sou · GNB373 · 2000-01-01 00:00:00 — bör vara permanent och reglerad i nationell lagstiftning. Vidare anges att samordningskommittén bör ha den självständighet och de resurser som krävs för att uppfylla sina förpliktelser och fatta beslut. Han- dikapporganisationerna bör ha ett stort inflytande i samordnings- kommittén för att få gehör för sina intressen. Samordningskom- mittén bör rapportera direkt till regeringen. Den sista delen av standardreglerna redogör för ett system för övervakning och uppföljning av reglerna. 4Standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet sid. 16–20. 5a a sid. 21–29. 6a a sid. 31–39. Internationella dokument om mänskliga rättigheter 71 och utvärdering är att främja att reglerna implementeras på ett skall bland annat hjälpa staterna att bedöma om reglerna följs samt mäta framsteg och identifiera svårigheter vid genomföran- det. Vid tillkomsten av Amsterdamfördraget var skyldigheterna för EU-länderna att tillgodose funktionshindrades rättigheter en fråga som var uppe till behandling. Detta resulterade i att Fördraget om den Europeiska Unionen kom att tillföras en artikel 6a (artikel 13 i kommande omarbetning av Unionsfördraget) med följande in- nehåll. Utan att det påverkar tillämpningen av de övriga bestämmel- serna i detta fördrag och inom ramen för de befogenheter som fördraget ger gemenskapen, kan rådet genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparla- mentet vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller överty- gelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Bestämmelsen som återfinns i Amsterdamfördragets artikel 2.7 innebär att ministerrådet inom ramen för de befogenheter som fördraget ger gemenskapen, det vill säga inom ramen för redan existerande samarbetsområden inom gemenskapen, kan vidta åt- gärder mot diskriminering av funktionshindrade med giltighet för fördragsländerna. I de så kallade "Parisprinciperna" som antagits av FN:s general- församling 1993 (resolution 48/134) – rekommenderas medlems- länderna att inrätta en nationell främja och skydda de mänskliga rättigheterna. Institutionen bör ha ett så vitt mandat som möjligt reglerat i grundlag eller vanlig lag. Den bör ha en fristående ställning med uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättigheter ur olika per- spektiv. Bland annat framhålls att den i sin finansiering inte skall 7 a a sid. 40–42. 72 Internationella dokument om mänskliga rättigheter bli föremål för kontroll som påverkar dess oberoende. Den bör kunna fungera som rådgivare åt regering eller riksdag, ansvara för opinionsbildning, bevaka att lagstiftningen tillgodoser kraven på mänskliga rättigheter, ta emot och överväga klagomål och fram- ställningar om diskrimineringar eller särbehandlingar med mera. I varje nations arbete med handikappfrågor bör man utgå från . Dessa regler ger vägledning hur man bör förhålla sig till funktionshindrade och vad varje land bör iaktta när det gäller att tillgodose deras rätt till jämlikhet och delaktig- het. Frågan om inrättande av en institution med uppgift att bevaka alla frågor som rör mänskliga rättigheter faller utanför mitt upp- drag. Den eller de institutioner som behövs för att bevaka frågor som rör funktionshindrades rätt till delaktighet och jämlikhet bör dock i möjligaste mån verka i enlighet med de principer som an- ges i FN:s resolution 48/134. Före detta Centret för Mänskliga Rättigheter har givit ut en handbok, som anger grundläggande krav när institutioner för mänskliga rättigheter skall etableras (Professional Training Series No. Denna handbok hänvisar bland annat till Parisprinciperna. I handboken definieras institutioner för mänskliga rättigheter och deras uppgifter beskrivs. Två kategorier av institutioner anges, kommissioner för mänskliga rättigheter och ombudsmän. Några grundläggande krav ställs på dessa institutioner. För det första framhålls att en effektiv nationell institution måste ha möjlighet att agera utan inblandning av regeringen. De skall ha ett stort mått av oberoende, som innebär följande: verksamheten skall regleras i lag, de skall inte styras av regeringen, de skall själva kunna ta egna initiativ, de skall ha rätt att uttala sig. Även om man i denna handbok poängterar institutionernas obero- ende, framhålls också att de inte är några frivilliga organisationer, utan en del av statsmakten. Detta gör dem inte helt självständiga i förhållande till den stat de granskar men ger dem en högre formell status. 5.1En allmän genomgång av verksamheten I propositionen (1993/94:219) om an- ges verksamhetsområde och uppgifter för myndigheten. I sam- manfattning kan dessa beskrivas enligt följande. arbete skall som grund ha de han- dikappolitiska målen om full delaktighet och jämlikhet. Utifrån dessa mål skall ombudsmannen bevaka funktionshindrade perso- ners rättigheter och intressen. En viktig utgångspunkt är . Verksamhetsområdet för ombudsmannen är både den offentliga och enskilda sektorn i samhället. Huvudinriktningen i arbetet skall ligga på generella uppgifter som uppföljning och utvärdering av den handikappolitiska ut- vecklingen i landet. I det ligger att ha en granskande och utre- dande funktion. Vidare skall ombudsmannen ta emot enskilda ärenden för rådgivning och upplysning. I de generella uppgifterna ingår att följa hur lagar som har be- tydelse för människor med funktionshinder tillämpas i samhället. Om det finns brister i lagstiftningen skall ombudsmannen verka för att dessa avhjälps. Myndigheter, landsting och kommuner är skyldiga att lämna upplysningar till ombudsmannen om verksamheter på handikapp- området och komma till överläggningar som denne kallar till. Detta innebär dock inte att har ett till- synsansvar över andra myndigheter. skall långsiktigt bevaka EU:s insat- ser på olika samhällsområden och beskriva eventuella konsekven- ser för funktionshindrade. I lagen (1994:749) om och förord- ningen (1994:949) med instruktion för anges mer konkret vad dessa uppgifter innebär. Jag återkommer till detta i avsnitt 5.2. Syftet med min genomgång av verksamhet har framför allt varit att beskriva de förändringar som skett sedan starten. Jag har använt årsrapporter, årsredovisningar fram och regle- ringsbreven som källor. I regleringsbrevet för 1994/95 an- visades ett belopp för dennes verksamhet. uppgick anslaget till . Bland de första uppgifterna tillde- lades av regeringen via regleringsbreven, var att föra ut . Detta har sedan återkommit i efterföljande regle- ringsbrev och har i hög grad präglat ombudsmannens arbete. Jag återkommer till dessa regler i avsnitt 5.3. Kvinnor och funktionshinder har också varit ett återkommande prioriterat område för . Det har funnits med i alla regleringsbreven, de senaste under benämning "gender- perspektiv". Som konkreta uppgifter inom ramen för detta område kan nämnas forskarseminarium och statistikbearbetning. I regleringsbrevet /95 gavs ett särskilt ansvar att bevaka frågor inom EU. I förordningen för anges också detta ansvar. deltog ombudsmannen i arbetet med HELIOS-pro- rammet, vars syfte var att främja information och erfarenhetsut- yte. Programmet avslutades med en handikappresolution, som grundades på . Efter HELIOS-programmet har emellertid inte varit kopplad till några uppdrag inom EU. fick utbildningsfrågorna särskild uppmärksamhet. Ombudsmannen kallade myndigheterna på skol- området till överläggningar. En konferens om dyslexi och DAMP arrangerades. Två undersökningar genomfördes på skolområdet. Den första tog upp skolledares möjligheter att ge stöd till elever med dolda funktionsnedsättningar. Den andra gällde tillsynsbeslut och frågan om lagar och regler ger elever med dolda funktionsnedsättningar tillräckligt skydd. Handikappombudsman- nens engagemang på skolområdet var inte problemfritt. Som framgår av redovisningen i kapitel 3 uppstod i början en spänd relation mellan och . För- hållandet blev sedermera bättre och från sida har framhållits att kontakterna med fick en positiv inverkan på verkets engagemang i handikappfrågor. skickade ut en enkät till 192 myndigheter. I enkäten uppmanades myndigheterna att svara på frågor med utgångspunkt i . Året efter kallade 25 myndigheter till över- läggningar. Dessa överläggningar utgjorde en uppföljning av en- käten. Jag återkommer till detta i avsnitt 5.3. Det första verksamhetsåret kallades till en överläggning, som med tiden blev mycket uppmärksammad. Or- saken till överläggningen var att människor med rörelsehinder inte utan hjälp kunde komma ombord på flygplanen vid den nya flygplatsen i . genomförde en enkät till landets samtliga kommuner. Frågorna avsåg hur kommunerna tillförsäkrar funktionshindrade delaktighet och jämlikhet på några centrala områden. Resultatet av denna undersökning följdes upp med en ny enkät, vars syfte var att visa utvecklingen . Den uppföljande studien har rönt stort mass- medialt intresse. tog 1996 också initiativ till en ar- betsmarknadsundersökning, för att belysa funktionshindrades sysselsättningsförhållanden. Undersökningen föranleddes av att det saknades statistik på området. kompletterades den av en studie rörande diskriminering i arbetslivet. I samarbete med gjorde en bearbetning av SCB:s årliga levnadsnivåundersökning – . Syftet var att få fram statistik om funktionshindrades eko- nomiska förhållanden. Antalet ärenden har kontinuerligt ökat hos Handikappombuds- mannen. Anmälningsärendena har till exempel ökat från 50 det första verksamhetsåret till 1997. Rådgivningsärendena vi- sar en motsvarande utveckling, från 100 till 184 skriftliga ärenden och från 283 till 650 telefonrådgivningar. Denna utveckling stag- nerade något . I regleringsbrevet fick i uppdrag att redovisa effekterna av de anmälningar som inkommit till myndigheten. av dessa hade, enligt Handikapp- ombudsmannens egen bedömning fått någon form av effekt. Med effekt menas att den anmälda parten gett anmälaren rätt men också generella åtgärder från den anmäldes sida, där även andra funktionshindrade gagnats. I årsrapporter återfinns förslag till "författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att funktionshindrades rättigheter och intressen skall tillgodoses" (2§ 3 p. i instruktionen för ). Som framgår av bilaga 4 har lagt en stor mängd för- slag, inom skiftande samhällsområden. Vissa lagar och insatser som föreslår återkommer emellertid år . Några exempel på sådana återkommande förslag är änd- ring i , så att reglerna om diskriminering omfattar även funktionshindrade, tillägg i regeringsformen med förbud mot diskriminering av funktionshindrade, sanktioner mot kom- muner som inte följer domar, tydligare regler vad gäller tillgäng- lighet. Ett återkommande förslag, som har förverkligats rör lagstiftning mot diskriminering av funktionshindrade i arbetslivet. gäller lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. Jag har inte gjort någon systematisk genomgång av Handi- kappombudsmannens förslag och vad dessa lett till. En sådan ge- nomgång skulle inte ge någon större vägledning när det gäller att bedöma hur framgångsrik varit i sitt arbete. Förslag på mer genomgripande lagändringar är naturligtvis svårare att få igenom än sådana som är relativt enkla att ge- nomföra. Vidare är inte alltid ensam om sina förslag. Ett flertal av dem emanerar ur . De är också i stor utsträckning förankrade inom handi- kapprörelsen. Vid min genomgång har jag funnit att en hel del förslag har förverkligats i något avseende även om de flesta ännu inte vunnit genklang hos regering, riksdag eller berörda myndig- heter. Jag behandlar denna fråga i avsnitt 8.7. Antalet ärenden hos har ökat år . Orsaken är framför allt den större mängden av anmälnings- och rådgivningsärenden. Från ombudsmannens sida beräknas att det går åt ungefär 2,5 tjänster för dessa ärenden. har i viss mån kunnat begränsa den fast anställda personalen och på det sättet lösgöra resurser för olika projekt. uppgick antalet årsarbetare, inklusive dem som var anställda för projekt till nio personer. har spelat en stor roll i arbetet. Här prio- riterade ombudsmannen de områden som FN:s expertpanel re- kommenderade – tillgänglighet, utbildning, arbete, lagstiftning och samarbete med handikapporganisationer. Jag återkommer till detta i avsnitt 5.3. 5.2Styrdokumenten – lagen, förordningen och regleringsbreven Med styrdokument avses lagen, för- ordningen och regleringsbreven. Dessa styrdokument kan relate- ras till ombudsmannens verksamhet, som redovisas i föregående avsnitt, för en bedömning av hur väl ombudsmannens priorite- ringar överensstämmer med dessa dokument och vilken relevans dokumentenen har i förhållande till krav och förväntningar på arbete. I regeringens proposition (1993/94:219) om Handikappom- budsmannen anges verksamhetsområde och uppgifter för myn- digheten. I sammanfattning kan dessa beskrivas enligt följande. skall arbeta utifrån de handikapp- politiska målen om full delaktighet och jämlikhet. Utifrån dessa mål skall ombudsmannen bevaka funktionshindrade personers rättigheter och intressen. En viktig utgångspunkt är FN:s stan- dardregler för funktionshindrade. Verksamhetsområdet för om- budsmannen är både den offentliga och enskilda sektorn i samhället. Huvudinriktningen i arbetet skall ligga på generella uppgifter som uppföljning och utvärdering av den handikappolitiska ut- vecklingen i landet. I det ligger att ha en granskande och utre- dande funktion, Vidare skall ombudsmannen ta emot enskilda ärenden för rådgivning och upplysning. I de generella uppgifterna ingår att följa hur lagar som har be- tydelse för människor med funktionshinder tillämpas i samhället. Om det finns brister i lagstiftningen skall ombudsmannen verka för att dessa avhjälps. verksamhet regleras i lagen (1994:749) om . I 1 § stadgas: har till uppgift att bevaka frågor som angår funktionshindrade personers rättigheter och intres- sen. Målet för verksamheten skall vara full delaktighet i sam- hällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionshinder. HO:s verksamhet skall i första hand avse uppföljning och utvärdering i frågor som angår funktionshindrade personers rättigheter och intressen. I övrigt anger lagen följande uppgifter för ombudsmannen: verka för att brister i lagar och andra författningar i fråga om personer med funktionshinder avhjälps, när det behövs ta initiativ till överläggningar med myndigheter, företag, organisationer och andra i syfte att motverka att personer missgynnas eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av funktionshinder, genom informationsverksamhet och på annat liknande sätt verka för att ingen missgynnas eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av funktionshin- der. Av förordningen (1994:949) med instruktion för Handikappom- budsmannen framgår att denne särskilt skall verka för att funk- tionshindrade personer tillförsäkras självbestämmande samt in- flytande och delaktighet i samhällslivet, samt att åtgärder för att förbättra funktionshindrade personers villkor präglas av kontinu- itet och helhetssyn. Enligt förordningen skall i sin verksamhet upprätthålla kontakter med funktionshindrade personer samt med organisationer, företag, landsting, kommuner, länshandi- kappråd, kommunala handikappråd och liknande regionala och lokala samarbetsorgan samt med andra myndigheter och andra vars verksamhet rör personer med funktionshinder, följa forsknings- och utvecklingsarbete som berör funktions- hindrade personer, följa tillämpningen av lagstiftning som kan ha betydelse för funktionshindrade personer och hos regeringen föreslå de för- fattningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att funktionshindrades rättigheter och intressen skall tillgodoses, regelbundet utvärdera de åtgärder som vidtas för att förverk- liga standardregler om funktionshindrades rätt till full delaktighet och jämlikhet, långsiktigt följa den internationella utvecklingen inom ansvar- sområdet och särskilt Europeiska unionens insatser och dess konsekvenser för personer med funktionshinder samt genom upplysnings- och informationsverksamhet eller andra opinionsbildande insatser förmedla den samlade kunskap om- budsmannen får genom sitt bevaknings- och uppföljningsar- bete. skall som ett led i sin verksamhet årli- gen hålla överläggningar med handikapporganisationer. skall ombudsmannen lämna en rapport till re- geringen om sin verksamhet under det närmast föregående kalen- deråret. Lagen och instruktionen ger de grundläggande förutsättningarna för ombudsmannens arbete. Genom regleringsbreven har rege- ringen möjlighet att påverka myndigheters löpande verksamhet. I budgetprocessen är dessa regleringsbrev ett viktigt styrdokument för regeringen i sitt förhållande till myndigheterna. Deras uppgift är att precisera hur de medel som beslutat om skall an- vändas av myndigheten och regeringens krav på vad myndigheten skall göra under det kommande verksamhetsåret. Regleringsbre- ven är inte reglerade i lag eller annan författning. En utförlig be- skrivning av deras utformning och roll ges i en handledning från (Reglerings- brev En handledning för ). Regeringen upprättar regleringsbreven i nära samråd med be- rörd myndighet. Vad som skiljer dem från övriga styrdokument, är kravet på återrapportering. Uppgifter som åläggs ombudsman- nen i dessa regleringsbrev måste prioriteras. anger i sin verksamhetsdel vilka resultat myndigheten skall uppnå under budgetåret. Denna verksamhets- del är i sin tur uppdelad i olika delar – effektmål, verksamhets- mål, generella mål samt återrapportering och uppdrag. Effektmå- len är övergripande. Under rubriken formuleras mer konkreta mål för myndighetens arbete . Med återrapportering avses att myndigheten i sin årsredovisning skall rapportera hur väl målen uppnåtts. Jag redovisar nedan ut- drag ur regleringsbrev . att funktionshindrade personers rättigheter och intressen skall beaktas inom samtliga samhällsområden samt att personer med funktionshinder uppnår full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor. juridiska rådgivning skall hålla hög kvalitet och den juridiska informationen på Internet skall vara aktuell. skall redovisa dels de områden som främst förekommit vid juridisk rådgivning, dels antalet besök på myndighetens hemsida för juridisk rådgivning under . skall prioritera arbetet med att följa upp och utvärdera efterlevnaden av med fo- kus i första hand på områden som rör barn och ungdomar med funktionshinder samt psykiska funktionshinder. skall redovisa vilka åtgärder som vid- tagits för att följa upp och utvärdera efterlevnaden av FN:s stan- dardregler inom de prioriterade områdena samt eventuella direkta effekter av detta arbete. Några uppdrag gavs inte i regleringsbrevet . har det dock funnits sådana. I regleringsbrevet /95, fick ombudsmannen i uppdrag att utarbeta en plan för Handi- kappombudsmannens långsiktiga bevakning av Europeiska unio- nens insatser på olika verksamhetsområden med inriktning på handikappfrågor. innehåller också en finansieringsdel, där re- geringen anger vilka ekonomiska förutsättningar som gäller för myndighetens verksamhet och villkoren för resursernas utnytt- jande. 5.3Handikappombudsmannens uppgifter i förhållande till Av lagen (1994:749) om framgår att ombudsmannens huvudsakliga uppgift är att bevaka frågor som angår funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Målet för ombudsmannens verksamhet skall vara full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionshinder. skall i första hand ägna sig åt uppföljning och utvärdering av dessa frågor. Av pro- positionen (1993/94:219) framgår att ett av motiven för att inrätta institutet ombudsman var behovet att följa och bevaka tillämp- ningen av FN:s standardregler1. Som tidigare omnämnts har medlemsstaterna åtagit sig att en- ligt inrätta nationella samordningskommit- téer. Dessa samordningsorgan skall vara självständiga, men kan vara underställda medlemsstaternas regering. Regeringen ansåg vid tiden för inrättandet av institutet att den inriktning för ombudsmannens verksamhet som anges i propositionen stämmer väl överens med den beskrivning som ges i standardreglerna. Jag kommer sedan i avsnitt 8.12 att redogöra för mina överväganden beträffande roll som nationell samordningskommitté. I beskrivningen av ombudsmannens verksamhetsområde och uppgifter anges bland annat att ombudsmannen bör verka utifrån de handikappolitiska målen om full delaktighet och jämlikhet. Andra grundläggande principer som bör styra ombudsmannens verksamhet är en miljörelaterad syn på handikapp och FN:s stan- dardregler om funktionshindrade. Av 2 § 4 p. förordningen (1994:949) med instruktion för Han- dikappombudsmannen framgår att ombudsmannen regelbundet skall utvärdera de åtgärder som vidtas för att förverkliga om funktionshindrades rätt till full delaktighet och jämlikhet. Av 2 § 6 p. nämnda förordning framgår vidare att om- 1993/94:219 s. 12 ff. budsmannen genom upplysnings- och informationsverksamhet eller andra opinionsbildande insatser skall förmedla den samlade kunskap ombudsmannen får genom sitt bevaknings- och uppfölj- ningsarbete. Ombudsmannen skall även som ett led i sin verk- samhet hålla regelbundna överläggningar med handi- kapporganisationerna. Regeringen har i regleringsbreven för budgetåren 1994/95 och 1995/96 uppdragit åt att föra ut och förankra innehållet i . Ombudsmannen skall i årsredovisningen särskilt belysa hur arbetet med att göra reglerna kända i har bedrivits samt vilket resultat som har uppnåtts. uppdrog regeringen åt Handikappombuds- mannen att utarbeta metoder för att systematiskt och regelbundet utvärdera de åtgärder som vidtagits för att förverkliga standard- reglerna. Regeringen har även uppdragit åt att i samarbete med handikapporganisationerna ta fram ett infor- mationsmaterial om (regeringens beslut nr 57, ). FN:s expertpanel har rekommenderat medlemsstaterna att sär- skilt bevaka frågor som rör tillgänglighet, utbildning, arbete, lag- stiftning och samarbete med handikapporganisationer. Denna re- kommendation har varit vägledande för Handikappombudsman- nens prioriteringar. Av årsrapporter för åren 1994/95, 1995, 1996 och 1997 har följande framkommit: har med anledning av sitt uppdrag att utvärdera de åtgärder som vidtagits för att förverkliga standard- reglerna genomfört undersökning av förhållandena inom både den statliga och den kommunala sektorn. skickade ombudsmannen ut en enkät till 192 statliga myndigheter, affärsdrivande verk, statliga bolag, hög- skolor med flera. I enkäten ställdes frågor rörande tillgängligheten till lokaler och byggnader, anpassad information, antalet anställda med funktionsnedsättning samt personalutbildning om funktionsnedsättning. Till 98 av de 192 skickades ett följebrev där mer ingående frågor ställdes. I följebrevet ombads represen- tanterna med egna ord besvara i huvudsak följande frågor; hur tänker myndigheten arbeta för att standardreglernas principiella mål om delaktighet och jämlikhet skall uppnås samt finns det bestämmelser eller andra faktorer som hindrar att standard- reglerna förverkligas. Myndigheterna uppmanades även att upp- märksamma vissa utvalda standardregler med relevans för sin egen verksamhet. Som en fortsättning på enkätundersökningen kallade året därefter 25 av de olika myndigheterna, affärsdrivande verken med flera till överlägg- ningar. genomförde en under- sökning av hur standardreglerna efterlevs i samtliga primärkom- muner. Frågorna i enkäten inriktades i huvudsak på hur kommu- nerna tillförsäkrar människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet inom vissa centrala områden. Dessa områden var tillgänglighet, utbildning, arbete, policy och planering, handi- kapporganisationer samt personalutbildning. har i samarbete med Statistiska cent- ralbyrån (SCB) genomfört en ny enkätundersökning riktad till landets samtliga kommuner.