sou · GNB377 · 2000-01-01 00:00:00 — De borgerligas strategi var att på konstitutionell väg försöka bryta socialdemokraternas starka ställning i medan socialdemo- kraternas strategi i stort sett gick ut på att bevara densamma, också på konstitutionell väg (1987, 1998). När författningsutredningens förslag kom utsattes det för kritik på en rad punkter. De medborgerliga rättigheterna ansågs ha fått för svagt skydd. Kritik riktades också mot att kungen fortsatt skulle utse statsminister, mot det föreslagna valsystemet och sättet att fatta regeringsavgöranden.14 Enligt en fyrpartiöverenskommelse 1966 beslutades om en total författningsreform och Grundlagbered- ningen tillsattes. 1974 fick en ny regeringsform vilken trädde i kraft och ersatte RF.15 , 1970, hade en annan författningsändring ägt rum som innebar en övergång till enkammarriksdag, direktval med exakt proportionalitet fast med en fyraprocentsspärr samt gemensam valdag i riksdags- och kommunalval. Trots dessa nyheter och sådant som sänkt rösträttsål- der och förstärkning av yttrandefriheten innebar inte författnings- ändringarna några genomgripande förändringar i statsskicket utan var en kodifiering av praxis. Kungamakten hade i praktiken redan urholkats och en förskjutning ägt rum mot som tyngdpunkt för det politiska livet med regeringen som ansvarig verkställare. Här är dock inte de konkreta lösningarna och förslagen, vilka ofta är av teknisk karaktär, de centrala, utan de mer allmänna resonemangen om demokratin och dess förutsättningar. Här ska vi studera betänkande SOU 1963:17 (statsskick. Förslag till regeringsform). Syftet med reformarbetet var att göra en samlad översyn av demo- kratins funktionsproblem och att modernisera författningen. I di- rektiven sägs att: Det demokratiska systemet måste äga arbetsduglighet för att kunna lösa de nya problem, som samhällsomdaningen för med sig. utgör en aktiv folklig kontroll över regeringsmakten en förutsättning för att demokratiens jämlikhets- och rättfärdighetsideal skall kunna förverkli- gas. Detta innebär icke endast att det måste finnas organisatoriska for- mer, som ger människorna möjlighet att göra sitt inflytande gällande. Det fordras också, att de beslutande organen står i en så intensiv och allsidig kontakt med folkopinionen att medborgarna känner sig delakti- ga i de beslut som fattas. Försummas denna sida av samhällsomdaningen blir följden att människorna känner sig maktlösa inför den samhälls- organisation som de själva skall styra (SOU 1963:17). En ständigt förd, allsidig debatt om demokratins problem utgör kanske den bästa garantin för att statsmakten bevarar kontakten med folkopinionen. Direktiven talar också om demokratins socialpsykologiska förut- sättningar: det gäller att skapa sociala förhållanden som ger män- niskor ett intresse i demokratins fortbestånd. Ekonomisk och social jämlikhet utgör en förutsättning för en stabil politisk demokrati. Utformningen av demokratins institutioner är viktig, men det räck- er inte att dessa står i överensstämmelse med den formella demo- kratins principer. De måste också ges former som underlättar och stimulerar den enskildes medverkan i samhällsarbetet. Ett ideal som direktiven formulerar är att människor uppfattar samhällets verk- samhet som ett uttryck för sina egna strävanden och att man kan ge individen största möjliga inflytande inom en samhällsorganisation som uppfyller kraven på att effektivt förverkliga de mål- sättningar folkflertalet har uppställt. Medborgarnas deltagande i statslivet måste visserligen ske huvudsakligen genom . För att den enskilde icke skall känna sig stå utanför avgörandena är det därför av vikt att en nära kontakt upprätthålles mellan väljare och valda. Enligt författningsutredningen bör statsskickets karaktär av folk- styrelse framhävas; dess grundläggande drag är fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. Den moderna folkstyrelsen är – och måste vara – i huvudsak representativ. Valen har dock karaktären av slut- prov i en pågående verksamhet där partierna strävar efter att anpassa sig efter men också inverka på medborgarnas åsikter. Folkomröstningar som normalt återkommande inslag i besluts- fattandet skulle utgöra en fara för den representativa demokratin. Folkomröstning sett som en yttersta garanti för folkstyrelsen och tillämpad ganska sällan gör däremot inte det. Rådgivande folkom- röstning ska vara fri att tillkalla. Beslutande folkomröst- ning i grundlagsärende bör kunna genomföras om minst 1/3 av riks- dagens ledamöter så vill. Men den moderna folkstyrelsen är en folk- styrelse genom partier; partierna samlar medborgarna kring en ge- mensam målsättning, de kanaliserar medborgarnas önskemål och de rekryterar till politiska poster. Organisationers medverkan i politi- ken är på beredningsstadiet inte något problem. Medverkan i be- slutsfattande är mer problematiskt. Förhandlingar mellan organisa- tioner och stater sker genom regeringen och detta riskerar att ställa inför fullbordat faktum, utan möjlighet att revidera en förhandlingsöverenskommelse. Folkrepresentationens (dvs. riksda- gens) beslut bör om möjligt uppbäras av en allmän samhällssyn, som innefattar en totalavvägning av olika berörda intressen och inte byg- ga på ett mekaniskt tillvaratagande av särintressen. En utveckling mot korporativism är därför problematisk. Också partierna bör vara lyhörda för olika gruppers intressen men inte identifiera sig med dem, utan förbehålla sig ett självständigt bedömande av dem. Utredningen konstaterar att regeringsmakten har fått en stärkt ställning till följd av behovet av snabba beslut, av samordning till följd av den statliga verksamhetens expansion, och till följd av sta- tens förhandlingsverksamhet (både nationellt med organisationer och internationellt). Tyngdpunkten i verksamhet har förskjutits mot kontrolluppgifterna. En ledande tanke i författ- ningsarbetet är att försöka stärka ställning och skapa ändamålsenliga former för dess arbete. Idealet som utredningen formulerar är en överensstämmelse mellan väljares vilja och beslut, och en nära kontakt mellan väljare och valda. Ett reformerat valsystem ska enligt utredningen förbättra på denna punkt. Här studerar vi Grundlagberedningens betänkande SOU 1972:15 (Ny regeringsform. Ny riksdagsordning). I den grundläggande demo- kratiförståelsen är kontinuiteten mellan författningsutredningen och grundlagberedningen stor. Fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt är folkstyrelsens fundament. All offentlig makt vilar primärt hos folket. Folksuveräniteten omsätts i ett parlamentariskt och re- presentativt styrelseskick och de individuella fri- och rättigheterna är centrala. Politiskt ansvar framhävs: de valda representanterna svarar politiskt för följderna av de beslut de fattar. De handlar offentligt och deras handlande kan granskas. Medborgarna måste också på annat sätt än genom val kunna ge uttryck för sina meningar och påverka innehållet i de beslut som fattas. Partierna sägs dock vara ett bärande element i vår demokrati. ska ha en dominerande ställning. Liksom talar Grundlagberedningen om den som folkrepresentationen. Rege- ringens ansvar inför betonas. Så länge regeringen tolereras av bör den dock få befogenheter att kunna agera med den kraft och snabbhet som fordras i ett utvecklat samhälle som vårt. Offentlighet och insyn är viktigt för demokratins självkorrige- ring. Öppenhet vid beslutens tillkomst är ett drag som bör utmärka ett demokratiskt statsskick. Besluten och skälen för dem bör kunna bli föremål för granskning i den offentliga debatten. Därför är det viktigt att regeringens normgivningsmakt begränsas. En grundlag som inte drar några gränser för regeringens normgivningsmakt kan tillämpas så att viktiga beslut undandras från offentlig granskning. Offentlig insyn gör också lagar mer genomarbetade och tekniskt bättre. Organisationsväsendet anses viktigt för opinionsbildningen och bidrar till att fördjupa demokratin. Däremot bör inte organisationer vara representerade i beslutsorgan; ett korporativt system är inte önskvärt. Endast rådgivande folkomröstningar bör få förekomma och bör fatta beslut om sådan med vanlig majoritet. Grundlagberedningen är till skillnad från kritisk mot tanken att en minoritet skulle ha rätt att utlösa folk- omröstning då detta skulle kunna försvåra majoritetens möjligheter att genomföra sitt program, som man fått väljarnas mandat för. Om medborgarna sägs att bristande kännedom om partiernas åsikter och en desorientering i politiska specialfrågor kan försvåra åsiktsöverensstämmelse, men att ökat valdeltagande och intensivare valrörelser kan bidra till att förbättra den. Partiernas uppgift är också att påverka medborgarnas åsikter för att på så vis nå bättre överensstämmelse. Det kommunikativa idealet var tydligare i direktiven än i utredningarna som följde. De beslutande organen skulle enligt di- rektiven stå i en så intensiv och allsidig kontakt med folkopinionen att medborgarna kände sig delaktiga i samhällsomdaningen. Grund- inställningen att Det är människors idéer och värderingar snarare än en tekniskt fulländad författning som bär upp demokratin gjorde också att samhällsbetingelser som ekonomisk och politisk jämlikhet var viktiga. Men också utredningarna formulerar idealet om en växelverkan mellan folket och dess valda företrädare så att fattade beslut överenstämmer med väljarnas vilja. Diskussionerna om valsystemet och ett effektivt valgenomslag är uttryck för detta. Betoningen av det representativa systemet, partiernas centrala roll i folkstyrelsen, som folkrepresentationen, och parlamenta- rismen gör dock att den enskilde medborgarens kontinuerliga med- verkan hamnar lite mer i bakgrunden. Möjligheten att utkräva ansvar framstår som det mest centrala. Att demokrati uppfattas proceduriellt är tydligt både direktiv och i de båda utredningarna: demokrati diskuteras i termer av former och metoder. Det participatoriska idealet om deltagande är dock mer framträdande i direktiven än i utredningarna. Men också utredningarna uttalar att rätten och den faktiska möjligheten till inflytande inte är samma sak. Utan organisatoriska former för människors inflytande riskerar rätten till folkinflytande att bli tom. Former för medborgarnas delaktighet måste därför anvisas. Grund- lagarna ska anvisa former för de beslutande organens tillkomst, sam- mansättning och arbete samt för fattande och verkställande av beslut. Kravet på former gäller alla leden i de politiska organens verksam- het. Effektivitetsidealet är framträdande författnings- diskussion, t.ex. i behovet av handlingskraftiga regeringar. Frågan om vilket statsskick som är det rätta ansågs avgjord. Enigheten om de demokratiska värderingarna var stor. Frågan gällde nu det demo- kratiska systemets utformning: Hur ska det demokratiska stats- skicket fungera på bästa sätt? Det främsta måttet blir då effektiviteten, man bedömer statsskicken efter deras resultat när det gäller att skapa stabila förhållanden, sam- ordna skilda intressen, åstadkomma beslut och genomföra fattade be- slut. Effektiviteten ses här inte i motsättning till det folkliga deltagandet; den politiska makten kan både vara effektiv och ligga förankrad hos medborgarna (se även 1997a, 1998). Effekti- vitets- och demokratifrågorna hölls dock tankemässigt isär. Rege- ringens handlingskraft behövde stärkas och medborgarnas delaktig- het säkras men det ena gav inte självklart det andra. Förbättringen av det politiska systemets arbetsduglighet skulle ske parallellt med säkrandet av delaktighet i beslutsfattandet. Nyckelbegrepp konstitutionella demokratidiskus- sion är folksuveräniteten, parlamentarismen, partierna, som folkrepresentationen, men också effektiviteten i samhällsarbetet. Ho- tet tycks främst vara försämrad funktionsduglighet när det gäller att genomföra reformpolitiken, vilket i sin tur skulle kunna få konse- kvenser för demokratin. Annars är det en optimitisk syn på den svenska demokratin som framträder i utredningarna: nu handlar det om att ytterligare förbättra folkstyrelsens teknik. Tankefiguren som resonemangen bygger på är reformpolitikens planerade sam- hällsomvandling. Förväntningen är att det demokratiska systemet ska stå i dennas tjänst. En grundläggande konsensus om samhällets färdriktning tycks förutsättas. Bakgrunden till det tidiga 1970-talets stora demokratiutredning, Ut- redningen om den kommunala demokratin (åren 1970–1975) var den kommunala omvandling som kommunsammanslagningarna och den utökade kommunala verksamheten inneburit. Tiden efter präglades den kommunala verksamheten av expansion. Såväl ökade statliga krav som lokala initiativ var orsaker till detta. En stor del av tillväxten var också en anpassning till samhälleliga struk- turförändringar, inte minst urbaniseringen vilken förde med sig stadsbyggnadskostnader (fastigheter, mark, vatten, avlopp, elför- sörjning). Behovet av specialutbildade tjänstemän ökade. De små kommunernas ekonomiska situation blev allt svårare. Alternativen man stod inför var 1) förstatligande av den kommunala verksam- heten, 2) ökade statsbidrag, 3) interkommunalt samarbete, 4) sam- manslagning av små kommuner till större enheter (och 1983, SOU 1961:9). En ny kommunindelning trädde i kraft . Denna storkom- munreform berörde i huvudsak de små landskommunerna. Rikt- märket vid indelningen var minst 3 000 invånare per kommun. An- talet kommuner minskade från 2 498 till 1 037 (och 1983, 1988). Avfolkningen av landsbygden fort- satte dock liksom serviceutbyggnaden och också kommun- indelning befanns otillräcklig. 1962 beslutades om kommunblocks- reformen, enligt vilken de nya kommunerna skulle byggas kring livskraftiga tätorter, s.k. centralorter. Alla kommuner borde vara så stora och ekonomiskt bärkraftiga att de kunde ombesörja centrala samhällsuppgifter. Minst 8 000 kommuninvånare ansågs nu krävas. Storleken varierade dock kraftigt mellan kommunerna; vissa blev storstadskommuner. Förslaget i utredningen (SOU 1961:9) var att sammanslagningarna skulle ske successivt och på frivillig basis. 1969 beslutade emellertid om en tvångsvis sammanslagning, ett beslut som togs i parlamentarisk oenighet. Den socialdemokratiska majoriteten ansåg att de frivilliga sammanslagningarna gick för lång- samt och drev igenom reformen mot de borgerliga partiernas vilja (1998). Reformen genomfördes –1974 och innebar en minskning till 278 kommuner. Indelningsreformens anhängare stödde sig på effektivitetsargu- ment. Sammanläggningen till större kommunala enheter var nöd- vändig för att kommunerna skulle kunna fullgöra sina uppgifter och för att verksamheten effektivt skulle kunna samplaneras (och 1983:23). och karakteriserar detta som uttryck för en centralistisk samhällssyn. I reforman- hängarnas argumentation ingick också ett självstyrelseargument: om inte småkommunerna slogs samman till större enheter skulle kom- munerna få ge avkall på sitt självbestämmande och tvingas till exem- pelvis interkommunal samverkan. Självstyrelsen skulle mista sitt reella innehåll. Det kommunala självstyret skulle också undergrävas av det ekonomiska beroendet av staten. Motståndarna till indel- ningsreformen företrädde en mer decentralistisk syn och de åbero- pade demokratiargument mot reformen. Genom sammanläggningar till större enheter skulle antalet kommunpolitiker sjunka kraftigt. Detta skulle leda till att medborgarnas möjlighet att delta i och på- verka det kommunala arbetet kraftigt skulle beskäras (och 1983: 24). Huvudkritiken mot indelningsreformen avsåg alltså konsekvenserna för den kommunala demokratin. drar slutsatsen att socialdemokraterna med kommunindelningsreformen aldrig avsåg att skapa politiskt själv- ständiga kommuner utan bara förvaltningsmässigt självständiga kom- muner, som skulle kunna verkställa reformer utan att vara beroende av andra kommuner (1998:181). Socialdemokraterna betraktade den kommunala självstyrelsen i perspektiv av den nationella reformpoli- tiken; kommunerna måste vara funktionsdugliga och ändamålsenliga när det gällde att realisera rikspolitiska målsättningar (1998:103 ff.). De borgerliga betonade mer den kommunala självstyrelsens självständiga ställning i relation till den nationella staten och dess reformambitioner. Med detta inte sagt att demokratifrågan var ovik- tig för socialdemokraterna. Enligt deras sätt att resonera var det vik- tigt att demokratiska institutioner får förutsättningar att fungera effektivt, för att kunna motsvara medborgarnas förväntningar vad gäller service. Annars riskerar medborgarna reagera med misstänk- samhet eller likgiltighet inför demokratin som sådan. Tankegången var att större kommuner ger större effektivitet, vilket i sin tur verkar stimulerande på demokratin (Fiskesjö 1973). genomgick den kommunala styrelsen stora förändringar, där en del är att hänföra till kommunsammanslag- ningarna medan andra snarare var en följd av expansionen i den kommunala verksamheten. (där förtroende- männen skötte beredning av ärenden liksom verkställigheten) ersat- tes av professionella tjänstemän, och antalet heltidsanställda tjänste- män ökade kraftigt. och talar om den i det närmaste tvåhundaprocentiga ökningen av tjänstemannakåren mel- lan 1965 och 1979 (1983:294). Kommunsammanslagningarna följ- des av en kraftig minskning av antalet förtroendevalda. Enligt utred- ningen om den kommunala demokratin fanns det års in- delningsreform 150 000–200 000 kommunala uppdrag. 1968 fanns det ca 105 000 och när reformen var genomförd 1974 ca 42 000 uppdrag (SOU 1975:41, 28). innebar kommunsammanslagningarna att ett 100-tal förtroendemän skulle ha hand om de uppgifter som tidigare mer än dubbelt så många skött inom samma geografiska område (1983:293). För- troendevaldas roll ändrades från att själva förvalta till att styra för- valtningen. Heltidsanställda förtroendevalda sågs som ett sätt att balansera tjänstemännens ökade makt. –1974 arbetade den statsvetenskapliga kom- munalforskningsgruppen med omfattande undersökningar. Frågan man ställde sig var: Vad kommer kommunindelningsreformen att få för konsekvenser för den kommunala självstyrelsen och demo- kratin? Eftersom reformen motiverats med hänvisning till effekti- vitetsvärden skulle effektiviteten undersökas, men i fokus stod framför allt konsekvenserna för demokratin. Då kommunblocks- reformen var genomförd först blev detta delvis en undersök- ning av hur demokratin fungerade i de gamla kommunerna (Wester- ståhl 1970, 1987).16 Några slutsatser från kommunalforsknings- gruppen var att värden knutna till den direkta demokratin minskar vid en övergång från små till stora kommuner: Kommuninvånarna får längre och sämre direkta kanaler till beslutsfattarna. Avståndet mellan väljare och valda ökar, personkännedomen om förtroende- valda är lägre i mindre kommuner än i större, och förtroendeman- nakåren är i socialt avseende mindre representativ för valmanskåren ju större kommunerna är. Valaktiviteten är högre i större kommuner och valarbetet mer partipolitiserat. Forskargruppen drog slutsatsen att demokratin ändrar karaktär i större kommuner (1975:42 f.). Utredningen om den kommunala demokratin Utredningen om den kommunala demokratin med dess huvudbe- tänkande demokrati får representera 1970-talets demo- kratidiskussion i SOU (SOU 1975:41).17 Den djupgående kommu- nala omvandlingen motiverade enligt utredningsdirektiven en över- syn av formerna för medborgarinflytandet. Genomgripande föränd- ringar av den kommunala verksamhetens omfattning och inriktning hade ändrat förutsättningarna för den kommunala demokratin: 1) utvidgningen av den kommunala verksamheten, 2) det ökade be- roendet mellan stat och kommun och mellan riks- och kommunal- demokratiska frågor, 3) kommunsammanslagningarna, 4) föränd- ringarna i den kommunala nämndorganisationen (centralisering av nämndverksamheten), och 5) utökad planering (med ökade krav på långsiktighet och samordning). Uppdraget skulle också ses mot bakgrund av de senaste decenniernas demokratidebatt och krav på att människor ska få medinflytande på olika sam- hällsområden och kunna påverka och utveckla sin omgivning. Ut- redningen skulle överväga åtgärder för att stärka den kommunala demokratin och den kommunala självstyrelsens lokala förankring. Nya förutsättningar kräver nya arbetsformer för demokratin, var tanken. Utgångspunkten för utredningen var dock att den svenska demokratin är och förblir en representativ demokrati. Samhällsför- ändringarna hade inte förändrat dessa grunder för den kommunala demokratin. Följaktligen spelar partierna en central roll när det gäl- ler att vidga medborgarinflytandet över de kommunala frågorna. Effektiviteten i systemet beror ytterst på partiernas förmåga att forma och genomföra en politik som överensstämmer med med- borgarnas önskningar, står det i direktiven. De politiska partierna har att sammanväga olika intressen och intar därför en särställning när det gäller att kanalisera medborgarnas önskemål; de utgör basen för de förtroendevaldas arbete. I partierna utformas det långsiktiga arbetet och kontakter hålles med medborgarna. Men utredningen säger att om det framtida samhället ska kunna formas efter medborgarnas önskemål krävs ökad medver- kan från dessa. En ökad kommunikation mellan medborgare och förtroendevalda är eftersträvansvärd även mellan valen. För att uppnå god åsiktsöverensstämmelse mellan väljare och valda krävs ett intensivt och ömsesidigt informationsutbyte. Därmed ges medborgarna möjlighet till medinflytande även mellan valen. Här är personliga kontaktvägar viktiga, men även massmedia. Vid- gade kontaktytor mellan förtroendevalda och medborgare är önsk- värda; utredningen noterar att det minskade antalet förtroendevalda med kommunsammanslagningarna inneburit en viss försämring därvidlag. Debatt och meningsutbyte är centralt och möjligheter till detta bör underlättas. Medborgarna bör få möjlighet att framföra önskemål, synpunkter och krav, men det ankommer sedan på de folkvalda att väga ar- gumenten och fatta beslut. De förtroendevalda har det politiska an- svaret. Även om utredningen finner det självklart att de företags- demokratiska strävanden som kommer till uttryck i samhället som helhet även skall komma till uttryck på den kommunala nivån, förblir den representativa demokratin modellen. De ökade kraven på direkt medverkan i kommunalpolitiken ryms emel- lertid mycket väl inom ramen för strävandena att fördjupa det repre- sentativa systemet. En vidsträckt medborgarmedverkan utgör i själva verket en förutsättning för att den representativa demokratin skall fun- gera väl. Men syftet bör främst vara att åstadkomma en vidgad medverkan genom partier och andra folkrörelser. Jämte partierna är alltså folk- rörelserna viktiga. Genom att gå samman och arbeta för någon gemensam idé har med- borgarna i vårt land alltsedan demokratins genombrott medverkat i samhällsarbetet. Den svenska demokratin kan av tradition kännetecknas som en folkrörelsedemokrati. I första hand gäller det alltså att vitalisera det representativa syste- met och göra det mer funktionsdugligt. Både att påverka i rollen som serviceutnyttjare och som anställd innebär vissa principiella och praktiska problem, enligt utredningen. Den politiska – dvs. repre- sentativa – demokratin måste vara överordnad sådant inflytande. Att ofta ha folkomröstningar är också för utredningen svårt att förena med ett representativt system. De förtroendevalda företräder med- borgarna och är de som förverkligar den kommunala självstyrelsen. Goda möjligheter för alla medborgare att åta sig ett förtroendeupp- drag är i sin tur ett villkor för en fungerande demokrati. Särskilda åtgärder bör riktas till informations- och resurssvaga grupper för att stimulera deras delaktighet. En allsidig representation bör eftersträ- vas.