sou · GNB397d2 · 2000-01-01 00:00:00 — När det gäller i vilken utsträckning barns tillgångar bör beaktas vid bedömningen av ett hushålls rätt till försörjningsstöd har uppmärk- sammats att det föreligger svårigheter i förhållande till de krav som i vissa fall uppställer vad gäller re dovisning och förvalt- ning av omyndigas tillgångar. Ytterst är det en fråga om vilka ändamål som kan accepteras för att omyndiga barns tillgångar ska kunna tas i anspråk. SOU 1999:97 Lag om socialbidrag 247 bestämmelser innebär att föräldrarna har en skyl- dighet att försörja sina barn. Bestämmelser finns också i balken för att skydda omyndiga barns tillgångar. För en förmyndare eller i de fall en god man förordnats eller förvaltare utsetts gäller ett ansvar att se till att den omyndiges medel i skälig omfattning används för hans eller hennes uppehälle, utbildning eller nytta i övrigt. De medel som inte används för dessa ändamål ska placeras på ett tryggt sätt. Förvaltningen av omyndigas medel kan i vissa fall begränsas av de villkor som uppställts vid ett förvärv av gåva, testamente eller särskilt förmånstagarförordnande vid försäkring eller pensionssparande. Det kan innebära att formen för villkorets uppställande är sådant att det civilrättsligt binder båda parter utan möjlighet för den ena parten att ensidigt ändra förutsättningarna. Villkoren gäller också mot utomstå- ende. Den omyndiges medel kan därför i vissa fall inte vara åtkomliga eller realiserbara för något annat ändamål än det som föreskrivits som villkor för förmögenhetsöverföringen. Ett annat ständigt återkommande problem i social- bidragshandläggningen är möjligheterna för egenföretagare att erhålla socialbidrag i vissa situationer när de egna möjligheterna till försörjning är otillräckliga. De senaste årens utökade satsningar som inriktats på att underlätta för egenföretagare och nyföretagande bl.a. genom starta-eget- bidrag har lett till att de bedömningsproblem som alltid förekommit ökat Särskilt har uppmärksammats att de bidrag som bev iljats i syfte att starta en egen rörelse inte beaktar den enskildes försörjnings- börda. Konsekvensen av detta blir att den som uppbär ett särskilt stöd för företagare och har försörjningskyldighet blir hänvisad till . Av olika skäl ifrågasätts där ofta rätten till socialbidrag. Problem uppkommer också i kommunerna i dessa fall eftersom kommunallagen begränsar möjligheterna att ge individuellt inriktat bi- drag till näringsidkare. har uppmärksammat problemet och därvid ifrågasatt om förevarande problem kan lösas genom en an- passning till kommunallagens bestämmelser eller om socialbidrag kan lämnas till företagarens familj vid behov men inte till företagaren själv. Vidare ifrågasätter om rättsläget är sådant att en lag- ändring krävs för att socialbidrag till företagare ska vara möjligt. Ett antal problem har också lyfts fram som har samband med den formella handläggningen avseende möjligheterna att angripa ett beslut enligt nuvarande § socialtjänstlagen. Även andra svårigheter med koppling till samma paragraf har uppmärksammats. Med anledning av ovanstående frågeställningar vill utredningen fram- hålla att socialbidragsprövningen syftar till en prövning i varje enskilt fall utifrån de individuella behov som föreligger. 248 Lag om socialbidrag SOU 1999:97 ett ansvar för medborgarna som innebär att de i akuta situationer är skyldiga att bistå enskilda. Att i lagstiftning precisera de situationer som kan uppstå i t illämp- ningen låter sig inte alltid göras utan det ankommer på kommuner och domstolar att i varje enskilt fall ta ställning. Genom dessa ställnings- taganden kommer vägledning att ges för att underlätta den framtida tillämpningen. Detta innebär att de svårigheter som framförts vad gäller möjligheten att genom ideellt skadestånd eller genom att ta barns till- gångar i anspråk för att trygga en försörjning är att ses mot bakgrunden att socialbidraget är det yttersta skyddsnätet för försörjning. De flesta människor försöker med stor kraft lösa sina ekonomiska problem och först när inga andra möjligheter föreligger till försörjning kan socialbidrag komma ifråga. För att principen för socialbidrag ska upprätthållas gentemot de som gör sitt yttersta för att klara sin försörj- ning kan det inte uppfattas som rimligt att tillgångar ska skyddas och inte avräknas som är det sedvanliga vid prövningen. Men en socialbidragsbedömning innebär också att en individuell bedömning måste göras. För vissa bedömningar måste det individuella synsättet vidgas efter- som förutsättningarna avviker från det som normalt förekommer i en socialbidragshantering. En behovsprövning i ett sådan vidgat perspektiv förutsätter dock att det bland de flesta i samhället uppfattas som legitimt. Mot bakgrund av detta kan det ifrågasättas om det ideella ska- deståndet ska användas för att tillgodose behov av en grundläggande försörjning. Frågan om hur det ideella skadeståndet ska behandlas i olika avseenden har upprepade gånger lyfts fram och bör eventuellt därför även vad gäller socialbidragshandläggning utredas i särskild ordning för att få en enhetlig tillämpning. Vad gäller barns tillgångar måste särskilt beaktas att deras medel inte kan tas i anspråk för familjens försörjning men däremot för barnets uppehälle enligt bestämmelser. Därutöver kan som angivits ovan vissa villkor som uppställts vid överförandet av barnens tillgångar vara ett hinder. har i sina allmänna råd (SOSFS 1998:11) närmare rekommenderat vilka ställningstaganden som kan ligga till grund för en bedömning när det är fråga om att behovet kan tillgodoses på annat sätt dvs. genom egna tillgångar. Enligt utredningens mening finns det inte skäl för att göra andra ställningstaganden ifråga om barnets tillgångar än det som gör för de vuxnas. Det vill säga i ett längre tidsperspektiv kan det finnas anledning att ta även barns tillgångar i anspråk för att tillgodose barnets behov men det kan aldrig bli fråga om att använda den omyndiges medel för hushållsgemensamma kostnader. Lag om socialbidrag 249 Utredningens uppfattning är dock att frågan har sådana för bl.a. förvaltningen av omyndigas tillgångar och möjligheterna att realisera omyndigas tillgångar för den som har förhållande till dem med mindre, men kanske mer åtkomliga besparingar, att frågan bör beredas i ett större sammanhang än vad utredningens uppdrag medger. När det gäller företagares möjlighet att erhålla ett bidrag till försörj- ning medger inte tiden för uppdraget att utredningen närmare kan be- döma de konsekvenser som kommunallagens bestämmelser har för frågan om rätt till socialbidrag. Överhuvudtaget kan konstateras att den ändrade arbetsmarknaden med en annan struktur bl.a. vad gäller egen- företagande och olika stödformer för dessa är så komplicerad och har beröring med många fler trygghetssystem än socialbidraget varför det bör hanteras i ett annat sammanhang än denna utredning. Slutligen gällande svårigheterna vid tillämpning av den nuvarande § socialtjänstlagen så kommer de att försvinna med utredningens förslag till ny lag om socialbidrag och en reviderad socialtjänstlag. Mitt förslag : I fråga om handläggning och rätt att fatta beslut om socialbidrag ska nuvarande bestämmelser i socialtjänstlagen tilläm- pas. Beslut om socialbidrag överklagas genom förvaltningsbesvär. Utredningen har inte funnit problem som motiverar förändringar i den formella handläggningen av socialbidragsärenden. Därför föreslås att samma regler som gäller för handläggningen av det ekonomiska biståndet även fortsättningsvis ska gälla för socialbidragshanteringen. Däremot har många synpunkter framförts om behovet av ett mer ser- viceinriktat förhållningssätt gentemot de bidragssökande. Detta kom- menteras närmare i avsnitt 10.5 om det sociala arbetet. Vidare diskuteras i avsnitt 7.6 betydelsen av organisation och arbetsmetoder. Beslut om socialbidrag ska kunna överklagas genom förvaltnings- besvär. Skälen för detta framgår ovan under avsnitt 8.3. 250 Lag om socialbidrag Inledningsvis kan konstateras att socialbidragets karaktär med indivi- duell behovsprövning i sig leder till återhållsamhet med kostnaderna. Förslaget om en socialbidragslag förändrar inte detta. Gällande rättspraxis, och hur den kan utvecklas, är avgörande för vilka kostnadskonsekvenser en särskild lag om socialbidrag får. Försla- gets utökade rätt till förvaltningsbesvär skiljer i förhållande till nuläget på slutgiltligt beslut (i förvaltningsdomstol) och direkt kostnadsansvar. Ett sådant förhållande brukar anses leda till att kostnader drivs upp. Utredningen medger att det kan föreligga en sådan risk. Utredningen förutsätter dock att den rättspraxis som utvecklas vid förvaltningsdomstolarna, med de motiveringar som utredningen lämnar, ska innebära att det tas rimliga kommunalekonomiska hänsyn. Här har tidigare också hänvisats till att Regeringsrätten i sina avgöranden har slagit fast att i den avvägning som i varje enskilt fall måste göras mellan olika intressen, så är kommunernas resurser ett sådant intresse. Det är utredningens uppfattning att kommunalekonomiska restriktioner fortsätt- ningsvis ska vägas in i det enskilda fallet. Det är utredningens bedömning att kostnaderna för socialbidrag inte kommer att öka till följd av det utökade rättighetsinslaget. Det är särskilt viktigt med en restriktiv hållning när det gäller social- bidrag till unga personer. Med tanke på att ungdomar i dessa samman- hang är en stor grupp, bör en sådan restriktivitet leda till att kostnaderna för socialbidragen minskar. Den nuvarande bestämmelsen om försörjningsstöd för akut tandvård ändras till att socialbidrag ska vara möjligt att få även för tandvård som inte är akut på de villkor som gäller för socialbidraget. Potentiellt och på kort sikt kan denna ändring medföra ökade kostnader för kommunerna. På lång sikt bör förändringen istället kunna leda till sänkta kostnader, eftersom normal tandvård rimligen förebygger mer omfattande tand- skador som kan få akut karaktär. Det är också utredningens bedömning att belastningen vid domsto- larna inte kommer att öka och därmed kommer inte heller kostnaderna vid dessa att öka. Sammantaget är det utredningens bedömning att förslaget till Lag om socialbidrag inte medför några ökade kostnader. Min bedömning : Socialtjänstlagens ramlagskaraktär och de målsty- rande bestämmelserna består. I kommunerna utformas och anpassas till lokala förutsättningar vilket främjar såväl kvalitet i insatserna som ett effektivt utnyttjande av offentliga resurser. Särskilt viktigt är det därför vid val av insats att sammanväga alla bety- delsefulla omständigheter såsom insatsens lämplighet som sådan, kostnaderna för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål. Mitt förslag : Ändringarna i socialtjänstlagen innebär följande. Enskilda ska ha rätt till stöd och hjälp, service, behandling, vård och omsorg. Individens möjlighet att överklaga beslut enligt lagen i form för- valtningsbesvär ska var densamma för alla individers behov av socialt stöd enligt socialtjänstlagen. En ny bestämmelse införs som reglerar kommunens skyldighet att stödja dem som vårdar närstående. Lagen ska redigeras och därigenom införs en ny rubrik för i lagen redan befintliga bestämmelser som gäller specificerade indivi- duella insatser. Särskilda stimulansmedel bör avsättas för metodutveckling i syfte att stärka ett serviceinriktat förhållningssätt gentemot enskilda i det sociala arbetet. Utredningens uppdrag omfattar inte en översyn av hela socialtjänstlagens tillämpning utan endast vissa frågor. En av dessa är lagens struktur och konstruktion. Särskilt betydelsefullt är vilken form av rättsskydd som ska garanteras den enskilde. I utredningsarbetet har emellertid även många andra frågor väckts som har anknytning till uppdraget och som syftar till förbättringar av . 252 Socialtjänstlagen SOU 1999:97 I det här avsnittet behandlas de uppgifter som direkt hänför sig till utredningsuppdraget men också de som har sådan betydelse och a nknyt- ning till uppdraget att det förutsätter en analys i sammanhanget. Det innebär inte att de synpunkter som framförts till utredningen i olika sammanhang bedömts som oväsentliga eller mindre viktiga men däremot har anknytningen till utredningsuppdraget varit svagare. Socialtjänstlagen ska alltså reglera socialnämndens uppgifter i sam- ma omfattning som tidigare undantaget behov av ekonomiskt stöd till en grundläggande försörjning som regleras i den föreslagna socialbidrags- lagen. I förhållande till nuvarande socialtjänstlag innebär det att försörj- ningsstödet (6 b §) och det ekonomiska stödet för en grundläggande försörjning som regleras som bistånd i annan form (§) kommer att omfattas av socialbidragslagen. Ekonomiskt stöd till vård- och behandlingsinsatser som enskilda kan ansöka om ska det bedömas enligt socialtjänstlagen. Även om en be- handlings- eller vårdinsats åligger en annan huvudman är socialnämnden skyldig att pröva en ansökan. Men det kan vara motiverat med avslag därför att behovet kan tillgodoses av en annan huvudman. Kan den enskildes behov ändå inte tillgodoses har kommunen det yttersta ansvaret och måste pröva den enskildes behov av stöd. Prövningen av rätt till ekonomiskt stöd ska då ske enligt socialtjänstlagen och inte enligt lagen om socialbidrag. De gränsdragningar som kan bli aktuella har också behandlats i föregående kapitel om socialbidraget. Stor betydelse i sammanhanget är att i fråga om insatser i form av hjälp i hemmet och särskilt boende bestämmer kommunerna själva avgifterna för dessa insatser. Avgifterna ska därvid vara anpassade till den enskildes ekonomiska förhållanden så att behov av socialbidrag inte ska uppkomma. uppgifter är alltså att verka för individers goda lev- nadsförhållanden och svara för enskildas behov av omsorg, service, upplysningar, råd och stöd samt vård och ska inte förändras. är någon förändring avsedd vad gäller arbetet med de grupper som sär- skilt lyfts fram i lagen och som reglerar omsorg om barn och ungdomar, äldre och funktionshindrade samt åtgärder för missbrukare. De grund- läggande förutsättningarna för arbete är alltså desamma med de preciseringar som vi nu föreslår. Förutom de förslag, som utredningen senare i kapitlet presenterar kräver de ändringar som gjorts i socialtjänstlagen att lagen redigeras om. Det innebär bl.a. att en ny rubrik kommer att före- slås för de insatser som är reglerade inledningsvis i lagen men som har en tydligare inriktning på individuella insatser än andra mer övergripande förutsättningar för det sociala arbetet. SOU 1999:97 Socialtjänstlagen 253 paragrafer som betecknas med a, b, c etc. ersättas med enbart ett nummer. Detta innebär att med enstaka undantag kommer den nuvarande socialtjänstlagens bestämmelser att få en annan sifferbeteckning. Ut- redningen föreslår däremot inte en ny socialtjänstlag men ett nytryck av lagen behövs. Konsekvensen av detta när det gäller tillämpningen av lagen är dock begränsad eftersom de materiella bestämmelsernas lydelse inte ändrats i annan utsträckning än vad som framgår av detta kapitel och i kapitel 9 om socialbidraget. Sammanfattningsvis innebär ovanstående att lagens karaktär som en ramlag består. Utredningen föreslår därmed inte en särskild lag för att reglera verksamheten inom äldreomsorgen. I syfte att stärka ett mer individinriktat socialt arbete med ett större inslag av serviceinriktning betonas betydelsen av det sociala metod- utvecklingsarbetet. Vidare kommer kommunernas skyldigheter att bistå de anhöriga som vårdar funktionshindrade, sjuka eller äldre men även anhöriga till andra målgrupper för insatser att förtydligas. Det tudelade ansvar för hemsjukvården är fortfarande ett problem. Det är angeläget att tydliga incitament tillskapas för en utveckling som innebär ett mera samlat ansvar för hemsjukvård. En fungerande klagomålshantering inom är viktig såväl för kvalitetsutveckling som ur rättssäkerhetssynpunkt för den enskilde som ett viktigt komplement till den formella rätten att överklaga beslut. Detta är en angelägenhet för kommunerna och fordrar ingen särskild lagreglering. Kommunens beslut om bistånd ska kunna överklagas i den för för- valtningsbesvär gällande ordningen. Det bistånd som regleras som annat bistånd (6 f §) och bistånd till vård och behandlingsinsatser som omfattas av bistånd i annan form (§) kommer att regleras i en allmän biståndsparagraf. Därmed kommer preciseringen av rätten till insats i form av hjälp i hemmet och särskilda boendeformer att upphöra. Den enskilde ska alltså enligt lagen ha rätt till en individuell insats när behov av detta föreligger och detta inte kan tillgodoses på annat sätt. Målsättningen enligt nuvarande lagstiftning är ett den enskilde ska uppnå en skälig levnadsnivå. Utredningens förslag innebär inte någon förändring av begreppet. Tillsynen över och frågor som har anknytning till finansieringen av kommer att behandlas i kapitel 13. Ändringar i socialtjänstlagen kräver att vissa följdändringar görs i ett flertal andra författningar som hänvisar till socialtjänstlag. Det har dock inte varit möjligt att inom ramen för utredningens arbete göra en fullständig genomgång av alla författningar som berörs av följd- ändringar. Det arbetet får därför göras under den fortsatta beredningen av förslaget. Behovet av övergångsbestämmelser måste i likhet med behov av följdändringar, övervägas under den fortsatta beredningen av ärendet. 10.2Den enskildes rätt till bistånd Mitt förslag : Socialtjänstlagen ska innehålla en bestämmelse som ger den enskilde som har behov av stöd och hjälp, service, vård och omsorg och behandling rätt till bistånd om inte behovet kan tillgodo- ses på annat sätt. Detta avsnitt har som utgångspunkt den enskildes förutsättningar att få en rättvis och väl avvägd insats från som stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett gott liv. Som anförts i föregående avsnitt ska regleringen av den enskildes rätt till bistånd i form av olika insatser enligt lagen ha ett allmänt innehåll utan angivande av vilka insatser som kan komma i fråga. I detta avsnitt vill utredningen närmare motivera varför den enskildes rättssäkerhet kräver möjlighet till domstolsprövning i form av förvaltningsbesvär. Det innebär att avsnittet till stor del kommer att utgå från den enskildes förhållande till kommunerna. Men det kunde lika väl ha varit eller en statlig myndighet om hade valt att lägga ansvaret för socialtjänstverksamheterna på någon av dessa i stället. Samstämmighet råder om att frågor kring den enskildes rättssäkerhet är särskilt betydelsefulla och ska väga tungt. Formerna för hur detta ska ske varierar dock kraftigt såväl som i förhållande till olika samhällssektorer. Formerna för rättssäkerheten kommer därmed att utformas med ut- gångspunkt i den verklighet som är för handen. Detta är naturligt efter- som alla former för samverkan såväl i samhället som i förhållandet mellan människor innebär ett hänsynstagande till och en avvägning mellan olika intressen och . För del innebär det att en enskilds intressen i en viss situation ställs mot det politiska intresset att utforma från ett kommunalt perspektiv. Främst är det en fråga om hur och regeringen vill att medborgarnas välfärd ska skyddas utifrån ett natio- nellt perspektiv. De intressemotsättningar som därmed uppstår i form av möjligheter att påverka och styra medborgarnas välfärd har i social- tjänstlagen sammanvägts i syfte att stärka och skydda medborgarna. Socialtjänstlagens portalparagraf sammanfattar väl detta syfte. Men de inbyggda intressemotsättningarna har inte överbryggats. Inte ens genom Regeringsrättens domar har en sådan praxis kunnat utvecklas att reglernas tillämpning preciserats och tolkningssvårigheterna minskat annat än i vissa fall. Ofta har dock detta inneburit ett den enskildes intressen fått överväga. Detta har fått till följd att andra intressen argu- menterar mot lagens utformning. För utredningen har gällt att finna en lösning på problemet som be- aktar samtliga aspekter som lagen ger uttryck för. Svårigheterna i detta hänseende är uppenbara och utredningen måste hänvisa till vad som tidigare anförts som den egentliga orsaken eller försvaret för en rådande ordning. Grundlagen har inte tillräckligt tydligt definierat kompetensfördelningen vad gäller statens och kommunens ansvar. I förarbetena anges att avsikten med detta är att kunna anpassa ansvars- områdena efter ändrade samhällsförhållanden. Mot bakgrund av detta har utredningens ambition varit att så långt som möjligt överbrygga de motsättningar som finns i syfte att få en reg- lering som effektiviserar verksamheterna ur alla perspektiv. De bakom- liggande motiven för de intresseavvägningar som lagen ger uttryck för har även behandlats ovan i kapitel 6 och 8. 10.2.1Rättssäker hantering för enskilda Frågan huruvida socialtjänstlagen ska ge möjligheter för den enskilde att kräva en insats och vid behov även söka förverkliga detta genom prövning av saken i domstolar har sedan lagens tillkomst ifrågasatts. Kritik mot lagen med dess bestämmelser om rättigheter för enskilda och målstyrningsparagrafer har förekommit. Alternativen till nuvarande utformning har dock varit få. har emellertid som en del i sitt s.k. LIV-projekt publicerat två skrifter 1 som analyserar socialtjänstlagen och LSS-lagen utifrån ett kommunalt perspektiv. Förslag framförs också som syftar till att stärka den enskildes ställ- ning. Inledningsvis kommer därför i detta avsnitt att redogöras för för- bundets diskussionsunderlag och därefter för formerna för domstols- prövningen. 1 (1998) En samlad lag om vård och omsorg? Ett diskussionsunderlag, samt (1998) Tjänstegarantier och klagomålshantering – en väg till ökat medborgarinflytande . Svenska Kommunförbundets diskussionsunderlag om tjänstegarantier och klagomålshantering för att stärka den enskildes ställning diskussionsunderlag behandlar den rättsliga regle- ringen av vård- och omsorgsområdets verksamheter från flera utgångs- punkter. Från lokaldemokratisk synpunkt har enligt förbundet utvecklingen kännetecknats av å ena sidan målstyrning och decentralisering och å andra sidan ökande inslag av statlig detalj- styrning genom bl.a. rättighetslagstiftning och riktade statsbidrag. Att kommunerna har ett väl tilltaget handlingsutrymme över vård- och om- sorgsområdet har betydelse för demokratins funktionssätt. Alla männi- skor berörs under olika delar av livet av åtminstone vissa av dessa verksamheter. Om de viktiga politiska besluten fattas nära medborgarna torde det enligt vara lättare för dem att påverka och känna engagemang för en fråga. Principiellt ifrågasätts snäva begräns- ningar av det kommunala självbestämmandet mot bakgrund av själv- styrelsens grundlagsskydd och om självstyrelse. Ett finansiellt perspektiv på rättsliga reglering bygger till stor del på kommunernas erfarenheter av 1990-talets utveckling. Verksamheterna inom vård- och omsorgsområdet har fått vidkännas en utveckling där behoven ofta påtagligt synts överstiga tillgängliga resur- ser. som anspråken har ökat på flera verksamhetsområden har krav ställts på sänkta eller åtminstone oförändrade utgifter. Ökande anspråk hör samman med bl.a. ökade antal äldre och skolbarn men också med nya och vidgade uppgifter. Ekonomisk kompensation från staten när kommunernas ansvar har förändrats har enligt förbundet ofta saknats eller varit otillräcklig. Parallellt med denna utveckling ökar kraven på information, valfrihet, kvalitet, delaktighet och medbestämmande – särskilt bland yngre medborgare. Kommuninvånarna och skattebetalarna förväntar sig att tjänsterna skall motsvara var och ens individuella behov och önskemål. Mot denna bakgrund skisserar i sina diskus- sionsunderlag en utveckling där kommunerna skulle få ett utökat ansvar för att såväl tillgodose medborgarnas behov av vård och omsorg som deras behov av rättslig trygghet och inflytande.