sou · GNB3131 · 2000-01-01 00:00:00 — Diskursens inflytande över oss visar sig inte minst i det sätt vi får en förändrad uppsättning förväntningar och bilder av olika aktörer, eller grupper av aktörer. Marknadens stärkta diskursiva makt manifesterar sig således inte primärt i att vi ställer oss mer tveksamma till politiska projekt som på olika sätt söker stävja marknaden; den diskursiva makten som marknaden fått gör att vi tenderar att ifrågasätta politik som metod för samhällsför- ändring mer generellt. Att förklara marknadens växande politiska inflytande med hän- visning till vårt egenintresse som ekonomiskt tänkande individer är en teori som fungerar bra vid sidan av den diskursiva teorin. Mark- naden är en viktigare företeelse för oss , jämfört med för 10–. av svenska folket äger aktier; en internationellt sett ganska hög siffra. Väldigt många av oss har alltså ett direkt materiellt intresse i hur marknaden utvecklas. Till detta kan läggas förändringar i pensionssystemet som innebär att vi i ökande utsträckning nu själva har möjlighet att förvalta vårt kapital på aktiemarknaden. Det här är en förklaring som är svår att fri- koppla från den diskursiva förklaringen – man kan mycket väl tänka sig att värdeförskjutningen till marknadens fördel har ökat intresset för aktiehandel och kapitalinvesteringar bland stora grupper – men det finns en direkt, materiell förklaring som står vid sidan om den diskursiva teorin. Om en växande grupp svenskar är kapitalister i MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR ordets traditionella mening är det knappast märkligt att marknaden får ökad uppmärksamhet och att rörelser på valuta- och räntemark- naderna ges en politisk tolkning Den systematiska förklaringen, slutligen – tanken att marknadens ökade politiska inflytande beror på grundläggande skillnader mellan politik och marknad som beslutssystem och att det handlings- mönster marknaden utpekar hyllas som mer positivt och normbil- dande än politikens typiska handlingsmönster – ligger också den nära den diskursiva förklaringen. Skillnaden mellan politik och marknad i detta hänseende är förstås inte ny, men har fått tydligare aktualitet efter avregleringsbesluten. En konkretisering av den här förklaringen får vi om vi kort betraktar den politiska handläggning- en av krisen . Det finns visst fog för tesen att krisen inte hante- rades på bästa tänkbara sätt av den politiska eliten. Krishanteringen visar att flera aktörer inte insåg att man befann sig i en sekvens av beslut. Direkt efter det första krispaketet skyndade sig socialde- mokraterna och att ånyo profilera sig inom den eko- nomiska politiken. Vad man trodde var ett unikt beslut – ett beslut vars innehåll och marknadsföring lyckades bromsa marknadens spekulation mot kronan – visade sig vara endast det första i en serie beslut. Det är möjligt att de två partiernas profilering och attack mot varandra direkt efter den första krisuppgörelsen bidrog till att dämpa marknadens förtroende för den långsiktiga ekonomiska politiken, vilket i sin tur nödvändiggjorde det andra krispaketet. Men alldeles oberoende av i vilken grad så var fallet saboterades resultatet av det första krispaketet av och socialdemokraternas hackande på varandra innan bläcket på krisuppgörelsen hunnit torka, som en ledande folkpartist uttryckte saken. Sekvensperspektivet på politiskt beslutsfattande blir ännu vikti- gare om vi betraktar den ekonomiska politiken . Få, om någon, politiker tycktes ha en särskilt klar bild av omfattningen och innebörden av besluten att avreglera finans- och valutamarknaderna . Man förstod inte vilka krafter man släppte loss, och man insåg sannolikt heller inte hur dessa beslut skulle påverka det framtida politiska handlingsutrymmet. Många intervjupersoner från den politiska sidan använder formuleringar som med facit i hand för att ge en förklaring till besluten . Man hänvisar också till behovet att anpassa den svenska marknadsregle- ringen till den internationella ordningen. Det ansågs ohållbart att upprätthålla marknadsregleringen när våra viktigaste konkurrent- länder var i full färd med avregelera sina valuta- och finansmarkna- der. Men kanske är detta inte den mest betydelsefulla frågan i det här sammanhanget. Politiken, liksom alla andra besluts- och resursför- delningssystem, är fullt med interna motsättningar och brister. För just politikens vidkommande tenderar vi ibland att glömma bort att grunden för politik, för partibildning, är konflikt, som och skriver i en grundläggande läro- bok i statsvetenskap (och 1992). Den poli- tiska debatten och processen syftar till att låta skilda ideologier bry- tas mot varandra; debatt har ett stort egenvärde i den politiska värl- den. Den politiska beslutsprocessen är institutionaliserad på sådant sätt att den skall medge omfattande debatt mellan olika åsiktsrikt- ningar. De värden som ligger bakom denna syn på politiken är inte värden som hyllar snabbt, toppstyrt beslutsfattande. Tröghet och svag exekutiv kraft är alltså en delvis orättvis kritik mot det politiska systemet, eftersom systemet inte utformades primärt för att tillgodose sådana mål. Men de värden som den politiska processen utformades för att tillgodose – insyn, deltagande, debatt, legalitet, demokrati, folkstyrelse – tycks vara mindre angelägna än de värden som marknaden och ekonomismen ger uttryck för. Kanske är det ett tecken på fartblindhet, eller på ekonomismens dominans under det sista decenniet, att vi glömmer att den kanske viktigaste frågeställningen vad gäller marknadens inflytande över politiken i ett demokratiperspektiv är: Hur rimligt är det att skiftande räntenivåer och valutakurser är den viktigaste indikatorn på politikens inriktning och omfattning? Hur kan en sådan ordning försvaras i ett demokratiperspektiv? Vilka är de politiska krafter som skapat denna ordning? Innan vi går djupare in i denna diskussion, måste vi påminna oss om den kontextuella egenskapen hos marknadens inflytande. Krisen 1992 var en extrem, unik händelse, föranledd av obalanser såväl inom den privata sektorn som inom den offentliga sektorns finan- ser. Till detta kom att ledande politiker saknade en insikt i markna- dens bevakning av den svenska ekonomin, och man anade inte heller hur stark attacken mot den svenska valutan skulle bli och vad som skulle krävas för att stilla spekulationen. Det finns således ett kortsiktigt och långsiktigt perspektiv på denna fråga, precis som med de allra flesta aspekter av den samtida politiska ekonomin. I det kortsiktiga perspektivet är det uppenbart att marknaden hade ett mycket påtagligt inflytande över den politiska elitens beslut och handlande. MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR Det vi måste fråga oss här är intentionalismen i detta inflytande. Intervjuerna med marknadsföreträdare antyder med en hög grad av systematik att marknaden – både som institution och som en sam- ling ekonomiska aktörer – är skäligen ointresserad av att ha ett poli- tiskt inflytande. Banker och kapitalförvaltande institutioner är san- nolikt dominerade av personer med en konservativ eller nyliberal politisk grundsyn, men det finns ett enstämmigt förnekande bland dessa aktörer att det skulle finnas politiska mål som styr valutahan- del eller ränteutvecklingen. Sådana hänsyn kan dessa marknadsaktö- rer inte kosta på sig, eftersom beslut baserade på sådana hänsyn sannolikt är andra beslut än de som baseras på strikt marknadsmäs- siga hänsyn. De marknadsaktörer jag intervjuat för den här under- sökningen uttryckte inga starkare sentiment för svensk ekonomi som sådan, helt enkelt därför att de inte anser sig ha råd att låta sådana hänsyn styra deras marknadsagerande. Om utländska (eller andra inhemska) aktörer spekulerar mot den svenska valutan är marknadens logik sådan att man tvingas hänga på för att inte förlora pengar. Spekulation är en central komponent i allt marknadsageran- de och därför i marknaden som sådan; att bortse från detta faktum är att missa den grundläggande poängen med valuta- och finans- marknader (Coggan 1995). Marknadsföreträdarna har inte heller någon professionell preferens vad gäller regeringar av olika ideolo- gisk inriktning; man föredrar starka regeringar, gärna enpartirege- ringar, eftersom de definierar tydliga spelregler som inte sannolikt kommer att ändras över . I ett mer långsiktigt och generellt perspektiv framstår en ordning vari politiska förslag utvärderas i första hand med marknadernas valutakurs- och ränterörelser – som var fallet under den akuta krisen – som orimlig ur ett demokratiperspektiv. Men det förefaller mycket osannolikt att ett sådant scenario skulle kunna institutionaliseras. Den svenska politiska eliten har insett vikten av att hålla de offentliga finanserna i någorlunda balans, vilket förhindrar aggressiv spekulation mot valutan. Men det finns fullt tänkbara sce- narier i vilka marknadens rörelser – skvalp på skärmarna – kom- mer att ges en politisk tolkning. I detta avseende är den här typen av marknadsinflytande över politiken sannolikt här för att stanna. Argumentet i den här rapporten har varit att denna koppling mellan finansmarknader och offentlig politik är en konstruerad koppling, men denna konstruktion är stark nog att sätta prägel på den ekono- misk-politiska debatten för överskådlig framtid. Ser vi tillbaka i historien tycks det som om ekonomisk liberalism och statsinter- ventionism avlöst varandra i ett slags pendelliknande mönster, men när den nu så dominerande ekonomismen och doktrinen om lågränte- och låginflationspolitik skall vika är förstås omöjligt att förutsäga. Vi kan nu återvända till de tidigare formulerade frågeställningar- na. Det är ingen demokratiskt långsiktigt hållbar modell att finans- marknadernas samtycke är det primära kriteriet på ekonomisk poli- tik, eller på offentlig politik mer generellt. Men sådana situationer är lyckligtvis mycket osannolika. Demokrati och folkstyre kan möjli- gen acceptera att marknaden och dess aktörer har en reellt sett pri- vilegierad ställning, som (1977) menar; den alternativa modellen – en stark politisk och administrativ kontroll över marknaderna och ekonomin är också den behäftad med demo- kratiteoretiska problem – men spänningen mellan kapitalism och demokrati har varit präglad mycket av det tjugonde seklets politiska debatt. Den nuvarande ordningen, med dess betoning av ekonomism och ekonomisk liberalism, har fått sin stabilitet genom att den förespråkas unisont mellan olika institutionella nivåer. På den inter- nationella nivån driver organisationer och institutioner som EU, WTO, , och ekonomisk liberalism och avreglering med stor kraft och framgång. Denna framgång visar sig främst i hur nationella regeringar av olika ideologisk karaktär förenas kring ekonomiska mål som låg ränta, låg inflation, hög tillväxt och avreglering. Den svenska utvecklingen är bara ett i raden av exempel på hur dessa internationalla ekonomiska doktriner först institutionaliseras genom ett fåtal tongivande länders – i det här fallet och – policyförändring som därefter anammas av transnationella institutioner, vilka sedan ser avreglering och policyförändring i olika länders inhemska ekono- miska politik som ett av sina främsta mål. WTO, t.ex., ser just sådan påverkan på enskilda länders ekonomiska politik som en av sina främsta uppgifter (Hoekman och Kostecki 1995). Globalisering är alltså, för att sammanfattningsvis understryka ett tidigare argument, en politisk företeelse i lika hög grad som en ekonomisk. Vad krisen lärde oss var att den inhemska politiska ekonomin i en globaliserad värld är helt exponerad för omvärldens kontinuerliga granskning. Det finns goda och dåliga sidor av det här förhållandet; det förefaller t.ex. osannolikt att vi haft samma bud- getdisciplin som vi har om det inte varit för EU:s allt mer detaljerade krav på den inhemska ekonomiska politiken, eller den finanspolitiska krisen . MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR 1 hållning var enligt uppgift i första hand resultatet av en lång, frustrerande diskussion med om försäkringsbolagens kapitalförvaltning. Men uttalandet fick en tydlig politisk dimension eftersom det blev ett inslag i den tidiga valrörelsen . (1993) Capitalism Against Capitalism. Amoore, L., R. Dodgson, B. K. , L. Langley och D. (1997) Overturning Globalisation: Resisting the Teleological, Reclaiming the Political. New Political Economy 2:179–95 (1997) No Country Is Beyond the Financial Mar- kets´ , , (ursprungligen publicerad i ), s. 8 , B-O. och J. (1992) Den svenska folksty- relsen. Boréus, K. (1994) Högervåg: Nyliberalism och kampen om språket i svensk offentlig debatt 1969–1989. , R. och D. Drache (eds.) (1996) States Against Markets: The Limits of Globalization. Coggan, P. (1995) The Money : How the City works (3rd edition). Camilleri, J. A. och J. (1992) The End of Sovereignty. (1998) A Million a Minute: Inside the World of Traders. (1998) . (1976) 1955–1960. (1997) The Eclipse of the State? : Reflections on Stateness in an Era of Globalization, World Politics 50:62–87 Glassmann, J. (1997) The IMF Only Gets in the . , (ursprungligen publicerad i ), s. 8 (1996) Marknadsopinion i blindo?, s. 181–192 i , S. & L. (red. ), Mitt . (1997) EMU-frågan: Huvudet i sanden?, s. 285–300 i , S. & L. (red. ), Ett missnöjt folk? (1998) EMU: Marknadens politik?s. 207–217 i , S. & L. (red. ), Opinionssamhället. MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR , J. och J. (1998) The Politics of Currency Crises in : Domestic Policy Choice in a Globalized Economy, West European Politics 21:103–19 Helleiner, E. (1994) States and the Reemergence of . Hoekman, B. and M. Kostecki (1995) The Political Economy of the . och : Univer- sity Press , P. och G. (1996) Globalization in Question. (1999) Den finansiella marknaden och demokratin i , s. 57–82 i SOU 1999:56 Globaliseringen och demokratin Kapstein, E. (1994) Governing the Global Economy: and the State. Katzenstein, P. (1985) Small States in World Markets. Ithaca, NY och : Keohane, R. O och H. V. (eds.) (1996) Internationalizaion and Domestic Politics. Krugman, P. (1994) Currencies and Crises. (1977) Politics and Markets. (1998) När bubblan brast: Om den svåraste finanskrisen i historia. Krugman, P. (1994) Currencies and Crises. (1997) Has Globalization ended the and of the Nation-state?, Review of International Political Economy 4:472– 96 (1994) Abdication from National Policy Autonomy: What´s Left to Leave?, Politics and Society 2:125–48 Payne, A. (2000) Globalization and Modes of Regionalist , s. 201–218 i J. (red. ), Debating Governance: Autho- rity, Steering and Democracy. (1997) Den som är satt i skuld är icke fri. , J. och B. G. (2000) Governance, Politics and the State. : och : St. 's Press Reich, R. (1991) The Work of Nations. (1999) Globaliseringen och den svenska ekonomins struktur, s. 97–106 i SOU1999:56 Globaliseringen och demo- kratin Strange, S. (1996) The Retreat of the State. Sundelius, B. och E. (1996) s Twin Monetary Crises of 1992: Rigidity and Learning in Crisis Decision Making (paper presenterat vid 's Conference, ) Sundelius, B. och E. (1997) Krishantering på svenska: teori och praktik. : Nerenius & Santérus (1998) The Myth of the . (1994) Två cigg och en kopp kaffe. är professor i statsvetenskap vid och adjungerad professor vid i . Han var tidigare professor vid , i . Han är författare eller redaktör till ett tiotal böcker om offentlig politik, förvaltningspolitik och poli- tik. Maktdelning (SOU 1999:76) Demokrati och medborgarskap (SOU 1999:77) Politikens medialisering (SOU 1999:126) Demokratins estetik (SOU 1999:129) Medborgarnas erfarenheter (SOU 1999:113) Det unga folkstyret (SOU 1999:93) IT i demokratins tjänst (SOU 1999:117) Civilsamhället (SOU 1999:84) Globalisering (SOU 1999:83) XDemokratins trotjänare – lokalt partiarbete förr och (SOU 1999:130) Marknaden som politisk aktör (SOU 1999:131) (SOU 1999:132) (SOU 1999:121)