sou · GNB378 · 2000-01-01 00:00:00 — En förändring i förhållande till nuvarande fånggrödeersättning är också att ersättning till sådd av fånggröda efter potatis föreslås. Efter potatis bör marken besås med höstråg alternativt rågvete. Att det enbart är möjligt att välja någon av dessa två grödor såsom fånggröda, beror på att de har en bättre förmåga att etablera sig och växa sent än en fånggröda bestående av t.ex. rajgräs. Den sena såtidpunkten har valts för att möjliggöra en sådd av fånggröda både efter upptagning av tidig och sen matpotatis samt i flera fall också efter upptagning av stärkelse- potatis. MPU har även övervägt att tillåta att ersättningsberättigande fång- grödeodling åtföljs av träda enligt bestämmelserna för uttagen areal. En sådan förändring skulle kunna öka anslutningen, men kostnaderna per kilo sparat kväve bedöms bli hög. En sådan möjlighet har därför inte föreslagits. Ökad fånggrödeodling är dock inte den enda åtgärd som krävs eller är möjlig att genomföra för att minska kväveutlakningen till havet. Andra åtgärder är att inte bryta eller genomföra någon bearbetning av stubben utan förlägga denna , och då i så nära anslut- ning till sådd som möjligt. Genom att inte bearbeta minskar kvävefrigörelsen och utlakningen begränsas. För att inte försvåra be- kämpningen av rotogräsen bör kemisk bekämpning vara tillå- Tidpunkten för när bekämpningen först kan genomföras bör motsva- ra vad som kommer att gälla för uttagen areal. Att ersätta varje åtgärd var för sig medför att det finns möjlighet för fler brukare att ansluta sig till stödet och genomföra åtgärderna i den omfattning som är optimal utifrån förutsättningar på företaget. Möjlig- heten att kombinera fånggrödeodling och vårbearbetning mot högre er- sättningsnivå kan stimulera jordbrukaren att välja detta alternativ och därmed ytterligare minska risken för läckage. Det är även möjligt att kombinera fler åtgärder än de nu föreslagna för att ytterligare minska risken för kväveläckage, t.ex. olika begräns- ningar vad gäller spridning av stallgödsel . Ut- redningen har övervägt olika sådana förslag men anser att spridningen av gödsel främst bör regleras med hjälp av andra styrmedel. är sprid- ningen av stallgödsel till vissa delar reglerad genom bestämmelser i för- ordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket och då särskilt i stora delar av föreslagna geografiska området. MPU menar också att ytterli- gare villkor kan göra miljöersättningen alltför komplicerad och därmed minska anslutningen men också öka de administrativa kostnaderna. I åtgärden ingår även riktade individuella utbildnings- och informa- tionsinsatser. Motivet för sådana satsningar är att det i alltför stor omfattning förekommer en tillförsel av kväve som överstiger den opti- mala nivån. Om kvävegivorna till grödan väsentligt överstiger vad som tas upp av grödan ökar risken för kväveläckage. Tillförseln av överopti- mala givor sker oftast då stallgödsel ingår i växtodlingen och insatserna bör därför riktas mot företag som använder stallgödsel. Genom utbild- nings- och informationsinsatserna bör det även vara möjligt att öka jord- brukarens motivation till att odla fånggrödor samt ge förutsättningar för att få till stånd en ökad jordbearbetning i samband med vårbruket. 14.3.4Utredningens bedömning av vissa inkomna förslag 14.3.4.1Utredningens bedömning av idéskissen om resurseffektivt jordbruk MPU ser positivt på grundtankarna i idéskissen om ett miljöstöd för re- surseffektivt jordbruk, t.ex. att skapa en större helhetssyn inom mil- jöprogrammet och att stimulera de anslutna jordbrukarna att gradvis öka sina miljöprestationer. Utredningen har dock konstaterat att de praktiska förutsättningarna inte föreligger för att genomföra en så radikal reform redan inom nästa programperiod. Man bör därför avvakta med beslut om mer långtgående förändringar. Dels har analyser från visat att ett modulsystem av den typ som föreslås i idéskissen skapar ökad administration, dels behövs det åtskillig metodutveckling innan växtnäringsbalanser och andra gårdsdata kan läggas till grund för ett stödsystem. Av betydelse för framtida ställningstaganden är det uppdrag som re- geringen har gett om att utveckla sektorsmål för jord- bruket under miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. skall även utarbeta och lämna förslag till ett förstärkt åtgärdsprogram för minskade växtnäringsförluster från jordbruket. Enligt regeringen bör särskilt utreda möjligheten att införa ett system för gårdsvis ökad kväveeffektivitet samt möjliga styrmedel för detta. Ett system för gårdsvis ökad kväveeffektivitet är svårt att genomföra, eftersom det kräver mycket kunskap om gårdens förhållanden ned på skiftesnivå. Ett sådant system skulle dock kunna vara ett värdefullt in- strument för att minska växtnäringsläckaget från jordbruket. uppdrag skall redovisas , och därefter behandlas av regering och riksdag innan ett eventuellt system för gårdsvis ökad kväveeffektivitet skulle kunna genomföras. Om systemet genomförs kan det bli aktuellt att utveckla en ersättning baserad på växtnäringsutnyttjande i ett senare skede av pro- gramperioden. 14.3.4.2Utredningens bedömning av förslaget rörande stöd till nyponodling När det gäller Food AB:s förslag till införande av ett initial- stöd till nyponodling gör MPU följande bedömning. finns en ersättning på per hektar för ekologisk frukt- och bärodling. Denna ersättning föreslås höjas till per hektar (se kapitel 12). Enligt är det inte möjligt för odlarna att till industrin garantera skörd av ekologiskt odlade nypon, varför man föreslår ett stöd på per hektar för nypon som odlas med hjälp av integrerad produktion. En- ligt vad MPU erfar pågår ett arbete (med stöd av ) med att ta fram nyponsorter som klarar av att odlas ekologiskt. Risken är att detta utvecklingsarbete skulle avstanna om en ersättning för att odla nypon med hjälp av integrerad produktion införs, särskilt om ersätt- ningen är lika stor som den ersättning som utgår för ekologiskt od- lade nypon. Utredningens förslag innebär en ökad flexibilitet för jordbrukare att vidta de åtgärder som är anpassade till företagets förutsättningar. Förslaget innebär dock att komplexiteten vad gäller de administrativa insatserna och kontrollåtgärderna ökar något i förhållande till den nuvarande ut- formningen av motsvarande åtgärd. Utvecklingen av ADB-system, ad- ministrativa rutiner och kontrollrutiner bör dock kunna bygga på nuva- rande system, och de administrativa konsekvenserna bör därmed kunna underlättas i förhållande till ett förslag för vilket det skulle behövas byg- gas upp ett helt nytt administrativt system. 15 Våtmarker och småvatten Våtmarkernas utbredning har minskat kraftigt i jordbruksbygderna under de senaste århundradena. Från miljösynpunkt är våtmarker värdefulla genom att de har en kvävereducerande effekt på vatten som passerar ge- nom dem. Dessutom är många av de växt- och djurarter som är hotade beroende av våtmarker. Om våtmarksarealen ökar förbättras för- utsättningarna för dessa arters långsiktiga överlevnad. Genom att våtmarker är viktiga både för den biologiska mångfalden och för att minska kväveläckaget till havet bidrar miljöersättningen för våtmarker och småvatten till uppfyllande av flera miljökvalitetsmål, främst Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning. För att anpassa åtgärden till LBU-förordningen föreslår utredningen att den nuvarande miljöersättningen för anläggande och återskapande av våtmarker och småvatten görs om till dels ett investeringsstöd, dels en miljöersättning. Investeringsstödet skall utgå enligt artiklarna 4–7 och/eller artikel 33 i LBU-förordningen och ge ersättning i relation till anläggningskostnaden . Miljöersättningen skall utgå under hela åtagandeperioden och beräknas på grundval av markens alternativ- värde samt skötselkostnaderna. Målet för åtgärden är att våtmarker och småvatten anläggs eller återställs, på och på betesmark. Detta beräknas enligt ge en kvävereduktion på ca kväve. 220 Våtmarker och småvatten Ersättning för anläggning och återställande av våtmarker och småvatten bör, liksom , kunna lämnas i och . Med våtmark menas i detta sammanhang ett område som är täckt av vegetation och där vattenytan finns i närheten av markytan. Vattennivån kan variera med de naturliga säsongsvariationerna. Med småvatten me- nas vattensamlingar i mindre försänkningar i landskapet. Vattennivån i ett småvatten skall vara så hög att en vattenspegel finns . En våtmark eller ett småvatten skall vara för att be- rättiga till stöd. Ersättning kan lämnas för anläggning och återställande av våtmarker och småvatten på och betesmark. De betesmarker som kan bli aktuella är marker som saknar eller har mycket låga kända natur- och kulturvärden. I dessa marker får anläggning av en våtmark eller ett små- vatten större positiv effekt på biologisk mångfald och växtnä- ringsläckage än om marken fortsätter att utnyttjas till bete. Villkoren för ersättningen skall liksom syfta till att våtmarker och småvatten anläggs och återställs. De skall dessutom möjliggöra en lämplig skötsel av stödobjekten så att dess funktion består under hela stödperioden. får ställa villkor om i vilken utsträckning igenväx- ningsvegetation skall tas bort. Slåtter och bete skall vara ersättningsberättigat. Ersättning för slåtter skall i normalfallet förenas med krav på bortförsel av den avslagna ve- getationen, men skall kunna ge dispens i de fall där miljö- vinsterna blir större om materialet tillåts ligga kvar. I vissa fall kan bort- förseln motverka kvävereduktionen i och med att de kvävereducerande bakterierna är beroende av dött växtmaterial som kolkälla. Bete skall vara tillåtet under hela betesperioden. Användning av vattnet för bevattning bör tillåtas, i syfte att öka det ekonomiska incitamentet att anlägga eller återställa våtmarker. Ersätt- ning skall även kunna lämnas till sådana anläggningar som kräver dammvall runt hela eller delar av dammen. Dammvallar, brunnar m.m. Våtmarker och småvatten 221 som behövs för att bevara den anlagda våtmarken eller småvattnet skall underhållas. Kemisk bekämpning, kalkning eller gödsling i våtmarker och små- vatten är inte tillåten. Ersättningen lämnas med följande belopp : Ersättning i relation till Åren 1–20 selåtgärder (slåtter, Ersättningen inom miljöstödet har anpassats till det högsta stödbe- lopp som gemenskapen kan bevilja för denna åtgärd, dvs. Ersättning för skötselåtgärder lämnas bara de år som skötsel utförs. Om skötsel med slåtter eller bete endast utförs på en del av våtmarken eller småvattnet skall ersättningen för skötsel bara betalas för den del som sköts. Ersättning kan lämnas till den som äger marken som åtgärden utförs på, eller till den som arrenderar marken om han eller hon har markäga- rens tillstånd. Sökanden skall ha en plan för anläggningen av våtmarken eller små- vattnet. skall utifrån planen ha möjlighet att avslå ansök- ningen t.ex. om bedömer att det inte är möjligt att anlägga en fungerande våtmark på den föreslagna platsen eller om en betesmark har alltför höga natur- och kulturvärden för att passa som våtmark. Fram till det år slutbesiktningen görs kan brukaren söka andra ersätt- ningar för den mark som omfattas av ansökan av miljöersättning för våtmarker och småvatten. 222 Våtmarker och småvatten Beslutsperioden för miljöersättning till våtmarker och småvatten bör även under kommande programperiod vara tjugoårig, i syfte att säker- ställa en långsiktig miljönytta. Perioden räknas fr.o.m. det år då länssty- relsen godkänt anläggningen vid slutbesiktning. 15.1.8Förväntad anslutning och kostnad Som nämndes ovan är målet för åtgärden att våtmarker och småvatten anläggs eller återställs, varav hälften på och hälften på betesmark. Kostnaden för investeringsstödet för anläggande av våtmarker och småvatten beräknas till ca . Den beräknade årliga kostnaden för miljöersättningen är ca . 15.2Motiv för utredningens förslag 15.2.1Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för våtmarker och småvatten Det ursprungliga målet för åtgärden var att våtmarker skall anläggas eller återställas på 4 000 ha i och . I , och Riksantik- varieämbetets översyn av miljöstöden (SJV 1997a) konstateras att de ansökningar som kommit in totalt omfattar ca 1 200 ha . Mot bakgrund av att åtagandet sträcker sig över och att åtgärden är omfattande samt att ansökningstiden var kort första året bedömer verken att anslutningen till ersättningsformen får anses som god. I en analys av problem och brister diskuteras effekterna av att åker- mark som används för anläggning av våtmark eller småvatten betraktas som jordbruksmark som tas ur produktion av miljöskäl enligt rådets för- ordning (EEG) 2078/92. Detta innebär att marken omfattas av kraven på uttag av jordbruksmark enligt rådets förordning (EEG) 1765/92, vilket betyder att marken inte får användas för någon form av produktion. Våtmarkerna kan t.ex. inte utnyttjas som bevattningsdammar. Att tillåta bete eller att utnyttja avslagen vegetation i produktion under hela sä- Våtmarker och småvatten 223 songen strider också mot förordningen. Våtmarkerna anläggs på åker- mark som ofta har ett högt innehåll av växtnäringsämnen, vilket kan leda till snabb igenväxning om våtmarken inte hävdas. Verken konstaterar därför att nuvarande regelverk således kan reducera de anlagda våtmar- kernas miljönytta samt begränsa möjligheterna till en ökning av den bi- ologiska mångfalden. I rapporten föreslås att initiativ bör tas inför nästa programperiod för att ändras så att det blir möjligt att tillåta bete eller slåtter i våtmarker an- lagda på . 15.2.1.2RRV:s granskning av jordbrukets miljöstöd RRV har i rapporten (RRV 1999) granskat i hur hög grad de olika åtgärderna inom miljöprogrammet bidrar till att uppnå jordbrukets miljömål. Ett av de miljömål som granskats är halvering av kväveläckage. Enligt RRV är anläggning av våtmark den åtgärd inom miljöpro- grammet som är mest kostnadseffektiv för att reducera kväveutsläpp sett ur ett statsfinansiellt perspektiv. Detta innebär att den lägsta kostnaden för staten mätt i kronor miljöstöd per minskat kilo kväve erhålls för våt- marker. Miljöstödskostnaden för att reducera ett kilo kväve ligger mellan 1,50 och för anläggning av våtmark på medan kostnaden för anläggning av våtmark på betesmark ligger mellan 1,00 och . Som en jämförelse kan nämnas att anläggning av skyddszon är den dyraste miljöstödsåtgärden. Statens miljöstödskostnad för anläggning av skyddszoner varierar enligt RRV mellan och per kilo reducerat kväve. 15.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersättning för våtmarker och småvatten Som nämndes ovan var det ursprungliga målet att våtmarker skall an- läggas eller återställas på 4 000 ha . kan stödet även lämnas för våtmarker eller små- vatten som anläggs på betesmark som saknar eller har mycket lågt natur- och kulturmiljövärde. Målet har därmed reviderats till att omfatta 5 000 ha och 8 000 ha betesmark. Det finns fyra olika ersättningsni- våer: Åker- respektive betesmark åren 1–5 respektive åren 6–20. 224 Våtmarker och småvatten Totalt har ca 1 400 ha anslutits till ersättningsformen t.o.m. . Det gör att måluppfyllelsen mätt som andel av det reviderade arealmålet är låg, . I figur 15.1 visas den länsvisa fördelningen av ansökt areal . En fjärdedel av den ansökta arealen finns i Västra Göta- lands län. Länsvis fördelning av den areal för vilken ansökningar inkommit om miljöstöd för våtmarker och småvatten . 15.2.2.2Inkomna synpunkter från myndigheter och organisationer Som en del i utredningens analys av det nuvarande miljöprogrammet för jordbruket har synpunkter inhämtats eller inkommit från företrädare för olika myndigheter och organisationer. När det gäller miljöersättningen för våtmarker och småvatten har bl.a. följande synpunkter framkommit. () framhåller att ett mål med åtgärden är att återställa biologisk mångfald knuten till våta miljöer, som gått förlorad genom de senaste seklens utdikningar av landskapet. Vid anläggande eller återställande av våtmarker och småvatten bör därför särskild hän- syn tas även till våtmarksberoende artgrupper som inte tål hög kvävebe- lastning. Slåtter med bortförsel av höet samt bete måste tillåtas på våt- marker, eftersom detta ökar den biologiska mångfalden och effektiviserar närsaltreduktionen. Vattnet i dessa marker bör, med vissa restriktioner, tillåtas användas till bevattning, detta ökar den växtnäringsreducerande effekten och ökar dessutom det ekonomiska incitamentet att anlägga eller återställa våtmarker. Ersättningen måste kunna erhållas även av arren- datorer. Nuvarande regler förhindrar i vissa fall optimal placering av våtmarker. Ersättningen måste vara tillräckligt hög för att vara attraktiv även i de läckageintensiva bygderna. Våtmarker och småvatten 225 anför att våtmarksersättningen bör behållas i sin nuvarande form. bör dock kunna få avslå en stödansökan om det inte finns tillräcklig miljönytta med åtgärden. () framhåller att våtmarkerna är en mycket viktig miljö för fåglar i jordbrukslandskapet. När det gäller anlagda våtmarker är det enligt främst två faktorer som är av bety- delse för fågellivet. Dels är det viktigt att vattenståndet tillåts fluktuera över året, dels måste våtmarken skötas, t.ex. genom att vegetationen hävdas. betonar därför starkt att det nuvarande förbudet mot bete i våtmarker anlagda med miljöersättning måste tas bort. Att tillåta våt- marksbete är av stor betydelse för den biologiska mångfalden. Vidare framhåller att det är viktigt att man innan anläggningsarbetena på- börjas har bestämt sig för vilken typ av våtmark man vill åstadkomma. menar också att även anläggning av mindre bevattningsdammar etc. i jordbrukslandskapet är av betydelse för den biologiska mångfalden. () framhåller att den in- förda möjligheten att anlägga våtmarker på betesmark är mycket positiv. För att få ut största möjliga miljövårdsnytta av miljöersättningen för anläggning av våtmarker och småvatten anser dock SJF att bör ges befogenhet att prioritera mellan inkomna ansökningar. Grunden för en sådan prioritering bör bl.a. vara våtmarkens utformning och läge. Vidare framhåller SJF att betesdrift måste tillåtas längs med stränder i anlagda våtmarker. Betesdriften skapar en zonering av olika livsmiljöer vilket avsevärt ökar våtmarkernas värde för den biologiska mångfalden. i menar att våtmarken ofta är mycket värdefull i sitt nyanlagda skick men att den förfaller med påfallande hög hastighet om ingen skötsel sätts in. Enligt har en stor andel av de anlagda våtmarkerna i sådana jordarter att det nästan är orealistiskt att få till stånd skötselåtgärder med konventionella maskiner, som ersättningen är för låg för att sporra markägare att verkli- gen satsa på skötseln. föreslår bl.a. att bete tillåts som skötselmetod , att ersättningen för skötsel höjs till /ha samt att kravet på bortförsel av avslagen vegeta- tion tas bort. 226 Våtmarker och småvatten 15.3.1Motiv för miljöersättningar för våtmarker och småvatten Våtmarker fyller många funktioner . De är betydelsefulla bl.a. för den biologiska mångfalden i åkerlandskap. Genom avvattning och uppodling har våtmarkernas utbredning kraftigt minskat under de se- naste århundradena. Många av de hotade svenska växt- och djurarterna är beroende av våtmarker. Om våtmarksarealen ökar förbättras förut- sättningarna för dessa arters överlevnad. Att anlägga och återställa våt- marker i jordbrukslandskapet är också en viktig åtgärd för att minska kväveutlakningen till havet. Våtmarker har en kväverenande effekt på det vatten som passerar våtmarken genom att en del av kvävet i nitrat- form denitrifieras. Våtmarker bidrar dessutom till att upprätthålla grundvattennivån. Vid anläggning av våtmarker tas ur bruk. Därigenom minskar användningen av handelsgödsel och kemiska be- kämpningsmedel eftersom de inte får användas på våtmarken. Vid har man genom att kombinera eko- nomiska och fysiska beräkningsmodeller jämfört våtmarker med andra metoder att minska näringsläckaget från jordbruket (1998). Våtmarksrestaurering visade sig vara en billig metod för kväverening, betydligt billigare än odling av fånggrödor och fullt jämförbar med en minskad användning av handelsgödsel. Enligt SLU skulle det vara sam- hällsekonomiskt lönsamt att höja miljöersättningen till våtmarker, efter- som dagens ersättningsnivåer är otillräckliga i och kostna- den för att säkerställa en ökad våtmarksanvändning vida understiger den kostnadsbesparing i form av kväverening som de kan åstadkomma. I artikel 22 i LBU-förordningen anges syftena med stödet för miljövän- ligt jordbruk. Till skillnad från i EG:s nuvarande miljöstödsförordning (2078/92) finns inte långsiktigt uttag av jordbruksmark ur produktion i miljövårdssyfte angivet som ett syfte med stödet. Miljöersättning för an- läggande och återskapande av våtmarker kan i stället motiveras genom att det syftar till att jordbruksmark används på ett sätt som är förenligt med skydd och förbättringar av miljön, landskapet med dess särdrag, naturresurserna, jorden och den genetiska mångfalden. Denna föränd- ring innebär att marken inte längre omfattas av kraven på uttag av jord- bruksmark ur produktion, vilket gör att skötselvillkoren kan förändras på ett sätt som är positivt ur miljösynpunkt. Våtmarker och småvatten 227 får den maximala medfinansieringsbara ersättningsnivån enligt LBU-förordningen inte överstiga (ca ) per hektar för miljöersättningar till övrig markanvändning. Den låga må- luppfyllelsen i den nuvarande miljöersättningen för våtmarker talar för att jordbrukarnas ekonomiska incitament för att anlägga våtmarker re- dan med nuvarande ersättningsnivåer är alltför lågt. Utredningen föreslår därför att ett investeringsstöd införs i enlighet med artiklarna 4–7 och/eller artikel 33 i LBU-förordningen. Genom investeringsstödet skulle jordbrukaren kunna få ersättning i relation till anläggningskostnaden år 1. Miljöersättningen kan därefter utgå under hela åtagandeperioden och beräknas på grundval av markens alternativvärde samt kostnaderna för skötseln. I den nuvarande miljöersättningen för våtmarker gäller att genomför en förundersökning för att klargöra om miljövårdssyftet kom- mer att uppnås innan ett beslut om ersättning kan tas. Brukaren skall färdigställa anläggningen och skall ha godkänt den innan ersättning kan börja betalas ut. Denna administrativa hantering har en- ligt vad utredningen erfar fungerat mycket bra. Utredningen anser därför att systemet med förundersökning borde kunna användas även för det föreslagna investeringsstödet. Att ersättningsbeloppet föreslås vara detsamma leder till vissa administrativa förenklingar, eftersom man t.ex. inte behöver anpassa ADB-systemet så att det tar hänsyn till om ett skifte befinner sig 1–5 eller åren 6–20 för att räkna ut ersättnings- beloppet. ADB-hanteringen förenklas ytterligare av att ersättningen är densamma för åker- respektive betesmark, eftersom det då inte behövs någon hänvisning till ägoslag i systemet. Dessutom förenklas sanktions- beräkningarna betydligt. genomförs en slags proportionering mellan de olika ägoslagen i de fall då en stödmottagare har våtmark både på och betesmark och det vid fältkontroll konstateras en avvi- kelse på något av skiftena. 228 Våtmarker och småvatten 16Miljövänlig odling av bruna bönor på har bruna bönor odlats traditionellt på , som i princip är den enda plats i där denna gröda odlas. Totalt odlas ca 1 000 ha (SCB 1998). Odlingen omfattar lokala sorter som särskilt förädlats för nordiska förhållanden. Dessa sorter kännetecknas av en kortare vegetationsperiod än andra sorter. Vidare är avkastningen lägre jämfört med andra sorter. Inom denna odling är behovet av kvävegödsling lågt. Bönorna odlas i rader med ett avstånd på ca 0,5 m, vilket minskar behovet av ogräsmedel eftersom mekanisk ogräsresning är den normala metoden. Miljöåtgärdens syfte är att bibehålla den traditionella, miljövänliga odlingen med lokala sorter av bruna bönor på .