skyddstullar, utan att formellt vara tullar. Detta gäller även då avgiften inte införts av staten, utan bygger på ett privaträttsligt avtal, och avgiften tjänar till att utjämna kostnader som uppstått vid uppfyllandet av uppgifter som ålagts av staten. Exempel härpå är Einfuhrgenehmigungsgebühren [införsel- tillståndsavgift], Durchfahrgebühren [genomfartsavgifter] (se EG- domstolens dom i mål nr 16/94, et fils SA och mot , 1995 s. . ) och Gebühren für Gesundheits- zeugnisse [avgifter för friskintyg]. Punktskatterna och import- mervärdesskatten är följaktligen inte några mot tull svarande avgifter; inhemska produkter belastas på samma sätt. Begreppet avgift med motsvarande verkan som tull är ett centralt begrepp i EG-rätten. Det förekommer bl.a. i artikel 9 i . Där fastslås bl.a. att tullar på import och export samt alla avgifter som har motsvarande verkan skall vara förbjudna i förhållanden mellan medlemsstaterna. har i ett flertal avgöranden prövat vad som avses med begreppet avgift med motsvarande verkan. I dom i mål nr 158/82, Kommissionen mot , Sml. 1983 s. 3573, uttalar domstolen bl.a. följande. Indledningsvis bemFrkes, at det frlger af Domstolens faste praksis, at enhver ensidigt pålagt rkonomisk byrde, uanset betegnelse og opkrFvningmåde, som varerne, fordi de passerer grFnse, men som ikke er en told i egentlig forstand, udgrr en afgift med tilsvarende virkning som told, jfr. traktatens artikler 9, 12, 13 og 16, også selv om afgiften ikke tilfalder staten. 1 , 2 Aufl., C.H. , , , 1998, s. 32. Innebörden av vis sa begrepp 97 princip fraviges kun, hvis den påg Fldende byrde udgrr et forholdsmFssigt vederlag for en til importrren faktisk erlagt tjensteydelse, eller hvis den opkrFves som led i en almindelig intern afgiftsordning, der systematisk og efter samme kriterier anvendes på indenlandsk producerede og importerede eller eksporterede produkter. I 1 § tullagen sägs bl.a. att vad som sägs i lagen om tull gäller även andra skatter samt sådana avgifter som skall tas ut för varor vid import från tredje land, om inte annat uttryckligen anges eller framgår av sammanhanget. I förarbetena till tullagen anges inte närmare vilka avgifter det är som avses; i författningskommentaren till 1 § 1 anges i denna del endast att den nya tullagen, liksom den då gällande, skall avse även annan skatt och avgift som skall tas ut för varor vid import från tredje land. Motsvarande bestämmelse fanns i 2 § tullag. Där stadgades att vad som sades i lagen om tull och annan skatt även gällde avgifter som skulle tas ut för varor vid införsel. I författnings- kommentaren till den paragrafen2 angavs att de avgifter det var fråga om var bl.a. sådana avgifter som regeringen eller statens jordbruks- nämnd beslutat om enligt prisregleringslagarna på jordbrukets och fiskets områden. I övrigt kunde det vara fråga om pålagor som beslutat om i lag, t.ex. skrotningsavgift och gödselmedels- avgift, eller avgifter som regeringen beslutat om med stöd av bemyn- digande, såsom burkavgift. Bestämmelsen syftade däremot inte på sådana avgifter som avsåg ersättning för viss verksamhet vid , t.ex. tullförrättningsavgifter eller avgifter för tullager. Detta förarbets- uttalande är inte längre fullt tillämpligt. Enligt artikel 4 i tullkodexen omfattar begreppen import- och exporttullar bl.a. avgifter som införts enligt den gemensamma jordbrukspolitiken eller enligt särskilda ordningar för vissa varor som tillverkats genom bearbetning av jordbruksprodukter. Vidare finns det visserligen fortfarande nationella bestämmelser om burkavgift och skrotningsavgift, men dessa skall inte längre tas ut vid import. De avgifter som kan anses ingå i begreppet avgifter som skall tas ut för varor vid import torde vara kvalitets- kontrollavgift beträffande färska frukter och grönsaker samt växtskydds- avgift. Det finns givetvis andra avgifter som tas ut av och som kan komma att utgå vid import, såsom farledsavgift, stickprovsavgift och vattenföroreningsavgift, men de tas inte ut enbart på grund av importen av varorna. 1994/95:34 s. 123. 1986/87:166 s. 63. 98 Innebörden av vissa begrepp Det finns således fortfarande två slag av avgifter som omfattas av begreppet avgifter som skall tas ut för varor vid import. Av dessa torde dock åtminstone växtskyddsavgiften vara en sådan mot tull svarande avgift som omfattas av tullkodexens tullbegrepp, dvs. avgift med motsvarande verkan; enligt 19 § förordningen (1995:681) om växt- skydd m.m. skall den som är tullskyldig enligt tullagen betala en växtskyddsavgift. Det är således själva importen som utlöser avgifts- skyldigheten. Kvalitetskontrollavgiften å sin sida torde numera vara en sådan avgift som införts enligt den gemensamma jordbrukspolitiken; även den omfattas i så fall av tullkodexens tullbegrepp. Eftersom de enda avgifter som skall tas ut för varor vid import synes vara avgifter som enligt tullkodexen har motsvarande verkan som tull, föreslår vi att det inte i den nya tullagen införs någon bestämmelse om avgifter motsvarande 1 § första stycket andra meningen i den nuvarande tullagen; den nationella lagstiftningen får inte innehålla bestämmelser som redan finns i tullkodexen. 4Tullbehandling av icke- gemenskapsvaror Förslag: Bestämmelserna om förenklade förfaranden utformas så att det står klart att de endast är kompletterande bestämmelser till EG-rätten. får utfärda föreskrifter om inlämnande av kompletterande tulldeklarationer samt utfärdande av och tidsfrister för särskilda tulldeklarationer. Frågan om inordnande i skattekontosystemet av tullar och mervärdesskatt som tas ut för varor vid import behandlas i ett annat sammanhang. Någon bestämmelse motsvarande 9 a § nuvarande tull- lagen tas inte in i den nya tullagen; bestämmelsen strider mot tullkodexen i dess nuvarande lydelse. 4.1Förenklade förfaranden vid import Enligt artikel 76 i tullkodexen skall tullmyndigheterna enligt villkor som fastställs i enlighet med kommittéförfarandet tillåta att vissa uppgifter utelämnas ur en tulldeklaration, att tulldeklaration ersätts av ett kommer- siellt eller administrativt dokument som åtföljs av en framställning om att varorna skall hänföras till tullförfarandet i fråga eller att tulldeklaration sker genom införande av varorna i fråga i bokföringen; härvid får tullmyndigheten frångå kravet på att deklaranten skall visa upp varorna för tullen. Handlingarna skall åtminstone innehålla de upplysningar som är nödvändiga för varornas identifiering. Normalt skall deklaranten inge en kompletterande deklaration som får vara av allmän, periodisk eller sammanfattande art. Denna skall – vid övergång till fri omsättning – enligt 8 § tullagen inlämnas senast efter den dag då varan frigjordes. 100 Tullbehandling av icke-gemenskapsvaror Artikel 76 i tullkodexen gäller såväl import som export. I det följande behandlas de förenklade förfarandena vid övergång till fri omsättning vid import. Tullmyndigheterna skall således enligt fastställda villkor 1 tillåta förenklade förfaranden. De förfaranden som avses är förfarandet med ofullständiga deklarationer, förenklat deklarationsförfarande och lokalt klareringsförfarande. De fastställda villkoren finns angivna i artiklarna 253-267 i tillämpningskodexen, som innehåller tämligen detaljerade bestämmelser om tillämpningen av de tre förenklade förfarandena. Bl.a. framgår att förutsättningen för att tillstånd att använda det förenklade deklarationsförfarandet eller den lokala klareringen skall medges är att det går att göra effektiva kontroller av att relevanta bestämmelser efterlevs. Vidare skall ansökan om tillstånd i princip avslås om sökanden gjort sig skyldig till en allvarlig överträdelse eller upprepade över- trädelser av tullföreskrifterna eller endast sporadiskt deklarerar varor för övergång till fri omsättning. När det gäller förfarandet med ofullständiga deklarationer finns inte motsvarande bestämmelser. Bestämmelsen i artikel 253 i tillämpningskodexen att förfarandet får användas i ett vederbörligen berättigat fall torde dock innebära en begränsning i sig. Som synes är artikel 76 i tullkodexen en obligatorisk bestämmelse. Medlemsländerna kan inte välja att tillämpa endast delar av bestämmel- sen. Vidare är såväl bestämmelserna i artikel 76 i tullkodexen som bestämmelserna i de nämnda artiklarna i tillämpningskodexen direkt tillämpliga. Dessa omständigheter synes man ha bortsett från vid utform- ningen av de svenska reglerna, även om avsikten inte varit att avvika från EG-rätten. I SOU 1994:89 Tullagstiftningen och EG föreslog (s. 133) att de förenklade förfarandena för övergång till fri omsättning skulle regleras i lag. De skäl som angavs för detta var att tullförfarandet även avser uttagande av annan skatt än tull samt vidare att tillämpningen i dess grunddrag bör vara enhetlig hos alla tullmyndigheter. Regeringen delade denna bedömning 2. I tullagen finns visserligen inga bestämmelser om de i tullkodexen reglerade förenklade förfarandena. Däremot har man använt begreppet förenklat förfarande beträffande tillståndet att förfoga över varor innan tull fastställts. 7 § första stycket tullagen lyder: får, enligt föreskrifter som meddelas av regeringen, bevilja importör eller sådant företag som i sin verksamhet deklarerar 1Av artikel 19 i tullkodexen framgår att kommittéförfarandet skall användas för att bestämma i vilka fall och under vilka förutsättningar tillämpningen av tullagstiftningen får förenklas. 1994/95:34 s. 99. Tullbehandling av icke-gemenskapsvaror 101 varor för övergång till fri omsättning för importörs räkning (ombud för importör), tillstånd att ta hand om och i övrigt förfoga över varor innan tull fastställts. När det förenklade förfarandet används med stöd av ett ombuds tillstånd, får även importören ta hand om och förfoga över varan. I författningskommentaren till 7 § tullagen 1 hänvisas först till artikel 76 i tullkodexen och artikel 253 i tillämpningskodexen. Därefter anges att de förenklade förfaranden för övergång till fri omsättning, som det avses att närmare föreskrifter skall utfärdas om enligt 7 §, är det förenklade deklarationsförfarandet och det lokala klareringsförfarandet. Dessa närmare föreskrifter finns i 8 § tullförordningen. Ordalydelsen av denna bestämmelse ger vid handen att de förenklade förfaranden som är avsedda att användas i är förenklat deklarationsförfarande och lokalt klareringsförfarande. I bestämmelsen fastslås också vilka som skall kunna få tillstånd att använda dessa förfaranden. Tillstånd att tillämpa ett förenklat förfarande enligt 7 § första stycket tullagen (1994:1550) kan ges till 1.importör i form av förenklat deklarationsförfarande för övergång till fri omsättning, 2.företag som är ombud för importör i form av förenklat deklarationsförfarande för övergång till fri omsättning, 3.importör i form av lokalt klareringsförfarande för övergång till fri omsättning för egen räkning . Förfarandet med ofullständiga deklarationer har således lämnats därhän. Av allt att döma har lagstiftaren ansett att det inte behövts någon reglering i lag eller förordning om detta förfarande, avsikten har inte varit att förfarandet inte skall kunna användas i . För detta talar också den omständigheten att det i 6 kap. 3-6 §§ tullordningen finns bestämmelser om förfarandet med ofullständiga deklarationer. I 9 § första stycket tullförordningen stadgas vidare att tillstånd att tillämpa ett förenklat förfarande enligt 8 § efter ansökan får lämnas den som betalar tull enligt 26 § tullagen, dvs. innehavare av kredittillstånd. I paragrafens andra stycke stadgas att tillstånd får lämnas eller tills vidare. I det tredje stycket stadgas att , om det är nödvändigt för tullmyndigheternas övervakning och kontroll, får föreskriva att varor av visst slag inte får tas om hand med tillämpning av ett förenklat förfarande samt att beslut om att varor i visst fall inte får tas om hand med tillämpning av ett förenklat förfarande också annars får 1 Ibid. s. 126. 102 Tullbehandling av icke-gemenskapsvaror SOU 1999:54 fattas av en tullmyndighet, om det på grund av särskilda skäl är nödvändigt för myndighetens övervakning och kontroll. I 11-13 §§ tullförordningen finns de föreskrifter som omnämns i 7 § första stycket tullagen. Av 11 § framgår att importör som har erhållit tillstånd enligt 8 § 1 får ta hand om en vara som förs in och i övrigt förfoga över den, om han lämnar en förenklad deklaration för övergång till fri omsättning. Detta benämns hemtagning för egen räkning. I 12 § finns en bestämmelse om hemtagning för annans räkning : ett företag som har tillstånd enligt 8 § 2 får ta hand om en vara som förs in och i övrigt förfoga över den, om företaget i egenskap av ombud lämnar en förenklad deklaration för övergång till fri omsättning för importörens räkning med uppdrag att avge kompletterande tulldeklaration. I sådant fall får även importören ta hand om och i övrigt förfoga över varan. 13 § avser godkänd importör : en importör som medgivits tillstånd enligt 8 § 3, således tillstånd att använda det lokala klareringsförfarandet, får enligt de närmare föreskrifter som meddelar ta hand om och i övrigt förfoga över en vara om han underrättar tullmyndigheten om varans ankomst. Vidare sägs att det i tillstånd enligt 8 § 3 skall anges om någon åtgärd av en tullmyndighet krävs innan mottagaren får förfoga över en vara. – föreskrifter finns i 6 kap. tullordningen. De svenska bestämmelserna om förenklade förfaranden vid övergång till fri omsättning kan ifrågasättas i ett flertal hänseenden. Tanken bakom bestämmelsen i 7 § första stycket tullagen strider i och för sig inte mot tullkodexen; innebörden av bestämmelserna om förenklade förfaranden i tullkodexen är just att varorna skall kunna släppas innan tull fastställts. Härmed är också den svenska bestämmelsen till viss del onödig. Redan tillämpningen av de EG-rättsliga bestämmelserna om förenklade för- faranden leder till att importör kan få förfoga över varorna innan tull fastställts. En direkt felaktighet i bestämmelsen är att den är utformad som en fakultativ bestämmelse; tullmyndigheterna får ge tillstånd. Enligt EG-rätten skall tillstånd ges, förutsatt att de fastställda villkoren är uppfyllda. Vidare skall det inte vara enbart enligt föreskrifter som med- delas av regeringen som tillstånd medges, eftersom bestämmelserna huvudsakligen finns i EG-rätten. Tullbehandling av icke-gemenskapsvaror 103 I konsekvens av det här förda resonemanget är även en stor del av bestämmelserna i 11-13 §§ tullförordningen överflödiga. 8 § torde dessutom strida mot tullkodexen. Även om det inte har varit lagstiftarens avsikt, har bestämmelsen utformats på så sätt att det framstår som att endast det förenklade deklarationsförfarandet och det lokala klarerings- förfarandet får användas i .