sou · GNB376 · 2000-01-01 00:00:00 — Motsvarigheter till demokrati- värden i privat sektor kan vara sådant som affärsetik, men för den gäller särskilda förutsättningar. Demokrativärdena utgörs av politisk demokrati, rättssäkerhet och offentlig etik medan ekonomivärdena omfattar funktionell ra- tionalitet (t.ex. yrkesskicklighet), kostnadseffektivitet och produk- tivitet. Ekonomivärdena saknar substans. Det framgår om man ser på den funktionella rationaliteten (dvs. att välja de medel som leder till de uppsatta målen) som är ett fundament för västsamhället. Beroen- de på vilka mål som eftersträvas kan rationaliteten resultera i nästan vad som helst: den har fört oss till å ena sidan och välfärds- staten, å andra sidan och . Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE Verksamheten i stat och kommun bör således styras genom både demokrativärdena och ekonomivärdena. Demokrativärdena har av många ansetts uttrycka det specifikt offentliga och erbjuder oss vad den amerikanske förvaltningsforskaren kallar den mänsk- liga sidan av den offentliga verksamheten (Gawthrop 1998). På frågan om hur vårt offentliga etos ska tillämpas kan vi sam- manfattande svara: Samtliga värden ska alltid beaktas av alla offent- ligt verksamma. Aktörerna kan således inte välja att bara bortse från exempelvis kostnadseffektiviteten eller den politiska demokratin. Värdeuppsättningen i vårt offentliga etos har inte utformats i ett sammanhang av någon supertänkare som sett till att allt är logiskt sammanhängande och motsägelsefritt. I stället har värdena vuxit fram , och man kan finna motsättningar både mellan och inom de båda huvudkategorierna. Det är också svårt att precise- ra de enskilda värdena som kan vara internt motsägelsefulla. Dessutom sker det en ständig förändring: På hög abstraktions- nivå har värdena en betydande stabilitet, på mer konkret nivå för- ändras de med samhällsutvecklingen. Allt detta försvårar naturligtvis tillämpningen av etoset. Kring vart och ett av de sex värdena finns en mycket omfattande diskussion, och en sådan måste ständigt pågå för att vi ska nå fram till en operativ kvalitet hos värdena. Avgörande är att vårt offentliga etos verkligen implementeras, och då räcker det inte med regler. För att aktörerna, trots eventuellt motstånd, ska hävda vårt offentliga etos i den fortlöpande politiska processen måste man ställa speciella krav på dem. I dagsdebatten framhävs ofta vikten av att aktörer på alla samhällsområden visar civilkurage. Med detta avses att en aktör försvarar sina värden även om han därmed riskerar obehag. Ett problem med begreppet civilkurage är att det kan användas för att försvara vilka värden som helst – även sådana som vi sanner- ligen inte beundrar. kan det ju inte vara meningen att värden, som av flertalet medborgare uppfattas negativt, ska tillåtas prägla den offentliga verksamheten. Nej, ämbetsmännen ska självfallet handla efter vårt offentliga etos och inte efter sina personliga värde- ringar eller specifika yrkesvärderingar. Vi behöver ett särskilt be- grepp för att beteckna just detta förhållningssätt, och jag väljer att kalla det ämbetskurage. En ämbetsman som förfäktar vårt offentliga etos i motsättning till överhet, arbetskamrater och andra aktörer, t.ex. mäktiga sam- hällsintressen, visar just ämbetskurage. Om vårt offentliga etos ska få genomslag i verksamheten måste vi kräva ämbetskurage av alla ämbetsmän. Om det skulle vara så, att de traditionella politisk-demokratiska institutionerna inte längre fyller sina uppgifter i enlighet med vårt offentliga etos, måste vi se oss om efter ersättare som har förmågan att göra detta. Det akuta problemet är att demokrativärdena non- chaleras i ekonomismens samhälle. I stället för att iaktta det indivi- duella medborgarperspektivet, som är en demokrati av, genom och för folket med den enskilde medborgaren i fokus, har det offentliga i ökande utsträckning tagit upp ekonomismens värden, framför allt kostnadseffektivitet. Resultatet av detta blir vad (1998) kallar samhället som butik. Mitt förslag är att den offentliga förvaltningens ämbetsmän ska utgöra ett skydd för demokratin – att de spelar rollen som demo- kratins väktare. Flera skäl talar för att en sådan konstruktion skulle kunna fungera. Ämbetsmännen befinner sig i kärnan av den politis- ka processen: de finns överallt från initiativ till verkställande och ut- värdering, och de har stor makt. Hade det funnits ansvariga ämbets- män, som vägrat attestera eller bokföra alla konstiga krognotor och annat, hade vi sannolikt inte haft en enda av de s.k. affärer som drab- bat det offentliga . Ämbetsmännen har sakkunskap både om tekniken för sina sakområden och om situationen för och uppfattningarna hos sina brukargrupper. De utgör en utbildnings- mässig elit och har ofta valt sitt arbete på grund av intresse för saken och inte för att de räknar med att bli rika på lönen. Av särskild vikt, vid bedömningen av ämbetsmännens möjlig- heter att lösa väktaruppgiften, är att de i betydande utsträckning behärskar slutskedet i den politiska processen. Vilka beslut som och regeringen än fattar är det oftast någon ämbetsman som vidtar de konkreta åtgärder som avgör vad politiken blir i prak- tiken. Ämbetsmännen har ändå ingen total autonomi. Det går att påverka dem genom politiska beslut, och de är föremål för demo- kratisk kontroll. Förslaget att ämbetsmännen ska vara demokratins väktare kan kanske till en början för många framstå som betänkligt eller kanske t.o.m. absurt: Är det inte som att sätta bocken till trädgårdsmästare? I vardagsdiskussionen av ämbetsmännen i den politiska processen uppfattas de ju som ett problem för den politiska demo- kratin. Genom att på olika sätt fördröja politikernas beslut, påstår man, förhindrar byråkraterna folkviljans genomslag. Det vore fel att förneka att vi här står inför ett reellt problem. I grunden är det en fråga om makt som är en företeelse som vi alltid Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE bör hysa stor respekt för. Varje aktörskategori med stor makt utgör både en negativ risk och en positiv möjlighet, och vi får aldrig bortse från risken. För statsvetaren bör det t.o.m. vara en självklar plikt att misstro makten. Slutsatsen är dock att ämbetsmännen har en så stor potential som demokratins väktare att de är värda att satsa på. saknas dessutom realistiska alternativ. Vilket innehåll har rollen med ämbetsmannen som demokratins väktare? Enligt den konstruktion, som jag menar är rimlig, är väk- tarrollen sammansatt av två roller, nämligen medborgarrollen och ämbetsmannarollen. Medborgarrollen har speciellt tagits med för att markera att ingen avhänder sig sina medborgerliga skyldigheter och rättigheter bara för att han verkar som ämbetsman. Egenskaper hos demokratins väktare I ämbetsmannarollen är individen demokratins tjänare (inte makt- havarnas dräng vilket måhända vore den naturliga hierarkiska rela- tionen). Det betyder att ämbetsmannen (f.ö. i överensstämmelse med domarreglernas anvisningar) bör prioritera styrningen i ord- ningen (1) den offentliga etiken, (2) lagen och (3) överordnades be- slut. Ämbetsmannen har personansvar för sina beslut och kan inte skjuta över det moraliska ansvaret på någon annan. Att medborgarrollen ingår i väktarrollen är ingen tillfällighet. I det individuella medborgarperspektivet är medborgarskapet den främsta rollen. Man kan se det som att ämbetsmännen i första hand är medborgare som har ett ämbete som en del av sin medborgarupp- gift. Även om de ibland gör saker, som medborgarna i allmänhet inte får göra, är de medborgare också i ämbetet. Konstruktionen bygger på föreställningen att just för att dessa ämbeten så lätt kan missbrukas vill vi att de ska innehas av, och övervakas av, medbor- gare. Man kan också uttrycka det som att medborgarskapet ska uppträda och arbeta inte bara mot utan också i det offentliga ämbe- tet (van Gunsteren 1998). I medborgarrollen är individen demokratins herre, en roll som han knappast kan spela i sin dagliga verksamhet, utan främst vid allmänna val och folkomröstningar, och han har, tillsammans med alla andra medborgare, ett kollektivt ansvar för demokratin. Äm- betsmannen har således samma fri- och rättigheter som alla andra medborgare och kan t.ex. inte berövas sin yttrandefrihet i väktar- rollen. Vilka är mera konkret väktarens uppgifter i bevakningen av vårt offentliga etos? Möjligheterna är många, men i huvuddrag innebär de att ämbetsmannen ska: bevaka att vårt offentliga etos iakttas. öppna den offentliga verksamheten så att medborgarna och politikerna får insyn och möjligheter att påverka. alltid se till att den offentliga verksamheten fokuseras på att involvera medborgarna och tillgodose deras intressen. förmedla ett optimalt beslutsunderlag till beslutsfattarna. I försöken att involvera medborgarna i den politiska processen har ämbetsmännen en viktig pedagogisk uppgift. Till denna bör höra bl.a. att hos medborgarna utveckla en fördjupad känsla av och kun- skap om gemenskap, hänsyn och det gemensamma goda. Vi möter här den mänskliga sidan av den offentliga verksamheten som växer fram genom en ständigt pågående interaktion mellan medborgare och förvaltning (Gawthrop 1998). Ämbetskurage är en förutsättning för att ämbetsmannen ska kunna fylla rollen som demokratins väktare. Det är emellertid vik- tigt att väktaruppgiften inte uppfattas som ett slags polisverksamhet, där ämbetsmannen springer omkring med vårt offentliga etos i högsta hugg och skriver folk på näsan att de inte beaktar värdena. Inte heller är avsikten att väktaren ska verka som angivare som spionerar på och anmäler felande chefer och arbetskamrater. Vårt offentliga etos står för ett förhållningssätt som, för att verkligen fungera, måste genomsyra alla nivåer och all verksamhet i det offentliga. Inledningen till en utveckling, som leder till det önskade tillståndet, kan beskrivas på följande sätt: Det är inte meningen att myndigheternas ämbetsmän ska löpa amok och sabotera initiativ som de ogillar på personliga grunder. Meningen är att de ska se sig som något mer än underordnade tekniker som utför order precis som en privat tjänsteman. Som ämbetsmän måste de kontinuerligt ta ställning till sitt arbete och till de direktiv de har fått i Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE lagar och andra statuter och genom myndighetens mission. De ska sedan informera sina överordnade om eventuella implikationer även om dessa inte välkomnar informationen. (1996.) Med denna miniminivå som fast grund genomförs en fortgående so- cialisering, utbildning och disciplinering av ämbetsmän och andra i vårt offentliga etos ända tills det präglar alla delar av den offentliga verksamheten. Väktaruppgiften innebär inte heller att ämbetsmännen ersätter politikerna eller övertar medborgarnas uppgifter i demokratin. Jag har mött en argumentation som går ut på att ämbetsmännen ska överta politikernas funktioner. En inriktning i amerikansk förvalt- ningsforskning uppfattar nämligen ämbetsmännen som speciellt ansvariga inte bara på grund av deras specifika kunskap, utan också för att de är väl så representativa (socialt och på annat sätt) för det amerikanska folket som den folkvalda kongressen (Wamsley et. Här gäller det verkligen att se upp! Den föreslagna konstruktio- nen medför en uppenbar risk för sammanblandning av olika legiti- meringsgrunder som är djupt olycklig. Självfallet får det inte råda någon tvekan om att den fundamentala legitimeringen av den repre- sentativa demokratin ligger i de politiska valen. Politikernas position kan rimligen aldrig ifrågasättas utifrån ämbetsmännens eventuella demokratiska egenskaper. Ämbetsmännens legitimitet grundas i stället på deras kunskaper om vad som bör göras, hur det faktiskt görs och hur det konkret skulle kunna göras inom de gränser som ställs upp av vårt offentliga etos. I rollen som demokratins väktare får ämbetsmännen varken ersätta politikerna eller reducera medborgarskapet genom att överta samhällsmedlemmarnas uppgifter. Man kan säga att ämbetsmännen bör fungera som ett slags demokratins katalysator: Snarare än att stjäla den offentliga suveräniteten möjliggör de [ämbets- männen] det mest fullständiga uttryck för denna suveränitet för den bredaste krets av medborgare. (Frederickson 1980:115.) Ämbetsmannens position och typer av ställningstaganden försöker man hävda att relationen mellan politiker och äm- betsmän bör vara en enkel hierarki, inom vilken ämbetsmännen bara ska göra vad politikerna säger till dem. Så enkel är inte alls, vilket redan har framgått av tankarna om ämbetsmännen som de- mokratins väktare. En mer korrekt bild av är att ämbets- mannen har flera olika lojaliteter. Vi kan uttrycka detta som att han bör lyda lagen, vara lojal mot överordnade (politiker och chefer) samt visa samhällsmedlemmarna (medborgare, intressenter och brukare) hänsyn – allt under det att han iakttar vårt offentliga etos. om en sådan balansposition för ämbetsmannen har starkt stöd i svensk författnings- och förvaltningstradition med dess checks and balances vilket också har uppmärksammats inom förvaltningen och av allt att döma verkat styrande på prakti- ken. Följande uttalande från en hög ämbetsman, generaldirektören , illustrerar stor medvetenhet om komplikations- graden i förvaltningens relationer: Traditionen från många led av föregångare i trogen pliktuppfyllelse har givit oss i arv känslan av våra skyldigheter mot fosterlandet men på samma gång känslan av vår stolta rättighet att vara statsledningens och statsviljans oegennyttiga och lojala men självständigt ansvariga tjänare, med uppgift att tillämpa gällande lag i lagstiftarens anda men på samma gång se till vad som leder till den enskildes bästa. Vi har fått ärva känslan av tjänstemannakallet som en hög uppgift som upprätthållare av samhällsmaskineriet och förmedlare av statsviljans centrala direktiv i belysning av vår allmänna rättsordning. (1965.) Denna lysande beskrivning av ämbetsmannens ytterst intrikata po- sition mellan olika krafter – citatet kan betraktas som ett slags äm- betsmannacredo – kunde med fördel få pryda väggarna på centrala Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE platser i våra myndigheter, så att alla där verksamma ständigt på- mindes om sina grundläggande skyldigheter och rättigheter. är det inte svårt att inse att den beskrivna positionen för äm- betsmannen kan medföra problem om de tre lojaliteterna kommer i motsättning till varandra. Av särskilt intresse är frågan om hur tungt hänsynen till samhällsmedlemmarna ska väga. Att den bör vägas in är alldeles uppenbart, även om vi till stor del har tappat bort denna relation . För det individuella medbor- garperspektivet är det självklart att hänsynen till medborgarna bör väga allra tyngst. Ett ovanligt klart besked med den innebörden fin- ner vi i JO:s remissvar på betänkande 1969: , när den offentliga förvaltningen fått allt större omfattning och kommit att allt närmare ingripa i de enskildas intressesfärer, fram- träder med särskild styrka behovet att bereda den enskilde skydd mot övergrepp eller misstag från myndighetsutövarnas sida. För oss framstår detta skyddsintresse som det helt dominerande. Vid sidan härav är det allmännas intresse att tjänstemännen icke åsidosätter sina plikter förvis- so fortfarande värt allt beaktande men kan i förevarande sammanhang dock icke tillmätas lika stor betydelse. Frågan om ämbetsansvarets framtida utformning bör enligt vår mening därför främst ses från syn- punkten av vad som gagnar den enskildes rättssäkerhet. (Justitieombudsmännens berättelse 1970.) Dessvärre är det inte så enkelt att finna ett lika otvetydigt ställningstagande för den enskilde medborgaren mot den offentliga makten som det var . Tvärtom, numera kan t.o.m. sådant som hänsyn till myndigheters rutiner (dvs. be- kvämlighet) i praktiken gå före medborgarintresset. Detta har t.ex. noterats i fall om förfalskade handlingar i lagfartsärenden där den aktuella myndigheten ville låta den drabbade medborgaren, dvs. brottsoffret, själv ta besväret och ansvaret för att rätta till myndig- hetens tillkortakommande. Allmänt kan man ändå säga att lydnad för lagen väger tungt inom de ramar som den offentliga etiken drar upp. Laglydnad brukar ses som ett minimikrav som förväntas av alla offentligt verksamma. En ämbetsman, som trots detta finner att han bör bryta mot lagen, mås- te vara mycket säker på sin sak. Ändå är han skyldig att ha en viss beredskap inför möjligheten eftersom det finns situationer i vilka det är motiverat att inte lyda lagen. För att visa att så faktiskt är fallet, och ytterligare illustrera hur komplicerad situationen är, ska vi se på tre olika typfall av förhållan- det mellan nivåerna offentlig etik, lag, överordnades beslut och äm- betsmansimplementering. Frågan är: Hur bör ämbetsmannen reage- ra vid implementeringen i vart och ett av dessa typfall? Typfall av relationen mellan etik, lag, överordnades beslut och implementering I det första fallet ska ämbetsmannen naturligtvis lyda. I det andra fallet är det lika klart att ämbetsmannen inte ska lyda. Men vad gäller för det tredje fallet där ämbetsmannen ska fatta beslut på grundval av en lag som är moraliskt fel eller kan leda till onda effekter? Den bästa metoden att få grepp om problemet är, som oftast när det gäller etiska problem, att diskutera konkreta fall. Följande illu- strerar tydligt vad jag vill visa. När en svensk generaldirektör i en tidningsartikel tillbakavisar anklagelsen att ha förorsakat en annan människas död försvarar hon sig med att hon endast är skyldig till att ha trott att vi lever i ett rimligt demokratiskt land där det finns anledning att lyda de lagar som som stiftat. Hon fram- håller också att hon skulle ha förlorat sitt arbete om hon inte följt lagen (1996). Hon anser sig alltså på dessa grunder inte behöva moraliskt pröva innehållet i lagen. Leder den till en imple- mentering som är fel eller effekter som är onda, är det inte hennes utan någon annans (politikernas) ansvar. Huruvida det fattade beslutet var rätt eller fel saknar jag underlag för att bedöma. Däremot menar jag att hennes försvar för att avstå från att moraliskt pröva lagen inte är hållbart. Det moraliska ansvaret är alltid personligt och kan aldrig skjutas över på någon Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE De flesta av oss förstår detta intuitivt genom att överväga följande uttalande som är parallellt med generaldirektörens: Det är en regering som valts av folkets majoritet, samtliga kulturländer har sina diplomatiska representanter och så vidare. Varför skulle jag som en obetydlig liten man ha några egna funderingar? Jag fick en order från mina överordnade och såg varken åt höger eller väns- ter. Ty det var inte min uppgift. Jag hade att lyda. (1983:154.) När jag säger att det är , en av vidrigaste bödlar, som svarar för uttalandet brukar de flesta vakna till. Inte många av oss accepterar hans skäl för att utan vidare lyda. Tvärtom, alla menar att han borde ha övervägt det rätta i den lagstiftning som gjorde det möjligt att sända miljontals oskyldiga människor i döden. Varför skulle vi då inte kunna kräva att en svensk ämbetsman, som står i situationen att fatta ett beslut som kan gälla liv eller död, se- riöst prövar om lagen är moraliskt hållbar? För mig är det självklart att en ämbetsman inte bör lyda i den si- tuation som föreligger i det tredje av fallen i figur 4. Det gäller i syn- nerhet om lydnaden medför att hänsynen till samhällsmedlemmarna kan komma att negligeras. Också här kan domarreglerna stå som föredöme. När ämbetsmannen finner att styrningen är olaglig, eller i övrigt strider mot vårt offentliga etos, har han tillgång till ett antal åt- gärdstyper för att rätta till saken. Av dessa är väcka (vända sig till chefen), vissla (gå till chefens överordnade eller öppet gå ut i mass- medierna med kritik) och viska (informera massmedierna men förbli anonym) de minst problematiska. Många andra åtgärder – som förhalning, sabotage och sorti – kan i sig vara etiskt tvivelaktiga och bör därför användas med stor försiktighet, men det kan finnas till- fällen där de är motiverade (1988, 1998). Kärnan i allt nejsägande inom den offentliga förvaltningen bör vara att ämbetsmannen vänder sig till sin chef (väcka). Fungerar inte den relationen, kan organisationen i längden inte verka på ett för- nuftigt sätt. Det åligger i första hand chefen att se till att alla under- ordnade framför sina avvikande synpunkter till honom. Såväl de- mokrati- som ekonomivärdena gynnas av en sådan ordning. Det är därför utomordentligt allvarligt att det i praktiken förekommer att ämbetsmän som framför kritik till chefen bestraffas på ett eller annat sätt (t.ex. med försämrad löneutveckling eller utebliven be- fordran). Chefen ansvarar ju för att det föreligger en miljö i vilken öppenhet och diskussion frodas till fördel för både demokrati och ekonomi. Frågan om tystnaden i förvaltningen är därmed till stor del ett chefsproblem. I övrigt kan vi notera att det svenska rättssystemet i anmärk- ningsvärt hög grad öppnar för vissling och viskning och har gjort så . Tryckfrihetsförordningen ger ämbetsmännen rätt att lämna uppgifter för publicering, och det markeras att åtgärden inte i något avseende får läggas dem till last av myndighetens ledning. Den ger dem också rätt att förbli anonyma, och myndigheten har inte ens rätt att försöka ta reda på vem som har lämnat meddelandet. Proble- met är att se till att denna lagstiftning slår igenom i praktiken, och det har visat sig vara synnerligen svårt. Ett stort problem är att det inte är alldeles klart var vårt offent- liga etos gäller, eftersom det har vuxit fram en rad hybridformer mellan offentligt och privat där läget är oklart. har politiker och ämbetsmän t.o.m. medvetet använt sådana former för att undvi- ka de speciella krav, t.ex. öppenheten och kontrollerbarheten, som ställs på det offentliga. Det har också utvecklats flera nya statstyper på den politiska pro- cessens outputsida, där implementeringen av de politiska besluten sker, och några av dem presenteras i idealtypsform i figur 5. Som pilarna ska illustrera har det (åtminstone formellt) inneburit en förändring i maktrelationen mellan stat och samhällsmedlem. Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE vad innebär det? Gäller vårt offentliga etos i samtliga stater? Det är ingalunda givet. Medan det är alldeles klart att vårt offentliga etos gäller i aukto- ritetsstaten (med dess varianter myndighetsstaten och expertstaten), där samhällsmedlemmarna i första hand är medborgare, är det ytterst osäkert vad som gäller i förhandlingsstaten, där samhälls- medlemmarna är jämställd part med staten, och i marknadsstaten, där staten bjuder ut varor och tjänster på marknader till potentiella kunder. I den politiska demokratin bör samhällsmedlemmen i det individuella medborgarperspektivet alltid vara medborgare och aldrig primärt förhandlingspart eller kund. Det påstås att vi har fått en tystnadens för- valtning och att den trenden fortsätter. Man menar också att tyst- naden speciellt har drabbat ämbetsmännens möjligheter att hörsam- ma krav som ställs utifrån demokrativärdena. Något ligger det otvi- velaktigt i detta. Att det bland ämbetsmännen föreligger ett stort behov av att tala ut har de fackliga organisationerna kunnat notera genom sina etikjourer dit förtvivlade ämbetsmän ringer och berättar om orätt och ont som sker på deras myndigheter utan att de vågar säga ifrån. Det föreligger helt klart ett tystnadsproblem, men det är möjligt- vis inte lika stort överallt. Dessutom har jag svårt att acceptera före- ställningen att förvaltningen tidigare skulle ha varit diskussionsglad och öppen. Är det inte i stället så att det är lika tyst i förvaltningen som det alltid har varit, men vi har fått en större subjektiv tystnad? Orsaken till denna är att: i nedskärningstider uppstår oftare situationer som ämbetsmännen inte finner moraliskt försvarbara. du måste reagera mot det som är fel och ont har slagit ige- nom. Förvaltningskulturen är säkerligen en viktig förklaring till tystna- den.