sou · GNB373 · 2000-01-01 00:00:00 — Det är också viktigt att ombudsmannen motiverar sina beslut så att det tydligt framgår hur ombudsmannen kommit fram till sitt ställningstagande. Föreläggande att inkomma med uppgifter eller inställa sig till överläggningar även för privata företag etc. ökar möjligheterna för ombudsmannen att kunna skaffa sig en god bild över de för- hållanden som anmäls. Som ovan sagts innehåller dessa ärenden myndighetsutövning mot enskilda. I de fall föreläggandet riktar sig till enskilda företag skall de regler i förvaltningslagen som gäller vid myndighetsutövning mot enskilda tillämpas. Även när förelägganden riktar sig mot myndigheter kan det vara lämpligt för att tillämpa förvaltningslagens reg- ler om myndighetsutövning. Med hänsyn till den vikt och betydelse jag tillmäter Handi- kappombudsmannens uppgifter med enskilda ärenden anser jag att det uttryckligen bör framgå av lagen att om ombudsmannen genom anmälan eller på annat sätt får kännedom om att funk- tionshindrade personer missgynnas, utsätts för kränkande be- handling eller inte kan tillvarata sina rättigheter eller intressen, skall denne vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa miss- förhållandet. Av förslaget bör även framgå att ombudsmannen inte skall vara skyldig att utreda en inkommen anmälan, om denna anmälan lämpligen bör handläggas av annan myndighet. I sådant fall skall ombudsmannen hänvisa den enskilde till den myndigheten. 8.4Förhållandet till andra myndigheter – tillägg i myndigheternas instruktioner och ändring av verksförordningen 0LWW I|UVODJ: I respektive myndighets instruktion och i verks- förordningen införs föreskrifter som tydliggör myndighetens ansvar att inom sitt ansvarsområde och med utgångspunkt i bevaka frågor som rör funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Myndigheten skall också vara skyldig att anpassa sina lokaler och verksamhet så att de blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. De ändringar jag föreslår i och instruktioner kan ses som exempel på hur dessa regler kan ut- formas i andra myndigheters instruktioner. Den offentliga förvaltningen har med tiden genomgått en bety- dande strukturförändring på många områden. En av förändring- arna har varit att staten har minskat styrningen av den kommunala verksamheten. Ett flertal av de områden som tidigare ålegat staten att svara för har i stället överförts till kommuner och landsting. Detta har skett genom bland annat generella statsbidrag och ram- lagstiftning. Syftet har varit att förlägga demokratiska beslut så nära med- borgarna som möjligt. Kommunerna och landstingen har således ålagts ett större antal uppgifter, men också fått en större frihet att själva bestämma om innehåll i och prioritering av sina verksam- heter. Det finns emellertid en risk för att decentralisering och ramlagstiftning kan leda till att exempelvis kvaliteten på det stöd och den service funktionshindrade erhåller varierar i alltför hög utsträckning från kommun till kommun. Kommunerna kan ha olika förutsättningar vad gäller kompetens, resurser och ambitio- ner på handikappområdet. För att motverka detta anser jag att, förutom lagstiftning som tydligt anger vilka rättigheter respektive skyldigheter det finns på området, det är viktigt att tillsynsmyn- digheterna aktivt bevakar frågor som rör funktionshindrade. Som jag redogjort för i avsnitt 5.4 har alla myndigheter inom sina sektorer ansvar för att bevaka frågor som rör funktionshind- rade personer samt i övrigt verka för att funktionshindrades behov och förutsättningar beaktas och uppmärksammas. Vidare har myndigheterna ansvar för att anpassa sin verksamhet så att den blir tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. I propositionen (1993/94:219) redogör regeringen för att per- soner med funktionshinder har sämre livsvillkor än befolkningen i övrigt. De särbehandlas ofta på ett negativt sätt genom att de inte har tillgång till samhällets utbud av resurser och tjänster på samma villkor som andra. Jag anser att det behövs ökade ansträngningar från såväl det allmännas sida som från öv- riga delar av samhället för att förhindra sådana tendenser. Varje samhällssektor måste i högre grad ta sitt ansvar för tillgänglighe- ten i sin verksamhet och att åtgärder vidtas för att förhindra att personer med funktionshinder särbehandlas på ett sätt som är till nackdel för dem. Jag anser att det är viktigt att varje myndighet tar sitt ansvar för att målen full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för funktionshindrade personer uppnås. Jag har i kapitel 3 redovisat resultatet av en enkätsammanställ- ning beträffande statliga myndigheter där det bland annat fram- kom att endast hälften av de myndigheter som deltog i undersök- ningen hade implementerat i det egna arbetet. Jag anser därför att det uttryckligen skall anges i respektive myn- dighets instruktion och i verksförordningen att de skall tilllämpa och beakta dessa regler i sitt arbete. Dessutom har varje myndig- het en unik sakkunskap om sitt ansvarsområde samt en god kännedom om regionala och lokala förhållanden, vilket leder till en effektivare implementering av inom varje samhällssektor. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag en ändring av verksförordningen där myndighetens ansvar för att lokaler och verksamhet är tillgängliga för personer med funk- tionshinder förtydligas. Vidare föreslår jag att det i varje myndig- hets instruktion införs en föreskrift som tydliggör myndighetens ansvar att inom sitt sektorsområde bevaka frågor som rör funk- tionshindrade personers rättigheter och intressen. Ansvaret skall ha sin utgångspunkt i . I avsnitt 8.3 har jag redogjort för att vid behov skall kunna påtala brister för andra myndigheter och fästa deras uppmärksamhet på områden inom deras sektor där personer med funktionshinder inte har full delaktighet och jäm- likhet. Om ansvaret för frågor som rör funktionshindrade tydlig- görs för myndigheter i deras instruktioner, kan detta underlätta kommunikationen med . Som exempel på vilken effekt det kan få att ansvaret för frågor som rör funktionshindrade anges explicit i myndighetens instruk- tion vill jag framhålla . I förordningen (1997:652) med instruktion för framgår bland annat att verket skall be- akta funktionshindrade personers behov inom vägtransportsyste- met. I den undersökning som jag genomförde har det visat sig att i sin generella planering hade avsatt medel och tid för att anpassa sin verksamhet för funktionshindrade personers be- hov. 0LWW I|UVODJ: Bestämmelsen i 9 kap. 21 §, andra stycket sek- retesslagen (1980:100) ändras till att sekretess gäller i verk- samhet enligt lagen (1999:XX) om för uppgifter som rör enskilds personliga och ekonomiska för- hållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada och men. Av 9 kap. 21 §, andra stycket sekretesslagen (1980:100) framgår att sekretess gäller i verksamhet enligt lagen (1994:749) om Han- dikappombudsmannen för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men om upp- giften röjs. Som framgår av avsnitt 5.9 har jag tagit del av ett stort antal ärenden som har handlagt. I flera av dessa ärenden har ombudsmannen inhämtat uppgifter från myn- digheter inom hälso- och sjukvården och . De hand- lingar och yttranden som dessa myndigheter har inkommit med innehåller ofta uppgifter som av den enskilde eller någon närstå- ende till den enskilde kan uppfattas som känsliga, personliga och integritetskränkande. Enligt 7 kap. 1 § första stycket sekretessla- gen gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Av 7 kap. 3 § första stycket sekretesslagen framgår att sekretess gäller inom för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Med personliga förhållanden avses så vitt skilda förhållanden som till exempel en persons adress, yttringar av ett sjukdomstillstånd eller uppgift om en persons ekonomi. För uppgifter om enskilds personliga förhållanden inom hälso- och sjukvården och föreligger således presumtion för sekretess av uppgifterna (omvänt skaderekvisit). När det gäller uppgifter hos i verk- samhet enligt lagen om är förhållandet det motsatta. Huvudregeln är där att uppgifter om enskilds per- sonliga och ekonomiska förhållanden är offentliga om inte en men- eller skadebedömning ger annat resultat (rakt skaderekvisit). Detta innebär att uppgifter som inkommer till Handikappom- budsmannen från andra myndigheter, där presumtion för sekretess av uppgifter föreligger, får ett svagare sekretesskydd hos Handi- kappombudsmannen. Flera av de brev och uppgifter som inkommer till Handi- kappombudsmannen från bland annat enskilda personer innehål- ler av naturliga skäl ofta uppgifter som rör personliga förhållan- den. I skrivelserna beskrivs inte sällan vilket stöd och vilken service den enskilde har behov av, den enskildes hälsotillstånd och familjeförhållanden. Dessa uppgifter skulle i de flesta fall – om de förvarats hos annan myndighet som handhar frågor på des- sa områden – varit sekretessbelagda med omvänt skaderekvisit. I verksamhet enligt lagen (1993:335) om gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Hos de övriga tematiska ombudsmännens verksamhet gäller sekretess med rakt skaderek- visit för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska för- hållande. Jag anser att , liksom Barn- ombudsmannnens, verksamhet skiljer sig från de övriga tematiska ombudsmännen. Hos båda dessa ombudsmän hanteras informa- tion som nära knyter an till den enskildes personliga förhållanden. Många uppgifter rör till exempel den enskildes hälsotillstånd, so- ciala situation eller familjeförhållanden. Detta är uppgifter som inom exempelvis och hälso- och sjukvården om- fattas av sekretessregler med omvänt skaderekvisit. Det är inte ovanligt att en utredning hos Handikappombuds- mannen initieras av någon annan än den person som ärendet be- rör. I vissa fall kan en person företräda den enskilde, men det kan också vara en anhörig eller annan närstående som själv uppmärk- sammat problem som berör den enskilde. Om Handikappom- budsmannen i utredningen inhämtar uppgifter om den enskildes förhållanden från exempelvis myndighet inom hälso- och sjuk- vården och kan dessa uppgifter således utan den enskildes medverkan omfattas av en svagare sekretess. Mot bakgrund av vad som ovan anförts finner jag att sekretess bör gälla i verksamhet enligt lagen om för uppgifter som rör enskildas personliga och ekonomiska för- hållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Genom denna ändring tillgodoses behovet av ett star- kare skydd för känsliga uppgifter som rör den enskilde. Vidare uppnås fördelen med att samma typ av sekretess kommer att gälla som för liknade uppgifter hos andra myndigheter. 8.6Begära information och kalla till överläggningar 0LWW I|UVODJ: Skyldigheten att lämna uppgifter och delta i överläggningar med utsträcks till att även gälla enskilda företag och organisationer. Handikappom- budsmannen skall ha rätt att förelägga den uppgiftsskyldige att komma till överläggningar eller lämna uppgifter. Föreläggan- det får kombineras med vite. har möjlighet att med stöd av 3 § lagen (1994:749) om ta initiativ till överläggningar med myndigheter, företag, organisationer och andra i syfte att motverka att personer missgynnas eller på annat sätt utsätts för kränkande behandling på grund av funktionshin- der. Enligt 4 § samma lag har myndigheter, landsting och kommu- ner skyldighet att på uppmaning av ombudsmannen lämna upp- gifter till ombudsmannen om sin verksamhet. De är också skyl- diga att på ombudsmannens uppmaning delta i överläggningar med denne. Detsamma gäller den som enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen anförtrotts förvaltningsuppgift som rör personer med funktionshinder eller som fått bidrag av staten, landsting eller kommun med skyldighet att främja funktionshind- rades intressen. har vid ett flertal tillfällen inhämtat uppgifter och haft överläggningar med myndigheter och företag. Vid handläggningen av anmälningsärenden begär ombudsmannen in yttrande eller information från den som är anmäld. Privata fö- retag har emellertid ingen skyldighet att efterkomma ombuds- mannens begäran. Det är dock sällan som någon nekat att ge om- budsmannen de uppgifter denne begär. Det finns delade meningar bland myndigheterna om vilken betydelse överläggningsskyldigheten har. En majoritet av dem som svarade på min enkät till myndigheter, anser att denna skyl- dighet inte stärkt deras ansvar inom handikappområdet. menar de att samarbetsklimatet inte påverkats negativt av att de är skyldiga att medverka vid överläggningar. Vid mitt sammanträf- fande med representanter för olika myndigheter uttryckte två kri- tik över bemötande vid överlägg- ningarna. I övrigt fanns dock ingen kritik mot skyldigheten att delta. Det är naturligtvis svårt att bedöma effekten av de överlägg- ningar kallat till. Även om majoriteten av dem som besvarade enkäten inte anser att överläggningarna har stärkt den egna myndighetens ansvar på handikappområdet, kan dessa ändå ha bidragit till att myndigheterna blivit mer upp- märksamma när det gäller handikappfrågorna. Jag har svårt att tro att företrädare för myndigheter inte blivit påverkade av de ingå- ende diskussioner som förts vid ombudsmannens överläggningar. Vissa myndigheter har dessutom framhållit att överläggningarna lett till positiva resultat, bland annat gäller det tillgängligheten till myndigheternas lokaler. gäller förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. Av 18 § lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av perso- ner med funktionshinder är en arbetsgivare skyldig att på uppma- ning av lämna de uppgifter om för- hållandena i arbetsgivarens verksamhet som kan vara av betydelse för ombudsmannens tillsyn enligt lagen. Handikappom- budsmannen får även hos Arbetsdomstolen föra talan i mål som rör diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. Ombudsmannen kan således inte ålägga privata företag med flera att i andra fall delta i överläggningar eller inkomma med de uppgifter som ombudsmannen kan behöva i ett ärende, när funk- tionshindrade diskrimineras inom näringsverksamhet. nekas människor med funktionshinder tillträde till eller kan på grund av sitt funktionshinder inte komma in i restauranger, affärer, biogra- fer med mera. Skälen kan vara affärsidkares med fleras attityder eller bristande tillgänglighet till lokalen. För myndigheter gäller regler om både tillgänglighet och serviceskyldighet gentemot en- skilda, som saknas för andra verksamheter. Detta kan inte lösas utan en lagstiftning som förbjuder diskri- minering i näringsverksamhet. Jag ser en sådan lagstiftning som nödvändig om vårt land skall leva upp till de krav som stadgas i FN:s olika dokument om mänskliga rättigheter och i standard- reglerna. Jag anser att en del av den diskriminering som drabbar männi- skor med funktionshinder bör kunna undanröjas genom upplys- ningar och information till berörda verksamheter. Som ett steg på vägen anser jag att det finns starka skäl att in- föra en skyldighet även för enskilda företag och organisationer med flera att inkomma med de uppgifter och inställa sig till de överläggningar som begär. I mitt för- slag till ny lag om införs en sådan skyldighet. Det är emellertid inte uteslutet att företag, organisationer eller andra inom den enskilda sektorn kan finna det mindre angeläget att bistå i dennes hemställan om att lämna uppgifter eller delta vid överläggningar. Mot den bakgrun- den finns därför behov av att i undantagsfall kunna kombinera framställningar om att inkomma med uppgifter eller att delta i överläggningar med ombudsmannen med "påtryckningsmedel". Jag föreslår därför att ombudsmannen skall ges rätt att förelägga företaget, organisationen med flera att inkomma med uppgifter eller delta i överläggningar. Det finns emellertid inte någon an- ledning att införa särbestämmelser för den enskilda sektorn i detta avseende, varför regeln även bör gälla gentemot den offentliga sektorn. I de fall det bedöms nödvändigt för att föreläggandet skall åt- lydas skall detta kunna kombineras med utsättande av vite. Det är inte troligt att vite behöver komma till användning särskilt ofta. Redan möjligheten för ombudsmannen att kunna meddela ett fö- reläggande med vite bör ha en preventiv effekt. Jag ser också möjligheten till föreläggande med vite som en viktig markering att ingen enkelt kan negligera en uppmaning från ombudsmannen att lämna information som ombudsmannen behöver för sin utred- ning eller komma till en överläggning. Jag vill påpeka att myndigheter, företag och andra berörda inte får betungas onödigt genom skyldigheten att lämna uppgifter eller deltaga i överläggningar. För ett företag med liten omsättning och som ligger långt från , kan det vara en stor ekonomisk uppoffring att komma till en överläggning hos Handikappom- budsmannen. Vid sådana tillfällen får ombudsmannen noga över- väga nyttan med överläggningen och kanske själv resa till företa- get. Av 14 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) framgår att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till annan myndighet om uppgifts- skyldigheten följer av lag eller förordning. Jag har i avsnitt 8.5 föreslagit att det i verksamhet hos skall gälla ett starkare sekretesskydd för uppgift om enskilds per- sonliga och ekonomiska förhållanden. Genom denna ändring un- danröjs olägenheten med att olika sekretessnivåer gäller för upp- gifter hos bland annat och myndighe- ter på hälso- och sjukvårdens och område. När det gäller uppgifter från enskilda företag och organisatio- ner bör ombudsmannen ta skälig hänsyn till om uppgifterna är sådana att de kan avslöja något om företagets affärs- eller drift- förhållanden, uppfinningar eller forskningsverksamhet. Finns det särskilda skäl, med hänsyn till sådana förhållanden, att inte lämna ut uppgiften skall den inte heller behöva lämnas ut. Därmed be- hövs inte heller någon särskild sekretessregel härom hos om- budsmannen. Detsamma bör gälla uppgifter som avser rikets säkerhet och det allmännas ekonomiska intresse. Genom att kunna överklaga ett föreläggande, med eller utan vite, har myndigheter, företaget och andra möjlighet att få prövat i allmän förvaltningsdomstol om det föreligger en skyldighet att lämna ut uppgiften eller komma till överläggning. Denna över- prövning är även ett viktigt skydd för den enskildes rättssäkerhet. Att också en statlig myndighet ges rätt att hos domstol kunna överklaga föreläggande ser jag inte som konstitutionellt omöjligt utan mer som ett uttryck för om- budsmannens i princip fristående ställning. 0LWW I|UVODJ: Av lagen skall det framgå att Handikappom- budsmannen är skyldig att ge ut en rapport. Denna rap- port skall ställas till regeringen men ombudsmannen skall även tillse att den får en god spridning till en större målgrupp. Den informationsstudie som jag gav Idé Torget i uppdrag att ut- föra, ger ett mycket gott betyg åt in- formationsverksamhet. Med relativt små resurser lyckas om- budsmannen nå ut väl i media. Jag har också vid mina samtal med funnit en mycket övertänkt plan för informationsarbetet. Förslagen som läggs i studien bör överlämnas till Handikapp- ombudsmannens bedömning. De berör områden som grafisk pro- fil och administrativa rutiner i informationsverksamheten och jag tror att de skulle kunna effektivisera informationsarbetet ytter- ligare. informationsverksamhet fyller en mycket viktig uppgift. Härigenom kan speciella målgrupper nås av kunskaper om lagar, regler och villkoren för människor med funktionshinder. Jag anser däremot att skall vara mycket försiktig med att delta i kampanjer som syftar till att lyfta fram olika handikappolitiska krav. Det är viktigt att tydligt skilja mellan de uppgifter som tillkommer en ombudsman och de som tillkommer handikapporganisationerna. För en om- budsman som står friare mot regeringen är denna boskill- nad särskilt viktig. Det får inte råda några tvivel om att Handi- kappombudsmannen är en institution, som är självständig också gentemot handikapprörelsen. Eventuella tvivel om detta skulle på ett menligt sätt kunna påverka aukto- ritet och status. Detta hindrar inte ombudsmannen från att påtala missförhål- landen och lägga förslag på lagändringar eller andra åtgärder som förbättrar förhållandena för funktionshindrade. Formerna för detta skall dock vara mer formella än vad som behöver gälla för handi- kapporganisationerna. I propositionen om inrättandet av 1993/94:239) sid 16, anges att skall ge ut en årsrapport. Ombudsmannen bör avge en rapport över sin verksam- het till regeringen. I rapporten bör lyftas fram frågor som om- budsmannen anser regeringen behöver överväga. Det kan vara förslag som rör lagstiftningen eller andra åtgärder. I rapporten bör finnas en sammanställning över de principiella uttalanden som ombudsmannen gjort under verksamhetsåret. Bland annat bör sådana uttalanden tas upp som behandlar FN:s standard- regler och den långsiktiga bevakningen av handikappfrågorna inom EU. I förordningen (1994:949) med instruktion för Handikappom- budsmannen stadgas i 3 § att "skall lämna en rapport till regeringen om sin verksamhet under det närmast föregående året. årsrapporter har ett stort läsvärde. Detta framgår av både enkätundersökningar, sammanträffanden och rapporten . I myndighetsenkäten påpekar flera myndigheter att de fått information om genom dessa. Länsstyrelserna uppger att årsrapporterna har haft betydelse som informa- tionskälla. Landstingen framhåller att ombudsmannens årsrappor- ter ger dem inspiration och att politiker och tjänstemän tar del av dem. De flesta handikapporganisationer anser att de har haft nytta av årsrapporter även om de tror att nyttan är störst externt, det vill säga utanför handikapporganisa- tionernas skara. Enligt propositionen och förordningen riktar sig årsrapporterna till regeringen. De skall bland annat redovisa ombudsmannens förslag till ändringar i lagar och andra regler. Jag har intervjuat sju tjänstemän på för att få belyst hur årsrap- porterna används på de olika departementen. Av intervjuerna framgår att dessa rapporter uppskattas men att de i första hand läses för att de ger en bred information om funktionshindrades villkor. Endast två tjänsteman framhåller att de används som un- derlag i samband med propositionsskrivande. Skrivelser och rap- porter som rör ett bestämt ämnesområde gör större nytta enligt dessa intervjuer. Detta är inte heller främmande för Handi- kappombudsmannen. lämnar denne förslag till rege- ringen i form av särskilda skrivelser. och enskilda myndigheter har erhållit skrivelser från ombuds- mannen. Vidare har ombudsmannen redovisat sina undersök- ningar i en rad specialrapporter, som sänts till regeringen. Det är ett tidskrävande arbete för att framställa årsrapporterna. Mot den bakgrunden är det viktigt att se om syftet med dem uppnås. Enligt propositionen skall rap- porterna lyfta fram frågor "som ombudsmannen anser regeringen behöver överväga." Det kan vara förslag som rör lagstiftningen eller andra åtgärder (sid. 16 i propositionen om Handikappom- budsmannen). Jag anser inte att detta syfte uppnås och hänvisar till mina intervjuer med departementstjänstemän. Varje enskilt förslag som presenteras i årsrapporterna riskerar att drunkna i mängden.