sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Ämnesrelaterad regelbunden rapportering sker om bl.a. extremism, terrorism och proliferation samt om förhållandena i vissa regioner såsom , , och andra kris- eller spänningsområden. En mer långsiktig och bearbetad redovisning sker på månads- eller årsbasis om bl.a. främmande stridskrafters tak- tik, organisation, struktur och ledning. FRA organiserar genom den kryptologiska avdelningen en s.k. kryptologpool, som utgör ett nationellt för kryp- tologi. Personal från FRA tjänstgör vid MUST (inom Totalförsvarets signalskyddssamordning, TSA) för kryptologiska granskningar och gör även oberoende bedömningar av Försvarsmaktens och andra svenska kryptosystem. FRA stödjer dessutom UD och Rikspolissty- relsen i kryptofrågor. , som består av UD och utrikesrepresentationen, har bl.a. till uppgift att vara ett instrument för svensk utrikespolitik. Den skall bereda, samordna och verkställa beslut och ställningstagan- den, som rör förbindelser med främmande stater. Detta in- nebär ett ansvar för helheten i förbindelser med främmande stater såväl bilateralt som inom ramen för verksamheten i multilate- rala organ. Utrikesministern har genom UD:s allmänna ansvar för relationerna till omvärlden under statsministern det övergripande ansvaret för den svenska säkerhetspolitiken. I detta ingår ansvar för internationella mi- litära och civila fredsfrämjande insatser från svensk sida. Däremot ligger det under Fö:s ansvarsområde att förbereda och genomföra den internationella militära verksamheten. uppgifter på det säkerhetspolitiska området har i hög grad fått en ny inriktning . Underrättelsetjänsten - en bakgrund 97 förhållanden visar på denna förändrade inriktning. Hit hör i första hand slutet på det och den i grunden annorlunda säker- hetspolitiska miljö, som har skapats framför allt i men även i världen i övrigt. inträde i EU, samarbetet med Nato och den nya roll denna organisation håller på att skaffa sig, de baltiska länder- nas självständighet, det nära samarbetet runt , del- tagande i den långvariga militära och civila operationen i tidigare Ju- goslavien, de nya s.k. lågnivåhoten som bl.a. består i miljörisker, nukleära risker, flyktingströmmar, organiserad brottslighet och terro- rism är exempel på nya frågor som berör utrikesförvaltningen. Re- formarbetet i FN och världsorganisationens delvis förändrade roll, deltagande i säkerhetsrådet samt svenskt krisförebyggande och fredsfrämjande arbete på andra håll är ytterligare exempel. Inriktningen av utrikesförvaltningens verksamhet fastställs i såväl allmänna föreskrifter som formuleras löpande i instruktioner och riktlinjer till utlandsmyndigheterna och i den utbildnings- och samrådsverksamhet, som äger rum i olika for- mer inom utrikesförvaltningen. De nya uppgifterna för utrikesförvaltningen på det säkerhetspoli- tiska området har ställt ökade och mer preciserade krav på förvalt- ningens informationsinhämtning. Inom UD:s enheter sammanställs, analyseras och sprids information av betydelse för utrikespolitiska ställningstaganden. Vid utlandsmyndigheterna utarbetas rapporter om bl.a. den ekonomiska och den politiska utvecklingen i verksamhets- landet och myndigheternas syn på internationella händelser samt rap- porter om verksamheten i internationella organisationer. UD är organiserat i 22 operativa enheter, som har antingen regio- nalt eller funktionellt ansvar. De regionala enheterna (för , och , och , , och för /) har ansvar för politiska, handelspolitiska och utvecklingspolitiska förbindelser med enskilda länder i respektive region. De funktionella enheterna (bl. a. för FN, europeisk säker- hetspolitik, handelspolitik, utvecklingspolitik, migrationsfrågor, kon- sulära ärenden, press- och informationsärenden och rättsfrågor) har ett tematiskt ansvar för olika politikområden. Därtill kommer admi- nistrativa, juridiska och protokollära stödfunktioner samt en från linjen fristående analysfunktion, Idé- och analysgruppen (IAG). Inhämtning, sammanställning, bearbetning och analys av förhål- landen av betydelse för utrikespolitiska ställningstaganden sker inom utrikesförvaltningen på en rad olika sätt. Den viktigaste källan för in- formation är de 105 utlandsmyndigheternas rapportering till UD. Rapporteringsverksamheten är reglerad genom 5 § i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen, vari före- 98 Underrättelsetjänsten - en bakgrund skrivs att beskickningar och konsulat skall i rapporter till UD redovisa och analysera händelser och förhållanden som är av intresse för Sve- rige, för förbindelserna mellan och verksamhetslandet eller för bedömningen av det allmänna utrikespolitiska läget. I 23 § i den nyssnämnda förordningen regleras även uppgifterna för de svenska representationerna och delegationerna i (FN-representationen), (FN-representationen m.m.), (OSSE-delegationen), (OECD-delegationen), Strassbourg (Europarådsdelegationen) och (EU-representationen). Där föreskrivs att en delegation vid en internationell organisation skall -följa utvecklingen av frågor som behandlas inom organisationen, -företräda vid organisationens sammanträden, -ta del av och analysera förslag och beslut som kan vara av intresse för , -hålla kontakt med ombuden för organisationens övriga medlemsstater och hålla sig underrättad om dessa staters ställningstaganden i frågor som kan beröra , -rapportera till UD om organisationens verksamhet i frågor som kan vara av intresse för och vad delegationen erfarit av betydelse för förbindelser med organisationen, -rapportera till UD vad delegationen erfarit som kan vara av vikt för bedömningen av betydelsefulla internationella problem eller av det allmänna utrikespolitiska läget. Den närmare inriktningen av utlandsmyndigheternas rapportering och övriga verksamhet sker med olika metoder. Ett viktigt styrinstrument är den årliga verksamhetsplaneringen för varje utlandsmyndighet och för varje arbetsenhet på UD. Den löpande rapporteringsverksamheten styrs genom regelbunden instruktionsgivning och genom nära, ofta dagliga, kontakter mellan UD:s tjänstemän och myndigheternas. Ett viktigt styrmedel är även de möten som regelbundet ordnas för ut- landsmyndigheterna i en viss region eller i för olika kretsar av utlandspersonalen (beskickningscheferna, handelsråden, pressattachéerna, de säkerhetspolitiska rapportörerna, m. fl. kategori- er). Handböcker och stående instruktioner har utarbetats för att under- lätta uppläggningen av rapporteringen på olika områden (politik, eko- nomi, handel, säkerhetspolitik, mänskliga rättigheter, bistånd m. Den närmare operativa inriktningen för varje utlandsmyndighet vid varje enskild tidpunkt fastställs av utlandsmyndigheterna själva på ett oformaliserat sätt genom en löpande dialog eller ger sig självt av om- ständigheterna. Därutöver finns bl.a. instruktionsböcker, som reglerar utrikesförvaltningens övriga verksamhet och som stundom kan inne- hålla anvisningar för rapportering i speciella frågor. Underrättelsetjänsten - en bakgrund 99 Inhämtning, bearbetning och analys av information av specifik be- tydelse för regeringens ställningstaganden i säkerhetspolitiska frågor går inte alltid att skilja från den allmänna utrikespolitiska verksamhe- ten; särskilt inte i ett läge som kännetecknas av ett brett säkerhetsbe- grepp, i vilket många internationella förhållanden kan ha betydelse för säkerhet. För den säkerhetspolitiska bevakningen och analy- sen finns inom utrikesförvaltningen ett system med många element. De arbetsenheter inom UD, som kan sägas ha ett särskilt ansvar för svensk säkerhetspolitik, är, förutom den tidigare nämnda IAG- enheten, enheten för europeisk säkerhetspolitik, som bl. a. följer den säkerhetspolitiska situationen i vårt närområde och utvecklingen inom Nato och försvarsorganisationen (), enheten för Öst- och , FN-enheten, som ansvarar för säkerhetsrådet, generalförsamlingen och nedrustningsärendena, och enheten för globalt ekonomiskt och socialt samarbete samt konfliktfö- rebyggande- och humanitära frågor. Även den handelspolitiska enhe- ten och den utvecklingspolitiska har ett visst ansvar för säkerhetspoli- tiken. De regionala enheterna har ett självständigt ansvar för säker- hetspolitiskt relaterade frågor inom respektive region. De rapporter och analyser, som kommer in till UD från utlands- myndigheterna, delges i vid omfattning inom utrikesförvaltningen och till närmast berörda departement och myndigheter utanför UD. Dit hör SB, Fö, Försvarsmakten (bl. MUST) samt ibland FOA och FRA. Rapporteringen från utlandsmyndigheterna innehåller inte en- bart ett faktaunderlag. Utlandsmyndigheterna, i synnerhet de som finns i de från svensk säkerhetspolitisk synpunkt viktigare länderna, gör också en egen säkerhetspolitisk analys och bedömning. Det är en strävan att utlandsmyndigheterna inte bara skall intressera sig för de i strikt mening försvarspolitiska och militära dimensionerna av säkerhetspolitiken utan också ägna uppmärksamhet åt andra nutida hot och de påfrestningar för som exempelvis migration samt ekonomiska och miljömässiga kriser kan innebära. Regeringens beto- ning av vikten att förebygga konflikter innebär också en strävan att belysa och uppmärksamma potentiella konflikthärdar. Vid ett antal representationer, som är av stor säkerhetspolitisk vikt (bl.a. ambassaderna i , , /Nato, , Washing- ton, , , , , , och delegationerna i , och ), finns tjänstemän som har en särskilt intensiv dialog med UD och som regelbundet, en gång , träffas för säkerhetspolitiska diskussionsmöten. I de säker- hetspolitiska mötena deltar även försvarsattachéerna och de militära rådgivarna vid utlandsmyndigheterna. De förra rapporterar antingen direkt till MUST eller via sin ambassad. De som är ackrediterade i 100 Underrättelsetjänsten - en bakgrund för att följa Nato EAPR/PFF och WEU rapporterar även di- rekt till UD. Detta gäller också militärrådgivarna vid OSSE- delegationen och FN-representationerna, som är mer integrerade i delegationen respektive representationerna än vad försvarsattachéerna normalt är. Vid de säkerhetspolitiska mötena deltar även företrädare för Fö och Försvarsmakten. Inom UD sker en självständig analys av inkommande rapportering och av den informationsinhämtning, som därutöver äger rum (internationella möten, bilaterala samråd, seminarier, studier av fack- press etc.). Denna analys görs huvudsakligen av ansvariga enheter, men också av den särskilda analysgruppen IAG som här har en roll. De sammanställda analyserna delges departementsledningen, Fö:s och SB:s ledning samt vissa myndigheter, bl.a. Försvarsmakten. För en mer ingående diskussion av den säkerhetspolitiska utveck- lingen i vår omvärld och av de hot, som kan på- verka , finns en rad fora, beroende på ämnesområdet. Under regeringsnivån och de allmänna beredningar, som ibland äger rum inom regeringen i säkerhetspolitiskt relaterade frågor finns olika in- terdepartementala samrådsformer. Några av dessa presenteras nedan under avsnitt 2.5.2. FMV är enligt 1 § förordningen (1996:103) med instruktion för För- svarets materielverk en central förvaltningsmyndighet direkt under regeringen med uppgift att anskaffa, vidmakthålla och avveckla mate- riel och förnödenheter på uppdrag av Försvarsmakten samt att inom detta område stödja Försvarsmaktens verksamhet. FMV biträder vi- dare Försvarsmakten i fråga om långsiktig materielförsörjningsplane- ring och materielsystemkunskap. Enligt 2 § i förordningen är FMV:s verksamhet avgiftsfinansierad, vilket innebär att Försvarsmakten be- ställer uppdrag hos FMV i dess egenskap av stödmyndighet enligt 1 §. I anges de krav på stöd och den medverkan från FMV, som Försvarsmakten ställer med av- seende på underrättelsetjänst inom verkets verksamhetsområde. I handboken ges FMV ansvar för kunskapsinhämtning och bearbetning av uppgifter och prestanda m.m. för den utrustning, som ingår i olika hotbilder och om tekniskt underlag för systemutveckling för det mili- tära försvaret. Genom inriktningsdokumentet FM INRI US ges mer detaljerade bestämmelser för de underrättelseuppdrag, som skall ge- Underrättelsetjänsten - en bakgrund 101 nomföras av FMV i huvudsak åt MUST och de olika försvarsgrenar- na, numera taktiska centra. Det ankommer således på FMV att gentemot Försvarsmakten sva- ra för teknisk underrättelsetjänst i syfte att klarlägga bl.a. stridsförmå- ga, stridsteknik, taktik samt vapen och vapensystems prestanda. Inom FMV finns särskilda underrättelseenheter för armé-, marin- och flygunderrättelser. Underrättelseenheternas uppgifter består i huvud- sak i att inom ramen för en hotbild hämta in, bearbeta, sammanställa och delge information bl.a. i fråga om teknisk förnyelse och teknikut- vecklingens inverkan på främmande makters militära handlingsmöj- ligheter och möjligheter till styrkeuppbyggnad och återtagning av krigsduglighet. Uppgifterna tar även sikte på främmande makters möjligheter till ledningskrigföring, telekrigföring och deras tekniska utrustning i form av flygplan, stridsvagnar, fartyg (skrov, maskiner och navigeringsutrustning), vapen, sensors- och sambandssystem m.m. FMV:s inhämtning av teknisk information sker dels i samverkan med MUST, dels enskilt. Informationen erhålls även i samverkan med andra myndigheter, bl.a. FRA och FOA. Bearbetningen av informa- tionen sker inom FMV:s underrättelseenheter i samarbete med FMV:s sakavdelningar och i samverkan med andra myndigheter, forskningsinstitutioner och industrin. FMV delger i första hand MUST och i övrigt andra uppdragsgivare uppgifter eller underrättel- ser om tekniska förhållanden av underrättelsekaraktär. Det ankommer på MUST att utnyttja informationen för fortsatt analys eventuellt till- sammans med annat underrättelsematerial. Samarbete i underrättelsefrågor sker främst med MUST men även med andra myndigheter såsom FRA, FOA, polisen och Kustbevak- ningen. Samarbetet med MUST sker bl.a. genom deltagande i av MUST ledd verksamhet och utarbetande av underrättelsedokument såsom MUST:s informationsdokumentation Främmande makter och deras stridskrafter (FRÄMST) och extraorienteringar (EXO) samt andra publikationer. FMV medverkar även i underrättelseutbildningen vid Försvarsmaktens skolor och förband och i annan studie- och pro- gnosverksamhet av underrättelsekaraktär. Ett ökande samarbete i un- derrättelsefrågor sker med andra länder i första hand när det gäller utarbetande av vapensystembeskrivningar i samband med internatio- nella fredsbevarande insatser. 102 Underrättelsetjänsten - en bakgrund FOA är enligt 1 § förordningen (1994:646) med instruktion för För- svarets forskningsanstalt en central förvaltningsmyndighet med hu- vuduppgift att bedriva forskning och utredningsarbete för totalförsva- ret och till stöd för internationell säkerhet. Enligt 2 § i förordningen är FOA:s verksamhet avgiftsfinansierad. Det innebär att bl.a. Försvar- smakten har att beställa uppdrag hos FOA i dess egenskap av stöd- myndighet enligt 1 §. Det finns inte någon särskild organisation eller enskilda tjänstemän inom FOA som har till speciell uppgift att hand- lägga underrättelsefrågor. I anges att FOA leder un- derrättelsetjänst inom anstaltens verksamhetsområde. Vidare bestäms FOA:s medverkan inom underrättelseområdet genom tens inriktningsdokument FM INRI US. MUST ger även i övrigt uppdrag åt FOA när det gäller frågor, som rör forskning och utveck- ling inom olika teknikområden. FOA ges härigenom en underrättel- sefunktion i sin verksamhet såsom forskningsinstitut. Underrättelse- verksamheten tar sikte på projekt inom ett antal områden av betydelse för underrättelseanalys och den s.k. förvarningsfunktionen. Med utgångspunkt i de närmare anvisningar för FOA:s ansvar för bearbetning av underrättelser rörande försvarsinriktad forskning och teknikutveckling m.m., som ges i underrättelsehandboken, kan FOA:s underrättelsefunktion såsom forskningsinstitut sammanfattas i följan- de sex huvudområden. -Projekt som berör militär och säkerhetspolitisk utveckling i främst , Oberoende Staters Samvälde (OSS), de baltiska staterna samt övriga , -Pojekt som berör militär forskning och utbildning samt militärindust- riell och vapenteknisk utveckling i omvärlden, -Projekt inom området framtida krigs karaktär, -Projekt inom NBC-området (atomvapen och biologiska och kemiska stridsmedel), speciellt med avseende på rustningskontroll och sprid- ningsrisker, -Projekt som rör terrorism, massmigration och etniska eller religiösa konflikter, -Projekt som innebär analys av tekniska hot såsom t.ex. informa- tionskrigföring som kan påverka eller svenska intressen. Även om projekten inom berörda områden inte primärt har till uppgift att utgöra s.k. larmklocka, kan de i praktiken fungera på ett sådant sätt. Normalt ligger således tonvikten på en traditionell forskning i ämnen, som eventuellt kan generera fakta och som kan användas i underrättelseanalys. Enstaka projekt, som behandlar aspekter på t.ex. Underrättelsetjänsten - en bakgrund 103 utvecklingen i , kan sägas ha inslag av underrättelsekaraktär, även om öppna källor har utnyttjats och tonvikten i princip har lagts på analys utan en mer omfattande inhämtning. Detta kan sägas vara typiskt överlag för den underrättelserelaterade forskning, som bedrivs vid FOA. Vid FOA utförs även forskning kring utveckling av under- rättelsemetodik t.ex. vid internationella operationer och i förvar- ningsmodeller i anknytning till anpassningsproblematiken samt i be- slutsprocesser under kris och krig där underrättelsefunktioner ingår. Inhämtningen av information i FOA:s underrättelseverksamhet sker i huvudsak i öppna former och forskningsresultaten redovisas i princip öppet. FOA erhåller dock inom ramen för vissa projekt även hemlig information från olika underrättelsefunktioner inom statsför- valtningen, bl.a. från FRA, KSI och . Vissa tekniska projekt i FOA:s forskningsverksamhet är också i sin helhet sekretessbelagda, även om forskningsunderlaget i sig har inhämtats på ett öppet sätt, dvs. utan användande av särskilda underrättelsemetoder. Samarbete med andra myndigheter i underrättelsefrågor äger för FOA:s del i princip rum i informativt syfte. Sålunda deltar en repre- sentant för FOA regelbundet i MUST:s underrättelseberedningar och orienteringsmöten. Inom vissa projekt sker ett löpande informations- utbyte. FOA har också personal placerad vid MUST. I övrigt har FOA i sin underrättelsefunktion ett delvis formaliserat samarbete med och i viss utsträckning med kriminalunderrättelseenheten vid . Det gäller t.ex. i fråga om rysk kriminalitet. Samarbete sker även med i fråga om handel och smuggling av vissa varor. FOA har inte något operativt ansvar i sin egenskap av underrättelseorgan. ingår i och är en stödfunktion inom polisorganisationens verksamhet. Till hu- vuduppgifter hör att bedriva spaning och utredning i fråga om brott, som hör under allmänt åtal. Verksamheten bedrivs i allmänhet inom ramen för en förundersökning enligt regler. Den kan emellertid även falla utanför denna ram i syfte att kartlägga kri- minalitet och den kan då utgöra kriminalunderrättelseverksamhet. Kriminalunderrättelseverksamheten har till syfte att tillgodose de behov som finns för att polisens samlade resurser och kompetens skall kunna inriktas och samordnas på ett så effektivt sätt som möjligt. Det är företrädesvis fråga om sådan brottslighet, som har riksomfat- tande karaktär, internationell anknytning eller eljest från samhällssyn- 104 Underrättelsetjänsten - en bakgrund punkt är särskilt allvarlig, t.ex. huliganism, MC-relaterad brottslighet, organiserad postsovjetisk brottslighet och narkotikabrottslighet. In- riktningen av underrättelseverksamheten bestäms på grundval av en samlad bedömning kring det ämne, område eller den tidsperiod, som det från besluts- och ledningssynpunkt på är mest angelä- get att ha kunskaper om. Underrättelseverksamheten syftar även till att tillföra polisen kun- skaper och information, som möjliggör en fördjupad förståelse för de problem, som polisorganisationen har att lösa. Syftet kan t.ex. vara att klarlägga en viss brottslighets art och omfattning samt brottslingars agerande eller att identifiera och karaktärsbestämma brottsliga eller ordningsstörande hot samt att bedöma och utvärdera olika händelse- utvecklingar. Det kan även vara fråga om att finna orsakssamband för att upptäcka mönster i brottslighet. (Se bl.a. rap- port 1994:5 s. 17 f.) Kriminalunderrättelseverksamheten bedrivs med stöd av de all- männa reglerna i 2 § polislagen (1984:387). Några närmare författ- ningsbestämmelser om underrättelsefunktionen finns inte. Som fram- går av bl.a. budgetpropositionen 1994/95:100 Bil. 3 (s. 25 och 29) har att svara för kriminalunderrättelseverksamheten på nationell och internationell nivå och att aktivt delta i det internatio- nella polissamarbetet beträffande sådana uppgifter. På central nivå inom finns tre huvudenheter varav en har till uppgift att svara för kriminalunderrättelseverksam- heten. På regional nivå finns en kriminalunderrättelseenhet eller rotel vid varje länspolismyndighet. Kriminalunderrättelseprocessen vid bedrivs efter samma mönster, underrättelsecykel, som den militära underrät- telsetjänsten genom inriktning, inhämtning, bearbetning eller analys och delgivning. Underrättelseenheten består av följande underenheter: -Roteln för bekämpning av narkotikabrottslighet, -Roteln för bekämpning av ekonomisk brottslighet (bl.a. skatte- och borgenärsbrott, bedrägerier mot finansiella institut och näringsliv samt EU, penningförfalskning och förfalskning av värdehandlingar och viss illegal handel), -Roteln för bekämpning av illegal invandring (bl.a. illegal invandring, människohandel och illegal transitering av migranter), -Roteln för särskild organiserad brottslighet (sabotage, upplopp,hets mot folkgrupp, MC-brottslighet, sexuella övergrepp mot barnoch barnpornografi, tillgrepp av fordon och vapen, östrelaterad brottslig- Underrättelsetjänsten - en bakgrund 105 het, Balkanrelaterad brottslighet, gängkriminalitet och övervakning av grova vaneförbrytare) och - Nationella sambandskontoret. Kriminalunderrättelsearbetet sker i stor utsträckning i samverkan med andra myndigheter och organisationer, både civila och militära. Sålunda sker ett regelbundet samarbete med MUST såväl i gemen- samma projektgrupper som på ärendebasis. Samarbetet rör i första hand vapenhandel och vapenspridning. När det gäller bekämpning av ekonomisk brottslighet förekommer ett nära samarbete med banker och andra finansiella organisationer. Det internationella underrättelse- samarbetet är aktivt både på bilaterala och multilaterala plan. delger andra myndigheter, bl.a. MUST, sådan information, som kommer fram i underrättelseverksamheten och som berör myndigheternas verksamhetsområden. Även informeras när detta bedöms vara ändamålsenligt. Delgivningen sker antingen direkt genom muntliga föredragningar eller skrivelser eller indirekt genom särskild skriftlig underrättelserapportering grundad på analysverksamhet. Sistnämnda form av rapportering sker dels i form av årliga rap- porter, dels i form av rapporter, som avser eller ett visst ämnesområde. Sålunda ger ut en skriftlig hotbildsrapport avseende bl.a. narkotikabrottslighet, ekobrottslighet, s.k. penningtvätt, illegal migration, MC-brottslighet, s.k. öststats- brottslighet och huliganism. Särskilda ämnesrelaterade rapporter av- seende nyssnämnda brottslighet lämnas även delårsvis, för kortare perioder eller med anledning av en viss händelse. Regeringen har tillsatt en kommitté med uppdrag att utre- da polisens organisation för att bekämpa den grova och organiserade brottsligheten. Kommittén skall bl.a. belysa och Säkerhetspolisens roller i sammanhanget och pröva om gränsdrag- ningen mellan dessa båda polisorgan bör förändras. Därvid skall ock- så frågan om den demokratiska insynen i och kontrollen av den cent- rala polisverksamheten behandlas.