sou · GNB3133 · 2000-01-01 00:00:00 — Den första kan sägas kännetecknas av att det endast nns en köpare. I det här fallet är det som upphandlar kliniska laboratioretjänster . Som exempel kan nämnas att den senaste upphandlingen i gällde åtaganden i storleksordningen . Vid nollställningen av anbud skall enligt ta hänsyn till 6-procentsersättningen som erhåller från kommunkontosyste - met. Enligt Medilab, som deltog på hearingen, är schablonen för lågt satt utifrån det privata laboratoriets perspektiv . Laboratorieverksamhet är dels en kapitalintensiv verksamhet med kostnader för analysutrustning och datasystem, dels en verksamhet med ett stort användande av insatsvaror (kemikalier). Den andra marknaden som de kliniska laboratorierna agerar på kan sä - 12 När den äldre personen anses färdigbehandlad inom sjukvården skickas personen hem. är dock fortfarande för sjuk för att komma tillbaka till det tidigare gruppboendet, servicelägenheten el - ler dylikt. Då nns möjligheten med korttidsplatser . Motsvarnde nns också för permanent boende i särskilt boende. Privata entreprenör er inom icke-skattepliktig verksamhet 111 gas vara en konkurrensmarknad. Företagshälsovård, försäkringsbolag, lä kemedelsföretag och privata vårdgivare upphandlar kliniska laboratorie - Offentliga och privata arbetsgivare upphandlar drogtester som ett led i företagens drogpolicy . På denna växande marknad konkurrerar de privata laboratorierna med landstingens laboratorier. Detta är således en situation som påminner om tandläkarnas. verksamhet som riktar sig direkt mot slutanvändaren, nns inga 6-pro- centsersättningar eller liknande. Schablonersättningen utgår endast till kommunen/då de köper verksamhet från en icke-skattskyldig Landstingens laboratorier får däremot full ersättning för in gående mervärdesskatt på gjorda investeringar och på insatsvaror (t.ex. kemikalier) via kommunkontosystemet. Anledningen till att kommunernas icke-skattepliktiga verksamhet gavs full avdragsrätt för all ingående mervärdesskatt var att skapa konkurrens - neutralitet i valet mellan egenregin och entreprenad. Utan kompensations- system skulle egenregin gynnas. Om en icke-skattepliktig verksamhet (t.ex. äldreomsor g) skulle upphandla en underentreprenör som utför en skattepliktig tjänst (t.ex. städning) och har valet mellan en privat entrepre - nör eller att utföra arbetet i egenregi så gynnas egenregin, eftersom entre - prenadens pris belastas med mervärdesskatt och blir därför dyrare. Med nuvarande kompensationssystem kan den kommunala icke- skattepliktiga verksamheten dra av ingående mervärdesskatt och således skapas konkurrensneutralitet på detta område. Dock upplever de privata entreprenörerna som arbetar inom icke-skat - tepliktig verksamheter samma problem som de kommunala verksamheter- na hade gjort utan kompensationssystem. Om exempelvis städningen kan lösas inom företaget, behöver man inte betala mervärdesskatt på lönekost - naden. Således missgynnas all icke-skattepliktig verksamhet vid anlitande av underentreprenörer . Ett tydligt exempel på detta är den aktuella bolagiseringen av . Som ett landstingssjukhus ck er- sättning från kommunkontosystemet för all ingående mervärdesskatt. valde att lägga all sidoverksamhet (städning, matlag - ning, tvättning, kioskverksamhet, etc.) på underentreprenörer . mervärdesskattehänseende var valet mellan underentreprenör eller egen När ändrar associations form och blir ett landstingsägt bolag har man inte längre möjligheten att få er sättning för ingående mervärdesskatt via kommunkontosystemet. Allt an- nat lika kommer det att bli dyrare för att anlita en un - derentreprenör än att göra det i egen regi. 112 Privata entreprenör er inom icke-skattepliktig verksamhet SOU 1999:133 När underentreprenörer missgynnas, som i detta fall, gynnas istället skalfördelar . Det faktum att vissa verksamheter inte kan dra av ingående mervärdesskatt har således skapat ett system med inbyggda skalfördelar . Stora företag som kan rymma många olika stödverksamheter , t.ex. fastig- heteskötsel, städning, matlagning, telefonväxel etc., gynnas. Små företag som inte har den möjligheten utan är beroende av underleverantörer miss - gynnas. Detta är således en konkurrenssnedvridning mellan stora och små företag, där de stora gynnas. Eftersom det nns skalfördelar , så nns det också s.k. tröskelef fekter. Tröskelef fekterna är etableringshinder för mindre företag som vill etable - ra sig. Således försvåras nyetablering. Kommunkontosystemet löser inga av dessa konkurrenssnedvridningsproblem mellan stora och små företag inom en icke-skattepliktig verksamhet. Denna fråga vill jag hänvisa till den utredning som skall utreda frågan om ideella föreningars skattskyldighet. 13 Betänkandet behandlar därför inte idrottsverksamhet som bedrivs av kommun och landsting. Enligt mervär - desskattelagen (ML) är tjänster till idrottsligt evenemang eller tillfälle att utöva idrottslig verksamhet som bedrivs av stat, kommun eller ideell för - ening undantagen skatteplikt. Undantaget gäller inte privat verksamhet. 14 Skattesatsen för privat verksamhet är dock reducerad till . 13Momsutredningen (Fi 1999:03) 14Mervärdesskattelagen (1994:200), kap. 3, 1 1 a § I detta kapitel redogör jag för olika tänkbara lösningar på de problem med kommunkontosystemet som har presenterats i detta betänkande. Jag tar avsiktligt inte ställning till vilket av alternativen som bör förordas. Min avsikt har varit att för beslutsfattare och remissinstanser presentera ett un - derlag med alternativa lösningar som kan ligga till grund för ett framtida ställningstagande. Det egentliga syftet med kommunkontosystemet är att skapa neutralitet för kommuner och landsting i valet mellan att upphandla verksamhet ex - ternt eller att bedriva verksamhet i egen regi. Av allt att döma torde kom - munkontosystemet, rätt tillämpat, i huvudsak uppfylla detta syfte. Dock har jag kunnat observera problem med det nuvarande kommunkontosys- temet, och problem som indirekt ansluter till systemet. 7.1.1 Underskott på kontona De ackumulerade underskotten på kommun- och landstingskontona utgör ett växande problem. Frågan på kort sikt är hur dessa skall Flera kommuner kommer att be nna sig i ett ansträngt läge de närmaste åren, bl.a. med tanke på kravet på budgetbalans fr .o.m. av att avgifterna till kontot inte höjts i den takt som uttagen ökat väntas kommunernas skulder på kommunkontot att öka. Enligt prognoserna i kapitel 3 kommer underskottet att vara mellan 3,3 mdkr och 3,9 mdkr. Om avgiften för skall täcka både årets och nästa års beräknade underskott och de ökade utbetalningarna skul le avgiften med en trendmässig utveckling behöva höjas med upp till Om avgiften inte höjs så mycket som är nödvändigt för att kontona skall balansera kommer kommunsektorns skuld att öka. Min uppfattning är att de institutionella ramarna 1 är för svaga för att en avgift skall kunna sättas så att den motsvarar systemets syfte, nämligen att kontona skall balansera. Även om underskottet på kontona löses tillfälligt, genom t.ex. en statlig engångsinsättning eller en betydande höjning av av 1 Med institutionella ramar menas beslutsunderlaget, beslutsprocessen, samt regelverket och dess till- lämpning. 114 Slutsatser och över väganden giften, är det troligt, p.g.a. de svaga institutionella ramarna, att situationen med växande underskott kan uppstå även . Det är således ange läget att skapa ett system med tydliga institutionella ramar som är mer hållbart, bygger mindre på diskreta beslut och politiska överväganden, och mer på automatik. Som kapitel 3 visat har omslutningen i systemet ökat när syste Det nns ingen anledning anta att omslutningen i systemet De antaganden som ligger till grund för kalkylerna i kapitel 3 förutsätter att utvecklingen fortsätter un Givet dessa antaganden kommer kommunsektorns själv nansiering av systemet att öka. innebär också att omfördelningen mellan kommunerna i systemet ökar . Om systemets omfördelningsef fekter ökar kan kommunernas förtroen de för kommunkontosystemet komma att minska. vilket kan medföra att syftet med systemet inte uppnås. Med omfördelningssystem menas här att kommun A via avgiften får betala för kommun Bs mervärdesskattekostna I takt med att kommunsektorns själv nansiering ökar kommer troli - gen systemet att bli ett mer genuint omfördelningssystem, dvs. vissa beta - lar under ett verksamhetsår mer till systemet än vad de får ut. En risk om omfördelningen ökar är att kommuner respektive landsting går samman i syfte att verka för att omslutningen i systemet inte ska öka. Detta kan leda till att kommunkontosystemets grundläggande syf - te, konkurrensneutralitet mellan egenregi och privat entreprenad, inte kan uppfyllas. 7.1.3 Alternativa modeller för finansieringen Man kan tänka sig tre alternativa lösningar på nansieringsproblemen: 1.Kommunkontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida. Därigenom får kompensationssystemet för kommuner samma kon - struktion som kompensationssystemet för statliga myndigheter . 2.Nuvarande system bibehålls, men med en skärpning av de institutio - nella ramarna för avgiftssättningen. 3.Kommunkontosystemet med bibehållen själv nansiering förs in på statsbudgeten. Bruttoredovisning införs vilket betyder att de kommunala avgifterna betalas in på en inkomsttitel på statsbudgetens inkomstsida och ersättningarna betalas ut från ett utgiftsanslag på stats - budgetens utgiftssida. Slutsatser och över väganden 115 Förutom ef fekterna vid olika regleringsalternativ måste beslut fattas om hur underskottet på kontot i vid utgången av skall nansieras. Enligt de beräkningar som presenteras i kapitel 3 kan detta underskott uppgå till ca 3,9 mdkr vid utgången av . 7.1.3.1Kommunkontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida Dagens kommunkontosystem har översiktligt beskrivits i kapitel 3. En schematisk beskrivning av nansieringen av systemet framgår av gur 7.1. I dagens system redovisas den ordinarie mervärdesskatten netto på in - komsttiteln 1411 Mervärdesskatt. Den skattskyldige drar av den ingående mervärdesskatten mot den utgående direkt i mervärdesskattedeklaratio - nen. En skattskyldig som har ett underskott på mervärdesskattedeklaratio - nen får tillbaka pengar . Ett överskott, däremot, betalas in till staten. Från statsbudgetens utgiftssida utbetalas det generella statsbidraget till kom- muner och landsting (nivåhöjningen 22,9 mdkr). Dessa medel använder kommunerna för att nansiera avgifterna. De medel som betalas ut från kommunkontosystemet som ersättning till kommuner och landsting har dock tidigare betalats in av entreprenörer och leverantörer i det ordinarie mervärdesskattesystemet. Entreprenörer och leverantörer betalar in den mervärdesskatt till staten som de debiterat kommuner och landsting. De inbetalade medlen redovisas på statsbudge - 116 Slutsatser och över väganden Således bör inte en återbetalning av skatt ses som en kostnad för staten. Snarare skall det ses som ett skattebortfall 2. Det är från den synpunkten sett därför både logiskt och transparent att föra in kom - munkontot som en undertitel till inkomsttiteln 1411 Mervärdesskatt på statsbudgetens inkomstsida. Figur 7.2 visar översiktligt ett system med kommunkontot på statsbudgetens inkomstsida. Som gur 7.2 visar kommer statsbudgetens utgiftssida att frikopplas helt om kommunkontosystemet förs in på statsbudgetens inkomstsida. Med utgångspunkt från den nettoredovisning som sker på inkomsttiteln 1411 Mervärdesskatt är det logiskt att medel till och från kommunkonto - systemet kan hanteras på ett liknande sätt. Saldot på undertiteln kommer att vara negativt. Detta kommer dock att motsvaras av de inbetalningar som gjorts på inkomsttiteln. Frågan är huruvida denna redovisningsmetod överensstämmer med budgetlagens (lag 1996:1059) principer. I 17 § står att statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Den nettoredovisning som görs på inkomsttiteln 141 1 Mervärdesskatt är omföringar och korrigeringar inom samma system. Enligt mitt synsätt kan samma princip tillämpas när det gäller kommunkontosystemet. 2 I tidigare utredningar, bl.a. SOU 1964:25, kallar man återbetalningarna för restitutioner . Slutsatser och över väganden 117 Vidare innebär lösningen att en ny reglering görs genom att nivån på det generella statsbidraget sänks och kommunsektorns avgifter tas bort. följd av att avgifterna tas bort kan kommunkontot och landstingskontot När det gäller ersättningarna för ingående mervärdesskatt i icke- skattepliktig verksamhet, respektive 6- , 18- och 5-procentsersättninganr - na rekvireras dessa på samma sätt som . Ett motsvarande system för kompensation av ingående mervärdesskatt nns på det statliga området. En statlig myndighet får ersättning för ingå ende mervärdesskatt från skattemyndigheten i (det särskilda skatte kontoret i ). Då utbetalning sker avräknas beloppet mot inkomst - titeln 1411 Mervärdesskatt. Skattemyndigheternas avräkning skall ske mot delundertiteln 1411 06 1 Avräkning ingående mervärdesskatt staten. På undertiteln redovisas all återbetald ingående mervärdesskatt, både den som härrör sig från skattepliktig verksamhet och den som härrör från Formellt har detta lösts genom att statliga myndigheter inte är berättigade till avdrag i det ordinarie skattesystemet. Staten får inte göra avdrag för någon ingående mervärdesskatt, inte heller den som härrör från skattepliktiga verksamheter . får de statliga myndigheterna kompensation för ingående mervärdesskatt som de inte fått dra av i det ordinarie mervärdesskattesystemet, dvs. ingående mervärdesskatt som härrör från skattepliktig verksamhet och in gående mervärdesskatt som härrör från icke-skattepliktig verksamhet. Detta system har fått påpekanden av EU- komissionen. För att räkna ut medlemsavgiften till EU måste man känna till det återbetalningsbelopp som härrör sig från den skattepliktiga verksamheten. då fångas via den statliga redovisningen. I det system för kommuner och landsting som jag här skissar måste återbetalningar från skattepliktig verksamhet och ersättning från icke-skat Återbetalningar från skattepliktig verksamhet sker som den skattskyldiga kommunen/gör avdraget direkt på momsdeklarationen och erhåller återbetalning i form av ett nettobelopp från det ordinarie mervärdesskattesystemet. Ersättning för icke-skattepliktig verksamhet betalas ut från en undertitel till 1411 Mervärdesskatt, förslagsvis 141 1 07. 3 föreskrifter och allmänna råd till förordning (1993:529) om myndigheters hantering av ingående mervärdesskatt, 4§ 118 Slutsatser och över väganden SOU 1999:133 Den princip som har styrt de olika kompensationssystemen har väsentligen varit att kommunerna skall betala sin egen ingående mervär - desskatt avseende icke-skattepliktig verksamhet. I det nuvarande kom- munkontosystemet kom det till uttryck genom den avgift som infördes. Staten höjde nivån på statsbidraget med ett belopp som sedan skulle vara nominellt oförändrat. Det ökade uttaget ur systemet till följd av in ation och en ökad omslutning skulle nansieras av kommuner och landsting. Förslaget med kommunkontot på statsbudgetens inkomstsida bygger på en omvänd princip. En reglering av statsbidraget görs vid införandet av det föreslagna systemet. Därefter görs inga ytterligare regleringar . Det be- tyder att staten nansierar ett ökat uttag. Utifrån ett ekonomiskt perspektiv är detta enligt min mening en riktig princip. Alla belopp som betalas ut från den nya undertiteln som ersättning för ingående mervärdesskatt i icke-skattepliktig verksamhet har tidigare betalats in i det ordinarie mervärdesskattesystemet. Om kommunerna rea - gerar på ekonomiska incitament och exempelvis upphandlar skattskyldiga entreprenörer istället för att producera tjänsterna i egen regi, ökar omslut ningen i systemet. Om systemet inte införts hade kommunerna i större ut sträckning producerat tjänsterna i egen regi. Staten hade då inte erhållit mervärdesskatteintäkter från entreprenörerna. Det är troligt att det i den ökade omslutningen även ligger inköp som kommit till stånd utan kompensationssystem. Denna del är en förlorad al ternativintäkt för staten. Tyvärr är denna omöjlig att uppskatta. dock viktigt att notera att när en tjänsteproducent konkurrensneutralt kan välja det billigaste (och därigenom det ef fektivaste) sättet att lösa en upp gift är det en samhällsekonomisk vinst. En annan princip handlar om hur man skall se på kommunerna som slutkonsument. Mervärdesskatten är en skatt som tas ut av slutkonsumen - ten. Om skatten inte skall ge upphov till skattekilar och samhällsekono - miska förluster måste skattesystemet vara transparent och inte innehålla konkurrenssnedvridande effekter. Ingående mervärdesskatt måste vara av - dragsgill i tidigare led i kedjan (se avsnitt 1.4.1). I mervärdesskattehän - seende betraktas kommuner och landsting som slutkonsumenter när de be - driver skattefri verksamhet. Även i nationalräkenskaperna skall den ingå - ende mervärdesskatten i de skattefria verksamheterna redovisas som en kostnad för kommuner och landsting. Detta hindrar dock inte att de perso - ner som använder den offentliga sektorns tjänster betraktas som slutan- vändar e. Det nns tvärtom mycket som talar för att den som använder den offentliga sektorns tjänster även skall betraktas som slutanvändaren när det gäller vård, utbildning och social omsor g. Staten ålägger i lag (bl.a. socialtjänstlagen och skollagen) kommunerna Slutsatser och över väganden 119 respektive landstingen att anordna barnomsorg, skola, sjukvård, äldreom - sorg m.m. När det gäller skolan skall denna enligt lagen vara avgiftsfri. Eftersom staten ålägger kommuner och landsting att anordna sådan verk - samhet åt de som efterfrågar tjänsterna, är det min uppfattning att kom - muner och landsting inte bör betraktas som slutanvändare vad gäller des - sa verksamheter. Det är min uppfattning att synen på slutanvändaren även kan förändras till följd av de stora förändringar som skett i kommunsektorn under 1990- talet. anordnade kommuner och landsting verksamheten till största delen i egen regi. har alltmer av vård, utbildning och social omsorg kommit att ske i alternativa driftsformer. Med den öka - de frihet medborgarna har i valet mellan och annan regi ökar motiven att omvärdera vem som skall betraktas som slutanvändare i mer - värdesskattehänseende. Förslaget med kommunkontot på statsbudgetens inkomstsida innebär att kommunerna inte betalar någon avgift till kompensationsystemet. Eftersom nivån på det generella statsbidraget höjdes vid systemets infö rande 1996 måste en ny reglering i så fall göras. Hur stor denna reglering skall vara beror på vilket synsätt som anläggs. Man kan tänka sig två alternativ när det gäller sänkningen av det gene rella statsbidraget till kommuner och landsting, a) den avgift sektorn beta- lar eller b) de beräknade utbetalningarna till kommuner och lands - ting . Avgiften för inbringar 26,8 mdkr till kommunkonto - systemets nansiering. Om statsbidraget regleras med den beräknade ut - betalningen för kommer det nya systemet att vara stats nansiellt neutralt4. Enligt de beräkningar som görs i kapitel 3 ligger utbetalningen troligen omkring 30 mdkr . Beroende på vilket perspektiv som anläggs kan regleringen vara nomi - nellt oförändrad eller räknas upp, t.ex. med hänsyn till in ationen. Effekter på statens nanser Tabell 7.1 visar vilken belastning som sker på statsbudgeten , exempelvis . I tabell 7.2 visas hur statsbudgeten påverkas jämfört med dagens system –2006. Beräkningarna bygger på att utbetalningarna ökar och att regleringen är nominellt oförändrad. 4 förutsatt att kommunkontosystemet på statsbudgetens inkomstsida införs . 120 Slutsatser och över väganden Utbetalningar till kommuner och landsting Slutsatser och över väganden 121 Jag lägger inget förslag beträf fande nansieringen av detta alternativ. Det är dock naturligt att ef fekten på statsbudgeten beaktas i samband med den fortlöpande bedömningen av storleken på det generella statsbidraget. 7.1.3.2Nuvarande system med skärpning av de institutionella ramarna () ska beräkna avgifterna så att inbetalningarna till kontona inklusive räntan på en eventuell fodran eller skuld på kontot så nära som möjligt motsvarar utbetalningarna från kontot. RSVs beredning av beslutet inleds vanligtvis när det särskilda skattekontoret i har slutfört den sammanställning av in- och utbetalningar avseende kommun- och landstingskontot som görs t.o.m. juli månad. En prognos görs över utvecklingen för tiden augusti– december samt för det efterföljande kalenderåret som är det år för vilket avgifterna (inbetalningarna) ska fastställas. I prognosarbetet används his - toriska data avseende kontoställningen och saldots variation över året. och inbjuds att fram - föra sin uppfattning om hur kommunernas och landstingens verksamhet kommer att utvecklas och hur denna utveckling kan komma att påverka ställningen på kontot och därmed avgiften. Det är min uppfattning att en anledning till att dagens stora underskott på kommun- och landstingskontona kunnat uppstå är att de institutionella ra - marna varit för svaga. Om dagens system skall behållas måste dessa ramar stärkas. Avgiftens enda syfte bör vara att kontona skall balansera. Avgiften skall därför sättas utan andra hänsyn. Kommunernas och landstingens ekonomiska läge, politiska prioriteringar eller politiska lämplighetsbe - dömningar får ske via andra instrument och regleringar . Ett sätt att stärka de institutionella ramarna är att i kommunkontolagen 6 (alternativt i förordningen) ange beräkningsgrunder för hur RSV skall fastställa avgiften. Det innebär således att beräkningsmetoden blir lagfäst. Denna beräkningsmetod bör se ut enligt följande: En uppräkningsfaktor beräknas genom att ökningstakten beräknas för utbetalningarna från perioden januari–juli föregående år till perioden ja - 5Lag (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, 4 § 6Lag (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting 122 Slutsatser och över väganden nuari–juli innevarande år. Denna uppräkningsfaktor används sedan dels för att göra en prognos för de kvarvarande månaderna , dels för att beräkna utfallet . Avgiften kommer på detta sätt att omfatta både en prognos och det beräknade underskottet . Prognosfel justeras automatiskt genom formeln. De principer som då ligger bakom är: 1.Avgiften skall sättas så att det beräknade aggregerade underskottet (t0) täcks. 2.Beräkningen av utbetalningarna för den resterande delen av innevaran - de år (t0), samt kommande år (t+1) skall grunda sig på den förändring som skett mellan januari–juli föregående år och januari–juli innevaran- Förändringen, uppräkningsfaktorn, skall ligga till grund för prog Beräkningsmetoden bör skrivas in i 4 § kommunkontolagen. Om beräkningsmetoden lagfästs minskar anledningen att överklaga be Vad beträf far rätten att överklaga är det min uppfattning att ett över klagande bör avgöras av allmän förvaltningsdomstol och inte av regering en, såsom är fallet . Anledningen till att överklagandet skall ske till domstol och inte till re - geringen är att i ett system med ett konto i skall det in - te vara möjligt med politiska lämplighetsbedömningar . Lagen skall tilläm - pas helt strikt. Om så sker skall inte ackumulerade underskott uppstå. Slutsatser och över väganden 123 Effekter på statens och kommunsektorns nanser Systemet är ett regelsystem som med automatik fastställer avgiften. Systemet blir då helt och hållet ett inomkommunalt system utan ef fekter för statens nanser. Det betyder att avgiften måste höjas med upp mot . Det motsvarar en höjning av /landstingsskatter - na med ca . I denna höjning ingår hela den ackumulerade skulden, i enlighet med gällande lagstiftning. Det är min uppfattning att med de förändringar i kommunkontolagen som jag föreslagit skall ackumulerade underskott inte kunna uppstå. Om underskott uppstår , regleras detta automatiskt via den beräkningsformel som jag föreslagit skall bli lagfäst.