sou · GNB3113d3 · 2000-01-01 00:00:00 — Nationsstaten har utsatts för omvandlingstryck av både inre och yttre krafter eller från den tidigare då globaliseringsprocessen gav ett av alla politiska läger accepterat talesätt: Om den nationella nivån be- höver Keynes så behöver den internationella nivån . Då den senare nivån gjorde sig alltmer gällande blev grundvalen för Keyne- sianismen allt tunnare. Den svenska nationsstaten har utmärkt sig för två viktiga sats- ningar med samhällsomvandlande verkan: den ena var den s.k. svenska modellen av 1951 vars avancerade karaktär och tankebygge inget annat land i det svårt krigshärjade kom i närheten av; och den andra möjligheten för invandring i stor skala av utomnor- diska folk i utsatta lägen. Det är ingen tvekan om att båda utgjort påtagliga utropstecken för ett framflyttande av demokratins posi- tioner inte bara i utan i ett universellt perspektiv. Länge föreföll det också som om modellens arkitekter och för- valtare inte såg dess sårbarhet. Modellen kunde tillåta sig avancerade experiment med en viss utsatthet eftersom dels svensk ekonomi var obrutet stark de första två efterkrigsdecennierna dels den lanserades med överdådig pedagogik. När ett nytt tekniskt system eller något nytt samhällsexperiment med sinnrika lösningar skall introduceras krävs vanligen en väl förberedd social mark dels för att det skall vinna den sociala acceptans som är nödvändig för dess hållbarhet och genomförande dels för att kunna påvisa och minimera riskerna, vilket i olika former och omgångar framhållits av , Aaron Wildavsky samt med det största genomslaget av . Det socialdemokratiska efterkrigsprogrammet var i sin första version inriktad på vad man kallar bottom-up-demokratiska lösningar. Det gick inte många efterkrigsår förrän denna inriktning nästan omärkligt förbytts till sin motsats eller en orubblig top- down-strategi med finanspolitiska åtgärder som utgångspunkt för redistributiv och jämlikhetssträvande politik. Det var lätt att påvisa den politiskt tvingande nöden därtill. Märkbara förändringar till bättre levnadsvillkor var tillräckligt övertygande för en pedagogisk framgång. I sann Rousseauansk anda identifierades denna politik med nationens intressen. Även om den sociala acceptansen i Free- man & bemärkelse fanns där så var den begränsad, vilket inte ifrågasattes. De sociala ingenjörsinslagen i modellen visade sig i en del fall ha icke avsedda effekter som att miljonprogrammet banade väg för ett av effektivaste segregeringsprogram i vars fälla de senaste decenniernas miljonen invandrare i de allra flesta fallen automatiskt hamnade. Det finns fler exempel men här skall tills vidare bara ett mycket komplext samtida sådant understrykas. Ett kärnproblem är att nyckelgruppen för den demokratiska processens fortlevnad och utveckling här har varit den andra generationens invandrare som i många fall uppfattat det svenska samhället som ett tyst apartheid- system. Denna generation har då endast sett 1990-talets kärva vill- kor i negativ bemärkelse långt bortom empatins och hemspråks- undervisningens dagar. Legitimiteten för den dirigisme som den starka staten ofta på- stods stå för hade både universella och historiska rötter. T.ex. hade staten i efter revolutionen mer än någon annanstans in- stallerat sig som garanten för etiskt broderskap. Detta hindrade uppkomsten av autonoma offentliga rum eftersom det ända till våra dagar förekommit en grundmurad misstänksamhet mot tillhörighet till intermediära kollektiv som då uppfattats som varande till förfång för det nationella kollektiva intresset. Allt som inte tjänade det na- kollektivet var utslag av tidsandans stigande individualism, som a priori innebar förflackning (Laville 1994). Offentliga tjänster utgår från en dubbel legitimitet – dels som programmatiska handlingar underordnade den politiska makten, dels som svar på sociala behov. har klyftan vuxit mellan den styrandes uppfattning om sina egna tjänstemodeller och de mottagande grupperna ur de offentliga leden. En kulturellt lika mycket som politiskt betingad kritisk granskning av välfärds-syste- men blev på modet . introducerade t.ex. hur en auktoritär och centraliserad statlig politik kunde för- vanska det kulturella kapitalet. Han gjorde en skarp distinktion mellan de små tjänsteutövarna, som tvingas hantera vardagskon- takternas motsägelser, de hängivna statstjänstemännen, som går i bräschen för ett ideologiskt program, samt de större tjänsteutövar- nas förkastliga spel med États de la main droite et de la main gauche (1993). , och till en del ända , förekom det en transnationell konsensus beträffande de infrastrukturella och därmed offentliga investeringarnas roll för samhällsekonomins expansion och tillväxt. krona i infrastrukturen genererades i genomsnitt 1,50 enligt beräk- ningar såväl i som i (1997). Inom kultursektorn har man kunnat visa på tredubbla av- kastningar (Gidlund i SOU 1995; brittisk debatt i tidskriften ). Den keynesianska politikens maxim om att ingen sektor eller grupp i samhället fick släpa efter inkomstmässigt för att inte den ekonomiska jämvikten skulle rubba hela systemet var i tandem med den generella välfärdspolitiken, som därmed fick sin ekonomiska sanktion. visade det europeiska efterkrigssam- hället upp en tämligen unison bild av inre social lojalitet. Spåren av krigsåren och de solidariska insatser som då var nödvändiga under- lättade införandet av ett fördjupat välfärdssystem. hade välfärdsmodellen börjat nå institutionell mognad. antog samhället en fränare konkurrenskaraktär som påskyndade en i de flesta europeiska länder omfattande radikalpolitisk kritik. Den omvittnade spontana sociala lojaliteten var däremot borta eftersom dels den radikala kritiken syftade till experiment med kollektiva po- litiska lösningar utan voluntaristiska inslag dels de fördjupade mark- nadserfarenheterna skapade en offentlig diskurs som var antingen politiserad eller styrd av ekonomisk rationalism. började den senare diskursen få ett så påtagligt övertag att de moraliska argument, som styrt den sociala sfären ibland överdrivet auktoritärt men lika ofta ideellt, fick svårare att finna offentlig relevans. Detta avspeglades också i skillnaden mellan Rawls A Theory of (1972) som uppfattats som en omfattande moraldoktrin och Rawls Political Liberalism (1993) som explicit syftar till en politisk rättfärdighetsteori, som är begränsad till en behandling av de vikti- gaste sociala och politiska institutionerna. Principerna om rättfär- dighet kan då bli fasta styrinstrument genom att de tillkommit under rimliga ramvillkor (Rawls 1993:259): 1)Each person has an equal claim to a fully adequate scheme of equal basic rights and liberties, which scheme is compatible with the same scheme for all; and in this scheme the equal political liberties, and only those liberties, are to be guaranteed their fair value. 2)Social and economic inequalities are to satisfy two conditions: a) first they must be attached to offices and positions open to all under conditions of fair equality of opportunity; b) second they must be to the greatest benefit of the least advantaged members of society. Den första principen handlar om den politiska frihetens rimliga vär- den och är överordnad de båda andra. 2a rör principen om rimliga lika möjligheter som i sin tur är överordnad 2b som gäller differans- principen. Den föregående principen måste vara uppfylld för att de efterföljande skall kunna träda i kraft. Trade-offs mellan de olika principerna är därmed uteslutna. Den första principen är vidare knuten till författningsessentialia eller specifiseringen av den poli- tiska processens generella struktur samt grundläggande rättigheter och friheter (deltagande i den politiska processen, yttrande- och or- ganisationsrätt m.m.) som anger gränserna för majoritetsstyre. Den andra principens båda delar reglerar de sociala och ekonomiska olik- heterna eller grundvillkoren för distributiv rättvisa (Rawls 1993:228). Båda principerna uttrycker politiska värderingar men det är ingen tvekan om att Rawls ser den politiska sfären som överord- nad den ekonomiska genom att den första principen är överordnad och en förutsättning för de båda andra. Men Rawls är medveten om att differansprincipen kanske inte räcker till för att garantera de po- litiska friheterna rimliga värden. De med relativt större tillgångar och resurser kan slå sig ihop och utesluta de mindre bemedlade. Det är osäkert om den bristande jämlikhet som differansprincipen tillåter är tillräckligt obetydlig för en sådan garanti. I A Theory of var Rawls ute efter att stärka den Kantianska idén om det sociala kontraktet. I ett rättvist samhälle råder ett system där det sociala kontraktet utgör ett moraliskt samförstånd som sammanbinder styrande, styrda och alla associativa mellanlig- gande nivåer. I fundamental bemärkelse rådde under efterkrigstidens första decennier ett samhälle byggt på konsensus om essentiella värden eller ett socialt kontrakt om välfärdsmodellen. ett socialt kontrakt förlorar trovärdighet måste det om- definieras från grunden så att de värderingar det är grundat på kan förbli intakta inom ramen för en ny modell. Grundvalen för detta sociala kontrakt började rämna efter 1980 men inte primärt på grund av inre orsaker utan helt beroende på yttre faktorer bortom kon- traktets inre logik (1997). Den offentliga sektorns styr- system utsattes för ett massivt ifrågasättande av nya transnationella ekonomiska grupperingar. Det sociala kontraktets sårbarhet för ekonomisk systemförändring och ideologiskt ifrågasättande växte med att differansprincipen blev norm och därmed ökade osäker- heten kring det sociala kontraktets funktionalitet. Rawls grundvalar i A Theory of blev i praktiken snart passé. Liknande osäkerheter finns inte hos kommunitaristerna som här fyller rollen av kompletterande kontrast. Individen kan inte ses som renrakad på sammanhang och relationer ens i teoretisk bemärkelse. Enligt kommunitaristerna blir en individ inte individ förrän han/hon kommit underfund med sin egen autenticitet vilket måste ske till- sammans med andra (1991). Meads ukas om att man blir till genom andra är med andra ord något modifierad, eftersom de egna autentiska krafterna är lika aktiva som den sociala interaktionen. Men det autentiska jaget är inte detsamma som jagets identitet. Tvärtom ligger det i begreppet identitet något programmatiskt, dvs. en jakt på någonting som skall realiseras (1996, 1996). Därför är för t.ex. pluralismen inom kommuniteten och individens okränkbarhet i kollektivet två grundläggande maxi- mer. Vi måste, enligt Walzer, som universell princip respektera olika människors kulturella skapelser och val. kan vi inte abstrahera bort de villkor som ligger bakom värdena hos de varor eller föremål som skall distribueras och redistribueras och än mindre de identiteter och självförståelser som är invävda i den kreativa processen. Fundamentalt i den demokratiska processen är att våra identiteter som subjekt och personer inte är oavhängiga de processer och sammanhang inom vars ram vi skapar och upptäcker våra identiteter. Identitetsförmedlande institutioner och praktiker som ger den sociala betydelsen hos de ting vi skapar, rymmer inom sig redan lämplig lokaliserad standard eller distributionskriterier. Det finns med andra ord inte ett entydigt välfärdssystem. Varje välfärdsmodell har sin politisk kulturella bakgrund och skapar icke blott sin egen politiska kultur utan mejslar ut sina egna kulturella värderingar. Vård är en tjänstevara med många innebörder och kul- turella konnotationer. Därför går det att urskilja ett flertal välfärds- kulturer, som i allt högre utsträckning utformas i enlighet med vård- konsumtionen snarare än produktionen av vård. Fyra villkor för vårdkonsumtion har iakttagits (Warde 1990; Bal- dock & Ungerson 1995; Chamberlayne 1999): 1) Processen för produktion och tillgång av vård; vården kan göras till- gänglig inom hushållet eller direkt eller indirekt genom staten eller för vinst och då uppvisa skiftande grader av systematisering, rutinisering och byråkratisering. 2)Villkor för tillgänglighet; kriterierna för tillgång på vård inom olika sektorer är analytiskt distinkta: man kan köpa en vårdtjänst, använda en arbetstjänst av en annan hushållsmedlem och ta emot statlig vårdtjänst, vilka innebär olika relationer för tillgång: marknadsrelationer, familje- obligationer och medborgerliga rättigheter. Dessa olikartade villkor har visat sig ha betydande politiska konsekvenser. 3)Sätt att leverera vård; erbjudna vårdtjänster (privata, för vinst, fa- miljemedlemmar, offentliga sektorer) varierar i stil, sätt och perceived meaning; dessa skillnader lägger grunden till skillnader i kvalitet på själva vårdprodukten. 4)Social omgivning och miljö; den sociala miljö där konsumtionen av vård slutgiltigt äger rum dvs. i närvaro av främlingar, familjen eller yrkesproffs utgör en integrerad del av erfarenheten men kan för övrigt inte kopplas ihop med någon av de övriga inbegripna processerna. De mer svårartade sociala vårdfallen uppträder då villkoren för vård- konsumtionen är både komplexa och stadda i snabb förändring, vilka ofta skapar osäkerheter. En kombination av vårdkategorier har därför blivit allt vanligare: konsumism, välfärdism, privatism och klientelism. Konsumisten väntar sig ingenting av staten utan arrange- rar egna lösningar via marknaden eller genom familjen; konsumisten behöver ej hysa programmatisk misstro mot välfärdsstaten men har ej heller någon tilltro. Privatisten sköter sitt och ägnar sig åt hus, familj och trängre vänkretsen men ej åt samhället eller medmännis- kor; ökande privatism har förknippats med växande masskonsum- tion. Det offentliga rummet används inte i samma utsträckning eftersom dess prylar har flyttats in i det privata vardagsrummet. Privatismens autonomi är dock bara möjlig så länge individen är frisk och stark; om sjukdom eller annan försvagning sätter in är denna hållning inte längre möjlig. Välfärdism är en hållning i linje med idéer om medborgarskap och välfärdsrättigheter och innebär ett aktivt och artikulerat stöd för välfärdsstatens institutionella förmåga. Välfärdisten söker i första hand välfärdsstatens institutionella lösningar. En större och expan- derande grupp välfärdister skulle sannolikt spränga statens kapacitet att vara tillmötesgående. När välfärdssystemen utvidgades efter var det under anta- gandet att bara en liten del av befolkningen skulle begära offentligt stöd och detta dessutom bara under vissa be- svärliga övergångs- eller skarvperioder. En av huvudprinciperna i välfärdssystemen var att offentligt stöd endast borde vara . Dessa principer talade man emellertid aldrig högt om och allt eftersom vissa grupper utvecklade välfärden till en källa för förlängda stöd mot bakgrund av ett antagande att ekonomisk tillväxt skulle vara så blev nationers skuldsättningar desto större. Först i och med 90-talet och i synnerhet dess kriser för svenskt vidkommande blossade en självkritikens och välfärdskritikens debatt upp i en ofta perspektivlös ambition att vara dygderik åt andra hållet. Dessa häftiga politiska konjunktursvängningar var frampressade av det transnationella trycket i samband med EMU- planerna men också av en bristande förmåga att se proportionerna på . Klientilisten, slutligen, är den passive, ofta tålmodige och illu- sionslöse mottagaren av välfärdsåtgärder. I motsats till privatisten motsätter sig inte klientilisten det som erbjuds. Klientilisten är an- passlig och underordnar sig utan knot. I många roller där vårdkon- sumenten av omständigheterna tvingats in i en ny roll, som vid stroke, och därmed en ny kultur, passar en klientilistisk hållning bättre in även än den aktive välfärdistens. Normalhushållet omfattar vanligen alla dessa roller i olika situa- tioner där välfärdsinsatser eller vård efterfrågas eller erbjuds alltefter situationens krav eller behov. Men i de flesta fall överväger den ena eller den andra tendensen. Allt detta gäller ur vårdkonsumentens perspektiv. Kommunikationen med vårdgivaren är lika viktig och en ibland förbisedd bit av vårdutbudet. Socialarbetaren kan ofta ta för givet att vårdmottagaren känner till förhållanden och villkor eller att den senare delgivits adekvat infor- mation om rättigheter. Omvänt kan socialarbetaren gå in och styra mer än vad situationen kräver på grund av påtaglig underskattning av vårdmottagarens egen förmåga. Att hitta den rätta balansen så att vårdobjektet har rollen som likställt subjekt kräver emellertid mer av fördjupad interaktion mellan parterna inom ett välfärdssystem. Ett tydligt område gäller omhändertagande av barn. Här har mycket skilda välfärdskulturer utvecklats. Det franska systemet lägger stor vikt vid barnets välfärd och mycket mindre vikt vid bar- nets rättigheter. I och råder motsatta villkor. I är systemet jämförelsevis informellt och tillgängligt där socialarbetare, föräldrar och barn kan göra upp inför en Juge des Enfants, barndomare. En mycket stor uppgift läggs på barndoma- ren som skall tillämpa lagen och få motvilliga föräldrar och barn att samarbeta; hantera den flytande gränsen mellan den egna rollen och välfärdstjänstemännens; använda sin auktoritet strategiskt och även terapeutiskt. Med barnets välfärd för ögonen lockas barndomaren att använda sin auktoritet, som blir bedrägligt effektiv med hänsyn till den informella proceduren, att köra över inblandade parter (1992). I det engelska systemet blir den formella och otillgängliga dom- stolen huvudarenan för avgöranden. I det skotska har ett stort mått av avgörande lagts hos en childrens panel, en lekmannapanel ut- med rättslig makt, som därför blir en dömande jury. I det svenska systemet vet samhällets representanter med emfas bäst och det ses med oblida ögon om andra parter försöker lägga sig i. i det flamländska systemet, som baserar sig på en traditionell och överraskande human gräsrotsdemokrati, behandlas barnet med den respekt som likställd part som Habermas m.fl. efterlyst. I finns medlare som har till uppgift att lyssna till barnets synpunkter i lika hög utsträckning som andra parters tills man hamnat rätt. (Baldock och Ungerson 1996.) Såväl norm- som rättssystem måste bli föremål för nya samtals- former mellan inblandade parter i den mening som t.ex. Habermas givit uttryck åt men då byggda på utvidgade kunskaper om varandra och omvärlden. Bland välfärdssystemets praktiker bör det finnas ly- hördhet för globala processer och globala system med en skeptisk hållning till retoriska visioner baserade på globala värde- ringar och erfarenheter. Praktiker bör formas av de konkreta inter- dependserna i de dagliga sociala interaktionerna utan hänsyn till officiella yrkesidentiteter eller värderingar. Inriktning på interaktiva processer samt höjd kunskap och medvetenhet om sociala föränd- ringar och samhällsekonomiska och organisatoriska frågor skall vara vägledande som komparativa europeiska och globala ana- lyser ger perspektiv på den egna verksamheten (Trevellian 1995). Handlingar och verksamheter åt det hållet har i vuxit fram genom till synes spontana agencies sam- tidigt som de varit väl grundade och förankrade. En del har gällt kategorier av arbetslösa som kvinnor 45+ som haft förstärkande kurser organiserade av TCO i fråga om medel eller lägre tjänstemän eller handelskammaren i fallet med privatanställda och yrkeskvali- ficerade arbetslösa. Standardinslag har varit sådant som positiv frukost och omvärldsanalyser hos såväl nya NGO:s eller agencies inriktade på empowerment som etablerade och mäktiga organisa- tioner som LRF som är ute efter policyförnyelse i en osäker tid. Många kurser för arbetslösa har förvisso anklagats för att vara terapeutiskt upprätthållande av illusioner. Ett resultat av dessa offentliga samtal har emellertid varit förändrade normer och värderingar, vilka kan bidraga till demokratins förnyelse. En del agencies som Resurscentra (hitta rätt yrke för egna kvalifikationer), Agora (aktivitets- och kulturforum för svenskar och invandrade) och (ensamstående med behov av vård och psykisk förstärkning) vänder sig till olika kategorier av kvinnor som behöver förstärkande agencies för universella men ändå spe- ciella ändamål. Symptomatiskt lever dessa till stora delar på EU- medel och kan därför antingen ses som temporära eller faktiskt grundläggande av nya normer för det civila samhället (se vidare SOSTRIS 1997–99). av nya agencies skvallrar om dels de etablerade struktu- rernas – stat, intresseorganisationer m.fl. – brister och allmänna otillräcklighet dels att behoven har blivit fler och mer nyanserade. Styrkan i dessa agencies ligger i deras natur av nätverkskapande med både den offentliga och den privata sfären. Deras tillkomst beror på behov av flexibla och innovativa lösningar på nybildade och oförut- sedda problem, där de gamla neokorporativa strukturerna visar sig så föråldrade och inadekvata att det inte längre finns någon tilltro till dem. Intressant nog tas initiativet till dem ofta av folk med lång och framgångsrik verksamhet inom den offentliga sektorn som vill hitta förnyade vägar för att lösa frågor som de ser att den existerande offentligheten inte klarar av. Därmed tar de också ofta med sig sin ideologi från den offentliga verksamheten till dessa nya agencies som utgör en hybrid mellan offentligt och privat i det att de har båda sorter som delägare och egentligen är ett svar på det civila samhällets iver att agera. Kritik förekommer på flera håll mot vad som kallas en ensidig pro- cess som skall resultera i invandrarnas integration i samhället bl.a. på grund av att man gör begreppet integration synonymt med assi- milation. kritiska synpunkter på begreppen invandring och integrationsverk är välkända. Dessa begrepp utgör en aningslös men likväl konstlad vi-och-dem indelning där vi implicit är , som skall uppnås av dem. Andra menar sarkastiskt att utan vilja från majoritetsbefolkningen, inte minst förtroendevalda, offentliga sektorn, näringslivet och andra betydelsefulla aktörer att se, tydlig- göra och eliminera de hindren, förblir målet ouppnåeligt (Hamar- karim 1999). Allvarliga hinder för integration påtalas. De mest uppenbara är strukturella hinder som segregerat boende och invandrarnas från- varo i det offentliga samtalet och det offentliga samhällslivet. Invandrare delges från första moment en känsla av att vara tillfälliga gäster i , eftersom det officiella ger ett intryck av att vara ointresserat av deras öde. Det ofta framhållna faktum att invandrare ofta har en högre utbildning än genomsnittbefolkningen rimmar illa med deras frånvaro från mera kvalificerade yrken och positioner i samhället. Hur skall man kunna integreras när man i realiteten inte är avsedd att integreras frågar man sig ofta. Hur skall man få arbetslivserfarenhet om man inte får komma in i arbetslivet frågar sig andra generationens invandrare. Varför ser aldrig arbets- givare till den kompetens som invandrare har utan enbart till bris- terna är ännu en vanlig fråga. Utestängda från den ordinarie arbetsmarknaden välkomnas in- vandrare till insatser som gratis arbetskraft för att få praktik via APR (arbetspraktik) och IAS (individuellt arbetsstöd) samt till visstidsanställningar för att skyffla över invandra- ren från den kommunala ekonomin till statlig a-kassa. Ytterligare hinder utgörs dels av den språkliga barriären dels av känslan av att vara tillfällig gäst utan faktiska rättigheter. Såsom undervisningen i Svenska för Invandrare är upplagd misslyckas en majoritet nyanlän- da med den. Med de integrationsmål som uppsatts blir upplevelsen av permanent exklusion än mer tydliga. Bland EU-projekt inom Fjärde ramprogrammets TSER-program har ett flertal sysslat med social exklusion. Det råder inte någon absolut konsensus om hur social exklusion skall uppfattas. Olika sociala kulturer och socialpolitiska traditioner skapar variationer. Allmänt anses att fattigdom föregår exklusion. I har sista utposten före exklusion varit social marginalisering.