sou · GNB3124 · 2000-01-01 00:00:00 — Ett av de huvudsakliga användningsområdena för konsumentprisindex är att utgöra underlag för utformning och uppföljning av stabiliserings- politik (särskilt penningpolitik) och, mer allmänt, för analyser av den makroekonomiska utvecklingen. Konsumentprisernas förändringstakt är en central variabel i det analysarbete som bedrivs av Finans- departementet, och som stöd för den ekonomiska politiken. Banker och andra aktörer på finans-marknaden bedriver ett liknande arbete, närmast med syftet att minska osäkerheten vid handel med värdepapper och finansiella derivat. En stabil prisnivå är ett viktigt mål för den ekonomiska politiken. Målet kan formuleras som att kronans generella inhemska köpkraft skall vara oförändrad (eller förändras i viss bestämd takt) över tiden. En huvudfråga för utredningen blir därmed om konsumentprisindex, liksom , kan utnyttjas för stabiliseringspolitiska syften, och fram- förallt som målvariabel för penningpolitiken. Vi måste dessutom undersöka i vad mån EU:s harmoniserade mått på konsumentpris- utvecklingen i medlemsländerna (HIKP) är eller kan bli ett realistiskt alternativ. Diskussionen i detta kapitel är inriktad på två huvudfrågor: ·hur väl olika konsumentprismått – nuvarande KPI, ett KPI enligt utredningens förslag samt HIKP – uppfyller krav som ställs på en målvariabel för penningpolitiken, och ·valet av mått på underliggande inflation att beräknas och publiceras av . Enligt sina direktiv skall utredningen analysera hur index allmänt bör vara utformade för olika ändamål, och i detta sammanhang också behandla behov att mäta den underliggande inflationen. har vidare vänt sig till utredningen för att få hjälp att precisera ett mått på underliggande inflation, som har förutsättningar att 110 KPI som underlag för stabiliseringspolitik vinna bred acceptans och som löpande kan publiceras av SCB. framhåller i det sammanhanget att ett sådant mått i fram- tiden skulle kunna spela en mer direkt roll för penningpolitiken, ·antingen genom att ersätta KPI som målvariabel ·eller genom att fungera som ett operativt mål vid den löpande uppläggningen av politiken. Utredningens diskussion rörande prisindex som målvariabel bör omfatta inte endast KPI och HIKP utan också väl kända och lättolkade mått på underliggande inflation. I praktiken handlar det då huvud-sakligen om mått där effekter av ändrade indirekta skatter och kapital-kostnader i egnahem har frånräknats. Penningpolitikens prisstabilitetsmål kan betraktas som ett intermediärt, stabiliseringspolitiskt mål. En låg och förutsägbar inflationstakt ses som en nödvändig förutsättning för uppfyllande av mer grundläggande mål, som gäller sysselsättningen och tillväxten i produktion och levnads- standard. En bedömning av den grundläggande frågan om valet av mål-variabel för penningpolitiken – och mer allmänt om arbetsfördelningen mellan penningpolitik och annan stabiliseringspolitik – måste bygga på ingående analyser utifrån makroekonomisk teori. Sådana analyser genomförs av den svenska och andra centralbanker. Upp-giften för denna utredning måste uppfattas som väsentligt mer begränsad – att mot bakgrund av redovisade tolkning av prisstabilitetsmålet bedöma den praktiska användbarheten hos olika konsumentprismått som underlag för penningpolitiken. Ett vanligt förekommande synsätt är att ett generellt inflationsmått skall mäta den genomsnittliga prisutvecklingen för varor och tjänster i aktuella transaktioner. Historiska anskaffningspriser, t.ex. för varaktiga varor, skulle därmed sakna relevans i sammanhanget, liksom kalkyl- mässiga eller imaginära poster. Denna princip har varit vägledande för uppbyggnaden av det europeiska harmoniserade indexet, HIKP. Den kan också sägas ha nära anknytning till en traditionell, kvantitetsteoretisk syn på penningpolitiken. Det finns emellertid också starka argument för att ett inflationsmått med stabiliseringspolitiskt syfte, lika väl som index med annan användning, bör mäta inverkan på kostnaderna för utnyttjande av varor KPI som underlag för stabiliseringspolitik 111 Det har t.o.m. hävdats (Triplett 1999)1 att teorin för levnadskostnadsindex har större relevans för konstruktionen av ett inflationsmått än vid användning av index för kompensationsändamål. Som kommer att framgå av den följande genomgången av olika alternativ, anser jag att ett kostnadsbaserat index av det slag som före- slagits i de föregående kapitlen väl fyller kraven på ett inflationsmått med stabiliseringspolitisk användning. En annan viktig fråga är om ett allmänt inflationsmått borde omfatta prisutvecklingen för samtliga varor och tjänster i ekonomin. Det skulle innebära att inte bara konsumentpriser utan också priser på investeringsvaror borde ingå – kanske också något mått på priser/- kostnader för offentliga konsumtionstjänster. I praktiken har man emellertid i alla länder valt att utforma prisstabilitetsmål i termer av priserna på enbart (privata) konsumtionsvaror och -tjänster. Att den svenska Riksbankens prisstabilitetsmål är uttryckt i termer av konsumentprisindex har motiverats med: ·att konsumentpriserna är den klart viktigaste komponenten, när det gäller den inhemska köpkraftens utveckling, ·att konsumentvaror och -tjänster utgör en mycket stor del av slutledet i försörjningskedjan, ·att deras priser innefattar prisimpulser från tidigare led, och direkt påverkar hushållens välfärd, ·att måttet är väl känt, publiceras regelbundet med liten eftersläpning och inte revideras alltför ofta. När hänsyn tagits till dessa kriterier har KPI ansetts vara överlägset bredare mått, exempelvis BNP-deflatorn. De senare framkommer med betydande eftersläpning och kan bli föremål för omfattande revideringar. De kan möjligen också vara mer svårtolkade för allmänheten än konsumentprisindex. Jämförbarhet med andra länder, där den genomsnittliga konsumentprisutvecklingen används som inflationsmått, kan ju dessutom i sig motivera att man i utformar måttet utifrån enbart konsumentpriser. Argument har även framförts för att inte bara priser på dagens konsumtionsvaror och -tjänster bör ingå i index, utan också tillgångs- priser som uttryck för förväntade priser på framtida konsumtion. Information om utvecklingen på aktiemarknaden och andra tillgångs- marknader hör otvivelaktigt till det underlag som en centralbank måste utgå från vid utformning av penningpolitiken. Detta är emellertid enligt min mening en fråga om indikatorer och inte om målvariabeln för politiken. 1 För fullständig referens, se avsnitt 2.4. 112 KPI som underlag för stabiliseringspolitik Här är utgångspunkten att index skall mäta prisförändringars inverkan på kostnaderna för nuvarande (innevarande och närmast före- gående periods) konsumtion. Frågan om tillgångspriser i index diskuteras därför endast med avseende på hushållens bostadsinnehav – kapitalkostnadsdelen i egnahemsposten (jfr. kapitel 5). Diskussionen gäller då närmast om KPI:s kvalitet som målvariabel förbättras, om index också speglar prisförändringar på andrahandsmarknaden för småhus. En minst lika viktig fråga är emellertid om konsumentprisindex i vissa avseenden är tillräckligt snävt definierat för att vara användbart som inflationsmått i stabiliseringspolitiska sammanhang. Index kan behöva rensas från störningar från utbudssidan, eller mer allmänt från element som inte anses representera (inhemsk) inflation i egentlig mening. Det kan t.ex. gälla ränteförändringar, ändringar av indirekta skatter och variationer i internationella råvarupriser. Om dessa faktorers kortsiktiga inverkan på konsumentpriserna tillåts påverka penning- politikens utformning, kan den komma att motverka sitt syfte. Det är vanligt att definiera inflation som en fortlöpande höjning av den allmänna prisnivån. Så har exempelvis företrädare för den svenska framhållit, att det centrala är hur den långsiktiga, eller trendmässiga, inflationstakten utvecklas. Det är denna inflation som påverkas av den samlade efterfrågan i ekonomin och därmed av penningpolitiken. Utbudsstörningar och ändringar av indirekta skatter och subventioner, förutsätts däremot i allmänhet ge upphov till endast tillfälliga svängningar i prisstegringstakten runt den långsiktiga nivån. Ett undantag är de fall där sådana störningar bedöms påverka inflationsförväntningarna och därmed få mer bestående effekter på prisstegringstakten, t.ex. via lönebildningen. Det här refererade synsättet behöver inte innebära att KPI, HIKP och liknande mått är olämpliga som grund för ett inflations- eller prisstabilitetsmål. Om störningarna faktiskt medför endast tillfälliga svängningar, bör t.ex. KPI:s utfall, räknat , kunna användas för att kontrollera om prisstabilitetsmålet uppfylls. Däremot kan måttet/målvariabeln då behöva kompletteras med mått på s.k. underliggande inflation i syfte att ge underlag för löpande utformning och tolkning av politiken. Till sådana mått återkommer vi i nästa avsnitt. En huvudfråga blir således om olika slags störningar faktiskt med- för endast tillfälliga avvikelser från en trendmässig inflationstakt, eller om deras inverkan är mer långsiktig. I det förra fallet behöver de inte rensas bort ur målvariabeln, utan deras kortsiktiga inverkan kan hanteras i de kompletterande måtten. I det senare fallet däremot, är det nödvändigt att ta ställning till om deras påverkan skall anses representera inflation i egentlig mening (och därmed ingå i mål-variabeln) eller inte. KPI som underlag för stabiliseringspolitik 113 I det följande görs ett försök att belysa den frågan för två av de viktigaste typerna av störningar, nämligen: ·ränteförändringars direkta effekt på index, eller närmare bestämt inverkan från räntedelen av egnahemsposten, ·direkt inverkan från ändringar av indirekta skatter. De förändringar av grunderna för konsumentprisindex, som föreslås i detta betänkande, innebär att behandlingen av räntekostnader ändras väsentligt. Den följande diskussionen gäller bl.a. frågan hur indexets/- tolvmånaderstalens användbarhet som målvariabel för penningpolitiken påverkas av dels dessa förändringar, dels de förändringar som föreslås beträffande valet av indexformel. Vidare behandlas det europeiska harmoniserade indexet, HIKP, som alternativ målvariabel, och avslutningsvis också alternativet att låta ett mått på underliggande inflation utgöra målvariabel. De inflationsmått, som används i stabiliseringspolitiska samman- hang, har i allmänhet (i varje fall i ) formen av tolvmånaderstal, där den senaste månadens priser jämförs med priserna samma månad året innan. Sådana mått har uppenbara fördelar jämfört med löpande månadsförändringar, eventuellt uppräknade till årstakt. Dels slipper man ta hänsyn till systematiska säsongvariationer, dels mildras effekterna av mätfel och tillfälliga variationer som inträffar enstaka månader. De jämförelser mellan olika index, som redovisas i det följande, avser genomgående tolvmånaderstal. Det troligen allvarligaste problemet med nuvarande konsument-prisindex som målvariabel orsakas av behandlingen av räntekostnaden i egnahemsposten. Förändringar av den nominella marknadsräntan påverkar direkt index (delvis med betydande eftersläpning) på ett sätt som inte kan ges en rimlig tolkning i termer av ändrad inflationstakt. Som närmare diskuterats i kapitel 4 ger den nuvarande behandlingen av ränteposten inte heller något korrekt uttryck för hur egnahemsägarnas kostnader påverkas. Även utifrån andra aspekter än de stabiliserings- politiska finns således här starka skäl att förändra utformningen av index. Hur ränteförändringar via egnahemsposten har påverkat den upp- mätta inflationstakten belyses i diagram 1 genom en jämförelse mellan KPI och KPI exklusive ränteposten (KPIX) för den senaste tioårs- perioden. Ser man på enbart av perioden kan man få intrycket att dessa ränteeffekter är störningar med enbart kortsiktig 114 KPI som underlag för stabiliseringspolitik inverkan på inflationstakten. Men alltsedan 1993 har ränteposten systematiskt dragit ner den registrerade inflationstakten, och har denna effekt uppgått till en procentenhet eller mer. Orsaken är givetvis den successiva sänkningen av den nominella räntenivån, som med viss fördröjning registreras i nuvarande konsumentprisindex som en minskning av egnahemsägarnas kapitalkostnader. Att söka hantera denna typ av långvariga avvikelser med hjälp av indikatorer på underliggande inflation framstår som föga ändamåls- enligt. Man måste i stället ta ställning till vilket mått (KPI-förändringen med eller utan ränteposten) som är den adekvata målvariabeln. Det ställningstagandet är naturligtvis en fråga för dem som ansvarar för penningpolitiken. Enligt min mening skulle emellertid ett KPI-mått exklusive ränta – alternativt, som i denna utrednings förslag, med en bostadsrealränta – bättre svara mot och andra centralbankers tolkning av inflationsbegreppet. Det innebär bl.a. att man undviker den effekt i fel riktning på den uppmätta inflationstakten, som uppkommer då ändringar av Riks-bankens styrränta används för att motverka tendenser till alltför hög eller alltför låg prisstegringstakt. Diagram 1 : Inflationstakt (tolvmånaderstal) enligt KPI, KPI exkl. ränteposten (KPIX) samt KPI med räntespoten ersatt med index avseende en realränta efter skatt (KPIF) KPI som underlag för stabiliseringspolitik 115 Utredningens förslag om förändrad behandling i konsumentprisindex av boendekostnader i egnahem innebär att kapitalkostnaden skall beräknas utifrån en bostadsrealränta. Prisvariabeln för detta delindex utgörs då av prisutvecklingen på småhus, så som den registreras i ett fastighetsprisindex. KPIX är i stället ett prisindex där räntedelen av egnahemsposten helt enkelt frånräknats. I diagram 1 görs en jämförelse mellan KPIX och den i kapitel 4 föreslagna formen av index, där en bostadsrealränta efter skatt bestämmer vikten i index (KPIF). En grundläggande skillnad mellan serierna KPIX och KPIF i diagrammet är således att också prisutvecklingen (på andrahands- marknaden) för småhus ges en vikt i KPIF. Variationer i marknads- räntan ger däremot inget direkt utslag, via egnahemsposten, i något av måtten. Den vikt, som enligt förslaget ges åt fastighetspriserna, har inget samband med omsättningen på marknaden för småhus. Om man anser att inflationsmåttet bör mäta prisutvecklingen i aktuella transaktioner, kan detta uppfattas som en brist med hänsyn till KPI:s användning i stabiliseringspolitiska sammanhang (jfr. diskussionen av HIKP nedan). Om inflationsmåttet skall spegla kostnadsutvecklingen uppnår man å andra sidan en klar förbättring jämfört med att, som i KPIX eller nuvarande UND1X, inte alls spegla kapitalkostnadernas utvecklingen i index. Effekten av att ta med fastighetspriserna i index illustreras tydligt om man jämför utvecklingen av de två serierna i diagrammet. Under krisåren 1992 och 1993 sjönk småhuspriserna, och KPIF ligger då markant lägre än KPIX. Förhållandet är det motsatta , då småhus- priserna stigit snabbare än KPI. Fastighetsprisernas inverkan ger till resultat att index i allmänhet utvecklas starkare i högkonjunktur och svagare i lågkonjunktur än som annars blir fallet. När det gäller egnahemsposten gäller frågan i praktiken hur fastighetsprisindex utvecklas i förhållande till KPI totalt. över hela den senaste är skillnaden i prisstegrings- takt liten, men fastighetspriserna uppvisar väsentligt större variationer. Återigen måste valet av inflationsmått/målvariabel baseras på en precisering av innebörden hos penningpolitikens prisstabilitetsmål. Min bedömning är dock ·att såväl KPI exklusive ränteposten som KPI med en finansierings- kostnad för egnahem baserad på bostadsrealränta är klart överlägsna nuvarande konsumentprisindex som underlag/mål- variabel för penningpolitik, och 116 KPI som underlag för stabiliseringspolitik ·att medtagande i egnahemsposten av en kapitalkostnadsdel enligt utredningens förslag i vart fall inte gör KPI-måttet mindre användbart än KPI exklusive ränteposten. De förändringar av index, som utredningen föreslår, gäller emellertid inte enbart behandlingen av egnahemsposten. En annan viktig förändring gäller den allmänna indexkonstruktionen. KPI föreslås vara ett kedjeindex med länkar, år , enligt Walshs indexformel kompletterat med en avslutande Laspeyres-länk (jfr. redogörelsen i kapitel 3). Den i det här aktuella sammanhanget viktigaste förändringen är att tolvmånadersförändringar föreslås bli redovisade som kvoter mellan indextal, inte som beräknade enbart på korttidslänkar av Laspeyres- typ. Den viktigaste fördelen med den föreslagna redovisningssättet är att det resulterar i inflationstal som är konsistenta med de officiella indextalens utveckling och därmed ger en entydig beskrivning av hur konsumentprisnivån har förändrats . Det nuvarande redovisningssättet med två olika mått skapar osäkerhet och tolkningsproblem för många användare. Man undviker också Laspeyres-indexens överskattande bias. Detta är dock av mindre betydelse i stabiliseringspolitiska sammanhang, då det systematiska felet är av måttlig storleksordning. En möjlig nackdel med det föreslagna redovisningssättet är att inflationstalen (tolvmånaderstal) påverkas av en mellanliggande vikt- revision. Vid årsskiftena uppkommer ändringar i tolvmånaderstalen som påverkas av ändrade vikter, och alltså inte enbart av pris-ändringarna den senaste månaden. Viktrevisionerna skapar viss ryckighet hos inflationsmåttet och kan därmed tänkas göra måttet mer svårtolkat. Frågan om viktrevisionernas inverkan har belysts i kapitel 3 ovan. Där framgår att effekten är av mycket måttlig storleksordning – normalt ca. Viktrevisionerna bör därmed inte innebära något problem för tolkningen av index och för dess användning som mål- variabel, särskilt som de kan särredovisas i rapporteringen av index . Tillkomsten av ett europeiskt, harmoniserat index för konsument- prisernas utveckling (HIKP) är givetvis en betydelsefull faktor, när det gäller att ta ställning till frågan om lämplig målvariabel för penning- politiken. Det gäller särskilt som HIKP har utformats specifikt för att fylla stabiliseringspolitiska syften och dessutom utgör målvariabel för KPI som underlag för stabiliseringspolitik 117 den europeiska () penningpolitik. Mot den bakgrunden skall indexet i det följande jämföras med svenskt KPI – det nuvarande och det som föreslagits av denna utredning. Tyngdpunkten ligger, liksom i föregående avsnitt, på dels behandlingen av boende- kostnader i av hushållen ägda bostäder, dels valet av indexformel. HIKP avses vara ett internationellt jämförbart mått på inflation, avgränsat till den privata konsumtionen. Man har menat att ett sådant mått bör avse förändringar av priser som hushållen betalar för konsumtionsvaror i aktuella transaktioner. När det gäller ägda bostäder har detta tolkats som att vad som bör ingå är (förutom driftkostnader) de priser hushållen betalar för att anskaffa nyproducerade bostäder. Tills vidare ingår dock inte bostads- köp i index. Jämfört med nuvarande svenska KPI utesluts följande boendekostnader i HIKP: ·Boendekostnader i bostadsrättslägenheter (imputerad hyra i svensk KPI), ·Räntekostnader, avskrivningar, fastighetsskatt och villaförsäkring, eftersom också de betraktas som imputerad hyra, ·Kostnader för reparationer och underhåll (annat än rutinmässigt), eftersom de inte räknas som konsumtion i COICOP. Hur man skall göra utreds i en s.k. Task Force. De alter- nativ som diskuteras är ·att en nettoanskaffningsindex skall ingå i HIKP, ·att medlemsländerna skall beräkna och redovisa ett sådant index, men att det officiella HIKP även fortsättningsvis skall beräknas exkl. bostadsköp, ·att ingen förändring skall göras – HIKP beräknas också fort- sättningsvis exkl. bostadsköp. Ser man enbart till användningen som målvariabel för penningpolitik framstår HIKP:s behandling av egnahemsposten som mindre proble- matisk än den i nuvarande KPI, eftersom man undviker de problem som har att göra med ränteförändringar. Enligt min uppfattning har emellertid också HIKP:s behandling av boendekostnader betydande svagheter. Att som helt utesluta stora delar av boendekostnaderna ur index innebär att en väsentlig del av kostnaderna för hushållens konsumtion inte beaktas. Om i stället en nettoanskaffningsindex införs, för man in ett element med över tiden kraftigt varierande vikt som har föga samband med storleken på hushållens boendekostnader. Variationerna i bostadsbyggandet kommer att påverka totalindex på ett sätt som är mycket svårt att tolka i kostnadstermer. (Det är givetvis möjligt att över 118 KPI som underlag för stabiliseringspolitik tiden utjämna vikten, men i så fall försvagas anknyt-ningen till aktuella transaktioner). Härtill kommer att det statistiska underlaget, byggnads- prisindex, har osäker kvalitet, särskilt med lågt bostads- byggande. exkluderas i HIKP också huvuddelen av posten hälso- och sjukvård (läkarvård, tandvård och receptbelagda läkemedel). På detta område skall dock täckningen ökas , som också vissa omsorgstjänster tas in i HIKP. I det senare fallet har man valt den kostnadsansatsen för behandling av inkomst-beroende taxor, d.v.s. samma ansats som föreslås i detta betänkande (kapitel 5). Den vid sidan av bostadsposten mest betydelsefulla skillnaden mellan HIKP och det av utredningen föreslagna KPI gäller emellertid valet av indexformel. Under förutsättning att: dels en index av typ Laspeyres anses vara en lämplig grund för beräkning av tolvmånaderstal, dels syn på inflationsmålet svarar mot ett KPI-mått exklusive direkta ränteeffekter, framstår HIKP i sin nuvarande form som ett näraliggande alternativ som målvariabel för penningpolitiken. Den har ju också fördelen att möjlig- göra direkta jämförelser med den uppmätta inflationstakten i andra EU- länder. Ett Laspeyres-index ger en systematisk överskattning av levnads- kostnadernas utveckling. Å andra sidan undviker man – liksom med nuvarande svensk korttidsindex – de tolkningsproblem som kan tänkas uppkomma i samband med viktrevisioner vid årsskiftena. Systematiska fel i index (bias) utgör inte något betydelsefullt problem, då index används som målvariabel eller i andra stabiliseringspolitiska samman- hang. Detta förutsatt att bias kan bedömas ha måttlig storlek, något som gäller för sådan substitutionsbias som uppkommer då man använder index av typ Laspeyres. En jämförelse mellan HIKP och nuvarande KPI exklusive ränte- posten visar att överensstämmelsen mellan de två måtten har varit mycket god . Men fanns en avvi- kelse i storleksordningen en procentenhet – d.v.s. gott och väl tillräcklig för att kunna medföra olika bedömningar av måluppfyllelsen i penning- politiken. Orsaken var kraftiga prishöjningar för poster som ingår i svensk KPI men inte i HIKP. Bl.a. höjdes fastighetsskatten samt priserna på bostadsreparationer och på läkemedel. I flera av fallen rör det sig om poster, där förändringar nu övervägs i fråga om grunderna för HIKP. Skillnaderna illustrerar således den brist på stabilitet som än så länge vidlåder denna index, och som också varit ett skäl för att tills vidare avstå från att använda den som målvariabel. Enligt min mening är osäkerhet om HIKP:s framtida KPI som underlag för stabiliseringspolitik 119 utformning fortfarande ett icke oväsentligt skäl mot att använda detta index som målvariabel – ett skäl som måste vägas mot fördelar främst i form av jämförbarhet med andra EU-länder. Indirekta skatter och UND1X Nästa fråga gäller inverkan på KPI-utvecklingen av förändringar i indi- rekta skatter – eller närmare bestämt av sådana indirekta skatter och subventioner som lagts direkt på konsumtionsvaror och -tjänster. I den mån systematiska skillnader föreligger mellan prisutvecklingen inklusive och exklusive indirekta skatter måste valet av målvariabel bli beroende av hur inflationsmålets innebörd tolkas – d.v.s. om penningpolitiken på medellång sikt utformas så att inverkan av ändrad beskattning på inflationstakten elimineras, eller målet i praktiken avser prisutvecklingen exklusive skatte- och subventionseffekter.