sou · GNB385d1 · 2000-01-01 00:00:00 — De konkurrensproblem som behandlats ovan uppstår vid utvecklingen av konkurrens i en bransch där det finns ett etablerat monopol som tidigare dominerat både tjänsteproduktion och distribution, men som möter konkurrens i åtminstone tjänsteledet. Slutsatsen av såväl teoretiska analyser som av de erfarenheter som vuxit fram efter liberaliseringen av telemarknaden i och andra länder är att det är mycket stor risk att dominanten använder sin kontroll över distributionsnätet för att begränsa konkurrensen i tjänsteproduktionen och förhindra konkurrenterna från att etablera egna nät. Behov av reglering även på en mogen nätmarknad Men även i en mogen konkurrenssituation där konkurrentföretagen har egna distributionsnät kan förutsättningarna för att detta skall leda till effektiva marknadslösningar vara komplicerade. Ny nätinfrastruktur kan behöva kopplas till lagar och regler i syfte att på ett tidigt stadium förhindra missbruk av vertikal integration mellan nät och tjänster som kan leda nya monopolsituationer, t.ex. lokalt. Till skillnad mot lokal nätinfrastruktur baserad på fiber kan fiber- nätinfrastruktur i rikstäckande stomnät etableras i större mångfald och ge underlag för konkurrens. Förutsättningarna för en väl fungerande konkurrens inom nätbranscher kan dock ändå vara komplicerade på grund av företagens inbördes beroendeförhållanden. Det kan krävas särskild reglering, t.ex. av villkoren för utnyttjande av näten, som går utöver den allmänna konkurrenspolitiken för att säkerställa att enskilda aktörer inte blir alltför dominerande. Internet kommer att ha en mycket central betydelse för marknaden för höghastighetskommunikation. In- tervjuer13 tyder på att Internetoperatörer och tjänsteproducenter befinner sig på en marknad där telelagen i praktiken inte tillämpas, vilket innebär risker för att de stora aktörerna dikterar villkoren för de små. Skälet för problemen är nätexternaliteter, dvs. att den kvalitet som konsumenterna 12Armstrong 1998, Laffont, och 1998. 13Se Stelacons konsultrapport, /it/infrastruktur.htm erhåller är beroende av hur många andra konsumenter som kan nås genom nätet. Vidare kan konsumenter låsas in i ett nät genom att inte tillåtas välja bland olika tjänsteproducenter utan bli beroende av de producenter som levererar via hennes distributionsnät. Orsaken till denna form av mark- nadsmisslyckande ligger på produktionssidan. För företagen har beslutet att göra sin produkter kompatibla med andras produkter två effekter med motriktad verkan på marknadsintäkterna. Hög grad av kompatibilitet innebär att det potentiella kundunderlaget ökar men också att kon- kurrensen med andra leverantörer skärps. Slutsatsen av detta är att även om det finns konkurrens mellan ope- ratörer så uppstår problem redan av det faktum att operatörerna också äger nät och att dessa nät har en stark lokal monopolsituation. Därmed har vissa drag i situationen i just nu beskrivits men också några drag som kan tänkas få allt större betydelse längre fram. Den lagliga grunden för kommunala insatser Regeringsformen innehåller bestämmelser om den kommunala självsty- relsen. Principen finns också inskriven i 1 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Enligt andra stycket sköter kommuner och landsting på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. I 2 kap. kommunallagen regleras kommu- nernas och landstingens befogenheter. I 2 kap. 1 § anges att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område, eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. I 2 § andra stycket telelagen finns en bestämmelse enligt vilken ut- byggnad av t.ex. telenät kan ske genom statlig upphandling. För det fall att en kommun upphandlar nätutbyggnad för eget nät uppkommer inte något problem i förhållande till bestämmelsen i telelagen. Det gäller också en anslutningsledning utanför kommunen till det egna nätet. I den mån en upphandling däremot avser att t.ex. en operatör för egen räkning skall bygga ut ett nät med anslutning i kommunen, konkurrerar verksamheten med den statliga upphandlingsverksamheten enligt telelagen. Det kan i så fall fordra lagstöd. En plane- ringsverksamhet inom detta område synes dock inte hindras av be- stämmelserna i telelagen eller annan lagstiftning så länge den har an- knytning till kommunens område. I paragraferna 7 och 8 i andra kapitlet i kommunallagen ges särskilda regler om kommunernas och landstingens kompetens i fråga om näringsverksamhet m.m. Från rättslig synpunkt finns inte någon klar skiljelinje mellan vad som brukar kallas den kommunala sektorn och det som normalt benämns som näringslivet.14 I 2 kap. 7 § kommunallagen ges allmänna befogenheter för kommuner och landsting att driva näringsverksamhet under förutsättning att den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medborgarna. Det anses allmänt vedertaget att kommuner och landsting har rätt att bedriva verksamhet på områden som normalt anses utgöra en del av näringslivet. De kommunala befogenheterna inom området för sedvanlig affärsverksamhet regleras i 2 kap. 7 § kom- munallagen. Det är t.ex. vanligt att kommuner bedriver bostadsföretag, el-, gas-, värme- och renhållningsverk, buss- och spårvägsföretag, hamnar, flygplatser m.m. Verksamheter som huvudsakligen avser till- handahållande av kollektivanläggningar eller kollektivanordningar av olika slag benämns vanligen15 sedvanlig affärsverksamhet. Verksamheten skall gå ut på att tillhandahålla allmännyttiga anlägg- ningar eller tjänster åt de egna kommunmedlemmarna. Det faktum att anläggningarna eller tjänsterna i praktiken också nyttjas av andra än kommunmedlemmar har dock inte någon betydelse. Vidare anses det inte finnas något hinder mot att kommunerna och landstingen bildar egna interna företag som endast betjänar kommunen eller . Verksamheten skall bedrivas utan vinstsyfte. Detta är ett uttryck för den kommunalrättsliga principen om förbud mot att bedriva spekulativa företag. I 2 kap. 8 § kommunallagen regleras kommuner och landstings be- fogenheter i förhållande till det egentliga näringslivet. Det egentliga näringslivet anses förbehållet den enskilda företagsamheten16. Därvid gäller enligt första stycket i lagrummet att kommuner och landsting får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller . Såsom allmänt näringsfrämjande åtgärder kan anses tillhandahållande av mark och teknisk service till företag.17 Det kan avse att ställa i ordning t.ex. byggklara industriområden med den in- frastruktur som behövs för detta. Av andra stycket i 8 § samma kapitel 14I.Paulsson m.fl., Den nya kommunallagen (1993), sid 117. 15I.Paulsson m.fl., Den nya kommunallagen (1993), sid 117. 16I.Paulsson m.fl., Den nya kommunallagen (1993), sid 117. 17I m.fl., Den nya kommunallagen (1993), sid 117. framgår att individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får läm- nas bara om det finns synnerliga skäl för det. Förutom reglerna om den kommunala kompetensen finns regler i konkurrenslagen (1993:20) som kan få betydelse för verk- samhet. Därvid finns förbud mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag och förbud mot missbruk av dominerande ställning. Reglerna i artiklarna 92–94 i om statligt stöd (offent- ligt stöd) omfattar även regionala och kommunala stöd.18 Sammanfattningsvis finns det inget i lagen som hindrar kommunerna från ett ganska långtgående engagemang i uppbyggnad av framförallt infrastruktur på telekommunikationens område, så länge den tillhanda- hålls utan vinstsyfte och riktar sig till alla. Många kommuner är redan aktiva i etablerande av lokala nät. Kommu- nerna har två olika motiv för detta, i första hand att anlägga nät för den egna verksamheten, som ju ofta har en stor geografisk spridning mellan olika stadsdelar, men också i vissa fall att tillförsäkra företag och hus- håll i kommunen access. Kommunerna har alltså flera skäl att vara på- drivande, men även här förtjänar det att påpekas att detta inte automa- tiskt är skäl för att tjänsterna på nätet skall produceras i offentlig regi. Möjligheterna att erhålla lönsamhet i att ansluta en kund beror fram- förallt av kundens storlek. Även i , som har ett väl utbyggt stadsnät, anses det svårt för en alternativ operatör att få ekonomi i egna företagskunder. Detta är en följd av de höga kostnaderna för accessnät som en alternativ operatör har. Stadsnäten kan sägas utgöra en stomme vars nytta kommer att öka radikalt om tillgången på kostnadseffektiva lösningar för accessnät ökar. Stadsnäten utgör dock en väsentlig förut- sättning för att accessledningar skall bli så korta som möjligt, vilket för alternativa accessnätstekniker är positivt både ur kostnads- och teknik- synpunkt. Ju kortare kopparbaserad accessledning är desto större val- frihet mellan olika tekniska lösningar. Kommer kommunala fibernät att växa fram utan offentlig subven- tionering eller reglering? En svårighet med analys av detta slag är gi- vetvis att efterfrågan på access till bredband ännu inte har slagit igenom från hushållen och endast i mindre grad från företagen. Ett antal kom- muner har visat att det kan finnas en offentlig efterfrågan på bred- bandstjänster, t.ex. till skolor och sjukvård. , EG-rätten Ny rättskälla i (1993), sid. 213. ligger i kanten mellan det marknadsmässigt lönsamma och det som måste styras av staten. Existensen av stadsnät kan påverka argumentationen för ett omfattande offentligt engagemang i investeringar i bredbandsnät: Ju mer sannolikt det är att sådana investeringar är samhällsekonomiskt lönsamma på mindre orter, desto mera sannolikt att en fungerande marknadskonkurrens kan uppstå på större orter. Av särskilt intresse här är tillämpning av svenska data på en amerikansk modell20, här kallad FH (efter författarnas namn) som beskriver vilken konkurrens som kan tänkas uppstå omkring ett bred- bandsnät i ett fiktivt storstadsområde med tre miljoner invånare. Detta område tänks innehålla både citykärna, förortsområde och en omgivande landsbygd med gles bebyggelse. Vi talar här om ett väsentligt utvidgat stadsnät i förhållande till dem som normalt förekommer i svenska kommuner. Kostnaderna beräknas för ett eller flera fibernät med en kapacitet på /s för den enskilde användaren. Anläggningen av dessa nät medför kostnader som beror av antalet abonnenter21 och av hur tätt de bor. Denna senare komponent kommer att bero dels av befolkningstätheten, dels av anslutningsgraden, dvs. hur stor andel av de potentiella användarna som väljer att ansluta. Förutom fibernätet finns emellertid även ett extensivt alternativ, som är tänkt att vara ett satellitbaserat system, som representerar extensiva lösningar22. FH har konstruerat en modell för fåtalskonkurrens mellan nätföretag i detta område. Genom de beräkningar som (1999)23 utfört finns nu upp- skattningar av kostnaderna för fiberbaserade stadsnät i tre svenska stä- der av olika storlek, med kapacitet att ge alla hushåll och företag i alla kommuners centralorter tillgång till bredbandskapacitet. gör en kalkyl för svenska förhållanden utifrån en kombination av och material. Beräkningarna bygger på efterfrågesamband med USA-data eftersom efterfrågans utseende är föga känt i Sve- rige. För en fullständigare och mer precis redogörelse för modell och resultat hänvisas till rapport. Resultaten har stora likheter med resultaten i FH:s studier – Hult- krantz´ modell visar t.o.m. en ännu mer optimistisk konkurrensbild. 20Faulhaber och Hogendorn 1997, Hogendorn 1998. 21Denna del av anslutningskostnaden antas vara . 22Satellitöverföring antas kosta och hushåll, vilket med aktuella svenska priser och utan kostnader för parabol, mottagarutrustning och uppkopplingsavgift motsvarar en uppkoppling per dag. 23Öhrlings konsultrapport med kostnadskalkyler för stadsnät – se webbplatsen . efterfrågesamband i deras basfall är tillräckligt för att göra privat utbyggnad av fibernät i både stora och medelstora orter lönsamt. Med en 25-procentig ökning av efterfrågan sker utbyggnad även i de mindre centralorterna. Om det är möjligt att använda redan befintliga ledningar in i bostaden förbättras förutsättningarna ytterligare. Det krävs då en efterfrågenivå på endast av FH:s basfall för att få till- räckligt intäktsunderlag för utbyggnad av fibernät i den största ortsty- pen. Modellen är givetvis ytterst schematisk men illustrerar ändå intres- santa samband. Behov av allmänna principer Genomgången ovan har visat att denna utredning, utöver konkreta för- slag, även bör föreslå vissa allmänna principer för synen på staten, kommunerna och marknaden som riktmärken för den fortsatta hante- ringen av bredbandsområdet. Jag återkommer till dessa i ett följande förslagskapitel. 2.4Sammanhållna reformpaket eller successiv förändring? Ovan har principerna för statens och kommunernas agerande på IT- marknaden diskuterats. Här gäller i stället frågan om hur själva genom- förandet av ett investeringsprojekt bör organiseras. De teleoperatörer som har intervjuats24 ansåg inte att det var lämpligt att ta ett enda stort steg från den ena situationen till den andra. De föredrog istället en stegvis process som tog sin början i dagens befintliga marknadssituation. Det ansågs oklokt, om än politiskt spektakulärt, att lägga ihop allt i ett paket. Ett snabbt och heltäckande byggande av ny infrastruktur som möjliggjorde tillgänglighet längst ut i glesbygden till låga priser, var, ansåg många, förmodligen inte möjligt att genomföra redan på grund av projektets omfattning. Det finns skäl att studera några exempel på stora statliga projekt för att få underlag för valet mellan ett snabbt helhetsgrepp eller en mer successiv och decentraliserad utbyggnadsprocess. Vilka möjligheter finns att genomföra projekt av en storleksordning på 55–(i ledningsdragning)? 24 Se Stelacons rapport. -brukar sammanfattningsvis beskrivas som De stora programmens tid25. På bostadspolitikens område genomfördes det s.k. miljonprogrammet under dessa år.26 riksdag satte som mål att en miljon bostäder skulle byggas – 74.Om vi jämför miljonprogrammets cirka 50 000 lägenheter i fler- bostadshus med att det istället byggts 20 000 lägenheter , kan kostnaden för programmets tillkommande bostäder beräknas till i dagens penningvärde27 och ytterligare 100miljarder om småhusen inkluderas28. Programmet byggde på ett par statliga utredningar . Staten stod för normering och finansiellt stöd, kommunerna för fysisk planering. De allmännyttiga kommunalt styrda bostadsföretagen kom att svara för den största delen av produktionen av flerbostadshus. gav förmånliga lån, men lånestödet förändrades på grund av svårigheter med återbetalningarna av lånen. Ett problem var de stigande byggnadskostnaderna, vilket ledde till statliga försök att dämpa kostnadsutvecklingen. Det var med andra ord ett gigantiskt samhällsprojekt med en samhällelig, ekonomisk och politisk mobilisering av stora mått, bl.a. innebärande en styrning av kapitalströmmarna i samhället med stora påfrestningar på kapitalmarknad och på andra angelägna satsningar. -Ett annat stort samhällsprojekt om än av något mindre gigantiska dimensioner är . De beräknade byggkostnaderna belö- per sig f.n. till drygt 20 miljarder svenska kronor.29 Det finns få frå- gor här i landet som varit föremål för ett så omfattande utrednings- arbete, uttalades i prop. 1990/91:158 som innehöll det slutliga av- talet. uttalade den svenska att undersökningar borde inledas. Därefter följde några decennier av utredningsarbete innan ett avtal framgångsrikt kunde slutas. Bron skall byggas och ägas av ett konsortium som består av ett svenskt och ett danskt bolag. Det svenska bolaget, , ägs av och . Förbindelsen skall finansieras med avgifter från trafikanterna så att ingen belastning på statsbudgeten uppstår. Byggandet, som pågår, sker genom upphandling, uppdelad på fem delentreprenader. 25Se , (1984) 26Se t.ex. och (red. ): Miljonprogrammets bostäder. Bevara – förnya – förbättra. 27Skattningarna bygger bl.a. på uppgifter ur Bostads- och byggnadsstatistisk årsbok. 28Observera dock att kostnaden här skattats på ett mycket schematiskt sätt. 1996/97:161. -Ytterligare ett exempel på ett omfattande statlig projekt med en komplex och utdragen utrednings- och beslutsprocess är JAS-pro- jektet. Ett antal utredningar och propositioner talen föregick beslutet om utveckling och beställning av JAS-39 systemet. Den totala anskaffningen skulle ske inom en planeringsram om i dåvarande prisläge fram . Under påföljande år rapporterades det om förseningar på grund av svårig- heter med resursuppbyggnad och som följde uppkom yt- terligare förseningar och kostnadsfördyringar jämfört med de ur- sprungliga planerna. godkände att projektets plane- ringsram skulle ändras från 50 till . Under 1990- talet har beslut fattats om ytterligare delserier och hela anskaffningen kommer att avslutas en bit in . I den granskning av projektet som genomfördes av RRV 1995–1996 gjordes bedömningen att utgiftsutvecklingen i inte kan anses som anmärkningsvärd eller onormal för ett projekt av denna art eller storlek. Större delen av utgiftsökningen kan också förklaras av fak- torer som inte varit påverkbara från projektets sida såsom valuta- kursförändringar och inhemsk generell inflation. Angående de förseningarna skrev RRV förseningarna inte är större än vad som vanligen uppkommer i denna typ av stora och långsiktiga utvecklingsprojekt30. Exemplet illustrerar svårigheterna med en omfattande investering som löper . Förseningar och fördyringar är inte ovanliga. Handlingsfrihet och pengar binds upp . Enligt statsvetarna kännetecknades De stora programmens tid av en radikal rationalism. Idealet var en målmed- veten planering och styrning, en problemlösningsmodell som bl.a. krävde en central, rationell aktör. Författarna menade att denna bild av stora samhällsprojekt inte stämde på det energiforskningsprogram som de närmast studerade, utan var en idealbild. Bilden av det centralstyrda idealprojektet dyker stundom upp även vid diskussionen av ett fibernät över landet. Det torde passa ännu sämre i detta sammanhang än i övriga nämnda projekt. Förutsättningarna är på flera sätt besvärligare i IT-in- frastrukturfallet. , det minsta av dessa projekt, ägs av ett statligt bolag som tar kostnadsbaserade avgifter av användarna. På den punkten mot- 30Riksrevisionsverket, Vad kostar JAS 39 , RRV1996:27, bl.a. s 77,103- 104 samt om Gripen utgåva 4, J. , L. , L. , A. 31Se De stora programmens tid, 1994. svarar strukturen det som vissa förespråkare av ett stort statligt Data- banverk tänker sig när det gäller IT-infrastrukturen. En skillnad är att det förmodligen är ännu svårare att bedöma användarnas betalningsvilja och effekten av konkurrerande alternativ i IT-infrastrukturfallet, vilket försvårar bedömningen av bolagets framtid. Användarnas efterfrågan och betalningsvilja är oklar, beroende dels på att bredbandsaccess ännu saknas i stora delar av landet, dels på att tjänsterna ännu saknas framförallt för hushållen, vilket tillsammantaget gör att deras efterfrågan inte kunnat bedömas. Vidare måste man räkna med en svårbedömd konkurrens från tjänster som baseras på vidareutveckling av det gamla accessnätet för telefoni, kabel-TV-näten och det mobila telefonnätet. Dessa nät kan tänkas ta hand om en del av användarnas behov av högre accesskapacitet, även om det inte blir fråga om bredbandskapacitet i vår mening (i båda riktningarna). Bostadsbyggandet krävde en tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommun med mycket uthålliga kommunala genomförandeinsatser. En parallell kan dras med IT-infrastrukturen som är landsomfattande på ungefär samma sätt som bostäderna, men som ännu inte kan påräkna samma lokala kraftfulla politiska mobilisering som miljonprogrammet. Kommunerna har visserligen tagit egna initiativ, antingen själva eller via bolag, när det gäller fiberutbyggnaden vilket gör att de redan – i förhållande till – äger en kabellängd som är av Telias fibernät. Men det är inte alls självklart att alla kommuner accepterar ett mer allmänt ansvar för den lokala bredbandsförsörjningen. Skolans och sjukvårdens försörjning är dock två exempel på användarbehov som talar för att kommuner och landsting har ett starkt intresse av denna fråga. Den näringspolitiska betydelsen av kan jämföras med tänkta effekter av en IT-infrastruktur. Vad som underlättar JAS-sats- ningen är att den också kan ses som en del av försvarspolitiken, vilket torde ha underlättat finansieringen, även när fördyringarna kommit. Även jämförelser med andra infrastrukturområden brukar användas som argument i organiserandet av IT-infrastrukturen. Man brukar tala om att tillhandahålla en grundläggande infrastruktur är ett statligt ansvar och peka på järnvägsnät, vägnät m.m. Man bör då observera att det tog för järnvägsnätet att utvecklas enstaka sträckningar till att bli ett någorlunda landsomfattande stamnät, detta trots att det rådde allmän enighet om att åtminstone stamnätet var ett statligt ansvar. Vägnätet fanns innan staten efter tog ett starkt grepp över utvecklingen. För att förverkliga en snabb och målmedveten utbyggnad av en ny IT-infrastruktur över hela landet torde man behöva gå fram på andra vägar än i alla de ovannämnda projekten. En framkomlig väg verkar vara att stimulera fram en mängd olika insatser i olika delar av med olika huvudmän som initiativtagare, byggare och ägare, dock inom ramen för en enhetlig struktur för att möjliggöra hopkoppling. Ett inle- dande steg kunde bestå av ett ytterligare rikstäckande nät, upphandlat på marknaden, med ledning tillgänglig för alla aktörer, bl.a. stadsnäten, för att ge en med mer jämlik spelplan, särskilt i de delar av landet som inte är kommersiellt attraktiva. Vidare kan man se till att stadsnäten är öppna på lika villkor för alla operatörer och dessutom säkerställa att flera operatörer kan samutnyttja enskilda ledningsnät (med egna servrar etc.). Jämsides med detta bör en central bredbandsfunktion arbeta för att uppnå förutsättningar för öppnande och integration av existerande och nybyggda nät, bl.a. med hjälp av ekonomisk stimulans till gemensam och ny kanalisation och telelagens krav på god funktion och teknisk säkerhet. 2.5Val av teknisk plattform Argumenten för och emot olika tekniska lösningar Den tekniska utvecklingen och användarnas behov samverkar på ett komplicerat sätt. När användarna ser de tekniska möjligheterna precise- ras behoven och en efterfrågan uppstår. medför en bredare användning att priserna når nivåer som i sin tur ökar efterfrågan. Denna mekanism är naturlig i en marknadsekonomi. Men här kan också finnas ett moment av offentlig styrning. Staten kan ha motiv att vilja påskynda utvecklingen i någon riktning. När det gäller utvecklingen av högre kapacitet i accessnätet, finns förutsättningarna för sådan, dock ej med fullständig bredbandskapacitet i vår mening, inom ramen för flera olika tekniska lösningar: accessnätet för telefoni kan, om än i begränsad utsträckning, ges en högre kapacitet, kabel-TV-nätet kan anpassas till Internetanvändning, vilket nu pågår. Som framgår av jämförelserna fyller olika tekniker olika behov och har var och en olika förtjänster och svagheter, varav den främsta ofta är att man inte uppnår full bredbandskapacitet i båda riktningarna. Framförallt är hela detta tekniska område ett sjudande fält av utveckling. Måste staten välja en enhetlig teknisk plattform? Vår genomgång av tekniken visade att det ännu inte på marknaden finns någon självklar kandidat för positionen som den mest spridda accesstekniken i ett bredbandsnät. Det är min uppfattning att den statliga styrningen så långt möjligt bör undvika låsning till vissa tekniker. Teknikvalet är i hög grad beroende av situationen.