sou · GNB385d1 · 2000-01-01 00:00:00 — I fallet med Internet ligger däremot huvuddelen av funktionerna i respektive användarorganisations system, dvs. nätfunktionerna sträcker sig ända fram till och med användarens utrustning (persondator eller mot- svarande). I Internetfallet hanteras en stor del av driften på nivån lokal använ- darorganisation vilket i sin tur innebär att driften totalt utförs av ett stort antal olika operatörer och användarorganisationer (operatörer, 44Svenska avdelningen av . 471998:18 Sammanhållen strategi för samhällets IT-säkerhet avsnitt 9.1 Infrastrukturen förändrar ansvarsgränser mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 71 myndigheter, företag, skolor, m.fl.). Det är således inte tillräckligt att Internetoperatörerna har nödvändig kunskap, utan kunskapen måste också föras ut till de som ansvarar för drift av ändsystemen. En skillnad mot telefonfallet är också att de lokala datorerna och nätfunktionerna ofta är sammansatta av produkter (maskin- och programvara) från olika leverantörer samt att dessa produkter har en relativt hög förändringstakt, vilket innebär att de lokala systemen ofta är utsatta för förändringar (installation och konfigurering). Likaså bestäms på lokal användarnivå vilka reservsystem som ska finnas för exempelvis tillfällig lagring av extern e-post och för organisationens eget domännamnssystem, DNS (sekundär DNS, ). För att erhålla en hög driftsäkerhet bl.a. i den externa kommunikationen är det viktigt att den lokala IT-personalen har mycket god kompetens vad gäller IP-tekniken (Internettekniken), tillämpningar och säkerhets- funktioner. Det är också viktigt att personalen fortlöpande ges kompe- tensutveckling. IT-personalen vid olika organisationer behöver konkreta och praktiskt användbara råd och rekommendationer för att det praktiska arbetet ska underlättas. Dessa behöver utarbetas, distribueras och underhållas av en gemensam instans i syfte att erhålla en hög driftsäkerhet vid extern kommunikation via Internet. De skall således inte avse respektive organisations interna nät. Råden och rekommendationerna bör utformas i nära samarbete med operatörer (SOF48) och andra aktörer inom området (ISOC-SE49 m.fl.). I en konsultrapport som gjorts för utredningen om förutsättningar för en bandbreddsbörs i Sverige50 hävdas att en bandbreddsbörs förmodligen på ett positivt sätt kan bidra till att vitalisera marknaden för olika datakommunikationstjänster i samt till utlandet. En band- breddsbörs skulle enligt författaren av rapporten kunna verka på olika nivåer, som kan fungera oberoende av varandra. -Bandbreddsbörs för rikstäckande stomnät samt stadsnät. -Clearinghouse för lokal access, som ett sätt att öppna möjligheter för alla aktörer att handla lokalaccessförbindelser på samma villkor. 50Gustaf konsultrapport, se . 72 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag En tänkbar målsättning med en nationell bandbreddsbörs skulle kunna vara att öka konkurrensen bland datakommunikationstjänsterna och stimulera till investeringar i ny infrastruktur. En börs bör kunna ha för- utsättningar att genom ökad konkurrens skapa bättre och billigare tjänster. De viktigaste konkreta effekterna skulle vara: -att öka genomlysningen och öppenheten i marknaden, -att öka rörligheten i marknaden med möjlighet till fler och kortare affärer och med fler aktörer. Därutöver kan det i anslutning till en nationell stomnätsbörs finnas rent kommersiella möjligheter för en internationellt verksam bandbreddsbörs, eventuellt i samarbete med någon av de befintliga internationella aktörerna. Med en bandbreddsbörs menas i vid bemärkelse en marknadsplats där affärer med bandbredd sker i olika former. I dess enklaste och tidi- gaste form förmedlas endast (anonym) kontakt mellan säljare och köpare som sedan fullföljer affären. I mer utbyggd form fullföljs affären genom börsens egen försorg, vilket endast sker i befintliga börser för telefoni. Rapporten pekar på ett antal nivåer som en nationell bandbreddsbörs skulle kunna utföra handel på: -WDM-kanaler i svartfiber -Transmissionsnivå, SDH Med den utveckling och samordning som sker mot IP, är det rimligt att anta att den viktigaste delen av handeln i slutändan kommer att användas för IP-trafik. IP-transport bör därför även kunna vara en nivå för handeln, vid sidan av oförädlad bandbredd. Nivåerna skulle då kunna bli ännu mer förfinade. mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 73 Befintliga och planerade bandbreddsbörser i omvärlden Det finns några börser i olika länder och de viktigaste är: -Band-X i som på många sätt är originalet till de övriga bandbreddsbörser som sätts upp. De bildades och har fått en stor pressuppmärksamhet. Handeln är en ren telefonimi- nuthandel. Sannolikt kommer de att försöka etablera liknande direkt- kontrollerad handel med bandbredd genom egen hårdvara. De diskuterar även att införa Quality of Service som en parameter i denna handel. -Arbinet i driver en egen börs för överskotts- kapacitet i huvudsak teleförbindelser. -RateXchange i har i vissa fall kommit längre än t.ex. Band-X i och med den större inhemska marknaden i . De har även en handel . -InterXion i bygger upp en omfattande switchnings- kapacitet för internationella telefoniminuter enligt en modell liknande Band-X. De har dock högre utbyggnadsambitioner och planerar egna switchar i , och . Inga tecken finns på att de planerar motsvarande tjänster för rå bandbredd eller IP. -Min-X i , , har rent mäkleri för telefoni- och IP- telefoniminuter. Det är ur en bandbreddsbörs synvinkel önskvärt att de nationella näten är så pass heltäckande och samordnade som möjligt. Det finns ingen given och enkel lösning för hur en bandbreddsbörs skulle kunna utvidga sitt verksamhetsområde till handel som berör IP-trafik. Det grundläggande problemet är att routingen, dvs vägvalen, i nätet måste förändras vid varje affär som påverkar nätarkitekturen, vilket dagens nät helt enkelt inte är byggt för. Det finns flera tänkbara sätt att lösa detta på, men inget är etablerat eller standardiserat. Konsultrapporten pekar också på ett antal andra förutsättningar som är önskvärda för att en bandbreddsbörs skall kunna fungera, bl.a. olika regleringar. Som möjliga handlingsalternativ föreslås bl.a. att ytterligare utreda möjligheterna och eventuellt kompletterande satsningar, skapa ett diskussionsforum med olika operatörer samt starta begränsad för- söksverksamhet. 74 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag Förknippat med valet mellan en konkurrenslinje och en investeringslinje finns också ett val mellan större eller mindre direkt statligt engagemang för att stimulera investeringar eller efterfrågan på IT-tjänster. En slutsats av den tidigare gjorda analysen är att ökad konkurrens är en förutsätt- ning för sänkta priser. Staten kan därför behöva engagera sig t.ex. i syfte att reglera fram en konkurrens. Man kan därför lika väl tala om omreg- lering som om avreglering. Länder som befinner sig i denna omregleringsprocess upplever av två helt olika grundläggande tendenser för marknadens organisation, även om det också finns många mellanformer51: -konkurrens mellan vertikalt integrerade företag av Telias typ, dvs. företag som både äger ledning och producerar tjänster på denna, -konkurrens på varje horisontell nivå av produktionskedjan (kanalisa- tion, kabelnivå, utrustningar, tjänster), vilket innebär framväxt av företag som specialiserar sig på vissa delar av produktionskedjan, t.ex. bredbandsledning eller tjänster av olika slag. Valet av konkurrensmodell har ett stort intresse i denna utredning efter- som det kan antas påverka regionalpolitiken. Ett marknadssystem med horisontell konkurrens, skulle, om det är helt marknadsstyrt, kunna leda till större risker för glesbygdens tillgång till exempelvis infrastruktur i jämförelse med modellen med vertikalt integrerade företag. Är operatö- rerna vertikalt integrerade kan möjligen ett ledningsnät även i glesbygden göras rimligt lönsam för operatören genom att nätet ingår i ett riks- täckande leveranssystem och genom att det blir lättare att tjäna pengar på ledningen genom produktion av tjänster än genom enbart uthyrning av oförädlad ledning. Om tyngdpunkten i utredningens förslag ligger på tillgänglighet för, bokstavligen, alla, skulle alltså den vertikala företags- formen föredras, om inte staten är beredd att stimulera fram en geogra- fiskt spridd bredbandsledning, så att horisontell konkurrens möjliggörs, även i glesare befolkningsområden. Nedan behandlas några metoder för att öka konkurrensen. 51Se t.ex. m.fl. Europe´s network industries: Conflicting priorities. , SNS, 1998. mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 75 Vad menas med databanverk? I det förslag om ett på IT-området som väcktes av i (Motion 1998/99:T803 av m.fl.) inkluderades inte bara infrastruktur utan även utvecklingsverksamhet, konsulttjänster m.m. Staten borde ägna sig åt ett mer aktivt ägande i branschen för att se till att tillgängligheten till de olika näten inte för- behålls en informationsteknologisk elit utan att alla kan använda den nya tekniken till rimliga kostnader. Staten skulle även köpa in mer sam- hälleliga delar av infrastrukturen. En tolkning av förslaget om är att staten genom att samordnat bjuda ut telekommunikationsnäten i första hand inom Ban- verket och lättare skulle kunna göra dem mer till- gängliga. En statlig bredbandsmyndighet, , skulle bl.a. kunna bestå av IT-infrastrukturdelen i , och, eventuellt, . Telias nät har inte bedömts realistiskt att diskutera i detta sammanhang, eftersom den planerade fusionen med och efterföljande delprivatisering bl.a. bygger på att hela nätet följer med. Både och har ursprungligen upprättat sina nät i övervakningssyfte och de utnyttjas även i detta syfte. I Svenska Kraftnäts fall skulle man, trots gränsdragningsproblem, kunna sära på huvudmannaskapet för uthyrning av optofibern och för övriga ledningar. De båda typerna av ledning ligger på samma , vilket kan göra det svårt att redovisningsmässigt skilja dem åt, men rörelsere- sultatet från optoförbindelser redovisas i en särskild post i resultaträk- ningen, av affärsverkets totalresultat 907,2 miljo- ner kronor (ur årsberättelse). hyr inte ut själva led- ningen utan säljer en kapacitetstjänst, dvs. en förädlad nättjänst. Verket kan inte särredovisa den delen av resultatet som härrör från för- säljning till externa kunder men det är klart att den i hög grad bidrar till att hålla nere nettokostnaderna för teletjänster till järnvägsdriften (ur årsberättelsen ). Det är sammanfattningsvis inte helt lätt att skilja ut teleledningarna från de övriga verksamheterna i dessa verk, förmodligen framförallt av organisatoriska skäl. Jag har svårt att se på vilket sätt enbart en organi- 76 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag satorisk reform, med ett gemensamt huvudmannaskap för telekommu- nikationsledningarna hos de båda myndigheterna, skulle bidra till ökad tillgänglighet. Däremot borde man överväga att öka myndigheternas handlingsfrihet och slagkraft på denna marknad. I dagens situation är det svårt för de båda myndigheterna att aktivt bidra till utbudet av telekommunika- tionsinfrastruktur genom att denna del inte tillhör deras kärnverksamhet. Ett alternativ för att öka slagkraften av detta statliga bredbandsnät är att låta i första hand den kapacitet i ledning som inte utnyttjas för egen verksamhet i Svenska Kraftnäts, , och nät och kanalisation hos dessa nätägare (där det är rättsligen genom- förbart) marknadsföras av ett gemensamt bolag, vilket dock inte skulle hindra att de bedrev affärer även med andra. Betonar man kanalisationen skulle även kunna ge ett värdefullt bidrag. Genom ett åtminstone delvis samlat utbud och en aktivare roll på marknaden skulle de statliga näten kunna öka sin slagkraft på markna- den utan att man behövde ändra organisationen hos nätägarna. Nät och kanalisation skulle åtminstone delvis kunna utnyttjas av marknadsbola- get, som här givits arbetsnamnet . Detta skulle kunna stå för marknadsföring, kundkontakter och uthyrning av nätet. Den kanali- sation som finns i form av och stolpar o.s.v. kunde utnyttjas för att bygga ut ny infrastruktur. Marknadsbolaget skulle med den befintliga kanalisationen som bas kunna samordna och planera den utbyggnad som efterfrågas. På det sättet kan också den ekonomiska risken för nyinvesteringar minskas. Bolagets affär bör vara så enkel och renodlad som möjligt för att inte statens inblandning skall bli för omfattande. Huvudaffären och uppgiften bör vara att hyra ut den oförädlade led- ningen, dvs. svart fiber samt samordna tillgången till kanalisation för nyinvesteringar. De aktörer som inte har eller hyr ut svart fiber kan då ändå låta sin kanalisation samordnas och utnyttjas för nyinvesteringar som inte enbart behöver vara optisk fiber. Liknande lösningar finns i och men med den skill- naden att affären inte enbart gäller uthyrning av oförädlad fiber och kanalisation. I finns Powercom som ägs av två stora elbolag /S och Eltra 409 A/S och hyr ut transmissionskapacitet i ett eget ägt landstäckande teletransmissionsnät52. I har Enitel rätten att använda infrastruktur från 48 energiverk över hela . Enitels telenät består av fiberkabel som har tvinnats runt kraftledningarna. Energiver- ken äger dock fortfarande ledningen. Enitel skiljer sig på en viktig punkt från en tänkt SweNetmodell, nämligen genom att Enitel också verkar på mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 77 tjänste- och kapacitetsmarknaden. I likhet med Enitel kunde SweNet inleda samarbete även med kraftbolagen, nationellt och regionalt. Det svenska bolagets verksamhet skulle vara inriktat på att mark- nadsföra och hyra ut optisk fiberkabel på rikstäckande och regional nivå samt att på ett samordnat sätt utnyttja de statliga myndigheternas kanalisation för nyinvesteringar. I en förlängning är det tänkbart att bolaget kan utvecklas på olika sätt. Andra aktörer som t.ex. övriga kraft- och energibolag eller de kommunala stadsnäten, kan vilja gå in eller samarbeta med bolaget. Det nya bolaget skulle även kunna finansiera nyinvesteringar . Uppfattningarna bland de olika aktörerna om värdet av denna idé varie- rar, vilket framkom i underhandsremissen. menade sig ha intresse både av ökad handlingsfri- het och av att ett bolag köper upp överkapacitet i nätet, dock utan att detta bolag i så fall får monopol på Svenska Kraftnäts utbud. Banverket53 kritiserade utredningens antagande att behovet av bred- bandskapacitet i ett mellankommunalt stomnät, enbart skulle kunna tillgodoses med ett utbud av svart fiber. Både exempelvis Telias och rikstäckande fiberoptiska nät var kundstyrda och ökade ka- paciteten allteftersom kundernas efterfrågan ökade. Kapaciteten i fiber- optiska nät var närmast obegränsad genom att kapaciteten, utan ytterli- gare ledning, kunde ökas med våglängdsmultiplexering. Utredningen fokuserade, menade , allt för mycket på svarta fibrer, eftersom kundernas behov kunde tillgodoses även genom att hyra den kapa- citetstjänst som tillhandahöll. Vad gäller SweNet-idén byggde den på felaktiga förutsättningar, en- ligt . behövde ingen ytterligare stimulans att ut- nyttja kapaciteten, eftersom redan hyrde ut all kapacitet man har. Man ville inte hyra ut svart fiber därför att man hade alltför få fib- rer. man ut fibrer till en kund, var man enligt telelagen dessutom tvungen att hyra ut till en annan. Därför valde att inte hyra ut svart fiber alls. Dessutom kunde man inte hyra ut svart fiber, därför att teletrafiken då kunde råka i konflikt med tågtrafiken. Om man fick ett kabelbrott i fiberkabeln, kanske tågtrafiken skulle behöva stoppas för att åtgärda felet. 53 Se brev till utredningen . 78 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag I själva verket är det av fundamental vikt, att helt i egen regi sköter marknadsföringen och uthyrningen av kapacitet i vårt fiberoptiska nät. Då, men endast då, kan vi garantera, att den kom- mersiella verksamheten, uthyrningen av kapacitet till externa kunder, kan ske, utan att vår huvudverksamhet, att garantera och vida- reutveckla en konkurrenskraftig järnväg, på något sätt äventyras. Skulle frihet på dessa punkter beskäras torde verket sannolikt helt upphöra med vidare uthyrning för att garantera att järn- vägens egna behov inte äventyrades. Dessutom skulle SweNet innebära en kostnadsfördyrande mellanhand, som inte har någon motsvarighet i något annat land. Det skulle uppstå risk för duopol och färre oberoende infrastrukturer. Överenskommelsen med SUNET (som tillhör ) inne- bar att nu knyter ihop 26 universitet och högskolor och 25 orter. har på de flesta orter lokala energibolag som under- leverantörer för sista biten från järnvägsstationen till . Denna affär visade att det fanns möjlighet att knyta sam- man lokala stadsnät till ett större nät och att detta sker utan att statliga initiativ behöver tillgripas. Nödvändig kapacitetstillväxt och nödvändig sammankoppling sker således på marknadsmässiga villkor, när efterfrågan finns. rekommenderade att staten borde stimulera efterfrågan istället för utbudet. menade i underhandsremissen54 att det inte var de statliga verkens fiberinnehav som var viktigast, utan deras kanalisationsresurser. Inledningsvis kommenteras några mer principiella synpunkter. diskuterar utbudet av svart fiber på marknaden utifrån en bedömning av kundernas behov. Man menar att utbudet av kapacitetstjänster är av stort intresse för kunderna. Detta behöver inte alls betvivlas, men skälet att utredningen behandlar utbudet av ledning liksom av kanalisation som en huvudfråga beror på utredningens mer långsiktiga intresse dels av att främja konkurrensen på alla förädlingsnivåer, dels av att använda ledning och kanalisation som en regionalpolitisk resurs. anser dock att staten inte bör stimulera utbud utan i stället efterfrågan på vissa förädlade tjänster. Idén bakom såväl som SweNet innebär att staten har ansvar för de egna myndigheternas utbud. mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 79 därför inte att komma ifrån ett ställningstagande till vad staten skall göra med sina nät och sin kanalisation. menar vidare att man bör slå vakt om konkurrens mellan de statliga näten snarare än samordning. Även från andra håll har fram- förts att det är konkurrens mellan de statliga aktörerna, inte samordning, som borde vara det stora behovet, vilket stöder linje. har i sin konsultrapport55 utvecklat att man borde stärka dessa aktörer och få dem att fungera bra var för sig, så att de lättare kunde utvecklas som alternativ till . Mot detta står exempelvis det behov som Stokabs56 företrädare fram- hållit av en aktör som tar det sammanhållande planeringsmässiga, struk- turella och operativa ansvaret. Enligt uppfattning kommer spännvidden i de olika kommunernas engagemang och intresse att vara fortsatt stor och i sig kunna utgöra en flaskhals för utvecklingen. Man kunde enligt inte lösa nationella strukturella frågor enbart genom samarbete mellan lokala aktörer kombinerat med olika enstaka regionala kapaciteter. Behovet av en nationellt sammanhållande kraft framhölls starkt även om det inte framgick hur den skulle utformas och vilka befogenheter som skulle ingå i funktionen. En tanke kunde vara att försöka förena behovet av en sammanhållande kraft med en sam- ordnande roll när det gäller statens nätutbud, särskilt när det gäller led- ning och kanalisation. Här övergår vi från de mer principiella synpunkter till de affärs- och myndighetsvisa intressen som framskymtar i underhandsremissen. Önskemålet att samordna det statliga utbudet av ledning, som ligger bakom propåerna om ett , stöter som synes på svå- righeter. Telias och egen policy förhindrar detta. nät uppfyller inte de bredbandskrav som utredningen ställt upp. Ser vi på kanalisationen, är det fortfarande oklart i vilken utsträckning Telias kanalisation i praktiken kommer att kunna bli allmänt tillgänglig, även om den formellt är det. uttalande tyder på att man ser tek- niska problem med att andra får utnyttja banvallarna. Endast ser för egen del positiva möjligheter i en samordning. Om det är ett övergripande statligt intresse att öka utnyttjandet av den kanalisationsresurs som och innehar, t.ex. från en regionalpolitisk utgångspunkt, får en närmare utredning pröva de tekniska möjligheterna till detta. 55Se webbplatsen /it/infrastruktur.htm 56Brev till utredningen . 80 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag Sammanfattningsvis skulle SweNet-idén kunna fylla följande syften: -att utnyttja tillgänglig kapacitet i det statliga ledningsnätet, -att utnyttja statligt tillgänglig kanalisation, -att kunna utnyttja även nationella och regionala kraftbolags kanalisation, -att fylla rollen som den enda operativa statliga aktören som skulle ha allmänt tillgänglig ledning och kanalisation som sin huvudverksamhet och som skulle ta ett helhetsgrepp på den statliga nätfrågan. Närmare om de juridiska förutsättningarna har tillgång till mark som är lämplig för kanalisation. Ban- verkets, Svenska Kraftnäts och instruktioner bör vara så utformade att de ger verken möjligheter att bidra till utbyggnaden av IT- infrastruktur. och Vattenfallbolagens bolagsordningar bör ge samma möjligheter. och har båda i sina instruktioner erhållit be- myndigande att, förutom sina respektive kärnuppgifter, bedriva upp- drags-, uthyrnings- och försäljningsverksamhet som är förenlig med verkets uppgifter i övrigt, se 5 § i respektive instruktion57. har till uppgift att på ett affärsmässigt sätt förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt, driftsäkert och miljöanpassat kraftöver- föringssystem, sälja överföringskapacitet samt i övrigt bedriva verk- samheter som är anknutna till kraftöverföringssystem58. Svenska Kraft- nät och de företag där staten genom direkt eller indi- rekt har ett bestämmande inflytande bildar tillsammans en affärsverks- koncern. Beträffande kan det vara nödvändigt med en ändring i instruktionen som innebär att verket får bedriva uthyrnings- verksamhet som är förenlig med verkets uppgifter i övrigt. En annan tänkbar formulering är att verken, för att utnyttja sina kanalisa- tionsmöjligheter, får upplåta överföringskapacitet i telenät eller del därav samt upplåta kanalisation i sådant nät. Härigenom skulle samtliga dessa verk kunna antingen hyra ut ledig kapacitet i verkens optokablar till eller upplåta kanalisation. För och Svenska Kraftnäts vidkommande skulle detta innebära att de tillhandahåller för- hyrda förbindelser i form av s.k. svart fiber enligt telelagens terminologi 57Förordning (1998:1392) med instruktion för och förordning (1997:652) med instruktion för . 58I § förordningen (1991:2013) med instruktion för . mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 81 däremot, skulle inte komma att bedriva televerksamhet i någon form så länge de inte etablerar egna ledningar. Det är med hänsyn till ledningsrätterna dock viktigt att beakta regeln i 35 § ledningsrättslagen om att överlåtelse av ledning, för vilken led- ningsrätt upplåtits, är giltig endast om överlåtelsen även omfattar led- ningsrätten. Detta kan, särskilt med hänsyn till utredningens föreslag till ändring av ledningsrättslagen, utgöra skäl för att låta ledningarna vara kvar i verkens ägo och istället hyra ut svart fiber. Enligt nuvarande bolagsordning har till föremål för sin verksamhet att bedriva utsändning och överföring av radio- och TV- program. Bolaget skall vidare marknadsföra och utföra andra tjänster med stöd av de resurser som har byggts upp för radio- och TV-verk- samheten eller som på annat sätt är förenliga med verksamheten inom radio- och TV-området. Ett exempel för Vattenfallkoncernen är bolagsordningen för Vatten- fall . Enligt denna har bolaget till föremål för sin verksamhet att distribuera ledningsbunden energi, utföra entreprenader inom eldistribution och idka därmed förenlig verksamhet. Vattenfallbolagets bolagsordning måste ändras för att bolaget skall få t.ex. hyra ut svart fiber till . Förbättrad tillgång till accessnät, i första hand Telias