sou · GNB359 · 2000-01-01 00:00:00 — En fastighets taxeringsvärde kommer till användning i olika sam- manhang. Det i särklass mest uppmärksammade användningsområdet är naturligtvis som underlag för fastighetsskatten . Som tidigare nämnts utgår fastighetsskatt för småhus av skatteunderlaget som alltså motsvaras av taxeringsvärdet . Taxeringsvärdet ligger även till grund för förmögenhetsskatt och arvs- och gåvoskatt. I vissa fall kan taxeringsvärdet också användas när det gäller att fastställa stämpelskatt. Taxeringsvärdet kan vidare få betydelse vid reavinstbeskattningen, t.ex. vid delavyttringar eller när det gäller att, inför en vinstberäkning, fördela köpeskillingen mellan olika ägoslag inom en och samma taxeringsenhet. I privaträttsliga sammanhang kan ett taxeringsvärde användas vid värderingen inför ett fastighetslån eller ett försäkringsavtal. Vid all fast- ighetsvärdering utnyttjas taxeringsvärden, inte minst för att avläsa pris- trender. Ett taxeringsvärde kan också tillmätas betydelse vid bodel- ningar, arvsskiften och andra familjerättsliga situationer. Regler om fastighetstaxering – häri inbegripet bestämmelserna om den årliga omräkningen – finns i fastighetstaxeringslagen (1979:1152). Be- stämmelserna innebär i korthet följande. Fastighetstaxering sker vid allmän fastighetstaxering, särskild fastighetstaxering och omräkning. Allmän fastighetstaxering sker enligt ett särskilt schema som innebär att olika fastighets- kategorier taxeras med mellanrum. Den senaste allmänna fastighetstaxeringen för småhus genomfördes . genomfördes allmän fastighetstaxering av lantbruk, inkluderande små- hus på lantbruksenhet. Vid en allmän fastighetstaxering bestäms en fastighets basvärde. Härvid beaktas såväl den enskilda fastighetens förhållanden, såsom ål- der, storlek, standard, läge m.m., som den allmänna prisutvecklingen inom ett begränsat geografiskt område, ett s.k. värdeområde. Målet är att fastställa ett värde som motsvarar av fastighetens mark- nadsvärde. sker en årlig omräkning av de vid den all- männa fastighetstaxeringen fastställda basvärdena. Det omräknade bas- värdet utgör årets taxeringsvärde. Omräkningen omfattar alla fastig- hetstyper utom industrifastigheter. Omräkningen baseras endast på den allmänna prisutvecklingen inom ett prisutvecklingsområde och beaktar inte den enskilda fastighetens egenskaper. Omräkningstalen skall be- stämmas så att taxeringsvärdena inom ett prisutvecklingsområde mot- svarar av marknadsvärdena inom detta. 50 Nuvarande förhållanden m.m. Kritik har framförts mot dagens regler för fastighetstaxering. Det har bl.a. ifrågasatts om dagens förfarande leder fram till taxerings-värden som återspeglar den enskilda fastighetens marknadsvärde. I många fall görs det gällande att taxeringsvärdena är för höga. Inne-börden i denna kritik är att de nuvarande reglerna avseende värdefaktorer och indelning i värdeområden inte är så utformade att taxeringsresultatet stämmer överens med verkligheten. Vidare har det gjorts gällande att det lokala lekmannainflytandet vid taxerings-förfarandet är för litet. Kritik har även riktats mot omräkningsreglerna som ansetts vara för trubbigt utformade. För vissa fastighetstyper anses dessutom underlaget för köpeskillings- statistiken vara alltför bristfälligt. Kritiken mot de nuvarande reglerna torde delvis ha sitt ursprung i den ökade betydelse som taxeringsvärdena fått genom att de ligger till grund för bl.a. uttaget av fastighetsskatt. Mot bakgrund av den ovan nämnda kritiken av reglerna för fast- ställandet av taxeringsvärden tillsattes en utredning – (FTU). Enligt direktiven (dir. 1997:36) skall FTU utgå från att taxeringsvärdena även i fortsättningen skall återspegla de enskilda fastigheternas marknadsvärden. Utredningens huvuduppgift är att undersöka om de gällande reglerna på ett tillfreds- ställande sätt leder fram till att taxeringsvärdena återspeglar marknads- värdena och föreslå de lagändringar som kan visa sig nödvändiga. Uppdraget omfattar både förfaranderegler och materiella regler för fastighetstaxering. Den fråga som utredningen söker besvara är med andra ord frågan om systemets konstruktion och tillämpning innebär att enskilda fastigheters taxeringsvärde verkligen motsvarar av fastighetens marknadsvärde. FTUs utredningsuppdrag är ännu inte avslutat och utredningen har inte gjort några ställningstaganden som kan redovisas i de frågor som är av intresse för vårt arbete. I avvaktan på utredningens översyn har i flera omgångar beslutat att det ovan beskrivna omräkningsförfarandet för taxerings- värden inte skall tillämpas. Taxeringsvärdena är därför frysta. Kommitténs utgångspunkt : De problem som fastighetsskatten medför för den bofasta befolkningen i attraktiva fritidshusområden utanför de större tätorternas pendlingsområden kan i vissa avse-enden ses som en del av ett mer generellt problem som rör alla hushåll med låga inkomster bosatta i områden där fastighetspriserna stigit kraftigt. I detta sammanhang har vi dock, i enlighet med direktiven, i första hand fokuserat på de problem som fastighets-skatten medför i vissa attraktiva fritidshusområden. Huruvida detta problem lämpligast löses genom en reglering, som endast tillämpas på skattskyldiga bosatta i vissa områden, är dock en öppen fråga. Fastighetsskatten är utformad som en skatt på en icke-monetär avkastning. Denna konstruktion medför problem för vissa kategorier av hushåll. Det gäller framförallt hushåll med låga inkomster som varit bosatta i områden där fastighetspriserna och taxerings- värdena stigit kraftigt. För denna grupp kan fastighetsskatten leda till att hushållet tvingas sälja sin bostad och flytta. Problem av detta slag uppstår huvudsakligen i två typer av områden. Den ena kategorin utgörs av äldre egnahemsområden i storstads- regionerna, där överlåtelsepriserna stigit kraftigt i samband med att stor- städerna expanderat. Här är det främst äldre hushåll, som varit bosatta i området , som berörs av problemet men kan även gälla andra typer av hushåll. Den andra kategorin förekommer i områden där efterfrågan på fritidshus drivit upp fastighetspriserna till nivåer som ligger långt över den nivå som kan anses svara mot den bofasta befolkningens köpkraft. I denna typ av områden – attraktiva fritidshusområden – berörs inte bara de hushåll som varit etablerade i dessa områden . Även möjligheterna för nya hushåll att etablera sig i området påverkas, vilket är av betydelse för möjligheterna att upprätthålla en levande lands- och skärgårdsbygd. De problem som fastighetsskatten medför i denna typ av områden har med andra ord även en tydlig regionalpolitisk dimension. I båda fallen rör det sig om problem, som har sin grund i att fastig- hetsskatten är utformad som en skatt på en icke-monetär avkastning. Därför skulle de i och för sig kunna behandlas i ett sammanhang, inom ramen för kommitténs allmänna uppdrag att se över och utvärdera den löpande beskattningen av fastigheter. I kommitténs direktiv nämns dock uttryckligen endast den problemställning som avser attraktiva fritidshus- områden. Detta problem har av regeringen ansetts vara i särskilt behov av en skyndsam lösning. Som vi framhållit tidigare, i kapitel 1, behandlar kommittén, i enlighet med regeringens önskemål, därför frågan om fastighetsbeskattningens effekter för den bofasta befolkningen i vissa attraktiva fritidshusområden med förtur. I utredningsdirektiven beskrivs detta problem huvudsakligen ur ett regionalt perspektiv. De problem som uppstår i den typ av områden som omnämns i direktiven har sin grund i att efterfrågan på småhus från personer som avser att använda fastigheterna som fritidshus, är avsevärt högre än den lokalt förankrade efterfrågan på småhus avsedda för permanentboende. Något tillspetsat kan grunden till problemet beskrivas på följande vis. När kapitalstarka personer förvärvar fastigheter i områden, som är attraktiva för fritidsboende, påverkar detta den allmänna prisnivån i dessa områden. Som en följd av fastighets- taxeringssystemets konstruktion påverkar detta generellt sett taxerings- värdenivån för alla fastigheter i området. Detta gäller särskilt områden där fastigheterna till sin fysiska karaktär och belägenhet är sådana att de lämpar sig för såväl fritids- som permanentboende. De områden som är aktuella i detta sammanhang är vissa kust- och skärgårdsområden samt andra områden med utpräglad landsbygds- karaktär som är attraktiva för fritidsboende och där de allmänna in- komstförutsättningarna för de bofasta är mer begränsade än i de regioner där "sommargästerna" är bosatta. Fastighetspriserna i denna typ av områden bestäms inte av den lokala befolkningens köpkraft utan ytterst av "sommargästernas" betalningsvilja och inkomstförhållanden. De områden det är fråga om kännetecknas därför av att fastighets-prisnivån, och därmed även taxeringsvärdenivån, är hög i förhållande till den allmänna inkomstnivån hos den bofasta befolkningen. Eftersom taxeringsvärdet ligger till grund för uttaget av fastighetsskatt påverkas även skatteuttaget. Detta medför, har det hävdats, att den bofasta befolkningen i attraktiva fritidshusområden av detta slag generellt sett har svårigheter att betala fastighetsskatten. I vad mån denna verklig- hetsbeskrivning överensstämmer med faktiska förhållanden behandlas i kapitel 5. Centralt i sammanhanget är att fastighetsskatten typiskt sett kan medföra betydande problem för den bofasta befolkningen i området. Därigenom kan fastighetsskatten få betydelse för möjligheterna att upprätthålla en levande bygd i dessa områden. Som påpekats ovan finns det alltså en tydlig regional dimension i det problem som lyfts fram i direktiven. Det bör dock påpekas att möjligheterna att bibehålla en bofast befolkning i denna typ av områden inte bara, eller ens främst, är relaterat till fastighetsskatten. Det grundläggande problemet ligger snarare i de lokala sysselsättningsförhållandena, infrastrukturen och liknande omständigheter. Att finna lösningar på detta problem är dock en uppgift som inte omfattas av kommitténs uppdrag. En annan faktor av betydelse för möjligheterna att bibehålla en bofast befolkning i de aktuella områdena är givetvis de höga förvärvs-priserna i sig, som medför höga kapitalutgifter för många nya hushåll som över- väger att etablera sig i området. I kombination med de jämförelsevis begränsade lokala inkomstmöjligheter som råder i de aktuella områdena, utgör kapitalutgifterna förmodligen ett beloppsmässigt större problem än fastighetsskatten för många hushåll. Även om vi måste undersöka om problemet kan fångas upp av annan lagstiftning än skattelagstiftning ligger åtgärder som primärt syftar till att påverka de höga förvärvs- priserna på småhus i dessa områden utanför kommitténs uppdrag. Det är dock väsentligt att en särlösning utformas med hänsyn tagen till det samband som råder mellan nivån på fastighetsskatten och fastighets- priserna. En eventuell skattelindring bör med andra ord utformas så att den inte ger upphov till kapitaliseringseffekter som upphäver effekten av skattelindringen. De problem som fastighetsbeskattningen kan medföra i attraktiva fritidshusområden utanför tätorternas pendlingsområden är av lite olika karaktär för hushåll, som bott länge i området, och för hushåll som etablerat sig i området eller överväger att etablera sig där. Den förra kategorin har i många fall amorterat av hela eller större delen av de lån som togs för att finansiera fastigheten vid förvärvstillfället. Det problem som fastighetsskatten kan medföra för dessa hushåll är att betrakta som ett likviditetsproblem, dvs. att deras tillgång till likvida medel är otillräcklig. Som påpekades inledningsvis är grunden till problemet, att fastighetsskatten är utformad som en skatt på en icke- monetär avkastning. Dessa hushåll lider inte någon generell brist på tillgångar. De äger ju en betydande förmögenhet – den obelånade fastigheten – men så länge de bor i huset genererar den inte någon monetär avkastning ur vilken fastighetsskatten kan finansieras. Att bostaden kan förväntas betinga en stor summa pengar den dagen man bestämmer sig för att sälja fastigheten är till föga hjälp för de hushåll som strävar att bo kvar i området. I många fall rör det sig om hushåll med mycket låga inkomster, exempelvis folkpensionärer, för vilka fastighetsskatten utgör en mycket betungande utgift. Sett ur detta perspektiv är de problem som fastighetsskatten medför också ett kostnadsproblem. För den andra gruppen, de nyetablerade, är problemet att de ekonomiska tillgångarna i en mer allmän mening är otillräckliga i för- hållande till de rådande levnadsomkostnaderna. fastigheter ofta är relativt högt belånade utgör de ingen större netto- förmögenhet. Vidare kan bostadsutgifterna förmodas vara relativt höga, inte bara till följd av fastighetsskatten utan också på grund av räntorna och amorteringarna på bostadslånen. För denna kategori utgör, som på- pekats ovan, de höga kapitalutgifter som förvärvspriserna medför i sig ett större problem än fastighetsskatten, även om den sist- nämnda kan vara nog så betydelsefull. I kommitténs uppdrag ligger dock att finna en lösning för båda dessa kategorier av hushåll. I detta sammanhang bör det noteras att för vissa hushåll med låga inkomster och obelånade eller lågt belånade fastigheter med höga taxeringsvärden kan förmögenhetsskatten ge upphov till ytterligare problem av samma slag som fastighetsskatten. Förändringar i förmögen- hetsbeskattningen är dock föremål för diskussion i andra sammanhang och kommer inte behandlas särskilt i betänkandet. Att fastighetsprisnivån förändras i ett område, som blir attraktivt för grupper med andra ekonomiska förutsättningar än de som varit bosatta i området , är som framhölls inledningsvis inte något som enbart inträffar i den typ av områden som beskrivits ovan utan ett mer allmänt förekommande fenomen. Detta fenomen förekommer även i en del äldre egnahemsområden i storstadsregionerna, där överlåtelse- priserna stigit kraftigt i samband med att storstäderna expanderat och gjort dessa områden relativt sett mer centralt belägna. Vidare före- kommer det i vissa attraktiva fritidshusområden inom de större städ- ernas pendlingsområden. För enskilda hushåll som bott länge i området kan denna typ av förändringar givetvis också medföra betydande svårig- heter med att betala fastighetsskatten. Kännetecknande för de föränd- ringar i prisrelationerna som äger rum i denna typ av områden är emellertid att de primärt kan hänföras till att nya grupper väljer att bosätta sig permanent i områdena. Det är med andra ord inte fråga om att den bofasta befolkningen minskar i storlek utan om en förändring i den bofasta befolkningens socioekonomiska sammansättning. Det problem som kommittén har tagit sig an med förtur skiljer sig alltså i vissa avseenden från det mer generella likviditets- eller kostnadsproblem som redogjordes för inledningsvis. Skillnaden består framförallt i att det i de attraktiva fritidshusområdena utanför de större tätorternas pendlingsområden tillkommer en regional dimension på problemet. Det innebär bl.a. att det i dessa områden inte bara krävs åtgärder som gör det möjligt för redan etablerade hushåll att bo kvar, utan även åtgärder som underlättar för nya hushåll att etablera sig i området. Oavsett vilken typ av områden det gäller rör det sig dock om svårigheter som har sin grund i fastighetsskattens konstruktion som en skatt på en icke-monetär avkastning. Vi kan alltså konstatera att problemet till sin natur är av generellt slag. Kommittén har därför ställt sig frågan om det regionala problem, som vi enligt direktiven har att behandla, lämpligast löses genom en särreglering som endast tillämpas på skattskyldiga bosatta i vissa områden eller om det går att utforma en särreglering så att den även fångar upp det mer generella problemet. För att kunna ta ställning i denna fråga har två olika typer av lösningar diskuterats, dels sådana som i huvudsak skulle beröra hushåll bosatta i attraktiva fritidshusområden utanför de större tätorternas pendlings- områden och dels sådana som mer allmänt skulle påverka uttaget av fastighetsskatt för hushåll bosatta i områden där taxeringsvärdenivån är hög. Vi vill dock poängtera att eftersom denna fråga behandlas med för- tur så har de lösningar som kommittén redovisar i detta betänkande tagits fram innan vi haft möjlighet att behandla och ta ställning i de grundläggande principiella frågor som ingår i vårt utredningsuppdrag. Vilka allmänna principer som bör ligga till grund för den löpande fastighetsbeskattningen i stort, bl.a. målsättningen om neutralitet i be- skattningen av boende i olika upplåtelseformer, avser vi att behandla i det fortsatta utredningsarbetet. Detta för med sig att den problematik av generell natur som vi behandlar i delbetänkandet även måste belysas ur detta övergripande principiella perspektiv. 4Konstitutionella aspekter på särregleringar på beskattningens område Kommitténs bedömning: För att uppfylla regeringsformens krav på generellt tillämplig lagstiftning bör en reglering ges en generell utformning och bygga på objektiva och sakliga kvalifikations- kriterier. Inför prövningen i Lagrådet av regeringens förslag till nedsatt underlag för fastighetsskatt (se avsnitt 2.3) framfördes farhågor för att den föreslagna lösningen var konstitutionellt tvivelaktig. I första hand fram- fördes tvivel om den använda lagstiftningstekniken var tillräckligt generell och allmän för att uppfylla regeringsformens krav i dessa hänseenden. Det förekom även kritiker som menade att en undantags- lösning för vissa geografiskt avgränsade områden skulle strida mot principen om likformig och rättvis beskattning av medborgarna. I Lagrådets yttrande över regeringens förslag behandlas inte frågan uttryckligen. I den del av Lagrådets kritik som tar sikte på bristen på underlag för den gjorda avgränsningen återfinns dock en antydan om den bakomliggande principiella problematiken. Lagrådet pekade här på risken för att lika fall behandlas olika. I detta kapitel behandlas översiktligt de konstitutionella principer och bestämmelser som styr lagstiftningens form och innehåll. Syftet är i första hand att belysa frågan om en särreglering med regional inriktning är konstitutionellt acceptabel. Den grundläggande frågan är om en sådan lagreglering kan uppfylla regeringsformens krav på generell tillämp- barhet. 58 Konstitutionella aspekter på särregleringar.... 4.2Den konstitutionella ramen för lagstiftningens form och innehåll Som en allmän princip för lagstiftning gäller att lagregler skall vara generella. I (SOU 1963:17, s.325) överväg- anden rörande lagbegreppet anfördes att vid definitionen av lagbegreppet har utgångspunkten ofta tagits i själva innehållet. Därför har det sagts att en akt skall innehålla generella rättsregler för att den skall kunna betecknas som lag, eller att den skall innehålla generella rättsregler, som reglerar enskild rätt. I sammanhanget anmärktes att man i sådana fall brukar tala om ett materiellt lagbegrepp. Utredningen menade för egen del att I det materiella lagbegreppet ligger, att lag är en generell rättsregel" (a.a., s. 335). Den därpå följande Grundlagsberedningen (SOU 1972:15, s. 100 f.) menade för sin del att orden lag och norm i allmänt språkbruk innebär något allmängiltigt och att lag kommer som att vara en generell norm. Man uttalade även att genom att välja lagformen ger "uttryck för uppfattningen att beslutet till sin typ är generellt tillämpligt, ehuru generell tillämplighet inte är en förutsättning för beslutets giltighet". Vidare uttalades att "i regel kommer välja lagformen då den avser att skapa rättsregler, dvs. föreskrifter som principiellt sett är bindande för envar, och inte i andra fall". Sammanfattningsvis menade att en lag till sin typ är en föreskrift med generell giltighet. Beredningen menade emellertid att grundlagen inte bör hindra att lagformen i undantagsfall används för en föreskrift som reellt syftar till att lösa något enstaka konkret problem. I sådana fall torde välja att ge lagen en generell form. Som svar på Grundlagsberedningens tankar anförde departements- chefen i grundlagspropositionen (prop. 1973:90, s. 203) bl.a. följande: "Jag delar i allt väsentligt beredningens syn på lagbegreppet. Enligt min mening ligger i lagbegreppet först och främst att detta endast kan omfatta rättsregler. Sådana regler kännetecknas i princip av att de är bindande för myndigheter och enskilda. Av det för rättsstaten utmärk- ande kravet på normmässig behandling av medborgarna följer vidare att en rättsregel skall vara en generell föreskrift". Departementschefen fastslog slutligen: "Jag har i det föregående uttalat att en lag liksom varje annan rättsregel skall vara en generell föreskrift". Konstitutionella aspekter på särregleringar.... Departementschefen invände mot Grundlagsberedningens uppfattning att en lag undantagsvis kunde avse något enstaka konkret problem och anförde vidare: "Som beredningen har framhållit kan det visserligen undantagsvis vara nödvändigt att genom lag ge föreskrifter som blir tillämpliga endast i fråga om ett enstaka fall. Enligt min mening måste lagen emellertid även i en sådan situation vara generellt utformad. Jag kan således inte ansluta mig till den uppfattning som kommer till uttryck hos beredningen att det bör vara möjligt för att genom lag fatta ett be slut som uttryckligen anges avse endast ett visst konkret fall". Frågan om innebörden av kravet på generell tillämplighet är inte helt lätt att ange, vilket även medges i den aktuella propositionen. Departe- mentschefen förklarade emellertid att en lag får anses uppfylla detta krav om den exempelvis avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt be rör en i allmänna termer bestämd krets av personer (a.a., s. 204). För att illustrera den uppställda principen angav departementschefen några exempel. En lag som anger tidpunkten för en folkomröstning eller formuleringen av den fråga som skall ställas till folket nämndes som exempel på en generellt tillämpbar lag. Som skäl anfördes att lagen gäller för alla som deltar i folkomröstningen. Av samma skäl ansågs även en lag som avbryter en arbetskonflikt som exempel på en generellt tillämpbar lag. Departementschefen avslutade exemplifieringen med förklaringen att det däremot inte är möjligt för att genom lag besluta i särskilt fall om angelägenhet i vilken avgörandet enligt gällande rätt ankommer på regeringen, domstol eller annan myndighet. En lagreglering med denna innebörd återfinns därför i 11 kap. 8 § regerings- formen. Gränsdragningen mellan vad som är att betrakta som en generell föreskrift och vad som kan anses vara ett beslut i ett enskilt fall kan vara vansklig att göra och det är inte alltid möjligt att fastställa någon absolut gräns. Denna uppfattning har kommit till uttryck bl.a. i den statsrättsliga litteraturen (se bl.a. och , Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, s. 240-243, , Normgivningsmakten, 2 uppl, s. 34-38, och Bo Broomé och , Statsvetenskaplig tidskrift, 1976, s. 38). Även om det i allmänhet framstår som enkelt att bedöma och fast- ställa den generella tillämpbarheten av en bestämmelse, kan gränsdrag- ningsproblem uppkomma i många situationer och vid bedömningen av skilda kategorier av lagregler. Kännetecknen på en generell norm är lättast att tillämpa på s.k. handlingsregler, dvs. regler eller beslut som påbjuder eller förbjuder ett 60 Konstitutionella aspekter på särregleringar.... visst handlande från enskilda personers eller offentliga funktionärers sida. En generell handlingsregel riktar sig till en i allmänna termer bestämd krets av personer. Dess adressater är alla som under givna förutsättningar har att företa eller underlåta en viss handling som be- skrivs i bestämmelsen. En lagregel behöver inte förlora sin generella karaktär enbart för att den riktar sig till en mer begränsad krets av adressater, t.ex. en viss kategori av näringsidkare eller juridiska personer.