sou · GNB316d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Situationen kan dock vara annorlunda i det enskilda fallet. Så kan exempelvis vara fallet om väntetiden kan komma att bli osedvanligt lång på grund av praktiska svårigheter att ge in en ansökan från hemlandet. Vidare måste barnens situation särskilt beaktas. Ett barn måste i regel antas komma att lida sådan skada av en långvarig separation att tillstånd bör beviljas. Enbart den omständigheten att paret har ett gemensamt barn bör dock inte automatiskt leda till bifall om utlänningen har möjlighet att utan större omgång ge in en ansökan från annat land. I det enskilda fallet kan emellertid kvinnans eller barnets fysiska eller psykiska hälsa vara sådan att även en kortare separation från mannen eller fadern skulle kunna få svåra följder. I sådana fall bör uppehållstillstånd beviljas. Det betonades i propositionen att vad ovan anförts endast var exem- plifieringar och självfallet inte någon fullständig uppräkning av situa- tioner där tillstånd borde beviljas. delade i sitt betänkande 1994/95:SfU16 regeringens uppfattning att den grundläggande principen måste vara att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas. Utskottet noterade att det enligt propositionen måste bli fråga om en sammanvägning av olika omständigheter i det enskilda fallet och tillade att barnens situation måste väga tungt vid en sådan sammanvägning. Utskottet uttalade vidare att hänsyn måste tas till barn som ingår i familjen även om de inte är makarnas gemensamma. Sammanfattnings- vis fann utskottet regeringens förslag om ändrade regler för ny ansökan väl avvägda. Lagändringen trädde i kraft (2 kap. 5 b § UtlL). Som nämnts i avsnitt 21.1.6 gjorde på regeringens uppdrag en utvärdering av lagändringen . konstaterar att det inte är möjligt att med tillgäng- lig statistik visa på några effekter av lagändringen. Omprövning av beslut som vunnit laga kraft 399 gjort en genomgång av beslut i ärenden rörande ny ansökan . Anknytning till genom nära anknytning här hade varit av avgörande betydelse i 38 ärenden. I 34 av dessa fall av- slog ansökan medan 4 ansökningar bifölls. Före utgjorde, som tidigare nämnts, anknytning till inte grund för bifall till en ny ansökan. har också gjort en genomgång av grunderna för avslag i de 34 fall som inte bifölls. I ett par fall bedömde nämnden att det var fråga om rena skenförhållanden. I tolv fall ansåg nämnden det inte uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om anknytningen åbero- pats innan slutligt beslut meddelats i ärendet. I ett fall hade sökanden varit verksam för en terroristorganisation och i ett annat fall saknade den anhöriga i permanent uppehållstillstånd. Avslagsgrunden var dock i de flesta fall, tjugo fall, att nämnden bedömde att en verk- ställighet inte skulle innebära att parterna skulle tvingas leva åtskilda eller att en separation på något annat sätt skulle innebära allvarligt men för någon av parterna. anser i sin utvärdering att en del frågeställ- ningar vid en ny ansökan inte fått en tillfredsställande lösning. Nämn- den ifrågasätter bl.a. om det överhuvudtaget är rimligt att avvisa en för- älder som har anknytning till genom ett barn här. Nämnden framhåller att en ytterligare utvidgning av undantagsregeln bör beskri- vas tydligt i lagtext och förarbeten. När det gäller uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut föreslår ett tillägg till nuvarande 2 kap. 5 b § UtlL så att hinder mot verkställighet också skulle anses föreligga om det är uppenbart att utlänningen skall beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en nära familjemedlem i och utlänningen eller den anhörige skulle lida allvarligt men om avvisningen eller utvis- ningen verkställdes. Med nära familjemedlem bör enligt här avses endast make/maka eller sambo samt barn , som har någon förälder här. En förutsättning för bifall skulle vidare vara att utlän- ningen eller den anhörige i skulle lida allvarligt men om avvis- ningen eller utvisningen verkställdes. Det skulle enligt nämnden heller inte få råda någon tvekan om att sökanden har rätt till uppehållstill- stånd. Med allvarligt men skulle enligt nämnden avses att en verkställighet kan antas leda till att sökanden och den eller de anhöriga i hindras från att träffas eller att de på annat sätt skulle utsättas för allvarligt lidande. Med allvarligt men i övrigt skulle i första hand avses, att sökanden och den eller de anhöriga i skulle komma till allvarlig skada även vid en kortare separation. 400 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft I 8 kap. 1, 2 och 4 §§ UtlL anges vissa fall när ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas. Hindren är föl- jande. –Om utlänningen riskerar att straffas med döden eller med kropps- straff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förned- rande behandling eller bestraffning (8 kap. 1 §). Dessa verkställighets- hinder är ovillkorliga och gäller oavsett på vilken grund utlänningen riskerar dödsstraff etc. –Om utlänningen riskerar förföljelse (8 kap. 2 §). Det kan här vara fråga om förföljelse såväl av politiska skäl av den som är flykting som förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Har utlänningen begått ett synnerligen grovt brott och det skulle vara förenat med all- varlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna, får dock verkställighet ske trots risk för förföljelse, om förföl- jelsen som hotar inte innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår beskaffenhet. –Om den som flytt undan krig eller en miljökatastrof har synnerliga skäl mot att sändas till hemlandet (8 kap. 4 §). Om det finns hinder mot verkställighet enligt något av ovan nämnda lagrum innebär det regelmässigt att utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 § UtlL som flykting eller som skydds- behövande i övrigt. En ny ansökan kan då bifallas enligt 2 kap. 5 b § 1 UtlL. Det kan även finnas praktiska hinder mot verkställighet som att det land dit verkställighet skulle ske vägrar att ta emot utlänningen. Denna situation är inte klart reglerad i lag. Om svårigheterna inte till någon del beror på den enskildes vägran att medverka kan det dock ses som ett humanitärt skäl att verkställighet inte kan genomföras och där- med kan det föreligga grund för bifall till en ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § 2 UtlL. Att verkställighetssvårigheter av nämnt slag kan ses som ett humanitärt skäl framgår också av förordningen (1998:117) om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. Enligt den förordningen får uppehållstillstånd av humanitära skäl beviljas för medborgare i För- bundsrepubliken som kommit att vistas här så länge att ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning redan preskriberats eller kommer att preskriberas före utgången av . Omprövning av beslut som vunnit laga kraft 401 Möjligheterna att få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvis- ning omprövat är till följd av bestämmelserna i 2 kap. 5 b § UtlL vidare än när det gäller beslut i andra förvaltningsärenden. Inom de flesta rättsområden gäller att lagakraftvunna beslut kan omprövas endast om det finns grund för resning. Resning innebär en möjlighet att ändra ett beslut som framstår som klart oriktigt. Närmare bestämmelser om resning finns bl.a. i och i förvaltningsprocess- lagen. Enligt förvaltningsprocesslagen (37 b §) får resning beviljas i mål eller ärende om det på grund av något särskilt förhållande finns syn- nerliga skäl att pröva saken på nytt. Praxis vid prövning av ansökan om resning är mycket restriktiv. Det är endast i något enstaka fall som res- ning beviljas i ett ärende rörande avvisning eller utvisning och då främst när det förekommit något fel i handläggningen, exempelvis om myndigheten inte kommunicerat en handling som parten borde ha fått del av. Resning i förvaltningsärenden prövas numera i de flesta fall av kammarrätt. Har beslut i det ärende vari resning söks meddelats av kammarrätt, prövas dock frågan om resning av Regeringsrätten. Systemet med en ny ansökan (NUT) som prövas av Utlänningsnämn- den har kommit att medföra stora problem. Både antalet nya ansök- ningar och andelen bifall har kommit att vida överstiga vad lagstiftaren förutsatte. Systemet med ny ansökan var avsett att leda till en minsk- ning av antalet fall där lagakraftvunna beslut omprövades men fick motsatt effekt. Under /89, vilket var med systemet med verkställighetsärenden, uppgick antalet verkställighetsärenden hos till av antalet avlägsnandebeslut. Påföljande budgetår, vilket var det första med systemet med nya ansökningar, uppgick antalet nya ansökningar hos till av antalet avlägsnandebeslut. Antalet nya ansökningar har därefter fortsatt att successivt öka. Som framgår av nedanstående diagram har antalet nya ansök- ningar hos uppgått till ungefär samma antal som antalet överklaganden i ärenden om avvisning och utvisning. av ansökningarna bifölls . En orimligt stor andel av resurser måste avsättas för handläggningen av nya ansökningar. 402 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft Inkommande avlägsnandeärenden (AV) samt ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) 1995/96 (18mån) Kommitténs genomgång av nya ansökningar hos Kommittén har gjort en genomgång av ett antal ärenden rörande nya ansökningar som avgjorde . Syftet med genomgången var att närmare undersöka vilka skäl som åberopas i dessa ärenden och på vilka grunder uppehållstillstånd beviljas. En sammanställning av resultatet av undersökningen biläggs betänkandet (bil. Av undersökningen framgår att det finns ett mycket klart samband mellan vistelsetiden och utsikterna till framgång med en ny ansökan. Den helt övervägande delen av de nya ansökningar som avgjorde under de undersökta perioderna avsåg per- soner som rest in i . av alla bifalls- beslut grundade sig på omständigheter som rimligen inte skulle ha kun- nat föreligga om inte sökandena kommit att vistas i . Det gäller dem som beviljades uppehållstillstånd därför att det på grund av anknytning bedömdes strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten. Parterna hade i dessa fall regelmässigt kommit att sammanbo under och ofta också hunnit få Omprövning av beslut som vunnit laga kraft 403 Det gäller också dem som beviljades tillstånd av andra humanitära skäl, som i regel hänförde sig till barnens situation i familjer som vistats här . De som beviljades tillstånd på grund av läkarintyg om suicidrisk hade likaså varit här . Endast i ett par fall beviljades tillstånd på grund av politiska skäl som inte direkt hänförde sig till den tid sökanden kommit att vistas här. Att de flesta som fick sina nya ansökningar prövade av vistats här berodde inte i första hand på att det tagit innan ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning meddelats. Visserligen uppgick den sammanlagda tiden från sökandens inresa fram till lagakraftvunnet beslut i de flesta fall till . Därefter har det emellertid gått ytterligare två–utan att verkställighet skett. Det har i åtskilliga fall berott på att sökanden hållit sig undan. Många nya ansökningar rörde emellertid per- soner från det och tidsutdräkten i dessa fall berodde oftast på praktiska problem att genomföra en verkställighet. har i sitt betänkande (SOU 1997:128) Verk- ställighet och kontroll i utlänningsärenden lämnat förslag som skulle kunna minska antalet nya ansökningar. För att minska möjligheterna för en sökande att hålla sig undan och få en ny ansökan prö- vad har utredningen föreslagit att en ny ansökan skall innehålla uppgift om sökandens post- och bostadsadress, telefonnummer samt övriga förhållanden som är av betydelse för att få kännedom om sökandens hemvist. Om ansökan inte innehåller dessa uppgifter, skall enligt förslaget få förordna att den nya ansökan skall vila till dess att sökanden kommit in med uppgifterna. Förslaget har i denna del lämnats över till kommittén för att kom- mittén med beaktande av vad som kommit fram under remissbehand- lingen skall ta ställning till förslaget. Remissinstanserna har från skilda utgångspunkter riktat stark kritik mot förslaget. Frivilligorganisatio- nerna avstyrker förslaget och pekar på risken för att personer som har rätt till uppehållstillstånd inte vågar lämna in en ansökan. JO anser att vilandeförklaring inte är ett rättsinstitut som bör användas i denna situ- ation. JO anser i stället att bör ges möjlighet att förelägga sökanden att komplettera ansökan vid påföljd av att den annars inte tas upp till prövning. Länsrätten i till- styrker visserligen utredningens förslag men anser att även andra lös- ningar bör prövas, t. ex. om inte en ofullständig ansökan kan avvisas 404 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft om utlänningen håller sig undan eller om någon form av prövningstill- stånd kan införas. Kommittén vill för sin del härutöver peka på att Verkställighets- utredningens förslag också medför praktiska svårigheter när det gäller att kontrollera om sökanden verkligen finns på en uppgiven adress. Med hänsyn till den kritik av olika slag som förts fram mot Verk- ställighetsutredningens förslag om möjlighet till vilandeförklaring av nya ansökningar, bör förslaget inte genomföras. Möjlighet att få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning omprövat finns i alla västeuropeiska länder. I några länder kan en minister, vanligen inrikesministern, bevilja tillstånd efter lagakraftvun- net beslut om det finns starka humanitära skäl. I andra länder finns möjlighet att börja om från början hos invandringsmyndigheten om det kommit fram helt nya skäl som inte prövats tidigare i ärendet. När man så att säga börjar om från början, förekommer det att ett avslagsbeslut av invandringsmyndigheten i ett sådant ärende inte kan överklagas. I ett par länder kan beslutet överklagas om invandringsmyndigheten bedö- mer att det är fråga om helt nya skäl som inte prövats tidigare. Inte i något land har en ansökan som görs efter lagakraftvunnet beslut sus- pensiv effekt, dvs. beslutet kan verkställas utan hinder av att den nya ansökan inte hunnit prövas. Också i måste vi ha regler som gör det möjligt att ändra ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning när en verkställighet inte längre framstår som rimlig. Det är mycket angeläget att uppnå en minskning av antalet ompröv- ningar av lagakraftvunna beslut, som kräver orimligt stora resur- ser. Tidsutdräkten kostar inte bara i sig pengar. Den medför också onö- digt lidande för den enskilde. Andra vägar än vad Verkställighetsutred- ningen anvisat måste dock prövas för att uppnå en minskning av antalet ärenden och kortare tider från lagakraftvunnet beslut fram till verkstäl- lighet. Det är nödvändigt att ha kvar någon "ventil" för om- prövning om omständigheterna radikalt ändras, exempelvis genom en revolution i utlänningens hemland. Nuvarande bestämmelser bör vidare ändras på en annan punkt. Sve- rige har anslutit sig till ett antal konventioner på fri- och rättighets- området, där en internationell domstol eller ett domstolsliknande organ övervakar att staterna fullgör sina åligganden enligt konventionen. Hit hör och mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (den s.k. tortyrkonventionen). utgör numera svensk lag. Omprövning av beslut som vunnit laga kraft 405 En enskild medborgare som anser sina rättigheter enligt konventionen kränkta kan klaga till . Domstolens domar är folk- rättsligt bindande och måste följas. En enskild kan också klaga direkt till mot tortyr, som övervakar tillämpningen av tortyr- konventionen. Den kommitténs bedömningar är visserligen inte folk- rättsligt bindande men torde i de flesta fall följas av de anslutna sta- terna. kan vidare tänkas avgöra ett ärende som rör en utlännings rätt att uppehålla sig i . För alla de nämnda fallen måste det finnas möjlighet att ompröva ett lagakraftvunnet beslut och att bevilja uppehållstillstånd. Vidare gäller enligt EU-reglerna rätten till uppehållstillstånd efter inresan för den som är gift med en EU-medbor- gare, oavsett om det finns ett lagakraftvunnet beslut eller inte. 22.3.1Grunder för omprövning av ett beslut som vunnit laga kraft En första utgångspunkt måste liksom vara att ett lagakraftvunnet beslut skall kunna prövas på nytt endast om det kommit fram nya omständigheter som inte prövats tidigare i ärendet och som gör att en verkställighet inte framstår som rimlig. När det gäller under vilka omständigheter ett lagakraftvunnet beslut bör kunna omprövas ansluter sig kommittén i stort till de uttalanden som gjorts i prop. 1994/95:179 och i socialförsäkringsutskottets betänkande 1994/95:SfU16 och för vilka redogjorts i avsnitt 22.1.1 ovan. Det innebär att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning bör kunna omprövas främst i följande situationer. Ett beslut om avvisning eller utvisning måste kunna upphävas om det finns hinder mot verkställighet enligt nuvarande 8 kap. 1, 2 eller 4 § UtlL. Detsamma måste gälla om det finns bestående praktiska hinder mot verkställighet och dessa hinder inte beror på att den enskilde väg- rar att medverka, exempelvis genom att vägra skriva under en ansökan om pass. 406 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft Humanitära skäl i form av anknytning Det finns i princip inte skäl att bevilja en ny ansökan enbart därför att en tidigare åberopad anknytning kommit att bestå under en än vad som var fallet när ärendet senast prövades och att större tilltro därför kan sättas till att det rör sig om en seriös anknyt ning. Den allmänna principen är att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan i landet. När det finns ett lagakraftvunnet beslut är skälen än starkare för att uppehållstillstånd inte bör beviljas så länge sökanden är kvar i landet. I de flesta fall där en ny ansökan bifalls på grundval av sökan- dens anknytning till någon person som är bosatt i är det emel- lertid inte fråga om att en tidigare åberopad anknytning kommit att vara under en än vad som var fallet vid en tidigare pröv- ning. Det rör sig i allmänhet om personer som kommit att vistas i under efter lagakraftvunnet beslut om avvis- ning eller utvisning och som ingått äktenskap eller inlett ett samboförhållande med någon här i landet och där parterna ofta också hunnit få ett gemensamt barn. Med utgångspunkten att lagakraftvunna beslut skall verkställas finns i princip inte heller i detta fall skäl att tillåta en ny prövning här i landet enbart på den grunden att sökanden kommit att få en stark anknytning hit. Omständigheterna kan emellertid i det enskilda fallet vara sådana att det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra en verkställighet. Det kan röra sig om fall där sökanden inte utan risk eller någon större omgång kan bege sig till hemlandet eller något annat land för att ge in ansökan därifrån och där en verkställighet skulle innebära att parterna skulle tvingas leva åtskilda . Det gäller särskilt fall då barn är berörda. Det är då i princip fråga om skäl av samma art som kan utgöra grund för att pröva en ansökan om uppehållstillstånd efter inresan (jfr avsnitt 21.3.2). När de humanitära skälen främst hänför sig till barnens situation bör också förutsättningarna för bifall till en ansö- kan vara desamma oavsett om prövningen sker före eller efter laga- kraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. När det gäller huma- nitära skäl i övrigt måste däremot för att ansökan skall beviljas efter lagakraftvunnet beslut krävas att de åberopade skälen har större tyngd än vad som krävs för bifall till en ansökan före lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Enbart den omständigheten att det är fråga om verkställighet till ett avlägset land där det saknas svensk utlandsrepresentation och där det skulle vara förenat med stora kostna- der för utlänningen att återvända till sedan tillstånd beviljats torde exempelvis knappast kunna hänföras till att en verkställighet skulle strida mot humanitetens krav. Omprövning av beslut som vunnit laga kraft 407 Humanitära skäl i övrigt Humanitära skäl som leder till bifall till en ny ansökan är relaterade till att sökanden kommit att vistas mycket här i landet. Fall kan dock tänkas där exempelvis en livshotande sjukdom diagnosticeras kort efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Liksom bör möjligheter finnas att bevilja uppehållstillstånd även efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, när det finns starka humanitära skäl. Enligt vad som uppgivits från har en viss uppmjukning av praxis skett så att det numera ställs något lägre krav än tidigare på tyngden av de humanitära skäl som krävs för att uppehållstillstånd skall beviljas. Det är inte möjligt att göra någon fullständig uppräkning av vad som kan tänkas utgöra tillräckligt starka humanitära skäl för att bevilja en ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvis- ning eller utvisning. Det har i praxis rört sig främst om två olika former av humanitära skäl. Det har för det första varit fråga om personer som beviljats uppehållstillstånd på grundval av läkarintyg som visat på olika former av psykisk sjukdom eller insufficiens, i de flesta fall i förening med suicidrisk. Dessa personer har i regel kommit att vistas i , oftast . Den andra huvudgruppen har utgjorts av familjer med barn som likaså kommit att vistas i och där hänsynen till barnens situation medfört att uppehållstillstånd beviljats. Det har här varit fråga om att väga in bestämmelsen i 1 kap. 1 § UtlL om att det särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. I enstaka fall har det rört sig om personer med en livshotande sjukdom för vilken vård inte stått att få i hemlandet men där vård i Sve- rige skulle kunna leda till en varaktig förbättring. Även när det gäller sjukdom har en något mer generös bedömning gjorts i fråga om barn. Det måste finnas möjlighet att upphäva ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning om en internationell domstol eller domstols- liknande organ finner att brutit mot ett internationellt åtagande. Rätten till uppehållstillstånd efter inresan för den som är gift med en EU-medborgare gäller enligt EU-reglerna oavsett bestämmelserna i den svenska lagstiftningen. Det är emellertid angeläget att svensk lagstift- ning utformas så att den inte kan komma i strid med EU-reglerna. Möj- ligheterna att ompröva ett lagakraftvunnet beslut med hänsyn till inter- 408 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft nationella åtaganden bör därför utformas så att de täcker in även de nämnda EU-fallen. Kommitténs genomgång av ett antal ärenden rörande ny ansökan hos visar att det finns nya omständigheter av betydelse i ett stort antal ärenden, främst därför att beslutet inte verkställts ännu efter det att det vunnit laga kraft. Även om strävan självfallet måste vara att ingen skall kunna vistas i med ett laga- kraftvunnet avlägsnandebeslut, måste dock lagstiftningen utformas så att den täcker in även denna situation. Det finns ingen garanti för att vi inte på nytt kan hamna i samma läge som med den då extremt höga inströmningen av asylsökande med åtföljande långa handläggningstider såväl före som efter lagakraftvunnet beslut. Kommitténs förslag till ny processordning bör leda till kortare handläggningstider och till en minskning av antalet ansökningar om omprövning efter ett lagakraftvunnet beslut. Om ärende- handläggningen förs över på domstolar, som föreslås i avsnittet om instansordningen, är det realistiskt att räkna med kortare handlägg- ningstider än från ansökan till dess ett lagakraftvunnet beslut föreligger i ärendet. Den genomsnittliga handläggningstiden i förturs- mål är i länsrätt ca och i kammarrätt ca . En relativt snabb prövning av frågan om avvisning eller utvisning upp till kammarrätt bör medföra att det i de flesta fall inte kommer att fin- nas någon grund för omprövning av ett lagakraftvunnet beslut omedel- bart efter kammarrättens beslut.