sou · GNB320 · 2000-01-01 00:00:00 — 69Lomfors (1996). 70Levine (1996). Det historiska sammanhanget 85 Flyktingpolitikens betydelse för de förhållanden kommissionen utrett Fram kunde judar från nazidominerade områden få visum för besök i . De hade då möjlighet att exempelvis öppna bankkonton här eller lämna värdefull egendom för förvar hos svenska bekanta. Det är sannolikt att så skedde i vissa fall, även om nazisternas ekonomiska förföljelser mot judarna då ännu inte hade nått sin kulmen. Även om ägaren till sådan egendom sedan dog i Förintelsen, kan egendomen i fråga ha kommit att stanna i . innebar den svenska flyktingpolitiken, med gränsrekommendationer och J-pass, att förföljda judar hindrades från att ta sig in i . Detta betydde i sin tur att det blev mycket svårare för judarna att själva föra sin egendom till för säkert förvar. Viss möjlighet kunde ännu finnas för judar i och , åtminstone fram då viseringstvång infördes även för nordiska medborgare. Ju längre ockupationen av dessa länder pågick desto mindre sträng blev tillämpningen av den restriktiva regleringen i förhållande till personer som kom därifrån. I relation till flyktingar från kontinenten tillämpades emellertid en sträng politik ända in . När politiken sedan svängde var vägen ändå stängd genom det nazityska utreseförbud som då införts. då ariseringen och de ekonomiska förföljelserna i övrigt pågick som värst innebar den svenska flyktingpolitiken således ett hinder för drabbade judar som annars hade haft möjlighet att föra egendom till . För de tyskar, som inte var judar, innebar den svenska flykting- politiken inte motsvarande hinder för inresa. Åtminstone sedan gräns- rekommendationssystemet hade tagit form kunde de i princip fritt röra sig över gränsen. De hade därmed också praktisk möjlighet att föra hit tillgångar av olika slag. Tyskar som kom över judisk egendom i samband med arisering och andra förföljelser kunde tänkas föra även den till . I kommissionens arbete med att klargöra vad som hänt med egendom av judiskt ursprung som förts till före och under har det visat sig nödvändigt att överväga vilka följder neutralitets- politiken kan ha haft. Av den anledningen har kommissionen valt att här göra en kortfattad beskrivning av hur den svenska neutralitetspolitiken tillkom och vad begreppet innebar. Avsnittet avslutas med ett 86 Det historiska sammanhanget resonemang om vilken direkt betydelse den valda politiken kan ha haft för de händelser kommissionens utredning avser samt med en kortfattad redovisning av två olika tankeskolor i de senaste årens debatt om neutralitetspolitiken. Meningen med redogörelsen är alltså inte att försvara den politik som fördes eller att på annat sätt anlägga synpunkter på den. Det finns säkert skäl att från moraliska utgångspunkter och med dagens kunnande som bakgrund reflektera över lämpligheten av de vägval som politiker gjorde när de först bestämde sig för och sedan sökte följa neutralitetens linje, men dessa i och för sig angelägna frågor har det inte ålagts kommissionen att utreda. En annan sak är att om ett samband kan konstateras mellan den förda politiken och hanteringen av sådan egendom som kommissionens uppdrag avser, har kommissionen naturligtvis ansett det angeläget att klargöra det förhållandet. Mot den bakgrunden har detta avsnitt tillkommit. Bakgrunden till den svenska neutralitetspolitiken När risken för ett stormaktskrig i ryckte närmare förberedde den svenska utrikesledningen en svensk neutralitetspolitik. Detta gjordes utifrån följande fem utgångspunkter. 1Under hade icke betecknat sig som en neutral stat. Till följd av sitt medlemskap i () var då förpliktat att solidariskt delta i ekonomiska sanktioner mot en angripare och att överväga deltagande i militära sanktioner. Efter det ofullständiga och misslyckade sanktionsexperimentet som under och ledning vidtogs mot det fascistiska i samband dess angrepp på 1935-36 förklarade sig emellertid obundet av dessa förpliktelser och började, liksom de nordiska grannländerna, åter att tala om sin neutralitetspolitik. 2Det nordiska samarbetet ansågs viktigt och kunde motivera avsteg från en annars odifferentierad neutralitet. Dåvarande utrikes- ministern betonade i flera anföranden vikten av samarbete mellan de nordiska länderna även på det utrikes- och försvarspolitiska området. Han underströk att den svenska neutraliteten ingick i en vidare nordisk neutralitet. Exakt vad denna andra utgångspunkt för den svenska politiken skulle innebära uttalades inte, men planering skedde för olika former av samverkan i kris eller krig, framför allt med . Det historiska sammanhanget 87 öka de nordiska ländernas utsikter att stå utanför ett kommande stormaktskrig. Planerna inkluderade åtgärder som kunde sträcka sig utöver vad som skulle vara tillåtet enligt folkrätten för en neutral stat. 3En tredje utgångspunkt överväganden var femte och trettonde , som reglerade neutrala staters rättigheter och skyldigheter vid lant- respektive sjökrig. Det centrala i Haagkonventionernas bestämmelser var att de krigförande förpliktade sig att icke utnyttja den neutrales territorium för militära syften, medan den neutrala staten på sin sida förpliktade sig att söka avvisa alla eventuella försök från de krigförande att göra just detta. 4Att det saknades motsvarande regelverk när det gällde flera andra sidor av en neutral stats hållning blev den fjärde utgångspunkten när neutralitetspolitiken i formades. Pressens och den allmänna opinionens hållning berördes över huvud taget inte i några folk- rättsliga överenskommelser. Enligt svensk uppfattning var varje slags andlig eller ideologisk neutralitet främmande för folkrätten. Möjligheten för ledande politiker i ansvarig ställning att göra uttalanden med kritik mot krigförande makt ansågs däremot i viss mån begränsad genom kravet på opartiskhet. 5En femte utgångspunkt – kanske den viktigaste från synpunkten av kommissionens uppdrag – var rättsläget i fråga om den neutrala statens ekonomiska och handelspolitiska förbindelser. Dessa relationer var till väsentliga delar inte reglerade i några internationella överenskommelser. Flertalet rättslärda ansåg att en neutral stat var fri att utforma sin handelspolitik efter sina egna behov. Staten var oförhindrad att reglera utrikeshandeln i det syftet, och något krav på ekonomisk neutralitet kunde inte uppställas. Medan staten alltså kunde dra upp ramarna för utrikeshandeln, var de transaktioner som företagen och medborgarna sedan genomförde en sak som den neutrala staten inte kunde göras ansvarig för. Ett undantag från denna femte utgångspunkt fanns i fråga om krigsmateriel. Där stadgade trettonde förbud för den neutrala staten att exportera sådan materiel till krigförande stat. och medborgare var däremot fria att göra det. Om staten valde att förbjuda även privat krigsmaterielexport, var den förpliktad att låta förbudet gälla gentemot alla krigförande. I övrigt utgick folkrätten alltså från grundsatsen om handelns frihet även under krig. Denna frihet från regler balanserades av de 88 Det historiska sammanhanget krigförandes rättigheter att begränsa de neutralas handel genom att etablera blockad mot fienden och beslagta s.k. krigskontraband. Under hade det visat sig att de krigförande utvidgade dessa rättigheter. De neutrala staterna tvingades i det läget ingå handelsavtal för att tillförsäkra sig särskilt viktiga importvaror, och de måste då också acceptera inskränkningar i sin handel med avtalspartens fiende. För att bemöta kraven från de krigförande på att skära ned handeln med motsidan hävdade de neutrala staterna då rätten att åtminstone upprätthålla handeln i normal fredstida omfattning (le courant normal). Utan att bli gällande folkrätt vann den principen ganska allmän acceptans. Risk fanns dock att krig- förande stater, när det passade dem, motsatt skulle hävda en skyldighet för ett neutralt land att avväga export eller import efter denna princip. Flertalet folkrättslärda ansåg att kravet i neutralitetsrätten på opartiskhet bara gällde i fråga om utrikeshandel om en neutral stat införde vissa i trettonde särskilt angivna förbud, framför allt beträffande medborgarnas export av krigsmateriel. I övrigt ansågs något krav inte kunna ställas på att de krigförande skulle ha samma fördelar eller nackdelar. Avgörande för en neutral stats åtgärder måste vara de egna behoven. Det ansågs icke tillåtet att visa partiskhet genom att införa inskränkningar i handeln som inte förestavades av egna behov utan av önskan att skada en av de krigförande parterna. Ovan har en bakgrund till den svenska neutralitetspolitiken redovisats. I det följande skall något sägas om vilken innebörd denna politik kom att få. Framställningen koncentreras till de områden som har samband med kommissionens uppdrag, dvs. främst handeln men också moraliska överväganden och opartiskhet. Kommissionen finner det naturligt att starta beskrivningen med att försöka redovisa utrymmet för moraliska överväganden inom neutralitetspolitiken. Det måste då konstateras att några moraliska hänsynstaganden knappast är möjliga för en neutral stat vad gäller dess relationer till de krigförande makterna i de avseenden som regleras av neutralitetsrätten. I denna mening är neutraliteten i princip amoralisk. Detta innebär att den är inriktad enbart på att göra det möjligt för den egna staten att undvika krig. En annan sak är att effekterna av den neutrala statens förpliktelser att följa neutralitetsrätten kan ge följder som måste uppfattas som omoraliska. Det historiska sammanhanget 89 Perspektivet kan dock bli ett annat för dem som intar en pacifistisk hållning och anser att fredens bevarande till varje pris är det främsta värdet. För dem kan ett enskilt lands strävan att undgå krig för egen del vara ett uttryck för den högsta moral. Om neutraliteten bäst gynnar det syftet, kan den alltså te sig överlägsen varje annan politik från moralisk synpunkt. Vidare bör beaktas att flertalet svenskar vid den aktuella tiden fäste stor vikt vid de humanitära insatser som landets neutrala ställning möjliggjorde och den positiva betydelse för våra nordiska grannländer som ställning utanför kriget hade. I det avseendet hade alltså neutraliteten en klar moralisk dimension för de flesta svenskar. Sedan är det en annan sak att meningarna kunde vara delade om huruvida detta slags insatser var tillräckliga för att uppväga den amoraliska karaktären hos neutralitetspolitiken mot de krigförande. Folkrätten tillät inte en neutral stat att göra någon skillnad i hållningen till olika stater beroende på deras ansvar för kriget eller deras regimer. hade två totalitära och aggressiva stormakter i sitt närområde, men detta hot mot och alla självständiga demokratiska stater i ändrade inte någonting i folkrättens krav på den neutrale att tillämpa regelverket lika mot de krigförande. Den moderna neutralitetsrätten hade utvecklats under ett skede och 1900-talets början när stormakternas regimer kunde vara auktoritära men aldrig totalitära. Krig fördes mellan stater och regimer som tedde sig något så när jämlika för en upplyst internationell opinion och ett land som . byggde på den motsatta tanken, nämligen att ett angreppskrig skulle mötas med gemensamma sanktioner mot angriparen. hade i princip övergivit neutraliteten och anslutit sig till den kollektiva säkerhetens och den internationella solidaritetens grundsatser. Återgången till neutraliteten innebar för del en återgång till en amoralisk hållning i stormaktskonflikter, i de avseenden som reglerades av neutralitetsrätten. Detta vägval skedde i stor enighet. Något alternativ i form av en allians av västliga demokratier fanns för övrigt inte. Västmakterna bedrev in i det sista appeasement-politik mot , och när världskriget utbröt visade de sig ur stånd att hjälpa de mindre stater som drogs in i kriget på deras sida. Det enda undantaget från den svenska amoraliska huvudlinjen gällde de nordiska grannarna. Från svensk sida hävdades redan före kriget att vad som hände dem berörde oss på ett särskilt sätt och att det inte var givet att skulle ställa sig neutralt vid konflikt mellan dem och tredje makt. Efter angrepp på utfärdade inte någon neutralitetsförklaring utan intog 90 Det historiska sammanhanget hållning som icke krigförande under vinterkriget . Därmed fick frihet att ge ett omfattande stöd, främst med statliga krediter och leveranser av krigsmaterial från kronans förråd. När däremot angrep och , kom en liknande understödspolitik från sida inte i fråga. , som hade långt större militär kapacitet att angripa än vad haft, gjorde klart att man icke skulle tolerera en sådan hållning. Kriget i blev för övrigt omgående en del av stormaktskriget, och förklarade sig ämna fasthålla vid sin neutralitet under kriget i . Sedan stridshandlingarna i avslutats , gav i stället en favör genom att bevilja tillstånd till permittenttrafiken till och från 1940-43.71 De politiskt ansvariga var medvetna om det problematiska i att skulle vara neutralt i ett krig där den ena sidans seger var en förutsättning för den egna framtida friheten. Men man valde det småstatsrealistiska72 perspektivet: intresse att undvika krig sattes i förgrunden och den större uppgiften att besegra Nazityskland ansågs ankomma på de stormakter som haft ansvaret för 1920- och 1930-talens misslyckade politik mot . Neutraliteten och den därmed följande amoralen blev det naturliga valet även för de mest övertygade antinazisterna bland ledande politiker. Efter kriget skrev dåvarande finansministern i tredje delen av sina Minnen att man knappast känt något behov av annan motivering för vår neutralitet än vårt eget intresse av att undgå krigets förödelse. Och han tillade: När det hördes ett ord om kamp mot nazismen som en plikt mot demokratin, blev det vanliga och naturliga svaret att den plikten fyllde vi genom att försvara vårt eget land och att där – så gott det nu gick – hålla de demokratiska friheterna oförkränkta.73 När valet en gång träffats, visade det sig svårt att undgå att det blev bestämmande för svenska attityder och reaktioner även på en rad om- råden som inte var reglerade i neutralitetsrätten. En orsak till detta var begreppet opartiskhet. Det återkom ofta i definitionerna av den folkrättsliga neutraliteten. Men en sådan allmän formulering hade sina risker. Den kunde utnyttjas av de krigförande när det passade deras syften att kräva jämlik behandling av den neutrale på 71De svenska favörer åt de allierade som också förekom senare under kriget finner kommissionen ingen anledning att gå in på i detta sammanhang. 72Termen småstatsrealistiska används av i hans rapport till kommissionen med rubriken och opinionen under (kommissionens dnr 34/98). 73Ernst Wigforss, Minnen III, 1954, s. 438 f. Det historiska sammanhanget 91 det ena eller andra området som inte omfattades av neutralitetsrätten. Den kunde också vilseleda den egna opinionen, eftersom den lätt ledde tankarna till att neutral borde uppfattas som likställande och lika- behandlande över hela fältet. De neutrala staternas egna folkrättsexperter var som regel angelägna att understryka, att alla suveränitetsinskränkningar måste tolkas re- striktivt och att den neutrala staten bara kunde avkrävas opartiskhet där den var uttryckligen föreskriven i folkrätten. Omvänt var det naturligt för stater med totalitära regimer av nazistisk eller kommunistisk färg att låta sina folkrättsexperter hålla öppet för en mer vidsträckt tolkning. Ett exempel på en sådan vidsträckt tolkning var Nazitysklands önskan om att den svenska pressen skulle inta en opartisk hållning, ett förhållande som kommer att beröras ytterligare i avsnitt 2.4.4. Ovan redovisades hur den uppfattade rättsläget i fråga om neutrala staters ekonomiska och handelspolitiska förbindelser. I fråga om handelspolitiken stannade den , när neutralitetspolitiken förbereddes, alltså för en folkrättstolkning som skulle ge stor frihet att tillgodose sina egna intressen. UD:s folkrättssakkunnige , som också var ordförande i utrikesutskott, skrev i en promemoria under den tjeckiska krisen : Liksom de krigförande staterna vid regleringen av sin egen handel med de neutrala staterna följa endast sina egna intressen, bör en neutral stat göra detsamma. Det finns ingen som helst anledning att uppställa såsom uttryck för ett slags internationell moral, bindande för de neutrala, att upprätthålla den balans i utrikeshandeln, som var rådande under fredstid. ( ) En helt annan sak är, att en neutral stat kan bli nödgad, av hänsyn till de krigförandes pressning eller för vinnande av nödvändiga kompensationsvaror, att upprätthålla en viss proportion vid regleringen av utrikeshandeln. Men det är också möjligt, att den neutrala staten på grund av läget under krigstid finner det mera förenligt med sina intressen att helt omlägga sin utrikeshandel.74 sökte få en utfästelse om fortsatta svenska järnmalmsleveranser i händelse av krig. I en not avvisade den tanken, men förklarade att det skulle ligga i helt uppenbara intresse att upprätthålla sina handels- förbindelser åt alla håll under ett stormaktskrig. 74 Citerat i (1958), s. 18 f. 92 Det historiska sammanhanget Omfattningen av dessa förbindelser måste främst bliva beroende av egna folkförsörjningsbehov och kan icke vara oberoende av det läge, som skapas genom de krigförandes åtgärder. ( ) Rent svenska intressen bliva sålunda avgörande för handelspolitik under ett krig, däribland givetvis intresset att icke äventyra neutralitetens upprätthållande. Det restriktionssystem beträffande utrikeshandeln, som därvid bli nödvändigt, skall i det eventuella krisläge, varom är fråga, icke ensidigt rikta sig mot någon stat, som respekterar neutralitet och oberoende.75 Möjligheten att tillgodose svenska folkets försörjning blev alltså den ledstjärna som tydligt styrde regeringen när handelspolitiken utformades. Neutralitetspolitikens betydelse för de förhållanden kommissionen utrett Vad har då framkommit om den förda neutralitetspolitikens betydelse för de omständigheter kommissionen har haft att utreda? Först måste det konstateras att neutralitetsrättens omfattning är och var mycket begränsad på detta område. Det fanns exempelvis inget direkt förbud mot att en neutral stat tog emot guld som en krigförande stat hade tillägnat sig från centralbanker i ockuperade länder eller från förföljda personer. Inte heller fanns det något i neutralitetsrätten som förbjöd enskilda personer eller företag i det neutrala landet att utnyttja ett beträngt läge för en viss grupp människor i det krigförande landet till att lägga sig till med deras egendom. Vidare hade, som framgått ovan, den med stöd av sina folkrättsexperter intagit ståndpunkten att neutralitetsrätten inte hindrade från att inom ramen för sin egen neutralitetspolitik anpassa utrikeshandeln efter folkhushållets behov. Detta betydde i sin tur att utan att bryta mot folkrätten ansåg sig kunna utvidga handeln med i all den utsträckning som krävdes för att kunna hålla i gång folkförsörjning, näringsliv och försvarsmakt, sedan spärrats genom ockupationen av och och möjligheten att nå andra marknader skurits av. En annan sak är att neutralitetspolitiken, dvs. strävan att undgå krigsdeltagande och vidmakthålla drägliga relationer till , givetvis påverkade hanteringen av flera av dessa frågor. Ofta kunde det dock råda delade meningar om huruvida en viss åtgärd eller hållning var 75 Ibid. s. 29 f. Denna uppfattning redovisades också offentligen, t.ex. i Undéns anföranden på , utgivna under . Det historiska sammanhanget 93 nödvändig, eller ens av större betydelse, för att undvika krig. Kritikerna misstänkte att andra motiv var lika viktiga för dem som förordade åtgärden i fråga och att det bara var av taktiska skäl som man åberopade fredsargument. Även vid en efterhandsbedömning kan det vara svårt att nå säker kunskap i dessa frågor. Neutralitetspolitiken i ett efterhandsperspektiv Som redan nämnts har kommissionen inte ålagts att göra någon värdering av det vägval som gjorde när det bestämde sig för att stå neutralt i världskriget. Inte heller har kommissionen i uppdrag att bedöma det sätt på vilket i praktiken försökte följa denna linje under krigets gång. I detta avsnitt har kommissionen sökt beskriva förhållandena så som de tedde sig för samtiden, inte för en eftervärld som har annan information och andra utgångspunkter. Kommissionen har dock ansett det vara lämpligt att avslutningsvis skifta tidsperspektiv och i all korthet påminna om ett par drag i den allmänna debatten om krigsårens politik så som denna debatt förts under efterkrigstidens decennier. Länge var meningsbrytningarna efter kriget om politik 1939-45 koncentrerade till de avvikelser från de folkrättsliga neutralitetsreglerna som gjort 1940-43 till Nazitysklands förmån (permittenttrafiken, Division m.m.). För de flesta svenskar som upplevt krigsåren och de första efterkrigsdecennierna framstår detta säkert även som huvudsaken. har dock en annan fråga, som gäller krigets senare skede, fått ett allt större utrymme. Tanken har framförts att borde ha trappat ned och avbrutit handeln med på politiskt-moraliska grunder efter nederlag vid , exempelvis för att förkorta kriget eller protestera mot judeförföljelserna. Redan under kriget utövade de allierade, ledda av amerikanarna, i ökad utsträckning påtryckningar på i denna riktning.Ingenting tyder dock på att tanken på ett fullt avbrott över huvud taget fördes på tal i regeringen eller . har tanken lagts fram utomlands med särskild tyngd av biträdande utrikesminister i hans första rapport om Nazitysklands guldhandel m.m.76 76 I förord till rapporten sägs att det fram till fanns a legitimate fear of German invasion bland de neutrala. Men fastän det tyska hotet därefter kraftigt minskade, ignorerade de neutrala repeated Allied entreaties to end their dealings with Nazi 94 Det historiska sammanhanget Med en viss förenkling kan man urskilja två olika tankeskolor i diskussionen i om denna tes, så som meningarna brutits i den offentliga debatten och bland kommissionens ledamöter och sakkunniga. Enligt den första tankeskolan försvann varje trovärdigt invasionshot mot efter och de allierade landstigningarna i 1942-43. gjorde de allierade allt starkare påtryck- ningar för att skulle minska och småningom upphöra med all handel med . Men av flera skäl, som hade att göra med folk- försörjningen och neutraliteten, fortsatte med en massiv försäljning av järnmalm och kullager till , vars krigsproduktion i själva verket nådde sin kulmen . Den svenska exporten var en direkt hjälp till förmåga att föra krig. Den gavs trots att regeringen kände väl till vilka hänsynslösa metoder som tyskarna använde för att vidmakthålla sin kontroll över de ockuperade länderna och dessutom med säkerhet visste att Nazityskland mördade oskyldiga judar i snabbt ökad takt. Den svenska exporten må ha haft en viss realpolitisk grund, men när en demokrati direkt hjälper en diktatur på detta sätt, blir nationens moraliska känsla kränkt. understödde, låt vara indirekt, folk- mordet på judarna, och – kanske än värre – hjälpte en diktatur vars mål var att förstöra demokratin i och därmed eget politiska system. stödde diktaturen mycket längre än nödvändigt, och stödet var mycket större än det som gav till de demokratier som offrade sina unga män och resurser på att försvara demokratien. Medvetandet om att det förhöll sig på detta sätt har lett till en olust som växer för varje generation av svenskar. Vad saken gäller är ingalunda att borde ha gått med i kriget militärt på de allierades sida. Det fanns ingen grund i svensk opinion för ett sådant steg, och de allierade uttryckte knappast heller någon önskan om det. och continued to profit from their trade with and thus contributed to prolonging one of the bloodiest conflicts in history. Om sägs att was one of 's largest trading partners, supplying critically needed iron ore and ball bearings, among other goods (s. V f.). I förordet till sin andra rapport, som publicerades , lägger fram a more nuanced view av neutraliteten.