sou · GNB3139d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut (dir. 1998.58) bemyndigade regeringen chefen för finansdepartenentet att tillkalla en särskild utredare för att utreda organisationen av () och vilken roll samt vilka uppgifter nämnden bör ha med hänsyn till behovet av tillsyn av offentlig upphandling. I uppdraget innefattades också att göra en översyn av reglerna i 6 kap. lagen om upphandling () samt bestämmelserna om skadestånd i 7 kap. 6 § . Genom beslut förordnades generaldirektören för Kammarkollegiet till särskild utredare. beslutade regeringen att ge utredningen tilläggsdirektiv (Fi 1999:34) samt en parlamentarisk sammansättning. Generaldirektören har därefter lett utredningen som ordförande. I arbetet med detta delbetänkande har som ledamöter deltagit kommunalrådet , f.d. vice talmannen , sjuksköterskan , kommunalrådet , direktören , riksdagsledamoten , adm. chefen samt riksdagsledamoten . Som experter har deltagit från kammarrättslagmannen , Kammarrätten i tillika ordförande i , kanslirådet , Justitie- departementet, kanslirådet , , departementssekreteraren , , förbundsjuristen , , affärsjuristen (entledigad ), , direktören , , inköpsdirektören , , från förbundsjuristen , och juris kandidaten , . har departementsrådet , samt från juristen , deltagit som experter. förordnades kammarrätts- lagmannen , kanslirådet , förbunds- juristen och juristen att vara sakkunniga i kommittén. Utredningens huvudsekreterare har varit förbundsjuristen . Biträdande sekreterare har varit jur. kand. . Utredningen har antagit namnet . Reservationer har avgivits av ledamöterna , . , , , och Särskilda yttranden har avgivits av ledamöterna , . , , och . Särskilda yttranden har därutöver lämnats av sakkunniga , och samt av experterna . Reservationer och särskilda yttranden återges sist i betänkandet. Kommittén får härmed överlämna delbetänkandet Effektivare offentlig upphandling – för fortsatt välfärd, tr ygghet och tillväxt. Utredningens arbete går vidare. Den statliga tillsynen....................................................... 6 kap. lagen om offentlig upphandling ............................. Skadestånd (7 kap. )................................................ Uppläggning och inriktning ............................................. Frågornas tidigare behandling ......................................... Den statliga tillsynen....................................................... 6 kap. lagen om offentlig upphandling ............................. Skadeståndsreglerna (7 kap.)........................................... Den offentliga upphandlingen i ............................ Utvecklingstendenser inom den offentliga sektorn ............ Gemenskapsrättsliga och internationella upphandlingsregler ..... 3.1EG-fördraget och grundläggande EG-rättsliga principers inverkan på svensk rätt.................................................... EG-direktiven om offentlig upphandling .......................... Skadestånd enligt rättsmedelsdirektiven ........................... Gemenskapsrätten i förhållande till svensk rätt ................ Kommissionens arbete med offentlig upphandling............ om offentlig upphandling ............................... 3.5.2Regeringen yttrande över kommissionens grönbok om 3.5.3Kommissionens meddelande med anledning av grönboken om offentlig upphandling ................................ 3.5.4Pågående direktivändringsarbete inom EU avseende 3.6Government procurement agreement (GPA) inom världshandelsorganisationen (WTO)................................ Svenska regler som styr den offentliga upphandlingen................ Lagen om offentlig upphandling ...................................... 4.1.2Konkurrens, affärsmässighet och likabehandling (icke- När är lagen tillämplig för en upphandlande enhet?.......... Annonseringsregler, rapportering..................................... Mottagande och öppnande av anbud................................ A- och B-tjänster ............................................................ Upphandling enligt 6 kap. ....................................... Vad skall förfrågningsunderlaget innehålla ?.................... Mottagande och öppnande av anbud................................ Anbud skall ha kommit in i rätt tid .................................. Kvalificering av leverantörerna ....................................... Dokumentation och förvaring av handlingar .................... 4.2.11Meddelande till europeiska gemenskapernas officiella 4.6Lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling () ............................................ Lagens syfte och tillämpningsområde .............................. Statlig tillsyn, påverkan och samordning av den offentliga Kammarkollegiet/Statlig inköpssamordning ................... Delegationen för ekologisk hållbar upphandling ............. Material och metod ....................................................... Enkäter till representanter för EU:s medlemsländer ........ 6.2.2Kartläggning av hur skadeståndsreglerna i EG:s rättsmedelsdirektiv har införlivats i EU:s medlemsländer 113 Problembilden vid offentlig upphandling................................ Material och metod ....................................................... Rapporter, undersökningar m.m. i ämnet ....................... 7.2.5Upphandlingskommitténs erfarenheter från möten med upphandlare och leverantörer m.fl. ................................ 139 Allmänt om offentlig upphandling och .................. Otillåten direkt upphandling ........................................... 7.3.3LOU:s tillämplighet - omfattas en organisation av Annonsering av förenklade upphandlingar ..................... Utformningen av förfrågningsunderlaget....................... 7.3.9Överprövning en svårframkomlig väg för leverantörerna?181 Skadestånd vid offentlig upphandling Dokumentation och öppenhet ........................................ Allmänna utgångspunkter för våra förslag ................................ 8.1Effektivare offentlig upphandling för fortsatt välfärd och 8.1.1Lagen om offentlig upphandling efterlevs bättre än 8.1.2Lagen om offentlig upphandling har lett till förbättrad kvalitet och goda ekonomiska effekter ........................... 8.1.3Potential för kvalitetsförbättringar och besparingar om den offentliga upphandlingen effektiviseras ytterligare ... 191 8.2Effektivare offentlig upphandling ger ökat s kydd för leverantörerna och flera anbud ...................................... 8.3Effektivare offentlig upphandling leder till ökad hållbar tillväxt och fler arbetstillfällen ....................................... 8.4Effektivare offentlig upphandling kan bidra till genomförande av sociala, 8.5Effektivare offentlig upphandling minskar risken för bedrägeri och korruption ............................................... 8.6Effektivare offentlig upphandling förutsätter ökad Stödköp från lokala leverantörer .................................... 8.8Ökad regelefterlevnad underlättas av förenklingar av 8.9Effektivare upphandling förutsätter bibehållen respekt för den kommunala självstyrelsen och statliga Den kommunala organisationen..................................... Allmänna överväganden och förslag beträffande Vad är tillsyn? Det allmänna tillsynbegreppet ...................................... Den statliga tillsynens inriktning................................... 9.1.4Vad måste den statliga tillsynen över offentlig upphandling omfatta ?.................................................. Begreppet tillsyn över offentlig upphandling ................. Den nuvarande avgränsningen ...................................... NOU:s nuvarande verksamhet ...................................... 9.2.3Konkurrensverket, Kammarkollegiet och 9.2.4Omfattningen och inriktningen av tillsynen är avhängigt målen för den offentliga upphandlingen ......................... Godtyckliga bedömningar får inte förekomma................ 9.2.6Avgränsning mellan tillsyn över offentlig upphandling och annan tillsyn ........................................................... Förslag till definition..................................................... 9.2.8Vad är kärnan i den statliga tillsynsverksamheten på 9.2.9Vilka uppgifter som främjar en effektiv offentlig upphandling bör statliga t illsynsmyndigheter inte ägna sig åt ?.......................................................................... Behovet av en förstärkt tillsyn över offentlig Antalet upphandlande enheter....................................... Kritiken mot NOU ....................................................... Central tillsyn respektive egentillsyn............................. 10 Överväganden och förslag beträffande den statliga tillsynens Strategier och metoder .................................................. Handläggning av klagomålsärenden ............................... Strategier och metoder .................................................. 10.3.2Bevakning av svensk och internationell offentlig 10.3.3Regeringsuppdrag, remisser, yttranden till domstolar och utreda klagomål från m.m. ......... 10.3.4 Allmänna råd................................................................ 10.3.5Ickediskrimineringsklausuler och miljöfrågor m.m. ....... 234 10.4.3Samverkan med den upphandlande enhetens Främja forskning och högre utbildning .......................... Samordning av upphandlingskompetens......................... Upphandlings- och konkurrensstrategier ........................ Samordning av ramavtal................................................ 10.5.5Åtgärder för att främja små och medelstora företags deltagande i offentlig upphandling ................................. 11 Organiseringen av den statliga tillsynen över offentlig Den förvaltningspolitiska propositionen......................... Kvalitets- och kompetensutveckling............................... Renodlad användning av nämndmyndigheter .................. Samlat grepp om upphandlingstillsynen......................... Valet av organisationsmodeller...................................... Modell 1: Nollalternativet ............................................. Styrning och ledning ..................................................... 11.9Modell 2: Myndigheter och organisationer i samverkan. Samlat grepp om upphandlingstillsynen......................... Styrning och ledning ..................................................... Modell 3: Samordning i ..................... 11.10.2 Renodling och ett samlat grepp om Styrning och ledning ..................................................... Modell 4: ....................................... Renodling och samlat grepp om Styrning och ledning ..................................................... Modellerna representerar olika alternativ....................... Hur utvärderar vi modellerna?....................................... Vilket är det bästa organisationsalternativet? 12 Överväganden och förslag beträffande 6 kap. .................. Allmänna överväganden om 6 kap. ....................... Sjätte kapitlets tillämpningsområde ............................... 12.3.1Skall privata företag undantas från sjätte kapitlets Upphandling av telefonitjänster ..................................... Upphandlingsförfaranden i 6 kap................................... Förenklad selektiv upphandling ..................................... 12.4.3Förenklad upphandling med anbudsinfordran från endast Samla regler om förfrågningsunderlaget i en paragraf .... Förfrågningsunderlagets huvudsakliga innehåll .............. Anbud per e-post .......................................................... Form för prövning av anbud .......................................... Rangordning av utvärderingskriterierna ......................... Obligatorisk publicering i elektronisk databas................ 12.6.2Elektronisk databas för offentlig upphandling godkänd Undantag från annonseringsplikt ................................... 12.8Ändringar så att vissa regler över respektive under tröskelvärdena blir lika.................................................. 12.9Branschsaneringsutredningens förslag till ändringar i 6 12.9.2 Förkasta orimligt låga anbud......................................... 12.9.3 Kontroll av registrering i utländska 12.9.4 Kontroll av registrering i utländska register skatter- och avgifter ...................................................... 12.9.5Uteslutningsgrunder skall även omfatta den juridiska 12.9.6Kontroll av teknisk förmåga och kapacitet samt finansiell och ekonomisk ställning ................................................ Jäv, muta och bestickning ............................................. Muta och bestickning.................................................... 13 Överväganden och förslag beträffande ändringar i 7 kap. LOU317 De svenska skadeståndsreglerna .................................... Det positiva kontraktsintresset....................................... Skärpta sanktioner mot upphandlande enheter som inte följer reglerna..................................... 13.6.2Föreläggande att inte upprepa en viss regelöverträdelse. Talerätt i överprövningsmål ......................................... Talerätt för branschorganisationer................................ 13.8.3Talerätt i marknadsskademål och mål om föreläggande med förbud att upprepa ett visst beteende Förebyggande av regelöverträdelse ............................... Reservationer och särskilda yttranden ............................................... Allmänna bestämmelser för byggnads-, anläggnings- Lagen om ingripande mot otillbörligt beteende vid of- Lag om offentlig upphandling Styrelsen för svensk ackreditering Den sammanlagda offentliga upphandlingsvolymen uppgår till . Det motsvarar av värdet av den samlade produktionen av varor och tjänster i , dvs. brut- tonationalprodukten (BNP). Merparten av alla upphandlingar som görs av regering, riksdag, statliga myndigheter, kommuner och landsting och offentligt ägda företag regleras i lagen om offentlig upp- handling (). uppdrag har varit att se över behovet av statlig tillsyn över den offentliga upphandlingen. En viktig fråga har varit att utreda om den framtida tillsynsmyndigheten skall ges rätt att väcka talan vid domstol. Kommittén har haft till uppgift att formulera en definition av begreppet tillsyn inom upphandlingsområdet och föreslå hur t illsyns- rollen skall utvecklas och ges större tyngd. Kommittén har haft att se över bestämmelserna i 6 kap. . Dessa bestämmelser har infört trots att detta inte krävs enligt EG- direktiven om offentlig upphandling. Detta beror huvudsakligen på att har haft liknande regler även före inträdet i EU. Flera andra medlemmar i och har också regler för upphandling under de s.k. tröskelvärdena och för s.k. B-tjänster (hälso- och sjukvård, om- sorg, utbildning m.m.). Kommittén har även haft att se över bestämmelserna om skadestånd vid offentlig upphandling och undersöka hur andra medlemsländer i EU genomfört rättsmedelsdirektiven i denna del. Kommittén har slutligen haft att beakta branschsaneringsutredningens förslag till åtgärder för att komma till rätta med oseriösa leverantörer och ekonomisk brottslighet genom en noggrannare leverantörskontroll vid offentlig upphandling (SOU 1997:111). Problembilden vid offentlig upphandling görs cirka 3 500 direktivstyrda upphandlingar, s.k. EG- upphandlingar. Både antals- och värdemässigtmässigt domineras dock den svenska upphandlingen av s.k. förenklade upphandlingar som styrs av 6 kap. . Ungefär 200 000 förenklade upphandlingar görs . Därutöver tillkommer mängder med direkt upphandlingar. Ett inte obetydligt antal av de omkring 10 000 upphandlande enheter- na saknar tillräckliga resurser och kompetens att följa reglerna om of- fentlig upphandling. Även i sådana upphandlande enheter där man har tillgång till kunniga medarbetare och byggt upp väl fungerande inköps- rutiner hanteras en stor del av den offentliga upphandlingen utanför de professionella inköpsavdelningarna. Detta går till en del att åtgärda med program för kompetenshöjning och kvalitetsarbete hos de som svarar för den offentliga upphandlingen. De upphandlande enheter som mer eller mindre uppsåtligen eller av oaktsamhet sätter sig över regelverket och tillämpar egna regler är en svårare nöt att knäcka. Det paradoxala är att den som försöker följa la- gen men gör fel kan drabbas av höga skadestånd medan den som inte har en tanke på att följa lagen inte behöver oroa sig nämnvärt för eventuella sanktioner. Allmänna utgångspunkter för våra förslag Lagen om offentlig upphandling har den varit i kraft lett till förbättrad kvalitet och goda ekonomiska effekter. Kommitténs be- dömning är att det finns en stor potential för kvalitetsförbättringar och besparingar om den offentliga upphandlingen effektiviseras ytterligare. Därmed kan den offentliga upphandlingen bidra till fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt. En effektivare offentlig upphandling torde även kunna användas som verktyg för att bidra till genomförande av olika samhälleliga mål såsom sociala, arbetsmarknadspolitiska och miljöpoli- tiska mål. Kommittén föreslår att den nuvarande statliga tillsynsmyndigheten () slås samman med K onkur- rensverket som ombildas till en ny myndighet benämnd . Det nya verkets tillsynsverksamhet över offentlig upphandling utökas betydligt. Verket förses med muskler och nya re- surser så att allvarliga överträdelser mot reglerna i lagen om upphand- ling kan förhindras. Kommittén föreslår att , en bran- schorganisation eller en enskild leverantör skall kunna föra talan om marknadsskadeavgift vid länsrätt om en upphandlande enhet vid an- skaffning av vara, tjänst eller byggentreprenad uppsåtligen eller av oakt- samhet i väsentligt hänseende brutit mot . Kommittén pekar på åtta typfall när marknadsskadeavgift skall kunna komma i fråga. Marknads- skadeavgift skall vara reserverad för allvarliga regelöverträdelser. Ett sådant beteende är typiskt sett skadligt för tilltron till den offentliga upp- handlingen. Det är inte möjligt att exakt ange de olika situationer då marknads- skadeavgift skall kunna utgå. Vissa typsituationer kan dock anges. 1)Den upphandlande enheten har uppsåtligen eller av oaktsamhet gjort sig skyldig till en otillåten direkt upphandling och det står klart att den organisation som genomfört upphandlingen är en upphandlande enhet och att det inte föreligger något legalt undantag från skyldighet att in- fordra anbud. 2)Den upphandlande enheten har uppsåtligen eller av oaktsamhet tagit fram en otillbörligt styrande kravspecifikation så att bara den leve- rantör som man velat gynna kunnat komma i fråga. 3)Den upphandlande enheten har uppsåtligen eller av oaktsamhet ut- format godtyckliga och oprecisa utvärderingskriterier utan rangord- ning så att endast en viss leverantör kunnat komma ifråga. 4)Den upphandlande enheten har uppsåtligen eller av oaktsamhet mani- pulerat anbudsprövningen genom att ändra på kvalifikationskrav eller utvärderingskriterier jämfört med vad som angivits i förfrågningsun- derlaget. 5)Den upphandlande enheten har uppsåtligen eller av oaktsamhet anta- git ett anbud som har kommit in för sent och anbudsgivaren har inte kunnat visa att förseningen inte berott på anbudsgivarens vållande. 6)Den upphandlande enheten har uppsåtligen eller av oaktsamhet anta- git ett anbud som har lämnats av någon som är jävig och det funnits risk för otillbörlig särbehandling. 7)Den upphandlande enheten har uppsåtligen eller av oaktsamhet anta- git ett anbud från någon som lämnat, utlovat eller erbjudit muta eller annan otillbörlig belöning till den som beslutar eller delar i handlägg- ningen av upphandlingsärendet. 8)Den upphandlande enheten har uppsåtligen eller av oaktsamhet un- derlåtit att annonsera en aktuell upphandling som enligt bestämmel- serna i 2-6 kap. skall annonseras. Kommittén föreslår att det skadestånd som kan utgå till en förfördelad leverantör skall beräknas med utgångspunkt från det positiva kontrakt- sintresset. En leverantör skall med andra ord få full ersättning för den förlust som drabbat honom till följd av han gått miste om ett kontrakt som rätteligen borde ha tilldelats honom. I förhållande till den nuvarande lydelsen av skadeståndsbestämmelsen föreslås emellertid att möjligheter- na att erhålla skadestånd begränsas till ett med hänsyn till kostnader och utebliven vinst, skäligt belopp. I såväl skadeståndsmål som marknads- skademål föreslås att preskriptionstiden förlängs från ett till från det att avtal slöts eller upphandlingsärendet slutförts på annat sätt. Kommittén föreslår också en rad förenklingar och lättnader för de upp- handlande enheterna. Möjlighet införs för upphandlande enheter att be- gära in anbud från endast en leverantör utan annonsering. Det förutsätts dock att särskilda skäl föreligger. Det införs en möjlighet att anordna formgivningstävlingar i förenklad form. Med formgivningstävling förstås en tävling om arkitekttjänster m.m. som genomförs i syfte att arrangören ges möjlighet att från de tävlande förvärva en teknisk ritning eller dylikt till grund för utförande av en bestämd uppgift. Krav på obligatorisk annonsering i elektronisk databas införs. Samti- digt införs möjlighet till ett selektivt förfarande i 6 kap. Huvudtanken är att det skall bli lättare för de små och medelstora företagen att få reda på vilka upphandlingar som pågår. Ett ökat deltagande av dessa företag i offentlig upphandling medför ökad konkurrens och tillväxt. Det föreslås även en rad bestämmelser som syftar till att komma till rätta med oseriösa leverantörer. En leverantör som är en juridisk person får uteslutas från deltagande i upphandling om en företrädare för den juridiska personen har dömts för brott i näringsverksamheten eller gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen. Vidare införs förbud mot att anta anbud från någon som försökt att muta en företrädare för en upphandlande enhet. Anbud får inte heller antas som avgivits av någon som är jävig och det finns risk för otillbörlig särbehandling. Slutligen införs ett krav på att det skall finnas sakliga skäl för att en påbörjad upphandling skall få avbryta. annual volume of total public procurement amounts to about 400,000 million crowns. This is equivalent to more than of the aggregate production of goods and services in , i.e. the gross natio- nal product (GNP). Most procurement carried out by the government, the parliament, public agencies, municipal governments, county councils and state-owned businesses has been regulated since 1994 in the Public Procu- rement Act (). The task of was to study the need for state supervision of public procurement. One important issue was to determine whether the future supervisory agency should have the right to take legal action. was instructed to devise a definition for the concept supervision in the procurement field and propose ways for developing a supervisory function with greater weight. was to review all the regulations in chapter 6 of the . introduced these regulations, even though they are not required by EU directives on public procurement. This is mainly because already had similar regulations prior to its membership in the EU. Several other EU and EES countries also have rules for procurement according to threshold values and for B services (health, care, social services, education etc.) also had the task of reviewing regulations on damages in public procurement and studying the way other EU member countries have implemented directives on appeals procedures in this area. The Com- mittee, finally, was to consider the Sector Reform Studys proposals for measures for dealing with disreputable suppliers (SOU 1997:111.) Problems in public procurement About 3,500 directive-controlled procurements operations, i.e. EU procu- rements, are carried out each year. In , however, simplified procu- rements, governed by chapter 6 in the , predominate in terms of volume and value. About 200,000 simplified procurement procedures are carried out each year.