sou · GNB3135 · 2000-01-01 00:00:00 — Kom- mittén har konstaterat att styrelsen för enligt den av rek- tor fastställda modellen för verksamhetsplanering förutsätts ha en aktiv del i verksamhetsplaneringen och uppföljningen av den samma. Ett centralt do- kument i detta sammanhang är den s.k. treårsplanen. Styrelsen har att i de- cember diskutera Verksamhetsplan –2003. Av denna plan skall kända och önskade utveckling framgå. Den nya rektorn har i sitt installationstal poängterat vikten av att framöver håller sig inom givna ekonomiska ramar. Detta bör även påpekas av styrelsen i den kommande verksamhetsplanen. Av den treårsplan –2001 som fastställts av styrelsen för dåva- rande framgår lokalutvecklingsplan under avsnittet Infrastruktur och kvalitet. Förverkligas alla utb yggnadsplaner innebär det en utökning av lokalytan . motsvarar detta lokaltillskott den ökning av verksam- hetsvolymen som kan förutses. Vidare menar styrelsen att lokalerna som normalt svarar för av kostnaderna måste byggas ut i takt med att verksamheten expanderar. Vi vill i detta sammanhang påpeka att kommit- tén inte gjort någon analys av rådande lokalsituation. Däremot är det kom- mitténs uppfattning att det inte är en självklarhet att lokalerna alltid behöver utökas i samband med expansion. En effektiv och ändamålsenlig lokalplane- ring ska baseras på verksamhetens behov och utgå från givna ekonomiska ramar. Efter genomförda institutionsbesök samt intervjuer är kommittén av den uppfattningen, att utbyggnadsplaner har en svag förank- ring i organisationen. Kritik har framförts mot att det inte gavs möjlighet att diskutera och prioritera behovet av nya lokaler i förhållande till andra öns- kemål. Styrelsen för bör i framtida styrdokument av typen Verksamhetsplan för den kommande treårsperioden markera vikten av en lokalförsörjning som har sin utgångspunkt i verksamhetens reella behov in- om ramen för de resurser som kan förväntas . Ett antal åtgärder har vidtagits i syfte att förbättra ekonomi- administrationen inom . Bl.a. kan nämnas ny delegationsordning, ett antal regler, riktlinjer och anvisningar som har sammanställts i en ekonomihandbok samt att informa- tionsmöten med ekonomihandläggare inom hela genomförts. Vid de institutionsbesök som gjordes framkom önskemål om enhetliga redo- visningsregler m.m. Dagens system med stor frihet för institutionerna att själva i hög grad fatta beslut i dessa frågor upplevdes som tidsödande och ineffektivt. I en starkt decentraliserad organisation, som , ställs det stora krav på såväl institutionsledning som på den ekonomiadministrativa organisationen vid resultatenheterna. Kommittén har konstaterat att det behövs goda kunskaper i ekonomi och erfarenhet av re- dovisningsmodell för att klara resultatstyrningen vid institutionerna. En fort- satt utveckling mot mål- och resultatstyrning, en ökad grad av externfinansi- ering samt ökad komplexitet gör att kraven på hög ekonomiadministrativ kompetensnivå vid institutioner framgent kommer att bli än större. Vår bedömning är att den erforderliga kompetensen inom det ekono- miadministrativa området inte finns inom samtliga institutio- ner. -att rektors roll i styrningen tydliggörs och stärks. Budgeten bör vara en överenskommelse mellan rektor och resultatansvarig. Detta kräver att orga- nisationen uppfattar att rektor är delaktig under hela processen, -att de nya fakultetsnämndernas ansvar i budget- och uppföljningsprocessen tydliggörs, -att en lokalplanering görs utifrån verksamhetens krav samt de ekonomiska förutsättningarna, -att de krav som universitetsledningen ställer beträffande den ekonomiadmi- nistrativa kompetensen vid institutionerna definieras. En kartläggning inom samtliga institutioner bör göras samt åtgärder vidtas, där så behövs, -att en översyn av de administrativa stödfunktionerna vid görs. Syftet bör vara att utveckla dessa funktioner, så att de på ett professio- nellt och kostnadseffektivt sätt stödjer kärnverksamheten och skapar nytta för hela . I detta arbete bör också ingå att förtydliga intenden- ternas roll, ansvar och befogenheter -att enhetliga modeller för planering, uppföljning, redovisning m.m. skapas för hela . Av universitets Årsredovisning för framgår följande: -intäkter uppgick till , varav avser avgifter och bidrag. -Den externa finansieringen har stagnerat. -redovisar ett positivt resultat på för , vilket skall jämföras med resultatet för som var ett minus på . -samlade underskott uppgår till per 1998- 12-31. -Likviditeten har förbättrats med i jämförelse med . har i budget för planerat för ett överskott på . Vidare har för avsikt att även generera ett överskott på . ambition är så- ledes att ha ett samlat resultat på plus minus noll. Av den inlämnade delårsrapporten samt därtill hörande prognos framgår att univer- sitetet bedömer det som fullt troligt att den fastlagda budgeten för kommer att uppnås. är fortfarande under uppb yggnad. Det gäller såväl antalet stu- denter som forskningsverksamheten. Regeringen har i budgetpropositionen för föreslagit att erhåller ytterligare medel 2000– 2002 för en uppb yggnad av forskningen. Däremot innebär v illkoren vad avser anslag till grundutbildning ett fortsatt krav på effektivisering för såväl som övriga universitet och högskolor. har således att hantera en situation med såväl expansion som kostnadseffek- tivisering. En fortsatt diskussion kring behovet av effektiviseringsåtgärder är således viktig. Här har såväl universitetsstyrelse som rektor ett särskilt an- svar. Att beräknar att åstadkomma ett samlat plus minus noll re- sultat får inte på något sätt uppfattas att faran är över. Åt- gärder bör därför vidtas i syfte att bibehålla ett kostnadseffektivt synsätt. Det är också kommitténs uppfattning att bör skaffa sig ett ekonomiskt handlingsutrymme för framtida behov av kompetensutveckling, strategiska satsningar, omstruktureringar mm. Detta utrymme bör disponeras av rektor. Styrelsen bör analysera detta behov så att detta kan ingå som en av förutsättningarna i den kommande Verksamhetsplanen – 2003. -att analyserar behovet av särskilt ekonomiskt handlingsutrym- me för den kommande treårsperioden samt tar in detta som en av förutsätt- ningarna i Verksamhetsplanen –2003. Syftet med detta är att skapa handlingsutrymme för kommande behov av kompetensuppbyggnad, strate- giska satsningar eller omstruktureringar -att universitetsstyrelsen i kommande riktlinjer avseende Verksamhetsplane- ring 2001–2003 poängterar vikten av att även framgent är kost- nadseffektivt och håller de ekonomiska ramar som regeringen och universi- tetsstyrelsen beslutar om. Universitetsstyrelsen bör i detta dokument tydliga- re markera sin uppgift och sitt ansvar för utveckling beslutade att en ny högskola skulle inrättas på och att denna huvudsakligen skulle lokaliseras i anslutning till , men ha viss utbildning förlagd till , och 1. Verksamheten vid högskolan påbörjades . Kostnaderna för den första etappen omfattande /96 beräknades till . Denna etapp avsåg uppb yggnadsarbete och resurser för cirka 1 000 heltidsstudenter . tilldelades den nya högskolan sammanlagt för täckande av startkostnader. Därefter förutsattes högskolan klara sin finansiering inom ramen för det ordinarie resurstilldelningssystemet. Under en andra etapp omfattande budgetåren 1997–1999 skulle verksamheten utökas med ytterli- gare 3 000 helårsstudenter. Verksamheten planerades så att den nya hög- skolan skulle byggas ut successivt, och skulle resurser tillföras motsvarande cirka 4000 heltidsstudenter. Forskningen vid högskolan förutsattes byggas ut i samma omfattning som övriga högskolor av motsvarande storlek. Den förutsattes huvudsakligen finansieras genom den särskilda stiftelse () vars ändamål är att finansiera forskning och forskarutbildning med inriktning på och i södra . Även den särskilda stiftelse () vars ändamål är att stödja bl.a. forskning inom vårdområ- det förutsattes bidra till finansiering av högskolans forskning och forskarut- bildning. För hade ett utbildningsuppdrag omfattande minst 3 090 helårsstudenter totalt varav minst 400 inom de na- turvetenskapliga och tekniska utbildningsområdena. Antalet anställda var 254 . Högskolans intäkter uppgick för till vilket var en ökning med i jämförelse med föregående år. redovisade högskolan emellertid ett ekonomiskt underskott som uppgick till . Till detta tillkommer att högskolan har upparbetat ett negativt ackumulerat underskott på . RRV har haft invändningar mot att högskolan har dubbelräknat helårs- studenter och helårsprestationer och därmed avräknat grundutbild- ningsanslaget för högt, att anslagsmedel för grundutbildning har använts för forskningsändamål, att resultatredovisningen har saknat flera obligatoriska 1994/95:100 s. 90-96, bet. 1994/95:UbU1, rskr. 1994/95:359. uppgifter, att högskolan brustit i efterlevnad och kunskaper om gällande re- gelverk samt att efterfrågade uppgifter inte lämnas till regeringen. Vidare har RRV ansett att en förstärkning av den interna kontrollen och ekonomi- administrationen behövs. Kommitténs har bl.a. bedömt om vidtagna åtgärder utifrån RRVs invänd- ningar kan anses tillräckliga. Flera av punkterna återkommer i följande av- snitt. Det allt överskuggande problemet för högskolan är dock, enligt kom- mitténs mening, dess ekonomiska situation. leds liksom övriga universitet och högskolor av en sty- relse och av en rektor som myndighetschef. Vid har en annan organisationsmodell valts än de två som beskrivs i kapitel 3 Allmänt om universitets- och högskolesektorn. Högskolans modell är en matris med kollegier, ansvariga för planering och genomförande av verksamhet, och avdelningar med ansvar för personal-, budget- och arbetsmiljöfrågor (bilaga 4 Organisationsskiss över ). Kollegierna leds av före- ståndare som är lärare, medan avdelningarna leds av administratörer. Detta syftar till att undvika traditionella prefektroller med akademiska ledare som uppslukas av administration. Ansvaret för verksamhet, personal och eko- nomi har alltså delats. Vid införandet av modellen uttrycktes farhågor för att administratörerna skulle få en alltför stark ställning, varför särskilda styrelser bestående av lärare har inrättats för avdelningarna. leds av en ordförande utsedd av rektor. Enligt den arbetsordning som är fastställd skall avdelnings- styrelsen bl.a. besluta om internbudget och bemanningsplan. Den administ- rative chefen skall ansvara för att fastställd budget hålls och för personalfrå- gor. Av arbetsordningen kan man få uppfattningen att det som anses så grund- läggande i en beslutsordning, nämligen att befogenheter och ansvar hålls samman, inte fullt ut tillämpas vid . Den matrisorganisation som genomförts vid högskolan består av en rela- tivt renodlad köp-säljorganisation, enligt vilken kollegierna står för under- visningen/forskningen och sedan avropar resurser från avdelningarna för genomförande av verksamheten. Detta är troligen ett resultat av att högsko- lan försökt undvika en chefsnivå. Enligt kommitténs mening kan en sådan modell ha vissa förtjänster i en situation med tillräckliga ekonomiska och personella resurser, medan den försvårar åtstramning och omprioritering. Modellen innebär också en risk att styrningen blir otydlig genom att ansvar för verksamheten inte kopplas till ansvar för personal- och andra resurser. Vidare är stabsorganisationens uppb yggnad och förhållande till kollegier och avdelningar otydligt. Överblick och beslutskraft i organisationen saknas enligt kommitténs mening. Vidare kan den valda modellen försvaga beslut- skraften i samband med större omprioriteringar eller ekonomiska nedskär- ningar genom otydlighet i ansvaret för sådana åtgärder. Personalresurserna finns hos avdelningarna, och avropas i dialog av kol- legierna. Kollegierna disponerar samtliga finansiella resurser, efter avdrag för medel som avser att täcka gemensamma kostnader. Avdraget utgör nor- malt . Resterande del av kollegiernas inkomster skall täcka löner för avropad personal, expenser och gemensamma undervisnings- respekti- ve forskningsresurser. Det högskolegemensamma avdraget täcker alla övriga kostnader, vilket medför att dessa resurser blir gratis att utnyttja för av- delningar och kollegier. Ansvaret för att skaffa annan finansiering, främst forskningsanslag, har inte definierats, och inte heller hur man gör om för- väntade bidrag uteblir. Varje ansökan skall godkännas av avdelningschefen utom i fråga om bidrag från , som söks av forskaren ensam. Det senare skall dock ses över. Vid sidan av grundstrukturen med kollegier och avdelningar finns en rad andra organ med speciella uppgifter: lärarråd, tjänsteförslagsnämnd, discip- linnämnd etc. Det finns också en administrativ struktur med en förvaltnings- chef, som tillsammans med rektor utgör ett rektorsämbete, samt administra- tiva enheter. Förvaltningschefen är också chef över avdelningarna och ad- ministratörerna. Den ekonomiadministrativa organisationen är ännu inte fullt utbyggd och därmed inte heller den nödvändiga organisationen för pla- nering, uppföljning och internkontroll. Organisatoriskt har resurserna splitt- rats på en controller, som är direkt underställd förvaltningschefen och ett fåtal ekonomer i en redovisningsenhet. Denna enhet har dock inte haft någon chef utan sorterats in under serviceenheten. Någon ekonomichef har inte funnits på högskolan, vilket inneburit att ingen med kraft kunnat driva eko- nomifrågor. Ansvarsfördelningen mellan den centralt placerade ekonomi- administrativa personalen är också otydlig. Exempelvis ansvarar controllern för årsredovisning och delårsrapport, medan bokföring och ekonomisystem sköts av redovisningsenheten. Ytterligare en försvårande omständighet är att det inte finns ett direkt samband mellan den övergripande planeringsnivån och den redovisade uppföljningsnivån, vilket i sig kan skapa problem. -att högskolan överväger att övergå till en organisationsmodell som möj- liggör en striktare styrning i nuvarande situation, och att inom denna modell hantera nytänkande genom projektorganisationer, -att ansvars- och befogenhetsfördelning mellan rektor, föreståndare/- kollegier och avdelningar/administratörer tydliggörs -att högskolan skapar en sammanhållen ekonomifunktion med en ekono- michef. Kommittén kan konstatera att den ekonomiadministrativa kompetensen varit otillräcklig i det kraftiga expansionsskedet när en ny högskola b yggdes upp. Denna uppbyggnadsfas pågår fortfarande. I ett skede när högskolan beslutade sig för att anställa en ekonomichef, utformades annonsen så att en nyutexaminerad ekonom var det som efter- söktes. har, som nämnts, inte högskolan någon ekonomichef, och rekryteringen förefaller att ha avbrutits. Därmed saknas tillräcklig kom- petens, erfarenhet och resurser i samband med att strategiska beslut skall fattas. Kommittén finner detta anmärkningsvärt mot bakgrund av högskolans stora ekonomiska problem. Enligt RRV har också kunskapen om regelverket varit bristfällig. Det ar- bete med en ekonomihandbok som planerats har ännu inte blivit slutfört. Kommittén anser att behovet av en väl genomarbetad ekonomihandbok är stort, både som stöd till den ekonomiadministrativa personalen centralt och på avdelningar och kollegier för att säkerställa en enhetlig behandling av likartade ekonomiska händelser på myndigheten. Detta arbete är så viktigt att ekonomihandboken bör distribueras och utbildning ges till berörda även om inte alla detaljer hunnit slutföras. bör därefter revideras efter hand och utifrån erfarenheterna vid högskolan Det förefaller som om beslut har fattats på bristfälligt underlag. Ordentli- ga budget-, uppföljnings- och redovisningsrutiner infördes först . Detta har medfört att varken ledning eller de operativa cheferna haft någon reell kontroll över den ekonomiska situationen förrän mot mitten av . Bland annat har användbara ekonomiska rapporter blivit till- gängliga för avdelningarna först . Beträffande planering och budgetering har kommittén konstaterat ett an- tal brister. De prognoser som lämnades till styrelsen överensstämmer inte med dem som lämnades till regeringen i delårsrapporten. Det förefaller även som om prognoserna innehåller ett stort mått av osäkerhet. Kommittén har kunnat konstatera att styrelsen inte formellt fattade beslut om högskolans budget för förrän , då nästan halva året redan gått. Åter- koppling i form av information ut i organisationen av fattade beslut och de- ras innebörd tycks också ha varit bristfällig. Kommittén har uppfattat att det finns ett informations- och förväntansglapp mellan styrelse, ledning och per- sonal. -att högskolan förstärker kvaliteten i den administrativa organisationen centralt, inklusive nödvändig organisation för planering, uppföljning och internkontroll, -att högskolan tillämpar de budgeteringsprinciper och enhetliga ekono- miadministrativa rutiner som är gängse inom högskolesektorn. Detta in- nebär bl.a. att en ekonomihandbok bör beslutas och utbildning genomföras för samtliga berörda. -att högskolan utvecklar metoderna för prognoser som ett väsentligt be- slutsunderlag för ledningen, styrelsen och regeringen -att högskolans styrelse fastställer en balanserad budget innan verksam- hetsåret inleds. Uppbyggnaden av en helt ny högskola innebär svårigheter att finansiera ut- vecklingskostnader inom det ordinarie ersättningsbeloppen för olika utbild- ningsområden. är för sin basfinansiering beroende av flera olika källor, bl.a. -Statliga anslag för grundutbildning som tas i anspråk enligt gängse principer i högskolan. Det innebär att medlen tas i anspråk upp till ett av regeringen fastställt takbelopp i relation till dels antalet antagna studenter och dels deras prestationer. -Statliga anslag för uppb yggnaden av högskolan och därmed sam- manhängande startkostnader under budgetåren 1996–1998. Särskilda medel har även tilldelats högskolan för efter särskild fram- . -Bidrag från och infrastruktur. Storle- ken på dessa medel är bl.a. beroende på avkastningen av det kapital stiftelsen disponerar. -Bidrag från för uppb yggnad av naturve- tenskapliga utbildningar, huvudsakligen biologi och kemi. Medlen uppgår till . Avtal om dessa bidrag gäller fram då av förutsätts bli universitet och motsvarande kostnader skall finansieras inom ramen för statliga anslag för naturvetenskaplig utbildning och forskning. -Medel från . Stiftelsen fungerar i princip som hyresvärd för . Genom bidrag från och kan hyreskostna- derna för lokalerna minskas och därmed ges indirekt ett bidrag till högskolan. -Utöver detta har , liksom andra universitet och högskolor intäkter från olika externa intressenter i form av avgifter och bidrag. De utgör än så länge en mindre del av den totala finansie- ringen. har alltsedan starten visat underskott. Prognosen för pekar på ett eventuellt balanserat resultat, efter det att nära extra anslag/bidrag tillförts från regeringen och . Prognoserna tyder på ett ytterligare växande underskott, om inte staten eller någon annan skjuter till betydande belopp. Med ut- gångspunkt i de preliminära budgetar som högskolan lämnat till regeringen och till kommittén för tiden fram till och med , skulle ett samlat un- derskott om ca kunna uppstå om inga åtgärder vidtas eller extra medel tillförs. Ett sådant underskott motsvarar hela årsom- slutningen för . Sammantaget har högskolan från regeringen tillförts sedan starten /96 utöver de ordi- narie medel inom resurstilldelningssystemet för grundutbildningen. Vidare har tillfört extra medel . Högskolor som stor- leksmässigt har ett utbildningsuppdrag för helårsstudenter i paritet med det för har ungefär ett forskningsanslag av samma storlek som . anför att dessa medel varit otillräckliga. Kommittén avstår dock från att försöka beräkna vilket belopp som skulle vara rimligt att tillskjuta för att starta en helt ny högskola. Vidare har kommittén inte gjort några analyser för att utröna om högskolans kost- nadsläge är högre än vid övriga högskolor beroende på att detta bl.a. beror på den kurssammansättning som finns vid olika lärosäten. På kort sikt måste högskolan genom dialog med regeringen skaffa sig en uppfattning om beredskapen att skjuta till mer resurser för uppstartskostna- der. kan bedöma kan de kostnadsbudgetar som högskolan antagit inte finansieras varför en rekonstruktion inklu- sive en realistisk prognos för högskolans förutsättningar behöver genomfö- ras. Högskolan kommer inte av egen kraft att kunna inarbeta det nuvarande planerade underskotten, varför en rekonstruktion fordras. I samband med rekonstruktionen bör statsmakterna och högskolan komma överens om ambitionsnivå på högskolans verksamhet. För den fortsatta dia- logen är det viktigt att eventuellt tillförande av engångsvisa extraresurser åtföljs av tydliga ramar för framtiden, vilka högskolan skall hålla sig inom för sin fortsatta planering. Styrelsen fastställde, som nämnts, budget först då nästan halva budgetåret gått. hade styrelsen bara fastställt planerade kostnadsramar som innebär ett förväntat kraftigt underskott . För arbetet med budgetar för och därefter har inte styrelsen lämnat några ramar, och heller inte fastställt någon modell för verksamhetsplanering och budgetering. Den interna budgetprocessen för har visserligen för- bättrats jämfört , men har fortfarande varit tunn; inga analy- ser gjordes – . Det underlag som ligger till grund för budgeten innebär ett stort mått av osäkerhet i form av -investeringskalkyler (främst nyb yggnation och fördelning mellan hög- skolan och KI//Locum). Risken ökar vid beslut om nybyggna- tion. -beräknat antal helårsstudenter och prestationsgrad inom olika områden; i ett uppbyggnadsskede är dessa lägre än i ett fortvarighetstillstånd -lärarlöner och övriga driftkostnader per kurs i relation till prislapparna. Ursprungligen avsågs lärarna ägna av sin tid åt forskning, men detta har ifrågasatts av finansieringsskäl. -avtal med , som tycks kunna innebära ett varierat stöd. fattades t.ex. beslut om extrabidrag. De fortsatta diskus- sionerna med har inneburit att ökade bidrag kommer att ges för gemensamma kostnader, vilket bör förbättra den långsiktiga prog- nosen för högskolans ekonomiska balans. I det budgetunderlag som lämnades till regeringen för förutsattes ett anslag för uppb yggnad om , d.v.s. att statsmakter- na skall täcka det budgeterade underskottet. Kommittén har kunnat konstate- ra att regeringen inte begärt något sådant anslag i budgetproposition för . Avsaknaden av extra anslag för innebär radikalt ändrade för- utsättningar för högskolans internbudget . Kommittén har inte kunnat finna att högskolan vidtagit några åtgärder eller ändrat planeringen för med anledning av detta. Inte heller har styrelsen extrainkallats med anledning av den ekonomiska situationen efter beskedet i budget- propositionen. De skäl högskolan anför för dessa underskott – kända eller förväntade – är bl a följande: -Principerna för anslagsfördelning till universitet- och högskolor i ett fortvarighetstillstånd fungerar inte vid uppb yggnaden av en helt ny högskola. De särskilda medel som anvisats för extrakostnader till följd av starten har varit otillräckliga. -Underfinansiering av externt finansierad verksamhet. brev för universitet och högskolor krävs att principen om full kostnad- stäckning skall efterlevas i såväl avgifts- som bidragsfinansierad verk- samhet. Det är dock väl känt att denna princip ofta inte efterlevs och att de statliga anslagen för forskning, s.k. fakultetsanslag, får bära en stor andel av kostnaderna för lokaler, bibliotek och av andra indirekta kost- nader. Genom att saknar fakultetsanslag som högskolan känner sig manad att acceptera otillräckligt finansierad extern verksamhet skapas ett underskott. -Under de år som högskolan existerat har ett otillräckligt studentunder- lag utgjort ett problem. Detta problem upplevdes som mer akut , men högskolan uppvisar nu de senaste två antagningsomgångarna kraftigt stigande efterfrågan på utbildningsplatser. hade accepterat att kostnaderna skulle överstiga intäkterna.