sou · GNB356 · 2000-01-01 00:00:00 — Förutsättningen för att bevara dem är onekligen att den i de nordiska länderna existerande poli- tiska demokratin fortlever och existerar. I mitt inlägg talar jag där- för minst lika mycket om demokratins som om välfärdsstatens framtid. Det skall förvisso inte glömmas bort att när de centrala tenden- serna i den nuvarande globaliseringen och särskilt när diskussionen om den kom i gång , gällde den främst ekono- Då upphörde de fasta växelkurserna mellan de stora ländernas valutor. I stort sett avvecklade de ekono- miskt dominerande länderna sin kontroll av kapitalrörelserna och andra länder följde efter. Därmed upphörde det s.k. Bretton Woods-systemet, som segrarmakterna i det hade infört och som innebar att en mängd länder spikat sina valutor i fast paritet gentemot dollarn. Handeln med aktier, räntepapper och andra finansiella instrument frigjordes från nationella band. Avregleringen och öppningen av världsekonomin har medfört ett fritt flöde av kapital och då i först hand av sådant överskottskapital, som inte tidigare hade varit bundet i fast varu- produktion. Detta är den hårda kärnan och den entydigaste inne- börden av globaliseringen (Eatwell 1998, 73-97; Väyrynen 1998, 85–114). Världens länder berörs dock av den ekonomiska globali- seringen på ett synnerligen ojämnt sätt. I synnerhet under 1990- talet har kapitalflödena koncentrerats till rika industriländer. De största investerarna och multinationella organisationerna, som bestämmer hur kapitalet placeras, har haft sitt säte i , Stor- , , och . Kapitalflödet är i princip globalt, men spridningen av kapitalet inte desto mindre globalt ojämn. Vid sidan av kapitalets starkt ökade rörelsefrihet framförs ofta teknologin som en central faktor i globaliseringen. Produktions- formerna har förändrats så att de varor och tjänster, som erbjuds på marknaden, i allt högre grad bygger på kunskap och informa- tion samt därmed också blivit i princip frigjorda från geografiska och fysiska bindningar. Idéer är förvisso immateriella och viktlösa. Informationsteknikens ekonomiska värde är i stort oberoende av de apparater som förmedlar den. Man har därför ofta föreställt sig att de kunde erbjuda helt nya möjligheter för Tredje världens fattiga länder. Det är så i teorin, men i praktiken är spridningen av informationstekniken i högsta grad ojämn. Den är koncentrerad till industriländer med en väl utbildad befolkning (UNCSTD 1997; Pohjola 1998). Enligt statistik presenterad i FN:s utveck- lingsprogram (UNDP 1998) var antalet persondatorer per tusen invånare 315 i , 222 i de nordiska länderna, men i kategorin utvecklingsländer endast 7 per tusen invånare. GLOBALISERINGEN, DEMOKRATIN OCH VÄLFÄRDSSAMHÄLLET användare av INTERNET var 70 per tusen i de nordiska länderna, 38 i , men endast 1 per tusen i utvecklingsländerna. Också inom de högt utvecklade industriländerna är befolk- ningens möjligheter att utnyttja informationstekniken ojämnt fördelad. Såsom ifråga om kapitalflödet är informationstekniken i princip global, men i praktiken mycket ojämnt fördelad. Det finns dock inga skäl att därför, såsom ibland görs, förneka globalise- ringens förekomst. Den är inte fullständig och dess konsekvenser uppvisar stora variationer, men det är frågan om en stark och på många livsområden lätt observerbar tendens. Det är också klart att det förekommer etapper eller så att säga halvväga resultat i globali- seringen genom att det har uppstått s.k. världsdelsvis avgränsade enheter såsom Europeiska unionen. Globaliseringen berör tankemässigt djupliggande värderingar och har troligen därför framkallat anmärkningsvärt olika evalue- ringar. Det är instruktivt att kontrastera uppfattningarna hos de två mest citerade och populära brittiska sociologerna av , nämligen och . Giddens (1990, 64) ser många problem och hot i den nuvarande utvecklingen, men han utgår också från att hoten kan mötas och t.o.m. ha positiva konsekvenser. Enligt Giddens suddar globalise- ringen ut differenserna mellan det nationella, internationella och globala och innebär tyvärr begränsningar av människors möjlig- heter till lokal förankring. Det kan därför uppstå ökade problem i människornas förmåga att skapa sig sociala identiteter. sker också en fördjupning i människornas insikt om att det finns gemensamma globala problem. Globaliseringen leder därför till en ökad reflexionsförmåga hos medborgarna. (1998, 2-3) vägrar för sin del att se någonting positivt i globalise- ringen. Enligt honom är globaliseringens konsekvenser segregering och ustötning av fattiga, svaga och illa ubildade. Elitkulturen gynnas och elitens toppenheter blir också på sitt isolerade – hybridization of top culture. Att vara provinsiell, anknuten till lokalsamhället blir ett tecken på utslagning. De fattiga är bundna till sina orter och saknar alla möjligheter till både geografisk, social och tankemässig rörlighet. Tyvärr är varken Giddens eller betoning av globaliserings-konsekvensernas oåterkalle- lighet särskilt hjälpsam vid analyser av globaliseringens samhälls- konsevenser. Kommentatorer med en nyliberal inställning tar ofta globalise- ringen som ett tecken på marknadsekonomins triumf. Som ett korrelat antar de också att globaliseringen sprider den politiska demokratin genom att marknadsekonomin alltmer frigjorts från statlig övervakning. Det finns dock varken logiska eller empiriska skäl att anta att en ekonomisk liberalisering automatiskt leder till politisk demokrati. I en i 24 länder utförd, världsomfattande empirisk undersökning Globalization; Regions, Meso Regions, and the visar och (1998) att preferenserna för demokrati, å den ena sidan, och för marknadsekonomi, å den andra, globalt sett är i det närmaste noll-korrelerade. Möjligheterna att upprätthålla demokrati har självfallet också ekonomiska förutsättningar, men det centrala är att demokratins både uppkomst och överlevnad är beroende av politiska beslut och politisk vilja. Globaliseringsproblematiken har utlöst en ny och intressant prin- cipiell diskussion om demokratins innehåll och innebörd. Den allmänna politiska utvecklingen har ibland framkallat starkt optimistiska deklarationer. En sådan uttrycktes av den kände politiske sociologen . M. Lipset när han talade om demokratins expansion och skrev inte länge sedan hade en över- väldigande majoritet av FN:s medlemmar ett auktoritärt samhälls- system. Vid utgången av hade över hälften, 107 av 186 länder, konkurrensbaserade politiska val och garantier för politiska och medborgerliga rättigheter (Lipset 1994, 1). Det finns dock goda skäl att befara att vid en så snabb utveck- ling uppstår en stor variation i de demokratiska formerna. Sam- tidigt har den pågående globaliseringen skapat en stor oro för möj- ligheterna att upprätthålla nationell demokrati. Händelser på andra sidan jordklotet kan som sagt påverka utvecklingen inom enskilda GLOBALISERINGEN, DEMOKRATIN OCH VÄLFÄRDSSAMHÄLLET nationer, som då inte på ett demokratiskt sätt kan styra sin sam- hällsutveckling. Den nya demokrati-diskussionen och de olika ståndpunkterna har i hög grad kretsat kring två som motsatser definierade begrepp, röstningsdemokrati, electoral democracy, å den enda sidan och liberal demokrati, liberal democracy, å den andra. Röstningsdemokratin innebär att demokratin inskränker sig till att de styrande får och kan väljas genom konkurrensbetonade politiska val, men att det existerar betydande begräns- ningar i andra politiska rättigheter och främst i den individuella rätten att uttrycka sig fritt i tal och skrift. Den liberala demokratin innefattar också fria politiska val, men innehåller därutöver stora individuella friheter och framför allt yttrandefrihet, pressfrihet och föreningsfrihet. Liberal democracy kan översättas till med- borgardemokrati på svenska. Den nya diskussionen har på ett intresseväckande sätt refererats av från . Cammacks (1998, 249-263) utgångs- punkt är den ekonomiska globaliseringen och den ofta framförda åsikten att den globala ekonomin leder till en betydande försvag- ning av nationalstaten. Cammack argumenterar för ståndpunkten att globaliseringen stärker staten och statsapparaten, men däremot försvagar medborgardemokratin. Cammack (1998, 252-253) hänvisar till två åsiktsriktningar, som han kallar den universalistiska, respektive den relativistiska. Universalisterna försöker identifiera en växande grupp av röst- ningsdemokratier, som inte är medborgardemokratier, och argumenterar också för att de formella röstningsdemokra- tierna bör göras till medborgardemokratier. En av de främsta talesmännen för en universalistisk ståndpunkt, (1996, 26-27) hävdar att det i världen fanns 117 stater, som formellt på basen av förekomsten av allmänna val kan definieras som demokratier. Bara 76 av dem kan dock karakteriseras som medborgardemokratier. Ännu mer överraskande är att det inte inträffat någon som helst ökning i antalet medborgar- demokratier, trots en ganska stadig tillväxt i antalet formella röstningsdemokratier. Typiskt för röstningsdemokratier, som inte är liberala demo- kratier, är enligt dels förekomsten av starka stats- partier, dels klientelism. Statspartier ser sig som representanter för statens intressen och de sitter ofta stabilt i ledningen, då de inte öppet kan kritiseras. Andra partier är acceptabla så länge de inte aggressivt angriper statspartiet. De andra är så att säga klienter, som i utbyte för sin lojalitet till statspartiet, kan få vissa fördelar och beviljningar för sina önskemål. Ett utmärkande drag för klientelismen är att gränsen mellan den privata och offentliga sfären är utsuddad. Aktiva medborgare utanför statspartiet och statsapparaten blir tvungna att odla vänskapsband på grund av klart politiska intentioner. Det finns som sagt också en annan tolkning, den relativistiska. Den har representerats av bl.a. '(1996, 34- 51), som betonar hur de formella, icke-liberala demokratierna saknar institutionaliserade former och procedurer. För det första, vilket är utgångspunkten, de organiserar politiska val, och för det andra, innehåller de informella, men inte desto mindre institutionaliserade former för växelverkan och utbyte samt möj- ligheter att höra icke-dominerande gruppers önskemål. Enligt O'vore det mer fruktbart att försöka identifiera och ana- lysera de informella, men institutionaliserade mekanismerna för politisk växelverkan än att helt sonika bara fördöma den formella demokratin utan individuella medborgarfriheter. O'är ingalunda okritisk inför den formella, icke-liberala demokratin. Han medger att den kan skapa cesaristiska former och sådan klientelism, som leder till nepotism och orättvist gynnande av favoriter. Inte desto mindre säger han att de formella röstningsdemokratierna utan medborgarfrihet ofta är minst lika konsoliderade och regelföljande som medborgardemokratierna. De är blott annorlunda konsoliderade, och de fungerar ofta förutsäg- bart och stabilt samt är accepterade av landets majoritet. Enligt relativisterna är det en illusion att tro att världens nya demokratier är på väg mot en västerländsk eller nordvästerländsk medborgar- demokrati, som O'uttrycker det. Den klientelistiska och formella röstningsdemokratin är den normala formen på många GLOBALISERINGEN, DEMOKRATIN OCH VÄLFÄRDSSAMHÄLLET håll i världen. Som exempel kan nämnas och dagens . Det är viktigt att observera att det finns många mellanformer. Det finns också många statsvetare, som uttryckt tankar i samma riktning som O'. Berömd är (1943) minimalistiska modell: Avsikten med demokrati och politiska val är att producera en regering, som vinnarna bildar och som regerar tills nya val ger andra resultat. Också en senare berömd demokrati- tänkare, nämligen (1989) betonar vissa nödvändiga begränsningar för demokratin. Det gäller att kunna ta hänsyn till folkhushållningens behov och det ekonomiska livets mekanismer samt att försöka hindra en emotionell helt hämningslös åsikt- bildning. Också i liberala demokratier, medborgardemokratier kan man spåra tendenser till klientelism och uppkomsten av statspartier. Enligt min uppfattning finns det tendenser till klientelism i dagens . Socialdemokraterna och våra moderater, , regerar tillsammans, men i regeringen medverkar tre små partier, , De gröna och . De vägleds i ganska liten utsträckning av sina partiprogram, utan de är med för att utvinna vissa klientelistiska fördelar. Samma situation håller på att uppstå i dagens , där De gröna för sin medverkan får lov att göra avsteg från vissa av sina principer. Förekomsten av ett statsparti kunde i observeras under de många decennier, då Socialdemokraterna länge ensamma höll regeringsmakten. Det ledde till en viss grad av hegemoni i samhällsdiskussionen. Ingen var någonsin hotad till liv och lem, men bland journalister, debattörer och samhällsforskare innebar alltför starka avsteg från den socialdemokratiska hegemonin en utfrysning av informell natur. I hade den under regerande president en något liknande ställning som den svenska social- demokratin. De måhända oförsiktigt framkastade exemplen från och har här funktionen att varna för förhastade moraliseringar om formella röstningsdemokratier på andra håll i världen. Det stora problemet är dock att globaliseringen skapar situationer, som stater måste anpassa sig till. favoriserar statsledda demokratier, där vissa partier kan etablera sig som statspartier. Utmärkande för statsdirigerade demokratier är att det ledande partiet, statspartiet, alltmer följer exekutivens in- tressen snarare än politiska målsättningar. Till den utsträckning väljarna stöder statspartiet i utbyte mot vissa fördelar, får den stat- liga formella demokratin och statspartiet också en stark förankring inom befolkningen. Statsdirigerade demokratier fungerar också annorlunda än idealtypiska medborgardemokratier, inom vilka statsbyråkratin och partisystemet är oberoende av varandra och inom vilka politisk tävlan på basen av partiprogram och partiåt- gärder är det normala. Globaliseringen favoriserar alltså uppkoms- ten av statsledda demokratier. Empiriskt syns det i de nya demo- kratiernas tendens av välja statsledd röstningsdemokrati i stället för medborgardemokrati. Med Cammacs ord: globalization does not spell the death of the state, which is rather assigned a new role, but it spells the death of liberal democracy. (Cammack 1998, 262) Alla här presenterade, demokratiscenarier, innehåller viktiga punkter värda att beakta. Trots temporära avvikelser är det klart att och alla nordiska länder står för den modell, som här har kallats medborgardemokrati. Det är ett centralt nordiskt sam- hällsintresse att bevara den. är det uppenbart att den inte utgör den normala formen för demokrati på alla håll i världen. Det har i de nordiska länderna förekommit en ganska stark tendens att moralisera över avvikelser från den form av demokrati som är vanlig i och . Avvikelser från medborgardemokra- tins modell beror troligen inte bara på att det är svårt att anamma helt nya politiska former, utan kanske också på att det i många länder existerar sedan århundraden internaliserade tankemönster, som bättre passar ihop med den formella röstningsdemokratin än med medborgardemokratin. Att noggrannare analysera denna problematik bör utgöra en central forskningsuppgift. I alla nordiska länder anser befolkningen att det är det naturligt och nödvändigt att bevara medborgardemokratin. Den hotas som sagt av globaliseringen. En mycket naturlig och observerbar ten- dens är därför att söka nya former genom att föreslå modeller för GLOBALISERINGEN, DEMOKRATIN OCH VÄLFÄRDSSAMHÄLLET global eller åtminstone kontinentbaserad demokrati. Till den tendensen återkommer vi efter en diskussion av den andra hörn- pelaren i den nordiska samhällsformen, nämligen välfärdstaten. Välfärdsstaten är historiskt sett en mycket ny institution. Dess rötter är , framför allt i program för socialförsäkring i det kejserliga , men det var först efter det välfärdsstaten i modern mening började byggas upp. och (1987, 49) anger att , och omkring 1960 hade lagt grunden till den moderna nordiska välfärdsstaten, medan följde efter ungefär . Då hade systemen för ersättning vid olycksfall, sjukdom, arbetslöshet samt pensioner byggts ut till en sådan nivå att medborgarna även under svåra förhållanden kunde bevara en rimlig minimigrad av social trygghet och levnads- standard. Efter det , , ökade socialutgifterna starkt i alla europeiska länder och man an- tog att det fanns en konvergens, en gemensam riktning så att alla moderna europeiska länder höll på att bli välfärdsstater. Så små- ningom började man dock framhålla klara olikheter i utvecklingen och förekomsten av olika välfärdsmodeller. En ofta använd tredel- ning i en liberal, korporatistisk och socialdemokratisk välfärds- modell presenterades och analyserades i inflytelserika bok (1990). Den sistnämnda brukade också kallas den institutionella modellen och ibland den nordiska eller svenska modellen. Det var nämligen den som infördes och tillämpades i de nordiska länderna med som spjutspets och föregångsland. När man frågar efter globaliseringens konsekvenser för välfärdsstatens framtid, är det skäl att inte bara fråga efter den välfärdsstatliga socialpolitikens utan också efter den svenska modellens chanser att överleva. Den institutionella och svenska modellen går ut på att välfärds- politiken skall vara universell, dvs. gälla alla medborgare, att individens välfärd är samhällets skyldighet och att den sociala väl- färden skall uppnås med samhällspolitiska medel snarare än genom marknadsmekanismen. Behovsprövning förkastas såsom socialt diskriminerande. Både Esping-Andersens indelning och den svens- ka modellen har som bekant också kritiserats. Esping-Andersens tredelning är i högsta grad västerländsk och gäller teknologiskt och ekonomiskt högt utvecklade samhällen. I den tredje världens fattiga länder måste samhällspolitiken på ett helt annat sätt vara inriktad på att stötvis eliminera hungersnöd och sjukdomar. Det framgår på ett lysande sätt av Amartya and berömda bok (1989). Den beskriver fall av enorm hungersnöd i , och . Det beräknas att 30 miljoner människor dog i den hungersnöd som drabbade vissa områden av . Enligt Sen och Drèze gjorde den dåvarande kinesiska statsledningen ingenting för att eliminera eller ens minska hungersnöden. Författarnas slut- satser är av stor generell bärvidd: 1:o, kan stor fattigdom, hunger och katastrofer inte bekämpas en- bart med ekonomiska mekanismer. med den kinesiska hungersnöden hade synnerligen fattiga områden i råkat i svårigheter, men en allmän hungersnöd kunde undvikas. Lösningar i svåra situationer kräver samhällspolitik och offentliga, statliga åtgärder. 2:o, behövs vissa demokratiska principer och framför allt en viss grad av pressfrihet för att man skall kunna undvika nöd och be- kämpa katastrofer. I det dåtida kunde ingen offentligt påtala den existerande hungersnöden. Trots att de av och hans medarbetare beskrivna fallen eventuellt kan rubriceras som särfall, som ligger långt borta, ger slutsatserna en viss allmän vägledning. Samhällets social- och väl- färdspolitik är inte ens i ekonomiskt mycket svåra situationer automatiska följder av marknadsekonomiska mekanismer. När det gäller välfärdssamhällets och välfärdssystemens framtid är det i högsta grad frågan om vad man politiskt vill och önskar bevara. GLOBALISERINGEN, DEMOKRATIN OCH VÄLFÄRDSSAMHÄLLET Av de tre av beskrivna modellerna förefaller den institutionella och svenska modellen att vara den bäst tillämp- bara i svåra ekonomiska och sociala förhållanden. Bekämpningen av nöd kräver både samhällspolitiska åtgärder och möjligheter till demokratisk kritik av förhållandena. Den institutionella, svenska modellens svagheter, som eventuellt också kan leda till föränd- ringar, ligger på ett annat plan. Den svenska modellen är, trots att den har rubricerats som institutionell, extremt individualistisk. Det finns ingenting mellan individerna å ena sidan, och myndig- heterna eller marknaden, å den andra. I många av de i världens länder existerande värdesystemen är familjen och släkten av en högre dignitet än individen. Det gäller isynnerhet de öst- och sydasiatiska länder, där konfucianska religiösa föreställningar fortlever, men familj och släkt har också på närmare håll en be- tydligt starkare ställning än i de nordiska lösningarna och värde- systemen. I en studie av den s.k. tyska socialstaten framhäver familj och hushåll som en av välfärdens centrala agenter. The new theory of welfare production is evolving. Private households are considered as the final production units, using private and public goods in order to convert them, by adding their time and skills (their human capital) into basic comodities or personal welfare goods. To be included also are the process benefits, that is the welfare that stems from the household activities themselves... The private households command besides stock of money and property also competence, skills and traditions which they use up and renew during the process of welfare production. (Zapf 1986, 143-144) Det är värt att observera skillnaden i nyanser mellan Zapf och . Den sistnämnde talar om familjen närmast ironiskt som en kvarleva i samhällen, där den i upp- komna korporatistiska modellen tillämpas och där man är tvungen att ty sig till familjen som välfärdsproducent. I de nordiska län- derna och kanske särskilt i har man försökt eliminera familjen som välfärdsproducent. En sådan strävan har varit ganska utmärkande för den svenska socialdemokratin, kanske främst där- för att man på den vägen önskat bana vägen för könens jämställd- het, men det har aldrig analyserats om man kan uppnå den på annat sätt än genom att köra ned familjen. I internationell diskussion har den nordiska och svenska lösningen förvisso kritiserats som i en bok av (1988, 187-218), där man finner rubriker såsom The Swedish Family in Institutional Decline, men kriti- ken har knappast väckt något som helst intresse bland svenska samhällsforskare. Det är emellertid troligt att globaliseringen och dess halvväga varianter, bl.a. de europeiska integrationstenden- serna, kommer att ha en påtaglig inverkan på modellerna för hur välfärd produceras. Det betonades att de av nämnda modellerna är synnerligen västerländska. På en punkt är det dock skäl att revi- dera påståendet. Det är nämligen uppenbart att när de ost- och sydöstasiatiska länderna som en sorts mirakel- ekonomier uppnådde stort ekonomiskt välstånd, började de införa välfärdspolitik av västerländskt märke. Det måste dock först noteras att dessa länder för tillfället befinner sig i en ekonomisk kris av enorma mått och utgör negationer, om inte till globalise- ringen, så åtminstone till en global optimism. Krisen var åt- minstone delvis en följd av den ekonomiska globaliseringen, men det bör noteras att också krisen är global och hotar även de väster- ländska ekonomierna. kan man nu i dessa länder obser- vera klara tendenser till avvikelser från den fria marknadens kapita- lism och till att utestänga sig från den globala ekonomin. Från den svenska och nordiska välfärdsdiskussionens synpunkt är det viktigt att observera hur många ostasiatiska länder vid in- gången som hade börjat införa välfärdsprogram. Denna tendens och vad som hände sedan har beskrivits och ana- lyseras för tillfället utförligare av och (1998). De påpekar hur det till en början var lätt för de mirakulöst ekonomiskt framgångsrika ostasiatiska länderna att skapa välfärdsprogram. Kostnaderna var till en början mycket små, då en stor del av den existerande välfärden producerades av famil- jen och lokala enheter i enlighet med lära. Västerländska och t.o.m. av nordiskt snitt varande välfärdsprogram hade dock GLOBALISERINGEN, DEMOKRATIN OCH VÄLFÄRDSSAMHÄLLET T.o.m. ordningen vid införandet av välfärdsprogram tenderade att vara densamma som i de nordiska länderna.