sou · GNB345 · 2000-01-01 00:00:00 — I förordet till framför SKB ett önskemål om att myndigheterna och regeringen skall klart redovisa sin syn på SKB:s huvudmetod, dvs. djupförvaring enligt KBS-3. Baserat på genomgången av olika metoder som redovisats borde det enligt SKB "vara möjligt att tydligt ta ställning till om SKB:s val av metod har rätt strategisk inriktning". Vidare anser SKB att berörda kommuner och regioner bör få resurser för att fullt ut medverka i lokaliseringsprocessen. Ö nskemål framförs också om synpunkter och råd på vad som skall ingå i en kommande miljökonsekvensbeskrivning för ett djupförvar. Till rapporten fogas ett förslag till innehållsförteckning för ett MKB-dokument. FUD-program 98 är nu under remissbehandling. Kärnkraft- inspektionen skall före lämna över ärendet till regeringen med eget yttrande. Sedan även KASAM yttrat sig väntas regeringen komma att ta ställning till programmet . 8.1Ö versiktsstudier, förstudier och regionala studier började SKB studera den svenska berggrunden med sikte på förvaring av kärnavfall på stort djup. Undersökningar gjordes av de geologiska förhållandena genom borrningar i ett antal s.k. typområden. Experimentellt arbete utfördes bl.a. i den nedlagda gruvan i , därefter vid Ä spö- laboratoriet. I en översiktsstudie sammanfattade SKB sina tidigare undersökningar. Vissa allmänna slutsatser rörande platsvalsfak- torerna redovisades. Det bedömdes från geologisk synpunkt olämpligt att lokalisera ett djupförvar till fjällkedjan, eller . Ä ven områden med möjligheter till malmfynd bedömdes mindre lämpliga. En annan viktig restriktion var det särskilda skydd mot exploateringsföretag som enligt 3 kap. naturresurslagen (numera 4 kap. ) gäller för vissa områden i landet. I övrigt fanns det enligt SKB områden över stora delar av landet med goda förutsättningar för att isolera radioaktivt material . Dessa områden kunde inte hänföras till någon speciell landsdel eller geologisk miljö. Från geologisk synpunkt borde det alltså finnas en betydande frihet vid valet av plats för ett djupförvar. Det var de lokala förhållandena i området och den omgivande regionen som avgjorde ett områdes lämplighet. SKB såg kommunens inställning som en mycket viktig lokaliseringsfaktor. Mot denna bakgrund bedömde SKB det lämpligt att som nästa steg vända sig till kommuner som själva önskade medverka i arbetet med att närmare utreda förutsättningarna för lokalisering av ett djupförvar. informerade SKB samtliga kommuner om det planerade arbetet med lokalisering av ett djupförvar. Denna information ledde till kontakter med ett antal kommuner som var beredda att ta upp diskussioner om en förstudie rörande en sådan anläggning. Syftet med förstudierna är att klarlägga de allmänna förut- sättningarna för att lokalisera ett djupförvar inom respektive kommun, som underlag för ett eventuellt beslut om att gå vidare till en platsundersökning. Förstudierna baseras i huvudsak på befintligt material. Trots att det inte behövs något tillstånd från kommunen för en förstudie bestämde sig SKB tidigt för att följa en "frivilliglinje", dvs. att inte bedriva förstudier mot den berörda kommunens vilja. En annan förutsättning från SKB:s sida var att en översiktlig genomgång av vad som är känt om berggrund m.m. skulle visa att det fanns områden av intresse inom kommunen. har sammanlagt sex kommuner låtit SKB påbörja förstudier. Varje studie omfattar ett antal delstudier, vanligen utförda av konsultföretag eller universitetsinstitutioner. Dessa studier har gällt bl.a. geologi, markanvändning, miljöpåverkan, säkerhet, transporter och näringslivsförhållanden. SKB har inte bedrivit någon fysisk verksamhet inom kommunen, bortsett från att inrätta ett lokalkontor med uppgift främst att informera. Kostnaderna per förstudie ligger i storleksordningen . De två första förstudiekommunerna var och , båda i läns inland. Sedan SKB redovisat resultaten av respektive förstudie togs frågan om fortsatt verksamhet med djupförvarsfrågan upp i rådgivande kommunala folkomröstningar, i och i . I båda kommunerna blev det majoritet för nejsidan. Därefter avbröt SKB sitt arbete i respektive kommun. gjorde SKB en särskild studie av möjlig- heterna att lokalisera ett djupförvar i de kommuner där det redan finns kärntekniska anläggningar med infrastruktur, kompetens och kunskap att hantera radioaktivt avfall. Resultatet blev att förut- sättningarna bedömdes särskilt goda i , och Ö sthammar. I alla dessa tre kommuner har SKB fått möjlighet att bedriva förstudier. I och Ö sthammar har preliminära slut- rapporter redan lagts fram, medan arbetet med en förstudie i befinner sig på ett tidigare stadium. har tillkommit , som gränsar till Ö sthammars kommun. I avsnitt 12–17 lämnas en närmare beskrivning av förstudie- arbetet i de berörda kommunerna. Ytterligare några kommuner (bl.a. , , , , och Ö verkalix) har övervägt att delta i förstudiearbetet men av olika skäl avstått. Man kan konstatera att regeringens krav på att 5–10 plats- bundna förstudier skall ha genomförts ännu inte är uppfyllt. Det är en öppen fråga hur de fyra aktuella förstudiekommunerna kommer att ställa sig till att SKB fortsätter sin verksamhet inom respektive kommun sedan förstudierna avslutats. Oavsett hur frågan utfaller i dessa kommuner anses det önskvärt att fler förstudier kan genom- föras som underlag för ett kommande beslut om platsunder- sökningar. SKB arbetar med ett antal regionala studier som skall omfatta samtliga län utom . Dessa studier kan ses som komplement till översiktsstudie. De baseras på en kartläggning av berggrunden i varje län av geologiska undersökning, kompletterad med underlag om infrastruktur och markanvändning. Studierna avseende Ö stersjölänen har genomförts, och övriga studier beräknas bli klara . Avsikten med de regionala studierna är att få fram underlag för att bedöma var inom respektive län det är meningsfullt att försöka gå vidare med ytterligare kartläggningar och förstudier. SKB:s arbete med översiktsstudier, förstudier och regionala studier har inte krävt några tillstånd av regeringen eller statliga myndigheter. Det finns heller inga direkta föreskrifter om hur arbetet skall läggas upp i detta skede. Enligt SKB:s planering är nästa steg i processen platsunder- sökningar. Dessa skall utföras på minst två platser där förstudier har pekat på gynnsamma förutsättningar. Platsundersökningarna innebär bl.a. mätningar i borrhål och studier av borrkärnor. Dessa arbeten skall utgöra grunden för en bedömning av platsens lämplighet som slutförvarsplats och därmed ge underlag för valet av plats för en detaljundersökning. De skall också utgöra underlag för en miljökonsekvensbeskrivning inför kommande tillståndsansökningar. Förutom borrningar kan platsundersökningarna komma att kräva vägarbeten och vissa tillfälliga anläggningar. Det kan alltså bli fråga om en verksamhet med viss fysisk påverkan. SKB räknar med att undersökningarna kan komma att pågå i 4–. Kostnaderna antas uppgå till några per undersökning. En platsundersökning förutsätter att överenskommelse kan träffas med markägaren. Eventuellt kan det också bli nödvändigt med något beslut av kommunen enligt . Oavsett detta är det för SKB givetvis angeläget att kommunen är beredd att medverka till att undersökningen genomförs. Eftersom det kanske inte blir fler än två platsundersökningar måste SKB kunna räkna med en hög sannolikhet för att kommunen kommer att ställa sig positiv även till en eventuell följande detaljundersökning. Lika lite som för en förstudie krävs det formellt tillstånd av någon myndighet för att genomföra en platsundersökning. Med hänsyn till att det är fråga om ett mycket viktigt steg i platsvalsprocessen har dock regeringen bedömt att vissa förutsättningar bör vara uppfyllda innan platsundersökningar påbörjas. Enligt regeringens beslut är förutsättningarna följande: ·En säkerhetsanalys av ett slutförvars långsiktiga säkerhet bör vara genomförd. ·De berörda kommunerna bör ges tillgång till SKB:s samlade redovisning av översiktsstudier, förstudier och annat material som SKB efter samråd med den Nationelle samordnaren kan vilja redovisa. ·SKB bör för den planerade slutförvarsmetoden kunna redovisa kriterier för utvärdering av platserna och därvid redovisa vilka faktorer som utesluter fortsatta studier på en plats. ·SKB bör samråda med och om de förutsättningar som bör gälla för undersökningsarbetet. Innebörden av dessa uttalanden från regeringen är att SKB inte bör påbörja platsundersökningarna innan säkerhets- och system- frågorna har blivit genomlysta. Uttalandena pekar också på att man från statens sida är angelägen om att de berörda kommunerna får tillgång till ett i möjligaste mån fullständigt beslutsunderlag när de skall ta ställning till en platsundersökning. SKB å sin sida har i FUD-program 98 (se avsnitt 7.3) framfört önskemål om att myndigheterna skall yttra sig över SKB:s val av platser. För att de berörda kommunerna skall kunna ta ställning till en platsundersökning behöver de enligt SKB:s mening utlåtanden från myndigheterna som anger om SKB:s redovisning av förvars- metod, platsundersökningprogram och val av platser är tillfyllest. Som framgått kommer SKB att redovisa den begärda säkerhetsanalysen, som därefter skall genomgå en inter- nationell expertgranskning. Av grundläggande betydelse för ett framtida metod- och platsval är utfärdade föreskrifter jämte de föreskrifter och allmänna råd om säkerhet vid slutförvaring av använt kärnbränsle som Kärnkraftinspektionen nu förbereder (se avsnitt 6.2). Genom de två myndigheternas föreskrifter kommer de generella säkerhets- och strålskyddskraven på ett slutförvar att preciseras. Därigenom kommer såväl SKB som kommuner och andra berörda att få kännedom om vilken säkerhets- och strålskyddsnivå som måste kunna upprätthållas oavsett var ett slutförvar lokaliseras. 8.3Detaljundersökning och inledande drift Nästa steg i processen är detaljundersökning av den plats som bedöms lämpligast för ett djupförvar på grundval av de tidigare Detaljundersökningen innebär i första hand byggande av de schakt och tunnlar som behövs för den närmare undersökningen av berget. Därpå följer utbyggnad av tunnlar i den omfattning som behövs för att av den totala bränslemängden skall kunna deponeras och provdrift inledas. Det är alltså fråga om att uppföra en demonstrationsanläggning som skall ge erfarenhet av både byggande och drift. Kostnaden för en detaljundersökning beräknas ligga i storleks- ordningen . Till detta kommer några miljarder kronor för den första utbyggnaden inklusive den inledande driften samt för utvärdering av systemet. Tidsåtgången anges av SKB till 6–för detaljundersökning och bygge och till ytterligare 5–för inledande drift och utvärdering. Detaljundersökningen är det första steget i SKB:s planering för ett djupförvar som kräver formella tillstånd. Regeringen har i beslut uttalat att en detaljundersökning skall anses utgöra ett led i uppförandet av en kärnteknisk anläggning avsedd som slutförvar för använt kärnbränsle och kärnavfall. Därmed skall detaljundersökningen – enligt nu gällande lagstiftning – prövas enligt såväl kärntekniklagen som , inklusive tillåtlighetsprövning av regeringen enligt 17 kap. balken. Av kravet på formellt tillstånd följer bl.a. att SKB måste utarbeta miljökonsekvensbeskrivningar som skall ingå i ansökan enligt respektive lag. Prövningen av SKB:s ansökan enligt 17 kap. avser tillåtligheten och lokaliseringen av det planerade djupförvaret. Enligt uttalande av regeringen i det nyssnämnda beslutet bör SKB:s ansökan innehålla material för jämförande bedömningar av platsvalet. SKB bör därvid kunna visa att platsanknutna förstudier har bedrivits på 5–10 platser i landet och att platsundersökningar har bedrivits på minst två platser. Därtill bör skälen för valet av dessa platser redovisas. Prövningen enligt kärntekniklagen avser säkerhetsfrågorna. har ansvaret för att hålla samman beredningen av tillståndsärendena enligt denna lag inför regeringens beslut. Inspektionen har också vittgående befogenheter att föreskriva vilka säkerhetskrav som skall gälla och vilket underlag som skall fogas till ansökan. När det gäller strålskyddet har motsvarande befogenheter. Kärnkraftinspektionen har gjort klart att följande krav kommer att ställas på underlaget för SKB:s ansökan om att påbörja en detaljundersökning: ·Likvärdiga geovetenskapliga platsundersökningar måste ha gjorts på minst två platser för att kravet på alternativredovisning skall kunna tillgodoses. ·Platsundersökningarna skall ha varit tillräckligt omfattande för att ge underlag för att utvärdera säkerheten för ett fullstort förvar. ·En samlad bedömning av anläggningen bör redovisas i en systemrapport som belyser säkerhets- och strålskyddsfrågor för de olika delarna i förvarssystemet. Prövningen enligt kärntekniklagen kommer sannolikt att ske stegvis genom villkor knutna till det första tillståndet. Det kommer då att krävas en ny säkerhetsredovisning och tillståndsprövning såväl innan utbyggnaden av deponeringstunnlar påbörjas som inför övergången till den inledande driften. Som framgått (avsnitt 4.4) är avsikten att den kommande prövningen enligt och kärntekniklagen skall samordnas. Det förutsätts att kommunfullmäktige i berörd kommun skall få tillgång till Kärnkraftinspektionens och granskningsrapporter när fullmäktige skall ta ställning till frågan om lokalisering enligt 17 kap. . – då kommunen har möjlighet att utnyttja sin vetorätt – kommer alltså kommunen att kunna fatta sitt beslut på grundval av ett aktuellt och utförligt underlag för en bedömning av säkerhetsfrågorna. Efter tillstyrkan av kommunfullmäktige kommer regeringen att fatta beslut i såväl tillåtlighets- och lokaliseringsfrågan som kärn- säkerhetsfrågan. Vid ett positivt beslut följer miljödomstolens prövning enligt av frågor om de närmare villkoren för verksamheten. När det gäller tillstånd enligt kärntekniklagen be- myndigas Kärnkraftinspektionen regelmässigt av regeringen att ställa upp ytterligare villkor för tillståndet. 8.4Utbyggnad och drift av fullstort förvar Förutsatt att detaljundersökningen har bekräftat att berggrunds- förhållandena är gynnsamma och att den inledande driften har fallit väl ut kommer SKB att ansöka om tillstånd till utbyggnad och reguljär drift av ett fullstort djupförvar. Enligt SKB:s planering kan detta bli aktuellt tidigast omkring . Om däremot detaljundersökningen har visat att platsen inte är lämpad för ett djupförvar kommer arbetet att avbrytas. Platsvals- processen får då sannolikt göras om. Samma gäller givetvis också om det första steget i utbyggnaden redan har inletts och man under den inledande driften stöter på svårigheter som gör att projektet inte kan fullföljas på samma plats. I ett sådant fall måste det använda bränsle som redan har deponerats återtas och lagras i avvaktan på att slutförvaringen får en annan lösning. Ett fullstort djupförvar enligt KBS-3-metoden är en anläggning med betydande dimensioner. Tunnelsystemet under jord beräknas omfatta en yta av omkring en kvadratkilometer, dvs. Den totala volym berg som måste tas ut beräknas till 1 à . Ovan jord kan anläggningen närmast liknas med en medelstor processindustri, med ett markbehov av ca inklusive mark för upplag av bergmassor. Kostnaderna på minst som successiv utbyggnad och drift omfattar anges av SKB till storleksordningen . Den genomsnittliga sysselsättningen vid anläggningen väntas uppgå till ca 250 personer . Eftersom en ansökan om utbyggnad och reguljär drift av ett djupförvar sannolikt ligger fram i tiden kan förut- sättningarna för tillståndsprövningen då ha förändrats på olika sätt. Med nuvarande lagstiftning skulle frågan om en utbyggnad prövas i första hand enligt kärntekniklagen, dvs. såvitt avser säkerheten och strålskyddet. Det har diskuterats huruvida också lokaliseringsfrågan borde prövas inför en utbyggnad till full skala. Kärnkraftinspektionen anser att detta inte behövs eftersom lokaliseringen redan har prövats i samband med regeringens tillåtlighetsprövning av en detaljundersökning enligt 17 kap. . Från kommunalt håll har däremot framförts önskemål om ett andra tillfälle att pröva lokaliseringsfrågan, med vetorätt för kommunen. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 11.3. Tiden för reguljär drift av djupförvaret är beroende av takten i avvecklingen av kärnkraften i . När det inte längre levereras något nytt avfall i form av inkapslat använt bränsle eller reaktordelar kan driften upphöra. Därefter blir det möjligt att för- sluta schakt och tunnlar och riva alla byggnader m.m. ovan jord, varefter marken kan återställas. SKB räknar inte med att det kommer att finnas något tekniskt eller säkerhetsmässigt behov av permanent övervakning. Dock anser SKB att djupförvaret skall vara utformat så att det alltid kommer att vara möjligt att ta tillbaka deponerat avfall, även om återtagningen blir mer omständlig och kostsam sedan förvaret har förslutits delvis eller helt. Det får förutsättas att också djupförvarets avveckling och eventuella förslutning kommer att prövas enligt kärntekniklagen eller motsvarande lagstiftning. Ställning får då tas till frågan om framtida möjligheter att återta bränslet och även till frågor om juridiskt ansvar, bevakning och tillsyn. Som framgått (avsnitt 3) bygger KBS-3-metoden på att det använda bränslet efter mellanlagringen kapslas in i kopparcylindrar med gjutjärnsinsats som deponeras i ett djupförvar. förprojekterat en anläggning för inkapsling intill CLAB, där bränslet nu mellanlagras. Enligt SKB:s uppfattning ger en sådan samlokalisering klara fördelar i förhållande till alternativa lokaliseringar, bl.a. enklare transporter och möjlighet att utnyttja befintliga resurser. Inkapslingen utgör en mycket kvalificerad tillverkning med särskilda krav på skyddad hantering. Ett laboratorium för inkaps- lingsteknik har tagits i drift i . Den färdiga inkapslingsanläggningen väntas sysselsätta ca 50 personer. Kost- naderna för anläggningen under hela dess driftstid anges av SKB till storleksordningen . Det finns starka kopplingar mellan inkapslingsanläggningen och djupförvaret, som båda utgör delar av samma system. Regeringen konstaterade att beslut om tillstånd att uppföra inkapslingsanläggningen kan komma att innebära stora bindningar med avseende på fortsatta hanterings- och förvaringsmetoder. Ett sådant beslut borde därför inte fattas innan en säkerhetsanalys av systemet för slutförvar i sin helhet redovisats och den planerade slutförvaringsmetoden kunnat visas lämplig. Regeringen ansåg att säkerhetsanalysen borde ingå som underlag i SKB:s ansökningar om tillstånd att uppföra inkapslingsanläggningen. Regeringen har i sitt beslut om FUD- program 95 ytterligare markerat frågans betydelse. De berörda kommunerna bör när de tar ställning till frågan om tillstånd för en inkapslingsanläggning ha tillgång till en samlad redovisning av strålskydds- och säkerhetsfrågorna för den planerade slutför- varsmetoden och för tänkbara alternativa metoder. Vidare sägs att en analys av slutförvarets långsiktiga säkerhet bör vara genomförd innan ansökan om uppförande av inkapslingsanläggningen inges. Av dessa uttalanden framgår att regeringen avser att vid sin prövning av inkapslingsanläggningen också ta principiell ställning till hur djupförvaret för använt kärnbränsle bör utformas, dvs. till vilken metod som skall användas. Därmed kan detta bli en avgörande punkt i beslutsprocessen för hela systemet. Enligt SKB:s tidigare planer skulle en ansökan om uppförande av inkapslingsanläggningen inges ungefär med att plats- undersökningarna för ett djupförvar påbörjades. behandlingen av FUD-program 95 ansåg emellertid flera remiss- instanser att borde ändras så att ansökan om inkapslingsanläggningen inges med en ansökan om detaljundersökning, dvs. först sedan platsundersökningarna ge- nomförts och utvärderats. En av de remissinstanser som föreslog en sådan samordnad prövning var , med motiveringen att det bör finnas en lämplig plats för deponering av kapslarna innan ställning tas till var och hur de skall tillverkas. Kommunen har förklarat att den inte kommer att medverka till ett tillstånd för inkapslings- anläggningen innan det föreligger en ansökan om tillstånd för detaljundersökning för ett djupförvar. Ett annat motiv för samordnad prövning som har anförts är att miljökonsekvensbeskrivningen för en inkapslingsanläggning måste redovisa en alternativ lokalisering till SKB:s huvudförslag, dvs. samlokalisering med CLAB, och att detta alternativ rimligtvis måste vara samlokalisering med djupförvaret. Med hänsyn till dessa synpunkter har SKB valt att avvakta med att ge in ansökan om tillstånd till en inkapslingsanläggning. Miljökonsekvensbeskrivning (MKB) används i som samlad beteckning på den beskrivning och analys av miljöeffekterna av en viss planerad åtgärd eller verksamhet som den tilltänkte utövaren enligt lag är skyldig att redovisa vid sin ansökan om tillstånd. Internationellt skiljer man ofta på de två begreppen Environmental Impact Assessment () som avser det samrådsförfarande genom vilken en miljökonsekvensbeskrivning tas fram och Environmental Impact Statement (EIS) som avser det dokument i vilket resultatet redovisas för tillståndsmyndigheten. Allmänt syftar MKB-förfarandet till att skapa ökade möjligheter för berörda parter att på ett tidigt stadium påverka utformning och lokalisering av projekt så att de negativa effekterna på miljön och resurshushållningen kan begränsas. Förfarandet bör präglas av öppenhet och förutsättningslöshet, och det skall ge tillståndsmyndigheten reell möjlighet att pröva alternativ till sökandens huvudförslag. Krav på miljökonsekvensbeskrivning fördes in i svensk lag- stiftning – delvis efter internationella förebilder – i början av 1990- talet, i första hand i naturresurslagen. Ett generellt och tämligen ospecificerat krav ställdes på att en miljökonsekvensbeskrivning skulle ingå i ansökan om tillstånd för ett antal miljöpåverkande verksamheter, utan någon bedömning av behovet i det särskilda fallet. Det saknades då närmare bestämmelser om hur de berörda parterna skulle medverka i MKB-arbetet. Sedan nu trätt i kraft har MKB-förfarandet blivit väsentligt mer formaliserat, vilket är en följd bl.a. av en anpassning till EG-rätten (se avsnitt 4.2). Den som avser att bedriva en verksamhet med betydande miljöpåverkan åläggs att samråda med berörda om bl.a. innehåll och utformning av den miljökonsekvens- beskrivning som skall ingå i en kommande ansökan om tillstånd. Vidare innehåller relativt utförliga bestämmelser om vad ett MKB-dokument skall innehålla. Det finns också regler i balken som ger allmänheten ökade möjligheter till insyn och inflytande. MKB-förfarandet kan ses som en fortlöpande dialog mellan de berörda parterna – initiativtagare, myndigheter, kommuner, organisationer och enskilda – om konsekvenserna för miljön av en föreslagen verksamhet eller åtgärd. Denna dialog bör påbörjas så tidigt att det finns reella förutsättningar att påverka utformningen av projektet. Ä ven om den som skall söka tillstånd ensam har ansvaret för att en miljökonsekvensbeskrivning utförs bör alla parter ges möjlighet att ge synpunkter på vilka frågor som skall behandlas. Avsikten är att det färdiga MKB-dokumentet skall avspegla de frågeställningar som har varit aktuella under det föregående samrådet. Målet för ett väl genomfört MKB-arbete kan sägas vara att parterna når enighet om innehållet i dokumentet, även om man har olika uppfattningar om huruvida den planerade verksamheten kan accepteras. Det bör betonas att bestämmelserna om miljökonsekvens- beskrivningar i lagstiftningen blir tillämpliga först på det stadium när ett planerat projekt har fått en så fast form att initiativtagaren – som underlag för det föreskrivna samrådet – kan lämna uppgifter om den planerade verksamhetens lokalisering, omfattning, utform- ning och miljöpåverkan. Självfallet kan dock initiativtagaren vilja ta upp en diskussion med myndigheter och andra berörda på ett stadium.