sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Vid utredningens kontakter med olika intressenter, är det i flera fall med avseende på frågor rörande kontakter och gränsytor mellan aktörer som behov av effektivare samordning har tagits upp. Det finns anledning att göra en tydlig åtskillnad mellan olika aspekter på begreppet samordning inom statistikområdet. Det kan därför vara på sin plats med en redogörelse för och en strukturering av de aspekter som utredningen har lagt i begreppet. Som antytts ovan kan man tala om två olika system som rör den officiella statistiken. Inom båda behövs och bedrivs samordning. Det system som utredningen främst studerat är det system som utgörs av ett antal aktörer. Aktörerna är de statistikansvariga myndigheterna (inklusive SCB), SCB i sin förvaltningsroll och statsmakterna. Detta system, har en output i form av statistik. Statistiken är i sig ett system, bestående av ett antal statistik- områden, produkter, bakomliggande register och andra data, metadata, metoder och regler. Det finns ett stort antal frågor som har med samordning att göra inom båda dessa system. För enkelhets skull kallar vi här de två systemen för aktörssystemet respektive statistiksystemet. Till frågor som rör samordning inom aktörssystemet hör: A)frågor som rör relationer mellan olika aktörer och mellan olika statistikområden, t.ex. erfarenhetsutbyte mellan aktörer, samarbete kring statistikansvaret i sin helhet eller kring enskilda frågor inom ramen för ansvaret, gränsen mellan två statistikansvariga myndig- heters ansvar, flödet av statistik mellan myndigheter m.m. B)frågor som rör hur systemet som en helhet och statistiken i stort uppfattas utifrån, framför allt av användare. C)frågor som rör överblick över systemet och statistiken, t.ex. hur helt nya områden eller existerande områden som inte belyses av den officiella statistiken skall hanteras m.m. D)frågor som rör eventuella prioriteringar mellan statistikområden (gäller främst för ). Till frågor som rör samordning inom statistiksystemet hör: E)principer för avgränsning av officiell statistik. F)enhetlig och samlad åtkomst (statistiska databaser, statistiknätet m.m.) G)jämförbarhet och möjlighet att sambearbeta (definitioner, klassi- fikationer, standarder m.m.) H)metodfrågor (vedertagna gemensamma metoder för urval, bortfall, granskning m.m.) och centralt stöd. I genomgången av de uppgifter som föreslog att SCB skulle sköta i och med reformen, nämns det som här kallas samordning inom aktörssystemet i relativt allmänna termer. De är långt mindre detaljrika än de uppgifter SCB föreslås få i frågor som rör samordning inom statistiksystemet. Här exemplifieras Genomförande- kommitténs beskrivning med ett antal citat: -SCB skall ha ett samlande ansvar för hela SOS-systemet, -SCB skall i detta sammanhang särskilt beakta tredje parts intresse, -SCB ska vara nationell samordnare och bevakare av SOS, -SCB skall löpande bevaka att den officiella statistiken uppfyller användarnas grundläggande krav. Vidare framhåller följande: I den mån SCB uppmärksammar eller blir uppmärksammad på sådana brister i den officiella statistiken att dess användbarhet eller faktiska användning försämras, skall verket i första hand påtala situationen för den beställaransvariga myndigheten. Om ändring inte kommer till stånd kan SCB föra upp frågan till . Vidare sägs att SCB med säkerhet kommer att löpande få synpunkter på sådana statistikbehov som kan falla mellan olika sektorsmyndigheters roller.... SCB skall ansvara för att dessa frågor tas om hand och kanaliseras vidare. A) Relationer mellan aktörer Ju fler personer/organisationer som är inblandade i en aktivitet, desto viktigare brukar samarbetet och erfarenhetsutbytet mellan dem bli. Det har visat sig att brist på förståelse och information ligger till grund för missförstånd och olikheter i synsätt i flera frågor, t.ex. frågor om prissättning. Att hålla ihop de statistikansvariga i en slags SOS-familj ingår i de förvaltningsuppgifter som SCB fick vid reformens införande. Denna uppgift har SCB utfört främst genom informationsbladet Statistik-Kontakt och genom seminarier och andra träffar till vilka de statistikansvariga sektorsmyndigheterna har inbjudits. SCB har genom- fört lunchseminarier och metodseminarier kring olika frågor och särskilda seminarier om EU-frågor. tillkommer dessutom ett elektroniskt nätverk för informationsutbyte. Det kallas SAM-forum och är en del av den för systemet gemensamma hemsidan på Internet, till vilken SCB, alla statistikansvariga sektorsmyndigheter och har till-träde. Den sköts av med internationellt sekretariat. På denna plats kommer att finnas nyheter, utrymme för frågor och diskussioner, information om lagar, förordningar, föreskrifter stöd och utbildningar, information om internationella frågor, resultat från SCB:s uppföljningsstudier om t.ex. systemets samordning och om punktlighet och framställningstid, information om uppgiftslämnarfrågor m.m. SAM-forum ersätter informationsbladet Statistik-Kontakt och förväntas ge väsentligt utökad service. Dessutom finns ett informellt forum för samarbete kring frågor som rör statistikansvaret. Forumet kallas SAMPUB och startades , på initiativ av representanter för ett par sektorsmyndigheter. med diskuterades gemensamma publiceringsfrågor, senare har även andra gemensamma frågor kommit att behandlas. Viktiga moment i inrättandet av en gemensam hemsida för officiell statistik (Svenska statistiknätet) har hanterats inom SAMPUB. Trots att inte alla statistikansvariga myndigheter brukar delta i mötena, är det mångas uppfattning att forumet har fyllt en viktig funktion när det gäller samordningen och erfarenhetsutbytet inom systemet. I vissa länder skapas en viss samordning och enhetlighet mellan statistik inom olika samhällssektorer genom någon form av system för sammanhållning mellan personer som arbetar med statistik på olika ministerier och myndigheter. I utbildas de allra flesta statistikerna vid högskoleutbildningar som organiseras av den centrala statistikbyrån (l´INSEE). Detta underlättar kontakter mellan sektorer när de börjar yrkesarbeta. I ges kåren av de ca 5 000 personer i ministerier och på myndigheter som arbetar med statistik ett gemensamt namn: (). Det anordnas fortbildning och erfarenhetsutbyten mellan dem och rörlighet mellan olika arbetsplatser uppmuntras. Systemet med statistikansvariga sektorsmyndigheter har visat sig vara positivt för spridning av statistikkunnandet i den svenska statsförvaltningen. Det har bl.a. blivit en ökad rörlighet genom att statistikexperter flyttat mellan myndigheter, framförallt från SCB till andra statistikansvariga myndigheter. Uppmuntran av ytterligare rörlighet mellan sektorer för tjänstemän som arbetar med statistik, uppföljning och utvärdering är något som skulle kunna vara ytterligare berikande, bl.a. genom att bidra till ökat erfarenhetsutbyte över sektorsgränserna. B) Uppfattningen av systemet som en helhet utifrån Ju fler aktörer ett system består av desto mer oöverskådligt kan det uppfattas av omvärlden. För att undvika en sådan negativ effekt krävs att samordningen fungerar på ett sätt som gör att det ändå blir möjligt att samlat överblicka. Risken för oöverskådlighet var också en allvarlig farhåga inför statistikreformen. Det var ju inte meningen att användare utanför systemet skulle få svårare att få kunskap om och överblick över vilken statistik som finns, tillgång till den och möjlighet till inflytande över den. Tvärtom var tanken att statistiken skulle bli bättre för användarna, dvs. både mer relevant och mer tillgänglig. Under utredningens kontakter med olika användare har det framkommit att vissa saknar en kanal som fungerar som en central och SOU 1999:96 Statistiksystemet 169 samlad informationspunkt i systemet, för information såväl in till aktörerna i systemet som ut från dem. Inåt skulle detta handla om en central för att samla upp synpunkter, t.ex. från breda användare. De ingår praktiskt taget aldrig i någon enskild statistikansvarig myndighets användarråd. Från en sådan central skulle synpunkterna kunna spridas till berörda aktörer inom systemet. De användare som ingår i användargrupper har möjlighet att påverka på just det område för vilket gruppen har inrättats, men inte mera brett, t.ex. i syfte att säkerställa samordningen mellan olika statistik-produkter. Utåt skulle det handla om att sprida information om existerande och, inte minst, planerad statistik. Det har framförts önskemål om ett forum som samlat kan informera om utvecklingstankar och kommande projekt hos olika statistikansvariga myndigheter. Enligt den enkätundersökning som utredningen genomfört till ledamöter i användarråd, ser många deltagare i användarråden möjligheten till information som den stora fördelen med sitt deltagande. Även de som inte har intresse av att påverka statistiken tycks således ofta ha ett stort behov av att känna sig (tidigt) informerade. SCB har byggt upp en funktion som ger information och statistik- service i meningen hjälp med att hitta i statistiksystemet i dess helhet. Funktionen baserades vid inrättandet på en befintlig servicefunktion vid SCB, vilken sedan åtskilliga år lämnat användarna upplysningar om i första hand statistikresultat, per telefon, brev m.m. Vilken samordnande roll funktionen har är svårt att bedöma i praktiken. För de användare som kontaktar den fungerar den som en inkörsport till statistiken inom samtliga områden. Den får ett stort antal förfrågningar1. Om användarens fråga är enkel att besvara får man ofta svar direkt från funktionen. Är frågan mer komplex och rör ett område där SCB är statistikansvarig hänvisas användaren till respektive program inom SCB. Om någon annan myndighet är statistikansvarig men SCB är producent hänvisas frågeställaren också vanligtvis till det producerande programmet inom SCB. I de fall frågan gäller statistik på ett område där SCB varken är ansvarig eller producent hänvisas till den statistikansvariga sektorsmyndigheten. Utredningen har fått den uppfattningen att erfarna statistikanvändare utnyttjar funktionen. De känner till att den finns. dessutom ofta upparbetade kontakter med Besök på SCB:s webbplats4 600 000 producerande program och vänder sig även direkt till dem. Mera oerfarna användare, däremot, försöker i många fall istället på egen hand hitta i systemet. Utredningen har inte funnit att de statistikansvariga sektors- myndigheterna aktivt utnyttjar det faktum att informationsfunktionen vid SCB existerar som en gemensam ingång till all statistik i systemet, genom att exempelvis nämna denna i sina informationsmaterial. Svenska statistiknätet, som är en sammanlänkning av statistik- ansvariga myndigheters hemsidor, kommer sannolikt att fylla en viktig funktion som en samlad ingång till all officiell statistik. Den allra vanligaste användarsynpunkten vad gäller systemets samordning utåt, har att göra med att olika myndigheter använder olika principer för prissättning av tjänster. Detta har i sin tur att göra med att förutsättningarna för statistikverksamheten och synen på avgifts- beläggning skiljer sig mellan olika statistikansvariga myndigheter, främst mellan å ena sidan SCB och å den andra sektorsmyndigheterna. Denna samordningsbrist behandlas vidare i avsnitt 7.3 om prissättning av officiell statistik. C) Överblick över systemet (systemets täckning) En annan aspekt på samordningen är överblicken över systemet. I utredningens kontakter har framkommit att vissa statistikansvariga myndigheter är oroliga för att statistikområden som ligger utanför eller bara delvis tillhör deras eget ansvarsområde faller bort eller inte tas tillräckligt på allvar. har uppmärksammat att viss skogsstatistik kan riskera att falla mellan två stolar. är för sina regeringsuppdrag beroende av statistiska uppgifter från flera andra myndigheter och organisationer. De ser det därför som angeläget att systemet på något sätt garanterar att de som ansvarar för statistik som andra myndigheter är beroende av inte utan kontakter ändrar eller lägger ned denna. För detta krävs dels bevakning av beroende-förhållanden, dels ett mandat att förhindra förändringar, som kan få besvärande konsekvenser för annan statistik. Även SCB är, i egenskap av statistikansvarig på välfärdsområdet, beroende av statistik från andra myndigheter. SCB anser att det i vissa fall råder oklarhet om hur dataleveranser från andra myndigheter till SCB, och det omvända, skall finansieras. Man påpekar att det inte finns någon övergripande reglering och att SCB i vissa fall måste betala för underlagen till den officiella statistiken inom sitt ansvarsområde, i andra fall inte. Dessa frågor hänger ihop med vilken process som föregår en ändring i den förordning som anger vilka de olika statistikområdena är samt ansvarsfördelningen mellan dem. Önskemål från statistik-ansvariga myndigheter om ändringar av statistikområden eller om ändringar i ansvarsfördelning behandlas och avgörs av regeringen, eftersom det rör sig om frågor som regleras i en förordning. Av denna anledning blir dessa frågor föremål för gemensam beredning i , där de berörda departementen får möjlighet att lämna synpunkter. Detta torde innebära att departementen tillsammans får en samordnande överblick. I och oro ligger dock implicit frågan om det inte behövs en starkare samordning redan på myndighetsnivå i denna typ av frågor, en nivå där mer detaljerad kunskap om olika statistikprodukters användning finns. Utredningen har funnit att önskemål om ändringar i statistik-förord- ningen har framförts på olika sätt av olika statistik-ansvariga myndigheter. Vissa kontaktar sitt fackdepartement, andra kontaktar det departement som ansvarar för samordningen av den officiella statistiken (tidigare , numera Justitie-departementet) och ytterligare andra kontaktar Tillsynskansliet vid SCB. En annan fråga för vilken det inte har etablerats någon standard- procedur är den om hur helt nya statistikområden skall hanteras. Ett exempel är statistik på IT-området. Detta är ett mångfacetterat område, varav vissa delar ryms inom olika existerande statistikområden. Till sådana områden hör exempelvis områdena kommunikationer, forskning och utveckling samt näringsverksamhet. I och med informations- teknikens snabba utveckling och alltmer betydelsefulla ställning har det dock uppstått behov av att kunna studera detta område mera samlat. På initiativ av dåvarande fick regeringens uppdrag att utreda hur IT-statistik skulle kunna produceras och presenteras samlat samt att föreslå en ansvarsfördelning mellan olika myndigheter. Liknande situationer kommer säkerligen att uppstå på flera områden. Frågor om nya områden kommer troligen att drivas olika starkt beroende på styrkan hos den användare som i första hand känner behoven. Det är utredningens uppfattning att en reguljär och allmänt känd kanal, för att exempelvis ta initiativ till nya områden, skulle leda till ökad effektivitet och tydlighet. är det endast regeringen (departementen samlat) som har en överblick över den officiella statistiken i dess helhet. Det är efter statistikreformen inte möjligt för någon att ange hur stora resurser som totalt läggs på officiell statistik. Avsaknaden av en instans som stöd åt regeringen i frågor av det här slaget blev särskilt tydlig i samband med de prioriteringssituationer som uppkom och i samband med krav på förbättringar av den ekonomiska statistik för vilken SCB har statistikansvar. Till överblicken över systemet hör även att ha en överblick över insamlingen av uppgifter till statistiken i stort. Det är viktigt att uppgiftslämnarna inte besväras i onödan. Det finns ingen instans inom statistiksystemet som kan sägas ha till uppgift att bevaka samordningen vad gäller uppgiftsinsamlingar. D) Prioriteringar mellan statistikområden En viktig tanke bakom reformen var att statistik inte skulle prioriteras mot annan statistik utan mot annat inom en samhällssektor. Detta fungerar när det gäller statistikansvariga sektorsmyndigheter, men som regel inte på . Det beror på att SCB är ansvarig för ett stort antal statistikområden och att statistik är SCB:s enda verksamhet. Det innebär att det inte finns något annat att prioritera mot. Den följande diskussionen om prioriteringar mellan statistikområden rör därför främst de områden som faller inom SCB:s statistikansvar. och uppkom, med anledning av krav på förbättringar av den ekonomiska statistik som SCB ansvarar för, diskussioner om prioriteringar mellan olika statistikområden inom SCB:s ansvarsområde. Prioriteringsdiskussionerna innebar, som redan framgått att SCB, för att kunna klara av att genomföra förbättringarna på den ekonomiska statistikens område, föreslog minskningar av resurstilldel- ningen till statistik på andra områden inom ramen för SCB:s ansvar, t.ex. välfärds- och arbetsmarknadsområdet. Som en följd av spridningen av statistikansvaret för stora delar av den officiella statistiken till andra myndigheter var det inte möjligt att göra dessa prioriterings- överväganden med avseende på all officiell statistik, utan endast inom de områden som faller inom SCB:s statistikansvar. Såväl i som på departementsnivå ledde förslaget till användarprotester. Den statistik som skulle ha blivit lidande var viktig för flera användare. Frågorna löstes , efter gemensam beredning i (med alla berörda departement inblandade), bl.a. genom att särskilda medel tillsköts till de områden som annars skulle ha fått minskade resurser för statistik. Det gäller generellt att möjligheterna till omprioritering mellan olika statistikområden eller olika statistikprodukter inskränks till i huvudsak de områden som omfattas och begränsas av en myndighets ansvars- område. I vart fall gäller begränsningen till enskilda departements- områden. I avsaknad av en instans med total överblick och inflytande över systemet, krävs det särskilda insatser för prioritering av statistik som sträcker sig över mer än ett departements område. Eftersom tanken bakom reformen var att statistik, i och med det ökande användarinflytandet, inte i första hand skulle prioriteras mot annan statistik utan i stället mot annan verksamhet inom ett och samma sakområde framstår detta inte som något större problem. Som exemplet ovan visar saknas dock möjligheterna att väga statistik mot andra behov och aktiviteter inom . Även för några andra statistikansvariga myndigheter har dessa möjligheter delvis satts ur spel. Så har skett antingen genom att myndig- heternas anslag specialdestinerats till en viss statistikprodukt eller genom att statistikverksamheten hos vissa myndigheter är så dominerande att de i praktiken inte har något val. Detta gäller främst mindre myndigheter, som , och . och (fram ) har få uppgifter vid sidan om statistikuppgiften och tvingas därför i praktiken, i likhet med SCB, ofta att prioritera statistik mot annan statistik. har tilldelats medel som är special-destinerade till viss statistik. Dessa medel är på så sätt skyddade mot andra intressen internt inom myndigheten. Den personal som sysslar med statistikfrågor uppskattar ofta specialdestinerade anslag som skyddar statistik- verksamheten från konkurrens med annan verk-samhet, medan det är naturligt att en myndighetsledning föredrar mer flexibla medel. Skillnaden mellan SCB och (de flesta av) de statistikansvariga sektorsmyndigheterna när det gäller prioriteringsmöjligheter är således påtaglig. Olikheterna kan riskera äventyra en optimal avvägning mellan produkter som ingår i den officiella statistiken. Till bilden hör vidare att medelstilldelningen till statistiken sker på olika sätt. När det gäller har medlen fram tilldelats genom ett samlat anslag via , trots att delar av statistiken ämnesmässigt hör hemma inom andra departements områden. Mot- svarande gäller men med som huvudman. Övriga statistikansvariga myndigheter tilldelas medel via sina respektive fackdepartement och för därför en dialog med dessa om såväl statistik som annan verksamhet. De fackdepartement som har naturliga användarintressen i den statistik som SCB har ansvar för, kan tvingas föra en dialog om medel och innehåll i denna statistik på två fronter. De är hänvisade till SCB när det gäller innehållsfrågor och till när det gäller medelstilldelning. För SCB sker dialogen i första hand med , oavsett om det rör sig om innehålls- eller finansieringsfrågor. Detta kan riskera skapa en misstro hos vissa användare vars intressen ligger inom ett annat departements sakområde. Användare har framfört synpunkter med sådan innebörd. Frågor om samordning inom statistiksystemet behandlas förhållandevis ingående av . Till bilden hör att förtydligar vad som skall avses med begreppet officiell statistik. Det står för hela produktionssystemet av officiell statistik och inte enbart för en publikationsserie. behandling av samordningen inom statistiksystemet görs framförallt med avseende på de uppgifter SCB föreslås sköta på detta område. SCB:s förvaltningsuppgifter går i hög grad ut på att se till att statistiksystemet är samordnat även sedan statistikansvaret har delats upp på sektorer. Ett av delområdena bland förvaltningsuppgifterna kallas samordning och bevakning. Förvaltningsuppgifterna innebär att SCB har ett samlande ansvar för hela statistiksystemet. Det innebär bl.a. att SCB skall följa utvecklingen på den officiella statistikens område och bevaka att beställarmyndigheter tar ansvar för att tillgodose olika användarintressen. föreslog vidare att SCB skall särskilt följa förändringar i statistikens frekvens, kvalitet och tillgängliga redovisningsnivåer, inklusive uppdelning på kön i förekommande fall. Enligt de beslut som baserades på förslag, skall SCB utfärda föreskrifter för hur den officiella statistiken skall göras allmänt tillgänglig. Dessa och andra uppgifter avseende systemet i dess helhet, som ankommer på SCB, har betydelse för samordningen av statistiken inom systemet. har lämnat rapporter till regeringen om den officiella statistikens samordning. Det har skett mot bakgrund av att styrelsen genom SCB:s instruktion i samband med statistikreformen fick uppgiften att lämna en sådan rapport. Rapporterna har i hög grad avsett samordning i en mera övergripande mening, dvs. huruvida statistik kommit ut och gjorts tillgänglig på de områden som omfattas av statistikförordningen. Underlagen till rapporterna har tagits fram inom ramen för SCB:s förvaltnings-uppgifter. Detta har skett bl.a. genom enkäter till statistikansvariga sektorsmyndigheter och intervjuer med vissa användare. Sammanfattningsvis kan sägas att det i flera avseenden finns stora olikheter mellan statistiken på de i statistikförordningen förtecknade områdena. Det gäller volym, detaljrikedom m.m. Som regel finns det en logisk förklaring till dessa skillnader. Den brist vad gäller samordning som för såväl aktörerna inom systemet som för omvärlden har visat sig vara svårast att begripa är den som gäller prissättningen. E) Principer för avgränsning av officiell statistik Inom respektive statistikområde är det den ansvariga myndigheten som avgör vilken statistik som skall tas fram. Det är också den ansvariga myndigheten som avgör vilka delar av denna statistik som skall omfattas av begreppet officiell statistik. Någon precisering i syfte att nå en likartad hantering av statistikens volym och inriktning mellan områdena finns inte. I detta avseende kan statistiken därför knappast sägas vara samordnad. Detta kan heller inte vara ett rimligt mål, eftersom statistikens karaktär och användning skiljer sig åt från område till område. Det är därför motiverat att det finns olikheter. Det centrala är att användarbehoven blir tillgodosedda. Volymen officiell statistik, detaljrikedomen i publiceringen m.m. varierar alltså mellan statistikområdena. I vissa fall är detta naturligt. I andra fall kan det vara svårare att hitta naturliga förklaringar. Olika statistikansvariga myndigheter har också olika syn på vilken statistik (av all den statistik de har ansvar för) som skall vara officiell respektive inte.