sou · GNB329 · 2000-01-01 00:00:00 — Till Statsrådet och chefen för försvarsdepartementet Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå former för samordning av viss civil och militär utbildning inför internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Enligt direktiven (dir. 1996:109) fick utredaren inom ramen för utredningsuppdraget och i samarbete med berörda myndigheter också anordna och koordinera utbildningar. förordnade chefen för försvarsdepartementet statsrådet , ambassadör att vara särskild utredare. Som sekreterare förordnades överstelöjtnant . Byråassistenten har på halvtid varit knuten till utredningen. Till stöd för utredarens arbete organiserades en referensgrupp med representanter från , , Försvarsdepartementet, Försvarsmakten (Högkvarteret, och ), , , , Social- styrelsen, /Kollegiet för bistånds- och utvecklings- studier, Forum för fredstjänst/Kristna Råd, Röda Korset och . Gruppen har under arbetets gång utgjort ett dialog- forum, varit rådgivande samt följt utredningens framskridande. Arbetet har bedrivits med en hög grad av personliga kontakter såväl i som utomlands. Det grundläggande för utredarens ställningstagande och förslag är det förändrade konfliktmönstret i världen. De flesta konflikter i världen är inte stridigheter längs gränser eller andra tydliga frontlinjer. Det är mer förekommande att motsättningar och våld förekommer inom stater i stället för som tidigare mellan stater. Det nya konfliktmönstret ställer nya krav på världssamfundet och de aktörer som söker bistå de drabbade samhällena. Aktörerna måste var väl insatta i den regionala problematiken och de särskilda förutsättningar som gäller för modern internationell konflikthantering. De måste också ha kunskaper om andra aktörers mandat, kapacitet och begränsningar. Det är först när vi har kunskap om varandra som vi kan få full effekt av våra gemensamma insatser Utredaren har även haft en verkställande funktion. I den funktionen har utredningen, inom ramen för utredningsuppdraget, lämnat förslag till regeringen samt initierat, anordnat och koordinerat utbildningsprojekt. Arbetet har bedrivits under benämningen: Samordnaren av utbildning för internationella insatser. Utredningen får härmed överlämna betänkandet (SOU 1999:29) Internationell konflikthantering - att förbereda sig tillsammans. Uppdraget är med detta slutfört. Brief Summary in English..................................................................... Terminologi och avgränsningar ................................................ Internationell konflikt- och krishantering - en gemensam uppgift för många parter ............................................................. Verksamhetsfältets miljö och aktörer ........................................ Frågor som debatteras.............................................................. Tendenser i utvecklingen .......................................................... Utbildningsinstitutionerna har förändrats ................................... Utbildning i inför internationell konflikt- och Verksamhet i snabb förändring................................................. Behov av samordning/samverkan i stort...................................... Det internationella perspektivet ................................................ De finansiella ramarna ............................................................. En ny disciplin ......................................................................... Nätverk - möjligheter och begränsningar................................... Att föra samman civila och militära kulturer............................. Förslag och rekommendationer ................................................... Ett svenskt kompetenscenter..................................................... 7.1.1 Institutet föreslås få följande uppgifter:.................................. 7.1.2 Styrelseformer, finansiering och bemanning........................... 7.1.3 Utbildningens innehåll........................................................... Rekommendationer beträffande ansvarsfördelningen mellan Organisatoriska och administrativa överväganden..................... Nordiska och internationella kontakter...................................... Bilaga 1 - Aktörer i ........................................................... Bilaga 2 - . Peacekeeping Bilaga 3 - Förkortningar .............................................................. Bilaga 4 - Kontakter .................................................................... Bilaga 5 - Deltagare i kontakt- och referensgruppens möten.......... Bilaga 6 - Projekt som utredningen genomfört, initierat eller Bilaga 7 - Kommittédirektiv......................................................... Bilaga 8 - Litteraturförteckning.................................................... Det internationella samfundets sätt att hantera konflikter har genomgått omvälvande förändringar . Omställningarna har till stor del skett som ett resultat av de förändrade konfliktmönstren i världen. Det som framför allt är nytt är att väpnade konflikter numera allt oftare utspelas inom stater. Krig är inte längre huvudsakligen kraftmätningar längs gränser eller andra tydliga frontlinjer. Det nya våldet förekommer allt oftare mellan olika folkgrupper och har tenderat att utveckla sig efter nya, ärelösa normer, fjärran från internationella konventioner och krigets klassiska lagar. Resultatet har ofta blivit att de grundläggande statliga strukturerna försvagats, ofta i så hög grad att regeringarna i de drabbade länder saknar förmåga att ta ansvar för de grundläggande samhälleliga funktionerna. Efter det slut har det också blivit vanligare att länders sätt att hantera interna konflikter utsätts för kritiskt granskning, eller t.o.m. intervention från det internationella samfundets sida. Ett ökat ansvar faller därmed på världssamfundet och de aktörer som söker bistå de drabbade samhällena. Det är inte tillräckligt att kortfristigt möta de humanitära behoven, eller att utplacera freds-bevarande militära förband eller observatörer längs internationella gränser eller stilleståndslinjer i avvaktan på att parterna själva, med eller utan hjälp, skall lösa konflikterna. Det är alltså inte längre fråga om att enbart lindra symptomen. Det internationella samfundet måste också försöka undanröja orsakerna till konflikten. Det vore naturligtvis önskvärt om väpnade konflikter kunde förhindras genom effektiva förebyggande åtgärder. Stora an- strängningar görs för att få till stånd sådana verktyg. I de fall då före- byggande åtgärder inte kunnat användas eller varit verkningslösa blir situationen emellertid ännu mer komplicerad. Detta innebär att en rad åtgärder bör vidtagas , och i integrerade former: Striderna måste fås att upphöra och säkerheten förstärkas så att fördrivna människor kan återvända till sina hem; de humanitära behoven skall tillfredsställas; de grundläggande orsakerna till konflikten bör analyseras och parterna ges hjälp att förhandla om kortfristiga och permanenta lösningar; den ekonomiska aktiviteten skall ges möjlighet att åter komma igång genom bistånd eller investeringar; samhälls-institutioner såsom polisväsendet och andra delar av det legala systemet måste återuppbyggas eller skapas; det civila samhället måste förstärkas. Allt detta skall dessutom ske i en anda av respekt för människor och kulturer i de drabbade områdena, som all verksamhet måste genomsyras av ett starkt stöd för de mänskliga rättigheterna och utföras med demokratiska principer som ledstjärna. Det finns ett stort antal aktörer som deltar i den internationella konflikthanteringen. Förutom FN-systemets olika delar och andra internationella organisationer som Röda Kors-rörelsen, har regionala mellanstatliga organisationer som , , EU/VEU, OAU, SADC m.fl. fått alltmer framträdande roller i detta sammanhang. Därtill kommer den explosionsartade tillväxten av enskilda frivillig- organisationer - internationella, regionala eller nationellt förankrade - som deltar i arbetet, ofta med statliga nationella biståndspengar som viktig finansieringskälla. De många aktörerna är givetvis en betydande tillgång men förorsakar stora samordnings- och samverkans- problem. Nya verktyg för konflikthantering har tagits fram och arbetet med att formulera nya recept fortsätter oförtrutet, inte minst vad gäller den förebyggande verksamheten. Det återstår emellertid att övervinna betydande hinder innan det internationella samfundet kan prestera integrerade insatser som generellt kan anses vara både effektiva och tillräckligt flexibla. har sett stora variationer i uppfattningen om insatsernas utforming och huvudmannaskap. Tilltron till FN:s förmåga att leda stora multifunktionella insatser minskade efter problemen i Bosnien och , trots att liknande insatser bara hade ansetts vara särskilt lämpade för FN. har såväl NATO som kraftigt utökat sina engagemang på det konflikthanterande/fredsfrämjande området, men ingen av de regionala organisationerna har kunnat axla FN:s mantel att genomföra insatser som innehåller civila komponenter och militära förband . , som reglerar den fredliga samexistensen mellan de forna kontrahenterna i Bosnien, är emellertid ett exempel på ad hoc- arrangemang som förutsätter omfattande aktiviteter från omvärldens sida. Svårigheterna har delvis sitt ursprung i svårknäckta folkrättsliga nötter, såsom motsättningarna mellan principen om icke-inblandling i andra länders inre angelägenheter, å ena sidan, och synen på mänskliga rättigheter som kategoriskt okränkbara, å den andra. De legala och organisatoriska svagheterna i de internationella och regionala organen gör det dessutom svårare att få till stånd integrerade och multi- funktionella insatser. framstår det som en alltmer angelägen uppgift att hitta lämpliga organisatoriska former för denna typ av uppdrag. Den utbildning som ägt rum i inför engagemangen i konflikthanterande verksamhet har varit, och är, av god kvalitet, både vad gäller den utbildning för militära förband och stabsofficerare och för civila polisinsatser som äger rum vid Försvarsmaktens Internationella Kommando (), och den utbildning för bistånds- och humanitär personal och vissa andra kategorier som äger rum inom Sida, och ett par enskilda organisationer. Även ett antal folkhögskolor har kurser som förbereder personal för bistånds- verksamhet, dock inte specifikt för arbete i områden som drabbats av väpnat våld. Universitetens utbildning och forskning kring freds- och konfliktfrågor har fått en alltmer praktisk tillämpning och kontakt har etablerats mellan universiteten och andra utbildnings-institutioner, såsom Försvarshögskolan. Den utbildning kring mänskliga rättigheter och humanitär rätt som drivs av organisationer och institutioner som Röda Korset, m.fl. har kommit alltmer i fokus. Vad gäller den tvärsektorella och gränsöverskridande utbildningen har inte nått lika långt. Ingen myndighet eller organisation har uppdraget eller resurserna att förbereda personal från alla de områden och aktörer som är aktuella i den moderna internationella konflikt- hanteringen. Enligt utredningens mening är det angeläget att möjligt skapa de institutionella förutsättningarna för en sådan tvär- sektorell kompetensutveckling i . Liknande institutioner har börjat uppstå på en del håll i andra delar av världen och det känns angeläget att på ett tidigt stadium anpassar sig till detta synsätt och mönster. Det är också av stor betydelse att skapa ett kompetens- forum där svenska aktörer, både myndigheter och enskilda organisa- tioner, kan föras samman med internationella och regionala aktörer. Inte minst är det viktigt att de aktörer som spelar en ledande roll i de organiserade flerdimensionella internationella insatserna, dvs FN- systemets olika delar samt regionala organ som , , EU/VEU, OAU m.fl. kan dras in i utbildningsverksamheten. Eftersom dessa organ själva har ett stort, och växande, utbildningsbehov för sin personal finns goda möjligheter till ett gott internationellt samarbete om förutsättningar i övrigt är gynnsamma. Det går inte att blunda för det faktum att det på området finns aktörer som inte är vana vid att samarbeta innan de möts i de internationella konfliktområdena. Det är därför viktigt att skapa en plattform där alla inblandade parter kan känna sig hemma och att ingen känner sig tvingad att delta i kompetensutveckling inom ramar som satts upp av någon annan, möjligen konkurrerande, institution. Det har varit min målsätt- ning att föreslå skapandet av ett organ som åtminstone alla svenska deltagande myndigheter och organisationer känner ett gemensamt ansvar för. Verksamheten bör upplevas som en tillgång inte som ett hot mot den egna organisationen. Det är min starka uppfattning att vi har att göra med en ny disciplin som är under snabb utveckling. Det är viktigt att erbjuda en kreativ och nyskapande miljö där idéer och tankar från alla de olika sektorerna kan samordnas och utvecklas. Detta görs bäst genom att skapa en permanent institution som har till uppgift att hantera just den gränsöverskridande och gemensamma kunskapsbasen. Ett institut av detta slag bör kunna spela rollen av en smältdegel där idéer och erfaren- heter kan blandas och utvecklas och återföras som ny och förbättrad kompetens till institutets avnämare. Institutet bör dessutom utformas på ett sådant sätt att det kan bistå berörda departement i med gränsöverskridande kompetens vid planeringen inför flerdimensionella insatser. Behoven och verksamheten går således utöver vad vanliga nätverk kan åstadkomma. Nätverk är viktiga och skall uppmuntras och understödjas men är inte tillräckliga för att möta dagens och morgondagens behov på området. Jag föreslår därför upprättandet av ett svenskt kompetenscenter i form av ett verksamhet i kris- och konfliktområden, med uppgift att genomföra utbildning samt stimulera utvecklings- arbete, samordning och samarbete inom detta område. Institutet föreslås få namnet: "för internationell konflikthantering och fredsuppdrag". Institutet bör bl.a. få följande uppgifter: ·Koordinera lämpliga delar av den statliga sektorns utbildning inför internationella uppdrag i kris- och konfliktområden. ·Initiera och stimulera till gemensamma insatser för utbildning och kapacitetsutveckling i samverkan med internationella och regionala organisationer samt intresserade enskilda organisationer inom och utom landets gränser. ·Genomföra kurser, seminarier och konferenser inom ansvarsområdet. ·Stimulera till utveckling och utprövning av nya metoder och modeller för utbildning och kapacitetsutveckling för internationella uppdrag i kris- och konfliktområden. ·I samordning och samarbete med berörda aktörer i och utlandet bygga upp en resursbank med uppgifter om personer, erfarenheter och utbildningsverksamhet med anknytning till ansvarsområdet och i detta sammanhang spela en samordnande roll vid rekryteringen av personal för tjänstgöring i konfliktområden. ·Utveckla samarbetet mellan berörda myndigheter, utbildnings- institutioner och enskilda organisationer i frågor som berör utbildning inför internationella uppdrag i syfte att åstadkomma maximalt utnyttjande av tillgängliga resurser. ·Delta i uppföljningen och utvärderingen av flerdimensionella och integrerade insatser ("lessons learned") samt i anslutning till detta bedriva viss forskning. ·Stödja regeringen med kompetens vid planeringen av internationella multifunktionella insatser och annan internationell kris- och konflikthantering. ·Stödja andra svenska myndigheter vid utformningen av utbildning inför internationell verksamhet. ·Sprida information om kurser och seminarier i och utlandet och vid behov samordna svenskt deltagande i internationella kurser och seminarier inom institutets ansvarsområde. Institutets styrelseformer och personalstyrka bör organiseras på ett sådant sätt att institutet uppfattas som en gemensam tillgång för de berörda myndigheterna och organisationerna. Institutets totala storlek och verksamhet blir givetvis beroende av den ambitionsnivå som stats- makterna kan finna lämplig. Jag gör bedömningen att en personalstyrka på ett femton-tal personer och en årlig budget på skulle ge en betydande effekt. Verksamheten bör huvudsakligen finansieras genom direkta anslag över statsbudgeten inom ramen för de medel som står till förfogande för kris- och konflikthantering inom utgiftsområdena fem, sex och sju (och internationell samverkan, total-försvar och internationellt bistånd). Det finns en rad ämnen och frågeställningar som bör tas upp i den gemensamma och integrerade utbildningen. Inom utredningen har identi- fierats några områden som lämpar sig särskilt väl för institutets verk- samhet, givetvis i samarbete med de institutioner som står för special- kompetensen. Listan är långt ifrån fullständig och måste dessutom ses över då och då i ljuset av gjorda erfarenheter. ·Kunskap om aktörerna i den internationella konflikthanteringen Att känna till vilka de viktigaste återkommande aktörerna är - deras organisation, mandat och arbetssätt - blir allt viktigare för att deltagare i konflikthanteringen skall kunna agera på ett korrekt sätt och ta välgrundade beslut. ·Legala aspekter av interventioner i internationella konflikthärdar Allt djupare insikter krävs i de internationella rättssystem som går under beteckningarna folkrätt, humanitär rätt och mänskliga rättigheter. Kännedom om mänskliga rättigheter och den humanitära rätten är praktiskt taget oumbärlig kunskap för all personal i konfliktområden. Barns situation och rättigheter i konfliktområden är ett exempel på områden som bör uppmärksammas. Under ämnes- området faller också kunskap om olika sätt att legitimera närvaro i konfliktområden, säkerhetsrådets och de regionala organisationernas folkrättsliga kompetens samt de avtal som i övrigt kan reglera ramarna för interventioner. Praktiskt taget alla inblandade aktörer hamnar i situationer där det krävs kunskap om konfliktlösning och fredsskapande. Det har blivit självklart att kunskaper från den akademiska freds- och konflikt- forskningen, liksom praktiska erfarenheter från fredsskapande arbete, bör infogas i utbildningen. De principiella frågeställningarna kring uppförandekoder och etiska problem bör vara föremål för behandling. De psykosociala aspekterna av konflikthantering är ett annat viktigt område. Förhandlings- och medlingsteknik blir allt värdefullare kunskaper. Liksom tidigare bör varje myndighet och organisation som sänder ut personal i fält, eller på annat sätt deltar i den internationella konflikthanteringen, bära huvudansvaret för att personalen får lämplig grundutbildning. Förslaget går således inte ut på att ersätta myndig- heternas och organisationernas nuvarande utbildnings-plattformar men söker etablera en högre gemensam nivå. Institutet förväntas kunna ge råd och stöd åt respektive myndighets och organisations utbildnings- ansvariga vid utformningen av grund-utbildning. Institutet skall också ha möjlighet att ordna utbildning för aktörer som är små eller oerfarna på Att ordna seminarier kring en viss region eller problemområde bör vara en annan viktig uppgift. Det är angeläget att den specialkompetens som redan finns inom viss institutioner kan komma till nytta även för andra aktörer. Jag rekommen- derar därför bl.a. att kunskaper och erfarenheter rörande språkutbildning och kulturkännedom utnyttjas även av andra myndig- heter såsom Försvarsmakten, och i högre utsträckning . Att ha nära kontakter med de stora internationella och regionala aktörerna på området kommer att vara en förutsättning för framgångsrik verksamhet. Detta gäller både de mellanstatliga organisationer som har huvudansvaret för de stora och sammansatta insatserna eller på annat sätt spelar viktiga roller i konflikthanteringen och den växande skaran av utbildningsinstitutioner på området. Den nordiska samordningen av utbildningen på det militära freds- främjande området har varit framgångsrik. Dessvärre saknas det upp- arbetade kanaler för att diskutera förberedelser inför civila eller multifunktionella konfliktinsatser. Jag föreslår därför att regeringen, i samråd med övriga berörda nordiska regeringar, söker etablera sådana kanaler. Brief Summary in English Two years ago the Swedish Government appointed a training coordinator for international missions to conduct an inquiry with the aim of developing an integrated civilian and military training system for international conflict management. The inquiry was a joint initiative by the Ministry for Foreign Affairs and the . The task involved both military and civil aspects of training for humanitarian and/or peace support missions. The terms of reference also specified that the proposed system was to be open both to broad international participation and the NGO community. Funds were allocated to be used for different pilot projects within the field of integrated training. During these two years the commission of inquiry has conducted or supported a number of training programmes and seminars within the field. This document contains the final report of the commission of inquiry. The last decade of the present millennium has seen dramatic changes in the international approach to conflict management. These changes have occurred as a result of the new patterns of violent conflict. Most of the wars that attract international attention today are not conducted between states, or along borders or other front-lines. Instead we see violent struggle occurring between different ethnic or religious groups, often with an intensity and lack of humanitarian consideration that shocks the rest of the world. In some cases the internal strife results in a more or less total breakdown of governmental structures. In others, the way the national leadership tries to handle the conflict is closely scrutinised by the rest of the world. As we have seen in Kosovo and elsewhere, international or regional interventions in order to put an end to brutal and bloody civil wars have become options in world politics. At the same time, the search for preventive tools which can be used before the armed conflict breaks out continues. 16 Brief Summary in English However, now that the international community has raised the level of ambition in conflict management, we must ask ourselves if we have the necessary competence to match this ambition. It is obviously no longer sufficient to meet the direct humanitarian needs resulting from the conflict, or to deploy peacekeeping troops along cease-fire lines in anticipation of a possible future political or diplomatic solution. We must, of course, still do these things, but we must also do a lot more. The tasks facing the world community are difficult and complex. Many different things must be done, and they must be done simultaneously, by a large number of actors. The armed struggle must be stopped and a level of security guaranteed for the suffering population. Humanitarian needs must be met. The roots of the conflict should be analysed and the parties be given help in finding short-term or permanent solutions. The economies of the affected regions must be given boosts through investments. Physical infrastructure and society's institutions need to be restored and rehabilitated. All this must be done in a framework of respect for the peoples and cultures of the regions, and with respect for human rights and democracy as guiding principles. The number of actors involved in international conflict management can sometimes be staggering: peace support missions, inter governmental organisations of many different types, the ICRC and other members of the Red Cross family, and many different kinds of non- governmental organisations. Bosnia is a good example. Nobody seems to know exactly how many international actors there are in Bosnia. A figure of 600 is sometimes quoted. The international Council of () publishes a directory of humanitarian and development agencies operating in Bosnia and .