sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Möjlighet finns visserli- gen för rätten att förordna om fortsatt sekretess även för uppgifter i domskäl, men denna möjlighet är inte avsedd att komma till använd- ning annat än i yttersta undantagsfall. Detta betyder att rätten när den utformar domskälen alltid måste sovra så att ingen uppgift som behöver fortsatt sekretess röjs i onödan. Förordnande att sekretessen skall bestå får inte omfatta domslutet eller motsvarande del av ett annat beslut, annat än om rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt ound- gängligen påkallar det. Fullföljs talan i ett mål eller ärende vari domstol har meddelat för- ordnande om att sekretess för uppgift skall bestå, skall den högre rätten pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig. 9Grundläggande krav på processordningen 9.1Vissa uttryck och begrepp Kommittén skall ta ställning till om utlännings- och medborgarskaps- ärenden skall prövas i tvåpartsprocess och om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ eller renodlade förvaltnings- myndigheter och med ledning av sin utredning föreslå eventuella änd- ringar av nuvarande instansordning. Kommittén skall utgå från att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans. Begreppet instans har visat sig kunna ge upphov till skilda tolkning- ar. Dels används uttrycket som i direktiven för att beteckna det organ som först fattar beslut i ett ärende, dels används det, då domstol kan överpröva detta beslut, som beteckning på denna domstol, som då är första domstolsinstans. I betänkandet används uttrycket på samma sätt som i direktiven, dvs. som beteckning på det organ som först fattar beslut i ärendet. I förarbetena till förvaltningslag (se prop. 1985/86:80 s. 12) framhålls således bl.a. att tyngdpunkten i förfarandet borde förskjutas nedåt i instansordningen, särskilt mot den första instansen i kedjan. I andra sammanhang, där det förts resonemang om tyngdpunkten i första instans, avses med uttrycket första domstols- instans, och resonemanget rör tyngdpunktsförhållandet mellan dom- stolsnivåerna. Sålunda påpekas det i propositionen om översyn av för- valtningslagen m.m. (prop. 1997/98:101 s. 80 f.) att genom inledandet av instansordningsreformen och det fortsatta reformarbetet inom för- valtningsprocessen tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen har för- skjutits nedåt och att den första domstolsprövningen numera som huvudregel sker i länsrätt i stället för i kammarrätt. Vid en diskussion av en instans- och processordning för utlännings- ärenden gäller en av frågorna skillnaden mellan ärenden där avlägsnan- de ur riket blir aktuellt och andra. En annan fråga avser skillnaden mellan å ena sidan asyl, dvs. uppehållstillstånd som flykting, och uppe- hållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt, där det finns en rätt till uppehållstillstånd, och å andra sidan uppehållstillstånd av humanitära 206 Grundläggande krav på processordningen skäl, som får ges till en utlänning. Bedömningen av rätten till uppe- hållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt är mera ren- odlat juridisk, medan frågan om uppehållstillstånd bör ges av humanitära skäl har större inslag av andra överväganden. Det är inte självklart att samma beslutssystem är bäst lämpat för de olika slagen av ärenden. Däremot kan stora praktiska svårigheter och dubbelarbete förutses vid olika system för olika frågor. Det kan också finnas anledning att påminna om betydelsen av uttrycket flykting. Uttrycket har kommit att bli dubbeltydigt. I den all- männa debatten används uttrycket ofta om människor som av mycket olika skäl har flytt från eller i övrigt lämnat sitt land med avsikten att söka en mindre svår tillvaro i ett annat land. I utlänningsrätten, och i detta betänkande, används uttrycket mera specifikt: en flykting är den som uppfyller de krav som anges i , dvs. De som i allmän debatt omnämns som flyktingar kan således mycket väl vara flyktingar också i den mera specifika bety- delsen, men de behöver inte vara det. Även om de inte är flyktingar i konventionens mening kan de vara i lika stort behov av skydd eller annan hjälp. I utlänningslagen avses med asyl uppe- hållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flyk- ting. Användningen av ordet anknyter således till det språkbruk som gällde års utlänningslag. Beteckningen asylärenden kan i första hand leda tanken till ärenden som grundas på en ansökan om asyl. Som påpekas i den migrations- politiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 289) torde en skydds- sökande i regel i första hand ansöka om asyl. Även om en ansökan uttryckligen avser skydd av annat skäl, skall den ändå handläggas på samma sätt som en asylansökan. Beteckningen asylärenden omfattar därför i detta betänkande även sådana ärenden. 9.2Tvåpartsförfarande och muntlig förhandling Kommitténs förslag: Processordningen skall innehålla tvåpartsför- farande och möjligheter till muntlig förhandling mellan parterna. I kommitténs direktiv betonas vikten av rättssäkerhet och snabbhet. Vidare framhålls att organisationen skall kunna ökas och minskas i storlek, beroende på tillströmningen av ärenden. De ekonomiska kon- sekvenserna av olika organisatoriska lösningar skall utredas, och kom- Grundläggande krav på processordningen 207 mittén skall uppmärksamma resursbehoven. Ett ytterligare grundläg- gande krav är att ordningen står i överensstämmelse med EG-regler och andra internationella åtaganden. I uppdraget ingår att pröva om ett införande av tvåpartsprocess kan medföra sådana förbättringar att processordningen för såväl utlännings- ärenden som medborgarskapsärenden bör ändras. Om kommittén anser att tvåpartsprocess bör införas, innebär ett sådant ställningstagande ytterligare en anledning att pröva utformningen av den framtida instansordningen. Den första frågan är då vad som främjar rättssäkerheten. De brister som främst påtalats i handläggningen av asylärenden är bristen på mot- part till den sökande och bristen på muntlig förhandling mellan sökan- den och motparten. Behovet av en företrädare för de allmänna intressena hänger i första hand samman med utredningskravet. Utredningsmaterialet blir fylligare i en tvåpartsprocess genom parternas dialog, även om det inte i varje enskilt fall nödvändigtvis är en fördel för en enskild att bli "motsagd" av en motpart. Betydelsen av en motpart accentueras vid behov av muntlig förhandling. Genom att parterna i en tvåpartsprocess sörjer för ett bättre utred- ningsmaterial avlastas beslutsmyndigheten en del av arbetet för att sak- frågorna i målet blir tillräckligt utredda. Behovet av aktivitet från beslutsmyndighetens sida minskar när det gäller att skaffa in utredning i målet. Det kan vara en fördel eftersom det finns en uppenbar risk att en beslutande myndighet som själv hämtar in utredning i målet kan komma att uppfattas som partisk, särskilt om utredningen visar sig vara till nackdel för den enskilda parten. Den enskilda parten kan också ha en hel del att tjäna på att de all- männa intressena blir partsföreträdda i ärendet. Genom motpartens age- rande kan den enskilde få bättre kunskap om vad som krävs av henne eller honom för att vinna framgång i processen. Behovet av muntlig förhandling aktualiseras givetvis när det är fråga om att bedöma den sökandes trovärdighet. En sådan förhandling kan också bidra till att reda ut missförstånd i olika avseenden. Sökan- den kan uppleva att han eller hon har kommit till tals bättre och därför ha lättare att godta ett beslut, även om det går honom eller henne emot. I bästa fall kan därför en muntlig förhandling bidra inte bara till ett mera rättssäkert resultat utan också till ett snabbare slut på den sam- manlagda processen. Mot den angivna bakgrunden anser kommittén att det i asylärende- processen bör införas tvåpartsförfarande med möjligheter till muntlig förhandling. Ett sådant förfarande är kännetecknande för förfarandet i domstol. 208 Grundläggande krav på processordningen Kravet på rättssäkerhet kan ibland stå i visst motsatsförhållande till kravet på snabbhet, men det behöver inte vara så. Att behöva vänta på att få "sin rätt" kan innebära en stor känsla av rättsosäkerhet och ett stort lidande, och möjligheterna till en rättssäker bedömning av olika faktorer kan ofta försämras . Det bör dock erinras om att frågan om snabbhet inte alltid är en fråga om resurser. Vissa tids- frister måste iakttas. Viss utredning som skall hämtas in från annat håll och som inte kan påskyndas av den egna myndigheten kan också med- föra tidsutdräkt. I kommitténs direktiv framhålls också att det finns starka skäl att ha korta väntetider i asylärenden. Ett skäl är humanitärt. För många är det påfrestande att avvakta beslut. Ett annat är statsfinansi- ellt. Långa väntetider medför stora kostnader för de asylsökandes uppehälle. De omständigheter under vilka en person har lämnat sitt land är givetvis varierande, men sådana uppbrott framstår i många fall för den enskilde som definitiva och kan vara dramatiska. i väntan på beslut kan han eller hon inte på allvar försöka bygga upp en ny till- varo. Tunga upplevelser i hemlandet kan vara extra svåra att bearbeta så länge frågan om "en varaktig stad" är oviss. Oron för framtiden är i sig psykiskt påfrestande. föreligger vissa incitament att dra ut på processen för den som vill ha tillstånd att stanna i och är osäker på att de egna skälen räcker. Tiden i sig kan verka för en asylsökande genom att barn rotar sig, vänskaps- eller kärleksband knyts – allt omständigheter som gör att sökanden, även om de ursprungliga skälen inte är tillräckliga, kanske av humanitära skäl ändå får uppehållstillstånd. Exempelvis har hänsynen till barn som vistats här i vän- tan på beslut legat bakom vissa regeringsförordningar. Tiden kan också på ett mer destruktivt sätt verka för sökanden genom att hans eller hen- nes psykiska hälsa bryts ned så att humanitära skäl som inte från början förelegat uppstår. Det kan av många skäl inte anses vara en acceptabel ordning att människor som från början inte har skydds- behov eller andra skäl att få uppehållstillstånd endast till följd av att handläggningen drar ut till slut ändå får sådana skäl. I asylärenden, där frågan om avlägsnande är aktuell, får behovet av snabbhet i processen särskilda ekonomiska dimensioner. som en asylsökande vistas i landet utan att få ett slutligt besked om sin ansökan kostar pengar. I budgeten för har dygnskostnaden per person beräknats till . Det innebär att för som handläggningstiden kan kortas minskas kostnaderna med ca per person. Grundläggande krav på processordningen 209 Stora kostnader, såväl mänskliga som ekonomiska, kan således spa- ras genom att den totala handläggningstiden kan hållas rimligt kort. En begränsning av antalet instanser till två – en beslutsinstans och en överprövningsinstans – vore därför önskvärd. Andra skäl, som kom- mittén återkommer till i samband med övervägandena av olika process- alternativ, talar dock för att möjlighet till prövning i ytterligare en instans kan behövas. Ett klart samband med kravet på korta handläggningstider har frå- gan om flexibilitet hos utrednings- och beslutsorganisationen. Stora fluktuationer har rått i antalet asylsökande som kommer till . Det finns ingen anledning tro att inte detta kommer att vara fallet också . Organisationen måste med bibehållna kvalitetskrav kunna hantera även en kraftig tillströmning av asylärenden och kunna minskas i tider då antalet utlänningsärenden sjunker. Detta underlättas om orga- nisationen ingår i en större organisation där grundläggande kunskaper och kompetens inom området kan byggas upp och vidmakthållas även vid fluktuationer. av lägre tillströmning av utlänningsären- den bör den större organisationen kunna använda de frigjorda resurser- na till andra uppgifter för att vid behov åter kunna sätta in dem i utlän- ningsärenden. Fluktuationsproblemen drabbar i första hand den första besluts- instansen. , som har ansvaret för såväl mottag- ning som utredning och beslutsfattande i asylärenden, är den myndig- het som påverkas kraftigast och mest svårförutsebart av sådana fluktuationer, medan de följande instanserna i beslutskedjan ges för- varning och visst rådrum. I fråga om resursbehoven återkommer kommittén i ett senare avsnitt. Resursbehoven skall enligt direktiven uppmärksammas. Syste- met skall stå i överensstämmelse med våra internationella åtaganden inom EU och i övrigt. Närmare överväganden om systemens överens- stämmelse med internationella åtaganden görs främst i samband med diskussionen av den s.k. snabbprocessen och prövningen av s.k. säker- hetsärenden. 210 Grundläggande krav på processordningen Kommitténs bedömning: hos bör inte införas. Kommittén skall utgå från att basen för processen utgörs av handlägg- ningen i första instans. Det finns många skäl för att tyngdpunkten i rättskipning skall ligga i första instans. Det viktigaste skälet har angivits vara (jfr prop. 1996/97:131 s. 37) att rättssäkerheten måste komma alla till del, inte bara dem som överklagar. Ett annat viktigt skäl är det processekono- miska; ett mål eller ärende skall inte behöva föras upp i instanskedjan av det skälet att hanteringen i första instans är otillfredsställande. Att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans måste anses vara en självklarhet. Det får här anses innebära att utred- ningen skall vara fullständig och tillförlitlig, då den första instansen fattar beslut i ärendet, och därutöver att beslutet är noggrant och syste- matiskt motiverat. Härigenom läggs basen för en eventuellt fortsatt process. Inom kommittén råder enighet om att även i fort- sättningen skall ha ansvaret för utredning av asylärenden. Likaså råder enighet om att verket bör få fatta sådana beslut som innebär att asyl eller uppehållstillstånd av andra skäl ges (bifallsbeslut). Däremot råder olika uppfattning om instansordningen, då verket anser att en asyl- sökande inte bör ges uppehållstillstånd utan i stället avvisas eller utvi- sas. Även i dessa fall kommer dock verkets bedömning att leda fram till ett ställningstagande i ärendet. Betydelsen av en grundlig utredning och klart redovisade skäl till ställningstagandet är densamma, antingen ställningstagandet rubriceras som beslut eller utgörs av en ansökan till något annat organ att detta skall fatta ett visst beslut. Huruvida verket kan betecknas som instans blir emellertid beroende på om ställnings- tagandet betecknas som ett beslut i sakfrågan (uppehållstillstånd/ avlägsnande). Som kommittén har konstaterat är det av avgörande betydelse för tilltron till systemet att ett tvåparts- och förhandlingsförfarande införs, dvs. En första fråga är då om ett organ med domstolsförfarande kan byg- gas in i . Ett tvåpartspräglat förfarande skulle kunna åstadkommas genom att olika organ inom verket utreder och fattar pre- liminärt beslut respektive omprövar beslutet – på begäran av den Grundläggande krav på processordningen 211 enskilde eller efter hänskjutande av den som fattat det preliminära beslutet eller automatiskt. Vid omprövningen skulle den som fattat det preliminära beslutet eller eventuellt en särskild allmän ombudsenhet inom verket kunna vara motpart till sökanden. Som omprövningsorgan skulle efter mönster av kunna inrättas en eller flera särskilda asylnämnder inom verket. En regel om omprövningsskyldighet, som gäller även i utlänningsärenden, finns i 27 § förvaltningslagen (1986:223). Enligt den regeln skall en myndighet, om den finner att ett beslut som den har meddelat som första instans är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, ändra beslutet. En för- utsättning är att ändringen kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten gäller även om beslutet har överklagats, såvida inte klaganden begär inhibition. Skyl- digheten gäller inte om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det annars finns särskilda skäl mot det. Vid sidan av den reglerade obligatoriska omprövningsskyldigheten har myndigheter i allmänhet en i praxis fastlagd möjlighet att företa självrättelse. Regeringsrätten har (RÅ 1996 Ref 51) slagit fast att det, med beaktande av att myndigheterna får ändra beslut även i andra fall än vad som anges i 27 § förvaltningslagen, i många fall föreligger en skyldighet för en myndighet att på begäran ompröva ett förpliktande beslut. En sådan prövning är enligt Regeringsrättens mening i princip inte begränsad till frågan om beslutet är uppenbart oriktigt utan avser beslutets riktighet över huvud taget, dock att omprövningsskyldigheten normalt omfattar endast de omständigheter som anförts till stöd för framställningen om omprövning. Omprövningsmöjligheten får enligt Regeringsrätten inte utnyttjas så att det slutgiltiga avgörandet dröjer längre än annars eller så att förfarandet blir krångligare eller dyrare. – Som anges i kapitel 3 bereds inom ett förslag om att mera utvecklade omprövningsbestämmelser skall införas i förvalt- ningslagen. Enligt kommitténs uppfattning kan inte utvidgade möjligheter till omprövning antas ge samma processekonomiska vinster i utlännings- ärenden som i en del andra ärenden. En modell med prövning eller omprövning hos en asylnämnd hos förutsätter att de två olika verksorganen godtas som skilda intressenter. Den torde ändå kräva en överinstans. Dels kan knappast omprövning inom samma myndighet tillgodose kravet på möjlighet för den enskilde att kunna få sin sak prövad i minst två instanser, dels skulle det med regionalt anknutna asylnämnder finnas risk för splittrad praxis. Därmed får man tre prövningsomgångar – två hos och en hos överinstansen – utan begränsning 212 Grundläggande krav på processordningen genom krav på prövningstillstånd. Detta talar mot ett omprövningsför- farande i asylnämnd hos . En annan modell är att beslut fattas antingen (i helt klara fall) av som en beslutsfattare eller (i inte helt klara fall) efter hänskjutande av en större krets beslutsfattare i ett tvåpartsliknande förfarande på det sättet att handläggaren/hänskjutaren presen terar ett beslutsförslag. Ingendera modellen innebär enligt kommitténs uppfattning att ett mera renodlat domstolsförfarande kan undvaras. Till detta kommer att överklagandefrekvensen i avlägsnandeärenden är hög. Att avlägsnan- debeslut i asylärenden inte överklagas hör till undantagen. Fördelarna av en obligatorisk omprövning inom beslutsmyndigheten är därför inte desamma som kan vara fallet för andra förvaltningsärenden. Detta leder fram till att det knappast finns anledning att bygga ut processen i med asylnämnd eller liknande. I stället blir ett dom- stolsförfarande meningsfullt först efter det att verket gjort sitt ställ- ningstagande. Detta står också i bäst överensstämmelse med rådande förvaltningsrättsliga och förvaltningsprocessrättsliga principer. Kommittén anser således inte att det finns skäl att lägga domstols- prövningen hos med lekmannainslag. Ett tvåpartsförfa- rande med muntlig förhandling hanteras bättre i traditionella domstolar. 9.3.2Särskilda domstolar eller integration Kommitténs förslag: ställningstagande överprö- vas av en utlänningsdomstol. Utlänningsdomstolar knyts till vissa länsrätter. En Utlänningsöverdomstol knyts till en kammarrätt. Kommittén har konstaterat att ett tvåpartsförfarande med muntlig för- handling bör förläggas till domstol. Nästa fråga blir då vilka krav som bör gälla för ett sådant organ för domstolsförfarande i utlänningsären- den. Alternativen är att bygga på det ordinarie domstolsväsendet (allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar) eller att inrätta en eller flera specialdomstolar, som närmast skulle bygga på den nuvarande . För- och nackdelar med specialdomstolar För existensen av specialdomstolar har i huvudsak tre argument använts, nämligen önskemålet att upprätthålla ett specialkunnande Grundläggande krav på processordningen 213 inom domstolen, att skapa förutsättningar för en snabb process och att främja parternas förtroende för rättskipningen genom att intresse- ledamöter deltar i dömandet (prop. 1993/94:200 s. 30 f.). Behovet av specialkunnande kan vara ett betydelsefullt argument för specialdomstolsalternativet. Asylärendeprocessen är ett specialom- råde som ofta är förenat med svåra frågor gällande bevisning, dvs. främst trovärdighetsbedömning, bedömning av förhållandena i ursprungsländer och tolkning av lagen. Ärendena kräver specialkun- skaper om flykting- och folkrätt. Kunskapen om olika ursprungsländer och om olika kulturer måste hållas på en hög och ständigt aktuell nivå. Bedömningen av hur humanitära skäl skall beaktas kan ofta vara svår. förhåller det sig så att varje rätts- och ämnesområde kan sägas vara unikt i varierande grad och fordra speciella kunskaper. En jurist som arbetar mycket inom ett begränsat område av det juridiska fältet tillägnar sig med tiden ett specialkunnande inom detta område. Detta gäller såväl mera allmänna och förhållandevis enkla frågor om t.ex. hur lagstiftningen inom området är uppbyggd och var rättskällorna finns, som invecklade juridiska frågor. Detta krav tillgodoses särskilt tydligt i specialdomstolarna och i de till de allmänna domstolarna knutna särskilda domstolarna. Samma resultat åstadkommer man inom domstolsväsendet i övrigt i de fall målen koncentreras till vissa dom- stolar eller när mål speciallottas på vissa avdelningar eller rotlar inom en domstol. Deltagande av intresseledamöter är enligt kommitténs uppfattning inte aktuellt i utlänningsärenden. Behovet av insyn och inflytande för lekmän och frivilligorganisationer diskuteras i ett senare sammanhang. När det gäller snabbheten i förfarandet kan det konstateras att handläggningen av en viss typ av ärenden i och för sig kan sägas prio- riteras i en specialdomstol om den handlägger bara denna ärendetyp. En specialdomstol utgör emellertid i sig ingen garanti för ett snabbt förfarande. Utvecklingen måste anses ha gått från fristående specialdomstolar mot en integrering i allmänna domstolar. En nackdel med fristående specialdomstolar har därvid ansetts vara att sådana domstolar har haft svårt att rekrytera personal, framför allt föredragande. Vissa fristående specialdomstolar har dessutom varit relativt små och sårbara, och de har saknat flexibilitet inom organisa- tionen. Detta har inneburit bl.a. att kostnaderna för administrationen i dessa specialdomstolar blir förhållandevis höga. I synnerhet utlänningsärendena med deras stora variation i måltill- strömning lämpar sig enligt kommitténs uppfattning illa för en friståen- de specialdomstol, som för att fungera optimalt skall ha ett jämnt måltillflöde. 214 Grundläggande krav på processordningen måste i detta avseende sägas vara en olämplig organisation. Även om nämndens resurser kan omfördelas mellan de olika typerna av ärenden som nämnden handlägger, kan inte bortses från att antalet asylärenden är styrande för det totala resursbehovet. Vid stor tillströmning behövs nyrekrytering av personal med därav följande behov av nyanskaffning av lokaler och andra investeringar. När sedan antalet ärenden minskar, är organisationen alltför stor med därav föl- jande onödiga kostnader. De nackdelar man erfarit med fristående specialdomstolar och som är väl kända oavsett vilka uppgifter domstolarna har haft har lett till att en strävan varit att så långt möjligt integrera dem i det allmänna dom- stolsväsendet. Att inrätta nya fristående specialdomstolar går alltså emot senare års strävanden från statsmakternas sida. Enligt kommitténs uppfattning bör en strävan också vara att så långt möjligt betona utlän- ningsrättens samband med övrig förvaltningsrättslig lagskipning. Liksom Invandrarverket behöver utreda och fatta beslut på olika håll i landet räcker det inte med att en utlänningsdomstol finns tillgänglig endast på ett håll. De intressen som här står emot varandra är å ena sidan intresset av närhet till parterna och å andra sidan intresset av att inte behöva sprida verksamheten alltför mycket.