sou · GNB3141 · 2000-01-01 00:00:00 — Förutom att ha underlättat förnyelse hos vuxenutbildning så har också lyckats med att driva viss marknadsanpassning. finns det en hel räcka av nya utbildningsanordnare, både offentliga och privata, och detta har ökat omfattningen på valmöjligheterna. Vår bedömning är att svensk vuxen- utbildning har fått en kraftfull och önskvärd skjuts framåt på grund av detta. Det finns emellertid en fallgrop. Folkbildningen, och särskild folk- högskolorna, har haft svårt att hävda sig i förhållande till Kunskapslyf- tet. Det finns flera orsaker till detta. En är att man enligt den statliga förordningen inte utfärdar betyg i vanlig mening, en annan är grund- principen att folkbildningen skall vara fri och frivillig och inte styrd av arbetsmarknadens villkor. Men kommunerna har också haft en hand med i spelet. De som svarat för upphandlingen har ibland saknat de förutsättningar eller den kompetens som behövs. Eller också har de kommunala vuxenutbildningsenheterna betraktats som en bekväm och ganska självklar partner. Hur det värdefulla bidrag som folkbildningen står för skall kunna behållas och vitaliseras i en framtida strategi är en fråga som måste betraktas som angelägen. Frågan om har lyckats nå de tänkta målgrupperna har också ställts. Studier som gjorts eller beställts av kommittén antyder att för nationen som helhet stämmer profilen på de studerande som har varit engagerade i ganska bra med det som var avsikten med programmet (se , 1997; 1998; 1999; , 1999). Vad gäller rekrytering visar befintlig statistik att uppemot två tredje- delar av de studerande som fick finansiering första året med Kunskaps- lyftet saknade fullständig treårig gymnasieutbildning. Vidare återvände en tredjedel av de studerande som hade en gymnasieutbildning i botten för att studera basämnen. av alla Kunskapslyfts- studerande var för övrigt registrerade som arbetslösa eller också passade de in på grund av andra arbetsmarknadsrelaterade kriterier. Antalet korttidsutbildade som antogs till programmet är verkligen imponerande. Resultat från studier som utförts i ett urval av kommuner Ställningstagande: Framgångar och brister 39 visar att den stora majoriteten av dessa inte skulle ha återvänt till formell och allmän utbildning om de hade varit tvungna att ta studielån. Kring av all genomförd utbildning anordnades av kommunala vuxenutbildningsenheter. av de studerande i svarade positivt när de tillfrågades om huruvida de var nöjda med programmet, medan tyckte att man borde ha valt andra äm- nen (, 1999). av de antagna full- följde ej hela programmet, men av dessa slutade flera på grund av att de fått anställning. Emellertid så pekar fördelningen mellan de studerande vad gäller kön och ålder på en viss obalans, med en överrepresentation bland yngre vuxna och kvinnor. De senare deltar i nästan d ubbelt så stor utsträckning som män. En särskild fråga rör balansen mellan andelen allmänna ämnen och yrkesämnen. Vi har hört påståenden om att fördelningen skulle vara i obalans. Vi vill i detta sammanhang åter peka på att var upplagt så att individernas önskemål i hög grad skulle styra utbild- ningens inriktning. Arbetsmarknadsperspektivet, att det är efterfrågan på kompetens på arbetsmarknaden som bör avgöra innehållet på utbild- ningsområdet, kom i andra hand. hade från början en övervikt mot allmänna program men successivt har utbudet av yrkes- inriktade kurser vuxit. Denna utveckling är influerad av individuella val, men reflekterar också de ändrade villkoren på arbetsmarknaden i . På så sätt har utvecklats och kommit närmare arbetsmarknadspolitiken. Vi tycker att detta är en naturlig process, även om vi känner att initiativets starka utbildningsförankring bör skyddas . Det är därför önskvärt att kompetensutveckling på arbetsplatsen blir integrerad i en framtida strategi för livslångt lärande. Under förväntas en stor grupp människor med goda resultat och bibehållen motivation fullgöra sina gymnasiestu- dier. Även om detta innebär att efterfrågan på allmänna kurser på treårig gymnasienivå stegvis kommer att mättas, är det rimligt att anta att en viss efterfrågan kommer att kvarstå även efter att Kun- skapslyftet avslutats. Kommittén bör ta med detta övervägande i plane- ringsarbetet med den framtida vuxenutbildningsstrategin. En annan dimensioneringsaspekt som bör belysas är att Kunskaps- lyftets succé med att nå sina målgrupper betyder, att det kommer att finnas en stor grupp personer med behörighet och intresse för olika högskolestudier. Vilka konsekvenserna blir av denna bredare rekryte- ringsbas för högre utbildning är svårt att förutsäga. Färsk statistik från visar inte ännu betydande förändringar i sökande- och antagningsmönster vid landets universitet och högskolor. borde leda till att fler vuxna kommer att söka sig till högskolan. 40 Ställningstagande: Framgångar och brister har ett i internationellt perspektiv mycket hög andel av vuxna studerande , ett faktum som medfört att balansen mellan enstaka, kortare kurser och de längre utbildningsprogrammen förändrats avsevärt. Sammanfattningsvis kan sägas att mestadels har varit framgångsrikt med att nå sina målgrupper. Det finns dock några punkter som vi särskilt vill peka på: Efterfrågestyrningen i svensk vuxenutbildningspolitik har lett till en viss marknadsanpassning och ökad mångfald i utbildningsutbudet, men man måste beakta, att inte all utbildning är av sådan karaktär att den lämpligen kan styras av marknadens villkor. Det är viktigt, i relation till de nuvarande åldersrestriktioner som gäller på arbetsmarknads- och vuxenutbildningsprogrammen, att lägga märke till att inte all utbildning är kompetenshöjande och att olika typer av utbildning krävs i olika åldrar. Med hänsyn till den åldrande befolkningen är det viktigt att ta tillvara folkbildningen för att alla målgrupper skall nås. Önskan om vuxenstudiernas individanpassning föranleder oss att påpeka att det behövs ett visst spelrum och flexibilitet vad gäller reglerna som styr studieinriktning och -längd, eftersom inte alla personer kan väntas avsluta sina studier med nöjaktigt resultat inom samma maximerade tid. Den faktiska profilen på Kunskapslyftsstuderande stämmer ganska väl med de målgrupper som programmet riktade in sig mot, även om problem återstår vad gäller rekrytering av främst yngre och korttid- sutbildade män, som oftare än kvinnor tycks vara intresserade av yrkesinriktad och arbetslivsrelaterad utbildning. Även om arbetsmarknadsrelevans kommer att förbli en viktig faktor i rekrytering av män, bedömer vi det som önskvärt att starka utbildningsförankring skyddas , eftersom behovet av ett brett och allmänt utbildningsutbud på gymnasienivå kommer att bestå under en följd av år även efter att initiativet har avslutats. Men yrkesinriktning och allmän inriktning bör inte ses som separata delar. , det är uppenbart angeläget att kopplingen mellan vuxen- utbildning och högskoleutbildning studeras närmare. Ställningstagande: Framgångar och brister 41 Frågan om kvalitet stod i förgrunden under många av de diskussioner som vi hade med grupper både på nationell och lokal nivå. Man kan diskutera denna fråga på ett antal nivåer och ur olika synvinklar. På den mest grundläggande nivån handlar det om huruvida Kun- skapslyftet som sådant ger valuta för pengarna. Denna fråga har dis- kuterats i ett tidigare sammanhang. På nästa nivå gäller frågan huruvida alla utbildningsanordnare visat sig hålla ett visst mått av kvalitet. Prob- lemet med denna fråga är att det inte kan besvaras entydigt, av två skäl. För det första verkar , åtminstone under sin inkör- ningsperiod, ha handlat mer om kvantitet än om kvalitet. Tydliga krav- nivåer och kriterier för ackreditering av utbildningsanordnare och deras undervisningsprogram fanns vanligtvis inte tillgängliga. Denna situation kanske kan förklaras av en önskan från sida att driva fram förnyelse och innovationer i systemet, bland annat genom att engagera ett flertal privata anordnare. Eftersom nya utbildnings- anordnare förmodades sakna tillräcklig erfarenhet inom området, var det naturligt att ge dem ett visst spelrum för att de senare skulle kunna visa på sina förtjänster. Fast har vi sett exempel på att kom- munernas egna kvalitetsbedömningsprotokoll – i linje med det som krävdes från berörda myndigheter – varit mer baserade på traditionella input-kriterier än på nya normer för ett utvecklande och nyskapande system. En fråga som vi vill ställa i detta avseende är huruvida svensk vuxenutbildning skulle gagnas av att ett nytt överbryggande mål- och policydokument utarbetades för hela sektorn. Det andra skälet, som är besläktat med det första, är att det i från- varon av tydliga kvalitetskriterier, satta på förhand, har varit få syste- matiska försök igång för att utvärdera effektiviteten eller kvaliteten på de kurser och program som erbjudits. Kommunerna var till stor del ansvariga för upphandlingen av kurser från arra ngörer, vanligtvis kom- munala vuxenutbildningsenheter, och därför bar också kommunerna huvudansvaret för kvalitetssäkringen. Vi anser det osäkert om alla kommuner i realiteten tillämpade en- hetliga kriterier och kom till transparenta och enhetliga beslut. Det finns också tvivel på att alla utbildningsanordnare faktiskt levde upp till en förväntad standard eller till och med om kommunerna hade kunskapen, viljan och redskapen för att hantera enhetliga procedurer för kvalitetssäkring. En besläktad fråga är om de volymkriterier som fanns tillgängliga och användes kan ha gagnat Komvux oproportioner- ligt, som man underskattade kraven på att varje enskild stude- rande skulle få sina önskemål och behov återspeglade i en individuell studieplan. 42 Ställningstagande: Framgångar och brister Vi vill inte ta upp denna punkt som en kritik riktad endast mot kom- munerna. Kvalitetssäkring är i realiteten en fråga som i sista hand måste ligga hos staten och de offentliga myndigheter som är ansvariga för utbildningssystem. Med utgångspunkt i diskussionerna före- faller varken staten (departementen) eller de inblandade myndigheterna vara väl förberedda för att möta kvalitetsfrågorna, som följde i Kun- skapslyftets kölvatten, och bestämma en strategi för att handha dem. Här finns återigen ett antal bidragande faktorer: Inom staten är ansvaret för att ta beslut om livslångt lärande uppdelat mellan olika portföljer. Följaktligen är det svårt att åstadkomma transparens. Och att sitta på flera stolar gör det svårt att komma fram till utbyte mellan sektorer. Detta problem är uppenbart på känsliga områden som kvalitetssäkring inom utbildningsväsendet, som riskerar att hamna i ingenmansland mellan jurisdiktionerna. De myndigheter som är ansvariga för systemimplementering och utvärdering, i huvudsak , , Arbetsmark- nadsverket och har också sina egna strukturer, dagordningar och bekymmer. går dessa isär i stället för att sammanfalla på ett konstruktivt sätt. Ett inslag av konkurrens kan ha en välgörande effekt på effektiviteten, men det är inte klart huruvida detta är fallet när det gäller kvalitetssäkring av svensk vuxen- utbildning. För det tredje, för att vara rättvis, var det inte helt möjligt varken för staten eller de nationella myndigheterna att följa den gängse policy- strategin att styra med mål och resultat snarare än med volym. Må- len, i den utsträckning som de formulerades vid starten, var definie- rade i kvantitativa och inte i kvalitativa termer. Följaktligen gjordes mätningar av resultat och bedömning och tolkning av resultat enligt samma kriterier som för investering och uppnådd volym: hur mycket pengar, hur många deltagare, hur många kurstimmar, och hur många avhopp. Slutligen finns flera nationella myndigheter närvarande också på regional och lokal nivå. Det är inte otänkbart, att känsliga frågor som rör kvalitetssäkring bollas upp och ner nivåerna emellan. Detta kan ha varit fallet med . Kommunerna förväntade sig klara riktlinjer och utvärderings- och bedömningsstöd från regionala centra, vilka i sin tur vände sig till sin nationella storebror för rådgivning. Ställningstagande: Framgångar och brister 43 Den tredje nivån, den som berör den individuelle studeranden, reser ytterligare frågor. I sista hand förutsätter kvalitetssäkring att det finns klart uttryckta förväntningar på vad som krävs av anordnare, studie- program och studenter. Detta förutsätter att det finns kriterier som utfö- rande och framgång i lärande kan mätas och bedömas emot. Vi har tagit del av den pågående diskussionen om kunskapsvalide- ring, bedömning av tidigare erfarenheter av lärande och tillvaratagande av kompetens. Vi vill hävda att kunskapsvalidering – näst efter finansi- eringsfrågan – är kärnpunkten i en framtida strategi för livslångt lärande Det kom därför som en överraskning för oss att det tycks saknas en mer systematisk inställning till modeller och metoder för be- dömning av kunskap och kompetens som uppnåtts både i och utanför det formella utbildningsväsendet. Frågan om kunskapsvalidering tas upp i kapitel 4. Här får det räcka med att understryka att vi helt och hållet instämmer med de överväganden som ledde till regeringens beslut (Dir. 1999:86) om att inrätta en statlig utredning om validering av vuxnas kunskap och kompetens. Avsaknaden av en samlad strategi för kunskapsvalidering avspeglar i viss mån en parallell avsaknad av en övergripande strategi för kvali- tetssäkring. Kanske kan problemet delvis förklaras med att akademiker och representanter från arbetslivet inte kan komma överens för tillfället om det bästa sättet att beskriva och mäta baskompetenser, som man kan tillägna sig både i formell utbildning och informellt på arbete och i var- dagsliv. Det borde emellertid inte vara omöjligt att definiera ett begrän- sat antal basfärdigheter, som lämpar sig för mätning, i operationella ter- mer. Med hänsyn till ovanstående anser vi att följande överväganden bör ingå som viktiga inslag i diskussionen kring en framtida strategi för livslångt lärande: delas ansvaret för övergripande utvärdering och kvalitetssäk- ring i vuxenutbildning mellan olika statliga departement, nationella myndigheter och deras regionala och lokala filialer, samt kommuner och institutioner. Man skulle kunna spekulera i värdet av att skapa en enda enhet, ansvarig för all kvalitetssäkring, som kunde vara relativt oberoende av staten och andra myndigheter. saknas det en enhet som i första hand ansvarar för utveckling av modeller och metoder för kompetensmätning. Det finns en del värdefulla erfarenheter i detta avseende, främst hos universitet och företag men även inom . Men det saknas ett centrum där dessa erfarenheter samlas och tas tillvara i en samlad kraft- ansträngning för att stärka svensk forskning vad gäller kompetens- mätning. medverkan i stora internationella undersökningar 44 Ställningstagande: Framgångar och brister som International Adult Literacy Survey och den planerade Interna- tional Life Skills Survey kan ge värdefulla impulser i detta avseende. Ett annat sätt att främja metodutveckling kan vara att etablera en särskild enhet, precis som man gjorde efter beslutet om att ett svenskt högskoleprov skulle införas. konstaterar utifrån sin kartläggning av forsk- ning och utveckling inom vuxenutbildningens område (och , 1997), att den ser ett stort behov av riktade insatser när det gäller forskning (SOU 1999:39, s. 165). Vi instämmer helt i denna slut- sats och vill framföra viss oro vad gäller det aktuella läget inom forsk- ning och utvecklingsarbete kring vuxenutbildning. Anslaget pedagogiskt utvecklingsarbete inom skolväsendet , som till- kom 1962 i samband med beslut om , avsågs ut- göra en viktig resurs för försöksverksamhet och tillämpad forskning. Anslaget kom emellertid också att spela en viktig roll för uppb yggandet av en vetenskaplig kompetens. –1979 lades totalt 188 avhandlingar fram i ämnet pedagogik varav en tredjedel helt eller delvis hade sitt ursprung i uppdrag från och finansie- rades via FoU-anslaget (Prop. 1980/81:97, s. 76). För vuxenutbildning- en kom detta anslag att få en än större betydelse. På grund av brist på basresurser för vuxenpedagogiska studier kom den forskning, som växte fram i anslutning till de stora vuxenutbildningsreformerna, att nästan uteslutande finansieras via FoU-anslaget. I samband med omorganisa- tionen , när ersattes av Skolver- ket och folkbildningen fick ett eget ledningsorgan, minskades anslaget till forskning om vuxenutbildning kraftigt. /92 till 1995/96 gick ca en m iljon kronor, vilket motsvarade av totala forskningsanslaget, till vuxenpedagogisk forskning. Som jämförelse skall nämnas att avsatte ungefär en femtedel av FoU-anslaget till vuxenutbildningsfrågor. Genom omfördelning och en allmän drastisk reducering av medel för sektorsforskning är vuxenutbildningens kunskapsförsörjning allvarligt hotad. har de fasta resurserna för denna typ av forskning förblivit i stort sett oförändrade. Resursläget har vidare försämrats genom de nya antagningsreglerna till forskarstudier. Genom kravet på full försörjning försvåras ytterligare möjligheterna att framöver säkra tillgången på kvalificerad expertis inom området. Ställningstagande: Framgångar och brister 45 Bristerna gäller inte enbart resurserna för högskoleförankrad forsk- ning och forskarutbildning utan i lika hög grad omfattning och inriktning av det vuxenpedagogiska utvecklingsarbetet och dess koppling till forskning och personalutveckling. I detta sammanhang är det av intresse att reflektera över vad som skett reform rörande skolforskning och personalutveckling (Prop. 1980/81:97). I propositionen anför föredragande statsråd (s. 56): Vilken nytta har vi i skolans vardag av FoU? Svaret har oftast varit nega- tivt. Med denna nya modell, dvs. ett ökat regionalt ock kommunalt ansvar för utvecklingsarbetet, bör de faktorer som har orsakat denna negativa atti- tyd kunna undanröjas. Man kommer lokalt att upptäcka de resurser och den kompetens högskolan representerar och forskningsresultaten kommer snabbare och i större utsträckning verksamheten tillgodo. Detta förutsätter dock ett starkt engagemang och en stor öppenhet från forskarnas sida. Utifrån senare litteratur inom området (se t.ex. , 1995; , 1995; och , 1995; Sohlman, 1999) och våra egna observationer finns det inget som tyder på att problemet skulle vara mindre än . Snarare finns tecken som pekar på att decentraliseringen av utbildningsväsendet resulterat i större oklarhet rörande ansvar för koppling mellan forskning, utvecklingsarbete och personalutbildning. Särskilt besvärande är otydligheten rörande hög- skolans roll för personalutveckling och utvecklingsarbete. Som framgått ovan står svensk vuxenutbildning inför en omfattande utmaning när det gäller att angripa brister inom forskning och utveck- lingsarbete. Även om forskning, utvecklingsarbete och personalutbild- ning är nära kopplade till varandra anser vi att de delvis kräver olika men samordnade insatser. För att stärka den universitetsbaserade forskningen krävs ett riktat resurstillskott som garanterar möjligheter att bedriva en vital forskar- utbildning och att ge sig i kast med långsiktig forskning. Denna skall kunna ge underlag för utbildningspolitiska beslut samt en allmän kun- skapsuppbyggnad om sektorn och dess utveckling. Forskningen skall kunna analysera nuläge och framtida utvecklingsmönster samt ange alternativa handlingsvägar. skall den fritt pröva mål och förutsättningar, t.ex. för det livslånga lärandet, och kritiskt granska på- gående verksamhet, vilket kan leda fram till nya och ibland okonven- förslag. De frågor som aktualiseras ryms inte inom en disciplin, pedagogik, utan kräver ett mång- och ofta tvärvetenskapligt angrepps- sätt. Som observerats i samband med det statliga stödet till pedagogisk utveckling knuten till bör utvecklingsarbetet förläggas i direkt anslutning till det praktiska arbetet. Härigenom aktualiseras frågor med anknytning till det dagliga arbetet och utvecklingsarbetet får en 46 Ställningstagande: Framgångar och brister direkt koppling till personalutveckling. Utvecklingsarbetet kommer i denna modell att mer bygga på lärarnas praktiska erfarenheter än på forskningsresultat. Som helhet gäller att motivationen för och kunska- perna om utvecklingsarbete ökar ju mer man deltagit i sådant arbete (Prop. 1980/81:97). Detta ganska självklara konstaterande kan ge viss inblick i hur forskning och utvecklingsarbete kan kopplas samman. Vi anser sålunda att man bör beakta hur forskning och forskarutbildning kan organiseras och finansieras så, att man stärker kompeten- sen för att bedriva utvecklingsarbete lokalt. Ett viktigt led i detta arbete är att stärka de långsiktiga banden mellan vuxenutbildningens utövare och högskolan. I detta kapitel har vi försökt ta ställning till hur det allmänna läget ser ut inom svensk vuxenutbildning inför en framtida reform och vi har pekat på, vad vi uppfattar som brister . Vårt alldeles övergripande intryck är att på ett kraft- fullt sätt åter har placerat vuxenutbildningen i politikens centrum. Vidare framkommer, såväl i det rika utvärderingsmaterialet som vid våra kontakter med olika grupperingar, att reforminitiativet gett inspiration till nya och spännande initiativ på lokal nivå. Tillgänglig statistik visar vidare att man på ett imponerande sätt lyckats nå viktiga delar av mål- gruppen. Den övergripande slutsatsen bör således bli att har lyckats bra, och i viss mening mycket bättre än förväntat, med att rekrytera bland målgrupperna. Ett spörsmål som ständigt återkom gäller bidragssystemets utformning och förhållandet mellan generella statsbidrag och specialdestinerade bidrag. Detta är en ytterst komplice- rad fråga, men utifrån tillgängligt material förefaller det finnas starka skäl att behålla någon form av ekonomiska incitament för att styra utvecklingen och stimulera förnyelse av systemet. Trots omfattande diskussioner om den framtida studiefinansieringen för vuxna finner vi att det fortfarande saknas en genomarbetad strategi för hur ett system med incitament som brett stimulerar till livslångt lärande för alla skall utformas. Beträffande styrning och samverkan kan noteras att vi vid våra besök och möten med olika representanter gjorts uppmärksamma på den bristande kopplingen mellan den samhällsstödda vuxenutbildningen och näringslivet. Vidare framhålls att olikheter i regelsystem försvårar utvecklingen av en samlad lokal och regional vuxenutbildningspolitik. Vårt allmänna intryck är att varken staten, de inblandade myndighe- terna eller de lokala utövarna är tillräckligt väl förberedda för att hantera Ställningstagande: Framgångar och brister 47 Utvärdering inriktas mer på volym än på resultat. Åtgärder krävs för att få en starkare betoning av det . Ett väsentligt önskemål i samband med förverkligandet av Kunskaps- lyftet är att det sker en pedagogisk förnyelse. skall överväga åtgärder som kan stimulera den pedagogiska utveck- lingen inom den samhällsstödda vuxenutbildningen (dir. 1995:67). Denna fråga studeras närmare i detta kapitel. Kapitlet inleds med en allmän diskussion om vuxenpedagogik. Där- efter tas följande områden upp: kompetenskrav och utbildningsutbud; flexibel undervisning; förhållandet mellan utbildning och lärande; för- hållandet mellan reell och formell kompetens; lärande på arbetsplatsen; och pedagogisk fortbildning. Under vårt arbete har vi inte träffat på några personer, myndigheter, organisationer eller institutioner, som inte anser att pedagogisk förnyelse är viktig. Svårigheter, oklarheter eller oenighet uppstår inte förrän man skall precisera vad förnyelsen innehåller eller omfattar. Det talas – visserligen relevant men på ett ytligt sätt – om att undervisningen skall ha sin utgångspunkt i de vuxnas erfarenheter och förutsättningar och att man skall undervisa de vuxna som vuxna (och inte som barn). Vuxen- undervisningen skall kort och gott vara relevant för de vuxna. De vuxna skall kunna se en mening med undervisningen och de skall kunna använda det de lär sig.