sou · GNB32 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Vid regeringssammanträde beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att allsidigt belysa de politiska be- slutsfattarnas, myndigheternas, forskarsamhällets och den medicinska professionens ställningstagande och ansvar vad gäller tillkomsten och tillämpningen av den steriliseringslagstiftning som var i kraft i fram till dess att nuvarande steriliseringslagen trädde 1976. I utredarens uppdrag ingår också att göra en kartläggning av hur omfattande verksamheten var och på vilka indikationer sterilise- ringarna utfördes. Utredaren skall även överväga principerna för en gottgörelse av samhället till dem som steriliserades mot sin vilja eller på någon annans initiativ. Regeringen utnämnde f.d. universitetskansler att vara särskild utredare. Att som sakkunniga medverka i den särskilda utredarens arbete för- ordnades professor , numera regeringsrå- det , professor , professor , professor och professor emeritus . entledigades som sakkunnig . Att som experter biträda den särskilde utredaren förordnades från fil.kand och från bitr. Som sekreterare åt den särskilda utredaren förordnades från rådmannen . Som biträde till respektive cobsson förordnades från fil.kand respektive från sjuksköterska . Den senare förordnades från som biträdande sek- reterare i utredningen. Utredningen har antagit namnet steriliseringsutredning (S 1997:14). Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet Steriliseringsfrå- gan i 1935-1975, Ekonomisk ersättning. Utredningen fortsätter nu arbetet med att avsluta den historiska ana- lysen och kartläggningsuppdraget. Detta arbete beräknas vara slutfört . Förslag till Lag om ersättning till steriliserade i vissa fall .............. Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ................ OCH ¥RS STERILISERINGSLAGAR M M..................................... Lagen (1938:318) om avbrytande av havandeskap ......................... 2.6Äktenskapsförbud för personer med ärftliga sjukdomar Lagen (1944:133) om kastrering ..................................................... !LLM¤NNA R¤TTSLIGA PRINCIPER F¶R ERS¤TTNING VID SKADA.................... 3.2.4 Förbud att föra talan mot de högsta statsorganen.................. Skadeståndsansvaret års skadeståndslag ......................... %KONOMISK ERS¤TTNING VID SKADA ..................................................... %RS¤TTNING FR¥N STATEN AV HUMANIT¤RA SK¤L...................................... .¥GRA INTERNATIONELLA J¤MF¶RELSER................................................... Utredning om ersättning till strålskadade vid det 6.3.2 Danska Höjesterets dom ........................ Rättsfallet Muir v. - 1996 ......................................... Vissa internationella konventioner m.m........................................ FN:s universella deklaration om de mänskliga Den europeiska konventionen angående de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.................... 6.5.4 Mänskliga rättigheter och sterilisering ................................ Exempel på regler om mänskliga rättigheter som kan ha haft betydelse vid steriliseringar med stöd av 1934 .¤RMARE OM UTREDNINGENS KARTL¤GGNING ....................................... Några metodologiska överväganden.............................................. )) 5TREDNINGENS ¶VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 0RINCIPER F¶R ERS¤TTNING ................................................................ Vilka bör få ersättning? 8.2.2 Steriliseringar utan egen ansökan eller skriftligt 8.2.4 Brister i underlagsmaterialet m.m. ...................................... 8.2.5 Alternativ till utredningens ersättningsförslag .................... 8.2.6 av regeringen handlagda ersättningskrav.............. 8.2.7 Steriliseringar utan tillämpning av 1934 års steriliseringslag eller genomförda .................. 8.3.2 Schablonersättning eller individuellt prövad ersättning...... Särskilt om kastreringslagen (1944:133) ....................................... 9.2.3 Vem skall besluta om ersättning?........................................ Möjlighet att överklaga? Offentlighet och sekretess ................................................... )KRAFTTR¤DANDE M M ....................................................................... 'ENERELLA KOMMITT©DIREKTIV 171 De olika direktiven ........................................................................ Förslag till Lag om ersättning till steriliserade i vissa fall ............ Förslag till ändringar i Sekretesslagen (1980:100)........................ Lag om sterilisering av vissa sinnessjuka, sinnesslöa eller andra som lida av rubbad själsverksamhet (1934:171) ................. Lag om sterilisering (1941:282) .................................................... Maj:ts kungörelse med tillämpningsföreskrifter till Maj:ts kungörelse med tillämpningsföreskrifter till Meddelanden från Kungl. medicinalstyrelsen nr 84 (1939) Råd och anvisningar rörande tillämpning av steriliserings- 7Meddelanden från Kungl. medicinalstyrelsen nr 88 (1943) Råd och anvisningar rörande tillämpningen av 1941 års steriliseringslag och abortlagen ..................................................... 8Meddelanden från Kungl. medicinalstyrelsen nr 93 (1947) Råd och anvisningar rörande tillämpningen av 1941 års steriliseringslag och abortlagen. Utredningens uppdrag kan delas upp i tre delar. Utredningen skall för det första göra en historisk belysning för att skapa klarhet om vilka överväganden som låg till grund för utform- ningen av 1934 och steriliseringslagar. I det uppdraget ingår att belysa den tillämpning lagarna fick och att redovisa och analysera den debatt som kan ha förts i riksdag, i de politiska partierna, av fors- karsamhället eller på annat sätt under de år lagarna var i kraft fram till dess de slutligen upphävdes. Det är också enligt direktiven angeläget att allsidigt belysa de politiska beslutsfattarnas, myndigheternas, fors- karsamhällets och den medicinska professionens ställningstaganden och ansvar. Här ingår även att sätta in lagarnas tillkomst, deras tillämp- ning och skälen till att de slutligen upphävdes i sitt historiska samman- hang och belysa förhållandena i i ett internationellt perspektiv. Utredningen skall för det andra göra en kartläggning av hur många personer som steriliserades med stöd av lagarna under de olika indika- tionerna, vilka de var och hur deras liv påverkades. Däri ingår att redo- visa hur många steriliseringar som utfördes efter ansökan av någon an- nan. Utredningen skall också göra en kartläggning av eventuella för- ändringar i tillämpningen av lagstiftningen den var i kraft och de bakomliggande orsakerna till det. Utredningen skall för det tredje lägga fram förslag om ersättning till dem som blivit steriliserade mot sin vilja eller på någon annans initia- tiv, om vilka principer som skall gälla för en sådan ersättning och om hur handläggningen och besluten i ersättningsärendena skall organise- ras. Utredningen skall kostnadsberäkna sina förslag. I utredningens uppdrag ingår inte att fatta beslut i enskilda ärenden. Utredningens uppdrag i sin helhet skall vara avslutat . Förslaget om ersättning till de drabbade och därtill hörande frågor skall enligt direktiven redovisas med förtur. Det sker genom detta betänkande. "AKGRUND OCH SYFTE MED UTREDNINGENS UPPDRAG I ERS¤TTNINGSFR¥GAN I utredningens direktiv anges regeringens grundläggande skäl för upp- draget. Där sägs bl.a. följande. Fram steriliserades ett stort antal människor i vårt land med stöd av då gällande steriliseringslag- stiftning. Lagarnas utformning och hur de kom att tillämpas i praktiken präglades bl.a. av ett rashygieniskt synsätt och en tro på folkrening som var förhärskande bland många beslutsfattare, forskare och läkare i , liksom i andra länder. Många av dem som steriliserades blev offer för detta synsätt. är detta något som det svenska samhället starkt tar avstånd från. (---) Det är an- geläget att de som blivit steriliserade mot sin vilja eller på någon annans initiativ får en gottgörelse trots att det inte finns nå- gon formell skyldighet för staten att betala ersättning. Förslag skall läggas fram om ersättning till de drabbade, om vilka principer som skall gälla för en sådan ersättning och om hur handläggning och beslut i ersättningsärendena skall organiseras. Som utredningen ser det är tanken med en ekonomisk ersättning eller gottgörelse att den skall vara ett försök till upprättelse från statens sida för de åtgärder och beslut i det förflutna som drabbat enskilda och som vi - med direktivens ord - starkt tar avstånd från. Mot bakgrund av direktiven har utredningen inte sett det som sin uppgift att närmare överväga skäl som kan finnas för eller emot infö- rande av en ersättning av nu aktuellt slag och inte heller i vad mån det är befogat att i detta hänseende särbehandla steriliserade framför andra grupper av skadade t.ex. lobotomerade. Utredningens uppdrag att göra en kartläggning och en historisk be- lysning kan främst sägas vara avsett som ett underlag för en diskussion om samhällets attityder och statens agerande under de år den aktuella steriliseringlagstiftningen var i kraft liksom om våra värderingar . Vad gäller uppdraget att föreslå en ersättning till steriliserade är detta en mer konkret uppgift: att ange hur, och med vilket belopp, staten skall kompensera skador och lidande på grund av de beslut och åtgär- der i det förflutna gentemot de steriliserade som vi anser felaktiga. Utredningens förslag i sin helhet kan kanske också ge ett visst underlag för en debatt kring andra, steriliseringsfrågan närliggande, ämnen främst ur ett moralfilosofiskt perspektiv. Ur ett sådant perspektiv hade det varit lämpligare att de olika delarna i utredningens uppdrag hade kunnat slutföras och publiceras vid samma tillfälle. Utredningen har stor förståelse för regeringens önskemål om att ersättningsfrågan skulle behandlas med förtur. De som kan komma i fråga för ersättning har med få undantag hög ålder och det är därför angeläget att de får del av en ekonomisk ersättning möj- ligt. Detta betänkande har därför fått en förhållandevis juridisk-teknisk utformning. Det handlar inte om de politiska, etiska och historiska as- pekter som utredningen också fått i uppdrag att behandla. De historiska avsnitten i detta betänkande b ygger uteslutande på tidigare publicerad forskning såvitt annat inte uttryckligen anges. Många läsare kanske re- agerar på att betänkandet till stor del saknar sådana analyser som ut- redningen nämnde samt slutsatser och värderingar kring sterilise- ringslagstiftningens tillämpning i ett vidare perspektiv. Utredningen är väl medveten om detta och vill därför poängtera att i slutbetänkandet kommer att presenteras forskningsresultat och analy- ser, såväl svenska som internationella, som förhoppningsvis på ett mer djupgående sätt kan belysa den svenska steriliseringspolitiken och att det då på grundval av det materialet går att dra erfarenhet av det för- flutna . Steriliseringslagstiftningen och dess tillämpning Utredningen redovisar i betänkandet mycket kortfattat bakgrunden till tillkomsten av 1934 och steriliseringslagar. Vad gäller den juri- diska, politiska och vetenskapliga diskussion som låg till grund för lag- stiftningen men även samhällsdebatten i övrigt kring frågan hänvisar ut- redningen till de utredningar som föregick lagregleringen, till tidigare forskning om dessa frågor samt till utredningens slutbetänkande. steriliseringslag ( LAG DEN MAJ OM STERILISERING AV VISSA SINNESSJUKA SINNESSL¶A ELLER ANDRA SOM SJ¤LSVERKSAMHET hade som framgår av lagens rubrik begränsad tillämplighet. Lagen omfat- tade enbart personer som saknade förmåga att lämna samtycke till sterili- sering - vissa s.k. rättsinkapabla. Lagen gav med andra ord förutsättning- arna för att kunna sterilisera de personer som ansågs sakna insikt i eller inte förstod steriliseringsingreppets innebörd. (För att undvika missför- stånd använder utredningen de termer och begrepp som förekommer i de samtida texterna. Det gäller t.ex. ett begrepp som "sinnesslö" som saknar vetenskaplig mening och har en starkt nedsättande klang.) Ingen som steriliserades enligt lag hade således själv ansökt om eller lämnat samtycke till steriliseringen. Lagen reglerade inte frågan om sterilisering på den enskildes egen begä- ran eller efter samtycke; varken när det gällde sterilisering av friska indi- vider eller av sinnesslöa eller andra sjuka som förstod ingreppets innebörd. Lagstiftarens ståndpunkt var att sterilisering av sådana indi- vider på deras egen begäran eller med deras samtycke var tillåten utan särskilt lagstöd. Det gäller till att börja med sterilisering av medicinsk- terapeutiska skäl som ansågs tillåten i samma utsträckning som andra me- dicinska ingrepp. I övrigt ansågs sterilisering tillåten om den företogs med samtycke av den som steriliserades samt om det förelåg bärande skäl av - med samtidens uttryck - eugenisk, social, humanitär eller kriminalpolitisk natur. Däremot ansågs det nödvändigt med lagstiftning för att det skulle vara tillåtet att sterilisera en person som inte hade förmåga att lämna så- dant samtycke. Detta var en orsak till lagregleringen. Sterilisering med användande av fysiskt tvång var överhuvudtaget inte tillåten. Redan när antog lag hemställde den om en utredning under vilka förhållanden frivillig sterilisering av rättskapabla personer måtte kunna företagas. Uppdraget lämnades till den sittande vars förslag lämnades och som sedan i huvudsak lades till grund lag. steriliseringslag reglerades i princip alla steriliseringar som inte var i rent medicinsk-terapeutiskt syfte dvs även de fall när den en- skilde själv önskade sterilisering. Utgångspunkten var att sterilisering inte fick ske utan tillstånd av medicinalstyrelsen. Huvudregeln i lagen var att sterilisering endast fick ske efter att den enskilde själv ansökt om sterilisering eller, om ansökan gjordes av någon annan, skriftligen samtyckt till den. Lagen byggde således enligt förarbetena i princip på frivillighet. Sterilisering kunde ske på flera grunder - s.k. indikationer - eugenisk, social eller medicinsk. Den eugeniska (även benämnd rashygienisk) in- nebar att sterilisering kunde ske om det kunde antas att en person kom att genom arvsanlag på avkomlingar överföra sinnessjukdom eller sin- nesslöhet, svårartad sjukdom eller svårt lyte av annat slag. Den sociala indikationen innebar att sterilisering kunde ske om någon för framtiden var uppenbart olämplig att handha vårdnaden om barn på grund av sin- nessjukdom, sinnesslöhet eller annan rubbning av själsverksamheten eller på grund av asocialt levnadssätt. Den medicinska indikationen in- nebar att om en kvinna led av sjukdom, kroppsfel eller svaghet kunde hon steriliseras för att föreb ygga ett havandeskap som skulle medföra allvarlig fara för hennes liv eller hälsa. De eugeniska och sociala indi- kationerna var tillämpliga på både män och kvinnor medan den medi- cinska som framgår endast var tillämplig på kvinnor. Om någon på grund av rubbad själsverksamhet saknade förmåga att lämna giltigt samtycke fick han eller hon trots det enligt 2 § steriliseras om de förutsättningar som uppställdes i 1 § var uppfyllda. Liksom vad gällde lag fick enligt förarbetena till lag fysiskt tvång inte användas. Däremot fanns inget uttalat förbud mot verbal övertal- ning eller påtryckning. I medicinalstyrelsens anvisningar uppmuntrades tvärtom sådan påverkan, särskilt från anstaltspersonals sida. Under de års steriliseringslagar var i kraft dvs. 1935 till 1975 steriliserades cirka 63.000 personer i . Enligt utredningens uppfattning genomfördes många av dessa sterili- seringar genuint frivilligt. Viktiga s.k. efterundersökningar som genom- fördes och visar bl.a. på det- ta. Enligt dessa undersökningar, utförda efter ingreppet, var av patienterna fullt tillfreds med steriliseringen och ångrade den inte. De negativa reaktionerna gällde främst kvinnor som i samband med ingreppet varit föremål för tvång eller mycket stark på- verkan eller som inte hade några barn. Överhuvudtaget tyder materialet på att särskilt de sista decennierna som lag gällde ett stort antal av dem som ansökt om eller samtyckt till sterilisering gjort det helt frivilligt. Några säkra uttalanden om detta kan dock inte göras på detta stadium av utredningen. Att många lät sterilisera sig helt frivilligt med tillämpning av steriliseringslag i vart fall under de sista 10 till 15 åren den var till- lämplig anser utredningen också stöds av det förhållandet att många människor låtit sterilisera sig sedan den nuvarande lagstiftningen bör- jade tillämpas. Som belysning kan nämnas att steriliserades i genomsnitt mellan 1.500-1.800 perso- ner , nästan alla kvinnor på medicinsk indikation. När nuvaran- de steriliseringslag började tillämpas steriliserades närmare 8.000 människor , varav cirka en fjärdedel män. har fram har 166.000 människor steriliserats i , varav 40.000 män. Detta skall jämföras med de cirka 63.000 steriliseringar som genomfördes med stöd av den tidigare lagstiftningen , varav var kvin- nor. Den nuvarande lagstiftningen som började tillämpas 1976 b ygger helt på frivillighet och tillstånd från någon myndighet krävs som hu- vudregel inte. En förutsättning för att få bli steriliserad är att man är . En annan förutsättning är att man noggrant informerats om ingreppets innebörd och följder samt, i förekommande fall, om andra möjligheter att förebygga havandeskap. Om man är krävs däremot tillstånd. 3TERILISERINGAR SOM INTE VAR FRIVILLIGA Trots att således lag i princip b yggde på friv illighet har utred- ningen kunnat konstatera att steriliseringar i många fall i realiteten gjordes mot den enskildes vilja. Nedan ges exempel på steriliseringar där det, trots att den enskilde själv undertecknat ansökan eller samtyckt till åtgärden, kan ifrågasättas om de varit frivilliga. (1)I flera fall ställdes sterilisering som uttryckligt villkor för ut- skrivning från anstalter och institutioner, men även för att erhålla för- måner under anstaltsvistelsen. Detta förfarande kritiserades kraftigt av JO i hans ämbetsberättelse . (2)Lagstiftningen gällde även underåriga och omyndiga. Vad gäller myndighetsåldern var den fram . I förar- betena till lag angavs att det inte var behövligt att fastställa en åldersgräns under vilken sterilisering ej måtte ske. Istället tog departe- mentschefen för givet "att prövande myndighet även utan sådan före- skrift tog nödig hänsyn till den ifrågavarande personens ålder". En ga- ranti för missbruk låg enligt departementschefen för övrigt däri "att un- derårig som regel inte fick steriliseras med mindre den som hade vård- naden om honom beretts tillfälle yttra sig". Något krav på att en vård- nadshavare skulle samtycka till åtgärden ställdes dock inte. Dessutom var enligt medicinalstyrelsens anvisningar den som avsågs med ansö- kan alltid behörig att underteckna den själv oberoende av ålder och rättskapacitet. Många av dem som steriliserades medan de vistades på anstalt eller institution var dessutom underåriga eller omyndiga. Av forskningsre- sultat framgår att sterilisering i flera fall genomfördes trots avstyrkan från vårdnadshavare. (3)En förhållandevis vanlig grund för sterilisering, i vart fall , var att en person av läkare rubricerades som sinnesslö. Om så var fallet kunde sterilisering göras på såväl eugenisk som social indikation om förutsättningarna i övrigt var uppfyllda. Sinnesslöbe- greppet var ett diffust begrepp som användes också för att beteckna andra problem av social karaktär och som ofta tycks ha an- vänts på ett slentrianmässigt sätt och på mycket begränsat och tveksamt underlag. (4)Genom en särskild bestämmelse abortlag kopplades denna ihop med steriliseringslagstiftningen. I bestämmelsen angavs att avbrytande av havandeskap på eugenisk indikation inte fick ske med mindre jämväl sterilisering företogs på kvinnan. det att sterilisering ställdes som villkor för abort även i andra situatio- ner. (5)Enligt bestämmelser giftermålsbalk var det förbjudet för den som led av epilepsi och sinnessjukdom eller var sinnesslö att ingå äktenskap. Dispens kunde meddelas i vissa fall. Ett villkor för att få tillstånd att ingå äktenskap kunde vara sterilisering. Bestämmelserna om äktenskapsförbud upphörde 1969 och för sin- nesslöa och psykiskt sjuka . (6)Sterilisering ställdes ibland även som villkor för att erhålla vissa statliga bidrag. Således förekom i vart fall att möd- rahjälp, ett behovsprövat bidrag som föregick barnbidraget, i vissa fall beviljades endast under förutsättning att kvinnan också steriliserade sig. Utredningens slutsatser och förslag Utredningen har i uppdrag att föreslå en ersättning till dem som sterili- serats mot sin vilja eller på någon annans initiativ. Som framgått av ti- digare avsnitt byggde steriliseringslag formellt sett på frivil- lighet och på att den enskilde själv ansökte om eller skriftligen sam- tyckte till steriliseringen. Av den kartläggning utredningen genomför framgår att av ansökningarna om sterilisering också undertecknats av den enskilde. Det stora flertalet av dem som begärt ersättning har också angett att de själva på något sätt underteck- nat ansökan om sterilisering. Detta förhållande gör att man inte utan vidare utifrån undertecknandet av ansökan om sterilisering kan avgöra om den enskilde steriliserats mot sin vilja. 3TERILISERADE MED TILL¤MPNING AV ¥RS LAG M M Vad gäller dem som steriliserades med tillämpning av lag för- håller det sig annorlunda. Skälet till att de steriliserades med tillämp- ning av den lagen var att de inte bedömdes ha insikt i vad ett samtycke eller en sterilisering innebar och således inte kunde samtycka till steri- liseringen. Det gäller även dem som steriliserades med tillämpning av motsvarande bestämmelse (2 §) lag. Samtliga dessa sterilise- ringar genomfördes definitionsmässigt utan samtycke efter ansökan av någon annan, nästan uteslutande myndighetspersoner vid olika anstal- ter. Man kan enligt utredningens mening inte tala om någon form av frivillighet i dessa fall. Samtliga som steriliserades med stöd av lag eller 2 § lag bör därför vara berättigade till ersättning från statens sida. I huvuddelen av de fall utredningen studerat har emellertid den enskil- de själv ansökt eller samtyckt till åtgärden. Det är som tidigare antytts utredningens uppfattning att bland dessa ansökningar finns många som trots detta steriliserats mot sin vilja. Enligt utredningens mening föreligger generellt vissa svårigheter att ur arkivmaterialet få fram uppgifter som stöder den enskildes påstående om att han eller hon steriliserats mot sin vilja. Utredningen har därför diskuterat om det är möjligt att ta fram ett antal typsituationer eller kriterier där det måste anses som mycket sannolikt att sterilisering skett mot den enskildes vilja eller där den enskilde inte haft möjlighet att på- verka ett beslut om sterilisering trots egen ansökan eller samtycke; typ- situationer vars existens oftast framgår av underlagsmaterialet. Utred- ningen har ovan nämnt exempel på sådana situationer. Utredningen föreslår att ALLA som steriliserats med tillämpning av lag enligt följande fyra rubriker också skall vara berättigade till ersättning. Utredningen är medveten om att det i enstaka fall kan ha förekommit sterilisering på starka medicinska skäl under någon av dessa rubriker och att åtgärden därför skulle ha kunnat vara försvarlig. Utredningen har dock valt att inte göra något undantag för en sådan situation i dessa fall för att underlätta handläggningen och möjligheterna för de sterili- serade att få ersättning. Enligt utredningens mening har de som steriliserats före uppnådd myn- dighetsålder eller då de var omyndiga av annat skäl än underårighet ge- nerellt sett haft begränsade möjligheter att inse alla konsekvenser av steriliseringsåtgärden. Personen har under alla förhållanden haft sämre möjligheter att påverka sin situation än en myndig person.