sou · GNB316d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Kom- mittén vill stryka under att även om sexmånadersperioder kan vara lämpliga i normalfallet, måste de tillämpande myndigheterna ha frihet att välja att ge tillstånd för andra tidsperioder beroende på omständig- heterna i det enskilda fallet. Tillstånd bör således kunna ges för såväl kortare som längre tidsperioder. Endast huvudregeln att permanent uppehållstillstånd i normalfallet får beviljas bör – som utredningen föreslagit – läggas fast i lag. Kommittén vill vidare betona vikten av att permanent uppehållstill- stånd enligt lagförslaget får beviljas före tvåårsperiodens utgång om det finns särskilda skäl. Ett sådant skäl kan exempelvis vara att parterna har gemensamt barn. Anknytning genom äktenskap/sammanboende 379 Kommitténs bedömning: Utgångspunkten bör vara att med en bra ut- redning som grund bedöma, om det är fråga om ett seriöst förhållande eller inte. I normalfallet kräver det att såväl sökanden som referensper- sonen måste höras muntligt. Med seriositetsprövning avser en prövning av att det är fråga om ett seriöst förhållande. Kommittén gör här följande bedömningar. Det sägs ibland att det skulle vara omöjligt att från bör- jan avgöra om det rör sig om ett skenäktenskap eller ett skenförhål- lande eller inte och att man därför i princip skulle godta parternas egna uppgifter om äktenskap eller sammanboende vid det första ansöknings- tillfället. Kommittén delar inte denna uppfattning. Självfallet får ett avslagsbeslut inte grundas på någon form av subjektivt tyckande om att det inte rör sig om ett seriöst förhållande. Men det finns objektiva grunder som kan användas som stöd för bedömningen. ställs krav på att förhållandet har varat , att parterna har träffats i viss utsträckning, att de har god kännedom om varandra och att de har ett gemensamt språk att kommunicera på. Hänsyn tas också till om parterna har eller väntar barn tillsammans. Hänsyn tas vidare till sedvänjor inom andra kulturer (jfr nedan om arrangerade äktenskap). En god kännedom om andra kulturer kan vara av värde också när det gäller att bedöma om en anknytning är seriös eller inte. Sådana faktorer som nämnts och som läggs till grund för bedömningen av om det rör sig om ett seriöst förhållande eller inte bör enligt kommittén beaktas även i fortsättningen. En sådan ordning ligger också väl i linje med EU:s tidigare nämnda resolution mot skenäktenskap. En seriositetsprövning kräver en bra och utförlig utredning. I nor- malfallet innebär det att såväl sökanden som referenspersonen måste höras muntligt. Det är i regel betydligt svårare att lämna oriktiga upp- gifter vid en muntlig utredning än att sätta sitt namn under ett papper som inte innehåller hela sanningen. Endast en muntlig utredning ger vidare möjlighet till relevanta följdfrågor. I undantagsfall kan dock för- hållandena vara sådana att en skriftlig utredning med ena parten kan vara tillfyllest. Utgångspunkten måste således enligt kommittén vara att med en bra utredning som grund bedöma, om det är fråga om ett seriöst förhållan- de eller inte. Med de bedömningsgrunder som angetts ovan bör en sådan prövning inte leda till att sökande i ett seriöst förhållande får svårigheter att komma hit. Den enda avslagsgrunden som skulle kunna leda till ett sådant resultat är kravet på att förhållandet skall ha varat . Men i ett sådant fall kan sökanden ge in ytterligare 380 Anknytning genom äktenskap/sammanboende en ansökan som då kommer att beviljas om förhållandet fortfarande består. Utredning och bedömning bör enligt kommittén och till skillnad mot förslag i princip vara desamma oavsett från vilket land sökanden kommer – självfallet med de undantag som för- anleds av de särskilda regler som gäller för nordbor och EU- medborgare. Kommitténs bedömning: När det är fråga om förhållanden som kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster bör uppe- hållstillstånd kunna beviljas, trots att parterna träffats i mycket begrän- sad omfattning och kanske saknar kunskap om varandra. Kommittén pekar dock på vikten av att särskilt grundliga muntliga utredningar görs när det är fråga om sådana arrangerade äktenskap. anser att när det är fråga om förhållanden som kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster bör uppehållstillstånd beviljas, trots att parterna träffats i mycket begränsad omfattning och kanske saknar kunskap om varandra. Som Anknyt- ningsutredningen anför tyder utredningens egna undersökningar på att det finns kvinnor i de arrangerade äktenskapen som far mycket illa. anser sig dock inte ha kunskap eller underlag för att föreslå några radikala förändringar såvitt avser tillståndspröv- ningen. I likhet med anser sig heller inte kommit- tén ha underlag eller kunskap för att föreslå några radikala föränd- ringar. Kommittén vill dock peka på vikten av att särskilt grundliga muntliga utredningar görs när det är fråga om arrangerade äktenskap. Det är vid den utredningen mycket angeläget att den part som är bosatt i hörs utan att någon släkting är närvarande och att en eventu- ellt erforderlig tolk är opartisk. På så sätt torde man kunna fånga upp fall där det kommer fram att kvinnan/mannen känner sig tvingad att gå med på äktenskap. I de flesta fall torde dock kvinnan/mannen inte vilja eller våga sätta sig upp mot föräldrarnas önskan. Kommittén vill i detta sammanhang vidare peka på att utlännings- lagen i ändrats så att strängare krav än tidigare kom- mer att ställas för att uppehållstillstånd skall beviljas på grundval av arrangerade äktenskap. Om den i bosatta parten inte är infödd dansk eller nordbo eller har fått uppehållstillstånd i som flyk- ting eller skyddsbehövande kommer som krav för alla att gälla att par- Anknytning genom äktenskap/sammanboende 381 ten i dels har haft permanent uppehållstillstånd , dels åtar sig att svara för försörjningen av den utländska parten. Vid arrangerade äktenskap krävs därutöver att båda parter är . Risk för våld eller kränkning i förhållandet Kommitténs förslag: Endast om särskilda skäl talar mot att tillstånd ges skall ansökan avslås, trots att förhållandet i sig framstår som seri- öst. Ett sådant skäl kan vara att det finns en påtaglig risk för att sökan- den kommer att utsättas för våld eller allvarlig kränkning i förhållandet. För att någon riskbedömning skall kunna göras, krävs det att kontrollen av framför allt referenspersonerna ökar. föreslår att endast om särskilda skäl talar mot att tillstånd ges skall ansökan avslås, trots att förhållandet i sig framstår som seriöst. Ett sådant skäl kan vara att det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller allvarlig kränkning i för- hållandet. Kommittén ställer sig bakom vad anfört om att tillstånd skall kunna vägras när det finns påtaglig risk för att någon av parterna i förhållandet kommer att fara illa. Som Anknyt- ningsutredningen framhållit måste en sådan bedömning grundas på fakta som att mannen tidigare utnyttjat, kränkt eller misshandlat kvin- nor. Sådana uppgifter kommer visserligen även med förbättrade utred- ningar att förbli okända i stor utsträckning. Det är ändå av vikt att till- stånd kan vägras när sådana omständigheter är kända. För att någon riskbedömning skall kunna göras, krävs som Anknyt- ningsutredningen framhåller att kontrollen av framför allt referensper- sonerna ökar. Kontroll genom utredningar och registerutdrag Kommitténs bedömning: Referenspersoner i bör i samband med utredningen alltid tillfrågas om tidigare äktenskap/sambo- förhållanden och om eventuella domar för brott. Utdrag ur polisregister bör alltid kunna hämtas in rörande referenspersonen. Statens invandrar- verk bör få rätt till terminalåtkomst till polisregister såvitt avser uppgiften om en person förekommer i registret eller inte och om vederbörande dömts för brott mot 3, 4 eller 6 kap. . 382 Anknytning genom äktenskap/sammanboende Till skillnad mot anser kommittén att refe- renspersoner i i samband med utredningen alltid bör tillfrågas om tidigare äktenskap/samboförhållanden och om eventuella domar för brott. Om det finns anledning till det, bör som föreslagit kontroll göras av referenspersonens uppgifter mot uppgif- terna i det lokala folkbokföringsregistret. I folkbokföringsregistret finns visserligen inte tidigare samboförhållanden registrerade, endast äkten- skap. undersökningar visar emellertid att de flesta kvinnor som fått sitt första uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning till en i bosatt man senare ingått äktenskap. De flesta för- hållanden finns därför registrerade. har vidare föreslagit att bör utnyttja möjligheten att få utdrag ur polisregistret angående refe- renspersoner endast där det finns särskild anledning att befara, att sökanden kommer att utsättas för våld eller kränkningar i förhållandet. Kommittén ifrågasätter om inte utdrag ur polisregistret alltid borde kunna hämtas in rörande referenspersonen. Med nuvarande regelsystem skulle det bli en tung uppgift för såväl som polisen om utdrag ur polisregister skulle tas in rörande samtliga referenspersoner. 1994/95:179 förklarade sig emellertid regeringen ha för avsikt att förordna om rätt till terminal- åtkomst för till polisregister såvitt avser uppgiften om en person förekommer i registret eller inte. Kommittén utgår från att ett sådant förordnande kommer att lämnas. skulle i så fall behöva hämta in polisregisterutdrag endast rörande de personer som verket via terminalkontroll kunnat se förekommer i polis- registret. Det borde dock enligt kommittén vara möjligt att gå ett steg längre när det gäller terminalåtkomst för . Alla brott bör själv- fallet inte vägas in vid bedömningen av om uppehållstillstånd på grund av anknytning skall beviljas eller inte. har föreslagit att endast brott enligt 3, 4 och 6 kap. bör vägas in i bedömningen. I dessa kapitel finns bestämmelser om straff för brott mot liv och hälsa (3 kap.), brott mot frihet och frid (4 kap.) samt sexu- albrott (6 kap.). När Invandrarverket får rätt till terminalåtkomst borde enligt kommittén verket ges rätt att särskilt kunna kontrollera om vederbörande dömts för brott mot 3, 4 eller 6 kap. Antalet fall där polisregisterutdrag måste hämtas in skulle då kunna begränsas ytterligare. Kommittén utgår från att den utredande myndigheten upplyser utlänningen om att registerutdrag kommer att hämtas in. Anknytning genom äktenskap/sammanboende 383 Vad ovan anförts om registerutdrag och terminalåtkomst påverkas inte av den nya lag om register hos polisen som antagits av (prop. 1997/98:197, bet. 1997/98:JuU20). Fortsatt uppehållstillstånd trots att förhållandet upphört Kommitténs bedömning: Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, om sökanden eller sökandens barn utsatts för våld av referenspersonen eller för handlingar som inne- fattar allvarlig kränkning av sökandens eller barnets frihet eller frid. Denna reglering skall framgå av utlänningslagen. I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och förhållandet upp- hört främst på grund av detta, skall uppehållstillstånd i regel beviljas. Detta förutsätter dock dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit fråga om ett seriöst förhållande. har som nämnts bl.a. föreslagit att fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, om sökanden eller dennes barn utsatts för våld av referenspersonen eller för handlingar som innefattar allvarlig kränkning av sökandens eller barnets frihet eller frid. Denna reglering skall framgå av utlänningslagen. förslag innebär en viss uppmjukning av tidigare praxis. I likhet med utredningen anser kommittén att det bör finnas grundläggande bestämmelser i lagen om när fortsatt uppehålls- tillstånd bör beviljas trots att förhållandet upphört. Huvudprincipen skall således enligt vara att förlängt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, om sökanden eller sökandens barn utsatts för våld eller hand- lingar som innefattar allvarlig kränkning av sökandens eller barnets frihet eller frid och förhållandet upphört till följd av detta. Kommittén vill här peka på vad själv framhåller när det gäller vilka omständigheter som skall krävas som stöder ett påstående om att våld eller allvarliga kränkningar förekom- mit. Utredningen säger här att det måste vara tillräckligt att det görs sannolikt att sådana övergrepp förekommit och att det inte kan krävas att det skall vara styrkt att sökanden utsatts för kränkning. har inte närmare angett vad som skall avses med "allvarliga kränkningar" som inte innefattar våld. En finger- visning kan dock hämtas från de frågor som ställdes vid den undersök- ning som SCB genomförde på utredningens uppdrag. 384 Anknytning genom äktenskap/sammanboende ställdes till de kvinnor som ingick i undersökningen och som inte var direkt relaterade till våld var om mannen gjort eller hotat med något av följande. –Hindrat kvinnans kontakt med andra människor. –Försökt göra det besvärligt för kvinnan att lära sig svenska. –Grälat på kvinnan och kallat henne fula namn. –Hotat kvinnan med utvisning. –Hotat kvinnan med våld. –Krävt sexuella handlingar mot kvinnans vilja. –Fått kvinnan att vara rädd för mannen. –Tagit kvinnans pengar och/eller inte låtit henne få pengar till nödvän- diga utgifter. –Kastat ut kvinnan från bostaden. –Behandlat kvinnans barn illa. –På annat sätt behandlat kvinnan illa. Gemensamt för de flesta fall av de olika kränkningar som angetts ovan är enligt kommittén att de torde vara omöjliga att bevisa och ofta också svåra att göra sannolika. Det torde sällan finnas några vittnen och inte heller några synliga spår. Det kan dock själv- fallet förekomma att kvinnan haft kontakt med exempelvis en kvinnojour eller någon läkare. Det är vidare fråga om en stor spännvidd mellan de olika handlingar som täcks av beskrivningar- na ovan. Det är stor skillnad mellan om mannen grälat på kvinnan eller om han kastat ut henne från den gemensamma bostaden. Den föreslagna regeln att förlängt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, om kvinnan eller barnet utsatts för våld eller kränkningar, skall enligt inte vara absolut. anger några undantag från denna huvudprincip, bl.a. om kvinnan som misshandlats uppträtt provoceran- de eller om hon redan före sammanboendet varit medveten om att mannen varit våldsbenägen. Kommittén delar inte uppfattningen att undantag från huvudregeln bör göras i nu nämnda fall. Enligt Anknyt- ningsutredningen skall vidare enstaka bagatellartade övergrepp inte i sig kunna medföra att sökanden beviljas fortsatt uppehållstillstånd i . Hänsyn skall tas till under vilka omständigheter övergreppet ägt rum, hur allvarligt det varit och om det rört sig om en enstaka epi- sod eller upprepade övergrepp samt hur länge förhållandet varat. Enligt kommitténs mening bör det vara den sammantagna bilden av före- komsten av våld och kränkningar som ligger till grund för bedöm- ningen om utlänningen skall få stanna i landet eller inte. I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och förhållandet upphört främst på Anknytning genom äktenskap/sammanboende 385 grund av detta, skall uppehållstillstånd i regel beviljas. Detta förutsätter dock dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit fråga om ett seriöst förhållande. Kommittén ansluter sig till uppfattning att några formella krav på vilken dokumentation som krävs för att det skall framstå som sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för våld eller kränkning i förhållandet inte ställs upp. Polisanmälningar, läkar- intyg och intyg från kvinnojourer eller sociala myndigheter är av bety- delse vid bedömningen. De uppgifter som sökanden själv lämnar är naturligtvis också av stor betydelse. Om påstående om våld eller kränk- ning i förhållandet framställs först i samband med att utvisnings beslutet överklagas, bör det krävas en rimlig förklaring av sökanden till varför omständigheterna inte framförts tidigare för att påståendet skall bedömas som trovärdigt. Kommittén vill vidare peka på att det finns andra skäl än anknytning och våld eller andra allvarliga kränkningar i förhållandet som leder till att utlänningar beviljas uppehållstillstånd, trots att förhållan- det upphört. Det måste av lagen framgå att det även finns möjlighet att bevilja tillstånd när andra starka skäl talar för att utlänningar skall ges uppehållstillstånd. Bestämmelsen kan exempelvis bli tillämplig på fall där utlänningar kommer att få särskilda svårigheter vid ett återvändan- de, antingen på grund av att det finns en påtaglig risk för att den sökan- de kommer att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller för att de kommer att möta andra beaktansvärda svårigheter. Hänsyn kan också tas till om referenspersonen avlidit eller om sökanden är allvar- ligt sjuk eller svårt handikappad. Även andra fall kan tänkas där de sammantagna omständigheterna i det enskilda fallet är så ömmande att utvisning inte bör komma i fråga. Information till de sökande Kommitténs bedömning: Gällande regler om partsinsyn och kommu- nikation ger sammantaget sökandena ett tillfredsställande skydd mot att det i ärendet förekommer uppgifter som är av betydelse för tillstånds- prövningen och som sökandena inte känner till. anser att reglerna om partsinsyn och kommu- nikation sammantaget ger sökandena ett tillfredsställande skydd mot att det i ärendet förekommer uppgifter av betydelse för tillståndspröv- ningen och som sökanden inte känner till. Någon skyldighet för utlandsmyndigheterna att kommunicera material i ärendena, exempel- vis registerutdrag, föreslås heller inte bli införd. Sökandena bör i stället 386 Anknytning genom äktenskap/sammanboende på lämpligt sätt göras uppmärksamma på möjligheten att begära att få del av uppgifter och material i ärendet. Kommittén delar bedömningar. Kommitténs förslag: En utgångspunkt bör vara att även i fort- sättningen skall ha ett principiellt krav på att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan. Undantag skall dock kunna göras om utlänningen har stark anknytning till en i bosatt person och det skäligen inte kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där. Det nuvarande kravet på att uppehållstillstånd för anhöriga i princip skall ha beviljats före inresan i infördes, som framgått av redo- visningen ovan, som en av åtgärderna för att söka minska möjlig- heterna att få uppehållstillstånd på grund av skenäktenskap eller sken- förhållanden. Regering och riksdag har strukit under att kravet på uppehållstillstånd före inresan är ett viktigt led i upprätthållandet av en reglerad invandring (se senast prop. 1994/95:179 och bet. 1994/95:SfU16). De flesta länder i vår omvärld har liksom ett principiellt krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i landet, ofta med en mycket mera strikt tillämp- ning än här i landet. Det utkast till en konvention om en gemensam invandringspolitik som lagts fram av innehåller likaså krav på att uppehållstillstånd för anhöriga skall vara ordnat före inresan. Kommittén anser att en utgångspunkt bör vara att även i fortsättningen skall ha ett principiellt krav på att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan. Även om det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i bör finnas kvar, kan det diskuteras om någon ändring av nuvarande regler bör göras när det gäller sökande som åberopar anknytning hit. har i sin utvärdering framfört att de ändringar i lagstiftningen som trädde i kraft i vissa fall lett till oklarheter. Nämnden har vidare pekat på att den nya lagstiftningen i några fall lett till att uppehållstillstånd vägrats där tillstånd tidigare skulle ha beviljats därför att parterna bott tillsammans . Till- stånd har vägrats eftersom det inte bedömts som uppenbart att till- stånd skulle ha beviljats om ansökan prövats före inresan. Som fram- gått av redovisningen ovan har nämnden vidare föreslagit en viss juste- Anknytning genom äktenskap/sammanboende 387 ring av den nuvarande lagtexten. Den justeringen skulle innebära att om utlänningen har stark anknytning till , skall ansökan prövas efter samma kriterier vare sig ansökan görs före eller efter inresan i . har bland annat tagit upp betydelsen av att sökanden har make/maka och/eller barn i hemlandet. Det kan enligt föreningen inte vara myndigheternas sak att bestämma vilken familj sökanden skall leva med, den gamla i hemlandet eller den nya i . Kommitténs utgångspunkt är således att det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i bör finnas kvar och att det även bör gälla den som har en stark anknytning hit. Kommittén kan därför inte ställa sig bakom för- slag att införa ett generellt undantag från kravet på uppehållstillstånd före inresan för den som har stark anknytning hit. Den kritik som förts fram när det gäller det nuvarande regelsystemet har praktiskt taget ute- slutande gällt att personer, som finns här i och åberopar an- knytning till någon här i landet, skulle tvingas återvända till andra länder för att där ge in ansökan, trots att de i det landet skulle riskera förföljelse eller att de skulle ha svårigheter att där ge in en ansökan och att parterna därför skulle tvingas leva åtskilda . I den mån det här är fråga om betydande problem bör de inte lösas genom att kra- vet på uppehållstillstånd före inresan luckras upp generellt. Den kritik som riktats mot nuvarande reglering av frågan har som nämnts nästan uteslutande riktat in sig på att personer tvingas åter- vända till länder där de kan tänkas möta svårigheter av olika art när det gäller att tämligen omgående ge in en ansökan därifrån. Kritiken har inte gällt att någon tvingas återvända till ett närliggande land som eller någon av de baltiska staterna för att ge in ansökan där. Kommitténs slutsats blir att till skillnad mot huvudvikten när det gäller undantag från kravet på uppehållstillstånd före inresan bör läggas vid om det är skäligt att kräva att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där och inte vid om det är uppenbart att till- stånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan. Det rör sig här inte sällan om fall där utlänningen åberopar såväl någon form av politiska skäl som anknytning till någon här bosatt. Myndigheterna kommer då att först pröva de politiska skälen. Ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning hit bör då inte beviljas enbart därför att sökanden uppger att han eller hon vid en återkomst skulle komma att bli utsatt för trakasserier eller förföljelse. Utgångs- punkten måste vara att myndigheten/domstolen gör en riktig bedöm- ning av asylskälen. 388 Anknytning genom äktenskap/sammanboende Fall kan dock tänkas där sökanden efter en hemkomst kan antas få svårigheter att få pass och/eller utresetillstånd och att detta beror på någon form av trakasserier från hemlandets myndigheter – utan att sådana trakasserier kan bedömas utgöra tillräcklig grund för att bevilja sökanden uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i öv- rigt. De befarade trakasserierna kan däremot utgöra skäl för att bevilja en ansökan om uppehållstillstånd efter inresan. Enbart den omständigheten att sökanden kan antas få svårigheter att få pass och/eller utresetillstånd bör dock inte automatiskt leda till att ansökan beviljas här i landet. Om orsaken exempelvis är att sökanden gjort sig skyldig till brott eller har obetald underhållsskyldighet i hem- landet, bör ansökan inte beviljas här i landet. Inte heller bör ansökan regelmässigt beviljas om det rör sig om en man som inte får resa ut på nytt innan han gjort sin värnplikt.