sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — En annan faktor med samordnande verkan är de kommittéer som till- sätts för att samråda med användare och för att koordinera statistik- arbetet inom olika ministerier. Dessutom gör varje ministerium en treårsplan som brukar diskuteras ministerier emellan för att undvika dubbelarbete m.m. I dessa planer är det dock det egna ministeriets behov som väger tyngst. Därtill har riktlinjerna i Code of Practice fått en viktig roll. Statistik och administrativa uppgifter hålls inte isär lika tydligt som i t.ex. . I är det tvärtom statistikorganisationen som får hålla även i folkbokföring och liknande. I sitt svar på utredningens enkätfråga om hur EU:s statistikkrav påverkar den engelska statistiken betonas att, trots att det innebär vissa omprioriteringar, överväger de positiva sidorna starkt. Man under- stryker att EU-inflytandet har gjort den engelska statistiken mer använd- bar genom ökade möjligheter till internationella jämförelser, något som har hög prioritet för användarna. 210 Andra länders statistiksystem Det nederländska statistiksystemet är i det närmaste totalt centraliserat och, jämfört med många andra länder, mycket välorganiserat. Det ansvarar för i det närmaste all statistik, med undantag för den finansiella statistik som faller på lott. Centralbyråns generaldirektör är vanligtvis en person med bakgrund i den akademiska forskningsvärlden, vilket stämmer väl med synen på centralbyrån som en vetenskaplig institution. Ett mycket stort ansvar är kopplat till generaldirektören. Denne måste dock underställa byråns arbetsplan till en central statistikkommission (Centrala kommissionen för statistik) och behöver sin ministers bistånd för att genomföra nya undersökningar. Kommissionen består av omkring 12 personer från olika användar- kategorier. De assisteras av rådgivande kommittéer för frågor som rör enskilda ämnesområden. Ministerier som vill genomföra statistiska undersökningar skall informera den centrala statistikkommissionen om detta. Ett problem för statistiken i är att undersökningar riktade till hushåll och företag vanligen får mycket låga svarsfrekvenser beroende på en folklig motvilja mot att lämna ut individuppgifter. Eftersom landet, till skillnad från t.ex. och , inte har personnummer går effekterna av detta problem inte att reducera genom att samköra olika administrativa register. Den nederländska uppskattar att omkring två tredjedelar av dess arbete nu är reglerat eller påverkat av EU. Byrån har inte fått några extra anslag för att möta EU-kraven. Några mindre neddragningar har behövt göras på andra områden för att klara dessa, men det mesta har klarats genom ökad effektivitet. anses dock dessa möjligheter vara uttömda och att eventuella nya EU-krav som ställer krav på kostnadskrävande anpassningar, t.ex. följder av ett nytt momssystem, inte kommer att kunna göras utan extra resurser. Två kännetecken för det danska statistiksystemet är att det är starkt centraliserat och att man använder sig mycket av administrativa register för att effektivisera produktionen. Statistik är den centrala myndigheten för dansk statistik- produktionen och är ansvarig för samordningen av all officiell statistik. Produktion av allmän samhällsbeskrivande statistik utanför Statistik förekommer endast på ett fåtal områden (t.ex. statistik om Andra länders statistiksystem 211 hälsa, fiske och forskning). Även i de fall andra myndigheter står för produktion eller för register är Statistik samordnings- ansvarig. Andra myndigheter är ålagda att förhandla med Statistik om sina planer vad gäller att samla in och bearbeta statistisk information. Även när det gäller de register som finns på olika håll för olika administrativa syften skall hänsyn tas till Statistiks behov för statistiska ändamål. Fördelar med ett centraliserat system är, enligt Statistik, -att det bidrar till ett mer effektivt resursutnyttjande, -att det är lättare för användarna att skaffa sig en överblick över statistikutbudet och -att det minskar samordnings- och representationsproblemen vid internationellt samarbete. Statistik berörs av 109 EU-rättsakter, varav många är bindande. De rättsliga bindningarna omfattar en stor del av den danska statistikproduktionen. Från innevarande år och framåt beräknas att implementeringen av EU-kraven inte kommer att inom existerande anslag eller genom omprioriteringar inom anslagsramarna. För när- varande pågår ett internt utredningsarbete för att identifiera statistiska ämnesområden som kan läggas ner utan att komma i konflikt med vare sig EU-lagstiftning, nationell lagstiftning eller med Statistiks överordade statistikförpliktelser. Det mest utmärkande för det tyska statistiksystemet är det mycket starka integritetsskyddet. I har funnits och finns en stor misstänk- samhet mot statistik som bygger på individuppgifter, vilket inte är förvånande med tanke på landets historia. En ny statistiklag skrevs . Bakgrunden till denna var en planerad folkräkning 1981 som inte blev av, eftersom många klagade till den högsta administrativa dom-stolen vars dom 1983 innebar att folkräkningen i dess dåvarande utformning inte godkändes och att den nya statistiklagen tillkom. Denna lag är avsevärt mer detaljerad än många andra länders och dess anda är relativt statistikfientlig. Det starka integritetsskyddet ställer mycket hårda krav på enkät- undersökningar som riktar sig till individer eller företag. Uppgifts- lämnarplikt saknas som regel. Den grundläggande principen att det är upp till den enskilde att välja om han vill svara eller inte. Endast när en lång rad villkor är uppfyllda föreligger uppgiftsplikt. Många under- sökningar grundar sig i stället på frivillighet. 212 Andra länders statistiksystem måste planeras mycket långt i förväg eftersom de måste godkännas i form av lag. Vissa uppgifter samlas in i enkätundersökningar måste inom förstöras. Vidare hålls administrativa data och statistik isär av mycket starka regler. Detta gör att det tyska systemet i många situationer är mindre flexibelt och svårt att anpassa till nya statistikbehov. Statistiken i är operationellt sett relativt koncentrerad. Det är det nationella statistikinstitutet (Statistisches Bundesamt) och de olika regionernas statistikbyråer som har monopol på enkätundersökningar. Endast vissa delar av den officiella statistiken produceras av andra organ än dessa. Det rör sig om viss ekonomisk statistik (Bundes-bank), arbetsmarknadsstatistik (det federala ), samt viss transport- och jordbruksstatistik. Geografiskt sett är statistiken decentraliserad, även om det är Statistisches Bundesamt som har ansvaret för att statistiska undersökningar genomförs på ett korrekt sätt. Detta nationella statistikinstitut kan dock inte tvinga regionerna till något vilket innebär att samarbetet med dessa tar formen av diplomati och övertalning snarare än instruktioner. Statistisches Bundesamt är en oberoende myndighet inom område och servar alla ministerier. Det franska centrala statistikinstitutet (l´INSEE – l´Institut National de la Statistique et des études économiques) skiljer sig på två väsentliga punkter från många andra länders: -det producerar ekonomiska studier och prognoser och -det äger de universitet som den stora majoriteten av de statistiker som arbetar i statistiksystemet kommer ifrån. Statistiksystemet är relativt decentraliserat. Statistikenheter har utvecklats inom flera olika ministerier, exempelvis ministerierna för jordbruk, industri, arbete, hälsa och miljö. I detta decentraliserade system har l´INSEE en koordinerande roll. L´INSEE och andra statistikorgan beslutar om sina program efter konsultation med sina användare. Koordinationen av dessa konsultationer görs av ett nationellt råd för statistisk information (CNIS – Conseil national de l´information statistique), vars sekretariat tillhandahålls av l´INSEE. Enligt l´INSEE är koordination och relationer mellan statistikorgan två självklara nackdelar i ett decentraliserat system. Svårigheterna minskas dock av det gemensamma utbildningssystemet som underlättar Andra länders statistiksystem 213 får statistiker att röra sig mellan olika organ. Två stora fördelar med decentralisering anses uppväga nackdelarna: -användarnas behov uppfattas och tillfredsställs av ett utsträckt nät av producenter, -resultat från administrativa uppgifter kan ersätta enkätunder- sökningar (minskar kostnad och uppgitslämnarbörda). Den finska svarar för en stor del av den officiella statistiken, . Den resterande delen produceras av ett tjugotal andra myndigheter, framför allt baserad på de data de behöver för sina administrativa sysslor. 1994 beslutade parlamentet att systemet skulle bli än mer centraliserat. Statistiken ska centraliseras till centralbyrån om det inte finns särskilda skäl för en annan lösning. Centralbyrån har vidare en mycket stark koordineringsroll, inklusive klassificeringar och andra grundläggande redskap. EU-medlemskapet har ytterligare stärkt denna roll; centralbyrån koordinerar det arbete som utförs i ministerier och på andra myndigheter som rör EU:s statistik- aktiviteter. EU-inflytandet på statistiken har varit starkt och medfört harmoniseringsarbete, utveckling av ny statistik, ökad uppgiftslämnar- börda för företag och samarbete inom alla statistikområden. Utökade resurser har krävts och tilldelats. Inga nedskärningar i annan statistik har behövts göras som följd av EU:s krav. I den norska (Statistisk sentralbyrå – SSB) uppdrag från staten ingår, som ett viktigt tillägg till insamling, produk- tion, och förmedling av statistik, även en hel del forsknings-uppgifter. Detta innebär att det på flera ämnesområden finns ett mycket nära och starkt samarbete mellan statistiken och analysen, vilket upplevs som värdefullt. Det gäller främst, men inte enbart, forskning som rör de makro- ekonomiska modeller som används för ekonomisk styrning och som är 2 Källa för avsnittet om är en färsk publikation från forskningsråd Evaluering av anvente forskningsinstitutter (1998). Publikationen behandlar inte det norska statistiksystemet. Den behandlar fem olika forskningsinstitut, varav den forskning som bedrivs inom SSB räknats in som ett. 214 Andra länders statistiksystem kopplad till bl.a. nationalräkenskaperna, forskning som kan ge tillbakaverkningar på statistiken och leda till ett bättre utnyttjande av resurserna i statistikproduktionen och högre kvalitet på statistik- produkterna3. Även i vissa andra länder, t.ex. som nämnts , har detta ämnesområde organiserats annorlunda än andra när det gäller kontakten mellan analys och statistik, med anledning av de två verksamheternas ömsesidiga beroende av varandra. För del har denna relativt ovanliga organisation delvis historiska och personella skäl. Ända sedan SSB:s inrättande har det bedrivits viss forskning inom byrån. inrättades en särskild forskningsavdelning, vars chefer bidrog till att verksamheten växte. I den publikation utredningen har använt som källa beskrivs (den ekonomiska) forskningens betydelse för statistikproduktionen: Speciellt nationalräkenskapsforskningen blev viktig för byråns forskningsfilosofi: Här var det forskarna som utifrån en ny syn på hur man empiriskt skulle studera de empiriska sammanhangen i ekonomin, drev fram en insamling och sammanställning av grundläggande statistik som sedermera kom att dominera både statistikproduktion, makro- ekonomisk forskning och politisk debatt. Det är som är den viktigaste användaren av forskningen vid SSB. I publikationen beskrivs förhållandet mellan och så: På många sätt har SSB kunnat betraktas som som i motsats till andra departementala utredningsavdelningar inte har blivit uppslukad av de dagliga aktiviteterna, utan har kunnat hålla på sin utredningsroll tack vare sin storlek och sin oberoende placering. Den centrala egenskapen vad gäller förhållandet till Finans- departementet som användare är att interaktionen har varit långvarig och förväntats att bli långvarig. Som användare besitter Finans- departementet en betydande kompetens och är långt på väg i riktning mot att använda SSB:s modeller på egen hand. När det gäller effekter av den nära kontakt mellan analys och statistikproduktion, som SSB:s modell innebär, beskrivs situationen enligt följande: Den fördel SSB har av datanärhet, kommer klarast till uttryck vid den mikroekonomiska forskningen, där arbetet också har givit tillbaka- verkningar på själva statistikproduktionen för att säkra relevanta mikrodata. På motsvarande sätt har det också för demografisk forskning varit ett samspel mellan analyser och dataproduktion. 3 Evalueringen citerar SSB 1997. Andra länders statistiksystem 215 det varit viktigt med närhet mellan makroekonomisk forskning och nationalräkenskapsstatistik. var national-räkenskaps- sektionen en del av Forskningsavdelningen. ... Också på resurs- och miljöområdet och när det gäller intäktsstatistik kan det dokumenteras positiv samverkan mellan analysverksamhet och statistikproduktion. På andra områden är det inte klart att datanärhet har gjort någon avgörande skillnad. Graden och typen av centralisering/decentralisering vad gäller ansvaret för den officiella statistiken skiljer sig mellan olika länder. Vissa benämner sitt system som centraliserat, andra som decentraliserat. Även i de länder vilkas system i princip är centraliserade ligger vanligtvis vissa delar av ansvaret och produktionen på andra än på det nationella statistikinstitutet. Anledningarna till detta är inte alltid desamma som den som låg bakom den svenska ansvarsspridningen, nämligen ökat användarinflytande. Anledningarna kan i stället vara praktiska (t.ex. att en annan myndighet naturligen har och använder statistikuppgifter i sina administrativa aktiviteter), historiska (t.ex. att en viss statistik från början har växt fram inom någon annan myndighet eller något ministerium) eller konstitutionella/geografiska (t.ex. att det är delstater eller liknande som ansvarar för åtminstone delar av statistiken). Användarinflytande på statistiken är dock även i vissa andra länder ett viktigt argument för hur systemet är organiserat. är ett exempel. Där har man gått från en mycket stark grad av decentralisering till ett något mer centraliserat system. Längre vill man dock inte gå, framför allt med hänvisning till fördelarna med en nära kontakt mellan statistikproduktion och statistikanalys- och användning. Att användarinflytande är viktigt har, som nämnts i andra kapitel, bl.a. att göra med att analys och statistik i många fall är ömsesidigt beroende av varandra. Särskilt starkt anser många detta märkas på det ekonomiska området, med nationalräkenskaper, ekonomiska modeller, prognoser m.m. Just detta område har fått olika speciallösningar i olika länder. och är exempel på länder där betonandet av närhet mellan analys och statistik (åtminstone på det ekonomiska området) har tagit sig ett annat uttryck än att ha ansvaret för statistiken placerad 216 Andra länders statistiksystem utanför den centrala instansen. Här är det i stället analysfunktionen som har placerats inne i de centrala statistikinstituten. I finns forskning på det ekonomiska området inrymt i den . En viktig anledning till att denna organisation infördes var att analyserna skulle ge återverkningar på statistiken i form av ökad relevans och kvalitetsförbättringar. har forsknings- institutet vid statistiska centralbyrå växt och anses nu vara den viktigaste forskningsinstitutionen inom detta område i . I har den organisation som utgör det centrala statistik- institutet två huvuduppgifter, nämligen att producera och samordna statistik samt att bedriva ekonomisk analys/forskning. Det framgår även av organisationens namn. Ett liknande exempel (som inte redovisas närmare i betänkandet) är , där ett särskilt institut skapades 1994 bestående av central- banken, det centrala statistikinstitutet och en planeringsbyrå. Institutet inrättades för att sköta nationalräkenskaperna, utrikeshandel och ekonomiska prognoser, vilket tidigare gjordes av enbart det centrala statistikinstitutet. Syftet med inrättandet av det nya institutet var att förbättra den ekonomiska statistiken och att frigöra resurser inom . I andra länder är det andra aspekter än användarinflytande som betonas starkast. I är det t.ex. integritetsskyddet och i effektivitet och samordning som ansetts vara av störst betydelse. Aktiv påverkan av systemets utseende framstår som unikt i det att man så aktivt har gått in och gjort en genomtänkt reform: beslut om decentralisering av ansvar vid ett särskilt tillfälle och utarbetande av en beställarutförarorganisation. I många andra länder är systemets utseende mer ett resultat av historisk framväxt och gradvisa förändringar. Att man i har lagt ned så stor möda på att tänka ut och genomföra en organiserad förändring tyder, enligt flera betraktare i omvärlden, på att det fanns ett väsentligt missnöje med den tidigare situationen, bl.a. vad avser användarinflytande. 10 Slutsatser och förslag Statistikreformen innebar att en stor del av den officiella statistiken fördelades på olika samhällssektorer. Ett 25-tal sektorsmyndigheter tilldelades statistikansvar inom respektive samhällssektor. Ett mindre antal av dessa myndigheter hade redan före reformen ett slags statistik- ansvar som följd av att de publicerade statistik i . De flesta fick emellertid sitt statistikansvar som följd av genomgångar och förslag. SCB, som tidigare ansvarat för merparten av all officiell statistik, behöll ansvaret för statistiken på ett relativt stort antal områden, vilket i ekonomiska termer innebär ungefär hälften av den officiella statistiken. Därtill sköter SCB fortfarande produktionen av huvuddelen av den statistik som andra än SCB efter reformen har ansvar för. Omvandlingen av statsförvaltningen inom flera samhällsområden från att vara regelstyrd till att bli mål- och resultatstyrd, utgör en viktig bakgrund till statistikreformen. Denna omvandling har förändrat många myndigheters sätt att arbeta. Bl.a. har behovet av statistik och annan information, t.ex. för uppföljning och utvärdering, ökat. Ett huvudsyfte med reformen var göra styrningen av den officiella statistiken effektivare genom att öka myndigheternas och andra användares inflytande över statistiken. Detta förväntades leda till att statistiken blev mer relevant och statistiksystemet mera flexibelt och anpassningsbart till nya behov. Dessutom skulle statistikproduktionen bli mer effektiv. Utredningens uppgift är att utvärdera om reformen har visat sig leda till de önskade positiva effekterna och om några av de befarade eller andra negativa konsekvenser har inträffat samt att vid behov komma med föslag till förbättringar. 220 Slutsatser och förslag En övergripande slutsats är att verksamheten med den officiella statistiken i huvudsak har fungerat bra efter statistikreformen. Den viktigaste positiva effekten av reformen är att statistiken har anpassats bättre till användningen. I det följande sammanfattas de resultat som kommit fram under utvärderingen, i huvudsak strukturerat enligt de övergripande målen för den officiella statistiken, varav vissa låg till grund för reformen. Dessa mål är användarinflytande, flexibilitet, tillgänglighet, effektivitet, samordning och trovärdighet. I detta avseende har reformen i stort fungerat bra. På flera områden har användarnas inflytande på statistiken ökat, vilket som regel har medfört förbättrad kvalitet samt ökad relevans och användning. Anledningarna till dessa positiva effekter är flera: -Reformen har lett till att flera har blivit aktivt inblandade i frågor om vilken statistik som bör tas fram inom ett område samt på vilket sätt den bör presenteras och spridas. -Det tilldelade ansvaret, tillsammans med det ökade behovet av statistik för uppföljning och utvärdering, har medfört att många statistikansvariga sektorsmyndigheter har ökat sin statistiska kompetens. Statistikansvaret upplevs som ett naturligt komplement till myndighetens uppgifter i övrigt. Ansvaret har också lett till att många av de statistikansvariga myndigheterna har fått ett incitament att aktivt sätta sig in i statistiken och produktionen av statistik. -Kontakterna mellan de analyserande och utvärderande myndig- heterna och den statistikproducerande myndigheten har blivit tätare. Detta har ökat analysens betydelse för kvalitetsgranskning av statistiken. Det har också bidragit till att analyserna fått en bättre grund. -De allra flesta statistikansvariga myndigheter har inrättat användar- råd för statistikfrågor. Användarråden uppges av deltagarna i de flesta fall fungera bra; de ger möjlighet till inflytande och inte minst värdefull information om vilken statistik som finns, hur den kan användas och vilka förändringar som planeras. I några fall har det utdelade statistikansvaret emellertid inte haft dessa positiva effekter. Det finns bl.a. exempel på att den nya ansvarsrollen inte har inneburit någon ökad närhet mellan statistikproduktion och analys. Detta kan bero på att den sektorsmyndighet som fått statistik- Slutsatser och förslag 221 ansvar inte har en sådan roll att det är naturligt för den att engagera sig i statistiken. Det kan också bero på brister i samarbetet mellan den statistikansvariga myndigheten och producenten, vanligen SCB. I några enstaka fall har ett visst ömsesidigt misstroende mellan parterna kunnat noteras. På de områden där SCB är statistikansvarig myndighet har reformen i sig inte haft någon större effekt vad gäller användarinflytandet. SCB är ju statistikansvarig på grund av att statistiken är sektorsövergripande eller att det inte finns någon naturlig huvudanvändare. Användare har, liksom tidigare, möjlighet till inflytande via för olika statistikområden. På vissa områden finns dessutom en närhet mellan ämneskompetens och statistikkompetens som liknar den som har utvecklats mellan vissa statistikansvariga sektorsmyndigheter och SCB som producent. Det gäller delar av den ekonomiska statistiken där SCB samarbetar med och delar av välfärds-statistiken där SCB har personal med hög ämneskompetens och dess-utom samarbetar med forskare på området. Vad gäller statistiksystemets övergripande struktur har mycket få förändringar skett. De statistikområden som fastställdes i och med reformen och som finns förtecknade i bilaga till statistikförordningen, är i allt väsentligt de som fortfarande gäller. Större ändringsbehov har hanterats utanför systemet. Det gäller t.ex. frågorna kring statistiken på IT-området. Särskilda utredningar har tillsatts vid behov. Inom ramen för flera enskilda statistikområden har dock förändringar av statistiken skett. Dessa förändringar avser exempelvis detaljerings- grad, insamlingsmetod, belysta delområden, resultatredovisning m.m. Flera statistikansvariga anser att det är oklart hur önskemål om ändringar som rör statistikens övergripande organisation skall hanteras. De har framfört till utredningen att det är viktigt att det finns rutiner för löpande hantering av frågor om ändringar (namnändringar, ändringar av statistikområden och andra gränser, ansvarsändringar m.m.). Det anses viktigt att det inte är krångligt att få ändringsförslag prövade samt att det är tydligt hur man skall gå till väga. Möjligheterna till förändringar av typ omprioritering mellan olika statistikområden har försvårats. Detta är en följd av att den verksamhet vid sektorsmyndigheterna som har med statistik att göra har integrerats med andra aktiviteter, vilket också var en av avsikterna med reformen. Det är därför inom flera områden inte möjligt att utan vidare avgöra vilka ekonomiska resurser som f.n. avsätts för statistikändamål. 222 Slutsatser och förslag försvårar den ekonomiska överblicken och möjligheterna att föra över ansvar från en myndighet till en annan. När det gäller vilken statistik som skall tas fram inom respektive sektorsområde kan möjligheterna att förändra däremot sägas ha ökat.