sou · GNB353d1 · 2000-01-01 00:00:00 — I enlighet med det ovan nämnda principbeslutet bedriver exekutionsväsendet, polisen och skattemyndigheterna samarbete på lokalt plan i de största städerna i syfte att främja indragning av vinsterna av brottslighet. Verksamheten bygger på informationsutbyte mellan berörda myndigheter inom de gränser som lagstiftningen medger. För att intensifiera samarbetet deltar tjänstemän från skatteförvaltningen och exekutionsväsendet vid centralkriminalpolisen och vissa lokala polismyndigheter. Huvudsyftet med denna verksamhet är att effektivisera utsökningsverksamheten. De som deltar i samarbetet är underkastade de allmänna tystnadsplikts- regler som gäller för myndigheter. Vid det samarbete som bedrivs av en utsökningsmyndighet har bestämmelserna i utsökningslagen betydelse (171/1997). Enligt 3 kap. § i den lagen får en utmätningsman i vissa fall utan hinder av sekretess lämna uppgift till åklagar- eller förundersökningsmyndighet om det finns skäl att misstänka att en gäldenär har gjort sig skyldig till missbruk. En annan bestämmelse som har betydelse för myndighets- samarbetet är 5 a § lagen om skatteförvaltningen. Med stöd av denna kan skattestyrelsen eller länsskatteverk i vissa fall lämna uppgift till en annan myndighet, samfund eller försäkringsinrättning, som beviljar näringsstöd eller som sköter verkställigheten av pensions- eller olycks- fallsförsäkringsskydd, angående iakttagelser som gjorts beträffande misstanke om brott eller försummelse av betalningsskyldighet. , som övervakar förvaltningen av konkursbon, medverkar i utredning av ekonomisk brottslighet genom sina övervakningsuppgifter. Han är enligt lag ålagd uppgifter som skall underlätta utredning av ekonomisk brottslighet. Konkursombuds- mannen har vidsträckta befogenheter att utföra inspektioner rörande gäldenärers och konkursbons verksamhet. Enligt 4 § 2 mom. lagen om övervakning av förvaltningen av konkursbon (109/1995) har konkurs- ombudsmannen samma rätt som gäldenären eller konkursboet att få uppgifter om dessas verksamhet och ekonomiska situation samt om bankkonton och betalningsrörelser, avtal och förbindelser som gäller finansieringen. Vissa myndigheter har enligt lag skyldighet att lämna uppgifter till konkursombudsmannen. Denne är skyldig att vidta nödvändiga åtgärder om han fått kännedom om försummelser eller missbruk. För konkursombudsmannen gäller tystnadsplikt för vad han får veta om någons ekonomiska ställning, affärs- eller yrkeshemligheter eller personliga förhållanden. Utan hinder av tystnadsplikten får uppgift lämnas till domstol, förundersökningsmyndigheter och åklagare, skatteförvaltningen och till andra myndigheter som enligt lag har rätt att få uppgifter. Den som utövar kreditinstitutsverksamhet eller är anställd vid ett kreditinstitut eller utför en uppgift på uppdrag av ett sådant är enligt 94 § 1 mom. kreditinstitutslagen (570/1996) skyldig att hemlighålla vad han har fått veta om en kund vid kreditinstitutet såvitt gäller den ekonomiska situationen, de personliga förhållandena eller affärs- eller yrkeshemligheter. Motsvarande skyldighet gäller för kunskaper om annan person med anknytning till kreditinstitutets verksamhet. Den som utövar kreditinstitutsverksamhet är vidare enligt 94 § 2 mom. samma lag skyldig att lämna de upplysningar som nämnts till åklagar- eller förundersökningsmyndigheterna för utredning av brott och till andra myndigheter som enligt lag har rätt att få sådana upplysningar. Den som utövar kreditinstitutsverksamhet har inte rätt att lämna uppgifter för att förhindra brott. I polislagen (36 §) finns dock bestämmelser om polisens rätt att få uppgifter, som behövs för avvärjande av eller utredning om brott, från privata sammanslutningar och enskilda personer utan hinder av att dessa är bundna av sekretess. $OOPlQQD KDQGOLQJDU RFK VHNUHWHVV I finns inte någon lag som motsvarar den svenska sekretess- lagen. Regler om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet finns i förvaltningsloven . Av 28 § nämnda lag följer att sekretess gäller som huvudregel mellan myndigheter för uppgift om enskilds personliga förhållanden. I bestämmelsen anges flera undantag från huvudregeln. Sekretessen bryts om det följer av lag, eller föreskrift som har stöd i lag, att uppgift skall lämnas. Sekretessen bryts vidare om lämnandet av uppgiften sker för att tillvarata ett intresse som klart väger över hänsynen till det intresse som sekretessen skall skydda. Sekretessen bryts slutligen om lämnande av uppgiften är nödvändigt för sakens behandling eller för att en myndighet skall kunna utöva tillsyn eller kontroll. Utöver dessa undantag får sekretessbelagda uppgifter lämnas bara om det kan antas att uppgiften är av väsentlig betydelse för myndighetens verksamhet eller beslut. Den som uppgiften angår kan också ha givit sitt samtycke till lämnande av uppgiften. I ärenden som anhängiggörs genom ansökan är myndighetens möjlighet att inhämta upplysningar från andra delar av myndigheten eller från annan myndighet begränsade. I lov om offentlige myndigheders registre (21 §) finns bestämmelser om utlämnande av uppgifter ur register. I lagen återfinns liknande regler som i förvaltningsloven. Det finns inte några särskilda sekretessregler som tar sikte på bekämpningen av ekonomisk brottslighet bortsett från regler om informationsutbyte i syfte att bekämpa penningtvätt (se vidare betänkande s. 42 f.). 0\QGLJKHWVVDPYHUNDQ P P På central och lokal nivå förekommer samverkan mellan myndigheter som bekämpar ekonomisk brottslighet. På central nivå finns exempelvis ett samverkansorgan (Koordineringsudvalget för bekämpning av ekonomisk kriminalitet mot det offentliga) som består bl.a. av företrädare för olika ministerier, polis-, tull- och åklagarmyndigheter och kommuner. På lokal nivå förekommer arbetsgrupper i vilka företrädare för polisen, tullen och skattemyndigheterna samarbetar operativt i vissa städer. Polis- och åklagarmyndigheter samarbetar även löpande med vissa myndigheter som utövar tillsyn eller kontroll, exempelvis told- og skattestyrelsen. För detta arbete och dessa samverkansorgan gäller de allmänna bestämmelserna om sekretess och informationsutbyte mellan myndigheter. Justitieministern har lagt fram en handlingsplan mot ekonomisk brottslighet i avsikt att vidareutveckla och förstärka samarbetet mellan berörda myndigheter och genom förslag till lagändringar effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Bl.a. skall informationsutbytet mellan myndigheter, i avsikt att förhind- ra och avslöja oriktiga utbetalningar av allmänna medel och EU-medel, utökas. hanteras normalt av en advokat. Konkursförval- taren (kurator) är enligt konkursloven skyldig att anmäla brott till polisen. För konkursförvaltare gäller samma regler om tystnadsplikt som gäller för personer i offentlig tjänst. För banker och andra pengeinstitutter gäller banksekretess enligt 54 § andra stycket i lov om banker og sparekasser . Där anges att förtroliga upplysningar inte obehörigen får spridas av dem som i sitt värv fått kunskap om dessa. Den som gör sig skyldig till sådan spridning kan dömas till böter. Denna lagstadgade tystnadsplikt för anställda m.fl. får brytas endast om så föreskrivs i lag eller om samtycke föreligger från den uppgiften angår. Det finns i lag flera betydande undantag från tystnadsplikten. Ett av de äldsta undantagen från banksekretessen är bankernas rätt att avge soliditetsupplysningar om sina kunder till andra banker, kreditupplysningsbyråer m.fl. förutsätter emellertid kundens samtycke. För att banker skall få lämna upplysningar till polisen fordras vanligtvis domstols beslut om tvångsmedel; editionsföreläggande eller husrannsakan. I momsloven finns bestämmelser om skyldighet för banker att lämna vissa uppgifter till tull- och skattemyndigheterna. I förhållande till skattemyndigheterna har bankerna en långtgående uppgiftsskyldighet även enligt skattekontrolloven . $OOPlQQD KDQGOLQJDU RFK VHNUHWHVV har inte någon generell lagstiftning rörande sekretess som motsvarar den svenska sekretesslagen. I forvaltningsloven finns bestämmelser om tystnadsplikt för offentliganställda för uppgift bl.a. om enskilds personliga förhållanden. Sekretess gäller även mellan myndigheter och som huvudregel också mellan olika verksamhets- grenar inom en myndighet. Det förekommer flera undantag från sekretessen, exempelvis får en myndighet utan hinder av sekretess lämna uppgift om ett konkret brott till åklagarmyndighet eller tillsyns- myndighet, om brottet har naturligt samband med uppgiftslämnarens verksamhetsområde eller om det finns ett allmänt eller brottsbeivrande intresse (forvaltningsloven § 13 b nr 6). Det sistnämnda kravet har i praxis tolkats så att det skall vara fråga om välgrundade misstankar om relativt allvarlig brottslighet. Ett annat undantag framgår av ligningsloven § 3–13 nr 2 f enligt vilken bestämmelse sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till polis eller åklagarmyndighet til bruk i straffesak. Om det är fråga om överträdelse av bestämmelser utanför skatteområdet krävs för sekretessgenombrott att det föreligger skälig grund för misstanke om brott som kan medföra högre straff än fängelse . Ovan nämnda undantag från sekretessen gäller inte i underrättelse- verksamhet. Tullen kan dock enligt särskilda bestämmelser lämna uppgift om tullbrott till polisen även i sådan verksamhet (tolloven § 8 nr 2 f). 0\QGLJKHWVVDPYHUNDQ P P Det finns inte några permanenta samarbetsorgan som involverar representanter för olika myndigheter för bekämpning av ekonomisk brottslighet i . Det förekommer emellertid vid omfattande utredningar att ett löpande samarbete etableras mellan exempelvis polisen och skattemyndigheterna. I detta samarbete gäller de vanliga sekretessreglerna. Det är endast polisen som svarar för brottsutred- ningar. För bekämpning av penningtvätt finns särskilda regler om informa- tionsutbyte (se vidare betänkande s. 52 f.). Konkursbon förvaltas vanligtvis av en advokat (bostyrer). Enligt konkurslovens § 160 skall denne, i den utsträckning det är förenligt med förvaltningen av konkursboet, iaktta sekretess i fråga om enskilds personliga förhållanden. Denna tystnadsplikt hindrar inte konkursför- valtaren att lämna uppgift till polisen som kan vara av betydelse vid utredning av brott som har samband med konkursen. Konkursförval- taren skall också i redovisningen av handläggningen av konkursen ta upp eventuella misstankar om viss brottslighet. Bankanställda har tystnadsplikt enligt lag när det gäller kundernas förhållanden, om de inte enligt banklagen eller någon annan lag är skyldiga att lämna upplysningar. Banksekretessen hindrar bankerna från att ge polisen upplysningar direkt. För att uppgift skall få lämnas krävs domstols beslut (editionsföreläggande). Ett sådant beslut förutsätter att förundersökning har inletts. 5Problem med informationsutbyte och sekretess 5.1Synpunkter från myndigheter på sekretessregleringen Ekobrottsberedningen gjorde, som tidigare nämnts (avsnitt 1), en enkät om myndigheters erfarenheter av och synpunkter på frågor om sekretess och register vid bekämpning av ekonomisk brottslighet. Enkäten besvarades av bl.a. , Riksåklagaren, , , , , , Riksenheten mot ekonomisk brottslighet samt drygt tio åklagarmyn- digheter, några polismyndigheter, kronofogdemyndigheter och skatte- myndigheter. Många av de myndigheter som har svarat på Ekobrottsberedningens enkät har förklarat att sekretessreglerna hindrar ett effektivt myndig- hetssamarbete. Andra har framhållit att de inte anser att sekretess- reglerna vållar några särskilda svårigheter vid samarbete mellan myndigheter. De senare har som regel anfört att bestämmelserna i 14 kap. 3 § och 1 kap. 5 § sekretesslagen ger tillräckligt utrymme för samarbete. De har dock påpekat att sekretesslagen är svårtillgänglig och att tillämpningen därför vållar problem. Flertalet myndigheter har pekat på olika punkter som upplevs som svagheter eller problem i sekretessregleringen. Många har också skisserat förslag till lösningar. Ett antal synpunkter har rört sekretess- frågorna vid den numera nedlagda Riksenheten mot ekonomisk brottslighet. Till viss del torde problemen vara desamma vid Ekobrotts- myndigheten, som övertagit enhetens uppgifter. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har i sitt enkätsvar framhållit att det finns ett antal problem som hänger samman med hur sekretesslagens regler är utformade. I många fall undviker myndig- heterna dessa problem genom att antingen avstå från visst samarbete eller genom att tänja på reglerna. En förklaring till myndigheternas inställning kan också vara att de har en felaktig uppfattning om bestämmelsernas räckvidd. 82 3UREOHP PHG LQIRUPDWLRQVXWE\WH RFK VHNUHWHVV Utöver vad som framkommit genom enkätsvaren och genom våra samrådskontakter har vi tagit del av synpunkter i skrivelser från Riks- skatteverket, EU-bedrägeridelegationen, landshövdingar och andra, samt från andra utredningar, på hur sekretessreglerna påverkar bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. har på regeringens uppdrag lagt fram förslag till hur exekutionsväsendets roll i myndighetssamarbetet mot ekonomisk brottslighet kan utvecklas. Förslagen tar sikte på några sekretessfrågor. I de regionala samverkansorganens rapporter för framhålls i flera fall att sekretessreglerna lägger hinder i vägen för myndigheterna vid bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Riksåklagaren, , och har i sitt gemensamma yttrande till regeringen med anledning av rapporterna framhållit att det bör tas ett samlat grepp på sekretesslagstiftningen för att underlätta myndigheternas samarbete med varandra och med andra aktörer vid bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Vid utredningens sammanträffanden med myndighetsföreträdare har också framförts olika synpunkter och förslag till förändringar. I det följande ger vi en kortfattad beskrivning av olika problem som har påtalats. Vi återkommer i det följande till flertalet av dessa men tar även upp andra sekretessfrågor. 5.2.1Informationsutbyte vid förundersökning och förutredning Den allmänna uppfattningen synes vara att sekretessreglerna inte lägger några stora hinder i vägen för EURWWVDQPlODQ och förfarandet under I|UXQGHUV|NQLQJ. Bara några få myndigheter har påtalat att möjligheterna att DQPlOD EURWW bör utvidgas. har pekat på att myndigheter inom skatteförvaltningen inte anmäler bötesbrott eftersom den intresseavväg- ning som krävs enligt generalklausulen som regel innebär att anmälan inte kan göras. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har påpekat att de regler om anmälningsskyldighet som finns är utformade på mycket olika sätt, vilket i sig är otillfredsställande. Frågan om i vilka situationer en myndighet kan avstå från att anmäla brott är inte heller enhetligt löst. Enheten pekar på att tillämpningen av generalklausulen bör ses över, liksom bestämmelserna om myndig- heters anmälningsskyldighet. Även frågan om skyldighet för privat- rättsliga organ att lämna uppgift om brott bör ses över. 3UREOHP PHG LQIRUPDWLRQVXWE\WH RFK VHNUHWHVV 83 lösning vore dock enligt enheten att överväga en särskild lag om myndigheters skyldighet att anmäla brott samt att utbyta information om brott. Ett generellt problem som påtalats är att det är oklart i vilken utsträckning generalklausulen kan åberopas som stöd för utlämnande av uppgifter till polis och åklagare. Flera myndigheter har framhållit att det vid den intresseavvägning som skall göras bl.a. skall beaktas i vilken utsträckning sekretess kommer att råda för uppgifterna hos den mottagande myndigheten. Eftersom sekretessen inte är enhetligt reglerad hos de myndigheter som samverkar mot ekonomisk brottslig- het, och sekretessen inte heller alltid överförs från en myndighet till en annan, kan uppgifter inte alltid lämnas ut i den utsträckning som enligt myndigheterna vore önskvärd. Myndigheterna har särskilt framhållit den begränsade och svaga sekretessen hos kronofogdemyndigheter och tillsynsmyndigheter i konkurs som ett hinder. En åklagarmyndighet har föreslagit att rekvisitet uppenbart skall utmönstras ur generalklausu- len. En kronofogdemyndighet har förordat att man bör sänka kravet från att det skall vara uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas väger över till att det skall vara sannolikt. Sekretesslagens utformning synes vidare medföra tillämpnings- svårigheter i de fall då ett brott visserligen har anmälts, men förunder- sökning ännu inte har inletts, dvs. under en s. k. I|UXWUHGQLQJ. myndigheter har påpekat att sekretessen för uppgifter bör brytas tidigare än . När förundersökning väl har inletts synes myndigheterna i stor utsträckning anse att information kan utbytas i tillräcklig omfattning med stöd av bl.a. 1 kap. 5 §. Flera myndigheter framhåller svårigheterna att utbyta information på underrättelsestadiet, dvs. när det visserligen finns anledning att anta att brottslig verksamhet förekommer eller har förekommit men misstanken inte är så konkret att rättsliga förutsättningar för att inleda förunder- sökning föreligger. nämner som exempel på myndigheter som är viktiga källor för polisen bl.a. skattemyndigheter, kronofogdemyndigheter, tullen, försäkringskassor och länsstyrelser. Sekretessbestämmelserna hindrar ibland att dessa myndigheter lämnar information till polisen. Enligt har exempelvis försäkringskassor ansett sig förhindrade att lämna information till polisen innan förundersökning har inletts. 84 3UREOHP PHG LQIRUPDWLRQVXWE\WH RFK VHNUHWHVV såvitt gäller privaträttsliga organ. Det har bl.a. förekommit att posten inte har ansett sig kunna lämna ut uppgift om postadresser. Skattemyndigheterna har i likhet med påpekat att den absoluta sekretessen inom skatteförvaltningen leder till svårigheter vid samarbetet med andra myndigheter. Information kan inte utbytas på underrättelsestadiet, eftersom de sekretessbrytande bestämmelserna inte är tillämpliga förrän förundersökning har inletts. I de regionala samverkansorganen skulle det enligt skattemyndigheterna vara värdefullt om myndigheter från olika områden kunde sammanställa den information som de var för sig besitter och som sammantagen kan ge en bild av ett brottsligt förfarande. 5.2.3Informationsutbyte i brottsförebyggande arbete Vid bekämpning av ekonomisk brottslighet förekommer också brotts- förebyggande arbete. Med brottsförebyggande arbete av ses i princip all verksamhet som har till syfte att minska brotts- ligheten. Det innebär att brottsförebyggande arbete, förutom arbete med brottsutredning, verkställighet av påföljder och återanpassning av dömda, omfattar många olika verksamheter; från reguljära kontroll- metoder och information till förbättring av lagstiftningen. Av detta följer att det inte bara är de brottsbekämpande organen som arbetar brottsförebyggande. När det gäller sekretessfrågorna har påtalats att myndigheter som inte tillhör de traditionella brottsbekämpande myndigheterna kan ha viktig information. Flera myndigheter framhåller att det vore värdefullt om exempelvis information om personer som systematiskt har försökt eller lyckats tillskansa sig allmänna medel kunde lämnas vidare i syfte att förhindra att dessa får ut ytterligare medel från andra myndigheter. Allmänt sett tycks myndigheterna anse att det inte finns tillräckliga möjligheter att lämna sådan information i brottsförebyggande syfte. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har framhållit att det är tveksamt i vilken utsträckning generalklausulen kan åberopas som stöd för utlämnande av uppgifter från en myndighet i brottsföreb yggande syfte och att det bör skapas utrymme för myndigheter att utbyta information om ekonomisk brottslighet på ett tidigare stadium än inom ramen för en enskild förundersökning. Därvid bör också tillses att uppgifter som lämnas ut får ett tillräckligt sekretesskydd hos den mottagande myndigheten. har framhållit vikten av att myndigheter i sin tillstånds- och tillsynsverksamhet får så fullständiga upplysningar om 3UREOHP PHG LQIRUPDWLRQVXWE\WH RFK VHNUHWHVV 85 relevanta sakförhållanden som möjligt. har förordat en författningsreglerad skyldighet för vissa myndigheter att lämna upplysningar. En skattemyndighet har påpekat att generalklausulen inte ger utrymme för att lämna upplysningar till sociala myndigheter om det uppmärksammas personer som arbetar svart och uppbär socialbidrag. Det har framförts synpunkter på att sekretessregleringen påverkar myndigheternas möjligheter att samverka negativt. Särskilt den bristande överensstämmelsen mellan, å ena sidan, sekretesslagens reg- ler om sekretess mellan myndigheter och, å andra sidan, myndigheter- nas skyldigheter att samverka med varandra för att bekämpa ekonomisk brottslighet har framhållits. Många myndigheter, som anser att de nuvarande reglerna i sekretesslagen inte ger tillräckligt utrymme för effektivt myndighets- samarbete, pekar särskilt på generalklausulen som ett problem. Svårigheterna att utbyta information gör sig enligt myndigheterna särskilt gällande i de olika samarbetsorgan som förekommer. Eftersom samma regler gäller för utbyte av sekretessbelagd information mellan myndigheterna inom dessa organ som i övrigt är ett fritt informationsutbyte inte möjligt, trots att syftet med de olika organen är att fördjupa samarbetet mellan myndigheterna. Åtskilliga myndigheter anser att det skulle underlätta om samma skaderekvisit gällde för samtliga myndigheter inom exempelvis de regionala samverkansorganen. I övrigt är det framför allt den bristande överföringen av sekretess mellan myndigheterna som sägs försvåra samarbetet myndigheterna emellan. 5.3Informationsutbyte mellan myndigheter och enskilda Under en förundersökning har polis och åklagare möjlighet att med stöd av regler få information från enskilda. Dessa regler synes i huvudsak fungera tillfredsställande. Myndigheterna har framhållit svårigheterna att lämna information till sådana bidragsbeviljande organ som inte är myndigheter och en av 86 3UREOHP PHG LQIRUPDWLRQVXWE\WH RFK VHNUHWHVV dem har förordat att det klarläggs i vilken omfattning uppgifter får lämnas till sådana organ. En skattemyndighet har påpekat att myndig- heten har uppmärksammat personer med förvärvsinkomster som uppbär arbetslöshetsersättning men har i sådana fall inte ansett sig kunna underrätta arbetslöshetskassan. Riksåklagaren har anfört att det bör införas bestämmelser som gör det möjligt för åklagare att generellt lämna uppgifter till sådana organ. har föreslagit att en skattemyndighet bör få lämna upplysningar till om myndigheten upptäcker något anmärkningsvärt rörande en advokat. En sådan skyldighet finns redan såvitt gäller revisorer. Myndigheterna har framför allt tagit upp svårigheterna att samarbeta med konkursförvaltare. Eftersom konkursförvaltare inte är myndigheter kan uppgifter inte lämnas till dem med stöd av generalklausulen. Visserligen kan 1 kap. 5 § tillämpas, men endast om det med hänsyn till den utlämnande myndighetens verksamhet är nödvändigt att uppgiften i fråga lämnas. Flera myndigheter har anfört att sekretessbelagda uppgifter bör få lämnas till konkursförvaltare även om 1 kap. 5 § inte är tillämplig, t.ex. för det fall att förvaltaren behöver uppgifterna för att kunna ta tillvara borgenärernas rätt. Riksåklagaren har förordat att uppgifter alltid bör få lämnas från åklagare till konkursförvaltare om uppgifterna behövs för en konkursutredning. Ytterligare ett hinder mot utlämnande av sekretessbelagd informa- tion till konkursförvaltare är att informationen inte omfattas av motsvarande sekretess hos dessa. Uppgifterna kan således komma till gäldenärens eller andras kännedom. Detta förhållande leder bl.a. till att myndigheterna inte anser sig kunna engagera konkursförvaltarna i de regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet. Flera myndigheter har föreslagit att regler införs om att konkursförvaltare inte får föra uppgifter vidare till men för exempelvis en polisutredning. Några myndigheter har förordat att man i sekretesshänseende jämställer konkursförvaltare med myndigheter.