sou · GNB3113d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Medan den kommunala rösträttsreformen 1975 avsåg att för denizens öppna vägen för politiskt och fackligt deltagande och hjälpa invandrare att placera sina frågor på den lokalpolitiska agendan, skulle de nationella invandrarorganisa- tionerna fungera som intressesammanslutningar i förhållande till majoritetssamhället (1985). Tillsammans med den liberala medborgarskapspolicyn garanterar dessa institutionella arrangemang invandrarna formellt en stark ställning i den demokratiska processen, både som individer och som medlemmar i en grupp med särintressen. Mycket talar för att åtminstone teoretiskt har uppnått a relatively successful political assimilation of immigrants (Castles 1994). Socialt och politiskt medlemskap i praktiken Den formella uteslutningen av invandrare från samhällets ekono- miska och politiska institutioner är reducerad till ett minimum. I internationell jämförelse har de långtgående formella sociala och politiska rättigheter som reglerna för naturalisering avser att underlätta byte till svenskt medborgarskap. Invandrarna borde ha haft särskilt goda möjligheter att kunna göra sina problem och erfarenheter gällande i politiken. Men med vilken framgång har de formella rättigheterna blivit genomförda? Och hur jämlik är i prak- tiken invandrares samhällsposition med de infödda majoritetssvens- Ett sätt att besvara dessa frågor är att citera en färsk utvär- dering av svensk demokrati: Demokratins likhetsideal är sällsynt illa uppfyllt vad avser invandrarna. De svenskar som immigrerat eller har utländska föräldrar har ofta mycket svårt att ta sig in i det etablerade institutioner. Tecknen på passivitet och vanmakt är mycket oroande. Allt färre utländska medborgare finner det värt att utnyttja sin rätt att rösta i kommunala val. Så beskriver SNS Demokratiråd situationen för invandrarväljarna i sin rapport över tillståndet i den svenska demokratin 1997 (m.fl. 1997:37). Liknande slutsatser drar flera statliga ut- redningar, senast (SOU 1996:162) samt (SOU 1996:55). Vi ska nedan närmare granska två medborgarroller som på goda grunder kan sägas inta en nyckelposition i en individs liv. I det soci- ala medborgarskapet är arbetslivsdeltagandet centralt för att med- borgaren ska kunna omvandla sina formella rättigheter till konkreta sociala resurser. Kanske är arbete i sig inte en tillräcklig men ändå en nödvändig förutsättning för individens deltagande inom samhällets övriga domäner, inklusive i det politiska livet. Hennes villkor på bostadsmarknaden, hennes hälsa och sociala kontaktnät styrs i hög grad av om hon har arbete och vilket slags arbete hon har. En överblick över invandrarnas ställning på arbetsmarknaden visar att den i snabb takt har försämrats . Ända tills fick arbetskraftsinvandrarna möta en expande- rande arbetsmarknad. Det nya arbetskraftstillskottet var en lösning på den akuta arbetskraftsbristen både inom industrin och inom den offentliga sektorn som var under stark uppbyggnad. har dock situationen ändrats radikalt och i synnerhet när statens finanser kraftigt försämrades efter en viss återhämtning senare del (SOU 1997:57). Grundvillkoren för den svenska modellens välfärdspolitik och de ekonomiska förut- sättningarna har genomgått en drastisk omprövning. I praktiken har staten tvingats att överge full sysselsättning som det traditionella arbetsmarknadspolitiska målet, med en kraftig ökning av arbetslös- heten , vilket också har ändrat för- utsättningarna för den aktiva arbetsmarknadspolitiken (1997). Den med internationella mått omfattande offentliga sektorn ses inte längre som en lösning på samhällets problem utan snarare som ett problem för den nationella ekonomin (Premfors 1996). På ett motsvarande sätt tycks den invandrade arbetskraften ha för- INVANDRARE SOM MEDBORGARE, VÄLJARE OCH POLITIKER vandlats från att ha varit en lösning på arbetsmarknadens problem till att uppfattas som ett av dess främsta problem. Den senaste tidens ekonomiska utveckling har fått betydande konsekvenser för invandrarna. har ar- betslösheten varit hög och arbetskraftsdeltagandet lågt bland ut- ländska medborgare och i synnerhet bland utomnordiska medbor- gare. var av de utomnordiska medborgarna arbetslösa medan motsvarande siffra för svenska medborgare låg på . hade arbetslösheten bland de förra stigit till (Ura 1998:1). Även om arbetslösheten inte är lika hög bland naturaliserade svenska medborgare är den ändå betydligt högre än bland infödda svenska medborgare; uppgick arbetslösheten bland dem till . Tidigare studier av invandrarnas arbetsmarknadsposition indikerar dessutom att med avseende på inkomster ligger utrikesfödda efter den svenska majoriteten (Wadensjö ) och att den sociala rörligheten bland dem är begränsad (1993, och 1995). AMS prognos för framtidens utvecklingstrender på arbetsmark- naden är inte särskilt hoppingivande när det gäller de värst drabbade kategorierna av arbetssökande. I synnerhet gäller detta kategorin utomnordiska medborgare. Enligt verkets bedömning är inte utsikterna särskilt goda att situationen för dessa nämnvärt kommer att förbättras ens under en konjunkturuppgång. På grund av den fortsatta rationaliseringen och effektiviseringen både inom den offentliga och den privata sektorn kommer enklare arbetsupp- gifter att rationaliseras bort och okvalificerade arbeten även i fort- sättningen att minska. Speciellt hårt drabbar detta de flyktingar från som har lägre utbildning än motsvarande grundskola (Ura 1998:1). Förklaringarna till invandrarnas svaga position på arbetsmarkna- den inkluderar bland annat invandringens ändrade karaktär från arbetskrafts- till flyktingmigration, de drastiskt ändrade villkoren på arbetsmarknaden och konsekvenser av strukturella förändringar inom industrisektorn samt arbetslivets nya krav, bland annat på s.k. social kompetens, liksom invandrarnas bristande språkkunskaper. Men man har även fått upp ögonen för invandrarnas vittnesmål om etnisk diskriminering i arbetslivet (SOU 1997:174, Soininen och 1995, och 1998). Således skapar vardagslivets villkor olika faktisk innebörd av det sociala medborgarskapet för invandrare och majoritetssvenskar. Den långtgående formella jämlikheten saknar sin motsvarighet i det so- ciala medborgarskapets faktiska villkor, vilket även har påpekats av flera statliga utredningar som har uttryckt oro . Man har diskuterat risken för att en etniskt och socialt segregerad arbetsmarknad håller på att växa fram, vilket i sin tur kan leda till ett nytt klassamhälle där skiljelinjerna går efter etnisk tillhörighet. (SOU 1996:55, SOU 1997:174). Det är lätt för oss att se att frågor som rör arbete och utbildning, social kompetens och yrkeskvalifi- kationer liksom diskriminering därför är viktiga för invandrare. Den fråga som då naturligtvis inställer sig är hur de har mobiliserat sig kring dessa och andra för dem vitala politiska frågor. Som vi har sett är de institutionella förutsättningarna i särklass goda i form av indi- viduella och korporativa rättigheter för ett aktivt politiskt medbor- garskap. Ett viktigt argument bakom rösträttsreform var att den kommunala rösträtten skulle göra det möjligt för denizens att delta i lokalpolitiskt och fackligt arbete på samma villkor som andra sam- hällsmedlemmar. Från att valdeltagandet låg på kommunala val, sjönk det till val, vilket kan jämföras med 85 procents deltagande för hela väljarkåren. Även de naturaliserades valdeltagande ligger under det genom- snittliga (och 1996, 1998a). Trots den liberala med- borgarskapslagstiftningen och denizens lokala politiska rättigheter, avviker invandrarna markant från den övriga väljarkåren genom lågt valdeltagande och klen politisk representation. Medan de utrikes- födda utgör av befolkningen ligger deras andel bland de förtroendevalda i kommuner och landsting klart , (och 1996, 1998a). Med andra ord är deras intressen och erfarenheter tydligt underrepresenterade i den demokratiska processen. Men kanske vill infödda politiker föra deras talan? Detta är dock inte fallet enligt en genomförd studie bland kommunpolitiker. Inte ens en pro- cent av de i födda politikerna nämnde invandrare eller flyk- tingar bland de kategorier de ansåg sig representera (och 1996, 1998a). Utan tvekan ifrågasätter de ovan beskrivna resultaten bilden av invandrare som politiskt assimilerade i det svenska politiska systemet. Tvärtom markerar resultaten den tydliga klyftan mellan de politiskt beslutade och i praktiken realiserade politiska rättigheterna. Den korporativa inflytandekanalen via organisationsväsendet står öppen för invandrare och utgör ett komplement till rösträtten. Intresserepresentation genom fackliga organisationer och via egna invandrarorganisationer framstår i den svenska kontexten som minst lika avgörande som nyttjandet av rösträtten. INVANDRARE SOM MEDBORGARE, VÄLJARE OCH POLITIKER borde förutsättningarna vara goda för invandrare att arbeta för sina kollektiva särintressen exempelvis när det gäller deras i särklass svaga position på arbetsmarknaden, eller i fråga om för invandrar- grupper viktiga sociala och kulturella frågor. Men hur ser det ut i praktiken? Historiskt intar de fackliga organisationerna en stark position i , inte minst beroende på att de inte har varit splittrade efter religiösa eller etniska skiljelinjer. Den fackliga organiseringsgraden är i internationellt perspektiv hög och även utländska medborgare är nästan lika ofta anslutna som infödda svenskar. Däremot är sanno- likheten att ha ett fackligt förtroendeuppdrag lägre för utländska medborgare (och 1996). Påståenden om att det förekommer etnisk diskriminering även inom fackliga organisationer (SOU 1992:96) tillsammans med underrepresenta- tionen i förtroendeuppdrag tyder på att det kan vara svårt för in- vandrarmedlemmar att få gehör för sina intressen. Detta väcker naturligtvis viktiga frågor om den interna organisationsdemokratin, men skapar dessutom tveksamhet kring de fackliga organisationerna i deras roll som representanter för sina invandrarmedlemmars be- hov. Det är en inom forskningen om frivilliga organisationer känd paradox att just de organisationer vars huvudsyfte är att arbeta för ökad demokrati och rättvisa inte alltid själva förmår se bristerna i den interna organisationsdemokratin (Wrench 1996). En annan svårighet är att den svenska modellens korporativa in- tresserepresentation primärt utgår från klassintressen, vilket möjli- gen har försvårat för de fackliga organisationerna att erkänna vikten av andra särintressen, till exempel intressen som bygger på kulturella skillnader eller kön, i form av bristande jämställdhet eller etnisk diskriminering i arbetslivet. Den klassbaserade korporativa modellen för policyutformning tenderar att vara särartsneutral och just därför i första hand representera majoritetsintressen och majoritetens värden, behov och erfarenheter. Ser vi till de svårigheter som speciellt utomnordiska invandrare och framför allt utomeuropéer tycks möta på arbetsmarknaden i det politiska livet, tyder resultaten på att det rör sig om vitala intressen som inte är tillgodosedda. Lågt arbetskraftsdeltagande och hög ar- betslöshet paras med invandrarnas frånvaro i den politiska proces- sen. De egna organisationerna är ytterligare en kanal för invandrare att föra fram sina frågor i den politiska processen. Frågan är vilken roll som invandrarorganisationerna kan tillmätas som politiska aktö- rer. I internationella jämförelser har man tillskrivit dem rollen som invandrarnas egen kanal till inflytande i det politiska systemet, där staten som mot- och medpart balanserar samhällets organiserade särintressen mot varandra. Invandrarorganisationerna erhåller av staten ekonomiskt stöd till sin verksamhet och anlitas av samma stat som remissorgan i frågor som rör invandrare. Men fungerar de som inflytelserika språkrör för invandrargruppers sociala, politiska och kulturella intressen? Enligt den forskning som finns på området är inte detta självklart. I första hand ägnar sig de lokala invandrarföre- ningarna åt kulturella aktiviteter och idrott, och mera sällan åt driva en särintressefråga (1983). Ett fåtal större riksorganisationer har dock arbetat som påtryckningsorganisationer gentemot staten i t.ex. språk- och skolfrågor. Man har även argumenterat för att det statliga stödets utformning, bidrag till nationella föreningar som främjar kulturella aktiviteter, skulle ha försvårat för invandrare att identifiera gemensamma sociala och politiska intressen (Schierup 1992). Bortsett från enstaka minoritetskulturella frågor, har invand- rarorganisationerna sannolikt spelat en mer underordnad roll som representanter för invandrarintressen i den demokratiska processen. Deltagande, kultur och integration Utländska medborgare fick 1975 rätt att rösta i kommunala val. Valdeltagandet uppgick i det första valet , och har därefter successivt fallit för att 1994 nå . När vi skri- ver detta är resultatet val inte känt i detta avseende, men det finns tecken som tyder på att nedgången har fortsatt.3 Även om invandrare som blivit naturaliserade svenska medborgare, som ju också får delta i riksdagsvalen, röstar i högre utsträckning, så är deras valdeltagande regelmässigt lägre än vad som gäller för hela väljarkåren. Den här utvecklingen med ett lågt och monotont fallande valdeltagande har förstås upplevts som alarmerande. Regeringen uppdrog t.ex. åt det nybildade integrationsverket att undersöka det låga valdeltagandet bland in- vandrare. Det är karaktäristiskt för tonläget, att verket i en inbjudan till ett forskarseminarium om saken satte rubriken - en krisbransch? En fråga, som det kan vara befogat att ställa, är på vilka grunder man ska vara alarmerad. Det skulle kunna påminnas om att den skola inom tänkandet om politik och samhälle, som går under be- teckningen public choice aldrig lyckats visa, att det för den enskilde väljaren är rationellt att delta i val. Visserligen är individens kostna- der för att delta i val små och visserligen kan nyttoutfallet vara stort, INVANDRARE SOM MEDBORGARE, VÄLJARE OCH POLITIKER men när nyttoutfallet diskonterats med sannolikheten att just min röst ska avgöra, slutar kalkylen ändå på minus (jfr t.ex. Laver 1997, och 1994). Kanske finns det andra sätt att påverka politiken, och kanske finns det andra sätt att påverka den egna livs- situationen som är effektivare än att delta i val. Man kan inte, från det faktum att invandrare i liten och minskande utsträckning deltar i de val de har rätt att delta, dra slutsatsen att invandrarna är utanförstående och marginaliserade i den svenska demokratin. I ett sådant perspektiv är det mer överraskande, det som skulle kräva en förklaring, snarare att någon över huvud taget bryr sig om att delta i val; inte att någon eller några avstår från att delta. Vi undersökte med hjälp av intervjuer med 366 invandrarväljare i valdeltagandet och dess variationer. Våra viktigaste slutsatser var att två strukturella faktorer var betydelsefulla när man skulle förstå såväl variationen mellan olika invandrare och invand- rargrupper, som mellan infödda svenskar och invandrare. Den ena av dessa strukturella faktorer var integrationen – varmed vi avsåg deltagandet i olika sociala sammanhang. Den andra strukturella faktorn kallade vi kulturell orientering. Med detta menade vi indi- videns hållning till individen, grupper och överhet. Den med avse- ende på deltagande i val mest utanförstående kategorin var lågt in- tegrerad och föll i en kulturell orientering som karakteriserades av svaga grupplojaliteter men lydnad gentemot överhetens bud.4 I den här delen av denna artikel ska vi med hjälp av samma mate- rial som användes för analysen av valdeltagandet vidga perspektivet, för att se om samma mönster återkommer i andra avseenden av po- litiskt deltagande. Har invandrarna en mer undanskymd ställning än de infödda också då vi betraktar dessa ur andra aspekter? Är samma invandrargrupper som var svagast med avseende på valdeltagandet också svagast i andra avseenden? Ackumuleras svagheten eller tar man igen på gungorna vad man förlorar på karusellen? Allmänt brukar det vara så, att olika slags samhälleligt och poli- tiskt deltagande är kumulativt. Den som till exempel är aktiv i för- eningar deltar med större sannolikhet även på andra sätt, exempelvis genom att kontakta politiker och byråkrater eller delta i manifesta- tioner. Det kan diskuteras, hur en sådan samvariation mellan olika deltagandeformer ska förstås och förklaras. En i litteraturen ofta förekommande förklaring är att sociala och ekonomiska resurser är den bakomliggande förklaringen. Resursstarka individer deltar på olika sätt, medan de resurssvaga avstår från alla olika former av del- tagande. Denna tes om sambandet mellan resursstyrka och politiskt deltagande har kommit att betraktas som en standardmodell för po- litiskt deltagande, närmande sig status som en social naturlag (jfr Verba m.fl. 1978). Det är förstås denna lag som talar för att vi också bland de av oss intervjuade invandrarna ska vänta oss ett sammanfallande möns- ter vad gäller valdeltagande och andra former av deltagande. Mot detta talar, att det i olika sammanhang har kunnat konstateras, att just deltagande i val visar ett relativt svagt samband med andra del- tagandeformer, och därmed också med den socioekonomiska stan- dardförklaringen. Både Verba, Nie och i sin jämförande studie av det politiska deltagandet i sju länder och den svenska Maktut- redningen i undersökningen av svenskarnas deltagande , konstaterar att valdeltagandet tenderar att bilda en egen deltagandedimension, svagt relaterad till andra former av deltagande (Verba m.fl. 1978, m.fl. 1989) Analysen här består av tre delar: Först ska vi studera sådana frå- gor som direkt berör en individ eller hennes familj personligen – det som kallade den lilla demokratin (m.fl. 1989). Därefter ska vi övergå till – i samma terminologi – den stora demokratin, deltagandet i sammanhang där det gäller att påverka situationen för en större gemenskap, kommunen eller landet. Inom ramen för resonemanget om den stora demokratin ska vi skilja mellan det faktiska handlandet och den mentala beredskapen att delta. Vi kallar denna för medborgerligt engagemang där vi uppmärk- sammar kunskap om och intresse för politik, politiskt självförtroen- de samt synen på den svenska demokratin. I analysen av den lilla demokratin behandlade sex olika medborgarsituationer eller roller: rollen som boende, som konsument, som patient, som småbarnsförälder, som skol- barnsförälder och rollen som förvärvsarbetande. Som analysin- strument utvecklades ett schema med fyra kategorier: ·Hälsan tiger still: Medborgaren är nöjd med sin situation och tar heller inga initiativ till att förändra den. ·Tyst vanmakt: Medborgaren är missnöjd med situationen men tar ändå inget initiativ till förändring. ·Maktlöshet: Medborgaren är missnöjd med situationen, försöker påverka den men misslyckas. INVANDRARE SOM MEDBORGARE, VÄLJARE OCH POLITIKER ·Maktutövning: Medborgaren är missnöjd med situationen och gör framgångsrika försök att förändra. I våra intervjuer har vi ställt frågor som liknar frågor för fyra roller, som vi har sett som särskilt relevanta för in- vandrarna och för den kommunalpolitiska kontexten: rollen som förälder (vi har frågat om relationerna till skola/barnomsorg och till hemspråksundervisning), rollen som äldre eller anhörig till äldre (äldreomsorgen), rollen som flykting (den kommunala flykting- mottagningen). Våra data medger inte att man skiljer mellan kate- gorierna maktlöshet och maktutövning (dvs. huruvida försök att påverka har krönts med framgång). Vi har därför summerat dem till den nya kategorin maktförsök. Medborgerliga handlingsvägar i fyra situationer. Med avseende på skola, barnomsorg och hemspråk är bilden ganska ljus: den har en klar tyngdpunkt på hälsan tiger still och makt- försök. Man ska dock hålla i minnet, att de vanmäktiga trots allt är ganska stora grupper (var femte till var sjätte). Äldreomsorg och flyktingmottagning visar en lite dystrare bild, då de mer domineras av de passiva kategorierna. Detta gäller särskilt flyktingmottag- ningen. Man kan jämföra med resultat som för de tre situationer som närmast avsåg relationen till kommunernas välfärdsproduktion (patient eller anhörig, småbarnsförälder och skolbarnsförälder) visade en grupp vanmäktiga som 1987 varierade mellan . När SNS Demokratiråd upprepade mät- ningen , hade de vanmäktigas andelar ökat (m.fl. 1998). Våra resultat och /resultat är inte direkt jämförbara, men det förefaller inte alltför vågat att påstå att skillnaderna i det här avseendet av den lilla demokratin mellan invandrare och infödda svenskar i skiftet mellan 1980- och 1990-tal om de fanns, var ganska små. När det gäller de andelar som har tagit initiativ för att förändra sin situation, konstaterar demokratirådet att det 1997 finns en skillnad, till invandrarnas nackdel. Det kan alltså vara möjligt, att situationen för invandrarna har försämrats som gått sedan förra mätning. Till den lilla demokratins mer personliga sfär skulle vi också vilja räkna det som kallade administrativ kompetens, vilket operationaliserades som att man trodde sig om att kunna författa ett överklagande om man blivit felbehandlad av en myndig- het. Två tredjedelar av respondenter var i denna mening administrativt kompetenta. Här får vi i vårt intervjumate- rial ett rätt så mycket lägre tal (). Av demokratirådets uppföljning 1997 framgår att förmågan att överklaga i stort sett är oförändrad, men att skillnaderna mellan infödda svenskar och in- vandrare har ökat. Efter dessa iakttagelser, vilka tyder på en något sämre ställning för invandrare vad gäller förmågan att påverka i den lilla demokra- tin ska vi gå över till att undersöka våra data med hjälp av samma modell som vi använde för analysen av valdeltagandet, dvs. en analys i termer av integration och kulturell orientering. Vi måste dock först stanna upp ett tag för att säga några ord om hur dessa strukturella faktorer har mätts:5 ·Integration mäts med ett index bestående av förvärvsarbete, äktenskap, socialt umgänge, föreningsmedlemskap och mass- mediakonsumtion. ·Kulturell orientering har i första vändan mätts med hjälp av ett batteri av 15 attitydfrågor om staten, grupper och individer. Från attitydfrågorna har vi med hjälp av faktoranalys konstruerat två dimensioner, vilka om de korsas med varandra ger upphov till fyra kategorier. Dessa har i sin tur tolkats i termer av den amerikanske statsvetaren (m.fl. 1990) av socialantropologen (1973, 1982) inspirerade kultur- teori, som pekar ut fyra ways of life: ·Egalitärer är sociala varelser med en värdemässig tonvikt på so- lidaritet, sammanhållning och ömsesidighet, men med en skepsis mot staten. Samvete bryter lag och den egna uppfattningen är viktig. ·Hierarker har samma sociala värden som egalitärerna men beto- nar laglydnad som ett viktigare värde än den egna uppfattningen och det egna samvetet. INVANDRARE SOM MEDBORGARE, VÄLJARE OCH POLITIKER ·Individualisterna är hierarkernas raka motsats: Sammanhåll- ningen i familj och grupper är mindre viktig. Lag kan brytas om samvetet eller egennyttan så bjuder. ·Fatalisterna saknar liksom individualisterna gruppförankringen, men är liksom hierarkerna noga med laglydnaden. En analys av den lilla demokratins handlingsvägar och den admini- strativa kompetensen i dessa termer visar signifikanta samband med både integration och med kulturell orientering: Handlingsvägar i den lilla demokratin och administrativ kompetens. Fördelning (procent) efter kulturell orientering respektive integration De som faktiskt försökt påverka sin situation är av fatalisterna, att jämföra med 21–av de övriga kategorierna av kulturell orientering. Den andel av de högt integrerade, som på samma sätt försökt påverka sin situation är större än motsvarande andel av de lågt integrerade.