sou · GNB3144 · 2000-01-01 00:00:00 — Enskilda personer har inte förekommit som ordinarie remissin- stans i något fall som vi har studerat, varför det enbart var genom att skicka spontana remissvar som enskilda personer har lämnat yttranden. Då och då debatteras remisstidernas längd. Den rekommendera de tiden är . I Statsrådsberedningens promemoria kan man läsa att remisstiden endast i undantagsfall får vara kortare. Hur förhåller det sig då i verkligheten? För två remisser hade det inte angivits någon uppgift om remisstidens längd. bland de 123 varierade mycket – från 28 . Som regel var det (medianvärdet), dvs. strax över tremånadersgrän- sen. Exakt hur lång remisstiden var för respektive remiss framgår av diagram 3.2. 123 remisser sorterade efter remisstid Ofta var remisstiden just cirka . Om vi generöst räknar med att motsvarar de stipulerade tre månaderna utgjorde närmare en tredjedel av remisserna () undantagsfall, dvs. re- misstiden var kortare. I av fallen understeg remisstiden . I fråga om ungefär var sjätte remiss var remisstiden läng- re än . Vad betyder remisstidens längd? Finns det t.ex. något samband mellan remisstid och svarsfrekvens?11 Rimligen borde korta remiss- tider leda till att färre svar kommer in. Vi har dock haft svårt att finna några säkra samband utifrån det tillgängliga materialet. 11 Undersökningen baseras endast på uppgifter om 116 remisser av slut- betänkanden. Av de 125 som tidigare ingått i andra delstudier har 7 utgått på grund av att uppgifter saknas om svarsfrekvens och 2 på grund av att uppgift saknas om remisstid. Är statliga myndigheter bättre än andra remissinstanser på att svara när remisstiden är kort? Detta är särskilt intressant eftersom dessa är skyldiga att svara på remisser från . Av tabell 3.15 framgår hur bilden blir om ej-svaren fördelas efter remisstidens längd. Andel som ej svarat, Anm. Bygger på material om 116 remisser av slutbetän- kanden. Se tidigare fotnot för kommentar. N = 3 338 = a n- tal svar som begärts in från statliga myndigheter. Det tycks då som om de statliga myndigheternas svarsskolk var mindre när remisstiderna är långa. Beräkningarna i tabellen bör dock tolkas med viss försiktighet. Vi har egentligen endast kon- staterat en samvariation, men det behöver inte vara frågan om nå- got orsakssamband.12 Det kan diskuteras om det finns något naturligt samband mel- lan remisstidens längd och remissvarens ambitionsnivå och kvali- tet. Det finns emellertid många andra faktorer som kan ha avgö- rande betydelse, t.ex. hur en myndighet eller en intresseorganisa- tion prioriterar uppgiften att svara på remisser och vilka resurser man beslutar avsätta för detta, dels resurserna över huvud taget, dels för en speciell remiss. Detta behandlas närmare i kapitel 7. 12 Det är exempelvis tänkbart att departementen generellt har längre remisstid när betänkanden anses vara särskilt viktiga. Om svarsfrekven- sen sedan blir hög kan det lika gärna bero på att betänkandet är av stor betydelse som på att remisstiden är lång. Vår genomgång av remisserna och visar att nästan alla slutbetänkanden från kommittéväsendet – nio av tio – remitteras till myndigheter och organisationer för syn- punkter. I genomsnitt skickas ett betänkande ut för synpunkter till drygt 50 instanser, men variationerna är stora. Det skiljer också mycket mellan vilka som får olika betänkan- den på remiss. Det förefaller inte som om de olika departementen använder standardremisslistor. Vilka ber departementen om synpunkter? Den offentliga sek- torn dominerar tydligt. Närmare 2/3 av samtliga remissinstanser utgjordes av myndigheter m.m. inom staten, kommunerna och landstingen. Närings- och arbetsmarknadsorganisationer utgör av remissinstanserna. Organisationer och föreningar utan kopp- ling till näringsliv eller arbetsmarknad, utgör av remissinstan- serna. är den vanligaste remissinstansen. Inte av remisserna skickades dit. I det närmaste lika vanligt är det att RRV ombeds svara (). Därefter följer LO (), (), TCO (), (), Statskontoret () och SAF (). Detta visar att man i stor utsträckning vänder sig till de centrala organisationerna. En orsak till detta kan vara att man anser det vara en uppgift för res- pektive organisation att i sin tur delegera arbetet med remissvaret. Som jämförelse kan nämnas att av remisserna gick direkt till någon eller några kommuner. Centraliseringstendensen kan te sig något förvånande, eftersom utvecklingen i samhället under inneburit en omfattande delegering av beslut och ansvar. Betydelsen av detta skall dock inte överdrivas. Dels använder sig många centrala organ av egna underremisser (se kap. 7). Dels gick av remisserna direkt till en eller flera enskilda kommuner jämfört med att gick till . På samma sätt gick av remisserna direkt till något eller några landsting; gick till . I princip samma fördelning mellan centrala organisationen och förbund eller medlemsorganisationer direkt. Att få möjlighet att svara är dock inte detsamma som att slutli- gen svara. Statliga myndigheter är i princip skyldiga att svara men av samtliga ej svar gällde statliga myndigheter. Detta trots att ej svar, endast utgörs av de fall när det över huvud taget inte kommit in någon skrivelse. Svar med innebörden att man av- står från att svara har vi räknat till svaren. Svarsfrekvensen varierar kraftigt mellan olika kategorier av re- missinstanser. Totalt svarade av dem som ombetts svara. De statliga myndigheterna är skyldiga att svara och de svarade också i av fallen. Generellt sett är instanser inom den offentliga sek- torn bra på att svara. Sämst var privata företag () och före- ningar utanför arbetsmarknadsområdet (). Fack- och yrkesfö- reningarna svarade dock i stor utsträckning (). uttalade bl.a. företrädare för att det var bortkastade resurser att skriva remissvar. Tiden var bättre använd om man i stället för ett remissvar skrev en debattartikel uttalade en företrädare i morgonnyheterna. Vi har därför tittat närmare på i vilken utsträckning de politiska ungdomsförbunden får betänkanden på remiss respektive i vilken utsträckning man svarar. Vi har funnit att de politiska ungdomsförbunden inte svarat på mer än var fjärde remiss. Det är också ett faktum att de mycket sällan – endast på 4 av 125 – fanns med på regeringens remisslistor. Ett unikt drag i det svenska öppna remissförfarandet är att vem som så önskar, känner till och har rätt att komma in med svar. Detta oavsett om man står med på en förteckning över remissin- stanser i remisskrivelsen eller inte. Sådana spontana yttranden var vanligare än vad vi från början föreställde oss. Totalt utgjorde de spontana svaren av alla yttranden. Vi fann nästan lika många spontana remissvar som ej svar. Men mer än hälften av de spon- tana svaren () gällde av remisserna. I några fall kan man kanske tala om remisstorm, dvs. när väldigt många spontana remissvar skickas in i en särskild fråga. Endast för av de remitterade betänkandena saknades spontana remissvar helt. Till var fjärde remiss hade det kommit in 10 eller fler spontansvar. Många av de spontana yttrandena kom från föreningar av olika slag, huvudsakligen verksamma på arbets- marknadssidan eller inom näringslivet. De spontana svaren kom i av fallen från den offentliga sektorn. Enskilda personer som aldrig får remisser hade skrivit av spontansvaren. Det kan tyckas något märkligt att det delvis är samma kategori- er av remissinstanser, som både skickar in spontana remissvar och avstår från att svara eller svarar i ringa utsträckning. Remisstiden var , vilket i princip motsva- rar de som anges i Statsrådsberedningens riktlinjer. Svarstiden var kortare än och betydligt kortare, för en tredjedel av remisserna. För var sjätte var den 4 må- nader eller längre. Vi har i denna studie också försökt belysa om det finns något samband mellan remisstidens längd och i vilken utsträckning svar verkligen kommer in. Det har varit svårt att finna några entydiga samband. Däremot är det tydligt att statliga myndigheter svarar i mindre utsträckning när remisstiden är kort. 4Utfrågningar i stället för remisser? I debatten har det framställts som om det skulle finnas en motsättning mellan det traditionella remissväsendet och den nyare utfrågningen eller hearingen (revisorer, m.fl.). Dessa utfrågningar betraktas ibland nästan som ett hot mot demokratiska berednings- och beslutsprocessen, som bygger på ett traditionellt remissförfarande. I , tolfte upplagan , definieras hearing (pl. hearingar) på föl- jande sätt: Offentlig utfrågning – ofta av sakkunniga och i kontro- versiella frågor. En hearing torde därför i varje fall inte rent defi- nitionsmässigt stå i något motsatsförhållande till offentlighet. Hur vanligt är det med utfrågningar av olika slag och i vilken utsträckning ersätter de remissförfarandet? För att få en snabb överblick valde vi att via registratorerna vid RRV och Statskonto- ret göra sökningar i diarierna.1 RRV fick under närmare , – , endast inbjudan till 44 hearingar. Statskontoret hade endast inbjudan till 36 under 1996 – . 1 Att vi redovisar olika perioder för de båda myndigheter förklaras av att det var svårt att få fram uppgifter för i Statskontorets diarium. Inbjudningar till utfrågningar till RRV och Statskontoret Anm. För Statskontoret saknas uppgifter för perioden –1995. För så- väl RRV som Statskontoret avser uppgifterna perioden januari– maj. Av de 44 inbjudningarna till RRV avsåg mindre än hälften diskus- sioner kring förslag från utredningsväsendet (14 i och 2 i Ds-serien). Endast tre av dessa remitterades på sedvanligt sätt. Remisstiderna var där emellertid mycket korta; i två fall endast . I de flesta av dessa fall hade hearingen ersatt det traditionella remissförfarandet. För Statskontorets del avsåg en fjärdedel av inbjudningarna dis- kussioner kring SOU och Ds-betänkanden. Det verkar därför som om debatten och diskussionen kring hotet att utfrågningar ersätter remissförfarandet är något överdriven. Våra uppgifter tyder dock på att antalet inbjudningar till hearingar ökar. Vilka departement eller andra organ är det då som inbjuder till dessa samtal? Inbjudningar till hearingar fördelade efter departement m.m. * varav 1 tillsammans med dåvarande . ** varav 1 från . Det har inte varit möjligt att beakta förändringar i departements- indelningen eller hur olika frågor flyttats mellan departementen. Men det är tydligt att hearingar främst utnyttjas av Näringsdepar- tementet och det tidigare . ingår tidigare , Arbetsmarknads- departementet samt ungefär halva Inrikdesdepartementet i det nya . anordnar i begränsad utsträckning ut- frågningar. Värt att notera är att Statsrådsberedningen, UD och inte haft några och att Utbildningsdeparte- mentet endast haft två. Bland övriga myndigheter m.m. kan sär- skilt noteras att en inbjudan till offentlig utfrågning till Statskon- toret kommer från . Flera inbjudningar till Statskontoret rör frågor med nära anknytning till EU. Kanske kan detta ses som ett utslag av att kommittéväsendet och det traditionella remissför- farandet ännu inte kunnat anpassas för att hantera EU-frågor. Systemet med utfrågningar saknar remissväsendets möjligheter för alla att skicka in ett remissvar. I praktiken utgör det kanske främst en möjlighet för organisationer och sammanslutningar av olika slag. Men som möjligheten att delta blir allt större eftersom samtliga utredningar numera finns tillgängliga på Inter- net, minskar möjligheten att delta om utfrågningar ersätter remis- sen. Frågan bör dock ställas hur dessa utfrågningar dokumenteras och i vilken utsträckning en sådan dokumentation skulle vara of- fentlig på samma sätt som remissvar och remissammanställningar. Det krav på välskrivna och tillgängliga remissammanställningar som tidigare ställts av revisorer bör gälla även myndig- heternas och dokumentation av utfrågningar. Vi har också kunnat konstatera att RRV och Statskontoret fått några få inbjudningar till utfrågningar som anordnats av utredning- ar. Det har inte varit möjligt att få fram i vilken utsträckning ut- frågningar under utredningsarbetets gång kommit att ersätta en remissomgång. Det finns dock exempel där detta varit fallet, bl.a. på grund av tidsbrist. Detta torde dock vara vanligast att ett de- partement i samband med beredningen av ett ärende kompletterar informations- och beredningsprocessen med en hearing. I flera fall har myndigheter m.fl. i inbjudan till hearingar också ombetts att medföra skriftliga synpunkter, vilket innebär en bety- dande omläggning och uppsnabbning av myndigheternas arbete med att lämna synpunkter. En remisstid om i genomsnitt tre må- nader byts på detta sätt ut mot kanske för att utarbeta en promemoria med synpunkter, som sedan också skall hanteras i en myndighets interna beslutsgång. Om antalet utfrågningar skulle fortsätta att öka kraftigt, kan denna utveckling ställa helt nya krav på en effektivisering av granskningsarbetet i myndigheterna, kanske även aktualisera omprioritering av resurserna. För att närmare analysera hur remissinstitutet fungerar och ut- nyttjas har vi genomfört fem fallstudier där vi granskat fem statliga utredningar. Hela besluts- och beredningskedjan från utrednings- direktiv till riksdagsbeslut har vi gått igenom men fokus ligger på remissvaren och deras effekter. Vägen från direktiv till riksdagsbeslut har granskats för följande fem betänkanden. ·Förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell lägg- ning SOU 1997:175 ·Ansvaret för valutapolitiken SOU 1997:10 ·Lokal demokrati i utveckling SOU 1993:90 ·I medborgarnas tjänst SOU 1997:57 De fem utredningarna har inte valts slumpmässigt. Syftet med ur- valet har i stället varit att täcka in områden som på olika sätt an- knyter till frågor om demokrati eller som är av betydelse för ett demokratiskt samhälle. De tre första fallstudierna är exempel på utredningar om lag- stiftning som behandlar brottsförebyggandet, skyddet mot en viss minoritetsgrupp och valutapolitiken. Dessa betänkanden behandlar områden som har tydlig anknytning till demokratiska värden och betydelse för demokrati- och rättssäkerhetsfrågorna i ett vidare perspektiv. De ingick också i en tidigare om kom- mittéväsendet, där utredningskvaliteten i betänkandena granskades De två senare utgör exempel på omfattande utredningar kring långsiktiga och ur demokratiaspekt betydelsefulla struktu- rella frågor. Fallstudierna representerar också några av de motiv som brukar anges när en utredning tillsätts, såsom formulering av övergripande mål, utformning av en långsiktig policy och lösning av aktuella pro- blem.2 För varje utredning redovisas först utredningsuppdrag och direk- tiv. Därefter beskrivs kortfattat förslagen i slutbetänkandet. Tyngdpunkten i genomgången ligger på en beskrivning och analys av själva remissförfarandet. Vi registrerar t.ex. formen för remissinstansernas tillstyrkanden och avstyrkanden, hur långa remissvaren är (antalet sidor) och hur vanligt det är med kvali- tetskritik. Vidare finns tabeller som visar hur vanligt det är med alternativa förslag och konsekvensanalyser i svaren. Svarsambitionen bedöms i en stigande skala: korta svar där för- slagen enbart avstyrks eller tillstyrks, yttranden med motiveringar, med utförligare motiveringar och med mycket utförliga motive- ringar. Analyskvaliteten vägs samman med utförligheten. De rela- tivt få s.k. spontana remissyttranden, som förekommer i dessa fem fallstudier, har inte tagits med i tabellerna. Granskningen utgår från de krav på remissbehandling som an- ges i Statsrådsberedningens promemoria om remissvar3 och från krav och kriterier som vi hämtat från bl.a. Statsrådsberedningens PM om det svenska utredningsväsendet (Ds SB 1984:1) och i revisorers rapport /97:6. 1Ds 1998:57 Kommittéerna och bofinken – kan en kommitté se ut hur som helst av och . 2Artikel av om det statliga kommittéväsendet i Departe- mentshistoriekommitténs , 1989. 3Svara på remiss- hur och varför PM Statsrådsberedningen 1993:3, rev. Dessa kriterier är följande: Aatt hjälpa regeringen att klarare se konsekvenserna av förslag Batt informera genom att förorda avslag och bifall till förslag Catt bidra till att ange ramen för det politiskt möjliga Datt tillföra nya synpunkter och perspektiv Eatt ge plats för oberoende synpunkter som representerar allmänintresset Fatt granska utredningars kvalitet (teknik, djup, slutsatser) bidra till att klarlägga politiska positioner och särintressen Hatt ge massmedia hjälp i den kritiska granskningen Iatt sprida informationen om och kring betänkandet via alla remissorgan till större kretsar I ett särskilt avsnitt – effekter – ges en bild av i vilken utsträckning synpunkter och förslag som förts fram i remissvaren fått genom- slag i regeringens propositioner, i riksdagsmotioner och i riksda- gens beslut. Sammanlagt omfattade granskningen utöver de fem utredningsbetänkandena, samma antal propositioner och utskotts- betänkanden. Vidare har ca 350 remissyttranden och 55 riksdags- motioner granskats. Varje fallstudie avslutas med ett avsnitt, där vi ger en översikt över remissvarens innehåll och eventuella påverkan och genomslag i den fortsatta beslutsprocessen. Statskontorets och RRV:s remiss- svar uppmärksammas särskilt, eftersom de som stabsmyndigheter kan synas ha ett särskilt ansvar. I ett avslutande avsnitt sammanfattas några generella slutsatser från de fem fallstudierna. Fallstudie 1: Kameraövervakning, SOU 1996:88 Utredningens uppdrag och direktiv Regeringen uppdrog åt lagmannen att se över frågan om användning av övervakningskameror. Som experter i utredningsarbetet utsågs elva jurister med främst erfa- renhet från domstolar och polismyndigheter. Ett delbetänkande Polisens användning av övervakningskameror vid förundersökning (SOU 1995:66) överlämnades och ledde till ändrad lagstiftning (prop. 1995/96:85). Slutbetän- kandet överlämnades . Till detta var fogat två särskilda yttranden av utredningens två experter. Utredaren skulle redovisa en genomgripande översyn av regler- na i lagen om övervakningskameror (1990:484) och lägga förslag till därav motiverade förändringar. En utgångspunkt skulle vara omprövning av existerande system med tillståndsgivning. Vidare skulle följande särskilt beaktas: ·Förutsättningarna för att utvidga användningen ·Utökning av rätten att bevara upptagna bilder ·Ljudupptagning i samband med bildupptagningen ·Utvidgad rätt för polisen att använda övervakningskameror Hänsyn skulle tas både till intresset av att skydda enskildas integ- ritet och till behovet av att effektivt förebygga respektive utreda allvarligare brott samt förhindra olyckor och liknande. I direktiven erinrades om att grundregeln i gällande lagstiftning varit den att övervakning av enskilda med kamera i de flesta fall inte fick ske utan vederbörandes vetskap. Vidare erinrades om att tillstånd skulle krävas för att utrymmen som nyttjas av allmänhe- ten skulle få övervakas. Förslag om att utvidga övervakningsmöjligheterna hade aktuali- serats genom framställningar från myndigheter och organisationer och i motioner i . Utredningens förslag till ny lag innebar vissa utvidgningar och preciseringar i förhållande till tidigare lag och lagpraxis. Kamera- övervakning skulle även omfatta ljudupptagning i vissa lägen. Till- ståndskravet skulle tas bort för vissa användargrupper som banker, postkontor och butiker. Villkoren för utnyttjandet skulle anges direkt i lagen. Även närområden utanför banker och postkontor skulle kunna få över- vakas. skulle i vissa fall få bedriva övervakning utan tillstånd och anmälningsplikt. praxis i tillståndsären- den skulle inte förändras. Rätten att behandla och bevara bilder specialreglerades för bank-, post- och butikslokaler. För övriga kategorier skulle tillstånd prövas i varje fall. Dold kameraövervak- ning skulle kunna tillåtas endast i tre specialfall. Utredningen före- slog att självfinansieringsprincipen skulle bibehållas, dvs. att verk- samheten även framgent skulle finansieras genom avgifter. Betänkandet remitterades till 56 instanser. På remisskrivelsens förteckning över remissinstanser återfanns domstolsväsendet, vissa förvaltningsmyndigheter bl.a. RRV, länsstyrelser och kommuner, näringslivs- och arbetstagaror- ganisationer samt och tre specialförbund inom idrotten. Tio remissinstanser avstod från att yttra sig. Bland dem en kommun, , och . Vissa länsstyrelser samt Riksåklagaren inhämtade genom underremisser synpunkter. Endast ett spontanyttrande kom in. Remissvaren finns redovisade i en särskild sammanställning som ansvarigt departement tagit fram. fattande och systematisk och behandlar varje fråga separat. I allt väsentligt tillstyrkte remissinstanserna utredningens för- slag. I fråga om lagens tillämpningsområde inskränkte sig remissin- stansernas synpunkter till att i huvudsak ta upp tekniska och lag- tekniska detaljfrågor. Vad gällde frågorna om tillstånd och anmälan för kameraöver- vakning var de kritiska synpunkterna i de flesta svaren begränsade på i huvudsak samma sätt. Dock hävdades t.ex. att övervakning av närområde utanför banker och postkontor inte borde undantas från tillståndsplikt. Riksåklagaren avstyrkte befrielse för butiks- ägarna från att behöva söka tillstånd. Försvarsmakten önskade ut- sträcka befrielsen att även gälla kaserner och stabsbyggnader, dvs. platser dit allmänheten inte har fritt tillträde. framför- de invändningar mot föreslagna gallringsregler i fråga om sådant inspelat material, som överlämnas till polismyndigheterna. Inte heller frågan om fortsatt tillståndsprövning visade sig sär- skilt kontroversiell. Problemet med dold kameraövervakning väckte fler kritiska invändningar. t.ex. ifråga- satte om inte denna typ av övervakning helt borde undantas från lagstiftningen i fråga. Även JK ansåg att denna typ av övervakning borde regleras i annan lagstiftning. Riksåklagaren däremot godtog den föreslagna lagen men föreslog en annan formulering av lag- rummet. i m.fl. avstyrkte utredning- ens förslag att ur lagtexten utmönstra regeln om undantag från upplysningsplikt, i sådana fall där synnerliga skäl föreligger. I fråga om polisens användning av öppen kameraövervakning förekom endast vissa invändningar mot att polisen själv skulle få rätt att utan tillstånd använda kameraövervakning och hur länge en sådan övervakning skulle få pågå. Beträffande reformens finansiering hävdade att staten borde vara befriad från avgifter för tillstånd och tillsyn. RRV stödde däremot förslaget att såväl staten, landstingen som kom- munerna skulle betala avgifter för länsstyrelsernas arbete med övervakningsärendena. RRV ansåg att full kostnadstäckning borde vara det ekonomiska målet för verksamheten. Ett flertal länsstyrel- ser underströk vikten av att de får behålla dessa inkomster utan att behöva redovisa dem via statsbudgeten. Mot förslagets allmänna inriktning restes ett fåtal invändningar. De kom främst från () och stads- delsförvaltningen (som av den dåvarande läns- styrelsen i och län beretts tillfälle att yttra sig). BRÅ ansåg att undersökningen borde fördjupas och nya regler prövas genom försöksverksamhet innan beslut om ny lag fattades. Man anförde att utredningen inte redovisat tillräckliga argument för en så kraftig utvidgning av kameraövervakningen och så svag kontroll av den som föreslås. Utredningen hade inte analyserat vilka effekter som kan förväntas av övervakningen. hävdade att lagför- slagen i vissa delar innebar en alltför långtgående förändring som riskerade att minska skyddet för den personliga integriteten vilket är lagens egentliga syfte. Sammanfattningsvis visar remissvaren en betydande uppslut- ning kring utredningens förslag. Endast ett generellt avstyrkande finns. BR ansåg att den av myndigheten föreslagna försöksverk- samheten borde genomföras. Även om det går att räkna till minst sex avstyrkanden på olika punkter i utredningens förslag bör det ses som ett lågt tal med tan- ke på utredningens tekniska natur. Med många förslagspunkter och detaljer har den ju utlöst många ifrågasättanden och alternativa förslag – ett 20-tal. Svarsambitionen varierade endast obetydligt.