sou · GNB315 · 2000-01-01 00:00:00 — Utredaren skall överväga vissa frågor om -lokalhyresgästers besittningsskydd, -indexreglering av lokalhyra, -förtida uppsägning av lokalhyresavtal vid dödsfall, -hyresgästers ställning då lägenheter har förstörts genom olyckshändelse m.m., -bostadshyresgästers besittningsskydd vid s.k. blockuthyrning, -hyresgästinflytande vid ombyggnad, -formerna för upphävande av förhandlingsordning, -förhandlingsersättning till hyresgästorganisationer, -majoritetskrav vid ombildning av hyresrätt till bostadsrätt, -interimistiska beslut i hyrestvister, och -handikappanpassning av bostadslägenheter. Behovet av en översyn Prövningen av hyres- och arrendemål Processordningen inom det hyresrättsliga området är splittrad. Flertalet hyrestvister prövas i hyresnämnd med som över- och slutinstans. Särskilda regler om förfarandet finns i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (nämndlagen) och i lagen (1994:831) om rättegången i vissa hyresmål i . Vissa mål inom det hyresrättsliga området prövas emellertid som vanliga tvistemål enligt av tingsrätt - hovrätt - (se exempel i prop. 1993/94:200 s. 47 f.). Även inom det arrenderättsliga området är processordningen splittrad; vissa tvister prövas av arrendenämnd som första instans, medan andra prövas av fastighetsdomstol som första instans. Systemet för överprövning är inte bara krångligt och svåröverskådligt utan det skiljer sig också från vad som gäller för hyresmål. Dessutom gäller att flertalet arrendemål inte kan överklagas till , vilket innebär att det saknas en renodlad prejudikatinstans på området. Slutligen finns det systematiska brister när det gäller arrendetvister; beslut från tolv arrendenämnder skall fullföljas till 27 fastighetsdomstolar. Antalet överprövningsinstanser är alltså mer än dubbelt så stort som antalet underinstanser. Av direktiven till utredningen om domstolsväsendets organisation (; dir. 1995:102) framgår (s. 6 f.) att en utgångspunkt för den utredningen skall vara att hyres- och arrendenämndernas verksamhet kommer att integreras med tingsrätterna. Frågan om detta skall ske genom rent administrativ samverkan mellan nämnderna och tingsrätterna eller om integrationen skall drivas längre skall enligt direktiven övervägas i annat sammanhang. Regeringen anser att det nu är lämpligt att gå vidare i denna fråga. Det kan därvid först konstateras att en enhetlig instansordning skapar förutsättningar för att likartade tvister i större utsträckning kan handläggas enligt enhetliga förfaranderegler. Ett mer enhetligt prövningssystem ökar också möjligheten till gemensam handläggning av frågor som har samband med varandra. Den splittring i processordningen på området som innebär att likartade tvister kan prövas av såväl hyresnämnd/arrendenämnd som tingsrätt/fastighetsdomstol är svår att åtgärda med en enbart administrativ samordning. En sådan samordning leder inte heller till några större effektiviseringar. Starka skäl talar därför för att det inte är tillräckligt att nämnderna samordnas administrativt med tingsrätterna utan att samordningen måste drivas längre, dvs. att hyres- och arrendenämnderna integreras organisatoriskt med tingsrätterna. Intresset av ett sammanhållet domstolsväsende tillgodoses också om nämnderna kan införlivas med tingsrätterna och upphöra att vara ett mellanting mellan förvaltningsmyndighet och domstol. Ytterligare ett skäl för en organisatorisk integrering av hyres- och arrendenämnderna med tingsrätterna är att den nuvarande instansordningen med som första och sista domstolsinstans i hyresmål strider mot principerna bakom den instansordning som gäller för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. förekommer det endast undantagsvis att mål prövas av hovrätt eller kammarrätt som första domstolsinstans. Ordningen med som över- och slutinstans i hyrestvister infördes i samband med Bostadsdomstolens avskaffande och var tänkt endast som ett provisorium (se prop. 1993/94:200 s. 54 f.). Genom en ändrad instansordning som innebär att målen prövas av tingsrätt skulle det också vara möjligt att införa krav på prövningstillstånd i ledet tingsrätt - hovrätt. Den typen av regler är svåra att införa med dagens system eftersom hovrättsprövningen är den första domstolsprövningen. Indirekt besittningsskydd vid lokalhyra I 57 § hyreslagen finns huvudprinciperna för det s.k. indirekta besittningsskyddet för lokalhyresgäster. Utgångspunkten är att hyresförhållandet upphör om hyresvärden har sagt upp avtalet till hyrestidens utgång och parterna inte senare kommer överens om förlängning. Om hyresvärden säger upp avtalet och som villkor för förlängning kräver hyresvillkor som inte är skäliga, exempelvis en hyra som inte är skälig, blir hyresvärden emellertid skyldig att ersätta hyresgästen dennes förlust på grund av hyresavtalets upplösning. Detsamma gäller om hyresvärden utan befogad anledning vägrar att förlänga hyresförhållandet. Det indirekta besittningsskyddet gäller även när hyresgästen enligt 58 a § hyreslagen har sagt upp avtalet för villkorsändring. Hyresgästen blir således tvungen att flytta om parterna inte kommer överens om de fortsatta hyresvillkoren men kan bli berättigad till skadestånd om den hyra som hyresvärden kräver inte är skälig. Vid prövningen av om en begärd hyra är skälig tillämpas bestämmelserna i 57 a § hyreslagen. Enligt dessa skall en krävd hyra inte anses som skälig, om den överstiger den hyra som lokalen vid hyrestidens utgång kan antas ha på den öppna marknaden (marknadshyra). När marknadshyran bestäms, skall man främst beakta hyran för närmast jämförliga lokaler på orten. Enligt 12 a § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (nämndlagen) kan hyresnämnden i samband med medling avge yttrande om marknadshyran. Om det material som parterna har åberopat inte anses jämförbart med prövningslägenheten, återstår det att bestämma marknadshyran efter en allmän skälighetsbedömning. När skadeståndets storlek bestäms gäller enligt 58 b § hyreslagen följande. Hyresvärden skall alltid betala ersättning till hyresgästen med ett belopp som motsvarar en årshyra för lokalen enligt det uppsagda hyresavtalet, dock högst ett belopp som motsvarar fyra basbelopp. Om hyresgästen på grund av att hyresförhållandet har upphört har förorsakats en förlust som inte täcks av denna ersättning, skall hyresvärden, frånsett vissa särskilda fall, i skälig omfattning ersätta förlusten. En förutsättning för att hyresgästen skall få ersättning enligt 58 b § hyreslagen är dock att hyresgästen från uppsägningen hänskjuter tvisten till . Som har framgått kan den reformerade hyresprocess som utredaren skall pröva komma att medföra att vissa förfaranderegler, som sammanhänger med bestämmelserna om lokalhyresgästens indirekta besittningsskydd, får en ny utformning. Som exempel kan nämnas att det i fortsättningen kanske inte blir möjligt att hänskjuta en tvist om uppsägning av ett lokalhyresavtal till tingsrätten för medling. Inte heller kommer då ett sådant yttrande som avses i 12 a § nämndlagen att kunna lämnas. Det finns mot denna bakgrund anledning att se över också de materiella bestämmelserna om lokalhyresgästs besittningsskydd. Som har framgått skall vid avgörandet av om en hyra är skälig en jämförelse ske med marknadshyran. Det har från och framförts kritik av hur denna jämförelseprövning går till. Kritiken går ut på att prövningen i allmänhet inte sker enligt huvudregeln, dvs. efter en direkt jämförelse mellan likvärdiga lokaler, utan att marknadshyran oftast fastställs efter en allmän skälighetsbedömning. Det finns anledning att undersöka om kritiken har fog för sig och i så fall ta ställning till om reglerna bör ändras. Enligt huvudregeln i 19 § tredje stycket hyreslagen skall hyran för lokaler i princip vara till beloppet bestämd. Under vissa förutsättningar finns det emellertid möjlighet att avtala om rörlig hyra. Rörlig hyra får sålunda beräknas med utgångspunkt i hyresgästens rörelseintäkter. Annan form av rörlig hyra får vidare bestämmas genom en skriftlig överenskommelse mellan å ena sidan hyresvärden - eller hyresvärden och en organisation av fastighetsägare i vilken hyresvärden är medlem - och å andra sidan en organisation av hyresgäster. Om hyresavtalet är träffat för bestämd tid och hyrestiden är , gäller dessutom att hyran kan utgå med belopp som bestäms enligt en annan beräkningsgrund. Det innebär att man till sistnämnda typ av avtal kan knyta en s.k. indexklausul. Såväl som har lämnat synpunkter på hyreslagens reglering av denna fråga. har anfört att det bör införas ett förbud mot indexklausuler eller att storleken av indexregleringen bör begränsas till att avse högst av en överenskommen bashyra. däremot har framfört att förbudet mot rörlig hyra i avtal som löper än inte är motiverat och därför bör upphävas. Mot bakgrund av de olika synpunkterna finns det anledning att nu på nytt se över förutsättningarna för att bestämma lokalhyra enligt annan beräkningsgrund och att därvid se över den nuvarande treårsgränsen. Förtida uppsägning av lokalhyresavtal vid dödsfall I 4 § hyreslagen anges vilka uppsägningstider som gäller för hyresavtal. Enligt första stycket upphör sålunda ett tillsvidareavtal som avser en bostadslägenhet att gälla vid det månadsskifte som inträffar närmast från uppsägningen. Ett tillsvidareavtal som avser en lokal upphör att gälla vid det månadsskifte som inträffar närmast från uppsägningen. Det finns också särskilda regler om uppsägningstiderna vid avtal som har träffats för bestämd tid och som skall sägas upp för att upphöra att gälla. I 5 § hyreslagen finns vissa bestämmelser som gäller endast för bostadslägenheter. Enligt andra stycket gäller att, om hyresgästen har avlidit, dödsboet inom en månad från dödsfallet får säga upp avtalet att upphöra att gälla vid månadsskifte som inträffar tidigast från uppsägningen. Regeln om förtida uppsägningsrätt vid dödsfall har motiverats med att det för ett dödsbo med liten behållning kan vara av beaktansvärt ekonomiskt intresse att bli fri från skyldigheten att betala hyra. bostadsutskott har berört frågan om motsvarande regel bör gälla även vid lokalhyra (se bet. 1992/93:BoU24 s. 19 f.). Utskottet pekade därvid på att särskilt småföretagares familjer kan drabbas hårt om lokaler inte kan sägas upp vid dödsfall och verksamheten upphör. Enligt utskottets mening finns det därför anledning att närmare överväga om en regel motsvarande den som gäller för bostadshyresgäster vid dödsfall borde införas för lokaler. Regeringen anser att det nu är lämpligt att göra en översyn av detta slag. Hyresgästens ställning då lägenheten har förstörts genom en olyckshändelse m.m. Av 10 § första stycket hyreslagen framgår att hyresavtalet förfaller om en hyreslägenhet före tillträdesdagen blir så förstörd att den inte kan användas för det avsedda ändamålet. Om hyresvärden är vållande till händelsen eller inte utan dröjsmål underrättar hyresgästen om vad som inträffat, har hyresgästen rätt till ersättning för skada. Detsamma gäller enligt 16 § första stycket, om lägenheten skadas utan att hyresgästen är ansvarig för skadan eller hinder eller men på annat sätt uppstår i nyttjanderätten utan hyresgästens vållande. Om en lägenhet förstörs och hyresavtalet till följd därav upphör att gälla men hyresvärden inte har vållat förstörelsen, har däremot hyresgästen inte någon rätt till ersättning för skada. Om lägenheten restaureras, har hyresvärden inte heller någon skyldighet att erbjuda lägenheten till den tidigare hyresgästen. Inte heller är hyresvärden skyldig att om möjligt hyra ut en annan likvärdig lägenhet till hyresgästen. har i en skrivelse till regeringen kritiserat denna ordning. Om en förstörd lokal återuppförs, kan den nyuppförda lokalen hyras ut till en ny hyresgäst och ett av den tidigare hyresgästen upparbetat kommersiellt läge kan utnyttjas av den nye hyresgästen. Det vore enligt förbundet rimligare om hyresvärden i en sådan situation var skyldig att erbjuda den tidigare hyresgästen lokalen före andra intressenter. Det finns mot denna bakgrund anledning att utvärdera de aktuella bestämmelserna och överväga om den nuvarande regleringen är lämplig. Den kritik som har framförts av avser bestämmelsernas tillämpning vid lokalhyra. Reglerna gäller emellertid även vid bostadshyra. För bostadslägenheter kan även sociala skäl tala för att skyddet för hyresgästerna i nu berört hänseende bör förstärkas. Besittningsskydd för bostadshyresgäster vid s.k. blockuthyrning Det förekommer att en hyresgäst hyr flera bostadslägenheter av samma hyresvärd i avsikt att sedan hyra ut lägenheterna i andra hand. Förstahandshyresgästen kan vara ett företag som hyr ut till sina anställda eller en studentbostadsstiftelse som hyr ut till studenter. Denna företeelse benämns blockuthyrning. För bostadshyresgäster gäller att de i allmänhet har ett s.k. direkt besittningsskydd. Det direkta besittningsskyddet innebär att, om hyresvärden har sagt upp hyresavtalet till hyrestidens utgång, hyresgästen har rätt till förlängning av hyresavtalet utom i de fall då hyresvärden kan åberopa någon besittningsskyddsbrytande omständighet (46 § hyreslagen). Vissa undantag gäller. Om hyresavtalet avser upplåtelse i andra hand av en lägenhet i dess helhet och hyresförhållandet upphör innan det har varat längre än i följd, saknar sålunda andrahandshyresgästen besittningsskydd (45 § första stycket 1 hyreslagen). Om ett hyresavtal är förenat med rätt till förlängning, finns det under vissa förutsättningar möjlighet för hyresvärden och hyresgästen att avtala bort besittningsskyddet. I många fall kräver en sådan överenskommelse hyresnämndens godkännande för att vara giltig (45 § andra stycket hyreslagen). hade bostadshyresgäster besittningsskydd även vid kortvariga andrahandsupplåtelser. Hyresnämnderna handlade ett stort antal ärenden om godkännande av avtal om avstående av besittningsskydd vid kortvariga andrahandsupplåtelser. slopades förlängningsrätten vid sådana upplåtelser. Det antogs att detta skulle medföra en minskning av hyresnämndernas arbetsbörda utan att i praktiken innebära någon beaktansvärd försämring för andrahandshyresgästerna (prop. 1992/93:115 s. 27 och bet. 1992/93:BoU24 s. 16). Genom utformningen av 45 § första stycket 1 hyreslagen har emellertid det generella undantaget från besittningsskyddet kommit att omfatta även fall där lägenheter hyrs ut enligt bestämmelserna om blockuthyrning. Denna konsekvens synes inte ha uppmärksammats i lagstiftningsärendet. Bestämmelsen bör därför ses över. infördes nya bestämmelser i hyreslagen om hyresgästinflytande vid ombyggnad (18 d - 18 h §§ hyreslagen). upphävdes bestämmelsen i 55 a § hyreslagen om att man vid en bruksvärdesprövning av en lägenhet inte skulle beakta vissa förbättringsarbeten som hade utförts i lägenheten. Den nya ordningen innebär att en fastighetsägare får utföra en standardhöjande åtgärd eller en åtgärd som medför en inte obetydlig ändring av en lägenhet eller de gemensamma delarna av fastigheten endast om åtgärden har godkänts av den berörda hyresgästen eller, om åtgärden avser de gemensamma delarna av fastigheten, av en majoritet av hyresgästerna i de berörda lägenheterna. Om samtycke inte erhålls, kan hyresvärden ansöka vid hyresnämnden om tillstånd till åtgärden. skall, på ansökan av en berörd hyresgäst, förbjuda en fastighetsägare som har påbörjat en ombyggnadsåtgärd utan erforderligt samtycke eller tillstånd att utföra åtgärden (förbudsföreläggande). Förbudet kan förenas med vite. En hyresvärd som avser att genomföra en större ombyggnad i ett hus har möjlighet att säga upp hyresavtalen i huset inför ombyggnaden. Enligt 46 § första stycket 4 hyreslagen har en hyresgäst i så fall inte rätt till förlängning av hyresavtalet, om det inte är uppenbart att hyresgästen kan sitta kvar i lägenheten utan nämnvärd olägenhet för genomförandet av ombyggnaden och det dessutom inte är oskäligt mot hyresgästen att hyresförhållandet upphör. I samband med riksdagsbehandlingen av lagförslaget om hyresgästinflytande vid ombyggnad gjorde två tillkännagivanden (se bet. 1996/97:BoU5 s. 15 rskr. 1996/97:143). Det ena tillkännagivandet avsåg påföljden för den hyresvärd som inte följer reglerna om hyresgästinflytande. , till vars uttalande anslöt sig, delade regeringens uppfattning att det bör finnas en påföljd för den hyresvärd som inte följer reglerna och att den valda formen, vite, var lämplig. Däremot ansåg utskottet att den närmare utformningen av lagtexten kunde medföra vissa tillämpnings- och effektivitetsproblem. Utskottet pekade därvid på att hyresnämnden inte är behörig att pröva frågan om förbudsföreläggande förrän en åtgärd har påbörjats och att nämnden skall meddela ett föreläggande då det gäller en otillåten åtgärd. Utskottet tog också upp den situationen då en otillåten åtgärd redan är utförd när nämnden meddelar sitt beslut. Utskottet ansåg att regeringen borde återkomma till med förslag till behövliga ändringar. I detta sammanhang borde regeringen också uppmärksamma frågan om hyressättningen för en lägenhet i vilken otillåtna ändringsåtgärder blivit bestående. I det andra tillkännagivandet tog utskottet upp bestämmelserna om hyresvärdens möjligheter att säga upp ett hyresavtal inför en större ombyggnad. Dessa bestämmelser har ibland kritiserats. 1996/97:30 s. 77 övervägdes därför om rätten att säga upp ett hyresavtal inför en ombyggnad skulle begränsas. Mot bakgrund av att vissa av de genomförda ändringarna skulle medföra att en hyresvärd inte längre skulle ha någon fördel av att säga upp ett hyresavtal inför en ombyggnad uttalade regeringen att det inte fanns skäl att ändra bestämmelsen i 46 § första stycket 4 hyreslagen. Regeringen anser att det nu är lämpligt att se över de frågor som har tagit upp. med att bestämmelserna om hyresgästinflytande vid ombyggnad infördes genomfördes vissa ändringar av hyresförhandlingslagen. Bl.a. återinfördes förbudet mot flera förhandlingsordningar för ett och samma hus. Som en följd av detta återinfördes även möjligheten för hyresnämnden att, i samband med att nämnden prövar frågan om införande eller slopande av en förhandlingsklausul, bestämma att en förhandlingsordning skall upphöra. Rätten för en hyresgäst att stå utanför det kollektiva förhandlingssystemet behölls men förenades med vissa inskränkningar. I sitt av godkända betänkande uttalade bostadsutskottet (bet. 1996/97:BoU5 s. 9) att hyresnämndens möjligheter att upphäva en förhandlingsordning inte borde göras beroende av att en tvist om införande eller slopande av en förhandlingsklausul hänsköts till nämnden. Samtliga de hyresgäster som önskar bli företrädda av en annan organisation än den som har en gällande förhandlingsordning kan ju redan ha fått sina klausuler slopade. Även den hyresgäst som på avtalsmässig grund fått sin förhandlingsklausul slopad borde enligt utskottet ges möjlighet att få frågan om en förhandlingsordnings bestånd prövad. Vad har uttalat ger anledning att se över förutsättningarna för att frågan om upphörande av förhandlingsordning skall kunna prövas. hyreslagstiftningsutredning föreslog i delbetänkandet Ändringar i hyresförhandlingslagen Hyresgästinflytande vid ombyggnad m.m. (SOU 1995:119) att den hyresgästorganisation som har ingått förhandlingsordning för ett hus skulle ha rätt att få förhandlingsersättning av hyresvärden. Utredningens modell innebar att förhandlingsersättningen inte skulle ses som en del av hyran utan som en hyresvärdens kostnad för förvaltningen av huset. I propositionen konstaterades att förslaget avstyrkts av flertalet remissinstanser. Bland annat mot den bakgrunden och då regeringen erfarit att det pågick diskussioner mellan hyresmarknadens parter om en förändrad form av förhandlingsersättning ansågs det inte finnas skäl att ändra den nuvarande regleringen (prop. 1996/97:30 s. Diskussionerna mellan hyresmarknadens parter har sedermera I stället har och i en skrivelse till regeringen gemensamt presenterat ett förslag till hur rätten till förhandlingsersättning kan utformas. har förklarat att förbundet inte kan biträda detta förslag. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns anledning att åter se över frågan om förhandlingsersättning. Ombildning av hyresrätt till bostadsrätt En s.k. ombildning av hyresrätt till bostadsrätt sker genom att hyresgästerna i en hyresfastighet bildar en bostadsrättsförening, som därefter förvärvar fastigheten av ägaren och upplåter lägenheterna med bostadsrätt till de hyresgäster som så önskar. I 9 kap. 19 § bostadsrättslagen (1991:614) föreskrivs att en bostadsrättsförenings beslut att förvärva ett hus för ombildning av hyresrätt till bostadsrätt skall fattas på föreningsstämman. Ett sådant beslut är giltigt, om hyresgästerna i mer än hälften av de uthyrda lägenheter som omfattas av förvärvet har gått med på beslutet. Dessa hyresgäster skall vara medlemmar i bostadsrättsföreningen. Lagen (1982:352) om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt, den s.k. ombildningslagen, ger hyresgästerna rätt att före andra köpare förvärva den fastighet de bor i för ombildning till bostadsrätt. En förutsättning för detta är att hyresgästerna bildar en bostadsrättsförening och att föreningen gör en s.k. intresseanmälan till inskrivningsmyndigheten för anteckning i inskrivningsregistret. En intresseanmälan kan göras om hyresgästerna i mer än hälften av de uthyrda lägenheterna skriftligen har förklarat sig intresserade av en ombildning av hyresrätt till bostadsrätt. Så länge en sådan anmälan gäller får en fastighetsägare som huvudregel inte överlåta fastigheten till någon annan köpare, om inte föreningen genom ett hembud först har erbjudits att förvärva fastigheten. Ursprungligen krävdes för att en intresseanmälan skulle kunna göras att minst två tredjedelar av hyresgästerna hade förklarat sig intresserade av ett förvärv. För att föreningsstämmans beslut om ett förvärv skulle vara giltigt krävdes att hyresgästerna i minst två tredjedelar av de uthyrda lägenheterna som omfattades av förvärvet biträdde beslutet. ändrades kraven på kvalificerad majoritet till enkel majoritet. Ändringen gjordes för att underlätta ombildning av hyresrätt till bostadsrätt. har därefter i en skrivelse till regeringen gjort gällande att sådana ombildningar kan vara förenade med problem. Ett problem har sagts vara att motsättningar uppstår mellan hyresgäster som vill delta i ombildningen och de som inte vill delta. Ett annat problem är att de ombildande hyresgästerna, bostadsrättshavarna, kan få svårigheter att finansiera förvärvet och förvaltningen av fastigheten, om inte en större majoritet deltar i ombildningen. Detta kan i sin tur resultera i att det sedvanliga underhållet i de lägenheter som upplåts med hyresrätt blir eftersatt. En hyresgäst som vill byta bostad kan också få svårigheter att finna en person som är villig att flytta in som hyresgäst i ett hus som ägs av en hyresgästbildad bostadsrättsförening. Mot bakgrund av vad som har redovisats finns anledning att se över de ovan nämnda majoritetskraven. hyreslagskommitté behandlade frågan om eventuella lagstiftningsåtgärder för att förhindra att tvister om ändring av hyra genom förhalning från motparten drar ut så länge i tiden att hyresvärdens likviditet äventyras. Kommittén övervägde införandet av en ordning med interimistiska beslut i hyrestvister eller en specialreglering av motsvarande slag i hyresförhandlingslagen (se SOU 1991:86 s. 152 - 156). Kommittén ansåg emellertid att det fall som hade föranlett övervägandena var synnerligen ovanligt och att ytterligare erfarenhet borde vinnas innan en eventuell lagändring genomfördes. Regeringen anser att det , i samband med övervägande om ett nytt system för prövning av hyrestvister, är lämpligt att förutsättningslöst överväga om det finns ett behov av den aktualiserade lagändringen. I slutbetänkande Ett samhälle för alla (SOU 1992:52) föreslogs att en hyresgäst skulle ges rätt att utan hyresvärdens samtycke handikappanpassa en bostadslägenhet.