sou · GNB398 · 2000-01-01 00:00:00 — För 15 av skolorna (med ett genomsnitt på ) blev effekten att de fick högre bidrag (med ett genomsnitt på ). För de 32 skolor som 1997 erhöll samma storlek på grundbidraget som har 13 skolor fått högre bidrag 1998 med ett genomsnitt på . Nio av skolorna har fått samma bidrag som 1997 och två skolor har fått lägre bidrag. Åtta skolor har inte svarat på frågan när det gäller bidrag. Efter att studerat effekterna av de nya reglerna för resurstilldelning tycks de allra flesta fristående skolor ha fått högre bidrag än i det föregående systemet. Effekterna i samband med övergången till de 76 Iakttagelser i enkäter och vid besök SOU 1999:98 nya reglerna visade att två tredjedelar av alla fristående skolor – – fått högre bidrag . Efter att ha studerat vad som hänt sedan det nya bidragssystemet började tillämpas, dvs. , kan vi konstatera att av de skolor som svarat fått högre bidrag och fått lägre. För har det nya systemet inte inneburit någon förändring. Medelvärdet för dom skolor som fått högre bidrag ligger på . Motsvarande medelvärde för de sko- lor som fått lägre bidrag är . Hur skall man förklara att så stor del av våra fristående grundskolor har fått högre bidrag med de nya reglerna för resurstilldelning? Som vi redan tidigare nämnt är en förklaring att många kommuner, bortsett från att ta hänsyn till den skolpliktskostnad som finns, kan skifta i storlek beroende på respektive kommuns skolplanering. Det finns anledning att tro att glesbygdskommuner har en större skolpliktskostnad per elev än vad som gäller i storstadskommuner. I många kommuner har tidigare underhållet av skollokalerna inte skötts i tillräckligt hög grad. Detta har resulterat i att kommuner de se- naste åren tvingats satsa stora pengar på underhåll. Elevökningen har fört med sig behov av nya lokaler. Eftersom kostnaderna för nybyggnad innebär betydligt dyrare lokalkostnader än det kommunala genomsnittet har detta fört med sig att genomsnittskostnaden ökat och därmed även bidraget till de fristående skolorna. Det allra vanligaste har ju visat sig vara att kommunerna ger de fristående skolorna lokalbidrag beräknat utifrån det kommunala genomsnittet. En annan orsak står att finna i de fristående skolornas utbyggnad. Även om många skolor fått godkännande att bedriva undervisning i års- kurserna 1–6, har dessa vanligtvis börjat verksamheten med undervis- ning för elever i de första årskurserna. Bidragen för de lägre årskurserna är av förklarliga skäl inte lika stora som för de högre årskurserna. expanderar skolorna, vilket medför att den totala bidragsni- vån höjs. Vi kan märka att många av de skolor som från början startade med årskurserna 1–3 nu också har undervisning upp till och med årskurs 6 eller till och med årskurs 9. På detta sätt höjs det totala bidraget i för- hållande till . Iakttagelser i enkäter och vid besök 3.12Tröghet i starten av det nya systemet I samband med övergången till de nya reglerna för resursfördelning visa- de det sig att av de fristående skolorna fick besked om grundbidraget först när skolan startat /98. Anledningen till att skolorna fick besked så sent kan vi finna i att kommunerna alltför sent tagit beslut om principer för resursfördelningen. Det tidigare syste- met av den kommunala genomsnittskostnaden tycks ha varit inarbetat, men formuleringen av de nya reglerna har för många kommuner inneburit osäkerhet om hur bidraget skall beräknas. Uttryck- en efter samma grunder och skolans åtagande har uppfattats olika, vilket också bidragit till att sätten att beräkna resurser till de fristående skolor- na har varierat. Detta försvårade skolornas planering av verksamheten, eftersom de inte fick reda på inom vilka ramar de skulle hålla sig. Som vi tidigare nämnt var det många skolor som vid förfrågan angav att de förändrade resurstilldelningsreglerna inte hade givit någon effekt och att skolorna erhöll samma bidrag som . Anledningen till detta var att skolorna vid tillfället för den första enkäten, dvs i början på no- vember månad 1997, fortfarande inte fått besked om vilket bidrag skolan skulle få och därför fått det gamla bidraget i avvaktan på kommunens beslut. Det rörde sig om 30 fristående skolor. Erhållna svar på den se- naste enkäten visar att fyra skolor fortfarande får samma bidrag. Detta kan tolkas som att kommunerna, i vilka dessa skolor är belägna, inte förändrat sina principer för resursfördelning och alltså inte tagit hänsyn till de nya resurstilldelningsreglerna. Några kommuner har skrivit avtal med de fristående skolorna som löper . I avvaktan på att avtalstiden går ut får den fristående skolan bidrag utifrån vad som överenskommits i avtalet. Det innebär i praktiken att kommunen inte följer de nya regler om bidragsgivning som gäller . Från många fristående skolor har också framförts uppfattningar om att kommunpolitikernas allmänna inställning till fristående skolor påver- kat hur snabbt förändringen till ett nytt system genomförts. Kommuner, som har en positiv inställning till fristående skolor, har ten- derat att snabbare ge besked för att underlätta planeringen. Andra kom- muner har prioriterat andra frågor, vilket fått till följd att besluten röran- de de fristående skolorna fördröjts. Vid de intervjuer som genomförts under /99 har fram- kommit att många kommuner och fristående skolor har funnit former för hur arbetet med resurstilldelningen skall ske. Däremot tycks det på andra håll vara brister när det gäller hur informationen sköts om tankarna bak- om resursfördelningen. 78 Iakttagelser i enkäter och vid besök 3.13Ytterligare erfarenheter av det nya systemet Begrepp såsom insyn och skolans åtagande är för många kommuner och fristående skolor diffusa och behöver förtydligas. Begreppet efter samma grunder tolkas av många som att de fristående skolorna skall erhålla samma belopp per elev som de kommunala skolorna. Kom- munernas resursfördelningssystem är i många fall komplicerade och svåra att förstå för de fristående skolorna. av de fristående skolorna har fått högre bidrag efter beslutet. Enkätsvar och intervjuer visar att praktiskt taget alla kommuner och fristående sko- lor anser att de nya reglerna för resursfördelning är att föredra fram- för de gamla. I det betänkande (SOU 1995:109) som bildade utgångspunkt för det riksdagsbeslut som fattades utgick utredningen från att resurstilldelningen till de fristående skolorna skulle medföra ett så enkelt administrativt system som möjligt. De kontakter som tagits med både fristående skolor och kommuner pekar på att administrationen ökat, framför allt efter genomförandet av de nya reglerna. Många ansåg då att det föregående systemet med en procentuell minimi- gräns av det kommunala elevbidraget var att föredra, eftersom det var lättare att få grepp om bidragets storlek. Trots detta visar det sig att bå- de kommuner och fristående skolor vid förfrågan anser att de nya regler- na för resurstilldelning är att föredra framför de gamla. För merparten av fristående skolor har ju systemet inneburit högre bidrag . För kommunerna har det nya systemet, med några få undantag, lett till en mycket marginell kostnadsökning som kan utläsas i promilletal. De nya reglerna anses ge möjligheter till större rättvisa. Det nya systemet med formuleringen att ...bidrag skall lämnas för varje elev med hänsyn till skolans åtagande och elevernas behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grundskolorna. har i många kommuner blivit föremål för olika tolkningar. Uttrycket efter samma grunder uppfattas olika, vilket inne- burit att de samråd som förts mellan kommunerna och de fristående grundskolorna ofta har varit komplicerade och långdragna. Förutsätt- ningarna för att kunna avsätta all den tid som är nödvändig för detta är olika. En liten fristående skola med elever som endast bor i den egna kommunen har visserligen inte särskild personal anställd för detta, men å andra sidan underlättas dess arbete genom att den endast behöver ha samråd och underhandla med den egna kommunen. Iakttagelser i enkäter och vid besök ningar råder i en stor skola i storstad med elever från många olika krans- kommuner som dessutom kanske har kommundelsnämnder. I en sådan skola finns dock troligen anställd personal som kan arbeta med sådana frågor. Värre blir det för en liten skola med elever från många olika kommuner. Att sätta sig in i alla dessa kommuners system och dessutom ha samråd angående resurserna blir hart när omöjligt. Det råder viss osäkerhet även när det gäller andra begrepp än efter samma grunder. Kommunen där den fristående skolan är belägen skall ha rätt till insyn i skolans verksamhet. Begreppet insyn uppfattas dock olika i såväl kommuner som fristående skolor. Många efterlyser en defi- nition av begreppet för att samarbetet mellan kommuner och skolor skall fungera friktionsfritt. Ett annat begrepp som vållat tveksamhet är skolans åtagande. I den grundläggande lagregeln om hur de fristående skolornas bidrag skall beräknas föreskrivs att detta skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevernas behov efter samma grunder som kommunen till- lämpar vid fördelning av resurser till de egna grundskolorna (9 kap. 6 § andra stycket skollagen). I den proposition (1995/96:200) som ligger till grund för bestämmelsen sägs följande i frågan: Fristående skolor skall, utifrån sina kostnader, få ersättning för den ut- bildning de erbjuder och vad som hör till utbildningen, dvs. skolans åta- gande. Hänsyn skall tas till elevernas behov. Förutom sådant som varje elev behöver i form av lärare, lokaler, läromedel m.m. för att få sin ut- bildning, kan vissa elever ha behov av särskilt stöd, t.ex. stödundervisning eller hemspråk. Kommunerna skall ur bidragssynpunkt behandla de fri- stående skolorna på samma sätt som om eleverna funnits i den kommu- nala skolan. Tveksamheter uppstår bland annat när det gäller att a vgöra om en fristå- ende skola har gjort ett sådant åtagande som berättigar till extra bidrag. som den fristående skolan kan ha åtagit sig betydande insat- ser skall skolans bidrag beräknas som om den aktuella eleven gått i den kommunala . Det är inte alls säkert att insatserna då skulle motiverat någon högre tilldelning. Detta är ju beroende av om det kom- munala systemet för resursfördelning tar hänsyn till olika åtaganden av de kommunala grundskolorna. Det har vid våra intervjuer framförts åsikten att om en kommun i samråd med en fristående skola kommer överens om att den fristående skolan skall genomföra viss verksamhet utifrån kommunens begäran, innebär detta att skolan har ett åtagande som kan innebära extra resurstilldelning. Den fristående skolan kan däremot inte själv bestämma egna åtaganden och i efterhand begära att detta skall leda till att den får extra resurser från kommunen. Flera fristående skolor har vid våra intervjuer uppmärksammat frå- gan om tilläggspension för de anställda. 80 Iakttagelser i enkäter och vid besök sätts en viss del av de anställdas lön för tilläggspension. För kommunalt anställd personal gäller att avsätts, en kostnad som ingår i de kommunala skolornas tilldelade resurs. För att kunna omfattas av systemet gäller att berörd personal skall ha varit kommunalt anställd . De fristående grundskolorna omfattas inte av samma tilläggspension (KPA) som de kommunala. De förstnämnda använder sig av SPP för att ordna tilläggspensionen för sin personal. Kostnaden för detta ligger högre än kostnaden för de kommunala skolorna. Orsaken till att det inte går att fastställa ett exakt procenttal är att en skolas perso- nalkostnad skiftar beroende på skolans personaltäthet, dvs. hur stor del av skolans budget som består av personalkostnader, och personalens löneläge. För de fristående grundskolorna gäller att personalen omfattas av systemet . När vi frågat visar det sig att de flesta fristående skolor ej får kompensation för denna merkostnad. Kommunerna anser att det nya systemet, framför allt , har inneburit ökad administration och ökad tid för möten med de fristå- ende grundskolornas representanter. Även här har det visat sig att förut- sättningarna är olika. Det finns kommuner som har ett sådant geogra- fiskt läge att många av kommunens elever går i många fristående skolor i närliggande kommuner. Jämfört med en kommun med endast en fristå- ende skola och med elever endast från den egna kommunen har sådana kommuner av förklarliga skäl en ökad administrativ uppgift. Det är möj- ligt att de administrativa rutinerna kommer att förbättras och effektiviseras båda för de fristående skolorna och för kommunerna. uppfattar dock de inblandade parterna det nya systemet som mer administrativt krävande. Det förutsattes i riksdagsbeslutet att kommunerna skulle utveckla tydliga principer för resursfördelningen som går att utvärdera. Många fristående skolor tycker att kommunernas resursfördelningsprinciper är otydliga och över hälften av skolorna ansåg att principerna var omöjliga att förstå, något som var alarmerande. Dessutom visade det sig att nästan hälften av skolorna enligt deras enkätsvar inte givits möj- ligheter till insyn i kommunens sätt att beräkna bidragen. Kommunernas svar var helt annorlunda på denna punkt. Där framkom att ansåg att de fristående skolorna givits möjligheter till insyn. På denna punkt har visserligen läget förbättras . Av de fristående sko- lor är det nu som svarar att de fått information om hur bi- dragssystemet är uppb yggt så att de är förtrogna med systemet och dess uppbyggnad. Det kvarstår dock ett stort antal skolor som ännu inte fått nödvändig information. Kontakterna mellan de fristående skolorna och kommunen när det gäller grundbidragets storlek och speciella bidrag är inte helt tillfredsställande. av de fristående skolorna har Iakttagelser i enkäter och vid besök inte haft kontakt med lägeskommunen innan beslut fattats. För resteran- de skolor tycks kontakterna fungera bra. Efter att vi studerat en stor del av kommunernas resursfördelnings- modeller kan vi konstatera att modellerna i många fall är svåra att få grepp om. Olika delar av verksamheten ingår i grundbidraget, vilket gör det svårt att jämföra bidragets storlek i olika kommuner. I många fall är både moms och lokalbidrag inbakade i grundbidraget, vilket gör det omöjligt för skolorna att veta hur stort det ena och det andra är. Model- lerna för sociala viktningar skiljer sig också åt och kan också vara svåra att begripa. Det finns också kommunala fördelningssystem som är så komplicerade att det måste vara mycket svårt för de fristående skolorna att få grepp om dessa. I några kommuner har man resursfördelningssys- tem som bygger på uppskattningar av vad den fristående skolan och de kommunala skolorna behöver i resurser. System av denna karaktär är konstruerade på ett sätt så att de är svåra att följa upp eller utvärdera. Följderna av otydliga eller obegripliga resursfördelningsmodeller blir att representanterna för de fristående skolorna, när det är dags för sam- råd och förhandlingar om kommande bidrag, omöjligen kan vara väl för- beredda inför dessa. Förutom att många har dåliga kunskaper om hur en skolbudget är uppb yggd känner man inte till hur den kommunala ekono- min i stort fungerar. De kommunala tjänstemännen är, till skillnad från de fristående skolornas representanter, ofta väl insatta i skolbudgeten och har också varit ansvariga för hur resursfödelningsmodellen skapats. Av detta är det inte svårt att förstå att de samråd som skall äga rum för att komma överens om bidragets storlek inte sker på likvärdiga villkor. Det är därför viktigt att skapa bättre samarbetsformer mellan kommu- nerna och de fristående skolorna så att dessa bygger på förtroende par- terna emellan och inte på misstroende. Det är vårt intryck, efter intervju- er i över 50 kommuner, att bättre samarbetsformer med några få undan- tag är på väg att växa fram. I den uppföljning som vi gjort har vi närmare undersökt hur kommu- ner med kommundelar handlägger resursfördelningsfrågorna. De flesta beslutar centralt om ett grundbidrag och överlåter sedan till kommunde- larna att besluta om andra delar av bidraget, till exempel bidrag för ele- ver i behov av särskilt stöd och för elever som har rätt till moders- målsundervisning. Vissa kommundelar använder sig av social viktning. En sådan viktning innebär att skolorna får olika bidrag per elev beroende på vilken kommundel eleven kommer från. I vissa kommuner med kom- mundelar tilldelas kommundelen gemensamma medel för olika förvalt- ningar. Detta innebär då att storleken på grundbidraget kan skilja sig åt inom samma kommun. Det bör dock resultera i att skolor inom samma kommundel har samma grundbidrag och att det sedan är upp till besluts- 82 Iakttagelser i enkäter och vid besök fattare att fördela eventuella extra medel till skolorna. Beslutet om nya resursfördelningsregler innebär att de fristående grundskolorna skall till- delas bidrag efter samma grunder som de kommunala skolorna. I några kommuner med kommundelar sker emellertid resursfördelningen till de fristående grundskolorna efter andra principer. I har man valt att ta den billigaste kommundelen, Limhamn-Bunkeflo, som utgångspunkt för fördelning till de fristående skolorna. Det innebär att fristående sko- lor, oavsett var i kommunen de ligger, inte får bidrag utifrån kommunens genomsnitt. De får i stället ett lägre bidrag. I kommun har man utgått från kommundelen som budget fick av den genomsnittliga resursfördelningen per invånare till sko- lan. I likhet med har alltså använt en billigare kommundel som utgångspunkt för tilldelning av bidrag. Även kommun an- vände sig av ett system, där den centralt beslutade grundresursen byggde på den billigaste kommundelens (Almby- Norrbyås) nivå. Detta strider mot gällande bestämmelser. har präglats av en strävan i kommunerna att minska kostnaderna för bland annat skolsektorn. Många kommunala skolor har blivit utsatta för nedskärningar på . Nedskärningarna har ock- så berört de fristående skolorna. Det visar sig nu att de nya resursfördel- ningsreglerna har givit kappt av skolorna högre bidrag . Ett fåtal skolor har fått lägre bidrag . Olika sätt i kommunerna att uppfatta vad bidrag efter samma grunder innebär, kan ha fått till följd att fristående grundskolor i vissa kommuner fått ett be- tydligt högre bidrag . kommun är ett exempel på detta. Att det nya resurstilldelningssystemet skulle vara kostnadsneutralt i jämförelse med det gamla stämmer inte . Det har i stället innebu- rit högre kostnader för kommunerna. Skillnaden i högre kostnader mellan det tidigare resurstilldelningssystemet och det nya är dock marginell för kommunerna och uppgår inte ens till en procent av den totala grundsko- lebudgeten. För en majoritet av de fristående grundskolorna har dock förändringen till de nya reglerna för resurstilldelning inneburit högre bi- drag med ett genomsnitt av . 4Effekter när det gäller godkännande av fristående grundskolor Antal ansökningar har sedan de fristående skolorna fick rätt till offentligt bidrag stadigt ökat. Detsamma gäller godkända friståen- de grundskolor som startat sin verksamhet. De olika skolornas inriktning har kategoriserats av och från att från början ha indelats i fyra olika kategorier har antalet ökat för att bestå av följande kate- gorier: skolor med allmän inriktning, skolor med speciell pedagogik (bland annat Freinet, , Waldorf), konfessionella skolor, skolor med språklig/etnisk inriktning, skolor med speciell ämnesprofil, interna- skolor, riksinternatskolor samt övriga skolor. Antal verksamma godkända skolor i de olika kategorierna redovisas i nedanstående tabell. Som vi kan se av tabellen ovan har ökningen av antalet verksamma fri- stående grundskolor legat på under de senaste fyra läs- åren. Det visar sig att många av de ansökningar som fått godkännande av av olika skäl inte leder till att man startar någon friskole- verksamhet. Antalet elever i fristående grundskolor har under ovanstående läsår ökat med knappt 3 500 per läsår. Inför /99 ökade elevantalet 84 Effekter när det gäller godkännande av .... SOU 1999:98 med cirka 3 750, vilket motsvarar en elevökning på . Samti- digt har kommunerna noterat en elevökning med endast drygt två pro- cent. Detta kan ses som en förklaring till att andelen elever i fristående grundskolor har ökat från //99. I finns 41 fristående grundsko- lor. Det är den kommun som har flest fristående skolor. Därefter kom- mer med 30 skolor. 80 av landets fristående grundskolor ligger i , och kommuner. Detta innebär att en fjärdedel av samtliga fristående grundskolor ligger i dessa tre storstads- kommuner. Trots den ökade spridningen i landet är fristående grund- skolor fortfarande i stor utsträckning ett storstadsfenomen. Det fanns olika åsikter om på vilket sätt riksdagsbeslutet om nya re- sursfördelningsregler skulle påverka antalet ansökningar att få starta fristående grundskolor. En uppfattning var att det skulle bli mycket svå- rare att få godkännande av , eftersom kommunerna kunde ytt- ra sig och påvisa att en start av en ny fristående grundskola skulle inne- bära påtagliga ekonomiska negativa effekter för kommunen. menade andra att skolorna efter beslutet skulle få mer resurser till sitt förfogande och detta skulle leda till att fler ansökningar kom in till Skol- verket för behandling. Antalet ansökningar till har varierat . /95 inkom 137 ansökningar, läsåret därefter inkom 108 ansökningar och /97 fick 122 ans ökningar. Sista datum för ansökan är för att året efter kunna starta en fristående skola. De 122 ansökningarna kom alltså till och de skolor som fått godkännande har möjlighet att starta sin verk- samhet /99. Eftersom beslutet om nya resursfördelningsreg- ler togs kan vi notera en ökning av ansökningar efter be- slutet fram till . Antalet ansökningar till un- der perioden – var 153, dvs. en ökning jämfört med året innan. Enligt uppgifter har 182 ansökningar kommit in – och kommer att behandlas fram till . Ökning- en noteras här till jämfört med närmast föregående år. Effekter när det gäller godkännande av Antal ansökningar till läsåren 1994/95 1998/99. Antalet ansökningar ökade första året efter beslut om nya resursfördelningsregler. har ökningen mellan åren varit . Om denna ökning beror på att många agerat utifrån tron att de nya resursfördelningsreglerna skulle gynna de fristående grundskolorna är svårt att bedöma. Jämfört med det antal ansökningar som kom in till /95, dvs. 137 ansökningar, är dock de senaste årens siffror på 153 och 182 inte an- märkningsvärda. Det är intressant att granska hur har hanterat de 153 an- sökningar som inkom – . Av dessa 153 ansökningar har 31 avskrivits, dvs. ansökan har tagits tillba- ka. Som tidigare nämnts har kommunerna möjlighet att yttra sig och kunna avstyrka ansökan om en skolstart skulle innebära påtagliga nega- tiva konsekvenser för kommunen. har haft att ta ställning till 25 negativa yttranden (av 121 yttranden totalt) från kommuner. Av des- sa har tio ansökningar, trots kommunens avstyrkan, fått godkännande. Skälen till att kommunerna avstyrkt ansökan för de 15 resterande sko- lorna som inte godkänt varierar, delvis beroende på vilken inriktning skolan skall ha. För skolor med allmän inriktning (nio skolor) har två kommuner anfört att en etablering skulle försvåra planeringen av kommunens skolväsende. Övriga kommuner har anfört brister i ansökan som skäl. För skolor med konfessionell inriktning (tre skolor) har kom- munerna angett brister i ansökan som skäl för avstyrkan. Kommunerna har endast i två fall kunnat påvisa sådana negativa effekter för kommu- nens skolväsende som lett till att kunnat ta hänsyn till dessa och avslå ansökan. 86 Effekter när det gäller godkännande av .... behandling av inkomna ansökningar 970401 – 980331. har i 26 fall avslagit ansökningar om att starta skola. Dessa utgör av inkomna ansökningar. I några av dessa fall har kommunerna tillstyrkt, men avslagit ansökningarna.