sou · GNB36 · 2000-01-01 00:00:00 — Vidare förutsätts att regeringen kontrollerat, att insatsen tydligt efterfrågas från samarbetslandet och inte strider mot samlade säkerhetsintressen gentemot landet i fråga. Slutligen förutsätts att projektansökan tillgodoser självklara biståndstekniska krav, bl.a. innefattande en plan för uppföljning och redovisning m.m. En utvidgad ambition skulle kunna kännetecknas, förutom av det föregående, också av att man från såväl samarbetslandet som svensk sida analyserat det enskilda projektet som en del av en större helhet, och ytterst då i perspektiv av den samlade, avsedda utvecklingen av samarbetslandets säkerhetspolitik och totalförsvar. I avvägningar mellan olika projekt har dessas resp. nytta för den Utredningens principiella överväganden 95 samlade utvecklingen av totalförsvarsförmågan värderats. Projektvärderingen har också berört vilket bidrag insatsen kan ge till samhällsutvecklingen i allmänhet i samarbetslandet. Det har slutligen kontrollerats, att projektet förberetts genom en effektiv samordning och samverkan mellan svenska myndigheter och gentemot andra västliga, och främst då nordiska parallell- organisationer. Mellan den grundambitionen och den utvidgade ambitionen finns givetvis mellanvarianter. Enligt min bedömning har grundambitionen normalt tillgodosetts väl i samband med handläggning av olika förslag till insatser gentemot främst de baltiska staterna. Däremot har den utvidgade ambitionsnivån enligt ovan knappast uppnåtts generellt. har exempelvis sällan haft tillgång till någon helhetsbild av totalförsvarsutvecklingen i samarbetslandet, i vars ljus det enskilda projektet kunnat bedömas. Jag har heller inte kunnat finna, att systematiskt följt upp samord- ningen mellan förslagsmyndighet och andra myndigheter inom eller utom . Jag finner att den ovan beskrivna, tidigare handläggningen varit närmast ofrånkomlig utifrån de säkerhetspolitiska och planerings- mässiga förhållanden som rått efter de aktuella staternas frigörelse. I dagens situation är den emellertid effektivi- tetsmässigt otillfredsställande. Jag delar således uppfattning (Ds UD 1998:30) att samordningen av svenska biståndsinsatser varit ett problem i inledningen av säkerhets- samarbetet. Jag är något mer återhållet positiv än Ängeby i min syn på de nuvarande förhållandena. Jag menar under alla omständigheter att förutsättningar nu börjar skapas för en högre ambition, främst som en följd av utredningens egna insatser vad avser samlad totalförsvarsplanering i det baltiska området. De vidgade perspektiven breddas ytterligare genom möjligheten till en nära kontakt med andra stödländer, och 96 Utredningens principiella överväganden inte minst då , med egna ambitioner om en mer samlad rådgivning gentemot en eller flera av de aktuella staterna. Dessa ändrade förhållanden skapar förutsättningar för en större effekt av biståndet inom givna ramar. Enligt min mening säkerställer den finländska projekt- organisationen för samlad rådgivning gentemot den estniska försvarsmakten, med en pensionerad generalmajor som exekutivt ansvarig, såväl överblick och sammanhang som effektivt genom- förande, uppföljning och kontroll av stödverksamheten. En speciell fördel är att projektorganisationen tidigt kan fånga upp olika behov från och vidarebefordra dessa till i för samordningsåtgärder, snabb handläggning och beslut. Utredningen har på ett likartat sätt knutit militära experter med stor erfarenhet (pensionerade generallöjtnanter) till sig för insatser i främst och . Åtgärden har bemötts mycket positivt från samarbetsländerna. De militära experterna har vid sidan av sina huvuduppgifter avseende rådgivning i stort även fångat upp önskemål om annan militär stödverksamhet och engagerat den svenska Försvarsmakten i sammanhanget. En fortsättning av den svenska rådgivningsverksamheten på hög nivå, i ungefär de former utredningen bedrivit den, är enligt min uppfattning motiverad såväl utifrån direkta behov/önskemål från samarbetsländerna, som utifrån de möjligheter som skapas att effektivare leda och samordna det svenska totalförsvarsstödet generellt sett. Jag menar också, att det mot bakgrund av dessa nya betingelser bör vara möjligt för regeringen att övergå från fall-till-fall ställningstaganden till olika stödprojekt till en mer systematisk, långsiktig och programvis styrning av myndigheternas insatser. En sådan beslutsordning skulle innebära betydande praktiska fördelar i genomförandesammanhang. Dessutom - och detta är inte oväsentligt - skulle man närma sig den modell för målresultat- styrning som kännetecknar regeringens ledning i allmänhet av de svenska statsmyndigheterna. Jag återkommer senare i betänkandet med förslag till praktiska åtgärder, baserade på här redovisad grundsyn. Utredningens principiella överväganden 97 Jag vill i detta sammanhang något beröra också den internationella samordningen på regeringsnivå av stödet till staterna i . Sedan någon tid finns ett särskilt samordningsorgan för ändamålet, BALTSEA inkl. dess . Inom dess ram avhandlas sådana frågor som BALTBAT, BALTRON, BALTNET och BALTDEFCOL, dvs. huvuddelen av det multilaterala stödet till inte minst de baltiska staterna. Det är en vanlig uppfattning hos de engagerade stödländerna, bl.a. inom den nordiska kretsen, att det finns behov av en ytterligare förbättrad koordinering av det försvarsrelaterade stödet till de baltiska länderna, i form av ett närmare samarbete på bl.a. planerings- och genomförandestadierna. Syftet skulle bl.a. vara att komma överens om viktigare policyfrågor, om arbetsfördelning länderna emellan etc. I första hand kunde man undvika duplicering av stödinsatser och därigenom öka effektiviteten, men en bättre prioritering av insatserna skulle rimligtvis också bli möjlig. Den nordiska kretsen har diskuterat olika förslag till åtgärder med detta syfte, bl.a. att genomföra regelbundna möten mellan bidragar- ländernas och de baltiska ländernas försvarsdepartement i syfte att åstadkomma en förbättrad koordinering av enskilda projekt. Även i de nordiska kontakter utredningen själv haft har det framkommit starka önskemål om en sådan förstärkt koordinering. Man har också betonat att mer informella koordineringsmöten, motsvarande de möten utredningen haft rörande rådgivningen till de baltiska länderna, är minst lika angelägna. Jag har givetvis ingen invändning mot en vidgad ambition för den breda, internationella samordningen enligt nästföregående stycke. Jag vill emellertid särskilt understryka värdet av att det också finns former för en mer informell och förtrolig koordinering enligt det föregående. Sådana arrangemang mellan stödländer ter sig än viktigare, ju mer övergripande och konfidentiellt ett visst rådgivningsområde är. Den rådgivningsverksamhet utredningen själv bedrivit har vanligen haft formen av ett förtroligt samarbete 98 Utredningens principiella överväganden med enskilda regeringar eller försvarsministerier. Från samarbets- landet har därvid substansresultaten ibland bedömts ha ett högt sekretessvärde. I vissa fall har man varit uttalat negativ till att diskutera ens själva förekomsten av rådgivningsverksamheten i en bredare krets. Ett sådant förhållningssätt från samarbetslandet bör givetvis respekteras, och då också mot bakgrunden att vårt eget land knappast skulle vara berett att ventilera sina centrala säkerhets- och försvarspolitiska avvägningar i en bred internationell miljö. Det innebär att en bred multilateral diskussion inom ett forum som BALTSEA knappast är lämplig i sådana sammanhang. är det självfallet angeläget att olika västinsatser av likartat slag gentemot det aktuella samarbetslandet kan samordnas, under förutsättning att detta accepteras av samarbetslandet. Utredningen har i sådana fall sökt ett nära, informellt samarbete med de enskilda västländer som är likartat engagerade i den specifika frågan. De svenska myndigheternas perspektiv på de motsvarande verksamheterna i samarbetsländerna varierar inom vida gränser. I vissa fall har vi kunnat notera en både bred och djup insikt om förhållandena, och då vanligen med förankring på chefsnivå inom myndigheten; i andra är perspektiven mer begränsade, ofta i kombination med att den praktiska hanteringen i realiteten förblivit ett ansvar för en enstaka eller ett fåtal handläggare. Jag vill alltså inte dölja att jag i viss mån är kritisk till främst den samlade hanteringen av stödet till inom vissa myndigheter. I de fall där det varit aktuellt har denna kritik framförts direkt; det finns sålunda inte anledning att i detta betänkande peka ut enskilda myndigheter. För framtiden är det i hög grad önskvärt att de myndighetsvisa insatserna grundas på ett fylligt helhetsperspektiv och en god intern samordning, detta med tanke på effektiviteten i det svenska biståndet. Dessutom ter det sig nära nog självklart med tanke på fokuseringen på totalförsvarets internationella uppgifter. Utredningens principiella överväganden 99 Vad gäller biståndssamordningen mellan myndigheter delar jag uppfattning att denna behöver förbättras ytterligare. Utredningen har i sin löpande verksamhet på olika sätt stimulerat en ökad myndighetssamverkan och också kunnat avläsa vissa positiva resultat av detta. Det är rimligen Försvarsdepartementets ansvar att tillhandahålla ett eller flera fora för fortlöpande, ömsesidigt informationsutbyte om aktuella biståndsinsatser. Men givetvis är det också myndig- heternas egna ansvar att överväga och ta initiativ till lämpliga samordningsåtgärder. Exempel på former som kan öka sam- ordningsbenägenheten är tematiska grupper såsom den Tekniska samordningsgrupp som UD tidigare svarade för, och AG Sjöbevak- ning. Ett annat tänkbart forum för att förbättra den ömsesidiga informationen är Försvarsmaktens och ÖCB årliga gemensamma Totalförsvarsmöte. Slutligen ter det sig naturligt att Försvars- departementet () i samband med beredningen av biståndsförslag från myndigheterna regelmässigt efterfrågar, vilka samråd som skett med andra berörda myndigheter inom eller internationellt. Det är min uppfattning att en sådan praxis inte tillämpas regelmässigt . De frivilliga försvarsorganisationernas utvecklingsstöd till finansieras på två vägar. Huvuddelen kommer från Försvarsdepartementets budget och slussas via Försvarsmakten eller . Dessutom har verksamhet finansierats av , av budgetmedel som anslagits till myndigheten. Samordningsansvaret på myndighetsnivå bör enligt min mening läggas på Försvarsmakten och en civil myndighet. Vid valet av civil myndighet kan principiella skäl tala för ÖCB, med dess delvis övergripande uppgifter inom det civila försvaret. Å andra sidan bedömer jag att bedrivit en mycket effektiv 100 Utredningens principiella överväganden styrning och värdering av frivilliginsatserna inom sitt ansvars- område. I sammanhanget vill jag särskilt kommentera Hemvärnets insatser. Med tanke på hemvärnsorganisationernas mycket centrala ställning i alla de tre baltiska försvarsmakterna, såsom nära nog dominerande delar av dessa, är det centralt att det svenska hemvärnsbiståndet kännetecknas av maximal koordinering mellan Försvarsmakten och Hemvärnets frivilligverksamhet. Vad gäller det svenska Hemvärnets insatser i bl.a. bör budgetmässig och övrig samordning med Försvarsmakten i övrigt sålunda ha företräde framför samordning med annan frivilligverksamhet. 9.12.4De svenska ambassadernas roll De aktuella svenska ambassaderna har framhållit, och jag har själv noterat, att omfattningen av myndigheternas kontakter med de svenska ambassaderna i samband med olika stödprojekt varierar. Myndighetskontakterna med ambassaderna är givetvis värdefulla och viktiga av flera skäl. Dels hålls ambassaderna allmänt informerade om den verksamhet som bedrivs. Vidare ges ambassaderna möjlighet att lämna värdefull information och stöd inför myndigheternas agerande i mottagarlandet. Slutligen ges de möjlighet att främja lämplig samordning mellan olika svenska aktörer. I den rådgivningsverksamhet som utredningen själv bedrivit har en nära kontakt med aktuella ambassader (främst ambassadörerna och försvarsattachéerna) varit absolut grundläggande. Den ländervisa samordningen inom det försvarsrelaterade området har ofta skett genom försvarsattachéernas försorg. Dessa vidarebefordrar information genom i första hand sin huvudman, , och då även i frågor som främst rör civilt totalförsvar. Från de utgångspunkter utredningen företräder vore givetvis en direkt knytning av aktuella försvarsattachéer till Försvarsdepartementet att föredra. En generell rekommendation i sammanhanget är att attachéerna bör ha en sådan bred kunskap om Utredningens principiella överväganden 101 säkerhetspolitik och totalförsvar att en helhetssyn på utvecklings- stödet kan främjas. En annan effekt av direkt knytning till Försvarsdepartementet skulle rimligtvis bli att de civila totalförsvarsmyndigheterna finner det mer naturligt att utnyttja attachéerna. Jag anser sammanfattningsvis att försvarsattachéernas lydnadsförhållande i det aktuella biståndssammanhanget bör över- vägas. Vidare bör myndigheterna mer systematiskt än f.n. hålla resp. ambassad underrättad om pågående verksamhet och inhämta ambassadens synpunkter på samordning m.m. 10.1Rådgivningen på hög nivå bör fortsätta Den rådgivning till främst regeringsnivån i aktuella stater (de baltiska staterna och ) som utredningen bedrivit bör fortsätta. Förslag betr. rådgivningsfunktionens organisatoriska ställning redovisas nedan under 10.4. Försvarsberedningen framhåller det väsentliga i att den rådgivnings- verksamhet om totalförsvarsfrågor som bistått med fortsätter. Jag delar denna bedömning, som torde utgå från en bred säkerhetspolitisk analys. Jag vill tillfoga ett par praktiska iakttagel- ser. För det första är det uppenbart att den samlade försvars- planeringen i de aktuella länderna behöver vidareutvecklas, och att man i flera sammanhang explicit efterfrågar ett svenskt stöd. För det andra ger ett sådant stöd som bieffekt en bred kompetens på svensk sida om de aktuella ländernas (total)försvarsproblem, som i sin tur kan bilda en väsentligt fastare utgångspunkt för prioritering av olika svenska stödinsatser än vad som förelegat. Enligt min bedömning kommer det att ta - med skillnader mellan de aktuella staterna - innan processerna för övergripande ställningstaganden om totalförsvaren slutligt etablerats. bör vara berett att lämna stöd i process- och substansfrågor under en motsvarande tidrymd. Det är väsentligt i sammanhanget, att sådan rådgivning kan bedrivas även i fortsättningen på resp. samarbetslands villkor. Det bör noteras att rådgivningen i denna mening är artskild från verksamheten i det svenska . Rådgivarna bör sålunda ges en sådan organisatorisk ställning att de inte kan missuppfattas representera regeringen eller någon myndighet eller organisation. En ställning liknande den utredningen haft är från denna utgångspunkt ändamålsenlig. 10.2Planerings- och beslutsprocessen för totalförsvarsstödet 10.2.1Regeringens ambitionsnivå för överblick av totalförsvarsstödet bör höjas Det svenska totalförsvarsstödet bör utgå från ett samlat perspektiv på de aktuella samarbetsländernas säkerhetssituation, totalförsvarsplanering och totalförsvarsproblem och från en bred kunskap om det svenska totalförsvaret. Förslaget motiveras av omtanke om dels totalförsvarsutvecklingen i de berörda länderna, dels effektiviteten i de svenska stödinsatserna. 10.2.2Den konkreta planeringen av svenskt stöd bör göras mer systematisk och långsiktig De svenska insatserna bör i väsentligt ökad utsträckning baseras på långsiktiga planer. En sådan ordning kombinerar goda möjligheter till styrning i stort från /regeringens sida med en ökad handlingsfrihet för myndigheterna i det praktiska genomförandet. Vissa principiella frågor om det svenska totalförsvarsstödet till bör sålunda övervägas i samband med de långsiktiga försvarsbesluten (motsv. Det ter sig därutöver synnerligen lämpligt att planeringen av totalförsvarsstödet så långt möjligt görs till en del av den normala årliga planeringsprocessen, innefattande bl.a. budgetunderlag från aktuell myndighet, budgetdialog med , budgetproposition och regleringsbrev. En naturlig följd av en sådan ordning är att Försvars- departementet, som primärt ansvarigt inom för beredningen av totalförsvarspropositioner och för planerings- processen gentemot totalförsvarets myndigheter, också har det huvudsakliga initiativet vad gäller totalförsvarsstödet till . Detta är desto mer naturligt eftersom interna- tionell verksamhet numera är en huvuduppgift för totalförsvaret. Frågor om den principiella inriktningen av totalförsvarsstödet till , liksom om vissa enskilda stödinsatser, måste givetvis ses i ett brett svenskt säkerhetspolitiskt perspektiv. Det är mot den bakgrunden en självklarhet att Utrikes- departementet har en djup delaktighet i planeringen bl.a. i form av gemensam beredning. Vad gäller den interna arbetsfördelningen inom Försvars- departementet förefaller det mig lämpligast att de organisations- enheter som ansvarar för resp. myndighets planering och budget också tar det motsvarande ansvaret för stödet till . En självklar förutsättning för att en sådan lösning skall vara ändamålsenlig är att den paras med en nära samverkan med SI-enheten. Försvarsberedningen rekommenderar att det svenska stödet till de baltiska staternas uppbyggnad av totalförsvar m.m. utvecklas och fördjupas, liksom vårt samarbete med bl.a. . Insatserna utgår enligt beredningen från nationella intresse. De bör vara långsiktiga och präglas av uthållighet. Kunskapsöverföring bör utgöra den mest väsentliga komponenten. Materielexport och annan överföring är ett viktigt komplement. Jag delar beredningens uppfattningar. De uttrycker som jag uppfattar det en höjd ambitionsnivå och viss ändrad prioritering av det svenska stödet. Även från samarbetsländernas sida är intresset i ökande utsträckning den långsiktiga utvecklingen av resp. lands total- försvar. Ett svenskt stöd i sammanhanget kräver därför såväl överblick (jfr 10.2.1 ovan) som framförhållning och uthållighet i enskilda stödinsatser. Den nuvarande planeringsprocessen inom och flertalet myndigheter tillgodoser enligt min mening inte i tillräckligt stor utsträckning kraven på överblick och långsiktighet (jfr avsnitt 9.12). Även de svenska myndigheterna stöder enstämmigt en mer långsiktig planering och ett inordnande i den ordinarie budget- processen. Jag noterar slutligen att övriga nordiska stater numera har en planering med större inslag av långsiktighet än den svenska, eller överväger att införa en sådan planering. Jag noterar att enstaka myndigheter, trots frånvaron av krav från regeringen på långsiktsplaner, likväl har upprättat sådana och använder dem som en viktig utgångspunkt för konkreta förslag. Detta är givetvis av stort värde. Jag ser det som en självklarhet att alla myndigheter med verksamhet av någon dignitet i upprättar sådana planer. 10.2.3Det bör finnas utrymme även för insatser med kort varsel Ett visst planeringsutrymme på svensk sida bör finnas även för insatser med kort varsel. Ekonomiska resurser för ändamålet bör avdelas dels till Försvarsdepartementets förfogande, dels som del av ramar för stöd till hos aktuella myndigheter. Även om planeringen av de baltiska staternas försvar präglas av ökande långsiktighet, visar erfarenheten att svenska stödinsatser kan aktualiseras med kort förvarning och att ett snabbt genomförande därvid kan vara ett intresse även från direkta svenska utgångspunkter. Orsaken kan exempelvis vara större politiska förändringar eller personbyten i samarbetslandet, det senare i kombination med ringa bredd i den centrala kompetensen där. 10.2.4Vissa medel bör föras över från UD till Fö av statsbudgeten En konsekvens av vad som föreslås ovan under 10.2.2 och 10.2.3 är att motsvarande delar av anslaget för säkerhetsfrämjande insatser i bör föras över från Utrikes- departementets till Försvarsdepartementets del av statsbudgeten. 10.2.5Myndigheternas systemkunskap om samarbetsländerna bör breddas Varje svensk totalförsvarsmyndighet, som lämnar mer omfattande och varaktigt stöd betr. någon totalförsvarsfunktion i ett central- eller östeuropeiskt land, bör utveckla resp. vidmakthålla en kompetens om de samlade förhållandena kring och inom denna funktion. Primärt är det givetvis en uppgift för myndigheten själv att svara för detta, speciellt i perspektiv av att internationell verksamhet numera skall ses som en huvuduppgift för totalförsvaret; deltagandet i det kontaktforum som beskrivs nedan under 10.3 är ett annat viktigt element. Förslaget motiveras bl.a. av att förhållandena i aktuella avseenden kan skilja sig väsentligt från de svenska, med följd att förutsättningarna för effektivt samarbete påverkas väsentligt. I sammanhanget vill jag notera den stora variationsbredden i de svenska myndigheternas kunskaper om sådana förhållanden: vissa myndigheter har både breda och djupa kunskaper, i andra fall är kunskaperna påtagligt fragmentariska. 10.2.6Samordningsambitionerna för svenskt totalförsvarsstöd bör höjas De svenska totalförsvarsmyndigheterna bör åläggas en generell samrådsskyldighet gentemot andra svenska myndigheter som kan vara berörda av ett visst totalförsvarsstöd till Central- eller . En liknande samverkan med nordiska parallellmyndigheter är i många fall lämplig och bör övervägas i en aktiv anda. Myndigheterna bör regelmässigt i samband med projekt- ansökningar ange vilka samråd som ägt rum. Även en vidgad samordning mellan regeringarna (regerings- kanslierna) i de nordiska länderna bör övervägas. En nära samverkan med ter sig särskilt angelägen av allmänpolitiska skäl och med tanke på den väl sammanhållna finländska insatsen för att utveckla försvar. Jag har, som framgått av av kapitel 9 Överväganden, konstaterat att bristande samordning varit alltför vanlig. Detta har riskerat medföra dubbelarbete, gap i kedjor av överförda kunskaper eller en olämplig infasning i tiden av i och för sig välmotiverade samarbetsprojekt, med uppenbara risker för effektivitetsförluster som följd. Den multinationella samordningen mellan regeringarna inom främst BALTSEA är väsentlig för effektiviteten i det västliga stödet. Jag menar dock att detta forum (jfr kapitel 9) inte lämpar sig särskilt väl för samordning av stöd av mer övergripande karaktär och/eller av konfidentiell rådgivning. 10.3Ett kontaktforum mellan och myndigheterna bör upprättas Ett kontaktforum för regelbundna diskussioner om huvudlinjerna i det svenska totalförsvarsstödet till stater i bör upprättas. I forumet bör ingå representanter för Försvars- och Utrikesdepartementen samt cheferna för de i sammanhanget viktigaste totalförsvarsmyndigheterna. Det förefaller naturligt att statssekreteraren i Försvarsdeparte- mentet är ordförande. Jag utgår från Försvarsberedningens bedömningar, refererade i avsnitt 10.2.2 ovan. Upprättandet av ett kontaktforum av nämnt slag är en väsentlig åtgärd (bland flera) för att tillgodose beredningens ambitioner. Jag bedömer det också som en viktig åtgärd för att motverka de nuvarande brister i överblick och samordning som berörts i kapitel 9 och i den tidigare delen av föreliggande kapitel. Den ordning som föreslås här har en nära förebild i den informella styrgrupp inom rättsområdet som inrättades på förslag av på rättsområdet (SOU 1998:86). Denna styrgrupp har följande huvuduppgifter: ·att aktivt delta i beredningsarbetet inför bilaterala överens- kommelser, ·att ansvara för att överenskommelserna uppfylls, ·att främja utbyte mellan myndigheterna vad gäller kompetens och erfarenheter av utvecklingssamarbete och rättsväsendets frågor, ·att utveckla och öka det svenska engagemanget i EU:s program för utvecklingssamarbete, ·att främja bättre samordning mellan och andra länders insatser. Statssekreteraren i är ordförande i styrgruppen. Närmare uppgifter för kontaktforumet Uppgifterna för det föreslagna kontaktforumet inom totalförsvarsområdet bör givetvis anpassas med hänsyn till förhållandena inom försvarssektorn.