sou · GNB3147 · 2000-01-01 00:00:00 — Denna utredning kommer att ske inom ramen för förundersökningen avseende det förver- kandegrundande brottet. Vad som anförts angående skillnaderna mellan särskild ekonomisk undersökning och förundersökning, liksom intresset av att undvika att 23 kap. RB blir mycket omfattande, har emellertid lett till att vi funnit att övervägande skäl talar för att reglerna om särskild ekonomisk undersökning tas in i ett nytt 23 a kap. i RB. En särskild ekonomisk undersökning skall kunna inledas så snart nå- gon bestämd person kan misstänkas för ett brott som kan utgöra grund för utvidgat förverkande. Undersökningen skall i första hand kunna avse den som misstänks eller har dömts för det förverkandegrundande brottet. Om det finns anledning anta att förutsättningar föreligger för utvidgat förverkande hos någon närstående till lagöverträdaren enligt den särskil- da regeln härom, skall särskild ekonomisk undersökning kunna inledas även mot den närstående. Vi har övervägt att uppställa ett högre be- viskrav som villkor för inledande av särskild ekonomisk undersökning mot närstående men avvisat denna tanke, eftersom det skulle medföra att regleringen komplicerades och innebära att möjligheterna att inleda så- dan undersökning begränsades i alltför hög grad. SOU 1999:147 Nya regler om förverkande 137 I likhet med vad som gäller i fråga om förundersökning förutsätter inledandet av en särskild ekonomisk undersökning ett formligt beslut. Medan såväl åklagaren som en polismyndighet är behörig att inleda en förundersökning skall beslut om att inleda särskild ekonomisk undersök- ning kunna fattas endast av åklagaren. Av resurs- och integritetsskäl bör det inte komma i fråga att inleda särskild ekonomisk undersökning i samtliga fall där det föreligger misstankar om ett brott som i och för sig är av sådant slag att det kan läggas till grund för utvidgat förverkande. Eftersom det skall ankomma på åklagaren att besluta om huruvida talan om utvidgat förverkande skall väckas är det då lämpligt att också behö- righeten att besluta om inledande av särskild ekonomisk undersökning förbehålls åklagaren. Den särskilda ekonomiska undersökningen skall också ledas av åkla- garen; denne skall alltså inte ha någon möjlighet att överlämna ledningen av undersökningen till polismyndigheten. Däremot skall åklagaren givet- vis, på motsvarande sätt som under en förundersökning, få anlita biträde av polismyndighet eller skattemyndighet eller uppdra åt en polisman att företa en viss åtgärd som hör till undersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet. Åklagarens rätt att låta anställa förhör med dem som kan antas ha kännedom om förhållanden av betydelse för den särskilda ekonomiska undersökningen skall vara lika långtgående som under en förundersök- ning. Motsvarande regler som gäller under förundersökning skall också gälla här bl.a. i fråga om hämtning till förhör, förfarandet vid förhör, möjligheten att hålla vittnesförhör under undersökningen, inhämtande av yttrande från sakkunnig, bevisupptagning, den insyn i och inflytande över undersökningen som tillkommer den som är föremål för denna, komplettering av utredningen samt protokollföring. En grundläggande förutsättning för ett effektivt utredningsförfarande avseende frågan om utvidgat förverkande är att den erforderliga infor- mationen är åtkomlig utan större besvär. Av särskild betydelse i sam- manhanget är upplysningar om relevanta personers e konomiska förhål- landen. Det är följaktligen angeläget att sådana uppgifter kan inhämtas bl.a. från banker och andra finansiella företag. I 1 kap. 10 § första stycket bankrörelselagen (1987:617) föreskrivs att enskilds förhållande till en bank inte får röjas. Motsvarande bestäm- melser finns i 8 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse och i 5 § la- gen (1992:1610) om finansieringsverksamhet. Inledande av förundersök- ning anses emellertid bryta sekretessen enligt de nämnda bestämmelserna trots att det inte finns någon uttrycklig lagregel om detta. Denna praxis hänger samman med att förundersökningsledaren under vissa förutsätt- ningar kan påkalla att vittnesförhör hålls inför domstol under pågående förundersökning (se SOU 1999:53 s. 313 och där gjorda hänvisningar). 138 Nya regler om förverkande SOU 1999:147 Som framgått ovan innebär vårt förslag att det vid särskild ekono- misk undersökning skall föreligga motsvarande möjligheter att hålla vitt- nesförhör under undersökningen som vid förundersökning. Med hänsyn härtill får även inledande av särskild ekonomisk undersökning anses bryta den sekretess som gäller för banker och andra finansiella företag i fråga om dessas kunders förhållanden. lade fram sitt betänkande Eko- nomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53). Utredningens huvud- uppgift var att föreslå åtgärder som gör det mö jligt för berörda myndig- heter och andra organ att i ökad utsträckning lämna information om så- dant som har betydelse för att förebygga, upptäcka eller utreda e kono- misk brottslighet. har föreslagit bl.a. att det di- rekt av de bestämmelser som gäller sekretess i banker och andra finansi- ella företag skall framgå att det inte är fråga om ett obehörigt röjande när en uppgift, som kan antas ha betydelse i en förunders ökning, lämnas till förundersökningsledare eller åklagare. Om nu berörda förslag leder till lagstift- ning, bör motsvarande reglering införas i fråga om uppgiftslämnande under en särskild ekonomisk undersökning. Över huvud taget bör regler- na om möjligheterna att få tillgång till uppgifter under särskild e kono- misk undersökning i relevanta delar överensstämma med vad som gäller i fråga om förundersökning. Eventuella förändringar på detta område bör alltså beaktas under den fortsatta beredningen av vårt förslag. Även när det gäller sekretesskyddet för uppgifter som hänför sig till en särskild ekonomisk undersökning bör motsvarande gälla som för upp- gifter hänförliga till en förundersökning. När den särskilda ekonomiska undersökningen avslutas, skall ett formligt beslut fattas i frågan om talan om utvidgat förverkande skall väckas eller inte. Nya regler om förverkande 139 Vårt förslag: Talan om utvidgat förverkande skall föras i samband med åtal för det brott på vilket talan grundas. Föreligger särskilda skäl, skall dock domstolen kunna medge att talan förs särskilt. Om inte annat särskilt anges, skall om allmänt åtal för brott för vilket det finns anledning att döma till fängelse i mer än sex må- nader tillämpas vid en talan om utvidgat förverkande. En sådan talan skall väckas från det att domen avseenden det brott på vilket talan grundas vann laga kraft. Som redan framgått är även det utvidgade förverkande i vårt förslag konstruerat som en särskild rättsverkan av brott. Det är därför naturligt att frågan om utvidgat förverkande tas upp i samma rättegång som åtalet för det förverkandegrundande brottet. Det kan emellertid förutses att den utredning som måste genomföras för att åklagaren skall få ett underlag för sitt beslut i frågan om väckande av talan om utvidgat förverkande kommer att ta en icke obetydlig tid i anspråk. Med hänsyn här- till är det önskvärt att det finns en möjlighet att handlägga talan om så- dant förverkande i en särskild rättegång efter det att åtalet för brottet har prövats. Intresset av att kunna handlägga frågan om utvidgat förverkande ef- ter särskild talan väcker spörsmålet huruvida hänsyn bör tas till ett ut- vidgat förverkande vid påföljdsbestämningen avseende det brott som läggs till grund för förverkandet eller om kanske påföljden för detta brott i stället bör beaktas vid förverkandebeslutet. Frågan om s.k. sanktionskumulation, dvs. ett bruk av mer än ett straff eller annan negativ reaktion på brott, diskuterades i förar- betena till påföljdsbestämningsreform. I fråga om förverkande konstaterade departementschefen i författningskommentaren till 29 kap. 5 § BrB att det i praxis var vanligt att hänsyn togs till brottspåföljden vid beslut om förverkande. Hon fortsatte (prop. 1987/88:120 s. 90): Detta är en ordning som får anses ha goda skäl för sig. Det måste emel- lertid beaktas att förverkande kan fylla sådana funktioner att en eftergift eller jämkning av förverkandet inte är möjlig eller lämplig, exempelvis om förverkandet är avsett att motverka fortsatt brottslighet. I vissa sådana fall kan det därför vara motiverat att ta hänsyn till förverkandet vid påföljds- bestämningen i stället för tvärtom. Frågan har berörts i prop. 1986/87:81 om ändring i lagen om straff för vissa trafikbrott. Efter förslag i proposi- tionen infördes en möjlighet att under vissa omständigheter förklara ett 140 Nya regler om förverkande I samband härmed uttalade föredragande statsrådet, i enlighet med ett påpekande av lagrådet, att ett beslut om förverkande en- ligt allmänna principer bör beaktas vid bestämmande av påföljd för brottet (a. prop. s. 12). Situationen täcks av punkt 8 i denna paragraf. Lagstiftaren synes alltså ha intagit den ståndpunkten, att hänsyn till sanktionskumulation vid förverkande enligt nu gällande bestämmelser i första hand skall ske genom att förverkandet jämkas. Först om detta inte låter sig göras med hänsyn till förverkandets syfte, bör hänsyn till för- verkandet tas vid påföljdsbestämningen. har HD i NJA 1990 s. 401, som avser förverkande med stöd av trafikbrottslagen, uttalat att det inte, annat än möjligen i alldeles speciella fall, är tillräckligt befogat att göra skillnad i här aktuellt hänseende med hänsyn till förverkandets syfte. HD förklarade också i detta sammanhang att förverkandet i prin- cip bör beaktas vid bestämmande av påföljd för brottet, när domstol för- ordnar om förverkande som är kännbart för gärningsmannen. Så mycket står dock klart, att det vid förverkande på grund av brott enligt nu gällande bestämmelser ofta kan vara befogat att ta hänsyn till den sanktionskumulation som uppkommer när en förverkandeförklaring riktas mot någon som döms till ansvar för det förverkandegrundande brottet. Beroende på omständigheterna i det särskilda fallet kan detta ske genom jämkning av förverkandet eller av brottspåföljden. Det utvidgade förverkandet skiljer sig emellertid även i denna del från utbytesförverkande enligt nu gällande regler. Av särskild betydelse i detta sammanhang är att medan förverkande och brottspåföljd alltid ut- gör reaktioner på samma brott vid förverkande av brottsutbyte enligt nu- varande förverkandeinstitut, det vid utvidgat förverkande typiskt sett inte föreligger något sådant samband. Ett utvidgat förverkande förutsätter visserligen att det begåtts ett brott, som enligt de särskilda bestämmel- serna härom kan läggas till grund för sådant förverkande, men förver- kandet avser här i allmänhet utbyte från annan brottslighet. I dessa fall finns det således inget givet samband mellan det utvidgade förverkandets omfattning och något moment i den gärning som åtalet avser. Detta in- nebär bl.a. att det inte kan komma i fråga att väga in det utvidgade för- verkandet vid en bedömning av vad som utgör en proportionell och rätt- vis reaktion på den åtalade gärningen; det utvidgade förverkandet tar helt enkelt inte sikte på denna gärning. Det anförda leder till slutsatsen att domstolen inte skall ta hänsyn till ett utvidgat förverkande vid påföljdsbestämningen avseende det brott som utgör en av förutsättningarna för förverkandet. Från denna syn- punkt sett föreligger alltså inte några hinder mot en ordning som innebär att frågan om utvidgat förverkande kan handläggas i en särskild rätte- gång efter det att åtalet för brottet har prövats. SOU 1999:147 Nya regler om förverkande 141 I sammanhanget bör framhållas att vad som sagts ovan om samban- det mellan det utvidgade förverkandet och det förverkandegrundande brottet innebär att det inte heller finns skäl att beakta påföljden vid för- verkandebeslutet. Även om frågan om utvidgat förverkande och åtalet för det förver- kandegrundande brottet alltså skall kunna handläggas separat, bör dock, som redan antytts, huvudregeln vara att dessa frågor tas upp i samma rättegång. Inte minst av hänsyn till lagöverträdaren och närstående, som kan bli föremål för utvidgat förverkande enligt 36 kap. 5 a § BrB, är det angeläget att förverkandefrågan inte lämnas öppen än vad som är nödvändigt. Även processekonomiska skäl talar för att man så långt möjligt prövar åtalet för det förverkandegrundande brottet och frågan om utvidgat förverkande i ett sammanhang. Visserligen kommer regelmässigt den utredning som förebringas beträffande den åtalade gär- ningen endast i mindre mån vara relevant för bedömningen av förver- kandefrågan, men en gemensam handläggning innebär att antalet rätte- gångstillfällen kan begränsas. I fall där talan om utvidgat förverkande förs såväl mot lagöverträda- ren som mot någon närstående till honom kommer utredningen i väsent- liga delar att vara gemensam. Detta talar starkt för att förverkandefrå- gorna i sådana fall handläggs tillsammans. Den tidigare nämnda huvud- regeln, att en talan om utvidgat förverkande skall föras gemensamt med åtalet för det förverkandegrundande brottet, bör därför gälla oavsett om förverkandetalan endast avser den tilltalade eller om den tar sikte även på en närstående till denne. När talan om förverkande enligt nu gällande bestämmelser förs i samband med åtal gäller i tillämpliga delar brottmålsreglerna beträffande hela förfarandet (jfr. Processlagberedningen, SOU 1944:10 s. 64). Så långt möjligt bör emellertid enhetliga processregler tillämpas på en talan om utvidgat förverkande oavsett om denna förs i samma rättegång som åtalet för det förverkandegrundande brottet eller ej. Vi föreslår därför att det införs en bestämmelse med den innebörden att, om inte annat är sär- skilt föreskrivet, i fråga om förfarandet i tillämpliga delar skall gälla vad som i allmänhet är föreskrivet om mål som rör allmänt åtal för brott för vilket det finns anledning att döma till visst straff, förslagsvis fängelse . Som nämnts är det angeläget att den mot vilken ett yrkande om utvidgat förverkande kan riktas inte nödgas sväva i ovisshet om huruvida han kan komma att drabbas av ett sådant förver- kande. Det bör därför uppställas en tidsfrist för väckande av särskild talan om utvidgat förverkande. Tidsfristen längd måste emellertid be- stämmas med hänsyn till att utredningen av förverkandefrågan i en del mera komplicerade fall kan förutses bli tidskrävande. 142 Nya regler om förverkande mellan å ena sidan den enskildes intresse av att snabbt få besked och å andra sidan behovet av tid för utredning av förverkandefrågan leder en- ligt vår mening till det bör föreskrivas att en talan om utvidgat förver- kande skall väckas senast från det att den dom genom vilken åtalet för det förverkandegrundande brottet prövats vann laga kraft. De nu diskuterade förfarandereglerna bör tas in i ett nytt 22 a kap. i RB. I sammanhanget kan erinras om att de regler vi föreslår i fråga om tvångsmedelsanvändningen i mål där talan om utvidgat förverkande förs särskilt innebär att rätten, när den förordnar om kvarstad eller beslag, har att sätta ut den tid inom vilken en talan om sådant förverkande skall väckas. Även i vissa andra avseenden, bl.a. i fråga om komplettering av ut- redningen, tid för huvudförhandlingen och resning, behövs det särskilda regler som tar sikte på förfarandet i mål som rör utvidgat förverkande. 6.7Tvångsmedel vid utvidgat förverkande Om en möjlighet till utvidgat förverkande införs, är det givetvis angelä- get att institutet ges en sådan utformning att dess effekter inte stannar på papperet. Detta fordrar bl.a. att förutsättningar skapas för ett effektivt utredningsförfarande och att verkställigheten av ett beslut om utvidgat förverkande kan säkerställas. För att åstadkomma detta torde det vara nödvändigt att i viss utsträckning ge möjligheter att tillgripa straffpro- cessuella tvångsmedel för dessa ändamål. Som straffprocessuella tvångsmedel räknas till en början gripande, anhållande och häktning av den som misstänks för ett brott samt de s.k. häktningssurrogaten övervakning, reseförbud och anmälningsskyldighet. Kvarstad i brottmål, beslag, husrannsakan, kroppsvisitation samt medta- gande och hämtning till förhör enligt 23 kap. 8 och 9 §§ RB är också att hänföra till de straffprocessuella tvångsmedlen. Även hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning brukar betraktas som sådana tvångsme- del. Detsamma torde gälla sådan dold kameraövervakning som regleras i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning och i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. I samband med förverkande är givetvis tvångsmedel som avser viss egendom, t.ex. kvarstad och beslag, av särskilt intresse. Det nuvarande regelverket är vidare sådant, att processuella tvångsmedel i dessa sam- manhang får en mera självständig betydelse främst när det gäller att sä- kerställa verkställigheten av förverkandebeslutet. Nya regler om förverkande 143 på grund av brott hos den som har åtalats för brottet måste enligt nuva- rande bestämmelser normalt prövas i samma rättegång som åtalet. Så- dant förverkande kan inte heller ske i anledning av en gärning som inte omfattas av åtalet. De omständigheter som är av intresse vid utredningen av förverkandefrågan är följaktligen regelmässigt relevanta även för ut- redningen beträffande den åtalade gärningen. Detta innebär att det knappast finns något behov av att för utredningen av förverkandefrågan tillgripa tvångsmedel vid sidan av dem som kommer i fråga redan för att säkerställa utredningen avseende den brottsliga gärningen. För att utvidgat förverkande skall kunna ske skall emellertid enligt ut- redningens förslag inte krävas att åklagaren förmår precisera genom vil- ket konkret brott som lagöverträdaren har berikat sig; det skall i detta hänseende vara tillräckligt att åklagaren gör sannolikt att lagöverträda- rens egendom härrör från brottslig verksamhet eller att denne annars be- rikat sig genom sådan verksamhet. Avsikten är vidare att det skall vara möjligt att handlägga frågan om utvidgat förverkande i en separat rätte- gång efter det att en fällande dom meddelats såvitt avser det förverkan- degrundande brottet, låt vara att huvudregeln även vid utvidgat förver- kande skall vara att ansvarsfrågan och förverkandefrågan skall handläg- gas i samma rättegång. De nu nämnda särdragen medför att det vid utvidgat förverkande blir särskilt angeläget att det finns en möjlighet att tillgripa tvångsmedel i di- rekt syfte att säkerställa utredningen av förverkandefrågan. I följande avsnitt lämnas en kortfattad redogörelse för gällande rätt såvitt avser främst förutsättningarna för användandet av de straffprocessuella tvångsmedlen. Vi vill redan här nämna att vi enligt våra ursprungliga direktiv har att undersöka om dagens regelverk ger tillräckliga möjligheter att i samband med förverkande ingripa med tvångsmedel för att säkerställa utredning och verkställighet. Under vårt utredningsarbete har vi inte kunnat finna att några mera genomgripande förändringar är påkallade när det gäller dessa möjligheter. Vi har dock funnit att vissa justeringar av allmän räckvidd bör göras. Vad det här gäller är att ge möjlighet att företa hus- rannsakan och kroppsvisitation för att söka efter egendom som kan tas i förvar (se avsnitt 6.7.3). 144 Nya regler om förverkande Regleringen av tvångsmedelsanvändningen i brottmål omfattar åtskilliga bestämmelser. I 2 kap. regeringsformen (RF) finns bestämmelser som anger vissa grundläggande förutsättningar för sådana ingrepp i den en- skildes rättssfär som användningen av tvångsmedel innefattar. Av bety- delse i sammanhanget är vidare de internationella överenskommelser som är bundet av. Av störst praktisk betydelse är här den europeiska konventionen angående s kydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). är inkorporerad med svensk rätt (SFS 1994:1219) Allmänna bestämmelser om straffprocessuella tvångsmedel finns i 24 - 28 kap. RB. Dessa regler gäller i den mån annat inte är särskilt före- skrivet. Särskilda regler om tvångsmedel finns i åtskilliga lagar, t.ex. i polislagen (1984:387) och i den ovan nämnda lagen (1952:98) med sär- skilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Den följande re- dogörelsen för gällande rätt vad gäller de särskilda tvångsmedlen tar främst sikte på bestämmelserna i och har utformats med hänsyn till vad vi sedermera föreslår. Detta innebär att redogörelsen är mera kort- fattad när det gäller de personella tvångsmedlen. I artikel 5 i föreskrivs att envar har rätt till frihet och personlig säkerhet. I artikeln anges uttömmande de sex fall då ett frihetsberövande är tillåtet. Enligt artikel 8:1 har vidare var och en rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Inskränkningar i detta skydd får enligt artikel 8:2 ske endast under förut- sättning att de har stöd i lag och att de i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säker- heten, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning och brott, hälsovården eller skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter. I artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till an- ges att envar fysisk och juridisk persons rätt till sin egendom skall läm- nas okränkt. Vidare sägs där att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Enligt vad som anges i artikelns andra stycke inskränker den nu nämnda bestämmelsen likväl inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmän- Nya regler om förverkande 145 nas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller av böter och viten. Nämnas kan att har ansett att förverkande av egen- dom är ett förfarande för att reglera utnyttjandet av egendom. För att en sådan åtgärd skall vara förenlig med konventionen krävs alltså att den har stöd i lag, att den står i överensstämmelse med det allmännas intresse och att konventionsstaten anser att den är nödvändig. Som redan nämnts innehåller också 2 kap. RF bestämmelser av grund- läggande betydelse för tvångsmedelsanvändningen. Enligt 2 kap. 6 § är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingade kroppsliga ingrepp liksom mot kroppsvisitation, husrannsakan och lik- nande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig för- sändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Varje medborgare är vidare enligt 2 kap. 8 § gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande och även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta. Skyddet enligt bl.a. 2 kap. 6 och 8 §§ får enligt 2 kap. 12 § första stycket begränsas genom lag. En sådan begränsning får enligt andra stycket samma paragraf göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har för- anlett den. Begränsningen får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grund- valar. Det finns inte något allmänt grundlagsskydd för äganderätten. Den bestämmelse om egendomsskydd som har tagits in i 2 kap. 16 § RF av- ser endast expropriation och annat sådant förfogande. Ytterligare allmänna principer för tvångsmedelsanvändning För användningen av tvångsmedel under förundersökning gäller bl.a. den allmänna regeln i 23 kap. 4 § RB. Denna bestämmelse innebär att förun- dersökning skall bedrivas så att inte någon i onödan utsätts för misstanke eller får vidkännas kostnad eller olägenhet. Vidare föreskrivs i paragra- fen att undersökningen skall bedrivas så skyndsamt omständigheterna medger samt att den skall läggas ned, om det inte längre finns anledning att fullfölja den.