sou · GNB3108 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att undersöka hur de nya reglerna om handläggning av ungdomsmål som trädde i kraft har tillämpats, om de syften som avsågs med de nya reglerna har uppnåtts och vilka effekter i övrigt de nya reglerna har haft på förfarandet hos polis, åklagare och domstol samt inom . Hovrättslagmannen förordnades som särskild utredare fr.o.m. . Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. avdelningsdirektören (t.o.m. ), projekt- chefen , kriminalkommissarien , forskaren , advokaten och chefsåklagaren samt fr.o.m. chefsjuristen . Hovrättsassessorn förordnades som sekreterare i utredningen fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet Utredningen om handläggning av ungdomsmål (Ju 1998:01). Utredningen får härmed överlämna betänkandet Handläggning av ungdomsmål – en utvärdering av ungdomsmålsreform (SOU 1999:108) Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ............................................... Bakgrund och gällande rätt ......................................................... 3.2.3 Tidsfrister för förundersökning och åtalsbeslut ..... 3.3.1 Inhämtande av yttrande från frivårdsmyndighet ........ 3.4.1 Betydelsen av att den unge vill göra rätt för sig..... 3.4.2 Åtalsunderlåtelse vid återfall i brott ...................... 3.4.3 Underrättelse om beslut om åtalsunderlåtelse Förfarandet i domstol...................................................... 3.5.1 Domstolarnas organisation och sammansättning 3.5.2 Tidsfrist för hållande av huvudförhandling............ Avkunnande av dom............................................. enkätundersökning om reformen ............ Utredningens enkätundersökning m.m. ....................................... Organisations- och samarbetsfrågor ................................ Undersökning av handläggningstiden genomförd 4.8Muntligt avkunnande av dom och personliga samman- träffanden81 Frågor kring åtalsunderlåtelse ......................................... 4.10.1 Utredningens enkätundersökning........................... 4.10.2 Uppgifter om åtalsunderlåtelse från Brottsföre- Utredningens överväganden och förslag...................................... Organisations- och samarbetsfrågor ................................ 5.2.4 Samma polisman och åklagare............................ Ungdoms- eller jourdomstolar............................. Medverkan vid polisförhör ................................. 5.5.3 Medverkan vid delgivning av beslut om åtals- underlåtelse och strafföreläggande ...................... 5.5.4 Medverkan vid huvudförhandlingen m.m. ........... 5.5.5 Medverkan vid utredning............. 5.6.3 Underrättelse om beslut om åtalsunderlåtelse ...... 5.7Muntligt avkunnande och personliga samman- träffanden133 Avkunnande av dom........................................... Personliga sammanträffanden för underrättelse om beslut om åtalsunderlåtelse och Frågor om åtalsunderlåtelse........................................... 5.11.1 Yttranden från frivårdsmyndigheten.................... 5.11.2 Registrering av beslut om åtalsunderlåtelse......... 5.11.3 Vad har ungdomsmålsreform inneburit Förutsättningar för utredning.............................. Utredningens överväganden och förslag ......................... Krav på skyndsamhet ......................................... 6.3.3 Polisens möjligheter att vidta inledande 6.3.4 Åklagares och polismäns lämplighet m.m. .......... 6.3.6 Ledningen av utredning enligt 31 § LUL............. Ekonomiska konsekvenser m.m. ................................................ 8.1Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare............. Enkäten till polisen .............................................................. Enkäten till åklagarna.......................................................... Enkäten till tingsrätterna...................................................... Enkäten till advokaterna ...................................................... Handläggningstider i ungdomsmål – före och efter reformen Utredningen har haft i uppdrag att undersöka hur de nya regler om handläggning av ungdomsmål som trädde i kraft har tillämpats, om de syften som avsågs med de nya reglerna har uppnåtts och vilka effekter i övrigt de nya reglerna har haft på förfarandet hos polis, åklagare och domstol samt inom . I enlighet med direktiven har utredningen i huvudsak genomfört sitt uppdrag genom enkätundersökningar hos polis, åklagare, socialtjänst och vid domstol. Även ett större antal advokater har genom fått besvara en enkät. De grundläggande avsikterna med de bestämmelser som infördes var att förkorta tiden mellan brott och reaktion samt att skapa förutsättningar för ett förbättrat samarbete mellan de myndigheter som berörs när ungdomar misstänks för brott. En viktig ambition var vidare att skapa förutsättningar för bättre kontakter med den unge och dennes föräldrar eller andra fostrare. Det yttersta syftet med reformen var att den skulle ha en viss brottsförebyggande effekt. Bland de nya reglerna i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) kan nämnas att en tidsfrist infördes inom vilken förundersökningen för de något mer allvarliga ungdomsmålen skulle vara avslutad. Det infördes vidare bestämmelser om att de polismän, åklagare och domare som handlade ungdomsmål skulle, med avseende på intresse och fallenhet, vara särskilt lämpade för detta. En annan nyhet var att den unge vid återfall som huvudregel skulle få träffa samma polisman och åklagare. Vidare utökades de mål där åklagaren skall leda förundersökningen och åklagare fick också möjlighet att begära in yttranden från under förundersökningen. För att främja vårdnadshavarnas medverkan under rättsprocessen infördes regler om att dessa i normalfallet skall kallas till de polisförhör som hålls med den unge liksom i de flesta fall till huvudförhandlingen. Även medverkan främjades genom att socialnämnden skall underrättas i flertalet fall när en person är skäligen misstänkt för ett brott. Slutligen kan nämnas att reglerna om åtalsunderlåtelse ändrades bl.a. på så sätt att vid bedöm- ningen om något allmänt intresse åsidosätts särskilt skall beaktas om den unge har gjort sig skyldig till brott. Sammanfattningsvis kan sägas att utfallet av enkätundersökningen till övervägande del visar ett positivt resultat av reformen. Enligt de flesta enkätsvaren är kvaliteten på handläggningen av ungdomsmål tillräckligt hög och har förändrats i positiv riktning ungdomsmåls- reform. Svaren tyder bl.a. på att samarbetet mellan de berörda myndig- heterna har förbättrats, att handläggningstiderna har förkortats och att specialiseringen har höjt kvaliteten på handläggningen. Vissa brister har dock påpekats i enkätsvaren. Bristerna är främst hänförliga till handläggning och yttranden. Andra vanligt förekommande anmärkningar är att den tidsfrist som gäller för förunder- sökningen innebär problem för handläggningen. Från domstolarna har också omfattande kritik riktats mot kravet att ungdomsmålen bara skall handläggas av särskilt lämpade domare. Utredningens överväganden och förslag Ungdomsmålen handläggs normalt inom de olika närpolisområdena. En sådan organisation kan enligt utredningen ha både för- och nackdelar jämfört med om handläggningen sker på särskilda ungdomsrotlar eller liknande. Utredningen anser att det är viktigt att , som har fått regeringens uppdrag att granska närpolisreformen, särskilt undersöker om och – i så fall – på vilket sätt handläggningen av ungdomsmål har påverkats av den reformen. När det gäller åklagarnas organisation visar utredningens enkät att ungdomsmålen i de flesta fall på särskilda åklagare. Enligt utred- ningen har åklagarna en nyckelposition vad gäller handläggningen av ungdomsmål; de är i många fall förundersökningsledare och de har kontakter med övriga berörda myndigheter. Det är således väsentligt att åklagarnas organisation är anpassad till detta. Utredningen menar att det är en fördel om handläggningen av ungdomsmålen är koncentrerad till vissa åklagare. Enligt enkätsvaren från de flesta tingsrätter handläggs ungdomsmålen på särskilda rotlar. Det är dock relativt många tingsrätter som har angett att man inte har någon särskild organisation för handläggning av ungdomsmål. Utredningen anser att det är en fördel om handläggningen av ungdomsmål koncentreras till en viss eller vissa rotlar. Svaren på utredningens enkät visar att organisation för handläggning av ungdomsmål skiljer sig mycket över landet. Det synes dock vara vanligt med särskilda ungdomshandläggare antingen organiserade i en särskild enhet eller spridda i organisationen. Utred- ningen anser inte att det är lämpligt att författningsvis reglera hur skall vara organiserad, utan organisationen bör anpassas efter de lokala förhållandena. Utredningens enkätundersökning tyder på att det är ovanligt att åklaga- ren är förundersökningsledare i andra ungdomsmål än de mål där det föreskrivs enligt lag. Även om det kan finnas fördelar med att åklagaren leder förundersökningen finner utredningen inte skäl att föreslå någon utvidgning eller annan ändring av regleringen rörande i vilken omfattning åklagaren skall vara förundersökningsledare. Samma polis och åklagare Enligt utredningens mening finns det uppenbara fördelar med att den unge får träffa samma polisman och åklagare vid återfall i brott och att det därför är viktigt att polis och åklagare har en organisation som möjliggör detta i så stor utsträckning som möjligt. Eftersom enkät- undersökningen visar på brister i detta hänseende hos åklagarna anser utredningen att åklagarmyndigheterna bör se över sin organisation och sitt lottningssystem för att se om förhållandena kan förbättras. Det är enligt utredningen mycket viktigt att samarbetet mellan de be- rörda myndigheterna fungerar för att handläggningen av ungdomsmålen skall vara effektiv. Sammantaget visar enkätresultatet att samarbetet har blivit bättre ungdomsmålsreform. Det bör dock enligt utredningen kunna förbättras ytterligare. Utredningen menar att frågan om samarbete inte lämpar sig för författningsreglering utan att myndig- heterna i stället bör finna lokala lösningar som passar förhållandena på orten. Att tillskapa samverkansgrupper med representanter för de berörda myndigheterna är enligt utredningen ett bra sätt att förbättra samarbetet. Det är viktigt att även domstolarna deltar i samarbetet. Utredningen anser att särskilda ungdomsdomstolar eller jourdomstolar som handlägger ungdomsmål inte bör inrättas. Både utredningens enkätundersökning och en undersökning som Brotts- förebyggande rådet har genomfört visar på att handläggningstiderna har minskat ungdomsmålsreform. Reformens syfte att minska handläggningstiderna synes således ha uppfyllts. Enkätsvaren tyder även på att tidsfristen för förundersökningen i sig har lett till en snabbare handläggning. Det har framförts en del kritik mot denna tidsfrist, men med tanke på att tidsfristen har utvidgats finner utredningen inte skäl att föreslå någon ändring. Ett sätt att under- lätta att tidsfristen hålls kan vara att bevakningsrutinerna för ungdoms- mål hos åklagarna förbättras. Allmänt tyder enkätsvaren på att specialiseringen har höjt kvaliteten på handläggningen av ungdomsmål. Utredningen anser att det är en fördel med specialiserade handläggare av ungdomsmål. För att specialiseringen skall få avsedd effekt är det emellertid viktig att personalen vid de olika myndigheterna får adekvat utbildning och även fortbildning. Med beaktande av den omfattande kritik som framförts från domstolarna föreslår utredningen för de lagfarna domarnas del att kravet på särskild lämplighet ersätts med en bestämmelse om att de domare som handlägger ungdomsmål skall vara särskilt förordnade till detta. Enligt utredningen finns det inte tillräckliga skäl att behålla kravet på att de nämndemän som tjänstgör i ungdomsmål skall vara särskilt lämpade för detta. Utredningens förslag innebär att handläggningen av ungdomsmål i domstol alltjämt kommer att vara koncentrerad till vissa domare och speciallottas på särskilda rotlar, dvs. specialiseringen bibehålls inom domstolarna. Enkätundersökningen tyder på att den unges vårdnadshavare i stor utsträckning medverkar vid polisförhör. Enligt utredningens mening är denna medverkan tillräcklig. Utredningen finner således inte skäl att förena vårdnadshavarens kallelse med vite eller någon annan sanktion. För att ytterligare främja närvaron anser utredningen att formerna för hur underrättelser respektive kallelser till vårdnadshavare skall ske stramas upp. Det ankommer på att ge anvisningar om detta. Även vid sammanträffanden för delgivning av beslut om åtals- underlåtelse och strafföreläggande medverkar den unges vårdnadshavare i mycket stor utsträckning enligt enkätsvaren. Det saknas enligt utredningen även i dessa fall skäl att förena vårdnadshavarens kallelse med någon sanktion. Enkätresultatet visar vidare att vårdnadshavare medverkar i stor omfattning vid huvudförhandlingen. Utredningen anser att det av under- rättelsen och kallelsen till vårdnadshavaren bör framgå att det vid behov finns möjlighet att anlita tolk för dessa. En liknande upplysning bör också finnas i polisens och åklagarnas underrättelser och kallelser till vårdnadshavare. Slutligen tyder enkätresultatet på att vårdnadshavarna medverkar i mycket stor utsträckning även vid utredning. Det finns därför inte skäl att föreslå några ändringar för att ytterligare öka vårdnadshavarnas medverkan. Enligt enkätundersökningen varierar omfattningen av närvaro vid polisförhören. Det finns enligt utredningen uppenbara fördelar med att företrädare för är närvarande under förhören med den unge. Med tanke på de skiftande lokala förutsätt- ningarna anser utredningen att de berörda myndigheterna bör träffa lokala överenskommelser i syfte att underlätta närvaro. Enligt utredningens mening är det angeläget att med- verkar vid delgivningen av beslut om åtalsunderlåtelse om åklagaren vid bedömningen om åtalsunderlåtelse skall meddelas har utgått från att vidtar åtgärder beträffande den unge. För att främja medverkan i dessa fall bör Riksåklagaren ge tydligare anvisningar om formerna för kallelserna till . Vidare bör de berörda myndigheterna genom överenskommelser söka underlätta medverkan. Utredningen anser att det finns många fördelar med att en företrädare för medverkar under huvudförhandlingen i de fall social- tjänsten har avgett yttrande rörande den unges personliga förhållanden. Framför allt bidrar en sådan medverkan till ett bättre underlag i påföljdsfrågan. För att främja denna medverkan föreslår utredningen att domstolen underrättar om tidpunkten för huvud- förhandlingen i de fall har lämnat eller skall lämna sådant yttrande. Muntligt avkunnande och personliga sammanträffanden Utfallet av enkäterna visar att det för den unges insikt om sin brottslighet är mycket positivt att domar avkunnas i direkt anslutning till huvud- förhandlingen. I de fall domen inte kan avkunnas direkt bör domstolen, särskilt vid allvarlig eller omfattande brottslighet, överväga att hålla ett särskilt sammanträde för att avkunna domen. Det är enligt utredningens mening väsentligt att beslut om åtalsunder- låtelse och strafföreläggande delges den unge vid ett personligt samman- träffande, vilket enligt enkätresultatet också sker. Utredningen anser att bestämmelserna om underrättelse av beslut om åtalsunderlåtelse och strafföreläggande fungerar tillfredsställande och enligt lagstiftarens intentioner. I enkätsvaren har riktats en del kritik främst mot innehållet i social- tjänstens yttranden och den korta tid har på sig för att upprätta yttrandena. Utredningen menar att de nya regler som gäller för yttranden bör medföra att yttrandenas innehåll förbättras och att får på sig för sin utredning. Enkätresultatet och statistik från Riksåklagaren tyder på att det är stora skillnader i rättstillämpningen när det gäller att meddela åtalsunder- låtelse. Utredningen anser att Riksåklagaren bör utfärda nya allmänna råd för att åstadkomma en mer enhetlig rättstillämpning. I övrigt visar enkätresultatet att de bestämmelser om åtalsunderlåtelse som infördes genom ungdomsmålsreform tillämpas på det sätt som lag- stiftaren har avsett. Enligt utredningens mening är det inte helt tillfredsställande att det saknas en särreglering om offentliga försvarare i LUL som omfattar förundersökningsstadiet. Utredningen föreslår därför en ändring som innebär att offentlig försvarare skall förordnas under förundersökningen för misstänkta under om det inte är uppenbart att den unge saknar behov av försvarare. Utredningen har inte funnit något som tyder på att det finns behov av att yttranden från frivårdsmyndigheten inhämtas i större utsträckning än vad som sker. Med beaktande av de ändringar avseende registrering av åtalsunder- låtelse som skall träda i kraft /2000 har utredningen inte funnit skäl att överväga denna fråga. Enligt utredningen kan den minskade handläggningstiden och den kvalitetshöjning av handläggningen som har skett tyda på ett något mer effektivt resursutnyttjande. Utredningen anser att det är viktigt att handläggningen av ärenden som gäller brott begångna av barn kan ske snabbt och med tillbörlig hänsyn till barnet. Det måste också ställas stora krav på rättssäkerhet under handläggningen. Det har framförts till utredningen att lagstiftningen rörande dessa ärenden inte är tillräckligt tydlig och att tillämpningen skiljer sig åt mellan olika polismyndigheter. Utredningen anser att det ankommer på att söka åstadkomma en mer enhetlig rättstillämpning. bör därför i samråd med Riksåklagaren utfärda nya allmänna råd. Utredningen anser vidare att lagstiftningen skulle behöva en större översyn än vad utredningen har haft möjlighet att göra. Utredningen anser att det är särskilt väsentligt att det utreds närmare i vilken omfattning polisen skall utreda brott som har begåtts av barn . En annan viktig fråga som närmare bör utredas är i vilken utsträckning tvångsmedel skall få användas mot brottsmisstänkta barn som inte har fyllt . För att understryka vikten av att ärenden som rör brottsmisstänkta barn handläggs snabbt föreslår utredningen att det införs en särskild regel om att en utredning i vilken någon misstänks för att ha begått ett brott skall bedrivas med särskild skyndsamhet. Eftersom det förekommer situationer där det är viktigt att polisen skyndsamt kan vidta vissa inledande utredningsåtgärder, föreslår utredningen en ändring i den bestämmelse som anger att polisen i vissa fall endast får hålla förhör med den unge innan socialnämnden har yttrat sig om betydelsen av en utredning. Den föreslagna ändringen innebär att polisen vid behov får vidta även andra inledande utredningsåtgärder innan har avgett sitt yttrande om det finns särskilda skäl. Vidare föreslår utredningen att en utredning som gäller brott begångna av barn skall ledas av särskilt lämpade åklagare eller polismän. Utredningen föreslår även att det skall införas regler om att ett barn som misstänks för brott vid återfall om möjligt skall få träffa samma polisman och åklagare. För att tydliggöra vikten av vårdnadshavarnas medverkan föreslår utredningen att dessa skall kallas till förhör med den som är , om detta inte är till skada för utredningen eller det av annan anledning finns särskilda skäl mot det. Utredningen finner, efter att ha konstaterat att de vanliga bestäm- melserna om förundersökningsledning i gäller för ut- redningar om brott begångna av barn , inte skäl att ytter- ligare behandla den frågan. Utredningen anser att bestämmelser om registrering av minderåriga inte bör införas och finner inte heller skäl att göra ytterligare överväganden i frågan. Utredningens förslag torde inte innebära några nämnvärda kostnads- ökningar. Förslagen kan komma att ha en viss brottsförebyggande effekt. Utredningens förslag bör kunna träda i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare Härigenom föreskrivs att 24, 25, 26, 31, 32 och 33 §§ lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare skall ha följande lydelse. För en tilltalad som inte har fyllt skall offentlig försvarare förordnas, om det inte är uppenbart att han saknar behov av försvarare. Mål i tingsrätt och hovrätt mot den som inte har fyllt tjugoett år skall, om det inte möter hinder, handläggas av lag- farna domare som, med avseende på intresse och fallenhet för arbete med unga lagöver- trädare, är särskilt lämpade för uppgiften. Detsamma skall gälla i fråga om nämndemän som 1Senaste lydelse 1994:1760. 2Senaste lydelse 1994:1760. För en misstänkt som inte har fyllt skall offentlig försvarare förordnas, om det inte är uppenbart att den misstänkte saknar behov av försvarare. Mål i tingsrätt och hovrätt mot den som inte har fyllt tjugoett år skall, om det inte möter hinder, handläggas av lagfarna domare som är särskilt förordnade för det. anlitas för tjänstgöring i sådana mål. I mål som rör brott på vilket endast böter kan följa får andra än dem som avses i första stycket anlitas. När åtal väcks mot den som När åtal väcks mot den som inte har fyllt , skall inte har fyllt , skall havaren eller annan som svarar havaren eller annan som svarar för den unges vård och fostran för den unges vård och fostran om åtalet och tidpunkten för om åtalet och tidpunkten för huvudförhandlingen, om det inte huvudförhandlingen, om det inte finns särskilda skäl mot det. finns särskilda skäl mot det. yttrande som avses i 11 § skall lämnas eller har lämnats, skall Om åtalet avser ett brott på vilket fängelse kan följa, skall vårdnadshavaren eller annan som avses i första stycket, höras i målet, om det kan ske och det inte finns särskilda skäl mot det. Vårdnadshavare eller annan som hörs enligt andra stycket har rätt till ersättning och förskott enligt vad som är föreskrivet om vittne. Ersättningen skall betalas av staten. Kan någon misstänkas för att ha begått ett brott får utredning rörande brottet inledas 1.om en utredning kan antas ha betydelse för att avgöra behovet av insatser med avseende på den unge, 2.om det behövs för att klarlägga om någon som har fyllt har tagit del i brottet, 3.om det behövs för att efterforska gods som har åtkommits genom brottet, eller 4.om det annars är av särskild vikt att en utredning äger rum. Har den unge inte fyllt får utredning inledas endast om det finns synnerliga skäl. och socialnämnden skall omedel- eller annan som svarar för den 3Senaste lydelse 1994:1760. 4Senaste lydelse 1994:1760. bart underrättas om att en utred- ning har inletts. Underrättelse till vårdnadshavaren får dock underlåtas, om det finns sär- skilda skäl mot en underrättelse. unges vård och fostran skall underrättas om att en utredning har inletts. Under- rättelse behöver dock inte läm- nas, om det finns särskilda skäl mot en underrättelse. Även socialnämnden skall underrättas. Vårdnadshavaren eller annan som svarar för den unges vård och fostran skall vidare kallas till förhör som hålls med den unge, om detta inte är till skada för utredningen eller det av annan anledning finns särskilda skäl mot det. Bestämmelserna om förundersökning i 23 kap. 3 §, 4 §, 6–12 §§, 13 § första stycket och andra stycket andra och tredje meningarna, 14 §, 17 §, 18 § andra stycket, 19 §, 21 § och 24 § skall i tillämpliga delar gälla beträffande sådan utredning som avses i 31 §. En utredning som avses i 31 § skall bedrivas med särskild skyndsamhet. Utredningen skall, om det inte möter hinder, ledas av en åklagare eller polisman som, med avseende på intresse och fallenhet för arbete med unga lagöverträdare, är särskilt lämpad för uppgiften. Har den unge tidigare varit föremål för utredning enligt 31 §, skall om möjligt samma åklagare och polismän anlitas för den nya utredningen. 5 Senaste lydelse 1994:1760. Under utredning som avses i 31 § skall, om det inte möter hinder,