sou · GNB355d1 · 2000-01-01 00:00:00 — I vilken utsträckning det är möjligt att införa en horisontell reglering bestäms av de förutsättningar som föreligger för en sådan övergång, vilket i realiteten kan resultera i en kombination av samtliga reg- leringsalternativ men där man i möjligaste mån försöker undvika ytter- ligare särreglering. 240 Samordning av lagstiftningen för radio,..... 11.5Överordnade regler och internationella förpliktelser Vid en samordning av de regelverk som berörs av konvergensutveck- lingen måste hänsyn tas till de begränsningar i möjligheten att lagstifta som i olika avseenden följer av överordnade regler och internationella förpliktelser. I svensk rätt följer sådana begränsningar av grundlags- regleringen i RF, TF och YGL. Därutöver begränsas möjligheten att lagstifta av den EG- rättsliga regleringen och av andra internationella förpliktelser som är bundet av. Vad gäller det sistnämnda är förpliktelser enligt den internationella telekonventionen och det till konventionen fogade radioreglementet av särskilt intresse. Det följer av avsnitt 11.2 att flera av de problem som konvergensut- vecklingen medför kan relateras till utformningen av YGL:s tillämp- ningsområde. Vidare är det inte utan grundlagsändring möjligt att genomföra samordningsåtgärder som innebär ökad reglering av grund- lagsskyddad medieverksamhet om inte TF och YGL ger explicit utrymme för detta. Det kan t.ex. vara fallet vid en samordning av tele- lagen och radio- och TV-lagen i gemensamma bestämmelser på olika områden. Detta följer av att inga andra begränsningar av yttrandefrihe- ten än vad som medges i dessa grundlagar får införas beträffande de medier som omfattas (YGL 1:1 andra stycket; jfr TF 1:2 andra stycket och 1:3). I den mån det är aktuellt att genomföra en grundlagsändring för att komma till rätta med dessa problem, skall detta ske i särskild ordning. Det följer av RF 8:15 att ändringar i grundlag förutsätter två av riksda- gen likalydande beslut med riksdagsval emellan. Vidare skall enligt huvudregeln förflyta mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i kammare och valet. Detta innebär att en grundlagsändring tidigast kan träda i kraft . Regeringen beslutade vid regeringssammanträde att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att närmare analysera bl.a. behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Kommittén skall enligt direktiven (dir. 1999:8) föreslå de grundlagsändringar och Samordning av lagstiftningen för radio,..... 241 andra lagändringar som den finner motiverade och redovisa sitt uppdrag . Kommittén skall vidare beakta de överväganden och slutsatser som redovisas i föreliggande betänkande. EG-rätten har stor inverkan på medlemsstaternas nationella rätt. Detta påverkar lagstiftningsarbete i huvudsak på två sätt. måste dels aktivt vidta åtgärder för att genomföra de direktiv som EG utfärdar, dels avhålla sig från att lagstifta i strid med gällande EG-rätt. I kap. 3 görs en översiktlig genomgång av de EG-direktiv som gäller på tele- och medieområdet och för informationssamhället samt hur dessa rättsakter har genomförts i svensk rätt. Utöver nämnda rättsakter och andra aktiviteter arbetar EG-kommis- sionen intensivt med konvergensfrågorna. Kommissionen har utfärdat en grönbok, ett arbetsdokument och ett med- delande till bl.a. och om konvergens. I detta meddelande pekar kommissionen ut hur arbetet med konvergens- frågorna kommer att fortsättas. Förslag till reformer när det gäller reg- leringen av infrastruktur och anknutna tjänster kommer att läggs fram i samband med den pågående översynen av telekommunikationsregle- ringen (se nedan). Även förslag om reglering av innehållstjänster kommer att läggas fram, antingen genom att ändra nuvarande regler eller genom att införa nya förslag. Kommissionen nämner också åtgär- der för att se till att ändringsdirektivet om TV utan gränser och direktivet om TV-standarder genomförs i medlemsstaterna. Det sist- nämnda direktivet skall också ses över för eventuella ändringar. Även ett kommande förslag till åtgärder för att främja produktion och distri- bution av europeiska audiovisuella verk (Media III) samt en redovisning av remissbehandlingen av grönboken om radiospektrum nämns i sammanhanget (remisstiden gick ut ). Som berörts ovan har kommissionen vidare inlett en omfattande översyn av hela teleregleringen (99 review). Avsikten är bl.a. att under- söka om regleringen kan förenklas eller i delar avvecklas samt om ny reglering kan behövas, t.ex. i förhållande till IT-tillämpningar. Planen är att eventuella förändringar skall kunna beslutas . Resultaten av grönboksprocesserna om konvergens och radiospektrum kommer att infogas i översynen (se avsnitt 3.2.1). Sammanfattningsvis kan konstateras att enskilda medlemsstaters möjligheter att samordna den nationella lagstiftningen inom tele- och medieområdena i hög grad är beroende av hur den EG-rättsliga regle- ringen utvecklas. Bl.a. är det sätt på vilket de aktuella direktiven defini- 242 Samordning av lagstiftningen för radio,..... erar olika verksamheter och omfattningen av de krav som skall uppfyll- as av medlemsstaterna av stor betydelse. 11.5.3Internationella telekonventionen och radioreglementet Utöver medlemskapet i EU ingår i flera internationella organi- sationer och samarbeten. har i dessa sammanhang ratificerat olika konventioner m.m. som i olika avseenden berör tele- och medie- sektorerna. Ett mycket viktigt samarbete i detta sammanhang är det som sker inom ramen för internationella teleunionens (ITU) verksamhet. Samarbetet i ITU grundar sig på den internationella telekonventionen (ITC). En bestämmelse av särskild betydelse är artikel 44 som ställer krav på medlemsstaterna när det gäller frekvenstilldelning. ITC kompletteras av tillämpningsföreskrifter bl.a. i det internationella radioreglementet (RR). En huvuddel i RR är den s.k. frekvensfördelningsplan som återfinns i artikel 8. Även om förpliktelser enligt RR endast avser situa- tioner då svenska sändare kan påverka andra länders radiotrafik, har fått förhållandevis stor betydelse för utformningen av vår nationella frekvensfördelningsplan. De eventuella åtgärder som konvergensutvecklingen föranleder på radiofrekvensom- rådet måste, utöver det arbete som sker inom EU, således i högsta grad relateras till förpliktelser enligt RR i detta sammanhang (jfr avsnitt 8.4). Utöver de internationella förpliktelser som är bundet av och som redogörs för i föregående avsnitt finns det även andra som bör nämnas i detta sammanhang. Det gäller bl.a. de förpliktelser som har rörande mänskliga rättigheter, härunder bl.a. avseende medborgarnas yttrande- och informationsfriheter. Dessa förpliktelser följer av FN:s förklaring om de mänskliga rättigheterna (jfr art. 19) och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna (jfr art. 10). Sistnämnda konvention har gjorts till del av svensk rätt genom lag.3 Vidare har, inom ramen för (, WTO), gjorts en överenskommelsen om handel 3 Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna. Samordning av lagstiftningen för radio,..... 243 med tjänster (General on Trade and Services, GATS) under Uruguay-rundan 1993. Som komplement till GATS antogs en bilaga med en överenskommelse om att medge marknadstillträde för grundläggande telekommunikationstjänster. Eftersom den svenska telemarknaden redan är öppen innebär det inte några särskilda åtaganden för svensk del. Genom GATS har inte gjorts några åtaganden när det gäller audiovisuella tjänster. En intressant fråga i detta sammanhang är vilka effekter konvergensutvecklingen kommer att få för dessa överenskommelser då gränsdragningen mellan olika typer av tjänster blir allt mindre tydlig. Inom WTO finns även ett avtal på upphovsrättens område, (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, Including Trade in Counterfeit Goods, TRIPS). Dessutom har för den intellektuella äganderätten (, ) utarbetat två fördrag, ett om upphovsrätt och ett om framföranden och om fonogram. 11.6Samordning av telelagen och radio- och TV-lagen I detta och följande avsnitt diskuteras förutsättningarna för att med utgångspunkt i nuvarande reglering i telelagen och radio- och TV-lagen åstadkomma en mer horisontell regelstruktur för de här berörda verk- samheterna. Med horisontell regelstruktur avses, som framgår ovan, att verksamheterna styrs av gemensamma bestämmelser och att aktörerna således inte behöver förhålla sig till flera regelverk och myndigheter för att bedriva sin verksamhet (jfr avsnitt 11.2.2); risken för gränsdrag- nings- och tolkningsproblem minskar och marknadstillträde och tillsyn underlättas. I sin mest renodlade form innebär detta att verksamheterna styrs helt av allmän lagstiftning, såsom t.ex. generell konkurrens-, marknads- och konsumenträttslig lagstiftning, utan särskilda krav för bedrivande av en viss typ av verksamhet. Medan IT-sektorn i huvudsak styrs av allmän lagstiftning, är såväl tele- som radio- och TV-verksam- het föremål för vertikal särreglering. Det grundläggande motivet för särregleringen av de sistnämnda sektorerna är att det bedömts nödvändigt med särskilda regleringsinstrument, dvs. telelagen respektive radio- och TV-lagen, för att uppfylla de politiska målsättningar som gäller för dessa sektorer. Så länge behovet av särreglering kvarstår är det således fråga om i vilken utsträckning det är möjligt och i övrigt önskvärt att åstadkomma 244 Samordning av lagstiftningen för radio,..... en gemensam reglering av de här berörda verksamheterna. Den grund- läggande förutsättningen för en sådan reglering är att gemensamma bestämmelser kan användas för att uppfylla de målsättningar som gäller för såväl tele- som radio- och TV-området, eller att dessa målsättningar i varje fall inte står i ett motsatsförhållande till varandra. Som framgår av avsnitt 11.5 måste härutöver hänsyn tas till de begränsningar i möj- ligheten att lagstifta som följer av framför allt YGL och EG-rätten. Vad gäller YGL kan samordningsåtgärder som innebär en begränsande reglering av grundlagsskyddad medieverksamhet endast åstadkommas om YGL ger explicit utrymme för eller av andra skäl inte hindrar detta. I annat fall fordras grundlagsändring vilket endast bör vidtas om det föreligger starka skäl för detta. förpliktelser som medlemsstat i EU innebär bl.a. att måste avhålla sig från att lagstifta i strid med gällande EG-rätt. I den utsträckning det p.g.a. divergerande målsättningar, grundlags- regleringen eller EG-rätten inte är möjligt att åstadkomma en horisontell särreglering måste samordningsåtgärderna utgå från att en vertikal reglering skall upprätthållas. Det innebär en nödvändig inriktning på utarbetandet av mer ändamålsenliga begrepp, definitioner och avgräns- ningar. Även om avgränsningsproblematiken framför allt kan hänföras till upprätthållandet av en vertikal regelstruktur bör det emellertid note- ras att även en horisontell särreglering kräver ändamålsenliga avgräns- ningar. Det handlar här om avgränsningar som måste göras i förhållande till företeelser som endast skall vara föremål för allmän lagstiftning, vilket t.ex. kan beröra frågan om och i så fall i vilken utsträckning Internetrelaterade verksamheter och tjänster kan och bör omfattas av telelagen och/eller radio- och TV-lagen. Det kan sammanfattningsvis konstateras att de politiska målsätt- ningarna och medlen för deras genomförande samt YGL och EG-rätten utgör grundläggande förutsättningar för hur en samordning av telelagen och radio- och TV-lagen kan och bör genomföras. Därutöver måste hänsyn även tas till de förutsättningar som till följd av konvergensut- vecklingen gäller för möjligheten att på ett ändamålsenligt sätt upprätt- hålla vertikala gränser mellan de här aktuella verksamheterna. Mot bakgrund av dessa generella förutsättningar kan förutsättningarna för en samordning av telelagen och radio- och TV-lagen förenklat åskåd- liggöras i följande figur: Samordning av lagstiftningen för radio,..... 245 Figur 11.1: Förutsättningar för en samordning av telelagen och radio- och TV-lagen. Det bör här understrykas att det inte nödvändigtvis handlar om absoluta val mellan två eller flera alternativ som utesluter varandra. Som framgår av avsnitt 11.4 kan en samordningsstrategi mycket väl innebära en gradvis övergång från en vertikal till en mer horisontell regelstruktur, där t.ex. gemensamma bestämmelser gäller för ett visst regleringsområde (t.ex. för infrastruktur) medan vertikala bestämmelser även fortsättningsvis gäller för andra (t.ex. för tjänster och innehåll). Mot denna bakgrund görs i det närmast följande avsnittet en jämför- else mellan de regleringsbehov och syften som präglar telelagen respektive radio- och TV-lagen. Därefter diskuteras i vilken utsträck- ning det är möjligt att genomföra en samordning mellan telelagen och radio- och TV-lagen i gemensamma bestämmelser. Diskussionen är strukturerad med utgångspunkt i vissa centrala bestämmelser och de olika regleringsområden som präglar utformningen av dessa regelverk. Det handlar här om regleringen av innehåll, tjänster och infrastruktur. I flera avseenden förs diskussionen med utgångspunkt i telelagens bestämmelser. Anledningen till att jag har valt detta perspektiv är att telelagen är mer generellt utformad än radio- och TV-lagen. Radio- och TV-lagens bestämmelser kan snarare beskrivas som mer direktverk- ande på begränsade områden. Det är vidare uppenbart att så länge behovet av konkurrensfrämjande reglering på teleområdet kvarstår, kan detta behov inte tillfredsställas av nämnda bestämmelser i radio- och TV-lagen, vilka överhuvudtaget inte är utformade mot bakgrund av ett motsvarande behov. Det är därför min uppfattning att denna ansats bäst 246 Samordning av lagstiftningen för radio,..... speglar de förutsättningar som gäller för en samordning av telelagen och radio- och TV-lagen i detta sammanhang. I flera avseenden berörs vidare frågan om vilka begränsningar YGL sätter för en gemensam reglering av de områden som diskuteras. Den generella förutsättningen är här att begränsningar av grundlagsskyddade rättigheter som inte explicit medges i YGL eller av andra skäl kan godtas (det kan t.ex. handla om sådana ordningsföreskrifter som avses i RF 2:13 tredje stycket, se vidare nedan, avsnitt 11.6.4 om tjänster), för- utsätter grundlagsändring. Det bör här understrykas att grund- lagsändringar, som är föremål för en särskild lagstiftningsprocess (se avsnitt 11.5.1), måste vara väl motiverade. I den mån det råder osäker- het om vilka gränser som YGL sätter i detta avseende är min utgångs- punkt i den fortsatta framställningen att den aktuella samordningsåtgär- den förutsätter en grundlagsändring. För att inte tynga en förhållandevis komplex framställning mer än nödvändigt lämnar jag relationen till EG-rätten och övriga internationella förpliktelser, med några få undantag, utanför den fortsatta diskussionen. Framför allt EG-rättens styrande och begränsande betydelse måste dock hållas i minnet. Det övergripande telepolitiska målet är att landets olika delar skall ha tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhälls- ekonomiska kostnad. Telekommunikationerna skall härunder bidra till regional balans, vara öppna och flexibla samt främja mångfald och val- frihet för användarna, samt vidare bidra till ett effektivt resursutnytt- jande i samhället. Telekommunikationerna skall även i sig vara effektiva, vilket bl.a. innebär att de skall främja samverkan mellan operatörer och bidra till skapandet av nya, kostnadseffektiva och högkvalitativa teletjänster. En effektiv och fungerande konkurrens anses vara en grundläggande förutsättning för att uppnå dessa målsättningar. Mot bakgrund av de speciella marknadsförutsättningar som gäller inom telesektorn (med en eller ett fåtal dominerande aktörer i förhållande till såväl vissa grundläggande tjänster som infrastruktur) samt denna sektors betydelse ur ett samhällsperspektiv har det därför ansetts nödvändigt med en konkurrensfrämjande särreglering som fungerar som ett instrument för uppfyllandet av de telepolitiska målsättningarna. Tele- lagens regler om anmälnings- respektive tillståndsplikt (med de skyl- Samordning av lagstiftningen för radio,..... 247 digheter som följer och kan följa med dessa) samt samtrafik utgör exempel på grundläggande verktyg i detta avseende. Det fortsatta behovet av särreglering på teleområdet styrs följaktli- gen i stor utsträckning av konkurrensutvecklingen på telemarknaden. Den politiska ambitionen är dock att reglera så lite som möjligt och att generell lagstiftning, bl.a. konkurrenslagstiftning, skall vara styrande även för telemarknaden. Framför allt kan en konvergensutveckling som leder till att teletjänster kan distribueras genom alternativa infrastruk- turer (inte minst genom alternativa accessnät) förväntas bidra till att förändra konkurrenssituationen på ett sätt som minskar behovet av sär- reglering. Det är dock viktigt att vara medveten om att möjligheten att övergå till generell konkurrenslagstiftning och ta bort de kon- kurrensfrämjande regler som gäller enligt telelagen, inte nödvändigtvis innebär en möjlighet att helt avreglera telesektorn. Det kan fortfarande finnas behov av särreglering för att säkerställa telesystemets grundlägg- ande funktion, vilket bl.a. gäller frågor rörande systemets tillgänglighet (samhällsomfattande tjänster), kvalitet och uthållighet. När det gäller mediepolitiken präglas den generellt av statens åtgärder för att stödja och stimulera mångfald och reella yttrandefrihetsmöjlig- heter, garantera massmediernas oberoende samt säkerställa tillgänglig- heten till massmedierna. I lagstiftningen kommer detta bl.a. till uttryck genom de garantier för yttrande- och informationsfriheterna som följer av grundlagsregleringen, bl.a. den etableringsfrihet som är huvudregel för de grundlagsskyddade medierna. Ur detta perspektiv kan konkurrens även betraktas som ett viktigt medel för att bl.a. stimulera mångfalden på medieområdet.4 Någon motsvarande konkurrensfrämjande reglering som i telelagen, där konkurrens framhålls som ett centralt medel för att uppnå rådande politiska målsättningar, finns dock inte. Istället har mångfalden aktivt främjats genom andra mer riktade åtgärder vilka bl.a. syftar till att främja vissa verksamheter och därigenom en mångfald i massmedieutbudet, t.ex. presstödet. Radio- och TV-lagen utgör här ett särskilt regleringsområde inom en i övrigt förhållandevis oreglerad massmediesektor. Lagens syfte är att ta tillvara de särskilda behov av tillgänglighet och mångfald, som föreligger på ljudradio- och TV-området, samt att ställa vissa krav i samband med förmedling av visst innehåll genom dessa medier. Behovet av en särreglering har framför allt tre orsaker. För det första följer det av att radiofrekvensutrymmet är en begränsad och betydelsefull betänkande av : SOU 1989:73 s. 18. 248 Samordning av lagstiftningen för radio,..... resurs ur ett massmediepolitiskt perspektiv. Det har därför ansetts viktigt att utifrån massmediepolitiska överväganden kunna styra och prioritera användningen av vissa radiofrekvensområden. För det andra fyller ljudradion och televisionen en viktig funktion som massmedier i allmänhetens tjänst. Detta medför behov av att kunna ställa särskilda krav på verksamheter som ges tillstånd att bedriva sändningar i det nämnda frekvensutrymmet.5 För det tredje medför ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft behov av särskilda inne- hållsregler utöver allmän lagstiftning, t ex vad gäller våldsskildringar och marknadsföring. Till skillnad från de två förstnämnda skälen för en särreglering, är det sistnämnda inte relaterat till användningen av radio- frekvensutrymme utan omfattar ljudradio- och televisionssändningar oavsett genom vilken infrastruktur dessa förmedlas. Tillståndsplikten och den till denna kopplade möjligheten att ställa villkor utgör ett centralt verktyg för att tillgodose de behov som radio- och TV-lagen skall ta tillvara. Det fortsatta behovet av särreglering för ljudradio- och TV-verk- samhet är följaktligen beroende av utvecklingen på radiofrekvensom- rådet, bedömningen av dessa mediers roll som massmedier i allmän- hetens tjänst samt deras särskilda genomslagskraft. Samtliga dessa områden kan komma att påverkas av konvergensutvecklingen på ett sådant sätt att grunderna för regleringsbehovet förändras. Det gäller frågan om övergången från analoga till digitala radiosändningar och utvecklingen av alternativa distributionskanaler för förmedling av ljud- radio- och TV-liknande tjänster till allmänheten. Utvecklingen på dessa område kan påverka problemet med frekvensbrist och den betydelse som denna resurs har ur ett massmediepolitiskt perspektiv, samt de medel med vilka statens ansvar på ljudradio- och TV-området skall uppfyllas. Vidare kan konvergensutvecklingen påverka synen på ljud- radions och televisionens särskilda genomslagskraft i konkurrens med andra medieformer som är under utveckling, och hur innehållet i dessa medier skall regleras. 1995/96:160 s. 76. Samordning av lagstiftningen för radio,..... 249 En utgångspunkt som följer av redogörelsen ovan är att såväl telelagens som radio- och TV-lagens huvudsyften avser tillgänglighet och mång- fald. Det finns emellertid både likheter och skillnader i den närmare innebörden av dessa syften vilket avspeglar sig i de medel med vilka de skall uppnås. Den tillgänglighet som avses med såväl de tele- som mediepolitiska målsättningarna omfattar geografisk tillgänglighet och tillgänglighet för funktionshindrade. Medan radio- och TV-lagen därutöver bl.a. omfattar regler med syfte att i vissa avseenden främja och säkra tillgång till infrastruktur för förmedling av ljudradio och television (tilldelning av tillstånd för närradio och vidaresändningsplikt i kabelnät för vissa lokala kabelsändarföretag), omfattar telelagen bl.a. bestämmelser med syfte att säkra tillgänglighet genom sammankoppling av nät (samtrafik). Vad gäller syftet att uppnå mångfald skiljer sig de tele- och medie- politiska målen åt i viktiga avseenden. Mångfald ur ett telelagsperspektiv handlar framför allt om att garantera användarna möjlighet att välja mellan olika leverantörer av teletjänster som inom ramen för en effektiv konkurrens erbjuder tjänster med bl.a. pris, funktion, kvalitet och tillgänglighet som konkurrensmedel. Teleregleringen är i detta sam- manhang särskilt inriktad på telefonitjänsten. Den mångfald som efter- strävas genom radio- och TV-lagen är till skillnad från telelagen främst innehållsrelaterad. Avsikten är att garantera att en begränsad och sam- tidigt mediepolitiskt betydelsefull resurs (radiofrekvensutrymmet) används på ett sätt som tillfredsställer medborgarnas olika behov med avseende på innehåll, t.ex. vad gäller språk, kultur, olika smak- och intresseinriktningar m.m. Det följer av genomgången i föregående avsnitt att radio- och TV-lagen, till skillnad från telelagen, emellertid inte omfattar några konkurrensfrämjande regler för att uppnå detta syfte. Snarare kan regleringen i radio- och TV-lagen möjligen beskrivas ta vid där konkurrensmedlet inte anses tillräckligt för att tillfredsställa den innehållsrelaterade mångfald som statsmakten vill garantera med- borgarna inom området för ljudradio och television. Vad gäller det fortsatta behovet av särreglering gäller för såväl tele- lagen som radio- och TV-lagen att eventuella förändringar av de infrastrukturella förutsättningarna kan påverka detta behov. För tele- lagens del handlar det dels om förändringar som påverkar förutsätt- ningarna för en effektiv konkurrens, bl.a. vad gäller hushållens möjlighet att få tillgång till teletjänster, dels om förändringar som påverkar bristen på radiofrekvensutrymme. För radio- och TV-lagens del handlar det framför allt om det sistnämnda.