sou · GNB362 · 2000-01-01 00:00:00 — Förmånsbeskattningen lades om , vilket innebär att detta argument inte längre gäller. 58 Styrmedel och styreffekter efterfrågefunktioner för diesel respektive bensin. Skattningarna ger dock inte trovärdiga resultat utan verkar till vissa delar orimliga, se vidare bilaga 4 till detta betänkande. Att modellera efterfrågan på bensin och diesel är inte enkelt, vilket framgår av de resultat som redovisats i tidigare avsnitt. Vidare används diesel även för andra ändamål än transporter. Det förhållandet att diesel och så kallad eldningsolja 1 är likvärdiga produkter kan också påverka statistikens kvalitet. Vid en studie av dieselefterfrågan krävs troligen att för-brukningen delas upp på olika förbrukare inom transportsektorn, vilket kan vara svårt. För att få tillräcklig variation i data, vilket behövs för tillfredsställande skatt- ningar, torde dessutom krävas tillgång till data från flera länder. Tyngdpunkten i detta kapitel ligger dock på styreffekten hos de olika skatter som finns på vägtrafikområdet. För en diskussion om individens val mellan en diesel- respektive bensindriven bil och hur detta val påverkas av mixen av fordonsskatt och drivmedelsskatt för respektive fordonstyp hänvisas till kapitel 3 om fordonsskatt på lätta fordon. För alternativa drivmedel redovisar ett fåtal studier. Dessa avser subvention av etanol i , kostnader för att ersätta bensin med etanolinblandad bensin och dess konkurrens- kraft. Därutöver finns en studie där utbuds- och efterfrågefunktioner för etanol på den amerikanska marknaden skattas. Andra studier belyser introduktionen av andra alternativa bränslen. Resultaten är dock så beroende av lokala faktorer och andra specifika förutsättningar att de inte kan appliceras på svenska förhållanden. Generellt är användningen av alternativa drivmedel ännu för liten för att man skall kunna göra mer allmängiltiga bedömningar av olika styrmedels effekter. För andra drivmedel än bensin är den relevanta frågan om efter- frågan på ett avgörande sätt skiljer sig från bensinefterfrågan. Mest intressant i sammanhanget är huruvida en bilist som använder en dieseldriven bil skiljer sig från en bilist som valt en bensindriven bil. Skillnaden bör främst ligga i att den genomsnittliga körsträckan är betydligt längre för dieselbilar än för bensinbilar. Det är dock inte självklart vad detta implicerar för förändringar i dieselefterfrågan. Drivmedelsförbrukningen påverkas av körsättet och därmed av det ut- rymme som finns för att förändra detta. Effekten påverkas också av körsträckan genom att utrymmet för att minska dieselförbrukningen blir större om bilen körs långt. Vid förändringar i beskattningen av diesel bör effekterna på yrkestrafiken och privat trafik analyseras på olika sätt. Det är rimligt att anta att privatbilisternas efterfrågan på diesel i princip påverkas likadant som bensinefterfrågan. För yrkestrafiken är elasticiteten på kort sikt troligen lägre än för privatbilisterna. Det är svårare att för-ändra körstil och att minska körsträckan. kan antas att denna del av Styrmedel och styreffekter 59 bilparken omsätts snabbare än privatägda bilar vilket medför att det är möjligt att den långsiktiga elasticiteten för diesel är i nivå med eller högre än elasticiteten för bensin. Miljödifferentieringen av bensin behandlades utförligt i Skatteväxlings- kommitténs betänkande (SOU 1997:11), vilket ligger till grund för denna beskrivning. differentierades bensinskatten i två skatteklasser, en för blyfri och en för blyad bensin. Bakgrunden till differentieringen var beslut om skärpta avgasregler för nya fordon. De nya kraven innebar att endast bensindrivna personbilar utrustade med katalytisk avgas-rening hade förutsättningar att klara avgasreglerna och det var endast dessa som kunde köras på blyfri bensin. var tillgången på blyfri bensin på den svenska marknaden begränsad. För att stimulera introduktionen av blyfri bensin infördes både en lägre skatt på blyfri bensin och en reducerad försäljningsskatt för bilar med katalytisk avgasrening. Rabatten på försäljningsskatten motsvarade i stort sett konsumentens merkostnad vid installation av katalysator. Merkost- naden vid produktion av blyfri bensin uppskattades till per liter, men differentieringen bestämdes till . Detta motiverades med att man ville ha en snabb introduktion av blyfri bensin över hela landet. Övergången till blyfri bensin gick snabbare än förväntat vilket föranledde vissa justeringar av skattesatserna för att kompensera intäktsbortfallet. Detta kom dock att öka skattedifferensen till per liter. I figur 1.1 beskrivs försäljningsutvecklingen av blyfri respek-tive blyad bensin. 60 Styrmedel och styreffekter Figur 1.1: Försäljningsutveckling av blyfri bensin. Källa: SOU 1997:11 (Svenska ) Den blyfria bensinen tog i början snabbt marknadsandelar. Därefter ökade efterfrågan på sådan bensin långsammare. Anledningen till detta var den stora andelen personbilar utan katalysator, vilka inte kunde köras med blyfri bensin. introducerade ett av oljebolagen i en ny bensinkvalitet där blyet var ersatt med natrium, vilket gjorde det möjligt för bilar utan katalysator att använda blyfri bensin. Övriga oljebolag följde snabbt efter. Den blyfria bensinen erövrade marknadsandelar och försvann blyad bensin helt och hållet från den svenska marknaden. Övergången från blyad bensin till blyfri bensin har lett till en minskning av blyutsläpp från trafiken, vilket framgår av figur 1.2. Styrmedel och styreffekter 61 Figur 1.2: Utveckling av blyutsläpp från trafiken, ton. Källa: SOU 1997:11 (SCB) Skattedifferentieringen mellan blyfri och blyad bensin framställs ofta som ett bra exempel på ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Det gäller dock att komma ihåg de omständigheter som rådde. Introduk-tionen av skattedifferentieringen var en del av ett större åtgärdspaket och det är svårt att särskilja effekterna av de olika åtgärderna. beslut om skärpta avgaskrav för personbilar av årsmodell innebar att de nya fordonen som uppfyllde de skärpta avgaskraven endast kunde använda blyfri bensin. Övergången till blyfri bensin och framåt kan dock till stora delar hänföras till skatte- differentieringen. Skillnaden i skatt mellan blyfri och blyad bensin gjorde det lönsamt att ta fram en blyfri bensinsort för icke katalysatordrivna fordon, där blyet ersatts med natrium alternativt kalium. Den nya bensinkvalitetens skattefördel gentemot dess alternativ – blyad bensin – innebar att bensinen kunde säljas till förmånliga priser och den tog därför snabbt marknadsandelar. infördes ytterligare en differentiering av energiskatten på bensin. Två miljöklasser på blyfri bensin infördes och skattedifferensen mellan miljöklass 2- och miljöklass 3-bensin bestämdes till per liter. Detta motsvarade ungefär oljebolagens merkostnad vid produktion av den mer miljövänliga bensinen. Skattedifferensen introducerades genom att skatten på annan bensin än miljöklass 2 höjdes. Miljöklass 1 är reserverad för framtida bensin-kvaliteter. /94 introducerades en kvalitet blyfri bensin som uppfyllde de parametrar som bestämdes för miljöklass 2. Övergången till de nya bensinkvaliteterna gick snabbt och hänfördes hela bensinförsäljningen till de olika kvaliteterna i miljöklass 2, se tabell 1.3. 62 Styrmedel och styreffekter Tabell 1.3 Olika miljöklassers procentuella andel av total bensinförsäljning -1997. Skattedifferentieringen mellan blyad och blyfri bensin har tillsammans med andra åtgärder haft en pådrivande effekt på utfasningen av blyad bensin på den svenska marknaden. Även miljöklassdifferentieringen av bensin verkar ha haft en styrande effekt mot bättre miljökvaliteter. Erfarenheterna från skattedifferentieringen av bensin visar att ekonomiska styrmedel i kombination med andra styrmedel verkar kunna ha en effekt om man önskar stimulera övergång till ett miljövänligare bränslealternativ. 2.4.6Sammanfattande bedömning av drivmedels- skatternas styreffekter Drivmedelsskatten påverkar priset på bensin och diesel. Bensinför- brukningen är dock betydligt större än förbrukningen av diesel inom trafiksektorn. Ett stort antal studier har gjorts av bensinefterfrågans priskänslighet. Slutsatsen är att bensinskatten har en tämligen liten styreffekt på kort sikt. En prisökning på resulterar i att förbrukningen minskar med . Detta innebär att skatten har begränsad effekt om målet är att minska bensinförbruk- ningen för att därigenom nå en positiv miljöpåverkan. Kortsiktigt fungerar bensinskatten däremot bra ur fiskal synpunkt, dvs. den ger stabila skatteintäkter. Med kort sikt avses i princip en period där beståndet av bilar är givet, dvs. det sker inga förändringar av bilparken utan bensinförbrukningen sjunker som ett resultat av en mindre bil- användning. Detta innebär att drivmedelsskatter inte utgör ett lämpligt styrmedel om åtgärderna skall ge en snabb effekt. Påverkan på bensinförbrukningen av en prisförändring visar sig dock vara betydligt större på lång sikt, dvs. då bilparken hinner anpassas till de nya prisrelationerna. Här beaktas således även effekter på valet av bensinsnålare bilar. Den långsiktiga priselasticiteten uppskattas vara två till så stor som den kortsiktiga. En prisökning på ger i ett längre tidsperspektiv en minskad bensinförbrukning på . Ungefär hälften av minskningen av Styrmedel och styreffekter 63 bensinförbrukningen kan hänföras till körsträcka och antal bilar per invånare medan resterande del beror av bilarnas specifika bränsle- förbrukning. Bensinskatten påverkar således använd-ningen av bilen, både genom att körsträckan minskar men även genom att bilinnehavet minskar. Bilarnas bensinförbrukning påverkas också, vilket tyder på att skatten främjar utveckling av bränslesnålare bilar. Således är effekterna betydligt större i ett långt än i ett kort tids- perspektiv. Det skall dock noteras att bensin är att betrakta som en oelastisk vara, dvs. förbrukningen minskar proportionellt sett mindre än vad priset ökar. För att få en bild av vad bensinskattens styreffekt motsvarar i termer av koldioxidutsläpp har ett räkneexempel konstruerats. Resultaten redovisas i tabell 1.4. I exemplet antas ett bensinpris på /liter (vilket är det genomsnitt som Svenska redovisat för för 95 oktan bensin). Exemplet bygger på vissa grova antaganden om bland annat förbrukning och prisövervältring. Tabell 1.4: Effekter av en höjd skatt på bensin . –0,0287 –0,0669 1) Avser en höjning av skatten från till per kilo koldioxid. En höjning av koldioxidskatten har naturligtvis även effekter på förbrukningen av andra fossila bränslen. Här studeras dock enbart effekten på bensinförbrukningen. En ökning av koldioxidskatten med höjer priset med , vilket minskar förbrukningen och därmed koldioxidutsläppen med . Tabellen visar tydligt skillnaden mellan kort- och långsiktiga effekter. I det längre perspektivet minskar utsläppen med mer än dubbelt så mycket. Skattehöjningarnas, och därmed prisökningarnas, dämpande effekt på bensinefterfrågan motverkas dock av att inkomstelasticiteten är större än 1. När inkomsterna i ekonomin ökar kommer bensin-konsum- tionen att öka mer än vad inkomsterna ökar. I en växande ekonomi kommer denna effekt att motverka den dämpande effekt på konsum- tionen som en prisökning har. Sammanfattningsvis påverkar förändringar i drivmedelsskatterna bensinkonsumtionen, särskilt på . På lång sikt är det främst 64 Styrmedel och styreffekter fordonens bensinförbrukning som påverkas medan bilresandet påverkas i mindre utsträckning. Bensinbeskattningen kan därför anses vara ett viktigt styrmedel för att driva den tekniska utvecklingen i riktning mot mer bränslesnåla bilar. Vidare fungerar drivmedelsskatten väl för att i priset ta hänsyn till effekter som beror direkt på bensinförbrukningen, dvs. sådana effekter på miljön som är direkt proportionella mot drivmedelsförbrukningen. Ett bra exempel på detta är koldioxidutsläpp. För externa effekter som är relaterade till körsträckan gäller inte samma proportionalitet för bränslesnålare bilar. Drivmedelsskatten fungerar dock tämligen bra även för internalisering av detta slags externa effekter. Som sagts infördes fordonsskatten av statsfinansiella skäl. Syftet med försäljningsskattens föregångare var däremot i viss mån styrande då man ville dämpa tillverkningen och importen av bilar. I och med miljöklassindelningen och differentieringen av försäljningsskatten kom denna skatt att få en uttalat miljöstyrande profil. Ett liknande styrelement finns numera i form av den femåriga befrielsen från fordonsskatt för personbilar i miljöklass 1 (14 a § fordonsskattelagen, se vidare kapitel 3 i detta betänkande). Hur kan då fordonsskatten och försäljningskatten användas? Vilka negativa externa effekter kan minskas genom att använda dessa skatter? I avsnittet om drivmedelsbeskattning angavs att denna lämpar sig bäst för att internalisera de effekter som är direkt beroende av i första hand bränsleförbrukningen och i andra hand körsträckan. De externa effekter som är beroende av bilens övriga egenskaper åtgärdas däremot bäst med andra styrmedel, och för detta slags effekter kan i stället fordons- och försäljningsskatterna användas. Ur teoretisk synpunkt är fordonsskatten och försäljningsskatten under vissa förutsättningar helt likvärdiga. Nuvärdet av fordonsskatten, dvs. värdet av den framtida strömmen av inbetalningar av fordons- skatten, motsvarar en viss försäljningsskatt. Detta innebär att mot en viss fordonskatt svarar alltid en viss försäljningskatt och omvänt, och de olika skatterna bör då också ha samma styreffekter. För konsum-enten bör det vara likvärdigt att antingen betala ett högre pris inklusive försäljningsskatt , och därmed få en högre kapitalkostnad, eller belastas med en årlig kostnad i form av en fordonsskatt. Styrmedel och styreffekter 65 under förutsättning dels att bilens ekonomiska livslängd inte påverkas av vilken av de alternativa skatterna som väljs och dels att kapital- marknaden fungerar väl. Det senare innebär att kostnaden för att låna pengar skall vara densamma för den enskilde konsumenten som för staten. En ytterligare förutsättning är att konsumenterna diskonterar det framtida värdet på ett korrekt sätt, dvs. åsätter de framtida inbetal- ningarna av fordonsskatten det rätta värde som dessa motsvarar . Dessa villkor är dock inte nödvändigtvis uppfyllda. Imperfektioner på kapitalmarknaden kommer att innebära skilda räntor för olika aktörer och dessutom är lånemöjligheterna begränsade för vissa konsumenter. Än viktigare är dock att bilens livslängd inte är förut-bestämd utan beror av vilken av skatterna som väljs. Genom att fordonsskatten och försäljningsskatten påverkar bilens livslängd på olika sätt kommer de att ha olika styreffekter. Kostnaden för försälj-ningsskatten är oberoende av bilens livslängd. Detta innebär att kostnaden för försäljningsskatten, utslagen som en årlig kostnad, blir lägre ju äldre bilen blir. Fordons- skatten utgår och summan av dessa skatteinbetalningar blir i stället större ju äldre bilen blir. Fordons-skatten utgör en del av den årliga driftkostnaden för bilen och kan där-med påverka valet av skrotningstidpunkt. En högre årlig kostnad, i form av exempelvis höjd fordonsskatt, tenderar att tidigarelägga skrotningen av bilen. En höjd försäljningsskatt bör i stället verka så att den förlänger bilens livslängd eftersom dess kostnad reduceras i takt med denna livslängd. Försäljningsskatteintäkterna är relaterade till nybilsförsäljningen medan fordonsskatteintäkterna endast beror av bilparkens totala storlek. Valet mellan försäljnings- och fordonsskatt bör följaktligen bestämmas bland annat med utgångspunkt i vilken omsättningshastighet man önskar ha av bilparken. En ytterligare aspekt är tidsdimensionen. Försäljningsskatten tas ut och kan därmed endast ha en styreffekt vid bilvalet . Därefter påverkar inte försäljningsskatten bilistens/- konsumentens agerande. Fordonsskatten tas ut över bilens hela livs- längd och kan därmed förändras vid ny information om bilens effekter på miljön eller i fall värderingen av dessa effekter förändras över tiden. Ur denna aspekt är fordonsskatten ett mer flexibelt styrinstrument. 66 Styrmedel och styreffekter Få studier har gjorts där syftet varit att utvärdera styreffekter av fordons- och försäljningsskatten. En studie redovisas av (1998, se bilaga 4 till detta betänkande) som även refererar till några andra studier. En del studier har avsett prisförändringars, och därmed skatteförändringars, påverkan på efterfrågan under antagande om att priserna bestäms i perfekt konkurrens. Andra studier har inriktat sig mer mot att analysera konkurrenssituationen på bilmarknaden. Ytter-ligare en kategori studier utgörs av de som avsett hushållens köpbeslut, dvs. huruvida de väljer att skaffa bil. För studien om skatternas påverkan på olika bilars marknadsandelar har valt att använda en modell med oligopolistisk konkurrens. Samma modell har tidigare använts för att studera effekterna av en reformering av bilbeskattning. An- talet studier som analyserar skatternas styreffekter under oligopolistisk konkurrens är emellertid begränsat. På en fri konkurrensmarknad kan en säljare inte påverka marknadspriset utan detta tas för givet. Vid fri konkurrens antas också varorna vara homogena så att t.ex. olika bilar av olika märken skulle kunna betraktas som helt likvärdiga produkter. beskriver däremot i sin studie bilmarknaden som en oligopolistisk marknad vilket alltså innebär att den inte är en marknad med fri konkurrens. antagande om oligopolistisk konkurrens motiveras med att fyra av generalagenter svarar för av försäljningen av personbilar. Genom att vara så dominerande på marknaden bör dessa företag kunna påverka de priser de tar ut, dvs. företagen uppfattar inte försäljningspriset som givet. Vidare är det naturligtvis svårt att betrakta bilar som homogena varor utan det är mer rimligt att kategorisera dem som olika varor där bland annat varumärke spelar en stor roll. Modellen som används i studien består av tre delar: Efterfrågesidan i modellen baseras på att konsumenten väljer den bil som bäst svarar mot hans krav, dvs. han väljer den bil som ger honom störst nytta. Härvid avser valet även det alternativet att konsumenten avstår från att köpa någon bil. Vidare bestäms nyttan av en viss bil dels av för konsumenten unika egenskaper som exempelvis kön, ålder och inkomst och dels av för varan specifika egenskaper som exempelvis prestanda, pris och säkerhet. Dessutom finns en slumpmässig faktor. Denna faktor kan tolkas på flera sätt. Sålunda kan nyttan av bilen vara osäker, dvs. det finns en osäkerhet om dess faktiska egenskaper, vilket kan bero på att konsumenten inte känner till alla egenskaperna eller att Styrmedel och styreffekter 67 de faktiskt är okända. Faktorn kan även tolkas som individspecifika egenskaper som inte kan observeras. På basis av denna modell kan ett system för efterfrågan på respektive bilmodell modelleras. Under vissa mycket förenklande antaganden gäller att efterfrågan på en viss bilmodell är en funktion av dess storlek, topphastighet och pris. Vid beskrivning av utbudet av en viss bilmodell antas producenten ha en viss marknadsmakt vilket innebär att ett högre pris än marginal- kostnaden kan tas ut. Marginalkostnaden, dvs. kostnaden för att producera ytterligare en bil, antas bero på bilens vikt, topphastighet, storlek och motorstyrka (mätt i antal hästkrafter). När biltillverkaren bestämmer sitt pris antas att den sålda kvantiteten minskar vid ett högre pris. Prissättningsfunktionen antas därför bero på hur marginal- kostnaden för att producera en bil varierar med dess egenskaper, samt på ett pålägg som positivt beror av bilmodellens marknadsandel. Ett förenklande antagande görs genom att varje bilmodell antas bli producerad av ett självständigt företag, dvs. hänsyn tas inte till att en producent producerar flera olika bilmodeller. Prisfunktionen beskriver förhållandet mellan den kostnad konsumen- terna har för att äga en bil samt det pris producenterna tar ut. Konsu- menten antas ta hänsyn till den verkliga kostnaden för att långsiktigt äga och köra bilen snarare än enbart ta hänsyn till inköps-priset, dvs. Kostnaden för att äga en bil modelleras som summan av tre komponenter: 1)inköpskostnaden, eller kapitalkostnaden, vilken påverkas av försälj- ningsskatten, 2)en fast periodisk kostnad för att äga bilen, t.ex. fordonsskatt, försäk- ring, garageplats m.m. samt 3)den rörliga kostnaden för att köra bilen, dvs. främst bränslepriset, vilket påverkas av drivmedelsskatten. Genom ovan beskrivna formulering av prisfunktionen kan effekterna av de tre olika skatterna analyseras. Data har hämtats från SCB och baseras på uppgifter från –1996. Uppgifterna har slagits ihop till modellnivå där t.ex. betraktas som en modell, oavsett motorstyrka, drivmedel eller utrustningsgrad. Materialet begränsades till bilmärken av vilka det sålts fler än 2 000 bilar . En ytterligare begränsning är att 68 Styrmedel och styreffekter studien endast behandlar "vanliga" personbilar och inte t.ex. sportbilar eller så kallade vans. Datamaterialet tyder på att sambanden för dessa bilar skiljer sig jämfört med den studerade biltypen. Uppgifter om egenskaper och priser är hämtade ifrån . Detta gäller uppgifter om inköpspris inklusive mervärdesskatt, övriga skatter och avgifter, bensinförbrukning, toppfart och storlek (utrymmesindex). Resultaten visar att efterfrågan på en bilmodell är större ju större bilen är och ju högre topphastighet den har. Efterfrågan sjunker dock om priset ökar. De skattade resultaten framstår som rimliga och de är också statistiskt säkerställda. Prissättningsfunktionen, eller utbuds- funktionen, visar att produktionskostnaden för bilmodellen ökar med bilens storlek, med dess toppfart samt med dess motorstyrka (antal hästkrafter). Produktionskostnaden verkar dock minska när bilens vikt ökar. Detta kan framstå som överraskande men kan förklaras av att det – om alla andra egenskaper hos bilen antas oförändrade – är dyrare att producera en lätt bil än en tyngre bil. Även dessa skattningar är samtliga statistiskt säkerställda. För en mer utförlig beskrivning av resultaten, se (1998, bilaga 4 till detta betänkande). Den prisfunktion som beskriver sambandet mellan kostnaden för att äga och köra en bil och de komponenter som påverkar denna kostnad kan ligga till grund för en analys av skatternas styreffekter. Studien visar att både inköpspriset inklusive försäljningsskatt och fordons- skatten har signifikanta (dvs. statistiskt säkerställda) effekter på priset. Detta gäller dock inte för fordonsskattebefrielsen för personbilar i miljö- klass 1 och inte heller för bensinförbrukningen eller bensin-kostnaden. Koefficienten för bensinpriset kan inte skattas i ifråga-varande ekonometriska modell på grund av att denna inte varierar med bilmodell. Försäljningsskattens och fordonsskattens styreffekter verkar vara ungefär lika stora. Konsumentens verkliga kostnad för att äga bilen påverkas enligt studien ungefär lika mycket av en höjning av fordons- skatten som av en motsvarande höjning av försäljningsskatten. Denna kostnad påverkar sedan efterfrågan på bilmodellen och dess marknads- andel (i relation till den andel av alla hushåll som inte har någon bil). Att effekterna av förändrade försäljnings- och fordons-skatter är tämligen likvärdiga kan tyckas något märkligt eftersom fordonsskatten utgår medan försäljningsskatten endast tas ut vid inköpet. Det finns dock flera tänkbara förklaringar till detta. En av dessa kan vara att osäkerhet om framtida skatteregler medför att en nutida förändring av försäljningsskatten framstår som mer säker än motsvarande förändring av fordonsskatten . En annan förklaring kan vara att fordonsskattebeloppen utgör förhållande-vis små delar av totalkostnaden Styrmedel och styreffekter 69 för att äga en bil och att många konsumenter därför lägger mindre vikt vid skattebeloppen.