sou · GNB314 · 2000-01-01 00:00:00 — Under minst en tredjedel av sändningstiden skall sändas program som framställts särskilt för den egna verksamheten (22 § 1 st.). Regeln syftar till att slå vakt om programverksamhetens självständighet och lokala karaktär. Regeringen uttalade att det inte borde vara möjligt att använda en lokalradiostation till att enbart sända ut ett centralt producerat programutbud. Tilläts utvecklingen gå i den riktningen skulle yttrandemöjligheterna inte förbättras nämnvärt (prop 1992/93:70 s. 27). De sändningar som tillståndshavaren svarar för skall ha en egen beteckning som skall anges minst en gång varje sändningstimme (22 § 2 st.) Särskilda regler finns rörande omfattningen och utformningen av reklam och sponsring (24- 27 §§). Om tillståndshavaren inte inlett sändningar eller annars inte utnyttjar rätten att sända eller sänt endast i obetydlig omfattning får Radio- och återkalla tillståndet. Verket skall vidare återkalla tillståndet om någon direkt eller indirekt förfogar över mer än ett tillstånd. Motsvarande gäller om staten, landsting, kommun eller ett programföretag med tillstånd enligt radio- och TV-lagen direkt eller indirekt förfogar över ett tillstånd. I de fall ett tillstånd meddelats eller en överlåtelse medgivits trots att en behörighetsbrist förelåg får tillståndet återkallas, men bara om beslutet om tillståndet eller medgivandet på- verkats av felaktiga eller ofullständiga uppgifter från tillståndshavaren. Möjlighet till återkallelse föreligger inte om det är ett tidningsföretag som förvärvat ett tillstånd. Beslut om återkallelse får meddelas endast om det i betraktande av skälen för åtgärden inte framstår som alltför ingripande (28 §). Radio- och kan begära att tillståndshavare lämnar upp- gifter om sitt innehav av aktier eller andelar i företag som har tillstånd att sända lokalradio och om avtal som har träffats med ett sådant företag. Företag kan av verket föreläggas att lämna uppgift om avtal som innebär att någon ensam har ett bestämmande inflytande i företaget. Verket har härvidlag rätt att förelägga vite (29 §). Den tillståndshavare som inte i erforderlig utsträckning sänder program som framställs särskilt för den egna verksamheten kan vid vite föreläggas av att följa bestämmelserna (30 §). Både Radio- och och har rätt att, vid äventyr av vite, begära att tillståndshavare lämnar ut referens- inspelningar (31 §). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet sänder program utan tillstånd, trots att sådant krävs enligt lagen, kan dömas till böter eller fängelse (31 a §). Paragrafen innehåller även bestämmelse om förverkande. 1995/95:160 (s. 134) konstaterades att vitessanktionen visat sig vara ett ineffektivt instrument för att upprätthålla bestämmelser och att göra överträdelser av ekonomiska skäl ekonomiskt olönsamma. För att införa en mer effektiv reaktion föreslogs att en särskild avgift skulle införas. Förslaget medförde ändringar även i lokalradiolagen. Vid brott mot bestämmelserna om reklam och sponsring kan därför, numera, en särskild avgift utgå (31 b §). Den särskilda avgiften skall fastställas till lägst och högst , Avgiften bör dock inte överstiga av den sändandes årsomsättning under föregående räkenskapsår. När avgiftens storlek fastställs skall särskilt beaktas de omständigheter som legat till grund för prövning av frågan om avgift skall påföras samt de intäkter som den sändande kan beräknas ha fått med anledning av överträdelsen (31 d §). Frågor om påförande av särskild avgift prövas av Länsrätten i på talan av (31 e § första st.). Vid bedömandet om avgiften skall rätten särskilt skall beakta överträdelsens art, varaktighet och omfattning (31 b § andra st.). I 31 c § anges att marknadsstörningsavgift enligt marknadsförings- lagen kan utgå. Radio- och beslut om sändningsområden får inte över- klagas. Övriga beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om inte annat förordnas gäller besluten . 2.5Lag (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio (Stopplagen) menade i sitt betänkande (1994/95:KU25) att lokalradion inte hade utvecklats enligt de intentioner som angivits i lokalradiopropositionen. Den målsättning som angivits i propositionen hade inte alls uppnåtts. De regler som skulle motverka en dominans på marknaden av ett fåtal kapitalstarka kedjeföretag hade visat sig vara otillräckliga. Utskottet ansåg därför att det var nödvändigt att se över lagstiftningen. Medan detta arbete pågick var det nödvändigt att hejda den pågående utvecklingen, eftersom det skulle bli svårare att bryta koncentrationen ju längre den pågått. Utskottet föreslog därför en särskild lag om saken med innebörd att några nya tillstånd enligt lokalradiolagen inte skulle meddelas intill utgången av . Inte heller skulle sändningstillstånd som frånträtts eller som återkallats delas ut på nytt. Rätten att överlåta tillstånd skulle dock kvarstå oförändrad. Avsikten med förslaget var att hindra en fortsatt koncentration av ägande och nätverksbildning. Lagrådet ifrågasatte om lagförslaget var förenligt med yttrande- frihetsgrundlagen eftersom lediga radiofrekvenser, åtminstone under en övergångstid skulle stå outnyttjade. Efter begäran av tio av ledamöter förklarades lagförslaget vilande . Efter en förnyad hemställan från (bet. 1995/96:KU16) antogs lagen. Lagen har sedermera förlängts . I proposition 1998/99:1 Budgetpropositionen under utgiftsområde 1 föreslogs att lagen skulle förlängas till utgången av . beslutade att inhämta lagrådets yttrande över förslaget. Lagrådet ifrågasatte om sådana särskilt viktiga skäl som avses i 2 kap. 13 § regeringsformen kan anses föreligga för en ytterligare förlängning av stopplagen. Mot bakgrund av utredningens pågående arbete uttalade emellertid lagrådet att den inte ville motsätta sig att stopplagens giltighetstid förlängdes en sista gång i avvaktan på att ny lagstiftning antas av riksdagen.4 tillstyrkte förslaget och beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1998/99:KU14, rskr. 1998/99:97). 4 Lagrådet, sammanträde . Eftersom tillgången på frekvenser är begränsad och radiovågorna inte stannar vid de nationella gränserna har staten ett övergripande ansvar för frekvensanvändningen nationellt såväl som internationellt. Lagen, som syftar till att främja ett effektivt nyttjande av möjligheterna till radiokommunikationer och andra användningar av radiovågor, innehåller bestämmelser om innehav och användning av radiovågor för kommunikation m.m. Vid tillämpningen av lagen skall radiokom- munikationens betydelse för yttrandefriheten och informationsfriheten beaktas särskilt (1 §). Regleringen bygger på tillståndsplikt beträffande innehav och användande av tekniska anordningar för sändning. Post- och tele- styrelsen är tillståndsmyndighet och ansvarar även för den nationella frekvensplaneringen. Enligt 9 § skall tillstånd beviljas om inte vissa angivna hinder föreligger. Eftersom lokalradioverksamhet kräver tillstånd från Radio- och TV- verket får tillstånd att inneha och använda radiosändare för sådana utsändningar (tekniskt tillstånd) beviljas först efter det att program- tillstånd meddelats (9 § andra stycket). Det gäller således en dubbel tillståndsplikt för den som vill sända lokalradio. Det tekniska tillståndet kan beviljas en fristående operatör som tillhandahåller tekniken för programföretagets sändningar. Enligt 11 § andra stycket skall det tekniska tillståndet, när det behövs, förenas med villkor angående t.ex. den frekvens sökanden tilldelats, om frekvensutrymmet skall delas med någon annan samt om radiosändarens beskaffenhet. Ett meddelat tillstånd gäller för bestämd tid. Vid bestämmande av tillståndstiden skall, vad gäller lokalradio, programtillståndet särskilt beaktas (12 §). Lagen ger viss möjlighet att återkalla eller förändra beviljade tillstånd (13- 14 §§), t.ex. på grund av att nya användare tillkommer eller på grund av förändringar inom radiotekniken. Lagen ger inte rätt att ta initiativ för att införa digital teknik, men möjliggör en hantering av frågor kring tekniken när den väl införts. 2.7Förordningen (1995:1020) om digitala ljudradiosändningar Enligt 1 § skall föreskrifterna i förordningen tillämpas vid fördelning av sändningstillstånd för digitala ljudradiosändningar. I förordningen anges att regeringen fastställer vilket sändningsutrymme för digitala ljudradio- sändningar som skall upplåtas till privata programföretag (2 §). Därefter skall Radio- och utlysa tillstånden (3 §). Till ansökan skall bifogas en kortfattad beskrivning av hur sökanden tänker utforma och finansiera programverksamheten samt vilken överföringskapacitet den kräver (4 §). Efter ansökningstidens utgång skall verket överlämna dessa till regeringen för prövning. Till ansökningarna skall verket foga ett motiverat förslag till fördelning av tillstånden. I de fall inte samtliga sökande kan beredas sändningsutrymme bör ingen sökande föreslås få mer än ett tillstånd. Vidare bör förslaget utformas så att utrymme finns för program av olika karaktär, bl.a. med anknytning till sändnings- området (6 §). Inom den europeiska gemenskapen saknas bestämmelser om ljudradion. Gemenskapens portalstadganden kan emellertid vara av betydelse för ljudradion, t.ex. artikel 59 - regeln om fri handel med tjänster. Beträffande programinnehåll och sändningsverksamhet för television finns däremot och rådets direktiv /36/EG om ändring av rådets direktiv (89/552/EEG) om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television. I direktivet betraktas televisionssändningar som en tjänst. Bl.a. för att stärka den europeiska programproduktionen anger direktivet att bortsett från nyheter, sport, tävlingar, reklam, teletexttjänster och text-TV, skall medlemsstaterna, där så är praktiskt möjligt, säkerställa att program- företagen reserverar en övervägande del av sin sändningstid för europeiska produktioner. Där så är möjligt skall av sändningstiden eller av programföretagets budget, bestå av europeiska program av fristående producenter5. 5 Direktivet, art. 4 och 5. 3Tidigare överväganden och förslag m.m. 3.1Den lokala radion - Betänkande av Lokal- och närradiokommittén (SOU 1996:176) tillsattes den parlamentariska kommittén (KU 1995:04) om lokal- och närradio under ordförandeskap av riksdagsledamoten . Kommittén överlämnade betänkandet Den lokala radion (SOU 1996:176). Betänkandet innehöll förslag dels beträffande lokalradion, dels beträffande närradion. Kommittén menade, efter kartläggning av förhållandena i lokalradion, att endast en mycket liten del av tillståndshavarna verkade under förhållanden som i alla delar sammanföll med tankarna bakom reformen. De lokala stationerna var till övervägande del starkt beroende av eller del av centrala programnätverk. Omkring hälften av tillståndshavarna förmedlade rikssändningar, ibland kompletterade med mindre regionala eller lokala fönster. Endast i mindre omfattning bestod programutbudet av lokalt inriktade program. Ägandet var koncentrerat. Enligt kommittén bestod tendensen mot en ökad användning av gemensamt programmaterial som koncentrationen i ägandet successivt ökade. Genom närstående bolag eller privatpersoner hade de starka ägarbolagen i de olika näten övertagit allt större andelar i till- ståndshavarbolagen. I de fall direkta överlåtelser kommit till stånd var köparna redan etablerade på marknaden. Kommittén menade att statens möjlighet att genomföra lagändringar under löpande tillståndsperiod var begränsad förutom vad avsåg smärre förändringar beträffande programregler. Efter utgången av den löpande tillståndsperioden var det däremot möjligt att ändra lagstiftningen och fullt ut genomföra kommitténs förslag. Kommittén föreslog - såvitt gällde lokalradioverksamheten - att auktionerna av tillstånd skulle ersättas med ett urvalsförfarande baserat på tre huvudsakliga kriterier; programverksamhetens inriktning, ägar- förhållandena och finansieringen. skulle efter- sträva att det totala medieutbudet inom sändningsområdet skulle uppvisa mångfald, i form av innehåll och åsikter. Med en sådan grundsyn kunde programverksamheten skifta från plats till plats. En sökande som ville bedriva nischradio kunde ges försteg i områden där det rådde en bred täckning av det lokala samhällets händelser, exempelvis i form av flera lokaltidningar och en ortsinriktad närradio. Saknade sändningsområdet lokaltidning skulle däremot den sökande prioriteras som avsåg att spegla lokalsamhällets händelser. Att en sökande strävade efter en hög andel egenproducerat material borde vanligen ses som en positiv omständighet. Urvalet skulle ske utifrån sökandens egna förslag. Ett brett och lokalt förankrat ägande skulle eftersträvas, varför en hög grad av ägarsamband med andra radio- och TV-bolag kunde vara till nackdel för en sökande. Ett grundläggande krav för tillstånd var en finansiering som garan- terade viss ekonomisk uthållighet. lokalradioverksamhet föreslogs också vara av betydelse, inte bara för att ett tidigare tillståndsinnehav skulle medföra försteg då sökandena var jämbördiga utan även vid bedömning rörande program- verksamhetens inriktning och förverkligande. Genom att lagfästa urvalskriterierna och se till att tillståndsmyndig- hetens ledamöter skulle besitta integritet och erforderlig kompetens skulle en hög grad av förutsebarhet erhållas och godtyckliga avgöranden kunna undvikas menade kommittén (s. 105 f.). Fortsatta auktioner av sändningstillstånd skulle hindras genom att den s.k. stopplagen förlängdes. Radio- och skulle även fortsättningsvis ha hand om tillståndsgivningen. Beslut i tillståndsärenden skulle fattas av en nämnd knuten till Radio- och . Nämnden skulle tillsättas av rege- ringen och bestå av sju personer med oberoende ställning och med särskild kompetens för uppgiften. Ordföranden föreslogs ha domar- kompetens. Förutom ekonomiska och juridiska experter föreslogs att även ledamöter med särskilt goda förutsättningar att bedöma frågor inom media, yttrandefrihet och mångfald skulle ingå i nämnden. Bransch- företrädare eller representanter för andra organiserade intressen skulle däremot inte ingå i nämnden. Nämnden skulle även pröva återkallelse av sändningstillstånd, ägar- förhållanden och förändringar av programverksamhetens inriktning. Någon ändring beträffande de generella reglerna om ägande föreslogs inte, då det var angeläget att reglerna harmoniserade med radio- och TV- lagen. Samma formulering av ägarbegränsningar återfinns i nämnda lag beträffande regeringens tillståndsgivning. Däremot skulle ägarförhållandena beaktas som en omständighet av betydelse för urvalet vid tillståndsgivningen. Kommittén menade att det var nödvändigt med en i grunden restriktiv inställning till förändringar av ägande och programprofil under löpande tillståndsperiod, bl.a. för att motverka att en sökande skaffade sig tillstånd genom att lämna felaktiga uppgifter. Ett tillstånd skulle därför inte kunna överlåtas. Även om samma invändningar kunde resas beträffande överlåtelser av aktier eller andelar eller träffande av avtal som förändrar ägarbilden menade kommittén att det kunde finnas ett stort praktiskt behov att kunna genomföra förändringar i ägarkretsen. Ägarförändringar skulle därför bli möjliga i begränsad omfattning och efter godkännande av myndigheten. Avsikten med prövningen skulle vara att motverka dels otillåtet ägande enligt lagens generella regler, dels att en sökande skaffade sig ett tillstånd i syfte att överföra ägandet till annan. I de fall tillståndshavaren var ett aktiebolag vars aktier var föremål för allmän handel menade kommittén att Radio- och , tillsammans med tillståndshavaren, i förväg borde kunna finna en lösning på de komplikationer som kunde komma att uppstå. Kommittén menade att den föreslagna modellen för tillståndsgivning motverkade ägarkoncentration redan vid tillståndsgivningen och genom en restriktiv hållning till ägarförändringar. Även eventuella förändringar i programverksamhetens inriktning skulle få ske först efter myndighets godkännande. Skulle det totala medieutbudet gynnas av den förändrade inriktningen skulle emellertid även större förändringar tillåtas. Med hänsyn till konkurrerande sökande borde emellertid myndigheten vara särskilt återhållsam med att godkänna förändringar om det var tveksamt om tillståndshavaren skulle ha fått tillståndet med den nya inriktningen (s. 109). Regeln att en tredjedel av programmen skall vara framställda särskilt för den egna verksamheten föreslogs ändrad på så sätt att sändningen skulle ske (s. 108). En redaktionell bearbetning av viss kvalitet borde krävas för att ett program skulle anses vara framställt för den egna verksamheten. Det egna materialet skulle klart skilja sig från övrigt material, exempelvis genom form eller innehåll. Regeln föreslogs träda i kraft under löpande tillståndsperiod. Tillstånden föreslogs löpa . De nuvarande tillstånden upphör formellt att gälla vid utgången av . Enligt lokalradiolagen skall dessa förlängas på begäran av tillståndshavare. I tillstånden som Radio- och beviljat anges att dessa gäller för tiden fram . Kommittén menade att det var legalt möjligt att genomföra dess förslag när de nuvarande tillstånden löper ut. Ur allmän synvinkel menade kommittén att det var lämpligt att de nuvarande tillståndshavarna kunde ges ett försteg vid nästa ansökningstillfälle. Rätten för en tillstånds- havare att få förlängt tillstånd med ytterligare en tillståndsperiod före- slogs således ersättas med en möjlighet till försteg vid fördelning av tillstånd. Kommittén föreslog vidare att sändningsområdena skulle utvidgas. Den menade att ett större antal tillstånd inom samma sändningsområde skulle kunna medföra ett ökat utbud genom att tillståndshavare profilerar sig och söker smalare målgrupper. En förutsättning var dock att befolkningsunderlaget var tillräckligt stort. Kommittén föreslog därför att sändningsområdena ändrades så att de gav ett befolkningsunderlag om minst 150 000 personer, helst betydligt fler. Vid indelningen skulle eftersträvas att sändningsområdena sammanföll med de som gäller för den digitala ljudradion och SR:s regionala sändningar. Detta skulle underlätta införandet av den digitala tekniken. föreslogs att antalet tillstånd i varje sändningsområde skulle bli fler och bestämmas i förhållande till befolkningsunderlaget. Visserligen beräknades antalet tillstånd bli något färre men genom att de nya reglerna motverkade cen- tral programproduktion och centralt ägande skulle antalet egentligt självständiga tillståndshavare ändock öka (s. 110). För att bl.a. underlätta nyetableringar föreslogs att avgifterna skulle sättas ned till att bli ca en tredjedel av dagens belopp. Befolk- ningsunderlaget i sändningsområdet skulle utgöra grund för beräkningen av avgifternas storlek. Genom att upplåta två till tre tillstånd för nationell kommersiell radio skulle det beräknade ekonomiska bortfallet (80- ) kunna finansieras. Förutom de redan tillämpliga sanktionerna föreslog kommittén att det skulle bli möjligt att återkalla tillstånd när ägarförändringar eller förändringar av programverksamhetens inriktning skett utan Radio- och godkännande. Återkallelse skulle dock inte få ske om åtgärden framstod som alltför ingripande. Kommittén menade att åter- kallelse på grund av ändrad programinriktning vanligen skulle framstå som alltför ingripande. Med det föreslagna urvalsförfarandet och de korta tillståndsperioderna kom frågan emellertid naturligen upp i sam- band med att nya tillstånd skulle beviljas. Programverksamheten skulle följas upp av och TV. Den tillståndshavare som visade sig vara försumlig beträffande programintentioner och i andra avseenden skulle kunna för- lora sitt försteg till nytt tillstånd under efterföljande period. Besluten om tillståndsgivning föreslogs kunna överklagas direkt till regeringen. Övriga myndighetsbeslut skulle enligt förslaget även fort- sättningsvis kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett flertal remissinstanser menade att kommitténs uppdrag givits för tidigt med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen och mot bakgrund av att verksamhet av lokalradions typ behöver på sig för att utvecklas. Några menade att marknadskrafterna på egen hand skulle driva en utveckling av programverksamheten i riktning mot mer lokala inslag. Kommitténs analys av de faktorer som lett fram till förhållandena på marknaden kritiserades av flera remissinstanser som otillräcklig. En instans befarade att kommitténs förslag inte skulle förhindra en fortsatt utveckling av den privata radion i samma riktning som , utan till och med komma att driva på förloppet. Några remissinstanser betonade vikten av att lokalradiofrågorna sattes in i en analys av hela det mediepolitiska området. Rådet för mångfald inom massmedierna förordade t.ex. en ny utredning med ett bredare angreppssätt. menade att det var av grundläggande betydelse att det klarlades vilka mål som gäller för lokalradion och huruvida dessa är realistiska och mätbara. Verket, som menade att förslagets förenlighet med bestämmelserna om de fyra friheterna borde prövas, efterlyste ett resonemang och en analys av de alternativa medel som står till buds för att nå målet för lokalradions verksamhet. Flera instanser menade att betänkandet stred mot principerna om yttrandefrihet och rättssäkerhet eller mot grundläggande avtalsrättsliga principer. Tidningsutgivarna () menade att betänkandet väckte all- varliga och grundläggande frågor om statsmaktens syn på yttrandefrihet, avtalsfrihet och grundläggande fri- och rättigheter. Statens uppgift är att säkerställa yttrandefriheten från ingrepp, i första hand från staten själv, och inte att, i syfte att styra innehåll och utveckling, söka reglera vare sig vem som skall få begagna sig av samma yttrandefrihet eller innehållet som sådant. Att etableringsfriheten skulle vara sekundär i förhållande till de yttrandefrihetliga syftena med lagstiftningen visade dessutom att kommittén missförstått etableringsfriheten som en del av yttrandefriheten. Remissinstanserna var i huvudsak tveksamma till kommitténs förslag att tillståndsgivningen och därtill anknutna frågor skulle handhas av en nämnd. Kammarrätten i menade att detta lämnade utrymme för godtycke. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid menade att en nämnd riskerade att få en sammansättning som återspeglar politiska synsätt som i sin tur riskerar att påverka vilka stationer som tilldelas sändningstillstånd. TU ansåg att en statlig smaknämnd stred mot det grundläggande synsättet på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. () menade att en nämnd innebar möjlighet till direkt censur och skapade villkor under vilket det var omöjligt att driva radioföretag. Justitiekanslern () ansåg att kommitténs förslag om ett urvals- förfarande baserat på de tre kriterierna programverksamhetens inrikt- ning, ägarförhållanden och finansiering var mindre väl förenligt med om förbud mot förhandsgranskning och censur samt vad som annars gäller för bestämmande av innehållet i radio- program. JK menade vidare att förslaget öppnade för värderingar vid tillståndsprövningen som inte torde ha någon egentlig förankring i den svenska traditionen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Hovrätten över och ansåg att det fanns risk för att för- farandet skulle strida mot regeringsformen samt . TU menade att kravet på programförklaring som skall läggas till grund för urvalsbedömningen saknar grundlagsstöd och strider mot censur- förbudet. menade att urvalsmetoden var diskutabel och framhöll det väsentliga i att urvalet grundades på objektiva kriterier.