sou · GNB3110 · 2000-01-01 00:00:00 — Med en stor personalunion mellan olika myndigheters styrelser kommer en begränsad krets av personer att få ett betydande infly- tande över försvarsforskningens inriktning och finansiering. Om styrelseledamöterna dessutom representerar tunga intressen i form av ägarintressen, uppdragsgivare eller uppdragstagare kan det upp- stå jävsliknande situationer. är det viktigt att tunga beslutsorgan såsom styrelser innehåller en allsidig representation så att de har förutsättningar att värdera forskningens vetenskapliga kvalitet, relevans för aktuellt samhällsområde samt resursfördel- ningens rimlighet. Ju svagare samordningen är mellan totalförsvarets olika funktioner och myndigheter desto mer komplicerad blir regeringens avvägning och styrning av försvarsforskningen gentemot de många aktö rer som regeringen har att hantera. I det sammanhanget är det viktigt att observera att utredningen 2000 har föreslagit inrättande av fyra nya forskningsråd som ersättare för dels dem som finns, dels vissa myndigheter. Därutöver föreslås inrättande av en . Regeringen har inte tagit ställning till förslaget men har i det sammanhanget framhållit att statsmakterna skall fatta övergripande beslut om forskningsresurser för olika ändamål som säkrar tillgången för samhälle och näringsliv av såväl samhällsinitierad forskning inom olika områden som grundforskning av hög kvalitet. Den närmare fördelningen av resurserna skall göras utifrån vetenskapliga kvalitetskriterier samt – när det gäller forskning för särskilda samhällsbehov – även utifrån kvalificerade bedömningar av relevansen i forskningsinsatserna. Statsmakterna måste från ansvariga organ kunna få en tydlig återföring av hur anvisade medel använts och vad som uppnåtts med dessa. Av det skälet har prövat ytterli- gare ett alternativ för att skapa överblick och samordning inom 94 Överväganden och slutsatser ... De bygger på en tillämpning av samma principer som föreslagits av Forskning 2000. En sådan ordning skulle innebära att den övergripande inrikt- ningen av och resurstilldelningen till strategiskt viktiga forsk- ningsområden granskas av ett nyinrättat organ som på regeringens uppdrag lämnar sina rekommendationer i hithörande frågor. Modellen har likhet med den roll som överbefälhavaren hade gen- temot försvarets myndigheter före . Han hade då att föreslå regeringen en bästa avvägd lösning utifrån de aspekter han hade att bevaka. Regeringen fick därigenom en sakkunnig gransk- ning och genomlysning av det underlag som resp myndighetschef enligt sin instruktion lämnade till regeringen. Med de små depar- tement som är utmärkande för den svenska förvaltningsmodellen är detta ett sätt att förstärka beredningskapaciteten utan att rege- ringskansliet för den skull behöver växa. Utgående från den utveckling som kan förutses på det säker- hetspolitiska området, med bl.a. tecken på en stark ökning av sam- arbetet över nationsgränserna, talar även sådana skäl för att rege- ringen förstärker samordningen av de totalförsvarsinriktade forsk- ningsinsatserna genom att inrätta ett nytt beredningsorgan. Detta är angeläget oavsett vilka förändringar i övrigt som görs i den organi- satoriska strukturen på central myndighetsnivå. Ett nyinrättat organ med uppgift att under regeringen samordna forskningsverksamheten inom totalförsvarssektorn skulle väl passa in i och komplettera den organisations- och ledningsmodell som Forskning 2000 har skisserat. De diskussioner som utredningen fört med företrädare för den arbetsgrupp som ser över myndighets- strukturen för forskningsfinansiering indikerar att den modell som rekommenderar sannolikt kommer att passa in i den struktur som arbetsgruppen kommer att förorda. Om regeringen å andra sidan skulle välja en annan lösning då den tar ställning till den framtida nationella forskningspolitiken torde det bli än viktigare att skapa förutsättningar för regeringen att överblicka och samordna de totalförsvarsinriktade forsknings- insatserna. Det stärker motiven för att ett nytt organ bör inrättas för denna uppgift. Personer med god insikt i totalförsvarets verksamhet Överväganden och slutsatser ... och med ett betydande inslag av sakkunskap på forskningsområdet bör knytas till ett sådant nyinrättat organ. Den forskning och det utvecklingsarbete som görs för totalför- svarets behov skall bedrivas rationellt och effektivt. System för resursfördelning och utvärderingar bör ha en sådan utformning att kreativa forskningsmiljöer skapas och vidareutvecklas. Finansieringen måste till viss del säkerställas genom statliga insatser även om andra finansiärer också bidrar i väsentlig grad. Det finns således starka skäl att ensa rutinerna inom totalför- svarets olika delar så att statsmakternas styrning och kontroll- möjligheter förbättras. En koordineringsfunktion under rege- ringen borde kunna samordna de skilda aktörerna och ge rege- ringen stöd vid avvägning mellan totalförsvarets olika delar och vid fördelning av resurser till de sektors- och forskningsorgan som direkt eller indirekt finansieras av statliga medel. Den generella forsknings- och utvecklingsprocessen indelas ofta i tre delar, nämligen ·grundforskning, som är ett metodiskt sökande efter ny kunskap utan någon bestämd tillämpning i sikte, ·tillämpad forskning , som avser sökande efter kunskap för en bestämd tillämpning samt ·utvecklingsarbete, som innebär ett systematiskt och metodiskt utnyttjande av forskningsresultat, vetenskaplig kunskap och nya idéer för att skapa nya produkter, processer och system eller för att förbättra redan existerande sådana. 96 Överväganden och slutsatser ... Forskning för totalförsvarsändamål inrymmer allt från renodlad grundforskning till forskning av direkt tillämpad och utvecklande karaktär. Många forskningsorgan är därmed involverade i arbetet för en sektor där staten har ett odiskutabelt ansvar. hör till de länder som satsar förhållandevis mest pengar på forskning och utveckling. disponerades ca 50 miljarder vilket motsvarande av bruttonationalprodukten. En tiondel av dessa medel avsåg försvarsrelaterad forskning där statliga organ svarade för av finansieringen och resterande del bekostades av främst industrin. Av tradition genomförs nästan all grundläggande forskning i vid universitet och högskolor. – motsvarande av den totala nationella forsknings- budgeten – satsas på universiteten och högskolorna. Därigenom skapas goda förutsättningar att koppla ihop forskningen med undervisningen. Det har däremot varit svårare att direkt föra ut och nyttiggöra kunskap eller specifika forskningsresultat till industrin, främst de små och medelstora företagen. De saknar ofta egna forsknings- och utvecklingsavdelningar. Här finns starka skäl att driva på utvecklingen så att en större del av svenskt näringsliv kan få tillgång till intressanta forskningsrön och omsätta dem till fram- tidsinriktad produktion. Merparten av de statliga finansiärerna av den generella forsk- nings- och utvecklingsprocessen stödjer såväl grundforskning som tillämpad forskning och i vissa fall rent utvecklingsarbete. Som framgår ovan bedrivs den första typen av FoU huvudsakligen vid universitet och högskolor och finansieras till största delen av fakultetsanslag, rådsanslag och anslag från stiftelser. Den andra typen av FoU utförs inom större företag, vid forskningsinstitut samt vid universitet och högskolor. Denna verksamhetstyp finansieras främst av näringslivet självt, av olika sektorsorgan samt av kommuner, landsting och vissa myndigheter samt till mindre del av utländska kunder. Även om det finns flera finansieringskällor för den renodlade försvarsforskningen är det ändå en huvudprincip att staten står för kostnaderna antingen genom direkta anslagsmedel, kontrakterade Överväganden och slutsatser ... statliga forskningsuppdrag eller genom beställningar av exempelvis försvarsmateriel vid industrin där forskningsinsatserna är en del av den överenskomna kontraktssumman. På likartat sätt funge rar systemet internt inom försvarssektorn genom den uppdragsstyrning som sker från exempelvis Försvarsmakten eller Översty relsen för ekonomiskt försvar gentemot FHS, FFA, FOA och FMV. Vid sidan av direkta statliga anslag torde Försvarsmakten bli huvudfinansiär av en ny forskningsmyndighet genom de beställ- ningar som direkt eller indirekt görs för det militära försvarets räk- ning. Det är emellertid viktigt att gamla och eventuellt nyinrättade myndigheter också tillvaratar andra möjligheter till både statlig och icke statlig finansiering i form av beställningar från svenska och utländska industrier, myndigheter, organisationer m.fl. Det senare bör uppnås genom i första hand riktade aktiviteter mot presumtiva kunder och marknader. Beställarstyrd forskning och utveckling har visat sig kunna befrämja myndigheters totala forsknings- och utvecklingsverk- samhet på ett mycket positivt sätt. Forskare och teknisk personal vid myndigheten ställs inför kommersiellt stränga kundkrav med avseende på såväl resultat, färdigställandetid som ekonomiska ramvillkor. innebär det avtalade uppdraget någon form av utmaning, vilket givetvis bidrar till myndighetens totala kompetensutveckling. kan en forskningsverksamhet som är helt beställar- styrd riskera att förlora eller nedprioritera sådana kompetenser som inte är tydligt efterfrågade av bl.a. kommersiella skäl. I sådana fall måste staten vara beredd att satsa särskilda medel för att bevara och utveckla kompetenser om de är av nationell och säkerhetspolitisk betydelse. Det innebär att anslagsmedel måste avdelas för kompetensutvecklande insatser och för att underhålla strategiska kompetensområden som inte är själv bärande. Det är viktigt att åstadkomma synergieffekter mellan militär och civil forskning. Detta kan bidra till att olika strategiska kom- petensgrupper kan hålla en tillräcklig storlek. Verksamheter som här avses kan även beröra områden utanför det rent försvarstek- niska. Ett exempel är den vindenergiforskning som 98 Överväganden och slutsatser ... med framgång drivs vid FFA. I vindenergiforskningen utnyttjas kunskap ur såsom aerodynamik, struktur teknik och akustik. Ökade tvärvetenskapliga forskningsinsatser tenderar att bli allt viktigare för att utveckla försvarssystem som är anpassade till framtidens säkerhetspolitiska miljö. För en liten nation som med ambitionen att ha ett väl utvecklat totalförsvar är det nöd- vändigt att skapa långsiktiga förutsättningar för en konkur rens- kraftig svensk kunskapsmiljö på bl.a. försvarsområdet. Bredd och internationella topprestationer bör även framgent vara utmär kande för den svenska forskningen i allmänhet och inte minst för denna sektor. I den omställning som förestår för det militära försvaret kommer försvarsindustrin i sin helhet och därmed indirekt för- svarsforskningen att beröras. De positioner som teknologiska spjutspetsföretag, som främst de största svenska försvarsindust- rierna har , har skapats genom långsiktiga och målmedvetna satsningar på utveckling och produktion av högkvalitativ för- svarsmateriel för det svenska försvarets behov. I många fall har det även lett till framgångsrika exportsatsningar på en kraftigt konkurrensutsatt internationell marknad, t.o.m. inom områden där köparlandet självt har en nationell kapacitet att utveckla och pro- ducera likartade produkter. Det visar tydligt att försvarsmateriel som utvecklas och tillverkas i har hög kvalitet och goda prestanda samt att den produceras till förhållandevis låga kostna der. Den modell som försvarsmyndigheterna har tillämpat för styr ning av forskning och utveckling och för att definiera krav på nya försvarssystem har således fungerat väl. Överväganden och slutsatser ... Vid den kommande omstruktureringen av det svenska försvaret är det viktigt att säkerställa att den kompetens som har upp- rätthållits inom totalförsvarsmyndigheterna och vid svensk för- svarsindustri kan bevaras inom de forsknings- och produktions- områden som har nationell säkerhets- men även näringspolitisk betydelse. Om det inom något sådant område skulle uppstå en underkritisk beläggning till följd av minskade försvarsbeställ ningar måste nödvändig kompetens bevaras genom särskilda ekonomiska satsningar eller genom att någon annan aktör får överta kompetens- ansvaret. Som ett led i hela omställningen är en nära nationell samverkan mellan alla berörda parter en nödvändighet. En stark styrning och kontroll från statens sida är enligt utredningens mening angelägen. Det är också ur statens synvinkel angeläget att kontinuerligt kunna följa upp hur resultaten av den nationella satsningen på forskning och utveckling utvecklas och hur finansieringen till- godoses. Likartade styrnings- och uppföljningsproblem som inom total- försvaret finns exempelvis inom näringspolitiska området. Här har bl.a. givits en roll som centrala näringspolitiska myndighet med uppgift att stimulera näringslivets utveckling i hela landet. I denna egenskap har myndigheten fyra viktiga roller, nämligen nationell expert och stabsorgan, nationell samordning, nationellt programansvar samt rådgivning och företagsfinan siering. På motsvarande sätt bör det säkerställas att den forskning och det utvecklingsarbete som görs för totalförsvarets behov bedrivs rationellt och effektivt. Arbetssättet inom de militära och civila delarna av totalförsvaret i vad gäller att fastställa forskningsupp- dragens omfattning och fördelningen av forskningsmedel skiljer sig åt. Till följd av den senaste tidens förändringar såväl i säkerhetspolitikens inriktning som i synen på användningen av totalförsvarsresurser i andra situationer än krigsfara och krig finns starka skäl att ensa rutinerna inom totalförsvarets olika delar så att statsmakternas styrning och kontrollmöjligheter förbättras. En koordineringsfunktion under regeringen borde därför inrättas som 100 Överväganden och slutsatser ... stöd åt regeringen då den skall avväga mellan totalförsvarets olika aktörer och fördela resurser mellan de sektors- och forsk ningsorgan, som direkt eller indirekt finansieras av statliga medel. 4.4Totalförsvarets forsknings- och teknologiförsörjningsprocess Forsknings- och teknologiförsörjningsprocessen (FoT-proces sen) är begränsad till Försvarsmakten. Det finns goda skäl att vidga denna framgångsrika process också till övriga delar av totalförsvaret. Det skulle leda till en bättre inriktning av en splittrad forskning, effektivisera kunskapsöverföringen och skapa ytterligare bas för att i utveckla och långsiktigt vidmakthålla internationellt konkurrenskraftiga forsknings- grupper. Det skulle vidare ge statsmakterna bättre förutsätt- ningar att göra övergripande avvägningar mellan forsknings- områden och – aktörer. Försvarsforskningen är i hög grad uppdragsstyrd. Utgångspunkten är att den som har ett FoU-problem är beställare och finansiär. Detta gäller FoU-verksamhet som genomförs för att lösa specifika problem i ett längre eller kortare tidsperspektiv lika väl som den som bedrivs för att skapa framtida beredskap eller handlingsfrihet genom att utveckla kompetenta forskningsgrupper. Det finns emellertid också exempel på att försvarsindustrin egenfinansierar forskning och produktutveckling inom sektorer där man bedömer att det finns intressanta marknader. I många fall ger detta direkta eller indirekta effekter på vår nationella förmåga att behålla och utveckla kompetensen inom strategiskt viktiga områden. Överväganden och slutsatser ... samarbetsprogram kan påtagliga synergieffekter uppnås både för nationen, myndigheter och företag. Huvuddelen av försvarsforskningspengarna avser insatser för att tillgodose det militära försvarets behov. Inom det militära för svaret har det utvecklats en modell, den s.k. FoT-processen, för styrning och uppföljning som i allt väsentligt fungerar väl. I avsnitt 3.4 redovisas en beskrivning av den nuvarande FoT-processens olika styrdokument och organisation. Medel för den tillämpade försvars- forskningen fördelas i huvudsak enligt detta system. Processen för att inrikta och fördela medel för teknologi- utveckling och för framtagning av demonstratorer är mera splittrad och otydlig. Kunskapsöverföringen mellan den tillämpade för- svarsforskningen och de aktuella materielprojekten kan förbättras. Arbete pågår för att genomföra en sådan förbättring och skapa en större samordning i vad gäller inriktning och finansiering av forskning samt teknologi- och demonstratorutveckling. Erfarenheterna från det militära är övervägande positiva. Uppdragsstyrningen har stärkt samverkan mellan uppdragsgivare och forskningsproducenter. Forskningen har bättre inriktats mot kundernas problem och uppdragsgivarnas engagemang i forskningsfrågor har ökat. Processen har en lång- siktighet som skapar förutsättningar att bygga upp och vidmakt- hålla internationellt konkurrenskraftiga forskningsgrupper. Detta senare är en förutsättning för att kunna delta i det vidgade interna- samarbetet. FoT-processen är begränsad till det militära försvaret även om det har påbörjats ett arbete att utveckla den också för det civila försvaret. Det finns goda skäl att dra lärdom av det militära försva- rets framgångsrika process och att tillämpa motsvarande rutiner också för övriga delar av totalförsvaret. Det skulle leda till en bättre inriktning av en splittrad forskning, effektivisera kunskaps- överföringen och skapa ytterligare bas för att i utveckla och långsiktigt vidmakthålla internationellt konkurrenskraftiga forsk- ningsgrupper samt för att ge statsmakterna bättre förutsättningar att göra övergripande avvägningar mellan forsk ningsområden och aktörer. 102 Överväganden och slutsatser ... 4.4.3Särskilda åtgärder inom civilt försvar Utredningen vill peka på följande principiella krav som bör vara uppfyllda om det skall kunna bedrivas en effektiv och målinriktad FoT-process för den civila delen av totalförsvaret: ·Skapa en långsiktig inritning av forskningen. ·Ge stabilitet mellan åren (5-årig forskningsplan som rullas). ·Säkerställ det långsiktiga behovet av beställar- och forsknings- kompetenser inom civilt totalförsvar. ·Engagera myndighetsledningarna för att fastställa forsknings- planer och -strategier. ·Skapa ett brett deltagande i planering och genomförande av forskning. Processen bör utmynna i tre styrdokument: ·Forskningsstrategi för civilt försvar. Bör ses över . Fastställs av GD ÖCB efter diskussion i Forum för försvars- forskning. ·Forskningsplan för civilt försvar. Bör vara 5-årig och rullas . Fastställs av GD ÖCB. Struktureras per funktions- område inom civilt försvar. Planen skall både beakta långsik tiga behov av kompetens och mer näraliggande behov av resultat (beslutsunderlag m.m.). Utformas av ÖCB och funktionsansvariga myndigheter (). Fastställs av resp. myndighetschef. Vidare bör en forsknings- och teknologiförsörjningsprocessen för civilt försvar grundas på följande arbetsformer: ·En grupp – för civilt totalförsvar – möts ca för att behandla övergripande forsknings- frågor. Består av myndighetscheferna eller deras ställföre- trädare. Lämnar synpunkter på forskningsplanen och behandlar andra viktiga forskningsfrågor. Är samrådsgrupp till GD ÖCB i övergripande forskningsfrågor rörande bl.a. forskningsstrategin och forskningsplanen. Överväganden och slutsatser ... ·En projektsamordnande grupp – Projektgrupp Forskning Civil Totalförsvarsforskning (PgFCT) – bestående av forsknings- handläggare från ÖCB, funktionsansvariga myndigheter, sär skilt viktiga beredskapsmyndigheter samt representanter för större forskningsproducenter. Gruppen arbetar fram förslag till Forskningsplan och är i övrigt en beredande och rådgivande grupp till GD ÖCB i forskningsfrågor. ·En forskningsberedande grupp vid varje . Respektive grupp består av en eller flera forskningshandläggare inom myndig- heten, eventuella representanter från underställda organ och berörda sidoordnade myndigheter. Vidare bör ingå repre- sentanter från berörda, långsiktiga forskningsproducenter. Ord- förande är den forskningsansvariga på myndigheten. Gruppen tar fram underlag till forskningsplanen och följer forsknings- producenternas uppdrag. Gruppen är rådgivande åt myndig- hetschefen samt ger underlag till PgFCT. ·Varje myndighet inom civilt försvar lägger ut årliga (ev. fler- åriga beställningar) av forskning inom ramen för de riktlinjer som har fastställts i de gemensamma styrdokumenten. För kompetenser, som betecknas som strategiska, bör staten axla ett särskilt ansvar. Det innebär bl.a. att staten bör ange vilka organ, som skall ha ansvar för kompetensutveckling och att tillse att finansieringen av aktuella kompetensområden vid behov säkerställs genom särskilt riktade insatser. 104 Överväganden och slutsatser ... I avsnitt 3.3 har redovisats den nuvarande uppfattningen om vad som skall räknas in i och påverka behovet av strategiska kompe- tenser. En särskild utredning granskar området och kommer att redovisa sina förslag senare denna höst. Innan detta översynsarbete har slutförts är det svårt att preci sera hur en framtida försvarsforskningsorganisation i detalj bör vara utformad. Till detta skall läggas den splittrade bild som uppvisas för det civila försvaret. De viktigaste civila myndigheterna inom totalförsvaret hänförs till funktioner. Med funktion avses en samhällssektor som i krig är av särskild betydelse för totalförsvaret. Med funktionsansvarig myndighet avses en myndighet som har ansvaret för samordning inom en funktion. Av beredskapsförordningen (1993:242) framgår vilka myndigheter som är funktionsansvariga och de myndigheter som har uppgifter inom resp funktion. Det framgår också vilka myndigheter som är beredskapsmyndigheter, dvs. de som har stor betydelse för totalförsvaret. Sammantaget finns det flera tiotal myndigheter som är angivna i beredskapsförordningen. Om även det militära försvarets viktiga kompetenscentra och myndigheter, som huvudsakligen ger stöd åt Försvarsmakten, medräknas ökar antalet med ytterligare något tiotal. Självklart har alla dessa myndigheter utifrån sina verksam- hetsområden olika syn på vad som bör räknas till de nationella strategiska kompetenserna. bedömer att den totalförsvars- inriktade forskningsorganisationen kommer att ha två principiellt olika drivkrafter. Den ena är det kundstyrda forskningsbehov som tillgodoses på uppdrag av myndigheter, industrier, utländska beställare m.fl. Den andra är den särskilda forskning som sker främst på statsmakternas uppdrag för att säkerställa eller utveckla kompetenser av nationell betydelse och som inte tillgodoses genom den kundstyrda uppdragsforskningen. Viktig forskningskompetens för totalförsvaret kommer att finnas hos både statliga och privata aktörer, men särskilt för kom petenser som betecknas som strategiska bör staten axla ett särskilt ansvar. Överväganden och slutsatser ... Det innebär bl.a. att staten bör ange vilka organ, främst statliga, som skall ha ansvar för kompetensområdet och att finan sieringen av aktuella kompetensområden bör ske med särskilt rik tade insatser. Sambandet kan översiktligt beskrivas med följande bild: SoS SRV FMV FFA Forskningsområden (exempel) Säkpolitik -Strategisk, operativ, taktisk Ledningssystem - MSI, metodik, teknik 106 Överväganden och slutsatser ... 4.6Gemensamma stödfunktioner och rutiner inom försvarsforskningen Samordning över myndighetsgränser och kostnadseffektivare rutiner i kombination med ett mer affärsmässigt agerande i främst upphandlingsskedet bedöms vara nyckeln till avsevärt lägre kostnader . Fokuseringen på ekonomiadministrativa instruktioner och kontrollen av dessas efterlevnad har länge prioriterats inom den statliga myndighetssfären. Affärsmässighet och kostnadsmedvetande har ägnats betydligt mindre uppmärksamhet, trots att här finns de verkliga, och lättfångade möjligheterna till kostnads- besparingar. har överbefälhavaren initierat ett sam- ordnings- och rationaliseringsprojekt avseende de administrativa stödfunktionerna inom Försvarsmaktens enheter och vissa övriga försvarsmyndigheter som är lokaliserade i . Projektet går under namnet Försvarsfamiljen.