sou · GNB3133 · 2000-01-01 00:00:00 — Fördelar med generell skatteplikt kan sammanfattas enligt följande: Om all verksamhet görs skattepliktig kommer of fentlig sektor och privat sektor att jämställas i mervärdesskattehänseende. Detta är rättvist och konkurrensneutralt. Kommunkontosystemet krymper avsevärt. Ersättningarna vid upphand - ling eller bidragsgivning med 6-, 18- och 5-procent kan slopas. Adminstrationen förenklas i kommuner och landsting. Kommunerna slipper den administration som går åt för att hantera 6-, 18- och 5-pro - centsersättningarna. Kommunerna slipper också förhandlingar med pri - vata entreprenörer i dessa fall. Eftersom kommunkontot trots allt kom - mer att nnas kvar försvinner dock inte problemen helt och hållet. Om privat verksamhet som är icke-skattepliktig görs skattepliktig med en reducerad skattesats får den skattskyldige full avdragsrätt för in - De sociala skäl som är orsaken till att vissa om råden undantagits från mervärdesskatt. De sociala målen kan nås lika bra eller bättre med en reducerad skattesats och eftersom en sådan ordning främjar samhällsekonomisk ef fektivitet är denna ordning att föredra. Jag är medveten om att en diskussion om införandet av generell skatteplikt måste föras på europeisk nivå. På grund av de särskilda mervärdesskatte problem som uppstått i till följd av att vissa marknader avregleras och utsätts för konkurrens och att verksamhetsformerna i of fentlig sektor förändras bör den ta initiativ till sådana diskussioner . En särskild dialog bör inledas med den europeiska kommissionen för att klargöra de mest angelägna konkurrensproblemen, jag tänker främst på tandvårdsmarknaden, för att få klarlagt vilket handlingsutrymme som nns inom ramen för nuvarande EG-lagstiftning. Att ändra EG-rätten är en omfattande process. Hur skall vi i mellantiden lösa de mest akuta konkurrens- och tillämpnings-problemen med kom - Jag förordar att skatteplikt införs så lång möjligt enligt nuvarande lag stiftning på området. Enligt de analyser av EG-rätten som jag har gjort tor de era undantag enligt mervärdesskattelagens bestämmelser kunna slo - pas med stöd av bestämmelserna i . Jag tänker framför allt på tandvård men även viss vårdverksamhet i privat regi som bedrivs med vinstsyfte torde kunna beskattas. Jag vill dock framhålla att alla verksam - hetsformer inte kan beskattas enligt nuvarande EG-regler. Det nns en gli- dande skala när det gäller konkurrensintensitet mellan privat och of fentlig verksamhet. Fri prissättning existerar dock endast på tandvårdsmarkna - den. En partiell skatteplikt för vissa aktörer men inte för andra (framför allt inte för of fentligt bedriven sjukvård som i huvudsaklig del måste un - dantas enligt EG-rätten) innebär dock att konkurrensproblemen inte kan lösas helt och hållet. 138 Slutsatser och över väganden Privat verksamhet som med dagens lagstiftning inte kan bli skatteplik- tig, kan föras in i kommunkontosystemet. privata entreprenörer förs in på kommunkontot kan detta leda till förbätt - rad konkurrensneutralitet och förhindra inlåsningsef fekter. detta vara ett möjligt alternativ . Om privat verksamhet skulle föras in på kommunkontot skulle det in - nebära att kommunkontosystemet utvidgades. Det skulle innebära att de privata entreprenörer som omfattas av 6-procentsersättningen får er sättning för sin ingående mervärdesskatt direkt i kommunkontosystemet. En analys bör dock göras huruvida detta är förenligt med EG-rätten på En beviljad avdragsrätt inom ramen för ett kom penationsssytem för icke-skattepliktig verksamhet som bedrivs i privat re - gi kan anses som ett kringgående av reglerna om avdragsrätt i det sjätte di Således måste den inhämta och beakta kom missionens synpunkter vid en eventuell beredning av ett sådant förslag. Till följd bl.a. av att utbetalningarna från systemet har ökat har frågan om kontrollen och uppföljningen i systemet fått ny aktualitet. En utgångs - punkt för kommunkontosystemet är att regelverket skall tillämpas lika av landets samtliga kommuner och landsting. En annan utgångspunkt är att ändamålen för utbetalningarna från systemet skall kunna följas upp. Jag har därför fått i uppdrag dels att lämna förslag till hur uppföljningen och kontrollen i systemet kan förbättras, dels att analysera behovet av rappor - tering inom systemet. I utredningens delbetänkande (se bilaga 3) ges exempel på hanteringen av mervärdesskatten i kommuner respektive landsting. Där konstateras att systemet är konstruerat utifrån principen att mervärdesskatten skall falla ut som ett resultat av den kommunala redovisningen. Den mervärdesskatt som inte hänförs till den skattskyldiga verksamheten kan betraktas som en restpost som hamnar i kommunkontosystemet. Enligt den enkät som presenteras i delbetänkandet svarar den absoluta majoriteten av landsting - en att det inte kan vara fråga om några betydande belopp som har redovi - sats fel så att de har betalats ut från kommunkontosystemet i stället för det vanliga skattesystemet. I departementsskrivelsen Ersättning av viss mervärdesskatt till kommu - ner och landsting13 framfördes förslag att utökad kontroll av kommunkon - 13 (Ds 1997:74) SOU 1999:133 Slutsatser och över väganden 139 tosystemet borde övervägas. Anledningen var att 6-procentsersättningen förslogs kompletteras med en 18- respektive 5-procentsersättning. Vid re- missbehandlingen framkom att enskilda kommuner och landsting förorda - de en särskild kontroll vid sidan av den ordinarie kommunala revisionen. Flertalet kommuner och landsting menade dock att eftersom systemet - nansieras av kommunsektorn behövs ingen ytterligare kontroll utöver den Skälen för att föreslå en utökad uppföljning och kontroll i kommun kontosystemet är mot bakgrund av de förslag som förs fram i detta betän Privata entreprenör er i kommunkontosystemet Kraven på kontroll ökar om privata entreprenörer kan få ersättning från kommunkontosystemet. En kontroll måste kunna ske av att entreprenörer som säljer tjänster till kommuner respektive landsting och be - driver annan skattepliktig verksamhet yrkar avdrag/får ersättning för ingå - ende moms i rätt system. Annars nns risk att omslutningen i kommun- kontosystemet ökar ytterligare vilket i sin tur påverkar den avgift som kommuner respektive landsting får betala. Om ett kontrollsystem saknas för kommunmomsen men risk för skatte - revison föreligger i det ordinarie mervärdesskattesystemet ökar risken för att ersättning för ingående moms yrkas från det okontrollerade systemet. Kommunkontot på statsbudgetens inkomstsida Om kommunkontot förs in på statsbudgetens inkomstsida ökar behovet av kontroll. Som framförts är en utgångspunkt för kommunkontosystemet att regelverket skall tillämpas lika av landets samtliga kommuner och lands - ting. I det fall kommunkontosystemet helt nansieras av kommunsektorn nns inget annat skäl för staten att kontrollera systemet än att tillförsäkra att tolkningar av regelverket inte ger upphov till omfördelningsef fekter och att systemet därmed upplevs som orättvist. Om däremot kommunkontot läggs in på statsbudgetens inkomstsida, vilket föreslås i avsnitt 7.1.3, och staten därmed tar över ansvaret för kom - munkontots nansiering ökar behovet av en statlig kontroll vid sidan av den kommunala revisionen. Exempel på behov av utökad kontroll kan va - ra tillämpningen av reglerna för ersättning vid hyra av lokal och reglerna för de tre ersättningsnivåerna vid upphandling från, respektive bi - drag till, entreprenörer . 140 Slutsatser och över väganden 7.3.2Förslag på utformning av en kontrollfunktion Den skattemyndighet (f.n. i ) som administrerar ansökningarna om ersättning enligt kommunkontosystemet har enligt gäl - lande bestämmelser inte tilldelats någon kontrollfunktion utan denna gran - skar i huvudsak om ansökningshandlingarna uppfyller de formella kraven. Någon materiell prövning görs följaktligen inte. Kommunernas ansök - ningar om ersättning granskas därför endast inom ramen för den ordinarie kommunala revisionen som regleras i kommunallagen14. Skattebetalningsslagen15 innehåller bestämmelser om redovisning och betalning av preliminär och slutlig skatt, socialavgifter samt mervärdes - skatt. I lagen nns också bestämmelser om bl.a. uttag och beräkning av preliminär och slutlig skatt samt ansvar om skatt. I 14 kap. skattebetal - ningslagen nns bestämmelser om utredning i skatteärenden. Regleringen innehåller bl.a. skyldigheten att föra anteckningar , föreläggande att lämna uppgift och förutsättningarna för skatterevision. kan enligt nämnda bestämmelser förelägga en kommun att lämna uppgift som behövs för kontroll av deklarationen och besluta om revision för att kon - trollera om en kommun har fullgjort sin deklarations- och annan uppgifts- skyldighet på ett riktigt och fullständigt sätt. Uppgiften att kontrollera kommunkontosystemet bör med hänsyn till bl.a. tillgången på kompetens utövas av de regionala skattemyndigheterna. En kontrollfunktion till kommunkontosystemet bör genom en hänvisning i kommunkontolagen16 kunna knytas till skattebetalningslagen i tillämpli - ga delar. Detta skulle göra det möjligt för skattemyndigheten att bl.a. ge - nomföra revisioner hos privata entreprenörer i det fall denna grupp ges rätt till ersättning från kommunkontosystemet. Men kontrollen kan även avse kommunerna eller landstingen för att kontrollera det underlag som ligger till grund för ansökningar om ersättning från kommunkontosystemet. 7.3.3Förslag till förbättrad uppföljning Bättre underlag och prognoser skulle kunna erhållas om uppföljningen av systemet utökades. är möjligheterna att exempelvis analysera varför omslutningen i systemet ökar begränsade bl.a. eftersom de uppgifter som tas in från kommuner och landsting i ansökan om ersättning endast omfat - tar uppgifter om ingående mervärdesskatt i en summa och uppgifter om ersättning för 6-, 18- respektive 5-procentsersättningen. 149 kap. kommunallagen (1991:900) 16Lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting SOU 1999:133 Slutsatser och över väganden 141 delbetänkande framfördes att en årlig redovisning från i eller skulle kunna vara till stor nytta i den löpan - de uppföljningen av systemet. En utgångspunkt är att kunna följa de förändrade betalningsströmmarna i kommunkontosystemet och att kunna följa orsakerna till en ökning av omslutningen. Erfarenheterna från analysen i utredningens delbetänkande av ökningen i omslutningen visar att det skulle vara en stor fördel att kun - na följa upp investeringar . Stora investeringar som återkommer i kom - mun- resp. landstingssektorn med ojämna och längre intervaller bör han - teras särskilt vid en framskrivning av utvecklingen av systemets omslut - ning. En absolut åtskillnad mellan vad som kan anses utgöra drift resp. in - vesteringar är inte möjlig att göra, men de de nitioner som bl.a. används av SCB för att samla in uppgifter till räkenskapssammandraget bör kunna tjäna som utgångspunkt. Uppgifter om omfattningen av entreprenader och bidragsgivning erhålls genom att den särskilda 6-, 18- och 5-procentsersättningen speci ceras i ansökan om ersättning från kommunkontosystemet. Att i ansökan även ta in uppgifter om huruvida ersättning för ingående mervärdesskatt avser va - ror eller tjänster kan förbättra förutsättningarna att följa utvecklingen av systemet. Uppföljningen skulle också kunna delas in efter de verksam - hetsområden som den redovisade kostnaden avser . En sådan uppdelning skulle kunna ske utifrån de kontogrupper respektive den verksamhetsin - delning som används av SCB i räkenskapssammandraget. verket skulle i särskilda anvisningar för ansökan om ersättning från kom munkontosystemet kunna precisera de uppgifter som begärs in. Förutom ett förbättrat underlag för att fastställa avgifterna till systemet behövs även en årlig uppföljning och analys av systemets utveckling. sådant uppdrag bör läggas på antingen genom ett tillägg i Förordning med instruktion för skatteförvaltningen (1990:1293) eller i regleringsbrevet för myndigheten. Alternativt läggs ansvaret för uppfölj ningen på i . Kraven på utökad uppföljning kan i sig innebära ett behov av att kunna har i tidigare remissvar framfört att tydligare regler för hur en ansökan ska vara utformad kan behövas och att ansökningsformulären kan behöva ses över . Vidare anförs att bestäm - melser bör införas som reglerar när och hur rättelse av ansökan skall ske. Vägledning kan hämtas från de bestämmelser som reglerar rättelse av skattedeklaration i det ordinarie mervärdesskattesystemet. Särskilt yttrande av , Utredaren redovisar alternativa modeller för nansieringen av kommun- kontosystemet. Ett av alternativen innebär att kommunkontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida och att volymökningarna i syste- met skall nansieras av staten. Alternativet innebär att statens inkomster minskar i förhållande till dagens system med betydande belopp. Enligt Kommittéförordningen (1998:1474) skall utredaren vid förslag som inne- bär intäktsminskningar för staten föreslå en nansiering. Ett sådant kon- kret nansieringsförslag saknas. Detta gäller även vid det alternativ då tandvården görs skattepliktig. Jag anser vidare att motiven är svaga för en statlig nansiering av vo- lymökningar i systemet. Utredaren konstaterar att det egentliga syftet med kommunkontosystemet, dvs. att skapa neutralitet för kommuner och landsting i valet mellan att upphandla verksamhet externt och att bedriva verksamhet i egen regi, i huvudsak uppnås. Vidare har det inte kunnat på- visas att en varaktig omfördelning sker mellan kommuner resp. mellan landsting. Det nns också många osäkerhetsfaktorer kring beräkningen av volymutvecklingen och därmed också det ackumulerade underskottet i systemet. SOU 1999:133 Särskilda yttranden 143 Särskilt yttrande av , Utredningsbetänkandet innehåller resonerande partier om tänkbara än - dringar i mervärdesskattesystemet. Någon egentlig analys av konsekven - serna av åtgärderna nns dock inte. Vilka effekter en beskattning inom ex- empelvis tandvårdsområdet får - vid sidan om kommunkontosystemet - är över huvudtaget inte belysta. En beskattning av tandvård utgör dessutom ett principgenombrott och skulle ses som första steget till en mer generell beskattning av de nu undantagna områdena, skola, vård och omsor g, vilket utredningen också förordar skall vara en lösning på lite . Att införa mervärdesskatt inom nu undantagna områden är inget som generellt bör avvisas, men sådana eventuella åtgärder måste övervägas i ett vidare sammanhang och på EU-nivå. Att åberopa EG:s sjätte mervär desskattedirektiv som stöd för en beskattning vore att pressa bestämmel serna långt, och att implementera EG-rätt på ett sådant sätt skulle innebä ra en lagstiftningsteknik som är främmande för svenskt synsätt. Utredningens tankegångar kring möjligheten att beskatta olika skattefria områden, (exempelvis tandvårdsområdet) är således inte av det slag att de kan läggas till grund för några åtgärder på skatteområdet. de konkurrenseffekter som följer av den nuvarande utformningen av kom - munkontosystemet bör därför i första hand ske genom justeringar i detta system. Utredaren pekar också på att sådana möjligheter nns. Härvid bör dock beaktas att det inte kan anses som en framkomlig väg att ta in priva - ta entreprenörer i kommunkontosystemet. Slutligen vill jag framhålla att utredaren enligt kommittéförordningen (1998:1474) är skyldig att vid förslag som innebär intäktsminskningar för staten, vilket en beskattning av tandvård skulle medföra, föreslå en nan- siering. Ett sådant nansieringsförslag saknas. Särskilt yttrande av , och , En av de viktiga frågorna var att utreda den kommunala nansieringen mot bakgrund av de ökade utbetalningarna från systemet. Analysen utvisar att de ackumulerade underskotten på kommun- och landstingskontona ut - gör ett växande problem. Detta i synnerhet när kommunsektorn är ålagd balanskrav . Utredningen fastslår att den kommunala själv nansieringen av systemet kommer att öka påtagligt. Detta leder i sin tur till att omfördelningen mel - lan kommunerna i systemet ökar . Vidare påvisar utredningen att kommunkontosystemet leder till ef fekti- vitetsvinster för samhället i samband med upphandling. Kostnaderna i form av ökat uttag på kommunkontona faller dock enbart på kommunkollektivet. Det påtalas också i utredningen att om kommunkontosystemets omför - delningseffekter ökar kan kommunernas förtroende för systemet komma att minska, vilket kan medföra att syftet med systemet inte uppnås. Utredningen påvisar tre alternativa modeller för nansieringen. Utifrån de faktiska omständigheterna att systemet både är under nansierat och att det framtida uttaget kommer att öka nner vi att bara alternativet med stat- lig nansiering, med samma konstruktion som kompensationssystemet för statliga myndigheter, är förenligt med de grunder om konkurrensneutrali - tet som systemet ska upprätthålla. Vid ökad själv nansiering kommer omfördelningsef fekter att uppstå mellan kommuner som gör att systemet inte blir neutralt ifråga om hur landets kommuner och landsting ska utforma sin verksamhet och till vilka kostnader. Vi anser dessutom att staten, förutom ansvaret för att utforma ett system för att upprätthålla konkurrensneutralitet vid of fentlig upphandling, måste vara den som nansierar ett sådant system. Staten i motsats till kommu - nerna är ju den som erhåller ifrågavarande mervärdesskatteinbetalningar som redovisas på statsbudgetens inkomstsida. En återbetalning av denna skatt i ett slutet system som det här är fråga om utgör inte en kostnad för staten. En särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera vissa frågor inom systemet för ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner och lands - ting, det s.k. kommunkontosystemet. Utredarens inledande uppgift är att analysera och förklara orsakerna till att utbetalningarna från systemet har ökat. Den omfördelningsef fekt som uppstår till följd av den kollektiva - nansieringen skall också analyseras. Detta skall redovisas . Härutöver skall utredaren utvärdera hur väl systemet uppfyller det egentliga syftet, dvs. att skapa konkurrensneutralitet mellan verksamhet i egen regi respektive på entreprenad och vid behov föreslå alternativa lösningar eller förändringar i det nuvarande systemet. En viktig fråga att analysera är ef fekterna av den kommunala nansieringen mot bakgrund av de ökade utbetalningarna från systemet. Vidare skall utreda- ren lämna förslag som kan förbättra uppföljningen och kontrollen i syste - met. Den senare delen av uppdraget skall redovisas . infördes ett särskilt system (kommunkontosystemet) för kommu - nernas och landstingens ersättning för sådan mervärdesskatt som inte får 146 Bilaga 1 SOU 1999:133 dras av enligt mervärdesskattelagen (1994:200). Systemet regleras i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Bakgrunden till systemet är att reglerna för mervärdesskatt ändrades i samband med skattereformen 1990/91 då er tjänster än tidigare belades med en enhetlig mervärdesskatt. Med då rådande system skulle detta ha inneburit att konkurrenssnedvridningar uppstod mellan kommuner och privata entreprenörer till fördel för verksamhet i egen regi. Det skulle således ha blivit billigare för kommuner och landsting att utföra t.ex. anläggningsarbeten i egen regi med egen anställd personal än att handla upp dem från externa entreprenörer , eftersom de sistnämndas arbe - te efter skattereformen skulle komma att beläggas med en högre mer - värdesskatt . Mot denna bakgrund ck kommuner och landsting en s.k. utökad av - dragsrätt inom ramen för mervärdesskattesystemet fr .o.m. ck de rätt att få ett särskilt bidrag vid upphandling eller bidragsgivning till sådana skattefria verksamheter som sjukvård, tandvård, social omsor g och utbildning. Kommuner och landsting ck kompensera staten för detta genom att den s.k. avräkningsskatten höjdes och därmed minskade deras I samband med inträde i EU uppstod behov av att särredovisa ersättningen till kommuner och landsting för ingående mervärdesskatt ef tersom inte tillåter avdrag för ingående mervärdesskatt hänförlig till skattefri verksamhet inom det ordinarie mervärdesskattesys gällde därför en särskild ordning som administrerades av i 1. hanteras ersättningen till kommunerna och lands - tingen i ett särskilt system som regleras i lagen (1995:1518) om mervär - desskattekonton för kommuner och landsting. Systemet administreras av i . Kommuner och landsting ansöker hos skattemyndigheten om ersättning för ingående mervärdesskatt som inte kan återfås i det ordinarie mervärdesskattesystemet. ut från två räntebärande konton upprättade hos , kom munkontot respektive landstingskontot. In- och utlåningsräntan på konto na baseras på reporäntan som är viktigaste styrränta 2. Systemet nansieras genom att kommunerna och landstingen betalar en för respektive kollektiv enhetlig avgift per invånare. Denna avgift fast - 1Skattemyndigheten i benämndes t.o.m. i . 2Riksgäldskontoret gör dock vissa beräkningstekniska justeringar av reporäntan. Till räntan kommer en administrationsavgift om , dock lägst och högst per SOU 1999:133 Bilaga 1 147 ställs av inför det kommande budgetåret. Avgiften tillförs därefter respektive konto genom en avräkning från de samlade skattemedel och statsbidrag som betalas ut av skattemyndigheterna till kommuner och landsting. Avgiften bestäms ut - ifrån de faktiska utbetalningarna under det innevarande året och utifrån en prognos över uttagen för såväl återstoden av det innevarande året som . När systemet infördes gjordes en ekonomisk reglering mellan staten och kommunerna respektive landstingen på så sätt att det generella stats - bidraget höjdes med ett belopp som i princip baserades på kommuners och landstings samlade ersättning från i . Därigenom erhöll alla kommuner respektive landsting en lika stor summa räknat per invånare. Det höjda generella statsbidraget motsvarade avgiften och uppgick till . I propositionen som låg till grund för det nuvarande systemet framförde regeringen att om det system som man tillämpade för skulle bibe hållas skulle staten få svara för hela den ökning av kostnaderna som upp står över tiden. Detta skulle enligt regeringens uppfattning inte stämma överens med ambitionerna att få bättre kontroll över statens Innebörden av detta var att kommuner och landsting skulle få kommande ökning med höjda avgifter . I utgångsläget () var emellertid systemet, som nämnts tidigare, nansiellt neutralt för den enskilda kommunen eller , eftersom alla kommuner och landsting ck kompensation för avgifterna till sys - temet. Utskottet utgick i sitt betänkande från att systemomläggningen skulle utvärderas på ett lämpligt sätt (prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). Utbetalningarna från systemet till kommuner och landsting har ökat sedan införandet 1996 med påföljden att avgifterna har fått höjas. Detta gäller i synnerhet landstingskontot. I regelverket nns inga bestämmelser om uppföljning och kontroll. Det är därför inte möjligt att ge en tillfreds - ställande förklaring till den ökade omslutningen. Det kan nnas era orsaker till att utbetalningarna från kontona har I det fall ett landsting eller en kommun exempelvis genomför stora investeringsprojekt kan det leda till behov av att höja avgiften Om investeringarna är omfattande kan konse kvenserna bli märkbara för övriga kommuner och landsting. 148 Bilaga 1 SOU 1999:133 den bör emellertid denna ef fekt delvis neutraliseras eftersom det i ertalet kommuner respektive landsting uppstår behov av att göra re- eller nyin - vesteringar. kan det dock nnas skillnader i investeringsvolym beroende på olika faktorer . Till följd av den gemensamma nansieringen sker således en omfördel - ning inom kommun- respektive landstingskollektivet beroende på hur mycket varje kommun respektive landsting får i ersättning från systemet i relation till hur mycket man betalar in i avgift. tillsattes en arbetsgrupp för att göra en översyn av vissa frågor i systemet (Ds 1997:74).