sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Arbetet utförs med hjälp av sedvanlig rapportering och analyser från utrikesförvaltningen, Försvarsmakten och FRA m.fl. I arbetet används allt tillgängligt ma- terial som inhämtats genom öppna källor, särskild inhämtning och direkta kontakter med internationella organisationer och andra länder, bl.a. de med vilka har ett samarbete på underrättelseområdet. Bedömningarna skall vid behov kunna redovisas för regeringen och därmed fylla ett viktigt informationsbehov för statsledningen. Den centrala uppgiften blir därmed att svara för att regeringen löpande har tillgång till den samlade svenska underrättelsetjänstens bidrag till en sammanvägd säkerhetspolitisk analys av akuta eller långsiktiga hot mot eller risker för landets yttre säkerhet. Vidare skall man inom den- na funktion, och då närmast inom sekretariatet, mera rutinmässigt följa underrättelseunderlaget löpande från dag till dag. Samordningsfunktionen skall medverka till att underrättelsetjäns- tens olika organ får den kontinuerliga inriktning av sitt arbete som svarar mot säkerhetspolitiska behov, till vilket även hör vårt internationella engagemang och fredsfrämjande samarbete med andra länder. I praktiken skall samordningsfunktionen kunna fylla en viktig roll som beställare till komplettering av den inriktning som givits i regeringsbeslut. I samordningsfunktionens arbete skall särskilt beaktas vilka under- rättelsebehov som föranleds av svensk direkt medverkan i internatio- nella krishanteringsinsatser. Samordningsfunktionen bör bevaka kvaliteten och stödja kvalitets- utvecklingen inom underrättelsetjänsten. Funktionen bör vid behov 292 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor föreslå förändringar av gällande prioriteringar. Vidare bör funktionen följa förhållandet mellan underrättelsetjänstens uppgifter och behovet av resurser för att lösa uppgifterna. Därigenom bör skapas ett under- lag för en fortlöpande bedömning av inriktning och resurser inom un- derrättelseområdet. Funktionen skall härutöver medverka i gransk- ningen av anslagsframställningarna och i övrigt medverka i budgetbe- redningen vad gäller underrättelsetjänstens organ. Den skall vidare kunna bereda uppdrag rörande omorganisation av underrättelsetjäns- ten, för ändrad personalpolitik etc. samt kunna följa produktionen, medverka i uppföljningar av verksamheten och se om medelstilldel- ningen används rationellt och optimalt. Beredningsgruppen med dess sekretariat skall vara rådgivande till regeringen och vid behov kunna förbereda allmänna eller särskilda beredningar eller beslut av regeringen. Den skall ha uppgiften att fästa och myndigheternas uppmärksamhet vid långsik- tiga eller kortsiktiga förhållanden som påkallar ytterligare utredning eller särskild vaksamhet. Det finns anledning att här betona att denna funktion skall ses som en del av den vanliga organisationsstrukturen för beredningsuppgifter inom . Vi vill understryka detta för att motverka att missförstånd uppkommer om att vårt förslag skulle ha likheter med tidigare tankar om ett nationellt säkerhetsråd. Så är inte fallet. Även i övrigt vill kommittén göra några klarlägganden i fråga om detta förslag med några synpunkter om hur samordningsfunktionens arbete bör avgränsas. I arbetet skall inte ingå att ha hand om frågor som har med rikets inre säkerhet att göra. Det är uppgifter för och polismyndig- heterna och respektive civila och militära myndigheters säkerhets- funktioner. Dock skall gruppen hållas löpande orienterad även i dessa frågor på ett övergripande plan och i de fall säkerhetshotande verk- samhet kan ha underrättelsemässiga aspekter. Funktionen skall i den- na egenskap inte ägna sig åt de löpande linjeuppgifterna, dvs. inte ha sakenhetsansvar eller andra förvaltande uppgifter i förhållande till berörda myndigheter. Däremot bör funktionen ha en löpande kontakt med sådana enheter. Funktionen skall inte heller gå in i det löpande arbetet med att dag från dag eller långsiktigt utforma den svenska sä- kerhetspolitiken. Koncentrationen skall ligga på underrättelsefrågorna och det sammanhang dessa har för utformningen av svensk utrikes- försvars- och säkerhetspolitik i vid mening. Med ett vidare säkerhets- politiskt begrepp följer också ett vidare hot- och riskbegrepp. Även här skall funktionen ha en stödjande roll men inte linjeansvar. Det breda säkerhetsbegreppet är en stundom oklar samlingsbeteckning på företeelser som inte alltid har någon säkerhetspolitisk signifikans. SOU 1999:37 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 293 Gruppen bör när den inleder sitt arbete själv göra en avgränsning mot sådana specifika hot och risker som inte bör hanteras i denna grupp. En huvuduppgift för funktionen är att löpande följa upp det strate- giska underrättelseunderlaget. I övrigt skall funktionen inte vara ope- rativ, såsom t.ex. i den meningen att den skulle som sådan syssla med krishantering eller övrig ad hoc-verksamhet. För beredningsgruppen och samordningssekretariatet gäller i stället att de avses arbeta med samordning och inriktning av underrättelsetjänsten och underrättelse- rapporteringen. Om personal i denna funktion övergår till att behandla operativa frågor, som sammanhänger med mottagna underrättelser, bör övergången stå klar för deltagarna och för övriga berörda. Där- emot bör funktionen med dess nya inriktning och personella uppsätt- ning och expertis kunna utgöra ett viktigt tillskott i arbete även med sådana frågor. Funktionen som sådan skall nämligen kunna lämna sitt bidrag i krislägen dels i sak genom rapportering, dels personellt med vissa specialister som kan gå in och delta i särskilt upprättade ad hocgrupper. Det framstår som naturligt att sekretaria- tets personal deltar i sådana beredningar inom där underrättelsefrågor aktualiserats. Här är också slutligen att beakta att den nya strukturen som sådan bör kunna öka kapaciteten hos flera tjänstemän än tidigare att gå in i roller av betydelse för vissa former av krishantering. Samordningsfunktionen skall i princip kunna ta del av allt material, som underrättelsetjänsterna hämtar in eller själva producerar. Beredningsgruppen skall sammanträda regelbundet enligt en fastlagd ordning varannan eller och vid behov oftare. Beredningsgruppen fattar inte några formella beslut men dess diskussioner och slutsatser i arbetet tjänar som vägledning för de myndigheter och arbetsenheter inom som är fö- reträdda i gruppen. skall vid behov utarbeta bedömningar eller sammanvägningar baserade på allt tillgängligt underrättelse- material. Sekretariatet skall arbeta i nära kontakt med myndigheter med underrättelseuppgifter. 294 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor Kommittén har som redan sagts funnit att de nu nämnda uppgifterna bör skötas av en samordningsfunktion bestående av en berednings- grupp på statssekreterarnivå stödd av ett samordningssekretariat. In- nan vi går in på den närmare organisationen av den tänkta funktionen diskuterar vi här vilka arbetsmässiga förutsättningar som bör ställas upp och hur de tänkta uppgifterna bör skötas. Samordningsfunktionen skall kunna ta del av allt material - i hu- vudsak i bearbetad form, men om så erfordras även som råmaterial - som underrättelsetjänsterna inhämtat eller producerat. Den rättsliga utgångspunkten är här att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till regeringen, 14 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Källskyddet måste härvid beaktas och det kan i vissa avseende fordra särskilda hänsyns- taganden. Beredningsgruppen är tänkt att sammanträda regelbundet enligt en fastlagd ordning, ungefär och vid behov oftare. Gruppens sammanträden kan med fördel vara delvis tematiska. Gruppen skall - liksom andra beredningsgrupper inom - inte fatta formella beslut. Diskussionerna och slutsatserna i arbetet inom gruppen skall i stället tjäna som vägledning för de myn- digheter och arbetsenheter inom som är företrädda i gruppen. Därmed kommer gruppen också att kunna lämna ett viktigt bidrag i såväl myndigheternas som regeringens löpande arbete med säkerhetspolitiska och försvarspolitiska frågor. bör få del av föredragningar och material från de myndighetsföreträdare som är tänkta att ingå i gruppen. Inom gruppen får fortlöpande övervägas om ytterligare underlag bör tas fram för de närmare ställningstagandena. Vid behov bör även sekreta- riatet utarbeta bedömningar eller sammanvägningar baserade på all tillgänglig information till komplettering av redan framtaget material. Inom sekretariatet bör också finnas en fast inrättad kapacitet för lö- pande uppföljning av underrättelseunderlaget. Vid kritiska lägen blir denna senare uppgift liksom sammanställningar av lägesrapporter framträdande. Sekretariatet bör för sådana situationer förbereda sam- verkan med de funktioner i som har lägesrum (motsvarande) med möjligheter till dygnsbevakning. Det bör när yt- terligare erfarenheter har vunnits övervägas om sekretariatet bör utgö- ra stommen i ett lägesrum för sådana situationer. Sekretariatet är tänkt att arbeta i mycket nära kontakt med de berörda myndigheterna med underrättelseuppgifter. Detta får konsekvenser för hur det bör vara organiserat, se följande avsnitt. Ett nära samarbete bör etableras med de ad hoc-arbetsgrupper som från tid till annan finns för att följa utvecklingen inom ett bestämt område och ofta för att förbereda svensk insats för krishantering eller SOU 1999:37 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 295 fredsfrämjande eller humanitära åtgärder. Här bör finnas utrymme för att sekretariatet medverkar med kontaktpersoner i sådana grupper, liksom i sådana referensgrupper som för upprättas för särskilda arbetsuppgifter. Kontaktpersonen bör kunna vara en viktig resurs inte minst för att medverka till att underrättelsesamhällets samlade resurser för informationsinhämtning kommer till användning i sådana sammanhang. Öppenhet och regelmässigt samråd på olika arbetsnivåer mellan de olika organ, som har uppgifter på underrättelseområdet, är enligt kommittens mening ägnat att öka kvaliteten på det matrial som utar- betas. Överhuvudtaget bör samordningsfunktionen genom sina ar- betsformer främja ett gott samarbetsklimat hos och mellan de myn- digheter, som är verksamma med hantering av underrättelsefrågor i vid bemärkelse. I beredningsgruppen, som bör ha en informell struktur, bör ingå statssekreteraren i SB, kabinettssekreteraren i UD samt statssek- reterarna i Ju och Fö, ÖB och chefen för samt cheferna för och . Chefen för samordningssekretariatet bör ha rollen som Rege- ringskansliets underrättelsekoordinator och han bör ha verkställan- de uppgifter i beredningsgruppens arbete. Till beredningsgruppens möten bör vid behov adjungeras före- trädare för andra departement eller myndigheter. I samordningssekretariatet, som bör bestå av fem eller sex tjänstemän, bör finnas befattningar för tjänstemän med säkerhets- politisk, militär och underrättelsemässig erfarenhet. skall ha en nära anknytning till de för säkerhetspolitiska frågor ansvariga delarna av linjeorganisationen och inte uppfattas som ett från det övriga fristå- ende organ. utgör en för ge- mensam resurs och skall ses som en för UD och Fö gemensam ar- betsgrupp. bör inordnas i den vanliga departe- mentsstrukturen och vara inplacerat i UD eller Fö. 296 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor Den av kommittén föreslagna beredningsgruppen - som organisato- riskt sett liksom normalt är fallet med statssekreterargrupper - bör vara en informell struktur. I gruppen bör ingå statssekreteraren i SB, kabinettssekreteraren i UD samt statssekreterarna i Ju och Fö. Stats- sekreterarna och motsvarande bör kunna ersättas av någon nära, för ändamålet fast utsedd, medarbetare. I beredningsgruppen bör vidare ingå Överbefälhavaren med Försvarsmaktens underrättelsechef samt cheferna för och . Slutligen skall chefen för sekretariatet ingå som medlem av gruppen. Sekretariatschefen bör ha de verkstäl- lande uppgifterna i gruppens arbete. Däri ingår uppgiften att vara sammankallande. Ordförandeskapet i beredningsgruppen bör perma- nent utövas av någon av statssekreterarna eller kabinettssekreteraren. Denna uppgift bör därmed i princip åvila en bestämd person för läng- re perioder. Till beredningsgruppens möten kan vid behov – beroende på dag- ordningen – företrädare för ytterligare organ adjungeras, såsom för andra departement som , etc. eller för myndigheter såsom FOA, FMV, FHS, ÖCB, SRV, KBV, RPS, , etc. Till sin hjälp skall beredningsgruppen ha ett samordningssekretari- at. Detta bör inordnas i organisationsstruktur och – som andra sekretariat - erhålla en instruktionsmässigt formell ställ- ning. Verksamheten bör preciseras i en departemental arbetsordning. Sekretariatet bör som nämnts ledas av en högt kvalificerad tjänste- man. Denne sekretariatschef bör anställas av regeringen. Det är vik- tigt att denna befattning lönemässigt och på annat sätt ges en framträ- dande ställning i likhet med övriga chefsbefattningar i . Som lämplig bakgrund för uppgiften kan tänkas tidigare ar- betsuppgifter i framskjuten ställning inom , utri- kesförvaltningen eller underrättelsetjänsten. I sekretariatet bör vidare finnas befattningar för några tjänstemän med säkerhetspolitisk, militär och underrättelsemässig erfarenhet. Kommittén har inte funnit anledning att utarbeta något detaljerat förslag till sammansättning av sekretariatet. En utgångspunkt bör en- ligt kommitténs mening vara att sekretariatet skall ha en nära anknyt- ning till de för de säkerhetspolitiska frågorna ansvariga delarna av linjeorganisationen och inte uppfattas som ett från det övriga fristående organ. bör sekretariatet som sådant inte delta i den dagliga sak- och ärendehandläggningen. Dock bör sekretariatet svara för bl.a. dag-för-daguppföljningen av underrättel- seunderlaget. En möjlighet kan vara att till sekretariatet föra resurser som finns inom Fö för denna uppgift. SOU 1999:37 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 297 Sekretariatet bör till sin sammansättning ses som en gemensam re- surs för samt i praktiken uppfattas som en för UD och Fö gemensam arbetsgrupp. Det är viktigt att detta kommer till tydligt uttryck. Det förhållandet att sekretariatet ofta kommer att ar- beta med hemligt eller kvalificerat hemligt material ställer särskilda krav på de lokaler i vilka arbetet skall utföras. Särskild uppmärksam- het måste också av den anledningen ägnas åt registrerings- och arkiv- frågor. Kommittén föreställer sig att sekretariatet skulle kunna bestå av – förutom sekretariatschefen - kanske omkring fem-sex tjänstemän från och från underrättelsetjänsten. De senare bör anställs i och placeras i sekreta- riatet. Bland sekretariatets medarbetare bör nämligen finnas ämnes- sakkunniga som på viss tids-förordnande rekryteras från främst För- svarsmakten och FRA där de sysslat med underrättelsefrågor. Syftet med detta är att sekretariatet inom sig skall ha tillgång till expertis på respektive organisations område, som har vana vid att tolka rapporter från dessa organisationer och som bör kunna fungera väl som kon- taktmän till berörda myndigheter. När en sådan tjänsteman tjänstgöring kan väntas återvända till sin tidigare anställning hos ett underrättelseorgan kommer han eller hon att medföra ingående kunskaper och erfarenheter om hur det samlade svenska underrättel- sesamhället fungerar. Detta kan ge viktiga positiva effekter för hela verksamheten. Arbetsformerna för sekretariatet har behandlas i det föregående. Sekretariatet skall utarbeta dagordning för beredningsgruppens möten och svara för uppföljningen av gruppens slutsatser. En huvuduppgift för sekretariatet bör vara att sörja för att ett regelbundet samråd äger rum mellan tjänstemän inom underrättelsetjänsterna och och att en adekvat delgivning av material sker. Sekretariatet skall kunna utföra egna bedömningar och sammanvägningar av un- derrättelseunderlaget med utnyttjande av material från enheter i linje- organisationen. Här kan sekretariatets uppgift sammanfattas som att den gäller att svara för att det i på underrättelseområdet finns en löpande uppföljning av underrättelseunderlaget samt att på grundval härav förbereda beredningsgruppens sammanträden och verkställa de åtgärder som gruppen har bestämt eller som sekretariatet eljest ges i uppgift att utföra inom ramen för de sedvanliga arbetsrutinerna i . Kommittén har övervägt frågan om var sekretariatet organisato- riskt bör placeras. 298 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor Vi har tagit del av argument från flera håll för att hela den tänkta samordningsfunktionen bör placeras in i SB. Det finns flera utländska exempel på en ordning där underrättelsefunktionen läggs så centralt. I har man dock valt en lösning med ett litet kansli för statsmi- nistern som inte inrymt en sådan funktion. Frågan om SB:s organisa- tion är något för varje statsminister att ta ställning till. Vi vill därför inte framlägga något förslag om en placering i SB. Det är däremot angeläget för oss att betona att organisationsstrukturen bör vara flexi- bel så att funktionen lätt kan flyttas inom , t.ex. vid en regeringsombildning. Det är viktigt att samordningsgruppen och sekretariatet framstår som departementsöverskridande organ avsedda för som sådant. Vi har övervägt tanken att detta även skulle komma till uttryck på ett instruktionsmässigt sätt så att sekretariatet fick en ställning utanför departementsorganisationen med en egen funktionsrubrik i förordningen med instruktion för som är fallet med . Vi har dock stannat för att sekretariatet bör inordnas i den vanliga de- partementsstrukturen. Det bör dock därvid tydligt markeras att sek- retariatet har för gemensamma uppgifter. Detta kan ske i en departemental arbetsordning. Enligt kommitténs mening är det två departement som är tänkbara för denna inplacering, antingen UD eller Fö. Vilket av dessa depar- tement som väljs för att hysa sekretariatet kan bero på flera faktorer. En faktor är i vilken grad regeringen önskar utnyttja denna struktur i arbetet med att utforma säkerhetspolitiken. Ju bredare uppgifter på det området som denna organisation ges desto mer talar för att UD bör hysa sekretariatet. Både ett eventuellt annalkande hot i vårt områ- de och konflikthantering i närområdet och längre bort, kan förväntas utgå från mera allmänna utvecklingstendenser på det ekonomiska och politiska området snarare än på det rent militära området. Det är så- dana nya trender som den strategiska underrättelsetjänsten skall sä- kerställa att man uppfattar och analyserar samt bringar till beslutsfat- tarnas kännedom på ett korrekt sätt. Denna analys och det helt över- vägande antalet tjänstemän som är engagerade i uppgiften finns inom UD och i utrikesförvaltningen utomlands. Den information som där- vid kan väntas bli av störst betydelse i verksamheten kan alltså för- väntas komma inifrån utrikesförvaltningen eller eljest röra säkerhets- politisk information av snarare allmän än specifikt militär karaktär. Även när det gäller det internationella säkerhetssamarbetet har utri- kesförvaltningen etablerade kontakter, som kan ge viktig information. Att UD härmed i sak får en starkt framträdande ansvarsroll i sam- manhanget är uppenbart. SOU 1999:37 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 299 Ser man mer organisationsmässigt på frågan finner man emellertid att en viktig del av underrättelsetjänsten utgörs av myndigheter, som konstitutionellt och operativt sorterar under Fö. Vidare är det enligt konstitutionell praxis så att försvarsministern haft och har en särskild roll inom regeringen i de rena underrättelse- frågorna. där en övergång till mer av ministerstyrelse in- om den svenska statsförvaltningen är en tänkbar utvecklingslinje kan också försvarsministerns roll på just detta område komma att stärkas. Redan dagens ordning i fråga om kommandomålens särställning bland regeringsärendena antyder detta. Fö har inte uppgiften att svara för de generella säkerhetspolitiska omvärldsbedömningarna men har naturligtvis ett delansvar på områ- det och skall därför delta i arbetet med att utforma säkerhetspolitiken. Fö har däremot att på regeringsnivå svara för verksamheten med svensk militär och andra närliggande kategorier för landets försvar eller i internationella operationer. Totalförsvarsfrågorna som i hög grad rör problem kring det nya hot- och riskperspektivet är också ett ansvar för Fö. Vidare är det så att en central uppgift för den nya un- derrättelsefunktionen i skall vara att inte minst un- der aktivt initiera ett förändringsarbete inom under- rättelsetjänstens organ. Här finns också ett naturligt samband med Försvarsberedningen, som ju nu är inplacerad som en formell funk- tion inom Fö. En viss saklig anknytning finns också till andra centrala beredskapsfunktioner för vilka ansvaret nu ligger hos Fö. Kommittén avstår från att lägga förord för någondera av dessa al- ternativ. Vi återkommer i det författningstekniska avsnittet till förslag om hur man instruktionsmässigt skall kunna markera den gemen- samma funktion sekretariatet avses få. Vi anser att denna fråga bör ges en så praktisk lösning som möjligt. Det är viktigt att få en utform- ning som såvitt möjligt får alla att känna sig delaktiga. Oavsett hur sekretariatet inplaceras är det viktigt att det bemannas med personal med erfarenheter från de närmaste berörda departementen. Det skulle vara sakligt sett ytterst olyckligt om frågan om en samordningsfunk- tion, som det rådde ett gott samförstånd kring, inte skulle få en god organisatorisk och personell lösning. Kommittén är också medveten om att det finns en risk för att pla- nerings- och analysorgan av det slag som kommittén föreslår, anting- en placeras för långt från det löpande arbetet och därmed riskerar att bli av mindre betydelse eller placeras för nära det och därmed riskerar att drunkna i ärendehantering. Det skulle vara synnerligen olyckligt och kontraproduktivt om ett sådant organ fick en så oklar ställning att det ledde till dubbelarbete och dubbelkommando. Det är viktigt att sekretariatet får rätt sammansättning, ledning och organisatorisk pla- 300 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor cering samt en arbetsbeskrivning som gör att det erhåller relevans och tydlig ställning inom . 9.4.5Författningsstöd och ekonomiska frågor I avsnitt 12 Rättsliga frågor behandlas hur den här föreslagna sam- ordningsfunktionen författningstekniskt bör komma till uttryck. I av- snitt 13 Ekonomiska frågor redovisar vi hur vårt förslag om samord- ningsfunktionen bör finansieras. 10Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten har i enlighet med sitt uppdrag studerat hur FUN:s insyn i och kontroll av underrättelsetjänsten har fungerat. Kommittén har funnit att den har fungerat väl. Kommittén föreslår likväl vissa förändringar av nämndens uppdrag och verksamhet. Inledningsvis konstateras att FUN är regeringens kontrollorgan, vilket kommittén anser vara lämpligt och i överensstämmelse med vårt konstitutionella system. De ledamöter, som regeringen utser, är medborgerliga förtroendemän, som i många fall har parlamenta- risk anknytning. Sammansättningen är ägnad att stärka allmänhe- tens förtroende för FUN:s arbete. Enligt gällande bestämmelser har FUN att granska den militära underrättelsetjänsten men inte den militära säkerhetstjänsten. Det ingår inte i uppdrag att bedöma den se- nare tjänsten. Kommittén vill ändå förorda att någon form av till- synsfunktion skapas för säkerhetstjänsten. Kommittén har funnit att FUN i realiteten inte har förutsätt- ningar att ägna sig åt den budgetgranskning, som föreskrivs i FUN:s instruktion. Kommittén föreslår därför att den uppgiften ut- går som en huvuduppgift och att FUN i stället fortsättningsvis bör granska att underrättelseverksamheten bedrivs i enlighet med gäl- lande inriktning och att uppgifterna fullgörs på ett riktigt sätt.