sou · GNB342d3 · 2000-01-01 00:00:00 — När det gäller dessa icke överklagbara partsbesked skyddas den enskildes rätt genom det civilrättsliga regelsystemet och möjligheten att vid tvist med myndig- heten väcka talan vid allmän domstol. Det övervägande antalet partsbesked som lämnar har sin grund i förordningen med instruktion för . Skulle ett partsbesked dock ha sin rättsliga grund i luftfartslagen eller luftfartsför- ordningen skulle det emellertid kunna överklagas, och då - enligt den nuvarande ordningen - till regeringen. Även om det torde vara mycket ovanligt med partsbesked som har sin rättsliga grund i luftfartslagen finns det enligt utredningens mening inget skäl till att de skall kunna överklagas. Överklaganderätten bör således begränsas till att gälla beslut vid myndighetsutövning mot enskild. Skulle en part vara missnöjd med ett partsbesked får denne i stället väcka talan vid allmän domstol. Enligt utredningens direktiv bör utredningen behandla frågan om rätt att föra talan i domstol. Enligt vad utredningen har erfarit har de problem som tidigare funnits i detta sammanhang försvun- nit genom den reform av förvaltningsprocessrätten som har skett . Utredningen finner därför inte skäl att ta upp frågan om Luft- fartsverkets rätt att föra talan i domstol till behandling. 20Militär luftfart och annan luftfart för statsändamål Utredningens förslag: När militära luftfartyg används för civila än- damål skall som huvudregel civila luftfartsregler gälla. Luftfartslagen är indelad i två avdelningar. I den första avdelningen behandlas den civila luftfarten och i den andra behandlas militär luftfart och annan luftfart för statsändamål. Utredningen har ovan (se avsnitt 4.2) föreslagit att den nuvarande tudelningen av lagen slopas och att de särskilda bestämmelserna rörande militär luftfart och annan luftfart för statsändamål arbetas in i lagens 1 kap. I förevarande kapitel behandlar utredningen närmare vissa frågor som rör den militära luftfarten och annan luftfart för statsändamål. Framförallt gäller det frå- gorna om vad som skall innefattas i begreppet militär luftfart och vilka bestämmelser i lagen som skall vara tillämpliga på militär luftfart och annan luftfart för statsändamål. Att det finns en särreglering för militär luftfart och annan luftfart för statsändamål i LL har sin grund i att Chicagokonventionen enligt artikel 3 (a) är tillämplig endast på civila luftfartyg och inte på statliga luftfar- tyg. Enligt artikel 3 (b) skall luftfartyg som används i militär-, tull- och polistjänst anses vara statliga luftfartyg. En följd av detta är att Chica- gokonventionen blir tillämplig på statliga luftfartyg som används för affärsdrift. Det är således ändamålet med luftfarten som avgör om Chi- cagokonventionen är tillämplig eller inte. I LL (nuvarande 15 kap.) anges vilka bestämmelser i lagen som gäl- ler för luftfart med militära luftfartyg och för annan luftfart för stats- ändamål. Övriga regler fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den nuvarande gränsdragningen i LL mellan civil luftfart och militär luftfart sker med utgångspunkt från luftfartygets natur, dvs. om det är ett civilt eller militärt luftfartyg som används. När det gäller militära luft- fartyg saknar således ändamålet med användningen betydelse. Detta får till konsekvens att även när militära luftfartyg används för annat än mi- 324 Militär luftfart och annan luftfart för statsändamål litära ändamål blir den särreglering som gäller för militär luftfart till- lämplig. Enligt utredningens mening finns det inga bärande skäl för att behålla denna ordning. Med hänsyn till åtaganden enligt Chicagokon- ventionen (artikel 3) bör tillämpas samma ordning som konventionen anvisar. Som princip anser utredningen att all kommersiell flygverksam- het för civila ändamål bör betraktas som civil verksamhet och regleras som all annan sådan verksamhet, dvs. enligt civila regler och under till- syn av . Mot denna principiella ståndpunkt skulle kunna hävdas att de militära flygsäkerhetsreglerna motsvarar eller rent av är strängare än de civila flygsäkerhetsreglerna. Eftersom civil och militär flygverksamhet har helt olika ändamål och uppgifter går det emellertid inte att göra någon fullständig jämförelse mellan de olika flygsäkerhets- reglerna. Civil flygverksamhet bör ske i enlighet med de regler som är särskilt utformade för civil verksamhet och som i stor utsträckning är internationellt harmoniserade. Detta gäller särskilt i fråga om person- transporter, till vilken kategori ambulanstransporter räknas. Om de ci- vila reglerna görs tillämpliga på militär flygverksamhet för civila ända- mål kommer Försvarsmaktens möjligheter att utföra civila transporter att begränsas. I vissa fall kan det dock finnas ett samhälleligt intresse och behov av att militära luftfartyg kan användas för annat än militära än- damål. Detta kan t.ex. vara fallet vid brådskande sjuktransporter eller andra uppdrag, om det inte finns något civilt luftfartyg som kan utföra en viss uppgift eller vid internationella hjälpsä ndningar. En sådan möj- lighet att i vissa situationer med tillämpning av militära regler använda militära luftfartyg för annat än militära ändamål bör tillgodoses i lag- stiftningen. Det kan i sammanhanget antecknas att det i förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet finns vissa regler som är av betydelse när militära luftfartyg skall användas för civil verk- samhet. Enligt 2 § i denna förordning skall Försvarsmakten, vid livsho- tande situationer där omedelbar transport är avgörande för behandlingen av skadade eller sjuka personer, utföra transporter med helikopter på begäran av sjukvårdshuvudman genom flygräddningscentralen i . Denna skyldighet att ställa helikopter till förfogande får inte all- varligt hindra ordinarie verksamhet av större betydelse inom myndighe- ten eller myndighetens medverkan i räddningstjänst enligt 34 § rädd- ningstjänstlagen (1986:1102). Transporterna skall utföras mot avgift. Försvarsmakten får härutöver, och utöver vad som följer av 34 § rädd- ningstjänstlagen, ställa personal och egendom till förfogande för trans- porter av sjuka eller skadade eller för transporter åt polis- och tullmyn- digheterna eller åt , om det finns ett trängande behov av transporten. Försvarsmakten får ta ut avgifter för sådan medverkan. Militär luftfart och annan luftfart för statsändamål det gäller utförande av annat arbete framgår av 5 § i samma förordning att Försvarsmakten får åta sig att bygga vägar och broar samt att utföra transporter, andra arbeten och tjänster, om denna verksamhet kan inord- nas som ett led i utbildning som bedrivs vid myndigheten eller främjar staten eller annat allmänt samhällsintresse. Av 7 § första stycket framgår emellertid att vid verksamhet som avses i 2, 5 och 6 §§ skall gällande bestämmelser om konkurrens beaktas. Enligt paragrafens andra stycke skall i fråga om verksamhet som avses i 5 och 6 §§ frågan om konkur- rensintrång anses föreligga avgöras efter hörande av länsarbetsnämnden och den kommun som berörs, om det gäller åtaganden av större omfatt- ning. I paragrafens tredje stycke sägs slutligen att första stycket inte till- lämpas beträffande sådan verksamhet som bedrivs enligt 2 § för de stat- liga myndigheter som sägs där. I fråga om sådan verksamhet som be- drivs enligt 5 och 6 §§ för statliga myndigheter tillämpas första och and- ra styckena bara på statens affärsdrivande verk. Det kan också noteras att även om det enligt utredningens förslag till ny luftfartslag kommer att vara möjligt att använda militära luftfartyg för vissa civila ändamål, det härutöver kan krävas en operativ licens en- ligt rådets förordning (EEG) nr 2407/92 av om utfär- dande av tillstånd för lufttrafikföretag (licensieringsförordningen) för att utföra viss flygverksamhet, se avsnitt 11.1. För att erhålla en operativ licens krävs det i sin tur ett drifttillstånd, vilket utfärdas enligt nationella regler. Utredningen har gjort en systematisk genomgång av vilka bestämmel- ser i lagen som bör vara tillämpliga på militär luftfart och annan luftfart för statsändamål. I detta sammanhang har utredningen funnit att flertalet av ansvarsbestämmelserna i luftfartslagen även bör vara tillämpliga på militär luftfart. är lagens straffbestämmelser inte till- lämpliga på den militära luftfarten. Det är svårt att se att det skulle fin- nas några skäl till att den militära luftfarten generellt skulle vara undan- tagen från luftfartslagens ansvarsbestämmelser. Utredningen har också funnit, mot bakgrund av att flygtrafikledningstjänsten för civil och mili- tär luftfart är integrerad, att bestämmelsen i utredningens förslag till 6 kap. 10 § luftfartslag (nuvarande 6 kap. 3 § LL) skall läggas till de be- stämmelser som skall gälla i fråga om militär luftfart. Övriga föreskrifter för den militära luftfarten och markorganisationen i de ämnen som anges i LL, och som inte gäller förhållandet mellan en- skilda eller annars måste meddelas i lag, meddelas enligt 15 kap. 1 § andra stycket LL av regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer. Försvarsmakten har i FFS 1997:15 (3 §) föreskrivit att Chefen för flygvapenledningen leder flygsäkerhetsarbetet och beslutar föreskrif- ter för den militära luftfarten. Med stöd av detta bemyndigande har det 326 Militär luftfart och annan luftfart för statsändamål fastställts Regler för militär luftfart (RML), vilka till struktur och inne- håll påminner om BCL. Utredningen har vid sin översyn av det militära regelverket funnit att Försvarsmaktens rätt att utfärda föreskrifter för den militära luftfarten är något otydlig. Denna föreskriftsrätt bör därför tydlig- göras genom att det i luftfartsförordningen tas in ett klart bemyndigande för Försvarsmakten att meddela föreskrifter för den militära luftfarten och markorganisationen i de ämnen som avses i luftfartslagen och som inte gäller förhållandet mellan enskilda eller annars måste meddelas i lag. I 13 kap. LL och 135 § LF finns LL:s och . Utredningen har gjort en total översyn av dessa ansvarsbestämmelser. Vid denna översyn har utredningen bl.a. övervägt kravet på subjektivt rekvisit. är det – med ett undantag – inte reglerat vad som krävs i subjektivt hänseende. Genom en ändring av 1 kap. 2 § första stycket BrB blev BrB:s allmänna reglering av det subjektiva rekvisitet tillämplig också på specialstraffrättens område. Ändringen innebär att det även beträffande straffbestämmelser utanför BrB ställs upp en presumtion om att det fordras uppsåt för att straffrättsligt ansvar skall kunna utkrävas. Om även oaktsamt handlande skall vara straffbart måste detta därför uttryckligen anges i lagtexten. Det är mot denna bak- grund som kravet på subjektivt rekvisit har setts över. När det gäller ansvarsbestämmelserna i nuvarande 13 kap. 2 § LL har utredningen ti- digare sett över dem (se SOU 1997:122). Beträffande straffrättsliga frågor i övrigt är det framför allt fyra frå- gor som utredningen har övervägt närmare; onykterhet vid luftfart, straff vid överträdelser av EG-förordningar, s.k. oregerliga passagerare och svensk strafflags tillämplighet i rummet. Onykterhet vid luftfart har re- dan behandlats i kapitel 7. De tre övriga frågorna behandlas nedan. I anslutning till det straffrättsliga avsnittet kan nämnas att det för ut- redningen från olika håll har påtalats att s.k. svartflygning utgör ett pro- blem. Det är inte möjligt att få fram uppgifter om hur stort detta problem är. Enligt utredningens mening har dock de svårigheter som funnits med att komma till rätta med svartflyg framförallt bottnat i att de nuvarande reglerna om certifikat och om tillstånd till luftfartsverksamhet har varit otydliga. Av utredningens förslag till regler om certifikat och om till- stånd till luftfartsverksamhet framgår det klart vad som kommer att krä- vas för att få utföra flygtransporter mot betalning. Ett sådant tydliggö- rande bör enligt utredningens mening vara tillfyllest för att komma till rätta med problemen med svartflyg. Utöver de ovan nämnda frågeställningarna har utredningen även be- handlat vissa straffrättsliga frågor som är av mindre omfång. Dessa re- dovisas i författningskommentaren. 21.2Straff vid överträdelser av EG- förordningar Utredningens förslag: Vissa överträdelser av EG-förordningar på området civil luftfart straffbeläggs i luftfartslagen. Som tidigare behandlats (se särskilt avsnitt 2.3.2) finns det en rad EG- förordningar och andra EG-rättsakter på den civila luftfartens område. När det gäller EG-rättens förhållande till straffrätten kan utgångspunk- ten sägas vara att EG saknar straffrättslig kompetens. 1 Nationell straffrätt påverkas ändå på olika sätt av EG-rätten. anges det uttryckligen i en förordning – eller ett direktiv – att medlemsstaterna skall föreskriva sanktioner och påföljder vid överträdel- ser av bestämmelserna i rättsakten. Även när det inte finns något sådant uttryckligt stadgande föreligger det genom den lojalitetsförpliktelse som föreskrivs i artikel 5 i EG-fördraget ett krav på medlemsstaterna att straffa överträdelser av gemenskapsrätten. har således i ett flertal rättsfall lagt fast att när det i en gemenskapsrättslig reglering inte föreskrivs någon särskild påföljd för överträdelser av bestämmelser- na däri och det inte heller görs någon hänvisning till nationella bestäm- melser i detta hänseende, är medlemsstaterna enligt artikel 5 i EG- fördraget skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa ge- menskapsrättens tillämplighet och verkan (se t.ex. mål C- 177//95 och Loten Navigation, 1997, s. I-1111). Medlemsstaterna kan i princip själva välja vilken typ av påföljd som bör komma i fråga. har fastställt några allmänna princip- er som den anser bör gälla som grund för medlemsstaternas val av på- följder (se mål 68/88 Kommissionen mot , 1989, s. 2965 och mål C-326/88 , 1990, s. I-2911). Enligt skall medlemsstaterna se till att överträdelser av gemenskapsrätten sank- tioneras i enlighet med liknande materiella eller processuella bestämmel- ser som gäller för överträdelser av nationella regler av samma slag. På- följderna skall vara effektiva och stå i rimlig proportion till överträdelsen och ha avskräckande effekt. 1 För en utförlig redogörelse av förhållandet mellan EG-rätten och straffrätten, se , EG:s sanktionsrätt, 1998. För att uppfylla gemenskapsrättsliga förpliktelser bör det således införas sanktionsbestämmelser i anslutning till de EG-förord- ningar som finns inom området civil luftfart. Den första fråga som upp- kommer i detta sammanhang är vilken eller vilka typer av påföljd som bör komma i fråga. Som ovan angetts skall påföljderna motsvara dem som gäller överträdelser av nationella regler av samma slag. Vissa av de överträdelser av EG-förordningar på den civila luftfartens område som kan aktualiseras – t.ex. att ett lufttrafikföretag utför lufttransporter utan föreskriven operativ licens eller bedriver luftfart i strid med de mark- nadstillträdesbegränsningar som kan införas enligt marknadstillträdes- förordningen – torde till sin art och svårhetsgrad motsvara de brott som räknas upp i nuvarande 13 kap. 2 § LL. För dessa brott är påföljden böter eller fängelse . Således bör motsvarande straff gälla för de avsedda överträdelserna av EG-förordningar på den civila luftfartens område. Nästa fråga är hur de aktuella straffbestämmelserna lagtekniskt skall utformas. Från legalitetssynpunkt är givetvis det mest önskvärda att det i lag individualiseras vilka bestämmelser i de olika EG-förordningarna som är straffbelagda. En sådan ordning är dock förknippad med vissa nackdelar. Inte sällan är det fråga om mellan beslutet om att anta en förordning och dess ikraftträdande. Eftersom straffbestämmelserna måste ges i lag har man att räkna med en tidsut- dräkt. Med hänsyn till denna tidsutdräkt kan det vara svårt att komplettera en ny förordning med lagbestämmelser om straff. Den mest hanterbara lösningen i detta avseende torde därför vara att ha ett blan- kettstraffbud, som är utformat så att det knyter an till alla EG- förordningar som har beslutats inom området civil luftfart och som även tar sikte på ändringar i dessa samt nya förordningar inom detta område. Från legalitetssynpunkt kan emellertid en sådan lösning dock ifrågasät- tas. Metoden har emellertid valts när det gäller utfärdandet av sanktions- föreskrifter som avser förordningar inom området för fiske och jordbruk (se 11 § lagen [1994:1709] om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och 11 och 12 §§ lagen [1994:1710] om EG:s förord- ningar om jordbruksprodukter). När det gäller jordbruksområdet lär det vara cirka 5 000 EG-förordningar som straffbelagts på detta sätt. 2 Mot bakgrund av att metoden med blankettstraffbud således ansetts kunna användas i borde det vara möjligt att även välja motsvarande lösning beträffande luftfarten. Med hänsyn till rättssäkerhetsaspekten och att antalet EG-förordningar på luftfartens område är relativt begrän- 2 Se , Straffrättsligt samarbete inom Europeiska Unionen, SvJT 1997 s. 418. sat har emellertid utredningen stannat för att i lag individualisera vilka bestämmelser i de olika EG-förordningarna som är straffbelagda. Utöver de överträdelser som enligt utredningen förslag straffbeläggs finns även ett antal former av överträdelser som utredningen inte funnit skäl att straffbelägga. Dessa får istället beivras i administrativ ordning. Utredningens förslag: Det införs i en lindrigare grad av brottet luftfartssabotage, som får benämningen hot mot luftfartygs säkerhet. har flygföretag – såväl nationellt som internationellt – fått ökade problem med, vad utredningen valt att benämna, oregerliga passagerare (eng. Unruly passengers eller Disruptive passengers) om- bord på sina luftfartyg. 3 I begreppet oregerliga passagerare innefattas en rad olika beteenden, såsom att en passagerare inte följer flygbesättning- ens instruktioner, att en passagerare bryter mot ett rökförbud eller ett krav på att ha säkerhetsbälte på sig eller att en passagerare verbalt eller fysiskt angriper andra passagerare eller flygbesättningen. Eftersom så- dana passagerare i vissa fall kan utgöra en allvarlig fara för flygsäker- heten och luftfartsskyddet har utredningen funnit skäl att ta upp frågan till närmare behandling. Ur straffrättslig synvinkel finns det två stadganden som är av särskilt intresse; 13 kap. 5 a § BrB och 13 kap. 3 § andra stycket LL (jämförd med 5 kap. 3 § LL). 13 kap. 5 a § BrB avser kapning och sjö- eller luftfartssabotage. Denna bestämmelse har sin grund i internationella konvnetioner.Den ena av dessa är som innehåller regler om brott och vissa andra handlingar begångna ombord på luftfartyg. Kon- ventionens bestämmelser innebär i huvudsak att befälhavare, besätt- ningsmän och passagerare ges befogenheter att vidta behövliga åtgärder 3Se , 1998, s. 24-27. Enligt vissa uppgifter har antalet oregerliga passagerare ökat , se , s. 38. 4Frågan om oregerliga passagerare har uppmärksammats av bl.a. , och . Se t.ex. ruptive/Unruly passengers och Working Paper 167:unruly passenger beha- viour, presented to the 32nd Assembly by International Transport Wor- kers Federation. med anledning av brott eller andra handlingar som nämnts eller för att förebygga gärningar av denna art. Vidare ges regler som berättigar befälhavaren att i vissa fall sätta i land och i andra fall till vederbörande myndighet överlämna den som förövat en sådan handling som avses i konventionen. Denna innehåller också jurisdiktionsbestämmelser och bestämmelser om de fördragsslutande staternas rättigheter och skyldig- heter i fråga om att ingripa mot luftfartyg under flygning, att tillåta ilandsättning eller ta emot person som befälhavaren överlämnar, att verkställa brottsundersökningar och lämna vissa underrättelser m.m. I samband med att anslöt sig till konventionen (SÖ 1967:40) gjor- des bedömningen att flertalet av konventionens bestämmelser redan hade sin motsvarighet i gällande lagbestämmelser och praxis eller till sin natur var sådana att lagstiftningsåtgärder inte var påkallade, varför endast vissa mindre ändringar gjordes i svensk luftfartslagstiftning (se prop. Med anledning av att det uppkom ökade problem med flygplanskap- ningar och annan likartad brottslighet kom det att utarbetas ytterligare två konventioner. Vid en diplomatisk konferens i antogs en sär- skild konvention för bekämpande av olaga besittningstagande av luft- fartyg, den s.k. (se avsnitt 2.2.7). Enligt denna kon- vention förbinder sig avtalsslutande stater att belägga flygplanskapning med stränga straff och att uppfylla vissa förpliktelser i fråga om doms- rätt, åtal och utlämning m.m. beträffande sådana kapningsbrott. antogs på en internationell konferens i en konvention för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet, den s.k. Montrealkonventionen (se avsnitt 2.2.8). Denna konvention om- fattar vissa andra brott mot den civila luftfartens säkerhet än kapnings- brott, nämligen sabotage och andra liknande handlingar. Grunddragen i konventionen överensstämmer i övrigt med – avtals- staterna förbinder sig att belägga de i konventionen angivna formerna av sabotagehandlingar med stränga straff och uppfylla vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, åtal och utlämning m.m. beträffande sådana brott. Med anledning av tillträde till konventionerna (SÖ 1971:17 och SÖ 1973:48) vidtogs vissa lagstiftningsåtgärder (se prop. 1971:92 och prop. Enligt artikel 1 första punkten i Montrealkonventionen begår någon en brottslig handling som rättsstridigt och uppsåtligen a)företar en våldshandling mot någon ombord på luftfartyg under flygning, om gärningen är ägnad att äventyra luftfartygets säker- het; eller b)förstör luftfartyg i trafik eller tillfogar sådant luftfartyg skada som gör det oanvändbart för flygning eller som är ägnad att äventyra dess säkerhet under flygning; eller c)på luftfartyg i trafik anbringar eller låter anbringa, oavsett på vil- ket sätt det sker, föremål eller ämne som är ägnat att förstöra luft- fartyget eller att förorsaka det sådan skada, som gör det oanvänd- bart för flygning eller som är ägnad att äventyra dess säkerhet un- der flygning; eller d)förstör eller skadar anläggning för flygnavigering eller stör an- vändningen av sådan anläggning, om gärningen är ägnad att äventyra säkerheten för luftfartyg under flygning; eller e)meddelar uppgift som han vet är falsk och därigenom äventyrar säkerheten för luftfartyg under flygning. En brottslig handling begår, enligt artikelns andra punkt, också den som a)försöker att begå något av de brott som anges i artikelns första punkt; eller b)medverkar till att annan begår eller försöker att begå sådant brott. För att skulle kunna ratificera Montrealkonventionen vidtogs som ovan angetts vissa lagändringar i syfte att nå överensstämmelse mellan den svenska lagstiftningen och konventionens bestämmelser. När det gällde ansvar för de gärningar som beskrivs i artikel 1.1 i konventio- nen föreskrevs en ny straffbestämmelse om luftfartssabotage i 13 kap. 5 a § BrB. Brottsbeskrivningen var – liksom – uppdelad på två led. I det ena kriminaliserades åtgärder som var ägnade att framkalla fara för luftfartygets säkerhet under flygning. Det andra ledet avsåg skadegörelse som gör luftfartyg i trafik oanvändbart för flygning. I förarbetena uttala- des beträffande det första ledet att det kunde avse vilken åtgärd som helst som var av sådan natur att fara framkallas för något luftfartygs säkerhet under flygning (se prop. 1973:92 s. 39). Med anledning bl.a. av att tillträdde en i anta- gen konvention om brott mot sjöfartens säkerhet med tilläggsprotokoll om brott mot säkerheten för fasta plattformar på kontinentalsockeln gjordes ändringar i bestämmelserna i 13 kap. 5 a § BrB om luftfartssa- botage så att de kom att omfatta även gärningar enligt de nya överens- kommelserna. Brottsbeteckningen ändrades till sjö- eller luftfartssabo- tage. När det gällde luftfartssabotage var avsikten att den nya bestäm- melsen i princip skulle motsvara den tidigare.