sou · GNB342d2 · 2000-01-01 00:00:00 — För områden som är skyddade enligt , t.ex. nationalparker och naturreservat, finns det också möjlighet att i före- skrifterna för området förbjuda eller begränsa landning (se 7 kap. 3 och 5 §§ MB). Föreskrifter om miljökvalitetsnormer meddelade med stöd av kan vidare inskränka eller förbjuda rätten till landning. Ut- över bestämmelserna i luftfartslagstiftningen och de nämnda be- stämmelserna i finns det inga bestämmelser i svensk lag- stiftning som medför en rätt att förbjuda eller begränsa landning. När det gäller möjligheten att inskränka rätten till luftfart, dvs. restriktioner i luftrummet, se ovan avsnitt 4.4. Även om utgångspunkten är att det är tillåtet att landa och starta överallt, bör som huvudregel upprepad la ndning på och start från en plats som inte är inrättad som flygplats inte förekomma. Emellertid kan det i olika sammanhang – t.ex. vid inspektion av elledningar, inventering av djurstammar eller skogsgödsling – finnas behov av att under en korta- re tid eller sporadiskt använda ett område som tillfälligt har inrättats som start- och landningsplats. förekommer det sådana tillfälligt inrätta- de start- och landningsplatser utan att det är särskilt reglerat i luftfart- slagstiftningen. Enligt utredningens mening finns det ett stort praktiskt behov av tillfälliga start- och landningsplatser och det bör därför i luft- 1 AIP, som är en förkortning för Aeronautical information publication, är en publikation som ges ut av en stat eller på uppdrag av en stat och som inne- håller varaktig information av betydelse för luftfarten, se avsnitt 2.5.3. Flygplatser och den övriga markorganisationen 225 fartslagstiftningen införas ett uttryckligt stöd för ett inrättande av såda- na. Utformningen av de närmare villkoren för inrättande av en tillfällig start- och landningsplats och under vilka förutsättningar en sådan start- och landningsplats får användas bör överlåtas till . Det kan tilläggas att regeringen i regleringsbrevet för för har uppdragit åt verket att efter samråd med berörda intressenter se över begreppet tillfällig landning i luftfartslagstiftningen med särskild inriktning på flygverksamheten i fjällen. Uppdraget är en uppföljning av regeringens proposition 1995/96:226, Hållbar utveckling i landets fjällområden. Uppdraget skall redovisas till regeringen . Utredningens förslag: Begreppen allmän och enskild flygplats ut- mönstras ur lagstiftningen och ersätts med begreppet flygplats. Som ovan behandlats indelas flygplatserna i lagstiftningen i huvud- grupperna allmänna flygplatser och enskilda flygplatser. Det råder en viss osäkerhet om tolkningen av begreppen allmän och enskild flygplats. Vidare har det ifrågasatts om det överhuvudtaget finns något behov av att ha den uppdelning i allmänna och enskilda flygplatser som finns i den svenska luftfartslagstiftningen. Mot denna bakgrund finns det skäl att se över kategoriseringen av flygplatser. Den nuvarande uppdelningen i allmänna och enskilda flygplatser har framför allt betydelse för vilket prövningsförfarande som skall tillämpas vid inrättandet av en ny flygplats. Som tidigare angetts skall enligt gällande lagstiftning en allmän flyg- plats tillståndsprövas enligt LL medan en enskild enligt LF skall anmälas innan anläggningsarbetena påbörjas. kan efter anmälan förbjuda att en enskild flygplats inrättas eller föreskriva villkor för inrättandet. I praktiken skiljer sig de olika prövningsförfarandena inte på något avgörande sätt. Den nuvarande differentieringen av flyg- platserna genom olika prövningsförfaranden vid inrättandet synes inte vara meningsfull. Det skulle vara mera ändamålsenligt med ett formellt sett enhetligt förfarande för tillståndsprövning. Vidare är den nuvarande terminologin vilseledande genom att det finns ett flertal enskilda flyg- platser med linjefart, som det finns ett flertal allmänna flyg- platser som har gräsbana och som huvudsakligen används av flygklub- bar. Mot denna bakgrund finner utredningen att begreppen allmän flyg- plats och enskild flygplats, inbegripet godkänd enskild flygplats, inte 226 Flygplatser och den övriga markorganisationen längre fyller något behov och att dessa begrepp bör utmönstras ur lag- stiftningen. Utmönstras begreppen allmän och enskild flygplats ur lagstiftningen uppkommer frågan om det behövs någon annan uppdelning av flygplat- serna och en annan terminologi. Det kan hävdas att det finns ett praktiskt och lagtekniskt behov av en kategorisering av flygplatser med hänsyn till att det finns flygplatser av varierande storlek. Luftfarten är ett mycket dynamiskt område och en indelning av flyg- platser – oavsett om den görs med utgångspunkt från storlek, använd- ningsområde eller någon annan faktor – riskerar att snabbt bli föråldrad. Enligt utredningens mening bör det därför endast finnas en kategori; flygplatser. På så sätt ger lagen utrymme för ett flexibelt system som kan anpassas till förändrade förhållanden. Den föreslagna terminologin synes också stå bäst i överensstämmelse med Chicagokonventionen. Avskaffas uppdelningen i allmänna och enskilda flygplatser kommer reglerna om tillståndsprövning och godkännande i luftfartslagen formellt att omfatta alla flygplatser. Det kan av naturliga skäl inte bli aktuellt att göra lika omfattande prövningar när det är fråga om en mycket liten flygplats som enbart är avsedd för enskilt bruk, som när det är fråga om en stor internationell flygplats. Det är därför en förutsättning att det kan ske en differentiering av tillståndsprövningens omfattning och innehåll beroende på verksamheten vid den planerade flygplatsen och att vissa mindre flygplatser kan undantas från kravet på godkännande. Utredningens förslag: Det sker en precisering av vilka förutsättning- ar som skall prövas när någon önskar inrätta en flygplats. Det skapas också en klarare ansvarsfördelning mellan olika prövningsorgan. Vid tillståndsprövningen enligt luftfartslagen skall prövas om det ur flygsäkerhetssynpunkt är lämpligt att inrätta en flygplats på den tilltänkta platsen samt hur flygplatsen påverkar samhällets grundläg- gande funktioner. Vid denna prövning skall inte längre någon hänsyn tas till sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar. Det skall inte heller ske någon prövning av en investerings lönsamhet eller dess inverkan i ekonomiskt hänseende på andra flygplatser i regionen. Vid tillståndsprövningen skall regler om hus-hållning med mark- och vattenområden tillämpas. Tillstånd får inte beviljas för verksamheter som medverkar till att en miljö-kvalitetsnorm över- träds. Flygplatser och den övriga markorganisationen 227 Enligt förslaget skall tillståndsprövningen inför flygplatsens in- rättande inte avse rätten att driva flygplatsen. Ställningstagandet till om flygplatsen kan drivas på lämpligt sätt, innefattande bedömning av sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar, får göras i samband med att flygplatsen godkänns för drift. Det skall inte behö- vas någon tillståndsprövning enligt luftfartslagstiftningen när staten skall inrätta en flygplats. Som ovan behandlats kan det enligt den nuvarande ordningen behövas flera olika tillstånd, meddelade av olika organ, för att få inrätta eller dri- va en flygplats. Enligt utredningens mening är det viktigt att det klargörs vad som skall vara syftet med de olika prövningarna och vilka förhållan- den som skall prövas samt hur ansvarsfördelningen mellan de olika prövningsorganen skall vara, så att en tydligare ordning skapas i förhål- lande till vad som gäller . När det gäller vilka förhållanden som skall prövas innan en flygplats får inrättas, finner utredningen det lämpligt att till utgångspunkt ta den nuvarande regleringen i luftfartslagen. Det kan först erinras om att ut- redningen föreslagit att uppdelningen i allmänna och enskilda flygplatser skall slopas, varför tillståndsbestämmelserna i 6 kap. LL formellt kom- mer att omfatta alla flygplatser. Enligt 6 kap. 5 § första stycket första och andra punkterna LL får ett tillstånd beviljas bara om hinder inte möter av hänsyn till det allmänna. Vid prövningen skall hänsyn, förutom till annat, tas till markförhållan- dena, till störningar som kan uppkomma för omgivningen och till total- försvaret. Enligt paragrafens tredje stycke skall 3 och 4 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § tillämpas vid tillståndsprövningen. 3 kap. innehåller föreskrifter om den avvägning som skall göras mellan skilda intressen vid beslut om ianspråkstagande av mark- och vattenområden. I 4 kap. anges de olika geografiska om- råden i landet som på grund av sina samlade natur- och kulturvärden i sin helhet av har bedömts vara av riksintresse. Bestämmelser- na om hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. är att betrakta som ett instrument för att lösa konflikter om användningen av mark- och vattenområden. Planeringsöverväganden av detta slag bör även fortsättningsvis ingå i prövningen hos . Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökva- litet i fråga om mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för vissa geografis- ka områden eller för hela landet. Om miljökvalitetsnormer har meddelats av regeringen skall myndigheter och kommuner enligt 5 kap. 3 § miljö- balken säkerställa att normerna uppfylls när de prövar t illåtlighet, till- stånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn 228 Flygplatser och den övriga markorganisationen och meddelar föreskrifter. Kommuner och myndigheter skall iaktta nor- merna även när de planerar och planlägger. Tillstånd får inte beviljas för verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Verksamheten vid en flygplats kan påverka eventuella miljökvali- tetsnormer avseende t.ex. luftföroreningar och buller. 5 kap. 3 § miljö- balken skall således tillämpas vid tillståndsbeslut enligt bl.a. luftfartsla- gen. En erinran om detta bör även fortsättningsvis ingå i luftfartslagen. Vidare skall 16 kap. 5 § tillämpas. Enligt denna bestämmel- se får tillstånd inte meddelas för en ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Enligt förordningen (1998:899) om m iljöfarlig verksamhet och hälso- skydd skall alla flygplatser med en banlängd som är mer än eller där det förekommer fler än 100 flygrörelser tillståndsprövas av miljödomstol eller länsstyrelse alternativt anmälas till nämnd. I praktiken innebär detta att det sker en separat prövning från miljösynpunkt av i stort sett alla flygplatser. Vid denna prövning utgör miljökonsekvensbeskrivningen ett viktigt inslag. Utredningen anser det inte nödvändigt att ställa ytterligare anspråk på förekomsten av en miljö- konsekvensbeskrivning vid tillståndsprövningen enligt luftfartslagen. Det som bör vara huvudsyftet med prövningen enligt luftfartslagen är om det ur flygsäkerhetssynpunkt är lämpligt att inrätta en flygplats på den tilltänkta platsen samt hur flygplatsen kan påverka samhällets grundläggande funktioner. När det gäller påverkan på samhället bör det framför allt beaktas – utöver miljöpåverkan – hur den tilltänkta flygplat- sen samspelar med övrig flygtrafik och andra trafikslag. Det skall såle- des beaktas om verksamheten i luften kan inverka på närliggande flyg- platsers driftsäkerhet eller på säkerheten i luftrummet i närheten av den nya flygplatsen. Även trafiken till och från flygplatsen behöver beaktas. Nya trafikleder kan erfordras och befintliga kan behöva läggas om. Hur flygplatsens läge och beskaffenhet påverkar betydelsen och utförandet av militära anläggningar kan också behöva beaktas. Det måste understrykas att det förhållandet att det vid tillståndspröv- ningen sker en prövning av om det från flygsäkerhetssynpunkt är lämp- ligt att inrätta en flygplats på en viss plats inte innebär något flygsäker- hetsmässigt godkännande av flygplatsen. När en flygplats är färdigbyggd skall det ske ett separat godkännande från flygsäkerhetssynpunkt innan flygplatsen får tas i bruk. Enligt 6 kap. 5 § första stycket sista punkten LL skall vid till- ståndsprövningen hänsyn tas till sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar. Enligt utredningens mening är detta inga faktorer som det är nödvändigt att ta hänsyn till när man skall bedöma om det är lämpligt att inrätta en flygplats på en viss plats. Sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar bör däremot ha en stor betydelse vid pröv- Flygplatser och den övriga markorganisationen 229 ningen av om en flygplats skall godkännas, eftersom detta är faktorer som är av vikt för om en flygplatshållare kan upprätthålla de krav på flygsäkerhet som finns. Genom en lagändring (SFS 1988:1572, prop. 1988/89:36), infördes det nuvarande andra stycket i 6 kap. 5 § LL, enligt vilket det vid nybyggnad, utbyggnad och ombyggnad av en trafikflygplats skall ske en trafikpolitisk prövning som omfattar investeringens lönsamhet och dess inverkan på andra flygplatser i regionen. Syftet med bestämmelsen är att förhindra eller begränsa flygplatsprojekt av trafikala eller trafikekono- miska skäl och på så sätt undvika en för flygsektorn som helhet kostsam överkapacitet (se prop. s. 4). Det rör sig således om en form av sam- hällsekonomisk prövning. är nya flygplatser med en banlängd av i likhet med andra stora trafikanläggningar under- kastade obligatorisk tillåtlighetsprövning av regeringen enligt 17 kap. MB. Den prövningen avser verksamheter som har stor påverkan på mil- jön eller hushållningen med naturresurser. Regeringens prövning inne- fattar en allsidig bedömning där allmänna samhällsaspekter beaktas. Re- geringen bedömer bl.a. samhällsnyttan av den aktuella investeringen. Någon särskild samhällsekonomisk prövning enligt luftfartslagen behövs därför inte. Regeringens tillåtlighetsprövning omfattar inte investeringens lönsamhet. Det får emellertid antas att regeringens prövning kommer att förhindra den överkapacitet i flygplatssystemet som den nuvarande be- stämmelsen syftar till att förhindra. Mot denna bakgrund anser utred- ningen att det inte finns tillräckliga motiv för att bibehålla en särskild prövning enligt luftfartslagen av investeringens lönsamhet. Den nuva- rande bestämmelsen i 6 kap. 5 § andra stycket kan därför utgå. Det kan i sammanhanget även anmärkas att den samhällsekonomiska prövningen normalt innehåller ett visst mått av politiska överväganden och att rege- ringen därför är bättrad lämpad för uppgiften än . Det är viktigt att betona att ett tillstånd enligt eller luftfartslagen på intet sätt innebär något ekonomiskt ansvarstagande från statens sida eller någon garanti om statsbidrag. Även om det inte skall ske någon prövning enligt luftfartslagen av en investerings lönsamhet och dess inverkan i ekonomiskt hänseende på andra flygplatser i regionen bör fortfarande kunna ge råd beträffande dessa frågor. Det är viktigt att den som avser att bygga eller bygga ut en flygplats grundar sina överväganden och ställningstaganden på ett fullgott beslutsunderlag, varvid bl.a. beaktas omfattningen och arten av trafikunderlaget, luftfartens rimliga andel i förhållande till andra trafikslag samt de ekonomiska betingelserna för en varaktig drift av en flygplats. Enligt 6 kap. 4 § LL krävs det tillstånd såväl för att inrätta som för att driva en flygplats. Framför allt mot bakgrund av att utredningen före- 230 Flygplatser och den övriga markorganisationen slår att hänsyn inte längre skall tas till sökandens tekniska och ekono- miska förutsättningar för att driva flygplatsen och att det inte skall göras någon samhällsekonomisk prövning vid tillståndsprövningen, finns det inte längre något behov av att i detta sammanhang tillståndspröva rätten att driva en flygplats. Frågan om någon är lämplig att driva en flygplats och villkoren för att driva en flygplats får helt och hållet prövas inom ramen för den procedur som sker när en flygplats skall godkännas och vid den miljöprövning som sker med stöd av . Enligt de nuvarande bestämmelserna i 6 kap. LL skall en till- ståndsprövning av en ny flygplats ske även om den byggs av eller för . Teoretiskt sett kan vid tillståndspröv- ningen säga nej till en flygplats som verket självt vill bygga. En sådan regel framstår som onödig. Planeringsprocessen för en ny flygplats är normalt sett lång. Även om planeringen och tillståndsprövningen sker i olika delar av organisation får det förutsättas att verket redan under planeringsprocessen väger in de intressen som enligt 6 kap. LL skall beaktas vid tillståndsprövningen. Enligt den ursprungliga lydelsen av 6 kap. 4 § LL krävdes det endast tillstånd för inrättande och drift av en allmän flygplats när annan än sta- ten skulle inrätta en sådan. Genom en lagändring togs utan mo- tivering förbehållet för de statliga flygplatserna bort (jfr prop. 1984/85:212 s. 162). Utredningen föreslår att undantaget för statliga flygplatser återinförs. I övrigt bör statliga flygplatser följa samma regler som övriga flygplatser. För de statliga flygplatserna kommer det således att ske en flygsäkerhetsprövning i samband med att flygplatsen skall godkännas och en miljöprövning enligt bestämmelserna i . För att säkerställa att luftfarten kan bedrivas med säkerhet, regularitet och effektivitet finns det en flygtrafiktjänst. Flygtrafiktjänsten (ANS – ) är en avdelning i och verksamheten består som tidigare nämnts av fem olika delar; flygledningstjänst (ATM), flygbriefingtjänst (), flygvädertjänst (), flygräddningstjänst () och flygteletjänst (COM). Verksamheten övervakas från flygsäkerhetssynpunkt av Luft- fartsinspektionen och beträffande den militära delen av den militära flyginspektionen. Flygledningstjänst (ATM) är en sammanfattande benämning på flyg- trafikledning (ATS), flödesplanering (ATFM) och luftrumsplanering (ASM). Flygtrafikledningen (ATS) är i sin tur ett sammanfattande be- grepp som inrymmer flygkontrolltjänst (ATC), flygrådgivningstjänst, Flygplatser och den övriga markorganisationen 231 flyginformationstjänst och alarmeringstjänst. Flygkontrolltjänst (ATC) är slutligen en sammanfattande benämning på områdeskontrolltjänst, inflygningskontrolltjänst och flygplatskontrolltjänst. Syftet med flygtrafikledning är att dels förebygga kollisioner mellan luftfartyg i luften och på fältområde samt mellan luftfartyg och hinder på sådant område, dels åstadkomma ett snabbt, effektivt och ekonomiskt trafikflöde under ett optimalt utnyttjande av luftrummet. För lösandet av dessa uppgifter gäller i princip att luftfartygens be- fälhavare själva ansvarar för navigeringen, medan flygkontrollorgan ge- nom meddelade färdtillstånd m.m. svarar för att separation upprätthålls i förhållande till andra luftfartyg och på flygplatsens manöverområde även till markfordon. Den nuvarande organisationen av flygtrafiktjänsten bygger på ett riksdagsbeslut (se rskr. 1973:162) varigenom godkände de riktlinjer för samordning av den civila och militära flygtra- fikledningen i en organisation m.m. som regeringen föreslagit i prop. I propositionen förordades att den fortsatta utvecklingen av flygled- ningssystemet skulle ske med utgångspunkt i kravet på yttäckande kon- troll enligt en principmodell som presenterats av i betänkandet Flygtrafikledning 1980 – System och organisa- tion (Ds K 1971:2). Vidare förordades en funktionell integration mellan de civila och militära flygtrafikledningsorganisationerna. Med anledning av beslut integrerades flygtrafik- ledningen för civil och militär luftfart och infördes ett yttäckan- de flygkontrollområde som täcker hela landet. Bestämmelser om flygtrafiktjänsten finns i 6 kap. 3 § LL, enligt vil- ken flygtrafiktjänst skall finnas för att trygga och underlätta luftfarten. Enligt samma lagrum meddelar regeringen eller den myndighet regering- en bestämmer föreskrifter om flygtrafiktjänsten. Om regeringen bestäm- mer det, får den myndighet som svarar för flygtrafiktjänsten uppdra åt annan att ombesörja sådan tjänst. I 74 § LF har regeringen utnyttjat sitt bemyndigande genom att föreskriva att fastställer upp- gifter, omfattning och utformning avseende flygtrafikledningstjänst, in- formationstjänst för luftfarten, meteorologisk tjänst för luftfarten, flygräddningstjänst och teletjänst för luftfarten. Beslut härom skall i fö- rekommande fall meddelas efter samråd med Försvarsmakten samt, så- vitt angår den meteorologiska tjänsten, efter samråd med . Luft- fartsverket får uppdra åt innehavare av flygplats eller annan att ombe- sörja den flygtrafiktjänst som med hänsyn till förhållandena skäligen kan åläggas honom. Av intresse är också 1 § andra stycket 5 i förordningen (1988:78) med instruktion för , enligt vilken skall 232 Flygplatser och den övriga markorganisationen ansvara för flygtrafiktjänst i fred för civil och militär luftfart, och 38 § i samma förordning, där det anges att för flygtrafiktjänst som är av bety- delse för Försvarsmakten fastställer regeringen ansvars- och uppgifts- fördelning mellan och Försvarsmakten. En del av verksamheten inom flygtrafiktjänsten utgörs av myndig- hetsutövning. Den består huvudsakligen i att meddela föreskrifter och att hålla uppsikt över flygtrafiktjänsten och dess anordningar. Även en del av flygkontrolltjänsten innehåller väsentliga moment av myndighetsutövning (jfr AD:s dom nr 123/83). I princip består denna myndighetsutövning i att flygkontrolltjänsten vid sina instruktioner till befälhavaren på ett flygplan tillämpar en offentligrättslig lag eller annan författning varigenom en plikt eller rättighet skapas för befälhavare. Plikten är förenad med straffansvar (se 13 kap. 2 § 12 LL). Formellt sett torde med stöd av bemyndigandet i 74 § LF ha rätt att uppdra åt annan att ombesörja alla former av flygtra- fiktjänst, även sådan som omfattar myndighetsutövning. Med anledning av uttalanden som gjordes i förarbetena till riksdags- beslutet om en integrerad flygtrafiktjänst har det emellertid rått tveksamhet om kan uppdra åt annan att ombesörja flyg- kontrolltjänst. I sitt betänkande Flygtrafikledning 1980 – System och organisation (Ds K 1971:2) uttalade att flygkontroll- tjänst endast skulle få utövas av personal som var anställd i det som kommittén föreslog skulle bli ett flygsäkerhetsverk (s. 438). I den efter- följande propositionen (prop. 1973:27) godtogs kommitténs förslag att endast ett organ skulle ha ansvar för flygtrafiktjänsten. När det gällde den yttre organisatoriska ramen godtogs dock inte kommitténs förslag om ett flygsäkerhetsverk, utan departementschefen föreslog att Luft- fartsverket skulle vara huvudman för den integrerade flygtrafiktjänsten. Det angavs också att en utgångspunkt i det fortsatta utredningsarbetet borde vara att flygtrafiktjänsten gavs ställning som huvudavdelning inom verket. I övrigt ansåg departementschefen att grunddragen i kommitténs förslag i fråga om flygtrafiktjänstens organisation kunde bestå. Som ovan nämnts godkände sedan de riktlinjer som föreslagits i propositionen. I samband med att delegationsbestämmelsen i 6 kap. 3 § tredje styck- et LL infördes (SFS 1986:166) gjordes det inga uttalanden i förarbetena om under vilka förutsättningar det kunde bli aktuellt att tillämpa be- stämmelsen eller om det var tänkt att det skulle ske några avsteg från de principer som drogs upp i prop. 1973:27 (jfr prop. 1984/85:212 s. 161 f.). Enligt utredningens mening finns det inga hinder mot att Luftfarts- verket med stöd av redan gällande bestämmelser överlåter produktion av Flygplatser och den övriga markorganisationen 233 flygkontrolltjänst till annan. Att skall svara för flygtra- fiktjänst i fred för civil och militär luftfart innebär att skall ha det övergripande ansvaret för flygtrafiktjänsten, vari främst in- går att utfärda föreskrifter, svara för behörighetskontroll och utöva till- syn över verksamheten. Det kan dock inte innebära något krav på att måste producera flygtrafiktjänster. Under förutsättning att beaktar de flygsäkerhetsmässiga kraven och att flyg- trafiktjänsten utgör en betjäningsfunktion åt Försvarsmakten bör det stå fritt att överlåta produktionen av alla former av flygtra- fiktjänst till andra operatörer.