sou · GNB376 · 2000-01-01 00:00:00 — Jag ska i en slutdel återvända till dessa grundproblem för att nu lägga till ytterligare en komplikation. Territoriets politiska betydelse minskar Regionfrågan har i hög grad handlat om territorialitet, dvs. hur po- litiken ska organiseras geografiskt. Främst har debatten berört läns- indelningens framtida utformning. I mitt intervju- och enkätmaterial visas intressanta, och måhända paradoxala, utvecklingsdrag i dessa frågor. Det är för det första tydligt att en rad av politikens funktioner, t.ex. sjukvård, utbildningsfrågor, miljöinsatser, EU-stöd, allt oftare sker i länsöverskridande sammanhang. Politiker och tjänstemän intygar samstämmigt att de ut- vecklat fler kontakter över läns- och kommungränser. Territoriet spelar alltså en mindre roll för politikens sakfrågor. har intresset för regional identitet ökat starkt, dvs. de politiska aktörer- na talar gärna och ofta om betydelsen av att känna samhörighet med sitt landskap eller sin region. Geografins betydelse minskar i sakfrå- gor, men ökar vad gäller identitetsförhållanden. Regionfrågan indikerar i detta en principiellt viktig fråga för de- mokratin. Kan vi tänka bort territoriet när vi ska utforma framtidens regiondemokrati? Den representativa demokratin bygger på fastlagda geografiska gränser. Vi utser våra politiska representanter genom val i valkretsar till geografiskt avgränsade kommuner, lands- ting och hela stater. Om nu politikens verksamheter och funktioner blir alltmer flytande i förhållande till geografiska gränser uppstår en sorts demokratisk dissonans. Politiker väljs och ställs till svars för en verksamhet som de bara delvis är ansvariga för och som utvecklats i samarbete med beslutsfattare som är utsedda och ansvariga inför en helt annan grupp av väljare. Vad skulle hända om vi utformade de demokratiska instrumen- ten, inte i första hand efter geografi och valkretsar, utan efter sak- frågor och funktioner? En stor grupp frågor, t.ex. omsorgsfrågor, bibliotek och grundskola, har en tydligt lokal prägel och en rad frå- gor är nationellt förankrade. Men hur är det med frågorna på re- gionnivån eller på mellannivån? Kanske har arbetsmarknadsfrågorna, miljö- och naturvårdspolitiken, specialistsjukvården, väg- och järnvägsbyggen, olikartad geografisk utsträckning. Nackdelen med en sakfråge- eller funktionsorienterad demokratimodell är svårighe- terna att hitta samhörighet och identitet i systemet. Vi kan identifie- ra oss som halmstadsbor, hallänningar och svenskar, men på vilken identitetsgrund vilar miljö- respektive arbetsmarknadsfrågor? Eller är betydelsen av identitet i demokratin överdriven? Det kanske ändock är omöjligt att upprätthålla en skånsk eller halländsk demokratiidentitet om sakfrågorna så att säga löper i andra fåror? Hur som helst vilar ett betydande demokratiproblem i det fak- tum att politikens geografiska gränser förändras. Vi kan skönja en tilltagande territoriell komplexitet på den regionala sam- hällsnivån. Partiernas läns- och distriktsorganisationer har på de flesta håll inlett omfattande samarbetsprojekt över länsgränserna. De statliga myndigheterna har för längesedan övergivit länet som indelningsgrund för sina regionala underenheter. Landstingen är involverade i ett flertal länsöverskridande verksamheter och bland intresseorganisationerna myllrar det av olikartade geografiska dis- triktsindelningar.14 Politikens regionala geografi är under omstöpning på dess sak- frågenivå, men är alltså ännu oförändrad vad avser den ordning som tillämpas vid de allmänna valen och i det politiska ansvarsutkrävan- det. Jag menar, för att summera, att det i detta ligger en betydande svårighet i strävandena att stärka regiondemokratin. Territoriets fly- tande karaktär låter sig inte fångas av ett fast mönster. Jag tror att vi måste försöka möta denna svårighet med hjälp av skiftande geogra- fiska lösningar i olika delar av landet och inom olika politikområden. Att, kort sagt, ge funktion högre prioritet än territorium. Det skulle möjliggen också överensstämma bättre med ett medborgar- perspektiv. Mycket talar för att politiskt arbete, även på regional nivå, pressas av en ständigt ökande individualisering. Människor önskar deltaga i enskilda sakfrågor och . Det är till politikens ökande individualisering vi nu ska vända oss. Individualisering och regionpolitiska nätverk Samhällets ökande individualisering anses av flera samhällsforskare utgöra den kanske viktigaste komponenten i den nuvarande sam- hällsförändringen. Detta har ungefärligen förklarats med att efter- krigstidens snabba ekonomiska utveckling skapat ett ökat utrymme för privat konsumtion och i takt med att utbildningssystemen bygg- des ut har individerna givits nya möjligheter vad gäller val av livsstil, yrke och fritidsintressen. I politiken anses den ökande individuali- seringen ha inneburit att de mer kollektivt orienterade folkrörelser- na, även de politiska partierna, fått problem vad gäller aktivitetsni- våer. tycks mer tillfälligt framsprungna en-fråge-rörelser ha fått större politisk uppmärksamhet och betydelse. Till detta ska läggas, som bl.a. framhållit, att en ökande indivi- dualisering för med sig en minskande respekt för politiska maktha- vare. De politiska eliterna utsätts för hårdare kritik och ifrågasättan- den från allmänheten. Demokratin i det individualiserade samhället utvecklas mot att bli mer deltagarinriktad, fixerad vid enskilda sak- frågor samt ett politiskt engagemang med relativt kort varaktighet.15 Politik på regional nivå har för den enskilde medborgaren alltid framstått som relativt anonym. I bästa fall känner folk till att lands- tingen är huvudansvariga för sjukvården och att länsstyrelserna är en statlig förvaltningsorganisation på regional nivå. Medborgarnas kunskaper om regionpolitik är, i relation till riks- och lokalpolitik ganska skrala.16 Jag tror att det huvudsakligen beror på att de re- gionpolitiska frågorna, med undantag av primärsjukvården, inte på ett direkt sätt berör människornas sociala medborgarskap. Bortsett från den del av sjukvården som handlar om primärvård, är de regio- nala frågorna av relativt teknisk art och av mer långsiktig betydelse. De tunga delarna i regionpolitiken, t.ex. specialistsjukvård, närings- livspolitik, infrastrukturfrågor, miljötillsyn, trafikplanering, är i jäm- förelse med de mest betydelsefulla lokalpolitiska frågorna (t.ex. skola, barn- och äldreomsorg, socialvård) inte föremål för medbor- garnas direktkontakter eller vardagsdialog. Regionala makthavare är inte närbyråkrater i den mening som en lärare eller socialsekretare är. Många regionala beslutsfattare, särskilt bland de statliga ämbets- männen, uppfattar det snarare som en dygd att få vara anonym och verka i det tysta. De offentliga organisationer som är involverade i det regionpolitiska arbetet har en lång tradition bakom sig av att fungera som en sorts anonym förhandlingskultur. Jag vill påstå att den regionala samhällsorganisationen därmed också är svagt för att möta både en ökande individualisering och ett ökat medborgerligt deltagande i samhällslivet. Därmed inte sagt att regionpolitiken som den bedrivits varit odemokra- tisk. De flesta regionala organ arbetar givetvis under såväl offentlig- hetsprincipen som förvaltningslagstiftningen och ofta arbetar de statliga regionorganen med remissförfaranden av olika slag. Det är dock tydligt i mina intervjuer att de allra flesta tjänstemän, främst kanske på den regionstatliga sidan, men faktiskt även inom lands- tingen, synes oförstående inför kraven att stärka medborgarnas direktinflytande och deltagande i det regionpolitiska arbetet. Ett första demokratiproblem i detta sammanhang är att två typer av offentlig kultur står mot varandra. Den regionpolitiska samhälls- organisationen har fungerat som en relativt sluten för- handlingskultur som möts av en mer temporär och sakfrågeinriktad deltagarkultur. Det har hävdats att en sådan deltagarkultur bäst pas- sar in på närdemokratin i lokalsamhällen och inte på de mer tekniskt och långsiktigt orienterade frågorna i det regionala samhället. Jag menar nog att detta i allt väsentligt är en felsyn. Regionpolitiken har förändrats i så motto att de enskil- da medborgarna kommit att involveras i direkta aktiviteter med re- gionpolitisk anknytning. Det har skett en nära nog explosionsartad tillväxt av projektgrupper eller nätverksorganisa- tioner som är engagerade i olika regionpolitiska frågor. Det gäller t.ex. projektgrupper med EU-stöd, nätverk för kvinnliga företagare, , partnerskap för glesbygden, nyföretagarnätverk inom olika branscher, trafiknätverk etc. etc. Jag vill hävda att en växande grupp medborgare är aktiva i den typen av, konkret, regionpolitiskt arbete. Detta är aktiviteter som rönt liten uppmärksamhet i debatten (och forskningen) om en stärkt regiondemokrati. De regiondemokratiska frågorna har, även om det finns undantag, debatterats på den proceduriella eller repre- sentativa nivån. Det har handlat om att exempelvis bygga nya re- gionparlament, att stärka partiernas och politikernas roller i olika avseenden samt att utveckla opinionsbildning och debatt i region- politiken. Men debatten har ännu inte, i samma utsträckning, berört demokratifrågor på nivån strax där under, dvs. i konkreta projekt- aktiviteter. På så vis existerar ett glapp mellan den representativa politiska organisationen och de konkreta projekt- och nätverksorga- nisationer som växt fram regionpolitik. Ett andra demokratiproblem uppenbarar sig då . De politiska partierna, som exempelvis anses varit drivande bakom re- gionförsöken i och , är enligt min mening väldigt svaga i de mer konkreta regionpolitiska miljöerna. Jag har sett oerhört lite av partipolitiskt deltagande i de konkreta projekt- och nätverksaktiviteter som växt fram i regionpolitiken . Det finns säkert representanter för politikerkåren i detta arbete, dvs. främst förtroendevalda med mandat från landsting eller kommun. Jag saknar emellertid partiernas läns/distriktsorganisa- tioner som drivkrafter och deltagare i dessa sammanhang. Partierna borde här kunna spela rollen som kontaktlänk mellan den formella politiska organisationen och det konkreta projektarbetet. Men hit- tilldags har partierna varit nära nog osynliga. Mina intervjuer med ledande partiföreträdare vittnar också om en påtaglig vilsenhet i för- söken att finna partipolitiska strategier i regionpolitiken. Sammanfattningsvis har samhällets ökande individualisering lett till ökande spänningar mellan å ena sidan den etablerade politiskt- administrativa miljön (och i någon mån även lands- tingen) och å den andra sidan konkreta projekt- och nätverksorgani- sationer, där ett ökande antal medborgare engagerar sig i regionpoli- tiken. En traditionstyngd förhandlingskultur ställs mot en relativt lösligt utvecklad deltagarkultur. Och ute bland projektgruppernas deltagare är respekten för de regionala makthavarna inte alltid den största. Intresset för regionpolitikens deltagarkultur har, i de svens- ka regionförsöken, överflyglats av intresset att bygga nya region- politiska procedurer i form av t.ex. regionfullmäktige och i kontakt- byggande med primärkommunerna i länet. Slående är också att de politiska partierna haft liten betydelse för att överbrygga spänningen mellan förhandlingskultur och deltagarkultur i regionpolitiken. Regiondemokrati – en sammanfattning Ovanstående diskussion om regiondemokratins villkor kan sam- manfattas i följande punkter: Reformarbetet i den svenska regionfrågan har varit en angelägenhet för en liten grupp makthavare. En rad regionre- former har genomförts med mycket svagt medborgerligt delta- gande och förankring. Regionpolitiken är starkt sammanflätad med politiska frågor på flera nivåer – i regionpolitiken möts både lokala och globala pro- blem. Regionpolitik bedrivs under en ständigt ökande organisatorisk komplexitet – uttrycket om en regional administrativ röra har stått i fokus för reformdebatten. Regionpolitikens geografiska gränser har blivit alltmer överspe- lade. Dagens länsgränser perforeras av olika politiska sakfrågor och funktioner. Paradoxalt nog ökar emellertid intresset för att skapa ökad regional identitet med landskapet som grund (t.ex. betydelsen av skånska särdrag etc.). Samhällets ökande individualisering har skapat en konflikt mellan regionpolitikens traditionella förhandlingskultur och en ökande deltagarkultur som utvecklats inom ramen för olika konkreta projektaktiviteter (t.ex. projekt inom miljöarbete, kvinnligt före- tagande, EU-projekt). Vi har mött en regionpolitik som innehåller en synnerligen rik flora av organisationer, olikartade normer, sammanflätning av nivåer och ökande samarbete över geografiska gränser. Till detta möter region- politiken en växande skara individer med skilda värderingar och in- tressen. Vad bör då göras? Mitt bidrag till en utveckling av region- demokratin bygger på en demokratisk idé som betonar samverkan och kommunikation. Det kan med detta vara dags att lyfta in ett an- tal demokratiteoretiska ansatser i framställningen. Demokratiteoretiska perspektiv – dåtid, nutid och framtid Om jag tolkar de regiondemokratiska ambitionerna, i såväl mitt eget forskningsmaterial som i andra regionforskares arbeten, tror jag det är rimligt att tala om tre demokratimodeller: Den pragmatiska eller målrationella modellen Regiondemokratins styrka blir i detta perspektiv beroende av i vil- ken utsträckning regionpolitiken förmår leverera service, infrastruk- tur, god miljö etc. till medborgarna.17 Demokrativärdenas kvalitet beror på hur regionpolitikens mål tillgodoses. Jag vill hävda att svensk regionpolitik, , i hög grad handlat om att vara effektiv och målrationell. Detta är exempelvis tydligt i fram- växten av den fysiska riksplaneringen och i länsplaneringssystemet och det finns en hög grad av leveransperspektiv inom svensk sjukvård . Denna typ av leveranstänkande på demokrati har spelat en viss roll även i de nu aktuella regionförsöken. Det gäller främst debatten om sjukvårdens kris i och . Sjukvårdssidan i de nybildade regionerna lider av ekonomiska underskott som hotar att undergräva försöksverksamheten i sin helhet. Det har sagts (även mycket tydligt i mitt intervjumaterial) att ambitionerna att stärka regiondemokratin i och är beroende av om sjukvårdskrisen kan lösas. Om sjukvårdsservicen försämras, t.ex. genom nerläggning av sjukhus, kommer regionorganens legitimitet bland medborgarna att sjunka snabbt. Det är naturligtvis diskutabelt att alls förknippa demokrati med ett leveransperspektiv av detta slag. Kraven på att det politiska sys- temet ska vara handlingskraftigt och leveransdugligt kan, menar en del kritiker, tillgodoses även med mycket lågt ställda demokratiska ambitioner. Leveranskravet kan tillgodoses huvudsakligen via exper- tis och ämbetsmän som har en god förmåga att göra analyser, värde- ra handlingsalternativ, fatta beslut samt bygga upp en ändamålsenlig organisation för genomförandet av politiken. I mycket har exempel- vis länsstyrelsernas regionala utvecklingsarbete (stödpolitik och re- gional projektverksamhet) fungerat på detta sätt. har haft tillgång till en professionell tjänstemannakår inom olika region- politiska sakområden och den demokratiska förankringen har skett på distans via riksdag och regering. Men den demokratiska förank- ringen bland länets medborgare, partier, folkrörelser osv. har varit mycket svag. Länspolitiken har därigenom kommit att betecknas som anonym och baserad på en utpräglad förhandlingskultur. Min uppfattning, främst baserad på analyser av 1980-talets regionalpoli- tik, är att länsstyrelserna varit förhållandevis skickliga i att bedriva regional- och näringslivspolitik. Eller med andra ord: De har varit effektiva vad gäller leveransförmågan, men svaga vad beträffar den demokratiska förankringen. En stor del av 1990-talets regionpolitiska debatt har därför kom- mit att uppmärksamma behovet av att utveckla olika former för att vidga det medborgerliga deltagandet i regionpolitiken. I huvudsak har denna debatt, dessvärre vågar jag påstå, varit fixerad vid att skapa en stärkt representativ demokrati i regionpolitiken. därför omgående in på ett andra demokratiperspektiv i samman- hanget: Den partibaserade och representativa modellen I denna modell betonas betydelsen av att medborgarna i allmänna val får möjlighet att utse partipolitiska representanter i ett region- fullmäktige. Den formella och representativa organisationen, dvs. fullmäktige, styrelse och nämnder, ställs i fokus för reformambitio- nerna, precis som vikten av partiernas och politikernas roller (oftast rollen i relation till tjänstemannaorganisationen). Det betyder också att olika direkt- och deltagardemokratiska inslag t.ex. folkomröst- ningar, folkrörelsemedverkan, brukarinflytande har en underordnad betydelse i denna modell. Modellen bygger på en idé om att det råder en sorts jämvikt mel- lan politikens inputsida och dess outputsida. I ett flöde in förs med- borgarnas problem och behov in i den demokratiska processen som sedan utmynnar i politiska beslut. Inputsidan utgörs av formulering, sammanvägning och vidareföring av olika idéer och förslag som medborgarna riktar mot de politiska representanterna. Viktigaste rollen spelas här av de politiska partierna som utgör en länk mellan medborgarna och det politiska systemet. I ett flöde ut, eller på out- putsidan, verkställs de politiska beslut som det representativa orga- net, fullmäktige, fattat. Tanken är att det ska råda en balans eller överensstämmelse mellan input och output. Medborgarna ska, som väljare, kunna utvärdera och utkräva politiskt ansvar för den förda politiken genom allmänna val. Det är tveklöst så att de utredningar och reformförslag som pre- senterats angående läns- och regiondemokrati i svensk politik haft denna modell som viktigaste riktpunkt. Diskussionen i den s.k. länsdemokratikommittén handlade exempelvis om att stärka den representativa demokratin i länspolitiken, bl.a. i beslut rörande länsplaneringsfrågor. Det representativa perspektivet fick förnyad aktualitet i de regionutredningar som genomfördes . Den representativa modellen tillämpas i de pågående försöken i och genom att direktval hålls till nybildade regionfullmäktige. I försöksverksamheten i län tillämpas en modell med regionförbund, dvs. en representation ba- serad på att kommunerna och indirekt utser partipoliti- ker till regionfullmäktige. Mycket tid och kraft har ägnats åt att bygga upp den nya regio- nala representationen i försökslänen. Särskilt i och har de partipolitiska förhandlingarna varit intensiva för att dels etablera en organisatorisk struktur för representationen, dels för att få fram en regeringsduglig majoritetskonstellation till region- styrelsen. Det har sagts att de politiska partierna haft en avgörande betydelse i processerna bakom bildandet av de nya storlänen och i byggandet av en ny politisk organisation. Förändringsstrategin har, enligt min åsikt, därför varit alltför traditionellt orienterad mot par- tier och allmänna val. Det bör då genast sägas att jag i och för sig inte är kritisk mot att etablera en stärkt representativ demokrati i regionpolitiken. Det är oerhört viktigt att skapa ett formellt ramverk för politisk styrning och medborgerligt ansvarsutkrävande. Det bör finnas formella punkter i regiondemokratin, där allmänna val hålles och där de poli- tiskt ansvariga ställs till svars för den gångna mandatperioden. De formella punkterna tjänar här ett slags konstitutionellt syfte i termer av att de ska tillse allas deltagande, pluralism i beslutsprocesserna och att alla regioninvånares synpunkter ska beaktas. Jag menar dock att reformsträvandena varit alltför ensidigt inriktade mot den par- tibaserade och representativa modellen. I mina intervjusamtal med ledande politiska beslutsfattare, särskilt inom landstingssfären, framstår det ofta som om att denna modell är den enda tänkbara. Den är på något sätt i sig lyckobringande för regiondemokratin. Jag menar dock att en alltför stark fixering vid en representativ demo- kratimodell riskerar att motverka syftet med reformerna. Fixeringen vid den partibaserade och representativa modellen innefattar, enligt mitt synsätt, följande problem: a)Det medborgerliga deltagandet har varit lågt i samband med bil- dandet av de nya storlänen. Fixeringen vid en partibaserad repre- sentation stängde vägen för direktdemokratiska inslag i reform- processen. Sannolikt var det av denna anledning som det aldrig tilläts några folkomröstningar om de föreslagna länssammanslag- ningarna. b)Dagens regionpolitik är en flernivådemokrati, där såväl lokala som globala intressen blandas. Den partibaserade representatio- nen riskerar att låsa sin organisation vid en enda nivå, dvs. Regiondemokratin riskerar då att hamna i en sorts skärningspunkt med ständiga kompetenstvister gentemot t.ex. kommuner eller centrala ämbetsverk. Detta kan leda till att re- gionpolitiker ställs till svars för frågor som avgörs på en annan nivå. c)Regionpolitikens geografiska gränser blir alltmer överspelade. Den partibaserade representationen är starkt fastlåst vid just geografiska gränser. d)Regionpolitik bedrivs i komplicerade och föränderliga organisa- tionsnätverk. En partibaserad representation riskerar att skapa en trögrörlig organisation, exempelvis i en alltför stelbent nämnds- organisation. Den traditionella rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän är ett annat exempel på en trögrörlig faktor i den representativa demokratimodellen. e)Det ökande antalet konkreta projekt- och nätverksorganisationer i regionpolitikens genomförandemiljö saknar länkar och kontakter med de politiska partierna. Detta leder till att den par- tibaserade politiken arbetar med en annorlunda verklighetsbild och problemsyn jämfört med de personer som är verksamma ute på det regionpolitiska fältet. Jag vill alltså påstå att den partibaserade och representativa modellen inte är tillräcklig som demokratiinstrument. Den traditionella svenska folkstyrelsemodellen är något tröttkörd och förbipasserad av de rådande utvecklingsdragen i samhället. Jag menar att det vis- serligen bör finnas en representativ bas, kanske genom allmänna val, men att det därutöver bör ske en anpassning av den politiska organi- sationen efter situation, funktion och uppgifter. Jag tror att försöks- verksamheten i län, där den representativa modellen inte fått dominera lika starkt i reformsträvandena, nått en bit längre jämfört med de två nybildade storlänen när det gäller nydanande demokra- tiutveckling. Om detta ska jag återkomma nedan i diskussionen av en demokratimodell baserad på samtal, kommunikation och delibe- ration. Den samtalande och kommunikativa modellen Det har blivit alltmera vanligt i den demokratiteoretiska litteraturen att peka på betydelsen av samarbete, dialog och deliberation. Några benämningar på detta slags tänkande är kommunikativ rationali- tet, strong democracy, deliberative democracy, medborgaran- da och discursive democracy.18 Utgångspunkten tas ofta i sam- hällets ökande komplexitet. Politiskt arbete har kommit att befol- kas, regionpolitik är då verkligen inget undantag, av en ständigt växande flora av samråd, samordningsprojekt, arbetsgrupper, för- valtningsmässig uppsplittring, bolagiseringar osv. En mångfald av aktörsintressen, med skilda värderingar och preferensordningar, samsas om uppmärksamheten i politiken och demokratin. I den kommunikativa demokratimodellen anses samarbete och gemen- samma överläggningar som allt viktigare för att hantera denna ökande organisationskomplexitet. Majoritetsbeslut och politisk re- presentation är då otillräckliga demokratiinstrument. Eller som en representant för detta tänkande skriver: Politik måste förstås som deliberation och inte bara som majoritets- styre, eftersom dialog och diskussioner gör det möjligt att motivera och realisera gemensamma mål.