sou · GNB339d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Generell sett är kompetensnivån och den formella utbildningsnivån, mätt med internationella mått, hög i den svenska befolkningen. Till svagheterna hör den längre högskoleutbildningen särskilt i den yngre delen av befolkningen och i arbetskraften. är studiedeltagande relativt lågt i . I ål- dersklasserna 7–18 är det mycket högt, i åldersklasserna 19–22 relativt lågt för att sedan stiga och för dem som är vara bland de allra högsta. Deltagandet i vuxenutbildning är inte bara mycket högt i utan också mycket jämnt fördelat jämfört med andra länder. förväntas arbetsmarknadens efterfrågan på personer med enbart grundskoleutbildning att fortsätta att minska i medan 76 Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat efterfrågan antas öka i stort sett när det gäller alla andra grupper. Sär- skilt gäller det tekniker, högskoleingenjörer och IT-utbildade men även ekonomer, jurister och personer med kort högskoleutbildning. Andelen med längre högskoleutbildning förväntas stiga i näringslivet från om- kring till . Till detta kom- mer ett förväntad behov av välutbildad personal för vård, omsorg och undervisning. Den utveckling som allmänt skisserats är en global tillväxt i en kun- skaps- och nätverksbaserad konkurrensekonomi. Den typen av utveck- ling ställer den nationella politiken inför nya utmaningar. Det gäller dels att skapa en miljö inom landet som är attraktiv för såväl stora som små kunskapsföretag dels att hantera tendenser till växande inrikespolitiska spänningar – regionalt växande klyftor, polarisering på arbetsmarknaden och minskad trygghet i arbetslivet. I båda dessa perspektiv förväntas utbildningspolitiken spela en viktig roll. Många länder har börjat diskutera en omläggning av utbildnings- politiken till en politik för livslångt lärande. har kommit relativt långt i detta avseende och kan till skillnad från många andra länder bygga vidare på en sedan tidigare välutvecklad vuxenutbildning. Generellt sett är kompetensnivån och den formella utbildningen hög i den svenska befolkningen. är studiedeltagande relativt lågt i men i åldersklasserna 7–är det mycket högt. I åldersklasserna 19–är det igen relativt lågt för att sedan stiga och i åldern och där- utöver vara bland de allra högsta. I ett OECD-perspektiv har bedömts göra mycket för att underlätta övergången till arbetsmarknad och vidareutbildning för ungdomar. Vi har en ungdomsgaranti som innehåller utbildnings- och praktikerbjudanden både före och efter det ungdomarna lämnat skolan. Vi har introducerat dubbel kvalificering i gymnasieskolan och vi har börjat utveckla nya typer av lärlingssystem. Däremot är direktöver- gången till högskolan relativt låg. Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat 77 Deltagandet i vuxenutbildning är inte bara mycket högt i utan också mycket jämnt fördelat jämfört med andra länder. Det gäller exempelvis mellan kvinnor och män, över åldersgrupper, efter utbild- ningsbakgrund, "läsförmåga" och inkomst. I några enstaka fall ligger dock vissa länder högre än . Det gäller exempelvis individer med längre högskoleutbildning i och med högsta läsförmåga i , och . Ekonomisk avkastning på utbildningsinvesteringar Många studier, internationella såväl som svenska, visar att avkastningen på utbildningsinvesteringar är låg i jämfört med andra länder, särskilt för längre högskoleutbildningar och för kvinnor. För svensk del är det dock mycket viktigt att skilja på olika sektorer och utbildningsinriktningar. Avkastningen är högre i privat än i offentlig sektor och internationellt sett riktigt hyfsad för exempelvis ingenjörer, ekonomer och jurister i privat sektor. Utbildning som satsas på socialt utsatta grupper har ofta gett hög av- kastning. Till de svagare grupper, som i varit särskilt betjänta av exempelvis arbetsmarknadsutbildning, hör bl.a. invandrare, kortut- bildade och funktionshindrade. Hur lönsamhetensutvecklingen för utbildningsinvesteringar på individnivå sett ut i har varit lite osäkert. Uppenbarligen sjönk avkastningen på utbildningsinvesteringar men började sedan stabilisera sig tills sysselsättningskrisen kom då den antagligen föll. Det finns dock tecken som tyder på att avkastningen på utbildningsin- vesteringar sedermera stigit och i alla fall ligger högre 1995 än 1990. Detta gäller framför allt för privat sektor och för naturvetare och tekniker (både med kortare och längre högskoleutbildning) men även för forskarutbildade. Den senaste uppdateringen när det gäller svensk avkastning på utbildningsinvesteringar i internationellt perspektiv avser längre högskoleutbildningar . Den "samhälleliga" avkastningen i ligger mycket lågt för kvinnor och på mer genomsnittlig nivå för män. Även i fråga om "statsfinansiell" avkastning ligger lågt, t.o.m. lägst bland de sju länder som jämförs och det både för kvinnor och män. Den "privata" avkastningen kunde p.g.a. dataproblem inte be- räknas i den aktuella studien men en avkastning på för kvinnor och för män impliceras. För svensk del bör tilläggas att den låga samhälleliga avkastningen bl.a. förklaras av den komprimerade löneskalan i . 78 Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat (bruttolön inklusive arbetsgivaravgifter) inte är kopplad till individens produktivitet kommer man inte så nära den samhälleliga avkastningen genom att göra kalkyler på löneskillnader mellan utbildningsgrupper. Att den samhälleliga avkastningen är låg för kvinnor i kan snarare bero på problem på arbetsmarknaden än på kvinnors förmåga att tillgodogöra sig utbildning. Arbetsmarknadens behov av kompetens har många företag och arbetsställen med en modern arbetsor- ganisation. I en nordisk jämförelse visade sig av de undersökta arbetsställena i ha en kompetensutvecklingsplan för samtliga anställda och av arbetsställena var s.k. front- runners, dvs. de kunde klassificeras som moderna och flexibla organi- sationer. På dessa områden låg näst högst (efter ) re- spektive högst (nära följt av ) i den nordiska jämförelsen. I Sve- rige låg produktivitetsskillnaden mellan s.k. front-runners och andra företag på . Till de faktorer som karaktäriserar företag och arbetsställen som är flexibla hör att personalen har en hög utbildnings- nivå. har en något mer kunskapsintensiv inriktning på sin ekonomi än vad de jämförda har. Om vi skulle ha samma andel högskoleutbildade som de åtta aktuella i respektive bransch skulle vi behöva 640 000 fler individer med högskoleutbildning varav hälften med lång högskoleutbildning. Trots att den svenska arbetskraften hade en större kompetens mätt med IALS-mått visar en studie att svenska anställda inte fick större möjligheter att använda sin kompetens i arbetet och vidareutveckla sig än anställda i andra länder. Enligt en internationell jämförelse kompenseras lönemässigt främst arbetslivserfarenhet i , därefter formell utbildningsnivå och först i tredje hand kompetens. Den vanligaste rangordningen i andra länder är: formell utbildning, arbetslivserfarenhet och kompetens. och har rangordningen: formell utbildning, kompetens och arbetslivserfarenhet. förväntas arbetsmarknadens efterfrågan på personer med enbart grundskoleutbildning fortsätta att minska i medan efter- frågan antas öka i stort sett när det gäller alla andra utbildningsgrupper. Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat 79 Särskilt handlar det om tekniker, högskoleingenjörer och IT-utbildade men även ekonomer, jurister och personer med kort högskoleutbildning. Andelen högskoleutbildade i näringslivet förväntas stiga från till . Lägger man till den offentliga sektorn framträder även en tydligt ökad efterfrågan på välutbildad personal inom undervisning, vård och omsorg . Forskningsresultat och utbildningsindikatorer ger inte några entydiga svar på frågor om vad som bör göras utbildningspolitiskt. Ändå är det naturligtvis viktigt att även fortsättningsvis följa den internationella händelseutvecklingen och landvinningarna på forskningsfronten. I det senare avseendet kommer förhoppningsvis också utvärderingen av att ge viktiga bidrag framöver. Självklart är att det är ekonomiskt fördelaktigt att satsa där avkast- ningen är störst. Detta betyder dock olika saker i olika länder beroende på utvecklingsnivå och utbildningssystemets struktur. Hur mycket ska man satsa på att höja befolkningens utbildningsnivå? Handlar det om utbildning på högre nivåer eller på lägre nivåer? Om baskompetens eller spetsutbildning? Satsningar på ungdomar eller äldre? På kvinnor eller män? Utbildningar för privat eller offentlig sektor? Utbildning på arbetsplatser eller i skola? Mot bakgrund av den internationella utvecklingen, föreliggande forskningsresultat och läge i förhållande till andra länder kan det dock vara befogat att ta upp följande diskussioner: ·Att satsa mer, inte minst kvalitativt, på socialt utsatta grupper – barn, invandrare, funktionshindrade och kortutbildade. Samhällsekonomiskt verkar satsningar på dessa områden motiverade. De är också i högsta grad berättigade ur ett demokratiskt och rättvise- perspektiv. Att, som kommittén påpekade i sitt första delbetänkande (SOU 1996: 27), fortfarande vissa ungdomar lämnar utan fullständig grundskolekompetens är ett misslyckande för skolan och helt oacceptabelt. Korrigerande åtgärder måste sättas in för att intentionerna om en god utbildning för alla elever både i grund- och gymnasieskolan ska förverkligas. På detta område behövs en förenad kraftansträngning på nationell och nivå. Av liknande skäl är det viktigt att även vuxna få tillgång till utbildning på grundskole- och gymnasienivå. 80 Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat ·Att öka ungdomarnas direktövergång till högskolan (till såväl kor- tare som längre högskoleutbildningar) eller annan vidareutbildning. På detta område ligger vi lågt i jämfört med andra länder, sär- skilt när det gäller längre högskoleutbildningar. En förutsättning för att ett ökat deltagande av ungdomar i eftergymnasial utbildning ska ge ett positivt ekonomiskt resultat är naturligtvis att högre utbildning verkligen visar sig vara lönsam. Det finns en del tecken som tyder på det: lägre arbetslöshet och stigande relativa löner för högutbildade. ·Att bättre utnyttja kompetensen i arbetslivet, att öka vuxnas möjlig- heter att delta i det livslånga lärandet inklusive i utbildning på högskolenivå och i annan vidareutbildning. Vi har en bredd i arbetskraftens kompetens i som borde kunna utnyttjas bättre. Det behövs både fortsatta investeringar i baskompetens (jfr. första punkten ovan), spetsutbildning och högskoleutbildning, såväl kortare som längre (med samma motivering som i andra punkten ovan) för att främja utvecklingen av ett högproduktivt näringsliv. I en internationell jämförelse fattas det många högutbildade i den svenska ekonomin. En förutsättning för att fler individer med bättre utbildning i arbetslivet ska ge positiva ekonomiska effekter är att kompetensen verkligen kommer till användning. · Att bygga ut högskolan ytterligare. Om både fler unga och vuxna ska kunna studera på högskolan måste den byggas ut. Det blir en följd av ovanstående punkter. · Att diskutera hur finansieringen av satsningarna ska fördelas. Om den samhälleliga avkastningen ligger på en nivå som motiverar utbildningssatsningar men den statsfinansiella avkastningen är lägre än den samhälleliga och den privat högre, kan detta tas som ett tecken på att kostnadsfördelningen borde kunna förskjutas från staten till indivi- derna/arbetsgivarna. På denna punkt behövs mer faktaunderlag än vi har men det kan vara viktigt att ändå påbörja den principiella dis- kussionen om ansvarsfördelningen mellan staten, arbetsgivare, fackfö- reningar och individer – för ungdomar och vuxna, för anställda, ar- betslösa och personer utanför arbetskraften. Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat 81 ·Att diskutera vad som kan göras för att kvinnor ska få bättre ekono- misk utdelning på sina utbildningsinvesteringar. Hypotesen bakom denna punkt är att kvinnor i precis som i andra borde kunna få åtminstone lika hög avkastning på sina utbildningsinvesteringar som männen. Tre viktiga förutsättningar tillkommer för att de ovan antydda satsningarna och diskussionerna ska kunna leda till bra resultat. För det första måste individerna och företagen kunna bygga sina ut- bildningsval på ett välunderbyggt informationsmaterial. Information och vägledning måste vara lättillgänglig för individerna där de befinner sig och kunna omsättas i individuella studieplaner. Det handlar dels om information om utbildningar och utbildningsanordnare och kvaliteten hos dessa, dels om vägledning när det gäller att hitta den individuellt mest tillfredsställande utvecklingsvägen givet egna intressen och ar- betsmarknadens krav. För det andra måste alla utbildningar och utbildningsanordnare kvalitetssäkras. Utan ett system för kvalitetssäkring av utbildningsan- ordnare är det svårt att få fram en kvalitetsutveckling och mekanismer som garanterarjämförbarhet i utbildningsutbudet. För det tredje är det naturligtvis också viktigt att satsningar kommer igång som leder till att det skapas fler kvalificerade jobb, som ökar ef- terfrågan på välutbildad arbetskraft och som gör att existerande kom- petens bättre tas till vara. Översikt av den kvantitativa utvecklingen 83 4Översikt av den kvantitativa utvecklingen av utbildning av vuxna i med har inneburit stora förändringar inom vuxenutbildningsområdet, inte minst ur en kvantitativ synvinkel. Det har dessutom skett en del förändringar inom de regelområden som är aktuella för denna satsning. Inledningsvis ges därför en kort redovisning av de viktigaste regelförändringarna både vad gäller de olika stu- diestöden och vad gäller statsbidragstilldelningen till kommunerna för . Vidare följer en översiktlig bild av de volymförändringar som skett på hela vuxenutbildningsområdet respektive inom den kommunala vuxenutbildningen. Därefter studeras utifrån prioriterade målgrupper, deltagarnas studiefinansiering och med avseende på olika utbildningsanordnare. Avslutningsvis görs en kort redogörelse för en uppföljning rörande det som hänt den första kullen deltagare i . 4.1Uppdateringar av regler för vuxen- studiestöd och statsbidrag till 4.1.1De viktigaste regelförändringarna vad gäller vuxenstudiestöd De studiefinansieringsformer som är aktuella inom vuxenutbildningen är Särskilt utbildningsbidrag, UBS; Särskilt vuxenstudiestöd, SVUX; Särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa, SVUXA och studiemedel. För att kunna få UBS krävs att man är och högst . Dess- utom ska man vara berättigad till a-kasseersättning och vara antingen arbetslös eller arbetstagare där arbetsgivaren i stället anställer en lång- tidsarbetslös. SVUX vänder sig i första hand till vuxenstuderande med 84 Översikt av den kvantitativa utvecklingen relativt kort tidigare utbildning och består av en bidragsdel och en låne- del. SVUXA är ett vuxenstudiestöd som i mycket liknar SVUX, men som är speciellt avsett för och endast kan sökas av arbetslösa. För när- mare detaljer angående UBS och andra studiestöd hänvisas till Kun- skapslyftskommitténs tidigare delbetänkande (SOU 1998:51). Enligt de ursprungliga reglerna lämnades Särskilt utbildningsbidrag för för heltidsstudier. kan förlängas till högst (högst 20 heltidsmånader) för den som är arbetslös. Som arbetslös räknas både den som var arbetslös från början och den som varit arbetstagare med Särskilt ut- bildningsbidrag, men blivit arbetslös när ansökan om förlängd tid ska göras. För den som studerar på deltid har möjlig tid med UBS förlängts genom att antalet deltidsdagar räknas om till vad de motsvarar i hel- tidsdagar. Den som haft UBS för halvtidsstudier anses därmed ha förbrukat av de möjliga 360 respektive 600 da- garna. Förlängningen av stödet för arbetslösa gäller längst till och med . Detta innebär att endast de som påbörjade sina studier har möjlighet att utnyttja av de 600 möjliga med Särskilt utbildningsbidrag. Det har också genomförts en del förändringar avseende vilken ut- bildningsbakgrund och vilka studier som berättigar till Särskilt utbild- ningsbidrag. Arbetslösa som har en treårig gymnasial utbildning kan beviljas bidraget om de uppenbarligen saknar betyg/kunskaper i kärn- ämnen. Andra ämnen beaktas därvidlag inte. Dessutom är kurser på folkhögskola som skulle ha berättigat till UBS inom den kommunala vuxenutbildningen stödberättigade även som folkhögskoleutbildning. Vid urval prioriteras i första hand Särskilt utbildningsbidrag för ori- enteringskurser och för studier på grundskolenivå. I andra hand beviljas stöd för studier på gymnasienivå. fanns tre urvalsgrupper inom den gymnasiala nivån där kombinationen yrkeskurser och vissa kärnämnen prioriterades före studier med enbart yrkeskurser. finns det ingen sådan prioriterad kurskombination för gymnasienivån. I urvalet går den som har ett färre antal terminer i tidigare utbildning före den som har fler terminer. Vid likartad utbildningsnivå och likartad ut- bildningsbakgrund prioriteras de som varit arbetslösa före dem som varit arbetslösa . När det gäller SVUXA har en större förändring genomförts i det att detta studiestöd också har förlängts. Det kan nu erhållas för studier på gymnasial nivå, och denna förändring gäller utan tidsbe- gränsning. Översikt av den kvantitativa utvecklingen 85 4.1.2Regler för fördelning av statsbidrag till har ansvaret för att leda och följa , vilket bland annat innebär att fördela statsbidrag . Denna fördelning av statsbidrag till rikets kommuner sker med stöd av Förordningen (SFS 1998:276) om statligt stöd till särskilda satsningar på utbildning för vuxna. Regeringen har i regleringsbrevet 98- 12-17 meddelat föreskrifter och tilldelat medel för den särskilda vuxenutbildningssatsningen. Enligt budgetpropositionen beräknar regeringen medel för 101 150 årsstudieplatser inom gymnasial vuxenutbildning. Utbildningsplatserna fördelas med hänsyn till arbetslöshet och utbildningsnivå i varje kommun och statsbidraget beräknas utifrån omfattningen och inriktningen av den utbildning som ska genomföras. Hänsyn tas också till de utvecklingsinsatser som pla- neras för . Inför starten av var kommunernas ambitioner mycket höga. Regeringen tillgodosåg kommunernas önskemål och fördelade sammanlagt 104 000 årsstudieplatser. Den utbildningsvolym som nu har fördelat är alltså något mindre på årsbasis än den som regeringen fördelade . Ett antal kommuner fick då möjlighet att genomföra en större utbildningsvolym än vad som motiverades av deras andel av arbetslöshet och utbildningsnivå. Kommunernas ansökningar omfattade totalt ca 120 000 årsstudieplatser. Många kommuner fick därför en något lägre tilldelning av utbildningsplatser än vad de önskat. För att få del av stödet till ska kommunerna själva fortsätta att finansiera en lika stor omfattning av vuxenutbildning på gymnasienivå, som de bedrev före . har vid den slutliga beräkningen av medel avsatt för en helårsstudieplats i kurser kategori A (allmänna kurser och ori- enteringskurser) och för helårsstudieplats i kurser kategori Y (yrkeskurser). Vissa kurser som tidigare angavs som yrkeskurser har fått ändrad kategorisering. De anges nu som allmänna kurser och exempel på sådana kurser är Företagsekonomi A och Redovisning. Som villkor för statsbidraget gäller att 1.kommunen sammantaget anordnar och genomför gymnasial vuxenutbildning i den omfattning som minst uppgår till summan av de verksamhetspoäng, med fördelning på kurser i kategori A respektive i kategori Y, som anges i bilagan till Skol- 86 Översikt av den kvantitativa utvecklingen verkets beslut: 1999 Volymkrav och statsbidrag per kommun, och de verksamhetspoäng som ska genomföras i den av fastställda basorganisationen. Om en kommun inte beräknas genomföra minst hälften av denna verksamhet får enligt ovannämnda förordning 30 § omfördela ej utnyttjade medel till kommuner som har genomfört en större verksamhet än den för vilket stödet lämnats. 2.kommunen i övrigt genomför insatser för utveckling av vuxenut- bildningen och för information, rekrytering, vägledning eller andra kvalitetshöjande insatser som beskrivits i kommunens ansökan om statsbidrag 1999. 3.kommunen medverkar i den särskilda rapportering som avses ske och i övrigt deltar i uppföljning och utvärdering av verksamheten. I de fall statsbidrag tilldelas två eller flera kommuner gemensamt avser volymkravet kommunernas gemensamma verksamhet. Det är möjligt för en kommun att omfördela medel mellan kursanslagen kategori A och kategori Y genom att använda kvoten mellan statsbidraget för verksamheten i kategori A och kategori Y. Vid omfördelning från kate- gori A till kategori Y är kvoten 0,64 och från kategori Y till kategori A 1,57. Vad gäller den grundläggande vuxenutbildningen gäller fortfarande att , enligt regleringsbrevet, har att fördela 5 000 platser. Den kommunlista som visar turordningen vid fördelning av stöd justeras fortlöpande utifrån aktuell statistik. Härvidlag tar man hänsyn till bland annat antal arbetslösa, antal invandrare och den allmänna utbildnings- nivån i kommunen. För att få tillgång till statsbidrag för grundläggande vuxenutbildning måste kommunerna liksom tidigare först med egna medel utöka den ordinarie verksamheten . Översikt av den kvantitativa utvecklingen 87 4.2.1Den totala vuxenutbildningsvolymen – 1998 Det utbildningsutbud som mött vuxna har varit omfattande och mycket varierande. I tabell 4.1 ges en sammantagen bild av de ungefärliga storleksordningarna uppdelat på olika utbild- ningskategorier. Uppgifterna i tabellen grundar sig på skilda sätt att definiera helårsplatser och de har därför omräknats enligt nedanstående beskrivning för att överhuvudtaget göra en jämförelse möjlig. Folkhög- skolornas utbildningsvolym mäts i antal deltagarveckor som i sin tur omräknas till årsstudieplatser1. För vuxenutbildning betraktas 756 gymnasiepoäng som en helårsplats. De gymnasiepoäng som inläses på för vuxna och Sfi:s elevtimmar har på samma sätt omräknas till helårsplatser2. På universiteten och högskolorna räknas helårsstudenter utifrån antal högskolepoäng3. Inom arbetsmark- nadsutbildningens område räknas ett genomsnittligt deltagarantal på heltid ut, över året. Slutligen kan noteras att personalutbild- ning räknas i antal utbildningsdagar som sedan omräknas till helårsstu- dieplatser4. På grund av alla dessa olika volymmått, är de antal helårsplatser som anges i tabell 4.1 inte jämförbara annat än mycket grovt. Förändring inom samma kategori ger däremot en mer korrekt bild av utvecklingen. Beroende på omläggningen från läsårsredovisning till kalenderårsredovisning saknas, i några av de källor som använt, uppgift för några utbildningskategorier för ka- . har därför skattningar gjorts utifrån halv- årsstatistik. Detta gäller t.ex. för personalutbildningen. I vissa fall, t.ex. för högskolan, har också uppgifter skattats och då utifrån mer (inkl. ), totalt , beräknas motsvara en årsstudieplats. 2För Sfi finns inget generellt sätt att beräkna helårsplats. För både SSV och Sfi har här använts en analog tillämpning av beräkningssättet för vuxenutbildning (756 poäng). innebär detta 180 för vuxenutbildning, Sfi och SSV. 340 högskolepoäng, vilket motsvarar , ger en helårsstuderande. 4260 arbets- och utbildningsdagar ses som en helårsstudieplats både för arbetsmarknadsutbildning och personalutbildning. 88 Översikt av den kvantitativa utvecklingen Mycket av statistikbearbetningen för kom- mer respektive myndighet att redovisa . Tabell 4.1 innehåller, slutligen, två olika volymuppgifter för universitet och högskola. Uppgifterna inom parentes anger volym för beräknat antal av alla högskolestuderande som är vuxenstuderande eller s.k. icke- traditionella studenter. För att räknas som icke-traditionell student måste man antingen läsa på deltid, ha gjort ett långt uppehåll i studierna eller ha börjat läsa eller . Enligt detta beräkningssätt utgjorde denna grupp av totalvolymen högskolestuderande (, 1998).