sou · GNB360 · 2000-01-01 00:00:00 — Det skulle kunna få till följd att en åkare som fått tillstånd av länsstyrel- sen att bedriva taxiverksamhet hindras från detta därför att han inte får tillträde till någon beställningscentral. De etablerade beställningscentra- lerna skulle få stor makt om de kunde vägra någon inträde. Detta skulle kunna användas i syfte att hålla antalet taxifordon på marknaden nere för att öka sysselsättningen och omsättningen hos de aktiva i den egna centralen. Kvar skulle då, för de åkare som inte får plats i någon etable- rad beställningscentral, finnas möjligheten att själv bilda en sådan. Efter- som tanken bakom ett obligatorium är att beställningscentralen skall åläggas ett relativt stort ansvar för verksamheten och att den skall uppfylla vissa kvalitets- och servicekrav kommer det dock sannolikt att vara förenat med ganska stora kostnader att driva en sådan. Att bilda en egen central är därför inte ett alternativ för många mindre åkare. Ett obligatorium måste därför förenas med en skyldighet för beställnings- centralerna att ta emot den åkare som är beredd att godta centralens stadgar och övriga regler. Inte heller detta är emellertid en bra lösning. Beställningscentraler är näringsverksamheter med olika affärsidéer och profilering. Att kräva att näringsidkare skall samverka med andra näringsidkare som de inte anser sig ha ett gemensamt intresse med är mycket begärt och förekommer knappast i någon annan verksamhet. Risken är uppenbar för att den positiva utveckling som beställningscen- tralerna står för skulle omintetgöras. Ur konkurrenssynpunkt är en obligatorisk anslutning tveksam. Ett obligatorium ger beställningscentralerna möjlighet att begränsa antalet bilar och därmed begränsa konkurrensen med högre priser än nödvändigt och sämre service som följd. Om en central tvingas ta in åkare kan det 126 Överväganden och förslag innebära att den får en dominerande ställning på marknaden. Missbruk av sådan ställning står i strid med konkurrenslagen. Att uteslutas ur en beställningscentral skulle få långtgående konse- kvenser för en åkare. Antas han inte i en annan beställningscentral står han utan möjligheter att fortsätta sin näringsverksamhet. En beställ- ningscentral bör därför få utesluta åkare endast på objektivt godtagbara grunder. Vidare måste det finnas möjligheter för åkaren att få saken prövad av någon utomstående part. Kan en åkare tillhöra mer än en beställningscentral? Eftersom beställningscentralen skall ansvara för de anslutna åkarnas skötsamhet skulle det sannolikt kunna uppstå besvärliga situationer om en åkare tillhörde mer än en beställningscentral. Man skulle då vara tvungen att reda ut vilken beställningscentral åkaren kört för vid ett aktuellt köruppdrag om en incident inträffar. Svaret måste därför i normalfallet bli att en åkare endast får tillhöra en beställningscentral. Beträffande den stadigvarande trafiken uppstår troligen inte särskilt stora problem med att en åkare endast får tillhöra en beställningscentral. Frågan är dock hur man gör med den säsongsbundna taxiverksamheten, t.ex. i turistorter som och . Möjligen kan man tänka sig säsongsbunden tillhörighet till de lokala beställningscentralerna. En förutsättning för detta är emellertid dels att den beställningscentral, till vilken åkaren normalt hör, accepterar att åkaren kör för en annan central , dels att beställningscentralen på turistorten accepterar att ta emot åkare tillfälligt. Här kan det uppstå problem. Det får antas att en beställningscentral inte är intresserad av att släppa i från sig någon av sina åkare under en del av året och därmed riskera att försämra den egna servicen. Det kan också vara så att beställningscentralen i turistorten inte har något intresse av att dela med sig av verksamheten till åkare utifrån. För att motverka det senare skulle ett alternativ kunna vara att tillfälliga beställningscentraler bildas . En sådan lösning skulle dock innebära att syftet med obligatoriska beställningscentraler delvis går förlorat. Risken för att en sådan, eventuellt ambulerande, verksamhet brister i långsiktighet och internkontroll är nämligen mycket stor. Det skulle också vara svårt för myndigheterna att kontrollera en sådan verksamhet och att ställa någon till svars för eventuella missförhållanden i efterhand. Överväganden och förslag 127 Återkallelse av tillståndet att driva beställningscentral Ett tillstånd att driva beställningscentral bör kunna återkallas om inte centralen sköter sina åtaganden. Sålunda bör tillståndet återkallas i följande fall. -Beställningscentralen inte längre uppfyller kraven för godkännande, vari bl.a. inbegrips att beställningscentralen eller någon person som är ansvarig för verksamheten är lämplig att utöva sådan verksamhet, -Beställningscentralen vid upprepade tillfällen brutit bestämmelserna enligt tillståndet eller allvarligt åsidosatt sina skyl- digheter mot kund eller samhälle eller begått allvarlig brottslighet eller om någon av dess anslutna åkare eller deras förare gjort sig skyldig till något av det sagda och beställningscentralen inte åtgärdar detta på tillfredsställande sätt -Beställningscentralen inte har tillfredsställande kontroll över de an- slutna åkarna och deras förare. Vad händer med åkarna om beställningscentralen mister sitt tillstånd? En åkare får inte driva taxiverksamhet om han inte är ansluten till en godkänd beställningscentral. Samtliga åkare står därför utan inkomst- källa om de inte bildar en ny beställningscentral eller tas upp i andra be- ställningscentraler. Att en åkares beställningscentral mister sitt illståndt kan således bli ett mycket hårt slag för åkaren. I och för sig kan man säga att det är upp till åkarna att se till att en sådan situation inte inträffar, men i stora centraler har de enskilda åkarna inte särskilt stor insyn i verksamheten totalt varför det är svårt för dessa att agera på lämpligt sätt innan det är . 8.2.41998 års Taxiutrednings bedömning Utredningens bedömning: Anslutningen till beställningscentral bör vara frivillig också i fortsättningen. Utredningen föreslår inte ett obligatorium Som redovisats i det föregående finns det fördelar med obligatorisk anslutning till beställningscentral. En stor del av ansvaret för kontrollen 128 Överväganden och förslag av verksamheten skulle kunna läggas på taxinäringen vilket sannolikt skulle innebära en form av självsanering av branschen. Myndigheterna skulle kunna koncentrera sig på att i första hand kontrollera att beställ- ningscentralerna sköter sig i stället för att som kontrollera omkring 9 500 enskilda tillståndshavare. Vidare skulle kundens ställningstärkas, eftersom denne så gott som alltid skulle veta vilken beställningscentral han anlitat och därmed skulle veta vart han kunde vända sig vid even- tuella klagomål i efterhand. Kundens möjlighet att erhålla rättelse skulle sannolikt också stärkas. Emellertid finns det en rad nackdelar med ett obligatorium. För det första skulle det innebära en ganska kraftig återreglering av taxiverk- samheten. Beställningscentralerna skulle behöva anknyta till trafikom- råden i högre grad än vad som är fallet , eftersom centralen rimligen måste ange vilket område den kommer att upprätthålla sin dygnet-runt- service. Förenas beställningscentralens ansvar med någon form av krav på att förarna skall upprätthålla en god lokalkännedom inom det normala verksamhetsområdet är det också nödvändigt med ett krav på angivande av trafikområde. Kommenderingsplan måste vidare införas i de flesta beställningscentraler för att tillförsäkra dygnet-runt-servicen. Etableringströskeln skulle höjas ytterligare i och med att en åkare måste tillhöra en beställningscentral. Det kan vara dyrt att tillhöra en sådan, särskilt gäller det om det ställs höga krav på beställningscentra- lerna. Inträdesavgiften kan vara hög, liksom årsavgiften. Vidare ställer kanske centralen krav på viss utrustning, en viss typ av fordon m.m. Om beställningscentralerna får för stark ställning kan det bli till nackdel för konsumenterna och vissa åkare genom att centralernas möj- lighet att begränsa antalet aktörer på marknaden kan bli större och att servicenivån kan sjunka som priserna höjs. Konkurrensen kan komma att påverkas negativt. Tillståndsförfarandet skulle – åtminstone inledningsvis – innebära ett merarbete för länsstyrelserna. Detta skulle dock sannolikt relativt snart uppvägas av att beställningscentralerna tar över en del av länstyrel- sernas kontroll över branschen. Den säsongsbundna taxitrafiken skulle få svårt att fungera effektivt liksom i vissa fall verksamheten i mindre orter. Visserligen skulle centra- lerna i mindre orter kunna undantas från kravet på att upprätthålla dygnet-runt-service, men i många mellanstora orter skulle säkerligen kravet kunna medföra svårigheter. Det sätt på vilket de enskilda åkarna skulle drabbas i händelse av att beställningscentralen blir av med sitt tillstånd samt problemen med till- trädet till beställningscentralerna är slutligen de faktorer som starkt talar mot införande av ett obligatorium. Överväganden och förslag 129 Under arbetets gång har Taxiutredning fått den uppfatt- ningen att utvecklingen inom taxinäringen alltmer går i den riktningen att fler och fler åkare sluter sig samman i beställningscentraler. Ofta är det nödvändigt att tillhöra en central för att få plocka upp kunder vid terminaler, eller är det i vart fall en fördel att tillhöra en sådan. Vidare krävs som regel samverkan i beställningscentral för att erhålla kontrakt på samhällsbetalda resor och företagskunder. – upp- fattning är också att centralerna i allt högre utsträckning insett att kvalitet och service lönar sig och därför i högre grad på frivillig väg sanerar sin verksamhet. Detta hänger samman med kundernas ökade medvetenhet om branschen, vilket medför att alltfler kunder aktivt väljer resa, dvs. väljer att anlita en beställningscentral som de har förtroende för. – I sammanhanget skall också nämnas branschorganisationernas aktiva arbete för att höja kvalitén och servicenivån inom branschen och verka för en sundare näring. Således är det utredningens uppfattning att taxibranschen – mycket på eget initiativ – går mot en sundare inriktning. För att äventyra denna utveckling måste mycket starka skäl kunna anföras. slutsats är att sådana inte finns och att det därför är fel att komma med ett så drastiskt förslag som att införa ett krav på obligatorisk tillhörighet till en beställningscentral. Varför lämpar sig inte modell i ? Delar av besökte för att studera landets taxisystem. I har man en avreglerad taximarknad, dock med krav på att alla åkare skall tillhöra godkända beställningscentraler. Vad utredningen huvudsakligen var intresserad av vid besöket var att jämföra och utveckling inom taxinäringen och att undersöka om den obligatoriska anslutningen till beställningscentral i medförde sådana fördelar att vi även i borde överväga att införa den modellen. Utredningen har dock sett några väsentliga skillnader mellan ländernas system som gör att modellen inte är så väl lämpad för . I släppte man aldrig kravet på att åkarna skulle tillhöra godkända beställningscentraler vid avregleringen. En annan tradition finns således där anslutning till en beställnings- central är en naturlig del i taxiverksamheten. har därför inte haft situation liknande den i , där omkring 30procent av åkarna står utanför beställningscentralerna. Man har i från myndigheternas sida inte närmare behövt ta ställning till formerna för inträde i och uteslutning ur beställningscentralerna. Det har heller inte 130 Överväganden och förslag funnits anledning att i detalj reglera vissa företeelser som ställs på sin spets när man skall införa ett nytt system. I stället har man i stor utsträckning kunnat låta praxis utbildas efter hand. Avregleringen i omfattade inte slopandet av trafik- områden så till vida att beställningscentralerna där alltjämt måste ange inom vilket trafikområde de avser att verka för att inom detta område upprätthålla dygnet-runt-service samt garantera att förarna har god lokalkännedom. I skulle sannolikt åkarna uppfatta det som en relativt kraftig återreglering att behöva anpassa sig till sådana regler. Den myndighet som utfärdar tillstånd samt utövar tillsynen över taxi- branschen har endast till uppgift att se till säkerheten beträffande land- transporterna. I finns ett helt annat intresse av att även kontrol- lera att åkare och förare sköter sina åtaganden gentemot det allmänna. Slutligen fann vid besöket i att såväl åkare som myndigheter trots allt hade en del negativa synpunkter på systemet och att det även där förekom åkare som inte drev en seriös verksamhet. 8.3Finns det andra åtgärder som kan minska problemen? Även om taxiverksamheten i stort synes gå mot en sundare inriktning finns det vissa saker som kan förbättras. Det främsta problemet är före- komsten av oredovisade intäkter samt svart arbetskraft och den sned- vridna konkurrens som följer härav. Här anser Taxiutredning att något måste göras för att öka upptäcktsrisken, vilket sannolikt leder till att fusket minskar. Ett annat problemområde är prissättningen och förekomsten av överpriser. Andra områden där förbättringar kan göras är vid terminaler och taxiuppställningsplatser på gatumark samt tillsynsverk- samheten. Utredningen behandlar här också reklamationer och vilotids- böcker. Överväganden och förslag 131 Som framgår av avsnitt 8.2.2 motverkas inte problemet med oredovisade intäkter enbart av anslutning till en beställningscentral. Endast om centralen fungerar som mottagare av den information som kommer från taxametrarna och också sparar materialet erhålls denna effekt. Det är alltså denna funktion som är väsentlig när det gäller att komma till rätta med fusk av ekonomiskt slag. Först då erhåller man nämligen kontroll- material som kan jämföras med den enskilde taxiföretagarens bokföring och skattedeklarationer. Sannolikt har också vetskapen om att materialet finns sparat en starkt återhållande effekt på ekonomisk brottslighet. menade också att lagring av informa- tionen från taxametrarna kan bidra till att minska det ekonomiska fusket inom taxinäringen. Utredningen föreslog därför bl.a. att det skulle vara obligatoriskt att tömma informationen från taxametrarna till en tömningscentral. Följande är utdrag ur betänkandet Branschsanering och andra metoder mot ekobrott (SOU1997:111 s.252 ff.) samt utdrag ur de remissvar som lämnades över betänkandet. Vid den granskning av taxibranschen som har skett på olika håll i landet har det visat sig att många taxiföretag har använt sig av relativt avancerade system för att dölja att intäkter inte redovisas. Man har t.ex. funnit att originalrapporter från taxametrar har slängts och ersatts av särskilt framställda rapporter. I de nya rapporterna har intäkterna krympts. Rapporterna har framställts genom ett särskilt krympningsprogram och till det yttre har de sett ut som en originalrap- port. Om uppgifter i taxametrar regelmässigt töms hos ett utomstående organ och lagras där ökar risken för upptäckt vid denna typ av mani- pulationer men också när mindre avancerade metoder används – – – Enligt utredningens uppfattning bör en skyldighet införas för taxiföre- tag att regelmässigt ur varje taxameter ta fram uppgifter och överföra dessa för arkivering hos ett utomstående organ. Vilka uppgifter skall tas med? – – – Enligt vår uppfattning bör till tömningscentralen överföras de uppgifter som skall finnas i körpassrapporten och som avser identifika- tion av fordonet, företaget och föraren, körpass, körsträcka och enskilda köruppdrag. Närmare om tömning av taxametrar 132 Överväganden och förslag Med den moderna teknik som finns är det möjligt att tömma en taxameter per telefon, direkt från bilen eller från annan plats. Det innebär att det inte för företagen behöver vara särskilt besvärligt att göra detta. En förutsättning för att tömning via telefon skall kunna godtas är att de uppgifter som finns i taxametern inte utan mycket stora svårigheter kan förvanskas i samband med eller före överföringen. Det måste klart framgå att uppgifterna kommer oredigerade från en viss taxameter. Ändring av uppgifterna skulle annars kunna ske genom en melanliggande överföring till ett krympningsprogram i en persondator. Tömning kan också ske vid direkta besök hos tömningscentraler. Den som inte har en taxameter som godkänts för överföring via tele- fonledning bör vara hänvisad till denna metod. Det bör också vara tillåtet att tömma taxametrarna hos en beställ- ningscentral. Fordon som är anslutna till en beställningscentral skickar ofta via radiolänk uppgifter från taxametern kontinuerligt till centralen. Centralens uppgift är bl.a. att administrera kreditbetalningar. Överföringen av uppgifter sker ofta utan att taxiföraren kan påverka detta. Om det hos en beställningscentral finns ett säkert system för att hantera uppgifter från taxametrar bör tömning till dessa godtas. Överföring bör för att minnet inte skall bli fullt ske ungefär en gång . När tömning sker till en beställningscentral kan det ske löpande. Det är närmast en uppgift att godkänna tömningscentra- ler. I denna uppgift ingår att fatta beslut om en viss beställnings- central, ofta en ekonomisk förening, kan godtas som tömningscentral. I uppgifter ingår också att lämna närmare föreskrifter om vilka uppgifter som skall överföras, hur arkivering skall ske m.m. Remissinstanserna var genomgående positiva till förslaget om töm- ningscentraler, med undantag av Datainspektionen, som menade att man borde göra en närmare analys i frågor som sekretess och säkerhet (i vart fall om avsikten var att även uppgifter in taxikunder skulle ingå i det material som lagras), samt , som menade att befintliga system/kontrollpunkter, t.ex. samverkan mellan kontrol- lerande- och tillsynsmyndigheter, borde utredas ytterligare innan ett regelverk om obligatoriska tömningscentraler togs fram. I vart fall menade förbundet att en definitiv förutsättning var att ett regelverk om tömning av taxametrar skulle kunna anordnas inom ramen för redan existerande beställningscentraler utan en fördyrande parallell organisa- tion med tredjepartskontroll. Överväganden och förslag 133 Andra remissinstanser – som ställde sig positiva till ett system med tömningscentraler – lämnade följande synpunkter.Vägverket ansåg att tömningscentraler borde kunna utses genom ett auktorisationsförfa- rande där adekvata krav ställdes upp för att garantera tillräcklig säker- het. AB ställde sig tveksam till att fungera som tömningscentral, m.h.t. att beställningscentralerna redan har ordnade rutiner för tömning, men var öppen för det om det ställdes krav på tredjepartskontroll av taxametertömningar. förordade att tömning skulle ske hos ett utomstående organ och menade att det var viktigt att de krav som ställdes på auktorisationen av tömningscen- tralerna också sanktionerades med en återkallelsemöjlighet.Närings- och teknikutvecklingsverket förordade att tömningscentralen skulle kunna vara ett organ knutet till taxibranschen. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) menade att det var olämpligt att ge i uppdrag att godkänna tömningscen- tralerna. Eftersom kraven på en godkänd tömningscentral inte närmare preciserats i utredningen ansåg sig SWEDAC inte kunna ta ställning till om ett ackrediteringssystem vore lämpligt. I vilket fall menade man att det var viktigt att tömningscentralerna intog en oberoende ställning i förhållande till taxinäringen. Beställningscentralernas uppgifter borde därför vidarebefordras till ett oberoende arkivorgan. menade att problemet är storstadsrelaterat och att dispens från ett komplicerat tömningssystem som kräver dyrbar utrustning borde kunna medges. påpekade att utformningen av en teknisk kontroll inte fick bli sådan att droskägare tvingades ansluta sig till beställningscentraler, antingen genom att inga andra kunde utföra tömningar eller till följd av att kostnaderna för sådana tömningar blev alltför dyra hos ett fristående organ. Utredningens bedömning: Innehavare av tillstånd till taxitrafik skall tömma all information från taxametern till en tömningscentral. Tömningscentralen skall vara tillståndspliktig. Informationen från taxametrarna skall tillvaratas hos en tömningscentral Liksom menar att infor- mationen från taxametrarna bör tillvaratas och sparas för att kunna fun- gera som kontrollmaterial vid myndigheternas tillsyn. Det är viktigt att systemet för att hantera informationen är säkert, vilket bl.a. innebär att 134 Överväganden och förslag materialet normalt skall överföras från taxametern och sparas på sådant sätt att det säkerställs att materialet inte manipuleras eller kastas bort. För att sköta detta bör finnas särskilda av myndighet godkända töm- ningscentraler. Vem kan fungera som tömningscentral? Ur säkerhetssynpunkt är ett system med fristående tömningscentraler varit att föredra. Med fristående tömningscentraler menar centraler som inte ägs eller styrs av personer med ekonomiska in- tressen i taxiverksamhet. Vissa skäl talar dock mot en sådan bedömning. Tömning och lagring av uppgifter sker hos t.ex. större beställningscentraler, servicebolag m.m. för att användas i deras arbete med bl.a. fakturering och uppföljning av verksamheten. En bestämmelse om att tömningscentralerna skall vara fristående skulle innebära att åkarna i dessa fall antingen härutöver skulle behöva tömma till den fri- stående centralen eller att den fristående centralen levererade mot- svarande material till beställningscentralen eller servicebolaget efter att tömning skett hos denna. Den förstnämnda lösningen är inte möjlig eftersom de flesta taxametrar av säkerhetsskäl är konstruerade så att det endast går att tömma informationen en gång. Den andra varianten skulle bl.a. innebära att företagens faktureringsrutiner skulle behöva läggas om och att faktureringen eventuellt skulle försenas, vilket skulle vara till men för företagen. Att bygga upp en organisation med fristående tömningscentraler – med motsvarande uppgifter som redan utförs av beställningscentraler m.m. – skulle dessutom vara svårt att moti- vera ur kostnadssynpunkt. menar därför att även andra än helt fristående organ bör kunna komma i fråga som tömningscen- traler. har besökt några större beställningscentraler, ser- vicebolag samt en taxametertillverkare, vilka alla tillhandahåller töm- ningsservice. uppfattning är att de system som dessa enheter tagit fram uppfyller högt ställda krav på säkerhet i fråga om han- tering och lagring av uppgifterna. menar därför att de bör kunna erhålla godkännande som tömningscentraler och kunna fort- sätta sin verksamhet i denna del även fortsättningsvis. Detsamma gäller för t.ex. branschorganisationer som tillhandahåller sådan tjänst för sina medlemmar. Vilka närmare krav bör ställas på en tömningscentral? Överväganden och förslag 135 Tömningscentralen måste naturligtvis ha den tekniska utrustningen för att kunna ta emot och lagra informationen från taxametrarna. Ordnade lagringsmöjligheter måste också finnas. Det material som tas emot och lagras skall hanteras på ett sådant sätt en enskild åkare inte kan mani- pulera materialet. Därför måste ställas krav på att en tömningscentral betjänar ett visst antal fordon, förslagsvis minst tjugo. En ensam åkare kommer då sällan att tillåtas ha sin egen tömningscentral eftersom det endast finns knappt tjugo företag med fler än tjugo fordon i taxi- trafik (se avsnitt 2). I undantagsfall bör man kunna acceptera att en töm- ningscentral har färre fordon anslutna till sig, t.ex. om det gäller en liten beställningscentral i glesbygd. Tömningscentralen skall ha en ansvarig person som förestår verk- samheten. Den ansvarige personen skall besitta yrkeskunnande och ha ett gott anseende. Det sistnämnda betyder att en vandelsprövning måste göras. Diskvalificerande i detta hänseende bör vara framför allt ekono- miska brott, förmögenhets- och skattebrott samt tillgreppsbrott. Vem skall godkänna tömningscentralerna?