sou · GNB3140 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utvärdera resegarantisystemet och analysera om systemet bör ändras och, om så är fallet, lämna förslag till ny lagstift- ning på området samt slutligen att analysera vissa särskilda frågor rörande tillämpningen av resegarantilagen ( 1972:204). Till särskild utre- dare förordnades ordföranden och chefen för . Att som experter biträda utredningen förordnades avdelningsdirektören , hovrättsassessorn , chefsjuristen , förbundsjuristen , chefsjuristen , bankjuristen och advokaten . Hovrättsassessorn och kammarrättsassessorn har varit sekreterare åt utredningen fr.o.m. . Utredningen, som har antagit namnet , får härmed överlämna betänkandet Ett nytt resegarantisystem (SOU 1999:140). Utredningsuppdraget är härmed slutfört. Utredningsuppdraget .............................och dess genomförande Kort om resegarantilagens framväxt Den nuvarande ..........................................resegarantiordningen Tolkningen av artikel 7 i EG:s paketresedirektiv Allmänt om artikel 7 Ersättningsgilla kostnader, m.m Krav på konsumentskyddets konstruktion Kravet på tillräcklig säkerhet EG-reglerna om fri rörlighet för tjänster Ändringar före avresan, m.m Ändringar efter avresan, m.m Skyldigheten att ställa säkerhet ........................ Överklagande, m.m . ........................................ Kostnader för det nuvarande systemet, m.m..................... Kostnader för statsverket ................................. Kostnader för reseföretagen ............................. Synpunkter som har framförts på den nuvarande Synpunkter från berörda intressenter Synpunkter från berörda intressenter Något om ....................förhållandena i andra EU-länder Överväganden och förslag ......................................................... Rangordning av de olika kraven ..................... Bör det nuvarande resegarantisystemet ändras? behovet av en reform ..................................... Ett nytt resegarantisystem ............................................. En lag om skydd vid insolvens ....................... Lagens tillämpningsområde i övrigt ............... Arrangörers och återförsäljares skyldighet att ställa garanti samt garantiernas inbördes Krav för registrering ..................................... Återkallelse av registrering ............................ Olika modeller för ställande av resegaranti ..... Utnyttjande av garantin, m.m ......................... Vilka kostnader skall anses Gränsdragningen mellan arrangör och återförsäljare av paketresa ............................. Frågor om överklagbarhet, m.m ..................... Genomförandet av .......................................................förslaget Kostnaderna ..............................................för förslaget Förslaget till resegarantilag ........................................... Förslaget till lag om ändring i konkurslagen (1987:672).................................................................... a. prop. Europeiska gemenskapernas officiella tidning rådets direktiv /314/EEG av om paketresor, semesterpaket och andra paketarrange- lagen (1992:1672) om paketresor Rättsfallssamling från Europeiska gemenskapernas resegarantilagen (1972:204) Rättsfallssamling från Europeiska gemenskapernas Utredningen har haft i uppdrag att utvärdera resegarantisystemet och analysera om systemet bör ändras och, om så är fallet, lämna förslag till ny lagstiftning på området. Systemet bör enligt utredningens direktiv vara enkelt att administrera, konkurrensneutralt och ge konsumenterna en hög skyddsnivå som kostnaderna för reseföretagen inte blir alltför höga. Det sägs vidare i direktiven att även försäkringslösningar bör övervägas samt att resebranschens roll och ansvar härvid bör diskuteras. Vikt skall enligt direktiven läggas vid att få ett system som inte försvårar för nyetableringar av små och medelstora företag. Dess- utom anges det i direktiven att roll och uppgifter skall analyseras. Därutöver skall utredningen enligt direktiven analysera följande frågor. Lagens territoriella tillämpning och bl.a. frågan om lagen omfattar endast resor köpta i eller om skyddet skall vara vidare än så. Vilka kostnader som skall anses ersättningsgilla. Gränsdragningen mellan återförsäljare och arrangör av paketresor. Frågan om beslut bör kunna överklagas och vilka konsekvenser en sådan rätt får för garantisystemet samt frågan om Kammarkollegiets beslut enligt resegarantilagen bör kunna bli föremål för domstolsprövning. Vid utformningen av ett nytt resegarantisystem måste självfallet den lös- ning som presenteras vara förenlig EG-rätten. Vidare krävs det – efter- som avsikten med lagstiftningen på området är att skydda främst konsu- menternas intressen i samband med inställda eller avbrutna paketresor – att en ny resegarantilagstiftning även fortsättningsvis garanterar resenärerna ett effektivt skydd vid sådana händelser. Därutöver bör det ställas det kravet på ett nytt system att det är enkelt och smidigt att administrera för samtliga som berörs av systemet. Vid tillskapandet av en ny resegarantiordning bör man naturligtvis också eftersträva en lösning som inte ger upphov till några nämnvärt ökade kostnader för staten. De sistnämnda kraven bör dock enligt utredningens mening ha en lägre prioritet än kraven på att en ny lagstiftning måste vara förenlig med EG-rätten och garantera resenärerna en fortsatt hög konsumentskyddsnivå. Vidare måste målsättningen därefter vara att i största möjliga utsträckning minimera de konkurrensbegränsande effekter som ett krav på ekonomisk säkerhet för med sig. Ett nytt system får inte heller vara utformat på ett sätt som medför konkurrensmässiga fördelar för en viss kategori av företag. Ett eftersträvansvärt mål bör dessutom vara att om inte minska så i vart fall inte öka reseföretagens kostnader för att ställa garanti. Utredningens översyn av det nuvarande resegarantisystemet har lett fram till slutsatsen att det finns ett klart behov av att i flera hänseenden förändra det nuvarande systemet. Detta har föranlett utredningen att föreslå en ny lagstiftning på området. Utgångspunkten för denna har dock varit att bibehålla vissa av grunddragen i den gällande regleringen. De bestämmelser som helt eller delvis har sin motsvarighet i den nuvarande lagen har emellertid moderniserats och genomgått vissa redaktionella förändringar av språklig natur. En lag om skydd vid insolvens Utredningen föreslår att en ny resegarantilag skall ersätta den nuvarande resegarantilagen . Till sk illnad från den gällande rese- garantilagen (1972:204) föreslår utredningen att rätt till ersättning ur resegarantin enbart skall föreligga i insolvenssituationer, dvs. i de fall när en resa inte kan genomföras på grund av att den som har anordnat eller förmedlat resan är på obestånd eller kan befaras hamna på obestånd. Lagens tillämpningsområde i övrigt Utredningen föreslår att tillämpningsområdet för lagstiftningen utvidgas till att omfatta – utöver paketresor samt transporter som inte endast undantagsvis sker tillsammans med en paketresa (s.k. stolsförsäljning) – även ideell utbytesverksamhet för skolungdom. Vidare föreslås att tillämpningsområdet utvidgas till att omfatta också marknadsföring eller försäljning av separata inkvarterings- eller turisttjänster som jämte en förvärvad transporttjänst sammantagna företer påtagliga likheter med en paketresa. De bestämmelser som gäller andra resor än paketresor skall dock enligt utredningens förslag tillämpas endast i de fall mark- nadsföringen eller försäljningen riktar sig till personer som förvärvar resan huvudsakligen för enskilt ändamål. Utredningen föreslår att ett krav införs på att arrangörer eller återförsäl- jare, som enligt vad som nämnts omfattas av den förslagna lagen, vid marknadsföring eller försäljning av resan eller tjänsterna, skall vara registrerade hos Kammarkollegiet. Som en samlingsbeteckning för nämnda arrangörer och återförsäljare föreslår utredningen att begreppet registreringsskyldig införs i resegarantilagen. Arrangörers och återförsäljares skyldighet att ställa garanti samt garantiernas inbördes ordning Det är utredningens uppfattning att det inte kan anses motiverat att för- ändra den nuvarande ordningen för arrangörers resp. återförsäljares skyldighet att ställa garanti för resenärernas anspråk. Vidare anser utredningen att den nu gällande ordningen för utnyttjandet av olika garantier bör bibehållas. Sålunda får den garanti som har ställts av en återförsäljare inte utnyttjas, om en arrangör som är bunden av avtalet med resenären har ställt sådan garanti som kan tas i anspråk. Krav för registrering, m.m. Begreppet säkerhet i den nuvarande lagen föreslås i den nya lagen bli utbytt mot termen garanti. Som enda villkor för registrering föreslår utredningen att den som är registreringsskyldig skall ha ställt tillräcklig garanti hos Kammarkollegiet. Utredningen föreslår vidare att – om det föreligger särskilda skäl – registrering skall kunna beviljas utan att garanti ställs hos Kammarkollegiet. Därutöver föreslår utredningen att Kammarkollegiet skall kunna åter- kalla registreringen för den som inte har ställt garanti i enlighet med kollegiets beslut. Olika modeller för ställande av garanti Utredningen har övervägt i vad mån ett antal olika konstruktioner för ställande av garanti kan anses tillgodose de krav och reformbehov som utredningen har identifierat. Därefter har utredningen stannat för att föreslå att den nuvarande ordningen för ställande av garanti med bank- eller försäkringsgaranti även fortsättningsvis skall vara huvudalternati- vet i resegarantisystemet. För att öka systemets flexibilitet föreslår utred- ningen dock att garanti, efter en individuell prövning av Kammarkolle- giet, även skall kunna ställas i andra former. Dessa former kan exempel- vis vara olika typer av försäkringar eller kollektivt ställda garantier av branschsammanslutningar. Utredningen föreslår att när en registreringsskyldig ansöker om registre- ring skall Kammarkollegiet beräkna garantins storlek. Garantin skall därvid, liksom enligt den nu gällande ordningen, fastställas till ett belopp som med hänsyn till reseverksamhetens art och omfattning bedöms vara tillräckligt för att täcka vissa i lagen uppräknade kostnader. Det föreslås vidare att de gällande minimibeloppen för arrangörers och återförsäljares garantier tas bort. Utredningen föreslår ett nytt system för utnyttjande av garanti som inne- bär att frågor om ianspråktagande av garantin skall prövas av en särskilt förordnad god man eller – om den som är registreringsskyldig har försatts i konkurs – av den som har utsetts till förvaltare i konkursen. Utredningen föreslår att lagen skall tillämpas endast på resor som mark- nadsförs eller säljs i . Enligt utredningens mening är det vidare önskvärt att verkar för en enhetlig reglering av det territoriella tillämpningsområdet för artikel 7 i paketresedirektivet. En sådan reglering bör enligt utredningens uppfattning bygga på principen att medlemsstaternas nationella rese- garantilagstiftning skall omfatta resor som marknadsförs eller säljs inom det egna territoriet. Det är också utredningens mening att bör verka för en EG-rättslig reglering som medger verkställighet av nationella myndig- hetssanktioner i fall då en utländsk arrangör saknar återförsäljare i det land där resan har sålts. Vilka kostnader skall anses ersättningsgilla? Utredningen anser att garantin – om en resa inte till någon del genomförs – skall få utnyttjas för återbetalning av vad som har erlagts i förskott. Till skillnad från dagens reglering anser utredningen vidare att återbetal- ning i vissa fall skall ske även när en resa har avbeställts före avresan. I likhet med gällande ordning anser utredningen att garantin, när en resa har påbörjats men inte slutförts, skall täcka kostnaderna för hemtransport av resenärerna, betalning av kostnaderna för deras uppe- hälle under hemtransporten samt skälig ersättning för värdet av de för- måner som de har gått miste om genom att resan har avkortats. Därut- över föreslår utredningen att garantin – till skillnad från – även skall täcka kostnaderna för handläggningen av ärenden om utnyttjande av garantin. Det sistnämnda medför att bl.a. den gode mannens eller förvaltarens ersättning skall betalas ur garantin. Gränsdragningen mellan arrangör och återförsäljare Enligt utredningens mening föreligger det en viss osäkerhet om innebör- den av de i grunden EG-rättsliga begreppen arrangör och återförsäljare. Utredningen anser dock inte att det är lämpligt att vare sig i resegaranti- lagen eller i annan lagstiftning precisera dessa begrepp. Frågan om gränsdragningen mellan arrangör och återförsäljare får i stället överläm- nas till rättstillämpningen och ytterst till . Frågor om överklagbarhet, m.m. Utredningen föreslår att det införs en möjlighet att hos allmän förvalt- ningsdomstol överklaga Kammarkollegiets beslut i ärenden om registre- ring, ställande av garanti, återkallelse av registrering och återbetalnings- skyldighet. Vidare föreslås att den gode mannens eller förvaltarens beslut i ärenden om utnyttjande av garanti skall kunna överklagas till , som därvid ges en ny roll som överprövnings- instans. Nämnden skall under vissa förutsättningar hålla muntlig förhandling. Nämndens sammansättning skall dock även fortsättningsvis vara densamma. Enligt utredningens bedömning torde förslaget inte medföra några större kostnadsökningar för dem som bedriver registreringspliktig verksamhet. Utredningen bedömer vidare att förslaget i sig inte torde ge upphov till några kostnadsökningar för det allmänna. informationsinsatser föranleda vissa kostnader för det allmänna. Slut- ligen anser utredningen att förslaget bör kunna genomföras med verkan från . Denna lag syftar till att skydda resenärers anspråk när den som är registreringsskyldig enligt lagen är på obestånd eller kan befaras hamna på obestånd. Bestämmelserna i lagen skall tillämpas endast på paketresor och andra resor som marknadsförs eller säljs i . För andra resor än paketresor skall dock bestämmelserna i lagen tillämpas endast om den som förvärvar resan gör detta huvudsakligen för enskilt ändamål. En arrangör eller återförsäljare enligt lagen ( 1992:1672) om paketresor skall vid marknadsföring eller försäljning av paketresor vara registrerad hos Kammarkollegiet (registreringsskyldig). Kammarkollegiet prövar frågor om registrering. Registreringsskyldig är även den som annat än tillfälligtvis mark- nadsför eller säljer 1.transporter som inte endast undantagsvis sker tillsammans med paketresor, 2.transporter, inkvartering och andra turisttjänster som separata tjänster, om en resenär förvärvar en transporttjänst jämte ytterligare en tjänst och tjänsterna sammantagna företer påtagliga likheter med en paketresa, samt 3. resor bestående av transport och utbildningsvistelse, även om den inkvartering som erbjuds i samband med utbildningsvistelsen är kost- nadsfri. Om det finns anledning att anta att det föreligger skyldighet att ansöka om registrering, får Kammarkollegiet ålägga den som marknadsför eller säljer en resa att lämna de uppgifter om sin verksamhet som är nödvän- diga för att Kammarkollegiet skall kunna pröva om han är registrerings- skyldig. Om den som avses i första stycket inte lämnar de begärda uppgif- terna, får Kammarkollegiet förelägga honom vid vite att fullgöra sin skyldighet. Om den som är registreringsskyldig inte ansöker om registrering enligt denna lag, får Kammarkollegiet förelägga honom vid vite att fullgöra sin skyldighet. För registrering krävs att den som är registreringsskyldig har uppfyllt kravet på garanti enligt 7 §. Tillräcklig garanti, m.m. När en registreringsskyldig ansöker om registrering skall Kammarkolle- giet fastställa en garanti till ett belopp som med hänsyn till reseverksam- hetens art och omfattning bedöms vara tillräckligt för de ändamål som avses i 11 §. Kammarkollegiets beslut om att fastställa garanti får förenas med villkor. Om det finns särskilda skäl, får Kammarkollegiet besluta att garanti inte behöver ställas. Garanti skall bestå av en av bank eller försäkringsbolag utfärdad betalningsutfästelse som fullgörs vid anfordran, om Kammarkollegiet inte beslutar annat. För att garanti skall kunna ställas i annan form krävs att garantin kan tas i anspråk för de ändamål som avses i 11 § och att den inte kan utnyttjas för andra syften. När det finns anledning skall Kammarkollegiet pröva om den ställda garantin motsvarar lagens krav. Om det finns anledning att anta att ställd garanti inte är tillräcklig, får Kammarkollegiet ålägga den registreringsskyldige att lämna de upp- gifter som är nödvändiga för att pröva frågan om garanti. Om den registreringsskyldige inte lämnar uppgifter enligt andra stycket, får Kammarkollegiet förelägga honom vid vite att fullgöra sin skyldighet. Om en registreringsskyldig inte ställer beslutad garanti enligt 7 §, får Kammarkollegiet förelägga honom vid vite att fullgöra sin skyldighet eller återkalla registreringen. Kammarkollegiet skall återlämna garanti som inte längre fyller något ändamål. Utnyttjande av garantin, m.m. Garantin får i händelse av en registreringsskyldigs faktiska eller befarade obestånd utnyttjas för återbetalning av vad som har erlagts för en resa som omfattas av bestämmelserna i denna lag och som inte till någon del genomförs. Om det är skäligt, skall detta gälla även i de fall då resan har avbeställts kort före avresan. I fråga om resor som har påbörjats men inte har slutförts, får garan- tin utnyttjas för 1.betalning av kostnaderna för resenärens hemtransport, 2.betalning av kostnaderna för resenärens uppehälle under resan, 3.skälig ersättning för värdet av de förmåner som resenären har gått miste om genom att resan har avkortats. Garantin får utnyttjas också för att betala erforderliga kostnader enligt 22 och 25 §§ för handläggningen av ärenden om utnyttjande av garanti. Ersättning enligt andra stycket 1 och 2 får betalas ut till den som till- handahåller hemtransport eller uppehälle åt en resenär. Om en resenär genom oriktiga uppgifter har orsakat att medel ur garan- tin felaktigt har betalats ut, skall resenären återbetala vad som har beta- lats för mycket. Beslut om återbetalning fattas av Kammarkollegiet. Om det finns särskilda skäl, får återbetalningsskyldighet helt eller delvis efterges. En garanti som har ställts av en återförsäljare får inte utnyttjas, om den arrangör som är bunden av avtalet med resenären har ställt garanti som kan tas i anspråk. Resenären skall ansöka om ersättning ur garantin efter det att en god man enligt 15 § eller en konkursförvaltare har utsetts. Om resenären inte har ansökt om ersättning inom den föreskrivna tiden, upphör rätten till ersättning ur garantin. Sedan övriga resenärers anspråk har blivit helt tillgodosedda, skall dock garantin kunna tas i anspråk för att utge ersättning även till de resenärer som har ansökt om ersättning efter utgången av den föreskrivna ansökningsfristen. För prövningen av frågor om utnyttjande av garantin skall rätten för- ordna en god man. Om ett beslut om konkurs har meddelats, skall dock frågorna i stället prövas av den som rätten har utsett som förvaltare i den registreringsskyldiges konkurs. Den gode mannen eller konkursförvaltaren skall skyndsamt meddela beslut i frågor om utnyttjande av garantin. Kammarkollegiet skall ansöka om att en god man utses, om det finns skälig anledning att anta att den registreringsskyldiges garanti behöver utnyttjas. Sådan ansökan skall göras skriftligen hos den tingsrätt där den registreringsskyldige bör svara i tvistemål i allmänhet och innehålla för- slag till god man samt behövliga uppgifter om dennes lämplighet för uppdraget. Kammarkollegiets ansökan skall bifallas av rätten, om kraven enligt första stycket är uppfyllda. En god man som inte är lämplig eller av annan orsak bör skiljas från uppdraget skall entledigas av rätten. Frågor om entledigande tas upp på begäran av Kammarkollegiet eller den gode mannen. Ett beslut att utse eller entlediga en god man gäller . En ansö- kan om att god man skall utses eller entledigas skall handläggas skynd- samt. Den registreringsskyldige skall lämna den gode mannen de uppgifter som behövs för att han skall kunna fullgöra sitt uppdrag. Den gode mannen har rätt att hos den registreringsskyldige genomföra de undersökningar och ta del av de handlingar som behövs för att han skall kunna fullgöra sitt uppdrag. Det åligger polismyndighet att lämna den handräckning som behövs för att den gode mannen skall kunna fullgöra sitt uppdrag. Den gode mannens beslut angående utnyttjande av garantin skall som beslutet meddelas sändas till Kammarkollegiet, till den som beslutet avser och till den som har utfärdat garantin. Den gode mannen skall se till att beslut om utbetalning ur garantin verkställs. Om den gode mannen får kännedom om något förhållande som påverkar utbetalningens storlek efter det att han har beslutat att en fordran skall betalas ur garantin, skall han ompröva sitt beslut avseende garantibelopp som ännu inte har betalats ut. Den gode mannen skall avge slutredovisning till Kammarkollegiet över sin förvaltning när uppdraget har upphört. Den gode mannen har rätt till ersättning för sitt arbete och för de utlägg som uppdraget har krävt. Den gode mannens rätt till ersättning skall prö- vas av rätten efter det att han har avgett slutredovisning till Kammarkol- legiet enligt 21 §. Arvodet skall bestämmas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till det arbete som uppdraget har krävt samt den omsorg och skicklighet med vilket det har utförts. Ersättning som avses i 22 § skall betalas ur ställd garanti. I den mån ersättningen inte täcks av garantin, skall den betalas av staten. Innan frågan om ersättning prövas skall rätten inhämta yttrande från Kammarkollegiet i ersättningsfrågan. I fall då en konkursförvaltare är utsedd skall vad som i 19-20 §§ sägs om den gode mannens handläggning och om verkställighet av utbetal- ningar gälla för konkursförvaltaren. Konkursförvaltaren skall senast när han avger slutredovisning över sin förvaltning enligt konkurslagen ( 1987:672), till Kammarkollegiet inge slutredovisning över sin förvaltning enligt denna lag. Konkursförvaltarens rätt till ersättning skall prövas av rätten då han har avgett slutredovisning till Kammarkollegiet. Vad som sägs i 22 § om den gode mannens rätt till ersättning för arbete och utlägg gäller även för konkursförvaltaren. I den mån ersätt- ningen inte kan betalas ur garantin, skall den behandlas som en konkurs- kostnad enligt konkurslagen (1987:672). Innan frågan om ersättning prövas, skall rätten inhämta yttrande från Kammarkollegiet i ersättningsfrågan. Om ersättning till konkursförvalta- ren skall behandlas som en konkurskostnad, skall sådant yttrande inhämtas även av tillsynsmyndigheten enligt konkurslagen ( 1987:672). Till böter eller fängelse i högst skall den dömas som eller av grov oaktsamhet marknadsför eller säljer en resa utan att vara registrerad enligt 3 §. Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet mark- nadsför eller säljer en resa efter att ha fått sin registrering återkallad enligt 9 §. Om ett vitesföreläggande enligt 5 eller 9 § har överträtts, döms inte till ansvar för gärningar som omfattas av föreläggandet. Till böter skall den dömas som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid full- görandet av uppgiftsskyldighet enligt 4 eller 8 § underlåter att fullgöra sin uppgiftsskyldighet eller lämnar ofullständiga eller oriktiga uppgifter. Om ett vitesföreläggande enligt 4 eller 8 § har överträtts, döms inte till ansvar för gärningar som omfattas av föreläggandet. Vad som sägs i första stycket gäller inte om gärningen är belagd med straff enligt . Till böter eller fängelse i högst skall den dömas som eller av oaktsamhet inte lämnar de uppgifter avses i 18 §. Kammarkollegiet får förordna att ett beslut om ställande av garanti enligt 7 eller 8 § skall gälla .