sou · GNB3121 · 2000-01-01 00:00:00 — Vår uppfattning är att det inte bör reserveras enbart för en viss typ av aktörer. Alla kan ägna sig åt lobbying, och det oavsett om lobbyisten gör det själv eller med hjälp av någon annan. I den allmänna debatten finns tendenser till att avgränsa lobbying till vem som utför aktiviteten snarare än till vad aktiviteten består i. Med en sådan missriktad begreppsbildning kommer den politiska påverkan som utförs av professionella och för syftet betalda lobbyis- ter, informationskonsulter eller mäklare – det som på norska så väl- funnet kallas för en mellomman7 – att betraktas som lobbying, medan motsvarande politikerkontakter som tas av , LO och faller utanför. Detta är en avgränsning som förbi- ser att lobbying är en speciell typ av verksamhet som är oberoende av vem som utför den. Synsättet riskerar att leda till att man idealiserar vissa typer av aktörer. Påverkansförsök av de traditionella intressegrupperna och idérörelserna betraktas utan förbehåll som tra- ditionellt folkrörelsearbete, medan de som påverkar på uppdrag (lobbykonsulterna) ställs vid skampålen som de onda som säljer sig till högstbjudande. Vår linje innebär således att såväl enskilda medborgare som alla typer av organiserade intressen – alltifrån , , och Metallettan till Fondkommissionärerna, – kan använda sig av lobbying för att söka uppnå sina mål. Det är själva aktivitetens mer generella egenskaper som bestämmer om det ska kallas för lobbying eller inte. Detta handlar givetvis inte om mer kon- kreta kännetecken som att lobbying i någon sorts amerikaniserad variant enbart skulle innefatta det personliga mötet i lobbyn, poängen är snarare att det är frågan om en icke-institutionaliserad kontakt, vare sig det sker skriftligt eller i ett personligt möte. Alla typer av aktörer kan således syssla med lobbying. Av det föl- jer emellertid inte att all verksamhet som syftar till påverkan ska ATT PÅVERKA DEMOKRATISKA BESLUT karaktäriseras som lobbying. Det skulle innebära att begreppet får en så urvattnad betydelse att det betyder allt och ingenting. Påverkan i form av traditionellt parlamentariskt arbete, partiaktivite- ter eller inom ramen för ett korporativt arrangemang bör inte benäm- nas lobbying eftersom dessa deltagandeformer innebär att man försö- ker utöva inflytande inifrån systemet. Inte heller direkta aktioner eller olika varianter av opinionspåverkan bör innefattas under begreppet lobbying. I stället vill vi reservera lobbying för direkta kontakter med beslutande politiker eller tjänstemän som bereder ett visst ärende. Endast det som i figuren ovan benämns påverkan genom direkta kontakter betraktas således som lobbying.8 Det innebär att vi med lobbying menar icke-institutionaliserade direktkontakter med politiker eller tjänstemän i syfte att påverka offentligt beslutsfattande.9 Därmed inte sagt att de andra påverkansmöjligheterna är mindre viktiga. Det kan mycket väl vara så att opinionsbildning – där man själv deltar eller indirekt påverkar opinionen genom att förmå media att förmedla sina synpunkter – både är vanligare och har större genomslagskraft. I en politisk påverkanskampanj ingår väldigt ofta både lobbying och opinionsbildning. Det är också skälet till att vi i den här skriften inte bara koncentrerar oss på den del som vi själva anser bör benämnas lobbying, utan försöker att med ett bredare grepp reda ut vilka påverkansvägar som kollektiva aktörer försöker utnyttja i dagens . Vi vill ytterst sett förstå hur ett system fungerar. Av metodiska och rent forskningspraktiska skäl finns anledning att identifiera och undersöka separata former av politiskt deltagande, men vi är i grund och botten intresserade av styrelseskicket i dess helhet. De alternativ som i realiteten har någon relevans – korporativism, pluralism och juridisk demokrati10 – kan preciseras som kombinationer av olika del- tagandeformer enligt nedanstående figur: ATT PÅVERKA DEMOKRATISKA BESLUT De tre alternativen skiljer sig åt med avseende på hur pass direkt som de organiserade intressena är involverade i det offentliga beslutsfat- tandet. Opinionsbildning är en del av samtliga varianter som här beaktas. Förekomsten av lobbying är enligt detta sätt att se inte någon skiljelinje mellan korporativism och pluralism, men väl mellan pluralism och juridisk demokrati. Den form av korporativism vi kän- ner från våra demokratier – ibland särskiljs den från äldre varianter av korporativism med hjälp av tillägg som neo eller fri – rymmer inte bara korporativa arrangemang, utan även lobbying och opinions- bildning.11 Det som i grund och botten motiverar ett studium av det politiska deltagandets olika former är att deltagandet både utgör centrala delar av och har avgörande effekter på demokratin. Hur dessa olika typer av aktiviteter ska värderas utifrån demokratiska principer kommer att diskuteras mera utförligt i det avslutande kapitel 6. Redan inlednings- vis vill vi dock peka ut vad som från demokratiska utgångspunkter bör ägnas särskild uppmärksamhet i en analys av enskilda medborga- res och sammanslutningars politiska deltagande. Flertalet framställningar om demokratins tillstånd brukar utgå från berömda idealtyp,12 som preciserar en fullkomlig demokrati med hjälp av fem kriterier:13 politisk jämlikhet präglar beslutsprocessen beslutsprocessen ger möjlighet till ett effektivt deltagande den politiska beslutsprocessen ger möjlighet till upplyst kunnande folket eller dess företrädare har kontroll över dagordningen alla vuxna som permanent lyder under lagarna tillhör folket I sin avhandling om demokratin inom partierna kritiserar detta val av demokratisk utgångspunkt. Problemet sägs vara att Dahls kriterier underförstår ett direktdemokratiskt ideal där är direkt delaktighet i beslutsfattandet.14 Det är i förlängningen av detta argument inte heller klart vad man utifrån ska kräva av den reellt existerande representativa demokratin, den formen för demokrati som äger relevans för vår framställning. Vi är på den här punkten inte ense med , utan tror att problemet har att göra med hur Dahls kriterier preciseras och operationaliseras. Inget av dessa kriterier blir ointressant i en representativ demokrati. ATT PÅVERKA DEMOKRATISKA BESLUT Allt annat lika är således de former av deltagande att föredra som ger alla lika reella möjlighet att utöva inflytande över det offentliga beslutsfattandet. Givet samma ceteris paribus-antagande följer också att vi från demokratiska utgångspunkter förordar de deltagandefor- mer som ger medborgarna utrymme för ett politiskt engagemang som är meningsfullt i den meningen att det kan ha verklig effekt på de beslut som fattas inom ramen för det offentliga. Den politiska beslutsprocessen bör för det tredje vara utformad så att deltagarna har reella möjligheter att bilda sig en uppfattning om de alternativ som står till buds. Det är sedan folket eller dess representanter som bör ha kontroll över dagordningen. Det är inte bara i själva beslutsfa- sen som folkmakt och politisk jämlikhet bör råda. Även makten över vad som politiseras bör värderas utifrån samma slags kriterium. Och sist och slutligen hör det till demokratins grundläggande värde att deltagande i politiken bör ha en allmän karaktär. De politiska delta- gandeformerna kan därför värderas utifrån ett kriterium som säger att ingen mera permanent bör vara utesluten från möjligheten att utöva inflytande. Det säger sig självt att dessa kriterier inte alls behöver vara enkla att tillämpa i praktiken. En av de komplikationer som vi avslutnings- vis blir tvungna att hantera är det faktum att vi ytterst sett egentligen inte är intresserade av att värdera enskilda deltagandeformer, utan ett system eller en kombination av deltagandeformer. Svensk politik är i realiteten en blandmodell, där den renodlade parlamentariska demo- kratin lever i symbios med andra mer eller mindre harmonierande former för politiskt deltagande. En annan tänkbar svårighet är att de fem kriterierna tenderar att glida samman. Det finns en risk att man värderar samma fenomen , dvs att en och samma förtjänst eller brist blir konterad mer än en gång. Ett sätt att hantera detta problem är givetvis att nog- grant precisera sitt analysverktyg så att de fem kriterierna går att hålla isär. En annan möjlighet, som vi kommer att ta fasta på, är att för- enkla genom att slå samman några av kriterierna. Det fjärde kriteriet, kontroll över dagordningen, bör utgå därför att det särskiljer en bestämd fas av beslutsprocessen. De resterande kriterierna bör gå att tillämpa på den fasen liksom på övriga faser av beslutsprocessen. Det femte kriteriet, alla vuxna skall vara inkluderade, kan uppfattas som en aspekt av det första. Det handlar om en viktig del av den politiska jämlikheten. Vi menar således att det i grund och botten går att urskilja tre demokrativärden, som bör ligga till grund för en slutgiltig bedömning av svensk demokrati: meningsfullt folkligt deltagande, politisk jämlikhet och öppenhet för insyn.15 ATT PÅVERKA DEMOKRATISKA BESLUT Samhället har genomgått omvälvande förändringar, men det är fortfarande den klassiska demokratins ideal som ska förverkligas. Den politiska makten ska kunna återföras på folket självt – som den svenska grundlagen proklamerar: All offentlig makt i utgår från folket. Folkmakten ska vidare utövas under jämlika former – sinnebilden är givetvis den allmänna och lika rösträtten. Och den politiska maktutövningen och dess mekanismer ska slutligen ligga i öppen dager. Den demokratiskt förankrade makten måste alltid tåla ljuset. Precis som på den grekiska bör även den moderna demokratins maktutövning vara synlig och begriplig för var och en som bemödar sig att förstå de politiska sammanhangen.16 Den gamla modellen vittrar bort* Det svenska styrelseskicket kunde tidigare lämpligen beskrivas som ett slags legering av parlamentarism och korporativism. Den sittande regeringen var förankrad i partigrupper. Organisatio- nerna, särskilt de som hävdade löntagarnas, arbetsgivarnas och bön- dernas intressen, spelade en avgörande roll för politikens inriktning inom sina respektive områden. anses det däremot vara ett mer eller mindre allmänt accepterat faktum att korporativismen, som en del av den gamla svenska modellen, har gått i graven; den förr så träffande benämningen förmår inte längre fånga de väsentliga dragen i den svenska styrelseformen. Denna nya sanning om svensk politik lanserades först av den svenska maktutredningen. Tesen har därefter upprepats av bland andra i Samhället och de organiserade intressena – det lossnande greppet är där den metafor som nyttjas – och i Politik som intressekamp – under rubriken via korporativism till en partistat.17 Tesen om korporativismens död liknar emellertid fortfarande mest en gissning. Dess empiriska underbyggnad är långt ifrån veten- skapligt tillfredsställande. påstående åtföljs av tämligen magra belägg. har en mer systematisk ansats, men lider av att hans data ursprungligen samlades in utifrån helt andra syf- ten. Hans avgörande bevis blir beslutet att formellt avskaffa intressegruppsrepresentationen i de statliga verkens styrelser. Vilka intressen de kvarvarande ledamöterna reellt sett företräder undersöks däremot inte. Om korporativismen som institution lever vidare har vi således ingen vetskap om. undersökning, slutligen, begränsar sig till beslutsfattandets beredningsfas – det empiriska materialet hämtas från kommittéväsendet – och bygger dessutom på ett speciellt urval av politiska områden. De drygt hundra beslutspro- cesserna tenderar alla att höra hemma i kategorin politiska stridsfrå- * Kapitlet är en omarbetad och utvidgad version av , 1997. DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT gor med den risk för snedvridning av resultatet detta kan tänkas med- föra. Det huvudsakliga syftet med detta kapitel är mot denna bakgrund att utsätta tesen om korporativismens död för en ordentlig prövning. Ambitionen är att tillhandahålla ett vetenskapligt nöjaktigt svar på frågan om vad det blivit av den svenska korporativismen. Som man frågar får man svar. Denna enkla formulering är väl uttryck för en sorts folklig visdom, men kan icke desto mindre sägas fånga kärnan i det vetenskapliga förhållningssätt som går under benämningen kritisk rationalism och förknippas med filosofen . En bedömning av hur korporativismen har utvecklats beror givetvis ytterst av hur samhällsutvecklingen faktiskt har gestaltat sig. Men bedömningen är också beroende av hur vi definierar och hur vi mäter fenomenet korporativism. När det gäller den svenska korporativismen kan man emellertid undra om det egentligen spelar så stor roll hur vi exakt väljer att pre- cisera begreppen. Den empiriska forskningen om hur korporativis- men varierar i olika länder har visat att ligger i topp och att resultat gäller nästan oavsett hur man har definierat och mätt korpo- rativism. Förslagen på definitioner och mätinstrument är då ändå ganska många och disparata. I något fall handlar det därtill om direkt olämpliga definitioner; man tenderar att blanda samman korporati- vism med såväl dess förutsättningar som dess effekter.18 Det faktum att slutsatsen blir ungefär densamma nästan oavsett hur man mäter, säger oss en hel del om hur verkligheten är beskaffad. Flera olika egenskaper hos västvärldens industriländer har samvarierat . Men att låta sådana empiriska samband påverka begreppsbildning och utveckling av mätinstrument är inte att rekom- mendera. Vår utgångspunkt, som närmare utvecklades i kapitel 1, är att kor- porativism avser ett särskilt sätt att arrangera det offentliga besluts- fattandet. Det handlar om att organiserade intressen under institutio- naliserade former medverkar i den offentliga beslutsprocessen. Vi anser att detta någorlunda tar fasta på kärnan i det annars ganska spretiga begrepp som lanserades av ,19 den nutida statsve- tare som mer än någon annan förknippas med den moderna korpora- tivismforskningen. Det knyter dessutom väl an till den innebörd som gav åt begreppet fri DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT korporativism.20 Det yttersta uttrycket för korporativism i vår bemärkelse är att korporationer själva direkt deltar i det parlamenta- riska beslutsfattandet, något som lämpligen kan benämnas beslutskor- porativism. I konsekvens med detta kan vi dessutom urskilja olika former av beredningskorporativism respektive genomförandekorporati- vism. Dessa olika typer av korporativism bör rent begreppsligt sär- skiljas från sådant som intresseorganisationers makt eller förekom- sten av politiskt samförstånd. Det är däremot möjligt att empiriskt pröva om det finns ett samband mellan korporativism och makt och mellan korporativism och samförstånd. Förutom dessa påpekanden kan det finnas anledning att upprepa vad vi sade i det första kapitlet om alternativen till korporativism. Vad är styrelseskicket om det nu inte är korporativt? Med utgångspunkt från ovanstående definition är det meningsfullt att urskilja två alter- ordningar.21 Vi kan tänka oss ett system med medverkan från de organiserade intressena utan att detta regleras formellt eller infor- mellt. Med tanke på litteraturen på området bör en sådan ordning benämnas intressegruppspluralism eller enbart pluralism. Den tredje modellen innebär kort och gott att de organiserade intressena hålls borta från det offentliga beslutsfattandet. Styrelseskicket får då i huvudsak den karaktär som föreskrivs i konstitutionen och doktrin- historiskt är juridisk demokrati en lämplig benämning.22 Från en strikt konstitutionell synpunkt upphörde den svenska kor- porativismen . Korporativismen – en rätts- ligt reglerad och systematiskt tillämpad grupprepresentationen i poli- tiskt beslutande organ – gick i graven i och med avskaffandet av ståndsriksdagen 1866. Någon motsvarande ordning har formellt sett aldrig tillämpats. Man kan dock notera att idéer om att konstitutionellt återuppliva beslutskorporativismen länge närdes inom delar av den politiska högern.23 Främst kom detta till uttryck vid tiden för det demokra- tiska genombrottet, då vissa konservativa lanserade tanken att en korporativt sammansatt första kammare skulle kunna tjäna som en kvalitetsgarant och motvikt till den demokratiskt valda andra kam- maren. Korporativismen uppfattades således som ett tänkbart alter- nativ till vänsterkrafternas demokrati. Även om man kunde knyta an till den egna historien, var det uppenbart att inspirationen i första hand hämtades från den samtida diskussionen på kontinenten.24 Som DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT ett slags sammanfattande bedömning, bör dock framhållas att det i aldrig fanns något starkt stöd för dessa idéer, inte ens bland de konservativa. Bedömningen av den svenska beslutskorporativismen blir inte nödvändigtvis lika kategoriskt avvisande om vi i stället anlägger ett mer realistiskt perspektiv. Vi frågar oss då om det i svensk politik regelmässigt, som ett slags de facto verkande politisk institution, förekommit att representanter för organiserade intressen haft möj- lighet att medverka i det parlamentariska beslutsfattandet. Det är främst två välkända omständigheter som då kan framhållas. Inom vissa partier, främst socialdemokraterna men även center- partiet, har det varit kutym att i olika sammanhang reservera platser för olika delar av rörelsen. Fackföreningsrörelsen har således alltid haft några av sina främsta företrädare placerade i det socialdemokra- tiska partiets ledande organ, och i praktiken även haft ett antal platser vikta för sig i riksdagen.25 Är denna form av facklig-politisk samver- kan ett slags korporativism? Ja möjligen bör det förstnämnda benäm- nas korporativism. Det tycks nämligen i stort sett bara vara en for- malitet att i den socialdemokratiska partistyrelsen byta ut den avgå- ende LO-ordföranden mot den nye. Företeelsen är då uttryck för något mer än enbart ett empiriskt mönster. Det är en sedvana som vuxit sig fast och blivit till en institution. Så vill vi däremot inte karakterisera förekomsten av fackföreningsfolk i den socialdemokra- tiska riksdagsgruppen. Att företräda LO är givetvis ett starkt kort när man inom socialdemokratin lägger fast sina riksdagslistor, men här handlar det om en mobiliseringsstärkande realitet som en valstrategiskt bevandrad valberedning är tvungen att beakta. Det handlar även här om ett empiriskt mönster som vissa givetvis försö- ker åberopa som om det vore en institution, men när det kommer till kritan kan LOs dominans ifrågasättas och även motverkas genom helt andra typer av hänsynstaganden. Det brukar också ofta framhållas att vissa yrkesgrupper eller intressen av tradition haft monopol på sin sektor inom . Sinnebilden för den svenska korporativismen är den ordning som tidigare rått inom jordbrukspolitiken. De föreningsaktiva jordbru- karna fanns starkt representerade i och dominerade full- ständigt i jordbruksutskottet. När jordbrukspolitiken skulle utredas hämtades en stor andel av kommitténs ledamöter från jordbruksut- skottet och lantbrukets intressesammanslutningar. Efter det att riks- dagen fattat sitt beslut tilldelades jordbrukets egna organisationer en aktiv roll i själva genomförandet och var starkt representerade i jord- bruksmyndigheternas styrelse. DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT extrem i detta avseende, men det kan inte uteslutas att mönstret går igen även på flera andra områden. För att i någon mån kunna ta ställning till detta har vi gjort en egen undersökning av fyra av utskott.27 En tänkbar indi- kator på förekomsten av beslutskorporativism är här utskottsleda- möternas yrkesbakgrund. En annan indikator är ledamöternas orga- nisatoriska bakgrund, särskilt om de innehaft förtroendeuppdrag i yrkessammanslutningar eller klassorganisationer. Nedanstående tabell visar utvecklingen , dvs. sedan Sveri- ges riksdag fick sin nuvarande utskottsindelning. Andel utskottsledamöter med yrkesbakgrund inom sektorn samt med förtroendeuppdrag i klassorganisation inom sektorn Oavsett utskott slås man av att den egna sektorn är väl representerad inom respektive utskott. Jordbrukare och skolfolk har som synes haft en särskilt stark ställning inom respektive sakområde. Båda dessa yrkesgruppers position har emellertid kraftigt försvagats och skiljer sig nu bara marginellt från motsvarande yrkes- grupper inom arbetsmarknads- och trafikutskottet. Jordbrukets starka politiska ställning framträder även om vi i stäl- let uppmärksammar ledamöternas organisatoriska bakgrund. Under vissa mandatperioder har mer än hälften av utskottets ledamöter haft en bakgrund som förtroendevald inom böndernas egen intresseorga- nisation, LRF. Böndernas position har emellertid försvagats märkbart . Av tabellen framgår dessutom att jordbruksutskot- tet inte är unikt. Även arbetsmarknadsutskottet utmärks av att dess ledamöter haft uppdrag inom olika klassorganisationer, i detta fall i huvudsak någon av löntagarorganisationerna. Här har också dessa organisationers försvagning varit mera måttlig. DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT Frågan är nu om detta mönster lämpligen bör uppfattas som uttryck för ett slags beslutskorporativism, som en sorts informell förlängning av den gamla ståndsriksdagen i det moderna demokra- tiska parlamentet. Det vore i så fall jordbrukets ställning som bäst passade för en sådan tolkning. Och blir slutsatsen också att korpo- rativismen kraftigt har urholkats . Alternativet är att tolka detta mönster som uttryck för en långtgående specialisering inom . Partipolitiken kännetecknas av en funktionell sekto- risering. Denna tolkning får ett tydligt stöd om vi ser ledamöternas olika uppdrag. I nedanstående diagram återges andelen ledamöter med offentliga uppdrag, i kommittéväsendet och i myndigheter, eller privata engagemang inom respektive sektor. Andel ledamöter med uppdrag inom sektorn Mönstret är mycket tydligt. Utskottsledamöterna är specialiserade inom sitt eget sakområde. En statistisk kontroll visar att ledamöterna skaffar sig fler uppdrag inom den egna sektorn ju fler mandatperioder de tillhör utskottet. finns också en svag tendens till minsk- ning av denna typ av specialisering, vilket kan förklaras av en ökad omsättning av ledamöterna under senare mandatperioder. Slutsatsen av denna genomgång blir därmed att den svenska riks- dagen, åtminstone på dessa fyra områden, präglas av en mer eller mindre långtgående specialisering. Vissa intressen torde därmed ha särskilt stort inflytande över den offentliga politikens utformning inom sitt eget område. Detta empiriska mönster kan även uppfattas som en indikation på förekomsten av beslutskorporativism. Den variation som förekommer visar i så fall att korporativismen märkts DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT av olika mycket inom olika sektorer – dess kärnområden har varit jordbruks- och arbetsmarknadspolitiken där respektive klassorgani- sationer haft en synnerligen stark ställning. Utvecklingen indikerar dessutom att korporativismen har avtagit kraftigt inom jordbrukspolitiken, men mera måttligt inom arbetsmarknadspoliti- ken. Frågan är emellertid om mönstret kan ges en sådan tolkning. Förhåller det sig verkligen så att klassorganisationernas representa- tion i vissa utskott kan ses som ett slags de facto institutionalisering av dessa korporationers deltagande. Här är vi, i brist på riktigt bra data, ändå en aning skeptiska. Vi tror att det är betydligt mera rimligt att se just detta empiriska mönster som en bieffekt av specialise- ringen, vilket i så fall talar för att det inte gör skäl för beteckningen korporativism. Sammanfattningsvis betyder detta också att vi därmed även kan avföra tanken om att det i det fördolda skulle finnas en liv- aktig beslutskorporativism. Det är i första hand två former för beredningskorporativism som forskare brukar uppmärksamma: de organiserade intressenas delta- gande i kommitté- respektive remissväsendet. Det är således på dessa områden som vi har möjlighet att utnyttja resultat från tidigare forskning, men det är också här som vi funnit anledning att genom- föra vissa egna primärundersökningar.