sou · GNB382 · 2000-01-01 00:00:00 — Kommittén gör den bedömningen att ett straffhot inte är ett lämpligt medel att ytterligare inskärpa vikten av att de föreslagna reglerna följs. Även synpunkten att en kriminalisering automatiskt skulle förbättra förutsättningarna att föra talan om skadestånd har framförts. Kommittén behandlar i avsnitt 1.4.4 frågan om förutsättningarna för skadeståndsskyldighet för olika befattningahavare bör förändras. Kommittén vill dock här framhålla att en önskan att förändra förut- sättningarna för skadeståndsskyldighet inte är ett skäl för kriminalisering. 33 Åklagarväsendets Rapporter 1995:1, s. 38 och Åklagarväsendets Rapporter 1997:1, s. 48. Kommitténs bedömning: Det bör inte införas särskilda straff- rättsliga bestämmelser för banker och kreditmarknadsföretag som ökar det straffbara området vid vårdslösa förfaranden i samband med kreditgivning och beslut om riskhantering. Kriminalisering är en åtgärd som bör användas med försiktighet. Kommittén ser som sitt uppdrag att överväga om det är ändamålsenligt att genom en förändring av det kriminaliserade området söka uppnå en bättre hantering av kreditgivning och annat risktagande i banker och kreditmarknadsföretag. Vid denna bedömning anlägger kommittén i första hand ett samhällsekonomiskt perspektiv; för att en kriminalisering skall komma ifråga måste de samhällsekonomiska fördelarna med en sådan uppväga kostnaderna. I de allra flesta fall är det ägarna av ett företag som drabbas av förluster till följd av överdrivet risktagande. Det är därför normalt mest ändamålsenligt om huvudmannen (ägarna och de som driver företaget) får försöka avväga riskerna i verksamheten mot de möjliga vinsterna. Det kan dock finnas skäl för lagstiftaren att ingripa i vissa fall. Ett sådant fall är illojalt beteende från anställda vilket i sin tur kan medföra svårigheter att kontrollera riskerna i rörelsen. Ett exempel är att anställda medvetet överträder interna instruktioner mot huvudmannens vilja. Ett annat fall när det kan finnas skäl för lagstiftaren att ingripa är när förluster i en rörelse hotar att drabba tredje man. Framför allt bankerna men även kreditmarknadsföretagen skiljer sig från företag i gemen genom att en systemkris kan medföra allvarliga samhälls- ekonomiska återverkningar. Staten kan vara tvungen att träda in med stöd i situationer när systemstabiliteten hotas. I det första fallet är skyddsobjektet institutets ekonomi och i det andra fallet är skydds- objektet medborgarnas intresse av det finansiella systemets funktion. En straffregel med syfte att skydda de enskilda institutens ekonomi måste motiveras av att det just för banker och kreditmarknadsföretag är ändamålsenligt med en utvidgning av det straffbara området utöver vad som gäller för andra företag. Skäl för en sådan bedömning skulle kunna vara att det bedöms som särskilt svårt för finansiella företag att övervaka huruvida anställda och andra missköter sig eller uppträder illojalt eller att riskerna med misskötsamheten är särskilt stora. Kommittén konstaterar att det är en huvuduppgift för finansiella företag att hantera och omvandla risker. Misskötsamhet och illojalitet kan förvisso få allvarliga följder men det är också institutens huvudsakliga kompetens att kontrollera och övervaka risker. särreglera banker och kreditmarknadsföretag i syfte att skydda institutens ekonomi har därför liten om ens någon bärkraft. Fördelarna med en utökad kriminalisering avseende banker och kreditmarknads- företag är inte större än för andra företag. En kriminalisering medför dock betydande risker för att instituten inte skall kunna fullgöra sin roll i samhällsekonomin på ett ändamåls-enligt sätt. En kriminalisering riskerar att på ett omotiverat sätt begränsa institutens kontrollerade risktagande. En bärande tanke bakom kommitténs förslag till rörelseregler är att instituten skall ha stor frihet att bedriva sina respektive rörelser så länge de har kontroll på den samlade risken i rörelsen. Försök att precist ange vissa förfaranden som kriminella kommer i konflikt med ett sådant synsätt. Att inrikta regleringen av institutens kreditgivning mot enskilda beslut är inte ett verksamt sätt att uppnå en ur riskhänseende lämpligt sammansatt kreditportfölj. De av kommittén föreslagna bestämmelserna som ålägger bankerna att ha system för att kontrollera den samlade risken i rörelsen är därvid bättre. En reglering inriktad mot enskilda kreditbeslut innebär betydande risker för kredithanteringens effektivitet men kan endast ge små vinster när det gäller att begränsa risknivån i instituten. En straffregel med syfte att skydda det finansiella systemets funktion måste ta sikte på att förhindra sådana beteenden som kan orsaka så allvarliga kriser att systemets funktion blir lidande. Sådana kriser innebär inte bara stora samhällsekonomiska kostnader utan kan också leda till allvarlig skada för enskilda medborgare. Lagstiftning för att skydda systemet måste utformas så att de negativa effekterna för effektiviteten i det finansiella systemet och för medborgarna minimeras. Kommittén har i huvudbetänkandet föreslagit omfattande ändringar i lagstiftningen i syfte att undvika allvarliga systemkriser. Kommittén gör den bedömningen att en kriminalisering av vissa enskilda personers beteenden inte är ett lämpligt medel att söka förhindra systemkriser. En i sig tillräcklig huvudinvändning mot en kriminalisering är sålunda att det synes omöjligt att utforma en meningsfull straffregel som inte riskerar att medföra betydande samhällsekonomiska nackdelar i form av ett sämre fungerande finansiellt system. Även vid en bedömning av faktorer såsom gärningens närhet till skyddsintresset, gärningsmannens skuld och en bestämmelses förväntade effektivitet finner kommittén att en kriminalisering är olämplig. Ytterligare argument för en kriminalisering har redovisats ovan. Argumenten, i den mån de alls har relevans, är inte av sådan styrka att de uppväger kostnaderna med en kriminalisering, t.ex. i form av risken för ett mindre väl fungerande kreditgivningssystem. Kommittén gör vidare den bedömningen att kommitténs förslag i huvudbetänkandet gör det lättare att utreda och beivra brott med befintliga straffrättsliga regler. Slutligen konstaterar kommittén att kriminalisering av vårdslösa förfaranden vid kreditgivning inte förekommer i fyra av de fem länder som undersökts, nämligen , , och , samt att av de undersökta länderna endast har en sådan kriminalisering. Sammantaget gör kommittén den bedömningen att det inte bör införas särskilda straffrättsliga bestämmelser för banker och kredit- marknadsföretag som ökar det straffbara området vid vårdslösa förfaranden i samband med kreditgivning och beslut om riskhantering. I det följande skall behandlas vilka skadeståndsregler som bör gälla för styrelseledamöter, verkställande direktör och i viss mån andra anställda i banker. Analysen omfattar samtliga de associationsformer som bank kan bedrivas i (bankaktiebolag, sparbank och medlemsbank). Det är de nämnda personernas skadeståndsskyldighet mot banken och mot aktieägare, medlem eller annan (t.ex. bolagets borgenärer) som är aktuellt. Aktieägares, revisorers och andras skadeståndsskyldighet gentemot banken behandlas inte. Inte heller behandlas bankers skadeståndsskyldighet. För bankaktiebolagens del gäller aktiebolagslagen med undantag för vissa särregler som finns införda i bankrörelselagen. När det gäller skadeståndsreglerna är skillnaden i reglering mellan bankaktiebolag och allmänna aktiebolag liten. För sparbanker och medlemsbanker är det sparbankslagen respektive lagen om medlemsbanker som reglerar de flesta associationsrättsliga frågorna medan det alltjämt är bestämmelserna i 5 kap. bankrörelselagen som reglerar skadeståndsfrågorna. Även om det var frågor rörande skadestånd vid vårdslös kreditgivning som kom i förgrunden genom bankkrisen har kommittén funnit att översynen inte bör inskränkas till detta område. Kommittén behandlar därför frågor rörande ovan nämnda personers skadeståndsansvar för handlingar och underlåtenhet i allmänhet, även om särskilt intresse riktas mot frågor rörande kreditgivning. 1.4.2Huvuddragen i gällande rätt34 Regler om skadestånd för styrelseledamöter och verkställande direktör i aktiebolag finns i aktiebolagslagens 15 kap. Aktiebolagslagen gäller i stort sett fullt ut när det gäller skadeståndsfrågor beträffande bankaktiebolag. Det enda undantaget består i vissa befattningshavares ansvar vid överträdelse av bankrörelselagen. Detta undantag gås igenom nedan. Genomgången nedan av aktiebolagslagens skade-ståndsregler är relativt kortfattad men anpassad till bankernas förhållanden. Bestämmelser om ledningen av allmänna aktiebolag Aktiebolagslagens skadeståndsregler måste ses mot bakgrund av de regler som gäller för ledningen av aktiebolag. Här återges i korthet några av de viktigaste bestämmelserna. -Styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter (8 kap. 3 § 1 st ABL) . -Styrelsen skall se till att bolagets organisation är utformad så att bokföringen, medelsförvaltningen och bolagets ekonomiska förhåll- anden i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt (8 kap. 3 § 2 st ABL). -Styrelsen skall i skriftliga instruktioner ange arbetsfördelningen mellan å ena sidan styrelsen och å andra sidan den verkställande direktören och de andra organ som styrelsen inrättar (8 kap. 3 § 3 st ABL). -Styrelsen skall fortlöpande bedöma bolagets och, om bolaget är moderbolag i en koncern, koncernens ekonomiska situation (8 kap. 4 § 1 st ABL). -Styrelsen skall meddela skriftliga instruktioner för när och hur sådana uppgifter som behövs för styrelsens bedömning av bolagets eller koncernens ekonomiska situation skall samlas in och rapporteras till styrelsen. Instruktioner behöver dock inte meddelas om dessa med hänsyn till bolagets begränsade storlek och verksamhet skulle sakna betydelse för rapporteringen till styrelsen 34 Redogörelsen för gällande rätt vad gäller allmänna aktiebolag är hämtad främst från SOU 1995:44, prop. 1997/98:99 och Kedner. G., mfl., 1996, Aktiebolagslagen Del II, femte upplagan, , . (8 kap. 4 § 2 st ABL). -Styrelsen skall fastställa en skriftlig arbetsordning för sitt arbete. I arbetsordningen skall det anges hur arbetet i förekommande fall skall fördelas mellan styrelsens ledamöter, hur ofta styrelsen skall sammanträda samt i vilken utsträckning suppleanterna skall delta i styrelsens arbete och kallas till dess sammanträden (8 kap. 5 § 1 st ABL). -Om arbetsordningen innehåller anvisningar om arbetsfördelning mellan styrelsens ledamöter, skall styrelsen fortlöpande kontrollera att arbetsfördelningen kan upprätthållas (8 kap. 5 § 2 st ABL). -Den verkställande direktören skall sköta den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Den verkställande direktören får dessutom utan styrelsens bemyndigande vidta åtgärder som med hänsyn till omfattningen och arten av bolagets verksamhet är av ovanlig beskaffenhet eller stor betydelse, om styrelsens beslut inte kan avvaktas utan väsentlig olägenhet för bolagets verksamhet. I sådana fall skall styrelsen underrättas om åtgärden (8 kap. 25 § 1 st ABL). -Den verkställande direktören skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bolagets bokföring skall fullgöras i överens- stämmelse med lag och för att medelsförvaltningen skall skötas på ett betryggande sätt (8 kap. 25 § 2 st ABL). Särskilda bestämmelser om ledningen av bankaktiebolag Aktiebolagslagen innehåller i vissa avseenden skilda regler för privata och publika aktiebolag, bl.a. innebärande att publika aktiebolag skall ha en tudelad ledningsorganisation med både styrelse och verkställande direktör samt att det i publika bolag skall vara fler styrelseledamöter (minst tre) och att majoriteten av dessa skall utses av bolagsstämman. Det finns inget krav att bankaktiebolag skall vara publika bolag, men däremot finns i bankrörelselagen särbestämmelser rörande ledningen av bankaktiebolag, bl.a. om att -styrelsen skall ha minst tre ledamöter, varav flertalet skall vara personer som inte är anställda i banken eller i företag som ingår i en koncern där banken är moderbolag (9 kap. 10 § BRL), -en verkställande direktör alltid skall utses (9 kap. 11 § BRL), och -den verkställande direktören inte får vara styrelseordförande (9 kap. 11 § BRL). Ansvar mot bolaget i allmänna aktiebolag Styrelseledamot eller verkställande direktör som när han fullgör sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar bolaget, skall ersätta skadan (15 kap. 1 § första meningen ABL). För att en styrelseledamot eller verkställande direktör skall bli skadeståndsskyldig enligt denna bestämmelse fordras, utöver orsakssamband (adekvat kausalitet) mellan personens uppträdande och skadan, att personen åsidosatt någon för denne i förhållande till bolaget gällande norm samt att detta åsido- sättande skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Åsidosättandet kan ske såväl genom handlande som genom underlåtenhet. Endast skador som styrelseledamot eller verkställande direktör vållat vid fullgörande av sitt uppdrag ger upphov till skadeståndsskyldighet enligt denna bestämmelse. Oaktsamhetsbedömningen är individuell; varje persons handlande eller underlåtenhet bedöms för sig mot bakgrund av den personens förutsättningar. Bedömningen av uppsåt och oaktsamhet samt orsakssamband följer allmänna skadeståndsrättsliga principer. Den individuella ansvarsbedömningen kan leda till att vissa styrelse- ledamöter blir skadeståndsansvariga men inte andra. Vid en ansvars- fördelning kan olika faktorer komma med i bedömningen. En uttalad arbetsfördelning mellan ledamöterna har betydelse. Olikheter i arvode kan också ha betydelse. Det är inte uteslutet att en expert på vissa frågor inom sitt område kan anses ha ett strängare ansvar än de andra ledamöterna. Utgångspunkten vid oaktsamhetsbedömningen är att styrelseleda- moten eller verkställande direktören skall iaktta den omsorg som krävs av en syssloman i allmänhet. I detta ligger normalt en allmän skyldighet att följa lagbestämmelser, andra författningar och bestämmelser i bolagsordningen som ålägger de nämnda personerna en förpliktelse gentemot bolaget. Huruvida en lagbestämmelse eller annan föreskrift skapar förpliktelser för styrelseledamot eller verkställande direktör måste avgöras genom en prövning av varje enskild bestämmelses inne-håll. Av styrelseledamots och verkställande direktörs ställning som bolagets sysslomän följer emellertid ett ansvar som sträcker sig längre än till att följa uttryckliga bestämmelser i författningar och bolags-ordning. Av deras organställning följer att de är ansvariga för driften av bolagets verksamhet och förvaltningen av bolagets angelägenheter i övrigt. En verkställande direktör svarar främst för åtgärder som vid-tagits eller underlåtits inom ramen för den löpande förvaltningen. Styrelseledamöter svarar främst för åtgärder och underlåtenheter inom området för styrelsens förvaltning. Verkställande direktör kan vara ansvarig på grund av sitt sätt att presentera ärenden inför styrelsen eller på grund av underlåtenhet att fästa styrelsens uppmärksamhet på förhållanden. Styrelseledamöter kan genom att inte i tillräcklig grad leda och kontrollera verksamheten bli ansvariga för verkställande direktörs handlingar inom den löpande förvaltningen. Av särskild betydelse vid prövningen av om styrelseledamot eller verkställande direktör fullgjort sin plikt som syssloman i fråga om bolagets drift eller förvaltning är bestämmelserna i 8 kap. 3–5 §§ ABL (se ovan), vilka bl.a. anger styrelsens ansvarsområden samt innehåller bestämmelser rörande arbetsordning för styrelsen och rörande instruktioner för arbetsfördelningen mellan styrelsen, verkställande direktör och eventuellt andra organ. Styrelseledamöter och verkställande direktör har en lojalitetsplikt mot bolaget. Den innebär en skyldighet att inte sätta sina egna intressen före bolagets eller gynna sådana intressen som traditionellt inte omfattas av bolagets intresse. Det är samma lagbestämmelse som för allmänna aktiebolag (dvs. 15 kap. 1 § första meningen ABL) som gäller för styrelseledamots och verkställande direktörs ansvar gentemot bankaktiebolag. Tillämpningen av bestämmelsen är också avsedd att bygga på samma principer. Vid bedömningen av om en styrelseledamot eller verkställande direktör fullgjort sin plikt som syssloman tillkommer dock att ta hänsyn till det särskilda regelverket för banker. Ansvar mot aktieägare och andra i allmänna aktiebolag Styrelseledamot och verkställande direktör svarar inte bara mot bolaget utan också mot andra som berörs av deras verksamhet i bolaget, nämligen aktieägare, borgenärer, anställda och andra tredje män. Ansvaret är emellertid inte lika strängt som det mot bolaget; skade- ståndsskyldighet föreligger endast om aktiebolagslagen, tillämplig lag om årsredovisning eller bolagsordningen överträtts uppsåtligen eller av vårdslöshet (15 kap. 1 § andra meningen ABL). Genom skade- ståndsansvaret blir de bestämmelser i nämnda lagar och bolags- ordningen som har till syfte att skydda tredje man sanktionerade. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om årsredovisning och om det bundna kapitalet. Den som betalar för mycket för aktier i bolaget på grund av en felaktig årsredovisning kan ha rätt till skadestånd. Detsamma gäller den som lånat ut pengar till bolaget på grund av en felaktig årsredovisning. I dessa fall är det fråga om direkt skada. Även indirekt skada, dvs. skada som drabbar bolaget och därigenom indirekt aktieägare och fordringsägare, kan ersättas enligt bestämmelsen. Det får anses klart att i vart fall borgenär kan ha rätt till ersättning även för indirekt skada (se NJA 1979 s. 157). Ett exempel på det är att bestämmelserna om vinstutdelning överträds; en fordrings-ägare kan ha rätt till skadestånd på grund av olaga vinstutdelning. Det är skillnad mellan olika grupper av tredje mäns möjlighet att få skadestånd. Aktieägare anses endast ha rätt till skadestånd om den indirekta skadan riktar sig endast mot någon eller några av aktieägarna såsom när likhetsprincipen eller generalklausulen överträtts. Ett exempel är om egendom tillhörig bolaget säljs till underpris till en eller flera aktieägare. De andra aktieägarna kan då vara berättigade till skadestånd. Fordringsägare har inte rätt till skadestånd enbart för att en skadegörande handling försämrar bolagets ställning, om bolaget fort- farande bedöms kunna betala sina skulder allt efter som de förfaller. Ansvar mot aktieägare och andra i bankaktiebolag Femte kapitlet i bankrörelselagen om skadestånd gäller endast för sparbanker och medlemsbanker. I 1 § andra meningen stadgas att stiftare, huvudman, styrelseledamot eller delegat skall ersätta skada om skadan vållas en medlem eller någon annan genom uppsåtlig eller oaktsam överträdelse av bankrörelselagen, lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag, sparbankslagen eller lagen om medlemsbanker eller bankens stadgar. Förutom hänvisningen till sparbankslagen och lagen om medlems- banker föreligger den skillnaden till motsvarande bestämmelse i aktiebolagslagen att även överträdelser av bankrörelselagen grundar skadeståndsskyldighet. Avsikten är att överträdelser av bankrörelse- lagen även skall grunda skadeståndsskyldighet för funktionärer i bankaktiebolag genom följande, på lagrådets initiativ införda, bestämmelse i 1 kap. 1 § 3 st tredje meningen BRL: Om det i aktiebolagslagen (1975:1385) finns hänvisningar till bestämmelser i samma lag och gäller föreskrifter i denna lag i stället för eller vid sidan av bestämmelserna i aktiebolagslagen, skall hänvisningarna vid tillämpning i fråga om bankaktiebolag i stället respektive också avse föreskrifter i denna lag. Avsikten är att denna bestämmelse skall tolkas som att i de fall det i aktiebolagslagen finns en hänvisning till den lagen skall det för bankaktiebolagen läsas som en hänvisning även till bankrörelselagen. En sådan tolkning innebär att skadeståndsbestämmelsen i 15 kap. 1 § andra meningen ABL kompletteras med en hänvisning även till överträdelser av bankrörelselagen. Gentemot allmänna aktiebolag föreligger således den skillnaden att för bankaktiebolag även överträdelser av bankrörelselagen avses medföra skadestånds-skyldighet. Kommittén återkommer i avsnitt 1.4.4.2 till frågan om det finns behov av att förtydliga eller komplettera bestämmelsen i 1 kap. 1 § 3 st tredje meningen BRL. Frister för väckande av skadeståndstalan För bankaktiebolagens del är avsikten att fristerna för att väcka skadeståndstalan skall vara desamma som gäller för allmänna aktie- bolag enligt 15 kap. 13 och 14 §§ ABL.35 Därmed skiljer de sig från dem som gäller för sparbanker och medlemsbanker. Det skall dock påpekas att en sådan ordning förutsätter att den ovan nämnda bestämmelsen i 1 kap. 1 § 3 st tredje meningen BRL inte är tillämplig i detta fall. En tillämpning av den bestämmelsen skulle innebära att fristerna för sparbanker och medlemsbanker skall tillämpas även på bankaktiebolag. Genom en föreslagen lagändring för sparbankernas och medlems- bankernas del bör emellertid alla tvivel på denna punkt undanröjas (se nedan under 1.4.2.2). För de allmänna aktiebolagen har fristen för väckande av talan mot styrelseledamot och verkställande direktör för skadestånd till bolaget förlängts från till . Fristen räknas från utgången av det räkenskapsår då den skadevållande åtgärden vidtogs. I förarbetena till denna ändring hänvisades just till utredningar av ifrågasatt försumlighet i några kreditföretag och och konstaterades att treårsfristen kan vara för kort för tillräcklig utredning i vissa fall.36 Ersättningsskyldighet enligt ovan behandlade paragrafer i aktiebolags- lagen kan jämkas efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens beskaffenhet, skadans storlek och omständigheterna i övrigt (15 kap. 5 § ABL). Graden av skuld skall beaktas när jämkning övervägs; normalt skall jämkning inte ske när uppsåtlig brottslig gärning före-ligger. Vidare skall hänsyn tas till skadelidande och skadevållandes ekonomiska förhållanden. I förarbetena till skadeståndslagen (1972:207) behandlades för- hållandet mellan de associationsrättsliga jämkningsreglerna och regeln i 4 kap. 1 § skadeståndslagen som säger att arbetstagare endast är skyldig att betala skadestånd för skador vållade i tjänsten om synnerliga skäl föreligger. Av förarbetena framgår att det är de särskilda 1997/98:166, s. 1997/98:99, s. associationsrättsliga jämkningsreglerna som skall tillämpas i fall där personer i organställning är skadeståndsskyldiga för åtgärder eller beslut på den juridiska personens vägnar. Vidare framgår att när en person i organställning vållar skada vid utförande av uppgifter som kunde ha anförtrotts en vanlig arbetstagare skall däremot 4 kap. 1 § skadeståndslagen tillämpas analogt. Det är alltså viktigt att skilja på handlingar som en person företar i egenskap av organ för bolaget och andra handlingar. Har handlingarna företagits i organställning gäller aktiebolagslagens regler om tid och sätt för talans väckande, verkan av beslut om ansvarsfrihet, förutsättningarna för skadestånd och, som nämnts, jämkning. Har handlingarna inte företagits i organställning gäller skadetsåndslagens regler. Praktiskt viktigast för den som är arbetstagare blir då regeln om att sådana endast är skadeståndsskyldiga för skador vållade i tjänsten om synnerliga skäl föreligger. Även skadeståndsreglerna för sparbanker och medlemsbanker måste ses mot bakgrund av de regler som gäller för ledningen av dessa banktyper. Dessa bestämmelser finns i sparbankslagen och lagen om medlemsbanker. Här återges i korthet några av de viktigaste bestämmelserna. -Sparbanker och medlemsbanker skall ha en styrelse med minst fem ledamöter (3 kap. 1 § SBL och 6 kap. 1 § MBL). -Styrelsen skall förvalta bankens angelägenheter i enlighet med vad som sägs i sparbankslagen respektive lagen om medlemsbanker och bankrörelselagen (3 kap. 1 § SBL och 6 kap. 1 § MBL).