sou · GNB312 · 2000-01-01 00:00:00 — Dokumentation från ett seminarium (SOU 1998:55) En god affär i . Journalisternas avslöjanden och läsarnas etik (SOU 1998:63) Att rösta med händerna. Om stormöten, folkom- röstningar och direktdemokrati i (SOU 1998:85) 4.Gör barn till medborgare! Om barn och demokrati (SOU 1998:97) 5.Det unga medborgarskapet. Dokumentation från ett seminarium (SOU 1998:101) 6.Lekmannastyre i experternas tid. Dokumentation från ett seminarium (SOU 1998:102) 7.Demokrati på europeisk nivå? (SOU 1998:124) 8.Läsarna och demokratin . Ett brev till det läsande (SOU 1998:134) Exempel och analyser (SOU 1998:155) En intervjubok från Socialtjänst- utredningen (SOU 1998:161) Demokratin möter marknaden. Tre ronder (SOU 1998:164) 12.EU – ett demokratiprojekt? Dokumentation från ett seminarium (SOU 1998:145) 13.Invandrarskap och medborgarskap . Dokumentation från ett seminarium (SOU 1999:8) 14.Att slakta ett får i . Om religionsfrihet och demokrati (SOU 1999:9) 15.Etik och demokratisk statskonst . (SOU 1999:13) (SOU 1999:16) Är IT en lösning på demokratins problem? Vilket av dess problem – och vems – i så fall? Och vad svarar IT egentligen? Den nya informationsteknologin intresserar Demokratiutred- ningen. Vi analyserar den för att se om den öppnar nya vägar för att öka medborgarnas deltagande och delaktighet i samhällsut- vecklingen. Som ett led i arbetet ges den här småskriften ut. För- fattaren resonerar både teoretiskt och praktiskt om vad han kallar elektronisk demokrati. Olika slags demokratimodeller konfron- teras. Praktiska försök från andra länder där man på olika sätt an- vänt IT i politisk opinionsbildning och politiskt beslutsfattande dokumenteras med en kritisk nyfikenhet. Den här skriften utgör ett förberedelsematerial för den konferens om IT och demokratin som vi arrangerar tillsammans med , Kommu- nikationsforskningsberedningen och . ledamöter har inte tagit ställning till författarens synpunkter. Vad är elektronisk demokrati? Nätet och det goda samhället.......................................... Elektronisk offentlig förvaltning........................................ Nätet och politiken .......................................................... IT och demokratiska processer ....................................... Gamla idéer och nya möjligheter..................................... Om litteraturen och debatten........................................... Den genomförda studien - allmänt .................................. Yttre och inre demokrati .................................................. Vilka frågor om demokratin är IT ett Bra beslut eller legitima beslut ........................................ Demokrati och eliter......................................................... Elektronisk demokrati på höger-vänsterskalan. Ojämlikhet som demokratiskt problem ............................ 2.5Blir den elektroniska demokratins former demokratiska? Demokratins avgränsning I: geografiskt .......................... Demokratins avgränsning II: individen i kollektivet.......... Att bygga sitt samhälle .................................................... IT och demokratins psykologi.......................................... Nya medier, ny demokrati .................................... Elektronisk demokrati – tre ansatser ............................... Tre försök att utveckla IT - stöd för Den Digitala Staden, DDS, i ......................... Att urskilja folkets röst – tre ansatser .......... Var hörs folket? Citizen´s , CJ ............................................................ The Deliberative Poll, DP ................................................ Televote och paret /Slaton ................................... Folkets röst – utveckling och IT-stöd............................... Folkets röst – några reflexioner....................................... Folkrörelsen som övningsområde ................................... Den mänskliga komponenten.......................................... Den programtekniska komponenten ............................... Politik är att vilja............................................................... 1 Vad är elektronisk demokrati? Förutsägelserna om hur den politiska demokratin förändras i ett samhälle som allt mer genomträngs av informationsteknologi (IT) är många och starkt skiftande. (Med IT menas i fortsättningen kombinationen datorer-telekommunikation. Ett äktenskap mellan mikroprocessorn och telefonen för att citera en statlig utredning – SOU 1995:68, s. 4). Ett sätt att överblicka de olika gissningarna om utvecklingens riktning är att placera dem på en skala från maximal optimism till oreserverad pessimism. Optimisterna tror att den sanna, med- borgerliga viljan kan hejdas eller manipuleras när alla blir uppkopplade till Nätets aldrig sinande informations- strömmar och till Maktens e-postlådor. Pessimisterna hävdar att vår tids starkaste samhällsaktörer (, Staten, Kapitalet genom , Microsoft m.fl.) nu utformar IT-sam- hället i eget intresse och att resultatet i varje fall inte blir något som kan kallas demokrati, alternativt att vi går mot en allmän norm- och samhällsupplösning av det mest hotfulla slag. *En studie finansierad av Kommunikationsforskningsberedningen, KFB, och . Att den samhälleliga utvecklingen inte bara uppstår utan formas/styrs av människorna är en truism. Om och hur ny teknik ska nyttjas för att stärka/förbättra demokratiska processer är en politisk fråga. IT-demokratin blir avhängig en rad faktorer: hur demokrati definieras, vilken typ av tekniskt stöd man sedan väljer för denna typ av demokrati, hur stora resurser man är beredd att investera i de tekniska systemen och i utbildningen av medbor- garna, etc. Kommer vi alla att surfa fritt på politikens informa- tionshav, eller kommer majoriteten att – för att låna Lundaforska- ren formulering – simma motströms i informa- tionskloaken? Det bestäms genom mänskliga beslut och . Och, som amerikanen har påpekat, de mänskliga beslut om IT:s utnyttjande som i viktiga avseenden bestämmer samhällsutvecklingen och i hög grad påverkar männi- skors livssituation bör fattas demokratiskt: Insofar as (1) citizens ought to be empowered to participate in shaping their society´s basic circumstances and (2) technologies profoundly affect and partly constitute those circumstances, it follows that (3) technological design and practice should be democratized. (Sclove 1995) 1.2Nätet och det goda samhället Föreställningarna om hur människan med datorer ska förbättra världen är nästan lika gamla som datortekniken själv. Teknik- optimister har lovat mycket, och i datoråldern är de många. 1956 hävdade amerikanska forskare inom området artifi- ciell intelligens, AI, att alla uttryck för det mänskliga intellektet skulle kunna simuleras med datorer. Datorprogram skulle blixt- snabbt översätta mellan världens alla språk. De främsta experternas kunskaper – i vilket ämne som helst – skulle lagras i program som sedan kunde användas av vem som helst. Robotteknik skulle befria oss från alla fysiskt krävande och farliga arbeten. (Crevier 1993) har skribenter som och sålt sina teknikoptimistiska böcker i miljonupp- (Toffler 1970, 1980, 1990, 1997. Masuda 1984.) Många för- hoppningar på datortekniken har svikits. (1995, / /1998.) Några har dock infriats över förväntan, och grunden för fortsatt optimism om teknikens möjligheter tycks vara stabil. Så stabil t.o.m., att när de globala kommunikations- nätverken lanserades som det tekniska botemedlet mot nästan allt ont, var det från den högsta politiska nivån som framtidsvisionerna flödade. En närmast oreflekterad – för att inte säga pojkboksaktig – fascination inför nya IT-tillämp- ningar gav poäng i politiken. Rent ideologiskt tog ledningen. I presidentvalet blev IT en politiskt het fråga. myntade begreppet informa- tion superhighway redan innan han befordrades från senator till vice-president. Uttrycket valdes med stor omsorg. Hans far, senator , var en av de drivande inom the . Då beslutades och påbörjades byggandet av stora motorvägar, ett vägsystem som i det amerikanska folkdjupet fått en starkt positiv laddning: det står för frihet och framtidstro. Den fristående utmanaren i presidentvalet H talade mycket om att med IT återupprätta den amerikanska urformen för demokrati: mötet i () där medborgarna samlades för att diskutera och besluta. Denna sorts möten, som framförallt blev vanliga i och som blivit föremål för en ofta romantiserad historieskriv- ning, skulle återskapas som Meetings, ETM. Clinton-Gore-administrationen drev sedan, väl installerad i Vita Huset, igenom flera uppmärksammade policy-program för det som officiellt kom att kallas the National Information Infra- structure (NII). Först upprättades en Information Infrastructure Task Force, IITF, för att samordna regeringens aktiviteter på IT- området, och en rådgivande grupp () med ledan- de företrädare för näringslivet. IITF presenterade 1993 en Agenda for Action. Där definierades NII som a seamless, interactive, user-driven network. lanserade Clinton-Gore-regeringen en internationell motsvarighet till NII-programmet – Global Information Infrastructure (GII) – som antogs vid ett G7-möte . Genom det franska Minitel-systemet, som i försöksform på- börjades , var egentligen före på scenen. Även om Minitel blev en framgång – 1995 hade en tredjedel av den franska befolkningen tillgång till systemet – stannade det i och har med Internets utveckling blivit tekniskt föråldrat. EU däremot, antog den amerikanska utmaningen. I ett s.k. med titeln , Competitiveness and Employment betonade betydelsen av gränsöverskridande nätverk för fysiska transporter, energi och telekommunikationer. sammankallade en expert- grupp under ledning av den tyske kommissionären som 1994 publicerade rapporten and the – recommendations to Council. Att EU valde slagordet i stället för In- formation Super Highway berodde inte bara på att man i ville betona IT:s betydelse för samhället som helhet – en teknik som handlar om mycket mer än transporter – utan också på motorvägarnas historia i . För européer är motorvägar trots allt ett påfund med rötter i Hitler-tiden. har sedan lanserat Office, ISPO, som ett för all EU-verksamhet kring . in- rättades , en slags think-tank med 124 delegater från medlemsländerna som alla har ledande positio- ner inom centrala områden som telekommunikation och eter- media. Från politisk toppnivå i och EU har således lanserats idéer och program för stora, samhällsomvälvande satsningar på IT. (Kubicek et al. 1997) I båda fallen betonas att hela samhället ska dra nytta av nya IT-tillämpningar. Man varnar för att vissa grupper halkar efter med orättvisor, sociala strider och samhälleliga lås- ningar som följd. Frihet och demokrati, det upprepas ofta i policy- dokumenten , är värden som ska genomsyra det framtida högteknologiska samhället. Policy-dokumenten anger reforminriktningen, pekar ut målen. Precis som den svenska motsvarigheten – regeringen åt människans förmåga (SOU 1994:118) – glider de snabbt förbi ett antal svåra problem som trots allt måste lösas på vägen mot det rättvisa och demokratiska IT-samhället. Dessa problem har av naturliga skäl kommit att dominera debatten i nästa fas, dvs. under försöken att realisera policy-dokumentens idéer. Såväl som EU:s (som ) dokument rymmer en grundläggande oklarhet som ännu består. IT-sam- hället ska i hög grad bygga på principen om marknadslösningar, inte på offentliga investeringar eller offentlig kontroll. Problemet är att marknaden inte frivilligt investerar i nät för glesbygden eller i tjänster för ekonomiskt svaga grupper, eftersom sådana satsningar är olönsamma. Strider kring denna fråga har blossat upp gång på gång , och fler lär följa. 1996 beslöt om en rejäl revidering av the Communications Act . Arbetet med en ny lag hade då pågått . tycktes det utmynna i ett regel- verk som tillfredsställde många av de s.k. public-interest-grupper som engagerat sig i frågan. De efterlyste sådant som låga tele- avgifter även för glesbygden och garanterat utrymme i näten för public-service-intressen och ideella organisationer. Med den väl- diga republikanska framgången i kongressvalen 1994 ändrades dock förutsättningarna rent ideologiskt. Den telekommunika- tionslag som kongressen röstade igenom fick i stället en stark nyliberal prägel. In short, the new legislative architecture for the NII was to consist largely of a deal between the mayor corporate players about the terms and pace of competition, rather than also embracing a broader deal that would accommodate the United States´ burgeoning non- commercial sector. would the lagislation make direct concessions to consumer interests by imposing social obligations on the private sector; in most cases, the market would be the main determinant of whether, and when, new networks and services would be made available. Med talmannen i spetsen drev den republikanska majoriteten igenom ett regelverk som innebär att marknadskraf- terna i allt väsentligt bestämmer om/när/hur telenätet och dess tjänster ska vara tillgängliga för medborgarna. Därmed gick luften delvis ur den rörelse – den heterogena samling ideella organisa- tioner och aktivister – som tagit policy-dokumenten på allvar och hoppats på en nätstödd förnyelse av den amerikanska demokratin. The agenda of an NII which accommodates a range of non- commercial uses and voices has...largely disappeared. Moreover, its losses seem to have had a negative effect on the public interest community´s overall levels of activism and enthusiasm. IT-samhället bygger, i både och EU:s tappningar, på en marknadsliberal föreställning om information som en vara bland andra varor. är medborgarnas tillgång till information om sitt samhälle/sin värld förutsättningen för en fungerande demokrati. Motsättningen är grundläggande. Ju mer av den poli- tiskt relevanta informationen som köps/säljs på marknadens villkor och ju starkare kontroll som tillerkänns ägaren till sådan information, desto svårare blir det för ekonomiskt svaga med- borgare att hävda sig i den demokratiska processen. (Ilshammar 1997, Perelman 1998, Bellamy/1998, 1998.) I debatten återkommer ofta frågan om . Ett mål som utstakas i policy-dokumenten är att alla medborgare ska ha åtkomst till moderna nät för datakommunika- tion. Frågan är dock vad det innebär i praktiken. Att via telefon- apparat ha åtkomst till telenätet innebär att höra en kopplingston när man lyfter luren. Vad är motsvarigheten till kopplingston vid kontakt med framtidens nät för datakommunikation? Ska någon information eller några tjänster vara gratis? Ska något subventio- neras – i så fall vad och med hur mycket? (McConnaughey 1997, /Gosling 1997, Blau 1997.) En annan uppsättning tvistefrågor rör yttrande- och informa- tionsfriheten. Åtminstone två orsaker till dessa tvister är uppen- bara. Dels anser vissa debattörer att IT är ett farligare medium än något vi har sett. De efterlyser – för bekämpande av bl.a. barnpornografi, rasism och terrorism – nya och hårdare begräns- ningar av yttrande- och informationsfriheten. Också skyddet för enskildas integritet åberopas som motiv för en mer inskränkt in- formationsfrihet i IT-samhället än i det gamla papperssamhället. Sådana krav har både i och andra länder fått gehör hos lagstiftaren men har också mötts av stark kritik från grupper som värnar om det fria ordet. Skandaltörstande nyhetsmedier har, häv- dar dessa kritiker, piskat upp hysteriska stämningar kring en brottslighet som förvisso kan vara obehaglig eller farlig men vars omfattning inte har ökat med IT-samhället och som inte bekämpas effektivare genom inskränkningar i yttrandefriheten. Är det inte i själva verket samhällets eliter som, genom skickligt spelande på tillfälliga opinioner, nu tar chansen att stärka sitt grepp om dator- nätverkens informationsflöden? Används inte IT som ursäkt för att etablera en effektivare styrning av den allmänna opinionen och en starkare polisiär kontroll? (1996, 1997. För en genom- gång av den omfattande amerikanska debatten, se 1998.) Andra tvister kring yttrande- och informationsfriheten bottnar i det faktum att nätverken är gränsöverskridande. Den pornografi som sprids via Internet är lätt åtkomlig över hela världen. Stater med en liberal lagstiftning om pornografi drabbar därmed stater med strängare lagregler, och alla försök att med internationella regelverk eller överenskommelser gå de restriktiva staterna till mötes drabbar de mer liberala. Det som kan bli kulturers möten kan också bli kulturers kollisioner. Ytterligare en tvistefråga som måste lösas på vägen mot det demokratiska IT-samhället gäller statens möjligheter att avlyssna och kontrollera näten. Vissa regeringar i västvärlden – med som den starkast pådrivande – vill definiera datorprogram för avancerad kryptering som krigsmateriel och förbjuda/kontrollera deras spridning/användning. Om fientligt sinnade nationer, terrorister eller andra brottslingar får tillgång till sådana program kan, hävdar , deras kommunikation inte avlyssnas. Det betyder större spelrum för brottsligheten och en försvagning av den nationella säkerheten. Denna ambition att förbjuda och kontrollera krypteringsprogram har dock mött stark kritik från såväl medborgarrättsorganisationer som det privata näringslivet och civila myndigheter. Motiven har ifrågasatts. Program för avancerad kryptering har redan fått stor spridning, de finns bl.a. tillgängliga via Internet, och oavsett vilka lagar västvärldens rege- ringar stiftar så kommer maffian och terroristerna att använda dem. Är det inte snarare laglydiga men politiskt obekväma med- borgare och organisationer som kommer att avlyssnas? Andra legitima säkerhetsintressen står i praktiken mot de (förment) polisiära. Företag, organisationer och enskilda medborgare be- höver använda säker kryptering för att skydda sina hemligheter och sin integritet. kan nämnas svårigheterna att finna juridiskt och demo- kratiskt acceptabla lösningar på frågor kring upphovsrätten. Sär- skilt svårhanterligt är det faktum att man i papperssamhället kunnat medge kopiering av skyddade verk i enstaka exemplar (för enskilt bruk) och fri utlåning via bibliotek med ingen eller blygsam kompensation till upphovsmannen. Själva kopieringsprocessen är med papper så omständlig att marknaden för böcker och tidningar ändå kunnat fungera hyggligt. Med IT sker kopiering/spridning av hundratals sidor text på bråkdelar av en sekund, varmed förut- sättningarna för det upphovsrättsliga skyddet i viktiga avseenden har ändrats. Här förs nu i bl.a. internationella organ som , , komplicerade diskus- sioner och förhandlingar. I skrivande stund () syns inga tecken på att en bredare konsensus skulle växa fram kring upphovsrätten i IT-samhället. Sammanfattningsvis uppstår – vilket inte borde förvåna någon – samhälleliga spänningar och politiska strider när IT-samhällets visioner ska förverkligas. Varje sådan strid har inte relevans för demokratin, men många har det. En av de verkligt grundläggande frågorna är vem som ska betala för utbildning och teknisk utrustning åt alla. Att i praktiken – inte bara i teorin – möjliggöra för samtliga medborgare att delta i en demokratisk process som alltmer präglas av IT-tillämpningar kom- mer att kosta stora belopp. Det finns goda skäl att tro att investe- ringen på lång sikt genererar såväl mänskligt-sociala som rent sam- hällsekonomiska vinster – men det låter sig inte enkelt bevisas på förhand. Det är ingen djärv förutsägelse att offentlig förvaltning blir alltmer elektronisk. Vårt kommunicerande med myndigheterna kommer i växande utsträckning att ske via nätet. De rent ekonomiska incitamenten för en sådan modernisering av offentlig förvaltning är överväldigande starka. Såväl tekniskt som juridiskt påbörjades omställningen i med tulldatasystemet (se SOU 1989:20 och prop. 1989/90:40). Tullens omfattande pappershantering ersattes då av en rent elektronisk motsvarighet. Arbetet med att lösa de tekniska och rättsliga problem som kan uppstå vid övergången till elektronisk förvaltning har redan kommit långt. Elektronisk dokumenthantering SOU 1996:40 och Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst prop 1997/98:136.) har lovat förvalt- ningsmyndigheterna enastående kostnadssänkningar med hjälp av datorer och, , datornätverk. Även om försäljarnas löften sällan har infriats – många satsningar på datorsystem har utvecklats till stora förlustaffärer för myndigheterna – kan offent- lig förvaltning utan tvekan sänka sina kostnader med rationellt utnyttjande av IT (1985). spar 100 mil- joner med elektroniska blanketter är en typisk rubrik (Statskonto- rets tidskrift nr 2/1998). Förutom kostnadssänk- ningen utlovas mindre krångel och kortare handläggningstider när pappersblanketten ersätts med en elektronisk motsvarighet. Det fordras ytterligare en del standardisering och programut- veckling för sådant som digitala signaturer och elektroniska sigill, dvs. medborgarna måste kunna underteckna meddelanden även i IT-miljö och äktheten hos myndighetsbeslut och andra dokument i elektronisk form måste kunna säkerställas. När dessa trösklar har passerats kommer medborgarnas kommunikation med myndig- heterna allt snabbare att flyttas över till elektroniska medier. (meddelades att en svensk standard för elektroniska är klar. Kortet ska bl.a. göra det möjligt för användaren att styrka identiteten över nätverk och att kunna skriva under elektro- niska handlingar. Pressmeddelande 980930 från Informations- tekniska standardiseringen, ITS, och Säkrad Elektronisk Informa- tion i Samhället, SEIS.) Processen kommer säkerligen inte att bli smärtfri. I en rapport från det brittiska parlamentets POST (Parliamentary Office of Science and Technology) diskuteras segheten i de etablerade byråkratiska strukturerna. (Electronic Government – and the Citizen, post/home.htm) I pressmeddelandet om rapporten heter det bl.a.: POST found that the UK and other countries are starting to embrace new technologies to improve services from the 'top' down, while citizen-led initiatives strengthen communities and democracy from the 'bottom' up. However, ICT are being deployed in the UK public sector in a piecemeal way, with coherent strategy between different Departments or tiers of government. Following the commercial example would require this to be turned around, possibly by 're- ' government around common processes (e.g. receipt of revenue, provision of licences and permits). But POST found that current policy reinforces existing trends and 'freezes' departmental demarcations into the system, which could frustrate moves to create a more modern stream-lined government. The main priority is for Government to decide where it wishes to go and to develop a clearer vision of its future in the information age. A start has been made with the government.direct green paper, but there has been only limited attention given to defining what people actually want (or would accept) from a 're-engineered' Government, and how to achieve it. Iakttagelsen att dagens politiska och administrativa ledare med IT främst befäster en existerande förvaltningsstruktur och därmed sina egna positioner – och inte utnyttjar den potential till förnyelse som följer med IT – är minst lika träffande för som för . Härtill ska läggas att svensk offentlig förvaltning i växande ut- sträckning blir elektronisk även i en annan mening. Såväl kun- skap/kompetens som rena beslutsfunktioner flyttas från tjänste- män över till datorprogram. Om medborgaren kan hämta information i elektronisk form från en myndighets hemsida så kommer han/hon att erbjudas intelligenta tjänster på samma plats. De elektroniska blanketter som medborgaren ska fylla i tänker själva genom att t.ex. göra uträkningar eller kon- trollera adressuppgifter automatiskt, och hjälper medborgaren att hitta den kunskap (om innebörden av lagregler, rättsfall etc.) som behövs för deklarationen eller tillståndsansökan. Datorprogram som fattar beslut, dvs.