sou · GNB330 · 2000-01-01 00:00:00 — Sådana konsekvenser kan, om man så vill, ses som ett specialfall av de konkurrensskadliga effekter som kan uppkomma, men de är givetvis av långt större betydelse än andra sådana effekter, efter- som de ytterst rör grundvalarna för demokratin. Det kan naturligtvis diskuteras i vad mån en alltför långt driven maktkoncentration i medierna på samma sätt som anses gälla för andra branscher medför risker för minskad mångfald, ensidighet och likrikt- ning. När det exempelvis gäller dagspressen har den struktur- rationalisering som genomförts lett till att det faktiska utbudet av olika tidningar redan är begränsat i stora delar av landet. På ett femtontal orter ges fler än en tidning ut och på dessa orter är konkurrensförhållandet mycket ojämnt. Som redan har berörts brukar det anses att den minskade mångfalden på grund av tidningsnedläggningar i viss utsträckning kompenseras genom en större inre mångfald i den kvarvarande tidningen samt genom utbyggnad av etermediernas lokala bevakning. Det hävdas med hänsyn härtill ibland att risken för minskad mångfald och likriktning är mindre inom mediesektorn än i flertalet andra branscher, varvid även brukar framhållas att man på detta område är mindre inriktad på stordriftsfördelar och att mångfalden även för stora medieägare representerar ett affärsintresse. Så t.ex. ligger en uppköpt tidnings värde ofta i dess ställning som ett starkt lokalt organ, något som en ny ägare inte gärna riskerar genom en långtgående redaktionell samordning med andra tidningar i koncernen. Synpunkter av samma slag kan dock åberopas beträffande många andra branscher. Enligt kommitténs mening kan man inte heller när det gäller mediesektorn bortse från faran för konsekvenser av antytt slag exempelvis i en allvarlig lågkonjunktur eller i en krissituation av ett eller annat slag. En likriktning kan ta sig olika uttryck. I olika sammanhang har pekats på att en mediekoncentration kan leda till att chefredaktörer och andra ledande befattningshavare utses av en mycket begränsad krets av beslutsfattare2. Journalister som av ett eller annat skäl lämnar ett medium inom koncernen, t.ex. efter en konflikt, kan få svårt att åter- komma till ett annat medium i samma koncern, något som blir särskilt påtagligt i regioner där en medieägare kan svara för 80- av arbetstillfällena. Vidare har pekats på risken att den lokala informationen blir ofullständig på grund av att en medieägare med stark ställning på marknaden har intresse av att hindra vissa typer av nyhetsförmedling som berör de egna affärsintressena. En likriktning i form av det redaktionella materialet i flera massmedier kan visserligen ske utan ägarsamband men är lättare att genomföra i en koncern. Incitamenten till förnyelse och produktutveckling blir inte lika starka som när kon- kurrensen bedrivs i vanliga former. pekades ibland också på risken för att viss typ av journalistik kan bli dominerande och att alter- nativ journalistik kan få svårt att göra sig gällande. Dessutom har brukat påtalas risken att vissa opinioner kan komma att undertryckas. Även om inte någon sådan utveckling föreligger , kan det hävdas att det alltid finns en latent risk, om man ytterst är beroende av omdömet och den goda viljan hos en mycket begränsad krets personer, vars sammansättning åtminstone teoretiskt sett kan komma att skifta med kort varsel. Ytterst kan därmed enligt mångas mening den fria åsiktsbildningen hotas eller i varje fall hämmas. En annan risk som har brukat nämnas i sammanhanget är att en dominerande ställning kan utnyttjas för att driva kampanjer av olika slag. För pressens del brukar , eller Axel Springers kampanjer i politiska frågor oftast tas fram som exem- pel. Det främsta argumentet mot regler på området är väl av samma slag som det som förut åberopats för näringslivet i allmänhet, nämligen svårigheterna för de tillämpande organen att göra sådana framtidsinriktade bedömningar som ett regelsystem förutsätter. Det hävdas från olika håll ibland att sådana svårigheter är mera påtagliga för mediesektorns del än när det gäller andra branscher. Här kan exempelvis hänvisas till ett uttalande av den tidigare chefredaktören i i den utkomna vänboken till : Problemet gäller främst opinionsbildningen. Det finns en risk för utarmning och förflackning, om en liten krets på kanske fem eller sex personer i praktiken bestämmer vilka som skall vara chefredaktörer i , , , , , GT, , och ett flertal opinionsbildande tidskrifter (, med flera). - Till detta kan numera läggas TV4. förhåller sig härmed, kan det göras gällande att olägenheterna av ett obefogat ingripande är större inom denna sektor än på många andra områden. En fråga som kan ställas är om ett eventuellt behov av åtgärder på om- rådet skulle kunna tillgodoses genom frivilliga överenskommelser på ett sådant sätt att lagstiftningsåtgärder kan undvikas. Rådet för mångfald inom massmedierna hade till uppdrag att överväga denna fråga. Enligt det material från som överlämnats till kommittén har rådet tagit upp frågan om frivilliga överenskommelser med ett stort antal ledande företrädare för massmedierna utan att få någon nämnvärd respons. Svårigheter har ansetts möta såväl när det gäller frågan vilka som skulle träffa överenskommelser av det slaget och vad de i så fall skulle innehålla som i fråga om påföljden för eventuella överträdelser av överenskommelserna. Man måste ha viss förståelse för de frågor som i detta sammanhang har rests från branschens sida. Till en början torde det förhålla sig så att någon sorts överenskommelser mellan branschen å ena sidan och statsmakterna å den andra på ett genom grundlag skyddat område knappast skulle vara tänkbara - det skulle innebära eller i vart fall gränsa till ett brott mot svenska konstitutionella principer. Dessa får i princip anses innebära att det allmänna inte kan inskränka den etable- ringsfrihet som tillkommer medborgarna enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen genom avtal vid sidan av dessa grundlagar. Detta hindrar naturligtvis inte i och för sig ensidiga åtaganden från branschens eller enskilda aktörers sida exempelvis om att avstå från företagsförvärv i vissa situationer. Sådana åtaganden skulle visserligen aldrig kunna bli rättsligt bindande men de skulle medföra en moralisk förpliktelse och på detta sätt vara av betydande värde. Mera i överensstämmelse med den självreglering som sker på andra områden skulle vara överenskommelser massmedieägarna emellan, antingen direkt eller via en gemensam organisation, innehållande be- stämda åtaganden i fråga om sådana maximiandelar inom de olika del- marknaderna som varje företag eller företagsgrupp högst får kontrollera. En sådan överenskommelse har träffats i . Andra ämnen för sådana överenskommelser skulle kunna vara regionala uppköps- restriktioner eller begränsningar i korsvist medieägande. Det kan inte med fog göras gällande att överenskommelser av det slaget skulle strida mot principerna för tryck- och yttrandefriheten - detta skulle i så fall i än högre grad gälla den nuvarande självregleringen genom Pressens Opinionsnämnds och försorg som ju tar sikte på själva innehållet i tryckta skrifter. Att utforma några verkningsfulla överenskommelser på etableringsområdet och sanktioner mot eventuella överträdelser är dock ingen lätt uppgift. Till svårigheterna på området hör att det inte finns någon sammanslutning eller något annat organ som representerar den grupp som här närmast är av intresse, nämligen mediernas ägare. En sådan sammanslutning skulle naturligtvis teoretiskt sett kunna tillskapas just i syfte att kunna meddela rekommendationer eller regler vad gäller frågor rörande mediekoncentration, men det är svårt att se hur dessa skulle kunna binda eventuella nya intressenter på området. Så t.ex. skulle utländska medieägare inte gärna kunna anse sig bundna av eventuella överenskommelser som träffats av de svenska branschaktö- rerna. Av än större betydelse är att bl.a. materialet från visar att det mellan intressenterna på området saknas en gemensam syn på koncentrationsfrågorna. Många, kanske de flesta, betraktar varje som helst åtgärd - även en självreglering - på området som överflödig eller rent av skadlig. Andra, som erkänner behovet, anser att det bör vara en uppgift för statsmakterna att utforma eventuella regler. Den splittrade syn på frågan som sålunda råder inom branschen innebär att en grundläggande förutsättning för en verksam självreglering saknas. Rekommendationer eller andra liknande uttalanden av den art som förekommer inom ramen för självreglering på andra områden skulle knappast få genomslagskraft. Till detta kommer att överenskommelser av det slag som torde ha avsetts i direktiven till möter svårigheter av praktisk och juridisk art. Så t.ex. skulle det inte vara alldeles oproblematiskt att utforma eventuella överenskommelser på ett sådant sätt att de inte kommer i strid med konkurrensrättsliga och aktiebolagsrättsliga prin- ciper. Konkurrenslagen förbjuder ju i princip avtal som innebär att marknader begränsas eller kontrolleras, och det anses inte förenligt med aktiebolagslagen att ett aktiebolag åtar sig förpliktelser som är främmande för det i lagen förutsatta vinstsyftet i annat fall än då detta medges i bolagsordningen eller samtliga aktieägare är ense. Men själv- fallet skulle det här vara möjligt att göra undantag i lagstiftningen, i den händelse det uppstår ett intresse för självreglering. Ett arbete på detta område bör dock inte bedrivas så att det skulle kunna hävdas att marknadens aktörer tvingats till överenskommelser eller ensidiga åtaganden av berört slag under hot om lagstiftning. Ett sådant arbetssätt har förekommit utomlands men det skulle inte stå i god överensstämmelse med de grundläggande konstitutionella principer som Man måste konstatera att det inte förefaller att finnas något intresse för frivilliga överenskommelser med syfte att motverka massmediekoncentration och att överenskommelser av detta slag också skulle innebära vissa problem, om de skulle tillgodose det intresse som här är aktuellt. Det är visserligen tänkbart att inställningen inom branschen kan komma att förändras, men åtskilliga svårigheter möter om man på den vägen skall få tillräckliga garantier. Under alla omständigheter gäller emellertid att den nuvarande rättsosäkerheten knappast helt och hållet skulle kunna undanröjas genom frivilliga överenskommelser, oavsett hur dessa skulle utformas. Detta betyder inte att det saknas utrymme för frivilliga överens- kommelser på det område som står i blickpunkten för kommitténs arbete. Så t.ex. skulle överenskommelser av detta slag kunna vara av värde för att öka genomblickbarheten - eller med den term som brukar användas i den internationella debatten - transparensen på området, låt vara att denna är bättre i än i flera andra länder. Från de synpunkter kommittén har att bevaka skulle det sålunda vara en obestridlig fördel, om det kunde utveckla sig en praxis av innebörd att läsarna av en dagstidning eller en tidskrift i större utsträckning än nu genom själva publikationen skulle kunna få upplysning om vilka intressenter som står bakom ett tidningsföretag, en ordning som är före- skriven i lag i flera främmande länder. När exempelvis "största helgtidningAvisen" - började ges ut , kunde man inte ens av presentationen få klart för sig att det var fråga om en tidning som gavs ut av och Søndagsavisen i samarbete. Visserligen är detta förhållande självfallet väl känt bland de initierade, och den som vet hur man går till väga för att undersöka saken kan utan större svårighet ta reda på det. Flertalet läsare tillhör dock inte denna grupp. Vid en diskussion av denna fråga brukar man mötas av invändningen att det svenska systemet bygger på tanken att den ansvarige utgivaren har ensamansvar för en periodisk skrift (5 kap. 12 § TF) och att man bör slå vakt om denna princip och inte införa någon nyordning som kan riskera att urholka principen. Denna invändning är som kommittén ser det inte helt bärande. Skälet till att utgivarens namn måste sättas ut är att det är denne som svarar för eventuella tryckfrihetsbrott. Från allmänhetens synpunkt är emellertid detta i normalfallet mindre intressant. Den ansvarige utgivaren kan också ibland vara en för det stora flertalet läsare okänd person. För allmänheten kan det emellertid vara betydelsefullt att genom själva publikationen få upplysning om vilka intressenter som står bakom tidningen för att mot den bakgrunden kunna värdera dess nyhetsförmedling och opinionsbildning. Även på andra områden än sådana som gäller ägandeförhållanden kan det finnas utrymme för vissa förbättringar på frivillighetens väg. Det bör i detta sammanhang observeras att övervägandena inom EU, liksom nyare lagstiftning i och , grundas på ett mer generellt synsätt på vilka intressen som har inflytande över ett medie- företag och inte enbart tar sikte på ägarförhållanden. Till en början skulle det enligt kommitténs mening vara värdefullt om innehållet i anställningsavtal mellan ägare och en ny chefredak- tör/ansvarig utgivare regelmässigt publiceras, vilket redan nu ofta sker. Detta gäller naturligtvis inte uppgifter om lön och andra anställnings- förmåner - i vilken utsträckning sådana förhållanden skall offentliggöras är en fråga för årsredovisningslagstiftningen och aktiemarknadsorganen - utan främst de uppgifter som kan finnas om vilken inriktning den ansvarige utgivaren är skyldig att följa liksom kanske också anställ- ningstid och uppsägningsmöjligheter. Sådana uppgifter kan nämligen ha ett intresse för den som vill bilda sig en uppfattning om med vilken självständighet i förhållande till ägarna tidningen leds. Det är emellertid uppenbart att detta är en fråga som inte särdeles väl lämpar sig för lagstiftning. Regler i lag om förhållanden av detta slag skulle sannolikt endast innebära att de berörda avtalen blev ännu mindre upplysande än vad som ofta är fallet . Av större betydelse är sådana samarbetsavtal mellan olika mass- medieföretag som innebär att företagen på olika sätt binds samman samt sådana konsortialavtal mellan företagens huvudägare som visar vem eller vilka som i realiteten bestämmer över ett företag i olika hänseenden. Det gäller här avtal som till sin natur utgör affärshemligheter och som naturligtvis inte generellt kan vara offentliga. Det kan emellertid vara ett legitimt anspråk från allmänhetens sida att få kännedom om vem eller vilka som ytterst har ett bestämmande inflytande över ett visst massmedium. Som regel är detta intresse tillgodosett , men detta gäller inte generellt. Ett exempel erbjuder , som ägs till ungefär lika delar av LO Media m.fl. och . Att det finns ett konsortialavtal mellan ägarna är uppenbart, men exakt vad detta innebär i fråga om bestämmanderätt över tidningen i olika hänseenden har inte gjorts offentligt. Det är naturligtvis inte helt tillfredsställande om det yttersta inflytandet över största tidning på detta sätt är i viss mån höljt i dunkel för allmänheten. Även andra liknande exempel kan anföras. Kommittén anser att man även på detta område bör försöka åstad- komma en lösning på frivillighetens väg och vill rekommendera att en diskussion i ämnet tas upp bland organisationerna på massmedieom- rådet. Om det på detta område fanns en självreglering likartad den som t.ex. gäller inom aktiemarknaden är det uppenbart att problem av nu aktuellt slag inte skulle kunna uppkomma. Som förut har konstaterats hävdas det inte i något annat land än att massmediesektorn skall vara immun när det gäller kontroll av sådana företagskoncentrationer vilka bedöms som riskabla för konkurrensen eller för yttrandefriheten. Det kan naturligtvis inte göras gällande att riskerna för konkurrensskadliga effekter av företagskoncentrationer just inom den svenska massmediesektorn - till skillnad från alla andra sektorer inom näringslivet i vårt land och i andra länder - skulle vara obefintliga eller mindre beaktansvärda. Det är inte heller någon sådan uppfattning som ligger till grund för uppfattningen att massmediesektorn är eller bör vara immun mot sådana slags ingripanden som kan förekomma på andra områden. Den uppfattningen sammanhänger i stället med den principiella etableringsfrihet som gäller enligt tryckfrihetsförordningen och, låt vara med vissa begränsningar, enligt yttrandefrihetsgrundlagen samt dessa grundlagars överordnade ställning i förhållande till konkurrens- lagstiftningen. Någon egentlig avvägning mellan de intressen som ligger till grund för denna grundlagsreglering och de skäl som bär upp förbudet mot skadliga företagsförvärv har emellertid aldrig ägt rum. Frågan togs visserligen upp vid tillkomsten av konkurrenslag, men de dunkla uttalanden som då gjordes i (prop. 1981/82:165 s. 98 f; jfr. avsnitt 5.9 i det föregående) ger ingen ledning. Etableringsfriheten syftar i sin tur till att säkerställa yttrandefriheten. Begränsningar i etableringsfriheten som gör det svårare att över huvud taget driva verksamhet på de grundlagsskyddade områdena skulle naturligtvis äventyra den fria åsiktsbildningen. Det kan emellertid inte finnas fog för att anse yttrandefriheten hotad, om möjlighet öppnas att under vissa förutsättningar motverka företagskoncentrationer. Rätten att fritt få etablera sig på detta område behöver inte innebära en obegränsad frihet att dominera marknaden genom nyförvärv. Trots att grundlagsregleringen, som den ser ut, gör det tveksamt om ingripanden mot företagskoncentrationer inom den skyddade sektorn kan ske, kan det sålunda inte anses att syftet med regleringen sätts åsido, om man uttryckligen inför en möjlighet härtill även på detta område. I den mån sådana ingripanden syftar till att säkerställa den fria åsiktsbildningen och den praktiska möjligheten att begagna yttrandefriheten gäller tvärtom att en nyreglering av detta slag ligger uppenbart i linje med de intressen som skyddas av grundlags- Det är också som förut har konstaterats med hänsyn till de berättigade krav på förutsebarhet som inte minst branschen har rätt att ställa av värde i sig att ett omstritt rättsläge klargörs. Det hävdas likväl ibland att särskilda åtgärder för att motverka ägar- koncentrationer på massmedieområdet saknar legitimitet, så länge det inte går att generellt bevisa att sådana koncentrationer medför skade- verkningar. Någon sådan bevisning kan naturligtvis aldrig föras vare sig när det gäller denna sektor eller beträffande näringslivet i övrigt, och tanken är främmande för själva konstruktionen av en prövning av företagsförvärv. Såväl i som internationellt bygger denna kon- struktion på uppfattningen att en företagskoncentration, beroende på marknadssituationen och övriga omständigheter, kan leda till konkur- rensskadliga effekter men inte behöver göra detta. Anser man att medierna fyller en betydelsefull funktion i en demo- krati är synsättet tvivelaktigt även från principiella synpunkter. Yttran- defriheten har ansetts så viktig att den omgärdats av många andra skyddsregler med sikte på krissituationer och liknande fall utan krav på vetenskaplig bevisning. När det gäller den offentliga makten eftersträvas genomgående en maktfördelning som garanterar att inte alltför många beslutsfunktioner samlas på en hand. För den politiska demokratin är det en obestridd förutsättning att olika politiska grupperingar får tillfälle att konkurrera, och konkurrensen har ett grundläggande värde för näringslivet i övrigt. Det är svårt att se varför inte samma grundläggande betraktelsesätt skulle gälla för massmediernas del just i . I ett längre perspektiv torde en mångfald av ägare inom massmediesektorn vara en väsentlig betydelse för att mångfalden inom opinionsbildningen skall säkerställas. Den representerar därmed ett egenvärde. Inom kommittén har vidare diskuterats om de principer för den lojala konkurrensen som är internationellt vedertagna fyller anspråken på en godtagbar rättssäkerhet när det gäller spärren mot koncentrationer. Principerna innebär ju att man på grundval av en prognos kan förhindra ett företagsförvärv som anses medföra risk för konkurrensskadliga verkningar. Skulle det inte vara mera tillfredsställande om man i stället inför en möjlighet till efterhandsingripande, som i så fall skulle förutsätta att de konkurrensskadliga effekterna dokumenterats? Denna fråga låter sig naturligtvis ställas. Att öppna möjlighet för att bryta upp en företagskoncentration som redan är ett faktum och som aktörerna och marknaden inrättat sig efter skulle emellertid innebära en långt mer ingripande reglering både från rättssäkerhetssynpunkt och från andra utgångspunkter. Sådana regler skulle kunna drabba de berörda företagen och deras investerare mycket hårt, i synnerhet som företagen inte alltid eller kanske ens oftast kan lastas för de konkurrensskadliga effekter som uppstår genom en alltför långtgående koncentration. av det slaget skulle dessutom ofta vara praktiskt sett omöjliga att tillämpa. Det är inte heller säkert att de konkurrensskadliga effekterna kan botas i efterhand - så t.ex. kan ju ett företag som slagits ut genom en koncentration inte återuppstå genom ett myndighetsbeslut. Det är av sådana och liknande skäl som det numera i det stora fler- talet industriländer är en vedertagen ordning att koncentrationspröv- ningen sker i form av en förhandsbedömning. Om man över huvud taget önskar någon form av reglering på detta område, är det svårt att se att det finns någon annan möjlighet än att beträda den väg som är inter- nationellt vedertagen. Ett tidigare svenskt förslag - Massmedie- koncentrationsutredningens betänkande - som innefattade en möjlighet att bryta upp en redan etablerad koncentration, möttes för övrigt just på denna punkt av en särskilt häftig kritik. I debatten möter man ibland också synpunkten att lagstiftnings- åtgärder på detta känsliga område inte lämpligen bör övervägas på allvar annat än om utvecklingen leder till att ett konkret behov av ingripande uppstår. Generellt sett finns det visserligen anledning att ha all respekt för sådana synpunkter. måste man dock ifrågasätta om detta innebär ett ansvarsfullt sätt att möta problemet. Om snabba ägar- och maktförändringar eller missbruk av en domi- nerande ställning leder till hot mot konkurrensen, mångfalden och ytt- randefriheten, kan statsmakterna ställas inför fullbordat faktum. Att ändra grundlagen - något som är en första förutsättning för att ingri- panden skall kunna göras - tar . Om kommittén lägger fram för- slag i ämnet, kommer sålunda detta inte att kunna träda i kraft . Det möter betänkligheter att lita till en strategi som i sin förläng- ning skulle innebära att ändringar eventuellt skulle behöva genomföras med retroaktiv verkan, något som inte heller i alla lägen är möjligt, om skall respektera grundläggande rättsprinciper och de interna- konventioner som vi har anslutit oss till. Det anförda talar för att lagstiftning är nödvändig, om man på en gång vill undanröja nuvarande rättsosäkerhet och hålla en viss beredskap för att möta en utveckling som skulle kunna innebära ett allvarligt hot mot konkurrensen, mångfalden och den praktiska möjligheten att utöva yttrandefriheten. Härtill kommer att utvecklingen inom EU kan tänkas göra lagstiftning ofrånkomlig (se kap. 7). Kommittén har emellertid ytterligare mötts av invändningen att drastiska förändringar är tänkbara inte bara när det gäller ägar- och maktförändringar inom mediesektorn utan också när det gäller samhället i övrigt. Frågan har ställts hur man kan garantera att en anpassning av konkurrensregleringen till de principer som gäller i flertalet jämförbara länder inte i ett helt förändrat samhällsklimat i själva verket utnyttjas för att minska konkurrensen och förkväva det fria ordet. naturligtvis värt att ta på allvar.