sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — För att tillgodose en fastare och mer preciserande styrning av un- derrättelsetjänsten från regeringens sida föreslår Underrättelsekom- mittén vissa ändringar i de grundprinciper, som bör gälla för den mi- litära underrättelseverksamheten (se avsnitt 6). Vidare föreslår kom- mittén att verksamheten lagregleras (se avsnitt 12). En fast styrning bör också kunna ske, förutom genom försvarsbesluten, i samband 282 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor med behandlingen av anslagsframställningar (en budgetmässig styr- ning) och de årliga regleringsbreven. Kommittén anser att det härut- över behövs en fastare och en mer direkt styrning från regeringens sida genom en särskild funktion inom , som fortlö- pande kan ange inriktningen för underrättelsetjänsten och precisera regeringens behov av underrättelser 9.3Skäl för samordning av underrättelsetjänsten En samordningsfunktion i bör skapas för att till- godose -en styrning och samordning när det gäller inriktning av olika underrättelseorgan samt informationsinhämtnings- och ana- lysverksamheten, -en sammanvägning av militär och civil information för att skapa ett brett och fullständigt säkerhetspolitiskt underlag bl.a. för an- passningsbeslut på politisk nivå, -en samordning av utrikes- och försvarspolitisk analyskompetens för att skapa en sammanhållen säkerhetspolitisk bedömnings- grund i ett bredare hotbildsperspektiv, -en fortlöpande redovisning av underlag för säkerhetspolitiska lägesbedömningar men även långsiktiga säkerhetspolitiska be- slut, -en samordning av underrättelsesamarbetet mellan underrättel- seorganen i samband med fredsfrämjande insatser, -en fortlöpande precisering av regeringens underrättelsebehov, -en lämplig fördelning av underrättelseresurserna med avseende på bl.a. inhämtning, analys m.m. och -en utvärdering av underrättelseverksamheten och en granskning av anslagsframställningar. Samordningsfunktionen bör dock inte utgöra en central analys- funktion utan varje myndighet skall själv ombesörja analys inom sitt verksamhetsområde. Svensk säkerhetspolitik skall bedrivas bl.a. mot bakgrund av det vid- gade säkerhetsbegrepp, som i enlighet med 1995 och för- svarsbeslut har utvidgats till att - vid sidan av hävdandet av den terri- toriella integriteten och svenska bidrag till hanteringen av internatio- nella kriser och konflikter i andra länder samt fredsbevarande insatser SOU 1999:37 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 283 - även omfatta de s.k. nya hoten. Som har framgått bedrivs underrät- telseverksamhet och handläggs på underrättelser grundade säker- hetspolitiska frågor på flera olika håll inom statsförvaltningen, i första hand inom utrikesförvaltningen och Försvarsmakten med stödmyndigheter, men även inom ett flertal andra myndigheter bl.a. med ansvar för de nya hoten. Underrättelsefrågorna är därmed också departementsöverskridande. Det sistnämnda gäller även för specifikt militära underrättelsefrågor, som allt mer har kommit att beröras av bl.a. den politiska, ekonomiska och samhälleliga utvecklingen i om- världen. Med regeringens ansvar för säkerhetspolitiken följer att den med stöd av en samlad underrättelseverksamhet skall besitta en så god säkerhetspolitisk helhetssyn som möjligt. Som redan har framhållits saknas det i till skillnad mot vad som är förhållandet i åtskilli- ga andra länder ett särskilt organ inom eller eljest uttalade regler för en överordnad styrning och samordning av under- rättelseverksamheten. Inte heller finns det en funktion inom för en samordnad beredning av sådan information av underrättelsekaraktär, som finns på olika håll inom underrättelse- tjänsten, i och hos andra myndigheter och institu- tioner och som bör läggas till grund för regeringens säkerhetspolitiska ställningstaganden. En samordning har hitintills endast kommit till stånd inom ramen för olika mer eller mindre informella interdeparte- mentala samrådsgrupper, som har verkat på ad hoc-basis. Enligt vad har erfarit är det en allmän uppfattning hos både militära och civila underrättelseorgan att den nya mer föränderliga omvärldssituationen och den vidgade säkerhetssy- nen, som kräver en mer aktiv säkerhetspolitik från regeringens sida, också ställer ökade krav på underrättelsetjänsten att fortlöpande kun- na ge sitt bidrag till en säkerhetspolitisk bedömningsgrund i ett breda- re perspektiv. Detta förutsätter enligt underrättelseorganens sam- stämmiga uppfattning en styrande och samordnande och i första hand strategiskt inriktad funktion för hantering av underrättelsefrågor inom , där den militära underrättelsetjänstens verksamhet behandlas såsom en del. Vidare krävs det enligt underrättelseorganen en form för sammanvägning och beredning av såväl militär som civil underrättelseinformation för att det skall föreligga ett mer fullständigt säkerhetspolitiskt beslutsunderlag. Underrättelseorganen har hänvisat till en omvärldssituation, som präglas av ett allt mer komplext och snabbt växlande skeende och ett vitt spektrum av förändringar av sä- kerhetspolitisk relevans. Enligt underrättelseorganen är det av avgö- rande betydelse för att nå ett gott resultat i underrättelseverksamhe- 284 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor ten, att regeringens underrättelsebehov kan ges en detaljerad utform- ning i ett samråd med olika underrättelseorgan. Det är vidare angeläget att en fortlöpande dialog upprätthålls mel- lan underrättelseorganen och företrädare för regeringen för diskussion om prioriteringar och justeringar av behoven och för att upprätthålla en nödvändig flexibilitet i inriktningen av underrättelseverksamheten. Samråd och en samordning kan även behövas för en bedömning av vilken typ av inhämtningsresurser och vilka befintliga analysresurser, som bör prioriteras och utnyttjas, bl.a. för att undvika dubbelarbete. En samordning kan ske av olika myndigheters insatser. Framtida ten- denser och möjliga nya uppgifter för den strategiska underrättelse- tjänsten bör också kunna övervägas. Övergripande inriktningar bör kunna diskuteras, beredas och arbetas fram för att läggas till grund för statsmakternas beslut. Det har av underrättelseorganen framhållits att en överordnad samordning av den strategiska utrikes- och försvarspolitiska analys- kompetensen behövs för att skapa en sammanhållen säkerhetspolitisk bedömningsgrund för regeringen i anpassningsprocessen. Betydelsen av en samordningsfunktion i denna process accentueras av den roll, som särskilda forskningsinsatser är avsedda att spela för att tillsam- mans med underrättelseverksamheten ge regeringen erforderligt sä- kerhetspolitiskt beslutsunderlag (jfr bl.a. prop. 1995/96:12 s. 63 och prop. 1996/97:4 s. 65 ff.) Analysfrågor och även frågor som berör beredningen av ett sammanvägt beslutsunderlag bör också fortlöpan- de kunna diskuteras mellan och myndigheterna för att säkerställa att underlaget blir så heltäckande som möjligt. Detta kan enligt underrättelseorganen endast ske inom ramen för en fast struktur i . I olika sammanhang har det pekats på att inte minst den svenska konstitutionella traditionen med självständiga myndigheter, som lyder under skilda departement i , förutsätter en överord- nad funktion för att en samordning av de skilda myndigheternas un- derrättelseinsatser och för att myndigheterna i sin självständiga roll skall undvika att i vissa fall utföra ett dubbelarbete. Möjligheterna för regeringen, att på lämpligt sätt fördela resurser mellan olika under- rättelseorgan och även kontrollera och värdera hur tilldelade resurser används, underlättas också genom en sådan funktion. En förutsättning för detta är enligt den allmänna meningen hos underrättelseorganen att funktionen har en permanent karaktär, som kan ge en övergripande bild av den samlade underrättelseverksamheten och har möjligheter att fortlöpande följa denna. Däremot har det inte ansetts att det skulle vara ändamålsenligt med en central analysfunktion på underrättelseområdet i . SOU 1999:37 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 285 Varje enskild myndighet bör i stället ombesörja analysen inom sitt verksamhetsområde och med utnyttjande av den speciella kompetens, som myndigheten besitter. Härigenom skulle även uppnås att pers- pektiven på olika hotbilder blir mer allsidigt belysta. Enligt de diskus- sioner som har haft med företrädare för un- derrättelseorganen och för har framkommit att det i stället bör finnas en lämplig form inom för att väga samman de analyser, som görs på olika håll, och bereda dessa så att de kan läggas till grund för en samlad säkerhetspolitisk bedömning hos den högsta politiska ledningen. Avsaknaden av en sådan sam- manvägande beredningsfunktion har enligt underrättelseorganen även lett till att underrättelsematerial inte har kommit att utnyttjas i den sä- kerhetspolitiska beslutsprocessen. Likaväl som beredningsfunktionen kan fullgöra en sammanvägande roll, kan den verksamt bidra till att begränsa att det sker ett onödigt dubbelarbete från underrättelseorga- nens sida. En annan uppgift för samordningsfunktionen är att bevaka att underrättelseorganen i erforderlig grad inriktar sitt arbete långsik- tigt såväl med avseende på inhämtning som analys. Sålunda har det ansetts att det bör tillskapas en beredningsfunktion i , som fortlöpande för regeringen kan redovisa un- derlag för säkerhetspolitiska lägesbedömningar men även för mer långsiktiga säkerhetspolitiska beslut. Underlaget bör grundas på in- formation, analyser och bedömningar, som har gjorts inom ramen för underrättelseverksamheten, mot bakgrund av ett brett spektrum av händelser och situationer med anknytning till bl.a. politik, försvar, ekonomi och nya hot i form av terrorism, spridning av massförstörel- sevapen, informationskrigföring m.m. I samband med beredningen bör samråd ske med företrädare för olika berörda myndigheter och departement och då i första hand med företrädare för Fö, UD, Ju, Försvarsmakten (MUST), FRA och RPS med . Berednings- funktionen bör enligt den allmänna meningen lämpligen ingå i en nyssnämnd samordningsfunktion inom för under- rättelsetjänsten. Behov av samordning av underrättelsetjänsten inom ramen för en funktion i har tidigare av kommittén redan visats under olika avsnitt enligt följande. -Det vidgade säkerhetsbegreppet väcker frågor om vilka av de nya säkerhetsproblemen, som den militära underrättelsetjänsten skall ta sig an och detta kräver en styrning och en samordning bl.a. när det gäller informationsinhämtning och analysverksamhet men även i fråga om inriktning av olika underrättelsefunktioner. (avsnitt 4.4 och 8.2) 286 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor -En sammanvägning av militär och civil information måste alltid ske för att det skall föreligga ett så fullständigt säkerhetspolitiskt underlag som möjligt för ett anpassningsbeslut på politisk nivå. (avsnitt 4.3 och 7.2.2) -Det saknas en struktur för att samordna den utrikes- respektive försvarspolitiska analyskompetens, som finns på olika håll hos mi- litära och civila myndigheter för att skapa den sammanhållna sä- kerhetspolitiska bedömningsgrund, som krävs bl.a. i anpassnings- processen. Betydelsen av en samordningsfunktion accentueras av den roll, som forskningen kan väntas få i processen. En koordine- rande funktion behövs även för en samordnad planering och inrikt- ning redan när det gäller informationsinhämtningen. (avsnitt 4.4, 7.2.2 och 8.2) -Förutsättningar behöver skapas för att åstadkomma en mer full- ständig säkerhetspolitisk helhetssyn, men även för att få till stånd en grundläggande ändamålsenlig inriktning av informationsin- hämtning och analys i fråga om de nya hoten bl.a. mot bakgrund av att sådana kan beröra flera myndigheters ansvarsom- råden. (avsnitt 7.2.3 och 8.2) -En funktion krävs för samordning av UD:s och MUST:s underrät- telsesamarbete vid fredsfrämjande insatser. (avsnitt 7.2.4 och 8.2) -Ett samordnande organ krävs för att bereda och väga samman un- derrättelsematerial från militära och civila underrättelseorgan till ett sammanhållet säkerhetspolitiskt beslutsunderlag. (avsnitt 7.2.2 och 7.2.3) -En funktion behövs för preciseringen av regeringens underrättel- sebehov och för en fortlöpande kontakt mellan regeringen och un- derrättelseorganen för justeringar av behoven och inriktningen. (avsnitt 8.2) -För att bl.a. ge underlag för en bedömning av hur tillgängliga un- derrättelseresurser bäst bör användas med avseende på bl.a. in- hämtningsmetoder, vilken myndighet, som är bäst skickad att utfö- ra analyser i visst fall, och vilken produktion i form av t.ex. orien- teringar, rapporter, omvärldsbedömningar m.m., som bör göras, torde en utvärdering av underrättelseverksamheten bäst tillgodoses genom en samordningsfunktion och ske i anslutning till det löpan- de arbetet inom en sådan funktion. (avsnitt 8.1 och 8.3.1) Även erfarenheterna av (se bilaga 3) pekar mot att en bättre samordning av underrättelsetjänsten behövs. Av studiens slut- satser framgår bl.a. att -regeringens beskrivningar av underrättelsetjänsternas uppgifter och relationerna dem emellan bör preciseras bättre, SOU 1999:37 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 287 -UD och Fö bör sträva efter att samordna underrättelsebehoven så att dessa om möjligt kan redovisas samordnat till underrättelseor- ganen. Detta hindrar inte att respektive departement kan framställa specifika önskemål om underrättelser till MUST respektive FRA eller andra underrättelseorgan, -MUST och FRA bör fortsätta strävandena att ytterligare förbättra samarbetet organisationerna emellan. 9.4Närmare om regeringens roll och uppgifter i fråga om samordning och utveckling på underrättelseområdet Kommittén understryker vikten av att statsmakterna förbättrar sam- ordningen på underrättelseområdet. Därför föreslås att tillförs en struktur för detta ändamål – en samordningsfunk- tion för underrättelsefrågor – bestående av en departementsövergri- pande beredningsgrupp på statssekreterarnivå stödd av ett samord- ningssekretariat för underrättelsefrågor. Denna funktion inom förslås också få till uppgift att svara för kvalitetsutveck- lingen när det gäller att verksamheten hos underrättelsetjänstens or- gan. 9.4.1Allmänt om samordning i Det svenska konstitutionella systemet sörjer allmänt sett för god sam- ordning av regeringens verksamhet. Denna präglas av statsministerns ledande roll och principen om det kollektiva ministeransvaret. Depar- tementsstrukturen – med de internationellt sett små departementen - är också generellt sett väl ordnad för handläggningen på skilda politi- kområden. Samordningsbehoven har tillgodosetts genom dels forma- liserade, dels informella beredningsstrukturer som även de får anses välfungerande. – Statsrådsberedningen – är även den internationellt sett av mindre storlek. I det svenska förvaltningssystemet lyder myndigheterna under re- geringen. Myndigheterna skall styras av regeringen som sådan. Det råder inte ministerstyre i , myndigheterna har en självständig ställning inom ramen för de styrformer som regeringen använder för sina beslut. I praktiken är kontaktytorna och utrymmet även för s.k. 288 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor informella kontakter naturligtvis betydelsefulla mellan departementet och de därtill hörande myndigheterna. Detta är av stor vikt inte minst på Fö:s område. På det utrikespolitiska området har vi en ordning där sammanhanget mellan departement och myndigheter är särskilt starkt och som avviker från mönstret i övrigt. bildar ett särskilt begrepp och består av UD och utrikesrepresentationen. har det blivit alltmer uppenbart att det på vissa politi- kområden finns ett behov av stärkt samordning mellan departementen inbördes och i förhållandet mellan dessa och myndigheterna. Särskilt tydligt har detta varit i EU-frågorna, där dessa frågor behandlats bl.a. i flera utredningssammanhang. Ett annat exempel rör Östersjösamar- betet. Det förekommer att fasta samordningssekretariat för sådana departementsövergripande frågor tillsätts. De har placerats i SB eller i ett av flera berörda departement. Vidare påverkas samordningen och arbetsformerna av att ett antal politiska tvärfrågor eller aspekter fått en framträdande roll, t.ex. jämställdhet, ekologisk hållbarhet, regional utveckling. Det är slutligen inte heller ovanligt, inte minst på det sä- kerhetspolitiska området, att grupper sätts ihop för mera entydiga analysuppgifter eller mera ad hoc. En del sådana grupper blir tillfälli- ga medan andra visar sig fylla behov även på och kan ver- ka ganska länge och bli mer eller mindre permanenta. En avsikt att markera sammanhanget och vikten av samordning i regeringsarbetet har vidare varit beslutet att inrätta som en myndighet, bl.a. med rollen att vara en enda arbetsgivare för den tidigare departementsvis anställda personalen, se förordningen (1996:1515) med instruktion för . Statsministern är chef för . ingår tillsammans med SB och departementen i . Avdelningen leds av en förvaltningschef, placerad i SB. Frågan om organisationsstruktur och kompetenskrav har , under ledning av statssekreteraren i SB, utretts av Översynen av kompetensförsörjningen i , se PM . Sär- skilt viktigt har i översynen varit att lägga vikt vid insatser som stärker () som en gemensam myndighet. I promemori- an understryks bl.a., att de RK-gemensamma arbetsformerna bör stärkas och att de anställdas förutsättningar att medverka i RK- gemensamma och departementsövergripande projekt bör bli bättre. En ny karriär som ledare i sådana projekt bör skapas. Vidare anförs att även goda arbetsinsatser, särskilt i departementsgemensamt arbete skall leda till belöning i form av ökad lön. Man föreslår också att det bör införas nya karriärer i departementen för angelägna roller för se- niora experter. Man understryker också vikten av bl.a. att kunna till- fälligt anställa personal från myndigheterna för att i ökad omfattning SOU 1999:37 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 289 och mera systematiskt använda sig av myndigheternas sak- och ana- lyskompetens. Kommittén vill från sitt perspektiv instämma i dessa förslag. Ge- nomförs de nu refererade förslagen från denna översyn bör kunna få bättre förutsättningar än tidigare att hantera departementsövergripande frågor, både sådana som är mera analyse- rande och de mera operativa. Naturligtvis krävs här att Statsrådsbe- redningen tar sin ledande roll för att finna lösningarna och sedan följer verksamheten för att vid särskilda behov ta på sig en stark samord- ningsroll. En utgångspunkt är dock att SB som regel inte tillförs de- partementsövergripande samordningssekretariat utan dessa får sin placering i ett departement. Därmed blir också en av departe- mentscheferna som ges ansvaret för en sådan verksamheten. Av stor betydelse för att i praktiken uppfylla kravet på god samordning blir att en krets berörda statssekreterare eller deras närmaste medarbetare löpande engagerar sig i sådan departementsövergripande verksamhet. Våra förslag skall ses som ett resonemang om hur en sådan här struktur för regeringens samordning av underrättelsefrågorna kan ut- formas. Det är naturligtvis slutligen varje regerings egen sak att under parlamentariskt ansvar organisera sin verksamhet. Kommitténs för- slag bör ses som en skiss till en tänkbar lösning. Verksamheten bör utformas flexibelt så att den skall kunna vara lätt flyttbar vid departementsomorganisationer t.ex. i samband med ett regeringsskifte. De behov som vi kunnat identifiera under utrednings- arbetets gång visar emellertid klart på att det nu är viktigt att ge denna samordningsuppgift en tydlig ställning. Vi anser därför att denna verksamhet bör föras in i organisationsstruktur på ett formellt sett. Alternativen att låta denna fråga även samordnas endast i informella former eller att upprätta någon form av sekretariat helt utanför departementsorganisationen, t.ex. som någon sorts stående råd eller beredning inom ramen för kommittéväsendet eller som en särskild myndighet vill vi bestämt avvisa. Det nu sagda bör ses som en bakgrund till kommitténs fortsatta överväganden i fråga om samordningen i fråga om underrättelse- tjänsten. 9.4.2Uppgifterna för en samordningsfunktion Samordningsfunktionen, som skall bestå av en beredningsgrupp på statssekreterarnivå och ett samordningssekretariat, skall ha följande uppgifter 290 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor -den skall regelbundet följa utvecklingen av underrättelsetjäns- tens bevakning av säkerhetshot mot , -den skall göra bedömningar av underrättelseunderlaget i vid mening i vad avser yttre såväl militära som civila hot mot landet och även sådana hot som rör roll på området för fredsfrämjande och humanitära insatser, -den skall svara för att regeringen löpande har tillgång till den samlade svenska underrättelsetjänstens bidrag till en samman- vägd säkerhetspolitisk analys av akuta och långsiktiga hot mot eller risker för landets yttre säkerhet, -den skall löpande följa underrättelseunderlaget, -den skall medverka till att underrättelsetjänstens olika organ får den kontinuerliga inriktning av sitt arbete som svarar mot lan- dets säkerhetspolitiska behov till vilket även hör vårt internatio- nella engagemang och fredsfrämjande samarbete med andra länder, -den skall komplettera den inriktning av underrättelseverksam- heten som har givits i regeringsbeslut, -den skall bevaka kvaliteten i underrättelsetjänstens arbete och vid behov föreslå förändringar av prioriteringar och därav för- anledd resurstilldelning för underrättelsetjänsten, -den skall medverka till granskningen av anslagsframställningar- na och i övrigt medverka i budgetberedningen vad gäller under- rättelsetjänstens organ, -den skall kunna bereda uppdrag rörande omorganisation av un- derrättelsetjänsten, för ändrad personalpolitik m.m., -den skall medverka i uppföljningar av underrättelseverksamhe- ten och bedöma om medelstilldelningen används rationellt och optimalt, -den skall arbeta med kvalitetsutvecklingen inom underrättelse- tjänsten, -den skall vara rådgivande till regeringen och vid behov kunna förbereda allmänna eller särskilda beredningar eller beslut av regeringen, -den skall fästa och myndigheternas upp- märksamhet vid förhållanden, som påkallar ytterligare utredning eller särskilda åtgärder, -den skall hålla sig löpande orienterad på ett övergripande plan i frågor, som har med rikets inre säkerhet att göra och i de fall säkerhetshotande verksamhet kan ha underrättelsemässiga as- pekter. SOU 1999:37 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 291 Att det finns ett behov av en stärkt samordning har i olika avseenden framgått i flera sammanhang i det föregående. Här hänvisas dels till redogörelsen i avsnitt 2.6 där det belyses hur man i olika länder på olika sätt stärkt sin samordning, dels till avsnitt 9.3 där argumenten redovisats för behovet av en ökad samordning i på underrät- telseområdet. Kommittén anser sig därför här kunna gå närmare på uppgifterna för en tänkt samordningsfunktion för underrättelsefrågor i . Samordningsfunktionen avses bestå av en beredningsgrupp på statssekreterarnivå och ett samordningssekretariat. Den skall ha föl- jande uppgifter. Samordningsfunktionen skall regelbundet följa utvecklingen av underrättelsetjänstens bevakning av säkerhetshot mot och göra bedömningar av underrättelseunderlaget i vid mening i vad avser allmänna eller specifika säkerhetspolitiska yttre hot mot – såväl militära som civila - och även sådana hot i avseenden som rör roll på området för fredsfrämjande och humanitära operatio- ner. I första hand skall närområdet följas noga.