sou · GNB3115d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Det gällde bättre sank- tioner direkt riktade mot klara fall av korssubventionering och att sär- skilda regler om upphandling av förlustel borde utredas närmare. Vidare föreslogs ett förbud mot att säkerheter ställs av nätföretag för elhandels- företags räkning och att en regel om straffavgift vid försenade eller ofullständiga årsrapporter borde övervägas. studie behandlades i regeringens proposition om genomförande av elmarknadsdirektivet (prop. 1997/98:159). Enligt rege- ringens bedömning borde inte genomgripande förändringar av regelver- ket genomföras mot bakgrund av att elmarknadsreformen ännu inte fått fullt genomslag i elbranschen. Enligt propositionen bemyndigades dock att utdöma avgift vid försenad eller felaktig årsrapport för nätverksamhet, och nätföretagen ålades att till redo- visa garantier, borgensåtaganden etc. till förmån för närstående juridiska personer. förslag i övrigt skulle utredas närmare. m.fl. (1999) pekar i sin studie för utredningen på att EG:s elmarknadsdirektiv föreskriver att produktion och distribution skall se- pareras från transmission. betraktas distribution som en integ- rerad verksamhet där såväl drift av lokala nät som försäljning till slut- kund ingår. I den svenska ellagen krävs emellertid att drift av lokala nät och försäljning till slutkund bedrivs i skilda bolag. Följden har blivit att drift av de lokala distributionsnäten i praktiken kommit att betraktas som en annan verksamhet än drift av transmissionsnät. Från ekonomisk syn- punkt finns det emellertid ingen anledning att göra en sådan distinktion. I båda fallen rör det sig om naturliga monopol som bör separeras från konkurrensutsatt verksamhet. Enligt m.fl. finns det mot denna bakgrund ingen anledning att i lagstiftningen om naturgasmarknaden gö- ra någon åtskillnad mellan överföring och distribution. Båda bör vara separerade från konkurrensutsatt verksamhet, men inget borde hindra ett naturgasföretag att se överföring och distribution som en integrerad verksamhet. Det kan i själva verket finnas ekonomiska fördelar med en sådan integration. m.fl. (1999) redovisar också några andra aspekter på särre- dovisning och uppdelning i skilda bolag. Enligt studien är det mycket som tyder på att uppdelningen i skilda bolag underlättar köp och försälj- Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 241 ning av respektive verksamhet och därmed en produktivitetshöjande strukturell omvandling av elbranschen. Denna omvandling kan innebära att det till stor del blir olika huvudägare av företag med mono- polverksamhet och företag med konkurrensutsatt verksamhet. Slutsatsen är därför att kravet på skilda bolag skapar bättre förutsättningar för en dynamisk utveckling i branschen, men för att korssubventionering och andra typer av konkurrensbegränsning skall kunna förhindras måste kra- ven på separat ledning och separata tillgångar vara högt ställda. Sammanfattningsvis förefaller det vara relativt komplicerat att förhindra eller försvåra korssubventionering via särredovisning. Detta kan vara svårt även om det ställs krav på att monopolverksamhet och konkur- rensutsatt verksamhet skall bedrivas i skilda företag. Inom t.ex. den svenska elmarknaden visar studier att s.k. korssubventionering kan före- komma. Detta trots att en juridisk person som bedriver nätverksamhet inte får bedriva produktion av eller handel med el. Det är inte möjligt att i detalj ange vilka förutsättningar som skall va- ra uppfyllda för att särre dovisning skall fungera. Ett grundproblem är förekomsten av asymmetrisk information mellan tillsynsmyndigheten och företaget, dvs. att den sistnämnde är betydligt bättre informerad än den förstnämnde. För att detta skall fungera acceptabelt krävs sannolikt att de funktioner som skall tillhöra överföringsverksamheten preciseras väl. Det ställs också krav på redovisningsprinciper, kostnadsverifiering och en väl fungerande tillsynsmyndighet. Den senare måste vidare ha rimliga befogenheter och sanktionsmöjligheter. Om sådana förhållanden är upp- fyllda, och givet att nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet kan hållas isär, finns det från konkurrenssynpunkt sannolikt ingen väsentlig skillnad mellan gasmarknadsdirektivets krav på särredovisning och skil- da bolag. Andra former kan t.ex. vara åtgärder som leder till ägarmässig sepa- ration av överföring och handel med naturgas. bör det beaktas att legal avgränsning av överföringsverk- samheten, dvs. en tvingande regel för att överföringsverksamheten skall samlas inom en juridisk person, kan vara förenad med betydliga kostna- der. Det kan t.ex. gälla bortfall av olika samordningsfördelar, även om det inte är helt uppenbart att så skett på elmarknaden i . Kostna- derna kan bli än större vid ägarmässig separation. m.fl. (1999) pekar också på att långtgående krav på separering skulle kunna vara ett hinder för framväxten av en större naturgasmarknad i . En po- tentiell investerare i infrastruktur måste under alla förhållanden göra en 242 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet analys av efterfrågan på naturgas i de områden som kan nås med den planerade rörledningen. Vid krav på ägarmässig åtskillnad tillkommer att det i praktiken föreligger ett förbud för ägaren av infrastrukturen att även driva försörjningsföretag. Den som planerar att göra investeringar i infrastruktur är därför beroende av att andra skall bygga upp den mark- nadsförings- och försäljningsorganisation som krävs för att exploatera den potentiella efterfrågan på naturgas. Detta är en osäkerhetsfaktor som sannolikt förhindrar, eller åtminstone begränsar, investeringar i in- frastruktur för denna energiform. Vid en ordning med skilda bolag utan ägarrestriktioner föreligger inte dessa problem. Marknadens storlek och struktur är dock också faktorer som måste beaktas. Som framgått av kapitel 4 karakteriseras marknaden i av ett fåtal aktörer, med en särställning för som ensam importör. Företaget säljer av gasen till tre större kunder. Av distributörerna är störst och levererar ca 75 pro- cent av gasen i . Behovet av särredovisning förefaller i nuvarande marknadsläge att vara mest accentuerat på distributionssidan. 8.8Olika former av undantag Naturgasmarknadsdirektivet kan medge tre olika former av undantag från reglerna om tillstånd för uppförande eller drift av naturgasanlägg- ningar (artikel 4), marknadsöppning (artikel 18) och direktledningar. Undantagen gäller överföringsledningar och inte distributionsledningar och är följande. 1.Medlemsstater som inte är direkt anslutna till det sammankopplade systemet i någon annan medlemsstat och som endast har en extern huvudleverantör. En leverantör med en marknadsandel på skall betraktas som en huvudleverantör. Undantaget upphör automatiskt när ett eller flera av dessa villkor inte längre gäller. 2.En medlemsstat som uppfyller villkoren för att betecknas som en framväxande marknad och som på grund av genomförandet av detta direktiv skulle få allvarliga problem som inte har något samband med avtalsenliga take or pay-åtaganden (som avses i artikel 25). Med framväxande marknad avses en medlemsstat i vilken den första kommersiella leveransen enligt det första långsiktiga avtalet för na- turgasleveranser genomfördes för inte . Undanta- get upphör automatiskt när medlemsstaten inte längre uppfyller v ill- koren för att betecknas som en framväxande marknad. Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 243 3.Om genomförandet av detta direktiv skulle orsaka allvarliga problem inom ett geografiskt begränsat område i en medlemsstat, i synnerhet när det gäller att utveckla infrastrukturen för överföring, och när syftet är att uppmuntra investeringar, kan medlemsstaten ansöka hos kommissionen om ett tillfälligt undantag. Dessutom får naturgasföretag vägra tillträde till systemet på grund av bristande kapacitet, eller om tillträde till systemet skulle hindra dem från att utföra de allmännyttiga tjänster som åläggs dem (se avsnitt 8.2), eller på grundval av allvarliga ekonomiska och finansiella problem med take or pay-avtal (se avsnitt 8.3). Svenska möjligheter till undantag För svensk del är möjligheterna till undantag begränsade. Vi är redan di- rekt anslutna till det sammankopplade systemet och uppfyller inte villko- ren för att betraktas som en framväxande marknad. Punkterna 1 och 2 är därför inte tillämpliga. Vi har däremot möjlighet att ansöka om ett tillfälligt undantag enligt punkt 3 ovan. Kommissionen kan bevilja undantag med beaktande sär- skilt av följande kriterier. Behovet av investeringar i infrastrukturen som inte skulle vara eko- nomiskt lönsamma att genomföra på en konkurrensutsatt marknad. Nivån på och avkastningsmöjligheterna för de investeringar som krävs. Gassystemets storlek och utvecklingsnivå i det berörda området. Utsikterna för den berörda gasmarknaden. Det berörda områdets eller den berörda regionens geografiska ut- bredning och beskaffenhet. Socioekonomiska och demografiska faktorer. Undantag får medges endast om ingen infrastruktur för gas har anlagts i detta område, eller om en sådan har anlagts för mindre än . Det tillfälliga undantaget får inte utsträckas till längre än efter det att gas först levererades till området. I finns det, som tidigare framgått, endast en utbyggt infrastruk- tur för gas i de södra delarna av landet. Investeringar i övriga delar av 244 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet SOU 1999:115 landet är beroende av kommersiella investeringsbeslut av företag som är beredda att ta risken att leverera gas till sådana regioner. Transport av gas kräver omfattande investeringar i infrastruktur, i form av rör. Som framgått av kapitel 3 och avsnitt 8.3 förutsätter sådana investeringar bl.a. betydande och långsiktigt stabila avsättningsmöjlig- heter. Det är nödvändigt att säkra stora delar av slutmarknaden innan en investering görs (behöver dock inte vara en uppgift för investeraren). Risken finns annars att aktörerna inte får tillräckligt stora försälj- ningsvolymer. Omfattande och långsiktiga kontrakt har därför ansetts utgöra en viktig förutsättning för att garantera avkastning på de stora in- vesteringarna. Stora nya investeringar i gasinfrastruktur riskerar att inte bli lön- samma i den typ av konkurrensutsatt marknad som kan tänkas uppstå när gasmarknadsdirektivet genomförs. Öppnas marknaden blir det san- nolikt inte möjligt att teckna långsiktiga kontrakt enligt tidigare modeller eller i samma utsträckning. Det är mot denna bakgrund som undantaget införts i direktivet, dvs. för att uppmuntra nya investeringar i områden som inte tidigare varit försörjda med gas. Av kapitel 5 har framgått att det pågår ett par studier om en utbygg- nad av naturgasnätet i . Det gäller Nordic Gas och (som framgått av kapitel 4, analyserar en ut- byggnad av det befintliga nätet mellan och ). En förutsättning för att t.ex. Nordic Gas skall genomföras är bl.a. att aktörerna kan teckna långsiktiga kontrakt och därmed ges möjlighet till undantag från gasmarknadsdirektivets krav på marknadsöppning. Det är uppenbart att ett sådant undantag kan få negativa effekter på konkurrensen. Som tidigare framgått kan rörledningsnätet betraktas som ett naturligt monopol. Vid monopolsituationer finns det alltid en risk för att monopolmakten kan missbrukas. Ett eventuellt undantag är dock tidsbegränsat till , varför de mer långsiktiga konsekvenserna är svå- ra att bedöma. En annan faktor som bör vägas in är den alternativkost- nadsprissättning som tillämpas, dvs. att gaspriset är beroende av prisut- vecklingen för andra bränslen (se kapitel 3). Undantaget leder som ovan nämnts till en temporär begränsning av konkurrensen på naturgasmarknaden och syftar till att minska den eko- nomiska risken i uppbyggnaden av infrastruktur för naturgas. m.fl. (1999) pekar dock på att den aktuella risken i första hand kan hänga samman med osäkerhet beträffande efterfrågan på naturgas i om- rådet i fråga. Efterfrågan på energi uppvisar en låg priskänslighet, men priskänsligheten i efterfrågan på enskilda energislag, t.ex. naturgas, är ofta hög. Anledningen är att de olika energislagen är nära substitut för varandra, särskilt inom storskalig värmeproduktion. Relativprisföränd- ringar mellan olika energislag på den svenska energimarknaden beror Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 245 ofta på förändringar i de internationellt bestämda priserna på energisla- gen i fråga. Förändringarna i de olika energislagens marknadspriser be- ror emellertid lika ofta på förändringar i beskattningen. Detta innebär att osäkerheten om den framtida efterfrågan på naturgas i hög grad beror på osäkerhet om den framtida beskattningen av naturgas jämfört med be- skattningen av andra energislag. m.fl. (1999) redovisar också att undantagsregeln kan gynna vertikalt integrerade naturgasföretag till nackdel för företag med en an- nan struktur på sin verksamhet. Nätverksindustrier har traditionellt byggts upp av vertikalt integrerade statliga företag. Det har emellertid skett då kapitalmarknaden varit betydligt mindre utvecklad än den är . Den välutvecklade kapitalmarknaden gör att det kan finnas andra möjligheter att bygga upp separata infrastrukturföre- tag. Till detta kommer att det på elmarknaden finns separata nätföretag som, i den utsträckning de skulle vara lämpliga investerare på naturga- sområdet, kan missgynnas av en regel som ger vertikalt integrerade na- turgasföretag ett försteg. Om undantagsregeln skulle tillämpas finns det enligt m.fl. (1999) skäl att redan från början planera för den avreglering av de aktu- ella regionala naturgasmarknaderna som skulle äga rum då direktivets regler om berättigade kunder skulle börja tillämpas. Det kan exempelvis finnas skäl att motverka kontraktsformer som gör att många kunder efter tioårsperiodens slut är uppbu ndna av mycket långsiktiga åtaganden. Det finns annars en risk för att den temporära undantagsre- geln gör att den svenska naturgasmarknaden kommer att bestå av ett antal regionala monopolmarknader. Det bör poängteras att det inte är svenska myndigheter som beslutar om undantag. Ett sådant beslutas av kommissionen efter ansökan av medlemsstaten. 9Pågående arbete i några andra länder 1 Naturgasmarknadsdirektivet skall genomföras i medlemsstaterna . I flertalet av länderna har detta arbete inte slut- förts, utan det pågår ett arbete för att anpassa lagstiftningen på natur- gasområdet till direktivet. Mot bakgrund av detta är det i de flesta fall inte möjligt att redovisa några slutgiltiga ställningstagan- den. Det är emellertid viktigt för svensk del att analysera hur arbetet ut- vecklas i våra grannländer och i länder som kan anses ha särskild bety- delse för den svenska gasmarknaden. Vi redovisar därför utvecklingen i ett urval av dessa länder: , , , och . Det är nödvändigt att hålla i minnet att länderna har mycket olika po- sitioner. Vissa av dem är nettoexportörer av naturgas, andra importerar gas. I vissa länder är gasmarknaden redan mogen, medan den i andra länder är mindre utvecklad. Vissa länder använder naturgas för stora delar av sin kraftproduktion, medan andra inte gör det. Sådana olikheter kan påverka utformningen av den kommande lagstiftningen. har en väl utvecklad gasmarknad med en utbyggd infrastruktur och egen gasutvinning. Utvinningen av gas påbörjades , men gas började föras i land först . Etableringen av den danska marknaden har skett genom en betydande offentlig styrning och ett skattemässigt gynnande av naturgasen. 1Kapitlet behandlar förhållanden som var kända . 2Avsnitt 9.1.1 och 9.1.2 bygger på Dangas (1999) och (1998a). 248 Pågående arbete i några andra länder SOU 1999:115 är självförsörjande vad beträffar naturgas. Gasen produceras i den danska delen av och transporteras via överföringsledningar (transmissionsledningar) till land, och vidare ut i landet till förbrukare och till export. Det danska systemet är samman- kopplat med det tyska (och det svenska) och därmed med det europeiska systemet (se Figur 2.7 i kapitel 2). producerades 6,6 m iljarder m3 gas, vilket innebär att pro- duktionen ungefär tiodubblats . Närmare 3 m iljarder m3 ex- porterades till (2,1) och (0,9). På den danska markna- den såldes ca 3,6 miljarder m 3 gas, vilket motsvarar av energitillförseln i . av försäljningen avsåg hushåll och mindre kunder (totalt ca 280 000), industrier och industriell kraftvärme, fjärrvärme och lokal kraftvärme samt cen- tral kraftvärme. Direkt eller indirekt försörjs ca 1,8 miljoner danskar med värme som baseras på naturgas och av Dan- marks elproduktion är naturgasbaserad. Av kapitel 8 har framgått att gasreserver är relativt be- gränsade och endast räcker med nuvarande produktionstakt. kommer den inhemska produktionen att minska successivt och 2010 kommer importbehovet att motsvara ca hälften av efterfrågan. Det pågår därför förhandlingar med möjliga nya leverantörer. För den danska produktionen av naturgas svarar (), Statoil-gruppen och Amerada Hess-gruppen. Mer- parten, eller , av gasen utvinns av DUC. Den danska marknaden kan i hög grad karaktäriseras som en mono- polmarknad. /S, som är ett dotterbolag till det statli- ga , köper all gas som produceras i den danska delen av Nord- sjön. Naturgasen transporteras genom egna anläggningar till land. På den danska marknaden säljer /S naturgas till fyra kommunalt ägda regionala distributionsbolag (det femte kommunala bolaget övertogs av ) samt till och kommuner. Tillsammans med de regionala distributions- bolagen säljer /S naturgas till stora industrikunder och till lokala kraftvärmeverk. Dessutom säljer /S gas till centrala kraftvärmeverk samt exporterar till och Sveri- ge. /S har ensamrätt att transportera och vidareför- sälja gas till de kunder som nämnts ovan, dvs. i princip den danska Pågående arbete i några andra länder /S äger vidare två lager för naturgas. De fem regionala distributionsbolagen har monopol på mark- naderna inom sina regionala områden när det gäller villakunder, mindre kraftvärmeverk och verksamheter, dvs. de kunder som inte omfattas av naturgas A/S försäljning. Arbetet med att genomföra gasmarknadsdirektivet i har på- börjats inom Energistyrelsen och förväntas vara klart . Ett lagförslag kommer att redovisas . Det är således inte möjligt att redovisa hur rent konkret kommer att agera. Utredningen har besökt och diskuterat direktivet med repre- sentanter för Energistyrelsen och . Utifrån detta och vissa offent- liga dokument3 är det möjligt att redovisa mer allmänna synpunkter. Tillträdesform till näten är inte bestämd, men en allmän från t.ex. är att förhandlat t illträde bör eftersträvas. Enligt beräkningar av leder direktivets definition av vad som åtminstone skall anses som berättigade kunder till en öppning av marknaden när direktivet träder i kraft. ökar marknadsöppningen till och . Det läggs dock vikt vid att öppningen av den danska gasmarknaden sker på ett balanserat sätt och inte går längre än vad direktivet krä- ver. Detta hänger samman med att den danska gassektorn har en mycket stor skuldbörda, vilket gör den utsatt för konkurrens. I enlig- het med direktivet kan marknadsöppningen initialt begränsas till , vilket är relevant för (omfattar ca 15 stora kun- der). Öppningen bör inte omfatta de regionala gasbolagen. Så länge som de mottar statsstöd är detta inte tänkbart. Därtill kommer att det är vik- tigt att /S kan leva upp till förpliktelserna i de ta- ke or pay-kontrakt som är slutna med DUC. Dessa kontrakt slöts när /S hade ensamrätt att leverera gas till de regionala gasbolagen. I vilken takt öppningen av den danska marknaden kommer att ske är bl.a. avhängigt tempot i de andra EU-länderna. Det är inte menings- fullt att ge danska kunder större möjligheter att köpa gas i utlandet än 3 T.ex. miljö- och energiministerns svar på frågor i energipolitis- ka utskott . 250 Pågående arbete i några andra länder direktivet kräver, om inte /S har motsvarande möjligheter att sälja naturgas utanför . Öppningen av den danska marknaden skall därför ske i takt med att andra EU-länder öppnar sina marknader. Det kan vidare påpekas att det pågår en omstrukturering av den danska gassektorn. Den nuvarande strukturen anses inte ändamålsenlig och det beräknas vara förenat med betydande vinster att etablera en enhetlig struktur. Mot bakgrund av detta planerade staten tidigare att köpa de fem regionala distributionsbolagen, men fyra av dessa har avböjt erbju- dandet. förhandlingar har lett till att två av de regionala distribu- tionsbolagen förblir i ägo och får behålla vissa garantier vad gäller intäktsutveckling etc. (för de två återstående bolagen har ingen lösning presenterats). Vissa av bolagens industrikunder kommer dock som motprestation att överföras till /S. Enligt DONG:s redogörelse till är företaget positiv till li- beraliseringen av marknaden. Gasmarknadsdirektivet ger dock inte i sig självt en garanti för likartade konkurrensvillkor. Direktivet fastställer enbart övergripande ramar och det är upp till nationella myndigheter att organisera konkurrensen i de enskilda länderna. För är det a vgö- rande att marknadsöppningen inte förhindrar företaget att sälja de gas- mängder som är köpta via take or pay-kontrakt. En reell konkurrens för- utsätter att det skapas lika villkor för köp av gas från många oavhängiga producenter och samma möjlighet att sälja gas på markna- den i såväl som i utlandet (, 1998a). I detta sammanhang kan det också nämnas att har utarbetat en ny strategi för koncernen ( , 1998b). Detta har bl.a. skett mot bakgrund av de omfattande förändringar av energisektorn som kan för- väntas av liberaliseringen av el- och gasmarknaderna. När det gäller naturgas är strategin kortfattat följande: skall försöka att behålla en marknadsandel på vad gäller naturgasförsörjningen till . skall försöka att behålla en position som exportör av naturgas till de tyska och svenska marknaderna. skall försöka att behålla en marknadsandel på på gasbehandling, transmission (inklusive transport av naturgas genom ) och lagring av naturgas i . Pågående arbete i några andra länder Den finska naturgasmarknaden har utvecklats . Naturgasen importeras från fälten i Västsibirien i , från . Landet saknar andra importalter- nativ än . Naturgasnätet har successivt byggts ut och uppgår nu till överföringsledning (högtrycksledning) och distributionsledning. Nätet täcker de södra och sydöstra delar- na av landet (nätet framgår av Figur 2.7 i kapitel 2). Gasnätet har byggts ut relativt kraftigt . Grunden för denna utbyggnad är ett nytt tjugoårigt importavtal som slöts med 1994. har konsumtionen åttad ubblats. importerades närmare 4 miljarder m 3 gas (), vilket motsvarar av den totala energitillförseln i . I de kommuner som nås av natur- gasnätet är gasens andel av energiförbrukningen ungefär en tredjedel. Totalt finns det drygt 34 700 gaskonsumenter i . Merparten av dessa (ca 34 600) är relativt små kunder som svarar för av konsumtionen. Huvuddelen av gasen, eller , används för kraftgenerering i större industrier och kraftvärmeverk. Den finska naturgasmarknaden karakteriseras av ett fåtal aktörer, med en särställning för . Företaget är den helt dominerande aktören på marknaden och svarar för importen och marknadsföringen av natur- gasen. Gasum äger överföringsledningen (transmissionsledningen) och svarar för drift, underhåll och utbyggnad av systemet. Företaget säljer gas till större slutkunder och distributionsbolag (varav två ägs av ). ägdes tidigare av () och (). Kommissionen har dock inte godkänt att Fortum, som ägs till av , är majoritetsägare i mot bakgrund av företagets dominerande ställning inom energisektorn i . Fortum har därför sålt av aktiekapitalet till (), () och ett konsortium be- stående av tre företag (). 4 Avsnittet bygger på Fortum (1999), Gasum (1998), Finnish Natural Gas As- sociation (1998) samt samtal med tjänstemän vid och Fortum. 252 Pågående arbete i några andra länder Totalt finns det 42 lokala distributörer i som köper gas från . Dessa är dock mycket små.