sou · GNB3124 · 2000-01-01 00:00:00 — Det betyder att det inte finns någon skillnad mellan (disponibel) inkomst, totala utgifter och totala kostnader för konsumtion. Teorin kan då formuleras i termer av kompenserande förändring av hushållens inkomster. För-ändringen av ett teoretiskt levnadskostnadsindex blir lika med den relativa förändring av de disponibla inkomsterna som möjliggör en oförändrad konsumtions- standard då priserna ändras. I en värld med hushållssparande – såväl i finansiella tillgångar som i realkapital, t.ex. egnahem – blir situationen betydligt mer komplicerad. Sparandet innebär att kostnaden för periodens konsumtion skiljer sig från den disponibla inkomsten, och utgifterna skiljer sig från kostnaden t.ex. beroende på konsumtionskrediter och/eller ränte- betalningar. Man ställs inför valet mellan kostnads-, utgifts- och (nöd- vändig) inkomständring som underlag för indexberäkningen. Om man vill välja inkomstalternativet tillkommer ytterligare komplikationer, som har att göra med dels inkomstberoende skatter och bidrag, dels tillräknade inkomster av typen egnahemsinkomst. Enligt min mening bör indexdefinitionen baseras på kostnaden för oförändrad konsumtionsstandard i de perioder indexberäkningen avser. Indexberäkningar utifrån inkomst- eller utgiftsalternativen skulle behöva byggas på komplicerade flerperiodsmodeller för hushållens konsumtions- och sparandebeslut. Skälen för att välja kostnads-ansatsen och dess innebörd på olika delområden skall diskuteras mer ingående i senare avsnitt av betänkandet. Det finns betydande skillnader mellan olika länder, redan då det gäller den grundläggande synen på vad ett konsumentprisindex bör mäta. Med viss förenkling kan man här tala om två skolor. Den ena utgår från begreppet levnadskostnad och menar att ett index skall mäta förändringen av kostnaden i pengar för att ett representativt hushåll, eller ett aggregat av hushåll, skall kunna bibehålla en bestämd konsumtions- standard. Den andra deklarerar helt enkelt att index skall mäta genomsnittlig prisförändring för en bestämd korg av konsumtionsvaror och –tjänster. I principiella uttalanden ansluter sig och , liksom , till det första synsättet. ansluter sig och ett flertal europeiska länder explicit till den andra tradi-tionen. SOU 1999:124 Användningen av index och utgångspunkter för dess utformning 29 också legat till grund för det europeiska harmoniserade indexet, HIKP. Det svenska konsumentprisindex hör otvivelaktigt hemma i den förstnämnda traditionen, vilket klart framgår av motiveringarna i grundläggande utredningstexter på området (SOU 1943:8 och SOU 1953:23). Ett mått på den allmänna prisutvecklingen skall ange hur mycket pri- serna i genomsnitt förändras från en tidsperiod till en annan. Av flera skäl är det dock långt ifrån självklart hur ett sådant genomsnitt skall beräknas. För att välja mellan olika tillvägagångssätt måste vi bli mer konkreta med avseende på måttets innebörd. Utredningens uppdrag är begränsat till att avse prisindex för hushållens konsumtion. En lämplig utgångspunkt för ett sådant index är att det skall mäta effekten av prisförändringar på de kostnader hus- hållen har i egenskap av konsumenter, d.v.s. som förbrukare av kon- sumtionsvaror och tjänster. En sådan utgångspunkt är konsistent med den ekonomiska indexteorin. Syftet med ett prisindex är således att mäta effekten av pris- ändringar. Förändrad tillgång eller kvalitet på varor och tjänster som kan användas fritt, utan direkt kostnad för användaren, beaktas således inte. Det gäller såväl kollektiva nyttigheter, t.ex. inom områdena miljö och infrastruktur, som de varor och tjänster, t.ex. på miljö- och sjukvårdsområdena, som tillhandahålls fritt för individuell konsumtion. Däremot, i den mån konsumenter är villiga att betala mer för exempelvis en miljövänligare vara, skall det tolkas som en kvalitets-skillnad. Varans miljöegenskaper uppskattas och värderas då på samma sätt som andra egenskaper; hållbarhet, design etc. Effekter av förändringar i externa förhållanden, såsom klimat, miljö och olycksrisker, avspeglas således inte i index. I relation till index- teorin får detta tolkas som att KPI är ett betingat levnadskostnads-index, där dessa faktorer antas vara konstanta. I praktiken finns dock här en del tolkningsproblem, t.ex. i fråga om försäkringspremier. Med levnadskostnader avses hushållens samtliga direkta kostnader för förbrukning av varor och tjänster. Beräkningsgrunderna påverkas alltså inte av politiska värderingar – t.ex. av vad som anses önskvärt att de politiska välfärdssystemen kompenserar för. Inga kostnader för kon- sumtion utesluts a priori, även om nyttigheterna är ohälsosamma eller t.o.m. illegala. Hela det pris hushållen betalar för konsumtionsvaror och -tjänster bör uppfattas som kostnad för konsumtion, även om en del av priset utgörs 30 Användningen av index och utgångspunkter för dess utformning av indirekt skatt. Däremot betraktas inte de indirekta kostnader för konsumtion, som kan anses föreligga genom att hushållen får betala skatt på inkomst och förmögenhet för kollektiv finansiering av konsumtionstjänster, som levnadskostnader i denna mening. Skälet är att det där inte finns något samband mellan det enskilda hushållets kostnad för skatten och dess förbrukning av ifrågavarande tjänster. Motsvarande avgränsning gäller i fråga om subventioner och transfereringar till hushåll. Det pris, eller den avgift, hushållen faktiskt får betala för varan eller tjänsten är det relevanta priset, även då det utgör en liten del av den totala kostnaden – återstoden subventioneras eller utgör offentlig konsumtion. Direkta (icke varuanknutna) transfere- ringar beaktas däremot inte i levnadskostnadsindex. Det finns emellertid ett antal avgränsningsproblem i fråga om skatter och subventioner. Ett exempel är fastighetsskatten på småhus – formellt sett är den en direkt skatt, men den är direkt knuten till en bestämd typ av konsumtion. kan (avdragsrätten i) kapital-inkomst- beskattningen betraktas som en indirekt subvention till boende i egnahem och bostadsrätt. Behandlingen av bostadsbidrag och av inkomstberoende taxor vållar också svårigheter i detta sammanhang, liksom avgränsning- en mellan direkta skatter och vissa typer av avgifter. Vi återkommer till dessa tillämpningsfrågor i senare kapitel. När det gäller behandlingen av direkta skatter och transfereringar bör framhållas, att s.k. levnadskostnadsindex ursprungligen, såväl i som i flertalet andra länder, beräknades inklusive direkt skatt. I avskaffades dessa index (bruttoprisindex) först . Skäl för och emot användning av bruttoprisindex som komplement till KPI diskuteras i kapitel 8. Kostnadsansatsen innebär i princip att hushållens kostnad för att utnyttja varor och tjänster skall ligga till grund för indexberäkningen. Hushållens kostnader för de varor och tjänster, som förbrukas i nära anslutning till anskaffningstidpunkten, kan föras till och är lika med de belopp man fått betala (anskaffningspriset). Detsamma gäller för varaktiga varor som saknar andrahandsvärde och där hela kostnaden därför belastar anskaffnings- perioden. För andra varaktiga varor är situationen mer komplicerad. Ett index definierat i termer av kostnaden för vad hushållen konsumerar bör där i princip mäta priser/kostnader som belastar var och en av perioderna. Prisbegreppet för (användning av) sådana varaktiga varor är att jämföra med en hyra. Då hushållen själva äger varorna kan kostnaden också uppfattas som skillnaden mellan dessas värde vid periodens början och periodens slut plus kostnaden för finansiering. SOU 1999:124 Användningen av index och utgångspunkter för dess utformning 31 antingen genom en hyresekvivalentmetod eller genom en mot denna svarande kostnadskalkyl. I praktiken tillämpas emellertid periodisering endast vid beräkning av boendekostnader i egnahem. För andra varaktiga varor som t.ex. hushållens bilar, möbler och hushållsmaskiner accepteras en förenklad metod, som innebär att hela inköpspriset räknas som en kostnad . Detta måste givetvis betraktas som ett markant avsteg från en strikt kostnadsansats. Det är emellertid en förenkling som tillämpas internationellt, såväl i fråga om konsumentprisindex som i nationalräkenskaperna. i det svenska KPI innehåller ett mått på kostnaden för utnyttjande av småhus plus uppvärmnings-, reparations- och andra driftskostnader. Beräkningen av detta slags boendekostnader är dock problematisk i flera avseenden, och proble-men diskuteras närmare i kapitel 5. Mått baserade på förändringar av hushållens utgifter för konsumtion är inte användbara för beräkning av konsumentprisindex. Det finns i allmänhet inget direkt samband mellan förbrukningens/kostnadernas fördelning över tiden och fördelningen över tiden av utgifter i form av kontantinsatser, amorteringar och räntebetalningar. Inte heller går det att entydigt knyta utgiftsändringar till prisändringar – de kan i stället till stor del bero på (påtvingade eller av hushållen valda) förändringar i finansieringssätt. Om hushållens valfrihet i fråga om finansiering vore starkt begränsad, skulle utgifts-baserade mått kunna ha relevans som mått på prisändringars inverkan på hushållens likviditet. Detta är emellertid enligt min mening inte en uppgift för konsumentprisindex. Så långt gäller diskussionen vilka priser som har relevans för index- beräkningen. Nästa fråga gäller vilken (eller vems) konsumtion som bör läggas till grund för sammanvägningen av dessa priser eller pris- ändringar. Vi har redan konstaterat, att den varukorg som hushållen väljer vid rådande priser och inkomster bör läggas till grund för index- beräkningarna. Vidare handlar det, tills vidare, enbart om ett allmänt konsumentprisindex, för hela hushållskollektivet, inte om ett kategori- prisindex. Här krävs emellertid ytterligare precisering för att klargöra vilken avgränsning av konsumtionen som bör gälla i ett svenskt konsument- prisindex. Svenska hushålls inkomster används huvudsakligen för inköp och konsumtion i . I en icke obetydlig omfattning sker dock konsumtion också utomlands. Inköp görs i utlandet dels i samband med resor, dels via postorder, internet etc. för konsumtion i . På motsvarande sätt svarar utländska hushåll för en del av konsumtionen och inköpen av konsumtionsvaror i . Det finns följaktligen ett 32 Användningen av index och utgångspunkter för dess utformning antal alternativa kriterier för avgränsningen av ett svenskt konsument- prisindex: a)konsumtion i hushåll som är bosatta i , b)konsumtion som sker i , c)konsumtion av varor och tjänster som köpts i . Om det huvudsakliga syftet med index är att ge underlag för kompen- sation eller för bedömning av hushållens inkomstutveckling, borde det i princip inte spela någon roll var inköpen eller konsumtionen sker. Varukorgen borde då definieras enligt a) ovan. Vill man i stället belysa svensk inflationstakt i ett stabiliseringspolitiskt perspektiv, så är det å andra sidan rätt uppenbart att priserna vid inköp i bör ligga till grund för beräkningen. Möjligen kan det också på andra grunder hävdas, att priser vid inköp i andra länder inte bör ha någon relevans för hur inkomster regleras i . En sådan grund kan vara, att det svenska samhället inte kan anses ha påtagit sig ett ansvar för förhållandena i andra länder eftersom det inte kan påverka dessa förhållanden. Ändå torde anknytningen till svenska hushåll eller svenska inkomster ligga närmast till hands vid användning av konsumentprisindex för kompensations-ändamål. Utan tvivel är detta också fallet då index används för att beräkna realinkomstförändringar. I praktiken beräknas emellertid konsumentprisindex i alla länder med priserna vid inköp av konsumtionsvaror och tjänster inom landet som grund, medan vikterna vanligen är hushållsbudgetdata, som avser sammansättningen av inhemska hushålls konsumtion. Ett konsument- prisindex kan därför ofta karakteriseras som ett mått på prisutveck- lingen för inhemska hushålls inköp inom landet. Ett skäl för denna avgränsning är beräkningstekniskt; det har ansetts bli alltför resurskrävande att få fram underlag beträffande pris- utvecklingen för hushållens inköp utomlands. Detta måste fortfarande betraktas som ett avgörande skäl för att utgå från priser vid inköp i vid beräkning av KPI. Med hänsyn till den snabba utveck-lingen i riktning mot mer internationaliserad konsumtion – såväl genom turistresor och bosättning utomlands som genom hushållens direktinköp från utlandet – kan det dock finnas anledning att överväga förändringar av beräkningsgrunderna i detta avseende. Förbättrad täckning skulle i så fall kunna åstadkommas genom att på områden med betydande direktinköp utomlands göra kompletterande prismätningar eller utnyttja andra länders prisstatistik. Behovet av en sådan utvidgning bör bedömas av SCB och . SOU 1999:124 Användningen av index och utgångspunkter för dess utformning 33 Vid bestämning av konsumtionsvikter i ett prisindex omfattande många hushåll med olika köpkraft och skilda konsumtionsmönster, aktualiseras också frågan vilken vikt som skall ges åt varje enskilt hushålls konsumtion. Nuvarande konsumentprisindex syftar till att ge ett mått på hur mycket kostnaden för hela kollektivets sammanlagda konsumtion förändras till följd av prisändringar. En kostnadskrona har lika stor betydelse för viktberäkningen oavsett vilket hushåll som använder den, och vikten för en viss vara utgörs följaktligen av hus- hållens sammanlagda konsumtion av varan. Ett index som beräknas utifrån denna vägningsprincip kallas plutokratiskt index. När index används för kompensationsändamål, är ett plutokratiskt index inte uppenbart det bästa alternativet. Varukorgen påverkas i allmänhet mer av konsumtionens sammansättning i ett hushåll med hög inkomst än av dess sammansättning i ett hushåll med lägre inkomst (höginkomsthushållet ges högre vikt), eftersom gruppen höginkomst- hushåll har större genomsnittskonsumtion. Alternativet kallas ett demokratiskt index och innebär att varje hus- håll, eller kanske snarare varje konsumtionsenhet, ges samma vikt. Den implicita vikten för varje vara bestäms då av dess genomsnittliga andel av hushållens/konsumtionsenheternas varukorgar, till skillnad från dess andel av den samlade konsumtionen. Ett demokratiskt index kan alltså beskrivas som ett ovägt genomsnitt av samtliga hushålls individuella levnadskostnadsindex – eventuellt vägda med antalet konsumtions- enheter i respektive hushåll. Ett demokratiskt index, såväl som ett kategoriprisindex, ställer betydligt större krav på detaljerat viktunder-lag än ett allmänt, plutokratiskt index. Beräkning av ett allmänt, demokratiskt prisindex skulle emellertid enligt min mening inte väsentligt förbättra användbarheten för kompen- sationsändamål. Som underlag för att beräkna köpkraften hos speciella grupper (t.ex. pensionärer), eller för reglering av specifika inkomst- källor, har såväl det demokratiska som det plutokratiska indexet klara brister. Om en högre grad av precision eftersträvas i sådana samman- hang, framstår användning av kategoriprisindex, avseende de aktuella hushållskategorierna eller inkomstslagen, som mer näraliggande än beräkningar av ett demokratiskt index. Vi återkommer till frågan om kategoriprisindex som alternativ eller komplement till ett allmänt konsumentprisindex. 34 Användningen av index och utgångspunkter för dess utformning Mot bakgrund av grupperingen av användningsområden i avsnitt 2.1 skall vi här ange några allmänna utgångspunkter för KPI:s utformning. Preciseringar och mer utförliga motiveringar presenteras i de följande kapitlen. En viktig utgångspunkt för utredningens överväganden och förslag är att index skall beräknas utifrån prisförändringarnas inverkan på hus- hållens kostnad för konsumtion. Index skall ange (i görligaste mån approximera) hur prisförändringarna påverkar kostnaden för att bibe- hålla oförändrad konsumtionsstandard, oavsett orsaken till prisänd- ringarna. Teorin för levnadskostnadsindex har mest påtaglig relevans, då index används för kompensationsändamål. Som framgår av vår senare diskussion (i kapitel 4) rörande kostnader för användning av varaktiga varor, finns här tolkningsproblem som måste beaktas vid val av beräkningssätt för bl.a. egnahemsposten i KPI. Praktiska hänsyn gör också att man tvingas avstå från strikt tillämpning av kostnadsansatsen för många varaktiga varor. Som vägledande princip bör dock kunna slås fast att: Om syftet med index är att bilda grund för priskompenserande inkomstöverföringar och reglering av skatteskalor, bör ett levnads- kostnadsindex utgöra norm för utformningen. Index bör så långt det är praktiskt möjligt mäta prisändringarnas inverkan på kostnaderna för hushållens konsumtion (inte på utgifter eller hushållens behov av likviditet). Slutsatsen gäller oavsett om inkomstöverföringarna sker mellan den offentliga sektorn/socialförsäkringssystemet och hushållen eller inom den privata sektorn, och självklart också om syftet är att ge ett allmänt mått på förändring av hushållens levnadskostnader. Som framhölls inledningsvis syftar kompensationsanvändningen av index via basbe- loppet i allmänhet till att realvärdesäkra bestämda belopp som överförs till hushåll (t.ex. pensioner eller underhållsbidrag), inte till att fylla ut hushållets totala disponibla inkomst till oförändrad köpkraft. Ett undantag är socialbidragen, men där baseras beräkningarna inte på totalindex/basbelopp utan på en speciellt sammansatt varukorg. Det återstående exemplet i punkt 1 ovan – d.v.s. pris- eller hyres- uppräkning i långsiktiga avtal – har knappast någon tydlig anknytning till levnadskostnadsindex. I den mån syftet är att kompensera säljaren för kostnadshöjningar, är ett konsumentprisindex överhuvud taget inte en naturlig utgångspunkt. Det här är ett av flera exempel där KPI används i brist på bättre för ändamål som ligger långt från dess egentliga syfte. SOU 1999:124 Användningen av index och utgångspunkter för dess utformning 35 Sådana användningsområden kan inte ges någon större vikt, när utformningen av konsumentprisindex skall bestämmas. När syftet är att mäta förändringar av realinkomster eller real konsumtion (punkt 2 i avsnitt 2.1 ovan) är anknytningen till ett teoretiskt levnadskostnadsindex svagare än i fallet med kompensation. Ändå torde i praktiken de idealiska måtten för beräkning av realinkomständringar inte skilja sig mycket från kompensationsmåtten – bl.a. är betydelsen av varusubstitution vid ändrade relativa priser ungefär densamma. Samma huvudprinciper för utformning av index kan tillämpas, oav- sett om användningsområdet är beräkning av realinkomständringar eller kompensation. Valet av index att användas för fastprisberäkning (deflatering) av konsumtionsvärden eller andra mått i löpande priser i nationalräken- skaperna blir beroende av vilket slags mått på volymutvecklingen som eftersträvas – vill man ha ett volymindex av typ Laspeyres så behövs ett prisindex av typ Paasche etc. Man bör dock kunna förutsätta att de önskemål beträffande delindex i KPI, som kan härledas från detta slags användning, tillgodoses genom särskilda bearbetningar. De är därför inte avgörande för utformningen av officiella indexberäkningar. I båda de behandlade fallen aktualiseras frågor om vems eller vilkas konsumtion som avses. Strikt tillämpning av principerna för levnadskostnads- eller kompensationsindex förutsätter att indexberäk- ningen grundas på konsumtionens sammansättning i de hushåll kompensationen avser. Detsamma kan hävdas gälla beträffande beräk- ningar av hur realinkomster eller konsumtionsvolymer har utvecklats för avgränsade kategorier hushåll, t.ex. av reallönernas utveckling för hela löntagarkollektivet eller för bestämda grupper av löntagare. Frågorna om avgränsning och om behov av kategoriprisindex disku- teras närmare i kapitel 8. Tills vidare väljer vi följande utgångspunkt: Endast om det finns en betydande, systematisk avvikelse mellan ut- vecklingen av totalindexet och indexet för stora och i konsumtions- hänseende homogena kategorier hushåll, har motiv för att använda kategoriprisindex någon större bärighet. De kategorier som närmast skulle vara aktuella, löntagarhushåll och pensionärshushåll, är inom sig mycket heterogena vad gäller konsum- tionens sammansättning. Därför finns inte heller någon större efter- frågan på löpande beräkningar och publicering av kategoriprisindex. Det hindrar givetvis inte att detaljerade undersökningar av prisutveck-lingen för olika kategorier av hushåll – med indelning t.ex. efter in-komst och familjestorlek – kan ha stort värde för analys av fördelnings-politiska frågor. Sådana undersökningar bör emellertid kunna genom-föras 36 Användningen av index och utgångspunkter för dess utformning intermittent (t.ex. var femte år), och frågan om hur de kan utfor-mas faller utanför uppdraget för denna utredning. Ett viktigt område, där indexberäkningar baserade på en speciell varukorg redan nu används, är som underlag för uppräkning av socialbidragsnormen. Den viktigaste uppgiften för KPI i sådana sammanhang torde vara att tillhandahålla delindex som kan vägas enligt principer bestämda för respektive tillämpning. Dessa principer kan vara normativa eller baseras exempelvis på konsumtionens sammansättning i hushåll med mycket låga inkomster. Det tredje användningsområdet för konsumentprisindex – som allmänt inflationsmått, framförallt i stabiliseringspolitiska tillämp-ningar – behandlas i detta kapitel endast mycket kortfattat. Den makro- ekonomiska teorin ger endast begränsad vägledning för utformningen av prisindex med sådant syfte. Diskussionen i betänkandet rörande målvariabeln för pennigpolitiken avser enbart olika konsument-prismåtts användbarhet i sammanhanget, och den baseras huvud-sakligen på den tolkning av prisstabilitetsmålet som redovisats av . Ett ofta anfört skäl för avvikelser från kostnadsbaserade index är att ett inflationsmått bör avse aktuella transaktionspriser, inte periodiserade kostnader. Det finns emellertid också starka skäl som talar för att basera ett inflationsmått på prisförändringarnas inverkan på kostnaderna för hushållens konsumtion. I praktiken får behandlingen av finansierings- kostnader i egnahemsposten stor betydelse för möjlig-heterna att utnyttja konsumentprisindex också för stabiliserings-politiska ändamål. För- och nackdelar med olika alternativ – i första hand det KPI utredningen föreslår och det europeiska harmoniserade indexet, HIKP – diskuteras i kapitel 7. Det har framhållits, bl.a. av företrädare för den svenska , att det centrala är hur den långsiktiga, eller trendmässiga, inflations- takten utvecklas. Det är denna inflation som påverkas av den samlade efterfrågan i ekonomin och därmed av penningpolitiken. S.k. utbuds- störningar, inklusive ändringar av indirekta skatter och subventioner, kan antas ge upphov till endast tillfälliga svängningar i prisstegrings- takten runt den långsiktiga nivån. Detta behöver inte innebära att KPI och liknande mått är olämpliga som grund för ett inflations- eller prisstabilitetsmål. Om störningarna kan visas medföra endast tillfälliga svängningar, bör t.ex. KPI:s utfall, räknat över två eller , kunna användas för att kontrollera om prisstabilitetsmålet uppfylls. Utformning och löpande utvärdering av stabiliseringspolitiken ställer emellertid inte krav enbart på prisindex täckning, utan också på att ursprunget till olika förändringar kan härledas. Det är uppenbart att förändringen av konsumentprisindex över kortare perioder – månad för månad, och troligen också räknat som tolvmånaderstal – kan ge en SOU 1999:124 Användningen av index och utgångspunkter för dess utformning 37 missvisande bild av den underliggande inflationstakten (core inflation) i ekonomin. Som underlag för penningpolitiken, och för att kunna göra den trovärdig, behövs därför också mått/indikatorer på denna under- liggande inflation. Mått på underliggande inflation beräknas av SCB för räkning.