sou · GNB3140 · 2000-01-01 00:00:00 — Genomförandet av förslaget 193 7 Genomförandet av förslaget Utredningens bedömning: Förslaget torde inte medföra några större kostnadsökningar för dem som bedriver registreringspliktig verk- samhet. Vidare torde förslaget i sig inte ge upphov till några kost- nadsökningar för det allmänna. Däremot kan förordade informations- insatser föranleda vissa kostnader för det allmänna. Kostnaderna för administrationen av dagens resegarantisystem finansie- ras helt och hållet via Kammarkollegiets ramanslag, dvs. över statsbud- geten (se avsnitt 3.5.1). Enligt utredningens uppfattning kan den offent- liga finansieringen av nuvarande verksamhet ses som en subvention av den garantipliktiga verksamheten. Det torde vara möjligt att få en viss uppfattning om vilket värde denna subvention representerar för enskilda reseföretag, om subventionen beräknas som den genomsnittliga administrationskostnaden per ärende i den nuvarande . Den genomsnittliga administrationskostnaden hos beräknas då som kvoten av årets budgetkostnad dividerad med antalet avgjorda ärenden under budgetåret. Reservationsvis bör dock påpekas att en sådan beräkning inte återspeg- lar det faktum att den genomsnittliga kostnaden för administration kan variera för olika typer av resor beroende en rad olika faktorer som transportsätt, resmål etc. Med de nu angivna utgångspunkterna kan konstateras att budgetkost- naden för förlängda budgetåret uppgick till , för till och för till . Tillgänglig statistik över avgjorda ärenden (ansökningar och övriga ärenden, t.ex. omprövningar) visar att /96 avgjorde 1 668 ärenden. avgjorde nämnden 280 resp. 7 117 ärenden. Den genom- snittliga handläggningskostnaden per ärende kan sålunda beräknas till för /96, för och för . förhållandevis höga genomsnittskostnaden för år bakgrund av att det 194 Genomförandet av förslaget verksamhet både som researrangör och flygbolag, vilket gjorde det nödvändigt att bygga upp en omfattande organisation för hemtagning av resenärer och reglering av resenärernas ersättningsanspråk. På grund av omständigheter som närmare har redogjorts för i avsnitt 3.4.2 kunde nämnden börja fatta beslut om ersättning till dessa resenärer först därpå. Utredningens förslag innebär att de kostnader som är förknippade med den gode mannens eller förvaltarens handhavande av resegarantifrå- gor i första hand kommer att belasta garantin. Det primära ansvaret för administrationskostnaderna flyttas därmed över från det allmänna till de registreringsskyldiga, dvs. Den nya ordningen kan således komma att medföra något högre garantikostnader för de registrerings- skyldiga. Det torde emellertid vara mycket svårt att ens försöka uppskatta vilka kostnader som därvid kan bli aktuella för olika registre- ringsskyldiga. Av enkätundersökningen som redovisats i avsnitt 3.5.2 framgår dock att den genomsnittliga kostnaden för de företag som hade ställt säkerhet hos Kammarkollegiet kan beräknas till av garantibeloppet. Enligt utredningens mening är det rimligt att utgå från att denna genomsnittskostnad inte i någon nämnvärd utsträckning kommer att stiga som en följd av den nu föreslagna reformen. Vidare anser utredningen att anledning saknas att anta att de aktuella handläggningskostnaderna kommer att bli avsevärt större i ett system av den nu föreslagna typen. Enligt utredningen är det snarare så att det arbete som utförs av kommer att kunna utföras mera rationellt av en god man eller förvaltare. Till skillnad från en förvaltningsmyndighet har nämligen den gode mannen eller förvaltaren normalt sett tillgång till reseföretagets resurser – häri inbegripet dess personal – vilket högst betydligt torde underlätta arbetet med de nu aktuella frågorna. Statistik från verksamhet tyder dessutom på att säkerheten som reseföretag ställer i många fall redan nu åtminstone delvis täcker de administrationskostna- der som enligt förslaget skall täckas av garantin. I de konkurser där ersättningsgilla anspråk har kunnat ersättas fullt ut har säkerheterna uppgått till ett belopp om sammanlagt . För tiden därefter har säkerheterna i motsvarande fall upp- gått till ett sammanlagt belopp om . Ersättning har under de båda tidsperioderna utbetalats med sammanlagt 25,5 resp. , vilket motsvarar ungefär 50 resp. av de samman- lagda säkerhetsbeloppen. På grundval av det anförda bedömer utred- ningen att förslaget inte torde leda till någon större ökning av garantikostnaderna för reseföretagen. Förslaget medför visserligen att staten tar det yttersta ekonomiska ansvaret för ersättningen till gode män och konkursförvaltare i de fall då Genomförandet av förslaget 195 varken garantin eller konkursboets tillgångar räcker till. Utredningen hyser dock, som har framhållits i avsnitt 5.4.2, fullt förtroende för Kammarkollegiets förmåga att korrekt beräkna och anpassa garan- tiernas storlek även med avseende på administrationskostnader. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att denna del av förslaget för statens vidkommande inte torde ge upphov till annat än marginella utgifts- ökningar av övergående karaktär. Dessa utgiftsökningar måste vidare, enligt utredningens mening, vägas mot de sannolikt betydligt högre kost- naderna för att bygga upp och vidmakthålla en likvärdig permanent myndighetsorganisation för utnyttjande av garanti. Utredningens förslag innebär vidare att Kammarkollegiet behåller sin funktion som tillsynsmyndighet vad avser frågor om ställande av rese- garanti. Kammarkollegiet tillförs också vissa nya myndighets uppgifter, bl.a. skall kollegiet föra register över dem som bedriver registreringsplik- tig verksamhet enligt lagen och utöva tillsyn över gode mäns och förvaltares handhavande av resegarantifrågor. bedömer utredningen att förslaget medför att kostnaderna för Resegarantinämn- dens verksamhet minskar i så pass stor utsträckning att de nya tillsyns- uppgifterna ryms inom befintliga ekonomiska ramar för Kammarkolle- giet (se avsnitt 5.4.4). Den satsning på information som utredningen nedan förordar (se avsnitt 7.2) kan dock beräknas medföra vissa kostnader för det all- männa. Även om behovet av information är störst före och i samband med att den nya lagen träder i kraft torde kontinuerliga informations- insatser till viss del erfordras. Utredningens bedömning: Förslaget bör kunna träda i kraft . Den nya resegarantilagstiftningen som utredningen föreslår förutsätter att relativt omfattande informationsinsatser vidtas innan förslagen kan träda i kraft. Informationsinsatserna bör framförallt vara riktade mot resebranschen och resenärskollektivet. Därutöver är tidsåtgången för beredningen av förslaget avgörande för ikraftträdandet. Enligt utred- ningens bedömning bör det dock vara möjligt med ett ikraftträdande . Vid ikraftträdandet upphör nuvarande uppgif- ter. De ärenden hos nämnden som ännu inte har avgjorts vid ikraftträd- 196 Genomförandet av förslaget andet skall enligt förslaget handläggas enligt den nya resegarantilagen. Detta innebär att de icke avgjorda ärendena skall flyttas över till den som har utsetts till god man för den registreringsskyldige eller till den som har utsetts till förvaltare i dennes konkurs. Beträffande straffbestämmelsernas tillämplighet på gärningar som har begåtts före ikraftträdandet hänvisas till 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av . Denna bestämmelse har avsetts bli direkt tillämplig även i andra fall än dem som aktualiserades av ikraftträdande (se t.ex. prop. 1984/85:214 s. 29). Utredningens förslag innebär att resegarantilag upphävs och att den ersätts av en ny resegarantilag. Som har angetts innebär förslaget att resegarantisystemet förändras på ett flertal punkter. Utgångspunkten har dock varit att bibehålla vissa av grunddragen i den nuvarande regleringen. De bestämmelser som helt eller delvis har sin motsvarighet i den nuvarande lagen har emellertid moderniserats och genomgått vissa redaktionella förändringar av språklig natur. Till skillnad från gällande reglering föreslås att rätt till ersättning ur resegarantin bara skall föreligga när en arrangör eller en återförsäljare är på obestånd eller kan befaras hamna på obestånd. En annan förändring i förhållande till dagens lagstiftning är att ett krav på registrering för att få verka som arrangör eller återförsäljare föreslås bli infört. Vidare föreslås den förändringen att gränserna för lagens tillämplighet i geografiskt hänseende lagfästs. Som enda villkor för registrering föreslår utredningen att det i lagen införs ett krav på att den som är registrerings- skyldig skall ha ställt tillräcklig garanti hos Kammarkollegiet. Dessutom föreslås ett nytt system för utnyttjande av garanti som innebär att frågor om ianspråktagande av garantin kommer att prövas av en god man eller – om den som är registreringsskyldig har försatts i konkurs – av den som rätten har utsett till förvaltare i konkursen. Utredningens förslag innebär också den ändringen av nu gällande ordning att Kammarkollegiets beslut i ärenden om bl.a. registrering och ställande av garanti får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Dessutom föreslås en rätt till överprövning av beslut om utnyttjande av garantin. Denna lag syftar till att skydda resenärers anspråk när den som är registre- ringsskyldig enligt lagen är på obestånd eller kan befaras hamna på obestånd. Förslaget om att resegarantin enbart skall utgöra ett insolvensskydd har behandlats i avsnitt 5.3.2. Detta innebär en viss inskränkning av rätten till ersättning jämfört med vad som följer av den nu gällande resegaranti- lagen. Inskränkningen är emellertid motiverad av att resenärerna i andra fall är tillförsäkrade motsvarande kompensation enligt paketrese-lagen. Bestämmelsen slår fast att rätt till ersättning ur resegarantin skall föreligga enbart när en resa inte kan genomföras eller fullföljas på grund av att den som har anordnat eller förmedlat resan är på obestånd eller kan befaras hamna på obestånd. Med obestånd avses detsamma som i 1 kap. 2 § andra stycket konkurslagen. Formuleringen kan befaras hamna på obestånd innebär att det för resegarantilagens tillämpning inte krävs att den som är registreringsskyldig har försatts i konkurs. Det är inte heller något absolut krav att obeståndet rent faktiskt leder till ett konkursbeslut. Avsikten är således att resegarantilagen skall kunna tillämpas även i de fall ett reseföretag – efter stora ekonomiska svårigheter – rekonstrueras eller av andra skäl fortsätter sin verksamhet. I övrigt kan hänvisas till vad som sägs i kommentaren till 15 § angående förutsättningarna för att utse god man. Bestämmelserna i lagen skall tillämpas endast på paketresor och andra resor som marknadsförs eller säljs i . För andra resor än paketresor skall dock bestämmelserna i lagen tillämpas endast om den som förvärvar resan gör detta huvudsakligen för enskilt ändamål. I lagrummets första stycke anges gränserna för den föreslagna lagens tillämplighet i rummet, dvs. lagens territoriella tillämpningsområde. Bak- grunden till regleringen har i allmänmotiveringen redovisats i avsnitt 5.4.1. Som framgår av lagtexten gäller lagen enbart för paketresor och andra resor som marknadsförs eller säljs på den svenska marknaden. Marknadsföringsbegreppet förekommer också i den gällande resegaranti- lagen. Det har därvid ansetts (i Karnov /2000, s. 1501) naturligt att tolka uttrycket marknadsföra i 1 § så att det innefattar sådana åtgärder som avses med begreppet marknadsföring i 3 § marknadsföringslagen (1995:450), dvs. reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter. Detta synsätt bör gälla även för den nu före- slagna regleringen. Även om begreppet marknadsföring anses innefatta även försäljning (se prop. 1994/95:123 s. 164) bör det för tydlighets skull direkt framgå av lagtexten att lagen gäller också vid försäljning av När det gäller marknadsföring på Internet uppstår dock – som har behandlats i avsnitt 5.4.1 – särskilda problem. Frågan om marknads- föring på Internet, t.ex. på en webbsida, riktar sig mot den svenska kon- sumentmarknaden får avgöras efter en helhetsbedömning av omständig- heterna i det enskilda fallet. En omständighet som därvid bör väga tungt är om svenska språket används i marknadsföringen. Möjligtvis kan marknadsföringen anses riktad mot den svenska konsumentmarknaden även i de fall texten är avfattad på något av de andra nordiska språken. Exempel på andra omständigheter som bör vägas in är om det är möjligt att betala en resa med svensk valuta eller om priserna anges i svensk valuta. Också den omständigheten att man kan etablera en hyper- textförbindelse från en svensk till en utländsk hemsida bör tillmätas stor betydelse vid bedömningen av om marknadsföringen är inriktad på den svenska marknaden. När det gäller andra omständigheter som möjligtvis kan beaktas hänvisas till redogörelsen i avsnitt 5.4.1 (se även De nordiska konsumentombudsmännens gemensamma ståndpunkt om handel och marknadsföring på Internet, /KO, ). Av paragrafens andra stycke framgår att beträffande andra resor än paketresor skall den föreslagna lagen tillämpas endast i de fall mark- nadsföringen eller försäljningen riktar sig till personer som förvärvar resan huvudsakligen för enskilt bruk. För de närmare motiven till försla- get hänvisas till avsnitt 5.3.3. En arrangör eller återförsäljare enligt lagen (1992:1672) om paketresor skall vid marknadsföring eller försäljning av paketresor vara registrerad hos Kammarkollegiet (registreringsskyldig). Kammarkollegiet prövar frågor om registrering. Registreringsskyldig är även den som annat än tillfälligtvis marknads- för eller säljer 1.transporter som inte endast undantagsvis sker tillsammans med paketresor, 2.transporter, inkvartering och andra turisttjänster som separata tjän- ster, om en resenär förvärvar en transporttjänst jämte ytterligare en tjänst och tjänsterna sammantagna företer påtagliga likheter med en paketresa, samt 3.resor bestående av transport och utbildningsvistelse, även om den inkvartering som erbjuds i samband utbildningsvistelsen är kostnadsfri. Paragrafen behandlar frågor om registreringsskyldighet och registrering enligt lagen. Förslaget har i den allmänna motiveringen behandlats i avsnitt 5.3.4. I första stycket anges att arrangörer och återförsäljare enligt paket- reselagen skall vara registrerade hos Kammarkollegiet innan de mark- nadsför eller säljer en paketresa samt att kollegiet är den myndighet som beslutar i frågor om registrering enligt lagen. I stycket införs också begreppet registreringsskyldig som en samlingsbeteckning för dem som är skyldiga att ansöka om registrering. I andra styckets första punkt fastslås att registreringskravet omfattar även den som annat än tillfälligtvis marknadsför eller säljer transporter som inte endast undantagsvis sker tillsammans med paketresor (stolsför- säljning). I detta hänseende innebär registreringskravet inte någon egent- lig utvidgning av lagens tillämpningsområde i förhållande till gällande rätt. Bestämmelsen i andra punkten innebär däremot en utvidgning i för- hållande till gällande rätt. Den tar sikte på de situationer då separat marknadsförda eller sålda tjänster tillhandahålls under omständigheter som medför att de sedda tillsammans företer påtagliga yttre likheter med ett paketresearrangemang. Så kan t.ex. vara fallet om en näringsidkares försäljning eller marknadsföring omfattar transporter som äger rum i nära anslutning till inkvartering eller någon annan turisttjänst, om tjän- sterna tillhandahålls än . En ytterligare utvidgning av lagens tillämpningsområde görs i tredje punkten, där det föreskrivs att registreringskravet också omfattar resor bestående av transport och utbildningsvistelse, även om den inkvartering som erbjuds i samband med utbildningsvistelsen är kostnadsfri. Skälen för den nu nämnda utvidgningen av tillämpningsområdet har redovisats i avsnitt 5.3.3. Vid bedömningen av vad som i detta sammanhang är annat än till- fälligtvis torde man, liksom vid tillämpningen av paketreselagens arrangörsbegrepp, få beakta hur ofta vederbörande anordnar resor men också hur regelbundet eller sporadiskt resorna återkommer (se avsnitt 3.4.1). För att det skall vara fråga om marknadsföring krävs vidare att det skall finnas någon form av kundrelation mellan resenären och den som organiserar eller säljer resan. Härigenom utesluts resor som t.ex. idrottsföreningar, församlingar och skolor själva ordnar för sina medlemmar resp. elever (se avsnitt 3.4.1). Vad som avses med mark- nadsföring behandlas i kommentaren till 2 §. Av 2 § andra stycket följer att registreringsskyldigheten i 3 § andra stycket endast avser kon- sumentförhållanden. Om det finns anledning att anta att det föreligger skyldighet att ansöka om registrering, får Kammarkollegiet ålägga den som marknadsför eller säljer en resa att lämna de uppgifter om sin verksamhet som är nödvändiga för att Kammarkollegiet skall kunna pröva om han är registreringsskyldig. Om den som avses i första stycket inte lämnar de begärda uppgifterna, får Kammarkollegiet förelägga honom vid vite att fullgöra sin skyldighet. Förslaget innebär enligt första stycket att Kammarkollegiet kan ålägga den som marknadsför eller säljer en resa att lämna de uppgifter om verk- samheten som behövs för att kollegiet skall kunna bedöma om registreringsskyldighet föreligger. För att Kammarkollegiet skall kunna meddela ett åläggande krävs dock att det finns anledning att anta att den som marknadsför eller säljer resan är registreringsskyldig. Paragrafens närmare innebörd, som har behandlats i avsnitt 5.3.4, kan sägas motsvara 5 § i den nuvarande resegarantilagen vad gäller de förutsätt- ningar som skall vara uppfyllda för att Kammarkollegiet skall kunna meddela ett åläggande. Om den som är uppgiftsskyldig inte följer kollegiets åläggande, får kollegiet enligt andra stycket förelägga honom vid vite att fullgöra sin skyldighet. Om den som är registreringsskyldig inte ansöker om registrering enligt denna lag, får Kammarkollegiet förelägga honom vid vite att fullgöra sin skyldighet. Den närmare innebörden av bestämmelsen framgår avsnitt 5.3.4. För registrering krävs att den som är registreringsskyldig har uppfyllt kravet på garanti enligt 7 §. I den föreslagna paragrafen, som ingående har behandlats i avsnitt 5.3.6, anges vilket krav som ställs för att registrering skall meddelas enligt lagen. Tillräcklig garanti, m.m. När en registreringsskyldig ansöker om registrering skall Kammar- kollegiet fastställa en garanti till ett belopp som med hänsyn till reseverksamhetens art och omfattning bedöms vara tillräckligt för de ändamål som avses i 11 §. Kammarkollegiets beslut om att fastställa garanti får förenas med villkor. Om det finns särskilda skäl, får Kammarkollegiet besluta att garanti inte behöver ställas. Garanti skall bestå av en av bank eller försäkringsbolag utfärdad betal- ningsutfästelse som fullgörs vid anfordran, om Kammarkollegiet inte beslutar annat. För att garanti skall kunna ställas i annan form krävs att garantin ome- delbart kan tas i anspråk för de ändamål som avses i 11 § och att den inte kan utnyttjas för andra syften. I samband med nyregistrering skall Kammarkollegiet enligt första stycket fastställa en garanti till ett belopp som skall täcka de kostnader som anges i 11 §. Förslaget har i denna del behandlats i avsnitt 5.3.9. Av skäl som där närmare har utvecklats har utredningen avstått från att föreslå att garantin skall uppgå till visst minimibelopp. Som har redo- visats i den allmänna motiveringen (se avsnitt 5.4.2) innebär förslaget att garantin också skall vara tillräcklig för att täcka kostnaderna för hand- läggningen av ärenden om utnyttjande av garanti. I vissa fall bör det när transport ingår i ett arrangemang, med hänsyn till reseverksamhetens art, vara möjligt att under vissa omständigheter fastställa garantin till ett belopp som täcker endast kostnaderna för hemtransport och kringarrangemang. Enligt utredningens uppfattning kan så vara fallet om resan skall betalas strax före avresan eller . Sådana betalningsvillkor torde förekomma exempelvis vid sällskapsresor med buss inom eller till våra grannländer. I dessa fall torde resenärerna regelmässigt betala för inkvartering och turisttjänster först när de rent faktiskt erhåller tjänsterna. Risken för att en garanti behöver tas i anspråk för återbetalning av i förskott erlagda belopp är därför i princip försumbar. I andra fall kan det med hänsyn till reseverksamhetens speciella karaktär vara motiverat att även bortse från kravet på att garantin skall täcka kostnader för hemtransport och kringarrangemang. Som exempel på arrangemang av nu aktuellt slag kan nämnas olika former av evene- mangsresor till idrottstävlingar, köpcentra, konserter m.m. Ett gemen- samt drag hos dessa paketresor torde vara att resenärerna under hela transportdelen av resan färdas med samma fordon – oftast en buss. många av dessa resor torde dessutom resvägen vara upplagd på ett sätt som garanterar att deltagarna blir hemtransporterade igen, oavsett om övriga åtaganden enligt reseavtalet kan fullgöras eller inte. Inte sällan utgår bussen från hemorten och plockar upp resedeltagare på vägen till resmålet. Återfärden sker längs samma resväg, och resenärerna släpps av på de ställen där de steg på. Risken för att deltagarna inte blir transporterade tillbaka till utgångspunkten måste i de fallen anses vara i stort sett obefintlig. Om resan skall betalas strax före avresan eller senare torde det vidare, i enlighet med vad som har sagts, ofta vara motiverat att bortse också från kravet på att garantin skall omfatta resenärernas anspråk på återbetalning av i förskott erlagda belopp. I första stycket anges vidare att kollegiet får förena ett beslut om att fastställa garanti med villkor. Detta innebär exempelvis att kollegiet kan föreskriva att den registreringsskyldige skall anmäla om reseverksam- hetens omsättning ökar med en viss bestämd procentsats. Att kollegiet, om det föreligger särskilda skäl, får besluta att garanti inte behöver ställas har behandlats i avsnitt 5.3.9. I andra stycket anges huvudalternativet i fråga om formen för att ställa garanti, vilket innebär att garantin skall bestå av en av bank eller försäkringsbolag utfärdad betalningsutfästelse som fullgörs vid anfordran. Sakligt sett överensstämmer bestämmelsen med 3 § i den nu gällande resegarantilagen. Uttalanden i äldre lagförarbeten angående vilka krav som bör ställas på utformningen av de ifrågavarande utfästel- serna bör även fortsättningsvis vara tillämpliga (se avsnitt 3.4.2). Enligt tredje stycket kan Kammarkollegiet under vissa förutsättningar medge att garantin ställs i annan form än genom betalningsutfästelse som har utfärdats av bank eller försäkringsbolag. Syftet med bestämmel- sen, som närmare har angetts i avsnitt 5.3.9, är att åstadkomma ökad flexibilitet i fråga om formerna för ställande av resegaranti. Reseföretagen skall således kunna ställa garanti bl.a. genom olika former av sak- och kreditförsäkringar samt genom kollektivt ställda garantier av branschorganisationer. Liksom vid utformningen av betalningsutfästelser enligt andra stycket gäller även beträffande andra garantier att det ankommer på Kammarkollegiet att se till att garantierna utformas på sådant sätt att de inte kan tillgodogöras för andra syften än dem, för vilka de blivit ställda. Följaktligen får garantierna inte representera något värde för eventuella konkursborgenärer (se avsnitt 3.4.2). När det finns anledning skall Kammarkollegiet pröva om den ställda garantin motsvarar lagens krav. Om det finns anledning att anta att ställd garanti inte är tillräcklig, får Kammarkollegiet ålägga den registreringsskyldige att lämna de uppgifter som är nödvändiga för att pröva frågan om garanti. Om den registreringsskyldige inte lämnar uppgifter enligt andra stycket, får Kammarkollegiet förelägga honom vid vite att fullgöra sin skyldighet.