sou · GNB376 · 2000-01-01 00:00:00 — 3De större kommunerna och landstingen har egna revisionskontor med fast anställd personal. 4Det var också denna fråga som ursprungligen väckte tanken om fler revisorer. Krav på minoritetsrevisorer hade rests. Lagstiftarens lösning var att införa krav på tre revisorer och proportionella val. 5Se SOU 1993:109 s. 178 och SOU 1996:169 s. 131. Båda utredningarna fram- för betydelsen av att kommunrevisionen utvidgas till att omfatta obligatorisk laglighetsgranskning av nämnderna. betänkan- de innehåller emellertid ett bestämt avståndstagande från detta. Utredningen menar att en sådan ordning riskerar att resurser flyttas från förvaltnings- och redovisningsrevisionen, som borde vara revisionens primära uppgifter, till lag- lighetsgranskningen. Se vidare betänkande SOU 1998:71 s. 108. 6Kaijser/Riberdahl 1983 s. 564. 7Kommunal redovisningslag (1997:614). 8Notera att begreppet koncern inte återfinns någonstans i den kommunal- rättsliga regleringen. Det är att betrakta som ett synsätt inspirerat av aktiebolagslagen där begreppet har en reell rättslig innebörd. 9Kommunrevisorernas granskning sker i normalfallet enligt en i förväg upp- ställd revisionsplan. Hur eller vad som ska granskas följer inte av kommunal- lagen utan det är i princip upp till revisorerna själva. 10Notera att numera, fr.o.m. 1/1 1999, endast kvalificerade revisorer för utses till revisorer i aktiebolag. Emellertid finns möjlighet att utse en s.k. lekmanna- revisor som har till uppgift att göra en allmän granskning av bolaget. Denne är dock inte revisor i aktiebolagslagens mening. 11Utredningens förslag redovisas i SOU 1998:71. 12Undersökning genomförd av Starev. Rapporten redovisas som bilaga SOU 1998:71. av de tillfrågade kommunerna och landstingen tillämpade syste- met med samordning fullt ut och delvis. 13JK:s rapport s. 136. 14Exempelvis torde motsvarigheten av en kund i privat verksamhet vara en avnämare eller brukare i offentlig verksamhet. DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN 15Således finns inget erkännande av andra intressentgrupper än kommunfull- mäktige. Denna brist på erkännande av kommunmedlemmarna som intres- sentgrupp ger kommunrevisionen en karaktär av internrevision. I ett kom- munexternt perspektiv saknas erkända intressenter. 16Notera dock att dessa delar benämns annorlunda av RRV. Notera även att revisorer inte har samma skyldighet som RRV att kontinuerligt granska myndigheternas räkenskaper. Redovisningsrevision kan dock ingå i ett av revisorer granskningsprojekt. 17Skillnaderna mellan vikten av redovisningsrevision illustreras av den tid som kommunrevisor () och bolagsrevisor () lägger ned på denna typ av revision. Förhållandet är i princip inverterat. 18Exempelvis Statskontoret som bl.a. har till uppgift att biträda med underlag för omprövning, effektivisering och styrning av statlig och statligt finansierad verksamhet. 19Även statlig revision kan leda till följder för de granskade. En kritisk revi- sionsberättelse kan leda till att generaldirektörer byts ut av regeringen eller att misstroendeförklaring framställs i . Det är emellertid en indirekt följd av revisionen. 20Redovisningsrevisionen är dock av naturliga skäl bakåtblickande. 21En enkel översikt av kommunala hemsidor på Internet visar att flera av or- ganisationsbeskrivningarna saknar revisorerna som en del av organisationen. Det är då av uppenbara skäl svårare för den enskilde att kontakta dessa. Klart är att kommunrevisionen inte uppfattas som väsentlig då den egna kommunen presenteras i elektronisk form. Efter har dock revisorerna blivit mer uppmärksammade och den mediala uppmärksamheten avseende exempelvis kritiska revisionsrapporter har ökat. (1994) Revisorns roll – en komparativ studie av revisorers, företagsledares och aktieägares attityder till extern revision i och . (1995) Philosophy and principles of auditing – an introduc- tion. Frieberg, A. (1963) Den kommunala revisionens inriktning. (1972) Kommunalret. (1926) – förordningarna jämte en mängd andra till kommunallagstiftningen hörande författningar. (1956) Svenska statsrättens grunder. , J./, O. Något om det kommunala minoritetsskyd- det. Artikel i 1997–98 Kaijser, F. (1962) kommunalförordningar. Tillkomst och innebörd. Ekonomisk, social och idépolitisk bakgrund, under kommunalförfattningarna 1862–1962. En minnesskrift ut- given av m.fl. Kaijser, F./Riberdahl, C. (1983) Kommunallagarna II – om Kom- munallagen m.m. , O./, J.F. (1993) Kommuneloven med kommentarer. , I./Riberdahl, C./, P. (1997) Kommunallagen – kommentarer och praxis. Proposition 1990/91:117 Ny kommunallag Påhlgren, S. (1993) Revisors oberoende, anförande på Nordiska revi- sorskongressen 1959, tryckt i Revisorn – en antologi, artiklar publicerade 1923–1993. utgiven av Föreningen . Rapport från Justitiekanslern (1997) Förstärkt skydd mot oegent- ligheter i offentlig förvaltning Riberdahl, C. (1981) Några rättsliga aspekter på revi- sion. (1964) Kommunalrätt – samlad upplaga. DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN SOU 1975:41 demokrati SOU 1990:24 Ny kommunallag SOU 1990:64 Årlig revision i statsförvaltningen SOU 1993:90 Lokaldemokrati i utveckling SOU 1993:109 Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots SOU 1996:169 Förnyelsen av kommuner och landsting SOU 1997:18 Granskning av granskning – Den statliga revisionen i och SOU 1998:71 Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument Vedung, E. (1998) Utvärdering i politik och förvaltning. som maktspridnings- projekt? Den svenska statstraditionen och den lokala politiska styrelsen I denna uppsats vill vi presentera en tes om den svenska statstradi- tionen2 och den lokala politiska styrelsen3 i . I flera avseenden känner vi oss föranledda att ifrågasätta den gängse självbilden inom statsvetenskap, historia och det politiska livet rörande sam- hällsorganisationens och den politiska basorganisationens4 karaktär och historia. Vi menar att den gängse självbilden bär på en paradoxal dubbelhet som kräver granskning och analys. Å ena sidan idylliseras den nationella enhetsstatens och centralmaktstraditionens nödvändighet och välsignelser. Å andra sidan romantiseras det man kallar den lokala självstyrelsen och dess förment starka ställning och betydelse. Genom en kritisk skiss av den svenska statstraditio- nens samhällsorganiserande grundtankar vill vi därför här tydliggöra vilka författningspolitiska idéer som dominerat, och fortfarande do- minerar, i det svenska politiska livet när det gäller maktdelning och maktspridning längs axeln central och lokal politisk makt. Uppsat- sens tesdrivande utformning skall ses som en uppfordran till vidare forskning. Vår artikel skall också uppfattas som en uppmaning till författ- ningspolitisk diskussion om den politiska basorganisationens fram- tid. Det är nämligen så att den svenska Regeringsformen uppmanar svenska medborgare att försöka förverkliga en demokratisk politisk styrelse inte bara genom att inrätta och vårda ett representativt och parlamentariskt statsskick utan också, likställt med statsskicket, SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? genom att inrätta och vårda en självstyrelse. Denna uppmaning i RF, och hur den har uppfyllts i dagens politiska liv, återkommer vi till i femte och sjätte avsnittet nedan. Tesen vi argumenterar för är att haft en genomgripande centralistisk utveckling i sin statstradition allt sedan medeltiden och kristendomens införande. Den enhetsstatliga integrationismens idéer, institutioner, retorik och praktik har genomsyrat sam- hällsorganisation, författningspolitik och förvaltningsuppbyggnad. Detta kan man betrakta som de hegemoniska idéerna och den vin- nande politiken inom statstraditionen. Men först genom att studera vilka alternativen har varit, genom att lyfta fram de idéer och poli- tiska traditioner som förlorade, kan man närmare urskilja karaktären och innebörden hos den dominerande traditionen. Metodiskt hävdar vi att man vid studiet av statstraditionen i ett land måste beakta den lokala och den regionala nivån. Den lokala och regionala nivån är nämligen avgörande i all samhällsorganiserande och statsbyggande praktik. Den är om inte annat den mest omfat- tande nivån, sett i termer av resurser och personal. Denna nivå är därmed viktig för att förstå karaktären hos, och innebörden av, den dominerande statstraditionen. Men den regionala och lokala nivån måste då betraktas ur ett författningspolitiskt idéperspektiv. Vilka po- litiska idéer och politiska krafter har dominerat? Detta har vanligtvis inte gjorts i svensk forskning. Vi vill alltså betrakta den lokala och regionala författnings- och förvaltningspolitiken som en försummad, men inte desto mindre fruktbar, tolkningsnyckel.5 Med den lokala politiska styrelsen som tolkningsnyckel för att dechiffrera den svenska statstraditionens bärande idéer är vår tes att den svenska statstraditionen aldrig uttryckt en genuin önskan om att sprida den politiska makten, vare sig i gällande rätt eller i normativ idépolitik. Den lokala politiska nivån har aldrig, betraktad inom det författningspolitiska styrandets idéer och praktiker, varit föremål för ett maktspridningsprojekt. Inte ens de mest hängivna och hög- ljudda propåerna i vår nutid om att värna den kommunala självsty- relsen har på allvar formulerat en författningspolitisk strategi för att sprida eller fördela politisk makt. Den svenska statstraditionen uttrycker helt enkelt, det är vår tes, en enhetsstatlig, integrationis- tisk och centralistisk syn på hur den politiska basorganisationen skall vara utformad. För att hårddra tesen tänker vi dessutom hävda att traditionen av lokal politisk styrelse i mer än något annat uttrycker en for- mel för ett enhetsstatligt ideal om enhetlig politisk makt. Med be- greppet enhetsstat tänker vi oss en klassificerande skala av konstitu- typer av statsbyggande integration, där de viktigaste typerna är enhetsstat, statsförbund och förbundsstat.6 Den svenska stats- traditionens idéer, retorik och praktik blir utifrån denna skala i våra ögon en politisk tradition av enhetsstatlig integrationism. Men för att kunna genomföra denna analys, och framlägga denna tes, måste man ta sig bakom den illusoriska slöja som uttrycket lokal självstyrelse utgör. Det är nämligen det gängse och dominerande begreppet, såväl i gällande offentlig rätt och i politikens vardagsspråk som i statsve- tenskapens beskrivningar och förklaringar. Vi ägnar andra och tredje avsnitten nedan åt att driva tesen och nedriva den illusoriska slöjan. Det finns i en lång forskningstradition av rättshistoria, förvaltningshistoria, statsrätt och konstitutionell historia. Vi har funnit7 att den hittillsvarande forskningen om dessa frågor, liksom nutida forskning om författningspolitik och förvaltningspolitik näs- tan uteslutande betraktat svensk författningshistoria och svensk för- valtningshistoria ur ett harmoniperspektiv. Den svenska statstradi- tionen framställs som naturligt eller harmoniskt framvuxen. Det är som om statsidealism parad med orga- niska samhällssyn fortfarande lever kvar som dominerande inslag i många forskares paradigm och språkbruk.8 Svensk statstradition, det vill säga, vår författningspolitiska och förvaltningspolitiska historia, ses med andra ord inte som intresse- kamp, politiska motsättningar och ideologisk strid. Frånvaron av en analys av de politiskt ideologiska motsättningarna, den idémässiga striden och dess sociala förankring, är särskilt slående. Dessutom är den gängse bilden ofta påfallande romantiserad, som till exempel i föreställningar om den germanska urdemokratin eller den förment demokratiska medeltida sockenstämman.9 Till frågan om huruvida den svenska författnings- och förvalt- ningspolitiken bör betraktas som präglad av politiska motsättningar och ideologisk strid återkommer vi i fjärde och femte kapitlet. I det fjärde presenterar vi en analysmodell och beskriver med hjälp av denna 1800-talets idépolitiska debatt om den kommunala självsty- relsen. I det femte använder vi samma analysmodell, men med den idépolitiska debatten om den kommunala självstyrelsen under pe- rioden –1994 i blickpunkten. Vårt kunskapsintresse i denna uppsats är därmed upplysande och idékritiskt. I vissa metodologiska läger skulle man uttrycka det som att vi vill genomföra en dekonstruktion av den gängse statstraditio- nens hegemoniska diskurs. Men vi vill något mer än att inta dekon- struktionens åskådarperspektiv. Vi vill inta ett klassiskt intellektuellt deltagarperspektiv där läsaren inbjuds, inte bara till att vara SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? meddebattör och där målet är ökad politisk klokhet, utan där klok- heten är till för att kunna handla. Vi ansluter oss alltså till det som Aristotelestraditionen inom samhällsvetenskapen benämner med det grekiska ordet phronesis, den metateoretiska huvudfåran i den stats- vetenskapens forsknings- och kunskapstraditionen.10 I denna kun- skapstradition utgör empiriska beskrivningar och positiva förkla- ringar inte ett mål i sig. De ses i stället som självklara inslag i, och får sitt berättigande av, en strävan till politisk förståelse.11 Denna för- ståelse skall i sin tur användas av diskursens deltagare, såsom sakligt argumenterande, ärligt pratande12 och ansvarsfullt handlande politis- ka medborgare, i deras strävanden att bevara, reformera respektive revolutionera de existerande samhälleliga institutionerna (naturligt- vis beroende på vilken av dessa huvudsakliga politiska målsättningar deltagarna har).13 Den retoriska föreställningen om lokal självstyrelse och därför vilja vi rösta fritt, som förr bland sköldar och bågar , Medborgarsång, 1896. Den lokala självstyrelsen har en lång och obruten tradition i . Det är den bild som uppmålas i läroböcker och lagkommentarer (vi återkommer i tredje avsnittet nedan med exempel). Till denna tanke om en lång och obruten traditionen fogas också tanken om ett ge- nuint direktdemokratiskt ursprung. Den svenska statstraditionen tänks grundad i en urgammal självstyrelse, en hedentida germansk urdemokrati.14 Den bild man manar fram är tavlan av på tinget, demokratiskt vald av redlige män, täljande traditioners organiskt framvuxna sedevanerätt, till och med gentemot en hänsynslös konung. Den långa och obrutna svenska traditionen av lokal självstyrelse skulle alltså, enligt den gängse bilden, både bland forskare och i den politiska och nationella allmänbildningen, ha sina rötter i vår tide- räknings första årtusende: i järnålder, vendeltid och vikingatid. Den statsgrundande politiska innebörden i detta är uppenbar. Egentligen, till den svenska nationens innersta väsen, oavsett hur den aktuella politiska styrelsen beter sig, är svenskar medborgare i en stat som är den obrutna självstyrelsens stat, frihetens stamort på jorden. Tanken om en lång och obruten tradition är så självklar, och hållen för så sann, att den närmast verkar vara en dogm – i så fall en sorts statsdogm eller nationell myt. Begreppet självstyrelse har en central plats i denna myt. Uttrycket är med i början, som den ursprungliga självstyrelsen, och med i slutet, som ett tillstånd som råder . Ordvalet leder enligt vår mening till ett utslätat tänkande. Ordens utslätande innebörder slätar ut historien, men också . De frågor som effek- tivt skjuts åt sidan är de som i stället måste ställas skarpt och klart: Är självstyrelsens rötter verkligen urgamla? Fanns det en germansk urdemokrati? Var det spontant framvuxna, och genuint självstyran- de, lokala samfälligheter som en gång växte samman till den sam- manhållna nationalstaten ? Hur skall man tolka landskaps- lagarna? Är de självklara bevis för en ursprunglig självstyrelse som så ofta hävdas? Var det självstyrelse som inrättades ? Råder självstyrelse , som det står i alla texter? Och sist men inte minst: Är dagens kommuner självstyrande politiska enheter? För det borde de väl vara om det råder självstyrelse? Eller utgör de snarare en sorts förvaltningsenheter, inordnade i en uppifrån bedriven enhetsstatlig politik? Men varför kallar man dem då för självstyrelse? Med den gängse bilden följer ett gängse språkbruk. I det svenska politiska språket och förvaltningsspråket finns inte något analytiskt neutralt begrepp för det som på engelska heter local government, en lokal styrelse. Att uttrycket skall vara analytiskt neutralt innebär att det som allmänbegrepp skall kunna innefatta dels demokratisk, oligarkisk eller diktatorisk lokal styrelse, dels federativt eller enhets- statligt integrerad lokal styrelse. I svenskt förvaltningsspråk och po- litiskt språk finns nu bara begreppet den kommunala självstyrel- sen, med en utslätad innebörd och en enbart utpekande retorisk gest i betydelsen kommunerna. När vi i denna uppsats skriver lokal politisk styrelse, i obestämd form, i stället för den kom- munala självstyrelsen, i bestämd form, är det följaktligen en när- mast provocerande nybildning vi är tvungna att införa, för att kunna bända oss loss från det gängse språkbruket och därmed den gängse svenska självbilden.15 (Samma brist på allmänbegrepp finner vi också rörande den nationella nivån. Begreppet politisk styrelse är inte etablerat i svenskt politiskt språk vilket (se not 3 ovan) lett till flera fatala begreppsliga återvändsgränder.16). SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? Myten om självstyrelsens rötter Makt hålles i ära hos dem, och därför härskar en med ovillkorlig rätt till lydnad, utan varje inskränkning. (Den romerske historieskrivaren , om den skandinaviska germanstammen svionerna, (ca .) Den gängse uppfattningen om den svenska lokala självstyrelsen är att den går tillbaka till folkvandringstid och vikingatid (). Man tänker sig ett ättesamhälle som övergår i germansk bondedemokrati. Bondemenigheterna organiserar sig politiskt på tingen, i häradstinget och . Häradstingen ses som de ur- sprungliga folktingen, och häradsmenigheten som sinnebilden av en självstyrande ursvensk självstyrelse.17 Den främste nutida sammanfattaren av denna bild, som sedan upprepas i historieskrivning efter historieskrivning fram till våra dagar är professorn i statsrätt med sin lärobok dragen av det svenska statsskickets historia (1928/1957), sekunderad av samlingsvolymen (1933).18 Nästan ordagrant upprepas åsikter i det inflytelserika arbete som histori- kern och statsministern senare skrev under nam- net Den svenska under (1935). Där kan man läsa att den svenska riksbildningen har sitt ursprung i: självstyrande bondemenigheter i landskap (lagsagor) och härad (hundaren) med valda lagmän och häradshövdingarde avgjorde sina egna angelägenheter på tingen och skipade rätt efter varje landskaps lag.19 Dessa bondemenigheter framställde, enligt , sina egna landskapslagar (Upplandslagen) och 1327 (Söder- mannalagen). Landskapen som självstyrande enheter uppgår i riks- enheten först runt 1350, när en landslag och en stadslag för hela ri- ket sammanställs. Från övertar också den självklara slutsatsen att landskapslagarna utgör sedevanerätt och att de har sitt ursprung och sina rötter inom landskapen. Denna bild har traderats av statsvetare ända in . I en av de klassiska läro- böckerna i statsvetenskap, kungavälde till folk- styre (1955/1976) hävdas att : Till en början var närmast ett slags federal statsbildning, ett förbund av självstyrande land under samma kung.20 Eller med ord: var en förbundsstat av bondemenigheter.21 Övergången till ett enhetligt rike sker enligt dessa historiker och statsvetare , när de olika landskapens lagar sammansmälter till riksomfattande lagstiftning med en enhetlig landslag (eller 1350) och en enhetlig stadslag ().22 Först då kan man börja tala om ett enhetligt rike.23 Historikern förlägger i stället denna pro- cess till mitten av då: Det primitiva landskapsförbundet blir en stat.24 För att något nyansera denna bild vill vi framhålla att även om den är vanlig, så förlägger till exempel och riksbildningen och kungamakten till århundraden i samlingsverket historien.25 Genom att uppmåla en lös federation som blir enhetsstat –1350 försvinner liksom i ett trollslag hela den feodala hierarkin av ledande ätter och ättestrider som är denna periods bä- rande tema för samhällsstruktur och politisk utveckling. Men man trollar också bort det faktum att denna feodala hierarki har rötter hundratals år tillbaka genom vikingatiden ner i folkvandringstiden. Hur kan det komma sig att den europeiska feodalismen låter sig förklaras ur folkvandringarnas germanska följen,26 medan våra nor- diska germanska stammar då tydligen skulle ha varit egalitära? Våra svenska historieskrivare har i denna anda tolkat stormanna- mötet och Alsnö stadga som den tidpunkt då en storman- naklass bryter fram och tar över makten från de fria bönderna. Det intressanta är att det inte finns någon svensk historiker som tolkat motsvarande stadga i , den kända , på detta sätt. Den ses ju i stället som bekräftelsen på en etablerad adels frihetskrav gentemot kungamakten, en adel som sedan år- hundraden dominerat samhällsystemet. I boken av kungens män (1996) skriver lysande precist: Men den stormannaklass som omnämns i Alsnö stadga har rötter långt ned i vikingatiden. Skattefriheten som stadgan tillkännager behöver inte ha inneburit någon stor nyhet för aristokratin. Förmodligen var den snarare en formell bekräftelse på redan rådande förhållanden Vad som framskymtar bakom dessa bestämmelser om skattefrihet är bilden av den feodala pyramiden. Att de ledande i föreställde sig sitt kristna rike på ungefär samma sätt som deras gelikar ute i gjorde.27 SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? Bilden av häradena och häradstingen som spontant framvuxna folk- liga församlingar, grundade på sedevanerätt är alltså ytterst proble- matisk. Trots det lever den kvar i statsvetenskapliga arbeten och po- litiskt språk än . I vår nutid finner man denna tankefigur, exem- pelvis i den statliga utredningen kommuntyp från 1967.28 Man finner den också återgiven i historieskrivning, som ju utgör bakgrund och förförståelse inom den kommunal- demokratiska forskningsgruppen . Inom svensk stats- vetenskap av är Widbergs kortfattade framställning det när- maste man kan komma en vetenskapligt syftande framställning av det historiska förloppet.29 En nyskriven text från Svenska kom- munförbundet, bok (1992) återupprepar detta eko.30 Och i sin auktoritativa lärobok nalpolitik (1992) skriver : Kommunernas historia går betydligt längre tillbaka i historien än sta- ternas I samlades menigheten till ting inom häradet, hundaret och landskapet.31 har nog inte skrivit detta med djupare allvarliga an- språk. Han må vara ursäktad, det handlar om några svepande, inle- dande fraser. Inte desto mindre är fraser diskursivt entydiga och en otvetydig perspektivmarkör i linje med och Edéns syn på statstraditionen och självstyrelsens ursprung. Denna historieskrivning och denna bild vill vi kalla den germa- nistiska tolkningstraditionen i förståelsen av den lokala självstyrel- sens ursprung. Germanisterna hävdar alltså, för att sammanfatta, existensen av en germansk särart med rötter i en förkristen forn- tid.32 Det avgörande beviset, och de avgörande källorna, är emel- lertid de svenska landskapslagarna. Det är från dem som alla begrepp och termer hämtas med vilka man sedan bygger upp bilden av de självstyrande bondemenigheterna och allt det andra. (Nedan i 3.5 kommer vi att resonera om en annan tolkning som vi kallar ansga- riansk. Ansgarianerna hävdar att det i stället är socknarna och kyr- kan som utgör ursprunget till den kommunala självstyrelsen.) Så länge landskapslagarna tolkas i och Edéns ursprung- liga anda, det vill säga som hedentida rester, som bondemenigheters spontant framvuxna sedevanerätt, eller så länge som man ser land- skapslagarna som bevis för ett federalt statsskick, så länge stäm- mer den germanistiska tolkningen. Allt hänger alltså på tolkningen av landskapslagarna. Därför kommer vi nedan att diskutera förståel- sen av våra medeltida landskapslagar, och placera in dem i ett för- fattningspolitiskt och förvaltningspolitiskt sammanhang.33