sou · GNB3121 · 2000-01-01 00:00:00 — Det här kapitlet syftar till att avhjälpa denna kun- skapsbrist. Det handlar om en process i två steg; att på ett systematiskt och välmotiverat sätt söka efter empiriska data och att sedan dra slutsat- ser om effekter på maktsituationen och den demokratiska beslutsproces- sen. Det föregående kapitlet gav en inblick i hur företag och organisa- tioner går tillväga för att påverka beslutsfattarna. De agerar oftast på egen hand men det händer också att utomstående konsulter hyrs in för att öka möjligheterna till politiskt inflytande. Det är framför allt hos näringslivets allra största aktörer som detta tycks ha blivit en del av en strategi för effektiv politisk påverkan. Trots verksamhetens till synes knappa utbredning riktas upp- märksamhet allt oftare mot PR-byråer som erbjuder tjänster som syf- tar till politisk påverkan. har denna konsultmarknad debatterats vid upprepade tillfällen. Kritikerna betraktar verksamhe- ten närmast som ett hot mot demokratin. Korridormaffia, Sveri- ges dolda makthavare, professionella smusslare och åsiktsbran- schens legoknektar106 är några mindre smickrande benämningar som förekommit. Man menar bland annat att konsultbyråerna bidrar till att beslut fattas i skymundan där möjlighet till insyn saknas och att politiska aktörer ges möjlighet att påverka utan att själva synas. Att på detta sätt köpa politisk påverkan anses dessutom strida mot demo- kratiska principer. Förespråkarna däremot, ser konsultverksamheten som ett bidrag till att kommunikationsproblem kan överbryggas; att POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS klyftan mellan politiken och näringslivet blir mindre, att informatio- nen till både beslutsfattare och organiserade intressen blir bättre och besluten därmed mer välgrundade. Att en politisk konsultmarknad växt fram aktualiserar i statsve- tenskapligt perspektiv flera principiellt viktiga frågor. Hur utompar- lamentariska aktörer går tillväga för att komma till tals och vilka kanaler till beslutsfattarna som står till buds handlar om hur styrelse- skicket fungerar i praktiken. Frågan om formerna för politiskt delta- gande sedan förverkligar det ideal där vi så långt det är möjligt får demokratiskt fattade beslut handlar om styrelseskickets demokra- tiska förankring och hur styrelseskicket i detta avseende bör fungera. Denna fråga är särskilt motiverad i det här fallet eftersom åsikterna om den politiska konsultverksamhetens effekter på demokratin går isär. Det här kapitlet är därför ämnat att på ett systematiskt och nyan- serat sätt kartlägga och diskutera den politiska konsultverksamheten. Uppgiften blir sedan att diskutera vad den kan tänkas innebära för maktförhållanden och demokratiskt beslutsfattande. Som en utgångspunkt för diskussionen tjänar en demokratisk idealsituation för hur demokratin skall förverkligas. Idealsituationen, som har sitt ursprung i den deliberativa demokratisynen, är en vidareutveckling av de kriterier som identifierades i det första kapitlet. Utvecklingen : Informell påverkan och intressegrupps- pluralism Det svenska styrelseskicket är på väg in i ett skede där formaliserat deltagande minskar i betydelse och påverkan i allt större omfattning sker längs informella kanaler. Så kan man formulera den här skriftens övergripande synpunkt. Detta betyder nödvändigtvis inte att de kor- porativa beslutsformerna helt och hållet avvecklats eller försvunnit, eller att medborgarna för den skull helt upphört att bry sig om parti- politiken eller de allmänna valen. Men medborgarsammanslutningar- nas deltagande genom partsrepresentation i offentliga beslutsfat- tande församlingar med förhandlingar och traditionella sammanträ- den har gått tillbaka. Att valdeltagandet och intresset för de politiska partierna har sjunkit är också ett faktum.107 Kanaler till makthavarna saknas dock inte men de tycks ha ett annat utseende och fungera på andra sätt. Ett kännetecken är emel- lertid att de saknar den grund av regelverk som, så att säga, formalise- rade deltagandet via de parlamentariska och korporativa systemen. POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS har det politiska deltagandet istället fått en informell karaktär. Grovt uttryckt innebär detta att det som står till buds för våra med- borgarsammanslutningar och andra utomparlamentariska aktörer är att efter egen förmåga hitta fram till beslutsfattarna längs informella vägar. Vad står då det informella deltagandet för och hur ska dessa vägar till inflytande lämpligen förstås? Med en återblick på figur 1.1 i det första kapitlet – det vill säga den del som rör icke-institutionaliserat deltagande – kan vi närma oss svar på frågan. Där spjälkas politiskt deltagande upp på olika varianter; direkta kontakter med beslutsfattare eller tjänstemän (lobbying) och deltagande i debatten genom egen opinionsbildning eller genom kon- takter med media.108 En sådan uppdelning är givetvis enbart ett analy- tiskt verktyg eftersom alla tre tillvägagångssätten kan användas sam- tidigt och för att påverka en och samma fråga.109 Enligt detta resone- mang bör undersökningen i det här kapitlet hållas öppen för alla de tre sätten att påverka eftersom det inte kan uteslutas att konsulter anlitas för samtliga påverkansmetoder. Av föregående kapitel fram- gick dessutom att konsulter anlitas för varierande arbetsuppgifter. Parallellt med att informellt politiskt deltagande fått en mer fram- skjuten plats har de inflytelserika aktörerna på den politiska arenan blivit fler liksom strategierna för att påverka.110 I kapitel två konstate- rades att det som utmärker dagens styrelseskick är tilltagande intres- segruppspluralism. I tidskriften och Media karaktäriserar situationen på följande sätt: I det gamla var det organisationernas och företagens formella styrka och förmåga att omvandla denna i en väloljad representa- tiv apparat som gav styrka och makt. I det nya är det istället organisationernas och företagens förmåga till lobbying och opini- onsbildning som ger styrka och makt.111 Då utgångspunkten är att lobbying och opinionsbildning har fått ökad betydelse, är det med empiriska data kring dessa sätt att delta i politiken som vi kan öka förståelsen för det styrelseskick med vilket styrs idag.112 Vad vet vi om informell påverkan? Till skillnad från den detaljerade forskningen om korporativismen113 är kunskapsluckorna fortfarande många vad gäller politiskt delta- gande via informella kanaler. Att frågorna kring de varianter av påver- kan som omfattas av detta begrepp engagerar allt fler är emellertid POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS Forskning och en rad inslag i olika medier uppmärksammar direkta kontakter (lobbying), opinionsbildning och mediakontakter. Ett antal riksdagsmotioner som syftar till någon form av kontroll av lobbyister har dessutom gjort området till ett politiskt spörsmål.114 Inom forskningen har man exempelvis undersökt direkta kontak- ter genom att försöka få en uppfattning om politiska nätverk och genom att titta på uppvaktningar av utvalda myndigheter, departe- ment, riksdagsutskott och fackliga organisationer.115 Opinionsbild- ning har undersökts genom att se hur organisationer och företag för ut sina idéer mot en bredare träffyta.116 En studie av och DN-debatt ger inblick i omfattning och betydelse av mediakon- takter.117 En fallstudie av ett politiskt ärende – beskattning av för- månsbilar – ger en förståelse för hur alla tre varianterna av påverkan kan användas i en och samma kampanj.118 Dessa forskningsarbeten tar emellertid upp politisk påverkan som sker på konsultuppdrag endast i några enstaka fall. Av särskilt stort intresse är därför två undersökningar, respektive 1989, som fokuserar på just denna typ av verksamhet.119 I media har PR-byråer som arbetar med lobbying och opinions- bildning främst uppmärksammats i samband med artikelserier i och . Vilken bild frammanar debatten? Majoriteten av de artiklar som skrivits om lobbying och opinions- bildning intar på ett eller annat sätt en kritisk hållning till dessa sätt att påverka. Själva syftet är ofta att avslöja hur företag eller organisa- tioner – direkt eller via opinion – gått tillväga för att påverka ett beslut med resultatet att demokratiska principer åsidosatts. Det är främst fråga om fall där företagens eller organisationernas egna repre- sentanter kontaktar tjänstemän och förtroendevalda eller sätter i gång en mediakarusell. I enstaka artiklar presenteras fall där detta skett via en konsultfirma. Sammantaget visas en bild upp där person- liga kontakter och nätverk inom det politiska etablissemanget, jour- nalistisk kompetens och kunskap om den politiska beslutsprocessen ger utdelning. Ett flertal artiklar återknyter till diskussionen om hur formellt inflytande gått tillbaka. Ett sådant exempel är Sundlings artikel i Makt och media som ingående beskriver en svensk politisk utveckling där lobbying och opinionsbildning blir allt viktigare för att nå framgång hos beslutsfattarna. I artikeln hävdas, att liksom POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS förändrats från industrisamhälle till informationssamhälle, är det svenska styrelseskicket på väg från representationsmakt till påtryckarmakt.120 Det finns en rad fall där lobbyinsatser varit tydliga och där man kan se att de också haft inverkan på de beslut som fattats. Några påtryckargrupper märks särskilt tydligt. Här framträder givetvis LO och andra fackliga organisationer. Olika yrkesgrupper drar uppmärksamheten till sig. Vi har exempelvis sett hur polis-, sjukskö- terske- och lärarfacken bearbetat opinion och beslutsfattare. En annan stark grupp är näringslivet. Här märks kanske framför allt bil- industrin, miljöfarlig och energiintensiv industri. De stora intresseor- ganisationerna har också en framskjuten plats bland dem som lyckas göra sig hörda, exempelvis LRF, SAF och för att endast nämna några få. I konkurrensen om uppmärksamheten märks också ett par statliga verk som har egna och delvis skattefinan- sierade lobbyorganisationer. Det är våra verk på kommunikations- området, , och det statliga affärsverket SJ det är fråga om. Åt dessa ägnas bokens nästa kapitel. Hur det gick till när skulle fatta beslut i PVC-frågan är ett exempel på lobbying i beslutsprocessens slutskede. Jordbruksut- skottet hade antagit ett lagtextförslag om förbud mot PVC-produktion. Över en helg lyckades PVCns lobbyister genom idogt telefonerande och faxande till utskottets ledamöter ändra i texten. innehöll lagförslaget – till bland annat förvåning – några nya meningar som innebar öppningar för PVC-produktion.121 Frågan om beskattning av förmånsbilar är förmodligen ett av de mest väldokumenterade fallen vi har av lobbying och opinionsbild- ning. Genom intensiva insatser lyckades bilindustrin inte bara vända hela förslaget från att ha inneburit en skattehöjning till att i slutänden resultera i en skattesänkning.122 Lobbyisterna fick också förmånsbil- beskattningen att växa till en tung politisk fråga som enligt kom upp även i oväntade sammanhang som ett diskussionsämne i korrido- rer och under sammanträdespauser. En av representanter tyckte att han fick frågor om förmånsbilar var han än befann sig123. I samband med diskussionerna kring kärnkraftsavvecklingen märks den energikrävande industrins lobbyister vars mål är att för- hindra kärnkraftsavvecklingen. Dessa representerar i första hand branschorganisationer från elintensiv industri som driver informationskampanjer på bred front.124 En mängd andra intresseorganisationer utmärker sig i POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS och med målmedveten opinionsbildning och bearbetning av besluts- fattare i samband med att specifika frågor blir aktuella. Ett sådant exempel är som syntes frekvent i media och, enligt , arbetade nära politikerna i samband med att debatten om fastighetsskatten nådde sin höjdpunkt. Frågan visar hur beslutsfattare vänt sig direkt till lobbyisterna för att få information. Det var riksdagsledamoten () som engagerade sig i fastighetsskattefrågan och arbetade för ett mild- rande förslag för de värst drabbade. Men då ingen på varken finansut- skottet eller hade tid att hjälpa till med att få fram något underlag vände sig istället direkt till Skatte- betalarnas förening.125 Att hålla sig framme och visa beslutsfattarna att man finns till hands med information och faktamaterial kan alltså ge stor utdelning. En uppsjö av organiserade intressen utmärker sig i och med målmedveten opinionsbildning och bearbetning av beslutsfat- tare. De fall som tagits upp här utgör givetvis en ytterst liten del av den myriad av påverkansförsök på beslutsfattare och opinion som ständigt äger rum. Även om vi inte kan dra långtgående slutsatser av dessa, är de exempel på hur informell påverkan kan gå till och vilka aktörer det kan röra sig om. Vi kan exempelvis se att lobbying och opinionsbildning kan vara avgörande för att påverka ett beslut i en viss riktning och att det med genomtänkta strategier och ansträng- ningar är möjligt att till och med ändra ett besluts ursprungliga rikt- ning och att näst intill förmå politikerna till kovändningar. Av exem- plen från energiområdet och i fastighetskattefrågan anar vi dessutom att implementeringen av redan fattade beslut kan försvåras. Genom att finnas till hands med information och material är det möjligt att få politikernas uppmärksamhet. Men att finnas till hands och att skapa opinion kräver naturligtvis resurser. Föga över- raskande visar fallen ovan att näringslivets kapitalstarka representan- ter är inflytelserika samt att det förekommer koalitionsbildningar mellan olika intressen och att dessa kan vara av stor vikt för utgången av ett beslut.126 Där statens subventioner är stora är också lobbyverk- samheten intensiv, det vill säga på kommunikationsområdet. Att man även vid statliga verk anser det nödvändigt att arbeta via lobbyorgani- sationer visar på betydelsen av att kunna nå beslutsfattarna längs informella vägar och att politiskt deltagande går mot en ökad profes- sionalisering. I artikelserie beskrivs lobbying som ett direkt hot mot att politiska beslut fattas i demokratisk ordning. Lobbyisterna anklagas för att styra bort de politiska besluten från offentlig debatt POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS med resultatet att vi får beslut som tillkommer i det fördolda bakom lyckta dörrar. Man menar också att även om det pågår en öppen diskussion finns det bakom alla viktiga politiska beslut lobby- ister som agerar dolda makthavare och skapar en inofficiell politisk arena som är skyddad mot insyn och dit andra saknar tillträde. I arti- kelserien framställs lobbying som mer eller mindre professionellt hemlighetsmakeri och allra värst i sammanhanget tycks den lobby- verksamhet och opinionsbildning vara som en grupp företag bedriver på uppdrag av andra intressen. Storföretagen anlitar PR-bolag, eller har egna anställda, vars uppgift är att bevaka den politiska beslutspro- cessen. Mot betalning propagerar de för just de fakta och uppgifter som deras uppdragsgivare vill ska komma fram, – skriver Aftonbla- det.127 En påtryckarbransch på frammarsch? De som utför lobbyuppdrag åt andra företag eller organisationer kal- lar sig sällan lobbyister utan föredrar att titulera sig informations- eller PR-konsulter.128 Det är inte helt lätt att avgöra exakt hur stor denna verksamhet är men det är uppenbart att lobbying och opini- onsbildning som bedrivs på konsultuppdrag sker i liten skala i jämfö- relse med den verksamhet som organiserade intressen driver med egna representanter. är det emellertid näst intill omöjligt att få en uppfattning om konsultverksamhetens egentliga betydelse för påverkan i olika frågor och för beslutens utfall. I samband med att DN följde upp turerna kring förmånsbilbe- skattningen och upptäckte att SJ engagerat konsultfirman för att agera i frågan, ägnades en av seriens artiklar delvis åt intervjuer med konsulter från några olika PR-företag. Hur de tar sig an en uppgift beror på hur ärendet ser ut, strategierna är lika många som beslu- ten, men man följer vanligtvis en huvudlinje. Till att börja med ägnar de mycket tid åt att analysera frågan och ringa in viktiga beslutsfattare. De funderar också på vilka åsiktsfränder som kunden eller den egna organisationen har i frågan. Lobbyisten söker gärna upp sådana som borde ha samma intressen för att inspirera dem att göra något. kanske lobbyistens egen organisation inte vill synas.129 Skribenterna bakom artikelserie har vänt sig till flera PR-företag som erbjuder lobbying och opinionsbildning och kartlagt deras politiska kopplingar. Det är framför allt anknytning till mode- raterna, socialdemokraterna och som märks. POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS menar att resultatet av de starka politiska kopplingarna blir att grän- serna mellan folkvalda politiker och lobbyister luckras upp och att lobbying i sig inte är något nytt men att pengar i samband med att en konsultverksamhet växt fram spelar en mycket större roll i lobby- sammanhang än tidigare.130 är inte ensam om att ta upp de partipolitiska relatio- nerna i PR-konsultbranschen. Det finns en efterfrågan på avsuttna riksdagsledamöter, skriver Moderna Tider, som tar upp det dubbel- bottnade faktum att det av någon anledning inte är någon som reage- rar nämnvärt då toppolitiker efter sitt mandat går över till organisa- tioner eller näringsliv. Ett par exempel är övergång till posten som chefsekonom på och tillträdda som ansvarig för Alfa Lavals samhällskontakter. När politiker söker sig till PR-branschen hörs däremot upprörda rös- ter. Detta var fallet då norska toppolitiker gick över till PR-firman , något som utmynnade i skarp kritik i media och bland deras partikollegor.131 I en tidigare artikel i kritiseras konsultverksamheten av . Han beskriver PR-konsulter som sysslar med poli- tisk påverkan som en skrämmande yrkeskår som ger intrycket av att det de sysslar med är som vilken affärsmässig verksamhet som helst. Men skillnaden är – menar – att det här är en bransch där man har som uppgift att genom teknik och kunnande påverka politiska beslut och att verksamheten därmed är nära förbunden med demokratins innersta väsen, nämligen hur makten utövas i sam- hället och vem som ytterst bestämmer. Han anser att konsultverk- samheten bidrar till att politiken kommersialiseras och att fram- gångar för konsulterna i det politiska beslutsfattandet likställs med god cash-flow för PR-företagen.132 skriver att då PR- branschen ägnar sig åt politisk påverkan sker det i tysthet, det vill säga att offentlig insyn saknas liksom att påverkansförsökens avsän- dare är osynliga och att detta utgör ett hot mot demokratin. Ett liknande resonemang för professor . En av anled- ningarna till att vi har avlönade parlamentsledamöter är att den demokratiska dialogen skulle vara allmänt tillgänglig och att kostna- derna för detta skulle delas av alla medborgare, menar han. anser att dialogen håller på att kommersialiseras – att bli en fråga om pengar. En annan negativ effekt är ett samhälleligt pris för PR-branschen då denna drar till sig politiska talanger och att den all- männa, för alla tillgängliga politiska debatten därför går miste om begåvningar.133 De flesta politiker tycks vara överens om att lobbyisterna tjänar POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS ett viktigt informationssyfte, att informationen är nödvändig. Men ett par uttalanden visar att det råder delade meningar. Det finns ingen anledning att ta till sig information som saknar avsändare eftersom man måste kunna värdera informationen, säger en riksdags- ledamot till DN.134 Andra upprörs över att det inte ställs några for- mella krav på lobbyister och förespråkar registrering liknande det system som tillämpas i DC.135 () däre- mot, säger till att det inte är särskilt ofta som man möter lobbyfirmorna och att organisationer kanske köper deras tjänster men själva står som avsändare. påpekar vidare att påverkan är ofta informell, goda vänner emellan. Såväl seniorkonsul- terna på de stora PR- och reklambyråerna som topparna i intresseor- ganisationerna är rekryterade från partierna. Gräns- dragningsproblem om vem det egentligen är som ska registreras skulle därför kunna uppstå i samband med att ett sådant kontrollsys- tem införs. Uttalandet väcker också frågan om interna nätverks och personliga kontakters betydelse i politiken. hävdar slutligen att lobbyisterna inte utgör något problem, utan att det verkliga pro- blemet är alltför snålt tilltagna utredningsresurser.136 Författarna till artikelserie skyller politikerna för att ha en naiv inställning till lobbying, att få ens ifrågasätter lobbyister- nas upplysningar. De betraktar dem som en viktig informationskälla men anser att de inte påverkas av informationen. Enligt använder en riksdagsledamot till och med uttrycket vi när hon beskriver sina kontakter med en socialdemokratisk PR-byrå. pekar också på att det politiska tempot blivit snabbare, att beslutsunderlagen därmed skulle ha blivit sämre vilket ökar beho- vet av den information som lobbyister kan bistå med.137 Det är en tvetydig bild som ges ovan av politisk konsultverksam- het. Den säger oss emellertid att det finns inslag i detta sätt att delta i politiken som står i konflikt med demokratiska värderingar. Frågor som framställningen ovan främst ger anledning att fundera över är om verksamheten bidrar till en för allmänheten mindre synlig poli- tisk beslutsprocess och till att resursstarka påtryckare flyttar fram sina positioner på bekostnad av andra grupper och de folkvaldas kon- troll. Vikten av genomslag i media Gemensamt för de artiklar som hänvisas till ovan är att de ger en bild av politisk påverkan där media har en framskjuten roll. POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS Media diskuterar mediernas utveckling och deras för- stärkta maktposition. Då förmågan till lobbying och opinionsbild- ning blivit en i allt större utsträckning avgörande faktor för att komma till tals är den massmediala uppmärksamheten viktig för att nå framgångsrika resultat gentemot beslutsfattare.138 Mediarollen debatteras också i Moderna Tider; utvecklingen innebär att journalis- terna fått ett starkare grepp om vad debatten ska handla om. Det är inte längre fråga om – som tidigare – att återge politikers åsikter. har nyhetsmedierna ökat markant i antal, vilket bidrar till en splittring av journalistiken som kollektiv där ingen enskild kanal eller journalist kan bestämma dagordningen.139 Den massmediala utvecklingen har på så sätt fått två huvudsakliga effekter på förutsätt- ningarna för att genom media vinna gehör hos opinion och besluts- fattare; den pluralistiska mediemarknaden har ökat olika intressens manöverutrymme som det ökade mediautbudet gör det svårare att dra uppmärksamheten till sig. Svårigheten att få genomslag i media kommer fram i DNs inter- vjuer med representanter för och . De är ense om att konkurrensen om utrymme i medierna har hårdnat och att det blivit nödvändigt att ha en mycket bättre nyhetsvinkel nu än för att komma in i radio, TV och tidningar. De menar att det är vanligt med spökskrivare och att detta är en för dem vanligt förekommande arbetsuppgift. Ett knep för att nå framgång i media är att presentera opinionsundersök- ningar och utredningar. Lobbying bygger på, menar på , att först intressera någon för ett ämne, en fråga men att det inte behöver betyda att vederbörande själv skriver artiklarna, remisserna eller vad det nu kan vara.140 hävdar i Aftonbla- det att media utnyttjas på ett icke önskvärt sätt; att PR-konsulterna planterar ut nyheter och att journalisterna blir lobbyisternas okri- tiska budbärare.141 Enligt hans resonemang förefaller en PR-byrås agerande på uppdrag av vara ett exempel på detta. Att få uppmärksamhet i media var en av anledningarna till att anlitade en PR-konsultfirma (Rikta Kommunika- tion). ansåg att oroväckande många medlemsbolag lämnade och att den svenska rederinäringen var hotad. Bland annat fanns ett behov av att skapa bättre anställningsvillkor för bran- schen.