sou · GNB3140 · 2000-01-01 00:00:00 — Om det föreligger särskilda skäl, får Kammarkollegiet förordna att ett beslut om återkallelse av registrering enligt 9 § skall gälla . 1.registrering enligt 3 §, 2.ställande av garanti enligt 7 eller 8 §, 3.återkallelse av registrering enligt 9 §, och 4.återbetalningsskyldighet enligt 12 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Kammarkollegiets beslut om vitesföreläggande enligt 4, 5, 8 eller 9 § får inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Den gode mannens eller konkursförvaltarens beslut om utnyttjande av garantin enligt 11 § får, med undantag av beslut som avser kostnader enligt tredje stycket, överklagas hos . Bestämmel- serna i förvaltningslagen (1986:223) gäller för överklagande av sådana beslut med den skillnaden att skrivelsen med överklagandet skall ges in till . beslut får inte överkla- gas. Rättens beslut om arvode eller kostnadsersättning till den gode mannen enligt 22 § eller till konkursförvaltaren enligt 25 § får överklagas av såväl Kammarkollegiet som den gode mannen och konkursförvaltaren. Rättens beslut om utseende av god man enligt 15 § och entledigande av god man enligt 16 § får överklagas av Kammarkollegiet och den gode mannen. består av en ordförande, som skall vara eller ha varit ordinarie domare, och fyra ledamöter som skall ha särskild insikt i reseverksamhet. Av ledamöterna skall två representera resenärenas intressen och två resebranschens intressen. Regeringen förordnar ordförande och ledamöter samt ersättare för dessa. Bestämmelserna om ordförande och ledamöter skall tillämpas också på ersättare. är beslutför med ordföranden och minst två andra ledamöter. Vid avgörande skall lika antal representanter för resenärernas intressen och resebranschens intressen delta. regler om omröstning i tvistemål skall tillämpas när ärenden avgörs av nämnden. Nämnden får begära yttrande från den gode mannen eller konkursför- valtaren och Kammarkollegiet. Ordföranden får ensam på nämndens vägnar vidta förberedande åtgärder samt överlåta rätten att vidta sådana åtgärder till nämndens sekreterare. skall hålla muntlig förhandling, om den som har ansökt om ersättning ur säkerheten begär det och det inte är uppenbart obehövligt. Muntliga förhandlingar enligt första stycket skall vara offentliga. Denna lag träder i kraft då resegarantilagen (1972:204) skall upphöra att gälla. Ärenden som har kommit in till men inte avgjorts före ikraftträdandet handläggs enligt den nya lagen. 26 Författningsförslag SOU 1999:140 Lag om ändring i konkurslagen (1987:672) Härigenom föreskrivs i fråga om konkurslagen ( 1987:672) att det skall införas en ny paragraf, 7 kap. 2 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Om den som är registrerings- skyldig enligt resegarantilagen (2000:000) försätts i konkurs, skall den som har utsetts till god man enligt den lagen utses till förvaltare, om inte särskilda skäl talar däremot. Denna lag träder i kraft . Utredningsuppdraget och dess genomförande 27 1Utredningsuppdraget och dess genomförande Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utvärdera resegarantisystemet och analysera om systemet bör ändras och, om så är fallet, lämna förslag till ny lagstift- ning på området samt slutligen att analysera vissa särskilda frågor rörande tillämpningen av resegarantilagen. Av utredningens direktiv (dir. 1998:78) framgår att resegaranti- systemet bör vara enkelt att administrera ge konsumenterna en hög skyddsnivå utan alltför höga kostnader för reseföretagen. I uppdraget ingår även att analysera roll och upp- gifter samt att analysera frågorna om lagens territoriella tillämpning, vilka kostnader som skall anses ersättningsgilla, gränsdragningen mellan återförsäljare och arrangör av paketresor samt huruvida Kammarkolle- giets beslut enligt resegarantilagen bör kunna bli föremål för domstols- prövning . Direktiven i sin helhet framgår av bilaga 1. Beträffande utredningens arbete kan i korthet följande sägas. Utredningen påbörjade sitt arbete . terna och sekretariatet har haft åtta sammanträden. Därutöver har utredaren och sekretariatet haft ett flertal sammanträf- fanden och därvid bl.a. träffat representanter för berörda intressenter. Sålunda har utredaren och sekreterarna gjort ett studiebesök hos Kam- markollegiet för att informera sig om kollegiets arbete med beräkning av säkerheter. För att bl.a. få synpunkter på det nuvarande resegaranti- 28 Utredningsuppdraget och dess genomförande SOU 1999:140 systemet har utredaren och sekretariatet vidare sammanträffat med representanter för ett antal branschorganisationer. Dessa organisationer var (), Föreningen (), Föreningen i (FörTur), () och () samt den ideella utbytesorganisationen (). Utredningen har vidare genomfört en enkätundersökning bland rese- företag som hade ställt säkerhet hos Kammarkollegiet. Syftet med enkäten var att få en uppfattning dels om reseföretagens kostnader för att ställa säkerhet, dels om vilken form av säkerhet som garantiutfärdarna har krävt av reseföretagen för att utfärda säkerheter. Utredningen har också mottagit skrivelser med synpunkter på utred- ningsuppdraget från Föreningen () och från PRF. Synpunkter på utredningens uppdrag har framförts också från en del av de reseföretag som har besvarat utredningens enkätundersökning. För att diskutera förutsättningarna för någon form av försäkringslös- ning har företrädare för utredningen träffat representanter för Europei- ska Försäkringsaktiebolaget och Försäkringsaktiebolaget (publ). I syfte att mer allmänt diskutera olika metoder för att hantera frågan om utnyttjande av resegaranti har företrädare för utredningen sammanträffat med representanter för . Utredningsrepresentanter har dessutom träffat företrä- dare för i Stoc kholm Aktiebolag. Vidare har företrädare för utredningen sammanträffat med advoka- terna , och för att ta del av deras erfarenheter som konkursförvaltare i reseföretags konkurser. Härutöver har utredaren och sekreterarna sammanträffat och diskuterat den föreslagna hanteringen av resegarantifrågor med advokaterna di och från . Utredningen har också studerat hur resegarantisystemen är upp- byggda i några andra europeiska länder. När det gäller de nordiska län- derna kan nämnas att uppgifterna om isländsk rätt har inhämtats och sammanställts av jur. kand. För att inhämta information även om utomnordiska länder har utredaren och sekreterarna företagit en studieresa till , och Bel- gien. I deltog utredningens företrädare i ett av EG -kommissionen anordnat möte i rörande medlemsstaternas införlivande av den artikel (art. 7) i paketresedirektivet som rör resegarantin. När det gäller besöket i sammanträffade utredningen i med företrädare för , , och Trading Standards Department. I besökte utredaren och sekretariatet Utredningsuppdraget och dess genomförande 29 och sammanträffade där med representanter för , , Deutscher und Reiseveranstalter Verband e.V och Arbeits- gemeinschaft der Verbraucherverbände e.V. Slutligen har utredningen samrått med hovrättslagmannen – tidigare kabinettschefen hos EG-domaren – när det gäller de EG-rättsliga aspekterna på uppdraget. 2.1Kort om resegarantilagens framväxt ökade antalet sällskapsresor kraftigt. Med den starkt expanderande resemarknaden följde dock vissa problem. En del av de reseföretag som verkade på marknaden visade sig inte ha förmåga och resurser att driva verksamheten på ett för resenärerna tillfredsställande sätt. Detta ledde till att det framfördes krav om statliga åtgärder på säll- skapsreseområdet. Vidare togs frågan om enhetliga nordiska regler för resebyråverksamhet upp på det samnordiska planet. Frågan om lagstift- ning rörande reseverksamhet inom sällskapsresebranschen behandlades därefter av ett flertal utredningar. , som tillsattes , hade bl.a. till upp- gift att se över förhållandena på sällskapsresemarknaden. I betänkandet Sällskapsresor (SOU 1966:25) uttalade utredningen bl.a. att den mycket starka expansionen inom resebranschen i stort sett hade skett friktions- fritt och att de flesta sällskapsresorna motsvarade de förväntningar som resenärerna hade ställt på dem. Enligt utredningen hängde detta bl.a. samman med branschens egna åtgärder. Utredningen konstaterade emellertid att det marginellt förekom allvarliga missförhållanden i samband med s.k. skandalresor, dvs. sällskapsresor där resenärerna hade blivit lidande till följd av allvarliga fel och brister i arrangemangen. Enligt utredningens uppfattning var det inte mö jligt att få bukt med dessa problem enbart genom interna saneringsåtgärder inom branschen. För att komma till rätta med missförhållandena krävdes enligt utredningen ett ingripande genom lagstiftning. Som ett villkor för att få bedriva reseverksamhet med sällskapsresor föreslogs därför ett krav på att reseföretagen skulle ställa ekonomisk säkerhet för verksamheten. Mot denna bakgrund tillkom lagen (1967:203) om ställande av säkerhet vid sällskapsresa till utlandet. I lagens förarbeten anfördes bl.a. att lagen syftade till att ge resenärerna ett socialt betingat minimi- skydd (prop. 1967:106 s. 38 f.). Lagen innebar i huvudsak att den som yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte anordnade sällskapsresor till utomnordiska länder skulle ställa en säkerhet hos . Också den som på samma sätt förmedlade resor som hade anordnats utomlands skulle ställa säkerhet. Säkerhetens belopp bestämdes av kolle- 32 Historik SOU 1999:140 Enligt lagen fick den ställda säkerheten tas i anspråk dels för åter- betalning av medel som hade betalats av resenären i det fall en resa blev inställd, dels för resenärens uppehälle i utlandet och återresa i det fall en påbörjad resa avbröts. En särskild nämnd, , prövade frågan om säkerheten skulle få tas i anspråk. Lagens giltighetstid begränsades till . t illsattes med uppdrag att utreda frågan om fortsatt giltighet av lag. I betänkandet Ny rese- garantilag (Ds H 1972:1) konstaterade utredningen att skandalresorna praktiskt taget hade försvunnit, men att dessa i stället hade efterträtts av en annan företeelse, s.k. resebyråkrascher, som från den enskilde resenärens synpunkt ofta medförde lika stora olägenheter som en skan- dalresa. Enligt utredningens mening var erfarenheterna av tillämpningen av lag goda. Utredningen menade vidare att den tillfälliga lagen inte syntes ha haft några nyetableringshindrande och konkurrens- begränsande verkningar av större betydelse. I betänkandet föreslogs därför att konsumentskyddet på reseområdet skulle permanentas. Efter att ha diskuterat två alternativa garantisystem – dels ett upprättande av en för hela branschen gemensam fond, dels en skyldighet för researrangörer att försäkra varje deltagare i en sällskapsresa – föreslog utredningen en reglering av samma principiella innebörd som det då gällande systemet. I propositionen 1972:92 (s. 23) anförde departementschefen att han delade utredningens uppfattning att resenärerna även fortsättningsvis borde garanteras ett skydd genom lagstiftning. Departementschefen ansåg vidare – i likhet med utredningen – att det dåvarande systemet skulle ligga till grund för lagstiftningsarbetet. I propositionen lades där- vid fram förslag till en ny resegarantilag, vilka ledde till den nu gällande resegarantilagen (1972:204). Lagen, som trädde 1972, innebar – i sin ursprungliga lydelse – liksom tidigare att den som yrkesmässigt eller annars i för- värvssyfte anordnade en sällskapsresa till ett utomnordiskt land skulle vara skyldig att ställa säkerhet. Till skillnad från den tidigare lagstift- ningen föreskrevs att säkerhet skulle ställas innan resan marknadsfördes. För den som yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte förmedlade säll- skapsresor utsträcktes skyldigheten att ställa säkerhet till att omfatta alla resor som förmedlades. Med sällskapsresa avsågs en resa som hade utformats för en under åtminstone någon del av resan sammanhållen grupp av resenärer. Även vissa individuella resor likställdes med säll- skapsresor. Det som då krävdes var att den individuella resan marknads- fördes med ett i förväg uppgjort program och att priset, förutom rese- kostnaderna, innefattade även kostnad för övernattning på annan plats än färdmedlet. När det gällde säkerhetens beskaffenhet föreskrevs att den ställda säkerheten i normalfallet skulle bestå av en av bank eller försäkringsbolag utfärdad betalningsutfästelse som skulle fullgöras vid anfordran. Liksom enligt t illfälliga lag fick säkerheten tas i anspråk för återbetalning av medel i de fall en resa blev inställd och för resenärens uppehälle i utlandet och återresa i det fall en påbörjad resa inte slutfördes. Dessutom föreskrevs att säkerheten kunde utnyttjas för att lämna resenärerna skälig ersättning för värdet av förmåner som de gick miste om när en resa avkortades. Det hade framförts kritik mot garantisystemets utformning. Kritiken gällde bl.a. att reseföretagen fick ställa säkerheter som inte stod i en rim- lig proportion till riskerna för resenärerna, att kravet på säkerheter medförde en ökad kapitalbindning för reseföretagen och därmed ökade kostnader, att systemet var svårt att administrera samt att det snedvred konkurrensen genom att de större reseföretagen i allmänhet hade lägre kostnader för säkerheterna än de mindre företagen. Därför tillsattes en utredning, , med uppdrag att se över resegarantilagen. I ett betänkande , Ny resegarantilag (Ds H 1980:7), lade utredningen fram ett förslag till ändrade former för ställande av säkerhet. Förslaget innebar bl.a. (s. 176 ff.) att de dittillsvarande individuella säkerheterna skulle kompletteras med en statlig resegaranti som skulle finansieras av reseföretagen genom att dessa betalade avgifter till Kom- merskollegium för att på det sättet bygga upp en särskild fond. Utred- ningen föreslog att den individuella säkerheten för researrangörer och för reseförmedlare, s.k. reseagenter, av utomlands anordnade sällskapsresor skulle uppgå till högst av säkerheterna enligt det då gällande systemet. Den individuella säkerheten skulle beräknas mer schablonmäs- sigt än tidigare och bestå dels av ett fast belopp, dels av ett rörligt belopp, som var relaterat till antalet resenärer för resp. före- tag. När det gällde reseagenter för i anordnade resor föreslogs ett schablonbelopp som uppgick till av säkerheterna enligt det då gällande systemet. Den kollektiva delen, dvs. fonden, skulle byggas upp och finansieras med avgifter från reseföretagen. Avgiften skulle bestämmas till en viss procentandel av den individuella säkerheten. Fondens medel skulle användas i de fall en individuell säkerhet inte räckte till. Om även fondmedlen visade sig vara otillräckliga skulle tillskott utgå av statliga medel. Sådana av staten förskotterade medel skulle återbetalas så snart medel fanns tillgängliga i fonden. Utredningens förslag till resegarantisystemets konstruktion behandla- des i propositionen 1984/85:214, utan att det lades fram något lagförslag i frågan. Departementschefen (s. 10) ansåg sig inte kunna för- orda en ordning där staten ytterst skulle kunna tvingas till ekonomiska insatser. Enligt departementschefen skulle därmed ett genomförande i övrigt av utredningens förslag innebära ett försämrat skydd för resenärerna, vilket var något som han inte heller kunde godta. Vidare ansåg departementschefen från såväl principiell som praktisk utgångs- punkt att det inte var lämpligt att vid sidan av ett system med individuella säkerheter bygga ut administrationen med en ny statlig fond. t illsattes inom dåvarande en arbetsgrupp med uppgift att se över resegarantilagen. I uppdraget ingick att lägga fram ett förslag till resegarantisystem som skulle vara enkelt att admini- strera, konkurrensneutralt och ge konsumenterna en hög skyddsnivå till låga kostnader. Arbetsgruppen re dovisade uppdraget i promemorian Nya former för resegarantier (Ds 1994:109) . Som ett alternativ till det nuvarande resegarantisystemet diskuterade arbetsgruppen en kombination av individuell och gemensam säkerhet i form av en fond samt olika typer av försäkringar. Vidare diskuterade man en uppmjuk- ning av garantisystemet så att garantier skulle kunna ställas på flera olika sätt. Arbetsgruppen ansåg emellertid att inte något av de alternativ som hade undersökts kunde anses uppfylla samtliga de krav som hade ställts. Enligt arbetsgruppen var dock en kombination av individuell och gemensam säkerhet i form av en fond den lösning som uppfyllde kraven bäst. Det ansågs därvid att en fondlösning tillgodosåg kravet att ge konsumenterna ett bättre skydd än de hade med det dittillsvarande systemet, eftersom man undvek risken att en säkerhet var otillräcklig och utbetalningar av ersättningsbeloppen kunde ske snabbare. Dessutom ansågs en fondlösning vara lättare att administrera. Förslaget innebar bl.a. att paketresearrangörer och återförsäljare av utländska arrangörers paketresor skulle ställa en individuell säkerhet om . Vidare skulle de till en gemensam fond betala in ett belopp per resa. Enligt förslaget skulle fondens medel tas i anspråk endast om den individuella säkerhet som arrangören eller återförsäljaren hade ställt för sig inte räckte till. Om inte heller dessa medel var tillräckliga, innebar förslaget att ett statsgaranterat lån skulle tas upp och att detta skulle återbetalas med de medel som senare flöt in i fonden. Mot bakgrund av de synpunkter som framkom vid remissbehand- lingen av arbetsgruppens promemoria arbetades inom fram en modifierad version av förslaget. Det bearbetade och komplette- rade förslaget redovisades i departementets promemoria Nya former för resegarantier – modifierat och kompletterande förslag . Det nya förslaget innebar dels att det skulle ställas en individuell SOU 1999:140 Historik 35 säkerhet motsvarande den grundsäkerhet som fanns enligt det gällande systemet, dels att en gemensam säkerhet skulle byggas upp genom avgifter från arrangörer och återförsäljare av paketresor beräknad på den tilläggssäkerhet som fastställdes enligt det gällande systemet. Förslaget ledde inte till lagstiftningsförslag. Som skäl för detta angav regeringen bl.a. följande. Erfarenheterna av det nuvarande systemet är i huvudsak goda. En viss osäkerhet ligger dock i att konsumentskyddet i viss utsträckning styrs av enskilda reseföretags vilja och förmåga att ställa säkerhet. Från denna utgångspunkt skulle en gemensamt uppb yggd säkerhet i form av en fond eller liknande vara till fördel för resenärerna genom att den innebär en mer betryggande säkerhet. Förslaget om en sådan fondlösning har emellertid kritiserats från andra aspekter. Det har bl.a. hävdats att det finns en risk för att det tar alltför att bygga upp en betryggande fond. Det har också framhållits som en nackdel att avgifter till säkerheten skall betalas in i efterskott i stället för att säkerheten beräknas på förhand. Det modifierade garantisystem som utarbetats under ärendets beredning sägs visserligen innebära en del förbättringar jämfört med fondlösningen men en del av kritiken kvarstår. 1995/96:182 s. 11 f.). Vid en avvägning av de syn- punkter som hade framkommit i lagstiftningsärendet stannade regeringen för att vid det tillfället inte föreslå någon reform av garantisystemet. Den nuvarande resegarantiordningen 37 3Den nuvarande resegarantiord- ningen Den som är arrangör eller återförsäljare av paketresor enligt paketrese- lagen skall enligt 1 § resegarantilagen, innan han marknadsför en resa, ställa säkerhet hos Kammarkollegiet (före hos Kommers- kollegium). Det finns alltså en nära koppling mellan paketreselagen och resegarantilagen eftersom paketreselagens definition av begreppen paketresa, arrangör och återförsäljare avgränsar dem som är skyldiga att ställa säkerhet enligt resegarantilagen. Genom anslutning till EU har EG-rätten blivit en integrerad del av den svenska rättsordningen. Av praxis följer att EG-rätten gör anspråk på företräde framför nationella rättsregler (dom av i mål 6/64 mot E.N.E.L., svensk special- utgåva, volym 1, s. 211). Därför är det naturligt att inleda re dogörelsen för den nuvarande resegarantiordningen med att spegla den EG-rättsliga regleringen av hithörande frågor. 3.2Tolkningen av artikel 7 i EG:s paket- resedirektiv 3.2.1Allmänt om artikel 7 Paketresedirektivet innehåller i huvudsak föreskrifter av avtalsrättsligt slag som reglerar rättigheter och skyldigheter i förhållandet mellan rese- arrangören eller återförsäljaren, å ena sidan, och konsumenten, dvs. rese- nären, å den andra sidan. Artikel 7 i direktivet avviker dock från det beskrivna mönstret. Där föreskrivs följande. Den arrangör eller återförsäljare som är part i avtalet skall visa att han, i händelse av obestånd, har tillräcklig säkerhet för återbetalning av erlagda belopp och för hemtransport av konsumenten. 38 Den nuvarande resegarantiordningen För det första kan av denna bestämmelse utläsas en förpliktelse för rese- arrangörer eller återförsäljare gentemot det allmänna: Arrangören eller återförsäljaren som är part i avtalet skall visa att han, i händelse av obe- stånd, har tillräcklig säkerhet för återbetalning av erlagda belopp och för hemtransport av konsumenten. För det andra får, enligt utredningens mening, av bestämmelsen anses följa ett krav på att konsumenter genom arrangörens eller återförsäljarens försorg skall ges ett rättsligt anspråk gentemot en tredje part, dvs. ett organ som tillhandahåller konsumentskyddet enligt denna artikel. Detta anspråk skall täcka konsumentens ersättningsgilla kostnader i händelse av arrangörens eller återförsäljarens obestånd, dvs. av konsumenten erlagda belopp och kost- nader för hemtransport av konsumenten. har i ett för- handsavgörande enligt artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG) uttalat att skyddet enligt artikel 7 omfattar även paketresor som säljs för ett pris som är lägre än vad arrangemanget normalt sett skulle kosta eller som erbjuds till en begränsad krets av konsumenter (dom av i mål C-140/97 Rechberger, punkterna 30 och 31). I målet i den nationella domstolen rörde det sig om resor som en dagstidning erbjöd enbart sina prenumeranter. För resan betalade prenumeranten endast flygplatsavgift samt enkelrumstillägg, om han reste ensam. Om prenumeranten hade sällskap med minst en person som betalade fullt pris, betalade prenumeranten endast flygplatsavgift (punkterna 11 och 12 i nämnda dom). Ett viktigt syfte med bestämmelsen är uppenbarligen att s kydda kon- sumenterna mot risker som uppstår vid förskottsbetalning av paketresor. Krav på förskottsbetalning strider inte mot paketresedirektivets bestäm- melser. Den aktuella bestämmelsen syftar emellertid till att eliminera åtminstone en del av de skador som konsumenter kan drabbas av om motparten vid obestånd inte kan fullgöra sina prestationer enligt rese- avtalet. Skyldigheten att ställa säkerhet blir därmed det pris som närings- idkaren får betala för att kunna kräva förskottsbetalning av konsumenten (K. Tonner, , [AgV] e.V., 1998, s. 14). Däremot ger direktivet inga antydningar om vilka medel den nationella lagstiftaren skall använda för att vid genomförandet uppnå det sålunda eftersträvade konsumentskyddet. Medlemsstaterna har med andra ord ett stort mått av frihet när det gäller valet av lämpliga imple- menteringsåtgärder. T.ex. kan organet som tillhandahåller det före- skrivna konsumentskyddet också vara den part som utfärdar finansiella garantier som täcker konsumenternas anspråk i händelse av insolvens, men så behöver inte vara fallet. De tyska och svenska resegarantisyste- men exemplifierar i detta sammanhang två ytterligheter. Det tyska systemet innebär att organet som tillhandahåller konsumentskydd regel- Den nuvarande resegarantiordningen 39 mässigt utfärdar finansiella garantier som täcker konsumenternas anspråk i händelse reseföretagets insolvens (se avsnitt 4.7.2). – – som enligt svensk rätt tillhandahåller konsu- mentskyddet, utfärdar däremot aldrig några finansiella garantier (se avsnitten 3.4.2 och 3.4.4).