sou · GNB384d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Det särskilda bidraget avsett för arbetslösa upphörde formellt 1996, men har resurser motsvarande de 10 000 extra studieplatserna i folkhögskolan i stället kommit att ingå i regeringens stora vuxenutbildningssatsning Kunskapslyftet.8 Till skillnad mot tidigare, då det enda som förutsattes var att deltagarna var arbetslösa och att de dessutom gärna fick vara invandrare, finns det nu en rad ytterligare krav som folkhögskolorna måste uppfylla för att få del av dessa medel. Kraven är dessutom reglerade i lagtext (SFS 1996:1397) som säger att deltagarna måste ha fyllt , att kurserna ska leda till kunskaper motsvarande grundskole- eller tre- årig gymnasiekompetens. Dessutom anges i vilken prioritetsordning de sökande ska antas. Som synes är merparten av dessa krav inte alls förenliga med tanken att folkbildningen ska ha en fri och frivillig karaktär. Studi- erna är inte öppna för alla, bara för den som fyllt och är arbets- lös (och helst tillhör någon av de prioriterade grupperna). Man kan vidare fråga sig om den som kommer till folkbildningen i egenskap av att vara arbetslös och därmed i högsta grad är beroende av sam- hällets trygghetssystem, i realiteten gör det i strävan efter bildning, av fri vilja och i frånvaro av alla slag av yttre tvång. Eftersom lagen ifråga kräver att kurserna ska leda till grundskole- eller gymnasie- kompetens blir det såvitt jag kan förstå också i stort sett omöjligt för de bildningsorganisationer som anordnar kunskapslyft att stå fria i förhållande till det allmänna skolväsendet. Ännu mera omöjligt torde det vara för den enskilde deltagaren att själv få bestämma över sina studier. och det särskilda anslaget för arbetslösa har båda kommit till genom att det allmänna anslaget till folkbildningen delats upp i delposter och gjorts om till riktade statsbidrag. Till dessa särskilda bidrag har det dessutom via de regleringsbrev som regeringen utfärdar när fattat beslut om statsbudgeten knutits särskilt föreskrivna villkor för användning. För det allmänna anslaget har man avstått från att meddela dylika föreskrifter. Här har det bara stått att det är som be- slutar hur statens bidrag ska fördelas. Utöver och det särskilda anslaget för arbetslösa har staten i sin budget emellertid även vid andra tillfällen anslagit pengar avsedda för särskilda ändamål; för distansutbildning, för uppsökande verk- samhet och utbildning i samhällsfrågor och senast för utveck- lings- och försöksverksamhet inom studieförbund och folkhög- skolor. I samtliga fall har särskilda villkor för medlens användning utfärdats (Regleringsbrev 1997; 1998). Så har skett trots att rege- ringen nogsamt förklarat att det är som har att fördela bidraget till studieförbund och folkhögskolor, och att ett sådant system låter sig inte förenas med att staten meddelar särskilda bestämmelser om att vissa delar av verksamheten ska ha mindre eller alternativt högre statsbidrag eller på annat sätt detaljreglerar statsbidragsfördelningen (prop. 1997/87:115, s. 22). Vid sidan av de ovan beskrivna tendenserna till ökad statlig styr- ning har man från statens sida också börjat styra folkbildningen genom tillägg i regleringsbrev där specifika krav ställs på Folkbild- ningsrådet att utföra vissa uppdrag. Ett sådant uppdrag fick rådet i samband med budgetproposition där man uppmanas att i samråd med utveckla och redovisa tänkbara modeller för resultatmått och mått på måluppfyllelse som visar hur syftet med statsbidrag till folkbildningen har nåtts (Reglerings- brev 1997). Detta uppdrag är i sig inte exceptionellt. Alla myn- digheter som får pengar över statsbudgeten måste , när resultatstyrning infördes i statsförvaltningen, redovisa och analysera den egna verksamheten med utgångspunkt i de mål som riksdag och regering beslutat om. Hur detta ska gå till beskrivs i en förordning (SFS 1996:882), och för att stödja myndigheternas arbete finns det dessutom föreskrifter som förklarar hur förordningens olika para- grafer ska förstås. Kravet på att utveckla resul- tatmått och mått på måluppfyllelse innebär såvitt jag kan förstå att produktiviteten i folkbildningens prestationer måste mätas, t.ex. i termer av kostnads- eller förädlingsvärdesproduktivitet. Sådana mått är avsedda att ge regeringen viktig information om enskilda myndig- heters förmåga att omvandla tilldelade resurser till varor och tjänster. Det som är anmärkningsvärt i sammanhanget är för det första att den statliga mål- och resultatstyrningen betraktar alla myndigheter som producerande system med övergripande mål som kan brytas ner till operativa verksamhetsmål. Det förutsätts också att det i alla verksamheter är möjligt att identifiera resultat i termer av produk- tivitet. Detta innebär att det system av krav och normativa före- ställningar som kravet på resultatmått grundar sig på, står i ett direkt motsatsförhållande till ambitionen att folkbildningen ska karaktäri- seras av fri och frivillighet. Om bildning ska förstås som en fri pro- cess som tar sin utgångspunkt och styrs av deltagarnas egna behov, inte av fasta läroplaner och utifrån kommande syften, torde det vara svårt att reducera samma process till något yttre och målbestämt; ett fastslaget bildningsgods som låter sig mätas med hjälp av olika pro- duktivitetsmått. En tillämpning av styrsystemet fullt ut är därför inte möjlig utan att folkbildningens djupaste ideologiska intentioner går förlorade. I kravet på utvecklandet av resultatmått och mått på målupp- fyllelse finns nu inte bara motsättningar av ideologiskt slag, invävt finns också organisatoriska motsättningar. Jag tänker då på hur folk- bildningen, eller snarare den centrala förvaltningen av folkbild- ningen genom , är tänkt att vara uppbyggd. Ser vi till de motiv som låg till grund för rådets bildande framgår att man från regeringens sida ville förstärka och utveckla folkbildning som ett särskilt område, varvid inrättandet av bör ses som en markering av verksamhetens ideella karaktär. Genom att uppmuntra till organisatorisk mångfald och ideologisk profile- ring av de olika studieförbunden och folkhögskolorna, och genom att bryta loss folkbildningsområdet från den traditionella myndig- hetsstrukturen och i stället tillåta självförvaltning, tänkte man sig sannolikt att det fria bildningsarbetets värden och ideal bättre skulle främjas (1998). För som den dåvarande skolministern förklarade i samband med rådets bildande: Ett folk- bildningsråd skall // inte vara en statlig myndighet utan ett folk- bildningens eget organ (prop. 1990/91:82, s. 38). Ett uttalande som för övrigt förtydligas proposition där det sägs att stor hänsyn bör tas till att är en del av den fria folk- bildningen och till att dess verksamhet därmed inte kan inrymmas i de former för statlig styrning av myndigheter som gäller i annan verksamhet (prop. 1997/98:115, s. 21). Sett mot denna bakgrund ter det sig minst sagt svårförståeligt att staten, via kravet på Folkbild- ningsrådet att utveckla resultatmått, nu så uppenbart inordnar folk- bildningen i de former för styrning som gäller för traditionella myn- digheter. En komplex och motsägelsefull bild Ett aktivt och levande civilsamhälle betraktas av de flesta som en av de viktigaste betingelserna för demokratins fortlevnad och utveck- ling. I slutet av det tjugonde seklet, när den moderna välfärdsstatens omfattning och karaktär så livligt diskuteras, är förväntningarna på den ideella sektorns organisationer om möjligt större . Med hänvisning till sin speciella särart förväntas de fylla en rad olika funktioner i samhället, alltifrån skapande av tillit mellan människor till producerande av välfärdstjänster. Upprinnelsen till föreliggande artikel har varit en skeptisk hållning till dessa enligt min mening alltför idealistiska beskrivningar av föreningslivets funk- tioner. Min skepticism har spätts på med de föränd- ringar som skett vad gäller det statliga föreningsstödets karaktär, där en allmän tendens verkar vara en övergång från generella bidrag till allt mer av resultatinriktade ersättningar för på förhand specifi- De organisationer som vill få del av det statliga stödet måste således arbeta i enlighet med de mål och medel som bidragsgivaren föreskriver, ett förhållande som kan förväntas på- verka såväl organisationernas särart som deras samhälleliga funk- tioner. Mot denna bakgrund, och med exempel hämtade från folk- bildningsvärlden, har jag i denna artikel velat problematisera och diskutera den allra vanligaste av alla de funktioner som ideella organisationer brukar prisas för, nämligen föreställningen att de befinner sig i en från stat och marknad fristående domän och att de i denna position är särskilt väl beskaffade att främja demokratins utveckling i samhället. För att lägga grunden för en sådan diskussion har jag i tredje kapitlet målat upp en bild av relationerna mellan staten och folk- bildningen genom att dels beskriva de normativa motiv som statens bidrag till folkbildningen grundas på, dels med konkreta exempel visa hur bidragets praktiska utformning utvecklats . har jag i kapitlet Staten och föreningslivet i litteratu- ren redogjort för de centrala tankegångarna i pluralism och korporativism, båda statsvetenskapliga teorier som har något att säga om hur relationerna mellan staten och den ideella sektorn bör vara beskaffade för att främja organisationernas demokratiska funk- tion. I enlighet med denna skrifts syfte är tanken att jag med hjälp av nämnda teorier nu ska söka besvara frågan om relationerna mellan staten och folkbildningen har en sådan karaktär att den senares självständighet är så kringskuren att legitimitetsgrunden för dess demokratiska roll omintetgjorts? Av min beskrivning av motiven bakom bidraget till folkbild- ningen framgår att begreppen fri- och frivillig och demokrati är centrala när man vill förstå varför staten ger 2,4 miljarder till denna verksamhet. Motiven går i korthet ut på att folkbildningen genom sin fria och frivilliga karaktär, bidrar till att stärka förutsätt- ningarna för ett mera jämlikt demokratiskt deltagande i samhället. Den praktiska utformningen av statens bidrag ser dock inte ut på detta sätt. Genom en rad olika åtgärder har staten ökat sin styrning av folkbildningen på ett sätt som inte alls är förenligt med det fria och frivilliga idealet. Målstyrning infördes då staten formulerade övergripande mål för bidraget. De organisationer som vill få del av stödet måste därvid rätta sin verk- samhet efter statens mål. Vidare har det skett en transformering av ett generellt anslag till mer specificerade ersätt- ningar för uppgifter som man från statens sida förväntar sig att folkbildningen ska medverka i. Till den rad av delposter som det statliga folkbildningsanslaget numera består av har regeringen också knutit vissa villkor och bestämmelser som i praktiken försvårar, till viss del omöjliggör, organiseringen av ett fritt och frivilligt bild- ningsarbete. Slutligen har vi sett att staten krävt att Folkbildnings- rådet ska utveckla resultatmått och mått på måluppfyllelse, ett krav som i sin tillämpning innebär att folkbildningens djupaste ideolo- giska intentioner riskerar att gå förlorade. Dessutom är kravet inte förenligt med den grundläggande idé som rådets existens vilar på. Idén går ut på att folkbildning är ett särskilt – ideellt – område och därför bör hållas utanför de former för statlig styrning som gäller för vanliga förvaltningsmyndigheter. Den bild av relationerna mellan staten och folkbildningen som tonar fram vid min granskning av statsbidragets uppbyggnad är som synes minst sagt komplex, i stora stycken direkt motsägelsefull. Som jag tidigare antytt är det lätt att se att de normativa motiv som bidraget vilar på har sin grund i sådana institutionella arrangemang som den pluralistiska teorin anger som viktiga för föreningslivets demokratiroll. Ser vi däremot till statsbidragets praktik finns det i stället stora likheter med korporativismen. Med uppdelningen av bidraget i allt fler anslagsposter och med de därtill hörande kraven på redovisning har folkbildningen kommit att inordnas allt mer i de former för styrning som gäller för vanliga förvaltningsmyndigheter, ett inordnande som kräver ett stort mått av anpassning till den offentliga sektorns byråkratiska normer. Folkbildningens självständighet och demokratiroll ifrågasatt Med utgångspunkt i det statliga stödets praktiska utformning kan man enligt min mening dra slutsatsen att relationerna mellan staten och folkbildningen uppvisar starka korporativistiska inslag. Frågan är om de är för starka, om integreringen är så omfattande att folk- bildningen kan sägas ha växt samman med staten – koopterats? Har integrationen mellan staten och folkbildningen nått så långt att folkbildningen blivit oberoende av sina medlemmar och istället ett redskap för staten i genomförandet av politiska beslut? Har med andra ord legitimitetsgrunden för folkbildningens demokratiroll gått förlorad? I ett pluralistiskt perspektiv är förekomsten av ideella organisa- tioner innanför det politiska systemet ett i högsta grad problema- tiskt fenomen. Det är genom att befinna sig utanför systemet, i en självständig position, som organisationerna har en demokratisk be- Sett utifrån ett pluralistiskt perspektiv – och därmed också utifrån de normativa motiv som statens bidrag grundar sig på – är legitimitetsgrunden för folkbildningens demokratiroll således för länge sedan omintetgjord. Korporativismen är som vi har sett inte lika strikt i detta av- seende, utan menar att organisationerna kan ha en demokratisk be- tydelse även om de delvis befinner sig inom det politiska systemet och där intar ett slags halvoffentlig position. Även om det i korpora- tivismen således finns en ganska stor acceptans för organisationer- nas närvaro i politiken, finns det också här en gräns för hur långt integrationen får gå, eftersom en alltför långt driven integration bryter ner organisationernas demokratiska funktion. Gränsen nås enligt teorin som den organisation som tillåts verka inom det politiska systemet tappar sina medlemmars förtroende och uppfattas gå helt i statens intressen. Hur det förhåller sig med den saken inom folkbildningen vet vi nu tyvärr inte så mycket om, efter- som empirisk forskning som intresserat sig folkbildningsorganisa- tionernas demokratiska strukturer i stort sett lyser med sin frånvaro. Formellt sett bygger folkbildningens hela organisering (från och dess stiftare till enskilda studieförbund och folk- högskolor) på medlemskap och demokratiska styrformer, men huruvida detta också avspeglar verklighetens organisering finns det som sagt ingen – eller i alla fall mycket litet – kunskap om.9 Ser vi emellertid till de styrningsåtgärder som redovisats i denna uppsats synes folkbildningen vara på god väg att växa samman med staten. Åtminstone är så fallet när det gäller den ekonomiska styr- ningen av som av statsmakterna i detta avseende hanteras som vilken annan underlydande förvaltningsmyndighet som helst. I komplicerade roll ingår som tidigare nämnts att i myndighets ställe fungera som övervakare av folkbildningen, men också att i medlemmars ställe agera som före- trädare för den samlade folkbildningen. I den mån som Folkbild- ningsrådet kan ses som en sådan företrädare, och i den mån de stat- liga styrningsåtgärder som riktas mot rådet har reella effekter på verksamheten ute i studieförbund och folkhögskolor, så är koopte- ringstendensen uppenbar. Organisationernas ledare har av staten förmåtts att reglera, kontrollera och disciplinera sina medlemmar så att de utan att bråka accepterar att vara ett redskap för staten i genomförandet av dess politik (1994, s. 32). Korporatvismen talar om kooptering, men ett annat ord som på ett mycket träffande sätt beskriver de nuvarande relationerna mellan staten och folkbildningen är kolonisation. Det är dock inte fråga om kolonisation i största allmänhet utan om en alldeles specifik kolonial strategi, nämligen den som tillämpade i . För medan flera av de andra kolonialmakterna (, , etc.) styrde sina afrikanska kolonier så att säga direkt på plats med hjälp av utsända tjänstemän och i vissa fall med hjälp av ett stort mått av våld, så var britternas politik långt mer raffinerad. Metoden som tillämpades kallades indirect rule och bygger – precis som korporativistiska lösningar – på insikten att en ledare som inte valts enligt lokala traditioner brister i legitimitet och kan därför inte åstadkomma samarbete hos det folk som ska ledas. I praktiken innebar det indirekta styret att britterna godtog de lokala hövdingarna som fanns på villkor att de lokala härskarna svalde att det i slutändan var britterna som bestämde. De viktigaste argumen- ten för indirekt styre har formulerats av , den kände generalguvernör främsta medhjälpare i norra där den traditionella maktstrukturen med i spetsen var sär- skilt stark: den infödda klassen och alla dennas politiska, juridiska och verk- ställande organ bibehålls som verkliga aktiva krafter i samhället, inte som något slags underlig men intressant folklore. Det europeiska inflytandet utövas indirekt, via de infödda hövdingarna, och inte direkt via europeiska tjänstemän. Som goda aristokrater förutsattes de brittiska högdjuren hålla sig i bakgrunden. Syftet med detta system var att hjälpa infödingarna att utveckla den civilisation som de själva kan skapa. (1979, s. 87) Likheten mellan britternas kolonialpolitik och hur staten styr folkbildningen är enligt min mening slående. Genom att upp- rätthålla traditionella och befintliga folkrörelsestrukturer, och genom att förse folkbildningens hövdingar med resurser, styr staten indirekt verksamheten i riktning mot de områden (eller den civilisa- tion) som staten anser att studieförbund och folkhögskolor bör ägna sig åt. 1En svensk kolonn i detta korståg är utan tvekan City-universitets forsknings- program Den svenska socialstaten. Se t.ex. 1997. 2Jag vill dock nämna att det är mycket svårt att på ett mera noggrant sätt be- räkna statens stöd till ideella organisationer. Bidragsgivarna, liksom fördelande myndigheter, är många och samverkan mellan dem begränsad. En grov upp- skattning, gjord av Statskontoret 1995, av det totala statliga stödet till för- eningslivet i stort är att utbetalades detta år (Stats- kontoret 1995). Bidraget till folkbildningen skulle därmed utgöra nästan hälften av det totala statliga stödet till ideella organisationer. 3Hur komplicerad denna roll är finns beskrivet i SOU 1996:127 och 1998. 4Det finns ganska många skrifter som tillhandahåller översikter av forsk- ningsläget vad gäller den ideella sektorn. Som exempel kan nämnas Anheier & Seibel (1990) som har en internationell och tvärvetenskaplig prägel; (1998) som innehåller en kortfattad översikt över den svenska forskningen om ideella sektorn, men också ett antal artiklar som i någon mån kan sägas illustrera denna översikt. 5Min beskrivning av de två synsätten bygger där inte annat anges på 1996, 1989 och Uhrwing 1998, vilka alla innehåller utmärkta beskriv- ningar av den tämligen omfattande akademiska diskursen i ämnet. 6Författaren till det kanske viktigaste modernare standardverket inom området, Schmitter, menar att man bör skilja på äldre tiders korporativism och den korporativism som återfinns i moderna välfärdsstater, och ger därvid den senare formen namnet neokorporativism (Schmitter 1974). Här har jag emellertid valt att använda den urspungliga beteckningen korporativism, även om det alltså är den modernare (neo-)korporativismen som avses. 7Se 1962; 1993; ; 1991; 1998. 8Vid sidan av dessa 10 000 platser i folkhögskolan, till vilka resurser fördelas av , har kommunerna också möjlighet att upphandla utbildning direkt av studieförbund och folkhögskolor. Uppskattningsvis har kommunerna /98 på detta sätt gett studieförbunden och folkhögskolorna uppdrag motsvarande 6000 av sammanlagt cirka 104 000 årsstudieplatser (Folkbildnings- rådet 1997, s. 14). 9Se SOU 1996:159, s. 153 ff, för en diskussion kring denna fråga. Amnå, , red. (1995) Medmänsklighet att hyra. Åtta forskare om ideell verksamhet. & Seibel, , red. (1990) The Third Sector. Comparative Studies of . , Per , (1997) Olika former för offentligt stöd till ideella organisationer, konferenspapper för Nordiska nätverket för forskning om den ideella sektorn, 7-8 november 1997 i , , (1994) Från bidrag till ersättning? Om kommunernas stöd till de frivilliga organisationerna. , Bo & , , red. (1995) Om folkbildningens innebörder. , Bo (1988) Folkbildningens dubbla verklighet – om studie- arbete och demokrati i nio frikyrkoförsamlingar. , , (1993) Det civila samhället och den politiska teorin. , (1979) moderna historia.. : (1997) Verksamhetsberättelse Gronbjerg, (1992) Nonprofit Human Service Organizations- Funding Strategies and Patterns of Adaptation, i Hasenfeld, Yeheskel, red. , (1991) Bildningens väg. Tre bildningsideal i svensk arbetarrörelse. , Bo (1993) Folkhögskolor och demokratifostran. , (1996) Models of Democracy. Ingelstam, (1995) Ekonomi för en ny tid. , , red. (1994) Den moderna demokratins problem. , (1955) Folkrörelserna. Ehlins – Folkbildnings- förlaget , (1985) Från folket och genom folket. Om idéer och utvecklingslinjer i studie- förbunden. , (1991) Folket, makten och bildningen – ett debatt- inlägg. , (1998) Från kontaktskapande till kontrakt- skapande verksamhet, konferenspapper till Nordiska nätverket för forskning om ideella sektorn 4-6 september 1998 i Kuhnle, , Per, red. (1992) Government and . , (1992) Samhället och de organiserade intressena. , (1996) Kan en filthatt stärka demokratin? , m.fl. (1997) Excellens i flexibilitet. Utvärdering av folkbildningens insatser för arbetslösa. , (1998) I medlemmars ställe. En studie av Folk- bildningsrådets relationer till sina medlemmar. : , och Rörelsefolk- högskolornas intresseorganisation , (1993) Frivillighetens integrasjon – staten og de frivillige velferdsprodusentene. : Institutt for Samfunds- forskning , , (1998) Svensk frivillighet i internationell belysning, i Socialvetenskaplig tidskrift nr 2-3 1998 , , (1997) The Nonprofit sector in . Michelleti, (1994) Det civila samhället och staten. Med- borgarsammanslutningarnas roll i svensk politik. , (1962) Demokratins kultursyn. , m.fl. (1998) Demokrati och medborgarskap. Proposition 1990/91:82 Folkbildning Proposition 1997/98:115 Folkbildning Regleringsbrev för budgetåren 1997 och 1998 avseende anslag till folkbildning , (1993) Making Democracy Work. Schmitter, (1974) Still the Century of Corporatism?, Review of Politics vol. Scmitter, Lembruch, (1979) Trends Toward Corporatist Intermediation, Contemporary Political Sociology, vol. , Per (1998) Mötet med amerikansk frivilligdomsforskning, konferenspapper till Nordiska nätverket för forskning om ideella sektorn 4-6 september 1998 i SFS 1996:882 Om myndigheters årsredovisning m.m. SFS 1996:1397 Förordning om statsbidrag för en särskild utbild- ningsinsats inom folkhögskolan Statskontoret (1995) Projektstöd till ideella organisationer – allt från fostran av barn till skutstöd SOU 1993:71 Organisationernas bidrag SOU 1994:147 Former för statlig verksamhet (delbetänkande) SOU 1995:141 Folkbildning och vuxenstudier – rekrytering, omfattning, erfarenheter SOU 1996:127 Folkbildningens institutioner SOU 1996:159 Folkbildningen – en utvärdering SOU 1998:76 Idrott och motion för livet , (1998) Folkbildningsforskning – en kunskaps- översikt. Uhrwing, (1998) Intresseorganisationerna i miljöpolitiken – ett legitimitetsproblem? , (1991) Hur vårdar vi vår demokrati? En under- sökning av föreningslivets och folkbildningsarbetets betydelse för demokratin Liber , (1989) Corporatism in Perspective. An Introductory Guide to Corporatist Theory. , Hans L & , (1997) Vårt land – den svenska socialstaten. Slutrapport från ett forskningsprogram. skulle kunna kallas demokratins sekel i . Även om agitationen för demokratin inleddes tidigare, är det först i inled- ningen av detta sekel som utopin om allmän och lika rösträtt blir en realitet. Man glömmer lätt att demokratin inte är äldre.