sou · GNB3105d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Generalklausulen är inte utan undantag. Om utlämnandet strider mot lag eller förordning får uppgiften inte lämnas ut trots att förutsättningarna i första stycket är uppfyllda. Detsamma gäller om utlämnande strider mot föreskrifter som har meddelats med stöd av personuppgiftslagen. Generalklausulen kan vara tillämplig i fråga om utlämnande av uppgifter från t.ex. skattemyndigheterna till i verksamhet inom beskattnings- eller avgiftsområdet. Detsamma gäller i fråga om samarbete mellan skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter i de senares verksamhet avseende indrivning av skatter och avgifter. I för- arbetena till sekretesslagen framgår nämligen att generalklausulen sär- skilt ger utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myn dig- heter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetens- områden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att fordra in de utväxlade uppgifterna (prop. 1979/80:2, del A. s. 326). Att uppgifter inte får lämnas ut i strid mot bl.a. lag eller förordning innebär dock att om det i en special för fattning närmare anges under vilka förut sättningar uppgifter får lämnas ut, exempelvis mellan en skattemyndighet och andra myndigheter, så kan generalklausulen inte åberopas för utlämnande som inte upp fyller de i specialförfattningen an givna förut sättningarna. Avslutningsvis kan nämnas att det i de ovan redovisade bestämmel- serna endast regleras i vilka fall det inte finns hinder mot utlämnande av uppgifter till andra myndigheter på grund av sekretess. Det är alltså inte Behandling av personuppgifter m.m. 119 fråga om någon uppgiftsskyldighet (annorlunda dock när det i lag eller författning särskilt regleras om sådan upp giftsskyldighet, se 14 kap. 1 § sekretesslagen). I 15 kap. 5 § sekretesslagen anges emellertid att myndigheter, på begäran av annan myndighet, skall lämna uppgifter om hinder inte möter på grund av bestämmelser om sekretess eller ar betets behöriga gång. Härav följer alltså att om det enligt t.ex. gene ralklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen inte finns hinder för ut lämnande av sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter, så före ligger det i praktiken en skyldighet för en myndighet att lämna sådana uppgifter till den myndighet som begär det. 2.6Arkivvård och gallring hos statliga myndigheter Begreppet arkiv kan i dagligt tal avse såväl arkivinstitutioner som för- varingsutrymmet för arkivhandlingar och själva beståndet av hand lingar. Fortsättningsvis används här – liksom för övrigt också i arkiv- lagstiftningen – termen arkiv i den sistnämnda betydelsen. Den grundläggande teorin för arkivbildning i har under 1900- talet varit den s.k. proveniensprincipen. Den principen innebär enkelt uttryckt att ett arkiv uppfattas som en i sig fristående och orubbad enhet sammanhörande med den verksamhet som skapar arkivet (arkivbildaren). Proveniensprincipens tillämpning förut sätter att myndig- heters arkiv hålls samman även efter att de har överlämnats till en arkiv- myndighet för förvaring. är arkivmyndighet för de myndigheter som har hela lan- det som verksamhetsområde, för kommittéer, hovrätter och kammar- rätter samt för uni versitet och högskolor. För myndigheter som lyder under försvars departementet finns , vilket tidigare var en egen myndighet men som utgör en del av . Under finns sju landsarkiv – i , , , , , och – som är arkiv myndigheter för främst statliga myndigheter inom sina respektive verksamhetsområden. uppgifter i och fullgörs av stadsarkiv respektive Värmlandsarkiv. och landsarkiven har till uppgift att ansvara för stats för- valtningens arkivdepåer och att utöva tillsyn över myndigheternas ar kiv- bildning. De bestämmelser som gäller för statliga arkiv finns främst i arkivlagen (1990:782), arkivförordningen (1991:446), förord ningen (1995:679) med instruktion för och landsarkiven samt i föreskrifter från . 120 Behandling av personuppgifter m.m. Allmänna handlingar är arkivhandlingar Grunden för det offentliga arkivväsendet är principen att alla med bor- gare har rätt att ta del av allmänna handlingar. I 2 kap. 1 § TF stad gas nämligen att varje svensk medborgare till främjandet av ett fritt menings- utbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar (handlingsoffentligheten). En myndighets arkiv bildas följ- aktligen av främst de allmänna handlingarna från myndig hetens verk- samhet. Det innebär att handlingar som är allmänna enligt 2 kap. TF, dvs. handlingar som förvaras hos myndigheten och som är inkomna till eller upprättade av denna, i princip skall arkiveras. För vissa h andlingar – minnesanteckningar, utkast och koncept – gäller dock enligt 2 kap. 9 § TF den omvända situationen, nämligen att de blir allmänna i tryckfrihetsförord ningens mening först när de tas om hand för arki- vering. Gemensamt för handlingarna i ett statligt arkiv är alltså att de är allmänna. Det saknar därvid betydelse om handlingarna är offentliga eller om de är hemliga med stöd av sekretesslagen, vilket också fram går av arkivlagens bestämmelser. Av arkivförordningen framgår att allmänna handlingar i ett myn- dighetsärende skall arkiveras när ärendet har slutbehandlats. I samband med detta skall myndigheten också pröva i vilken omfattning vissa icke allmänna handlingar – minnesanteckningar, utkast och koncept – skall tas om hand för arkivering. För diarier, journaler och andra register eller förteckningar som förs fortlöpande, gäller att varje införd an teckning skall anses arkiverad när den görs. har möjlig het att meddela närmare föreskrifter om när en handling skall anses vara arkiverad. Elektronisk information utgör ofta allmän handling Enligt 2 kap. 3 § TF förstås med handling en framställning i skrift eller bild samt upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av tekniskt hjälpmedel. Ett statligt arkiv kan alltså bestå av handlingar i form av såväl vanliga pappersdokument som fotografier, filmer, ljudupptagningar och inte minst databärare av elektronisk information (magnetband, cd-rom och andra ADB-medier). För sist nämnda handlingar gäller enligt tryckfrihetsförordningen den specialbestämmelsen att de utgör allmänna handlingar hos en myn dighet endast om upptagningen – den elektroniska informationen – är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för över föring i sådan form att den kan läsas eller på annat sätt uppfattas. Behandling av personuppgifter m.m. 121 Även om en viss överföring är tekniskt möjlig, utgör vissa former av information ändå inte allmänna handlingar, nämligen om myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra överföringen. Detta innebär att den elektroniska information som finns på en viss databärare utgör allmän handling – och således arkivhandling – endast om myndigheten har rätt att sammanställa informationen. Vissa uppgifts- sammanställningar kan vara för bjudna genom begränsningar i sök- möjligheter m.m. och utgör alltså inte all männa handlingar. Å andra sidan kan vissa sammanställningar utgöra allmänna handlingar trots att de aldrig har gjorts, nämligen om det är tekniskt möjligt och tillåtet för myndigheten att göra sammanställningarna. Sådana icke existerande sammanställningar brukar kallas potentiella handlingar. För elektronisk information gäller ytterligare en specialregel. Om uppgifter i t.ex. ett dataregister är tillgängliga för flera myndigheter – som exempel kan nämnas kronofogdemyndigheternas terminalåtkomst till skatteregistret – anses uppgifterna inkomna till samtliga myndigheter som har sådan tillgång och uppgifterna utgör följaktligen all männa handlingar hos dessa myndigheter. Enligt huvudregeln skulle därmed flera myndigheter vara arkivansvariga för samma uppgifter. Av arkiv- lagens bestämmelser framgår dock att i sådana fall skall hand lingarna bilda arkiv endast hos en av myndigheterna, i första hand hos den myndighet som svarar för huvuddelen av upptagningen. I det nämnda exemplet blir alltså kronofogdemyndigheterna inte arkivbildare för de uppgifter i skatteregistret som de har tillgång till, utan detta åliggande vilar på någon av myndigheterna inom skatteförvalt ningen, dvs. en skattemyndighet eller . får enligt arkivför- ordningen meddela föreskrifter om vilken myndighet som skall bilda ar- kiv i de fall då flera myndigheter svarar för ungefär lika stora delar av upptagningen. En liknande bestämmelse finns i 15 kap. 13 § sekretesslagen i fråga om skyldigheten för myndigheter att registrera allmänna handlingar. Där anges att om en upptagning för automatisk databehandling förs in i ett register som är tillgängligt för flera myndig heter för överföring i läsbar form – som i det ovan nämnda fallet med kronofogdemyndigheternas åtkomst till skatteregistret – är endast den myndighet som gör inför ingen registreringsskyldig. Kronofogdemyndigheterna är således inte på grund av terminalåtkomsten skyldiga att registrera de allmänna handlingar som utgörs av innehållet i skatteregistret. I arkivlagen slås fast att myndigheternas arkiv är en del av det statliga kulturarvet. Det i lagen angivna syftet med arkivbildningen är att myn- 122 Behandling av personuppgifter m.m. digheters arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de till- godoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rätts skipningen och förvaltningen samt forskningens behov. I behovet av information för rätts skipningen och förvaltningen inkluderas ett syfte med arkivbildningen som bör markeras särskilt. För en myn dighet är nämligen det egna arkivet av grundläggande betydelse för hela verksam- heten – det kan sägas närmast utgöra myndighetens min nesbank – och är alltså en nödvändig beståndsdel för att myndig heten skall kunna fullfölja sina uppgifter. 2.6.2Arkivvården och arkivmyndigheternas uppgifter En myndighet (arkivbildaren) har själv att svara för vården av sitt arkiv. Arkivmyndigheterna skall primärt endast ha tillsyn över myndig heternas arkiv, men har också rätt att överta arkivmaterial från en myndighet som står under dess tillsyn, vilket innebär att arkivmyndigheten även övertar ansvaret för materialet. Detta kan ske efter överens kommelse, exempelvis om en myndighet har ADB-material men ingen lämplig förvaringslokal, eller efter ett ensidigt beslut av arkiv myndigheten, t.ex. på grund av att arkivbildaren missköter arkivet. Dess utom skall arkiv- myndigheterna överta statliga myndighets arkiv om en myndighet upphör och dess verksamhet inte förs över till en annan myn dighet. I den arkivbildande myndighetens vård ingår enligt arkivlagen främst att organisera arkivet så att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas. Myndigheten skall även upprätta en arkivbeskrivning och en arkivför teckning, skydda arkivet mot förstörelse och till grepp m.m., avgränsa arkivet genom att rensa ut handlingar som inte skall arkiveras arbetsmaterial och annat som inte utgör allmänna handlingar – samt verkställa föreskriven gallring (se mer om gallring i nästa avsnitt). Inom arkivvårdens område har enligt arkivförordningen en långtgående föreskrifts rätt. I arkivlagen finns även bestämmelser om att en arkivbildande myn- dighet vid framställningen av handlingar skall använda material och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet. har i föreskrifter (Riks arkivets föreskrifter och allmänna råd, RA-FS 1991:1, ändrad genom RA-FS 1997:4) uttalat att myndigheterna skall välja medium – medel och metoder för över föring och lagring av information – och databärare med beaktande av att handlingarna skall kunna framställas, hanteras, förvaras och vårdas på ett tillfreds ställande sätt. Detta har tidigare gällt främst val av bl.a. pap perskvalitet, men Behandling av personuppgifter m.m. 123 avser också annat, såsom data bärare för elek tronisk information (magnetband, cd-rom m.m.). Vad är gallring? Huvudregeln enligt arkivlagen är att myndigheters arkiv skall bevaras. I lagen slås dock också fast att allmänna handlingar får gallras. Med gall- ring avses traditionellt att vissa handlingar sorteras ut ur sina samman- hang och sedan förstörs. När det gäller gallring av ADB-material inne- bär detta normalt att viss information raderas från databäraren, dvs. det fysiska underlaget. Det är alltså inte egentligen fråga om att data bäraren skall förstöras, utan den kan efter radering av informationen i vissa fall återanvändas. Detta är fallet med t.ex. magnetband. För andra databärare, exempelvis cd-rom, gäller att informationen inte på samma sätt kan raderas från underlaget och i de fallen måste alltså det fysiska underlaget förstöras. Det är dock inte nödvändigt att den egentliga information som finns på ett ADB-medium verkligen förstörs för att det skall vara fråga om gallring. Tvärtom kan ett visst material gallras genom att den elek- troniskt lagrade informationen överförs till en pappersutskrift, varefter den raderas från ADB-mediet. Även om alla uppgifter då fortfarande kan tyckas finnas kvar på papper, så har ofta olika sökmöjlig heter eller möjligheter att göra sammanställningar eller kontroller av handlingars autenticitet – t.ex. elektroniska signaturer – gått förlorade, vilket med för att materialet har gallrats. Innebörden av att ett visst material har gallrats, är alltså att möjlig heten att få fram information ur materialet på något sätt har för sämrats. Definitioner av begreppet gallring finns i föreskrifter och allmänna råd om framställning och han- tering av upptagningar för automatisk databehandling (RA-FS 1994:2). Vad får gallras ur ett arkiv och när får det göras? Den möjlighet att genomföra gallring av allmänna handlingar som föl jer av arkivlagen är inskränkt genom att hänsyn vid gallringen skall tas till att arkiven utgör en del av kulturarvet. Det innebär att återstående arkivmaterial efter gallring skall kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rätts skipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Att gallring alls sker är viktigt av såväl ekonomiska skäl som integritetsskäl. När det gäller den eko- nomiska aspekten är det främst kostnaden för förvaring och vård av 124 Behandling av personuppgifter m.m. SOU 1999:105 materialet som gör sig gällande. Från integritetssynpunkt kan det vara viktigt för enskilda personer att känsligt material inte bevaras i onödan. Integritetsaspekten gör sig särskilt gällande i fråga om elektroniskt lagrad information. En särskild bestämmelse finns i 12 § datalagen, som för fler talet av dagens statliga personregister skall tillämpas t.o.m. . Bestämmelsen innebär att personuppgifter som kan hänföras till den som avses med uppgiften skall utgå ur person registret när uppgiften inte längre behövs med hänsyn till ändamålet med registret. Undantag görs i fall då uppgiften även därefter skall be varas på grund av bestämmelse i lag eller annan författning eller enligt ett myndighetsbeslut som har meddelats med stöd av författning. Även i personuppgiftslagen finns det generella gall ringsbestämmelser. Enligt dessa bestämmelser får personuppgifter inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med be- handlingen. Det finns dock ett undantag från denna regel, nämligen att personuppgifter får bevaras om det behövs för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Dessutom kan undan- tag från gallringsbestämmelsen göras i annan lag eller i förordning. I personuppgiftslagen markeras dessutom att tryckfrihetsföror dningen gäller före lagen samt att lagen inte hindrar att myndigheter arkiv erar eller bevarar allmänna handlingar. Det innebär i fråga om register hos statliga myndigheter att om gallringsbestämmelser saknas i den särskilda registerlagstiftningen, så tillämpas bl.a. arkivlagens bestämmel ser om gallring m.m. En statlig myndighet kan inte på egen hand avgöra vad som skall gallras ur dess arkiv. Tvärtom får allmänna handlingar hos myndig heten gallras endast i enlighet med särskilda gallringsföreskrifter i lag eller förordning, före skrifter eller beslut av eller gall- ringsföreskrifter som har meddelats med stöd av data lagen. Sistnämnda föreskrifter avser endast person register i datalagens mening. För per son- register gäller den särskilda regeln att skall samråda med Datainspektionen innan gallringsföreskrifter eller beslut om gallring ur ett sådant register meddelas. Oavsett om gallringsbestämmelser finns i lag, förordning, före skrifter eller i särskilda beslut omfattar de regelmässigt såväl vilka hand lingar som får gallras som när det får eller skall ske. För statliga per sonregister som regleras i författning finns vanligen gallringsbestämmelser i registerförfatt ningarna. Dessa bestämmelser kompletteras dock ofta av föreskrifter från . För statliga personregister som förs med stöd av tillstånd av Datainspektionen finns ofta bestämmelser om gallring i tillståndsbesluten. SOU 1999:105Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och 127 3Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och Användningen av automatisk databehandling har stadigt ökat inom all statlig verksamhet och därmed också användningen av personregister i den mening som avses i datalagen (1973:289). Detta kapitel innehåller en redogörelse för gällande bestämmelser om de auto- matiserade register som används inom skatteförvaltningens, exekutions- väsendets och verksamheter. Sådana register kan grovt delas in i två grupper: register som inrättats efter beslut av eller regeringen (s.k. statsmaktsregister) och register som förs med stöd av tillstånd enligt datalagen. Framställningen tar sikte på samtliga de register som omfattas av våra direktiv, men tyngdpunkten ligger på de större för fattningsreglerade registren. 3.1Register i skatteförvaltningens beskatt- ningsverksamhet består av , som är chefsmyndighet, samt tio regionala skattemyndigheter. Vid de regionala myndigheterna finns det avdelningar, enheter och skattekontor. an- svarar för frågor om skatter, social avgifter och pensionsgrundande in- komst, folkbokföring, vissa brottsutredningar samt val och folkom- röstningar. Grundläggande bestäm melser om verksamheterna finns i för - ordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvalt ningen. Den del av skatteförvaltningens verksamhet som rör frågor om skat- ter och avgifter, fastighetstaxering samt fastställande av pensionsgrund- ande inkomst, kan med en gemensam term benämnas beskattningsverk- samhet. Den verksamheten är mycket komplex och innefattar tillämpning av ett mycket stort antal lagar som reglerar bl.a. skattskyldighet samt förfarandet vid fastställande av underlag för och bestämmande och 128 Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och SOU 1999:105 betalning av skatter och avgifter. Nedan följer en summarisk beskrivning av verksamheten. Inkomstskatter, socialavgifter och källskatt m.m. Av kommunalskattelagen (1928:370) framgår att fysiska personer och dödsbon skall betala inkomstskatt för inkomst av tjänst och näringsverksamhet. Enligt lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt skall de vidare erlägga statlig inkomstskatt på nämnda inkomster jämte inkomst av kapital. Juridiska personer skall i den utsträckning som fram- går av sistnämnda lag betala statlig inkomstskatt för inkomst av näringsverksamhet. Förfarandet med bestämmande och betalning av de nu nämnda skatterna har sin grund i det underlag för beskattningen som utgörs av självdeklara tioner som ges in av de skattskyldiga samt kon- trolluppgifter som ges in av andra, t.ex. arbetsgivare, allmänna försäk- ringskassor och banker, enligt lagen (1990:325) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Förfarandet hos skattemyndigheterna vid fast- ställande av underlaget för skatteuttag regleras i taxeringslagen (1990:324), medan bestämmelser om förfarandet med bestämmande, betalning och redovisning av skatterna finns i skattebetalningslagen (1997:483). Utöver de ovan nämnda skatt erna tillämpas i princip samma förfaringssätt på skatter enligt bl.a. lagen (1997:323) om statlig för- mögenhetsskatt och lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt. Vid sidan av de nämnda skatterna finns det ett stort antal andra skat- ter som regleras i särskild lagstiftning. Som exempel kan nämnas skatt enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bo satta samt lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt. För dessa skatter gäller även särskilda förfaringssätt vid fastställande av underlag för samt bestämmande och uttag av skatterna. Den som är arbetsgivare, och i vissa fall uppdragsgivare, skall enligt lagen (1981:691) om socialavgifter erlägga arbetsgivaravgifter på den ersättning för arbete som beta las ut till anställda eller uppdragstagare. Arbetsgivare är även skyldiga att göra skatteavdrag för sina anställda när ersättningen betalas ut till dem. Det innebär att arbetsgivaren skall redovisa de anställdas preliminära inkomstskatter och betala in dessa till skattemyndigheterna. Sådant skatteavdrag görs vanligen med stöd av fastställda skattetabeller. Förfarandet för bestämmande, betalning och redovisning av arbetsgivaravgifterna och skatteavdragen regleras i skattebetalningslagen. Arbetsgivare skall lämna en skatte- deklaration till skattemyndigheterna, av vilken skall framgå den sam- manlagda ersättning för vilken arbetsgivaren är skyldig att göra skatte- avdrag eller betala arbetsgivaravgifter. I samband med att en skattedek- laration ges in skall arbetsgivaren betala in de skatter och arbetsgivar- SOU 1999:105Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och 129 avgifter som följer av deklarationen. Redovisningen av inbetalningar m.m. sker genom ett för varje arbetsgivare särskilt skatte konto. Efter varje beskattningsår gör skattemyndigheterna en avstämning mellan de skattebeslut som har fattats för arbetsgivare avseende gjorda skatteavdrag och de skattskyldigas (arbetstagarnas) självdeklarationer och kontrolluppgifter. Den enskilde arbetstagaren får därefter ett skat te- beslut som kan innebära återbetalning när arbetsgivaren har betalat in för mycket preliminär skatt eller ett betalnings krav när preliminärskatten är för lågt beräknad. Även redo visningen av arbetstagares skatter görs numera på ett för varje person särskilt skatte konto. Mervärdesskatt och punktskatter m.m. Den som yrkesmässigt omsätter varor eller tjänster som är skatte pliktiga är enligt mervärdesskattelagen (1994:200) skyldig att betala mer- värdesskatt, moms, till staten. Skyldigheten att betala moms inträder normalt när varan har levererats eller tjänsten har tagits i anspråk och kan därför komma att gälla i flera led, dvs. skyldig heten att betala moms vid försäljning av ett visst föremål uppstår varje gång före målet säljs yrkesmässigt. Beskattningsunderlaget utgörs av värdet av den sål da varan eller den tillhandahållna tjänsten. Momsskyldigheten innebär emellertid inte endast en skyldighet för en näringsidkare att betala in moms vid försäljning av varor eller tjänster (utgående skatt), utan även en rätt att få tillbaka den moms som ingår i ersätt ningen vid köp av varor eller tjänster i verksamheten (ingående skatt). Bestämmelser om förfarandet vid bestämmande och betalning av moms finns i skattebetalningslagen. Den som är skyldig att betala moms skall normalt lämna de uppgifter som behövs för beskattningen i en skattedeklaration, tillsammans med uppgifter om ar- betsgivaravgifter och gjorda skatteavdrag. I samband med att skatte- deklarationen ges in skall den skattskyldige betala in skillnaden mellan den utgående och ingående skatten. När den ingående skatten över stiger den utgående skall skattemyndigheterna i stället återbetala mel lan- skillnaden. För ett flertal produkter eller tjänster tas särskilda punktskatter eller avgifter ut, bl.a. enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi.