sou · GNB3133 · 2000-01-01 00:00:00 — sättning för det högkostnadsskydd som utgår på läkemedel. skrivna läkemedel – den stora kostnadsdelen i förmånen – är icke-skatte- pliktiga. Skatt utgår bara på förbrukningsmatrial () och speciallivs - medel (). Totalt handlar det, enligt , om ca i mervärdesskatt på årsbasis. Bidraget påverkar således uttaget ur kommunkontosystemet i relativt liten omfattning (för ytterligare informa - tion om läkemedel se delbetänkandet, bilaga 2). Om Bidrag för läkemedel exkluderas är ökningstakten lägre. Det bety - der att visserligen är de specialdestinerade bidragen högre 1999 än 1998, 33 ESV, Budgetprognos 1999:3 men skillnaderna är så små att detta inte rimligen kan vara en förklaring till varför omslutningen ökat 1999. Tabell 3.7 visar avgiften . öka - de den totala beräknade inbetalningen (avgiften * befolkningen) . Om T otal beräknad inbetalning jämförs med utbetalningen för mot - svarande år framkommer att det uppkom ett underskott på 1,5 mdkr. Även uppkommer ett underskott på grund av för låga avgifter . Om årets utveckling fortsätter för de resterande månaderna under innevarande år (5,) kommer underskottet att vara 2,3 mdkr vid slutet av 1999. Oavsett om KIs prognos används som approximation eller om man antar samma utveckling som (5,) kommer un - derskottet att öka ytterligare. Om ökningen blir för 54 Kommunkontosystemet SOU 1999:133 kommer underskottet att vara 3,9 mdkr 35 . Om ökningen exempelvis blir (KIs prognos) blir underskottet 3,3 mdkr36. Anledningen till att det ackumulerade underskottet är relativt stort beror inte på några enskilt stora utbetalningar . Utbetalningarna har relativt väl följt en linjär trend. I efterhand kan konstateras att avgiften varit för lågt satt. beslut går att överklaga. två tillfällen överklagat/begärt omprövning av RSVs beslut. gande ska ställas till regeringen men ges in till RSV. nar ärendet till regeringen ska verket i enlighet med bestämmelserna i för valtningslagen ompröva det överklagade beslutet. I båda fallen har RSV funnit sakliga skäl för ett ändrat beslut och omprövat detta enligt den kla omprövade RSV sitt beslut avseende avgiften för landstingen för på begäran av . Omprövningen innebar att avgiften sänktes från /invånare till /inv. omprövade RSV sitt beslut avseende på begäran av från /invånare till /inv . blev underskottet på landstingskontot . var underskottet på landstingskontot . Det är uppenbart att de in - stitutionella ramarna37 är otydliga och har missgynnat balans på kontot. Följande kan anföras: 1.I de fall överklagande gjorts har avgiften sänkts till en nivå som inne - burit att underskottet vuxit på kontot. 2.RSVs instruktion kan möjligen anses otydlig när det gäller de hänsyn RSV skall ta vid fastställande av avgiften. 3.Om politisk hänsyn skall tas, bör inte en statlig myndighet utan rege - ring och riksdag fastställa avgiften. 4.RSV har liten erfarenhet av prognosarbete, framförallt när det gäller den kommunala sektorns ekonomi. De alltför låga avgifterna har således tillåtit underskotten att växa. Vid be- slut om avgiften för har hänsyn indirekt tagits till hur stora avgif - ter som kan tas ut av kommunerna. Underskotten föregående år kan för - med brister i beslutsunderlaget. Om avgiften för skulle sät - 35(– (1,057 * )) + (–) = – 36(– (1,036 * )) + (–2 273) mkr = – 37Med institutionella ramar menas beslutsunderlaget, beslutsprocessen, samt regelverket och dess till- lämpning. tas så att det ackumulerade underskottet täcks, som den beräk - nade ökningen av utbetalningarna för skulle täckas leder det med trendmässig ökning av utbetalningarna till en avgiftshöjning upp mot 27 %.38 Om avgiften sätts lägre nns vid en trendmässig ökning av utbetal - ningarna risk för en allt större skuldsättning för kommunerna, eftersom underskottet på kontot kan betraktas som ett lån från staten till kommun - sektorn. 3.5.2Beräkning 2000–2010 För att få en uppfattning om hur kommuners och landstings själv nansie- ring kan komma att utvecklas på har två alternativa beräkning - ar gjorts. Med tanke på att antagandena grundar sig på en kortvarig erfa - renhet av systemet, kan inte beräkningarna tolkas som en prognos. Den första beräkningen förutsätter att utbetalningarna framöver kommer att ligga på samma nivå som de gjort januari t.o.m. september (5,). Den andra beräkningen grundar sig på den regressionsa - nalys som presenterades i tabell 3.4. Själv nansieringen har beräknats på samma sätt som tidigare (tabell 3.3). Om utbetalningarna ökar i samma takt som de gjort mellan januari-sep - tember 1999 och kommer själv nansieringen att överstiga , . Om ökningen blir högre kommer natur - 38 (3 878+29 975) / 26 751 = 1,2655 ligtvis 50-procentsnivån att passeras tidigare. Med den ökningstakt som nns i tabell 3.9 kommer 50-procentsnivån att passeras . Är ett antagande om ökade utbetalningar rimligt? Utvecklingen på kontona kommunkontosystemet existerat visar på en ökad omslutning. I de beräkningar som jag redovisar utgår jag från att ökningen kommer att fortsätta. Är detta antagande rimligt? Samhällsutvecklingen har gått från industrisamhälle mot tjänstesamhälle. I är det i huvudsak kommuner och landsting som ombesörjer tillgången på välfärdstjänster . Det är dock inte självklart att det är kommuner och landsting som producerar dessa tjänster . I kapitel 5 visas att antalet privata utförare ökat avsevärt , framförallt inom barn- och äldreomsor g, men även inom vård och utbildning. Oavsett om tjänsterna produceras av kommunsektorn eller av privata entreprenörer kommer kommunkontotsystemet att belastas. gen att ligga på samma nivå för egen regi som om en privat en treprenör bedriver verksamheten. När det gäller de tjänster som kommuner och landsting väljer att utföra i egen regi är trenden att allt er stödverksamheter läggs ut på entrepre Det gäller t.ex. städning, diskning, tvättning etc. En ökad upphand ling av tjänster leder till ett förändrat konsumtionsmönster inom den kom munala och landstingskommunala sektorn. Det betyder således att det in - te nödvändigtvis behöver nnas något samband mellan ökade utbetal - ningar ur kommunkontosystemet och kommunala sektorns resurser. Det är dock rimligt att anta att resurserna inom den kommunala sektorn kommer att öka . I delbetänkandet (se bilaga 2) undersöktes varför omslutningen i syste Slutsatsen är att ökningen till stor del kan förklaras med att ra stora investeringsprojekt tillkommit . Frågan är om des - sa investeringar är tillfälliga händelser eller om det kan nnas en trend även här . Med ett fortsatt högt efterfrågetryck på de kommunala tjänsterna talar allt för att även investeringsbehovet framöver kommer att vara stort. En beräkning som görs i detta kapitel utgår från en regressionsanalys. Analysen grundar sig på tillgänglig data från kommunkontosystemets kor - ta historia (). har karaktäriserats av en stark konjunktur - uppgång och ett behov av återhämtning från besparingsåren från mitten Således nns en risk för att beräkningen överskattar utbe - talningarna från kommunkontot. En konjunkturnedgång skulle kunna in - nebära en lägre ökningstakt vad gäller uttbetalningarna från kontot. är det troligt att den strukturella ökningstakten kommer att hålla i sig till följd av åldersstukturen, omvandlingen från industrisamhälle till tjänste - samhälle, fortsatt förändring av styr - och driftsformer i kommuner och landsting etc. Även om det inom den långa tidsperiod som beräknats i det - ta kapitel skulle nnas konjunkturella svängningar , är det min uppfattning att på lång sikt kommer utbetalningarna från den två kommunkontona att öka. 3.5.3En teoretisk modell av systemet För att kunna analysera systemet används i det här avsnittet en enkel teo - retisk modell. Modellen är matematisk till sin natur och begränsas av ett antal ekvationer. Den formella modellen speci ceras i tabell 3.10. Som al- la modeller är denna modell en förenkling av verkligheten för att bättre kunna fokusera på det problem som skall analyseras. I detta avsnitt analy - seras särskilt avgiften och dess konstruktion. Modellen utgår från kom - munerna. Landstingen kan analyseras i en identisk modell. Ekvation (3.2) visar den totala nettoeffekten för en enskild kommun . Uppställningen visar att nettoef fekten bl.a. beror på det ni - våhöjda generella statsbidraget. Kommunen själv kan inte påverka denna del. Det nivåhöjda statsbidraget blir då en exogent given . Beloppet räknas inte upp efter in ationen eller efter en ökad omslutning i systemet. Ekvation (3.3) beskriver hur avgiften sätts. Avgiften grundar sig på dels en prognos över uttaget ur systemet, dvs. utbetalda ersättningar till den eg - na och alla andra kommuner, dels en korrigering av förra årets avgift. Avgiften består dels av vad den egna kommunen får i ersättning, dvs. den egna kommunens uttag, dels av vad alla andra kommuner får . Eftersom det totala uttaget är så mycket större än den egna kommunens ut - tag, är det svårt för den enskilde kommunen att genom sitt beteende på - verka avgiften. Den egna kommunens uttag kommer således att delas upp på alla andra kommuner genom n it/Nt . Således kommer ersättningen till den egna kommunen i mycket ringa grad att påverka den egna kommu - nens avgift. Ekvation 3.4 beskriver hur ersättningen till den enskilda kommunen be - stäms. Momsandelen beror på fördelningen mellan kapital, varor och tjän - ster i verksamheten. Olika kommuner kan naturligtvis ha olika samman- sättning av konsumtionen. Således är momsandelen individuell för varje kommun och kan också variera över tiden. Investeringar och konsumtion varierar naturligtvis mellan kommuner respektive mellan landsting. Leder avgifterna till beteendeförändringar? Hur påverkas kommunen av systemet på mar ginalen? Om kommunen sö - ker ersättning för ytterligare ett inköp, ytterligare en investering, hur på - verkas kommunen då? Ekvation 3.5 visar mar ginaleffekten. Den ökade er - sättningen påverkar kommunen . hela den ökade intäkten som ersättningen ger Den ökade avgiften som marginalintäkten ger upphov till får kommunen betala först året därpå ef tersom den fastställda avgiften inte ändras under innevarande år . de uttaget som kommunen gör kommer att observeras som ett prognosfel och korrigeras således först året därpå. Vad visar modellen? Modellen visar att avgiftsuttaget inte utgör någon återhållande faktor . Avgiften är konstruerad på ett sådant sätt att den enskilda kommunen/ inte kan påverka den. Detta måste gälla om avgiften skall bor ga för konkurrensneutralitet. Om kommunen kan påverka sin egen avgift kommer avgiften att påverka beslutet att lägga ut verksamhet på entrepre nad eller bedriva verksamheten i egen regi. Systemet uppfyller då inte sitt syfte; att garantera konkurrensneutralitet mellan egen regi och privat en- treprenad. Varför nns avgiften? Frågan är då varför avgiften nns överhuvudtaget. Avgiften är ingen åter - hållande faktor . Om den hade varit det skulle kommunkontosystemet inte vara konkurrenskorrigerande. 1995/96:64 framgår att motiven för avgiften är att ... den kost - nadsökning som systemet innebär för staten skall brytas. Om det nuvarande systemet skulle behållas kommer staten att få svara för hela den ökning av kostnaderna för systemet som uppstår över tiden. Alla belopp som betalats ut från systemet som ersättning för ingående mervärdesskatt har tidigare betalats in i det ordinarie mervärdesskattesys - temet. Om kommunerna reagerar på ekonomiska incitament och exempel - vis upphandlar skattskyldiga underkonsulter istället för att producera tjän - sterna i egen regi ökar omslutningen i systemet. Detta är dock inte en ökad kostnad för staten. Vad är statens alternativintäkt? Om systemet inte införts hade kommu - nerna producerat tjänsterna i egen regi, vilket inte ger staten några mer - värdesskatteintäkter . Hur stor del av den ökade omslutningen som beror på att kommunerna reagerat rationellt på ekonomiska incitament, respektive hur stor del som kommunerna skulle upphandlat även utan kompensa - tionssystem (dvs. den egentliga alternativintäkten) kan inte beräknas. Det är dock troligt att kompensationssystemet har haft betydelse för kommu - nernas beteende. 3.5.4Leder avgifterna till omfördelningar? Eftersom det inte nns någon koppling mellan varje kommuns uttag ur systemet och den avgift som respektive kommun betalar sker en omför - delning i systemet på kort sikt. Vissa kommuner betalar för andra kom - muners ersättningar ur systemet. Kommuner som tvingas dra ner på in - vesteringsprogram och liknande, kommer inte att erhålla lika mycket ur systemet som expansiva kommuner. Kommunkontosystemet ger emeller- tid endast kompensation till de kommuner och landsting som har haft kostnader för ingående mervärdesskatt. De system som traditionellt brukar betraktas som omfördelningssystem ger på sitt sätt endast ersättning för omkostnader; levnadsomkostnader, bostadskostnader, tandvårdskostnader , etc. Det essentiella är att någon annan, i det här fallet en annan kommun, bidrar till kostnaderna. Om befolkningsutvecklingen vore statisk, om migration inte fanns, skulle man kunna förvänta sig att varje landsting respektive kommun förr eller senare kommer att behöva bygga ett nytt sjukhus eller renovera sko - lorna. I så fall skulle omfördelningen endast vara en omfördelning över ti - den, att liknas med t.ex. pensionssystemet eller barnbidraget. Så är dock inte fallet. Till följd av det höjda statsbidraget kan inte kommunkontosystemet ka - raktäriseras som ett renodlat omfördelningssystem. Alla kommuner tjänar på kommunkontosystemet, när det höjda statsbidraget räknas med. I takt med att själv nansieringen ökar kommer systemet att bli allt mer av ett ge - nuint omfördelningssystem. 3.6Vad tycker kommunerna om kommun- kontosystemet? Utredningen har i en enkät frågat ekonomicheferna i samtliga kommuner: Vilket är , enligt din uppfattning det största problemet med nuva - rande kommunkontosystem? Frågan var öppen utan svarsalternativ . Svaren har i efterhand kategorise- rats i fyra grupper. Tabell 3.11 redogör för kommunernas svar . Som framgår av tabellen svarade inte alla ekonomichefer på frågan. Här nns givetvis en viss risk för systematiska fel, dvs. svarade på frågan. Svaren skall således tolkas med en viss försiktighet. Av de ekonomichefer (eller motsvarande) som valde att svara på frågan ansåg 39 , se bilaga 3 att systemet ledde till omfördelningar och att detta är det största problemet med systemet. Den upplevda känslan av orättvisa minskar sys - temets legitimitet. På andra plats ligger att systemet är adminstrativt krångligt, dyrt eller svårt att förstå. Detta är allvarlig kritik eftersom den kommer från de som systemet vänder sig till. I gruppen Annat nns en uppsjö av upplevda problemområden. En del kommuner menar att det fuskas/slarvas och detta får betalas av dem som sköter sig. Vissa menar att systemet totalt sett urholkar kommunernas eko- nomi, en del nämner reglerna omkring omsor gsboendet, blockuthyrning och gränsdragningen vad gäller äldreboendet. Underskotten i kommunkontosystemet ökar , omslutningen likaså och det har visat sig svårt att fastställa en avgift som kompenserar för detta. måste låna upp pengar för att nansiera skulden, vilket ökar statens lånebehov . Eftersom kommunkontosystemet ligger utanför statsbudgetens anslag och inkomsttitlar ligger skulduppbyggnaden utanför kontroll. Den ökade omslutningen kombinerat med dagens nansieringssätt leder till ökad själv nansiering, vilket i sin tur kan innebära att systemet blir mer av ett renodlat omfördelningssystem. Den enskilda kommunen eller kan inte själv påverka sin av - gift. Således är inte avgiften en återhållande faktor i kommunkontosyste - 62 Kommunkontosystemet SOU 1999:133 Avgiften skall inte heller gå att påverka. Hade den gjort det hade inte systemet effektivt korrigerat för de konkurrenssnedvridningar som undan - tag från skatteplikt medför . Varför infördes själv nansiering? Argumentet var att den ökade omslutningen inom kompensationssystemet skulle leda till kost - nadsökningar för staten. Den ökade omslutningen i systemet leder till intäktsökningar för staten. I takt med kommunernas och landstingens ökade upphandling får staten in mervärdesskatt från de entreprenörer som bedriver skattepliktig verksamhet. När kommunerna reagerar på ekono - miska incitament och upphandlar skattskyldiga underkonsulter istället för att producera tjänsterna i egen regi ökar omslutningen i kommunkonto Detta är ingen kostnad för staten. skatten som betalas in i det ordinarie mervärdesskattesytemet, hade in - te betalats in i samma utsträckning om inte kommunsystemet funnits. Då hade inte kommunen upphandlat den skattepliktiga tjänsten. Genom att upphandlingen nu sker kan samhället tillgodogöra sig en samhällsekono - misk effektivitets vinst. Statens andel av nansieringen av kommunkontosystemet minskar ständigt. På detta sätt ökar omfördelningen. 4Mervärdesskattefrågan i ett EU- perspektiv 4.1Allmänt om det europeiska mervärdes- skattesystemet Genom första och andra mervärdesskattedirektiven (67/227/EEG och 67/228/EEG) infördes från en gemensam ordning för mervärdesskatten inom den europeiska gemenskapen. Medlemsländer var , , Luxembur g, , och . Tanken med ett gemensamt mervärdesskattesystem var att undvika snedvridningar av konkurrensen på grund av olikformiga regler i medlemsländerna och främja integrationen av den gemensamma De första direktiven på mervärdesskatteområdet gav emeller tid inga detaljerade regler för skatten. kom det andra mer värdesskattedirektivet att ersättas med det sjätte mervärdesskattedirekti vet, 77/388/EEG av , härefter det sjätte direktivet, som fortfarande tillämpas inom EU. 1 Direktivet har emellertid ändrats ett er- tal gånger sedan tillkomsten . Det sjätte direktivet innehöll tydligare definitioner och säkrade där - med en mer harmoniserad tillämpning av reglerna i de olika medlems - länderna. Detta var viktigt även mot bakgrund av införandet av det nya finansieringssystemet för EU:s budget (gemenskapen egna medel eller tillgångar). En del av finansieringssystemet baseras på med - lemsländernas underlag för mervärdesskatt (den s.k. mervärdesskatteba sen) och det är därför av stor vikt att samtliga medlemsländer tillämpar Mervärdesskatt är en skatt på slutlig konsumtion. Detta innebär att bör dan av mervärdesskatten bärs av den som är slutkonsument, dvs. inte har rätt att göra avdrag för mervärdesskatten på sina förvärv konsument utgörs oftast av den enskilde konsumenten. Men även of fent- ligrättsliga or gan kan vara slutkonsumenter. Företagen eller s.k. skattskyl - diga personer, är statens uppbördsmän av mervärdesskatten. För att mer - värdesskatt skall betalas enligt det sjätte direktivet krävs således att 1 Anledningen till att det sjätte direktivet inte heter det tredje direktivet är att det kom tre andra direktiv som endast innehöll en rätt för vissa medlemsländer att införa mervärdesskatt något senare än vad som stipulerades i det första direktivet. Enligt det första direktivet skulle mervär - desskatt införas i medlemsländerna senast . 64 Mervär desskattefrågan i ett EU-perspektiv 1.verksamheten bedrivs av en skattskyldig person (taxable person) som enligt direktivet är en person som självständigt bedriver någon form av ekonomisk verksamhet, oberoende av syfte eller resultat. 2.omsättningen inte är särskilt undantagen från mervärdesskatt. Som ex - empel på undantagen omsättning kan nämnas vård- och omsor gstjän - ster. 4.2Särskilt om offentligrättsliga organ 4.2.1 Skattskyldig person (taxable person) Ett offentligrättsligt or gan2 kan enligt det sjätte direktivet utöva ekono - misk verksamhet (yrkesmässig verksamhet) och därmed vara en skatt - skyldig person och registreras till mervärdesskatt. Om det är fråga om en kommun som bedriver ekonomisk verksamhet och omsättningen av varor eller tjänster inte är särskilt undantagen från skatteplikt (såsom t.ex. vård och omsorg), har kommunen i dessa fall avdragsrätt för ingående skatt. Enligt artikel 4.5 i det sjätte mervärdesskattedirektivet (77/388/EEG) anses emellertid kommuner och andra offentliga subjekt inte såsom skatt - skyldiga personer när det gäller verksamhet eller transaktioner som de utför i sin egenskap av offentliga myndigheter även om de i samband här - med uppbär avgifter , arvoden, bidrag eller inbetalningar. Det som avgör om ett visst organ skall betraktas som en icke-skattskyldig person är såle - des sättet på vilket verksamheten bedrivs. Detta innebär t.ex. att en kom muns myndighetsutövning inte anses utgöra ekonomisk verksamhet. Undantaget kan även gälla när kommunen utövar en verksamhet som ut gör kommunens fundamentala skyldighet och ansvar . har uttalat3 att när of fentligrättsliga or gan uppträder i en - lighet med regler i den nationella rätten som endast gäller för dessa or gan, omfattas de av undantaget i artikel 4.5. Uppträder dessa or gan emellertid under samma rättsliga villkor som de som gäller för privaträttsliga subjekt, kan de inte anses uppträda i egenskap av offentligrättsliga or gan. Det en- da kriterium som enligt domstolen gör det möjligt att med säkerhet avgö - ra skillnaden mellan dessa två kategorier av verksamhet är rättssystemet enligt den nationella rätten . Den nationella domstolen måste således av - göra vilken slags verksamhet som är i fråga mot bakgrund av detta kriteri Detta innebär att den juridiska formen i sig inte torde vara avgörande 2 I artikel 4.5 i det sjätte direktivet (77/388/EEG) i den svenska översättningen används begreppet of fentligrättsliga or gan. I den engelska översättningen används begreppet public bodies. vänds fortsättningsvis huvudsakligen samma begrepp som i den svenska översättningen. 3 Se de förenade målen Comune di Carpaneto and others, C-231/ 87 och 129/ 88. Mervär desskattefrågan i ett EU-perspektiv 65 om det är en myndighet, kommun, bolag eller stiftelse etc.), utan om är föremål för en of fentligrättslig reglering. Begreppet body på engelska kan ju i princip betyda vilken juridisk form som helst. Om det föreligger en risk för konkurrenssnedvridning när det gäller verksamhet som kommunerna eller annat offentligrättsligt or gan utför i sin egenskap av offentliga myndigheter skall de enligt direktivet ändå betrak - tas som skattskyldiga personer. har uttalat4 att medlems- länderna är skyldiga att behandla of fentligrättsliga or gan som skattskyldi- ga personer när den verksamhet de bedriver även kan bedrivas i konkur - rens med privata subjekt vars verksamhet regleras i privaträtten, under för - utsättning att situationen annars skulle kunna få betydande kon - kurrenssnedvridande effekter. Enligt artikel 4.5 i det sjätte direktivet medför viss verksamhet som ut - övas av of fentligrättsliga or gan att dessa alltid betraktas som skattskyldiga personer, oavsett om verksamheten endast får bedrivas av ett visst eller vissa offentligrättsliga or gan, såvida verksamheten inte utövas i försum - bart liten skala. Dessa verksamheter är telekommunikation, tillhandahål - lande av vatten, gas, elektricitet och ånga, varutransport, hamn- och yg- platstjänster , passagerartransport, tillhandahållande av nya varor tillverka - de för försäljning, verksamhet som stödor gan för jordbruket bedriver i en - lighet med den gemensamma jordbrukspolitiken, drift av handelsmässor och utställningar , lagringsverksamhet, verksamhet i kommersiella reklam- företag, verksamhet i resebyråer , drift av personalbutiker, kooperativ och industrimatsalar och liknande enheter samt kommersiell radio- och TV- verksamhet. Dessa verksamheter framgår av bilaga D i det sjätte direkti - vet. 4.2.2Transaktioner undantagna från mervärdesskatt – artikel 13 A. Listan med undantag från mervärdesskatt i artikel 13 är en uppsamling av de undantag som redan gällde i de olika medlemsländerna innan det sjätte direktivet förhandlades fram. Undantagen i artikel 13 delas in i två under - grupper. Grupp A. är de undantag som har en social karaktär , dvs.