sou · GNB376 · 2000-01-01 00:00:00 — Byråkratier har sällan uppmuntrat opposition. En iakttagare hävdar att det anses i byråkratkretsar helt enkelt normalt och själv- klart att stillatigande acceptera det mesta (1986). För den enskilde finns det ofta egoistiska skäl till att tiga, och opportu- nism med omsorg om den egna karriären är säkert ett viktigt skäl. Andra förklaringar kan vara solidaritet med arbetskamrater som gjort fel, okunnighet, enfald och konflikträdsla. Med ekonomismens segertåg i det offentliga har kanske tyst- nadskravet från överordnade förstärkts, och det förvånar inte. Ska man säga något om näringslivets ideal, som brukar åberopas av eko- nomisterna, så inte hör öppenhet och opposition till de mer fram- trädande. Alldeles säker kan man ändå inte vara. Eftersom alla vär- den underordnas vinstintresset och öppenhet ibland antas utgöra grogrund för kreativitet och därmed förmodas bidra till vinsten, så kan den uppmuntras. Ett stilskifte märks tydligt. Ett nytt, obehagligt och aggressivt, tonfall har vunnit insteg i det offentliga. har ibland ledande politiker och förvaltningschefer – speciellt på nivå – uppträtt gentemot ämbetsmännen med en arro- gans och maktfullkomlighet som är oförenlig med ett demokratiskt styrelsesätt. Det förekommer öppna, direkta hot mot dem som för- söker använda sina demokratiska rättigheter: Finansministern säger att vi ska brännmärka svenskar som talar illa om utomlands. Ett statsråd uttalar sig om att ämbetsmän lämnar information till mass- medierna: Det blir jag ohyggligt förbannad över. Det anser jag vara uppenbart felaktigt. Varför inte ta diskussionen med mig? När rege- ringen bestämmer sig för någonting, då skall verkscheferna inte kom- mentera det offentligt, och egentligen inte någon av de anställda på ver- ket heller. Statsdirektören i stor västsvensk stad om tjänsteman som lämnat in- formation till pressen: Jag förstår att det sitter någon djävla råtta i systemet och ringer er. Det är fan i mig anstötligt. Kommunalråd i kommun nära : Innan beslutet var fattat fick de anställda diskutera frågorna, men efter beslutsfattandet hade de inte rätt att kritisera beslutet. Informationschef i stor sydsvensk stad: Kommunalanställda som [utom tjänsten] motarbetar politikernas beslut bör omplaceras eller få kicken. Högre chefer i kommun nära om kommunanställda: det var ett allvarligt tjänstefel att skriva under protestlistor mot nedskärningar. Ett vårdbiträde vänder sig till sin chef med kritik av fördelningen av övertidsersättning. Kritiken betecknas som illojalitet och hon förvägras den löneökning som övriga anställda får. (1994, , Nycander 1997.) Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE Utifrån det individuella medborgarperspektivet är denna förteckning över demokratifall utomordentligt skrämmande. I samtliga fall försöker överordnade hindra anställda (eller t.o.m. medborgare) att utnyttja den grundlagsenliga yttrande- och meddelarfriheten och uppger detta på ett synnerligen oförblommerat sätt till massmedier- na, tydligtvis utan att ha en aning om vad de gör sig skyldiga till. Uttalandena är desto mer anmärkningsvärda som de gjorts av le- dande företrädare för det offentliga – statsråd, kommunalråd och kommunala toppämbetsmän. Speciellt svårartat är fallet med att innan beslutet var fattat fick de anställda diskutera frågorna, men efter beslutsfattandet hade de inte rätt att kritisera beslutet. Konstruktionen har nämligen en in- tressant idéhistoria. Den motsvarar Lenins demokratiska centra- lism som han föreskrev det hemliga, illegala, bolsjevikiska partiet i . Den demokratiska centralismen har förfäktats från förvaltningsledningar så i debatten att det finns goda skäl att frukta att den i praktiken är en väl så viktig beslutsform för svensk förvaltning som regeringsformens och tryckfrihetsförordningens bestämmelser om tryckfrihet och med- delarfrihet. Vad lagen säger, och här råder det inte någon tvekan, är att äm- betsmännen får diskutera både före och efter ledningens beslut. Det är sedan lika självklart att de måste lyda fattade beslut om dessa inte är olagliga eller på ett grovt sätt bryter mot vårt offentliga etos. Eftersom merparten av politiken försiggår i förvaltningen är det alldeles självklart att det måste pågå en ständig diskussion där. Ett principiellt demokratiskt argument för diskussionen anför : I en autoritær stat forstummer oppositionen, når afgørelsen er truffet. I et demokratiskt samfund indrømmer man, at alle afgørelser er relative, kun tilnærmelsen til det rette, og derfor hører drøftelsen ikke op. (1945:25.) Man kan förhindra yttrande- och meddelarfrihet på andra sätt. Det har introducerats ett nytt, mer sofistikerat och svåråtkomligt, sätt att få tyst på ämbetsmännen. Ledningen ifrågasätter inte yttrande- friheten i sig utan har synpunkter på när, var och hur den utövas. Arbetstiden får inte utnyttjas, anslagstavlorna osv. på myndigheten får inte användas, och synpunkter måste framföras på ett passande sätt. Medan det går att få en rimlig diskussion om de två första fallen – när och var – har ledningen med det sista – hur – lämnat all rimlighet. De etiska frågorna omvandlas helt enkelt till etikettsfrågor. Därigenom kan ledningen hindra oönskade synpunkter från äm- betsmännen genom att hävda att de framförts på ett opassande sätt. Skulle man – dvs. ondskan och enfalden där de tågar fram hand i hand – få tyst på ämbetsmännen, är det utomordentligt allvarligt. Hela idén om ämbetsmännen som demokratins väktare förlorar fot- fästet om den demokratiska centralismen skulle slutgiltigt accepteras som beslutsform. Ingen demokrati i världen kan ens på kort sikt utan svåra skador klara denna enorma åderlåtning av så många av de bäst lämpade deltagarna i den offentliga debatten. Kan den politiska demokratin överleva detta? Jag kan inte förstå annat än att de redovisade fallen utgör mycket grova brott som hotar demokratin i mycket högre grad än många av de märkliga, ibland även olagliga, ekonomiska transaktioner i för- valtningen som vi ständigt matas med genom massmediernas rap- portering. Mediernas upprördhet framstår för övrigt som avsevärt mer dämpad då det gäller övergreppen mot demokrativärdena. I vissa kretsar kan de t.o.m. tolkas som kraftfullhet och resultatinrikt- ning hos politiker och chefer, man jag tror att bristen på intresse väsentligen beror på ren okunnighet. Några verkningsfulla motåt- gärder har vi i vilket fall som helst inte fått uppleva. Det är svårt att fånga atmosfären i tystnadens förvaltning och samhälle med de instrument som samhällsforskningen normalt an- vänder. För att levandegöra skeendet krävs en annan typ av gestalt- ning. Därför söker jag hjälp i följande utdrag från en krönika i av journalisten . Hon skildrar på ett ly- sande sätt utvecklingen och stämningen i svenskt offentligt liv under särskilt det senaste halvdussinet år: Den som protesterade och försökte visa hur sparandet drabbade de minsta, de svagaste och de fattigaste allra värst, hon hotades med spar- ken, frystes ut, trakasserades. Därför att systemskiftet skulle genom- föras till vilket pris som helst. Det gällde att skrämma folk till tystnad, annars skulle det aldrig ha gått: det stod alldeles för många kompetenta, erfarna och yrkesstolta människor i vägen. har den stora Tystnadskulturen bara fortsatt att bre ut sig och ligger som ett fett dämpande lager över hela samhället – där sugs människors kreativitet och arbetslust upp som i en disktrasa, där avsta- nnar all utveckling och där ligger idéer och friska synsätt och ruttnar därför att kanalerna är tillproppade. Man borde ta tre steg tillbaka så fort en platsannons efterlyser loja- litet, det betyder förmodligen att man har att göra med ett företag där cheferna är så tvärängsliga att få kritik att de hellre munkavlar persona- len och därmed riskerar att gå miste om deras kompetens. Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE Fackombuden har råkar särskilt illa ut – i Tystnadskulturen ingår nämligen också en hånfull arrogans gentemot fackligt arbete och lag- stiftning som ska skydda de anställda. Man ska inte bara vara lojal utan också flexibel – vilket brukar betyda att man inte ska vara gnällig och tjata om övertid, arbetsskador och högre lön. All forskning visar att tystnad och ja-sägeri är förödande på en ar- betsplats och i ett samhälle, det frambringar dåliga ledare och förgiftar demokratin. För , som upplevde som ung flicka i , är minnena kusligt exakta: kraset av glas, lukten av rök och så tystnaden, den närmast totala. – Ingen protesterade, säger . Det känns obehagligt att som forskare sitta i relativ trygghet lite vid sidan av och uppmana ämbetsmän till protester mot det som är fel och ont i deras myndigheter. Obehaget grundas i att erfarenheten på ett entydigt sätt visar att det ofta går illa för dem som hävdar det rätta och goda i motsättning till överheten. Motattacker kan börja försiktigt med att ämbetsmannen utsätts för tyst ogillande och till- rättavisningar från ledningen och sluta med avsked och social och fysisk ruin (1998). För den enskilde ämbetsmannen är det naturligtvis enklast att inte utsätta sig för alla dessa obehag och vidrigheter utan hålla tyst. Åtminstone på kort sikt är det i personligt avseende klokt att inte marschera i otakt med överheten. beskriver några trygga rastplatser på den väg som den kloke, den som vill undvika bråk och bli belönad med löneförhöjning och befordran, bör välja. Det är berättigat att se Ortmarks sammanställning som ett jasäga- rens credo: Att tänka fritt är stort, att säga ja är klokast. Att tänka rätt är klokt, att säga ja blir säkrast. Att tänka efter är bra, att lyda genast blir säkrast. Att känna hur vinden blåser är önskvärt, att följa den är nödvändigt. Att spotta i motvind går inte, i varje fall inte bra. Att vara briljant är roligt, men inte lönande. Att vara klok är fint, att låta det märkas är dumt. Att vara dum är klokt. Att tänka fritt gick inte. Nejsägaren är en röst från graven. (Ortmark 1997:45.) Dessvärre förefaller det som om det är jasägarens credo som accep- terats som norm hos våra myndigheter (dock osynligt: det sitter i väggarna) i stället för det ämbetsmannacredo av (citerat ovan) som rätteligen borde pryda väggarna. kan man tycka att frågan om ämbetskurage är av så funda- mental vikt för vårt samhälle att var och en allvarligt borde överväga sin ställning. Och det gäller inte bara ämbetsmännen. Har inte de flesta människor ett behov av att känna en grad av mänsklig värdig- het som bygger på egna strävanden att göra det rätta och det goda? Det borde finnas utrymme för olika uppfattningar, eftersom vår situation är så utomordentligt fördelaktig jämfört med vad som är fallet på de flesta andra ställen i världen: Men man kan också tänka: Individualism och mod, vad innebär det här och , i vid det tjugonde seklets slut, i ett land av relativ frid- samhet och trivsamhet? Individualismen lovsjungs av personer som verkar vara klonade på varandra och för vilka ordet sällan betyder annat än tygellös egoism, välnärda strukturslavar. Modet prisas av sådana som övar det retroaktivt, som ifrågasätter döda makthavare men undviker att komma i konflikt med levande. Varför skall vi vara så osjälvständiga och rädda i en så ofarlig situation som den rådande? Är karriären så viktig? Ställningen och de små privilegierna? Kan inte jag, för vilken det kostar så litet, visa mod i det lilla? Har detta oerhörda ändå inte relevans för hur jag handskas med min stund på jorden? (Luthersson .) De onda och enfaldiga makthavarna klär gärna av sina underordnade deras integritet och värdighet, och det är synnerligen farligt inte bara för den offentliga verksamheten utan för hela samhället. Människor utan integritet kan användas till precis vad som helst. Som historien visar oss är avståndet från vanliga människor till torterare och massmördare inte stort. Vi kan bara se på milgramsexperimenten, vid vilka försöksledaren fick vanliga amerikaner att ge för- sökspersonen vad de trodde vara mycket smärtsamma elektriska stötar i syfte att förbättra inlärningsförmågan (Milgram 1974). Ett ännu vidrigare fall representerar Reservpolisbataljon 101 i under . Den stora majoriteten av bataljonens sol- dater, som var vanliga medelålders familjefäder från , mör- dade utan större betänkligheter mängder av helt oskyldiga männis- kor (1998). Ingen har grund att vifta bort dessa företeelser med att det är något som aldrig kan ske här eller uppfatta jämfö- relser av detta slag som en förolämpning. Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE Vad kan man göra för att skapa ämbetskurage i vår offentliga förvaltning? Vi tar nu ett steg i riktning mot konstruktiv teori ge- nom att peka på några empiriska förutsättningar för att hävda vårt offentliga etos. föreslår att man ska anställa advokater som har till uppgift att säga ifrån när ledningen står i begrepp att göra något som är fel och ont. Det är naturligtvis en möjlighet – som för övrigt redan förekommer i förvaltningen. Frågan är dock om det inte vore klokare att använda sig av de nejsägare som redan finns. Även om nejsägarna inte är många har de egenskaper av ett slag som de flesta andra saknar. Mitt förslag finner gott stöd i ame- rikanska undersökningar som visar att den kategori av nejsägare som visslar har mycket positiva egenskaper ur sina respektive orga- nisationers synvinkel. För merparten av visslarna gäller att: de är inte missnöjda anställda. de räknas till de mest produktiva, uppskattade och hängivna medlem- marna i sina respektive organisationer. de är normala personer som har ett starkt samvete och tar sitt ansvar med stort allvar. de anpassar sig till organisationens formella mål, identifierar sig med organisationen och har en stark känsla av professionellt ansvar. de tenderar att vara konservativa, hängivna sitt arbete, tror på systemet och är traditionella och patriotiska. de utsätter gärna sig själva för risker för att befordra det allmänna goda. (Brewer & Selden .) Borde man då inte försöka skydda nejsägarna, så att de inte hamnar på det sluttande planet på väg mot avgrunden, och dra nytta av deras förmåga? I ett första steg gäller det att garantera deras autonomi gentemot ledningen. Trygga anställningsförhållanden, lön efter tjänst med automatisk löneutveckling (den individuella löne- sättningen har börjat utvecklas till ett av de viktigaste repressiva instrumenten för den som vill ha tystnad och blind lydnad) och be- fordran till högre tjänster genom beslut utanför myndigheten är några konstruktioner som kunde ge större autonomi. Just i de nämnda fallen har ämbetsmännens beroende av cheferna ökat kraf- tigt . Det har inte förekommit någon livligare debatt när ämbetsmän- nen i omgångar berövats grundvalen för den autonomi som kunde ha utgjort grund för integritet och ämbetskurage. Och utvecklingen bara fortsätter. Så sent som fastslogs i en proposition om högskolans ledning, lärare och organisation, att som en konsekvens av förslaget kommer anställningsskyddet för professorer att anpas- sas till allmänt tillämpliga regler på arbetsmarknaden (RPB, . 1996/97:141:1). Mer behövdes inte som argument för att be- röva professorerna den oavsättlighet som kunde utgöra grunden för deras ämbetskurage. Hur många utanför universiteten protesterade? Den individuella rätten till forskning för universitetslärarna håller på att förhandlas bort . Vem tror att vi får en oberoende forskning den vägen? Det rättsliga läget är mycket gott beträffande rätten att lämna in- formation om vad som sker inom det offentliga. Vi har en grund- lagsfäst yttrande- och meddelarfrihet. Det finns också förutsätt- ningar för ämbetsmännen att genom reservationsrätt (åtminstone inom statsförvaltningen) hävda sin mening. Svårigheten är främst att se till att myndigheternas chefer verkligen förstår vikten av att dessa institutioner ges förutsättningar att fungera. Vad man speciellt kunde önska sig vore att kontrollmyndighe- terna ingrep med stor kraft när det fanns anledning att misstänka re- pressalier mot dem som lämnat information om missförhållanden i myndigheterna. För att detta ska vara realistiskt krävs stor autonomi för kontrollorganen. Åtgärder för att tillgodose vårt offentliga etos Vad kan man göra för att möjliggöra för ämbetsmännen att fungera som demokratins väktare? Vi står inför den konstruktiva uppgiften att försöka visa vad som under givna förhållanden kan göras för att tillgodose värdena i vårt offentliga etos. Till vårt förfogande står normativ och empirisk teori, och frågan är: vad kan vi i förevarande situation uppnå av det som borde vara. En enkel utgångspunkt som vi kan använda för att diskutera denna teorinivå är vad jag kallar den konstruktiva triangeln. Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE Att skapa regler för en institution innebär att vi, utifrån normativ och empirisk teori, anger vad som ska gälla för den önskade institu- tionen. utvecklar vi program för att få aktörerna att fun- gera i institutionen, annars kan den bli rent utopisk. Det verkligt svåra momentet kommer med nästa steg: att få reglerna och pro- grammen accepterade av beslutsfattarna-makthavarna. Med den sista punkten för vi i vår institutionsutformning in hänsynstaganden av politisk art som allvarligt kan modifiera de ursprungligen tänkta institutionsreglerna. Jag nöjer mig med att presentera några förslag som närmast gäller den första punkten, nämligen att ange några nödvändiga förut- sättningar för att det ska gå att utforma institutioner som förmår hantera vårt offentliga etos. Några åtgärder förefaller givna (jfr 1998): Markera tydligt skillnaden mellan offentligt och privat Det föreligger på många punkter stor oklarhet om skillnaden mellan offentligt och privat. Av detta följer osäkerhet om var vårt offentliga etos gäller. En omfattande hybridorganisation, kanske framför allt inom kommunerna, delar upp funktionerna arrangerande, finan- siering och produktion på offentligt och privat på ett sätt som ska- par otydlig gränsdragning. Den gamla auktoritetsstaten, i myndig- hets- och expertversion, har kompletterats med förhandlings- och Den enskilde ämbetsmannen kan under dagens ar- bete vandra från den ena staten till den andra. Vårt offentliga etos gäller i auktoritetsstaten, men det är oklart vad som gäller i de båda nya staterna. Precisera vårt offentliga etos Värdena i vårt offentliga etos är i utgångsläget med avsikt mycket allmänt angivna och fordrar en precisering för att vara operativa. Vi måste helt enkelt bestämma oss för innebörden i vart och ett av vär- dena i vårt offentliga etos. I slutändan fordras diskussion av konkre- ta fall. Den allmänna debatten och samhällsvetenskapliga forskning- en måste i större utsträckning inriktas på politikens outputsida där den offentliga förvaltningen implementerar den politiska styrning- en. Förbättra ämbetsmännens förutsättningar att visa ämbetskurage Det finns en utmärkt lagstiftning som garanterar ämbetsmännens yttrande- och meddelarfrihet. I praktiken nonchaleras den i en ut- sträckning som är starkt oroande. Man måste se till att ämbetsmän- nen har en viss autonomi gentemot sina överordnade så att de har möjlighet att göra avvägningen mellan lydnad, lojalitet och hänsyn utifrån vårt offentliga etos. Vad man kunde önska är en återgång till trygga anställningsformer och automatiska löneprinciper som eko- nomismen har ersatt med vad den tror vara konstruktioner från det privata näringslivet. För ekonomismens idéer behövs snart ingen argumentation, utan de anses automatiskt vara bra. Utbilda i vårt offentliga etos och främja en kontinuerlig diskussion Det borde vara självklart att de akademiska förvaltningsutbildning- arna gick in på demokrativärdena och t.ex. gav en obligatorisk ut- bildning i offentlig etik. Så är nu inte fallet mer än i en enda svensk förvaltningsutbildning. Vidareutbildning i offentlig etik måste ut- formas på ett adekvat sätt. är det inte ovanligt att kursarrangörer ber någon präst eller filosof att tala om de stora existentiella frå- gorna. Det fordras också att man inom myndigheterna kontinuerligt diskuterar offentlig-etiska problem, och det är viktigt att varje myn- dighet har ett forum för sådana diskussioner. Utforma ett sanktionssystem för brott mot demokrativärdena De ständiga rapporterna om brott mot yttrande- och meddelarfri- heten visar endera att medvetenheten om att man begår brott är li- Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE ten eller att man bedömer risken för att bli bestraffad som obetydlig. Det vore värdefullt om sanktionssystemen institutionaliserades och att det tydligt angavs straffsatser för dessa brott, så att politiker och ämbetsmän vet vad de ger sig in på. Dessvärre är det sannolikt så att yttrande- och meddelarfriheten inte kommer att respekteras till fullo förrän den första generaldirektören eller kommunala för- valtningschefen dömts till fängelse. Se till att kontrollorganen beaktar hela vårt offentliga etos I allt väsentligt har de offentliga kontrollorganen fokuserat på eko- nomivärdena. Ett ökande intresse för demokrativärdena har dock noterats , och det finns goda skäl att forcera den utvecklingen. Ett problem är att de nya styrformerna (ram-, mål- och resultatstyrning) ställer krav på ombudsmän som dessa saknar kompetens att uppfylla. Granskningen får inte bara gälla laglighet utan också lämplighet och för den uppgiften krävs samhällsvetare. Det måste bli ett slut på den ensidiga rekryteringen av jurister till . Det är mot bakgrund av en dyster bild av samhällsutvecklingen som jag föreslår de uppräknade åtgärderna. Sammanfattningsvis föränd- ras demokratin i riktning mot auktoritära former som den generella välfärdsstaten redan har ersatts av två-tredjedels-samhället (en tredjedel av samhällsmedlemmarna är uteslutna från välfärd och trygghet) vilket i sin tur är på glid mot en-tredjedels-samhället (där två tredjedelar står utanför). Sannolikt föreligger det ett starkt sam- band mellan förändringarna i respektive välfärdsstaten och demo- kratin. Ska vi kunna förhindra en fortsatt negativ utveckling, fordras en fungerande politisk demokrati som tar hänsyn till de svaga i samhäl- let. Något sådant kan man inte förvänta sig av en elitdemokrati med begränsat ansvarsområde, betoning av handlingsförmåga, en viss lik- giltighet för rättsliga former och en demokratisyn med valfrihet på marknader som kärna. Demokratisträvandena har under intryck av ekonomismen inrik- tats på att skapa valfrihet för individen på marknader med det offentliga som en butik vid sidan av alla privata butiker. Effekten kan bara bli att den medborgarstyrda staten försvinner och ersätts av ett system där samhällsmedlemmarna har roller som patienter, klienter, kunder osv. I kampen mot detta synsätt kan ämbetsmännen spela en viktig roll som demokratins väktare med fokus på det individuella medborgarperspektivet uttryckt i vårt offentliga etos. Det har redan gått mycket långt i fel riktning, och det är hög tid att vrida utvecklingen rätt. För att lyckas med den uppgiften fordras att alla medverkar. Ämbetsmannen har som demokratins väktare en av huvudrollerna i detta arbete. Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE (1996) Administering in the Public Interest. In: & (eds.) , (1996) I marknadens namn. Mångtydiga refor- mer i svenska kommuner, : Nerenius & Santérus förlag Brewer, (1998) Whistle in the : New Evidence of the Ethic, in: , pp. (1998) Helt vanliga män. , (1996) Jag skulle ha förlorat jobbet. Frederickson, H. (1980) . (1998) The Human of Public Administra- tion. In: PS: Political Science and Politics, Vol. XXXI, pp. , (1986) Uppror i byråkratin. Om dålig arbetsmiljö i den offentliga sektorn under . van Gunsteren, . (1998) A Theory of Citizenship, Organi- zing Plurality in Contemporary Democracies. , : Westview Press , (1998) Vilket val har de varken hörda eller sedda? , Bo (1965) Förvaltningens ställning och uppgifter i dagens samhälle. I: Nordisk Administrativt , . 46, s. , (1997) Administrasjonens makt – om forholdet mellom politikk og administrasjon. , (red.) (1994) Organisationsexperiment i kommuner och landsting.