sou · GNB334d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Som framgått av den tidigare redovisningen intar folkrätten i krig något av en särställning eftersom rättsläget för dubbla medborgare i vissa avseenden är oklart. Så länge klarläggande bestämmelser saknas på detta område är det dock kommitténs uppfattning att problematiken bör kunna undvikas genom att Försvarsmakten (FM) efter företagen lämplighets- och säkerhetsbedömning avstår från att förordna en person med dubbelt medborgarskap till ett uppdrag där man bedömer att det finns en risk för att den aktuella konstellationen av dubbla medborgar- skap kan leda till folkrättsliga komplikationer, något som t.ex. skulle kunna innebära risker för den enskildes säkerhet. En situation av annat slag där dubbelt medborgarskap i och för sig skulle kunna tänkas skapa problem är då begär en person med dubbelt medborgarskap – varav det ena svenskt – utlämnad till på grund av brott. Riktas begäran mot den andra stat som personen är medborgare i så finns det risk för att begäran avslås eftersom lagstiftningen i många länder är sådan att man inte lämnar ut sina egna medborgare för lagföring i något annat land. Den skisserade situationen är emellertid i praktiken mycket ovanlig och svenskt rättsväsende har såvitt känt aldrig råkat ut för ett avslag på sådana grunder. Det är i sammanhanget vidare viktigt att understryka att ett vägrat utlämnande inte med nödvändighet är liktydigt med att personen i fråga undgår rättegång. I många fall kan nämligen vistelsestaten överta lagföringen för det aktuella brottet. Vid den sammantagna bedömning som skall göras i fråga om dubbelt medborgarskap finns det ytterligare några aspekter som bör beaktas. En av dessa är att det finns omkring 300 000 personer i med dubbelt medborgarskap. Att antalet kunnat bli så pass högt beror på att gällande lagstiftning och praxis i förhållandevis många situationer medger undantag från huvudregeln om att dubbelt medborgarskap bör undvikas. Det stora antalet personer med dubbelt medborgarskap och mångfalden av undantag från huvud- regeln innebär att man rimligen får betrakta principen om undvikande av dubbelt medborgarskap som i betydande grad modifierad. Ett annat exempel på uppluckringen av principen hänger samman med ändring av 1 § MedbL, som innebar att ett barn alltid förvärvar svenskt medborgarskap vid födelsen om modern är svensk. Lagändringen förväntades innebära ett ökat antal dubbla medborgar- skap för barn och det tillskapades därför en möjlighet att ingå avtal med andra stater för att avveckla det ena medborgarskapet vid uppnådd myndig ålder. Något sådant avtal har emellertid ännu inte ingåtts vilket får den självklara konsekvensen att dessa barn som regel behåller det dubbla medborgarskapet in i vuxen ålder. I praktiken kan därför frånvaron av dylika avtal sägas utgöra ett led i en ökad acceptans av dubbla medborgarskap även för vuxna. Trots att det således finns omkring 300 000 personer i har det inte framkommit några tecken på eller rapporter om att dessa dubbla medborgarskap skulle ha gett upphov till några mer påtagliga problem. Med hänsyn till det höga antalet måste man enligt kommittén utgå från att eventuella problem av annat än obetydlig art skulle ha visat sig vid det här laget. Att så inte skett får således tas till ytterligare intäkt för problematikens begränsade omfattning. De svenska erfarenheterna i detta avseende ligger väl i linje med vad som framkommit i kommitténs internationella undersökning. De länder som tillåter dubbla medborgarskap har i sina svar till kommittén således inte gett uttryck för att denna hållning i sig skulle ha skapat några problem av betydelse. Den internationella trenden får för övrigt sägas innebära att dubbelt medborgarskap tillåts i allt större utsträckning. Inte något av de länder som ingår i kommitténs undersökning redovisar planer på att minska möjligheterna till dubbelt medborgarskap utan förekommande strömningar rör sig i stället åt andra hållet. och accepterar t.ex. dubbelt medborgarskap . I – där man av tradition alltid varit starka motståndare till dubbelt med- borgarskap – pågår en intensiv politisk förändrings- debatt i frågan. Ett annat uttryck för den internationella utvecklingen är Europarådskonvention, som till skillnad års Europarådskonvention är neutral i frågan. Kommittén har i avsnitt 5.2 anfört att den nuvarande ordningen i fråga om dubbelt medborgarskap – med hänsyn till de beaktansvärda skäl som ligger till grund för ett stort antal människors önskemål att inneha dubbelt medborgarskap – bör bestå endast om konkreta och betydande nackdelar kan påvisas med en ordning som i större utsträckning än tillåter dubbla medborgarskap. Mot bakgrund av den genomgång som gjorts framstår det som klart att de nackdelar som följer av dubbelt medborgarskapet är relativt begränsade. Vid en sammantagen bedömning finner kommittén att de enskildas intresse av att få inneha dubbelt medborgarskap väger tyngre än de nackdelar som är förknippade med sådant innehav. Kommittén föreslår därför att överger den rådande principen och i stället accepterar dubbelt medborgarskap fullt ut. Kommittén har för att kunna beräkna de antalsmässiga konse- kvenserna av förslaget tagit fram statistik som utvisar antalet per i boende utländska medborgare – med fördelning på medborgarskapsland – som uppfyller de hemvistkrav som gäller för förvärv av svenskt medborgarskap. Analysen av detta material visar att det finns omkring 120 000 människor i som uppfyller hemvistkraven och som vid eventuellt förvärv av svenskt medborgarskap skulle kunna få behålla sitt gamla medborgarskap om detta vore tillåtet enligt svensk lagstiftning. Det ligger i sakens natur att det är vanskligt att göra uppskattningar av hur många av dessa 120 000 som i realiteten skulle ansöka om svenskt medborgarskap för det fall de tilläts att behålla sitt gamla medborgarskap. Kommittén gör emellertid efter diskussioner med expertis från den bedömningen att det skulle kunna handla om eller med andra ord omkring 60 000 personer. Därtill kommer de utlandssvenskar som vid en ändrad lagstiftning kan förväntas vilja förvärva medborgarskap i sina vistelsestater. Det finns inte någon samlad statistik över antalet i utlandet bosatta svenska medborgare och beträffande denna grupp är det därför svårare att göra antalsmässiga uppskattningar. Vad som kan konstateras är att netto- utflyttningen av svenska medborgare till utlandet – dvs. antalet utflyttade minskade med antalet återflyttade – –uppgick till omkring 135 600. Statistiken säger emellertid ingenting om vad som hänt med personerna efter utflyttningen från . Det finns i gruppen självfallet personer som blivit utländska medborgare och i samband med det förlorat sitt svenska medborgarskap. Hänsyn måste också tas till att utlandssvenskarna fött barn som i många fall förvärvat svenskt medborgarskap. Vidare måste beaktas att ett visst antal avlidit. Det sagda visar att endast grova uppskattningar kan göras i detta avseende. Kommittén uppskattar att en ändrad ordning i fråga om dubbelt medborgarskap skulle leda till att några tiotusental i utlandet bosatta svenska medborgare förvärvar även utländskt med- borgarskap. Försvarsmakten (FM) har till kommittén framfört att en väsentlig ökning av antalet dubbla medborgarskap riskerar att ge upphov till vissa problem och att det därför inte bör vara möjligt för personer med dubbelt medborgarskap att få anställning som officer, reservofficer eller i utlandsstyrkorna. Det bör enligt FM inte heller vara möjligt för personer med dubbelt medborgarskap att erhålla civil anställning inom FM. Restriktioner av det slag som FM föreslår finns inte och det finns enligt kommitténs uppfattning inte heller anledning att införa sådana bestämmelser även om tillåter dubbelt medborgarskap fullt ut. Kommitténs förslag bygger på att de negativa verkningarna av dubbelt medborgarskap är begränsade och det skulle då te sig märkligt att införa generella särbestämmelser i nu aktuellt avseende, bestämmel- ser som man varit utan trots att det i vårt land finns omkring 300 000 dubbelmedborgare. Det sagda hindrar självfallet dock inte att man vid den allmänna lämplighets- och säkerhetsbedömning som föregår en anställning inom försvaret väger in det dubbla med- borgarskapet som en av flera omständigheter. Frågan om dubbelt medborgarskap är inte enbart nationell. För det första måste hänsyn tas till det faktum att anslutit sig till europeiska konvention om begränsning av fall av flerfaldigt medborgarskap och om militära förpliktelser i fall av flerfaldigt med- borgarskap. Enligt konventionen gäller bl.a. att en myndig medborgare i fördragsslutande stat inte får tillåtas att behålla sitt tidigare med- borgarskap när han eller hon efter ansökan får medborgarskap i annan fördragsslutande stat. Med andra ord förutsätter en svensk omsväng- ning i fråga om inställningen till dubbelt medborgarskap att frånträder åtminstone delar av konvention. Vidare måste beaktas den långvariga tradition av samråd mellan de nordiska länderna som är utmärkande för medborgarskapsrätten. Denna tradition får anses innebära bl.a. att inte utan föregående samråd med övriga nordiska stater bör ändra hållning i fråga om dubbelt medborgarskap. bör därför ta initiativ till nordiska överläggningar vilka bör syfta till att om möjligt nå fram till en gemensam nordisk ståndpunkt i frågan. Medborgarskap efter svensk, ogift far 219 6Medborgarskap efter svensk, ogift far Ett barn förvärvar alltid svenskt medborgarskap vid födelsen om modern är svensk medborgare. Är emellertid endast fadern svensk medborgare, krävs för att barnet vid födelsen skall få faderns medborgarskap att denne är gift med barnets mor. Om fadern är avliden vid barnets födelse gäller i stället att fadern vid sin död skall ha varit svensk medborgare och gift med barnets mor. Det kan således inträffa att ett barn, även om det föds i och har en far med svenskt medborgarskap, inte förvärvar något eget medborgarskap. Av det sagda framgår att det inte råder jämställdhet mellan könen i fråga om rätten att överföra medborgarskap på barn. Till skillnad från äldre medborgarskapslagar, som också var ojämlika i vissa avseenden, är det kvinnan som har förmånligast ställning. Frågan är - bl.a. mot bakgrund av det alltmer intensifierade jämställd- hetsarbetet i , om denna ordning är önskvärd eller om något bör göras för att eliminera, eller i vart fall jämna ut, skillnaderna. 6.21997 års europeiska konvention om medborgarskap Frågan om föräldrars rätt att överföra medborgarskap på sina barn innefattas i artikel 6 punkt 1 a i rubricerade konvention, som har följande lydelse: "Varje konventionsstat skall i sin nationella lagstiftning föreskriva att medborgarskap i staten skall förvärvas ex lege av följande personer: a)Barn till föräldrar varav den ena vid barnets födelse är medborgare i den konventionsstaten med förbehåll för de undantag som kan finnas i dess nationella lagstiftning beträffande barn födda i utlandet. Med avseende på barn vars föräldraskap bestäms genom erkännande, domstolsbeslut eller liknande förfarande får en konventionsstat föreskriva att barnet skall förvärva medborgarskap i den staten i enlighet med det förfarande som bestäms av statens nationella lagstiftning." 220 Medborgarskap efter svensk, ogift far I artikeln anges inledningsvis att de barn som omfattas av bestämmel- sen enligt huvudregeln skall förvärva medborgarskap ex lege, vilket översatt från latin betyder "på grund av lagen". Termen betecknar att en påföljd eller verkan – i nu aktuellt sammanhang således ett medborgar- skap – inträder på grund av ett lagstadgande. I konventionens förklarande text anges att artikeln innebär att varje konventionsstat i sin nationella lagstiftning skall föreskriva att barn, vars åtminstone ena förälder är medborgare i staten, automatiskt skall förvärva statens medborgarskap, dock med möjlighet att göra undantag för barn som föds utomlands. I de fall då föräldraskapet fastställs genom erkännande, domstolsutslag eller på annat liknande sätt, får en konventionsstat föreskriva att medborgarskapet förvärvas i enlighet med det förfarande som bestäms i statens nationella lagstiftning. Den legala faderskapspresumtionen i (FB) – som enligt huvudregeln innebär att mannen i ett äktenskap med automatik skall anses vara far till de barn som föds av hustrun – gäller endast då föräldrarna är gifta med varandra och då barnet alltså enligt gällande regler förvärvar svenskt medborgarskap vid födelsen. I övriga fall, dvs. då föräldrarna inte är gifta med varandra, fastställs fader- skapet genom bekräftelse eller dom och det är enligt konventionen därför möjligt för att föreskriva att medborgarskapet skall förvärvas i enlighet med det förfarande som bestäms i vår lagstiftning. Konventionen medger att undantag görs beträffande barn som föds utomlands. För det fall så görs gäller emellertid enligt artikel 6 punkt 4 b) att man på annat sätt skall underlätta förvärv av medborgarskap för dessa barn. Som exempel på underlättande åtgärder anges i konventionens förklarande text sänkning av kravet på hemvisttid, mindre stränga språkkrav, förenklad procedur samt lägre avgifter. I det följande lämnas en redovisning för vad som gäller i vissa andra länder i fråga om förvärv av medborgarskap efter far. Ett barn får vid födelsen danskt medborgarskap efter fadern om denne är gift med barnets mor eller – om fadern är avliden – vid sin död var gift med barnets mor. Är fadern ogift gäller som tillkommande förut- Medborgarskap efter svensk, ogift far 221 sättning att födelsen måste äga rum i för att barnet skall bli dansk medborgare vid födelsen. Bestämmelsen om förvärv av medborgarskap efter dansk, ogift far är ny. Den trädde i kraft . Villkoret för att ett barn vid födelsen skall få finskt medborgarskap efter fadern är att denne är gift med modern. Ett barn kan vidare få finskt medborgarskap efter sin far genom ett anmälningsförfarande. De förutsättningar som då skall vara uppfyllda är att fadern var finsk medborgare vid barnets födelse och att barnet är bosatt i samt är och ogift. Därutöver krävs att fadern har vårdnaden om barnet ensam eller gemensamt med barnets mor. Det förs i diskussioner om att öka jämställdheten mellan föräldrar i fråga om rätten att överföra medborgarskap på sina barn. Ett barn får vid födelsen isländskt medborgarskap efter fadern om denne är gift med modern. Vidare gäller – för det fall en utländsk, ogift kvinna föder ett barn på – att barnet får isländskt medborgarskap under förutsättning att en man som är isländsk medborgare är far till barnet i enlighet med regleringen i den isländska barnlagen. Föder en utländsk, ogift kvinna ett barn i utlandet och är fadern isländsk medborgare, kan denne innan barnet fyllt inge önskemål till justitsministeriet om att barnet skall erhålla isländskt medborgarskap. Om fadern inför ministeriet företer dokument rörande barnet och faderskapet – och dokumenten bedöms som tillräckliga – erhåller barnet isländskt medborgarskap genom bekräftelse av ministeriet. För att ett barn vid födelsen skall få norskt medborgarskap efter fadern krävs att denne är norsk medborgare och gift med barnets mor. Om fadern var avliden vid barnets födelse, gäller att han skall ha varit norsk medborgare och gift med barnets mor då han dog. Enligt norsk praxis kan vidare norskt medborgarskap förvärvas genom naturalisation av en sökande under , som har en ogift, 222 Medborgarskap efter svensk, ogift far Det är därvid en förutsättning att fadern har helt eller delvist föräldraansvar och att han bor tillsammans med barnet. Vidare krävs att barnet är bosatt i och att det föreligger samtycke från föräld- rarna. Såvitt avser barn som kom till ställs inga krav på hemvist. För barn mellan tolv och gäller med åldern stigande krav på hemvisttid. I har lagts fram ett förslag till lagändring som rör förvärv av medborgarskap efter norsk, ogift far (prop. 1998/99:7). Förslaget, som beräknas träda i kraft , innebär att ett ogift barn med norsk far får norskt medborgarskap efter anmälan om 1.fadern var norsk medborgare vid barnets födelse, 2.fadern har erkänt faderskapet eller faderskapet har blivit fastställt genom dom och 3.modern, om hon har del i vårdnaden, har lämnat sitt samtycke. Har barnet fyllt tillkommer som förutsättning att barnet skall lämna sitt samtycke till anmälan. Enligt förslaget krävs inget samtycke från modern om fadern ensam har vårdnaden. Har emellertid föräldrarna gemensam vårdnad eller har modern ensam vårdnaden, skall anmälan göras av båda. Det ställs inte några krav på att fadern har del i vårdnaden eller att han bor tillsammans med barnet. Ett barn förvärvar franskt medborgarskap om någon av föräldrarna är fransk medborgare. Det måste finnas ett offentligt erkännande av moder- eller faderskapet. Ett barn förvärvar nederländskt medborgarskap efter fadern om denne har erkänt faderskapet och inte är gift med någon annan än barnets mor. Dock föreligger ett lagändringsförslag som går ut på att det som ytterligare förutsättning skall krävas att fadern har haft omsorg och uppfostran över barnet . Medborgarskap efter svensk, ogift far 223 Huvudregeln är att ett barn får schweiziskt medborgarskap vid födelsen om föräldrarna är gifta och någon av dem är schweizisk medborgare. Är föräldrarna inte gifta med varandra, får barnet däremot schweiziskt medborgarskap endast om modern är schweizisk medborgare. Är fadern schweizisk medborgare och modern utländsk, får barnet vidare schweiziskt medborgarskap om föräldrarna gifter sig. Ett barn kan också, dock inte vid födelsen utan efter ansökan, få schweiziskt medborgarskap efter ogift far och i en sådan situation tillämpas något lindrigare villkor än vad som normalt gäller. Ett barn får vid födelsen brittiskt medborgarskap efter fadern om denne är gift med modern. I gäller att faderns medborgarskap saknar betydelse så länge föräldrarna inte är gifta med varandra. Ett barn får tyskt medborgarskap vid födelsen om någon av föräldrarna är tysk medborgare. För det fall föräldrarna är ogifta och endast fadern är tysk medborgare, måste faderskapet fastställas genom ett faderskaps- bevis för att barnets rätt till tyskt medborgarskap skall kunna göras gällande. Kommittén föreslår att ett barn med svensk far alltid skall förvärva svenskt medborgarskap vid födelsen om barnet föds i . Ett barn som föds utomlands och som har svensk far bör enligt kommittén under vissa förutsättningar kunna förvärva svenskt medborgarskap genom ett anmälningsförfarande. För att ett barn skall förvärva svenskt medborgarskap efter ogift far gäller enligt den nuvarande regleringen i 2 a § MedbL följande förutsättningar: 224 Medborgarskap efter svensk, ogift far -att barnets far sedan tiden för barnets födelse är svensk medborgare, -att fadern i enlighet med har vårdnaden om barnet ensam eller gemensamt med barnets mor. Föreligger de angivna förutsättningarna förvärvar barnet svenskt medborgarskap genom att fadern eller, vid gemensam vårdnad, fadern och modern skriftligen anmäler sin önskan om det innan barnet fyllt . Har barnet fyllt krävs dessutom att barnet samtycker till förvärvet. Artikel 6 punkt 1 a) i den nya europeiska konventionen om medborgarskap bör enligt kommitténs uppfattning ses som ett uttryck för en strävan att i nu aktuellt avseende åstadkomma en så stor jämställdhet som möjligt mellan kvinnor och män samt mellan barn födda av gifta respektive ogifta föräldrar. Den strävan som konven- tionen i detta avseende ger uttryck för stämmer väl överens med vad som är önskvärt ur ett svenskt perspektiv. Således finner kommittén det angeläget att bestämmelserna i underlättar för barn att få svenskt medborgarskap efter fadern även om denne inte är gift med barnets mor. Vidare är det önskvärt med största möjliga jämställdhet mellan kvinnor och män i fråga om möjligheten att överföra medborgarskap på barn. Frågan är då hur ändringen av nuvarande 2 a § bör utformas. Som angetts i avsnitt 2.5 infördes paragrafen i syfte att öka jämställdheten mellan föräldrar. Att man vid införandet valde att inte gå fullt ut motiverades av i huvudsak två skäl. För det första ansåg man att samhörigheten mellan en far och hans barn fött utom äktenskap kan variera i sådan utsträckning att själva faderskapet inte ensamt kunde motivera att barnet får faderns medborgarskap. För det andra framhölls att om legal faderskapspresumtion endast är tillämpliga då modern är gift med barnets far eller är änka efter honom. Det skulle därför, sades vidare, möta stora praktiska svårigheter att i dessa fall ge barnet retroaktiv rätt från födelsen till faderns medborgarskap. Såvitt avser de nu aktuella barnen, dvs. barn med ogift svensk far, medger att förvärvet sker i enlighet med det förfarande som bestäms av vår nationella lagstiftning, något som dock tar sikte på processuella och inte materiella villkor. Exempel på ett förvärvsvillkor som uppenbart är tillåtet att föreskriva är att faderskapet fastställts genom erkännande eller dom. Sannolikt strider det inte heller mot att som krav uppställa att fadern skall ha del i vårdnaden om barnet. Vad gäller ett eventuellt krav på att fadern skall ha del i vårdnaden om barnet kan inledningsvis konstateras att något motsvarande villkor Medborgarskap efter svensk, ogift far 225 ej gäller för det fall barnet förvärvar medborgarskap efter modern. Visserligen kan hävdas att det erfarenhetsmässigt är mindre vanligt att en mor är utan del i vårdnaden om sina barn än att en far är det, men denna omständighet är enligt kommitténs uppfattning inte tillräcklig i sig för att såvitt avser fäder uppställa ett krav på del i vårdnaden. Ett sådant villkor skulle vidare innebära en negativ särbehandling av fäder och därmed stämma dåligt överens med den syn på föräldraskap – innebärande bl.a. lika föräldraansvar för mammor och pappor – som råder i det svenska samhället. Slutligen kan konstateras att lika villkor för kvinnor och män i detta avseende är den principiellt mest tilltalande lösningen i fråga om att skapa en lagstiftning som lever upp till de jämställdhetssyften som ligger bakom tillkomsten av artikel 6 punkt 1 a) i . Kommittén finner således vid en samlad bedömning att del i vårdnaden inte bör uppställas som krav för att ett barn skall erhålla svenskt medborgarskap efter ogift far. I sammanhanget kan för övrigt konstateras att det finns en positiv bieffekt av den föreslagna ordningen. Vad som åsyftas är eliminerandet av den i avsnitt 2.5 berörda problematiken att utländska vårdnads- avgöranden, även om de i övrigt är giltiga i , saknar rättsverkan vid tillämpning av 2 a § MedbL i dess nuvarande lydelse. Kommitténs gjorda ställningstagande gör det möjligt att överväga en ordning som skulle innebära att barn med ogift, svensk far förvärvar svenskt medborgarskap vid födelsen. I detta skulle dock ligga att konstaterandet av att barnet blivit svensk medborgare är beroende av en framtida faderskapsfastställelse. När denna sedermera föreligger, vilket i normalfallet inte behöver ta särskilt många veckor, skulle dock barnet anses ha blivit svensk medborgare med verkan från födelsen. Lösningar av detta slag, som är de ur jämställdhetshänseende mest tilltalande, har i tidigare sammanhang avvisats med motiveringen att det skulle möta stora praktiska svårigheter att i dessa fall ge barnet retroaktiv rätt från födelsen till faderns medborgarskap. Vad dessa stora praktiska svårigheter består i har emellertid aldrig preciserats och kommittén ställer sig något tveksam till argumentets tyngd. Kommittén kan för sin del inte se att en sådan ordning skulle leda till några praktiska problem av nämnvärd betydelse varken för de berörda familjerna eller för samhället. För övrigt kan nämnas att en mot- varande ordning redan tillämpas vid legitimationsförvärv enligt 2 § MedbL.