sou · GNB332 · 2000-01-01 00:00:00 — Det är dels att öka medvetenheten i samarbetslandets statsför- valtning om behovet av ett långsiktigt arbete för att säkerställa att de internationella konventionerna efterlevs, dels att överföra kunskaper till kursdeltagarna som gör det möjligt för dessa att i sin tur utbilda kollegor i respektive land. En grundförutsättning för att kurserna skall komma till stånd är att de är efterfrågade från regeringsnivå i mottagarlandet. Kurserna som vanligen pågår genomförs på plats i respektive sam- arbetsland och riktar sig vanligen till högt placerade och strategiskt utvalda personer i statsförvaltningen. De viktigaste målgrupperna är parlamentariker, domare, åklagare, kriminalvårdstjänstemän, poliser, militärer och journalister. I , där RWI:s verksamhet är relativt omfattande, är institutet också engagerat i utbildningar på provinsnivå, men det vanliga är dock att man riktar kurserna till personer som har en central position på nationell nivå. Lärarna hämtas till större delen från den akademiska världen både här i och utomlands. Det före- kommer också i viss, om än begränsad, utsträckning att man anlitar personal från det svenska rättsväsendet. Tyngdpunkten i RWI:s engagemang ligger på utbildningsinsatser i de engelskspråkiga länderna i södra och östra . Man har dock också haft engagemang i t.ex. , och . Vid institutet i arbetar ett tiotal doktorander med avhandlingar som har anknytning till RWI:s verksamhetsområde. Institutets lärare och forskare publicerar ett antal artiklar och andra arbeten och RWI ger ut egna skriftserier inom området mänskliga rättigheter och 36 De svenska aktörerna RWI har också i samarbete med FN:s Högkommissarie för mänskliga rättigheter gett ut en serie informations- skrifter. Två andra skriftserier utges i samarbete med Kluiwer-gruppen i . I samarbete med juridiska institutionen vid har RWI byggt upp ett folkrättsligt forskningsbibliotek av hög internationell standard. Institutet har särskilda överenskommelser gällande tillgång till publikationer och dokument med FN, och . Med finansiering från Sida driver RWI också ett litteraturstödsprojekt. Genom donationer har RWI byggt upp sammanlagt 16 akademiska bibliotek i utvecklingsländer där man samlat dokumentation om folk- rätt, särskilt mänskliga rättigheter och humanitär rätt. Vidare har RWI i samarbete med andra anordnat utbildning i mänskliga rättigheter för bibliotekarier vid akademiska bibliotek. lät Sida via fristående konsulter genomföra en ut- värdering av RWI:s verksamhet. När det gäller utbildningen, som är det dominerande inslaget i institutets verksamhet, bedömer konsulterna genomgående att den håller en mycket hög standard avseende såväl lärarkapacitet som utbildningsmaterial. De längre utbildningarna som bedrivs här i har också en god relevans och förefaller väl avpassade till deltagarnas behov. När det gäller de kortare utbildningarna som bedrivs på plats i res- pektive samarbetsland är däremot konsulterna kritiska på flera punkter. Främst ifrågasätts själva konceptet. Att öka respekten för mänsk- liga rättigheter är en långsiktig process som kräver förändringar i attityder och beteende. Om insatserna skall kunna ge den avsedda effekten, är enstaka kurser otillräckliga. De måste kompletteras med ett aktivt uppföljningsarbete och ett stöd för institutionell upp- byggnad, vilket saknas. Kurserna är alltför standardiserade och tar inte i tillräcklig om- fattning hänsyn till deltagarnas behov. Konsulterna efterlyser ett mer omfattande förberedelsearbete tillsammans med mottagarna och de lokala utbildningsinstitutioner som är inblandade. Konsulterna bedömer att kurserna inte innehåller de element som är nödvändiga för att deltagarna senare skall kunna agera som kurs- ledare för kollegor. Det finns heller inga indikationer på att några sådana kurser har ägt rum. De svenska aktörerna 37 Konsulterna föreslår ett antal förändringar: Mera resurser måste satsas på planering, målstyrning och uppfölj- ning. Institutet har redan planer på att koncentrera sina insatser till färre länder vilket förordas också av konsulterna som tror att resultatet blir bättre med ett större mått av koncentration. Konceptet behöver utvecklas till att omfatta även långsiktig utveck- ling av institutionerna i samarbetsländerna. Konsulterna förordar dock att RWI skall begränsa sitt engagemang till institutions- utbyggnad just inom utbildningsområdet eftersom man anser att det är där som RWI:s kompetens kommer till sin rätt. Om RWI skall ta på sig också en bredare roll i det institutionella stödet är det konsul- ternas bedömning att de behöver förstärka sin organisation såväl volym- som kompetensmässigt. Samarbete med lokala partners måste utvecklas så att utbildningen blir bättre anpassad till lokala behov och leder till fortsatta interna utbildningar inom landet. Diskussioner om den framtida inriktningen pågår mellan Sida och RWI. Institutet ser behov av att inom en relativt snar framtid utveckla sin verksamhet. De inledande utbildningsinsatserna måste kunna följas upp med ett samarbete som syftar till att samarbets- länderna skall kunna bygga upp egna institutioner inom landet som övervakar, driver på, utbildar och forskar inom området mänskliga rättigheter och humanitär rätt. Inom institutet ser man två strukturer för ett sådant arbete. I bägge dessa strukturer skulle RWI kunna bidra aktivt till att en fungerande verksamhet byggs upp. Det finns ett behov av oberoende nationella MR-institutioner som arbetar med utbildning och också forskning. Dessa institutioner skulle kunna vara knutna till universitet inom landet. För att kunna bygga institutionerna krävs en inhemsk kompetens. Det finns nu ett relativt stort antal studenter som genomgått RWI:s masters- utbildning och som skulle kunna utgöra en resursbas att bygga vidare på. RWI ser också ett behov av oberoende övervakningsorgan, exempelvis i form av s.k. Human Rights Commissions, som kan arbeta aktivt med att driva på utvecklingen i respektive land. Dessa Commissions kan närmast jämföras med vårt svenska JO-ämbete. 38 De svenska aktörerna för att bygga upp dessa institutioner kommer det att finnas behov av ett stöd utifrån. Institutets stadgeenliga ändamål är att främja kunskapsöverföring inom skilda rättsområden till utvecklingsländer och till Central- och Öst- i syfte att stödja framväxten av en på marknadsekonomiska strukturer grundad rättsstat och att främja respekten för mänskliga rättigheter. SILD är en ideell förening med knappt tio medlemmar som samtliga sitter i styrelsen. Föreningen har ingen anställd personal. Administra- tionen hanteras genom ett samarbetsavtal med en advokatbyrå, där den löpande förvaltningen sköts av en advokat som också är verkställande ledamot i institutets styrelse. Medlemmarna, dvs. styrelsen, är personer med en lång erfarenhet av skilda delar av det svenska rättssystemet. SILD:s styrka ligger i det kontaktnät som medlemmarna besitter och som ger möjlighet att tillhandahålla juridisk expertis för beredning och genomförande av skilda biståndsinsatser såsom utredningar, lagstiftningsstöd, utbild- ningsinsatser, seminarier och delegationsbesök. Institutet som bildades drivs inte i något vinstsyfte och har heller inga egna ekonomiska resurser av betydenhet. Finansieringen av verksamheten sker via biståndsmedel. har det enbart varit fråga om uppdrag för Sidas räkning men det finns inga principiella hinder för att institutet också skall kunna lägga anbud på insatser som bekostas av internationella biståndsfinansiärer. Av ekonomiska och resursmässiga skäl har dock institutet inte möjligheter att lämna anbud i den om- fattning man skulle önska. Av årsberättelserna framgår det bl.a. att institutet anser att de kostnader man drar på sig för att utarbeta anbud är alltför dryga och innebär ett betydande risktagande. SILD:s första och också mest omfattande uppdrag avser där insatserna inleddes efter att Sida och det laotiska justitie- ministeriet undertecknat ett avtal om utvecklingssamarbete inom rätts- området. Den första fasen i samarbetet pågick fram och var De svenska aktörerna 39 i första hand inriktad på utbildning, kartläggning och analys för att ta fram underlag för det fortsatta samarbetet. SILD:s deltagande i den första fasen pågick och resulterade i två större rapporter med förslag till hur fas två av projektet skulle läggas upp. Fas två av inleddes och förväntas pågå . Insatserna avser dels att utveckla det laotiska domstolsväsendet, dels att bygga ut och förstärka landets juristutbildning. SILD lade ett anbud som omfattade bägge delarna av projektet, men det avtal som sedermera undertecknades med Sida omfattade endast domstolsdelen med en budget på . SILD:s engagemang har koncentrerats dels på vidareutbildning av domstolspersonal med olika seminarier och utbildningsinsatser, dels på ett pilotprojekt vid Prefecture Court (VPC). Genom workshops och rättegångs- spel har man tillsammans med domstolens personal och det laotiska utvecklat nya arbetsmetoder och procedurregler vid VPC samt etiska regler för advokater. Resultaten av arbetet i VPC skall sedan kunna användas för att reformera övriga domstolar i landet. Den svenska projektkoordinatorn har funnits plats i landet . Övrig svensk personal som engagerats är en person från och en representant för . har UNDP och en ytterligare internationell organisa- tion påbörjat projekt i med likartat innehåll som SILD vilket uppfattas som ett problem. SILD efterlyser en bättre koordinering av insatserna via Sida. har SILD tillsammans med medverkat till att utveckla ett skiljedomsinstitut i . Insatserna har bestått av två vecko- slutsseminarier med sammanlagt ett hundratal lankesiska jurister. Vid seminarierna har man bl.a. arbetat med skiljeförfarandespel. SILD har också genomfört ett utbildningsprogram för generalsekreteraren i det nybildade lankesiska skiljedomsinstitutet. Slutligen har SILD också bidragit med råd och synpunkter i samband med utarbetandet av den lankesiska skiljemannalagen. Från svensk sida har sex personer varit engagerade i projektet i form av korttidsuppdrag i samband med seminarierna. har SILD även haft fyra kortare uppdrag av tillfällig karaktär. (Uppdatering av en rapport avseende ett hypoteks- projekt i , utvärdering av Swedsurveys insatser i , granskning av patentlagstiftningen i samt ett delegations- besök i av åtta kinesiska jurister.) Sammantaget har ca fem personer varit engagerade från svensk sida i dessa korttidsuppdrag. 40 De svenska aktörerna har SILD på Sidas uppdrag genomfört en årlig treveckors kurs i med rubriken on and Development. Kursen riktar sig till jurister från som är engagerade i det inhemska rättsutvecklingsarbetet. Programmet om- fattar föreläsningar av ett femtontal svenska föreläsare samt studie- besök på domstolar och olika rättsliga institutioner. har institutets omsättning genomsnittligt varit ca . Sri svarar för genom- snittligt 1,4 miljoner, för 1,3 miljoner och det årliga rättsutvecklingsseminariet uppgår genomsnittligt till . Samtliga insatser som SILD drivit har varit finansierade av Sida. Det samlade resultatet visar ett litet underskott. Det egna kapitalet uppgår till . Enligt föreningens egen uppfattning skulle man behöva ha större reserver för att ha möjlighet att ta de kostnader och risker som är förenade med anbudsförfaranden. Enligt SILD:s uppfattning är de formella kraven på anbudens innehåll alltför omfattande vilket bidrar till att kostnaderna för anbudsgivare blir högre än vad som är nödvändigt. SILD uttrycker också ett önskemål att relationen till Sida skall förändras. Eftersom institutet drivs utan vinstintresse och av ideella motiv har man svårt att acceptera att bli betraktad som en konsult med en affärsmässig relation till Sida. SILD skulle hellre vilja se sig som en svensk samarbetspartner som skulle kunna utveckla verksamheten i samarbete med Sida. SILD är också öppet för en diskussion om ett utvecklat samarbete med andra svenska aktörer. Totalt sett har SILD under de senaste årens verksamhet engagerat ett tiotal personer i utlandsuppdrag. Med undantag av projekt- koordinatorn i rör det sig enbart om mycket korta uppdrag eller veckor i taget. Tillgången på kompetent expertis som också har möjlighet att ta uppdrag i utlandet bedöms vara ett hinder för en expansion av verksamheten. Ersättningsnivåerna är också sådana att det inte är realistiskt att tänka sig att engagera jurister/advokater från den privata marknaden. Detta leder till att det företrädesvis blir fråga om att använda expertis som hämtas från statsförvaltning, myndigheter, den akademiska världen eller seniora personer med ett intresse för utvecklingssamarbete. När det gäller de årliga seminarierna i har man inga problem att hitta lämpliga föreläsare. Den rättsvetenskapliga institutionen vid har haft ett samarbete med i . De svenska aktörerna 41 är ett resultat av en framställan från den vietnamesiske justitieministern som vid ett besök i efterfrågade svenskt stöd för att skapa de rättsliga förutsättningarna för en övergång från planekonomi till marknadsekonomi. Det avtal som sedermera träffades mellan Sida och det vietnamesiska justitieministeriet hade dessutom som mål att främja framväxten av en rättsstat. efter sedvanligt anbudsförfarande erhöll upp- draget blev detta inledningen på ett samarbete som fortfarande pågår. Fram har budgeten för samarbetet sammanlagt uppgått till . De avtal som har legat till grund för samarbetet har varit förhållandevis allmänt hållna, och samarbetet har utvecklats i en process där parterna har sökt sig fram till ändamålsenliga former. Ur- sprungligen koncentrerades arbetet till fyra huvudområden; förvalt- ningsrätt, ekonomisk lagstiftning, lagstiftningsprocessen och juristut- bildningen. Projektet syftar till kunskapsöverföring och kompetensutveckling. Detta uppnås genom besök av, företrädesvis svenska, jurister i för diskussioner, seminarier och granskning av lagförslag samt genom studiebesök för vietnamesiska jurister, främst i , men även i . Inom ramen för samarbetet tillhandahålls också en ansen- lig mängd rättsvetenskaplig litteratur. Rättsvetenskapliga institutionens (RI) roll har främst varit sam- talspartnerns och rådgivarens i förhållande till de vietnamesiska institutionerna, främst då . RI kan bidra i den vietnamesiska lagstiftningsprocessen genom att presentera en katalog över möjliga lösningar på de aktuella rättsliga problemen. Med den kompetens som RI besitter eller kan införskaffa från andra universitet, myndigheter eller advokatbyråer fungerar man alltså som en resurs och ett bollplank för de vietnamesiska lagstiftarna. Under de år samarbetet pågått har man arbetat med ett stort antal rättsområden. Ämnena för de seminarier som genomförts har valts av och de har omfattat lagstiftningsprocessen, juristut- bildningen, förvaltningsrätt, förvaltningsprocess, rättsstatlighet, jäm- ställdhet, straffprocess, skiljemannarätt, ekonomiska föreningar, kon- kursrätt, ekonomiska tvister, civilprocess, konkurrensfrågor, med- borgarskapsrätt, bolagsrätt, system för rättshjälp samt familjerätt. Dessa seminarier, som vanligen pågår i , syftar inte bara till lärande utan är också ett led i själva lagstiftningsarbetet eftersom man även diskuterar de vietnamesiska lagförslagen inom respektive område. Det ligger ett antal förslag till ny lagstiftning på parlamentets bord och i ett par fall har också nya lagar antagits. 42 De svenska aktörerna Vietnamesiska studiebesök i utlandet har använts som ett medel för kunskapsöverföring. Delegationer har bl.a. besökt olika svenska myn- digheter, Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter i samt företrädare för olika rättighetsorganisationer. Större delen av studiebesöken har dock ägt rum i sydostasiatiska länder med det uttalade syftet att detta också skall leda till mer reguljärt samarbete. I något fall har man också ordnat längre praktiktjänstgöringar utomlands; exempelvis har två vietnamesiska jurister praktiserat på . Planer finns att utveckla denna samarbetsform. För att understödja det pågående utvecklingsarbetet har man inom projektets ram också satsat på språkutbildning. Totalt har ett 70-tal vietnamesiska jurister studerat engelska och juridik vid i . Vid den rättsvetenskapliga institutionen i arbetar 40 personer. Fyra av dessa arbetar kontinuerligt med pro- jektet i och ytterligare ett tiotal har varit inne i projektet mer tillfälligt. För institutionens del anser man att samarbetet varit be- rikande också för den dagliga gärningen i . Den juridiska institutionen vid har träffat ett avtal med Sida om att engagera sig i den juridiska utbildningen i . Arbetet har just påbörjats. Tre av myndigheterna – , och Riksåklagaren – har inga egna engagemang i utvecklingssamarbetet med utvecklingsländer. Däremot förekommer det i viss, om än blyg- sam, omfattning att personal från dessa myndigheter deltar i olika projekt som drivs av andra aktörer. Såväl RWI som SILD engagerar ibland personal från myndigheterna och det förekommer också att intresserade personer på ideell basis medverkar i Internationella jurist- kommissionens verksamhet. Slutligen förekommer det också att repre- sentanter för myndigheterna engageras av olika internationella organ för insatser av utvecklingskaraktär. har varit engagerad i ut- vecklingssamarbete i tre länder: I har RPS haft tre svenska poliser stationerade vid landets polisakademi där de deltagit i undervisningen samt fungerat som rådgivare till skolledningen. Insatsen är en del av ett väsentligt större projekt som drivs av UNDP och som omfattar ett stöd till reformering av hela rättsväsendet. Sida är också delfinansiär av detta större projekt, men där kanaliseras alltså insatserna via UNDP. De svenska aktörerna 43 Det svenska engagemanget har avslutats. Några bestämda slut- satser av engagemanget kan f.n. inte dras. I har RPS varit engagerad i två större projekt. Två poliser deltog i den avslutade arbete som brottsutredare. Två svenskar har genomfört veckokurser för polisbefäl om polisarbete i ett demokratisk samhälle i var och en av de nio provin- serna. Insatsen har lett till att den Sydafrikanska polisen genomför motsvarande kurser på egen hand. De svenska insatserna är avslutade och det finns långt framskridna diskussioner om ett fortsatt och fördjupat samarbete. I /är RPS engagerad i utbildningsinsatser. Utbild- ningar i mänskliga rättigheter, kriminalteknik och trafikpolisverk- samhet har bedrivits i flera omgångar och man har också genomfört utbildningar för kvinnliga poliser. Ett antal instruktörer har utbildats vilket innebär att den palestinska organisationen nu har möjlighet att genomföra egna utbildningar inom kriminalteknik och trafikpolis- verksamhet. RPS har deltagit i förberedande studier som kan resultera i insatser i ytterligare ett par länder inom en inte allt för avlägsen framtid. Utvecklingssamarbetet svarar för en mindre del av polisens interna- insatser. Civilpoliser i tjänst för olika internationella organisationer uppgår till 125-150 heltidstjänster. Kommittén är väl medveten om att civilpolisverksamheten har andra primära syften än utvecklingssam- arbete och finansieras på annat sätt. Vi vill ändå lyfta fram civil- polisverksamheten eftersom civilpolisernas arbetsuppgifter är när- besläktade med utvecklingssamarbetet vilket är en viktig utgångspunkt när vi senare återkommer till att behandla den svenska resursbasen. Huvudmannaskapet för civilpoliserna ligger än så länge hos försvars- makten. I betänkandet Polis i fredens tjänst (SOU 1997:104) föreslås att detta skall övergå till . Skulle förslaget realiseras, ser kommittén tydliga samordningsvinster bl.a. avseende kompetens- utveckling, utbildning, rekrytering och personalvård. Utöver de tidigare beskrivna aktörerna finns också andra institutioner och myndigheter som i någon form kommer i kontakt med eller deltar i utvecklingssamarbetet inom rättsområdet. Exempelvis har Brottsföre- byggande rådet vissa engagemang i , och i mindre mån också övriga ombudsmannainstitutioner tar emot 44 De svenska aktörerna besök från utländska delegationer, personal från anlitas ibland som utredare. har ett besöksutbyte som också kan omfatta rättsområdet. Kommittén bedömer att omfattningen av insatserna från dessa institutioner är så liten att vi har avstått från närmare beskrivningar. Till skillnad från många andra biståndsområden finns inte någon lång tradition av insatser inom rättsområdet, vare sig i eller i andra givarländer. Det finns därför inte några omfattande erfarenheter att falla tillbaka på. Det finns visserligen en del forskning när det gäller de rättsliga förhållandena i utvecklingsländerna, i form av artiklar, böcker och andra publikationer från forskare och institutioner runt om i världen. Resultaten och slutsatserna är dock långt ifrån entydiga. Det finns heller ingen uppsjö av operativt användbara utvärderingar där man också mäter effekterna av biståndet. En av de utvärderingar som publicerats har genomförts inom för utvecklingssamarbete (DAC). DAC:s expert- grupp för utvärdering av bistånd har i en rapport , Evaluation of Programs Promoting Participatory Development and Good Governance dragit vissa generella och policyinriktade slutsatser av erfarenheterna av utvecklingssamarbete inom fem olika tema- områden. Ett av dessa områden är rättsområdet där man närmare har studerat projekt som den amerikanska biståndsmyndigheten, , har bedrivit i sex olika länder (, , , , och ). Dessa sex projekt har främst omfattat lagstiftningsarbete och domstolsväsende. har uppläggningen av insatserna inom rättsområdet byggt på de omfattande erfarenheter av s.k. förvaltningsbistånd eller institu- tionsutveckling, som finns inom olika länders biståndsorgan. Den tyd- liga politiska dimension som finns avseende insatser inom rättsområdet gör emellertid att drar slutsatsen att ett angreppssätt baserat enbart på erfarenheterna av förvaltningsbistånd riskerar att göra insatserna mindre effektiva och verkningsfulla. Expertgruppen menar därför att utvecklingssamarbetet inom rättsområdet kräver en annorlunda strategisk inriktning. Expertgruppen pekar ut fyra områden för insatserna och också fyra olika strategier för att arbeta med vart och ett av dessa områden. Viktigast av allt är dock, enligt gruppens uppfattning, att de olika områdena måste bearbetas i en mycket bestämd ordning. Den första förutsättningen är att det finns en genuin vilja och beredskap till förändring från mottagarlandets politiska ledning. Saknas viljan, eller förmågan därför att det politiska ledarskapet är svagt, så bör man satsa på en strategi för att bygga koalitioner. Det handlar om insatser för att stärka det civila samhället så att det uppstår ett opinionstryck inom landet på reformer av rättssystemet. Stöd till medborgargrupper, kommersiella och professionella grupper som kan driva på utvecklingen är viktiga. Opinions- undersökningar och framtagande av tillförlitlig statistik över dom- stolarnas arbete är exempel på åtgärder som kan underlätta en offentlig debatt om rättssystemets funktion och man konstaterar vidare att fria och effektiva media krävs för att debatten skall kunna föras öppet. Om det finns tillräckligt politiskt stöd för förändring förordar expertgruppen att man som nästa steg koncentrerar sig på strukturella reformer. Det gäller att säkerställa rättssystemets legitimitet exempelvis genom konstitutionella förändringar, förbättringar av lagstiftningsprocessen, självständighet för domstolarna och uppgradering av status. Det handlar också om att införa objektiva meritsystem för att rekrytera domare och andra tjänstemän i rättsväsendet, liksom att byta ut dem som är komprometterade. Om det finns både ett tillräckligt politiskt stöd och en relativt stark och adekvat rättslig struktur bör nästa steg vara att säkerställa tillgängligheten i rättssystemet. Det handlar exempelvis om att bygga upp en fungerande rättshjälp, utveckla alternativa former för tvistelösning och att öka den geografiska tillgängligheten.