sou · GNB316d2 · 2000-01-01 00:00:00 — sou 1999 16 d2 Kommitténs bedömning: Inga ändringar bör göras i sekretesslag- stiftningen. Kommittén beskriver i olika sammanhang problem som hänger sam- man med att sekretess i vissa fall behövs. I vissa avseenden kan en större öppenhet väntas genom handläggningen inom domstolar. De problem som uppstår i sekretesshänseende kommer att få lösas inom ramen för den gällande lagstiftningen. Kommittén föreslår inte några ändringar av den. Hos Invandrarverket, och finns det som framgår ovan en hel del länderinformation som är sekre- tessbelagd. Det kan gälla såväl allmän information som information i enskilda ärenden. Att informationen belagts med sekretess innebär att det inte finns möjlighet för allmänheten att ta del av informationen. Även för den enskilda parten finns det begränsningar i insynen, och reglerna om partsinsyn aktualiserar två problem. Den första frågan gäller vad som skall anses ha tillförts ett ärende. Om uppgifter hämtats in i ett enskilt ärende tillförs de akten i det ären- det och parten får då normalt också del av dem. Den allmänna rapporte- ring som finns hos myndigheterna rörande ett visst land anses däremot inte ha tillförts ett enskilt ärende, och parten i ärendet kommer därför inte heller att få del av dem. Har uppgifter hämtats in i ett enskilt ärende och ett annat ärende rör exakt samma frågeställning, delges dock uppgifterna i regel i båda ärendena. Beträffande sådan informa- tion som inte har tillförts ett ärende är parten i samma situation som andra som önskar få del av allmänna handlingar hos myndigheten. Den andra frågan gäller bedömningen av när det kan anses vara av synnerlig vikt enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Den bedömningen kan ofta vara grann- laga. Vad som kan vara mest känsligt när det gäller länderinformation i utlänningsärenden är ofta vilka källor ambassaden använt för att hämta in informationen. Det är därför vanligt att materialet lämnas ut till par- ten men med uppgifter om källor övermålade. Material delges också ofta med förbehåll som innebär att parten eller hans ombud inte får föra uppgifterna vidare till någon annan person. Problemet har presenterats närmare i avsnitt 8.1.3. I direktiven till konstaterades att Invandrarver- ket och kritiserades för att det av besluten sällan framgick på vilket bakgrundsmaterial som ställningstagandet grunda- des. Trovärdigheten i beslutsfattandet skulle enligt direktiven öka om sökanden i större utsträckning fick del av myndigheternas bakgrunds- material antingen i besluten eller genom att länderrapporter publicera- des i större utsträckning. framhölls att hänsyn måste tas till att sekretess kunde gälla för bakgrundsmaterialet enligt 2 kap. eller 5 kap. sekretesslagen. I sitt betänkande (SOU 1995:46) Effektivare styrning och rätts- säkerhet i asylprocessen ansåg utredningen att kritiken till betydande del torde ha sin grund i det förhållandet att reserapporter i första hand från inte redovisas offentligt. Utredningen uttalade vidare följande (s. 187 f.). Ett dilemma som de asylsökande och deras ombud/biträden konfronteras med när det gäller reserapporterna är att vare sig rapporterna i sig eller uppgifter ur dem har tillförts själva asylärendet; rapporterna ingår i det allmänna kunskapsunderlag som beslutsfattaren har och utifrån vilket han eller hon – tillsammans med annan kunskap – fattar sina beslut i det en- skilda ärendet. Detta leder till att bestämmelsen i 14 kap. 5 § SekrL om partsinsyn inte blir tillämplig. Det är givet att många asylsökande upplever att myndigheterna har tillgång till uppgifter som kan vändas emot dem utan att de ens fått tillfälle att bemöta uppgifterna; den rättsliga frågan om mate- rialet tillförts ärendet saknar för dem varje intresse. Utredningen har förståelse för att sekretessaspekter kan göra sig gällan- de för vissa uppgifter som kan finnas i myndigheternas rapporter från utredningsresor. Inte desto mindre måste det ifrågasättas varför myndighe- terna inte går de asylsökande till mötes i så måtto att man upprättar två ver- sioner av reserapporterna, dvs. en fullständig med källangivelser och en "avmaskad" som innehåller ett koncentrat av den uppfattning som myndig- heterna fått av förhållandena i ett visst land. Redan en sådan åtgärd skulle enligt utredningens förmenande kunna förbättra insynen så att de asyl- sökande och deras ombud/biträden inte längre skulle behöva sväva i tvi- velsmål om rapporternas innehåll. Lösningen med "avmaskade" rapporter är emellertid endast partiell. En nackdel med metoden är att offentliggörandet av en sålunda neutraliserad rapport i sämsta fall kan få en vilseledande effekt. Rapporten utgör endast en komponent av den länderkunskap som finns hos myndigheterna. Det är därför inte säkert att rapporten får den konsekvens för bedömningen av förhållandena i ett visst land som den kan synas ge uttryck för. Utredning en anser därför att det är betydelsefullt att en samlad bild av myndigheter nas länderkunskap tas fram. Detta bör ske genom att regelbundet uppdate rade länderöversikter ges ut. Dessa bör innehålla inte bara uppgifter från reserapporter utan även uppgifter från den generella UD-rapporteringen och annat bakgrundsmaterial. Översikterna bör vidare innehålla en faktadel och en analysdel. Ett minikrav bör också vara att översikterna revideras efter varje utredningsresa eller annat material som innebär förändringar i fakta- eller analysdelen. Stora krav bör ställas på dem som skall sammanställa länderöversikter av detta slag. Uppgiften bör naturligen ankomma på med hänsyn till att det är på verket som basen för asylprocessen finns. Även om ansvaret för länderöversikterna sålunda bör placeras hos bör verket samråda med beträffande innehållet i över- sikterna. Representanter för nämnden bör också kunna delta i delegationen vid utredningsresor. måste ha frihet att göra egna bedömningar om förhållanden i främmande länder är självklart. Dessa bedömningar bör enligt utredningens mening komma till uttryck i principbeslut i stor nämnd som publiceras i . Länderöversikterna samt principbesluten bör tillsammans ge en bra bild för de asylsökande och deras ombud/biträden av vilket bakgrundsmaterial som finns hos myndig- heterna och beträffande de bedömningar som görs beträffande förhållanden i olika länder. Även om länderöversikter och principbeslut kan förbättra situationen avsevärt löser detta inte alla problem. Ett problem som kvarstår är frågan om visst bakgrundsmaterial bör tillföras ett enskilt asylärende. Enligt gäl- lande ordning är det ytterst en sak för myndigheten att bestämma vilka handlingar som skall tillföras ett ärende (jfr Justitiekanslerns beslut i anledning av klagomål från advokaten mot angående partskommunikation i utlänningsärenden m.m.). Att införa en särreglering på det området för utlänningsärenden är inte att förorda. Det finns emellertid andra möjligheter att ge de asylsökande och deras ombud/biträden en bättre uppfattning om vilken bakgrundsinforma- tion som har betydelse för det aktuella ärendet. Ett sätt är att myndigheterna utförligt i sina beslut redovisar det mate rial som ligger till grund för bedömningen av förhållandena i utlänningar nas hemländer. Detta kan i de flesta fall göras tämligen enkelt genom att hänvisningar görs till länderöversikter eller principbeslut. Genom en sådan redovisning ges en stringent ram för processen vid ett överklagande. vilja tillföra nytt sådant bakgrundsmaterial är det naturligt att det materialet tillförs akten. Mot bakgrund av att en samlad bild av bakgrundsmaterial finns i länderöversikterna finns det knappast någon risk att nyinförskaffad information kan verka vilseledande på det sätt som beskrivits ovan. Utredningen rekommenderar myndigheterna att använda denna lösning. En annan möjlighet är att myndigheterna allmänt ändrar attityd och i större omfattning tillför ärenden det bakgrundsmaterial som finns. Utred- ningen rekommenderar även en sådan attitydförändring. reglerna om partsinsyn och kommunikation i 16 och 17 §§ FL att bli urholkade. Det är främst innehållet i reserapporter som kan komma i fråga att tillföra ärenden. Dessa bör i vissa fall tillföras ärenden eftersom inne- hållet i rapporterna åtminstone indirekt får anses ha betydelse för myndig- heternas ställningstagande till asylansökningar. Detta förhållande blir sär- skilt märkbart när det är ett antal asylsökande som föranleder en utred- ningsresa till ett visst land och ärenden avgörs först sedan besöket skett. En tredje metod är slutligen att myndigheterna och då främst Invand- rarverket tydligt anger i besluten vilket bakgrundsmaterial som ligger till grund för deras uppfattning om ett visst land, t.ex. en reserapport eller UD- rapportering. Frågan om dessa källors offentlighet får sedan avgöras i sed- vanlig ordning. 17.2.2Domstolarnas tillgång till länderinformation En fråga av betydelse i sammanhanget är domstolarnas tillgång till material som inte är öppet för envar. Sådant material kan givetvis av föras in i och åberopas i processen. Domstolen får därmed del av det och får med tillämpning av gällande sekretessregler avgöra om materialet är sekretessbelagt även hos domstolen samt om någon sekretessregel är tillämplig även gentemot den enskilda parten. Även om – i undantagsfall – någon sådan regel skulle vara tillämplig, innebär denna ordning åtminstone att förekomsten av hemligt material är känd för den enskilde. Den svåra frågan här är emellertid en annan och rör vad som kan kallas bakgrundsmaterial eller vad som skall kunna ingå i domstolens "allmänbildning". Frågan rör inte bara information som samlats hos . Den kan också uppstå om domstolen på annat håll skulle få tillgång till hemligt material. En sådan tillgång till material av betydelse för utgången i enskilda ärenden medför enligt kommitténs uppfattning klara risker för att för- delarna med tvåpartsprocessen till stora delar går till spillo. Bl.a. kan risken inte negligeras för att mer eller mindre medvetet underlåter att åberopa viss kunskap i uppfattningen att domstolen ändå har tillgång till den. Kommittén anser således att domstolarna inte automatiskt skall ha tillgång till inom andra myndigheter sekretessbelagda uppgifter. Detta accentuerar behovet av att rapporter från utlandsmyndigheter och andra, såsom , upprättas i två versioner, när vissa delar av rapporterna behöver sekretessbeläggas. En ordning som innebär att domstolarna inte automatiskt har till- gång till sekretessbelagt material innebär emellertid inte att de problem som behandlat och som redogjorts för ovan är lösta. Kunskap som domstolen fått del av i tidigare ärenden kan behöva föras in som processmaterial i senare ärenden. att någon av de metoder som rekommenderats av Asylprocessutred- ningen får användas, men att valet bör kunna överlämnas till de tilläm- pande myndigheterna, dvs. 18 Regeringens styrning av praxis Kommitténs förslag: Möjligheten att lämna över enskilda ärenden till regeringen för vägledande beslut slopas. Regeringens styrning får i stället ske genom förordningar. Regeringens styrning av rättstillämpningen i utlänningsärenden kan som påpekats i kapitel 3 ske genom i allt väsentligt två metoder, nämli- gen förordningsmetoden eller ärendemetoden. Förordningsmetoden avser regeringens möjligheter att genom förordning meddela föreskrif- ter om prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd. Ärendemeto- den avser regeringens möjligheter att genom beslut i enskilda ärenden styra rättstillämpningen. Möjligheten att styra genom avgöranden i enskilda fall (ärendemetoden) har minskat och möjligheten att styra med hjälp av regeringens förordningsmakt (förordningsmetoden) har vidgats genom ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft . Förordningsinstrumentet kan emellertid enligt direktiven i många fall ses som omständligt och uppfyller då inte de krav på snabbhet som ett akut läge kan aktualisera. Som påpekas i den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 159) framställs det alltemellanåt i den allmänna debatten krav på att regeringen på eget initiativ skall ändra beslut som fattats av och . Att regeringen skall kunna ändra lagakraftvunna beslut i enskilda ärenden är självfallet, påpekades det, grundlagsmässigt uteslutet. Även tanken att domstolar skulle lämna över ärenden till regeringen för praxisledning måste anses stå i mindre god överensstämmelse med grundläggande principer om maktfördelning och om domstolarnas självständighet. Det finns här anledning att erinra om föreskriften i regeringsformen att ingen myndighet och inte heller får bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Kommittén vill här också understryka vikten av att påtryckningar und- viks från vad som kan uppfattas som företrädare för övriga statsmakter. 312 Regeringens styrning av praxis Till det sagda kommer att avgörandet i ärenden som överlämnats till regeringen för vägledande beslut ofta dragit ut och att detta medfört att även ett stort antal andra ärenden för vilka vägledningen sökts blir liggande. Kommittén föreslår således att någon möjlighet att lämna över ären- den till regeringen för vägledande beslut inte längre skall föreligga. Regeringens styrning av utlänningslagens tillämpning får i stället ske genom föreskrifter i förordning inom ramen för bemyndiganden i lag. Några sådana bemyndiganden utöver dem som redan finns behövs enligt kommitténs uppfattning inte. Kommittén har i avsnitt 12.2.3 pekat på att med den utvidgade användning av förordningsmakten som kommittén förespråkar accentueras betydelsen av att regeringen hand- lägger frågor om nya eller ändrade förordningar skyndsamt. I kommitténs uppdrag att ta ställning till hur regeringens behov av styrning av rättstillämpningen skall tillgodoses ingår inte att bedöma detta för medborgarskapsärenden, utan den frågan ingår i uppdraget medborgarskapskommitté. I kommitténs uppdrag ingår däremot att lägga fram förslag till ändringar i lagen om svensk med- borgarskap som föranleds av en ändrad processordning i utlännings- ärenden. Av den ändrade processordning som kommittén föreslår följer enligt kommitténs uppfattning att inte heller medborgarskapsärenden kommer att kunna lämnas över till regeringen för praxisbildande beslut. Kommittén skall enligt sina direktiv utreda om det mot bakgrund av internationella förpliktelser finns behov av att ändra den gällande ordningen med regeringen som första och enda beslutsinstans i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Om ett sådant behov finns skall kommittén lämna förslag på en ändrad beslutsordning som uppfyller de krav som ställs. Kommittén är därvid oförhindrad att föreslå att någon annan instans än regeringen skall fatta beslut eller att en ordning skall införas varigenom regeringens beslut kan bli föremål för prövning i någon form. Kommittén skall särskilt beakta att de ofta känsliga säkerhets- och utrikespolitiska överväganden som kan bli aktuella i dessa ärenden tillgodoses i beslutsfattandet. I fråga om internationella åtaganden framhålls att kon- ventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () innehåller bestämmel- ser bl.a. till skydd mot godtyckliga avvisningar och utvisningar av utlänningar och att i konventionens artikel 13 stadgas att personen i fråga skall ha en effektiv möjlighet att föra talan mot ett beslut varige- nom en rättighet enligt konventionen kränkts. En liknande reglering finns i konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. Vidare hänvisas till rådets direktiv /221/EEG om sam- ordning av särskilda åtgärder som gäller utlänningars rörlighet och bosättning, där det ställs vissa minimikrav när det gäller den processu- ella ordningen vid beslut om avvisning och utvisning av personer som omfattas av direktivet. I direktiven påpekas att även beslut om uppehållstillstånd som inte är förenat med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan överklagas. Skälet till dessa ändringar var enligt motiven (prop. 1996/97:25 s. 211, 214) att anpassa lagstiftningen till internationella åtaganden. De överväganden som låg till grund för den nämnda lagändringen är av intresse även i andra fall där rege- ringen fattar beslut om avvisning eller utvisning utan att beslutet kan överklagas. 19.1.1Ärenden enligt utlänningslagen som rör säkerhet De flesta ärenden som rör rikets säkerhet handläggs enligt utlännings- lagen. Uppehållstillstånd kan enligt den lagen vägras både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt under vissa förutsättningar. Sådant till- stånd får vägras om det med hänsyn till vad som är känt om utlänning- ens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns syn- nerliga skäl att inte bevilja tillstånd. En utlänning får dock aldrig avvi- sas eller utvisas till ett land så att han eller hon riskerar att straffas med döden eller kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsk- lig eller förnedrande behandling eller bestraffning. I ärenden där frågan är om uppehållstillstånd av humanitära skäl fattas beslut efter en avvägning mellan skälen för och emot uppehållstillstånd. Några tvingande bestämmelser om särskild handläggning av dessa ärenden finns inte. Vad som finns är bestämmelser i 7 kap. 11 § UtlL om att eller med eget yttrande får lämna över ärenden till regeringen för beslut. En av grunderna för sådant överlämnande är enligt andra stycket 2 att ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet att regeringen bör pröva ärendet. När Invandrarverket överlämnar ett ärende till regeringen skall verket först sända ärendet till , och nämnden skall med eget yttrande skyndsamt vidare- befordra ärendet till regeringen. Av nämndens yttrande skall framgå vilken uppfattning nämnden har i sakfrågan samt i frågan om ärendet bör avgöras av regeringen. Den nu aktuella lydelsen av lagrummet trädde i kraft och innebär en viss inskränkning av möjligheterna att lämna över ärenden till regeringen. Antalet säkerhetsärenden som handläggs enligt utlänningslagen är relativt ringa, ett par tiotal . Det rör sig dock om betydligt fler ärenden än enligt lagen om särskild utlänningskontroll. 19.1.2Säkerhetsärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen får utvisas ur landet enligt lagen om särskild utlänningskontroll, om det 1. behövs av hänsyn till riket s säkerhet, eller 2. med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verk- samhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften. Det som sägs under 2 gäller inte när fara föreligger för sådan gär- ning i en annan stat som har övervägande karaktär av politiskt brott. Beslut om utvisning meddelas av regeringen i första och enda instans. Frågan tas upp på ansökan av – i praktiken Säkerhetspolisen – eller av regeringen självmant. En polismyndighet, en länsstyrelse eller skall an- mäla till , om myndigheten finner anledning att anta att ett beslut om utvisning bör meddelas. Om ärendet inte är synnerligen brådskande skall regeringen hämta in yttrande från och låta hålla förhandling vid en tings- rätt innan den fattar beslut i ärendet. Förhandlingen skall hållas vid , om inte särskilda skäl talar emot det. Förhand- lingen skall då hållas vid en annan tingsrätt. Om det finns skäl för det, skall regeringen hämta in yttrande från tingsrätten. Yttrandet har dock, som framgår nedan av motivuttalanden, inte avsetts omfatta en fullstän- dig prövning av fakta i ärendet utan främst frågor om bevisbedömning. Vid förhandlingen skall utlänningen höras. skall vara utlänningens motpart. Tingsrätten får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vid förhandlingen. Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan inverka på hur ärendet blir avgjort. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åbero- pas i ärendet. Rätten får enligt lagen grunda sitt yttrande även på handlingar eller annat material som utlänningen enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen inte fått ta del av. Det lagrummet i sekretesslagen innehåller en undantags- bestämmelse från den allmänna regeln att en part i ett mål eller ärende hos en domstol eller förvaltningsmyndighet har rätt att ta del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. Undantagsbestäm- melsen innebär att handling eller annat material inte får lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Här finns anledning att peka på en väsentlig skillnad i konstruktio- nen mellan utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll. För ärenden enligt utlänningslagen gäller enligt 4 kap. 12 § första stycket att verkställighetshinder skall beaktas redan vid pröv ningen av själva avvisnings- eller utvisningsfrågan. Detta avses få till följd att beslut om avvisning eller utvisning inte meddelas i de fall det konstate- ras att ett beslut inte skulle gå att verkställa. I sådana fall får i stället Det ges då som tillfälligt uppehållstillstånd. I de fall som regleras i lagen om särskild utlänningskontroll bör däremot inte uppehållstillstånd meddelas ens när det står klart att ett utvisnings- beslut inte skulle gå att verkställa. I dessa situationer skall i stället meddelas utvisningsbeslut med förordnande om inhibition enligt 10 §. Ett beslut om utvisning har i ärenden enligt den lagen den viktiga funk- tionen att utgöra en förutsättning för beslut om anmälningsplikt och – i terroristfallen – om tvångsmedel enligt 19–22 §§. Dessa tvångsmedel omfattar såväl husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning som hemlig teleavlyssning och granskning av brev och andra försän- delser. Regeringen kan besluta om anmälningsplikt och om tvångsmedel i samband med förordnande om inhibition av utvisningsbeslutet och från detta beslut. Såvitt avser de speciella tvångsmedlen, såsom hemlig teleavlyssning, innebär dock regeringens beslut endast ett bemyndigande för att begära tillstånd till åt- gärden hos domstol (). Frågan om anmälningsplikt och tvångsmedel efter treårsfristens utgång prövas direkt av domstol (). Samma regler om anmälningsplikt och tvångs- medel gäller om ett avlägsnandebeslut enligt utlänningslagen inte kan verkställas och omständigheterna är sådana att den särskilda lagen skulle kunnat vara tillämplig. Avsikten är att frågor om anmälningsplikt och tvångsmedel, när det är regeringen som beslutar om dem, skall behandlas vid den förhand- ling som skall ske i själva utvisningsfrågan. Om så inte har skett, bör regeringen förordna om erforderlig förhandling i dessa frågor (prop. 1990/91:118 s. 84). I förarbetena (a.prop. s. 83) hänvisas till att det tidigare angetts som en riktpunkt att avlägsnandebeslut med stöd av terroristlagstiftningen som inte verkställts i allmänhet borde kunna upphävas. Detta uttalande bedömdes fortfarande kunna tjäna till vägledning, men det betonades också att en bedömning måste göras i varje enskilt fall. Resultatet av bedömningen kunde medföra både att utvisningsbeslutet anses böra bestå och att det kan upphävas tidigare. Med konstruktionen av lagen om särskild utlänningskontroll hänger samman att regeringen antingen i själva utvisningsbeslutet – om det skall verkställas – eller också i ett eventuellt senare beslut om verkställighet skall ange om utlänningen bara kan sändas till ett visst bestämt land eller om verkställighet inte kan ske till något visst land. Sedan lagen om särskild utlänningskontroll trädde i kraft har endast ett fåtal utlänningar utvisats med stöd av den. ning med stöd av denna lag skall som framgår av den inte ske, om det finns grund för avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen. Regeringen lämnar i en skrivelse till en redo- görelse för tillämpningen av lagen.