sou · GNB398 · 2000-01-01 00:00:00 — Slöjdsalarna användes ofta för kursverksamhet och skolmatsalarna togs i bruk för större möten av olika slag. Intäkterna för dessa verksamheter gick direkt till kommunen och kom inte skolorna till del. har bilden förändrats avsevärt. Kommunernas strävan att klara den kommunala ekonomin har resulterat i att andra verksamheter har integrerats i skollokalerna. Det gäller framför allt för- skole- och fritidshemsverksamhet. Ett flertal skolor har genom ombygg- nader anpassat lokalerna på ett sådant sätt att exempelvis fritidsverk- samheten, inom ramen för en samlad skoldag eller i form av fritidshem, kan utnyttja klassrum och andra ytor som tidigare endast använts för skolbruk. Delvis som en följd av kommunernas skyldighet att ge mö jlighet för alla sexåringar att börja skolan har också förskoleverksamheten, i form av förskoleklasser, i hög grad flyttat in i skolans lokaler. Att förskole- och skolverksam-heten knyts samman har sedan resulterat i en av staten fastlagd gemensam lä- roplan för och förskoleklassen. Detta tillsammans har bidragit till att skolor och kommuner i redo- visningen av kostnader av förklarliga skäl har svårt att särskilja skolans kostnader och bidrag från övriga verksamheters, eftersom såväl lokaler som personal samnyttjas. Följden har blivit att de siffror som redovisas inte kan ses som exakta, utan mer betraktas som ungefärliga. En annan svårighet är knuten till kommuner med kommundels- nämnder. finns det 13 kommuner som har kommun- delsnämnder. Vissa av dessa kommuner har en central organisation som 22 Iakttagelser i enkäter och vid besök fördelar resurserna till de olika fristående grundskolorna, något som ga- ranterar en samordning. I andra kommuner fördelas ett bidrag till re- spektive kommundel som bland annat skall omfatta bidrag till skolverk- samheten, såväl den kommunala som den fristående. Detta har medfört att principerna för resursfördelningen i vissa fall ser olika ut i olika kommundelar. Arbetet med att få in enkäterna från kommuner med kommundelsnämnder har varit mer omfattande än det varit med andra kommuner. Några av dessa kommuner har en anställd med samord- ningsansvar för de fristående skolorna som samlat in uppgifter från re- spektive kommundel. För andra kommuner gäller att respektive kom- mundel ansvarat för att enkäten besvarats och skickats in. Kommunernas organisationsmodeller för utbildningsverksamheten ser olika ut. års strävan att decentralisera så mycket som möjligt för att besluten skall kunna fattas så nära verksamheten som möjligt har bidragit till att storleken på den centrala skolförvaltningen minskat och att nya organisationsstrukturer har uppstått. Skolorna är ofta resultatenheter med totalt ansvar för bland annat ekonomin med allt vad det kan innebära. har många kommuner förändrat den centrala skoladministrationen. Ett system med beställar- och utförarnämnder finns inrättat på några håll. I några fall finns kommuner som både har kommundelsnämnder och beställar- och utförarnämnd. De förändrade strukturerna och arbetsuppgifterna har i många kom- muner resulterat i bristande kunskap om vem som ansvarar för vissa frågor. En annan orsak till att samordningen är svår att klara är att om- sättningen av personal varit stor. Vid flera kontakter med kommuner har det framkommit att det inte finns skriftlig dokumentation om hur det för- hållit sig tidigare och att ingen kan svara på hur det varit. Detta tyder på att det i en del kommuner finns uppenbara brister i uppföljningen, något som också tidigare konstaterat. I åtskilliga kommuner och fristående grundskolor har alltså kartlägg- ningssvårigheterna varit uppenbara. Det gäller då framför allt sättet att redovisa kostnader för sådana verksamheter som sker integrerat och där det är svårt att särredovisa kostnaderna på ett relevant sätt. Detta beror på att nuvarande redovisningssystem och statistikinsamling till delar inte är anpassade till den verklighet som råder i skolorna. Iakttagelser i enkäter och vid besök I beslutet om nya resursfördelningsregler förutsattes att kommunerna utvecklar tydliga regler för sin resursfördelning och att dessa går att ut- värdera. Det förutsattes också att den fristående skulle få insyn i hur bidraget beräknas. På så sätt skall skolan kunna göra en pre- liminär uppskattning av bidraget . Kommitténs arbete har bland annat varit att utifrån kommunernas resursfördelningssystem kontrollera om de fristående grundskolorna fått bidrag efter samma grunder som kommunen tillämpar för de egna skolorna. Vi har också frågat både kommunerna och de fristående grundskolorna om skolorna har givits möjligheter till insyn i kommunens sätt att beräkna bidragen samt frågat de fristående skolorna om kommunens bidragsmodell är möjlig att förstå. Resurserna till har varit starkt reglerade. Tidi- gare system med statligt tilldelade resurser i form av basresurser och förstärkningsresurser har reglerats i förordning. Från att ha haft be- stämmelser om bland annat antal veckotimmar per stadium beskriver timplan numera endast omfattningen av respektive ämne samt totalt antal garanterade undervisningstim- mar. Kommunerna och skolorna har tack vare detta fått större frihet att disponera sina resurser efter de faktiska behov som finns. Tanken är att besluten om resursanvändning skall tas så nära verksamheten som möj- ligt för att på så sätt kunna utnyttja resurserna på bästa sätt. Det finns inget enhetligt resursfördelningssystem för landets kommu- ner. Mängden av system är stort och många är sätten att bedöma vad som skall ingå i vilken del av systemet. Det skulle här krävas alltför stort utrymme att beskriva alla de varianter på beräkningssystem som redovi- sats från landets alla kommuner. Att begränsa en redovisning till de kommuner som har fristående skolor skulle också ta för stor plats. Där- emot finns det några saker som kan vara intressanta att nämna. Av de 120 kommuner som vid det första enkättillfället hade fristående grundskolor saknade 27 ett politiskt beslut om vilka resursprinciper som skall gälla för såväl de egna skolorna som de fristående skolorna. Åtta kommuner saknade politiskt beslut för sina egna skolor, men hade beslut för de fristående. Tolv kommuner hade beslut för sina egna skolor, men inte för de fristående skolorna. En tredjedel av kommunerna saknade med andra ord ett politiskt beslut om hur resurserna till de fristående grundskolorna skall tilldelas! I dessa kommuner ges därmed möjligheter för tjänstemän att själva besluta om tilldelningen till de fristående grund- skolorna. Kommittén har inte närmare undersökt om dessa förhållanden 24 Iakttagelser i enkäter och vid besök SOU 1999:98 förändrats sedan enkättillfället , men har förstått att antalet politis- ka beslut rörande de fristående skolornas tilldelning har ökat. De allra flesta kommuner använder sig i sitt fördelningssystem av ett grundbelopp som utgångspunkt. Vad grundbeloppet består av skiftar. Vissa kommuner inkluderar lokalkostnader, momsersättning och resurser för stödkrävande elever. För de fristående skolorna blir det då hart när omöjligt att veta hur stort bidraget för respektive del är. Det innebär också att de fristående skolorna inte har möjlighet att veta på vilka grun- der dessa bidrag är beräknade. 86 av de intervjuade skolorna (26 pro- cent) uppger att momsbidraget är inbakat i grundbeloppet. Av dessa uppger 54 att lokalkostnadsbidraget inte redovisas separat. För dessa skolor medför detta en stor osäkerhet om de har fått de bidrag de har rätt till. Andra kommuner har bidragen för lokaler, moms och extra resurs för stödkrävande elever utanför grundbidraget. En del kommuner redovisar varje delpost i grundbidraget medan andra inte gör detta. Storleken på grundbidragen varierar också beroende på hur stor resurs som finns re- serverad centralt i kommunen för elever i behov av särskilt stöd. Det här innebär att en fristående skola med elever från flera olika kommuner el- ler kommundelar får skiftande bidragsbelopp. Dessutom satsar givetvis olika kommuner olika mycket på skolans skilda delar. Eleverna genere- rar med andra ord olika bidrag till skolan. Eftersom resurserna betraktas som gemensamma för skolan innebär detta i praktiken att kommuner som ger högre bidrag delvis bekostar undervisningen för elever som kommer från kommuner med lägre bidrag. De olika konstruktionerna på grundbidrag gör det svårt att jämföra dessa sinsemellan. Det finns också andra delar och andra sätt att se på resursfördelning som omöjliggör rättvisa jämförelser. Några kommuner använder sig av behovsprövning. I dessa kommuner lämnar de fristående och de kommunala skolorna in en begäran om resurser med en redovis- ning av sina faktiska kostnader. Utifrån denna gör kommunen en bedöm- ning hur stort bidrag skolan skall få. Här skiljer sig kommunerna när det gäller hur stor del av grundskolebudgeten som reserveras centralt för detta. Kommunernas olika sociala struktur spelar här en viktig roll. Men även uppfattningen om synen på elever i behov av särskilt stöd kan vari- era. Av dessa skäl kan därför basbidraget grunda sig på skiftande förut- sättningar. av kommunerna använder sig av social viktning när det gäller tilldelning till de egna och till de fristående skolorna. Viktning- en baseras på ett antal olika kriterier som är kopplade till var skolorna är belägna och vilken typ av elevunderlag skolorna har. Kriterierna kan se olika ut i olika kommuner. I kommuner med kommundelsnämnder kan systemen skifta, dvs. vissa kommundelar har social viktning medan and- Iakttagelser i enkäter och vid besök ra inte använder sig av detta. Hur går man i dessa kommuner tillväga när det gäller att beräkna bidragen till fristående skolor som har elever från flera kommundelar? Är systemet med social viktning lämpligt eller rent av möjligt att använda sig av när det gäller de fristående skolorna? Skall hänsyn tas till varje elevs kommundelstillhörighet innebär detta förmod- ligen en ökad adminstrativ insats framför allt för den fristående grund- skolan. De flesta kommuner med kommundelsnämnder har inte använt sig av social viktning när det gäller att beräkna resurserna. I vissa sådana kommuner sker dock detta. De fristående grundskolorna kan då, oavsett i vilken kommundel de ligger, ha fått bidrag utifrån den kommundel som har den lägsta kostnaden och följaktligen det lägsta bidraget. Fristående skolor får på detta sätt bidrag efter andra grunder än de kommunala skolorna. Kammarrätten i har prövat en anmälan rörande Bo- rås kommun och konstaterat att kommunens resursfördelningsmodell inte uppfyller kraven på resurst illdelning efter samma grunder som till de kommunala skolorna. Att tilldela de fristående grundskolorna bidrag utifrån en kommuns billigaste kommundel, oavsett från vilken kommun- del eleverna kommer, strider alltså mot gällande bestämmelser. De olika sätten att beräkna resurstilldelningen till de fristående sko- lorna har i många fall en koppling till hur välvilligt inställd kommunen är till dessa skolor och hur det ekonomiska läget är i kommunen. Det finns kommuner som vid samtal redovisar bidraget till de fristående skolorna i procent av den totala grundskolebudgeten. Hur många procent det rör sig om beror på vad kommunen räknar bort från tilldelningen till de kommunala skolorna. kommun betalar exempelvis 95,5 pro- cent av de totala undervisningskostnaderna i en skolpeng per elev. Skol- pengen är lika för de fristående skolorna och de kommunala skolorna. Behandlingen i övrigt av de fristående skolorna i förhållande till de kommunala betraktas därmed i kommunen som helt konkurrensneutral. Eftersom det finns så många variationer i sättet att beräkna resurser och att fördela dessa är det för många fristående grundskolor ett problem att sätta sig in i de olika systemen. Det gäller ju inte bara att begripa systemet i den egna kommunen, eftersom många skolor har elever från flera kommuner eller kommundelar. Det gäller framför allt skolor som är belägna i storstadsområden. Det är uppenbart att en fristående grund- skola som har elever från upp till 25 olika kommuner/kommundelar har helt andra förutsättningar att göra sig bekant med alla olika system än en skola med elever endast från den egna kommunen. Detta har också fram- förts av många representanter för de fristående skolorna vid våra inter- vjuer. När vi frågat de fristående skolorna om de givits möjligheter till insyn i kommunens sätt att beräkna bidragen har dock en förändring skett . Närmare hälften () svarade 26 Iakttagelser i enkäter och vid besök hade procenttalet i stort sett halverats (27 pro- cent). Detta tyder på att kommunerna i högre grad än tidigare informerar de fristående skolorna om resurssystemets uppb yggnad. Det bör dock påpekas att över en fjärdedel av alla fristående grundskolor inte ansett sig få möjligheter att få information om och förståelse för hur kommunen beräknat resurstilldelningen. Beslutet om nya resursfördelningsregler för de fristående grundsko- lorna har resulterat i att över hälften av kommunerna ändrat sina tilldel- ningsprinciper både för de egna och för de fristående. Förändrade prin- ciper har också inneburit ökad tid för de fristående skolorna i dessa kommuner att sätta sig in i dessa nya fördelningsprinciper. Som vi kan se är alltså över en fjärdedel av skolorna osäkra på eller okunniga om på vilka grunder resurstilldelningen ges. Av detta kan vi förstå att många fristående skolors förutsättningar för en förhandling på lika villkor ännu inte finns när det gäller att komma överens om skolans tilldelning av bi- drag. Kravet på kommunerna att utarbeta tydliga och utvärderingsbara regler för sin resursfördelning har i många kommuner ännu inte infriats. Detsamma gäller därmed också de fristående skolornas möjlighet att få insyn i hur bidragen beräknas. 3.3Skiftande kostnader och bidrag för lokaler Kommittén har inte kunnat finna något system för bidrag till de fri- stående skolornas lokalkostnader som uppfyller kraven på bidrag ef- ter samma grunder som till de kommunala skolorna. Kommittén före- slår därför att fristående skolor skall få ett lokalbidrag där utgångs- punkten är kommunens genomsnittskostnad för skollokaler, men där kommun och skola i vissa fall kan förhandla om ytterligare bidrag. Kommunen bör redovisa hur genomsnittskostnaden beräknats. För de fristående skolorna bör lokalkostnadsbidraget redovisas se- parat. För de kommunala skolorna har det i tidigare system i regel förhållit sig så att de över huvud taget inte behövde bekymra sig om lokalernas kost- nad. Det gällde förutom kapitalkostnaden också kostnaderna för drift och underhåll. Anledningen var att lokalkostnaderna sköttes centralt och alltså inte ingick i den resurs skolan fick sig till del. Detta innebar såväl fördelar som nackdelar. Fördelen var att skolan med sin tilldelade resurs kunde fokusera resursfördelningen på undervisningsverksamheten. Nackdelen var att det från skolans sida inte fanns någon motivation att Iakttagelser i enkäter och vid besök utnyttja lokalytan så funktionellt som möjligt för att därigenom kunna skära ned kostnaderna för lokalerna. har skolornas resur- stilldelningssystem radikalt förändrats. I den resurs som tilldelas skolor- na ingår för det mesta alla kostnader och skolan måste numera ta hänsyn till många kostnader som tidigare belastade central förvaltning, bland annat lokalkostnaderna. Etableringen av fristående skolor har också varit en bidragande faktor till att intresset för lokalkostnaderna har ökat. Ef- tersom dessa normalt utgör av den kommunala skol- budgeten kan en nedskärning på lokalkostnaderna innebära att ganska stora resurser kan förstärka undervisningsinsatser vid såväl fristående skolor som vid kommunala. Hur lokalkostnaderna beräknas och vad kostnaderna består av är dock frågor som fortfarande bekymrar framför allt de fristående skolor- na. Det finns en allmän misstänksamhet gentemot kommunerna hos flertalet fristående skolor. Misstänksamheten kan möjligen bero på att beräkningarna av lokalkostnaderna är så komplicerade att de är svåra att förstå. Men det kan också bero på att de fristående skolorna tror att kommunerna ser möjligheter att genom minskade bidrag till lokaler kun- na spara på kommunens utgifter. Vi har därför noterat att de fristående skolorna har ett stort intresse av att beräkningsgrunderna för lokalkost- naderna skall vara tydliga. De fristående skolorna har också en känsla av att lokalkostnadsbidragen inte ges till dem efter samma grunder som till de kommunala skolorna. I själva verket är också beräkningen av de kommunala lokalkostna- derna ett område som är svårt att få grepp om. Många kommuner har överfört skolornas fastighetsbestånd till ett av kommunen ägt fristående fastighetsbolag. Hur kostnaden blir för de kommunala skolornas lokaler beror då på flera olika faktorer. Vilket pris har man bestämt sig för när kommunen säljer skolorna till sitt eget fastighetsbolag? Det är ju kom- munen som sätter priset. Och vilket pris skall skolorna sedan betala för att få hyra lokalerna? Och vad ingår i detta pris? De ränte- och amorte- ringskostnader som ingår bestäms i praktiken av kommunen och grundar sig på vilken ränta man utgår från och vilken amorteringstid som skall gälla. Eftersom det står kommunen fritt att ändra såväl räntesats som amorteringstid kan alltså kostnaderna för lokaler förändras utifrån vad budgetbehandlingen i kommunen kräver. Sänker man lokalkostnaderna för de kommunala skolorna medför detta att bidraget till de fristående skolorna också sänks. Vid en av de intervjuer som kommittén genomfört med kommunala företrädare visade det sig dessutom att det kommunalt ägda fastighetsbolaget uppvisade en vinst på åtsk illiga , vilket då kan innebära att de kommunala skolorna betalar ett överpris för lokalhyran. De kommunala skolornas kostnader framträdde då som hög- re än de i realiteten var. Förhållandet torde inte vara ovanligt. 28 Iakttagelser i enkäter och vid besök SOU 1999:98 I rapporter Skolan – Jämförelsetal för skolhuvudmän finns bland annat redovisat både kommunernas och de fristående grund- skolornas lokalkostnader per elev. Det är dock svårt att exakt redovisa skolans kostnader på grund av att integreringen mellan skola, barnom- sorg och fritidshem blivit allt vanligare. Denna integrering gäller bland annat lokalutnyttjande, vilket gör det svårt att redovisa respektive verk- samhets lokalkostnader separat. Trots detta är det av intresse att göra vissa jämförelser mellan de kommunala skolornas och de fristående skolornas lokalkostnader. Vid en jämförelse visar det sig att de fristående grundskolorna har generellt lägre lokalkostnader än de kommunala skolorna. De fristående skolorna har mindre lokalyta per elev, men har en högre kostnad per kvadratmeter. Vid en jämförelse av hur stor del av den totala budgeten som lokalkostnaderna upptar visar det sig att de fristående skolorna ligger lägre procentuellt sett. Kommittén har frågat de fristående skolorna hur stor del av skolans budget som utgörs av lokalkostnader. Svaren varierar mellan och . Noterbart är att kostnaderna för lokaler för de kommunala skolorna normalt ligger på cirka 25–av skol- budgeten. Som en jämförelse kan nämnas att endast 5–av de fristående skolorna ligger på en sådan nivå. Den genomsnittliga kostna- den för de fristående skolorna uppgår /. Då kostnaden läsåret innan var skulle detta alltså inne- bära att de fristående skolornas procentandel för lokalerna minskat med mellan de två åren. Hur kan det då komma sig att lokalkostnaderna skiftar så pass myck- et? Standarden och kraven på lokaler varierar och sätten att förbilliga lokalkostnaderna är många. De skolor som har låga lokalkostnader har oftast lokaler av lägre standard än vad som är brukligt. Andra sätt att hålla nere lokalkostnaderna är att disponera förhållandevis liten yta per elev eller att hyra ut delar av skolbyggnaden till andra intressenter. En annan faktor som bidrar till att de fristående skolorna har en så pass låg lokalkostnad i förhållande till de kommunala skolorna är att de aldrig skaffat sig vissa dyra lokaler. Det gäller i första hand idrottslokaler, slöjdlokaler och lokaler för undervisning i naturorienterande ämnen och hemkunskap. Över hälften av de fristående skolorna hyr idrottslokaler i närliggande skola eller på annan plats. Slöjdlokaler hyrs i skola av över en tredjedel av de fristående skolorna. Kom- mittén konstaterar att hyreskostnaderna för dessa lokaler vanligtvis inte innefattar de kommunala kapitalkostnaderna, vilket innebär att de fristå- ende skolorna egentligen betalar ett mycket lågt pris i hyra. På så sätt kan den totala lokalkostnaden hållas nere. ser den enskilda kommunala skolan fördelar i att hyra ut dessa lokaler även till lågt pris Iakttagelser i enkäter och vid besök för att på så sätt få en extra intäkt i stället för att låta lokalerna stå oan- vända under viss del av undervisningstiden. För att få svar på om lokalkostnaderna är beroende av vilken som är ägare till lokalerna frågade vi 30 fristående skolor med högst antal elever och 30 fristående skolor med lägst antal elever (kategorin Övrig ej med- räknad eftersom skolorna inom denna kategori erhåller bidrag efter andra beräkningsgrunder) om detta. Av de 23 största skolor som svarat visar det sig att nio skolor har kommunen som hyresvärd, tio har privat hy- resvärd och sex skolor äger själva lokalerna, ofta genom egna stiftelser. Differensen vad gäller kostnader i procent av den totala skolbudgeten visar sig inte vara så stor. Dock kan konstateras att de skolor som har hemkommunen som hyresvärd ligger något högre än de övriga. Av sko- lorna med lägst elevantal har endast 16 svarat. Två av dessa har hem- kommunen som hyresvärd, elva anlitar privat hyresvärd och tre skolor äger själva lokalerna. Här visar det sig att kostnaderna är lägst för de skolor som anlitar privat hyresvärd. Underlaget är emellertid alldeles för litet för att kunna dra några direkta slutsatser av enkäten. Kommittén reserverar sig för att en viss osäkerhet kan finnas i de fri- stående skolornas redovisade svar. Vad man däremot kan fastslå är att de fristående skolorna med sina lägre kostnader för lokaler kan använda en större del av sin budget till andra insatser i skolan, vanligtvis mindre antal elever i grupperna. Antalet lärare per 100 elever visar sig /98 också vara större (8,0) i de fristående skolorna än i de kommu- nala (7,5). Uppgifterna är inhämtade från nr 146 Skolan – Jämförelsetal för skolhuvudmän. Uppgifter från Skolan – Jämförelsetal för skolhuvud- män, rapport nr 134 och Barnomsorg och skola – Jämförelsetal för huvudmän, rapport nr 156: 30 Iakttagelser i enkäter och vid besök m 2/elev Bidragen till de fristående grundskolorna skall enligt skollagen lämnas efter samma grunder som till de kommunala skolorna. För många fristå- ende skolor är det svårt att avgöra om så sker beroende på att kommu- nens reella kostnader för lokalerna oftast inte redovisas i skolbudgeten. Anledningen är att många kommuner etablerat ett av kommunen ägt fas- tighetsbolag som ansvarar för kommunens totala fastighetsbestånd och som dessutom skall vara självfinansierat. I andra fall förvaltas skolorna av en fastighetsnämnd. Vid en förfrågan till de fristående skolorna visar det sig att endast hälften av skolorna visste om lokalkostnaderna ingår i den kommunala skolbudgeten. I vissa kommuner redovisas vissa kostna- der, till exempel kapitalkostnader, i annan verksamhet medan underhålls- och driftskostnader ingår i skolbudgeten. Det kan därför för många fri- stående skolor av redovisningstekniska skäl vara svårt att få något hel- hetsgrepp om lokalkostnadernas storlek. Ser man därtill på vilket sätt kommunen har, eller inte har, redovisat lokalkostnadsbidraget blir situa- tionen för många fristående skolor hart när omöjlig när det gäller att veta storleken på bidraget. Av svaren i enkäterna till de fristående skolorna framkommer att över hälften av skolorna () inte fick lokal- kostnadsbidraget redovisat separat .