sou · GNB383 · 2000-01-01 00:00:00 — Detta beror rimligtvis på att behandlade flera EU-relaterade propositioner, bland dem medlemskapspropositionen. Under de tre riksmötena därefter har omkring var femte motion berört EU. EU- medlemskapet har således, föga förvånande, medfört att andelen motioner som tar upp EU har ökat. Motionerna remitteras till olika utskott där motionerna behand- las i betänkanden. I följande tabell visas, fördelat på de olika utskot- ten, i hur många betänkanden som EU, EG eller EES nämns. Antal och andel betänkanden som har innehållit något av orden EES, EG eller EU. Mandatperioden /95–1997/98 % av alla EU- % EU av egna Källa: sökningar i Rixlex. Exempel: () nämner EU, EG eller EES i 80 betänkanden. Det innebär att av de betänkanden som nämner EU etc. kommer från UU. UU har avgivit av samtliga betänkanden under man- datperioden. I av UU:s betänkanden nämns EU etc. Totalt antal betänkanden från samtliga utskott under mandatperioden:1 355 st. Av tabellen framgår att EU (eller EG eller EES) nämns i nära hälften () av alla betänkanden . Jordbruks- utskottet och utrikesutskottet är de utskott som har flest betänkan- den om EU. Därefter kommer och skatte- utskottet, men som synes hänger detta ihop med att de avger ett stort antal betänkanden totalt sett. Både och skatteutskottet nämner EU i mindre än hälften av sina betänkanden (respektive ), dvs. mindre ofta än genomsnittet. Jord- bruksutskottet, utrikesutskottet, trafikutskottet och näringsut- skottet tar upp EU i av sina betänkanden. Dessa fyra utskott tar också, som nämnts, emot flest dokument från EU-kom- missionen och . EU tas således upp i både motioner och betänkanden, och det finns skäl att undersöka om detta leder till att vidtar någon åtgärd. De flesta motioner mynnar ut i en begäran om att som sin mening skall ge regeringen till känna vad i motio- nen anförts, dvs. att skall göra ett s.k. tillkännagivande. I nästa avsnitt undersöks hur vanligt det är att gör tillkän- nagivanden i frågor som rör EU. Ett sätt att mäta inflytande är att analysera de ändringar gör i regeringens propositioner.15 Denna metod står normalt sett inte till buds när det gäller EU-frågor, eftersom dessa oftast inte behandlas i propositioner innan frågorna är avgjorda i EU. När EG-direktiv skall genomföras i svensk lagstiftning är ut- rymmet för förändringar från sida begränsat. Den natur- liga formen för som sådan att utöva inflytande i EU-frå- gor är i stället att genom ett tillkännagivande uppmana regeringen att agera på ett visst sätt. Tillkännagivandena är inte rättsligt bin- dande för regeringen, men har understrukit att utgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivan- det avser bör tillgodoses.16 I följande tabell redovisas det totala antalet tillkännagivanden /95–1997/98 uppdelat på och utskott. Antalet tillkännagivanden – 1998 per utskott och Källa: Sökningar i Rixlex och genomgång av utskottsbetänkanden. I tabellen kan utläsas att gjorde mer än 420 tillkännagi- vanden och att och finansutskottet var de utskott som gjorde flest tillkännagivanden. har hand om riksdagsinterna frågor och i sammanställningen ingår tillkännagivanden som riktats till talmans- konferensen och . Det skall påpekas att utskotten har olika traditioner; t.ex. skatteutskottet nöjer sig ofta med att skriva i den löpande betänkandetexten hur det vill att regeringen skall agera. Den typen av åsiktsyttringar fångas inte upp med denna metod. Det mindre antalet tillkännagivanden /96 kan förklaras av att det varken var någon allmän motionstid eller kom någon budgetproposition . av mandatperioden (1994/95) gör fler tillkännagivanden än . Det beror åtminstone delvis på att den nya majoriteten i behandlingen av propositioner från den föregående regeringen gjorde ändringar i form av tillkännagivanden. Under riksmötena /93 och 1993/94 föreslog utskotten 204 respektive 193 tillkännagivanden.17 Sannerstedt anger att antalet tillkännagivanden /84, 1986/87 och 1989/90 var 127, 174 respektive 206 och han anser att den stora mängden tillkänna- givanden kan ses som ett tydligt tecken på regeringens svaga ställ- ning.18 I så fall kan det lägre antalet tillkännagivande 1994–1998 vara ett tecken på att regeringen har haft en förhållandevis stark ställning under den mandatperioden. Det skulle dock bära alldeles för långt att i detalj diskutera riks- dagens ställning som helhet och hur den relaterar till användandet av tillkännagivanden. Här är det inte heller ställning i stort som står i fokus utan arbete med EU-frågorna. För att få fram de tillkännagivanden som rör EU har jag analyserat samtliga. För att ett tillkännagivande skall angå EU skall begära antingen att regeringen agerar på ett speciellt vis i EU, driver en viss fråga eller hanterar ett spörsmål som avgörs på EU-nivå på ett visst sätt i den nationella kontexten, exempelvis beslutar om särskilda regler för EU-finansierat stöd. Definitionen på EU-fråga är alltså förhållandevis bred eftersom den inte bara rör agerandet på EU-nivå. Här, liksom när det gäller klassificeringar över lag, finns gränsfall. Men bara några få av de över 400 tillkännagivandena som jag har funnit har varit svåra att inplacera. I följande tabell redovisas resul- tatet av undersökningen. Antalet tillkännagivanden som rör EU under mandat- perioden –1998 per och utskott. De utskott som inte finns med i denna tabell har inte föreslagit några tillkänna- givanden rörande EU Källa: Genomgång av utskottsbetänkanden. Av tabellen framgår att 51 stycken, dvs. , av de tillkännagivan- den som gjorde /95–1997/98 rörde EU. och utrikesutskottet gjorde 17 res- pektive 12 tillkännagivanden om EU-frågor. För utrikesutskottets del innebär det att av alla tillkännagivanden som utskottet gjorde rörde EU, medan motsvarande siffra för jordbruksutskottet var . Av tabellen framgår att 9 av 16 utskott har ut- nyttjat möjligheten att föreslå kammaren att den som sin mening skall ge regeringen till känna vad utskottet anfört om en EU-fråga. Tre av utskotten (finansutskottet, socialutskottet och trafikutskot- tet) har dock bara gjort ett tillkännagivande i EU-frågor, och de sju övriga utskotten har inte föreslagit något tillkännagivande alls av detta slag. I princip hälften (26 av 51) av tillkännagivandena gjordes under det när blev medlem i EU, varav 21 gjordes av utrikesutskottet och jordbruksutskottet. samtliga sina 11 tillkännagivanden i betänkandet över propositionen om medlemskap i . gjorde tillkännagi- vandena efter att följt inhämtade yttranden från andra utskott; i 9 fall följde utrikesutskottet jordbruksutskottets yttrande och i 2 fall lagutskottets. Det kan således konstateras att jordbruksutskottet står bakom 26 (17+9) av de tillkännagivanden som har gjort i EU-frågor . Själva inträdet i EU föranledde ett antal tillkännagivanden, men därefter har antalet tillkännagivanden legat på i stort sett samma nivå; 7 eller 9 tillkännagivanden per vilket motsvarar mel- lan och av alla tillkännagivanden. Antalet tillkännagivan- den om EU-frågor kan knappast betraktas som högt. Som nämnts kan EU beröras i tillkännagivandena på två sätt. kan begära dels att regeringen skall driva en viss fråga i EU, dels att regeringen skall agera på ett visst sätt i i en fråga med EU-anknytning, t.ex. reglerna för bidrag från EU. I följande tabell visas hur många av tillkännagivandena som faller inom res- pektive kategori fördelat på utskott och år. Tillkännagivanden som kräver åtgärder i EU respektive i . De få fall när regeringen har ombetts agera både på nationell nivå och EU-nivå har klassificerats som gällandes EU- nivå manas agera i: Källa: Genomgång av utskottsbetänkanden. Tabellen visar att av totalt 51 tillkännagivanden ställer i 19 fall () krav på att regeringen skall agera i eller gentemot EU medan i 32 fall () begär att regeringen skall vidta en åtgärd i . Att hälften av utrikesutskottets tillkännagivanden om EU-frågor (6 av 12) rör det nationella planet förklaras framför allt av att utrikesutskottet vidarebefordrade jordbruksutskottets önskemål om tillkännagivanden under behandlingen av medlem- skapspropositionen . fem tillkännagivanden rör alla imple- mentering av EU:s olika stöd på nationell nivå och kräver således inget agerande gentemot EU. Justitie-, lag- och socialutskottet vill att regeringen skall agera inom EU i t.ex. frågor som rör konsu- mentskydd och att regeringen skall verka mot barnpornografi och mot liberalisering av narkotikapolitiken. ansåg i samband med behandlingen av medlemskapspropositionen att regeringen borde driva miljöfrågor – särskilt avseende – och frågor rörande livsmedelspolitik, bl.a. ursprungsmärkning. Både lagutskottet och jordbruksutskottet har begärt att regeringen skall driva vissa frågor om märkning av livsmedel, bland annat av genmodifierade produkter.19 Sex av de nitton tillkännagivanden som innebär agerande gente- mot EU syftar till att regeringen skall agera så att vad som i första hand kan karakteriseras som svenska egenintressen skall tillgodoses. Regeringen bör försöka komma överens med i förhandlingarna om sockerkvot så att det även i fortsättningen blir möjligt att producera socker på Gotland.20 I förhandlingarna om smågris- och svinproduktion bör regeringen särskilt beakta förut- sättningarna i norra från ökade kraftigt bland annat som följd av att i sitt an- slutningsfördrag med EU fick rätt att tillämpa ett nationellt pro- duktionsstöd . konstaterade att de finska äggen produceras i burhållningssystem som har lägre krav på djurmiljö än i . Utskottet tog ett initiativ och föreslog att regeringen på nytt, med stor skyndsamhet, skulle ta upp frågan med och begära ett bemyndigande att vidta skyddsåtgärder mot äggimporten från Finland.22 Vad leder då tillkännagivanden till? Regeringen redo- gör i en särskild skrivelse för behandlingen av be- slut. Redogörelserna i skrivelsen är mycket kortfattade, men några iakttagelser kan göras.23 I ett femtontal fall hänvisas till beslut om förordningar eller regleringsbrev. Regeringen meddelar att den har återkommit till i en proposition eller skrivelse med anled- ning av drygt tio tillkännagivanden och i åtta fall hänvisas till utred- ningsarbete som regeringen har initierat. Regeringen anger att ett tillkännagivande rörande upphovsrätt beaktas i förhandlingarna på arbetsgruppsnivå i EU med anledning av ett kommissionsförslag till direktiv om upphovsrätt. Beträffande några krav från jordbruks- utskottet hänvisar regeringen till att den har överlämnat förslag till om stöd till jordbruket i norra . Vidare kan nämnas redovisningen av behandlingen av jordbruks- utskottets krav på att regeringen skulle ta upp frågan om skyddsåt- gärder mot äggimporten från med . Regeringen meddelar att jordbruksministern begärt att kommissio- nen skulle medge att vidtar skyddsåtgärder för äggproduk- tionen. Redovisningen avslutas dock med följande mening: Kom- missionen avslog i beslut begäran.24 tillkännagivande är därmed slutbehandlat, och frågan är vem skall hålla ansvarig. Regeringen har följt begäran att ta upp frågan med EU, men EU:s beslut tillgodoser inte synpunkter. Det dussintal tillkännagivanden där kräver att rege- ringen skall agera på EU-nivå i en fråga som kan förväntas beröra alla EU-länder, t.ex. kampen mot barnpornografi, rör ofta frågor om vilka det råder nationell enighet. Kampen mot narkotika är ett annat exempel. Dessa tillkännagivanden är förhållandevis allmänt hållna och avser den övergripande inriktningen på arbetet. Riksda- gen har knappt utnyttjat möjligheten att ge sin syn på ett enskilt normgivningsförslag från kommissionen genom att göra ett till- kännagivande. skall framhållas att skrivningar i betänkanden kan ha politisk betydelse utan att formellt som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört. Ett exempel är behandling av regeringens skrivelse inför den regeringskonferens som ledde till Amsterdamfördraget. Efter ha inhämtat yttranden från andra utskott gjorde utrikesutskottet ett antal påpekanden som torde ha påverkat regeringen i dess uppläggning av det svenska age- randet under regeringskonferensen.25 Vid en bedömning av inflytande på EU-frågor måste ställning som helhet beaktas. har förlorat formellt inflytande genom EU-medlemskap. Frågor som tidigare beslutades i avgörs nu på EU-nivå och i denna mening har tveklöst förlorat inflytande. förlusten har tillsett att man har ett organ som samråder med regeringen inför ministerrådets beslut. I stort sett bör omdö- met bli att nu fungerar som avsett. Givet den parla- mentariska situationen har man knappast kunnat förvänta sig att nämndens majoritet särskilt ofta skall gå emot regeringen. I en annorlunda parlamentarisk situation kan konflikter mellan nämn- dens majoritet och regeringen uppkomma oftare. Regeringen behö- ver efter valet stöd av två andra partier om den inte får stöd av , vilket förvisso förekommer i vissa EU-frågor. Troligen kommer det att under innevarande mandatperiod finnas en majoritet i förslag till förhandlingsuppläggning.26 I det oklarare parlamentariska läge som råder är det därför än viktigare att nämnden är tydlig i sitt man- dat till regeringen. Ett sätt för att tydligare klarlägga sin inställning till regeringens förslag till förhandlingsuppläggning vore att anta ett skriftligt uttalande. Detta skedde en gång under samrådet rörande den regeringskonferens som ledde fram till Amsterdamfördraget – och har också använts rörande statsminis- terns närvaro i nämnden inför – men möjligheten att göra skriftliga uttalanden borde kunna utnyttjas oftare. huvudsakligen kan sägas ha funnit sin roll kan knappast omdömet rörande utskotten bli lika positivt. Utskotten får förvisso information från regeringen och bereder motioner om EU i sina betänkanden. Utflödet från utskotten är dock inte lika impone- rande. Även om t.ex. skrivningar i betänkanden kan ha betydelse så blir slutsatsen att den mer formella vägen att som sin me- ning ger regeringen till känna vad utskottet anfört inte används sär- skilt ofta för EU-frågor. Utskottens ledamöter kan framföra sina synpunkter när företrädare för regeringen redovisar olika EU-frågor i utskotten, men samrådsfunktionen ligger i . Det förefaller som om utskotten skulle behöva en mellanväg mellan de möjligen något omständliga tillkännagivandena och de diskussioner som förs med regeringsföreträdare bakom utskottens stängda dörrar. En möjlighet vore att efterlikna den finländska lösningen. För svensk del skulle då utskotten behandla regeringens faktapro- memorior om nya kommissionsförslag och sedan avge ett yttrande till . kan sedan föra vidare utskottens ståndpunkter till regeringen, och i de fall där det är relevant väga utskottens ståndpunkter mot varandra. Det skall framhållas att utskotten berörs olika mycket av EU och att de som är mest berörda också är de mest aktiva. Utrikesutskot- tet, miljö- och jordbruksutskottet, näringsutskottet och trafikut- skottet hanterar flest EU-frågor och är också de som förefaller ha funnit de mest utvecklade formerna. Exempelvis har utrikesutskot- tet en långsiktig plan för bevakningen av EU-frågor och näringsut- skottet har haft tre grupper inom sig som följer utvecklingen i EU inom energi-, forsknings- respektive inremarknadsområdet. Öppenhet i beslutsprocessen är centralt för alla demokratiska sys- tem och i fästs särskilt stort värde vid öppenhet och insyn. Ett stärkande av de nationella parlamentens roll i EU anses kunna öka öppenheten i EU-processen. 27 I det svenska styrelseskicket anses traditionellt verka för öppenhet och insyn i besluts- processen och enligt (1997) är hanteringen av EU-frågan ett bra exempel på den vikt som lägger vid att beslutspro- cessen präglas av konsensus och öppenhet. I detta avsnitt redovisas hur har kunnat bidra till att skapa ökad öppenhet kring EU-frågorna. Ett sätt för utskotten och att skapa öppenhet kring EU-frågor är ordna offentliga utfrågningar. har haft tre öppna utfrågningar. arrangerade nämnden dels en utfrågning tillsammans med om de demo- kratiska aspekterna av EMU, dels en om tredje pelaren tillsammans med justitieutskottet. ordnade nämnden en öppen utfrågning om Agenda 2000. Det kan också påpekas att nämnden har deltagit i två öppna hus. Dessa har före- varit då allmänheten kan besöka . Även utskotten ordnar öppna utfrågningar, men inte särskilt många har huvudsakligen rört EU-frågor. har arrangerat en utfrågning om vårt gemensamma (1995-10- 18), socialutskottet har tagit upp utvecklingen på alkoholområdet sedan blev medlem i EU () och socialförsäk- ringsutskottet har ordnat en utfrågning om socialförsäkringarna och EU (). EU-frågor kan naturligtvis behandlas vid utfråg- ningar om traditionellt nationella frågor; när miljö- och jordbruks- utskottet har en offentlig utfrågning om jordbrukets situation är det svårt att undvika frågan om EU:s betydelse (). genomför regelmässigt utfrågningar i sin granskning, och några av utfrågningarna har ägt rum i samband med behandlingen av EU-relaterade granskningsärenden. Vidare har haft en offentlig utfrågning om personupp- giftslagen (), vilken är föranledd av ett EG-direktiv. Handlingarna inför sammanträden är tillgängliga för journalister med de få undantag när något dokument har belagts med sekretess. samråd med regeringen sker alltid bakom stängda dörrar, men vid överläggningarna förs stenografiska uppteckningar som blir allmänna handlingar när de justerats, nor- malt . Vissa avsnitt, till exempel om de rör andra länders förhandlingspositioner, kan då vara sekretessbelagda, men det allra mesta av uppteckningarna är tillgängligt för allmänheten. har nämnden en pressekreterare som bland annat publicerar pressmeddelanden inför nämndens sammanträden. Pressmeddelandena läggs ut på hemsida, där också annan information om arbete med EU-frågor återfinns. På pressmeddelandena anges att ledamöterna i finns tillgängliga för journalister i samband med nämndens sammanträ- den. I anslutning till dessa kommer också oftast ett par journalister och ställer frågor till ledamöterna och statsråden. Debatter och regeringens information i kammaren Utöver debatter med anknytning till formella riksdagsärenden finns i instituten Aktuell debatt och Särskild debatt. Vidare kan regeringen lämna information i kammaren. I följande tabell visas hur ofta debatter har hållits och information givits samt hur ofta det har handlat om EU. Antal gånger Information från regeringen och Aktuell debatt samt Särskild debatt har handlat om EU Totalt 1994–1998 Källa: Genomgång av förteckningar från kammarkansliet. Vid drygt hälften (24 av 43, dvs. ) av de tillfällen som regering- en har lämnat information till i kammaren under den gångna mandatperioden har det handlat om EU. Statsministern har återrapporterat från möten i och information har lämnats om och Agenda 2000. Av 30 aktuella eller särskilda debatter har 5 stycken () handlat om EU. Bland annat har EMU debatterats. Den årliga skrivelsen om verksamheten i EU Utöver att hålla fortlöpande informerad om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU skall regeringen lämna en skrivelse med berättelse över verksamheten i EU. Skrivelsen blir ett formellt riksdagsärende och ledamöterna kan väcka motioner med anledning av skrivelsen. Skrivelsen bereds av utrikesutskottet som inhämtar yttranden från övriga utskott. Regeringen har också avgivit andra skrivelser om EU-frågor, t.ex. rörande handelspolitiken, konsumentpolitiken och miljöpolitiken. Inte minst regeringens skrivelse inför regeringskonferensen föranledde en omfattande riksdagsbehandling där tolv utskott yttrade sig till utrikesutskottet och en kammardebatt som varade i . EU-frågor kan naturligtvis också tas upp i skrivelser och propositioner som inte huvudsakligen behandlar EU-frågor, vilket har skett t.ex. rö- rande regionalpolitiken och trafikpolitiken. fanns sekretariatet för Europainformation inom . fattades beslut om att flytta Europainformationen till riksdagen.28 Skälen till detta var erfarenhet av att sprida information till allmänheten och upparbeta- de kanaler till bibliotek, gymnasieskolor och högskolor. Sakligheten och opartiskheten i en verksamhet som ytterst garanteras av riksda- gens parlamentariskt sammansatta förvaltningsstyrelse framhölls också. Vidare talade möjligheterna till nära samverkan med och därigenom tillgång till löpande information om den svenska beredningsprocessen för en placering i . EU-upplysningen inrättades således i och har till uppgift att tillgodose allmänhetens behov av saklig och partipolitiskt neutral information om EU. Målgrupperna är främst allmänheten, utbildningsväsendet samt centrala informa- tionskanaler som bibliotek, medborgarkontor och massmedier. De huvudsakliga uppgifterna är att besvara inkommande frågor, produ- cera faktamaterial och ansvara för EU-informationen på hemsida. EU-upplysningen har nio anställda och mottog nära 11 000 förfrågningar. Huvuddelen av förfrågningarna sker per tele- fon, även om antalet frågor per e-mail ökar. Antalet besök på riks- dagens hemsida på internet och dess EU-avdelning har ökat kraftigt. besöktes hemsida lite över en miljon gånger, och nära 110 000 besök gjordes på hemsidans EU-avdelning. I följande tabell visas vilka grupper som vänder sig till EU-upp- lysningens telefonservice. Fördelning av frågeställare 1998 % av alla frågor Källa: EU-upplysningens statistiska årsrapport . Antal frågeställare: 925. Av tabellen framgår att allmänheten står för en tredjedel av frågorna, medan gymnasieskolor, högskolor och universitet tillsammans står för en något större del. Frågornas fördelning på olika områden framgår av följande tabell. Förfrågningarnas fördelning på olika områden av 1998 och 1997 Inre marknad, personer Källa: EU-upplysningens frågestatistik 1997 och EU-upplysningens statistiska årsrapport . Till viss del återspeglar frågorna till EU-upplysningen den aktuella mediedebatten. Frågor om institutionerna och EMU är vanliga. Vidare frågar både företag, organisationer och privatpersoner om möjligheterna att söka olika former av stöd. Det finns olika kontaktvägar mellan EU-upplysningen och . EU-upplysningen får utskick, och när en pressekreterartjänst inrättades vid förlades hälften av tjänsten till EU-upplysningen. Debatterna i kammaren gör det möjligt för den intresserade allmän- heten att följa partiernas ställningstaganden i olika EU-frågor. Stats- ministerns redogörelser för de viktiga mötena i sker i kammaren när denna är samlad.29 Utskotten har knappast fullt ut använt sig av möjligheten att ordna öppna utfrågningar i EU- frågor. EU-upplysningen fyller en viktig funktion när det gäller att informera allmänheten och särskilt genom informationen på hemsida nås många människor. I ett parlamentariskt system som det svenska är regeringen ansvarig inför . Inför det svenska medlemskapet i EU framhölls i det offentliga trycket att regeringen agerar med fullt politiskt ansvar vid ministerrådets möten. Även om har medverkat vid uppläggningen av förhandlingarna påverkas enligt denna syn inte möjligheter att använda de parlamentariska kontrollin- strumenten.30 I detta avsnitt redovisas i vilken utsträckning de parla- mentariska kontrollinstrumenten har använts i EU-frågor. En del av kontrollmakten utgörs av riksdagsledamöternas rätt att ställa interpellationer och frågor till statsråden (12 kap. 5 §).31 Antalet frågor och interpellationer i har ökat allt sedan 1964.32 Frågorna kan tjäna flera olika syften. I en studie av frågein- stitutet i de nordiska parlamenten dras slutsatsen att frågor ställs inte bara för att få svar, utan också för att ge information. Parla- mentariker kan vilja skapa uppmärksamhet kring frågor som angår dem.33 används således inte nödvändigtvis som ett medel för kontroll och för att utkräva ansvar. Men även om de enskilda frågorna inte ställs i syfte att kontrollera och utkräva an- svar, kan den – icke avsedda – effekten på systemnivå bli att kontroll utövas.34 I detta avsnitt redovisas hur många interpellationer och skriftliga frågor som har rört EU.