sou · GNB349 · 2000-01-01 00:00:00 — Innehåll: Ökad handel och internationalisering ökar företagens behov av hjälp med utländska kontakter, översättningar m.m. Våra invandra res speciella kompetens bör kunna tas tillvara i någon form av pool. En kooperativ driftform skapar förutsättningar för ekonomisk och verk- samhetsmässig samverkan. Kostnader delas på flera och man kan komplettera varandras kompetenser. Genomförande/huvudansvarig: Åtgärden är en speciell form av nyföretagarstöd där samarbete krävs mellan länsarbetsnämnden/AF, kommunernas näringslivsfunktioner, Kooperativ i och . Huvudansvariga för genomförandet är länsarbets- nämnden/AF och . Inlemma integrationspolitiken i de generella tillväxtstrategierna Regeringens proposition , Framtiden och mångfalden - från invandrarpolitik till integrationspolitik anser att mångfalden i samhäl let bör tas som utgångspunkt för den generella politikens utformning på alla samhällsområden och nivåer. I och med att mångfalden har blivit en del av den generella tillväxtpolitiken har integrationspolitiken blivit överflödig och dess mål bör inlemmas i de generella tillväxtstrategierna. Regionalpolitiken liksom storstadspolitiken betonar vikten av att utgå från mångfalden som tillväxt- och utvecklingsfaktor. Dessa politik- områden skapar nya förutsättningar för att samordna och kombinera generellt integrationsfrämjande arbete och regionalt arbete för tillväxt. Särskilt regionalpolitiken för tillväxt ger regeringen möjlighet att göra de regionala tillväxtavtalen till ett uppföljnings- och utvärde ringsinstrument för såväl introduktionsarbetet med nyanlända (se kapi tel 2) som för långsiktiga integrationsprogram. Därmed kan regeringen kräva från det regionala partnerskapet att anlägga ett integrationspoli tiskt perspektiv på framtagningen och utformningen av tillväxtavtalen. 2Från integrationspolitik till regional tillväxtpolitik Integrationspolitiken för nyanlända skall i huvudsak inriktas på att stärka den enskildes förutsättningar att kunna stå för egenförsörjning, varvid eget företagande utgör en viktig del. Många av dagens nyan lända till kommer från länder, där eget företagande utgör en del av en kulturtradition. Därför är det viktigt att ta vara på detta intresse och stimulera fler nyanlända till att starta eget redan under den kommunala introduktionsperioden. Detta kan dock inte åstadkommas utan grund- läggande förändringar i dagens system, vilket fortfarande till alltför stor del kännetecknas av socialpolitiska åtgärder, som för det mesta resul- terar i ett långvarigt bidragsberoende i form av i första hand social- bidrag. Inom ramen för detta passiva omhändertagande har staten betalat ut till landets kommuner . Resultatet är att mellan av dessa flyktingar står för egenförsörjning efter en introduktionsperiod på . Det finns självfallet flera orsaker till ovan beskrivna verklighet, och det krävs en rad förändringar för att vända utvecklingen. En del av problemen och lösningen kan spåras i dagens mottagnings- och ersätt- ningssystem. Kommunernas arbete med att tidigt stimulera eget före- tagande bland flyktingar är nästan obe- fintligt. Bland den arbetsföra flyktinggruppen som mottagits av kom- munerna hade eget företag eller stimulerats till att starta eget. Ur ett långsiktigt perspektiv är detta ett bortfall av tillväxt och sysselsättning med tanke på att en stor andel nyanlända har förutsättningar från sin hemlandstradition att driva eget företag. Dessutom är företag som drivs av invandrade personer ofta familjeföretag och utgör en stor sysselsättningspotential för övriga familjemedlemmar. Till detta bör också tilläggas att en företagsamhets- form baserad på familjetradition har en självgenererande effekt på småföretagsetablering i och med att entreprenörsandan i många grupper förs vidare genom familjen. Dagens mottagningssystem för flyktingar bygger på en samverkan mellan stat och kommun. Staten skall genom träffa överenskommelser om mottagande. Systemet för överenskommelser med kommuner har dock spelat ut sin roll och bör ses över. Dagens förhandlingar mellan stat och kommun bidrar dessutom till att invand- rarna och invandringen ses som en börda som skall fördelas. Målet måste istället vara att vi får ett system som synliggör människors kun- skaper, som främjar sysselsättning och tillväxt. Integrationspolitiken för nyanlända och regionalpolitiken för tillväxt bör samordnas så att kolli- sioner mellan olika regelverk kan undvikas och invandrarnas roll som resurs för samhället tidigt tydliggörs på lokal och regional nivå. Intro- duktion av nyanlända och ersättning till kommunerna måste enligt utredningen ingå som ett led i de generella tillväxtstrategierna, varvid de regionala tillväxtavtalen utgör en väsentlig del. Även om årets tillväxtavtalsförslag skall lämnas har ändå regeringen möjlighet att överväga dessa förslag inom höstens tillväxtavtalsförhandlingar med regionerna. De förslag som här läggs fram stämmer väl överens med betänkan det om validering av utländsk gymnasial yrkeskompetens (SOU 1998:165), som föreslår att kompetensutvärderingen måste finnas på regional nivå och vara en naturlig del av regionernas arbete med tillväxtavtalen. Med utgångspunkt i regionala tillväxtstrategier för introduktion och integration föreslås följande: 1.Se över ersättningssystemet för flyktingmottagande så att kommu- nernas arbete med introduktion av nyanlända tidigt knyts till de regionala tillväxtavtalen inom ramen för varje regions egna förut- sättningar för tillväxt. På så sätt kan kommunernas arbete med att stimulera nyanlända till egenförsörjning och eget företagande bättre anpassas till de skilda förutsättningar för näringsliv, arbetsmarknad och tillväxt som finns i varje län. Detta förutsätter att det administ- rativa ansvaret för ersättningarna till kommunerna förs över från till länsstyrelserna så att medlen strategiskt kan fördelas till kommunernas introduktionsprogram för nyanlända inom ramen för samordning av de regionala tillväxtavtalen. 2.Ge länsstyrelserna ett samordnings- och tillsynsansvar för integra- tionsarbetet på regional nivå, så att integrationsarbetet blir en del av de regionala utvecklingsstrategierna och bättre anpassas till de skilda förutsättningar som finns i varje län på samma sätt som arbe tet med att främja regional tillväxt. 3.Ge en regional plattform för arbete mot etnisk diskriminering, så att främjandet av mångfalden i arbets- livet integreras i de regionala strategierna på samma sätt som jämställdhetsarbetet. 2.1Behovet av ett makroperspektiv på eget företagande Det är viktigt att anlägga ett mikro- och makroperspektiv både vad gäller analysen och förslagen. Makroperspektivet gäller dels regionalpolitikens betydelse för att främja eget företagande bland nyanlända flyktingar och andra personer med utländsk bakgrund, dels system som hämmar före- tagande. I en del fall omfattar dessa system ersättningar till kommuner i samband med flyktingmottagande. I andra fall handlar det om generella bidragssystem som hämmar tillväxt generellt och eget företagande i synnerhet. I direktiven till utredningen sägs att kommittén skall utreda hinder för att starta eget företag bland personer med utländsk bakgrund. Det kunde ha föranlett utredningen att avgränsa intresset till de företag som startas av invandrade entreprenörer. Men med utgångspunkt i ett makro- perspektiv valde författaren att även peka på hinder och nyckel faktorer för att främja eget företagande bland hela befolkning. I denna utredningen har författaren försökt identifiera hinder för företagande som hänger samman med bristande samordning mellan olika politikområden, systemkrockar och målkollisioner för olika politik- områden: t.ex. målkollision mellan den socialpolitiska inriktningen av de statliga ersättningssystemen för det kommunala flyktingmottagandet och egenförsörjningsmålet inom integrationspolitiken, skatteutjämnings- systemets hämmande effekter på tillväxt, sysselsättning och företagsam- het, målkollision mellan statsbidragssystemets fördelningspolitiska effekter och den regionaliserade näringslivspolitikens tillväxtmål samt regionala obalanser i entreprenörskulturen. Huvuddelen av denna skrift utgör ett makroperspektiv på eget före- tagande, där de nationella målen för den allt mer regionaliserade till- växtpolitiken tydligare kan framhävas som en samlad strategi för att i integrationsprocessen främja eget företagande bland personer med utländsk bakgrund. 2.2Flyktingmottagande och tidiga hinder för eget företagande I den integrationspolitiska propositionen (1997/98:16) betonas vikten av ökad sysselsättning genom eget företagande och att nyanlända som är inriktade på att starta eget företag stimuleras redan under introduk- tionsperioden att få tillgång till branschkontakter och träffa potentiella företagarpartner i ett tidigt skede. Detta mot bakgrund att många av dagens nyanlända har sitt ursprung i länder, där eget företagande ingår i en kulturtradition och utgör en huvudförsörjningsstrategi. 2.2.1Tidig stimulans till eget företagande saknas Mottagningssystemet för flyktingar bygger på en samverkan mellan stat och kommun. Staten har det övergripande ekonomiska ansvaret och kommunerna är skyldiga att genom introduktionsprogram underlätta för flyktingar att snabbare få en förankring i arbets- och samhällsliv. Trots kommunernas stora ansträngningar att ge nyanlända en bra introduktion är arbetet med att stimulera eget företagande under intro- duktionsperioden nästan obefintligt. En sammanställning av flera rap- porter om den statliga ersättningen till kommunerna (Inrikesdeparte- mentet 1997, och 1998) visar att andelen nyanlända som försörjer sig genom eget företag eller starta eget bidrag är mycket låg (se tabellen nedan). eget företag eller starta- eget bidrag efter i 1992: 18 500 1993: 25 220 1994: 62 335 Andel egenföretagare i % bland flyktingar mottagna 1992,1993 och 1994. (Undersökning i 41 kommuner) Ovanstående siffror visar klart att det är väldigt få som stimuleras till att starta eget . har gjort en rapport om bland annat hur resurser som satsas på eget före- tagande kan utnyttjas på bästa sätt och vad som görs i kommunerna för att underlätta eget företagande . I sin rap port om hinder och möjligheter för invandrare att få arbete () pekar på flera hinder för samverkan mellan kommun, arbetsförmedling och andra berörda parter. 2.2.2Bristande samverkan och generellt glapp mellan SFI och arbetsmarknadsåtgärder För att underlätta för flyktingar att komma in i det svenska samhället och minska deras bidragsberoende införde man, i propositio nen 1989/90:105, ett reformprogram som i huvuddrag bestod av föl jande komponenter: ·En reformerad svenskundervisning. ·Målinriktad prioritering inom av tidiga insat- ser till förmån för flyktingar. ·Åtgärder för att utveckla samverkan mellan de olika organ som är engagerade i flyktingmottagandet. ·Ett nytt ersättningssystem till kommunerna för flyktingmottagande. Syftet med denna reform var samordning, samverkan och helhets syn. Men i praktiken har inte detta fått tillräckliga effekter. I Integra- tionspolitiska propositionen (1997/98:16) påpekas därför en rad brister i den nuvarande introduktionen inte minst i form av dålig samordning mellan huvudmännen för olika delar av introduktionen. Ett strukturellt hinder är att ersättningssystemens utformning är av sådan karak tär att den skapar ett generellt glapp mellan svenska för invandrare (SFI) och arbetsmarknadsåtgärder. Arbetsförmedlingarna deltar sällan från början i introduktionsarbetet och väntar passivt till att nyanlända uppnått godkänd SFI-nivå. Sammanfattningsvis kan följande hinder nämnas: ·Det råder brist på språkundervisning anpassad till de flyktingar som har realistiska möjligheter att starta eget. ·Det är sällsynt med samverkan mellan myndigheter och organisatio- ner, när det gäller att stimulera flyktingar och invandrare till eget företagande. ·EU-projekt, som syftar till att främja eget företagande bland flyk- tingar förekommer . ·Det råder brist på samverkan mellan kommuner när det gäller att effektivisera språkundervisningen och samordna olika stödformer till eget företagande bland invandrare och flyktingar. ·Det tas inte någon hänsyn till närvaro av invandrare och flyktingar i kommunen vid näringslivsplaneringen. ·Otillräckligt samarbete mellan SFI - anordnarna och arbetsmark- nadsutbildningarna. ·Brist på skarvutbildningar i svenska med yrkes- respektive utbild- ningsinriktning. ·Brist på kunskapsöverföring mellan olika kommuner och utbild- ningsarrangörer. Mot bakgrund av dessa brister blir det klart att samhället skulle gag- nas av att flyktingar, fick svenskunder- visning som är anpassad till deras yrkesbakgrund. Särskilt personer med företagarerfarenhet skulle gynnas av att på ett tidigt stadium lära sig branschanpassat språk. Detta skulle, förutom höjd motivation och snabb språkinlärning, ge flyktingen relevant information och kunskaper om den svenska arbetsmarknaden samt stimulans och inspiration att våga starta eget. En sådan modell förutsätter, framför allt av kostnads- och effektivi- tetsskäl, en bredare samverkan mellan kommuner inom länen och kanske även mellan län. Ett tidigt och strukturerat samarbete mellan näringslivet och centrala, regionala, och lokala myndigheter utgör en grundläggande förutsättning för en god introduktion till att starta eget företag . Författaren återkommer till denna fråga i förslagsdelen angående behovet av ett regionalt system för in troduktion av nyanlända. 2.3Ersättningssystemens socialpolitiska inriktning hämmar stimulans till eget företagande är det som träffar överens- kommelser med kommunerna om mottagandet av nyanlända flyktingar. Det nya verket tog därmed över det system för flyktingmottagande som varit statlig huvudman 1985. När rege- ringen överförde det statliga huvudmannaskapet till att betala ut kommunersättningarna var utgångspunkten att systemet är ändamålsenligt, vilket dock är fallet enligt utredningens bedömning. Systemet fungerade som ett styrinstrument för uppföljning och ut- värdering av den kommunala introduktionsperioden så länge som kunde påverka människor att flytta ut i kommuner över hela landet. Den överväldigande majoriteten av asylsökande väljer eget boende istället för förläggningssystem. Detta blev effekten av att beslöt att förändra lagen om mottagande av asylsökande. påverkade bosättningen för ca 5 000 per- soner, vilket motsvarar av de asylsökande som beviljades uppehållstillstånd. Resten ordnar själva sitt boende, oftast i den kom mun de vistas i som asylsökande. Detta gör det svårt för Integra tionsverket att via mottagningssystemet följa upp och säkra kvalitén i det kommunala introduktionsarbetet. Verket betalar därför pengar till kommuner som inte alls haft möjlighet att planera eller förbereda mottagandet, oavsett om flyktingarna får introduktion eller inte. 2.3.2Splittrade resurser hindrar helhetssyn En svaghet i de statliga ersättningssystemen till det kommunala flyk- tingmottagandet är att utbetalningsreglerna direkt motverkar integra- tionsprocessen. Kommunerna får statlig ersättning för flyktingmotta- gandet enligt flera regelsystem: grundersättning, schablonersättning, ersättning för vissa särskilda kostnader, ersättning för extraordinära kostnader osv. En nackdel med ett system med olika anslagsposter och utbetalningsregler och utbetalningstider är brist på samordning och in- effektiv användning av kommunens tillgängliga resurser. Sammantaget har staten betalat ut till landets kommuner under t.ex. åren 1991- 1996. Men alla befintliga utvärderingar visar att dessa medel inte har kunnat användas effektivt i brist på samordning och brist på kontinuitet i det finansiella stödet. Ett annat problem med det nuvarande ersättningssystemet är sekun- därflyttningarna. I genomsnitt flyttar av flyktingarna från mottagningskommunen . Detta innebär att kommun 1, 2 och ibland kommun 3 får ersättning enligt vissa regler beroende på hur länge flyktingen har vistats i respektive kommun. För att motverka de extrakostnader som sekundär- flyttningarna orsakar kommuner med stor inflyttning har ändringar i ersättningssystemet genomförts. Enligt det nya systemet betalas av schablonbidraget ut till kommunen vid mottagandet av nya flyktingar och sedan per tremånadersperiod, under en tidsrymd av 24 månader. Systemet har bidragit till att minska inflytt- ningskommunens extrakostnader, men medför en splittring av ekono- miska resurser och hindrar möjligheten till samordning och helhetslös- ningar. Systemet med att kommunerna i det närmaste fick alla kostnader för flyktingmottagande ersatt på löpande räkning vara inte bara kostsamt, man började också inse att det kunde vara passiviserande. gick man därför över till ett system med schablonbidrag som engångsersätt- ning för varje mottagen flykting. Den viktiga motorn i schablonbidragssystemet var att om kommu- nerna tidigt kunde få en nyanländ i egen försörjning, så skulle det stå kommunen fritt att nyttja eventuellt överskott på schablonbidraget till verksamhet med övriga flyktingar. Detta skulle då stimulera kommu- nerna till att påskynda integrationsarbetet för att gå med vinst. En viktig faktor för att det nya schablonbidraget inte skulle leda till ett försämrat flyktingmottagande var de individuella introduktionspro- grammen. För varje mottagen flykting ålades kommunerna att upprätta en sådan plan för att erhålla ett schablonbidrag. Introduktionsplanerna har alltsedan de infördes setts som ett viktig instrument för att ge varje flykting nödvändiga förutsättningar för att stå för egen försörjning. I propositionen (1989/90:105) betonades vik ten av att utforma introduktionsplanerna som ett kontrakt mellan flyktingen och samhället. Introduktionsplanerna är ett välkänt och väletablerat instru ment som används av alla flyktingmottagande kommuner. Men utvär deringar gjorda av (1997) visar att denna typ av planer resulterar i att själva dokumentet blir viktigare än att fullfölja det i doku mentet överenskomna. Att koncentrera kraften på formalia har blivit viktigare än att skapa en verklig grund för självförsörjning. Ett stort hinder för att introduktionsprogrammen skall kunna bli en verklighet är att ersättningarna till kommunerna hanteras till stor del inom . Den integrationspolitiska propositionen (1997/98:16) föreslår därför att kommunernas ersättning till nyanlända handläggs utanför . Detta mål kan inte nås på grund av att ersättningssystemen till flyktingmottagande kännetecknas av socialpolitiskt omhändertagande. Det finns exempel på kommuner som valt att lyfta ut flyktingmottagandet från och istället orga- nisera detta inom den kommunala arbetsmarknadsenheten. Men enligt uppgifter från (1997) är det fortfarande två tredjedelar av kommunerna som har som huvudman för flykting- mottagandet. Detta dämpar kommunernas motivation att bedriva ett arbetsmarknadsinriktat integrationsarbete och hindrar samverkan mellan kommuner för att individanpassa, pedagogiskt förbättra och kostnads- effektivisera språkundervisningen. Mot bakgrund av detta anser författaren att det kommunala ersätt- ningssystemet för flyktingmottagande bör ses över så att individen på ett tidigt stadium stimuleras till eget företagande i synnerhet och egen- försörjning i allmänhet. Ett sådant förslag stämmer väl överens med egna analyser. I en skrivelse till regeringen har föreslagit att systemet för kommunavtal ses över (). Verket anser att nuvarande system med överenskommel- ser med kommuner om mottagande av nyanlända och därtill hörande ersättningssystem är otidsenligt. Systemet vilar på omhändertagande och skapar motpartsförhållande mellan stat och kommuner. Verket vill därför att ett nytt system införs för att undvika kopplingen till social- politiken. 2.3.4Behovet av ett tillväxtinriktat ersättningssystem är ersättningssystemet utformat ur ett kortsiktigt flyktingmot- tagandeperspektiv . Ett långsiktigt integrationsperspektiv saknas och inom ramen för det kortsiktiga ersättningssystemet blir frågan ofta om kommunerna blir kompenserade för sina kostnader för främst flyk- tingmottagande. Ersättningssystemet bör reformeras så att den kommunala introduk- tionsperioden från början knyts till regionala och lokala sysselsättnings- främjande program, näringslivs- och tillväxtstrategier. Ersättningarna till kommunerna för flyktingmottagande, arbetsmarknadspolitiken och tillväxtpolitiken måste samordnas och dra åt samma håll. Enligt det lokala flyktingmottagandet som infördes är det kommunerna som praktiskt svarar för mottagande av flyktingar och staten som har det övergripande ekonomiska ansvaret. I propositionen Samordnat flyktingmottagande och ett nytt system för ersättning till kommunerna m.m.(1989/90:105) redovisades ett program för att underlätta för flyktingar att snabbare få en förankring i svenskt arbets- och samhällsliv. infördes ett nytt system för statlig ersättning för flyktingmottagande. Syftet med systemet var just att öka kommu- nernas incitament att i samverkan med arbetsförmedlingen på orten vidta aktiva åtgärder för att flyktingar ska bli självförsörjande. Nuva rande ersättningssystem som infördes innehåller : ·Schablonersättning som ska täcka genomsnittlig kostnad för försörj- ning och SFI (för är schablonersättningen för personer som fyllt och för barn ). Ersättningen skall också täcka kommunernas extra kostnader för flyktingar vad gäller t.ex. barnomsorg, skolundervisning, tolkverk- samhet och administration. ·Varje kommun som träffar överenskommelse med Integrations verket om mottagande av flyktingar får en grundersättning (för när varande ca ) som skall täcka vissa basko stnader som alla kommuner har för flyktingmottagning. ·Ersättning för vissa särskilda kostnader, dvs. ersättning för faktiska kostnader för socialbidrag för flyktingar som är (när de kommer till ) eller till följd av funktionshinder inte bedöms kunna stå till arbetsmarknadens förfogande. ·Ersättning för extraordinära kostnader. Särskild ersättning som läm- nas efter prövning i varje enskilt fall. Medlen för flyktingmottagning är huvudsakligen riktade mot egen- försörjningsmålet. finns det möjlighet för kommunerna att enligt Lagen om introduktionsersättning (1992:1068) betala ut introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra nyan- lända personer. Introduktionsersättningen syftar till att motverka klientiseringen som skapas av försörjningsstöd enligt socialtjänst lagen. Men problemet är att av landets kommuner har använt möjligheten att utge introduktionsersättning i stället för social bidrag. Här blir det tydligt att det behövs ett nytt ersättningssystem , där flyktingar inte framställs som en börda, som administrativt skall förde las mellan kommunerna. Medlen för flyktingmottagande bör hanteras på regional nivå så att integrationsarbetet bättre kan anpassas till de skilda förut- sättningar för näringsliv, tillväxt och arbetsmarknad som finns i varje län. I de som kommunerna får för flyktingmotta- gande ingår kostnader för barnomsorg, försörjning av äldre och funk- tionshindrade. Men här är det viktigt att påminna om att dessa är på intet sätt undantagna av behovet av introduktionsprogram. De medel för flyktingmottagande som berör dessa grupper är helt förenliga med finansieringsprincipen för tillväxtavtalen. Medel som avser barn- och äldreomsorg samt stöd till funktionshindrade kan t.ex. även användas till att stimulera arbetsföra nyanlända till att bedriva kooperativa omsorgs- verksamheter riktade till den egna gruppen som de lär sig svenska språket. Det kan understrykas här att ersättningarna till kommunerna bör i huvudsak inriktas på att öka skattekraften så att kommunen ökar sina skatteintäkter för att kunna tackla kostnader för barn, funktionshindrade och andra som inte står till arbetsmarknadens förfogande. Begreppet regionalt tillväxtkapital definieras i prop. 1997/98:62 som resurser som mer direkt syftar till att förbättra förutsättningarna för tillväxt och sysselsättning.