sou · GNB395 · 2000-01-01 00:00:00 — Med en sådan avskrivningstid bedömer Sycon att det för en anläggning som planeras torde krävas en ersättning på ca 45–/kWh (vid /kWh, år) för att kostnaderna skall täckas och en acceptabel avkast- ning uppnås. Sycon uppger att man i kalkylen tagit hänsyn till relevanta kostnader, däribland t.ex. skatt, försäkringar och administration, samt avsättning för större revisioner av verket. SERO har till utredningen uppgivit att produktionskostnaden och /kWh, år torde uppgå till /kWh. 13 Sycon uppger att man även stött på enstaka fall där kostnaden är så pass hög som /kWh. 28 Överväganden beträffande småskalig elproduktion Avslutningsvis bör upprepas att den ovan gjorda genomgången av kostnader avsett de verkliga kostnaderna, utan hänsyn till att den en- skilde kraftverksägaren kan erhålla investeringsstöd. Utredningen återkommer till bedömningar av kostnader, lönsamhet m.m. i avsnitt 2.5.3. De svenska satsningarna på vindkraft inleddes . Kraftverken var till att börja med relativt små (55 kW och uppåt), men har successivt ökat i storlek. säljs verk i storlekar upp till 1 650 kW, men volymförsäljningen avser verk på 600–700 kW14. Flertalet vindkraftverk har installerats . Utvecklingen tog fart sedan ett särskilt investeringsstöd infördes genom energipolitiska beslut, och i synnerhet sedan nivån på investeringsstödet höjdes 1993, och sedan miljöbonusen infördes . Tillväxten har varit relativt snabb . 1991 fanns ca 50 vindkraftverk över 50 kW med en sammanlagd effekt på knappt 10 MW och en årlig produktion på ca . hade antalet kraft- verk ökat till drygt 400, med en installerad effekt på drygt 180 MW, och en årsproduktion på ca . Potentialen för vindkraft undersöktes av en offentlig utredning i slutet av 80-talet15. Utredningen skulle redovisa lämpliga områden för en utbyggnad med stora vindkraftverk (3 MW) motsvarande en årspro- duktion om på land och till havs. Potentialen på land uppskattades till 6,7 eller /år, beroende på om minsta avstånd till bebyggelse sattes till 300 eller 500 m, medan den avsedda mängden till havs bedömdes kunna uppnås utan problem. I första hand är det mindre och medelstora företag och organisationer som köpt och installerat de svenska vindkraftverken. Enligt Sycon fördelar sig ägandet mellan olika grupper som i nedanstående tabell. 14 Teknikutvecklingen tycks nu ha nått ett läge då gränsen för småskalig elproduktion, 1 500 kW, börjar bli suboptimal för vindkraften. Enligt vad utredningen erfarit sker således nedväxling av de stora verk som planeras/installeras, i syfte att erhålla det skydd som leveranskoncessionen ger. 15 Läge för vindkraft (SOU 1988:32). Överväganden beträffande småskalig elproduktion 29 Ägande av vindkraftverk , baserat på antal verk Aktiebolag bildat för vindkraftägande Privatpersoner, egna företag Föreningar (ekonomiska-, andels-, samfällighets-) Vindkraftsprojekt som bedrivs i föreningsform bygger i allmänhet på att en medlem tecknar sig för en mängd el som maximalt motsvarar hans egna förbrukning. Den kraft som produceras i dessa verk (ett 60-tal) går ut på nätet, men avräknas som andelskraft till medlemmarna, varför den inte når den kommersiella marknaden. Enligt Sycon torde ca 15–av den totala vindkraftsproduktionen vara av detta slag, vilket motsvarar ca 0,06–0,/år. Som framgått har utbyggnaden av vindkraft i huvudsak skett . Härmed utgör vindkraftverken en långt mer enhetlig grupp än de små vattenkraftverken. Detta innebär bl.a. att kostnaderna inte va- rierar på samma sätt som för de små vattenkraftverken, vilket också framgår av nedanstående genomgång av kostnader. Det bör noteras att genomgången beskriver de verkliga kostnaderna, utan hänsyn till att den enskilde kraftverksägaren kan få investeringsstöd och miljöbonus. Av Sycons studie framgår att investeringskostnaderna till största del ut- görs av kostnad för inköp av verket. För de kraftverk som byggdes –1997 stod denna kostnad i genomsnitt för av uppförandekostnaden. Till detta kommer kostnader för el- och telean- slutning (), projekteringskostnad () samt markkostnad (). Enligt Sycons bedömning är investeringskostnaden sådan att vind- kraftverk i storleksklassen 600 kW ligger på ca /kWh, år i ett bra vindläge och ca /kWh, år i ett medelbra. För verk i storleksklassen 1 500 kW anger Sycon ca /kWh, år i ett bra vindläge och ca /kWh, år i ett medelbra. Att de mindre vindkraftverken framstår som mer lönsamma torde bl.a. bero på att de tillverkats i större serier och är en mera mogen pro- dukt, och därför blir billigare. Enligt Sycon hindrar detta dock inte att investeringar i större verk ändå i vissa situationer kan vara att föredra, 30 Överväganden beträffande småskalig elproduktion av flera skäl. Till exempel kan man få ut en större produktion på en given areal till lägre ljudnivå. Vidare kan det i vissa fall vara lättare att få tillstånd för ett större verk, på grund av mindre landskapspåverkan. Totalt sett kan en större anläggning härmed bli billigare till följd av att kringkostnaderna relativt sett blir lägre. Att satsa på större verk kan också var ett sätt att få värdefull erfarenhet som kan vara nödvändig om man vill satsa på t.ex. vindkraft till havs. Drift- och underhållskostnader för vindkraft Drift- och underhållskostnaderna tycks vara relativt lika för olika vind- kraftverk, låt vara att en viss tendens kan noteras till att kostnaderna sjunker med stigande storlek på verken. Sycon har i sin studie analyserat kostnader för drygt 300 svenska vindkraftsprojekt, för vilka investeringsstöd sökts enligt föregående eller nuvarande regler. Bland dessa kraftverk ligger drift- och under- hållskostnaderna överlag på ca /kWh för verk upp till 250 kW, och på ca 5–/kWh för verk i storleksklasserna 500 kW och uppåt. Motsvarande siffror angavs av , som uppskat- tade de totala driftkostnaderna för vindkraftverk till ca 5–/kWh, inklusive service, administration och försäkringar16. Total produktionskostnad för vindkraft Enligt Sycon erbjuder banker som finansierar vindkraftsprojekt i all- mänhet lån med en löptid . Med en sådan avskrivningstid upp- skattar Sycon att det för verk om 600 kW, som är under uppförande, torde krävas intäkter på ca 50–/kWh i ett bra vindläge och ca 60– /kWh i ett medelbra, för att täcka den totala produktionskostnaden och uppnå en acceptabel avkastning. Detta kan jämföras med att räknade med avskrivningstid och då uppskattade den totala produktionskostnaden för vindkraftverk i storlekar mellan 200 och 500 kW till ca 30–/kWh i ett bra vindläge, och ca 35–/kWh i ett sämre17. Som framgått ingick kostnader för bl.a. service, administration och försäkringar, där- emot ingick inte kostnader för eventuella reinvesteringar. Avslutningsvis bör upprepas att den ovan gjorda genomgången av kostnader avsett de verkliga kostnaderna, utan hänsyn till att den en- skilde kraftverksägaren kan erhålla investeringsstöd och miljöbonus. 16Omställning av energisystemet. Underlagsbilagor, del 1 (SOU 1995:140). SOU 1999:95 Överväganden beträffande småskalig elproduktion 31 Utredningen återkommer till bedömningar av kostnader, lönsamhet m.m. i avsnitt 2.5.3. 2.4Stöd till förnybar elproduktion i och utvecklingen inom EU Att utveckla elproduktion baserad på förnybara energikällor är ett van- ligt energipolitiskt mål internationellt sett. Eftersom kostnaderna för sådan elproduktion i allmänhet är klart högre än för traditionella pro- duktionsformer är offentliga stöd till förnybar elproduktion vanligt före- kommande, t.ex. har samtliga EU-länder sådana stöd i någon form. Som bakgrund till utredningens överväganden om den småskaliga elproduktionen i redogörs i avsnittet för fyra typer av stöd som förekommer i olika europeiska länder: garantipris och mottagningsplikt, inköpskvoter, investeringsstöd samt skattelättnader o.d.18. I avsnittet beskrivs även EU:s arbete med att skapa gemensamma regler för stöd till elproduktion som baseras på förnybara energikällor. Vilka kraftslag som stöds varierar mellan olika länder. Ambitionen tycks dock ofta vara att anpassa stödnivåerna efter olika kraftslags för- utsättningar att klara sig på marknaden. Detta innebär att tekniker som befinner sig långt ifrån marknaden, som t.ex. solcellssystem, ofta ges mest stöd. Det innebär också att storleksgränsen för vilka kraftverk som får stöd kan variera mellan olika kraftslag och mellan olika länder, t.ex. har flera länder 10 MW som gräns för småskalig vattenkraft. 2.4.1Stöd som ger högre direkt ersättning Flera länder använder metoder som ger högre direkt ersättning till för- nybar elproduktion än till övrig elproduktion. Bland dessa länder kan en intressant skiljelinje noteras mellan de som valt att stimulera utbudet genom garantipriser, i allmänhet kombinerat med mottagningsplikt, och de som valt att istället reglera efterfrågan med hjälp av inköpskvoter. 18 Eftersom avsnittet är tänkt som bakgrund till övervägandena om småskaliga elproduktion behandlas dessa typer av stöd samt i första hand småskalig vattenkraft och vindkraft. Det bör dock noteras att, liksom i , stöd till FoU kring förnybar elproduktion och stöd till andra förnybara energikällor, t.ex. biobränslen, förekommer i många länder. 32 Överväganden beträffande småskalig elproduktion System med garanterad ersättning för den producerade kraften, och mottagningsplikt för t.ex. eldistributörerna, är utbudsstimulerande i den meningen att inga hinder finns för tillträde till marknaden för den för- nybara elproduktionen, alla producenter som vill kan sälja sin el. Sådana system kan ge en snabb tillväxt av förnybar elproduktion, i synnerhet om garantipriset är högt. Ett flertal länder har system med garantipris och mottagningsplikt, t.ex. , och, än så länge, (i är dock förändringar på gång, se vidare under nästa rubrik). Garantipriset kan vara konstruerat på olika sätt. I vissa fall fastställs det, för , av t.ex. en myndighet. I andra fall kan priset, som i , vara kopplat till det pris den mottagningspliktige leve- rantören tar ut av sina kunder. Ersättningsnivåerna varierar mellan olika länder. Bland de länder som ger högst ersättning märks bl.a. och . I t.ex. har ersättningen till vindkraften motsvarat ca /kWh, där ersättningen beräknats som av hushållens elpris ex- klusive skatter och avgifter (detta pris uppgår till ca /kWh) plus en via statsbudgeten finansierad miljöbonus, motsva- rande ca /kWh. I sammanhanget bör påpekas att system med garantipris och/eller mottagningsplikt varken finns i eller i , eftersom man i dessa länder anser att sådana stödordningar inte är förenliga med en konkurrensutsatt elmarknad. System med inköpskvoter är efterfrågestyrande i så måtto att staten an- ger att en viss andel av elkonsumtionen skall komma från förnybar pro- duktion. Den reglerade efterfrågan innebär att tillträdet till marknaden inte är helt fritt för producenterna, låt vara att ambitionen i flertalet län- der är att öka den förnybara elproduktionen, varför inköpskvoterna i allmänhet är tämligen vida. System med inköpskvoter bygger i allmänhet på endera av två mo- deller: upphandling eller s.k. gröna certifikat. I (och även i ) har man ett system med upp- handling. Så kallade är enligt lag skyl- diga att köpa en viss kvot av den el de säljer från produktionsanlägg- ningar som är baserade på förnybara energikällor. Vid fyra till- fällen har från regeringen utgått direktiv om att denna Överväganden beträffande småskalig elproduktion 33 kvot skall öka med en viss procent, samt om vilka kraftslag som därvid skall prioriteras. Elbolagen har sedan varit skyldiga att upphandla den stipulerade mängden och mixen bland intresserade producenter, eller själva ansvara för motsvarande produktion. Upphandlingsformen ger viss priskonkurrens, men den förnybara elproduktionens relativt sett höga kostnader innebär ändå att de vinnande anbuden i allmänhet legat över det pris elbolagen i nästa led kan ta ut av sina kunder. Mellanskillnaden täcks genom ett statligt bidrag som finansieras genom en särskild avgift. System med gröna certifikat bygger på att den el som produceras med förnybara energikällor säljs på den vanliga elmarknaden till det pris som där ges, men att producenterna tilldelas certifikat som har ett värde som kompenserar dem för sina relativt sett höga kostnader19. Certifikatens värde uppstår genom att staten ålägger kunderna, eller el- handelsföretagen, att köpa en viss mängd certifikat, dvs. man åläggs en viss inköpskvot av el producerad med förnybara energikällor och certi- fikaten utgör beviset för att ett sådant inköp skett. Handeln med el och handeln med certifikat bedrivs åtskilda från varandra, dvs. el och certifikat behöver inte komma från samma produ- cent. Certifikatshandeln kan med fördel bedrivas på en börs, där kon- kurrens och fri prissättning kan bidra till att produktionen styrs till de anläggningar som har effektivast teknik och lägst kostnader. System med gröna certifikat är under introduktion i bl.a. Nederlän- derna och . I samband med att den danska elmarknaden av- regleras (alla kunder skall kunna handla el i konkurrens fr.o.m. ) avvecklas successivt det system med garantipris som ti- digare beskrivits, och införs istället stegvis ett system med gröna certi- fikat. Förändringen blir dock knappast dramatisk för den danska förny- bara elproduktionen, eftersom producenterna alltjämt kommer att ga- ranteras ett relativt högt pris. Detta på grund av att fri prissättning inte kommer att råda på certifikatsmarknaden, utan staten istället kommer att ange ett band (motsvarande ca 12–) inom vilket certi- fikatspriserna tillåts fluktuera. 2.4.2Investeringsstöd samt skattelättnader o.d. Att stöd ges till investeringar i anläggningar för elproduktion baserad på förnybara energikällor är relativt vanligt. Sådana stöd finns, med varierande inriktningar, i bl.a. , och . 19 Tilldelningen av certifikat sker med någon fördelningsnyckel, t.ex. en viss mängd certifikatsenheter per producerad kWh e.d. 34 Överväganden beträffande småskalig elproduktion SOU 1999:95 t.ex. kan vid investeringar i vindkraftverk stöd ges med högst av kostnaden. Vid investeringar i anläggningar baserade på andra förnybara energikällor, t.ex. småskalig vattenkraft (gränsen sätts vid 1 MW), kan stöd utgå med högst . I finns ett investerings- stöd för vindkraft på . Småskalig vattenkraft ges inte investerings- stöd. Däremot är all vindkraft och de vattenkraftverk som är mindre än 1 MW befriade från en i förekommande investeringsavgift på . I flera länder ges också elproduktion baserad på förnybara energi- källor skattelättnader av olika slag. Sådana regler finns, med varierande inriktningar, i bl.a. , , och . I t.ex. ger detta småskalig vattenkraft ett stöd som motsvarar ca /kWh och vindkraft ett stöd som motsvarar ca /kWh. I behöver innehavare av vindkraftverk inte betala mer än halva den s.k. elavgiften, vilket ger ett stöd som motsvarar ca /kWh. Någon motsvarighet för småskalig vattenkraft finns inte, låt vara att riktigt små anläggningar (högst 90 kW) är helt befriade från elavgiften om den el som produceras används för eget bruk. Att utveckla förnybara energikällor är ett viktigt mål för gemenskapens energipolitik. Bland annat har fastslagits att förnybara energikällor bör ha en marknadsandel på inom unionen som helhet, att jämföra med . Enligt EU-kommissionen20 har garantipris och mottagningsplikt hit- tills varit den mest framgångsrika metoden för att skapa snabb tillväxt av förnybar elproduktion. Enligt kommissionen är dock en nackdel med garantipris och mottagningsplikt att sådana system inte ger upphov till konkurrens mellan olika produktionsanläggningar baserade på förnybara energikällor, varför kostnadspressen kan vara låg och teknikutvecklingen kan hämmas. I det avseendet menar kommissionen att stödsystem som styr efter- frågan, som inköpskvoter, är bättre, eftersom de skapar konkurrens mellan olika produktionsanläggningar baserade på förnybara energikäl- lor, vilket ger incitament för teknikutveckling och sjunkande priser. bör man därför enligt kommissionens mening prioritera stöd- system som på detta sätt bättre kan utnyttja marknadskrafternas förmåga att sänka kostnaderna för produktionen. 20 Se t.ex. Electricity from renewable energy sources and the internal electri- city market. Working paper of Commission (1998). Överväganden beträffande småskalig elproduktion 35 Många av medlemsländerna delar kommissionens åsikt att konkur- rensbaserade lösningar är den väg man bör sträva mot. Ambitionen tycks också vara att skapa gemensamma regler för stöd till el- produktion baserad på förnybara energikällor, låt vara att medlemslän- derna ännu inte kunnat enas kring utformningen av ett sådant direktiv. Att döma av de kontakter haft med kommissio- nens generaldirektorat för energi (DGXVII) går det heller inte att säkert säga när ett direktiv kan komma att presenteras, eller hur det mer i detalj kan komma att se ut. Enligt tilläggsdirektiven skall analysera behovet av skydd för små elproducenter då leveranskoncessionssystemet upphör, vilket kommer att ske i samband med att schablonberäkning införs . Eftersom regeringen i prop. 1998/99:137 föreslagit en övergångslösning som ger den småskaliga elproduktionen ett mot- svarande skydd från till utgången av , då leveranskoncessionssystemet ursprungligen var tänkt att upphöra, har utredningens analys dock inriktats . Mot bakgrund av att utredningen tillsatts för att utvärdera leverans- koncessionssystemet har arbetet koncentrerats till det skydd, i form av mottagningsplikt och rätt till skäligt pris, som leveranskoncessionen ger småskalig elproduktion. Under utredningens gång har det dock visat sig att fokuseringen på småskalighet sannolikt är för snäv. Flera omstän- digheter talar nämligen för att ett bredare perspektiv bör anläggas på frågan om vilken roll elproduktion baserad på förnybara energikällor (varav den småskaliga produktionen utgör en delmängd) bör spela i energiförsörjningen. Några sådana omständigheter redovisas nedan. ·De förändrade prognoserna beträffande framtida elprisutveckling. Som framgått av avsnitt 2.2 bedömer att elpriset kommer att ligga på nivån /kWh fram , att jämföra med att , som låg till grund energipolitiska program, räknade med ett elpris på ca /kWh . Att förutsättningarna förändrats på detta sätt borde rimligen ha stor betydelse för synen på den förnybara elproduktionens roll i energiförsörjningen, med avseende bl.a. på om olika typer av stöd bör utgå, och i sådana fall till vilka anläggningar. 36 Överväganden beträffande småskalig elproduktion ·Osäkerheter om hur småskalig elproduktion lämpligen bör definie- ras. Flera faktorer talar för att det kan finnas skäl att ompröva dagens gräns för småskalighet, 1,5 MW. Som framgått av avsnitt 2.3.2 börjar t.ex. gränsen 1,5 MW att utgöra en teknisk begränsning för vindkraften. Vidare definierar flera andra EU-länder som framgått av avsnitt 2.4 småskalig vattenkraft som mindre än 10 MW. ·De kommande EU-gemensamma reglerna för stöd till elproduktion baserad på förnybara energikällor. är det svårt att be- döma både när ett direktiv beträffande stöd till förnybar elproduktion kan komma att presenteras, och hur reglerna mer i detalj kan komma att se ut. Som framgått av avsnitt 2.4.3 eftersträvar dock EU- kommissionen marknadsnära lösningar av en typ (t.ex. gröna certifikat) som det enligt utredningens mening knappast är givet att man bör inskränka till att omfatta småskalig elproduktion, åtminstone med den definition detta begrepp givits i . Mot denna bakgrund föreslår utredningen att den förnybara elproduk- tionens förutsättningar bör ses över. Översynen bör ha ett bredare per- spektiv än den avgränsning till småskalig elproduktion som gällt för arbete, låt vara att översynsarbetet kan komma att visa att fokuseringen på småskalighet alltjämt bör behållas. Syftet med översynen bör vara att bedöma vilka långsiktiga förutsättningar som bör gälla för förnybar elproduktion, samt att analysera vilka metoder och eventuella stöd m.m. som bäst kan bidra till att uppnå dessa för- utsättningar. Enligt utredningens mening bör marknadsnära lösningar eftersträvas. Inriktningen på översynen bör därför vara sådan att kon- kurrensbaserade modeller (som t.ex. gröna certifikat) i första hand prio- riteras. I översynen bör också belysas om det finns skäl för staten att medverka till att en särskild marknadsplats för förnybar el kan ut- vecklas. Innan en allmän översyn gjorts av förutsättningarna för förnybar el- produktion bedömer utredningen att det inte är meningsfullt att söka utveckla en långsiktig och definitiv lösning som ersättning för det skydd leveranskoncessionssystemet givit småskalig elproduktion. Utredningen har svårt att bedöma om ett allmänt översynsarbete kan ske i sådan takt att det utmynnar i nya regler som kan träda i kraft redan när den i prop. 1998/99:137 föreslagna övergångslösningen upphör /2001. Det är dock inte osannolikt att det under ett eller därefter kan finnas behov av ytterligare en temporär lösning. Mot denna bakgrund har utredningen koncentrerat sig på att analy- sera hur en sådan eventuell temporär lösning bör se ut /åren närmast . Om det uppstår ett behov av en temporär lösning Överväganden beträffande småskalig elproduktion 37 , så bör den enligt utredningens mening rimligen bygga vidare på det skydd i form av bl.a. mottagningsplikt som ges av leveranskoncessionen och som fr.o.m. och 14 månader framåt kommer att ges av den övergångslösning regeringen föreslagit. Analysen har därför koncentrerats till det skydd leverans- koncessionen ger, dvs. mottagningsplikt (som behandlas i avsnitt 2.5.2) och skäligt pris (2.5.3). Utredningen föreslår att en allmän översyn bör göras av förutsättning- arna för förnybar elproduktion. Om översynen inte kan bedrivas i sådan takt att den utmynnar i regler som kan träda i kraft , så kan en ytterligare temporär lösning behövas under ett eller par år. Givet dessa utgångspunkter handlar utredningens överväganden kring mottagningsplikt om två frågor: behövs det överhuvudtaget en mottag- ningsplikt /åren närmast , och vem bör i sådana fall lämpligen åläggas mottagningsplikten . Dessa frågor behandlas i tur och ordning nedan. Behövs det överhuvudtaget en mottagningsplikt? Som framgått av avsnitt 2.1 har innehavare av småskaliga produktions- anläggningar varit garanterade avsättning för sin el , då regler om mottagningsplikt infördes i ellagen. I vilken mån det finns behov av mottagningsplikt på en konkurrensutsatt elmarknad kom därför att diskuteras inför den reformering av elmarknaden som genomfördes . , som hade att föreslå lagstiftning för den reformerade elmarknaden, menade att bestämmelserna om mottag- ningsplikt inte var förenliga med principerna för elmarknadsreformen, nämligen att produktion och försäljning av el skulle konkurrensutsättas. Utredningen ansåg därför att dessa regler borde slopas21. I den fortsatta regerings- och riksdagsbehandlingen22 ifrågasattes dock om denna producentkategori på kort sikt skulle kunna få avsättning för sin elproduktion om mottagningsplikten slopades. Bland annat framfördes att flera av de berörda anläggningarna hade tillkommit efter 21Elkonkurrens med nätmonopol. Delbetänkande av Ellagstiftningsutred- ningen (SOU 1993:68). 1993/94:162, bet. 1993/94:NU22, rskr. 1993/94:358. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2. 38 Överväganden beträffande småskalig elproduktion det att bestämmelserna om mottagningsplikt infördes i ellagen. Om in- nehavare av småskaliga anläggningar skulle sälja direkt till en slutkund antogs de vidare få svårigheter att finna godtagbara lösningar för att garantera kunden en säker leverans. Dessa producenter sades vanligen heller inte ha den organisation som är nödvändig för att finna kunder för sin produktion. På kort sikt antogs övergången till en fri elmarknad av bl.a. dessa skäl komma att innebära vissa problem för den småskaliga elproduk- tionen.