sou · GNB360 · 2000-01-01 00:00:00 — Vid flera terminaler har man försökt lösa problemen, i vissa fall genom att sluta avtal om trafikering med olika beställningscentraler. I avsnitt 6 finns en redogörelse för olika terminalers lösningar av problemen med taxiverksamheten. För branschen har den nuvarande konkurrenslagstiftningen i vissa fall ställt till problem. Beställningscentraler som växt har i vissa fall tvingats dra ner på verksamheten eller avsluta viss samverkan för att undgå att bryta mot konkurrenslagens regler. Detta drabbar också kunderna, eftersom beställningscentralen då inte kan möta efterfrågan. På landsbygden ställer konkurrensreglerna i vissa fall till stora problem eftersom kundunderlaget där är så litet att det är svårt att driva flera konkurrerande verksamheter effektivt. Brister i den offentliga upphandlingen påtalas inte sällan av bran- schen. Främst avses dålig kompetens hos upphandlarna i kombination med en alltför stark ställning. Det talas ibland om köparmonopol. Å andra sidan finns tecken på att vissa beställningscentraler – främst i större tätorter – inte längre betraktar samhällsbetalda resor som särskilt lönsamma. I stället hägrar företagskontrakt. Det har således förekommit att kommuner och landsting har haft svårt att få in anbud på sina resor. Det förekommer också att enskilda åkare inom beställningscentralerna undviker att ta sig an samhällsbetalda resor eftersom dessa inte ger åkaren lika stora intäkter som ett ordinärt köruppdrag skulle ha gjort. 116 Överväganden och förslag Tillsynen över taxibranschen kritiseras från alla håll – även från till- synsmyndigheterna själva – och så har varit fallet i stort sett ända sedan avregleringen genomfördes. Tillsynsfrågor har behandlats vid flera till- fällen i betänkanden och rapporter. Lagstiftningen har skärpts, arbets- grupper och samverkansgrupper har tilsatts och olika metoder för att skärpa tillsynen har arbetats fram. Trots detta menar många att tillsynen alltjämt har brister. yrkesmässig trafik – allmänt kallat svarttaxi – har åter börjat öka i landet efter att nästan ha försvunnit efter avregleringen. Främst medför verksamheten ordningsproblem samt en risk för kundernas per- sonliga säkerhet. I vissa fall drar verksamheten med sig annan brotts- lighet. Svarttaxi konkurrerar naturligtvis illojalt med den seriösa taxi- verksamheten, men sannolikt är det oftast inte reguljära taxikunder som väljer detta alternativ. – Problematiken med svarttaxiverksamhet ligger dock utanför det uppdrag utredningen har varför vi inte behandlar den närmare. Minskar beställningscentraler problemen? Det finns anledning att anta att tillhörigheten till en beställningscentral har en återhållande effekt på alla former av misskötsamhet. Varje åkare och förare representerar sin beställningscentral och har dess goda rykte att förvalta. Misskötsel i något hänseende drabbar kollektivet i beställ- ningscentralen. Detta gäller främst i förhållande till kunden – endast en nöjd kund kommer tillbaka. För att den goda effekten skall uppnås krävs dock att de enskilda åkarna i beställningscentralen ser kollektivets goda rykte som en fördel även för sig själv. Gör åkaren inte det finns det inget som hindrar att han betraktar varje köruppdrag som ett engångstillfälle, vilket innebär att han inte bryr sig om att ge kunden en så god service att denne kommer tillbaka utan i stället försöker få in så stora intäkter som möjligt vid varje köruppdrag. Det krävs alltså att beställningscentralens (och transportörernas) affärsidé är att kunden skall komma tillbaka. Först då finns en drivkraft att utföra transporter med god service och att hålla rimliga priser. De centraler som har som affärsidé att förmedla god service åt kunderna och att följa samhällets regler ställer ofta relativt långtgående krav på sina transportörer. Den åkare som missköter sig kan drabbas av t.ex. böter eller uteslutning. Överväganden och förslag 117 När det gäller skötsamhet i fråga om att redovisa intäkter kan givetvis anslutning till en beställningscentral ha en återhållande effekt. Att så inte behöver vara fallet visas inte minst av de revisioner som genomförts avseende åkare anslutna till beställningscentraler. Visserligen ser det illa ut för centralen om dess åkare inte sköter sina åtaganden gentemot samhället, men upptäcktsrisken är ofta liten. Det är egentligen först om beställningscentralen tar till vara och sparar all information från taxametrarna, dvs. om centralen fungerar som tömningscentral, som den positiva effekten uppnås. Vetskapen om att informationen från taxa- metrarna finns lagrad innebär sannolikt att fusket i detta hänseende minskar. Svart arbetskraft förekommer hos både åkare som är anslutna till beställningscentral som de som står utanför sådan samverkan. Det förekommer beställningscentraler som har kontroll över vilka förare som åkarna anlitar, men vanligen är det något som sköts helt av åkarna själva. De beställningscentraler som tar till vara på informationen från taxametrarna har möjlighet att följa upp vilka förare dess åkare anlitar (under förutsättning att föraren matar in sitt egna personliga identifika- tionsnummer i taxametern). Beställningscentralen kan också i många fall erhålla denna information från bokningssystemet. Brott mot vilotidsreglerna kan förekomma hos vilken åkare som helst och är inget som beställningscentralen normalt har kontroll över. Det kan dock gå att till viss del spåra genom taxameterinformationen, om denna tas till vara hos centralen. Beställningscentralerna övervakar prissättningen vilket kan vara en för- del för kunden. Centralerna verkar också för hög service och i det begreppet ingår tydlig och lättförståelig prisinformation. Beställnings- centralerna har därför ofta en positiv effekt på såväl prissättning som prisinformation. Vid besöket i noterade utredningen att de beställningscentraler som var inriktade på att ge kunderna en god service hade gått ifrån ett system med många taxor och tillämpade endast en eller ett par taxor. Samma tendens finns även i . Att ta ut överpriser är mindre attraktivt för den åkare som tillhör en beställningscentral, dels därför att pressen på transportörerna att sköta sig är större, dels därför att kunden har möjlighet att få rättelse i efter- hand. 118 Överväganden och förslag Slutligen motverkar beställningscentraler chockhöjning av taxorna vid större evenemang eller dylikt. Dels är det dyrt att ändra taxorna i många fordon , dels skulle ett sådant förfarande ge beställ- ningscentralen mycket dåligt rykte. Fordon anslutna till en beställningscentral är som regel försedda med märkning som visar vilken central de tillhör. Detta medför att kunderna aktivt kan välja att åka med den central vars affärskoncept de funnit passar deras behov och därmed vet vart de skall vända sig om de i efter- hand vill klaga på resan eller efterlysa kvarglömda saker. För att kunna reklamera resan måste det dock gå att nå företrädare för beställningscentralen och det måste finnas ett viss system för att ta hand om reklamationerna. Det är också viktigt att beställningscentralen har en sådan kontroll över sina anslutna transportörer att den dels kan spåra den förare som utfört resan som kunden klagat på, dels kan vidta åtgärder med anledning av detta. De flesta beställningscentraler upp- fyller sannolikt dessa kriterier , men det är inte självklart för alla centraler. Som tidigare nämnts är vissa beställningscentraler så löst sammansatta att det enda de har gemensamt i princip är telefonnumret och ibland logotyp. Det finns ingen enhet dit kunden kan vända sig med klagomål eller annat och det finns ingen gemensam kontroll- eller åtgärdsfunktion. Den åkare som inte håller sig till samhällets och beställningscentralens regler förstör för hela centralen. Inom många beställningscentraler sker därför kontroll och uppföljning av verksamheten, vilket bidrar till en självsanering av branschen. Myndigheternas tillsyn över åkare som ingår i en beställningscentral kan vara enklare att genomföra om centralen kan tillhandahålla uppgifter om de åkare som är anslutna. Främst gäller detta, som tidigare nämnts, om centralen tillvaratar informationen från åkarnas taxametrar. Problemen vid terminaler har i vissa fall minskat genom att avtal slutits med beställningscentraler – som i sin tur förbundit sig att se till att deras transportörer följer vissa uppställda regler. I den offentliga upphand- Överväganden och förslag 119 lingen kan också krav ställas på beställningscentralerna på motsvarande sätt. Det finns flera fördelar med beställningscentraler. Beställningscen- tralerna ger taxiföretagen möjlighet att profilera sig effektivt på mark- naden och underlättar därmed valet av taxiföretag och beställningen av taxi för kunderna. Därutöver fungerar beställningscentralerna som en lättillgänglig instans för kunder som vill klaga eller anmäla kvarglömda föremål. Härutöver kan samverkan inom ramen för beställningscentraler underlätta myndigheternas kontroll av branschen. Detta borde öka åkarnas vilja att sköta sig och leva upp till gällande krav. När det gäller prissättningen kan beställningscentralen bidra till att informationen blir tydligare och att plötsliga höjningar av priset före- kommer mera sällan. Det bör vara lättare att kontrollera åkarna i en beställningscentral än enskilda åkare, eftersom centralerna kan tillhandahålla information om åkarna. Främst gäller det i fråga om information från taxametrarna eftersom många centraler tar till vara på denna. Vidare bidrar beställ- ningscentralernas internkontroll till en självsanering av branschen. Således kan man konstatera att förekomsten av beställningscentraler rent allmänt verkar i den riktningen att näringen bedrivs i seriösare for- mer och att servicenivån blir högre, främst på grund av att man har ett gemensamt goodwill-värde att förvalta. Därmed inte sagt att förekoms- ten av beställningscentraler i sig alltid har denna effekt. Före avregleringen var i princip alla åkare inom ett trafikområde tvungna att tillhöra en och samma beställningscentral. De beställnings- centraler som fanns hade en mycket stark ställning och det fanns många – även anslutna åkare – som hade synpunkter på deras drift och verk- samhet. De hade en monopolställning på marknaden vilket medförde att de inte hade något goodwill-värde att förvalta och de behövde därför inte anstränga sig beträffande service m.m. De kunde i stora delar diktera villkoren för avtal – t.ex. beträffande samhällsbetalda resor – och de hade stort inflytande över vilka som fick komma in i branschen. Många upplevde branschen som stagnerad. – För att uppnå den fulla positiva effekten av beställningscentraler krävs således att en beställningscentral inte tillåts dominera i alltför hög grad och begränsa konkurrensen. För att beställningscentralerna skall fungera som ett positivt inslag i taxinäringen är det, som nämnts i 8.1.3, nödvändigt att de har en fast organisation och kontroll över sina anslutna transportörer. Om så inte är 120 Överväganden och förslag fallet kan beställningscentralen t.o.m. ha motsatt verkan i det att den kan sägas legitimera en mindre seriös verksamhet. 8.2Obligatorisk anslutning till beställningscentral? 8.2.1Varför obligatorisk anslutning till beställningscentral? Taxinäringen är reglerad i de flesta länder och så var fallet även i fram till . är verksamheten kontrol- lerad, bl.a. genom den prövning som sker vid ansökan om trafiktillstånd och taxiförarlegitimation och den fortsatta tillsyn av innehavarna som skall ske. Detta – i kombination med att en taxiresenär ofta befinner sig i en utsatt position där han har svårt att ta aktiv ställning till de olika resor som erbjuds – medför att allmänheten förväntar sig att myndigheterna har viss kontroll över att aktörerna på marknaden sköter sig. Emellertid är myndigheternas resurser begränsade. De bristande resurserna är ett problem i många sammanhang och man kan knappast förvänta sig att just kontrollen av taxinäringen skall prioriteras när det gäller tilldelning av resurser till myndigheterna. Därför måste man försöka förbättra möjligheten till kontroll på annat sätt. En av de tankar som förts fram är att alla innehavare av tillstånd till taxitrafik skall vara anslutna till beställningscentraler. Man menar där- vid att beställningscentralerna skall ta över en del av den kontroll som myndigheterna sköter och att kontrollen därigenom skall bli effektivare. Genom beställningscentralens interna kontroll hoppas man dels på att en självsanering av branschen skall ske, dels att myndighe- terna lättare skall kunna fånga upp fall av misskötsamhet. Vidare skulle det bli betydligt enklare för myndigheterna att kontrollera ett mindre antal beställningscentraler än omkring 9500 enskilda åkare. För att anslutning till beställningscentral skall ha en positiv effekt krävs att centralerna har en viss struktur och stadga samt en långsiktig verk- samhetsidé. Beställningscentralens affärsidé måste vara att kunderna skall komma tillbaka. Den måste profilera sig samt se till att transpor- törerna upprätthåller en god service till rimliga priser för att kunderna Överväganden och förslag 121 åter skall anlita centralens fordon. Vidare måste transportörerna vara knutna till centralen på ett sådant sätt att centralen har rätt att utöva kontroll över dessa och vidta åtgärder mot den som inte sköter sig. Som redogörelsen i det föregående visar är det på det sättet. Därför måste vissa minimikrav ställas på en beställningscentral för att den avsedda effekten skall uppnås. Första frågan som inställer sig är definitionen av begreppet beställ- ningscentral. Frågan är mycket svår, vilket flera års Taxi- utredning har konstaterat. Den verksamhet som inryms i begreppet är mycket varierande beroende på t.ex. det geografiska läget, centralens organisationsform och ägarstruktur samt dess storlek och affärsidé. Den väg man får välja för att ringa in begreppet är sannolikt att – som t.ex. i – bestämma sig för vilka företeelser man vill reglera eller vilka funktioner man från samhällets sida vill skall finnas i en beställningscentral. Vilka funktioner bör finnas i en beställningscentral? Beställningsfunktionen är naturligtvis kärnan i en beställningscentral. sköts beställningsservicen på olika sätt, allt ifrån de stora centra- lernas växelkontor med ett flertal växeltelefonister i tjänst dygnet runt till de mindre centralernas vidarekoppling av samtalen ut till fordonen. Beställning kan också ske via telefax och Internet. I vilken form beställ- ningarna tas emot är knappast något som samhället har anledning att reglera. Med den takt i vilken teknikutvecklingen sker skulle en sådan reglering kunna motverka sitt syfte. Däremot kan det vara av betydelse att funktionen finns. Att – som t.ex. i – uppställa krav på att en beställningscentral skall upprätthålla en dygnet-runt- service medför dels att kunden vid alla tider har tillgång till taxi, dels att beställningscentralen måste vara av sådan storlek att den klarar av att betjäna sitt normala trafikområde. Det senare betyder att verksamheten måste ha viss volym, vilket kan vara en fördel för såväl den interna som den externa kontrollen. Emellertid innebär en bestämmelse om dygnet-runt-service att man i viss mån måste införa trafikområden igen. Beställningscentralen måste ju kunna ange inom vilket område den avser att operera för att det skall gå att kontrollera att servicen upprätthålls. Vanligen bör det röra sig om kommunvisa om- råden. Inom vissa områden skulle det krävas relativt stora beställnings- centraler för att kunna tillhandahålla service i erforderlig omfattning. Vad som är dygnet-runt-service måste också i det sammanhanget definie- ras. Det kan knappast räcka att det går att nå beställningscentralen vid alla tider , utan det bör också krävas att transport kan erhållas 122 Överväganden och förslag inom rimlig tid. Vad som är rimlig tid kan variera beroende på det geografiska läget och tidpunkten . Slutligen bör det tillläggas att kravet på dygnet-runt-service kan vara svårt att upprätthålla i t.ex. glesbygdsområden. Behovet av en sådan service är heller inte så stort att det uppväger de nackdelar som ett sådant krav skulle innebära för mindre centraler i glest befolkade områden. En möjlighet till att medge undantag från kravet på dygnet-runt-service bör därför finnas. En viktig funktion är att kunden skall kunna känna igen sig hos be- ställningscentralerna. Kunden måste veta vilken central han anlitar dels för att kunna välja resa, dels för att kunna återkomma med eventuella klagomål. Att beställningscentralen har vissa igenkänningstecken är alltså viktigt. Det kan nämnas att länsstyrelserna, enligt yrkestrafiklag- stiftningen, har mandat att föreskriva om t.ex. utmärkning av fordon, om de anser att detta är befogat. Beställningscentralen bör ha en acceptabel klagomålshantering. Det innebär att det skall finnas något ställe dit kunden kan vända sig för att framställa sina klagomål. Som regel bör detta innebära att centralen har ett kontor med fasta öppettider som allmänheten kan besöka och ett tele- fonnummer som anges tydligt i taxibilen och/eller på kundens kvitto. Vidare bör beställningscentralen ha fungerande rutiner för att ta emot och behandla klagomålen. Centralen måste också ha ett system för att t.ex. med kvittots hjälp kunna lokalisera vilket fordon och vilken förare kunden anlitat. Alla förare bör naturligtvis ha god lokalkännedom inom det normala trafikeringsområdet. Om beställningscentralen emellertid skall åläggas ansvar för detta innebär det, liksom i fråga om dygnet-runt-servicen, att centralen måste ange inom vilket område den avser att operera. Att informationen från taxametrarna tillvaratas är något som är av stort värde för såväl skattemyndigheten som i vissa fall länsstyrelserna och polismyndigheterna. Det skulle därför vara fördelaktigt att kombi- nera en obligatorisk anslutning till beställningscentral med ett krav på att centralen fungerar även som tömningscentral. Emellertid har många åkare väl uppbyggda andra rutiner för hantering av informationen t.ex. innebärande att de tömmer denna till ett servicebolag eller en redo- visningsbyrå, vilken i sin tur har hand om den administrativa efterbe- handlingen. Det är tveksamt om det finns bärande skäl för att ändra på denna ordning. Den funktion som sannolikt är den mest intressanta för samhället att ta till vara är beställningscentralernas stadga och den interna kontrollen över verksamheten. För att en god effekt skall uppnås i detta hänseende krävs, som tidigare nämnts, att centralen bl.a. har en fast struktur och kontroll över transportörerna. I internkontrollen ligger också att beställ- ningscentralen skall ha kunskap om vilka åkare, förare och fordon som Överväganden och förslag 123 verkar i centralens namn. Slutligen får inte beställningscentralen vara för liten och ingen av åkarna får ha en alltför dominerande ställning för att den interna kontrollen skall fungera effektivt. 8.2.3Vad innebär ett obligatorium? Ett införande av obligatorisk anslutning till en beställningscentral måste förenas med ett krav på att beställningscentralen har tillstånd till verksamheten. Utan ett sådant krav kan åkare gå samman i löst samman- satta centraler som inte har någon egentlig internkontroll. Utan tillståndsplikt skulle samhället inte ha någon kontroll över den verksam- het som bedrivs inom en central och inte heller ha några medel att ingripa mot eventuella missförhållanden. Lämplig myndighet att handha tillståndsgivning och tillsyn skulle vara som genom sin tillgång till polisregister m.m. kan göra en vandelsprövning av den eller de personer hos beställningscentralen som är ansvariga personer för verksamheten. För att godkännas menar utredningen att en beställningscentral bör -Utförliga stadgar som medger att centralen har kontroll över de anslutna transportörerna och visar att tillfredsställande rutiner för klagomålshantering finns. Stadgarna bör också reglera vad som gäller vid inträde i och utträde eller uteslutning ur beställningscentralen. I detta ligger också att alla medlemmar/delägare/transportörer måste ha förbundit sig att följa vissa grundläggande regler för taxiverksam- heten (som t.ex. att lämna klar och tydlig prisinformation, att alltid använda taxametern, se vidare nedan). -Tillräckliga resurser för att tillhandahålla dygnet-runt-service (om inte undantag från detta krav meddelats), dvs. ett tillräckligt antal fordon, tillräckliga resurser för att upprätthålla växel e.d. -Ansvarig person eller personer som är lämpliga att driva verksam- heten (personerna skall lämplighetsprövas, dvs. ha yrkeskunande samt gott anseende). I tillståndsplikten ligger att man måste definiera beställningscentralens ansvarsområde. Med utgångspunkt i den redovisning över funktioner som gjorts i det förra avsnittet bör följande ansvar/uppgifter läggas på beställningscentralen. 124 Överväganden och förslag -Upprätthålla beställningsservice dygnet runt (om inte undantag med- getts). -Ha tillgång till ett rimligt antal fordon dygnet runt (om inte undantag medgetts). -Ha en acceptabel klagomålshantering. -Ha ansvarig/ansvariga företrädare som är lämpliga att förestå verk- samheten. -Föra register över alla anslutna åkare samt deras fordon och förare. -Tilldela alla fordon och förare unika identifikationsnummer inom cen- tralen. -Rapportera till om förändringar i fråga om anslutningen till beställningscentralen. -Ha fastställda former för in- och utträde ur centralen. -Verka för att anslutna åkare och deras förare följer vissa grund- läggande regler, t.ex. att -alltid använda godkänd taxameter/alltid lämna kvitto, -lämna klar och tydlig prisinformation, -lämna klar och tydlig reklamationshänvisning, -använda fordon märkta med beställningscentralens logotyp, -alltid ta den för kunden förmånligaste vägen, -följa vilotidsbestämmelserna/föra vilotidsbok och -upprätthålla en god service gentemot kund. -Ha sina transportörer anslutna till sig genom sådana transportörs- avtal som möjliggör kontroll över dessa. -Ha fastställda rutiner för hantering av misskötsamma åkare/förare. -I förekommande fall tillhandahålla tömningsservice för alla anslutna transportörer samt spara den lagrade informationen . Beställningscentralens ansvar för att åkarna betalar skatter och avgifter I resonemangen kring ett obligatorium har som en fördel framhållits att beställningscentralen skulle kunna verka som kontrollorgan för att åkarna sköter sina åtaganden gentemot det allmänna. Det är emellertid svårt att se hur en beställningscentral skulle kunna ha denna kontroll. Möjligen skulle man kunna kräva att alla transportörer lämnar in en års- redovisning eller deklaration till beställningscentralen, men det skulle innebära ett ofantligt merarbete för centralernas del. Det blir ändå endast en kontroll i efterhand och en beställningscentral kan knappast åläggas att reagera på ett tidigare stadium. Att ålägga beställningscentralen ett större ansvar än det allmänna ansvaret, dvs. att ta itu med åkare som inte sköter sig när det visat sig att så är fallet torde därför knappast bli Överväganden och förslag 125 I och för sig får man bort en misskötsam åkare från branschen om han utesluts ur en beställningscentral på grund av skattefusk eller dylikt. Det lär ju bli svårt för den som en gång fuskat att bli antagen i en annan beställningscentral. Men ambitionen måste ändå vara att ett ingripande mot en misskötsam åkare skall ske i ett tidigare skede. Vid ett obligatorium måste alla som har tillstånd att driva taxitrafik ha rätt att vara med i en beställningscentral. De som har trafiktillstånd är prövade av och har befunnits lämpliga att bedriva taxi- trafik. Att beställningscentralerna härutöver skulle ha en prövningsrätt beträffande vilka som är lämpade som åkare i deras central och i för- längningen bestämma över vilka som får bedriva taxitrafik är tveksamt.