sou · GNB397d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Exempel på en positiv fak- tor skulle vara att fler friska år läggs till livet och att sjukligheten pres- sas ihop i ett smalt åldersintervall i hög ålder. Exempel på en negativ faktor skulle vara om fler friska år läggs till livet men att sjukligheten utvidgas över dessa extra år. En annan negativ faktor är om de äldre efterfrågar och får mer vård och omsorg vid ett givet vårdbehov. Givet dessa positiva och negativa faktorer är det rimligt att betrakta det faktiska kostnadsutfallet som ett vägt genomsnitt av dessa faktorer. 138 Nya förutsättningar – nya behov Häri ligger också förklaringen till att demografiska framskrivningar lyckats relativt väl med att prognostisera framtida kostnader för äldre- omsorgen . Faktorn befolkningsutveckling för pensionärer har i kostnadshänseende varit ett ungefärligt genomsnitt mellan de positiva och negativa faktorerna. Det är emellertid omöjligt att veta om detta förhållande kommer att gälla även . Den relativa styrkan hos de positiva respektive de negativa faktorerna kom- mer inte nödvändigtvis att vara densamma framgent vad gäller effekten på äldreomsorgskostnaderna. Därför får demografiska framskrivningar också fortsättningsvis betraktas som ett trubbigt och osäkert instrument för att bedöma framtida kostnader för äldreomsorgen. 3.3Regional struktur i förändring Samhällsutvecklingen har successivt ökat betydelsen av den lokala och regionala nivån i den svenska statsför- valtningen. Det har blivit allt vanligare att lösningar på regionala pro- blem kommer till stånd genom samverkan mellan olika samhällsorgan såsom kommuner, landsting länsstyrelser, länsarbetsnämnder, universi- tet/högskolor, handelskammare och organ för det lokala näringslivet. Det är mot denna bakgrund som man bör se ställnings- tagande att ge kommunala självstyrelseorgan ett ökat ansvar för det regionala utvecklingsarbetet. Formerna för det ökade kommunala an- svaret prövas i en försöksverksamhet i de fyra länen , , och . Gemensamt för dessa försökslän är att ett kommunalt självstyrelseorgan övertar uppgifter vad gäller arbetet med bl.a. lokala tillväxtavtal, användning av regio- nalpolitiska medel och en långsiktig plan för den regionala transport- infrastrukturen. Det regionala utvecklingsarbetet ska ske i samarbete med statens förvaltning. ska fortsätta att verka för att statliga intressen i länet samordnas. Även fortsättningsvis bör finnas en sammanhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå. Den parlamentariska regionkommittén (PARK) har tillsatts för att följa upp och utvärdera försöksverksamheten i de fyra försökslänen och att lägga förslag om den framtida regionala organisationen. En utgångs- punkt för kommitténs överväganden och förslag är att det måste ut- vecklas former för en fördjupad demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret. Gemensamt för försökslänen är att de styrs av en fullmäktigeför- samling som består av ledamöter som väljs bland länets kommunal- och landstingspolitiker. Ett sådant styrelseskick innebär rimligtvis att Nya förutsättningar – nya behov 139 kommuner och landsting får ökad makt när det gäller att besluta om frågor som rör den regionala utvecklingen. En annan utgångspunkt för kommittén är att staten måste se till att de mål som anges i den nationella politiken fullföljs i landets alla delar som hänsyn tas till de mål för den regionala utvecklingen som regionala självstyrelseorgen har ställt upp. Denna uppgift ligger på . Enligt regeringen kan i denna uppgift bidra till att flytta uppgifter från central till regional och lokal statlig nivå. Nyckelkomponenter i länsstyrelsernas fortsatta arbetsinriktning är tillsyn, uppföljning, enhetligt förhållningssätt och samordnat agerande. samordnande roll framträder särskilt på miljöområdet. har rollen som regional miljömyndighet och denna roll befästes ytterligare i och med att trädde i kraft . I betonas ledande, utvecklande och informerande roller. För att ska kunna uppnå vitt skilda mål på regional nivå ställs höga krav på kompetens och flexibilitet. har det blivit allt vanligare att ha ett sektoröver- skridande perspektiv på regionalpolitiska problem. Den västeuropeiska välfärdsstaten utvecklades . Levnadsstandarden förbättrades markant och de sociala skyddsnäten erbjöd en trygghet, som man tidigare inte upplevt. Men bromsades utvecklingen upp och tillväxttakten dämpades. Alltfler västländer fick strukturella problem med varaktig arbetslöshet på hög nivå och stora budgetunderskott. befinner sig de västeuropeiska trygghetssystemen i den kraftigaste förändringsfasen sedan uppbyggnadsåren. Det finns ett tydligt politiskt åtagande för hög grad av social trygghet men det har blivit allt svårare att finansiera den. Finansieringsproblemet handlar till en del om det moderna samhällets stora rörlighet. Det gäller skattebasernas rörlighet men möjligen också en rörlighet som är kopplad till den enskildes livscykel. Skattebaserna i form av förmögenheter och inkomster kan i större utsträckning än tidigare förflyttas över gränser. Därmed har det lagts ett tryck nedåt på skatteuttaget. De enskilda kan också i ökad utsträckning välja bostadsort efter var man befinner sig i livscykeln. En barnfamilj kan sträva efter att bo där barnomsorgen har hög kvalitet och är billig, medan pensionärer kan söka en bostadsort där t.ex. hemtjänsttaxorna är låga. Till en del handlar också finansieringsproblemen om att inställningen till arbete kan påverkas negativt av en hög beskattning. 140 Nya förutsättningar – nya behov SOU 1999:97 Utöver de ovan nämnda faktorerna är exempelvis befolkningsför- ändringarna en faktor som förstärker behovet av förändringar. Närmast handlar det om det snabbt ökande antalet äldre personer. En annan faktor är att välfärdsprogrammen skapades för 20–och kan upplevas som fastlåsta i föråldrade organisatoriska och administrativa strukturer. Det finns i flera länder tecken på att omfördelningen mellan "starka och svaga" inte fungerar effektivt2. Den sociala tryggheten har i regel betraktats som ett mål i sig. Men man kan nu se en strävan efter att betrakta välfärdssystemen som medel till förändring. Väl fungerande välfärdssystem kan t.o.m. ses som kon- kurrensmedel i en internationaliserad ekonomi. används begreppet institutionell konkurrens och det avser beskriva hur ett samhälle kan hävda sig genom att utveckla för samhällsekonomin understödjande institutioner. Välfärdssystemen förväntas alltså bättre svara mot de ekonomiska kraven på ständig förändring och utveckling i den inter- nationella konkurrensen. En omprövning av fördelningen av ansvaret mellan individer, familjer, organisationer och offentliga institutioner diskuteras också. I en rapport från konstateras att nya livsstilar har vuxit fram i . Utredningen pekar på att en rad utvecklingstrender är tydliga i alla EU- och Efta-länder: familjerna blir allt mindre, allt färre gifter sig och allt fler sammanbor, alltfler skiljer sig, allt fler barn föds utom äktenskapet, allt fler lever ensamma och allt mindre del av barnens uppfostran sker hos föräldrarna. Förändringarna bryter sekelgamla beteendemönster, men den verkliga innebörden av förändringarna är inte entydiga. Familjen är en fast rotad institution i och olika ekonomiska, sociala och legala strukturer favori- serar ofta också den traditionella familjen, ofta med mannen som hu- vudsaklig eller ende familjeförsörjare 3. Mot bakgrund av denna utveckling har familjepolitiken och barn- omsorgen blivit viktiga områden för både medborgare och politiker. Den västeuropeiska trenden går mot alltmer generella åtgärder med inkomst- överföringar till barnfamiljer och stöd som syftar till jämställdhet mellan könen. Det finns ett uppenbart samband mellan förändringar i samhällets regelverk och de stora förändringarna i familjemönstren, även om det inte är givet vad som är orsak och verkan. Ett allmänt familjestöd förekommer ofta i två olika huvudformer; kontantstöd och skatte- reduktioner. 2Bilaga 9 till och levnadsvillkor i . 3a.a., s. 45 ff. Nya förutsättningar – nya behov 141 Inom EU4 diskuterar man numera vad som krävs för att modernisera och nydana den sociala tryggheten inom gemenskapen. Bland annat pekas några grundläggande politiska ställningstaganden som måste göras för att anpassa de sociala trygghetssystemen. Det gäller bl.a.: värderingar; solidariska lösningar i förhållande till individuellt an- svar, grad av social trygghet, finansieringen av trygghetssystemen, allas tillgång till offentliga tjänster och risken för social utslagning. Till följd av att behov och värderingar förändras aktualiseras behovet av nya principer för de sociala trygghetssystemen. System som t.ex. kan skydda arbetstagare mot hastigheten i den tekniska utvecklingen och för risken att kunskaper snabbt blir inaktuella, strategier för att hantera de demografiska förändringarna osv. Att bara tänka på hur gemensamma system kan utvecklas och befintliga förbättras är förmodligen inte tillräckligt. Kanske krävs det också överväganden om hur förut- sättningarna för vård av anhöriga/närstående m.fl. kan bibehållas och förbättras. Centrala frågor i detta sammanhang är bl.a. arbetsfördel- ningen mellan offentliga, frivilliga och privata aktörer, samt avväg- ningen mellan behov och resurser i vård och omsorg. Trots skillnaderna mellan de sociala trygghetssystemen i är det mycket som förenar dessa. Men socialpolitiska värderingar medför vissa skillnader, t.ex. hur mycket service som ska administreras via de offentliga systemen och skattefinansieras och hur mycket som bör ske i privat regi, med egna försäkringar. Skillnader finns också mellan hur man prövar vilka som har behov av ett visst stöd, vilka som ska komma i åtnjutande av en viss förmån, vilka villkoren och ersättningsnivåerna ska vara liksom ersättnings-periodernas längd. Om man försöker kategorisera de olika välfärdssystemen i Väst- kan man konstatera att Någon renodlad välfärdsmodell knappast förekommer i något land. Ett sätt att analysera och karaktärisera olika välfärdsmodeller redovisades i och levnadsvillkor i . Indelningen har fokus på vilka som ska få ersättning och på vilka villkor ersättning erhålles. I rapporten urskiljer man fyra modeller. Den behovsprövade modellen innebär att ersättning betalas ut först efter en mer eller mindre grundlig prövning av behoven och den egna 4 KOM (97) 102 slutlig, Modernisering och nydaning av social trygghet i Europeiska Unionen. 142 Nya förutsättningar – nya behov Inslag av behovsprövning finns i alla länder men dominerar ingenstans. En annan modell erbjuder ett grundskydd. Statligt administrerade socialförsäkringsprogram omfattar i princip alla medborgare oavsett inkomst. Det är ett enhetligt skydd som lämnas till alla när de inte kan arbeta och få inkomster. Grundskyddet kan kompletteras med egna eller kollektiva försäkringar. Modellen återfinns i , och . Den tredje modellen är den korporativa, som bygger på separata program för förvärvsarbetande inom olika yrkesgrupper. Ersättning lämnas i relation till hur stora inkomsterna är. Sammanslutningar av löntagare och arbetsgivare styr och finansierar försäkringsinstitutioner, där staten ofta är medfinansiär. Denna modell är vanlig i många EU- länder, t.ex. , , , , och . Den fjärde modellen är nära förknippad med den nordiska välfärds- staten och är en allmän standardskyddsmodell. Den bygger på statligt administrerade program till alla medborgare som får ersättning i för- hållande till hur mycket inkomst de förlorar vid sjukdom och arbetslös- het. Men även andra sätt att karaktärisera olika välfärdssystem före- kommer. Professsor begränsar sin indelning till tre huvudtyper av välfärdssystem, som han menar lägger olika betoning på staten, marknaden och familjen. Han menar också att i alla länder finns en blandning av system, men att länderna ändå går att sortera efter huvudtyp av system. benämner sina tre huvudtyper av system som liberalt, korporativistiskt och universellt5. Den liberala modellen kan sägas motsvara den ovan nämnda be- hovsprövade modellen, med få generella inslag och svag försäkringska- raktär. Den korporativa modellen motsvarar den ovan nämnda och innebär en nära koppling till olika yrkesgruppers ställning på arbetsmarknaden. Den universella modellen innebär att trygghetssystemen har en nära koppling till medborgarskapet. En viktig förutsättning för den universella modellen är dock sambandet mellan välfärd och arbete. Den är lika engagerad för full sysselsättning som beroende av att denna uppnås. Utan full sysselsättning är det svårt att klara finansieringen av denna modell. En av de faktorer som har en avgörande betydelse för den svenska välfärdspolitiken är utvecklingen på arbetsmarknaden. Denna har ge- nomgått stora förändringar . Ett stort antal personer kom SOU 1999:97 Nya förutsättningar – nya behov 143 att stå utan arbete . En del av dessa var arbetslösa i meningen att de tillhörde arbetskraften utan att ha arbete. Allt fler kom dock också att definitionsmässigt stå utanför arbetskraften. Framför allt gäller detta ungdomar och invandrare. Detta har medfört att de står utan den sociala trygghet som socialförsäkringssystemen innebär. Andelen sjukförsäkrade utan rätt till sjukpenning i åldrarna 20–(exklusive förtidspensionärer) fyrdubblades till närmare en halv miljon personer. Antalet personer utan arbete som helt saknar arbetslöshetsförsäkring har ungefär femdubblats 6. Vi kan förvänta oss fortsatta stora förändringar på arbetsmarknaden. som trenden vad gäller arbetslösheten har vänt och syssel- sättningen ökar minskar behovet av arbetskraft inom tillverknings- industrin. Men tjänstesektorn kan förväntas öka. Branscher som expan- derar och söker arbetskraft är bl.a. IT, restaurang och service, försälj- ning, utbildning och sjukvård. Många av de nya jobben är dock viss- tidsanställningar i form av projektanställningar och tillfällighetsarbeten och andra mera flexibla anställningsformer. Utvecklingen av informa- tionssystem och informationsteknik ger också möjlighet till ökad flexi- blitet av arbetets förläggning i både tid och rum. Möjligheterna att helt eller delvis arbeta på distans ökar därmed. Utvecklingen innebär att kraven på kompetens är stora och att kompetensbehoven förändras. Vissa personer har svårt att få jobb på grund av brist på kompetens eller att de har en kompetens som inte efterfrågas. Med hänsyn till det svenska välfärdssystemets starka koppling mellan arbete och social trygghet är det här en oroande utveckling. SNS Välfärdsråd konstaterar t.ex.: En utveckling mot fler tidsbegränsade jobb har skett och kan bli en källa till ökad ekonomisk otrygghet. kan tidsbegränsade anställningar främja företagens benä- genhet att anställa utsatta grupper som invandrare, och sådana jobb kan också fylla en viktig funktion på arbetsmarknaden. En utveckling av detta slag understryker också vikten av att det inte blir alltför svårt att komma in i trygghetssystemen, dvs. att kvalifikationskraven inte blir alltför höga. Socialbidragen måste, genom sin karaktär av yttersta skyddsnät, ses mot bakgrund av det sociala trygghetssystemet i sin helhet. Det ovan redovisade ger anledning till oro. Om de generella systemen brister får socialbidragssystemet en större roll än vad som är önskvärt. Frågor som rör eventuella omprövningar av socialförsäkringsystemet i vårt land ligger dock utanför utredningens uppdrag. 6Björklund (m.fl.). 7a.a., s. 107. t illsatte regeringen en parlamentarisk kommitté, den s.k. , med uppgift att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen (dir. 1991:50). Socialtjänstlagens t illämpning skulle utvärderas och översynen skulle syfta till att tydligare avgränsa och klargöra uppgifter. Kommitténs arbete skulle inriktas mot följande huvudområden: SoL:s regler om rätten till bistånd, det yttersta ansvaret och vistelsebegreppet, överklagande av beslut inom , kommunernas bidragsnor- mer, framtida inriktning och organisation samt tillsyn, uppföljning och utvärdering. I uppdraget ingick också att överväga hur bestämmelserna om anmälningsskyldighet i 71 § SoL borde utformas. Genom tilläggsdirektiv (dir. 1993:72) fick vidare i uppdrag att utreda och lägga fram förslag om författningsregle- ring av personregister inom verksamhetsområde. uppgifter var omfattande och det var inte möjligt att behandla alla frågor i huvudbetänkandet. Frågor om författ- ningsreglering av personregister och dokumentations- skyldighet redovisades separat liksom frågor om kompetens, utbildning och forsknings- och utvecklingsarbete. Huvudbetänkandet (SOU 1994:139) Ny socialtjänstlag koncentrerades därmed till en översyn av själva socialtjänstlagen. Kommittén föreslog att en framtida socialtjänstlagstiftning på mot- svarande sätt som den nuvarande bör byggas upp som en målinriktad ramlag som innehåller en kombination av skyldighets- och rättighets- regler. Men kommittén ansåg också att socialtjänstlagen borde arbetas om och ges en redaktionell översyn med kapitelindelning. Vid remissbehandlingen av kommitténs huvudbetänkande Ny soci- altjänstlag blev reaktionerna blandade. En del instanser instämde i att socialtjänstlagens karaktär av målinriktad ramlag med inslag av detalj- reglering borde behållas liksom att lagen bör vara en kombination av 146 Utredningsbehov och utredningsuppdrag rättighets- och skyldighetsregler. Men många instanser ansåg att lagför- slaget innebar en detaljreglering som skulle snäva in kommunernas självbestämmande. De ville att grundtanken med en målinriktad ramlag skulle bestå. uttalade sig för en skärpt statlig tillsyn mot bakgrund av de föreslagna nya skyldigheterna. Ett stort antal remiss- instanser ansåg att en sammanläggning mellan LSS och SoL borde ha prövats, något som () kraftigt av- visade. efterlyste en samordning mellan SoL och HSL. Remissinstansernas synpunkter var alltså blandade och socialtjänst- kommmitténs förslag ledde inte till någon total revision av social- tjänstlagen. Däremot genomfördes en partiell reform i form av ändringar och tillägg till socialtjänstlagen. I den proposition (prop. 1996/97:124) Ändring av socialtjänstlagen, som låg till grund för förändringarna bedömde dock regeringen att det mot bakgrund av de sam- hällsförändringar som skett fanns behov av att se över socialtjänstlagen och att en ny utredning därför borde tillsättas. Vid sammanträde beslutade regeringen att t ill- kalla en särskild utredare med uppgift att se över vissa frågor om soci- altjänstlagen, uppgifter och t illsynen över den. I direkti- ven (dir. 1997:109) anges särskilt att grundläggande målsättningar och värderingar i såsom principer om helhetssyn, ett före- byggande perspektiv och att den enskildes resurser tas tillvara ska ligga fast. Utredaren ska mot bakgrund av de lagändringar och organisatoriska eller ekonomiska förändringar som skett i samhället lämna förslag inom bl.a. följande områden: lagens struktur och kon- struktion, sambandet mellan socialbidraget och övriga trygghetssystem, finansiering och tillsynen över . Socialtjänstlagens struktur och konstruktion ska ses över och analy- seras bl.a. vad gäller för- och nackdelar med att i samma lag blanda rät- tigheter för den enskilde och skyldigheter för kommunen liksom de olika möjligheterna att överklaga beslut. Utredaren ska överväga hur socialbidrag och övriga trygghetssystem bättre ska kunna samverka med varandra utan att arbetslinjen inom bi- drags- och ersättningssystemen överges. Eventuella förslag skall rymmas inom ett oförändrat offentligt åtagande. Eventuella behov av att förändra principerna för finansiering ska analyseras utifrån behovet av att få till stånd mer lång- SOU 1999:97 Utredningsbehov och utredningsuppdrag 147 siktig stabilitet i resurserna på alla omsorgsområden. Utredaren ska också överväga hur en balans kan uppnås mellan den ambitionsnivå som SoL anger och kommunsektorns ekonomiska resur- ser. Begreppet skälig levnadsnivå ska analyseras. Utredaren ska då bl.a. analysera om det med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet, är möjligt att ge kommunerna utrymme för mer lokalt anpassade lösningar. Utredaren ska också lämna förslag om hur individ- och familje- omsorgen kan förändras så att den bättre stämmer överens med den avsedda funktionen att främst stödja enskilda med ett individuellt bistånd som är föranlett av tillfälliga sociala eller ekonomiska problem. Vidare ska förslag lämnas till hur tillsynen över kan förbättras och effektiviseras. En bättre samordning av tillsynen över och hälso- och sjukvården bör då analyseras. Dessutom bör utredaren överväga behov av ökade befogenheter för tillsynsmyn- digheterna motsvarande vad som gäller för hälso- och sjukvården. I sitt arbete ska utredaren beakta regeringens direktiv till kommittéer och utredare om att pröva det offentliga åtagandet (dir. 1994:23), att redovisa regionalekonomiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Genom tilläggsdirektiven (dir. 1998:70) har utredaren fått i uppdrag att lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre in- vandrare ska utformas. Det förslag som lämnas ska vara förenat med krav på bosättning i . Vidare ska de ekonomiska konsekvenserna av förslaget analyseras och redovisas. Enligt utredningens direktiv skulle utredaren ha redovisat uppdraget . I samband med det nämnda t illäggsdirektivet om den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare förlängdes utredningstiden till . Genom ett senare beslut av rege- ringen skall uppdraget redovisas . Regeringen beslutade också (regeringsbeslut 8) att uppdra åt utredaren att överväga en tydligare lagreglering av an- hörigstödet. Vidare fick utredaren i uppdrag att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, stöd och service till psykiskt störda. Särskild upp- märksamhet bör ägnas åt samordningen mellan och länsstyrelsernas verksamheter. 148 Utredningsbehov och utredningsuppdrag uppdrag är vittomfattande och rymmer även kontroversiella frågor. Det slutbetänkande som läggs fram bygger dels på befintliga kunskaper och erfarenheter, dels på studier som ut- redningen uppdragit åt andra att genomföra eller själv har genomfört. i (SCB) har bistått utredningen med beräkningar som legat till grund för delbetänkandet Ökade socialbidrag – en studie om inkomster och socialbidrag (SOU 1999:46). SCB har också biträtt utredningen med visst utredningsarbete för att etablera mått på skälig levnadsnivå, samt med att beskriva förändringarna i skatte- och bidragssystemet . Utredningen har också uppdragit åt Stats kontoret att biträda utred- ningen i arbetet med att beräkna kostnader under perio- den –1997. I samarbete med har en intervjubok ginalen (SOU 1998:161) publicerats, med tolv berättelser som b ygger på intervjuer med personer som har behövt eller behöver stöd av social- tjänsten. Idén till boken väcktes ursprungligen av företrädare för den s.k. för ökat brukarinflytande inom . För att få synpunkter och erfarenheter från olika håll i landet har utredningen gjort studiebesök i ett stort antal kommuner. Besöken har givit tillfälle till överläggningar med politiska och professionella före- trädare för . Utredningen har fått möjlighet till dialog med olika aktörer inom och dess samverkanspartners genom anordnande av möten, samt genom medverkan vid sammankomster anordnade av bl.a. kommunernas länsförbund, länsstyrelsernas sociala länsexperter, brukarorganisationer, fackliga organisationer, liksom so- cialpolitiska och andra frivilligorganisationer. hölls ett arbetsseminarium där alternativa verksamhets- former inom individ- och familjeomsorgen i några kommuner redovisa- des och diskuterades. En del av dessa verksamheter finns beskrivna i avsnitt 2.3. Genom att tona ned den myndighetsutövande rollen till för- mån för en mer erbjudande och serviceinriktad ansats vill man bl.a. lyfta fram det förebyggande arbetet och nå de personer som behöver stöd i ett tidigare skede.