sou · GNB339d2 · 2000-01-01 00:00:00 — 8.1Tilläggsdirektiv om att utreda situationen för studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen fick genom beslut vid regeringssammanträde tilläggsdirektiv (dir. 1997:104) att utreda situa- tionen för studerande med funktionshinder inom alla former av vuxenutbildning. Uppdraget innebär att ska ·kartlägga och analysera de hinder som finns för studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen ·kartlägga och analysera omfattningen av de samlade resurser som stat, kommun och landsting anvisar för att möjliggöra för studerande med funktionshinder att delta i vuxenutbildningen ·analysera vilka åtgärder som kan ge studerande med funktionshinder möjligheter att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes ·belysa vilka svårigheter studerande med funktionshinder möter när det gäller finansieringen av extrakostnader för bostadsanpassning, omvårdnad m.m. under utbildning på folkhögskola ·kartlägga och analysera ansvarsfördelningen mellan stat, kommun, landsting och den enskilde vad gäller utbildning för funktionshindrade vuxenstuderande och omvårdnad i anslutning till utbildningen ·analysera om det finns skillnader ur ett könsperspektiv för studerande med funktionshinder inom vuxenutbildningen. Om analysen visar att det finns ett behov av åtgärder, ska kommittén lämna förslag på sådana. Kommitténs arbete ska vara inriktat på att åstadkomma en effektivare användning av de resurser som anvisas för människor med funktionshinder. De förslag som lämnar får inte leda till kostnadsökningar för staten eller kommunerna. 8.2Inriktning av detta betänkande I sitt arbete med att utreda situationen för studerande med funktions- hinder i vuxenutbildningen har till stora delar varit tvungen att börja om från början. En stor del av kommitténs arbete har bestått i att kartlägga nya områden. Flera av de förslag som kommittén kan komma att lägga avseende funktionshindrades situation i vuxenutbildningen är av principiell natur och har klara beröringspunkter med kommitténs huvuduppgift att komma med förslag om hur vuxenutbildningssystemet i lång- siktigt ska utvecklas. Frågorna kring funktionshindrades utbildning bör integreras i detta helhetsperspektiv, och inte betraktas som en del för sig. har också att beakta vissa förslag från utredningar som berör kommitténs uppdrag. har många av dessa förslag ännu inte bearbetats av regeringen. Detta gäller framför allt de förslag som presenterats av utredningen – funktions- hindrade elever i skolan (SOU 1998:66). FUNKIS förslag gäller bl.a. ·åtgärdsprogram i samtliga skolformer inom det offentliga skol- väsendet för barn- och ungdom ·samordning av statens insatser för stöd i specialpedagogiska frå- gor för elever med funktionshinder ·översyn av statens engagemang i läromedelsfrågor för människor med funktionshinder. Regeringens ställningstaganden i dessa frågor påverkar förutsättningarna för utredningsuppdrag. Mot bakgrund av detta har regeringen beslutat att kommittén ska re- dovisa sina överväganden dels i detta delbetänkande, dels i sitt slutbe- tänkande som ska lämnas . Betänkandets del II består delvis av en kartläggning och analys av den situation som gäller för studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen. Kommitténs arbete på detta område har koncentre- rats till utbildningsformerna vuxenutbildning och utbildning vid folkhögskola. Därutöver har kommittén kartlagt och analyserat om- fattningen av de samlade resurser som anvisas för att möjliggöra för funktionshindrade att delta i vuxenutbildning. Vidare har kommittén kartlagt ansvarsfördelningen mellan stat, kommun, landsting och den enskilde vad gäller vuxenutbildning för människor med funktionshinder samt ansvar för stöd och service i anslutning till utbildningen. Ut- gångspunkten för kommitténs arbete är att människor med funktions- hinder ska ha lika möjligheter och samma rätt till en kvalitetsmässig utbildning som övriga studiedeltagare. Detta knyter väl an till den svenska och internationella handikappolitikens målsättningar. I sitt fortsatta arbete ser fram emot Hög- skoleverkets och redovisning av vissa uppdrag som anknyter till kommitténs arbete. ska undersöka situationen för studenter med funktionshinder vid landets universitet och högskolor. ska även se över situationen för studenter med funktionshinder hos enskilda utbildningsanordnare (Regeringsbeslut ). har fått i uppdrag att genomföra en granskning av särvux (Regeringsbeslut ). En viktig del i arbete med att utreda situatio- nen för studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen är kontakten med handikapprörelsen. samlade kommittén ett stort antal av handkapprörelsens intresseorganisationer till ett inledande möte. Kontakten med handikapprörelsen har därefter fortsatt och till viss del intensifierats. Kommittén har på nytt träffat flera av organisationerna för diskussioner angående de hinder och möjligheter som varit aktuella för deras medlemmar i olika utbildningsformer. För att få en tydlig bild av situationen för studerande med funk- tionshinder, har kontakterna med berörda myndigheter varit betydelse- fulla. Kommittén har även haft underhandskontakter med utredningar inom närliggande områden. I sina undersökningar av den kommunala vuxenutbildningen samt folkhögskolan har kommittén genomfört strukturerade intervjuer med personal inom vuxenutbildning i 38 kommuner samt gjort en enkätundersökning riktad till samtliga folkhögskolor i landet. och sekretariatet har även besökt sam- manlagt åtta kommuner och sju folkhögskolor. Kommittén har därmed på plats kunnat göra egna iakttagelser och ta del av erfarenheter och synpunkter från både personal och studerande. Detta har gett kommittén en nära och verklighetstrogen bild av situationen för studerande med funktionshinder inom dessa utbildningsformer. I direktiven anges att kommittén ska utreda situationen för studerande med funktionshinder inom alla former av vuxenutbildning. Funktions- hinder är inget entydigt begrepp som tydligt pekar ut en avgränsad grupp människor. Begreppen funktionshinder och funktionshindrad förknippas med handikappbegreppet. Innebörden av begreppen handikapp och handikappad har förändrats sedan de började användas i socialpolitiska sammanhang. Till en början betraktades handikapp som en egenskap hos individen dvs. som en svaghet eller som en begränsning av en förmåga. började man frångå uppfattningen om att ett handikapp var knutet till individen till förmån för det så kallade miljörelaterade handikappbegreppet. Det senare går ut på att handikapp inte är en egenskap hos en person med en skada eller sjukdom. Handikapp ska istället ses som ett förhållande mellan skadan eller sjukdomen och personens omgivning (SOU 1990:19). blir den miljörelaterade handikappsynen officiellt erkänd i (proposition 1979/80:1). Innebörden har dock förändrats . () presenterade 1980 en definition av det miljörelaterade handikappbegreppet där en åtskillnad görs mellan termerna funktionsbegränsning, funktionsnedsättning och handikapp. Innebörden är i korthet att en funktionsbegränsning är en faktisk skada, sjukdom eller annan störning i fysisk eller psykisk bemärkelse hos en person. Funktionsnedsättning är den begränsning av en individs funk- tionsförmåga som är följden av en funktionsbegränsning. Handikapp är de negativa följderna av en funktionsbegränsning eller en funktions- nedsättning i mötet mellan individen och dennes omgivning. WHO bedriver ett arbete med att revidera den nu gällande handi- kappklassifikationen. Några huvuddrag i revisonsarbetet är klara och innebär att begreppet funktionsbegränsningar föreslås ersättas med Begränsningar i kroppens funktioner och struktur och begreppet handikapp i nuvarande klassifikation föreslås ersättas med deltagande (, 1997). WHO beräknar att kunna ta fram en ny internationell klassifikation och därefter kan arbetet påbörjas med att översätta klassifikationen till svenska för- hållanden. I de standardregler som antagits av () för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jäm- likhet (m.fl., 1995) anges att människor kan ha funktionsnedsättningar på grund av fysiska eller intellektuella skador eller sjukdomar, syn- eller hörselskador eller sjukdomar, medicinska tillstånd eller mentalsjukdomar. Sådana skador, tillstånd eller sjukdomar kan vara av bestående eller övergående natur. Handikapp definieras på följande sätt: Begreppet handikapp avser förlust eller begränsning av möjligheterna att delta i samhällslivet på samma sätt som andra. Handikapp beskriver mötet mellan människor med funktionsnedsättning och omgivningen. Syftet är att fästa upp- märksamhet på brister i miljön och inom olika samhällsområden, ex- empelvis brister i information, kommunikation och utbildning som hindrar människor med funktionsnedsättning från att delta på lika vill- kor. Begreppet studerande med funktionshinder definieras inte närmare i . Mot bakgrund av WHO:s nu gällande definition av handikappbegreppet och har kommittén valt att tolka uppdraget så att det avgränsas till den grupp studerande för vilka en funktionsnedsättning ger handikappande konse- kvenser i utbildningssituationen och som därigenom får behov av särskilt stöd. I betänkandet används i huvudsak begreppet studerande med funktionshinder för att beskriva förutsättningar och hinder i samband med vuxenstudier. Ett centralt begrepp när det gäller situationen för studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen är tillgänglighet. De hinder som uppstår i vuxenutbildningen är ofta en följd av bristande tillgänglighet. Tillgänglighet associeras lätt med frågor om utbildningslokalernas fysiska utformning. Begreppet har dock en vidare betydelse och inbegriper hela utbildningssituationens tillgänglighet och handlar således i lika stor omfattning om tillgången till information, tolk, läromedel, hjälpmedel etc. syn på lärande och utbildning redovisas i kommitténs första betänkande, En strategi för kunskapslyft och livs- långt lärande (SOU 1996:27). Där konstateras att lärandet sker på många olika sätt i vardagslivet, i skolan och i arbetslivet. Vuxenutbild- ning ingår som en del i det livslånga lärandet i form av anordnad ut- bildning inom den kommunala och statliga vuxenutbildningen, folk- högskolan, studieförbunden, arbetsmarknadsutbildningen, den privata utbildningssektorn etc. samt inom högskolan i de fall studierna inte är att betrakta som ungdomsutbildning. Utöver möjligheten för studerande med funktionshinder att delta i det ordinare kursutbudet inom de olika utbildningsformerna finns dessutom kurser och utbildningar som riktar sig direkt mot studerande med funktionshinder. Delar av det ansvar som Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) läg- ger på kommuner och landsting avser exempelvis insatser för lärande i olika former. Det kan till exempel handla om att lära sig att hantera de hjälpmedel man behöver för sin dagliga livsföring. Det kan även handla om pedagogiska inslag i hälso- och sjukvårdens habiliterings- och re- habiliteringsinsatser. Den typen av utbildningsinsatser brukar normalt inte inbegripas i begreppet vuxenutbildning. har därför inte sett det som sin uppgift att belysa den typen av utbild- ning. Förutom den medicinska rehabiliteringen som bedrivs enligt hälso- och sjukvårdslagen ansvarar även , Arbetsmarknads- verket, för rehabilitering. Delar av denna rehabilitering utgörs av vuxenutbildning inom ramen för den ordinarie vuxenutbild- ningen och ingår därmed i kommitténs uppdrag. Skälen till att en person söker sig till en utbildning är högst indivi- duella och har att göra med vilken livssituation individen befinner sig i. Det går inte att generalisera och säga att människor med funktionshinder skiljer sig från befolkningen i övrigt i detta avseende. Det faktum att det bland människor med funktionshinder är en högre andel som är förtidspensionärer, arbetslösa och kortutbildade gör dock att viljan och möjligheten att studera kan se lite annorlunda ut. Mot bakgrund av detta finns det några perspektiv som är extra viktiga när det gäller studerande med funktionshinder och vuxenutbildning. Utbildning för ökad anställningsbarhet Arbetsmarknaden har genomgått och förväntas genomgå stora föränd- ringar. Arbetsmarknaden efterfrågar i allt större utsträckning välutbildad arbetskraft som så kallade okvalificerade arbetsuppgifter tenderar att försvinna. Funktionshindrade som grupp har en högre andel arbetslösa och en högre andel med kort utbildning än befolkningen i övrigt. Ett funktionshinder kan leda till att delar av arbetsmarknaden inte är tillgänglig vilket ger ett smalare utbud på arbetsmarknaden. Behovet av att utbilda sig ökar för att individen ska bli anställningsbar. Det kan röra sig om en högskoleutbildning eller en yrkesutbildning som riktar sig speciellt till studerande med funktionshinder. Utbildning som rehabilitering och habilitering För människor med stora funktionshinder och för dem som blir funk- tionshindrade i vuxen ålder kan vuxenutbildning vara en del av en långsiktig habilitering/rehabilitering. Utbildning på folkhögskola och internatboende kan till exempel vara ett steg på vägen mot eget boende. Utbildning är mycket mer än att bara skaffa sig ökad kompetens och därigenom förbättra sin anställningsbarhet. En följd av arbetslöshet och förtidspension kan vara att man isoleras från samhället i övrigt, eftersom man inte får del av den dagliga sociala kontakten som är förknippad med ett arbete. Vuxenutbildning kan därmed utgöra en viktig källa för sociala kontakter. Det huvudsakliga orsaken till att en person väljer att utbilda sig kan i många fall vara att det är en fritidssysselsättning som man trivs med. Mål för den svenska handikappolitiken 281 9Mål för den svenska handikappolitiken 9.1Mål för den svenska handikappolitiken Målet för den svenska handikappolitiken beskrivs i Regeringens skri- velse om handikappolitik (rskr 1996/97:120). Principerna om full delaktighet, jämlikhet i levnadsvillkor, självbestämmande och tillgäng- lighet är de grundstenar på vilka den svenska handikappolitiken byggs. Utgångspunkten är alla människors lika värde och lika rätt. Insikten om att människor har olika funktionsförmåga måste ligga till grund för samhällsplaneringen. Resurserna måste användas så att alla individer så långt möjligt ges lika förutsättningar att delta i samhällslivet. De över- gripande mål som anges för handikappolitiken är ·att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i sam- hällslivet för personer med funktionshinder ·att ge förutsättningar för ökad självständighet och självbestäm- mande för personer med funktionshinder ·att ge förutsättningar för personer med funktionshinder att skapa sig ett värdigt liv i gemenskap med andra ·att främja internationellt samarbete på handikappområdet. Politiken inom handikappområdet bygger på en samlad strategi där hu- vudinriktningen är att ge myndigheter, landsting, kommuner, orga- nisationer m.fl. förutsättningar att utveckla tillgängligheten i vid be- märkelse inom olika samhällssektorer och verksamheter. Personer med funktionshinder ska därigenom så långt möjligt kunna delta i samhälls- livet på motsvarande sätt som de som inte har något funktionshinder. Översatta till utbildningssektorn innebär de handikappolitiska målen att utbildning bör utformas så att studerande med funktionshinder kan delta i den ordinarie undervisningen. Studerande med funktionshinder har rätt till en utbildning som har samma kvalitet som och är likvärdig med övriga deltagares. 282 Mål för den svenska handikappolitiken De handikappolitiska reformer som har genomförts har, enligt regeringens skrivelse, i hög grad inriktats på att förbättra det individuella stödet till personer med funktionshinder. Insatserna har självfallet stor betydelse för dem som får del av dessa. har sådana insatser fått kompensera brister i den generella utformningen av samhället och samhällsplaneringen. Den handikappolitiska reform som trädde i kraft syftar till att personer med funktions- hinder ska ha samma rätt till valfrihet, integritet och delaktighet som andra personer. Genom lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade (1993:387) och lagen om assistansersättning (1993:389) för- bättrades det individuella stödet till personer med stora funktionshinder. I regeringens skrivelse anges att åtgärder inom handikappområdet i större utsträckning ska inriktas på att åstadkomma bättre tillgänglighet i verksamheter och miljöer. Det gäller den fysiska till- gängligheten, dvs. anpassade bostäder, utemiljöer, kollektivtrafik m.m., men också tillgång till tolk, information, service och andra insatser som krävs för att personer med funktionshinder ska kunna delta i samhälls- livet på samma villkor som andra. De svenska handikappolitiska målen överensstämmer i stort med inne- hållet i för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet och med den resolution om lika möjligheter för människor med funktionshinder, som utfärdats av (Resolution 97/C 12/01). Genom att ställa sig bakom dessa dokument har tagit på sig ett moraliskt och poli- tiskt ansvar för att anpassa samhället till människor med funktionsned- sättningar. Under avsnittet om utbildning i anges att staterna bör erkänna principen om lika möjligheter till utbildning på grundskole-, gymnasie- och högskolenivå för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder. Övergripande målsättning för utbildningen bör vara att den sker inom ramen för de ordinarie utbildningsvägarna. För att möjliggöra detta bör skolsystemen, enligt standardreglerna, tillåta flexibilitet, utbyggnad och anpassning av läroplanen. Undervisning ska kunna erbjudas nära hemmet. Specialundervisning kan övervägas när det ordinarie undervisningssystemet inte kan tillgodose behovet av undervis- ning för alla människor. Målet bör dock vara att stegvis integrera specialundervisningen i den vanliga undervisningen. anger vidare att utbildning i det ordinarie skol- väsendet förutsätter att det finns teckenspråkstolkar och annat lämpligt Mål för den svenska handikappolitiken 283 Det bör finnas rutiner för lämpligt stöd och lämplig hjälp som gör utbildningen mer tillgänglig och tillfredsställer de behov som människor med funktionshinder har. Staterna bör också se till att det finns undervisningsmaterial av god kvalitet samt fortlöpande utbildning av lärare och stödlärare. Särskild uppmärksamhet bör enligt standardreglerna riktas på mycket små barn med funktionshinder, förskolebarn och vuxna, särskilt kvinnor, med funktionshinder. Under avsnittet om arbete i anges att staterna bör erkänna principen att förutsättningar skapas för människor med funktionsnedsättning så att de ska kunna utnyttja sina mänskliga rättig- heter, särskilt rätten till arbete. Åtgärder bör vidtas så att människor med funktionsnedsättning ska kunna delta i träning och arbetsutbildning inom den privata och informella sektorn. På den internationella konferensen om specialundervisning som ar- rangerades av och antogs den så kallade Salamanca-deklarationen om principer, inriktning och praxis vid undervisning av elever i behov av särskilt stöd (Svenska 1996). I deklarationen som antogs av representanter för 92 regeringar, däribland den svenska, och 25 internationella organisationer erkänns nödvändigheten och angelägenheten av att tillhandahålla undervisning av barn, ungdomar och vuxna med särskilda behov inom det ordinarie undervisningsväsendet. Under konferensen antogs även en handlings- ram för specialpedagogiska åtgärder. Syftet med handlingsramen är att ge regeringar, internationella organisationer och andra organ vägledning och underlag för planering av åtgärder i samband med genomförandet av Salamanca-deklarationen. och Salamanca-deklarationen utgår från de in- ternationella överenskommelserna om mänskliga rättigheter. De inter- nationella dokumentens regler och rekommendationer berör en rad faktorer inom olika områden, exempelvis utbildningens organisation, läromedel, hjälpmedel, studiefinansiering, lagstiftning och utvärdering, som har direkt eller indirekt betydelse för möjligheten för människor med funktionshinder att deltaga i vuxenutbildning på lika villkor. En mer detaljerad genomgång av innehållet i de internationella dokumenten sker i kommande kapitel i samband med att respektive område beskrivs. SOU 1999:39 Ansvarsfördelning mellan stat, kommun, landsting och den enskilde 285 10Ansvarsfördelning mellan stat, kommun, landsting och den enskilde Ansvaret för att leva upp till de nationella och internationella handikap- politiska målen vilar ytterst på statsmakterna. I praktiken är genomfö- randeansvaret fördelat mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting. Uppdelningen av ansvar mellan staten och kommuner och landsting tar sin utgångspunkt i att staten ansvarar för verksamhet som har en given anknytning till hela riket. Staten ansvarar för utrikespolitik, för- svar och samhällsekonomin. Staten har också det övergripande ansvaret för att medborgarnas grundläggande rättigheter inte kränks av centrala, regionala eller lokala organ och ett övergripande ansvar för fördel- ningspolitiken, dvs. att en viss samhällelig standard garanteras alla medborgare oavsett var man bor. Utvecklingen har gett kommunerna ett utökat ansvar för det offentligas uppgifter. Kommunaliseringen av skolan, Ädel- reformen och övertagandet av vården av psykiskt sjuka är exempel på områden som övergått från stat och landsting till kommunerna. Samti- digt har kommunernas möjlighet att bestämma mer över den egna verk- samheten förstärkts i och med en allmän övergång från regelstyrning till mål- och resultatstyrning. Staten är huvudman för vuxenutbildning som bedrivs i form av hög- skoleutbildning och arbetsmarknadsutbildning samt den utbildning som bedrivs av Statens skolor för vuxna (SSV). Dessutom finansierar staten i huvudsak den utbildning som sker i folkhögskolornas och studieför- bundens regi och delar av den utbildning som bedrivs vid kompletterande skolor. Kommunerna ansvarar för vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för invandrare (sfi). Funktionshindrade har samma rätt som alla att ta del av utbildning och på vissa områden dessutom rätt till särskilt stöd för att kunna delta i vuxenutbildning. Inom vissa områden har stat, kommun, landsting och skolhuvudmannen på motsvarande sätt särskilda skyldigheter för att 286 Ansvarsfördelning mellan stat, kommun, landsting och den enskilde SOU 1999:39 underlätta för studerande med funktionshinder att kunna delta i utbild- ningen. Möjligheten för en individ med ett funktionshinder att delta i utbild- ning och tillgodogöra sig denna är ofta beroende av utbildningens till- gänglighet. En mängd olika anpassningar med anknytning till utbild- ningssituationen kan krävas. Huvudmannen har ett övergripande ansvar för att den utbildning som bedrivs är tillgänglig för alla människor. In- dividens möjlighet att kräva att utbildningssituationen anpassas är dock begränsad och varierar beroende på utbildningsform och den anpassning som krävs. Studerande med funktionshinder har samma rättighet att antas till vuxenutbildning som de som inte har ett funktionshinder. Rättigheten att få ett särskilt stöd är dock svagare än rättigheten att antas till utbild- ningen. Det beror på att huvudmannens övergripande ansvar och skyl- dighet att göra utbildningen tillgänglig för alla sällan motsvaras av en rättighet för individen att kräva ett särskilt stöd eller anpassning. För att kunna utkräva en rättighet krävs att den är reglerad i lag och att lagen är noggrant preciserad både vad gäller innehåll och förutsättningar samt att rättigheten är utkrävbar, dvs. att den enskilde genom ett domstolsutslag ska kunna hävda sin rätt mot den ansvarige huvudmannen (, 1995). En av de grundläggande principerna inom svensk handikappolitik är den så kallade ansvars- och finansieringsprincipen.