sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Detta ger enligt kommittén en bild av stelhet åt verksamheten och framstår som en inskränkning i ÖB:s möjligheter att förfoga över och kontrollera underrättelsetjänsten. Kommittén me- nar att det framstår som mer naturligt att MUST:s och KSI:s verk- samhet ingår som en del i Försvarsmaktens planerings- och budget- process. Underrättelseverksamheten skall bedrivas så att den är förenlig med statsmakternas intentioner. Den nya säkerhetspolitiska omvärldssitua- tionen ställer andra krav på underrättelsetjänsten än tidigare, då an- svaret för styrningen av den militära underrättelsetjänstens verksam- het i stor utsträckning kunde läggas på Försvarsmakten genom ÖB på grundval av endast en mer allmän målformulering från regeringens sida. Den nya omvärldssituationen kräver däremot en säkerhetspoli- tisk bedömning i ett bredare perspektiv. Nya tendenser i omvärlden vad gäller hot, risker och andra säkerhetspolitiska förhållanden måste ges större politisk uppmärksamhet och övervägas i anslutning till statsmakternas fortlöpande ställningstaganden till den svenska säker- hetspolitikens inriktning. Huvudansvaret för att det skapas ett under- lag för den säkerhetspolitiska bedömningen faller på regeringen. Den osäkerhet och det komplex av svårbedömbara faktorer, som påverkar omvärldsutvecklingen och som skall ligga till grund för den svenska säkerhetspolitiken, ökar regeringens behov av information. Den militära underrättelsetjänsten förutsätts här lämna viktiga bidrag. Därmed ökar också regeringens behov av att kunna styra den av ÖB ledda underrättelsetjänstens verksamhet. Det vidgade säkerhetsbegreppet, som i enlighet med för- svarsbeslut även omfattar de s.k. nya hoten, ställer i sig nya krav på regeringens behov av information för den säkerhetspolitiska bedöm- ningen. Den militära underrättelsetjänsten kan även här lämna väsent- liga bidrag. Detta kräver dock en särskild styrning och inriktning från regeringens sida för att klargöra dels vilka hot och risker, som bör omfattas av en vidgad säkerhetssyn, dels vilken ställning underrättel- setjänsten skall ha i förhållande till de eljest ansvariga myndigheterna, när det gäller inhämtning av information i dessa sammanhang. Totalförsvarets anpassning till det säkerhetspolitiska läget är, som redan framhållits, en central fråga för försvarspolitiken och totalför- svarets framtida utformning. Regeringens hantering av anpassnings- förloppet på såväl kort som lång sikt förutsätter en styrning och in- riktning av underrättelsetjänsten i nu angivna hänseenden. Deltagandet i fredsfrämjande och andra insatser i det internatio- nella säkerhetssamarbetet utgör en allt viktigare del i den svenska sä- kerhetspolitiken. Regeringens behov av strategiska omvärldsunder- rättelser blir därmed allt viktigare. Behovet av en styrning från rege- ringens sida har därvid framhållits. Utan en precisering av regeringens behov av säkerhetspolitiskt re- levant information blir utrymmet för underrättelseorganens tolkning av sin uppgift framför allt när det gäller säkerhetspolitiska frågor alltför stort och tolkningen präglad av osäkerhet. Å andra sidan finns det risk för, såsom det också har visat sig i realiteten, att brister i in- riktningen kan leda till att underrättelseorganen inte följer den säker- hetspolitiska utvecklingen i erforderlig grad. Styrningen av underrättelsetjänsten kan ske i form av lag eller and- ra föreskrifter i den del behövliga riktlinjer och inriktningen av under- rättelsetjänsten är av mer allmängiltig och bestående karaktär. En närmare och fortlöpande styrning kan därutöver ske genom direktiv i samband med anvisning av medel eller genom särskilda uppdrag. De nu angivna formerna för styrning av den militära underrättelsetjänsten bör emellertid kompletteras med en funktion med företrädare för , som fortlöpande kan medverka till att detaljer i inrikt- ningen kan klargöras för underrättelseorganen. Skäl för samordning av underrättelsetjänsten Svensk säkerhetspolitik skall bedrivas bl.a. mot bakgrund av det vid- gade säkerhetsbegrepp, som i enlighet med 1995 och för- svarsbeslut har utvidgats till att - vid sidan av hävdandet av den terri- toriella integriteten och svenska bidrag till hanteringen av internatio- nella kriser och konflikter i andra länder samt fredsbevarande insatser - även omfatta s.k. nya hot. Underrättelsefrågorna är därmed också departementsöverskridande. Det saknas i till skillnad mot vad som är förhållandet i åt- skilliga andra länder ett särskilt organ inom eller eljest uttalade regler för en överordnad styrning och samordning av underrättelseverksamheten. Inte heller finns det en funktion inom för en samordnad beredning av sådan underrättelse- information, som finns på olika håll och som bör utgöra ett viktigt inslag när regeringen formar sina säkerhetspolitiska ställningstagan- den. Underrättelsetjänsten måste fortlöpande kunna ge sitt bidrag till en säkerhetspolitisk bedömningsgrund i ett bredare perspektiv. Detta förutsätter en styrande och samordnande och i första hand strategiskt inriktad funktion för hantering av underrättelsefrågor inom , där den militära underrättelsetjänstens verksamhet be- handlas såsom en del. Vidare krävs det en form för sammanvägning och beredning av såväl militär som civil underrättelseinformation för att det skall föreligga ett mer fullständigt säkerhetspolitiskt beslutsun- derlag. Det är vidare av avgörande betydelse för att nå ett gott resultat i underrättelseverksamheten, att regeringens underrättelsebehov kan ges en detaljerad utformning i ett samråd med olika underrättelseor- gan. En fortlöpande dialog behöver upprätthållas mellan underrättelse- organen och företrädare för för diskussion om prio- riteringar och justeringar av behoven och för att upprätthålla en nöd- vändig flexibilitet i inriktningen av underrättelseverksamheten. Det har av underrättelseorganen framhållits att en överordnad samordning av den strategiska utrikes- och försvarspolitiska analyskompetensen behövs för att skapa en sammanhållen säkerhetspolitisk bedömnings- grund för regeringen inte minst i den för totalförsvaret viktiga anpass- ningsprocessen. En samordningsfunktion inom bör ha en per- manent karaktär. Funktionen bör kunna ge en övergripande bild av den samlade underrättelseverksamheten och ha möjligheter att fortlö- pande följa denna. Däremot har det inte ansetts att det skulle vara än- damålsenligt med en central analysfunktion på underrättelseområdet i . Varje enskild myndighet bör i stället ombesörja analysen inom sitt verksamhetsområde och med utnyttjande av den speciella kompetens, som myndigheten besitter. Härigenom skulle även uppnås att perspektiven på olika hotbilder blir mer allsidigt be- lysta. Samordningsfunktionen i bör fortlöpande för regeringen redovisa underlag för säkerhetspolitiska lägesbedömning- ar men även för mer långsiktiga säkerhetspolitiska beslut. Underlaget bör grundas på information, analyser och bedömningar, som har tagits fram inom ramen för underrättelseverksamheten, mot bakgrund av ett brett spektrum av händelser och situationer med anknytning till bl.a. politik, försvar, ekonomi och nya hot i form av terrorism, spridning av massförstörelsevapen, informationskrigföring m.m. I samband med beredningen bör samråd ske med företrädare för olika berörda myn- digheter och departement och då i första hand med företrädare för Försvarsdepartementet, UD, , Försvarsmakten (MUST), FRA och RPS med . Närmare om regeringens roll och uppgifter i fråga om samordning och utveckling på underrättelseområdet föreslår att tillförs en struktur för detta ändamål – en samordningsfunktion för underrättel- sefrågor – bestående av en departementsövergripande berednings- grupp på statssekreterarnivå stödd av ett samordningssekretariat för underrättelsefrågor. Denna funktion inom förslås också få till uppgift att svara för kvalitetsutvecklingen när det gäller verksamheten hos underrättelsetjänstens organ. I förslag redovisas hur en struktur för regeringens samordning av underrättelsefrågorna kan utformas. Vi vill betona vikten av att en sådan struktur görs flexibel. Organisatio- nen bör utformas så att den lätt kan flyttas vid departementsomorga- nisationer t.ex. i samband med ett regeringsskifte. De behov, som vi kunnat identifiera under utredningsarbetets gång, visar emellertid klart på att det är viktigt att ge denna samordningsuppgift en tydlig och formell position. Samordningsfunktionen avses, som redan påpekats, bestå av en beredningsgrupp på statssekreterarnivå och ett samordningssekretari- at. Den bör ha följande uppgifter: Samordningsfunktionen skall regelbundet följa utvecklingen av underrättelsetjänstens bevakning av säkerhetshot mot och göra bedömningar av underrättelseunderlaget i vid mening avseende allmänna eller specifika säkerhetspolitiska yttre hot mot - så- väl militära som civila - och även i avseenden som rör roll på området för fredsbevarande och humanitära operationer. I första hand skall närområdet följas noga. Arbetet utförs med hjälp av sedvanlig rapportering och analyser från utrikesförvaltningen, Försvarsmakten och FRA m.fl. skall i huvudsak arbeta med det bearbetade underlag i form av rapporter, som underrättelseorga- nen har utarbetat. Sekretariatet skall dock ha möjlighet att ta del av det underlag, som utnyttjas av underrättelseorganen. Källskyddet måste dock härvid beaktas och det kan i vissa avseenden medföra re- striktioner. Bedömningarna skall vid behov kunna redovisas för regeringen och därmed fylla ett viktigt informationsbehov för statsledningen. Den centrala uppgiften blir därmed att svara för att regeringen löpande har tillgång till den samlade svenska underrättelsetjänstens bidrag till en sammanvägd säkerhetspolitisk analys av akuta eller långsiktiga hot mot eller risker för landets yttre säkerhet. Vidare skall man inom den- na funktion, och då närmast inom sekretariatet, mera rutinmässigt följa underrättelseunderlaget löpande. Samordningsfunktionen skall medverka till att underrättelsetjäns- tens olika organ får den kontinuerliga inriktning av sitt arbete som svarar mot säkerhetspolitiska behov. I samordningsfunktio- nens arbete skall särskilt beaktas vilka underrättelsebehov som föran- leds av svensk direkt medverkan i internationella krishanteringsinsat- ser. Samordningsfunktionen skall bevaka kvaliteten i underrättelse- tjänstens arbete och vid behov föreslå förändringar av gällande prio- riteringar och därav föranledda resursbehov för underrättelsetjänsten. Vidare skall man ägna uppmärksamhet åt kvalitetsutvecklingen inom underrättelsetjänsten. Beredningsgruppen med dess sekretariat skall vara rådgivande till regeringen och vid behov kunna förbereda initiativ till allmänna eller särskilda beredningar eller beslut av regeringen. I arbetet skall inte ingå frågor som har med rikets inre säkerhet att göra. Det är uppgifter för och polismyndigheterna och respek- tive civila och militära myndigheters säkerhetsfunktioner. Dock skall gruppen hållas löpande orienterad även i dessa frågor på ett övergri- pande plan och i de fall säkerhetshotande verksamhet kan ha under- rättelsemässiga aspekter. Funktionen skall inte ägna sig åt de löpande linjeuppgifterna. Tyngdpunkten skall ligga på underrättelsefrågorna och den betydelse dessa har för utformningen av svensk utrikes- för- svars- och säkerhetspolitik i vid mening. Med ett vidare säkerhetspo- litiskt begrepp följer också ett vidare hot- och riskbegrepp. Även här skall funktionen ha en stödjande roll men inte ha linjeansvar. Det bre- da säkerhetsbegreppet är en stundom oklar samlingsbeteckning på företeelser som inte alltid har någon säkerhetspolitisk signifikans. Gruppen bör när den inleder sitt arbete själv göra en avgränsning mot sådana specifika hot och risker som inte bör hanteras i denna grupp. I en mening bör dock övervägas att ge funktionen en operativ roll. Funktionen skall nämligen kunna lämna sitt bidrag i krislägen dels i sak genom rapportering, dels personellt med vissa specialister som kan gå in och delta i särskilt upprättade ad hoc-grupper. Beredningsgruppen är tänkt att sammanträda regelbundet enligt en fastlagd ordning, kanske ungefär och vid behov ofta- re. Gruppens sammanträden bör vara väl förberedda och kan med fördel vara delvis tematiska. Gruppen skall, liksom andra berednings- grupper inom , inte fatta formella beslut. bör få del av föredragningar och material från de myndighetsföreträdare som är tänkta att ingå i berednings- gruppen. Sekretariatet är tänkt att arbeta i mycket nära kontakt med de berörda myndigheterna med underrättelseuppgifter. Ett nära sam- arbete bör etableras med de ad hoc-arbetsgrupper, som från tid till annan finns för att följa utvecklingen inom ett bestämt område och ofta för att förbereda svensk insats för krishantering eller fredsfräm- jande eller humanitära åtgärder. Det är viktigt att underrättelsesamhällets samlade resurser för informationsinhämt- ning kommer till användning i sådana sammanhang. Den av kommittén föreslagna beredningsgruppen – som organi- satoriskt sett liksom normalt är fallet med statssekreterargrupper - bör vara en informell struktur. I gruppen bör ingå statssekreteraren i Statsrådsberedningen, kabinettssekreteraren i UD samt statssekrete- rarna i Justitie- och Försvarsdepartementen. Statssekreterarna och motsvarande bör kunna ersättas av någon nära, för ändamålet fast utsedd, medarbetare. I beredningsgruppen bör vidare ingå Överbefäl- havaren med Försvarsmaktens underrättelsechef samt cheferna för och . Slutligen skall chefen för sekretariatet ingå som medlem av gruppen. Sekretariatschefen bör ha de löpande, beredande och verkställande uppgifterna i gruppens arbete. Däri ingår uppgiften att vara sammankallande. Ordförandeskapet i beredningsgruppen bör permanent utövas av någon av statssekreterarna eller kabinettssekre- teraren. Denna uppgift bör därmed i princip åvila en bestämd person för längre perioder. Till beredningsgruppens möten kan vid behov – beroende på dag- ordningen – företrädare för ytterligare organ adjungeras, såsom för andra departement som , etc. eller för myndigheter såsom FOA, FMV, Försvarshögskolan, Över- styrelsen för civil beredskap, , Kustbevakning- en, , , etc. bör inordnas i orga- nisationsstruktur och – som andra sekretariat - erhålla en instruk- tionsmässigt formell ställning. Verksamheten bör preciseras i en de- partemental arbetsordning. Sekretariatet bör, som nämnts, ledas av en högt kvalificerad tjänsteman. Denne sekretariatschef bör anställas av regeringen. Kommittén föreställer sig att sekretariatet skulle kunna bestå av – förutom sekretariatschefen - kanske omkring fem-sex tjänstemän från och från underrättelsetjänsten. De senare bör anställas i för tjänstgöring i sek- retariatet. Här kan sekretariatets uppgift sammanfattas som att den gäller att svara för att det i på underrättelseområdet finns en löpande uppföljning av underrättelseunderlaget samt att på grundval härav förbereda beredningsgruppens sammanträden och verkställa de åtgärder som gruppen har bestämt eller som sekretariatet eljest ges i uppgift att utföra inom ramen för de sedvanliga arbetsrutinerna i . Kommittén har övervägt frågan om var sekretariatet organisato- riskt bör placeras. Kommittén pekar på att det finns flera exempel från andra länder på en central placering av en sådan funktion. Frågan om Statsrådsberedningens organisation är dock något för varje stats- minister att ta ställning till och kommittén lägger inte fram något för- slag om en placering i Statsrådsberedningen. Det är dock angeläget att betona att organisationen lätt bör kunna flyttas inom , t.ex. vid en regeringsombildning. Det är viktigt att bered- ningsgruppen och sekretariatet framstår som departementsöverskri- dande organ avsedda för som sådant och att sekre- tariatet inordnas i den vanliga departementsstrukturen. Enligt kommitténs mening är det två departement som är tänkbara för en inplacering av sekretariatet, antingen UD eller Försvarsdepar- tementet. Vilket av dessa departement som väljs för att hysa sekreta- riatet kan bero på flera faktorer. En faktor är i vilken grad regeringen önskar utnyttja denna sam- ordningsfunktion för att biträda med att utforma säkerhetspolitiken. Ju bredare uppgifter på det området som denna funktion ges desto mer talar för att bör hysa sekretariatet. Ser man mer organisationsmässigt på frågan finner man emellertid att en viktig del av underrättelsetjänsten utgörs av myndigheter, som kon- stitutionellt och operativt sorterar under Försvarsdepartementet. Vida- re är det enligt konstitutionell praxis så att försvarsministern haft och har en särskild roll inom regeringen i de rena underrät- telsefrågorna. Kommittén avstår från att lägga förord för någondera av dessa al- ternativ. Vi anser att denna fråga bör ges en så praktisk lösning som möjligt. Det är viktigt att få en utformning som såvitt möjligt får alla att känna sig delaktiga. Oavsett hur sekretariatet inplaceras är det vik- tigt att det bemannas med personal med erfarenheter från de närmaste berörda departementen. Det skulle vara sakligt sett ytterst olyckligt om frågan om en samordningsfunktion, som det råder ett gott samför- stånd kring, inte skulle få en god organisatorisk och personell lösning. Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten (avsnitt 10) har i enlighet med sitt uppdrag studerat hur FUN:s insyn i och kontroll av underrättelsetjänsten har fungerat. Kommittén har funnit att den har fungerat väl. Kommittén föreslår likväl vissa förändringar av nämndens uppdrag och verksamhet. Inledningsvis konstateras att FUN är regeringens kontrollorgan, vilket kommittén anser vara lämpligt och i överensstämmelse med vårt konstitutionella system. De ledamöter, som regeringen utser, är medborgerliga förtroendemän som i många fall har parlamentarisk anknytning. Sammansättningen är ägnad att stärka allmänhetens för- troende för FUN:s arbete. Enligt gällande bestämmelser har FUN att granska den militära underrättelsetjänsten men inte den militära säkerhetstjänsten. Det in- går inte i uppdrag att bedöma den senare tjänsten. Kommittén vill ändå förorda att någon form av tillsynsfunk- tion skapas för säkerhetstjänsten. Kommittén har funnit att FUN i realiteten inte har förutsättningar att ägna sig åt den budgetgranskning, som föreskrivs i FUN:s in- struktion. Kommittén föreslår därför att den uppgiften utgår såsom en huvuduppgift och att FUN i stället fortsättningsvis bör granska att underrättelseverksamheten bedrivs i enlighet med gällande inriktning och att uppgifterna fullgörs på ett riktigt sätt. Kommittén föreslår att instruktionen ändras i enlighet härmed. Kommittén föreslår även änd- ringar avseende vilka myndigheter, som skall vara föremål för FUN:s kontrollverksamhet. Denna bör enligt kommitténs mening koncentre- ras till Försvarsmaktens och FRA:s underrättelseverksamhet. FUN bör enligt kommitténs mening förstärkas med någon leda- mot, som har sakkunskap i underrättelsefrågor och säkerhetspolitiska frågor. Därutöver bör sekretariatet förstärkas. Kommittén anser även att FUN bör avge en öppen skriftlig rapport om sin granskningsverksamhet. Även Försvarsmakten (MUST) och FRA bör överväga att ge ut öppna översikter rörande sina respektive verksamhetsfält. Rekrytering och utbildning samt personalpolitik (avsnitt 11) Den snabba utvecklingen i synnerhet inom IT-området kräver rekryte- ring av experter av olika slag såväl inom inhämtningsområdena som för grundbearbetning och analys. När det gäller analys bör även den kompetens utnyttjas som finns inom den icke-militära underrättelsetjänsten och inom forskning. Kommittén har noterat vissa svårigheter för MUST att rekrytera och behålla icke-militär analyspersonal. Det har även varit svårigheter att rekrytera militär personal bl.a. beroende på att det inte har ansetts så meriterande att söka sig till underrättelsetjänsten. Underrättelseut- bildningen behöver förbättras i synnerhet för personal, som avses tjänstgöra vid MUST. Det finns goda utbildningsmöjligheter för såväl civil som militär personal vid bl.a. Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum och vid . FRA bedriver en egen myndighetsanknuten utbildning av god kvalitet. Personalen efterlyser dock såsom komplement en bredare och mindre specialinriktad utbildning. Kommittén anser att det bör tillkomma någon form av kvalificerad samordnad utbildning, som spänner över hela underrättelsefältet. Personalpolitiken behöver i vissa avseenden förbättras. MUST har problem med att civil analyspersonal med specialistkompetens stannar alltför bl.a. till följd av bristande befordringsmöjligheter. En annan nackdel är att merparten av officerarna stannar alltför i sina befattningar. förordar bl.a. bättre karriärmöjligheter för den civila personalen inom MUST och längre tjänstgöringsperioder för officerarna. Möjligheter till utbytestjänstgöring mellan MUST, FRA och FOA men även t.ex. Försvarsdepartementet och UD bör också finnas. Kommittén anser att övervägande skäl talar för att MUST:s led- ningsnivå höjs till i paritet med övriga ledningar inom Högkvarteret. Rättsliga frågor och författningskommentarer (avsnitt 12) Underrättelsetjänsten bör lagregleras. I en lag om försvarsunderrättelse- verksamhet anges grunderna för den underrättelseverksamhet som skall bedrivas av Försvarsmakten och de myndigheter som regeringen be- stämmer. Verksamheten skall enligt den föreslagna lagen avse -att kartlägga yttre militära hot och andra yttre hot mot landet, -att stödja svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik, i vilket ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhets- samarbete och -att enligt vad regeringen bestämmer, medverka i uppgiften att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. I den föreslagna lagen finns också vissa grundläggande bestämmelser om arbetsmetoderna i underrättelsetjänsten. Verksamheten sker ge- nom inhämtning, bearbetning och analys samt delgivning av informa- tion. Mot denna bakgrund utarbetas hotbildsanalyser och underrättel- sebedömningar som delges regeringen, Försvarsmakten och andra myndigheter. Vidare anges att underrättelsesamarbete med andra län- der och internationella organisationer får ske enligt regeringens när- mare bestämmande. För att markera att underrättelsetjänsten inte är en säkerhetstjänst erinras om att det i underrättelsetjänst inte får utöv- as verksamhet som kräver polisiära befogenheter. Slutligen finns i lagförslaget en bestämmelse om att en särskild nämnd - Försvarets underrättelsenämmnd (FUN) - under regeringen skall ha insyn i för- svarsunderrättelsetjänsten. Kommittén lägger också fram ett förslag till tillämpningsförord- ning till lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. Där anges att un- derrättelsetjänst bedrivs inom Försvarsmakten, FRA, FMV och FOA. I förordningen finns också bestämmelser om att myndigheter som bedriver underrättelseverksamhet skall till regeringen anmäla frågor som rör etablerande och upprätthållande av samarbete med andra län- der och internationella organisationer i underrättelsefrågor samt hålla regeringen underrättad om viktigare frågor som uppkommer i sådant samarbete. Vidare skall dessa myndigheter löpande förse regeringen med underrättelseinformation av betydelse för svensk utrikes-, för- svars- och säkerhetspolitik samt för de övriga syften som avses i la- gen om försvarsunderrättelseverksamhet. Vidare finns bestämmelser som erinrar om förekomsten av ett samordningssekretariat för under- rättelsefrågor inom . Insynsuppgiften läggs enligt en annan bestämmelse på FUN. I en slutbestämmelse lämnas en upplys- ning om att regeringen kan meddela bestämmelser på området i för- ordning som är hemlig. Det föreslås att tillägg görs till förordningen med instruktion för om att det i skall finnas ett sam- ordningssekretariat för underrättelsefrågor och att chefen för detta sekretariat anställs av regeringen.