sou · GNB353d2 · 2000-01-01 00:00:00 — –en person som vid en trafikkontroll tappar sin plånbok när han tar upp körkortet visar sig ha en anmärkningsvärd summa kontanter med sig –någon som har gripits för ordningsstörande beteende eller tagits om hand på grund av berusning visar sig vid avvisitering ha värdefulla guldföremål eller en stor summa pengar –vid polishandräckning i ett ärende om umgänge med barn konstateras att föräldern, som kan antas ha obetalda underhållsskulder, har viss egendom som kan utmätas –när polisen lämnar över en broschyr om brottsförebyggande åtgärder till en företagare upptäcks dyrbar datorutrustning –vid försök att hämta en person till rätten påträffas denne i grannens lägenhet; grannen visar sig ha mycket värdefull egendom i form av antikviteter och dyrbar datorutrustning –en misstänkt rattfyllerist förföljs från bilen till svärmors villa där hon just sorterar sina premieobligationer. Enligt vår mening skulle förtroendet för polisen kunna allvarligt skadas och en atmosfär av misstänksamhet mot myndigheter lätt kunna uppstå om man skulle tänka sig ett så genomgripande sekretess- genombrott. Många skulle dra sig för att kontakta polisen av rädsla för att deras ekonomiska förhållanden automatiskt skulle komma till andra myndigheters kännedom. Enligt vår mening kan en sådan lösning inte accepteras från integritetssynpunkt. Däremot ter det sig enligt vår mening naturligt att överväga ett system där polisen enklare än kan lämna ifrån sig viss 352 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P information som kommit den till del i samband med framför allt straffprocessuella tvångsmedel, under förutsättning att detta kan kringgärdas med tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Att vi finner detta naturligt beror dels på att större vikt måste läggas vid att skadestånd på grund av brott faktiskt betalas och inte bara upplevs som en papperskonstruktion av brottsoffret, dels på att vinsterna av den ekonomiska brottsligheten måste elimineras genom bl.a. effektiva indrivningsåtgärder. Vi ser det som en viktig biprodukt av rättsväsendets brottsbekämpning att de ekonomiska verkningarna av brott blir kännbara för gärningsmannen. Med det synsättet ter det sig inte främmande att skapa förutsättningar för att polisen får vidarebefordra information till kronofogdemyndigheterna. Tiden är nu således mogen för att överväga i vilken utsträckning information som kommer fram i samband med användning av tvångsmedel mer systematiskt får utnyttjas för indrivningsändamål. Vid våra överväganden har vi lagt tyngdpunkten vid det som anges i direktiven, nämligen underrättelse om beslag. Vi har emellertid funnit att motsvarande informationsutbyte bör övervägas även vid andra tvångsmedel samt i vissa andra situationer. Innan vi går närmare in på förslagen i denna del vill vi betona att de förslag vi lämnar inte innebär någon inskränkning i en myndighets möjlighet att i det enskilda fallet med stöd av generalklausulen lämna information om värdefulla tillgångar som har påträffats eller annan information som kan vara av värde för möjligheterna att driva in skadestånd på grund av brott, skatteskulder och liknande. Vad vi vill åstadkomma är att för de två myndigheter som rutinmässigt hanterar beslag, nämligen polisen och tullen, skapa förutsättningar för ett rutinmässigt informationsutbyte med kronofogdemyndigheten medan för myndigheterna i övrigt samma regler som skall gälla. Vi vill också framhålla att vi – i motsats till den ståndpunkt JO synes företräda i JO 1988/89 s. 45 – anser att det inte finns något generellt hinder mot att tillämpa generalklausulen i samarbetet mellan polisen och krono- fogdemyndigheten. En annan sak är att det givetvis är en grannlaga uppgift att avväga om intresset av att lämna uppgiften i det enskilda fallet väger över det intresse som sekretessen skall skydda. 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P 353 17.3.2Bör polisen och tullen kunna underrätta kronofogdemyndigheten om beslag? Vi föreslår att myndigheter som hanterar beslag, främst polisen och tullen, skall underrätta kronofogdemyndigheten om att en person har tillgångar som är tillgängliga för exekutiva åtgärder. Vi anser att den enskildes intresse av att få tillbaka sin egendom i vissa fall får stå tillbaka för det allmännas eller en enskilds intresse av att ett skuldförhållande regleras. Som tidigare nämnts kan beslagtagen egendom ibland avse betydande värden. Det kan vara fråga om sådant som kan tas om hand, t.ex. pengar, eller sådant som lätt kan omvandlas till pengar, t.ex. värdeföremål och värdepapper. Vi delar den uppfattning som framförts av många att det kan uppfattas som stötande att beslagtagen egendom lämnas tillbaka till en misstänkt person som exempelvis har ådragit sig skadeståndsskyldighet i något annat sammanhang. I och med beslaget är egendomen tillgänglig och kan med ett minimum av insatser utmätas eller på annat sätt tas i anspråk för indrivning. Den enskildes intresse av att få tillbaka sin egendom bör enligt vår mening få stå tillbaka för den skadelidandes intresse av att kunna få den ersättning han har rätt till. På motsvarande sätt anser vi det inte rimligt att den från vilken egendom har tagits i beslag, skall kunna återfå egendomen trots att han har stora skatteskulder. Även statens intressen bör här gå före den misstänktes. Polisen och tullen, eller annan myndighet som hanterar beslag, bör därför ha möjlighet att underrätta kronofogdemyndigheten om att en person har tillgångar som är tillgängliga för utmätning eller indrivning. Det får sedan ankomma på kronofogdemyndigheten att kontrollera om den misstänkte har skulder som är indrivningsbara och om underrättelsen i så fall skall leda till någon exekutiv åtgärd. Det finns enligt vår mening inte någon anledning att inskränka regleringen till ekonomisk brottslighet. Intresset av att skulder betalas är lika stort när det gäller alla typer av brottslighet. En generell reglering bör vara till nytta bl.a. för den som fallit offer för våldsbrott. Regleringen bör därför enligt vår mening vara generell. En regel om underrättelse bör emellertid inte vara undantagslös. Det skulle föra för långt om de myndigheter som hanterar beslag gavs en rätt att lämna underrättelse om alla beslag av ekonomiskt värde, bl.a. därför att egendomen ofta tillhör någon annan än den misstänkte. Vi tar i det följande upp frågan om begränsningar i den rapportering som vi föreslår. 354 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P 17.3.3Beslag från vem? Vi föreslår att endast beslag från den misstänkte skall omfattas av en regel om underrättelse. Vi kommer i det följande att gå in på frågan om vilka typer av beslag som bör föranleda underrättelse till kronofogdemyndigheten. Vi vill emellertid redan här beröra det problem som hänger samman med att egendom inte alltid tas i beslag från den som är misstänkt för brott. Visserligen riktar sig beslag som regel mot den misstänkte, antingen för säkra återställandet av egendom till målsäganden eller för att säkra förverkande. Det förekommer emellertid också att egendom tas i beslag från målsäganden eller annan som inte är misstänkt för brottet, nämligen om egendomen behövs som bevis i rättegången eller om den annars kan ha betydelse för utredning om brottet. Det kan t.ex. vara fråga om de kläder målsäganden bar vid ett våldsbrott, ett föremål där den misstänkte har avsatt fingeravtryck, en dagbok där vissa händelser har dokumenterats, andra handlingar av betydelse etc. Sådan egendom, som tas i beslag för att användas som bevis, torde vanligtvis inte ha något utmätningsvärde. Många beslag görs därför att det vid beslags- tillfället är oklart om egendomen har varit föremål för brott och vem den faktiskt tillhör. Syftet med beslaget kan då vara att leta efter rätt ägare. Beslag från annan än den misstänkte bör enligt vår mening över huvud taget inte omfattas av en regel om underrättelse. För ägaren till ett föremål innebär ett beslag en inskränkning i hans rätt att förfoga över egendomen. Det skulle enligt vår mening vara stötande om beslag från annan än den misstänkte bringas till kronofogdemyndighetens kännedom och därmed kan bli föremål för exekutiva åtgärder. En sådan ordning skulle kunna bidra till att minska allmänhetens förtroende för polisen och inverka negativt på strävandena att engagera människor för att minska brottsligheten totalt sett. För att en regel om underrättelse till kronofogdemyndigheten inte skall bli stötande bör den således begränsas till egendom som har tagits i beslag från den som är misstänkt för brott. 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P 355 17.3.4Vilka typer av beslag? Vi föreslår att alla typer av beslag skall omfattas av en regel om underrättelse. Beslag får förekomma antingen i syfte att få fram bevis eller annan konkret information om ett brott (bevisbeslag), i syfte att återställa egendom som har berövats någon genom brott (återställandebeslag) eller i syfte att säkerställa förverkande på grund av brott (förverkande- beslag). Ett beslag får behållas så länge de rättsliga förutsättningarna för beslag fortfarande föreligger. När det inte längre finns skäl för beslaget skall det hävas (27 kap. 8 § ). Ett beslag kan antingen hävas under förundersökningen eller senare av åklagaren, exempelvis vid åtalsbeslut eller under den fortsatta hand- läggningen. Den senaste tidpunkten för hävande är när målet avgörs i domstol. Ett beslag får, om domstolen finner skäl för det, bestå i avvaktan på lagakraftägande dom. Om domstolen av förbiseende har underlåtit att i en dom uttala sig om ett beslag anses beslaget ha förfallit. Av framgår inte vad som skall göras med beslagtagen egendom när beslaget hävs. Utgångspunkten är emellertid att ett beslag endast utgör en form av tillfällig besittningsrubbning i avvaktan på ett slutligt beslut om egendomens omhändertagande. Om egendomen inte t.ex. förklaras förverkad eller tas i förvar enligt stöldgodslagen eller om rätten inte förordnar att egendomen skall lämnas ut till målsäganden, skall egendomen därför som huvudregel lämnas tillbaka till den person från vilken den togs, utan att någon prövning görs av annans eventuella rätt till den (se bl.a. JO 1987/88 s. 51 och 62 och JK 1988 s. 200). Egendom som tas i beslag för att användas som bevis i brottmål torde som har nämnts vanligtvis inte ha något utmätningsvärde. Det kan vara fråga om handlingar eller föremål som måste företes för rätten för att gärningen skall kunna styrkas. Inte sällan är det fråga om ting som saknar värde för en utomstående. Detsamma gäller som regel förverkandebeslag, vilka huvudsakligen avser brottsverktyg (36 kap. 2 § ) eller egendom som kan befaras komma till användning vid brott mot liv eller hälsa (36 kap. 3 §). Värdet av att underrätta kronofogdemyndigheten om något av dessa typer av beslag synes således vara mycket begränsat. Som tidigare nämnts finns det emellertid, särskilt inom tullens verksamhets- område, förverkandebeslag av betydande värde. 356 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P Återställandebeslag är den typ av beslag som oftast avser egendom av mera betydande värde. Det kan exempelvis vara fråga om egendom som polisen misstänker kan ha stulits eller hälats. Om denna egendom inte återlämnas till målsäganden skall den som huvudregel lämnas tillbaka till den från vilken egendomen togs, dvs. som regel den misstänkte. Det sagda talar för att man bör överväga att begränsa underrättelsen till viss typ av beslag, i första hand återställandebeslag. Att begränsa en bestämmelse om underrättelse till kronofogdemyndigheten till att avse enbart återställandebeslag skulle emellertid troligen leda till tillämp- ningssvårigheter. För det första kan grunden för beslaget ändras under brottsutredningen. Ett bevisbeslag kan övergå till att bli ett förverkan- debeslag eller tvärtom. För det andra är dokumentationen rörande beslag sådan att grunden för beslagen inte alltid med lätthet kan urskiljas. I ett beslagsprotokoll kan förekomma ett flertal punkter, av vilka vissa är bevisbeslag, andra återställandebeslag och åter andra såväl bevis- som förverkandebeslag. För det tredje förekommer det även bevisbeslag och förverkandebeslag som avser egendom av inte obetydligt värde, exempelvis en dyrbar tavla. Om man i stället väljer en lösning med en värdegräns, såsom redogörs för närmare nedan, kommer bevisbeslag och förverkandebeslag i de flesta fall att sållas bort genom att egendomen saknar utmätningsvärde. Värdefulla sådana beslag kommer dock att rapporteras. En bestämmelse om underrättelse till kronofogdemyndigheten bör därför omfatta alla typer av beslag. 17.3.5Beslag av visst värde? Vi föreslår att endast beslag av egendom vars värde kan antas uppgå till minst ett halvt basbelopp skall omfattas av en regel om underrättelse. En skönsmässig bedömning får göras beträffande värdet på egendomen i samband med att beslaget eller delar av det hävs. Om underrättelse skulle lämnas om varje beslag, oavsett värde, skulle detta medföra betydande merarbete för både polisen och kronofogde- myndigheten som sannolikt inte leder till motsvarande nytta. Inom polisen finns tyvärr, enligt vad som uppgetts, inte någon statistik angående antalet beslag, grunderna för beslagen, värdet av dessa, den procentuella andelen av beslag som återlämnas etc., vilket skulle ha varit av värde för närmare överväganden i denna fråga. Utifrån allmänna erfarenheter kan dock sägas att många beslag rör endast 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P 357 obetydliga belopp eller avser föremål som helt saknar ekonomisk betydelse, t.ex. mopeddelar, skruvmejslar, knivar och andra vapen etc. bör därför inte underrättas om beslagtagen egendom om inte egendomens värde kan antas överstiga ett visst belopp. Det kan vara lämpligt att knyta an denna värdegräns till basbeloppet. Utredningen har till ledning för ett förslag om värdegräns gjort en undersökning inom i , vid Polisen i . En genomgång av beslagsliggaren för perioden , ca 2 300 beslagsnummer, gav följande vid handen. Totalt återlämnades egendom till den misstänkte i ca 335 fall, dvs. av de totala beslagen. I ett fåtal fall återlämnades egendom med ett uppskattat värde överstigande ett halvt basbelopp (ca ) till den misstänkte. Det var fråga om lastbil/husbil i några fall och premieobligationer jämte kontanter i ett fall (i sistnämnda fall uppgick egendomens värde till ). I större omfattning, ca 30 fall, återlämnades egendom med ett uppskattat värde om ett fjärdedels – ett halvt basbelopp (9 000–) till den misstänkte. Egendomen var i den kategorin av varierande slag såsom bilar, guldföremål, dator/kontorsutrustning, exklusiva armbandsur, kontanter, golfklubbor, kameror, mobiltelefoner och stereoutrustning. I några fall var det fråga om en mängd egendom som sammantaget kunde uppskattas ha ett värde överstigande . Det vanligaste, ca 300 fall, var att den misstänkte återfick egendom av mera begränsat värde – understigande . Denna egendom var av mycket varierande slag; ofta var det fråga om personliga tillhörigheter. Dock förekom egendom såsom ringar, klockor, verktyg, cyklar, mobiltelefoner, videoapparater, fiskeutrustning, tv och alkohol. Det går givetvis inte att dra några generella slutsatser av en så begränsad undersökning. Förhållandena kan vara helt annorlunda exempelvis i storstäderna. Vår avsikt med undersökningen var emeller- tid att – i brist på annan statistik – få en allmän uppfattning om hur stor andel av beslagen som återlämnas till den misstänkte och hur stor andel av beslagen som rör mycket låga respektive höga värden. Det är enligt vår mening viktigt att en värdegräns inte sätts så lågt att underrättelse måste äga rum i ett stort antal fall där kronofogde- myndigheten sedan inte vidtar någon åtgärd. Då riskerar man dels att bestämmelsen upplevs som byråkratisk, dels att efterlevnaden inte blir den förväntade. får gränsen inte sättas så högt att bestämmel- sen blir meningslös genom att den bara kommer att tillämpas i undantagssituationer. Mot bakgrund av vad undersökningen har visat och vid en sammanvägning av detta och andra faktorer finner vi att värdegränsen bör bestämmas till ett halvt basbelopp. 358 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P Med en värdegräns på ett halvt basbelopp kommer underrättelsen alltid att omfatta egendom av sådant värde att den med säkerhet är intressant för kronofogdemyndigheten. Anknytningen till basbeloppet innebär också att värdegränsen automatiskt justeras i takt med penning- värdet. Det kan diskuteras om det såvitt gäller pengar, premieobligationer eller dylikt kan finnas anledning att sätta gränsen lägre, t.ex. vid ett fjärdedels basbelopp. Vi har emellertid stannat för en enhetlig värde- gräns. Den framtida tillämpningen får visa om denna gräns är för hög eller för låg. En värdegräns förutsätter att den beslagtagna egendomen värderas. Det bör ankomma på den som skall lämna ut egendomen, efter beslut om hävande av beslaget eller delar av detta, att uppskatta värdet av den egendom som skall lämnas ut. En värdering av motsvarande slag förekom tidigare för att uppfylla kraven på att beslag av visst värde skulle underställas rättens prövning om det inte hävdes inom en månad. Det är således inte något principiellt nytt med en sådan värdering. Egendomens värde får bedömas skönsmässigt. Någon formell värdering krävs således inte. Det bör räcka att det kan antas att värdet uppgår till minst ett halvt basbelopp för att initiera en underrättelse. Vi föreslår en regel om underrättelseskyldighet. En sådan regel är enklare att tillämpa och medför större förutsebarhet än en fakultativ regel. En regel om underrättelseskyldighet kan vidare knytas till beslagsreglerna i och medför att sekretessen för uppgifterna bryts enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen. Underrättelse skall, om inte särskilda hinder möter, lämnas i samband med att beslaget hävs. skall även underrättas om sådana omständigheter rörande beslaget som är av intresse för den fortsatta handläggningen, t.ex. sådant som belyser ägarförhållan- dena. Vårt förslag utesluter inte en tillämpning av generalklausulen i fall som inte omfattas av den av oss föreslagna regeln. 0|MOLJKHW HOOHU VN\OGLJKHW DWW XQGHUUlWWD" En bestämmelse om underrättelse till kronofogdemyndigheten kan utformas antingen som en möjlighet eller en skyldighet att lämna uppgifter. 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P 359 Fördelarna med en skyldighet är att en bestämmelse om under- rättelseskyldighet medför att sekretessen för uppgifterna bryts enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen. Dessutom är en regel om underrättelse- skyldighet enklare att tillämpa, eftersom den inte ger utrymme för tveksamhet om i vilka situationer en underrättelse kan underlåtas. En skyldighet innebär vidare att man med säkerhet kan utgå från att kronofogdemyndigheten alltid underrättas, vilket är viktigt om man vill engagera kronofogdemyndigheterna djupare i arbetet att minska utrymmet för den ekonomiska brottsligheten. En skyldighet innebär också att förutsebarheten ökar och att den enskilde får räkna med att kronofogdemyndigheten kommer att underrättas om värdefull egendom som har beslagtagits. Väljer man en regel om skyldighet är det enkelt att utforma rutiner för uppgiftslämnandet både hos den som handhar beslag och hos kronofogdemyndigheten. Nackdelarna med en skyldighet är att en sådan kan tas emot negativt av tillämparna och att den därför kanske inte får avsedd effekt. Företrädarna i utredningen för polis, åklagare och tull har ifrågasatt det lämpliga i att välja en regel som innebär skyldighet att underrätta. De har uttryckt farhågor för att en sådan kommer att behöva tillämpas i ett stort antal fall och att den kommer att leda till ökad byråkrati. Dessa företrädare har därför i första hand förespråkat en fakultativ regel. Fördelen med en fakultativ regel om underrättelse är att en sådan på kort sikt lättare kommer att accepteras av framför allt polisen, som kommer att vara den myndighet som berörs mest av förändringen. Nackdelarna med en fakultativ regel är främst att en sådan alltid lämnar ett stort utrymme för den enskilde tillämparen. Med en fakultativ regel kommer det att vila på den enskilde befattningshavaren att avgöra om han vill underrätta kronofogdemyndigheten eller ej. Tidsbrist, dåliga kontaktvägar och bristande kunskaper om kronofogde- myndigheternas verksamhet kan lätt bli hinder på vägen. Det är vidare svårare att utforma enhetliga rutiner om uppgiftslämnandet är frivilligt. Förutsebarheten minskar självklart också med en fakultativ regel. Den enskilde kan uppfatta det så att det inte råder likhet inför lagen om bara vissa beslag rapporteras. En annan nackdel är att en fakultativ regel måste utformas som ett undantag från sekretessreglerna – om den skall bryta sekretess – medan en regel om underrättelseskyldighet kan knytas till regleringen om beslag i . Det ter sig svårt att motivera ett undantag från sekretessen endast för detta slag av information, medan en reglering i är lagtekniskt enkel och ter sig naturlig. En undantagsregel av det nämnda slaget skulle också bryta systematiken i sekretesslagen. Vi föreslår, mot bakgrund av framför allt kraven på enkelhet, förutsebarhet och likhet inför lagen, samt att det kommer att röra sig 360 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P om ett begränsat antal fall varför faran för ökad byråkrati inte bör överdrivas, en regel om underrättelseskyldighet. En variant av underrättelseskyldighet skulle kunna vara att, som har föreslagit, ålägga brottsutredande myndigheter att dels kontrollera om den som berörs av beslaget är restförd eller ej, dels underrätta kronofogdemyndigheten när beslaget hävs. Detta förutsätter att de brottsutredande myndigheterna, dvs. polisen, åklagare, tullen och skattebrottsenheterna, ges direktåtkomst till utsökningsregistret. I utsökningsregisterlagen (1986:617) finns bestämmelser om för vilka ändamål det centrala utsökningsregistret får användas, vilka myndig- heter som får ha åtkomst till detta och för vilka ändamål. Dessa regler skulle i så fall behöva kompletteras. Syftet med förslag torde vara att låta de brottsutredande myndigheterna göra den grundläggande kontrollen av den misstänktes skuldbörda och sedan rapportera om beslag bara i de fall där denne är restförd. En sådan lösning skulle visserligen underlätta för kronofogdemyndigheterna men innebära att de brottsutredande myndigheterna belastas med en helt ny, för dem främmande, arbetsuppgift. Eftersom ett stort antal beslag förekommer skulle uppgiften kunna bli betungande. Det är enligt vår mening inte rimligt att i rådande arbetsläge lägga på framför allt polisen och åklagarna en uppgift som saknar beröringspunkter med den egentliga verksamheten när utvecklingen tvärtom går mot ökad renodling av deras verksamhet. Härtill kommer att direktåtkomsten till det centrala utsöknings- registret är begränsad även för kronofogdemyndigheterna. Eftersom beslag kan förekomma var som helst i landet och beröra vem som helst skulle förslaget innebära att alla myndigheter inom polisen, åklagar- väsendet och tullen måste få fullständig tillgång till detta register. Uppgifter i det centrala utsökningsregistret skulle härigenom ges mycket stor spridning, utan att de myndigheter som får tillgång till registret har behov av detta för sin egen verksamhet. Från integritets- synpunkt ter sig en sådan lösning mycket tveksam. Det torde nämligen bli fråga om ett mycket stort antal kontroller . Polisen har dessutom tidigare begärt men inte fått direktåtkomst till utsöknings- registret (dnr POB-179-0926/92). Vi anser inte att den ökade spridningen av känsliga uppgifter ter sig motiverad. 1lU VNDOO XQGHUUlWWHOVH OlPQDV" 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P 361 En underrättelse till kronofogdemyndigheten om att egendom har tagits i beslag kan antingen lämnas i ett inledningsskede, t.ex. då beslaget fastställs, eller i samband med att beslaget hävs.