sou · GNB37 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och biträdande chef för Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera existerande problem och omfattningen av dessa när det gäller märkning och annan konsumentinformation på dagligvaruområdet och att utarbeta förslag till vilka principer som bör beaktas vid utformningen av information om och märkning av dagligvaror (dir. 1997:151). beslutades tilläggsdirektiv, genom vilka utredningen fick i uppdrag att särskilt studera och analysera situationen på dagligvarumarknaden för personer med svårare synedsättning (dir. 1998:94). Med stöd av nämnda bemyndigande förordnades 1997 riksdagsledamoten som särskild utredare. förordnades som sakkunniga enhetschefen , avdelningschefen , generalsekreteraren , ombudsmannen och departementssekreteraren samt som experter departementssekreteraren , utredaren , kanslirådet , departementssekreteraren , direktören , departementssekreteraren och konsumentsekreteraren . Som biträdande sekreterare anställdes . Till sekreterare anställdes . Sakkunniga och har gemensamt avgett ett särskilt yttrande. Yttrandet har tagits in i rapporten. Utredningen gällande konsumentinformation om dagligvaror överlämnar härmed betänkandet Märk väl! (SOU 1999:7). Uppdraget är härmed slutfört. Kartläggning av konsumentinformation på 2.1Generell lagstiftning beträffande konsumentinformation Ansvar för att reglerna om prisinformation följs Obligatorisk märkning av dagligvaror 3.1.2.2Kungörelsen om identifikationsmärkning av Särregler avseende märkning av vissa livsmedel Ansvar för att reglerna om märkning följs 3.3Hushållskemikalier, hygieniska produkter och 3.3.2.1Kemikalieinspektionens föreskrifter om klassificering och märkning av kemiska produkter 3.3.3.2Förordningen om kosmetiska och hygieniska 3.3.2.3Föreskrifter om kontroll av kosmetiska och hygieniska Ansvar för att reglerna om märkning följs Lagen om brandfarliga och explosiva varor 3.3.3.1Sprängämnesinspektionens föreskrifter om märkning av förpackningar m.m. med brandfarliga varor Ansvar för att reglerna om märkning följs Frivillig märkning av dagligvaror Miljömärkning som är certifierad av tredje part Märkning av tvättmedel för textilier 4.2.2Skydd för geografiska- och ursprungsbeteckningar Frivilliga organisationers egna symboler IIIDialog med konsumenter, deras företrädare och andra intressenter beträffande Kvalitativ undersökning – gruppdiskussioner 5.2Enkätundersökning – i samarbete med Andra konsumentundersökningar på området Konsumentinformation för synskadade personer Synskadade personers möjligheter att tillgodogöra sig 8.1Dialog med berörda myndigheter och Utredningens överväganden och förslag 10.3Principer beträffande utformningen av den framtida 10.3.1Den framtida konsumentinformationen om dagligvaror 109 Obligatorisk märkning – basinformation 10.4.1Obligatorisk märkning av hushållskemikalier och 10.4.2Obligatorisk märkning med information om Redovisning av samtliga ingredienser i ett livsmedel Utvecklad information om jämförpris 10.5Kompletterande information i form av frivillig 10.6Kompletterande information genom andra Konsumentinformation för synskadade personer 10.8Tillsynen över och information om gällande 10.9Konsumenters inflytande över information om 10.10Kontinuerlig redovisning av konsumenternas möjligheter att erhålla erforderlig information om dagligvaror 129 Drömmen om den goda butiken Bilaga 1 Regeringens kommittédirektiv 1997:151 Bilaga 3 Farosymboler med farobeteckningar Bilaga 4 Kvalitativ undersökning – rapport från Bilaga 5 Sammanställning av enkätsvaren Bilaga 6 Skrivelser från berörda organisationer, myndigheter och andra intressenter Utredningens uppdrag har enligt kommittédirektiven varit att analysera existerande problem och omfattning av dessa när det gäller märkning och annan konsumentinformation på dagligvaruområdet. Härtill har utredningen haft att utarbeta förslag till de principer som bör beaktas vid utformning av information och märkning av dagligvaror. Inom ramen för uppdraget har utredningen kartlagt vilka typer av konsumentinformation som återfinns på dagligvarumarknaden samt hur dessa regleras. Detta redovisas i del II (kapitel 2-4). Av kartläggningen framgår att den konsumentinformation som återfinns på dagligvarumarknaden kan klassificeras i tre huvudgrupper, märkning, marknadsföring och övrig konsumentinformation. Konsumentinformation om dagligvaror regleras dels genom Marknadsföringslagen (1995:450), dels genom viss speciallagstiftning. Enligt marknadsföringslagen (MFL) avses med marknadsföring, reklam och andra åtgärder i näringsverksamheten som är ägnade att främja avsättning av och tillgång till produkter. Vad beträffar definition av uttrycket andra åtgärder så betraktas t.ex. viss form av märkning som en sådan åtgärd. Märkning kan vara såväl obligatorisk som frivillig. Den obligatoriska märkningen är lagreglerad och den frivilliga regleras delvis genom överenskommelser och åtaganden samt i vissa fall även genom lagstiftning. Det finns olika typer av reklam såsom direktreklam, reklam i massmedia, utomhusreklam och reklam i butikerna. Såsom redogjorts för regleras dessa av MFL samt olika andra bestämmelser och åtaganden. I butikerna lämnas även information på andra sätt än genom märkning och reklam. Exempelvis kan informationen lämnas via pristerminaler, skyltar, foldrar m.m. Härutöver står butikspersonalen personligen för en del av informationslämnandet såväl på plats som via olika typer av servicetelefoner. Information om dagligvaror är väsentligt för att konsumenterna skall kunna göra väl övervägda val och på så sätt bl.a. undvika ekonomiska och andra risker. Därtill är det av intresse för samhällsutvecklingen att konsumenterna erbjuds erforderlig hälso- och miljöinformation så att de vid sina val kan ta hänsyn till hälso- och miljöaspekter. Således är det särskilt väsentligt att konsumenterna vid själva köptillfället har tillgång till erforderlig information. Utredningsarbetet har därför fokuserats på den konsumentinformation som återfinns i dagligvarubutikerna. I butikerna finns även reklam. Eftersom området som skall undersökas är så brett har utredningen varit tvungen att begränsa det. Således har utredningen valt att inte behandla frågor om reklam. Dock lämnas en redogörelse för lagstiftningen på området. Enligt kommittédirektiven skall utredaren föra en dialog med konsumenter och deras företrädare samt andra intressenter. Nämnda dialog redovisas i del IV (kapitel 5-7). Den generella uppfattningen är att den förpackningsmärkning som återfinns på dagligvarumarknaden är nödvändig. Ytterst få av de konsumenter som utredningen har varit i kontakt med är beredda att lyfta bort någon märkningsuppgift. I stället är det flera av konsumenterna som önskar att märkningen kompletteras med uppgifter om varans tillverkningsdag och ursprungsland. Således upplever de inte märkningens omfattning som störande eller som ett problem. De problem som de ser i detta sammanhang rör i stället själva utformandet av märkningen och dess tillgänglighet. Genom tilläggsdirektiv har utredningen fått i uppdrag att även studera och analysera situationen på dagligvarumarknaden för personer med svårare synnedsättning. Enligt kommittédirektiven finns det uppskattningsvis ca 15 000 – 20 000 personer i som har så grav synnedsättning att de har svårigheter att tillgodogöra sig den skriftliga information som finns på den svenska dagligvarumarknaden. Därutöver finns det många personer, t.ex. äldre, som i varierande grad har likartade problem. Utredningen har tolkat uppdraget så att det även omfattar dessa personer. De synskadades situation på dagligvarumarknaden behandlas i del V (kapitel 8-9). I utredningsarbetet har det framkommit att en del av de synskadade skulle kunna tillgodogöra sig märkningen om den var tydligare, mer lättläst och skrevs med större stil än vad som görs . Dock kan personer med svårare synnedsättning inte tillgodogöra sig traditionell märkning utan måste få information på annat sätt. Utredningsarbetet har visat att det finns olika hjälpmedel som rätt använda skulle underlätta för synskadade vad beträffar deras möjligheter att få tillgång till konsumentinformation. Principer beträffande utformningen av den framtida konsumentinformationen Utredningens bedömning är att principen vad gäller utformandet av den framtida konsumentinformationen om dagligvaror bör vara att alla konsumenter genom speciallagstiftning garanteras en viss obligatorisk basinformation om dagligvaror. Konsumenterna efterfrågar även andra märkningsuppgifter än sådana uppgifter som bör ingå i den ovan föreslagna basinformationen. Utredningen anser således att basinformationen kan kompletteras med sådan frivillig märkning som efterfrågas av konsumenter, såsom miljömärkning certifierad av tredje part. På grund av utrymmesskäl kan dock inte all av konsumenterna efterfrågad information återfinnas på förpackningarna. Exempelvis önskar många av de konsumenter som utredningen varit i kontakt med information av mer förklarande karaktär. De vill t.ex. få vissa tillsatsbeteckningar definierade och förklarade för sig. Sådan information kan med fördel lämnas på annat sätt, t.ex. via databaser. Utredningen anser således att den basinformationen även bör kompletteras med information genom andra informationsmedel. Basinformationen bör lämnas i form av förpackningsmärkning och innehålla uppgifter om vad det är för slags vara/användningsområde, ingår, nettokvantitet, hållbarhetstid, tillverkningsdag, namn eller firmanamn och adress på tillverkare, förpackare eller försäljare, hanterings- och användningsanvisning, ursprungsland varningstexter samt pris. Dessa uppgifter skall lämnas för samtliga dagligvaror. Dock behöver en uppgift inte lämnas om den inte är relevant för varan i fråga eller om, vad beträffar information om pris, undantag medges i enlighet med prisinformationslagen. Uppgifterna bör presenteras samlade och placeras på förpackningen så att de är fullt synliga vid köp. Härutöver bör informationen vara lättläst samt lämnas på svenska och på ett sådant sätt så att den även är tillgänglig för utsatta grupper. För att underlätta för konsumenterna att på ett översiktligt sätt kunna få tillgång till erforderlig information bör ev. miljömärkning placeras i anslutning till basinformationen. Detsamma bör gälla vid placering av ev. nyckelhålsmärkning. Av nämnda kartläggning framgår att enligt gällande lagstiftning på området skall sådana uppgifter som de som ingår i den föreslagna basinformationen lämnas för flera typer av varor. Utredningen har dock funnit att vissa typer av dagligvaror ej omfattas av detta. Dessa varor är förbrukningsartiklar samt de hushålls-kemikalier som i enlighet med gällande lagstiftning på området ej bedömts som brandfarliga, hälso- eller miljöfarliga. Med utgångspunkt från nämnda principer har utredningen även lämnat förslag i några angelägna frågor. Utredningens överväganden och förslag redovisas i del VI (kapitel 10). Nedan presenteras förslagen i den ordningen som de återfinns i nämnda kapitel. ·Konsumenterna skall genom författning även garanteras information om förbrukningsartiklar samt de hushållskemikalier som i enlighet med gällande lagstiftning på området ej bedömts som brandfarliga, hälso- eller miljöfarliga. Denna information skall överensstämma med den föreslagna basinformationen och innehålla uppgifter om vad det är för slags vara/användningsområde, vilka ingredienser som ingår, nettokvantitet, hållbarhetstid, tillverkningsdag, namn eller firmanamn och adress till tillverkare, förpackare eller försäljare, hanterings- och användningsanvisning, ursprungsland samt pris. ·Sverige skall inom EG-samarbetet – och annat internationellt samarbete på området – verka för –att samtliga dagligvaror förpackningsmärks med information om ursprungsland. Vad gäller livsmedel avser detta endast sk. enkomponentvaror, samt –att det skall framgå av förpackningsmärkningen när en dagligvara är tillverkad, om det är relevant för varan i fråga. ·Sverige skall inom EG-samarbetet – och annat internationellt samarbete på området – verka för att informationen i ingrediensförteckningarna på livsmedelsförpackningarna blir så fullständig som möjligt så att konsumenterna kan undvika ämnen som riskerar deras hälsa eller går emot deras etiska övertygelse. ·Sverige skall inom EG-samarbetet – och övrigt internationellt samarbete på området – verkar för att informationen om jämförpriser utvecklas så att konsumenterna ges reella möjligheter att göra relevanta prisjämförelser. · skall inom det internationella standardiseringsarbetet på området verka för att begreppet klart läsbar definieras så att typsnitt och minsta fontstorlek fastställs, samt att de uppgifter som skall ingå i den föreslagna basinformationen i möjligaste mån placeras tillsammans på en samlad plats på förpackningen. ·Berörda myndigheter skall ges i uppdrag att i samarbete med organisationer som representerar konsumenter med särskilda behov sammanställa konsumentinformation om dagligvaror på lätt svenska. ·Läkemedelsverket skall ges i uppdrag att utarbeta en s.k. lathund där de, ur hälso- och miljösynpunkt, viktigaste beståndsdelarna i hygieniska produkter definieras och förklaras. ·Livsmedelsverket skall ges i uppdrag –att utvärdera nyckelhålsmärkningen. Inom ramen för uppdraget skall verket överväga möjligheten att tillämpa märkningen på samtliga fettsnåla och fiberrika livsmedel, samt –att undersöka frågan om märkning till följd av risk för kontamination vid livsmedelstillverkning i syfte att finna en lösning som leder till en restriktiv användning av sk. säkerhetsmärkning. ·Berörda myndigheter skall ges i uppdrag att undersöka möjligheten att införa en särskild förpackningsmärkning för dagligvaror vars ingredienser har ändrats. ·Livsmedelsverket skall ges i uppdrag att med hjälp av den moderna IT-tekniken tillhandahålla information om märkning av livsmedel samt tillhandahålla särskilt riktad information till dem som är allergiska eller överkänsliga för något ämne. ·Konsumentverket skall ges i uppdrag att initiera en dialog med branschorganisationerna om att skyltar med de vanligast förekommande symbolerna inom dagligvaruområdet sätts upp i butikerna. ·Utredningen i IT-samhället skall genom tilläggsdirektiv ges i uppdrag att undersöka rättsläget vad beträffar konsumenternas möjlighet att få konsumentinformation om daglig- varor vid Internethandel samt att vid behov föreslå åtgärder. ·Regeringen skall uppdra åt berörda myndigheter att i samarbete med handeln initiera en försöksverksamhet i vissa butiker i syfte att genom nyttjandet av redan befintliga hjälpmedel på området underlätta för synskadade att få tillgång till information om dagligvaror. Inom ramen för försöksverksamheten skall ges i uppdrag att i samarbete med och utveckla teknikservice för synskadade personer. ·Konsumentverket skall ges i uppdrag att initiera en dialog med branschorganisationerna i syfte att undersöka möjligheten att taktilt märka vissa basvaror. ·Kommittén Konsumentpolitik inför ett nytt sekel skall genom tilläggs- direktiv ges i uppdrag –att undersöka möjligheten att samordna tillsynsinsatserna vad beträffar märkning av dagligvaror samt undersöka hur en samlad återrapportering till regeringen skall kunna tillförsäkras, samt –att undersöka kommunernas skyldighet att vid tillståndsprövningen och/eller tillsynsutövningen informera om gällande bestämmelser beträffande märkning. ·Berörda myndigheter skall ges i uppdrag att gemensamt samman- ställa information om gällande bestämmelser avseende märkning av dagligvaror. Informationen skall utformas på så sätt så att den bl.a. kan användas som utbildningsmaterial för butiksanställda. ·Representanter från konsumentorganisationer skall ingå i berörda myndighetsstyrelser. ·För beredning av konsumentfrågor skall en referensgrupp tillsättas med representanter från berörda departement och konsument- organisationer. ·De medel som regeringen ställt till förfogande för standardiserings- arbetet skall omfördelas på ett sådant sätt så att konsument- organisationernas representanter aktivt kan delta i standardiserings- arbetet på området. ·Samtliga berörda myndigheter skall åläggas att beskriva situationen vad gäller konsumenternas möjligheter att erhålla information om dagligvaror. ·Konsumentverket skall ges i uppdrag att analysera och sammanställa sektorsmyndigheternas beskrivningar av situationen på dagligvaru- marknaden. Uppdraget skall redovisas till regeringen. Nedan lämnas en redogörelse för dels direktiv 1997:151 som uppdraget i huvudsak grundar sig på, dels tilläggsdirektiv 1998:98 om att utred- ningen särskilt skall studera och analysera situationen på dagligvaru- marknaden för personer med svårare synnedsättning. Regeringen beslutade på hemställan från statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera existerande problem och omfattningen av dessa när det gäller märkning och annan konsumentinformation på dagligvaruområdet. I uppdraget ingår att föreslå vilka principer som bör beaktas vid utformningen av information om och märkning av dagligvaror. Som bakgrund anförs i direktiven följande. Mängden information på dagligvaruområdet har ökat . Utformningen av informationen kan dessutom vara sådan att det blir svårt för konsumenterna att skilja objektiv produktinformation från subjektiv. Det finns också tydliga tecken på att konsumenterna har svårt att tillgodogöra sig och förstå den information som ges när det gäller dagligvaror. Det är ett mycket allvarligt problem, eftersom konsumenterna på detta sätt riskerar att vilseledas eller att inte kunna ta till sig den mest väsentliga informationen som t.ex. varningstexter eller prisinformation. Ett av de viktigaste redskapen för konsumentinformation på daglig- varuområdet är märkning av produkter. Den beskrivna utvecklingen berör i hög grad just märkning och dess utformning, och situationen är därför särskilt oroande från en konsumentpolitisk utgångspunkt. Mot bakgrund av detta bör det ske en analys av existerande problem och omfattningen av dessa, samt en översyn av vilka principer som bör gälla för märkning och annan information på dagligvaruområdet. Vad gäller uppdraget m.m. anförs i direktiven bl.a. följande. Utredaren skall särskilt analysera följande frågor 1.Vilka olika slag av märkning finns på dagligvarumarknaden och vilka efterfrågas av konsumenterna? Vilka obligatoriska krav på märk- ning följer av lagstiftningen på området och vilka frivilliga system finns på den svenska marknaden? Vilka problem finns i samband med märkning av dagligvaror till konsumenter? 2.Hur skall märkningen utformas för att ge konsumenterna bästa möjliga information? I vilka fall bör märkning vara obligatorisk och i vilka fall bör den vara frivillig? I vilken omfattning bör samhället medverka till frivilliga överenskommelser på området respektive andra överens- kommelser på t.ex. EU-nivå? 3.Hur kan konsumenterna själva ges möjlighet till insyn och inflytande i processerna kring olika typer av märkning? Vilka garantier kan skapas för att frivilliga märkningssystem utvisar relevanta och korrekta egenskaper hos produkter, och för att kontrollen av frivilliga system är oberoende från kritierieutvecklingen? 4.I vilka fall bör märkning av dagligvaror ersättas med information på annat sätt? Hur kan användandet av modern informationsteknik upp- muntras inom dagligvaruområdet som ersättning i vissa fall för märk- ning direkt på förpackningen? Analysen bör särskilt inriktas på frågan om informationstekniken kan utnyttjas för information till konsument- grupper som behöver särskild information om varorna, t.ex. personer med olika typer av allergier. Utredaren bör för sitt arbete låta genomföra en undersökning kring hur konsumenterna uppfattar märkning och annan konsumentinformation och vilka problem de ser kring olika informationsmedel. Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och beakta det internationella samarbete som pågår på området. Utredaren bör föra en dialog med konsumenter och deras företrädare. Direktiven i sin helhet finns intagna som bilaga 1. Genom rubricerade direktiv kom utredningen, som inledningsvis nämnts, att få ett tilläggsuppdrag om att studera och analysera situationen på dagligvarumarknaden för personer med svårare synnedsättning. Som bakgrund anförs i direktiven bl.a. följande. Två av fastlagda grundläggande mål i konsumentpolitiken är att -hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt, och -att konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden. En saklig och lättillgänglig information om olika produkter är en grundläggande förutsättning på dagligvarumarknaden för att dessa mål skall kunna uppfyllas. För gruppen synskadade konsumenter är målen långt ifrån uppfyllda. Som exempel på problem kan nämnas att det är mycket svårt att som konsument agera på ett miljömedvetet sätt om man inte kan tillgodogöra sig den miljömärkning som finns. Dessutom kan man utsätta sig för onödiga risker om man inte kan ta till sig varningssymboler på exempelvis kemikalier. Då utvecklingen går mot allt högre grad av självbetjäning i butikerna blir det svårare för kunden att få information på annat sätt än genom märkningen på förpackningarna. Utredningen skall därför särskilt studera och analysera situationen vilka möjligheter som kan finnas för personer med svårare synnedsättning att tillgodogöra sig konsument- information inom dagligvaruområdet. Vad gäller uppdraget m.m. anförs i direktiven bl.a. följande. I uppdraget ingår att utreda med vilka medel man på bästa möjliga sätt kan nå synskadade med märkning och information om dagligvaror, för att underlätta deras situation som konsumenter Utredningen skall särskilt undersöka hur man kan utnyttja den moderna informationstekniken för bättre nå ut med information till de synskadade samt undersöka om den obligatoriska märkningen kan utformas så att personer med svårare synnedsättning kan tillgodogöra sig den Direktiven i sin helhet finns intagna som bilaga 2. Såsom tidigare nämnts skall utredningen enligt kommittédirektiven, analysera frågor om märkning och annan konsumentinformation på dagligvaruområdet. Dagligvaror är inte ett statiskt begrepp, över tiden såväl tillkommer som försvinner varor ur gruppen. Exempelvis beskriver tre olika uppslagsverk begreppet dagligvaror på följande sätt. -Dagligvaror – förbrukningsartiklar som i allmänhet köps ofta och i små poster. Det rör sig i regel om produkter som ingår i den dagliga hushållsrutinen, t.ex. livsmedel, tobaksvaror och olika kemisk-tekniska artiklar (). -Dagligvaror – detaljhandelsvaror som köps ofta främst, livsmedel och hygieniska artiklar (stora lexikon). -Dagligvaror – varor som ett hushåll vanligen köper dvs. huvudsakligen livsmedel (Bra böckers lexikon). I utredningens kontakt med berörda branschorganisationer och myndig- heter har det framkommit att begreppet dagligvaror definieras olika beroende på i vilket sammanhang det används. Den vanligast före- kommande tolkningen av begreppet är att dagligvaror är samtliga varor som återfinns i en dagligvarubutik. En sådan tolkning ger begreppet en mycket vid betydelse. De utredningen har varit i kontakt med i denna fråga är dock överens om att livsmedel, hushållskemikalier, hygieniska produkter och förbrukningsartiklar utgör kärnan i gruppen dagligvaror. Härutöver till- kommer vissa varor som inte passar in i de ovan nämnda varugrupperna men som i en del sammanhang ändå betraktas som dagligvaror, såsom kosmetiska produkter, djurmat, blommor, tobak och tidningar. En översyn av samtliga varor som finns i en dagligvarubutik är mot bakgrund av den begränsade tid som utredningen har på sig inte möjlig att genomföra. Utredningen har således valt att begränsa uppdraget till att avse konsumentinformation om varugrupperna livsmedel, hushålls- kemikalier, hygieniska produkter och förbrukningsartiklar.