sou · GNB3144 · 2000-01-01 00:00:00 — SOU och Ds som ingår nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. För remissutsändningar av SOU och Ds som ingår nummerserie svarar Fakta Info Direkt på uppdrag av . Fakta Info Direkt, Kundservice Box 6430, 113 82 Tel: , Fax: Grafisk formgivning: , Vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. (Regeringsformen 7:2) Klarar dagens remissväsende av att demokratisera och kvalitets- säkra den politiska beslutsprocessen? Är det fortfarande ett effektivt sätt för att få tung expertkritik av politiska handlings- alternativ? Kan det kanalisera den mångfald av intressen och synpunkter som kännetecknar demokratiska samtal? Förmår det också ge en aning om hurvida de tilltänkta förslagen har en chans att vinna legitimitet bland de berörda? Den här studien hade sin särskilda förhistoria i de bitvis alarme- rande uppgifterna om att den fyrahundraåriga traditionen av ett kommittéväsende nu är på väg att förlora sin betydelse. Delvis skulle det bero på betydande kvalitetsbrister. Delvis kunde det ha att göra med större, politiska förändringar. I en färsk avhandling visas t.ex. att ökade konfliktnivån i markant kring – i samband med att man började tillsätta enmans- och korttidsutredningar. Kommittéerna klarade inte längre av att få fram stabila politiska uppgörelser utifrån en konsensus.1 1 , T. Kommittépolitik och parlamentarism. (: Acta universitatis Upsaliensis 1999.) Jfr Hesslén, G. Det svenska kommitté- väsendet intill (: 1927) och , H. Kommittépolitik och kommittéarbete (: 1956). I den här skriften redovisas en undersökning av det nuvarande remissväsendets betydelse för demokrati och kvalitet i de politiska beslutsunderlagen. Detta led av den politiska processen är tämligen outforskat. Förhoppningsvis kan denna lilla studie inspirera till fler. ledamöter har inte tagit ställning till författarnas synpunkter. volym XIII Avkorporativisering och lobbyism (SOU 1999:121) undersöks också vissa aspekter av kommittéväsendet. Slutsatser och förslag .......................................................... Nästan alla utredningar remissbehandlas ...................................... Utfrågningar sällsynta .......... .......................................................... Flest svar från den offentliga sektorn ............................................. Statliga myndigheter svarar oväntat dåligt .................................... Alternativa analyser och kvalitetskritik förekommer ............. Remissvaren påverkar besluten ..................................................... Många spontana remissvar ............................................................ Två av tre remisser till LO, TCO och .................................. Förslag 1: Se över remissarbetet i ................... Förslag 2: Öka kraven på svaren från de statliga myndigheterna.. Förslag 3: Förstärk det offentliga samtalet med organisationerna . Förslag 4: Följ upp och utvärdera remissväsendet ........................ Förslag 5: Lägg ut remissvaren på hemsida .. 2 Bakgrund, syfte och metod.................................................. Uppläggning och genomförande .................................................... av alla slutbetänkanden remissbehanlas ............... Många remisser till offentliga sektorn ............................................. Departementens val av remissinstanser ....................................... Svarsskolk och spontana svar........................................................ Remisstiden vanligen 3 månader ................................................... 4 Utfrågningar i stället för remisser ....................................... 5 Remisserna och beslutsprocessen – fallstudier ............... Urval och analys .................. .......................................................... Fallstudie 1: Kameraövervakning, SOU 1996:88 ........................... Fallstudie 2: Förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning, SOU 1997:175 ............................................... Fallstudie 3: Ansvaret för valutapolitiken, SOU 1977 ..................... Fallstudie 4: Lokal demokrati i utveckling, SOU 1993:90 ............... Fallstudie 5: I medborgarnas tjänst, SOU 1997:57......................... 6 Remissvaren och kvaliteten................................................. 7 Remisserna, kvaliteten och demokratin ............................. Uppläggningen av intervjustudien ................................................. Allmänt om remissväsendet............................................................ Om användningen av remissvaren................................................. Om behovet av förändringar .......................................................... Om remisserna och kvaliteten ........................................................ Om utfrågningar och andra alternativ ............................................ Om remisserna och demokratin ..................................................... Om remisserna och organisationerna ............................................ Bilaga Remissvaren i den politiska berednings- och besluts- 1Slutsatser och för- slag Det skall genom ett offentligt demokra- tisk samtal tillföra beslutsfattarna mera kunskap och öka kvaliteten i regeringens och berednings- och beslutsunderlag. Om man ser en kommittés arbete med att ta fram ett utredningsbetän- kande som ett första steg, följer remissförfarandet som steg två. Kommittéväsendet har upprepande gånger sedan början av 1900- talet beskrivits och analyserats såväl av forskare som av utredare. har däremot sällan uppmärksammats. Syftet med denna rapport är att granska hur remissinstitutet fungerar (för en närmare beskrivning se kap. Två frågor har stått i fokus. Den första frågan behandlar remissvarens betydelse i en demokratisk berednings- och beslutsprocess. Den andra gäller om remissinstitutet fungerar som en effektiv kvalitetsgranskare. Den senare frågan har vi ställt bl.a. mot bakgrund av den kritik som och riktade mot kvaliteten i de offentliga utredningarna i och Bofinken . Remissförfarandet förekommer inte bara när det gäller utred- ningsväsendets rapporter. Det är vanligt inom ramen för statliga och kommunala myndigheters beredning av ärenden (1992). Vår rapport handlar om remissvaren på slutbetän- kanden från kommittéerna. I rapporten behandlas följande aspekter av remissväsendet. Vad remitteras till vilka, vilka svarar och vilka svarar inte m.m. (kap. 3). ·Utfrågningar (hearingar). I vilken utsträckning förekommer ut- frågningar som komplement eller alternativ till remissväsendet? (kap. 4). ·Från direktiv till riksdagsbeslut. I fem fallstudier granskas bered- nings- och beslutsgången från direktiv till riksdagsbeslut. I dessa fallstudier har vi gått igenom samtliga remissvar, propositioner och riksdagsmotioner samt bedömt remissyttrandens effekt på olika led i beslutsprocessen (kap. 5). ·Remissvaren som kvalitetssäkrare och kvalitetskontrollanter. I vilken utsträckning behandlar remissvaren kvalitetsbrister i utred- ningarna (kap. 6)? ·Remissvaren, kvaliteten och demokratin. För att få en bred bild av remissväsendets för- och nackdelar, av förnyelsebehovet och remissinstitutets betydelse för det demokratiska beslutsfattandet har vi intervjuat fem personer med bred erfarenhet från såväl rege- ringskansliet och som från organisationerna. Vi har in- tervjuat , , , och . (Kap. 7 och bilaga.) Varje kapitel i rapporten avslutas med en kort sammanfattning eller med några slutsatser. I detta kapitel sammanfattas våra slutsatser och vi presenterar också några förslag till förändringar och förbätt- ringar av remissväsendet. Nästan alla utredningar remissbehandlas av slutbetänkandena från kommittéväsendet skickas på remiss. Av detta kan man dra olika slutsatser. En slutsats är att det är bra att så mycket som nio av tio betänkanden remissbe- handlas som det är förvånande att inte remissbe- handlas. En annan slutsats är att det kanske är alldeles för många utredningar som remitteras. I och bofinken drogs slutsatsen att mycket utreds i kommittéväsendet som lika gärna hade kunnat hanteras i linjen i departementen eller lagts ut på någon statlig myndighet. Om det är för mycket som utreds kan det kanske också vara för mycket som remissbehandlas. Vi har gjort en grov skattning av vad ett remissvar kostar. Mel- lan tummen och pekfingret kostar det varje gång en statlig myndighet skriver ett svar. Det förefaller troligt att det kostar lika mycket för en organisation. Flera av dem vi intervjuat har uppgivit att remissarbetet numera prioriteras lägre av många organisationer. De skäl som anges är främst ekonomiska, det kos- tar för mycket att svara ingående på samtliga remisser. Inte någon har angivit att det skulle vara ett mindre intressant eller omodernt sätt att medverka i berednings- och beslutsprocessen. Det kan därför vara aktuellt att pröva i vilken utsträckning ut- redningar måste remitteras. Vi tar i det följande också upp bristen på alternativa analyser i remissvaren från statliga myn- digheter. Ett mindre omfattande remissförfarande kan möjliggöra ökade krav på remissinstanserna. Vår genomgång av diarierna vid RRV och Statskontoret visar både att det förekommer få utfrågningar (hearingar) över huvud taget och att det är relativt sällsynt med utfrågningar kring rapporter från kommittéväsendet i SOU- eller Ds-serien. Statskontoret tycks dock i ökad utsträckning ha kallats till ut- frågningar kring EU-direktiv och andra EU-relaterade frågor. Detta kan tyda på att det numera finns frågor som kräver en snab- bare beredning än vad som är möjligt inom ramen för kommittévä- sendet och i det traditionella remissförfarandet. Även om hearingar inte tycks ersätta ett sedvanligt remissförfa- rande i någon större utsträckning så kan det finnas skäl att närmare följa utvecklingen, eftersom de ökat i antal . finns det anledning att närmare överväga hur frågor av detta slag kan beredas med samma öppenhet och försök till repre- sentativitet som inom remissväsendet. Ett av de främsta demokratiska värdena med remissbehandling- en är att remissvaren alltid finns tillgängliga inte bara för besluts- organen utan också för den enskilde medborgaren. En utfrågning skulle också kunna dokumenteras i en offentlig promemoria. Själva tillgängligheten kan dock ibland vara skenbar. Vi har under arbetet med denna studie stött på problem när det gällt att rent praktiskt via departementens diarier få fram själva remissvaren, även om vi genomgående fått ett gott bemötande. Flera av de intervjuade (kap. 7) underströk att utfrågningar en- dast kan vara ett komplement. De var helt eniga om att utfrågning- ar inte kan ersätta den sedvanliga remissbehandlingen. Några peka- de också på att det finns problem även inom nuvarande remiss- hantering. Svaren kan vara otydliga eller ofullständiga, dvs. intres- santa och viktiga frågor har hoppats över. kan det också vara svårt att förstå vad en remissinstans anser i en fråga. Flest svar från den offentliga sektorn Det största antalet remissvar kommer från den offentliga sektorn, och inte, som man kanske tror från organisationerna. När vi lägger ihop alla remissinstanser på 125 remisser och ser vi att departementen begärt in utlåtanden från 7 392 instanser varav närmare två tredjedelar hörde hemma i den offentliga sektorn. Men alla som får ett betänkande på remiss sva- rar inte, inte ens de statliga myndigheterna. Eftersom den offentliga sektorn – framför allt de statliga myn- digheterna – svarar i större utsträckning än andra, dominerar den offentliga sektorn än mer bland svaren, inte av de inkomna svaren (inkl. de spontana svaren) kommer från statliga myndigheter. Vi kan konstatera att remissväsendet huvudsakligen tycks vara inriktat på att hämta in synpunkter från statliga myn- digheter och andra organ inom den offentliga sektorn. Att svaren från den offentliga sektorn dominerar antalsmässigt innebär inte i sig att de skulle väga tyngre i den fortsatta berednings- och be- slutsprocessen. Det är viktigt att remissinstitutet i lika hög ut- sträckning fungerar som ett samtal med organisationerna som med olika instanser inom den offentliga sektorn. Statliga myndigheter svarar oväntat dåligt De statliga myndigheterna svarade på av alla remisser. Detta kan först förefalla högt, men det borde egentligen vara , ef- tersom statliga myndigheter enligt riktlinjerna från Statsrådsbered- ningen är skyldiga att svara på remisser från regeringen. verket svarar de på ännu färre eftersom vi som ej svar endast har räknat de fall när det inte kommit något svar alls till departemen- tet. Detta kan betraktas som svarsskolk. Svar att man inte kommer att skicka in ett svar som enda innehåll, alternativt ett kortfattat svar att man inte har några invändningar, har vi räknat som svar. Det bör dock påpekas att myndigheter och olika instan- ser inom rättsväsendet alltid svarat på sina remisser. Svaren från de statliga myndigheterna är ofta dåliga i en annan bemärkelse. Många remissvar är ytterst kortfattade (kap. 5). En av de intervjuade (kap. 7) pekar på att det är oklart vad en myndighet egentligen menar. En annan understryker att det ibland kommer schablonartade och ytliga standardsvar från myn- digheter – svar som inte väger särskilt tungt i den fortsatta bered- ningen. Alternativa analyser och kvalitetskritik förekommer Genomgången av fallstudierna (kap. 5) tyder på att fylliga remiss- svar med alternativa analyser och kvalitetskritik inte förekommer särskilt ofta. Totalt har vi analyserat ca 350 remissvar i detalj. Omfånget på ett remissvar varierade mellan en och drygt 40 sidor. I genomsnitt var remissvaren tre sidor. Långa motiveringar var också relativt sällsynta och förekom endast i 21 svar. Motiveringar för remissinstansens ställningstagande till de utredningsförslag som skickats på remiss saknades i närmare hälften av svaren. Kritik av underlag, analys och förslag förekom endast i av svaren. Konsekvensanalyser var mycket sällsynta och det varierade starkt mellan olika utredningar. Generellt sett förekom sådana analyser sällan eller saknades helt i fråga om utredningar som spänner över stora verksamhetsområden och innehåller få konkreta förslag. Samtliga intervjuade – , , , och – uttryckte starkt stöd för det nuvarande remissinstitutet, som de såg som ett nödvändigt och omistligt inslag i berednings- och beslutsprocessen. Men det kom under samtalen också fram kritik mot remissförfarandet. De intervjuade riktade kritik mot att alternativa analyser och välmotiverade synpunkter var så sällsynta i remissvaren, vilket ock- så våra fallstudier pekar på. Men remissvaren från RRV och Statskontoret, från universitet och högskolor samt, i fråga om lag- stiftningsfrågor svaren från olika organ inom rättsväsendet, inne- höll i större utsträckning alternativa analyser och intressanta syn- punkter än svaren från andra remissinstanser. I fråga om departementens sammanställningar av remissvaren underströk de intervjuade, i likhet med vad revisorer pekat på i en tidigare rapport, att s.k. klippsammanställningar, som bygger på sammanställningar av citat direkt ur remissvaren, ofta kan bryta logiska sammanhang. De tjänar därför mer som en över- sikt eller ett uppslagsverk över vad som kan vara intressant att gå vidare med. En intervjuad uppgav att den gamla tidens analytiska sammanställningar givetvis gav mera, men att de kostade mer än vad det skulle vara värt om de skulle återinföras. Vi har kunnat konstatera att kvalitetskritik är relativt sällsynt även i remissvar från RRV och Statskontoret (kap. 6). I Kommitté- erna och Bofinken fick 10 av 20 betänkanden genomgående lågt betyg vad gäller kvaliteten. Det bör dock påpekas att Statskontoret inte hade fått alla dessa tio betänkanden på remiss. När vi nu granskat remissvaren på samma utredningar har vi funnit att kva- litetsfrågor nästan aldrig tas upp. Mest fylliga var svaren från de statliga myndigheter som var närmast berörda. Vi kan konstatera att remissinstitutet inte på ett tillfreds- ställande sätt fyller rollen som kvalitetsgranskare och kvalitetsga- rant. Stora kvalitets- och metodbrister tycks passera i huvudsak opåtalade. Om den interna kvalitetskontrollen inte är tillräcklig under utredningsarbetets gång, borde enligt vår bedömning denna uppgift hanteras under remissvarvet. Detta tycks endast kunna uppnås genom vidgade direktiv till vissa remissinstanser (se förslag 2 i det följande). Det kan och bör inte vara en uppgift för departementen och utskott att efter remissbehandlingen kompensera för mycket elementära och grundläggande brister. När remissvaren sammanställts och arbetet med regeringens förslag går in i en slutfas (propositionsarbetet) är det väl sent att börja ifråga- sätta kvaliteten i underlaget. Vi har valt att gå igenom remissvar på utredningsbetänkanden som i en tidigare granskning visat sig ha betydande brister vad gäller utredningsmetoder och underlag. Även om urvalet är litet kan vi därför dra slutsatsen att remissin- stitutet inte är effektivt och att kvalitetskontrollen ofta fun- gerar dåligt. Undantaget från detta är dock rättsinstansernas lag- tekniska granskning av förslagen. Hur har remissvaren påverkat den politiska processen i och ? Ett sätt att mäta effekterna är att räkna hur ofta remissvar åberopas i propositionerna och motionerna. I våra fem fallstudier nämndes de i de fem propositionerna 63 gånger, i genomsnitt 2,6 gånger i varje proposition. I motionerna är det där- emot mer sällsynt med direkta hänvisningar till remissvar. Det går dock inte att dra några slutsatser om effekterna endast genom att summera hänvisningar till remissvar. Att remissvaren även påverkar beslut och beredning indirekt, underströks vid inter- vjuerna (kap. 7). Även fallstudierna pekar dock i flera fall på även en direkt påverkan. Kritik från remissinstanserna ledde i fråga om valutapolitiken till att frågan behandlades på nytt i en särskild ar- betsgrupp. Remissvaren på utredningen om kameraövervakning tillförde synpunkter och perspektiv som också beaktades i propo- sitionen. Att regeringen vidare tog hänsyn till remissopinionen och i vissa frågor modifierade förslagen har vi även kunnat notera i propositionen om lokal demokrati och i den om förvaltningspoli- tiken. Även i det vanliga fallet att motioner som avspeglat re- missopinioner blivit avslagna har de ibland som när det gällde lag- stiftningsbeslutet om social diskriminering lett till betydelsefulla uttalanden från . Det är uppenbart att remissomgången i samtliga fallstudier bi- dragit till att klarlägga politiska positioner och särintressen bland de grupper som berörs av förslagen och därmed förstärkt regering- ens beslutsunderlag. Ytterligare en viktig aspekt på remissväsendet som dock inte täckts av vår undersökning är den hjälp som remiss- svaren ger massmedia att kritiskt granska såväl utredningsförslag som förslag från regeringen. När det gäller remissinstitutets indi- rekta verkan och effekter kan dessa beskrivas som en viktig mark- nadsföringsmekanism. fungerar som distribu- tionskanal från utredningsväsendet och innebär att många i sam- hället måste ta del av utredningarna och reagera på dem. De iakttagelser som vi gjort i fallstudierna tyder på att remiss- svaren kan påverka beslutsprocessen på många sätt. Från demokratisk synvinkel är det viktigt att varje myndighet, or- ganisation eller enskild medborgare har möjlighet att lämna re- missvar utan att vara remissinstans eller finnas med på remisslis- torna. Det kommer i genomsnitt nio spontana svar per remitterat ut- redningsbetänkande. Men spridningen är stor. Till några remisser kommer många spontana svar, till andra endast få och till var femte inga alls. av de spontana remissvaren kom från statliga myn- digheter, kom från kommuner och landsting. Merparten av dessa svar kom från instanser som annars ofta finns med på re- misslistorna. Svar från enskilda personer, dvs. den kategori som aldrig får ett ärende på remiss, utgjorde av spontansvaren. Under våra intervjuer framkom också i förbigående att man egentligen inte kände till vilka remissvar som var spontana. Två av tre remisser till LO, och Vi har tidigare konstaterat att statliga myndigheter, kommuner, landsting och andra organ inom den offentliga sektorn får många remisser från departementen. är den vanligaste remissinstansen, av alla remisser gick dit. RRV fick nästan lika många, . Också organisationssverige får möjlighet att svara på många remisser; LO , och TCO . Mer än hälften av alla remisser () går till andra fackliga organisationer. Genomgången av resultaten från våra olika studier har pekat på en rad brister. Bristerna handlar inte om remissväsendet i sig utan gäller främst hur det används. Två frågor har stått i fokus för vår studie: Fungerar remissin- stitutet som en effektiv kvalitetsgranskare av beslutsunderlag och förslag som levereras från det statliga kommittéväsendet? Funge- rar det som ett öppet demokratiskt samtal mellan regeringskansli, organisationer, myndigheter och den enskilde medborgaren? Myndigheter och organisationer har olika roller. Organisatio- nernas uppgift är främst att företräda de egna intressena. De äger stor sakkompetens och lämnar kvalificerade remiss- svar. Förvaltningsmyndigheter som t.ex. , eller AMS, har i viss mån dubbla roller. De företräder breda all- mänintressen, men på samma gång kan de ibland på samma sätt som en intresseorganisation den egna myndighe- tens intresse eftersom förslagen från en offentlig utredning kan gripa djupt in en myndighets verksamhet. Stabsmyndigheter, som RRV och Statskontoret samt universi- teten och högskolorna har möjlighet att lämna mer generella syn- punkter och kan granska kvaliteten i utredningarnas underlag och förslag. Deras remissvar, särskilt svaren från universiteten och högskolorna, är analytiska och kan innehålla kvali- tetskritik. Men universiteten och högskolorna tycks dock svara endast i begränsad utsträckning. Olika juridiska instanser granskar särskilt förslag till ny lagstiftning och deras effekter. Men vårt svar på frågan om remissinstitutet fungerar tillräckligt väl som kvali- tetsgranskare blir dessvärre nej. Frågan om remissinstitutet fungerar som ett öppet demokra- tiskt samtal mellan regeringskansli, organisationer, myndigheter och den enskilde medborgaren besvarar vi jakande, men med reser- vationen att det enligt vår mening borde kunna göras effektivare. Vår slutsats blir därför att remissinstitutet behöver reformeras. Förslag 1: Se över remissarbetet i Vi konstaterar att av kommittéväsendets slutbetänkanden skickas ut på remiss. Men många remisser besva- ras inte. Inom den privata sektorn behöver låg svarsfrekvens inte nödvändigtvis ses som ett problem eller ett tecken på att remissin- stitutet inte skulle fungera. Att få förslagen från någon utredning på remiss är en inbjudan till ett demokratiskt samtal och en möj- lighet att lämna synpunkter. Genom ett väl underbyggt remissvar kan en organisation initiera en offentlig debatt som i sin förläng- ning påverkar regeringens förslag och beslut. När det gäller de statliga myndigheterna är läget något annor- lunda. De svarar vanligen. Men i av remisserna till offentlig sektor kommer inte några svar. Det kan tyckas märkligt att det finns statliga myndigheter som inte alls svarar, eftersom de enligt riktlinjerna från Statsrådsberedningen har svarsplikt. som det finns statliga myndigheter, som trots den generella plikten att svara inte gör det, har vi funnit statliga myn- digheter som skickar in remissvar oombedda. Inte av spontansvaren kom från statliga myndigheter. Detta kan vara ett tecken på brister i rutinerna för att sätta ihop remisslistor på myndigheter. För övriga remissinstanser är det en inbjudan att svara.