sou · GNB3146d1 · 2000-01-01 00:00:00 — De medel som anslås för rovdjursersättningar är dock otillräckliga och handläggningen av ansökningar om ersättning anses alltför långsam. I pågår en debatt om hur rovdjuren skall hanteras. Debatten gäller främst varg. Uppgifter om förhållandena i har vi fått genom kontakter med tjänstemän verksamma inom myndigheter som arbetar med viltfrågor, viltforskare och International i , . De upp- gifter vi fått har mest gällt delstaterna och då framför allt varg. Vi tar därför här främst upp dessa stater och frågor som rör varg. I delar av finns brunbjörn och varg i stora stammar. Även järv och kungsörn förekommer. Förvaltningen av vilt är i i princip en delstatlig angelägenhet. Det finns emellertid en federal skyddslagstift- ning, Endangered Species Act. Om en art anses hotad kan den komma att omfattas av denna. Ansvaret för förvaltningen blir då en federal fråga. är hälften så stort som och har 6 miljoner invånare. I delstaten finns drygt 2 400 vargar, huvudsakligen på en yta som mot- svarar en fjärdedel av . Området där varg förekommer kan väl närmast karakteriseras som glesbygd med mindre samhällen, inte olikt vissa av de trakter där varg förekommer i . Inom vargens huvudsakliga utbredningsområde förekommer endast begränsad tam- djursskötsel. Vargen har emellertid numera spritt sig ut mot mer tätbe- folkade områden med mer omfattande tamdjursskötsel. var det skottpengar på varg i . Sedan skottpengarna tagits bort var jakt fortfarande tillåten fram . Vargen fridlystes då i genom Endangered Species Act. De enda områden i där varg fanns kvar var och . Antalet i var antagligen omkring 500. 122 Rovdjurspolitik i andra länder Vargen är fortfarande skyddad enligt Endangered Species Act. Gra- den av skydd har emellertid förändrats, såvitt avser . Först var den klassificerad som utrotningshotad (endangered) men har sedan klassats som hotad (threatened). Detta innebär att viss skyddsjakt kan tillåtas. pågår en process som kan komma att leda till att varg inte längre skall omfattas av Endangered Species Act. Ett beslut om detta måste fattas av den federala regeringen. Eftersom vargen är skyddad är jakt på varg i princip förbjuden. Viss skyddsjakt är emellertid tillåten. Denna utförs av federala jägare som kan ingripa på begäran av tamdjursägare som drabbats av skador. Tam- djursägare får inte själva ingripa. dödas av vargstammen i genom skyddsjakt. Delstaten betalar viss ersättning för tamdjur som dödas av varg. 1997 betalades upp till $ 400 per förlorat djur. Ersättningen ger dock inte full täckning för förlusten. 1997 dödades 99 nötdjur, 44 får och 1 140 kalkoner av varg. Hundar och andra husdjur ersätts inte. 1997 dödades 12 hundar av varg. Olaglig jakt på varg förekommer i . Omfattningen är oklar men det kan röra sig om av populationen. Straffet för olaglig jakt på varg kan i vara böter, eventuellt fängelse och indragen vapenlicens. är knappt hälften så stort som och har 1,3 miljoner invå- nare. I delstaten finns omfattande uppfödning av nötboskap och får. Vargen var tidigare helt utrotad från men 1995 planterade man ut varg på nytt. planterades varg ut i . Parken ligger huvudsakligen i västra , som gränsar till . Norr om dessa stater ligger . Där har vargen på naturlig väg återetablerat sig genom invandring från . I var och en av dessa tre stater finns numera drygt 100 vargar. Liksom i är vargen i de nämnda delstaterna skyddad genom Endangered Species Act. Skyddet kan upphöra så snart vargen inte längre anses hotad. Om eller när så blir fallet övergår ansvaret för förvaltningen av vargstammen till respektive delstat. dödas ca 48 000 av totalt ca 600 000 får och något hundra- tal nötdjur av rovdjur. Prärievargen (coyoten) är den som gör störst skada. Hur många djur som tas av varg är inte känt. Åtminstone upp- födningen av nötdjur går till så att djuren efter kalvningen släpps på fritt bete. Därefter ser man till djuren bara SOU 1999:146 Rovdjurspolitik i andra länder 123 samlas de in för slakt. Det är alltså svårt att se vad som händer . Men många uppfödare hävdar att kalvförlusterna varit större . Förklaringen till detta skulle vara den ökande vargstammen. Varken den federala regeringen eller delstaten betalar några ersätt- ningar för tamdjur som dödas av varg. håller emellertid på att bygga upp en fond som skall användas till ersättningar för viltskador. Medel till fonden kommer från avgifter för tillstånd till hjortjakt. Det kommande systemet kommer att innehålla en självrisk på . finns en fond som bildats av en ideell naturvårdsorga- nisation, Defenders of Wildlife. Ur fonden betalas ersättningar för nöt- boskap som dödas av varg. En förutsättning för att ersättning skall utgå är att den federala myndigheten fastställt att det verkligen är varg som dödat boskapen. Ersättningarna täcker inte fullt ut förlusten. Tamdjursägare har rätt att utan föregående tillstånd skjuta varg som angriper tamdjur om det sker på privat mark eller mark som ägs av del- staten. För att man skall få skjuta en angripande varg på federal mark krävs ett myndighetstillstånd. En större del av den mark där tamdjur hålls på bete är federal mark. Viss olaglig jakt på varg förekommer. I är viltvården inte en federal fråga utan en uppgift för provin- serna och territorierna. Ambassaden har därför vänt sig till myndigheter i dessa för att få uppgifter om r ovdjurspolitiken. De flesta har svarat. Vi tar här upp främst sådant som gemensamt för flera provinser och territorier. Som exempel har vi också tagit med olika uppgifter från vissa provinser och territorier. , järv, varg och kungsörn förekommer i . Antalet vargar i landet som helhet är mycket stort. Även brunbjörn och järv finns i stora stammar. Kungsörnen är enligt de uppgifter vi kunnat få inte särskilt I vissa av provinserna och territorierna är en eller flera arter vanliga medan någon eller alla saknas på andra håll. Här är inte platsen för att närmare gå in på de olika arternas antal och utbredning. Som exempel kan nämnas att man räknar med att det i finns 10 000–13 000 björnar, 5 000–8 000 järvar och 8 000 vargar. I Yukon är siffrorna 6 000–7 000, 4 000 respektive 4 500. I de flesta av provinserna är det ett uttalat mål att de arter man har skall bevaras och att man eftersträvar livskraftiga stammar. Kungsörnen är såvitt kommit fram fridlyst i alla provinser och territorier medan jakt i varierande omfattning är tillåten efter de andra arterna. 124 Rovdjurspolitik i andra länder SOU 1999:146 I försöker man förvalta björn och järvstammarna så att man får livskraftiga stammar som ger möjligheter att både se och jaga djuren. Vargstammen försöker man förvalta i samspel med stam- marna av hjortdjur. I områden där vargen trycker tillbaka bytesdjuren alltför mycket kan man utöka säsongen för jakt efter varg. I finns förvaltningsplaner för björn och varg. I planerna sägs att man särskilt skall satsa på att öka möjligheterna för människor att få se björn medan man vill minska jakten. När det gäller vargstammen tar man i förvaltningen särskild hänsyn till hjortdjursstammarna. Om dessa har minskat i ett område och behöver återhämta sig kan man där minska vargstammen. Ett särskilt mål är att förbättra möjligheterna till jakt efter varg. I är policyn för vargstammen att den i princip inte skall påverkas av människan i större delen av utbredningsområdet. Men var- gar som kommer in i jordbruksdistrikten och river tamdjur eller som ger sig in i samhällen kan avlivas. Trots policyn får den som har en big game hunting license skjuta en varg under en bestämd jaktsäsong. Detta leder till att omkring 100 vargar av en stam på omkring 4 000 djur dödas . Därtill kommer att trappers dödar omkring 250 stycken . I de provinser och territorier där jakt på rovdjuren är tillåten admi- nistreras denna annars centralt i respektive område. Den vanligaste modellen är att den som vill jaga får ansöka om en licens, dvs. ett till- stånd att fälla ett visst antal djur. I alla provinser vi fått uppgifter från är det t illåtet att döda rovdjur för att förhindra skador på egendom. I understöder pro- vinsen skyddsjakt efter varg i områden där det uppstår problem med angrepp på tamdjur. Om inte andra medel är tillräckliga används gift dödas i omkring 60 vargar i syfte att minska skadorna. Populationen beräknas uppgå till 4 000 djur. I många av provinserna tror man att det förekommer viss olaglig jakt efter rovdjur. är det fråga om varg men på vissa håll kan det också gälla björn. Den olagliga jakten anses emellertid inte vara av sådan omfattning att den är ett problem. När det gäller skador som rovdjuren orsakar på egendom är reglerna olika i olika provinser och territorier. I vissa men inte i andra kan skador ersättas. Från vissa av provinserna har man uppgett att man inte lämnar ersättning till människor som skadats av rovdjuren. På de flesta håll menar man att folk i allmänhet har en positiv in- ställning till rovdjuren. Men åtminstone från en del provinser har man uppgett att det förekommer debatt om björn och varg. I säger man att det pågår en ständig debatt om dessa arter mellan jägare, tam- djursägare och naturskyddsintressen. Rovdjurspolitik i andra länder 125 är vargen fullt ut accepterad som en del av ekosystemet men när varg i större utsträckning än vanligt kommer till områden med mycket boskapsskötsel brukar det bli protester. 7 Den rättsliga regleringen I detta avsnitt redogör vi för de olika rättsliga regler som har betydelse för den svenska rovdjurspolitiken. De olika regelverken tas upp med utgångspunkt i rovdjursfrågorna. Redogörelserna för de olika områdena är alltså inte uttömmande beträffande andra frågor. Systemet för ersätt- ningar för rovdjursrivna renar är inte rättsligt reglerat och behandlas i avsnitt 8. Vid utformningen av rovdjurspolitiken är bundet av ett antal konventioner och EG-direktiv. Konventionerna och direktiven ger vissa utgångspunkter och ramar för utformningen av rovdjurspolitiken. De begränsar i några avseenden möjligheter att självt bestämma hur stammarna av de olika arterna skall förvaltas. Det finns inte några övergripande svenska rättsliga regler som direkt tar sikte på utformningen av rovdjurspolitiken. Emellertid har en rad bestämmelser i främst jaktlagstiftningen stor betydelse för förvaltningen av rovdjursstammarna. Som exempel kan nämnas de allmänna bestämmelser som finns om viltvårdens mål, jaktens bedrivande och liknande. Vidare är bestämmelserna om skyddsjakt av stor betydelse för rovdjursfrågorna. Detsamma gäller reglerna om ersättning för viltskador och om bidrag till skadeförebyggande åtgärder. De konventioner som ingått med andra stater är folkrättsligt bindande. är alltså skyldigt att agera i enlighet med konventio- nerna. Några särskilda sanktioner är emellertid inte föreskrivna för det fall inte fullgör sina åtaganden. Konventionerna är inte direkt tillämpliga inom landet. För att kon- ventionerna skall få rättslig betydelse på det nationella planet måste de 128 Den rättsliga regleringen omsättas till inhemska rättsregler. Befintliga svenska regler måste också anpassas till konventionerna så att de inte står i strid med dessa. Med Renbeteskonventionen förhåller det sig något annorlunda. Konventionen ger direkt rättigheter till vissa svenska och norska ren- ägare. 7.2.2Konventionen om biologisk mångfald Konventionen om biologisk mångfald (SÖ 1993:77) ratificerades av Även EU har ratificerat innehåller främst övergripande bestämmelser som ofta är flexibla. De som anslutit sig till konventionen har därigenom stor frihet att uppfylla konventionens krav utifrån nationella utgångspunkter. Konventionen kan betecknas som en ramkonvention. Det finns tre övergripande mål för konventionen: att bevara den biologiska mångfalden, att säkerställa ett hållbart utnyttjande av denna och att åstadkomma en rättvis fördelning av den nytta som uppkommer genom utnyttjande av genetiska resurser (artikel 1). Den biologiska mångfalden skall, enligt konventionen som huvudregel bevaras genom att hela ekosystem och naturliga livsmiljöer bevaras. Konventionsparterna skall, så vitt möjligt och om så är lämpligt, främja bibehållandet av livskraftiga populationer av olika arter i deras naturliga miljöer. De parter som anslutit sig till konventionen skall för detta ända- mål, så vitt möjligt och om så är lämpligt, inrätta skyddade områden. Man skall också främja skyddet av ekosystem och återhämtning av hotade arter. Det sägs vidare att man skall utarbeta eller bibehålla lagstiftning eller liknande för att skydda hotade arter och populationer. Endast som komplement till bevarandet inom naturliga miljöer skall åtgärder vidtas för bevarande utanför dessa (artikel 2, 8 och 9). Konventionen innehåller en bestämmelse som talar om att man skall respektera och bevara kunskaper, innovationer och sedvänjor hos ursprungliga och lokala samhällen med traditionella livssätt som är relevanta för att bevara och på ett hållbart sätt nyttja den biologiska mångfalden (artikel 8j). Vidare sägs att man skall stödja lokalbefolk- ningar i genomförandet av åtgärder som syftar till att återställa den biologiska mångfalden i områden där den minskats (artikel 10d). Den rättsliga regleringen 129 ratificerade 1983 konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö, den så kallade Bernkonven- tionen (SÖ 1983:30). K onventionen trädde i kraft för del . Även , och EU har tillträtt konventionen. Bestämmelserna i är inte lika flexibla som bestämmelserna i konventionen om biologisk mångfald. Till skillnad från denna innehåller konkreta bestämmelser om att vissa miljöer och arter skall ha vissa grader av skydd. innehåller ett antal bilagor. Bilaga 2 tar upp djurarter som enligt konventionen är strängt skyddade och bilaga 3 arter som är skyddade. , järv och varg ingår i bilaga 2 och lodjur i bilaga 3. har reserverat sig när det gäller björn och varg och tillämpar alltså inte konventionen på dessa arter. Varje part som har tillträtt konventionen skall införa den lagstiftning och vidta de administrativa åtgärder som är lämpliga och nödvändiga för att säkerställa ett särskilt skydd av de djurarter som anges i bilaga 2. Beträffande dessa är huvudregeln enligt konventionen att all avsiktlig fångst och allt avsiktligt dödande skall vara förbjudet. Likaså skall det vara förbjudet att avsiktligt störa djuren, särskilt under deras yngeltid och under vintervilan, såvida störningen kan anses betydande. Vidare skall det vara förbjudet att bedriva inrikeshandel med levande eller döda djur, om detta kan bidra till att bestämmelsen om skydd av arterna får större verkan. Det sistnämnda förbudet innefattar bl.a. monterade djur och delar av djur (artikel 6). Det kan noteras att varje part skall vidta de angivna åtgärderna för att skydda arterna i bilaga 2. Det är därför inte förenligt med konven- tionen att två eller flera stater sinsemellan delar upp ansvaret för olika djurarter mellan sig. Den tanken har annars förekommit att en stat skulle kunna åta sig att skydda en viss art medan en annan stat t.ex. tillåter jakt på den arten men i gengäld åtar sig ansvaret för en annan art. Däremot finns bestämmelser om att parterna skall samarbeta och samordna sitt arbete enligt konventionen, vilket är något annat än att varje stat bara tar ansvar för vissa arter (artikel 10 och 11). Arterna i bilaga 3, däribland lodjuret, har ett mindre strängt skydd än de i bilaga 2. Visserligen skall även arterna i bilaga 3 skyddas men konventionen hindrar inte att de utnyttjas. Däremot sägs att det skall finnas en reglering som innebär att populationerna hålls utom all fara. Det skall fastställas tider då det är förbjudet att jaga arterna ifråga och tidsbegränsade eller lokala förbud mot utnyttjande skall införas, om så är lämpligt för att återställa en godtagbar nivå på en population. 130 Den rättsliga regleringen SOU 1999:146 anses lämpligt skall det också införas reglering av försäljning av levande eller döda djur (artikel 7). Konventionsparterna kan göra undantag från bestämmelserna om skydd av arterna i bilaga 2 och 3. Undantag får endast göras under vissa förutsättningar och för vissa syften. Förutsättningarna är att det inte skall finnas någon annan tillfredsställande lösning för att uppnå syftet och att den berörda populationens fortbestånd inte påverkas på ett ogynnsamt sätt. När det gäller de stora rovdjuren är vissa av syftena av särskilt intresse. Undantag får göras för att skydda vilda djur samt hindra allvarlig skada på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och annan egendom. Vidare får undantag göras med hänsyn bland annat till all- mänhetens hälsa och säkerhet eller andra övergripande allmänna intres- sen (artikel 9). Det finns i också bestämmelser om jaktmetoder. En bestämmelse som kan vara av intresse i detta sammanhang är att det som huvudregel skall vara förbjudet att bedriva jakt från motordrivna fordon i rörelse. Men under samma förutsättningar som undantag kan göras från skyddet för arterna i bilaga 2 och 3 kan undantag göras från förbudet mot användning av olika jaktmetoder (artikel 8 och 9). gäller en konvention mellan och om renbet- ning, den så kallade Renbeteskonventionen (SÖ 1972:15). Enligt kon- ventionen får vissa områden i användas för svensk renbetning och tvärt om. Det största sammanhängande området som svenska samebyar får utnyttja är beläget norr om . Mindre områden finns på olika platser längs den svensk-norska gränsen ner till norra . Områ- dena får användas som sommarbete. De områden i som får användas för norsk renbetning är vinterbetesmarker. De rör sig om begränsade områden som oftast ligger långt in i landet. I konventionen regleras en rad frågor med anknytning till renbet- ningen. Bland annat finns en regel om rätten till jakt. En renägare som med stöd av konventionen uppehåller sig i det andra landet har rätt till jakt enligt samma bestämmelser som gäller för det landets egna ren- skötande samer (39 §). En svensk renägare har alltså i samma rätt till jakt som norska renskötare och vice versa. I konventionen finns inte några regler om ersättning för skador på renar som orsakas av rovdjur. Den rättsliga regleringen 131 7.2.5ILO:s konvention nr 169 Det är ett FN-organ som skall bevaka frågor om arbetsvillkor, diskriminering m.m. Inom ramen för denna uppgift bevakar ursprungsfolkens arbets- och levnadsvillkor. Samerna är ett ursprungsfolk i . utarbetar bl.a. konventioner. Konvention nr 169 om ursprungs- folk och stamfolk i självstyrande länder innehåller bestämmelser och åtaganden till skydd för ursprungsfolken. Konventionen trädde i kraft . har 14 länder anslutit sig, däribland och . har inte anslutit sig. Regeringen tillsatte en utredning (Utredningen om ILO- konventionen nr 169) som hade till uppgift att utreda om kan ratificera konventionen och vilka åtgärder som i så fall är nödvändiga för att skall kunna efterleva bestämmelserna. Utredningen kom med sitt betänkande Samerna – ett ursprungsfolk i , SOU 1999:25. Man bedömde att kan ansluta sig till konventionen men att detta inte bör ske förrän ett antal åtgärder som rör samernas rätt till mark genomförts. Åtgärderna beräknades ta att genomföra. Konventionens allmänna inriktning är att tillförsäkra ursprungsfolken de förutsättningar som är nödvändiga för att bevara grunden för deras kultur och traditionella verksamheter (jfr. t.ex. artikel 2 och 23). När det gäller samerna i skulle detta innebära bl.a. att de skall ha möjlighet att bedriva renskötsel. Konventionen ställer också krav på att samråd skall äga rum med de berörda folken när lagstiftnings- eller administrativa åtgärder som berör dem skall vidtas (artikel 6.1). I betänkandet om konventionen tog man inte upp konventionens betydelse för hanteringen av rovdjursfrågor. Rovdjurspolitiken i stort liksom konkreta beslut i olika rovdjursfrågor har emellertid stor betydelse för rennäringen. Detta bör innebära att konventionen ställer krav på hanteringen av sådana frågor, i den mån ratificerar konventionen. Det är dock knappast möjligt att precisera vad konven- tionen skulle innebära när det gäller den konkreta utformningen av rovdjurspolitiken. Men man bör i varje fall kunna säga att den inte skulle få utformas på ett sådant sätt att rennäringen onödigtvis försvårades eller rent av blev omöjlig att bedriva. När det gäller skyldigheten att samråda framhöll att samerna i hade ett organ med möjlighet att påverka frågor som rör dem. Vidare pekade man på att det vid länsstyrelserna i , och finns rennäringsdelega- tioner med uppgifter som rör rennäringen, fisket och fjällförvaltningen. Tre av sju ledamöter i delegationerna skall vara rennäringsutövare. 132 Den rättsliga regleringen denna bakgrund menade utredningen att det inte finns någon bristande överensstämmelse mellan svensk lagstiftning och artikel 6 i konventio- nen. Ändå ansåg man att det finns anledning att överväga om samerna i större utsträckning än skall få en lagfäst rätt till samråd i frågor som berör dem. För att uppfylla konventionens krav är det alltså nödvändigt att det finns ett förfarande för samråd innan beslut fattas i rovdjursfrågor. Samrådsskyldigheten behöver inte bara gälla . Den kan också gälla berörda samebyar eller andra samiska organisationer som t.ex. (). Skyldigheten att samråda innebär inte att det skulle vara nödvändigt att ge tinget eller andra organisationer någon form av vetorätt. Å andra sidan innebär samråd givetvis mer än att man bara informerar om kommande åtgärder. Enligt konventionen skall samrådet ske förtroen- defullt och i syfte att uppnå överenskommelse eller samtycke till de föreslagna åtgärderna (artikel 6.2). Det finns två EG-direktiv som har central betydelse för möj- ligheter att utforma sin rovdjurspolitik, dels det så kallade art- och habitatdirektivet, dels det så kallade fågeldirektivet. Frågor om handel med vissa djurarter, däribland björn, lo och varg, regleras av den så kallade CITES-förordningen. Ett direktiv är inte direkt tillämpligt i medlemsstaterna. Istället är dessa skyldiga att se till att de inhemska rättsreglerna står i överens- stämmelse med direktivet. Om så inte är fallet redan när direktivet börjar gälla måste medlemsstaten ifråga följa direktivet och införa nya rättsregler. Om en medlemsstat inte följer ett direktiv kan EU-kommi- sionen och andra medlemsstater agera gentemot staten inom ramen för det EG-rättsliga regelverket. är alltså skyldigt att se till att svenska lagar och andra för- fattningar stämmer överens med art- och habitat- samt fågeldirektiven. Det är inte möjligt för att ha ett regelverk som avviker från direktiven. Om anser att direktiven inte är lämpligt utformade får istället agera politiskt inom EU för att få till stånd en änd- ring. Till skillnad från ett direktiv är en EG-förordning direkt tillämplig i medlemsstaterna. CITES-förordningen skall alltså inte omsättas till svenska rättsregler utan direkt tillämpas av svenska myndigheter. Den rättsliga regleringen 133 en svensk rättsregel stå i strid med förordningen gäller denna och inte den svenska regeln. Syftet med art- och habitatdirektivet (rådets direktiv /43/EEG, EGT L 206, 22.7.1992, s. 7) är att säkerställa den biologiska mångfalden. Detta skall göras på två plan. Man skall bevara dels hela livsmiljöer, dels vilda djur- och växtarter som sådana. När åtgärder vidtas enligt direktivet skall hänsyn tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag (artikel 2). Skydd för habitat – Natura 2 000 Direktivet innehåller en rad artiklar som syftar till att inrätta ett euro- peiskt nät av områden som skall bevaras. Detta nät kallas Natura 2 000. Syftet är att göra det möjligt att bibehålla och i förekommande fall återställa livsmiljöer samt växt- och djurarter. När det gäller djurarter består skyddet inom Natura 2 000 av att arternas så kallade habitat skyddas. Med habitat menas en miljö med särskilda kännetecken där en art lever under någon del av sin livscykel (artikel 1 och 3). I direktivet föreskrivs ett särskilt förfarande för inrättandet av Natura 2 000.