sou · GNB362 · 2000-01-01 00:00:00 — Kostnaden för konsumenten blir betydligt högre om den årliga fordonsskatten höjs jämfört med en höjning av försäljnings- skatten. Därav följer att försäljningsskattens styreffekt är större för en given skattebelastning. Fordonsskatten, räknat som total skattebelastning per bil under bilens livslängd, skulle således behöva höjas mer för att uppnå en given styreffekt än om försäljningsskatten väljs som styr- medel. Datamaterialet innehåller endast ett begränsat antal registrerade bilar i miljöklass 1. Resultaten visar att den femåriga befrielsen från fordon- skatt för sådana bilar ("Fordonsskatterabatt") inte verkar ha haft någon signifikant effekt på efterfrågan på dessa bilmodeller. En orsak till detta resultat kan vara att antalet observationer är för litet för att denna variabel skall bli signifikant. Skattningen är dock i samma storleks- ordning som koefficienten för fordonsskatten, men med omvänt tecken. Detta innebär att skattebefrielsen för miljöklass 1 minskar kostnaden för konsumenten samt ökar efterfrågan på bilmodellen och därmed dess marknadsandel. Att en skattereduktion har ungefär samma effekt som en skatteökning, fast med omvänt tecken, är dock ett rimligt resultat. Det är därför möjligt att ifrågavarande skattebefrielse haft en viss styreffekt. De koefficienter i modellen som är relaterade till bensinför- brukningen eller bensinpriset är inte statistiskt säkerställda. Detta kan tolkas på olika sätt: 1)Bensinförbrukningen kan ha liten betydelse då modellen innehåller variabler som vikt, storlek, antal hästkrafter och topphastighet vilka samtliga kan antas variera positivt med bensinförbrukningen. 2)Datamaterialet täcker en för att kunna fånga in sådana förändringar i efterfrågan som beror av bensinprisföränd- ringar. redovisade studier visar att den långsiktiga effekten på bensinefterfrågan är betydligt större än den kortsiktiga och den långsiktiga effekten motsvaras av att stora delar av bilparken hunnit omsättas . Med hänsyn härtill kan den tids-period som omfattas av ifrågavarande material, , anses som väl kort. 3)Den skattade modellen fångar inte på ett bra sätt in effekterna av förändringar i bensinpriset eller i bensinförbrukningen. Detta beror på att bensinpriset inte tillåts variera med bilmodeller i den paneldata- modell som använts. En annan specificering av modellen skattades också för att se om detta var fallet och variabeln för bensinkostnaden blev då signifikant. Denna alternativa modell kan dock inte användas på grund av ekonometriska problem. Modellen är därmed inte väl lämpad för analyser av förändrad bensinskatt medan däremot 70 Styrmedel och styreffekter effekterna på valet av bilmodell av förändrade försäljnings- och fordonsskatter kan analyseras. 4)En annan förklaring till att bensinförbrukningen inte har någon signifikant effekt på efterfrågan kan vara att data har slagits ihop till bilmodellnivå. Detta innebär att uppgifter om olika motorstyrka och motorstorlek för en modell behandlas som ett genomsnitt. Inne- börden är att variationen i bensinförbrukning mellan olika bil-modeller blir mindre än vad som är fallet i verkligheten eftersom den variation som faktiskt finns inom en bilmodell inte beaktas. Det hade förmodligen inte varit praktiskt möjligt att inkludera detta i modellen. Antalet biltyper skulle i så fall ha ökat betydligt som antalet observationer per biltyp minskat väsentligt vilket skulle ha medfört osäkra skattningar. En ytterligare förenkling som görs i modellen är att förhållandet mellan kostnadsvariablerna och efterfrågan antas vara detsamma oberoende av hur dyr bilen är. Detta innebär att en ökning av försäljnings- eller fordonsskatten har samma effekt oberoende av om det gäller efter- frågan på en dyrare eller på en billigare bil. För att testa om detta samband är stabilt över olika prisklasser på bilar skattades modellen för bilar i olika prisgrupper. Inga större förändringar av skattade samband kunde noteras vilket indikerar att den ursprungliga modellen kan användas. Det förhållandet att sambandet mellan kostnadsvariablerna och efterfrågan antas vara detsamma oavsett bilens prisklass bör dock beaktas när man använder modellen för att analysera de olika skatternas styreffekter. (1998) redovisar i sin rapport ett antal policysimuleringar för att åskådliggöra skatternas styreffekter. Data från sista kvartalet 1996 användes och modellens prediktion för antal sålda bilar beräk-nades för de olika fallen. Resultaten som redovisas i tabell 1.5 skall endast be- traktas som indikationer och varje kvantifiering på grundval av skatt- ningarna blir osäker. Styrmedel och styreffekter 71 Tabell 1.5: Simuleringsresultat: Fördelning av bilparken efter miljöklass I grundfallet, dvs. den faktiska situationen för vilken simuleringen görs, var försäljningsskatten för bilar i miljöklass 3. För bilar i miljöklass 1 och 2 utgick ingen försäljnings-skatt. Även det femåriga undantaget från fordonskatten för bilar i miljöklass 1 tillämpades . Under scenario 1 antas att det femåriga fordonsskatteundantaget för bilar i miljöklass 1 tas bort. Scenario 2 utgår ifrån att försäljningskatten är densamma för alla typer av bilar , dvs. Det tredje scenariot innebär att ingen skattedifferentiering sker mellan de olika miljöklasserna vilket alltså motsvarar en kombination av scenario 1 och 2. Resultaten av simuleringen, som endast skall betraktas som en indikation på vad som kan tänkas ske, tyder på att den miljöstyrande skattedifferentieringen kan ha haft en viss effekt. Andelen bilar i miljöklass 1 hade varit utan någon skattedifferentiering (scenario 3), jämfört i grundscenariot. Detta utgör en minskning av andelen bilar i miljöklass 1 med . Även andelen bilar i miljöklass 2 minskar från i grundfallet till i fallet utan skattedifferentiering vilket motsvarar att andelen minskar . Andelen bilar i miljöklass 3 ökar däremot från vilket innebär en ökning . Resultaten tyder på att kombinationen av styrmedel haft effekt på försäljningen av bilar i miljöklass 1 som det i princip endast verkar vara differentieringen av försäljningskatten som påverkat försäljningen av bilar i miljöklass 2. Skatternas styreffekter på efterfrågan har här analyserats via deras effekt på priserna. Miljöklassystemet kan även ha haft en direkt effekt på konsumenternas val i den bemärkelsen att det utgör ett system för miljömärkning. Konsumenten väljer i så fall en miljömärkt bil främst på grund av sin önskan att ta miljöhänsyn och skatteinstrumenten skulle därmed vara mer eller mindre onödiga. Skattestimulanserna har dock byggt på miljöklassystemet och det är därför svårt att särskilja denna direkta effekt i en studie som rör skatter. För att studera sådana beteenden måste i så fall andra metoder väljas. 72 Styrmedel och styreffekter 2.5.3En empirisk studie av styreffekter på bilparkens ålderssammansättning En skillnad mellan försäljningsskatten och fordonsskatten är, som nämnts tidigare, vilken effekt de olika skatterna har på bilens livslängd. För en given livslängd på en bil bör det finnas en försäljningsskatt som exakt motsvarar en fordonsskatt med avseende på styreffekt. Om skrotningstidpunkt i stället är en beslutsvariabel kommer fördelningen mellan de olika skatterna att ha betydelse. Det gäller fördelningen mellan försäljningsskatten, som tas ut vid inköpet, och drivmedels- och fordonsskatterna, vilka belastar fordon i drift. Den årliga skattebelast- ningen av försäljningsskatten kommer ju att påverkas av när bilen tas ur bruk medan den årliga skattebelastningen av fordonsskatten är oberoende av skrotningstidpunkten. En skrotningspremie har likartade styreffekter. Under antagande av en oförändrad skrotningspremie blir det diskonterade värdet av premien lägre ju senare en bil skrotas. Det blir med andra ord dyrare att behålla bilen på grund av att värdet på premien blir lägre ju senare bilen skrotas. En höjning av skrotnings- premien bör då höja värdet av att skrota bilen tidigare vilket bör leda till att bilparkens genomsnittsålder sjunker. I (1997) analyseras effekterna av en höjning av skrotningspremien. En modell skattas där andelen skrotade bilar antas vara en funktion av bland annat skrotningspremien, kostnaden för att äga bilen samt kostnaden för att köpa bilen. De sista variablerna skattades med hjälp av ett prisindex för driftkostnaden respektive pris- index för att köpa en bil i relation till totalt konsumentprisindex. I enlighet med resonemanget i föregående stycke bör andelen skrotade bilar minska om kostnaden för att köpa fordon ökar, samt öka om kostnaden för att använda fordonen ökar. Resultaten bekräftar detta. Prisindex för köp av fordon har en signifikant negativ effekt på andelen skrotade bilar medan prisindex för drift visar en signifikant positiv effekt på andelen skrotade bilar (t-värde –3,27 respektive 2,3). Resultaten bör tolkas med stor försiktighet, men indikerar i ett räkne-exempel att prisförändringar kan ha en relativt stor effekt på andelen skrotade bilar. Om bilprisindex ökar en procent snabbare än den allmänna prisnivån i ekonomin skulle antalet skrotade bilar minska med , vilket mot- svarade ca 2 000 bilar. Motsvarande analys med en ökning av prisindex för drift av bilar med en procent mer än den allmänna prisnivån indikerar en ökning av antalet skrotade bilar . Dessa resultat stödjer det tidigare teoretiskt grundade resonemanget om försäljningsskattens respektive fordonsskattens effekt på bilparkens ålderssammansättning. En försäljningsskatt gör nybilsköpet relativt sett dyrare och minskar därmed förnyelsen av bilparken. Styrmedel och styreffekter 73 bilarna blir i jämvikt högre än i fallet utan en försäljningsskatt. Fordonsskatten har den omvända styreffekten. Den ökar kostnaden för att hålla bilen i drift och styr därmed mot en kortare livslängd på bilen. Bilparkens medelålder blir därmed lägre jämfört med fallet utan en fordonsskatt. 2.5.4Sammanfattande bedömning av fordons- och försäljningsskattens styreffekter Både fordons- och försäljningsskatten verkar således ha effekter på bil- parkens sammansättning. Fordonsskatten har enligt denna studie ungefär lika stor styreffekt på valet av bilmodell som försäljnings- skatten, trots att denna tas ut jämfört med försäljningsskatten som endast utgår vid inköpstillfället. Detta innebär, för en given skatte- belastning, att försäljningsskatten har en större effekt än fordonsskatten på bilparkens sammansättning. En skatt som påverkar inköpspriset har större påverkan på valet av bilmodell än om motsvarande belopp tas ut som en fordonsskatt under . Detta resultat kan tyckas för- vånande då en försäljningsskatt alltid motsvaras av en nuvärdes- beräknad fordonsskatt. Detta kan dock som anförts i avsnitt 2.5.2 förklaras av flera orsaker, t.ex. att skattebeloppen är så be-gränsade i förhållande till de totala kostnaderna för bilinnehavet att konsumenterna inte tar hänsyn till skatternas storlek vid bilköpet. De framkomna resultaten tyder på att för en given skattebelastning så verkar värdet av försäljningsskatten väga tyngre än den framtida årliga fordons- skatten. En följd av att fordons- och försäljningsskatten kan påverka valet av bilmodell är att även en miljödifferentiering av dessa skatter kommer att påverka bilvalet. Då studien indikerar att försäljningsskatten har en större påverkan för ett visst givet totalt skatteuttag så bör en miljödifferentiering av denna skatt få större inverkan på bilvalet än om motsvarande differentiering görs av fordonsskatten genom en flerårig skatterabatt. Försäljningsskatten och fordonskatten har dock olika effekter på omsättningen av bilparken. En högre försäljningskatt verkar dämpande på nybilsförsäljningen och ökar den genomsnittliga livslängden hos bilparken. Det lönar sig i så fall att behålla en bil längre för att på det sättet reducera den årliga kostnaden. En hög fordonsskatt förkortar däremot medellivslängden på bilparken genom att den årliga kostnaden ökar. Vilken skatt som är att föredra blir därmed bland annat beroende av hur nya respektive gamla bilar värderas ur miljö- och trafik- 74 Styrmedel och styreffekter SOU 1999:62 säkerhetssynpunkt samt hur man värderar den miljöpåverkan som uppstår genom produktionen av nya bilar. Övervägande skäl talar dock för att miljöstyrningen i första hand bör ske genom försäljningsskatten eftersom resultaten i studien tyder på att styreffekten kan vara större där, för en given skattebelastning. Detta innebär att försäljningsskatten endast tas ut för bilar i de sämre miljöklasserna, dvs. miljöklass 2 och 3, och begränsas till själva miljödifferentieringen. Alternativt kan miljöstyrningen åstadkommas med hjälp av fordonsskatten eftersom även denna skatt tycks kunna påverka valet av bilmodell. Utredningen återkommer till detta i kapitel 3. Enligt utredningens direktiv är det primärt skatternas styreffekter som skall analyseras. Skatternas fiskala funktion ingår däremot inte i denna bedömning. Den kanske viktigaste frågan i det här sammanhanget gäller målet, vad man skall styra mot. Såväl trafiksäkerhet som olika former av miljöpåverkan är flerdimensionella problem vilka inbördes kan stå i motsats till eller komplettera varandra. Som exempel kan nämnas att en bilförares säkerhet kan ökas på omgivningens bekostnad och att en styrande skatt som tar sikte på att begränsa koldioxidutsläpp kan medföra ökade utsläpp av partiklar. I vissa fall kan ett styrmedel bidra till att lösa flera olika problem så som när koldioxidskatten bidrar till att minska svavelutsläppen. Valet av styrmedel är beroende av vilket miljöproblem som skall hanteras. En generell regel vid utformningen av ekonomiska styrmedel är att det skall sättas in så nära källan till problemet som möjligt för att en bra styreffekt skall kunna uppnås. Detta innebär att sådana problem som är en direkt följd av drivmedelsförbrukningen bäst löses med hjälp av drivmedelsbeskattningen. Eftersom drivmedelsförbrukningen är proportionell mot körsträckan kan även kostnader som är nära relate- rade till den senare internaliseras via drivmedelsbeskattningen. Detta gäller dock enbart utsläpp som är generella och vilkas påverkan är densamma oavsett var bilen körs. När miljöeffekterna varierar mellan exempelvis landsbygd och tätort bör i första hand lokala lösningar eftersträvas. Vägavgifter i tätorter kan vara ett sätt att ta hänsyn till detta slag av lokal miljöpåverkan. Beträffande sådan miljöpåverkan som är mer avhängig av typen av bil och dess utrustning är skatter på bilköpet eller bilinnehavet mer lämpliga. Vid utformningen av det samlade skatteuttaget är det således viktigt att bestämma vad som ger upphov till den externa effekten, dvs. Styrmedel och styreffekter 75 är att hänföra till drivmedelsförbrukningen eller om den beror på valet av bil. I det första fallet är drivmedelsbeskattningen det bästa styrmedlet medan fordons- och försäljningsskatten fungerar bättre i det senare fallet. Förändringar i drivmedelsbeskattningen påverkar drivmedelsför- brukningen. På kort sikt är styreffekten relativt begränsad men den långsiktiga styreffekten är större. Detta medför att drivmedelsbe- skattningen styr mot en mer bränslesnål bilpark. ökar dock drivmedelsförbrukningen, både genom bilinnehav och körsträcka, när de genomsnittliga inkomsterna ökar. Vad gäller externa effekter som är relaterade till valet av bil så bör fordons- eller försäljningsskatt väljas som styrmedel. Enligt den av utredningen initierade studien verkar dessa skatter ha olika effekter på omsättningen av bilparken. Försäljningsskatten minskar viljan att köpa nya bilar vilket minskar omsättningen av bilparken. Fordonsskatten verkar i motsatt riktning genom att göra det dyrare att behålla en bil. Enligt den genomförda studien förefaller båda dessa skatter påverka valet av bilmodell. Den årliga fordonsskatten synes ha ungefär lika stor påverkan på efterfrågan som försäljningsskatten – som endast tas ut en gång. Resultatet kan verka förvånande men som anförts tidigare finns det flera tänkbara förklaringar till att bilköpare inte tar fullständig hänsyn till värdet av den framtida fordonskatten. Studien tyder alltså på att värdet av försäljningsskatten väger tyngre vid bilköpet än värdet av den framtida årliga fordonsskatten. Eftersom både fordons- och försäljningsskatten visat sig ha effekt på valet av bil har även en differentiering efter miljöklass styreffekt på bilvalet. Vid en given skattebelastning verkar försäljningsskatten ha en större inverkan än fordonsskatten. Det är alltså i första hand försäljningsskatten som bör miljödifferentieras för att uppnå största möjliga styreffekt. Som utredningen återkommer till i nästa kapitel är det dock ett alternativ att differentiera fordonsskatten efter miljöklasser. Med hänsyn till att ökad utskrotning av bilar leder till en mer miljövänlig och trafiksäker bilpark indikerar de här redovisade resultaten att det huvudsakliga skatteuttaget bör ske via en fordonsskatt. En miljödifferentiering för att påverka valet av bil bör däremot i första hand ske inom ramen för försäljningsskatten. Konsekvensen av detta skulle kunna bli att försäljningskatten begränsas till att avse bilar i de sämre miljöklasserna. Skatteuttaget för dessa bilar bör i enlighet med tillämpligt EU-direktiv motsvara merkostnaden för att utrusta en bil så att den uppfyller kraven i en bättre miljöklass. bör drivmedels- beskattningen huvudsakligen användas för att ta hänsyn till de externa effekter som är direkt hänförliga till drivmedelsförbrukningen. 3 Fordonsskatt på lätta fordon Utredningens förslag: Fordonsskatten på lätta fordon utformas som en enhetsskatt. Det årliga fordonsskattebeloppet bestäms till för lätta släpvagnar samt för motorcyklar liksom för bensindrivna personbilar, lätta lastbilar och lätta bussar. För alla dieseldrivna lätta fordon bestäms enhetsskattebeloppet till . Sistnämnda belopp skall även gälla beträffande sådana dieseldrivna personbilar för vilka fordonsskatten varit lägre på grund av att de är av modell eller äldre. Vidare kan fordonsskatten som ett alternativ till en miljödifferentierad försälj- ningsskatt ges en miljöstyrande utformning genom att bilar i den bästa miljöklassen befrias från fordonsskatt . Detta kapitel behandlar fordonsskatten på lätta fordon. Med lätta fordon avses i det här sammanhanget fordonsskattepliktiga fordon med en skattevikt som inte överstiger . Hänvisning sker i stor utsträck- ning till utredningens delbetänkande där en enhetsskatt för personbilar och motorcyklar föreslogs. De skäl som anfördes i delbetänkandet är i huvudsak giltiga även beträffande andra lätta fordon och dessa skäl återges därför ganska utförligt i avsnitt 3.5.1. I andra avseenden uppkommer helt nya frågor då tillämpningen nu utvidgas till att även gälla lätta bussar, lätta lastbilar och lätta släpvagnar. Dessa frågor övervägs i avsnitt 3.5.2 och framåt. Sammanfattningsvis är skälen starkare för att införa enhetsskatt för alla de nu aktuella fordonsslagen än för att enbart göra det beträffande personbilar och motorcyklar. Utredningen har inte behandlat frågorna om beskattning av motor- redskap eller tunga terrängvagnar även om deras skattevikt kan under- stiga viktgränsen . Skälet för detta är att begreppen motor- redskap och terrängmotorfordon troligtvis kommer att ändras (i kate- gorin terrängmotorfordon ingår bland annat de tunga terrängvagnarna, som är fordonsskattepliktiga). Frågan om sådana ändringar är föremål för arbete inom . Beskattningen av traktorer – såväl lätta som tunga – behandlas i kapitel 5. I övrigt omfattar det nu aktuella förslaget alla lätta fordon som är skattepliktiga enligt fordonsskattelagen, dvs. motorcyklar, personbilar, 78 Fordonsskatt på lätta fordon bussar, lastbilar och släpvagnar vilkas skattevikt Vad gäller personbilar omfattas i enlighet med delbetänkandet även tyngre fordon av enhetsskatten (det finns ett mycket litet antal personbilar med skattevikt över ). Beträffande släpvagnar bör det föreslagna systemet endast omfatta fordon med skattevikt upp till och med . För de nu angivna fordonen föreslås att enhetsskatt införs i stället för gällande beskattning efter vikt. Det föreslagna enhetsskattesystemet innebär ett skattebelopp för motorcyklar samt bensindrivna personbilar, lätta bussar och lätta lastbilar. Ett högre skattebelopp bör gälla för dieseldrivna personbilar, lätta bussar och lätta lastbilar. Enhetskatte- beloppet för släpvagnar bör begränsas till hälften av skattebeloppet för bensindrivna bilar. Vidare beskrivs hur fordonsskatten kan ges en miljöstyrande utformning genom att bilar i den bästa miljöklassen befrias från fordonsskatt . Detta får anses som ett alternativ till att, som anförs i kapitel 6, differentiera försäljningsskatten på motorfordon efter miljöklasser. Utredningens delbetänkande innehöll bland annat förslag om att for- donsskatten på motorcyklar och personbilar skulle utformas som en en- hetsskatt. I det sammanhanget redogjordes för hur dagens fordons- skattesystem vuxit fram. Den bakgrund som ges i det följande är ganska kortfattad och för mer detaljerade uppgifter hänvisas till redogörelsen i delbetänkandet (s. 36 ff). Innehav av fordon har beskattats . Bestämmelser om ifrågavarande skatter har bland annat funnits i vägtrafikskattelagen (1973:601) och i den nyare lagen med samma namn, vilken trädde i kraft (SFS 1988:327). ändrades lagens rubrik till "Fordonsskattelag". Fordonsskattelagen gäller fortfarande med bland annat de ändringar som framgår nedan. Kilometerskattesystemet, som infördes , om- fattade de flesta dieseldrivna fordon och innebar att kilometerskatten berodde av fordonets körsträcka. Skattesatserna var utformade efter fordonsslag och skattevikt. fanns en fast skattedel, fordons- skatten, för både bensindrivna och dieseldrivna fordon. avskaffades kilometerskatten och ersattes med en punktskatt på dieselolja. Avskaffandet av kilometerskattesystemet medförde även att fordonsskatten på dieseldrivna lätta fordon höjdes för att motverka en totalt sett sänkt beskattning av dessa fordon. För dieseldrivna personbilar av modell eller äldre bestämdes Fordonsskatt på lätta fordon 79 skatten till dubbla beloppet jämfört med bensindrivna personbilar och för nyare dieseldrivna personbilar till fem gånger detta belopp. Den nuvarande högre fordonsskatten på dieseldrivna lätta fordon skall alltså ses mot bakgrund av den avskaffade kilometerskatten. Vad gäller det förhållandet att skatten inte höjdes lika mycket för dieseldrivna personbilar av modell eller äldre som för nyare årsmodeller så framgår bakgrunden härtill av det betänkande som låg till grund för avskaffandet av kilometerskatten, Skatt på dieselolja (SOU 1992:53), s. 83. Det ansågs att utan ifrågavarande skillnad i fordonsskattenivå skulle konsekvensen bli oskälig för de fordonsägare med korta årliga körsträckor, som investerat i dieseldrivna personbilar under de dittills gällande förutsättningarna. På grund härav ansåg utredaren att "vissa övergångsbestämmelser" borde gälla och föreslog endast en fördubb- ling av fordonsskatten för dieseldrivna personbilar av de äldre års- modellerna. slopades den årliga fordonsskatten för personbilar och andra lätta fordon i miljöklass 1. Bestämmelsen härom infördes som en ny 14 a § i fordonsskattelagen. Bakgrunden till ändringen utgjordes av EU-inträdet samt det för- hållandet att den lägre försäljningsskatten på lätta fordon i miljöklass 1 inte var förenlig med EU:s bilavgasdirektiv. höjdes fordonsskatten för motorcyklar, personbilar, bussar och lastbilar. Åtgärden var en del i finansieringen av medlemskapet i EU. höjdes fordonsskatten återigen för alla personbilar. Denna skattehöjning skulle kompensera för att den tjänsteviktsberoende delen av försäljnings- skatten, per kg tjänstevikt, slopades för personbilarna. Fordonsskatten på personbilar höjdes utom för dieseldrivna personbilar av årsmodell eller .