sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Sålunda har Statskontoret i sam- band med en översyn av ständiga representation i EU bl.a. uttalat att den starka sektoriseringen vid utlandsmyndigheterna mins- kar flexibiliteten och hämmar effektiviteten. Det finns enligt Statskontoret ett behov av att kraftfullare markera och organisera re- presentationen så att den upplevs som en gemensam resurs för . När det gäller informationsinhämtning med hjälp av satelliter finns flera möjligheter. Både signalspaning och fotospaning kan med fördel bedrivas från satellit. Kommittén bedömer att det från förvarnings- synpunkt vore fördelaktigt att kunna kombinera den markbundna och flygburna signalspaningen med sådan spaning från satellit. Ett förhål- landevis enkelt signalspaningspaket kan få plats på en mindre satel- lit även om man kräver aktiv inriktning av satellitens spaningsantenn. Tre sådana satelliter skulle kunna övervaka vårt närområde dygnet runt. Ännu enklare signalspaningssatelliter för att av- lyssna radarstationer kan göras med rundstrålande mottagarantenn. Ett rymdbaserat signalspaningssystem skulle kunna ge väsentliga bidrag för att tillgodose strategiska, operativa och taktiska underrät- telsebehov. Möjligheten bör utredas närmare genom en förstudie ut- förd gemensamt av satellit- och signalspaningsexpertis. En sådan medför vissa kostnader. För kostnadskonsekvenserna hänvisas till avsnitt 13 nedan. Av stort intresse i förvarningssammanhang är även fotospanings- satelliter. Den stora fördelen med optiska satelliter är möjligheten att snabbt kunna upptäcka och följa förändringar i landskapet, som an- läggning av vägar, byggnader, landningsbanor m.m. En nyckelpara- meter i detta sammanhang är upplösningen, dvs hur fina detaljer man kan urskilja på marken. De alternativa nivåer, som är realistiskt att diskutera för en egen svensk satellit, är exempelvis en, tre eller i optisk upplösning. De ställer helt olika krav. Med ökande upplösning följer ökande kostnader för såväl det optiska instrumentet som den bärraket som skall användas. Likaså ökar datamängden drastiskt och därmed behovet av bearbetning och analys. Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 263 måste de optiska satelliternas begränsningar klargöras. I och vårt närområde hindras ofta observationerna av moln. Sannolikheten för klart väder är av storleksordningen . Dessutom förekommer begränsningar p.g.a. dimma och kortvarigt, svagt dagsljus under delar av året. För en effektiv avspaning av mar- kytan behövs flera satelliter, vars banor placeras i lämpliga intervall runt jordklotet. Med endast en satellit tar det någon eller innan man kan avbilda samma område på jordytan igen. I en situation med begränsade ekonomiska resurser bör inte, enligt kommitténs bedömning, ett eget svenskt fotospaningssatellitsystem prioriteras. Kostnadsläget kan emellertid ändras förhållandevis snabbt på grund av nya tekniker och eventuellt gemensamt utnyttjande av kommersiella satelliter. Kommittén konstaterar att har nationell kompetens både på ledningsnivå och industriellt för att studera, utveckla och genomfö- ra satellitprojekt för såväl signalspaning som inom det optiska områ- det. Berörda myndigheter och organisationer bör fortlöpande följa utvecklingen inom dessa områden. I totalbedömningen måste också vägas in värdet av att ha egen kontroll över ett satellitsystem. De satellitbilder som finns tillgängliga på den kommersiella mark- naden till ett rimligt pris utnyttjas redan. De har inte samma höga upplösning som de rent militära, men är ändå värdefulla för kartlägg- ning och för att upptäcka förändringar. Arbetet med de tillgängliga bilderna skapar även värdefull kunskap om bearbetning och bildana- lys. I regeringens proposition 1998/99:74 berörs informationskrigföring (s. 186 ff.). Där redovisas bl.a. att en arbetsgrupp inom , som har studerat informationskrigföring, har föreslagit vissa åtgärder med anledning av sådan krigföring. Av arbetsgruppens rap- porter framgår att informationskrigföring omfattar åtgärder för att komma åt, påverka eller utnyttja andra aktörers information och in- formationssystem som man skyddar sin egen information och sina egna informationssystem. En öppen redovisning av arbetsgruppens resultat har lämnats till Försvarsdepartementet i Rapport nr 2 om åt- gärder och skydd mot informationskrigföring (se FO/98/1828/MIL). I rapporten redovisas främst åtgärder ägnade att skapa skydd för total- försvaret mot denna typ av krigföring. Sådana skyddsåtgärder är av 264 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder vital betydelse inte minst för underrättelsetjänsten som i sin verksam- het är beroende av bl.a. säkra datoriserade system för såväl lagring som kommunikation av hemlig information. Nya former av såväl passiva som aktiva skyddsåtgärder efterlyses av arbetsgruppen, bl.a. genom att med auktoriserade intrångsförsök söka finna svagheter i samhällsviktiga informationssystem. Enligt ar- betsgruppen bör kostnadseffektiva och sektorsövergripande organi- satoriska lösningar tillskapas. Arbetsgruppen föreslår vidare inrättan- de av en samordnande IT-kontrollfunktion för statsförvaltningen. För- svarsmakten (Totalförsvarets signalskyddssamordning, TSA) kan va- ra en lämplig bas för denna. har beretts tillfälle att yttra sig över rap- porten och har så gjort i skrivelse till Försvarsdepartementet . Kommittén har i princip inte haft något att erinra mot de förslag som arbetsgruppen framför men har dock pekat på det an- svar som FRA enligt sin instruktion har för signalskyddet samt att kommittén i ett annat ärende tillstyrkt att FRA får utöva viss upp- dragsverksamhet. Kommittén gjorde detta påpekande mot bakgrund av att arbetsgruppen bl.a. föreslår att Försvarsmaktens mandat be- träffande signalskyddstjänsten gentemot totalförsvaret vidgas till att omfatta även civila informationssystem av betydelse för totalförsvaret. Kommittén vill framhålla att inte minst underrättelsetjänsten är bero- ende av effektivt skydd mot informationskrigföring och att därför or- ganisatoriska lösningar måste ta sikte på att utnyttja bäst tillgängliga kompetens för detta syfte. Det gäller inte minst i samband med över- väganden rörande huvudmannaskap, utformning och bemanning av IT-kontrollfunktionen. Arbetsgruppen framhåller också att ett effektivt skydd mot infor- mationskrigföringshotet kräver att de funktions- och samordnings- ansvariga myndigheterna tillförs så bra underrättelsematerial avseen- de IT-området som möjligt. Det ställer enligt arbetsgruppen krav på att våra underrättelsemyndigheter inriktas mot att ta fram och leverera i sammanhanget relevant material med högre prioritering än vad som sker . Regeringen föreslår i den nyssnämnda propositionen i fråga om åt- gärder inom ínformationskrigföringsområdet bl.a. att en försöksverk- samhet bör genomföras för att ge underlag för ett eventuellt införande av en IT-kontrollfunktion i enlighet med vad arbetsgruppen inom har föreslagit. Regeringen anser vidare bl.a. att frågan om andra aktiva åtgärder inom området bör studeras ytterligare. vill från sina utgångspunkter understryka behovet av fortsatt och fördjupad analys av frågor rörande informa- tionskrigföring i enlighet med regeringens förslag. Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 265 Som har framhållits i avsnitt 2.2 är bearbetningen den del av under- rättelseprocessen som syftar till att ställa samman, utvärdera och analysera inhämtad information. Bearbetningen brukar schematiskt sägas bestå av dels grundbearbetning, dels analys. Grundbearbetning- en, syftar till att klarlägga informationsmaterialet bl.a. genom att göra detta begripligt genom översättning, redigering, omformning eller dechiffrering. Analysen innebär bl.a. en sammanställning, tolkning och värdering av det samlade informationsmaterialet. Vid inhämtningsorganen sker ofta även en viss analys för att klar- lägga möjligheterna till inhämtning. Sålunda krävs att inhämtat mate- rial kan sättas in i sitt rätta sammanhang och att inhämtningsorganet kan avgöra vad inhämtningen skall riktas mot. Inriktningsorganet måste kunna bedöma värdet av det material, som bör och skall häm- tas in, t.ex. värdet av en viss informationskälla. Analyskapacitet måste således finnas inom ramen för vad som krävs för att inhämtningsor- ganet skall kunna uppfylla sin uppgift. Till grundbearbetningen får även räknas den analys, som inhämtningsorganet kan och bör göra för att belysa inhämtat material mot bakgrund av andra erfarenheter i in- hämtningen, bl.a. tidigare inhämtat material. MUST är, såsom har påpekats tidigare under avsnitt 2.2, den enda s.k. all source-funktionen, när det gäller militära underrättelser. MUST är således det underrättelseorgan, som har att ta fram slutligt sammanställda och bearbetade militära underrättelser. Detta innebär att MUST på grundval av allt disponibelt fakta- analysmaterial från alla källor, nämnda i det föregående, och inkluderande bytesmaterial, skall bearbeta och sammanställa militära underrättelser. Detta skall ske med beaktande av materialets kvalitet och uppgiftslämnarnas kvalifikationer i sammanhanget. Kommittén har noterat att vissa in- hämtningsorgan, framför allt FRA, har visat en strävan att utveckla en egen analysförmåga utöver vad som krävs för att upprätthålla en ef- fektiv inhämtningsfunktion. I och för sig synes dock en sådan utveck- ling naturlig då inhämtningsorganen i allt större utsträckning även har andra uppgifter än militär inhämtning och i den mån deras uppdrags- givare ställer krav på en sådan förmåga. Det bör vara en viktig upp- gift för en samordningsfunktion inom att svara för att en kontinuerlig dialog med och mellan underrättelseorganen upp- rätthålls i fråga om den nivå av bearbetning eller analys, som behöver göras respektive formen för rapportering av underrättelser. Frågan är om det är lämpligt och ändamålsenligt att dubbla ana- lysfunktioner utvecklas när det gäller den militära underrättelsetjäns- ten. Erfarenheten visar att det ofta är fördelaktigt att få bedömningar 266 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder från olika håll av en och samma företeelse eller förlopp. Detta kan gälla oavsett om bedömningsunderlaget härrör från samma eller från olika källor. Om materialet pekar på att skiljaktiga bedömningar kan göras, och särskilt om skiljaktigheterna gäller frågor av betydelse, bör saken på lämpligt sätt undersökas. Inom andra länders underrättelse- tjänster förekommer regelbundet diskussioner där man avhandlar oli- ka bedömningar av sakläget för att komma närmare gemensamma slutsatser. Även den svenska erfarenheten visar att det ofta är fördel- aktigt att få olika bedömningar av en händelse eller ett förlopp. Inte minst bör detta gälla bedömningar av intresse i samband med freds- främjande verksamhet. Att sådana diskussioner redan pågår visar re- dogörelsen för Kosovo-frågan (bilaga 3). Det bör prövas att i viktiga frågor mer generellt införa en sådan typ av samarbete mellan under- rättelseorganen. Kommittén rekommenderar att inom ramen för den föreslagna samordningsfunktionen i en motsvaran- de ordning prövas för svensk del. Om skillnader i bedömning kvarstår bör dessa skiljaktigheter på lämpligt och tydligt sätt redovisas för uppdragsgivarna för att bereda dessa tillfälle att överväga frågan. Det kan också vara värdefullt att det i ökad utsträckning genom- förs analysarbete i arbetsgrupper, i vilka ingår representanter från de underrättelseproducerande myndigheterna. I sådant fall är det nöd- vändigt att även eventuella särmeningar redovisas. Enligt MUST ställer det vidgade säkerhetsbegreppet, som rymmer icke-militära hot och risker vid sidan av ett väpnat anfall, liksom kra- vet på totalförsvarets anpassning efter förändrade säkerhetspolitiska förhållanden samt ett ökande stöd åt internationell fredsfrämjande verksamhet, underrättelsetjänsten inför nya uppgifter och en omin- riktning av resurser från traditionell underrättelsetjänst mot en bredare och mer långsiktig säkerhetspolitisk analysförmåga. Detta kräver en- ligt MUST att personal med bl.a. ekonomisk, politisk, allmän sam- hällsvetenskaplig och teknisk kompetens anställs för att tillsammans med militär personal öka förutsättningarna för att göra kvalificerade prognoser om den säkerhetspolitiska och militära utvecklingen i olika tidsperspektiv. I samband med omorganisationer inom MUST har MUST också sökt att i möjligaste mån tillgodose dessa behov. För att bredda analyskompetensen inom MUST har den civila personalen med sakkunskap på nyssnämnda olika sakområden ökats. Som har framhållits ovan bl.a. under avsnitt 7.2.2 - 4 finns för den militära underrättelsetjänsten tillgänglig kompetens och kapacitet för en bredare säkerhetspolitisk analys på flera håll, bl.a. inom UD och FOA men också inom Försvarshögskolan (FHS) samt inom ramen för universitet och internationella organ verksamma med säkerhetspolitisk Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 267 forskning och analys. När det gäller analysen av icke-militära hot av säkerhetspolitisk relevans så ligger ansvaret, såsom har påpekats (se bl.a. avsnitt 7.2.3), hos olika civila myndigheter. Vi tar därför här upp frågan om och i vilken utsträckning som den militära underrättelse- tjänsten kan och bör utnyttja den sakkunskap, som finns på andra håll, i stället för att försöka skapa egen kompetens för analys utanför det rent militärt inriktade sakområdet. Det har framhållits att MUST bör hushålla med sina resurser och koncentrera analysen på vad som betraktas som traditionella militära underrättelsefrågor. UD anser att MUST i det under alla förhållanden nödvändiga säkerhetspolitiska analyssamarbetet med UD bör kon- centrera sig på militärstrategiska bedömningar och förlita sig på UD:s ansvar för den övergripande säkerhetspolitiska bedömningen. Det har framhållits från UD:s sida att UD har behov av att i högre grad än inrikta sina säkerhetspolitiska bedömningar på ett läng- re tidsperspektiv. Detta är också viktigt för samarbetet med MUST. ÖB har inför kommittén framhållit att den militära underrättelse- tjänsten inte har ambitioner att ta på sig att göra säkerhetspolitiska bedömningar, som i första hand faller inom UD:s verksamhetsområ- de. Samråd sker också med UD härvidlag. Även FOA, FHS, Utrikes- politiska Institutet och universiteten utnyttjas av MUST för bedöm- ningar i säkerhetspolitiska frågor. ÖB har emellertid framhållit att det behövs en samlande koordinerande funktion för sådana bedömningar, förslagsvis i . Vid kommitténs diskussioner med företrädare för den militära un- derrättelsetjänsten och UD angående den säkerhetspolitiska analysen har det framhållits att det härvidlag är önskvärt med ökade under- handskontakter mellan myndigheterna. Sålunda har det från UD:s sida påpekats att det tidigare i större utsträckning har förekommit regel- bundna möten mellan UD och MUST för diskussioner. MUST:s mi- litärstrategiska bedömningar har därvid från UD:s sida ansetts som värdefulla. Mötena har från båda sidor uppfattats som positiva för analysprocessen och har ansetts ge ett värdefullt och konkret per- spektiv åt olika säkerhetspolitiska frågor på ett sätt som inte är möjligt enbart genom ett utbyte av skriftliga rapporter. Sålunda har det fram- hållits att diskussioner ger en bättre belysning än papper inte minst när det gäller den övergripande långsiktiga analysen. Det har emel- lertid inte ansetts att det finns skäl att formalisera kontakterna, men att dessa bör öka på en informell basis till ömsesidig nytta. Betydelsen av att det skapas personliga kontakter mellan handläggarna vid MUST och UD i analysarbetet har betonats både från MUST:s och UD:s sida. En samstämmig bedömning är också att en förutsättning för att 268 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder sådana kontakter skall kunna upprätthållas är att det finns en kontinu- itet på handläggarsidan. Kommittén anser bl.a. mot bakgrund av de diskussioner, som har förts med företrädare för och UD, att det är angeläget med ett närmare samarbete dem emellan i första hand när det gäller respekti- ve organs analyser. MUST har inte samma förutsättningar för säker- hetspolitiska bedömningar, som UD. Den säkerhetspolitiska informa- tion, som MUST kan erhålla framför allt genom attachéverksamheten även efter ett förbättrat samarbete inom utlandsmyndigheterna är inte tillräcklig. Det har framstått som allt mer nödvändigt att Försvarsmakten bygger sin planering på omvärldsbedömningar i ett bredare säker- hetspolitiskt perspektiv. Enligt kommitténs mening är det inte ända- målsenligt att Försvarsmakten bygger upp egen analyskompetens för att åstadkomma ett mer fullständigt säkerhetspolitiskt underlag. En sammanvägd värdering mot bakgrund av militär och civil analys torde alltid utgöra en förutsättning för detta. En annan sak är att Försvar- smakten ändå har behov av en viss bredare egen civil analyskompe- tens bl.a. för att upprätthålla kontakter med civila analysorgan och för att kunna utnyttja tillgängligt säkerhetspolitiskt informations- och analysmaterial, som behövs i en militärt inriktad underrättelsetjänst till stöd för Försvarsmakten och även för totalförsvaret. ställs krav på att MUST skall delta i den strategiska underrättelsetjänsten och förse regeringen med uppgifter om den militära verksamheten i omvärlden och bidra med underlag för den allmänna utrikes- och sä- kerhetspolitiska bedömningen. Delgivning eller rapportering, som betraktas som det femte och sista steget i underrättelseprocessen, syftar till att presentera information och beredda underrättelser i första hand för uppdragsgivaren, men även för andra, som bedöms ha behov av underrättelsematerial. Det sistnämnda är inte minst en viktig uppgift för att sprida information. Åtskilligt underrättelsematerial ställs även samman utan att det finns någon särskild uppdragsgivare. Det gäller bl.a. regelbundna rapporter och särskilda orienteringar i en viss fråga. Delgivningen eller rappor- teringen sker inte bara skriftligen, utan även muntligen och i störst omfattning genom införing i datoriserade informationssystem. Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 269 En effektiv delgivningsfunktion är en av förutsättningarna för en ändamålsenlig underrättelsetjänst. Funktionen måste skötas med stor kompetens och omdöme så att alla berörda så snabbt som möjligt får behövlig information. Delgivningen bör även ske så att alla mottagare har samma utgångspunkt för sin bedömning av materialet. Det är inte enbart MUST i egenskap av s.k. all source-funktion, som delger militärt underrättelsematerial, utan delgivning sker även genom inhämtningsorganen, såsom militärbefälhavarna, försvarsatta- chéerna, FMV, FOA och FRA. Delgivningen sker därvid direkt till dem, som är uppdragsgivare eller eljest bedöms ha behov av infor- mationen. Det har förts diskussion om huruvida MUST såsom cent- ralt bearbetningsorgan bör sköta delgivningen bl.a. för att först be- döma om information skall sättas in i ett större sammanhang innan delgivningen sker. Nödvändigheten av att särskilt betydelsefull eller tidskritisk information delges så snabbt som möjligt har emellertid betonats. Detta kan gälla underrättelser av såväl militär som annan karaktär. Sådan s.k. snabbdelgivning direkt från inhämtningsorganen förekommer och anses nödvändig bl.a. för att skyndsamt informera inom i första hand i SB, Fö och UD, men även på regional nivå inom Försvarsmakten. I och för sig ligger det en fara för vilseledande i att information i obearbetad eller eljest obekräftad form delges. Vikten av att informationskällan om möjligt anges har därför betonats som särskilt betydelsefull vid snabb delgivning för mottaga- rens möjligheter till kontroll. Under kommitténs utredningsarbete har det framförts viss kritik från olika myndigheter mot delgivningen av underrättelseinformatio- nen. Det gäller både i fråga om bristande skyndsamhet och när det gäller att ge spridning åt den information, som finns inom ramen för underrättelsetjänstens verksamhet. Sålunda har det från UD:s sida påpekats att en fördröjning i analysledet i den militära underrättel- seprocessen innebär risk för att informationen hinner bli överspelad. Det är angeläget att delgivningen av informationsunderlag också för MUST:s analys sker så skyndsamt som möjligt. Detta är frågor, som är av den karaktären att de i första hand kan och bör tas upp i en dis- kussion myndigheterna emellan. Från flera myndigheter, som berörs av eller har ansvar för de s.k. nya hoten - bl.a. KBV, SRV, och - , har det påpekats att det inom ramen för underrättelsetjänsten kan finnas information, som är av intresse för myndigheterna och som borde delges, men att så inte sker. Det gäller bl.a. information i form av rapporter med omvärldsbedömningar, med hotbildsanalyser eller om vissa vapen. Detta är ett förhållande som kommittén också har kunnat konstatera vid sin granskning och i kontakter med handläggare 270 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder Mycket av den militära underrättelsepro- duktionen kan och förtjänar enligt kommitténs mening att få en vidare spridning än vad som sker. Ytterligare en fråga, som kommittén har uppmärksammats på och som rör delgivning, är att sådan även bör ske som en bekräftelse till inhämtningsorganen på att inhämtad information har tagits emot och hur värdet av informationen har bedömts. Inhämtningsorganen har ett behov av s.k. feedback, som bör tillgodoses. Delgivningen innefattar därvid även en bekräftelse på hur informationen har uppfattats av mottagaren. Detta kvitto på mottagen information som delgivningen innebär är även av betydelse för inhämtningsorganens möjligheter att bevaka att information, som de betraktar som angelägen, verkligen blir uppmärksammad. Detta är frågor som i första hand bör tas upp till diskussion myndigheterna emellan. I och för sig kan det inte sällan vara viktigt att även i sekretessbe- lagtunderrättelsematerial skydda en informationskälla och därför inte redovisa varifrån viss information eller vissa uppgifter härrör. Kom- mittén har emellertid vid sin granskning av det underrättelsematerial, som delges i form av rapporter m.m., noterat att underrättelseorganen mer eller mindre konsekvent underlåter att redovisa källor eller infor- mationsunderlag, även i de delar av materialet, som eljest är öppet och som har hämtats från massmedia m.m. Från underrättelseorga- nens sida har det hävdats, att även en redovisning av källan till öppet material kan leda till att en hemlig informationskälla röjs. För att öka underrättelsematerialets värde och även göra det till- gängligt för kontroll från mottagarens sida är det emellertid önskvärt att källhänvisningar redovisas så långt detta är möjligt av källskydds- hänsyn. Om det inte anses möjligt att explicit, t.ex. namneligen, ange en källa kan ett alternativ vara att beskriva källans karaktär. Därigenom kan mottagaren få en uppfattning om dennas informationskapacitet. Om även en sådan källhänvisning anses alltför långtgående kan källans tillförlitlighet och uppgifternas bedömda sakriktighet redovi- sas genom en omskrivning av de bokstavs- och sifferkoder, som an- vänds för dessa begrepp, t.ex. vanligen tillförlitlig källa respektive sannolikt riktig information. Redovisning av källor och informationens sakriktighet blir natur- ligtvis svårare att göra när det gäller dokument, som bygger på infor- mation som sammanställts från flera källor. Det bör dock inte hindra att mottagaren ges en möjlighet att bedöma dokumentets status i des- sa avseenden. En modell kan vara att inledningsvis ge en så utförlig karaktäristik av källunderlaget som möjligt. Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 271 Avsaknaden av källhänvisningar i underrättelsematerialet skapar även osäkerhet om materialets trovärdighet i ett annat hänseende, som har påtalats av flera underrättelseorgan, bl.a. av MUST och FRA, men även av civila mottagare av underrättelser och då i första hand UD.