sou · GNB373 · 2000-01-01 00:00:00 — Min avsikt med enkä- terna var att skaffa mig en bild av hur myndigheter, organisatio- ner och näringsliv uppfattat och tagit intryck av Handikappom- budsmannens arbete. Utifrån enkätsvaren har jag kunnat urskilja vissa gemensamma mönster men också särskiljande drag. Jag ge- nomförde också kompletterande sammanträffanden med sju myn- digheter och inbjöd handikapprörelsen till en hearing. Efter kontakter med bestämde jag mig för att inte skicka ut någon enkät till kommunerna. Jag be- dömde att jag skulle få tillräcklig information genom att istället träffa representanter för några kommuner. I det syftet besökte jag åtta kommuner och ställde frågor till dem utifrån ett frågeformu- lär som redovisas i bilaga 2. I kapitlet redovisas även övriga intervjuer och sammanträffan- den, som ligger till grund för mina ställningstaganden. Frågefor- mulären vid dessa intervjuer framgår även av bilaga 2. Jag hänvisar i mina olika avsnitt även till annat material än en- käter och sammanträffanden. Detta material redovisas i en käll- förteckning. Enkäten skickades ut till 26 myndigheter, varav svar inkom från 25 stycken. I bilaga 3 framgår vilka myndigheter som besvarade enkäten. Ett par centrala frågor i enkäten berör hur myndigheterna upp- fattar gränsdragningen mellan och den egna myndigheten och om de anser att ombudsmannen och myn- digheten i något avseende har ansvar för samma område. De allra flesta myndigheter uppger att de inte ser några gränsdragnings- problem. I regel tycker de att upp- följning och utvärdering kompletterar det egna tillsynsansvaret. påpekar dock att det till en del råder oklarhet i gränsdragningen mellan och Handikappombuds- mannens uppgifter som kan leda till dubbelarbete eller viss passi- vitet. ser inga gränsdragningskonflikter men framhåller att ombudsmannens uppgifter är dåligt definierade. Ungefär en tredjedel av myndigheterna uppger att Handi- kappombudsmannens arbete lett till större medvetenhet om för- hållandena inom handikappområdet och till att de Enkäter och sammanträffanden 47 kommer att kunna ta ett större ansvar för sina uppgifter inom om- rådet. Myndigheterna tillfrågades också om de tagit del av Handi- kappombudsmannens information om och om dessa regler hade implementerats i deras arbete. Tre fjärde- delar av myndigheterna uppger att de tagit del av ombudsman- nens information om standardreglerna. Den har förmedlats genom ombudsmannens årsrapporter samt vid konferenser och överlägg- ningar. Ungefär hälften av myndigheterna svarar att standardreg- lerna på ett eller annat sätt implementerats i det egna arbetet. De anser att dessa regler tjänar som utgångspunkt för myndighetens policy på området. Det finns också myndigheter som framhåller att standardreglerna ligger till grund för mer konkreta handlings- program och föreskrifter. Myndigheter som inte inarbetat reglerna i sin verksamhet har olika förklaringar till detta. menar att reg- lerna är så allmänt hållna att de behöver återfinnas i lag. Andra myndigheter påpekar att gällande lagstiftning på området är till- räcklig. I 4 § i lagen (1994:749) om stadgas att myndigheter med flera på ombudsmannens uppmaning skall lämna uppgifter om sin verksamhet samt att de är skyldiga att på ombudsmannens uppmaning komma till överläggningar med den- ne. En majoritet av myndigheterna anser inte att denna skyldighet stärkt deras ansvar inom handikappområdet. menar de att samarbetsklimatet inte påverkats negativt av att de är skyldiga att komma till överläggningar. Några myndigheter uppger att de samarbetat med Handi- kappombudsmannen. Det har då i allmänhet rört sig om medver- kan vid konferenser eller i olika arbetsgrupper. beskri- ver hur samarbetet lett till att de gemensamt tagit fram en rapport om rektorers syn på arbetet med elever som har dolda funktions- nedsättningar. Flertalet myndigheter svarar dock att de inte har haft något samarbete med ombudsmannen. En myndighet uppger till och med att ombudsmannen inte visat något intresse för sam- arbete. I enkäten gavs berörda myndigheter möjlighet att ge några öv- riga synpunkter på funktion och uppgifter för Handikappom- budsman. Majoriteten har inga sådana synpunkter men en tredje- del vill se en ombudsman som har en rådgivande, praktisk roll mot myndigheterna. 48 Enkäter och sammanträffanden Jag begränsade mina sammanträffanden med myndigheter till några som jag ansåg att det fanns särskilda skäl att träffa. Jag träffade också en representant för (nu- mera ). Vid mina samtal utgick jag från frå- gorna i enkäten som myndigheterna tidigare hade besvarat. Det ledde till att jag kunde följa upp och fördjupa mig i vissa frågor. Vid dessa möten bekräftades i stor utsträckning enkätsvaren. såg en fara i att ombudsmannen går in på områden där och har ett tillsynsansvar. Enligt uppfattning kan oklarheter om var ansvaret ligger resultera antingen i dubbelarbete eller att ingen myndighet tar sitt ansvar. menade att när får ett ärende som ligger inom ramen för en annan myndighets tillsynsansvar skall det överlämnas till den myndigheten för utredning. Ombudsmannen bör således inte utreda sådana ärenden Vidare påpekade att detta även gäller mer generella frågor som domstolstrots. har ett uttalat ansvar för att komma till rätta med kommuner som inte verkställer domar . bör dock kun- na följa upp vad som händer med ärendet. representanter uttryckte viss kritik mot Handi- kappombudsmannens agerande. Enligt uppstod det en spänd relation i början mellan myndigheterna. Detta berodde bland annat på det sätt som ombudsmannen engagerade sig i frågor som gällde undervisningen av barn med dyslexi. Vidare menade att ombudsmannen varit kritisk till verkets uppdrag, vilket uppfattades som bristande respekt för dess arbete. I övrigt ansåg man inte att det förelåg några överlappningar eller gränsdragningsproblem mellan och Handikappom- budsmannens uppgifter. Relationen mellan myndigheterna har förbättrats och från sida påpekades att kontakterna Enkäter och sammanträffanden 49 med varit positiva för verkets arbete med handikappfrågor. Övriga myndigheter som jag varit i kontakt med såg inga pro- blem och svårigheter när det gäller ansvarsfördelning och gräns- dragning i förhållande till . Däremot uttryckte två myndigheter kritik mot det sätt de blivit bemötta på i samband med överläggningar med . Rent allmänt kan sägas att de myndigheter jag träffade efterlyste mer ömsesidiga kontakter, där kan fungera som pådrivande genom att peka på lösningar i stället för att uppträda som om ombudsmannen hade "tillsyn" över myndig- heten. Jag tog också upp frågan om ställ- ning i relation till regeringen. Meningarna var delade men två av myndigheterna ansåg att ombudsmannen bör ha en friare ställning gentemot regeringen än andra myndigheter. Skälen som anfördes var att en ombudsman som skall kunna kalla andra myndigheter till överläggningar och infordra uppgifter från dem, måste ges en särskild status. Enkäten besvarades av samtliga länsstyrelser. Majoriteten av länsstyrelserna uppger att Handikappombuds- mannens nationella uppföljning och utvärdering inte har haft nå- gon direkt betydelse när det gäller länsstyrelsernas ansvar för ut- värdering av handikappfrågor inom sina respektive län. Ungefär två av tre länsstyrelser svarar att ombudsmannens upplysnings-, informations- och opinionsbildande verksamhet inte har betytt något för tillsynen av kommuners och landstings uppgifter enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, socialtjänstlagen (1980:620), SoL, och andra lagar. Ungefär en tredjedel av länsstyrelserna menar dock att upplysningsverksamheten i form av seminarier och årsrappor- ter har haft en viss betydelse som informationskälla. uppger att direkt har påverkat den egna verksamheten. Det stora flertalet framhåller i svaren att de inte har upplevt att i något avseende utfört uppgifter som ligger inom ramen för läns- styrelsernas tillsynsansvar. Ett par länsstyrelser uppger att de 50 Enkäter och sammanträffanden fattat beslut i tillsynsärenden vilka även handlagts av ombuds- mannen. I några fall har hänvisat kla- ganden till (Länsstyrelserna i och ), i något fall har ombudsmannen behållit ärenden utan att informera (i ). Ungefär tre av fyra länsstyrelser påpekar att det inte föreligger några oklara gränsdragningar mellan det egna författningsmässiga ansvaret och det ansvar som åvilar . Några anger att den egna tillsynen är regional medan ombuds- mannens tillsyn är nationell. menar ungefär en fjärdedel av länsstyrelserna att det finns gränsdragningsproblem mellan de bägge myndigheterna. gör dock gällande att det lett till några direkta praktiska problem. Vissa efterlyser en precisering av gränsdragningen inom de områden som berör både och . Länsstyrelserna har skiftande uppfattningar om vilken funktion och vilka uppgifter bör ha. De flesta menar att ombudsmannen bör verka opinionsbildande samt be- vaka handikappfrågor när det gäller utbildning, arbetsmarknad och tillgänglighet. Flera länsstyrelser uttrycker en påfallande osä- kerhet över rollen och anser att är alltför anonym och bör få en tydligare roll. Ett närmare samråd och samarbete med önskas av flera länsstyrelser. Jag har också varit i kontakt med fyra länsstyrelser för att komp- lettera enkäten och jag utgick då från enkätfrågorna. Vid dessa sammanträffanden bekräftades i stort de svar jag fick i min enkät. Inte minst underströks behovet av fler kontakter med Handi- kappombudsmannen. Sedan jag tagit upp ett ärende som avsåg bistånd i form av färdtjänst, kunde vi konstatera att ombudsmannen handlagt ären- den som ligger inom ramen för länsstyrelsernas tillsynsansvar. Det var något som inte hade kommit fram i enkäterna. De tjäns- temän jag träffade ansåg att berörd länsstyrelse skall informeras vid sådana tillfällen. Enkäter och sammanträffanden 51 Jag tog inga andra kontakter med landstingen än genom enkäten. Alla landsting utom ett svarade på den. Så gott som samtliga landsting menar att Handikappombuds- mannen behövs för att utvärdera förhållandena inom handikapp- området. En återkommande motivering är att det måste finnas någon myndighet som har ansvar för hela detta område med olika huvudmän. Ett par landsting tillägger att skilda huvudmän kan leda till att funktionshindrade personer inte får sina rättigheter tillgodosedda och att det därför behövs en ombudsman. Elva landsting uppger att gränsdragningen mellan Handi- kappombudsmannens och andra myndigheters ansvar är oklar, särskilt gentemot . Tio av de tillfrågade ser där- emot inte några sådana oklarheter. Ett par landsting tillägger att har en annan roll än . Ombudsmannen skall vara tillgänglig för enskilda funktionshind- rade, som kan vända sig dit och få råd. har inte denna funktion, utan endast en "formell" roll. Årsrapporterna och konferenser om spelar en positiv roll som inspirationskälla för landstingen. I stort sett samtliga uppger att personal och politiker har tagit del av årsrap- porterna och besökt olika konferenser. Få landsting hävdar dock att ombudsmannen har utövat någon mer konkret påverkan på den egna verksamheten. Samtliga landsting uppger att är väl kända och utgör en allmän utgångspunkt för verksamheten. Flera uppger att handikappolitiska program som har antagits eller som skall antas bygger på standardreglerna eller inspirerats av dessa. De flesta landsting har ingenting att invända mot Handi- kappombudsmannens prioriteringar. Landstingen i , Ös- tergötland, , och önskar ett närmare samråd och samarbete med ombudsmannen. Vidare framförs öns- kemål om att frågor rörande hälso- och sjukvården borde bevakas mer. Detsamma gäller området om stöd och service. Jag har träffat representanter för åtta kommuner och intervjuat dem om kommunernas syn på arbete. De kommunrepresentanter som jag träffat kommer från 52 Enkäter och sammanträffanden De flesta av dessa kommuner har inte haft någon egentlig kontakt med . I några fall har personer från kommunen deltagit i konferenser om som arrangerats av ombudsmannen. Vissa kommuner har haft kontakt med ombudsmannen i samband med anmälningsärenden. Ingen av de kommuner som jag besökte upplevde att det fanns några problem beträffande gränsdragningen mellan ombudsman- nens och kommunens uppgifter. Inte heller har de sett några kon- flikter vad gäller ansvarsområdena för och för andra statliga myndigheter. Den främsta inspirationskällan för kommunerna i fråga om in- satser för funktionshindrade är de lokala handikapporganisatio- nerna och inte . En kommun har dock utarbetat ett kommunalt handlingsprogram i handikappfrågor i nära samarbete med ombudsmannen. Det är i första hand länssty- relserna och som kommunerna vänder sig till för rådfrågning. uppfattades mer som en instans dit den enskilde vänder sig. Två kommuner ansåg inte att det behövs någon Handi- kappombudsman. Övriga såg en tydlig plats för ombudsmannen, eftersom det är en myndighet som den enskilde funktionshindrade kan ha direkt kontakt med. Några kommuner riktade kritik mot arbetssätt. Det har gällt uttalanden från ombudsmannen som berört kommunala ärenden och enkäter till kommunerna som varit mycket svåra att besvara på ett korrekt sätt. Den allmänna uppfattningen bland dem jag träffade var att kommunernas tjänstemän och politiker känner till FN:s standard- regler men att de tillämpas i mycket varierande grad i kom- munernas handikappolitiska arbete. Enkäter och sammanträffanden 53 3.5Privata företag, kulturinstitutioner och samfund Jag lät skicka ut en enkät till en mycket heterogen grupp av 45 företag, kulturinstitutioner och samfund. Tanken med denna enkät var att få en bild av hur man ser på arbete utanför myndighetssfären och de organisationer som har mer direkt kontakt med ombudsmannen. Erfarenheterna och kunskaperna varierar bland dem som har svarat på enkäten. Svar har inkommit från 26 företag med flera. Dessa anges i bilaga 3. Endast några få av dem som besvarat enkäten, däribland SJ och , uppger att de blivit inspirerade av i arbetet med att förbättra tillgänglig- heten för människor med funktionshinder. Majoriteten menar att de framför allt har inspirerats av det arbete som utförs av handi- kapporganisationerna eller att de skaffat sig relevant kunskap på annat sätt. SJ framhåller att företaget har regelbundna möten om aktuella frågor med handikapporganisationerna. SL påpekar att samarbetet med är viktigt. Ett flertal av dem som sva- rat räknar upp en mängd åtgärder de vidtagit för att göra sin verk- samhet tillgänglig för funktionshindrade. Några anger uttryckli- gen att handikappfrågor är av stor betydelse i deras arbete. Ett antal företag, organisationer och samfund (sammanlagt 15) uppger att de besitter kunskap om . Fem anser att kunskapen framför allt förmedlats av Handikappombuds- mannen. Övriga framhåller handikapporganisationernas informa- tionsinsatser och de kommunala handikappråden som främsta kunskapskälla. och institutioner svarade att de inte känner till standardreglerna. Enkäten till handikapprörelsen besvarades av 41 organisationer. Dessa redovisas i bilaga 3. Den första frågan i enkäten gällde prioriteringar. Något mer än hälften av organisationerna uppger att de är nöjda eller ganska nöjda med ombudsmannens priorite- ringar. Ett fåtal svarar att de är missnöjda. Gemensamt för de flesta organisationerna är att de önskar en intensivare bevakning 54 Enkäter och sammanträffanden från sida av det område som de själva företräder. I svaren ges ett stort antal exempel. Drygt hälften av organisationerna karaktäriserar sitt förhål- lande till som utmärkt eller gott vad avser samverkan och möjlighet till påverkan. Endast en organisa- tion uppger att förhållandet är dåligt medan 14 anser sig ha ett neutralt förhållande till ombudsmannen. De flesta organisationer vill ha fler sammanträffanden med ombudsmannen men 15 styc- ken menar att antalet sammanträffanden varit tillräckligt. De allra flesta (34 stycken) organisationer uppger att de har haft nytta av årsrapporter, medan fyra svarar att de inte har haft det. I flera av svaren lyfter man fram att årsrapporterna är pedagogiskt skrivna och att organisationen har tagit del av de utredningar som presenterats i dem. framhåller de att rapporterna antagligen gör störst nytta externt och att det egna förbundet självt besitter nödvändiga special- kunskaper. Knappt hälften anser att informa- tionsverksamhet har haft en positiv påverkan för den egna organi- sationen, medan 18 organisationer inte upplever någon påverkan alls. Ingen organisation svarar att påverkan varit negativ för orga- nisationen. Resultatet fördelar sig på samma sätt vad gäller Handi- kappombudsmannens opinionsbildande verksamhet. De organi- sationer som anser att ombudsmannens opinionsbildning är bra, menar att den behövs som ett komplement till den egna verksam- heten eftersom de egna resurserna inte räcker till. Flera organisa- tioner framhåller årsrapporternas opinionsbildande betydelse. Organisationerna har även fått svara på frågan om de anser att eller dess råd kan åläggas uppgiften att vara nationell samordningskommitté enligt . Det är 17 organisationer som anser att ombudsmannen kan åläggas denna uppgift. Lika många svarar nej och fem är osäkra. På frågan om rådet skulle kunna ha denna uppgift svarar tio organisationer ja, 23 nej och sex att de inte vet. Några organi- sationer framhåller att FN:s standardregel nr 17 förutsätter att handikapporganisationerna skall ha stort inflytande i kommittén. Detta uppfylls inte om får denna upp- gift, bland annat på grund av att ombudsmannens verksamhet styrs av regleringsbrev. I några av svaren framförs att den kom- mitté som avses i bör vara fri från direktiv och bestå av sakkunniga personer med bakgrund i handikapp- Enkäter och sammanträffanden 55 Flera förbund önskar sig en tydlig folkrörelseinriktning på kommittén. Jag träffade också några handikapporganisationer vid en hearing, som jag inbjöd till. De diskussioner som fördes vid hearingen gav viktig kompletterande kunskap till enkätsvaren. Till grund för diskussionerna hade jag enkäten som organisationerna tidigare besvarat. De organisationer som deltog ansåg att ombudsmannen har gjort ett bra arbete. Ingen tyckte att fel frågor blivit prioriterade men i likhet med enkätsvaren fanns det olika synpunkter på vilka områden borde prioritera under kom- mande år. För att visa vidden av dessa önskemål ger jag följande exempel på vad som fördes fram: vård och rehabilitering, avgifter och kostnader för funktionshindrade, diskriminering och bemötande, utbildning av handläggare, när det gäller kunskap om lagar och regler. Det fanns ett allmänt önskemål om att borde lägga ner mer tid och resurser på frågor som har anknytning till vården. Ombudsmannen borde arbeta med dessa frågor ur ett perspektiv av mänskliga rättigheter, där man mer obetingat står på den enskildes sida. ansågs allt för mycket se på frågorna ur ett läkarperspektiv. Vidare riktades också kritik mot länsstyrelserna för bristande kompetens vad gäller funktionshinder. Alla organisationerna utom en tyckte att de hade goda kontakter med Handikappom- budsmannen men kontakterna borde bli mer frekventa. Det be- hövs fler återkommande möten. Andra former av kontakter efterlystes, bland annat olika nätverksgrupper. Ökade kon- takter med handikapprörelsen skulle underlätta ombudsmannens övriga samhällsarbete. När det gäller informationsarbete kan organisationernas synpunkter sammanfattas enligt följande: 56 Enkäter och sammanträffanden det kommer många representanter för kommunerna på om- budsmannens konferenser, informationsarbetet har resulterat i konkreta åtgärder när det gäller tillgängligheten i kommunerna, det finns ett ökat lokalt intresse av till följd av konferenser, när organisationernas representanter möter tjänstemän och förtroendevalda i kommunerna märks att ombudsmannens in- formationsverksamhet har haft effekt. I direktiven för min utredning påtalas att ombudsmannens infor- mationsarbete inte får inkräkta på handikapprörelsens möjligheter att komma ut med sin information. Deltagarna vid hearingen an- såg inte att det fanns någon konflikt mellan ombudsmannen och handikapprörelsen i denna fråga. in- satser har en sådan "tyngd" att denne kan komma ut med infor- mationen på ett lättare sätt än organisationerna. Handikappom- budsmannens informationsverksamhet utgör också en stimulans för organisationernas eget arbete med information. Slutligen diskuterades roll som myndighet. Organisationerna hade inte tagit någon konkret ställ- ning i denna fråga men en allmän uppfattning var att ombuds- mannen bör ha en mycket fri ställning gentemot regeringen. 3.7Intervjuer med ledamöter i ombudsmannens råd Jag har intervjuat sju ledamöter i råd. Frågorna omfattade både hur de ser på ombudsmannens arbete i stort och rådets funktion. Frågorna redovisas i bilaga 2. Rådsledamöterna var ense om att har en viktig funktion att fylla. Vidare var de överens om att om- budsmannens arbete följer de uppgifter som regleras i lag och in- struktion. Meningarna gick dock i sär när det gäller vilka uppgif- ter som bör prioritera. Vissa ledamöter ville tona ner rollen som deltagare i den han- dikappolitiska debatten och i stället lägga tonvikten vid faktain- samling och rådgivning till enskilda funktionshindrade. Andra rådsledamöter ville lyfta fram informationsverksamheten och tryckte bland annat särskilt på den opinionsbildning som riktats till företrädare för näringslivet. Ett par ledamöter menade att råd- Enkäter och sammanträffanden 57 givningsverksamheten i första hand bör skötas av handikapp- rörelsen. Samtliga fem ville ge ombudsmannen en processförande roll, som också kan utsträckas till områden utanför arbetslivet. Detta skulle innebära en förstärkning av ombudsmannens juri- diska verksamhet. När det gäller rådets arbete fanns en stor samstämmighet mel- lan intervjupersonerna. Rådet fyller i sin nuvarande form inte nå- gon större funktion. Sammanträdena har dominerats av diskus- sioner om de otillräckliga ekonomiska resurserna för verksamhe- ten. Meningarna var delade om det framtida behovet av rådet. De som ansåg att rådet behövdes menade att det i så fall borde ha en mer rådgivande funktion och en bredare sammansättning. Några ansåg att det kunde finnas behov av en "styrgrupp", som granskar ombudsmannens förvaltning. Rådsledamöterna fick även fundera kring frågan om ombuds- mannen bör vara underställd eller regeringen. Här var meningarna delade. Vissa tryckte mycket bestämt på att Handi- kappombudsmannen måste vara fristående och i likhet med JO direkt underställd medan andra framhöll att uppgifterna för en är sådana att den bör vara en myn- dighet som sorterar under regeringen. Arbetsmarknadsfrågorna har alltid varit viktiga för ombudsman- nen och de ökade i betydelse när lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder träd- de i kraft . Mot denna bakgrund ville jag träffa representanter för , , , , och , . Frågorna som samtalen byggde på redovisas i bilaga 2. SAF har haft minst kontakter med av de tre organisationerna. LO:s och TCO:s erfarenheter var myc- ket positiva. TCO har bland annat anlitat en av ombudsmannens handläggare vid utbildning av förbundsjurister. Både LO och TCO efterlyste mer information från Handi- kappombudsmannen. är okända på de flesta arbetsplatser och har inte påverkat hur parterna skall arbeta med handikappfrågor. LO och TCO var i princip positiva till en lagstiftning mot diskriminering av funk- tionshindrade i arbetslivet. De ville dock hellre ha en enda lag 58 Enkäter och sammanträffanden som omfattar alla grupper som berörs av diskrimineringslagstift- ningen. SAF var kritisk till lagen och menade att det är olyckligt att får en processförande roll med rätt att föra talan mot arbetsgivare i Arbetsdomstolen. I stället behövs ett gott förhållande mellan ombudsmannen och arbetsgivarna, där ombudsmannen kan ge råd och stöd till företagen.