sou · GNB335 · 2000-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för , statsrådet , att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av Fastighetsmäklar- nämndens tillsyn över fastighetsmäklare. Med stöd av bemyndigandet förordnades enhets- chefen vid som utredare. I ett utvidgat utredningsuppdrag förordnades hon att förbereda övergången från nämndmyndighet till självständig myndighet. Genom beslut anställdes som ordförande tillika chef för fr.o.m. . Jur. kand. förordnades att vara sekreterare i utredningen. mag. biträdde utredningen med visst arbete. Arbetet med själva utredningen startade dock inte förrän då både utredare och sekreterare fanns på plats. En hearing hölls med företrädare för fastighets- mäklarbranschen, andra berörda myndigheter och organisationer samt regeringen. Utredningen har antagit namnet Utredningen för en översyn av tillsyn över fastighetsmäklare. Härmed överlämnas betänkandet Fastighetsmäklarlagen – effekti- vare tillsyn (SOU 1999:35). Utredningsarbetet är därmed avslutat. Arbetet med utredningen .................................................. 2 Regleringen av fastighetsmäklare................................................ Fastighetsmäklaren och hans uppdrag .............................. Översyn av fastighetsmäklarlag .................. Vilka krav ställs på den som vill bli fastighetsmäklare? Personliga förutsättningar och försäkring.................. Ägar- och samverkansformer ........................................... 4 organisation och verksamhet .......... Nämndens organisation till .......... Nämndens nuvarande organisation............................ De formella kraven................................................... Handläggningstider för tillsynsärenden...................... Information om vad god fastighetsmäklarsed är ................ 5 Andra myndigheter med tillsynsfunktion .................................... Sammansättning och organisation ............................. 6 Förslag till förändrat arbetssätt för .49 Var finns den största ekonomiska risken för Hur kan problemen åtgärdas? Hur kan effektivisera sin Handläggningen av registreringsärenden ................... Tillsynen av registrerade mäklare.............................. Samarbete med andra myndigheter och organ ................... 7 Förslag om en översyn av fastighetsmäklarlagen........................ 8 Förslag till ny organisationsform för fastighetsmäklarnämnden..... Effektivare ledning i statliga myndigheter ......................... Förvaltningspolitiska propositionen 1998.................. Fyra olika ledningsformer för förvaltningsmyndigheter ..... Myndighet med styrelse ............................................ Eventuell samordning med annan myndighet ............. 9 Förslag angående finansieringen av Nuvarande finansiering av ....... Brutto- eller nettofinansiering........................................... 9.3.1Eventuell framtida förändring av finansierings- 10 Ekonomiska konsekvenser m.m................................................. 10.1 Kostnader m.m. ............................................................... 10.3 Offentliga åtaganden........................................................ 10.4 Effekter för brottsligheten och det brottsförebyggande Bilaga 1: Kommitttédirektiv .......................................................... Bilaga2: Promemoria ..................................................................... Fastighetsmäklarlagen (1995:400) trädde i kraft . inrättades en särskild nämnd, , för att sköta registrerings- och tillsynsfrågor. Kammar- kollegiet blev värdmyndighet, vilket innebär att kollegiet utfört kansligöromål åt nämnden och tillhandahållit personal för hand- läggning av nämndärendena. lagutskott tog initiativ till en utvärdering av fastighetsmäklarlagen och kom därvid fram till att det var otillfredsställande att inte bedrivit ett aktivt tillsynsarbete vid sidan av handläggningen av anmälda ärenden. Man ansåg det huvudsakliga problemet vara den valda organisationsmodellen för nämndens verksamhet och efterlyste en mer genomgripande översyn av Fas- tighetsmäklarnämndens organisation i syfte att effektivisera verk- samheten. Nämndens organisation har efter detta förändrats på så sätt att den fr.o.m. är en självständig nämnd- myndighet med egen myndighetschef och eget kansli. Utredarens uppdrag har varit att göra en översyn av Fastig- hetsmäklarnämndens tillsyn över fastighetsmäklare samt överväga lämplig form för nämndens framtida organisation och finansiering i syfte att effektivisera tillsynen. Med den korta tid utredningen haft för sitt uppdrag har det saknats förutsättningar för att utreda möjligheterna till några mer genomgripande förändringar av tillsynen av fastighetsmäklare. Utredningen har därför stannat vid att ge förslag på hur med i stort sett oförändrad organisation och med de ekonomiska förutsättningar som gäller kan effektivisera sin tillsyn. Utredningens slutsatser och förslag är i korthet följande. Utredningen anser att bör ändra sitt sätt att hantera såväl skriftliga anmälningar som telefonförfrågningar. Därigenom kan resurser frigöras dels till den egeninitierade tillsynen dels till mer generella informationsinsatser. -att anmälningar inte handläggs som tillsynsärenden utan endast betraktas som information till nämnden om olika problem, -att faktablad med svar på de vanligaste frågorna tas fram och -att nämnden begränsar den information och rådgivning som ges i enskilda ärenden och i stället använder sig av faktabladen. tillsyn av de enskilda mäklarna är enligt utredningens uppfattning alltför fokuserad på enskildheter i enstaka förmedlingsärenden. Utredningen föreslår därför en bredare granskning av mäklar- nas verksamhet. Granskningen bör företrädesvis ske genom att underlag begärs in till nämnden men även genom platsbesök. En viktig uppgift för är att lämna vägledning om vad som är att anse som god fastighetsmäklarsed. sker detta nästan uteslutande genom nämndens rättstillämpning. Utredningen föreslår därför att nämnden arbetar med olika former av råd och anvisningar om god fastighetsmäklarsed. Detta bör ske i nära samarbete med branschen. Utredningen har funnit att den organisationsform som nu har inte lämpar sig för den bredare till- synsverksamhet som enligt utredningen bör bedriva. Utredningen föreslår därför att själva nämndens roll begränsas och att dess uppgift blir att fatta beslut -i enskilda registreringsärenden där det inte är fråga om ren formalia utan om lämplighetsprövningar eller bedömningar och -i ärenden där en fastighetsmäklare riskerar att få en varning eller få sin registrering återkallad. Myndigheten bör därmed omorganiseras till en enrådsmyndighet innebärandes att myndighetens chef är den högsta beslutande nivån inom myndigheten och den som avgör eller delegerar till annan att avgöra de ärenden som inte skall beslutas av nämnden. Härigenom skapas förutsättningar för en flexibilitet i tillsynsverksamheten med bättre möjligheter till att i samarbete med branschen vidta generellt verkande åtgärder. Det är utredningens uppfattning att handläggningen av individuella tillsynsärenden måste kombineras med sådana åtgärder för att få genomslag för den goda fastig- hetsmäklarseden. Översyn av fastighetsmäklarlagen (1995:400) Utredningen har pekat på en rad brister i fastighetsmäklarlagen. Förutom behovet av att ändra vissa enskildheter har utredningen framhållit att den nya informationstekniken har inneburit att köpare och säljare nu kan hitta varandra på ett enkelt sätt utan direkt medverkan av mäklare. Olika tjänster erbjuds dem sedan i samband med affärens fullgörande. Det finns därför skäl att ta ställning till i vilken omfattning olika tjänster kan tillhandahållas yrkesmässigt i samband med köp och försäljning av bostäder utan att förfarandet bör omfattas av särskild reglering eller tillsyn. Utredningen föreslår därför att fastighetsmäklarlagen ses över. Utredningen har pekat på att tillsynen skulle avsevärt underlättas om man efter norsk förebild införde bestämmelser som i vissa delar skulle reglera mäklarnas administrativa rutiner. Utredningen föreslår därför att man bör överväga att ålägga mäklarna att föra löpande journaler över sina uppdrag enligt en standardiserad mall. Utredningen har funnit att, även om mycket talar för att nuvarande finansieringsform för är den bästa, det ändock bör övervägas om inte de avgifter mäklarna betalar in till statskassan skall tillföras nämnden direkt genom s.k. nettoredovis- ning. Främsta skälet för en sådan finansieringsform är det tydliggör att det är mäklarna och i förlängningen deras kunder som svarar för kostnaderna för tillsynen. Utredningen föreslår därför att direkt avgiftsfinansiering övervägs. Ett ställningstagande för detta bör dock ske först i sam- band med den föreslagna översynen av fastighetsmäklarlagen. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av tillsyn över fastighetsmäklare och att även överväga lämplig form för framtida organisation och finansiering i syfte att effektivisera tillsynen. Utredningsdirektiven återfinns i sin helhet i bilaga 1. I uppdraget har legat att behandla de tillsynsinsatser som riktas direkt mot fastighetsmäklarna. Utredningen har därvid haft att sär- skilt uppmärksamma frågor om hur och i vilken omfattning till- synsarbetet skall bedrivas samt hur tillsynsinsatserna skall kunna i första hand inriktas på situationer där det finns störst risk för skada för konsumenten. Dessutom har utredningen haft att titta på hur ett utökat samar- bete med och skattemyndigheterna kan främjas, bl.a. när det gäller lämplighetsprövningen så att god fastighets- mäklarsed uppnås och upprätthålls. Till tillsynsfrågorna kan även föras uppdraget att titta på hur skall tillse att fastighetsmäklarna har en god utbildning genom att bevaka och driva frågor som rör utbild- ning, fortbildning samt vidareutbildning av fastighetsmäklare. I utredningens uppdrag har ingått att göra en översyn av Fastig- hetsmäklarnämndens framtida organisation. En förändring av nämndens organisation trädde i kraft i princip som ut- redningen började arbeta i och med att blev en självständig myndighet med egen chef fr.o.m. . Detta har naturligtvis inneburit att förutsättningarna för ett effektivare arbetssätt förbättrats. I utredningsuppdraget har legat att oaktat detta överväga huruvida en annan form av organisation av myndigheten skulle ytterligare förbättra nämndens till- synsverksamhet. Vidare har utredaren haft att fundera på hur ar- betet i myndigheten skall organiseras med tanke på bemanning och arbetsuppgifter. I uppdraget har legat att överväga lämplig form för finansiering av verksamhet. Nämnden är an- slagsfinansierad via statsbudgeten. För nämnden gäller i princip full kostnadstäckning genom de avgifter fastighetsmäklarna betalar och som tillförs statskassan. I utredningen har frågan om nämnden i stället borde vara direkt avgiftsfinansierad behandlats. Utredningsarbetet har bedrivits under en kort och intensiv period. Utredningens sekreterare började arbeta först vilket innebär att utredningstiden i praktiken har varit två och en halv månad. Några sakkunniga eller experter har därför inte knutits till utredningen. I stället har det hållits en hearing. I den deltog representanter för fastighetsmäklarbranschen, myndigheter och organisationer samt regeringen. Deltagarlista jämte minnesanteck- ningar återfinns i bilaga 2. Utredningen har varit i på besök hos som svarar för tillsynen och registreringen av de norska fastighetsmäklarna. Vidare har ett antal intervjuer hållits med företrädare för andra myndigheter och för intresseorganisa- tioner och branschorganisationer. 2 Regleringen av fastighetsmäklare 2.1Fastighetsmäklaren och hans uppdrag Lagen definierar en fastighetsmäklare som varandes en fysisk per- son som yrkesmässigt förmedlar fastigheter, delar av fastigheter, byggnader på annans mark, tomträtter, bostadsrätter, andelsrätter avseende lägenhet, arrenderätter eller hyresrätter. Enligt lagens förarbeten1 vilka i sin tur hänvisar till förarbetena till lag (1984:81) om fastighetsmäklare2 tar uttrycket förmedla fastigheter sikte på sådan verksamhet som går ut på att anvisa uppdragsgivaren en motpart med vilken uppdragsgivaren kan träffa avtal om överlåtelse av fastigheten. Övrigt bistånd som mäklaren kan lämna och som är av betydelse för tillkomsten av avtalet är inte fastighetsförmedling i lagens mening. Exempel på sådant bistånd kan vara rådgivning av juridisk eller ekonomisk natur och upprättande av köpehandlingar. Den som enbart ägnar sig åt sådant biträde omfattas alltså inte av lagen om fastighetsmäklare. För att lagen skall bli tillämplig krävs vidare att förmedlingen sker yrkesmässigt. Det är inga problem med gränsdragningen för de mäklare som bedriver en affärsmässigt organiserad verksamhet i fastighetsförmedlingsbranschen. Även andra näringsidkare, med sin huvudsakliga verksamhet inom ett annat yrkesområde kan emellertid komma att omfattas av lagen. Av särskild betydelse för bedömningen är i dessa fall i vad mån förmedlingen är en återkommande företeelse, men också hur 1994/95:14 s. 63 1983/84:16 s. 27 18 Regleringen av fastighetsmäklare marknadsföringen av tjänsten har gått till vägs in i en bedömning. I begreppet yrkesmässigt ligger att förmedlingen skall bedrivas som ett led i näringsverksamheten. Anvisning av spekulanter som äger rum som ett led i myndighetsutövning omfattas inte av lagen. Slutligen fastslås i propositionen att lagen blir tillämplig om en näringsidkare erbjuder allmänheten sina tjänster som fastighets- förmedlare även om förmedling rent faktiskt äger rum endast vid något enstaka tillfälle. Fastighetsmäklarens primära uppdrag är således att sammanföra säljaren med potentiella köpare. En av huvuduppgifterna är att tillhandahålla parterna nödvändig information. Normalt är mäklaruppdraget mycket omfattande. Fastighetsmäklarbranschen har varit föremål för översyn från samhällets sida och av flera orsaker. ställde samhället inga krav på den som ville ägna sig åt fastighets- mäklaryrket. I stället fanns ett system med frivillig auktorisation, vilken kunde sökas hos en handelskammare. För sådan auktorisa- tion ställdes vissa krav på utbildning och praktisk erfarenhet m.m.3 Genom lagen (1984:81) om fastighetsmäklare infördes både nä- ringsrättsliga och civilrättsliga regler för fastighetsmäklare. Syftet med den nya lagen var att ge konsumenterna ett bättre skydd vid förvärv av småhus. Det krävdes registrering hos av den som yrkesmässigt arbetade som fastighetsmäklare. För regist- rering krävdes att mäklaren, förutom att han skulle vara myndig och ej försatt i konkurs, skulle ha en ansvarsförsäkring, tillfreds- ställande utbildning samt i övrigt bedömas som lämplig som fastighetsmäklare. Tanken var inte att skulle behöva 3 Se proposition 1983/84:16, s. 7 Regleringen av fastighetsmäklare 19 göra en ingående lämplighetsbedömning då någon sökte utan sna- rare att myndigheten därigenom fick en möjlighet att återkalla en registrering om det skulle visa sig att en mäklare misskötte sig på sådant sätt att han var olämplig som fastighetsmäklare. Möjligheten till frivillig registrering hos handelskammare behölls. Vid tillfället för utarbetandet av lagförslaget fanns ca. 2 000 mäklare och mäklarföretag varav ungefär 600 var registrerade hos handels- kammare. I en motion som behandlades av yrkades bl.a. en översyn av fastighetsmäklarlagen.4 I motionen framhölls att lagen inte hade fått den effekt som varit åsyftad. Därpå följde en av begärd översyn av fastighetsmäklarlagen, vilken bedrevs i och redovisades i Ds. 1992:87 Ny fastighetsmäklarlag. Under arbetet framkom att den tillsynsverk- samhet som länsstyrelserna hade kunnat bedriva med tillgängliga resurser hade varit klart otillräcklig. Registreringen av fastighets- mäklare hade tagit mycket tid och resurser i anspråk. En del läns- styrelser uppgav också att frågor från allmänheten och annan in- formationsverksamhet varit relativt omfattande. Det egentliga till- synsarbete som länsstyrelserna hade möjlighet att utföra bestod nästan uteslutande av att utreda anmälningar från missnöjda köpare eller säljare. Den nya fastighetsmäklarlagen5 trädde i kraft den . Länsstyrelsernas roll som register- och tillsynsmyndighet försvann och i stället inrättades , som en särskild myndighet för dessa frågor. En diskussion hade förts med de två stora mäklarorganisationerna om att branschen själva skulle ta an- svar för tillsynsfrågorna. De två organisationerna kunde dock inte enas om en gemensam uppfattning och lagstiftaren stannade för att även fortsättningsvis låta en myndighet ta hand om registrering och 5Se proposition 1994/95:14 20 Regleringen av fastighetsmäklare tillsyn över fastighetsmäklarna. De nya bestämmelserna syftade till en effektivisering av registrerings- och tillsynsfunktionerna samt en skärpning av kraven på den som sökte registrering som fastighetsmäklare. Vidare infördes nya regler om hur mäklarna skulle utföra sina uppdrag samt straffbestämmelser för den som var yrkesverksam som fastighetsmäklare utan att vara behörig. En skärpning av kraven för registrering infördes genom att ett uttryckligt redbarhetsrekvisit infördes. Nya civilrättsliga regler infördes också. Bland annat klargjordes genom de nya reglerna att mäklaren skall uppträda som en i princip opartiskt mellanman som har att beakta såväl köparens som säljarens bästa. Mäklaren skulle också, liksom enligt lag, utföra sitt uppdrag enligt god fastighetsmäklarsed. Begreppet god fastighetsmäklarsed skulle fortsätta att utvecklas i praxis. Den översyn av branschen och som har gjorts pekar främst ut nämndens aktiva tillsynsar- bete som ett problemområde. 1996 tog lagutskottet initiativ till en utvärdering av fastighetsmäklarlag. Den nya lagen hade då bara varit i kraft . uttalade att det fanns anledning att närmare studera hur den nya tillsynsverksamheten har organiserats och hur det löpande arbetet bedrivs och att i någon form utvärdera effekterna av den nya lagstiftningen och att bedöma om syftet har uppnåtts. En fråga av särskilt intresse var enligt utskottet hur motsvarade förväntningarna på en aktiv tillsyn, dvs. egna initiativ till generella tillsynsåtgärder, vid sidan av det arbete som föranleds av inkomna anmälningar. En arbetsgrupp utsågs inom utskottet och arbetsgruppen pre- senterade en rapport . Där betonades att det inte varit arbetsgruppens uppgift att granska eller nämndens sätt att utföra sina uppgifter utan att utifrån faktiska för- 6 fastighetsmäklarlag, slutredovisning av utvärderingsuppdraget Regleringen av fastighetsmäklare 21 hållanden ta ställning till om tillsynsfunktionen var utformad på ett ändamålsenligt sätt för att tillgodose syftet med lagen. Arbetsgruppen framhöll i sin rapport till utskottet att det var otillfredsställande att nämnden inte bedrivit ett aktivt tillsynsarbete vid sidan av handläggningen av anmälda ärenden. Man pekade på att detta till viss del kunde bero på att nämndens kansli inte var dimensionerat för de behov som förelåg. Rapporten har fått kritik på grund av att synpunkterna i den i vissa delar inte varit under- byggda av korrekta fakta. Under behandlingen i lagutskottet kompletterades faktamaterialet i nödvändig utsträckning. Lagut- skottet behandlade rapporten och övriga mäklarfrågor den 20 ja- nuari 1998 och ärendet behandlades i . I sitt betänkande 1997/98:LU15 Utvärdering av fastighets- mäklarlagen, m.m. anför att det huvudsakliga pro- blemet för en effektivisering av tillsynsfunktionen är den valda organisationsmodellen. 2.3Vilka krav ställs på den som vill bli fastighetsmäklare? Som nämnts ovan var det först i och med fastighetsmäk- larlag som samhället ställde upp regler för utövandet av fastig- hetsmäklaryrket. regleras fastighetsmäklarnas verksamhet i lag (1995:400) om fastighetsmäklare och i Fastighetsmäklarför- ordningen (1995:1028) samt i före- skrifter (FMN 1997:1 se KAMFS 1997:1) not 1 om registrering av fastighetsmäklare och föreskrifter om ändring i föreskrifterna FMN 1997:1 om registrering av fastig- hetsmäklare (1998:2 se KAMFS 1998:8) . Fastighetsmäklarförordningen innehåller regler om bland annat registrering av fastighetsmäklare, om avgifter, om utbildningskrav och om mäklares ansvarsförsäkring. 22 Regleringen av fastighetsmäklare 2.3.1Personliga förutsättningar och försäkring Den som vill bli registrerad som fastighetsmäklare får inte vara underårig, försatt i konkurs eller underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § (6 § p. 1 fastighets- mäklarlagen). Vidare måste han eller hon ha en ansvarsförsäkring som täcker den eventuella skadeståndsskyldighet som kan drabba mäklaren om han eller hon åsidosätter sina skyldigheter enligt 11– 19 §§ fastighetsmäklarlagen (6 § p. 2 fastighetsmäklarlagen). I fastighetsmäklarlagen stadgas också att mäklare för att bli re- gistrerad bland annat skall ha en tillfredsställande utbildning (6 § p. krävs examina om minst 80 högskolepoäng (FMN 1998:2 se KAMFS 1998:8). Av dessa skall minst 20 poäng hänföra sig till fastighetsförmedling och minst 10 poäng vardera till civilrätt med fastighetsrätt, skatterätt, ekonomi samt byggnads- och värderingsteknik.7 Till följd av övergångsbestämmelser slår dock kravet på högskoleutbildning inte igenom fullt ut förrän om fem, . Nämnden har möjlighet, om det finns synnerliga skäl, att godta betyg eller intyg som visar att sökanden på annat sätt har tillägnat sig tillfredsställande utbildning. För att bli registrerad skall den som ansöker också kunna visa upp ett intyg om att han eller hon har tillfredsställande praktisk utbildning, dvs. intyg om minst tio veckors handledd yrkespraktik hos en registrerad mäklare under eller efter den teoretiska utbild- ningen. Här kan nämnden medge undantag om det finns särskilda skäl för det. 7 Nämndens föreskrifter finns införda i Regleringen av fastighetsmäklare 23 För att man skall få vara registrerad ställs ett krav på att man har för avsikt att vara yrkesverksam som fastighetsmäklare, samt är redbar och i övrigt lämplig som fastighetsmäklare (6 § pp. 4–5 fastighetsmäklarlagen). I de sista kraven ligger att mäklaren skall kunna följa fastighetsmäklarlagens regler samt i övrigt iaktta god fastighetsmäklarsed. Vad god fastighetsmäklarsed är kan man inte enkelt läsa till sig. Det utvecklas av , genom olika branschåtgärder och förvaltningsdomstolar praxis i rättstillämpning genom praxis och uttalanden. I verksamhetsrekvisitet ligger ett krav på att man aktivt skall arbeta som fastighetsmäklare. Det räcker inte att exempelvis ha en fastighetsmäklarfirma och en eller flera anställda utan att själv aktiv delta. Fastighetsmarknadens storlek och utveckling kan studeras med hjälp av SCB:s fastighetsstatistik. I tabell 3:1 visas antalet frivilliga köp av fast egendom mellan åren 1985–1998. Tabell 3:1 Antal köp av villor, fritidshus och hyreshus, 1975–1998 *)Siffrorna ännu är preliminära och antalet köp kommer att öka. Källa: SCB och Under framför allt andra skedde en rejäl pri- sökning på fastigheter. Omkring bröts den trenden och följdes av en period om 4–med stagnerande försäljning och fastighetspriser. började åter en pris- och försäljning- sökning som fortsatte årtiondet ut . Därefter föll pri- serna kraftigt för att återigen börja stiga . Genom fastighetsmäklarna förmedlas bara en del av det totala antalet försäljningar på fastighetsmarknaden. Det finns ingen offi- ciell statistik på hur många överlåtelser eller upplåtelser som för- medlas av mäklare. Enligt en postenkät gjord av SPK , framkom att mäklarna trodde att av försälj- ningen av villor förmedlades genom mäklare, vilket motsvarade av förmedlingsintäkterna. Förmedlingen av fritidshus och bostadsrätter genom mäklare uppskattades till re- spektive . sker uppskattningsvis av alla småhusaffärer med hjälp av en fastighetsmäklare. Fastighetsmäklare förmedlar också andra typer av objekt.