sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Flera statistikansvariga sektorsmyndigheter har uppgivit vid utredning- ens intervjuer, att många användare och journalister som ställer frågor till dem uppskattar att all kompetens och all typ av information är samlad hos en myndighet. Flera företrädare för myndigheter och organisationer som är stora användare av statistik anser att samman- slagningen av statistik och annan expertkunskap om respektive samhällssektor är en av de stora fördelarna med reformen. Det finns skillnader i publiceringssätt mellan SCB å ena sidan och de statistikansvariga sektorsmyndigheterna å den andra. Som framgått av avsnitt 5.4.2 om SCB:s agerande har skillnaderna främst att göra med att man har delvis olika roller i samhället. SCB:s publicering av statistikresultaten är mera sifferinriktad än den som övriga statistikansvariga sektorsmyndigheter svarar för. Detta är särskilt tydligt vid publicering i publikationer, som för SCB:s del vanligen sker i Statistiska meddelanden (). Skillnaden är mest tydlig gentemot de sektorsmyndigheter som har varit aktiva när det gäller publiceringsfrågor. På flertalet områden är det emellertid fortfarande i stort sett samma publicering som före reformen som fortfarande tillämpas. Vid sidan av publicering i prioriterar SCB publicering i data- baser. När de statistikansvariga sektorsmyndigheterna överlåter till SCB att sköta publiceringen sker den vanligen på ett likartat sätt. När sektorsmyndigheterna publicerar i egen regi görs det, förutom i rena statistikpublikationer, vanligen i ämnesvisa årsböcker och andra tema- publikationer, där såväl statistik som analysresultat och annan informa- tion ofta ingår. SCB har inte samma möjligheter som de myndigheter som har ett tydligt sektorsansvar, att (inom ramen för statistikansvaret) analysera statistiken samt att sätta in den i ett naturligt sammanhang. SCB:s åtagande omfattar, något förenklat, produktion inklusive produktions- orienterad analys och dokumentation samt publicering. innehållsinriktade analysen samt publiceringen av resultaten av en sådan analys lämnas, med några undantag, till användarna att själva svara för. Temapublikationer och analyserande publikationer före-kommer därför i liten och i minskande utsträckning på . För SCB är det mera naturligt, mot bakgrund av den mera sifferinriktade karaktären på SCB:s publicering, att utvecklingen sker med avseende på elektronisk publicering. Vid SCB finns långt framskridna planer på att ersätta dagens publicering i (dvs. på papper) med publicering i databaser samt via Internet. Det skall vara möjligt, för de användare som så önskar, att på basis av publiceringen på Internet ta fram statistiken på papper i en form som liknar dagens . Endera kan användarna själva skriva ut önskade tabeller (s.k. ) eller också kan denna service beställas från SCB. (Se avsnittet nedan om nya tekniska möjligheter.) Sektorsmyndigheternas publicering har också utvecklats mot ökad användning av modern teknik. För de allra flesta gäller att statistiken tillgängliggörs via hemsidor på Internet. Den har vidare, i de fall den har förändrats innehållsmässigt, utvecklats mot en mera sakorienterad analys. Det har visat sig naturligt för aktiva sektorsmyndigheter att på ett samlat sätt presentera såväl statistiken och analysresultaten som sammanhanget i stort. Detta gäller särskilt vid publicering i publika- tioner. Exempelvis har några myndigheter tagit fram temaböcker eller årsböcker på sina områden. Ytterligare några myndigheter, t.ex. Kultur- rådet, anger att de skulle vilja ta fram temapublikationer, om ekonomin tillät. De statistikansvariga sektorsmyndigheterna tilldelades statistik- ansvar därför att de var huvudanvändare samt ofta dessutom ansvariga för att sprida kunskap om en viss samhällssektor. För flera av dem framgår det av instruktionen att de skall informera i samhället om sin sektor. Temapublikationer är ofta avsedda att fungera som en inkörs- port till ett sakområde och till statistiken inom detta område. De når vanligtvis en bredare krets av läsare än renodlade statistikpublikationer. SCB fick däremot behålla statistikansvar på de områden där det saknades en tydlig huvudanvändare, ofta på grund av att statistiken griper över flera sektorer. Några myndigheter säger sig ha funnit, att det är möjligt att koppla en utbyggd analys till statistikresultaten på ett enklare och mera naturligt sätt om myndigheten själv engagerar sig i statistikens publicering. Ett exempel är statistiken på område, där publiceringen har gjorts om från grunden. I stället för att som före reformen ge ut flera och sinsemellan innehållsmässigt olikartade publikationer (i serien Statistiska Meddelanden) har utgivningen samlats i tre årliga publikationer, där samtliga skolformer beskrivs på ett sinsemellan likartat sätt. har härigenom gjort presentationen mera användaranpassad än tidigare, då man något förenklat kan säga att publiceringen var en direkt följd av produktions-processen inom respektive delområde. Ett annat exempel är , som har kompletterat tidigare utgivning av statistik inom sin sektor med en samlad publikation med tvär- struktur. Sådana publikationer skulle, enligt , inte ha kunnat komma till stånd utan statistikreformen. har med dessa publikationer försökt att tillfredsställa krav från såväl inhemska som internationella användare. Detta är bakgrunden till att några sektorsmyndigheter tillämpar ett sätt att presentera statistiken som skiljer sig från SCB:s. Det är också bakgrunden till olikheter i synen på prissättningsfrågor, varom mera nedan. Detta innebär att utvecklingsriktningen vad gäller publiceringen till viss del tenderar att gå åt olika håll för olika statistikområden, beroende på karaktären hos statistiken samt på vem som har statistik- ansvaret. En aspekt på statistikens tillgänglighet är kostnaden för att få tag på statistiken. Den officiella statistiken är i princip kostnadsfri för användarna. När det gäller service kopplad till statistiken, t.ex. service som innebär att statistiken görs tillgänglig för användarna på olika mer eller mindre tillrättalagda sätt, slog fast att det är möjligt att ta betalt av användarna. Här har emellertid SCB och flertalet statistikansvariga sektorsmyndigheter olika syn. Skillnaden har att göra med olika uppfattningar om vilken uppgift i samhället myndig- heten har. Rolluppfattningen påverkar synen på vad som skall rymmas inom det anslag som myndigheten har fått. Reformen har inneburit att de delar av den officiella statistiken som sektorsmyndigheter har fått ansvar för har blivit billigare eller gratis för användarna, vilket naturligtvis betyder ökad tillgänglighet. De flesta sektorsmyndigheterna är generösa med att sprida den statistik de ansvarar för. De betraktar vanligtvis spridningen av statistiken som en del i deras allmänna ansvar att sprida information om sin sektor. SCB tar däremot, i sin egenskap av statistikansvarig, vanligtvis betalt av dem som vill använda statistiken. SCB ser som sin huvuduppgift att producera statstiken inom de områden där myndigheten har statistik- ansvarar. SCB sprider dessutom statistiken kostnadsfritt till en rad bibliotek samt håller den kostnadsfritt tillgänglig vid SCB. Kostnaderna för övrig spridning av statistiken anses inte täckas av SCB:s anslag. är därför inte naturligt för SCB att svara för ytterligare spridning av statistiken utan ersättning från dem som får denna service. Den statistik som SCB producerar på uppdrag åt andra statistik- ansvariga myndigheter har i flera fall blivit billigare att producera än tidigare som följd av teknikutvecklingen samt att myndigheterna har satt prispress på SCB som producent. Detta ökar visserligen inte tillgänglig- heten utåt från systemet. Däremot skapar det möjligheter att öka volymen producerad statistik och därmed möjlighet för användarna att få tillgäng till ytterligare statistik inom oförändrade ekonomiska ramar. Det har framförts kritik mot SCB för att SCB anses driva sin affärs- mässighet alltför långt. Bl.a. har reagerat. Exempelvis reagerar man mot att SCB försökt hindra andra från att sprida statistiken gratis med motiveringen att SCB i så fall behöver kompensation för det intäktsbortfall på SCB som andras gratisspridning förorsakar. Kritiken gäller som regel statistik som inte är officiell. Men det förekommer även kritik mot alltför affärsmässigt synsätt hos SCB vad gäller hanteringen av officiell statistik. Flera statistikansvariga myndigheter är av den åsikten att statistiken skall spridas kostnadsfritt för att komma till så stor nytta i samhället som möjligt. Prisfrågor diskuteras vidare i avsnitt 7.3 om prissättning av officiell statistik. Prissättningsfrågor när det gäller statistiska databaser diskuteras nedan i avsnittet om nya tekniska möjligheter. Prissättning av SCB:s produktionsservice har vidare diskuterats i avsnitt 5.4.2 om SCB:s agerande i sin producentroll, dvs. när det gäller att ge service åt exempelvis statistikansvariga myndigheter. Den faktor som i första hand har påverkat statistikens tillgänglighet är den tekniska utvecklingen. Det är främst Internet-teknikens genom-brott, utvecklingen av statistiska databaser samt av Svenska statistiknätet som fått stor betydelse. Praktiskt taget alla statistikansvariga myndigheter har numera någon form av elektronisk publicering av sin statistik. var det mycket få som använde sig av elektronik för att göra statistiken tillgänglig. Utredningen har inte funnit att någon myndighet har upphört med papperspublicering som följd av utnyttjandet av Internet eller annan modern teknik. Internet-teknikens genombrott har fått särskilt stor betydelse för statistikens tillgänglighet. Tekniken används av enskilda myndigheter både för att via egna hemsidor göra statistikresultaten lättillgängliga och för att skapa enkel tillgänglighet till statistiska databaser och det Svenska statistiknätet. har alla statistikansvariga myndigheter egna hemsidor på Internet. De allra flesta har valt att göra delar av sin statistik tillgänglig via dessa hemsidor. Av totalt 25 statistikansvariga myndigheter redovisade 17 vid ingången av 1999 statistikresultat på sina hemsidor. Detta sker genom direkt presentation av tabeller, tillgång till statistik som lagrats på olika sätt eller möjlighet att öppna en publikation på nätet. Härutöver förtjänar nämnas att över-siktliga resultat från huvuddelen av den officiella statistiken redovisas i pressmeddelanden, som är tillgängliga via Internet. För att användarna skall kunna använda statistiken på ett korrekt sätt är det viktigt att den är dokumenterad. Avsikten är att dokumenta- tionerna skall samlas i den metadatabas som ingår i statistiska databaser. är standarden på dessa dokumentationer (metadata) mycket varierande. Flera användare har pekat på vikten av att metadata kan göras tillgängliga, oavsett hur man nalkas statistiken inom det statistiksystem som håller på att växa fram. Metadata skall kunna nås både från Svenska statistiknätet, statistiska databaser och från enskilda myndigheters hemsidor. Vissa användare, bland dem , anser att myndigheternas statistik på Internet-hemsidor är svår att använda, framförallt för att hemsidorna sinsemellan är så olika. Det medför att det inte alltid är lätt att hitta den önskade statistiken. Upplysnings-tjänsten har framfört önskemålet till utredningen att hemsidorna samordnas på ett bättre sätt , t.ex. vad gäller utformning, layout m.m. så att de blir enklare att utnyttja. Redan en åtgärd som går ut på att det på var och en av hemsidorna finns en särskild knapp för statistik skulle underlätta. Någon form av föreskrift på detta område skulle välkomnas. Det är viktigt att slå fast att olika typer av användare behöver statistik på olika sätt. Många klarar sig med fasta tabeller. Här är Internet ett oslagbart medium och det svenska statistiknätet underlättar sökning och åtkomst. Andra användare har behov av att kunna skapa sina egna tabeller, ibland baserade på statistik inom flera områden, eller t.ex. egna regioner eller åldersklasser. Det är bl.a. för att underlätta för dem som statistiska databaser byggs upp. Svenska statistiknätet är ett elektroniskt nätverk som förbinder de statistikansvariga myndigheternas hemsidor på Internet. Det går också att nå statistiska databaser via statistiknätet. Statistiken på hemsidorna är kostnadsfri för användarna. Vill användarna också ta del av innehållet i statistiska databaser utgår däremot en avgift, varom mera nedan. Syftet är att, bl.a. genom att skapa sökmöjligheter från en gemensam ingång, ge statistikanvändarna en förbättrad åtkomst till den officiella statistiken. Arbete på denna gemensamma hemsida för officiell statistik inleddes . Initiativet kom från några statistik-ansvariga sektorsmyndigheter. Utvecklingsarbetet har skötts av SCB och flera andra myndigheter i samarbete. Hemsidan (webbplatsen) har namnet Svenska statistiknätet. En första version av det nya statistik-nätet togs i drift i början 1999. Tio myndigheter var via sina hemsidor kopplade till nätet från början. De statistikansvariga myndigheternas presentationer på sina respektive hemsidor sker emellertid på varierande sätt och på olika nivåer. Flera myndigheter har därför efterlyst ett regelverk, som preci- serar hur officiell statistik som presenteras på Internet skall vara utformad. har, som nämnts ovan, också synpunkter vad gäller brist på samordning av statistiken på myndig- heternas hemsidor. Detta riskerar också att reducera användbarheten av Svenska statistiknätet, särskilt för breda användare. Det ankommer vidare på de statistikansvariga myndigheterna att själva skapa de länkar som behövs för koppling till statistiknätet. någon sådan koppling är inte obligatorisk, men det förefaller som om de allra flesta är intresserade av att koppla sin statistik till Svenska statistik- nätet. I samband med statistikreformen anvisades medel till SCB för upp- byggnad av databaser i syfte att möjliggöra samlad tillgänglighet till statistiken, oavsett vilken myndighet som har ansvaret. Databaserna skulle i huvudsak fungera som ett instrument för de statistikansvariga myndigheterna när det gäller att sprida statistiken samt för att ge användarna samlad tillgång till den officiella statistiken. Databaserna skulle vara av särskilt stort värde för användare med sektors- övergripande behov. De skulle dessutom ha en samordnande funktion. Databasutvecklingen har skett och sker inom ramen för ett särskilt databasprojekt vid SCB. Projektarbetet följs av ett databasråd, i vilket ingår representanter för de statistikansvariga myndigheterna och andra användare. Databaserna omfattar tre delar: -en makrodatabas. Det är den del där agregerade data, dvs. själva statistiken samlas. Den är särskilt användbar för användare som behöver göra specialstudier och härvid bearbeta (sambearbeta) och redigera statistik på agregerad nivå. -en mikrodatabas. Den innehåller statistikens grunddata, dvs. uppgifter om enskilda objekt (individer, företag, fordon osv.). För att åstadkomma maximal flexibilitet för användarna beslutades att databaserna skulle skapa tillgång till 17 namngivna basregister för statistiken. Dessa register omfattas av SOS-systemet. Informationen i dem är sålunda allmänt tillgänglig för statistikproduktion. En stor del av de agregerade data som finns i makrodatabasen baserar sig på uppgifter från dessa register. -en metadatabas. Databasorienterad statistikproduktion förutsätter att data är väl dokumenterade. Genom metadatabasen skall användarna få sådan bakgrundsinformation om statistik och variabler i makro- och mikrodatabaserna som är nödvändig dels för att göra preciserade statistikbeställningar, dels för att kunna tolka och använda resultaten på ett korrekt sätt. statistiska databaser togs i reguljär drift fr.o.m. . Det innebär emellertid inte att utvecklingsarbetet är avslutat. Det innebär inte heller att all officiell statistik finns tillgänglig i statistiska databaser. Det finns flera skäl till att så inte är fallet. Det huvudsakliga skälet är av teknisk natur. De hjälpmedel i form av mallar och verktyg som behövs för att statistikansvariga på ett enkelt sätt skall kunna lägga in sin statistik har inte funnits tillgängliga. Det huvud- sakliga skälet är att SCB har tvingats prioritera bytet av teknisk plattform, i detta fall övergången från stordator till smådatorer. Det finns emellertid också en rad andra skäl. Hit hör oenighet mellan SCB och vissa sektorsmyndigheter vad beträffar prissättnings-frågor och en viss misstro från SCB mot användarnas förmåga att på egen hand utnyttja informationen i databaserna. De befarar att det blir kvalitets- brister och försämrad jämförbarhet som följd. Utvecklingsarbetet har i hög grad varit koncentrerat på denna del i statistiska databaser. Innehållet i databaserna är emeller-tid än så länge begränsat. lagrades statistik från 35 statistik- områden för vilka SCB och olika sektorsmyndigheter har statistikansvar i databaserna. Bland dessa 35 områden ingår de områden från vilka resultaten är mest efterfrågade. Arbetet går i hög grad ut på att komplettera med ytterligare statistik. För att underlätta för statistikansvariga utvecklas rutiner som gör det möjligt att direkt föra över statistikresultaten från SCB:s produktions-process till databaserna. När det gäller att via de 17 basregistren skapa tillgång till statistiska grunddata har mycket litet utvecklingsarbete än så länge utförts. Arbetet går i hög grad ut på att säkerställa att sekretesskraven blir tillgodosedda. Även kvalitetsfrågorna är viktiga att beakta. är det av dessa skäl i huvudsak enbart SCB-personal som har möjlighet att vid statistikproduktion utnyttja mikrodelen. Mikrodelen anses av många kvalificerade användare, bl.a. forskare och utredare, vara avgörande för en framtida god tillgänglighet till den officiella statistiken. Den är också av stor betydelse för kontinuerlig uppdatering av de områdesvisa databaser och nät som successivt växer fram. Kritik har framförts mot att arbetet med att göra mikrodata tillgängliga har försenats. Det finns användare som anser att SCB har överutnyttjat sekretessargument för att förhala tillgängligheten till mikrodata. Förhållandevis stora insatser har lagts ned på utvecklingen av metadata- delen. Det har gällt att utveckla rutiner för hantering av metadata. Det krävs emellertid stora insatser också från statistik-ansvariga. De måste se till att dokumentationer av det slag som användarna behöver tas fram och görs tillgängliga i metadatabasen. En klassifikationsdatabas ingår i metadatabasen, vars syfte är rationalitet och enhetlighet. Via informa- tionen i metadatabasen är det vidare tänkt att användare skall kunna precisera vilka sammanställningar, baserade på mikrodata, de önskar. Härvid kan mikrodata bearbetas utan att användarna behöver ta del av de enskilda uppgifterna. Fortsatt utveckling av databaserna Den fortsatta utvecklingen går i första hand ut på kompletterande arbeten så att de brister som finns i de olika databasdelarna reduceras. De statistiska databaserna i kombination med Internet är dessutom hörnstenar i den utveckling avseende ett databasorienterat produktionssystem som sker vid SCB. Det är emellertid viktigt att tydliggöra att databaserna har utvecklats på regeringens uppdrag. Det innebär att databaserna tillhör statistik- systemet och inte skall ses som SCB:s egendom. SCB:s policy är att all officiell statistik som SCB har ansvar för skall vara tillgängliga via databaserna fr.o.m. 2000-04-01. Avsikten är att produktionen vid SCB skall inriktas mot en slutprodukt som innebär att statistikresultaten primärt redovisas i statistiska databaser. Såväl databaserna som tabeller av den typ som finns i Statistiska Meddelanden, kommer att vara tillgängliga via SCB:s webbplats på Internet. Databaserna skall därefter fungera som utgångspunkt för att presentera statistiken via andra kanaler, t.ex. olika typer av publika- tioner, disketter o.s.v. Vilka kanaler som väljs beror på statistikens karaktär och användarnas efterfrågan. Syftet med denna utveckling vid SCB är att ta till vara de fördelar som statistiska databaser erbjuder efter hand som de byggs ut. Fördelarna är dels ökad flexibilitet för kunderna, dels minskade kostnader för SCB. Kostnadsminskningen bedöms främst bero på minskat behov av publikationslager och minskade portokostnader. Delar av SCB:s utvecklingsarbete på databasområdet har gått ut på att skapa praktiska och tekniska förutsättningar för denna nya publiceringspolicy. För övergången till publicering i enlighet med den nya policyn krävs riktlinjer, mallar och verktyg för att överföra data från databaserna till SCB:s webbplats. Dessutom krävs regler och verktyg för presentation av tabeller på webbplatsen på ett enhetligt sätt. En modell och ett flöde för elektronisk publicering har tagits fram, liksom en mall för publicering av tabeller av det slag som brukar presenteras i . Mallar och verktyg utarbetas i samarbete med Statistik. Utvecklingsarbetet sker under överinseende av det i avsnittet om SCB:s förvaltningsuppgifter beskrivna databasrådet samt av en styr- grupp. Det sker i samverkan med åtta av , inom vilka framkomna resultat successivt testas. Övriga statistikansvariga myndigheter har hållits informerade om utvecklingsarbetet, dels genom det ovan nämnda databasrådet, dels genom möten i övrigt, såväl vid SCB som vid andra myndigheter, där publiceringsfrågor har diskuterats. Sektorsmyndigheterna har vidare erbjuds att för sin publicering utnyttja de metoder som utvecklas. Detta bygger på att de först gör statistik- resultaten tillgängliga i statistiska databaser. Utnyttjandet har studerats i två aspekter, dels i form av användarnas utnyttjande av den statistik och de data som finns i databaserna, dels i form av statistikansvarigas benägenhet att utnyttja databaserna för att göra den statistik de har ansvar för tillgänglig. gjorde statistikanvändarna 54 280 uttag ur statistiska databaser via Internet. var motsvarande siffra 31 800. Det innebär en ökning med , vilket visar att databaserna används i allt högre utsträckning. Uttagsvolymen månad 1999 visar att användningen har ökat ytterligare, till ca 8 000 uttag under var och en av dessa månader. Ett annat mått på användningen av databaserna är antalet abonnemang för tillgång till databaserna som tecknats med SCB. Det rörde sig om runt 480 abonnemang. Andelen abonnemang som tecknats för tillgänglighet var , resten, dvs. avsåg kortare perioder. Inom ramen för varje kontrakt återfinns dock i vissa fall åtskilliga enskilda användare. Det innebär exempelvis att ett abonnemang från en kommun ger alla förvaltningar, kommunala skolor och bibliotek tillgång till databaserna. Av de 480 abonnemangen är (runt 120 abonnemang) kostnadsfria. De utgörs till övervägande del av bibliotek, vilka tidigare erhållit publikationer kostnadsfritt från SCB. I övrigt är det fråga om utländska statistikbyråer. Flera av dessa utländska byråer har visat intresse för att samarbeta med SCB om liknande databaslösningar i sina länder. Som nämnts saknas en stor del av den officiella statistiken än så länge i databaserna. Ett viktigt skäl till att databaserna inte används fullt ut för att sprida den officiella statistiken är av teknisk natur. När SCB:s arbete med att byta teknisk plattform är genomfört förväntas en stor del av statistiken som SCB har ansvar för finnas i databaserna. Andra myndigheters statistik saknas i flera fall av samma skäl, eftersom SCB som regel är producent. Det är anslaget till respektive produkt som skall finansiera den innehållsmässiga och tekniska anpassning som krävs för inläggning i databaserna. Ett av skälen till att statistikansvariga, inklusive SCB själv, endast i begränsad utsträckning använder sig av databaserna kan därför sägas vara ett timing-problem. SCB har inte förrän på allra kunnat presentera rutiner för inläggning i statistiska databaser. De principer som skall gälla för tillgänglighet via databaserna har heller inte varit klara.