sou · GNB3140 · 2000-01-01 00:00:00 — Utredningen anser att det uttryckligen bör anges i lagtexten att garantin får tas i anspråk även för sådana ändamål. Den del av garantin som avses täcka administrationskostnaderna kommer enligt det nu föreliggande förslaget att fungera som en ekono- misk reserv för den händelse att garantin visar sig vara för lågt beräknad för övriga ändamål. Utredningen hyser dock fullt förtroende för Kam- markollegiets förmåga att korrekt beräkna och anpassa garantiernas storlek även med avseende på administrationskostnader. Mot den bakgrunden konstaterar utredningen att förslaget för statens vidkommande inte torde ge upphov till annat än marginella utgiftsökningar av övergående karaktär. Dessa utgiftsökningar måste vidare, enligt utredningens mening, vägas mot de sannolikt betydligt högre kostnaderna för att bygga upp och vidmakthålla en likvärdig permanent myndighetsorganisation för utnyttjande av garanti. 5.4.3Gränsdragningen mellan arrangör och återför- säljare av paketresa Utredningens bedömning: Det får anses föreligga en viss osäkerhet om innebörden av de i grunden EG-rättsliga begreppen arrangör och återförsäljare. En precisering i lag av dessa begrepp är dock inte lämplig, utan frågan om gränsdragningen mellan arrangör och åter- försäljare får i stället i första hand överlämnas till rättstillämpningen och ytterst till . Överväganden och förslag 173 Vid tillämpningen av resegarantilagen kan det emellanåt uppkomma svårigheter med gränsdragningen mellan arrangör och återförsäljare. Det konstateras i utredningens direktiv att det förekommer samarbete mellan arrangörer och återförsäljare där återförsäljaren exempelvis lägger till en mindre tjänst, t.ex. en busstransfer, och skickar ut en egen bekräftelse på resan i vilken transfern finns med. I direktiven ställs därvid frågan om detta gör honom till arrangör av resan. Enligt direktiven aktualiserades ett antal sådana gränsdragningsfrågor i samband med konkurs. Det anges vidare i direktiven att dessa frågor har behandlats av och att det i några fall har begärts omprövning. Enligt direktiven kan det närmare behöva klarläggas var gränsen går och vad en återförsäljare kan tillåtas göra utan att bli betraktad som en arrangör. Regleringen i paketreselagen och resegarantilagen De för tillämpningen av resegarantilagen grundläggande begreppen arrangör och återförsäljare, vilka har behandlats i avsnitt 3.4.1, definieras i 3 § paketreselagen. Med begreppet arrangör avses enligt paragrafen den som annat än tillfälligtvis organiserar paketresor och säljer eller marknadsför dem direkt eller genom en återförsäljare. I förarbetena till lagen (prop. 1992/93:95 s. 67) anges att arrangören är den som organiserar paket- resan och att det i detta ligger att han svarar för sammansättningen av paketet och samordnar de tjänster som ingår. Dessutom finns det enligt propositionen en självklar parallell mellan termen arrangör och uttrycket arrangemang i 2 § första stycket paketreselagen, där begrep- pet paketresa definieras. Med paketresa avses ett arrangemang som har utformats innan avtal träffas. En paketresa måste alltid inkludera åtminstone en av tjänsterna transport och inkvartering. Ingår enbart en av dessa tjänster i arrangemanget, måste ytterligare någon turisttjänst tillkomma. Vidare måste arrangemanget, för att en paketresa skall anses föreligga, vara eller inbegripa övernattning samt säljas eller marknadsföras för ett gemensamt pris eller priser knutna till varandra. För att kunna avgöra om en person eller ett reseföretag skall betraktas som en arrangör i lagens mening är det alltså nödvändigt att fastställa om personen eller företaget har utformat ett paket- researrangemang. Av ordet arrangemang får anses framgå att en paketresa förutsätter ett visst mått av organisation och planläggning. I propositionen sägs att 174 Överväganden och förslag SOU 1999:140 man därvid får utgå från att detta måste innefatta ett inte oväsentligt arbete för arrangören samt att kombinationen av paketresearrange- mangets tjänster i regel torde framstå som en enhet, bl.a. på ett sådant sätt att det ter sig naturligt att hålla arrangören ansvarig för kombina- tionens delar och för helheten. I förarbetena anges vidare att ett arrange- mang normalt torde förutsätta att arrangören har arbetat med det innan han över huvud taget får kontakt med kunden, men att det också är möjligt att all organisation och planläggning äger rum mellan den första kundkontakten och fram till dess att paketreseavtalet ingås. Inskränker sig därvid arbetet till att boka in resenären t.ex. på ett flygplan eller ett hotell på bestämmelseorten, är det inte fråga om en paketresa (s. 62 f.). En avgörande faktor kan ofta vara om en person eller ett reseföretag enligt allmänna avtalsrättsliga principer är part i avtalet med resenären i fråga om de tjänster som ingår i kombinationen. Är t.ex. företaget inte part i fråga om en viss tjänst, utan enbart förmedlare, torde sålunda tjän- sten normalt inte kunna anses ingå i ett paket (a. Med begreppet återförsäljare avses den som säljer eller marknadsför paketresor som organiseras av någon annan såsom arrangör. I normala fall är återförsäljaren, t.ex. en resebyrå, inte part i avtalet med resenären. Återförsäljaren kan dock, även om han inte avser att göra några åtagan- den, bli part i avtalet enligt allmänna avtalsrättsliga grundsatser (a. prop. s. 27). Detta kan bl.a. anses vara fallet i de fall återförsäljaren har träffat ett avtal med resenären och därvid inte har klargjort för denne att hans avsikt var att träffa avtalet för arrangörens räkning och inte för egen räkning samt att detta inte har framgått på något annat sätt. I dessa situationer föreskrivs i paketreselagen att återförsäljaren har samma ansvar som arrangören (9 § andra stycket). Frågan om gränsdragningen mellan arrangör och återförsäljare har behandlats i ett antal avgöranden från . Som exempel kan nämnas ett avgörande (nämndens protokoll nr 16/95, § 7), där reseföretaget C yrkade ersättning enligt resegarantilagen ur en av ett annat reseföretag ställd säkerhet. Omstän- digheterna var i detta fall följande. Reseföretaget C arrangerade kon- ferensresor. För detta ändamål hade man bokat och betalat anmälnings- avgifter för ett antal platser på en resa som det andra reseföretaget arrangerade. Reseföretaget C marknadsförde sedan sina resor, vilka var i stort sett identiska med det andra reseföretagets researrangemang. Rese- närerna anmälde sig och betalade anmälningsavgifter avseende de resor reseföretaget C marknadsförde till reseföretaget C, som sedan Överväganden och förslag 175 ombesörjde samtliga kontakter med det andra reseföretaget beträffande slutbetalning och biljetter. När reseföretaget C hade sålt samtliga sina resor sände man en lista med de anmälda resenärerna till det andra rese- företaget. Det ansågs här att reseföretaget C hade marknadsfört sina resor på ett sådant sätt att det var att anse som arrangör gentemot resenärerna. Nämnden avslog därför ansökningen (se även nämndens beslut att inte ompröva beslutet i nämndens protokoll nr 21/96, § 4). I tre beslut i samband med konkurs (nämndens proto- koll nr 88/98, §§ 1-3) anförde de tre personer som ansökte om ersättning att de hade betalat in pengar till reseföretaget S för ett antal paketresor bestående av flygbiljetter och båthyra i , att flygresorna skulle ha ombesörjts av och att reseföretaget S – när försattes i konkurs – erbjöd de sökande att köpa nya reguljära flygbiljetter. Två av sökandena accepterade den erbjudna lösningen och betalade för de nya flygbiljetterna medan den tredje avböjde erbjudandet. Inte någon av de sökande erhöll ersättning från reseföretaget S för den inställda flygresan. Nämnden biföll ansökningarna och förordnade om utbetalning av de yrkade beloppen ur den av reseföretaget S ställda säkerheten. I skälen till besluten anfördes bl.a. att reseföretaget S hade marknadsfört resor genom att bl.a. utbjuda arrangemang med avresa från bestående av flygresa, transfer och båthyra. Nämnden fann därigenom att reseföre- taget S var att anse som arrangör av de ifrågavarande paketresorna och att de sökande – eftersom resorna, såvitt avsåg flygdelen, hade blivit inställda – var berättigade till ersättning ur den av reseföretaget S ställda säkerheten. Också i ett annat beslut i samma protokoll (§ 8) behandlades gräns- dragningen mellan arrangör och återförsäljare. Omständigheterna var i detta fall följande. Reseföretaget B bedrev verksamhet som var inriktad på att anordna resor för pensionärsföreningar. Verksamheten bestod bl.a. också av att sälja charterresor. Ett antal pensionärsföreningar framförde till reseföretaget B önskemål om att företaget för dem skulle ordna en veckoresa till ett resmål där bad och avkoppling kunde kombineras med utflykter. Med anledning av önskemålet vände sig reseföretaget B till med en förfrågan om man ville sponsra en studieresa för s.k. reseombud till . besvarade frågan jakande, varefter det bestämdes att resan för ombuden skulle avgå ett visst datum. En förening avvaktade emellertid inte ombudens resa, utan bokade en resa med avgång tidigare till samma resmål. Reseföretaget B informerade resenärerna om att det var som var teknisk arrangör och som skulle stå för flyg, transferresor, måltider och utflykter. Däremot var det reseföretaget B som skulle tillhandahålla de 176 Överväganden och förslag reseledare som skulle vara med under hela resan. Utöver det pris som betingade sig tog reseföretaget B ut en avgift. När ställde in resorna ansökte reseföretaget B om ersättning för resenärernas räkning. Enligt reseföretaget B var det som arrangerade resorna. Nämnden beslutade att ärendet skulle bordläggas för vidare utred- ning, men tog i beslutet ställning till frågan om gränsdragningen mellan arrangör och återförsäljare. I skälen till beslutet konstaterade nämnden bl.a. att reseföretaget B till Kammarkollegiet hade anmält verksamhet som såväl arrangör som återförsäljare, att reseföretaget B i marknads- föringsmaterial hade anfört att denna resa arrangeras i samarbete med och att det i materialet hänvisades till att vid betalning av resan gällde allmänna och särskilda resevillkor. Det konstaterades vidare att hade utfärdat resehandlingar för resenärerna och att reseföretaget B hade utfärdat resebekräftelser, i vilka inte omnämndes, samt att priserna som resenärerna hade betalat enligt resebekräftelserna inte stämde överens med de belopp som framgick av de av utfärdade resebekräftelserna. Därefter anförde nämnden i skälen bl.a. följande. Vid bedömning av vem som skall anses som arrangör i paketreselagens och resegarantilagens mening skall flera olika faktorer vägas in som bl.a. marknadsföring, avtalsförhållande gentemot resenären, sammansättningen av resan och den betydelse tilläggstjänsten har för resenären samt prissätt- ningen. Enligt förarbetena till paketreselagen skall kombinationen av paketresans tjänster framstå som en enhet, och det skall vara naturligt att hålla arrangören ansvarig för kombinationens delar. Arrangören är den som svarar för sammansättningen av paketet och samordnar de tjänster som ingår (prop. 1992/93:93 s. 62 f.). Vid en samlad bedömning finner att (reseföreta- get) B organiserat och samordnat de tjänster som ingått i resan, prissatt, marknadsfört och slutit avtal med resenärerna på ett sådant sätt att bolaget är att anse som arrangör av de ifrågavarande paketresorna. Arrangörskapet medför att det är (reseföretaget) B som skall ersätta de berörda resenärerna för att arrangemanget ställdes in. Gränsdragningsfrågan behandlades av nämnden i ytterligare ett beslut i det ovan nämnda protokollet (§ 10), där reseföretaget T – som före- trädde ett antal resenärer och för deras räkning ansökte om ersättning enligt resegarantilagen – anförde bl.a. följande. Reseföretaget T, som hade varit återförsäljare av resor, kontakta- des av som ville ha till stånd ett samarbete för marknads- föring av resor till . Reseföretaget T hade en inarbetad kund- Överväganden och förslag 177 krets, reseföreningar med pensionärer som medlemmar, som ville nå. En inbjudan till informationsträff skickades ut till föreningsrepresentanterna. Inbjudan skickades ut av reseföretaget T men det var som inbjöd till informationen. Under informations- mötet framgick det att det var som var arrangör av resan. Vidare ordnade reseföretaget T en busstransport för deltagarna till och från flygplatsen. För transfern tog företaget ut en avgift av resenärerna. Även i detta fall bordlades ärendet. Nämnden tog dock i beslutet ställning till frågan vem som skulle anses som arrangör. I skälen konsta- terades bl.a. att i den aktuella inbjudan till informationsmötet omnämn- des som samarbetspartner till reseföretaget T, att inte omnämndes i ett av reseföretaget T upprättat program för resan och att ordet Express visserligen nämndes i de resebekräftel- ser som lämnades till resenärerna men att det inte heller av bekräftel- serna framgick att var resans arrangör. Det konstaterades vidare att det i resans pris ingick flyg, hotell, transfer på resmålet samt utflykter och att reseföretaget T enligt sina egna uppgifter hade i provision på sålda resor samt att transfer inom ingick i det pris som resenärerna betalade till reseföretaget T. Därefter redogjorde förarbetsuttalanden som i det nämnda beslutet och fann efter en samlad bedömning, där hänsyn togs till i stort sett samma omständigheter som i det föregående beslutet, att reseföretaget T var att betrakta som arrangör av de ifrågavarande resorna. Ytterligare ett exempel på att nämnden vid bedömningen av vem som skall betraktas som arrangör har gjort en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet och där lagt särskild vikt vid vissa faktorer, är ett annat beslut i samband med konkurs (nämndens protokoll nr 182/98, § 4). I det ärendet yrkade en idrotts- förening ersättning avseende en inställd gruppresa till ur den säkerhet som reseföretaget O hade ställt. Reseföretaget O bereddes till- fälle att yttra sig i ärendet och anförde bl.a. följande. var teknisk arrangör av resan. bokade resan hos reseföre- taget O, som var återförsäljare för , och betalade in per person i anmälningsavgift och för avbeställningsskydd, dvs. totalt för 38 personer. Reseföretaget O betalade i sin tur in per person till . Anledningen till detta var att vid bokningen uppgav att anmälningsavgiften var medan det i fakturan angavs , dvs. sammanlagt för 38 personer. Efter konkursutbrottet återbetalade reseföretaget O mellan- skillnaden om till idrottsföreningen. Reseföretaget lade inte till någon turisttjänst och det var som skulle ordna färdledare och träningsmatcher. 178 Överväganden och förslag Nämnden biföll idrottsföreningens yrkande och beslutade att det yrkade beloppet skulle betalas ur den säkerhet som reseföretaget O hade ställt. I skälen till beslutet anförde nämnden bl.a. att enligt den i ärendet ingivna bokningsbekräftelsen, som idrottsföreningen hade fått från reseföretaget O, skulle betalning ske enligt reseföretagets betalnings- villkor. Det anfördes vidare att inte på något sätt omnämndes i bokningsbekräftelsen, att reseföretaget O endast betalade in till av den summa på totalt som idrottsföreningen hade betalat in till reseföretaget O och att mellanskill- naden återbetaldes först sedan resan hade ställts in. Nämnden fann där- efter vid en sammantagen bedömning att reseföretaget O var att betrakta som part i avtalet och således var det bolag som hade det primära ansvaret gentemot resenärerna. Enligt nämnden var att betrakta endast som en underleverantör till reseföretaget O. Även från praxis finns exempel på avgöranden där en återförsäljare har betraktats som resenärens motpart i reseavtalet. I ett opublicerat avgörande (Avgörande ; 95-2888) fann reklamationsnämnden att det hade förelegat sådana bris- ter i ett researrangemang att resenärerna var berättigade till ett pris- avdrag. Ett särskilt problem i sammanhanget var dock vilken av närings- idkarna – återförsäljaren, en resebyrå, eller researrangören – som skulle betala ersättningen till resenärerna. I skälen uttalade reklamationsnämn- den bl.a. att man inte på grundval av de uppgifter som förelåg kunde avgöra om felet låg hos resebyrån eller hos researrangören. ansåg dock att denna ovisshet inte fick gå ut över resenärerna och att näringsidkarsidan gentemot resenärerna därför fick anses utgöra en enhet. Därefter anförde reklamationsnämnden bl.a. följande. Eftersom resebyrån uppgivit att man sålt den ifrågavarande resan med viss rabatt som resebyrån själv stått för, finner nämnden att resebyrån kommit att själv inträda som en part i förhållande till A. Resebyrån kan alltså i detta fall inte anses enbart vara en förmedlande länk i reseavtalet (jfr 9 § andra stycket lagen om paketresor och prop. 1992/93:95 s. 71). Då resebyrån uppburit betalningen av A finner nämnden att resebyrån bör vara den som är skyldig att betala tillbaka prisavdraget. Överväganden och förslag 179 Utredningens överväganden beträffande tolkningen av begreppen arrangör och återförsäljare Det kan till en början konstateras att paketreselagens förarbeten – dock utan att uttryckligen ta upp den nu aktuella gränsdragningsfrågan – tämligen ingående behandlar de för tillämpningen av resegarantilagen grundläggande begreppen arrangör och återförsäljare. I förarbetena ges alltså inte några direkta riktlinjer för hur denna gränsdragning mellan arrangör och återförsäljare skall gå till. Den närmare gränsen har i stället utvecklats i praxis genom i huvudsak avgöranden. Som har framgått sker nämndens bedömning av vem som skall anses som arrangör utifrån en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Nämnden synes därvid i några fall ha stött sig på departementschefens uttalanden i förarbetena (prop. 1992/93 s. 62 f.), där det rörande tolkningen av begreppet arrangemang anges att kombi- nationen av resans tjänster skall framstå som en enhet, bl.a. på ett sådant sätt att det ter sig naturligt att hålla arrangören ansvarig för kombi- nationens delar och för helheten. Att vid tolkningen av uttrycket arrangör åberopa dessa förarbetsuttalanden förefaller – med hänsyn till den parallellitet som råder mellan begreppen arrangemang och arrangör – vara riktigt. Som också har framgått har nämnden vid sin bedömning särskilt lagt vikt vid vissa faktorer. Vad som vid marknadsföringen av rese-arrange- manget har angetts om sammansättningen och samordningen av de tjänster som ingår i arrangemanget är sådana särskilda omständigheter som nämnden i vissa fall har vägt in i sin bedömning. Även vad som har angetts om betalningsvillkor och villkoren i övrigt i resenärens rese- handlingar – t.ex. hänvisningar till ett visst reseföretags allmänna villkor o.d. i boknings- och resebekräftelser – har vägts in vid bedömningen av vem som skall anses vara researrangör. Av nämndens avgöranden framgår dessutom att man också har fäst stor vikt vid vem som vid ett samlat övervägande har framstått som part i avtalet med resenären. Det som då synes ha vägts in är om det har klargjorts för resenären vem som är hans motpart i avtalet. Vidare har prissättningen av researrangemanget varit en faktor som har vägts in vid den helhets- bedömning som har gjorts. Den närmare innebörden av begreppet arrangör – och därmed grän- sen mellan arrangör och återförsäljare – har således till en del klargjorts i praxis. Den osäkerhet om uttryckens innebörd som alltjämt kan tänkas föreligga kan självfallet medföra vissa nackdelar vid tillämpningen av resegarantilagens bestämmelser. Av det skälet skulle det vara önskvärt att, som ett alternativ till en fortsatt precisering av begreppen i praxis, 180 Överväganden och förslag SOU 1999:140 försöka utforma de aktuella definitionerna i paketreselagen på ett tydligare sätt. Som bekant bygger emellertid paketreselagen på paketresedirektivet. Lagens bestämmelser har därvid utformats i nära anslutning till direktivet och huvuddelen av EG-reglerna har införts i lagen med samma materiella innehåll som i direktivet. Såväl uttrycket arrangör som begreppet återförsäljare motsvaras av bestämmelser i direktivet. I lagmotiven (a. prop. s. 18) framhölls – i fråga om innehållet i enskilda bestämmelser – bl.a. att enligt EG:s rättsordning är exklusivt behörig att göra auktoritativa uttalanden om innebörden av och att det till EG:s direktiv därför inte finns några förarbeten av den typ som vi är vana vid i . Det anfördes vidare att när EG-direktiv införlivas med de nationella rättsordningarna kan lagstiftaren därför inte vare sig precisera innebörden i direktivets bestämmelser i lag eller göra motivuttalanden med anspråk på att auktoritativt uttolka innehållet i EG-rätten. Paketresedirektivet är emellertid ett minimidirektiv, vilket innebär att den nationella lagstiftaren får anta eller upprätthålla strängare bestäm- melser för att skydda konsumenterna, dvs. resenärerna (artikel 8 i direktivet). Det är i vissa fall lätt att fastställa att en viss lagregel går längre än direktivets minimikrav. Som exempel kan nämnas bestämmel- sen i 1 § resegarantilagen om att säkerheten skall motsvara arrangörens eller återförsäljarens åtagande mot resenärerna för andra resor som sker tillsammans med en paketresa. Det råder inte någon tvekan om att rese- garantilagen genom denna bestämmelse har fått ett mera vidsträckt tillämpningsområde än vad som följer av direktivets krav (se prop. 1995/96:182 s. 14 f.). I andra fall är det emellertid osäkert vad direktivet innebär på en viss punkt. Som har framgått föreligger sådana oklarheter beträffande den närmare innebörden av paketresedirektivets arrangörs- och återförsäljar- begrepp. Sådana osäkerhetsmoment kan inte avlägsnas genom förtyd- liganden i den nationella lagstiftningen. Om den nationella lagstiftaren i detta läge väljer att införa förtydligande regler, kan därefter komma fram till en tolkning av direktivet som innebär att de nationella lagreglerna inte motsvarar direktivets minimikrav. Ett förtyd- ligande i nationell lag av arrangörsbegreppet kan sålunda leda till att vissa näringsidkare i resebranschen inte är skyldiga att ställa garanti enligt svensk nationell rätt, trots att de enligt faller under arrangörsbegreppet i paketresedirektivet. Som huvudregel får EG- domstolens avgöranden retroaktiv verkan. Detta kan i sin tur föra med sig olika typer av olägenheter som är förknippade med bristande nationellt genomförande. Överväganden och förslag 181 Mot den nu redovisade bakgrunden är det enligt utredningens bedöm- ning inte möjligt att med tillräcklig säkerhet bedöma vilka förtydliganden av arrangörs- och återförsäljarebegreppen i paketreselagen som skulle vara skärpande resp. mildrande vid jämförelse med tillämpning av paketresedirektivet. Utredningen föreslår därför inte några förtydliganden av dessa begrepp i resegarantilagen. Frågor om gränsdragningen mellan arrangör och återförsäljare får i första hand överlämnas till rättstillämpningen och ytterst till . I andra hand är det möjligt för den att inom gemenskapens politiska institutioner verka för att paketresedirektivet lagstiftningsvägen förtydligas när det gäller den nu aktuella gränsdragningsfrågan. Det nu sagda innebär sammanfattningsvis att de problem som kan uppstå i fråga om tolkningen av vissa begrepp, t.ex. vem som skall anses som arrangör i paketreselagens och i resegarantilagens mening, får lösas av domstolarna och de myndigheter som är berörda av lagstiftningen samt ytterst av . 5.4.4Frågor om överklagbarhet, m.m. Utredningens förslag: Det skall införas en möjlighet att hos allmän förvaltningsdomstol överklaga Kammarkollegiets beslut i ärenden om registrering, ställande av garanti, återkallelse av registrering och åter- betalningsskyldighet. Vidare skall den gode mannens eller förvalta- rens beslut i ärenden om utnyttjande av garanti kunna överklagas till , som därvid ges en ny roll som överprövnings- instans. Nämnden skall under vissa förutsättningar hålla muntlig förhandling.