sou · GNB3144 · 2000-01-01 00:00:00 — Från tio instanser kom inga yttranden alls. Endast åtta yttranden var mera utförliga. De kritiska synpunkterna avsåg i allmänhet detaljfrågor spridda över ett vitt fält. Utredningens förslag behandlades i proposition till (prop. 1997/98:64). Det slutliga lagförslaget hade även granskats av lagrådet. I propositionen följdes i huvudsak utredningens förslag. Vissa avvikelser hade dock gjorts, bl.a. till följd av lagrådets granskning och synpunkter i remissvaren. De mera generella invändningarna från BRÅ och från hade däremot inte beaktats. Remissinstansernas synpunkter redovisades i samband med re- geringens ställningstagande under olika avsnitt. Så refereras BRÅ:s och Centrum-Göteborgs kritik under avsnittet allmänna utgångs- I fråga om lagens tillämpningsområde nämns särskilt de synpunkter som framförts av Riksåklagaren, och i det dåvarande och län. I övrigt konstaterades endast att flertalet remissinstanser delar utredning- ens förslag. Beträffande upplysningsplikten och rätten att använda dold kamera frångick regeringen utredningens förslag, vilka också hade kritiserats av en rad remissinstanser. I propositionen hänvisades särskilt till remissvaren från JO och Försvarsmakten. Utredningens förslag att ta bort rätt att medge undantag från upplysningsplikten, som kritiserats av JO m.fl., fanns inte heller med i regeringens förslag. En rad remissinstanser hade begärt att lagtexten skulle förtydligas beträffande de omstän- digheter som skall beaktas vid tillståndsprövning. Kraven från re- missinstanserna om sådana riktlinjer hade tillgodosetts i proposi- tionen. Utredningen hade inte föreslagit att polisens tillståndsfria över- vakning skulle begränsas till . I propositionens lagförslag begränsades den däremot till en månad. Vidare gjordes undantag för enligt denna myndighets önskan i remissyttrandet. I propositionen redovisas olika synpunkter som framförts av remissinstanserna angående förslaget att vid kameraövervakning i banklokaler, på postkontor och i butiker göra undantag från till- ståndsplikten. Särskilt nämns och Riksåklaga- ren samt . Även synpunkter på förslaget om tillståndsfri kameraövervakning refere- rades. Regeringens förslag innebar att tillståndssystemet skulle fin- nas kvar, men att även banklokaler, postkontor och butiker skulle undantas från tillståndsplikten. LO:s, Svenska Kommunförbundets och krav på ökat personalinflytande vid beslut om övervakning tillgo- dosågs också i propositionen. Detta genom bestämmelse om träf- fad överenskommelse mellan den som bedriver kameraövervakning i butiker och vederbörande skyddsombud eller annan personalre- presentation. Med anledning av propositionen väcktes fyra motioner. I mo- tion 1997/98 Ju 20 från representanter i justitieut- skottet åberopades de synpunkter och förslag som BRÅ fört fram i sitt remissvar. I motion Ju 22 avvisades regeringens förslag och förordades i stället en begränsad försöksverksamhet med ut- ökad kameraövervakning. Motionen anknöt till BRÅ:s remissytt- rande som dock inte nämndes. I motion Ju 21 föreslog moderata samlingspartiet att även buti- ker skulle undantas från tillståndskravet för kameraövervakning av områden utanför in- och utgångar. Liknande förslag hade förts fram i remissvaren från , KF och SAF. de gröna anförde i motion Ju 19 att partiet anser i likhet med vissa remissinstanser att regeringens förslag kan utgöra ett hot mot den personliga friheten. Motionärernas synpunkter överensstämde i stort med BRÅ:s remissvar. Motionerna föranledde inte någon ändring av regeringens för- slag. Detta antogs av i enlighet med förslag från justi- tieutskottet i betänkande 1997/98:Ju U14. Remissvaren – en översikt Kameraövervakning – översikt över remissvaren Antal sidor – genomsnitt a) inget yttrande b) bara avslag eller tillstyrkande c) yttrande med motiveringar d) yttrande med utförligare motivering e) yttrande med mycket utförliga motiveringar Avstyrkande i viss del Genomgången av remissvaren visar att de i huvudsak tagit upp tekniska frågor i vid bemärkelse – en följd av att utredningens uppgift bl.a. var att ta fram och formulera lagstiftningsförslag. Frågeställningarna var konkreta och mötte praktisk sakkunskap hos remissinstansernas olika grupper, som polisen och domstols- representanter, förvaltningsorgan och organisationer inom nä- ringslivet som har intresse av kameraövervakningen. Yttrandena kan ses som uttryck för remissinstansernas skilda och varierande kompetenser. I remissvaren ges relativt utförliga kommentarer med synpunkter som kanske främst speglar remiss- instansernas praktiska erfarenheter, bl.a. behovet av lagteknisk precisering i förhållande till nuläget. Den allmänna avvägningen mellan behovet av ökad säkerhet och respekt för individers integ- ritet som gjorts enligt direktiven till utredarna accepterades så gott Det är svårt att peka på någon uppenbar brist i valet av remissinstanser. Just omständigheten att så lite av övergri- pande principiell prövning präglat yttrandena kunde möjligen peka mot att några fler instanser med mer akademisk – t.ex. juridisk och sociologisk – forskningskompetens skulle varit av värde. RRV:s yttrande behandlade främst utredningens förslag om av- gifter. RRV ansåg i likhet med utredningen att kostnaderna för tillsynen skulle bäras av dem som använder övervakningskameror samt att full kostnadstäckning borde vara det ekonomiska målet. Vidare kritiserade man utredningen för att den inte klargjort vilken typ av avgift – expeditions- eller ansökningsavgift den hade före- slagit. Statskontoret fick aldrig betänkandet på remiss. Den kvalitetskritik som framfördes i remisserna stämmer delvis överens med den som riktades mot betänkandet i den tidigare . Enligt vår bedömning har remissbehandlingen av förslagen i detta fall hjälpt regeringen att klarare se konsekvenserna av utred- ningens förslag och se ramen för det politiskt möjliga. Remissvaren har utan tvekan även tillfört synpunkter och perspektiv som också beaktats i propositionen. På motsvarande sätt har förslagen i pro- positionen tydligt uttryckt flera olika hänsynstaganden till olika slag av särintressen bland de olika grupper som berörs av försla- gen. Fallstudie 2: Förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning, SOU 1997:175 Utredningens uppdrag och direktiv förordnade regeringen riksdagsledamoten att utreda behovet av förbud mot diskriminering i arbetsli- vet på grund av sexuell läggning. Som experter i utredningen för- ordnades två rättssakkunniga från det dåvarande Arbetsmarknads- departementet och från . knöts vidare en referensgrupp på tio personer som representerade olika arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Regeringen hade parallellt tillsatt tre olika utredningar för dis- krimineringsgrunderna sexuell läggning, etnisk tillhörighet och funktionshinder. De två senare grunderna hade som utgångspunkt att lagskydd skulle införas. Även när det gällde sexuell läggning skulle behovet av lagstiftning kartläggas och analyseras som andra länders lagstiftning skulle redovisas. Vidare skulle utredaren efter lämplighetsbedömning föreslå om, och i så fall på vilket sätt, dessa frågor borde lagregleras. Om ett sådant förslag skulle läggas fram, skulle utredningen föreslå vilka som skulle omfattas av skyddet – enbart homosexuella, bisexuella eller eventuellt en vidare grupp. Hur förbud mot diskriminering i dessa fall skulle förhålla sig till bestämmelserna i jämställdhetsla- gen, lagen om etnisk diskriminering och en eventuellt inrättad lag mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder skulle också belysas. Samråd förutsattes ske mellan diskrimineringsutredningarna om lagstiftningens utformning och om behovet av att inrätta myndig- het eller ombudsmannafunktion. Förslag om lagstiftning lämnades av utredaren i ett betänkande . Utgångspunkten var att en arbetsgivare i princip inte i något avseende bör beakta en arbetssökandes eller anställds sexuella läggning. Kränkande hänsyn till sexuell läggning borde därför enligt utredningen ses som diskriminering och bör vara för- bjuden. Utredaren konstaterade att gjorda undersökningar och de olika kontakter som tagits visat att det förekom diskriminering av ho- mosexuella och bisexuella i arbetslivet. Den föreslagna lagstiftningen motiveras dels med förekomsten av ett praktiskt behov av sådan, dels utifrån principiella övervägan- den. Utredaren menade, att en lag kunde ha en normbildande och attitydpåverkande effekt som på skulle kunna få stor betydelse. Att avstå från lagstiftning här när lagstiftning redan fanns i fråga om etnisk diskriminering respektive diskriminering av funktionshindrade skulle kunna motiveras enbart om det förhöll sig så att praktiskt taget ingen diskriminering förekom. Detta var, konstaterade utredaren, inte fallet. Redan befintliga rättsregler gav enligt utredaren inte tillräckligt skydd mot diskriminering. Inte heller enligt utredarens bedömning kunde det ses som tillräckligt att överlämna denna fråga till ar- betsmarknadens parter. I lagförslaget skilde utredarna mellan å ena sidan homo-, bi- och heterosexuell läggning och å andra sidan sexuella handlingsmönster och beteenden utanför den här avsedda lagstiftningen. Dessa sena- re omfattades i några fall av annan lagstiftning och i andra reglera- des de inte alls. Som exempel nämndes pedofili, exhibitionism, transvestism och voyeurism. Den föreslagna lagstiftningen innebar att homo- och bisexuella inte får behandlas sämre än heterosexuella i arbetslivet. Sådant missgynnande som lagen avsåg kunde innebära att en person var diskriminerad om denna nekades anställning eller som anställd fått sämre villkor än andra på arbetsplatsen. Det skulle vara tillräckligt om den sexuella läggningen varit en av de omständigheter som på- verkat arbetsgivarens handlande och det krävdes inte uppsåt eller ens vårdslöshet från arbetsgivarens sida utan bara att denne haft kännedom om den drabbades läggning. Arbetsgivare kunde enligt utredningen bli skyldig betala skade- stånd för kränkning och ekonomisk förlust som vållats den arbets- sökande eller arbetstagaren. En diskriminerande uppsägning skulle kunna förklaras ogiltig av domstol. Ombudsmannen för etnisk diskriminering (DO) föreslogs ock- så få rätt att föra talan för arbetstagare i Arbetsdomstolen i dessa frågor och skulle i fortsättningen vara Diskriminerings- ombudsman. föreslogs få en övergripande samordnande och rådgivande funktion. Betänkandet remitterades till 34 instanser. Remisstiden var tre må- nader. Sammanlagt 37 yttranden kom in, varav tre var spontanytt- randen, bl.a. från . En sammanställ- ning av remissyttrandena har gjorts av Arbetsmarknadsdeparte- mentet. Remissinstanserna utgjordes av juridiska organ, arbetsmarkna- dens organisationer, näringslivet, kyrkan, universitet och högsko- lor samt olika organisationer för de sexuellt avvikande. Förslagen tillstyrktes i flertalet fall i allmänna ordalag, dock i betydande utsträckning med detaljinvändningar och förslag om alternativa lösningar och även avslag i viss del. I åtta fall avslogs generellt tanken på införande av lagstiftning, i huvudsak med mo- tivering att en samlad lagstiftning mot diskriminering i arbetslivet vore mer önskvärd. I över hälften av yttrandena tillstyrktes förslaget om lagstift- ning på området, bl.a. av tunga remissinstanser som Folkhälsoin- stitutet, JämO, , , Arbe- tarskyddsstyrelsen samt tingsrätterna i och . Arbetsgivarorganisationerna, Kooperationens förhandlingsor- ganisation (KFO), , uni- versitets juridiska fakultet samt avstyrkte förslaget om lagstiftning. Den juridiska fakulteten vid uttryckte oro för att uttryckliga diskrimineringsförbud för särskilda grupper skulle kunna leda till att det generella skyddet mot diskriminerande särbehandling skulle förlora i betydelse. Fakulteten ansåg, att utredningen underskattat det skydd som befintliga regler på arbetsmarknaden erbjöd. Från arbetsgivarorganisationerna framfördes utöver bedöm- ningen att någon ny särskild lagstiftning inte behövdes, bl.a. argu- ment för att lagstiftning på området skulle kunna försvåra för fö- retagen att anställa personal och att detta speciellt skulle drabba mindre företag. Olika delinvändningar mot förslagets utformning framfördes i remissvaren. Många tog upp frågan om det är önskvärt med flera olika lagar eller en mer samordnad lagstiftning. Vissa instanser t.ex. , , och , ansåg att man borde ha en generell lag mot diskriminering inom arbetslivet. Andra remissinstanser begränsade sig till att önska en mera långtgående samordning mellan lagarna om förbud mot dis- kriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, sexuell läggning och funktionshinder. Svenska avdelningen av den internationella juristkommissionen ansåg det olämpligt med fyra olika lagar som handhas av olika myndigheter och betonar behovet av anpassning till europarätten. Även i fråga om hur lagen anger den personkrets som avses med förbudslagstiftningen gick meningarna isär. gender-Region ansåg, att eftersom en rad uttryck för sexu- ell läggning föll utanför lagförslagets definitioner skulle personer som därigenom utesluts från skyddet komma att utsättas för indi- rekt legalt sanktionerad diskriminering. Även JämO uppmärk- sammade på bristen på skydd för de transsexuella. hade uppfattningen att personkretsbestämningen borde övervägas ytterligare. Vad gäller lagförslagets skydd mot indirekt diskriminering häv- dade SAF det betänkliga i att även oavsiktliga förfaranden från ar- betsgivarens sida skall kunna utgöra lagbrott. Arbetsgivarens an- svar borde inte utsträckas till att omfatta hela anställningsförfaran- det. I fråga om trakasserier ansåg att det inte fanns skäl att definiera dessa på olika sätt i de tre skilda lagarna. Samma uppfattning framfördes av LO. RRV förordade att tillsynen och myndighetsorganisationen för deras efterlevnad borde samordnas i en av lagarna, eftersom de är likartade. Regeringen överlämnade sent tre propositioner till med förslag mot diskriminering på grund av sexuell läggning (prop. 1998/99:180) av funktionshindrade (prop. 1998/99:179) och avseende etnisk diskriminering (prop. 1998/99:177). Dessa lagar föreslogs avse hela arbetsmarknaden och gälla såväl arbetstagare som arbetssökande. De omfattade vidare förbud mot såväl direkt som indirekt diskriminering och var till stora delar utformade på likartat sätt. Tillsynen av lagarnas efterlevnad föreslogs ligga på tre ombuds- män – ombudsmannen för diskriminering på grund av sexuell lägg- ning skulle bli en nyupprättad myndighet. Den nuvarande nämn- den mot etnisk diskriminering skulle ges nytt namn – – och handlägga vissa ärenden från alla tre om- rådena. I proposition 1998/99:180 följdes utredningens förslag frånsett de mindre justeringar som gjorts av Lagrådet. Regeringen anförde att den långsiktiga påverkan av arbetsgivare och allmänhet torde vara den viktigaste funktionen av den nya lagen. Man konstatera- de också att konvention om mänskliga rättigheter, 111 och EG-rätten saknade regler som förbju- der diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. Olika synpunkter och invändningar i remissvaren redovisas mycket de- taljerat både i översiktlig form och under varje förslag i propositio- nen. När det gäller lagrummet om indirekt diskriminering har ut- redningens förslag omformulerats, vilket gjort en något annan in- tresseavvägning möjlig till förmån för arbetsgivarparten. I det fallet saknas dock ett tydligt samband med de synpunkter som framförts av arbetsgivarorganisationerna i remissvarvet, eftersom också andra hänsyn vägts in i motiveringen. I fråga om trakasserier har regeringen valt en något mer generell formulering genom att välja uttrycket integritetskränkning. Vad gäller bestämmelser om påföljder har regeringen avvikit något från utredningens förslag genom att öppna möjlighet för arbetstagare som utsatts för repressalier till följd av anmälan att få inte blott allmänt skadestånd utan även ekonomiskt skadestånd. Propositionens förslag om tre olika ombudsmän avvek från ut- redningens. Förslaget att skulle ha en samord- nande funktion med stöd av ombudsmannen för etnisk diskrimine- ring som rådgivare och processförare ansågs inte vare sig tillräck- ligt eller effektivt. De marginella avvikelserna i propositionen från utredningsför- slagen kan inte på någon punkt direkt ledas tillbaka till markeringar från remissinstanserna. Ändå är de olika ställningstagandena i re- missvaren – både de som tillstyrker förslagen och de som innehål- ler invändningar – noga redovisade i både propositionen och i ar- betsmarknadsutskottets betänkande(1998/99:AU04) Arbetsgivarorganisationernas tydliga avståndstagande från för- slaget om lagstiftning vägde av allt att döma inte tungt och hade inte heller stöd i övriga remissyttranden. Däremot vann den breda remissopinionen till förmån för en mer samlad lagstiftning – åt- minstone – gehör både i propositionen och i ge- nom skrivningar som ställde i utsikt fortsatt utredningsarbete i detta syfte. tillstyrkte förslaget att stifta tre nya lagar mot diskriminering, varav en enligt propositionen gällande diskriminering på grund av sexuell läggning. Utskottet ställde sig i huvudsak bakom regeringens förslag. Utskottet föreslog dock ett tillkännagivande om att möjligheterna att samordna diskrimine- ringslagarna borde utredas. Endast 3 av totalt 22 motioner tog upp frågor om diskriminering på grund av sexuell läggning. Det gällde motion 1998/99 A 703 (c) som yrkade avslag på propositionen, motionerna 1998/99 A7 (s) och A8 (fp) som tog upp frågan om skyldighet för arbetsgivare att genom åtgärder förebygga trakasse- rier mot viss anställd. Utskottet redovisar att det under ärendets beredning uppvaktats bl.a. av företrädare för () och för Företagarnas riksorganisa- tion. Samtliga motioner avslogs. fattade beslut i enlighet med utskottets förslag. Remissvaren – en översikt Förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning – översikt över remissvaren Antal sidor – genomsnitt antal sidor – variation Kvalitetskritik – antal fall a) inget yttrande b) bara avslag eller tillstyrkande c) yttrande med motiveringar d) med utförligare motiveringar e) med mycket utförliga motiveringar Avstyrkande i viss del Fallstudien visar att den kritiska granskningen från remissinstan- sernas sida har breddat regeringens och beslutsunderlag. Genom detta granskningsvarv har viss ytterligare kunskap om konsekvenser av förslagen om åtgärder kommit fram. Genom sva- ren har den politiska opinionen kartlagts och besluts- och bered- ningsprocessen har tillförts ytterligare synpunkter och perspektiv. Övriga kriterier synes endast i begränsad utsträckning tillämpliga i karakteristiken av förloppet i detta fall. Urvalet av remissinstanser ger enligt vår bedömning represen- tativa utslag i form av principiella ställningstaganden och sakligt kritiska observationer. Svarsambitionen var genomgående relativt hög, även om utförliga granskningar och analyser är relativt få i remissvaren. Med hänsyn till riktlinjerna för utredningen som de angavs i di- rektiven, vilka i sin tur byggde på en omfattande opinion till för- mån för åtgärder mot diskriminering, är det knappast förvånande att propositionen så nära kom att följa utredningens förslag och att beslutade i huvudsak utan ändringar. Ändå svarade mar- keringar i propositionen och tillkännagivandet i om fort- satt utredning på ett tydligt sätt mot en stark opinion för mer samordnad lagstiftning på området i remissvaren. I granskning förekom viss kritik mot kvalitet i detta betänkande. Delvis samma kritik framfördes av remissinstan- serna. RRV instämde i sitt kortfattade remissvar(en sida) i utredning- ens bedömning att de samordnande och processförande uppgifter- na borde handhas av olika instanser. Vidare ansåg RRV att en ge- mensam lag för diskriminering i arbetslivet borde övervägas i den fortsatta beredningen av frågan samt att tillsyn och myndighetsor- ganisation borde kunna samordnas. Någon kritisk granskning av utredningens arbetsmetoder gjorde inte RRV. Statskontoret fick aldrig utredningen på remiss. Fallstudie 3: Ansvaret för valutapolitiken SOU 1977:10 Utredningens uppdrag och direktiv Som ett av flera led i regeringens förberedelser för en delvis för- ändrad status och ändrade befogenheter för och för att genom detta förbereda en anpassning till förhållandena inom EU tillsattes en särskild utredare. , tidigare ställföreträ- dande generalsekreterare i , fick i uppdrag att belysa förut- sättningar och åtgärder. Som sakkunnig tillkallades rådgivaren i docenten . Vidare förordnades två ex- perter. Enligt direktiven var huvuduppgiften att föreslå de grund- lagsändringar och övriga lagändringar som krävs för att ge rege- ringen ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut. Frågan om en sådan förändring var lämplig eller inte skulle däremot enligt direktiven inte prövas. Den tänkta förändringen innebar att rege- ringen skulle ta över ansvaret för valutapolitiken från . Utredningen lämnade sitt betänkande . Ett sär- skilt yttrande från , sakkunnig i utredningen, avvek delvis från Vindes förslag. Enligt direktiven var utredarens uppgift mera preciserat att: ·föreslå lagändringar som krävdes för att ge regeringen ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut, ·kartlägga hur ansvaret för valutapolitiska frågor var i detalj fördelat mellan regering och centralbank i andra EU-länder och hur relatio- nen mellan regering och centralbank i dessa frågor utformats där, ·föreslå hur relationerna mellan regeringen och i borde utformas när det gäller valutapolitik och lämna förslag i syfte att minska risken för en målkonflikt mellan penningpolitiken och valutapolitiken. I direktiven framhölls särskilt att utredarens förslag borde utfor- mas så att trovärdigheten för penningpolitiken skulle säkerställas och risken så långt möjligt minskas för en målkonflikt mellan pen- ning- och valutapolitik. Utredaren skulle överväga lämplig arbetsfördelning mellan re- geringen och i beslut i fråga som gällde att fastställa centralkurs i växelkurssystemet. Flera tänkbara sätt kunde övervä- gas för att minska risken för målkonflikter. Utredningens utgångspunkt var att regeringen skulle fatta be- slut om växelkursregim och vid fast växelkurs fastställa det sys- tem som skall gälla för att bestämma kronans värde i förhållande till utländska valutor. Ansvaret för mindre övergripande valutapolitiska frågor liksom ansvaret för dagliga valutapolitiska åtgärder och justeringar för- utsattes ligga kvar hos . Utredarens förslag följde helt de tydliga och noga preciserade di- rektiven. I huvudsak betyder detta att: ·till de övergripande frågor som bör beslutas av regeringen hör val av växelkursregim samt val av centralkurs och bandbredd vid regi- mer med fast växelkurs, ·regeringens beslut skall tas på initiativ av eller efter samråd med , varvid regeringen inte får åsidosätta det för penning- politiken fastställda målet prisstabilitet, ·Riksbanken skall offentligen anmäla till regeringen om föreslagna valutapolitiska beslut eller åtgärder som sätter penningpolitiken i fara, ·regeringen får utfärda allmänna riktlinjer för valutapolitiken vid flytande valutakurs, ·prisstabilitetsmålet normalt skall vara överordnat växelkursmålet, ·den målkonflikt som kan uppstå i extrema situationer som gör denna prioritering orimlig får lösas genom att regeringen i detta fall får föreskriva att växelkursmålet skall vara överordnat. Utredaren erinrade i betänkandet om att viktiga valutapolitiska beslut under det senaste kvartsseklet i sak fattats av eller godkänts av regeringen även om de formella besluten tagits av riksbanks- fullmäktige. Den nu föreslagna ordningen skulle enligt utredaren innebära att så länge inte är medlem i , så skulle ställning stärkas i både penningpolitiskt och valuta- politiskt hänseende. I ett särskilt yttrande av , sakkunnig i utredning- en, gjorde denne bedömningen, att det förelåg risk för målkonflikt mellan penningpolitiken och valutapolitiken om utredarens förslag genomfördes.