sou · GNB344 · 2000-01-01 00:00:00 — Enligt tilläggsdirektiven skall överväga behovet av skydd för de kunder som eventuellt kan komma att sakna avtal med en elleverantör när leveranskoncessionssystemet i dess nuvarande form upphör. Som framgått menar utredningen att ett sådant skydd också är påkallat av behov att skydda elmarknadssystemet från risken att kunder skall kunna konsumera el utan att betala. Mot denna bakgrund föreslår utredningen, i syfte att begränsa antalet fall där konsumenter saknar avtal med en elleverantör, att den som levererar el till konsument skall vara skyldig att förlänga leveransen i de fall ett avtal har löpt ut. Vidare föreslår utredningen att den lokale nät- ägaren skall vara skyldig att kontraktera en eller flera elleverantörer som i avtal med nätägaren förbinder sig att svara för elleveranser till sådana konsumenter som har ett avtal med nätägaren, men som saknar avtal med en elleverantör. Sammantaget innebär dessa förslag att en konsument får samma rätt till elleverans som i nuvarande system. Den föreslagna lösningen har som framgått valts såväl av konsumentskyddsskäl som för att skydda elsystemets funktion så att otillbörligt utnyttjande förhindras. Frågan om elsystemets funktion gör sig emellertid lika starkt gällande beträffande elleverans till andra elanvändare än konsumenter. Enligt utredningens mening torde den reglering som krävs för att säkra elsystemets funktion på denna punkt, kunna utarbetas inom ramen för det arbete med att utveckla regler för informationsskyldighet för elmarknadens parter som bedrivs av . I detta arbete bör även övervägas om elleverantören bör vara skyldig att underrätta nätägaren om att ett avtal upphör. 6Övergångslösning beträffande skyddet för små elproducenter Systemet med leveranskoncession ger små elproducenter, dvs. produk- tionsanläggningar som kan leverera en effekt om högst 1 500 kW, ett särskilt skydd. Således är leveranskoncessionären skyldig att köpa el från de små elproducenter som är belägna inom det geografiska område koncessionen omfattar (den s.k. mottagningsplikten). Detta skall också ske till ett skäligt pris. För skälighetsbedömningen svarar Energimyn- digheten. Att ge de små elproducenterna möjlighet att anpassa verksamheten till de förändrade villkor som en fri elmarknad skulle komma att innebära var ett av motiven till att leveranskon- cessionssystemet infördes i samband med att elmarknaden avreglerades . Systemet skulle gälla . Som konstateras i utredningens tilläggsdirektiv kan dock leverans- koncessionssystemet i nuvarande form inte längre upprätthållas när schablonavräkning införs . Skyddet för de små elproducenterna måste härmed ges någon annan form, om det alltjämt anses behövas. En viktig del av arbete är därför att analysera behovet av skydd för de små elproducenterna. Utredningen skall redovisa sina ställningstaganden kring detta. Ut- redningen skall dock till bedöma om det finns behov av övergångsbestämmelser i samband med att nuvarande regelverk ändras, för att tillförsäkra de små elproducenterna det skydd som bedöms nöd- vändigt. I detta kapitel redovisas utredningens syn på behovet av övergångs- bestämmelser. I avsnitt 6.1 redovisas vissa fakta kring den småskaliga elproduktionen och i 6.2 överväganden och förslag. Inledningsvis bör betonas att analysen endast omfattar det skydd för små elproducenter som är kopplat till leveranskoncessionen, dvs. mot- tagningsplikt och skälighetsprövning av priset. De små elproducent-erna omfattas emellertid även av andra stöd. Således ger ellagen de små el- producenterna rätt till en reducerad nättariff i relationen med det lokala nätföretaget. Till biobränslebaserade kraftvärmeanläggningar, vind- kraftverk och småskalig vattenkraft kan också investeringsstöd utgå. 54 Övergångslösning beträffande skyddet för små elproducenter Vidare betalas till vindkraft ett driftsstöd i form av energi-skattelindring, den s.k. miljöbonusen.9 6.1Bakgrundsfakta kring den småskaliga elproduktionen Den småskaliga elproduktionen utgörs främst av vattenkraft och vind- kraft. Enligt Energimyndighetens rapport på elmarknaden utgörs de små kraftverken totalt av ca 1 200 vattenkraftverk och ca 400 vindkraftverk. Till detta kommer vissa kraftvärmeverk. Den småskaliga produktionen utgör av landets totala elpro- duktion, eller knappt . Av detta står vattenkraft för ca och vindkraft för ca . De små kraftverken är anslutna på lokalnätsnivå. En relativt stor del av produktionen är dock koncentrerad till ett fåtal nätområden. T.ex. är vindkraftsproduktionen starkt koncentrerad till områden med goda vindförhållanden, som och . Koncentrationen till få nätområden framgår av den undersökning kring de lokala nätföretagens och leveranskoncessionärernas attityder i olika avseenden som utfört åt . Undersökningen omfattade 188 av de lokala nätföretagen, dvs. av de tillfrågade företagen (108 st) har minst ett litet kraftverk anslutet till sitt nät, medan övriga av företagen helt saknar små elproducenter i sitt område. Av de 108 företag som har minst ett kraftverk anslutet till nätet har 17 företag fler än 10 kraftverk anslutna. Bland resterande företag är genomsnittet ca 2-3 små kraftverk per nätbolag. Sammantaget visar undersökning att av landets lo- kalnätsägare har småskalig elproduktion av mer betydande omfattning ansluten till sina nät. I några fåtal fall är den småskaliga produktionen t.o.m. av sådan omfattning att den överstiger behovet hos den leveranskoncessionär som har mottagningsplikten. Koncentrationen av småskalig elproduktion till vissa delar av landet har skapat problem i dessa områden. Enligt ur- sprungliga direktiv kan det således befaras att dagens regelverk medför att elkunderna i berörda områden får betala såväl ett högre elpris som en högre nättariff än de skulle ha gjort med en mindre omfattande etablering av småskalig elproduktion. 9 Miljöbonusen är kopplad till nivån på energiskatten på el. Från uppgår skatten, och miljöbonusen, till /kWh. Den mottagnings- pliktige leveranskoncessionären kvittar miljöbonusen till inköpt vindkraft mot den energiskatt han skall redovisa för försäljning av el till sina kunder. SOU 1999:44 Övergångslösning beträffande skyddet för små elproducenter 55 Den el som produceras i de småskaliga kraftverken är leveranskon- cessionären i området skyldig att köpa in. Priset skall vara skäligt. Detta har uttolkats som att ersättningen bör motsvara vad leveranskoncessio- nären tar ut av hushållskunder och mindre förbrukare, med avdrag för skäliga kostnader för administration m.m. samt skälig vinst. Nätmyn- digheten har i prövningsärenden slagit fast att avdraget för administra- tion m.m. samt vinst får uppgå till /kWh. Genom ett beslut i no- vember 1998 reviderades dock detta till att avdraget får uppgå till av det pris ersättningen till de små producenterna baseras på, vilket motsvarade /kWh i det aktuella fallet. Konkurrensen om hushållskunderna har varit begränsad, var- för dessa kunders elpriser är relativt höga. Detta har inneburit att de små elproducenterna får en ersättning som ligger klart över marknads- priset på el. Enligt den undersökning som konsultföretaget gjort åt utredningen ligger ersättningen till de små producenterna på ca /kWh i genomsnitt. bedömer att ersättningen därmed är ca /kWh högre än vad den skulle varit om hushållskunder och mindre förbrukare handlade sin el i fungerade kon- kurrens. Med hänsyn till att den småskaliga produktionen uppgår till ca innebär detta att hushåll och mindre förbrukare via sina elpriser ger de små elproducenterna en subvention på totalt ca . Att döma av studie är de ekonomiska förutsättningarna delvis olika för den småskaliga vattenkraften och vindkraften. bedömer således att många av de små vattenkraftverken opererar på lönsamhetsgränsen vid dagens ersättningsnivå (/kWh). Detta får bl.a. till följd att både underhåll och investeringar skjuts . Till en del tycks detta uppvägas av att en stor andel (1,2-1,) av den el som produceras i små vattenkraftverk kommer från vattenkraftstationer som ägs av kraftföretag och kommunala elverk med relativt starka finanser. De allra minsta vattenkraftverken - som kanske utgör av antalet verk, men endast producerar ca totalt - ägs dock ofta av privatpersoner. Att äga vindkraftverk är enligt generellt sett en bättre affär än att äga vattenkraftverk. Visserligen krävs enligt genomsnittliga intäkter på ca /kWh för att finansiera och driva ett nytt vindkraftverk i ett hyggligt vindläge. Men genom att en vindkraft- ägare utöver ersättningen på /kWh från leveranskoncessionären även erhåller /kWh från staten i form av den s.k. miljöbonusen, så är situationen i allmänhet bättre. Ett sjunkande elpris kan dock påverka även vindkraften negativt. Enligt har de flesta vindkraftverk som byggs sannolikt en sådan finansiell situation att man klarar med vikande intäkter. 56 Övergångslösning beträffande skyddet för små elproducenter Men om den långsiktiga prisnivån etableras på /kWh, så torde även vindkraftägarna få problem enligt . Den av utförda studien ger en översiktlig bild av de små elproducenternas ekonomiska förutsättningar. har däremot inte i detta skede av utredningsarbetet haft möjlighet att mer i detalj analysera dessa förutsättningar. Om de små producenternas eko- nomi verkligen är beroende av det skydd leveranskoncessionen ger är därför svårt att bedöma. Utredningen avser emellertid att återkomma till detta i slutbetänkandet . I avvaktan på den analys som skall presenteras i slutbetänkandet menar att när leveranskoncessionssystemet upphör , så bör de små producenterna så långt möjligt ges ett motsvarande skydd som systemet var tänkt att gälla, dvs. till utgången av . För detta talar även vissa av re- gering och riksdag tidigare gjorda ställningstaganden. Regeringen har således i uttalat att den småskaliga elproduktionen bör tillförsäkras rimliga ekonomiska villkor. En mer precis definition av detta saknas. Men med hänsyn till att riks- dagen genom energipolitiska beslut bl.a. inrättat särskilda in- vesteringsstöd för såväl vindkraft som småskalig vattenkraft10 finns en- ligt utredningens mening skäl att anta att rimliga ekonomiska villkor bör innebära att småskaliga kraftverk inte bara skall kunna byggas utan även fortvarande bör kunna drivas. För att det skydd som leveranskoncessionen ger bör finnas kvar hela femårsperioden talar vidare uttalanden kring den småskaliga elproduktionen i samband med att det ursprungliga förslaget till refor- mering av elmarknaden behandlades (prop. 1993/94:162, bet. 1993/94:NU22). I propositionen föreslogs att leveranskoncessionerna skulle gälla . näringsutskott ansåg dock att den små- skaliga elproduktionen borde ges ett skydd, motsvarande vad leverans- koncessionen förväntades ge, , även om man vid en utvärdering av leveranskoncessionssystemet skulle finna att systemet borde avvecklas efter de tre åren. 10 Målet är att öka den årliga elproduktionen från landbaserad vind- kraft med och från småskalig vattenkraft med . SOU 1999:44 Övergångslösning beträffande skyddet för små elproducenter 57 Mot denna bakgrund menar således att den små- skaliga elproduktionen så långt möjligt bör ges ett skydd som motsvarar vad de skulle ha haft om leveranskoncessionssystemet funnits kvar till den tidpunkt som det ursprungligen var tänkt, dvs. till och med . Från till utgången av bör därför de små elproducenterna ges: -en ersättning för den producerade elen som motsvarar vad de kan antas ha erhållit om schablonavräkning inte införts, samt -en garanterad avsättning för den producerade elen genom att någon aktör åläggs mottagningsplikt. Enligt utredningens mening bör vidare det skydd som föreslås för de små elproducenterna t.o.m. om möjligt ges en sådan konstruktion att de problem med lokalt högre elpriser som är förknippade med att den småskaliga elproduktionen koncentrerats till vissa delar av landet kan lösas.11 Såvitt utredningen kan bedöma handlar detta i första hand om hur skyddet finansieras. Vem som åläggs mottagningsplikten torde däremot i detta avseende sakna betydelse. 6.2.2Vad är en rimlig ersättningsnivå? beräknas ersättningen till en småskalig elproducent utifrån det pris den mottagningspliktige leveranskoncessionären tar ut av hushållskunder och mindre förbrukare. Som framgått skall ersättningen motsvara priset till dessa kunder, med avdrag för skälig administration m.m. samt skälig vinst. Enligt innebär detta att de små elproducenterna får i genomsnitt /kWh. Om hushållskunders och mindre förbrukares elpris skulle läggas till grund för de små elproducenternas ersättning även t.o.m. torde ersättningen bli väsentligt lägre än /kWh. För detta talar att införandet av schablonavräkning san- nolikt kommer att leda till en starkt ökad konkurrens och därmed större prispress, vilket t.ex. framgår av uppskattning att ersätt- ningen är ca /kWh högre än vad den skulle varit om hus- hållskunder och mindre förbrukare handlade sin el i fungerade konkur- rens. 11 Som regeringen påpekar i utredningens direktiv kan dagens regelverk även medföra att elkunder i berörda områden betalar en högre nättariff. Det proble- met påverkas dock inte av de övergångsbestämmelser som diskuteras i det här sammanhanget. 58 Övergångslösning beträffande skyddet för små elproducenter Som framgått anser utredningen dock att de små elproducenterna som här diskuteras bör ges en ersättning som mot- svarar vad de kan antas ha erhållit om schablonavräkning inte införts . Vad utredningen föreslår är således att ersättningen t.o.m. bör beräknas utifrån det pris som det kan antas att hushållskunder och mindre förbrukare hade kommit att betala om leveranskoncessionssystemet med dess regler gällt hela perioden. Att bedöma nivån på ett sådant, hypotetiskt pris är av naturliga skäl svårt. Men enligt utredningen kan man anta att det pris hushåll och mindre förbrukare skulle betalat hade varit lägre än dagens, vilket i sin tur innebär att även de små elproducenternas ersättning skulle ha sjunkit. För detta talar bl.a. att införandet av takpris på timmätare ledde till en viss ökning av konkurrensen på hushållsmarknaden . Enligt Energimyndighetens rapport vecklingen på elmarknaden sänktes elpriserna till hushållskunder . Enligt utredningens mening kan man anta att pris- pressen skulle ha ökat ytterligare även om leveranskoncessionssystemet levt kvar, eftersom den allmänna opinionen för att öppna elmarknaden för hushållen sannolikt skulle ha växt sig än starkare än vad den är . Mot denna bakgrund bedömer utredningen att ersättningen till de små elproducenterna skulle ha legat på ca /kWh om leveranskon- cessionssystemet levt kvar som här diskuteras. Utred- ningen föreslår därför att ersättningen till de små elproducenterna t.o.m. bör vara /kWh. Med hänsyn till den bedömning gör i sin rapport om de små elproducenternas överlevnadsförmåga på kort sikt torde den föreslagna ersättningen vara sådan att det stora flertalet producenter klarar sig un- der perioden. Tanken är att nivån /kWh skall vara enhetlig för all småskalig kraftproduktion och gälla över hela landet. Nivån är också tänkt som ett golvpris. Mottagningsplikten bör endast gälla till priset /kWh. Skulle marknadspriset stiga över denna nivå bör de små elproducenterna istället kunna sälja till ett marknadsanpassat pris. En tvingande förhandling mellan producenten och den som är mottagningspliktig bör således undvikas i ett sådant läge. Utöver att de små elproducenterna bör ges ett golvpris på /kWh t.o.m. , så anser utredningen som framgått att de även bör ges en garan- terad avsättning för den producerade elen genom att någon aktör åläggs mottagningsplikt. Oavsett vem som åläggs inköpsskyldigheten, så kom- mer han med den föreslagna ersättningsnivån att köpa den småskaliga SOU 1999:44 Övergångslösning beträffande skyddet för små elproducenter 59 kraften till ett pris som sannolikt kommer att ligga över marknadspriset på el för den aktuella perioden. Detta innebär i sin tur att mellanskill- naden, som kan antas bli ca , på något sätt måste finan- sieras (se vidare avsnitt 6.2.4). Nivån på ersättningen bör beslutas av regering och riksdag. Utred- ningens förslag och resonemang kring ersättningens storlek kan därvid fungera som vägledning. Regeringen bör uppdra åt att ta fram ytterligare underlag. I sammanhanget bör också påpekas att om, som utredningen förordar, de små elproducenterna skall ges en ersättning som motsvarar vad de skulle erhållit om schablonavräkning inte införts, så kan inte dagens regler för beräkning av ersättningen användas. 6.2.3Tänkbara alternativ för mottagningsplikten Som framgått anser utredningen att någon aktör bör åläggas att från till utgången av köpa den el som produceras av de små elproducenterna. Utredningen har prövat ett antal tänkbara alternativ för detta, nämli- gen att mottagningsplikten läggs på -de lokala nätägarna, -och de lokala nätägarna i kombination, -samtliga elhandelsföretag, -ett särskilt inköpsbolag, eller på -de elhandelsföretag som är leveranskoncessionärer. Nedan diskuteras för- och nackdelar med de olika alternativen. Teoretiskt sett förefaller det tämligen enkelt att lägga mottagnings- Den kraft verket skulle vara ålagt att köpa in torde man nämligen kunna använda för att täcka sina nätförluster. Svenska kraftnäts årliga överföringsförluster i stamnätet ligger på ca 2,1-2,, vilket således överstiger den årliga produktionen från små kraftverk, som är knappt 2 TWh.12 Att lägga mottagningsplikten på torde dock innebära vissa nackdelar. T.ex. pekar i sin rapport på att saknar organisation för och erfarenhet av denna typ av verksamhet, samt att Svenska kraftnäts roll riskerar att bli mindre tydlig om - som det får sägas handla om här - verket används som ett energi- politiskt instrument. Till detta skall även läggas att det kan finnas prak- 12 Överföringsförlusterna i stamnätet var 1997, 1996 och 1995. 60 Övergångslösning beträffande skyddet för små elproducenter tiska problem kring hur hanteringen av avtalen mellan de små elprodu- centerna och bör gå till, samt att inmatningsprofilen för den småskaliga elproduktionen inte alltid överensstämmer med Svenska kraftnäts förbrukningsprofil för förlusterna. Vidare talar det faktum att redan upphandlat en stor del av förlusterna för den aktuella perioden starkt emot att lägga mot- tagningsplikten på verket t.o.m. . Enligt uppgift från verket har man täckt hela behovet för , och drygt halva behovet för . Dessutom avser verket att upphandla det återstående behovet för . Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det vore olämpligt att lägga mottagningsplikten på som diskuteras i detta sammanhang. Såvitt utredningen kan bedöma torde även de lokala nätägarna ha upphandlat merparten av sina förluster för den aktuella perioden, vilket således talar emot att helt lägga mottagningsplikten på dem. Detta alter- nativ framstår även av andra skäl som mindre lämpligt. Visserligen torde de lokala nätägarna kunna använda kraften för att täcka sina nät- förluster, eftersom förlusterna på lokalnätsnivå totalt uppgår till ca , och i flertalet lokala nät också är större än den småskaliga kraft- produktion som matas in på nätet. Men i av fallen är produk- tionen större än nätförlusterna, vilket innebär att någon form av särlös- ning - t.ex. tillåtelse för det lokala nätföretaget att vidareförsälja kraften - skulle behövas i dessa fall om mottagningsplikten helt lades på de lokala nätföretagen. Till detta skall också läggas att, precis som i fallet med , inmatningsprofilen för den småskaliga elpro- duktionen inte alltid överensstämmer med nätägarnas förbrukningsprofil för förlusterna. Sammantaget bedömer utredningen att detta alternativ är olämpligt för den period som diskuteras. Vissa av de problem utredningen pekar på i föregående stycke torde kunna hanteras med en modell där mottagningsplikten fördelades mellan de lokala nätägarna och . Detta skulle t.ex. kunna innebära att de lokala nätägarna ålades att köpa den lokala småskaliga produktionen för att täcka sina förluster och att ålades att köpa överskottet i de fall den lokala produktionen är större än den lokala nätägarens behov. Med hänsyn till att förlusterna för den aktuella perioden redan till stor del är upphandlade torde dock detta alternativ inte vara någon lämplig lösning i det här sammanhanget. I skrivelse av sades att likvärdiga konkurrensvillkor så långt möjligt bör råda mellan de elleve- rantörer som kommer att verka på marknaden efter att schablonavräk- ning införts . Mot denna bakgrund menade utred- SOU 1999:44 Övergångslösning beträffande skyddet för små elproducenter 61 ningen att leveranskoncessionärerna inte ensidigt borde ha förpliktelser, som t.ex. den ekonomiska bördan av att vara mottagningspliktiga, som konkurrenterna på marknaden saknar, och att därför förpliktelserna bor- de lyftas bort från koncessionärerna. Ett alternativt sätt att uppnå likvär- diga konkurrensvillkor bland elhandelsföretagen vore att lägga mottag- ningsplikten på samtliga elhandelsföretag.13 Utredningen har dock inte i detta skede av utredningsarbetet haft möjlighet att närmare analysera vilka förutsättningar som i praktiken finns för en sådan lösning, varför utredningen avråder från detta alternativ som här dis- kuteras. Att lägga mottagningsplikten på ett särskilt inköpsbolag, som kan etableras och drivas av staten och andra berörda intressenter, torde vara fullt möjligt. Bolaget skulle ha till uppgift att köpa in kraft från små producenter och sälja den vidare till ett så högt pris som möjligt. Bolaget skulle också kunna arbeta med att marknadsföra den småskaliga kraften och därmed skapa ett mervärde för producenterna. Emot denna lösning talar främst att det med dagens marknadspris på el kan bli svårt att få lönsamhet i verksamheten. Det kan också ifrågasättas om det är lämpligt att starta ett särskilt bolag endast för en övergångslösning, låt vara att det rent tekniskt torde vara möjligt att etablera ett bolag till som sedan verkar som diskuteras i detta sammanhang. Å andra sidan har denna lösning vissa fördelar i det fall man finner att mottagningsplikten bör finnas kvar även . Alternativet att till utgången av fortsatt lägga mottagningsplikten på de elhandelsföretag som är leveranskoncessionärer skulle innebära en förlängning av dagens förhållanden. Det som främst talar emot denna lösning är risken för att leveranskoncessionärernas konkurrensvillkor påverkas på ett negativt sätt. Som sägs ovan menar att likvärdiga konkur- rensvillkor så långt möjligt bör råda när marknaden öppnas den 1 no- vember 1999. Förutsatt att företagen kompenseras för de merkostnader de skulle få om de ålades att köpa den småskaliga produktionen torde dock mottagningsplikten i sig knappast medföra några avgörande kon- kurrensnackdelar. Sammantaget kan sägas att alla alternativen har både för- och nack- delar. Vid en samlad bedömning framstår dock två alternativ som mer lämpliga än de övriga för den mottagningsplikt som utredningen föreslår för perioden till utgången av , nämligen att antingen ett särskilt inköpsbolag etableras, eller att de företag som är leveranskoncessionärer fortsatt åläggs att vara inköpsskyldiga. 13 En möjlig variant av detta vore att istället lägga mottagningsplikten på samtliga balansansvariga. 62 Övergångslösning beträffande skyddet för små elproducenter I båda fallen krävs dock enligt utredningens mening att den som åläggs mottagningsplikten ges kompensation för den merkostnad det skulle innebära att köpa den småskaliga elproduktionen till det pris ut- redningen föreslår, jämfört med att köpa samma volym på den fria el- marknaden (se vidare avsnitt 6.2.4). Beroende på vilken av de två möjliga aktörerna som väljs för mottag- ningsplikten under de 14 månaderna finns olika behov av lagreglering. Alternativet med ett särskilt inköpsbolag torde inte kräva några lagreg- leringar. Däremot kräver alternativet med en mottagningsplikt för tidi- gare leveranskoncessionärer en reglering i lag.