sou · GNB375d1 · 2000-01-01 00:00:00 — RÄTT PLATS FÖR VINDKRAFTEN Uppdraget och dess genomförande ............................................... Direktiv för utredningen .................................................................. 1.2.2 Särskilda studier..................................................................... 1.2.3 Övrigt kunskapsunderlag ........................................................ Helhetssyn på vindkraftens miljöpåverkan ................................... Vindkraften stödjer en hållbar utveckling ......................................... 2.2.1 Hav i balans samt levande kust och skärgård........................... 2.2.2 Storslagen fjällmiljö ............................................................... 2.2.3 Minskade utsläpp ................................................................... 2.2.4 Andra natur- och kulturmiljöer samt tätorter ........................... Planeringsmål och riksintresse för vindkraft ................................ Bestämmelser och förarbeten........................................................... Överväganden och förslag ............................................................... 3.3.1 Det behövs planeringsmål för vindkraften ............................... 3.3.2 Kriterier för urval av områden av riksintresse för 3.3.3 Fortsatt arbete ........................................................................ Vindkraftverken i den kommunala planeringen ............................ 4.2.1 Behov av och former för översiktlig planering ......................... 4.2.2 Översiktsplanens innehåll ....................................................... 4.2.3 Överväganden och förslag ...................................................... Reglering av mark- och vattenanvändningen .................................... 4.3.1 Krav på reglering ................................................................... 4.3.2 Överväganden och förslag ...................................................... 5.2.1 Krav på tillstånd..................................................................... Överväganden och förslag ............................................................... 5.3.1 Lägre effektgräns för miljöprövning........................................ 5.3.2 Bättre samordning av olika prövningar.................................... Hur värdera landskapet i planering och tillståndsprövning.......... Helhetssyn på vindkraften och miljön............................................... 6.2.1 Planerings- och prövningsrelevant underlagsmaterial............... 6.2.2 Lagstiftningen och dess tillämpning ........................................ Överväganden och förslag ............................................................... 6.3.1 Metodutveckling vad gäller underlagsmaterial......................... 6.3.2 Skydd av vissa områden ......................................................... Påverkan och hänsynstaganden med avseende på Överväganden om hänsynstaganden till landskapsbilden................... Påverkan och hänsynstaganden i 8.1.2 Kunskapsläge och utvecklingsbehov ....................................... 8.1.3 Överväganden och förslag ...................................................... 8.2.2 Erfarenheter och kunskapsläge................................................ 8.2.3 Överväganden och förslag ...................................................... Påverkan på djurlivet ...................................................................... 8.3.3 Landlevande däggdjur........................................................... Störning av signalsystem ............................................................... 8.4.2 Överväganden och förslag .................................................... 8.5.2 Risker och rekommenderade säkerhetsavstånd....................... 8.5.3 Överväganden och förslag .................................................... Erfarenhetsåterföring och pilotprojekt............................................ Stöd för utbyggnad av elnät ........................................................ Överväganden och förslag ............................................................. 9.3.1 Ekonomiskt stöd................................................................... 9.3.2 Kriterier för stöd .................................................................. Behov av övergripande kartläggningar....................................... 10.1.3 Överväganden och förslag................................................... 10.2 Förutsättningar för havslokalisering .............................................. 10.2.2 Överväganden och förslag................................................... 10.3 Förutsättningar för fjällokalisering ................................................ 10.3.2 Överväganden och förslag................................................... Vindkraften i ett storregionalt och Bestämmelser av betydelse vid lokalisering och Vindkraft i människors landskap Vindkraftverkens effekter på djurlivet Ytåtgång för framtida utbyggnad av Bilaga 10 Landskapstyper och vindkraft Bilaga 11 Värden i natur- och kulturmiljöer samt för friluftslivet med avseende på konsekvenser av vindkraft I direktivet anförs som motiv för utredningen ·att det är angeläget att få en samlad bild av hur en fortsatt vindkrafts- utbyggnad kommer att inverka på hushållningen med mark- och vat- tenområden, ·att det finns behov av överblick över läget i fråga om vindkraftens ut- byggnad i landets olika delar, ·att det behövs bättre kunskap och metodutveckling när det gäller plane- ring inför beslut om tillstånd till lokalisering av land- och havsbaserade vindkraftsanläggningar, ·att samverkan mellan statliga och kommunala myndigheter och berörda intressenter i anknytning till den kommunala översiktsplaneringen be- höver förstärkas, ·att lokaliseringskriterier för vindkraftsetablering behöver utvecklas för att främja en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden och ·att behovet av förstärkningar av de lokala elnäten behöver undersökas och kostnadsberäknas. I en första etapp, som redovisades i en lägesrapport – VINDKRAFTEN en ren energikälla tar plats (SOU 1998:152) –, sammanställdes upp- gifter om dagens situation när det gäller intresset av att bygga vind- kraftverk och om konflikter med andra mark- och vattenanvändnings- intressen till havs och på land och i olika delar av landet. I en andra etapp som redovisas skall utredningen ·föreslå kriterier för lokalisering av vindkraftverk mot bakgrund av kravet på en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden samt skyddsbehoven vad gäller miljöeffekter, landskapsbild etc. Kriterierna bör vara anpassade för olika situationer och olika delar av landet. ·vid behov föreslå åtgärder i fråga om ersättning för kostnader för nät- förstärkningar i lokala elnät när vindkraftsproduktionen byggs ut och ·eventuella åtgärder i övrigt. Lägesrapporten (SOU 1998:152) och remissvaren över den har varit det viktigaste underlaget för utredningens arbete i denna etapp. I Lägesrap- porten pekas på olika frågor rörande vindkraftverkens omgivnings- effekter, formerna för planering och tillståndsprövning av vindkraftverk samt behovet av att ersätta kostnader för erforderliga elnätsför- stärkningar, som har övervägts närmare i denna etapp. Särskilda studier har gjorts om ·Landskapstyper och vindkraft, , SLU , ·Värden i natur- och kulturmiljöer samt för friluftslivet med avseende på konsekvenser av vindkraft, , i Väster- bottens län, ·Ytåtgång för framtida vindkraftsutbyggnad, , och ·Miljökonsekvensbeskrivning för vindkraft, regler och fiktiva exempel, , Swedpower. Sekretariatet har tagit del av rapporter och annan dokumentation som rör vindkraften i och utomlands, främst i och . Utredningen har gjort studieresor till , och . Till utredningen har kommit in skrivelser från företag och enskilda personer, som i stor omfattning också i telefonsamtal hört av sig till sekretariatet. Den särskilde utredaren och sekreteraren har besökt också andra delar av landet och haft möten med länsstyrelser, kommuner, enskilda och företag. Helhetssyn på vindkraftens miljöpåverkan I kapitel 2 pekar vi på att vindkraften stödjer en hållbar utveckling då den är en förnybar, inhemsk och ren energikälla som inte ger några ut- släpp av luftföroreningar när den används för elproduktion. Livs- cykelanalyser för vindkraftverk visar på en, jämfört med andra energi- källor, liten energiförbrukning för tillverkning, transport, byggande, drift och rivning i förhållande till dessas energiproduktion under livslängden. Utbyggnad av vindkraftverk begränsar luftföroreningars påverkan på den storregionala och globala miljön. Vid en energimässigt stor utbyggnad av vindkraftverk blir de lokala omgivningseffekterna, såsom landskapsbildspåverkan och skuggbildning, påtagliga genom den stora ytåtgången. Vindkraften bidrar direkt eller indirekt till att uppfylla tolv av de femton nationella miljökvalitetsmålen. För att vindkraften skall vara förenlig med sex av dessa miljökvalitetsmål, krävs dock ett hänsynstagande vid val av lokaliseringsplats och utformning av vindkraftanläggningarna. Planeringsmål och riksintresse för vindkraft I kapitel 3 framhåller vi att utan ett kvantitativt mål för vindkrafts- utbyggnaden är det svårt att hävda vindkraftsintresset i sådan fysisk planering och tillståndsprövning, där vindkraftsintresset behöver vägas mot andra etablerade intressen rörande mark- och vatten- användningen. Det blir otydligt vilken tyngd vindkraften skall ges i av- vägningarna. Vi föreslår därför att som ett planeringsmål i ett första steg redovisas områden med särskilt goda förutsättningar för vindkraftverk, på land och till havs, med en sammanlagd produktionskapacitet på ca . För att ge tillräcklig handlingsfrihet för en sådan utbyggnad kan vissa områden behöva utpekas som riksintressen för vindkraftverk enligt be- stämmelserna i 3 kap. (MB). Som kriterier för urval av områden av riksintresse för vindkraftverk föreslår vi dels att vindener- gitillgången skall vara påtagligt högre än i andra områden i landet eller en viss del av landet, dels att en vindkraftsanläggning om i regel minst 10 MW skall kunna anslutas till ett befintligt eller planerat elnät. Utpe- kandet av riksintressen skall göras strikt, utan en avvägning mot andra allmänna intressen. Om avvägingar behöver göras mellan oförenliga riksintressen, skall de göras i den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen eller om en fysisk plan inte finns vid tillståndsprövningen av en viss vindkraftsetablering. Vi föreslår att skall redovisa områden med särskilt goda förutsättningar för vindkraftverk och som sammanlagt bedöms ha en produktionskapacitet på ca . Vindkraftverken i den kommunala planeringen I kapitel 4 framför vi att med den tänkbara utveckling av vindkraften som kan förutses är det angeläget att det finns en god handlingsbered- skap i fråga om lägen för vindkraftverk, som är lämpliga i förhållande till de många olika intressen som behöver beaktas. Vi förordar därför att de kommuner som har goda vindförutsättningar, i sina översiktsplaner behandlar mark- och vattenanvändningsfrågor som rör vindkraften. Detta kan ske genom en omarbetning av den gällande pla- nen, genom en fördjupning av planen eller genom ett tillägg till denna. Regeringen bör ge länsstyrelserna i uppdrag att verka för att berörda kommuner behandlar vindkraften i sina översiktsplaner. I områden med hushållningsbestämmelser enligt 4 kap. 3 § MB – obrutna kuster – , där vindförutsättningarna i regel är mycket goda, bör mer långtgående krav på fysisk planering ställas. I de delar av landet där de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för vindkraftsutbyggnad är goda, som det där finns betydande bevarandeintressen, är det lämpligt att tar fram en vind- kraftspolicy. För att ge råd till såväl kommuner och länsstyrelser om hur vindkraften kan behandlas i översiktsplaneringen, bör , , och ge- mensamt inrätta ett kompetenscenter. Våra förslag om behandling av vindkraften i översiktsplaneringen tar sikte på en framtida stor utbyggnad av vindkraften i . Det är an- geläget att det innan det finns en genomarbetad planering, detta inte tas till intäkt för att bromsa den relativt begränsade vindkraftsutbyggnad som kan komma . Det är viktigt att kompetens och ut- vecklingskraft upprätthålls i den i förhållandevis unga vind- kraftsbranschen. I många fall bedömer vi att en väl genomarbetad översiktsplan torde vara tillräcklig som beslutsunderlag vid tillståndsprövning av vind- I andra fall kan en närmare reglering behövas genom detalj- plan eller områdesbestämmelser. I kapitel 5 redovisar vi bedömningen att den lokala omgivningspåverkan som vindkraftverk kan medföra, t.ex. ljud och skuggor, vid samma totala effekt kan vara väl så stor från flera vindkraftverk av mindre storlek, som från färre men större verk. Av detta skäl är den för landbaserade verk satta gränsen att bara etableringar med en högre effekt än 1 MW skall tillståndsprövas enligt MB olämplig. Vi föreslår att alla vindkraftsprojekt över 125 kW skall tillståndsprövas enligt MB. Vad gäller prövningen av en plats lämplighet för lokalisering av vindkraftverk har MB och PBL likartade utgångspunkter. För att undvika dubbelarbete och begränsa tidsåtgång och kostnader bör hanteringen enligt MB och PBL samordnas. I de fall en detaljplan eller områdesbestämmelser skall upprättas, bör verka för att motsvarande moment vid prövningen enligt MB samordnas med planläggningen. Om lokaliseringsfrågorna är väl utredda i en av godkänd plan undantag bör få medges från kravet på samråd och MKB enligt MB. Under samma förutsättning anser vi att det bör finnas möjlighet för att delegera prövningen enligt MB till kommunen. För vindkraftanläggningar på mer än 10 MW prövas tillåtligheten av regeringen. Vi anser att under samma förutsättning bör en delegering också vara möjlig vad gäller vindkraftanläggningar på mer 10 MW. Skilda prövningsregler gäller för vindkraftverk till havs och i andra vattenområden jämfört med på land. Om en etablering i vattenområde skall vara tillåtlig måste visas att fördelarna från allmän och enskild synpunkt överstiger kostnaderna, skadorna och olägenheterna av verk- samheten. Vi anser att det är otillfredsställande med olika bedömnings- grunder för lokaliseringar i vattenområden och lokaliseringar på land av vindkraftverk. Det särskilda lönsamhetskravet på etableringar i vat- tenområden kan bland annat få lokaliseringsstyrande effekter. Pröv- ningsreglerna bör därför harmoniseras. Hur värdera landskapet i planering och tillståndsprövning I kapitel 6 framhåller vi att för att i den fysiska översiktsplaneringen kunna göra avvägningar mellan vindkraftsintresset och bevarande- intressen, behövs bättre underlag om bevarandeintressenas värden. Det underlag som finns är i regel alltför allmänt för att direkt kunna uttolkas i förhållande till påverkan från vindkraftverk. För att få ett planerings- relevant material behöver om bevarandeintressen i 3 och 4 kap. konkretiseras genom värdebeskrivningar. I de områden som åtnjuter skydd av naturen enligt bestämmelserna i 7 kap. MB, bör vindkraftsetablering prövas på principiellt motsvarande sätt som enligt 3 och 4 kap. MB. Man bör reda ut vilken typ av natur- och kulturvärde som finns och hur vindkraftverk skulle påverka värdena. I en analys av värdena kan förutsättningar för och konsekvenser av olika former av vindkraftsetablering beaktas, istället för att på traditionellt sätt identifiera konfliktfria områden utifrån geografiska avgränsningar av bevarandeintressena. , och bör ges ett ansvar att ta fram metoder för land- skapsanalys för vindkraftsutbyggnad och integrering av denna i över- siktlig fysisk planering. Bestämmelserna i ger utrymme för tolkning av hur avvägningar mellan olika intressen skall göras. Å ena sidan är MB:s syfte att främja en hållbar utveckling, bland annat genom en kretsloppsprincip där för- nybara energikällor förordas, och å andra sidan uttrycker MB ett krav på ett bevarande av natur- och kulturmiljöer. De nationella miljökvali- tetsmålen skall ge ledning för tillämpningen av MB. Då vindkraften, beroende på en vindkraftanläggnings lokalisering och utformning, kan vara såväl förenlig som oförenlig med dessa mål, finns problem med att göra avvägningar i planeringen och vid tillståndsprövning. Olika synsätt på bevarande och nyttjande av landskapets värden i förhållande till vindkraftens egenskaper kan avgöra vilken praxis som blir gällande i avvägningarna. Det härmed sammanhängande problemet med att de etablerade bevar- andeintressena kan hävdas med för stor tyngd i förhållande till vind- kraftsintresset, har minskat genom att det numera enligt MB finns en självständig myndighet som skall pröva vindkraftanläggningar på 1-10 MW, Miljöprövningsdelegationen. Länsstyrelsernas strategier för regi- onal miljö (STRAM) bör kunna utvecklas till ett underlag, som ger en helhetssyn på vindkraftens miljöpåverkan, vid tillämpningen av lag- stiftningen. Vad gäller de områden som åtnjuter skydd av naturen enligt 7 kap. MB, anser vi att det största behovet av försiktighet finns för nationalparker, särskilt viktiga lek-, häcknings- och födosöksområden, områden enligt ministerrådets fågeldirektiv och biotopskyddsområden. Generella uttal- anden kan inte göras för naturreservat, kulturreservat, strandskydds- områden och vattenskyddsområden. Om en vindkraftetablerings förenlighet med strandskyddsbestämmelserna har behandlats i en översiktsplan, bör detta utgöra ett särskilt skäl för dispens från bestämmelserna. Påverkan och hänsynstaganden med avseende på landskapsbilden I kapitel 7 framhåller vi att om den förväntade vindkraftsutbyggnaden kommer till stånd och i och med att vindkraftverken blir större och därmed synliga på allt större avstånd, tas i visuellt i anspråk allt större arealer. Vår slutsats är att det blir viktigt att ha en helhetsbild av hur landskapet upplevs och hur olika vindkraftanläggningar påverkar denna bild. Frågor om landskapsbilden är grundläggande i den landskapsanalys som behöver göras i planeringen. Landskapsbilden är sammansatt av dels landskapets utseende, dels upplevelsemässiga aspekter. En analys av landskapsbilden med avseende enbart på landskapets utseende kan göras objektivt. En värdering behöver dock göras av de upplevelsemässiga aspekterna, för att man skall kunna analysera ett landskaps visuella känslighet mot olika slags vindkraftsexploateringar. Landskapsupplevelsen är individuell, men vissa allmängiltiga riktlinjer för lokalisering och utformning av vindkraftanläggningar i olika landskapstyper bör dock kunna identifieras. Denna identifiering kan göras dels på en övergripande, storskalig nivå utifrån landskapstyper, dels på en småskalig nivå utifrån landskapsrummet på en tänkt exploateringsplats. I en särskild studie som redovisas i bilaga 10 i betänkandet, del 2, har gjorts en ansats till en rikstäckande översiktlig landskapstypsindelning. För varje landskapstyp dras principiella slutsatser om specifika behov av hänsynstaganden vad gäller vindkraftverkens placering, höjd, antal och gruppering. T.ex. antas att landskapets skala, utifrån bland annat topografiska förhållanden, avgör vilken storlek av vindkraftverk och vilken storlek på grupper av verk som landskapet tål. Det kan också antas att i landskapstyper som har en påtaglig riktningsverkan, t.ex. i dalgångar, bör vindkraftverk placeras längs riktningen i landskapet. den småskaliga nivån behöver hänsyn tas till vilka riktningsgivande (t.ex. odlingsgränser) och karaktärsbärande (t.ex. kyrkor) landskaps- element som finns på platsen. Påverkan och hänsynstaganden i vindkraftverkens närområde I kapitel 8 framhåller vi att det finns stora osäkerheter när det gäller att beräkna och bedöma vilka ljudstörningar som kan orsakas av vind- kraftverk och hur det varierar mellan olika typer av områden. De rikt- värden som tillämpas innebär i stort sett acceptabla ljudnivåer. Osä- kerhet finns i mätningarna av det ljud som ett vindkraftverk avger och i beräkningarna av hur detta ljud sprider sig och uppfattas av människor. Vi anser därför att mät- och beräkningsmetoderna behöver förfinas. För att öka säkerheten och minska riskerna för att bullernivåerna överstiger riktvärdena, bör försiktighet iakttas vid tillämpningen av riktvärdena i samband med planering och tillståndsprövning av vindkraftanläggningar. Vi anser att en expertgrupp bör få i uppdrag att göra en studie i syfte att förbättra beslutsunderlaget vad gäller mät- och beräkningsmetoder för ljudutbredning. Vi anser att skuggstörningar orsakade av vindkraftverkens rotorblad när de är i rörelse bör beaktas vid valet av plats för vindkraftanläggningar. Vi föreslår att en faktisk skuggtid på är en rimlig högsta skuggfrekvens som skall behöva tålas. Detta årliga gränsvärde behöver kombineras med en högsta tillåtna skuggtid , så att variationer till följd av olika solstånd och siktförhållanden beaktas. bör få i uppdrag att närmare granska frågan och ta fram förslag till riktlinjer i samråd med . Vi anser att de kunskaper som finns tyder på att verk inte behöver med- föra påtagliga skador för fågellivet, men försiktighet bör iakttas då kun- skaperna i denna fråga är bristfälliga. I avvaktan på att kunskaperna blir bättre bör man tills vidare undvika att uppföra vindkraftverk i fågel- skyddsområden, längs de viktigaste flyttfågelsträcken, i naturreservat, i de viktigaste rast- och födosöksområdena samt i andra områden med stora fågelkoncentrationer. Stor försiktighet bör iakttas i områden som berörs av ministerrådets fågeldirektiv, våtmarker enligt Ramsarkonventionen och Afro-Euroasien migratory waterbird agree- ment. Verk bör inte uppföras och planerade underhållsarbeten bör und- vikas under häcknings- och flyttningstid. Erfarenheterna i olika länder visar att varken vilda eller tama land- levande däggdjur störs av vindkraftverk. Vi anser dock att det behövs bättre kunskaper om verkens eventuella störningar av renar. bör försiktighet iakttas med att lokalisera vindkraftanläggningar i om- råden där renar förekommer. Särskilt känsliga områden kan vara kalv- ningsland och trånga passager som renarna passerar. I avsaknaden av erfarenheter av vindkraftverk i havsområden kan man inte utesluta att verk skulle kunna skrämma bort sälar från hävdvunna lokaler. Erfarenheterna av hur sälar reagerar på andra installationer och verksamheter tyder dock på att så inte är fallet. Stor försiktighet bör dock iakttas i områden där sälar föder ungar och när sälar ömsar hår. Anläggnings- och underhållsarbeten bör göras och förvinter. Vindkraftverk bör inte få uppföras i sälskyddsområden enligt MB. Kunskapsläget beträffande vindkraftanläggningars effekter på fisk är inte sådant att några generella kriterier för lokalisering av vindkraftverk kan utformas. Vid bedömningar av risk för påverkan på fiskfaunan bör man beakta om ett vindkraftverk skulle påverka för vissa fiskarter viktiga lek- och uppväxtområden, ändra vattenströmningen i och därigenom påverka biotoper och störa vissa fiskars årliga vandring, t.ex. sillens, ålens och laxens vandring. Det finns inte kunskapsunderlag för att bedöma vilka störningar som vindkraftverk kan innebära för olika elektromagnetiska signalsystem. Frågan är komplicerad och behöver närmare utredas. Vi anser att Post&Telestyrelsen bör ges i uppdrag att tillsammans med Energimyn- digheten utreda vilka störningsrisker som kan finnas. I uppdraget bör nyttjas de resultat som kommer fram i Försvarsmaktens utredning av om de militära radiolänkstråken störs av vindkraftverk. Med stöd av genomförda studier bör Post&Telestyrelsen överväga om det behövs några särskilda hänsynsregler och i så fall lämna förslag till sådana. Vi anser att det finns anledning att se över de i allmänna råd rekommenderade säkerhetsavstånden för vindkraftverk.