sou · GNB358 · 2000-01-01 00:00:00 — På så sätt ökar rege- ringens makt på bekostnad. Dessutom kan demokratin inte fungera utan en relativt hög uppfyllelse av rättsstatens krav. Rättsstatsidealet kräver att rättsliga beslut är förutsebara. Det bästa sättet att sammanjämka dessa två krav är inte att söka lagens ända- mål i riksdagsledamöternas tillfälliga intentioner utan att fastställa ändamålet genom en rimlig tolkning av lagtexten och att beakta förarbetena endast om lagtexten är otillräcklig. Genom att tillmäta förarbeten stor vikt påverkar man den demokratiska maktdelningen. Förarbeten begränsar domarnas tolkningsfrihet och kan i vissa fall få företräde framför prejudikat. Följaktligen ökar lagstiftarens makt på domstolarnas bekostnad (jfr t.ex. Eckhoff 1951, 28). Det behövs sålunda en bättre balans mellan lagstiftare och domstol. Förarbeten får icke vinna på be- kostnad av praxis och andra rättskällor (Lögdberg 1986, 244). In abstracto leder utvärderingen inte till någon klar slutsats. Kärnfrågan är inte om domstolarna borde sätta stor vikt vid för- arbetena utan om förarbetena kan sammanjämkas med andra juri- diska argument. Sammanjämkningen kan antingen ske ad hoc i det föreliggande fallets kontext eller mer systematiskt och genom- tänkt. Det sistnämnda alternativet är att föredra – men då måste domstolarna kunna bygga på en avancerad rättsvetenskap. Lagpositivismen dominerar inte odelat i det svenska rättslivet. Dess seriösa konkurrent är rättsfallspositivism. Visserligen är svenska domstolar lojala mot lagstiftningen och ytterst ovilliga att fatta beslut som strider mot vare sig lagtexten eller förarbetena. Men ändå är prejudikatens ställning i svensk rätt utan tvekan stark inom lagstiftningens ofta rätt flexibla ram. Ett skapande dömande förekommer sålunda (jfr 1993, 73 f. med hänvisningar till ett antal rättsfall), fast även om HD ut- talar nyskapade principer är deras räckvidd tämligen snäv (se bl.a. 1994, 96 och 119; se också kommentar, 1992, 101, till NJA 1991 s. 720). Det för många jurister naturligaste sättet att normativt rätt- färdiga domstolarnas rättsskapande inom lagens ram är att åberopa samhällets dynamik och lagstiftningens otillräcklighet. Nya sam- hällsföreteelser, vilka lagstiftaren inte kunnat förutse, kräver nya lösningar. Därmed uppstår ett stort utrymme för att domstolarna genom värderingar nyskapar rättsnormer. Ett enkelt exempel: I NJA 1980 s. 224 bedömdes olovligt uttag på bankomat som stöld, således inte som t.ex. bedrägeri. Jfr 1993, 84. Detsamma gäller t.ex. nya avtalstyper, såsom successivt ingående av avtal (jfr NJA 1978 s 147; 1993, 85) eller s.k. factoring (jfr NJA 1986 s 217, a.a. 85 f.). En djupare anledning till att skapande dömande måste förekomma trots domstolarnas lojalitet mot lagstiftningen är att domstolarnas makt befrämjar rättvisan i konkret fall. Visserligen baserar sig juri- diken på lag och etablerade normer men även rättvisan är viktig. Och rättvisan kan endast skipas i individuella fall. LAGSTIFTNINGEN, DOMSTOLARNA, RÄTTSMEDVETANDET OCH RÄTTSVETENSKAPEN vinkel är rättsfallspositivismen en rättvisare lära än lagpositivis- men. Detta slags rättfärdigande förekommer explicit i svensk juridisk litteratur. Anledningen är självfallet dess oför- enlighet med föreställningarna om lagstiftarens exklusiva demo- kratiska legitimitet. Men ett historiskt perspektiv ger ett annat besked: Den i vår historia förankrade juridiska metoden, m.a.o. den juridiska argumentationen, tycks förutsätta att lagstiftningen inte till fullo uppfyller rättviseidealet. Juridikens historiska utveck- ling har gett lagtolkaren otaliga medel som kan användas för att mildra lagens orättvisor. Lagtolkning i svåra fall stöder sig i alla västerländska rättssystem på olika slags skäl och metoder, såsom bokstavstrogen tolkning, laganalogi, systematisk tolkning, histo- risk tolkning och ändamålstolkning. Valet mellan de olika tolk- ningssätten beror på en avvägning av olika juridiska argument (Peczenik 1995, 376). Dessutom är vissa juridiska standard- argument, såsom laganalogi, näst intill innehållslösa om de inte fylls ut med avvägningar. Enligt bl.a. (1953, 181) är laganalogi och motsatsslut inte några metodiska redskap. Domaren når först det resultat han finner rimligt och anger sedan tillämplig metod. Metoden väljs i efterhand efter önskat resultat. Kritiken är befogad såtillvida att domaren inte alltid kan motivera sina av- göranden genom att kort och gott säga: här har jag använt analogi, eller: här har jag använt motsatsslut. Ett sådant påstående har ett mycket begränsat värde om ingen läsare förstår varför analogin valdes i stället för motsatsslut, eller tvärtom. Vissa allmänt erkända normer hjälper vid valet, t.ex. bestämmel- ser som anger tidsfrister får inte användas analogt. Det finns även ett antal andra situationer där det är självklart att en viss bestämmelse inte får tillämpas analogt om inte starka skäl talar för en sådan tolkning. Den straffrättsliga legalitetsprincipen (jfr 1 kap. 1 § ) anses innebära att laganalogi inte får leda till att en straffbestämmelse tillämpas utanför dess språkligt naturliga tillämpningsområde. Normerna om valet mellan laganalogi och motsatsslut lämnar emellertid ett stort område öppet för avvägningar mellan olika hänsyn. Detsamma gäller valet mellan olika analogier. Avvägningar är också utslagsgivande i många fall då man bestämmer lagens ändamål. Skall ändamålet bestämmas av lagens förarbeten? Eller skall lagens ändamål be- stämmas i enlighet med förslag, med stöd av lagens verkningar i typiska fall? Eller kanske skall lagens ändamål bestämmas i ljuset av allt vad lagtolkaren vet om lagens tillkomsthistoria och folkets rättsmedvetande? Vilka av dessa data som bör prioriteras i det konkreta fallet beror på en avvägning mellan fallets samtliga omständigheter. Hur man än gör måste slutsatsen om lagens ändamål bygga på olika slags avvägningar (se Peczenik 1995, 375). Hade lagstiftningen varit helt rättvis skulle juridikens värderande argumentationsmetoder framstå som meningslösa. Den juridiska argumentationen har sålunda genom en historisk utvecklings- process anpassats till att förnuftigt avväga lagens bokstav och rättvisans krav. 1.6 och dåliga prejudikat Frågan sattes på sin spets strax efter . (1955, 109) uttalade då följande: Den svenska domaren följer prejudikaten just därför att de härrör från högsta domstolen. Detta gör han även när han menar att ett annat avgörande i och för sig skulle ha varit lämpligare. Endast om starka grunder tala för att han bör döma i saken på ett annat sätt än prejudikatet anvisar, aktualiseras frågan att pröva tyngden av de skäl som av högsta domstolen åberopas. Mer omstridd är frågan om prejudikat- bundenhetens gränser. Jag kan inte utan vidare hålla med (1992, 226 f.) som anser att underdomstolarna bör följa såväl dåliga som goda prejudikat när rättssatserna kommit till klart uttryck... Det svenska prejudikatväsendet bygger på att HD skall verka för en enhetlig rättstillämpning... Rationalitetsskälen har visserligen fått ökad betydelse för HD:s sätt att lösa principfrågor, men allt mindre betydelse för en rättsfallstolkning som inriktas på kritik mot domskälen... Denna utveckling har sin grund i vikten av en enhetlig och enkel rättstillämpning, behovet av förutsebarhet och den ökande betydelsen av det arbetsekonomiska argumentet. bedömer således domstolars auktoritet som i detta sam- manhang viktigare än rationalitet. Konsekvensen har dragits av bl.a. justitierådet (1996-97, 362 och en tidigare artikel) som uttalade följande uppmaning riktad mot rättsvetenskapen: Ana- lysera gärna argumenten i domskälen, sätt dem i ett större sam- manhang, gör jämförelser med andra rättssystem men förkasta inte en dom med påstående att det är feldömt. Det tjänar inget vettigt ändamål. På det viset får man fram en klar hierarki. Domstolarna är hårt styrda av lagstiftaren och rättsvetenskapen är lika hårt styrd av domstolarnas rättspraxis. I svensk rättsvetenskap kompletteras så- LAGSTIFTNINGEN, DOMSTOLARNA, RÄTTSMEDVETANDET OCH RÄTTSVETENSKAPEN lunda lagpositivism med ett slags rättsfallspositivism – juristernas lojalitet mot rättspraxis. Men är detta tillstånd önskvärt? Prejudi- katens auktoritet är en sak, deras rimlighet en annan. Blind preju- dikatbundenhet är lika orimlig som blind prejudikatfientlighet. Vi behöver en förnuftig sammanjämkning mellan prejudikat och andra juridiska argument. 2.1Frågan om rättens legitimitet Som sagt kan de svenska domstolarnas relativt svaga ställning gentemot lagstiftaren rättfärdigas ideologiskt genom demokratisk legitimitet. Om demokrati likställs med herravälde blir slutsatsen att domstolens uppdrag är att verkställa politiska beslut. Denna demokratiuppfattning är tilltalande men tyvärr alltför enkel och egentligen ohållbar. För att visa att så är fallet måste vi ägna en viss uppmärksamhet åt frågan vad som är den väsentliga poängen med en demokratisk rättsstat. I ett väl fungerande samhälle har rättsordningen en hög legiti- mitet. Begreppet legitimitet används visserligen i olika betydelser och sammanhang. I sin huvudbetydelse innebär begreppet emellertid att normerna, institutionerna och fattade beslut godtas av medborgarna. Rätten godtas som legitim i den mån den kan förankras i rättsstatliga och demokratiska värden. Begreppen demokrati och rättsstat är emellertid ofrånkomligt omstridda (jfr Arblaster 1987, 5 om demokrati som essentially contestable concept; med hänvisning till berömda uttryck). Följande frågor kan ställas: Hur har orden demokrati och rätts- stat använts av allmänheten, politikerna, juristerna och filosofer- na, nu eller genom tiderna? Vad är den egentliga innebörden hos begreppen demokrati och rättsstat? Vilka institutioner känne- tecknar en demokratisk rättsstat? Vad förväntar sig medborgarna av en demokratisk rättsstat? Hur borde en demokratisk rättsstat se ut? Frågorna är inte oberoende av varandra. Den förevarande fram- ställningen börjar med ord och begrepp men går snart över till det väsentliga, nämligen institutioner, förväntningar och värderingar. Det är typiskt för rättsstaten att en medborgare åtnjuter rättsligt skydd både mot enskilda och mot staten. Den offentliga makten utövas inom en rättslig ram. Rättsstaten kännetecknas av att makt- utövningen i hög grad följer rättsreglerna, varvid följande fyra olika grundvärden befrämjas (jfr Frändberg 1993): rättssäkerhet, rättslikhet (icke-diskriminering), rättstrygghet (skydd mot våld) och öppenhet (accessibility – rättstillgänglighet). Angående rättsstatsbegreppet jfr även bl.a. Taxell 1989 kap. D 3 (139-145); 1985, 25-38; Frändberg 1986, 21 f; 1984; 1991, 73 f; Seyersted 1984; Peczenik 1995, 50-100. Maktutövningen och rättskipningen i en rättsstat uppvisar följakt- ligen en hög grad av förutsebarhet. Det föreligger m.a.o. en hög grad av formell rättssäkerhet. Det väsentliga innehållet i rättssäker- hetsbegreppet omfattar kravet på att maktutövning och rättskip- ning kan förutses med stöd av rättsreglerna. Vissa rättsteoretiska arbeten betraktar rättssäkerhet som identisk eller nästan identisk med förutsebarhet. Jfr bl.a. Frändberg (1982, 41 och 1986, 31: rätts- säkerhet som förutsebarhet), Strömholm (1988, 394: förutsebarhet och uniformitet) och Jareborg (1992, 82: förutsebarheten hos beslut som är rätts- liga). Jareborg skiljer mellan rättssäkerhet och rättstrygghet; det sistnämnda ordet betecknar kravet att statlig maktutövning skall vara rättsligt reglerad. Opalek 1964, 497 har t.ex. försvarat en formalistisk rättssäkerhetsuppfatt- ning: rättssäkerhet innebär att myndigheterna följer lagen. Jfr t.ex. Hayek 1944, 72 f, Oakeshott 1983, 119 f, Raz 1979, 210 f, Zippelius 1982, 157 f. Jfr även Peczenik 1974, 72: Med rättssäkerhet förstår man bl.a. tre saker: ett faktum att lagregler tillämpas i praktiken, ett faktum att de tolkas uniformt i olika fall och ett faktum att de inte tillämpas retroaktivt. Beslutens förutse- barhet skyddar den enskilde mot godtycklig maktutövning. Rättsstatsidealet förutsätter sålunda att det skyddsminimum som all rätt skapar för den en- skilde förstärks: rättsreglerna har ett sådant innehåll att individen inte endast skyddas mot laglöst våld utan även mot själva skyddsorganisationen – staten (jfr Frändberg 1993). Staten uppfattas i detta sammanhang som en makt- organisation och rätten som en maktbegränsande faktor (jfr Bäumlin 1975, 2041 f). Därmed ökar medborgarnas chans att handla planmässigt. Maktutövningen och rättskipningen uppvisar en hög grad av förut- sebarhet endast om såväl domstolarna som myndigheterna lojalt tillämpar rättsreglerna. Reglerna måste vara tillräckligt exakta, LAGSTIFTNINGEN, DOMSTOLARNA, RÄTTSMEDVETANDET OCH RÄTTSVETENSKAPEN generella och stabila. Visserligen får de ändras men inte hur fort som helst. I en rättsstat måste reglerna vara så pass stabila att de ger medborgarna en fast ram inom vilken de kan planera sina handlingar. Förutsebarhetsvärdet tävlar emellertid med andra värden. Det föreligger bl.a. en viss spänning mellan förutsebarhet och rättvisa. Rättvisan har ett intimt samband med etiken och moralen. Rätts- tillämpningens förutsebarhet måste i vissa fall jämka samman med etik och rättvisa. Mer omstritt är det om hänsyn till rättvisa borde påverka språkbruket. Vissa jurister vill baka in olika konkreta krav på rättsordningens innehåll i rätts- säkerhetsbegreppet. Begreppets väsentliga innehåll omfattar enligt deras upp- fattning inte blott förutsebarhetskravet utan tillika andra ting som inte kan förklaras enbart med hänvisning till kravet på förutsebarhet (Beyer 1991, 22). Rättssäkerhet uppfattas då som en katalog över olika värden. Ett exempel: Advokatsamfunds rättssäkerhetsprogram innehåller ett försök att precisera rättssäkerhetsbegreppets övriga komponenter. Rättssäkerhet föreligger alltså när vissa livsvärlden – livet, kroppslig integritet, personlig rörelsefrihet, yttrandefrihet, förenings- och församlingsfrihet, egendom m.m. – skyddas mot statsmaktens ingripanden genom regler som har karaktären av lag och som garanterar förutsebarhet för medborgarna (sam- manfattning, 1991, 28). uppfattning (1988, 146-147) är en bra utgångspunkt för en fördjupad analys: Rättssäkerhet används som ett samlingsbegrepp vilket sammanfattar ett antal framför allt straffprocessuella men även vissa förvaltningsrättsliga principer. Dessa prin- ciper kan ledas tillbaka till vissa grundläggande värden. Rättssäkerheten sammanfattar det juridiska skyddet för dessa värden... (Det finns) band som knyter samman rättssäkerheten med fri- och rättighetstänkandet. Rättssäkerheten förlorar sin poäng om myndigheterna agerar orättvist eller oetiskt. I detta sammanhang kan det talas om materiell rättssäkerhet. Poängen med materiell rättssäkerhet är att rättskipning och myndighetsutövning baserar sig på en förnuf- tig avvägning mellan hänsynen till den på rättsnormerna baserade förutsebarheten och andra etiska värden, främst rättvisan. I vissa sammanhang är det materiella rättssäkerhetsbegreppet uppenbart. Att så är fallet inser man då man tänker på följande exempel. judar under välde kunde på grund av då gällande lagar lätt förutse att de skulle komma att förföljas, men det vore absurt att kalla en sådan förutsebarhet för rättssäkerhet. har (1992, 90) visserligen hävdat att det som var absurt var endast den nazistiska rättens innehåll, inte rättssäkerhetsbegreppet. Det ena utesluter emellertid inte det andra. Tvärtom: ett rättssäkerhetsbegrepp måste anses vara absurt om det tillåter att en absurd rätt betecknas som rättssäker. Sammanjämkningen mellan maktutövningens förutsebarhet och rättvisan kan inte genomföras till fullo av lagstiftaren. Även om lagstiftningen styrs av rättvisehänsyn kan som sagt udda fall och falltyper alltid uppkomma vilka kräver ett skapande dömande. Förvisso är en rättsstat men rättsstatligheten garanteras bäst av ett samspel mellan lagstiftning och starka domstolar. 3.1Demokratibegreppet: fria val, folkstyre, folkvilja, majoritetsbeslut, demokratirelevanta faktorer Rättens legitimitet beror även på dess förankring i demokratiska beslutsmekanismer. Termen demokrati används förvisso på flera olika sätt. Av både historiska och språkliga skäl är det naturligt att först och främst tillämpa demokratibegreppet på politisk demo- krati, dvs. på ett statsskick, ett samhällsskick i stort och ett offent- ligt beslutsfattande. I en vidgad betydelse kan även högskolor, vårdanstalter, föreningar, företag och andra organisationer samt beslutsfattande inom dessa kallas för demokratiska. Det bör emellertid skiljas klart mellan politisk demokrati och vidgad demokrati. Grunder, motiv och argument är olika. Egentligen borde man inte använda termerna demokrati, demokratisering etc. i de sammanhang som här nämnts (Taxell 1987, 42, jfr Hayek 1982 band 3, 38 f). Att demokratibegreppet är omstritt innebär emellertid inte att det saknar någon bestämd mening. Ett nödvändigt villkor för demokrati är följande. Ett statsskick är inte demokratiskt om med- borgarna saknar möjlighet att genom fria val genomdriva ett rege- LAGSTIFTNINGEN, DOMSTOLARNA, RÄTTSMEDVETANDET OCH RÄTTSVETENSKAPEN ringsskifte (jfr Popper 1966, band 1, 124; jfr även Schumpeter 1994, 167). Ett statsskick är följaktligen inte demokratiskt om någon kan välja sig själv, ge sig själv regeringsmakten eller utöva ovillkorlig och oinskränkt makt (jfr 1992, 210). Folkstyre (folkets makt) är demokratins övergripande idé (jfr t.ex. Arblaster 1987, 8). Demokrati har ofta rättfärdigats i anslutning till begreppen folk- vilja, folksuveränitet osv. Begreppet folkvilja är förvisso en metafor. En kollektiv entitet (folket) kan självfallet inte utrustas med någon vilja i bok- stavlig (psykologisk) mening. Men metaforen bär ett viktigt budskap: Folk- viljan i viss mening uppstår om de flesta medborgare kommer överens. Ett viktigt kännetecken på demokrati är vidare att olika slags offentliga beslut följer flertalets uppfattning. Majoritetsbeslut utgör utan tvekan en av de västerländska demokratiernas huvud- principer. Medborgarmajoritetens inflytande på förtroendevaldas sammansättning och arbetssätt har i nutiden nästan helt förverk- ligats av alla västerländska stater och kan uppfattas som den moderna demokratins nödvändiga villkor (jfr t.ex. 1994, 225). ledamöter, kommunfullmäktige m.fl. tillsätts således efter fria val som i viss mån återspeglar väljar- majoritetens åsikter; medborgarna har därvid allmän och lika rösträtt (jfr t.ex. 1 kap. 1 § 2 st. regeringsformen). Demokrati får emellertid inte vara någon majoritetsdiktatur. Om t.ex. hutu-majoriteten vinner valet i får den inte för den skull förtrycka tutsi-minoriteten. Jfr SOU 1990:44 s. 15: Demokrati kan inte identifieras med flertalsstyre och kollektiva beslutsprocesser. Vidare kan fria val enligt majoritetsprincipen missbrukas av de valda. karriär är ett lärorikt exempel. Därför måste krav på demokratisk legitimitet gälla inte blott maktens ursprung utan även fortlöpande maktutövning. Enligt en formell och värderingsfri definition är majoritetsomröstningar även ett tillräckligt villkor för demokrati. Demokrati i formell mening likställs så- lunda med ett beslutssätt som i skiftande sammanhang följer flertalets upp- fattning (jfr t.ex. 1989, 182; 1980, 73 f; 1963, 99; 1963, 42). Denna definition kan säkert väljas för vissa begränsade ändamål. Den är emellertid olämplig i en politisk debatt. Inte heller hjälper den att be- svara frågan om en lämplig maktdelning mellan lagstiftning och rättspraxis. Ett viktigt skäl för att demokrati inte kan identifieras med flertals- styre är att det finns olika permanenta minoriteter (jfr t.ex. Arblaster 1987, 70 f). En tillfällig minoritet, t.ex. förespråkare av en viss politisk uppfattning, kan hoppas på att för- vandlas till en styrande majoritet. En permanent minoritet, t.ex. en etnisk sådan, måste skyddas på ett annat sätt. Majoritetsprincipen ägnas följaktligen ganska liten uppmärksamhet i inflytelserika skrifter i politisk filosofi. har t.ex. ägnat den två sidor (220-21) av 700 i en av sina huvudböcker (1992) vars under- rubrik lyder Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demo- kratischen Rechtsstaats. Däremot argumenteras det ofta för att majoritetsregeln måste underkastas vissa begränsningar. Jfr t.ex. berömda formulering (1945, band 1, 433-34): majoritetens makt... är inte obegränsad. Över den finns... rättvisa och förnuft i moralens värld och hävdvunna rättigheter i politikens värld. Jfr även den tyske socialdemokraten iakttagelse (1987, 177-8, original- upplagan publicerades ): Vi finner minoritetens under- tryckande genom majoriteten 'odemokratiskt', ehuru det ursprungligen ansågs fullt förenligt med folkherrevälde. I begreppet demokrati ligger just för våra dagars uppfattning en rättsföreställning innesluten: alla samhällsmedlemmars likaberättigande, och i detta finner flertalets herrevälde... sina gränser. Enligt är majoritetsstyre inte lika med demokrati, utan blott en del av demokratins institutionella framework; en stat är mer eller mindre demo- kratisk beroende på i vilken utsträckning medborgarnas rättigheter skyddas (1991, 356 och 362). Jfr vidare t.ex. 1990, 267 f. och Taxell 1987, 9 f.). Förvisso kännetecknas av en övervägande kollektivistisk demokratisyn (s. 402). Det finns ett nära samband mellan detta demokraiideal och det samhällssystem som karaktäriserats som den svenska modellen. Demokratin antas här förverkligas genom politiska majoritetsbeslut, en stor offentlig sektor och centralise- ring. Det kan emellertid inte råda något tvivel om att samhällsut- vecklingen innebär att de bärande elementen i detta samhälls- system håller på att försvagas. Åtskilliga av det moderna institutioner är förbundna med en typ av industrisamhälle vars tid nu oåterkalleligen är förbi. Som beskrivning av samhällets faktiska styrelsesätt passar denna demokratimodell bättre på för sedan än på dagens samhälle (s. 403). Och vidare: Vad som i den västerländska idétraditionen framstår som det LAGSTIFTNINGEN, DOMSTOLARNA, RÄTTSMEDVETANDET OCH RÄTTSVETENSKAPEN centrala är sökandet efter en balans mellan individuella och kollek- tiva element. Den enskilde medborgarens integritet, handlings- möjligheter och personliga inflytande ges här en mer framträdande plats (s. 403). Majoritetsprincipen måste följaktligen kompletteras med vissa ytterligare demokratirelevanta faktorer, m.a.o. demokrativärden. Dessa värden är bl.a. följande: politisk intresserepresentation, medborgarnas deltagande i politiken, fri åsiktsbildning, fri tillgång till information och öppenhet, vissa andra fri- och rättigheter, rättssäkerhet, maktdelning, kontroll över politiska beslut och de politiska befattningshavarnas ansvar. Varje demokrativärde kan förverkligas till en viss grad, således mer eller mindre. Det finns sålunda grader av demokrati (jfr 1963, 92 f och Arblaster 1987, 105). 3.2Demokratisk intresserepresentation: debatt, förhandlingar och frågetecken Ett av demokratins viktigaste kännetecken ligger i att de politiska befattningshavarna slår vakt om medborgarnas gemensamma in- tressen och sammanjämkar viktiga särintressen (jfr t.ex. Lively 1975, 111 f, Eikema Hommes 1982, 31 f, Schachtschneider 1994, 617 f och 637 f). Politisk intresserepresentation är ett av demo- kratins viktiga idealmål. Att intressesammanjämkningen är rimlig kan uppnås på två sätt – genom en rationell politisk debatt såväl vid valkampanjer som i parlamentet och genom förhandlingar mellan olika intresse- grupper. Rationell debatt om politiska, etiska, juridiska och andra prak- tiska frågor förutsätter pålitlig och allsidig information. Demokra- tin bygger sålunda på fri åsiktsbildning (jfr 1 kap. 1 § 2 st. och 2 kap. 12 § 2 st. regeringsformen). Medborgarna måste fritt få ut- trycka sina åsikter och arbeta för deras förverkligande. Utan den fria åsiktsbildningen kan folkets kollektiva vilja inte utvecklas. Den fria åsiktsbildningen förutsätter fri tillgång till information (jfr 2 kap. 1 § 2 mom. regeringsformen).