sou · GNB3108 · 2000-01-01 00:00:00 — Det finns dock risker med att ungdomsmålen handläggs inom närpolisorganisationen. En sådan risk är att den kompetens och överblick över ungdomsbrottsligheten som fanns inom de särskilda enheter som enbart handlade ungdomsmål går förlorad. Det finns också en risk att det blir svårare att överallt i organisationen finna de särskilt lämpade polismän som skall handlägga målen. När handläggningen sprids ut finns det också risk för att samarbetet med kanske främst åklagarmyndigheten försvåras, eftersom personkännedomen torde minska. Det kan också vara svårare att ha samverkansgrupper och liknande när fler personer skall ingå. Oavsett hur polisens organisation ser ut är det självfallet väsentligt att den gör det möjligt att uppfylla de krav som lagstiftningen ställer om t.ex. handläggningstider. () har fått regeringens uppdrag att granska närpolisreformen och utvärdera polisens arbete mot vardagsbrottsligheten (beslut , Ju1999/1159). Uppdraget skall slutredovisas . BRÅ har gjort upp en plan efter vilken uppdraget skall genomföras. I denna nämns under rubriken av vardagsbrott att man skall beskriva omfattningen av närpolisens utredningar av vardagsbrott och analysera kvaliteten i dessa utredningar. Härvid kommer ett särskilt intresse att riktas mot polisens utredningar av brott där ungdomar och minderåriga misstänks. Utredningen anser att det är viktigt att BRÅ särskilt utreder frågorna om handläggningen av ungdomsmål för att undersöka om och – i så fall – på vilket sätt denna påverkats av närpolisreformen. I avvaktan på BRÅ:s utvärdering anser sig utred- ningen inte böra göra några ytterligare övervägandena om hur polisen bör organisera sin verksamhet för handläggning av ungdomsmål. 100 Utredningens överväganden och förslag Utredningens enkät visar att ungdomsmålen i de flesta fall på särskilda åklagare. Enligt utredningen har åklagarna en nyckel- position vad gäller handläggningen av ungdomsmål; de är i många fall förundersökningsledare och de har kontakter med övriga berörda myndigheter. Det är således väsentligt att åklagarnas organisation är anpassad till detta. Utredningen menar att det är en fördel om hand- läggningen av ungdomsmålen är koncentrerad till vissa åklagare. Vad gäller åklagarnas organisation uttalas i förarbetena (prop. 1994/95:12 s. 55 f.) att det vid varje åklagarmyndighet bör finnas en eller flera ungdomsåklagare som särskilt skall handlägga ungdomsmål och att det normala bör vara att man använder sig av dessa åklagare i situationer där det är möjligt. Åklagarmyndigheterna bör därför organi- sera sin verksamhet utifrån den utgångspunkten. Regeringen anför vidare att Riksåklagaren bör verka för att åklagardistrikten organiseras på ett sätt som tillgodoser kraven på specialisering. När det gäller åklagarnas organisation för att handlägga ungdomsmål har de flesta åklagarmyndigheter angett att ungdomsmålen på särskilda åklagare och att det är på detta sätt som reform har haft betydelse för organisation och arbetsformer. Det förekommer dock enligt enkätsvaren att åklagarmyndigheterna inte har utsett några särskilda ungdomsåklagare eller att myndigheterna har haft ett sådant system men av olika skäl återgått till att lotta målen på samtliga åklagare. Utredningen anser att åklagarna har en nyckelposition vad gäller handläggningen av ungdomsmål. De är i många fall förundersök- ningsledare och de har kontakter med samtliga övriga berörda myndig- heter, dvs. polis, domstol och socialtjänst. Det är därför av stor betydelse att åklagarnas organisation är anpassad till detta. Enligt utredningens mening är det en fördel om handläggningen av ungdomsmålen är koncentrerad till vissa åklagare. Det kan i detta sammanhang påpekas att det i 2 § första stycket LUL anges att förundersökning mot den som inte har fyllt skall, om det inte möter hinder, ledas av en åklagare eller polisman som, med avseende på intresse och fallenhet för arbete med unga lagöverträdare, är särskilt lämpad för uppgiften. Denna bestämmelse måste givetvis enligt utredningen påverka åklagarnas organisation. Detta framgår också av förarbetena (se ovan). Utredningen återkommer till frågan om specialisering i avsnitt 5.4. Utredningens överväganden och förslag 101 Enligt enkätsvaren från de flesta tingsrätter handläggs ungdomsmålen på särskilda rotlar. Det är dock relativt många tingsrätter som har angett att man inte har någon särskild organisation för handläggning av ungdomsmål. Utredningen anser att det är en fördel om handläggningen av ungdomsmål koncentreras till en viss eller vissa rotlar. Frågan om domstolarnas organisation i ungdomsmål är nära samman- hängande med frågan om specialisering, dvs. bestämmelsen i 25 § LUL om att särskilt lämpade domare skall handlägga ungdomsmålen. Utred- ningen behandlar som tidigare nämnts denna fråga i avsnitt 5.4. I 4 § förordningen (1994:1763) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare föreskrivs att de mål som enligt 25 § LUL skall handläggas av särskilt lämpade domare skall i tingsrätt och hovrätt fördelas på en eller flera särskilda ungdomsrotlar. Detta gäller dock inte vid de hovrätter och de mindre tingsrätter där det skulle vara olägenheter med att inrätta sådana rotlar. I förarbetena (prop. 1994/95:12 s. 85) sägs att det är önskvärt att mål där den tilltalade eller misstänkte är och handläggs på särskilda ungdomsrotlar. Det är enligt regeringen inte nödvändigt att alla mål på en rotel är ungdomsmål utan det viktiga är att ungdomsmålen inte sprids på alltför många domare. Regeringen uttalar vidare att den före- slagna ordningen torde få mindre praktisk betydelse vid mindre domstolar än vid stora och medelstora, men att det ändå ligger ett visst värde i att en av domarna på domstolen tar ett särskilt ansvar för dessa mål och står för kontakterna med andra myndigheter i frågor som berör ungdomsmålen. Vad gäller bestämmelsen att det skall inrättas särskilda ungdomsrotlar sägs i propositionen att förutsättningarna för att klara en såväl snabb som kvalificerad hantering torde öka om målen samlas på en eller flera ungdomsrotlar. De flesta tingsrätterna lottar enligt enkätsvaren ungdomsmålen på särskilda rotlar. Det är dock relativt många tingsrätter som uppgett att de inte har någon särskild organisation för handläggning av ungdoms- mål. Flertalet tingsrätter anser inte att ungdomsmålsreform har påverkat domstolens arbete med ungdomsmålen. Resultaten stämmer i stort överens med resultatet av den uppföljning av ungdoms- målsreform som genomförde när lagstiftningen tilläm- pats (se avsnitt 3.8). Utredningen anser att det är en fördel om handläggningen av ungdomsmål koncentreras till en viss eller vissa rotlar. 102 Utredningens överväganden och förslag domstolarnas organisation så nära hänger samman med frågan om det skall vara särskilt lämpade domare som handlägger ungdomsmål gör utredningen sina vidare överväganden om domstolarnas organisation i avsnitt 5.4. Svaren på utredningens enkät visar att organisation för handläggning av ungdomsmål skiljer sig mycket över landet. Det synes dock vara vanligt med särskilda ungdomshandläggare antingen organiserade i en särskild enhet eller spridda i organisationen. Utredningen anser inte att det är lämpligt att författningsvis reglera hur skall vara organiserad utan organisationen bör anpassas efter de lokala förhållandena. föreslog i sitt betänkande Reaktion mot ungdomsbrott (SOU 1993:35 s. 255) att särskilda handläggare inom skulle avdelas för arbetet med de unga lagöverträdarna och att dessa om möjligt borde ingå i en central ungdomsgrupp. Dessa handläggare borde enligt kommittén vara beredda att snabbt infinna sig hos polisen när ett ungdomsärende aktualiseras och de kunde även vara placerade i anslutning till polisens lokaler. I förarbetena (prop. 1994/95:12 s. 56) uttalar regeringen att man delar kommitténs syn på hur arbetet med ungdomsärenden bör organiseras för att uppnå bästa möjliga resultat. Regeringen påpekar dock att både de personella och de ekonomiska resurserna på många håll kan vara begränsade. Vidare uttalar regeringen den uppfattningen att samtliga inblandade kommer att tjäna på ett utvecklat samarbete mellan de myndigheter som handlägger mål och ärenden om ungdomsbrott. Regeringen ansåg det inte lämpligt med någon författningsreglering inom området för i det här avseendet. Det angavs också att organisationen av arbete när det gäller ungdomsmål redan torde ha den beskrivna inriktningen. På vilket sätt har organiserat handläggningen av ungdomsmål skiljer sig mycket åt enligt enkätsvaren. Svaren tyder dock på att det är vanligt med särskilda ungdomshandläggare antingen organiserade i en särskild enhet eller spridda i organisationen. Enligt flertalet enkätsvar har ungdomsmålsreform haft betydelse för arbetet med ungdomsmålen. Utredningen anser att det är betydelsefullt för att handläggningen av ungdomsmål skall fungera ändamålsenligt att har en Utredningens överväganden och förslag 103 organisation som gör det möjligt att snabbt kunna komma igång med utredningen och eventuella åtgärder avseende den unge. Enkätsvaren tyder på att det är vanligt förekommande med särskilda handläggare för ungdomsmål antingen inom en särskild enhet eller spridda i organisatio- nen. Utredningen menar att det kan finnas fördelar med båda organisa- tionsformerna. Med en central ungdomsgrupp eller liknande torde samarbetet med övriga berörda myndigheter underlättas, eftersom dessa då vet vart de skall vända sig. Om handläggarna finns ute i organisa- tionen torde de finnas närmare den unge och den sociala kontrollen kan bli större. Med en sådan organisationsform är det dock viktigt att det finns kanaler för samarbete med främst polis och åklagare (se vidare nedan). Polis och åklagare måste veta vart och till vem de skall vända sig när en ungdom misstänks för brott om handläggningen skall kunna ske rationellt. Utredningen anser inte att det är lämpligt att författningsvis reglera hur skall vara organiserad. I stället bör organisa- tionen anpassas efter de lokala förhållandena så att handläggningen av ungdomsmål får så hög kvalitet som möjligt. Utredningens enkätundersökning tyder på att det är ovanligt att åklagaren är förundersökningsledare i andra ungdomsmål än de mål där det föreskrivs enligt lag. Även om det kan finnas fördelar med att åklagaren leder förundersökningen, finner utredningen inte skäl att föreslå någon utvidgning eller annan ändring av regleringen rörande i vilken omfattning åklagaren skall vara förundersökningsledare. En fråga som rör polisens och åklagarnas organisation är den om vem som skall leda en förundersökning. De allmänna reglerna om förunder- sökningsledning finns i 23 kap. 3 § . Där föreskrivs att beslut om att inleda en förundersökning skall fattas av polismyndighet eller åklagaren. Vidare anges att om förundersökningen har inletts av polismyndighet och saken inte är av enkel beskaffenhet förunder- sökningsledningen skall övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall även i annat fall överta ledningen om det är påkallat av särskilda skäl. Närmare reglering om ledning av förundersökning återfinns i Riksåklagarens och Rikspolis- styrelsens allmänna råd om ledningen av förundersökningen i brottmål (RÅFS 1997:12 respektive FAP 403-5) samt i olika lokala överens- kommelser mellan åklagare och polis. 104 Utredningens överväganden och förslag Enligt 3 § LUL skall emellertid en förundersökning mot den som inte har fyllt alltid ledas av åklagaren, om den unge är skäligen misstänkt för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse . Av enkätsvaren från polisen och åklagarna framgår att det är ovanligt att åklagaren är förundersökningsledare i andra ungdomsmål än de som anges i bestämmelsen. Frågan om förundersökningsledningen i ungdomsmål har behandlats bl.a. i departementspromemorian Ändrade regler om åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare, m.m. (Ds Ju 1987:11 s. 43). I promemorian föreslogs att åklagaren alltid skulle vara förundersökningsledare i brotts- utredningar mot en person om utredningen inte var slutförd efter delgivningen av misstanken. Förslaget ledde inte till lagstiftning. föreslog i sitt betänkande Reaktion mot ungdomsbrott (SOU 1993:35 s. 260 ff.) att åklagaren skulle vara förundersökningsledare i brottmål när den misstänkte är om det kan följa fängelse på brottet. I förarbetena till den nuvarande lagstiftningen (prop. 1994/95:12 s. 59 f.) räknas upp flera fördelar med att åklagaren leder förunder- sökningen i ungdomsmål. Det anges att processrättsliga kunskaper och erfarenhet av bevisvärdering, liksom av brottmålsprocessen i övrigt, är av stor betydelse för utredningens inriktning och uppläggning. Vidare anförs att, genom att åklagaren kontinuerligt följer utredningen och får kännedom om vad som kommit fram, han snabbt kan fatta beslut i åtalsfrågan. Det uttalas också att åklagarens utbildning och erfarenhet gör honom mera lämpad att avgöra i vilken utsträckning det krävs ytterligare utredning för att säkra bevisning för en fällande dom och att fatta beslut om att avgränsa förundersökningen. Regeringen ansåg att åklagaren i ökad omfattning borde vara förundersökningsledare när den misstänkte inte fyllt , men att det borde göras en avgränsning vid något allvarligare brott. Enligt regeringen var en lämplig avgränsning mål med mer än sex månaders fängelse i straffskalan. Resultatet från utredningens enkätundersökning tyder på att det är ovanligt att åklagaren är förundersökningsledare i andra ungdomsmål än de mål där det föreskrivs enligt lag. Även om det kan finnas fördelar med att åklagaren leder förundersökningen, finner utredningen inte skäl att föreslå någon utvidgning eller annan ändring av regleringen rörande i vilken omfattning åklagaren skall vara förundersökningsledare. Utredningens överväganden och förslag 105 5.2.4Samma polisman och åklagare Enligt utredningens mening finns det uppenbara fördelar med att den unge får träffa samma polisman och åklagare vid återfall i brott och att det därför är viktigt att polis och åklagare har en organisation som möjliggör detta i så stor utsträckning som möjligt. Eftersom enkätundersökningen visar på brister i detta hänseende hos åklagarna, anser utredningen att åklagarmyndigheterna bör se över sin organisation och sitt lottningssystem för att se om förhållandena kan förbättras. I 2 § andra stycket LUL anges att, om den unge har varit föremål för förundersökning eller en utredning enligt 31 § LUL, om möjligt samma polismän och åklagare skall tilldelas den nya förunder- sökningen. I propositionen (prop. 1994/95:12 s. 54) uttalar regeringen att det är viktigt att det, i de fall den unge återkommer efter att ha begått nya brott, om möjligt är samma polisman som har hand om den nya förunder- sökningen. Av enkätsvaren från polisen framgår att de flesta polismyndigheter beaktar bestämmelsen i möjligaste mån. Flertalet av myndigheterna har också framhållit fördelarna med en sådan ordning. När det gäller enkätsvaren från åklagarna är det dock ungefär lika många kammare som svarat att bestämmelsen tillämpas helt eller delvis som har svarat att den inte tillämpas. Trots detta har åklagarna i flertalet fall pekat på bestämmelsens fördelar. Utredningen anser att det finns uppenbara fördelar med att den unge får träffa samma polisman och åklagare vid återfall. Detta gäller för polisens del såväl förundersökningsledare som utredningsman. Det är därför viktigt att polisen och åklagarna har en organisation och ett arbetssätt som gör detta möjligt i så stor utsträckning som möjligt. När det gäller polisen tyder enkätresultatet på att bestämmelsen ofta till- lämpas. Beträffande åklagarna verkar dock tillämpningen vara mer varierande. Utredningen anser därför att åklagarmyndigheterna bör se över sin organisation i detta avseende för att se om förhållandena kan förbättras. Åklagarmyndigheterna bör vidare undersöka om inte lott- ningssystemet kan förändras så att det blir möjligt att den unge i större omfattning får träffa samma åklagare vid återfall i brott. 106 Utredningens överväganden och förslag Enligt utredningens mening är det mycket viktigt att samarbetet mellan de berörda myndigheterna fungerar för att handläggningen av ungdomsmålen skall vara effektiv. Sammantaget visar enkätresultatet att samarbetet har blivit bättre ungdomsmålsreform. Det bör dock enligt utredningen kunna förbättras ytterligare. Utredningen menar att frågan om samarbete inte lämpar sig för författningsreglering utan att myndigheterna i stället bör finna lokala lösningar som passar förhållandena på orten. Att tillskapa samverkansgrupper med representanter för de berörda myndigheterna är enligt utredningen ett bra sätt att förbättra samarbetet. Ett av syftena med ungdomsmålsreform var att skapa förutsättningar för ett förbättrat samarbete mellan de myndigheter som berörs när ungdomar misstänks för brott. Det regleras dock inte i någon författning hur samarbetet skall gå till. Det finns en bestämmelse i 2 § tredje stycket förundersöknings- kungörelsen (1947:948) enligt vilken åklagarna och polisen regelbundet skall samråda för att motverka dröjsmål i förundersökningar mot dem som inte har fyllt . I ett beslut (dnr 1877-1996) har () uttalat att syftet med denna regel är att få till stånd ett sådant samarbete mellan åklagare och polis att utredningarna i ungdomsmål kan genomföras i enlighet med lagstiftarens intentioner. I det aktuella ärendet hade det förekommit samråd mellan enskilda åklagare och polismän. Enligt JO:s mening var det naturligtvis värdefullt att så sker, men för att samrådet skall få önskad effekt bör det i första hand äga rum mellan personer i chefsställning som har möjlighet att besluta om hur respektive myndighet skall använda sina resurser och meddela erforderliga direktiv till de anställda vid myndigheten. I samma beslut anförde JO vidare att det enligt hans mening var naturligt att en åklagarmyndighet, även utan stöd i någon uttrycklig regel, samråder med socialnämnden på det sätt och i den utsträckning som behövs för att samverkan mellan myndigheterna i ärenden om unga lagöverträdare skall fungera på det sätt som lagstiftaren har tänkt sig. Enligt nästan samtliga enkätsvar från polisen har samarbetet förbättrats ungdomsmålsreform. Enligt nästan samtliga åklagarkammare har vidare samarbetet med berörda myndigheter förbättrats. Detta synes framför allt gälla kontakterna med polis och socialtjänst. Enligt flertalet enkätsvar från har samarbetet med andra berörda myndigheter liksom med vårdnadshavarna förändrats Utredningens överväganden och förslag 107 i positiv riktning efter reformen. Däremot tyder enkätsvaren från tingsrätterna på att deras kontakter med polis, åklagare och socialtjänst inte har förändrats. Enkätresultatet utvisar sammantaget att samarbetet mellan de berörda myndigheterna har förbättrats ungdomsmålsreform. Att tingsrätterna anser att kontakterna inte har påverkats kan troligen förklaras med att domstolen har en mer fristående roll i förhållande till de övriga. Enligt utredningens mening är det mycket viktigt att sam- arbetet fungerar för att handläggningen skall kunna fungera effektivt. Även om enkätresultatet är positivt menar utredningen att samarbetet bör kunna förbättras ytterligare. övervägde i sitt betänkande Reaktion mot ungdomsbrott (SOU 1993:35 s. 256 ff.) att skapa en fast organisation för samarbete genom att i författning föreskriva att det i varje kommun skall inrättas ett samarbetsorgan där företrädare för polis, åklagare, socialtjänst, frivårdsmyndighet m.fl. myndigheter skulle ingå. Ett sådant samarbetsorgan skulle sammanträda regelbundet och ha till uppgift att genom olika åtgärder verka för att samarbetet mellan myndigheterna utvecklades. Kommittén ansåg att det var viktigt att försöka finna fasta former för myndighetssamarbete på det brottsbeivrande planet och att det lämpligen kunde ske i form av samarbetsorgan. Kommittén menade att det på så sätt sannolikt skulle bli lättare att ordna gemensamma överläggningar mellan handläggare, gemensam fortbildning, lokala samarbetskonferenser, praktiktjänstgöring m.m., eftersom det då fanns ett forum för dessa frågor. Vidare uttalade kommittén att de diskussioner som skulle föras i samarbetsorganen inte borde avse enskilda ärenden, eftersom detta skulle kunna komma i konflikt med sekretessbestämmel- ser, utan mer ta sikte på riktlinjer för verksamheten och arbetet med unga lagöverträdare i stort. Kommittén ansåg dock att denna verksamhet, hur väsentlig den än var, inte genom författnings- bestämmelser borde låsas fast i vissa former och till vissa från början inkopplade myndigheter och organisationer. Vidare anförde kommittén att verksamheten kunde läggas upp på mycket skiftande sätt beroende på kommunens storlek och behov och att det förmodligen skulle vara mycket svårt att finna en modell som passar varje kommun. Kommittén ville dock särskilt framhålla vikten av att myndigheterna verkar för att det skall komma till stånd någon form av fast organisation för att tillgodose det stora behov av samverkan som otvivelaktigt finns. Av förarbetena till ungdomsmålsreform (prop. 1994/95:12 s. 57 f.) framgår att regeringen delade kommitténs uppfattning när det gäller frågan om ett författningsreglerat samarbete. Det uttalas att den verksamheten kan och bör läggas upp mycket skiftande beroende på kommunens storlek och behov. Även regeringen framhöll vikten av att 108 Utredningens överväganden och förslag myndigheterna verkar för att det kommer till stånd någon form av fast organisation för att tillgodose det behov av samverkan som otvivelaktigt finns. Som utredningen tidigare i detta avsnitt har anfört är det av största vikt att myndigheterna organiserar sitt arbete med ungdomsmålen på ett sådant sätt att samarbetet fungerar. Genom samarbete kan de olika myndigheterna få bättre kunskaper om varandras arbete och rutiner, vilket bör leda till att handläggningen inte fördröjs i onödan och får högre kvalitet. Den ökade personkännedom som följer av samarbete bör också innebära en snabbare handläggning och underlätta underhands- kontakter. Ett fungerande samarbete bör även minska riskerna för att ett ärenden blir liggande eller inte överlämnas till rätt handläggare. Det är enligt utredningen viktigt att frågan om samarbetsmöjligheter särskilt uppmärksammas vid eventuella organisationsförändringar. Utredningen delar uppfattningen att frågan om samarbete inte lämpar sig för författningsreglering. I stället bör myndigheterna finna lokala lösningar som passar förhållandena på orten. Det är emellertid väsentligt att så också sker för att handläggningen av ungdomsmål skall kunna ske på ett effektivt sätt. Ett sätt kan vara att bilda sådana samverkansorgan som diskuterades av . Med tanke på att polisens handläggning av ungdomsmål numera sällan är koncentrerad till en enhet framstår behovet av samverkansgrupper som större . Dessa samverkansgupper kan vara ett lämpligt forum för att arbeta fram lokala överenskommelser i syfte att förbättra handläggningen av ungdomsmål. Enligt utredningens mening förefaller det naturligt att åklagarna med sin centrala position i handläggningskedjan är de som bör se till att sådana grupper bildas. Detta utesluter givetvis inte att initiativet tas från annat håll. Det väsentliga är att samverkansgrupper kommer till stånd och kan verka för ett förbättrat samarbete myndig- heterna emellan. Samverkansgrupperna bör sammanträffa med viss regelbundenhet. Utredningen anser att det är viktigt att även någon representant för domstolen ingår i samverkansgruppen. Utredningens överväganden och förslag 109 Utredningen anser att särskilda ungdomsdomstolar eller jourdom- stolar som handlägger ungdomsmål inte bör inrättas. Det har i en del enkätsvar framförts att det bör inrättas särskilda ung- doms- eller jourdomstolar. Denna synpunkt har lämnats av polis, åklagare, tingsrätter, social- tjänst och advokater.