sou · GNB395 · 2000-01-01 00:00:00 — Det gör att differensen till produktionskostna- derna har ökat och benägenheten hos investerarna att täcka in framtida prisökningar i kalkylen minskar. I och med införandet av har tillståndsprocessen försvå- rats och fördyrats. Detta gäller i synnerhet vind- och vattenkraft. Detta utgör ett betydande hinder för dessa produktionsslag och en översyn av regelverket för tillståndsgivning till små produktionsanläggningar bör genomföras. I de länder där ersättningsnivån varit hög och tillståndsprocessen normal har småskalig elproduktion fått ett betydande uppsving. Detta gäller företrädesvis , , och . För vindkraften har uppsvinget varit kraftigt men frånsett har även vattenkraften utvecklats hyggligt i dessa länder. och har genom stimulans av hemmamarknaden blivit världsledande i vindkraftteknik och tillverkningskapacitet samt lyckats sänka produktionskostnaderna högst avsevärt. Detta faktum motsäger den tes som framför och som redovisas i att höga ersättningar minskar incitamentet att sänka produk- tionskostnaderna. För att nå energimålen är det SERO:s bedömning att villkoren måste förbättras avseende de ovan nämnda tre faktorerna vilka utgör ett hinder för den fortsatta utvecklingen. Synpunkter på framtida kraftersättning Elmarknaden är i kraftig turbulens efter avregleringen och marknads- reglerna gynnar storskalighet och de som har en god ekonomisk uthål- lighet. Små elproducenter har mycket svårt att hävda sig på denna marknad men efter en övergångsperiod och viss anpassning av reglerna på el- marknaden bör de små producenterna ha större förutsättningar att kunna klara sig. bör vara dvs. fram till utgången av . bör staten ta ansvaret för ett garantipris till småskalig elproduktion så att ersättningen blir 26, 28 och /kWh för åren 2000, 2001 resp 2002. Miljöbonus bör dessutom utgå till alla produktionsformer. Den kan dock differentieras så att den utgår efter nybyggnad och de första fem åren efter upprustning/modernisering, i övrigt . Krav på mil- jöanpassad drift för att erhålla miljöbonus bör uppställas. När det gäller grundersättningen kan det övervägas om en viktning så att de minsta anläggningarna får en något högre ersättning för att kunna täcka sina något högre specifika driftskostnader. Staten bör organisera köp och försäljning av den småskaliga kraften både (egentligen till ) och även efter densamma men efter hand kan inköpsbolaget sannolikt pri- vatiseras under förutsättning att en stabil marknad finns för den små- skaliga elproduktionen. Staten bör ange kvoter av småskaligt producerad elenergi som måste ingå i elleverantörernas försäljningsvolym. Dessa kvoter kan säljas som fristående certifikat av producenterna. Dessa åtgärder tillsammans med lämplig statlig finansiering bör kunna åstadkomma balans mellan kraftintäkter och produktions- kostnader. Gränsen för småskalig kraftproduktion Gränsen för små produktionsanläggningar i går vid 1 500 kW och den utgör också gräns för många stödåtgärder för småskalig elpro- duktion. Denna gräns tillkom och är mycket låg i in- ternationell jämförelse. Den visar sig nu också vara alltför låg för att motsvara utvecklingen inom småskalig produktionsteknik och en bättre överensstämmelse med övriga EU-länder bör eftersträvas. Ej heller inom övriga EU-länder finns enhetliga gränser men ett ge- nomsnittsvärde är 5 000 kW. Det borde således utredas om en höjning av den svenska gränsen till 5 000 kW. I en utredning om de ekonomiska villkoren upptar finansieringsfrågorna en viktig plats. I SYCON:s rapport pekas på finansiärernas krav på återbetalningstid vilket också ger den ekonomiska avskrivningstiden på anläggningen. Med hänsyn till alla förändringar på elmarknaden har finansiering via banker blivit svårare eftersom banker och andra finansieringsinstitut anser att de ekonomiska villkoren blivit sämre och därmed har möjligheterna för låntagaren att betala ränta och amorteringar för- sämrats. Stora anläggningar kan finansieras på obligationsmarknaden eller via investeringsbanker och får där fördelaktiga villkor. För att åstadkomma motsvarande villkor för små produktionsanläggningar borde utredas om en motsvarighet till den tidigare vattenkraftlånefonden kunde skapas som en energilånefond för små produktionsanläggningar. Då skulle den allt dominerande posten i produktionskostnaden, kapitalkostnaden, kunna reduceras och produktionskostnaden sänkas. Speciella förhållanden kring småskalig vattenkraft Små vattenkraftverk skiljer sig från övriga småskaliga produktionsfor- mer dels för att beståndet har en hög genomsnittsålder dels därför att anläggningarna uppvisar en heterogen bild både avseende storlek och utförande. Det är svårt att hitta typiska små vattenkraftverk. Ett förhållande som är speciellt för denna grupp är tillståndsgiv- ningen med vattendom. Det innebär också att om produktionsanläggningen läggs ned kvarstår ansvaret att reglera dammen i enlighet med vattendomen. 1997 tillkom dessutom strikt ansvar för dammägaren. Det innebär att denne är ansvarig för skador till tredje man oberoende av vilken orsak som för- orsakade skadan. Vill en kraftstationsägare riva ut en damm som inte längre har någon kommersiell användning krävs vattendom och därmed sannolikt höga ersättningsanspråk från sakägare. Det är därför angeläget att speciell uppmärksamhet ägnas de små vattenkraftverkens situation och att de ekonomiska villkoren kan moti- vera att även dammar kan rustas och behållas. Speciella förhållanden för havsbaserad vindkraft leveranskoncessionsområden omfattar bara landområden. Vindkraft till havs faller därför utanför alla regler som är knutna till leveranskoncession. I samband med att enligt SERO:s tidigare förslag ensamma får överta all mottagningsplikt för småskalig elproduktion, är det lämpligt att förhållandena för havsbaserad vindkraft också uppmärksammas så att även denna inordnas under vissa regelverk. Prövning av villkorens skälighet Rätten att få villkoren prövade bör även fortsättningsvis finnas för de små elproducenterna. Jag bedömer att det ej är möjligt att nu lägga förslag om utformningen av ersättningen till små elproduktionsanläggningar från 2001-01-01. Åtskilliga frågor är ännu olösta och regeringen bör besluta om en över- syn av de ekonomiska villkoren för små elproducenter. För att ge en så- dan översyn tillräcklig tid bör staten ta ansvaret för ersättningen till små elproducenter under en förlängd övergångsperiod t.o.m. med en garanterad ersättning enligt mitt och SERO:s förslag. En sådan översyn bör även innefatta regler för tillståndsgivning, skapande av en statlig energilånefond och en utredning om den speciella situationen för småskalig vattenkraft. Det är också angeläget att göra en översyn av effektgränserna för små produktionsanläggningar. En normering av beräkningsmodellen för produktionskostnader bör arbetas fram och samtliga relevanta poster i drifts- och administrationskostnader bör definieras. har givits alltför att arbeta med förhål- landena kring den småskaliga elproduktionen och jag bedömer att det behövs ytterligare utredningar för att klarlägga deras kostnadsbild samt deras påverkan på sysselsättning, miljö och teknisk utveckling liksom för att synkronisera våra regler med de som håller på att växa fram i EU. Översyn av leveranskoncessionssystemet, m.m. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över det gällande systemet med leveranskoncessioner för försäljning av el och analysera om systemet bör avskaffas eller i någon form permanentas. I uppdraget ingår att överväga behovet av fortsatt skydd för elkunder med liten förbrukning och för små elproducenter samt att, om sådana skydd bedöms vara nödvändigt, föreslå lämpliga regleringar. Utredaren skall också behandla vissa frågor med anknytning till koncessions- systemet, däribland utformningen av reglerna för mottagningsplikt av el från små elproducenter, lämpligheten att använda schablonmätning för vissa kundkategorier samt vissa frågor om regleringen av balansansvaret på elmarknaden. beslöt att ett nytt regelverk för elmarknaden skulle träda i kraft (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Beslutet innebar omfattande föränd- ringar i lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elek- triska anläggningar (ellagen). Genom beslutet infördes vidare en ny lag, lagen (1994:618) om handel med el, m.m. beslöt i enlighet med regeringens förslag att ett tak på högst skall gälla för de kostnader som nätföretagen får debitera en enskild konsument med låg elförbrukning för tim- registrerande mätutrustning och dess installation (prop 1996/97:85, bet. 1996/97:NU11, rskr. 1996/97:266). beslöt att bestämmelserna i ellagen och lagen om handel med el, m.m. skulle föras samman till en ny ellag (prop 1996/97:136, bet 1997/98:NU3, rskr. 1997/98:27). Det materiella innehållet i den nya ellagen baseras i huvudsak på den gällande ellagstiftningen. Vissa ändringar och kompletteringar av lag- stiftningen har dock gjorts utifrån förslag i slutbetänkande Ny ellag (SOU 1995:108), betän- kande Regler för handel med el (SOU 1996:49) och betänkandet från Utredningen om konsumentskydd vid leverans av el, Konsumentskydd på elmarknaden (SOU 1996:104). Ellagen (1997:857) trädde i kraft . Utvecklingen på elmarknaderna i Elmarknaderna i de nordiska länderna har genomgått betydande strukturella förändringar. I , och har elmarknaderna omreglerats på ett sådant sätt att elnäten har öppnats och konkurrens har införts i produktions- och försäljningsleden. Omregler- ingarna har genomförts i olika takt. I har ellagstiftningen änd- rats från , vilket innebär en viss öppning av elmark- naden. Det finns nu en gemensam norsk-svensk elmarknad, på vilken även större finska och danska aktörer deltar. Principerna för elsamar- betet mellan de nordiska länderna slogs fast av de nordiska energi- ministrarna i ett gemensamt uttalande . Syftet med elmarknadsreformerna har varit att effektivisera produk- tionen och distributionen av el genom en ökad kostnadspress och en ökad handel över gränserna. Utvecklingen mot öppnare och effektivare elmarknader i har föregått den omstruktureringsprocess som äger rum i de flesta industriländer. I Europeiska unionen trädde ett direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för el i kraft (direktiv /92/EG). I , och pågår omreg- leringar av elmarknaderna och i förbereds också en sådan om- strukturering. EG:s elmarknadsdirektiv innebär bl.a. ett krav på att medlemsstat- erna gradvis skall öppna sina elmarknader för konkurrens. Detta kan ske efter olika principer, mellan vilka medlemsstaterna kan välja. Direktivet skall genomföras i medlemsstaternas nationella lagstift- ningar från det att det trädde i kraft. I svensk lagstiftning bedöms detta inte komma att kräva några ändringar eller komplett- eringar, förutom att regler skall införas om offentliggörande av nätta- riffer. En proposition med förslag till en sådan komplettering beräknas föreläggas . Flera EU-länder planerar att öppna elmarknaderna snabbare än vad som krävs enligt direktivet. I och pågår en lika genomgripande omstrukturering som tidigare i de skandinaviska länd- erna. Också i förbereder regeringen en större öppning för konkurrens än vad som krävs enligt elmarknadsdirektivet. I Storbritan- nien pågår ett arbete med att förstärka inslagen av konkurrens på den redan tidigare relativt öppna marknaden. I det fortsatta arbetet med att se över och anpassa lagstiftningen för den svenska elsektorn bör det vara ett övergripande mål att elmarknaden skall organiseras så att svenska elkunder kan dra nytta av fördelarna med elhandel med andra länder. bör svenska elkunder skyddas från prishöjande influenser från länder med bristande mark- nadsfunktioner, t.ex. om ömsesidigheten är svag med avseende på el- marknadernas öppenhet. Leveranskoncession är en särskild koncession för leverans av el till kunder inom ett område för nätkoncession utan krav på timvis mätning av elanvändningen. Det skall inom varje område finnas en leverans- koncessionär som är skyldig att leverera el för normala förbruknings- ändamål till alla kunder inom området som inte önskar byta elleverantör. Kunden har rätt att få elpriset prövat. Leveransskyldigheten omfattar dock inte el för uppvärmningsändamål inom ett område där fjärrvärme eller naturgas distribueras eller avses att bli distribuerad. Den kund som önskar köpa el från en annan leverantör än innehav- aren av leveranskoncessionen för området kan göra så efter anmälan till koncessionshavaren. Om elen köps från någon annan än leveranskoncessionären krävs timvis mätning av den el som kunden förbrukar. Vidare är leveranskoncessionären skyldig att köpa el från en elpro- duktionsanläggning som finns inom området och som kan leverera en effekt om högst 1 500 kW. Dessa små elproducenter har möjlighet att få skäligheten i ersättningen från koncessionshavaren prövad. Bestämmelserna om leveranskoncession innefattar också regler om meddelande och överlåtelse av leveranskoncession och ändring av gränserna för leveransområde. Systemet med leveranskoncession föreslogs i prop. 1993/94:162 Handel med el i konkurrens. Det föreslogs som en övergångslösning i avvaktan på att förutsättningarna på elmarknaden har utvecklats dithän att kravet på timvis mätning kan anses utgöra hinder för små kunder att byta leverantör. Leveranskoncessionen skulle därför meddelas för av längst . föreslog i delbetänkandet Ny elmarknad (SOU 1995:14) att systemet med leveranskoncessioner skulle förlängas till att gälla från det att lagstiftningen trädde i kraft. Den utvärdering av systemet, som skulle göras före utgången av koncessions- tiden, borde särskilt beakta de små konsumenternas och producenternas villkor. I proposition 1994/95:222 föreslog regeringen att den vilande ellag- stiftningen med vissa förändringar skulle träda i kraft . I fråga om leveranskoncessionssystemets giltighetstid och utvär- deringen av systemet följde regeringen förslag. Regeringen betonade att det är ett viktigt mål för elreformen att stärka elkundernas ställning, och att regeringen avsåg att noga följa utveck- lingen på elmarknaden. I propositionen sades vidare att utvecklingen för de små kunderna, och deras möjligheter att utnyttja de förändringar som reformen innebär, särskilt bör beaktas. Systemet med leverans- koncession, vars främsta syfte är att skapa trygghet för små elkunder vid övergången till den nya lagstiftningen, bör utvärderas före utgången av den femåriga koncessionsperioden. Härigenom skapas underlag för en prövning av systemet med leveranskoncession och om systemet bör avvecklas eller förändras för att tillgodose de små elkun- dernas och elproducenternas behov. Ett viktigt inslag i utvärderingen bör enligt propositionen vara att bedöma hur kostnaderna för mätning har utvecklats liksom övriga faktorer som kan ha betydelse för de små elanvändarnas möjligheter att dra nytta av de nya förhållandena. trädde den tidigare nämnda regeln om ett tak på högst för timregistrerande mätutrustning i kraft. I den nya ellagen, som trädde i kraft , har elhand- elslagens bestämmelser om leveranskoncession förts över i huvudsak oförändrade och samlats i ett särskilt kapitel. En förändring har gjorts, som innebär att priset på el levererad från eller inköpt av innehavare av leveranskoncession kan prövas på nätmyndighetens eget initiativ, dvs. inte som tidigare endast på begäran av en kund som är missnöjd med leveransvillkoren. Skydd för mindre elkunder Frågan om leveranskoncessionssystemets fortsatta berättigande har av många knutits till enbart de mindre elkundernas möjligheter att anlita en annan elleverantör än leveranskoncessionären. Kravet på timvis mätning har då setts som ett hinder för elanvändarna att få lägre elpriser, och en fortsatt schablonmätning för alla mindre elkunder har förespråkats. konstaterar i rapporten på elmark- naden att införandet av takprisregeln har förändrat förutsättningarna för leverantörsbyten på ett påtagligt sätt. fanns det endast enstaka exempel på grupper av hushåll eller andra små elanvändare som övergått till eller höll på att övergå till timmätning för att kunna byta elleverantör. Enligt en undersökning som myndigheten lät genomföra hade då de flesta leveranskoncessionärer tagit emot anmälningar om leverantörsbyte. Elhandelsbolag har börjat marknadsföra sig direkt till villakunder med elvärme. Flera bensinbolag har börjat sälja eller planerar att sälja el på konsumentmarknaden. HSB, , m.fl. har tecknat ramavtal med elhandelsföretag, som ger medlemmarna möjlighet att teckna enskilda avtal om elleveranser till fördelaktiga villkor. Den ökande konkurrensen om mindre elkunder är således främst in- riktad mot kunder med en förhållandevis stor elanvändning (villakunder med elvärme, jordbruksfastigheter, näringsverksamheter, etc.) eller grupper av mindre elanvändare (exempelvis villaägare och bo- stadsrättsföreningar). Regeringen underströk i proposition 1994/95:222 att leveranskon- cessionssystemets främsta syfte är att skapa trygghet för små elkunder vid övergången till den nya lagstiftningen. Utredaren skall därför särskilt inrikta sin utvärdering på att undersöka om det finns ett fortsatt skyddsbehov för elkunder som av olika skäl inte kan beräknas vilja eller kunna hantera en upphandling av el på den konkurrensutsatta mark- naden. En sådan grupp kan vara lägenhetskunder, för vilka den ekono- miska vinsten av ett lägre elpris är avsevärt lägre än för villakunder med elvärme, och för vilka det kan vara svårt att ensamma förhandla sig till ett lägre elpris. Det kan också krävas ett betydande upphandlingsarbete för de mindre elkunderna, vilket innebär kostnader i form av tidsåtgång och besvär med att skaffa fram information. Detta reducerar den fördel som möjligheten att kunna byta elleverantör skulle innebära. Den nya möjligheten att handla el i konkurrens kan inte beräknas vara lätthanterlig för alla elkunder. Om utredaren finner att ett fortsatt skydd för vissa kundgrupper är önskvärt skall utredaren utarbeta ett förslag till en lämplig reglering. Skydd för små elproducenter Småskalig elproduktion, dvs. elproduktionsanläggningar som kan le- verera en effekt om högst 1 500 kW, stöds såväl direkt genom invest- erings- och driftsstöd som indirekt genom avgiftsbefrielse. Till bio- bränslebaserade kraftvärmeanläggningar, vindkraftverk och småskalig vattenkraft kan investeringsstöd utgå, och till vindkraft betalas dessutom ett driftsstöd i form av energiskattelindring (den s.k. miljöbonusen). Mindre elproduktionsanläggningar behöver inte betala annan nätavgift för inmatning av el än engångsavgiften för anslutning och den del av nättariffen som motsvarar kostnaden för mätning och rapportering. Leveranskoncessionären i området är skyldig att köpa den el som levereras från små elproducenter inom området. Regeringen gjorde i proposition 1994/95:222 bedömningen att den reducerade nättariff för små elproducenter som föreslogs där, i kombi- nation med bestämmelsen om köpskyldighet för innehavaren av leve- ranskoncession, innebar att den småskaliga elproduktionen gavs ett lika gott skydd som . redovisar i Utvecklingen på elmarknaden bedömningen att de ekonomiska villkoren för den småskaliga elproduktionen har försämrats. Anledningarna till detta är bl.a. att leveranskoncessionärer och nätföretag av konkurrensskäl inte är villiga att betala mer än nödvändigt för sina elinköp respektive att regionnätstariffernas utform- ning har ändrats på ett sätt som är ofördelaktigt för många små elpro- ducenter. pekar på att koncentrationen av småskalig elpro- duktion, främst vindkraft, i vissa delar av landet har skapat problem för såväl nätkoncessionären som leveranskoncessionären i dessa områden. Det kan befaras att elkunderna i områdena kommer att få betala såväl ett högre elpris som en högre nättariff än de skulle ha gjort med en mindre omfattande etablering av småskalig elproduktion. Ett annat problem, som också lyfts fram, är att den legala gränsen för stöd till småskaliga elproduktionsanläggningar (1 500 kW) kan motverka en fortsatt utveckling mot större och effektivare vindkraftverk. Utredaren skall vid sin utvärdering av systemet med leveranskon- cession särskilt granska den småskaliga elproduktionens förutsättningar. Den småskaliga elproduktionen bör tillförsäkras rimliga ekonomiska villkor. Utredaren skall i samband därmed beakta utvecklingen av och reglerna för stöd inom EU till elproduktion från förnybara energikällor. Mindre elproducenter har möjlighet att utnyttja det stöd som le- veranskoncessionärens mottagningsplikt innebär, men kan också när det är ekonomiskt fördelaktigt välja att sälja el till andra. En sådan valfrihet för elproducenterna kan medföra högre kostnader för elhandelsföretag med mottagningsplikt, särskilt om det finns ett stort antal småskaliga elproducenter i företagens områden. Det kan därför ifrågasättas om de små elproducenterna skall medges en total valfrihet när det gäller att utnyttja systemet med mottagningsplikt. Elkunderna kan också utnyttja regelverket för elmarknaden för att lämna leveranskoncessionären och köpa el fritt på elmarknaden. Det finns alltså en obalans när det gäller rättigheter och skyldigheter för leveranskoncessionärer och mindre elproducenter. Utredaren skall analysera frågan om en sådan obalans är ändamålsenlig att upprätthålla på . Utredaren skall lämna ett förslag till stödsystem för småskalig el- produktion. En utgångspunkt skall vara att stödet skall bidra till teknik- utvecklingen och stärka konkurrenskraften för energiteknik baserad på förnybara energislag. Om utredaren bedömer att det finns skäl att gå ifrån ett system som är baserat på mottagningsplikt för el från mindre elproducenter skall i stället förslag lämnas om alternativa styrmedel för att främja småskalig elproduktion med låg miljöpåverkan. Timvis mätning och schablonmätning Kraven på mätning har setts som ett hinder för småkunder att utnyttja de möjligheter en öppen elhandel innebär. Enligt ellagen skall kostnaden för mätutrustning och dess installation debiteras den enskilda konsumenten. Regeringen uppdrog åt och att utreda och föreslå åtgärder för att åstadkomma billiga mätsystem. Myndigheterna föreslog i rapporten elmarknad för alla att avräkningen av elleveranser till hushållskunder och andra kunder med låg elförbrukning inte skall grundas på timvis mätning, utan beräknas med hjälp av s.k. typkurvor (schablonavräkning). Ett takpris föreslogs som komplement till schablonmätning för mindre elkunder. Syftet med detta var att undvika tröskeleffekter för de kunder som ligger strax ovanför gränsen för schablonmätning. föreslog regeringen en ny regel i ellagen som innebär att ett tak på högst skall gälla för de kostnader som nätfö- retagen får debitera en enskild konsument med låg elförbrukning för timregistrerande mätutrustning och dess installation. beslöt i enlighet med regeringens förslag (prop 1996/97:85, bet. 1996/97:NU11, rskr. 1996/97:266). Lagändringen trädde i kraft . I propositionen underströk regeringen att kravet på timvis mätning också tillgodoser behovet av ett effektivt utnyttjande av elsystemet. Regeringen påpekade vidare att utvecklingen har varit snabb både när det gäller teknik för mätning och kommunikation av mätinformation. Det takpris för timregistrerande mätutrustning som regeringen föreslog, och som beslutade om, borde kunna sänkas i takt med att den tekniska utvecklingen leder till sänkta kostnader och därmed säkerställa en fortsatt prispress på mätutrustning. Regeringen framförde vidare, med hänvisning också till en skrivelse från om den nationella balansavräkningen (), att ett ställningstagande till schablonmätning bör övervägas ytt- erligare. Viktiga krav vid införande av ett system med schablonmätning är enligt propositionen att man kan säkerställa en effektiv elanvändning, ett effektivt utnyttjande av elsystemet och en väl fungerande handel.