sou · GNB397d2 · 2000-01-01 00:00:00 — För att skapa förutsättningar för en sådan utveckling är förbundets mening att socialtjänstlagen bör ange kommunernas ansvar inom område i form av tydliga skyldigheter. Lagens bestämmelser preciseras lokalt i kommunala riktlinjer som beskriver vad kommuninvånarna har SOU 1999:97 Socialtjänstlagen 257 rätt att kräva i fråga om verksamheternas innehåll, omfattning och kva- litet. Domstolskontrollen utgörs av laglighetsprövning. Eftersom den rättsliga granskningen av kommunens beslut därmed begränsas till lagligheten behöver den externa, opartiska granskningen av beslutets lämplighet prövas av andra instanser än domstolarna. Enligt Kommun- förbundets diskussionsunderlag bör således bl.a. statens tillsyn över verksamheter förtydligas och en utökning av patient- nämndernas ansvarsområde samt ett individuellt yrkesansvar för soci- altjänstens yrkesutövare övervägas. För att stärka den enskildes rättsliga ställning inom ramen för en skyldighetsbaserad socialtjänstlag kan ges skyldighet att följa upp rättelser av beslut som upphävts genom laglighetspr övning. Länsstyrelserna kan också ges möjlighet att vid vite förelägga kommu- nerna att rätta sig efter domstolens dom. Vid sidan om domstolskontroll och annan extern granskning av kommunernas verksamhet kan kommunerna på eget initiativ utveckla instrument som stärker den enskildes ställning i vård- och omsorgs- verksamheterna. Av diskussionsunderlagen framgår att sådana instru- ment kan vara t.ex. tjänstegarantier och klagomålshantering. Genom tjänstegarantier knyts kommunernas utfästelser i fråga om olika tjänsters innehåll, omfattning och kvalitet till en individuell för- bindelse. Om en tjänst inte motsvarar kommunens utfästelser erhåller den drabbade individen någon form av kompensation, t.ex. i form av sänkt avgift. Genom preciseringen får medborgaren kännedom om so- cialtjänstens utbud och kan bedöma tjänstens kvalitet i förhållande till den utlovade nivån. Kommunerna kan styra förväntningarna på de olika tjänsternas innehåll och göra det begripligt för medborgarna hur kommunens service påverkas av det finansiella utrymmet. Tjänste- garantierna blir också ett användbart underlag för krav som riktas från olika håll mot kommunen som de underlättar utvärderings- och uppföljningsarbetet. Syftet med klagomålshantering är att huvudmannen – genom att in- rätta en instans som fristående från den ordinarie verksamheten, som tar emot, utreder och vid behov åtgärdar klagomål – på ett snabbt och enkelt sätt skall kunna rätta till de fel eller brister som uppstår i kontakten med den enskilde. Klagomål är inte minst en viktig kunskapskälla för kommunen att förbättra verksamheternas innehåll och kvalitet. rapporter utgör diskussionsunderlag och har inte varit föremål för politisk behandling. Kommunala beslut gällande kan i domstol prövas dels i formen av laglighetsprövning enligt kommunallagen ( 1991:900) dels som förvaltningsbevär. Laglighetsprövningen är en form av med- borgartalan som ger kommunmedborgaren rätt att i förvaltningsdomstol hävda sina intressen, exempelvis rätten till likabehandling, gentemot den kommun han är medlem i och vars verksamhet till stor del finansieras genom kommunalskatt. Den enskildes möjligheter att kontrollera att den kommunala själv- styrelsen utövas på ett rättsenlighet sätt bedöms enligt de kriterier som anges i kommunallagen. Om besvären bifalls får beslutet upphävas men inte ersättas med ett annat beslut. De grunder som enligt 10 kap 8 § kommunallagen kan åberopas som grund för att upphäva ett beslut är följande: huruvida ett beslut har tillkommit i laga ordning, huruvida beslutet är hänförligt till den kommunala kompetensen, om beslutet fattas i enlighet med den beslutandes befogenhet eller om beslutet strider mot lag eller författning. Genom laglighetsprövningen har alltså den enskilde kommunmedlemmen möjlighet att överklaga kommunala beslut utan att de direkt berör honom eller henne personligen. Syftet med prövningen är inte en kontroll av lämpligheten i varje enskilt fall utan en kontroll av den politiska processen utifrån de angivna kriterierna. Är det därför fråga om enskilda rättsanspråk mot kommunen sker den prövningen i princip i stället som förvaltningsbesvär eller på civilprocessuell grund. Av 10 kap 2 § andra punkten kommunallagen framgår att ett beslut av rent förberedande eller verkställande art inte får överklagas. Undan- taget ska markera att överklagandet ska riktas mot det beslutande orga- nets avgörande och inte effektueringen. Den enskilde som vill få ett kommunalt beslut prövat enligt kom- munallagen har att iaktta de tider som gäller för överklagandet. Enligt 10 kap 4 § kommunallagen innebär det att tiden beräknas utifrån den dag då det på kommunen anslagstavla tillkännagivits att protokollet över be- slutet justerats. Någon skyldighet för kommunen att upplysa om mö jlig- heten till laglighetsprövning föreligger inte. På område kan laglighetsprövningen komma ifråga för att pröva om beslut om kommunala riktlinjer är rättsenliga. Vid de senaste ändringarna av socialtjänstlagen kom delar av att regleras utifrån förutsättningen att kommunerna genom egna riktlinjer skulle precisera de insatser som skulle kunna komma ifråga, t.ex. vad gäller missbrukarvård. Ofta åberopas att beslutet strider mot den kom- munala kompetensen för att det gäller en verksamhet som inte är allmän i sin karaktär, t.ex. om understöd lämnas till enskild utan stöd för det i särskild lag. I de fall det hävdas att beslutet strider mot likställig- hetsprincipen kan beslutet komma att bedömas som olagligt eftersom alla kommunmedlemmar i samma situation ska behandlas lika enligt kommunallagen. Grunden åberopas ofta när kommunfullmäktige fast- ställer avgifter för kommunala tjänster. Kommunala beslut har också undanröjts när det gällt beslut om avgifter som varit i strid med lag. Till skillnad mot laglighetsprövningen enligt kommunallagen innebär den enskildes möjlighet att anföra förvaltningsbesvär att både beslutets laglighet och lämplighet prövas av domstolen. Utifrån vad den enskilde och kommunen anfört som skäl för att beslutet ska ändras eller ligga fast har domstolen möjlighet att fatta ett nytt beslut med en annan innebörd. Några speciella kriterier som begränsar prövningen föreligger alltså inte. Enligt 29 § förvaltningsprocesslagen, som reglerar domstolsförfarandet i förvaltningsdomstolarna, får rättens avgörande emellertid inte gå utöver vad som yrkas i målet. Undantagsvis kan dock domstolen utan yrkande besluta till det bättre för den enskilde. Mot detta ska ställas den skyldighet som gäller för domstolen enligt 8 § samma lag, vilken skyldighet innebär att rätten ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Rätten får dock inte utan stöd i författning vidga den ram som parterna lagt fast för prövningen genom att utreda något som ligger utanför den partsbestämda tvisten. I praktiken är det dock svårt att fastställa de begränsningar som kan komma ifråga. Kommunen är skyldig att i sitt beslut upplysa om mö jligheten för den enskilde att få beslutet prövat som förvaltningsbesvär. Den rätten till- kommer dock bara den som beslutet angår. Den enskilde uppfattar förvaltningsbesvären som en bättre möjlighet att få det kommunala be- slutet granskat av en oberoende instans eftersom även lämpligheten prövas och det inte föreligger några särskilda kriterier för rätt till pröv- ning. Rättsäkerhet för den enskilde Enligt utredningens mening innebär de förslag som ges i Svenska Kommunförbundets diskussionsunderlag, avseende ökat utrymme för riktlinjer och klagomålshantering, att den enskildes ställning 260 Socialtjänstlagen SOU 1999:97 stärks på ett förtjänstfullt sätt. Det tillgodoser på ett verkningsfullt sätt såväl den enskildes intressen som den ekonomiska och politiska verk- lighetens krav på . Det är alltså av stort värde att dessa principer utvecklas för en nationell tillämpning. Utredningen anser emellertid att utformningen av de framlagda förslagen bäst sker i kom- munerna efter lokala förutsättningar. Därför kommer här inte att lämnas några förslag om lagreglering av dessa. Frågan är om de nämnda åtgärderna kan vara tillräckliga för att garantera enskildas rättssäkerhet när det gäller stöd och vård- och be- handlingsinsatser. Innebär en skyldighetsbaserad lag, kommunala rikt- linjer och tjänstegarantier att en väl fungerande avvägning uppnåtts mellan den enskildes intressen och det offentligas ansvar? Utgångspunkten för all socialtjänstverksamhet är att den enskildes självbestämmanderätt och inflytande ska beaktas. Det har kommit till uttryck i lagens portalparagraf och även i samband med senare lagänd- ringar markerats som betydelsefullt ( prop. 1997/98:124 s. 31 och 92 ). Individens ställning i förhållande till myndighetens rutiner måste därför förändras i syfte att ge utrymme för medverkan och inflytande i hand- läggningen. Möjligheten att påverka och vara delaktig i processen är nämligen av väsentlig betydelse för att insatsen ska bli effektiv. Detta är en allmän utveckling som gäller all offentlig verksamhet. I ett vidare perspektiv är det fråga om vilken makt som ska ges till medborgarna i syfte att uppnå detta. Konsekvensen av detta är att om den enskilde ska tilldelas ett större inflytande eller valfrihet är det svårt att bortse från att det innebär en risk för begränsning av den kommunala självbestämmanderätten. Frågan är då vilken form av makt som den enskilde kan använda sig av för att uppnå sina syften. I sammanhanget brukar man behandla den politiska, ekonomiska och rättsliga makten 2. Den enskilde kan alltid via sina politiska representanter framföra sina åsikter. Det är ett för social- tjänsten tillämpligt maktmedel. Möjligheten att vinna rättelse i ett enskilt fall är dock mer tveksam. Politikernas ansvar och roll i dagens kommunala verksamheter är av annan och mer övergripande karaktär. Som konsument anses individen ha ekonomisk makt att välja olika alternativ. Den möjligheten föreligger dock i ringa utsträckning på det kommunala området eftersom individen är beroende av de skattefinan- sierade tjänster som bjuds ut och i begränsad omfattning själv, utifrån ett ekonomiskt perspektiv, kan välja insats. Istället är det den rättsliga makten som kommit att få störst betydelse inom den offentliga verksamheten. På område har därför sedan socialtjänstlagens tillkomst en rätt till domstolsprövning förelegat 2 Bl.a. SOU 1998:103. för att garantera enskildas rätt att få sin sak bedömd av ett annat fri- stående organ. Av tradition i landet har den uppgiften legat hos dom- stolarna som haft en för ändamålet anpassad kunskap och organisation för att avväga och bedöma olika intressen ur ett rättsligt perspektiv. För att kunna hävda att den enskilde har en reell möjlighet att vara delaktig och kunna påverka, ha valfrihet och medbestämmanderätt är det viktigt att han/hon har någon form av makt för att hävda sin sak. För att detta ska upplevas som verkningsfullt krävs att den enskilde kan vända sig till något annat organ än det som redan har den formella makten och de ekonomiska resurserna för att realisera åtgärderna eller att det kan göras troligt att den enskilde i den offentliga debatten kan hävda sin sak. Ytterst anser utredningen att det är fråga om att upprätthålla indivi- dens förtroende för de system som byggts upp för att säkra dennes väl- färd. I ett demokratiskt samhälle där den offentliga makten grundas på lagar är det viktigt att den svage upplever att det finns en mö jlighet att hävda sin egen rätt. Det handlar både om att hävda sin egen rätt till in- flytande som att hävda rätten till resurser av olika slag. Därtill kommer att detta handlar om den svages skydd mot att den offentliga makten missbrukas. Ur ett vidare demokratiperspektiv kan ifrågasättas om inte en funge- rande demokrati kräver en form av maktfördelning. För del skulle det innebära att den enskildes ställning måste balanseras mot den offentliga makt som representeras av kommunerna3. Socialtjänstlagen ska säkra alla medborgares behov av socialt stöd men även vård- och behandlingsinsatser som inte utförs inom hälso- och sjukvården. Ofta är det fråga om människor som lever i en utsatt och pressad situation och som just därför är i behov av hjälp. Även personer som bara på grund av ålderssvaghet är i behov av särskild vård ska få det. Behovet av hjälp avser sådana svårigheter som innebär att den hjälpsökande är svag och har svårt att se hur problemen ska lösas. Utsattheten är stor och möjligheten till alternativa lösningar utan- för det kommunala ansvarsområdet få. Att i en svår livssituation vända sig till och med bibehållen personlig integritet hävda sina behov kan för många upplevas som besvärande. Men det kan också vara fråga om att ställas inför avvägningar av som för den enskilde kan vara livsavgörande. För att stärka den enskildes skydd krävs professionalitet i bemötande och handläggning. Metodarbetets betydelse i sammanhanget behandlas i avsnitt 10.5. Men därtill fordras att det yttersta rättsliga skyddet för 3 SOU 1999:58. individen kan tillgodoses genom möjligheten till domstolsprövning i form Det är viktigt notera att uppgifterna för sk många offentliga verksamheters. Särskilt bör beaktas att de verksam- heter som socialtjänstlagen reglerar vänder sig till sköra personer, som är i en svår situation och med behov av stöd. Deras soci- ala nätverk är inte sällan svaga och deras möjligheter att agera politiskt och opinionsmässigt får anses förhållandevis små. Den utsatta situation som klienter befinner sig i gör det inte naturligt att agera för en förändring av . Den möj- ligheten kan fungera för dem som vill påverka i barnomsorgs- och skol- frågor. En vital debatt i dessa frågor och även andra kom- munala uppgifter av mer teknisk karaktär låter sig väl föras i det of- fentliga rummet med uppslutning av andra med likartade erfarenheter. Detta gäller emellertid inte alltid för den som är behov av personligt stöd för sig själv eller sina närmaste. Behovet av personlig integritet är en faktor som på ett inte obetydligt sätt begränsar möjligheterna att föra fram ett socialtjänstärende till offentlig debatt. Även i de fall enskilda lämnar ut uppgifter om sig själva i syfte att skapa debatt är förut- sättningarna för debatt begränsade. Så är t.ex. möjligheterna till genmäle från offentliga organ inskränkta på grund av det sekretesskydd som den enskilde är tillförsäkrad. Sammantaget innebär detta att den enskildes ställning inom social- tjänsten måste få ett särskilt skydd. Målstyrningsreglerna och de mer generella bestämmelserna i socialtjänstlagen är i sig ett skydd för den enskilde. Men det skyddet är inte i det individuella fallet verkningsfullt i syfte att hävda lagens mening mot det offentliga. En annan form av rättssäkerhetsgaranti krävs. Som ovan behandlats i kapitel 6 är rättssä- kerhet mer än bara en möjlighet till domstolsprövning. Som en garant för att lagens syften i det enskilda fallet upprätthålls har den dock fungerat i vårt land. Att tolka lagen och göra en avvägning mellan de olika intressen som socialtjänstlagen ger uttryck för görs bäst genom en domstolsprövning som grundas på en bestämmelse som ger den enskilde rätt till en insats under vissa förutsättningar. Utredningens slutsats är därför att det även ska finnas en möjlighet för enskilda att kunna överklaga kommunala beslut som för- valtningsbesvär. Att renodla socialtjänstlagen till en skyldighetslag med huvudsakligen bestämmelser av skyldighetskaraktär – dvs. bestämmelser som anger skyldigheter för det allmänna utan att ge enskilda medborgare en individuell rätt att kräva fullgörelse 4 – är inte förenligt med det skydd som måste ge utsatta medborgare. SOU 1999:97 Socialtjänstlagen 263 Laglighetsprövning är i detta fall den form av domstolsprövning som skulle komma i fråga om möjligheten till förvalltningsbesvär inte skulle finnas i socialtjänstlagen. Möjligheten att genom laglighetsprövning överklaga ett beslut och anföra att det strider mot de så kallade målreglerna (skyldighetsregler) gör utsikterna till framgång, dvs. upp- hävande av ett beslut som olagligt, så gott som obefintliga 5. En skyl- dighetsbaserad lagstiftning med rätt till domstolsprövning i form av laglighetsprövning fyller därför inte funktionen att skydda den svagare parten i de hänseenden som utredningen anser nödvändigt. Det alternativ som framhålls gentemot skyldighetslagstiftning är rättighetsbestämmelser. Att däremot precisera lagens bestämmelser så att den enskilde genom att läsa lagen får kännedom om vilka insatser som kan erbjudas i kommunerna låter sig inte göras på område. Det beror framförallt på lagens krav att det i varje enskilt fall ska göras en bedömning som innebär att en mängd olika insatser av olika karaktär kan komma ifråga. En sådan precisering skulle inte vara förenlig med möjligheter till utveckling och förnyelse av och skulle heller inte främja en professionell metodutveckling. Därtill kommer kravet på att verksamhet ska kunna anpassas till skilda lokala förutsättningar. Rättighetsbestämmelserna kan däremot ge enskilda medborgare möjlighet att kräva ut en rättighet av något slag. Med rättighetsbestäm- melser följer möjligheten att hävda rätten till domstolsprövning och därigenom kunna få både beslutets laglighet och lämplighet prövat. För den enskilde innebär det att kommunala beslut överprövas av en från kommunerna fristående organisation. Även om kritik riktas mot dom- stolarna i olika avseenden visar undersökningar att medborgarna har förtroende för dem. Sammanfattningsvis anser således utredningen att socialtjänstlagen ska innehålla en bestämmelse av rättighetskaraktär för att i angivna syften tillgodose enskildas behov av insatser enligt lagen. Att utmönstra någon grupp av individers behov av stöd och hjälp från någon annan grupps behov av insats enligt lagen anser utredningen oskäligt. Alla medborgare ska ha samma skydd och rätt till stöd enligt lagen. I ett vi- dare perspektiv kommer också den högsta förvaltningsdomstolens, Regeringsrätten, utslag som är vägledande för tillämpningen att stärka den nationella enhetligheten i bedömningarna. Tilläggas ska också att lagen även i övrigt innehåller bestämmelser om handläggning, dokumentation och statlig tillsyn som syftar till rätts- säkerhet för den enskilde. Även de allmänna förvaltningsrättsliga reg- lerna och sekretesslagens bestämmelser som ger uppgifter om enskilde ett starkt skydd stärker rättssäkerheten. 10.2.2Balansen mellan rätten för den enskilde och kommunernas möjlighet att bedriva en effektiv socialtjänst Min bedömning : Vid bedömningen av vilken form av insats som kan komma ifråga måste en sammanvägning göras av olika omstän- digheter såsom den önskade insatsens lämplighet som sådan, kost- naderna för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål. Som inledningsvis konstaterats är socialtjänstlagen en sammanvägning av olika intressen. Detta har utförligt belysts i kapitel 4. Det har också varit en av ramlagskaraktärens målsättningar bl.a. för att stärka den kommunala självstyrelsen. Men ramlagarna med bestämmelser vars innehåll snarare karaktäriseras av en ambition än en klar handlingsregel innebär problem. I det här avsnittet vill utredningen särskilt belysa de problem av ekonomisk natur som kommunerna på grund av lagkonstruktionen ställs inför. Först kan konstateras att en grundläggande princip för all ekonomisk planering är att beslutsansvaret ska ligga på samma ställe som kostnadsansvaret. Det är inte fullt ut fallet vad gäller . Kommunernas självbestämmanderätt och möjligheter att planera obligatoriska verksamheter försvåras. I det perspektivet framstår den enskildes rätt till domstolsprövning som ytterligare en svårighet och en statlig begränsning i möjligheterna att planera verksamheterna. Därmed ställs socialtjänstlagens rättighetsbestämmelser i fokus. har i sitt diskussionsunderlag, se avsnitt 10.2.1, belyst dessa frågor och hur den enskildes ställning i socialtjäns- ten ska stärkas utifrån ett lokaldemokratiskt perspektiv. Möjligheterna för kommunerna att anpassa verksamheterna till lokala förutsättningar behandlas även i kapitel 11. På ett principiellt plan kan inte kommunernas kritik om domstolarnas inflytande och begränsning i fråga om kommunala verksamheters bedrivande ifrågasättas. Vissa domstolsavgörande har också bekräftat detta. Domslut som kommuner varit skyldiga att verkställa har inneburit ökade kostnader för kommunerna. Framförallt har det gällt kommunens möjligheter att själv bestämma nivån för det ekonomiska biståndet. Men även ett antal avgöranden avseende rätt att välja behandlingshem för SOU 1999:97 Socialtjänstlagen 265 vård av missbruk har kritiserats för att inte i tillräcklig utsträckning ha beaktat möjliga alternativ och kostnadskonsekvenser. Det ska dock i detta sammanhanget nämnas att Regeringsrätten i sina prejudicerande utslag inte helt bortsett från de ekonomiska konse- kvenserna utan i argumenteringen framfört att även kostnadsaspekter måste beaktas. Till exempel har fastslagits att den enskilde inte har någon ovillkorlig rätt att erhålla en viss insats. Vid valet av insats måste därför hänsyn tas till vilka alternativa resurser som finns att tillgå inom kommunen och en sammanvägning göras av olika omständigheter som vårdanstaltens lämplighet, kost- naderna för vården i jämförelse med andra alternativ och den enskildes önskemål om vårdform 6. Mot detta kan ställas vissa otydliga avgöranden i fråga om kostnadskonsekvenserna. Rättspraxis har i andra avgöranden förtydligat lagens intentioner om hänsyn till ekonomiska konsekvenser. I kritiken mot lagen har det framförts önskemål om att det i lagtexten uttryckligen ska framgå att de kommunala resurserna ska vägas in i bedömningen. När det gäller kommunens egen bedömning av olika möjliga insatser kommer naturligen även ekonomiska avvägningar att ingå i varje enskilt fall. Att det är möjligt följer av den kommunala självstyrelseprincipen som även inkluderar den kommunala beskatt- ningsrätten. Även den statliga finansieringsmodellen verkar i samma riktning, dvs. att statsbidragen är generella och styrs inte till särskilda ändamål. Detta bl.a. för att öka kommunernas möjligheter att anpassa resurserna efter lokal behov. Att därutöver i lagen föreslå att ekonomiska överväganden alltid ska ske kräver analyser av såväl juridiska som ekonomiska aspekter med utgångspunkt från de övergripande principerna för all offentlig verksamhet. Utredningen vill dock särskilt betona att när det är fråga om männi- skors behov av social hjälp är det alltid en grannlaga uppgift att sam- manväga de omständigheter som har betydelse för att behovet ska kunna tillfredsställas på ett ändamålsenligt sätt. Man kan då inte bortse från de ekonomiska konsekvenserna av olika alternativ. Hänsyn till dessa måste ingå i den bedömning som socialnämnden gör. Ur ett allmänt medborgarperspektiv är det offentliga medel som ska fördelas. Avvägningen mellan den enskildes vilja och motivation när det gäller olika alternativ är en svår och viktig uppgift för socialarbetarna. Men med en professionell kunskap om behandlingsmetoder och indivi- duella bedömningar bör även en enskild socialsekreterare kunna hantera ekonomiska avvägningar. Även den politiska nämnden har i detta 6 RÅ 85 2:67, RÅ 1991 ref 97, Samma kriterier angivna avseende annat behov RP 1986 ref 175. avseende en möjlighet till inflytande genom att strukturera i avsikt att minska behov av individuella insatser och istället främja ett allmänt förebyggande arbete. När det gäller förutsättningarna att utforma ett allmänt socialt före- byggande arbete har socialnämnderna full frihet. I tider med knappa resurser har dock ofta det arbetet minskat vilket sannolikt innebär behov av ökade individuella insatser i ett längre tidsperspektiv. Detta gäller framförallt stöd till barn och ungdom samt vård till missbrukare, men även vård och stöd för psykiskt funktionshindrade.