sou · GNB330 · 2000-01-01 00:00:00 — Internet har också blivit ett torg för en oerhörd mängd information som inte kontrolleras eller distribueras av de stora medieföretagen. I debatten framförs ibland farhågor för att de traditionella medierna kommer att nästan helt konkurreras ut av de nya medieformerna. Dagens snabba omvandlingsprocess är dock inte på något sätt unik i mediehistorien. Den kan jämföras med situationen då det svenska medielandskapet genomgick en omfattande förvandling med tillkomsten av radion och ljudfilmen, den snabba tillväxten av vecko- pressen, de första tabloidliknande tidningarna etc. Även då målades det upp hotbilder om hur boken och dagstidningen skulle dö ut, framtiden Konvergensen inom mediemarknaden 139 tillhörde de nya medierna. Både de traditionella medierna och de etablerade medieföretagen överlevde dock. Dagspressen och bokut- givningen klarade sig genom att framhäva sina speciella kvaliteter, de större medieföretagen genom att engagera sig i nya medier och utveckla sina gamla verksamheter. 3.4.1Kommissionens grönbok om konvergensen mellan telekommunikation, massmedier och informationsteknik De konsekvenser, både positiva och negativa, som konvergensen medför har uppmärksammats av EU. Som tidigare nämnts har kommissionen gett ut en grönbok om konvergensen. I grönboken, som publicerades , beskrivs konvergensen mellan telekommunikations-, medie-, och IT-sektorerna och dess betydelse för de berörda sektorerna. En utgångspunkt är att konvergensen är en avgörande drivkraft för dessa sektorers utveckling och över huvudtaget för informationssamhällets utformning. tar därför också upp vilka befintliga hinder och potentiella hinder som finns för konvergensen. Som exempel på befint- liga hinder anges för höga priser på telekommunikationstjänster, brist på innehåll, fragmentering av EU-marknaden på grund av ökat antal TV- kanaler samt bristande immaterialrättsligt skydd. Bland potentiella hinder nämns t.ex. osäkerhet om lagstiftningen, flera reglerande organ och regelsystem samt skillnader avseende marknadstilllträde och licen- siering. Vidare behandlas vilka konsekvenser konvergensen kan komma att få för lagstiftningen, främst på telekommunikations- och medie- området. Syftet med grönboken är att tjäna som underlag för en diskussion om hur lagstiftningen bör utformas för att främja utvecklingen av nya tjänster och marknader, och om vilka åtgärder som behöver vidtas på EG-nivå i detta avseende. Kommissionen presenterar följande fem grundläggande principer som man anser bör beaktas vid utformningen av ny reglering: -Regleringen bör inte vara mer långtgående än nödvändigt. -Användarnas behov bör beaktas. -Reglerna bör vara tydliga och förutsägbara så att företagen vågar investera. -Myndigheterna bör säkerställa att alla kan delta i informationssam- hället. 140 Konvergensen inom mediemarknaden -Lagstiftarna bör vara oberoende och effektiva. För att möta de problem eller luckor som konvergensen mellan tele- kommunikations-, medie- och IT-sektorerna kan medföra, redovisar Kommissionen tre alternativa tillvägagångssätt: Alternativ 1: att bygga vidare på nuvarande regelstrukturer. Detta alternativ innebär att nuvarande lagstiftning behålls och utvecklas i mån av behov. Alternativ 2: att utveckla separata regler för nya verksamheter, vid sidan av regleringen av tele- och mediesektorerna. Detta alternativ innebär i princip att ett nytt regelverk skapas för de nya konver- genstjänsterna. Alternativ 3: att gradvis införa en ny regleringsmodell som omfattar alla typer av befintliga och nya tjänster. Detta alternativ är det mest långtgående, men innebär inte att ett helt nytt system utarbetas, utan snarare att befintliga bestämmelser anpassas till nya förutsättningar. I grönboken poängteras att konkurrensreglerna kommer att ha en mycket viktig roll för att hantera konsekvenserna av konvergensen. Det framhålls att kommissionen även i fortsättningen kommer att gynna fusioner och allianser som främjar tekniska framsteg och marknads- tillträde för nya aktörer. Däremot kommer kommissionen inte att tillåta koncentrationer som innebär att marknader stängs, som skapar domi- nerande ställningar eller som ger parterna möjlighet att stoppa nya aktörer. har varit föremål för offentligt samråd fram , vilket innebär att det har varit möjligt för vem som helst att lämna synpunkter till Kommissionen . I sändes grönboken ut på remiss till ett hundratal intressenter. Bland annat mot bakgrund av de remissvar som inkommit har den lämnat sina synpunkter på grönboken till Kommissionen. utfärdade Kommissionen en rapport på grundval av de yttranden som inkommit. De alternativ till utveckling av lagstiftningen som Kommis- sionen presenterade i grönboken fick stor uppmärksamhet. Det första alternativet att bygga vidare på nuvarande strukturer fick störst stöd, både bland medlemsstaterna och andra berörda parter. I rapporten tar Kommissionen även upp tre områden (tillträde till nät m.m, främjande av europeiskt innehåll och säkerställande av en väl avvägd reglering) till vidare samråd och ställer ytterligare frågor i anslutning till dem. Konvergensen inom mediemarknaden 141 av förväntas Kommissionen komma med ett hand- lingsdokument som innehåller förslag till hur det fortsatta arbetet med konvergensfrågorna skall bedrivas. I grönboken hänvisas till att EU inom ramen för olika gemen- skapsinitiativ redan har behandlat vissa frågor som rör hinder för den tekniska utvecklingen och marknadsutvecklingen t.ex. när det gäller immatrialrättsligt skydd, medieägande, elektronisk handel och digitala signaturer. Inom EU finns en omfattande reglering som är av intresse i detta sammanhang. Som exempel kan pekas på direktivet 89/552/EG TV utan gränser om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television, som införlivats i svensk lagstiftning genom bl.a. radio- och TV-lagen. Ett reviderat direktiv med i stort sett samma regler antogs av och . Ett annat initiativ är kabeltelevisionsdirektivet 95/51EG. Vidare finns det ett direktiv /47/EG om tillämpning av standarder för sändning av televisionssignaler. Vad gäller telekommunikationsverksamheten har ett flertal rättsakter beslutats inom ramen för den pågående liberaliserings- och har- moniseringsprocessen som här kan förbigås. EU:s generella konkurrensregler redovisas i avsnitt 5.7 och 5.8. Det kan dock redan här nämnas att EU har uppmärksammat att telekommu- nikationssektorn kan behöva en specifik reglering för att trygga kon- kurrensen i vissa avseenden. Ett exempel på en sådan reglering är det föreslagna direktivet om säkerställandet av rättslig åtskillnad mellan kabel-TV-nät och telenät (98/C 71 /05). Enligt förslaget får inte kabel- TV-nät och telenät ägas av samma juridiska enhet. Syftet med denna reglering är att säkerställa att en teleoperatör som har en stark ställning inte överför intäkter från en lönsam televerksamhet till en nystartad kabelverksamhet genom s.k. korssubventionering. Även i har det vidtagits åtgärder för att se över de konsekvenser som följer av konvergensen. Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en särskild utredare för att 142 Konvergensen inom mediemarknaden utreda behovet av, förutsättningarna för samt konsekvenserna av en samordning av lagstiftningarna för ljudradio, television, övrig radio- kommunikation och televerksamhet, med utgångspunkt i att lagstift- ningen bör underlätta utvecklingen av elektroniska informationstjänster och ta tillvara medborgarnas, näringslivets och samhällets olika behov med avseende på sådana tjänster (dir. 1997:95). Utredaren skall också bedöma om det behövs ytterligare lagstiftning för att säkerställa yttran- defrihet, tillgänglighet och mångfald inom området för elektroniska informationstjänster samt för att motverka skadliga konkurrens- begränsningar. Utredaren skall lämna förslag till hur det fortsatta arbetet i dessa frågor bör bedrivas. Till grund för utredarens bedömningar skall ligga en beskrivning av hur de elektroniska informationstjänsterna utvecklas samt en analys av i vilken mån nuvarande lagstiftning för ljudradio, television, övriga radiokommunikationer och televerksamhet är tillämplig på olika elek- troniska informationstjänster samt hur lagstiftningen påverkar utformningen, användningen och distributionen av elektroniska infor- mationstjänster. Den särskilda utredaren har antagit benämningen Konvergensutred- ningen. , som kommittén har samrått med och varifrån kommittén har hämtat en stor del av de uppgifter som redovisats ovan, kommer att lämna ett principbetänkande ungefär som kommittén lämnar föreliggande betänkande. 3.5.2Utredningen om behov av informations- och kommunikationsteknisk infrastruktur Av intresse är också ett annat utredningsarbete för vilket chefen för enligt regeringens bemyndigande tillkallat en särskild utredare (dir. 1998:61). Denne har till uppdrag att utreda tillgången till avancerad informations- och kommu- nikationsteknisk infrastruktur ur ett regionalt och socialt perspektiv. Utredaren skall kartlägga den befintliga infrastrukturen, och bl.a. lägga särskild vikt på kommunernas pågående infrastrukturutbyggnad. Med kartläggningen som grund skall en analys göras av de tekniska utveck- lingstendenserna och de behov som därvid kan väntas uppstå. Utredaren skall presentera förslag till hur staten i samverkan med näringsliv och teleoperatörer skall kunna uppnå god regional och social täckning av en avancerad informations- och kommunikationsteknisk infrastruktur. Enligt uppgift från utredningen kommer ett betänkande att lämnas . Konvergensen inom mediemarknaden 143 Konvergensutvecklingen är en process som pågår men som inte på något sätt har nått en slutpunkt. Mycket tyder på att utvecklingen mot konvergens fortsätter. I vilken omfattning som verksamheterna förändras och i vilken takt detta kommer att ske är emellertid svårt att ha en bestämd uppfattning om. Som framgår redan av vad som konstaterats i kapitel 2 är det uppenbart att den pågående tekniska utvecklingen mot en ökad nätverks- , tjänste-, och apparatkonvergens på medieområdet har stor betydelse även för de frågor som anförtrotts åt kommittén. Utvecklingen förändrar inte enbart grundförutsättningar för många av de bakomliggande motiv som gällande rätt är utformad mot bakgrund av, utan gör det även nödvändigt att utvärdera behovet av ytterligare lagstiftning för att säkerställa yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald samt för att motverka skadliga konkurrensbegränsningar. Såväl arbetet inom EU som det utredningsarbete som bedrivs i syftar bl.a. till att ge underlag för en samlad syn på hur regelsystemet bör vara utformat för att möta den pågående utvecklingen. En central fråga är i vad mån den tekniska utvecklingen skall återspeglas i radio- och TV-lagstiftningen, men det kan inte uteslutas att ändringar kan behöva göras även i exempelvis yttrandefrihetsgrundlagen. Inom ramen för det begränsade uppdrag som anförtrotts åt kommittén kan givetvis inte dessa frågor få en slutgiltig lösning, något som också skulle falla utanför kommitténs uppdrag. Frågorna är beroende inte bara av den fortsatta tekniska utvecklingen utan också av statsmakternas generella ställningstaganden till hur konvergensen skall avspegla sig i olika slags regleringar av betydelse i sammanhanget. Kommittén har emellertid strävat efter att utforma de förslag som läggs fram i det följande på sådant sätt att en anpassning skall kunna göras till sådana ställningstaganden. Som en av sina huvuduppgifter har kommittén att åstadkomma en ordning som innebär att de för utvecklingen mycket viktiga principerna för den lojala konkurrensen även i skall kunna tillämpas på ett enhetligt sätt oberoende av den rent tekniska lösning som man väljer för att sprida information och opinionsbildning, så att irrationella effekter av regelsystemet undviks. I övrigt får kommittén hänvisa till det betänkande som härmed läggs fram av . När det gäller marknadskonvergensen står det alldeles klart att denna liksom olika frågor om vertikal integration påkallar stor uppmärksamhet vid kommitténs fortsatta överväganden. Man kan inte bortse från att utvecklingen som den stärker de stora företagens ställning i vissa avseenden gör marknaden mera sårbar och ökar risken för olika 144 Konvergensen inom mediemarknaden slags missbruk av dominerande ställning. Även till denna fråga åter- kommer kommittén. 4 Den konstitutionella bakgrunden 4.1Yttrandefriheten i regeringsformen (RF) I 1 kap. 1 § andra stycket RF förklaras den fria åsiktsbildningen vara en av grundvalarna för den svenska folkstyrelsen. De s.k. opinionsfri- heterna, dvs. yttrande- och tryckfriheten, informationsfriheten, mötes- friheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten och religionsfriheten gentemot det allmänna tillförsäkras skydd i 2 kap. 1 § RF. Skyddet torde i huvudsak vara motiverat av dess stora betydelse för den fria åsiktsbildningen. Yttrandefriheten beskrivs i regeringsformen som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten åtnjuter inte absolut skydd utan får enligt 2 kap. 12 § RF begränsas genom vanlig lag om detta tillgodoser ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet och inte heller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Utöver dessa allmänna inskränkningar av möjligheterna att begränsa yttrandefriheten gäller enligt 2 kap. 12 § första stycket och 13 § första stycket RF att begränsningar är tillåtna för att tillgodose vissa kvalifice- rade intressen. Yttrandefriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får enligt paragrafen begränsningar av yttrandefriheten ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. 146 Den konstitutionella bakgrunden Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av bestämmelserna i 2 kap. 13 § första stycket RF skall enligt paragrafens andra stycke särskilt beaktas vikten av vidast möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. Paragrafens tredje stycke anger att föreskrifter som reglerar sättet att sprida eller ta emot yttranden utan avseende på yttrandets innehåll inte skall anses som en begränsning av yttrandefriheten. Yttrandefriheten har vidare liksom en rad andra grundlagsskyddade friheter ett särskilt skydd genom bestämmelserna i 2 kap. 12 § tredje stycket RF. Förslag till lag som begränsar någon av dessa fri- eller rät- tigheter, eller om ändring eller upphävande av sådan lag, skall vila om ett vilandeyrkande framställts av lägst tio riksdags- ledamöter och lagförslaget inte godtas med en fem sjättedelsmajoritet - eller förkastas av . Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), med de änd- ringar och tillägg som gjorts genom tilläggsprotokollen, gäller som lag i . Enligt 2 kap. 23 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . innehåller inte någon särreglering av tryckfri- heten utan behandlar den som en del av yttrandefriheten. Artikel 10 i reglerar skyddet för yttrandefriheten. Enligt första punkten i artikel 10 skall var och en äga rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentliga myndigheter och oberoende av territoriella gränser. Av intresse för medieområdet är att det sägs uttryckligen att artikeln inte hindrar en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag. Särbestämmelsen kan ge intrycket att staterna har en nästan obegränsad frihet på detta område. Europadom- stolen har emellertid gett uttryck för att begränsningar i programföretags sändningsrätt också skall bedömas med tillämpning av villkoren i punkt 2 (se artikel i lagsamling vid not 55 till lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Det anges i andra punkten i artikeln att eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter kan de underkastas formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder. Den konstitutionella bakgrunden 147 måste dels vara angivna i lag, dels vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till vissa syften. Yttrandefriheten får enligt andra punkten artikel 10 begränsas med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolarnas auktoritet och opartiskhet. 4.3Tryckfrihetsförordningen (TF) Inledning och lagens uppbyggnad Den del av yttrandefriheten som utgörs av tryckfriheten har varit skyd- dad länge i . Den har utvecklats till, i jämförelse med andra länder, ett unikt detaljerat grundlagsskydd. Den nu gällande tryckfrihetsförordningen (1949:105) trädde i kraft . Förordningen har ändrats ett flertal gånger . I förarbetena till TF (SOU 1947:60 s. 39) kommenterade tryckfrihetssakkunniga kapitelindelningen. Där angavs att i det första kapitlet tas de grundläggande stadgandena för tryckfriheten och dess innehåll upp. I andra- sjätte kapitlen behandlas särskilda rättigheter som ingår i eller anknyter till tryckfriheten, nämligen rätten att få ut all- männa handlingar, anonymitetsrätten samt rätten att framställa, utgiva och sprida tryckta skrifter jämte vad som har samband med dessa rät- tigheter. Bestämmelser meddelas i sjunde och åttonde kapitlet om tryckfrihetsbrott och ansvarighet för sådana brott, i nionde och tionde kapitlen om tillsyn, åtal och beslag och i elfte kapitlet om enskilt anspråk. Processuella regler finns i tolfte kapitlet. Trettonde kapitlet innehåller bestämmelser om skrifter som tryckts utom riket och det avslutande fjortonde kapitlet innehåller vissa allmänna bestämmelser. Vad som skall förstås med tryckfrihet uttalas i principstadgandet i 1 kap. 1 § TF. Stadgandet utgör utgångspunkten för att bestämma vad som är TF:s tillämpningsområde. Paragrafens första stycke är direkt överfört från 86 § regeringsform och lades till först (SFS 1974:155) i samband med införandet av den nya regeringsformen. Med tryckfrihet förstås varje svensk medborgares rätt att, utan några av myndigheter eller annat allmänt organ i förväg lagda hinder, utgiva skrifter, att 148 Den konstitutionella bakgrunden sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll, och att icke i annat fall kunna straffas därför, än om detta innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning. Av 1 kap. 1 § andra stycket TF framgår att tryckfriheten inte bara handlar om rätten att yttra sina tankar och åsikter i tryckt skrift utan också om att ha rätt att offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser om vad som helst, dvs. en rätt att sprida upplysningar om sakförhållanden. pekar på att rättigheten att utgiva skrifter i 1 kap. 1 § första stycket TF är en vag definition av vad tryckfriheten består i. Han menar att tryckfriheten i första och andra styckena av principstad- gandet främst framstår som en frihet för upphovsmännen till tryckta framställningar (Tryckfrihet, 1995 s. 13 ff.). För synes begreppet utgiva skrifter i 1 kap. 1 § TF innefatta hela den procedur varigenom en tryckt skrift kommer till. Detta torde väl bero på att första stycket, som innehåller en sammanfattning av tryckfrihetsrättsliga rättigheter, har överförts från den tidigare rege- ringsformen utan vidare bearbetning. framhåller att ordet utgiva och avledningar av ordet används i olika betydelser i lagtexten och hänvisar till att det används i en annan betydelse i 1 kap. 6 § TF än i principstadgandet. Bestämmelsen i 1 kap. 6 § reglerar när en tryckt skrift skall anses falla inom TF:s tillämpningsområde, nämligen när den är utgiven. Enligt bestämmelsen är den utgiven då den blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt i . Som framgår av 1 kap. 2 § andra stycket i bestämmelsen om förbud mot hindrande åtgärder, och av kommentaren i förarbetena om kapitelindelningen, gör man annars åtskillnad i mellan rätten att framställa, utgiva och sprida. Be- stämmelser om utgivning av periodisk skrift finns i 5 kap. TF. Enligt 5 kap. 2 § skall för periodisk skrift finnas en utgivare och denne skall enligt 5 kap. 3 § första stycket utses av dess ägare. I 5 kap. 3 § andra stycket kan utläsas att utgivare av periodiska skrifter har befogenhet att öva inseende över skriftens utgivning och bestämma över dess innehåll. Av ansvarighetsregeln i 8 kap. 6 § fjärde stycket TF avseende icke- periodiska tidskrifter framgår att med utgivare avses den som utan att vara författare tillhandahåller den för tryckning och utgivning. Med att tillhandahålla förstås en självständig medverkan till att skriften blir tryckt eller utgiven. Rätten att utgiva kan i varje fall ur ansvarighets- Den konstitutionella bakgrunden 149 synpunkt förstås som en rätt att fritt bestämma dels över innehållet i skriften, dels när innehållet skall offentliggöras dvs. utlämnas för sprid- ning. Tryckfrihetens syfte anges i 1 kap. 1 § andra stycket vara säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. De tryckfri- hetssakkunniga uttalade (SOU 1947:60 s. 120) att tryckfriheten i första rummet har till uppgift att säkerställa en fri nyhetsförmedling och en obeskuren politisk debatt och att i nära samband därmed står dess bety- delse ur en mera vidsträckt kulturell synpunkt såsom grundval för en allmän upplysning. Som missbruk av tryckfriheten upptas sådana ytt- randen eller meddelanden som är menliga för staten eller samhällslivet eller som kränker den enskilde medborgaren. I förarbetena till TF uttrycktes att tryckfrihetens syfte skall kopplas till dess betydelse som grundval för ett fritt samhällsskick (SOU 1947:60 s. 46) och till möjligheten att kritisera och kontrollera de organ som styr och förvaltar landet (prop. 1948:230 s. 83). Principstadgandet ger sammanfattningsvis uttryck för att tryckfriheten med alla dess beståndsdelar är en medborgerlig rättighet som ger den enskilde skydd att obehindrat offentliggöra egna och andras yttranden i tryckta medier. Utlänningar omfattas inte av principstadgandet. Men enligt 14 kap. 5 § TF är utlänningar likställda med svensk medborgare om inte annat följer av TF eller annan lag. Vad som är TF:s territoriella tillämpningsområde har förtydligats genom en ändring i 1 kap. 6 § (SFS 1998:1438) så att det nu framgår att TF tillämpas på tryckta skrifter som har getts ut i . Enligt huvudregeln i 13 kap. 1 § gäller i princip för skrifter som tryckts utomlands men som utges här. Särbestämmelser finns i 13 kap. 2- 6 §§. Tryckfriheten skyddar inte alla former av yttranden i tryckta skrifter. Vad som skall anses vara missbruk av tryckfriheten beror på tryck- frihetens innebörd och syfte. Den som utövar tryckfriheten har enligt 1 kap. 1 § andra stycket en skyldighet att hålla sig inom de ramar som TF sätter upp till skydd för enskildas rätt och allmän säkerhet. Tekniken i TF är att det i själva grundlagen anges vissa tillåtna inskränkningar i tryckfriheten, t.ex. i bestämmelserna om vad som är 150 Den konstitutionella bakgrunden SOU 1999:30 tryckfrihetsbrott i 7 kap, men också i andra bestämmelser och ordnings- föreskrifter.