sou · GNB385d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Den amerikanska affärstidningen 183 presenterade en undersökning av Internetutvecklingen bland ett antal länder i där jämförelser gjordes av antal datorer per innevånare, telefoner, kva- litet på nät, BNP, inkomst, räntenivå, arbetslöshet samt företagsklimat. Vidare jämfördes bl.a. kostnaden för att koppla upp sig on-line. Till- gången på bredband redovisas inte i undersökningen. Av resultaten framgår att ligger bäst till när det gäller kvalitet på infrastruktur, antalet datorer och telefonlinjer per capita i och har hög andel Internetuppkoppling. har dessutom bland de lägsta kostnaderna i för att koppla upp sig. Övriga nordiska länder får ungefär samma omdöme men en slutsats var att de skandinaviska länderna är för små för att kunna erbjuda några skalfördelar. Men om befolkningstäthet var lika hög som i skulle det nog vara den mest intressanta marknaden i för elektronisk handel. 183 Stycket bygger på uppgifter från undersökning publicerad på Internet, och SvD:s sammanfattande artikel, ledande Internetland i . 224 IT-infrastrukturen i och några andra länder däremot har tillräckligt stor befolkning och blev un- dersökningens vinnare. beskrivs som det mest intressanta landet för elektronisk handel, det har ett nytänkande som gynnar innovationer och har dessutom en stark teknologisk infrastruktur även om den inte är lika bra som i . På delad andraplats i un- dersökningen kom , , och . Sve- riges ekonomi beskrivs inte i samma positiva ordalag som den tekniska infrastrukturen vilket också drar ned det sammanfattande omdömet. har en bra infrastruktur men ligger inte långt framme i In- ternetanvändningen, vilket kan bero på höga anslutningskostnader. Inte heller , , eller ligger särskilt långt framme i Internetutvecklingen. Att utvecklingen i går långsamt anses bl.a. bero på det s.k. Minitel systemet som infördes . , och anses inte ha en tillräckligt väl utbyggd infrastruktur för att klara utbyggnad av Internet. Det största hindret för ökad användning av Internet i är anslutningskostnaden. Hur ordnar de nordiska länderna tillgängligheten i glesbygderna? Telekommunikationsmarknadens kommersiella villkor bestäms i stor utsträckning av befolkningstäthet, eftersom så stor del av investerings- kostnaden består av linjedragning över och under marken och kostnaden för dessa investeringar sjunker per abonnent om flera kan dela på denna kostnad. Som framgår av kartan nedan har de nordiska länderna, bortsett från , ojämförligt större glesbefolkade delar än alla andra EU- länder. IT-infrastrukturen i och några andra länder 225 Källa: Hämtad ur konsultrap- porten av och , : European Tel- communications Infrastructure. Skillnaderna i befolkningstäthet präglar de metoder som länderna an- vänder för att göra telekommunikationen tillgänglig i hela landet. Detta illustreras tydligt av hur frågan lösts av de nordiska länderna – nedan beskrivs dessa kort, bortsett från . service obligations (USO) omfattar i de flesta länder i princip vanligt telefoni. har dock gått längre än så och höjt USO- gränsen till ISDN nivå. Finansieringen av höjda USO-krav regleras i avtalet mellan Tele och den danska staten. Om Tele verksamhet skulle gå med underskott på grund av USO-kra- vet sker offentlig upphandling. Vem som skall finansiera USO-kravet i det aktuella området blir då föremål för förhandling. Finansiering via fond där alla operatörer betalar avgifter till högre USO-krav än vanlig telefoni är inte tillåtet enligt EU:s direktiv. befolkningstäthet och storlek kan inte jämföras med de övriga nordiska länderna. USO- kraven i , och är heller inte lika höga som i Dan- mark. 226 IT-infrastrukturen i och några andra länder SOU 1999:85 Bestämmelserna i den svenska telelagen syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. USO-kraven innefattar att var och en skall få möjlighet att från sin stadigvarande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe utnyttja telefonitjänst till ett rimligt pris inom ett allmänt tillgängligt telenät. Med telefonitjänster menas teletjänst bestående av överföring av tal och som medger överföring av telefax- meddelande samt datakommunikation via låghastighetsmodem. Alla skall få tillgång till teletjänst på likvärdiga villkor 184. Målet för norsk telepolitik är att ge grundläggande tjänster av hög kva- litet till lägsta möjliga pris. De grundläggande landstäckande tjänsterna är offentlig taltelefoni, hyrda förbindelser /s samt anslutning till det digitala, fasta nätet. Taltelefoni skall vara tillgängligt för alla hushåll, bedrifter och verksamheter och hyrda förbindelser skall vara tillgängligt för alla bedrifter och verksamheter. Anknytning till digitalt nät skall omfatta alla abonnenter i det fasta markbundna nä- tet. Kraven innefattar också texttelefon och upplysningshjälp till funk- tionshindrade samt offentliga telefonautomater med ordinarie taxa. De landstäckande tjänsterna ingår som en del av koncessionsvill- kor. För att försäkra mot högre priser och stora prisskillnader i mer konkurrensutsatta delar av landet infördes maximalprissättning på tal- telefoni och hyrda förbindelser . Priset på taltelefoni skall enligt prissättningen genomgå en realprissänkning . Andra operatörer än blir på detta sätt indirekt också utsatta för maximalprissättning då det är svårt att konkurrera med högre priser än konkurrenten.185 Den finländska telelagens syfte är att främja effektiviteten på telemark- naden i så att de tillbuds stående möjligheterna till telekommu- nikation överensstämmer med användarnas rimliga behov av telekom- 184Telelag (1993:597) 2 §. 185Stortingsmelding nr 24 1998-99, Om enkelte regulatoriske sporsmål i telesektoren, s 12–13, 16. IT-infrastrukturen i och några andra länder 227 munikation, konkurrerar sinsemellan, är teknisk utvecklade, håller god kvalitet, är driftsäkra och trygga samt har förmånliga priser. Ett tele- tjänstföretag skall sörja för att dessa möjligheter står till buds för an- vändarna. Var och en har rätt att från teleföretagen få anslutningar till de allmänna telenäten på de punkter de önskar. Vidare har var och en rätt att av telenätföretagen inom gränserna för det allmänna telenätets förmedlingskapacitet hyra abonnentförbindelser och fasta förbindelser mellan punkter som användaren anvisar i telenätet. 9.4Sammanfattande kommentar till tillgång och regional fördelning I den s.k. IT-propositionen (prop. 1995/96:125) framhölls att den fysiska infrastrukturen i är väl utbyggd jämfört med många andra länder. Detta bekräftas av vår beskrivning. har det framgått av beskrivningen dels att stora delar av näten inte är tillräckligt tillgängliga i den meningen att alla kan hyra ledning, dels att den mer kvalificerade delen av infrastrukturen, den som möjliggör bredbandskapacitet, är ojämnt fördelad över landet. Vad gäller tillgängligheten kan denna ökas framförallt genom förändringar av lagstiftningen, en fråga som behandlats i kapitel 8 och, när det gäller kanalisation, i kapitel 4. När det gäller den ojämna geografiska fördelningen kan denna delvis beskrivas som att vi har ett 2/3-Sverige. Ungefär 2/3 av kommunerna har egna stadsnät eller hyr bredbandskapacitet utan att äga nätet – stadsnäten är i allmänhet (med som det stora undantaget) dels begränsade till kommunernas huvudorter, dels även i övrigt så begrän- sade att bara en mycket liten del av befolkning och företag kan utnyttja dem. av befolkningen kan hyra in sig på kabel-TV-nätet (alla kan dessutom via antenn få tillgång till samma program). Telias telefoninät når däremot alla, vilket gör att det arbete som pågår med uppgradering av detta nät kan komma fler än 2/3 till del. Men den pågående utbyggnaden av ISDN och ADSL, som ger högre hastigheter än telefoninätets accessdel (det som når fram till fas- tigheterna), kommer inte ens att nå alla abonnenter. De 10–av befolkningen som bor i de glesaste delarna av landet be- döms inte, så länge marknadsekonomiska principer gäller, få tillgång till den större kapacitet som ISDN och ADSL ger. 186 Telemarknadslag § 15, 228 IT-infrastrukturen i och några andra länder inledningsskedet är ADSL tillgängligt för av be- folkningen. I kapitel 13 presenteras kalkyler som visar att det går en tydlig kost- nadsgräns mellan att tillgodose de 65–av befolkningen som bor i större tätorter, exemplifierat med kommunernas huvudorter eller orter med minst 3 000 invånare, och de 30–som bor där utanför. För planeringen av den framtida tillgängligheten till IT-in- frastruktur blir det därför viktigt att ta ställning till frågan om 2/3-sam- hället. 10.1Huvuddragen i regeringens IT- infrastrukturpolitik En kort sammanfattning av den förda IT-politiken gavs i regeringens skrivelse (1998/99:2) Informationssamhället inför 2000-talet. Där be- skrevs utvecklingen på IT-området samt vidtagna och planerade åtgärder inom ramen för det nationella handlingsprogrammet för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik. Den nationella IT-strate- gin prioriterade tre områden: Vart och ett av dessa områden kunde i sin tur ställa krav på infrastruk- turens kapacitet, men denna framhölls direkt som en viktig punkt under det sistnämnda området. Kraven på infrastrukturen var att den skulle ge hög tillgänglighet till basinformation och verka tillväxtbefrämjande. I skrivelsen betonades att en marknadsmässig utveckling av infrastruktur, tillämpningar och informationssystem samt valfrihet för användarna skulle förenas med politiskt fastställda mål för hur informationssystemen skulle fungera. Målet var att alla skulle ha lika möjligheter att använda informationstekniken för ökad kunskap, demokrati och rättvisa. Vidare skulle informationstekniken (i korthet) utnyttjas för att skapa tillväxt och sysselsättning och öka konkurrenskraft, utveckla välfärdssamhället och livskvaliteten, överbrygga klyftor och skapa ökad delaktighet och kunskap, utveckla språket och kulturen, stödja grupper med särskilda behov och förbättra offentlig service. I skrivelsen framhölls vidare att ett gemensamt regelverk för de libera- liserade telemarknaderna var av väsentlig betydelse för utvecklingen på Den svenska målsättningen skulle även fortsättningsvis vara att påverka regelverket mot en mer överskådlig och generell reglering som inte hämmade den tekniska utvecklingen som användarna garanterades tillgång till grundläggande tjänster. Den beskrivna inriktningen av IT-politiken lades fast redan i den s.k. IT-propositionen 1995/96:125. I IT-propositionen fanns även mer speci- fika synpunkter på den fysiska infrastrukturen. Det grundläggande ar- betet på att skapa en öppen marknad för telekommunikationstjänster samt att bygga ut den fysiska infrastrukturen bedömdes redan vara ge- nomfört i – nu gällde det framförallt att stimulera användningen av den nya tekniken. Behoven av överföringskapacitet skulle komma att öka som en följd av att näten i allt större utsträckning används för över- föring av stora datamängder, ljud och bilder. Även om de svenska stam- näten var väl utbyggda, konstaterades att lokalnäten i allmänhet ännu inte var anpassade för att motsvara kraven från nya användningssätt. Kommunikationspolitiken borde inriktas på att främja en god IT-an- vändning genom att säkerställa att infrastrukturen utvecklades till väl fungerande allmänna plattformar för att stödja produktion, konsumtion, rekreation m.m. och utveckling av nya tjänster. Målet var att skapa flexibilitet och frihet i tillämpningarna. Staten ansågs ha det slutliga an- svaret för att den fysiska infrastrukturen var effektiv, rikstäckande och allmänt tillgänglig, men det var olämpligt att statsmakterna låste fast sig i bestämda uppfattningar om vilken teknik som skulle utnyttjas för att stödja olika funktioner och tjänster. Statsmakterna borde därför inte ta ställning till utbyggnaden av specifika överföringstekniker som t.ex. ISDN. I Bilaga 6 följer en kort genomgång av några politikområden som har anknytning till frågan om bredband: folkbibliotek och länsmuséer, demokrati och samhällsservice, insatser för funktionshindrade och äldre personer, Sammanfattningsvis kan områdena delas in i tre huvudgrupper: 1.I den första grupper är infrastrukturens betydelse tydlig. Det pågår en systematisk och intensiv uppbyggnad av infrastruktur utifrån SUNET som aktör, av betydelse även för delar av distansutbildningen och kultursektorn, samt utifrån ITiS när det gäller skolorna, i samarbete med kommunerna. Även när det gäller telemedicin finns en uppenbar koppling till behovet av kvalificerad infrastruktur, vilket inte närmare skildras i regeringsdokumenten (eftersom det huvudsakligen är en landstingsfråga). 2.I en andra grupp anges i dokumenten vissa förutsättningar för och krav på infrastrukturen, även om infrastrukturförsörjningens bety- delse i jämförelse med den första gruppen har en delvis otydligare problembild. Hit kan insatser för företagen och de funktionshindrade föras. 3.En tredje grupp av områden saknar ännu fasta hållpunkter när det gäller grundläggande infrastrukturens betydelse, framförallt di- stansarbete, distansutbildning och myndigheternas medborgarkon- takter. Förklaringen kan vara att målgruppen innefattar den stora mängden hushåll vilket gör att infrastrukturproblematiken blir en stor samhälls- och kostnadsfråga. Inför Telias bolagisering intensifierades diskus- sionen om Telias nät och dess ställning. Förslag om att dela i en nätdel och tjänstedel fördes fram av Näringslivets tele- kommitté (NTK) och , något senare av ett antal myn- digheter, bl.a. och konkurrensverk. 1991 fördes dessa krav fram av och i motioner till . Man drog paralleller med den uppdelning som gjorts inom järnvägstrafiken och som aviserades inom elkraftförsörjningen. motsatte sig kraft- fullt sådana tankar. Utskottsmajoriteten med socialdemokraterna i spet- sen stödde i denna fråga bl.a. med motiveringen att ett sär- skiljande skulle äventyra ledande position inom telekommuni- kationer, både vad gällde teletjänster och industri. 187 Detta avsnitt bygger på (1999). 232 IT-infrastrukturpolitik SOU 1999:85 dade inte en uppdelning av . Både och m iljöpar- tiet lade ned sina röster vid voteringen i om denna fråga 1991. Efter den borgerliga regeringens tillträde förklarade fyrpartirege- ringen 1992 (prop. 199/93:132) att man inte avsåg att dela . diskuterades frågan bl.a. i skrift med telelagen 188, som menade att exempelvis ett åtskil- jande av nät och tjänster skulle vara av godo för konkurrensen. När frågan politiskt aktualiserades nästa gång var det med den vik- tiga förändringen att saken inte gällde nätet i sin helhet utan framförallt accessnätet. En bakgrund till diskussionen var att och Tele2 1994 var oense om kostnaderna för samtrafiken som enligt också skulle bära förluster i accessnätet. I en utredning utgiven av , Nästa steg i telepolitiken 189 föreslogs, med förebild i elsystemet, att accessnät inte skulle få bedrivas tillsammans med övriga nätverksamhet eller teletjänst- produktion. Man föreslog att ett accessnätsbolag skulle bildas inom . Konsekvenserna av en sådan reform var bl.a. större möjligheter till enhetlig prissättning av tjänster, oberoende av nätet ut- nyttjades av själv eller av externa operatörer. I Kommunikations- departementets promemoria Moderna telekommunikationer åt alla 190 föreslogs istället en redovisningsmässig separation samt en striktare reglering av priset och andra villkor för samtrafiken. Den efterföljande propositionen191 följde promemorians linje. Ett av argumenten i proposi- tionen var att inget annat europeiskt telebolag som var konkurrenter till hade behövt separera sina accessnät. I riksdagsdebatten föreslog ett särskilt bolag för access- nätet, inte nödvändigtvis utanför Teliakoncernen. Även kristdemokra- terna ville ha ett särskilt bolag. , och betonade framförallt särredovisningen. uttalade sig inte motionsvägen i denna fråga, men drev frågan om inrättandet av ett sta- tens banverk på IT-området. Riksdagsbeslutet gick på propositionens linje. majoritet menade att de föreslagna skärpningarna av telelagen var tillräckliga för att säkerställa konkurrensneutralitet. betänkande 1998/99:TU04 gav en god och aktuell över- blick över var de politiska skiljelinjerna just nu går i infrastrukturfrågor. 189Ds 1996:29, författad av och . 1996/97:61. Utskottet behandlade bl.a. den ovan beskrivna regeringsskrivelsen (1998/99:2) och motioner i anslutning till den. Nedan refereras kort några motionärers synpunkter på infrastruktur för bredbandskommuni- kation. m.fl. (m) framhöll i motion T818 att det måste vara en statlig huvuduppgift att garantera informationsteknikens infrastruktur och se till att snabba kommunikationsmöjligheter fanns i hela landet. Bredbandsuppkoppling skulle vara möjlig för företag och hushåll i hela till en rimlig summa. Denna uppbyggnad skulle i första hand ske på marknadens villkor. Staten hade dock ett särskilt ansvar att driva på utvecklingen inom tre områden, nämligen skolan, vården och glesbygden. Landets samtliga grund- och gymnasieskolor borde vara uppkopplade med bredbandsförbindelser . För glesb ygd, särskilt i , kunde det bli nödvändigt att lämna särskilt stöd för uppkopp- ling. Stödet skulle i så fall vara begränsat till nödvändig infrastruktur och den tekniska lösningen skulle bestämmas lokalt. m.fl. (kd) framförde i motion T223 att cirka 15 pro- cent av Telias kunder inte hade tillgång till ISDN-anslutning till rimlig kostnad. En ISDN-anslutning från kunde kosta medan priset i var . Även utgick (motion av m.fl.) från att informationstekniken skulle komma alla till del och att staten borde ta ansvar för att alla fick tillgång på lika villkor. Detta talade enligt cen- terpartiet för en snabb utbyggnad av fibernät till hemmen. Staten skulle ansvara för den finmaskiga delen av infrastrukturen, de elektroniska grusvägarna, närmast hem och arbetsplats. I en annan centerpartimo- tion (m.fl., N337) förordades enhetlig ISDN-taxa. m.fl. (fp) framhöll i motion K231 visserligen att möjligheterna att kunna använda kabelnät, satellit-TV och digitala markbundna signaler var mycket betydelsefulla men att staten dock borde avstå från storskaliga planer på bredband för alla eller välja något särskilt system bland tillgängliga alternativ. Detta stämmer väl med vad säger i sin programskrift IT för demokrati: Staten bör inte gå in för något särskilt system eller ha en särskild plan för att ge alla bredband. Statliga jättesatsningar brukar misslyckas. m.fl. (v) föreslog i motion N335 att staten skulle ge i uppdrag att utreda vad ett optiskt fibernät till alla företag i landet skulle kosta, liksom till alla hushåll. För att stimulera utbyggnaden till hushållen borde ett ROT-avdrag införas. I motion T803 föreslog m.fl. vidare att staten på IT-området borde skapa en motsva- righet till , ett för att möjliggöra allmän tillgänglighet. m.fl. (s) menade att det var lika naturligt för att staten har det övergripande ansvaret för kommunikation med högre ka- pacitetskrav än telefonitjänsten som att staten har ett sådant ansvar för vägar och järnvägar. Även i motion T231 av m.fl. (s) framfördes att det var en viktig hörnpelare för det svenska samhället att grundläggande service som vägar, järnvägar, flyg, post och telekommu- nikationer erbjöds i hela landet på likvärdiga villkor. Staten borde därför styra utbyggnaden av höghastighetsnät för datakommunikation på ett sådant att hela landet gavs likvärdiga utvecklingsmöjligheter. Utskottets majoritet ansåg i sitt svar på motionerna att en nationell utbyggnad av digital infrastruktur för höghastighetsför- bindelser är en viktig framtidsfråga. En samordnad nationell utbygg- nad för bredbandig digital kommunikation aktualiserar dock en rad frågor av såväl teknisk, lagstiftningsmässig, som ekonomisk organi- satorisk natur. marknadsledda utbyggnad medförde, enligt utskottet, ofrånkomligen att investeringarna i första hand gjordes inom företags- sektorn och att satsningar skedde inom tätbefolkade områden. De pro- blem som såväl motionärerna förde fram liksom utskottets syn på den regionala tillgängligheten låg alla inom det uppdrag som den pågående utredningen () skulle behandla. Utskottet tillkännagav dock att det är mycket viktigt att en avancerad informations- och kommuni- kationsteknisk digital infrastruktur snabbt byggs ut i landet med god regional och social täckning. Man kan se att motionärer från alla partier (ingen motion från miljöpar- tiet hade redovisades under betänkandets inledande rubriker) betonade vikten av tillgänglighet för alla, men att man sedan drog olika slutsatser i vilken grad staten direkt skulle engagera sig, alltifrån förslag om ett Databanverk och önskan om ett djupt stat- ligt engagemang i accessnätet till de övriga partiers mer marknadsinrik- tade värderingar. Det kan dock konstateras att även talade om statligt stöd till glesbygdens IT-infrastruktur. En särskilt utförlig analys av infrastrukturfrågan har gjorts i Centerpar- tiets rapport digital allemansrätt – en digital infrastruktur för ett decentraliserat samhälle 192. I skriften presenterades en kalkyl bl.a. på nivån och en beräkning av vad den årliga kostnaden skulle bli, utslagen . Man kom fram till ett intervall på 360– per abonnent och år. I denna kostnad ingick inte utrustning på nätet, liksom naturligtvis inte heller abonnentens egen datorkostnad och övrig utrustning. Statens roll skulle inledningsvis vara ett uttalande i regering och riksdag om ambitionen att bygga ett finmaskigt fibernät i hela landet. Vidare skulle en utredning tillsättas för att klarlägga de tekniska förutsättningarna, ägarförhållandena samt kostnaderna och vem som skulle stå för dem. Tre alternativ angavs: direkt statligt engagemang i byggandet, investeringsbidrag eller riktade insatser. Utbyggnadens för- hållande till befintliga nät, ägda av kommunala bolag eller fastighetsbo- lag, skulle belysas. Slutligen framfördes att utbyggnaden borde påbörjas och att marknadens aktörer borde inbjudas till samtal för att förankra utbyggnaden och skapa ett brett partnerskap för den. 10.3 Kommentar till IT-infrastrukturpolitiken Ett allmänt intryck är att de tekniska infrastrukturfrågorna på IT-områ- det, som är huvudämnet för vår utredning, inte har varit en rikspolitisk förstarangsfråga . Organisationen av Telias nät respek- tive accessnät var partiskiljande men löstes utifrån praktiska snarare än ideologiska utgångspunkter. Regeringen lade i IT-propositionen tyngdpunkten på användningen och de olika politikområdenas be- hov av IT snarare än de allmänna tekniska förutsättningarna i form av infrastrukturen. I är det framförallt krav på digital allemansrätt som lyft fram infrastrukturfrågan. Även om det råder en allmän politisk enighet om att tillgänglighet för alla är ett viktigt politiskt mål, kan man se ideologiska skillnader i vilken vikt partierna ger staten respektive marknaden för att uppnå detta mål. Avvägningen mellan offentliga insatser och marknadens frihet är en central del av utredningens uppdrag att belysa. 192 och , december1999, under medverkan av bl.a. , t.f. professor i elektronikproduktion vid .