sou · GNB377 · 2000-01-01 00:00:00 — The Social Democratic Road to . U.P., 1985; S.E. , Social Policy and Welfare State DEN SVENSKA MODELLEN SOM DEMOKRATI Arkiv, 1993;B. , Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik. SNS, 1995; och D. , Gender, Equality and Welfare States. U.P., 1996. Heclo och H. , Policy and Politics in : Principled Pragma- tism. Temple U.P., 1987; J-E , red., Understanding the Swedish Model, temanummer av West Euopean Politics, Vol. 14, No. 3, 1991; och L. , Samhället och de organiserade intressena. 8Se t.ex. A.Björnsson, Förspelet till den allmänna värnplikten, i dens., red., Från undersåte till medborgare. Om svenska folkets demokratiska traditioner. , 1981, s. 108–114. Utveckling och nuläge. 10Ibid., s. 9 f. 11Se vidare R. Premfors, Den komplexa staten, i G. , red., Stater som organisationer, Nerenius & Santérus Förlag, 1998, s. 29 ff. 12Se t.ex. M. , Efter folkhemmet – en agenda för förnyelse. Timbro, 1966; och H. och C-J. , Vårt land – den svenska socialstaten. Slutrapport från ett forskningsprogram. City U.P., 1997. , Majoritarian and Consensus Democracy: the Swedish Experience, Scandinavian Political Studies, Vol. 21, No. 3, 1998, s. 195– 206; jfr dens., Votera eller förhandla? Om den svenska parlamentarismen. Juridik, 1966. 14Se t.ex. G. Therborn, Nation och klass, tur och skicklighet. Vägar till ständig (?) makt, i K. Misgeld m.fl., red., Socialdemokratins samhälle. SAP och under . Tiden, 1989. , The Political Theory of Swedish Social Democracy.Through the to Socialism. Clarendon Press, 1990. 16Se t.ex. O. , Three Swedish Prime Ministers: , and , West European Politics, Vol. 14, No. 3, 1991, s. Castles, red., The Social Democratic Image of Society. Routledge, 1978. 19SOU 1990:44, s. 399 f. 20Ibid, kap. 9. , Politik som intressekamp. Parlamentariskt beslutsfattande och organiserade intressen i . Juridik, 1993. 22Ibid., s. 442. 23Se t.ex. C. , Ämbetsmannastat och demokrati. Score, 1998. , Den korporativa staten. Intresseorganisationer och statsförvalt- ning i svensk politik. , Breakdown of Trust and the Fall of the Swedish Model. : , 1998. 26Se not 12 ovan. 27Väl dokumenterat i t.ex. T. , Socialdemokratins dominans. En studie av den svenska socialdemokratins partistrategi. , The Market Experience. U.P., 1991. Heclo och H. , Policy and Politics in ; och T.J. Pempel, red., Uncommon Democracies. The One-Party Dominant Regimes. , The Political Theory of Swedish Social Democracy , s. 257 f. 31Se t.ex. Micheletti, Organisationer och svensk demokrati, i SOU 1996:12 På medborgarnas villkor. En demokratisk infrastruktur (); och P-O. , Särintresse och allmänintresse. Korpora- tismens ansikten. 32Citatet är ur SOU 1993:90 Lokal demokrati i utveckling (), s. 256 (). 33Jfr R. Premfors, Folkomröstningar och europeisk integration, i SOU 1996:16 Förankring och rättigheter (), s. 9–25, särsk. s. 14 f. Childs, : The Middle on Trial. Yale U.P., 1936. Reviderade upplagor 1938, 1947 och 1961. Childs, : The Middle . Yale U.P., 1980. Huntford, The New Totalitarians. 37Ett gott exempel är E. . The and Fall of the Swedish Model. 38SOU 1990:44, s. 393. 39Ibid., s. 26 ff. Huber och J.D. , Internationalization and the Social Democratic Model Svallfors, Välfärdsstatens moraliska ekonomi. Triandis, Individualism & Collectivism. Westview Press, 1995, s. 44 f. Triandis refererar i sin tur till etnologen forskning, se t.ex. dennes Individualism and Collectivity among Swedes, Ethnos, Vol. 56, 1991, s. 165– 172, och dens., Svensk mentalitet. Ett jämförande perspektiv. , The and Fall of the Swedish Model; P-M , Eurosclerosis – the Case of . Huber och J.D. , Internationalization and the Social Democratic Model ; och G. , Partisan Politics in the Global Economy. U.P., 1998 särsk. kap. 6. 45Se t.ex. K. , Högervåg. Nyliberalism och kampen om språket i svensk offentlig debatt 1969–1989. Tiden, 1994, särsk. kap. 3. , Breakdown of Trust and the Fall of the Swedish Model. DEN SVENSKA MODELLEN SOM DEMOKRATI 47Den viktigaste skriften är R. , Den fungerande demokratin. Medbor- garandans rötter i . P. Swenson, The End of the Swedish Model in the Light of its Beginnings. : Wissenschaftszentrum, 1993. 49För utförligare analyser och fylligare referenser, se R. Premfors, Reshaping the Democratic State: Swedish Experiences in a Comparative Perspective, i , Vol. 76, No. 1, 1998, s. 141–160; dens., Den komplexa staten; samt dens., Det historiska arvet och Organisationsföränd- ringar och förvaltningspolitik: , kap. 2 respektive 5 i P. Lægreid och , red., Fra opbygning til ombygning i staten. Organisationsfor- andringer i tre nordiske lande. Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999. 50Se R. Premfors, The Swedish Model and Public Sector Reform, , Vol. 14, No. 3, 1991, s. 83–95. 51Se t.ex. R. Premfors, Coping with Budget Deficits in , Scandina- vian Political Studies, Vol. 7, No. 4, 1984, s. 261–284. 52Staten i omvandling 1997. Statskontoret, 1997. 53Se t.ex. R. Premfors: Genomförande och utvärdering av offentlig politik. : nr 12, , 1981. Det tycks som om i stort sett varje ny regering har sett sig föranlå- ten att tillsätta en egen demokratiutredning. Som pärlor på ett rad- band, skriver (1990), har kommittéerna om demokrati och organisation avlöst varandra under 1970- och 80-ta- len. Och detta radband av (SOU) på demokratitemat har fortsatt . Parallellt med de statliga utredningarna har det skett en omfat- tande statsvetenskaplig forskning på området. Särskilt är detta fallet med den kommunala demokratin och självstyrelsen. har ut- redning och forskning bedrivits nära samman; kommittéerna har gett i uppdrag åt forskare att undersöka och utvärdera konsekven- serna av förändringar i den kommunala organisationen.1 Det innebär också att problemformuleringarna ofta varit desamma i utredning- arna och i forskningen. Demokratiutredningarnas fokus har emellertid varierat mellan decennierna alltefter de olika omständigheter och problem som varit aktuella. Varje tid har sina egna demokratiproblem, eller snarare, varje tid definierar sina demokratiproblem. Syftet med den här stu- dien är att undersöka om – och i så fall hur – synen på demokratin och på demokratiproblemen har förändrats utred- ningar tills . Undersökningen vill fånga den demokratiförståelse som kommer till uttryck i sådana SOU som direkt behandlar de- mokratifrågor under dessa fyra decennier. Urvalet SOU i undersökningen består av utredningar som ut- tryckligen behandlar demokratifrågor. Bland dessa har jag valt dem som behandlar de problemkomplex som i SOU:na framstår som de mest aktuella demokratifrågorna varje decennium. För 1960-talet har jag valt den konstitutionella frågan om ny författning. och 80-talen den kommunala demokratin. För 1990-talet dels in- ternationaliseringen, särskilt då EU-medlemskapet, dels den lokala demokratin. En eller ett par utredningar per decennium har under- sökts. Det begränsade antalet SOU som gåtts igenom samt det fak- tum att exempelvis utredningarna om länsdemokrati, de förvalt- ningspolitiska och de kommunrättsliga utredningarna inte ingår i undersökningen gör att generaliserbarheten blir begränsad.2 Det är fråga om nedslag i viktiga utredningar varje decennium. Å andra sidan finns det inget som tyder på att de valda utredningarna inte skulle vara representativa för sin samtids demokratidiskussion i SOU. Undersökningens urval och uppläggning ska ses mot bak- grund av att den genomförts inom en kort tidsram. Vilka problem som uppfattas som aktuella i den offentliga mak- tens ögon speglas i vilka utredningar som tillsätts och i utrednings- direktiven. Även om tidningsdebatt, och kanske även riksdagsde- batt, i ännu högre grad än SOU speglar tidsandan är demokrati- diskussionen i SOU policyrelevant i så måtto att den ligger till grund för propositioner och ny lagstiftning. Om kontinuitet ge- nerellt sett är i dessa dokument blir förändring desto in- tressantare. Och förändringar har skett i synsätten . Av valet att studera SOU följer att partiernas ståndpunkter inte blir de mest centrala.3 Utredningarna speglar främst den politiska majoritetens synsätt. Undersökningen omfattar både borgerligt till- satta utredningar och sådana som tillsatts av socialdemokratiska re- geringar. Vad demokratin innebär och kräver är inte givet en gång för alla. Sådana tolkningar är föremål för förändring, som kan vara oreflek- terad, och omprövning, som kan vara resultat av en medveten kamp om definitioner. Att människors tolkningar och uppfattningar om demokratin förändras när de samhälleliga förutsättningarna för ett demokratiskt styrelseskick förändras är inte förvånande. Men tolk- ningsfrågorna utgör också politiska stridsfrågor. Demokratin för- enar människor som kan lägga delvis olika innebörd i begreppet. I begrepps mångtydighet ligger deras politiska potential både när det gäller att förena människor och att strida om den rätta tolkningen. Olika politiska ideologier delar ord som demokrati, frihet och rätt- visa men kan tolka dem olika; att erövra tolkningsföreträdet är en del av kampen dem emellan. Så ska vi t.ex. förstå den debatt som i perioder har förts mellan företrädare för en socialistisk respektive en liberal demokratisyn (se 1975). Hela samhällsvisioner är knutna till en viss tolkning av demokrati eller till begrepp som fri- het, jämlikhet och rättvisa. Ett sätt att betrakta demokratibegreppet är att se det som ett historiskt begrepp, ett begrepp som kommer ur levda erfarenheter och som haft olika innebörd . En utgångspunkt i den här studien är att begrepp förändras genom historien och studiet av att begreppsförändringar bidrar till förståelsen av historiska samhälls- förändringar (jfr Koselleck 1985). Ur förändringar i talet om politi- ken och demokratin kan man utläsa förändringar i samhällsorgani- sationen och i relationen mellan samhällsintressen. Begrepp speglar erfarenheter men laddas också med förväntningar och ideal. Frågan blir: Vilka erfarenheter kan man utläsa ur synen på demokratin och vilka förväntningar har man på demokratin ? Men att fånga demokratisyner är inte bara en fråga om att se vad debattörer lägger för innebörd i ordet demokrati. Det gäller också att se vilka andra begrepp som ingår i demokratins semantiska om- givning, vilka begrepp som krävs för att komplettera och imple- mentera demokratin (jfr 1987:265). En viss demokratisyn kan förutsätta en bestämd förståelse av andra näraliggande begrepp, som frihet eller rättvisa. Demokratin förutsätter också en rad andra saker för att fungera, som förtroendevalda, politiska partier, tanken om representation etc. Dessa får olika betydelse och spelar olika roller . Föreställningarna om vad demokratin kräver och vad som krävs av demokratin skiftar liksom föreställningarna om vilka institutioner som förkroppsligar demokratin.4 Dessa kringan- taganden om demokratin blir också viktiga att undersöka. I analysen fokuseras särskilt demokratiidealet som kommer till uttryck i utredningstexterna och det upplevda hotet mot demokratin. Vilket slags demokrati eftersträvas? Vad krävs för att uppnå målet? Hur ser hotbilden ut? Men även: Vilken syn på samhället återspeglar demo- kratidiskussionerna? I sammanfattning, vilken är utredningarnas demokratiska självförståelse? Olika demokratiteorier ger olika svar på vilka folket är, vilken typ av demokratiskt deltagande det är fråga om, vilka samhälleliga förutsättningar som främjar deltagandet, vilket område folket ska styra verksamheterna och vilka beslut folket ska påverka (1996). Demokratins behandling i den akademiska litteraturen är inte det primära i den här studien. Några demokratiteoretiska distink- tioner och tankegångar kan ändå vara på sin plats att introducera men presentationen blir med nödvändighet kortfattad och selektiv. En vanlig distinktion är den mellan direktdemokrati och repre- sentativ demokrati. Direktdemokratin bygger på att medborgarna själva deltar i den politiska styrelsen. kommer det direktdemo- kratiska idealet på den nationella nivån närmast till uttryck i folk- omröstningar. Den representativa demokratin utvecklades i natio- nalstaterna där direktdemokrati ansågs omöjlig av praktiska skäl, och bygger på att medborgarna väljer representanter som fattar de politiska besluten och sedan står till svars för dem i återkommande val. Fri åsiktsbildning och möjlighet att välja mellan flera kandidater är förutsättningar för att den representativa demokratin ska vara meningsfull. har vi, konstitutionellt sett, ett representativt styrelseskick med direktdemokratiska inslag, i den mån folkom- röstningar hålls. Men även inom ramen för detta kan olika former av demokratiskt deltagande utvecklas enligt olika ideal.5 Direktdemo- kratins normativa ideal om politiskt deltagande och jämnt fördelad delaktighet kan också ta sig uttryck i andra former än genom tradi- tionell direktdemokrati. I den här undersökningen är ideal snarare än konkreta former för styrelseskicket det intressanta. Exempel på uttryck för olika demokratiideal är vad som brukar kallas deltagandedemokrati och konkurrensdemokrati (1996). Kända företrädare för konkurrensdemokrati är och . Väljarnas roll är enligt detta synsätt att utse ledare vilket görs i återkommande val – det ska vara möjligt att sparka dåliga ledare – men innebär ett begränsat folkligt deltagande under hand. Demokratin är här en politisk metod där medborgarna väljer sin styrelse mellan konkurrerande eliter. För deltagardemo- krater däremot måste demokratin innebära ett mera aktivt delta- gande än det att gå och rösta . Önskvärt är också de- mokratiskt deltagande även på andra samhällsområden än det poli- tiska, som i arbetsliv och skola. Deltagardemokrater förordar van- ligtvis en kombination av representativ demokrati och andra inslag av delaktighet. En välkänd företrädare för deltagardemokratiska ideal är . De två modellerna implicerar olika syn på medborgaren, dennes förmågor och möjligheter. Det är enligt den elitdemokratiska skolan orealistiskt att förvänta sig att vanliga med- borgare skulle vara intresserade av eller lämpade för ett mer aktivt deltagande i det politiska styret.6 Deltagardemokraternas åsikt är att om människor inser att det är möjligt att verkligen påverka besluts- fattandet kommer de sannolikt också att anse det mödan värt att delta. Deltagandet är också en läroprocess i vilken deltagarna ut- vecklas. En annan skillnad är gränsdragningen mellan politikens område och andra samhällsområden. vill vidga demokratins verksamhetsfält slår konkurrensdemokraterna vakt om gränsen mot det civila samhället och vill reservera demokratin till den statliga sfären. Ett annat demokratiideal som förtjänar att nämnas kallar jag ide- alet om en kommunikativ demokrati.7 Enligt detta är idealet en poli- tisk process som styrs av en kommunikativ rationalitet, där hand- lingars rationalitet betingas av förmågan att uppnå samförstånd med andra. Den mest kände företrädaren är men Habermas själv hämtar inspiration från . Enligt kännetecknas demokrati av en nära tvåvägskommunika- tion mellan styrande och styrda och täta kontakter mellan staten och andra sektorer i samhället. Ju mer kommunikation och ju bättre de styrandes politik stämmer överens med de styrdas vilja (eller med språkbruk medvetande), desto mer demokrati.8 Idealet om åsiktsöverensstämmelse, som vi ska se förekommer i utredning- arna, kan sägas vara det durkheimska idealet. Också för Habermas är kommunikationen det centrala. Kommu- nikationen sker mellan medborgarna i det civila samhällets politiska offentlighet och kanaliseras sedan in i det politiska systemet genom offentlighetens företrädare. Idealt sett ska kommunikationen vara tvångsfri, präglas av jämlikhet och syfta till ett samförstånd baserat på bästa argumentets makt. Bara genom offentliga samtal kan för- slags rimlighet bedömas och beslut legitimeras: I samtalen kan man utröna om förslaget ligger i allas intresse eller ej och modifiera för- slaget därefter för att detta på goda grunder ska bli godtagbart för så många som möjligt (idealt sett alla). Habermas accepterar det representativa systemet, inklusive majoritetsröstning, men menar att beslut måste föregås av fungerande kommunikationsflöden både i det civila samhället och mellan samhälle och stat för att kunna bli legitima. Till skillnad från ställer han alltså konkreta krav på samtalsbetingelserna i sin demokratiförståelse; samförstånd som nås genom manipulation är exempelvis inte ett rationellt samför- stånd och saknar förutsättningar för legitimitet. Samtalet innebär en giltighetsprövning av ståndpunkter. I pluralistiska samhällen där någon samstämmighet om normer inte råder är samtalet det enda sättet att avgöra normativa (moraliska och politiska) spörsmål.9 De ovan beskriva demokratiteoretiska traditionerna har i olika utsträckning tagit fasta på idealen representation, deltagande och dialog, vilka alla är beståndsdelar i den moderna demokratin. En annan distinktion är den mellan en liberal och en republi- kansk demokratimodell, där den liberala är individualistiskt orien- terad och den republikanska kollektivt orienterad (eller gemen- skapsorienterad).10 Den demokratiska processen får olika betydelse i dessa modeller. I den liberala tankemodellen består samhället av individer med privata, förpolitiska intressen och politikens uppgift blir att insamla (aggregera) och genomdriva dessa. Staten är en offentlig förvaltningsapparat i denna tjänst. En tydlig gräns mellan stat och samhälle dras, där politik hör till den statliga sfären. De individuella rättigheterna är de viktigaste medborgerliga rättighe- terna (negativa rättigheter gentemot staten och andra medborgare, frihet från yttre tvång). Med det republikanska synsättet är demo- krati inte ett sätt att kontrollera statlig maktutövning utan ett me- dium för folkets självbestämmande och självförverkligande. Med- borgarna är politiska varelser som utformar sina intressen i gemen- skap och dialog med andra. Statens existensberättigande ligger i att den garanterar en opinions- och viljebildningsprocess, i vilken fria och jämlika medborgare enar sig om gemensamma mål och normer. De viktigaste medborgerliga rättigheterna är rätten till politiskt del- tagande och kommunikation (positiva rättigheter, frihet till autono- mi). Politiken hör såväl stat som civilt samhälle till (Habermas 1994).11 Olika demokratiteorier bygger alltså på olika grundantaganden om samhället och medborgarna. Ett sätt att klassificera för relevant demokratidebatt utifrån de olika grundantagandena är in- delningen i den tunna demokratin, den snabba demokratin och den starka demokratin (Premfors m.fl. 1994). Den tunna demokratin bygger på en individualistisk samhällsuppfattning och en syn på individer som privata snarare än politiska varelser, vilka har intressen som föregår den politiska dialogen med andra. Individens fri- och rättigheter är centrala och staten bör vara begränsad och bunden. Medborgarna utser i återkommande val sina representanter. Synsättet ansluter till det klassiska liberala. Den snabba demokratin är kollektivistisk i sin syn på samhället, där en elit uppfattas stå mot folket. Folket har också här förpolitiska intressen vilka bör få snabbt genomslag i den praktiska politiken. Folkomröstningar och opin- ionsundersökningar men också brukarmedverkan kan vara sätt att få fram folkviljan. Enligt den starka demokratin är människan en social och politisk varelse, vars preferenser och intressen utvecklas i dialog och samspel med andra, genom vilket också ansvarstagandet för gemensamma angelägenheter främjas. Kraven på fördjupad demo- krati får olika innebörder i de tre fallen: individuell valfrihet, bru- karenkäter och politiska samtal på medborgarnivå blir tre och sinsemellan olika svar på hur demokratin kan fördjupas (Premfors m.fl. 1994:29 ff.). Gränsdragningen mellan politiskt – icke-politiskt och mellan offentligt – privat är som vi sett olika i de olika demokratimodel- lerna, liksom gränsdragningen mellan olika sfärer som politik och ekonomi och stat och samhälle. Vad anser utredningarna om vilket som är politikens och det gemensamma beslutsfattandets legitima område och vad som i stället bör bli föremål för privata beslut? Också gränsdragningen mellan politik och förvaltning kan göras olika. Frågan om relationen mellan politik och förvaltning är ytterst en fråga om hur makten bör vara fördelad mellan de politiska insti- tutionerna (1991:11 f.). Vilka förväntningar och krav har utredningarna på förvaltningen, och enligt vilka normer ska förvalt- ningen verka (t.ex. rättssäkerhet, offentlighet, effektivitet, öppen- het, medborgardeltagande, handlingsfrihet)? Vilken roll spelar den offentliga sektorn i synen på demokratin? En ytterligare fråga är hur utredningarna ser på effektivitetens betydelse för demokratin. Hur viktigt är det att politiken åstadkom- mer resultat och varför är det viktigt? Kan en avvägning mellan del- tagande och effektivitet krävas för att önskade resultat ska uppnås? Kan goda resultat uppväga ett minskat deltagande i den politiska processen? I den internationella statsvetenskapliga diskussionen finns det de som menar detta. ser exempelvis ökad problemlösningskapacitet som ett demokrativärde likvärdigt med medborgarnas deltagande i politiken. Giandomenico Majone hävdar för sin del att alla slags politiska frågor inte behöver legitimeras de- mokratiskt utan en del kan legitimeras genom större effektivitet. Välfärdspolitik är enligt honom exempel på det förstnämnda och upprättandet av EG:s inre marknad exempel på det sistnämnda (se SOU 1998:124). Hur ser utredningarna på frågan om effektivitet och delaktighet? Och vad krävs för ett effektivt politiskt deltagande? I den socia- listiska traditionen har exempelvis betonats att demokratin måste ges förutsättningar att få ett reellt innehåll. Demokratifrågan rör mer än den politiska demokratins formella regler; den handlar också om medborgarnas reella möjlighet att öva inflytande över sina lev- nadsvillkor. Politisk demokrati förutsätter ett visst mått av social och ekonomisk jämlikhet samt att även sociala och ekonomiska frå- gor kan underkastas demokratiska beslut, argumenterade exempelvis (1971, 1980). Den liberala traditionen har i stället betonat demokratins formkrav, dvs. de formella demokratiska spel- reglerna. Jämlikheten gäller då rätten till politiskt deltagande och demokratikravet gäller statens styrelse, inte andra samhällsområden (se debatten i ). Hur ser utredningarna på detta? hur ser de på begrepp som jämlikhet, frihet och rättvisa? Är något viktigare än något annat i synen på demokratin? För varje decennium redogör jag kort för några för utredningarna relevanta händelser i kommunerna, i samhället, i samhällsdebatten, för att sedan övergå till att undersöka hur man resonerade om de- mokrati i utredningarna. Den inledande redogörelsen bygger på sekundärlitteratur och är bara tänkt som en fond till analysen av demokratin i SOU, vilken är primärundersökningen. diskuterades i det offentliga trycket flera stora frågor som berörde demokratin. Undersökningen begränsas här till den konstitutionella frågan om ny författning. Men också diskussio- nen om kommunindelning refereras nedan, då som bakgrund demokratidiskussion.12 Frågan om ny författning Frågan om ny författning behandlades av två kom- mittéer, författningsutredningen (åren 1954–1963) och grundlag- beredningen (åren 1966–1972).13 Syftet med författningsreformerna var dels att grundlagfästa det som var konstitutionell praxis och därmed ersätta den gamla och delvis förlegade regerings- formen, dels att modernisera den politiska demokratin. Stridsfrå- gorna var bl.a. kravet på folkomröstningar och ett mer proportio- nellt valsätt, vilket de borgerliga drev, och kravet på enkammar- riksdag, vilket en del borgerliga och en del socialdemokrater drev.