sou · GNB385d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Eftersom marknaden så länge legat för fäfot, finns risken att de kommersiellt lönsamma delarna av snabbt kommer att invaderas av kapitalstarka internationella företag. Situationen påminner om den effekt som de stora gruvbolagen hade på näringsklimatet i de nordligaste landskapen. I det fallet kunde man inte acceptera att en hel landsända blev beroende av ett fåtal stora före- tag. Av detta skäl inrättades Norrlandsfonden. Dit avsattes vinstmedel från gruvföretagen. Med hjälp av fonden skulle sedan småföretagsamhet och utveckling stimuleras. Inför bolagiseringen av fördes från till en statlig infrastrukturfond, som skulle finansiera infrastrukturuppbyggnad i bred mening, bl.a. järn- vägsbyggande83. Även den fond som föreslås här, utnyttjar Telias acku- mulerade värde, men skillnaden är att pengarna enligt denna idé skulle stanna kvar i tele- och datakommunikationssektorn. 3.6Att inte göra något alls – nollalternativet Denna linje betyder att man varken gör nya, särskilda statliga insatser för att stimulera investeringar eller för att förbättra förutsättningarna för en fungerande marknad. Skälen att välja en sådan linje är att man kan hävda att dagens lösning ger goda förutsättningar både för en rimlig utveckling av investeringar och för utvecklingen av marknaden. Man kan t.ex. anse att det är tillräckligt med att den dominerande aktören, , nu fusioneras med och därmed definitivt tar steget ut på telemarknaden, som en aktör bland andra utan den extra ställning som ett statligt helägande givit. Den dominans haft och kommer att ha kan bedömas som tillräckligt balanserad av att den reglerande myndigheten, PTS, nått en starkare beslutposition än tidigare i och med ändringarna av telelagen. 83Referat från : I fädrens spår.... , 1994. 102 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag Sambandet mellan tre av de ovan diskuterade huvudlinjerna kan analy- seras utifrån följande schema: Samband mellan utredningens tre huvudlinjer De tre linjerna står i ett delvis komplicerat förhållande, i vissa avseenden både ömsesidigt motverkande och förstärkande, markerat i figuren med + och –. Efterfrågan kontra konkurrens eller investering Insatser för att stimulera efterfrågan respektive konkurrens kompletterar varandra snarare än motverkar, i synnerhet om den statliga efterfråge- linjen utförs på ett konkurrensneutralt sätt. Om staten preciserar en efterfrågan, som sedan skall tillgodoses på en marknad, är åtgärder för att främja konkurrensen ett värdefullt redskap för att garantera att efter- frågan kan tillgodoses på ett kostnadseffektivt sätt. Statliga efterfrågefrämjande insatser kan också vara ett komplement även till investeringslinjen i de fall där investeringen ger förutsättningar för att tillgodose efterfrågan. De båda insatserna kan utformas som ett kompletterande paket i syfte att stödja viss bredbandskommunikation. I den utsträckning statliga insatser enligt efterfrågelinjen innebär ekono- miskt stöd till abonnenter (hushåll eller företag) och insatser enligt investeringslinjen innebär att staten själv investerar eller ger bi- mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 103 drag till investeringar på icke-kommersiella grunder, så står de två lin- jerna emot varandra i den meningen att de båda tar statliga medel i an- språk och därmed konkurrerar om ett givet utrymme. Sammanfattningsvis kan vi se att efterfrågelinjen i sig inte står i ett motsatsförhållande till de båda andra linjerna, utom möjligen när det gäller konkurrens om statliga medel. Slutsatsen av detta är att en prin- cipiell motsättning framförallt kan finnas mellan konkurrens- och in- vesteringslinjerna. Inledningsvis bör konstateras att även dessa två linjer också kan stödja varandra. En statlig ledningsinvestering kan förbättra konkurrensvillko- ren för dem som erbjuder tjänster utgående från ledningen eller dess kapacitet. Det finns därför ett intresse hos såväl företag i allmänhet som tjänsteproducenter på IT-området att förorda statliga investeringar i ny ledning. Även nätägare, t.ex. kommunerna, har intresse av att staten in- vesterar i vissa delar av nätet för att öka värdet på den egna nätinveste- ringen. Men framförallt står dessa två inriktningar i en principiell motsats- ställning i det avseendet att om staten går in med stöd till investeringar eller själv investerar så omöjliggörs en marknadsmässig konkurrens på just ledningsmarknaden, en konkurrens som åtminstone delvis dessutom anses ha små förutsättningar i ett glest befolkat land som . Det är dock inte denna motsatsställning som verkar vara den grundläggande, utan det faktum att de båda linjerna står för två olika synsätt på statens grundläggande roll. Detta framgår av de argument för och emot som nedan refereras. Argument för investeringslinjen (staten som investerare i bred- bandsledning) -Om bandbredden finns kommer förmodligen tjänsterna på nätet att utvecklas snabbare. är det bandbredden i accessnätet som är ett hinder. Det ska dock konstateras att tjänsterna ännu inte finns och att det kan dröja ett tag innan de kommer. -När väl efterfrågan kommer på bredband kan ligga långt framme på grund av god tillgång till ledning. Detta kan ha ett högt nationellt prestige- och attraktionsvärde för investerare. -är en homogen marknad och har hög datorpenetration. Sve- rige kan därför fungera som testmarknad för stora företag, t.ex. och . Det kan även bli en testmarknad för nationella företag som sedan kan bli världsledande när bandbredden ökar i 104 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag omvärlden och i takt med den tjänsterna. Åtminstone ett av de små- företag vi mött inom nätbranschen har en sådan vision. -Hög bandbredd kan vara en stor tillväxtfaktor med högre skattein- komster som följd. Det kan bidraga till tillväxt även i gles bygd. Argument mot investeringslinjen: -Linjen följer inte EU:s direktiv och synsätt, varför det kan bli prob- lem för att genomföra den. EU betraktar statligt ägande och subventioner med misstro och åtgärderna får inte störa marknads- krafterna och konkurrensen. -Man slår ut de privata initiativ som finns. -Man kan slå ut alternativ teknikutveckling om man låser sig till en teknik i en storskalig investering i ett nytt accessnät. Alternativen kan vara radioaccess eller komprimeringsteknik eller vad som än kan komma. -Subventionering kan bli dyrt. Inom statsbudgeten finns inga out- nyttjade medel, det handlar i så fall förmodligen om omprioriteringar inom statsbudgeten. Vilka omprioriteringar kan då bli aktuella? Hur snabbt kan det gå? En möjlighet kan vara att det som går till regionalpolitisk stöd och EU-stöd eller fonder används. Det tränger dock ut annat som dessa medel nu används till. -Om staten får betala det pris det kostar utan att kunna upphandla konkurrensutsatt teknik så kan man anta att det blir dyrare. Notan får skattebetalarna stå för. Målet med telereformerna har varit att öka konkurrensen, inte att fastna i ett nytt beroende av ett nytt stort statligt företag. -Ett antal större operatörer ställer sig tveksamma till en stor subven- tion till investering i accessnätet84. Vad händer om ingen operatör anser det ekonomiskt lönsamt att investera i ändutrustning till den svarta fiber som staten skulle tillhandahålla? -Det statliga digital-TV-nätet är mycket kritiserat. En ny stor statlig investering på detta område kan komma att betraktas på samma sätt. 84Ett enkelt sätt att erbjuda bredband till folket vore, att i stället för att subventionera fiber med stora pengar, göra kopparnätet tillgängligt för alla operatörer med likartade villkor. Detta skall inte tolkas som att vi är negativa till infrastruktursubventioner av fiber, utan snarare att vi tror att man får ett snabbare och billigare ´bredband till folket´-lösning på kort sikt genom att också bryta ut den kopparbaserade acessnätet från . Rent generellt anser vi också att olika accessmedia bör likställas. Ur brev från Tele2, , Sonera, GlobalOne och till utredningen, . mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 105 -Omvärlden kan misstänksamt undvika satsningar i om tele- och datakommunikationsmarknaden uppfattas som monopoliserad och statligt styrd. -Enbart bredbandsledning räcker inte för att tillväxt ska komma till stånd i glesbygden. Det krävs även bra service och annan sorts in- frastruktur för dem som bor där och för dem som flyttar dit. Argument för konkurrenslinjen: -Staten låser sig inte vid någon viss teknik. -Det kostar inte staten något (bortsett från eventuella offentligt stödda investeringar i glesbygd) -Den följer EU:s linje om konkurrensneutralitet, att marknaden skall få verka fritt så långt det går, avreglering så långt möjligt osv. -Teknikutvecklingen och konkurrensen innebär förmodligen att in- vesteringar blir allt billigare. -Tillgänglighet till nät för operatörer kan innebära att de skapar sig ett eget kundunderlag som i sin tur innebär att nyinvesteringar blir mindre osäkra för operatörerna längre fram. -Konkurrensen bland operatörerna kan innebära lägre priser eller förändring av dagens vanliga prismodeller, kanske flat rate. Det kan ge efterfrågan på högre bandbredd en skjuts framåt. -gör likadant som de flesta andra länder. Argument mot konkurrenslinjen: -Utbyggnad av en bredbandsledning på marknadens villkor kommer att ta än vid ett statligt investeringsalternativ, och man kan inte ens vara säker på att den sker alls. Om utbyggnad skall ske där det finns ekonomiska incitament och efterfrågan så kanske den aldrig kommer till stånd eftersom det inte finns tjänster som kräver bredband. Men tjänsterna utvecklas inte, därför att det inte finns till- gång till bredband, dvs. en Moment 22-situation. -Om accessnätet öppnas (local loop unbundling) med en prisreglering som innebär att incitament för nyinvesteringar försvinner kan ledningsstrukturen stagnera på sin nuvarande nivå. Ett öppnande av accessnätet kan också medföra att andra aktörer anser detta vara till- räckligt varefter utbyggnad av konkurrerande accessnät avstannar. -I är marknaden förmodligen för liten utanför de större or- terna, vilket kan innebära att marknaden aldrig kommer att bygga där, om inte investeringskostnaderna sjunker eller efterfrågan på bredband stiger kraftigt. En sådan utveckling kan ta mycket . -Telias dominans fortsätter . 4 Om stimulans av kanalisering Förutsättningen för telekommunikation är inte bara ledningar av olika slag (vid trådbunden kommunikation) eller sändnings- och motta- garutrustning (vid trådlös kommunikation) utan också en infrastruktur i form av en plattform för ledning eller utrustning. Infrastrukturen för teleledningar kan bestå av utrymme i mark för kabelgravar eventuellt med rör i vilka ledningarna är dragna. Kanalisationen kan också bestå av tunnlar och ledningsstolpar, även kraftledningsstolpar. Kablar kan vidare läggas på sjö- och havsbotten. För teletrafik och TV-utsändningar via radio samt rundradioutsändningar gäller att de utnyttjar och antenner. Sådana kan vara separata anläggningar eller anbringas på befintliga byggnadsverk. I samtliga dessa fall fordras tillgång till den mark där kanalisationen skall anbringas. EU-direktiven på teleområdet är framförallt inriktade på att möjlig- göra att nya operatörer ges rätt till samtrafik och rätt till sammankopp- ling av nät samt rätt att förhyra förbindelser. Härigenom möjliggörs att nya operatörer kan bedriva trafik inte endast inom sina egna nät utan också ges rätt att bedriva samtrafik genom skyldighet för annan operatör att befordra telemeddelande från eller till en hopkopplingspunkt eller ges rätt att utnyttja förhyrda förbindelser och därmed rätt att framföra egen trafik över befintliga nät som tillhör redan etablerade operatörer. För att möjliggöra nyetablering av nät finns i vissa av direktiven regler om ledningsrätt och samlokalisering och delning av utrustning. I Kommissionens direktiv /19/EG (tjänstedirektivet)86 anges i punkten 23 tredje stycket i ingressen följande. Om väsentliga krav, särskilt vad 85Observera att EU-direktiven i detta betänkande har numrerats enligt vad som gällde före . 108 Om stimulans av kanalisering gäller miljöskydd eller mål för den fysiska planeringen, skulle hindra beviljandet av liknande rätt till ledningsdragning till nya aktörer på marknaden som inte redan har egen infrastruktur, bör medlemsstaterna åtminstone säkerställa att de senare, där detta är tekniskt möjligt, får tillgång till existerande kanalisation eller telestolpar, som teleorga- nisationen upprättat genom rätten till ledningsdragning, på rimliga villkor i det fall där dessa förutsättningar är nödvändiga för att de skall kunna placera ut sina telenät. I artikel 4d första stycket i direktivet anges att medlemsstaterna inte skall diskriminera mellan olika företag som tillhandahåller allmänt tillgängliga telenät som avser beviljande av ledningsrätt för att tillhandahålla sådana nät. I andra stycket samma artikel anges vidare att i de fall ytterligare ledningsrätt för företag som önskar att tillhandahålla allmänt tillgängliga telenät inte kan beviljas på grund av tillämpliga väsentliga krav, skall medlemsstaterna säkerställa tillgång till den existerande infrastruktur som upprättats enligt denna ledningsrätt och som inte på rimliga villkor kan dubbleras. Väsentliga krav definieras i artikel 1, punkten 1 ii) som de icke-ekonomiska skäl av allmänt intresse som kan få en medlemsstat att ställa upp villkor för att sätta upp och driva telenät eller för att tillhandahålla teletjänster. Dessa skäl är säkerhet vid nätets drift, upprätthållande av nätets integritet och, i berättigade fall, samverkan mellan tjänster, dataskydd, miljöskydd och mål för fysisk planering såväl som effektivt frekvensutnyttjande och undvikande av skadliga störningar mellan radiobaserade telesystem och andra, rymd- eller markbaserade, tekniska system. I samtrafikdirektivet 97/33/EG finns i artikel 11 regler om samloka- lisering och delning av utrustning. I första stycket anges att om en or- ganisation som tillhandahåller allmänt tillgängliga telenät eller allmänt tillgängliga teletjänster enligt nationell lagstiftning har rätt att installera utrustning på, över eller under offentligt ägd eller privat mark eller får utnyttja ett förfarande för att expropriera eller använda mark, skall de nationella regleringsmyndigheterna verka för en delning av sådan ut- rustning eller mark med andra organisationer som tillhandahåller allmänt tillgängliga telenät och teletjänster, framför allt där de väsentliga kraven gör det omöjligt för andra organisationer att utnyttja andra alternativ. Avtal om samlokalisering eller delning av utrustning skall, anges det vidare i andra stycket, normalt slutas genom affärsmässiga och tekniska avtal mellan berörda parter. Den nationella regleringsmyndigheten får ingripa för att lösa tvister i enlighet med artikel 9, som avser de nationella regleringsmyndigheternas allmänna skyldigheter enligt 86Om ändring av direktiv /388/EEG (tjänstedirektivet) med avseende på genomförande av full konkurrens på marknaderna för teletjänster (full konkurrensdirektivet). Om stimulans av kanalisering 109 direktivet (framförallt tillsynen över att samtrafikskyldigheter iakttas). I tredje stycket av artikel 11 anges att föreskrifter om delning av utrustning eller delning av mark (inbegripet fysisk samlokalisering) får meddelas först med ett offentligt samråd under vilken alla berörda parter måste ges tillfälle att yttra sig. Föreskrifterna får, anges det slutligen, innehålla regler om fördelning av kostnaderna för delning av utrustning eller delning av mark. I diskuterades frågan om att införa regler om samutnyttjande av anläggningar i departementspromemorian Ds 1996:38 Moderna tele- kommunikationer åt alla samt i prop. 1996/97:61 Översyn av telelagen m.m. varvid behovet av samutnyttjande "av anläggningar" underströks. Men lagstiftning för att få samutnyttjande till stånd avvisades t.v. Som skäl framfördes bl.a. "att olika operatörer har olika strategier och nät- strukturer och att de därför inte alltid klarar av att samlokalisera" (sid 83). I departementspromemorian Ds 1998:63 Ändringar i telelagen m.m. lämnades förslag om samlokalisering av teleledningar (sid. 43 f.). Om en teleoperatör som avser att dra fram en teleledning inte kan beviljas led- ningsrätt på en fastighet där en sådan rättighet redan är upplåten åt en teleoperatör med ett betydande inflytande på marknaden, skulle enligt förslaget lantmäterimyndigheten under vissa förutsättningar upplåta utrymme i den befintliga ledningen. 1998/99:92 Ändringar i telelagen m.m. togs inte förslaget upp, eftersom det ansågs behöva be- redas ytterligare (sid. 26). I den remissammanställning som finns i ärendet (N1999/793/1) finns beträffande förslaget om ändring i led- ningsrättslagen (LL) ett yttrande från (). LMV ansåg att förslaget skulle komma att bryta mot systematiken i LL genom att en teleledning normalt utgör lös egendom. Om den tryggats genom ledningsrätt, är ledningsrätten nämligen oftast inte anknuten till led- ningshavarens fastighet (jfr 1 § andra stycket LL), utan gäller till förmån för innehavaren. Förrättningslagstiftningen bygger på fastigheter som objekt för olika åtgärder. LMV ansåg att syftet med direktivet 96/19/EG borde kunna uppnås via systemet med samtrafik. Förslaget till ändring i LL gick ut på att genom ledningsförrättning upplåta utrymme i ledning som dragits fram på fastighet med stöd av redan upplåten ledningsrätt. I LL talas allmänt om utrymme för ledning (jfr 1 § 1 st.). I 1 § andra stycket anges att ledningsrätt omfattar enligt vad som bestämmes vid förrättningen befogenhet att inom fastigheten vidtaga de åtgärder som behövs för att framdraga och begagna led- 110 Om stimulans av kanalisering I 12 § LL talas om "mark och utrymme för ledning". För att kunna tala om utrymme i ledning måste det först klarläggas vad som avses härmed. Av Bilaga 10 framgår att överföringen av information via teleledning innebär ett komplext sammansatt system i olika hierarkiskt uppbyggda nivåer av nätfunktioner som fungerar på ett visst, mycket specifikt sätt. Fördelning av utrymme i en teleledning som avser del i överföringskapaciteten i ledningen måste t.ex. innefatta ett fastställande av gränssnitt för ledningen. Sådan bedömning lämpar sig inte för en lantmäteriförrättning att göra. Om fast och lös egendom Om med utrymme i ledning istället avses rör, trummor och liknande för att däri dra fram teleledningar gör sig LMV:s invändning om att led- ningsrätten kan komma att avse lös egendom gällande. I 1 § andra stycket LL anges att på begäran av ledningens innehavare kan förordnas att ledningsrätt skall höra till dennes fastighet eller inskrivna tomträtt. I 2 kap. jordabalken anges vad som utgör tillbehör till fastighet. Av 1 § andra stycket samma kap. framgår att till fastighet hör även sådan byggnad eller annan anläggning som är uppförd utanför fastigheten, om den är avsedd för stadigvarande bruk vid utövning av servitut till förmån för fastigheten och icke hör till den fastighet där den finns. Detsamma gäller i fråga om ledning för vilken beviljats ledningsrätt, om vid förrättning enligt LL förordnats att rätten skall höra till fastigheten. I 3 § samma kapitel finns regler om industritillbehör. För en fastighet som helt eller delvis är inrättad för industriell verksamhet, vilket i allmänhet är fallet med en fastighet som används som telestation, gäller att, utöver vad som följer av de allmänna reglerna om tillbehör till fastighet och byggnad i 1 och 2 §§ i kapitlet, maskiner och annan utrustning som tillförts fastigheten för att användas i verksamheten huvudsakligen på denna hör till fastigheten. Sådan egendom hör dock inte till fastigheten, om ägaren har avgett förklaring härom och förklaringen är inskriven i fastighetsboken. I 4 § samma kap. anges vidare att föremål som nyttjanderättshavare eller eljest annan än fastighetsägaren tillfört fastigheten ej hör till denna, om icke föremålet och fastigheten kommit i samma ägares hand. Detsamma gäller i fråga om föremål som enligt 3 § kan höra till fastigheten och tillförts denna av fastighetsägaren utan att han ägde föremålet eller om förbehåll om återtaganderätt gjorts. I 2 kap. 7 § andra stycket anges att särskilda bestämmelser finns bl.a. om verkan av ianspråktagande av föremål som hör till fastighet genom expropria- tion. I 6 kap. 9 § andra stycket expropriationslagen finns en regel om att, om tillbehör till fastighet exproprieras med äganderätt, tillbehöret upphör Om stimulans av kanalisering 111 efter expropriationens fullbordan att höra till fastigheten, även om det inte skiljs från denna. Bestämmelserna om tillbehör till fastighet äger motsvarande tillämpning i fråga om tomträtt som inskrivits, 13 kap. 9 § andra stycket jordabalken. Under överväganden och förslag i Ds 1998:63 fastslogs att bestämmelser som motsvarar de krav som uppställs i direktiv /19/EG saknas i LL och i . Inte heller i telelagen finns sådana före- skrifter. Beroende på vilket fall som är för handen kan således rör m.m. för ledningsdragning och ledningar anses höra till fastighet såsom tillbehör till denna eller utgöra lös egendom. 1973:157 sid. 129 anges i specialmotiveringen till 1 § LL att lagens tillämpningsområde är be- gränsat till vad som enligt gällande rätt utgör fastighet. Anknytningen till fastighetsbegreppet innebär att det är möjligt att ta i anspråk utrymme i eller på sådan byggnad eller anläggning som enligt lag utgör tillbehör till fastighet. Det torde i och för sig inte föreligga något principiellt hinder mot att erhålla ny ledningsrätt i den fastighet i vilken ledningsrätt upplåtits. Om en befintlig ledningsrätt utgör hinder för lednings- dragningen bör en ny operatör kunna åberopa reglerna om verkan av ändrade förhållanden i 33 § LL. Däri anges att inträder, sedan led- ningsrättsfråga slutligt avgjorts, ändrade förhållanden som väsentligt inverkar på frågan, kan denna prövas vid ny förrättning. Finns inte möjlighet till annan lokalisering borde lagrummet således kunna bli tillämpligt. Därvid kan ledningsrätt ändras, upphävas och, om det sker med anledning av upphävandet, upplåtas. Enligt 1 § expropriationslagen (1972:719) får fastighet, som tillhör annan än staten, tas i anspråk genom expropriation enligt lagen med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt. Genom expropriation får även särskild rätt till fastighet upphävas eller begränsas, om rättigheten tillkommer annan än staten. Med särskild rätt avses inte vägrätt (2 § 1 st. samma lag). I lagen förstås enligt 2 § första stycket med särskild rätt till fastighet nyttjanderätt, servitut och rätt till elektrisk kraft samt liknande rätt. Enligt andra stycket samma lagrum äger bestämmelserna om fastighet i lagen motsvarande tillämpning i fråga om byggnad eller annan anläggning på annans mark. Expropriationsändamålen anges i kap. 2 i lagen. I 2 § anges därvid att expropriation får ske för att bereda utrymme för anläggning som tillgodoser allmänt behov av samfärdsel, transport eller annan kommunikation. Med annan kommunikation avses bl.a. telekommunikationer, prop. 1972:109 sid. 199. Enligt 12 § samma kap. 112 Om stimulans av kanalisering skall expropriationstillstånd inte meddelas, om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt och olägenheterna av expropriationen från allmän eller enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den. Regler om förhandstillträde finns i 5 kap. 17 § expro- priationslagen. Expropriationsförfarandet är omständligare än lednings- rättsförfarandet. Genom expropriationslagen finns dock, eftersom den också gäller byggnad och annan anläggning på annans mark, möjlighet att få tillgång till utrymme för ledning i sådana fall där LL inte är tillämplig förutsatt att expropriationsändamålen är uppfyllda m.m. Sammantaget bör detta medföra att befintlig lagstiftning uppfyller kraven enligt ovannämnda teledirektiv om möjlighet till ledningsrätt och samlokalisering av teleledningar. 4.4Ledningsrätt för starkström eller svagström