sou · GNB3140 · 2000-01-01 00:00:00 — Nämndens beslut måste vanligtvis fattas . Dessa förhållanden medför att besluten i vissa fall kan komma att vila på ett underlag som inte är helt tillfredsställande. Det kan inte uteslutas att en domstol, vid vilken en mera fullständig utredning kan förebringas, i ett senare avgörande kommer till en annan slutsats. Med hänsyn särskilt till att talan inte får föras mot nämndens beslut, synes det rimligt att nämnden bör kunna förordna om sådan ändring av sitt beslut, att den säkerhet som rätteligen skulle ha svarat för en betalning också kommer att få svara därför (prop. 1972:92 s. 37). 3.5Kostnader för det nuvarande systemet, m.m. uppgick kostnaderna för Kammarkollegiets t illsyn enligt resegarantilagen till ca . Vidare sysselsattes under 4,2 årsarbetskrafter i tillsynsverksamheten. 76 Den nuvarande resegarantiordningen vis en årsarbetskraft gått åt för registerhållning, arkivering, diarieföring, registrering, bevakning av att säkerheterna kommer in och att de återlämnas då de har upphört att gälla samt påminnelser till företagen om att komma in med säkerheter och nya uppgifter för ompr övning av säkerhetens storlek. Av övrig tid, ca tre årsarbetskrafter, avser uppskattningsvis beräkning av säkerheternas storlek och hantering i samband med beslut. Resterande tid avser kontroll av de företag som kollegiet har kännedom om. Denna kontroll sker huvudsakligen i samband med handläggning av ärenden som rör pröv- ning av säkerhetens storlek. Kostnaderna för denna del av kollegiets verksamhet har dock varit lägre än normalt . Endast av de budgeterade medlen har tagits i anspråk. Detta beror på att sekreteraren i på heltid har varit sysselsatt med att handlägga ersätt- ningskrav med anledning av konkurs och flera andra mindre konkurser som inträffat . Normalt sett ägnar sekretera- ren en större andel av sin arbetstid åt Kammarkollegiets tillsynsverksam- het avseende resegaranti. Detta fick som konsekvens att av årsarbetstiden kunde ägnas åt egeninitierad tillsyn (se avsnitt 3.4.3.). I Kammarkollegiets verksamhetsplan har som mål angetts att av tiden skall användas för sådan tillsyn. Kostnaderna för verksamhet uppgick till ca . sysselsattes 4,5 årsarbetskrafter i verksamheten. Som en jämförelse kan nämnas att under de två föregående budgetåren sysselsattes i verksamheten en årsarbetskraft . Den drastiskt ökade arbetsbelastningen skall, som redan har antytts, ses mot bakgrund av att försattes i konkurs . Företaget hade ställt säkerhet för och vid ansöknings- tidens utgång hade ca sju tusen ans ökningar om ersättning kommit in till nämnden. hade aldrig tidi- gare hanterat en konkurs av denna storleksordning och prioriterade nämnden dessa ärenden. För att klara av den extra anhop- ningen av ansökningar om ersättning överfördes resurser från Kammar- kollegiets tillsynsverksanhet till och fyra extra handläggare anställdes för att bereda ärendena hos nämnden. Huvuddelen av de resenärer som hade fått sina resor inställda fick ersättning . Så gott som alla övriga resenärer fick ersättning . Sammanlagt betalades ut till resenärerna. instruktion (förordningen [1988:1584] med instruktion för ) innehåller inte någon bestämmelse om att kansligöromålen vid nämnden skall utföras av Kammarkollegiet. Den nuvarande resegarantiordningen 77 Detta framgår i stället av riksdags- och regeringsbeslut (se avsnitt 3.4.4.). Enligt en muntlig överenskommelse mellan nämnden och kollegiet skall dock kollegiet svara för beredning av ansökningar från resenärer om ersättning ur ställda säkerheter och föredragning av ärenden inför nämnden. Administrationen av resegarantisystemet finansieras helt och hållet via Kammarkollegiets ramanslag, dvs. Riksrevi- sionsverket har i sin årliga rapport till regeringen (RRV 1998:33) föreslagit att regeringen överväger att införa avgiftsfinansie- ring av administrationen avseende resegarantier. Enligt verket skulle detta kunna ske genom att researrangörerna debiteras en avgift som mot- svarar en viss procent av den ställda garantin. Utredningen har genomfört en enkätundersökning bland reseföretag som hade ställt säkerhet hos Kammarkollegiet. Syftet med undersökningen har varit att få en uppfattning dels om reseföretagens kostnader för att ställa säkerhet, dels om vilken form av säkerhet som garantiutfärdarna (i de allra flesta fall banker och försäkringsbolag) har krävt av företagen för att utfärda säkerheter. Frågeformuläret till företagen finns intaget som bilaga 2. De tillfrågade företagen (totalt 492 st) delades in i fyra olika katego- rier efter storleken på den säkerhet som de hade ställt hos Kammarkolle- giet. Samtliga företag som hade ställt säkerhet för ett belopp om tillfrågades. I de övriga tre kategorierna tillfrågades ett slumpmässigt urval av företag. En sammanställning av svaren finns intagen i bilaga 3. I avsnitt 3.6.4 redovisas en sammanfattning av de synpunkter på det nuvarande resegarantisystemet som en del av de reseföretag som har besvarat enkäten har lämnat. I det följande lämnas en sammanfattande redovisning av enkätsvaren. Reseföretagens kostnader utgörs i huvudsak av provisioner och upp- läggningsavgifter till de banker och försäkringsbolag som utfärdar säker- heter. För att utfärda säkerheterna kräver garantiutfärdarna dessutom i sin tur säkerhet i form av främst företagsinteckningar, spärrade medel och borgensförbindelser. Antalet företag som har besvarat enkäten har inte varit tillräckligt stort för att man av svaren skall våga dra några säkra slutsatser beträf- fande företagens kostnader. Det går vidare inte att dra några säkra slut- satser om hur bortfallet påverkar resultatet av enkäten. Uppgifterna som redovisas i det följande får därför sägas innehålla vissa osäkerheter. 78 Den nuvarande resegarantiordningen Den genomsnittliga provisionen för samtliga företag kan beräknas till av garantibeloppet. I gruppen med företag med ställd säker- het kan genomsnittsprovisionen beräknas till . När det gäller företagen med säkerhet mellan en och kan den genomsnittliga provisionen beräknas till . I de två övriga kategorierna med företag med ställd säkerhet under kan genomsnittsprovisionen beräknas till 1,81 resp. . 3.6Synpunkter som har framförts på den nuvarande ordningen Som inledningsvis har nämnts i avsnitt 1.2 har utredningen under sitt arbete sammanträffat och diskuterat frågor rörande utredningsarbetet bl.a. med tre advokater med erfarenhet som konkursförvaltare i större reseföretags konkurser samt med företrädare för branschorganisa- tionerna , Föreningen , Föreningen i , och . Vidare har utredningen sammanträffat med den ideella utbytesorganisationen . Dessutom har det från en del av de reseföretag som har besvarat den i föregående avsnitt redovisade enkätundersökningen framförts synpunkter på den nuvarande resegarantilagstiftningen. I det följande lämnas en sammanfattande redovisning av de synpunkter som har lämnats till utredningen. Från de ovan nämnda förvaltarnas sida har bl.a. följande inhämtats. Som förvaltare är man väldigt beroende av konkursföretagets personal för att på bästa sätt kunna avveckla företagets rörelse. Under konkursernas inledande skeden använde sig förvaltarna därför av reseföretagens perso- nal för kontakter med bl.a. resenärer, hotellägare och transportörer. Arbetet med hemtagning av de resenärer som var strandsatta på olika resmål utfördes under stor tidspress och tog – i något fall – i anspråk stora personella resurser hos den advokatbyrå där förvaltaren var verk- sam. Hemtagningsarbetet skulle knappast ha klarats av utan reseföreta- gens personal. Endast den personalen kunde nämligen någorlunda snabbt ta fram ett vettigt beslutsunderlag, exempelvis uppgifter om var resenä- rer befann sig och om olika leverantörer. Den nuvarande resegarantiordningen 79 nämndens handläggare fungerade på det stora hela bra. Däremot tog det emellanåt att få fram formella beslut från nämnden. En av förvaltarna har dessutom framfört att garantimedel borde få användas för att påbörja vissa resor som inte har hunnit att gå i väg vid konkursutbrottet, eftersom möjligheterna att sälja reseföretaget då skulle förbättras. Vid utredningens sammanträffanden med representanter för (), Föreningen (), Föreningen i (FörTur), (), () samt Youth For Understan- ding (YFU) framkom bl.a. följande. BRA: De omkring 90 medlemmarna i föreningen ställer en samman- lagd årlig garanti på . Eftersom det hit- tills har varit ovanligt med större konkurser i bussresebranschen, har det som mest betalats ut från någon av de ställda resegarantierna. Medlemsföretagens kostnader för garantierna uppgår till av garantibeloppet. Medlemmarna i före- ningen betalar alltså några miljoner till de banker och försäk- ringsbolag som utfärdar garantier. Det är framförallt de mindre med- lemsföretagen som upplever att kostnaderna för att ställa säkerhet är så höga att det innebär ett problem. För att minska företagens kostnader funderar BRA på att teckna någon form av kollektiv försäkring för medlemmarnas räkning. Man har därvid tänkt sig att bilda en branschfond och att fondens avkastning skall användas för att betala för- säkringskostnaderna. Ett annat alternativ som BRA överväger är att bilda en branschfond och att fondens medel sedan ställs till Kammarkol- legiets förfogande som säkerhet för medlemsföretagens ekonomiska åtaganden gentemot resenärerna. FRA: Medlemmarna i FRA anordnar paketresearrangemang och stäl- ler följaktligen arrangörssäkerheter enligt resegarantilagen. Det före- kommer emellertid också att resebyråer och vissa stora flygbolag, t.ex. SAS, arrangerar paketresor. Dessa ställer dock normalt inte säkerhet som arrangörer, vilket är konkurrenssnedvridande. Begreppet paket- resa är luddigt. Detta är något som ställer till problem vid tillämpningen av bestämmelserna i resegarantilagen. Kammarkollegiets kon- trollverksamhet är obefintlig. Många av medlemsföretagen anser att kostnaderna för ställande av säkerhet är alltför höga. En hel del medlemsföretag har därför försökt nedbringa kostnaderna genom att teckna resegarantiförsäkringar i utländska försäkringsbolag. 80 Den nuvarande resegarantiordningen rättvisa vore dock om det skapades ett system med en fond, där det enskilda reseföretaget betalar in ett visst belopp till fonden för varje såld paketresa. FörTur : Många av medlemsföretagen är väldigt små med en mycket låg årlig omsättning för paketresearrangemang (10 000 - ). Det innebär därför en oerhört stor påfrestning för dessa företag att ställa en säkerhet om . En minimigräns på den nivån har med andra ord en klart etableringshindrande effekt. För att minska den ekono- miska påfrestningen för de små företagen har FörTur tillskapat en kollektiv resegaranti, som består av gemensamma, schablonmässigt beräknade säkerheter. De gemensamma säkerheterna fungerar på det viset att FörTur för medlemmarnas räkning ställer säkerhet i form av en betalningsutfästelse, som har bestämts till ett lägre belopp än vad som sammanlagt skulle ha krävts för de enskilda företagen (se vidare i avsnitt 3.4.2). Säkerheten består av en försäkring som FörTur har tecknat i ett danskt försäkringsbolag. Enligt organisationen är det nödvändigt att det tillskapas ett resegarantisystem utan någon miniminivå. Ett annat alternativ är ett system som innebär att företag som enbart arrangerar resor inom landet ställer lägre säkerhet än företag som arrangerar resor till andra länder. PRF: Att arrangera paketresor utgör en mycket liten del av medlems- företagens verksamhet. Skyldigheten att ställa resegaranti innebär därför inte något större problem för medlemsföretagen. Flera av medlemmarna ställer säkerhet i mer än ett EU-land och PRF ifrågasätter om det inte vore tillräckligt om ett företag ställer säkerhet i endast ett land inom EU. Den nuvarande ordningen bör inte ersättas med någon form av fondlösning. SRF: Gränsdragningen mellan arrangör och återförsäljare ställer till stora problem vid tillämpningen av resegarantilagen. Frågan är hur man skall se på tjänster, t.ex. en busstransfer, som en återförsäljare lägger till vid försäljningen av en paketresa. Det är överhuvudtaget stora problem med tolkningen av begreppen paketresa, arrangör och åter- försäljare. Vidare borde det inte krävas säkerhet för paketresearrange- mang som säljs till juridiska personer. Fondlösningar är inte bra. YFU: Den typ av verksamhet som organisationen bedriver innehåller enligt (dom av i mål C-237/97 AFS Intercultural Programs ry, s. I-825) inte de komponenter som krävs för att det skall vara fråga om en paketresa (se vidare i avsnitt 3.4.1.) Av dom följer alltså att YFU:s ideella utbytesverksamhet för skolungdom inte är att betrakta som paketrese- verksamhet och att den därför inte skall vara garantipliktig. Organisa- tioner som sysslar med samhällsnyttigt arbete, t.ex. ideell verksamhet, bör även fortsättningsvis undantas från kravet på resegaranti. Den nuvarande resegarantiordningen 81 utbytesverksamhet av nu aktuellt slag också enligt en eventuell ny lag- stiftning på området skall omfattas av garantikravet, bör det i vart fall införas någon form av fondlösning. Detta är nämligen det bästa alternati- vet för ideella organisationer och mindre företag. Från reseföretagens håll har framförts bl.a. följande. Kostnaderna för att ställa säkerhet är alltför höga. När garantiutfärdarna ställer krav på säkerhet i form spärrade medel medför detta ofta likviditetsproblem för reseföretagen. Kammarkollegiets kontrollverksamhet är ineffektiv. Det förekommer nämligen att företag som bedriver garantipliktig verksamhet inte ställer säkerhet. Begreppet paketresa är oklart. Vidare har det från flera mindre reseföretag, bl.a. med motiveringen att det nuvarande systemet är krångligt, föreslagits att det tillskapas en resegarantiordning med någon form av fondlösning. Ett av de mindre företagen har dessutom framfört att researrangörer med en omsättning understigande och som för flygtransporterna anlitar en annan arrangör som har ställt resegaranti borde undantas från skyldig- heten att ställa garanti. Detta borde enligt samma företag också gälla de situationer där researrangören använder sig av reguljärflyg för transpor- ten. Det har också från ett par företag framförts kritik mot att det inte finns något försäkringsbolag på den svenska försäkringsmarknaden som är berett att försäkra den här typen av risker. Några företag har efterlyst en möjlighet att ställa säkerhet genom att deponera medel hos Kam- markollegiet. Från ett företag har uttryckts åsikten att det borde införas lagstiftning som reglerar vilken form av säkerhet som garantiutfärdarna får begära av reseföretagen. Dessutom har den uppfattningen framförts att universitet, högskolor och andra skolor bör informeras om att resor som de ordnar i egen regi kan vara att betrakta som paketresor och att det i sådana fall därmed föreligger en skyldighet att ställa resegaranti. Enligt sina direktiv skall utredningen undersöka hur den svenska lagstiftningen på området förhåller sig till lagstiftningen i övriga med- lemsstater inom EU och vid behov ta kontakt med dessa. I detta kapitel beskrivs därför kortfattat hur skyddet för resenärerna är anordnat i olika europeiska länder. Redovisningen syftar inte till att i detalj beskriva förhållandena i resp. land. I stället är avsikten att ge en översiktlig bild av utländsk rätt, dock med betoning på nordiska förhållanden samt förhållandena i och i . I kapitlet redogörs vidare kortfattat för synpunkter och erfarenheter från vissa av de intressenter som är berörda av resegarantiordningarna i och i . I dansk rätt finns en resegarantiordning med en f ondlös- ning. Den nuvarande regleringen, Lov om en rejsegarantifond (Lov nr. 315 af 14. ), tillkom för att säkra en korrekt implemen- tering av artikel 7 i EG:s paketresedirektiv. I lagen föreskrivs att fonden, som är en privat selvejende institution, under vissa förutsättningar skall ge bistånd när en kund (kunde) har ingått avtal om ett researrangemang (rejsearrangement) med en arrangör som är registre- rad hos fonden. Detsamma gäller när ett sådant avtal har träffats med en hos fonden registrerad förmedlare av en utomlands anordnad resa. Med begreppet rejsearrangement avses i huvudsak paketresor enligt definitionen i den danska paketreselagen (Lov om pakkerejser, Lov nr. 472 af 30. ), som i allt väsentligt stämmer överens med definitionen i paketresedirektivet. Begreppet omfattar emellertid även vissa arrangemang som inte faller in under definitionen av en paketresa. Det rör sig då bl.a. om arrangemang som omfattar transport och inkvartering men där de enskilda tjänsterna av en arrangör eller en för- medlare varken har utbjudits gemensamt eller sålts på förhand som ett paket. I lagförarbetena (Folketingstidende /97 s. 2727) nämns bl.a. det exemplet att en kund begär att få bo på ett visst hotell, som inte ingår bland de hotell som en researrangör utbjuder. Om researrangören i ett sådant fall tillmötesgår kundens begäran och för kundens räkning träffar ett avtal om inkvartering med det begärda hotellet och säljer transporttjänsten till det aktuella resmålet, rör det sig om ett researrangemang som omfattas av lagen. Också vissa kortvariga transporttjänster som kombineras med andra s.k. turistmässiga tjänster faller – trots att researrangemanget varar än och därför inte kan räknas som en paketresa – in under lagens tillämpnings- område. I dessa fall krävs det dock att det totala priset för arrange- manget överstiger . Det påpekas i förarbetena till lagen (a. att regleringen inte enbart omfattar turistmässiga researrange- mang, utan att också affärsresor som uppfyller kraven för ett rejse- arrangement omfattas av lagstiftningen. Med arrangör avses i lagen den som annat än tillfälligtvis – antingen direkt eller genom en förmedlare – i eget namn utbjuder eller säljer rese- arrangemang till kunder. Vidare anses den som i arrangörens namn utbjuder eller säljer ett researrangemang vara en förmedlare i lagens mening. I lagen definieras den som förvärvar ett researrangemang som en kund. Såväl fysiska som juridiska personer kan vara kunder. Om en kund överlåter ett researrangemang, anses den som har förvärvat arrangemanget vara kund. Den som i sin yrkesmässiga verksamhet för- värvar en resa med avsikt att sälja den vidare anses dock inte vara kund i lagens mening. I lagen föreskrivs vidare att arrangörer och förmedlare av utomlands anordnade resor är skyldiga att vara registrerade hos fonden. Dessa får endast bjuda ut eller sälja researrangemang om de är registrerade. Att bryta mot regeln om registrering är straffbart. För att en arrangör eller en förmedlare skall få registreras hos fonden krävs att de ställer en indi- viduell garanti som säkerhet för sina förpliktelser. Säkerheten kan bestå av en betalningsutfästelse utfärdad av en bank eller ett försäkringsbolag eller ett deponerat belopp. Den individuella garantin skall beräknas på grundval av arrangörens eller förmedlarens omsättning. Med omsättning avses i lagen de fyra senaste kvartalens fakturerade omsättning avseende sålda researrangemang. Minimibeloppet för registrering är . Detta belopp gäller upp till en omsättning om . Om omsättningen uppgår till mellan 15 och 50 m iljoner danska kr, skall garantin uppgå till 1 m iljon danska kr. I de fall omsättningen uppgår till mellan 50 och 100 m iljoner danska kr, skall garantibeloppet uppgå till 1,5 m iljoner danska kr. För en omsättning om skall det ställas en garanti om . Om omsättningen överstiger , skall garantin uppgå till 2,5 m iljoner danska kr. SOU 1999:140 Internationell utblick 85 Eftersom charterresor med flyg anses innebära en större risk för fon- den än andra typer av researrangemang, tillämpas en förhöjd garanti- skala för den typen av resor. För att denna skall tillämpas krävs dock att omsättningen rörande dessa skall utgöra av arrangö- rens eller förmedlarens totala omsättning. I sådana fall skall garantin, om omsättningen ligger i intervallet 10 till , uppgå till och, om omsättningen ligger i intervallet 25 till , till . Om omsättningen uppgår till , skall garantibeloppet uppgå till . För en omsättning om skall det ställas en garanti om . I de fall omsättningen uppgår till mellan 150 och 200 m iljoner danska kr, skall garantin uppgå till 7,5 m iljoner danska kr. Vid en omsättning om skall garantin uppgå till . Om omsättningen uppgår till , skall det ställas en garanti om . I de fall omsättningen överstiger 500 men inte skall garantibeloppet vara . För en omsättning skall den ställda garantin uppgå till 30 m iljoner danska kr. Därutöver skall de registrerade arrangörerna och förmedlarna bidra till fonden genom att till den betala in ett belopp om per deltagare i ett researrangemang. Avgiften är alltså helt oberoende av res- mål och resans längd. Fonden kan under vissa förutsättningar bestämma att ett garanti- eller bidragsbelopp skall nedsättas eller bortfalla helt. Om en arrangör eller en förmedlare har underlåtit att i rätt tid betala in ett fastställt belopp, kan fonden bestämma att arrangören eller förmedlaren skall ställa en förhöjd garanti. Som mest har fonden uppgått till . Fonden leds av en styrelse med fem ledamöter som utses av närings- ministern. Kostnaderna för fondens administration täcks av fondmedel. Fonden har rätt att kräva in de upplysningar som den anser sig behöva för att undersöka om lagen efterföljs eller för att i ett visst fall undersöka om det föreligger risk för att fonden drabbas av en ekonomisk skada. Det är straffbart att inte följa ett föreläggande om att lämna upplysningar. I de fall ett researrangemang ställs in på grund av ekonomiska svårig- heter hos arrangören kan kundernas förskottsbetalningar ersättas ur fon- den. Dessutom kan en kund, om ett påbörjat researrangemang avbryts på grund av arrangörens ekonomiska förhållanden, kräva ekonomisk ersättning från fonden för den del av betalningen som motsvarar värdet av de tjänster som kunden inte har kunnat utnyttja genom att arrangemanget inte har fullföljts. Vidare skall fonden, i de fall arrangö- 86 Internationell utblick SOU 1999:140 rens ekonomiska svårigheter medför att hemtransport från ett resmål inte kan genomföras, ombesörja hemtransport av de resenärer som har blivit strandsatta. I en sådan situation skall fonden vid behov också antingen ordna övernattning och andra väsentliga förnödenheter åt resenärerna eller i efterhand ge dem en rimlig ersättning för sina kostnader för sådana tjänster och varor. Dessutom har fonden stora möjligheter att skönsmässigt ersätta resenären för förluster som har orsakats av arrangörens ekonomiska svårigheter, t.ex. kan enligt förarbetena i vissa fall ersättning utgå för ännu inte utnyttjade presentkort (s. 2730). Ett annat exempel är att ersättning kan ges för vissa kostnader som har uppstått till följd av att ett researrangemang har avbeställts (a.s.). En reseförmedlare som efter en researrangörs konkurs ser till att ett researrangemang kan fullföljas kan också ersättas ur fonden. Fonden kan även medverka till att ett arrangemang genomförs. Detta har skett i situationer där en arrangör har gjort stora förskottsbetal- ningar till flygbolag och hotell. Den typen av åtaganden har fonden dock endast gjort i fall då det har ansetts ekonomiskt fördelaktigt för fonden att se till att ett researrangemang fullföljs. Alla resenärer som har köpt en paketresa av ett danskt reseföretag får – även om researrangören inte är registrerad – ersättning ur fonden. Enligt lagen skall kundens ersättningskrav framställas till fonden inom rimlig tid, dock längst efter det att resan har avslutats eller det har blivit uppenbart att resan inte kommer att genomföras. När fonden har lämnat ekonomisk ersättning till en kund tar den över kundens krav mot researrangören eller, under vissa förutsättningar, reseförmedlaren. Fonden kan vidare regressvis kräva ersättning för sina utlägg avseende hemtransport och annat bistånd från den arrangör eller den förmedlare som inte har uppfyllt sina förpliktelser gentemot resenären.