sou · GNB3136 · 2000-01-01 00:00:00 — I propositionen som föregick den nya lagen framhölls bl.a. vikten av att det togs fram enhetliga riktlinjer för hur en öppen och frivillig redovisning av kampanjmedel skulle ske. Det sades också att detta ansvar måste åvila partierna. Vidare framhölls att partierna inte kan ta ansvar för hur enskilda kandidater lägger upp sina personliga kampanjer men att detta inte borde hindra partierna från att utforma generella rekommendationer om förfarandet (prop. 1996/97:70 s. 124 f.). anslöt sig till detta uttalande och framhöll att det svenska valsystemet, trots ett ökat personvalsinslag även i fortsättningen kommer att bygga på att röstningen i första hand sker på parti och att det därför torde bli mindre intressant för utomstående att med ekonomiska bidrag försöka påverka enskilda kandidater än vad som är fallet i länder med mer utpräglat personvalsinslag. avstyrkte ett antal motioner i vilka det framförts krav på en lagreglering av finansiering av valkampanjer och redovisning av kampanjmedel, men framhöll vikten av att utvecklingen på området följdes noga (1996/97: KU 16 s.17 ). I länder med mer utpräglade personvalssystem finns ofta regler för kandidatfinansiering och redovisning av kampanjbidrag. (För en SOU 1999:136 Finansieringsfrågor 53 internationell översikt jämför , Att sätta gränser för pengarnas makt i Premiär för personval SOU 1999:92). 4.1.1 Partiernas hantering av kampanj- och finansieringsfrågor Att en särskild lagreglering för kandidatfinansiering saknas innebär dock inte att området är helt oreglerat. Partierna har utfärdat mer eller mindre detaljerade anvisningar för hur personvalskampanjer bör bedrivas och gjort uttalanden i fråga om kampanjfinansiering. Härtill kommer att såväl skattelagstiftning som vissa stadganden i om bestickning och mutbrott kan komma att aktualiseras beroende på hur en kampanj finansierats. I det följande lämnas en redogörelse för dessa rekommendationer och lagregler. Som angetts ovan gjordes i samband med införandet av personvalssystemet vissa uttalanden av den innebörden att det borde ankomma på partierna att utfärda riktlinjer bl.a. för finansiering av personvalskampanjer . Samtliga riksdagspartier utfärdade års val rekommendationer i frågan. Dessutom framhölls i flera fall risken för att icke önskvärda bindningar, eller vad som uppfattas som sådana bindningar, kan uppkomma vid s.k. sponsring av enskilda kandidater. Partierna har gett uttryck för något skiftande syn på kandidaternas frihet att hantera finansieringen av personvalskampanjer. Socialdemokraternas rekommendation att alla medel för en personvalskampanjer skall förvaltas av valledningen har inte någon motsvarighet bland övriga partiers riktlinjer. Endast har uttryckligen angett en form av finansiering som inte bör få förekomma; kontantbidrag från juridiska personer. Partiernas riktlinjer för kandidatfinansiering Nedan återges i korthet utdrag ur partiernas riktlinjer för finansiering av personvalskampanjer. (För en utförlig genomgång av partiernas rekommendationer och därmed sammanhängande frågor jämför och , Finansiering av personvalskampanjer i riksdagsvalet i Premiär för personval SOU 1999:92). Riktlinjer för personval antagna av Moderata : Personliga kampanjer kan finansieras med frivilliga bidrag, dock ej i form av kontantstöd från juridiska personer. Den personliga finansieringen skall vid påfordran redovisas till respektive nominerande instans samt kunna redovisas offentligt. 54 Finansieringsfrågor SOU 1999:136 hänvisas i riktlinjerna till en överenskommelse mellan riksorganisationen och förbunden samt till eventuella lokala överenskommelser. behandlade och godkände en rapport i vilken togs in en rekommendation till valetiska riktlinjer, som anslöt till vad partikongressen beslutat tidigare. Det ankom sedan på respektive partiorganisation att fastställa riktlinjerna i vilka följande uttalande gjordes om valfinansiering. Alla ekonomiska bidrag, till såväl partiet som till enskild kandidat, förvaltas av berörd valledning. Medlen disponeras av valledningen i samråd med aktuella kandidater. Bidrag som riktas till och används av enskild kandidat skall redovisas öppet. antog bl.a. följande riktlinjer. Partistyrelsen rekommenderar att personliga kampanjkassor och materiella tillgångar (bil, kontor, utrustning m.m.) i personliga valkampanjer bör redovisas till den organisation inom partiet som nominerat kandidaten. Samtliga bidrag ur eget kapital, från enskilda, företag eller organisationer skall redovisas liksom hur medlen använts för exempelvis reklam, affischer etc. En preliminär redovisning skall göras per för att därefter kunna redovisas offentligt. Respektive organisation avgör om rekommendationen skall gälla inom dess valansvar. antog riktlinjer för personval där bl.a. följande sades om finansiering av personvalskampanjer. Partistyrelsen rekommenderar att kandidat till riksdag, kommun och landsting för liberalerna skriftligen redovisar inkomster och utgifter för kampanjen. Kandidaten ansvarar själv för inkomna redovisningar En etisk nämnd inrättades dit kandidater kunde vända sig för att få råd bl.a. i frågan om extern finansiering. intog följande ståndpunkt i frågan om finansiering av personvalskampanjer. Partiets ekonomiska och andra resurser får inte användas till privata kampanjer vid sidan av partiorganisationens valkampanj. Medlem eller grupp av medlemmar som vid sidan av partiets valkampanj som driver egen kampanj för viss kandidat skall öppet redovisa alla intäkter för och utgifter för partiet, media och allmänhet tillsatte års val en arbetsgrupp som avgav rapporten och person. I rapporten rekommenderas varje nivå i organisationen som har att nominera kandidater att ta fram ett policydokument vilket borde innehålla riktlinjer om hur kandidaterna skall förhålla sig till externa ekonomiska bidrag. Vidare anfördes i rapporten kan inte förhindra att enskilda kandidater tar emot externa ekonomiska bidrag eller externt stöd på annat sätt. De kandidater som tar emot sponsorpengar i valrörelsen måste vara SOU 1999:136 Finansieringsfrågor 55 medvetna om att de kan hamna i ett icke önskvärt beroende av sponsorn. Det står var och en fritt att satsa eget kapital i valrörelsen men kandidaterna avråds från att driva sina valkampanjer med lånade medel. Enskilda kandidater och kampanjorganisationer uppmanas att öppet och offentligt redovisa valrörelsens finansiering. Redovisningen bör lämnas till valkommittén partifullmäktige antog inför valet följande rekommendationer där det sades bl.a. Redovisning av sponsormedel i personvalet är viktigt. Det bör finnas en finnas en öppen redovisning inför partiorganisationen. Reklammedel (annonser och direktreklam) i riksdagsvalkrets skall bli föremål för sådan redovisning och reklammedel för de lokala valen. Rekommendationerna visar att partierna hade relativt olika syn på kandidaternas frihet att ta ansvar för finansieringen. Tre partier skilde ut sig i fråga om regleringens tvingande karaktär. I Socialdemokraternas fall genom att partidistriktens valledningar förfogade över de kampanjmedel som gavs till enskilda och i samråd med kandidaterna beslutade om hur dessa medel skulle användas. I fall förbjöds partidistrikten att stödja personvalskampanjer. I fall förbjöds enskilda kandidater att ta emot bidrag från juridiska personer. Även i övrigt kom hanteringen av finansiering av personvalskampanjer att skilja sig från parti till parti och från distrikt till distrikt bl.a. beroende på att implementeringen av de centrala riktlinjer som angetts ovan i stor utsträckning överlämnades till de regionala partiorganisationerna. Regional reglering av valkampanjernas finansiering (procent). 56 Finansieringsfrågor SOU 1999:136 Parti Ja Socialdemokraterna 41 42 5 18 65 27 5 Samtliga 30 Antal svarande: 157 Kommentar: Frågan löd: Har distiktet./förbundet, utöver centralt beslutade regler, antagit egna regler eller anvisningar för finansiering av kandidaternas personvalskampanjer? Källa: och Finansiering av personvalskampanjer i riksdagsvalet i Premiär för personval (SOU 1999:92). Som framgår av tabell 4:1 avstod en majoritet av de regionala partiorganisationerna från att anta egna regler eller riktlinjer utöver dem som fastslagits centralt. 4.1.2 Finansiering av personvalskampanjer valrörelse Riksdagsvalet Som nämnts ovan visar undersökningar på ett samband mellan bra valresultat och att ha bedrivit personvalskampanj. Att bedriva personvalskampanj kräver resurser. Därmed är det av intresse att undersöka hur kostnadskrävande personvalskampanjerna val var och hur finansieringen skedde. Såvitt gäller riksdagsvalet visar forskningsresultat att kostnaderna för personvalskampanjerna höll sig på en relativt låg nivå. Detta visas i tabell 4:2. I av fallen stannade den uppgivna kostnaden . Kampanjer som kostade var mycket sällsynta. Lågbudgetkampanjer var vanligast inom och . Kostnaderna för personvalskampanjer i de kommunala valen var i allmänhet ännu lägre (se nedan). Personvalskampanjerna har således i det stora flertalet fall bedrivits med måttliga ekonomiska insatser. Detta stämmer också väl överens med vad som framkommit i bl.a. massmedia och vid ett seminarium som rådet anordnat. SOU 1999:136 Finansieringsfrågor 57 Tabell 4:2 Kostnad för personvalskampanjer-riksdagsvalet Kampanjkostnad Parti V S C Fp M Kd Mp % -10000 - 1 8 2 6 2 - 19 15 - 25 000 2 7 20 20 21 10 2 82 64 -50000 - 1 1 3 9 4 - 18 14 -150000 - 1 2 3 1 - - 7 5 - 250 000 - - 11 1 32 Totalt 2 10 32 29 37 17 2 129 100 Källa: och Finansiering av personvalskampanjer i riksdagsvalet i Premiär för personval (SOU 1999:92). Vem finansierade kampanjerna? Den vanligaste finansieringsformen var bidrag från den egna partiorganisationen. I alla partier utom förekom bidrag till de egna kandidaterna för att bedriva personvalskampanj. Det fanns dock stora skillnader mellan partierna och distrikten. Sammanlagt 36 av 160 distrikt och förbund som besvarat en enkät om ekonomiskt stöd till kandidater betalade ut till personliga kampanjer. Det var framför allt partiernas toppnamn, dvs. kandidater med hög listplacering som fick stöd till sina kampanjer. Som framgår av fig. 1 nedan var det parti som satsade mest på att ge sina kandidater bidrag till personliga kampanjer. 58 Finansieringsfrågor SOU 1999:136 Figur 4:1 De regionala partiorganisationernas totala ekonomiska stöd till personvalskampanjer. Källa: och Finansiering av personvalskampanjer i riksdagsvalet i Premiär för personval (SOU 1999:92) Förutom stöd från de regionala partiorganisationerna bidrog i varierande grad sidoorganisationer som t.ex. ungdomsförbund och kvinnoförbund till kampanjfinansieringen. Det förekom också andra finansieringsformer än bidrag från de egna partiorganisationerna och sidoorganisationer. Den vanligaste finansieringsformen , efter partianknutna bidrag, var att kandidaterna själva lade ut pengar för sin kampanj. Enligt uppgifter som inhämtats från de regionala partiorganisationerna har det förekommit i sammanlagt 50 fall att kandidater lagt ut egna medel för sin kampanj. Detta var mest vanligt bland moderata kandidater (16 fall). I övrigt förekom det inom (13 fall), (10 fall), (9 fall) och Socialdemokraterna (2 fall). De belopp som kandidaterna själva lagt ut på sina kampanjer är i det övervägande antalet fall relativt blygsamma. Det förekom också bidrag från enskilda och organisationer även om detta var mer ovanligt. Bidrag från enskilda synes ha gått främst till kandidater inom och medan sådana SOU 1999:136 Finansieringsfrågor 59 bidrag inte alls tycks ha förekommit bland kandidater för Socialdemokraterna , . Vad gäller bidrag från företag/organisationer har sådana förekommit i liten omfattning till kandidater inom Socialdemokraterna, . Vad gäller bidrag från företag och organisationer har rapporterats att det förekommit tre fall av rent företagsstödda kampanjer, men det finns inga uppgifter om belopp eller bidragsgivare (jfr och av personvalskampanjer i riksdagsvalet i Premiär för personval SOU 1999:92). De kommunala valen Kostnaderna för personvalskampanjer var lägre på det kommunala planet än på nationell nivå. Ungefär hälften av de kandidater som sagt sig ha bedrivit egna kampanjer i de kommunala valen har uppgett att de gjort detta utan några kostnader. I övrigt har flertalet kampanjer kostat . av samtliga har drivit kampanjer som kostat . Ytterligare ett par procent av kandidaterna har drivit kampanjer till en kostnad på . Några enstaka kampanjer har varit dyrare. Partierna har finansierat ungefär hälften av personvalskampanjerna. Den därnäst vanligaste finansieringskällan är kandidaterna själva. Av de kampanjer som kostat eller mer har, med ett undantag, hälften betalats av partierna och hälften av kandidaterna själva. I ett fall har kampanjen fått bidrag av lokalt näringsliv. 4.2 Skattemässiga konsekvenser Beskattning av kampanjbidrag Förhållandet mellan å ena sidan kampanjbidrag till kandidater som vill bedriva en personvalskampanj samt kostnader för att driva en sådan kampanj och å andra sidan det skatterättsliga regelsystemet har inte tilldragit sig någon större uppmärksamhet under det reformarbete som lett fram till det nuvarande valsystemet. Efter valet har frågan om avdragsrätten för kampanjkostnader kommit att aktualiserats. Det finns också skäl att något beröra intäktssidan dvs. frågan om beskattning av kampanjbidrag. Det torde inte råda någon tvekan om att bidrag och förmåner som en kandidat erhåller utifrån för att bedriva en personvalskampanj är 60 Finansieringsfrågor SOU 1999:136 skattepliktiga. Vad som kan diskuteras är om kampanjbidrag är att betrakta som gåvor vilka kan utlösa beskattning enligt de särskilda regler som gäller för gåvor eller om bidragen skall beskattas som inkomst av tjänst. Avgörande för vilken beskattningsform som skall komma i fråga är om bidraget är att bedöma som helt benefikt eller inte. Med benefikt avses att givaren inte får någon form av motprestation. Det skall alltså röra sig om ren generositet. Endast om bidraget är benefikt kan gåvobeskattning komma i fråga. Om gåvan är remunatorisk, dvs. den grundas på att mottagaren gjort en insats som givaren vill belöna, skall den beskattas som inkomst av tjänst. Om ett kampanjbidrag är att bedöma som gåva innebär det att bidrag är skattefritt men att det inte är möjligt att göra några avdrag för kampanjkostnader såvida inte mottagaren uppbär en skattepliktig ersättning för sitt deltagande i valrörelsen. Att så är fallet beträffande en kandidat som redan vid tiden för valrörelsen är invald i en beslutande församling och uppbär inkomst för sitt uppdrag framgår nedan. Om bidraget är att hänföra till inkomst av tjänst skall det beskattas fullt och arbetsgivaravgift betalas på bidrag från privatpersoner som överstiger och på bidrag från juridiska personer som överstiger . Det är givaren som skall betala de sociala avgifterna. Förutom nu angivna frågor kan uppstå spörsmål om t.ex. skyldighet för mottagaren att betala egenavgifter. Frågan om kampanjbidrag skall bedömas som inkomst av tjänst eller gåva har veterligen inte prövats. Det förefaller inte heller råda någon enighet i frågan bland expertis på området. Den avgörande frågan torde vara synen på i vad mån kampanjbidraget är en rent benefik förmögenhetsöverföring eller inte. Därmed kan bedömningen kunna komma att skifta från fall till fall. Av betydelse är naturligtvis också hur överföringen av kampanjmedel läggs upp. Om bidrag överlämnas till ett parti med villkor att det skall användas för att stötta en viss kandidat uppkommer sannolikt en annan skattemässig situation än om bidraget lämnas direkt till kandidaten. En annan tänkbar situation är att ett parti väljer att bekosta en personvalskampanj för någon av sina kandidater. Det kan då ha betydelse ur skatterättslig synpunkt om vederbörande kandidat skall betraktas som anställd av partiet eller inte. Avdragsrätt för kampanjkostnader Ett skäl till att frågan om avdragsrätt för kampanjkostnader blivit uppmärksammad är att RSV, efter förfrågningar, tillkännagav att det var verkets uppfattning att avdrag för kostnader kunde medges den som är riksdagsledamot men inte den som, utan att SOU 1999:136 Finansieringsfrågor 61 vara riksdagsledamot, deltar i en valrörelse för att bli invald i . RSV hade stöd för sin bedömning bl.a. i rättsfallet RÅ 1986 ref. 30 där en riksdagsledamot medgivits avdrag för resekostnader i politiskt arbete under valrörelsen. Regeringsrätten ansåg att det ingår i en riksdagsledamots arbetsuppgifter att hålla kontakt med väljarna i den egna valkretsen och att delta i det partipolitiska arbetet. Avdrag för kostnader som är förknippade med den del av uppdraget borde då få ske. En person som inte är vald till eller någon annan beslutande församling kan dock inte påräkna någon avdragsrätt, inte ens om vederbörande blir invald, eftersom avdrag enligt allmänna skatterättsliga principer medges endast för kostnader som är hänförliga till en förvärvskälla, inte för förvärv eller förkovran av en förvärvskälla. Det nu sagda gäller inte bara kandidater till utan sannolikt också kandidater i de kommunala valen. I två riksdagsmotioner har frågan om avdragsrätt för kampanjkostnader tagits upp. 1998/99: Sk613 har , fp, anfört att det är en otillbörlig förmån för dem som redan är valda att de medges avdrag för sina kampanjkostnader och att en så uppenbar orättvisa måste rättas till på så sätt att kostnader för kampanjmaterial, förslagsvis , görs avdragsgilla. 1998/99:Sk678 har , kd, hemställt att diskrimineringen av dem som bedriver valkampanj utan att vara riksdagsledamöter upphör och att reglerna om avdrag för kampanjkostnader ändras. anförde i sitt betänkande, 1998/99:SkU10, med anledning av de ovan angivna motionerna bl.a. följande: Enligt utskottets mening är avdragsrätten för riksdagsmännens kampanjkostnader en direkt följd av att riksdagsmännen erhåller en skattepliktig ersättning under sitt uppdrag och att uppdraget anses omfatta verksamhet under valkampanjer. I enlighet med de principer som gäller vid inkomstbeskattningen uppkommer i denna situation en avdragsrätt för de kostnader som är förenade med uppdraget. Beroende på hur uppdraget utformats torde motsvarande gälla för ledamöter i andra valda församlingar som uppbär en skattepliktig ersättning under sitt uppdrag. Även kandidater som inte har en plats i den församling som valet gäller torde kunna ha rätt avdrag för sina kampanjkostnader om de uppbär en skattepliktig ersättning för sitt deltagande i en valkampanj.– – – Utskottets har förståelse för den kritik som motionärerna riktar mot de nuvarande reglerna och anser att det kan finnas skäl att överväga en förändring av skattereglerna i denna del, även om andra lösningar är tänkbara. Enligt utskottets uppfattning torde frågan om en eventuell förändring av de nu aktuella skattereglerna kunna aktualiseras i anslutning till regeringens överväganden med anledning av den översyn som Rådet för utvärdering av val nu genomför. Någon åtgärd från sida torde därför inte vara påkallad. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Sk613 och Sk678. 62 Finansieringsfrågor SOU 1999:136 Avdragsrätt för bidragsgivare som är näringsidkare En förutsättning för att givaren skall kunna göra avdrag för bidrag är att dessa har ett samband med den verksamhet som företaget bedriver. gåvor däremot är inte avdragsgilla. Exempelvis har ett börsnoterat bolags bidrag till ett politiskt parti inte godtagits som avdragsgillt (RÅ 1965 Fi 1546). Om en kandidat som får bidrag från ett företag på något sätt utför en motprestation t.ex. genom att använda bidragsgivarens logotype e.d. på utskick kan däremot avdragsrätt tänkas föreligga. 4.3 Risken för korruption och mutlagstiftningen 4.3.1 Kan personvalet antas öka risken för korruption? Frågan om ett personvalssystem skulle öka riskerna för korruption har som nämnts berörts i olika sammanhang under reformarbetet, dock utan att något förslag om reglering av kampanjfinansiering presenterats. Det har dock från gång till annan framhållits att utvecklingen på kandidatfinansieringens område måste följas noga. Att partierna tar frågan på stort allvar framgår bl.a. av att deras rekommendationer till kandidater som avser att bedriva personvalskampanjer genomgående tar upp frågan om hur kandidaten kan eller skall hantera problemet med att ta emot och redovisa externa bidrag. Forskningen har också tagit upp frågan (jfr , Att sätta gränser för pengarnas makt i Premiär för personval (SOU 1999:92) och där angivna litteraturhänvisningar och , Juridisk 1996-97, nr 4, s. 940 ff., Korruption – ett svenskt problem samt samma förf., Juridisk 1998-99, nr 2, s. 338 ff., Korruption och partifinanser) I ett av de forskningsprojekt som rådet initierat har närmare undersökts hur representanter för partiernas regionala organisationer ser på kopplingen mellan det svenska personvalssystemet och pengarnas betydelse. En överväldigande majoritet av dem som tillfrågats, , anser att pengarnas betydelse kommer att öka i politiken. gör dock bedömningen att korruptionen inte kommer att öka medan tror att så blir fallet. Svaren följer ett visst mönster. Företrädare för partier som har den mest kritiska inställningen till personval är också mest benägna att tro på ökad korruption. En stor majoritet av de tillfrågade är för någon form av reglering av personvalskampanjernas finansiering. Inte ansåg detta vara angeläget eller mycket angeläget. SOU 1999:136 Finansieringsfrågor 63 tveksamheten större till direkt lagstiftning på området. anser inte att detta är angeläget medan återstoden finner det ganska angeläget eller mycket angeläget. Det är bland dem som tror på en ökad risk för korruption som man finner anhängarna av lagstiftningsmodellen. Inom samtliga partier finns en mycket stark uppslutning bakom kravet på en offentlig redovisning av kampanjmedel. Se tabell 4:3 nedan. Tabell 4:3 Andel som förordar offentlig redovisning av kampanjmedel (regionala partiföreträdare) Parti Ej angeläget Ganska angeläget Mycket angeläget Socialdemokraterna 9 36 55 22 33 45 6 - 94 5 36 59 4 29 67 4 15 81 5 9 86 Totalt (%) 8 24 68 Källa: Finansiering av personvalskampanjer i riksdagsvalet i Premiär för personval (SOU 1999:92). Som framgår är det bland de moderata ombudsmännen som tanken på offentlig redovisning har minst stöd. Totalt sett är det dock av samtliga som är klart för en offentlig redovisning. 4.3.2 Den svenska mutlagstiftningen Vad som närmast är av intresse i detta sammanhang är om och under vilka förutsättningar en kandidat som tar emot bidrag till sin personvalskampanj gör sig skyldig till mutbrott och om bidragsgivaren gör sig skyldig till bestickning. De aktuella straffbuden är 17 kap. 7 § och 20 kap. 2 § som har följande lydelse. 17 kap. 7 § Den som till arbetstagare eller annan som avses i 20 kap. 2 § lämnar, utlovar eller erbjuder muta eller annan otillbörlig belöning för tjänsteutövningen, dömes för bestickning till böter eller fängelse i högst . 64 Finansieringsfrågor SOU 1999:136 20 kap. 2 § Arbetstagare som tar emot, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning för sin tjänsteutövning, döms för mutbrott till böter eller fängelse i högst . Detsamma skall gälla, om arbetstagaren begått gärningen innan han erhöll anställningen eller efter det han slutat densamma. Är brottet grovt, döms till fängelse, lägst och högst .