sou · GNB375d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Målet innebär att onaturlig försurning av marken skall motverkas så att den naturgivna produktionsförmågan och den biologiska mångfalden bevaras. skall verka för att depositionen av försurande ämnen på lång sikt inte överskrider den kritiska belastningen för mark och vatten. Halterna i luft skall understiga svaveldioxid/m3 och kvävedioxid/m3 (årsmedelvärden) för att skydda tekniska material.9 Begränsad klimatpåverkan, miljökvalitetsmål 15 Målet innebär att åtgärdsarbetet skall inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av insatser i alla länder.10 Vindkraftverk bidrar till att uppnå dessa tre miljökvalitetsmål genom att de ersätter elproduktion i anläggningar som använder fossila bränslen, vilka ger utsläpp av ·svaveldioxid som är försurande ·kväveoxid som är både försurande och övergödande och ·koldioxid som ger klimatpåverkan. 1997/98:145, s. 93. (I propositionen anges felaktigt måttenheten mg.) 1997/98:145, s. 101. 1997/98:145, s. 162. Helhetssyn på miljöpåverkan 35 2.2.4Andra natur- och kulturmiljöer samt tätorter Genom att användningen av vindkraft innebär minskning av förorenande utsläpp till luft samt en minskning av depositionen på mark och i vatten av luftburna föroreningar, är vår bedömning att vindkraften indirekt, men ändå på ett tydligt sätt, bidrar till att uppfylla följande miljökvalitetsmål. ·Miljökvalitetsmål 1; luft; ·Miljökvalitetsmål 2; Grundvatten av god kvalitet ·Miljökvalitetsmål 3; Levande sjöar och vattendrag ·Miljökvalitetsmål 4; Myllrande våtmarker ·Miljökvalitetsmål 8; Levande skogar ·Miljökvalitetsmål 9; Ett rikt odlingslandskap ·Miljökvalitetsmål 11; God bebyggd miljö I förhållande till fyra av dessa miljökvalitetsmål – miljökvalitetsmål 3, 4, 9 och 11 – kan vindkraftverk innebära en negativ fysisk påverkan och/eller påverkan på upplevelsevärden, vad gäller den biologiska mångfalden, kulturmiljövärdena och förutsättningarna för frilufts- liv/rekreation. En sådan påverkan kan t.ex. uppstå om vindkraftverk placeras i för växt- och djurlivet viktiga biotoper eller i ålderdomliga kulturlandskap som är känsliga för påverkan på landskapsbilden. Vid lokalisering av vindkraftanläggningar måste hänsyn tas till de värden som dessa mål avser. En vindkraftanläggning behöver inte medföra en negativ påverkan på dessa värden under förutsättning att de beaktas vid placering och utformning av anläggningen. Planeringsmål och riksintresse 37 3Planeringsmål och riksintresse för vindkraft I Lägesrapporten konstaterar vi att något långsiktigt kvantitativt mål för elproduktionen från vindkraftverk inte har lagts fast av staten. Vidare sägs att ett sådant mål skulle behövas för att man skall kunna göra väl- grundade avvägningar mellan vindkraftsintresset och andra intressen vad gäller användningen av olika mark- och vattenområden. Avsaknaden av ett mål för vindkraften innebär svårigheter att bedöma vilken tyngd vindkraftsintresset skall ges vid sådana avvägningar. Av betydelse för hur vindkraften skall kunna hävda sig i förhållande till olika etablerade bevarandeintressen är, huruvida områden med särskilt goda vindenergiförutsättningar skall anges vara av riksintresse för vindkraftverk i den mening som bestämmelserna i anger. I rapporten noteras att några sådana områden inte har pekats ut, men att på initiativ av länsstyrelserna i vissa delar av landet arbetar med att till lands identifiera områden av riksintresse för vindkraftverk. har ansvaret för detta arbete. Ett stort antal av remissinstanserna behandlar dessa frågor och delar i de flesta fall bedömningen att ett mål för utbyggnaden av vindkraften bör läggas fast av statsmakterna. anser dock att det inte är lämpligt att ställa upp ett produktionsmål för vindkraften eftersom den svenska elförsörjningen ingår i en fri elmarknad, som om- fattar , och och inom en troligen inte avlägsen framtid kommer att omfatta hela EU-området. Vidare sägs att utbygg- naden av vindkraften avgörs av de ekonomiska villkoren, inklusive 38 Planeringsmål och riksintresse eventuella ekonomiska stöd, i relation till alternativa sätt att tillgodose elbehovet. menar emellertid att staten bör kunna definiera kvantitativa energimål som grund för utpekande av områden av riks- intresse för vindkraftverk, vilket man anser vara av stor vikt. Även övriga remissinstanser som tar upp frågan om områden av riksintresse för vindkraftverk anser, med få undantag, att det är viktigt att sådana områden blir angivna. Några förslag hur dessa områden skall identifieras lämnas inte av remissinstanserna. motsätter sig att områden av riksintresse för vindkraftverk pekas ut. Länsstyrelserna i och ifrågasätter lämpligheten att peka ut sådana områden. Enligt 3 kap. 8 § (MB) skall mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för vissa typer av anläggningar, bland annat anläggningar för energiproduktion, så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. De områden som är av riksintresse skall skyddas. Bestämmelserna är desamma som tidigare bestämmelser i naturresurs- lagen (NRL).11 Vad som anförs om bestämmelserna i propositionen om NRL (prop. 1985/86:3) skall gälla framgent, enligt vad som sägs i pro- positionen om MB (prop. 1997/98:45).12 Allmänt innebär bestämmelserna att kommunerna och myndigheterna inte skall planera för eller lämna tillstånd till sådana verksamheter inom eller i närheten av områdena som kan påtagligt försvåra att de utnyttjas för de angivna ändamålen. Bestämmelsen om riksintresse ger grund för staten att i samband med den kommunala planeringen bevaka att handlingsfriheten för områdena behålls i fråga om mark- och vatten- användningen. Enligt förordningen (1998:896) om hushållning med mark och vatten är det en uppgift för att till länsstyrelserna lämna uppgifter om sådana områden som myndigheten bedömer vara av riks- intresse för anläggningar för energiproduktion och energidistribution. 112 kap. 8 § naturresurslagen. 12Propositionen om en miljöbalk (prop. 1997/98:45), Del 2, s. 29. Planeringsmål och riksintresse 39 sådant ställningstagande innebär inte att staten tagit slutlig ställning till att en anläggning får utföras i området, utan innebörden är att staten ges möjlighet att se till att kommunen i sin planering enligt plan- och byggnadslagen gör en markreservation för ändamålet i fråga. För att ett område skall kunna omfattas av bestämmelserna i 3 kap. 8 § MB skall det vara frågan om mark- och vattenområden som genom sin beskaffenhet eller sitt läge är särskilt lämpliga för anläggningar som behövs för vissa viktiga och nödvändiga funktioner i samhället. Det handlar bland annat om att slå vakt om sådana lägesbundna naturresur- ser som är mindre vanligt förekommande. Som exempel anförs i NRL- propositionen att det kan gälla fysiska resurser som ger särskilt gynn- samma förutsättningar för vindkraftsproduktion. Vidare sägs att det kan vara fråga om anläggningar som behövs för landets eller en landsdels behov av viss produktion, bland annat energi. Mark- och vattenområden som är av riksintresse är sådana som behövs för att anläggningar som är av nationell betydelse skall kunna komma till stånd.14 Vilka energianläggningar det kan gälla preciseras inte, men när det gäller anläggningar för industriell produktion sägs att vad som avses är främst nya stora industrianläggningar av det slag som enligt 4 kap. NRL (nu 17 kap. MB) skall tillåtlighetsprövas av regeringen.15 Vindkraftanläggningar omfattades inte av de ursprungliga bestämmel- serna i NRL, men vindkraftverk över viss storlek har införts . 3.3.1Det behövs planeringsmål för vindkraften Som vi framhåller i Lägesrapporten, är det svårt att utan ett kvantitativt mål för utbyggnaden av vindkraften hävda vindkraftsintresset i sådan planering och tillståndsprövning där vindkraftsintresset behöver vägas 13Propositionen om lag om hushållning med naturresurser m.m. (prop. 1985/86:3), s. 76 och 167. 14Propositionen om lag om hushållning med naturresurser m.m. (prop. 1985/86:3), s. 76. 15Proposition om lag om hushållning med naturresurser m.m. (prop. 1985/86:3), s. 168. 40 Planeringsmål och riksintresse mot andra etablerade intressen rörande mark- och vat- tenanvändningen. Det blir otydligt vilken tyngd vindkraften skall ges i avvägningarna. framhåller i sitt yttrande är det förenat med stor osäkerhet att bedöma förutsättningarna för vindkraftens utveckling på en fri och geografiskt växande gemensam elmarknad. En osäker- hetsfaktor är om och vilka ekonomiska styrmedel som kommer att an- vändas i och i övriga för att i enlighet med EU:s inten- tioner stimulera användningen av förnybara energikällor. Mot bakgrund av de mycket goda vindförutsättningar som finns i anser vi det emellertid vara angeläget att ange planeringsmål för att garantera en rimlig handlingsfrihet för att kunna lokalisera en tänkbar, betydande utbyggnad av antalet vindkraftverk i landet. Ju större betydelse vind- kraften antas få desto viktigare är det att se till att det finns tillräcklig tillgång till för vindkraftverk lämpliga lokaliseringsområden. Som ett planeringsmål bedömer vi det vara rimligt att i ett första steg försöka identifiera och redovisa områden med särskilt goda förutsätt- ningar för vindkraftverk, på land och till havs, med en sammanlagd produktionskapacitet på i storleksordningen . De befint- liga vindkraftverken producerar ca . För att ge tillräcklig handlingsfrihet för en sådan utbyggnad kan vissa för vindkraftverk lämpade områden behöva anges som riksintressen enligt bestämmelserna i 3 kap. MB (se nästa avsnitt). De områden som har de bästa vindförutsättningarna är ofta av riksintresse med hänsyn till olika bevarandeintressen; naturvård, kulturmiljövård och friluftsliv. Utan att ange områden av riksintresse för vindkraftverk är det inte möjligt att göra avvägningar mot andra riksintressen, som är angivna i ett område och som är svåra att förena med en utbyggnad av vindkraftverk. Det följer av bestämmelserna i 3 kap. MB. En vindkraftsetablering behöver dock inte vara oförenlig med de bevarandeintressen som är knutna till ett område. Denna fråga måste prövas från fall till fall mot bakgrund av en närmare analys av vad som betingar bevarandeintresset (se avsnitt 6.2.1 och bilaga 11). Planeringsmål och riksintresse 41 3.3.2Kriterier för urval av områden av riksintresse för vindkraftverk Av de i avsnitt 3.2 redovisade motiven i förarbetena till NRL och MB framgår att vissa förutsättningar skall vara uppfyllda för att ett område skall kunna anses vara av riksintresse för vindkraftverk. För det första ställs krav på att verksamheten och anläggningarna som skall rymmas i området skall ·vara av nationell betydelse och ·behövas för viktiga och nödvändiga funktioner i samhället eller ·behövas för landets eller en landsdels behov av viss produktion. Dessa krav väcker frågor om vilken roll elproduktionen i vindkraftverk skall ha och hur stor en etablering behöver vara för att en viss vind- kraftanläggning skall ha den angivna nationella betydelsen. Vad gäller vindkraftens roll kan konstateras att den svenska miljö- och energipolitiken är inriktad på att stimulera förnybara och miljövänliga energikällor. Redan i propositionen om en god livsmiljö sägs att det är angeläget att utnyttja de goda förutsättningar för vindkraft som finns i Sverige.16 1997 om en uthållig energi- försörjning anförs att det långsiktiga målet är att elförsörjningen baseras på ekologiskt uthållig elproduktion och att tillförseln av el från förnybara energikällor skall öka.17 I MB, som gäller , slås som en grundläggande regel fast att i första hand förnybara energikällor skall användas.18 Med anledning av den av beslutade omställningen av energi- systemet och för att begränsa användningen av fossila bränslen har staten genom olika åtgärder främjat en ökad användning av vindkraften. stöds utbyggnaden av vindkraftverk genom ett in- vesteringsstöd på och en s.k. miljöbonus som motsvarar den nivå för energiskatten på elkraft som gäller vid hushållsförbrukning. Mot bakgrund av dessa målsättningar, uttalanden och åtgärder om för- nybara energikällor och vindkraftverk bör man kunna konstatera att ett utnyttjande av vindkraften för energiproduktion är en verksamhet av 16Propositionen om en god livsmiljö (prop. 1990/91:90), s. 89. 17Propositionen om en uthållig energiförsörjning (prop.1996/97:84), s. 36. 182 kap. 5 § MB. 42 Planeringsmål och riksintresse sådan nationell betydelse att mark- och vattenområden kan behöva skyddas enligt 3 kap. 8 § MB till förmån för vindkraftverk. Vad gäller frågan hur stor den verksamhet som skall rymmas i området behöver vara för att den skall kunna anses vara av riksintresse kan det, mot bakgrund av de i det föregående avsnittet redovisade motiven i NRL-propositionen, vara rimligt att ta utgångspunkt i bestämmelsen i MB om att regeringen skall pröva tillåtligheten av vissa verksamheter. Enligt MB-propositionen är dessa verksamheter viktiga samhälls- intressen som det finns risker att de bland annat kan medföra stor omgivningspåverkan eller stora ingrepp i miljön.19 För vindkraftverk krävs regeringsprövning av gruppstationer med tre eller flera vindkraftaggregat med en sammanlagd effekt av minst 10 MW.20 För olika delar av landet kan det dock finnas skäl att ställa skilda krav på en möjlig etablerings storlek för att ett område skall vara av riks- intresse. Det kan vara motiverat av de förutsättningar som finns för att lokalisera vindkraftverk med hänsyn till vindförhållanden, topografi och bebyggelsemönster samt elbehovet i den berörda delen av landet. För att ett mark- eller vattenområde skall kunna anses vara av riks- intresse för ett visst slags anläggning skall vidare, enligt förarbetena, området ·genom sin beskaffenhet eller sitt läge vara särskilt lämpligt för i fråga varande anläggning och ·erbjuda lägesbundna naturresurser som är mindre vanligt förekomm- ande. För att kunna vara av riksintresse måste sålunda ett område ha för en verksamhet speciella förutsättningar som skiljer det från andra områden. Naturresursen vind skiljer sig från andra naturresurser som betingar att ett område är av riksintresse för en viss anläggning. För andra anlägg- ningar än vindkraftverk handlar det om tydligt lägesbundna och i be- gränsad omfattning förekommande egenskaper. I NRL-propositionen nämns bland annat djuphamnsmöjligheter, mineralfyndigheter, fallhöjder och naturgivna möjligheter att anordna vattenmagasin.21 Vindresurserna 19Propositionen om en miljöbalk (prop. 1997/98:45), Del 2, s. 215. 2017 kap. 1 § punkt 8 MB. 21Propositionen om lag om hushållning med naturresurser m.m. (prop. 1985/86:3), s. 75. Planeringsmål och riksintresse 43 karaktäriseras av att de inte är bundna till en viss plats, utan har en stor ytmässig utbredning. Det finns gott om områden i landet där vindenergin är tillräcklig för att med vindkraftverk under rimliga villkor omvandlas till elenergi. För att ett område skall kunna anses vara av riksintresse för vindkraftverk skall dock, som har sagts, området ha vissa särskiljande egenskaper. En sådan egenskap är naturligtvis om vindenergitillgångarna är påtagligt högre än i andra områden i landet eller en viss del av landet. Med utgångspunkt i vindkarteringar får bedömas vad som kan anses vara ett lämpligt krav att sätta på vindenergiinnehållet för att det skall kunna anses vara särskiljande. I de av (tidigare ) tillsammans med länsstyrelserna i påbörjade inventering- arna av riksintresseområden för vindkraftverk ställs krav på att vind- styrkan i ett sådant område skall vara minst 4 000 kWh/m2 och år (motsvarar 2 400 kWh/m2 och år ).22 Sådana vindförutsättningar finns inom stora områden i landet. Något slutligt svar på frågan om vilket krav som bör ställas på till- gången på vindenergi för att ett område skall kunna vara av riksintresse för vindkraftverk kan inte ges förrän de vindkarteringar som finns är kompletterade i enlighet med vad vi föreslår i avsnitt 10.1. Med ut- gångspunkt i ett regionalt perspektiv för elförsörjningen och med hänsyn till de stora skillnader i vindförutsättningarna som finns kan man möjligen ställa olika krav på vindstyrkan i skilda delar av landet. Ett lägre krav skulle exempelvis kunna motiveras av närheten till ett område med stor elkonsumtion och därmed korta transporter av den producerade elen. Även andra egenskaper än förekomsten av vissa naturresurser kan sär- skilja ett område och göra det särskilt lämpligt för en större etablering av vindkraftverk. En sådan egenskap är vilken möjlighet elnätet ger att ansluta en vindkraftanläggning. I den promemoria som ligger till grund för de påbörjade kartläggningarna, framförs att minst 1 MW bör kunna anslutas till en punkt i elnätet.23 Denna gräns anser vi vara alltför låg för att ett område skall anses vara så speciellt att det kan motivera att det är av riksintresse. Mot bakgrund av den tidigare angivna utgångspunkten för definitionen av vindkraftanläggningar av riksintresse borde normalkravet kunna vara att en vindkraftanläggning om minst 10 MW 22Nutek/, Riksintresse för vindkraft, . 23Nutek/, Riksintresse för vindkraft, , s. 7. 44 Planeringsmål och riksintresse skall kunna anslutas till ett befintligt nät eller ett nät som planeras med hänsyn till vindkraften. Det kan noteras att i ett yttrande anger att som riktlinje för att utpeka riksintresse för vindkraft gäller att området lämpar sig för en installerad effekt på minst 10 MW.24 En kapacitet om 10 MW är också det krav som , i ett förslag till utredningen, ställer för att staten skall kunna subventionera utbyggnad av elnätet till ett område. (Se kapitel 9.) I vissa delar av landet kan det vara svårt att finna lokaliseringsplatser som kan rymma så stora etableringar av vindkraftverk. Det kan bero på bland annat topografin, bebyggelsens utbredning eller för vindkraftverk inom stora områden starkt hindrande verksamhet, t.ex. viss militär verksamhet. Om man utgår från ett regionalt perspektiv skulle därför ett område, som har sämre kapacitet än vad som normalt skulle krävas, ändå kunna anses ha sådana egenskaper att det kan bedömas vara riks- intresse. Som framgår av vad som har redovisats skall, utifrån bestämmel- serna i 3 kap. 8 § MB, utgångspunkten för att identifiera områden av riksintresse för vindkraftverk vara att området har för vindkraftspro- duktion särskilt goda förutsättningar. I princip skall det vara en strikt redovisning, utan en avvägning mot andra allmänna intressen. Om av- vägningar behöver göras mellan oförenliga riksintressen i ett område, t.ex. mellan vindkraftsintresset och naturvårdsintresset, skall de göras i den planering som skall ske enligt (1987:10) eller vid tillståndsprövningen av en viss etablering. I situationer när det finns likvärdiga alternativa områden, som tillgodoser kraven för att kunna anges som områden av riksintresse för vindkraftverk, bör valet mellan dem naturligtvis göras så att det sammantaget innebär minsta möjliga skada för de andra intressena. I överensstämmelse med de av oss redovisade övervägandena bör redovisa områden med särskilt goda förutsättningar för vindkraftverk och som sammanlagt bedöms ha en produktionskapa- 24 Yttrande över hemställan från om redovisning enligt 6 kap. 2 lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser mm från kommunerna på av vindkraftsutbyggnad, , dnr 11-93-885. Planeringsmål och riksintresse 45 citet på ca . Detta arbete kan ses som ett komplement till det pågående arbetet med att föreslå områden av riksintresse för vindkraft- verk. Betydelsen av ett sådant arbete framstår tydligt av de omfattande arealer som skulle behöva göra tillgängliga för en produktionskapacitet av denna storlek (se avsnitt 3.3.1). För att definiera vilka områden som är av riksintresse för vindkraftverk är, som framför i remissvaret över Lägesrapporten, de kriterier som används i det tidigare nämnda, av initierade, arbetet inte tillräckliga. För den erforderliga översynen av vilka kriterier som skall gälla i det fortsatta arbetet bör de överväganden som vi redovisar i avsnitt 3.3.2 kunna tjäna som utgångspunkter. Förutsättningar för en samlad bedömning av var de bästa vindenergi- tillgångarna finns och vilka områden som skall anses vara av riksintresse föreligger inte förrän de vindkarteringar som finns är kompletterade i enlighet med vad vi föreslår i avsnitt 10.1. Därutöver behöver, kunskapsunderlaget i övrigt förbättras vad gäller förutsättningarna att lokalisera vindkraftverk till havs och i fjällområden, vilket vi behandlar i avsnitt 10.2 respektive 10.3. Erforderliga undersökningar kommer att ta att fullfölja. Energi- myndigheten bör därför successivt genomföra sina inventeringar och bedömningar på grundval av tillgängliga kunskaper och i takt med att nya kunskaper kommer fram. Den slutliga bedömningen och redovisningen av vilka områden som skall anses vara av riksintresse för vindkraftverk måste dock anstå tills det finns en mer samlad bild över förutsättningarna för vindkraftsetableringar i olika delar av landet. I kapitel 9 föreslår vi att stöd skall kunna utgå för en utbyggnad av led- ningsnäten till vissa områden som en kommun anger i sin översiktsplan, med stöd av anvisningar från . Urvalet av områden av riksintresse bör samordnas med ett sådant arbete. 4Vindkraftverken i den kommunala planeringen I Lägesrapporten framhålls att det i sådana delar av landet där vind- kraftsintresset är eller kan väntas bli betydande är angeläget med övergrip- ande avvägningar av vindenergiintresset i förhållande till andra intressen; landskapsbilden och en rad andra frågor som rör natur- och kulturmiljön och mark- och vattenanvändningen. Vid överväganden om att använda vissa områden för vindkraftverk behöver också beaktas att varje verk placeras så att vindförutsättningarna inte i onödan försämras för att inom ett område senare bygga flera vindkraftverk. Det behövs en helhetssyn på hur vindkraftsetableringar av olika omfattning bedöms påverka ett område i olika avseenden och på hur en utbyggnad kan vägas mot bevarande och vård av olika landskap. Enligt bestämmelserna i plan och bygglagen (1987:10), PBL, är det primärt kommunens ansvar att i arbetet med översiktsplanen göra er- forderliga avvägningar mellan vindenergiintresset och andra mark och vattenanvändningsintressen. Utbyggnaden av vindkraften har dock hit- tills i bara mycket liten utsträckning konkret behandlats i de kommunala översiktsplanerna. Inte heller i andra strategiska kommunala dokument, t.ex. kommunala energiplaner, har vindkraften tagits upp i någon större utsträckning. Vi gjorde i Lägesrapporten den bedömningen att de kommunala över- siktliga planerna i högre grad bör användas för att överväga och styra mera omfattande utbyggnader av vindkraften. I Lägesrapporten behandlas också frågan om behovet av att närmare reglera mark- och vattenanvändningen med stöd av andra planinstitut enligt PBL, områdesbestämmelser eller detaljplan. Det konstateras att en traditionell detaljplan förhållandevis starkt binder markanvändningen och att planen på kan bli inaktuell till följd av vindkraftverken utvecklas snabbt, bland annat vad gäller storleken. är därför mest lämpligt att använda när ett konkret etableringsintresse finns och en vindkraftsutbyggnad är aktuell att genomföra . Områdesbestämmelser är mindre styrande men har den nackdelen att byggrätten inte tryggas. Om detalj- plan skall användas mer allmänt bör den ges en flexibel utformning och till sin karaktär likna områdesbestämmelser, men ge byggrätt. Remissinstanserna delar över lag våra bedömningar om att utbyggnaden av vindkraft behöver grundas på en helhetssyn och framhåller vikten av att lokaliseringen av vindkraftverk på ett tydligt sätt behandlas i de kommunala översiktsplanerna.