sou · GNB3124 · 2000-01-01 00:00:00 — område är enligt min mening alltför bristfällig för att kunna tjäna som underlag för val av målvariabel inom penningpolitiken. Syftet med stabiliseringspolitiken är att försöka minska variansen i inflationen samt BNP (eller arbetslösheten) kring önskvärda nivåer. De sammanvägda samhällsekonomiska kostnaderna för att avvika från målen avseende inflation och BNP beror på hur man värderar dessa kostnader. I praktiken har man bara en vag uppfattning om vilka dessa kostnader är och i ännu högre grad hur stora de är. När det gäller kostnader för alltför hög inflation brukar det ofta framhållas att kostnaderna mer bestäms av inflationens variation än av dess nivå. Det anses bero på att en varierande inflation försämrar prissystemets signal- funktion, t ex att de ekonomiska aktörerna får svårare att skilja relativa från absoluta prisändringar. Att man ändå har inflationens nivå som målvariabel beror på att inflationens nivå är positivt korrelerad med inflationens variation4. Hur som helst verkar det vara ett rimligt krav på en operationellt fungerande målvariabel att den ska vara korrelerad med den slutliga målvariabeln. I och med att man betonar kostnaderna för prissystemets bristande signaler under varierande (hög) inflation borde det också vara viktigt att inkludera så många priser som möjligt, dvs att ha ett brett prisindex. KPI är, som många har konstaterat5, ett delindex där många priser utelämnats. Faran med att i ett penningpolitiskt sammanhang använda ett delindex är att man blandar ihop relativa med absoluta pris-ändringar, dvs att reagerar på en real förändring som marknaderna bör hantera6. Detta är ett område som jag tycker att utredningen borde ha analyserat. Målvariabeln kan således vara direkt och då tillsammans med mål för BNP ingå i den stabiliseringspolitiska målfunktionen. Den kan också vara indirekt och användas som ett operationellt mål i penning-politiken. 4 Detta är dock inte helt entydigt i den empiriska litteraturen, se t ex R.F. , "Estimates of the Variance of U.S. Inflation Based on the ARCH Model", , Credit, and Banking, vol 15, 1983, s. 286-301. 5Se t ex R.A. Pollak, The Theory of the Cost-of-Living-Index, : , 1989. KPI är ett delindex, eftersom det bara omfattar priser på privat konsumtion av varor och tjänster. 6Antag att index i extremfallet består av en enda vara, säg potatis. Det är inte rimligt att räntan ska stiga p g a ett stigande potatispris, om andra priser är konstanta eller stiger mindre. Ju fler priser som undantas i index, desto större risk för denna typ av misstag. använder vidare ett instrument, reporäntan, i syfte att påverka det slutliga målet. Räntan kan reagera främst på förändringar i den indirekta målvariabeln. Effekten av förändringar i reporäntan påverkas av olika trögheter i ekonomin, främst i pris- och lönebildningen, så att maximal effekt uppnås först , den s k transmissionsmekanismen. En operationellt effektiv indirekt mål- variabel bör därför ta hänsyn inte bara till korrelationen med den slutliga målvariabeln utan också till den tidsfördröjning med vilken instrumentet verkar. Därför kan den indirekta målvariabeln bestå av en prognos på den framtida inflationstakt som instrumentet effektivt kan påverka. Det har också framhållits att valet av målvariabel bör göras så att utvärdering av penningpolitiken underlättas. Detta kan tolkas så att det bör vara en tydlig korrespondens mellan den indirekta och den slutliga målvariabeln och att utvärderingen gynnas av om man kan använda den slutliga målvariabeln operationellt. Grovt sammanfattat kan man urskilja tre kriterier för penning- politikens målvariabel som en analys enligt ovanstående riktlinjer skulle kunna peka på: a)bredden på index b)en indirekt målvariabel bör vara korrelerad med den slutliga mål- variabeln c)index bör vara korrelerat med det penningpolitiken kan påverka, dvs prognoser på framtida inflation Ett tänkbart upplägg skulle då varit att bedöma t ex KPI med utgångs- punkt från bredd, korrelationen med KPIs variation och om KPI utgör en bra prognos på framtida KPI. Därutöver kan det naturligtvis finnas många andra aspekter att lägga på målvariabeln och det kan t ex finnas goda skäl att undanta vissa priser (korta räntor är ett uppenbart exempel) från index. Min huvudpoäng är här dock att utredningen borde kunnat göra betydligt mer inom detta område om man från början satsat mera resurser7. Utredningen begränsar sina bedömningar till att gälla existerande, eller tidigare föreslagna, index, nämligen KPI, av utredningen föreslagen ny KPI, HIKP samt ett mått på underliggande inflation, UND1X, som 7 Utredningen borde då också ha gått igenom den ganska omfattande litteratur om "core inflation" som finns. rensar bort ränte- och skatteförändringar. För att bedöma dessa används tre kriterier: -indexets utveckling på medellång sikt (t ex räknat över en femårs- period) ska inte systematiskt avvika från målvariabelns -indexet ska uppvisa mindre variationer än målvariabeln sett i ett tidsperspektiv på ett à två år -tillfälliga förändringar orsakade av utbudsstörningar bör rensas bort ur målvariabeln, såvida denna inte kompletteras med ett mått på underliggande inflation Utredningen finner att inga av de existerande indextalen uppfyller samtliga kriterier men att UND1X framstår som ett bra och kompletterande mått till antingen KPI eller HIKP och att det föreslagna nya KPI skulle fungera bättre som målvariabel än det nuvarande KPI. Man kan här konstatera att det enligt de uppställda kriterierna, förutsatt att penningpolitiken är trovärdig, finns ett index som skulle klara samtliga kriterier; nämligen ett indextal som ökar . Det avviker inte alls från målvariabeln förutsatt att penning- politiken är trovärdig, varierar inte alls och är inte utsatt för några tillfälliga variationer orsakade av utbudsstörningar. Flera av de synpunkter som utredningen har förefaller vederhäftiga. Genom att inte sätta in analysen i ett penningpolitiskt sammanhang missar dock utredningen flera av de viktigaste aspekterna. Diskussionen om vilka variabler som kan rensas ur KPI eller andra mått hade t ex behövt kompletteras med vilka problem som kan uppstå när man använder ett delindex som målvariabel, dvs precis det omvända: Vilka priser skulle man behöva komplettera KPI eller andra index med? Utredningen drar i alla fall slutsatsen att det föreslagna nya KPI passar bättre som målvariabel för penningpolitiken än det nuvarande KPI. Det ligger nära till hands att tro att utredningen här velat slå två flugor i en smäll, dvs ändra ett kompensationsindex så att det passar även för penningpolitiken. Dessvärre blir resultatet otillfredsställande eftersom KPI är en kompensationsindex för den privata konsumtionen medan kraven på en målvariabel för penningpolitiken är helt annor- lunda. av N. , ledamot och vice ordförande i . Bakgrunden till att en ny KPI-utredning tillsattes var att -ett nytt europeiskt index HIKP tillkommit inom EU, -att förändrade ställning och penningpolitikens nya inriktning krävde speciella prisindex, -att det fanns ett antal olösta principiella och tekniska problem i beräkningen av KPI. Mot denna bakgrund har det varit utredningens uppgift att kartlägga behovet av prisindex för olika ändamål, att bedöma om befintliga index tillgodoser dem, och föreslå förändringar. En aktuell frågeställning är således om HIKP helt kan ersätta KPI. Utredningen redovisar olika användningsområden för en konsument- prisindex: 1) Kompensationsändamål (t ex indexering av bidrag), 2) Beräkning av realvärde mått (t ex reallöner) och 3) Stabiliseringpolitiska användningar (t ex som mål för penningpolitik). Utan att redovisa några nya fakta om hur det nuvarande KPI användes gör utredningen bedömningen att användningen av KPI för kompensations- ändamål (och realvärde-beräkning) är den centrala användningen. Utredningen har dock inte själv dragit konsekvenserna av detta, utan den har försökt konstruera ett nytt index som ska tillgodose alla huvud- användningar. Resultatet har blivit ett index som inte är lämpligt för något av de angivna ändmålen, och i synnerhet inte för kompensations- ändamål. Enligt min mening är det nödvändigt att ha ett index av KPI- typ för kompensationsändamål och realvärdeberäkningar, och en eller flera andra indexar för stabiliseringspolitiska ändamål. Beroende bl.a. på hur bostadsposten kommer att utformas i HIKP skulle detta index eventuellt kunna tillgodose det senare syftet. Teorin för kompensationsindex bygger på den s k klassiska val- handlingsteorin enligt vilken konsumenten så långt inkomsten tillåter väljer varor och tjänster till givna priser så att välfärden maximeras. Inom ramen för denna modell svarar en kompensationsindex på frågan hur mycket inkomsten måste öka för att kompensera en prisökning så att konsumentens välfärd är oförändrad. Man kan också konstruera index som svarar på frågan om vilken kompensation som behövs om vissa priser ökar, oavsett vad som händer med andra priser. Vilka prisförändringar som man ska låta slå igenom i index beror på syftet. Utredningen försöker bortse från denna fundamentala egenskap hos en kompensationsindex genom en förment objektivitet: Beräknings- grunderna påverkas alltså inte av politiska värderingar – t ex av vad som anses önskvärt att de politiska välfärdssystemen kompenserar för. I själva verket kommer man alltid genom definitionen av varukorgen, representantvarorna och vikterna att ta ställning. En kompensations- index kan aldrig vara objektiv i bemärkelsen helt fri från värderingar. Det är dock givetvis så, som utredningen påpekar, att ett prisindex av KPI-typ inte i varje situation kan ange vilken kompensation som behövs. Däremot finns det ett antal viktiga normala användningar av index, och det är rimligt att index utformas så att det är användbart för dessa. Att detta inte är fallet med det nya index utredningen föreslår kommer jag att illustrera nedan. Den klassiska valhandlingsteorin kan kritiseras därför att den i flera olika avseenden är en orealistisk modell av hur konsumenterna beter sig. I sin enklaste form är den statisk och beaktar inte förekomsten av varaktiga varor, sparande, skatter och andra institutionella förhållanden som påverkar konsumenternas beteende. Teorin för kompensations-index har i allmänhet tillämpats på den enkla statiska modellen, men kan i princip också tillämpas på mer realistiska modeller för konsument- beteende. Svårigheten består i att utforma en realistisk och allmänt accepterad modell. Utredningen har gått runt denna svårighet genom att omdefiniera syftet med indexet. Man säger att index ska mäta förändringar i hushållens kostnader för en given konsumtionsstandard. Detta är inte kontroversiellt för vanliga icke varaktiga varor, men blir kritiskt när man definierar kostnader för varaktiga varor, såsom egna hem, och för offentliga tjänster med inkomstberoende taxor. Jag kan inte finna att de definitioner man valt svarar mot något annat syfte än det självuppfyllande att ange hur mycket kostnaden, såsom man definierat den, förändras. Delindex för egna hem I delindex för bostadstjänster har man definierat kapitalkostnaden som räntekostnaden för långsiktiga lån () räknat på hela fastighetens värde, minus långsiktig värdestegring på fastigheten och förslitning. Vidare antar man att skillnaden mellan ränta och relativ värdestegring är och att förslitningen sker till en procentsats. Resultatet blir att kapitalkostnaden i index enbart kommer att bestämmas av fastighetspriserna. Ju rikare egnahemsägarna blir desto större kompensa- tion ska vi ge pensionärer, socialbidragstagare och barnfamiljer, av vilka många är just egnahemsägare, och desto mer kommer de anställdas representanter att begära i kompensation i löne-förhandlingarna! Utredningens motiv för att enbart beakta ränta på mycket lång upplåning och konsumenternas förväntningar om fastighetsprisernas långsiktiga utveckling är att dessa förhållanden antas vara avgörande för valet mellan olika boendeformer. Teoretiskt kan ett sådan beteende förefalla rimligt, men något empiriskt belägg för att det inte skulle vara mer kortsiktiga fluktuationer som påverkar konsumenterna har vi inte. Utredningen bortser också från att kortsiktiga fluktuationer i räntan påverkar avvägningen mellan bostadskonsumtion och annan konsumtion. Då de flesta egnahemsägare behåller sina hus trots att räntan går upp, kommer en ränteändring att få samma effekt som en inkomständring, dvs vid en räntehöjning blir man tvungen att dra ner på annan konsumtion än bostadskonsumtion. En räntehöjning medför således en standardsänkning för egnahemsägare. Det är obegripligt varför utredningen inte anser att kompensation ska ges för detta genom att låta ränteändringar slå igenom på index. På kort sikt finns ingen parallell följsamhet mellan ränta och förändring i huspriser utan korrelationen mellan dessa variabler är negativ. När räntan sjunker stiger huspriserna. Utredningens förslag skulle därför ha medfört en ganska stor ändring av inflationen om det genomförts . Minskningen av inflationstakten till följd av räntesänkningarna hade inte slagit igenom på KPI, medan den uppgång i fastighetspriserna som vi sedan någon tid kan se sannolikt bidragit till att öka inflationen. Tyvärr har utredningen inte bidragit med några historiska alternativkalkyler med vars hjälp man skulle kunna se hur stora effekterna skulle blivit på KPI. Utredningen föreslår att man ska räkna räntekostnaden både på den egna insatsen och på det lånade kapitalet. Motivet är att det finns en s k alternativkostnad för att satsa egna pengar i ett eget hem. Men till- skriver man egnahemsägaren en kostnad för det egna kapitalet borde man rimligen även ge denne en lika stor intäkt, varvid hela kostnaden för den egna insatsen nettas ut ur kalkylen. Annorlunda uttryckt, en ränteändring påverkar inte konsumtionsstandarden för den som betalat hela sitt hus med egna medel utan att låna. Den tillskrivna ränte- kostnaden för det egna kapitalet bör därför inte påverka index, varken via prisrelativen eller via vikterna. Kapitalkostnaden föreslås beräknas efter avdrag med kapitalvinsten, dvs fastigheternas värdeökning. Jag delar utredningens bedömning att detta kan vara rimligt, med hänsyn till kompensationsändamålet, men jag vill framhålla att detta inte är någon självklarhet eller objektiv egenskap hos ett index. Det är i stället ett exempel på att utredningen gjort bedömningen att det är rimligt att enbart ge kompensa- tion för förändringen i nettokostnad, eller som utredningen uttrycker det, förändringen i realränta. Normalt beaktas inte förändringar i tillgångs- priser vid beräkningen av ett konsument-prisindex. Egnahemspriserna utgör härvidlag ett undantag. Däremot borde man i så fall ta hänsyn till att kapitalvinsterna likvidiseras först när fastigheten säljs, eller till den kostnad husägaren får om denne väljer att göra prisstegringen likvid tidigare genom att höja sina lån. De praktiska svårigheterna att mäta förväntad fastighetsinflation kan å andra sidan vara ett skäl att helt avstå från realränteansatsen. Enligt utredningens förslag kommer en förändring i kapital- beskattningen att påverka vikten för delindex för kapitalkostnaderna, men inte själva delindexet. En förändring av fastighetsskatten kommer direkt att slå igenom på index för egna hem. Däremot har utredningen valt att hålla bostadsbidragen utanför indexberäkningarna. Avgörande för om en ändring av bostadsbidragen ska få slå igenom i index är om den kan anses kompensera barnfamiljer och pensionärer för ändringar i boendekostnaderna så att upp- eller nedräkningarna av pensioner och bidrag kan göras mindre. Utredningen har, möjligen omedvetet, tagit ställning genom sitt förslag. För min del anser jag att frågan bör bli föremål för ytterligare överväganden. Sammanfattningsvis finner jag att utredningens förslag till delindex för kapitalkostnaderna i egna hem inte kan ligga till grund för ett kompensationsindex. I stället bör man ha ett index som låter faktiska ränteförändringar på upplånat kapital, men inte på eget kapital, slå igenom i index. Bostadsrätter och övriga kapitalvaror Fritidshus föreslås bli behandlade på samma sätt som egna hem. För övriga varaktiga varor föreslår utredningen inga förändringar. Det innebär att man för bostadsrätter vill använda en hyresekvivalentansats och för övriga varaktiga varor mäta inköpspriserna. Något empiriskt underlag som stödjer utredningens slutsats att hyror i flerfamiljhus kan ersätta ett index för bostadsrätter presenteras inte. Den snabba prisökningen på bostadsrätter i storstäderna, den sannolika skillnaden i boendekvalitet, inte minst beträffande läge, mellan bostadsrätter och hyresrätter och den kvarvarande hyresregleringen gör att jag är skeptisk till utredningens slutsats. Förmodligen har bristen på data om bostads- rätter bidragit till utredningens ställningstagande. Att beräkna ett index för bostadsrätter på samma sätt som för egna hem skulle fordra ny insamling av statistik om bostadsrätter. Sådan statistik har vi emellertid behövt länge även för andra ändamål, och SCB borde få i uppdrag att påbörja en sådan statistikinsamling. Beträffande övriga varaktiga varor säger utredningen att man skulle kunna överväga att beräkna (hyres-)kostnaden att använda vissa varor med lång varaktighet i stället för att mäta inköpspriset. Någon empirisk jämförelse och utredning av konsekvenserna av de två alternativen görs dock inte, då utredaren ansett att det legat utanför hans uppdrag. Politiskt och administrativt bestämda taxor ingår inte de avgifter som konsumenterna betalar för barnomsorg och äldreomsorg i underlaget för KPI. Utredningen föreslår att barnomsorgstjänsterna nu ska tas med i index och förutser att äldreomsorgen också kommer att behöva tas med. För att motivera hur detta ska ske definierar man en kostnad för dessa tjänster som leder till att delindexet blir oanvändbart för kompensationsändamål. Det är även svårt att se att det är användbart för något annat ändamål. Problemet med dessa tjänster är att taxorna i många kommuner är inkomst- beroende. Utredningen föreslår att index ska baseras på de avgifter som hushållen faktiskt betalar. Detta innebär att om produktiviteten ökar och därmed även lönerna för förvärvsarbetande barnföräldrar så kommer konsumentprisindex att öka därför att de avgiftsgrundande inkomsterna och således även avgifterna ökar. På motsvarande sätt kommer KPI att öka om pensionärernas inkomster ökar, därför att avgiftsunderlaget för äldreomsorgen ökar. Ju större inkomster barnfamiljer och pensionärer får desto större uppskrivning av pensioner och bidrag skulle de få! Detta kan inte vara rimligt. Om dessa tjänster över huvud taget ska ingå i konsumentprisindex måste detta delindex utformas så att endast taxeändringar slår igenom i index. Det är inte troligt att de praktiska problemen med att beräkna ett sådant index skulle vara så mycket större än de, som är förenade med utredningens förslag. Av hävd har avgifter för lokaltrafik och läkarvård, fordonsskatter m m ingått i KPI. Utredningen ser inga skäl att särbehandla omsorgs- avgifterna. Utredningen har föreställningen att det skulle finnas något objektivt konsumentprisindex som kan motiveras med teorin för kompensationsindex men utan att man behöver ta ställning till vad man önskar ge kompensation för. Man säger t ex i början av kap. 5, Huruvida hushållen faktiskt bör kompenseras för avgiftsför- ändringarna är en politisk fråga, men sådana överväganden bör inte påverka utformningen av prisförändringsmåttet. Som jag framhållit ovan är detta en ohållbar ståndpunkt så länge man anser att pris- förändringsmåttet huvudsakligen ska användas för kompensations- ändamål. Vilket beslut man än fattar beträffande taxor och avgifter tar man i praktiken ställning. Det huvudsakliga motivet för att inte ha med dem i index är att det finns politiska avsikter med att förändra taxorna vilka inte bör motverkas genom indexering av pensioner och bidrag eller via kompenserande krav i löneförhandlingarna. Man kan dessutom tillägga att om man avser att använda index för stabilieringspolitiska syften, då bör politiskt och administrativt bestämda taxor och avgifter inte ingå. Utredningen har i vissa avseenden på ett förtjänstfullt sätt berikat våra kunskaper om konsumentprisindex egenskaper och hur det bör konstrueras, det gäller t ex analysen av systematiska fel och tillförlitlig- het, och den tekniska indexkonstruktionen på olika aggregationsnivåer, men i andra avseenden har man tagit ställning utan att göra någon egentlig utredning och utan att tillföra någon ny information. Några exempel har redan givits ovan, andra är diskussionen av index för stabiliseringspolitiska ändamål och av behovet av kategoriindex. Jag avstår från att närmare diskutera ett index för stabiliseringspolitiska ändamål. Detta problemkomplex behandlas närmare i ett särskilt yttrande från . Däremot vill jag nämna att utredningen väl lättvindigt avfärdar frågan om kategoriprisindex. Frågan om ett separat index för pensionärer har varit ett återkommande tema i debatten. Med en växande andelen pensionärer i lär den inte vara begravd i och med denna utredning. För att utreda om ett kategori- prisindex för pensionärer är meningsfullt, måste man välja nya representantvaror med hänsyn till pensionärernas konsumtionsmönster och mäta prisutvecklingen på dessa varor. Det räcker inte att behålla de gamla representantvarorna och bara vikta om dem. Detta är en omfattande och ganska dyrbar utredningsuppgift, som återstår att genomföra. Framtida forsknings- och utredningsarbete Med till sitt förfogande och med mycket begränsade resurser har den nu avslutade utredningen haft en omöjlig uppgift. Att med tillräckligt djup belysa alla de frågeställningar och problem som räknas upp i direktiven har inte varit möjligt. När frågan om en offentlig utredning väcktes i indexnämnden framhöll de svenska vetenskapliga representanterna att man förordade en större utredning med ungefär samma uppläggning som vid utvärderingen av skattereformen (). Denna rekommendation följdes inte. återstår ett flertal viktiga problem att belysa och ta ställning till. tillkommer ständigt nya problem i takt med att samhället förändras och att index-beräkningarna måste anpassa till dessa förändringar. Det är därför motiverat att resa frågan om framtida resurser för utredning och forskning kring prisindex. Vid finns begränsade utredningsresurser som ibland måste tas i anspråk för produktionsändamål. Forskningen om prisindex vid svenska universitet och högskolor är mycket blygsam. Det finns få studenter som har den lämpliga kombinationen av statistisk metodik och ekonomisk teori och än färre som kan intresseras för indexproblematiken. Löpande utredningsarbete i anslutning till produktionen av KPI (och andra indexserier) bör lämpligen ske vid SCB, men en hel del av de utestående problemen är av forskningskaraktär. Det vore därför lämpligt att skapa ett forskningsinstitut med syfte att bedriva forskning om prisindex och prisbildning. Detta bör vara ett akademiskt forskningsinstitut fristående från SCB, men med nära anknytning till och samarbete med SCB, och . -Ett svenskt KPI bör behållas med huvudsakligt syfte att användas för kompensationsändamål och realvärdeberäkningar. -Utredningens förslag till delindex för egna hem kan inte ligga till grund för ett sådant index. I stället måste man ha ett index som låter ränteförändringar på lån för eget hem slå igenom i index. -Delindex för bostadsrätter måste utredas ytterligare. -Utredningens förslag om delindex för inkomstberoende taxor bör inte genomföras. Om politiskt och administrativt bestämda taxor över huvud taget ska ingå i index bör utredas ytterligare. -Frågan om kategoriprisindex för pensionärer bör utredas. -Initiativ bör tas för att starta ett om prisindex och prisbildning. En översyn av konsumentprisindex (KPI) skall genomföras. Uppdraget avser såväl en översyn av indexets syfte som dess konstruktion.