sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Graden av sekretess och nödvändigheten att den inte skadas gör naturligtvis att denna verksamhet inte kan bli föremål för samma öpp- na reformverksamhet som andra samhällsfunktioner. I många länder har de omvälvande förändringarna i den globala politiska och militära situationen medför att man redan under 1990- talets början genomfört betydande förändringar av sina underrättelse- tjänster. Det har gällt verksamhetens inriktning, resurser och organi- sation. Koordinering av det samlade "underrättelsesamhällets" verk- samhet har därvid också varit ett centralt tema. Omställningarna har varit betydande och de pågår fortfarande. Här kan också noteras att man i flera länder söker ge underrättelsetjänsten en något högre grad av öppenhet genom offentliga redovisningar. Lagstiftningen på områ- det ses också över. Allt detta är karaktäristiska drag kring denna verk- samhet i flera länder. Det är nu viktigt att även den svenska underrättelsetjänsten ges förbättrade förutsättningar att fullgöra viktiga uppgifter till stöd för svenska nationella intressen i den nya säkerhetspolitiska situationen. uppfattning att en översyn var motiverad och rege- ringens beslut om utredningsdirektivens innehåll bör enligt vår me- ning ses mot angivna bakgrund. Uppgiften för vårt arbete är alltså att göra en översyn av den svenska underrättelsetjänsten. I direktiven för vårt arbete har ut- gångspunkterna lagts fast. Det är den nya säkerhetspolitiska situatio- nen efter 1990-talets början som bildat bakgrund till varför översynen är nödvändig. De säkerhetspolitiska hoten och riskerna har på det mi- litära området blivit mindre och kan ses mera långsiktigt. En bredare hotbild som inrymmer flera icke-militära hot och risker har utvecklat sig och berör vår säkerhetspolitik. deltagande i det interna- säkerhetssamarbetet får ökad betydelse, varvid de internatio- nella fredsfrämjande och humanitära operationerna ställer oss inför nya uppgifter. I de senaste årens försvarsbeslut har försvarets upp- gifter formulerats om. Underrättelsetjänsten har emellertid, som sagts, lämnats orörd i arbetet med beredningen av försvarsbesluten 166 Överväganden och förslag och i senare sammanhang har det endast pekats på behovet av att un- derrättelsetjänsten utvecklas (se bl.a. prop. 1998/99:74 s. 69). Det är i stället vår uppgift att se över underrättelsetjänsten. Kommittén redovisar sitt utredningsarbete i ett offentligt betän- kande. Utredningsarbetet har bedrivits i en situation med stora pågå- ende och snabba förändringar i omvärlden. Framtiden framstår som svårbedömd även i ett nära tidsperspektiv. Att mot denna bakgrund nu närmare söka värdera den underrättelseverksamhet som be- drivs, att analysera kostnaderna för verksamheten, att utreda framti- dens metodfrågor eller underrättelsetjänstens fortsatta verksamhet i övrigt mera i detalj i en kommitté inom ramen för det offentliga ut- redningsväsendet har vi inte uppfattat som rätt väg till en nödvändig principiellt inriktad reformering på området. Denna vår inställning har förstärkts allt eftersom utredningsarbetet har fortskridit. Kommittén har därför sett det som en viktig uppgift att överväga hur underrättel- setjänstens roll fortlöpande och lämpligast skall kunna formuleras . Med den öppna formen för redovisningen följer att den måste bli av mera övergripande natur. Den genomgång av underrättelsetjäns- tens uppgifter, arbetssätt och organisation som vi utfört har varit framåtsyftande. Vad skall underrättelsetjänsten göra under dessa nya säkerhetspolitiska förutsättningar, vilka är målen för verksamheten och hur skall den vara organiserad? Vi har begränsat oss till att i våra överväganden och förslag söka ge våra svar på dessa frågor på ett principiellt plan. Vi har sålunda inte gjort egna studier rörande för- hållandena kring underrättelsetjänsten och dess verksamhet under ti- digare skeden. Sådant arbete har skett och pågår eller övervägs i and- ra sammanhang. Vi har inte uppfattat det så att våra direktiv innefattat uppgiften att göra en sådan historik. Eftersom de säkerhetspolitiska förhållandena ändrats så radikalt skulle sådana undersökningar också ha ett begränsat värde för vårt arbete. Däremot har vi funnit det vik- tigt för vårt arbete att skaffa oss information om nuläget inom under- rättelsetjänsterna i flera andra länder. Internationellt sett har under- rättelsetjänsten genomgått stora förändringar . Ett viktigt skäl för att nu stanna vid ett mera principiellt betraktel- sesätt och inte lägga fast i detalj hur lösningarna skall se ut är att den säkerhetspolitiska situationen präglas av föränderlighet och ovisshet. Vi har mot denna bakgrund koncentrerat vårt arbete på att dels lägga fram några förslag till viktiga förändringar, dels ett organisatoriskt förslag som avses bilda utgångspunkten för ett successivt föränd- ringsarbete under regeringens ledning med underrättelsetjänsten och dess frågor. Överväganden och förslag 167 Vi har inte funnit anledning att i den nu rådande situationen närma- re beröra underrättelsetjänst på lägre förbandsnivå inom Försvar- smakten. Vår behandling av frågan om underrättelsetjänstens roll i samband med internationella fredsfrämjande operationer har emeller- tid i hög grad betydelse även för sådana förbandsnivåer. Underrättel- setjänsten i krig och beredskap berörs i mindre grad direkt av våra förslag. Underrättelsetjänstens verksamhet är i hög grad inriktad på att hålla en beredskap för att kunna ge förvarning. I de delarna för- ändrar våra förslag inte så mycket. Våra synpunkter beträffande un- derrättelsetjänstens verksamhet bör beaktas i den framtida planering- en för beredskap och krig. En närmare genomgång av behovet av ändringar i den planläggningen blir naturlig att göra mot bakgrund av statsmakternas kommande ställningstaganden till våra förslag. När dessa riktlinjer lagts fast bör särskilt uppdrag ges att se över under- rättelsetjänstens närmare ställning under beredskap och krig. Det har för kommittén varit mycket tillfredsställande att konstatera att redan det faktum att kommittén tillsatts och utredningsarbetet in- letts och bedrivits fört med sig en intensifierad och fortlöpande intern förändringsprocess och, vad vi förstår, en förbättrad dialog inom och mellan underrättelsetjänstens olika organ. Vidare har vi kunnat konstatera förekomsten av en inslag av ökad öppenhet kring under- rättelsetjänsten. Ett viktigt exempel på det är regeringens åtgärd att lämna en öppen redogörelse för vissa riktlinjer för under- rättelsetjänsten inom Försvarsmakten och hos FRA. Det bör nämnas att diskussionerna inom kommittén synes ha positivt medverkat till det beslutet. I det sagda ligger viktiga utgångspunkter. Det gäller nu att gå vidare genom att tillskapa en plattform för ett fortsatt konkret refor- marbete. Vid utformningen av denna plattform är det viktigt att kunna bygga in instrument som kan medföra en successiv reformverksamhet och möjligheter till självkorrigering inom underrättelsetjänsten. Vi vill på denna punkt lämna förslag till en principiell lösning. Med denna skall man sedan kunna bedöma behovet av att anpassa verksamheten och också faktiskt kunna realisera detta. Utgångspunkten för vårt arbete är den nya säkerhetspolitiska situ- ationen och de krav denna ställer. Underrättelsetjänsten skall här med inhämtade uppgifter och analyser kunna fylla en stödfunktion för statsledningen när den utformar den svenska säkerhetspolitiken . Sin verksamhet skall underrättelsetjänsten bedriva inom ramen för de uppgifter för statsledningen och vårt försvar som lagt fast. Vi vill redan här slå fast att det är en nödvändig uppgift att man inom vårt försvar inhämtar, bearbetar och analyserar underrättelser till 168 Överväganden och förslag stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Underrättel- setjänsten har därvid en central roll. Erfarenheterna visar emellertid även att det är viktigt att lägga fast ramar och förutsättningar för den- na verksamhet. Annars riskeras att förtroendet för verksamheten för- svagas bland medborgarna. Vi kommer därför i det följande även att behandla dels de s.k. grundprinciperna för underrättelsetjänsten, dels frågan om området bör lagregleras. 4.1Den svenska säkerhetspolitikens mål och inriktning Underrättelsetjänstens uppgifter är, som redan har framgått, knutna till att ge underlag för beslut, som skall fattas med en grundläggande utgångspunkt i den utrikes- och försvarspolitik som landet för. Den svenska säkerhetspolitikens mål och inriktning blir därmed avgörande också för underrättelsetjänstens grundläggande inriktning. Föränd- ringsperspektiven för underrättelsetjänsten får därför bedömas bl.a. mot bakgrund av de mål som har satts upp och den inriktning som har givits för säkerhetspolitiken. I olika sammanhang, bl.a. i 1995 och försvarsbeslut, har det framhållits att svensk säkerhetspolitik ytterst syftar till att bevara landets frihet och oberoende eller som det har uttryckts i prop. 1998/99:74 (bl.a. s. 48) fred och självständighet. Det har angivits att vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att - såsom enskild nation och i samverkan - kunna utveckla vårt samhälle. Detta säkerhetspolitikens mål skall, anges det vidare, vara styrande för mycket av utrikespolitiska och försvarspolitiska agerande. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 39 ff. och bet. 1995/96:UFÖU1 s. Innebörden av den angivna säkerhetspolitiska målsättningen, som har såväl en nationell som internationell dimension, är i grova drag att skall kunna möta militära hot, som direkt berör landets natio- nella frihet och oberoende. Denna nationella målsättning innebär även att skall kunna förebygga och hantera situationer överhuvud- taget, om dessa kan innebära svåra nationella påfrestningar och risker. Det gäller således också förhållanden, som inte i sig utgör något mi- litärt hot, men ändå skulle kunna innebära snabba och allvarliga för- 170 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten ändringar av samhällets normala funktioner. (Se bl.a. bet. 1996/97:FöU1 s. 33 och prop.1998/99:74 s. Den säkerhetspolitiska målsättningens internationella dimension innebär att i samverkan med andra länder aktivt skall delta i fredsfrämjande och humanitär verksamhet. I är det överord- nade svenska internationella säkerhetspolitiska målet att varaktigt säk- ra ett förtroendefullt och nära samarbete mellan staterna och ett sam- arbete med alla europeiska säkerhetsorganisationer. Det regionala samarbetet inom är därvid av central betydelse och allt säkerhetsfrämjande samarbete med de baltiska staterna utgör en viktig del i den svenska säkerhetspolitiska målsättningen. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 40 och bet. 1996/97:UFöU1 s. 50 ff. samt prop.1998/99:74 s. När det gäller formerna för det internationella säkerhetspolitiska samarbetet, som efter det slut har blivit alltmer omfat- tande och mångfacetterat, brukar det indelas i tre huvudområden - säkerhetsfrämjande samarbete, fredsfrämjande och humanitär verk- samhet samt ömsesidiga säkerhetsgarantier. Det säkerhetsfrämjande samarbetet syftar till att upprätthålla respekten för mänskliga rättig- heter, hantera motsättningar inom ramen för en internationell rättsord- ning och minska risken för att mellanstatliga eller inomstatliga kon- flikter skall uppstå. Samarbetet sker i första hand med andra än mili- tära medel, men i samarbetet ingår även frågor om t.ex. nedrustning och andra förtroendeskapande åtgärder för att skapa stabilitet och sä- kerhet. (Se prop.1998/99:74 s. Den fredsfrämjande och humanitära verksamheten syftar till att i in- ternationell samverkan hantera situationer när internationell fred och människors och samhällens säkerhet hotas. Verksamheten omfattar kon- fliktförebyggande åtgärder, fredsbevarande insatser och fredsframtving- ande insatser, som i allmänhet innefattar att militära medel kommer till användning. Humanitära insatser sker främst med civila medel för att bistå människor som drabbas av konflikter eller andra extraordinära si- tuationer. Fredsfrämjande och humanitära insatser karaktäriseras av att de ofta är mångfunktionella och omfattar en komplicerad och för varje konflikt unik blandning av diplomatiska, militära och civila element. deltar inte på grund av sin alliansfria ställning i det säkerhets- samarbete, som omfattas av ömsesidiga säkerhetsgarantier och som in- nebär utfästelser mellan länder att bistå varandra med militära och andra medel vid väpnade angrepp. Detta utesluter dock inte att bistår en annan FN-medlem eller tar emot bistånd vid verkställande av de åt- gärder vilka säkerhetsrådet beslutat i enlighet med artikel 49 i FN- stadgan. (Se prop.1998/99:74 s. 77 f.) Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 171 När det gäller den principiella inriktningen för försvarspolitiken innebär den enligt de nyssnämnda försvarsbesluten att det militära försvaret bör utformas så att det kan utvecklas i steg för att kunna möta olika typer av angreppshot i skilda tidsperspektiv och i övrigt lösa uppgifter i enlighet med målsättningen. Totalförsvaret, varmed avses en verksamhet och inte en organisation, som består av både militär och civil verksamhet, skall enligt 1995 och för- svarsbeslut därvid utformas med utgångspunkt i en grundnivå, som svarar mot erforderliga åtgärder så länge nuvarande säkerhetspolitis- ka och militärstrategiska läge består, så att totalförsvarsmyndighe- terna kan -hävda territoriell integritet, -hantera konsekvenser av kriser och konflikter i vårt närområde, -delta i fredsfrämjande och humanitära insatser samt stärka samhällets samlade förmåga att förebygga och möta svåra påfrestningar och ris- ker i fred. (Jfr bl.a. prop.1996/97:4 s. 61 ff. och bet.1996/97:FöU1 s. 33 f.) Härtill kommer att förmågan till anpassning till omvärldsutvecklingen skall vara styrande för totalförsvarets framtida utformning. Begrep- pet territoriell integritet förknippas förutom med gränskränkningar ytterst med invasionshot men även andra ageranden mot landet från en angripares sida, som kan uppfattas som ett angrepp mot landets territorium såsom t.ex. informationskrigföring eller sabotage. 1998/99:74 s. 51 ff. har angivits att totalförsvarsresurserna skall kun- na användas för att -försvara mot väpnat angrepp, -hävda vår territoriella integritet, -bidra till fred och säkerhet i omvärlden och -stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. I fråga om den svenska utrikes- och försvarspolitikens inriktning har det framhållits att den allmänna säkerhetspolitiska utvecklingen i Eu- ropa har varit gynnsam för , även om säkerhetsfrågorna i Syd- osteuropa sannolikt kommer att få större betydelse fram- över. Utvecklingen i har ansetts som mycket osäker. , som skulle kunna hota och landets territoriella integritet, har bedömts i rådande politiska läge som osannolika. De rent militära förutsättningarna för att under genomföra så- dana angrepp har ansetts vara starkt begränsade. (Se bl.a. prop.1995/96:12 s. 59 samt prop.1998/99:74 s. 14 ff.) Försvarets traditionella uppgift att möta ett invasionshot har där- med framstått som tidsmässigt mindre närliggande i ett förändring- sperspektiv . I de angivna för- 172 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten svarsbesluten har dock understrukits att den långsiktigt dimensione- rande uppgiften ändå är och förblir att möta ett väpnat angrepp och att denna uppgift i sig har en dominerande påverkan på försvarsmyndig- heternas verksamhet i närtid. Det har framhållits att för- måga att möta ett väpnat angrepp skall på ett be- tryggande sätt svara mot tänkbara hot utgående från en aktuell be- dömning av de politiska och militärstrategiska förhållandena i om- världen. Det har också sagts att respekten för den nationella integri- teten skall upprätthållas och förmåga finnas att ingripa mot varje form av kränkning av vårt territorium. Vidare skall förmågan, förutom genom variationer i beredskap, fortlöpande kunna anpassas till mer långtgående förändringar i det säkerhets-politiska och militärstrate- giska läget. (Se bl.a. prop. s. 61 f.) Försvarsberedningen har bl.a. påpekat att måste också i nuvarande omvärldsläge ha beredskap att kunna upptäcka och avvisa varje tänkbar form av hot mot vårt lands territo- riella integritet såsom kränkningar av vårt luftrum, territorialhav eller landgräns. Försvarsberedningen har framhållit att förmåga att värna sitt territorium även i fredstid har ett egenvärde, men ger också en klar signal om vår förmåga att stå emot väpnade angrepp av större dignitet. (Se Ds 1999:2 s.143.) Regeringen har i prop. 1998/99:74 framhållit att fokuseras intresset på en säkerhetspolitiskt mer mångfacetterad bild av tänkbara yttre risker och hot mot vårt lands säkerhet. Den sträcker sig från de mer traditionella säkerhetspolitiska hoten mot vårt lands territorium, som vi inte kan utesluta på lång sikt, över mer begränsade väpnade angrepp till olika typer av sabotagehandlingar (s. 44). I propositionen pekas på (s. 53) att omfattande sabotage eller terroraktioner mot vik- tiga infrastruktursystem som elförsörjning eller telekommunikationer kan ingå i en utveckling mot någon form av väpnat angrepp. Förmå- gan till analys av det säkerhetspolitiska läget i vår omvärld är avgö- rande för våra förutsättningar att identifiera angriparen och kunna av- göra om denna form av handlingar utförts av enskilda eller kan ledas till främmande makt. Så länge det handlar om enskilda brottslingars verksamhet har de rättsvårdande myndigheterna enligt propositionen det primära ansvaret för att hantera situationen även om därvid också totalförsvarsresurser skall kunna utnyttjas. Rör det sig om ett väpnat angrepp från en främmande makt skall det mötas av vårt samlade to- talförsvar. I propositionen hänvisas till att (s. 45) som säkerhetsbe- greppet vidgas är det inte rimligt eller hanterligt att anse att allt som kan påverka landets och medborgarnas situation har säkerhetspolitisk Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 173 Säkerhetspolitiken bör enligt regeringens mening primärt avse sådana hot mot säkerheten, som kan innebära snabba och allvar- liga försämringar av samhällets normala funktioner. Det innebär att hoten måste ha en viss dignitet, dvs. avse samhället eller många män- niskor snarare än enskilda verksamheter eller individer. Sådana hot har ofta även försvarspolitisk relevans genom att totalförsvarsresurser i större eller mindre utsträckning kan användas för att förebygga eller hantera dem om de skulle inträffa. Risker för att säkerhetspolitiska hot av här angivet slag skall uppstå kommer enligt regeringen i sin tur att bero på långsiktiga förändringar av samhällsförhållanden och relatio- ner mellan länder. Det sagda måste för tiden anses vara styrande för underrättelsetjänstens verksamhet, som bl.a. syftar till att kartlägga främmande makters förhållanden och handlingsmöjligheter och förse beslutsfattarna med erforderligt beslutsunderlag. I olika sammanhang talas om att prognoser för en utveckling till eventuella mer omfattande angrepp numera får göras i tidsperspektiv av fem och . Tyngd- punkten i underrättelsetjänstens verksamhet, när det gäller att bedöma riskerna för sådana angrepp, förskjuts därmed från att tidigare ha haft en i huvudsak operativ närtida inriktning mot en mer strategisk sådan. Den strategiska underrättelseuppgiften ställer ändrade och nya krav på underrättelsetjänsten att fortsättningsvis i högre grad kunna bedö- ma bl.a. stridskraftsutvecklingen i enskilda stater, framtida konflik- tanledningar och det framtida krigets karaktär. Som redan har framgått anges i 1995 och försvarsbeslut att anspråken på totalförsvarets förmåga att möta ett väpnat angrepp visserligen är begränsade under , men att angreppshoten kan växa om läget i omvärlden förändras. Regeringen har i prop. 1998/99:74 (s. 64) liksom försvarsberedningen i sin senaste rapport 1999:2 pekat på några situationer där hot kan riktas mot landet (s. 143 f.): Hotet mot kan riktas mot landets gräns till havs, på land och i luften, men även ta formen av angrepp i begränsad omfattning eller hot om angrepp mot befolk- ningscentra, samhällsfunktioner eller delar av svenskt territorium. Syftet kan vara att begränsa vår politiska och territoriella suveränitet. Ett hot mot kan i första hand förmodas ha sitt ursprung i en konflikt i vårt östra närområde. Men man bör även ta med i beräkningen att ett väpnat angrepp mot kan ha sin källa och sitt geografiska fysiska ursprung bortom närom- råde och t.ex. vara relaterat till svenskt deltagande i internationell krishantering. Det är rimligt att anta att ett hot mot emanerar från en eller flera stater, men det kan också uppstå situationer då det råder oklarhet om vem som ligger bakom det aktuella hotet. 174 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten Det är troligt att det i första hand är konventionella militära stridskrafter som kan komma till användning mot , men risken för terrorhandlingar som inslag i krigföringen och användning av massförstörelsevapen kan inte uteslutas. En eventuell användning av kärnvapen får antas vara konsekvensen av medvetna beslut, men risken för oavsiktliga väpnade angrepp till följd av brister i förvarnings- och säkerhetssystem måste beaktas liksom B- och C-hotet mot civilbefolkningen. Totalförsvaret måste därför på ett betryggande sätt kunna stärka och anpassa sin förmåga att möta ett väpnat angrepp i takt med en tänkbar utveckling i omvärlden. Det skall alltså finnas en betryggande beredskap för att höja denna förmåga i såväl ett kort som i ett längre perspektiv. (Se prop. 1995/96:12 s. Denna totalförsvarets förmå- ga till anpassning till det säkerhetspolitiska läget, den s.k. anpass- ningsdoktrinen, är enligt försvarsbesluten en central fråga för den svenska försvarspolitiken och skall vara styrande för totalförsvarets framtida utformning (se bl.a. prop. 1996/97:4 s. 64 f.). Anpassnings- doktrinen och underrättelsetjänstens inriktning för att ge underlag för beslut om anpassning skall beröras närmare nedan under avsnitt 4.3. I 1995 och försvarsbeslut framhålls att delta- gande i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser är en huvuduppgift för totalförsvaret vid sidan av den traditionella för- svarsuppgiften och att den uppgiften väntas få allt större betydelse och omfattning. För att kunna fullgöra uppgiften behöver statsmak- terna information, som kan läggas till grund för en planering av tänk- bara insatser och senare beslut om sådana. Vidare behövs information som stöd för insatsstyrkornas säkerhet och operationer, när de befin- ner sig på platsen. Sålunda är underrättelsefunktionen en förutsättning för insatsstyrkornas säkerhet, styrkornas förmåga att lösa sina upp- gifter, deras förmåga att leda förhandlingar och ha kontroll över ut- vecklingen i området m.m. Informationsinhämtning och bearbetning för dessa ändamål är därför uppgifter, som i en ökande grad kommer att engagera underrättelsetjänsten. Underrättelsetjänsten bör även ha möjlighet att utbyta underrättelser med andra länders underrättelse- tjänster för att i den gemensamma operationens intresse säkerställa en enhetlig bild av det aktuella områdets situation och utveckling inom detta. Andra övergripande uppgifter för totalförsvaret, som får allt större betydelse är enligt försvarsbesluten att aktivt delta i det växande in- ternationella förtroendeskapande samarbetet och främja den regionala stabiliteten i första hand i vårt närområde. Underrättelsetjänsten förut- ses i dessa sammanhang medverka vid tillkomsten av internationella avtal om nedrustning och rustningskontroll, förbud mot spridning av vapen m.m. och andra åtgärder för att skapa stabilitet och säkerhet. Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 175 Kontrollen av efterlevnaden av avtalen blir också en viktig fråga för underrättelsetjänsten.