sou · GNB32 · 2000-01-01 00:00:00 — )NTAGNA P¥ INSTITUTIONER OCH ANSTALTER SOM STERILISERATS UNDER VISTELSEN D¤R ELLER I SAMBAND MED UTSKRIVNING FR¥N ANSTALTEN Som utredningen tidigare konstaterat uppsatte myndigheter och i stor utsträckning sterilisering som villkor såväl för utskrivning från anstalter som för att erhålla olika förmåner under anstaltsvistelsen. De institutioner det gäller är i första hand statliga, landstingsägda, kommunala och privata s.k. sinnesslöan- stalter (arbetshem, vårdhem, skolhem, särskolor, externatskolor, speci- alsjukhus m. men också ungdomsvårdsskolor, alkoholistanstalter, anstalter för epileptiker samt mentalsjukhus och fängelser. Det torde kunna uteslutas eller tillhöra de yttersta undantagen att nå- gon frivilligt ansökte om sterilisering eller frivilligt steriliserade sig under vistelse på sådana anstalter. Istället talar allt för att en sådan an- sökan har varit påverkad av förhoppningar eller löften om förmåner som permission, frigång, arbete utanför anstalten eller utskrivning eller av hot om att utskrivning skulle ske senare; med andra ord har den egna ansökan gjorts eller samtycket skett i en tvångsliknande situation. 3TERILISERING AV PERSONER SEDAN DE RUBRICERATS SOM SINNESSJUKA SIN NESSL¶A ELLER EPILEPTIKER UTAN ATT VARA INTAGNA P¥ ANSTALT En förhållandevis vanlig grund för sterilisering i vart fall var, som tidigare nämnts, att en person av läkare rubricera- des som sinnesslö. Om så var fallet kunde sterilisering göras på såväl eugenisk som social indikation om förutsättningarna i övrigt var upp- fyllda. Motsvarande gällde dem som diagnostiserades som sinnessjuka eller epileptiker. Enligt utredningens uppfattning har många av de människor det nu gäller haft begränsade möjligheter att till fullo inse konsekvenserna av steriliseringsåtgärden. Mycket talar också för att steriliseringen i många fall ställdes som ett alternativ till olika former av omhändertagande t.ex. risk för intagning på en anstalt eller omhändertagande av barn. Den enskildes möjligheter att påverka steriliseringsbeslutet har, gene- rellt sett, varit mycket små. 3TERILISERING SOM UTTRYCKLIGT VILLKOR F¶R ANNAT MYNDIGHETSBESLUT Som tidigare nämnts har utredningen kunnat konstatera att sterilisering ställdes som uttryckligt villkor för olika former av myndighetsbeslut, t.ex. för att få gifta sig, för att få abort eller för att få visst statligt bi- drag. Ett sådant uttryckligt myndighetskrav är enligt utredningens uppfatt- ning en sådan tvångsliknande situation som bör föranleda rätt till er- sättning. I samtliga de fall utredningen beskrivit bör det vara möjligt för den enskilde att kunna visa att han eller hon blivit steriliserad i de angivna situationerna. !NNAN OTILLB¶RLIG P¥VERKAN ELLER F¶RSUMLIGHET AV MYNDIGHET Även om en mycket stor del av dem som steriliserats mot sin vilja eller på någon annans initiativ kommer att kunna få ersättning enligt de tidi- gare rubricerade fallen är en kompensation motiverad också i flera and- ra fall där den enskilde påverkats av myndigheter att ansöka om sterili- sering på ett sätt som med dagens synsätt får anses otillbörligt. Det gäller till att börja med de fall där en person steriliserats på grund av asocialt levnadssätt. I många sådana fall kan man förutsätta att steriliseringen skett efter olika påtryckningar från myndigheters sida t.ex. hot om omhändertagande av barn som alternativ till sterilisering. Utredningen tänker också på situationer när kvinnor lät sterilisera sig efter övertalning i samband med abort utan att eugenisk indikation fö- relåg. Sådan övertalning kan också ha förekommit i nära samband med förlossning. Dessa övertalningar kan visserligen ha varit av olika karaktär. Frå- gan om sterilisering kom ibland upp i en allmän diskussion mellan ku- ratorer, läkare och den enskilde som ett alternativ för att lösa ett i första hand socialt problem. Även om det är inte självklart att sådana diskus- sioner med förslag och rekommendation om sterilisering från myndig- hetspersoners eller andras sida utan vidare kan betraktas som en otill- börlig övertalning eller påverkan ter sig en sådan diskussion ofta främmande för oss. Utredningen anser det angeläget att de kvinnor som i samband med ett abortingrepp eller vid en förlossning varit föremål för tvång eller stark påverkan och då gått med på sterilisering också skall få möjlighet till ersättning. anser utredningen att det inte är möjligt att ge ersättning till alla som t.ex. steriliserats i samband med abort eftersom det utan tvivel i dessa sammanhang också förekommit många frivilliga steriliseringar. steriliserades enligt medici- nalstyrelsens egna uppgifter cirka 4.000 kvinnor i enlighet med abort- lagens villkorsparagraf. Istället får den enskilde i de situationer det nu kan vara fråga om, t.ex. sterilisering på grund av asocialt levnadssätt, i samband med abort eller förlossning, lägga fram någon omständighet som tyder på att han eller hon utsatts för påverkan av myndigheter att gå med på sterilisering - eller med juridiskt uttryckssätt - G¶RA ANTAGLIGT att han eller hon sam- tyckt till sterilisering under otillbörlig påverkan eller på grund av för- sumlighet av en myndighet. Juridiskt sett är detta ett mycket svagt be- viskrav. Påverkan från myndigheten bör ha inneburit någon form av otillbörlighet t.ex. påtryckning eller missledande information. Det kan också ha varit så att myndigheten varit försumlig t.ex. genom att un- derlåta att undersöka otillbörlig påverkan från någon annan t.ex. en- skilda läkare eller anhöriga och att underlåta att ge den enskilde be- hövligt stöd i en svår situation. Om den enskilde kan göra detta antag- ligt skall han eller hon vara är berättigad till ersättning. Utredningen vill understryka att en bedömning i mycket stor utsträckning måste utgå från den enskildes egna uppgifter och upplevelser av t.ex. bemötande från myndighetspersoners sida. Att finna klara belägg för omotiverade påtryckningar i myndigheters mate- rial torde ställa sig svårt. Den steriliserades egna upple- velser måste med andra ord ges ett betydande tolkningsföreträde. Den myndighet som skall handlägga ersättningsfrågan bör således i tvek- samma fall där underlagsmaterialet är sparsamt och/eller svårtolkat hellre ge ersättning än avslå en begäran. I flera fall har sterilisering genomförts i samband med abort utan att medicinalstyrelsens tillstånd inhämtats. Enligt 5 § sterilise- ringslag fanns lagligt utrymme för sterilisering utan sådant tillstånd om läkaren vid en abort på medicinsk indikation konstaterade att sjukdom eller kroppsfel vid nytt havandeskap skulle medföra allvarlig fara för kvinnans liv och hälsa. En sådan sterilisering kan också ha varit ge- nomförd med stöd av s.k. tvåläkarintyg enligt 3 § andra stycket i lagen. Enligt den bestämmelsen gavs möjlighet att sterilisera en kvinna efter samtycke om det förelåg medicinsk indikation för sterilisering på grund av kroppslig sjukdom eller kroppsfel genom att två läkare, varav den ene den som utförde ingreppet, intygade att förutsättningarna var upp- fyllda. Även i dessa situationer kan den enskilde ha utsatts för sådana påtryckningar att steriliseringen inte varit frivillig varför ersättning naturligtvis kan bli aktuell enligt de bedömningsgrunder som utred- ningen angett. 4IDIGARE AV REGERINGEN HANDLAGDA ERS¤TTNINGSKRAV Regeringen har tidigare i 17 fall av billig- hetsskäl beviljat ersättning till steriliserade med i huvuddelen av fallen i dagens penningvärde. I dessa fall har regeringen konstaterat att formella fel begåtts i handläggning. Den ersättning som då beviljades var lägre än den utred- ningen nu förslår. Enligt utredningens uppfattning bör de som tidigare erhållit ersättning inte undantas från det nu föreslagna ersättningsbe- loppet. Vad som tidigare betalats ut bör dock avräknas från ersättning- en. Härigenom undviker man att de skadelidande som varit mindre ak- tiva tidigare för att få ersättning missgynnas. Regeringen har avslagit begäran om ersättning i 21 fall. Det är enligt utredningen självklart att dessa bör prövas på nytt av den myndighet ut- redningen föreslår skall handlägga ersättningsärendena. 3TERILISERINGAR UTAN TILL¤MPNING AV ¥RS LAG ELLER GENOMF¶RDA F¶RE ¥R Utredningen har kunnat konstatera att det såväl som förekom steriliseringar utan lagstöd. Dessa ingrepps laglighet diskuterades under 1920 och 1930-talet. Några rättsliga ingri- panden mot läkare som steriliserade personer på deras begäran eller med deras samtycke gjordes dock inte. Det förekommer också steriliseringar på psykiskt sjuka som var intagna på anstalt, do- kumenterade såväl i tidigare utredningar och forskarrapporter som i ar- tiklar i . Även om utredningens uppdrag enligt direktiven formellt sett gäller tillämpningen av 1934 och steriliseringslagar och ersättnings- frågan gäller personer steriliserade enligt dessa lagar är det enligt vår uppfattning inte rimligt att de som steriliserades mot sin vilja eller på annans initiativ eller utanför tillämpningsområdet lag skulle förvägras ersättning av detta formella skäl. Redan det förhållandet att man ansåg sådana steriliseringar otillåtna eller tveksamma, att lagreglering diskuterades och genomfördes, talar för att ersättning bör beviljas även i de fallen. Utredningen anser således att ersättningsförslaget - med de förutsätt- ningar som utredningen tidigare angett - även skall gälla personer ste- riliserade eller som steriliserats utan tillämpning av lag. Schablonersättning eller individuellt prövad ersättning Det är svårt att sätta sig in i och bedöma enskilda människors lidande och gradera detta lidande beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Av nödvändighet blir en sådan bedömning mycket subjektiv. Visserligen görs sådana bedömningar då och då av domstolar och myn- digheter i olika ersättningsfall. Men gäller det händelser som inträffade för kanske . Bedömningen blir då myck- et beroende av den enskildes förmåga att uttrycka sina känslor och upplevelser och vad som antecknats i ansökningshandlingar och journaler. Det finns därför en stor risk för att de som steriliserats kom- mer känna sig orättvist behandlade om en myndighet skall göra en individuell bedömning av deras lidande. Man kan heller inte bortse från att ett förslag om schablonersättning betydligt skulle underlätta hand- läggningen av ersättningsfrågorna så att ersättning kan betalas ut snab- Detta talar, enligt utredningens uppfattning, med styrka mot en individualiserad ersättning och för en schablonersättning. har inte funnit några andra skäl att differentiera ersättning t.ex. beroen- de på ålder eller kön. Sammanfattningsvis anser utredningen att det belopp som skall utgå bör vara ett schablonbelopp, lika för alla. Redan det förhållandet att staten erkänner att utformningen av 1934 och steriliseringslagar och deras tillämpning i praktiken präg- lades av ett synsätt som vi tar avstånd från är givetvis ägnat att ge en upprättelse till dem som drabbades av lagstiftningen. Detta förhål- lande kan dock endast till viss del lindra det lidande som många männi- skor utsatts för. Det är därför naturligt att de som steriliserats mot sin vilja eller på någon annans initiativ också får en ekonomisk gottgörelse även om en sådan ersättning aldrig till fullo kan ersätta den enskildes lidande. Ersättningen får därför framför allt en symbolisk funktion. har utredningen funnit det naturligt att knyta en sådan er- sättning till de ersättningssystem som tillämpas i vårt land avse- ende försäkringsersättningar och skadestånd. En ersättning b yggd på dessa utgångspunkter och i den storleksordningen överensstämmer också med den praxis som finns i andra nordiska länder. Att betala ersättningar i den storleksordning som förekommer i nordamerikanska skadeståndsmål är däremot främmande för skandina- visk rättstradition. De skadeståndsbeloppen grundar sig på andra rätts- liga principer och helt andra ekonomiska utgångspunkter. Utredningens slutsats är att den ersättning som de tvångssteriliserade bör erhålla i vart fall skall motsvara vad en person som drabbas av sterilitet genom brott eller olyckshändelse erhåller i invaliditetser- sättning inom ramen för den skadeståndsrättsliga ersättningen för lyte och men. Denna ersättning uppgår till . Utredningen har kunnat konstatera att tillämpningen av lagstiftning- en i flera fall gått utöver gränsen för vad som rymdes inom lagarnas ramar. Som tidigare redovisats har JO anmärkt på förfarandet vad gäl- ler sterilisering som villkor för utskrivning från anstalter m.m. . JO konstaterade då att denna praxis inte hade stöd i lagtext- en och inte syntes ha haft stöd ens i lagstiftningens förarbeten. Även om det inte exakt går att avgöra hur många steriliseringar som skett i direkt strid med lagstiftningen kan utredningen i vart fall kon- statera att tillämpningen i flera fall stått i strid med såväl lagtext som förarbeten. Myndigheter och enskilda myndighetspersoner har också genom bl.a. påtryckning, övertalning och andra former av indirekt tvång - fått den enskilde att skriva på en ansökan eller att samtycka till I sådana ärenden synes förfarandet, även om det inte stred mot lagstiftningen och synes haft visst stöd i medicinalstyrelsens an- visningar, i vart fall ha brustit i den hänsyn och försiktighet som borde ha präglat det, såsom JO då uttryckte det. Även om hanteringen av steriliseringsärenden inte stod i direkt strid med lagstiftningen har många av steriliseringsbesluten fattats på grun- der som klart strider mot den rättsuppfattning angående individens rät- tigheter som vi har . I detta sammanhang kan nämnas att redan i di- rektiven till den utredning som fick i uppgift att se steriliseringslag angav regeringen att den gällande lagen var base- rad på andra värderingar och förhållanden än dem som rådde . Regeringen angav då också att tillämpningen förändrats vilket bl.a. in- nebar att de eugeniska och sociala indikationerna fortlöpande avtagit och att deras praktiska betydelse numer (, utr. anm.) måste be- tecknas som tämligen marginell. Regeringen tillade att av betydelse för denna utveckling har säkerligen varit en ökad medvetenhet om värdet av att upprätthålla och stärka respekten och skyddet för den enskildes integritet och en i takt därmed stegrad motvilja hos myndigheter och enskilda att ta initiativ till eller på annat sätt medverka till beslut om ingrepp som i hög grad rör individens person och familjeförhållanden. Utredningen anser att vad som sagts utgör tillräckliga skäl för att staten utöver en invaliditetsersättning även bör utge ett belopp som kan sägas motsvara en ersättning för det lidande eller kränkning som den enskilde utsatts för. Det beloppet bör till sin storlek i vart fall jämföras med en "normal" kränkningsersättning i brottmål för våldtäkt dvs. men bör sättas något högre. Utredningen vill i detta samman- hang dock understryka att det av allt att döma inte finns laglig grund för att utkräva något rättsligt ansvar av någon enskild person eller staten som skulle ge rätt till sådan ersättning. Sammantaget föreslår utredningen att en ersättning till var och en som steriliserats mot sin vilja eller på någon annans initiativ skall utgå med . I detta sammanhang bör också nämnas att beloppet enligt allmänna principer är skattefritt. Som utredningen tidigare nämnt skall de som tidigare fått ersättning av regeringen eller fått avslag på en sådan begäran på nytt få sin sak prövad. I de fall ersättning tidigare beviljats har denna varit lägre än vad utredningen nu föreslår. För att undvika att de skadelidande som varit mindre aktiva tidigare för att få ersättning missgynnas föreslår ut- redningen att vad som tidigare beviljats i ersättning skall räknas av på det nu föreslagna beloppet. Någon uppräkning av dessa tidigare utbe- talda belopp till dagens penningvärde bör dock inte ske. Många av dem som skrivit till regeringen eller utredningen i anled- ning av debatten och steriliseringarna har i sina brev inte uttryckligen angett något ersättningsbelopp. Av dem som gjort detta uppgår belop- pet i huvudsak till mellan och . Några enstaka per- soner har begärt högre ersättning, i något fall upp till ett par miljoner kr. Utredningen är medveten om att inte ens en ersättning i den stor- leksordning som utredningen nu föreslår av alla kommer att uppfattas som en rimlig kompensation för den kränkning och det lidande som många utsatts för. Men vid en avvägning mellan det enskilda lidandet och de ersättningsprinciper som tillämpas i bl.a. skadeståndsfall i såväl som andra nordiska länder hoppas och tror utredningen att det föreslagna ersättningsbeloppet - generellt sett - ter sig acceptabelt. Det är viktigt att nämna att i många av de brev som kom- mit utredningen till del, brevskrivarna framför allt uttrycker en önskan om upprättelse och krav på en ursäkt från statens sida. Enligt utred- ningens uppfattning är det nu föreslagna beloppet så högt att det visar på viljan att gottgöra dem som drabbats. Sedan den alltjämt gällande kastreringslagen började tillämpas har cirka 400 personer kastrerats - huvuddelen . tillämpas lagen uteslutande på personer som önskar byta kön. Utredningen vill i detta sammanhang framföra att utredningen delar tidigare framförda uppfattningar att kastreringslagen inte längre fyller någon funktion utan bör upphävas. Utredningen vill också uppmärksamma regeringen på att arkivmate- rial utredningen studerat tyder på att kastreringar ibland genomförts som ett alternativ till sterilisering på nästan uteslutande män som varit tvångsintagna på vissa anstalter. Kastrering har ställts som villkor för att de skulle få bli utskrivna från anstalten. ännu gällande kastreringslag företer således flera likheter med den avskaffade steriliseringslagen. Påtryckningar och indirekt tvång tycks ha förekommit som liknar tillämpningen i vissa fall av steriliseringslagen. Detta motiverar att överväganden görs om kastrerade skulle kunna komma ifråga för någon form av ekonomisk er- sättning motsvarande den som utredningen nu föreslår för de sterilise- rade. Utredningen har i uppdrag att lägga fram förslag om hur handläggning- en och beslut i ersättningsärendena skall organiseras. Vad utredningen vet kommer i vart fall 200 ansökningar om ersättning att prövas. Hur många som ytterligare kommer att begära ersättning är mycket svårt att uppskatta. En indikation på hur många ytterligare som kommer att begära ersättning får man när detta betänkande presenterats. Under alla förhållanden kommer ersättningsfrågan att kräva en organisation som under i vart fall ett till kan handlägga dessa ärenden. Handläggningen av ärendena måste vara såväl snabb och effektiv som rättssäker. Det krävs därför en organisation med erfarenhet av och kunskap om såväl juridiska som medicinska frågor. Organisationen måste ha personal med kompetens i dessa frågor. Den måste ha erfa- renhet av att göra medicinska bedömningar ur äldre, ofta handskrivet journalmaterial. Den bör även ha kunskap om ersättningsfrågor. Inom organisationen måste också finnas erfarenhet av rättssäkerhetsfrågor och förvaltningsrättsliga frågor samt sekretessfrågor. Enligt utredningens uppfattning är det inte meningsfullt att b ygga upp en ny, särskild organisation med eget kansli för den begränsade tid ersättningsfrågan skall hanteras och med det - med all reservation - för- hållandevis begränsade antal prövningar som kommer att ske. Organi- sationsfrågorna bör istället lösas inom ramen för en existerade verk- samhet. Med hänsyn till antalet ärenden och de krav på domstolsprövning som den lagstiftning utredningen föreslår måste förutsätta, kan de or- gan som vanligen handlägger ersättningskrav mot staten inte utnyttjas. Det gäller Justitiekanslern och . Ett alternativ är en organisation nära knuten till . En viktig och kanske av- görande invändning mot att låta hantera ersättningsfrå- gorna är att denna myndighet i princip är densamma som en gång be- slutade om de steriliseringar som är föremål för utredning och er- sättning. Många av dem som skrivit till regeringen och utredningen har uttryckt stor misstänksamhet mot de myndigheter och myndighetsper- soner som en gång beslutade om sterilisering. För dessa människor skulle det kunna framstå som stötande om det var "samma" myndighet som skulle besluta om ersättning och i vissa fall - om än i begrän- sad omfattning - göra skälighets- och trovärdighetsbedömning av deras påståenden om sterilisering. Med hänsyn till dessa omständigheter anser utredningen att den lämpligaste lösningen är att en mer fristående, erfaren, organisation tar hand om den praktiska hanteringen av ersättningsfrågan. Utredningen förslår att den organisation som handlägger den offent- liga och stora delar av den privata sjukvårdens patientskadeärenden ut- nyttjas för att sköta den praktiska handläggningen av ansökningarna om ersättning vid sterilisering. Organisationen - () - skapades i samband med att patientskadeersättningen blev lag- reglerad genom patientskadelagen. Organisationen handlägger cirka 7.000 ärenden. Den har även handlagt utbetalning av särskild er- sättning från staten och landstingsförbundet till HIV-smittades anhöri- ga (224 ersättningar). Genom lagregleringen blir ersättningen till de steriliserade en civil rät- tighet enligt regler. Då ställs krav på en domstol- sprövning. Av den anledningen bör alla beslut om ersättning fattas av en särskild nämnd, uppb yggd på sådant sätt att kraven på domstols- prövning uppfylls. Utredningen föreslår att nämndens ordförande och vice ordförande skall vara lagfarna och ha erfarenhet av domarvärv. I nämnden bör ingå en representant för det allmänna genom en parlamentariker för att ge offentlig insyn. Dessutom bör där ingå medicinskt och social- psykiatriskt sakkunniga. De tjänstemän inom PSR som handlägger och föredrar ärendena inför nämnden bör också vara förordnade där. /FFENTLIGHET OCH SEKRETESS De ärenden som nämnden skall hantera är i flertalet fall av känslig per- sonlig karaktär. Det rör enskilda människors personliga förhållanden angivna i journaler och andra liknande handlingar, ofta upprättade un- der deras vistelser på anstalter eller institutioner, där deras psykiska, sexuella och sociala situation beskrivs på ett utlämnande och ofta ned- sättande sätt. Många av dem som varit i kontakt med såväl som utredningen har klart deklarerat att en förutsättning för att de skall skri- va och ansöka om ersättning är att varken deras namn eller vad de ut- satts för kommer till någon utomståendes kännedom. De vill med andra ord inte att det skall bli känt att de steriliserats. Med hänsyn härtill föreslår utredningen att en omfattande sekretess skall gälla i ersättningsärendena. Utredningen föreslår att en ny regel införs i sekretesslagen, överens- stämmande med dem som gäller inom hälso- och sjukvård och social- tjänst. Sekretess skall som huvudregel gälla, dvs. med omvänt skade- rekvisit, och i högst . Om nämndens beslut skulle vara offent- liga skulle enskilda personers namn avslöjas och vid bifallsbeslut skulle det bli känt att personen var steriliserad och mot sin vilja. Även nämndens beslut bör därför vara sekretessbelagda. Likaså bör, på sam- ma sätt som inom hälso- och sjukvård och socialtjänst, den s.k. med- delarfriheten inte omfatta uppgifter rörande enskildas hälsotillstånd el- ler personliga förhållanden i dessa ersättningsärenden. Utredningen föreslår att ansökan om ersättning skall vara personlig. Det måste med andra ord stå helt klart att den enskilde verkligen vill att frågan om en ansökan om ersättning för sterilisering mot hans eller hennes vilja skall prövas. Givetvis bör det vara möjligt att begära er- sättning genom ombud eller, då det gäller mycket sjuka personer, ge- nom god man eller förvaltare. De ärenden som regeringen tidigare fattat beslut i bör prövas på nytt utan att enskilda skall behöva ta något nytt initiativ till det.