sou · GNB3144 · 2000-01-01 00:00:00 — var remisslistorna uppdelade i två delar; i den första angavs de instanser, främst vissa statliga myndigheter, vilka enligt skrivelsen ålades att svara, i den andra bereddes kommuner, organisationer och vissa myndigheter tillfälle att svara. Vi har övervägt fördelarna med att återgå till denna tidigare ordning, men inte funnit några. Enligt vår bedömning höjs effektiviteten om bered- ningen i förstärks och fördjupas från det att ett utredningsbetänkande överlämnas till regeringen och till dess att det går ut på remiss. Vi avser då inte bara sådana elementära insatser som ett mera ge- nomtänkt urval av remissinstanser och en förnuftig avvägning av tidsutrymmet för de olika instansernas remissarbete. Färre men fylligare remissvar. Remissarbetet på myndigheterna kostar grovt räknat per remissvar. Det kan tyckas litet men sammanlagt kan kostnaderna för de remissvar som kom- mer in från de statliga myndigheterna uppskattas till ca . Vi konstaterar dessutom att det vore önskvärt med fler fylliga och analytiska remissvar, vilket skulle innebära än- nu högre kostnader. Det är därför viktigt med en noggrannare be- redning på ansvarigt departement inför varje remiss. Starkare politisk styrning av remissarbete. Ett sätt att stärka styr- ningen av remissväsendet är att i ökad utsträckning peka ut vilka frågor departementet önskar belysta och att specialdestinera vissa frågor till någon eller några remissinstanser. Dock bör inte myn- digheternas rätt att ta upp även andra aspekter inskränkas. Det senare förslaget är inte nytt. Men vår genomgång av de 122 remisskrivelserna har visat att det i endast 7 fall har funnits någon sådan anvisning. Det är uppenbart att denna åtgärd, som var vanligare inte längre utnyttjas i någon större utsträckning. Formellt sett har det inte skett någon förändring av remissreglerna, endast praxis har ändrats i förhållande till den rekommendation som ges i Statsrådsberedningens anvisningar (senast reviderade ) under rubriken av remisser och remissvar: försöker man numera allt oftare att tala om för remissinstanserna vilka delar av ett betänkande som regeringen i första hand vill ha synpunkter på. Därigenom besparas remissin- stanserna onödigt arbete med att i ett, kanske omfattande, betän- kande plocka ut den eller de delar som rör dem. Den som får en remiss som är begränsad till någon bestämd del av ett betänkande får naturligtvis lämna synpunkter också på övriga delar. Avsikten med att begränsa remissen är bara att underlätta remissin- stansens arbete. Omvänt gäller naturligtvis att en remissinstans alltid kan begränsa sitt yttrande på lämpligt sätt. Dessa anvisningar kan därför med fördel utformas mera stringent i fråga om kraven på departementen och remissinstanserna. Sam- mantaget pekar detta också på behovet att med jämna mellanrum ta reda på hur kraven efterlevs (se även förslag 3 och 5). Förslag 2: Öka kraven på svaren från de statliga myndigheterna Statliga myndigheter är skyldiga att svara på remisser. Trots detta händer det att statliga myndigheter helt avstår från att svara. Till detta kommer att många av remissvaren från myndigheter (liksom från andra remissinstanser) är ytterst kortfattade och innehåller mycket lite substans. Kortfattade svar på högst en sida där t.ex. x-myndigheten inte har några erinringar mot utredningen och dess förslag är vanliga. Men sådana kortfattade formuleringar kan dölja antingen flera må- naders ingående beredning eller att man tagit mycket lätt på upp- giften. Vi har granskat remissvaren på de tio betänkanden som enligt och Bofinken visade på stora brister i utredningarnas analys och metoder. Genomgången visar att det finns risk att detta slags brister inte uppmärksammas av remissin- stanserna. Våra intervjuer visar också att de största bristerna i remissvaren var dels att det ofta är otydligt eller oklart vad en remissinstans egentligen anser, dels att vissa myndigheter eller andra remissin- stanser ofta levererar sitt vanliga standardsvar eller käpphästar, där den konkreta kopplingen till aktuell remiss är oklar. Flera av de intervjuade framhöll också att det är viktigt att in- stanser som RRV och Statskontoret svarar ingående, eftersom de inte representerar något särintresse. Statliga myndigheter kan där- emot ha särintressen på samma sätt som organisa- tioner och företag. Flera av de intervjuade menade att remissvarvet bland särintressena är viktigt, eftersom det främst syftar till att kontrollera att faktaunderlaget för förslag och beslut är korrekta. Remissarbetet kommenteras sällan när det talas om regeringens styrning av myndigheternas verksamhet. Vi har gått igenom regle- ringsbreven för RRV och Statskontoret. I Statskontorets regle- ringsbrev finns inte ordet remiss nämnt. I RRV:s däremot anges under rubriken regeringsstöd att RRV:s remissyttranden bör koncentreras till det ekonomiska beslutsunderlaget samt till frågor där verket har ett aktuellt eget underlag. Vidare anges att verkets totala kostnader för remissvaren inte får öka. Om remisshanteringen skall fungera som fakta- och kvalitetsgranskning av utredningsförslag krävs att riktlinjerna för remissarbetet förtydligas. Detta kan göras inom ramen för styrningsdialogen med myndig- heterna. Ett sätt att öka kvaliteten kan vara att ställa särskilda krav på RRV och Statskontoret att de dels skall granska kvaliteten på faktaunderlag och utredningsmetoder som använts, dels i ökad ut- sträckning komma in med alternativa analyser och beräkningar. Vi har i denna studie endast granskat remissvar på slutbetän- kanden från kommittéerna. Men departementen remitterar ibland också delbetänkanden eller andra rapporter från kommittéerna. Till detta kommer att olika rapporter från myndigheter i varierande utsträckning också remitteras av departementen, förutom att stat- liga myndigheter själva kan remittera egna rapporter till andra myndigheter för yttrande. Det är dock viktigt att påpeka att myn- digheterna inte har någon svarsplikt i det senare fallet. Förslag 3: Förstärk det offentliga samtalet med organisationerna Vi har visat att organisationerna avstår från att svara på remisser. Intervjuerna har både pekat på att re- missinstitutet är viktigt och att andra sätt (t.ex. hearingar, lobby- verksamhet och informellt samarbete kring beslutsunderlag) att påverka är viktiga komplement men inte kan ersätta remisserna samt att man av ekonomiska skäl tvingas begränsa remissarbetet mer . Detta innebär att man noggrannare avgör vilka remisser man skall svara på men också att man får beakta hur mycket resur- ser man kan lägga ner på de remisser man svarar på. har fallstudierna visat att svaren från organisationerna för fram synpunkter och påpekanden som får effekt i den fortsatta berednings- och beslutsprocessen både i departe- menten och i . Det är därför enligt vår mening viktigt att bryta den utveckling som inneburit att många organisatio- ner tvingats nedprioritera remissarbetet. Det offentliga samtalet mellan regeringen och organi- sationerna i besluts- och beredningsprocessen behöver stärkas. Självfallet kan inte departementen beordra organisationerna att svara på remisser. Det räcker inte heller att – som våra fallstudier visat – yttranden kan ha stor betydelse i beredningsarbetet och leda till korrigeringar i de slutliga förslagen som läggs till . Men det borde vara möjligt att på samma sätt som vi föreslagit när det gäller de statliga myndigheterna, noggrannare specificera vilka frågor som man särskilt önskar få belysta. kan ju en organisation ta upp vad som helst och skriva om det, men en tydli- gare beställning skulle kanske underlätta och bidra till att åter flytta en stor del av dialogen och samtalet till en offentlig arena. Det är en fördel om det även finns en offentlig dialog med organi- sationerna. Det är ett faktum att alla regeringar oberoende av poli- tisk färg har officiella kontakter med organisationerna. Men att en stor del av dessa kontakter sker genom offentligt samtal är viktigt ur demokratiskt perspektiv. Dels kan innehållet i detta samtal komma alla till del genom att remissvaren finns och kan läsas, dels består organisationssverige inte bara av de stora organisationer som kan ha kontinuerliga kontakter med departementen. För nya före- ningar och organisationer, t.ex. invandrarorganisationer, är detta en mycket viktig kanal för att föra fram synpunkter, eftersom de inte förekommer särskilt ofta på remisslistorna. Förslag 4: Följ upp och utvärdera remissväsendet Utredningsväsendet har varit fö- remål för utredningar, kritik och diskussion. Mycket av kritiken i avhandling är fortfarande giltig och kritik av kommit- téväsendet i hans memoarer (Minnen II, 1951) är bitvis svidande. Men remissinstitutet, som enligt flera av dem vi intervjuat, är en viktig och integrerad del av beredningen av ett ärende från direktiv, via utredning fram till politiskt beslut, har inte granskats på samma sätt, varken av forskare eller inom utredningsväsendet. bör återkommande följa upp och ut- värdera remissinstitutet. Regeringen avger en skrivelse till i samband med att kommittéberättelsen avlämnas där kommittéväsendet i varie- rande utsträckning kommenteras. Någon redovisning av statistik över remissinstitutet eller någon uppföljning eller utvärdering har oss veterligen aldrig genomförts. Det är inte heller önskvärt att en sådan ingående redovisning görs , men när departementen formellt sett är en enda myndighet, , torde det vara både möjligt och rimligt att i varje fall med mellanrum ange omfattningen av remissväsendet. Ett gemensamt diariesystem ger också bättre förutsättningar. Förslag 5: Lägg ut remissvaren på hemsida Genom den moderna IT-tekniken finns samtliga regeringspropositioner, utredningar m.m. tillgängliga på Internet. Detta har ökat tillgängligheten för medborgarna. PC-tätheten i är internationellt sett mycket hög. För den som inte har egen dator finns i ökad utsträckning möjlighet att få information genom datorer på folkbibliotek, i skolor och vid universitet och högskolor eller via datorer på arbetsplatserna. Remissvaren finns emellertid inte tillgängliga. Samtliga remissvar läggs ut på hem- sida, information . Den dag remissvaren skickas in elektroniskt blir detta mycket en- kelt. Men skulle det inte vålla några större kostnader att med hjälp av olika typer av scanner-lösningar lägga in remissva- ren. 2Bakgrund, syfte och metod Det statliga utredningsväsendet som en del av den svenska förvalt- ningsmodellen har har varit föremål för många studier och rapporter. De har behandlat förändringar i kommittéväsendet, utredningstiderna, kvaliteten på betänkandena och utredningsväsendets roll i olika avseenden i den politiska be- rednings- och beslutsprocessen. Men nästa led, remissinstitutet, har inte kartlagts och studerats på samma ingående sätt. I och Bofinken (Ds 1998:57) konstaterades bl.a. att kvaliteten brister i fråga om utredningarnas dokumentation, data och analys. Det har inte gjorts någon granskning av hur remissvä- sendet fungerar. Vad händer när en kommitté avlämnat sitt slut- betänkande? Vad innebär remissbehandlingen och hur omfattande är remissinstitutet? som ett öppet sam- tal? I detta kapitel beskrivs bakgrund och uppläggning närmare. Remissväsendet har inte stått i fokus för forskning och utredning- ar på samma sätt som kommittéväsendet. Men ett forskningspro- jekt pågår om remisserna vid den statsvetenskapliga institutionen vid under ledning av – ett forskningsprojekt som snart kommer med sina första rapporter.1 1 I en kommande forskningsantologi från , Avkor- porativisering och lobbying (Forskarvolym XIII, SOU 1999:121) av , , och behandlas remissväsendet kortfattat under rubriken beredningskorporativism. I de fall remissinstitutet beskrivits närmare, har det gjorts inom ramen för den forskning som handlar om samhället och intresseor- ganisationerna. Professor i har 1992 i sin bok Samhället och de organiserade intressena tagit upp organisationernas medverkan i remissarbetet (s. 64 f.). Den framställningen bygger i sin tur på uppsats in Swedish Law-Making 1922–78. Remisscirculation of Swedish government official reports. redovisar hur remissarbetets betydelse hänger intimt samman med utredningsväsendets och återger statistik över hur olika typer av remissinstanser medverkat – 1968. konstaterar vidare, bl.a. med studie som källa, att organisationerna själva sätter möjligheten att få lämna remissvar mycket högt. I den tidigare litteraturen fann vi bara några av svaren på våra frågor om remissinstitutets betydelse. I denna rapport behandlas hela remissväsendet, även den del som gäller de statligas medver- kan. Syftet med den här rapporten är att ta upp frågor kring remissvä- sendet och dess betydelse i den demokratiska berednings- och be- slutsprocessen. – under förutsättning att det ut- nyttjas effektivt – kan bidra till en allsidig kommunikation i sak- frågor, till kritisk analys av åtgärdskonsekvenser, till alternativa problemlösningar och till transparens i fråga om politiska positio- ner och eventuella intressemotsättningar. Betydelsen av remisshanteringen lyftes fram kom- mittéberättelse (Skr. 1998/99:103). Där framhölls följande med hänvisning till regeringens förvaltningspolitiska proposition (prop. 1997/98:136) att ..det statliga kommittéväsendet och remissförfa- randet hör till grundstenarna i den svenska förvaltningstraditionen och måste präglas av hög kvalitet och integritet (s. 6). Längre fram understryks att kommittéväsendets demokratiska funktion är...påtaglig och väl värd att värna om (s. 7). Genom remisserna och den följande hanteringen av dessa mö- ter politiker och tjänstemän i departementen synpunkter och be- dömningar direkt från statsförvaltningen och medborgarna indi- rekt representerade av organisationer och föreningar. Den enskilde medborgaren har också möjlighet att inkomma med remissvar. Indirekt deltar också media genom bevakningen av remissopinio- nerna. Det har ibland kritiserats att utredningar i viss utsträckning inte längre remitteras. I stället ersätts ibland det traditionella remissvarvet med s.k. hearingar (utfrågningar) eller seminarier, antingen innan ett betänkande publiceras eller efter det att det publicerats. revisorer har också i sin rapport efterlyst bättre kvalitet i remissammanställningarna. I samma regeringsskrivelse (s. 9) i en kommentar till rapporten från Riksdagsrevisorerna fastslås följande. Remissbehandling skall vara huvudregeln i lagstiftningsärenden. Remissmöten, utfrågningar etc. kan användas som en del av bered- ningsförfaranden, om ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och beredningsförfaranden. Som huvudregel gäller att remisstiden skall vara , kommuner och landsting kan behöva på sig. Vilka som skall få remissen skall noga övervägas. Möjligheter till begränsad remiss finns, dvs. att remissinstanserna uppmanas att yttra sig över vissa delar av betänkandet. Remissammanställningar skall göras och utförliga anvisningar om detta lämnas. Dels skall en summarisk sammanfattning göras till stöd för det fortsatta beredningsarbetet, dels skall en separat sammanställning utarbetas. Den senare kan göras i form av en klippsammanställning som, om den blir alltför tungläst, kan behö- va bearbetas. Syftet med vår studie har varit att se i vilken utsträckning dessa riktlinjer redan har slagit igenom och att studera hur departemen- ten använder eller inte använder remissinstitutet, omfattningen, vilka som är de mest frekventa remissinstanserna, hur vanligt det är med alternativa analyser i remissvaren och i vilken utsträckning remissinstitutet fungerar som ett instrument för kvalitetsgransk- ning. När det gäller remisserna och kvaliteten har vi sett berednings- och beslutsprocessen som en kedja där kvalitetskontroll kan före- komma på en rad olika punkter. Berednings- och beslutsgången kan skrivas i följande steg. Innan en utredning tillsätts utarbetas dess direktiv in- ternt i departementet, och delas för synpunkter i flera omgångar, ibland även till berörda organisationer och myndigheter. Någon öppen dialog förekommer däremot inte. Otydliga direktiv kan leda till brister i utredningens underlag och förslag. Under själva utredningsarbetet är det kommitténs upp- gift att svara för att underlag och analys håller hög kvalitet. Under utredningsarbetet är det vidare, om inte särskilda anvisningar ges i direktiven, kommitténs eller enmansutredarens uppgift att fatta beslut om inriktning, utredningsmetoder, att lägga ut uppdrag på expertis eller statliga myndigheter för att säkra ett högkvalitativt beslutsunderlag. När en kommittés arbete är avslutat överlämnas slutbe- tänkandet till regeringen. Vanligen remissbehandlas slutbetänkan- dena. Om det skulle förekomma kvalitetsbrister i utredningens underlag och analys kan dessa elimineras eller rättas till under re- missbehandlingen inför den fortsatta beredningen. Remissbehand- lingen utgör i princip det sista ledet, där kvalitetskontroll och al- ternativa förslag och analyser kan föras fram. Därefter vidtar departementets beredning av förslag och remissvar och ta fram och formulera regeringens förslag (vanligen proposition). Det torde inte vara en uppgift för departementen att under detta fortsatta beredningsarbete granska beslutsunderlaget och kontrollera elementära svagheter t.ex. i form av statistiska analyser. Inte heller är det en uppgift för den fortsatta beredningen i utskott att utföra kvalitetsgranskning av detta slag. Vi har i studien avgränsat uppgiften till att omfatta remissbehand- lingen av slutbetänkanden från kommittéväsendet. Remissväsendet är dock större. För det första remitteras delbetän- kanden och olika rapporter från kommittéerna. För det andra fö- rekommer att t.ex. statliga myndigheter remitterar utredningsrap- porter för synpunkter till andra statliga myndigheter. Slutligen re- mitteras också revisorers rapporter. Dessa tre senare kategorier av remisser ingår inte i studien. Huvudförfattare till rapporten och ansvariga för innehållet är och . har svarat för underlaget till kapitel 3. har varit huvudansvarig för fallstudierna (kapitel 5) och för kapitlen om utfråg- ningar (kapitel 4) och om kvaliteten (kapitel 6). Intervjustudien har genomförts av och . Under arbetets gång har vi haft hjälp av en referensgrupp som läst, granskat och lämnat konstruktiv kritik. I referensgruppen har suttit generaldirektör , , huvudsek- reterare i , docent , redaktör , redaktör och generaldirek- tören Hans Löwbeer. För att belysa remissväsendet ur olika perspektiv som redovi- sats i föregående avsnitt genomfördes fem olika delstudier. Nedan beskrivs kortfattat syftet för respektive delstudie och underlag, metod etc. Varje kapitel avslutas med att de viktigaste slutsatserna summeras. Slutsatser och förslag till förändringar återfinns i kapi- tel 1. Delstudie 1: Remissväsendets omfattning och inriktning För att få en överblick över kommittéväsendets omfattning, vem som får remisserna och vem som svarar gick vi tillväga på följande sätt. Vi valde att begränsa studien till remisser på slutbetänkanden från kommittéväsedet. Detta av flera skäl, bl.a. fanns redan grund- uppgifter från den tidigare . Grundfakta samlades in om de 142 slutbetänkanden som över- lämnades till regeringen och . dessa remitterades 125 betänkanden. Uppgifter om remisshante- ringen av dessa lades in i en databas. Det gällde uppgifter om vilka som fick betänkandet på remiss, vilka som svarade, vilka som sva- rade utan att finnas med på remisslistan (spontansvar) m.m. (För den tekniska redovisningen m.m. se kapitel 3.) Delstudie 2: Utfrågningar i stället för remisser revisorer har tagit upp problemet med att ett ökat an- tal utfrågningar (hearingar) tenderar att ersätta det traditionella remissförfarandet. För få en snabb och grov överblick har vi genom sökningar i diarierna vid två stabsmyndigheter, RRV och Statskontoret, kartlagt hur vanliga sådana utfrågningar är, vilka departement som mest utnyttjar instrumentet och om antalet ökat eller minskat. Delstudie 3: Från betänkande till beslut – fem fallstudier För att mera i detalj kunna belysa remissvarens effekter på eller inflytande över berednings- och beslutsprocessen har vi även ge- nomfört fallstudier. För att få en bild av hur besluten kan påverkas av remissvaren valde vi att studera utredningar, inom områden som direkt påverkar medborgarna och därigenom i varierande grad handlar om demokratin i samhället. Ett annat urvalskriterium var att granska några fall, som även hade ingått i ESO:s tidigare kvali- tetsgranskning av slutbetänkanden. I fallstudierna ingår därför utredningar, vilkas syfte såväl varit att lösa aktuella problem som att komma med överväganden kring långsiktiga politiska mål. Detta i stället för att göra ett slumpmäs- sigt urval av betänkanden. Tyngdpunkten i analysen ligger på en beskrivning av själva remissförfarandet. Formen för remissinstansernas tillstyrkanden respektive av- styrkanden har klassificerats. Vidare redovisas hur långa remissva- ren är (antal sidor) och i vilken utsträckning de innehåller kvali- tetskritik, alternativa förslag eller konsekvensanalyser. Ambitionsnivån i remissvaren har vi bedömt i en stigande skala från korta svar som innehåller enbart avstyrkande eller tillstyrkan- de till yttranden och motiveringar som är utförliga respektive mycket utförliga. Utgångspunkten för dessa variabler har varit de krav på remissvaren som ställs i Statsrådsberedningens promemo- ria. Delstudie 4: Remissväsendet som kvalitetsgranskare Kvaliteten i utredningarna är otillräcklig, bl.a. i fråga om utredningsmetoder.2 Detta problem skulle vara mindre, om remissinstitutet är ett effektivt instrument för att granska kvalite- ten. I den tidigare rapporten granskades ett slumpmässigt, stratifi- erat urval om 20 rapporter . I tio av dessa be- fanns kvaliteten genomgående vara låg. Vi har här granskat i vilken utsträckning RRV, Statskontoret och närmast ansvarig sakmyndighet uppmärksammat kvalitets- bristerna. Delstudie 5: Remissväsendets styrka och svagheter – en intervjustudie För att få en mera allmän och heltäckande bild av remissernas be- tydelse räcker det inte med att studera dokument och statistik. Därför genomförde vi i en mindre, femte delstudie några intervju- er. Intervjuerna genomfördes som öppna samtal utifrån en inter- vjuguide (se bilaga). Frågorna handlade om hur remissvaren och remissammanställningarna utnyttjas i berednings- och beslutspro- cessen i departementen och i , hur praxis förändrats m.m. För att få en så bred täckning som möjligt med få intervjuer valde vi att intervjua fem personer med bred erfarenhet från forsk- ning, från , från organisationerna och . 2 Se Ds 1998:57. En överblick över remissväsendet kräver uppgifter om dess om- fattning. Vad remitteras och vad remitteras inte? Till vilka skickas remisserna? Vilka svarar och vilka svarar inte? Vilka skickar in spontana yttranden utan att vara tillfrågade? Hur långa är remissti- derna? Finns det t.ex. något samband mellan korta remisstider och låg svarsfrekvens? Redovisningen bygger på en genomgång av remisser av de slut- betänkanden från kommittéer (i ) som publicerades och (18 månader).1 Sammanlagt överlämnades 142 slutbetänkanden till regeringen un- der 1997 och och som ingår i den databas som vi lagt upp för arbetet med denna delstudie.2 Skillnaderna är stora mellan departementen i fråga om hur många slutbetänkanden som publicerats (tabell 3.1). 1Vår genomgång bygger på uppgifter från departementens diarier, Rege- ringskansliets arkiv, och uppgifter som läm- nats till oss av handläggare på departementen. Urvalet bygger på Ds 1998:57 Kommittéerna och bofinken. 2Betänkandet SOU 1997:185 Nyckeln till Mega-bytet som har handlagts på . Anm. Bygger på uppgifter ur diarier. Betän- kanden som direkt efter att de överlämnats från utredningen fly t- tats till ett annat departement för beredning har här räknats till det senare departementet.