sou · GNB385d1 · 2000-01-01 00:00:00 — -Hur stimulerar man kanalisation (nedläggning av tomma rör) som är en grundförutsättning för att hålla nere anläggningskostnaderna när man drar ledning? -Hur introducerar man den nya tekniken som hjälpmedel för funk- tionshindrade och äldre? Ovanstående frågor beskriver den fokusering som utredningen valt för att kunna nå konkreta resultat på den relativt korta utredningstiden. Vi- dare har utredningen lagt ut ett tjugotal konsultuppdrag (se Bilaga 2). Av tidsskäl har utredningen varit tvungen att ge vissa delar av upp- draget, som det beskrivs i direktiven, något mindre uppmärksamhet än andra. Exempel på uppgifter som inte hunnits med är närmare analyser av vilka krav som ställs på tekniken av regeringens förvaltningspolitiska program, eller vilka finansieringsformer som tillämpas vid kommunernas utbyggnad av stadsnäten. Utredningen har inte annat än mycket översiktligt kunnat behandla priser för olika kundkategorier och regioner i det tjänsteutbud som erbjuds av huvudoperatörerna. I studien av den tekniska utvecklingen, har utredningen lagt huvudvikten vid det utvecklingsarbete som pågår inom marknaden men inte studerat forsk- ningen närmare. I samband med underhandsremissen har synpunkter framförts att kabel-TV-näten också bör öppnas för konkurrens och att det är en lika viktig fråga som att öppna Telias accessnät, vilket be- handlas i utredningen. Frågan om huruvida kabel-TV-näten bör öppnas har dock inte studerats djupare i denna utredning. Synpunkter har också framförts att en affärsmässig analys av nätutbyggnad i landet, under olika förutsättningar, borde göras. Det har inte gjorts inom ramen för denna utredning men är sannolikt något som krävs inför de upphand- lingar som föreslås i utredningen. Detta är några exempel på insatser som visat sig kräva djupare tag än vad utredningstiden medgivit. I texten nedan används omväxlande beteckningen utredningen och vi. För att tydligt markera ett ställningstagande från min sida används subjektet utredaren eller jag. 2.1En allmän diskussion av statens påverkansstrategi Staten står inför två principiella huvudalternativ, att huvudsakligen för- lita sig på marknaden eller att själv gripa in på ett styrande sätt genom egna investeringar eller på annat sätt. Oberoende av detta val kan staten gripa in även på andra sätt för att få till stånd en väl fungerande bred- bandsinfrastruktur: -igångsättande av utvecklingsprogram respektive -reglering av priser och villkor för access och samtrafik. Inledningsvis skall något sägas om dessa olika tillvägagångssätt. I stället för att göra systemförändringar har flera regeringar valt att ta initiativ till program och projekt8. Sådana finns i , , , och andra länder. I har haft denna uppgift. Parallellt med utbyggnaden av accessnäten pågår i de större länderna forsknings- och utvecklingsprojekt för ett Internet som är 100 och 1000 gånger snabbare än dagens. Den regleringsfilosofi som tillämpas av OECD- och EU-länderna förutsätter att det är efterfrågan och marknaden som ska driva fram de investeringar i infrastruktur som medger bredbandskommunikation till hushållen. Regleringslösningar av olika slag är därför ofta en första utgångspunkt för statligt agerande med fokus framförallt på att främja konkurrens och att utöva övervakning av priserna på kommunika- tionstjänster. Detta är mycket tydligt i , och . Regleringarna har dock hållits så teknikneutrala som möjligt. Ett skäl är att teknikutvecklingen är så snabb att regeringarna inte vill låsa sig till 8Se konsultrapporten från på webbplatsen /it/infrastruktur.htm med bl.a. många exempel på internationella projekt. något bestämt teknikval. I praktiken är ju ett mål om t.ex. fiber till hemmen att göra valet fasta nät framför trådlösa system där särskilt de lågtflygande satelliterna kan bli intressanta komplement. Men även fasta nät innehåller flera val. Det kan vara med bas i kabelnät som utvecklats till dubbelriktade kommunikationsnät, telenäten eller elnäten. Med undantag för , som fortfarande har ett uttalat mål om fiber till hemmen , har regeringarna inga sådana klart uttalade ambi- tioner och i det tysta verkar det som om även har övergivit dessa planer. Beträffande telefonnäten finns tekniska möjligheter att erbjuda ISDN överallt i de studerade länderna, dock till betydande skillnader i pris. Nästa steg kan vara att genomföra nationell utbyggnad av ADSL. I , , de större europeiska länderna och kommer ADSL sannolikt att ha bred spridning . Med hänsyn till att lyfter fram möjligheten att i lag definiera höghastighetstjänster som samhälls- omfattande tjänster och därmed reglera fram en enhetlig standard över hela landet, kan det konstateras att inget annat land gått den vägen, med undantag för som betraktar ISDN som en samhällsomfattande tjänst. Den korta beskrivningen antyder att det grundläggande problemet med en uppgradering av accessnäten egentligen inte adresserats som en politisk fråga lika tydligt som i , möjligen med undantag av Ja- pan. Inte heller har man i något annat land så påtagligt gjort frågan om uppgraderingen av lokala nät till ett fält för kommunala initiativ som i . Sannolikt är förklaringen till detta att regeringarna inte ser hur politiska initiativ i den riktningen ska kunna genomföras inom ramen för en avreglerad och konvergerande marknad. Här kan även nämnas tre länder som skaffat sig mycket tydliga pro- filer, , och . De har konsekvent satsat på att bli före- gångare var och en på sitt område. har väl snart sagt alla stora datortillverkare etablerade i landet. satsar mångmiljon- belopp på företagsutveckling på teknik- och programsidan. Resultaten har inte låtit vänta på sig för är man världsledande inom t.ex. RadioLAN-tekniken. är ett av världens bästa länder vad avser programmerare. Otaliga är de företag som lägger ut sin pro- gramuppbyggnad just till detta land. Vad är lämpliga profil? har med tanke på den in- frastrukturuppbyggnad som pågår möjlighet att inta en mycket fram- skjuten placering inom området datanät. Med rätt syn på hur detta forum skall användas och av vem samt ägarfrågan till infrastrukturen finns en mycket stor potential till ett kraftfullt tillväxtmedel. Om enbart marknadskrafterna får styra och inga åtgärder vidtas för att påverka marknaden kommer marknaden för höghastighetskommunika- tion att växa främst i storstadsområdena och mellan dessa med en mer tveksam utveckling i resten av landet. Vidare är risken stor att bibehåller en mycket dominerande ställning. Starka skäl talar för att staten bör vidta särskilda åtgärder för att säkra att det finns ytterligare alternativ som kan utnyttjas på rimliga villkor. Om staten önskar en snabb tillväxt av en marknad för höghastig- hetskommunikation samt en mångfald av aktörer på denna marknad måste åtgärder vidtagas, både i form av reglering och eventuellt även i form av ekonomiska tillskott. Marknaden är dock mycket komplex och det är viktigt att ta hänsyn till nuvarande marknad och tjänster, samt till att staten måste ha en strategi för helheten innan enstaka punktinsatser görs. Själva definitionen av bredbandskapacitet innehåller en ekonomiskt viktig avvägningsfråga mellan kvalitet och kostnad: Även om de flesta hushåll vill äga bil är det inte sagt att alla föredrar framför . Det mest väsentliga att ta ställning till är följande: De stora investe- ringar som kommer att krävas för att etablera en tillfredsställande nätin- frastruktur på det regionala planet, s.k. stadsnät och accessnät, anses av många bedömare inte kunna finansieras av marknadskrafterna, åt- minstone inte . Att genomföra omfattande ut- byggnader av stadsnät anses dessutom av många tämligen verkningslöst om det inte etableras lösningar för accessnätet. Vi har ofta vant oss vid att betrakta de gamla branschernas nät som infrastruktur som ägs och opereras av statliga affärsverk eller liknande med delvis monopolliknande ställning. Ett möjligt politiskt ställnings- tagande kan vara att en fortsatt utbyggnad och utveckling av dessa nät bör göras i offentlig regi, endera inom de fyra redan etablerade stora statliga nätägarna (, , , ) eller i en ännu mer samlad struktur. På liknande sätt kan man tänka sig att lokala nät anläggs och drivs i offentlig regi, antingen av någon statlig organisation, eller av kommuner och kommunala bolag. Det innebär i så fall att infokomsektorn i kommer att vila på en statligt eller kommunalt ägd infrastruktur som upplåtes på vissa villkor till olika tjänsteproducenter, t.ex. i analogi med vad som gäller inom järn- vägsområdet. Frågor uppkommer då kring hur detta skall göras. Vilken organisa- tionsform är lämplig? Vilka mål bör ställas upp för verksamheten? Efter vilka principer bör verksamheten styras? Hur utvärderar man den samhällsekonomiska lönsamheten av olika investeringsprojekt? Vilka villkor skall gälla för upplåtelsen av näten till olika tjänsteföretag? Detta är ett antal avgörande frågor som måste besvaras om denna strategi väljs. Några av dem behandlas i detta avsnitt. Offentliga infrastrukturmonopol har i flera fall uppstått i ett relativt sent skede i dessa branschers utveckling, när tjänster och marknader redan var väl definierade. Om verksamheten skall utföras inom ett offentligt monopol blir det i slutändan politiker och ämbetsmän som måste fatta beslut om kostsamma investeringar i nät som kräver mycket avancerade risk- och marknadsbedömningar. Detta innebär risker för felaktiga beslut både på grund av avsaknad av lämpliga incitamentsstrukturer för sådant beslutsfattande och avstånd till relevant marknadsinformation. En privatägd infrastruktur kan minska tvånget att ta politiska beslut i dessa frågor. Det krävs dock ett beslut om vad man skall göra med de existerande statligt kontrollerade näten. En alternativ slutsats kan därför vara att bredbandsnätens utveckling bör vara en industriell angelägenhet, dvs. en fråga för finansinstitut och industriella aktörer, och inte en angelägenhet för offentlig (skatte-) fi- nansiering och politiska beslut. Men även ett sådant val kräver ett ställ- ningstagande till vilken konkurrens- och marknadsfilosofi som skall väljas. Marknaden efterfrågar också en avsiktsförklaring från statens sida som tydligare klargör vilken typ av konkurrens som staten önskar. Som exempel kan nämnas att det från statens sida aldrig har uttalats om konkurrens på nätinfrastruktur eller konkurrens via samtra- fik med Telias nät är att föredra. Detta sammanhänger med den större frågan om man vill ha konkurrens mellan vertikalt integrerade operatörer av Telias typ eller en mer horisontellt ordnad konkurrens där en flora av tjänsteföretag arbetar på nät som ägs av andra. Det är t.ex. ett problem att ta ställning till om det i är möjligt att ha en väl fungerande konkurrens i tjänsteledet utan att sådana företag även äger egna nät. Ett ställningstagande i denna marknadsstrukturella fråga har efterfrågats av branschen . En intensiv marknadsutveckling handikappas dock av att det finns en betydande osäkerhet, bl.a. på grund av den snabba tekniska utvecklingen vad gäller accesstekniken9. Nya tekniska lösningar har börjat utvecklas. Dessa baserar sig på fiberoptik och radioteknik. Lösningarna förutsätter nya tekniker som man försöker lösa de ekonomiska problemen för en massmarknad. Komplexiteten hos tekniken är stor. Vi har en blandvärld med traditionell telekommunikationsteknik designad för telefontrafik och parallellt med denna har Internet byggts och andra tjänster varvid det behövs stor teknisk kompetens för planering och drift av infrastrukturen. En marknadsstyrd investeringsvåg dämpas också av att de underlig- gande förutsättningarna för investeringar inom tjänsteproduktionen en- dast till vissa delar är klara, exempelvis kanalisation, torn och fiberop- tiska kablar. Transmissionsteknik och växelsystem befinner sig i en mycket stark utveckling där traditionell routerteknik kan komma att ersättas av nya koncept med IP-routerar som integrerar flera transmis- sionsfunktioner som var uppdelade på olika utrustning. Här kan kapitalkostnaderna komma att sänkas kraftigt vilket påverkar investe- ringsviljan. Investeringsbenägenheten hos aktörer på en osäker marknad är alltså en avgörande påverkansfaktor. Kan man inte få intäkter som täcker avskrivningar och drift på en satsning så kommer den inte att göras. För Telias del skedde så för ISDN. Från början skulle denna utbyggnad ske på egen risk med stor täckning. Resultatet har blivit att utbyggnaden följer efterfrågan. Mellan de två polära alternativen offentlig och privat infrastruktur finns även mellanformer. En viktig sådan är upphandling (av en förlustbring- ande verksamhet) eller utauktionering (av en inkomstgivande verksam- het). Ett sådant tillvägagångssätt kompromissar mellan privat och of- fentlig produktion på så sätt att man behåller offentlig kontroll genom utformningen av förfrågningsunderlaget, men utsätter produktionen för konkurrens vid anbudstillfället. Upphandling eller utauktionering an- vänds redan både i och utomlands som lösning på problemet att finna en lämplig avvägning mellan marknad och politisk styrning när det gäller tillhandahållandet av nät (mobiltelefoni, kabel-TV, lokalradio osv. 9Se t.ex. konsultrapporten från , på webbplatsen /it/infrastruktur.htm IT-infrastrukturen som näringspolitiskt redskap10 Bygget av var inte speciellt framgångsrikt ur nationell syn- punkt. Kanalen blev snabbt för liten och järnvägarna tog över den roll som kanalen skulle haft. Däremot blev verkstad, som byggdes för kanalbyggets behov, ett centrum för teknisk kunskap och avancerad tillverkning som haft stor betydelse för näringslivet i långt fram . Men en utbyggnad av bredbandiga datanät över hela kommer enligt min bedömning inte att få några större effekter om det sker som en isolerad åtgärd. Ökad tillgång till IT-infrastruktur, som enda regionalpolitiska åtgärd, torde inte leda till fler företag, eller till tillväxt i de företag som finns. Ej heller räcker tillgång till datanät som enda argument för de företag som överväger att flytta verksamheter till eller ut från storstäderna. I en värld där ett företag via Internet på kan få hela världen som sin marknad finns bara plats för de allra mest kompetenta företagen. Det land som har de djupaste och mest kreativa kunskaperna och den mest konstruktiva attityden till nyföretagande kommer att vara det mest framgångsrika landet. Råvaror, vattenkraft och industrihistoria kommer att väga mycket lätt. Däremot är tillgång på branschanpassade kringtjänster som rekrytering, juridik, marknadsföring etc. av stort värde. Därför kan en satsning på datakommunikation, i kombination med andra åtgärder, tänkas få mycket positiva effekter. I första hand krävs en ökad satsning på kvalificerad utbildning inom IT, medier och under- hållning (långt över allmänbildningsnivå). Den allmänna inställningen till företagande, risktagande och förändring är också avgörande. Om dessa förutsättningar sätts på plats har kommuner med bra livsmiljö, engagerad ledning, bra kommunikationer med och en befolkning som är villig att lära om, stora möjligheter att locka till sig etableringar och nyföretagande. En annan näringspolitisk aspekt är att det ännu saknas en uttalad vi- sion och en strategi om hur skall tillvarata och bygga vidare på de framgångar som vi nu har genom bl.a. , men även via samt företag på Internetmarknaden m.m. 10Se konsultrapport från Per , på webbplatsen /it/infrastruktur.htm IT-infrastruktur som regionalpolitiskt medel Tillgången till telefonitjänster över hela landet har förmodligen en oer- hört stor betydelse för . God täckning av mobila teletjänster är en viktig förutsättning för exempelvis turistnäringen i glesbygd. börjar Internet ha samma betydelse och intresset för att sprida Internet och nya digitala tjänster till hemmen har accentuerats av digital-TV-debatten. Ännu har inte hemmen börjat efterfråga tjänster som kräver bredband i större skala (i båda riktningarna) i accessnäten, mycket beroende på att kapaciteten i de nuvarande näten vanligen är låg. Men både företag och skolor, som ju grovt sett är lika geografiskt spridda som hushållen, har uttalat sådana behov. Hur mycket skall den geografiska spridningen prioriteras i förhållande till den marknadsstyrda utbyggnaden i och mellan storstäderna? Ytterst är det en fråga om prioritering mellan regional- och näringspolitiken, ett besvärligt avvägningsproblem som yttrar sig i hur mycket regionalpolitiken får kosta och hur mycket omfördelning och geografisk styrning av investeringarnas fördelning som marknad och skattebetalare är beredda att acceptera. som marknad är likvärdigt med eller några större städer i , men en marknad utspridd över en stor geografisk yta. Frågan är därför hur länge vi kan se investeringar i telesektorn i den takt vi sett – snart börjar marknaden nå gränsen till de glesare, olönsammare delarna av . Ett problem gäller vad som är en god regional och social täckning, det andra är vilka medel som bör väljas för att uppnå detta. Intressant är att det inte verkar möjligt att enbart satsa på glesbygden om man vill nå regionalpolitiska effekter. Nät hänger ihop, och det måste därför finnas kopplingar med rikstäckande och internationella nät för att en regional- politisk nätinvestering skall bli meningsfull. Horisontell eller vertikal organisation av marknaden? Ovan nämndes att ett val står mellan två marknadsfilosofier: fortsatt dominans av vertikalt integrerade operatörer eller tyngdpunkten lagd på horisontellt skiktad konkurrens, dvs. inom var och en av delmarknaderna inom IT-produktionens förädlingskedja. Den senare linjen förutsätter att det finns tillräckligt stort utbud av fiberbaserade nätresurser som kan hyras ut i form av svart fiber. Ett sådant utbud saknas f.n. på nationell nivå. Fiber i accessnätet är ännu inte ekonomiskt försvarbart att etablera i mångfald till varje fastighet eller hushåll. Ingen av aktörerna på marknaden har ekonomiska möjligheter att storskaligt räkna hem en investering av fiber till fastighetsgränsen eller ännu mindre fiber till hemmet utan att ha ett tillräckligt underlag av betalningsstarka kunder. Denna utveckling har börjat vad gäller fastighetsbolag och deras vilja att med IT-infrastruktur höja värdet på bostadsbeståndet. För att säkerställa att en mångfald av tjänsteleverantörer kan erbjuda bredbandstjänster till kunderna på kommersiellt acceptabla villkor krävs först en lands- omfattande infrastruktur som möjliggör detta. Och det krävs även en landsomfattande efterfrågan på bredbandstjänster. Inte heller trådlös förbindelse uppfyller bredbandskravet. Då ut- vecklingen går fortare och marknaden blir mer diversifierad kommer vi troligen att se en större skillnad mellan glesbygd och tätort vad gäller kvalitet och kapacitet på tjänster, genom ett GSM-nät i hela landet me- dan de tättbebyggda delarna kommer att kunna utnyttja de mobila tjänster som UMTS förväntas erbjuda, innebärande högre hastigheter än nuvarande GSM-nät. Infrastrukturen på fastnätssidan är väl utbyggt fram till lokalstationerna men hur man erbjuder kostnadseffektiva lös- ningar från lokalstationen till det ödsligt belägna huset kommer att bero på situationen. Det är då nischlösningar som satellit, LMDS och andra trådlösa tekniker blir användbara. Den effektiva efterfrågan på access till ett informationsnät kan vara starkt beroende av vilka andra nät konsumenterna har tillgång till. Sär- skilt betyder detta att efterfrågan på anslutning till ett fibernät kan vara avhängigt av villkoren för trådlös marksänd digital-TV, även om ett sådant nät inte är ett likvärdigt alternativ. Om man inte beaktar att en del av kundernas efterfrågan på högre nätkapacitet (även om det inte uppnår bredbandskapacitet i en eller två riktningar) kan tillgodoses på olika sätt som konkurrerar med varandra om hushållens pengar, kan det finns risk för investeringar. Valet mellan marknadsfilosofier tycks därför också leda till frågan om hur djupt staten skall engagera sig i byggandet av fiberledningar. Om det finns tveksamhet på denna punkt, kommer marknaden förmodligen att utvecklas som en kombination, med olika principer dominerande inom olika delar av landet. Inom tätare delar med förutsättningar för intensiv konkurrens kan man tänka sig att den horisontella principen dominerar, inom andra delar den vertikala. Möjligen kan en fortsatt utveckling av stadsnäten bryta ett sådant mönster. För en närmare skildring av de effektivitetsproblem som fanns i den gamla monopolsituationen och den som finns i ett läge med konkur- rens men med ett starkt inslag av operatörer som äger egna nät hänvisas till grundliga analys11. Han diskuterar exempelvis ar- gumentet att etablering av ytterligare ett företag duplicerar vissa kost- 11Se konsultrapport, på webbplatsen /it/infrastruktur.htm Det kan inte längre framstå som tillräckligt, menar han, att endast ett företag kan rymmas på en marknad. I själva verket visar en analys av Fölster (1997) att detta förhållande karaktäriserar svensk till- verkningsindustri i gemen, men att man ändå får en ökning av produk- tiviteten per sysselsatt när konkurrensen ökar genom inträde av ytterligare ett företag på marknaden. Detta tyder alltså på att ökad intern kostnadseffektivitet mer än väl uppväger den minskade branscheffektivitet som beror av att vissa funktioner (och därmed kost- nader) dupliceras. Till detta kommer monopolens problem med pro- duktutveckling och marknadstillväxt. Problem vid konkurrens mellan företag med eller utan nät diskuterar vidare problem sammanhängande med företags strategiska beteende vid konkurrens som bedrivs i nät. Några av dessa uppstår i inledningen av en konkurrenssituation där det finns ett företag som har kontroll över det enda distributionsnät som finns och som möter konkurrens med andra företag som vill leverera tjänster över nätet, och eventuellt bygga egna nät. En andra kategori problem förekommer i ett moget utvecklingsstadium där det finns flera konkurrerande företag med egna nät. Kontrollen över ett nät kan på flera sätt användas som ett etable- ringshinder. En ensam nätmonopolist kan använda sin kontroll över denna flaskhals för att stänga ute konkurrenter i tjänsteledet och på mot- svarande sätt kan en nätklubb av flera företag som driver nätet ge- mensamt, eller åtminstone samutnyttjar det, men som inte är öppen för alla stänga andra ute. Även på en vanlig marknad som inte är beroende av ett unikt distributionsnät kan etablerade företag försöka stänga ute företag som överväger att etablera sig, t.ex. genom att hota med priskrig. Sådana hot är emellertid inte alltid trovärdiga eftersom de kostar en hel del även för dem som utdelar bestraffningen. En nätmonopolist som också producerar sluttjänster kan däremot slippa billigare undan. Denne kan pressa ihop konkurrentens marginal mellan två skänklar, nämligen priset på tjänster i konsumentledet och (höga) priser för konkurrentens tillträde till nätet (samtrafikavgifter). Istället för att behöva sänka ett pris kan nätmonopolisten uppnå den strategiska avskräckningseffekten genom att höja ett pris. Tröskeln för aggressivt uppträdande visavi nya företag blir därmed väsentligt lägre. Om konkurrentföretaget inte har ett eget nät är det mycket som talar för att nätmonopolisten kommer att använda sig av denna möjlighet. renheterna av 90-talets liberalisering av telemarknaderna i många länder är att denna farhåga är i hög grad befogad. Om konkurrenterna har egna nät blir det etablerade företagets val mindre självklart. Den redan etablerade har ju ett intresse av att självt få utnyttja konkurrentens nät för samtrafik. Analyser av detta strategi- problem har emellertid hamnat i övervägande pessimistiska slutsatser, dvs. dominanten har starka skäl att använda sig av kontrollen över näten som medel för utestängning12.