sou · GNB359 · 2000-01-01 00:00:00 — Med avseende på taxerings- värdenivån redovisas tre olika mått: medianvärdet, övre kvar tilvärdet och övre decilvärdet. För bostadsbidrags- respektive bostads tilläggs- hushållen är dessa värden definierade på sedvanligt sätt. För riket och de attraktiva fritidshusområdena har vi däremot utgått från en rangordning av värdeområdena efter storleken på det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta. De tre måtten ska då tolkas på följande vis. Hälften av alla småhusfastigheter i den aktuella kategorin är belägna i värdeområden där taxeringsvärdenivån överstiger medianvärdet. En fjärdedel av alla småhusfastigheter i den aktuella kategorin är belägna i värdeområden där taxeringsvärdenivån överstiger det övre kvartilvärdet medan en tiondel är belägna i värde-områden där taxeringsvärdenivån överstiger den övre decilgränsen. Utifrån dessa värden avseende taxeringsvärdenivån per kvadratmeter värdeyta har vi sedan beräknat ett totalt taxeringsvärde för ett typiskt småhus med värdeyta. (För riket som helhet uppgår den genomsnittliga värdeytan för småhus klassade som permanentbostäder ). De tre olika måtten på taxeringsvärdenivån som redovisas i tabell 5.4 har med andra ord erhållits genom att respektive taxeringsvärde per kvadratmeter värdeyta multiplicerats med 120.4 Hushållsinkomst definieras som summa förvärvsinkomst och inkomst av kapital. 4 Det bör påpekas att dessa värden skiljer sig något från på sedvanligt sätt definierade median-, kvartil- och decilvärden avseende det totala taxerings- värdet för alla småhus. Sådana värden för riket som helhet finns återgivna i tabell 9.6. Skälet till att vi i detta avsnitt inte använt oss av gängse fördelnings-mått är att vi då skulle behöva ha tillgång till mycket mer detaljerade och om-fattande uppgifter ur . 5 I detta avsnitt använder vi oss av ett annat inkomstbegrepp än tidigare, nämligen summa förvärvsinkomst och inkomst av kapital. Skälet är att disponibel inkomst, som använts i avsnitt 5.1, inte finns i HINK-materialet. För att kunna jämföra förhållandena för olika typer av hushåll bygger därför 102 En kartläggning av det regionala problemet Tabell 5.4 Inkomster och taxeringsvärdenivåer för olika hushållskategorier 1996, Hushållsinkomst motsvarande nedre kvartilgränsen Anm: Icke-pensionärshushåll definieras som hushåll i åldern . Pensionärs- hushåll definieras som hushåll i åldern och uppåt. * Siffrorna avser genomsnittligt potentiellt bostadsbidrag respektive bostadstillägg och har beräknats utifrån nu gällande regelverk. Låt oss först jämföra förhållandena i riket som helhet med de som gäl ler i de utvalda områdena, dvs. första och andra kolumnen i tabellen. Oavsett vilket av de tre måtten vi utgår från är taxeringsvärdet för ett genomsnittligt småhus avsevärt högre i de områ den som här definierats som attraktiva fritidshusområden än i riket som helhet. Den genomsnittliga hushållsinkomsten är däremot lägre i de utvalda områdena än i riket som helhet, både för icke-pensionärshushåll och pensionärshushåll. Detsamma gäller för den nedre kvartilgränsen (definierad på sedvanligt sätt) avseende hushållsinkomsten. Även jämfört med hushåll som är berättigade till bostadsbidrag respektive bostadstillägg ligger taxeringsvärdena för hushåll bosatta i de utvalda områdena betydligt högre, genomsnittligt sett. Den genom- snittliga hushållsinkomsten skiljer sig inte nämnvärt mellan hushåll som är bosatta i de utvalda områdena och hushåll som är berättigade till bostadsbidrag. Den genomsnittliga inkomsten för pensionärshushåll i de samtliga beräkningar i avsnitt 5.3 på inkomstbegreppet summa förvärvs- inkomst och inkomst av kapital. SOU 1999:59 En kartläggning av det regionala problemet 103 attraktiva fritidshusområdena är däremot högre än genomsnittet för hushåll som är berättigade till bostadstillägg. För att illustrera vilka bostadsekonomiska konsekvenser dessa skill- nader får har vi konstruerat ett antal typexempel som visar hur stora boendekostnaderna blir som andel av hushållsinkomsten för olika hus- hållskategorier. Beräkningarna bygger på följande förutsättningar. Bo- endekostnaden utgörs av räntekostnader på eventuella lån (efter skatte- avdrag), fastighetsskatt samt uppvärmningskostnader och övriga kostnader enligt schablon. Beräkningarna har gjorts för två olika hus- hållskategorier: icke-pensionärshushåll, som vi för enkelhets skull kallar barnfamilj, och pensionärshushåll. För dessa hushållskategorier har vi beräknat boendekostnaden för vart och ett av de tre nivåer på taxerings- värdenivåer som redovisades i tabell 5.4. För de hushåll som är berätt- igade till bostadsbidrag respektive bostadstillägg har boendekostnaden däremot beräknats utifrån taxeringsvärdet avseende permanentbostaden. När det gäller barnfamiljen har vi utgått från att hushållet har för- värvat sitt hus relativt . Barnfamiljen förutsätts därför ha lån på av marknadsvärdet, med säkerhet i fastigheten. Vi har då utgått från att taxeringsvärdet motsvarar av marknadsvärdet. Räntan har satts till vilket motsvarade räntan på ett 5-årigt villalån . Pensionärshushållet förutsätts, till skillnad från barnfamiljen, inte ha några lån på fastigheten och därmed inga ränte- kostnader. Fastighetsskatten motsvarar av taxeringsvärdet. Vidare inkluderas i boendekostnaden uppvärmningskostnader och övriga kostnader enligt schablon, samma för alla hushållskategorier (). Resultatet av beräkningarna avseende hushåll i riket som helhet respektive hushåll i de attraktiva fritidshusområdena redovisas i tabell 5.5. 104 En kartläggning av det regionala problemet Tabell 5.5 Boendekostnader för olika kategorier av hushåll i småhus 1996. NEDRE KVARTILVÄRDE FÖR HUSHÅLLSINKOMSTEN Anm: Mediantaxeringsvärde, övre kvartiltaxeringsvärde, övre deciltaxeringsvärde samt genomsnittlig hushållsinkomst och nedre kvartilvärde för hushållsinkomsten för de olika kategorierna finns presenterade i tabell 5.4. Till att börja med kan vi konstatera att för hushåll som är berättigade till bostadsbidrag respektive bostadstillägg uppgår, enligt dessa beräk- ningar, boendekostnaden som andel av hushållsinkomsten till igenomsnitt för barnfamiljerna och för pensionärs hushållen. För hushåll bosatta i de attraktiva fritidshusområdena och med inkomster motsvarande genomsnittet för dessa områden är boende- kostnaderna för våra typhushåll något lägre. (Se den övre delen av tabellen.) Beroende på vilket antagande vi gör avseende taxeringsvärdet uppgår den till mellan av hushållsinkomsten för barnfamiljen och till mellan för pensionärshushållet. Jämfört med motsvarande fall i riket i övrigt är dock boende- kostnadsandelen för hushåll bosatta i de attraktiva fritidshusområdena högre. För riket som helhet uppgår boendekostnaderna till mellan 18 och En kartläggning av det regionala problemet 105 av hushållsinkomsten för barnfamiljen och för pensionärs- hushållet till mellan . I den nedre delen av tabellen utgår vi istället från att hushållsin- komsten motsvarar den nedre kvartilgränsen för respektive hushålls- kategori. Med dessa förutsättningar uppgår boendekostnaden som andel av hushållsinkomsten till mellan för barnfamiljen och mellan för pensionärshushållet i riket som helhet. I de attraktiva fritidshusområdena uppgår den till mellan för barnfamiljen och mellan för pensionärshushållet. Boendekostnaden som andel av hushållsinkomsten är med andra ord avsevärt högre när vi utgår från de förhållanden som gäller i de utvalda områdena än om vi utgår från de förhållanden som gäller i riket som helhet. Den är också betydligt högre än genomsnittet för de hushåll som är berättigade till bostadsbidrag respektive bostadstillägg. Detta gäller i särskilt hög grad för barnfamiljerna beroende på att vi utgått från att dessa hushåll har lån på en stor del av fastighetens marknadsvärde. Slutsatsen av denna undersökning är därför att många hushåll som bor i de områden som berörs av det regionala problemet har betydligt högre boendekostnader i förhållande till inkomsten än de som gäller i genomsnitt för hushåll som är berättigade till bostadsbidrag. Följaktligen finns det ett behov av någon form av boendesubventioner till många hushåll i dessa områden. 5.3.3Utnyttjandegrad av bostadsbidrag och bostadstillägg När vi nu konstaterat att det finns ett behov av bostadsstöd till många hushåll i de berörda områdena är frågan om detta behov tillfredsställs av de befintliga bostadsbidragssystemen. För att kunna besvara denna fråga har vi undersökt i vilken utsträckning bostadsbidragen och bo- stadstilläggen utnyttjas av de hushåll som är berättigade till dem i de områden som omfattas av det regionala problemet som definierats i kapitel 3. Därför har vi beräknat utnyttjandegraden för olika grupper av hushåll. Utnyttjandegraden definieras som antalet hushåll som faktiskt utnyttjar bostadsbidrag respektive bostadstillägg uttryckt som andel av alla hushåll som är berättigade till bostadsbidrag respektive bostads- tillägg. Vi koncentrerar oss här på utnyttjandegraden för hushåll som bor i eget småhus. Beräkningarna bygger på data från SCBs hushålls- och inkomstundersökning som beskrivs i föregående avsnitt. För hela riket uppgår den beräknade genomsnittliga utnyttjande- graden av bostadsbidrag till . För bostadstillägg ligger den genomsnittliga utnyttjandegraden på . För att kunna jäm- 106 En kartläggning av det regionala problemet föra utnyttjandegraden för den bofasta befolkningen i attraktiva fritids- husområden utanför de större tätorternas pendlingsområden med utnyttjandegraden i övriga landet måste vi kunna särskilja de hushåll som bor i dessa områden från övriga hushåll i databasen. Detta har emellertid inte varit möjligt på grund av för få antal observationer. I stället har vi studerat två olika uppdelningar av materialet i syfte att undersöka utnyttjandegraden i två delgrupper som i väsentliga avseenden kan anses motsvara de grupper vi är intresserade av. I den första uppdelningen jämför vi utnyttjandegraden för lands- bygdshushåll med den som gäller för hushåll bosatta i tätort med mer än 5 000 invånare. Beräkningarna visar att för hushåll som bor i lands bygd är den genomsnittliga utnyttjandegraden av bostadsbidrag . För tätortshushållen uppgår utnyttjandegraden till . Ser vi till pensionärshushållen är utnyttjandegraden för landsbygdshus hållen medan den för pensionärshushåll i tätort beräknats till . Skillnaden i utnyttjandegrad mellan tätorts- och lands- bygdshushåll är alltså marginell. I den andra uppdelningen jämför vi utnyttjandegraden mellan hushåll med olika fastighetsskattteandel. Närmare bestämt har vi beräknat utnyttjandegraden separat för hushåll, för vilka fastighetsskatten som andel av hushållsinkomsten (definierad som summa förvärvsinkomst och inkomst av kapital) är mycket hög. Ser vi till alla hushåll bosatta i småhus finner vi att endast för överstiger fastighetsskatten av hushållsinkomsten.6 Dessa beräkningar visar att utnyttjandegraden avseende bostads- bidragen är densamma för hushåll med hög som med låg fastighets- skatteandel. För båda grupperna uppgår den till . När det gäller bostadstilläggen däremot är utnyttjandegraden högre bland hushåll med hög fastighetsskatteandel än för de som har en låg sådan andel. I den förstnämnda gruppen uppgår den, enligt våra beräkningar, till , medan den i den andra gruppen uppgår till . Innan vi drar några generella slutsatser är det viktigt att påpeka att beräkningarna bygger på ett relativt begränsat datamaterial. Den skill nad i utnyttjandegrad som uppmätts mellan hushåll utanför tätorter med mer än 5 000 invånare och landsbygdshushåll kan därför inte anses vara statistiskt säkerställd. När det gäller bostadstilläggen är dock den beräknade skillnaden i utnyttjandegrad mellan hushåll vars fastighets- 6 Det bör påpekas att hushållsinkomsten här motsvaras av summa förvärvsinkomst och inkomst av kapital. När vi tidigare i detta kapitel definierade begreppet fastighetsskatteandel utgick vi från hushållets disponibla inkomst, vilken som regel är betydligt lägre än det inkomstbegrepp som används här. En kartläggning av det regionala problemet 107 skatt under, respektive överstiger av hushållsinkomsten till- räckligt stor för att vi ska kunna dra slutsatsen att utnyttjandgraden är högre bland hushåll för vilka fastighetsskatten överstiger av hushållsinkomsten. Den slutsats man kan dra av dessa analyser är att hushåll bosatta i attraktiva fritidshusområden inte tycks utnyttja bostadsbidragssystemen i mindre grad än hushåll bosatta i andra delar av landet. Detta tyder på att bostadsbidragssystemen inte ger ett sämre stöd för de hushåll vi studerar här, på grund av att de skulle vara mindre benägna att utnyttja denna stödform, än vad som gäller för andra hushåll. 5.3.4Potentiellt bostadsbidrag respektive bostadstillägg för hushåll i vissa attraktiva fritidshusområden Vi ska nu försöka besvara frågan om de befintliga bostadsbidragssys- temen är utformade så att de kan anses ge en tillräcklig lindring för de berörda hushållen. Analysen bygger på de typexempel som presenter- ades i avsnitt 5.3.2. I samtliga exempel i tabell 5.6 förutsätts hushållet vara bosatt i eget småhus . Alla beräkningar bygger på gällande regelverk för bostadsbidrag respektive bostadstillägg. För makar/ sam- bor med barn gäller, enligt reglerna för bostadsbidrag, individuella in- komstgränser. Vi har utgått från att ena makens inkomst motsvarar av hushållets totala inkomst. Vidare har vi utgått från att barnfamiljen har två barn. 108 En kartläggning av det regionala problemet Tabell 5.6 Potentiellt bostadsbidrag respektive bostadstillägg för olika kategorier av hushåll bosatta i småhus. komsten efter BB resp BT (kr/år) (kr/år) Anm: BB och BT står för bostadsbidrag respektive bostadstillägg. Mediantaxeringsvärdet uppgår till , övre kvartiltaxeringsvärdet uppgår till och övre deciltaxeringsvärdet till . * 3 100kr/år av detta belopp utgörs av särskilt bostadstillägg. Hushållsinkomsten för ensamstående pensionär utgörs av hälften av den genomsnittliga respektive nedre kvartilinkomsten för pensionärshushållet. De exempel som presenteras i detta avsnitt är tänkta att ge en bild av hur regelverket för bostadsbidrag och bostadstillägg fungerar för hus håll som är bosatta i något av de områden som berörs av det regionala problem som definieras i kapitel 3. Beräkningarna visar att ett hushåll med två barn, som bor i något av de attraktiva fritidshusområdena och vars inkomst motsvarar genomsnittet för dessa områden, inte är be- rättigat till bostadsbidrag ens om taxeringsvärdet uppgår till det övre En kartläggning av det regionala problemet 109 Boendekostnaden som andel av hushållsinkomsten för denna grupp överstiger dock inte de som gäller för ett genomsnittligt bostadsbidragshushåll (se tabell 5.5). Genom att göra en känslighetsanalys, där de faktorer som påverkar bostadsbidragets storlek varieras, kan vi se när bostadsbidraget träder in. Om taxeringsvärdet skulle öka markant, till över en och , så skulle även tvåbarnsfamiljen med genomsnittlig hushålls- inkomst vara berättigad till bostadsbidrag (förutsatt att inga andra villkor ändras). Detta gäller också om räntan stiger markant. En två- barnsfamilj med genomsnittlig hushållsinkomst som bor i ett hus vars taxeringsvärde motsvarar mediantaxeringsvärdet skulle vid en ränta på vara berättigad till bostadsbidrag. Om de istället bor i ett hus vars taxeringsvärde motsvarar övre kvartil- eller deciltaxerings- värdet är motsvarande siffra, . Ett hushåll som är bosatt i ett attraktivt fritidshusområde av det slag som definieras i kapitel 3 och har en betydligt lägre inkomst, säg motsvarande den nedre kvartilinkomsten, skulle också vara berättigat till bostadsbidrag (se tabell 5.6). Ett hushåll bestående av två pensionärer som bor i något av de attraktiva fritidshusområdena och vars inkomst motsvarar genomsnittet för pensionärshushåll i dessa områden, är inte berättigat till bo- stadstillägg. Detta gäller även om vi utgår från att taxeringsvärdet för det hus de bor i uppgår till strax . Inte heller en ensamstående pensionär är berättigad till bostadstillägg så länge in- komsten motsvarar genomsnittet och taxeringsvärdet för det hus han eller hon bor i understiger den övre kvartilgränsen. När taxeringsvärdet uppgår till däremot eller om inkomsten är betydligt lägre än genomsnittet kommer dock bostadstillägg att utgå. Av tabell 5.6 kan vi dra slutsatsen att hushåll som är berättigade till och utnyttjar bostadsbidrag respektive bostadstillägg i många fall fortfarande kommer att ha en mycket hög boendekostnad i förhållande till hushållsinkomsten. Boendekostnaden för dessa grupper av hushåll utgör hälften eller mer av hushållets inkomst, vilket är betydligt över den nivå som gäller för bostadsbidragshushåll i genomsnitt. Det bör påpekas att de hushåll vi talar om här har inkomster som ligger betydligt under genomsnittet för alla bostadsbidragsberättigade hushåll. Säkerligen finns det även hushåll i andra delar av landet med motsvarande inkomst- förhållanden som trots att de är berättigade till och utnyttjar bostads- bidragen har boendekostnader som är lika betungande som de hushåll vi studerat här. Det motsäger dock inte det faktum att boendekostnaderna för många hushåll i attraktiva fritidshusområden av det slag som definieras i kapitel 3 är mycket betungande och att bostadsbidragen är otillräckliga. Frågan är då om det finns delar av 110 En kartläggning av det regionala problemet bostadsbidragssystemen som gör att bidragen inte ger tillräcklig effekt för dessa hushåll. Som tidigare nämnts bestäms bostadsbidragets storlek i huvudsak av hushållets boendekostnad, hushållsinkomst, boyta samt antal barn . Hushållsinkomsten för familjer med två barn får maximalt uppgå till för att hushållet skall komma ifråga för bostadsbidrag. Den genomsnittliga hushållsinkomsten för barnfamiljer som är bosatta i attraktiva fritidshusområden ligger dock under denna nivå (se tabell 5.4). Inkomstgränsen bör alltså inte utgöra något hinder i detta sammanhang. Vad gäller den bidragsgrundande boendekostnaden däremot, skiljer den sig, såsom den definieras i regelverket, från hushållets faktiska boendekostnad. Bostadsbidrag utgår inte alltid för hela bostadsytan utan begränsas med hänsyn tagen till antalet barn i hushållet. Vidare reduceras boendekostnaden genom att räntekostnaden minskas av den skuld som räntan beräknats på. Detta innebär att den bidragsgrundande boendekostnaden understiger den faktiska boende- kostnaden (som är den som redovisas i tabell 5.5). Dessutom medges bostadsbidrag endast för den del av den bidragsgrundande bo- endekostnad som understiger ett visst belopp. För ett hushåll med två barn uppgår detta belopp till . För boende- kostnader därutöver utgår inget bostadsbidrag. Med andra ord är reg- lerna för bostadsbidrag konstruerade så att hushållet endast får räkna boendekostnaden upp till en viss nivå som bidragsgrundande. Bostads- bidragssystemet tar alltså inte i första hand sikte på hushåll som har osedvanligt höga boendekostnader i förhållande till inkomsten, vilket karaktäriserar många hushåll som bor i de områden som berörs av det regionala problem som definieras i kapitel 3. I bostadstilläggssystemet är det i regel den faktiska boendekost-naden som bestämmer bostadstilläggets storlek. Liksom bostads-bidragen är dock bostadstilläggen begränsade så att inget bidrag utgår för boendekostnader som överstiger ett visst belopp, nämligen . Enligt de typexempel som vi har satt upp motsvarar det boendekostnaden för ett hus med ett taxeringsvärde på . Sammanfattningsvis kan vi konstatera att många hushåll som bor i attraktiva fritidshusområden av det slag som är aktuella här har mycket höga boendekostnader i förhållande till hushållsinkomsten. Även om bostadsbidrag och bostadstillägg ger en viss lindring tyder våra analyser på att boendekostnaden som andel av hushållsinkomsten är mycket hög för många hushåll. 6Hur kan en regional avgränsning utformas? Kommitténs bedömning : Givet att en reglering skall utformas så att den endast omfattar skattskyldiga som är bosatta i områden med vissa egenskaper, bör detta uppnås genom att skattelindringen görs avhängig vissa i lag exakt specificerade kvalifikationskriterier avseende förhållandena i området. Mot bakgrund av vår definition av problemet bör kriterierna avse inkomstförhållandena samt taxeringsvärdenivån i området. Det problem som behandlas i detta delbetänkande kan i vissa avseenden betraktas som ett regionalt problem. Huruvida detta problem också bör ges en lösning med regional inriktning är dock en öppen fråga. Svaret på denna fråga kommer i huvudsak vara resultatet av två olika typer av överväganden. Den ena gäller möjligheterna att på ett godtagbart sätt avgränsa de aktuella områdena med tillräcklig precision. Den andra rör möjligheterna att utforma en landsomfattande lösning, som även ger hushåll i de områdena som berörs av det regionala problemet en väsentlig lindring. I detta kapitel ska vi behandla den första av dessa två frågeställningar. Frågan vi ställer oss i detta kapitel är vilken metod som bör användas för att avgränsa de områden i vilka skattskyldiga medges en lindring i fastighetsbeskattningen, givet att man vill införa en sär- reglering som endast får sin tillämpning i vissa områden. Mot bakgrund av vad som framkommit i kapitel 4 och 5 ska för- och nackdelar med olika geografiska avgränsningsmetoder diskuteras. I avsnitt 6.1 redovisas först de grundläggande principiella krav som enligt kommittén bör ställas på varje avgränsning. Därefter diskuterar vi i avsnitt 6.2 huruvida någon av de avgränsningsmetoder, som används i andra regionalpolitiska sammanhang, skulle kunna användas för våra syften. Kommitténs slutsats är att ingen av de vedertagna metoderna lämpar sig för det ändamål som är aktuellt här. Återstoden av kapitlet ägnas därför åt frågan om hur en avgränsning, som skulle kunna ligga till grund för en nedsättning av fastighetsskatten, kan utformas. Vi diskuterar två principiellt olika tillvägagångssätt. Det ena, som skulle kunna administreras av skatteförvaltningen, utgår från vissa objektiva kriterier som specificeras exakt i lag. Det kan t.ex. röra sig om att den genomsnittliga taxeringsvärdenivån i ett givet område måste överstiga ett 112 Hur kan en regional avgränsning utformas? visst gränsvärde och/eller andelen fritidshus överstiga en viss nivå för att hushåll bosatta i området ska kunna komma ifråga för en särreglering. Metoder av detta slag behandlas i avsnitt 6.3. Den andra metoden, som behandlas i avsnitt 6.4, innebär att man överlåter åt en regional myndighet att utifrån en i lag bestämd definition av problemet bedöma i vilka områden inom regionen som problemet förekommer. 6.1Principiella utgångspunkter för en regional avgränsning En första utgångspunkt när det gäller att utarbeta en metod för att avgränsa de områden som skall omfattas av en särreglering är att den bör bygga på vissa objektiva kriterier. Med hänvisning till de s.k. generalitetskraven bör man, som framgått tidigare, undvika att avgränsa områden genom namns nämnande. Förutom generalitetskravet finns det ytterligare några krav som, enligt kommitténs mening bör ställas på den metod som används för att avgränsa de områden som skall omfattas av en särreglering. Ett sådant krav är att det bör finnas ett tydligt samband mellan de kriterier som används och de förhållanden som motiverar särregler- ingen. Avgränsningen, och därmed även särbehandlingen, måste, för att vara konstitutionellt acceptabel, grundas på sakliga skäl, såsom fram- hållits i kapitel 4. Det är också väsentligt att kopplingen mellan de kriterier som används och den sakliga motiveringen till särregleringen är tydlig för en bredare allmänhet. Detta kan uppnås genom att man i valet av urvalskriterier utgår från vissa förhållanden som, med hän-visning till problembeskrivningen, bör känneteckna de aktuella områd-ena.