sou · GNB372 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för bemyndigade regeringen chefen för departementet att tillkalla en parlamentarisk kommitté (en bostads- social beredning) med uppdrag att följa utvecklingen på det bostadssociala området och lämna förslag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Beredningen fick även i uppgift att utreda de boendesociala effekterna av konkurser och rekonstruktioner för bostadsrättshavare och egnahemsägare. Därutöver skulle beredningen bilda sig en uppfattning om hur stort problemet med oseriösa bostadsförmedlare är samt redovisa bedömningar och eventuella förslag vad gäller samhällskontroll av dessa. Dessa särskilda uppgifter skall redovisas till regeringen . Med stöd av detta bemyndigande förordnades fr.o.m. Per som ordförande. Som ledamöter i utredningen har fr.o.m. varit riksdagsledamoten , (m), verkställande direk- tören Per (), riksdagsledamoten (), riks- dagsledamoten (), riksdagsledamoten (), kommunalrådet (), riksdagsledamoten () 24 augusti 1998- , ersättare riksdagsledamoten () fr.o.m. , kommunalrådet (), bor- garrådet (), riksdagsledamoten (). Som sakkunniga har fr.o.m. 31 decem- ber 1998 deltagit departementssekreteraren och departementssekreteraren och fr.o.m. den 1 oktober 1998- departementssekreteraren . Sekreterare har fr.o.m. varit seniorråd- giver, ekon.dr. Biträdande sekreterare har fr.o.m. varit departementssekreterare, civilekonom och fr.o.m. avdelnings- direktör, arkitekt . Beredningen har antagit namnet Boendesociala beredningen. Härmed överlämnas delbetänkandet Boendesociala effekter av konkurser och rekonstruktioner – bostadsrättsföreningar och egna- hem. Utredningens arbete fortsätter enligt direktiven. Avgränsning och problemförståelse ...................................... Förutsättningarna för boendet............................................... 1.3.1 Statens stöd till bostadsfinansieringen, fastighets- Boendesociala effekter av konkurser och rekonstruk- Omfattning av olika obeståndstyper ................. Bostadsrättsföreningar i konkurs................................. 2.1.2 Konkurser och exekutiva fastighetsförsäljningar........... 2.3Omständigheter som leder till obestånd och möjliga hand- Kvarboendemöjlighet och kvarboendekostnader .................... Effekter för hushåll i bostadsrättsföreningar .......................... Effekter för egnahemsägare ................................................ 2.6.1 Exekutiva försäljningar av egnahem ............................ Restskulder och betalningsansvar................................ Rättssäkerhet, likabehandling och offentliga aktörer Rättssäkerhet och likabehandling.......................................... Särskilda krav på statliga myndigheter och organ................... Särskilda krav på kommunerna............................................. Utredningen har haft i uppdrag att följa upp de bostadssociala effekterna av konkurser och rekonstruktioner som berör bostads- rättshavare och egnahemsägare. Uppföljningen bör enligt direktiven innefatta en redovisning av hur konkurser och rekonstruktioner inverkar på hushållens möjligheter att bo kvar i bostaden samt hur boendekostnaderna påverkas. I uppdraget ingår även att överväga om särskilda krav skall ställas på de offentliga aktörer, främst statliga myndigheter och bolag, som deltar i denna hantering. I detta sammanhang är det angeläget att se huruvida kraven på rättssäkerhet och likabehandling tillgodoses i olika skeden av förfarandet fram till dess att skulderna har reglerats och ett ärende om ackord, konkurs eller exekutiv försäljning avslutats. Utgångspunkter och uppläggning av utredningsarbetet Utredningsarbetet har i första hand varit inriktat på att beskriva hur obeståndssituationerna drabbat de enskilda hushållen och inte primärt på att föreslå åtgärder. Den Bostadsrättsutredning (Ju 1996:10), som verkar parallellt med den Boendesociala bered- ningen, har dock utredningsuppgifter som delvis tangerar denna berednings. I bostadsrättsutredningens uppdrag ingår att göra en översyn av vissa delar av bostadsrättslagen, då bl.a. att utvärdera det regelverk i bostadsrättslagen som syftar till att förhindra ekonomiskt osunda bostadsföretag. Utredaren skall lämna rapport . Beredningen har under arbetet med delbetänkandet lämnat särskilda uppdrag åt , , samt jur. kand. . För att få underlag till en diskussion av hushållens kvarboendemöjligheter samt ändringar i boendeutgifter i samband med obestånd gav beredningen SCB i uppdrag att genomföra en enkätundersökning riktad till personer som bodde eller hade bott i bostadsrätts- föreningar som gått i konkurs eller rekonstruerats , 1995 eller 1996. Beredningen har även erhållit datamaterial från och Venantius som bearbetats internt. Den ekonomiska utvecklingen med bl.a. avreglering och internationalisering av kreditmarknaden samt skatteomläggning har haft en stor påverkan på hushållens in- komster och därmed möjligheten att efterfråga bostadstjänster. Likaså genomfördes förändringar i de statliga stöden till bostads- finansieringen . Det tidigare systemet med statliga bostadslån ersattes fr.o.m. med statliga kreditgarantier administrerade av , . Det äldre räntebidragssystemet ersattes med ett nyare system . Förändringarna i samhällsekonomin ledde till att många bostads- rättsföreningar med nyare fastigheter fick ekonomiska problem . Drygt 500 bostadsrättsföreningar har gått i konkurs. har antalet personliga konkurser liksom antalet exekutiva försäljningar av småhus ökat markant. Vad gäller bostadsrätts- föreningskonkurser har flertalet inträffat relativt sent under 90- talet. För personliga konkurser och exekutiva försäljningar nåddes dock kulmen . Regleringen av en bostadsrättsförenings verksamhet görs framför allt genom bostadsrättslagen (1991:614). Här regleras vad som gäller för bildandet av en bostadsrättsförening, frågor om styrelsens ansvar m.m. När en bostadsrättsförening eller en privatperson kommer på obestånd griper den obeståndsrättsliga lagstiftningen in. I de fall en bostadsrättsförening i konkurs skall dess tillgångar avyttras och föreningen avvecklas. För att undvika kon- kurs och den värdeförstöring det innebär, kan man även försöka genomföra någon form av rekonstruktion. Enligt bostadsrättslagen upphör bostadsrätterna i och med försäljningen, inte vid konkursutbrottet. Bostadsrättens upphörande innebär i sin tur att den insats/köpeskilling respektive bostads- rättshavare erlade då de tillträdde sina bostadsrätter går förlorad. Lägenheterna i en bostadsrättsförening övergår efter avslutad konkurs till att bli hyreslägenheter och för de boende gäller då hyreslagstiftningens regler. Svårt skuldbelastade privatpersoner har fått en viss möjlighet att få sina skulder nedskrivna med bindande verkan för borgenärerna utan att deras samtycke krävs genom Skuldsaneringslagen (1994:334) som började gälla . Om en bostadsrättsfastighet försäljs i en konkurs och övergår till att drivas som en hyresfastighet övergår den enskilda bostadsrätten till att bli en hyresrätt. Enligt den nyttjanderättsliga lagstiftningen gäller en nyttjanderätt i en överlåten fastighet mot den nye ägaren om fastigheten är taxerad som hyresfastighet. Flerfamiljshus, oavsett om de endast innehåller bostadsrätter, taxeras som hyres- hus. En bostad som är inrättad för en eller två familjer taxeras däremot som småhus. Detta innebär att det besittningsskydd som följer med hyresrätten i ett småhus inte är lika starkt visavi den nya ägaren av fastigheten som i ett flerfamiljshus. I småhus måste nyttjanderätten förbehållas vid överlåtelsen för att den med säker- het skall bestå. Om sådant förbehåll inte görs måste den nya fastighetsägaren ändå aktivt säga upp hyresrätten. Den nya fastig- hetsägaren har rätt att säga upp en hyresgäst i ett småhus om han behöver bostaden för eget behov. I hur stor omfattning det har inträffat att tidigare bostadsrättshavare sagts upp av en ny fastig- hetsägare har dock inte gått att få fram. Det vanliga torde dock vara att det är den tidigare bostadsrättshavaren som friköper fastig- heten för att bo kvar med äganderätt. När en bostadsrättsförening genomgår en rekonstruktion fort- sätter bostadsrättsföreningen med sin verksamhet som förut vilket innebär att inga förändringar för de boende vad gäller kvarboende- möjligheter inträffar. Ett annat vanligt fall är det då en bostadsrättsförening går i konkurs men att de boende bildar en ny bostadsrättsförening och förvärvar fastigheten. För förvärv krävs att mer än hälften av de boende är intresserade av bostadsrätt (Brl 9:19). Det kan dock vara svårt att övertyga boende om att satsa pengar i nya insatser. För att lyckas måste lösningen vara attraktiv och efterfrågan finnas på orten. Om en nybildad bostadsrättsförening förvärvar fastig- heten sker upplåtelse av bostadsrätt på vanligt sätt i den nya före- ningen och i avvaktan på det bor de boende med hyresrätt. Sammanfattningsvis kan konstateras att den boendes möjlighet är bo kvar efter bostadsrättsföreningens konkurs styrs av hyres- rättsliga besittningsskyddsregler, i de fall bostadsrätten omvandlas till en hyresrätt. För den boende som bor i flerfamiljshus blir därvid besittningsskyddet starkare än för den som bor i småhus. Kvar- boendemöjligheterna för de boende i en bostadsrättsförening som rekonstruerats påverkas inte alls av rekonstruktionen. Reella kvarboendemöjligheter och kvarboendekostnader Mot den juridiska kvarboendemöjligheten kan ställas den verkliga. Önskan att bo kvar alternativt den verkliga möjligheten att bo kvar styrs av flera faktorer. Den verkliga möjligheten styrs främst av hushållets boendekostnader i förhållande till hushållets disponibla intäkter. Övriga faktorer som kan påverka hushållets val mellan att bo kvar och att flytta är förväntningar om framtida boendeutgifter i nuvarande bostad, prisutveckling på bostaden samt boendeutgifter för alternativ. För att få underlag till en diskussion av hushållens kvarboendemöjligheter samt ändringar i boendeutgifter i samband med obestånd har beredningen givit SCB i uppdrag att genomföra en enkätundersökning riktad till ett urval hushåll som bodde i bostadsrättsföreningar som gick i konkurs eller rekonstruerades . Av enkätsvaren framgår att av hushållen flyttat före eller i samband med konkursen/rekonstruktionen medan de åter- stående har bott kvar i sin lägenhet. Totalt av de som flyttat uppgav att den viktigaste orsaken till flyttningen var före- ningens dåliga ekonomi medan flyttade av andra skäl. av de hushåll som flyttade återlämnade sin lägenhet till föreningen medan av hushållen sålde sin bostadsrätt vidare. Av samtliga dessa hushåll flyttade till hyresrätt, till ägt småhus medan flyttade till bostadsrätt. En stor andel av hushållen, , har också uppgivit att de förlorat pengar i samband med försäljningen eller återlämnandet av bostadsrätten. av hushållen uppgav att de förlorat eller mer, medan av hushållen uppgav att de förlorat mer än . Detta faktum påverkar naturligtvis hushållets möjligheter att efterfråga boende , särskilt om hushållet har kvarstående skulder efter flytten från bostadsrätten. Efter flytten har andelen hushåll som bor i 5 rok ökat från , medan boende i 4 rok har minskat från . En förklaring till detta är att många flyttat till ägt små- hus. Endast mindre förskjutningar har registrerats för andra lägenhetsstorlekar. Boendeutgifterna1 för de hushåll som flyttat har minskat för många hushåll. Före flytten hade av hus- hållen boendekostnader understigande . Efter flytten var motsvarande andel . Dessutom får av hushållen ökade boendeutgifter på grund av åter- stående lån eller skulder på sin avyttrade lägenhet. Utgifterna upp- går till i genomsnitt med ett genomsnittslån på 77 400 kronor2. Av de av hushållen som bodde kvar efter konkurs eller rekonstruktion uppgav flertalet att de bestämt sig för att bo kvar eftersom de trivdes (med lägenheten/huset/området/ grannar- 1Summan av hyra/avgift, räntor, amorteringar på bostadslån samt drifts- kostnader, värme och vatten. Antag rak amortering och 10 procents ränta. På frågan om vad som hände med bostadsrättsföreningen efter obeståndssituationen uppgav att föreningen , att en ny bostadsrättsförening att den övergått till hyresrätt. I av fallen hade föreningen bestått av småhus som friköpts. Även för de hushåll som bott kvar i fastigheten har boende- utgifterna sjunkit för många efter konkurs eller rekonstruktion, dock inte lika markant som för de hushåll som flyttat. Andelen hushåll med boendeutgifter på stiger från medan andelen sjunker för högre boendeutgifter. Sammanfattningsvis har av de hushåll som besvarat enkäten uppgivit att de flyttat från bostadsrättsföreningen av ekonomiska skäl. Många har också fått lägre boendekostnader efter konkursen eller rekonstruktionen oavsett om hushållet bott kvar eller flyttat. har många hushåll förlorat pengar i processen och många hushåll har också kvarstående skulder som påverkar den framtida möjligheten till bostadskonsumtion. Problemen för egnahemsägare är inte på samma sätt som för bostadsrättsföreningar knutna till vissa årgångar. För en egna- hemsägare uppkommer problem i stället om man vid en frivillig eller påtvingad försäljning inte kan få ut ett försäljningspris som räcker till att lösa befintliga lån och som också helst täcker insatt kapital. Ett flertal faktorer har påverkat den ekonomiska situationen för egnahemsägare. Situationen har dock stabiliserats med ett minskande antal exekutiva egnahemsförsäljningar och en uppåtgående trend både vad gäller efterfrågan och priser, dock med stora regionala skillnader. Drygt 10 000 egnahem har sålts genom exekutiv försäljning . Genom bearbetning av datamaterial som erhållits från Lant- mäteriverket och Venantius har beredningen försökt att ge en bild över hur stora förluster de hushåll gjort som tvingats sälja sina egnahem genom framför allt exekutiv försäljning. ger även en bild av regionala skillnader vad gäller exekutiva försälj- ningar. Sammanfattningsvis kan sägas att både det datamaterial som erhållits från och från Venantius tyder på att många egnahemsägare fått sälja sina hem med betydande förluster. Många har också stora kvarstående skulder efter försäljningen. Överlag så tyder mycket på att egnahemsägare som tvingats sälja sin fastighet i många fall gjort större förluster än de bostadsrätts- havare som förlorat insats eller köpeskilling på grund av sin bostadsrättsförenings obestånd. Rättssäkerhet, likabehandling och offentliga aktörer Flera statliga myndigheter och bolag som nämnd, Venantius och är centrala aktörer vid konkurser och rekonstruktioner. Samtliga dessa aktörer är affärsdrivande i meningen att de gör marknads- mässiga bedömningar som underlag för sitt handlande. I detta sammanhang torde det finnas begränsat utrymme för andra hänsyn, t.ex. av bostadspolitisk eller bostadssocial karaktär. Under det tidigare bostadsfinansieringssystemet var kreditprövningen av nya bostadsprojekt i praktiken ringa eller obefintlig. Det kan nu uppfattas som en fördel att myndigheter och statliga bolag, som kan ses som en del av kreditmarknaden, har en renodlad roll. Häri- genom får bl.a. hushållen en kvalificerad bedömning av kredit- värdigheten i bostadsbyggnadsprojekt. Mot bakgrund av denna kan hushållet göra en bättre riskbedömning i samband med köp av lägenhet eller byggande av småhus. Kreditgivarnas, BKN:s samt kommunens (vid kommunalt bor- gensåtagande) bedömning av bostadsrättsföreningens eller egna- hemsägarens obeståndssituation avgör i stort val av lösning och därmed också de ekonomiska konsekvenserna för de boende. Olik behandling av lika obeståndsfall kan inte uteslutas, där behandlingen är beroende av vilka som är aktörer. Det har också framkommit att kommuner med borgens- förbindelser hanterar obeståndsärenden olika. En del kommuner vill t.ex. inte gå med på rekonstruktioner då de anser att det kommu- nala garantiansvaret först utlöses vid exekutiv försäljning, medan andra accepterar dessa lösningar. Utfallet av obeståndsproblem har ändrats . Den viktigaste förändringen kom i och med att BKN fick möjlighet att gå in i rekonstruktionslösningar. Det har också framkommit i samtal med aktörer på kreditmarknaden att erfarenheter har medfört ändrat beteende och därmed andra lösningar. Detta har troligen medfört att de obeståndsärenden som lösts har blivit fördelaktigare för de boende. Under arbetets gång har det blivit klart att de förslag som beredningen skulle kunna avge vad gäller bostadsrättsföreningars verksamhet skulle vara av den karaktär att de faller inom (Ju 1996:10) uppdrag att lämna. Detta delbetänkande bör därför delvis kunna ses som ett underlag för arbete och bör kunna ge ökad förståelse för under vilka förutsättningar en bostadsrättsförening verkar och hur det drabbar enskilda boende när verksamheten inte fungerar ekonomiskt. Beredningen föreslår därför att detta delbetänkande av regeringen överlämnas till för att utgöra underlag i utredningens fortsatta arbete. I beredningens fortsatta arbete kan det i övrigt även finnas anledning att återkomma till det som framkommit i arbetet med detta delbetänkande. Vad gäller egnahemsägares situation vid främst exekutiva försäljningar av bostaden kan beredningen konstatera att många hushåll har drabbats hårt av de ökade boendekostnader och andra förhållanden som av olika orsaker uppkom . En översiktlig genomgång har visat att orsaken till exekutiva försäljningar av egnahem inte sällan har mera komplexa orsaker än de som leder till att en bostadsrättsförening kommer på obestånd. Beredningen väljer därför att inte komma med några förslag inom detta område. Vad gäller kraven på de statliga myndigheter och bolag som är aktörer vid bostadsrättsföreningars och egnahemsägares obestånd finner inte beredningen skäl för att ställa några ytterligare krav utöver de krav som ställs. Slutligen kan sägas att många hushåll, både de som bott i bostadsrätt och de som bott i egna hem, har drabbats hårt eko- nomiskt och på andra sätt genom de obeståndssituationer som uppstått . Den boendesociala beredningen har i uppdrag (Dir. 1998:56) att följa utvecklingen på det bostadssociala området och föreslå åtgär- der för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. I utredningsdirektiven nämns särskilt grupperna hemlösa samt psy- kiskt störda. Vidare nämns ekonomiskt svaga hushåll och ung- domars etablering som självständiga hushåll. Beredningen skall vara verksam till utgången av . Beredningen skall som en särskild del av sitt uppdrag följa upp de bostadssociala effekterna av konkurser och rekonstruktioner som berör bostadsrättshavare och egnahemsägare. Uppföljningen bör, enligt direktiven, innefatta en redovisning av hur rekonstruk- tioner och konkurser inverkar på hushållens möjligheter att bo kvar i bostaden samt hur boendekostnaderna påverkas. Beredningen skall även analysera om kraven på rättssäkerhet och lika behandling tillgodoses i förfarandet fram till dess att skulderna har reglerats och ett ärende om ackord, konkurs eller exekutiv försälj- ning avslutats. Vidare har beredningen i uppdrag att söka bilda sig en uppfatt- ning om hur stort problemet med oseriösa bostadsförmedlare är. I samband med detta skall beredningen bedöma om det är motiverat med någon form av samhällskontroll och ökat konsumentskydd vid yrkesmässig förmedling av hyreslägenheter. Dessa två deluppdrag skall redovisas till regeringen . Beredningen har under arbetet med delbetänkandet lämnat sär- skilda uppdrag åt , , samt jur. kand. . Att ett hushåll får svårigheter med att klara sin privatekonomi och därmed sina boendekostnader kan ha många orsaker. Beredningen har dock valt att framför allt fokusera på obeståndssituationer som är orsakade av faktorer som det enskilda hushållet endast har en liten möjlighet att förutse, kontrollera eller påverka. Som exempel på detta kan nämnas förändringar i de offentliga stödsystemen, oförutsedda ränteförändringar eller förlust av arbete. Som bostads- rättshavare är man inte heller bara beroende av sin egen privateko- nomiska situation, utan även av bostadsrättsföreningens ekonomi. Den Bostadsrättsutredning (Ju 1996:10), som verkar parallellt med den Boendesociala beredningen, har utredningsuppgifter som delvis tangerar denna berednings. I bostadsrättsutredningens upp- drag ingår att göra en översyn av vissa delar av bostadsrättslagen, då bl.a. att utvärdera det regelverk i bostadsrättslagen som syftar till att förhindra ekonomiskt osunda bostadsföretag. I detta ingår att undersöka hur de nuvarande reglerna om ekonomiska planer har fungerat i praktiken och att förutsättningslöst ta ställning till om några ändringar i systemet är påkallade, utvärdera om det nuvarande regelverket har visat sig kunna garantera oberoende och kompetenta intygsgivare, överväga om det bör ställas krav på att någon av föreningens revisorer alltid skall vara auktoriserad eller godkänd. Utredaren skall lämna rapport . Den Boendesociala beredningens uppdrag handlar dock i första hand om att beskriva hur obeståndssituationerna drabbat de enskilda hushållen och inte primärt om att föreslå åtgärder, vilket är bostadsrättsutredningens uppdrag. Den ekonomiska utvecklingen med bl.a. avreglering och internationalisering av kreditmarknaden samt skatteomläggning har haft en stor påverkan på hushållens in- komster och därmed möjligheten att efterfråga bostadstjänster. ökade likviditetstillgången i samhället starkt bl.a. genom den avreglering av kreditmarknaden som var fullt genomförd . Kredittillgången i samhället ökade. medgav skattesystemet en hög avdragsrätt för räntor. Den nominella räntenivån var hög men den höga inflationen medförde i praktiken en negativ realränta efter skatt. Detta sammantaget ledde till en ökad efterfrågan på fastigheter, både flerfamiljshus och egna hem, vilket i sin tur ledde till kraftigt höjda fastighetspriser. Det rådande bostadsfinansieringssystemet medgav en belåningsgrad på upp till 95 och i vissa fall . genomfördes en skattereform som bl.a. innebar att värdet av avdragsrätten för ränteutgifter minskades. Inflations- takten föll kraftigt men de nominella räntorna föll inte i samma takt. Detta medförde att realräntan efter skatt blev positiv . Likaså minskade omfatt- ningen av de statliga subventionerna. Sammantaget ledde detta till ökande boendekostnader för hushållen i samtliga boendeformer. 1.3.1Statens stöd till bostadsfinansieringen, fastighetsbeskattningen genomfördes betydande förändringar i de statliga stöden till bostadsfinansieringen. I det följande görs en översiktlig genomgång av de viktigaste systemen och förändring- arna i dessa. Dessutom beskrivs fastighetsbeskattningen. 1.3.1.1Översikt över dagens system Ny- och ombyggnation av bostäder finansieras till över- vägande del genom lån på kreditmarknaden. Bolåneinstituten ger normalt lån mot pantsäkerhet upp till av uppskattat marknadsvärde. För lån i säkerhetsläget ovanför bottenlånen, av fastighetens pantvärde, kan staten bevilja en kreditgaranti enligt vissa regler. De garanterade lånen ges sedan av i fastigheten på samma sätt som bot- med en statlig kreditgaranti infördes den I tidigare system med start ända finansierades dock merparten av topplånen med statliga bostadslån vilket innebär att merparten av bostadsbeståndet finansierats genom det äldre systemet med statliga bostadslån. Staten subventionerar en del av räntekostnaderna för nybyggda bostäder samt för större ombyggnader av äldre bostäder genom räntebidragssystemet. Avsikten är att utjämna kapitalkostnaderna mellan olika åldrar enligt den s.k. paritetsprincipen. Egnahemsägare med lån i fastigheten kan genom skatteavdrag tillgodoräkna sig en skatteminskning motsvarande av räntekostnaderna. För att uppnå syftet med kostnadsneutralitet mellan olika upplåtelseformer erhåller ägare av hyres- och bostads- rättsfastigheter räntebidrag i motsvarande mån. Fastighetsskatten omfattar samtliga äldre fastigheter.