sou · GNB334d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Svensk praxis är emellertid generösare än så och innehav av dubbelt medborgarskap utgör i princip alltid tillräckligt skäl för bifall till en befrielseansökan. Denna ståndpunkt har sin självklara grund i att det i normalfallet helt saknas 288 Befrielse från svenskt medborgarskap efter ansökan skäl att förvägra någon befrielse från svenskt medborgarskap om personen i fråga innehar medborgarskap även i någon annan stat. Den praxis som således tillämpas bör enligt kommitténs uppfattning komma till uttryck direkt i lagtexten, något som kan ske genom en för eskrift om att befrielse i de fall då sökanden har hemvist i får vägras endast om det föreligger särskilda skäl. Med särskilda skäl avses i detta sammanhang att sökanden genom att avsäga sig sitt svenska medborgarskap skulle uppnå otillbörliga fördelar gentemot det svenska samhället, t.ex. då sökanden är misstänkt för brottslighet här i landet och avsägandet skulle försvåra eller omöjliggöra ett utlämnande hit. Ett annat exempel kan vara då sökanden under pågående värn- pliktstjänstgöring ansöker om befrielse från sitt svenska medborgar- skap, beviljandet av befrielse i ett sådant fall skulle nämligen med omedelbar verkan innebära att personen i fråga inte längre omfattas av skyldigheten att fullgöra värnplikt här. Den nu gjorda exemplifieringen är inte avsedd att vara uttömmande utan det får ankomma på de tillämpande myndigheterna att i varje enskilt fall pröva om det föreligger sådana omständigheter som kan sägas utgöra särskilda skäl för att vägra någon med hemvist i befrielse från det svenska medborgarskapet. Ett av de villkor för naturalisation som uppställs i 6 § MedbL är att sö kanden fört och kan förväntas komma att föra en hederlig vandel. Som ett led i prövningen av om detta villkor är uppfyllt begär i naturalisationsärenden där sökanden fyllt ett s.k. kontrollbesked hos (). Syftet med denna begäran är att utröna om det finns några hinder av säkerhetsmässig karaktär mot att bevilja svenskt medborgarskap. I de fall då ett medborgarskapsärende visar sig innefatta någon säkerhetsaspekt har och genom 9 a § MedbL getts möjlighet att under vissa förutsättningar överlämna ärendet till regeringen för avgörande. För att ett över- lämnande skall få ske på säkerhetsmässiga grunder krävs att ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet. Då ett överlämna nde sker prövar regeringen ärendet som första instans och det finns inte någon möjlighet att överklaga regeringens beslut. Däremot är sökanden oförhindrad att återkomma med en ny ansökan. Vidare har regeringen möjlighet att under vissa förutsättningar ompröva sitt eget beslut utan att det föreligger någon ny ansökan. Slutligen är även resningsinstitutet tillämpligt beträffande dessa beslut. Kommittén skall enligt direktiven analysera frågan om och i vilken mån dessa medborgarskapsärenden verkligen behöver prövas av regeringen samt överväga om de i stället kan prövas av Invandrar- verket, , domstol eller någon annan myndighet. En utgångspunkt bör, alltjämt enligt direktiven, vara att regeringens prö vning av ärenden i första instans skall undvikas. Som ett viktigt skäl för att söka efter andra lösningar anges att det saknas möjlighet att öve rklaga regeringens beslut. 16.2SÄPO:s roll vid hanteringen av medborgarskapsärenden Vid handläggningen av en ansökan om medborgarskap gör man på en inledande bedömning av om förutsättningarna för naturalisation är uppfyllda. Finns det en klar avslagsgrund, t.ex. att 290 Säkerhetsärenden SOU 1999:34 sö kanden inte uppfyller hemvistvillkoret, avslås ansökan utan att kontaktas. Förefaller emellertid förutsättningarna för naturalisation vara uppfyllda, och sökanden dessutom fyllt , begär Invand- rarverket som inledningsvis nämnts ett kontrollbesked hos . Tillsammans med denna begäran erhåller personuppgifter avseende sö kanden samt uppgift om vilket medborgarskap han eller hon har. gör sedan en slagning i sina register och vid en eventuell s.k. träff rekvirerar man tillstånds- och medborgarskapsakten från , varefter utreder ärendets säkerhetsmässiga aspekter. Handläggningstiden hos varierar, men normalt tar det för dem att utreda de säkerhetsmässiga förutsättningarna för att någon skall kunna beviljas svenskt medborgarskap. utredningar i medborgarskapsärenden, som innefattar bl.a. förhör med sökanden, är framför allt inriktade på att ta fram uppgifter om den internationella hotbilden och hotbilden i samt om sö kandens bakgrund. Vidare görs en bedömning av sökandens trovärdighet. Den fråga som analysen av det framtagna materialet skall ge svar på är huruvida personen i fråga utgör en säkerhetsmässig risk eller ej. Vid jakande svar underrättas om att avstyrker bifall till den aktuella ansökningen. När Invandrarverket erhållit en sådan underrättelse överlämnas ärendet regelmässigt till regeringen, varpå i ett yttrande till regeringen mer utförligt motiverar sitt ställningstagande. Vad det i praktiken kan handla om är att misstänker en sökande för samröre med någon terroristorganisation. Det kan också vara så att de misstankar som riktas mot sökanden i stället avser utövande av underrättelseverksamhet eller kontakter med någon utländsk underrättels etjänst. Det förekommer ibland att man inom anser att den information som ges i yttrandet inte är tillräcklig för att regeringen skall kunna fatta beslut i ärendet. I dessa fall har som regel antingen ingett ett kompletterande yttrande eller lämnat ytterligare information vid en muntlig föredragning. Kompletteringar av nämnda slag kan också förekomma när det för regeringens ställningstagande förflutit sedan yttrandet skrevs. avstyrkte bifall till ca 40 ansökningar om svenskt medborgarskap, motsvarande siffra för var 18. Antalet säkerhetsärenden var av olika anledningar ovanligt högt och på bedömer man att det framöver kommer att ligga ungefär nivå. 16.3Regleringen i utlänningslagen (1989:529) Säkerhetsaspekter aktualiseras av förklarliga skäl inte bara i medborgarskapsärenden utan även i ärenden om uppehållstillstånd. Problematiken härvidlag är i hög grad likartad den som gör sig gällande i medborgarskapsärenden och det har därför sitt intresse att något belysa regleringen i utlänningslagen (UtlL) och de skäl som ligger till grund för denna. Enligt 7 kap. 11 § 2 UtlL, som fick sin nuvarande lydelse , får eller överlämna ett ärende till regeringen för avgörande om ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet. Av förarbetena till denna bestämmelse, prop. 1996/97:25, framgår att säkerhetsärenden som kännetecknas av att ansökan under alla fö rhållanden skall avslås, därför att de skäl som åberopats är otillräck- liga för att bevilja tillstånd, inte får överlämnas till regeringen. Frågan om de åberopade skälens bärighet måste alltså prövas fullt ut av myndigheterna även om säkerhetsskäl åberopas. När myndigheterna däremot gör bedömningen att skäl för uppehållstillstånd finns men att säkerhetsskäl kan tala emot att bevilja tillstånd, bör ärendena enligt vad som sägs i propositionen överlämnas till regeringen för avgöra nde. I det nu redovisade lagstiftningsärendet fördes även en diskussion om huruvida man över huvud taget skulle ha kvar överlämnande- mö jligheten. Att så borde vara fallet motiverades i propositionen (s. 174) enligt följande: "Trots de tämligen starka argument som talar för en lösning som innebär att regeringen befrias från all befattning med enskilda ärenden är det svårt att bortse från att vissa ställningstaganden i ärenden om uppehållstillstånd är av så uttalat politiskt slag att det knappast är rimligt att något annat o rgan än regeringen tar ställning. Om den svenska ordningen enbart gällde tillämpligheten av ett renodlat rättsligt flyktingbegrepp byggt på flyktin g- konventionens krav skulle det inte finnas någon anledning för regeringen att befatta sig med enskilda ärenden. Detta är dock inte fallet. Det går dä rför inte att komma till någon annan slutsats än att det är bäst med en or dning som tillåter att regeringen i begränsad omfattning kan ge vägledning genom beslut i enskilda ärenden. Även vissa säkerhetsärenden och vissa ärenden som har utrikespolitisk betydelse bör höra till de ärendekategorier som bör kunna öve rlämnas." 16.4Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) NIPU, vars direktiv beslutades , har haft till upp- drag bl.a. att utreda om det mot bakgrund av internationella förpliktelser finns behov av att ändra den gällande ordningen med regeringen som första och enda beslutsinstans i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Av direktiven framgår att kommittén i denna del av sitt arbete haft att särskilt beakta att de ofta känsliga säkerhets- och utrikespolitiska överväganden som kan bli aktuella i dessa ärenden tillgodoses i beslutsfattandet. I fråga om internationella åtaganden framhålls i NIPU:s direktiv att konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna () inne- håller bestämmelser bl.a. till skydd mot godtyckliga avvisningar och utvisningar av utlänningar och att det i konventionens artikel 13 stadgas att personen i fråga skall ha en effektiv möjlighet att föra talan mot ett beslut varigenom en rättighet enligt konventionen kränks. En liknande reglering finns i konvention om med- borgerliga och politiska rättigheter. NIPU presenterade sitt slutbetänkande Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) . NIPU föreslår bl.a. att skall avvecklas och att beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden normalt i stället skall kunna överklagas till en utlänningsdomstol. I fråga om säkerhetsärenden enligt UtlL innebär NIPU:s förslag sammanfat tningsvis följande. Efter att ha gjort en genomgång av internationella åtaganden på det aktuella området drar NIPU den slutsatsen att det – för att skall kunna anses uppfylla vad vi åtagit oss genom internationella förpliktelser – är nödvändigt med en ordning där säkerhetsäre nden enligt UtlL kan prövas i två instanser. Enligt NIPU bör därför I nvandrarverket avgöra alla säkerhetsärenden i första instans. NIPU noterar i sammanhanget att har intagit en reserverad hållning när det gällt att lämna de tillämpande myndigheterna en närmare redogörelse för skälen till att en ansökan om uppehållstillstånd avstyrks. Dock har – sägs vidare – enligt uppgift från såväl som förhållandet i det avseendet numera ändrats. beslut skall enligt förslaget kunna överklagas till regeringen av den som beslutet går emot, dvs. NIPU föreslår vidare att det i princip blir obligatoriskt för regeringen att inhämta yttrande från innan regeringen beslutar om avvisning eller utvisning. Domstolens yttrande skall vara bindande för regeringen om domstolen finner att det föreligger hinder mot verkställighet enligt 8 kap. 1 § UtlL. Sådant hinder föreli gger om det finns skälig anledning att tro att utlänningen vid utvisning till ett visst land skulle vara i fara att där straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning eller inte vara skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon skulle vara i sådan fara. Sådant hinder föreligger vidare om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa en utvisning. skall även yttra sig över övriga omständigheter i ärendet. I dessa avseenden blir yttrandet endast rådgivande. Om utlänningen omfattas av , blir dock yttrandet bindande för regeringen i så måtto att utvisning inte kan ske om domstolen avstyrker denna åtgärd. Som skäl till att överprövningen skall göras av regeringen anför NIPU att de ställningstaganden som skall göras i säkerhetsärenden ter sig som ett naturligt utflöde av regeringens yttersta ansvar för rikets säkerhet och den allmänna säkerheten. Det framhålls vidare att känsliga utrikespolitiska bedömningar kan behöva göras och att regeringen inom har större tillgång än domstolar till expertkunskap inom vitt skilda områden för att kunna bereda ett säkerhetsärende. Att yttrande från föreslås hänger samman med bl.a. artikel 9 punkten 1 i EG-direktivet 64/221/EEG om samordning av särskilda åtgärder som gäller utlänningars rörlighet och bosättning. Denna artikel anses ha den innebörden att – när som enligt NIPU:s fö rslag det rättsmedel som den nationella staten tillhandahåller inte är överprövning i domstol – den beslutande myndigheten innan den fattar sitt beslut måste hämta in yttrande från en behörig myndighet i landet, hos vilken utlänningen har möjlighet att lägga fram sin sak och få tillgång till juridisk hjälp eller juridiskt ombud enligt landets egna lagstiftning. Kommittén föreslår att säkerhetsärenden enligt MedbL skall avgöras av i första instans och att verkets beslut i dessa ärenden skall kunna överklagas till regeringen. Även bör få överklaga ett sådant beslut. I ett säkerhetsärende bör förvärvet av svenskt medborgarskap anses gälla från och med den dag då beslutet har vunnit laga kraft. Det finns, som redan berörts, ett antal skäl som med tyngd talar mot att bibehålla den nuvarande ordningen enligt vilken regeringen som första instans prövar vissa medborgarskapsärenden. För det första finns det inom alla rättsområden en allmän strävan efter att avlasta regeringen prövningen av förvaltningsärenden, något som gäller i än högre grad när det som handlar om att regeringen prövar ärendet som första instans. Ett annat viktigt skäl är att det saknas möjlighet att överklaga regeringens beslut. Av särskild betydelse i sammanhanget är vidare artikel 12 Europarådskonvention i vilken föreskrivs bl.a. att varje konventionsstat skall tillse att ett beslut om förvärv av medborgarskap skall kunna underkastas administrativ eller judiciell omprövning i enlighet med statens nationella lagstiftning. Av konventionens förklarande text framgår att artikel 12 inte utesluter nationella regler som innebär att vissa ärenden prövas av t.ex. regeringen, dock sägs att också dessa beslut måste kunna bli föremål för administrativ eller judiciell omprövning. Frågan är om den nuvarande ordningen med regeringen som första och enda instans för säkerhetsärenden kommer att vara förenlig med Europarådskonvention när denna träder i kraft i förhållande till . Inledningsvis kan därvid konstateras att den som fått avslag på sin ansökan om medborgarskap är oförhindrad återkomma med en ny ansökan, något som kan göras hur som helst. Varje ny ansökan skall prövas förutsättningslöst av det beslutande organet, dvs. i nu aktuella fall regeringen, vilket således innebär att regeringen har att företa en förnyad prövning av omständigheterna i ärendet. Regeringen har också möjlighet att under vissa förutsättningar genom s.k. omprövning ändra sina egna beslut utan att det föreligger någon ny ansökan. I nu aktuellt hänseende innebär omprövnings- institutet att regeringen – om den finner att ett avslagsbeslut är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning – har möjlighet att ändra beslutet om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Regeringens omprövning, som sker med analog tillämpning av 27 § förvaltningslagen (1986:223, FL), företas i förekommande fall normalt på initiativ av parten men inget hindrar att regeringen på eget initiativ vidtar en sådan åtgärd. I sammanhanget bör också framhållas att det extraordinära rättsmedlet resning är tillämpligt även beträffande regeringens beslut i ärenden om medborgarskap. Omprövningen av beslutet görs i sådana fall av Regeringsrätten. Den som av regeringen fått avslag på sin ansökan om svenskt medborgarskap är således inte helt betagen möjligheten att få beslutet omprövat. Bortsett från de i praktiken mycket sällsynta resningsfallen görs emellertid omprövningen alltid av regeringen – som således också fattat det ursprungliga beslutet – och det är enligt kommitténs uppfattning därför tveksamt om den nuvarande ordningen fullt ut kan sägas uppfylla syftet med föreskrift om omprövning i administrativ eller judiciell ordning. Även om i fråga om medborgarskapsärenden inte på samma klara sätt som beträffande utlänningsärenden är internationellt förpliktat att tillskapa en ordning med tvåinstansprövning av säkerhetsärenden, finner kommittén att ett svenskt tillträde till Europaråds- konvention – sammantaget med det faktum att det helt allmänt är otillfredsställande att möjli ghet till överklagande saknas – är tillräckligt för att konstatera att en ändrad ordning om möjligt bör införas. En sådan ordning kan antingen innebära att det införs en möjlighet att överklaga regeringens beslut eller att något annat organ än regeringen anförtros prövningen i första instans. Lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen) Den lösning som teoretiskt sett skulle ligga närmast till hands i fråga om att införa en möjlighet att överklaga regeringens beslut i med- borgarskapsärenden är att tillåta överklagande i enlighet med regleringen i rättsprövningslagen. Detta skulle i praktiken innebära att Regeringsrätten på ansökan av enskild part hade att pröva om regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. En sådan ordning skulle kräva en ändring av rättsprövnings- lagen eftersom det i lagens 2 § 2 uttryckligen föreskrivs att den inte gäller beslut om svenskt medborgarskap. I den proposition som föregick införandet av rättsprövningslagen (prop. 1987/88:69 s. 19) anfördes att den nya möjligheten till domsto ls- prövning borde ta sikte på det förhållandet att prövningen i en del t yper av ärenden som gäller myndighetsutövning mot enskilda, och för vilka regeringen eller någon förvaltningsmyndighet är högsta instans, har viktiga inslag av rättslig bedömning även om intresseavvägningar och andra skönsmässiga överväganden skall dominera prövningen. Över- prövningen hos domstolen, sades vidare, borde inriktas på frågor om rättsenlighet. På s. 22 i propositionen motiverades varför vissa typer av beslut undantogs från lagens tillämpningsområde: "Andra typer av beslut som av särskilda skäl bör undantas är beslut om svenskt medborgarskap, beslut i dispens- och uppbördsfrågor enligt olika författningar på skatteområdet, beslut enligt lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel, beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering, beslut enligt lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m., beslut enligt lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. samt beslut om införsel, utförsel m.m. enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Också många av dessa beslut har en betydande frekvens. En del av dem har också inslag av sådana utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar som en domstol inte lämpligen bör göra. Det gäller framför allt krigsmateriel ärendena." Utifrån vad som redovisats från propositionen kan inledningsvis konstateras att en eventuell överprövning av regeringens beslut i ett säkerhetsärende knappast skulle uppfylla den grundläggande förutsät tningen att överprövningen enligt rättsprövningslagen bör vara inriktad på frågor om rättsenlighet. Tvärtom handlar avgörandet av säkerhetsärenden i synnerligen hög grad om rena intresseavvägningar och andra skönsmässiga bedömningar. Att låta även medborgar- skapsärenden omfattas av bestämmelserna i rättsprövningslagen skulle därför strida mot den grundläggande tanken bakom denna, en slutsats som också stöds av att medborgarskapsärendena övervägdes särskilt vid tillkomsten av lagen och då inte ansågs vara av den karaktären att de borde ingå i dess tillämpningsområde. Med beaktande av det sagda bör det enligt kommitténs uppfattning inte komma i fråga att ändra rättsprövningslagen för att nå en lösning på den nu aktuella problematiken. Enligt kommitténs bedömning finns det med hänsyn till säkerhetsärendenas särpräglade natur inte heller i övrigt någon ändamålsenlig lösning för att möjliggöra en överprövning av regeringens beslut. Ny första instans för säkerhetsärenden Kommittén har i det föregående avvisat alternativet att införa en mö jlighet att överklaga regeringens beslut. Det alternativ som därmed återstår för att åstadkomma en ändrad ordning är att flytta prövningen av säkerhetsärenden i första instans från regeringen till någon myndighet. NIPU har beträffande säkerhetsärenden enligt UtlL föreslagit att dessa skall prövas av i första instans och att verkets beslut skall kunna överklagas till regeringen. Det får anses ha ett värde i sig om instansordningen är densamma i ärenden enligt MedbL som enligt UtlL. medborgarskapskommitté prövar därför först om det är lämpligt och möjligt med en ordning som skulle innebära att prövar även säkerhetsärenden enligt MedbL som första instans. Inledningsvis kan konstateras att säkerhetsaspekterna i ett ärende om uppehållstillstånd sett ur samhällets synvinkel i normalfallet typiskt sett är av större betydelse än i ett medborgarskapsärende. I den förs t- nämnda typen av ärende handlar det nämligen om huruvida utlänningen i fråga skall erhålla tillstånd att över huvud taget resa in i eller vistas i medan en person som ansöker om svenskt medborgarskap som regel redan har vistats och verkat här under . Detta förhå llande får närmast anses tala för att hanteringen av säkerhets- ärenden enligt MedbL inte behöver omgärdas av andra regler än vad som ansetts vara behövligt för ärenden enligt UtlL. Det är som förser den beslutande myndigheten – oavsett vilken detta är – med den information som är hänförlig till säkerhets- aspekter. har också kompetens att bedöma vilka eventuella säkerhetsmässiga olägenheter en ändrad ordning skulle kunna medföra. Det är självfallet därför av stor vikt att ta del av uppfattning i frågan. har i underhandskontakter med kommittén förklarat att man inte har någon erinran mot att säkerhetsärenden enligt MedbL prövas av som första instans. Beträffande ärenden enligt UtlL har lämnat motsvarande besked till NIPU och NIPU har i sammanhanget även konstaterat att blivit mer positiva till att i ärenden om uppehållstillstånd delge Invandrar- verket information rörande säkerhetsfrågor. Det saknas skäl till varför den ök ade öppenheten inte skulle omfatta även säkerhetsärenden enligt MedbL och följdriktigt har en liknande utveckling kunnat noteras beträffande dem. Med hänvisning till det sagda gör kommittén den bedömningen att även beträffande säkerhetsärenden enligt MedbL bör kunna överta funktionen som första instans. Vidare bör verkets beslut kunna överklagas till regeringen, något som även bör få rätt att göra. Att regeringen bör vara överinstans för denna grupp av ärenden har sin huvudsakliga grund i att det är regeringen som har det yttersta ansvaret för rikets säkerhet och för den allmänna säkerheten. Det saknar i sammanhanget inte heller betydelse att man inom besitter ett stort mått av expertkunskap inom de skilda områden som kan aktualiseras vid avgörande av säke rhetsärenden. I ett säkerhetsärende bör förvärvet av svenskt medborgarskap anses gälla från och med den dag då beslutet har vunnit laga kraft. För handläggningen av säkerhetsärenden vid kommer, liksom för övriga medborgarskapsärenden, förvaltningslagen (1986:223, FL) att gälla. Enligt huvudregeln i 16 § FL gäller att en sö kande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Enligt 17 § FL gäller vidare som huvudregel att ett ärende inte får avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.