sou · GNB398 · 2000-01-01 00:00:00 — Året efter hade procentsat- sen sjunkit till . För att de fristående skolorna skall ha en möjlighet att veta om de får rätt bidrag skulle en separat redovisning av detta bidrag vara att föredra. En del kommuner använder sig av en bidragsmodell för lokaler som utgår från en summa per elev. Modellen gäller både för de kommunala skolorna och för de fristående. Denna summa är då normalt uträknad utifrån ett kommunalt genomsnitt. För de fristående skolorna har denna beräkningsgrund både för- och nackdelar. Vid ett ökande elevantal er- Iakttagelser i enkäter och vid besök håller skolan bidrag som helt och hållet kan användas till olika undervis- ningsinsatser, till exempel fler lärartimmar. Detta är naturligtvis fördel- aktigt. Men vid ett minskande elevantal blir situationen annorlunda. Då försvinner bidrag från skolan utan att skolan kan minska på sina lokaler. Problemet blir extra stort när det gäller små skolor med få elever. För att klara sin ekonomi måste då dessa skolor minska på övriga utgifter, vilket drabbar undervisningen. Här gäller emellertid samma förhållande för de kommunala skolorna. En dryg fjärdedel () av de 120 kommuner som /99 har fristående grundskolor t illämpar vad de kallar marknads- mässiga hyror på skollokalerna. Men vad är marknaden för skollokaler? Priset på marknaden regleras ju normalt av vilken efterfrågan som råder. Och efterfrågan bestäms oftast av vilket läge lokalerna har. Och vilken efterfrågan finns på skollokaler? Vilka har intresse av att köpa eller hyra skollokaler? För föräldrar och elever är det självklart att olika lokalkost- nader inte skall inverka på skolans möjligheter att bedriva undervisning utifrån ett likvärdighetskrav. Kostnader och bidrag måste därför vara lika relaterade till varandra, oavsett var skolan är belägen och om det är en eller fristående skola. Detta går emellertid inte att utläsa av enkätsvaren. Både de fristående skolorna och kommunerna har fått förfrågan om lokalkostnadsbidraget innefattar lokalernas faktiska kostnad eller om bidraget är uträknat efter andra principer. Av svaren från de fristående skolorna framgår att inte vet hur det förhåller sig. Det är en ökning . Resterande svar visar att erhåller den faktiska kostnaden, att erhåller kommunens genomsnittskostnad och att får den faktiska kostnaden upp till kommunens genomsnittskostnad. Ytterligare några () svarar att bidraget är beräknat på annat sätt. Noterbart är också att av skolorna inte svarat på frågan. Kan detta bero på att även dessa inte vet på vilka grunder lokalbidraget är fastställt? är fallet skulle nära hälften av skolorna vara ovetande om hur bidraget beräknas! Knappt hälften av kommunernas svar visar att bidraget utgörs av kommunens genomsnittskostnad. av kommunerna betalar de faktiska kostnaderna och betalar den faktiska kostnaden upp till kommunens genomsnitt. av kommunerna använder sig av en annan beräkningsgrund. Fördelningen framgår av nedanstående tabell. 32 Iakttagelser i enkäter och vid besök Svar från kommu- ner och fristående grundskolor faktisk kostnad på annat sätt Som vi kan se är det vanligaste sättet att fördela bidrag för lokalkostna- der utifrån kommunens genomsnittskostnad. I detta finns också en del av förklaringen till att många fristående skolor fått rejält höjda bidrag sedan riksdagsbeslutet om de nya reglerna för resurstilldelning. Elev-ökningen i kommuner har fört med sig att behovet av nya lokaler har uppstått. Ef- tersom nybyggen reellt sätt alltid är dyrare än den kommunala genom- snittskostnaden för redan befintliga lokaler innebär ett nybygge att ge- nomsnittskostnaden ökar. Följden blir då att den fristående skolan får ett högre lokalkostnadsbidrag. I många kommuner har dessutom underhållet av skollokalerna varit eftersatt och lett till att dessa kommuner investerat stora belopp i upprustning. Effekterna av detta blir också att den kom- munala genomsnittskostnaden ökar och de fristående skolornas bidrag också ökar. Vi har undersökt om kommunerna använder sig av samma principer när det gäller tilldelningen till de fristående grundskolorna som till de kommunala skolorna. Vi har också vid våra intervjuer med fristående skolor och kommuner diskuterat vilka följder de olika alternativen kan få. Diskussionerna har resulterat i att vi inte kunnat finna någon modell som motsvarar kraven på resurstilldelning till de fristående skolorna ef- ter samma grunder som till de kommunala. Enligt vår mening går det inte heller att konstruera en sådan modell. Låt oss därför granska res- pektive alternativ för att tydliggöra problemen. Iakttagelser i enkäter och vid besök Skolan erhåller bidrag för lokalernas faktiska kostnad. Vid en första granskning borde rimligen detta alternativ kunna motsvara tilldelning efter samma principer för fristående och för kommunala sko- lor. Det visar sig dock att det är svårt att genomföra. För de kommunala skolorna innebär detta alternativ att en nybyggnad av en skola inte drab- bar undervisningen i skolan. Vi kan utgå från att ett nybygge innebär en högre standard när det gäller arbetsmiljön och därmed högre lokalkost- nad än det kommunala genomsnittet. Vad som är viktigt är att de perso- nella resurserna, dvs. den undervisande personalen, och de materiella resurserna (läromedel och annan utrustning) inte skall få bekosta en hög- re lokalkostnad. innebär ett bidrag utifrån faktisk lokalkostnad att skolan inte behöver bemöda sig om att effektivisera lokalutnyttjandet som annars skulle kunna innebära att minskade lokalkostnader kunde utöka andra resurser för skolan. Problemet uppstår när de fristående skolorna skall erhålla bidrag uti- från den faktiska kostnaden. Skolhuvudmannens ambitioner att finna billiga lokaler måste betecknas som små, eftersom kommunen skall be- tala den faktiska kostnaden oavsett vilka lokaler som skolan anskaffar. Om det inte finns något tak för kostnaden skulle i princip en skola kunna förläggas i lokaler som till följd av ett centralt läge har extremt hög hyra. För en skattebetalare är detta inte rimligt och skulle naturligt- vis inte fungera. Detta alternativ skulle också kunna innebära att en fri- stående skola kompletterar skolan med ytterligare lokaler, lokaler som kommunen är tvingad att betala kostnaderna för. Om beslutet om att resurstilldelningen skall göras efter samma grunder för de fristående skolorna som för de kommunala skall efterföljas kan man inte använda sig av detta alternativ, såvida inte kommunen tar över beslut om skolans förläggning och investering. Men då upphör i realiteten skolan att vara fristående. Skolan erhåller bidrag som innefattar kommunens genomsnittliga lokalkostnad per elev. Detta alternativ innebär att kommunen räknar ut genomsnittskostnaden för de kommunala skolorna och beräknar sedan lokalkostnadsbidraget för de fristående skolorna utifrån detta. Jämfört med det förra alternati- vet är detta att föredra för de fristående skolor som har en billigare lo- kalkostnad än genomsnittet. Differensen kommer då skolans övriga verk- samhet till del. Ju billigare lokaler desto mer pengar över till annat. För skolan kan det då finnas viss motivation att effektivisera lokalutnyttjan- det och på så sätt lösgöra mer resurser till annat. 34 Iakttagelser i enkäter och vid besök skolor som får resurser enligt detta alternativ anser att systemet är bra, eftersom de generellt sett har billigare lokaler än de kommunala och kra- ven på lokalstandard ofta får stå tillbaka för satsningar på skolans inre arbete. I vissa kommuner har de fristående skolorna fått fördelar av att kommunen upprustat eller byggt nya skolor. Det kommunala genom- snittet har då höjts och de fristående skolorna har fått högre bidrag. Alternativet kan fungera så länge differensen mellan genom- snittskostnaden och en hög faktisk kostnad är relativt begränsad. För kommunen uppstår problem när den ser sig tvungen att, som en följd av en elevökning, bygga en ny skola eller komplettera en redan befintlig eller genomföra en större upprustning. Produktionskostnaderna för detta blir då så höga att det kommunala genomsnittet ökar. Oavsett detta kommer en nybyggd skola att få en lokalkostnad som är betydligt högre än det kommunala genomsnittet. Bidrag efter genomsnittet skulle då leda till att en nybyggd skola inte skulle få full täckning för lokalkostnaden. Den skulle därför tvingas använda andra resurser för att betala kostna- den för lokalerna. Resterande medel skulle då inte räcka för att hålla en acceptabel nivå på lärartäthet och skolmaterial. Detta får till följd att kommunen blir tvungen att skjuta till extra medel för att kompensera den högre kostnaden. I och med detta upphör förutsättningarna för en tilldel- ning efter samma grunder. Då skulle ju även den fristående skolan få ett extra bidrag vid en tillbyggnad eller ombyggnad. Om beslutet om att resurstilldelningen skall göras efter samma grunder för de fristående skolorna som för de kommunala går det med andra ord inte att använda sig av detta alternativ. Skolan erhåller bidrag för lokalernas faktiska kostnad upp till genomsnittskostnad. För de fristående skolorna innebär detta alternativ, i likhet med alternativ 1, att motivationen att finna så billiga och ändamålsenliga lokaler som möjligt inte är särskilt stark. Eftersom de flesta av de fristående grund- skolorna har en lägre lokalkostnad än det kommunala genomsnittet ger detta alternativ en annan möjlighet för dessa skolor. Alternativet ger möjligheter för den fristående skolan att upprusta eller b ygga till skolan så att kostnaden ligger så nära det kommunala genomsnittet som möjligt. Kommunen är ju tvungen att betala för detta. Däremot är detta alternativ att föredra för kommunen, eftersom det förhindrar att en fristående skola skaffar lokaler som överstiger kommunens genomsnittskostnad. Det finns alltså en säkerhetsspärr inlagd för att tilldelningen till de fristående skolorna inte skall bli för stor. kan detta alternativ innebära problem för vissa kommunala skolor. Skolor med hög lokalkostnad får Iakttagelser i enkäter och vid besök endast kommunens genomsnittskostnad och måste parera den höga kost- naden med medel som annars skulle vara ämnade till skolans inre arbete. På samma sätt som i alternativ 2 skulle en nybyggnad av en skola tvinga fram extra medel för att skolan skall kunna ha acceptabla förutsättningar för sin verksamhet. Om beslutet om att resurstilldelning- en skall göras efter samma grunder för de fristående skolorna som för de kommunala skall efterföljas kan man inte heller använda sig av detta alternativ. Skolan erhåller bidrag för lokalerna utifrån en annan beräkningsgrund. Som tidigare nämnts skickades enkäter i den andra omgången ut till de kommuner som har fristående skolor (120 st) samt till de kommuner som inte själva har fristående skola, men som har elev/elever som går i fristå- ende skola i annan kommun (96 st). Av dessa 185 kommuner tillämpar 17 en annan beräkningsgrund för lokalbidrag. Beräkningsgrunderna va- rierar och är i många fall så pass komplicerade att det torde vara pro- blem för berörda fristående skolor att bli förtrogna med systemet. Några exempel kan dock vara värda att beskriva. Som exempel på förhållandevis enkel beräkningsgrund kan nämnas att i får den fristående skolan lokalkostnadsbidrag utifrån faktisk kostnad, dock högst till lokalkostnaden för den kommunala skola som har högst kostnad. Modellen påminner delvis om alternativ 3 med den skillnaden att den övre gränsen för bidrag ligger högre. Modellen innebär att de fristående skolorna kan öka sina kostnader upp till den dyraste kommunala skolan, vilket säkerligen skulle bli dyrt för kommu- nen. Möjligheterna för de kommunala skolorna att göra detsamma finns dock inte, vilket gör att bidrag efter samma grunder inte kan tillämpas. använder sig av en mer detaljerad modell där bidraget be- står av en fast och en rörlig del. Den fasta delen utgör av den faktiska hyran som innefattar kallhyra, värme, el, vatten, sophämtning, inre underhåll, försäkring och snöröjning. För att utjämna särskilt höga hyreskostnader utgår en ersättning som benämns högkostnadsskydd. För att fastställa vilka som skall få högkostnadsskydd beräknas först kom- munens genomsnittliga hyreskostnad per kvadratmeter i respektive verk- samhet. Till de skolor som har en hyreskostnad överstigande av kommunens genomsnittliga hyreskostnad per kvadratmeter lämnas ersättning för hela hyreskostnaden som ligger över högkostnadsgränsen. Den rörliga delen baseras på kommunens genomsnittskostnad per kvad- ratmeter samt ett beräknat behov av area i verksamheten. 36 Iakttagelser i enkäter och vid besök SOU 1999:98 skiljer sig för årskurserna 1–6 och 7–9. Av handlingarna framgår dock inte hur detta behov beräknas. kommun är en tillväxtkommun, vars politik är att inte längre bygga och anordna fler skolor i regi. Beträffande bidraget för lokaler gäller att detta ingår i kommunens så kallade skolpeng som 1999 uppgår till av kommunens totala undervisningskostna- der. Samma principer gäller för kommunala och fristående skolor i fråga om lokalbidraget. En nyare skola har ett mindre underhållsbehov än en äldre och kan då ha högre hyra inom ramen för samma skolpeng. Detta jämnas ut av att den mer slitna skolan har ett större underhållsbehov och därmed en lägre hyra. Om en fristående skola hyr lokaler av kommunen tillämpas samma hyresbestämmelser som för de kommunala skolorna. En elevs skolgång skall alltså kosta skattebetalarna lika mycket, oavsett i vilken skola – eller fristående – som eleven går. Modellen torde dock enligt kommitténs uppfattning förutsätta att hyreskostnaderna inte varierar alltför mycket mellan olika skolor. använder sig till stor del av alternativ 3, men har också lagt in andra begränsningar i tilldelningssystemet. För årskurserna 1–6 har man maximerat lokalytan och för årskurserna 7–per elev. Kvadratmeterpriset är bestämt centralt och uppgick vid vårt besök till onor. Genomsnittet på lo- kalytorna förutsätter dock att vissa kommunala skolor har en större kvadratmeteryta och därigenom får viss ersättning för att täcka denna. Tillämpning efter samma grunder går därför inte att ha. Vi har undersökt vad som ingår i det lokalkostnadsbidrag som utde- las. I enkäten har vi angett tre stora poster, nämligen kapitalkostnad, underhållskostnad och driftskostnad. skickades enkäten till lan- dets samtliga kommuner. Av dessa angav av kommunerna att samtliga dessa poster ingick i bidraget. Vad som däremot var anmärk- ningsvärt var att av kommunerna inte hade svarat på frågan. Detta kan tolkas som att många kommuner inte var medvetna om vad som ingick i bidraget och därför föredrog att låta bli att svara. skickades enkäten endast till de kommuner som hade fristående skolor samt till de kommuner som hade elev/elever i annan kommuns fristående skola. Då var fördelningen annorlunda. av kommunerna sva- rade att samtliga poster ingår i bidraget, medan inte svarat på frågan. Åtta kommuner har inte kapitalkostnaden inräknad i bidraget. En av dessa har inte underhållskostnaden inkluderad. Iakttagelser i enkäter och vid besök När det gäller lokalkostnadsbidraget konstaterar kommittén sammanfatt- ningsvis att något bidragssystem som uppfyller kraven på bidrag efter samma grunder till de fristående som till de kommunala skolorna inte står att finna. Nuvarande lagbestämmelse kan således inte tillämpas. För att undanröja irritation och misstänksamhet anser därför kommittén att lokalbidraget skall undantas från nuvarande krav och i stället i huvudsak beräknas på en genomsnittskostnad för de kommunala grundskolorna. 3.4Skolor med särskild profil I kommitténs uppdrag har ingått att belysa kostnader för fristående grundskolor med särskild profil. Uppdraget har också inneburit att följa upp om kommunerna i förekommande fall ger bidrag till sådana skolor utifrån samma grunder som för de egna skolorna. Vad innebär då begreppet särskild profil? Och när anser i sådana fall kommunen det motiverat att tilldela en skola extra resurser för detta? Och i vilken utsträckning finns det skolor som får extra medel tack vare att de har en särskild profil? Vi har i de enkäter som skickades till kom- muner och fristående skolor frågat om förekomsten av sådana skolor, vilken särskild profil dessa har och om den särskilda profilen innebär extra kostnader. Vi har också vid de intervjuer som genomförts i kom- munerna tagit upp frågan vad som skulle motivera kommunerna att till- dela extra resurser med anledning av en skolas särskilda profil. Det ligger i sakens natur att många fristående grundskolor har en viss inriktning. Förutom de skolor som har en inriktning som betecknas som allmän finns det många skolor med speciell pedagogisk eller annan in- riktning. Nedanstående diagram visar fördelningen av skolornas inrikt- ning för kommitténs uppdrag, dvs. läsåren 1997/98 och 1998/99. Av diagrammet kan man se att det totalt har skett en fempro- centig ökning av antalet skolor, men att vissa inriktningar har minskat i antal. De vanligaste skolorna är de med allmän inriktning, dvs. sådana som i godkännandet från inte har ansetts ha en speciell inrikt- ning. 38 Iakttagelser i enkäter och vid besök Fördelning skolkategorier läsåren 1997/98 och 1998/99. Enkätsvaren från de fristående skolorna visar dock att sva- rat ja och svarat nej på frågan om skolan har en särskild pro- fil eller inriktning. En alldeles överväldigande majoritet anser alltså vad man kan förvänta sig, nämligen att de har en särskild profil eller inrikt- ning. I vår första enkät frågade vi också de skolor som svarat ja (245 skolor) om skolans profil innebär extra kostnader. 182 skolor (74,3 pro- cent) svarade ja. Av dessa fick elva extra bidrag för detta från kommu- nen (6,). Vi frågade också kommunerna om de hade några egna skolor med särskild profil eller inriktning som erhållit extra bidrag. Tolv kommuner svarade ja på frågan. Av dessa tolv kommuner hade åtta fristående grundskolor inom den egna kommunen. Vid närmare granskning av vil- ken profil respektive skola har visar det sig att de flesta endast har klas- ser med särskild profil. Det är alltså endast undantagsvis som en hel skola har en särskild profil som innebär extra tilldelning av medel. Vi har också frågat om någon fristående skola får speciellt bidrag för sär- skild profil eller inriktning. För /98 svarade fem kommuner ja på frågan och i tre kommuner pågick förhandlingar vid tillfället för enkäten. /99 var det nio kommuner, varav fem som hade fristående skolor, som svarade ja på frågan om de fått extra bidrag. De kommuner som svarat ja anger tvåspråkighet, dyslexiinriktning, skol- daghem och judisk profil som skäl för extra bidrag. Vi noterar att det i 276 kommuner inte finns några skolor, varken kommunala eller friståen- de, som har en särskild profil som innebär extra bidrag. Iakttagelser i enkäter och vid besök Vad är en profilskola och vad krävs för att den skall kunna betraktas som en profilskola? Och vad krävs för att denna profil skall motivera extra bidrag? Vi har ställt dessa frågor till de företrädare för kommuner- na som vi besökt. Här kan en förändring mellan läsåren noteras. I de intervjuer som kommittén genomfört /99 framkommer att det i stort sett inte finns någon verksamhet eller profil som skulle kunna motivera extra bidrag. Det gäller såväl de kommunala som de fristående grundskolorna. menade många kommunföreträdare att för att bli betraktad som en profilskola skulle skolans verksamhet genomsyras av den uttalade profilen. Det räckte alltså inte med att vissa klasser, till exempel musikklasser, fanns på skolan. De flesta fristående grundskolor anser sig ha en särskild profil. Vi har också noterat att en stor del av dessa, framför allt skolorna med en spe- ciell pedagogisk profil, anser att den särskilda profilen medför extra kostnader. Av skolorna med konfessionell inriktning anser knappt hälften att profilen innebär extra kostnader. Noterbart är att av de nio skolor som fått extra bidrag är sju skolor av- sedda för särskilt resurskrävande elever. En förhållandevis liten del av de fristående grundskolorna erhåller extra bidrag från hemkommunen. De flesta fristående skolor har angett att de har en särskild profil, men har inte uttalat missnöje över att de inte fått extra resurser. En fristående skola kunde tidigare i vissa fall ha möjlighet att ta ut en elevavgift om den särskilda profilen medförde extra kostnader. Beslutet om nya resursfördelningsregler innebär att detta inte gäller . Vi har frågat skolorna om detta innebär att de måste avstå från sin särskilda profil. Enskilda gymnasiet i , en skola som även har en grundskoledel, anger som sin profil att eleverna har fler timmar i ämnena matematik, svenska, engelska och B-språk. Möllebacksskolan i är en fristående grundskola för elever 40 Iakttagelser i enkäter och vid besök med behov av särskilt stöd och som endast har nio elever. Endast dessa två skolor har svarat ja på frågan. Av våra enkäter och intervjuer att döma sker tilldelningen av extra resur- ser till fristående skolor med särskild profil på samma sätt som till kom- munala skolor, dvs. helt enligt de nya reglerna om resursfördelning som säger att bidrag skall lämnas för varje elev med hänsyn till skolans åta- gande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grundskolorna. Det är dock bara ett mycket litet antal skolor i landet som får extra bidrag. 3.5Extra satsningar i kommunerna Extra satsningar som innebär extra resurser förekommer relativt säl- lan i kommunerna. När sådana sker är det vanligt att de fristående skolorna inte får del av dessa satsningar. Om de fristående skolorna skall få bidrag efter samma grunder som de kommunala skolorna måste de få del av dessa extra resurser. Skolans arbetssätt och arbetsformer har förändrats . I och med informationsteknikens inträde i skolorna förändras också lärarnas arbete. Många kommuner satsar därför särskilda resurser för kompe- tensutveckling för lärare. För att bättre möta de nya krav som datorernas intåg i skolan fört med sig, avsätter många kommuner speciellt avsedda pengar dels till inköp av datorer, dels till utbildning/fortbildning av lära- re. Men även andra punktinsatser kan förekomma, till exempel extra satsningar på miljöområdet. Vi har granskat om kommunerna genomför speciella satsningar som innebär extra resurstilldelning och hur kommu- nerna förhåller sig till de fristående skolorna när det gäller sådana sats- ningar. Hur vanligt är det att kommunerna genomför extra satsningar? Får de fristående skolorna del av de extra resurser som kommunen i så- dana fall fördelar till skolorna? Här kan vi notera en förändring mellan de två läsåren. Förvånansvärt få kommuner svarade på denna fråga /98. Av de 288 kom- munerna svarade inte 159. Av de resterande 129 kommunerna svarade 89 kommuner () ja och 40 kommuner svarade nej (31 pro- cent). En förklaring till att endast 129 kommuner svarade är sannolikt att kommuner som inte har fristående skolor eller elever i fristående skola i Iakttagelser i enkäter och vid besök annan kommun avstått från att svara på frågan. Vid tillfället för enkäten fanns det fristående skolor i 120 kommuner. Av svaren kan vi dock kon- statera att i 40 kommuner jämställdes inte de fristående skolorna med de kommunala när det gäller sådana satsningar. /99 visar det sig att av 156 kommuner som svarat på frågan har 73, dvs. nästan hälf- ten, angett att de inte genomför några satsningar som innebär extra me- del, varken för de kommunala eller för de fristående skolorna. Endast 37 kommuner har svarat ja på frågan om de givit extra medel () och 46 kommuner har svarat nej (). Det finns alltså fortfaran- de många kommuner som inte ger resurser efter samma grunder när det gäller extra satsningar. När vi /98 frågade de fristående skolorna avstod 28 sko- lor att svara på frågan och 10 skolor svarade vet inte. Dessa 10 skolor var sannolikt inte informerade om det gjordes extra satsningar eller ej.