sou · GNB393 · 2000-01-01 00:00:00 — Man kan inte förutsätta att individers intressen bestäms av deras po- sition i arbetslivet. Detta gäller även elever. Deras medborgarintresse väger tyngre än deras intresse som elever. Elever med rösträtt – även de utan rösträtt – kan påverka sin situation via traditionella politiska kanaler. Eftersom kommunen är huvudman för skolan är avståndet till de ansvariga ganska kort. Demokratisk fostran kan, utifrån den rationalistiska demokratiteorin, innebära att eleverna lär sig att agera på den politiska arenan – både den kommunala och den nationella. Kunskaper och kommunikativ kompetens är lika viktiga ur ett rationalistiskt demokratiperspektiv som ur ett diskursdemokratiskt. Men den deliberativa demokratin ser mer till hur preferenser uppstår än till hur de aggregeras. Därför fyller diskussion och debatt en viktigare funktion. Ur ett rationalistiskt perspektiv kan diskussion och debatt vara en träning i att driva intressen, snarare än att delibe- rera över vad som är rätt och riktigt utifrån ett universalistiskt perspektiv.129 Den skoldemokratiska läroprocessen får en annan innebörd i ett rationalistiskt perspektiv. Det övergripande syftet blir att effektivisera preferensaggregeringen. Den s.k. svenska modellen har historiskt byggt på förhandlingar mellan särintressen – ofta i korporativt uppbyggda maktorgan. Dju- pare sett har den svenska modellen likheter med den rationalistiska demokratiteorin. Förhandlingar (kohandel) mellan organiserade intressen har varit ett effektivt sätt att maximera nyttan för olika grupper. En fostran i den svenska modellens demokratiska arbetssätt kan därför gå ut på att lära sig organisationskunskap och för- handlingsteknik. Skoldemokrati kan vara ett viktigt läromedel. Men även mer utåtriktad organisationsverksamhet måste vara ett centralt moment i en fostran i den svenska modellens demokratiska ar- betssätt. har spelat en relativt liten roll i den svenska mo- dellen. Medborgarstyret har snarare kompletterats med inflytande på nationell nivå via mer eller mindre centraliserade organisatio- ner.130 Organiseringen har främst byggt på individers position på ar- betsmarknaden. Om man överför den svenska modellens arbetssätt till skolans område, är elevinflytande via en facklig organisering vik- tigare än självförvaltning. Elevorganisationer kan ges representation i beslutande organ både på central och lokal nivå. Huruvida sådana korporativa kanaler för inflytande verkigen ger den enskilde eleven mer inflytande är en öppen fråga. Men de är mer i linje med demokratiskt inflytande enligt den svenska modellen än självför- valtning. Uppfostringsmotivet kan, sammanfattningsvis, ges olika inne- börd beroende på vilken typ av normativ demokratiteori som man är anhängare av. Här har uppfostringsmotivet tolkats i ljuset av tre demokratiteorier: deltagardemokratin, diskursdemokratin och den rationalistiska demokratiskolan. Den första betonar individens mo- raliska utveckling. Den andra betonar deliberation och legitimering av rättvisenormer. Den tredje betonar intresseaggregering. Vilken av dessa skolor ligger närmast de uppfostringsmål som anges i olika styrdokument? De allmänna formuleringar om respekt för oliktänkande, tolerans, solidaritet med de svaga och insikt om alla människors lika värde, indikerar ett etiskt perspektiv på demo- krati. Därmed är den rationalistiska demokratiskolan mindre rele- vant än de två övriga. Demokratisk fostran kan inte bara gå ut på att lära sig driva sina intressen. Målet måste vara att bibringa eleverna en DEMOKRATI I SKOLAN? värdegrund som inte bara har med folkviljans förverkligande att göra. Både den deltagardemokratiska och den diskursdemokratiska skolan passar in på regeringens uppfostringsmål. De värden som anges handlar både om individers utveckling och om gemensamma normer. Generellt sett vill regeringen befordra humanistiska och li- berala värden. Frågan är om den försöksverksamhet i elevdemokrati som föreslås befäster den typen av värderingar. Det är naturligtvis en fråga för empirisk utvärdering. Även om försöksverksamheten med skoldemokrati lyckas i en organisatorisk bemärkelse är det inte säkert att den befordrar den samhällsmoral som regeringen vill måna om. Sambandet mellan strukturella reformer och värdemässiga effekter kan inte tas för gi- vet. Eleverna kan använda skoldemokrati för att driva särintressen som strider mot krav på solidaritet och allmänanda. Även om ele- verna inte driver särintressen, kan man inte utesluta att elever för- ordar beslut som bygger på fel normer. Etnocentriska, antiliberala värden kan vägleda elevrepresentanters beslut. Den rationalistiska demokratiteorin moraliserar inte över sådana åtgärder så länge de speglar folkviljan. Därför ger den ett alltför inskränkt perspektiv på skoldemokratins målsättning. Deltagar- och diskursdemokratins moraliska ambitioner ligger mer i linje med regeringens argumentation. Men ingen av dessa teorier förordar självförvaltning framför medborgarstyre. Ett generellt problem i uppfostringsperspektivet är att skolor inte är politiska institutioner. Att lära elever demokratisk självför- valtning är inte samma sak som fostran i demokratiska värdering- ar. Agendan för elevdemokrati är, liksom för arbetsplatsdemokrati i allmänhet, begränsad. Men de värderingar som regeringen vill lära ut förutsätter en större agenda med ett bredare samhälleligt perspektiv där principer om solidaritet och tolerans är mer relevanta. Ett mer utåtriktat deltagande kan därför också vara ett viktigt inslag i en demokratisk fostran. Det tredje argumentet för skoldemokrati handlar om dess effekter på inlärningen i allmänhet. Regeringen hävdar att skoldemokrati ökar lusten och motivationen att lära – inte bara i gymnasieskolan: Ett ökat inflytande är också en förutsättning för att skolan skall lyckas utbilda för ett livslångt lärande. Elever måste tycka att det är roligt och viktigt att gå i skolan, så att de även efter skoltiden har lust och förmåga att förbättra sin utbildningsnivå och öka sin kompetens.131 Här anförs en allmän empirisk hypotes, som i sig inte behöver vara ett stöd för just regeringens förslag. Inflytandets effekter kan bero på dess omfattning och dess former. Sker det kollektivt eller indivi- duellt? I vilka frågor har man inflytande? I administrativa eller pe- dagogiska? Att just försöksverksamheten med elevdominerade skol- styrelser ökar elevernas genomsnittliga lust och motivation att gå till skolan kan man inte förutsätta utan psykologiska och sociologiska undersökningar. Effekterna på det livslånga lärandet måste också undersökas empiriskt. Regeringen använder uttrycken roligt, viktigt, lust och förmåga för att beskriva effekterna av ökat inflytande. Termerna betecknar egenskaper på individnivå. Men inflytande på den egna studieinriktningen och dess genomförande är en sak; kollektivt in- flytande genom att utse representanter till en skolstyrelse är annan sak. Effekterna av skoldemokrati kan gå åt olika håll. Även om den innebär att eleverna känner större lust att gå till skolan är det inte säkert att inlärningseffekterna blir positiva. Den skoldemokratiska aktiviteten kan konkurrera med kunskapsinhämtande. Huruvida det finns en sådan motsättning måste undersökas. Dessutom finns det andra faktorer som har ett avgörande infly- tande på både trivsel och studiemotivation. Nedskärningar och sämre materiell standard kan inte kompenseras av ökad elevdemo- rati. Snarare kan elevdemokrati i förening med nedskärningar skada tilltron till elevdemokrati. Precis som ute i samhället torde det fin- nas ett samband mellan demokratins legitimitet och dess förmåga att nå resultat. Likgiltighet och politikerförakt kan breda ut sig i skolan, på samma sätt som i samhället utanför. Om elevstyrda ledningsorgan får administrera nedskärningar som kommunalpolitiker beslutar om, kan motivationen och lusten inför både inlärning och självförvalt- ning minska. Demokratiska strukturer är ingen garanti för trivsel, varken i skolan eller i samhället utanför. Det kan också vara så att den enskilde eleven inte vill ha infly- tande genom kollektiv representation. Som diskuterats ovan är det också en empirisk fråga om elevdominerade skolstyrelser leder till ökat inflytande för de enskilda eleverna. Denna fråga måste också besvaras genom undersökningar. Även om regeringen har rätt i sin hypotes om sambandet mellan inflytande och inlärningsmotivation, DEMOKRATI I SKOLAN? måste den belägga sambandet mellan elevdominerade skolstyrelser och inflytande. I medborgarundersökning visade man att in- flytandet upplevdes som minst inom skolvärlden.132 Men det var på individnivå som denna frustration fanns. Samma frustration, fast i mindre omfattning, kunde påvisa inom barnom- sorg, inom vården och på arbetsplatsen.133 Ökad individualisering, inte ökad kollektiv makt, kan vara det bästa botemedlet. Den empiriska frågan om hur man bäst åtgärdar individers krav på inflytande skall inte behandlas närmare i denna rapport. Inte hel- ler frågan om inflytandets effekter på studiemotivationen kan besva- ras här. Det viktiga är att några samband inte kan förutsättas. Dess- utom är det principiellt viktigt att skilja mellan positiva effekter på aggregatnivå och på individnivå. När kan positiva effekter på infly- tande och studiemotivation vara godtagbara skäl till elevdemokrati? Antag att inflytande såväl som studiemotivation ökar i genomsnitt, som en stor minoritet upplever den motsatta effekten. Är dessa effekter godtagbara skäl för att införa elevdemokrati? Det rimliga är att ta hänsyn till hur positiva effekter fördelas på individ- nivå. Här ställs ett grundläggande normativt problem vid alla former av demokratisk maktutövning på sin spets: hur skall majoritetens intressen vägas mot individers? Inflytandet via majoritetsbeslut ökar för dem som tillhör majoriteten och minskar för dem som tillhör minoriteten. Om ökad studiemotivation är en följd av ökat infly- tande, är det rimligt att anta att effekten på studiemotivationen är negativ för dem som tillhör minoriteten – särskilt om minoriteten hyser intensiva preferenser i de frågor som de förlorar. Majoritets- och minoritetsförhållanden och olika beslut kan således vara avgörande för fördelningen av positiva effekter på studiemotivation. Eleverna kan inte förutsättas vara en homogen grupp med ge- mensamma intressen i alla frågor. Beroende på hur konfliktdimen- sionerna ser ut kan elevdemokrati få helt olika konsekvenser på den studiesociala miljön. Hänvisningen till positiva inlärningseffekter aktualiserar också problemet med essensiella bieffekter. Kan man åberopa detta argu- ment inför eleverna, utan att de demokratiska målsättningarna för- lorar i trovärdighet. Antag att den ökade studiemotivationen uteblir. Hur skall man då argumentera för ökad elevmakt? Sammanfattningsvis bör åtminstone tre frågor besvaras innan re- geringen kan hävda att försöksverksamheten med elevdominerade skolstyrelser leder till ökad inlärning: 1.Leder elevdemokratisk självförvaltning till ökat inflytande för den enskilde eleven? 2.Leder detta eventuella inflytande till ökad studiemotivation? 3.Hur fördelas de eventuella positiva effekterna på studiemotiva- tionen på individnivå? Detta argument för självförvaltning är mycket instrumentellt ur statsmaktens synvinkel. Målet är inte inflytande och lokaldemokrati, utan resursutnyttjande. Argumentet aktualiserar en viktig princip- fråga. Vilken typ av uppgifter har de lokala skolstyrelserna? Genom- för de en målsättning som statsmakten har bestämt eller beslutar de om olika målsättningar. Skall de, kort sagt, bedriva politik eller fungera som en lojal förvaltningsmyndighet? Frågan är tillspetsad och förenklad, men svaret bestämmer relevansen av begreppet kompetens hos skolstyrelsernas ledamöter. Om man förenklar kan man skilja mellan beslut som bygger på värdemässiga överväganden och beslut som bygger på sakliga över- väganden. gjorde distinktionen mellan värderationalitet och målrationalitet för att beskriva dessa olika typer av beslut.134 Värderationalitet innebär att man väljer mellan olika mål som grun- das på olika värderingar; målrationalitet innebär att man väljer medel för att nå ett visst mål. Politiska beslut bygger på en kombination av mål- och värderationalitet. Men beslut i förvaltningsledet bygger, enligt , enbart på målrationalitet; målen är bestämda av politikerna. Webers idealtypiska föreställning om den lojale ämbetsmannen bygger på att det är en skillnad mellan politik och förvaltning. Poli- tiska beslut skall lösa mål- och värdekonflikter. När väl de politiska målen är fastställda återstår en värdeneutral implementering av en lojal byråkrati. Ett viktigt argument för demokrati har alltid varit att politiska beslut handlar om värdekonflikter, vars lösningar ytterst är en fråga om subjektiva önskemål.135 I frågor som handlar om implementering av demokratiskt fastställda beslut, kan demokratiska beslutsformer vara ineffektiva. Det kan vara rationellt att överlämna en exekutiv makt till experter. Om det handlar om beslut i instrumentella frågor, om hur man bäst uppnår vissa mål, är det inte säkert att demo- kratiska beslutsformer är de mest ändamålsenliga. I modern förvaltningsforskning har den skarpa åtskillnaden mel- lan politik och förvaltning mer och mer suddats ut.136 Valet av åt- DEMOKRATI I SKOLAN? gärder för att implementera beslut kan betraktas som politiska i den meningen att de grundas på normativa överväganden som inte är strikt målrationella. Enligt detta synsätt är det svårt att tala om en kompetens som står över politiska värderingar. Politik bedrivs även av tjänstemän och experter.137 Frågan är vilken kompetens som regeringen avser när den ar- gumenterar för elevstyrda skolstyrelser. Om den avser en förmåga att genomföra mål som redan är beslutade, är det inte säkert att kompetensen ökar. Avgörande är dels om eleverna accepterar målen, dels om de faktiskt är mer kompetenta än t.ex. en rektor att ge- nomföra målen. Det är en öppen fråga om de elever som väljs till skolstyrelserna är de mest kompetenta ur regeringens synvinkel. Begreppet kompetens förutsätter en given målsättning. Men om man är oenig om målsättningen kan man bli oenig om vad kompe- tens innebär. Vilken roll kommer eleverna att ha i skolstyrelserna? Är de tjänstemän eller representanter för värderingar och åsikter. Poängen med att ha demokratiska val är ju att väga samman enskilda elevers personliga åsikter och preferenser. Varken i valet av representanter eller i representanternas beslut kanske kompetens inte är den vik- tigast dimensionen. Demokratisk representation behöver inte bygga på kompetens utan på åsiktsrepresentativitet eller något annat röst- motiv som den enskilde eleven har. Kompetensargumentet kan också åberopas mot elevinflytande genom representanter i lokala skolstyrelser. Inflytandet i inlärnings- situationen kan vara viktigare. Detta gäller särskilt om eleverna har individuella studieprogram. Ett centralt kollektivt inflytande behö- ver inte innebära att man tar tillvara elevers kompetens. Argumentet kan tala för ett inflytande på individnivå i stället. I en viss mening kan kompetensargumentet dessutom sägas vara odemokratiskt därför att det legitimerar makt genom kunskap. Vem avgör vilka som är kompetenta? I förlängningen av kompe- tensargumentet ligger väktarstyret.138 Om elevdemokratiska in- stitutioner är till för att lösa intressemotsättningar och värdekon- flikter kan man inte åberopa någon kompetens i största allmänhet. Att se elevdemokrati som ett sätt att rekrytera dugliga admi- nistratörer innebär att regeringen har ett kriterium på kompetens som är oberoende av elevmajoritetens preferenser. Detta argument aktualiserar ytterligare en principiell invändning. Handlar det om att utnyttja i stället för att ge något som elever har rätt till? Är det rimligt att använda elever för administrativa uppgifter? Finns det besparingsmotiv bakom förslaget till elevdemokrati? Kompetensargumentet är, sammanfattningsvis, ganska proble- matiskt ur demokratisynpunkt. När man säger att någon är kompe- tent har man indirekt sagt att någon har vissa förmågor som behövs för att nå vissa mål. Frågan är vilka mål regeringen avser när de vill utnyttja elevers kompetens. Om kompetensen är relaterad till ad- ministrativa uppgifter som föreläggs skolstyrelsen är det demokra- tiska urvalet av elevrepresentanter osäkert och i princip överflödigt. Regeringen anför tre huvudargument för elevmajoritet i lokala skol- styrelser: 1.Det innebär att man respekterar den rätt till inflytande som sti- puleras i artikel 12 i . 2.Det leder till att elever ges en demokratisk fostran. 3.Det leder till högre studiemotivation och därmed effektivare inlärning. Dessutom anförs ett fjärde argument som dock inte tillmäts lika stor vikt: Det leder till att elevers kompetens utnyttjas. Inget av dessa argument talar, enligt min mening, entydigt för just det förslag till elevinflytande som regeringen formulerat. Strikt sett åberopas inget argument som innebär att regeringen är skyldig att ge eleverna majoritet i lokala skolstyrelser på gymnasienivå. Alla argu- ment bygger på att förslaget har vissa effekter som regeringen anser önskvärda. Inledningsvis antyddes att det första argumentet, rättighetsar- gumentet, skulle kunna tolkas som att elevdemokrati måste ge- nomföras just därför att elever har rätt till det. Men vid närmare granskning av finner man att den rätt till infly- tande som stipuleras ligger på individnivå. Varje elev har rätt att framföra synpunkter i frågor som berör vederbörande. Denna rätt gäller även gentemot en lokal skolstyrelse med elevmajoritet. De- mokratiska val av administrativa ledningsorgan kan inte anses vara ett tillräckligt villkor för att artikel 12 efterlevs. Om det vore så skulle inte detta ledningsorgan vara bundet av . Demokratiska val kan inte heller anses vara ett nödvändigt villkor för att efterlevs. Den enskilde eleven kan ges DEMOKRATI I SKOLAN? inflytande på annat sätt. Strängt taget stipulerar inte konventionen en viss maktfördelning utan en rätt till hänsyn och respekt från den som har makten – oavsett vem eller vilka som utövar makt. Rättighetsargumentets giltighet är således villkorligt. Det talar för elevmajoritet i lokala skolstyrelser om detta leder till att den en- skildes inflytande ökar. Att så blir fallet är inte självklart, utan måste undersökas empiriskt. Det kan vara så att elevinflytandet måste de- centraliseras till klass- och individnivå.139 Men oavsett vilka institu- former för inflytandet som väljs måste det utvärderas på in- dividnivå. tillåter inte majoritetsförtryck av var- ken individer eller grupper. Jämställdhet mellan kvinnor och män är också en rättighetsfråga som inte behöver sammanfalla med demokratiska principer. Rätten till likabehandling är såväl en förutsättning för som en begränsning av demokratisk maktutövning. Demokrati förutsätter jämlikhet på inflödessidan, dvs. att alla individers preferenser räknas lika i en kollektiv beslutsprocedur. Men på utflödessidan, dvs. i de beslut som fattas, kan enskilda eller grupper utsättas för diskriminering i den meningen att deras intressen inte respekteras. Denna diskrimi- nering kan ske både med avseende på kön och etnicitet. Huruvida demokratiska beslut respekterar kravet på ickediskriminering är en öppen fråga. Avgörande är vilka normer som styr besluten.140 En jämn könsbalans i beslutande organ är ingen garanti för att regeringens jämställdhetsmål med avseende på undervisningens uppläggning och innehåll respekteras. Därför kan bindande direktiv vara nödvändiga – direktiv som inskränker elevmakten. Det mångkulturella samhällets utmaningar, som i hög grad speg- las i skolans värld, aktualiserar särskilt den potentiella konflikten mellan demokrati och rättigheter. De rättigheter som skyddar kul- turella minoriteter innebär en begränsning av elevers rätt till makt- utövning. Skolans behandling av t.ex. religiösa frågor kan inte över- lämnas till demokratisk styrning av elever, utan måste följa natio- nella styrdokument, som stadgar en ickekonfessionell undervis- ning.141 Denna restriktion kan te sig självklar, men den belyser spänningen mellan rättigheter och elevdemokratisk styrning av undervisningens innehåll och uppläggning, dvs. det sakområde som regeringen vill att elever skall få inflytande över. Historiskt har nationalstaten varit demokratins bästa jordmån. Anledningen är att demokratin inte tål alltför stora konflikter mel- lan grupper. Dess legitimitet kräver en värdegemenskap som gör att vissa konfliktskapande frågor aldrig tillåts komma upp på dagord- ningen.142 Det demokratiska statsskickets beroende av en tyst vär- degemenskap kommer också till uttryck inom skolans värld. Ju större olikheter – det kan gälla etniska, kulturella eller religiösa olikheter – desto mer sårbara blir de demokratiska procedurerna. De blir sårbara därför att det krävs mer hänsyn och finkänslighet från majoritetens sida. Om majoriteten utmanar fundamentala och livs- avgörande intressen hos minoriteter hotas demokratins legitimi- tet.143 Därmed kommer vi in på det andra argumentet för skolstyrelser med elevmajoritet, nämligen demokratisk fostran. I begreppet de- mokratisk fostran ryms en mängd värden och principer som i sig inte har med demokrati att göra. Liksom i den politiska debatten görs demokrati till en vag samlingsbeteckning för en mängd omistliga värden: humanism, tolerans, västerländsk värdegemen- skap, alla människors lika värde. Det är därför viktigt att poängtera att demokrati är en maktstruktur – varken mer eller mindre. Demo- krati ger möjlighet till kollektiv maktutövning på jämlik basis. Det finns ingen garanti för att denna maktstruktur används på ett sätt som överensstämmer med vissa moraliska eller politiska ideal. De socialliberala ideal, som i huvudsak ligger bakom föreställningen om demokratisk fostran kan kräva skydd mot demokratiska beslut. Liksom i den politiska debatten blandas demokrati och moraliska principer på ett aningslöst sätt i argumenten för elevdemokrati. Tolerans är ett centralt värde i det komplex av dygder som ingår i demokratisk fostran. I ett samhälle som alltmer präglas av olik- heter längs etniska, kulturella och religiösa dimensioner blir tolk- ningen av denna princip särskilt viktig. Hur förhåller sig egentligen elevdemokrati till tolerans? Toleransens princip är, historiskt sett, mer förknippad med libe- ralism än med demokrati. Värdet av tolerans aktualiserades först på religionens område i Lockes Letters of Toleration (1689). Men hans argument för tolerans gick främst ut på att det var meningslöst att försöka påtvinga människor en religiös övertygelse. Toleransen mo- tiverades inte av att han respekterade det han tolererade. Han tange- rade därmed det som kommit att kallas toleransens paradox: att tolerera innebär att man accepterar något man tycker är fel. Para- doxen var inte så svår att lösa för Locke, eftersom han anför ratio- nalitetsskäl för att acceptera något han ogillar: det går ändå inte att ändra på.144 Ett sådant krasst övervägande är knappast det vi avser med tolerans . Tolerans innebär att man erkänner individers rätt till oliktänkande, oavsett om det är möjligt att påverka dem att tänka rätt. måste det finnas gränser för toleransen – annars övergår den till amoralism och cynism.145 DEMOKRATI I SKOLAN? Efter demokratins genombrott blev politisk tolerans lika viktig som religiös. Att respektera demokratiska fri- och rättigheter inne- bär med nödvändighet att man är tolerant i den meningen att man erkänner sina motståndares rätt att utöva sina politiska rättigheter. Men respekt för demokrati behöver inte innebära att man förordar moralisk och kulturell tolerans från statsmaktens sida. Man behöver inte hylla mångfald eller pluralism bara därför att man är demokrat. Demokratins princip stadgar en rätt att försöka ändra på vissa be- slut, med den stadgar inte ett förbud mot att genomdriva majori- tetens värden på en mängd olika områden.146