sou · GNB397d1 · 2000-01-01 00:00:00 — I Statskontorets tidsserie har driftskostnader använts för hela perioden varför kostnaderna –1994 justerats ned något. Skillnaderna mellan de två serierna varierar mellan tre och . 2.7.2Äldre- och handikappomsorgens kostnader Äldre- och handikappomsorgens kostnader har ökat kraftigt under 1990- talet, se diagram 2.5. En stor del av ökningen beror på att kommunerna övertog verksamhet från landstingen i samband med Ädel-reformen 1992. Enligt våra grova beräkningar fördes verksamheter till en kostnad av 18,5–20 m iljarder kronor priser över i samband med reformen. Diagram 2.5 Äldre- och handikappomsorgens kostnader åren 1990–97. Fas ta pris er Källa : SCB och Statskontorets beräkningar. 122 utveckling SOU 1999:97 Uppskattningsvis har kommunerna övertagit kostnader i storleksord- ningen i samband med att man flyttat huvud- mannaskapet för omsorgen för psykiskt utvecklingsstörda från lands- tingen till kommunerna. fördes kostnader motsvarande en dryg m iljard kronor över från till den enskilde i samband med att helinackordering ersattes med hyreskontrakt. Kostnaden försvann alltså från den kom- munala redovisningen vilket gör att kostnads uppgifter åren 1993–97 inte är fullt jämförbara . Som följd av den nya lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade (LSS) anställer kommunerna, , personliga assi- stenter som till större delen finansieras av staten (via försäkrings- kassorna). Den totala kostnaden för de personliga assistenterna uppgick till 3,8 m iljarder kronor, vilket också ingår i redovisningen. 2.7.3Individ- och familjeomsorgens kostnader Kostnaderna för individ- och familjeomsorgen (IFO) innefattar social- bidrag inklusive socialbidrag till flyktingar, placering av unga och vuxna, missbrukarvård samt kostnader för mottagande av flyktingar. Dessa kostnader har ökat kraftigt . En stor del av ök- ningen står de ökade socialbidragskostnaderna för men även övriga kostnader har ökat i löpande priser. Kostnaderna för flyktingmottagandet ökade kraftigt fram för att sedan stadigt minska. Socialbidragskostnader åren 1990–1997 En stor del av kostnaderna för individ- och familjeomsorgen utgörs av socialbidrag. I diagram 2.6 redovisas hur socialbidragskostnaderna har utvecklats –1997. Den översta kurvan visar kostnaderna i löpande priser. Den nedersta kurvan visar kostnaderna för socialbidrag till flyktingar i löpande priser. Mellan dem visas två fastprisserier för de totala socialbidragskostnaderna där den övre är framtagen med konsumentprisindex (KPI) och den undre med en alternativ metod. När socialbidrag räknas om från löpande till fasta priser används i regel KPI som omräkningsvariabel (deflator). KPI antas spegla de fak- tiska prisökningarna för socialbidragstagarna. Den alternativa fast- prisserie som Statskontoret har utvecklat syftar till att pröva antagandet. Diagram 2.6 Socialbidragens kostnader åren 1990–97 i löpande och fasta priser. T ot ala socialbidrag i fast a priser (alternat iv metod) T ot ala socialbidrag i fast a priser (KPI) Socialbidrag t ill flyktingar i löpande priser Källa : SCB och Statskontorets beräkningar Den alternativa fastprisserien ska ses som en referensserie mot vilken kan jämföras. ligger just över referensserien vilket antyder att utvecklingen av ersättningsnivån för ett genomsnittligt socialbidragshushåll något överstigit KPI-ökningen – 1997. Statskontoret har i sin rapport redovisat den regionala kostnadsut- vecklingen för individ- och familjeomsorg och dess delområden, för äldre- och handikappomsorg och för totalt –1997. Kostnaderna, i kr onor per invånare, redovisas på länsnivå och för kommungrupper. Socialbidragskostnaderna i kronor per invånare för län åren 1997 framgår av diagram 2.7. Diagram 2.7 Socialbidrag på länsnivå i kr/inv. KR/INV 1990 Socialbidragskostnaderna i t.ex. är ca /in- vånare (den streckade lodräta linjen) och /invånare 1997 (den streckade vågräta linjen). I samtliga län har kostnaderna per invånare ökat i absoluta tal . Den heldragna linjen illustrerar ökningen av socialbidragskostnaderna för ett genomsnittligt län den aktuella perioden i relativa tal. Punkten för (se pilen i diagram 2.7) ligger på den heldragna linjen. Det betyder att den relativa kostnadsökningen för har varit densamma som för ett genomsnittligt län. Länspunkten för ligger över linjen. Det innebär att socialbidragskostnaderna har ökat relativt snabbare i detta län –1997 än vad som är fallet för ett genomsnittligt län. Omvänt har län som och haft en relativt måttlig ökning av socialbidragskostnaderna. Det framgår också att storstadslänen betalade ut mest socialbidrag per invånare såväl åren 1990 som 1997. Länen runt och Öster- götland har de näst högsta kostnaderna medan har de SOU 1999:97 utveckling 125 och har haft den måttligaste kostnadsökningstakten av samtliga län. Tänkbara förklaringar till dessa iakttagelser är att de flesta unga ar- betslösa och flyktingar bor i storstadslänen. Det är också sannolikt att boendekostnaden har ökat snabbare i storstadslän än i glesbygdslän. Av tabell 2.1 framgår vilka kommuner som haft den största ökningen respektive minskningen av kostnader i absoluta tal . Tabell 2.1 De 10 kommuner med största ökning respektive minsk- ning av socialbidragskostnader i kr/invånare mellan åren 1990–1997. Som nämnts innebar Ädel-reformen att verksamheter till en kostnad av 18,5–20 m iljarder kronor flyttades från landstingen till kommunerna . hade en majoritet av länen kostnader på 3 000–onor per invånare för äldre- och handikappomsorgen, medan motsvarande kostnad var 8 500–onor per invånare. Kostnaderna för äldreomsorgen är relativt jämnt fördelade mellan länen såväl som . Stoc kholms län har dock den klart lägsta kostnaden . , och har såväl den snabbaste relativa kostnadsökningen – 97 som de högsta kostnaderna . Kostnader för äldreomsorgen på länsnivå. Kr/inv 1990 KR/INV 1990 Källa : SCB:s Räkenskapssammandrag. Det mönster som avtecknar sig i diagram 2.8 är att de mest befolk- ningsrika länen har relativt låga kostnader för äldreomsorgen, medan de till ytan större och mer glesbefolkade länen har högre kostnader (det är alltså omvänt jämfört med socialbidragskostnaderna). Kostnader för totalt åren 1990–1997 Med undantag av och är de totala socialtjänst- kostnaderna mer jämnt fördelade än vad som är fallet med kostnaderna för äldreomsorgen. Kostnader för den totala på länsnivå i kr/inv. KR/INV 1990 När kostnaderna för socialbidrag respektive äldreomsorg summeras för att belysa kostnaderna för i sin helhet jämnas till viss del skillnaderna mellan storstadslänen och glesbygdslänen ut. 3 Nya förutsättningar – nya behov I detta kapitel redovisas och diskuteras om några nya förutsättningar för . Det handlar om internationaliseringen, den demografiska utvecklingen, förändringar i den regionala strukturen och nya förut- sättningar för olika välfärdssystem. 3.1Sverige – en integrerad del av Genom medlemskapet i den Europeiska unionen (EU) är skyldig att följa de regler som gäller inom EU. De grundläggande reglerna om arbetstagares fria rörlighet finns i . I artiklarna 48 och 52 finns bestämmelser som ger rådet rätt att besluta om åtgärder inom den sociala trygghetens område. Av stor betydelse är likabehandlings- principen, reglerad i artikel 6, som innebär ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. Genom medlemskapet i EU är vi skyldiga att följa rådets förordningar. Två av dem, rörande arbetskraftens fria rörlighet och system för social trygghet, berör det område som utred- ningens uppdrag handlar om. Den mest grundläggande rättsakten om arbetstagares rätt att flytta mel- lan medlemsstaterna finns i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Enligt förordningen har den som tar anställning i ett annat medlemsland rätt till vistelse och bosättning i inflyttningslandet. Förordningen inne- håller också grundläggande regler om likabehandling i fråga om sociala förmåner. En arbetstagare ska alltså åtnjuta samma sociala förmåner som medborgarna i det land där han arbetar. Förordningen är tillämplig på anställda och deras familjemedlemmar. Utanför faller egenföretagare och oftast de som vistats i en annan 130 Nya förutsättningar – nya behov medlemsstat för att söka arbete. De får då inte rätt till samma sociala och skattemässiga förmåner som landets egna medborgare. Sociala förmåner är ett begrepp som innefattar alla sociala förmåner enligt ett medlemslands lagstiftning oavsett om de har anknytning till förvärvsarbete eller inte. Sociala förmåner enligt förordningen kan vara såväl sådana som det finns en lagstadgad rätt till och sådana som utges efter en skönsmässig prövning. Tolkningen av vad begreppet enligt förordningen 1612/68 omfattar har varit föremål för pr övning i EG- domstolen . Framförallt har det vållat bekymmer när det varit fråga om gränsdragningen gentemot regleringen av socialförsäk- ringsförmåner i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Begreppet sociala förmåner är nämligen vidare än begreppet social trygghet. I princip avser begreppet social trygghet socialförsäkrings- förmånerna. De förmåner som närmast är att betrakta som social hjälp klassificeras därför som sociala förmåner. System för social trygghet I förordning 1408/71 samordnas medlemsstaternas bestämmelser om social trygghet. Det är i huvudsak socialförsäkringsförmåner och s.k. familjeförmåner. I återfinns de nationella bestämmelserna bl.a. i lagen (1962:381) om allmän försäkring. Bestämmelserna i förordningen syftar till att samordna medlemslän- dernas system för social trygghet, men inte till harmonisering. Med- lemsländerna får själva besluta om vilka försäkringssystem som ska finnas i landet och villkoren för de olika förmånerna. Genom förord- ningen ska ett tillfredsställande skydd ges för migrerande arbetstagare, såväl anställda som egenföretagare. Även deras familjemedlemmar om- fattas av förordningen. Regelsystemet ska lösa lagkonflikter mellan olika länders system för social trygghet så att inte medborgare är försäkrade i flera länder eller riskerar att inte omfattas av något lands soci- alförsäkringssystem. Förordningen gäller inte bara dem som är anställda eller egenföreta- gare utan också dem som upphört att förvärvsarbeta och tidigare om- fattades av förordningen och då förvärvade en rättighet t.ex. till ålders- pension. Lagstiftningen i det land där personen sist var förvärvsverksam ska vanligtvis tillämpas. Förordningen innehåller en s.k. exportabilitetsprincip. Den innebär att för vissa kontantförmåner (vårdförmåner kan inte exporteras) vid t.ex. ålderdom, får inte sådana krav ställas som innebär att förmånen på något Nya förutsättningar – nya behov 131 sätt ändras med anledning av att mottagaren är bosatt i en annan medlemsstat än den där institutionen med ansvar för betalningen finns. har i flera avgöranden understrukit att principen om att sociala trygghetsförmåner får föras med utomlands gäller så länge gemenskapslagstiftaren inte antar några undantagsbestämmelser. För vissa specificerade förmåner finns sådana undantagsbestämmelser. Exportabilitetsprincipen gäller bl.a. ålderspensioner, vilket innebär att de utbetalas till en medborgare även om han eller hon är bosatt i ett annat medlemsland. Till exempel kan en änka uppbära änkepension efter den avlidne maken om denne tjänat in pensionsrätt i ett annat land än änkans bosättningsland. Förordningen kan tillämpas på förmåner som lämnas enligt allmänna eller legala system för social trygghet. Men medlemsstaterna har sedan den ursprungliga regleringen fastställdes utvecklat nya trygghets- förmåner. Det har då varit svårt att klassificera förmåner som har stark samhörighet med de sociala trygghetsförmånerna i förordningen 1408/71 men också har inslag med anknytning till begreppet social hjälp. växte fram ur kravet på ett ökat europeiskt samarbete efter det slut. , , under- tecknades dess stadga av tio stater, av vilka var en. En viktig utgångspunkt när inrättades var den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna som hade antagit . En av grundtankarna var att skapa ett rättsligt system som på ett praktiskt plan skulle värna dessa rättigheter. Det första steget var att utarbeta en europeisk konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Dess- utom upprättades ett kontrollsystem för mänskliga rättigheter i form av en kommission och en särskild domstol. Denna ordning har numera reviderats, och den nya för mänskliga rättigheter in- vigdes . Möjligheten för enskilda medborgare att få sin sak prövad mot den egna staten innebär att ett nytt element har införts i den internationella rätten, som radikalt stärker enskilda individers rättsskydd. Men det har också fått betydande politiska konsekvenser då fällande domar oftast också leder fram till att berörd stat anser sig tvungen att anpassa sitt system till den standard som sätter. är , vid sidan om bl.a. FN, () och EU, en viktig del av det, i vid bemärkelse, säkerhetsbefrämjande arbetet. Genom att stärka demokrati, 132 Nya förutsättningar – nya behov respekt för mänskliga rättigheter och rättsstatens principer konsolideras den värdegemenskap som är främsta kännemärke. om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Det grundläggande internationella rättighetsskyddet har globalt ut- vecklats inom () genom ett flertal utvecklade rättighetskataloger och konventioner, t.ex. deklaration om de mänskliga rättigheterna och Genèvedeklaration om flyktingar. I stor utsträckning har samma grundläggande individuella rättigheter även reglerats i angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Men till skillnad från FN- konventionen har i byggts in former för över- vakning och rättslig kontroll. anslöt sig till konventionen och från gäller den som svensk lag (1994:1219). Det innebär att den kan åberopas av enskilda inför svenska domstolar och förvaltnings- myndigheter. är i princip också en del av EG-rätten genom att det i sägs att unionen ska respektera de rättigheter som garanteras av . Framförallt är det just den rättsliga kontrollen som den reglerats i artikel 6 i konventionen som varit föremål för intresse. Artikeln anger att envar har rätt till att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade i en opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Tolkningen av begreppet "civil rättighet" har varit föremål för många av avgöranden. Trots det kan man inte med säkerhet säga vad begreppet står för. Innebörden av det utvecklas ständigt genom praxisbildningen i . Äganderätten liksom rätten att förfoga över den egna egendomen har accepterats som en civil rättighet. Till civila rättigheter har kommit att hänföras även vissa sociala rättigheter. Oberoende av om den sociala rättigheten i fråga har en privaträttslig eller offentligrättslig bakgrund har en individuell lagreglerad rättighet av ekonomisk art ansetts vara en civil rättighet enligt konventionen. Det finns flera uppmärksammade rättsfall inom området bl.a. Schuler- Zgraggen och Salesi. I det sistnämnda fallet fastställdes en rätt till soci- albidrag trots att det saknades anknytning till ett försäkringssystem. Enligt praxis innebär konventionens krav på domstolsprövning att den aktuella frågan måste kunna bedömas i hela Nya förutsättningar – nya behov 133 Kraven är alltså inte uppfyllda om domstolens befogenhet är begränsad till att företa en ren laglighetsprövning och att endast upphäva det överprövade beslutet. För svensk rätt har den inom utbildade praxisen kommit att innebära att när rätt till socialbidrag prövas av domstol ska det ske i den för förvaltningsbesvär bestämda ordningen. Den kommunala självstyrelsen anses vara en av de viktigaste grunderna i ett demokratiskt styrelseskick. Denna uppfattning ligger till grund för den europeiska konventionen om kommunalt självstyre, vars syfte är att lägga fast vissa grundläggande principer för att trygga en sådan själv- styrelse. Med självstyrelse förstås enligt konventionens tredje artikel bl.a. kommunernas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse. Konventionen behandlar därför bl.a. kommuners organisation, administrativ tillsyn över kommuner, deras ekonomiska resurser och principer om rättsskydd för den kommunala självstyrelsen. Innan detta skedde såg man över den svenska lagstiftningen för att se om svensk rätt stämde överens med konventionen eller om en ratificering skulle kräva föränd- ringar. Slutsatsen var att det svenska rättssystemet uppfyller de krav som konventionen ställer. Konventionens syfte är att lägga fast grundläggande principer för att trygga den kommunala självstyrelsen som en av de viktigaste grundste- narna i ett demokratiskt styrelseskick. En annan viktig utgångspunkt är den kommunala självstyrelsens betydelse för medborgarnas möjligheter att delta i de offentliga angelägenheterna. Förpliktelserna enligt konventionen är inte förknippade med något särskilt kontroll- eller sanktionssystem. Men dess tillämpning följs upp bl.a. av kommunalkonferens, som har kartlagt konventio- nens efterlevnad. Kartläggningen har inte föranlett några officiella ut- talanden om det svenska rättssystemets förhållande till konventionen. Konventionen innehåller också artiklar som behandlar tillsynen av kommunernas verksamhet ur ett laglighetsperspektiv. Tillsynen skall normalt begränsas till frågor om lagligheten av kommunala åtgärder och inte åtgärdernas lämplighet. Konventionen innehåller dock undantag från denna grundläggande princip. 134 Nya förutsättningar – nya behov 3.2Den demografiska utvecklingen och dess konsekvenser befolkning beräknas fortsätta att öka långsamt till 9,3 miljoner år 2025 jämfört med 8,8 m iljoner . befolkning – faktisk och prognos Källa : SCB, befolkningsprognos Av tabellen framgår att befolkningstillväxten som var mycket hög kring avtar kraftigt och kommer att ligga under 10 000 . Bakom prognossiffrorna över antal födda och döda ligger antaganden om barnafödande och medellivslängd. Statistiska Cen- tralbyrån (SCB) antar att barnafödandet går upp från dagens historiskt låga 1,50 barn per kvinna till 1,83 barn per kvinna . När det gäller medellivslängden antas den öka trendmässigt för både män och kvinnor . För män antas en ökning från till och för kvinnor till . Nya förutsättningar – nya behov 135 Andelen äldre i befolkning är hög och den fortsätter att öka. De äldsta åldersgrupperna – – väntas öka i andel från år . Den demografiska utvecklingen har också betydelse för arbetskraften. Av befolkningen i åldrarna 20–ökar den andel som är eller äldre från . Enligt prognosen minskar antalet förskolebarn kraftigt, med 17 pro- cent, fram för att därefter öka igen, medan skolbarnen ökar i antal fram . Befolkningsutvecklingen för äldre har underskattats Historiskt har funnits en tendens att underskatta ökningen av antalet äldre i de befolkningsprognoser som gjorts de åren. En jäm- förelse mellan några olika prognoser som gjorts redovisas i figur 4:1. Diagram 3.1 Befolkningsprognoser och faktiska utfall, samt prognos, för åldersklassen 65-w. Utfall 1980-98 SCB prognos 2000- SCB:s befolkningsprognoser och befolkningsstatistik. 136 Nya förutsättningar – nya behov Den främsta orsaken till att befolkningsprognoserna underskattat det faktiska utfallet för åldersgruppen är skattningen av framtida dödlighetsrisker efter ålder och kön. Antagandet om en ökad medellivslängd befolkningspr ognos jämfört med tidigare prognoser ligger mest sannolikt bakom det faktum att differensen mellan prognos och utfall är mindre pr ognos än för prognoserna 1975 och 1983. pr ognos används en ny modell där dödlighetsnedgången är olika inom varje åldersklass till skillnad från tidigare prognoser, då det antogs att dödligheten var densamma i mycket breda åldersklasser. Denna ändring av modell kan innebära en risk för att SCB t.o.m. har överskattat dödlighetsnedgången. I takt med att befolkningen består av alltfler äldre kan kostnaderna för äldreomsorgen antas öka. I SCB:s befolkningsprognos be- döms att åldersgruppen 65-w ökar – 2010 och att åldersgruppen 85-w ökar med . Vad kan en så kraftig ökning av antalet äldre antas betyda för resursbehoven inom äldreomsorgen? I delbetänkandet Behov och resurser i vården – en analys (SOU 1996:163) redovisar Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000) en kalkyl för vad den demografiska utvecklingen ställer för krav på resurser för äldreomsorgen. Resurskra- ven beräknas öka med –2010. När HSU 2000 ställer denna kalkyl i relation till hur utrymmet för konsumtion kan komma att förändras finner kommittén att det uppstår ett gap mellan behov och resurser som ligger i storleksordningen 16–(8–8,5 mdkr) och ca 24 pro- cent (12 mdkr) . Be hovsökningen är ett utslag av en prognos- tiserad åldrande befolkning. HSU 2000 beaktar alltså endast demografins effekt på det framtida resursbehovet inom äldreomsorgen. Detta är det gängse sättet att söka bedöma framtida kostnader för äldreomsorgen, dvs. att göra en s.k. demografisk framskrivning. Det innebär att en given styckkostnad för äldreomsorg i olika åldersgrupper multipliceras med antalet personer i respektive åldersgrupp utifrån en befolkningsprognos. Även i en långsiktig analys från 1 har det gjorts bedömningar av hur stora kostnaderna för äldreomsorgen kan 1 (1998) Kommunerna . SOU 1999:97 Nya förutsättningar – nya behov 137 komma att bli . Som ett resultat av olika antaganden ger respek- tive bedömning mycket olika resultat. En rent demografisk framskrivning ger en bedömd kostnadsökning med –2010.Två alternativa pr ognoser, med antaganden utöver de rent demografiska, leder till radikalt andra resultat. I det ena alternativet skulle kostnaderna t.o.m. bli lägre 2010 än 1997. En demografisk framskrivning utgår från antaganden om ett oför- ändrat resursbehov per person i respektive åldersgrupp, oförändrad ser- vicenivå och oförändrad vårdstruktur. Någon hänsyn tas därmed inte till förändringar i efterfrågan, förändringar av familjemönster, möjligheter att förebygga skador och ohälsa etc. Framskrivning innebär att styckkostnaden för äldreomsorgen "låses fast" i prognosperiodens basår. Motivet till det är att visa hur stort det demografiska trycket på äld- reomsorgens resurser kan bli om ingenting händer eller görs. Utveck- lingen av äldreprognosen är således helt betingad av utvecklingen av befolkningsprognosen. Eftersom antagandena i en demokratisk framskrivning är förenklade är en sådan framskrivning också ett trubbigt instrument för att bedöma framtida äldreomsorgskostnader. Frågan är därför hur väl de demogra- fiska framskrivningarna har stämt med det faktiska kostnadsutfallet för äldreomsorgen. Enligt en studie inom ramen för Ädel- utvärdering visar det sig att kostnaderna för äldre- och handikapp- omsorgen –ökade något snabbare än vad som motiverades av förändringar i åldersstrukturen. Jämfört med t.ex. sjuk- vården har demografiska framskrivningar vad gäller äldreomsorgen varit träffsäkra som prognosinstrument . Hur kommer det sig då att den demografiska utvecklingen har varit relativt utslagsgivande för äldreomsorgen givet de ovan nämnda för- enklande antagandena? I verkligheten beror det framtida resursbehovet inom äldreomsorgen på en mängd olika faktorer varav befolkningsutvecklingen är en. Andra sådana faktorer är förebyggande åtgärder och rehabilitering, förändrad vårdstruktur, ändrade familjemönster, livsstil, etc. Från kostnadssyn- punkt kan man här tänka sig att några av dessa faktorer är positiva, dvs. genererar låga framtida kostnader, medan andra är negativa, dvs. gene- rerar höga framtida äldreomsorgskostnader.