sou · GNB397d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade dåvarande statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av vissa frågor om socialtjänstlagen (1980:620) och social- tjänstens uppgifter (Dir. 1997:109). Utredaren skall analysera och lämna förslag som bl.a. berör lagens konstruktion och struktur, finansiering, uppgift att främst bistå vid t illfälliga sociala eller ekonomiska problem och formerna för tillsynen över . Genom beslut av regeringen lämnades tilläggsdirektiv till utredningen (Dir. 1998:70). Detta innebär att utre- daren ska lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare ska utformas. förlängdes utredningstiden till sista . Regeringen uppdrog genom beslut åt utred- ningen att överväga en tydligare lagreglering av anhörigstödet och att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, stöd och service till psykiskt störda. Därvid ska särskild uppmärksamhet ägnas åt samordningen mellan och länsstyrelsernas verksamheter. Utredningen har antagit namnet (S 1997:16). I kapitel 4 lämnas en kortfattad redogörelse över utrednings uppdragen och hur arbetet med detta betänkande bedrivits. Direktiven till utred- ningen redovisas i bilaga 1. Som särskild utredare förordnades riksdags- ledamoten . Som sakkunniga i utredningen har fr.o.m. deltagit ombudsmannen , TCO, förbundsordföranden , , andre förbundssekretera- ren , LO, förbundssekreteraren , Sven- ska , departementssekreteraren , In- rikesdepartementet/, departementssekreteraren , /, de- departementet/, kanslirådet , Social- departementet, generaldirektören , samt fr.o.m. chefsjuristen , och fr.o.m. departementsrådet , . Som experter i utredningen har fr.o.m. deltagit socialdirektören , i , departementssekreteraren , och departementssekreteraren , /Finans- departementet. Vidare har som experter fr.o.m. deltagit förbundssekreteraren , RFHL/klientrörelsen, förbundsordföranden , , socialdirektören , Föreningen och förbundsordföranden , Handikappförbundens Samarbets- organ/HSO (t.o.m. ), samt direk- tören , , depar- tementsrådet , och vice ordförande , /HSO. Huvudsekreterare i utredningen har varit departementsrådet (t.o.m. ) och planeringschefen (fr.o.m. ) och sekreterare organisationsdirektören , regeringsrättssekreteraren och planerings- chefen (t.o.m. ), samt till ekonomen . Experten har särskilt biträtt utredningen i frågan om tillsynen över (kapitel 13). Statskontoret har på utredningens uppdrag redovisat utvecklingen av den kommunala kostnader och deltagit i bedömningar av framtida kostnader. Vidare har utred- ningssekreterare , biträtt ut- redningen med beräkningar av de kostnader som det av utredningen föreslagna äldreförsörjningsstödet kan väntas medföra. Utredningen har tidigare överlämnat dels, i samarbete med Demok- ratiutredningen, betänkandet På marginalen (SOU 1998:161), dels betänkandet Ökade socialbidrag – En studie om inkomster och socialbidrag (SOU 1999:46). Utredningen överlämnar nu sitt slutbetänkande Socialtjänst i utveck- ling (SOU 1999:97). Särskilda yttranden har lämnats av sakkunniga och , samt gemensamt av sakkunniga och . Mitt uppdrag är härmed slutfört. Socialtjänstlagens stuktur och konstruktion Från tillfälligt till permanent försörjningsstöd 2.3.2Socialbidragen i , , och – en jämförelse......................................... 2.3.3Socialbidragen och arbetskraven – en internationell Individ- och familjeomsorgen ........................................ Barn och ungdom.......................................................... Vuxna med missbruksproblem ...................................... Service, rådgivning och stöd i nya arbetsformer ............. Några andra utvecklingslinjer........................................ Insatser för personer med funktionshinder...................... Personer med utvecklingsstörning.................................. Personer med fysiska funktionshinder ............................ Personer med psykiska funktionshinder ......................... Totalkostnader åren 1990–1997 .................................... Äldre- och handikappomsorgens kostnader .................... Individ- och familjeomsorgens kostnader ....................... 3 Nya förutsättningar – nya behov ..................................................... – en integrerad del av ............................ Den demografiska utvecklingen och dess konsekvenser .. 134 Regional struktur i förändring ....................................... Utredningsbehov och utredningsuppdrag.................................. II Styrning och lagreglering av 5 Statens styrning och kontroll ........................................................... Mål- och resultatstyrning .............................................. Studier av den statliga tillsynsverksamheten .................. Tillsynen över hälso- och sjukvården ............................. Uttalanden om tillsynen över .................... 6 Principer för socialtjänstlagstiftningen ............................................ 6.1Krav på och förutsättningar för socialtjänstlagstiftningen167 Ramlag eller detaljerad lagstiftning................................ Rättighets- och skyldighetslagstiftning........................... Rättighetens legala status .............................................. Rättighet i socialrätten .................................................. Motivet för rättighetsbestämmelser i socialtjänstlagen.... III Överväganden och förslag 7.2Förutsättningar för att minska beroendet av socialbidrag 188 Transfereringar och barnomsorgsavgifter ...................... 7.4.2Lägsta ersättning vid deltagande i arbetsmarknads- Behov av lönesubventioner ............................................ 7.5Förvaltningspolitiska åtgärder för personer som står långt från arbetsmarknaden ........................................... Arbetsförmedlingsnämnderna och utvecklingsgarantin ... Arbetsmetoder i socialbidragshandläggning ................... 8 Socialtjänstlagstiftningens sturktur och konstruktion ..................... Särskild reglering av socialbidraget ............................... Äldreomsorg – social och medicinsk omsorg.................. Äldreomsorgen – en verksamhet, två lagar..................... En samlad lagreglering av vård och omsorg? 9 Lag om socialbidrag......................................................................... Socialbidrag för att uppnå skälig levnadsnivå ................ Socialbidragets innehåll och nivå................................... Några särskilda frågor rörande socialbidrag .................. Handläggnings- och dokumentationsbestämmelser ......... Den enskildes rätt till bistånd ........................................ Rättssäker hantering för enskilda................................... Balansen mellan rätten för den enskilde och kommu- nernas möjlighet att bedriva en effektiv socialtjänst........ Rättighetens innehåll och nivå ....................................... Klagomålshantering och bemötande............................... Stöd för anhöriga/närstående ......................................... Den enskilde och samhället............................................ Förtydligat ansvar att stödja anhöriga ............................ Ekonomisk ersättning till anhöriga ................................. Det sociala arbetet ........................................................ 10.5.1Socialtjänstens individuella och förebyggande arbete ..... 288 Alternativa former av socialt arbete............................... Socialt arbete med tidiga insatser .................................. Kommunerna och hemsjukvården .................................. Enhetligt ansvar för hemsjukvård .................................. Betalningsansvaret behöver ses över .............................. 11 Skälig levnadsnivå.......................................................................... Skälig levnadsnivå – rättsliga utgångspunkter................ Skälig levnadsnivå – ekonomiska utgångspunkter .......... Dagens principer för finansiering av ......... Ett generellt finansiellt stöd ........................................... Vissa riktade statsbidrag ............................................... Kopplingar mellan resurs- och behovsutvecklingen ........ Relationerna vad avser statens och kommunernas Ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna...... Tre modeller för delat ekonomiskt ansvar för Samverkan och gemensamt ansvar ................................ 13 Tillsyn över .............................................................. Tillsynsbegreppet i socialtjänstlagen .............................. 13.3Nuvarande samverkan – länsstyrelserna. En utvecklad tillsyn över .......................... 13.5En samordnad tillsyn över socialtjänst samt hälso- och Utökad roll för ...................................... Olika organisatoriska alternativ..................................... 13.6.2Nuvarande ordning med utökad roll för .. 355 Rätt att få upplysningar och ta del av handlingar ........... 14 Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. .................... 365 Pensionssystemens konstruktion och omfattning ............ Bostadstillägg till pensionärer ....................................... EG-rätten och äldres försörjning.................................... Ett äldreförsörjningsstöd införs ..................................... Gundläggande krav på ett äldreförsörjningsstöd............. Begränsningar av försörjningsstödet till äldre ................ Tidigt eller partiellt uttag .............................................. Bristande eller underlåten avgiftsbetalning..................... Inkomster, tillgångar och bosättningskrav ...................... Äldreförsörjningsstödets nivå och omfattning................. Ansökan och beslut om äldreförsörjningsstöd ................ 14.6.2 Kontroll av ansökan och utbetalning av stöd 14.6.3Anmälningsskyldighet och återbetalning vid ändrade Omprövning och överklagande m.m ............................... Ikraftträdandefrågor och verkställighetsföreskrifter........ Finansiering av förslaget ............................................... 15 Generella kommittédirektiv ........................................................... Direktiv om att pröva offentliga åtaganden .................... 15.4Betydelse för brottslighet och brottsförebyggande 16.1Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620).................................................................... Förslaget till lag om socialbidrag (1999:00) ................... Förslaget till lag om äldreförsörjningsstöd (1999:00) 16.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer ........................................ 16.5Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 431 16.6Förslaget till lag om ändring i kommunalskattelagen Lag om allmän försäkring (1962:381) förordning om yrkesansvar på hälso- och sjukvårdens område (1998:1513) hälso- och sjukvårdslag (1982:763) Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering Hem för vård eller boende (se 22 § SoL) lag om garantipension (1998:702) lag om inkomstgrundad ålderspension ( 1998:674) lag om stöd och service till vissa funktionshindrade lag om assistansersättning (1993:389) lag om vård av missbrukare i vissa fall (1988:870) lag med särskilda bestämmelser om vård av unga lag om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (1998:531) sjuksköterska med särskilt medicinskt ansvar (enl. 24 § HSL) utvecklingsgrupp (om tillsyn) Socialtjänstlagen (1980:620) särskilt bostadstillägg till pensionärer fick jag regeringens uppdrag att se över vissa frågor om socialtjänstlagen, dess uppgifter och t illsynen över den. Mot bakgrund av de lagändringar och organisatoriska eller ekonomiska förändringar som skett i samhället skulle förslag lämnas om bl.a. lagens struktur och konstruktion, sambandet mellan socialbidrag och övriga trygghetssystem, finansiering och tillsynen över . Genom tilläggsdirektiv utvidgades uppdraget till att även lämna för- slag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare ska utformas. Vidare uppdrog regeringen åt utredningen att överväga en tydligare reglering av anhörigstödet och att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, service och stöd till psykiskt störda. Som stöd i utredningsarbetet har förutom sekretariatet funnits sak- kunniga och experter. Flera departement, myndigheter och intresse- organisationer har varit representerade. Till största delen råder enighet om de förslag som läggs. I vissa delar har dock särskilda yttranden lämnats. Översyn av socialtjänstlagen och uppgifter har skett med utgångspunkten att grundläggande målsättningar och värderingar för ska ligga fast. Detta anges i direktiven. Det gäller principerna om helhetssyn, det förebyggande perspektivet och att den enskildes resurser ska tas tillvara. Men förutsättningarna för kommunala verksamheter är annorlunda än när förarbetena till social- tjänstlagen (1980:682) utarbetades. Det gäller såväl ansvarsfördelning som organisatoriska och ekonomiska förhållanden. Med hänsyn till detta har utredningen funnit skäl att närmare analysera begreppet helhetssyn, som har varit ett centralt begrepp när vårdsektorn successivt har reformerats. 14 Sammanfattning SOU 1999:97 När socialtjänstreformen genomfördes innebar helhetssynen ett uppbrott från den traditionella socialvårdens arbets- metoder med dess uppdelning på olika funktioner. Helhetssynen innebär att en individs totala situation och omgivning ska beaktas i skilda behandlings- och servicesammanhang. För att underlätta ett sådant för- hållningssätt skulle huvudansvaret för ligga på en nämnd. indelning i verksamhetsnivåer – individinriktade, allmänt inriktade och strukturinriktade insatser – var också ett uttryck för det inflytande helhetssynen hade, liksom socialtjänstlagens karaktär av ramlag. har kommunerna stor frihet att själva utforma sin nämnd- och förvaltningsorganisation. Det är t.ex. inte längre obliga- toriskt att ha en socialnämnd. Att ansvarsfördelningen mellan landsting och kommuner förändrats har också bidragit till orga- nisatoriska förändringar. Helhetssynen som organisatorisk princip har därför inte samma tyngd som . Trots detta är utredningen av den uppfattningen att en helhetssyn med fokus på den enskildes behov är en grundläggande ut- gångspunkt för det sociala arbetet. ska ha ett brett per- spektiv på enskilda människors situation, problem och resurser. Det gäller att förstå den enskildes situation i förhållande till det sammanhang och den omgivning som han eller hon ingår i eller är en del av. De stödinsatser som behövs ska också ges på sådant sätt att den enskilde kan ta tillvara och utveckla sina egna resurser. Principen om att ta till- vara den enskildes egna resurser äger alltså fortfarande stor giltighet liksom principen om det förebyggande perspektivet i socialt arbete. Socialtjänstlagens struktur och konstruktion Under utredningsarbetet har socialtjänstlagens struktur och konstruktion ingående diskuterats och analyserats. Den slutsats utredningen kommit fram till är densamma som socialtjänstkommitténs (SOU 1994:139), nämligen att socialtjänstlagens grundläggande struktur och konstruktion inte bör förändras. Dess grundläggande karaktär av ramlag ska alltså behållas. De främsta skälen för detta är att den öppna karaktären på bestämmelser i en sådan lag ger utrymme för att anpassa tillämpningen av den till såväl omständigheterna i det enskilda fallet som till samhällsutvecklingen och huvudmannens inflytande. Men socialtjänstlagen är ingen renodlad ramlag. Den innehåller också bestämmelser som är mer styrande och formella till sin karaktär. Att ha sådana bestämmelser i en ramlag har ibland ifrågasatts med hänvisning till det kommunala självbestämmandet. Behov från regeringens och sida att särskilt framhålla och genomdriva en viss vil- jeinriktning eller skapa ett särskilt skydd för vissa personer eller värden kommer dock alltid att finnas. Men också detta är uttryck för den demokratiska process som kommer till uttryck i lagstiftningen. Det bör inte i sig ge anledning till att överge ramlagstekniken och de fördelar den ger så länge inslagen av detaljerad styrning är begränsad. En ramlag för som anger övergripande ambitioner och mål för vissa verksamheter i och stödet till vissa grupper i samhället är alltså enligt socialtjänstutredningen att föredra framför en detaljreglering. En sådan lag ger möjligheter att anpassa tillämpningen efter lokala behov och förutsättningar. Men det finns också nackdelar såsom att lagen tillämpas på olika sätt, dvs. med bristande likvärdighet, i skilda delar av landet. En aktiv tillsyn, uppföljning och utvärdering kan motverka och utjämna sådana nackdelar. En särskild lag om socialbidrag En förändring i socialtjänstlagens konstruktion bör ändå göras. Social- bidragshanteringen ska visserligen även fortsättningsvis vara en del av verksamhet, men utredningen föreslår att bestämmelserna om ekonomiskt bistånd i form av socialbidrag lyfts ut ur social- tjänstlagen och regleras i en särskild lag om socialbidrag. Det främsta skälet för ett sådant förslag är att socialbidraget mist sin karaktär av t illfälligt ekonomiskt stöd. Antalet per- soner som är långvarigt beroende av socialbidrag har flerd ubblats under detta decennium. Oberoende av konjunkturläget tyder också utvecklingen på att fler människor än för ett tiotal år sedan kommer att vara beroende av socialbidrag för mer varaktiga behov. Socialbidraget kan då också förväntas få en svagare koppling till renodlade sociala problem, medan dess koppling till bristande fotfäste på arbetsmarknad eller utbildning förstärks. Det blir alltså människors försörjningsproblem som står i fokus. Mer generella lösningar som alternativ till socialbidrag torde åtminstone på kort sikt anses alltför kostsamma för att vara reella alternativ. Många verksamhetsföreträdare har länge förespråkat att socialbi- draget organisatoriskt skiljs ut från övrigt socialt arbete. Detta är också vanligt i länder utanför . Kravet på helhetssyn är inget hinder för en särskild lag om social- bidrag. Det är viktigt att slå fast att de grundläggande värderingar, som gäller för arbete och som kommer till uttryck i social- tjänstlagens portalparagraf, fortfarande ska ha giltighet för socialbidra- 16 Sammanfattning SOU 1999:97 Dessutom föreslås en övergripande bestämmelse, som anger målin- riktningen för lagens tillämpning. Socialbidraget är och ska vara det yttersta ekonomiska skyddsnätet för medborgarna. En viktig uppgift för är att i nära sam- verkan med arbetsmarknadsmyndigheter och försäkringskassor stödja enskilda att efter förmåga ta ansvar för sin och sin familjs försörjning. Socialbidraget ska träda in när det inte finns några andra möjligheter till försörjning. Denna princip upprätthålls genom kravet på individu- ell behovsprövning. Den fyller väl sin funktion och ska gälla också framöver. Den individulla behovsbedömningen har i vissa fall uppfattats om åldersrelaterad. Exempelvis finns det skäl att ha en särskilt restriktiv hållning vad gäller socialbidrag till ungdomar. Samhällets insatser för unga människor bör koncentreras på områden som stödjer positiva attityder till och ger möjligheter till egenförsörjning. Bestämmelserna för socialbidraget föreslås utformas som rättighets- bestämmelser. Beslut om socialbidrag ska alltså kunna överklagas med förvaltningsbesvär. Detta är i huvudsak fallet och gäller även för socialförsäkringsförmåner. Begränsningen till socialbidrag för akut tandvård upphör. Det ska vara möjligt att få socialbidrag också för annan tandvård. En samlad lag om vård och omsorg fordrar en särskild översyn Äldreomsorg är inget entydigt begrepp. Det används ibland för att be- teckna de sociala insatser för äldre som ryms i socialtjänstlagens regle- ring. Men det är också ett samlande begrepp för olika insatser i form av vård och omsorg som ges till äldre. Det omfattar då både allmänna och individinriktade insatser och såväl sociala som medicinska insatser. I denna betydelse är äldreomsorgen en verksamhet som regleras av två lagar, socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Att samla de bestämmelser som reglerar äldreomsorgen i en särskild vård- och omsorgslag har i olika sammanhang framförts som ett alternativ. Under utredningsarbetet har möjligheterna till en sådan lag analyserats. Men socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen har principiellt olika strukturer och konstruktioner. En förändring i riktning mot en särskild vård- och omsorgslag är en så komplex och omfattande förändring att den fordrar en särskild översyn. Ändringar i och omredigering av socialtjänstlagen I socialtjänstlagen regleras socialnämndens (motsvarande) uppgifter i samma omfattning som tidigare med undantag av behovet av ekonomiskt stöd till grundläggande försörjning. Ekonomiskt stöd till vård- och behandlingsinsatser ska alltså prövas enligt socialtjänstlagen. Några förändringar när det gäller uppgifter att verka för att människor ska ha goda levnadsförhållanden och svara för enskildas behov av upplysningar, råd, stöd, omsorg och vård föreslås i princip inte. Likaså kvarstår bestämmelserna som reglerar omsorg om barn och ungdomar, äldre och personer med funktionshinder och åtgärder för missbrukare. Däremot behöver socialtjänstlagen redigeras om. Detta är en följd av såväl denna utrednings förslag om regleringen av social- bidraget och vissa preciseringar i socialtjänstlagen som tidigare änd- ringar som gjorts i lagen . Rättssäkerheten för den enskilde förstärks I socialtjänstlagen införs en bestämmelse om att den enskilde som har behov av stöd och hjälp, service, vård, omsorg och behandling ska ha rätt till bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Det råder också stor samstämmighet om att frågor om enskilda människors rätt- säkerhet ska väga tungt. Hur den enskildes rättssäkerhet ska utformas finns det dock skilda uppfattningar om, vilka också varierar , mellan olika samhällssektorer och mellan skilda politiska uppfattningar. Hur rättssäkerheten kommer till uttryck beror slutligen alltid på vilka avvägningar som görs mellan skilda intressen och . Den prövning och analys som skett inom utredningens ram leder fram till ställningstagandet att den enskildes ställning inom måste få ett särskilt skydd. Även om lagens materiella bestämmelser är ett skydd i sig för den enskilde, är det inte alltid verkningsfullt i det individuella fallet för att hävda lagens mening mot det offentliga. Det ska därför i alla situationer finnas en möjlighet för enskilda att kunna överklaga biståndsbeslut genom förvaltningsbesvär. För detta talar särskilt att vänder sig till människor, som av olika skäl kan ha svårt att hävda sin rätt i den offentliga debatten. –och ska vara lika för alla Socialtjänstlagen ska alltså innehålla en bestämmelse av rättighetska- raktär för att tillgodose enskildas behov av insatser. Alla medborgare som berörs av lagen ska då också ha samma skydd och rätt till stöd. Utredningen kan inte finna några skäl vare sig för att utmönstra några individers behov av stöd och hjälp bara för att de hänförs till någon sär- skild grupp eller för att ha olika regler för olika slags insatser. Genom stödet ska den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå Nivån på biståndet har kopplats till begreppet skälig levnadsnivå. Men med ledning av detta begrepp ska inte bara nivån på biståndet, utan också vilken form av insats som kan komma i fråga, bestämmas. Det är inte möjligt att tydligt skilja nivån från innehållet utan att den skäliga levnadsnivån blir ett uttryck också för kvaliteten i insatsen och för vilken ambitionsnivå som kan anses vara rimlig i varje enskilt fall mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens syfte. En bestämmelse av detta slag, dvs. att tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå, ska kunna användas även om förutsättningarna för- ändras genom samhällsutvecklingen.