sou · GNB392d1 · 2000-01-01 00:00:00 — De flesta delstater har någon form av offentliga medel i valkampanjerna (public funding programs), ofta är det fråga om direkta skattepengar. Det är främst två modeller som används. Den ena modellen bygger på att skattebetalaren är villig att öka sin skatt genom att medge ett påslag (tax add-on) där dessa pengar går till en kandidat eller till ett parti. är egentligen enbart insamlare av pengarna. I den andra modellen, som är vanligare och dessutom varit relativt framgångsrik, anger skattebetalaren att en viss del av skatten (ofta mellan 1–) skall gå till en stödfond för valkampanjer (tax check-off). I vissa delstater går medlen till en gemen- sam fond varifrån sedan medlen fördelas till kandidater, medan det i andra delstater är vanligare att låta varje skattebetalare ange till vilket parti eller till vilken kandidat bidraget skall gå.26 I dessa frivilliga program som utvecklas i flera delstater kan förutom utgiftstak även andra vilkor förknippas med dessa stödpengar. Det kan vara vissa restriktioner i användningen eller att kandidater åläggs att ställa upp i vissa offentliga debatter. Det finns även program som har till syfte att förhindra särintressen att dominera valkampanjerna. I kan en presidentkandidat finansiera sin valkampanj (presidential primary and general election campaigns) med offentligt stöd men måste då acceptera en gräns för dessa kostnader, 1996 låg den på . Men detta gäller enbart om en kandidat önskar tillgång till sådana medel27. 25 , M. Financing Party Politics in : A Case of Systemic Corruption. West European Politics. Vol 20 (1): 55 - 80 26Jones, R. 1993 a a; , R., U.S. Reform i , H & Shiratori, R (eds.) Among the Democracies. 27Dessa offentliga medel bygger på ett tax check-off program har haft vissa problem att klara behoven. En nedgång har noterats i intresset för fonderingar från allmänheten. 28 Att sätta gränser för pengars makt Det finns andra inslag i lagstiftningen om partifinansiering och valkostnader som ger uttryck för uppfattningen att staten har ett ansvar för att konkurrensen i de demokratiska valen blir så rättvis som möjligt. I många länder finns olika former av indirekta stöd (subsidies-in-kind) som ger ett icke oansenligt bidrag till valkampanjerna även om dessa förmåner sällan omräknas i pengar. Viktigast torde överenskommelser som tillser att radio och TV-tid upplåtes under valkampanjen (ibland även under mellanvalsår) vara; en förmån som förskonat många partier och kandidater i från att hamna i en kostnadskarusell med accelererande mediabudgetar. Värdet av sådana förmåner under valkampanjen 1987 i har i en studie uppskattats till totalt för de tre största partierna.28 Visserligen är etermediatiden kostnadsfri men däremot finns det inga restriktioner ifråga om innehållet i programmen. I liksom i andra länder kan man iaktta en ökad professionalisering av dessa program De mer amatörmässigt organiserade debatterna har i allt högre grad ersatts av påkostade produktioner.29 Dessutom har expansionen av privat kabel-TV-marknad, kommersiella radiostationer, och den globala informationstekniken (med Internet ock olika intranet) förvandlat utbudet av kommunikationsmedel på ett revolutionerande sätt. I vissa länder har utarbetats särskilda policies rörande partiers tillgång till olika eter-media med försök att skapa rättvisa mellan konkurrerande partier. I har man exempelvis prövat ett system med direkt statligt stöd och en differentierad access till radio och TV mellan valår och mellan-valår.30 I finns både ett frikostnads-system och ett betalsystem. Båda systemen är strikt reglerade i lag. Inom det kostnadsfria systemet åligger det befintliga radio- och (nationella) att upplåta tid, för partiernas valkampanjerunder en given period (från 29 före valdagen) Denna tillgängliga tid omgärdas med vissa rekommen- dationer. Den exakta fördelningen mellan partierna beslutas av en särskild befattningshavare () efter en konstruk- tion som baseras på mandatfördelning samt partiernas röstetal det senaste valet. I det andra systemet tillåts radio- och TV att sälja tid till partierna, men det är begränsat till ett visst antal timmar på bästa 28Följande ingick då i paketet: De tre största partierna fick totalt vardera fem slots å på alla TV-kanaler, dessutom tillgång till kostnadsfri radio-tid vilket värderades till för varje parti. (Pinto- Duschinsky, 1989 a a) 29Barbrook, A. 30Koole, R. The of i , H. in the 1980:s. . Att sätta gränser för pengars makt 29 sändningstid och det får endast ske under en viss angiven tidsperiod innan valdagen. Det finns vidare en gräns för hur mycket tid ett enskilt parti får köpa. Broadcasting Arbitrator fattar även här beslut om den exakta fördelningen och utgår från samma konstruktion som för det kostnadsfria systemet.31 Andra förmåner som staten i vissa länder tillhandahåller är kostnadsfri försändelser från parti/kandidat till väljarna (i t ex , , , och ). Även kostnadsfritt utnyttjande av lokal för valmöten och anslagstavlor för valaffischering förekommer i ett antal länder.32 Styrning av offentliga stöd Med de offentliga anslagen har politiska beslutsfattare världen över inte bara fått tillgång till nya resurser för partiväsendet utan även goda möjligheter att styra inriktning och fördelning av anslagen. Anslaget kan inriktas i första hand på valkampanjen eller uttryckligen vara ett stöd som skall användas särskild form av partiverksamhet, alternativt vara allmänt utan speciell styrning av medlen till viss verksamhet. I har författningsdomstolen givit politikerna bakläxa för lagstiftning om partifinansiering inte mindre än sex gånger då författningen trädde ikraft. Det som emellertid förorsakade den största uppståndelsen vid senaste domslutet var den helomvänd- ning som domstolen gjorde i den fundamentala frågan om hur den offentliga finansieringen skulle konstrueras. Den tyska offentliga finansieringen har i hög utsträckning byggt på ersättning för valkampanjkostnader – detta efter ett tidigare domslut då författningsdomstolen förklarade att offentlig finansiering av partier stred mot konstitutionen. Grunden beslut var principen i tysk partirätt att partier skulle stå fria från staten (), dvs vara förankrade i samhället och också i hög grad finansieras av medlemmar och sympatisörer. Domstolen poängterade i sin dom 1992 att en förändring till direkt finansiering av partier fortfarande innebar att frihetsvärdet skulle upprätthållas. Den lag som trädde i kraft har sökt att tillgodose kravet på att partier skall stimuleras att värva medlemmar och samla in egna resurser liksom att 31Stanbary, W. 1993 a a. 32I är alla kandidater till parlamentsvalen berättigade till att sända en kostnadsfri valförsändelse till varje väljare i valdistriktet. Enligt beräkningar var kostnaderna för denna förmån värd 20,5miljoner pund parlamentsval (Standards in Public Life. 1 a a) 30 Att sätta gränser för pengars makt principen om lika möjligheter (Chancengleichheit) skall hanteras på ett bättre sätt. Den nya lagstiftningen har följande huvuddrag33: 1)Direkt stöd till partier som baseras på en för varje röst till , nationella- och delstatsval 2)DM 0.50 för varje D-mark som ett part får i medlemsavgift och gåvor upp till DM 6.000 (12.000 för par) 3)För den första fem-miljon rösterna får ett parti DM 1.30 per röst. För att stimulera partierna att söka sig egna resurser finns bestämmel- serna om att ett parti inte får erhålla mer offentligt stöd än summan av alla egna inkomstkällor. Dessutom lades fast en gräns på maximalt som partierna tillsammans skulle kunna erhålla på detta sätt.34 De nya lagstiftningen i har redan kritiserats bland annat för att tillåta alltför stora offentliga resurser till partierna och undanhålla viktiga delar från reglering. Det senare kan innebära att offentliga medel kan expandera på dessa icke reglerade områden. Det gäller särskilt de politiska ungdomsförbunden, partiernas utbildnings och forskningsstiftelser.35 har i likhet med omfattande offentliga bidrag till partierna. I några få länder finns däremot en mer restriktiv inställning till sådana medel. hade exempelvis fram till endast statliga bidrag till närstående organisationer, men har initierat ett koncept med begränsat statligt stöd till partiernas verksamhet. Ett villkor för anslag är att medlen inte får användas i valkampanjer utan till att stimulera utbildning, träning, utredningasarbete och att få med mer ungdomar i politiken.36 Även i råder en måttlig entusiasmen över statlig finansiering av partier. Visserligen har det funnits förslag om att inrätta partistöd, men har det endast funnits ett mindre anslag för oppositionen i parlamentet (short money) och i den reform som genomförs finns inte heller något förslag till 33Gunlicks, A.B., . German Politics, 1995. Vol.4, No.1:101-121. 35Även partigruppernas anslag har varit föremål för kritik vad gäller ökningstakten. 1992 beräknades partigrupperna i Bundestag ha kostat miljoner och partigrupperna i delstaterna tillsammans 122 miljoner . Efter hård kritik har viss reglering skett: parlamentet har godkänt att fastställa ett tak för anslaget och har även reducerat anslaget framöver; partigruppernas anslag för inte längre användas i den reguljära partiverk- samheten; Partigrupperna är skyldiga att offentliggöra inkomster och utgifter. (Gunlicks, A.T. 1995 a a) 36Standards of Public Life. 1. a a. Att sätta gränser för pengars makt 31 direkt statligt stöd. Däremot finns två inslag som innebär offentligt stöd, nämligen: 1)Skattelättnader för donationer för att uppmuntra små bidrag till partierna 2)Inrättande av en fond () som skall användas för forskning och mer långsiktig politisk policy-arbete för de partier som är representerade i Underhuset. Partierna skall bli redovisningskyldiga, det gäller att visa att medlen inte används till administrativt runtinarbete, för valkampanj eller i opinionsundersökningar.37 hade före avslöjandena om den systemiska korruptionen med bl a rutinmässigt bruk av betalning för offentliga kontrakt o dyl till ansvariga partier (kick-backs) egentligen två skilda system för offentlig finansiering – dels detta illegala, dels ett statligt partistöd. Under rekonstruktionen av partierna svarade väljarna ett oreserverat ja (90,) på frågan om det legala statliga partistödet skulle upphöra i en folkomröstning 1993, och eftersom fler än deltog blev utslaget giltigt. I stället introducerades en ny modell som bygger på ersättning av kostnader för kandidaternas valkampanjer.38 Huvudregeln för offentliga anslag är att partierna erhåller medel i förhållande till sin styrka, vilket i detta sammanhang brukar innebära – stöd i förhållande till hur framgångsrika de varit i de senaste valen. Det finns ett antal olika konstruktioner. I vissa fall fördelas t ex ett statligt partistöd i förhållande till antal vunna mandat i parlamentet, i andra fall tilldelas partierna ett grundbelopp lika för alla plus en rörlig proportionell del. Andra varianter är fördelning i förhållande till antal röster i valet eller till valkostnaderna. Därtill har ofta införts beräkningsformler för att underlätta partiers omställning eller för att stabilisera de ekonomiska villkoren. Det är avtrappningsregler för partier som hamnar utanför parlamentet efter en valförlust eller utjämningsregler för att fördröja eller jämna ut skillnader i valresultat. Det finns utan tvivel ett betydande partistrategisk inslag i fråga om fördelningsnyckeln,vilket har visat sig både i debatter och i förslag som lagts fram. Det finns en tendens att ett parti föreslår konstruktioner som främst gynnar det egna partiet, därefter kan ett parti acceptera en uppgörelse där partiet i alla fall inte missgynnas av fördelningen. Följaktligen förordar små partier konstruktioner där proportionaliteten minskar till förmån för mer eller mindre egalitära fördelningar. En fördelning som inbegriper grundbelopp lika för alla partier är vidare Det bör även noteras att anslaget till oppositionen (short money) skall enligt förslaget höjas avsevärt. 38Rhodes, M. 32 Att sätta gränser för pengars makt gynnsamt för ett mindre parti som visat sig ha stora variationer i valresultaten eller för ett stort parti som ser risken för en fortsatt nedåtgående trend. Huvudargumentet för egalitära fördelningar är att alla partier har samma uppgift att gå ut i val och försöka få så många röster som möjligt, vilket innebär att alla behöver lika mycket resurser. Motargumenten för en egalitär princip i fråga om offentliga medel – förutsatt att det är fråga om betydande belopp – är att bristen på hänsynstagande till partiernas styrka kan undergräva den politiska konkurrensen och konservaera partistrukturen. Offentliga medel bör inte användas som pensionsmedel som försvårar nödvändiga föränd- ringar i partisystemen.39 I har politikerna sökt att leva upp till principen om lika möjlighet genom att introducera en utjämningsfond (1983) för att kompensera de partier som fått mindre donationer (via skattereduktion på gåvor) än det parti som gynnades mest av detta system. I praktiken fick emellertid utjämningsreglerna oväntade effekter. Det hade antagits att det kristdemokatiska partiet (CDU) skulle få mest privata donationer och således gynnas av de generösa bestämmelserna om skattereduktion på gåvor, medan det () skulle bli det parti som huvudsakligen skulle kompenseras med medel ur fonden. I verkligheten blev de små partierna vinnare medan SPD inte alls erhöll några sådana pengar. Situationen blev oacceptabel för SPD och politikerna beslutade om en justering av bestämmelserna som försäkrade SPD anslag ur fonden. I gengäld höjdes beloppströskeln för offentlig publicering av namn på (från DM 20.000 till DM 40.000) och gränsen för tillåten skattereduktion till DM 60.000 (120.000 för par). Den s k basfinansieringen (Sockelbetrag) som funnits för att ge offentligt stöd till små partier som fått mellan 2–7,av rösterna till det tyska parlamentet (Förbundsdagen) har i praktiken successivt reducerats av de etablerade partierna.40 Det kan 39Gidlund, G. 1983 a a; Gidlund, G.Vinna eller försvinna. Den offentliga partifinansieringen och väljarnas nya rörligheti Kommunalt partistöd. SOU 1991:80; Gidlund, in Swedish Democracy. Gambling with Gains and Losses i , M. (ed) The Public Purse and Political Parties. Public Funding of Political Parties in Nordic Countries. 1991; Gidlund, G. Regulation of in i , H., and Shiratori, R. (eds) Among the Democracies. 40Det kan jämföras med där Författningsdomstolen (Conseil Constitutionnel) ingrep och förklarade att den femprocenttröskel som föreslagits i partistödskonceptet var oförenlig med författningen. Lagstiftarna hade enligt domstolen misslyckats med uppdraget att skapa gynnsamma Att sätta gränser för pengars makt 33 jämföras med att olika offentliga anslag till de etablerade partierna kontinuerligt höjts, det gäller inte minst anslagen till partigrupperna i parlamentet som bara till Bundestag höjdes 32 gånger sin storlek . Den senaste kritiken från författningsdomstolen 1992 blev svidande. Domstolen konstaterade att lagstiftningen kränkte principen om lika möjligheter: att den s k basfinansieringen stred mot författningen; att skatteförmåner skulle ges för nivåer som medel- inkomstagare hade råd med; att donationer från korporationer inte kvalificerade sig för skattereduktioner över huvud taget; att tröskeln för offentliggörande av givarens namn inte fick vara högre än DM20.00.41 Erfarenheterna från utgör en god illustration av de problem och risker som är förknippade med offentlig finansiering. Särskilt gäller det frestelserna att som politiska (parti)företrädare i regeringar och parlament ständigt öka sina förmåner och gynna sina egna på bekostnad av konkurrenter. I länder med författningsdomstolar kan politikerna tvingas åtgärda snedheter och i vissa fall även dämpa alltför expansiva ambitioner, men i parlamentariska system i folk- suveränitetens namn har väljarna och representanterna (partierna själva) detta ansvar. En metod att minska diskussionen vid höjningar av offentliga partistöd är onekligen att införa någon typ av indexreglering. I har vid den senaste reformeringen 1995 bl a beslutats att det skall ske en anpassning av det statliga stödet () . Man skulle åbenbart ikke endnu en gang igennem en lovvedtagelse og ubehagelig offentlig debat for a sikre, att partistøtten fulgte med den almindelige prisudvikling42. Bidrag från organiserade intressen och enskilda stora Det är inte ovanligt att det under valkampanjer uppstår situationer där politiker efter kritik tvingas förklara sig eller göra avbön för att ha mottagit ett speciellt anslag. Labourledaren i råkade exempelvis i blåsväder i valkampanjen 1997 när det uppdagades att Labour mottagit från chefen för det företag som står bakom tävlingarna. Blair tvingades be om ursäkt för hemlighetsmakeriet i samband med detta, särskilt som det framkommit att regeringen hade för avsikt att undanta just tävligarna från förutsättningar för den pluralism av idéer och opinioner som är nödvändig i en demokrati. (Drysch, T. 1993 a a). 41Gunlicks, A. 1995 a a. 42Bille, L. Partier i forandring, , Universitetsforlag, 1997:162. 34 Att sätta gränser för pengars makt ett förbud mot annonsering och sponsring av den internationella tobaksindustrin. Labour betalade tillbaka bidraget.43 Under presidentvalskampanjen i 1996 avslöjades att det förekom stora ekonomiska bidrag från i kampanjen. har , som samlat medel till det Demokratiska partiets kampanjkassa offentligt medgivit att han mottog från en general i den kinesiska underrättelsetjänsten. ska ha bidragit med till det demokratiska partiet innan valet . Hela detta belopp har återbetalats. Denna affär har inte minst rest frågan om vad kineserna trodde de kunde köpa med att finansiera en amerikansk presidentkampanj.44 Frågan är då var gränsen går mellan vad som är tillbörlig påverkan i en demokrati och vad som bör betraktas som ett oegentligt beroendeförhållande mellan politiska beslutsfattare och bidragsgivare? Särskilt när det gäller bidrag till valkampanjer från olika särintressen och stora bidragsgivare (fat cats) är det av intresse att närmare fundera på begreppet access. I forskningen om kampanjbidrag brukar man skilja mellan två olika strategier hos sådan bidragsgivare. Den ena är inriktad på att ge pengar och få något direkt i utbyte – att köpa röster eller beslut (buying votes), medan den andra strategin handlar om att köpa access (access-buying strategy). Hur säker kan då en bidrags- givaren vara på att lyckas i en access-buying strategi? Om detta finns olika föreställningar i litteraturen. En föreställning är att access endast är ett förskönande uttryck för en givare som försäkrar sig om något givet privat i utbyte på en investering, må vara att access kan ses som något typiskt implicit. Här är det således fråga om en mycket medveten placering där utdelning väntas. En annan föreställning betonar att access främst är symbolisk i den bemärkelsen att t ex en intressegrupp vill visa upp sig, markera sin betydelse och på detta sätt räknas. Med detta perspektiv har access endast betydelse för mottagaren i den bemärkelsen att man tillförsäkras bidrag, men gentjänster är inte medvetna. Den vanligaste uppfattningen i litteraturen har dock varit att access är förknippat med information. För de som ger bidrag sägs syftet ofta vara att få en möjlighet att träffa en ledamot i ett parlament eller i regeringen, att kunna informera, presentera sina åsikter.45 Access i de två senare betydelserna kan tyckas oproblematiskt i en demokrati där beslutsfattare har att informera sig och vara lyhörd för opinioner. Detta till trots kan dessa mer analytiskt 43Financial Times 1997-11-1; SvD . 45Austen-Smith, D. Campaign Contribution and Access. Vol.89, No.3: 566-581. Att sätta gränser för pengars makt 35 skilda definitioner och föreställningar av access inte alltid upprätthållas i praktiken. Exempelvis kan ett bidragsgivande från en intressegrupp (företag eller intresseorganisation) till ett parti ha fungerat oproblema- tiskt under flera valkampanjer fram till en fråga kommer upp på den politiska agendan som berör intressegruppen på ett påtagligt sätt. Finns det då en risk att bidragsgivaren aktiverar sina kontakter med mottagaren av de stora bidragen – d v s går från symbolisk och/eller information till att förvänta utdelning på sina investeringar ? Partiföreträdare kan i detta fiktiva fall utsättas för så intensiva uppvaktningar att det kan uppfattas som påtryckningar. Bidragsgivare vill ofta skapa särskilda relationer till sin kandidat. Middagar och andra tillställningar där får möta kandidat och gärna toppolitiker tillhör sådana arrangemang som kritiseras för att skapa intryck av en befintlig marknad. En ultimat strategi är otvivelaktigt att i lag förbjuda organiserade intressen och enskilda stora (fat cats) att ge bidrag. Förbud är inte så vanligt förkommande, men finns dock i länder där korruptions- skandaler duggat tätt. Både i och har införts förbud mot att ta emot bidrag från institutioner, däremot är donationer från enskilda tillåtna. I kunde t ex politiker ta emot gåvor, förutsättningen får detta var att dessa gåvor inte skulle förknippas med krav på någon motprestation.46 I är det förbjudet för ett företag som kontrolleras av staten eller har i statligt kapital att ge bidrag till partier eller kandidater. Övriga företag måste begära företagsledningens godkännande och därtill offentliggöra eventuella bidra i företagets ekonomiska redovisningar. I är på liknande sätt vissa statliga företag förbjudna att ge politiska bidrag och där finns det också ett uttryckligt förbud för företag som har tillstånd att bedriva välfärdsservice, och olika institutioner som arbetar med välgörenhet att ge sådana bidrag.47 46I den s k Augustaaffären som skakade anklagades tolv ledande politiker för att ha tagit emot mutor i samband med vapenaffärer. En uppgift för domstolen i århundradets rättegång som startade var att påvisa om det fanns något samband mellan gåvorna och vapenkontrakten. 47Standards of Public Life. 1 a a. I vissa länder finns också förbud mot bidrag från utländska företag. Med den globala nätverksekonomin har det blivit svårare att veta hur ägandeförhållanden ser ut vilket försvårar denna lagstiftning. 36 Att sätta gränser för pengars makt Förbud fungerar på ett tillfredsställande sätt. En allmän erfarenhet är att intressegrupper har en förmåga att finna kryphål i lagstiftningen, utforma nya strategier – tills lagstiftningen söker att komma tillrätta med problemen. utgör ett belysande exempel på detta. Innan finansieringsreformen (FECA) i fanns ett system med förbud för företag och fackliga organisationer att ge bidrag, men på grund av kryphål och framför allt bristen på ett effektivt kontrollsystem, kunde pengar relativt ostört slussas in i valkampanjer och bidra till skandaler och problem. Den problemlösning som FECA införde var att förbjuda direkta bidrag till federala kandidater, men att medge att särskilda politiska aktionsgrupper, Political Action Committees (PAC) fick ta emot bidrag från korporativa styrelser och aktieägare och sedan ge bidrag till olika kandidaters och partiers valkampanjer.48 Anpassningen till denna nya strategi från olika intressens sida har varit häpnandsväckande snabb och tillika effektiv sett ur intresseperspektiv. 1988 beräknades antalet PAC till 4 828, vilket var en åttafaldig ökning från 1974.49 Enligt en beräkning finns alltid drygt 4 000 PAC registrerade på federal nivå.50 Det är vanligt att indela PAC i korporativa, dvs näringslivsorienterade respektive fackliga men i själva verket har de korporativa PAC olika profiler av av typen jordbruk, handel, hälso- och sjukvård eller andra välfärdsområden, medan andra är mer heterogena. Det finns ett tak för hur mycket bidrag en PAC får ge till varje enskild kandidat, nämligen ; ett belopp som varit oförändrat .