sou · GNB331 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en kommitté för att göra en översyn av advokatsamfunds disciplinverksamhet och tillsynen över advokatverksamheten i övrigt samt lämna förslag till förändringar som kan vara befogade. Kommittén skulle vidare undersöka om regleringen av ansvaret för delägares förpliktelser i aktiebolag som bedriver advokatverksamhet borde ändras. Med stöd av bemyndigande av regeringen förordnade chefen för , statsrådet , till ordförande generaldirektören och till ledamöter direktören , jur. kand. , riksdagsledamoten . Högmark, riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , bibliotekarien och kanslichefen . Till experter förordnades jur. kand. , advokaten , advokaten , professorn , hovrättsassessorn , hovrättslagmannen , chefsrådmannen och rättschefen . Hovrättsassessorn har varit sekreterare. Kommittén, som påbörjade sitt arbete , har antagit namnet (Ju 1997:03). Kommittén får härmed överlämna sitt betänkande Tillsyn över advokater m.m. Till betänkandet fogas en reservation och särskilda yttranden. Uppdraget är härmed slutfört. 1 Förslag till Lag om ändring i (1942:740) ............... 2 Förslag till Förordning om ändring i förordning (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern .................................................. 3 Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ................... 4 Förslag till Lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän ............................................ 5 Förslag till Lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385).............. Kort om gällande ordning .................................................................. Frågans tidigare behandling ............................................................... Brottsförebyggande rådets rapport ..................................... Kommissionen mot ekonomisk brottslighet ........................ Frågans behandling i ........................................... Kritiken i massmedia ......................................................... Regleringen av advokatväsendet i några andra länder ........................ Advokatväsendet i - organisation och inträdes- Allmänt om advokatyrket.................................................................... Allmänna och enskilda advokatbyråer ................................................ organisation och ändamål ................... Statistik angående antal ledamöter m.m.............................. 2.4.4Advokatsamfundets vägledande regler om god CCBE:s etiska regler .......................................................... 2.5 Om offentlighet och insyn m.m........................................................... Särskilt om handlingsoffentligheten .................................... 2.5.2Nuvarande reglering av offentlighet och insyn 2.6 Inträde i ................................................................. Kraven på kompetens för inträde i ......... 2.6.2Ansökan om inträde i – 2.6.3Statistik angående ansökningar om inträde under HD:s praxis i några inträdesärenden................................... Genomgång av ett antal inträdesärenden............................................. Genomgång av några utträdesansökningar ......................................... Antagningsförfarandet inom några andra yrkesområden .................... Hälso- och sjukvården ....................................................... Tillsynen över advokatverksamheten.................................................. De disciplinära påföljderna ................................................................. Styrelsens sammansättning, arbetsformer m.m................... 3.3.3Statistik angående antal ärenden m.m. hos 3.4.2Statistik angående antal ärenden m.m. hos 3.5 Genomgång av ett antal disciplinärenden............................................ Påföljder i de granskade ärendena....................................... 3.5.2Vem anmäler och i vilka typer av mål/ärenden görs en anmälan?................................................................ Varför görs en anmälan?................................................... Prövningsavdelningarnas ärenden - fyra "typfall" ............. ärenden - fyra "typfall"....................... 3.6 Justitiekanslerns tillsynsverksamhet.................................................. Statistik angående antal ärenden m.m. .............................. Hur ofta påkallar Justitiekanslern åtgärd mot advokat? När påkallar Justitiekanslern åtgärd mot advokat?............ 3.7Genomgång av de s.k. påkallandefallen hos Justitiekanslern Disciplinförfarandet inom andra yrkesområden ................................ prövning av debiterat arvode ........................... Förfarandet i arvodesärenden hos samfundet .................................... Genomgång av ett antal arvodesärenden........................................... Advokats ansvar i aktiebolag som driver advokatverksamhet.......... 5.1Förarbetena till regeln i 1 kap. 1 § andra stycket aktiebolagslagen (1975:1385)...................................................................................... Regleringen i andra länder m.m. ....................................................... skrivelse till regeringen ..................................... förslag till lösningar.......................................... Kommitténs överväganden och förslag............................................ Kommitténs genomgång av inträdesärenden hos Fordras andra åtgärder för att skapa bättre garantier för kompetens hos advokatkåren? Tillsynen över advokatverksamheten ................................................ Kommitténs genomgång av disciplinärenden hos Justitiekanslerns roll i advokattillsynsverksamheten.......... Förslag till förbättrad tillsyn över advokater ..................... Insyn och offentlighet........................................................ prövning av debiterat arvode............................. 6.4.1Kommitténs genomgång av arvodesärenden hos Advokats ansvar i aktiebolag som driver advokatrörelse................... Genomförande och kostnader................................................... Förslag till lag om ändring i (1942:740).......... 9.2Förslag till förordning om ändring i förordning (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern ........................................... 9.3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).............. 9.4Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän ..................................... 9.5 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385) ........ Reservation och särskilda yttranden................................................... Bilaga 1 Direktiven (dir 1997:39).................................................... Bilaga 2 Stadgar för ................................ Bilaga 3 Vägledande regler om god advokatsed................................ Bilaga 4 Code of Conduct for Lawyers in Bilaga 6 anvisningar för ansökan information om skiljeförfarande .......... aktiebolagslagen (1975:1385) Conseil des Barreaux de la Communauté den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande lagen (1994:260) om offentlig anställning Nytt Juridiskt Arkiv, avd I Nytt Juridiskt Arkiv, avd sekretesslagen (1980:100) tryckfrihetsförordningen (1949:105) yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469) Kommittén har haft i uppdrag att göra en översyn av advokatsamfunds disciplinverksamhet och tillsynen över advokatverksamheten i övrigt samt lämna förslag till förändringar som kan vara befogade. Enligt direktiven, som fogas som bilaga till betänkandet, har kommittén därvid särskilt haft att analysera hur den ordning som gäller tillgodoser kraven på kompetens och etik hos advokater och förtroendet för dessa samt hur den tillgodoser de krav som bör ställas på den disciplinära verksamheten. Uppdraget har omfattat en förutsättningslös granskning av såväl samfundets som Justitiekanslerns (JK) roll vid tillsynen av advokatväsendet. Kommittén har enligt direktiven varit oförhindrad att också behandla andra frågor som har samband med detta, såsom den ordning som gäller för samfundets prövning av debiterat arvode. I direktiven betonas att varje förändring måste ta hänsyn till de krav rättssäkerheten ställer och att den enskilde advokatens och självständiga ställning i förhållande till regering och riksdag måste bevaras. Slutligen har kommittén fått i uppdrag att undersöka om regeln i 1 kap. 1 § aktiebolagslagen (1975:1385) om delägares ansvar i advokatverksamhet som drivs i bolagsform kan ändras. En förändring måste enligt direktiven tillgodose en klients intresse av att den advokat han vänt sig till har ett ekonomiskt ansvar för skador som advokaten kan vålla. Regler om advokatväsendet finns i och stadgar för , som fastställs av regeringen. Advokat är den som är ledamot av . För inträde krävs vissa närmare i angivna kvalifikationer. Den sökande skall sålunda ha avlagt juristexamen samt ha viss praktik och vara allmänt lämplig att utöva advokatyrket. Om inträde beslutar samfundets styrelse. Tillsynen av advokatväsendet handhas av samfundets styrelse och dess disciplinnämnd. Nämnden består av åtta advokater som väljs av samfundet och tre offentliga representanter som utses av regeringen. Nämnden kan arbeta på avdelningar. Även JK utövar viss tillsyn över advokatväsendet. Han får samtliga beslut i disciplinärenden för granskning och kan hos nämnden begära att åtgärd skall vidtas mot viss advokat. Disciplinära åtgärder som kan åläggas advokat är uteslutning ur samfundet, varning och erinran. Om särskilda skäl föreligger kan straffavgift åläggas jämte varning. Beslut om vägrat inträde eller uteslutning kan av den berörde advokaten överklagas till . Övriga beslut i disciplinärenden kan endast överklagas av JK. avgör om ett beslut skall offentliggöras. När det har kommit in till JK blir det allmän handling. Advokatverksamhet kan bedrivas som enskild verksamhet, i handelsbolag eller i aktiebolag. Enligt en bestämmelse i aktie- bolagslagen svarar delägare i aktiebolagsverksamhet som bedriver advokatverksamhet solidariskt med bolaget för sådana förpliktelser mot klient som bolaget ådrar sig medan han är delägare. Kommitténs sekreterare har gått igenom ett antal inträdesärenden hos samfundet. Genomgången redovisas i betänkandet i kapitel 2. Såvitt framgår fungerar den nuvarande ordningen tillfredsställande. Kommittén föreslår därför inte några förändringar i detta hänseende. Enligt förslaget skall emellertid beslut i inträdesärende överklagas till i stället för som . Kommitténs sekreterare har gått igenom ett antal ärenden hos samfundets disciplinnämnd och hos JK. Genomgången redovisas i betänkandet i kapitel 3. Kommittén har funnit att den nuvarande ordningen fungerar relativt väl, men att den granskning som utförs av JK är väl summarisk. Med hänsyn härtill och då JK har anfört tungt vägande skäl för att bli befriad från tillsynsuppgiften såvitt avser advokater föreslås att denna skall upphöra. Kommittén har diskuterat olika alternativ för att förstärka det allmännas inflytande över tillsynen över advokatväsendet, såsom överflyttande av JK:s funktioner till annan myndighet eller disciplinverksamheten till en från samfundet fristående nämnd. Kommittén har emellertid inte funnit att detta skulle medföra några påtagliga fördelar och, vad avser det sistnämnda alternativet, dessutom kunna hota advokatkårens självständiga ställning. Kommittén har i stället valt att föreslå att det allmännas inflytande över tillsynen förstärks genom att ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Nämnden i övrigt skall bestå av sju advokater och tre offentliga representanter. Advokaterna kommer då alltjämt att bilda majoritet i nämnden. För beslutsförhet skall krävas att ordföranden och ytterligare fem ledamöter skall vara närvarande Om JK:s tillsynsfunktion upphör måste också insynen i verksamheten förbättras. Kommittén föreslår därför att offentlighetsprincipen görs tillämplig på den disciplinära verksamheten hos samfundet. Härigenom blir handlingarna i dessa ärenden allmänna och en sekretessprövning får ske från fall till fall. Kommittén anser inte att den nuvarande ordningen vad gäller rätten att klaga fungerar tillfredsställande. Detta blir ännu mer markant om JK:s tillsynsfunktioner upphör. Kommittén anser det självklart att advokat som ålagts disciplinpåföljd skall kunna överklaga denna. Mera tveksamt är om anmälare skall få sådan rätt. Kommittén har emellertid stannat för att även anmälare som är berörd av saken skall få sådan rätt. Enligt förslaget skall överklagande ske till . Prövning av debiterat arvode Kommitténs sekreterare har gått igenom ett antal arvodesärenden. Genomgången redovisas i kapitel 4. Kommittén har funnit att klientens intressen genom nuvarande ordning är så väl tillgodosedda att det inte finns skäl att föreslå några förändringar i detta avseende. Advokats ansvar i aktiebolag som driver advokatverksamhet Kommittén har inte funnit några bärande skäl för att den nu gällande specialregeln om personligt ansvar för samtliga delägare i advokatverksamhet som drivs i bolagsform skall bibehållas. Klienten får anses väl tillgodosedd med att kunna utkräva ansvar av uppdragstagaren och bolaget, särskilt som varje advokat skall ha ansvarsförsäkring. Kommittén föreslår därför att aktiebolagslagen ändras i enlighet med detta. Endast den eller de delägare som är ansvariga för ett uppdrag skall sålunda tillsammans med bolaget svara för sådana förpliktelser som bolaget ådrar sig medan han är delägare. Förslaget skulle, om det genomförs, medföra vissa ökade kostnader för staten i form av arvoden för domare och kostnader för domstolsprövning. Kostnaderna kan emellertid inte beräknas uppgå till några större belopp. Dessutom uppkommer vissa kostnader för . has been charged with conducting a review of the Swed- ish 's disciplinary activities and the supervision of the practice of law in general, and to submit proposals for any changes which may be justified. According to the terms of reference, which are attached as an appen- dix to the report, the Committee specifically had the task of analysing the in which the current system satisfies the requirements in re- spect of skills and ethics among advokats, as well as confidence in such persons, and the in which the current system meets the require- ments which should be placed upon the disciplinary activities. The task has included an open-ended review of both the Association's and the Chancellor of 's role in conjunction with supervision of the legal profession. According to the terms of reference, the Committee has been at to also consider other issues that are connected hereto, such as the system applicable to the Association's review of fees charged. It is emphasised in the terms of reference that each change must take into account the requirements imposed by due process, and that the inde- pendence of an individual advokat and the in relation to the Government and Parliament must be preserved. Finally, the Committee has been charged with investigating whether an amendment may be required to the rule in Chapter 1, section 1 of the Act (SFS 1975:1385) regarding partners' liability in respect of the practice of law conducted in corporate form. According to the terms of reference, an amendment must serve a client's interests by ensuring that an advokat retained by him bears a financial liability for any damage that the advokat may cause. Rules regarding the legal profession are contained in the Code of Judicial Procedure and regulations of the , which are established by the Government. An advokat is any person who is a member of the . Certain requirements are im- posed for membership of the Association, as specified in the Code of Judicial Procedure. The applicant must have received both a law degree and have a certain amount of experience, as well as be generally suitable to practice law. Admittance is determined by . Supervision of the legal profession is managed by . The Board consists of eight advokats who are elected by the Association and three public representatives who are appointed by the Government. may work in departments. The Chancellor of also exercises a degree of supervision of the legal profession. He receives all decisions of , and may request that the Board take measures against an individual advokat. Disciplinary measures that may be imposed on an advokat are dis- barment from the Association, a warning, and a caution. If particular grounds exist, a fine can be imposed together with a warning. Decisions regarding refusal of membership of the Association or expulsion may be appealed by the lawyer concerned to the Swedish Supreme Court. Other decisions of may only be appealed by the Chan- cellor of . decides whether a particular decision shall be made public. When it has been received by the Chancellor of , it becomes a public document. The practice of law may be conducted as a sole trader, through the medium of a partnership or a limited company. According to a provision of the Companies Act, a partner of a limited company which conducts the practice of law assumes joint and several liability together with the company for such obligations toward clients which the company as- sumes whilst he is a partner. 's secretary has reviewed a number of admission matters to the Association. The review is set forth in Chapter 2 of the report. As far as can be judged, the present system functions satisfactorily. There- fore, the Committee does not propose any changes in this respect. According to the proposal, decisions in respect of admission matters shall, however, be appealed to the of Appeal in lieu of the Swedish Supreme Court as at present. Supervision of the legal profession 's secretary has reviewed a number of matters considered before the Association's and the Chancellor of Jus- tice. The review is set forth in Chapter 3 of the report. found that the present system functions relatively well, but that the re- views performed by the Chancellor of are somewhat perfunctory. Taking this into consideration, and since the Chancellor of has adduced convincing reasons to be released from the supervisory task, in as much as such relates to advokats, it is proposed that this procedure shall be discontinued. has discussed different alternatives to strengthen the influence of the public control on supervision of the legal profession, such as the transfer of the Chancellor of 's functions to another public authority, or the disciplinary operations to a board independent of the Association. has found, however, that this would not give rise to any evident advantages and, as regards the last-mentioned alternative, this may, moreover, constitute a threat to independence of the position held by advokats. has chosen instead to pro- pose that the public's influence, on the supervision be strengthened by requiring the Chairman to be a serving or retired judge. The remainder of the board shall consist of seven advokats and three public representa- tives. The advokats will then still constitute the majority of the board. A quorum shall require the Chairman and a further five members. Insight into the operations must also be improved if the Chancellor of 's supervisory function is discontinued. Therefore, the Committee proposes that the principle of public access to public documents be made applicable to the disciplinary activities of the Association. In this way, the documents in these proceedings will become public documents and a determination of confidentiality may be undertaken case by case. As regards the right to submit complaints, the Committee does not consider the present system to function satisfactorily. This will become even more pronounced if the Chancellor of 's supervisory func- tions are discontinued. The Committee considers it to be self-evident that an advokat who is subject to disciplinary measures should be able to appeal. uncertain is the issue whether the complainant shall also have such right. However, the Committee has decided that the complain- ant who is affected by the matter shall also be given such a right. Ac- cording to the proposal, the appeal shall be made to the of Appeal. Review of fees charged 's secretary has reviewed a number of fee-related matters. The review is set forth in Chapter 4. has found that the client's interests are so well protected by the present system that there is no reason to propose any changes in this respect. The liability of advokats who conduct the practice of the law through a limited company has not found any concrete reasons why the present spe- cial rule in respect of personal liability for all partners in a law firm that is a limited company should be maintained. The client maybe regarded as well protected by being able to claim liability against the lawyer re- sponsible and the company, especially since every lawyer must have pro- fessional indemnity insurance. Therefore, the Committee proposes that the Companies Act be amended in accordance with the above. Only the partner(s) responsible for a particular matter shall, together with the company, be liable for such liabilities as the company incurs whilst he is a partner. The proposal, if implemented, will give rise to certain increased costs for the State in the form of fees for judges and costs for adjudication by the courts. The costs are not, however, estimated to amount to a particularly significant amount. However, certain costs will result for the . Lag om ändring i (1942:740) Härigenom föreskrivs i fråga om (1942:740) dels att 3 kap. 2 § och 56 kap. 12 § inte längre skall gälla, dels att 8 kap. 6 och 8 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i balken skall införas två nya paragrafer, 8 kap. 6 a § och 52 kap. 11 a §, av följande lydelse. Att i högsta domstolen talan i visst fall må föras mot beslut av styrelse eller annat samfundets organ, stad- gas i 8 kap. 8 §.1 Tillsyn över advokatväsendet utövas av styrelse och disciplinnämnd, vilka har att tillse att en advokat vid utförande av talan inför domstol och i sin övriga verksamhet fyller de plikter som åvilar honom. Frågor om disciplinära ingripanden mot advokater enligt 7 § första-fjärde stycket prövas av disciplinnämnden och, i enlighet med vad som bestäms i stadgarna, av styrelsen. En advokat är skyldig att lämna samfundet de uppgifter som behövs för tillsynen. Justitiekanslern får begära åtgärd hos advokat som åsidosätter 1 Senaste lydelse 1974:573. sin plikt och hos styrelsen mot den som är behörig att vara advokat. Den som deltagit i handläggningen av ett tillsynsärende hos får inte obehörigen röja vad han därvid har erfarit om någons personliga eller ekonomiska förhållanden. består av en ordförande och tio andra ledamöter. För ordföranden skall finnas en ersättare. Ordföranden och hans ersättare skall vara eller ha varit ordinarie domare. Ordföranden och hans ersättare samt tre ledamöter (offentliga representanter) utses av regeringen. Återstående sju ledamöter skall vara advokater och utses av i den ordning som anges i samfundets stadgar. Samfundet skall också utse ett erforderligt antal advokater som ersättare för dessa. är besluts- för när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. För prövning av fråga om disciplinärt ingripande mot advokat är påkallat får disciplin- nämnden, när samfundets stad- gar medger det, arbeta på avdelningar, bestående av tre ledamöter, varav en skall vara offentlig representant. Sådan avdelning kallas prövningsav- delning. 2 Senste lydelse 1997:273. Närmare bestämmelser om disciplinnämnden och dess verk- samhet finns i samfundets stadgar. Den som vägrats inträde i eller uteslutits ur får överklaga beslutet hos . Justitie- kanslern får hos Högsta dom- stolen överklaga ett beslut enligt 7 § av samfundets styrelse eller disciplinnämnd.3 Den som vägrats inträde i eller uteslutits ur får överklaga beslutet hos .