sou · GNB3133 · 2000-01-01 00:00:00 — konkurrensen och kommunerna momsen, – rättvisan och Kommunkontosystemet – momsen, kommunerna och konkurrensen bemyndigade regeringen chefen för rikesdeparte- mentet, statsrådet , att tillkalla en särskild utredare med upp - gift att analysera vissa frågor inom det s.k. kommunkontosystemet. Med stöd av bemyndigandet förordnades den 1 som särskild utredare i utredningen som antog namnet Utredningen om utvärdering av kommunkontosystemet. förordnades , Budgetavdelningen vid , och g, ekonomi vid , att biträda ut - redningen som sakkunniga. förordnades , Rätts - sekretariatet vid , , Skatteavdelningen vid , , , , , , , samt , , att biträda utredningen som experter . förordnades g som sekreterare. entledigades från uppdraget . g entledigades från sina uppdrag . förordnades , ekonomi vid , att biträda utredningen som sakkunnig, samt , , och , Industriförbun - det, att biträda utredningen som experter . förordnades , vid , att biträda utredning - en som expert. anställdes som sekreterare i utredningen. har biträtt utredningen särskilt vad gäller kapitel 2. har biträtt utredningen särskilt vad gäller kapitel 4 och i utred - ningens slutskede. Utredningsarbetets första del redovisades i ett delbetänkande den 1 . Delbetänkandet redovisas i bilaga 2. Särskilda yttranden har avgivits av , , samt och . Härmed överlämnas slutbetänkandet. Uppdraget kan därmed anses slut - fört. Mervärdesskatten och konkurr ensen..................................... Utredningens uppdrag och arbete ....................................... Vad är konkurrens? Verkar skola och barnomsorg på en Mervärdesskattens funktion som skatt ................................ Kumulativa och konkurrenspåverkande ef fekter ...... Kommunerna, landstingen och mervärdesskatten ............... Mervärdesskattens införande i ............................... Frivillig skattskyldighet för uthyrning av rörelselokal ....... Sammanfattning och slutsatser ........................................... Den tillfälliga ordningen .............................. Det nuvarande kommunkontosystemet............................... 3.2.2 Kommunkontosystemets utformning........................ Finansiering av kommunkontosystemet ............................. Mervärdesskattens andel av totala kostnader i Finansieringen av kommunkontosystemet.......................... Beräkning 2000–2010 ...................... En teoretisk modell av systemet ............................... Leder avgifterna till omfördelningar? Vad tycker kommunerna om kommunkontosystemet? Slutsatser och sammanfattning ........................................... Mervärdesskattefrågan i ett EU-perspektiv .......................... Allmänt om det europeiska mervärdesskattesystemet ........ Särskilt om of fentligrättsliga or gan .................................... Skattskyldig person (taxable person) .................... Transaktioner undantagna från mervärdesskatt – artikel 13 A................................................................ De svenska reglerna om offentligrättsliga or gan i förhållande till EG-rätten .......................................... Konsekvenserna av EG-rätten för of fentligrättsliga Kompensationssystem i andra EU-länder ........................... Pågående diskussioner inom EU ........................................ Ett nytt mervärdesskattesystem inom EU – förändringar för of fentligrättsliga or gan ................... Slutsatser utifrån situationen i ............................... Kommunerna i förändring ...................................................... Förändrade styr - och verksamhetsformer ........................... Utvecklingen i riket 1991–1997......................................... Sammanfattning och slutsatser ........................................... Privata entreprenör er inom icke-skattepliktig verksamhet Friskolor och förskolor ............................................. Sjukvård och äldreomsor g ........................................ Slutsatser och överväganden ................................................... Underskott på kontona .............................................. Ökad själv nansiering ............................ Alternativa modeller för nansieringen .................... Kommunkontosystemet läggs in på stats- Nuvarande system med skärpning av de själv nansiering förs in på statsbudgeten .... Konkurrens - och tillämpningsproblemen ........................... Avreglerade marknader: Tandvård ............................ Alternativa modeller för tandvården ......................... Folktandvården lyfts ut från kommun- Privattandläkarna lyfts in i kommun- Tandvård görs skattepliktig .......................... Tillämpningsproblem i nuvarande system ................ Konkurrenssnedvridningar för övrig privat icke- Politik för konkurrensneutralitet ............................... Uppföljning och kontroll .................................................... Förslag på utformning av en kontrollfunktion ......... Förslag till förbättrad uppföljning ............................. Kommunkontosystemet är ett kompensationssystem för kommuners och landstings ingående mervärdesskatt i icke-skattepliktig verksamhet. Systemet infördes för att utjämna mervärdesskattens konkurrenssnedvri - dande effekter vid kommuners och landstings val mellan att utföra tjänster i egen regi eller att upphandla tjänster från privata entreprenörer . I samband med skattereformen infördes en generell avdragsrätt för ingående mervärdesskatt för kommuner och landsting i det ordinarie mer - värdesskattesystemet. Denna innebar att kommunerna ck tillbaka all er- lagd mervärdesskatt oavsett om denna hänförde sig till inköp i skatteplik - tig verksamhet eller inköp i den mervärdesskattefria delen av verksamhe - ten. Den generella avdragsrätten infördes för att utjämna mervärdesskattens konkurrenssnedvridande effekter vid valet mellan att utföra tjänster i egen regi och att upphandla motsvarande tjänster från externa entreprenörer . När blev medlem i den europeiska unionen (EU) ansågs inte rät - ten för kommuner och landsting att göra avdrag för all sin mervärdesskatt i en vanlig mervärdesskattedeklaration kunna bibehållas. Ett nytt kom - pensationssystem infördes därför från , det s.k. kom - munkontosystemet. Kommunkontosystemet består av två räntebärande konton hos , ett för kommunerna och ett för landstingen. Ersättning ges för ingående mervärdesskatt då det gäller: mervärdesskatt som är hänförlig till en kommuns eller ett landstings eg - na verksamhet såsom t.ex. gaturenhållning, snöröjning eller parkskötsel för eget behov , mervärdesskatt hänförlig till myndighetsutövning (t.ex. utfärdande av byggnadslov), mervärdesskatt som är hänförlig till icke-skattepliktig omsättning av va - ror eller tjänster , såsom tillhandahållande av vård- och omsor Kommuner och landsting har vidare rätt att få ersättning för den dolda mervärdesskatt som ligger i priset vid upphandling och bidragsgivning av - seende icke-skattepliktig verksamhet den s.k. 6-procentsersättningen. När kommunkontosystemet infördes skulle en reglering göras mellan staten och kommunsektorn eftersom kommunsektorn därefter skulle om - besörja nansieringen av det nya systemet. Regleringen innebar att nivån på det generella statsbidraget höjdes. Regleringen gjordes och ni - våhöjningen uppgår till . Det nivåhöjda bi - draget har behållits nominellt oförändrat. Kommunkontosystemet kan betraktas som ett system med själv nansiering. Avsikten var att systemet skulle vara stabilt och inte ge upphov till ökade kostnader för staten. Den kommunala själv nansiering- en innebär att utbetalningar från kontona skall nansieras genom avgifter från kommuner och landsting. För att korrigera för konkurrensproblematiken har kommunkontosyste - met utformats så att en kommuns avgift till systemet (visst belopp per in - vånare) inte är densamma som kriteriet för utbetalning från systemet. Avgiften är alltså inte kopplad till den enskilda kommunens eller det en - skilda faktiska kostnader för mervärdesskatt. Detta innebär rent faktiskt att en del kommuner eller landsting under verksamhetsåret kan få ut mer av systemet än vad man faktiskt tillskjuter medan andra får ut mindre än den egna avgiften. har underskottet på de två kontona ökat. Det to - tala ackumulerade underskottet uppgick till . var det totala ackumulerade underskottet . Om årets utveckling av utbetalningarna (ökning ) fortsätter för de resterande månaderna under innevarande år kommer underskottet att vara 2,3 miljarder vid slutet av 1999. Om ökningen blir även för kommer underskottet att vara 3,9 miljarder . Att det ackumulerade underskottet är relativt stort beror in - te på några enskilt stora utbetalningar sedan systemet infördes. Utbetalningarna har relativt väl följt en linjär trend. Snarare beror under - skottet på att avgiften under en följd av år varit för låg. Den ökade omslutningen kombinerat med dagens nansieringssätt leder till ökad själv nansiering, vilket i sin tur kan innebära att systemet blir mer av ett renodlat omfördelningssystem. I takt med kommunernas och landstingens ökade upphandling får sta - ten in mervärdesskatt från de entreprenörer som bedriver skattepliktig verksamhet. När kommunerna reagerar på ekonomiska incitament och upphandlar skattskyldiga entreprenörer istället för att producera tjän - sterna i egen regi ökar omslutningen i kommunkontosystemet. Detta är ingen kostnad för staten. Intäkterna från mervärdesskatten som beta - las in i det ordinarie mervärdesskattesystemet, hade inte betalats in i samma utsträckning om inte kommunsystemet funnits. Då hade inte kommunen upphandlat den skattepliktiga tjänsten. Genom att upphand - lingen nu sker kan samhället tillgodogöra sig en samhällsekonomisk ef - fektivitetsvinst. EGs sjätte mervärdesskattedirektiv skall säkra en harmoniserad tillämp - ning av reglerna i de olika medlemsländerna. För att mervärdesskatt skall betalas enligt det sjätte direktivet krävs så - ledes att 1.verksamheten bedrivs av en skattskyldig person (taxable person) som enligt direktivet är en person som självständigt bedriver någon form av ekonomisk verksamhet, oberoende av syfte eller resultat. 2.omsättningen inte är särskilt undantagen från mervärdesskatt. Som ex - empel på undantagen omsättning kan nämnas vård- och omsor gstjän - ster. Raden av undantag i det sjätte mervärdesskattedirektivet är en uppsamling av de undantag som redan gällde i de olika medlemsländerna innan det sjätte direktivet förhandlades fram. Undantagen delas in i två under grup- per. Grupp A. är de undantag som har en social karaktär , dvs. varor och tjänster som av sociala skäl skulle tillhandahållas till en lägre prisnivå för den enskilde konsumenten. I grupp B. nns undantag för bl.a. bank- och försäkringstjänster . Undantagen på detta område motiverades ofta med att det var för tekniskt komplicerat att beskatta dessa tjänster , t.ex. att urskil- ja vederlaget för tjänsteelementet i en räntebetalning. Det stod klart vid förhandlingarna om det sjätte direktivet att undanta - gen skulle vara så få som möjligt och tillämpas restriktivt eftersom mer - värdesskatten plötsligt blev en kostnad för den som bedrev en undantagen verksamhet, vilket inte var avsikten med en skatt som endast skulle träf fa slutlig privatkonsumtion av varor och tjänster . har i ett er- tal domar också framhållit att undantagen skall tolkas restriktivt, eftersom de utgör undantag till den allmänna principen om att mervärdesskatt skall utgå på alla tjänster som omsätts mot vederlag av en skattskyldig person. Undantagen kan inskränkas av medlemsländerna. Privata entreprenörer inom icke-skattepliktig verksamhet Utvecklingen har inneburit stora förändringar vad gäller de kommunala verksamhetsformerna. Andelen sysselsatta i alternativa driftsformer (exempelvis friskolor och föräldrakooperativ) inom kommu - nal och landstingskommunal verksamhet har också ökat avsevärt. De lo - kala skillnaderna är dock stora. Kommunkontosystemet är i första hand anpassat för verk - samhet i egen regi. Kommunkontosystemet ger den kommunala verksam- heten en möjlighet att på ett konkurrensneutralt sätt välja mellan entrepre - nören och egenregin, vilket också är syftet med systemet. Denna möjlighet ges inte andra associationsformer med icke-skattepliktig verksamhet, och därför fungerar kommunkontosystemet sämre för verksamheter som drivs i någon annan associationsform. När den helt dominerande delen av den icke-skattepliktiga verksamhe - ten inom sjukvård, utbildning och social omsor g låg inom kommunsektorn klarade kompensationssystemet av att undanröja ef fektivitets- och kon- kurrensproblemen inom detta verksamhetsområde. En allt större del av denna verksamhet produceras nu emellertid av alternativa utförare. Enligt vad utredningen observerat nns det ett antal problemområden av skiftande karaktär där kommuner och privata entreprenörer inte kan be - driva sin verksamhet på lika villkor . Uthyrning av lokaler till privat entreprenör som bedriver icke-skatte - pliktig verksamhet. Om kommunen hyr ut lokaler (som kommunen byggt) har kommunen dragit av ingående mervärdesskatt på byggkostnaderna i kommunkon - tosystemet. Om däremot en privat byggherre bygger lokaler och hyr ut till icke-skattepliktig verksamhet blir denna tvungen att ta ut en högre hyra eftersom denna även innehåller dold mervärdesskatt. Bidrags nansierad verksamhet inom icke-skattepliktig verksamhet. Den bidragsberättigade verksamheten har högre kostnader för att driva verksamheten än egenregin, eftersom den privata entreprenören inte har någon möjlighet att dra av den ingående mervärdesskatten. Om bidraget till den privata entreprenören jämförs med egenregins kostnadsbild bör även kompensation för mervärdesskatt betalas ut till den privata entre - prenören för att konkurrensneutralitet skall föreligga. Privattandläkarnas konkur rens med Folktandvår den om de vuxna kun- derna. avreglerades vuxentandvården vilket innebar fri prissättning. Detta har lett till att privattandläkarna nu konkurrerar med Folktandvården på en öppen marknad. Eftersom Folktandvården får er sättning för den ingående mervärdesskatten genom kommunkontosyste met, vilket privattandläkarna inte får , uppstår en konkurrensnackdel för Inlåsningseffekter för de privata entr eprenör erna. En underentreprenör debiterar mervärdesskatt, men den privata entre - prenören, som bedriver en icke-skattepliktig verksamhet, kan inte dra av denna. Det betyder att mervärdesskatten blir en kostnad i verksamheten. I valet mellan att lägga ut arbetsuppgifter på underentreprenörer eller att göra det själv , missgynnas underentreprenören. Det innebär att skalför - delar nns eftersom stora företag kan anställa många olika yrkesgrupper och exempelvis ha en egen intern fastighetsjour, städverksamhet eller catering. Jämför else av anbud. När ett anbud från egenregin skall jämföras med ett anbud från en privat entreprenör måste hänsyn tas till dold mervärdesskatt. Vid större upp - handlingar är detta troligen inget problem. Problemet inträf far t.ex. vid direktupphandlingar som kräver snabba beslut och där beslutsfattaren inte är väl insatt i kommunkontosystemet. Slutsatser och överväganden. De ackumulerade underskotten på kommun- och landstingskontona utgör ett växande problem. Frågan på kort sikt är hur dessa skall nansieras. Om avgiften för skall täcka såväl årets beräknade underskott som be - räknat underskott och dessutom de ökade utbetalningarna skulle avgiften med en trendmässig utveckling behöva höjas , vilket motsvarar en höjning av kommunalskatten på ca . Om avgiften inte höjs så mycket kommer kommuners och landstings skulder att växa, utan möjlighet för den den enskilde kommunen att påverka skulduppbyggnaden. Om systemet, till följd av ökade avgifter , blir ett mer renodlat omför - delningssystem än vad det är , kan kommunernas förtroende för kom - munkontosystemet komma att minska. Man kan tänka sig tre alternativa lösningar på nansieringsproblemen: 1.Kommunkontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida. Där - igenom får kompensationssystemet för kommuner samma konstruktion som i det statliga kompensationssystemet. Avgifterna tas bort och istäl - let görs en reglering genom att sänka det generella statsbidraget. Nuvarande system bibehålls, men med en skärpning av de institutio - nella ramarna för avgiftssättningen, vilket innebär att beräkningsmeto den för att fastställa avgiften blir lagfäst. till underskottet innevarande år och korrigerar avgiften nästkommande år efter detta. På så sätt kan ackumulerade underskott aldrig uppkom 3.med bibehållen själv nansiering förs in på statsbudgeten. Bruttoredovisning införs vilket betyder att de kommunala avgifterna betalas in på en inkomsttitel på statsbudgetens inkomstsida och ersätt - ningarna betalas ut från ett utgiftsanslag på statsbudgetens utgiftssida. Avgiften kommer därigenom att beslutas av . De politiska prioriteringarna blir tydliga. Politik för konkurrensneutralitet. Tandvårdsmarknaden har en särställning bland de verksamheter som om - fattas av kommunkontosystemet. Eftersom tandvård bedrivs på en avre - glerad marknad där fri prissättning (från ) och fri etable ringsrätt råder får en olikformig behandling i skattehänseende större ef fekter på detta område än för övriga verksamheter . Man kan tänka sig tre alternativa lösningar: 1.Folktandvården lyfts ut från kommunkontosystemet, vilket innebär att den konkurrerar med privattandläkarna på lika villkor i mervärdesskat - tehänseende. 2.Privattandläkarna lyfts in i kommunkontosystemet. 3.Tandvård görs skattepliktig med en reducerad skattesats om . Detta skulle gälla såväl folktandvården som privattandvården, och eftersom verksamheten blir skattepliktig nns det således möjlighet att dra av all ingående mervärdesskatt. Enligt huvudreglerna i EG-direktivet är dock tandvård undantaget från skatteplikt. Medlemsländerna har emellertid vissa möjligheter att begränsa undantagets omfattning. Politik för konkurrensneutralitet Tillämpning och konkurrenssnedvridningar För övrig privat icke-skattepliktig verksamhet förekommer dels tillämp - ningsproblem, dels konkurrenssnedvridningar i varierande grad. Följande tillämpningspr oblem i kommunkontosystemet har identi erats: 1.Kommuner och landsting tar inte hänsyn till den särskilda ersättning som utgår vid upphandling av och bidragsgivning till icke-skattepliktig verksamhet, den s.k. 6-procentsersättningen. Det betyder att privata verksamheter inte blir kompenserade för dold mervärdesskatt. 2.Pristransparens föreligger inte vilket innebär svårigheter att jämföra priser. 3.Systemet anses av många kommuner vara krångligt och därigenom kostsamt att administrera. När det gäller konkurrenssnedvridningar för övrig verksamhet i icke- skattepliktig privat sektor är det största problemet troligen de inlås - ningseffekter som skapas genom att en verksamhet är icke-skattepliktig. Om undantagen avskaffas och all verksamhet görs skattepliktig skulle, i princip, kommunkontosystemets omfattning reduceras avsevärt. I de fall sociala skäl motiverar en lägre skattesats bör en sådan tillämpas för vissa tjänster . EG-rätten utgör emellertid ett hinder för en sådan ändring av mervärdesskattebestämmelserna. Bestämmelserna i det sjätte direk - tivet stadgar att viss verksamhet skall vara undantagen från skatteplikt. Jag föreslår emellertid att med kraft driver frågan att få till stånd en ändring av det sjätte direktivet på detta område. en lämplig tidpunkt för ett svenskt agerande är i samband med förbere delserna inför ordförandeskap i EU. Detta arbete bör ha hög Eftersom en ändring av det sjätte direktivet troligen tar att ge nomföra föreslår jag att en lösning övervägs i avvaktan på en sådan än Denna skulle innebära att så långt möjligt enligt det sjätte direktivet, införa skatteplikt på de områden som är icke-skattepliktiga. Troligen skulle detta främst kunna gälla privat verksamhet. Om privat verksamhet görs skattepliktig kan schablonersättningarna som utgår vid upphandling av och bidragsgivning till icke-skattepliktig verksamhet slopas. De privata entreprenörerna debiterar mervärdesskatt till kommunen, som får ersättning för ingående mervärdesskatt via kom - munkontosystemet. Detta kan leda till en förenklad adminstration i kom - muner och landsting. Vilka verksamheter som omfattas av undantag regleras i det sjätte di - rektivet. Tolkningsutrymmet är dock stort. Vad beträf far privat verksamhet kan särskilda regler som begränsar undantagens omfattning införas av medlemsländerna om verksamheten bedrivs på kommersiella villkor . Vidare analyser måste göras på detta område, dessutom måste konsulta - tion ske hos den europeiska kommissionen i detta ärende. Privat verksamhet som med dagens lagstiftning inte kan bli skatteplik- tig, kan föras in i kommunkontosystemet. Om privata entreprenörer förs in på kommunkontot kan detta leda till förbätt - rad konkurrensneutralitet och förhindra inlåsningsef fekter. Således torde detta vara ett möjligt alternativ . En analys bör dock göras huruvida detta är 16 Sammanfattning SOU 1999:133 förenligt med EG-rätten på mervärdesskatteområdet. Den svenska rege - ringen bör inhämta och beakta kommissionens synpunkter vid en eventu - ell beredning av ett sådant förslag. Statens verksamhet nansieras i huvudsak med skatter. Skattesystemet skall bl.a. vara utformat så, att samhällsekonomiskt ef fektiva lösningar gynnas. Vidare skall skattesystemet inte gynna en verksamhetsform fram- för en annan. Det är inte skattesystemet som skall vara avgörande för hu - ruvida en verksamhet skall bedrivas i offentlig regi eller om verksamheten kan läggas ut på privat entreprenad. Detta betänkande handlar om hur mervärdesskattesystemet skall garantera neutralitet och ekonomisk ef fek- tivitet inom och landstingskommunal icke-skattepliktig verk- samhet. Förutsättningarna för den kommunala verksamheten har förändrats på era punkter. Upplevt en genomgripande förändring av inkomstskattesystemet främst genom skattereformen 1991. Upplevt minst tre olika statsbidragssystem (med justeringar inom des- sa). Hanterat tre olika system för kompensation av mervärdesskatt. De alternativa förslag jag lägger fram i detta betänkande syftar till att va - ra långsiktigt hållbara. Kommuner och landsting skall ges stabila förut - sättningar och villkor att arbeta under . 1.2Utredningens uppdrag och arbete infördes ett särskilt system (kommunkontosystemet) för kommu - nernas och landstingens ersättning för sådan mervärdesskatt som inte får dras av enligt mervärdesskattelagen. Bakgrunden till systemet är att re - glerna för mervärdesskatt ändrades i samband med skattereformen 1990/91 då era tjänster än tidigare belades med en enhetlig mervärdes - skatt. Med rådande system skulle detta ha inneburit att konkurrenssned - vridningar uppstod mellan kommuner och privata entreprenörer till fördel för verksamhet i egen regi. 18 Mervär desskatten och konkurrensen Vid regeringssammanträdet beslutades att en särskild utredare skulle tillkallas med uppgift att analysera vissa frågor inom sys - temet för ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting, det s.k. kommunkontosystemet.1 Den inledande uppgiften var att analyse- ra och förklara orsakerna till de ökade utbetalningarna, samt att analysera den omfördelningsef fekt som uppstår till följd av den kollektiva nansie- ringen. Ett delbetänkande som belyste detta lämnades till regeringen (se bilaga 2). Enligt kommittédirektiven skall utredaren utvärdera hur väl systemet uppfyller det egentliga syftet, dvs. att skapa konkurrensneutralitet mellan verksamhet i egen regi respektive verksamhet utförd på entre - prenad. En viktig fråga, enligt direktivet, är att analysera ef fekterna av den kommunala nansieringen mot bakgrund av de ökade utbetalningarna från systemet. Utredaren bör också utvärdera om den ökade omslutningen och omfördelningen till följd av den kollektiva nansieringen har påverkat konkurrensneutraliteten.