sou · GNB397d2 · 2000-01-01 00:00:00 — I de fall den enskilde inte kan biträda socialsekreterarens bedömning av behov eller val av instats blir saken kanske föremål för domstolsprövning. Det åligger då socialnämnden att argumentera och ha ett bra beslutsunderlag för det alternativ som beslutet ger uttryck för. På det sättet kommer ekonomiska bedömningar att bli en del av det processmaterial som domstolen har att ta i beaktande som ett underlag för bedömningen. Någon självständig betydelse kan dock inte de ekonomiska argumenten få på rättslig grund med nuvarande lagkonstruktion. I anslutning till en redovisning av olika frågor kring rättighetslagar och skyldighetslagar gör Sterzel i sin bok om utvecklingen av författ- ningarna följande avlutande kommentar som sammanfattar problemet i rättsläget utifrån den konflikt som föreligger vad gäller beaktande av ekonomiska aspekter. Att rättighetslagstiftning skulle ge en lösning förefaller dock inte trolig. Överhuvudtaget är "rättighetsstegen" knappast rationell. Den är mera produkten av politiska tillfälligheter än av genomtänkt vilja. Men den återspeglar en inte oväsentlig bit av den juridiska verklig- heten. Förmodligen är det orealistiskt att tänka sig en klarare och redigare ordning för de enskildas rättigheter och det allmännas skyl- digheter, även om det skulle vara till gagn för både stat, kommun och medborgare.7 7 Sterzel sid 200 Författaren talar om en rättighetsstege där man kliver upp från ett sämre skydd till ett allt starkare. 10.2.3Rättighetens innehåll och nivå Mitt förslag : Den enskilde som inte själv kan tillgodose behoven för sin livsföring eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden. Den enskilde skall genom biståndet till- försäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes resurser att leva ett självständigt liv. Som tidigare anförts i betänkandet kräver formulerandet av en indivi- duell rättighet att kriterierna för att erhålla förmånen är angivna i lag, att innehållet är angivet i lag samt att förmånen är utkrävbar vilket för- utsätter förvaltningsbesvär. För att ytterligare belysa en rättighets rätts- liga status och styrka ska förmånens beroende av budgetanslag också analyseras. En analys av den ursprungliga biståndsbestämmelsen ger vid handen att rättighetens rättsliga status är svag. Men dess betydelse har genom rätten till domstolsprövning kommit att framstå som stark. Frågan är då hur en rättighetsbestämmelse ska utformas för att anpassas till de insatser som kan komma ifråga enligt socialtjänstlagen. Centrala frågor är hur innehåll och nivå kunna uttryckas för alla verk- samheter. Ska det finnas flera olika rättighetsbestämmelser eller en som anpassas till olika verksamheter? Syftet med rättighetsbestämmelsen är att garantera enskilda det stöd som de är i behov av i de fall detta inte kan tillgodoses av dem själva eller någon annan. Detta är ett uttryck för människans eget ansvar att klara sin livsföring. Men det är också ett uttryck för att, i vissa fall när den enskilde inte kan klara detta, samhället ska träda in med stöd. Väl- färdsstatens ansvar för medborgarna i detta hänseende kan inte ifråga- sättas. Kommunerna har enligt socialtjänstlagen detta yttersta ansvar för medborgarna. Rättighetsbestämmelsen är i detta fall en slags undan- tagsparagraf eller säkerhetsföreskrift för enskilda i de fall andra offent- liga åtaganden brister. Om rättighetsbestämmelsen ska tolkas som ett undantag vad är då huvudregeln i socialtjänstverksamheten? Den för all verksamhet över- gripande huvudregeln är portalparagrafen. Den bestämmelsen har kon- kretiserats i flera bestämmelser för olika verksamhetsområden inom . Dessa målstyrningsparagrafer är avsedda att vara väg- ledande i praktiken. Det är utifrån dessa som kommunerna ska utforma verksamheten för att kunna erbjuda kommunmedborgarna en bra service i olika avseenden. I vissa fall kan den faktiska verksamheten utföras av privata uppdragsgivare men ansvaret gentemot medborgarna kvarstår hos kommunen. Genom utarbetande av riktlinjer söker kommuner precisera lagens målformulering vad avser innehåll och nivå så att det blir möjligt att arbeta för att fullgöra den skyldighet som ålagt kommunerna genom socialtjänstlagen. Kommunernas möjlighet att utforma verksamheterna efter lokala behov var central vid lagens tillkomst. Det är ett uttryck för den för- valtningspolitik som alltjämt gäller. Även finanspolitiken har anpassats till den inriktningen. Kommunerna ska alltså utforma verksamheterna så att de säkerställer medborgarnas behov av insats. Insatsens innehåll och nivå måste också bestämmas av kommunen. Men lagen innehåller i detta avseende inte några bestämmelser om nivå eller innehåll. Förutsättningen är dock att medborgarnas politiskt valda representanter har sådan kunskap att de tillsammans med tjäns- temännen kan anpassa dessa till medborgarnas krav utifrån befintliga resurser. Funktionen att säkerställa behov i de fall den enskilde blir föremål för gränsdragningssvårigheter mellan olika huvudmäns ansvar måste finnas och motiverar bestämmelser om det yttersta ansvaret. Att en sådan bestämmelse formuleras som en rättighet för den enskilde är dock inte självklart. Varför finns då rättighetsbestämmelsen och vad motiverar att den ska bibehållas? Kopplingen till överklagningsmöjligheten och de skäl som anförts i föregående avsnitt är en del av förklaringen och motiveringen för rättighetsbestämmelsens existens i . Men den besvarar inte frågan om bestämmelsens innehåll och nivå. verksamhetsområdens omfattar stora och viktiga uppgifter för medborgarnas välfärd. Utgångspunkten är att t illgodose individuella behov. Även om de kan vara desamma för många är de alltid beroende av omständigheterna i varje enskilt fall och insatsen måste anpassas till det. Att i lagtext definiera vissa insatser framför andra låter sig inte göras utan stora svårigheter. En precisering skulle också kunna motverka behovet av en individuell anpassning genom att vissa insatser framstår som mer väsentliga än andra. Det skulle också motverka syftet med de målstyrande bestämmelserna för verksamheterna som det definierats ovan. De ursprungliga motiven för att rättighetsbestämmelsen inte ska ange vilket innehåll eller vilka insatser som kan komma i fråga anser utredningen består. Det måste vara en fråga som prövas i varje särskilt fall. Vilket begrepp ska då anses sammanfatta vad den enskildes rätt ska avse om preciserade insatser inte kan användas. har rätten till annat bistånd preciserats vad gäller hjälp i hemmet och särskilda boendeformer. Utredningens utgångspunkt är dock att alla personer ska ha rätt till insats efter behov. Alltså ska inte någon gr upps behov vara starkare skyddat än andras. Det innebär att den nuvarande preciseringen upphör och att rätten till bistånd kommer att gälla insatser som avser den enskildes livsföring. Innehållet i insatserna kommer därmed inte att preciseras. Begreppet behov för sin livsföring sammanfattar en lång rad olika behov av stöd och hjälp, service, behandling, vård och omsorg. Behoven kan tillgodoses med många olika insatser, som varierar utifrån såväl individuella förhållanden som tillgängliga resurser. Möjliga insatser påverkas också genom metodutveckling och . När det gäller att bestämma nivån för biståndet har det kopplats till begreppet skälig levnadsnivå. Skälig levnadsnivå innebär inte bara en nivåbestämning utan ger också uttryck för vilken form av insats som kan komma ifråga. Att tydligt särskilja nivå från innehåll är omöjligt utan att den skäliga levnadsnivån blir ett uttryck för kvaliteten i insatsen och vilken ambitionsnivå som kan vara rimlig i ett enskilt fall mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens syfte. Förutom kravet på anpassning till enskildas behov och den nivå som kan komma ifråga måste en bestämmelse av detta slag kunna användas oberoende av de samhällsförändringar som sker. Förändringar sker ständigt på andra områden och särskilt förändringar i socialförsäkrings- system och inom hälso- och sjukvården har konsekvenser för hur social- tjänstverksamheterna ska utformas. Även ändrade förutsättningar i själva arbetsformerna till följd av metodutveckling kräver en generell utformning. Därtill kommer att över tiden ändrade ekonomiska förut- sättningar ställer krav på en flexibel användning. En mer preciserad lag- stiftning kan därmed antas innebära att tillämpningen över tiden skulle försvåras. Mot bakgrund av detta anser utredningen att det är viktigt att markera socialtjänstlagens grundläggande syfte att garantera att med- borgarna får sina behov av social hjälp tillgodosedda. Nivåerna på in- satserna måste därför minst vara sådana att detta uppfylls. I detta hänseende blir begreppet skälig levnadsnivå ett uttryck för vissa mini- mikrav på insatsen vad gäller kvaliteten. har begreppet emellertid vållat problem eftersom det givit upphov till tvister om olika alternativ och kostnaderna för dessa. Socialtjänstlagen ska sammanväga olika intressen vilket innebär att ekonomiska intressen företrädda av kommunen och den enskildes intresse av en särskild insats måste vägas mot varandra. Detta utesluter inte att ett billigare alternativ kan till- godose den enskildes behov om denna garanterar den enskildes livs- föring. I både kommunens och den enskildes intresse ligger att biståndet ska utformas så att det svarar mot det mål man vill uppnå. 270 Socialtjänstlagen SOU 1999:97 att det råder samstämmighet mellan den enskilde och tjänstemannen om en lämplig insats men i de fall det inte är möjligt har kommunen tolkningsföreträde gentemot den enskilde genom sitt myndighetsansvar. Tolkningen av begreppet skälig levnadsnivå måste då ske mot bakgrund av rättighetsbestämmelsernas grundläggande syfte dvs. en yttersta garanti för medborgarnas livsföring i olika avseenden. Sammanfattningsvis anser utredningen att förhållandet mellan en- skildas krav på social service i olika former och vad som kan erbjudas dem i större utsträckning kan förtydligas. Riktlinjer, checksystem och tjänstegarantier för olika insatser är ett uttryck för detta. Om dessa ut- formas utifrån den enskildes perspektiv på vad som kan förväntas, men även vad som inte är möjligt att erhålla, kan medborgarnas krav anpas- sas till de lokala förutsättningarna. Avvägningen är svår men sannolikt nödvändig för att upprätthålla enskildas förtroende för den socialtjänst som är en självklar förutsättning i en modern välfärdsstat. Men konflikter uppstår i all samverkan oavsett hur professionell en tjänsteman är och hur välformulerade riktlinjerna än är och även om de ekonomiska förutsättningarna är goda. Dessa konflikter måste hanteras. Rättighetsbestämmelsen är i detta hänseende enligt utredningens mening en nödvändighet. Risken är annars stor att den enskildes förtroende för försvagas vilket sannolikt leder till sämre förutsättningar för att bedriva verksamheterna. Detta gäller såväl individuellt arbete som arbete av förebyggande karaktär. Mot bakgrund av detta anser utredningen att rättighetsbestämmelsen måste vara generell till sin karaktär. Nackdelarna med en allmänt hållen bestämmelse i fråga om såväl innehåll som nivå är väl dokumenterad. i lag föreskriven individuell rätt till insats för livsföringen i vissa fall får därför, med de nackdelar som det innebär, anses vara det bästa al- ternativet . Min bedömning : En fungerande klagomålshantering inom social- tjänsten är viktig såväl för kvalitetsutveckling som från rättssäker- hetssynpunkt för den enskilde. Behovet för enskilda att, till en oberoende instans, kunna framföra åsik- ter gällande bemötande eller synpunkter på hur fattade beslut verkställs har lyfts fram i olika offentliga utredningar . Bland annat föreslog utredningen om bemötande av äldre 8 att de dåvarande för- troendenämnderna skulle ges behörighet att behandla klagomål i vård och omsorg i , oavsett om klagomålen föranleds av brister inom ett medicinskt eller ett socialt kompetensområde. Lagen om för- troendenämndsverksamhet m.m. har ersatts av en lag (1998:1656) om patientnämndsverksamhet m.m., varvid nämnderna fått ett utvidgat arbetsområde och preciserade uppgifter. , ska enligt 1 § lagen om patientnämndsverksamhet m.m., utöver synpunkter och klagomål avseende hälso- och sjukvård som bedrivs av landstingen även omfatta den hälso- och sjukvård som bedrivs enligt nyssnämnda lag av kommunerna samt den allmänna omvårdnad enligt socialtjänstlagen som ges i samband med sådan hälso- och sjuk- vård. I utredningen om bemötande av personer med funktionshinder 9 före- slås en modell för klagomålshantering, som ett förslag av nio för att stärka de funktionshindrades möjligheter att leva ett normalt liv, Som redovisats i föregående avsnitt förordar Svenska Kommunför- bundet att olika former för klagomålshantering utvecklas. Klagomålshantering bör utvecklas av kommunerna Ett arbete med att utveckla olika former av klagomålshantering pågår i många kommuner. Ofta är det del av arbete med kvalitetsut- veckling och har då en direkt koppling till ansvar för verksamhet. Enligt utredningens mening är metodutveckling på det här området viktig för att stärka hänsynstagandet till enskildas synpunkter och behov. Med hänsyn till att klagomålshanteringen är ett ur rättssäkerhetssynpunkt viktigt komplement till möjligheten att överklaga är det angeläget att det här arbetet får stor bredd i landet. Det är med hänsyn till rättssäkerhetssaspekten viktigt att kommu- nerna i sitt utvecklingsarbetete överväger även oberoende kommunala forum som den enskilde kan vända sig till för att få vägledning om kommunala tjänster samt för att framföra sina erfarenheter av kontakter med . När det är fråga om klagomål eller andra synpunkter på hur verk- samheter bedrivs är det naturligtvis viktigt att sådana vidarebefordras till de verksamheter som berörs. Vilken åtgärd som vidtagits bör också meddelas den enskilde. I annat fall kommer den enskilde inte att uppfatta att hans åsikter respekterats. Kommunerna har därför ett ansvar för att klagomål och synpunkter som framförs verkligen kommer de ansvariga för ifrågasatt verksamhet tillhanda. Om det brister i det hänseendet förlorar kommunerna den kunskapskälla som är av väsentlig betydelse för effektiviteten i verk- samheten. Tydliga rutiner och en gemensam vilja måste alltså finnas för att tillvarata den kunskap som kan bli en värdefull del i det kommunala kvalitetssäkringsarbetet. Utredningen anser emellertid att utformningen av klagomålshantering bäst sker efter lokala förutsättningar i kommunerna. Det finns därför ingen anledning till lagreglering av denna. Frågan om bemötande av äldre och av funktionshindrade har varit föremål för särskilda utredningar. Naturligtvis är frågan om be- mötande inte mindre viktig för andra personer som berörs av social- tjänstens insatser. Utredningen vill notera att bemötandefrågorna är viktiga att upp- märksamma såväl ur kvalitetssynpunkt som ur rättssäkerhetssynpunkt. Även bemötandefrågor kan med fördel hanteras i kommunerna utifrån lokala förutsättningar. Med hänsyn till detta – och de förslag som läm- nats av de nämnda särskilda utredningarna – anser utredningen att det inte finns behov att redovisa förslag på det här området. 10.4Stöd för anhöriga/närstående Mitt förslag : Kommunerna får ett lagstadgat ansvar att genom stöd och avlastning underlätta för dem som ger vård och omsorg till när- stående. Utredningen har ett särskilt uppdrag att överväga en tydligare lagreg- lering av anhörigstödet. Uppdraget baseras på ett tillkännagivande från vid behandlingen av propositionen Nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113). SOU 1999:97 Socialtjänstlagen 273 Ny uppgift enligt 5 § SoL I förändringen av socialtjänstlagen 1998 ingick att en ny bestämmelse om stödet för anhöriga infördes. Genom ett tillägg i 5 § SoL, som regle- rar uppgifter, har socialnämnden nu också följande upp- gift: – – – bör genom stöd och avlösning underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har funktionshinder.– – – Att lagfästa uppgift att ge stöd för a nhöriga aktualisera- des av i dess huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139). Kommittén konstaterade att anhörigas hjälpinsatser för äldre, sjuka och funktionshindrade personer är mycket omfattande. Anhörigomsorgen sker i det tysta och varje anhörigsituation och relation är unik. De allra flesta anhöriga ställer upp av kärlek och omtanke, det är självklart att hjälpa. Den anhörige växer in i rollen i en fortgående process. Anhörigomsorgen varierar med yttre betingelser. Viktiga fak- torer är om man är samboende eller ej, ålder, kön, typ av hjälpbehov, var man bor, socialgrupp, osv. Genom Socialtjänstkommitténs förslag markerades behovet av ett vidgat perspektiv på vård och omsorg. Detta motiverades framför allt med viljan att ge ett erkännande för det arbete som anhöriga uträttar i vården av äldre och funktionshindrade personer. Förslaget syftar till ett integrerat omsorgssystem som bygger på samarbete mellan den offent- liga vården och anhörigomsorgen. Den preventiva ansatsen skall vara ledstjärnan för ett utökat anhörigstöd. Den anges också som en mot- prestation enligt det "sociala kontrakt" som finns mellan staten/samhället och medborgarna. Detta anses viktigt för anhöriga som är medvetna om vilka samhällsinsatser som skulle behövas om de inte ställde Anhöriga måste också kunna känna förtroende för att samhället har hjälp att erbjuda när det behövs. proposition om ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124) anförs som skäl för bestämmelsen bl.a. följande. svarar för betydande hjälp- och stödinsatser till äldre och personer med funktionshinder. Som exempel på anhöriginsatser nämns allt ifrån socialt stöd, tillsyn och praktisk hjälp med hushållssysslor till omfattande hjälp med personlig omvårdnad och uppgifter av sjukvårdskaraktär. Regeringen anser att det är viktigt att synliggöra behovet av och utveckla stödet till anhörigvårdarna. Genom att det talas om "närstående" i stället för "anhöriga" omfattas även situationer där exempelvis grannar och vänner träder i anhörigas 274 Socialtjänstlagen SOU 1999:97 Stödet för anhöriga är en frivillig insats för kommunen, som skall ha stort inflytande över utformningen av stödinsatsen. I lagtexten anges som målgrupp anhöriga till långvarigt sjuka, äldre eller personer med funktionshinder. Dessutom noteras i förarbeten att det föreligger behov av ett förbättrat anhörigstöd även för föräldrar med barn som har missbruksproblem och anhöriga till personer som lider av en psykisk funktionsnedsättning. (1996/97 SoU 18) tillstyrkte bestämmelsen i 5 § SoL och anförde bl.a. att avsikten inte är att öka trycket på anhöriga utan att stödja och underlätta för dem som vårdar närstående. Viktiga förutsätt- ningar för att intentionerna med bestämmelsen skall uppnås är tidiga och förebyggande insatser, förbättrat och utvecklat innehåll i olika stö- dinsatser och en medveten strategi för att organisera stödet till anhöriga. Som ett stöd för kommunerna att finna former för att bygga ut anhö- rigstödet, i enlighet med ändringen av 5 § SoL, fördelade totalt 7,5 m iljoner kronor i utvecklings- och stimu- lansbidrag. De drygt 25 projekt som härigenom fick stöd handlar om projekt med en kunskapsgenererande natur, projekt med en mer inno- vativ profil, där man prövat nya former för anhörigstöd, projekt med anhörigstöd som en del av utvecklingen av äldreomsorgen, men också om projekt som drivits av frivilligorganisationer10. Nationell handlingsplan för äldrepolitiken I propositionen om en nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113) förslogs att ett särskilt stimulansbidrag och framåt skall avse insatser för anhöriga som kommunerna vill genomföra i samverkan med de anhöriga och med frivilligorganisationer. Regeringen säger att anhörigstödet bör ha en bred inriktning och omfatta såväl de anhöriga som vårdar närstående som de som har sina närstående i särskilt boende. Det anses angeläget att det finns möjlighet att få både praktiskt och psykologiskt/psykosocialt stöd. En betydelsefull hjälp för många anhöriga är att de kan få avlösning i form av korttidsvård och dagverksamhet av god kvalitet. Utöver införandet av stimulansbidraget finns i propositionen inga nya förslag rörande anhörigstödet. I anslutning till den nationella handlingsplanen framlades i totalt femton motioner rörande anhörigstödet, med förslag om olika tillkännagivanden om behovet av att stärka anhörigvården, inkl. begäran om konkreta förslag om lagstadgat rätt till bistånd i form av anhörigstöd. 10 , pressmeddelande nr 18/1999 (1997/98:SoU 24) tillstyrker införandet av stimu- lansbidrag för att utveckla anhörigstödet. Det anses att det skapar förut- sättningar för ett mer aktivt stöd till anhöriga och stimulerar kommu- nerna att utveckla samverkan med anhöriga och med frivilligorganisa- tioner. Utskottet anser, med hänvisning till de nämnda motionerna att en tydligare lagreglering av anhörigstödet bör övervägas. De motioner som utskottet hänvisar till, men utan diskussion om enskilda yrkanden, handlar bl.a. om utbildningsinsatser för anhöriga, utvecklad avlösarser- vice och utbyggnad av växelvård, samt förbättringar i fråga om ekono- miska bidrag, ersättningar och anställningar. Förslag framförs också om ett förtydligande av kommunernas ansvar och att avlastning skall vara en lagstadgad rättighet. 10.4.2Den enskilde och samhället Utvecklingen har inneburit att samhället har tagit över många uppgifter som tidigare skötts inom fam iljen. Ett bärande element i svensk socialpolitik har också varit att samhället har ett förstahands- ansvar för vård och omsorg till den som behöver det. Inte minst i sjuk- vård och äldreomsorgen har samhällets resurser byggts ut kraftigt och framåt. I portalparagrafen till socialtjänstlagen (1 § SoL) markeras samhäl- lets roll i förhållande till enskilda. har ett ansvar att främja människornas "ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet". Men här anges också en stark tilltro till människans egen förmåga. Utgångspunkter för roll är dels "människans ansvar för sin och andras sociala situation", dels att skall "inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser". I socialtjänstpropo- sitionen noteras att "får inte ges till uppgift att ta över ansvaret för enskilda människors handlingar och livsföring. Vad social- tjänsten bör och kan göra är att förstärka och komplettera människans egna resurser"11. Enskildas och anhörigas ansvar är också reglerat i både äktenskaps- balken och i . Makar skall, var och en efter sin förmåga, bidra till det underhåll som behövs för att deras gemensamma och per- sonliga behov skall tillgodoses (ÄktB 6:1). Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden. Vårdnadsha- varen skall se till att barnets behov blir tillgodosedda. 1979/80:1, s. 138. nadshavare skall även svara för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter, samt skall beakta att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning (FB 6:2). Gränsen mellan enskildas och samhällets ansvar är dock inte självklar eller given för all tid. I många sammanhang har noterats att varje anhörigsituation är unik. Relationerna mellan anhöriga är olika och ger olika förutsättningar för en möjlig relation som vårdare och vårdad. Till det unika hör också att olika människor ser olika på vad som är en privat sfär och vad den kräver när man själv eller en anhörig hamnar i en situation med behov av vård och omsorg. Anhörigas insatser i vård och omsorg är trots den nämnda utvecklingen mycket stora. refererar i Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139, s. 321 f.) till ett flertal studier som sär- skilt visar att anhöriga svarar för betydande vårdinsatser för äldre och funktionshindrade.