sou · GNB383 · 2000-01-01 00:00:00 — Demokratin kunde, både som föreställning och praktik, förstås i ett nationellt och politiskt sammanhang. Ett helt annat sätt att beskriva svensk demokrati är att utgå från ekonomiska omvärldsberoende, som tilltog under 1900- talet. Den amerikanske forskaren har bidragit till en sådan analys av små europeiska stater, däribland (Katzen- stein 1985). Det är fråga om skandinaviska länder som , och , samt och . Katzensteins utgångspunkt är ekonomers och statsvetares till synes motsägelsefulla bilder av dessa småstater. Många ekonomer har gett en relativt positiv bild av små, frihandelsvänliga europeiska stater, som anpassar sig till förändringar på världsmarknader i stället för att ta till protektionistiska medel. Många statsvetare har i kritiska orda- lag skildrat de korporativa dragen hos dessa småstatsdemokratier, bl.a. i form av informella beslut mellan organisationseliter och rege- ring. Hur kan dessa verklighetsbeskrivningar förstås i relation till varandra? För Katzenstein är inte dessa olikartade bilder motsägelsefulla, utan i själva verket förutsätter de varandra. Små stater är mer bero- DET POLITISKA GLOBALISERINGSBEHOVET OCH DEMOKRATIN ende av öppna världsmarknader än vad stora stater är, eftersom små- statens hemmamarknad är så liten. En omfattande export är nöd- vändig för att små stater ska kunna bygga upp ett nationellt välstånd och en utvecklad välfärdspolitik. De europeiska småstaternas fri- handelsvänliga politik kan förstås utifrån ett rent egenintresse. Deras ekonomiska strategi är att leva upp till frihandelns ideal och att på nationell nivå kontinuerligt anpassa sig till internationella, ekonomiska förändringar. Ur politisk synvinkel är detta ingen enkel sak. Det innebär nationella uppoffringar, som kan drabba vissa grupper hårdare än andra, vilket kan utnyttjas av oppositionspartier och intresseorganisationer. Den politisk-demokratiska lösning som har utvecklats i små europeiska stater kallar Katzenstein för demokratisk korporativism. Den har tre karaktärsdrag. För det första är det fråga om en levande, nationell samförståndsanda. För det andra finns en uppsättning starka, centraliserade intresseorganisa- tioner som tillvaratar dominerande samhällsintressen såsom arbets- givar- och arbetstagarintresset. För det tredje sker en kontinuerlig förhandling och samordning mellan dessa intressen och regeringen i syfte att nå rimliga kompromisser när den nationella ekonomin ut- sätts för påfrestningar. I har vi lärt oss att förstå detta som den svenska modellen, även om många också lägger till jämlikhet, aktiv arbetsmarknadspolitik m.m. i den svenska varianten. Vidare har vi i tenderat att tona ned demokratiproblematiken i denna modell, inte sällan har den givits en ur demokratisyn- punkt positiv tolkning. Den svenska modellen framställdes ofta som en pragmatisk och konstruktiv samarbetsdemokrati. Utifrån Kat- zensteins analyser är dock inte kärnan i den svenska modellen sär- skilt svensk, utan småstatseuropeisk. Den lilla europeiska staten kan, i linje med Katzensteins analys, liknas vid en segelbåt på öppet hav. När väder och vind förändras snabbt är det avgörande för båtens färd att ledande aktörer i båten kan samsas och dra åt samma håll. Demokratins seglats känneteck- nas i detta fall av handlingskraft i betydelsen snabbhet och flexibili- tet, men är det ett begränsat antal organisationsföreträdare som dominerar. Denna verklighetsbeskrivning av svensk demokrati utmanar delvis regeringsformens idealiserade folkstyrelsemodell. Elitdragen i svensk demokrati tycks bli särskilt framträdande när det gäller ekonomiska utmaningar som följer av nationalstatens internationella beroenden. Demokratisk korporativism har sina historiska rötter i 1930-ta- lets ekonomiska kriser och politiska oroligheter. Världsdepression och antidemokratiska rörelser satte press på nationella intressen att söka det som förenar. Denna demokratimodell utvecklades i takt med världsekonomins expansion och de små europeiska staternas exportframgångar. I svenska beskrivningar av svensk demokrati, såväl i forskning som i mer populära sammanhang, har tonvikten legat på nationella och politiska aspekter i betydligt högre grad än på internationella och ekonomiska faktorer. Detta är inte unikt för , utan kan ses som uttryck för suveränitetstankens och den nationella demo- kratins hegemoni i västvärlden. En nationell närsynthet är kanske rentav naturlig. Den svenska självbilden av de gyllene åren var särskilt inriktad på interna förhållanden. Vi talade gärna om svenska kvalitetsprodukter och den svenska modellens konstruktiva samarbetskultur. Politiker stod högt i kurs. Svensk politik ansågs av många ha funnit en tredje väg mellan rå marknad och klumpig planekonomi. Den svenska blandekonomin och folkstyrelsen i förening ansågs vara en förebild, i synnerhet bland oss svenskar. Externa och mer grundläggande för- klaringsfaktorer till de svenska framgångarna fick som regel betyd- ligt mindre uppmärksamhet. Hit kan räknas dels att und- slapp och att det blev en betydande efterfrågan på svenska produkter när europeiska länder åter skulle byggas upp, dels att den amerikanske hegemonen hade skapat goda förutsättningar för internationellt ekonomiskt utbyte. Det senare gynnade i högre grad än många andra stater i och med vårt goda utgångsläge efter . Svensken levde i den bästa av världar i en mer bokstavlig mening än vad som vanligtvis avsågs med uttrycket. Globalisering: fälla eller myt? I det svenska 90-talet upplevs omvärlden mer hotfull och oberäk- nelig, vilket är förståeligt mot bakgrund av den svenska politikens scenförändring. I stället för att använda begreppet internationa- lisering, med sina positiva associationer, talas det alltmer om glo- balisering och transnationalisering. Med dessa två begrepp under- stryks att världen anses ha krympt än mer och att omvärlden gör sig alltmer gällande i det svenska samhällslivet, både på gott och ont. Innan vi går närmare in på globaliseringen utifrån ett svenskt pers- pektiv ska vi något anknyta till vad forskningen på området har att säga. DET POLITISKA GLOBALISERINGSBEHOVET OCH DEMOKRATIN I forskningslitteraturen om globaliseringen och dess konsekven- ser för nationell politik finns det många olika tolkningar. Vetenska- pen erbjuder inga entydiga slutsatser, utan en intressant och relativt svår diskussion. Tre olika skolbildningar kan urskiljas, även om var och en är relativt sammansatt och mångfasetterad. Dessutom är det fråga om ett dynamiskt forskningsområde som utvecklas mycket snabbt (Amoore, m.fl. 1997, s. 179 ff.). Den dominerande tolkningen av relationen mellan globalisering och stat menar att en allt starkare interaktion underminerar natio- nalstaten som en territoriellt avgränsad ekonomisk, politisk och social enhet. Globaliseringen anses utgöra något av en fälla för na- tionell politik (1997). Detta synsätt benämns här globaliseringstesen. Det hävdas i denna skolbildning att det finan- siella systemet har förändrats från ett i huvudsak nationellt system med internationella kopplingar till ett i det närmaste globalt system med vissa nationella variationer. Stora företag och finansiella place- rare kan sekundsnabbt flytta runt kapital mellan olika ekonomier och valutaområden (Strange 1990; 1994). Multinationella företag, som tidigare hade starka bindningar till hemmamarknaden anses ha ersatts av genuina transnationella företag (Reich 1992). Det anses innebära att statliga institutioner och policies anpassas till externa krav och blir allt mer lika varandra. Stater förlorar i praktiken sin ekonomiska suveränitet och är fångade i en ortodox ekonomisk politik som syftar till låg inflation och balanserade offentliga finanser (1994). Konkurrensen mellan stater har ändrat karaktär från konflikt om kontroll av territorier och resurser till en konkurrens om att skapa och kontinuerligt förnya det natio- nella utbudet av mänskliga och fysiska resurser som kan attrahera transnationellt opererande kapital. Detta anses i sin tur innebära att betydelsen av försvars- och utrikespolitik minskar, som en bred utvecklingspolitik blir allt viktigare (ekonomisk politik, nä- rings- och handelspolitik, utbildning etc.) (Strange 1995 s. 55–57). Denna dominerande bild av globaliseringen utmanas av en alter- nativ tolkning som hävdar att den ortodoxa verklighetsbeskrivning- en är överdriven. I detta alternativa perspektiv hävdas att national- staten är och förblir grunden för den globala ekonomin. Nationell kapitalism strålar inte samman kring en given form, utan upprätt- hålls i synnerhet med avseende på relationer mellan stat, finanssek- tor och industri (Cox 1986). Förekomsten av multinationella före- tag är ingen nyhet och även om det pågår viktiga strukturföränd- ringar anses ändå många storföretag förbli starkt kopplade till den nationella hemmabasen (1995). politiska institutioner och organ anses vidare ha en fortsatt stark position och interagerar med den internationella politiska ekonomin i syfte att upprätthålla en god ekonomisk utveckling för nationen (Zysman 1996). Den fortsatt starka fokuseringen på nationella eko- nomiska indikatorer, som räntenivå och statistik över handelsbalans, BNP, lån- och investeringsnivåer m.m., anses illustrera – tvärtemot globaliseringstesen – att de flesta ekonomiska variabler förblir i huvudsak nationella. Stater hävdas kunna upprätthålla en betydande styrning av sina ekonomier (1995; 1991). Enligt denna skolbildning har vi fortfarande en in- ternationell snarare än global kapitalism (1996). Drivkrafterna bakom förändringarna av den internationella politiska ekonomin har inte att göra med någon form av globaliseringspro- cess, utan snarare en allt tätare interaktion och konkurrens mellan nationella kapitalistiska ekonomier. Zysman hävdar att: National developments have, then, driven changes in the global econo- my; even more than a so-called globalisation has driven national evo- lutions. It is the success of particular countries, rather than some un- folding of a singular global market logic based on more and faster trans- actions, that has forced adaptations (Zysman, 1996, s. 164). En tredje tolkning i forskningslitteraturen är påfallande statscen- trerad och ser globaliseringen som en illusion (och neoliberal vi- sion). Den globala förnyelseprocessen anses äga rum inom ramen för statliga strukturer och institutioner. Förnyelsen skulle därmed främst vara ett politiskt fenomen som kan förstås utifrån statliga policies och handlingar, i synnerhet de som har att göra med natio- nalstatens omstrukturering (Panitch 1994). och strategier har möjligen förändrats, men staten som aktör har nödvändigtvis inte blivit mindre betydelsefull för den moderna kapitalismen. I vissa fall hävdas att staten har en relativt begränsad men fundamental uppgift som det kapitalistiska systemets försva- rare, både nationellt och internationellt (Sassen 1995). Andra till- skriver staten en mer omfattande roll och menar att en intern om- strukturering pågår i relationen mellan stat och samhälle. En viktig aspekt av denna omstrukturering är att staten som sådan transna- tionaliseras, bl.a. genom att nationell lagstiftning kompletteras och/eller ersätts av europeiska eller internationella regelsystem (t.ex. EU-rätt och internationella regimer). En ny politisk nivå anses ut- vecklas ovanför nationalstaten, vilket leder till ökad institutionell komplexitet; transnationell governance mellan starka stater i stället för government inom nationalstatens ram. DET POLITISKA GLOBALISERINGSBEHOVET OCH DEMOKRATIN De två senare tolkningarna är kritiska och utgör alternativ till det dominerande globaliseringsperspektivet, som anses vara en myt sna- rare än en vetenskaplig tes. Gemensamt för de två alternativen är att globaliseringen som fenomen ses som en multidimensionell process, där inte staten undermineras och överskrids, utan spelar en funda- mental roll. Det politiska och nationella anses alltså vara centralt i den globala omstruktureringen, i synnerhet gäller detta i det tredje tolkningsalternativet. Dessa kritiska alternativ är varianter av vad vi kan kalla den politiska globaliseringstesen. Anpassningsargumentet och det politiska globaliseringsbehovet Den dominerande svenska tolkningen av globaliseringens innebörd och konsekvenser kan sammanfattas under rubriken anpassnings- argumentet. Det ligger i linje med globaliseringstesen i forsknings- litteraturen, även om det svenska anpassningsargumentet innehåller en politisk dimension. Anpassningsargumentet bygger på föreställ- ningen att globaliseringen är en stor ekonomisk utmaning för en- skilda nationalstater, i synnerhet små stater med en liten ekonomi och blygsam valuta. En långtgående nationell anpassning hävdas vara nödvändig, dels i relation till globala marknader, dels i relation till det europeiska integrationsprojektet. Den nationella politiken anses otillräcklig därför att globaliseringen begränsar staters handlings- frihet i hög grad. Det europeiska integrationsprojektet anses vara den nödvändiga politiska lösningen. Följande debattinlägg av på fångar anpassningsargumentets ekonomiska och externa karaktär: är inte ekonomiskt suveränt. Och därmed är ofrånkomligen också den politiska suveräniteten starkt begränsad. Eller annorlunda ut- tryckt: den politiska suveräniteten är en suveränitet att bestämma hur vi ska anpassa oss till tvingande internationella faktorer (...) Med detta är inte sagt hur anpassningen ska ske, däremot att anpassning måste ske och anpassningen i själva verket är politikens huvuduppgift. (SvD, 21/5 1993.) Anpassningsargumentet genomsyrade den svenska EU-debatten och det tidiga 90-talet (1997). Hur anpassningen borde ske fanns det i praktiken inga alter- svar på, enligt EU-förespråkarna. Anpassningen ansågs i prin- cip vara en tidsfråga, i synnerhet i relation till utvecklingen för EU- genomsnittet. När vi måste anpassa oss förr eller senare var det lika bra att göra det förr, var ett återkommande argument. Detta innebar att det inte ansågs finnas något fruktbart alternativ till medlemskap. Nej till medlemskap skulle, enligt resonemanget, innebära anpass- ning utan deltagande i EU:s beslutsfattande. När vi ändå måste an- passa oss kan vi därför lika gärna bli medlemmar och sitta med vid förhandlingsbordet. Medlemskap ansågs alltså vara suveränitetskal- kylens bästa lösning (1997, del 2). Vi ser samma typ av anpassningsargument även , i en senkommen svensk EMU-debatt. När projektet väl har satts i rörelse framställs den svenska positionen som ett utanför- skap. Återigen riskerar vi att missa ett tåg. finns det nu som då starka argument i båda riktningarna och forskningen kan – varken då eller nu – bidra med teoretiska och empiriska underlag för ett vetenskapligt grundat vägval. I den pågående EMU-debatten ifrågasätts anpassningsstrategin både av framträdande ministrar och forskare (se t.ex. handelsminister , DN-debatt 25/1 1999 samt professor , DN-debatt, 5/1 1999). Frågan om den enskilda statens frihetsgrader och anpassnings- behov är mycket svår, inte minst på grund av dess långsiktiga ka- raktär. Det politisk-ekonomiska klimatet mellan stater kan snabbt ändra förutsättningarna för den enskilda statens strategival. Låt mig ta ett enkelt exempel. Om världsekonomin på lång sikt går i en allt- mer frihandelsvänlig riktning betyder det att små staters behov av frihandelsområden och inre marknader inte blir lika akut (t.ex. EU och ). Om det dessutom skulle vara så att en given tull- union (t.ex. EU) på olika sätt upprätthåller en relativt protektionis- tisk politik (t.ex. tullar och bidrag till EU-producenter) kan det för enskilda stater bli en nackdel att ingå i tullunionen. Det kan innebära att landets medborgare drabbas av onödigt höga konsumentpriser och att de tvingas subventionera olönsam verksamhet. På kan detta i sin tur innebära att näringslivets förnyelse blir svag på grund av ett dåligt konkurrenstryck (Bilaga 2–5, LU 90). När mönstrade på EU-skeppet innebar det ett strategival på gott och ont. Vi får samsas med andra och ibland är det svårt att komma överens. får vi acceptera beslut vi tycker illa om. Å andra sidan har vi chans att påverka andra och kan eventuellt nå en större gemensam slagkraft. Men har vi otur seglar skeppet i fel riktning utan att vi kan göra något åt det. Anpassningsargumentet kan ses som en självklarhet. Det är inte frågan om nationalstaten måste anpassa sig till omvärlden. Det har vi alltid gjort. Dessutom har vi, liksom andra små europeis- ka stater, varit relativt skickliga på detta . DET POLITISKA GLOBALISERINGSBEHOVET OCH DEMOKRATIN hur vi ska anpassa oss. Ska det ske i en ekonomisk och/eller politisk mening? Ska välja en kortsiktigt flexibel eller mer långsiktig anpassningsstrategi (EU)? Om globaliseringstesen och anpassningsargumentet är korrekt borde vi se tendenser till ett närmande mellan stater i deras hante- ring av globaliseringen, i synnerhet bland små likartade stater. På kort sikt är det svårt att se något sådant. De små europeiska stater, som Katzenstein har undersökt, tycks fortfarande ha en viss hand- lingsfrihet, eftersom de har valt helt olika strategier under 1990-ta- let. är en ny EU-medlem som tillsammans med Benelux- länderna deltar fullt ut i EU. fick igenom viktiga undantag från , bl.a. . är en ny medlem som inte har några bestående undantag, men som har gjort ett fördragsbrott när det gäller EMU. I röstade folket nej till medlemskap, vilket innebar att blev form för integration. deltar inte ens i denna samarbetsform, eftersom schweizarna i en folkomröstning sa nej till . Däremot har ändå anpassat delar av sin lagstiftning i förhållande till EU (Kux 1998). Mot bakgrund av att dessa stater har anammat likartade strategier kan man fråga sig om handlingsfriheten för små europeis- ka stater i själva verket har ökat , trots allt tal om globalisering? Eller är det inte internationella ekonomiska förhål- landen som är avgörande för vilken integrationsväg som väljs? Kanske är det politiska faktorer som är avgörande, såsom den natio- nella elitens vilja att delta i det europeiska beslutsfattandet eller den nationella identitetens styrka (jämför och ). Om dessa olika vägval kommer att gälla även på är osäkert. Ju fler stater som deltar i den stora integrationen desto starkare torde det politiska trycket bli på små europeiska stater att bli medlemmar, trots att de har valt andra relationer till den Euro- peiska unionen. Å andra sidan kan det bero på i vilken riktning som det stora skeppet seglar. En tolkning av globaliseringens innebörd och konsekvenser, som hämtar näring från de kritiska skolbildningarna, är vad jag kallar det politiska globaliseringsbehovet. Det politiska globaliseringsbehovet är en tolkning som fokuserar den nationella politiska elitens behov av omvärldsberoende för att kunna hantera svåra politiska problem på nationell nivå. Det är därför viktigt vem eller vilka som har makten att på nationell nivå definiera och beskriva globaliseringens och om- världsberoendets karaktär. Bilden av en snabb globalisering och ett omfattande omvärldsberoende kan betonas starkt och upprepas för att legitimera nödvändiga politiska förändringar på nationell nivå. Trängda politiker kan därmed legitimera sin begränsade handlings- kraft. Det kan göras trovärdigt att det inte har att göra med ointres- se och passivitet, utan för politikerna tvingande omständigheter. Detta innebär att invanda rutiner kan ifrågasättas och att heliga kor eventuellt kan slaktas. Efterkrigstidens expansionsepok – med stabil ekonomisk tillväxt och många välfärdsreformer – innebar för svensk del att politiker länge framstod som handlingskraftiga och pålitliga. Medborgarna var inte längre undersåtar utan hade efterhand lärt sig att ställa krav på sina makthavare. Under denna epok växte det fram en service- demokrati, med ett kontinuerligt förväntningstryck på politikerna att leverera nya beslut och reformer. Demokratins legitimitet base- rades i hög grad på förmågan att leverera service och hantera viktiga samhällsproblem, inte minst arbetslöshet. Servicedemokratin kan i själva verket beskrivas som ett underförstått samhällskontrakt mel- lan svenska politiker och medborgare (1956). Före- ställningen att politik och demokrati handlar om att leverera i institutionaliserades, vilket fick konsekvenser för finans- och penningpolitik. Budgetpolitiken ledde efter hand till en allt större statsskuld, kronan försvagades och devalverades . Svensk ekonomi fick allt oftare ekono- miska krissymptom som lindrades genom att problemen delvis vält- rades över på kommande generationer (statsskuld) och på andra länder (devalvering). kunde vi både i media och bland partiföreträ- dare se en mer kritisk bild av medborgarna, ibland beskrivna som kravmaskiner. Det framstod alltmer uppenbart att välorganiserade medborgare kunde sätta press på politikerna. De förtroendevalda fick en alltmer otacksam roll och medborgarnas misstro ökade, bl.a. när leveranser uteblev eller minskade. Trots ökad kritik mot politi- kerna försvann inte medborgarnas förväntningar. Det var snarare politikerna själva som lyfte fram perspektivet att de hade ett be- gränsat handlingsutrymme. Den verklighetsbeskrivningen började växa fram i takt med ekonomiska problem och pågående europaintegration. hade bilden av politikernas och demokratins handlingskraft förändrats radikalt. Den politiska eliten söker vägar till ett nytt, fungerande samhällskontrakt med medborgarna. En viktig beståndsdel blev en mer insnävad politiker- roll, som minskar möjligheten för medborgarna att ställa krav. Trots att anpassningsargumentet har varit en dominerande tolk- ning av globaliseringen har ändå det politiska globaliseringsbehovet DET POLITISKA GLOBALISERINGSBEHOVET OCH DEMOKRATIN kommit till uttryck som tolkningsperspektiv, exempelvis på ledar- sidan i : Att lyfta upp en fråga till den övernationella nivån är ofta ett effektivt sätt att neutralisera inhemska kravmaskiner, som annars står i vägen för den nationellt bästa politiken. Inom EU kommer vi troligen att verka för att medlemsländerna ska avstå ännu mera av sin suveränitet än vad som skedde i Maastricht-överenskommelsen. Från ser man ibland tydligare än från vad som gagnar (DN, ledare 2/3 1994). Det politiska globaliseringsbehovet är en tolkning som lyfter fram politiska problem snarare än ekonomiska, även om de politiska pro- blemen efter hand har fått besvärliga ekonomiska konsekvenser. Eller som statsminister har uttryckt saken: Den som är satt i skuld är inte fri. Vidare är det fråga om interna/natio- nella problem snarare än externa/internationella, även om våra hem- lagade problem har lett till att olika externa aktörer granskar och ifrågasätter politiska och ekonomiska utveckling. Det är svårt att på vetenskapliga grunder hävda att det politiska globaliseringsbehovet är en bättre tolkning än anpassningsargu- mentet eller vice versa. Den ena tolkningen är knappast sannare än den andra. De är delvis kompletterande och bidrar på olika sätt till att kasta ljus över svensk demokrati och EU-integrationen. Anpass- ningsargumentet betonar globaliseringens generella drag som är gil- tiga för många stater, men kan inte bidra till en förståelse av variationsrikedomen, exempelvis varför små europeiska stater har gjort så olikartade vägval. Denna variationsrikedom understryker behovet av ett förklaringsperspektiv som tar sin utgångspunkt i na- politiska förhållanden. Det är intressant att notera hur den populära svenska historie- skrivningen skiljer sig åt under den gyllene efterkrigstiden och i dagens globaliseringsdiskussion. Efterkrigstidens framgångar till- skrev vi gärna oss själva med hjälp av nationella och politiska för- klaringar, har vi haft en tendens att skylla mo- derna ekonomiska problem på externa ekonomiska krafter, såsom globala marknader samt internationella bankirer och kapitalister. Det är väl för övrigt ett ganska mänskligt beteendemönster....