sou · GNB359 · 2000-01-01 00:00:00 — En modell som medför någon form av nedsättning av skatten även för, i inkomst- hänseende, resursstarka hushåll är, enligt vår mening, inte ett tilltalande alternativ. En lindring av skatteuttaget bör därför endast tillkomma permanentboende hushåll med vissa bestämda inkomstförhållanden. Enligt lagen om statlig fastighetsskatt är ägare – eller därmed lik- ställd (2 § lagen om statlig fastighetsskatt) – till en fastighet skatt- skyldig till fastighetsskatt. Att begränsa behovsprövningen till att avse endast den skattskyldiges inkomstförhållanden ger givetvis inte någon rättvisande bild av hushållets inkomstsituation. Ett relevant inkomst- begrepp måste därför utformas med utgångspunkt i hushållets samlade inkomstsituation. Kommitténs förslag: Vi föreslår att skattelindringen medges genom en begränsningsregel för fastighetsskatten. Begränsningsregeln innebär att uttaget av fastighetsskatt under vissa förutsättningar skall begränsas så att det inte överstiger en viss andel av hushålls- inkomsten. I detta kapitel redovisas kommitténs överväganden i frågan om vilken form skattelindringen bör ges. Tre olika typer av lösningar diskuteras. För alla tre gäller att de antingen kan kombineras med vissa geografiska kvalifikationsregler eller ges en vidare utformning så att skattelindring medges oberoende av hushållets geografiska hemvist. I avsnitt 9.1 tar vi först upp olika former av justeringar i underlaget för fastighetsskatten. Därefter diskuteras i avsnitt 9.2 huruvida ett av den typ som förekommer i vissa andra länder, t.ex. , skulle kunna ge en lösning på de problem som beskrivs i kapitel 3. Därefter redogör vi i avsnitt 9.3 för en begränsningsregel för underlaget för fastighetsskatt, som tar hänsyn både till hushållets inkomstförhållanden och nivån på taxeringsvärdet på hushållets permanentbostad. Diskussionerna i detta kapitel utgår från vissa allmänna principiella krav som, enligt kommitténs mening, måste ställas på en undan-tagsregel i detta sammanhang. Dessa sammanfaller i många stycken med de krav som redovisades i kapitel 6 i samband med att olika metoder för en regional avgränsning diskuterades. Det gäller t.ex. vikten av att åtgärden utformas så att konsekvenserna för den enskilde är tydliga, samt att det finns en tydlig koppling mellan åtgärdens allmänna syfte och dess konkreta form. Liksom den regionala avgräns-ningsmetoden är det också väsentligt att det regelverk, som definierar skattelindringens form, inte är alltför kostsam att administrera för skattemyndigheten. Därutöver är det i detta sammanhang även nödvändigt att beakta de eventuella effekter som en viss lösning kan ha på fastighetspriserna. I den expertrapport som Fil. utarbetat på kommitténs uppdrag (se bilaga 4) ges en utförlig redogörelse av hur förändringar i skattereglerna rent allmänt kan förväntas återverka på överlåtelse- priserna på småhusmarknaden. Som påpekats tidigare fastställs taxeringsvärdena med ledning av överlåtelsepriserna, som tjänar som mått på fastigheternas marknadsvärde. Den långsiktiga effekten på skatteuttaget av en undantagsregel, som är utformad så att den resul- terar i högre överlåtelsepriser på fastigheter som berörs av lindringen, kommer därför att vara mindre än den effekt som uppnås på kort sikt, innan effekterna på överlåtelsepriserna hunnit slå igenom i taxerings- värdena. Eftersom avsikten här är att formulera en långsiktigt stabil lösning på de problem som fastighetsskatten medför för vissa hushåll är det väsentligt att den utformas så att den inte ger upphov till motverk- ande kapitaliseringseffekter av detta slag. I den mån skattelindringen kopplas till de enskilda hushållens inkomstförhållanden är det även väsentligt att beakta hur de samlade marginaleffekterna av olika inkomstberoende skatter och bidrag på- verkas. Marginaleffekten i inkomstbeskattningen är visserligen relativt låg i de inkomstskikt där hushåll, som omfattas av de problem som en undantagsregel tar sikte på, typiskt sett befinner sig. I kombination med andra inkomstberoende regelverk, såsom bostadsbidrag och barn- omsorgsavgifter, kan dock marginaleffekten vara betydande. Med hänvisning till de negativa konsekvenser som höga marginaleffekter medför, såväl för de enskilda hushållen som för samhällsekonomin i stort, bör vi i så stor utsträckning som möjligt undvika att utforma nya regler som innebär att marginaleffekterna förstärks. 9.1Justerade underlag för fastighetsskatt I den allmänna debatten har olika former av på visst sätt justerade underlag för fastighetsskatten nämnts som ett sätt att begränsa fastig- hetsskatteuttaget för vissa fastighetsägare. Eftersom den problematik vi behandlar i stor utsträckning har rört sig om förhållanden i skärgård och andra kustbygder har det framförallt rört sig om olika metoder för att neutralisera den inverkan på värdet som närheten till vatten medför. Ett förslag som nämnts går ut på att begränsa effekten av den s.k. belägenhetsfaktorn. Denna metod har även tagits upp i lagstiftnings- sammanhang i regeringens lagrådsremiss (se kapitel 2 och 4). Vid en allmän fastighetstaxering (AFT) beaktas både den enskilda fastighetens egenskaper såsom läge, storlek, standard m.m. och för- ändringar i den allmänna prisnivån. Landet indelas vid en AFT i ett antal riktvärdeområden. Vid AFT 96 uppgick de till ca 7 200 st. Av-sikten är att fastigheterna inom ett riktvärdeområde skall vara så homo-gena som möjligt vad avser storlek på tomt, belägenhet osv. Inom varje värde- område fastställs ett grundvärde för en normtomt. Normtomten åter- speglar den mest frekventa storleken och det mest frekventa läget för en tomt inom värdeområdet. För att kunna fånga upp fastigheter som har en annan belägenhet inom värdeområdet än den mest frekventa, fastställs värdeinverkan av en eller flera belägenhetsfaktorer för varje värde- område. I fastighetstaxeringen åsätts sedan varje fastighet en belägen- hetsfaktor som anger dess speciella belägenhet, dvs. dess läge inom värdeområdet. För samtliga värdeområden finns tre belägenhetsfaktorer: en för strand, en för strandnära och en för ej strand eller strandnära belägenhet. Regeringens förslag innebar att fastighetsskatten skulle beräknas på det taxeringsvärde som skulle ha förelegat om man vid fastighets- taxeringen hade bortsett från den inverkan på värdet som strand- och strandnära belägenhet har. En modell av detta slag kan lösa problem för fastighetsägare i de fall höga taxeringsvärden huvudsakligen beror på inverkan från belägenhetsfaktorerna strand och strandnära. Fastigheter som saknar egenskapen strand eller strandnära kan däremot inte komma ifråga för en skattelindring, oavsett vilka förhållanden som föreligger i övrigt. Eftersom problemet, i enlighet med vår problembeskrivning i kapitel 3, inte endast uppstår i områden vid eller i anslutning till vatten, skulle en sådan lösning inte fylla sitt syfte. Denna typ av skattelindring är därför inte lämplig i detta sammanhang. Från skärgårdshåll har även framförts ett förslag som går ut på att skatteuttaget skulle begränsas till att avse ett belopp som motsvarar det genomsnittliga taxeringsvärdet för ett större område, t.ex. det genom- snittliga taxeringsvärdet för den kommun eller församling där fastigheten är belägen. Det genomsnittliga taxeringsvärdet för ett sådant större område skulle därigenom utgöra det maximala underlaget för skatte- uttaget för fastigheter i området. I områden med stora skillnader i taxeringsvärdenivån, skulle en sådan lösning kunna leda till omotiverat kraftiga lindringar av skatteuttaget för fastighetsägare med värdefulla fastigheter. Dessutom gäller att ju större område som används för genomsnittsberäkningen, desto större är sannolikheten för att området uppvisar stora skillnader i taxeringsvärdenivån. Vår uppfattning är därför att metoden kan leda till orättvisor, varför den inte kan rekommenderas. I den debatt som förts beträffande fastighetsskattens existens och konstruktion har det även framförts förslag om att inrätta någon form av . En bärande tanke bakom dessa förslag har varit att hushåll med låga inkomster skulle ges möjlighet att förskjuta skatten till en tidpunkt när de monetära inkom- sterna är större eller till det tillfälle när fastigheten säljs. I det senare fallet frigörs kapital som kan användas för att reglera den ackumulerade skatteskulden som uppstått genom uppskovet. Uppskov med skatten medför ju att den enskilde ådrar sig en skatteskuld. En sådan lösning medför onekligen vissa fördelar jämfört med andra modeller för skattelindring. Uppskovet löser hushållets omedelbara likviditets- eller, med ett annat synsätt, kostnadsproblem. Skatteskulden ackumuleras och löper med ränta fram till tidpunkten när den enskilde inte längre har behov av uppskovet, antingen på grund av att fastigheten realiseras eller för att den enskildes inkomster har för-bättrats. Ytter- ligare en fördel är att uppskov med skatten ur ett långsiktigt statsfinansiellt perspektiv inte leder till lägre skatteintäkter. Uppskov med att erlägga fastighetsskatt för hushåll med likviditets- problem är också en möjlighet som framförts i tidigare utrednings- sammanhang. (SOU 1992:11) framförde ett skissartat förslag som kan sammanfattas på följande sätt. Möjlig-heten till uppskov bör endast finnas för egnahemssektorn, eftersom fastighets- skatten i övriga upplåtelseformer inte betalas direkt av den boende. Skatten bör betalas när fastigheten realiseras och erläggas fullt ut. Uppskovsmöjligheten skall även vara begränsad och om-fattning. Skulden får inte heller bli för stor i förhållande till fastighetens värde. Uppskovsbeloppet skall belastas med ränta alternativt en skuldupp- räkning som kan utformas mer eller mindre förmånlig. En bärande idé i den skissade modellen är att skatten skall betalas oavsett vilket pris fastigheten säljs för. Uppskovet bör inte förenas med panträtt i fastigheten utan skatteskulden behandlas som andra skattefordringar och med den förmånsrätt som följer därav. Ett uppskov med fastighetsskatten reser givetvis en mängd frågor, framförallt avseende de risker och finansiella konsekvenser för den enskilde som är förknippade med en sådan modell. För att belysa dessa och andra frågor har kommittén låtit Fil.lic. genomföra en utvärdering av uppskovsinstitutet. Rapporten finns återgiven i bilaga 3 till betänkandet. I rapporten behandlas även s.k. reverse mortgage eller omvänd belåning. Omvänd belåning är ett privaträttsligt finansieringsinstrument som används i vissa anglosaxiska länder, bl.a. , . Omvänd belåning innebär att en fastighetsägare lånar pengar med huset som säkerhet. Den enskildes återbetalningsförmåga har alltså inte någon betydelse. Pengarna betalas i regel ut i mindre belopp med regelbundna tidsintervall. Räntor och amorteringar betalas inte löpande utan ackumuleras och betalas när fastigheten säljs, därav namnet omvänd belåning. Man kan uttrycka saken så att den enskilde successivt konsumerar upp fastighetskapitalet. Denna form av finan-siering har vissa gemensamma drag med ett . Erfaren- heterna från omvänd belåning kan därför i vissa avseenden vara av intresse när man skall utvärdera fördelar och risker med ett uppskovs- institut. I rapport ges en utförligare redovisning av omvänd belåning. Av rapporten framgår bl.a. att denna finansieringsform utnyttjas relativt sparsamt. En av de viktigaste faktorerna till att det inte utnyttjas i större utsträckning är att många människor gärna ser att barnen ärver överskottet i fastigheten. I infördes en möjlighet att låna till egendomsskatt för vissa grupper [lån til betaling af ejendomsskatter]. Avsikten var att ekonomiskt svaga grupper, i huvudsak pensionärer, skulle kunna belåna sina fastigheter för att betala kommunala egen- domsskatter. Det finns också möjlighet att betala kommunala avgifter på samma sätt. De krav som ställs för att en person ska komma ifråga för lån är: permanent bosättning; att skatterna förfallit till betalning; att låntagaren har fyllt eller erhåller pension, delpension eller efter- lön; att egendomen innehåller en bostadslägenhet som används av ägaren eller dennes hushåll samt att lånet förenas med pantbrev. har i rapporten skisserat en modell för uppskov med fastighetsskatt i . I modellen redovisas skuldutvecklingen för en fastighet för vilken uppskovsinstitutet utnyttjas kontinuerligt . Detta kan synas vara , men syftet är att illustrera de långsiktiga effekterna av ett uppskovsinstitut. Svårigheten med en sådan modell, framhåller han, är att den måste ta hänsyn till förhållanden långt fram i tiden beträffande såväl skuldens utveckling som fastighetens marknadsvärde. I modellen förutsätts att förhållandet mellan taxeringsvärde och marknadsvärde är . Vidare antas att fastighetsskattesatsen är på nuvarande nivå, samt att uppskov medges för hela skattebeloppet. I figur 9.1, som är hämtad från rapport, visas utvecklingen av den sammanlagda skatteskulden, för en fastighet för vilken uppskovsinstitutet utnyttjas förutsatt att inflationen uppgår till och den nominella räntan till . Realräntan antas alltså uppgå till . Under dessa förutsättningar kommer skulden överskrida värdet på fastigheten . Huset betalas med andra ord en gång till . Halva värdet överskrids efter ungefär . Tabell 9.1 har även den hämtats från rapport. Den visar hur det tar innan skulduppräkningen har nått halva respektive hela värdet av fastigheten i fyra olika scenarier. Det första är den grundläggande modellen som bedöms vara en möjlig utveckling, förutsatt att uppskov medges med hela fastighetsskattebeloppet. Den andra bygger på att uppskov endast medges med halva fastighets- skattebeloppet. Därefter testas modellen för en realränta om , vilket får anses vara en relativt osannolik långsiktig nivå. Slutligen kombineras en hög realränta med ett prisfall på fastighetsmarknaden på som inträffar år 10 samt en högre fastighetsskattesats än den som gäller . 1 Det sista alternativet kan sägas utgöra ett katastrofutfall. Som framgår ökar skulden betydligt snabbare när flera mindre gynnsamma händelser samverkar. Värdeutveckling och ackumulerad fastighetsskatteskuld under . Anm: Inflation , nominell ränta , skatt . Tid till dess att den ackumulerade skulden uppnår fastighetens Kombination av hög realränta, värdeminskning realränta, skatt, värdeminskning år 10 Källa : Bilaga 3 till detta betänkande. Som nämndes inledningsvis reser ett uppskovsinstitut en mängd frågor. En väsentlig fråga är hur man skall hantera risken för att den ackumu- lerade skatteskulden inklusive ränta kommer att över- 1 I bilagan analyseras effekterna av ytterligare ett antal alternativa scenarier. stiga fastighetens marknadsvärde. För att begränsa denna risk kan man tänka sig att begränsa den andel av fastighetsskatten för vilken uppskov medges eller begränsa uppskovet i tiden. Det finns dock alltid en risk för att skatteskulden uppnår en nivå där den tangerar eller till och med överstiger fastighetens marknadsvärde. I en sådan situation måste rätten till uppskov omprövas. Om den skattskyldige i ett sådant läge tvingas realisera fastigheten kan det ifrågasättas om någonting har vunnits med uppskovet. En ytterligare komplikation i samband med en försäljning uppstår till följd av realisationsvinstbeskattningen som medför att ytterligare en del av fastighetens nettovärde måste tas i anspråk för att betala skatt. Osäkerhet beträffande framtida händelser som påverkar hushållets ekonomiska situation kan naturligtvis elimineras till viss del om man väljer att inskränka uppskovsmöj-ligheten till att avse endast äldre personer. Tyvärr försvinner då mycket av syftet med ett uppskov, dvs. att generellt kunna erbjuda hushåll med likviditets- eller kostnadsproblem en lösning. En annan fråga är hur man skall behandla hushåll vars bostadsfastighet inte utgör en netto-tillgång, dvs. fastigheten saknar inteckningsutrymme. Man kan ifråga-sätta om uppskov med fastighetsskatten är en lämplig lösning för dessa hushåll. Detta väcker också frågan om, och i så fall hur, man skall förhindra att fastigheten kommer att belastas med ytterligare intecknings- skulder, som försämrar skatteskuldens säkerhets-läge. pekar också på att även risken för prisfall innebär en risk för att den ackumulerade skatteskulden kan komma att överstiga fastighetens marknadsvärde. Fastigheter i attraktiva kustområden skulle t.ex. sjunka dramatiskt i värde om det inträffade en större oljekatastrof eller till följd av någon omfattande väg- eller anläggningsinvestering. Ett prisfall kan även uppstå genom den skattskyldiges egna åtgärder eller brist på åtgärder. I det sammanhanget bör även framhållas att det finns en risk för att underhållet av fastigheten eftersätts i ett läge när den ackumulerade skatteskulden börjar komma i nivå med den för-väntade realisationsvinst som skulle uppstå vid en försäljning. Ytterligare en invändning som kan resas mot en lösning av detta slag är att många hushåll hyser en allmän ovilja till att sätta sig i skuld. Det torde gälla i ännu högre grad beträffande skatteskulder. Skuld-sättningen upplevs skapa osäkerhet . Bl.a. från skär-gårdshåll har det framhållits att det är osäkert om ett uppskovsinstitut skulle vinna acceptans hos de hushåll som är i behov av en skatte-lindring. Sammanfattningsvis finns det flera omständigheter som var och en medför att uppskovsinstitutet framstår som mindre lämpligt för att lösa den problematik som vi beskrivit i kapitel 3. Vi vill emellertid inte redan på detta tidiga stadium i utredningsarbetet slutgiltigt förkasta tanken på uppskov som ett instrument för att komma till rätta med tillfälliga likviditets- eller kostnadsproblem. Ett väl fungerande upp-skovsinstitut har ju onekligen fördelar, även om de långsiktiga finan-siella konse- kvenserna för den enskilde kan utgöra en osäkerhetsfaktor. 9.3En begränsningsregel för underlaget för fastighetsskatt Som framhölls i kapitel 3 har de problem som fastighetsskatten medför för hushåll med låga inkomster och bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden sin grund i att fastighetsskatten är utformad som en skatt på en icke-monetär avkastning. Med nuvarande utformning finns det inte någon koppling mellan den skattskyldiges inkomstförhållanden och uttaget av fastighetsskatt. Det kan visserligen finnas ett indirekt samband mellan uttaget av fastighetsskatt och den skattskyldiges inkomstnivå till följd av att hushållens fastighetsförvärv i regel be- gränsas av deras löpande inkomster. Det finns dock väsentliga avvik- elser från detta generella mönster, som i vissa fall medför oacceptabla konsekvenser för de berörda hushållen. I ett vidare perspektiv medför det i vissa delar av landet även negativa regionala effekter. Utifrån detta synsätt har kommittén diskuterat om en lindring i fastighetsbeskattningen för vissa kategorier av hushåll skulle kunna utformas på ett sådant sätt att en viss koppling mellan fastighetsskatte- uttaget och hushållens inkomstförhållanden skapas. Dessa diskussioner har mynnat ut i ett förslag till en begränsningsregel för fastighets- skatten. Grundtanken är att uttaget av fastighetsskatt för hushåll med låga inkomster bosatta i en fastighet med relativt högt taxeringsvärde skall begränsas så att det inte överstiger en viss andel av hushållsinkomsten. Som framhållits i kapitel 8 ska skattelindring endast medges för fastig- hetsskatt avseende hushållets permanentbostad. I det följande utgår vi från att begränsningsregeln även innehåller vissa geografiska kvali- fikationskriterier, utformade i enlighet med vad som framförts i kapitel 4 och 6. Dessa kvalifikationskriterier kan dock betraktas som en separat del eftersom de utan vidare kan lyftas ur regelverket i det fall man finner det lämpligt att låta regeln omfatta alla hushåll, oberoende av geografisk hemort. Huvuddelen av de resonemang som redovisas nedan gäller därför oavsett om begränsningsregeln införs med eller utan geografiska kvalifikationskriterier. I vissa avseenden skiljer sig dock konsekvenserna av att införa en begränsningsregel utan geografiska kvalifikations- kriterier från de som är förknippade med en begräns-ningsregel med sådana kriterier. Det gäller framförallt marginal-effekterna och de kapitaliseringseffekter som kan tänkas uppstå. Dessa frågor återkommer vi till i kapitel 10. Det förslag till begränsning av fastighetsskatteuttaget för vissa hushåll som kommittén föreslår består av två delar. Den första delen utgörs av två kvalifikationsregler som tillsammans med eventuella geografiska kriterier bestämmer vilka hushåll som ska kunna omfattas av en ned- sättning i fastighetsskatten. Den ena regeln är utformad så att endast hushåll vars samlade underlag för fastighetsskatt uppgår till ett lägsta belopp omfattas av begränsningsregeln. Meningen är att endast hushåll för vilka underlaget för fastighetsskatt avseende permanentbostaden är högt skall omfattas. Den andra kvalifikationsregeln innebär att endast hushåll vars inkomster är låga medges en lindring i fastighetsskatten. I den andra delen av begränsningsregeln anges hur omfattningen av skattelindringen ska fastställas. De två kvalifikationsreglerna är utformade så att om (i)hushållets sammanlagda underlag för fastighetsskatt avseende den fastighet där hushållet är bosatt överstiger ett visst belopp, underlags- gränsen, T , (ii)hushållets begränsningsgrundande inkomst (vars definition vi återkommer till) understiger ett visst belopp, gränsbeloppet, I, så kan hushållet komma ifråga för en nedsättning av fastighetsskatten. Lagtekniskt bör nedsättningen avse underlaget för fastighetsskatt. Genom nedsättningen av underlaget nedsätts även skatten. För att tydliggöra begränsningsregelns funktion utgår dock alla beskrivningar, exempel och statistiska analyser i avsnitt 9.3 och övriga kapitel från den nedsättning av skatten som blir följden av en nedsättning av skatte- underlaget. För ett hushåll som uppfyller de två ovannämnda kvalifikations- reglerna begränsas fastighetsskatteuttaget för permanentbostaden till ett belopp som motsvarar en viss procentandel, motsvarande begränsnings- talet B, av den begränsningsgrundande inkomsten. Nedsättningen får dock inte vara så stor att fastighetsskatteuttaget därigenom blir mindre än den fastighetsskatt som normalt utgår för en fastighet med ett taxeringsvärde på T kronor. Motiveringen till denna restriktion är att underlagsgränsen annars skulle kunna ge upphov till oönskade tröskel- Ett hushåll med låga inkomster som är bosatt i en fastighet med ett taxeringsvärde strax över T kronor skulle komma att betala mindre i fastighetsskatt än ett hushåll som lever under samma inkomst- förhållanden men är bosatt i en fastighet med ett taxeringsvärde strax under T kronor. Detta kan illustreras med ett exempel där vi låter underlagsgränsen, T, uppgå till , gränsbeloppet avseende inkomsten, I, till och begränsningstalet, B, till . Vi betraktar nu två hushåll, vars begränsningsgrundande inkomster uppgår till . Det ena hushållet är bosatt i ett hus för vilket taxeringsvärdet, eller underlaget för fastighetsskatt, uppgår till . Det kommer därmed inte att omfattas av begränsningsregeln utan debiteras en fastighetsskatt på . Underlaget för fastighets- skatt, som antas motsvara taxeringsvärdet för det hus där det andra hushållet är bosatt, uppgår däremot till . Utan nedsätt- ning skulle fastighetsskatten för detta hushåll uppgå till . I frånvaro av den regel, som lägger en restriktion på hur långt fastighets- skatten får sättas ned, skulle skatteuttaget för detta hushåll begränsas till (av ), vilket är mindre än den skatt som debiteras det hushåll som är bosatt i fastigheten med ett något lägre taxeringsvärde. Med en restriktion på nedsättningen, utformad så som beskrivits ovan, skulle fastighets-skatten istället uppgå till (1,av ) efter nedsättning för hushållet med det högre taxeringsvärdet, vilket är något högre än uttaget för fastigheten med det lägre taxeringsvärdet. Gradvis nedtrappning av nedsättningen vid stigande inkomst