sou · GNB390 · 2000-01-01 00:00:00 — Man planerar dock att genomföra breda regelbundet återkommande kart- läggningar av landets samtliga behandlingsenheter inom såväl social- tjänsten som hälso- och sjukvården, kriminalvården och den frivilliga sektorn. Eftersom alla enskilt drivna behandlingshem är skyldiga att ansöka om tillstånd hos länstyrelsen torde det vara möjligt att upprätta ett register över behandlingshemmen på basis av länsstyrelsernas tillstånd. Ett problem i sammanhanget är att det inte föreligger någon rapporte- ringsskyldighet kopplad till ett sådant tillstånd. anser att även enskilda behandlingshem bör vara skyldiga att till Social- styrelsen lämna uppgifter om den egna verksamheten. En särskild bestämmelse bör därför föras in i socialtjänstförordningen (1981:750) med denna innebörd, vilket skulle förbättra möjligheterna att få en hel- täckande bild av institutionsvården. Enligt bedömning bör den samlade insti- tutionsstatistiken innehålla uppgifter om antalet platser på behandlings- hemmet som vänder sig till narkotikamissbrukare. Dessa uppgifter bör dessutom kompletteras med information om antalet inskrivna vid mät- tillfällena kompletterat med uppgifter om hur de inskrivna fördelas på följande variabler: 66 Önskvärd information om narkotikans spridning om det är första gången som personen får vård (vid den aktuella institutionen). Det tidigare nämnda utvecklingsarbete som pågår inom ramen för det europeiska samarbetet med att utveckla nyckelindikatorer för vården innebär att uppgifter motsvarande dem som nämnts i föregående avsnitt skulle insamlas från alla typer av behandlingsenheter. Folkhälsoinstitu- tet, och arbetar tillsammans med flera andra myndigheter och organisationer med att utveckla och utprova metoder och instrument för att kunna anpassa och tillämpa des- sa indikatorer i det praktiska arbetet i . menar att det vore en fördel om ett gemensamt system kunde tillämpas för vård som ges av skilda huvudmän. Enligt bedömning finns den största bristen på vård- och behandlingsstatistik inom område. Följande förslag avser i första hand att skapa förutsättningar för att följa vård- och behandlingsinsatser för narkotikamissbrukare. Samtliga behandlingshem med inriktning på missbrukarvård som fått tillstånd som hem för vård eller boende föreslås få skyldighet att lämna statistiska uppgifter enligt närmare anvis- ningar. föreslås få i uppdrag att utveckla ett sådant statistik- system som beskrivs i avsnitt 3.5.4.1, vilket kan ge information om individuella insatser som beslutats av socialnämnderna på grund av missbruksproblem. 3.6Sammanställning och analys av data Genomgången av statistikförsörjningen i detta delbetänkande har visat att bilden är både splittrad och komplicerad. Kvaliteten på data, såväl primärdata som på sammanställningar av uppgifter varierar kraftigt. Från vissa områden finns mycket detaljerade uppgifter både på individ- och samhällsnivå men på andra områden är uppgiftsunderlaget mycket bristfälligt. En del av dessa svårigheter beror på narkotikaproblemets SOU 1999:90 Önskvärd information om narkotikans spridning 67 natur – narkotikahantering är illegal och narkotikamissbruk är ett avvikande beteende. Ofta är det tunga missbruket dessutom kombinerat med en tung psykosocial problematik. Inom en del områden kan statistikförsörjningen och uppgiftslämnandet förbättras. Flera utveck- lingsprojekt pågår och kommissionen föreslår dessutom vissa ytterligare åtgärder. Kommissionen föreslår att metoder för lokala och regionala kart- läggningar bör utvecklas. Målsättningen för dessa bör vara att kartlägga såväl det tunga missbruket som det experimentella och sporadiska missbruket. bör i samverkan med andra berörda centrala myndigheter, kommuner, landsting, regionala och kommunala folkhälsoråd arbeta med några modellprojekt för sådana kartläggningar. Med stöd av erfarenheterna bör en handledning för lokala och regionala kartläggningar utvecklas. I utvecklingsarbetet bör ingå metoder för att sammanställa resultatet från flera orter och jämföra resultaten med skil- da indikatorer på narkotikamissbruk. Fördelen med en sådan modell är att det som det lokala arbetet utvecklas ger information av värde för den nationella statistiken. bör man försöka validera de uppgifter som sammanställs på detta sätt med uppgifter från andra vetenskapligt anlagda försök att beräkna antalet missbrukare. Det har ibland diskuteras möjligheterna att inrätta ett särskilt, riks- täckande personsregister med individrelaterade data om personer som är föremål för missbrukarvård. Förutom att ett sådant register skulle innebära integritetsrisker medför stora centrala register också höga kostnader som inte alltid uppvägs av nyttan. Detta bör dock inte hindra att man med hjälp av modern teknik – med krypterade och/eller avidentifierade uppgifter – strävar efter att utveckla system med vars hjälp man kan studera vård och behandlingsinsatser för missbrukare. Enligt kommissionens uppfattning är det primära målet med narko- tikastatistiken att få ett underlag för att vidta relevanta åtgärder mot missbruket och att få tillräcklig kunskap för att kunna anpassa dessa åtgärder efter förändringar i omvärlden. I detta ingår att kunna avläsa om samhällets insatser får de avsedda effekterna eller ej. Det har i rapporten påpekats vikten av att data inte bara sam- manställs, utan att data från de olika källorna analyseras och ställs i relation till samhällets insatser för att kunna tolkas på rätt sätt. Det är i det sammanhanget också angeläget att man kan belysa den internatio- nella utvecklingen. Går utvecklingen i åt samma håll som i andra länder eller skiljer sig trenderna i från utvecklingen i andra länder? Några av de frågeställningar som de sammanställda och analyserade data bör belysa är följande: 68 Önskvärd information om narkotikans spridning Inställning till och erfarenhet av experimentellt missbruk av narkotika (om man har prövat eller har använt narkotika ) bland olika åldersgrupper, geografiska områden etc., belyst med uppgifter i ett längre perspektiv och med en analys av utvecklingen. Uppskattningar av antal personer med sporadiskt och tungt missbruk och beskrivningar av deras missbruksmönster och fördelning på ål- der, kön m.m. Uppskattningar av mängden narkotika i landet. Redovisningar av narkotikarelaterad sjuklighet och dödsfall samt analys av utveckling och orsaker. Beskrivningar av narkotikabrott och narkotikarelaterad brottslighet. Beskrivningar av insatser mot narkotika inom socialtjänst och sjuk- vård samt en analys av i vilken utsträckning vårdbehovet fylls. Beräkningar av kostnader för narkotikabekämpningen och behand- lingsinsatserna mot narkotika samt uppskattningar av vad samhället vinner på insatserna mot missbruk. I den mån det är möjligt – internationella jämförelser. Grunden för dessa analyser utgörs av den löpande statistiken samt de speciella undersökningar som görs regelbundet. Kompletteringar bör ske med data från regionala och lokala källor, speciella undersökningar och forskning. Data och analyser bör, förutom i rapporter som produceras av res- pektive statistikansvarig myndighet, vara tillgängliga i en årlig samlad rapport där de viktigaste data från samtliga områden presenteras. Större delen av rapporten och analyserna bör vara tillgängliga via Internet. Det är kommissionens uppfattning att en m yndighet bör ges huvud- ansvaret för den årliga samlade rapporteringen och analysen. Det Europeiska samarbetet kring narkotikastatistiken genom ECNN har medfört viktiga impulser till metodutveckling. har regeringens uppdrag att sammanställa och samordna de uppgifter som lämnas inom ramen för detta europeiska narkotikasamarbete. Det är enligt uppfattning då också naturligt att FHI ansvarar för samordningen av det nationella arbetet. I detta ingår då också att ta initiativ till utvecklingsarbete och forskning inom området i samverkan med andra berörda myndigheter, organisationer och forsk- ningsorgan. En form för samverkan kan vara att narkotikastatistiken också behandlas i samrådsgruppen för al koholstatistik. En genomgång av alko- holstatistiken har gjorts av alkoholstatistikgruppen (Vad säger al kohol- statistiken? FHI 1997:34). I rapporten föreslås att en permanent sam- rådsgrupp inrättas för att samordna alkoholstatistiken. Enligt förslaget skulle FHI utse ordförande och även svara för ett sekretariat. Önskvärd information om narkotikans spridning 69 myndigheter och organisationer som varit representerade i Alkoholsta- tistikgruppen är Systembolaget, Al koholinspektionen, Psykiatriska beroendekliniken, EpC/, , , , , Brottsförebyg- gande rådet, , , Väg- verket, , , En- heten för socialpolitisk forskning vid forsknings- och utvecklingscent- ralen för social- och hälsovården, . I Alkoholstatistikgrup- pens rapport föreslås att gruppen utökas med företrädare för och . finner att i många avseenden är frågorna likartade när det gäller alkohol- och narkotikastatistik och i vissa fall, t.ex. när det gäller ungdoms- och urvalsundersökningar om drogvanor, är insamlingen av uppgifterna för al kohol- och drogstatistiken praktisk taget helt sammanfallande. Även bör enligt kommis- sionens uppfattning därför delta i arbetet i den mån narkotikafrågor berörs. En viktig del av analysen av narkotikasituationen är att söka finna metoder för att mäta det samlade resultatet av samhällets insatser i för- hållande till målet ett narkotikafritt samhälle. Kommissionen kan inte rekommendera någon bestämd metod, utan anser att förslagen i detta delbetänkande ökar möjligheterna att göra sådana bedömningar. får i uppgift att ansvara för en samlad nationell narkotikastatistik, dvs. ställa samman och analysera nationella data på narkotikaområdet. föreslår att skall få ett an- svar för samordning, analys och metodutveckling av den samlade natio- nella narkotikastatistiken. Merparten av detta arbete görs inom ramen för uppdrag gentemot ECNN genom att sammanställa svenska data till centret. Eventuellt merarbete bör kunna rymmas inom befintligt anslag för myndigheten. föreslår också att skall få i uppdrag att utarbeta en handbok i lokala kartlä ggningar, genomföra årliga narkotikavaneundersökningar i åldersgr uppen 15–samt nar- kotikavaneundersökningar i hela befolkningen. Dessa uppgifter ryms inom Folkhälsoinstutets ansvar att följa narkotikautvecklingen och bör kunna utföras inom ramen för befintliga anslag. Kommissionen föreslår vidare att får i uppdrag att utveckla ett statistiksystem som kan ge information om individuella in- satser som beslutats av socialnämnderna. Detta uppdrag ryms inom uppdrag som statistikansvarig för vårdfrågorna. Even- tuellt merarbete bör kunna rymmas inom ramen för befintliga anslag. Detsamma gäller förslaget att tillsammans med bl.a. Rättsmedicinalver- ket och undersöka möjligheterna att inrätta ett bevakningsregister för narkotikarelaterade dödsfall. förslag att ges i uppdrag att finna metoder för att kartlägga och redovisa uppgifter om pris och renhet av narkotika på den illegala marknaden bör medföra endast ett marginellt merarbete och bör kunna rymmas inom befintligt anslag. Förändringen i socialtjänstförordningen (1981:750) av innebörden att alla behandlingshem skall vara skyldiga att lämna statistiska uppgifter till bör inte medföra några ökade kostnader. Vad säger alkoholstatistiken? En rapport från alkoholstatistikgruppen. Balans i missbrukarvården? Resurser och insatser i öppenvård och institutionsvård. följer upp och utvärderar 1998:3. Författningsreglering av personregister . Rapport nr 8. Ds S 1980:5 Tungt narkotikamissbruk – en totalundersökning 1979 . Rapport från utredningen om narkotikamissbrukets omfattning (1979). : Hälsa och sjukdomar 1998:3. ECNN (1998). Årsrapport över situationen på narkotikaområdet i Europeiska Unionen. (1997). Annual report on the State of the Drugs Problem in Union. (1998). Annual report on the State of the Drugs Problem in Union Guttormsen, , . Vad händer på narkotikaområdet? Nar- kotikamissbruk och marginalisering – tendenser inför millenieskif- tet. , delrapport 1. CAN-publikation nr 55, 1999. , , , , , Narusk. The 1995 ESPAD report. Alcohol and Other Drug Use Among Students in 26 European Countries. School Survey on Alcohol and Other Drugs. CAN, Pompidougrupp. Stoc kholm 1997. Insatser för vuxna missbrukare i hem för vård eller boende/HVB 1997. Kriminalvårdens officiella Statistik 1997. Kriminalvårdens redovisning om drogsituationen 1997. Kriminalvårds- styrelsen, 1998. Kriminalvårdens årsredovisning 1998 . Kursändring inom missbrukarvården . följer upp och utvärderar 1996:3. Narkomanvården – om kostnader, resursutnyttjande, samordning och statlig styrning. Förvaltningsrevisionen utre- der. Diskussionspromemoria nr 3. Narko- tikakommissionen, . Personer lagförda för narkotikabrott 1996 och 1997. , , (1993). Det tunga narkotikamissbrukets om- fattning i . Rapportserie nr 28. 1993 (1992) 1996/97:124 om ändring av socialtjänstlagen. Skr 1997/98:172. En narkotikapolitisk redogörelse . SOSFS 1981:126 om personregister inom . SOU 1995:36, Rättsväsendets resultat. Ett förslag till modell för en samlad resultatredovisning. Betänkande av SAMRED–utredningen. SOU 1998:18, En gräns – en myndighet . Slutbetänkande av Utred- ningen om utvärdering av EU-medlemskapets effekter för Tullver- kets dimensionering och organisation. Personer inskrivna vid LVM-institutioner – bakgrund, livssituation och vårdbehov . Rapport 1/99. En för översyn och förstärkning av narkotikapolitiken Beslut vid regeringssammanträde . Kommissionen skall göra en utvär- dering av samhällets narkotikapolitiska insatser sedan mitten av 1980- talet och med utgångspunkt från denna lägga förslag till sådana effekti- viseringar av narkotikapolitiken som kommissionen finner möjliga. Översynen skall omfatta lagstiftningen inom området samt insatser för att förebygga missbruk och rehabilitera narkotikamissbrukare och insatser för att begränsa tillgången på narkotika. Antalet narkotikamissbrukare i uppskattades i mitten av 1950- talet till några hundra. in kunde de räknas i tusental. stod – liksom många andra länder – inför ett nytt fenomen, som snart skulle komma att framstå som ett av samhällets allvarligaste problem: missbruk av narkotika. Det fanns inte någon samlad narkotikapolitik eller någon samlad strategi för att stävja missbruket. Åtgärderna bestod därför främst av insatser från tull, polis och åklagare. Opinionen växte dock för att ställa narkotikamissbrukarnas behov av omhändertagande och vård i förgrunden. inleddes ett försök med legalförskrivning av narkotika, främst amfetamin. Missbrukarna skulle på så sätt nås med erbjudanden om vård och deras sociala och medicinska status skulle förbättras, bl.a. genom att de inte skulle behöva begå brott för att finansiera missbruket. Erfarenheterna av projektet var nedslående och det avbröts . Ett skäl var läckage av legalt förskriven narkotika till den illegala markna- den. studier har inte heller kunnat visa någon minskad brottslig- het hos deltagarna i projektet. skedde en förstärkning av narkotikapolitiken. Straffen för narkotikabrott skärptes, behandlingshem inrättades och en rad infor- mationsinsatser genomfördes. kom uppfattningarna om narkotikapolitikens inriktning allt mer att polariseras. Motsättningarna gällde främst vilken del av politiken som skulle vara prioriterad. En stark opinion sökte gehör för en syn på narkotikamissbruket som ett symtom på sociala missförhållanden, vilket borde mötas med efterfrågedämpande åtgärder, vård och behandling och allmänna samhällsförbättringar snarare än skärpta straff och tvångsingripanden från samhällets sida. Ett sådant synsätt präglade samhällets åtgärder mot narkotika under större delen av , för att vända över i en mer restriktiv riktning. t illsatte regeringen en ledningsgrupp för narkotikafrågor med uppgift att föreslå ytterligare åtgärder mot narkotikamissbruket. Med utgångspunkt i ett tiopunktsprogram som presenterats av ledningsgruppen förstärktes resurserna till polisen och tullen som anslagen till narkomanvård och till information ökade. slog fast att målet för den svenska narkotikapolitiken skulle vara ett narkotikafritt samhälle. Insatserna mot gatulangning öka- de och infördes mö jligheter till tvångsvård av vuxna narkotika- missbrukare. Därmed var grunden till den nuvarande svenska narkotikapolitiken lagd. Dess grundläggande idé kan beskrivas som ett nära samspel mellan åtgärder för att göra narkotikan mindre tillgänglig och insatser för att dämpa efterfrågan på sådana preparat. Narkotikapolitikens utveckling och inriktning För att få underlag för en samordnad och intensifierad kamp mot narkotikamissbruket tillkallade regeringen en narkotikakom- mission. Kommissionen, som avslutade sitt arbete , avlämnade elva promemorior vari upptogs bl.a. förslag till försöksverksamhet avseende tull- och polissamarbete, skolans, tullens, polisens och krimi- nalvårdens insatser mot narkotika, internationellt arbete och opinions- bildning mot narkotika. Grunden för det narkotika- politiska överväganden och insatser kan i stora delar hänföras till det arbete som presterade. Parallellt med narko- tikakommissionen arbetade en grupp inom med att utveckla narkomanvården. Gruppen kallade sitt uppdrag Offensiv narkomanvård, vilket i någon mån kan spegla den syn som då rådde. dia gnostiserades de första hiv-positiva injektionsmissbru- karna. Många av dem hade då burit på smittan . Året där- efter skedde en kraftig ökning. Under hotet av en hiv- och aidsepidemi bland narkotikamissbrukarna beslutade riksdag och regering om en fortsatt restriktiv narkotikapolitik samt att ambitionsnivån för narko- tikabekämpningen skulle höjas. Målet för narkotikapolitiken skulle vara att nå samtliga intravenösa missbrukare med avgiftning, provtagning, vård och behandling. Satsningen innebar en förstärkning av resurser till polis och tull, en kraftigt utbyggd narkomanvård, metodutveckling samt särskilda insatser för att stimulera till samverkan mellan socialtjänst och kriminalvård. Lagstiftningen som gäller narkotikafrågorna har skärpts på en rad punkter. Som exempel kan nämnas kriminaliseringen av den egna kon- sumtionen av narkotika och den därpå följande straffskärp- ningen då fängelse infördes i straffskalan för ringa narkotika- brott. vidgades mö jligheterna att vårda en missbrukare utan dennes samtycke genom att ny lagstiftning trädde i kraft. Utvecklingen av samhällets åtgärder har varit en spegling av narkotika- missbrukets förändring. Omkring började det intravenösa miss- bruket att bli ett betydande problem. ökade cannabismissbru- ket snabbt bland ungdomar. Undersökning av narkotikaerfarenheten bland elever i årskurs 9 visade inledande år att om- kring hade prövat narkotika. Andelen sjönk där- efter till som lägst mellan , varefter den återigen har ökat. var andelen mellan . Undersökningar av mönstrande värnpliktiga beskriver en relativt likartad utveckling Regelbundna undersökningar av narkotikaerfarenheten bland vuxna har genomförts . De visar att av befolkningen provat narkotika. Omfattningen av det tunga missbruket är mer svårfångad. uppskattades antalet tunga missbrukare till mellan 10 000 och 14 000 personer. var mot- svarande siffra mellan 14 000 och 20 000. Också andra indikatorer – såsom antal lagföringar som gällt narkotikastrafflagen (1968:64) och lagen (1960:418) om straff för varusmuggling samt antalet personer misstänkta för brott mot narkotikastrafflagen – pekar i riktning mot att antalet tunga missbrukare kan ha ökat något . De allmänna samhällsförändringarna har också påverkat narkotikamissbrukets utveckling. Här kan nämnas ungdoms- arbetslöshetens utveckling och tecken på en ökad segregering i samhället. Internationaliseringen har medfört en ökad rör- lighet över gränserna som drogerna, missbruksmönstren och inställningen till narkotika har förändrats. Cannabis är fortfarande det vanligaste narkotiska missbruksmedlet i , som kon- sumtionen av syntetiska droger har ökat inom bl.a. EU:s medlemsstater . De vanligaste syntetiska drogerna, som är amfetamin- strukturer, framställs genom kemiska processer. Genom att byta ut nå- gon eller några av kemikalierna vid tillverkningen kan nya varianter fås fram. Dessa droger brukar kallas "designer drugs". En del av drogerna är förhållandevis enkla att framställa, utan krav på avancerad utrustning. Ingredienser kan finnas att köpa i många europeiska länder som recept kan sökas på Internet. Det finns tydliga tecken på att ungdomar är mer öppna för att pröva droger än . Den debatt om liberalisering av narkotikapolitiken som pågår på flera håll i , med bl.a. krav på avkriminalisering av cannabis, har dock ingen motsvarighet i . Inom EU, i och inom FN sker ambitiösa satsningar för att ytterligare samla enskilda länders insatser mot narkotikan och mot den organiserade brottsligheten. har en mångårig tradition av internationellt engagemang i narkotikafrågan. En viktig utgångspunkt för internationella arbete har varit en strä- van att få gehör för en politik som väl balanserar insatser för att begrän- sa tillgängligheten med insatser för att dämpa efterfrågan. De motsättningar som präglade den narkotikapolitiska debatten i har i stor utsträckning ersatts av en sam- syn. Det råder folklig och politisk samling kring målet för den svenska narkotikapolitiken – att skapa ett samhälle fritt från narkotika. Utgångs- punkten, att målet bäst kan nås genom en restriktiv narkotikapolitik med ett balanserat förhållningssätt med åtgärder mot både tillgång och efterfrågan, ligger fast. Signaler om en ökning av det experimentella bruket av narkotika bland unga människor och en ny öppenhet mot narkotikan i vissa ungdomsgrupper kan dock innebära att landet står inför en ny situation. Därför måste de närmare formerna och metoderna för hur målet skall uppnås kontinuerligt ses över och utvecklas. Mot bakgrund av det anförda finns det behov av en sammanhållen översyn och utvärdering av de narkotikapolitiska insatser som har genomförts sedan avslutade sitt arbete . En sådan översyn bör göras inom ramen för en kommission. Kommis- sionens huvuduppgift skall vara att lägga fram förslag för att på lång sikt skapa bättre förutsättningar för samordnade och intensifierade in- satser mot narkotikamissbruket. Uppdraget skall omfatta såväl insatser för att förebygga narkotikamissbruk och rehabilitera narkotikamiss- brukare som rättsväsendets och tullens arbete med narkotikabekämp- ningen. Kommissionen skall i sitt arbete utgå från den restriktiva grundsyn som präglar svensk narkotikapolitik. Arbetet skall också utgå ifrån att alla åtgärder mot narkotika skall bygga på en balans mellan insatser ägnade att dämpa efterfrågan och begränsa tillgången på narkotika. Målet att skapa ett narkotikafritt samhälle skall ligga fast. Kommissionen skall särskilt uppmärksamma vikten av samarbete och samspel mellan olika sektorer, nivåer och aktörer i samhället. Med denna utgångspunkt skall kommissionen särskilt ha till uppgift 1föreslå förbättringar av metoder och system för att öka kunskapen om och analysen av narkotikautvecklingen, samt föreslå hur det samlade resultatet av samhällets insatser i förhållande till målet om ett narkotikafritt samhälle skall kunna mätas, 2utvärdera och föreslå åtgärder för att förstärka och effektivisera det drogförebyggande arbetet, 3analysera utvecklingen av missbrukarvårdens och kriminalvårdens behandlingsprogram, värdera dess resultat och effekter i förhållande till insatta resurser samt föreslå åtgärder för att stärka rehabiliteringen av missbrukare, bl.a. genom förbättrad samver- kan mellan olika huvudmän och aktörer, 4utvärdera och lägga fram förslag till åtgärder vad gäller omfatt- ning och inriktning av statens stöd till utveckling av missbrukar- vården och brottsförebyggande insatser som gäller narkotika- relaterad brottslighet, 5analysera behovet av förändringar av rättsväsendet arbetsmetoder samt av straffrättslig och straffprocessuell lagstiftning samt lägga fram förslag till sådana förändringar,