sou · GNB3128 · 2000-01-01 00:00:00 — Om höjningen av åldersgränsen skulle föra med sig langning av fyrverkerier skulle det kunna innebära att åtgärden inte skulle slå igenom fullt ut i praktiken. Åtgärder som inskränker tid för förvärv och/eller användning Inskränkningar i försäljningstiden har ingen eller liten påverkan på pro- blemen förutom vad gäller olägenheter för såväl människor som hun dar. För dessa två problemområdet framstår det som en effektiv åtgärd. Åtgärdens påtagliga nackdel är att den i onödan tillståndsbelägger för värv av andra fyrverkerier än smällare. Av de diskuterade åtgärderna är det enligt utredningens uppfattning uppenbart att ett förbud mot smällare är den effektivaste åtgärden. Den är enkel att genomföra och skulle medföra att samtliga de problem som utredningen pekar på skulle elimineras eller kraftigt minska. Åtgärden är av skäl som anförts tidigare inte heller alltför ingripande, tvärtom kan hävdas att det förhållande att främst barn eller ungdomar använ der smällare motiverar att man intar en strikt hållning från pro duktsäkerhets- aspekt. Samtliga länder i vårt närområde med undantag av Tysk land har Åtgärder - utredningens överväganden och bedömningar 167 infört ett förbud mot smällare (har som tidi gare nämnts dock en högsta tillåten ljudnivå). Argument mot ett förbud är att hemtillverkning och olaga införsel skulle kunna öka. Ökad hemtillverkning och olaga införsel kan föra med sig förvärrade personskador, men hörselskadorna, olägen heterna och eventuellt även bränderna skulle ändå minska. ken för ökad hem- tillverkning och olaga införsel diskuteras i kapitel 10. Ingen annan åtgärd än förbud har en påverkan på samtliga problem som smällare orsakar. Ett alternativ till ett förbud skulle därför endast kunna vara att man kombinerar olika åtgärder för att lösa problemen. Det allvarligaste problemet smällare orsakar bedömer utredningen vara hörselskador. Dessa skulle i princip på samma sätt som genom ett förbud kunna elimineras genom att smällarnas ljudnivå begränsades förutsatt att begränsningen sattes tillräckligt lågt. Åtgärden skulle dock inte ha någon påverkan på övriga problem. I andra hand är personskadorna i övrigt ett angeläget problem. Vad som skulle kunna komma i fråga för att minska dessa skador är ökade informationsinsatser och en höjning av åldersgränsen. Smällare orsakar enligt EPC:s undersökning så mycket som hälften av skadorna och sam- mantaget får dessa åtgärder anses ha förutsättningar att få relativt god effekt på personskadorna. En höjning av åldersgränsen skulle sannolikt även innebära att olägenheterna minskade. Om en höj ning av åldersgränsen skulle medföra langning skulle det dock kunna innebära att denna åtgärd inte skulle slå igenom i praktiken. Sammantaget skulle ljudbegränsningar, informationsinsatser och en höjning av åldersgränsen för förvärv av smällare kunna minska pro ble- men. En förutsättning för effekten är att åldersgränsen efterlevs. Om detta kan ifrågasättas kan problemet med olägenheter kräva ytterligare åtgär der. Olägenheterna skulle till stor del kunna bringas att upphöra genom en inskränkning i försäljningstiden enligt den finska modellen. Nackdelen är att försäljningsbegränsningen även skulle drabba fyr verke- rier, vilket skulle kunna upplevas som en omotiverad inskränkning av handlingsfriheten. Sammanfattningsvis kan anföras följande. Ett förbud mot smällare löser samtliga de problem som smällare orsakar, men kan medföra en risk för ökad hemtillverkning och olaga införsel. Det är möjligt att även genom andra åtgärder (ljudbegränsning, höjning av åldersgräns, inskränkningar i försäljningstid samt ökade informationsinsatser) eli mi- nera eller minska problemen med hörselskador och olägenheter för både människor och djur. Vad gäller andra personskador än hörsel skador och bränder så skulle även dessa sannolikt komma att minska. Nack delen med att dessa skador inte försvinner skulle dock kunna uppvägas av effekten vad gäller hemtillverkning och olaga införsel skulle bli mindre. 168 Åtgärder - utredningens överväganden och bedömningar Ett ytterligare pris för att behålla smällare är dock att man för att eliminera olägenheterna kan behöva införa begränsningar i för säljnings- tiden. 9.7Åtgärdernas effekter på fyrverkeri- branschen I överväganden om eventuella åtgärder bör även tas hänsyn till effekter för de företag som är verksamma i fyrverkeribranschen. Som framgår av avsnitt 2.4 finns totalt ca 25 företag i branschen och antalet anställda uppgår till ca 100. Till detta kommer ett 25-tal säsongsanställda. Unge- fär hälften av företagen med 55-60 anställda samt de säsonganställda har till utredningen uppgetts syssla med konsumentfyrverkerier medan övriga avser pyrotekniska sceneffekter och evenemangsfyrverkerier. I detta sammanhang är det den förra gruppen som är intressant. Omsätt- ningen för konsumentfyrverkerier i denna företagsgrupp uppges från branschens sida uppgå till ca exklusive moms vilket uppges motsvara ca inklusive moms i detaljhandeln. Rent generellt torde man kunna konstatera att minskade problem i samband med användningen av fyrverkerier torde gagna branschen. Denna torde knappast vara betjänta av att en lång rad problem i den all- männa debatten förknippas med de produkter företaget säljer och att detta leder till en ständigt pågående kritisk debatt om dessa produkters berättigande. På kort sikt kan vissa av de åtgärder som diskuteras i detta kapitel medföra vissa negativa effekter för branschen i form av minskad för sälj- ning. Möjligheterna att kvantifiera dessa är begränsade eftersom det skulle förutsätta detaljerade uppgifter om försäljningens för delning på olika produktgrupper, data om lönsamhet m.m. Utred ningen har inte till- gång till sådant underlag. Vissa bedömningar kan dock göras vad gäl ler de kortsiktiga effekterna. Av de diskuterade åtgärderna torde således en satsning på ökad information om risker med fyrverkerier och om korrekt användning, inte ha några negativa effekter för branschen, snarare tvärtom. Den typ av begränsningar i försäljningstid och användningstid som diskuterats ovan torde inte heller påverka branschens försäljning i någon märkbar omfatt- ning eftersom dessa åtgärder framförallt förskjuter användningen i tiden. De på kort sikt mest ingripande åtgärder som diskuterats ovan torde vara ett förbud mot smällare i kombination med en höjning av ålders- gränsen för övriga 15-årsprodukter till . Motsvarande åtgär der genomför des i och i . Åtgärder - utredningens överväganden och bedömningar 169 Smällare säljs dels i separata förpackningar (askar) dels i paket till- sammans med andra 15-årsprodukter såsom exempelvis mindre raketer etc. Vidare så säljs 15-årsprodukter separat utan kombination med smäl- lare. Ett förbud mot smällare skulle naturligtvis innebära att hela för sälj- ningsintäkten för smällare faller bort. Effekten av en höjd ålders gräns för övriga 15-årsprodukter är svårare att bedöma. Produkterna kom mer att kunna finnas kvar på marknaden men det är sannolikt att för säljningen kommer att minska även om det inte går att specificera i vilken omfattning. Från branschen har uppgetts att värdet av den totala försäljningen av smällare och övriga 15-årsprodukter kan uppskattas till ca vil ket motsvarar av den totala försäljningen om . Den del av branschen som är berörd uppskattas sysselsätta 65-70 per soner mätt i årsarbetskrafter vilket ger en försäljning per sysselsatt om 1,5-1,. En försäljningsminskning om skulle således mot svara 10-11 personer. Kalkylen bygger på att all försäljning av 15-årsprodukter upphör och kan således ur branschens utgångspunkt ses som " worst case". Enbart ett smällarförbud skulle givetvis påverka försäljnings- intäkterna i mindre grad. Försäljningen av smällare separat uppskattas av branschen uppgå till . Värdet av smällare som säljs i kom bi- nation med andra 15-årsprodukter har uppskattats till . Samman- taget skulle därmed det totala försäljningsvärdet för smällare uppgå till . Motsvarande kalkyl som ovan ger att detta motsvarar 3-4 per- soner. Skulle även försäljningen av övriga 15-årsprodukter som säljs i för packningar tillsammans med smällare falla bort skulle detta motsvara ytterligare 3-4 personer. Övriga förslag som diskuterats i detta kapitel är mindre ingripande och kan därför förväntas få mer begränsade effekter på branschen. Tilläggas kan att erfarenheterna får och vad gäller effekterna på branschen av ett förbud mot smällare samt höjning av åldersgränsen till utredningen uppgetts vara begränsade och att bran- schen förhållandevis snabbt kunnat anpassa sig. Vikten av att ge bran- schen tillräcklig lång övergångstid vad gäller anpassning till nya för ut- sättningar har dock framhållits. Hemtillverkning och olaga införsel 171 10 Hemtillverkning och olaga införsel Som framgår av analysen i kapitel 9 av olika åtgärders effekter på de problem som användningen av fyrverkerier orsakar så framstår frågan om vilka icke önskade bieffekter ett restriktivare regelverk skulle kunna få i form av ökad hemtillverkning och olaga införsel som central. Ett förbud mot smällare skulle, som analysen visar, i huvudsak helt lösa problemen med hörselskador och olägenheter för djur och människor samt kunna minska personskadorna. En betydande nedgång av antalet bränder skulle även kunna uppnås. Som framhållits i kapitel 9 kan, med hänsyn till detta och till det "nyttovärde" som utredningen bedö mer att smällare har, ett förbud för allmänheten inte bedömas som allt för ingri- pande. Avgörande för ett ställningstagande blir därmed enligt utred- ningens uppfattning vilka bedömningar som kan göras vad gäller ris ken för ökad hemtillverkning och olaga införsel. Även i den allmänna debatten om användningen av fyrverkerier har denna fråga spelat en framträdande roll. Det har framhållits att åtgärder som begränsar tillgången på smällare kan föra med sig oönskade bieffek- ter och att förbud mot smällare eller en åldershöjning för för värv av smällare skulle kunna leda till ökad hemtillverkning av smäl lare och/eller olaga införsel av smällare. tycks hemtillverkning av fyrverkerier förekomma i relativt begränsad omfattning i . EPC:s studie indikerar att av samtliga skador orsakas av hemtillverkade produkter. Information om tillvägagångssättet vid hemtillverkning finns lätt till- gänglig för envar, exempelvis på Internet. Utmärkande för hem tillver- kade produkter är att de i högre grad än andra produkter orsakar ska dor och att dessa ofta är allvarliga. Utredningens kartläggning visar att medan smällare främst orsakar brännskador på händer och armar så har de fall av bortsprängda kroppsdelar, som återfinns i statistiken, sin grund i hemtillverkade produkter. Om begränsningar i tillgången till smällare skulle leda till ökad hemtillverkning skulle man därmed kunna riskera ett ökat antal allvarliga personskador på grund av hem tillverkade produkter. Även insmugglade produkter skulle kunna ge all varligare skador, eftersom det sannolikt skulle kunna vara fråga om kraftigare produkter av sämre kvalitet. 172 Hemtillverkning och olaga införsel SOU 1999:128 Farhågor om att begränsningar av tillgången till smällare skulle få oönskade effekter har förekommit i debatten om smällare . Såväl betänkande som betänkande om fyrverkerier behandlades risken för hemtillverkning. (SOU 1948:8, Betänkande med förslag till ny Kungl. Maj:ts förordning angående explosiva varor m.m. och DS I 1975:2, Pyrotekniska varor, risker och regler). I det sistnämnda betänkandet drog utredningen slutsatsen att ett generellt förbud mot smällare borde införas. Sedan bland annat den dåvarande centrala till- synsmyndighet i remissbehandlingen hävdat att ett förbud skulle med föra ökad hemtillverkning genomfördes dock inte utredningens för slag. Som framgått ovan är utredningens ståndpunkt att bedömningen av effekterna vad avser hemtillverkning och/eller olaga införsel är avgö- rande för ställningstagandet till förbud mot smällare eller höjning av åldersgränsen för rätten till förvärv av smällare. Utredningen har gett rättssociologiska avdelningen vid Lunds uni- versitet i uppdrag att på rättssociologiska grunder analysera i vil ken utsträckning ett förbud mot smällare eller en höjning av ålders gränsen för rätten att förvärva smällare skulle medföra risk för ökad hem tillverk- ning eller olaga införsel av smällare. Resultatet har redovisats i en rap- port. I avsnitt 10.1 behandlas debatten om hemtillverkning i ett historiskt perspektiv och i avsnitt 10.2 redovisas internationella erfarenheter om hemtillverkning och olaga införsel. Sociologiska institutionens rapport sammanfattas i avsnitt 10.3 och avsnitt 10.4 behandlar en undersökning om skolelevers erfarenheter av fyrverkerier i som utförts på uppdrag av SÄI. I avsnitt 10.5 och 10.6 presenterar utred ningens slutsatser om hemtillverkning och olaga införsel. 10.1Debatten om hemtillverkning i ett histo- riskt perspektiv Som redovisats i avsnitt 5.1.1 föreslogs i betänkandet ett för- bud mot s.k. knallpjäsers försäljning till minderåriga. Skälen härför var att man ville komma tillrätta med okynnesskjutandet. De sakkunniga i utredningen var inte av den uppfattningen att begränsningar i tillgången av legala smällare ökade risken för hemtillverkning utan av mot satt upp- fattning. Således ansåg de att förekomsten av legala smäl lare ökade fres- telsen för unga att själva tillverka produkter. De moti verade det enligt följande: Hemtillverkning och olaga införsel 173 "Genom de lättillgängliga fabrikstillverkade pjäserna, vilka försäljes icke endast i butiker utan även av postorderfirmor, icke sällan utan till- stånd att idka handel med explosiva varor, vidmakthålles och upp mun- tras seden. Tack vare dessa oskyldiga leksaker vänjer sig den allmänna opinionen vid att t.o.m. barn i koltåldern syssla med explosiva varor. Respekten för e xplosiva varor avtrubbas såväl hos äldre som hos bar- nen. För de senare bli kon sekvenserna icke sällan ödesdigra. Den ene vill överträffa den andre i fråga om kraftiga smällar. Man buntar sam- man och avskjuter flera mindre knallskott . Man fö rsöker på olika sätt skaffa sig allt kraftigare pjä ser. Man skaffar sig på otillåtna vägar sprängämnen eller tillverkar själv sådana. Den oskyldiga leken leder allt för ofta till tragedi. Även om man icke kan påstå, att de fab- rikstillverkade pjäserna historiskt sett äro roten och upphovet till det ifrågavarande onda, torde man å andra sidan icke kunna bestrida, att de på ett verksamt sätt bidragit till att vidmakthålla och utbreda ose- den." (Betänkande med förslag till ny Kungl. Maj:ts förordning angående explosiva varor m.m. SOU 1948:8 sidan 142-143). Utredningens förslag lades i här relevanta delar till grund för lag stift- ningen. sänkte dock dåvarande föreskrivande myndighet åldersgränsen för förvärv av smällare från till . Skälen härför har inte till fullo kunnat utrönas. Enligt uppgift (jämför yttrande från och , avsnitt 5.1.2) från den pyrotekniska branschen fick dock åtgärden den effekten att skador, stölder och störningar minskade. Som redovisats i avsnitt 5.1.2 ansåg även pyrotekniska utredning i sitt betänkande 1975 att tillgången till smällare borde begrän- sas. Den föreslog att allmänhetens bruk av smällare borde för bjudas. Om hemtillverkning anförde utredningen följande: "Utredningen har kommit fram till att två olika vägar för olaga hem- tillverkning av smällare används. Den vanligaste torde vara att bunta ihop ett antal kommersiellt tillgängliga mindre smällare och stoppa in dem i ett hölje, varigenom en kraftigare smäll kan erhållas. Dessutom före kommer hemtillverkning genom sammanblandning av olika kemi- kalier till en pyroteknisk sats som sedan läggs in i ett hölje och förses med stubin. Den senare metoden används också för att göra raketer. Metoden att utgå från kemikalier är syn nerligen riskabel redan i själva tillverkningsskedet medan smällare tillverkade av fabrikstillverkade produkter endast är riskabla vid avfyrandet. Det är därför naturligt att av det fåtal olyckor med hemtillverkade pjäser som kommit till utred- ningens kännedom så mycket som fyra fall av nio utgörs av olyckor vid blandning av kemikalier. Då förslag har framlagts vid olika tillfällen 174 Hemtillverkning och olaga införsel om att för säljning av alla smällare borde förbjudas kommer all tid mot- argumentet att skulle man göra detta skulle automatiskt den olaga hemtillverkningen öka med än allvarligare följder. Förbjöds smällare skulle emellertid all olaga tillverkning genom hopbuntning av i handeln saluförda smäl lare omöjliggöras. Kvar skulle stå risken att i ökad omfatt ning tillblandning av satser från olika kemikalier skulle öka.1942 års sak kunniga trodde ej på någon sådan ökning skulle ske. Detta var då en åsikt baserad på subjektiva bedömningar men finns de danska erfarenheterna av ett för bud att bygga på. Enligt dessa erfarenheter skedde ingen märkbar ökning av den olaga hemtillverkningen då för säljning av smällare förbjöds. tidigt begränsades dock handeln med vissa kemikalier vilket kan ha bidragit till det goda resultatet." (DS I 1975:2 s. 243-244) Utredningen drog den slutsatsen att smällare utan tvekan kunde för bju- das, men att man för säkerhets skull skulle försvåra tillgången till vissa kemikalier. 10.2Internationella erfarenheter om hemtill- verkning och olaga införsel Utredningen har inhämtat erfarenheter från , , , , och . Samtliga länder utom har i princip infört förbud mot smällare. Som framgår av avsnitt 7.2 infördes i ett första förbud för allmänheten att hantera knallfyrverkeri och gällde det för samtliga knallprodukter utom för de allra minsta. mark var därmed det land av ovan angivna som först införde res triktioner mot smällare. Som framgår av ovanstående citat medförde det ingen märkbar ökning av hemtillverkning. En bidragande orsak kan som ovan nämns ha varit att handeln med kemikalier begränsades. Enligt uppgift från ansvariga myndigheter i är hemtillverk- ningen ställd i relation till olaga införsel av fyrverkerier ett mindre problem. Visserligen utvisade enkätundersökningar att så mycket som av poj karna i åttonde klass försökt tillverka fyrverkerier, men skadestatistiken indikerar att av personskadorna har sin grund i hemtillverkade produkter. införseln av fyrverkerier är däremot ett stort problem. Inledningsvis skedde smuggling i första hand från grann länderna och för eget bruk, förekommer även olaga införsel i Hemtillverkning och olaga införsel 175 De olaga införda produkterna bedöms orsaka drygt hälften av personskadorna. Omfattningen av den olaga införseln ledde till en debatt i om att liberalisera lagstiftningen. Den utredning som utredde frågan avvisade dock detta med hänvisning till risken för hör selskador. I infördes i princip ett generellt för bud mot smällare. Förbudet ledde inte till ökad hemtillverkning eller olaga införsel i någon omfattning. I och infördes förbud res- pektive 1995. Förbudet har enligt uppgift från ansvariga myndigheter, i vart fall inte ännu, medfört ökad hemtillverkning eller olaga införsel. I är smällare i princip förbjudna . Illegala smällare orsakar av personskadorna. I är smällare tillåtna. infördes i Ber lin muren uppfördes ett förbud mot smällare i den ame rikan- ska zonen. Förbudet återkallades dock sedan myndigheterna genom massmedia fått den uppfattningen att förbudet ledde till ökad hem till- verkning av smällare. Utredningens uppdrag till rättssociologiska avdelningen vid , var att så långt möjligt klarlägga om, och i så fall i vilken utsträckning, ett förbud mot smällare eller en ålders höj- ning av rätten att förvärva smällare skulle medföra risk för ökad hemtillverkning av smällare eller risk för olaga införsel av smäl lare. Institutionen konstaterar i sin rapport att det är omöjligt att med säke rhet kunna säga något om eventuella framtida effekter av en för ändrad lagstiftning, men att det är möjligt att på ett översiktligt plan redo göra för ett antal omständigheter som kan antas påverka utfallet av en eventuell lagstiftning mot smällare och relatera dessa till de befarade effekterna. Nedan följer en sammanfattning av rapporten. Inledningsvis slås i rapporten fast att det är svårt att förutsäga effek terna av en lagstiftning och skälet härför är det komplexa system av samhälleliga processer i vilka rättsliga reformer kommer till och verkar. Modellen nedan visar hur lagstiftningen kan relateras. 176 Hemtillverkning och olaga införsel Det problem som lagstiftaren önskar komma tillrätta med skulle mot sva- ras av steg ett i modellen. Vad gäller smällare är hypotesen den att pro- blemet har sitt ursprung i konflikten mellan tradition och modernisering. Traditioner fyller en avgörande funktion i varje samhälle, men riske rar att stå i vägen för en nödvändig utveckling eller moderni sering. Traditionen att fira exempelvis nyårsafton med fyrverkerier eller smällare är stark i . En tradition har till uppgift att föra över ett beteende från generation till generation i ett samhälle. För fyr verkeriers del är detta synbart genom att vuxna låter barnen använda smäl lare och själva använder andra fyrverkerier. Det finns dock en risk med traditioner. De tenderar att konservera beteenden och attityder. I fallet med fyrverkerier kan sägas att den kunskap som det moderna samhället lyckats få om skadeverkningar är av sådan art att en moderni seringspro- cess kräver ett restriktivare användande. Konflikten mellan dessa två företeelser har förorsakat en debatt, som i sin tur uppfattats av det politiska systemet, vilket motsvaras av steg två i modellen. Om det politiska systemet skulle fatta ett beslut, motsvarande steg tre i modellen, så skulle första frågan enligt rapporten vara om det över- huvudtaget är mö jligt att genom lagregler bryta en så fast rotad tradition som användningen av fyrverkerier och smällare utgör. En lag har dock enligt rapporten ett stort symbolvärde. Lagar och regler skapas ur kollektivet och genom att underkasta sig reglerna markerar människor sin vilja att tillhöra samhället och gemenskapen. För att sam hällets medborgare på ett systematiskt sätt skall förkasta en rättsregel krävs i princip en kollektivt uttalad överenskommelse om att rättsregeln inte är tillämplig. Ett exempel på lagstiftning som enligt rapporten på ett Hemtillverkning och olaga införsel 177 framgångsrikt sätt har förändrat socialt beteende med rötter i en tradi tion - till fördel för en kunskapsbaserad modernisering av sam hället - utgör förbudet mot barnaga och rattfyllerilagstiftningen. Total för budet mot att aga barn möttes av mycket kraftiga protester när det inför des. En undersökning visade att av det sven ska folket ansåg att kroppsaga var ett nödvändigt redskap för att upp fostra barn. I en rapport svarade dock av de tillfrågade nej på frågan om aga som barnuppfostringsmetod bör vara tillåten i . Det finns enligt rapporten indikatorer om att lagstiftningen spelat en avgörande roll för att förändra attityderna. Ett annat exempel på en lag som tillsynes framgångsrikt har bidragit till att förändra människors attityder är rattfyllerilagstiftningen. Det fanns under seklets första halva en stark opinion mot att lagstifta mot rattonykterhet. utgör rattfyllerilagstiftningen en av de regleringar som har starkast stöd i de allmännas rättsmedvetna. Det finns tre gemensamma drag mellan dessa båda regleringar som enligt rapporten kan ha relevans för smällare: 1.Det beteende man vill förhindra riskerar att skada en enskild person, vilket tenderar att väcka större sympati än den reglering som syftar till att förhindra att skada ett allmänt intresse. 2.Skadan riskerar att vara av bestående karaktär. 3.Skadan drabbar eller riskerar att drabba barn. Sammantaget skulle det därmed enligt rapporten sannolikt finnas förut- sättningar för att få stöd för ett politiskt beslut om ökade restriktioner för smällare. Av central betydelse är dock valet av rättslig form, vilket mot- svaras av steg fem i modellen.