sou · GNB396d2 · 2000-01-01 00:00:00 — I kravet på en jämbördig affärsrelation med beställare och kraven från allmänheten på tillsyn, kontroll och effektivt resursutnyttjande kan SCB hamna i en rollkonflikt. Ett fungerande SOS-system kan behöva en tillsyn som kan hävda sig gentemot statistikmyndigheter och statistikproducenter, dvs. som har tillräckliga resurser, kompetens/erfarenhet/expertis samt befogenheter att begära uppgifter, få insyn m.m. Det är svårt att värdera allvaret i de potentiella konflikter som ligger i tillsynsrollen. Där föreligger dock en, åtminstone principiellt, inte oviktig risk för motsättningar. Problemet kan till stor del ligga i att tillsynsfunk- tionen är mycket otydlig och innan tillsynsrollen förtydligats kom- mer denna potentiella konflikt troligen att bestå. Utöver att vara oklar tycks det som om tillsynsrollen är tämligen svag. Om kraven på tillsyn skulle stärkas kan den beskrivna konflikten troligen bli mera tydlig och svårhanterlig. I ett läge där det t.ex. skulle åligga SCB:s att utdela tydliga sanktioner skulle detta bli mycket svårt att förena med rollen som affärspartner. Myndighetsutövning kontra försäljning/produktion Det ovan beskrivna problemet utgör ett tydligt exempel på hur myndig- hetsutövning kan kollidera med rollen som producerande och säljande affärspartner. Ytterligare ett problem ligger i SCB:s troligen mycket omfattande in- flytande över statistikens utformning. Trots att statistikansvaret decent- raliserats till statistikansvariga myndigheter får SCB genom att vara både försäljare, producent samt tillsyns- och samordningsansvarig en mycket styrande roll över statistiken. I synnerhet om beställaren har liten statistisk kunskap/kompetens är det lätt att SCB blir mycket styrande. Detta riskerar givetvis att underminerar målet om användarpåverkan och kan i en förlängning skada SCB och statistikens förtroende gentemot beställare och användare. Problemet med helhetsansvar kontra egenintresse och myndighets- utövning kontra försäljning/produktion märks även när det gäller roll- konflikter kopplade till konkurrens. SCB:s stora breda verksamhet inklusive det statistiska helhetsansvaret ger SCB en mycket dominerande ställning. Detta vore inte något större problem om SCB är ensam möjlig producent eller om det handlade om en klart uttalad produktion som skall ske i statlig regi. Med en beställa- re- utförarerelation där statistikansvarig myndighet har möjlighet att vända sig till andra leverantörer och det faktum att SCB även producerar andra tjänster än basstatistik och officiell statistik blir gränserna mera flytande. Ställt mot den, inte minst från SCB, uttalade ambition om en effektivitetsstimulerande konkurrenssituation medför SCB:s nuvarande ställning problem. Det finns en inte obetydlig risk att SCB:s domineran- de ställning ger upphov till betydande konkurrensfördelar. Konkurrens- fördelarna är tydligast i SCB:s informationsövertag vid sökandet efter uppdrag och offertgivning. Genom att konkurrerande aktörer i många fall är tvingade att vända sig till SCB för statistisk grundinformation får SCB dels kännedom om uppdrag, dels får man möjligheten att anpassa offerterna gentemot konkurrenten. Att det kan vara svårt att förstå SCB:s prissättningsprinciper medverkar även till att försämra förutsätt- ningarna för konkurrens (och statistikbeställning). Genom att ha i princip ensamrätt på produktion av officiell basstatis- tik får SCB även ett försprång gentemot konkurrenter när det gäller kompletterande tjänster. I uppdragsverksamheten ingår också konsultationer i statistikfrågor och specialbearbetningar av olika slag. Den vanligaste tjänsten är att kunderna vill komplettera den anslagsproducerade statistiken med andra tabelluttag som bättre tillfredsställer deras specifika informationsbehov.3 Det är svårt att värdera hur allvarlig den beskrivna rollkonflikten är. Ett problem kan ligga i att en databasansvarig myndighet säljer information till konkurrenter och via offentlig finansiering ges konkurrens- 3 , Årsredovisning 1997. s. 20. fördelar i bl.a. prissättning. Detta riskerar att underminera förtroendet gentemot både konkurrenter och beställare. Vidare kan ambitionen om att öka effektiviteten genom ökad konkurrens gå förlorad. Alternativet har till syfte att genom tydligare organisatorisk uppdelning inom SCB minska risker för rollkonflikter och andra konsekvenser till följd av att ansvaret för sektorsövergripande statistik, förvaltningsupp- gifter och uppdragsbaserad statistikproduktion ligger inom en och sam- ma myndighet (SCB). Denna lösning innebär i stort sett ett antal förtydliganden inom ramen för nuvarande organisation. Dessa förtydliganden skulle kunna åstad- kommas utan några större strukturella ingrepp i nuvarande organisation. Den övergripande tanken är att tydligt hålla isär olika funktioner så att de kan verka oberoende av varandra. Som tidigare påpekats är tillsynsfunktionen inom SCB såväl svag som otydlig vad gäller ansvar, mandat, befogenheter och position inom SCB. För att undvika risken för rollkonflikter och bristande internt och externt förtroende bör tillsynsfunktionen förtydligas och ges en mera fristående och neutral roll. Ett andra förtydligande som bör framhållas är behovet av en klarare gränsdragning mellan SCB:s roll som statistikansvarig myndighet och rollen som producent. Syftet med detta är ökad tydlighet i kontakter mellan SCB och andra statistikmyndigheter. Ett tredje förtydligande krävs i form av tydligare ekonomiska spel- regler och en bättre gränsdragning när det gäller vilka tjänster som SCB skall producera fritt respektive ta betalt för. Vidare är det av yttersta vikt med en tydligare och mera genomskinlig prissättning från SCB:s sida. Till detta kan även fogas behovet av en mera öppen och konkurrens- neutral åtkomst till statistiska grunddatabaser. Slutligen vill vi framhålla vikten av att SCB verkar för att bevara och vidmakthålla sin statistiska kompetens. För att SCB inte skall förlora känslan för siffrorna och de bakomliggande samhällsfunktionerna och effekterna kan det krävas att analysrollen förstärks. 4.2Maximal decentralisering – utvidgning av reformen Alternativet innebär ett ökat decentraliserat beslutsfattande om statistik där fler av statistikens huvudanvändare – främst de myndigheter där sta- tistiken kan ha/har en operativ roll i verksamheten – ges en tydligare be- ställarroll som statistikansvarig myndighet. Den ändrade rollfördelningen mellan SCB och befintliga eller nya statistikansvariga myndigheter inne- bär också att en större del av statistiken kommer att finansieras direkt av statistikansvariga sektorsmyndigheterna istället för via SCB:s anslag. Ansvaret för tydliga sektorsövergripande statistikbehov hålls även fort- sättningsvis samman, men lyfts ur SCB till befintliga eller för detta än- damål särskilt tillskapade statistikansvariga myndigheter. Av det 40–50 procentiga statistikansvar som fick ligga kvar på SCB efter reformen kvarstår mycket lite inom SCB. Minskas SCB:s roll som statistikansvarig myndighet genom decent- ralisering, blir övriga roller som SOS-ansvarig och producent tydligare som riskerna för rollkonflikter minskar. Till nackdelarna hör en svårare samordning och minskade synergier. Om enskilda statisti- kansvariga myndigheter utvecklas i riktning mot mini-SCB med pro- duktion i egen regi kan nya rollkonflikter uppstå. 4.3Tredelning i , statistik- ansvarig myndighet och produktions- ansvarig myndighet I detta alternativ delas nuvarande SCB antingen upp i tre helt fristående myndigheter eller tre från varandra mycket tydligt organisatoriskt och finansiellt avgränsade enheter. En myndighet/enhet får uteslutande stabsuppgifter såsom samord- ningsansvar, metodutveckling och tillsyns- och databasansvar. En andra myndighet/enhet får ansvaret för den statistik SCB är statisti- kansvarig myndighet för. Denna enhet utför ingen egen produktion utan fungerar som en fristående beställare och administratör av den statistik man är ålagd att ansvara för. En tredje myndighet/enhet har slutligen till uppgift att fungera som en ren produktionsenhet som skall förse de sta- tistikansvariga myndigheterna och andra beställare med statistiska tjänster i konkurrens med andra producenter. 4.4Maximal konkurrensutsättning – tudelning i myndighets- och produktionsdel Den bärande tanken med detta alternativ är att SCB gör sådant som inte kan eller bör produceras av privata aktörer. Förutom att det utifrån ett samhällsintresse kan vara motiverat att SCB producerar och har ansvar för att det finns neutral och objektiv statistik så finns det ytterligare ett klassiskt motiv för ett offentligt åtagande. Det är sannolikt att de databa- ser och den statistik SCB producerar är så dyr att det inte är företags- ekonomiskt attraktivt för privata aktörer att bygga upp en konkurrens- kraftig verksamhet. Det uppstår med andra ord ett naturligt monopol. Det presenterade alternativet kan kallas för en maximal renodling av SCB:s offentliga åtagandet. Allt som inte kan skötas av andra än den offentliga sektorn behålles. Där det inte finns några motiv för ett offent- ligt åtagande bör verksamheten öppnas upp för privata aktörer och kon- kurrensutsättning. Ett sätt att organisatoriskt och finansiellt genomföra en renodling av det offentliga åtagandet är att öronmärka viss statistikproduktion i statlig regi. Ifråga om sådan statistik kan statistikansvariga myndigheter vända sig till SCB. Poängen är att i frånvaron av reell konkurrens tydliggöra och formalisera ett regelrätt beställare – utförarsystem myndigheter emellan. För all annan statistik och övriga tjänster skall statistikansvariga myndigheter vända sig till en reellt konkurrensutsatt marknad. På denna marknad kan i sin tur SCB via ett fristående produktionsbolag medges möjlighet till likvärdig konkurrens. Renodlingen av SCB:s offentliga åta- gande kombineras alltså i detta fall med inrättandet av ett fristående pro- duktionsbolag vid sidan av SCB, ett bolag som är helt avskilt från den anslagsfinansierade produktion som ligger inom ramen för det offentliga åtagandet. Med en sådan lösning är det även viktigt att frilägga SCB:s databaser och göra det möjligt för alla aktörer, inklusive den bolagisera- de delen av SCB, att på lika villkor köpa information. Därmed finns även möjligheter att finansiera databaserna som SCB får en mindre dominerande ställning . SCB blir med denna delning en tudelad organisation där den ena de- len har stabsuppgifter, ansvar för databaser och producerar anslagsfi- nansierad officiell basstatistik. Den andra delen utgörs av ett frikopplat produktionsbolag som på samma villkor som andra aktörer får köpa in- formation av den databasansvariga delen av SCB. Det bör observeras att myndigheter inte kan bilda eller äga bolag. Bolagsbildningar måste alltid ske med statsmaktsbeslut. från myndigheter, som alltid är en del av den juridiska personen staten, är bolag alltid självständiga juridiska personer vilket påverkar regering- ens förutsättningar att styra. Istället gäller styrning i bolagsordningen, genom ägardirektiv eller genom avtal mellan bolaget och annan part.4 4.5Återställare – renodlad ursprungsmodell Ytterligare ett alternativ är att centralisera det statistikansvar som ligger inom ramen för det offentliga åtagandet och återföra de nuvarande sta- tistikansvariga myndigheternas ansvar till SCB. Detta skulle t.ex. kunna motiveras med att externa krav och budgetstyrning via öronmärkta sta- tistikanslag minskat utrymmet för användarinflytande. Detta alternativ skulle i stort sett innebära en återgång till läget före statistikreformen. För att garantera en statistik av god kvalitet bör en recentralisering av statistikansvaret kompletteras med att SCB även ut- för mera av analys- och förädlingsarbete. 4 Statskontoret 1996:25 En förvaltningsrättslig översikt, Statskontoret 1997:25 Statens samverkan. 5 Alternativens för- och nackdelar Ett sätt att sammanfatta denna idépromemoria är att göra följande sam- lade bedömning – att rollkonflikterna är av sådan art och om- fattning att någon form av åtgärd är motiverad. Redovisade organisa- tionslösningar kan därvid ge uppslag kring möjliga handlingsvägar. I princip alla redovisade organisationsalternativ skulle också troligen leda till mera renodlade roller än dagens organisationslösning (nollalternativet). Organisationsalternativen är dock i mångt och mycket renodlade ytterlighetslösningar, och det finns andra lösningsalternativ, bl.a. kombinationer i gråzonerna mellan olika alternativ. Det finns också risker med i stort sett varje alternativ. I en del fall kan nya rollkonflikter uppstå. Men när det gäller bedömningen av vilka roller som är möjliga att förena i en och samma organisation utan risker för rollkonflikter, otyd- lighet eller minskat förtroende för SOS är det mycket av en bedömnings- fråga – ju starkare garantier som eftersträvas, desto radikalare föränd- ringar. kan en del av fördelarna med dagens organisation gå förlorade. Vinster i form av renodling av roller bör därför vägas mot fördelar med nuvarande organisation, bl.a. synergier, samordning, intern konflikthantering, tillgänglighet m.m. Ytterst kan man tala om olika rollblock i mer eller mindre lämpliga kombinationer, nämligen följande: ·Ansvar för officiell statistik (SOS-rollen), kan främst kombineras med rollen för gemensamma stabs- eller SOS-resurser (metodutveckling, databaser m.m.) för statistikansvariga myndighe- ter. Hur kostnadsfria eller avgiftsfinansierade dessa bör vara gente- mot statistikansvariga myndigheter är dock främst en fråga för rå- dande budgetrestriktioner och regelverk för avgiftsfinansiering m.m. ·Tillsynsrollen kan eventuellt ingå i SOS-rollen, alternativt vara mera fristående. I övrigt är den svår att kombinera med övriga roller som statistikansvarig myndighet och som producent. ·Rollen som statistikansvarig myndighet för övergripande statisti- kområden är svår att kombinera med någon annan roll utan risker för otydlighet m.m. Frågan är också hur mycket statistikansvar som kan fördelas på andra myndigheter. ·Rollen som kommersiell statistikproducent är svår att kombinera med övriga roller, utan att riskera otydlighet m.m. i förhållande till statistikansvariga myndigheter och andra statistikproducenter. Rollen bör organiseras fristående och eventuellt delas upp på flera. Ytterst bör också valet av organisationsalternativ utgå från frågan om renodlade roller enligt något av organisationsalternativen påtagligt skulle påverka statistikreformens eller statistikens mål. Olika mål kan dock tala för olika organisationsalternativ inklusive nollalternativet. En slutsats är att ett tydligare uppdelat SCB eller ett mindre SCB troligen skulle gagna statistikmyndigheternas och konkurrenternas för- troende för statistiken. Hur denna uppdelning görs kan dock ha stor in- verkan på om styrningen och samordningen av statistiken kan bli effekti- vare/enklare. Dagens lösning med ett inomoffentligt köp-/säljsystem kan ha gett lägre transaktionskostnader och ökat kostnadsmedvetande och därmed haft positiv inverkan på effektiviteten i den officiella statistiken. Detta skulle tala emot ett återställaralternativ. En ökad avgiftsbeläggning skulle troligen påverka statistikens kost- nads- och produktivitetsutveckling positivt, men kan också riskera att negativt påverka statistikens tillgänglighet och användning i samhället. En uppdelning av SCB:s statistikproduktion i flera enheter skulle på samma sätt kunna stimulera kostnads- och produktivitetsutvecklingen, givet att det inte finns några nämnvärda stordriftsfördelar att ta hänsyn till. Organisationslösningarnas påverkan på mål som statistikens kvalitet (omfattning/innehåll, relevans, flexibilitet m.m.) samt påverkan på mål som integritetsskyddet och uppgiftslämnarnas börda är svåra att bedöma