sou · GNB3133 · 2000-01-01 00:00:00 — Främst handlade det om tillämp - ningen av begreppet stadigvarande bostad. I mervärdesskattelagen nns ett avdragsförbud för ingående mervärdesskatt som avser stadigvarande bostad. Skattemyndigheter och kommuner har i ett ertal fall haft olika uppfattning om hur detta begrepp skall tolkas. Arbetsgruppen föreslog att rätten till ersättning för ingående mervärdesskatt som avser vård och om - sorg från kommunkontosystemet skulle kopplas till socialtjänstlagen (1980:620) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eftersom det med denna lösning inte skulle behövas nå - gon bedömning av om insatsen skall betraktas som vård och social omsor g eller stadigvarande boende. En sådan ändring trädde i kraft efter förslag ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150). I samband med remissbehandlingen av arbetsgruppens rapport ansåg era av remissinstanserna att kontrollen i systemet behövde förbättras. Vidare ansåg era remissinstanser att det nns behov av en precisering av reglerna så att samtliga kommuner och landsting hanterar sina ansökning - ar på ett likartat sätt. ck i uppdrag att överväga behovet av än - drade regler beträf fande tidsfrist och rättelse för ansökan om ersättning, omprövning av utbetalningsbeslut. I uppdraget ingår också att undersöka behovet av ändrade regler beträf fande återbetalningsskyldighet när kom - mun eller landsting avyttrar en fastighet för vilken ersättning för ingående mervärdesskatt har betalats från kommunkontosystemet. Detta uppdrag skall redovisas till regeringen () senast den 31 de- cember 1998. Ett speci kt problem som har framhållits av Svenska Kommunförbun - det och är det omfattande arbete som krävs vid de följdändringar som behöver göras i systemet varje gång det sker huvud - mannaskapsförändringar , eftersom den ursprungliga regleringen är base - rad på de ansvarsförhållanden som rådde 1995. Utöver vad som nämnts ovan har ytterligare en rad frågeställningar ak - tualiserats som systemet varit i kraft. Svenska Kommunför - bundet och har till Inrikesde - partementet inkommit med skrivelser som rör systemet. Regeringen anser mot denna bakgrund att systemet bör ses över . En sär - skild utredare bör tillkallas för att utreda och analysera hur systemet har fungerat samt vid behov lämna förslag till förändringar i systemet. Omslutning och omför delning Utredaren skall analysera och så långt det är möjligt förklara orsakerna till den kraftiga ökningen av omslutningen i systemet. Utredaren skall också analysera den omfördelning som sker mellan kommuner respektive lands - ting till följd av den gemensamma nansieringen. Utredaren skall utvärdera om systemet kan sägas uppfylla det egentliga syftet, dvs. att i mervärdesskattehänseende likställa verksamhet som upp - handlas externt med verksamhet som bedrivs i egen regi. Utredaren bör bedöma om utvecklingen av de kommunala verksamhe - terna har skilt sig från vad som förutsattes i de analyser som gjordes inför införandet av nuvarande system och vilka konsekvenser detta i så fall kan få för systemets utformning. Utredaren bör dessutom utvärdera om den ökade omslutningen och om - fördelningen till följd av den kollektiva nansieringen har påverkat kon - kurrensneutraliteten. Om ovanstående utvärdering visar att nuvarande system inte skapar en tillfredsställande konkurrensneutralitet eller om systemet kan förenklas utan att det egentliga syftet förändras, skall utredaren lämna förslag till alternativa utformningar av systemet. Utredaren skall lämna förslag till hur uppföljningen och kontrollen i sys - temet kan förbättras. Till följd av att utbetalningarna från systemet har ökat blir frågan om kontrollen och uppföljningen i systemet än mer angelägen. En utgångspunkt är att regelverket skall tillämpas lika av lan - dets samtliga kommuner och landsting samt att ändamålen för utbetal - ningarna skall bli möjliga att följa upp. Utredaren skall också analysera behovet av rapportering inom systemet. Vidare skall utredaren se över ansvars- och arbetsfördelningen mellan bl.a. , i och de båda kom - munförbunden. Utredaren skall undersöka möjligheterna att förenkla hanteringen av eko - nomiska regleringar mellan kommunerna och landstingen i samband med huvudmannaskapsförändringar . Bl.a. bör möjligheten att slå samman kommunkontot och landstingskontot till ett gemensamt konto prövas. Utredaren skall vidare belysa för - och nackdelar med att beslut som har fattats av i kan överklagas till regeringen respektive någon annan instans. Utredaren skall därvid särskilt beakta de riktlinjer för rätten att överklaga beslut till regeringen som fast- ställde (prop. 1983/84:120, bet. 1983/94:KU23, rskr . 1983/84:250). Utredaren får också ta upp andra frågor som har anknytning till kom - munkontosystemet. Utredaren skall först avrapportera analysen av utvecklingen av omslut - ningen samt omfördelningen i systemet. En redovisning av detta arbete skall lämnas till . De öv - riga delarna i uppdraget skall redovisas . Regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare skall gälla för utedningen: att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir . 1992:50), pröva of fentliga åtaganden (dir . 1994:23), redovisa jämställd - hetspolitiska konsekvenser (dir 1994:124) och redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir . 1996:49). Utvärdering av det särskilda systemet för ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting (In 1998:10) - del 1 omslutning och omfördelning I detta delbetänkande redovisas olika orsaker till att utbetalningarna från kommunernas och landstingens särskilda system för ersättning för viss mervärdesskatt, det s.k. kommunkontosystemet, har ökat . Bakgrunden till utredningen är bl.a. att nansieringsavgifterna till sys- temet har fått höjas till följd av att utbetalningarna ökat. Det är främst på landstingssidan som ersättningarna från systemet har ökat. uppgick ökningen till , vilket motsvarar 18 pro- cent. Ökningen kan förklaras både av permanenta och tillfälliga ef fekter. För kommunerna har utvecklingen följt en förutse - bar volym- och kostnadsutveckling. är ökningstakten kraftigare . Detta torde bero på att reglerna för kommunernas ersättning för äldreboende ändrades . Till följd av att landstingen fr .o.m 1998 har tagit över visst kostnadsan - svar från staten ökade omslutningen i landstingsdelen av systemet med ca . Vidare bedöms avlyften av mervärdesskatt avseende in - vesteringar ha stigit med ca . En ytterligare förklaring är att kommun låtit landstingen i hus län och län utföra viss verksamhet som kommu nen ansvarar för . Av denna anledning har utbetalningar om ca 170 miljo- ner kronor gjorts från landstingskontot som inte motsvaras av inbetalning - ar till kontot. Av den totala ökningen om kan utredningen direkt pe - ka på faktorer som förklarar ca , dvs. Utredningen skall undersöka om det nns omfördelningsef fekter i sys- temet och i sådant fall analysera hur de samvarierar med den kollektiva Enligt direktiven skall utredningen analysera de omfördel - ningseffekter som uppstår till följd av den kollektiva Alla kommuner och landsting får i systemet ersättning för de faktiska utgifter de har haft. Om t.ex. en kommun har höjda utgifter för mervär desskatt (allt annat lika) innebär det att samtliga kommuner kommer att få betala en högre avgift till systemet. På det sättet kan det sägas att samtliga kommuner får lämna ett visst bidrag, dvs. avgiften, för utgifter för mervärdesskatt som en kommun har haft. 1999 motsvarar statens kompensation genom statsbidrag av landstingens avgifter och av kommunernas avgifter. Avslutningsvis föreslår utredningen att i eller lämnar en redovisning av utvecklingen i syste - met. infördes kommunkontosystemet för kommunernas och landsting ens ersättning för sådan mervärdesskatt som de inte kan dra av inom det Det kan t.ex. vara mervärdesskatt som är hänförlig till skola, sjukvård och socialvård. för inte skatteplikt, dvs. någon utgående mervärdesskatt skall inte läggas på när tjänsten tillhandahålls. Till följd av det får den ingående mervär desskatten inte dras av i det vanliga skattesystemet. Bakgrunden till systemet är förändringarna som skedde i samband med skattereformen 1990/91 då beskattningsområdet utvidgades väsentligt och I princip blev alla varor och tjänster som tillhandahålls i yrkesmässig verksamhet skattepliktiga. En i princip generell mervärdesskatt krävde att en generell lösning ska pades för att utjämna skattens konkurrenssnedvridande ef fekter vid val mellan verksamhet i egen regi respektive upphandling av verk- samhet. Den metod som valdes var införandet av en generell avdragsrätt SOU 1999:133 Bilaga 2 153 för kommuner och landsting inom ramen för mervärdesskattesystemet, oavsett om den ingående mervärdesskatten hade uppstått i en skattepliktig verksamhet eller inte. som kommuner och landsting ck rätt att dra av i princip all ingående mervärdesskatt infördes ett särskilt statsbidrag om . Bidraget skulle täcka den mervärdesskatt som indirekt belastar kommu - nerna (och landstingen) vid upphandling av skattefri verksamhet från nä - Bidraget skulle även avse fall då bidrag lämnats till viss verk samhet och bidraget även täckt kostnader för mervärdesskatt. dessa förändringar var således att undvika att mervärdesskatten skulle bi dra till snedvridningar vid kommunernas och landstingens val mellan verksamhet i egen regi eller upphandling. Kommunerna och landstingen ck kompensera staten för den utökade avdragsrätten genom att avräkningsskatten höjdes och därmed minskade deras samlade skatteinkomster. När blev medlem i EU kunde p.g.a. denna av - dragsrätt inte nnas kvar inom mervärdesskattesystemet. I stället särredo - visades ersättningarna till kommuner och landsting av skattemyndigheten i inom ramen för ett separat system för hantering av kommunernas och landstingens ingående mervärdesskatt som inte omfat - tades av det normala mervärdesskattesystemet. infördes det nuvarande systemet. Skillnaden mot den ordning som gällde var att systemet blev själv muner och landsting. Förändringen avsågs dock vara mellan staten och kommunsektorn vid införandet. Det generella statsbi - draget till kommuner och landsting höjdes i nivå med ett belopp som i princip skulle motsvara deras mervärdesskatt och 6-procentsbidrag 1995. Höjningen av statsbidraget skedde i två steg med en första del 1996 (av - seende 11 månader) och en andra del 1997 (1 månad) till följd av att staten tillämpar en kassamässig redovisning. Utbetalningarna sker från två konton hos , kommun - kontot respektive landstingskontot. Kommunerna och landstingen får år - ligen betala in en för vardera kollektiv enhetlig avgift i kronor per invåna - re till kontona för att täcka de utbetalningar som sker från dem. Kommunkontosystemet har funnits och har det uppstått era frågor rörande systemet. Ett exempel är tolkningen av mer värdesskattelagens avdragsförbud för stadigvarande bostad. analyserades av en särskild arbetsgrupp (Ds 1997:74) och efter regeringens förslag i proposition 1997/98:153 ändrades reglerna Ändringen innebar bl.a. att ersättning för ingå ende mervärdesskatt beviljas för de boendeformer som anges i social - tjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Regeringen aviserade i budgetpropositionen (prop. 1998/99:1) att en översyn av systemet skulle göras och besluta - de regeringen om direktiven för utredningen (dir 1998:93). Enligt direktiven skall utredaren analysera och så långt det är möjligt för - klara orsakerna till den kraftiga ökningen av omslutningen i systemet. Utredaren skall analysera den omfördelning som sker mellan kommu - ner respektive landsting till följd av den gemensamma nansieringen. En viktig fråga att analysera är ef fekterna av den kommunala nansie- ringen mot bakgrund av de ökade utbetalningarna från systemet. Utöver detta skall utredaren bl.a. utvärdera om systemet fyller det egentliga syftet, dvs. att i mervärdesskattehänseende likställa verksamhet som bedrivs i egen regi med verksamhet som upphandlas ex- ternt. Denna analys och övriga delar av uppdraget skall avrapporteras se - nast . Utredningen har valt att skicka ut en enkät till samtliga landsting (se bila - ga) med frågor om orsakerna till de ökade utbetalningarna. Utredningen har också besökt landstingen i , Götebor gs och , , och för att få djupare kunskap om hanteringen av mervärdesskatten. Dessutom har utredningen besökt , och Götebor gs kommuner. Underlag har inhämtats från , och . Utredningen har på grund av den begränsade tiden begränsat analysen till att främst gälla landstingen eftersom den största ökningen av omslut - ningen har skett på landstingskontot. Omslutningen i systemet har ökat sedan systemet infördes . Det är dock främst som den största ökningen har märkts. Utbetalningarna från landstingskontot ökade då . För kommunerna var motsvarande ökning . I tabellen nedan re - dovisas utbetalningarna från de två kontona i systemet. Vid ingången av 1996 fanns inte slutliga uppgifter avseende avlyften av mervärdesskatt 1995 och därför tillfördes ytterligare medel efter förslag i regeringens tilläggsbudget . På grund av att staten tillämpar en kassamässig redovisning motsvarade reglering 1 1 månader och en kompletterande reglering gjordes därefter 1997 så att tillskottet mot - svarar en helårsef fekt. Till följd av landstingens övertagande av kostnadsansvaret för läkeme - delsförmånen har ett specialdestinerat statsbidrag införts som också skall 1 Inklusive utbetalningar som avsåg . täcka landstingens ökade utgifter för mervärdesskatt. Kommunernas och landstingens övertagande av kostnadsansvaret för förbrukningsartiklar i samband med inkontinens har reglerats genom en höjning av det generel - la statsbidraget. I båda dessa regleringar ingår ersättning för mervärdes - skatt. Skillnaden mellan utbetalningarna och statens kompensation för syste - met var 1998 för kommunerna och 1,1 miljarder kro - nor för landstingen. Till följd av den ökade omslutningen har avgifterna till systemet fått höjas. Vid en jämförelse av avgift och de följande årens avgifter måste kontojusteringar 1996 och slutregleringen beaktas. Tänkbara förklaringar till den ökade omslutningen En faktisk förklaring till att omslutningen har ökat är som nämndes ovan att landstingen tagit över kostnadsansvaret från staten för lä kemedelsförmånen samt förbrukningsartiklar vid inkontinens. när det gäller läkemedelsförmånen uppgår till ca Mervärdesskatten för förbrukningsartiklarna vid inkontinens kan beräknas För kommunernas del kan de båda förändring arna beräknas innebära ökade avlyft om sammanlagt ca 165 miljoner kro En annan förklaring till omslutningsökningen för landstingen är att kommun har låtit och utföra viss verksamhet som kommunen an - svarar för . Landstingens avlyft har skett från landstingskontot medan kom - munens avgift har gått till kommunkontot. Med anledning av detta har be - hovet av en reglering mellan kontona aktualiserats. Så snart och har slutit en överenskom - 2Vid sidan av avgiften sköt staten till till kontot p.g.a. en felaktig beräkning vid införandet. Detta belopp har därefter tillförts det generella statsbidraget i samband med den slutliga regleringen 1997. Götebor g, och . melse om regleringens storlek bör en sådan kontojustering ske. avsnittet om huvudmannaskapsförändringar för liknande exempel). Vidare skulle en förklaring kunna vara att landstingen har tagit över an svaret för olika uppgifter från kommunerna och att mervärdesskatteutgif terna därför blivit högre på landstingskontot. Verksamhetsförändringar som medför ökade investeringar innebär att avlyften av mervärdesskatt ökar . En förklaring kan därför vara att lands tingens investeringar ökat och att detta medför att utbetalningarna från landstingskontot har ökat. Ändrade or ganisations- eller driftformer inom landstingen kan också bi - dra till ökningen. Om er verksamheter har lagts ut på entreprenad innebär det att storleken på ersättningarna från systemet ökar . Ytterligare en orsak skulle kunna vara att mervärdesskatt som skall åter - sökas i det ordinarie skattesystemet har ersatts från kommunkontosyste - met. De nya reglerna för ankomstregistrering av leverantörsfakturor som in - fördes 1998 kan i vissa fall ha påverkat de sammanlagda utbetalningarna av mervärdesskatt . Fakturor som inkom skul - le enligt de nya reglerna bli ankomstregistrerade de kom in till kommunen eller medan de innan de nya reglerna trädde i kraft kunde blivit ankomstregistrerade först . När det gäller kommunkontot är troligen den huvudsakliga förklaringen den lagändring som trädde i kraft avseende ersättning för äl - dreomsorg. Innan dessa möjliga orsaker analyseras redovisas i nästa avsnitt hur mervärdesskatten hanteras i vissa kommunala verksamheter . Exempel på hantering i kommun eller landsting Systemet är konstruerat utifrån principen att mervärdesskatten skall falla ut som ett resultat av den kommunala redovisningen. Eftersom kommu- nerna och landstingen alltid bedriver någon verksamhet som föranleder skattskyldighet till mervärdesskatt måste oavsett kommunkontosystemet mervärdesskatten hanteras i mervärdesskattedeklarationen. Den mervär - desskatt som inte hänförs till den skattskyldiga verksamheten kan således betraktas som en restpost som hamnar i kommunkontosystemet. Normalt sett ankomstregistreras inkommande fakturor centralt eller på ett fåtal ställen i kommunen (eller ). Det kan t.ex. ske på gatu - kontoret eller . Efter det skickas fakturan ut till den verk- samhetsansvarige för kontroll och attest. Undantag kan förekomma i min - dre kommuner där hanteringstiden är kortare och handläggaren har större överblick över verksamheten. När fakturan ankomstregistreras bokförs den ingående mervärdesskat ten som kommunkontomoms, vanlig mervärdesskatt eller fördelad på kan mervärdesskatten initialt bokföras till kom munkontosystemet för att sedan i efterhand bokföras som vanlig mervär desskatt när en fördelning är klar . På t.ex. ett sjukhem eller ett är den huvudsakliga verksam - heten skattefri och den ingående mervärdesskatten ersätts från kommun - kontosystemet. Vissa verksamheter medför emellertid skattskyldighet. Det gäller t.ex. personalservering, servering till boende på och be - sökare, kioskförsäljning, försäljning av terapimaterial m.m. För dessa verksamheter är kommunerna redovisningsskyldiga till mervärdesskatt och en uppdelning måste därför göras av den ingående skatten. Kommunerna är också skattskyldiga till mervärdesskatt för verksamhe - ter som el, renhållning och VA. I dessa fall behöver ingen uppdelning av mervärdesskatten göras eftersom hela verksamheten medför skattskyldig - het. En uppdelning skall däremot göras för de stödjande enheter som bistår den skattskyldiga verksamheten. I fråga om verksamheten inom gatukontoren förekommer viss extern verksamhet som medför skattskyldighet medan det kommunala utförandet för eget behov inte medför skattskyldighet. Anläggningsarbeten på egen mark, t.ex. anläggning av gator , trottoarer, cykelvägar m.m. skall inte beläggas med mervärdesskatt utan den ingåen - de mervärdesskatten skall återsökas i kommunkontosystemet. Däremot skall arbete åt utomstående beläggas med mervärdesskatt. Detta innebär att en fördelning av mervärdesskatt måste göras mellan kommunkontosystemet och det ordinarie skattesystemet. I detta avsnitt analyseras och diskuteras de olika hypoteserna till varför omslutningen i systemet har ökat. Enligt uppgifter från har landstingens investeringar ökat i löpande priser mellan . Landstingens avlyft ur kommunkontosystemet ökade med , vilket således är en lägre ökning än den i landstingens investeringsverksamhet. ökade investeringarna och utbetalningarna av mervärdesskatt från systemet ökade . Avlyften har ökat mest medan investering - arna ökade mer . I era av landstingen som svarade på en - käten har stora investeringsprojekt slutförts och mervärdesskatten redovi - sats . Det är vanligtvis först när entreprenören lämnar en slutfaktura som mervärdesskatten på hela entreprenaden redovisas. Den mervärdesskatt som anges kan då även avse och därför kan ut - betalningarna från landstingskontot öka i större omfattning än investe - ringarna under ett enskilt år . Av samma anledning kan utbetalningarna av mervärdesskatt öka i mindre omfattning än investeringarna under ett annat år . Investeringarna varierar mellan åren och det är sannolikt att de ökning - ar som skedde , 17 respektive 1 , nu har effekt på avlyften av mervärdesskatt ur systemet. i har fått i ersättning för mervärdesskatt avseende investeringar vid sjukhusbygget i . Av detta avser investeringar . I landsting är hela ökningen, ca eller hänförlig till investeringar som har startat åren 1996 -1997 och som slutfakturerats . I förkla - rar denna effekt ca av de ökade uttagen. läns landsting förklaras en stor del av ökningen av pågående ombyggna tioner av bl.a. två sjukhus. I nedanstående tabell framgår de pågående eller planerade investerings projekt (överstigande ) som landstingen beräknar slut föra fram enligt en rapport som pu bedömdes investeringar om ca bli fär Detta motsvarar en mervärdesskatt på ca . bedömdes investeringar om sammanlagt slutföras. Investeringarna i sjukhuset i beräknades enligt sam - manställningen vara slutförda . Om de uppgifter som utredningen har fått från i angående sjukhusinvesteringarna 1998 läggs till, blir de totala utgifterna för mervärdesskatt ca 350 miljoner kronor4. Det innebär en ökning av utbetalningarna från kommunkontosystemet med ca . Till detta kommer också de investeringar som understiger . Enligt utredningens enkät 5 till landstingen har avlyften av mervärdesskatt till följd av investeringar ökat med ca . kan den ingående mervärdesskatten beräknas till - joner kronor inklusive sjukhuset i . Det skulle innebära en ned - gång av investeringsmomsen med ca . De stora ändringarna av huvudmannaskap mellan kommunsektorn och landstingssektorn skedde . Genom ÄDEL-reformen 1992 tog kommunerna över personal och verksamhet från landstingen. 1996 skedde motsvarande överföringar inom omsor gen om psykiskt utvecklingsstörda. Enligt förslag i proposition 1996:97:1 10 Vissa skolfrågor m.m. skall kommunerna ha hela ansvaret för utbildningen i gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenutbildningen, dvs. även utbildningar inom naturbruk och omvårdnad. Med anledning av detta skall en skatteväxling mellan och landsting och kommuner (landstingsområdesvis) vara genomförd före ut - gången av . Denna överföring av ansvaret innebär , om kommuner- na driver verksamheten, att avlyften av mervärdesskatt från kommunkon - tot ökar . I har en skatteväxling skett för naturbruksutbildning. driver dock verksamheten på uppdrag av kommunen. Det in - nebär att avlyften av mervärdesskatt, ca , hämtas från landstingskontot medan kommunen betalar in hela sin avgift till kommun- kontot. I hela riket har 12 landsting driftsansvar för naturbruksgymnasier och på samma sätt som i innebär det att avlyften belastar fel kon torde ha en lägre andel naturbruksutbildning än övriga lan Om den genomsnittliga mervärdesskatten för övriga landsting antas vara ca , är det ca som landsting - skontot felaktigt belastas med på grund av detta. Ett liknande exempel är kommuns sjukvårdsverksamhet som har utförts av 4254*0,25 + (enligt i ). 5Uppgifter från 3 landsting saknas. Med anledning av detta bör det ske en ekonomisk reglering mellan kommunerna och landstingen. Sådana här ef fekter uppstår som en kommun uppdrar åt ett landsting att utföra en del av kommunens verksamhet eftersom inte har möjlighet att dra av den ingående mervärdesskatten i kommunkontot. Naturligtvis gäller också det omvända varje gång ett landsting uppdrar åt en kommun att utföra delar av verksam - het. Den sammanlagda effekten för de båda kollektiven av detta är inte i nuvarande skede kartlagt av utredningen.