sou · GNB393 · 2000-01-01 00:00:00 — 6 Kompletterande betraktelser till Schüllerqvist (1995) över förskjutningen av talet om skolan , exempelvis förskjutningen från offentligt till privat och hur krav på den traditionella skolan växte fram och vilka krafter som drev dessa krav, är önskvärda. För en exemplarisk relativt tidig debatt vad gäller vissa principiella grundfrågor där de skilda perspektiven beträffande offentligt och privat är tydliga, se (1988) och (1989). , Hans (1997) har misslyckats. Boréus, (1994) Högervåg. Nyliberalism och kampen om språket i svensk offentlig debatt 1969–1989. Burbules, (1993) Dialogue in Teaching. Theory and Practi- ce. , , (1995) Innehållsfrågan, didak- tiken och läroplansreformen. I , red. Utbild- ningspolitiskt systemskifte? , , red. (1978) Political Education and Political Literacy: : Longman , (1916/1966) Democracy and Education. , (1992) Professional Ethics and Civic Morals. (1991) Skolpeng hösten 92. Den nya välfärden. Medborgarnas offentliga utredningar () 1991:4 , (1986a) Curriculum as a Political Problem. Changing Educational with special reference to Citi- zenship Education. , (1986b) Samhällsorientering och medborgarfostran i svensk skola. Pedagogisk Forskning i vol. , (1989) Offentligt och privat. Forskning om Utbild- ning vol. , (1990) På väg mot en pedagogiskt dynamisk analys av innehållet. Forskning om utbildning vol. , (1994) Skola för demokrati? Bokslut över ett svunnet 80-tal och en demokratiskt syftande läroplan – Lgr 80: En kom- menterad dokumentation av tio texter. , (1995) På väg mot undervisning som det ordnade samtalet? I , , , red. Kunskap, Organisation, Demokrati. : , s. DEN SVENSKA SKOLAN OCH DEMOKRATIN (1995) Utbildningspolitiskt systemskifte? , (1997) Barns och ungdomars rätt till en plura- listisk utbildning. Utbildning och demokrati – tidskrift för didak- tik och utbildningspolitik vol. , (1999) Talet om likvärdighet i svensk utbildnings- politik. I , , red. : Textana- lys. En introduktion till syftesrelaterad kritik. , (1995) Elevers inflytande över skolarbetet. Utbild- ning och demokrati – tidskrift för didaktik och utbildningspolitik vol. Gisselberg, (1991) Vilka frågor ställer elever och vilka elever ställer frågor? En studie av elevers frågor i naturorienterande ämnen i och utanför klassrummet. , (1987) Democratic Education. , , (1996) Democracy and Dis- agreement. Why moral conflict cannot be avoided in politics, and what should be done about it. Habermas, (1995) Diskurs, rätt och demokrati. , (1998) Laering og undervisning i et dialogisk per- spektiv. Utbildning och demokrati – tidskrift för didaktik och ut- bildningspolitik vol. Kymlicka, , (1999) Medborgarens åter- komst. Ord & Bild no. , (1970) Folket och eliterna. , (1998) Bråka inte. Om vår tids demokratisyn. , (1983/1986) Kunskaper och kontroverser. I Naeslund, red. : Kunskap och begrepp. , (1995) Skola för bildning och frågan om demo- krati. I , red. , (1998) Ny skola och gammal – synpunkter på publikationer års skolkommitté. Utbildning och demo- krati – tidskrift för didaktik och utbildningspolitik vol. Läroplaner för 1962, 1969 och 1980 Läroplaner för det obligatoriska skolväsendet och de frivilliga skolfor- merna 1994. , (1972) Demokrati är att förändra den sociala verklig- heten. I , red. Det nya samhället 7. : Prisma s. , , , (1989) Medborgarnas makt. , , , , , (1998) Demokrati och medbor- garskap. , (1991) A Political Sociology of School Reform. /Knowledge in Teaching, Teacher Education and Research. 1950:70 angående riktlinjer för skolväsendets utveckling Prop. 1978/79:180 läroplan för , (1978) Svensk skolpolitik 1940–1945. , (1988) Public schools and the common good. Educational Theory vol. , Bo (1988) Noteringar om privat och offentligt inom skolvärlden. Forskning om Utbildning vol. , Bo (1994) Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens mora- liska och politiska logik. Schüllerqvist, (1995) Förskjutningen av svensk skolpolitisk de- batt . I , red. Utbild- ningspolitiskt systemskifte? Undervisning och betyg- sättning i naturorienterande och samhällsorienterande ämnen i . SOU 1948:27 skolkommissions betänkande med förslag till riktlinjer för det svenska skolväsendets utveckling SOU 1985:30 Skola för delaktighet DEN SVENSKA SKOLAN OCH DEMOKRATIN SOU 1990:44 Demokrati och makt i SOU 1992:94 Skola för bildning SOU 1997:121 Skolfrågor. Om skola i en ny tid , (1996) Kunskap och demokrati. , , (1995) Den nya utbild- ningsretoriken. I , red. Utbildningspolitiskt sys- temskifte? Säljö, (1998) Lärande – att behärska institutionella former av kommunikation. Utbildning och demokrati – tidskrift för didaktik och utbildningspolitik vol. Timplaner och huvudmoment för studieplaner för skolor av A- och B- form vid försöksverksamhet i anslutning till skolkommis- sions principförslag. , (1969) och Fosterlandet. Utbildning och demokrati – tidskrift för didaktik och utbildnings politik Demokrati i skolan? Riksdag och regering fattade beslut om att på för- sök tillåta inrättandet av lokala skolstyrelser med elevmajoritet inom gymnasieskolan.2 Syftet var att ge eleverna en avgörande makt i såväl administrativa som pedagogiska frågor. Förslaget till elevmakt sägs bygga på demokratins princip. Men argumentationen är mer komplex än så. En rad argument handlar om förmodade effekter av förslagets genomförande – ökat inflytan- de för den enskilde eleven, ökad studiemotivation, demokratisk fostran och kompetensutnyttjande.3 Demokratins princip är fundamental för vårt samhällsskick – inte bara som institutionell ordning utan också som samhällsbärande normsystem. Studiet av demokrati är därför central i statsveten- skaplig forskning. Olika frågor ställs i denna forskning. Grovt sett kan man skilja mellan tre typer av frågeställningar: empiriska, teo- retiska och normativa. Den empiriska demokratiforskningen under- söker samhälleliga förutsättningar och konsekvenser av demokrati.4 Den teoretiska demokratiforskningen för abstrakta resonemang om demokratins innebörd och de beslutsregler som den bygger på. Den normativa demokratiforskningen diskuterar värderingar och argu- ment som talar för och emot demokrati. Denna rapport bygger till största delen på rön från den teoretiska och den normativa demokratiforskningen. I fokus står en principiell diskussion om innebörden och önskvärdheten av demokrati i skolvärlden. Någon empirisk utredning av olika sätt att genomföra elevdemokrati görs inte. Jag har närmare bestämt två syften. Att tolka och precisera idéer och argument rörande demokrati i skolan, så som de formule- ras i nationella styrdokument, utredningar och riksdagstryck. Att kritiskt diskutera dessa argument och idéer utifrån en statsveten- skaplig diskurs. Texten kan uppfattas som polemisk och kritisk till regeringens förslag om elevstyrda skolstyrelser. Min ambition är dock att vara DEMOKRATI I SKOLAN? kritisk i en vetenskaplig mening, inte i en politisk. Som statsvetare ser jag som min uppgift att problematisera och analysera regeringens förslag utifrån dess egna premisser. Jag har tagit på mig rollen som opponent. Någon annan roll vore inte möjlig. Hur skall man egentligen definiera demokrati? Den framlidne partiledaren har sagt att man lika gärna kan kalla demokrati för . Man kan förmoda att denna kommentar är inspirerad av begreppsnominalism.5 Att definiera är, enligt nominalismen, att sätta ett namn på något man föreställer sig. Definitioner är inte sanna eller falska, utan språkliga konventioner som möjliggör kommunikation. Det viktiga är att medlemmarna i en viss språklig gemenskap tänker på ungefär samma sak när de hör eller läser ett ord. Ordet diktatur kan fungera lika bra som ordet demokrati.6 Man kan skilja mellan två typer av definitioner: lexikaliska och stipulativa.7 En lexikalisk definition anger hur en viss term faktiskt används i en språklig gemenskap. Denna typ av definition kan tolkas som ett empiriskt påstående som är sant eller falskt. Men den kan också tolkas som en norm, som inte har något sanningsvärde – en norm som väljs därför att den tillämpas i en viss språklig gemenskap. I en s.k. stipulativ definition anges en regel för en terms innebörd i ett visst sammanhang oavsett vad termen betyder i andra sammanhang. Att stipulera en definition av demokrati vållar inga större pro- blem. Däremot är det svårare att tydligt ange vad termen betyder eller har betytt alltsedan den började användas. Det faktum att ter- men är värdeladdad gör dess innebörd särskilt kontroversiell. En vanlig uppfattning bland statsvetare är att demokratibegreppet är essentially contested därför att det är oskiljaktigt integrerat i normativ politisk teori.8 När man definierar termen demokrati tror man sig uttrycka politiska värderingar. Samma sak gäller frihet och jämlikhet. En oenighet i politiska värderingar uttrycks ofta i termer av språklig oenighet. Den enorma politiska prestigen i demokratins idé smittar av sig på termen demokrati, vilket gör det frestande att, medvetet eller omedvetet, utnyttja den för att beteckna alla möjliga ståndpunkter som man vill försvara. Termen demokrati används i ett slags övertalningsdefinitioner av politiska program.9 Man modi- fierar begreppet demokrati, genom att lägga till något man anser önskvärt, utan att byta term. Det var detta som vände sig emot när han anklagade den nya vänstern för att missbruka de- mokratibegreppet. De använde, som uttryckte det, en innehållslig definition av demokrati.10 Att en definition av demokrati är innehållslig betyder att den inkluderar ett tänkbart utfall av demokratiska procedurer i begrep- pet demokrati. Socialistiska produktionsförhållanden är inte, mena- de , ett definitoriskt villkor för demokrati, men kan ge- nomföras (eller inte genomföras) inom ramen för politisk demo- krati. Demokratin är neutral i förhållande till socialism och kapital- ism. Man kan vara demokrat, men därjämte socialist, liberal eller konservativ, som uttryckte det.11 Med denna formulering ville uttrycka föreställningen att demokrati är en över- ideologi. Men kan vara enig om demokratins värde och vara oenig i en mängd olika politiska sakfrågor. Enligt innebär demokrati en bestämd organisation av statsstyrelsen, en organisation, i vilken regelmässiga och legalt obundna folkliga opinionsyttringar – i praktiken huvudsakligen i form av val – är centrala moment.12 Enligt definition ovan betecknar demokrati ett sak- förhållande; det faktum att en stat är demokratisk implicerar inte att den är rättvis, god eller human. Men ofta används demokrati för att uttrycka ett värdeomdöme. Den amerikanske filosofen karakteriserade demokrati som the truly human way of living.13 Ambitionen hos många statsvetare, t.ex. , och , har dock varit att ge termen demokrati en beskrivande innebörd i enlighet med dess etymologiska ur- sprung.14 Det grekiska ordet demokrati betyder helt enkelt folk- styre av en stat. Avsikten är att föreslå en definition som är både vetenskapligt fruktbar och i linje med ett dominerande språkbruk.15 Trots att demokratibegreppet är essentially contested kan man inte komma ifrån att den haft en grundbetydelse som ända sedan antiken dominerat språkbruket. Demokrati är en form för kollektiv maktutövning av jämlika medborgare. var demokra- tin direkt; i modern tid är den representativ. Men i båda fallen är demokrati ett sätt att fördela makt över en stat. DEMOKRATI I SKOLAN? anger fem villkor för demokrati:16 Dahls definition kan uppfattas som en rekonstruktion av ett språk- bruk. Den kondenserar innebörden av demokrati som detta styrel- seskick uppfattades . De fem punkterna uttrycker en idealtypsdefinition av demokrati, det vill säga en teoretisk renod- ling av demokratibegreppet. Därmed uttrycker den något som aldrig kan realiseras fullt ut. Men existerande demokratier kan mätas mot dessa punkter.17 En sådan mätning är rent deskriptiv; den anger gra- den av demokrati. En idealtyp är en teoretisk konstruktion som inte bör förväxlas med ett normativt politiskt ideal. Dahls fem punkter anger bara ett begreppsinnehåll.18 Man kan acceptera Dahls definition, utan att vara anhängare av demokrati i den mening som han anger. Definitioner är terminologiska konventioner som inte implicerar något politiskt eller moraliskt ställningstagande. Dahls demokratidefinition sägs vara proceduriell – liksom . Den proceduriella innebörden av demokrati har också formulerats av den engelske statsvetaren : By democratic procedure I mean a method of determining the content of laws (and other legally binding decisions) such as that the preferen- ces of the citizens have some formal connection with the outcome in which each counts equally.19 Att demokrati är en procedur för beslutsfattande innebär att tänk- bara utfall ligger utanför demokratibegreppet, vilket framhålls av : That is to say, I reject the notion that one should build into 'democracy' any constraints on the content of the outcomes produced, such as substantive equality, respect for human rights, concern for the general welfare, personal , or the rule of law.20 Vilka politiska institutioner bör finnas i en demokrati? Vilka sam- hällssystem kan kallas demokratiska? Den proceduriella demokrati- definitionen anger bara en abstrakt idealtyp, som kan implementeras på olika sätt. Grundprincipen är jämlikt fördelad makt över en stat bland medborgare. Den är förenlig med både direkt och indirekt demokrati. Men de stater vi kallar demokratiska bygger på indirekt demokrati, dvs. på politisk jämlikhet i valet av politiska represen- tanter. har angett sju politiska institutioner som är nödvändiga i en indirekt demokrati:21 2.Fria och rättvisa val Tillsammans bildar dessa punkter en s.k. klassdefinition av demo- krati. De avgränsar mängden av stater som kan kallas demokratiska. Dessa sju punkter kan dock konkretiseras i olika valsystem, besluts- regler och konstitutionella arrangemang. Att närmare gå in på de- mokratins konkreta utformning i olika länder faller utanför ramen för denna text. Det viktiga är att försöka ange en grundbetydelse i begreppet demokrati, som är relevant i diskussionen av skoldemo- krati. Enligt min mening fångar alla de tre statsvetare som diskuterats ovan (, och ) in en kärna i demokratibegreppet, som få förnekar trots djupa meningsmotsättningar om demokratins mål och medel. Jag vill lyfta fram följande grundläggande element i demokratibegreppet: 1.Maktprincipen: demokrati är en fördelning av makt över en stat.22 2.Jämlikhetsprincipen: demokrati ger alla medborgare lika rätt och möjlighet att utöva politisk makt över en stat. 3.Suveränitetsprincipen: demokrati ger konstitutionella möjlig- heter till oinskränkt medborgarmakt över en stat. Demokrati bör inte förväxlas med statens makt över ett samhälle. Medborgarmakten gäller beslut och åtgärder inom statsmakten. Vad medborgarna använder staten till beror på vilka beslut som fattas. DEMOKRATI I SKOLAN? Den beslutsprincip som främst förknippas med demokrati är majo- ritetsprincipen. Men sambandet är inte självklart. Majoritetsprinci- pen härleds inte ur en rätt för majoriteten att styra, utan ur kravet på att alla skall vara med och styra.23 Den viktigaste konkurrenten till majoritetsprincipen är enhällig- hetsprincipen. Enhällighetsprincipen innebär dock att en individ i praktiken får vetorätt mot varje beslut. Detta argument har anförts mot att enhällighetsprincipen skulle vara demokratisk; den strider mot principen om politisk jämlikhet.24 Å andra sidan ger enhällig- hetsprincipen ett maximalt skydd mot tvång mot enskilda individer. Spänningen mellan dessa två beslutsprinciper speglar konflikten mellan demokrati och liberalism. Majoritetsprincipen ger utrymme för kollektiva handlingar. Enhällighetsprincipen ger garanti för indi- videns samtycke.25 Av det faktum att majoritetsprincipen är det mest demokratiska sättet att fatta beslut på följer inte att ju fler beslut som fattas enligt majoritetsprincipen i ett samhälle, desto mer demokratiskt är sam- hället. Det finns en ofta förbisedd tvetydighet i demokratibegreppet. Som bekant använder man både termerna folkstyre och folksu- veränitet som synonymer till demokrati. Men dessa två termer drar begreppsligt åt olika håll. Folksuveränitet betecknar den yttersta och avgörande maktutövningen i en stat. Folkstyre kan beteckna en administrativ princip, ett sätt att styra och fatta beslut.26 För att förtydliga skillnaden kan man göra en distinktion mellan beslutsprocedurer av första och andra ordningen. De senare reglerar beslut om beslut. Beslutsprocedurer kan stå i ett hierarkiskt förhål- lande till varandra; beslut på en högre nivå kan styra beslutsproce- durer på en lägre nivå. Man kan, kort sagt, besluta om beslutsregler. Demokrati i meningen folksuveränitet innebär att folket är suveränt att fatta beslut om beslutsregler inom olika samhällsområden. Det är således en öppen fråga om och var majoritetsprincipen skall tilläm- pas. Ett demokratiskt styrelseskick vilar på en konstitution som säger att all offentlig makt utgår ifrån folket (jfr RF 1 kap. 1 §). Denna folksuveränitetsprincip är en konstitutionell princip som säger vilka som har befogenhet att fatta beslut om lagar. Den säger inte att fol- ket eller dess representanter skall delta i styrandet av hela samhället. Folkmakten kan användas för att delegera makt till domstolar, förvaltningsmyndigheter eller internationella organ (t.ex. EU).27 Den kan också användas för att införa självförvaltning inom olika sektorer, t.ex. inom kommuner eller skolväsendet. Men folksuverä- nitetens princip pekar inte ut någon särskild regulativ princip inom den demokratiska statens jurisdiktion. Det minimala kravet som folksuveränitetsprincipen ställer är att man inte avskaffar en demo- kratisk beslutsregel på den högsta, konstitutionella nivån. Det är dock inget som hindrar att man via demokratiska beslut kommer fram till att inte tillämpa demokratiska principer inom en mängd olika områden. Med en metafor, lånad från , kan man likna ett de- mokratiskt samhälle vid en kinesisk ask, som rymmer en mindre ask som rymmer en mindre osv.28 Demokrati innebär att den största as- ken är demokratiskt uppbyggd. Huruvida de andra askarna inne- håller demokrati är inte avgörande för graden av demokrati i sam- hället. Strängt taget är demokratiska procedurer ett ganska ovanligt sätt att fatta beslut på i demokratiska samhällen. Avgörande är vilken styrningsprincip som man i demokratisk ordning finner lämplig inom olika verksamheter.29 Majoritetsprincipen kan vara in- effektiv eller illegitim inom olika områden. I vårt samhälle finns många olika regulativa principer: ämbetsmannastyre genom lagar, marknadsstyrning, korporativ styrning via organisationer, brukar- inflytande etc.30 Demokrati innebär makt att reglera. Följaktligen är det en öppen fråga vilka regleringsprinciper som blir utfallet av en demokratisk beslutsprocedur. Man kan inte härleda ett krav på självförvaltning genom majoritetsstyre ur demokratins princip, lika lite som man kan härleda krav på individuella eller kollektiva rättigheter (som går utöver demokratiska politiska rättigheter). Demokratins maktägan- de subjekt är medborgarna. Medborgarkollektivet är suveränt i för- hållande till andra kollektiv, t.ex. löntagargrupper, kapitalägare, kul- turella minoriteter, studenter, lärare och elever. I västerländska demokratier förenas, i varierande proportioner, folksuveränitetsprincipen med ett rättsstatsideal.31 Rättsstatsidealet härrör från en naturrättslig upplysningstradition, som sätter indivi- ders rättigheter framför folksuveräniteten.32 Statsmakten skall vara både bunden och begränsad. Principen om maktdelning, som främst förknippas med Montesquieu, motiverades av en rädsla för majori- tetsstyre.33 Statens yttersta legitimitetskälla var den individuella na- turrätten, inte folkviljan. DEMOKRATI I SKOLAN? Man brukar skilja mellan två olika typer av rättsstatsideal: den formella rättsstaten och den materiella rättsstaten.34 I den formella rättsstaten gäller legalitetsprincipen, vilken betyder att den offent- liga makten utövas under lagarna som det står i regeringsformen.35 Maktutövningen måste helt enkelt ske i enlighet med regler som be- stäms av gällande rätt. Även förändringen av regler måste ske enligt regler, dvs. Men den politiska makten begrän- sas bara av proceduriella hinder i en formell rättsstat. Alla politiska målsättningar, inklusive demokratins avskaffande, kan i princip ge- nomföras. I en materiell rättsstat, däremot, råder absoluta förbud mot att genomföra vissa sakinriktade beslut. I både och konstitution finns naturrättsligt motiverade paragrafer som förbju- der majoriteten att fatta vissa beslut. Det engelska uttrycket rule of law motsvaras av materiell rättsstat, medan uttrycket rule by law motsvaras av formell rättsstat.36 Som framgår av citatet av ovan, finns det inget i demokratins princip som säger att be- sluten bör respektera rule of law, det vill säga rättigheter som inte ingår i den demokratiska proceduren. På ett begreppsligt plan kan därför den materiella rättsstaten, dvs. kravet på rule of law sägas innebära en inskränkning av demokratin. Den materiella rättsstaten har dock vissa gemensamma känne- tecken med den tunnare formella rättsstaten, som bara kräver le- galitet. Båda innebär krav på förutsebarhet och likabehandling i den offentliga maktutövningen. Men i den materiella rättsstaten krävs inte bara förutsebarhet utan förutsebarhet i enlighet med vissa sub- stantiella rättighetsprinciper. Den formella rättsstatens legalitets- princip säger bara att gällande rätt skall respekteras, medan den ma- teriella rättsstaten kräver något mer. Den kräver att gällande rätt aldrig får kränka vissa rättigheter – oavsett om besluten tas i demo- kratisk ordning.37 Förhållandet mellan demokrati och rättsstat har, som vi skall gå in på senare, en principiell relevans för de försök med skoldemokrati som regeringen föreslagit. Likabehandling och förutsebarhet i utbildningsväsendet sätter gränser för all diskretionär maktutövning – även den som utövas av elever. Även respekt för individers och kulturella minoriteters rättigheter måste vägas mot demokratiska styrelseformer i skolan. Demokrati är, för att citera , ett rättssystem, inte en morallära.38 De rättigheter som demokrati ger varje medborgare regleras i den positiva, dvs. den gällande, rätten. Den positiva rätten är, liksom följaktligen även demokrati, något som är skilt från mora- len.39 Men demokrati, kan liksom andra institutioner, försvaras av olika moraliska principer. Demokrati bör, sammanfattningsvis, betraktas som en makt- struktur som ger alla individer inom ett demos samma rätt att utöva kollektiv makt över en stat. Termen demokrati är deskriptiv, vilket innebär att den inte uttrycker något värdeomdöme. Däremot kan demokrati försvaras av olika värdeprinciper, vilket är ämnet för nästa avsnitt. Normativa demokratiteorier besvarar frågor av typen: Varför är de- mokrati att föredra framför andra styrelseskick? Vilka moraliska värdeprinciper ligger till grund för försvaret av demokrati? Men normativa demokratiteorier rymmer också ofta svar på frågor om vad termen demokrati betyder och demokratins förutsättningar. Värdepremisser vävs ofta samman med definitioner och faktuella fö- reställningar om människans och samhällets natur. I statsvetenskapliga läroböcker har demokratiteoretiker traditionellt delats in i två skolbildningar: å ena sidan deltagardemokrater (eller participationister), å andra sidan elitister (eller realister). Deltagar- demokraterna vill hålla fast vid det antika demokratiidealet med di- rekt folkstyre. De kallas därför ofta för klassiska demokrater. Eli- tisterna däremot vill revidera det ursprungliga demokratibegreppet. De menar att modern demokrati med nödvändighet måste vara ett elitstyre; folkstyre är både en teoretisk och praktisk omöjlighet. De- ras demokratidoktrin benämns därför ofta revisionistisk.40 De mest namnkunniga företrädarna för den deltagardemokra- tiska skolan är , J. H. och den australiensiska statsvetaren .