sou · GNB3121 · 2000-01-01 00:00:00 — , på tröskeln , ser svensk politik mer ut som beskrev den . Detta gäller inte minst för de aspekter av den gamla svenska modellen som här har stått i fokus. Tendensen är att har blivit mer pluralistiskt. Det andra intrycket, som baserar sig på slutrapportens allra sista sidor, gäller bedömning av demokratins tillstånd. Det framgår tydligt att man ansåg att var i färd med att avlägsna sig från ett gammalmodigt samhällscentrerat demokrati- ideal. Men uppfattades som ganska extremt i detta avseende. De flesta andra länder sägs ha en demokratisyn som rymmer en bättre balans mellan demokratins samhälls- och individcentrerade aspekter. Sett med sådana alternativa och, kan man ana, även mer moderna glasögon var framtidsutsikterna enligt betydligt ljusare. Härvidlag menar vi att utredningen nog i allt väsentligt hamnade fel i sin bedömning. Om man tar fasta på ett gan- ska traditionellt och i internationell litteratur väl etablerat demokrati- ideal, tvingas vi på det hela taget konstatera att utvecklingen gått åt fel håll. Tendensen är att har blivit mindre demokratiskt. SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL 2000-TALET Konturerna till en ny politisk modell I det första kapitlet ålade vi oss ett par bestämda uppgifter. Vi skrev att det övergripande syftet med hela denna skrift var att beskriva och från demokratisk synpunkt karakterisera den styrelsemodell som präglar svensk politik på tröskeln . Vår slutsats när det gäller den beskrivande uppgiften kan sammanfattas i åtta punkter. tillsammans ger de oss en god bild av vad som kännetecknar det nuvarande styrelsesättet i svensk politik. Det finns flera olika möjligheter att påverka politiken Den moderna folkstyrelsen erbjuder en rad olika former för delta- gande. Den enskilde medborgaren kan agera på egen hand eller till- sammans med andra i organiserade former. Bland de kollektiva aktö- rerna har partierna en särställning. Deras medverkan i politiken regle- ras genom författningen. Men även andra organiserade intressen som storföretag och olika typer av intresseorganisationer och ideella sam- manslutningar har – i strid med demokratins principer – erövrat poli- tiska positioner som i betydande grad bär institutionens känne- tecken. En demokrati av svenskt slag präglas således i stor utsträck- ning av att den parlamentariska demokratins former blandas med korporativism. Detta är en viktig ingrediens i det som Maktutred- ningen identifierade som den gamla svenska modellen. Dagens diskussion tar mer eller mindre för givet att de organise- rade intressena inte längre ges lika stort utrymme eller samma möjlig- het att påverka politiken inom ramen för korporativa arrangemang. Men därmed tänker vi oss knappast att alternativet skulle vara att dessa, särskilt storföretag och intresseorganisationer, drar sig tillbaka till ett tillstånd präglat av politisk passivitet. I realiteten finns flera andra sätt att försöka påverka politiken. Vår egen undersökning har utgått från följande typologi över det politiska deltagandet. SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL 2000-TALET Det politiska deltagandets former Är deltagandet institutionaliserat? Organiserade intressen kan i syfte att påverka politiken avsätta resur- ser för att informellt knyta direkta kontakter med beslutsfattare eller för att gripa in i den offentliga debatten. Det senare kan ske direkt eller indirekt beroende på om man väljer att själv ta till orda eller om man försöker påverka andra offentliga debattörer. Ytterligare en möj- lighet, fastän fortfarande tämligen ovanlig, är att organisationer eller företag tar lagen i egna händer i form av det som kallas direkta aktioner. Med hjälp av figurens distinktioner kan vi också fastställa en som vi tycker meningsfull bestämning av lobbying. Begreppet lobbying bör enligt vår mening inte definieras så vitt att alla former av politisk påverkan kan förses med denna etikett. Det blir då ointressant att tala om lobbying. Begreppet bör inte heller preciseras så snävt att det enbart blir vissa typer av aktörer som rent definitionsmässigt kan ägna sig åt lobbying. Med lobbying menar vi därför icke-institutiona- liserade direktkontakter med politiker eller tjänstemän i syfte att påverka offentligt beslutsfattande. Att anlita en politisk konsult blir med detta språkbruk inte alls liktydigt med lobbying, utan bör i stället uppfattas som ett slags professionalisering av det politiska deltagandet som i SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL 2000-TALET sin förlängning kan leda till vilken som helst av de olika deltagande- formerna. Korporativismen förtvinar gradvis men lever fortfarande En noggrann och systematisk prövning av tesen om korporativis- mens död ger vid handen att påståendet har visst fog för sig. Den institutionaliserade medverkan i offentligt beslutsfattande från orga- niserade intressen har minskat i omfattning sedan systemets höjd- punkt . Detta gäller oavsett om man beaktar beslutsprocessens berednings- eller genomförandefas. Det svenska kommittéväsendet fungerade länge som en viktig mötesarena för politiker, experter och organisationsföreträdare. Varje viktig politisk reform föregicks av en utredning där beslutsfattare och berörda intressen gavs möjlighet att påverka den framtida politi- ken. Det var för staten eller regeringen ett sätt att försäkra sig om sakkunskap men inte minst viktigt var också själva förankringen hos dem som senare skulle omfattas av statens agerande. , särskilt från och med , fungerar inte längre kommittéerna på det sättet. De har förlorat sin politiska roll som de organiserade intressena också i viss mån har stängts ute från dessa mötesplatser. En offentlig utredning går som regel ut på remiss. Det har av hävd uppfattats som en annan viktig möjlighet för organiserade intressen att göra sin röst hörd. Här är utvecklingen en annan även om konse- kvensen blivit densamma. Det gamla korporativa systemet har urhol- kats inifrån genom att allt fler intressen och myndigheter givits status som remissinstans. Det slags erkännande- eller statussystem som korporativismen förutsätter förlorar därmed sin mening – om alla ges status betyder det i realiteten att ingen ges status. På genomförandesidan har det till och med fattats ett formellt beslut om att avskaffa korporativismen. De som ingår i styrelsen för en statlig myndighet representerar således inte en viss korporation utan företräder på regeringens uppdrag allmänheten. I praktiken har dock den korporativa representationen varit mera seglivad. Det är fortfarande i mångt och mycket samma personer som sitter kvar i lekmannastyrelserna. Men givet detta måste man ändå konstatera att andelen organisationsföreträdare har minskat. Vi har också talat om beslutskorporativism som ett system där berörda organisationer regelmässigt ges en särställning inom ramen för formellt beslutsfattande organ. Praktexemplen är här jordbrukar- SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL 2000-TALET nas starka ställning inom jordbruksutskott och LO:s självklara representation i det socialdemokratiska partiets ledande organ. Här tycker vi annars att det finns skäl att vara försiktig med slutsatserna. Det är inte säkert att våra indikatorer på korporativism är riktigt tillförlitliga, men i den mån vi på basis av dessa indikatorer kan tala om att det har funnits en korporativism även i detta avseende så kan vi också här dra slutsatsen att den har minskat. När detta har slagits fast – korporativismen har försvagats – så bör vi tillfoga ett par viktiga korrektiv. Det bör således framhållas att kor- porativismen aldrig har varit så dominerande som man ibland förleds att tro. Det fanns här ett betydande mått av sektorsvariation, där kor- porativismen framför allt slog igenom inom jordbruks-, arbetsmark- nads- och övrig socialpolitik. Det har dessutom alltid funnits poli- tiska sektorer som varit i stort sett kliniskt fria från detta fenomen. Som exempel kan nämnas författnings- och utrikespolitik. Det bör slutligen sägas att korporativismen är långt ifrån död. Det finns fortfarande betydande inslag av korporativa arrangemang inom vissa sektorer, särskilt arbetsmarknads- och socialpolitik. Det folkliga deltagandet minskar – eliternas engagemang ökar Vi vet från den senast genomförda medborgarundersökningen – huvudresultaten finns redovisade i – att det svenska folket tenderar att minska sitt politiska enga- gemang. Undantaget från denna regel är ett antal enkla deltagande- former som t.ex. namnunderskrifter och medvetna köpbojkotter. Mest har denna stagnation och tillbakagång drabbat det klassiska folkrörelseengagemanget. Om vi i stället ser till den politiska elit som agerar som företrädare för organisationer och företag tycks bilden vara den motsatta. Det är visserligen svårt att hitta tillförlitliga data men våra indikatorer tyder ändå på att de mest resursstarka politiska aktörerna, intresseorganisationer och storföretag, trots avkorporativiseringen ändå har ökat sitt politiska engagemang. tillsammans innebär dessa båda iakttagelser att politikens folkliga förankring har minskat. I någon mån skulle denna tendens kunna motverkas av att de mer folkligt baserade intressena – organisationer av folkrörelsekaraktär – vinner terräng på andra intressens bekostnad. Inget talar emellertid för att så är fallet. SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL 2000-TALET slagit hårdare mot arbetarrörelsens organisationer och mot de övriga folkrörelserna än mot exempelvis näringslivet. Folkrörelsernas ledare finns med i beslutande organ och i maktens korridorer som företrä- dare för sitt kollektiv, medan eliten inom näringslivet även kan upp- träda som experter eller helt enkelt som en elit av mer traditionellt slag. Samma sak indikeras av den tilltagande professionaliseringen av samhällskontakterna inom storföretag och organisationsväsende. Flera av våra tradionella folkrörelser var tidigt mycket medvetna om betydelsen av en egen professionell organisation. Det som hänt är att näringslivet – både storföretag och dess intresseorganisationer – har lärt sig hur man går till väga för att påverka inom politiken. Även om de gamla folkrörelserna inte alls uppträder som svaga och orkeslösa offer för samhällsutvecklingen, är tendensen ändå tydlig. Det är näringslivet och dess organisationer som vinner terräng. Även storföretag satsar på politik – ibland med andras hjälp Både organisationer och storföretag lägger ner betydande möda på att påverka det offentliga beslutsfattandet. Att detta är viktigt för intresseorganisationer förvånar inte alls. I vissa fall är själva syftet med en organisation att politiskt påverka samhällsutvecklingen i en viss riktning. Särskilt företagen, men även många av våra organisatio- ner, t.ex. hela idrottsrörelsen, har ju däremot ett annat huvudsyfte. Givet detta finns skäl att notera att många storföretag kan mäta sig med de fackliga organisationerna och en del andra renodlade intresse- organisationer när det gäller politiskt engagemang, här mätt i termer av samhällskontakter. Om vi tillåter oss att generalisera – i fråga om organisationerna kan detta vara en smula vågat eftersom de är av så pass olika karaktär – blir emellertid vår slutsats den att organisationerna med ett undan- tag har ett försteg framför storföretagen. Organisationerna har i genomsnitt fler direkta kontakter med de offentliga beslutsfattarna. Representanter för våra organisationer deltar också mera flitigt än företagsledarna i den offentliga debatten, och man har också större erfarenhet av mediakontakter. Undantaget gäller anlitandet av poli- tiska konsulter, vilket för all del sker mindre sällan, men här har stor- företagen tagit täten. Detta är givetvis inte alls märkligt. I linje med ovanstående resonemang framstår det tvärt om som naturligt att storföretagen för sitt politiska agerande har större behov av att anlita SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL 2000-TALET hjälp utifrån än organisationerna. Inom våra två huvudgrupper hittar vi ett förväntat mönster. De största storföretagen är mer politiskt engagerade än de relativt sett mindre storföretagen. Bland organisationerna är det de typiska intresseorganisationerna samt arbetsmarknadens organisationer som ägnar sig mest åt politik. En intressant detalj när det gäller anlitandet av politiska konsulter är att näringslivets egna organisationer (bransch och arbetsgivare) här ligger i topp. Det är i själva verket de enda typen av organisationer som härvidlag kan mäta sig med stor- företagen. Man kan kanske fråga sig om vi i vår undersökning verkligen mäter inflytande och makt. Är deltagande, t.ex. lobbying, ett tillför- litligt mått på inflytande? Naturligtvis är det en brist att vi inte bättre lyckas undersöka inflytande oberoende av deltagandet. Det ideala vore om vi kunde studera hur och i vad mån olika former av delta- gande också innebär olika grad av inflytande. tvingas vi anta att så är fallet. Ett studium av deltagande och påverkansförsök är alltså intressant därför att det också säger oss något om hur inflytande faktiskt ser ut. En annan tänkbar invändning är att vårt sätt att undersöka delta- gande med i huvudsak s.k. kvantitativa data skulle vara betänkligt. Det skulle kunna misstänkas att vi riskerar att dra fel slutsatser om skillnader mellan stora och små storföretag, och mellan riksorganisa- tioner och lokala organisationer när vi lutar oss mot kvantitativa data. Ja, så kan det nog vara. Men det troliga är nog i så fall att vi riskerar att underskatta det mönster som framträder i vårt empiriska material. Det är möjligen så att vi systematiskt underskattar skillnaderna med avseende på både förekomst av lobbying och inflytande. Om vi antar att kontakter har avsedd verkan så jämställer vi Telias kontakter med med en som kontaktar kulturförvaltningen i kommunen om bidrag till en mötes- kampanj. Två eliter med olika nätverk och skilda prioriteringar Oavsett storleken på storföretagen och oavsett typen av organisation kan vi konstatera att mest resurser läggs på kontakterna med lokala beslutsfattare och minst på dem som opererar på Europanivå. Att detta skulle gälla för mindre storföretag och för lokalorganisationer är inte förvånande. Men det gäller således även för de allra största företagen och dessutom för våra stora rikstäckande organisationer. SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL 2000-TALET Annars kan vi registrera ett tämligen distinkt mönster. Vid sidan av att de starka intresseorganisationerna fortfarande visar sig vara mycket aktiva, det är en kategori av organisationer som innefattar flera av de gamla folkrörelserna, har vi att göra med två skilda eliter: En näringslivets elit och en löntagar- eller facklig elit. Vi känner igen detta från korporativismen där dessa två elitgrupper medverkar i det politiska maktutövandet. Den gamla svenska modellen tycks således i detta avseende ha blivit införlivad med och överförd till det nya poli- tiska landskap som mer präglas av lobbyism och medialisering. Före- trädarna för storföretag och för näringslivets organisationer priorite- rar ungefär samma slags frågor, ingår i likartade nätverk och inriktar sitt politiska agerande mot samma typ av beslutsfattare. På motsva- rande sätt formar representanterna för de fackliga organisationerna en egen distinkt elit. De fackliga organisationerna lägger således ner mer kraft på frågor om arbetsmiljö och arbetsrätt medan näringslivet – företagen, arbets- givarna och branschorganisationerna – har ett intresse för att påverka de villkor som företagen lever under och därför snarare lyfter fram de frågor som handlar om konkurrens, skatter och subventioner men också mer konkreta näringsfrågor som rör infrastruktur och miljö. De fackliga organisationernas fokusering på de politiska företrädarna slår igenom oavsett om man väljer att urskilja politiker på alla nivåer eller om man bara ser på rikspolitikerna. Och ser vi på kontakterna med parlamentariker och partiföreträdare, de två grupper som har den mest utpräglade representativa rollen på nationell nivå, blir detta ännu tydligare. Det är inte helt orimligt att tänka sig att detta också avspeglar den traditionella socialdemokratiska alliansen mellan parti och klassorganisationerna och då företrädesvis fackföreningsrörel- sen. Näringslivsorganisationernas kontakter är på motsvarande sätt starkt fokuserade på tjänstemännen vare sig vi studerar , nationell eller EU-nivå. Om vi sedan kompletterar bilden med företa- gens agerande förstärker detta bilden av att näringslivet kraftigt tycks rikta sina kontakter mot den statliga byråkratin, tjänstemän i allmän- het men också den framväxande maktfaktor som EU utgör. Det senare indikerar att näringslivet stärker greppet om den politiska framtiden. När företagen eller organisationerna samverkar med andra för att påverka politik så vänder de sig i stor utsträckning till den egna kon- cernen eller organisationshierarkin. Men i den mån man söker allian- ser utanför den egna formella strukturen så formas även här en näringslivskoalition respektive en fackligt-politisk koalition. Medan näringslivets organisationer söker sig till företagen så söker löntagar- SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL 2000-TALET nas organisationer samarbete med andra fackliga sammanslutningar och med politiska företrädare. De två traditionella eliterna tycks således leva vidare även i plura- lismens samhälle. De lägger ner kraft på olika frågor, ingår i relativt olikartade nätverk och söker påverka olika typer av beslutsfattare. På så sätt bildar man två olika politiska sfärer som fortfar att ingripa i det parlamentariska beslutsfattandet. Politiska konsulter för dem med resurser och för näringslivet Vår undersökning ger besked om att de organiserade intressena har blivit mer professionella i sin politiska verksamhet. Detta tar sig två olika uttryck. Allt fler av storföretagen och många organisationer bygger upp särskilda avdelningar för att svara för företagets eller organisationens samhällskontakter. Dessutom har det etablerats en särskild kår av politiska konsulter, vilka ger service åt den som kan och är villig att betala för sådana tjänster. Om man frågar konsulterna själva uppger de att det inte i första hand är de allra största företagen och organisationerna som anlitar deras tjänster. Det förmodade skälet är att dessa redan har tillgång till det slags resurser och kunnande som konsulterna kan erbjuda. Så kan det vara, även om det faktiskt fordras att man har betydande egna resurser för att över huvud taget ha råd att anlita politiska konsulter. Det är nämligen dyrt. Men även om vi godtar branschens egen beskrivning av kundpro- filen – att merparten av kunderna hör hemma i skiktet strax under de allra största – så följer inte att de allra största storföretagen och de allra största intresseorganisationerna skulle vara ointresserade av deras tjänster. Frågar vi kunderna själva – storföretagen och organisa- tionerna – visar det sig nämligen att storlek spelar roll. De allra största storföretagen satsar mest även på detta (men eftersom de inte är så många slår det inte igenom i konsultbranschens orderböcker). Anlitandet av konsulter är dessutom som vi redan har konstaterat främst ett alternativ för näringslivet och dess organisationer. Vad är det då som kännetecknar konsulternas arbete? Den över- gripande slutsatsen är att det inte finns något generellt mönster. Det professionellt arbetande konsultföretaget tycks i stället behandla varje fråga som unik och har dessutom uppfattningen att den även fordrar en unik strategi. Politik blir till teknokrati. Här ryms något av en paradox. Många som arbetar med politiska frågor inom PR-företa- gen har nämligen sitt ursprung i partipolitiken och flera av företagen SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL 2000-TALET förknippas också med en viss ideologisk riktning. Trots detta är den politiska konsultbranschen uttryck för en avideologisering av politiken. Trafikpolitik – lobbying och alliansbyggande Trafikpolitiken och, bredare, transportpolitiken eller, ännu bredare, kommunikationspolitiken är ett av de områden där avkorporativise- ringen varit mest märkbar. Den sammanblandning av roller, mellan offentliga aktörer och privata, som är så karakteristisk för korporati- vismen borde då också minska i utbredning. Så förhåller det sig emel- lertid inte. Inom trafikpolitiken kan vi se prov på en ny eller åtmins- tone alternativ variant av denna rollsammanblandning. Inom trafik- politiken finns ett antal nätverksorganisationer som kan uppfattas som ett slags korporativa arrangemang fastän i privata former. Dessa nätverksorganisationer, är den äldsta och den därutöver mest kända, kännetecknas nämligen av att de rymmer både privata och offentliga medlemmar. Nätverksorganisationerna behöver inte själva synas och märkas. Deras styrka är att de kan utöva inflytande indirekt genom att knyta samman flera nyckelaktörer i en mer eller mindre sammanhållen alli- ans. förmår att på detta sätt påverka svensk trafikpolitik i långt högre grad än vad som kan förväntas av en vanlig intresseorganisation. När nätverksorganisationerna väljer att själva synas, gör de rejäla punktvisa satsningar. Ett mycket belysande exempel är Vägförening- ens agerande inför det senaste stora trafikpolitiska beslutet. Vägför- eningen lyckades genom en mycket kraftfull riktad opinionsbildning förändra det förslag som utredningen, den s.k. kommunikations- kommittén (KomKom), lade fram . I den proposition regeringen presenterade hade vägsektorns och bilindu- strins intressen beaktats i långt högre grad än vad KomKom hade för- ordat. Transportpolitiken ger en god illustration till det faktum att avkorporativiseringen inte alls innebär att de organiserade intressena hamnar i politisk passivitet. Det förhåller sig tvärtom så att lobby- verksamheten är alldeles särskilt intensiv inom detta område. Just denna sektor utmärks dessutom av att det bland företag och organi- sationer förekommer ovanligt många allianser. Slutligen bör det nog också framhållas de främsta påtryckarna inom transportpolitiken är de organisationer och företag som har ett direkt ekonomiskt egenin- SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL 2000-TALET tresse av att det genomförs satsningar på och utbyggnader av vägnä- tet och annan infrastruktur. Ett mer pluralistiskt system Frågan är nu hur de tendenser och det mönster vi registrerat ska tol- kas. Är det möjligt att urskilja konturerna till en ny svensk politisk modell? De alternativ som intresserar oss – korporativism, pluralism och juridisk demokrati – kan preciseras som kombinationer av olika deltagandeformer enligt nedanstående figur: Redan i avslutningen av det andra kapitlet drog vi slutsatsen att kor- porativismen har försvagats. Vi spekulerade också över vad som ten- derar att komma i dess ställe och drog slutsatsen att pluralismen nog framstod som det mest rimliga alternativet. De undersökningar som redovisats i de efterföljande kapitlen bekräftar denna slutsats. Det svenska styrelseskicket har i någon mån förskjutits från korporati- vism till pluralism. Vad händer med demokratin? Det har i mångt och mycket varit demokratins årti- onde. Perspektivet har inte alls varit detsamma men uppmärksamhe- ten har kretsat kring den styrelseform som utnämnde till det minst dåliga av alla dåliga politiska system. Efter öststatskommunismens sammanbrott och murens fall har vi bevitt- nat en formlig kapplöpning bland världens stater om att införa fler- partisystem och allmänna val med den västerländska demokratin som förebild. har larmrapporterna avlöst varandra. I de gamla mogna demokratierna har de traditionella demokratiska institutio- nerna, särskilt partierna, förlorat sitt fotfäste och sin förankring hos SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL 2000-TALET Vi kan, i likhet med , tala om en demokratins seger och kris. Ett centralt tema i ett par av rapporter – Demo- krati som dialog och Demokrati och medborgarskap – är att den svenska folkstyrelsen håller på att ändra karaktär.