sou · GNB3146d2 · 2000-01-01 00:00:00 — I förekommer inte i någon större utsträckning att man har andra tamdjur än renar på fritt skogsbete. Det är bara inom fäbodbruket som det görs regelmässigt och detta är en småskalig verksamhet. I övrigt torde det endast vara enstaka tamdjursägare som släpper sina djur fritt i skogen. Fäbodbruket får ekonomiskt stöd både från EU och svenska myn- digheter (avsnitt 11.2.4). Från samhällets sida finns det alltså en uttalad vilja att bevara och utveckla fäbodbruket. Det är därför rimligt att rov- djurspolitiken utformas så att fäbodbruket inte försvåras i onödan. Skadesituationen för fäbodbruket är inte svår. Men till stor del bedrivs fäbodbruket i områden där det finns rovdjur och där stammarna kan komma att växa, vilket innebär att läget snabbt kan änd- ras. Däremot finns det enstaka tamdjursägare som håller sina djur på bete inom stora instängslade arealer som drabbats av omfattande skador. Vi föreslår därför att viltskadekungörelsen med tillhörande allmänna råd (NFS 1999:11) ändras så att länsstyrelserna får samma mö jligheter att lämna bidrag till förebyggande åtgärder beträffande djur på löst skogsbete som för andra tamdjur. De åtgärder som kan komma i fråga är väl främst flyttbara elstängsel och bidrag till stängsel för att sätta upp fållor där djuren kan hållas eller då man vet att rovdjur uppehåller sig i närheten. Liksom när det gäller andra tamdjur skall bidrag bara lämnas om tamdjuren ingår i närings- verksamhet. Biodlingar och liknande får visserligen inte på samma sätt samhällets stöd som fäbodbruket. Vi anser emellertid att det ändå skall vara möjligt att ge bidrag till förebyggande åtgärder även för dessa verksamheter. Det är verksamheter som ofta bedrivs i glesbygd och där kan bidra till sysselsättningen. Bidrag bör bara kunna ges till åtgärder för att förebygga skador på egendom som ingår i näringsverksamhet. Bidrags- och ersättningssystemen 243 Utredningens förslag: Länsstyrelserna skall vara skyldiga att lämna ersättning för skador som björn, järv, lo, varg eller kungsörn orsakar på tamdjur eller annan egendom som ingår i näringsverksamhet. fastställer en taxa för ersättningar avseende de arter av tamdjur i näringsverksamhet som kan förväntas i någon större utsträckning bli skadade eller dödade av rovdjur Enligt jaktförordningen får länsstyrelserna betala ersättningar för vilt- skador i mån av tillgång på medel. Vi föreslår att det i jaktförordningen skall föreskrivas att länsstyrelserna skall vara skyldiga att lämna ersätt- ning för skador som björn, järv, lo, varg och kungsörn orsakar på tam- djur och annan egendom som ingår i näringsverksamhet. När det gäller egendom som inte ingår i näringsverksamhet bör liksom anges i jaktförodningen att ersättning får lämnas. Enligt viltskadekungörelsen gäller dock att ersättning inte skall lämnas för skador på tamdjur som inte ingår i näringsverksamhet. I kungörelsen finns emellertid ett särskilt undantag avseende hundar. Vi föreslår inte någon ändring i denna del. Dock bör man överväga att införa en möjlighet att ersätta även hästar som inte ingår i näringsverksamhet. Vare sig i jaktförordningen eller i viltskadekungörelsen har angetts med vilka belopp ersättning skall utgå för olika tamdjur som dödats eller skadats av rovdjur. Enda undantaget är hundar. För dessa finns numera fasta belopp. Viltskadecenter har dock tagit fram rekommenderade ersättningsbelopp för får och andra tamdjur. I våra kontakter med tamdjursägare och länsstyrelser har det framförts önskemål om att ersättningar för rovdjursskador på tamdjur skall utgå med i förväg bestämda belopp per skadat eller dödat tamdjur, dvs. på det sätt som systemet fungerade . Att ersättning utgår för skador har stor betydelse för att rovdjuren skall accepteras. Som vi tidigare framhållit är det också viktigt med regler som uppfattas som konsekventa och logiska. Det nuvarande sys- temet där ersättningarna kan variera från tid till annan och från län till län utan att det motiveras av ändringar i värdet på de dödade djuren uppfyller inte dessa krav. Systemet bör därför ändras så att skador på tamdjur i näringsverksamhet så långt som möjligt ersätts med i förväg fastställda belopp. Det ter sig också inkonsekvent att det finns fastställda ersättningar för hundar men inte för andra tamdjur. 244 Bidrags- och ersättningssystemen Vi föreslår alltså att det i en taxa skall fastställas schablonbelopp för de arter av tamdjur i näringsverksamhet som kan förväntas i någon större utsträckning bli skadade eller dödade av rovdjur. gäller det endast får. För andra arter bör ersättningen bestämmas från fall till fall. Taxan bör fastställas av efter samråd med . Djur på fritt skogsbete samt biodlingar m.m. Utredningens förslag: Ersättningar betalas även för skador som rovdjur orsakar på tamdjur på fritt skogsbete och biodlingar. Enligt viltskadekungörelsen med tillhörande allmänna råd får ersätt- ningar inte lämnas för skador på tamdjur på fritt skogs- bete. Detsamma gäller bl.a. biodlingar. Vi föreslår att ersättningar skall betalas även för skador på dessa typer av egendom. Detta är motiverat av samma skäl som vi anfört när det gäller bidrag till förebyggande åtgärder för dessa verksamheter. Ersättning bör dessutom lämnas för vilda djur i hägn som dödas av rovdjur. Det saknas skäl att undanta dessa från ersättningsbestämmel- serna. Allmänna villkor för ersättning Utredningens förslag: Ersättning skall inte lämnas om verksamheten där skadorna inträffat bedrivits på ett sådant sätt att risken för skador onödigtvis ökat. I 29 a § jaktförordningen anges att ersättning får lämnas bara om det är uppenbart oskäligt att den skadelidande själv skall svara för de kostnader skadan föranleder. En motsvarande regel bör finnas även . Det innebär att ersättning inte bör lämnas om verk- samheten där skadorna inträffat bedrivits på ett sådant sätt att risken för skador onödigtvis ökat. T.ex. bör ersättning inte utbetalas för tamdjur på fritt skogsbete som lämnats utan daglig tillsyn. Bidrags- och ersättningssystemen 245 Våra förslag om förändringar i reglerna om ersättningar bör genomföras genom införandet av nya bestämmelser i jaktförordningen under rubriken ersättning för skada av vilt samt genom ändringar i viltskade- kungörelsen. 15 Regler om skyddsjakt Utredningens förslag: får delegera till länsstyrelserna att ge tillstånd till skyddsjakt på enskilda individer av björn eller lo som orsakar allvarliga skador eller olägenheter. Delegation skall vara huvudregeln i län med fasta stammar av björn och lo. är det som fattar alla beslut om jakt på stora rovdjur. I vissa fall kan också polisen låta avliva vilda djur, inklusive de stora rovdjuren. Vi anser att även i fortsättningen skall ha huvudansvaret för omfattningen av jakten. Förvaltningen av rovdjursstammarna är en nationell angelägenhet och verket har den nödvändiga överblicken över situationen i landet som helhet. Många arter rör sig också över så stora områden att de lämpligast förvaltas på riksnivå. Det finns emellertid också betydande fördelar med att vissa beslut fattas regionalt. Erfarenhet och kunskaper från lokal nivå kan då bättre komma till användning. De regionala myndigheterna har större lokalkännedom och kunskap om de problem som finns på orten. Det finns normalt också utvecklade former för samarbete med andra regionala och lokala myndigheter såsom polisen. För lokalbefolkningen kan ökad närhet till beslutsfattarna också innebära större förståelse för de beslut som fattas. De fördelar som finns med regionalt beslutsfattande har särskilt stor betydelse i fall där det krävs en snabb beslutsprocess. Vi tänker här på situationer då något enskilt rovdjur orsakar stora skador. I sådana fall skulle det enligt vår mening vara lämpligt att länsstyrelserna fattade beslut om skyddsjakt beträffande arterna björn och lo, som uppnått en sådan nivå att de kan anses långsiktigt livskraftiga. Även kungsörnen finns visserligen i sådant antal att den är långsiktigt livskraftig. Det är emellertid så omdiskuterat i vilken 248 Regler om skyddsjakt SOU 1999:00 utsträckning den orsakar skador att vi anser att beslut om eventuell skyddsjakt på kungsörn tills vidare bör ligga kvar hos . Vi föreslår att skall kunna delegera till länsstyrelserna att ge tillstånd till skyddsjakt på enskilda djur av björn eller lo som orsakar allvarliga skador eller olägenheter. Det är med andra ord den beslutsrätt som har enligt 27 § första stycket andra meningen jaktförordningen som skall kunna delegeras. Det är just i sådana fall som god lokalkännedom kan ha stor betydelse. Om t.ex. en närgången björn orsakar skador i en mindre ort i glesbygden upplever säkert många det som mer naturligt att vända sig till än till i . En särskild fråga är om länsstyrelserna har kompetens att hantera beslutanderätten på ett sätt som stämmer överens med övergripande mål för förvaltningen av de aktuella arterna. Vår bedömning är att så är fallet i de län där det finns fasta stammar av stora rovdjur. När delegerar beslutanderätten måste verket emellertid ändå ha möjlighet att begränsa den samlade omfattningen av skyddsjakten. Verket bör alltså kunna föreskriva att en länsstyrelse endast får tillåta jakt på ett visst antal djur , t.ex. högst sex djur . får på så sätt möjlighet att kontrollera skyddsjaktens omfattning, om man anser att det finns behov av detta. Därigenom får verket möjlighet att ta sitt ansvar som landets högsta naturvårdsmyndighet. Delegation till länsstyrelserna bör vara huvudregeln i de län där det finns fasta stammar av björn och lo. gäller det , , , , och samt för lo även , och . I andra län anser vi att det är lämpligt att behåller beslutanderätten. Därigenom kan verket, som har den rikstäckande överblicken, väga in det önskvärda i att arterna sprider sig till nya områden. Om en länsstyrelse som fått beslutanderätt använder den på ett sätt som strider mot övergripande mål för rovdjursförvaltningen måste verket kunna ta tillbaka beslutanderätten. I övrigt bör det även i fortsättningen vara som fattar beslut om skyddsjakt. Enligt 31 § jaktförordningen får ge tillstånd till en selektiv jakt efter ett litet antal djur under strängt kontrollerade förhållanden, om det behövs för att tillgodose viltförvaltningen. Jakt får tillåtas endast om det inte finns någon annan lämplig lösning och om jakten inte försvårar upprätthållandet av en hos bestånd i dess naturliga utbredningsområde. , järv, lo, varg och kungsörn är inte undantagna från 31 §. praktiken tillämpas den dock inte på dessa Regler om skyddsjakt 249 ändå att det bör läggas till i paragrafen att arterna inte omfattas av denna. Länsstyrelserna bör enligt vår mening kunna besluta om jakt på stora rovdjur endast i de fall vi behandlat ovan. 15.2.1Skyddsjakt efter beslut av myndighet Utredningens förslag: I jaktförordningen föreskrivs att man vid beslut om skyddsjakt på lo och varg särskilt skall ta hänsyn till risken för skador på renar. När det gäller lo skall också behovet att skydda stammarna av vilda hjortdjur beaktas. Genom jakt kan rovdjursarternas antal och utbredning påverkas. De mål som vi föreslagit för rovdjursstammarnas antal och utbredning (se avsnitt xx) bör därför också få genomslag i jaktförordningens bestämmelser om skyddsjakt. Vi har föreslagit att antalet lodjur bör minska inom renskötselområdet och att skyddsjakt under vissa förutsättningar också bör kunna tillåtas för att minska påverkan på rådjursstammarna. Beträffande varg har vi bl.a. föreslagit att det i princip inte bör finnas någon fast etablerad stam i renskötselområdet och att skyddsjakt därför, under vissa förutsättningar, bör kunna tillåtas. I 23 a § jaktförordningen föreskrivs vilka allmänna förutsättningar som gäller för skyddsjakt. Vi föreslår att det i paragrafen införs ett nytt andra stycke som föreskriver att man vid beslut om skyddsjakt på lo och varg skall ta särskild hänsyn till risken för skador på renar. När det gäller lo bör det även föreskrivas att behovet att skydda stammarna av vilda hjortdjur skall beaktas. Beträffande varg utanför renskötselområdet och beträffande björn, järv och kungsörn har vi föreslagit olika mål för förvaltningen. Vi har också pekat på att skyddsjakt bör kunna tillåtas respektive ökas under olika förutsättningar. Jaktförordningens nuvarande lydelse ger möjlighet att genomföra våra förslag avseende dessa arter. Mot bakgrund av arternas nuvarande antal och utbredning står också tillämpningen i överensstämmelse med de föreslagna målen. Det bör därför ligga på de förvaltande myndigheterna, dvs. och enligt vårt förslag också , att förverkliga förslagen. Det innebär t.ex. att skyddsjakt på varg bör kunna tillåtas i vissa situationer om vargstammens tillväxt fortsätter. Att i författning reglera alla de olika situationer som kan uppkomma skulle innebära en olämplig 250 Regler om skyddsjakt I den mån rovdjurspolitiken inte kan förverkligas i denna del utan förordningsändringar bör dock saken tas under nytt övervägande. 15.2.2Skyddsjakt utan föregående beslut av myndighet Utredningens förslag: Ägaren eller vårdaren av ett tamdjur får döda en björn, järv, lo eller varg som är under direkt angrepp på tamdjuret. Rätten att ingripa gäller till dess angreppet är avslutat. Förföljelserätten återinförs inte. I stället ändras 5 § jaktlagen så att det blir tillåtet att förfölja och skrämma ett rovdjur i syfte att undvika angrepp på tamdjur. Enligt 28 § jaktförordningen får ägare eller vårdare av tamdjur under vissa förutsättningar döda en björn, järv eller lo som angripit och skadat eller dödat ett tamdjur. I vårt delbetänkande Skyddsjakt på varg (SOU 1999:50) föreslog vi att paragrafen även skulle omfatta varg, vilket vi vidhåller. Regeringen har emellertid ännu inte tagit ställning till frågan. De förutsättningar som gäller enligt paragrafen är snäva och ger endast begränsade möjligheter att ingripa. Villkoren enligt paragrafen är säkerligen också svåra för en lekman att sätta sig in i och förstå på ett juridiskt korrekt sätt. Paragrafen har följande lydelse. Har en björn, järv eller lo angripit och skadat eller dödat tamdjur och finns det skälig anledning att befara ett nytt angrepp, får tamdjurets ägare eller vårdare utan hinder av fredning eller bestämmelserna i 9 § döda det angripande djuret, om det sker i omedelbar anslutning till angreppet. Sådan jakt är dock inte tillåten inom nationalpark. Jakt som avses i första stycket får ske på annans jaktområde. I våra samtal med ren- och andra tamdjursägare har det kommit fram att många har en oklar uppfattning om mö jligheterna att ingripa utan myndighetstillstånd. Delvis uppfattas också v illkoren enligt paragrafen som orimliga. Det krävs t.ex. att ett tamdjur redan har skadats eller dödats innan man får ingripa. I den delen har det förts fram att det bör vara tillåtet att döda ett angripande rovdjur redan innan så har skett. Vi har också mött många vitt skilda uppfattningar om innebörden av uttrycket omedelbar anslutning. Även innebörden av uttrycket skälig anledning att befara nytt angrepp har väckt många frågor. Vi anser att det måste finnas en regel som ger rätt att ingripa utan föregående beslut av myndighet i samband med rovdjursangrepp på SOU 1999:00 Regler om skyddsjakt 251 En sådan bestämmelse bör vara så enkelt utformad att var och en har rimliga möjligheter att i förväg bedöma när han eller hon får ingripa. Villkoren för ingripande bör också vara sådana att det inte ställs orimliga krav på dem som kan komma att behöva tillämpa paragrafen, som att man t.ex. måste vänta tills en skada redan inträffat. En regel som ger rätt att döda ett rovdjur utan myndighetsbeslut får emellertid inte heller ge alltför stora möjligheter för enskilda att agera. Det skulle kunna innebära att ett stort antal rovdjur kom att dödas, vilket skulle försvåra en övergripande förvaltning av rovdjuren. Rätten att ingripa bör alltså endast omfatta akuta situationer av sådan karaktär att det inte kan begäras av en tamdjursägare att han eller hon skall stå overksam. I andra fall bör man vara hänvisad till att begära tillstånd från myndighet. Vi föreslår att villkoren att ett tamdjur redan skall ha skadats eller dödats och att det skall finnas skälig anledning att befara nytt angrepp tas bort från paragrafen. Även villkoret att det angripande rovdjuret får dödas i omedelbar anslutning till angreppet bör tas bort. Istället bör föreskrivas att rovdjuret får dödas under ett direkt angrepp på ett tamdjur. Vi anser inte att den så kallade förföljelserätten bör återinföras. Det skall alltså inte vara tillåtet att förfölja ett rovdjur som angripit ett tamdjur i syfte att döda det på någon annan plats. I stället föreslår vi en ändring av 5 § jaktlagen som skall göra det tillåtet för tamdjursägare att förfölja och skrämma ett rovdjur i syfte att undvika angrepp. En ytterligare fråga att ta ställning till när det gäller 28 § är om den skall gälla alla typer av tamdjur. Detta blir särskilt viktigt med de vidgade möjligheter till ingripande som vi nu föreslår. Den begränsning som bör övervägas är om paragrafen skall formuleras på sådant sätt att den inte gäller vid angrepp på hundar. Beträffande de rovdjursarter som omfattas är denna fråga inte av så stor betydelse. Mer aktuell blir den om varg införs i paragrafen, vilket vi föreslår, eftersom vargen i större utsträckning än de andra rovdjursarterna angriper hundar. Särskilda överväganden krävs i denna del med hänsyn till att vargstammen är svag. I den nuvarande lydelsen skulle paragrafen, om varg tas med där, ge endast begränsade möjligheter att döda vargar som angriper hundar. Det skulle t.ex. vara svårt att hävda att det fanns skälig anledning att befara att just en särskild vargindivid på nytt skulle angripa en hund. Därtill kommer att det måste röra sig om samma ägares eller vårdares hund. Men med de förändringar vi nu föreslår skulle möjligheterna att döda vargar som angriper hundar öka. Ofta är det också jakthundar som angrips. Då finns det regelmässigt beväpnade människor i närheten, vilket skulle kunna innebära att paragrafen ofta skulle tillämpas vid 252 Regler om skyddsjakt SOU 1999:00 angrepp på hundar. Å andra sidan är det endast i sällsynta undantagsfall som en jägare faktiskt ser den varg som angriper hans hund. Riskerna för att vargar som angriper hundar skulle dödas lagligt är därför trots allt inte särskilt stora. Vi bedömer också att många skulle få svårt att acceptera och förstå om paragrafen inte fick tillämpas vid angrepp på hundar. För det första är det en känslomässig fråga. Många skulle uppfatta det som mycket negativt om man inte fick försvara sin hund mot ett vargangrepp, särskilt om man vidtagit nödvändiga förberedelseåtgärder, t.ex. genom att orientera sig om det finns varg i det område där man avser att släppa sin hund. Därtill kommer att en sådan begränsning kan te sig ologisk eftersom en hund ofta är värd mycket mer än t.ex. ett får eller en ren. Vi föreslår inte att möjligheterna för enskilda att ingripa mot björn, järv, lo och varg skall begränsas när det gäller angrepp på hundar. Om varg tas med i paragrafen kommer den ändå inte att leda till att vargar annat än i undantagsfall kommer att dödas vid hundangrepp. innebär redan möjligheten att ingripa att det blir lättare för många människor att leva med varg. Som vi sagt tidigare vidhåller vi att varg bör tas med i paragrafen. Det gäller även med de övriga förändringar vi föreslår. Vårt förslag är alltså att paragrafen skall ha följande lydelse. Ägaren eller vårdaren av ett tamdjur får döda en björn, järv, lo eller varg som är under direkt angrepp på tamdjuret. Det angripande djuret får dödas trots bestämmelserna i 9 §. Sådan jakt är dock inte tillåten inom nationalpark. Jakt som avses i första stycket får ske på annans jaktområde. Formuleringen direkt angrepp har vi hämtat från den norska motsvarigheten till 28 § jaktförordningen (11 § lov om viltet, 1981-05- 29 nr 38). Genom att använda denna formulering, istället för bara ordet angrepp, begränsas rätten att ingripa till situationer då det verkligen föreligger en risk för tamdjuret. En situation där ett rovdjur påbörjar ett angrepp som är utsiktslöst kan inte betraktas som ett direkt angrepp. Snarare bör man se det som att rovdjuret provar möjligheterna till ett framgångsrikt angrepp. Det förekommer t.ex. att järvar springer efter renar när förhållandena är sådana att renarna utan svårighet kan springa undan. I en sådan situation kan paragrafen inte tillämpas. Rätten att ingripa, enligt vårt förslag, gäller till dess att angreppet upphört. Så måste i princip anses vara fallet då det angripna tamdjuret dödats, såvida inte rovdjuret genast påbörjar ett nytt angrepp på ett annat tamdjur. Det kan möjligen finnas ett gränsområde där det är svårt att avgöra om ett angrepp verkligen avslutats. Men när rovdjuret väl Regler om skyddsjakt 253 börjat äta av tamdjuret måste angreppet definitivt anses ha upphört. I detta avseende innebär vårt förslag en viss inskränkning mot den nuvarande formuleringen av 28 §. Uttrycket omedelbar anslutning innebär ju att rovdjuret också kan dödas efter angreppet. För varg liksom för de andra arterna är det en uppgift för att följa hur paragrafen tillämpas. Om många djur dödas med stöd av paragrafen måste verket givetvis ta hänsyn till detta när man överväger att ge tillstånd till skyddsjakt. Det kan påpekas att vi anser att begränsad skyddsjakt på varg bör kunna tillåtas , om stammen fortsätter att öka. Dödas vargar med stöd av 28 § bör det dock innebära att utrymmet för verket att besluta om ytterligare skyddsjakt minskas. 16.1Förslagens konsekvenser för jaktbrotten 16.1.1Skäl till ytterligare åtgärder mot jaktbrott Jaktbrott som innefattar dödande av rovdjur förekommer i stor omfatt- ning och de utförs ofta med grymma metoder (avsnitt 5.6). Redan detta är i sig tillräckliga skäl för att man skall vidta ytterligare åtgärder mot denna brottslighet. För vissa av arterna kan den olagliga jakten också få allvarliga konsekvenser. Vargstammen är fortfarande så liten att den olagliga jakten kan bryta stammens positiva utveckling. Beträffande järven kan brottsligheten vara en av huvudorsakerna till att stammen inte ökat trots att arten länge varit skyddad. De resonemang vi fört om de grundläggande principerna för rov- djurspolitiken bygger till stora delar på att de förvaltande myndigheterna har kontroll över situationen. De uppgifter som vi kunnat få in tyder emellertid på att jaktbrott som innefattar dödande av rovdjur förekommer i sådan omfattning att situationen är utanför myndigheter- nas kontroll. För att man skall kunna styra utvecklingen av rovdjurs- stammarna är det därför viktigt att man kommer till rätta med den olagliga jakten. Samhället satsar också stora belopp på bidrag till åtgärder för att förebygga skador av rovdjur och till ersättningar för sådana skador. Det är då rimligt att förvänta sig en minskning av den olagliga jakten. En grundtanke är ju att bidrag och ersättningar betalas just för att jakt inte är tillåten eller i vart fall inte är tillåten i nödvändig omfattning. Vi har haft ett stort antal kontakter med enskilda, organisationer och myndigheter. Med de flesta vi träffat har vi tagit upp den olagliga jakten på rovdjur. Kontakterna tillsammans med de rapporter vi fått från forskningsprojekten har gett oss en bild av orsakerna till denna brotts- lighet. Förklaringarna finns huvudsakligen på två plan: Det finns konkreta ekonomiska och liknande intressen som påverkas negativt av rovdjursförekomsten. Det finns mer djupt liggande orsaker som bottnar i en känsla av avstånd till de beslutsfattande myndigheterna. Till den första kategorin av förklaringar hör att man som tamdjursägare kan anse att omfattningen av den tillåtna skyddsjakten är för liten och att den inte får bedrivas med tillräckligt effektiva metoder. Hit hör också att det finns jägare som tycker att rovdjurens påverkan på stammarna av bytesdjur är alltför stor och skyddsjakten för liten. Den andra kategorin av orsaker är mer svårfångad.