sou · GNB3133 · 2000-01-01 00:00:00 — Bidraget utgör inte en ersättning för ut - förda prestationer , men innehåller ofta ett villkor . Exempel kan vara att man bedriver en av godkänd verksamhet eller att man kommer överens med kommunen att bedriva barnomsor g. Det nns inget tidsbe- gränsat uppdrag från kommunen. Föreningen/företaget är själv huvudman för verksamheten. Entreprenören omfattas inte av kommunkontosystemet. Kommunen kan dock få ersättning för dold mervärdesskatt via den s.k. 6- procentsersättningen. Kommunen bjuder in privata utförare att på lika villkor konkurrera med kommunens egenregiverksamhet. Kommunen prövar och ger auktorisa - tion till privata entreprenörer , som sedan har möjlighet att ta emot och lö - sa in checkarna hos kommunen. Entreprenören omfattas inte av kommun - kontosystemet. Kommunen kan dock få ersättning för dold mervärdesskatt via den s.k. 6-procentsersättningen. Platser på enskild institution Platserna köps styckevis eller avropas från ett ramavtal som slutits med le - verantören. Konstruktionen är vanligast inom missbrukarvården och för akuta situationer som är svåra att förutse, bl.a. när det gäller korttidsplatser inom vården. Entreprenören omfattas inte av kommunkontosystemet. Kommunen kan dock få ersättning för dold mervärdesskatt via den s.k. 6- procentsersättningen. SOU 1999:133 Privata entreprenör er inom icke-skattepliktig verksamhet 99 ck regeringens uppdrag att med utgångspunkt från klagomål om konkurrenssnedvridande skatteregler inventera och be - skriva olika skattereglers inverkan på konkurrenssituationen. Utredningen om kommunkontosystemet har varit i kontakt med och tagit del av en del av det underlag som använt vid sin beredning av regeringsuppdraget3. inventering av klagomål rörande konkurrenssned - vridande skatteregler har skett genom sökningar i dia - riesystem och i databasen för inkomna telefontips. samtliga diarieförda klagomålsärenden till och med maj månad 1999. De ärenden som framkommit ger en bild av vilka olika företeelser som är föremål för klagomål i avseende på konkurrenssnedvri Tabell 6.1 är en sammanställning av de klagomål som När det gäller konkurrenssnedvridande skatteregler utgör klagomål på mervärdesskatten den klart övervägande delen av klagomålen. Av klago- målen på mervärdesskatt avser den största enskilda gruppen klagomål på mervärdesskatteregler inom sjukvård, tandvård och undervisning hänför - liga till undantagen från skatteplikt 4. Övriga klagomål som gäller mervärdesskatteregler får anses utgöra en 3Konkurrensverket 1999:5, Konkurrenssnedvridande skatteregler – En inventering av klagomål. 4Mervärdesskattelagen 3 kap. 4 – 7 §§ 100 Privata entreprenör er inom icke-skattepliktig verksamhet provkarta på olika verkliga eller upplevda snedvridningsef fekter av de un- dantag från skatteplikt, som stadgas i lagen om mervärdesskatt. Sålunda nns klagomål på olikheter i förutsättningarna då ideella föreningar av oli - ka slag konkurrerar med näringsverksamhet, t.ex. privat vandrarhems - verksamhet som konkurrerar med liknande verksamhet bedriven av , uthyrning av barnbilstolar i konkurrens med försäkringsbolag, som enligt mervärdesskattelagen är undantaget från skatteplikt, försäljning av konfektion i konkurrens med Svenska Scout - förbundet etc. Bland de problem som framkommit i är kom - munkontosystemet det största problemet när det gäller konkurrenssned - vridande skatteregler. Särskilt för tandvårdsmarknaden är det angeläget att regelverket skyndsamt ändras så att tandläkare får en likformig skatte - mässig behandling oavsett i vems regi verksamheten bedrivs, enligt . Beträf fande övriga icke-skattepliktig verksamhet utgör kommunkontosystemet ett av era legala hinder mot en effektiv konkur- rens i konsumentledet. Enligt är det bästa sättet att undanröja konkurrenss - nedvridande effekter vad gäller skattelagstiftningen att utvidga skatteplik - ten till exempelvis vård- och undervisningsområdena. EG-direktivet omöjliggör dock en sådan reform. En utvidgad skatteplikt bör föras fram inom ramen för det europeiska samarbetet. Hur upplever de privata entreprenörerna konkurrensen med kommuner och landsting? För att ta reda på det bjöd utredningen in ett antal repre - sentanter för de privata entreprenörerna till en hearing. Denna ägde rum . Följande inbjudna representanter var närvarande: Privata entreprenör er inom icke-skattepliktig verksamhet 101 Enligt vad utredningen observerat, bl.a. genom hearingen , nns det ett antal problemområden av skiftande karaktär där kommuner och privata entreprenörer inte bedriver sin verksamhet på lika villkor . Uthyrning av lokaler till privat entreprenör som bedriver icke- skattepliktig verksamhet. Om kommunen hyr ut lokaler (som kommunen byggt) har kommunen dragit av ingående mervärdesskatt på byggkostnaderna i kommunkon - tosystemet. Om däremot en privat byggherre bygger lokaler och hyr ut till icke-skattepliktig verksamhet blir denna tvungen att ta ut en högre hyra, eftersom den private byggherren inte kan dra av ingående mer - värdesskatt. Detsamma gäller då en entreprenör bygger en lokal för att bedriva icke-skattepliktig verksamhet där .5 Bidrags nansierad verksamhet inom icke-skattepliktig verksam- het. Den bidragsberättigade verksamheten har högre kostnader för att driva verksamheten än egenregin, eftersom den privata entreprenören inte har någon möjlighet att dra av den ingående mervärdesskatten. Om bi - draget till den privata entreprenören beräknas efter egenregins kost - nadsbild borde kompensation för mervärdesskatt betalas ut till den privata entreprenören. Vid hearingen angavs att vissa kommuner beta- lar ut ett mindre belopp än vad som motsvarar 6-procentsersättningen. Privattandläkarnas konkur rens med Folktandvår den om de vux- na kunderna. avreglerades vuxentandvården och en ny prissätt - ning trädde i kraft. Detta har lett till att privattandläkarna nu konkurre - rar med Folktandvården på en öppen marknad. Eftersom Folktandvården får ersättning för den ingående mervärdesskatten ge - nom kommunkontosystemet, vilket privattandläkarna inte får , uppstår en konkurrensnackdel för privattandläkarna. 5 Frågan om mervärdesskatt på fastigheter behandlas i betänkandet Mervärdesskatt – Frivillig skatt - skyldighet (SOU 1999:47) 102 Privata entreprenör er inom icke-skattepliktig verksamhet Inlåsningseffekter för de privata entr eprenör erna. En underentreprenör debiterar mervärdesskatt, men den privata entre - prenören, som bedriver en icke-skattepliktig verksamhet, kan inte dra av denna. Det betyder att mervärdesskatten blir en kostnad i verksam - heten. I valet mellan att lägga ut arbetsuppgifter på underentreprenörer eller att göra det själv , missgynnas underentreprenören. Det innebär att skalfördelar nns eftersom stora företag kan anställa många olika yr - kesgrupper och exempelvis ha en egen intern fastighetsjour, städverk - samhet eller catering. Jämför else av anbud. När ett anbud från egenregin skall jämföras med ett anbud från en pri - vat entreprenör måste hänsyn tas till mervärdesskatten. Vid större upp - handlingar är detta troligen inget problem. Problemet inträf far t.ex. vid direktupphandlingar som kräver snabba beslut och där beslutsfattaren inte är väl insatt i kommunkontosystemet. Som exempel kan nämnas akutplatser eller korttidsplatser för äldre (se vidare avsnitt 6.4.4). När det gäller byggnadsinvesteringar har privat respektive kom - munal/landstingskommunal verksamhet olika förutsättningar . visar på ett överskådligt sätt hur skillnaderna ser ut. tingskommunal byggherre kan få ersättning för all ingående mervärdes skatt från kommunkontosystemet. Detta påverkar byggnadskostnaden och förutsatt fri konkurrens och fri hyressättning kan den kommunala/lands - tingskommunala hyresvärden ha en lägre hyra än den privata. Den private byggherren som hyr ut till en /landstings-kom- munal verksamhet kan ansöka om frivillig skattskyldighet, förutsatt att fastigheten inte används som stadigvarande bostad. Byggherren drar då av all ingående mervärdesskatt i det ordinarie mervärdesskattesystemet. Han måste dock även debitera utgående mervärdesskatt. Denna kostnad för mervärdesskatten får kommunen/ersättning för genom kom - munkontosystemet. Tabellen visar hur förutsättningarna skiljer sig åt mellan olika verksam - heter. Om byggherren är kommunen/får man ersättning för all ingående mervärdesskatt under byggnationen från kommunkontosyste - met. Ersättningen betalas på byggnadsinvesteringen. Detta kan betraktas som en direkt ersättning. Mervärdesskatten kommer inte att bli dold i pri - set. Privata entreprenör er inom icke-skattepliktig verksamhet 103 Om hyresgästen är en privat entreprenör kan den private fastighetsäga ren inte ansöka om frivillig skattskyldighet. vesteringen måste då tas ut av hyresgästen via hyran. hetsägaren missgynnas då i förhållande till kommuner och landsting. För privat icke-skattepliktig verksamhet som kommunen upphandlar (alternativt ger bidrag till) kan kommunen ansöka om den s.k. 18- och 5- procentsersättningen (alternativt 6-procentsersättningen). munen får detta bidrag för verksamhet där dold mervärdesskatt förekom mer, skall hänsyn tas till detta då t.ex. anbud skall nollställas . samheten är bidrags nansierad kan antingen en ersättning för ingående mervärdesskatt ingå i bidraget, eller kan ersättningen lämnas som ett sär skilt bidrag som motsvarar kommunens ersättning från staten. lades ett betänkande från Utredningen om mervärdesskatt vid fastighetsuthyrning (SOU 1999:47). I betänkandet föreslås att frivil lig skattskyldighet skall kunna medges för uthyrning av verksamhetsloka - ler oavsett om lokalen används för skattepliktig eller icke-skattepliktig Vidare föreslås att skattskyldighet skall kunna medges när en byggnad avsedd för lokaler skall uppföras eller genomgå omfattande till- Det betyder att den private byggherren får samma möj ligheter som kommunen, nämligen att få ersättning för ingående mervär desskatt (byggmomsen) på byggnadsinvesteringen. Byggherren/hyresvärden kan då debitera en privat entreprenör för utgå ende mervärdesskatt, även om denne inte är skattskyldig. skatt som varit dold har då blivit öppen. För en privat entre prenör som hyr lokalen för icke-skattepliktig verksamhet nns det dock inte möjlighet att få ersättning för den ingående mervärdesskatten. 104 Privata entreprenör er inom icke-skattepliktig verksamhet med tidigare system är debiterad utgående mervärdesskatt troligen högre än en dold mervärdesskatt. Jag anser att det därför kan vara angeläget att förändra systemet så att privata entreprenörer har möjlighet att göra av - drag/få ersättning för den faktiskt erlagda ingående mervärdesskatten. Bidrag är den vanligaste nansieringsformen när det gäller friskolorna. Inom förskolan nns det däremot en viss andel av verksamheten som är upphandlad på entreprenad. De kommunala bidragen bör utgå med belopp som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad för motsvarande verksamhet. Med detta menas att den enskilda förskolans bidrag skall vara sådant att dess verksamhet kan bedrivas på lika ekonomiska villkor som de kommunala 6. Detta bör innebära att ef fekter av kommunkontosystemet beaktas i samband med av- talet. I vår kommunkontoenkät 7 till 289 kommuner ställde vi frågan: T ar kommunen hänsyn till dold moms då bidraget till en privat en - treprenör skall beräknas? Om ja, hur stort påslag görs för respektive verksamhet? Det var 243 kommuner som svarade på enkäten. I tabell 6.4 visas resulta - tet för barnomsor gen och . Tabellen visar endast de som sva- rade att de hade en bidags nansierad privat entreprenad. 145 kommuner bedriver bidrags nansierad privat entreprenad inom barnomsorgen. Motsvarande siffra för är 1 17 kommuner. Det betyder att av de kommuner som svarade på enkäten saknade 98 kommuner inom barn - omsorgen och 126 kommuner inom bidrags nansierad privat verksamhet. Som tabell 6.3 visar är det en majoritet av kommunerna som tar hänsyn till s.k. dold mervärdesskatt. Ett relativt stort antal kommuner tar inte hän - syn till dold mervärdesskatt, eller gör ett påslag som är lägre än . Upphandlade entreprenader inom barnomsorgen är inte lika vanligt fö - rekommande, men i de fall där det förekommer är det entreprenören som anger priset och då ingår entreprenörens mervärdesskattekostnader i priset. 1993/94:11, s. 37 7Enkäten beskrivs i sin helhet i bilaga 3 Privata entreprenör er inom icke-skattepliktig verksamhet 105 Friskolor som godkänts av har rätt till bidrag från elevens hem - kommun. Till skillnad från gymnasieskolan saknas här detaljreglering (i form av prislista) för hur bidraget skall bestämmas. Friskolan får ett bidrag som be - stäms med hänsyn till elevens behov och skolans åtaganden efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grundskolorna. Kommunen beslutar oftast ensam om bidragets storlek med utgångspunkt från genomsnittskostnaden för en elev i den kommunala i motsvarande årskurs. I en del kommuner används modellen med en grundresurs som är lika för kommunala och fristående skolor . 1995/96:200 Fristående skolor m.m. nämns mervärdesskattefrågan explicit. Regeringen förutsätter att kommunen beaktar att den fristående skolan har vissa högre kostnader till följd av skillnader i huvudman - naskap, t.ex. vad gäller mervärdesskatt. En särskild ersättning utges därför till kommuner och landsting i syfte att förhindra konkurrenss - nedvridningar inom de icke-skattepliktiga områdena, exempelvis ut - bildning. Denna ersättning lämnas i samband med upphandling av tjänster från, eller bidragsgivning till, näringsidkare som inte är skattskyldiga till moms och därför inte kan göra avdrag för sina momskostnader. Den särskilda ersättningen uppgår till av det bidrag/ersättning kommunen betalar . 1995/96:200, s. 47 106 Privata entreprenör er inom icke-skattepliktig verksamhet SOU 1999:133 Enligt kommunkontoenkäten (tabell 6.3) ger av kommunerna ingen kompensation till de privata entreprenörerna för ingående mervärdesskatt. Även av resursfördelning till fristående grundskolor har gått ut med en enkät. De har frågat friskolorna om de får kompensation för dold mervärdesskatt. Resultatet ger samma bild som kommunkontoenkäten. Tabell 6.4 visar hur stor andel av friskolorna som ansåg att de ck re- spektive inte ck någon kompensation för mervärdesskatt. Uppgifterna bygger på vad skolorna själva uppgett. Som tabellen visar minskade andel friskolor som ck ett extra påslag på bidraget. Det som till synes hänt mellan de två åren är att kompensationen för mervärdesskatt i allt större utsträckning ingår i det bidrag som kommunerna ger friskolorna. Detta gör det svårare för friskolan att se hur stor kompensationen för mervärdesskatt verkligen är . Bland de skolor som svarat att de inte får någon kompensation kan möj - ligen dölja sig skolor som får kompensationen inkluderad i bidraget utan att de vet om det. I många fall får friskolan ett ospeci cerat belopp och det framgår inte alls om det ingår någon mervärdesskattekompensation eller hur stor den i så fall är . Det är dock anmärkningsvärt att så många som av alla friskolor säger att de inte får någon kompensation för mer Motsvarande sif fra i kommunkontoenkäten är dock högre. Där uppger av kommunerna att de inte tar hänsyn till dold mervär desskatt vid bidragsgivningen. Som tabellen visar betalar era kommuner ett påslag med en annan pro - centsats. Ett exempel är kommun där friskolorna får i kom - pensation för mervärdesskatt. Kompensationen beräknas som ett medel - Privata entreprenör er inom icke-skattepliktig verksamhet 107 värde utifrån samtliga verksamheters faktiska mervärdesskattekostnader . Mervärdesskattekompensation från kommunkontosystemet till kommunen betalas dock på kommunens bidragsbelopp till friskolan. Regeringen fastställer den sk. gymnasieprislistan. Kommer ele - vens hemkommun och friskolan inte överens om annat skall kommunen betala ett bidrag enligt prislistan. Beloppen enligt denna grundar sig på kostnader från ett urval av kommuner . ingår mervärdesskat - tekompensation i beloppen enligt listan. De esta kommuner betalar pris- listans belopp, vilket är det lägsta bidrag en skola kan få. Således nns här inget problem med utebliven mervärdesskattekompensation. Tandvården i bedrivs inom två sektorer , privattandvården och folktandvården. Privattandvården svarar för tandvården för av den vuxna befolkningen (20 – w) medan folktandvården svarar för av barntandvården (0 – ). Landstingen har enligt tandvårdslagen skyldighet att svara för en regelbunden och kostnadsfri tandvård till barn och ungdomar (0 –) medan vuxentandvården bedrivs på en konkur- Inom fem landstingsområden (, , Ös tergötland, och ) tillämpas fritt tandläkarval för barn vil ket innebär att privattandläkarna där är underentreprenörer till landstingen. Vuxentandvård nansieras genom dels det pris den enskilde betalar, dels genom den statliga tandvårdsförsäkringen. Från statsbudgeten utgår ett anslag till för att täcka kostnaderna för den statliga tandvårdsförsäkringen. betalar ut den statliga ersätt - ningen för tandvården till den enskilde tandläkaren på grundval av dennes redovisning enligt tandvårdsräkningar som upprättas per patient. Det nns ca 50 olika åtgärder med olika fasta taxor . Eftersom det numera råder fri prissättning för tandläkarna, kan man inte längre tala om hur stor andel av patientens tandvårdskostnad som nansieras av staten.9 Folktandvården drivs av landstingen. Samma nansieringsordning gäller här som för de privata tandläkarna. Landstingen får samma belopp av den statliga tand - vårdsförsäkringen som de privata. Barntandvården nansieras genom landstingsskatten. Landstingen som inför fritt tandläkarval upphandlar barntandvård via kundvalsmodeller ge - 9 Ersättningsrätten för den enskilde regleras i lagen om allmän försäkring (1962:381) 2 kap 3 § 108 Privata entreprenör er inom icke-skattepliktig verksamhet nom att sluta avtal med privattandläkare. Detta innebär att tandläkaren övertar vårdansvaret mot en fast ersättning , en s.k. tandvårdspeng. Från råder fri prissättning inom vuxentandvården. fekt av landstingens möjligheter att få ersättning för ingående mervärdes skatt är att folktandvården, allt annat lika, kan hålla lägre priser än privat Eftersom tandvård är en icke-skattepliktig tjänst betyder det att ingåen de mervärdesskatt på insatsvaror ingår i produktionskostnaden. Landstingen har dock genom kommunkontosystemet möj lighet att få ersättning för all ingående mervärdesskatt. vattandläkarförening innebär nuvarande mervärdesskatteregler en kost nadsfördel för folktandvården i storleksordningen 6 – jämfört med de privata vårdgivarna. Folktandvårdens hantering av denna situation skiljer sig dock åt mellan de olika landstingen. Enligt låter hälften av lands tingen kostnaderna för ingående mervärdesskatt betalas av folktandvår Ersättningen för folktandvårdens ingående mervärdesskatt går alltså i dessa fall aldrig tillbaka till folktandvården utan stannar i cen - tralt. Vidare får landstingen den så kallade 6-procentsersättningen när de an - litar entreprenörer med icke-skattepliktig verksamhet. Detta gäller i de fall där privattandläkaren fungerar som underentreprenör till , t.ex. i de fem landstingsområden där fritt tandläkarval för barn tillämpas. Alla landsting kompenserar inte entreprenörerna med 6-procentsersättningen. Ett exempel är som bedömer att ef fekten av mervärdesskatt endast uppgår till vid nollställning av anbud. erhåller dock från kommunkontosystemet. Är tandläkarnas pr oblem ett konkurrensproblem? Jämfört med friskolorna nns det ett mer genuint konkurrenssnedvrid - ningsproblem inom vuxentandvården. Detta gäller framförallt de landsting där ersättningen för ingående mervärdesskatt går tillbaka till folktandvår - den. Det fria valet existerar, fri prissättning råder och även fri etablerings - rätt existerar . Allt annat lika kan folktandvården till följd av kommunkontosystemet hålla ett lägre pris än privattandläkarna, vilket påverkar kundens fria val. När det gäller vårdentreprenader för sjukhem, ålderdomshem och grupp - bostäder är det vanligast att ett fast vårddygnspris betalas av kommunen. Privata entreprenör er inom icke-skattepliktig verksamhet 109 vårddygnspriset inkluderas alla kostnader för vården; personalkostnader , förbrukningsartiklar och livsmedel i de fall kost förekommer vid heli - Av den totala kostnaden för en vårdentreprenad av detta slag utgör personalkostnaderna medan övriga kostnader är . Om kosten är inkluderad i vårddygnspriset och upphandlas av en un - derentreprenör belastas priset mervärdesskatt (catering, ej ser - vering). Ligger däremot kosten utanför vårddygnspriset och betalas av kommunen kan kommunen få ersättning för den ingående mervärdesskat - ten () och vårddygnspriset belastas därmed inte med denna kostnad. Enligt Partena Care, som medverkade vid utredningens hearing , ställer kommunerna numera krav på att entreprenören skall stå för olika kostnader utanför den egentliga vården, t.ex. datorer , kontorsutrust- ning, arbetstekniska hjälpmedel såsom sängar , liftar, rullstolar, gåbord, möbler och köksutrustning. Utredningen kan notera att om kommunerna i allt större utsträckning ställer denna typ av krav , kan mervärdesskatten bli ett problem utifrån Investeringarna belastas mervärdesskatt, vilket måste inräknas när vårddygnspriset fastställs. nadtiderna är korta, oftast med möjlighet till ett eller förläng ning innebär dessa investeringar en stor belastning för entreprenören vil ket givetvis påverkar det pris entreprenören måste ta ut av kommunen. Resultatet kan då bli att den ingående mervärdesskatten överstiger scha Således kommer egenregin att vara billigare även om man tar hänsyn till 6-procentsersättningen, vilket innebär en konkurrensfördel Kommuner och landsting skall vid ett upphandlingsförfarande beakta hu - vudregeln om affärsmässighet i lagen om of fentlig upphandling ()10, vilket innebär att kommunen respektive har att ta hänsyn till den 6-procentsersättning som kommunen erhåller genom kommunkonto - För att ta reda på om så är fallet ställde vi följande fråga till lan dets 289 kommuner11: Låt oss anta ett ngerat exempel: Både en privat entreprenör och egenregin har inbjudits att lämna anbud på ett särskilt boende för äl Hur jämförs anbuden med varandra? Av de kommuner som skulle kunna tänka sig att låta både en privat entre 10 Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (, 1 kap., 4§ 11 , se bilaga 2 110 Privata entreprenör er inom icke-skattepliktig verksamhet prenör och egenregin lämna anbud i en upphandling svarade att pri serna jämförs med hänsyn till att 6-procentsersättning (alt. 18- och 5-pro centsersättning) utgår för verksamhet som bedrivs av entreprenören. Det är antagligen en annan sak när det gäller mindre upphandlingar av mer kortsiktig art, t.ex. akutsjukvård eller korttidsplatser som upphandlas när behovet uppstår . Priset är för det mesta ett dygnspris per plats. empel är kommunen där den kommunala egenregin konkurrerar med en privat entreprenör när det gäller korttidsplatser för äldre treprenörens pris är i exemplet /dygn. tillbaka är detta egentligen inte kommunens kostnad. kostnad för den private entreprenören är således /dygn. denna kostnad som skall jämföras med kommunens eget pris. Privata företag säljer även permanenta platser i ett särskilt boende som drivs av ett privat företag. Även när det gäller permanenta plats säljs des sa till ett dygnspris. Här sker alltså ingen upphandling med anbudsläm Platserna köps när behov uppstår . När priset inte motsvarar kostnaden uppstår problem med jämförelser . Det kan verka som om priserna är lätta att jämföra, men verkligheten ser Personen som skall göra prisjämförelserna måste vara väl insatt i kommunkontosystemet. När det gäller upphandling av korttids - platser görs detta av biståndshandläggarna i den decentraliserade kommu - nala organisationen. Kliniska laboratorier kan sägas agera på två olika marknader .