sou · GNB351d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Enligt förslaget bör, tills dess att ytterligare kunskap samlats om aktuella djursjukdomar och smittämnen, endast salmonella bli föremål för kontroll- och bekämpningsåtgärder. Andra sjukdomar såsom EHEC och campylobacter torde kunna bli aktuella för sådana åtgärder när tillräcklig kunskap och erfarenhet samlats. Här skall erinras om den nämnda propositionen (prop. 1998/99:88 "Bekämpning av smitt- samma djursjukdomar") som överlämnades till . 184 cWJlUGHU YLG VPLWWD IUnQ GMXU RFK REMHNW Propositionen överensstämmer i stora delar med för- slag. Dock föreslås i propositionen att lagen endast skall omfatta de sjukdomar och smittämnen om vilka det finns tillräcklig kunskap för en effektiv kontroll och bekämpning. För att skydda samhället mot sjuk- angrepp från sådana sjukdomar som faller utanför lagens tillämpnings- område föreslås istället att vissa kompletterande bestämmelser om kart- läggning och förebyggande åtgärder införs i lagen om provtagning på djur, m.m. 9.4Vissa problem rörande ansvarsfördelningen mellan olika aktörer med uppgifter av betydelse för smittskyddet Inledningsvis kan konstateras att flera olika myndigheter har uppgifter inom det objektinriktade smittskyddet och att samarbetet mellan dessa i allmänhet synes fungera väl. Den föreliggande regleringen av ansvaret i olika lagar innebär emellertid att ansvaret för att ingripa ibland kan åvila olika myndigheter och att problem därvid kan uppstå bl.a. rörande ledningsansvar framförallt vid kostnadskrävande utbrott. När det gäller ansvarsfördelningen mellan smittskyddsläkaren och den kommunala nämnden enligt smittskyddslagen har, enligt Statskon- torets rapport, ett flertal kommuner framfört att bestämmelserna röran- de ansvarsfördelningen mellan smittskyddsläkaren och den kommunala nämnden bör göras tydligare. Osäkerheten om vem som ser till att nöd- vändiga utredningar genomförs anges vara ett det allvarligaste proble- men med den nuvarande regleringen. Frågor rörande ansvaret för åtgärder och det därmed samman- hängande kostnadsansvaret har, enligt vad kommittén erfarit, främst uppstått då smitta som kan överföras till människor förekommer eller misstänks förekomma hos djur. I smittskyddslagen har den kommunala nämnden ålagts ansvar för att vidta åtgärder mot djur. Enligt den befintliga lagstiftningen vad gäller kontroll och bekämpning av smittsamma djursjukdomar är det som i första hand har att vidta olika åtgärder. Denna dubbla reglering har emellanåt medfört osäkerhet beträffande vilken myndighet som har ansvar för att erforderlig utredning och andra åtgärder kommer till stånd. Vad gäller de sjukdomar som omfattas av epizootilagen synes inte några problem ha förekommit. har beträffande dessa sjukdomar tagit på sig ansvar både för utredning och andra åtgärder. I lagen om bekämpande av salmonella hos djur är tillämpningsområdet cWJlUGHU YLG VPLWWD IUnQ GMXU RFK REMHNW 185 som nämnts begränsat till att avse husdjur och djur som hålls i fången- skap. Någon annan begränsning med avseende på vilka djur som om- fattas av lagen görs inte. Enligt den praxis tillämpar vid salmonella ansvarar emellertid verket för utredning och andra åt- gärder för att förhindra smittspridning endast när det gäller lantbrukets djur och djur i verksamhet som avser yrkesmässig uppfödning av säll- skapsdjur. Sällskapsdjur som innehas av privatpersoner och djur i zoo- affärer anses enligt verket falla inom kommunens ansvarsområde. En- ligt vad som framkommit bl.a. vid kommitténs seminarium om det objektinriktade smittskyddet har inte sällan problem rörande kostna- derna medfört svårigheter att få till stånd provtagning på sällskapsdjur. Frågor rörande kostnadsansvar för utredning har annars framförallt uppstått vid andra än de samhällsfarliga sjukdomarna. Problemen är särskilt märkbara när en för ny sjukdom uppträder och tillräck- lig kunskap om sjukdomen och dess smittvägar saknas. Ett exempel på detta uppges vara utredningen med anledning av utbrottet av EHEC 1995. En faktor som torde vara av betydelse när det gäller frågan om vem som skall ansvara för kostnaderna är att det kan röra sig om ett avsevärt antal prover och att kostnaderna för provtagningen därmed kan uppgå till betydande belopp. Karantänsbestämmelser har funnits i många länder till- baka. De första internationella hälsovårdsbestämmelserna antogs av fjärde världshälsovårdsförsamlingen 1951; de ersatte ett stort antal icke samordnade hälsovårdskonventioner och andra överenskommelser mel- lan olika länder. gällande internationella överenskommelse, Interna- tional Health Regulations (IHR) antogs (för en beskrivning av IHR samt av den pågående översynen därav, se vidare kapitel 20). I likhet med de flesta andra länder i världen har anslutit sig till IHR. Vidare har , , och träffat särskilda överenskommelser rörande den sanitära kontrollen över trafiken mellan länderna. Innebörden av dessa är bl.a. att de uppräknade länderna skall ses som en enhet i karantänssammanhang; vid resa mellan dessa krävs ingen kontroll. Den befintliga svenska karantänslagstiftningen har ut- formats i syfte att stå i överensstämmelse med åtagandena enligt IHR och de nordiska överenskommelserna. Den svenska karantänslagstiftningen utgörs av karantänslagen (1989:290) och karantänsförordningen (1989:302). Närmare föreskrif- ter om tillämpningen har utfärdats av . Syftet med ka- rantänslagen är att ge skydd mot att de s.k. karantänssjukdomarna förs in i landet eller sprids till utlandet. Med karantänssjukdom avses sådan sjukdom som omfattas av , dvs. gula febern, kolera och pest. Lagen omfattar in- och utförsel av dessa sjukdomar genom land-, luft- eller sjötrafik. Karantänslagen utgör ett komplement till smittskyddslagen, och innehåller främst bestämmelser om de ytterligare åtgärder som erfordras i karantänssyfte. Vid en hearing med företrädare för berörda myndigheter och organisationer som höll vid karantänslagens tillkomst bedömdes det nationella behovet av en karantänslagstiftning som litet. Det betonades dock att karantänslagstiftning måste ses som ett uttryck för internationell solida- ritet med WHO och de länder som är särskilt utsatta för karantänssjuk- domarna. Bestämmelserna i karantänslagen har således tillkommit främst p.g.a. åtaganden enligt IHR och inte p.g.a. att ett prak- tiskt behov har ansetts föreligga. 10.2Närmare om karantänslagens bestämmelser utövar den centrala tillsynen över karantänsverksam- heten. Vidare har vissa speciella uppgifter, bl.a. att föreskriva vilka hamnar och flygplatser som skall vara s.k. karantäns- hamnar respektive karantänsflygplatser samt att under vissa förutsätt- ningar förklara ett område inom eller utom landet som smittat av karan- tänssjukdom. har föreskrivit att nio hamnar skall vara karantänshamnar och att fem flygplatser skall vara karantänsflygplat- ser. Vid dessa hamnar och flygplatser är berörda landsting och kommu- ner ansvariga för att det finns tillgång till den personal och utrustning som behövs för kontroll av trafiken. Ansvaret för de direkta åtgärderna enligt karantänslagstiftningen är uppdelat på samma sätt som i smittskyddslagen. Den kommunala nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddet har ansva- ret för åtgärder beträffande laster, bagage och annat gods, transportme- del och djur; smittskyddsläkaren har ansvaret för övriga smittskyddsåt- gärder. Smittskyddsläkaren skall också samordna smittskyddskontrol- len vid karantänshamnar och karantänsflygplatser samt biträda den kommunala nämnden i dess uppgifter. Eftersom det inte är praktiskt möjligt för de kommunala nämnderna och smittskyddsläkarna att kont- rollera alla transportmedel, allt bagage eller samtliga passagerare finns även bestämmelser om vissa skyldigheter för tullmyndighet, polis- och passkontrollpersonal. I karantänslagen finns bestämmelser om särskilda åtgärder som skall vidtas vid bl.a. ankomst till och avresa från landet. Enligt lagen skall befälhavaren på ett fartyg eller luftfartyg i vissa fall lämna uppgifter till tullmyndigheterna om hälsotillståndet ombord, s.k. hälsodeklaration. Smittskyddsläkaren skall därefter underrättas om innehållet i hälso- deklarationen. Skyldigheten att avlämna hälsodeklaration är straffs- anktionerad. Karantänslagen innehåller inga egna bestämmelser om tvångsåtgär- der mot personer. I lagen sägs uttryckligen att tvångsåtgärder endast får vidtas om det finns stöd för sådana i annan lagstiftning. Eftersom samt- liga karantänssjukdomar ingår bland de samhällsfarliga sjukdomarna i den befintliga smittskyddslagen kan smittskyddslagens bestämmelser om tvångsåtgärder bli tillämpliga även inom karantänsverksamheten. Enligt bestämmelserna i karantänslagen får ett fartyg eller luftfartyg in- te av smittskyddsskäl vägras tillträde till landet. Motsvarande bestäm- melser finns inte beträffande enskilda resanden. Smittskyddsläkaren är skyldig att vid behov genomföra läkarunder- sökning och vaccination. Vidare skall han i vissa fall förhindra att en smittad person lämnar landet. Detta gäller om den smittade tagits in på sjukhus, meddelats förhållningsregel om isolering eller isolerats enligt smittskyddslagen. I dessa situationer skall smittskyddsläkaren vidta de åtgärder som behövs för att hindra den smittade från att lämna landet. Vilka åtgärder som kan komma i fråga berörs endast flyktigt i förarbe- tena; det får enligt dessa bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Endast sådana tvångsåtgärder som kan vidtas med stöd av smittskydds- lagen kan emellertid komma i fråga. I andra fall än de som nämnts får en smittad person inte vägras utresa. Vad gäller sanitära åtgärder beträffande laster, bagage och annat gods, transportmedel och djur innehåller karantänslagen endast allmän- na bestämmelser. Lagen föreskriver att sanitära åtgärder skall vidtas utan dröjsmål och på ett sådant sätt att de inte vållar onödigt obehag, fara för någons hälsa, skada på transportmedel eller brandfara. Vidare skall försiktighetsåtgärder vidtas för att förhindra skada på åtgärdat gods. I karantänslagen ges vidare, i motsats till bestämmelserna i smitt- skyddslagen, en begränsning när det gäller vilket gods som får under- kastas sanitära åtgärder. Post, tidningar och trycksaker får inte under- kastas sanitära åtgärder (undantag görs om godset utgör någons baga- ge). Begränsningen gäller dock inte postpaket som misstänks innehålla livsmedel och som kommer från kolerasmittat område. Enligt förarbe- tena innebär nu beskrivna regler att aktuellt gods inte heller får under- kastas åtgärder enligt smittskyddslagen; detta framgår dock inte av karantänslagens ordalydelse. Karantänslagen inskränker möjligheterna att med stöd av smitt- skyddslagen tvångsvis vidta sanitära åtgärder. Om den kommunala nämnden har beslutat om sanitära åtgärder till skydd mot karantäns- sjukdomar beträffande ett fartyg eller luftfartyg får åtgärden inte vidtas mot befälhavarens vilja om farkosten fortsätter sin resa. Farkosten får då inte anlöpa någon hamn eller gå ned på någon flyg- plats här i landet. Om det kan ske utan risk för smittspridning får dock farkosten om det behövs förses med bränsle, vatten och andra förnö- I karantänslagstiftningen finns särskilda regler om UnWWEHNlPSQLQJ. Bestämmelserna syftar till att förhindra att råttor förekommer i hamnar eller sprids på fartyg. Anledningen till detta är att pest bl.a. sprids med svartråttan. Det huvudsakliga ansvaret ligger på fartygets befälhavare som vid ankomsten till skall visa upp ett intyg på att utrotning ombord ägt rum eller inte behövts (ett s.k. råttsaneringsbevis). Företes inget råttsaneringsbevis skall tullmyndigheten underrätta den kommu- nala nämnden, som i sin tur har att undersöka fartyget och vidta behöv- liga åtgärder. har givit vägledning för sådan inspektion samt meddelat närmare föreskrifter om vilka kommuner som får utfärda råttsaneringsbevis m.m. (SOSFS 1996:20). Den kommunala nämnden har enligt 17 § karantänslagen rätt att ta ut avgift för smittrening, desinfektion, utrotning av råttor och för undersökning av fartyg då något giltigt råttsaneringsbevis inte företetts. har fastställt en enhetstaxa för dessa åtgärder (SOSFS 1996:20). I 17 § karantänslagen anges uttömmande de åtgärder enligt lagen för vilka avgift får tas ut. Detta innebär bl.a. att smittskyddsläka- ren inte har rätt att ta betalt för vaccination eller för utfärdande av vaccinationsbevis. 10.3Den faktiska tillämpningen av karantänslagstiftningen Kommittén har, för att utröna i vilken utsträckning åtgärder enligt karantänslagstiftningen vidtagits sedan nuvarande karantänslags till- komst, kontaktat samt smittskyddsläkarna och miljö- och hälsoskyddsförvaltningarna i , och . Enligt uppgifter från är det endast bestämmelserna om råttbekämpning som tillämpas rutinmässigt. Det är emellertid ovanligt att råttsanering behöver utföras. I övrigt har åtgärder enligt karantäns- lagen endast undantagsvis behövt vidtas. Denna bild har bekräftats av de övriga myndigheter som kommittén kontaktat. När det gäller beredskap för tillämpning av lagen har smittskydds- enheten i en handlingsplan för karantänssjukdomar vid Ar- landa flygplats med instruktioner och ansvarsfördelning. Smittskydds- enheten i har en särskild karantänsskyddsplan avseende pestsmitta vid flygplats, och såväl i som i finns telefonlistor över kontaktpersoner. Sedan karantänslagen trädde i kraft har dess bestämmelser emellertid, för de av kommittén kontaktade smittskyddsenheterna, endast aktualiserats vid två konkreta tillfällen. Det första fallet inträffade och gällde två personer som misstänk- tes ha smittas av kolera. Personerna befann sig på ett flygplan som skulle ankomma till , och på flygplatsen och vid smittskyddsen- heten i förbereddes åtgärder inför landningen. Innan planet hunnit landa hade man emellertid kunnat konstatera att det rört sig om ett missförstånd och att smitta inte förelåg. vidtogs därför inte. Det andra fallet inträffade i samband med att en epidemi av lungpest brutit ut i vissa regioner i . Smittskydds- enheten kopplades här in först efter det att en person, som p.g.a. egna uppgifter misstänktes ha kunnat smittats av pest, anlänt från och tagits in på infektionsklinik i . Efter kontakt med anhöriga till personen i fråga samt myndigheter i kunde man emellertid konstatera att någon smittrisk inte förelegat. Ärendet avslutades därefter. 11 Lagen om s.k. bastuklubbar 11.1Bakgrund till nuvarande reglering Bastu- och videoklubbar för homo- och bisexuella män (fortsättnings- vis benämnda EDVWXNOXEEDU) blev allmänt kända i under 1970- för lagen (1987:375) om förbud mot s.k. bastu- klubbar och andra liknande verksamheters (bastuklubbslagens) införan- de fanns det i landet cirka tio sådana klubbar, främst i stor- städerna. Verksamheten utmärkte sig genom att den möjliggjorde till- fälliga sexuella kontakter i klubblokalen. överlämnade en rapport till Social- departementet som belyste klubbarnas betydelse vad gäller spridningen av hivinfektion. I rapporten redogjordes bl.a. för en kartläggning av kontaktställen. konstaterade att verksamheten vid klub- barna innebar en risk för spridande av smitta och att en frivillig över- enskommelse som träffats mellan berättigande (RFSL) och några av klubbarna i inte medfört några nämnvärda förändringar. Man menade att övervägande skäl talade för att det borde införas legala möjligheter att ingripa mot lokaler som underlättade tillfälliga sexuella kontakter. Även Aids- delegationen tog upp frågan om smittspridningen på bastuklubbarna. Delegationen menade att risken för smittspridning var stor och att verksamheten inte kunde godtas från smittskyddssynpunkt. Som första åtgärd ställde man sig bakom ett försök till självsanering. Då det konstaterats att detta inte var tillräckligt förespråkades istället ett förbud mot verksamheten. I propositionen (1986/87:149) till bastuklubbslagen uttalade depar- tementschefen att hivsmittan fått en allt vidare spridning och inte längre var begränsad till vissa riskutsatta grupper. Hon menade att det därför var nödvändigt att vidta åtgärder mot miljöer som var särskilt farliga från smittskyddssynpunkt. Enligt departementschefen sade det sig självt att en miljö där människor träffas och har anonyma, sexuella kontakter som en naturlig och ofta avsedd umgängesform utgjorde en utomordentlig grogrund för spridning av hivinfektion och andra sexuellt överförbara sjukdomar. Vidare framhölls att eftersom hivinfek- 194 /DJHQ RP V N EDVWXNOXEEDU tion utgjorde ett utomordentligt hot mot befolkningens hälsotillstånd så kunde verksamheter som underminerar arbetet med att begränsa smitt- spridningen inte godtas. Till sådana verksamheter ansågs bastuklubbar- na för homo- och bisexuella män höra, och man fann heterosexuella klubbar med samma inriktning lika farliga. Man menade att särskilda lagstiftningsåtgärder var nödvändiga för att möjliggöra ingripanden mot klubbarna; någon befintlig lagstiftning ansågs i princip inte tillämplig. Då det gällde formen för de rättsliga åtgärderna diskuterades i propositionen två varianter. Den ena lösningen innebar att det genom förelägganden i det enskilda fallet skulle ges möjlighet att framtvinga en förändring av verksamheten på klubbarna som kunde godtas från smittskyddssynpunkt. Fördelen med denna lösning ansågs bl.a. vara att den epidemiologiska grunden för ett ingripande klart skulle komma till uttryck. Departementschefen menade dock att en sådan ordning skulle medföra mycket stora praktiska svårigheter, inte minst beträffande till- synen över verksamheten. Det alternativ som i stället förordades – och genomfördes – var en generell kriminalisering av verksamheten genom ett straffsanktionerat förbud. I bastuklubbslagen förbjuds således an- ordnande av tillställning och sammankomst till vilken allmänheten har tillträde om den, med hänsyn till utformning, inredning eller beskaffen- het i övrigt av den lokal eller plats där den skall äga rum och den verk- samhet som förekommer eller är avsedd att förekomma eller annan om- ständighet, är särskilt ägnad att underlätta för besökare att ha sexuellt umgänge i lokalen eller på platsen med annan besökare. Förbudet gäller såväl umgänge mellan kvinnor och män som mellan personer av samma kön. Ett problem som uppmärksammades vid konstruktionen av bastu- klubbslagen var klubbarnas relation till den grundlagsskyddade mötes- friheten. Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna bl.a. tillförsäkrad mötesfrihet. Mötesfriheten de- finieras i RF som en frihet att ordna och bevista sammankomst för upp- lysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk. Undervisningssituationer, föredrag, debatter och diskussioner omfattas av mötesfriheten liksom gudstjänster och sam- mankomster för religionsutövning. Vidare omfattas teater- och biograf- föreställningar, konserter, poesiaftnar m.m. Att något är "konstnärligt" i lagens mening har inte en kvalitativ innebörd utan tar närmast hänsyn till formen för yttrandet. Även framförande av film vars konstnärliga värde kan diskuteras är grundlagsskyddat. Grundlagsskydd föreligger däremot inte då det enligt "vanligt språkbruk" framstår som helt främ- mande att överhuvudtaget tala om konstnärligt verk. Vid sin granskning av förslaget till bastuklubbslag uttalade Lagrådet att det inte kunde uteslutas att den föreslagna lagstiftningen under vissa /DJHQ RP V N EDVWXNOXEEDU 195 förhållanden kunde innebära en begränsning i mötesfriheten. Det var därför viktigt att den förbjudna verksamheten avgränsades så klart som möjligt. Även departementschefen utgick från att den aktuella klubb- verksamheten i vissa fall kunde omfattas av mötesfriheten. Av polismyndigheterna i , och är det en- dast polismyndigheten i som uppgett sig ha någon egentlig erfarenhet av bastuklubbslagen. i genom- för cirka fem kontroller av lokaler p.g.a. misstanke om brott mot bastuklubbslagen. I princip samtliga kontroller har avsett video- klubbar, där besökarna varit män. Kontrollerna har i några fall lett till att lokalerna stängts. Bara ett litet antal kontroller har utmynnat i åtal. anser att det är svårt att dra gränsen mellan vad som är tillåten och otillåten verksamhet, men menar att lagen oavsett tillämpningssvårigheterna har en viss kontrollfunktion. Endast ett fåtal åtal för brott mot bastuklubbslagen har prövats av domstol. Kommittén har endast kunnat inhämta fyra avgöranden. Samt- liga mål har prövats av hovrätt. har inte tagit upp nå- got av avgörandena till prövning. Den centrala frågan i målen har varit om tillställningen i fråga varit särskilt ägnad att underlätta för besökare att ha sexuellt umgänge med annan besökare. Särskild vikt har därvid fästs vid lokalernas utformning och inredning. Tre av målen har rört s.k. videoklubbar, och i alla dessa fall har domstolarna ansett att brott mot bastuklubbslagen förelegat. Vid domstolarnas bedömning har vikt bl.a. lagts vid ljusförhållanden (dunkla rum eller helt mörklagda såda- na), omotiverade avbalkningar (t.ex. uppdelning av lokalerna med bås) och övrig inredning. Även andra omständigheter har haft betydelse, så- som t.ex. förekomsten av använda kondomer på golvet, kondomauto- mater samt anslagstavlor för kontaktförmedling. Det fjärde målet gällde en "erotisk klubb" som hade regelbundna sammankomster i en från verksamheten fristående s.k. sexklubb. Lokalen bestod av ett rum inrett med scen, soffor, stolar och bord, ett rum för filmvisning och två s.k. poseringsrum. Annat befanns emellertid inte utrett, än att poserings- rummen var låsta. En polisman vittnade om att två kvinnor uppträtt nakna inför publik, varvid de haft sexuella kontakter med varandra. Tingsrätten fann, med hänsyn till lokalens utformning samt den verk- samhet som förekom eller var avsedd att förekomma där, att tillställ- ningarna varit särskilt ägnade att underlätta för besökare att ha sexuellt umgänge med andra besökare. De två åtalade arrangörerna dömdes där- för för brott mot bastuklubbslagen. Hovrätten, däremot, fann att loka- 196 /DJHQ RP V N EDVWXNOXEEDU lerna inte på något avgörande sätt kunde anses avvika från vad som får anses normalt i en miljö som utformats för att tjäna som samlingspunkt för sammankomster. Vidare menade hovrätten att den omständigheten att vad som föreföll ha varit en otillåten pornografisk föreställning på- gick vid polisens besök inte ledde till någon annan bedömning. Åtalet ogillades således. 11.3Lagstiftningens betydelse för smittspridningen Några statistiska uppgifter om antalet personer som i smittats av hivinfektion genom sexuella kontakter på bastuklubbar har inte kun- nat erhållas. Inte heller har det funnits någon sådan information i de studier av hivpositiva där frågor ställts om smittvägar. Frågorna berörs dock något i en rapport av socionomen , "Livsstil och sexualitet hos homosexuella män – En beskrivning och analys av Venhälsekohorten 1983–1993", . I rapporten har Westrell sammanställt och analyserat ett antal frågeformulär besvarade av ett ur- val av de homo- eller bisexuella män som besökt , en mottagning för homo- och bisexuella män på Södersjuk- huset i . Projektet med frågeformulär startade varvid 166 män valdes ut. Både hivpositiva och osmittade män ingick i denna grupp och samtliga kallades till årliga kontroller fram . Bortfallet har varit relativt stort bl.a. eftersom samtliga formulär inte har återfunnits och då inte alla kommit på årliga återbesök. har i snitt 74 formulär påträffats. Frågorna i formulären har vi- dare ändrats . Dessa faktorer medför att materialet inte präglas av sådan säkerhet att det klart har kunnat tolkas. För att kunna göra en grundligare analys har Westrell valt ut formulär från de 24 män, varav en hivpositiv, som gjort nio eller tio återbesök. Med grund i dessa formulär har Westrell bl.a. analyserat frågor om männens sexu- ella beteende. Frågor om frekvensen av anonyma sexuella kontakter och platserna för dessa ingick inte i formulären åren 1985–1988.