sou · GNB35 · 2000-01-01 00:00:00 — I det nya regelverket för elmarknaden infördes särregler för elverksamhet innebärande bl.a. att pro- duktion av och handel med el som drivs i privaträttslig form undantas från vissa av kommunallagens principer. För sådan verksamhet gäller ej lokaliseringsprincipen. Vidare gäller att verksamheten skall drivas på affärs mässig grund i stället för med iakttagande av självkostnadsprincipen och likställighets- principen. Bestämmelserna infördes för att göra konkurrens- villkoren för kommunala elföretag likvärdiga dem som gäller för övriga företag på elmarknaden. tion och distribution av fjärrvärme och naturgas som bedrivs i privaträttslig form undantogs från självkostnads- och likställi g- hetsprinciperna, men ej från lokaliseringsprincipen. Kommunallagens lokaliseringsprincip innebär att en kommun som bedriver värmeproduktion endast får leverera värme inom den egna kommunen. Det har bl.a. framhållits att denna be- stämmelse, om den följs fullt ut, förhindrar eller försvårar upp- byggnaden av effektiva värmeförsörjningssystem som omfattar flera kommuner. Regeringen har i prop. 1996/97:84 om en uthållig energi- försörjning informerat om sin avsikt att låta se över kommunallagens bestämmelser i detta avseende. I översynen skall ingå att bedöma om lokaliseringsprincipen är ett hinder för en effektiv fjärrvärmeutbyggnad och, om så bedöms vara fallet, att överväga förändringar i kommunallagen. En särskild utredare skall se över den lagstiftning som reglerar handel, transporter och distribution av naturgas och annan rö r- bunden energi. Utredaren skall följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för natu r- gas och lämna ett förslag till naturgaslagstiftning som kan b e- dömas tillgodose det nya direktivets krav, och som i övrigt kan vara grunden för en samhällsekonomiskt effektiv svensk natu r- gasmarknad. Pågående internationella överväganden rörande naturgasnätet i och skall också bea k- tas. Utredaren skall också lämna förslag till nödvändiga ändrin g- ar av gällande lagstiftning till följd av förslaget om särskild naturgaslagstiftning. Utredaren skall särskilt överväga om det krävs förändringar av de bestämmelser som reglerar värme- företagens leveranser och försäljning av värme och, om så är fallet, lämna nödvändiga förslag. Därvid skall även effekter på konkurrenssituationen bedömas och beaktas. Utredaren skall i sammanhanget särskilt överväga om ko m- munala värmeföretag bör undantas från kommunallagens lok a- liseringsprincip. Utredaren skall redovisa sina över- väganden och lämna förslag till ny lagstiftning. Utredaren skall dock avrapportera sitt uppdrag i den del som avser fjärrvärmesektorn. Utredaren skall beakta vad som sägs i direktiv till kommitté- er och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska kon- sekvenser (dir. 1992:50) samt i direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och redovisa effekter för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). (Närings- och ) Rapport till Värme- och gasmarknadsutredningen 2 Värme- och gasmarknadsutredningens direktiv ............................... 3 Lokaliseringsprincipen och kommunallagen ..................................... Lokaliseringsprincipen före reformeringen av elmarknaden ..... Lokaliseringsprincipen efter reformeringen av elmarknaden .... Skydd för naturgas och fjärrvärme ............................................. Avtal, kommunalförbund och gemensamma bolag .................... Organisation av kommunägda energiföretag .............................. Fjärrvärme och annan värmeförsörjning .................................... Ägande och associationsform ..................................................... Produktion och miljö .................................................................. Stöd till omställning av energisystemet ...................................... Syfte, avgränsning och datainsamling ........................................ 6 Resultat av intervjuundersökningen................................................. Beskrivning av företagen och deras verksamhet ...................... Huvudargumenten – för och emot ............................................ Skalfördelar och miljö .............................................................. Konkurrens vid förvärv eller utbyggnad .................................. Konkurrens om fastighetsägarna .............................................. Behov av tillsyn........................................................................ När elmarknaden reformerades gavs kommunägda elhandels- och elnätsföretag undantag från lokaliseringsprincipen vilken innebär att kommuner endast får ha hand om sådana angelägenheter som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. För de kommunägda elnätsföretagen begränsades undantaget till nätverk- samhet i geografisk närhet till kommunen. Värmeföretagen fick inte detta undantag. Deras konkurrenssituation har påverkats av det regel- verk för elsektorn som trädde i kraft . Värme- och gasmarknadsutredningen skall enligt direktiven implementera EU:s gasmarknadsdirektiv i svensk lagstiftning. I samband därmed skall utredas om det krävs förändringar i de bestämmelser som reglerar värmeföretagen. Värme- och gas- marknadsutredningen har vidare att bedöma om lokaliseringsprinicpen är ett hinder för effektiva värmeförsörjnings lösningar och, om så bedöms vara fallet, överväga förändringar i kommunallagen. Kommunernas planerings- och föreskriftsmöjligheter skall enligt direktiven ses över. Utredningen skall vidare överväga om det i något avseende krävs en anpassning av det nu gällande regelverket för att möjliggöra en effektiv konkurrens mellan el-, naturgas- och värme- företagen, som den nödvändiga planeringen inte försvåras. I denna studie har företrädare för nio kommunägda eller tidigare kommunägda företag intervjuats. I samtliga företag har verkställande direktören intervjuats. I flertalet företag har även ordföranden/kom- munalrådet eller vice ordföranden intervjuats. Medverkande i studien har varit: ·Energiföretag som helt eller delvis ägs av kommuner och med verksamhet i andra kommuner eller med ägaren i annan kommun. I denna grupp ingår , , , och . ·Kommunägda energiföretag som samverkar med energiföretag i andra kommuner. Från denna grupp ingår och . ·Kommunägda företag med integrerad kommunalteknik, s.k. superutilities. Till företag av denna typ hör och . Företrädare för samtliga företag anser att fjärrvärmen bör ges undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip. När det gäller utformningen av detta undantag förespråkar flertalet att det bör omfatta all energiverksamhet, dvs. att även ett generellt undantag bör ges för elnäten. De som anser att kommunala energiföretag bör få ett begränsat undantag framhåller att detta bör ges likartad utformning som undan- taget för elnäten, dvs. i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nätverksamhet. Flertalet intervjuade pekar på att fjärrvärmen är ett monopol. har företag med fjärrvärmeverksamhet sålts till privata företag. Det förekommer också att privata entreprenörer bygger och driver värmerörelser. Mot bakgrund av monopolinslagen och på grund av de barriärer som finns mot att byta bränsleslag anser flertalet intervjuade att bör svara för tillsyn. De intervjuade framför två alternativa modeller för denna tillsyn. bör ges i uppdrag svara för tillsyn av alla typer av energiföretag oavsett vilket energislag som används. Energi myndig- heten bör vidare producera och publicera årliga prisjämförelser där alla energiföretag och energislag ingår. Tillsyn av samt konsumentråd och öppna hearings Även i denna modell bör ges uppdrag att svara för tillsyn av alla typer av energiföretag oavsett vilket energislag som används. bör vidare producera och publicera årliga prisjämförelser där alla energiföretag och energislag ingår. bör kompletteras med ett lokalt konsumentråd i alla kommuner med värmeföretag, i vilket fastighetsägarförening, villaägar- organisationer, hyresgäströrelser m.fl. kan ingå. Energiföretagen föreslås åläggas att ordna öppna hearings i varje kommun i samband med att publicerar taxe- jämförelser där råden, press och allmänhet inbjuds delta. Det har inte framkommit några faktorer som är så tungt vägande att de skulle förhindra ett undantag från lokaliseringsprincipen för fjärr- värmen. För ett undantag talar de skäl som framkommit i intervju under- sökningen. Vid sidan av dessa skäl bör det framhållas att undantagen från lokaliseringsprincipen i ellagen eljest får begränsad betydelse, då de flesta energiföretag som bjuds ut till försäljning innefattar såväl elnät som värmeverksamhet. Det är angeläget att frågan om tillsyn över fjärrvärmen prövas. 2Värme- och gasmarknads- utredningens direktiv När elmarknaden reformerades infördes särregler för elverksamhet som innebär att produktion och handel med el som drivs i privaträttslig form ges undantag från den s.k. lokalise rings- principen. Undantaget omfattar också elnätsverksamhet i geo grafisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen. Fjärrvärme och naturgas omfattas inte av detta undantag. Fjärr- värmeföretagens konkur renssituation påverkas därför av de nya reglerna. Värme- och gasmarknadsutredningen skall enligt direktiven bedöma om lokaliseringsprincipen är ett hinder för en effektiv fjärr- värmeutbyggnad och, om så bedöms vara fallet, överväga för ändringar i kommunallagen. Utredaren skall särskilt överväga om det krävs förändringar av de bestäm melser som reglerar värmeföretagens leveranser och försäljning av värme oc h, om så är fallet, lämna förslag till åtgärder. Även effekter på konkurrenssituationen skall bedömas och beaktas. Utredaren skall särskilt bedöma om kommunala värmeföretag bör undantas från kommunallagens lokalise ringsprincip. Reformeringen av elmarknaden inleddes med en skrivelse till med förslag att göra om vattenfallsverket till ett aktiebolag. Med denna skrivelse inleddes med förändringar av den svenska energibranschen. De kommunägda energiföretagen kom tidigt med i förändringsarbetet. I ett första förslag till reform (Elkonkurrens med nätmonopol, SOU 1993:68) medgavs kommunerna att driva sina energiföretag på samma villkor som branschen i övrigt. Elmarknads utredningen föreslog att kommunerna skulle få undantag från lokalise ringsprincipen för alla fyra verksamhetsgrenarna: elhandel, elnät, fjärr värme och naturgas. Regeringen lade fram ett förslag om ny ellag (prop. 1993/94:162). I detta förslag gavs kommunerna undantag från lokaliseringsprincipen för elhandel och elnätsverksamhet i omedelbar geografisk anslutning till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nätverksamhet. Det generella undan- taget från lokaliseringsprincipen för fjärrvärmen kvarstod. Ellagen antogs av . Efter regeringsskiftet före- slog regeringen i proposition att ellagen skulle få vila tills vissa frågor utretts ytterligare. Ellagen behandlades senare av (Ny elmarknad, SOU 1995:14). lade regeringen fram proposition om ny ellag (prop. 1994/95:222) i vilken konstateras att frågan om undantag från lokaliseringsprincipen för fjärrvärmeföretagen kräver ytterligare beredning. I propositionen fanns också ett förslag om att begränsa användning av elvärme i distributionsområden för fjärrvärme och naturgas med svag konkurrenskraft. Frågan om lokaliseringsprincipen behandlades i proposition på energi- kommissionens betänkande (prop. 1996/97:84) varvid konstaterades att effektiva värmeförsörjningslösningar i områden nära kommungränsen förhindras och att regeringen mot den bakgrunden skall låta se över kommunallagens bestämmelser i detta avseende. I översynen skall ingå att bedöma om lokaliseringsprincipen är ett hinder för en effektiv fjärr- värmeutbyggnad och, om så bedöms vara fallet, att överväga för- ändringar i kommunallagen. 3.2Lokaliseringsprincipen före reformeringen av elmarknaden Huvudregeln för verksamhet är att kommunen måste följa kommunallagen (1991:900). Denna regel gäller oavsett om verksam- heten bedrivs i förvaltningsform eller i bolagsform. I tidigare kommunallag (1977:179) fanns en allmänt hållen bestämmelse om att kommunerna fick själva vårda sina angelägen- heter. Utifrån denna bestämmelse har vissa grundprinciper för verksamhet utvecklats i rättspraxis. Dessa principer innebär en begränsning av den kommunala kompetensen. Principerna är lik- ställighetsprincipen, självkostnadsprincipen och lokaliseringsprincipen. Lokaliseringsprincipen lagfästes i kommunallagens (1991:900) bestämmelser om kommunens befogenheter (2 kap. 1 §) som reglerar att kommunen endast får ha hand om sådana angelägenheter som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. Syftet med reformeringen av elmarknaden var att skapa en effektiv energimarknad för att därigenom ge förutsättningar för ett lägre elpris. Före reformeringen av elmarknaden innebar lokaliseringsprincipen att en kommun bara kunde leverera el och värme inom den egna kommunen. Lagen begränsade därmed kommunernas möjligheter till en förutsätt ningslös optimering av produktion av värme och el. Utbyggnaden av kraftvärmen försvårades också före reformeringen av elmarknaden då kommunerna inte hade möjlighet att sälja överskott på kraft eller köpa vid underskott på grund av lokaliseringsprincipen och tillträdesbestämmelserna till stamnätet. Efter reformeringen av elmarknaden ändrades dessa förhållanden till en del men möjligheterna att bygga ut kraftvärmen försvåras fortfarande då kommunerna inte har tillgång till värmeunderlaget i närområdet. De kommunala aktiebolagen skall också följa aktiebolagslagen. Andra områden i kommunerna är specialreglerade t.ex. genom skollagen eller . skapades en generell lagstiftning (ellagen) som till en del avviker från kommunallagen och då kompletterar denna. 3.3Lokaliseringsprincipen efter reformeringen av elmarknaden Vid reformeringen av elmarknaden gavs kommunerna genom kommunala företag rätt att producera och sälja el på samma villkor som övriga företag i branschen. För att skapa lika konkurrensvillkor fick kommunerna undantag från lokaliseringsprincipen i ellagen (SFS 1997:857, 7 kap. 1 §). Undantaget innebär att ett kommunalt företag (som aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening, ideell förening eller stiftelse) får, utan hinder för lokaliseringsprincipen, bedriva produktion av och handel med el samt därmed sammanhängande verksamhet. De kommunala företagen fick också undantag från lokaliseringsprincipen för nätverksamhet i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen. Syftet måste vara att uppnå en ändamålsenlig nät verksamhet. Sammanfattningsvis har kommunerna två huvudlinjer att följa vid val av associationsform för energiverksamheten. Den ena linjen är för- valtningsform varvid kommunen måste följa kommunallagens principer m.m och den andra är kommunalt bolag varvid kommunen enligt ellagen medges undantag från vissa principer. Ett viktigt inslag för att öka effektiviteten vid reformeringen av elmarknaden, var att skapa konkurrens mellan olika energislag och mellan olika aktörer. I ellagen lagfästs därför att kommunala energi- företag skall drivas affärsmässigt och särredovisas. Om ett kommunalt företag (som aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening, ideell förening eller stiftelse) bedriver elhandel eller elnätsverksamhet eller distribution av fjärrvärme eller naturgas skall därför verksamheten drivas på affärsmässig grund och redovisas särskilt. Begreppet affärsmässig grund innebär att det kommunala företaget har undantag från självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen. Vinstpåslag skall göras i prissättningen. Verksamheten får inte heller lång siktigt subventioneras med skattemedel (Elkonkurrens med nätmonopol, SOU 1993:68, s. 220). Att redovisa särskilt innebär att bokföringen skall kunna avslutas med separata balans- och resultaträkningar. Nätverksamheten är ett s.k. naturligt monopol. Den regleras därför speciellt. All nätverksamhet som inte sköts i kommunalt verk måste därför enligt reglerna i ellagen drivas som särskild juridisk person. Bestämmelsen innebär att nätverksamhet som sköts i kommunalt företag skall drivas som ett separat bolag. 3.4Skydd för naturgas och fjärrvärme När skulle anta ellagen sköts beslutet upp för att vissa frågor skulle få utredas ytterligare. Ellagen blev därmed vilande tills en ny proposition tagits fram. Denna proposition (prop. 1994/95:222) be- handlar bl.a. frågan om skydd för naturgas och fjärrvärme. För att skapa långsiktiga förutsättningar att bedriva fjärrvärme- och naturgasdistribution gav statsmakterna dessa verksamheter ett speciellt skydd. Skälen till detta skydd var att fjärrvärme- och naturgasföretag skulle komma att verka i konkurrens med elhandelsföretag på den nya elmarknaden. Skyddet konstruerades som en övergångsbestämmelse i ellagen . Med stöd av denna bestämmelse kunde nät- myndigheten meddela förbud att ansluta fjärrvärme- och naturgas- kunder till ledningsnätet för eluppvärmning. Förbudet upphör vid utgången av . Tre kommuner har åtnjutit undantaget, Ljusnars- berg, och Åre genom . För de företag som nätmyndigheten meddelat ett sådant förbud gäller inte kravet på affärsmässighet och särredovisning enl punkten 4 i övergångsbestämmelserna till lagen (1994:617) om ändring i lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anlägg- ningar i deras lydelse enligt lagen (1994:1801) om ändringar i nämnda lag. Likställighets- och självkostnadsprinciperna skall dock iakttas lik- som lokaliseringsprinicpen. Om elhandel bedrivs i samma företag som skyddad fjärrvärme- eller naturgasverksamhet gäller huvudregeln för elhandelsverksamheten. Den verksamheten skall alltså drivas på affärs- mässig grund och redovisas särskilt. Undantaget innebär att om en kommun bedriver distribution av fjärrvärme eller naturgas i aktiebolag eller liknande form, behöver inte verksamheten drivas affärsmässigt. Eftersom självkostnadsprincipen måste iakttas innebär det att i praktiken kan kommunen täcka underskott med skattemedel under t.ex. en uppbyggnadsperiod. Inom ramen för självkostnadsprincipen har en avkastning på det egna kapitalet som inte överstiger den långa räntan ansetts acceptabel. Kommunen får inte lokalisera sådan verksamhet utanför kommunen och man måste särredovisa verksamheten. Likställighetsprincipen måste dessutom följas. 3.5Avtal, kommunalförbund och gemensamma bolag Om energiverksamhet drivs i verksform måste kommunen följa kommunallagens principer. För att underlätta för kommunerna att driva verksamhet effektivt kan en kommun utan hinder av lokalise- ringsprincipen samarbeta med andra kommuner i syfte att förbättra resursutnyttjandet. Formen för detta samarbete kan vara genom avtal, kommunalförbund eller gemensamma bolag. Avtalen kan omfatta alla verksamheter och gälla två eller flera kommuner. Avtal regleras med civilrättslig lagstiftning. Avtal kan gälla samverkan kring utbildning, utnyttjande av anläggningar m.m. regleras i kommunallagen (kap. 3 § 20–28). kan avse två eller flera kommuner. Ett kommunal- förbund kan ha fullmäktige, styrelse och andra nämnder (kommunal- förbund med fullmäktige) eller vara organiserat enbart med en förbunds direktion (kommunalförbund med förbundsdirektion). Den senare formen av kommunalförbund har tillkommit för att skapa en alternativ driftform till aktiebolag för kommuner och landstingskommuner under offentligrättsliga principer. I kommunalförbund med förbundsdirektion utövas beslutanderätt, förvaltning och verkställighet av förbundsdirektionen. För kommunalförbundet skall en särskild förbundsordning finnas. I kommunallagen finns också bestämmelser som reglerar utträde, uppsägningstid, ordning för styrning och insyn, revision m.m. används vanligen för samverkan mellan flera kommuner i frågor som är av icke industriell natur t.ex. räddnings- tjänst. Andra vanliga områden där kommunalförbund nyttjas är brand- försvar, VA-försörjning och kollektivtrafik. finns inget kommunalför bund där elhandel, elnät, fjärrvärme eller naturgas ingår. kommunalförbund har omvandlats till aktiebolag. Gemensamma bolag regleras i aktiebolagslagen och i kommunal- lagen (kap. 3 § 16–19). Bolagen utgör den vanligaste samverkans- formen. 4.1Organisation av kommunägda energiföretag har många kommunägda energiföretag utvecklats från kommunala verk till affärsmässiga koncerner. Spänn- vidden är stor när det gäller företagens storlek och koncept. Det kommunala ägandet kan också variera från helägda koncerner till en ägarandel på några procentenheter. Värmeföretag, i den mån sådana förekommer, kan ha olika plats i företagens struktur. De vanligaste organisationsmodellerna är följande: I basorganisationen för kommunägda energikoncerner ingår minst tre företag, AB Elnät, AB Kraft och AB Värme. Elhandeln ligger i vissa fall i ett fjärde företag, i andra i värme- eller kraftdelen. Basmodellen finns representerad i några av våra större kommuner, t.ex. . med delägande i AB Elhandel I ingår vanligen två kärnverksamheter, AB Elnät och AB Värme. För att i någon mån begränsa riskerna har elhandeln överlåtits till ett kommungemensamt elhandelsföretag. Andra motiv till över- låtelsen är möjligheterna att skaffa spetskompetens på marknadssidan. är ett sådant elhandelsföretag som ägs av tre kommuner (, och ) vardera. Andra exempel är (som ägs av kommunerna , , , /och ), (ägs av kommunerna , och ) samt (ägs av kommunerna ). AB Kommunalteknik eller Superutilities I vissa kommuner har koncerner bildats för huvuddelen av den kommunaltekniska verksamheten. I en superutility kan ingå AB Elnät, AB Elhandel, AB Värme, AB VA och AB Renhållning. Motiven till koncernbildningen har varit att slå ut kostnaderna för fakturering, IT, jour- och övervakning, beredskap m.m. på de kommunaltekniska verksamheterna. Även möjligheten att anställa spetskompetens inom teknik och ekonomi som kan utnyttjas av hela koncernen har påverkat. Exempel på företag är , , Miljö och , Tekniska Verken i samt och . AB Elnät och AB Elåterförsäljning Kärnverksamheten i denna typ av företag är elnäten. Elhandeln finns kvar i ägo men fungerar på återförsäljningsbasis. Exempel på denna typ av företag är . Fjärrvärme, i den mån sådan förekommer, består av hetvattencentraler som ligger utanför energikoncernen, t.ex. hos bostadsföretagen. Affärsidén i dessa företag är att arbeta med elnät. I vissa fall finns också ett mindre fjärrvärmebolag. Elhandeln har överlåtits eller släppts. Värmedelen kan vara kommunägd eller bestå av ett antal hetvatten- centraler som drivs av bostadsföretagen. Exempel på denna typ av företag är det rekonstruerade (som består av ett nätföretag och ett värmeföretag) och (som består av ett elnätsföretag vilket tillsammans med håller på att bygga upp ett fjärrvärmeföretag, ). Ett antal kommuner producerar enbart värme i sitt företag eller verk. Elrörelsen kan ha sålts tidigare eller ligga skild från företaget. Motiven till satsning i värmedelen har ofta varit att skapa en rationell värme- försörjning och ett reducerat oljeberoende. finns bl.a. i . Exempel på företag är och . Lilla värmeverket drivs vanligen i formen kommunalt verk men även aktiebolag förekommer. Tungt vägande orsaker till satsningarna i värmeverket är sysselsättningsskäl. Exempel på denna typ av företag finns i glesbygdskommunerna. 4.2Fjärrvärme och annan värmeförsörjning De flesta fastigheter har någon typ av värmeförsörjningssystem där fjärrvärme är ett av de vanligare. Fjärrvärme är inte något entydigt begrepp. Historiskt beskrevs fjärrvärme i tekniska termer i form av vissa tryck- och temperaturnivåer. Flertalet fjärrvärmesystem är byggda enligt dessa tekniska kravspecifikationer där kvalitet och säkerhet är fastställda.