sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — flyktingar och skyddsbehövande i övrigt, får sålunda vid beräkning av pensionsrättigheter en gynnsammare ställning än andra. Flyktingar kan också få bidrag enligt förordningen (1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till . Flyktingar har möjlighet att få svenskt medborgarskap här än den som har uppehållstillstånd av andra skäl. Särskilda begränsningar gäller också för utvisning av flyktingar på grund av brott. Flyktingar har möjlighet att få flyktingförklaring och resedokument. Bestämmelser om flyktingförklaring och resedokument finns i 3 kap. 6 och 7 §§ samt i 7 kap. 4 § UtlL. Rätten för den som är flykting att erhålla resedokument är inskriven i . Enligt artikel 28 är de fördragsslutande staterna skyldiga att utfärda rese- dokument till flyktingar som lagligen vistas på statens territorium. Undantag görs bara om tvingande skäl med hänsyn till nationell säker- het eller allmän ordning kräver annat. Bestämmelser om svenskt medborgarskap finns i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. En person kan bli svensk medborgare genom födelse, genom adop- tion, genom legitimation eller genom naturalisation efter ansökan eller genom anmälan. Legitimation sker då ett barn till en utländsk kvinna och en svensk man som vid barnets födelse inte är gifta med varandra senare erhåller faderns svenska medborgarskap då föräldrarna gifter sig med varandra. Naturalisation innebär att en person kan bli svensk medborgare efter att ha ansökt om det. För att bli naturaliserad svensk medborgare måste personen enligt lagen uppfylla tre villkor avseende ålder, hemvist resp. vandel. Personen måste således ha fyllt , vara bosatt i samt ha fört och kunna förväntas föra en hederlig vandel. – Även om villkoren inte är uppfyllda kan naturalisation i vissa fall beviljas. Så kan ske om det är till gagn för landet, om sökanden har varit svensk medborgare eller är gift med en svensk med- borgare, eller om det annars med hänsyn till sökandens förhållanden finns särskilda skäl för det. Den som är statslös eller bedömd som flyk- ting kan således bli naturaliserad vistelse i landet. Svenskt medborgarskap skall i vissa fall erhållas efter anmälan. Denna möjlighet avser personer med sådan tidigare anknytning till Sve- rige att de därför har rätt till medborgarskap. Det gäller dem som vid födelsen har blivit svenska medborgare och har bott här oavbrutet till dess de har fyllt och som senare förlorat medborgarskapet om de åter bor i landet. Det gäller också utlänningar som har fyllt 21 (i vissa fall 18) men inte , har bott i oavbrutet och dessutom har vistats i eller , eller under sammanlagt . Det gäller vidare i vissa fall för barn till en utländsk mor och en svensk far som inte är gift med barnets mor. Härutöver ges i lagen om svenskt med- borgarskap också särskilda möjligheter för personer som är medborgare i , eller att bli svenska medborgare genom anmälan. Svenska medborgare kan i visst fall förlora detta medborgarskap genom s.k. preskription, om de inte ansöker om att få behålla det. Det gäller svenska medborgare som är födda utomlands och som aldrig har bott här eller vistats här under förhållanden som tyder på samhörighet Ansökan om att få behålla det svenska medborgarskapet skall göras . Svenskt medborgarskap kan också förloras på annat sätt, främst genom förvärv av utländskt medborgarskap efter ansökan eller sam- tycke. Svenska medborgare kan också befrias från sitt svenska med- borgarskap, om de är eller önskar bli utländska medborgare. kan det vara oklart om en person har förlorat sitt svenska medborgarskap. Vid sådan oklarhet kan personen få en bindande för- att han eller hon är svensk medborgare. En särskild kommitté, medborgarskapskommitté (In 1997:04), har i uppdrag att se över lagen om svenskt medborgarskap samt utreda vissa speciella frågeställningar som rör medborgarskaps- lagstiftningen. Kommittén skulle enligt sina ursprungliga direktiv (dir. 1997:5) bl.a. –genomföra en allmän översyn av lagen om svenskt medborgar- skap, –undersöka tillämpningen av kravet på att en person som söker medborgarskap måste kunna styrka sin identitet samt överväga och föreslå regeländringar för att komma till rätta med problemet att vissa invandrare inte har möjlighet att uppfylla vad som normalt krävs i detta avseende, –analysera för- och nackdelar med att erbjuda svenskt medborgar- skap för barn som föds i om föräldrarna har permanent uppe- hållstillstånd, –överväga om medborgarskapsärenden som prövas av rege- ringen i stället kan prövas av , Utlänningsnämn- den, domstol eller någon annan myndighet. Kommittén skall enligt tilläggsdirektiv (dir. 1998:50) förutsätt- ningslöst utreda frågan om dubbelt medborgarskap. Kommittén har avlämnat delbetänkandet (SOU 1997:162) Medbor- garskap och identitet. Förslagen i betänkandet har lett till ändringar i medborgarskapslagen (prop. 1997/98:178, bet. 1997/98: SfU3, rskr. 1997/98:27, SFS 1998:1453). Kommittén skall avsluta sitt arbete . Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 117 3Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 3.1Handläggning av förvaltningsärenden i allmänhet Förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden regleras i första hand i förvaltningslagen (1986:223), FL. Bestämmelserna i förvalt- ningslagen gäller dock inte om en annan lag eller en förordning inne- håller en avvikande bestämmelse. De bestämmelser i förvaltningslagen som närmast är av intresse är de som gäller muntlig handläggning, motivering av beslut och omprö v- ning av beslut. Om muntlig handläggning (14 § FL) gäller att en part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, skall få tillfälle till det, under förutsättning att det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara muntlig. Myndigheten skall särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för den enskilda att ha med myndigheten att göra. Med muntlighet i förvaltningslagens mening avses inte bara en fo r- mell muntlig förhandling utan också mer informella kontakter som tel e- fonsamtal och sammanträffanden. Bestämmelsen ger inte parten rätt att kräva ett formellt sammanträde eller förhandling. Parten kan inte heller kräva att få tala med den som är beslutsfattare i ärendet, utan myndi g- heten kan i princip hänvisa honom eller henne till någon annan lämplig tjänsteman. Det naturliga är dock att den som har det närmaste ansvaret för handläggningen tar hand om kontakterna med parten. Förvalt- ningslagen uppställer inte något krav på att parten har saklig grund för önskemålet att få meddela sig muntligt med myndigheten. Skälen för partens önskemål om muntlig handläggning saknar således betydelse för bestämmelsens tillämpning. Om beslutsmotivering (20 § FL) gäller att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild skall innehålla de skäl som har bestämt utgången. I vissa fall får dock skälen utelämnas helt eller delvis, bl.a. om beslutet inte går någon 118 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehö v- ligt att upplysa om skälen. Andra anledningar att utelämna skälen kan vara om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämfö r- bart förhållande, eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av en part om möjligt upplysa honom eller henne om dem i efterhand. Om omprövning av beslut (27 § FL) gäller att myndigheten skall ändra ett beslut som den har meddelat som första instans, om den finner att beslutet är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten att ompröva gäller inte, om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet. I en promemoria (Ds 1998:42) Effektivare omprövning av förval t- ningsbeslut, som utarbetats inom , lämnas förslag till nya omprövningsregler. Förslaget innebär bl.a. följande. En my n- dighet skall vara skyldig att ompröva ett beslut som den har meddelat som första instans, om det begärs av en enskild som berörs av beslutet. Ett beslut som kan omprövas skall en enskild inte få överklaga hos al l- män förvaltningsdomstol. Om den enskilde ändå gör det, skall överkl a- gandet anses som en begäran om omprövning. Först sedan omprö v- ningen skett utan att leda till det av den enskilde önskade resultatet, skall den enskilde få överklaga. Förslaget bereds inom . 3.2Handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden Ärenden som rör visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd prövas enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § UtlL av (). Ärenden kan också i vissa fall prövas av () eller av andra myndigheter. Även frågor om avvisning och om utvisning prövas enligt huvudregeln av Invandrar- verket (4 kap. 4 och 5 §§ UtlL). Här bortses från frågor om utvisning som påföljd för brott, där beslut fattas av den domstol som dömer i brottmålet, och från frågor om avvisning utan anknytning till asylfr å- gor, då frågan prövas av polismyndigheten. Verket beslutar vidare i ärenden om flyktingförklaring och främlingspass enligt utlänningslagen samt om medborgarskap enligt lagen om svenskt medborgarskap. Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 119 beslut fattas också av verket under ett ärendes gång. Det gäller exe m- pelvis beslut om förvar och om offentligt biträde. flyttades hela utredningsansvaret för ärenden om uppehållstillstånd över från polismyndigheten till . Grunden för beslutet är den principiella inställningen att ärenden som rör utlänningars rätt att vistas i skall handläggas av Invandra r- verket och inte av polisen. En överföring av utredningsansvaret har också ansetts ge rationaliseringsvinster . har fr.o.m. också fått huvud- ansvaret för verkställighet av avvisning eller utvisning. beslut om avvisning och utvisning kan överklagas till . kan beslut om avslag på ansökningar om uppehållstillstånd överklagas, även om de inte innebär att utlänningen avvisas eller utvisas. överklagas också verkets beslut i ärenden om flykting förklaring och resedokument samt i medborgarskapsärenden. Vissa andra beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen, som innan inrättades , prövade samtliga överklaganden av beslut, pr ö - var alltjämt ett mindre antal utlänningsärenden och medborgarskaps- ärenden. En förutsättning för att ett enskilt ärende enligt utlännings- lagen eller medborgarskapslagen skall komma under regeringens pröv- ning är dock att ärendet lämnas över dit från eller . är central utlänningsmyndighet och skall verka för att handläggningen av ärenden enligt utlännings- och medborga r- skapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. Bestämmelser om finns främst i utlänningslagen och i förordningen (1988:429) med instruktion för . Beslut hos fattas efter delegering från general- direktören. Det finns en relativt detaljerad beslutandeordning, som an- ger på vilken nivå beslut får fattas i olika typer av ärenden. I enklare ärenden fattas beslut av en ensam handläggare/beslutsfattare. I ärenden rörande avvisning eller utvisning fattas beslut av en tjänsteman på högre nivå efter föredragning av en handläggare på lägre nivå. En all- män regel är att tveksamma ärenden skall föras upp på närmast högre beslutsnivå. Enstaka ärenden kan på så sätt föras upp till generaldirek- 120 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden Det är alltid en person som ensam ansvarar för beslutet. Övriga som deltagit i handläggningen har dock rätt att få en skiljaktig mening antecknad. har en regionaliserad organisation och beslut i asylärenden fattas regelmässigt på regional nivå, nämligen i , och . Även ärenden som har anhängig- gjorts på regional nivå kan dock föras upp till generaldirektören. Detta innebär att beslutsordningen för asylärenden i första instans uppfyller rekommendationen från (rekommenda- tion nr 8 ) att beslut i asylärenden skall fattas av en myndighet. Beslut i andra ärenden än asylärenden fattas även på andra platser i landet än i , och . Beslut i medborgarska ps- ärenden fattas endast vid huvudkontoret i . En ansökan om uppehållstillstånd som görs här i landet skall ges in till . Det är också verket som gör utredning i ärendet och som förordnar offentligt biträde i ärenden om avvisning eller utvi s- ning. Utredningen är en form av muntlig handläggning. Därigenom följer verket föreskriften i 11 kap. 1 § UtlL att en utlänning som ansö - ker om asyl får avvisas endast om muntlig handläggning ingått i handläggning av ärendet. Det är dock inte säkert att den tjänsteman hos som gjort utredningen också kom- mer att delta i beslutet i ärendet. Vid överklagande skall pröva om överklagandet kommit in i rätt tid och om det finns skäl att ompröva beslutet enligt bestämmelserna i 27 § förvaltningslagen. är en förvaltningsmyndighet med domstolslik- nande uppgifter. Den handlägger ärenden enligt utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap som överklagas till nämnden från eller som överlämnas till nämnden av verket för avgörande. handlägger nämnden också nya ansökningar (s.k. NUT-ärenden). Bestämmelser om Utlänningsnämn- den finns främst i 7 kap. utlänningslagen och i förordningen (1991:1817) med instruktion för . består enligt 7 kap. 3 § andra stycket UtlL av ordförande och övriga ledamöter till det antal regeringen bestämmer. Det skall också finnas ersättare för ordförande. Utöver generaldirekt ö - ren skall det enligt nämndens instruktion finnas minst två ordförande, tre ersättare för ordförande och femton andra ledamöter. Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 121 Som kvalifikationskrav för ordförande och ersättare för ordförande gäller att de skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare eller annan likvärdig erfarenhet. I förarbetena (prop. 1991/92:30 s. 32 och 44, bet. 1991/92:SfU4 s. 9) diskuterades frågan om det borde krävas att ordförandena var eller hade varit ordinarie domare. Därvid uttalades att ett sådant kvalifikationskrav syntes onö- digt begränsa urvalet när det gäller att finna personer lämpade för och intresserade av en tjänstgöring av aktuellt slag. Däremot borde det krä- vas juridisk utbildning och normalt även domarerfarenhet, och kvalifi- kationskravet hade formulerats efter huvudsakligt mönster av vad som gällde i andra liknande sammanhang. Med likvärdig erfarenhet kunde avses exempelvis vetenskaplig meritering inom förvaltningsrätt eller internationell rätt. Vidare kunde avses kvalificerade jurister som hade stor praktisk erfarenhet av ifrågavarande ärenden men som inte hade genomgått domarutbildning. De övriga ledamöterna utses av regeringen efter förslag av de pol i- tiska partierna. är beslutför i olika sammansättningar. Huvud- regeln är att nämnden är beslutför med en ordförande och två andra ledamöter. Om det uppkommer en fråga av principiell betydelse i ett ärende eller en fråga om att ändra nämndens praxis får det beslutas att ärendet skall avgöras av minst två ordförande och minst fyra andra ledamöter. I denna utökade sammansättning skall generaldirektören normalt delta i avgörandet. En ordförande får ensam avgöra bl.a. frågor om inhibition, frågor om förvar eller uppsikt, ärenden om s.k. ny ans ö - kan och "andra frågor, om prövningen är av enkelt slag" (7 § instruk- tionen). i regleringsbrevet för fått regeringens uppdrag att se över sina arbetsformer och resurs- användningen, genomförde nämnden en omorganisation. var en sakenhet indelad i tio arbetsgrupper efter ärendeslag och efter de länder som sökandena kommer ifrån, och varje arbets grupp hade sin gruppchef. är sakenheten ombildad till fyra sakenheter, varav en skall arbeta med medborgarskapsärenden. På övriga enheter fördelas ärendena utifrån i första hand geografisk tillhö- righet men med flexibilitet för att uppnå jämn arbetsfördelning. Ären- dena handläggs inom sakenheterna. När ett ärende har kommit in till nämnden, det på en handläggare. Ärendet utreds och komplette- ras av handläggaren i samråd med enhetschefen eller annan handläg- gare. Ordförandena har också nu knutits närmare till sakenheterna på det sättet att fyra ordförande för av i princip endast tar ärenden från vardera en enhet. Övriga ordförande handlägger ären- den från samtliga enheter. Ordförandenas koppling till enheterna sker 122 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden efter ett rullande schema. föredrog handläggaren ärendet för sin närmaste chef innan ärendet föredrogs för en ordförande. Efter om- organisationen görs nu de flesta föredragningar direkt för ordförande. Ordföranden beslutar i ärendet eller avgör om det skall föredras även för lekmannaledamöter. I vissa fall kallas utlänningen och även andra personer till muntlig handläggning. Efter ändringar i instruktion gäller nu också att nämnden får lämna över avgörandet i vissa ärenden till andra än en ordförande. Det gäller ärenden om svenskt medborgarskap och om uppehållstillstånd i anknytningsfall, om prövningen är av enkelt slag och ansökan görs från annat land och inte omfattas av . En fö rutsättning är vidare att den tjänsteman som får avgöra ärendet är jurist och har särskild erfarenhet av verksamheten. Om muntlig handläggning gäller att sådan skall ingå, om det kan anses vara till fördel för utredningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Muntlig handläggning skall även annars företas på utlänningens begäran, om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig i asylärendet. Beträffande utlänningar som omfattas av skall muntlig handläggning hållas i ärenden om utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd samt som huvudregel, om utlänningen begär det, i ärenden som rör avvisning eller vägran att be- vilja uppehållstillstånd. har rätt att besluta om formen för den muntliga handläggningen från fall till fall. I förarbetena till regelns nuvarande lydelse påpekar dock regeringen (prop. 1996/97:25 s. 201 f.) att det är lämpligt att den nämndsammansättning som avgör ärendet deltar i den muntliga handläggningen. Sedan bestämmelserna om muntlig hand- läggning i asylärenden ändrades har antalet munt- liga handläggningar i sammansättning med ordförande och andra led a- möter enligt uppgift från nämnden ökat väsentligt. För att möta behovet av ökad muntlighet har nämnden ställt i ordning särskilda förhan d- lingslokaler. I fråga om beslutsmotiveringar gäller samma regler som vid Invand- rarverket, dvs. i huvudsak förvaltningslagens regler. Ett mindre antal utlänningsärenden prövas alltjämt av regeringen. Regeringens prövning förutsätter att det enskilda ärendet överlämnas dit från eller . Sådant överläm- nande får ske dels om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av utlänningslagen att ärendet prövas av regeringen eller Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 123 om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning, dels om ären- det bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellan- folklig organisation. Metoderna för regeringens styrning behandlas närmare i avsnitt 3.5. I vissa andra länder finns särskilda processuella regler för förfarandet i ärenden där en asylansökan anses uppenbart ogrundad. Reglerna avser möjligheterna att överklaga och att stanna i landet i avvaktan på överprövning av avvisningsbeslutet. har inte någon särskild procedur för sådana ärenden, men kan i vissa fall förordna att dess beslut får ver k- ställas fastän det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verkställighet). Enligt huvudregeln skall ett beslut ha vunnit laga kraft innan det får verkställas. Vissa beslut är dock verkställbara. Invandra r- verket får sålunda enligt 8 kap. 8 § UtlL förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Även verkställbara avvisningsbeslut kan överklagas till . Ett sådant överklagande har i sig inte någon up p- skovseffekt, men inhibition kan meddelas. 3.2.3Ärenden som rör ny ansökan om uppehållstillstånd Det särskilda institutet ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) innebär att utlänningar som skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft kan ansöka om ny prövning trots att de befinner sig i landet. Institutet infördes genom utlänningslag. avskaffades möjligheten att överklaga särskilt i verk- ställighetsärendet. Möjligheten att ge in en ny ansökan innebär ett avsteg från huvu d- regeln att uppehållstillstånd skall sökas före inresan i landet. En ans ö - kan om uppehållstillstånd får enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § UtlL inte bifallas efter inresan. Från huvudregeln finns undantag för bl.a. fly k- tingar och andra skyddsbehövande samt för dem som av humanitära skäl bör få bosätta sig här. Möjligheten innebär vidare ett avsteg från principen att lagakraftvunna beslut skall verkställas. 124 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden för att en ny ansökan skall bifallas är att den grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet och att utlänningen antingen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skydds- behövande i övrigt eller att det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. NUT-ansökningar prövas av Utlänning s- nämnden. En närmare beskrivning av handläggningen av NUT-ärenden och därmed sammanhängande frågor ges i kapitel 22. Frågor om naturalisation efter ansökan prövas normalt av . Detsamma gäller frågor om bibehållande av svenskt medborgarskap och befrielse från sådant medborgarskap. Om grunden för ansökan om svenskt medborgarskap är att det skulle vara till gagn för landet att sökanden blir svensk medborgare, prövas frågan dock av regeringen. får, liksom , under vissa föru t- sättningar lämna över ärenden om naturalisation, bibehållande av svenskt medborgarskap och om befrielse från svenskt medborgarskap till regeringen. Det gäller om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation, om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av medborgarskapslagen att ärendet prövas av regeringen, eller om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Om Invandrarverket har överlämnat ett ärende för praxisbildning eller av synnerliga skäl, skall regeringen höra innan den avgör ärendet. Undantag får göras om hinder möter på grund av att ärendet är synnerligen brådskande. beslut i ansökningsärenden får överklagas till . Nämndens beslut får inte överklagas. Anmälan som grund för förvärv av svenskt medborgarskap skall normalt göras hos . För den som är medborgare i Da n- mark, , eller skall anmälan dock göras hos länsst y- relsen. Förklaring att någon är svensk medborgare meddelas av Utlä n- ningsnämnden. Beslut i anmälningsärenden, som har fattats av en länsstyrelse eller av , överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (dvs. Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 125 Detsamma gäller beslut i förklarings- ärenden. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 3.2.5Ärenden om särskild utlänningskontroll En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen får utvisas ur landet enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskon- troll, om det 1.behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller