sou · GNB314 · 2000-01-01 00:00:00 — Kammarrätten i som ansåg att den föreslagna lagtexten inte kunde ligga till grund för en bedömning av om en sökande uppfyllde kriterierna för att få tillstånd efterlyste en definition av begreppet programverksamhet, en angivelse av hur ägarförhållanden och finan- siering skall beaktas vid tillståndsgivningen och en precisering av stad- gandet att tillstånden, i det fall det finns flera sökanden än tillstånd skulle fördelas så att utbudet präglas av mångfald till innehåll som ägande. Kommitténs förslag att det egenproducerade programmet skulle sändas mellan kl 06.00- 18.00, med ikraftträdande från den 1 janu- ari 1998, mötte delade reaktioner. RU menade att det ur yttrande- frihetssynpunkt var en principiell förändring av rådande villkor som gick stick i stäv med den dåvarande lagstiftningen. Föreningen ansåg även att förslaget kunde utgöra ett hinder för etableringsfriheten inom EU. Även TU avstyrkte förslaget och menade att den föreslagna förändringen kunde få konsekvenser för tillståndsinnehavarna som dessa knappast kunnat förutse när de skaffade koncessionen. och TV var däremot positiv till förslaget och anförde att bestämmelsen torde komma att medföra en klar förändring när det gäller utformningen av det egenproducerade materialet, då det av konkurrensskäl inte torde vara intressant för lokalradiostationerna att under dessa attraktiva sändningstider uppfylla tredjedelskravet genom att spela samma musikstycken i olika ordningsföljd.. Kammarrätten i och ansåg att förslaget inte borde genom- föras under löpande tillståndsperiod. Förändring av programverksamhetens inriktning Förslaget att förändring av programverksamhetens inriktning fick äga rum först efter myndighetens godkännande ansåg ett flertal remiss- instanser strida mot yttrandefrihetliga grundprinciper. ifrågasatte om uppföljning av programverksamhet är förenligt med YGL. framhöll att om en idé som givit tillstånd inte fungerar måste en tillståndshavare ges möjligheten att omformulera sin idé för att nå nya lyssnare och därmed nya annonsörer. Möjligheten att vid slutet av varje tillståndsperiod reglera tillstånden utifrån innehållskrav torde vara tillräcklig som kontrollfunktion. Kommitténs förslag om ändrade sändningsområden med färre tillstånd mötte blandade reaktioner. Radio- och efterlyste en analys av frågan om det var tekniskt möjligt att bestämma nya och större sändningsområden. framhöll att användningen av rundradiobanden är internationellt reglerad och att möjligheten till förändring därmed är begränsad. menade att förslaget innebar att antalet frekvenser och antalet tillstånd måste ökas vilket torde bli mycket svårt. Bolaget var emellertid positivt inställt till kommitténs strävan efter att åstadkomma sändningsområden som liknade de regionala DAB-områdena. Eftersom det inte fanns något som tydde på att frekvensskäl gjorde det nödvändigt med den föreslagna minskningen menade vid att förslaget rimmade illa med yttrandefrihetens grundsatser. TU menade att förslaget saknade lagstöd. RU framhöll att kommitténs mål att ytterligare öka mångfalden bättre skulle uppnås om antalet tillstånd i stället ökade. menade att fler tillstånd borde ställas till förfogande inom ramarna för ett auktionssystem. När det gällde kommitténs förslag till uttag av avgifter menade en instans att det var olämpligt med en avgift baserad på antalet potentiella lyssnare eftersom den motverkar radiostationer med inriktning mot smalare publik. Kommitténs förslag att efter utgången av nuvarande tillståndsperiod förkorta tillståndsperioderna till mötte omfattande kritik. Flera instanser menade att förslaget stred mot såväl grundläggande avtals- rättsliga principer som rättssäkerhetsprinciper, bl.a. förbudet mot retro- aktiv lagstiftning. Några instanser framhöll att förslaget innebar att till- stånd skulle ges för en alltför för att gjorda investeringar skulle hinna ge avkastning vilket skulle förhindra ett seriöst engagemang i lokalradioverksamhet. vid menade att förslaget hade en expropriationsliknande karaktär och framstod från ett civilrättsligt betraktelsesätt som kontraktsbrott. Fakulteten menade att tanken att tillståndshavarna skulle kunnat räkna med att lagstiftningen förändrades framstod som märklig med beaktande av de ekonomiska insatser staten krävde vid tillståndsgivningen. Fakulteten erinrade även om EG-rättens allmänna rättssäkerhetsprincip och skydd för berättigade. Radio- och menade att kommittén alltför oreflekterat hade avfärdat en ordning med parallella system. Kammarrätten i ansåg att det brast i analysen av de rättsliga och ekonomiska konsekvenserna av förslaget. Kommitténs förbud mot överlåtelse av tillstånd antingen direkt eller indirekt avstyrktes av flera remissinstanser. RU menade att förslaget stred mot aktiebolagslagens bestämmelser om aktiers fria överlåtbarhet och framhöll att ett återtagande av det enligt den nu gällande lagen för- värvade tillståndet vid överlåtelse av aktier i ett lokalradiobolag eller vid tillståndshavares död närmast kunde jämställas med expropriation. RU påpekade även att förslaget medförde en stor osäkerhet för radio- stationers anställda, kunder och leverantörer. Flera remissinstanser menade att ett genomförande av förslagen kommer att medföra ersättningsskyldighet för staten. JK ställde sig tveksam till kommitténs slutsatser i denna fråga och menade att den inte belysts tillräckligt. Hovrätten över och menade att staten, genom att bevilja sändningstillstånd till högstbjudande, hade skapat en rättighet för förvärvaren som staten har haft inkomst av. Förvärvaren har vid förvärvet förlitat sig på att han haft en ovillkorlig rätt att få det förvärvade tillståndet förlängt, i vart fall utan konkurrens från andra sökande. Enligt hovrättens mening borde det införas bestämmelser om rätt till ersättning för de tillståndshavare som i princip, enligt gällande lagstiftning, varit berättigade till förlängning och som, om förslaget skulle genomföras, förlorar sändningsrätten . En sådan ersättning kunde tänkas vara en förutsättning för att omläggningen av tillstånden skall vara godtagbar enligt artikel 1 i tilläggsprotokollet till av . RU menade att det saknades stöd i lag för utredningens förslag och förutsåg att mycket höga ersättningskrav skulle riktas mot staten om tillståndshavarna vägrades rätten till förlängning. Denna bedömning delades av vid och TU. Flera remissinstanser var kritiska till kommitténs genomgång av konsekvenser och kostnader. JK konstaterade att en diskussion om statens ersättningsskyldighet och dess kostnader och konsekvenser för förslaget inte berörts. , som konstaterade att förslaget innebar ett statligt risktagande, menade att en genomgång av vilka kostnader staten riskerar få vid en eventuell skadeståndsprocess borde ingå i beslutsunderlaget. Rådet för mångfald inom massmedierna konstaterade att den privata lokalradions utveckling mot nationella nätverk och standardiserat inne- håll kunde, med den utformning som lagstiftningen fått, förutses redan från början. Rådet ifrågasatte om inte privat nationell radio borde tillåtas. Därmed skulle regelverket ansluta sig närmare till den verklighet som föreligger och som kan beräknas råda inom överskådlig framtid. Rådet menade vidare att innehållet är den viktigaste frågan för radion, inte ägarstrukturen. Tidningsdöden har i lika litet som i andra länder kompenserats av lättillgänglig och åsiktsmässigt förankrad radio eller andra medier. Från yttrandefrihetssynpunkt är just förverk- ligandet av nytt utrymme för en mångfald av meningar och åsikter huvudproblemet i fråga om radio. Rådet efterlyste därför andra, mer konsumentrelaterade än annonsörsrelaterade former av finansiering. Metoder att mer medvetet styra över finansieringen mot direkta kon- sumentval istället för reklamfinansiering, exempelvis genom att reklam avgiftsbeläggs i utbyte mot subventionering av konsumentabonnemang etc, skulle också kunna prövas, menade rådet. ifrågasatte varför staten skulle införa ny lagstiftning istället för att vänta ut den andra tillstånds- perioden. 3.2Proposition 1994/95:170 - Digitala ljudradiosändningar I proposition 1994/95:170 - Digitala ljudradiosändningar - angav rege- ringen att den digitala tekniken, som var överlägsen den analoga tek- niken, var mogen att tas i bruk. Fördelarna med DAB-tekniken skulle bäst tas tillvara om de analoga FM-sändningarna (87,) lades ner och ersattes med DAB-sändningar. En förutsättning härför var emellertid att de analoga ljudradiosändningarna inom frekvensbandet avvecklades. Ett sådant beslut skulle få omfattande konsekvenser, genom att mottagare för analoga sändningar skulle behöva ersättas med nya. Ett beslut om att byta sändningsteknik för ljudradio skulle därför inte kunna fattas innan det fanns omfattande erfarenhet av den nya tekniken. Under ett övergångsskede måste digitalsändningarna därför placeras i andra frekvensområden. I har fyra frekvensområden, nämligen TV- kanal 2- 4 () FM-bandet (87,), TV-kanal 12- 13 () och 1,5 GHz-bandet () pekats ut som möjliga. Regeringen menade att beslut om en eventuell övergång till ny sänd- ningsteknik för ljudradio i kunde fattas först när sändningarna hade pågått . En första meningsfull bedömning skulle kunna göras först när sändningarna hade pågått i åtminstone . I propositionen föreslogs därför en försöksverksamhet med digitala ljud- radiosändningar. Försöksverksamheten borde påbörjas , inledningsvis i ett begränsat antal områden i såväl storstads- regionerna som andra delar av landet. Syftet var att i större skala pröva den nya sändningstekniken under svenska förhållanden, att utveckla kompetens hos svenska företag såväl i fråga om de rent tekniska aspekterna av DAB-tekniken som när det gällde utvecklandet av olika programtjänster som DAB-tekniken lämpar sig för samt att ge allmän- heten möjlighet att bedöma fördelar och nackdelar med DAB-tekniken. Enligt propositionen skulle om möjligt två frekvensblock användas i varje område, varav det ena skulle användas för rikstäckande sänd- ningar, det andra för regionala sändningar. I områden där bara ett frek- vensblock fanns tillgängligt föreslogs vissa programkanaler vara gemensamma för samtliga sändningsområden medan andra endast skulle sändas ut i det aktuella området. Ur regionalpolitisk synpunkt var det viktigt att även delar som låg utanför de mest tätbefolkade regionerna tidigt fick tillgång till de tekniska nyheterna. Regeringen menade nämligen att en sändningsverksamhet som syftade till att erbjuda allmänheten flera program torde ha de bästa utsikterna i områden där inte valmöjligheterna redan tidigare var stora. Såväl public service-företagen och Utbild- ningsradio som privata programföretag borde ges möjlighet att medverka då det var angeläget att innehållet i de digitala sändningarna avspeglade den bredd som fanns i det svenska radiolandskapet och då sändningarna borde uppfylla rimliga krav på balans när det gällde innehåll och medverkande företag. Om inte alla programföretag som var intresserade av att delta i pro- gramverksamheten kunde beredas plats angav regeringen att den skulle eftersträva att det fanns program av olika karaktär och att både public service-företag och privata programföretag medverkade. De tillstånd som skulle meddelas de privata programföretagen skulle endast avse sändningar med digitalteknik. I de tillstånd som skulle för- delas av regeringen skulle därför anges villkor ifråga om t.ex. sänd- ningsteknik och geografisk avgränsning. Vidare föreslogs att krav skulle ställas på att sändningstiden verkligen utnyttjades. Sändningarna skulle ha en egen beteckning. I nödsituationer skulle meddelanden få sändas kostnadsfritt. De privata programföretag som så önskade skulle beredas tillfälle att framställa en programförklaring, vilken skulle kunna tas in i avtalet. Radio- och TV-lagens krav på att sändningsrätten skulle utövas opartiskt och sakligt föreslogs inte omfatta de privata programföretagen. De privata programföretagen föreslogs äga rätt att sända reklam och sponsrade program på villkor liknande dem som gäller för den privata lokalradion. Efter skiljeförfarande skulle det bli möjligt att säga upp avtalen vid brott mot radiolagen eller avtalet eller om sändningar inte förekom . Tillstånden föreslogs gälla längst till utgången av men skulle automatiskt förlängas om de inte hade sagts upp. Sändningsverksamheten skulle enligt förslaget finansieras av de medverkande företagen. Regeringen uppdrog åt Radio- och att samordna och utvärdera sändningsverksamheten. Uppgiften innefattade planering av i vilka områden sändningar skulle äga rum och att inbjuda programföretag att medverka i verksamheten. Verket skulle vidare lämna förslag till regeringen om vilka programföretag som enligt dess uppfattning skall delta. Föreskrifter härom skulle lämnas i förordning. Regeringen erinrade om att det ålåg att pröva frågan om tillstånd att använda de radiosändare som behövdes för försöksverksamheten. Propositionen medförde smärre ändringar i radio- och TV-lagen. 3.3Från Massmedia till Multimedia - att digitalisera svensk television, SOU 1996:25 Utredningen om tekniska förutsättningar för utökade sändningar av radio och television till allmänheten redovisade i sitt slutbetänkande Från Massmedia till Multimedia - att digitalisera svensk television - underlag för beslut om eventuell övergång till digital teknik för marksänd TV som ersättning för nuvarande analoga sändningar. I betänkandet angavs att statsmakterna borde fatta principbeslut om övergång till digital marksänd (terrester) TV i . De nuvarande analoga terrestra TV-sändningarna borde möjligt upphöra, dock senast efter starten för digitala terrestra sändningar. De legala problem som måste lösas berodde i stora delar på synen på statens roll i förhållande till dels den tekniska utvecklingen och digi- taliseringsprocessen inom radio och television, dels programföretagen och sändningarnas innehåll. Utredningen tog upp frågorna om statligt givna tillstånd skulle med- föra ett garanterat utrymme på ett digitalt sändarnät och i så fall hur, på vilket sätt ett företag skulle erhålla ställning som multiplexoperatör samt vem som skulle reglera överkapaciteten i de digitala sändarnäten och efter vilka principer detta skulle ske. Ur konkurrenssynpunkt menade utredningen att det var mindre lämpligt att tillståndsgivning för multiplexanvändning riktades till befintliga programföretag. Utredningen utgick därför från att operatören kom att inta en självständig ställning i förhållande till programföretagen. Frågan var dock vilka urvalskriterier som skulle krä- vas om multiplexoperatörsskap kom att förutsätta tillstånd. Utredningen såg finansiering, ägarskap, nätuppbyggnad, geografisk täckning och möjlighet till lokala sändningar som möjliga urvalskriterier. Huruvida avgift till staten skulle utgå eller inte menade utredningen var beroende av operatörens ställning, om prissättningen blev fri och operatörens möjlighet att disponera överkapacitet. Även sändarnätens utbredning, nätens utformning och nätoperatörens rättighet till annan nätanvändning var nödvändig att reglera. Utredningen menade även att frågan om operatörens ansvar för pro- gramverksamhetens laglighet (utom såvitt avsåg programinnehåll), borde regleras. Med hänsyn till den ökade integrationen och koncentrationen inom medieområdet borde inte operatören tillåtas att bedriva konkurrerande programverksamhet. I ett tillstånd med reglering av operatörsrollen, borde programföretag inledningsvis garanteras en minsta överföringskapacitet. Utredningen såg inte hinder mot att programföretaget själv upplät den överkapacitet som kunde uppstå genom att programföretaget inte utnyttjade hela sitt garanterade överföringsutrymme. I vart fall inte om upplåtelsen skedde till annan med sändningstillstånd och var av tillfällig art. Däremot var utredningen tveksam till att programföretag tillåts sälja sitt överförings- utrymme till andra ändamål än rundradio. Utredningen framhöll att ett fungerande dekodersystem var en förutsättning för att marksända digitala sändningar skulle etableras. I samband med tillståndsgivning kunde staten ställa krav rörande dekod- rarna. Eftersom kontroll över tittarnas åtkomst medförde inflytande över den enskildes programutbud kunde andra konkurrensfaktorer än pro- gramkvalitet bli avgörande för vilket programutbud som nådde den enskilde. Det borde, menade utredningen, vara en allmän riktlinje att marknäten skulle ha en hög grad av tillgänglighet, både för program- företag och tittare. Själva tekniken i form av sändarnät och kontroll över åtkomsten skulle inte få verka begränsande. Enligt utredningen aktualiserade införandet av den digitala tekniken innebörden av YGL eftersom den tekniska utvecklingen medförde att staten måste ta ställning till om det skulle meddelas färre antal tillstånd än vad som var tekniskt möjligt. Utredningen menade att begränsningar av upplåtelsegraden torde kunna ske även av andra orsaker än rent tekniska under vissa förutsättningar, t.ex. en politisk bedömning att yttrandefrihetliga mål inte gynnas av en obegränsad upplåtelse. 3.4Proposition 1996/97:67 - Digitala TV- sändningar I propositionen föreslogs att TV-sändningar med digital teknik skulle införas. Införandet skulle ske i flera steg, staten skulle därvid ha möj- lighet att successivt ta ställning till om och hur verksamheten skulle fortsätta. Digitala marksändningar i skulle om möjligt komma att påbörjas . En förutsättning för en fortsatt ut- byggnad var att de digitala marksändningarna bedömdes ha ekonomisk Sändningarna skulle tillgodose kraven på yttrandefrihet, till- gänglighet och mångfald. I varje område borde minst två sändningsfrekvenser kunna dispo- neras. TV-sändningar skulle utgöra kärnan i sändningsverksamheten. Därutöver kunde andra tjänster få utrymme, t.ex. utbildningstjänster och teletjänster. Beroende på det lokala intresset kunde inriktningen på verksamheten variera mellan olika orter. som sände analogt via marknätet föreslogs få möjlighet att medverka i de digitala sändningarna. Därutöver skulle även andra programföretag beredas plats. På varje ort borde mer än ett programföretag delta i sändningsverksamheten. Ett företag ensamt borde normalt inte kunna disponera en hel multiplex. Lokala och regionala program borde ges företräde, liksom program förankrade i den svenska kulturkretsen. Olika programtjänster borde komplettera varandra så att sändningarna som helhet kom att tilltala olika intressen och inriktningar. Sändningsverksamheten skulle bekostas av de medverkande företagen. I propositionen angavs att var angeläget att samarbetsformer ut- vecklades som innebar att de som erbjuder programtjänster i systemet vanligtvis bestämde över multiplexfunktionen tillsammans (prop. 1996/97:67 s. 27). Regeringen menade att andra lösningar där beslutanderätten hamnade hos en mellanhand ingav betänkligheter. Som exempel nämndes lösningar där multiplexoperatörerna svarar för utbyggnaden av sändarnäten och marknadsföringen av digital-TV gen- temot publiken eller där programföretag svarar för rollen som multi- plexoperatör. Lösningarna rymde risker att kraven på yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald inte kunde tillgodoses fullt ut. I propositionen föreslogs att en särskild utredare skulle utses. Utredaren skulle få till uppgift att förbereda sändningsverksamheten och bl.a. föreslå sändningsorter och att utforma en modell för program- företagens samverkan i tekniska frågor. Uppdraget föreslogs även omfatta frågan om möjligheter att finansiera vissa sändningar med särskilda avgifter. En kommitté med parlamentariskt inslag föreslogs följa sändningsverksamheten och medverka vid utvärderingen. I propositionen föreslogs vidare att ett belopp om högst från rundradiokontot skulle anvisas för digitala sändningar inom SVT, SR och UR. Såvitt gällde digitala ljudradiosändningar angavs i propositionen att regeringen bedömde att en utvärdering av verksamheten med digitala ljudradiosändingar kunde göras när mottagare väl fanns tillgängliga och såväl radioföretag som allmänheten i tillräcklig utsträckning hade givits möjligheter att bedöma för- och nackdelar med den nya tekniken. angavs att regeringen följde frågan och hade hög beredskap att fatta beslut när utvecklingen så krävde. 3.4.1SOU 1997:103 - Rapport med förslag om sändningsorter I betänkandet konstaterades att såväl nationella som lokala program- företag hade visat intresse för sändningar i digitala marknät. På det nationella planet var det främst större programföretag som redan var verksamma med sändningar och intressenter som ville satsa på utbild- ning. På det lokala planet förekom verksamma lokalTV-företag samt kommuner som tillsammans med lokala intressenter ville verka för eta- blering av digitala marksändningar på orten. De stora nationella programföretagen önskade använda sändnings- utrymmet för traditionella sändningar av television till ett stort antal mottagare. En del mindre, lokala företag ville däremot använda sänd- ningsutrymmet till lokala IT-projekt med stora möjligheter till indivi- duella interaktiva användningar. De nationellt inriktade företagen hade önskemål om att sändningarna redan från början skulle kunna nå många människor och starta i områden med stort befolkningsunderlag. De lokala intressenterna hade ofta önskemål om närmast regionala sändningsområden. Det rådde en tveksamhet om den ekonomiska bärkraften i lokalTV som ensam tjänst. Flera lokala intressenter hade koncept där lokalTV- verksamheten utgjorde en av flera tjänster som avsågs förmedlas via det tilldelade sändningsutrymmet. Sidotjänsterna hos de nationella pro- gramföretagen var däremot knutna till själva programverksamheten. Efter att ha beaktat kriterierna angivna i propositionen om digitala TV-sändningar (prop. 1996/97:67) (flera orter belägna på olika håll i landet, att såväl storstads- som glesbygdsområden skulle vara represen- terade och det skulle vara möjligt att ta två frekvenser i anspråk för sändningarna) menade utredaren att orter med högteknologisk miljö borde komma ifråga då detta skulle vara positivt för utvecklingen av olika sidotjänster och interaktiva användningar. Utredaren föreslog att sändningar skulle inledas i 1.Stockholm med vilket även inkluderade 4.Kiruna med , och samt I betänkandet uppmärksammades även kriterier och modeller för tillståndsgivning samt särskilda frågor som must carry, användande av sändningsutrymme för sidotjänster och tillståndsvillkor. 3.4.2SOU 1998:17 - Samordning av digital marksänd TV - slutbetänkande av Digital TV- utredningen I Digital ingick att förbereda sändningar av digital marksänd TV. Utredaren hade bl.a. i uppdrag att i samråd med programföretag och andra intressenter utarbeta former för samarbete kring t.ex. multiplexering, sändare, åtkomstkontroll och elektronisk programguide (EPG), eventuellt i form av en modellöverenskommelse. I utredningens betänkande Samordning av digital marksänd TV (SOU 1998:17 s. 58) behandlas främst de nämnda tekniska frågorna och modeller för samarbete kring dessa. Enligt utredaren var det osäkert om en EPG var en tillståndspliktig sändning av ett TV-program eller att betrakta som ett interaktivt sökverktyg som inte krävde tillstånd enligt radio- och TV-lagen. Om ett fristående företag inkom med en ansökan om att få bedriva sådan verksamhet bedömde utredaren att det rent teoretiskt torde vara möjligt att en EPG-tjänst kunde vara tillståndspliktig (betänkandet s. 47). Utredaren utgick från att rätten att disponera sändningsutrymmet i näten var en nyckelfråga för multiplexoperatörsskapet och att detta operatörsskap var den viktigaste samordningsfrågan. De modeller som redovisas i betänkandet är att nätoperatören blir multiplexoperatör, ett särskilt multiplexoperatörsföretag bildas, respektive olika multiplex- operatörer, där varje multiplex har en egen operatör. I betänkandet föreslogs att nätoperatören skulle erhålla rollen som multiplexoperatör.