sou · GNB392d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Däremot finns ingen gräns för hur mycket pengar en PAC totalt får bidra med under ett val.51 Mellan 90–av PAC:s totala kampanjbidrag går till kandidater som ställer upp i val, medan 5–utgör s k obereonde kampanjmedel (independent expenditure) som vissa PAC använder i egna kampanjer.52 PAC:s politiska roll och inflytande tillhör de ständigt kontroversiella frågorna i . Oron är stor för att särintressen köper sig politiska beslut, alternativt ser till att inget sker inom för dem vitala 48FECA, Section 441b. Det bör noteras att vissa delstater tillåter sådan bidrag till stöd för icke-federala kandidater. FEC Twenty Year Report, http:// . 49Wilhite, A and , C. Corporative Campaign Contributions and Legislative Voting. Quarterly Rewiev of Economics and Business. Vol.29, No.3:73-85. 50International and Politics. 52International and Politics, 1996. a a Att sätta gränser för pengars makt 37 Även forskningsmässigt är PAC stort. En betydande del av denna forskning är inriktad på frågor om vad som bestämmer vilka kandidater som erhåller bidrag av PAC. Där blir en centrala uppgifter frågan om det är en kandidat som söker återval eller om det är en utmanare, men även kandidatens position, uppdrag, profileringar, ideologisk tillhörighet kan kartläggas. Andra forskare har koncentrerat sig på att studera vilka effekter som PAC:s bidrag har på politikers beteende, särskilt i lagstiftningsarbetet. Resultaten är här av varierande slag. Vissa kartläggningar styrker antagande om att särintressen genom bidragsgivande påverkar kongressledamöters beteenden, medan andra resultat pekar på att effekterna av PAC är betydligt mer komplicerade och sammansatta.53 , en av främste experter på partifinan- siering, tillhör de som försvarar PAC och anser att det finns mycket överdrifter i vad som sägs om deras inflytande över politiken. I en debatt om PAC som deltog i hävdade han att det som skulle hända om man förbjöd PAC var att de intressen som stöder PAC skulle söka sig andra vägar, men frågan var om detta skulle det ske lika öppet och lika fokuserat som . pekar också på att tillväxten av PAC har att göra med av dessa strukturer fångar upp det centrala i dagens politik: sakfrågor, intressen och arbetet, medan det geografiska och det som har med det närmaste omgivningen att göra inte längre har samma potential. Partier som baseras på det senare och dessutom måste ha bredare inriktning mister i attraktionskraft.54 PAC har med andra ord börjat bli en utmaning och en konkurrent till det traditionella partiväsendet. Fackliga anslag till partier och kandidater 53Se exempelvis: Sabato, L. J. PAC : Inside the World of Political Action Committees. , 1984;Clawson, D. and Su, T. Was 1980 Special? A Comparison of 1980 and 1990 Corporate PAC Contributions. The Sociological Quarterly, 1990. Vol.31, No.3:371-387; , F.L., Sophistication in Corporative PAC Contributions. Demobilizing the Opposition. American Politics Quarterly. Vol.20, No.4:388-410; , F. L., Balancing the Perspective on PAC Contributions. In Search of an Impact on Roll Calls. American Politics Quarterly. Vol.21., No.2:205- 222; Endersby, J.W., and Munger, M. C., The Impact of Legislator Attributes on , 1992. Vol.XII, No.1:79-97. 54Brookings on Reform. 38 Att sätta gränser för pengars makt Anslag från fackliga organisationer till partier och kandidater är i vissa länder tillåtna, i andra omgärdade med speciella restriktioner medan de i ytterligare andra är förbjudna enligt lag. Debatten kring fackliga bidrag till ideologiskt närstående partier eller kandidater i valkampanjer har rört frågan om medlemmarnas möjligheter att få inflytande över beslut om politiska bidrag framförallt i ett läge där majoriteten i vissa fackföreningar inte längre röstar på socialdemokratiska partier. I har det framträtt en stark reaktion mot fackliga bidrag till valkampanjer och i fler delstater har försök gjorts att förbjuda eller inskränka på sådana stöd.55 Under i infördes en ny lag (The Union Trade Act), som stadgade att en facklig organisation måste genomföra en omröstning (minst ) bland sina medlemmar om innehav av politiska fonder. Lagen sågs som ett sätt av den konservativa regeringen att bryta fackets makt och därtill skada Labour, eftersom partiet i hög grad finansierades genom fackligt stöd. Omröstningarna ledde dock till att fackföreningarna erhöll det nödvändiga stödet, behöll sina fonder och dessutom inrättade vissa nya. Trots den massiva kritiken mot denna lag föreslår i sitt reformförslag 1998 ingen ändring av lagen. Förhållandet att Labour under senare med framgång sökt minska sitt finansiella beroende av fackföreningsrörelsen torde inte vara oviktigt i sammanhanget. Men å andra sidan har Labour kvittat genom att införa en bestämmelse som kan påverka det konservativa partiets traditionella finansiering: varje företag som ger bidrag (pengar, lån eller sponsring av annan aktivitet) till ett politiska parti måste tillstånd av sina aktieägare vars beslut endast gäller för en period av . Dessutom måste företagsledningen ta ställning till ett sådant bidrag.56 I har principen om frivillighet i fackliga bidrag fastlagts i en lag . Det är visserligen tillåtet för fackföreningar att ge bidrag till partier men sådana kan endast ges om medlemmarna godkänner det. Varje medlem har rätt att vägra genom att ange detta i särskilt kontrakt eller formulär.57 Förslag har framlagts på att en kopia av den insända blanketten till facket skall sändas till justitieministern.58 Med EU:s nuvarande mutlagstiftning har frågan om de fackliga anslagen till politiska partier kommit i en delvis ny dager. Bestämmelser om bestickning och mutor omfattar därmed inte enbart 56Standards of Public Life. 1 a a. 57Pedersen, M & , L. Public Financing and Public Controll of Political Parties in . I , M (ed) 1991 a a. 58Bille, L. 1997 a a. Att sätta gränser för pengars makt 39 fall där förmån inte tillfaller eller avses att tillfalla den mutande själv utan även för tredje mans räkning. Frågan om hur detta skall tolkas i fråga om bidragsgivande är ännu för tidigt att med bestämdhet veta. En kritisk punkt tycks dock vara hur man skall tolka gränserna för vad som är allmänt ekonomiskt stöd, till ett politiska parti, vilket enligt vissa tolkningar inte omfattas av straffansvar och hur en bidragsrelation skall se ut som betecknas som straffbar i den nya lagstiftningen.59 Tvingande eller frivilliga restriktioner Beloppsbegränsningar för hur mycket bidrag som får ges till ett parti eller till en kandidat från enskilda eller från ett kollektiv är inte vanligt förekommande. En sådan begränsning av belopp kan ses som ett sätt att minska risken för att ett parti eller en kandidat får bidrag från en givare som är av den storleksordningen att det helt dominerar och dessutom ger upphov till oönskat beroende. I finns för den federala nivån maximibelopp för individuella bidrag enligt följande60: 1)1, per individ till en kandidats kampanj för varje primärval, nominerings- eller allmänt val 2)5,per individ och år till en PAC 3)20,per individ och år till en nationell kommitté för ett politskt parti 4)ett sammanlagt tak på för individuella bidrag. Dessa maximigränser har inte förändrats sedan FECA reformen 1974. Trots hård reglering finns kryphål som dessutom expanderar. Amerikanska partier kan utan begränsningar använda pengar för kampanjer som allmänt gynnar partiet utan att någon kandidat särskilt nämns. De mest omfattande penningströmmarna är de s k soft money som insamlas för federala kandidater både i presidentsvalskampanjer och kampanjer för kongressledamöter men används på delstatsnivå, dvs utanför den domän som FECA:s förbud och restriktioner gäller. En betydligt vanligare form av restriktion är att fastslå en beloppsgräns för offentliggörande av namn på bidragsgivaren. I har, som visats, dessa beloppsgänser sänkts sedan 59 För en redogörelse av den nya lagstiftningen och komplikationer för partifinansiering se: , Korruption och partifinanser. 1998/99;2;338-347; Korruption. Svenskt tillträde till vissa internationella konventioner m m. Ds 1998:29. Om korruption i se , Makt till salu?. (kommande 1999) 60 FECA a a. 40 Att sätta gränser för pengars makt I måste alla bidrag större än redovisas offentligt. I måste kandidater i president- och parlamentsval offentlig- göra varje bidrag som överskrider . Detta måste ske . Ett irländskt parti är skyldig att offentliggöra varje årligt bidrag som är vid en viss angiven tid. Det är i även förbjudet att ta emot anonyma bidrag som överskrider 90 pund.61 I kommer gränsen för offentliggörande av bidrag till parti på nationell nivå att ligga på respektive 1,000 och mer till ett parti inom ett distrikt.62 I finns förutom den tidigare nämnda nya partifinansieringsreformen ett omfattande regelverk som lägger fast uppföranderegler för främst parlaments- ledamöter i underhuset (The Code of Conduct for Members of Parliament)63. Där finns bestämmelser som som stipulerar att varje sponsring till en parlamentsledamot i samband med valet som överskrider av valkostnaderna måste registreras i ett särskilt register () som upprättas i Parlamentet och som är offentligt och möjligt för allmänheten att granska. En brittisk parlamentsledamot är också skyldig att registrera substansiella donationer från en organisation eller företag som görs på reguljär basis, men då främst till sin partiorganisation i valdistriktet förutsatt att bidraget är förknippat med ledamotens kandidatur för parlamentsposten. Med substansiellt avses i detta sammanhang eller förmån till ett värde av motsvarande belopp. I amerikanska delstater pågår olika aktioner och reformprogram för att komma tillrätta med finansieringsproblem. I dessa aktiviteter finns ofta engagerade medborgargrupper som driver krav på förändringar. Americans Against Political Corruption organiserar exempelvis för grundläggande reformer på delstatsnivå. I godkändes Act som ses som en modell för andra stater. Programmet kunde drivas igenom genom ett initiativ som fick ett stort 61Standards of Public Life. 1. a a. Förbud för anonyma gåvor kommer att gå vid . 63Code of Conduct together with The Guide to the Rules Relating to the Conduct of Members. Innehåller fyra delar: Registration of Interests, , Advocacy Rule, Procedure for Complains. I samband med utredning Standards of Public Life har Code of Conduct blivt föremål för viss översyn. Följande grundläggande principer ska vara vägledande::Selflessness, Integrity, Objectivity, Accountability, Openess, Honesty, Leadership. Regelverket skall verka förebyggande. office.co.uk/pa/cm199697/cmselect/cm.../code.ht . Att sätta gränser för pengars makt 41 genomslag och ledde fram till en folkomröstsning.64 Programmet bygger på frivilliga överenskommelser med kandidater som ställer upp i val inom delstaten enligt föjande modell: En kandidat som ingått en överenskommelse att begränsa sina kostnader och vägra ta emot pengar från privata bidragsgivare får ta del av offentliga medel ur den inrättade fonden () och erhålla – lika för alla kandidater – enlig följande: –av den genomsnittliga kostnaden (beräknad på de två senaste valkampanjerna) –Icke utnyttjade medel måste återbetalas till fonden –Om en offentligt finansierad kandidat möter en kandidat som har valt att inte ingå en sådan överenskommelse, matchar fonden den frivillige kandidaten med dollar i proportion till motståndarens resurser – upp till två gånger beloppet. –Vissa beloppsgränser för privata bidrag till kandidat som inte använder offentliga medel För att inte medlen skall missbrukas krävs att varje kandidat som vill utnyttja denna möjlighet måste visa att hon eller han har ett brett stöd. Detta sker genom att kandidaten samlar in ett viss antal bidrag från ett visst antal individer. De speciella antalen varierar beroende på vilket val som avses. Det kan tilläggas att pengar till denna fond bland annat kommer från en dubblering av avgifterna för lobbyisterna.65 Förbud och restriktioner förmedlar självfallet inga positiva signaler till presumtiva bidragsgivare. Det har också i särskilt , och uppstått svåra ekonomiska kriser i partier när lagstiftare försökt att strypa källor som givit upphov till mutor och andra missförhållanden. I vissa länder finns olika skatteavdrag på gåvor till partier eller kandidater för att stimulera bidragsgivande. I har intentionerna varit att öka de mindre bidragen. Reduktionen av den beskattningsbara skatten är där av den bidragna summan () och sedan i fallande skala: av den bidragna summan mellan 100–– upp till den totala skattekrediten på . Denna gräns uppnås med en total donation på 1,150 Kanadadollar.66 Även i finns ett system som gör ett bidrag 64Current Trends in Reform http:///current.html . 66Stanbury, W. 1993 a a. 42 Att sätta gränser för pengars makt till parti eller kandidat avdragsgill från skatt av personens inkomst. Även och har som tidigare nämnt skatte- lättnader för bidrag. I det senare fallet kommer enligt det framlagda förslaget att införas en skattelättnad på bidrag to encourage small donations to parties. Ett parti måste ha fått vissst stöd i väljarkåren för att kunna erhålla sådana medel. Det bör även noteras att i det tyska offentliga stödet till partier finns en direkt koppling till hur mycket pengar som det enskilda partiet lyckas samla in från medlemmarna. I både och finns tecken på bristande intresse från allmänheten för tax cheek-off program. I gäller detta i första hand den fondering som ligger till grund för finansieringen av presidentkampanjerna som behövt förstärkning med direkta anslag för att klara behoven. I försöken att finna en nya inkomstkällor för partierna har man i infört ett system som tillåter skattebetalare att kanalisera 4 av varje av sin skatt till en fond för partierna. Systemet har dock haft betydande svårigheter att attrahera allmänheten.67 System för offentlig kontroll Vilka möjligheter har statsmakten att se till att partier och kandidater efterlever de regler som införts? Det vanligast förekommande är att partier och/eller kandidater är skyldiga att inkomma med rapporter över sina ekonmiska verksamheter. Den redovisningsskyldigheten har ökat i omfattning och betydelse med att de offentliga anslagen införts och expanderat i många länder. Den offentliga redovisningen kombineras i vissa länder med offentliggörande av vilka som bidragit till ett parti eller till en kandidats valkampanj. har det funnits en viss skillnad mellan och så tillvida att begränsningar eller restriktioner i fråga om valkampanjer och bidrag av olika slag har varit sällan förekommande i europeiska länder.68 Den situationen har förändrats vilket också märks i den framväxande kontrollverksamheten i många länder. Kontrollsystemen varierar i fråga omfattning och graden av sanktioner. I vissa länder har införts hård kontroll och kännbara sanktionsmöjligheter om reglerna inte följs, t ex att rapporter inte 67Pujas, W & Rodhes, M Scandals in , Working Paper RSC No 98/10. 68Nassmacher, K-H. 1993 a a. Att sätta gränser för pengars makt 43 kommer in eller att felaktiga uppgifter rapporters. Andra länder har mer uppföljningar. Det finns även vissa olikheter i fråga om vilka som är ansvariga, om det gäller partier kan en eller flera nivåer vara skyldiga att lämna redovisningar. I andra fall kan kandidater vara skyldiga att lämna sådana uppgifter; ett system som av naturliga skäl är vanligast i länder med utpräglade personval. Reglering av partifinansiering är ibland sammanlänkade med vallagstiftningen eller med lag för registrering av parti, alternativt har särskilda partilagar stiftats där partifinansieringsreglerna ingår. En partilag ger inledningsvis en partidefinition och stipulerar vissa skyldigheter gentemot staten, men ger även vissa riktlinjer för hur exempelvis organisationen skall vara beskaffad. Det är tydligt att det finns ett samband mellan tillkomsten av partilagar och erfarenhet av auktoritära politiska system vilket skapat behov av att formulera villkor för att partier har en demokratisk ordning.69 Det kan dock konstateras att inte alla länder som kräver offentlig redovisning eller inrättat andra regler alltid har en särskild partilag som rättslig grund för bemyndigande. Omfattande system för redovisning och kontroll är det framförallt , och som har de mest långtgående systemen för offentlig redovisning och därtill hårda straff om partier och kandidater inte följer reglerna – dvs länder som haft betydande korruptionsproblem. Ett tyskt parti är skyldigt att redovisa alla sina finansiella transaktioner på alla nivåer i partiorgani- sationen. Det finns krav på särskild redovisning hur de offentliga partistöden används. I vissa fall kan även redogörelser krävas om skulder och tillgångar. Eftersom den tyska partifinansieringen är mycket strikt reglerad och dessutom komplicerad till sin natur är redovisningaktiviteten betydande. Till detta skall läggas att författ- ningsdomstolen kontinuerligt ingriper i lagstiftningen och – bortsett från dess betydelse rent innehållsligt – medverkar till en ökad komplexitet. Ett parti som inte kan uppvisa kvitton på en godtagbart 69 konstaterar att i , och har partilagarna starka kopplingar till partifinansiering och att partilagarna där fyller behovet att en rättslig bas som gör det möjligt att utföra kontroll och övervakning av partierna finansiella aktiviteter. Förutom dessa länder finns partilagar i , , och . (Avon, D. Parties Laws in . Vol 1, No 2. 1995:283- 300). Se även , S., O. Om partibegreppet i valsystemet. 7/1997. 44 Att sätta gränser för pengars makt sätt kan få dryga böter. Risken för att något sådant skall hända har gjort att partierna lägger ned omfattande summor på att hålla sina papper i god ordning och även vara ekonomiskt förberedda på eventuella böter. I har korruptionsskandaler, men även den offentliga finansieringen som infördes , haft konsekvenser för graden av redovisning och kontroll. I samband med reformen slogs fast att mottagadet av offentliga medel var förenat med ansvar, nämligen att partier och kandidater redovisar hur medlen används.70 Kandidater måste upprätta ett konto för valkampanjen för att få tillgång till ersättning från statliga medel.71 Kandidater till Nationalförsamlingen har skyldighet att inlämna rapporter om inkomster och utgifter för de tre månaderna före valet, efter valet. Uppgifterna lämnas till Nationalförsamlingens ordförande men skall vara tillgängliga för författningsdomstolen och andra granskande myndigheter. President- kandidater måste även inkomma med rapporter där kvitton på inkomster och utgifter skall förevisas. Uppgifter om valkostnader i förhållande till stipulerat utgiftstak publiceras i Journal Official. Sanktionssystemet blev i och med reformen mer rigoröst. En kandidat till Nationalförsamlingen, som inte lämnar någon ekonomisk rapport, förklaras icke-valbar och mister sin parlamentsplats. En kandidat som brutit mot det lagstadgade utgiftstaket kan straffas med böter (mellan 360–15,) eller fängelse mellan en månad och ett år72. I har politikerna efter sammanbrott både i partisystemet och det gamla korrumperade finansieringssystemet sökt att finna en ny modell i reformen , där även kontroll och övervakning är mer omfattande . Eftersom har utgiftstak för valkostnader för både partier och kandidater och dessutom statlig kostnadsersättning för vissa delar av dessa valkostnaderna blir reovisningarna relativt omfattnade. De ekonomiska redovisningarna (kostnader och inkomst- källor) skall presenteras för presidenterna i respektive kammare i parlamentet och granskas av en nationell myndiget (audit Office) som rapporterar . Sanktionsystemet är omfattande, följande kan tjäna som exempel: Brott mot lagen om öppenhet i valkampanjen kan straffas med böter . Om brottet begås inom strax före valet kan bötesbeloppen dubbleras och i värsta fall tredubblas. 70Drysch, T., 1993 a a. 71Standards of Political Life, 1998. a a. 72Ibid; Drysch, T., 1993 a a. Att sätta gränser för pengars makt 45 inte enbart av den nationella myndigheten utan även av regionala övervakningskollegier.73 Att både och har omfattande kontrollsystem på federal nivå är väl känt, men mindre känt torde vara att det i flera amerikanska delstater finns rigorösa bestämmelser om redovisning. Samtliga delstater har föreskrifter som bemyndigar att varje kandidat som ställer upp i val inom delstaten skall inkomma med finansiell rapport över kampanjerna. Det finns för åndamålet särskilda tillsynsmyndigheter (agency) som övervakar att bestämmelserna efterlevs. Det finns vissa skillnadern mellan delstaterna i hur omfattande rapporteringen skall vara. I vissa delstater räcker det med enbart en rapport som gäller primärvalen och en som gäller valkampanjen, dvs två raporter sammanlagt. Men det finns delstater som kräver upptill åtta rapporter enbart för kampanjerna före den s k ordinarie. De flesta delstater har en reglering av parti- och kandidatfinansiering som innebär olika begränsningar, vilket gör att rapporterna ofta måste ge svar på frågor om vem som givit bidrag, när bidragen givits. Kandidater riskerar sin karriär om felaktigheter upptäcks och rapporter inte inkommer. Över hälften av delstaternas tillsynsbyråer har befogenheter att stämma kandidater som begår överträdelser och en femtedel kan initiera domstolsaktioner. I exempelvis riskerar en kandidat som givit felaktiga uppgifter böter () eller fängelse (maximalt ). Det är vidare vanligt att man från delstatens sida vägrar att skriva ut det certifikat som är nödvändigt för att en kandidat skall kunna ställa upp i valet, om inte nödvändiga rapporter har lämnats in.74 Även har på grund av en alltmer reglerad partifinansiering stärkt sin kontroll- och övervakningsverksamhet och har givit den särskilda myndigheten (The Public Office Commission) utökade befogenheter för att kontrollera att regelsystemet efterlevs och att rapporteringar kommer in.75 Den nya informationstekniken har i hög grad tagits i anspråk för hanteringen av redovisningsskyldigheter i och där övervakande organ kontinuerligt lägger ut information på nätet. system för redovisning och kontroll 73Rhodes, M. 74Jones, R., 1993 a a; , R., 1994 a a. 75Standards of Public Life, 1998 a a 46 Att sätta gränser för pengars makt I exempelvis , , , , , och finns krav på någon typ av offentlig redovisning av partiernas ekonomiska förehavanden. I , som inte har någon rättslig reglering och inget krav på offentlig redovisning, har en översyn inletts. Största förändringarna äger rum i som tidigare haft en begränsad reglering av partifinansieringen med undantag för lokalt utgiftstak och ett par bestämmelser som gällt bidragsgivande företag respektive fackliga organisationer. Med den nya reformen går man från frivillighet i offentlig redovisning till krav på regelbudna redovisningar över stora donationer, årliga redovisningar över inkomster och utgifter till partier som skall föreligga med motiveringen more openess about the sources and use of party funds. I reformen finns även inrättande av en särskild (The Election Commission) som skall kontrollera att den nya lagstiftningen efterlevs. Den brittiska kommitten har vinnlagt sig om att försöka täcka de luckor som erfarenhetsmässigt brukar finnas i redovisnings- och kontrollsystem. Så exempelvis åläggs partierna att utse en särskild ansvarig för rapporteringarna och skall utforma standardisering för rapporteringar, granska och publicera, upprätta register över stora donationer. skall även ha vissa sanktionsmöjligheter, men allvarligare brott överlämnas till allmän domstol76. I , där partier principiellt ses som icke-vinstdrivande organisationer utan särskild legal status, har införandet av statligt partistöd medfört viss reglering. För att ett parti skall få tillgång till sådant stöd (förutom att ha erhållit minst ett mandat) skall årliga finansiella rapporter inlämnas till en särskild parlamentarisk kontrollkommitte. har även bemyndigande att inhämta uppgifter om donationer.