sou · GNB397d4 · 2000-01-01 00:00:00 — sou 1999 97 d4 Bilaga 2: Jämförelse mellan den nuvarande socialtjänstlgen och lagen med föreslagna ändringar ....................................................... Bilaga 3: kostnader på regional nivå i kommungrupper Bilaga 4: Äldreomsorg – översiktlig bild av reglering och uppgifter, Kalkyl över kostnader för äldreförsörjningsstödet ................... Översyn av vissa frågor rörande socialtjänstlagen och Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av vissa frågor rörande socialtjänstlagen (1980:620) och uppgif- ter. Utredaren skall analysera och lämna förslag som bl.a. berör lagens konstruktion och struktur, finansiering, uppgift att främst bistå vid t illfälliga sociala eller ekonomiska problem samt formerna för tillsynen över . Behov av en översyn I regeringens proposition (1996/97:124) Ändring i socialtjänstlagen konstaterar regeringen att det finns behov av att se över vissa frågor rörande socialtjänstlagen (1980:620). Behovet av insatser har ökat påtagligt under de se- naste åren – särskilt när det gäller behovet av ekonomiskt bistånd till försörjningen. Den dominerande orsaken är den förändrade arbets- marknaden med en hög arbetslöshet. Även andra former av stöd- och vårdinsatser efterfrågas i allt högre grad. allt vidare ansvar har också lett till bristande över- ensstämmelse mellan de olika delarna av välfärdssystemet och en oba- lans i kostnadsfördelningen mellan dessa. Den översyn som regeringen har aviserat i propositionen om ändring i socialtjänstlagen bör främst omfatta vissa principiella frågor som bl.a. rör lagens konstruktion, soci- altjänstens finansiering, uppgift att främst bistå vid t ill- fälliga sociala eller ekonomiska problem samt formerna för tillsynen över . Sambandet mellan socialbidraget och övriga transfereringssystem För att sanera de offentliga finanserna har det varit nödvändigt att förändra delar av välfärdssystemet. Det gäller bl.a. arbetslöshetsförsäkringen, sjuk- och föräldraförsäkringen, förtidspension och sjukbidrag, bostadsbidrag, barnbidrag och underhållsstöd. Vissa av förändringarna har inneburit striktare regler när det gäller rätten till förmåner eller lägre ersättningsnivåer vilket antas ha medfört ökad utbetalning av socialbidrag. Den höga arbetslösheten, framför allt bland ungdomar, har också ökat belastningen på socialbidragssystemet. Socialbidraget har kommit att tillgodose mer grundläggande ekonomiska behov. Samspelet mellan de generella trygghetssystemen och det individuellt behovsprövade socialbidraget är inte tillräckligt analyserat av tidigare utredningar. Den ökande pressen på socialbidragssystemet riskerar att negativt påverka arbetsvillkoren för den som handlägger ärendena och kvalitén på handläggningen. Risk finns för att bemöter enskilda individer utan tillbörlig tid, respekt och hänsynstagande. genomförde en jämförande studie av socialbidragssystemen i och tre andra länder. OECD-gruppen anför i sin utvärdering av det svenska socialbidragssystemet bl.a. föl- jande: Systemet har genom den ekonomiska krisen blivit överlastat och tvingas fylla en roll som det inte varit avsett för, vilket kräver en administrativ översyn av trygghetssystemen som helhet. En för smal definition av basbidraget riskerar att skapa ett passivt bidragsberoende, där klienten inte stimuleras att ta något eget ansvar för ekonomin. Det är viktigt att det finns en klar koppling mellan socialbidrags- systemet och arbetsmarknaden för att undvika att personer fastnar i bidragsberoende. Ansvaret för , såväl vad gäller de olika verksamheterna som kostnaderna för socialbidrag, ligger hos kommunerna. Staten ger finansiellt stöd till kommunerna genom det generella statsbidraget till kommunerna. Dessutom lämnas vissa specialdestinerade statsbidrag, t.ex. statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och andra utländska medborgare som omfattas av flyktingmottagandet. För kommuner och landsting finns också ett utjämningssystem som syftar till att skapa likvärdiga förutsättningar att bedriva verksamhet. Bland annat finns det en modell som har till syfte att utjämna strukturella kostnadsskillnader när det gäller individ- och familjeomsorgsverksamheten. De ekonomiska problemen inom den offentliga sektorn har skapat svårigheter när det gäller finansieringen av , bl.a. när det gäller kraftigt ökade kostnader för socialbidragen. Från kommunalt håll har hävdats att de ökade kostnaderna för socialbidragen ställt krav på neddragning i andra verksamheter. Det finns behov av att å ena sidan få till stånd en balans mellan långsiktig stabilitet i resurserna på social- tjänstens alla omsorgsområden och å andra sidan behoven och ambi- tionsnivån. Det gäller såväl äldre-, handikapp- och barnomsorg som individ- och familjeomsorg. Socialtjänstlagen innehåller en blandning av rättigheter för den en- skilde och bestämmelser som medför skyldigheter för kommunen. Denna sammanblandning av olika rättsliga principer kan utgöra en risk för målkonflikter och att olämpliga prioriteringar görs. Socialtjänstlagens struktur och konstruktion Socialtjänstlagen (1980:620) är till sin konstruktion en ramlag. 6 § nämnda lag reglerar den enskildes rätt till bistånd. Bestämmelsen har en betydande räckvidd vad avser personkrets och typ av insatser. I enlighet med förslagen i regeringens proposition har beslutat om ändringar i socialtjänstlagen som innebär dels preciseringar dels vissa begränsningar av den enskildes rättigheter enligt 6 §, (bet. 1996/97 SoU:18, rskr.1996/97:264). Socialtjänstlagen reglerar insatser som berör vitt skilda biståndsbe- hov. Lagen reglerar dels olika behandlingsinsatser, dels behov av ser- viceinsatser. Som nämnts tidigare innehåller lagen också en blandning av rättigheter för den enskilde och bestämmelser som endast innebär skyldigheter för kommunen, vilket medför olika förutsättningar för be- svärsordning. Vissa beslut av socialnämnden får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol enligt socialtjänstlagen, andra får överklagas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen ( 1991:900). De rättigheter som socialtjänstlagen ger enskilda måste utformas med hänsyn till internationella förpliktelser liksom rätten att överklaga. De konventioner som här är av betydelse är främst Euro- parådets sociala stadga samt Konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (den s.k. 8 Bilaga 1 SOU 1999:97 Ur allmän synpunkt är självfallet också exem- pelvis FN:s konvention om barnets rättigheter av betydelse. Det har blivit allt svårare att dra en tydlig gräns mellan äldreomsorg och hälso- och sjukvård. De förhållanden som styr verksamheten regle- ras nu i såväl socialtjänstlagen som hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) utan att någon tydlig linje kan dras mellan lagarnas t illämp- lighet i det enskilda fallet. övervägde i sitt betänkande (SOU 1994:139) Ny socialtjänstlag om det finns behov att se över socialtjänstlagens konstruktion och struktur. Kommittén avvisade tanken att dela upp socialtjänstlagen i skilda lagar som omfattar vissa specifika gruppers behov. Kommittén stannade vid att föreslå att behålla nuvarande kon- struktion. Dock föreslog kommittén en ny lagkonstruktion som tydligare utgår från de olika verksamheter som är skyldig att bedriva. Regeringen har i propositionen om ändring i socialtjänstlagen valt att inte behandla förslag. Sedan kommittén av- slutade sitt arbete har förutsättningarna för arbete ändrats genom framförallt en ökad arbetslöshet. När det gäller begreppet skälig levnadsnivå har i enlighet med förslagen i propositionen skett ytterligare preciseringar och i andra avseenden en begränsning av den enskildes rätt att överklaga socialnämndens beslut i biståndsärenden. Kostnadskonsekvenser för kommunerna av olika möjligheter att över- klaga och olika aspekter av den enskildes rättssäkerhet har inte utretts. Den höga arbetslösheten har utsatt individ- och familje- omsorg för en ökad påfrestning, inte minst ekonomiskt. Personer som har haft svårigheter att få en fast förankring på arbetsmarknaden har inte fått del av de generella trygghetssystem som ger försörjning i samband med tillfälliga inkomstbortfall. Detta har i stor utsträckning berört ungdomar och invandrare med bristande utbildning, yrkeskompetens eller arbetslivserfarenhet. Även en hög andel av ensamstående föräldrar med otillräckliga inkomster är under kortare eller bero- ende av socialbidrag för försörjningen. Detta arbetsmarknadsrelaterade bidragsberoende har medfört att i allt större utsträckning inriktat insatserna mot att skapa förutsättningar för den enskilde att få ett arbete. Olika modeller för samverkan med bl.a. arbetsförmedlingen och utbildningssystemen har utvecklats. bedriver således i många fall ett arbetsmarknadspolitiskt arbete. Den uppkomna situa- tionen har lett till att sådant arbete ökat i omfattning. en verksamhet som egentligen inte avsetts att bedriva. Regeringen anser mot denna bakgrund att frågan om bästa möjliga samverkan inom ramen för statlig arbetsmarknadspolitik och måste utredas. Som ett led i detta har regeringen uppdragit åt och att utarbeta förslag som syftar till att aktivera och utveckla kompetensen hos arbetslösa ung- domar under som är berättigade till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Kommunerna skall ges möjlighet att i samarbete med den statliga arbetsmarknadsorganisationen i stället för socialbidrag er- bjuda ungdomarna en meningsfull och kompetenshöjande sysselsättning. I förslaget skall ingå en skälig ersättning till den enskilde för verksamhet som den enskilde deltar i. överlämnade och var sitt förslag till regeringen. Förslagen bereds inom för att i samband med budgetproposi- tionen lämna förslag till åtgärder för arbetslösa ungdomar . Inom pågår även en översyn av arbetssätt och finansiering när det gäller insatser för flyktingar och andra nyanlända invandrare för en kommande proposition om invandrares introduktion och integration i det svenska samhället. I detta arbete behandlas bl.a. Invandrarpolitiska kommitténs förslag (SOU 1996:55) om ett särskilt försörjningsstöd i stället för socialbidrag till flyktingar och andra ny- anlända invandrare som deltar i introduktionsprogram. Vidare behandlas ansvars- och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun för för- sörjningsstödet . Regeringen har för avsikt att lämna förslag till . har enligt 67 § socialtjänstlagen tillsynen över social- tjänsten i riket. Styrelsen skall också följa och vidareutveckla social- tjänsten bl.a. genom att bedriva en kvalificerad uppföljning, utvärdering och kunskapsförmedling. Tillsynen över hälso- och sjukvården har förstärkts genom en ny lag (1996:786) om tillsyn över hälso- och sjukvården, som trätt i kraft . Enligt 1 § har tillsynen över hälso- och sjukvården och dess personal. Den direkta tillsynen utövas av sex regionala tillsynsenheter. har enligt 68 § socialtjänstlagen det regionala till- synsansvaret över hur kommunerna tillämpar socialtjänstlagen. Läns- styrelsen skall vidare informera och ge råd till allmänheten och biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på 10 Bilaga 1 SOU 1999:97 område mellan kommunerna och andra samhällsorgan samt i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. har med anledning av regeringens proposition Ändring i socialtjänstlagen beslutat (prop. 1996/97:124, bet.1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264) om vissa preciseringar av t illsynsansvar samt vidgade uppgifter när det gäller t illståndsgivning för vissa enskilt bedrivna verksamheter. Således införs ett tillstånd för yrkesmässigt bedriven enskild heldygnsverksamhet i form av hem för vård eller boende, för särskilda boendeformer för äldre och funktionshindrade samt för hem för viss annan heldygnsvård. Krav på tillstånd skall också gälla för enskilt bedrivet hem eller enskild öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet. i det län där verksamheten skall bedrivas föreslås vara tillståndsgivande myndighet. Tillståndspliktig verksamhet som regleras i socialtjänstlagen skall stå under tillsyn. Tillsynen skall omfatta också viss annan enskild verksamhet. Häri ingår både entreprenadverksamhet och sådan icke tillståndspliktig enskild verksamhet från vilken kommunen upphandlar enstaka tjänster för att fullgöra sina skyldigheter enligt socialtjänstlagen. tillsyn omfattar också hem för vård eller boende enligt 23 § socialtjänstlagen. har även olika uppgifter som berör t illsyn och upp- följning av verksamheter inom alkoholområdet. Behov av att se över formerna och organisationen av tillsynen över har aktualiserats i olika sammanhang. I regeringens pro- position om ändring i socialtjänstlagen uttalar regeringen att den regio- nala tillsynen över behöver effektiviseras och bli mer slagkraftig. Vidare har beslutat (rskr. 1996/97:185) att ge regeringen tillkänna vad socialutskottet uttalat i sitt betänkande 1996/97:SoU13. Utskottet anser att tillsynen över äldreomsorgen bör förbättras. Tillsynen måste skärpas och inriktas på frågor om laglighet och rättssäkerhet. Tillsynen måste också inriktas på att säkra kvalitet och kompetens i vården och omsorgen, så att de äldres självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet säkras. Utskottet anser vidare att det är angeläget att skapa en tydligare organisation för tillsynen. Det får inte råda någon tvekan om vart den enskilde skall vända sig med sina synpunkter och klagomål. Informationen om möjligheten att klaga måste förbättras. Utskottet pekar också på hur uppdelningen mellan länsstyrelserna och regionala tillsynsenheter medför svårigheter och en otydlighet vid tillsynen i gränsområdet mellan och lands- tingskommunal verksamhet. Enligt utskottet bör övervägas om tillsynen kan läggas på samma statliga myndighet för såväl som hälso- och sjukvården för att härigenom skapa en slagkraftigare organi- sation. Frågan om tillsynen över aktualiseras ytterligare av den markering som regeringen gör i propositionen om ändring i social- tjänstlagen. Bland de frågor som därmed kan komma att ställas i cent- rum är personalens kompetens, effekt och resultat av verksamheterna, bemötandet av klienter och allmänhet. Mot bakgrund av vad som har redovisats skall en särskild utredare tillkallas. Utredaren skall göra en översyn av vissa frågor rörande socialtjänst- lagen, uppgifter och t illsynen över den. Grundläggande målsättningar och värderingar i såsom principer om hel- hetssyn, ett förebyggande perspektiv samt att den enskildes resurser tas till vara skall ligga fast. Härvid skall individens delaktighet och egna ansvar beaktas. Utredaren skall lämna förslag till de lagändringar och organisatoriska eller ekonomiska förändringar som bedöms påkallade inom följande områden: Utredaren skall analysera sambandet mellan socialbidraget och övriga trygghetssystem utifrån de olika övergripande förändringar som skett i samhället , särskilt när det gäller föränd- ringar i de statliga transfereringssystemen. Utredaren skall överväga hur systemen bättre skall kunna samverka i förhållande till varandra utan att arbetslinjen inom bidrags- och ersättningssystemen överges. Eventuella förslag skall rymmas inom ett oförändrat offentligt åta- gande. Eventuella behov av att förändra principerna för finansiering skall analyseras utifrån behovet av att få till stånd mer långsiktig stabilitet i resurserna på alla omsorgsom- råden. Utredaren skall överväga hur en balans kan uppnås mellan den ambitionsnivå som socialtjänstlagen anger och kommunsektorns ekonomiska resurser. Utredaren skall därvid analysera om det är möjligt att genom förändringar i lagstiftning och annat centralt fast- ställt regelverk öka utrymmet för omprioriteringar rörande använd- ningen av resurser. Socialtjänstlagens struktur och konstruktion skall ses över och ana- lyseras bl.a. avseende för och nackdelar med blandningen av rättig- heter för den enskilde och bestämmelser om skyldigheter för kom- munen, samt de olika möjligheterna att överklaga beslut. skall, med beaktande av aktuella internationella åtaganden från Sve- riges sida, analysera för- och nackdelar för den enskilde respektive kommunen av en större tydlighet när det gäller avgränsningen mellan rättighets- och skyldighetslagstiftning. Utredaren skall även analysera de kommunalekonomiska effekterna av sina överväganden samt konsekvenser för det kommunala självstyret. Begreppet skälig levnadsnivå skall analyseras. Utredaren skall där- vidlag bland annat analysera om det, med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet, är möjligt att ge kommunerna utrymme för mer lokalt anpassade lösningar. Förslag skall lämnas till hur verksamhet inom individ- och familjeomsorgen kan förändras så att den bättre överensstämmer med den avsedda funktionen att främst stödja enskilda med ett individuellt bistånd som är föranlett av tillfälliga sociala eller ekonomiska problem. Förslagen får inte medföra utökning av de sammantagna offentliga åtagandena. Innebär förslagen en ökning av de kommunala åtagandena skall förslag till finansiering lämnas i enlighet med de generella kommittédirektiven och överenskommelsen som har träffats mellan regeringen och de båda kommunförbunden. Förslag skall lämnas till hur tillsynen över kan förbätt- ras och effektiviseras. Härvid bör även förutsättningarna för en bättre samordning av tillsynen över samt hälso- och sjuk- vården analyseras. Behov av ökade befogenheter för tillsynsmyndig- heterna, motsvarande vad som gäller inom hälso- och sjukvården, bör också övervägas. Vilka konsekvenser som eventuella förslag medför för andra uppgifter som de olika t illsynsmyndigheterna har, t.ex. olika typer av tillståndsgivning, skall analyseras och redovisas. Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, organisationer, stat- liga kommittéer och utredare samt arbetsgrupper inom som utreder eller på annat sätt arbetar med frågor som anknyter till denna utredning. Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att re dovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställd- hetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsek- venser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utredaren skall redovisa uppdraget till regeringen . Tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn av vissa frågor rörande socialtjänstlagen och uppgifter (S 1997:16) Beslut vid regeringssammanträde . (S 1997:16) skall lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare skall utformas. Ut- redningen skall ha slutfört sitt arbete . I regeringens proposition (1997/98:113) Nationell handlingsplan för äldrepolitiken konstaterar regeringen att frågan om ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare behöver utredas. Vissa äldre invandrare är hänvisade till antingen på grund av de helt saknar pensionsförmåner eller att deras sammanlagda pensionsförmåner inte räcker till en godtagbar försörjning. Detta beror på att många personer som invandrar till inte hunnit tjäna in tillräcklig pension i eller saknar pensionsrättigheter när de invandrar, antingen beroende på att landet de kommer ifrån saknar pen- sionssystem eller att de där tjänat in endast en liten eller ingen pen- sionsrätt. Äldre invandrare saknar, på grund av sin ålder, möjlighet att tjäna in rätt till svensk pension som räcker till en godtagbar försörjning. Detta problem uppstår dock inte om personen är ung vid tiden för invandringen till . Personen uppfyller då vid tiden för sin pen- sionering de krav som ställs för att få svensk pension. Kraven enligt huvudregeln är att man för att få oreducerad folkpension skall ha arbetat i alternativt varit bosatt i landet . För invandrare som är födda före 1938 finns dock vissa övergångs- Dessutom finns det särregler för flyktingar, dvs. för skydds- behövande som beviljats uppehållst illstånd i med stöd av 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529). Särreglerna innebär att flyktingar kan få tillgodoräkna sig bosättningstid i hemlandet. Särreglerna gäller dock inte vid t.ex. anhöriginvandring eller för personer som fått uppehållst illstånd i på humanitära grunder. Detta har medfört en ökad belastning på socialbidragssystemet. I vissa fall kan även försörjningsproblem uppstå för hushåll då äldre invandrare utan eller med små pensionsrättigheter kommit till och ingått äktenskap med en svensk medborgare. Enligt regeringens proposition 1997/98:152 Garantipension m.m. (bet. 1997/98:SfU113, rskr. 1997/98:315) skall i det reformerade pensions- systemet en garantipension utgå till personer med mycket låg eller ingen inkomstgrundad pension. Det reformerade pensionssystemet gäller personer som är födda eller . För rätt till oreducerad garanti- pension krävs försäkringstid. skall garantipensionen reduceras proportionellt. Som försäkringstid för garantipension skall bl.a. tillgodoräknas tid då en person har varit folk- bokförd i enligt folkbokföringslagen (1991:481). När det gäller flyktingar och andra skyddsbehövande som har beviljats uppehållst ill- stånd i med stöd av 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) skall som försäkringstid även t illgodoräknas viss del av bosättningstid i tidigare hemland fr.o.m. det år då personen i fråga fyllt (dock inte tid som berättigar till pension från hemlandet). För många invandrare innebär detta att de får ingen eller reducerad garanti- pension eftersom regeln inte gäller för s.k. anhöriginvandring och inte heller för personer som fått uppehållst illstånd på humanitära grunder. Detta betyder att pensionen för dessa invandrare kan komma att utebli eller bli mycket låg. Regeringen anser att situationen är otillfredsstäl- lande och att det är viktigt att hitta en långsiktig lösning på detta pro- blem. Flera alternativa möjligheter har övervägts. Under beredningen av det reformerade pensionssystemet har Arbetsgruppen för genomförandet av reformeringen av ålderspensionssystemet, den s.k. Genomförande- gruppen, i departementspromemorian Garantipension och samordnings- frågor m.m. (Ds 1997:66) beskrivit en modell för garantipension som skulle kunna vara en möjlig lösning på problemet med ekonomisk trygghet för vissa invandrare. Modellen, en s.k. tudelad garantipension, innebär att pensionen delas upp i en del som tillgodoser önskemålet att ge högre pension även till den som tjänat in förhållandevis låg in- komstgrundad pension, och i en del som tillgodoser kravet på att pen- sionärer bosatta i skall ha rätt till en viss minsta pension. Genomförandegruppen valde dock av beredningstekniska skäl att inte lämna förslag om detta. De ekonomiska effekterna av en tudelad garantipension är svåra att överblicka, särskilt ur ett internationellt per- spektiv. Med hänsyn till osäkerheten i fråga om konsekvenserna av en sådan lösning anser regeringen att en sådan garantipension för närva- rande inte bör införas. Regeringen anser att ekonomisk trygghet för äldre invandrare istället bör åstadkommas utanför ålderspensionssystemets ram. I sammanhanget kan också nämnas att en särskild utredare har fått i uppdrag att lämna förslag till en övergångsvis garantipension för de ålderspensionärer som inte kommer att omfattas av regelsystemet för garantipension inom det reformerade ålderspensionssystemet (dir. 1997:149), dvs. personer födda eller tidigare. Uppdraget skall vara slutfört . Vidare har en särskild utredare (1997:25) fått i uppdrag att se över reglerna för bostadstillägg till pensionärer () samt hur det särskilda bostadstillägget till pensionärer () skall moderniseras. BTP syftar till att göra det möjligt för pensionärer med ingen eller låg pension att ha en bostad av god kvalitet, utan att boendekostnaden minskar möjligheten att också i övrigt ha en tillfredsställande standard. SBTP betalas ut till pensionärer med hög boendekostnad och låg inkomst som annars inte skulle uppnå en skälig levnadsnivå. Uppdraget skall vara avslutat .