sou · GNB3113d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Invandrare som medborgare, väljare och politiker Demokratins problem i teorin och i praktiken Länge sågs ökad internationalisering i enbart positiva termer. har man dock i en mer nyanserad bild även börjat upp- märksamma de allt fler nya samhällsproblem som den ökade inter- nationaliseringen ger upphov till (och Sundelius 1998). Exempelvis saknar allt större grupper av människor till följd av internationell migration grundläggande politiska rättigheter, eller är inte i stånd att i praktiken utnyttja de rättigheter de formellt har. Därigenom utmanar internationell migration både den formella och reella politiska jämlikheten genom att skapa nya politiskt margina- liserade grupper. Hur kan vi då förstå detta nya demokratiproblem? Ett sätt att närma sig problemet är att identifiera de nära samband som finns mellan individens politiska, sociala och civila rättigheter, hennes medborgarskap och hennes medlemskap i en nationalstat, ett mönster som Brubaker ser som den nya politiska ojämlikhetens kärna (Brubaker 1989). Utan medborgarskap inga medborgerliga rättigheter och utan medlemskap i en stat, alltjämt oftast en nationalstat, inget medborgarskap. Medborgarskap som ett juridiskt medlemskap i ett politiskt system kombineras således med medlemskap i social och kulturell mening i en nation och uppfattas därför ofta liktydigt med nationell tillhörighet. Följaktligen skapar fel nationell bakgrund problem både för individen och demokratin. När nationalstaten på detta sätt fungerar som institu- tionell grund för politiska och sociala rättigheter uppstår en dis- krepans mellan invandrares reella behov av civila, sociala och poli- tiska rättigheter och medborgarskapets mer eller mindre explicit INVANDRARE SOM MEDBORGARE, VÄLJARE OCH POLITIKER ställda krav på rätt nationell och kulturell tillhörighet som villkor för dessa rättigheter. Historiskt har demokratins landvinningar handlat om att göra det politiska medborgarskapet tillgängligt för allt fler samhällsgrupper (Mouffe 1992, 1995). Mouffe beskriver demokratins framsteg som utvidgning av politiska rättigheter utmed två axlar, either new groups have claimed access to rights already declared, or new rights have been demanded in social relations hitherto con- sidered naturally hierarchical, such as those concerned with race, gender, etc. (Mouffe 1992:1 ff). I vår tids västerländska demokra- tier duger kön, religion, hudfärg eller ekonomiska tillgångar inte längre som argument för formell uteslutning från den politiska pro- cessen. Enligt Mouffe är det inte heller demokratins ideal som är dagens huvudproblem utan det faktum att dess principer långt ifrån är genomförda ens i de länder som gör anspråk på att vara dess främsta företrädare. Hon är inte ensam om att vara kritisk. förs en livlig politikteoretisk debatt om den demokratiska repre- sentationens villkor och brister. Vilken relevans äger då denna de- batt för oss när vi vill analysera invandrarnas marginaliserade sam- hällsposition? Vilken sorts verktyg ger oss demokratidebattens bi- drag för att vi bättre ska förstå de demokratiproblem som har sitt upphov i internationell migration? En central fråga i den politikteoretiska debatten har kommit att handla om hur man kan garantera fullt in- flytande i den demokratiska processen för minoritetsgrupper, med från majoriteten annorlunda intressen och erfarenheter (Benhabib 1996, Kymlicka 1995). Enligt Kymlicka har de problem som är be- häftade med invandrarnas, ursprungs- och andra kulturella minori- teters rättigheter kastat tveksamhetens ljus över flera grundanta- ganden som styrt det politiska livet. Intressedispyter mellan minoritetsgrupper och majoriteten, som ofta diskuteras i termer av kulturella rättigheter, ses av många politikteoretiker som den kanske största utmaningen för dagens demokratier. Man efter- lyser nya identitet/särart-policies (identity/difference), dvs. nya sätt att i den offentliga politiken hantera människors olikhet på grund av deras kulturella bakgrund. När den kända teoretikern beskriver agendan för medborgarskaps- och demokratidebatten, framhåller hon hur identitets- och särartsfrå- gorna har upptagit en särskilt framträdande plats i västerländska liberala demokratier. Den politiska diskussionen har i hög grad kretsat kring s.k. nya sociala rörelser och de frågor dessa har väckt och tagit strid för. Dessa nya rörelsers frammarsch tolkar hon som ett uttryck för att postmateriella värden har fått en mer framskjuten position i samhället, och att det i politiken har ägt rum en övergång från fördelningspolitiska frågor till att diskutera the grammer of forms of life. Vi kan citera henne (Benhabib 1996:4): The struggles over wealth, political position, and access that characte- rised bourgeois and working-class politics throughout the nineteenth and the first half of the twentieth century were replaced by struggles over abortion, over ecology and the politics of racial, linguistic and ethnic pride. Den mångkulturella politiken presenteras ofta som ett steg mot en lösning på de socialt och politiskt marginaliserade minoritetsgrup- pernas problem. Man utgår då från ett grundantagande om att en individs kulturella identitet är av central betydelse eftersom den på- verkar hur andra bemöter henne. Människors självrespekt är således i regel beroende av den respekt och uppskattning, eller av bristen därpå, som den egna kulturella gruppen åtnjuter i samhället. Den liberala demokratins universella politik som utgår från alla medbor- gares lika värde anses därför inte vara problemfri. Visst har den liberaldemokratiska traditionen inneburit utjämning av medborger- liga och politiska rättigheter för stora grupper av samhällsmedlem- mar, och ofta även viss social och socio-ekonomisk jämlikhet. Men i och med att dess särartsneutrala politik innebär att alla samhälls- medlemmar får ett identiskt paket av fri- och rättigheter, utan hän- syn till individers och gruppers olikhet gentemot varandra, tvingas de in i en enhetlig form som inte gör dem rättvisa, en form som dessutom inte är neutral utan i själva verket speglar majoritetskul- turens uttryckssätt, erfarenheter och värderingar (1992). Ett sådant icke–erkännande leder till att en person eller en grupp far illa när det omgivande samhället återspeglar en förfalskad eller ring- aktande uppfattning av den. Vanligtvis är de på grund av sin grupp- tillhörighet nedvärderade och stigmatiserade individerna också underrepresenterade i politiken. Därför talar man om erkännandets politik som ett alternativ till den förtryckande särartsneutrala politi- ken. Den mångkulturella politikens alternativ inbegriper offentliga åtgärder för att skydda och stödja en minoritetsidentitet. Här kan stödformerna sträcka sig från speciella språkrättigheter till garante- rad representation i politiska församlingar. I princip handlar det om att bevilja den på grund av sin minoritetsställning missgynnade gruppen en eller annan form av särskilda rättigheter för att kompen- sera för det respekt och skydd som majoriteten automatiskt åtnju- ter. INVANDRARE SOM MEDBORGARE, VÄLJARE OCH POLITIKER Som alternativ till mångkulturell politik förespråkar vissa debatt- deltagare den icke-diskriminerande modellen som en mindre radikal policy-linje i minoritetsfrågor. Enligt politikteoretikern , som är en varm anhängare av den icke-diskriminerande staten som en lösning på etno-kulturella motsättningar, går modellen ut på att man i den offentliga politiken ställer sig neutral till de olika kulturella grupper som konstituerar samhället. På samma sätt som staten kan låta bli att ta ställning i frågor om tro och religion, ska den varken uppmuntra eller bestraffa olika minoritetsgruppers identiteter och uttryck för kulturell tillhörighet. Individen behöver varken känna sig upphöjd eller nedvärderad på grund av sin kulturella bakgrund. Den offentliga politiken bör vara neutral i kulturhänseende och i stället hänvisas värnandet om kulturella identiteter till den privata sfären (Walzer 1995). Knappast oväntat har de som har velat kritisera modellen ifrågasatt det möjliga för staten att i praktiken kunna driva kulturellt neutral offentlig politik. De har avfärdat mo- dellen som en praktisk omöjlighet, bland annat med hänvisning till att samhällets institutioner genomsyras av den dominerande majo- ritetskulturen i allt från värderingar till högtidsdagar. Som begrepp anses mångkulturell politik vara förknippat med åt- skilliga problem, inte minst beroende på dess mångtydighet. Under detta paraplybegrepp avhandlas flera olika sorters artskilda frågor. Den har presenterats som lösning på från varandra mycket olika marginaliserade gruppers problem, såsom ursprungsminoriteters, de homosexuellas och invandrarnas. Men man har också framhållit att den mångkulturella politiken inte bör ses som en lösning på invand- rares svaga samhällsposition. Då handlar argumentationen om att invandrargrupper inte kan betraktas som etno-kulturella eller språk- liga minoriteter i den meningen att de skulle vara ett resultat av en statsbildningsprocess, och uppstått på grund av tvångsinförlivande av landområden med andra kulturella grupper eller genom undan- trängande av ursprungsminoriteter. I stället bygger den nya etniska mångfalden på enskilda individers och familjers frivilliga val att läm- na det gamla landet, ett val som också anses innebära att man ut- tryckligen tagit ställning för kulturell integration i det nya hem- landet. Visserligen strävar invandrargrupperna efter och har rätt till majoritetssamhällets respekt för sina kulturella rötter men huvud- syftet är ändå att bli integrerad i majoritetssamhällets institutioner, och den nya kulturella pluralismen kan därför anses vara av mer övergående karaktär. Statens ansvar bör då begränsas till att se till att offentliga politiska program varken gynnar eller missgynnar in- vandrare på grund av deras kulturella tillhörighet, dvs. till den icke- diskriminerande modellen för offentlig politik En möjlig invändning är att distinktionen mellan etno-kulturella och invandrarminoriteter inte alltid är lika glasklar som man vill göra gällande. I dagens värld haltar exempelvis argumentet om frivillighet som grund för utvandrings-/invandringsbeslutet eftersom betydande delar av migrationsrörelserna i realiteten består av flyk- tinginvandring där grupper av människor ofta just på grund av sin minoritetsetnicitet blivit förföljda av staten. Den framtvingade flykten kan knappast tolkas som en medveten viljeyttring för att gruppen önskar kulturell integration i mottagarlandet, för att spetsa till resonemanget. Därmed inte sagt att den mångkulturella politiken är det rätta sättet för staten att förhålla sig till invandrargrupper; endast att de framförda argumenten mot en sådan politik inte är invändningsfria. För det andra är det uppenbart att individens rätt till erkännande av sin kulturella särart enligt resonemanget tycks vara begränsad, eftersom man endast i de fall då staten tidigare brutit mot gruppen, kan argumentera för dess rätt till offentligt stöd och skydd. Därmed framstår och framställs ett till sin faktiska sam- mansättning mångkulturellt samhälle än som en avvikelse från det normaltillstånd som en stat för en nation, en nationalstat utgör. Följaktligen kräver den mångkulturella politiken en särskild motive- ring till skillnad från den en-nationella kulturpolitiken som norm. Nyttan av den senaste demokratiteoretiska debatten kan ändå kanske sägas vara begränsad för vår uppgift, att analysera invandrar- nas marginalisering i samhället. När den teoretiska problematise- ringen av kulturell identitet och särart och av medborgarskapets i realiteten ojämlika innebörd, endast inbegriper grupper med for- mella medborgerliga rättigheter, ursprungsminoriteter, kvinnor m.fl., blir debatten mindre intressant för oss. Även debattens starka fokus på frågor kring kulturell identitet och särart gör den mindre relevant för en diskussion om invandrarnas bristfälliga sociala och politiska rättigheter. Ökad tolerans mot kulturyttringar och statligt erkännande av invandrargruppers minoritetsidentiteter löser i sig knappast frågorna om social och politisk uteslutning, kan man hävda. Grundproblemet handlar i första hand om högst materiella värden och först i andra hand om postmateriella sådana. Det före- faller som att i lika hög grad som utländska medborgare och till en del även naturaliserade, befinner sig i en marginaliserad position i samhället och i politiken, är de också osynliga i den demokratiteo- retiska diskussionen. Invandrare som icke medborgare hör inte hemma i den politiska demokratin, men inte heller i diskussionen INVANDRARE SOM MEDBORGARE, VÄLJARE OCH POLITIKER En huvudförklaring till detta ligger i att argumenta- tionen om den liberaldemokratiska traditionens brister i själva ver- ket förs med utgångspunkt i den liberaldemokratiska teorin, en teo- rigrund inom vilken det formella medlemskapet i den politiska ge- menskapen tas för givet (Kymlicka 1995). Migrationsforskningen har valt ett något annorlunda perspektiv på rättighetsfrågan. Främst har intresset riktats mot frågor om in- vandrarnas formella position med betoning på medborgarskapets juridiska sida, dvs. medborgarskap som legalt medlemskap i det po- litiska systemet. Hit hör till exempel jämförande studier av olika länders medborgarskapslagstiftning och av dubbelt medborgarskap och denizenship2 (Bauböck 1994). Men man forskar också om, som till exempel Brubaker gör, hur olika länders sätt att tänka och tala om nationen och om nationellt medlemskap, har utformats olika beroende på den historiska och institutionella kontexten. En stats medborgarskapslagstiftning, som reglerar vem som kan få tillträde till det legala medlemskapet, kan då ses som en institutionalisering av dess diskurs om nationen (Brubaker 1989, 1992). Inom denna forskningsgren söker man problematisera den formella uteslutning- en av invandrare och de historiska och juridiska mekanismerna bakom denna. Men de frågor som handlar om i vilken utsträckning som invandrare i praktiken lyckas realisera det nyvunna medborgar- skapets formella civila, sociala och politiska rättigheter, brukar där- emot ofta hamna utanför dessa studiers intressefokus. Föga över- raskande har man också kritiserat den juridiserande ansatsen för ensidighet och för att den inte har ägnat tillräckligt mycket upp- märksamhet åt det substantiella medborgarskapet (Castles 1994). Om man i stället väljer det sistnämnda som analysens startpunkt, ställer man andra och annorlunda frågor. Till exempel saknar vissa medborgargrupper med formella medborgerliga rättigheter, som etniska minoriteter, ändå i praktiken fulla rättigheter. Å andra sidan har exempelvis permanent bosatta invandrare, trots att de i många länder formellt inte är medborgare, mycket omfattande sociala och även vissa politiska rättigheter, med status som kvasi-medborgare eller denizens (Castles 1994). Att det substantiella medborgarskapet överensstämmer med det juridiska är teoretiskt sett bara ett av flera möjliga utfall. Således har den samtida demokratidebatten kritiserat det libe- raldemokratiska arvet för att på ett för minoritetsgrupper förtryck- ande sätt i själva verket kamouflera majoritetshegemonin i sin på- stådda universalism, medan debatten om medborgarskap och in- vandrare mera varit inriktad på att problematisera villkoren för det Diskrepansen mellan människors reella behov å ena sidan och deras formella rättigheter å den andra kan sä- gas vara den röda tråd som ändå binder samman de båda debatterna. Detta leder oss till vårt nästa problem, nämligen till frågan om hur man kan minska den rådande demokratiska obalansen. Den svenska modellen för demokratisk representation Flera politikteoretiker identifierar betoningen av individuella rättig- heter som den liberaldemokratiska traditionens stora svaghet och hävdar att underrepresenterade minoriteter behöver någon form av kompletterande grupprättigheter (Benhabib 1996, Kymlicka 1995, 1995). För att de ska kunna få sina intressen tillgodosedda måste staten garantera dem skydd för kulturella särrättigheter och representation på den politiska arenan. formulerar det så att medan majoritetspolitiker väl kan representera redan etable- rade politiska idéer och ståndpunkter, förmår de inte representera en minoritetsgrupps speciella erfarenheter. En fungerande demokratisk representation kräver därför att medlemmar från olika sociala grupper deltar i den politiska processen och genom sin närvaro påverkar de gemensamma politiska besluten (1995). Av resonemanget följer till exempel att endast invandrare själva kan representera sådana problem och erfarenheter i det svenska sam- hället som enkom har med deras livssituation att göra. Upplevelser av att på grund av sin annorlunda kulturella bakgrund ha blivit utsatt för negativ särbehandling i arbetslivet eller på bostadsmarknaden kan tänkas tillhöra en kategori av invandrarspecifika erfarenheter. Diskussionen om grupprepresentation väcker naturligtvis en rad mycket debatterade och svårlösta frågor om vilka samhällsgrupper som kan anses konstituera sådana minoritetsgrupper som ska ha särrättigheter och om och på vilka grunder som staten kan tillskriva individer en viss grupptillhörighet. Ett arrangemang där grupprepresentation används som komple- ment till liberalismens åsiktsrepresentation pekar i riktning mot en korporativ grupprättighetsmodell där olika samhällsgruppers särin- tressen vägs in i de politiska besluten. Internationellt har man sär- skilt fokuserat den svenska modellen som ett institutionellt arrange- mang där även invandrare och minoriteter garanteras goda möjlig- heter att få sina frågor och särintressen representerade. Den svenska korporativa formen av intresseförmedling har därmed blivit presen- INVANDRARE SOM MEDBORGARE, VÄLJARE OCH POLITIKER terad som en förebild och ett intressant experiment för hur invand- rare kan inlemmas, som grupper med egna intressen och behov i det politiska systemet, med goda möjligheter att mobilisera för sina intressen (Soysal 1994). Den korporativa stilen för policyutformning utgör tillsammans med den universella välfärdspolitiken den svenska modellens två grundelement. En från vaggan till graven omsorg om medborgarna medelst generella välfärdsprogram utan en stigmatiserande indi- viduell prövning (1992) och en strävan efter social jäm- likhet i samhället har präglat välfärdspolitikens dagordning och traditionellt även omfattat invandrare. Denna politik lade även grunden invandrar- och minoritetspolitiska riktlinjer. Därför har invandrarpolitiken, trots ändrad officiell rubricering års invandrar- och minoritetspolitik först till invand- rarpolitik och sedan till integrationspolitik, alltjämt haft jämlikhetsmålet som den helt överordnade politiska ambitionen. Skillnaden mellan infödda svenskar och in- vandrare, naturaliserade svenska medborgare eller denizens utan svenskt medborgarskap, har i termer av civila, sociala och politiska rättigheter hållits till minimum. Ett uttryck för den politiska viljan att erbjuda invandrare lika villkor är den liberala medborgarskapslagstiftningen. I internatio- nella sammanhang har man beskrivit den svenska medborgarskaps- policyn som: The Swedish government appears to have understood the potential political ramifications of postwar labour migrations early on. Naturalization in is relatively quick and easy, and naturalization rates are high (1989:131). På grund av sin liberala grundhållning uppvisar den svenska synen på medborgar- skapsfrågan likheter med de medborgarskapspolicies som brukar känneteckna länder som bygger på invandring. Men den kan även jämföras med den expansiva franska synen, där barn till invandrade föräldrar med viss automatik erhåller franskt medborgarskap. Bakom den franska expansionistiska stilen ligger enligt Brubaker den franska elitens starka tilltro till de egna institutionernas, exem- pelvis skolväsendets, förmåga att inte bara integrera utan också kulturellt assimilera, de nya medborgarna (Brubaker 1992). I har den liberala hållningen i medborgarskapspolicyn setts som en viktig länk i en framgångsrik integrationspolicy och has been able to make citizens of its postwar immigrants with so fuss or friction, konstaterar (Brubaker 1989:10). En delförklaring tror han finns i den svenska invandrarpopula- tionens sammansättning som ända dominerades av nordisk och europeisk invandring. I internationell jämförelse anses den svenska invandrarpolitiken ha utmärkt sig för att vara generös inte bara i fråga om invandrares sociala rättigheter utan också när det gäller deras möjligheter till politiskt inflytande. Den har präglats av ambitionen att integrera in- vandrarna utan krav på kulturell assimilering (Castles 1994). Ett konkret resultat av detta policyval var rösträttsreform, som öppnade kanaler även för invandrare som var utländska medborgare, denizens, att rösta och kandidera i kommunala val. En utomstående observatör har betygsatt den invandrarpolitik på följande sätt: many immigrants did not naturalize, and the Swedes recognized that this was anomalous in a democratic society. As a result, they granted municipal and regional voting rights to resident aliens 1975. Despite this exemplary decision, the problem of alien participation and repre- sentation in Swedish society has not been fully solved. I den svenska institutionella kontexten utgör kanaler för särintresse- representation ett viktigt drag och intresseorganisationerna en cen- tral plattform för insyn och inflytande i de processer där den offent- liga politiken utformas. Organiserade särintressen, och speciellt de starka arbetsmarknadsorganisationerna, intar traditionellt en viktig roll i politiken genom att de via egen representation kan påverka dagordningen, driva egna frågor och skaffa tolkningföreträde för sin problemsyn. De kan med andra ord göra sina medlemmars särskilda behov och erfarenheter gällande i politiken. Även invandrare är, har man argumenterat i en jämförande studie av invandrarpolitiken i ett antal västeuropeiska länder, i inkorporerade på samma sätt genom sin etnisk-kulturella grupptillhörighet (Soysal 1994). Enligt Soysal styr framför allt två faktorer hur invandrare i Väst- blir inkorporerade som samhällsmedlemmar (Soysal 1994). Dels har den internationella diskursen om mänskliga rättigheter på- verkat mottagarländers invandrarpolitik. Dels har varje lands egna institutionella lösning för att i det politiska systemet inlemma de egna samhällsmedlemmarna även tillämpats på invandrare. Hon argumenterar för att skiljer från andra länder där t.ex. den liberala principen om individen i fokus dominerar, som i Storbritan- nien, eller där staten är utgångspunkten för det politiska medlem- skapet, som fallet är i . Den svenska modellen för inkor- porering av egna medborgare i det politiska systemet betyder, när den tillämpas på invandrare att man i ... defines migrant INVANDRARE SOM MEDBORGARE, VÄLJARE OCH POLITIKER groups as ethnic minority communities, and ... aims at equality bet- ween ethnic groups, while emphasizing separate existences and col- lective identities (Soysal 1994:80). Individen har politiska rättig- heter som medlem i en social grupp och denna ingår i sin tur i ett centraliserat system av inbyggda kanaler för inflytande i den poli- tiska processen. Invandrargrupper har i likhet med andra korpora- tiva grupper en väl definierad relation till staten, bland annat med representation i offentliga utredningar, i beslutande och rådgivande offentliga organ. Staten i sin tur har en uttalad policy för att hantera deras kollektiva intressen. Den svenska modellen som institutionell ram för invandrarnas intressemobilisering inbegriper således dels enskilda individers in- flytande via de partipolitiska kanalerna, dels utnyttjandet av de korporativa påverkansformerna via organisationsväsendet. I sista hand är deras politiska inflytande beroende av förmågan att effektivt utnyttja bägge kanalerna.