sou · GNB362 · 2000-01-01 00:00:00 — Utredningens uppdrag att göra en avvägning mellan å ena sidan energi- och koldioxidskatt och å andra sidan övriga skatter inom väg- trafikområdet kan anses inrymma en viss prövning av vilka nivåer som skall gälla för de förstnämnda skatterna. Som anfördes i delbetänkandet (kapitel 5) är frågorna om energi- och koldioxidskatt dock inte begränsade till vägtrafiksektorn utan av stor betydelse för flera samhällssektorer. Ifrågavarande skatter är dessutom föremål för energiskattegruppens arbete inom . I delbetänkandet hänvisades bland annat till dessa skäl då utredningen fann det omöjligt att lägga fram egna förslag rörande energiskatten och koldioxidskatten. Utredningen har samrått med den i de senaste tilläggsdirektiven om- nämnda energiskattegruppen. Genom detta samråd har bland annat framkommit att energiskattegruppens arbete inte kommer att bli färdigt för den här utredningens uppdrag. Med hänsyn härtill anser sig fortfarande förhindrad att lägga fram egna förslag rörande nivåerna för skatten på olika drivmedel. Utredningen har därför valt att utgå från gällande skattesatser för beskattningen av drivmedel. Detta innebär en begränsning såtillvida att den här utredningen inte har kunnat göra någon egentlig avvägning mellan energi- och koldioxidskatt och övriga skatter. Utredningen är naturligtvis medveten om att drivmedelsbeskattningens nivåer kan komma att ändras när energiskattegruppens arbete har slutförts. I det här sammanhanget är det värt att påminna om det resultat som framkommit vid utvärderingen av styreffekterna, att förändringar i beskattningen av drivmedel kan påverka drivmedelsförbrukningen. Förändringar i drivmedelsbeskattningen skulle i flera fall kunna påverka utredningens förslag, t.ex. beträffande hur stor skillnaden bör vara mellan fordonsskatten på dieseldrivna respektive bensindrivna fordon. I så fall får de av utredningen föreslagna beloppen för t.ex. enhetsskatten på lätta fordon anpassas till förändringarna i drivmedelsbeskattningen. I kapitel 6 föreslår utredningen att den nuvarande lagen om försälj- ningsskatt på motorfordon avskaffas. Vidare förordar utredningen att man inför en försäljningsskatt som i sin helhet är miljöklassrelaterad så snart nya miljöklasser fastställts i enlighet med av EU beslutade kravnivåer. Detta skall ses mot bakgrund av vad som framkommit vid utvärderingen av styrmedlen och styreffekterna, dvs. att differentiering av försäljningsskatten tycks vara ett mer effektivt styrmedel än mot- svarande differentiering av fordonsskatten. Utredningen anser dock att den gällande försäljningskattelagen bör avskaffas under alla förhåll- anden. Förslaget om att avskaffa den nuvarande lagen om försäljningsskatt på motorfordon är delvis föranlett av förenklingsskäl. Även beträffande fordonsskatten har utredningen utrett möjligheterna till ytterligare för- enklingar utöver de som föreslogs i delbetänkandet. Där föreslogs som bekant enhetsskatt för personbilar och motorcyklar. Arbetet efter del- betänkandet har inriktats mot andra lätta fordon, dvs. lätta lastbilar, lätta bussar och lätta släpvagnar. Härvid har utredningen inhämtat upp- lysningar och synpunkter från källor inom bland annat , , samt AB Svensk Bil-provning. Denna information har även fått betydelse för utredningens övriga förslag rörande t.ex. fordonsskatten på traktorer och nämnda försäljningsskatt. Såvitt gäller fordonsskatten på lätta fordon har arbetet utmynnat i ett förslag om enhetsskatt vilket läggs fram i kapitel 3. I det sammanhanget diskuteras också möjligheten att, som ett alternativ till miljöklassdifferentierad försäljningsskatt, differentiera fordonsskatten efter de kommande miljöklasserna. Vad gäller fordonsskattehöjningen för tunga bussar innebär utred- ningens uppdrag som sagts inte någon lämplighetsbedömning. Arbetet har i stället inriktats mot den närmare utformningen av skatteskalorna och har därmed fått en i huvudsak teknisk karaktär. Utredningens förslag rörande tunga bussar presenteras i kapitel 4. Vad gäller tunga godstransporter uppfattar utredningen det inte som en prioriterad fråga att överväga andra förändringar i beskattningen än den anpassning till EG-rätten som nämns i de första tilläggsdirektiven () och som i första hand tar sikte på tunga släpvagnar. Denna uppfattning förstärks av att har beslutat om ändrade fordonsskattesatser för tunga lastbilar i samband med införandet av vägavgiften för vissa tunga fordon. De numera gällande skattesatserna för tunga lastbilar är bestämda med hänsyn till såväl vägavgiftssystemet som internationella konkurrensskäl. Mot denna bakgrund lämnar utred- ningen inga förslag om förändringar av fordonsskatten på tunga lastbilar. I delbetänkandet uttalades att utredningen skulle överväga att slopa fordonsskatten för tunga släpvagnar. Frågan fick förstärkt aktualitet genom uppdraget enligt tilläggsdirektiven att lägga fram förslag för att anpassa fordonsskatten för tunga fordon som används för godstransport på väg till gällande EU-regler. Det bör framhållas att nuvarande ut- formning av fordonsskatten för tunga fordon inte strider mot men om skatten på tunga släpvagnar skulle slopas och ersättas av högre skatt på dragfordonet (lastbilen) så skulle fordonsskatteuttaget likna utformningen av EU-direktivets bestämmelser och därmed harmoniera bättre med vägavgiftssystemet. Det har emellertid under utredningens arbete visat sig att de eventuella fördelarna med den övervägda förändringen knappast uppväger de problem som skulle uppstå. Det har inte framkommit några internationella konkurrensskäl för förändringen eftersom de flesta konkurrentländer i likhet med tar ut separat fordonsskatt på släpvagnar. Vad beträffar nackdelarna med den över- vägda förändringen så kan bland annat nämnas de praktiska problem som skulle uppstå vid själva omställ-ningen. Om fordonsskatteuttaget från släpvagnarna skulle fördelas på alla lastbilar så innebär det att beskattningen skärps för lastbilsägare som inte brukar använda släp- vagn. Även om det i och för sig är möjligt att bestämma skattenivån med hänsyn till om lastbilen i fråga är utrustad med draganordning (jfr. vägavgiftssystemet) så kvarstår att förändringen skulle innebära omställningsproblem och att den inte bör genomföras utan goda skäl. Några sådana skäl föreligger inte. Utredningen har därför kommit fram till att det inte finns tillräcklig grund för ändring av det nuvarande förhållandet med fordonsskatt på släpvagnar. Därför föreslås inte heller i detta avseende någon förändring rörande fordonsskatten på tunga godstransportfordon. Vad gäller traktorer har utredningen övervägt åtgärder för att und- vika de betydande administrativa problem som uppkommer vid registreringen av så kallade trafiktraktorer och så kallade jordbruks- traktorer. Gränsdragningen mellan dessa, som enbart beror av traktorns användningssätt, behövs på grund av nuvarande skatteskillnad mellan de båda fordonskategorierna. Frågorna om traktorer behandlas i kapitel 5 och utredningen föreslår härvid att fordonsskatten på trafiktraktorer sänks till samma nivå som för jordbrukstraktorer. Utredningen har inte övervägt några förändringar i fordons- skattehänseende för motorredskap och tunga terrängvagnar eftersom definitionerna av motorredskap och terrängmotorfordon troligtvis kommer att ändras. Frågan om sådana ändringar är föremål för arbete inom . Motorcyklar, personbilar, lastbilar eller bussar som är av en års- modell som är eller äldre är inte fordonsskattepliktiga. Enligt tilläggsdirektiven skulle utredningen göra en översyn av skattereglerna för sådana så kallade veteranfordon. Resultatet av översynen redovisas i kapitel 7. Enligt utredningens ursprungliga direktiv skulle förslag om en skoterskatt presenteras. Skatten skulle vara utformad i enlighet med utredningens övriga förslag vilket väl närmast innebär att en sådan skatt skulle utgöra en del av fordonsskattesystemet. Utredningen har dock under hand från inhämtat att frågan om skoterskatt är aktuell och utredningen presenterar därför inte något förslag om beskattning av skotrar. 2 Styrmedel och styreffekter I utredningens direktiv anges att en översyn skall göras av skatterna på trafikområdet. Översynen skall koncentreras till vad som är den lämpligaste avvägningen mellan försäljningsskatt, fordonsskatt, energi- och koldioxidskatt i syfte att förbättra den samlade styreffekten med avseende på trafiksäkerhet och miljö. En sådan översyn kräver information av flera olika slag. Först måste problemen preciseras närmare med avseende på såväl miljö som trafiksäkerhet. Härvid bör man bland annat fråga sig vilka miljöproblem som är ett direkt resultat av vägtrafiken och vad som är den bakomliggande orsaken till dessa. Det gäller exempelvis att bestämma om problemen är relaterade till bränsleförbrukningen, typen av fordon eller mängden trafik. Kunskap om upphovet till olika problem är en förutsättning för att det skall vara möjligt att vidta rätt slags åtgärder. Vidare måste miljöskadan värderas. Först därigenom kan avgöras hur stora insatser, dvs. kostnader, som är motiverade för att minska miljöpåverkan. Först efter en avvägning mellan kostnaderna för rening eller andra åtgärder och kostnaderna i termer av skada på miljön är det möjligt att bestämma vilka styrmedel som bör användas. Ett sista steg är en analys av de potentiella styrmedlens faktiska styreffekter. Denna kunskap är nödvändig för att kunna välja ett effektivt styrmedel. När det gäller skatterna på vägtrafikområdet handlar detta om i vilken utsträckning skatterna påverkar trafikanternas olika val. Rent konkret handlar det exempelvis om hur konsumenterna av bensin reagerar på en skattehöjning. Utredningen har koncentrerat sig på det sista av dessa steg, dvs. huruvida skatterna på vägtrafikområdet har en styreffekt. Denna analys är därmed främst ett bidrag för att avgöra om dessa styrmedel är ett verksamt medel att använda i miljöpolitiken. Styrmedelsmixen, dvs. avvägningen mellan försäljningsskatt, fordonsskatt och drivmedels- skatter bör dock även bero på de två första faktorerna, dvs. vilka konkreta miljöproblem som skall lösas och dess orsaker samt värd- eringen av miljöskadan. Denna översyn behandlar inte dessa delar utan begränsas till de olika skatternas styreffekter. Som nämnts i inledningen till detta betänkande har utredningen initierat en undersökning av 42 Styrmedel och styreffekter styreffekterna vilken utförts inom i . Förevarande kapitel utgår till stora delar från resultaten av den under- sökningen. 2.2.1Den ekonomiska grunden för miljöpolitik Redogörelsen i detta avsnitt grundar sig på betänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11). För en mer utförlig beskrivning hänvisas till kapitel 3 i nämnda betänkande. Det finns i den ekonomiska teorin en grundläggande föreställning om knapphet. De produktiva resurserna (arbetskraft, naturtillgångar och realkapital) är begränsade i förhållande till de mänskliga behoven av varor, tjänster, miljökvalitet och annat som bidrar till människors välbefinnande. Ett välkänt resultat i ekonomisk teori är att en ekonomi med så kallade perfekta konkurrensmarknader löser samhällets grundläggande resursfördelningsproblem på ett effektivt sätt. Med effektivitet menar man här att samhällets resurser utnyttjas på bästa möjliga sätt (vid given inkomstfördelning) och att producenterna till lägsta möjliga kostnad tillverkar det konsumenterna efterfrågar. Detta teoretiska resultat, där priserna fungerar som en informationsbärare, bygger på ett antal förutsättningar. En i sammanhanget viktig förutsättning är att det inte får finnas så kallade externa effekter. Varken produktion eller konsumtion får generera effekter som inte avspeglas i marknadspriserna. Externa effekter kan vara såväl positiva som negativa men i miljö- sammanhang rör det sig i de flesta fall om negativa externa effekter. Transportsektorn orsakar externa effekter av olika slag, dvs. effekter som påverkar andra aktörers konsumtions- och produktionsmöjligheter och som inte ingår i transportsektorns kostnader. Exempel på detta är buller och utsläpp av partiklar. Förekomsten av externa effekter leder till att marknadsekonomin ur samhällets synvinkel misslyckas med att allokera resurserna på bästa möjliga sätt. Kostnaderna för de olika privata aktörerna skiljer sig ifrån kostnaderna för samhället som helhet. Med andra ord föreligger ett så kallat marknadsmisslyckande. Marknadsmisslyckanden kan bero på förekomsten av kollektiva varor eller på svårigheter att definiera äganderätter. Kollektiva varor karakteriseras av att min konsumtion av varan inte påverkar din och ofta av att äganderätterna inte är väldefinierade. Luftkvalitet är ett exempel på en kollektiv vara där äganderätten är svår att definiera. Styrmedel och styreffekter 43 Väldefinierade äganderätter är en förutsättning för att en marknad skall kunna fungera på ett bra sätt. Man kan dock försöka definiera ägande- rätter till t.ex. luftkvalitet via en marknad för utsläppsrättigheter där staten ger ägarna till rättigheterna möjlighet att förorena luften. När rättigheterna på detta sätt är väldefinierade finns förutsättningar för att en marknad skall kunna uppstå. Marknadsmisslyckanden utgör motiv för offentliga ingrepp i resurs- fördelningen. Grovt sett kan detta ske på två sätt, via administrativa eller incitamentsbaserade styrmedel. Administrativa styrmedel på trafik- området är exempelvis tvingande utsläppskrav som ställs på fordonen. Incitamentsbaserade styrmedel innebär i stället att man försöker påverka producenters och konsumenters beteende på ett mindre direkt sätt. Genom att prissätta utsläpp ges förorenaren ett incitament att minska utsläppen. Skatten på koldioxid är ett exempel på detta. Oavsett vilket styrmedel man väljer måste man ha någonting att styra emot. I vissa fall kan ett totalförbud motiveras, i många andra fall väljer man en lösning där en viss mängd miljöstörande verksamhet tillåts. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör det bedrivas miljö- politik så långt som det är kostnadseffektivt, dvs. till dess att kostnaden inte överstiger värdet av det som kan uppnås. Det är exempelvis inte rimligt att rena alla utsläpp fullt ut. Den intressanta frågan är i stället hur stora utsläpp som kan tillåtas. Svaret beror på de samhälls-ekonomiska intäkterna och kostnaderna av att bedriva miljöpolitik. Ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv bör nivån väljas så att de samhälls-ekonomiska kostnaderna och intäkterna överensstämmer på marginalen. Således är det kostnaden och intäkten av det sista kilot som skall överens- stämma, men längre än så är det inte samhällsekonomiskt lönsamt att bedriva miljöpolitik. De samhällsekonomiska kostnaderna för att minska utsläpp består av de resurser som måste avsättas för att minska dem. I fallet med trafikens utsläpp kan dessa exempelvis bestå av kostnader för att installera katalysatorer eller merkostnader som uppstår vid användning av miljöklassad bensin. De samhällsekonomiska intäkterna av att minska utsläpp är ofta svårare att kvantifiera. De kan t.ex. bestå av förbättrade rekreations- möjligheter, minskade sjukdomsfall eller mindre påverkan på byggnads- och konstverk. Det är svårt att belopps-mässigt bestämma värdet av sådana miljöförbättringar. Inte desto mindre är beräkningarna mycket viktiga eftersom de bland annat kan komma att utgöra underlag för regeringens och beslut om vilka miljömål som skall ställas upp. 44 Styrmedel och styreffekter Med kunskap om vilka mål man skall styra mot blir nästa naturliga steg att hitta de instrument som mest effektivt leder till måluppfyllelse. Ett sådant medel är så kallade Pigouskatter. Dessa baseras på att externa effekter existerar, dvs. att de privatekonomiska kostnaderna för produk- tion eller konsumtion inte alltid överensstämmer med de samhälls- ekonomiska kostnaderna. Om en aktör förorsakar utsläpp som påverkar produktions- eller konsumtionsmöjligheterna för en annan aktör skiljer sig de företagsekonomiska och de samhällsekonomiska kostnaderna åt. Pigous förslag var att en skatt skulle introduceras uppgående till värdet av den negativa (marginella) externa effekt som den förorenande aktören bidrar med. Om den externa effekten är positiv blir konse- kvensen i stället att aktiviteten skall "belastas med en negativ skatt", dvs. Det viktigaste teoretiska resultat som framkommit inom den miljöekonomiska litteraturen om ekonomiska styrmedel är att en miljöskatt kommer att leda till en kostnadsminimerande fördelning av utsläppen. Kostnadsminimeringen innebär att detaljerad kunskap om olika reningskostnader i samhället inte behövs för en kostnadseffektiv rening av utsläppen. I princip behöver man bara besluta om att varje källa skall erlägga en skatt för de utsläpp som inte renas. Varje aktör kommer att jämföra kostnaden för att släppa ut en enhet (lika med miljöskatten) med att rena denna enhet (marginalkostnaden för rening). Det blir då lönsamt för aktörerna att rena så länge som marginal- kostnaden för rening är mindre än miljöskatten. I slutläget kommer alla aktörer att ha samma marginella reningskostnad, lika stor som miljö- skatten. Denna fördelning av utsläpp är den som minimerar kostnad- erna för att uppnå utsläppsminskningen. Problemet är dock att bestämma nivån på skatten. Nivån bestäms idealt sett genom en uttrycklig beräkning av den marginella kostnaden för att rena utsläppen och den marginella skadan av ytterligare en enhet utsläpp. Skatten skall väljas så att dessa två marginalkostnader sammanfaller för att få den för samhället bästa lösningen. Den margi- nella skadan speglar i detta sammanhang individernas värdering av miljö, dvs. hur högt skadan av ytterligare en enhet utsläpp värderas. Denna värdering förutsätter att en nyttofunktion preciseras, där miljökvalitet ingår som en variabel. En annan nivå på miljöskatten ger fortfarande en kostnadseffektiv fördelning av de reningsåtgärder som vidtas men den totala mängden rening behöver då inte uppgå till vad som är samhälls- ekonomiskt optimalt. Samma resultat kan erhållas med överlåtbara utsläppsrättigheter. Varje sådan rättighet ger en aktör möjlighet att släppa ut en viss mängd, t.ex. ett ton. Den för samhället optimala utsläppsmängden, dvs. Styrmedel och styreffekter 45 mängd för vilken den marginella kostnaden för rening och den marginella skadan av utsläppen är lika stora, motsvarar summan av alla utsläppsrättigheterna. Kostnadseffektivitet uppnås på samma sätt som med en miljöskatt. Bilden kompliceras dock om en aktör genom sitt agerande ensam kan påverka marknadspriset. Genom handel i utsläpps- rättigheter kommer ett marknadspris att etableras vilket är lika med marginalkostnaden för rening för alla aktörer. Detta beror på att betalningsviljan för utsläppsrättigheter direkt avspeglas i kostnaderna för rening. Aktörer med höga reningskostnader väljer att köpa rättig-heter av aktörer med låga reningskostnader och de senare väljer i större utsträckning att rena sina utsläpp. Kostnadsminimeringsprincipen leder till ett flertal intressanta resultat för hur en effektiv miljöpolitik bör utformas. En implikation är att man inte allmänt kan säga att det är kostnadseffektivt att ställa samma krav på alla samhällssektorer. Att kräva att samtliga sektorer skall reducera utsläppen med exempelvis betyder att man bortser från att kostnaderna kan skilja sig betydligt mellan olika sektorer. En fördelning där en sektor svarar för av reduktionen och övriga sektorer för kan vara mindre kost-sam för samhället än om reduktionen fördelas lika över alla sektorer. Det är i skenet av detta en generell miljöskatt skall ses, vilket i princip garanterar att reningen sker där den tar minst resurser i anspråk. 2.2.3Viktiga aspekter vid val av styrmedel Att ekonomiska styrmedel kan leda till kostnadseffektiva lösningar på miljöproblemen är ett starkt argument för användning av dessa. Valet av styrmedel i miljöpolitiken innebär ett val mellan medel med olika egenskaper. I det här avsnittet diskuteras några av de över-väganden som är viktiga vid valet av styrmedel. Miljöproblemets karaktär är av central betydelse för valet mellan olika instrument. Olika sorters utsläpp ger upphov till olika skador. Koldioxid- utsläpp ger inga lokala skador utan bidrar till den så kallade växthus- effekten vilken är ett globalt miljöproblem. I detta fall är utsläppskällans geografiska lokalisering utan betydelse för valet av styrmedel. I många fall ger dock utsläpp regionala eller lokala skador. Exempelvis har avgaser från biltrafik i huvudsak två miljöeffekter, en global effekt i form av utsläpp av växthusgaser samt en lokal effekt i form av direkta hälsoeffekter, påverkan på byggnader, buller etc. Miljö- politiken måste i detta fall lösa två problem, ett lokalt och ett globalt. 46 Styrmedel och styreffekter är dock i allmänhet inte möjligt att lösa två problem med ett medel, t.ex. med en enhetlig miljöskatt på bensin. En tänkbar metod för att försöka lösa båda problemen skulle kunna vara att kombinera en koldioxidskatt med så kallade biltullar. Förutom att miljöskador har en rumslig dimension har de också en tidsmässig dimension. Koldioxidutsläpp är ett exempel där det är halten av koldioxid i atmosfären som anses vara det egentliga hotet – inte det momentana utsläppet. Miljöskadorna är beroende av den totalt ackumu- lerade mängden föroreningar. Detta ställer ytterligare krav på utform- ningen av styrmedel. För att kunna bestämma storleken av t.ex. vissa kostnader för rening krävs bland annat detaljerad kunskap om vilka tekniska möjligheter som står till förfogande. I praktiken måste många beslut om införandet av nya styrmedel fattas utan att man med säkerhet känner till de samhällsekonomiska intäkterna och kostnaderna av minskningen av utsläppen. En intressant fråga är om denna osäkerhet är av betydelse när det gäller att välja mellan olika styrmedel. En miljöskatt gör att den aktör som orsakar utsläppen kommer att rena dem så länge som detta är ett billigare alternativ än att betala skatten. Reningskostnaderna kommer således att överensstämma med miljöskatten för det sista kilot som aktören väljer att rena. Om statsmakterna hade fullständig kunskap om reningskostnaderna skulle man lika väl kunna ge aktören ett tillstånd att släppa ut samma mängd som han kommer att göra i miljöskattefallet. Antag nu att reningskostnaderna visar sig bli betydligt högre än beräknat. Med regleringsalternativet skulle utsläppen då uppgå till samma kvantitet som tidigare men miljöskattealternativet skulle leda till att en mindre kvantitet utsläpp renas. Från samhällsekonomisk synpunkt skiljer sig således alternativen åt på två punkter. I reglerings-fallet blir utsläppen jämförelsevis mindre, men reningskostnaderna högre. Omvänt blir utsläppen högre i skattefallet, men mindre resurser används till rening. Vilket alternativ är att föredra? Svaret beror helt och hållet på vad kostnaderna för rening är i förhållande till värdet av att minska utsläppen. Om kostnaderna för rening stiger mycket kraftigt vid ökad rening kan regleringsalternativet vara sämre ur samhällsekonomisk synpunkt. Miljöskatter kan vara ett sämre alternativ om skadekost- naderna stiger mycket brant utöver en viss nivå. För vissa ämnen kan det finnas så kallade tröskeleffekter där utsläppen över en viss nivå är mycket hälsovådliga. Med en reglering kan man undvika ett sådant utfall, men vid osäkerhet om storleken av marginalkostnaderna för Styrmedel och styreffekter 47 rening kan en för lågt satt miljöskatt leda till för höga utsläpp. Valet mellan kvantitets- och prisstyrning är ett generellt problem och de grundläggande resonemangen kan även tillämpas på andra företeelser än utsläpp. Denna enkla analys visar att det inte på förhand går att säga om en (optimalt lagd) reglering eller en (fungerande) rättighetsmarknad är bättre eller sämre än en miljöskatt.