sou · GNB365 · 2000-01-01 00:00:00 — De kan inte ge uttryck för sitt eget barnperspektiv därför att deras djupa lojalitet med föräldrar eller andra närstående vuxna hindrar dem från att se sina egna behov. Kunskap om dessa barns och ungdomars situation kan därför fås genom indirekta kontakter, med personal som arbetar med barn och ungdomar eller andra personer i dessa barns och ungdomars närhet. uppgift som företrädare för barn och ungdo- mar innebär, enligt utredningens mening, att ombudsmannen bör arbeta nerifrån och upp, det vill säga formulera ett barn- och ungdomspers- pektiv på en generell nivå utifrån kunskap och erfarenheter som in- hämtas så nära barn och ungdomar som det är möjligt. I sådana frå- gor där ombudsmannen svårligen kan inhämta kunskap direkt från barn och ungdomar bör sådan kunskap i första hand sökas hos personer som i sitt arbete, genom föreningsliv eller på annat sätt möter barn och ung- domar. har utvecklat ett samarbete med till exem- pel för skolsköterskor och . Utredningens uppfattning är att sådana indirekta kontakter med barn och ungdomar bör vidareutvecklas. Även organisationer som till exem- pel och med denna organisations pojkmottagning har mycket att tillföra. Indirekta metoder krävs också för att inhämta kunskaper om yngre barns livsvillkor. Ett av barndomens främsta kännetecken är beroende. Företräda barn och ungdomar 165 Barn är beroende av vuxna; av föräldrar, förskolepersonal, lärare och av att dessa talar å barns vägnar. Kontakt med yngre barn måste därför ofta gå via vuxna som lever i deras närhet. I en publikation utgiven av sammanfattas ett antal egenskaper som utmärker en barnombudsman2. Att fungera som barns och ungdo- mars röst i samhället ses som den mest grundläggande uppgiften. I detta ligger att verka för att artikel 12 förverkligas, det vill säga arbeta för att barn och ungdomar får möjlighet att komma till tals i samhället. För att åstadkomma detta måste artikel 12 till fullo förverkligas i ombudsmannens egen organisation. Ytterligare en egen- skap som betonas är att ombudsmannen måste vara tillgänglig för barn och ungdomar, det vill säga fungera obyråkratiskt och ha en verksamhet som direkt vänder sig till barn och ungdomar. Att företräda barn och ungdomar är kärnan i ombudsmannarollen. För att med tyngd framstå som företrädare för barn och ungdomar bör därför , enligt utredningens mening, prioritera och vidareutveckla både direkta och indirekta kontakter med barn och ung- domar. Syftet med att utveckla sådana kontakter är att öka möjlighe- terna att inhämta kunskaper om barns och ungdomars situation, en kun- skap som kan ligga till grund i ombudsmannens arbete med att formulera ett barn- och ungdomsperspektiv på en generell nivå. Barnom- budsmannen avgör själv utifrån dessa kontakter vilka frågor som bör prioriteras. Arbetet med att integrera kontakter med barn och ungdomar i det löpande arbetet bör i första hand baseras på egna erfarenheter men också erfarenheter av arbete med barns och ungdomars delaktighet i kommuner och landsting. Barnom- budsmannen har i sitt arbete med att öka barns och ungdomars infly- tande i kommunerna gjort en studie i fyra kommuner, , Jön- och kommun samt Porsgrunns kommun i . I stu- dien som sammanfattas i och i handboken för kommuner och landsting betonas ett antal faktorer som är viktiga för att nå framgång i arbetet med att göra barn och ungdomar mera delaktiga i samhället, det vill säga att föra fram barns och ungdo- mars synpunkter och få gehör för dessa. En avgörande förutsättning för framgång i inflytandearbetet, skriver , är att arbetet baseras på en dialog med barn och 2 Ombudswork for Children. , 1997, s. 10. 166 Företräda barn och ungdomar ungdomar själva innan arbetsformerna läggs fast. Metoderna måste med andra ord utarbetas i samråd och i samarbete med barn och ung- domar själva. Vidare konstaterar att nya arbets- former måste till för att utveckla kontakterna med barn och ungdomar. Vilka modeller för utökad kontakt med barn och ungdomar som ombudsmannen än väljer att vidareutveckla kommer det, enligt utred- ningens mening, att kräva ett utökat handlingsutrymme och större möj- ligheter för att arbeta flexibelt. Kontakter med barn och ungdomar kan aldrig struktureras på samma sätt som till exempel samverkan med myndigheter och organisationer utan ställer krav på flexibilitet. Okonventionella metoder och uppfinningsrikedom är ett måste. 7.1Ombudsman och myndighet – en principiell fråga Utvärderingen av hittillsvarande arbete visar att har spelat en inte oväsentlig roll när det gäller att göra känd och att påverka utvecklingen inom barn- området utifrån krav. Utvärderingen visar emellertid också att det finns otydligheter och begränsningar i både mandat och arbetssätt. I allt väsentligt har dessa sin grund i ett principiellt problem, nämligen att det i uppdrag ingår att vara både ombudsman och myndighet i mer gängse mening. I ombudsmannarollen ligger att självständigt utifrån bevaka barns och ungdomars rättigheter i samhället och att företräda denna grupp och dess medlemmar, både i förhållande till privata och offentliga organ, däri inbegripet regering och riksdag. Barnom- budsmannen har också att självständigt informera, utbilda och bedriva opinionsbildning kring . I myndighetsrollen ligger att vara regeringens organ på området med den lydnadsplikt som följer av detta och att spela en roll i själva genomförandet av utifrån regeringens intentioner. Utredningens undersökningar visar att de dubbla rollerna har medfört att svårförenliga krav ställts på . Sålunda har i vissa sammanhang krav ställts på henne i hennes egenskap av myndighet medan i andra sammanhang krav ställts på henne som företrädare för barn och ungdomar där hon förväntats agera som en frivilligorgani- sation. För att klara balansen mellan de båda rollerna har Barnom- budsmannen utvecklat ett arbetssätt som rör sig i gränslandet mellan ett allmänt förvaltningsorgans och en barnrättsorganisations. Dubbeltydig- heten i rollerna har i viss utsträckning kommit att prägla bilden av och lett till svårigheter för barn och ungdomar, frivilligorganisationer, kommuner, myndigheter och andra att veta vilka förväntningar som kan ställas på . De båda rollerna kan råka i konflikt med varandra och på så sätt för- svåra arbete i olika situationer. nen kan till exempel i egenskap av företrädare för barn och ungdomar anse att åtgärder från regeringens sida inte överensstämmer med denna grupps rättigheter enligt , som Barnom- budsmannen som myndighet är underställd regeringen och utgör ett av de organ genom vilka regeringen genomför den politik för vilken åtgärderna är ett uttryck. En särskild fråga avseende myndighetsrollen är regleringsbrevets roll. I detta ges ofta detaljerade arbetsuppgifter som tar tid och resurser i anspråk både vad gäller genomförandet och återrapporteringen. Även om regleringsbreven utformas efter samråd med inskränker de möjlig- heter att självständigt välja arbetsuppgifter utifrån mandatet att bevaka barns och ungdomars rättigheter sådana de anges i . Med andra ord kan det sålunda bli svårt för att få tid över för typiska ombudsmannauppgifter, såsom att arbeta med de frågor som barn och ungdomar framfört till och att på eget initiativ starta undersökningar om hur tillämpningen av ex- isterande lagar förhåller sig till . Det kan också vara svårt för att förena långsiktigt arbete, till exempel avseende attitydförändringar, med uppdragen i regleringsbreven. Även i ett internationellt perspektiv visar sig problemet med Barn- ombudsmannens dubbla roller. I de av antagna Parisprinciperna understryks vikten av en självständig ställning för om- budsmän av natur. för barnets rättigheter har också vid behandlingen av senaste rapport om efterlevnaden av ställt sig frågande till vilken själv- ständighet som den svenska har. De frågeställningar som berörts kan i och för sig sägas vara aktu- ella när det gäller samtliga ombudsmän med undantag för Justitieom- budsmannen och i viss mån . Frågorna blir emellertid tydligast när det gäller och Handi- kappombudsmannen. För de tidigare tillskapade ombudsmännen har gällt att dessa i första hand skall bevaka ett visst område av samhällslivet. För exempelvis och Jämställdhets- ombudsmannen, men också nu senast Ombudsmannen mot sexuell diskriminering är det fråga om arbetslivet. Dessa ombudsmän bygger vidare sina mandat på en lagstiftning, i vilken lagstiftaren – i vart fall i förhållande till vad som gäller för – ganska tydligt angett vilken inriktning och omfattning ombudsmännens arbete skall ha. Dessa ombudsmän har också – till skillnad från – till uppgift att handlägga enskilda ärenden, där det finns regelverk som definierar ombudsmännens ställning i förhållande till och arbete med ärendena. uppdrag1 utmärks däremot av att uppdraget i praktiken avser hela samhällslivet om än ur en viss grupps perspektiv. Uppdraget definieras egentligen inte heller på annat sätt än med en hänvisning till en internationell konvention om mänskliga rättigheter, . Av naturliga skäl kommer en sådan konvention att kunna bli föremål för många tolkningar utan att nödvändigtvis alltid en uttolkning är fel och en annan rätt. Om kan också sägas att den är det mänskliga rättighetsinstrument som har det bredaste rättighetsperspektivet; den täcker såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Till skillnad från tidigare ombudsmän har också getts en rätt att vara företrädare för "sin" grupp, barn och ungdomar, på livets alla områden. Det begränsade företrädarskap som präglat tidigare om- budsmän i olika avseenden föreligger således inte när det gäller Barn- ombudsmannen. Att en ombudsman har till uppgift att företräda och bevaka en stor grupps rättigheter utifrån en vittomfattande konvention om mänskliga rättigheter och inte enbart utifrån en svensk lag är något nytt för det svenska ombudsmannasystemet. Genom denna utformning av mandatet blir frågorna om ombudsmannens ställning och mandat tydligare . Detta torde också vara förklaringen till att dessa grundläggande frågor ej har berörts i någon högre grad vid den successiva tillkomst av olika ombudsmän som skett . Enligt utredningens mening är det av grundläggande betydelse att man tar ställning till den principiellt viktiga frågan om Barnombuds- mannens dubbla roller, det vill säga myndighets- respektive ombuds- mannarollen, och därmed till mandat och funktion . I detta avsnitt redogör därför utredningen för sin syn på hur förhållandet mellan de båda funktionerna hos bör se ut . 7.2En renodling av ombudsmannarollen Utredningens förslag: roll som ombudsman bör renodlas för att barnens och ungdomarnas rättigheter skall främjas så effektivt som möjligt. Ett sätt att lösa problemet avseende dubbla roller är att tydliggöra vilken av rollerna som skall överväga eller kanske till 1 Utredningen går här inte in på , då denna är föremål för särskild utredning. och med utesluta en av rollerna. På så sätt renodlas Barnombudsman- nens uppgift och uppdraget blir tydligare. Den kvarvarande rollen blir lättare att hantera både för själv och andra. Vilken av de båda rollerna som bör lyftas fram, är en principiell fråga. Antingen vill statsmakterna ha en förvaltningsmyndighet, som genomför regeringens politik och som utför olika uppdrag åt regeringen, eller också vill statsmakterna ha en självständig ombudsman som företräder barn och ungdomar på grund och utifrån ett eget perspektiv som kan komma att skilja sig från regeringens och i enskilda frågor. Det kan nämligen inte uteslutas att regering och riksdag kan göra en annan tolkning av i olika frågor än vad ombudsmannen gör. Svaret på frågan kan emellertid också sökas utifrån ett annat per- spektiv, nämligen genom att man försöker bedöma vilken av rollerna i renodlat skick som i slutänden ger det effektivaste resultatet. Med andra ord var principen om barns och ungdomars bästa tas till vara på effektivast möjliga sätt i samhällsdialogen om och arbetet med barn- konventionen och dess genomförande. Det förtjänar att påpekas att med effektivast möjliga sätt inte anses att principen om barnets bästa i begränsad mening alltid skall vara ut- slagsgivande2. Ett samhälle som bygger på den enskilda människans rättigheter byggs, vidmakthålls och utvecklas genom ett ständigt samspel mellan dessa rättigheter. Det som är viktigt är att den talesman som har till uppgift att bevaka sådana rättigheter har möjlighet att framföra sina synpunkter på ett sätt som gör att de får genomslag i samhällsdialogen och beaktas på ett tillbörligt sätt vid beslutsfattande och praktiskt handlande i sammanhang där rättigheterna berörs. Ett av de projekt där fått ett sådant genomslag är mobbningsprojektet. Den faktor som därvid haft stor betydelse är att ombudsmannen utifrån den omfattande undersökning som skett kunnat tala med stor auktoritet om hur barn och ungdomar själva uppfattar sin situation. Det är inte möjligt att fortlöpande genomföra så omfattande undersökningar som då skedde. Sådana undersökningar kan emellertid i stor utsträckning ersättas med en kontinuerlig dialog med barn och ungdomar. Det som är betydelsefullt för den eftersträvade effektiviteten är enligt utredningens mening att ombudsmannen med tyngd kan upp- träda som företrädare för barn och ungdomar och ge uttryck åt deras erfarenheter och åsikter. Med utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter har det för utredningen varit naturligt att fästa vikt vid de uttalanden om barn- ombudsmän som gjorts av för barnets rättigheter samt Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) s. 128. de rekommendationer om nationella institutioner för mänskliga rättig- heter som antagits av , de så kallade Parisprin- ciperna. Dessa dokument syftar just till att så långt möjligt effektivisera de nationella institutionernas arbete med att driva på och bevaka mänskliga rättigheter. Fyra egenskaper hos en ombudsman kan sägas vara grundläggande: -En lagfäst uppgift att tillvarata en eller flera gruppers mänskliga rät- tigheter. -Självständighet i förhållande till regeringen. -Rätt att ta egna initiativ. -Rätt att uttala sig. Den svenska kan tyckas uppfylla dessa kriterier. Det kan inte heller sägas att verksamhet skulle ha präglats av något annat än dessa principer. Eftersom utredningen emellertid har till uppgift att stärka finns det an- ledning att se närmare på frågan. Kravet på att uppgiften skall vara lag- fäst synes vara uppfylld även om utredningen i kommande avsnitt före- slår överföring av vissa uppgifter från instruktionen till lagen. Däremot förtjänar frågan om självständigheten i förhållande till regeringen viss belysning. Svenska myndigheter är av tradition mer självständiga än vad myn- digheter i de flesta andra länder är. utgör här inget undantag. Myndigheternas grundlagsfästa självständighet inskränker sig emellertid till beslut i särskilt fall i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag (11 kap. 7 § RF). Ett lydnadsförhållande till regeringen föreligger i övrigt3. I princip får ombudsmannens hela verksamhet anses omfattad av regeringens rätt till styrning av myndigheten inom ramen för myndighetens lagstadgade uppgifter. Även om denna styrning präglas av den återhållsamhet som är tradition i kan det ifrågasättas om ställning under regeringen helt överensstämmer med de tankegångar som återspeglas i Parisprinciperna när det gäller självständigheten. Den självständighet som får anses åtnjuta be- gränsas genom regleringsbreven på ett ganska påtagligt sätt, i vart fall ur principiell synpunkt. spelar vidare en roll när det gäller utrymmet för att ta egna initiativ. Även om har denna rätt kan rätten i praktiken begränsas 3 Se t.ex. och , grundlagar, 1980, s. 282 ff., och Politisk styrning – administrativ självständighet (SOU 1983:39) s. 43 ff. Genom detaljerade regleringsbrev som kan komma att avse större delar av ombudsmannens budget kan Barnom- budsmannen av budgetskäl bli förhindrad att ta egna initiativ, exempelvis i frågor som uppkommer under budgetåret. Rätten att uttala sig tillkommer och får dess- utom anses på sitt sätt vara grundlagsfäst. Rätten är emellertid inte helt komplikationsfri i förhållande till den lojalitetsplikt som också får anses ligga i ombudsmannens egenskap av myndighet under regeringen. Enligt utredningens mening talar både erfarenheterna av Barnom- budsmannens hittillsvarande verksamhet och de internationellt accepte- rade principer som finns på området för att roll som ombudsman bör stärkas på bekostnad av myndighetsrollen. För detta talar också att ombudsmannens roll därmed blir tydligare i för- hållande till andra myndigheters. Dessa myndigheters roll i förverkli- gandet av kommer därmed också att förtydligas. En allmänt accepterad princip inom svensk förvaltning är den så kallade principen om "mainstreaming". Ansvaret för att övergripande principer förverkligas inom ett visst område skall ligga på den myndighet som har ansvaret för själva området, är sektorsansvarig, och inte på någon instans med mer allmänna och övergripande uppgifter. Genom en renodling av ombudsmannarollen hos kommer myndigheternas ansvar för sina områden att framstå klarare. Därmed undviks också risken för att vissa barn- och ungdomsfrågor faller mellan stolarna genom att myndigheterna förlitar sig på ansvar som myndighet. Risken för kompetenskonflikter mellan ombudsmannen och myndigheterna kan också undvikas med denna lösning. skulle därmed tydligt framstå på det sätt som efterlysts av flera myndigheter, kommuner och frivilligorganisationer, nämligen som en företrädare för barn och ungdom med uppgift att vara opinionsbildare, pådrivare och bevakare utifrån det rättighetsperspektiv som anges i . En myndighet har uttryckt det på det sättet att ombudsmannen skall vara den som med som måttstock reviderar myndigheternas arbete med och för barn och ungdom; skall vara en barn- och ungdomsrevisor. Detta innebär emellertid inte att ombudsmannen får en tillsynsroll över myndigheterna. är uppgiften att på ett mer allmänt plan bevaka tillämpningen av i . Mot bakgrund av vad som sagts bör den i utredningens direktiv angivna förstärkningen av ske genom att ombuds- mannarollen lyfts fram. Detta innebär att i fram- tiden på ett tydligare sätt än skall ha till uppgift att företräda barn och unga. uppgift att vara en självständig av mänskliga rättigheter medan ombudsmannens roll som policyorgan för regeringen nedtonas. arbete bör i enlighet med FN-kommit- téns uttalanden om barnombudsmän utföras på två fronter, dels genom att driva på förverkligandet av , dels genom att bevaka efterlevnaden av konventionen. Hur detta arbete närmare skall utföras tar utredningen upp i avsnitt 8. Som en konsekvens av att ombudsmannaroll renodlas tonas alltså myndighetsrollen ned. Ett sätt att förstärka Barn- ombudsmannen vore i och för sig att stärka myndighetsrollen. Av vad som sagts framgår emellertid att en sådan förstärkning skulle stå i strid med vad som får anses ligga i ombudsmannabegreppet. Vad man i så fall borde tala om vore en "" eller ett "" med ett övergripande ansvar för genomförandet av statsmakternas intentioner på barnområdet. Det får anses ligga utanför utredningens uppdrag att närmare pröva behovet av en sådan myndighet, men frågan berörs trots detta kortfattat i avsnitt 7.4. Utredningen vill emellertid redan nu framhålla att en renodling inte innebär att skulle vara förhindrad att på olika sätt samverka med andra myndigheter och därvid också spela en både sam- ordnande och initiativtagande roll. Information och utbildning är vidare områden som på ett naturligt sätt även i fortsättningen omfattas av mandat. Inte heller förutsätter renodlingen att helt skulle befrias från regeringsuppdrag. Utred- ningen ser inte heller något som hindrar att regeringen – i samråd med ombudsmannen – bemyndigar denne att, på samma sätt som sker hos andra myndigheter exempelvis , fördela medel ur Allmänna arvsfonden att användas till pilotprojekt av olika slag. Om- budsmannen skulle på detta sätt utöka sitt kontaktnät och få kunskap och erfarenhet av olika metoder i syfte att sprida goda exempel. Farhågor har framförts för att renodlingen av rollen skulle innebära att inte längre får den auktoritet som får anses till- komma en statlig myndighet inom dess ansvarsområde utan att om- budsmannen kan komma att uppfattas som en frivilligorganisation bland många. blir emellertid fortfarande en statlig myndighet med ett i lag fastställt samhällsuppdrag till skillnad från fri- villigorganisationer som i princip inte kan företräda någon annan än organisationernas medlemmar. Farhågor har också framförts om att genom att inte ha något direktansvar för sakfrågor skulle förlora den verklighets- kontakt som är nödvändig både för arbetet i sig och för tilltron till om- budsmannen. Detta är en kritik som redan nu i viss mån kan drabba ombudsmannen. Farhågorna torde vara ogrundade med det delvis änd- rade arbetssätt och den inriktning av arbetet som utredningen föreslår i det följande. 7.3En förstärkning av ombudsmannarollen Utredningens förslag: ombudsmannaroll bör förstärkas genom ökad självständighet och genom rättsliga befogen- heter. ombudsmannaroll bör alltså renodlas. För en så- dan renodling krävs också en förstärkning av självständigheten. En så- dan förändring står i överensstämmelse med de internationella princi- perna om nationella institutioner för mänskliga rättigheter. Genom en renodling av ombudsmannarollen kan ombudsmannen mer effektivt uppträda som företrädare för barn och unga. En fråga som ofta tas upp i samband med diskussioner om en för- stärkning av ombudsmännen och de mänskliga rättigheterna i är att alla ombudsmännen eller i vart fall flera av de tematiska om- budsmännen borde slås samman till en ombudsman. Det har också dis- kuterats att skapa ett helt nytt organ, en ombudsman för mänskliga rät- tigheter som skulle ersätta de nuvarande ombudsmännen. Frågorna har som framgått av kapitel 4 tagits upp i ett flertal motioner i och föranlett ställningstaganden av denna. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att överväga en sådan sammanslagning eller omorganisering. Utredningen har emellertid haft anledning att ta upp frågan om en eventuell sammanslagning av de tematiska ombudsmännen ur effektivitetssynpunkt och vill därför här något behandla frågan. De arbetslivsinriktade ombudsmännen har angett att en samman- slagning kan vara en fördel i ett längre perspektiv. En lösning skulle kunna vara upprättandet av en gemensam , där det sedan skulle finnas ombudsmän med specialise- ring på olika områden eller frågor. En förutsättning för att överhuvud- taget överväga dessa frågor är enligt ombudsmännen emellertid att lag- stiftningen som reglerar ombudsmännens uppdrag harmoniseras. Utredningen har också med samtliga ombudsmän – med undantag för och – diskuterat om några fördelar skulle vara att vinna med någon form av kontorsge- menskap eller exempelvis ett gemensamt juristsekretariat. Dessa alter- nativ har avvisats av samtliga ombudsmän med hänvisning till att någon praktisk fördel inte skulle vara att vinna. De berörda gemenskaps- formerna riskerar enligt ombudsmännen snarare att bidra till administ- rativ tungroddhet och uppkomsten av ledningsfrågor som inte finns . Mot bakgrund av vad som sålunda framkommit har inte utred- ningen inom ramen för sitt mandat funnit anledning att gå vidare med dessa frågor. Utredningen vill emellertid peka på – utan att ha närmare gått in på frågan – att vissa fördelar torde vara att vinna redan genom en samlokalisering. Utifrån vad utredningen tidigare kommit fram till prövar utredningen två principiella sätt att stärka , nämligen -ökad självständighet och -rättsliga befogenheter när det gäller bevakningen av barnkonventio- nens efterlevnad. Ett viktigt kriterium för en ombudsman är självständighet även i för- hållande till uppdragsgivaren, i detta fall regeringen.