sou · GNB3115d1 · 2000-01-01 00:00:00 — är det också få länder som överväger att till- lämpa sådana lösningar. I detta fall finns det vidare anledning att hänvisa till den s.k. proportionalitetsprincipen, vilken innebär att en medlemsstat inte skall vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen. Det bör således råda balans mellan mål och medel. Det kan i vissa fall, liksom på elsidan, inte uteslutas att företag åläggs vissa allmännyttiga tjänster som kan behöva anmälas till kommissionen. Dessa tjänster är dock inte av den karaktären att de avsevärt förhindrar normal kommersiell verksamhet. Gasmarknadsdi- rektivets regler kan därför tillämpas fullt ut. Naturgasmarknadsdirektivet medger olika förfaranden för tillträde till ledningsnäten mellan vilka medlemsstaterna kan välja. Det är möjligt att välja mellan förhandlat och reglerat tillträde eller båda av dessa förfa- randen. Ett reglerat tillträde innebär en laglig rätt till tillträde till syste- met på grundval av offentliggjorda tariffer och/eller andra villkor och skyldigheter. Ett förhandlat tillträde däremot innebär en rätt att för- handla om tillträde till systemet. Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 189 Valet av tillträdesform till näten kan antas påverka gasmarknaden på ett flertal sätt. Exempelvis kan förutsättningarna för konkurrens mellan olika aktörer bero på hur tillträdesreglerna är utformade och i vilken mån de skiljer sig åt mellan aktörerna. Investeringsbenägenheten i nya rörledningar är ett annat område som kan komma att påverkas. En mer konkurrensutsatt marknad kan också komma att påverka företags lång- siktiga take or pay-åtaganden och därmed i slutändan lönsamheten. Syftet med detta avsnitt är att analysera effekterna av de olika tillträ- desformerna. Inledningsvis redovisas reglerna för tillträde till gasled- ningsnäten. Därefter analyseras hur graden av konkurrens och investe- ringsbenägenhet kan komma att påverkas vid ett reglerat respektive ett förhandlat tillträde. Avslutningsvis sker en detaljerad genomgång av några specifika områden. Det gäller kontrakt, finansiering, tariffer och transitering av gas. Det bör dock betonas att direktivets distinktion mel- lan förhandlat och reglerat tillträde inte alltid är uppenbar och att det därför inte alla gånger är möjligt att dra några entydiga slutsatser. Som framgått ovan medger naturgasmarknadsdirektivet i huvudsak två olika förfaranden för tillträde till ledningsnäten. Det är möjligt att välja mellan ett reglerat och ett förhandlat tillträde. Det reglerade tillträdet regleras i direktivets artikel 16. Av artikeln framgår att de medlemsstater som väljer ett förfarande med reglerat till- träde skall vidta nödvändiga åtgärder för att ge naturgasföretag och be- rättigade kunder, i eller utanför det område som omfattas av det sam- mankopplade systemet, rätt till tillträde till systemet på grundval av of- fentliggjorda tariffer och/eller andra villkor och skyldigheter för att ut- nyttja systemet. Denna rätt till tillträde för berättigade kunder kan ges genom att de får möjlighet att ingå leveransavtal med andra konkurre- rande naturgasföretag än systemets ägare och/eller operatör eller ett an- knutet företag. Förutom de ovan nämnda uppgifterna innehåller artikel 16 inte några specifika bestämmelser om hur det reglerade tillträdet eller regleringen skall utformas. Varje medlemsstat har således möjlighet att utöver dessa minimiregler välja hur regleringen skall inriktas och vad den skall inne- hålla. Det kan t.ex. gälla reglering av priser eller tariffer för trans- porttjänster, tariffernas struktur och vilka befogenheter en reglering- smyndighet skall ha. Graden av reglering kan således variera. Det bör dock betonas att förfarandet skall användas i enlighet med objektiva, öppna och icke-diskriminerande kriterier. 190 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet Vid förhandlat tillträde skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åt- gärder för att naturgasföretag och berättigade kunder, i eller utanför det område som omfattas av det sammankopplade systemet, skall kunna för- handla om tillträde till systemet med avsikt att ingå leveransavtal med varandra på grundval av frivilliga kommersiella överenskommelser (artikel 15). Parterna skall vara skyldiga att i god anda förhandla om tillträde till systemet. Avtalen om tillträde till systemet skall förhandlas fram med de berör- da naturgasföretagen. Medlemsstaterna skall kräva att naturgasföretagen inom efter genomförandet av direktivet, och där- efter, offentliggör sina viktigaste kommersiella villkor för att utnyttja systemet. Medlemsstaterna skall säkerställa att parterna förhandlar om tillträde till systemet i god anda och att ingen av dem missbrukar sin förhand- lingsposition till att förhindra ett framgångsrikt resultat av sådana för- handlingar. Vid förhandlat tillträde skall medlemsstaterna utse en behörig myn- dighet för att snabbt lösa tvister i samband med de aktuella förhandling- arna. Denna myndighet skall särskilt lösa tvister om förhandlingar och vägrat tillträde som omfattas av direktivet. Den behöriga myndigheten skall lägga fram sina slutsatser utan dröjsmål eller om möjligt efter det att tvisten har lagts fram. Tvister skall kunna hänskjutas till denna myndighet utan att det påverkar rätten att överklaga enligt ge- menskapsrätten. Distinktionen mellan de bägge tillträdesformerna är inte alla gånger uppenbar. Graden av reglering vid ett reglerat tillträde kan t.ex. innebära mer eller mindre stora skillnader jämfört med ett förhandlat tillträde. 8.3.2Reglerat eller förhandlat tillträde – en studie av hur konkurrens och investeringsbenägenhet påverkas Huvudsyftet med EG:s naturgasmarknadsdirektiv är att skapa en inre marknad för naturgas och därmed öka konkurrensen. En grundläggande regel för att uppnå detta är att ägare av överförings- och distributionsnät skall göra det det möjligt för andra aktörer att utnyttja dessa. Valet av tillträdesform kan dock antas påverka gasmarknaden och dess aktörer på olika sätt. Två mycket viktiga områden är hur konkurrens och investe- ringsbenägenhet påverkas. Som framgått av kapitel 3 föreligger i viss mening en konfliktsituation mellan målet om en effektiv konkurrens på naturgasmarknaden och de ekonomiska incitamenten att bygga ut in- frastrukturen för naturgas. Investeringar i infrastruktur är i allmänhet SOU 1999:115 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 191 förenade med betydande ekonomisk risk. Den traditionella metoden att reducera nätägarnas ekonomiska risker har varit vertikal integration av överföring och försörjning i kombination med långsiktiga kontrakt med kunderna. Detta har i hög grad begränsat tillträdet till näten för tredje part och reducerat konkurrensen. Professor , under medverkan av ek. och professor , har på uppdrag av utredningen bl.a. analyserat vilken inverkan förhandlat respektive reglerat tillträde kan komma att få på investeringar och konkurrens. Studien redovisas i sin helthet i bilaga 3. Nedan redovisas huvudresultaten av deras analys vad gäller tillträdesregler. Utredningens bedömningar redovisas i kapitel 10. m.fl. pekar på att valet av regelverk för tillträde till in- frastrukturen - i praktiken valet mellan reglerat och förhandlat tillträde - är ett av de viktigaste ställningstagandena i samband med genomförandet av EG:s naturgasmarknadsdirektiv i den svenska lagstiftningen. Som re- dan nämnts tillämpas reglerat tillträde på elmarknaden. är då om det finns bärande motiv för att i stället tillämpa förhandlat till- träde på naturgasmarknaden. Konkret är detta en fråga om huruvida reglerat tillträde försvagar incitamenten att investera i infrastruktur för naturgas i en sådan utsträckning att förhandlat tillträde bör föredras framför reglerat. För att kunna ta ställning till denna fråga måste skillnaden mellan de två alternativen klargöras. En sådan jämförelse måste utgå från vissa antaganden om den framtida svenska naturgasmarknadens struktur. Den måste också bygga på vissa antaganden om den praktiska innebörden av ett reglerat tillträde på den svenska marknaden för naturgas. Beträffande den svenska naturgasmarknadens struktur är det troligt att det kommer att finnas ett relativt litet antal stör- re aktörer på såväl köparsidan som säljarsidan. Aktörerna på köparsidan kan antas vara stora slutförbrukare, grossister och integrerade distribu- tions- och försörjningsföretag. Aktörerna på säljarsidan kan antas vara såväl svenska som utländska företag med varierande direkt anknytning till producenter av naturgas. Minst ett av företagen på säljarsidan kom- mer att vara ett integrerat import- och överföringsföretag. Beträffande den praktiska innebörden av reglerat tillträde har det ti- digare visats att reglering av priser och leveransvillkor kan, men måste inte, omfatta såväl tariffernas struktur som tariffnivåns utveckling över tiden. Regleringen kan också innebära att regleringsmyndigheten i förväg godkänner, eller t.o.m. föreskriver, vilka priser och övriga villkor som skall gälla. I finns det emellertid en tradition av mild regle- ring,, inriktad på förhandling, med utgångspunkt i allmänna principer snarare än i direkt styrning. Således utgår regleringen av nättarifferna på den svenska elmarknaden från vissa allmänna mål om skälighet, likabe- 192 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet handling och kostnadstrohet, men innehåller ingen reglering av tariffer- nas struktur. Vidare sker ingen prövning i förväg av nätbolagens tariffer och övriga kommersiella villkor. Däremot kan priser och tillträdesvillkor överprövas i efterhand om någon kund anser att gällande regler om skä- lighet, likabehandling m.m. inte har följts. m.fl. förutsätter att innebörden av reglerat tillträde på den svenska naturgasmarknaden i allt väsentligt skulle vara densamma som på den svenska elmarknaden. Detta betyder att priser och tillträdesvillkor även vid reglerat tillträde i princip fastställs av nätägarna, eventuellt ef- ter förhandlingar mellan dessa och potentiella nyttjare av överförings- och distributionsnät. Jämfört med förhandlat tillträde tillkommer emel- lertid att: tarifferna kan på anmodan av en faktisk eller potentiell nyttjare av näten överprövas av en regleringsmyndighet, priser och övriga tillträdesvillkor måste offentliggöras. Den överprövning av priser och tillträdesvillkor som kan bli aktuell har i praktiken formen av en förhandling mellan nätägare och reglerings- myndighet. Utfallet av en sådan förhandling beror på en rad faktorer, som t.ex. regleringsmyndighetens befogenheter och dess förmåga att ut- värdera konsekvenserna av de avtal som skall prövas. Det finns därför ingen möjlighet att enbart på teoretiska grunder dra några bestämda slut- satser om hur tariffer och tillträdesvillkor kan väntas skilja sig mellan en mild form av reglerat tillträde och förhandlat tillträde. Det är emellertid sannolikt att kravet på offentliggörande av priser och leveransvillkor vid reglerat tillträde i någon utsträckning begränsar nätägarnas handlingsutrymme jämfört med vad som är fallet vid för- handlat tillträde. Det finns i praktiken en gråzon mellan kostnadsmotive- rade och rent diskriminerande skillnader i priser och tillträdesvillkor för olika nyttjare av näten. Vid förhandlat tillträde ger denna gråzon ägare av överförings- och distributionsnät vissa möjligheter att till sin fördel påverka konkurrensförhållandena i försörjningsledet. Därmed är det tro- ligt att incitamenten att investera i infrastruktur för naturgas är starkare vid förhandlat än vid reglerat tillträde. Huruvida denna skillnad är stor eller liten beror på hur regelverket vid ett reglerat tillträde utformas och tillämpas. Slutsatsen av denna diskussion är enligt m.fl. att med en mild form av reglerat tillträde, i linje med den svenska regleringstradi- tionen, behöver skillnaderna mellan reglerat och förhandlat tillträde inte vara så stora. Det är dock troligt att en ordning med förhandlat tillträde är mer resurskrävande och innebär större osäkerhet för potentiella nytt- jare av överförings- och distributionsnät än en ordning med reglerat till- Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 193 Detta betyder att det vid förhandlat tillträde är förenat med högre kostnader och större osäkerhet att etablera sig på naturgasmarknaden än vad som är fallet vid reglerat tillträde, vilket begränsar konkurrensen på denna marknad. Förhållandet att ett integrerat import- och överföringsfö- retag, , kan väntas ha en dominerande ställning på den svenska naturgasmarknaden gör att hinder för etablering av nya naturgasföretag i olika led måste tillmätas stor be- tydelse från konkurrenssynpunkt. Enligt m.fl. föreligger i någon mån en konflikt mellan målet om effektiv konkurrens på naturgasmarknaden och de ekonomiska inci- tamenten att bygga ut infrastrukturen för naturgas. Målet om effektiv konkurrens talar entydigt för reglerat tillträde, medan förhandlat tillträde torde skapa starkare incitament för investeringar i infrastruktur för na- turgas.7 8.3.3Några andra aspekter på reglerat och förhandlat tillträde Det finns även ett antal andra faktorer än konkurrens och investerings- benägenhet som kan komma att påverkas vid valet av tillträdesform och som i sin tur kan få betydelsefulla konsekvenser för gasmarknadens struktur och aktörernas beteende. En viktig aspekt är den form av risk som hänger samman med de oftast långsiktiga avtal av take or pay- karaktär som är vanliga på gasmarknaden. Det är också viktigt att bely- sa hur finansieringen av investeringar i gasinfrastruktur kan komma att påverkas vid en ökad konkurrens på gasmarknaden. Ett annat område är transporttariffer och hur prissättningen på transporttjänster kan tänkas fungera. Det är vidare viktigt att redovisa vilka regler som styr transiteringen av naturgas mellan olika länder och hur regelsystemet kan komma att påverkas av naturgasmarknadsdirektivets tillträdesregler. Nedan görs en genomgång av dessa områden. Distinktionen mellan förhandlat och reglerat tillträde är dock inte alla gånger uppenbar. Kon- sekvenserna avser då rent allmänt ett tillträde till näten. 7 Författarnas förslag vad gäller tillträdesform etc. redovisas i bilaga 3. 194 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:115 Vid en övergång från en monopolsituation till en konkurrenssituation kan det uppstå problem för gasindustrin eftersom gasen köpts och sålts inom ramen för befintliga legala strukturer. Dessa strukturer innebär långa, mycket långa, take or pay-kontrakt 8 med villkor, speciellt prisvillkor, som inte prismässigt kan konkurrera med gas på en konkurrensutsatt marknad. Kontraktens fysiska och legala strukturer tillkom i en situation då de nationella energimarknaderna i respektive medlemsstat karaktäriserades av nationella eller regionala monopol inom både gasförsörjnings- och gasdistributionsområdet, och således lades grunden för dessa avtal i en situation av frånvaro av gas-till-gas-konkurrens. Till följd av introduk- tionen av en mer konkurrensutsatt marknad kommer de långa take or pay-kontrakten att behöva omförhandlas. Gasföretag som köpt gas på långa take or pay-avtal kan riskera en försämrad lönsamhet eller förlus- ter om avtalen inte går att omförhandla. Vid take or pay-avtal förbinder sig kunden att betala för en minsta volym och säljaren att leverera en maximal volym. Kunden får betala för denna minimivolym oavsett om denne förbrukat volymen eller ej. Köpa- ren förbinder sig således att ta emot en minsta årsvolym medan säljaren förbinder sig att leverera en maximal årsvolym (innebörden av sådana kontrakt har redovisats mer i detalj i kapitel 3). Dessutom är gaskvanti- teten som leveras maximerad över dygnet, dvs. att säljaren har förbundit sig att leverera en viss maxkvantitet över dygnet. Detta innebär att köpa- ren inte kan köpa hur mycket gas som helst över dygnet, t.ex. en vinter- dag, för att eventuellt kunna kompensera en minskad volym . Denna typ av kontrakt är förmånliga för säljaren, dvs. gas- producenten, eftersom de genererar ett långsiktigt säkert kassainflöde. Take or pay-kontrakten har varit en förutsättning för gasproducentens vilja att investera långsiktigt i uppbyggnad av infrastruktur för naturgas, dvs. allt från produktionsanläggningar inklusive plattformar till pipelines och kompressorer m.m. En fördel för köparen, t.ex. ett överföringsföre- tag, är att kontrakten ger en långsiktig leveransgaranti. Köparens förde- lar av take or pay-kontrakten kommer att minska vid övergång till en konkurrenssituation, såvida inte kontrakten innehåller klausuler som till- låter omförhandling av priser eller volymer vid ändrade marknadsförut- sättningar. 8 Take or pay-avtal kan även vara korta. De korta kontrakten vållar inte problem ur den aspekt som beskrivs här. Den svenska naturgasimporten är till en domine- rande del styrd av långa take or pay-kontrakt. Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 195 I samband med övergången från monopol till konkurrens på den brit- tiska marknaden drabbades British Gas av stora finansiella problem på grund av take or pay-kontrakten. British Gas lyckades omförhandla kontrakten, vilket tog . Resultatet blev att volymgränserna sänktes och/eller att prisförändringar gjordes. För det svenska naturgassystemets uppb yggnad tecknades långsiktiga kontrakt. Dessa kontrakt löper fortfarande och är samtliga av take or pay-karaktär. AB:s stora im- portavtal är take or pay-avtal, totalt tre stycken. Dessa löper ut , 2006 samt 2010 (se även kapitel 4). AB:s take or pay-kontrakt återspeglas i sin tur i deras avtal med distributörerna, och således har även distributörerna take or pay-kontrakt. Kontrakten mellan exportör och importör samt mellan importör och större distributörer löp- er, för del, eller . Avtal mellan distributörer och större kunder löper , ofta eller kortare. avtalen innebar att risken i investeringarna reducerades och avtalen var sannolikt en förutsättning för att erhålla finansiering av den infrastrukturella utbyggnaden. Utan de långa avtalen skulle det således ha varit svårt att hitta finansiärer och investeringarna skulle san- nolikt ha blivit dyrare eftersom risken i investeringen skulle ha blivit högre (det bör dock påpekas att det även utgick olika statliga garantier, förlustgarantier etc. som underlättade investeringarna). De svenska take or pay-avtalen (mellan exportör och importör samt mellan importör och distributör) innebär att man får betala för av den kontrakterade gasvolymen även om använd volym under- stiger . Överstiger användningen betalar man för faktisk volym. För del innebär det således att gasköpare med take or pay-kontrakt får betala för av dagens natur- gasvolym oavsett om avsättning för gasen finns eller ej (se kapitel 3 och 4). I take or pay-avtalen regleras också maxnivåer för vad som köps in och således kan det finnas begränsningar i att försöka kompen- sera t.ex. låga sommarförbrukningar med högre efterfrågan . Om en eller flera av överförings- och distributionsbolagens kunder beslutar sig för att köpa gas direkt från en producent eller en annan leve- rantör, och har möjlighet att göra detta enligt gällande avtal, så minskar självklart bolagens försäljningsvolymer långt innan deras take or pay- kontrakt går ut. Detta kan då leda till allvarliga ekonomiska konsekven- ser för naturgasföretagen. Det är därför viktigt att diskutera vilka pro- blem som kan uppstå och hur dessa kan lösas. (1994) har disku- 196 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet terat utifrån nedanstående tabell (Tabell 8.1) och en analyserat de olika situationer som kan uppstå på en marknad med gas-t ill-gas-konkurrens. Tabellen visar de olika situationer som uppstår när kunderna till dagens leverantörer tecknar kontrakt med ny leverantör. Med hjälp av nedanstående uppställning kan vi resonera kring vad som kan hända när ett transportföretag (överförings- eller distributions- företag), som ansvarar för alla inköp av naturgas till sin marknad, blir tvingat att dela verksamheten mellan handel och transport. Det bör poängteras att den nedan förda diskussionen till viss del är stiliserad och förenklad eftersom det inte är möjligt att förutsätta och redovisa alla konsekvenser.För svensk del är de mest intressanta alternativen scenario 3 och 4. För fullständighetens skull redovisas ytterligare tänk- bara alternativ. Det kan också nämnas att om the Baltic Gas Intercon- nector (avsnitt 5.4) kommer till stånd blir scenario 1 och 2 aktuella för svensk del. Tabell 8.1 Take or pay- och kapacitetsproblem vid gas-till-gas-konkurrens. Försörjning av nya volymer 2Ny pipeline - inga problem; befintlig pipeline - problem om brist på tillgänglig kapa- citet. Källa : (1994). Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 197 Vi börjar med att föra en diskussion utifrån existerande marknad och existerande naturgasvolymer. När kunden väljer samma producent som den som är underleverantör till befintlig gasleverantör (dvs. att gasen köps från samma producent som den befintliga leverantören köper gas av ), scenario 1 och 4, bör det vara möjligt för den befintliga leverantören att kunna förhandla om sitt kontrakt, och på så vis kunna sänka sin volym med samma mängd som producenten nu direkt kontrakterar kunden på. Detta borde gälla oavsett om leveransen sker genom samma eller annan ledning. Pro- ducenten borde således ge ledningsägaren rätt att slippa betala för den volym som producenten nu levererar direkt till kunden. Detta har alla gånger inte skett, exempel finns från avregleringen i där producen- ter inte har medgivit sänkningar av volym i take or pay-kontrakt. Kapa- citetsproblem bör under normala förhållanden inte uppträda såvida inte kapacitetsproblem uppstår i fallet byte av t illförselledning. De största take or pay-problemen uppstår i scenario 2 och 3 där en ny producent tar över leverans till befintlig kund. I en extrem situation skulle den tidigare leverantören då kunna drabbas av så allvarliga eko- nomiska konsekvenser att det leder till konkurs, dvs. om många kunder lämnar leverantören och leverantören inte heller lyckas omförhandla sina take or pay-kontrakt, som det också är kvar innan take or pay-kontrakten löper ut. I praktiken borde det dock vara osannolikt att detta inträffar. Det finns flera skäl för detta. Den ursprungliga leverantören borde först få möjlighet att förhandla till sig bättre villkor med producenten och därmed kunna erbjuda sina kunder en bättre produkt ur prissynpunkt eller en bättre produkt av- seende andra villkor. Den ursprungliga leverantören har vanligtvis en fördel gentemot sina befintliga kunder i förhållande till nya aktörer. Om gasmarknaden, dvs. volymen, växer borde den ursprungliga leve- rantören kunna skaffa nya kunder eller öka leveranserna till befintliga kunder. Lagstiftningen om en konkurrensutsatt marknad kan dessutom inne- hålla villkor för att motverka finansiella svårigheter som uppkommer med anledning av take or pay-åtaganden i enlighet med naturgas- marknadsdirektivets artikel 25. När konkurrens uppstår är det troligt att leverantörens vinst minskar till fördel för kunderna, vilket självklart inte ses som en fördel ur leverantö- rens aspekt. Beroende på styrkeförhållandet mellan den ursprungliga le- verantören och producent kan resultatet bli antingen lägre gaspriser eller lägre vinst på transporttjänsten. 198 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:115 I scenario tre uppstår vidare inga kapacitetsproblem eftersom voly- men från den nya producenten endast ersätter befintlig volym. Däremot är det möjligt att problem uppstår i scenario 2 då nya transportvägar väljs, eftersom transporten i detta fall är beroende av tillgänglig kapaci- tet i det nya transportsystemet. Det är också möjligt att diskutera vad som händer då vi fortfarande har långa kontrakt men större naturgasvolymer behövs för utökade leve- ranser till befintliga och nya kunder under villkor stipulerade i befintliga kontrakt med producent (se högra delen av Tabell 8.1).