sou · GNB3136 · 2000-01-01 00:00:00 — Kandidaternas namn anses vara obefintliga i anmälan om partiet inte kan visa att det har fått kandidaternas tillstånd att anmäla dem. Någon lista över anmälda kandidater trycks inte utan endast en lista över vilka partier som anmält kandidater. Det förhållandet att för anmälan av praktiska skäl måste ligga omkring före valdagen har visat sig medföra problem framförallt i de fall någon eller några av de anmälda kandidaterna inte kan stå kvar vid sin kandidatur. Den situationen kan uppstå att ett parti mellan anmälningsdagen och valdagen av olika skäl förlorar så många kandidater att risk uppstår att alla partiets mandat inte kan besättas. Motsvarande situation kan också uppstå om ett parti anmält för få kandidater. RSV har förklarat att verket gjort den tolkningen av gällande bestämmelser att partiets beslut att anmäla kandidater inte kunde ändras efter för kandidatanmälan men att men att vilka kandidater som var anmälda inte behövde slutligt fastställas . Vid val tilläts således partier att i vissa fall ta bort eller lägga till 102 Personvalets genomslag val SOU 1999:136 kandidater i ett sent skede för att undvika situationer med tomma stolar. har val prövat ett ärende som bl.a. gällde huruvida ett parti återtagit sina kandidatanmälningar eller inte. uttalade att det av förarbetena till 5 kap. 17 § vallagen, som reglerar förfarandet vid bristfälliga kandidatanmälningar, framgår att ett parti har rätt att återta kandidatanmälningar efter den tidpunkt då kandidatanmälningar senast skall ha skett och att det är viktigt att återkallelsen är otvetydig. (beslut , Dnr 31-1998). Såväl Valprövningsnämdens beslut liksom de aktuella förarbetsuttalandena torde ta sikte på den situationen att ett parti önskar återta sin kandidatanmälan i sin helhet, något som medför att partibeteckningen är skyddad, men att tillskrivna namn på valsedlarna skall beaktas. Däremot förefaller inte den situationen att ett parti efter sista dag för anmälan önskar återta anmälan av en viss kandidat eller att partiet vill lägga till en viss kandidat ha berörts under lagstiftningsarbetet. Kandidaternas förklaringar Enligt 5 kap. 14 § vallagen skall varje anmäld kandidat skriftligt förklara att han eller hon gett partiet tillstånd till anmälan. Förklaringarna sänds till . RSV har framhållit att antalet kandidater i valen uppgår till ca 70 000 och att det i vart fall i de större länen innebär ett betydande merarbete att hantera kandidaternas skriftliga förklaringar bl.a. eftersom det ofta förekommer att dessa handlingar skickas in separat och således inkommer i helt annan ordning än namnen på valsedlarna. RSV har föreslagit att ansvaret för förklaringarna helt förs över på partierna på så sätt att partiets ombudsman eller den person som denne utsett att svara för kandidatanmälan i samband med att anmälan görs försäkrar att samtliga anmälda kandidater har gett sitt samtycke. Utläggning av namnvalsedlar på särskilda röstmottagningsställen Enligt den tidigare gällande vallagen anordnades s.k. institutionsröstning genom att tillfälliga postkontor inrättades på bl.a. sjukvårdsinrättningar, ålderdomshem och kriminalvårdsanstalter. Rent formellt var det de då gällande reglerna om röstning på postkontor som reglerade förfarandet. Dessa regler föreskrev bl.a. att endast partimarkerade valsedlar fick läggas ut på postkontor. SOU 1999:136 Personvalets genomslag val 103 vallagens ikraftträdande infördes begreppet särskilt röstmottagningsställe inom landet för sådana röstningslokaler som anordnas på sjukvårdsinrättningar o.d. medan begreppet poströstning kom att reserveras för sådan röstning som sker på . blev det tillåtet att lägga ut namnvalsedlar postkontor medan det tidigare förbudet mot att lägga ut annat än partimarkerade valsedlar behölls för särskilda röstmottagningsställen inom landet och på röstmottagningsställen som anordnas av utlandsmyndigheter. Den rådande ordningen med förbud mot namnvalsedlar vid de särskilda röstmottagningsställena inom landet har vållat protester. I de flesta fall har problemet lösts genom att partierna lagt eller delat ut valsedlar på visst avstånd från röstningslokalen. RSV har framhållit att namnvalsedlar bör tillåtas om valnämnderna skall stimuleras att i ökad utsträckning inrätta särskilda röstmottagningsställen t.ex. vid ändring i valdistriktsindelningen. Framställning av röstlängder m.m vallagskommitté hade som uppgift bl.a. att se över vissa valtekniska frågor däribland reglerna om röstlängder och röstkort. I sitt betänkande Vallagen SOU 1994:30, lade kommittén fram förslag till förändringar av dessa regler. Förändringarna kom att i allt väsentligt tas in i den nya vallagen (se prop. 1996/97:70 s. 133 ff.) och tillämpades vid val. Några av de viktigaste förändringarna jämfört med vad som gällde tidigare var att systemet med en alltid gällande röstlängd ersattes med en ordning där en röstlängd tas fram då det skall hållas ett val eller en folkomröstning och att den särskilda röstlängden för utlandssvenskar avskaffades. Vidare bestämdes den s.k. kvalifikationsdagen för rösträtt före valdagen. En särskild röstlängdsregisterlag som bygger på uppgifter från aviseringsregistret tillskapades. Det är därmed uppgifterna i aviseringsregistret som i huvudsak ligger till grund för uppgifterna i röstlängden. Vissa uppgifter som t.ex. uppgifter om valdistrikt hämtas dock från fastighetsregistret. RSV har i sin utvärdering av val framhållit bl.a. följande. vallagskommitté utgick från att alla uppgifter som behövdes för att kunna framställa röstlängden skulle tas från ett enda register. Så har inte blivit fallet. Förutom uppgifter från aviseringsregistret och fastighetstaxeringsregistret krävs vissa uppgifter ur valdatabasen som uppdateras dels av länsstyrelserna dels av skattemyndigheterna. Sambearbetningen av olika register är mycket tidskrävande och gör det svårt att tid distribuera röstkorten. Om man kunde finna en ordning där 104 Personvalets genomslag val SOU 1999:136 alla uppgifter som behövs för röstlängderna snabbt och säkert kunde hämtas ur ett enda register skulle systemet med särskilda röstlängder inför varje val fungera bättre. Om en sådan ordning inte kan komma till stånd bör man överväga ett permanent röstlängdsregister som ständigt uppdateras eftersom den nuvarande ordningen med skilda register och röstlängd inför varje val innebär att allt arbete inför varje ordinarie val måste upprepas fyra gånger. Ytterligare en faktor som komplicerar röstlängdshanteringen är tidsfristen för rättelse av uppgifter i längden. Sista dag för rättelse är måndagen före valdagen. Röstlängderna skall enligt vallagen sändas till kommunerna så snart samtliga beslut om rättelse blivit införda. Det går på grund av den korta tiden mellan sista dag för rättelse och valdagen inte att garantera att får röstlängden i rätt tid. Det finns därför anledning att överväga att förkorta tiden för att begära rättelse, förslagsvis på så sätt att sista dag för rättelse blir torsdagen före valdagen. RSV har också särskilt framhållit att verket i en av beställd utredning framhållit att de gällande reglerna kunde tillämpas för perioden –1999 men att framställningen av röstlängder och röstkort är behäftat med ett antal svagheter som måste ses över före valet . RSV har vidare i rådet mer i detalj redovisat på vilka områden åtgärder är nödvändiga och framhållit bl.a. att systemet för framställning och distribution av röstkort är särskilt sårbart. Vad gäller valdatasystemet har RSV sammanfattningsvis uppgett att detta inte kan anses vara tidsenligt och anpassningsbart och att redovisningen av resultaten från de senaste valen inte hade kunnat genomföras på det sätt som skett utan stöd från bl.a. Tele 2 och datorföretaget . Brevröstning Som en följd av vallagens nya regler om vilka personer som skall finnas upptagna i röstlängd kom ca 70 000 svenskar bosatta utomlands att få rösträtt. Med den ökade internationaliseringen är det rimligt att anta att allt fler svenskar kommer att arbeta utomlands för längre eller . Det blir också vanligare att svenska ungdomar väljer att bedriva studier i andra länder. Enligt uppgift från CSN var antalet studenter som beviljats studiemedel för studier utomlands för /98 ca 24 600. För att utlandssvenskarna skall kunna utöva sin rösträtt är de hänvisade till att uppsöka de röstmottagningsställen som inrättas på ambassader och konsulat inför varje val. Antalet beskickningar där röstmottagningsställen kan inrättas har minskat något SOU 1999:136 Personvalets genomslag val 105 . RSV och får inför varje val ta emot klagomål från utlandssvenskar som vill utnyttja sin rösträtt men som inte har möjlighet att ta sig till ett röstmottagningsställe. Möjligheten att rösta per brev finns endast för svenskar som vistas i , eller ombord på ett svenskt fartyg i utrikes fart. RSV har förklarat sig vilja väcka frågan om inte brevröstning generellt bör tillåtas för utlandssvenskar. SOU 1999:136 107 6 Allmänna överväganden En övervägande del av väljarna var positivt inställda till personvalssystemet och tyckte det var enkelt att tillämpa. Systemet bedöms kunna leda till positiva effekter för förhållandet mellan väljare och valda. En förutsättning är dock att väljarna får bättre information om kandidaterna. Personvalsgenomslaget val avvek inte dramatiskt från vad som förutsetts och väljarna fick bättre möjlighet än tidigare att påverka vem som skall representera dem. I de största valkretsarna blev dock personvalsgenomslaget påtagligt lågt. Ytterligare erfarenheter av personvalssystemet bör avvaktas innan spärrnivåerna förändras. Som ett underlag för bedömningar i ett senare skede presenteras vissa förändringsmodeller vad avser spärrnivåer. Allt i syfte att förbättra förutsättningarna för personval i de största valkretsarna. För att undvika komplicerade och svårförutsägbara resultat av dubbelvalsavveckling föreslås att det i vallagen tas in en bestämmelse som innebär att kandidaterna i riksdagsvalet bör förekomma i endast en valkrets. Farhågorna för att personval skulle missgynna kvinnliga och yngre kandidater besannades inte val. Ovidkommande ekonomiska faktorer påverkade inte valresultatet. Förekomsten av otillbörlig finansiering skulle riskera att skada tilltron till personvalssystemet. Ansvaret för att öppenheten i dessa frågor är så stor som möjligt vilar i första hand på partier och kandidater. Som ett led i att stödja en sådan öppenhet föreslår rådet en möjlighet för kandidater som valts till att frivilligt redovisa kampanjmedel i ett offentligt register. Valsystemet behöver förenklas i vissa avseenden. Rådet föreslår bl.a. att namnvalsedlar skall få läggas ut på särskilda röstmottagningsställen inom landet, att partimarkerade valsedlar skall läggas ut endast på begäran samt att röstningsproceduren vid poströstning förenklas. 108 Allmänna överväganden SOU 1999:136 Rådet anser att vissa frågor av valadministrativ natur som t.ex. framställning av röstlängder och röstkort bör göras föremål för en särskild översyn. Inget tyder på att personvalet påverkade det allmänna valdeltagandet . 6.1 Utgångspunkter för bedömningen Rådets uppdrag är bl.a. att på grundval av erfarenheterna års allmänna val utvärdera det nya svenska valsystem som ger väljarna en möjlighet att rösta, inte bara på parti, utan också på person. Det reformerade valsystemet har föregåtts av ett relativt långvarigt och omfattande reformarbete i vilket företrädare för de politiska partierna och forskare deltagit. En inte obetydlig del av arbetet har bestått i att försöka bedöma de olika konsekvenser som införande av personval kan tänkas medföra. Därvid har svenska forskningsprojekt samt studier av utländska valsystem varit betydelsefulla kunskapskällor. Dessutom har det svenska personvalssystemet års val varit föremål för försöksverksamhet i de kommunala valen 1994 och tillämpats val till . Resultatet av reformarbetet blev att beslutade att införa en ny vallag där den mest genomgripande förändringen i förhållande till det tidigare systemet var möjligheten att personrösta. Förutom att valsystemet fick en tekniskt sett något annorlunda konstruktion än tidigare, redovisades i olika skeden av lagstiftningsarbetet bedömningar av hur systemet förväntades falla ut i olika avseenden. Ett exempel på ett sådant mer preciserat uttalande är bedömning att mellan av väljarna i riksdagsvalet skulle komma att utnyttja möjligheten att personrösta. En mer allmänt hållen förhoppning som knöts till systemet var att väljarna skulle få större inflytande i fråga om vilka personer som skulle representera dem och att systemet skulle bidra till att minska avståndet mellan väljare och valda. Det var dock inte bara från officiellt håll som personvalsvalsystemet bedömdes års val. Från forskarhåll och i massmedia redovisades olika synpunkter och bedömningar. Vissa debattörer framhöll risken för negativa konsekvenser som t.ex. att tillgången till stora ekonomiska resurser skulle inverka på valutgången eller att systemet skulle missgynna kvinnor. Andra åter pekade på det demokratiska värdet i att väljarna skulle få större inflytande och att detta kunde bidra till att ge ökad legitimitet åt det politiska systemet samt öka förtroendet för de folkvalda. Det är svårt att i de omdömen som kom fram före valet SOU 1999:136 Allmänna överväganden 109 urskilja någon huvudrikting. Möjligen skulle detta i så fall vara kritik mot försöket att kombinera ett i grunden partiorienterat valsystem med personval. Inte sällan framhölls att systemet i stället borde konstrueras som ett renodlat personvalssystem av det slag som används i . val har omdömena varit fortsatt splittrade. Vissa bedömare har menat att systemet fungerat relativt väl och att det finns anledning att bygga vidare på det. Andra åter har bedömt resultatet som katastrofalt och förespråkat en återgång till den tidigare ordningen. En viktig orsak till att så skilda bedömningar redovisats torde vara dels olika inställning till personval som sådant, dels också skillnader i förväntningar på personvalssystemet. Debatten visar att det finns skäl att klargöra utgångspunkterna för en utvärdering. Från rådets sida är det naturligt att i första hand utgå från de bedömningar som legat till grund för ställningstagande att införa ett inslag av personval i det svenska valsystemet. Man bör då särskilt hålla i minnet det inte varit avsikten att i grunden reformera den svenska valordningen. Ett av huvudsyftena med personvalsreformen har varit att inom ramen för ett partivalssystem ge medborgarna bättre möjlighet än tidigare att påverka vilka som skall representera dem. Rådet kommer alltså i första hand att försöka bedöma i vad mån erfarenheterna års val står i samklang med de uttalanden och de antaganden som gjorts under lagstiftningsarbetet. Jämförelser bör emellertid också göras med utgångspunkt i de synpunkter och antaganden som kommit fram från forskarhåll och i den allmänna debatten. Rådet anser att en sådan utvidgad utvärdering kan bidra till en mer allsidig belysning. Det finns också anledning att erinra om att effekterna av mer genomgripande konstitutionella reformer oftast är beroende av den långsiktiga samhällsutvecklingen på olika områden. Som exempel kan nämnas att införande av lika och allmän rösträtt 1921 i vårt land inte följdes av ett valdeltagande i nivå med dagens . På samma sätt finns det skäl att anta att införandet av möjligheten att rösta på person är en reform vars långsiktiga konsekvenser det än så länge inte går att bedöma med någon större grad av säkerhet. I vissa mer övergripande frågor, som t.ex. personvalets betydelse för förhållandet mellan väljare och valda, får bedömningen därför begränsas till att försöka urskilja mönster och tänkbara utvecklingsvägar. I frågor av mer konkret och valteknisk natur går det däremot redan nu att dra relativt säkra slutsatser. Slutligen skall nämnas att rådet eftersträvat att arbeta i den anda av samförstånd som av tradition präglat reformarbete på det konstitutionella området. I några fall presenteras flera alternativa lösningar för att kunna tjäna som underlag för bedömningar i ett senare skede. 110 Allmänna överväganden SOU 1999:136 6.2 Personvalet och förhållandet mellan väljare och valda. Ett demokratiskt samhällsskick förutsätter för sin överlevnad att de folkvalda har medborgarnas förtroende. Ett sådant samhällssystems legitimitet är därmed beroende av att de folkvalda politikerna inte bara är, utan också framstår utåt, som goda representanter för de väljargrupper som utsett dem. Då det brister i kontakten mellan politiker och övriga medborgarna finns en risk för ointresse, bristande engagemang eller rent av s.k. politikerförakt. Det är naturligtvis ett önskemål och ett övergripande samhällsintresse att avståndet mellan väljare och valda är så litet som möjligt. Personvalsreformen genomfördes bl.a. i förhoppningen att ett valsystem som lyfter fram de enskilda kandidaterna skulle bidra till att skapa en positivare relation mellan medborgarna och de folkvalda. Personvalskommitten konstaterade att det inte fanns några säkra belägg för att så skulle bli fallet. Forskningsresultat som kommittén hade tillgång till visade dock att människor tenderar att uttrycka större förtroende för politiker ju mer kännedom de har om dem. Därför ansåg kommittén att det var ett rimligt antagande att personvalssystemet skulle leda till positiva effekter i detta avseende (Ökat personval SOU 1993:21 s. 54). Att avgöra i vad mån stora befolkningsgruppers inställning förändrats i ett eller annat avseende till följd av reformer är inte alltid någon enkel uppgift. Likaledes kan det vara svårt att avgöra vad en eventuellt förändrad inställning grundar sig på. Just i frågan om människors inställning till det politiska systemet och de personer som är aktiva inom detta kan vissa av de undersökningsresultat som framkommit i de forskningsprojekt som rådet initierat ge en viss vägledning. Det kan konstateras att den s.k. kandidatkännedomen är sämre . Detsamma gäller det allmänna valdeltagandet. Detta kan tala för att personvalsreformen inte förmått stimulera eller väcka engagemang och intresse. Å andra sidan är det högst osäkert i vad mån personvalsreformen alls kan kopplas till dessa negativa effekter. är det emellertid så, som nämnts inledningsvis, att reformer på det konstitutionella området inte sällan verkar relativt långsamt. Enligt rådets uppfattning finns därför anledning att anlägga ett mer långsiktigt perspektiv vid bedömningen. Man får därmed nöja sig att nu försöka skönja i viken riktning utvecklingen kan komma att gå. Rådet håller fast vid bedömningen att en ökad kännedom om de styrande politikerna bland väljarna är en bra grogrund för ett förtroendefullt förhållande mellan väljare och valda. Att flertalet väljare uppfattat möjligheten att rösta på person som något positivt bör rimligen innebära att detta är en upp SOU 1999:136 Allmänna överväganden 111 fattning som delas av många och att en ökad kunskap om politikerna som personer är något önskvärt. I samma riktning pekar det förhållandet att vissa kandidater som engagerat sig i personvalskampanjer upplevt att de genom detta fått respons från väljare, inte bara i form av personröster , utan också i form av kontakter och en ömsesidig dialog. Några tecken på en överdriven personifiering som skulle kunna leda till att sakfrågorna kommer i skymundan har inte kunnat skönjas, även om personvalsreformen bidragit till att person ställts mot person på ett mer tydligt sätt än vad som var vanligt tidigare. Rådet anser mot bakgrund av det sagda att det alltjämt finns mycket som talar för att personvalsreformen kan komma att bidra till en förbättrad relation mellan väljare och valda. I detta sammanhang bör också nämnas att undersökningar visat att personer som eljest inte engagerar sig politiskt har valt att delta i valrörelsen just för att stödja en viss kandidat. I vad mån personvalssystemet kommer att bidra till en positiv utveckling är dock beroende på flera faktorer som egentligen ligger utanför själva valsystemets ram. Hur partiorganisationer, kandidater och massmedia kommer att agera och hur mycket information som väljarna kommer att få om olika kandidater är av stor betydelse. Just kandidatinformationens betydelse har särskilt framhållits inom forskningen och uppmärksammats i media eftersom bristande kännedom om kandidater varit den enskilt mest betydelsefulla frågan för väljarnas val att inte personrösta. Om personvalssystemet skall ha en möjlighet att utvecklas bör därför informationen om kandidaterna i kommande val bli bättre. Naturligtvis kan det inte krävas att ett parti skall satsa så stora resurser på kandidatinformation att det går ut över ambitionen att nå ut med de sakpolitiska frågorna. Ett rimligt krav är dock att väljarna skall få så mycket upplysning om enskilda kandidater att det går att göra ett någorlunda övervägt val mellan i vart fall några av kandidaterna inom det parti som man avser att rösta på. Rådets inställning kan sammanfattningsvis uttryckas som att den svenska personvalsmodellen har visat sig fylla ett behov bland väljarna och att den därför kan bli en betydelsefull faktor för att minska avståndet mellan väljare och valda. En viktig förutsättning för att så skall bli fallet är dock att systemet får verka i ett sammanhang där det kan fungera. Ett sådant sammanhang fordrar bl.a. att väljarna får någorlunda goda möjligheter att informera sig inte bara om partiets sakpolitik utan också om partiets kandidater. 112 Allmänna överväganden SOU 1999:136 6.3 Personvalets inverkan valresultat Ett av syftena med personvalsreformen var att väljarna skulle få större möjlighet än tidigare att påverka vem som skulle representera dem. Det var således fråga om en förskjutning av inflytandet över kandidaturvalet från partiernas nominerande instanser till väljarna. Dock fick personvalsinslaget inte utformas så att mycket små väljargrupper kom att styra kandidaturvalet på bekostnad av dem som önskade överlåta detta på partierna. De faktorer som är viktigast för hur personrösterna i det svenska personvalssystemet inverkar på valresultatet är 1. andelen väljare som personröstar 2. personrösternas fördelning på de olika kandidaterna 3. spärrnivåernas storlek och 4. valkretsarnas storlek. Dessa faktorer samverkar och därför måste en bedömning av personvalsinslagets effekter och den möjliga framtida utvecklingen göras med beaktande av dem alla. Det är t.ex. inte meningsfullt att diskutera spärrnivåernas höjd utan att ta hänsyn till hur många väljare som personröstar. Skulle av väljarna personrösta förlorar frågan om spärrnivåer mycket av sitt intresse eftersom de flesta ledamöter sannolikt skulle bli personvalda även med relativt höga spärrar. Om å andra sidan utvecklingen går därhän att mycket få väljare personröstar blir det mer intressant att diskutera spärrnivåns betydelse om man vill behålla möjligheten till personval. Utöver nämnda faktorer spelar partiernas röstetal in för frågan om personvalets genomslag. I det följande kommer rådet att diskutera några av dessa frågor samt redovisa sin syn på den framtida utvecklingen. 6.3.1 Andelen väljare som personröstade gjorde bedömningen att skulle mellan av väljarna använda sig av möjligheten att personrösta i riksdagsvalet. För val till kommunfullmäktige antogs andelen uppgå till mellan . Bedömningen som grundade sig bl.a. på studier av personvalssystemens utveckling i och ifrågasattes inte under det vidare lagstiftningsarbetet. Andelen väljare som riksdagsval personröstade på en kandidat i något av de partier som tog plats i var . SOU 1999:136 Allmänna överväganden 113 Motsvarande siffror var för val till kommunfullmäktige och för valet till . Vissa bedömare har menat att antalet väljare som personröstat är mycket mindre än vad som borde vara fallet om systemet skall ha något berättigande. Som framgår av vad som nämnts inledningsvis stod resultatet för riksdagsvalets del i överensstämmelse med förväntningarna .