sou · GNB377 · 2000-01-01 00:00:00 — Utredningen talar om en växelverkan mellan sakpolitisk effekti- vitet å ena sidan och representativitet och öppenhet å den andra. Det måste existera både effektivitet i beslutsfattande och känsla av delaktighet hos medborgarna i detta beslutsfattande. Huvudpro- blemet tycks enligt utredningen vara den sakpolitiska effektiviteten, inte möjligheten till deltagande. Det är effektiviteten som ska förbättras med medlemskapet. Nyckelbegrepp i utred- ningens demokratiförståelse är inflytande (möjlighet att påverka politiken), sakpolitisk effektivitet, faktisk suveränitet och gemensam problemlösning. Grundtanken lyder: utan effektivitet ingen riktig demokrati. Resonemanget liknar det som fördes av socialdemo- kraterna vid kommunsammanslagningarna: Det är viktigt för tilltron till de demokratiska institutionerna att det politiska systemet får möjlighet att fungera effektivt. Men skillnaden jämfört med 1960- talets författningsdiskussion (enligt ovan) är, som jag ser det, att en effektivitetsvinst nu blir i sig en demokrativinst. Det är inte längre fråga om att delaktigheten ska stärkas parallellt med effektiviteten. Jag har i ett annat sammanhang formulerat det som att distinktionen – liksom den potentiella motsättningen – mellan effektivitet och demokrati tenderar att upplösas i detta tänkande (1997a). Erfarenheter av långtgående omvärldsberoende har gjort att demokratin än mer har laddats med effektivitetens och hand- lingskraftens ideal. I min tolkning tillförs effektiviteten demokrati- begreppet. I denna demokratisyn är det politiska resultatet viktigare än själva tillvägagångssättet, beslutsprocessen. De undersökta utredningarna pekar i olika riktningar. Individinriktningen kulminerar första år (tillika under den borgerliga regeringsperioden). Lokaldemokratikommit- tén betraktar medborgaren som individ och som kund. Konkurrens och valfrihet är nyckelbegrepp. Också demokratiförståelsen präglas av detta synsätt: Man pläderar uttryckligen, stödd på Maktut- redningen, för mer balans mellan individualistiska och kollektivis- tiska inslag i demokratiidealet. Den enskildes valmöjligheter – som kund, som individ – är viktiga demokratiaspekter. – socialdemokratiskt tillsatt – motsätter sig detta synsätt och betonar gemenskap i uttrycklig kontrast till det tidiga 1990-talets individinriktning. Sammanhåll- ning, solidaritet, gemenskap är i stället nyckelbegrepp. Det gemen- samma ansvarstagandet betonas och den individuella valfriheten bör underställas detta i den kommunala verksamheten: När kommuner och landsting organiserar sig måste det i första hand syfta till att utveckla de gemensamma värden och normer som kan hålla samhället samman. Kommunen syftar till gemensam problemlösning. Kommunernas roll är inte bara som serviceproducent utan även som gemenskapsenhet och rättsstatsenhet. Det tidiga 1990-talets service- och kund- inriktning bör balanseras med demokrati- och rättssäkerhetsvärden. hade en viss individinriktning kommit till uttryck (anställda skulle ha en kundinriktning, medborgare sågs som kunder av viss service, medborgarna skulle medverka enskilt, som brukare, i verksamheten). Men detta formulerades fort- satt inom offentlig service-paradigmet, även om några reservanter började tala om konkurrensutsättning och privatisering. På 1990- talet övergår individinriktningen i ett mer regelrätt marknadstänk- ande. Diskussionen präglas av ideologisk polarisering. Också demo- kratibegreppet inplaceras i denna: i ena fallet knyts det till indivi- duell valfrihet, i det andra till gemenskap och delaktighet. En viss individcentrering kommer även till uttryck i EG-konsekvensutred- ningen när den hävdar att EG-rätten, vilken stärker individens rätts- liga ställning i , och den inre marknaden, vilken ökar den individuella rörelsefriheten i , kan betraktas som viktiga käl- lor till demokratisk legitimering av EU. Utredningen påpekar dock att en sådan slutsats förutsätter en individcentrerad demokratisyn. Enligt ska politikerrollen renodlas: de förtroendevalda ska koncentrera sig på rollen som medborgarnas företrädare, inte intervenera i driften. Genom uppdelning i en beställar- och en utförarfunktion förväntas de förtroendevalda bli mer renodlade företrädare för medborgarna/kon- sumenterna medan de anställda står för produktionen. De förtroendevalda måste utöka sin kompetens med affärsmässiga färdigheter. Dock får man enligt utredningen inte i sin strävan efter ny kompetens och anpassning till nya roller glömma bort att den politiska uppgiften är baserad på en lekmanna- och inte en specia- listfunktion. Kontroll och utvärdering blir viktigt. Kommunala för- nyelsekommittén menar i stället att renodlingen av roller har lett till att de förtroendevalda i praktiken marginaliseras och att tjänste- männens inflytande ökar. Uppföljningen fungerar inte, kontrollen har avhänts. står den sakpolitiska effektiviteten Ökade möjligheter till politiska sakresultat förväntas Ökat nationellt handlingsutrymme betraktas som en demokrativinst, ett resonemang som inte gör någon distink- tion mellan statens suveränitet och folkets. I själva verket kan re- geringars handlingsutrymme mycket väl öka som det folk- liga deltagandet och kontrollen av den politiska makten minskar. Jag kommer här att sammanfatta och diskutera resultaten om de- mokratiförståelsen, dess kontinuitet och förändring. Jag kommer också att resa några frågor som förtjänar fortsatt undersökning och diskussion. Två komponenter i demokratiförståelsen har varit centrala under hela undersökningsperioden. Det är den representativa demokratin som norm och tanken om en fungerande serviceleverans som demo- kratins ändamål. Men kraven på den representativa demokratin och synen på om den behöver kompletteras med andra former av med- borgarinflytande har varierat. Det har också synen på vad som krävs för att få till stånd en fungerande serviceleverans. Med reservation för att utredningarna inte är helt jämföra vad gäller utredningsfokus – ibland är det , ibland nationell demokrati som diskuteras – vill jag här sammanfatta nyckelbegrep- pen i de undersökta utredningarnas demokratiförståelse. Vad gäller skiljer sig synsätten i utredningarna så mycket från va- randra att jag skiljt dem åt i tablån. Nyckelbegrepp i de undersökta utredningarnas demokrati- förståelse (brukar)medverkan (personligt) medborgar- Ett demokratiideal som stått sig är det politiska systemets förmåga att leverera vad medborgarna för- väntar sig. Det är också ett skäl till att frågan om det politiska sys- temets och förvaltningens effektivitet förblivit viktig. Det politiska systemets förmåga att tillhandahålla välfärd – service vad gäller den kommunala demokratin och politiska sakresultat mer generellt vad gäller demokratin i relation till EU – framstår som det mest centrala. Medborgerlig delaktighet blir inte något mål i sig. En fungerande serviceleverans som det överordnade är en grundtanke i service- demokratin.36 krävde dock en fungerande servicele- verans, enligt de undersökta utredningarna, att förtroendevalda stod i en intensiv och allsidig kontakt med folkopinionen. Kommunika- tion med väljarna var viktig även mellan valen. De förtroendevalda skulle representera väljarna åsiktsmässigt. Idealet om åsiktsöverens- stämmelse behöver dock inte innebära medborgarnas aktiva delta- gande (utöver valhandlingen), bara att förtroendevalda ska fånga upp men också påverka opinioner. Medborgarnas medverkan krävdes , då även genom direkt deltagande i verksamheten i egenskap av brukare. Brukarin- flytandet sågs som ett sätt att utveckla kvaliteten på verksamheten men också att effektivisera den. Denna typ av deltagande är ett en- skilt deltagande snarare än ett kollektivt-politiskt. Inriktningen mot mer diversifierade medborgarroller renodlas i synen på individuella valmöjligheter i en marknadssituation som ett demokratiideal, en syn som finns företrädd i en utredning . Medborgarnas önskemål om service kanaliseras enligt detta synsätt bäst genom fria val i rollen som konsument av offentlig service. Demokratin färgas här av en liberal samhällsvision. Den suveräna individen snarare än det suveräna folket står i centrum.37 Medborgaren har en privat identitet snarare än en politisk, hon är bourgeois snarare än citoyen. Såväl det kommunikativa idealet som idealet om politiskt deltagande tonas då ner. De bygger båda på synen på demokrati som något kollektivt, syftande till gemensam problemlösning. För att anknyta till teoridelen ovan, kan vi säga att det är ett liberalt snarare än ett republikansk – gemenskapsorienterat – demokratideal. Individuell frihet är ett tongivande begrepp i demokratisynen snarare än rättvisa och jämlikhet. Att jämka samman och uppnå samförstånd, vilket är dialogens funktion, är ett led som hoppas över i synen på privata val som de- mokrati. Vare sig vid brukarinflytande eller vid fria kundval behöver kraven och ståndpunkterna överskrida den privata horisonten; de behöver inte passera offentlighetens kanaler – den offentliga debat- ten – för att erhålla stöd ur ett helhetsperspektiv. Dessa former av in- flytande förblir representation av enskilda intressen snarare än ett helhetsintresse. Det hindrar inte att de kan vara värdefulla för verk- samhetens legitimitet, men de kan inte ersätta ett medborgarinfly- tande där gemensamma intressen representeras. Särskilt vad gäller prioriteringar mellan verksamheter är helhetsperspektivet nödvän- digt. (Detta påpekades också Kommunaldemokratiut- redning i diskussionen om företagsdemokrati.) Brukarinflytande handlar därtill om inflytande i politikens implementeringsfas. Även om denna typ av inflytande bidrar till att öka legitimiteten genom att de närmast berörda blir delaktiga i verksamheten är det oklart på vilket sätt detta i sig stärker demokratin och också huruvida for- merna för brukarinflytandet i sig fungerar demokratiskt (hur fattas besluten etc). I kontrast till den individorienterade demokratisyn som särskilt företrädde betonar den demokratins gemensamhetsaspekter och dess integrerande funktion igen (SOU 1996:169). Det är alltså tydligt att det inte finns en konsensus om vad demokratin innebär och kräver . Undersökningen av de tre utredningarna ger inte heller stöd för tanken att en individorienterad demokratisyn självklart följer av samhällsutvecklingen och de individuali- seringsprocesser som pågår i samhället. Däremot är det klart att demokratisynerna utredningar ska förstås i perspektiv av förändrade relationer mellan politik och marknad genom avregle- ringar, konkurrensutsättning och annan marknadsorientering. Det gäller både den individorienterade och den gemenskapsorienterade demokratisynen. Den sistnämnda framhävdes ju just på grund av den ökade fragmentariseringen i samhället och marginaliseringen av vissa medborgargrupper. Den representativa demokratin var den självklara utgångspunkten i 1960- och 70-talens utredningar. Medborgarnas meningsbildning skulle framför allt gå via partierna. Effektiviteten i det politiska sys- temet ansågs främst bygga på partiernas förmåga att engagera många människor. Inom ramen för det representativa systemet ansågs dock möjlighet till direktkontakt och kommunikation med förtro- endevalda viktigt. börjar partiernas problem upp- märksammas. Den representativa demokratin behövde kompletteras med andra former för inflytande, som brukarinflytande. På 1990- talet talar utredningarna om partiernas kris. Detta innebär också en kris för den particentrerade svenska demokratin. Men trots öpp- nandet för direkt deltagande i vissa kommunala verksamheter (bru- karinflytande) och för fria kundval kan vi konstatera att den representativa demokratin utgjort huvudnormen för demokrati; att den representativa demokratin står fast har utredning efter utredning deklarerat. Representativitet sna- rare än medborgerlig mobilisering har varit idealet i utredningarna. Folkomröstningar har med endast något undantag betraktats med skepsis. Möjligheten till ansvarsutkrävande har ansetts central – vil- ket talat till den representativa demokratins fördel – även om möj- lighet till ansvarsutkrävande inte alltid ansetts ett tillräckligt villkor för att demokratin ska anses fungera tillfredsställande.39 I den representativa demokratin spelar förtroendevalda en viktig roll. Detta är särskilt tydligt i 1960- och 70-talens utredningar. har de förtroendevalda alltmer blivit politiker. hällsarbetet har blivit politik. 1990-talets utredningar speglar att klyftorna mellan de folkvalda och folket har ökat. Värt att notera är att talet om betydelsen av åsiktsöverensstämmelse mellan förtroen- devalda och medborgare nu försvunnit. Talet om medborgarnas del- aktighet i samhällsarbetet hör också tidigare decennier till. (1997) har påpekat att tanken om att det krävs folkligt stöd för att genomföra stora förändringar i samhället tycks ha för- svunnit. Det kan kontrasteras direktiven , vilka betonade betydelsen av en nära kontakt mellan väljare och valda för att den enskilde inte ska uppleva sig stå utanför avgörandena och känna sig maktlös inför den samhällsorganisation hon ska styra. Det var vik- tigt att ha folk med sig i samhällsarbetet. Likaså har talet om bety- delsen av social och ekonomisk jämlikhet för att demokratin ska fungera tystnat. Ett undantag är dock Kommunala förnyelsekom- mittén som pekade på betydelsen av gemenskap och integration mot bakgrund av de sociala klyftor som arbetslöshet, etnisk segregation och könsuppdelning medfört. Marginaliseringen av vissa medbor- gargrupper borde motverkas. Att den representativa demokratimodellen med väljare och för- troendevalda så starkt färgar demokratiutredningarnas demokrati- analys förklarar kanske varför frågan om demokratins räckvidd inte diskuteras mer i utredningarna. Undantaget är demokrati- utredning som behandlar medborgarinflytande i förvaltning och skola. Frågan om ekonomisk demokrati finns inte alls diskuterad i utredningarna. Till skillnad från är inte heller frågan om vad som krävs för ett demokra- tiskt samhälle – vilka värderingar som bör råda eller hur samhälls- strukturen bör se ut för att främja demokratin – särskilt central i demokratiutredningarna. demokratiutredning, som betonar att demokrati i djupare mening handlar om en människosyn, vilken innebär en tro på att alla har vilja och förmåga att ta ett gemensamt ansvar för beslut och deras förverkligande, är möjligen ett undantag härvidlag (SOU 1985: 28). avser demokratifrågan i utred- ningarna statens verksamhet och formerna för dess reglering. I rela- tion till internationaliseringen och EU tonas dock detta formkrav ner och demokratifrågan handlar då främst om att realisera sakpoli- tiska målsättningar. har talat om den svenska demokratimodellens uttalade fruktan för politisk mobilisering och opinionsbildning utanför parti- och intresseorganisationskanalerna (1999:39). Frågan kan resas om det är denna brist på mobilisering som resulterat i ett växande gap mellan eliter och folk. Den svenska demokratin har byggt på partierna, och i viss mån på de traditionella folkrörelserna, och när dessa inte längre fungerar uppstår ett vakuum. Framför allt unga människor väljer andra kanaler för politiskt engagemang än de politiska partierna. Aktionsformerna är sakfråge- och hand- lingsinriktade; betoningen ligger på det politiska handlandets här och . Organiseringen sker i lösa nätverk snarare än i formella medlemsorganisationer. Den particentrerade demokratin tycks ha svårt att fånga upp detta engagemang – och dessa förhållanden har inte heller påverkat diskussionen i de undersökta utredningarna. Denna typ av politiskt engagemang har oftast gått såväl forskare som statliga utredningar förbi. har kritiserat Makt- utredningens medborgarundersökningar för att inte fånga detta; genom att undersöka medlemskap i organisationer missar man de nya rörelserna som inte organiserar sig på samma sätt som de gamla folkrörelserna (1999). Den italienske sociologen (1992) menar att andra representationsformer än de tradi- tionellt parlamentariska kan behövas för denna typ av politiskt handlande och engagemang. I viss mån kan detta sägas ha gjorts på nivå genom inrättande av ungdomsråd. Det politiska ansvaret bärs då fortsatt av den representativa demokratins organ medan de lösare nätverken får fylla en annan funktion, främst som idékläckare. Här räcker det att konstatera att de undersökta utred- ningarna i sin analys av det demokratiska läget inte beaktat dessa nya former av politiskt och demokratiskt engagemang. Partiernas problem med rekrytering har kanske därför framstått som mer alar- merande än vad som annars skulle gjorts. Sammanfattningsvis kan konstateras att det funnits en kontinui- tet i demokratiidealet i så måtto att det representativa systemet med politiska partier och förtroendevalda varit . Den relativa stabiliteten i demokratisynen antyder att den representativa demokratin är en starkt förpliktigande och påbjuden norm i den officiella diskurs som SOU representerar. Detta som det medborgerliga engagemanget i tilltagande grad tar andra vägar. Formulerat med terminologi är det en tunn demokratisyn men med snabba inslag – brukarinflytande är exem- pel på det sistnämnda – som framträder i utredningarna. För att an- knyta till teoridelen har idealet om representation snarare än idealen om dialog och deltagande dominerat. När kommunikation ansetts viktig att stimulera har det mindre varit fråga om politisk kommu- nikation medborgare emellan än de förtroendevaldas öppenhet för folkopinionen. I Habermas förståelse liksom andra teoretiker som understryker dialogens betydelse är dialogens funktion att jämka mellan olika ståndpunkter och nå en gemensam uppfattning. Sam- förståndet tycks ibland i utredningarna i stället ha förutsatts. Gemen- samma intressen snarare än intressekonflikter tycks ha förutsatts liksom att servicedemokratin gynnar alla. Det är dock ingen elit- och konkurrensorienterad demokratisyn som framträder i utred- ningarna, det anses exempelvis viktigt att alla medborgare ska kunna vara förtroendevalda. Resurssvaga kan behöva särskilt stöd i sitt po- litiska deltagande. Hotbilderna som tecknats var i 1960-och 70-talens demokratiut- redningar ett ökat avstånd mellan väljare och valda. Också minskad funktionsduglighet i det politiska systemet sågs som en fara. Ökat avstånd mellan väljare och valda var en fara också , då även en otillgänglig förvaltning var ett problem. upp- fattas hotet om en maktlös och ineffektiv demokrati som det allvar- ligaste. En utredning pekade också på hotet om en fragmentarisering i samhället till följd av arbetslöshet och marginalisering av vissa medborgargrupper. Att servicetänkandet fått så stort genomslag i demokratidiskussio- nerna kan man möjligen tolka som ett utslag av en so- cialdemokratisk hegemoni i synen på politiken: Politikens uppgift har varit att förvalta välfärdsstaten och dess serviceproduktion; det gäller även politiken på nivå.40 Också de borgerligas kri- tik har utgått från denna grundläggande problemformulering.41 De alternativ man presenterat (fr.o.m. 1980-talet) har varit att konkur- rensutsätta och/eller privatisera servicen. Också debatten om sys- temskifte har i grunden handlat om utformningen av förvaltning och serviceproduktion, inte om ett alternativt sätt att se på kommunens roll, t.ex. kommunen som politisk enhet i relation till staten och medborgarna (jfr Montin 1998:18, 1997:231). studie av de politiska partiernas syn på kom- munerna visar att partierna haft olika syn på kommunernas roll, tydligast så . Debatten handlade då främst om kommu- ners grundkaraktär och styrelse, om hur makt och auktoritet skulle vara fördelad inom den politiska basorganisationen och hur den demokratiska styrelsen skulle vara utformad. konstaterar att –1994 förändrar (m), (fp) och delvis (c) sina idéer så att man kommit att dela samma tankemässiga grundstruktur som socialdemokraterna, nämligen ser- Skiljaktigheterna finns nu synen på för- valtning, och diskussionen rör serviceproduktionens organisation, omfattning och effektivitet (1998:373). (Vp) och delvis (mp) och (kds) fortsätter att försvara alternativa synsätt, kommunen som medborgarsammanslutning och lokal gemenskap där politiken be- drivs utifrån lokala förutsättningar och behov (1998:374). Strand- berg konstaterar att en konsekvens av dominansen av servicedemo- kratins kommunideologi, är att de politiska problem som har att göra med kommuners förvaltning och serviceproduktion kommit att stå i centrum för debatten (1998:376).42 Detta är fallet också i de utredningar jag undersökt. Såväl kommunernas relation till staten (den kommunala självstyrelsen) som relationen kommun–medbor- gare (de rättsstatliga aspekterna) är relativt oproblematiserade i ut- redningarna, liksom kommunens politiska roll i stort. Eftersom kommunen uppfattades som en serviceproducent blev – i ett visst skede – steget inte så långt till en marknadsorientering; kommunen kunde ses som en serviceproducent på en marknad av andra serviceproducenter (jfr Montin 1997:42).43 Medborgaren, uppfattad som en konsument av offentliga nyttigheter, borde få fatta fria konsumentval. Tillsammans med andra faktorer har reformpolitik bland annat medfört att medborgarna i allmänhet ser sig mer som konsu- menter än som politiska människor. Folk är i allmänhet nöjda med ser- vicen men missnöjda med politikerna (1998:19, även 1998). Man kan också säga att såväl socialdemokraterna som dess borger- liga utmanare har försökt bestämma demokratins innebörd i relation till det egna politiska projektet, ökad välfärd respektive ökad frihet (inklusive valfrihet). Synen på kommunen som serviceproducent har medgett båda möjligheterna. Motsvarande gäller för övrigt också demokratifrågan i EU-debatten, där socialdemokratiska EU-före- språkare såg förbättrade möjligheter till nationell välfärdspolitik som en demokrativinst medan borgerliga förespråkade betraktade den inre marknadens friheter som en demokrativinst (1997a). Avvägningen deltagande – effektivitet Gemensamt för alla utredningarna är föreställningen att samhället förändras snabbt och att det politiska systemet måste kunna för- ändras för att svara mot tidens utmaningar. måste medge politisk handlingskraft. När Grundlagberedningen ansåg att regeringen borde få de befogenheter som krävs för att den skall kunna agera med den kraft och snabbhet som ford- ras i ett utvecklat samhälle som vårt ekar en problematik som vi känner igen och 1990-talets debatter. Men det finns också betydande skillnader: sam- hällsomdaning handlade om reformpolitikens planerade förändring av samhället, 1980-och 90-talens om globaliseringens mer svår- planerbara samhällsomvandling. I alla utredningarna återfinns kravet på såväl effektivitet som de- mokrati men synen på deras relation varierar. författ- ningsdiskussion framstår människors delaktighet och politikens effektivitet som två viktiga aspekter som måste beaktas vid utfor- mandet av styrelseskicket, och vilka är fullt möjliga att förena. Med- borgarnas delaktighet var rent av en förutsättning för folkstyrelsens effektivitet; med effektivitet avsågs då effektiva statliga ingrepp i samhället (1998:6). utredning om den kom- munala demokratin börjar man tala om behovet av en avvägning mellan de demokratiska kraven och behovet av en effektiv förvalt- ning, men företräde bör ges åt demokratin. uppträder en tydligare motsättning mellan effektivitet och delaktig- het. Politiken måste begränsas för att möjliggöra effektivitet. Effek- tiviteten i ett kommunalt sammanhang handlar om produktiviteten i befintlig service. I tolkning är det nya inte att man vill få till stånd en bättre fungerande förvaltning och större effektivitet. Många av efterkrigstidens reformer syftade till detta. Det nya är snarare att man nu inför styrinstrument som i sig innebär ett hot mot andra intressen och värden, eftersom de är så inriktade på resultat (1997:107).