sou · GNB389 · 2000-01-01 00:00:00 — Styrelsens andra vice ordförande och sex övriga medlemmar utses av PAF´s medlemsföreningar. Förslag till fördelning av understöden bereds av PAF. Förslaget tillställs Social- och hälsovårdsministeriet som därefter föredrar ärendena för statsrådet. Statsrådet fattar därefter beslut och PAF administrerar utbetalningen. utdelades 1 545 miljoner mark till över tusen organisationer. Understöd söktes av flera än 1 700 organisationer. Hur fördelningen mellan olika områden utföll beskrivs i tabellen ovan. Hur stor del av stödet som handikapporganisationerna erhöll finns inte exakt beräknat men cirka 60 rikstäckande handikapporganisationer erhöll stöd , främst ur fonderna för Folkhälsoarbete, Vård av sinneshandikappade och Invalidvård. Ur dessa fonder erhöll dock även andra organisationer stöd, såväl rikstäckande som regionala och kommunala organisationer. Understöd kan beviljas såsom allmänt eller riktat verksamhetsunderstöd, investeringsunderstöd och projektunderstöd. uppgick verksamhetsunderstödet till 831,9 miljoner mark, investeringsunderstödet till 418,6 miljoner mark och projektunderstödet till 294,5 miljoner mark.31 Allmänt understöd beviljas för en organisations verksamhetsutgifter i allmänhet. Stödet beviljas i regel riksomfattande organisationer vilkas 31 PAF´s verksamhetsberättelse s.23. 88 Förhållandena i övriga nordiska länder - kort översikt verksamhet i sin betydelse och omfattning uppfyller understödskriterierna och dessutom är etablerade. Allmänt understöd beviljas inte för att en organisation skall inleda sin verksamhet. Inte heller beviljas allmänt understöd till organisationer som bedriver verksamhet inom samma område som organisation som redan erhåller bidrag. Större organisationer kan även söka och erhålla bidrag för smågrupper som finns inom organisationen. Villkoren för allmänna understöd är inte lika exakt utformade som när det gäller riktade understöd och specialunderstöd. Riktade verksamhetsstöd beviljas för en funktion eller en verksamhetssektor som avskilts från en organisations allmänna verksamhet. Som exempel på riktade verksamhetsunderstöd kan nämnas understöd som beviljats för anpassningsträning, hemtjänst, regionsekreterarverksamhet, stödpersonsverksamhet samt för arbets- eller dagcenterverksamhet. De riktade verksamhetsunderstöden påminner dels om allmänna understöd, dels om projektunderstöd. De är ofta av fortlöpande natur, liksom de allmänna understöden, och beviljas för funktioner som är relativt väl etablerade. Användningsvillkoren för de riktade verksamhetsunderstöden påminner dock mer om dem som gäller för projektunderstöd än om dem som gäller allmänna understöd. Understöd som har beviljats för en viss funktion eller sektor får enligt understödsvillkoren användas endast för de särskilda kostnader som funktionen orsakar. Allmänna administrativa kostnader eller andra kalkylerade kostnadsposter får inte inkluderas i riktade verksamhetsunderstöd. Investeringsunderstöd kan beviljas för anskaffning av lösa anläggningstillgångar, verksamhetslokaler eller stöd- och servicebostäder för specialgrupper samt för sanerings- och nybyggnadsprojekt. Det kan vara fråga om att anskaffa t.ex. ADB-anläggningar och system, inventarier och olika apparater. Med verksamhetslokaler avses kanslier och andra lokaler som används inom verksamheten samt servicecenter och andra lokaler som behövs för serviceproduktionen. Investeringsunderstöd är alltid specialunderstöd som är anknutna till bestämda projekt och endast täcker en del av de totala kostnaderna. Projektunderstöd beviljas för utgifter som orsakas av särskilda försöks-, utvecklings- eller forskningsprojekt. I regel beviljas projektunderstöd för de verksamhetskostnader som hänför sig till ett projekt, även om projektunderstöd i undantagsfall kan beviljas för anskaffning av mindre anläggningstillgångar. Projektunderstöd är alltid tidsbestämda och kan användas endast för särskilda projektrelaterade kostnader. Dessa understöd beviljas i första hand för innovativa projekt som syftar till att utveckla eller göra försök med nya verksamhetsformer, metoder osv. Projekten skall alltid vara förenade med rapportering och SOU 1999:89 Förhållandena i övriga nordiska länder - kort översikt 89 I samband med större projekt förutsätts utomstående utvärdering. Samarbetsorganet, Handikapporganisationernas Samarbetsråd, har inte erhållit direkt bidrag från fondmedlen. Samarbetsorganet har varit ett informellt forum där handikapporganisationerna har turats om att ha sekretariatet. Dock har den organisation som haft ansvaret för sekretariatet erhållit bidrag för de extra kostnader detta medfört. ombildades samarbetsorganet till Handikappforum. Det nya forumet är avsett att bli ett mer formellt uppbyggd samarbetsorgan för handikapp-organisationerna i . I finns inte någon paraplyorganisation för små och mindre kända handikappgrupper. fördelades cirka 37 miljoner ISK i statsbidrag till 21 organisationer inom det sociala området. Av dessa utgjorde 21 miljoner ISK bidrag till 9 handikapporganisationer. Statsbidraget till handikapporganisationerna är inte lagstadgat. Under finns en särskild fond, De handikappades projektfond, som ger anslag till olika former av service för människor, samt anpassnings- och utredningsprojekt. Fonden leds av en . I finns representanter från handikapporganisationerna. lag om handikappservice skall handikapporganisationer som upprätthåller service och rehabilitering för människor med funktionshinder i enlighet med lagen erhålla ersättning från staten. 7Allmänna utgångspunkter och statens övergripande syfte med statsbidraget Utredningen anser att det är viktigt att statens syfte med bidraget tydliggörs och föreslår följande övergripande syfte. Syftet med statsbidraget är att stödja handikapporganisationer i deras arbete för full delaktighet och jämlikhet i samhället för personer med funktionshinder. Folkrörelser och andra organisationer i en demokrati Den svenska demokratin bygger på att det är folket, medborgarna, som bestämmer. I grundlagen uttrycks det så, att all offentlig makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Enligt grundlagen bestämmer således medborgarna genom att med allmän och lika rösträtt delta i valen till , valen till , valen till kommunfullmäktige och i rådgivande folkomröstningar. Någon annan form av medborgarbestämmande på riksplanet eller i kommunerna finns inte nämnt. I det öppna demokratiska samhället är dock frivilliga organisationer och medborgarnas engagemang i dessa en central del. Organisationer anses nödvändiga för att demokratin skall fungera i stor skala. Organisationerna öppnar också möjligheter till ett vidare deltagande i beslutsprocesserna i samhällsarbetet. I har det moderna organisationsväsendet en drygt sekellång historia och folkrörelserna och föreningslivet tillmäts en stor vikt i den offentliga förvaltningspolitiken. I genomsnitt är de svenska medborgarna, , medlemmar i närmare 2,9 olika föreningstyper 92 Allmänna utgångspunkter och statens.... och är medlem i åtminstone en förening. Andelen invånare som innehar något förtroendeuppdrag uppgår till 29 procent.32 En grundläggande utgångspunkt i utredningens arbete är att rika föreningsliv har varit och är en styrka för utvecklingen av samhället. Det berikar även demokratin. Det finns därför goda skäl att slå vakt om ett fritt, engagerande, idérikt och nyskapande föreningsliv. Vissa organisationer, däribland handikapprörelsen, brukar kallas folkrörelser. Någon entydig, allmänt vedertagen, definition av begreppet folkrörelse finns inte. Ett antal punkter har dock utkristalliserats ur den definitionsdebatt som förts . Följande kriterier har, enligt den vanligast förekommande definitionen, ansetts karaktärisera en folkrörelse. 1.En folkrörelse skall ha en ideologi. Med ideologi menas en logiskt utvecklad idé. De idéer som en folkrörelse driver måste sättas in i ett sammanhang – en helhetssyn på samhället – och vara en idé om hur samhället bör utvecklas. 2.En folkrörelse måste bilda opinion, motsätta sig det den tycker är fel i samhället och kräva den förändring som den tror på. 3.För att en folkrörelse skall få ett inflytande på samhällsutvecklingen måste den utgöra en viss numerär, bestå av en stor mängd medlemmar. 4.En folkrörelse måste ha en geografisk spridning – en organisation med lokalföreningar runt om i landet. Om rörelsen finns tillgänglig endast för en liten och begränsad del av landet (byalag, lokala aktionsgrupper) kan den inte räknas som folkrörelse. 5.En folkrörelse skall vara öppen för alla. Ingen skall förhindras medlemskap i en folkrörelse, förutsatt att man vill omfatta ideologin. 6.En folkrörelse arbetar demokratiskt. 7.En folkrörelse skall stå i en oberoende ställning till stat och kommun. 8.En folkrörelse skall innebära gemenskap. Det förutsätter att de som kommer samman har något gemensamt som binder dem samman. En folkrörelse måste omfatta ideologisk gemenskap, värdegemenskap. 9.Verksamheten i en folkrörelse skall ha en kontinuitet i tiden. Tillfälliga aktionsgrupper är således inte några folkrörelser.33 Utredningen anser att handikapprörelsen är en folkrörelse i den ovan beskrivna bemärkelsen. När utredningen beskriver handikapprörelsen som en folkrörelse är det således enligt denna bemärkelse. 32SCB, Politiska Resurser och aktiviteter 1978-1994 s.8. 33SOU 1993:71 s.20f. Allmänna utgångspunkter och statens.... Statens övergripande syfte med stödet till handikapporganisationer Utredningen ser det som centralt att såväl direkt berörda som indirekt berörda av bidraget känner till varför samhället lämnar stöd till handikapporganisationer. Det är därför viktigt att det i förordningen för statsbidrag till handikapporganisationer införs en tydlig formulering om statens övergripande syfte med bidraget. Som beskrivits ovan är en utgångspunkt i utredningens arbete att det ur en demokratiaspekt finns goda skäl att slå vakt om det fria och frivilliga organisationsväsendet. I organisationsväsendet ingår naturligt handikapprörelsen som en viktig folkrörelse. Ett statligt stöd till handikapporganisationer framstår då som värdefullt ur en demokratiaspekt. Vad gäller handikapprörelsen har dock samhällets skäl att utge bidrag även en ytterligare djupare demokratisk mening. Handikapprörelsen består av personer som till följd av sina funktionshinder i många fall har svårt att göra sig hörda i samhället. Handikapporganisationerna har därmed kommit att utgöra dessa personers egna starka röst i samhället. Från utgångspunkten om alla människors lika värde och lika rätt är detta mycket viktigt ur en demokratiaspekt och därmed ett viktigt skäl för samhället att utge bidrag till handikapporganisationerna. Att handikapporganisationerna utgör sina medlemmars röst i samhället har fått till följd att organisationerna arbetar för förändringar i samhället som förbättrar medlemmarnas livsvillkor. Detta s.k. intressepolitiska arbete och organisationernas roll som opinionsbildare har haft en avgörande betydelse för de förbättringar i samhället som uppnåtts för personer med funktionshinder. Organisationernas intressepolitiska arbete kommer enligt utredningens mening att vara av stor vikt även i det fortsatta arbetet med att uppnå målen för handikappolitiken; jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för personer med funktionshinder.34 Utredningen anser därför att statens syfte med bidraget till handikapporganisationerna bör vara att stödja organisationerna i deras arbete för full delaktighet och jämlikhet i samhället för personer med funktionshinder. Utredningen föreslår således att det övergripande syftet med bidraget skall lyda: Syftet med statsbidraget är att stödja handikapporganisationer i deras arbete för full delaktighet och jämlikhet i samhället för personer med funktionshinder. För att kunna bedriva ett kraftfullt intressepolitiskt arbete i enlighet med det övergripande syftet har organisationerna behov av starka och demokratiskt väl fungerande organisationer såväl på riksnivå som på 34 Reg.skr 1996/97:120 s.3. 94 Allmänna utgångspunkter och statens.... läns- och lokalnivå. Dagens handikapporganisationer har bl.a. kamratstödjande aktiviteter för sina medlemmar, sprider informationsmaterial till medlemmar, sjukvården och olika makthavare samt är samtalspartner till samhället i olika situationer. Utredningen menar att dessa och liknande former av verksamhet utgör en naturlig och nödvändig grund för organisationernas intressepolitiska arbete. Utredningen anser därför att organisationerna, så länge de arbetar i linje med det övergripande syftet med bidraget, fritt skall kunna välja hur bidraget skall fördelas mellan olika verksamheter. Definition av handikapporganisation och statsbidragsberättigad handikapporganisation En utgångspunkt i utredningens arbete är att det är viktigt att skilja på och tydliggöra vad som avses med en handikapporganisation och vad som avses med en statsbidragsberättigad handikapporganisation. Utifrån det syfte och de allmänna utgångspunkter som staten har med det aktuella bidraget utkristalliseras de krav som staten ställer på en handikapporganisationen för att denna skall erhålla statsbidrag. Staten ställer alltså upp vissa villkor för vad som skall avses med en statsbidragsberättigad handikapporganisation. Vad som däremot skall avses med en handikapporganisation har staten ingen anledning att ställa särskilda krav på. Tvärtom är det utredningens förhoppning att utredningen kan finna en definition av begreppet handikapporganisation som är allmänt accepterad och som kan användas som utgångspunkt i andra sammanhang rörande handikapporganisationer, t.ex. bidrag från kommuner, landsting, Allmänna arvsfonden och andra fonder. Att dela på resurserna Statsbidragen till handikapporganisationernas allmänna verksamhet har legat på oförändrad nivå. Bland de organisationer som har bidrag är skillnaderna i bidragsnivåer stora. Fler och fler organisationer ansöker dessutom om att få ta del av statsbidragen. Enligt utredningens direktiv skall utredningens förslag vara kostnadsneutrala. Utredningens ambition är att det anslag som finns till förfogande skall fördelas mellan de statsbidragsberättigade handikapporganisationerna så enkelt, rättvist och tydligt som möjligt. Organisationer såväl inom som utanför bidragssystemet skall kunna ta del av och förstå enligt vilka kriterier statsbidragen fördelas. Allmänna utgångspunkter och statens.... Inom handikapprörelsen finns ett omfattande samarbete mellan de olika handikapporganisationerna. Samarbete sker på olika områden och i olika organisatoriska konstellationer. Samarbete sker i på lokal, regional och riksnivå, men det sker även internationellt. Samarbetet förändras då samhället förändras. Nya behov skapar nya former av samarbete. Utredningens utgångspunkt är att samarbetet mellan handikapporganisationerna är, och har varit, av största vikt för handikapprörelsens utveckling. Det organiserade samarbetet mellan handikapporganisationerna är även av stor vikt för statens möjlighet att upprätthålla en väl fungerande kommunikation med handikapprörelsen. Den fria och frivilliga folkrörelsen Statsbidraget till handikapporganisationerna utgörs ytterst av skattemedel. Staten har därför ett ansvar, gentemot såväl handikapporganisationerna som samhället i övrigt, att ställa upp vissa krav i förhållande till det bidrag som lämnas till handikapporganisationerna samt vara tydlig i fråga om vad staten vill uppnå med statsbidraget. Statens uppgifter styrs av politiska mål och den förvaltningspolitiska processen kräver offentlig insyn och kontroll. Dessa mål och offentlighetskrav måste vägas mot frivilligorganisationernas självklara rätt att vara fria och oberoende. Statens bidrag måste därför utformas på ett sådant sätt att det stödjer och stimulerar sådan verksamhet som ideella organisationer i demokratisk ordning fattat beslut om. Utredningens utgångspunkt är därför att om staten ställer krav i förhållande till de bidrag som lämnas till frivilligorganisationerna bör dessa utformas så att statens behov av återrapportering tillfredsställs som organisationernas oberoende respekteras. 8Definition av statsbidragsberättigad handikapporganisation 8.1Utredningens förslag i sammanfattning Utredningen föreslår att en handikapporganisation definieras enligt följande: 3§ Med handikapporganisation avses en organisation som består av personer som till följd av varaktiga funktionshinder möter stora svårigheter i det dagliga livet eller, i tillämpliga fall, närstående till sådana personer och vars ändamål är att förbättra livsvillkor för personer med funktionshinder och bevaka deras intressen. Utredningen föreslår att en statsbidragsberättigad handikapporganisation definieras enligt följande: 4§ En handikapporganisation skall för att få statsbidrag: 1.verka för samhällsförändringar inom ett flertal samhällsområden i syfte att förbättra livsvillkoren för personer med funktionshinder. 3.vara partipolitiskt och religiöst obunden 4.ha en riksomfattande organisation med ett lokalt eller regionalt förankrat föreningsliv i minst 10 län 5.ha bedrivit verksamhet under . 6.ha minst 500 medlemmar Utredningen föreslår att det i förordningen görs undantag för vissa av kraven i 4§. 5§ Om det föreligger särskilda skäl får statsbidrag även lämnas till handikapporganisationer som inte uppfyller de villkor som anges i 4§ 4–6. I annat fall får statsbidrag lämnas till handikapporganisationer som inte uppfyller de villkor som anges i 4§ 4–6 endast om det föreligger synnerliga skäl. 98 Definition av statsbidragsberättigad.... Som tidigare beskrivits, i avsnitt 5.2.2., definieras i 1 § i den nuvarande förordningen (1994:951) om statsbidrag till handikapporganisationer, en handikapporganisation som en organisation som består av personer som till följd av varaktiga funktionshinder möter betydande svårigheter i sin dagliga livsföring eller anhöriga till sådana personer och vars ändamål är att förbättra de funktionshindrades livsvillkor och bevaka deras intressen. Enligt förordningen skall således en handikapporganisation bestå av personer med funktionshinder eller anhöriga till sådana personer. Funktionshinder är dock inte något entydigt begrepp som tydligt pekar ut en avgränsad grupp människor. Enligt den definition som () presenterade 1980 är ett funktionshinder/funktionsnedsättning den begränsning eller det hinder som gör att en människa till följd av en skada inte kan utföra en aktivitet på det sätt eller inom de gränser som kan anses normalt. Begreppet funktionshinder skall skiljas från begreppet handikapp. Handikapp är de negativa följderna av funktionshindret i förhållandet mellan individen och hans omgivning. Funktionshinder är i sig självt således inget handikapp men kan bli det om den miljö eller den situation som den funktionshindrade befinner sig i är sådan att tillvaron försvåras. Handikapp är en beteckning för de konsekvenser som följer av ett funktionshinder. Det är alltid något relativt och uppstår först i samspelet mellan en individ och den omgivande miljön. En person med funktionshinder kan således vara handikappad i en viss miljö eller i en viss situation utan att för den skull vara det i andra. Denna s.k. miljörelaterade handikappsyn är allmänt accepterad och används också i de standardregler som antagits av () för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. I FN´s standardregler görs ingen åtskillnad på sådana skador, tillstånd eller sjukdomar som leder till funktionsnedsättningar som är av bestående art och sådana som är av övergående natur. I den nuvarande förordningen om statsbidrag till handikapporganisationer ingår i definitionen av en handikapporganisation att den skall bestå av personer med varaktiga funktionshinder. En organisation för personer med tillfälliga besvär är enligt denna definition således inte någon handikapporganisation. Vad som menas med varaktiga är naturligtvis något som får bedömas från fall till fall men klart är att det skall röra sig om relativt långvariga besvär som dock inte behöver vara bestående. Definition av statsbidragsberättigad.... jämförelse med närliggande lagar där funktionshinder och någon form av varaktighet nämns ger följande resultat. Enligt förararbetena till lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, är ett varaktigt funktionshinder ett funktionshinder som inte är av tillfällig eller mer övergående natur.35 Enligt 9 kap 4 § lagen (1962:381) om allmän försäkring har förälder rätt till vårdbidrag för barn som till följd av funktionshinder är i behov av särskild tillsyn eller vård . Enligt 9 kap 2 § samma lag föreligger under vissa förutsättningar rätt till handikappersättning för person som för avsevärd tid fått sin funktionsförmåga nedsatt. Avsevärd tid har ansetts vara . Enligt lagen (1997:735) om riksfärdtjänst skall den som till följd av ett stort och varaktigt funktionshinder måste resa på ett särskilt kostsamt sätt på vissa villkor ha rätt till ersättning för resekostnader. Med stort och varaktigt funktionshinder avses enligt förarbetena framför allt dem som har grava orienteringssvårigheter, svåra rörelsehinder eller är flerhandikappade och därför har behov av enskild service36. Att en organisation för att kallas handikapporganisation skall bestå av personer med funktionshinder eller anhöriga till sådana personer utvecklas inte närmare i den nuvarande förordningen och kan även tolkas olika. Vissa handikapporganisationer baserar sitt medlemsantal enbart på medlemmar med funktionshinder medan andra medräknar även övriga s.k. stödmedlemmar i sitt medlemsantal. Vissa organisationer har av ideologiska skäl (t ex , Ungdomar och Vuxna, FUB) valt att inte registrera vilka av medlemmarna som är stödmedlemmar och vilka som är funktionshindrade. Ytterligare andra organisationer, bl.a. , , har inte något medlemsregister överhuvudtaget. I begreppet bestå av kan även inräknas ett krav på att funktionshindrade skall ha ett avgörande inflytande i organisationen, t.ex. genom platser i styrelse och andra beslutande församlingar. Ett sådant krav ställde () för att bevilja bidrag och även synes i sina värderingar av organisationerna ta hänsyn till antalet funktionshindrade i styrelsen.37 Vad gäller begreppet betydande svårigheter i den dagliga livsföringen innebär inte heller detta begrepp någon klar avgränsning av en viss begränsad grupp av personer med funktionshinder. Ordet betydande indikerar naturligtvis att funktionshindret måste vara så pass allvarligt att det orsakar relativt stora svårigheter. Att svårigheterna skall ge sig till känna i den dagliga livsföringen torde innebära att de 35Prop 1992/93:159 s.56. 1992/93:150, bil 5, s.13. 37Se avsnitt 5.2.2. 100 Definition av statsbidragsberättigad.... skall ge sig till känna så gott som och i olika situationer och miljöer. En jämförelse med närliggande lagar där samma uttryck återfinns ger följande resultat. I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, används uttrycket betydande svårigheter i den dagliga livsföringen. I förarbetena till LSS anges att med detta uttryck menas bl.a. att den enskilde inte på egen hand kan klara vardagsrutiner som toalettbestyr och hygien, påklädning, mathållning, kommunikation (t.ex. direkt samtal med andra och telefonering), förflyttning inomhus eller utomhus, sysselsättning och nödvändig träning och/eller behandling. Det kan också handla om att göra sig förstådd eller förstå sin ekonomi. Uttrycket kan även användas om en person som på grund av funktionshinder löper risk att bli isolerad från andra människor.38 Enligt 9 kap 2§ lagen (1962:281) om allmän försäkring har en person med funktionshinder i vissa fall rätt till handikappersättning om han i sin dagliga livsföring behöver mera tidskrävande hjälp av annan.