sou · GNB348d3 · 2000-01-01 00:00:00 — mellan samhällets offentliga aktörer Vid katastrofer är behovet av väl fungerande kommunikation mellan myndigheter, berörda människor och medierna stort. När det gäller finns ett samarbete om informationsförmedling utvecklat mel- lan kommun, hälso- och sjukvård och polisen. Så länge räddningstjänstens arbete på skadeplatsen pågår har räddningsledaren det övergripande informationsansvaret. Styrelsen för psykologiskt försvar är ansvarigt för att genom råd och rekommendationer för informationsverk- samhet, hjälpa andra myndigheter i deras arbete med att utforma och sprida information om svåra påfrestningar i fred. När en katastrof inträffat skall myndigheten på begä- ran från en annan myndighet lämna expertstöd. Regeringens syn på informationsberedskap för katastrofer I flera utredningar har påpekats vikten av ett väl fungerande informationsarbete vid katastrofer som bygger på särskilda beredskapsplaner. I regeringens proposition Förändrad omvärld – omdanat försvar, behandlas frågan om informations- beredskap inför svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen anser att de samhällsorgan som skall agera vid en katastrof, dvs. vid svåra påfrestningar på samhället i fred, måste ha planer för en god informationsberedskap. Detta ställer krav på personalresurser, lämpliga tekniska hjälpmedel och en förmåga att snabbt kunna påbörja in- formationsverksamhet som kan fortgå och under hög belastning. Stora krav kommer att ställas på kommunernas för- måga att förmedla fullständig och konkret information vid framtida katastrofer. Regeringen anser att de övningar som genomförts visar att de offentliga organen kraftigt underskattat det stora informationsbehov som uppstår vid en händelse av denna karaktär. Regeringen har beslutat att departementen inom sektorsvis skall genomföra en genomgång av vilka behov av åtgärder som föreligger för den framtida katastrofberedskapen. Denna genomgång skall innefatta en översyn av författnings- regleringar m.m. samt inkludera informationsberedskap. Regeringens uppfattning att kommunikations- och informationsarbetet vid katastrofer är av stor bety- delse, vinner enligt analysgruppens mening stöd i granskningen av Estoniakatastrofen. Det är viktigt att kommunikation mellan alla aktörer – reger- ingen, myndigheterna, landstingen och kommu- B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P nerna – blir väl organiserad så att lägesbilden ger aktörerna så korrekt och fullständig bild över situa- tionen som möjligt. Det är en grundförutsättning när svåra och snabba beslut måste fattas. Det möj- liggör också för aktörerna att i sin tur ge en så kor- rekt och fullständig information som möjligt. Analysgruppen vill understryka vikten av att sam- ordning sker mellan offentliga aktörer beträffande informationsansvaret i samband med katastrofer. För att detta skall kunna uppnås behövs samordnad planering, övning och utbildning. Samordningen av planering, övning och utbildning får inte påverka myndigheternas självständighet och skyldighet att var för sig lämna information, såsom informationsansvaret är utformat . Analysgruppen vill framhålla vikten av att den ut- redning som enligt regeringens föreslag skall se över beredskapen vid svåra påfrestningar i fred och särskilt lednings- och samordningsfrågor även får i uppdrag att utreda informationsberedskapen. Frå- gorna om ledning, samordning, information och kommunikation är nära förknippade med varandra och utgör en viktig del av den totala katastrof- beredskapen. Enligt analysgruppens mening bör utredningen särskilt granska hur planering, övning och utbildning bör ordnas för att sam- råd och samverkan kring informationsfrågor vid en katastrof skall fungera tillfredsställande. En lämplig utgångspunkt är den inledda genomgången av informationsberedskapen inom . B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P I detta kapitel analyseras kommunernas organisation för beredskap i händelse av krig, krigsfara och katastrofer När katastrofen inträffar i är det kommu- nerna som i första hand får uppgiften att klara av de på- frestningar som händelsen för med sig. Det är därför vik- tigt att kommunens ledande organ kan fatta snabba beslut på laglig grund. För att detta skall vara möjligt måste en fungerande organisation finnas redan innan katastrofen drabbat kommunen. Kommunernas organisation i fredstid För svåra påfrestningar på samhället i fred finns ingen sär- skild lagstiftning vad gäller kommunerna utan det är kommunallagen som ger förutsättningarna för hur kom- munen kan organiseras. De nämnder som kommunen inrättar är ansvariga för de beslut som fattas inom deras verksamhetsområden. Kommunstyrelsen kan varken besluta i någon annan nämnds ställe, ändra eller överpröva nämnds redan fattade beslut eller gripa in i nämndens myndighetsutövning. Detta gäller även i en katastrofsituation. Kommun- styrelsen kan således inte ensam utgöra ett beslutande- organ för kommunen vid en katastrof som det är orimligt att räkna med att kommunalfullmäktige hinner inkallas vid en katastrofsituation för att fatta de snabba be- slut som då är nödvändiga. Kommunerna behöver därför skapa en krislednings- grupp med representanter för de olika nämnder som kan bli berörda. Denna grupp kan dock inte fatta gemen- samma beslut utan varje nämnd måste fatta beslut för sitt verksamhetsområde. Kommunernas organisation vid höjd beredskap Vid höjd beredskap svarar kommunen genom kommun- styrelsen för den ledning av det civila försvaret som ligger inom kommunens ansvarsområde. I krig har kommunfull- mäktige och kommunstyrelsen enligt lag89 möjlighet att fatta beslut utan att följa alla formföreskrifterna i kommu- nallagen. Kommunstyrelsen kan t.ex. fatta vissa beslut is- tället för fullmäktige och beslut kan fattas med ett mindre antal ledamöter närvarande. Kommunernas syn på den framtida katastroforganisationen har lämnat ett yttrande till regeringen med anledning av departements- skrivelsen 1998:32. Förbundet skriver i yttrandet att kom- munerna har ansvar för att medverka vid och hålla beredskap och förmåga för svåra påfrestningar i fred, B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P Analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen och dess följder inledde sitt arbete . överlämnades en första delrapport till regeringen. Med denna andra delrapport och slutredovisning avslutas analysgruppens uppdrag. men att det kan vara klarläggande om kommunernas skyl- digheter vid sådana situationer regleras i en särskild lag. anser att samhällets nor- mala besluts- och ledningsfunktioner skall användas även vid svåra påfrestningar i fred och att den normala besluts- gången bör följas så långt det är möjligt. Enligt har nästan alla kommuner en lednings- organisation för att hantera sådana händelser. Många kommuner90 anser att det är kommunstyrelsen som bör ha ett ledande ansvar vid svåra påfrestningar i fred och att styrelsen bör ha samma befogenheter då som vid beredskaps- och krigsförhållanden. Kommunerna efter- frågar lagstiftning som ger stöd för en krisledningsgrupp att agera och fatta beslut. Om en svår påfrestning berör olika nämnders verk- samhetsområden kan viss kommunalrättsliga oklarheter uppstå om vilka beslutsbefogenheter ledningsorganisa- tionen har. Därför anser kommunförbundet att lednings- organisationens beslutsbefogenheter bör klargöras ur kommunalrättslig synpunkt. B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P Analysgruppen anser att det är viktigt att klara ansvarsregler finns för de aktörer som har att agera vid katastrofer. Starka skäl talar för den av regeringen beslutade ge- nomgången av behov av åtgärder och översyn av författningsreglering m.m. inom de sektorsom- råden som kan bli berörda vid svåra påfrestningar i fred. Analysgruppen vill understryka att genom- gången också bör omfatta de områdesvis ansvariga organen, t.ex. kommunerna. Enligt analysgruppens mening är det lämpligt att parallellt med utredningen av kommuners och an- dra organs befogenheter också granska dessa organs utbildnings- och kompetensmässiga förutsättningar att fullgöra de avsedda uppgifterna och att nödvän- diga åtgärder i detta hänseende föreslås. A V S N I T T 7 S A M M A N F A T T A N D E U P P D R A G R E F L E K T I O N E R K R I N G A N A L Y S G R U P P E N S O C H A R B E T S P R O C E S S På initiativ av anhöriga uppfördes ett minnesmärke på område och ettårsdagen av förlisning högtidlighölls. och lägger ner blommor vid träkorset. S L U T O R D nalysgruppen för granskning av Estonia- Bland dessa skall särskilt nämnas att re- katastrofen och dess följder fick regeringens uppdrag att geringen avstod från att aktivt vidta åtgärder för att utan granska hur det svenska samhället har påverkats av kata- dröjsmål pröva frågan om ett omhändertagande av om- strofen och händelser som följde på den. komna inuti och utanför Estonia. sätta analysgruppen fattades efter ge- terar att ett sådant omhändertagande genom dykningar mensamma partiöverläggningar och möten med företrä- sannolikt hade kunnat genomföras dare för anhöriga och överlevande. utan att störa beredningsprocessen rörande det vida större och mer komplicerade företag som en bärgning av hela Analysgruppens tolkning och genomförande av Istället kom beredningsarbetet att helt inriktas på en total bärgning av fartyget. som genomfördes resulterade inte i nå- Med ledning av regeringens direktiv har analysgruppen tolkat sitt uppdrag så att det övergripande målet är att bi- Analysgruppen har också konstaterat att beredskapen dra till att det allmännas behandling av Estoniahaveriet och organisationen inom i den upp- och dess konsekvenser kan slutföras på ett sätt som inne- komna situationen led av betydande brister. bär att allmänhetens förtroende för det offentliga lande med mycket allvarliga följder som att anhöriga och förmåga att hantera katastrofsituationer återställs och att överlevande ställdes åt sidan i beslutsprocessen. de anhörigas sorgearbete samt de överlevandes livssitua- För det andra rekommenderade analysgruppen att det tion kan underlättas. En viktig målsättning har även varit beslut som fattades om övertäckning av att bidra till att samhällets framtida katastrofberedskap Estonia genom en skalkonstruktion av betong skulle änd- Övertäckningen saknade acceptans bland anhöriga oavsett vilken åsikt de hade i frågan om bärgning eller Rekommendationen i den första delrapporten omhändertagande av omkomna. överlevande har framfört sina åsikter om att beslutet upp- I en första delrapport, som överlämnades till regeringen fattades som en djup kränkning. , lämnade analysgruppen en re- För det tredje rekommenderade analysgruppen att kommendation bestående av ett antal delar. hänsyn måste tas till anhörigas och överlevandes livssitua- rekommenderades, att misstag som begåtts under reger- tion och att samhället aktivt måste erbjuda ett uthålligt ingens handhavande av frågan om följderna efter katastro- Bakgrunden till denna rekommendation är att Esto- fen, skulle uttryckligen erkännas. niakatastrofen är närvarande i anhörigas och med perspektiv, visar att flera förhållanden och Den skapade med sin väldighet, sin sär- händelser som tillsammans måste betecknas som misstag skilda karaktär och det förlopp som följde på katastrofen präglat det allmännas handläggning av katastrofen allti- en situation, som innebar svåra psykologiska hinder när S L U T O R D det gällde många anhörigas och överlevandes möjligheter att gå vidare. För det fjärde rekommenderade analysgruppen slutli- gen att ansträngningar borde göras för att på ett värdigt och varsamt sätt omhänderta de omkomna som fortfa- rande finns kvar i fartyget, fastställa deras identitet och överlämna dem till deras anhöriga för att begravas på det sätt som de anhöriga skulle finna lämpligt. Denna rekom- mendation byggde på flera argument. Ett var att det är ett principiellt rättmätigt krav att få begrava sina anhöriga, ett annat att den utlysta och lagstiftade gravfriden är bräcklig, eftersom endast ett fåtal länder anslutit sig till det inter- nationella avtalet om gravfrid vid Estonia. Utöver detta kan den tekniska utvecklingen för- väntas vidga möjligheterna för obehöriga att ta sig in i far- tyget. Regeringens beslut med anledning av rekommendationen Det är inte analysgruppens uppgift att i efterhand närmare kommentera regeringens beslut i anledning av rekom- mendationerna. Det kan konstateras att dessa följdes i vik- tiga avseenden men att regeringen bland annat efter att ha inhämtat de finska och estniska regeringarnas uppfattning valde att inte vidare verka för åtgärder för att möjliggöra ett omhändertagande av omkomna. Analysgruppen vill dock hävda att regeringens bered- ning av rekommendationen har lett till ett nytt tonläge i debatt och samtal om Estonia, ett tonläge av större respekt och förståelse . Det är i sammanhanget viktigt att notera att de anhörigas och överlevandes organisatio- ner nu vägrar att acceptera den tidigare i medier vanliga bilden av polarisering mellan anhöriga. S L U T O R D Några sammanfattande reflektioner kring analysgruppens uppdrag och arbetsprocess Att stärka allmänhetens förtroende för agerandet vid händelser av katastrofkaraktär Ett väsentligt motiv för tillsättandet av analysgruppen var att en granskning av händelser och beslut efter Estonia skulle bidra till att stärka allmänhetens förtroende för statsmakternas och det offentliga agerande i sam- band med händelser av katastrofkaraktär. Så formuleras motivet i regeringens direktiv. Analysgruppen vill understryka vikten av att det råder förtroende mellan allmänheten och myndigheterna då det gäller det offentligas agerande vid olyckor och katastrofer. Det förtroendet är en viktig del av ett samhälles beredskap inför händelser som påverkar stora delar av nationen. Om den grundläggande tilliten saknas, riskerar det att få kon- sekvenser som är omöjliga att övervinna. Ett samhälle är i en sådan situation särskilt sårbart också för ryktessprid- ning och konspirationsteorier. Analysgruppens granskning visar att myndigheternas och andra aktörers agerande i samband med olyckor och katastrofer är betydelsefulla långt utöver den akuta situa- tionen. Förtroendet påverkas också i hög grad av hur myndigheterna agerar i förhållande till direkt och indirekt berörda efteråt. Det handlar om i vilken mån det allmännas företrädare visar beslutskraft och em- pati, hur de lyckas med bemötande och kommunikation med berörda, hur möjligheter skapas för konstruktiv på- verkan. Analysgruppens första delrapport speglar flera brister i det offentliga bemötande av överlevande och an- höriga . Ett sammanfattande intryck av analysgruppens möten med anhöriga och överlevande är att de ställdes åt sidan, att de saknade inflytande i frågor som var av djupt personlig karaktär och som skulle påverka deras möjligheter att gå vidare i sitt sorgearbete. Detta bi- drog till en förtroendeklyfta mellan myndigheterna och de berörda. Analysgruppen har mot denna bakgrund sett det som sin uppgift att söka bidra till att återupprätta förtroendet. Det måste understrykas att det inte kan ske genom att skyla över eller bortförklara misstagen. Analysarbetet har vägletts av uppgiften att självständigt och kri- tiskt granska myndigheternas och andra aktörers agerande för att skapa förutsättningar för fortsättning. Ordet granskning uttrycker uppdragets karaktär. Gruppens strävan har varit att utföra det med fullständig självständighet i förhållande till uppdragsgivaren och ak- törer. Det har byggt på en detaljerad faktainsamling där målsättningen varit att ingenting som bidrar till helhets- bilden lämnas åt sidan. Slutligen måste uppdraget redovi- sas på ett öppet och ingående sätt, som inte styrs av hänsyn S L U T O R D till aktörerna och som gör det möjligt för andra att i efter- hand följa analysgruppens granskning. Det skall under- strykas att syftet har varit att granska myndigheters och andra samhälleliga aktörers agerande, inte att ställa en- skilda personer till svars för de misstag som gjordes. Att belysa de långsiktiga verkningarna av händelserna kring Estonia En viktig del av analysgruppens uppdrag är att belysa de långsiktiga verkningarna av händelserna kring Estonia. I direktiven konstateras att katastrofen saknar motsvarighet i vår moderna historia. Förståelsen för dess verkningar på lång sikt är en del av arbetet för att stärka samhällets be- redskap för framtida olyckor och katastrofer. Det är för tidigt att presentera en sammanhållen analys av de långsiktiga verkningarna – det kommer att vara möjligt först när man kan betrakta händelserna efter Estonias haveri i ett längre perspektiv. Analysgruppen be- gränsar sig i detta sammanhang till att göra några reflek- tioner framförallt mot bakgrund av kontakterna med an- höriga och överlevande samt efter att ha följt den omfat- tande debatten om Estonia. En första reflektion är att katastrofen avslöjar det mo- derna samhällets sårbarhet. Estonia har lärt oss att inget samhälle helt kan skydda sig mot det oförutsedda. Kata- strofen inträffar i det som normalt är människors vardag och i vardagens miljöer. Analysgruppens möten med anhöriga och överlevande visar att detta faktum bidrar till att göra olyckan svår att förstå. En ofta återkommande fråga är hur det var möjligt att olyckan kunde ske, hur det var möjligt att ett flytande hotell kunde gå under . Den typen av frågor föder lätt vrede, bitterhet och sökande efter andra förklaringar än de som framföres av officiella myndigheter. Det är känslor som sannolikt kom- mer att leva hos många enskilda människor. Insikten om det moderna samhällets sårbarhet leder också fram till slutsatsen att arbetet med att stärka samhäl- lets beredskap inför framtida katastrofer måste fortsätta. En olycka kan aldrig vändas i något gott, men samhället har en skyldighet att lära av det som har skett. ande kan trots smärtsamheten vara en viktig långsiktig verkan av Estoniakatastrofen. En andra reflektion är att en katastrof med sådan väl- dighet som Estonias haveri påverkar många människors liv, såväl överlevandes som anhörigas. Hur man påverkas skiftar från person till person, något som bekräftas av ana- lysgruppens möten med överlevande och anhöriga. Det handlar i grunden om hur den enskilda människan hante- rar mötet med sorg och traumatiska upplevelser, vilka er- farenheter och redskap hon förfogar över. Analysgruppen vill dock formulera två mönster. Det första är att den som på något sätt är direkt eller indirekt berörd av Estonia blir alltjämt ofta påmind om det som skett. Många anhöriga upplever det så att frågan ständigt är aktuell i rubriker och debatt. De känner att de inte läm- nas ifred, att de förhindras att gå vidare i sitt sorgearbete. Flera överlevande säger att de för alltid kommer att för- knippas med Estonia i andra människors ögon. Anhöriga till Estoniaoffer beskriver ofta att de på liknande sätt för- knippas med katastrofen. Mot detta mönster kan ställas ett annat. Analys- gruppen har mött andra berörda som talar om känslor av övergivenhet, då samtalet om Estonia i medier och debatt upphör. Dessa anhöriga och överlevande talar om att den kollektiva sorgen efter katastrofen som berörde hela det svenska samhället har glömts och att acceptansen och för- ståelsen för att den individuella sorgen lever kvar är liten. Analysgruppens arbete och regeringens beredning av rekommendationen har bidragit till att återigen aktuali- sera frågan om Estonia. Anhöriga som känner att de har kommit igenom det första skedet av sitt sorgearbete har på olika sätt beskrivit att de har upplevt det som uppslitande. För andra har det varit viktigt att frågan prövades på nytt. En tredje reflektion är att det också på lång sikt riskerar att finnas en kvardröjande ovisshet kring Estonia, en känsla av att många frågor kring haveriet och det som skett efteråt ännu är olösta. Hos många anhöriga förstärks sak- naden av att de inte har en grav att gå till, hos andra finns en oro att frågan kan komma upp på nytt. En för dem alla gemensam oro avser frågan huruvida skyddet av fartyget kommer att räcka till för att förhindra främmande intrång. S L U T O R D Det är analysgruppens förhoppning att regeringens prövning av gruppens rekommendation har bidragit till att undanröja en del av ovissheten dels genom att bered- ningen gav anhöriga och överlevande en möjlighet att på allvar komma till tals, dels genom att beslutet anger vilka förutsättningar som skall gälla för framtiden. Frågorna om bärgning av fartyget, omhändertagande av omkomna, övertäckning eller annat skydd av fartyget har do- minerat debatten. Analysgruppen vill dock peka på att också andra frågor har gjort sig gällande i mötet med anhöriga och överlevande i både och . Det handlar om att skuld och ansvarsfrågor inte är utredda, att inte anses ge tillräckliga svar på frågorna om katastrofens orsaker. Det föder skif- tande teorier om varför Estonia gick till botten, teorier som skapar ny ovisshet och dessutom bidrar till bristande förtroende för myndigheternas förmåga att hantera kata- strofer som denna. I mediedebatten efter analysgruppens rekommenda- tion har ibland hävdats att det är dags att sätta punkt i frå- gan om Estonia. Det bygger på antagandet att regerings- beslut en gång för alla kan avsluta frågan som om den vore ett ärende som skulle kunna läggas till handlingarna. Analysgruppens slutsats är att frågan om Estonia också kommer att påverka det svenska samhället. Analysarbetet och regeringens beredning av rekommen- dationen bekräftar att varken enskilda människor eller samhället i stort kan lämna händelserna kring Estonia bakom sig endast därför att några få beslut fattats, oavsett hur kraftfulla de i förstone verkar vara. Det är mot den bakgrunden som analysgruppen har återkommit till ordet försoning. Förso- ning är ett uttryck för viljan och förmågan att lämna det som aldrig kan bli ogjort bakom sig och gå vidare – utan att otillfredsställda krav på gottgörelse eller straff på ett avgörande sätt präglar den fortsatta livsvandringen. För- soning är också ett uttryck som antyder att det handlar om en långsiktig process, som ger men också kräver tid både för läkande och lärande. Den processen är ännu inte avslutad. analysgruppens mening att några viktiga steg har tagits. Regeringens tillsättande av analysgruppen innebar ett viktigt medgivande inför den samlade kritiken mot tidigare beredningar och beslut i Estoniafrågan. Analysgruppens arbete och den första delrapporten har inneburit en nödvändig analys och prövning av myn- digheternas och andras agerande i samband med händel- serna efter Estonias haveri. Inskärpandet av hur viktigt det är att det offentliga – främst regeringen – medger misstag liksom rekommendationen om att upphäva beslu- tet om övertäckning och om att sträva efter ett omhänder- tagande av omkomna gjorde det möjligt för regeringen att på nytt pröva tidigare beslut och skapa visshet om vad som skall ske med Estonia . Den vissheten saknades trots tidigare beslut. Hänsynstagande till de långsiktiga effekterna för anhöriga och överlevande Direktiven understryker vikten av att analysgruppen i sitt arbete tar hänsyn till de långsiktiga effekterna för de över- levande och för de omkomnas anhöriga. Det anges också att en referensgrupp bestående av företrädare för de över- levande och anhöriga skulle knytas till analysgruppen för att diskutera olika frågor om uppläggningen av arbetet och analysen. Analysgruppen beslöt att låta referensgruppen bestå av företrädare för de anhörigas och överlevandes organisa- tioner. Anhöriggruppen i valde att inte delta i referensgruppens arbete.