sou · GNB396d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Hur målen och konflikternas allvar värderas och rangordnas får av- görande betydelse för vilken organisationsmodell och struktur som väljs. 2.2Statistik – ett offentligt åtagande? Motiv för offentliga åtaganden De klassiska motiven för offentliga åtaganden är att tjänsten eller varan som skall produceras har karaktären av en kollektiv eller fri nyttighet, att det finns en risk för marknadsmisslyckanden och att det föreligger na- turliga monopol. Behovet av offentliga åtaganden brukar man försöka bedöma utifrån den samhälleliga nyttan ställd mot kostnaden för åtagandet samt en ana- lys av samhällspolitiska konsekvenser av ett uteblivet offentligt åtagan- de. Ett marknadsmisslyckande kan dels förstås som risken för att mark- nadens vinstbehov inverkar negativt på en för samhället nödvändig nyt- tighet i den meningen att nyttigheten inte får generell spridning och att prissättningen inte gör den universellt åtkomlig. Produktion och distri- bution behöver inte nödvändigtvis vara ett offentligt åtagande, men ett marknadsmisslyckande, kopplat till naturliga monopol, kan uppstå om det inte är företagsekonomiskt attraktivt för en privat aktör att producera nyttigheten. I detta läge får staten ett naturligt monopol. Utifrån de gängse motiven och kriterierna för offentliga åtaganden finns mycket som talar för att statistik kan vara att betrakta som ett nöd- vändigt offentligt åtagande. Tillgänglighet, spridning och objektiv statis- tik utan inslag av sär- och vinstintressen är faktorer som skulle kunna motivera ett offentligt statistiskt åtagande för att beställa och finansiera statistik. Vidare är det troligt att det ekonomiska intresset för privata aktörer är begränsat när det gäller att upprätthålla de databaser och den information som forskare, och flera myndigheter efter- frågar för forskning, utvärdering och samhällsplanering. Den avgörande frågan är hur långt det offentliga åtagandet för statistik skall sträcka sig och hur ansvaret skall struktureras inom den offentliga sektorn. Vilka uppgifter som faller inom det offentliga och vad som kan avlövas det offentliga får betydelse för hur statistikhanteringen och SCB skall orga- niseras. Officiell statistik (SOS) Inom begreppet officiell statistik ryms flera variabler som skulle kunna motivera ett offentligt åtagande. betänkande anger bl.a. följande för den officiella statistiken: Officiell statistik är sådan statistik för samhällsplanering, forskning, all- män information och internationell rapportering som en myndighet fram- ställer enligt föreskrifter som regeringen meddelar.1 Den officiella statistiken skall omfatta regelbundet producerad primär- statistik samt sådana statistiska sammanställningar och vidarebearbet- ningar som utgör väsentligt underlag för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering. Däremot ska SOS inte innehålla debattinlägg, värderande kommenta- rer eller analyser. Någon entydig definition av officiell statistik har vi inte funnit. SOS- definitionen varierar också bland statistikansvariga myndigheter, kopplat till finansiering, kvalitetskontroll, publiceringsform m.m. Hur SOS definieras har här bedömts främst påverka ansvarsområdet för SCB:s SOS-relaterade uppgifter som tillsyn och samordning m.m. Vidare påverkas statistikansvariga myndigheternas antal och uppgifter samt vilken statistik som skall produceras med statliga anslag. Organi- sationen i övrigt har bedömts påverkas marginellt. 1 Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (SOU 1994:1). 2.3Faktorer som kan påverka statistiken och SCB:s roller och förutsättningar En organisations utvecklings- och förändringsbenägenhet bestäms och begränsas av såväl externa som interna faktorer. Externt tryck i form av samhälleliga förändringar, opinionstryck och politiska intentioner påver- kar givetvis en organisation. Tack vare SCB:s dominerande ställning är frågan om vilken utveckling och vilka förutsättningar statistiken och SCB kan komma att ställas inför i mångt och mycket av- hängigt verkets eget agerande och strategiska val. Tre andra faktorer av betydelse är statsmakternas beslut (mål och resurser för statistiken), EU:s krav samt de statistikansvariga myndigheternas agerande. Nedan presenteras några tänkbara utvecklingsscenarier som kan få betydelse för statistiken och . Konkurrensen är i praktiken tämligen begränsad. Relationen mellan SCB och statistikansvariga myndigheter kan i princip karaktäriseras som ett sektorsinternt köp-/säljsystem, dvs. offentliga medel mellan offentliga aktörer. Detta kan ha befrämjat effektiviteten inom den officiella statisti- ken. Någon egentlig konkurrens föreligger emellertid inte ännu, med un- dantag för ett fåtal statistikområden som varit föremål för en konkur- rensutsatt upphandling där alternativa statistikproducenter lagt anbud. Marknadsförutsättningarna är viktiga att beakta. Vilka producenter finns/kommer att finnas och vilka tjänster? Vilka hinder för konkurrens finns? Blir det endast fråga om olika mindre nischföretag som vänder sig till en viss sektor/kundkrets m.m. eller kommer det att finnas till SCB jämbördiga och breda konkurrenter? Vilken valfrihet kommer/bör statis- tikansvariga myndigheter ha att välja mellan olika producenter? Kommer det att uppstå marknadsuppdelning och prissamverkan? SCB:s nuvarande dominans som producent och SCB:s samtidiga ägande av stora centrala grundläggande statistiska databaser som myck- en statistik produceras ur, gör konkurrerande producenter mycket bero- ende av SCB som det finns en risk att SCB genom sin ställ- ning/position får insyn i konkurrenternas affärer (anbud etc.). SCB:s prissättning gentemot dessa konkurrenter kan även påverka konkurrens- förhållandena. När det gäller de statistiska grunddatabaserna är det inte av ekonomiska skäl möjligt för alla konkurrenter att bygga upp egna. Det är inte heller lämpligt med flera stora nya personregister ur statsmakternas synpunkt med hänsyn till skyddet för samhällets sårbarhet och säkerhet samt indi- videns integritet. SCB erbjuder en rad tjänster som inte faller inom ramen för den officiell statistiken och som därmed inte är ett självklart offentligt åta- gande. Exempel på sådana tjänster är intervjuundersökningar, regionala konjunkturbarometrar, servicemätningar, kundstudier och marknads- och branschprofiler. Genom sin breda verksamhet och dominerande ställning har SCB här ett stort eget utrymme att påverka framtida konkurrensför- hållanden och välja hur man vill utforma sitt tjänstesortiment. är konkurrensen tämligen begränsad vad gäller stora delar av statistikpro- duktionen. Genom att omstrukturera och konkurrensutsätta delar av SCB:s verksamhet finns det troligen möjligheter att öka antalet aktörer och därmed konkurrensen. Framförallt är frågan om hur SCB:s databa- ser skall organiseras avgörande i detta sammanhang. producerar SCB i huvudsak basstatistik och utför relativt lite eget analysarbete. I detta kan det uppstå såväl trovärdighets- som konkur- rensproblem. Bilden av SCB:s statistik- och analyskompetens är inte entydig. Vid intervjuer av företrädare för statistikansvariga myndigheter har det framkommit att SCB i vissa situationer ansetts ha sämre möjlig- heter och kompetens för kvalitetskontroll (känsla för siffrorna), analy- ser och annan vidareförädling. Å andra sidan marknadsför SCB sådana tjänster. SCB behöver kompetens inkl. spetskompetens för att kunna förstå, påverka och granska statistiken. Som läget är riskerar SCB att bli gisslan i den meningen att SCB:s namn används som ett kvalitetssignum utan att man egentligen har någon möjlighet att påverka det resultat som presenteras. Om SCB:s datamaterial används i tveksamma analyser och presentationer kan detta underminera SCB:s trovärdighet. Om SCB väljer att utveckla sin analysverksamhet kan detta även ha viktiga implikationer för konkurrenssituationen. Genom att göra mera analysarbete borde SCB kunna bredda sitt tjänsteutbud till områ- den/marknader där det finns flera tänkbara aktörer och en mera reell konkurrens. Å andra sidan kan man då riskera att inkräkta på de statisti- kansvariga myndigheternas ansvar. Den tekniska utvecklingen i form av ökade möjligheter till Internet- och databasanvändande borde göra statistik mera lättillgängligt och lätt- spridd vilket kan leda till stora nyttor i samhället om statistik används i högre grad i olika beslut. Frågan är vad detta innebär för SCB:s nuva- rande struktur? Det avgörande problemet ligger i hur ansvaret, finansie- ringen och tillgängligheten för databaserna skall ordnas. Ökad tillgäng- lighet till databaserna måste naturligtvis vägas mot integritets- och fi- nansieringsproblemen. Baserna måste finansieras men det får för till- gänglighetens skull inte bli för dyrt att köpa information eller innebära försämrat integritetsskydd m.m.. Även trovärdighetsaspekten måste be- aktas. Ökad tillgänglighet och oseriös användning kan underminera både statistikens och SCB:s trovärdighet. Detta gäller även de sammanhang när statistik används i opinionsbildande syfte. Krav på skärpt tillsyn SCB har ansvar för samordning och att tillse att de mål och krav som riktas mot statistiken uppfylls. Tillsynsfunktionen är emellertid så- väl otydlig som tämligen svag eftersom tillsynens mandat, uppgifter och befogenheter inte är tillräckligt preciserade. Sannolikt kan det uppstå behov och resas krav på en tydligare tillsynsroll inom statistiken, något som får konsekvenser för SCB:s organisering. De uppgiftskombinationer och situationer där dubbla eller motstridiga roller uppmärksammats är till synes mycket vanligt förekommande i of- fentliga utredningar och i riksdagstryck – i princip i alla de sammanhang där det finns kombinationer av verksamheter med skilda syften eller fo- kus. Det handlar bl.a. om rollkonflikten mellan rättsskipning och myndighets- utövning, inklusive varianten mellan överklagnings- och tillsynsärenden. En snarlik uppmärksammad rollkonflikt är den mellan tillståndsgivning och tillsyn. Vidare förekommer rollkonflikter mellan service- och kontrollfunktioner, mellan rådgivning/information och tillsyn/kontroll samt mellan norme- rande och revisionell verksamhet. Dylika kombinationer mellan verk- samheter med värnande/främjande syfte och med mera polisiär inriktning har lett till rollkonflikter som bl.a. ansetts påverka förutsättningarna för sanktioner. revisorer2 har också betonat att förutsättningarna för en ändamålenlig tillsyn särskilt måste beaktas i samband med omor- ganisationer och ändrade ansvarsförhållanden. Rollkonflikter mellan myndighetsutövning och annan verksamhet Rollkonflikter finns mellan myndighetsutövning och t.ex. uppdrags- och affärsverksamhet. Det gäller verksamhetsområden där klienten i ena stunden får tjänster utförda på kommersiella grunder och i andra sam- manhang möter samma organisation som beslutande myndighet. Myn- dighetsutövningen är omgärdad av bestämmelser som skall garantera rättssäkerhet, obundenhet och medborgarnas förtroende, men hur en myndighet uppträder vid sidan av myndighetsutövningen har stor bety- delse för detta förtroende. Staten kan också som ägare ställa ekonomiska krav som är svåra att förtroendefullt förena med statens roller som reglerare, kontrollant, främjare av konkurrens och huvudansvarig för konsumenterna inom om- rådet. Konflikter har ofta uppmärksammats i samband med konkurrensutsatt upphandling och val mellan egenregi och extern entreprenad, t.ex. när kommuner och landsting både skall beställa från sig själv och från pri- vata vårdgivare. Även staten via bolagsägande förekommer i liknande rollkonflikter som ytterst ansvarig för både köpare och säljare. 2 1994/95:RR9 Rollkonflikter i brett sammansatta verksamheter Rollkonflikter förekommer också i samband med att olika nivåer och intressen är inblandade eller att gränserna dem emellan är oklara, t.ex. mellan central och regional nivå, mellan statlig och nivå eller när kommunala företrädare eller andra samhällsintressen finns repre- senterade i statliga myndigheters ledning. En bred representativ sam- mansättning ger god förankring i samhället, ger fördelar i form av möj- ligheter till intresseavvägningar och samförståndslösningar inom myn- digheten. Men skapas en osäkerhet om vem man representerar. Intressekonflikterna ställs också på sin spets när det kan bli fråga om myndighetsingripande mot det intresse som man representerar. Parts- sammansättning kan innebära att myndighetsledningen blir konfliktfylld och ansvarsutkrävandet oklart. Rollkonflikter är också vanliga i breda verksamheter, av typ läns- styrelse, kommun, medborgarkontor etc. Kommuner eller t.o.m. samma kommunala nämnd kan uppträda både som myndighet, kommersiell ak- tör och sakägare/intressent, t.ex. ifråga om fastigheter. I fallet friskolor uppträder kommuner både som finansiär och utövare. Medborgarkonto- ren löser förvaltningsuppgifter för olika myndigheter genom en och samma person. Rollkonflikter har även uppmärksammats för myndigheter ansvariga både för genomförande/verkställande och uppföljning/utvärdering av densamma, t.ex. att både utforma och utvärdera planer. RRV var tidiga- re både initiativtagare, verkställare, granskare och utvärderare. Ytterst ifrågasätts myndigheternas möjligheter att utvärdera/ompröva sin egen verksamhet. Andra faktorer än rollkonflikter kan väga tyngre Förutom rollkonflikter har ofta andra samtidiga nackdelar uppmärk- sammats, nackdelar som delvis är en följd av rollkonflikterna, bl.a. ris- ker för diskriminerande särbehandling, konkurrenssnedvridningar, kors- subventionering, försämrat integritets och sekretesskydd, hotad rättssä- kerhet m.m. Det kan också vara svårt att särskilja om det är rollkonflik- ter eller andra skäl som legat bakom beslut att renodla myndigheter. Myndighets- och förvaltningsuppgifter har även skilts från serviceinrik- tade verksamheter av skäl som att de senare kunnat ha en annan finansi- erings- och verksamhetsform samt huvudman (avgiftsfinans-iering, bo- lagsform resp. privat). Vanligt förekommande mål bakom dylika refor- mer är också: ·att stärka den politiska styrningen. En tilltagande komplexitet hade gjort offentlig sektor politiskt svårstyrd och svåröverskådlig, ·att förbättra de offentliga finanserna. Ekonomiska problem och bud- getunderskott hade försvårat möjligheterna att finansiera en offentlig tjänstesektor utanför statens traditionella åtaganden, ·att förnya och effektivisera den offentliga verksamheten genom att ompröva och renodla verksamheten till statens s.k. kärnfunktioner, i första hand kollektiva nyttigheter och myndighetsutövning med därtill knuten verksamhet, ·att skapa konkurrens, konkurrensutsätta, eftersträva styrning genom en marknadslogik och att göra ansvaret för målformulering, finansie- ring och utförande tydligare. Inom myndigheterna skulle beställar- rollen separeras från producentrollen och entreprenadupphandlingar prövas som alternativ till produktion i egen regi. Konkurrensutsatt af- färsverksamhet borde inte bedrivas i myndighetsform. Om verksam- heten över huvud taget bedrivs i statlig regi borde bolagsformen övervägas. Renodlingsförslag förekommer även i syfte att minska en myndighets dominerande ställning. Renodling – statsmakternas huvudlinje Statsmakterna har bl.a. i förvaltningspolitiska propositionen (1997/98:136) angivit inriktningen att värna om kärnverksamheterna och att fortsätta att renodla den statliga verksamheten. Som en naturligdel i detta arbete ingår fortsatta omstruktureringar och omprövningar av det offentliga åtagandet. Strukturförändringar behövs för att statsförvalt- ningen skall kunna utvecklas och effektiviseras. Vissa tjänster i de statli- ga myndigheterna, som utförs i egen regi, bör kunna effektiviseras betydligt om de upphandlas i konkurrens. Konkurrensutsatt verksamhet bör inte bedrivas i myndighetsform, om det inte finns särskilda skäl. För konkurrensutsatt verksamhet bör bo- lagsformen övervägas. Om konkurrensen bedöms som otillräcklig eller ombehovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort, är myndig- hetsformen lämpligast. Bedriver myndigheten affärsverksamhet, bör af- färsverksamheten särskiljas. Detta kan ske genom en tydlig organisato- risk uppdelning inom myndigheten. För- och nackdelarna är av olika art och tyngd Nackdelarna med rollkonflikter är ett principiellt problem, som praktiskt främst tar sig uttryck genom otydlighet, ifrågasättande och trovärdig- hetsproblem i omvärlden. Rollkonflikter är vidare ett problem vars signi- fikans ofta ifrågasatts med hänvisning att det snabbt lösts internt inom organisationen. Fördelarna med sammansatta/blandade roller är å andra sidan mera konkreta. Stordriftsfördelar, samordnings- eller effektivitetsvinster och synergieffekter genom att resurser, kompetenser och roller/uppgifter hålls samlade på ett enda ställe. De underlättar helhetssyn, ökar genom- slagskraft, kraftsamling samt möjligheter till löpande kunskaps- och er- farenhetsutbyte. Bl.a. har affärsverksamhet ansetts kunna ge ökad förny- else- och förändringskompetens. kompetenser ger ärenden en bra och allsidig belysning. Avvägningsfrågor och ibland oundvikliga intres- sekonflikter löses på ett smidigt administrativt sätt inom en myndighet istället för att frågorna lyfts till och löses av regeringen. Renodling för att bl.a. minska rollkonflikter har också ansetts leda till försämrad över- blick och fördyringar. Tidpunkten för bedömningen av rollkonflikter kan också vara avgö- rande. Det gällde t.ex. tidigare i fråga om RRV, där en samlad kompe- tens ansågs vara värdefull för reformen att förändra styrningen och upp- följningen av statsförvaltningen. Men när reformen i huvudsak genom- förts ansågs inte längre behovet av en samlad kompetens vara lika stort, varvid ESV bröts ur RRV, bl.a. för att stärka RRV:s oberoende ställning och integritet m.m. hade kostnads- och effektivitetsskäl ansetts väga tyngre än rollkonflikter mellan systemstöd, normering och revision. Varierande utfall i praktiken av renodlingsfrågan I enskilda fall och tillämpningar har det gjorts skilda bedömningar och/eller funnits skilda meningar som lett till kompromisser och olika lösningar, bl.a. när det gäller val av organisatorisk lösning och verksam- hetsform (myndighet, BU-modeller, resultatenhet, bolag) samt huvud- mannaskap (offentligt/privat). I vissa fall har man funnit att principiella skäl till invändningar finns, men å andra sidan gjort bedömningen att några avgörande olägenheter inte uppstått i praktiken. I andra fall har man gått längre och framhållit att man bör vara uppmärksam på rollkonflikten, samt noga följa upp utvecklingen och vid behov/praktiska problem ta initiativ till åtgärder. Men det förekommer också fall där man strävat efter att begränsa ris- kerna för intressekonflikter genom preciserade mål och uppdrags- beskrivningar, lagreglering, avtalskonstruktioner, begränsningar i regis- teråtkomst, minskade ekonomiska beroenden m.m. Organisatoriska och strukturella åtgärder förekommer även för att minska rollkonflikterna. Antingen ändras myndighetens organisations- struktur i syfte att på ett tydligt sätt hålla isär rollerna inom en och samma organisation. Genom att ställa stora krav på att de olika rollerna kan utföras oberoende och med stor integritet i förhållande till varandra tillåts inte samma personal eller organisatoriska enhet vara ansvarig för båda rollerna eller ens utbyta information med varandra. I vissa fall har t.o.m. särskilda krav på bemanning/kompetens ställts. Slutligen finns fall där man gått så långt att man lagt olika roller i skilda organisationer eller ytterst på olika huvudmän. En mellanvariant är de fall när myndigheter skapats inom myndigheten , t.ex. inspektionsverksamheter på trafi- kområdet som formellt sett är självständiga myndigheter. 3Bedömning av tänkbara rollkonflikter De SCB-roller som har kunnat identifieras har grupperats nedan efter typ av uppgift. Observera att grupperingen efter uppgiftstyp går att ifrå- gasätta. ·helhets-/systemansvarig för officiell statistik (SOS) ·tillsynsorgan och kvalitetskontrollant för SOS ·normgivare, standardiserare m.m. för SOS ·samordnare, koordinatör för SOS nationellt och internationellt ·ägare av statistiska grunddatabaser inom SOS, ett informationskapi- tal av stor betydelse för produktion av SOS och för förädling ·bevakare av integritetsskydd, företagshemligheter etc. i SOS Uppgifter som statistikansvarig myndighet () ·beställaransvarig finansiär (och upphandlare) av främst sektorsöver- gripande statistik i egenskap av statistikansvarig myndighet Stabsuppgifter, såsom en gemensam SOS-resurs för Regeringskansli och statistikansvariga myndigheter ·expert för SOS/statistikutvecklare ·statistik- och databasservice åt statistikansvariga myndigheter Serviceuppgifter (f.n. normalt avgiftsfinansierade) ·statistikproducent för egen och för andras räkning (m.fl.) så- som underleverantör av statistik på entreprenad ·rådgivare, tjänstekonsult, systemleverantör, partner ·vidareförädlare, dvs. analys av samt avancerad och/eller skräddar- sydd tillämpning av statistik informatör, marknadsförare, försäljare, återförsäljare (grossist/ detaljist) och distributör av statistik (statistik- och databasservice) SCB har att hantera flera olika roller och har flera mål att leva upp till. Det finns ett genomgående samband mellan mål och roller. Det är i sammanhanget särskilt intressant att se på vilka rollkonflikter som är av sådan art att de försvårar förverkligandet av de mål som inledningsvis angavs för statistiken. Trovärdighet är ett viktigt mål i sig, men som vi inledningsvis fram- höll är trovärdigheten dels avgörande för, dels beroende av målen om påverkansmöjligheter, effektivitet och tillgänglighet. Mot denna bak- grund kommer vi att hävda att trovärdighet är det viktigt, gemensamt och övergripande mål. Vad gäller SCB:s roller ligger den övergripande konflikten i förekomsten av ett helhetsansvar som riskerar att kollidera med ett egenintresse. SCB har ett statistiskt helhetsansvar som ryms inom ett offentligt statistiskt åtagande och innefattar bl.a. samordning och tillsyn. har man en säljare- och producentroll. Denna övergripande konflikt kan brytas ned i flera mera avgränsade problem. SCB har genom sina förvaltningsuppgifter till viss del rollen av ett sta- tistiskt stabsorgan. SCB har exempelvis till uppgift att arbeta med me- todutveckling, produktionsteknisk utveckling, utveckla och ansvara för standarder på databaser och sprida statistik. Främst ur finansieringssynpunkt är frågan hur mycket av dessa stab- suppgifter som bör friläggas respektive inrymmas i den uppdragsfinansi- erade verksamheten och den beställarutförarrelation SCB har gentemot statistikansvariga myndigheter? Stabsuppgifterna skall i princip vara anslagsfinansierade medan tjänsteproduktionen skall vara kopplad till uppdragsfinansieringen från statistikansvariga myndigheter och andra beställare. Otydligheten i hur dessa roller skall avgränsas och vad som skall tillhandahållas fritt och inte ger kanske inte upphov till någon all- varligare rollkonflikt. Det finns dock en fara för att otydliga finansie- ringsprinciper kan vara till skada för SCB:s förtroende. av budgetrestriktioner kan t.ex. SCB misstänkas för att ta betalt för uppgifter de egentligen är ålagda att tillhandahålla fritt. Tillsynsrollen är ett exempel på hur helhetsansvar kan kollidera med egenintresse. Ansvaret att tillse kvalitet och måluppfyllelse kan, bl.a. genom att direkt eller indirekt underkänna annan produktion än den egna, användas för att gynna egen produktion. Detta riskerar givetvis att på- verkar trovärdigheten främst gentemot konkurrenter. Tillsynsrollen påverkar även trovärdigheten gentemot användare och allmänhet. Användarna och beställarna av statistik tillses av sin leve- rantör och affärsmässiga motpart. Allmänhetens förtroende för statisti- ken är i sin tur beroende av att målsättningarna på ett effektivt sätt till- ses.