sou · GNB316d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Den stora kategorin invandrare utgjordes av arbetskraftsinvandrare. Det är därför naturligt att de konkreta förslagen riktlinjer främst berörde arbetskraftsinvandrare. 360 Anknytning genom äktenskap/sammanboende kategori infördes dels krav på att arbetstillstånd i princip skulle ha beviljats före inresan (ett sådant principiellt krav hade visserligen införts tidigare men utan att få något större genomslag), dels en mer strikt bedömning av behoven på arbetsmarknaden än tidi- gare. Det var således fråga om försök att begränsa invandringen av denna kategori med hjälp av såväl materiella som formella regler. Det dröjde dock innan de nya begränsningarna av arbetskrafts- invandringen fick fullt genomslag. Begränsningarna av arbetskraftsinvandringen ledde till försök att på olika sätt kringgå de nya reglerna. Främst skedde det genom skenäktenskap och skenförhållanden. Dåvarande regler och praxis innebar nämligen att tillstånd regelmässigt beviljades för den som var gift eller sambo med någon här bosatt och oavsett om ansökan gjordes före eller efter inresan. Det innebar i sin tur att de flesta som ville ha uppehållstillstånd i och som inte kunde få det på annat sätt reste in och därefter ansökte om uppehållstillstånd på grund av anknytning. För att komma till rätta med problemen med skenäktenskap och skenförhållanden vidtogs en rad olika åtgärder. 21.1.2Särskilda regler för nordbor och EU- medborgare träffades en överenskommelse mellan , , och om en gemensam nordisk arbetsmarknad. träffades överenskommelse om befrielse för medborgare i dessa länder från kravet på att ha pass, arbets- och uppehållstillstånd vid vistelse i de övriga avtalsslutande länderna. anslöt sig också till över- enskommelsen. Den fria rörligheten inom EU innebär bl.a. att EU-medborgare har en principiell rätt att flytta till ett annat EU-land under förutsättning att de har sin försörjning tryggad i det landet – genom eget arbete eller på annat sätt. Till skillnad från nordbor är EU-medborgare formellt endast undantagna från skyldigheten att ha arbetstillstånd; om vistelsen i Sve- rige överstiger måste de ha uppehållstillstånd. EU-reglerna gäller även för medborgare i de länder som har ett . Det gäl- ler emellertid f. n. endast , och . Medborgare i och har som framgått i sin egenskap av nordbor en mer långtgående rätt att flytta än EU-medborgare. Invandringen från är försumbar. I fortsättningen används endast begreppen EU-regler och EU-medborgare även när de länder som har ett EES- avtal berörs. Anknytning genom äktenskap/sammanboende 361 Rätten att flytta gäller även EU-medborgarens nära anhöriga, oav- sett medborgarskap. När det gäller anhöriga får EU-reglerna därför betydelse även när det gäller anhöriga till nordbor. En i bosatt finsk medborgare har således en principiell rätt att få hit sin make/maka oavsett medborgarskap. Den rätten gäller oavsett om ansökan görs före eller efter inresan i . EU-reglerna gäller enligt ordalydelsen bara dem som har ingått äktenskap. Eftersom tillåter sambor till egna medborgare att bosätta sig här har emellertid även sambor till EU- medborgare samma rätt. Medborgare i medlemsstaterna får nämligen inte diskrimineras. Det är bara medborgare i medlemsstaterna som inte får diskrimine- ras. Sambor från tredje land beviljas uppehållstillstånd enligt den svenska utlänningslagstiftningen och kan då få uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning. Om det finns omständigheter som talar för att det föreligger ett skenäktenskap får uppehållstillstånd väg- ras, jfr nedan om EU:s resolution mot skenäktenskap. Om anknyt- ningen upphör får uppehållstillståndet återkallas om inte maken/makan har rätt att stanna på någon annan grund. Någon tidsgräns för sådan återkallelse finns inte. Rätten till familjeåterförening enligt EU-reglerna gäller enbart EU- medborgare som flyttat till ett annat EU-land. EU-medborgare som bor kvar i sitt hemland har således ingen på grundad rätt till familjeåterförening. En i bosatt finsk medborgare har som nämnts en principiell rätt att få hit sin make/maka men den rätten gäller således inte en i bosatt svensk medborgare. EU:s resolution mot skenäktenskap Europeiska Unionens råd fattade beslut om en resolution om de åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäkten- skap. I resolutionen konstateras att skenäktenskap är ett sätt att kringgå bestämmelserna om inresa och bosättning för medborgare i tredje land. Enligt resolutionen kan bl.a. följande omständigheter tala för att det rör sig om ett skenäktenskap: –Parterna lever inte tillsammans. –Parterna tar inte på ett lämpligt sätt det ansvar som följer av äkten- skapet. –Makarna har inte träffat varandra före äktenskapet. –Makarna misstar sig om varandras personuppgifter, de omständighe- ter under vilka de lärde känna varandra eller andra viktiga förhållanden av personlig karaktär. –Makarna har inget gemensamt språk. 362 Anknytning genom äktenskap/sammanboende – Pengar har betalats för att äktenskapet skall ingås (med undantag för hemgift där sådan normalt förekommer). Om det finns omständigheter som talar för att det rör sig om ett skenäktenskap skall uppehållstillstånd inte beviljas förrän behöriga myndigheter kontrollerat att det inte är ett skenäktenskap. Om det efter det att uppehållstillstånd beviljats kommer fram att det är fråga om ett skenäktenskap, skall uppehållstillståndet vanligtvis dras in, återkallas eller inte förnyas. Medborgare i tredje land skall ha möjlighet att i enlighet med natio- nell lag hos en domstol eller en behörig administrativ myndighet över- klaga eller begära omprövning av ett beslut om att vägra, dra in, åter- kalla eller vägra förnyat uppehållstillstånd. Medlemsstaterna skall beakta resolutionen vid alla förslag till änd- ring av sina nationella lagar. Dessutom skall de sträva efter att anpassa sin nationella lagstiftning till resolutionen före . 21.1.3Internationella förhållanden i övrigt Enligt en undersökning, som gjordes av Invandrar- politiska kommittén, upplevde man då i alla större invandringsländer skenäktenskap som ett stort problem. I alla länderna hade man också vidtagit ungefär samma åtgärder som i för att försöka motverka skenäktenskap. I de flesta europeiska länder liksom i de stora transoce- ana invandringsländerna (, och ) har man såle- des krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan och olika system för uppskjuten invandringsprövning tillämpas. I de flesta länder har man dessutom – till skillnad från i – krav på att bostadsfrågan skall vara löst och försörjningen vara tryggad, i vart fall när det gäller anhöriga till andra än flyktingar. Det är också vanligt att man måste ha varit bosatt i det land man invandrat till en viss minsta tid för att kunna ansöka om familjeåterförening. En allmän trend är att kravet på uppehållstillstånd före inresan skärps. I har således ett lagförslag antagits som innebär att uppehållstillstånd efter inresan i princip inte kan beviljas på grund av anknytning om inte sökanden redan har uppehållstillstånd i på annan grund. För uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning till andra än infödda danskar och nordbor samt personer som beviljats uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande krävs också att parten i åtar sig att svara för sökandens försörjning. Anknytning genom äktenskap/sammanboende 363 Enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 UtlL får uppehållstillstånd ges till en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. Paragrafen ändrades , när kretsen anhöriga som kan komma i fråga för uppehållstillstånd närmare angavs direkt i lagtexten. Regeringen framhöll i prop. 1996/97:25 Svensk migrations- politik i globalt perspektiv att rätten till familjeåterförening måste vara en självklar och grundläggande del i vår invandringspolitik. Denna rätt borde enligt regeringen utformas så att uppehållstillstånd får beviljas för vissa anhöriga. Undantag skulle annars få lov att göras i lag för en rad situationer där det trots att det rör sig om medlemmar av kärn- familjen inte alltid är rimligt att tillstånd beviljas. I praxis gäller följande. En förutsättning för att tillstånd skall beviljas på grund av anknytning genom make/maka eller sambo i ett förhållande som inte är etablerat är att förhållandet bedöms som seriöst. Vid den bedömningen beaktas bl.a. hur länge par- terna känt varandra, deras kontakter under den tiden och kunskap om varandra, förmågan att kommunicera på ett gemensamt språk m.m. Hänsyn tas också till kulturellt betingade traditioner i hemlandet. Homosexuella förhållanden jämställs med heterosexuella. Presumtio- nen är att tillstånd skall beviljas om det inte finns omständigheter som talar emot det, t.ex. att det framstår som sannolikt att det rör sig om ett skenförhållande. Månggifte accepteras inte och inte heller förhållanden mellan min- deråriga. krävdes endast att ett äktenskap skulle vara giltigt enligt tillämplig lag och att ingen av parterna längre skulle vara skol- pliktig. Det innebar i många fall i praktiken en 16-årsgräns. beslöt emellertid att utgå från den svenska myndighetsåldern vid beviljande av tillstånd på grund av äktenskap eller sammanboende. Enligt 2 kap. 4 § UtlL skall vid prövningen av en ansökan om uppe- hållstillstånd enligt paragrafen beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Även styrkta vandelsanmärkningar kan därför leda till att en ansökan avslås. Hänsyn till rikets säkerhet kan också leda till avslag trots att anknytningen i sig bedöms som seriös. Se vidare kap. 23 om levnadssättets betydelse vid prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd. accepterades den som ingått äkten- skap med någon här bosatt person som invandrare utan någon närmare utredning om förhållandet. gick emellertid Sta- tens invandrarverk ut med anvisningar till polisen om att båda parter 364 Anknytning genom äktenskap/sammanboende skulle höras vid ett och samma tillfälle men var för sig. Frågor skulle ställas om var och när parterna träffats, var de bodde och arbetade m.m. Dessutom ställdes ofta några frågor om exempelvis släktingar för att söka få fram vilken kännedom parterna hade om varandra, allt i syfte att underlätta bedömningen av om det var fråga om ett seriöst förhål- lande. har övergett den tidigare ordningen där båda parter hördes vid den första ansökan. I stället godtas en utred- ning som innebär att parterna skriftligen får besvara ett antal frågor. Muntlig utredning förekommer normalt först i samband med förläng- ningsansökan. Tyngdpunkten ligger därför inte längre på prövningen i samband med den första ansökan. Från att tidigare ha accepterat make/maka till en här bosatt person som invandrare redan i samband med första ansökan började första år att ge tidsbegränsat tillstånd de första gångerna. utta- lade att tillstånd borde ges åt gången – . Att det kunde vara nödvändigt att ge flera korta tillstånd berodde enligt styrelsen på svårigheterna att utreda om det rörde sig om ett seriöst förhållande eller en konstruktion. beslöt att den som beviljades tillstånd på grund av s.k. snabb anknytning inte skulle accepteras som invandrare förrän vistelse med tillstånd. Tillståndet skulle då tids- begränsas de fyra första gångerna. Med anledning av flera motioner tog arbetsmarknadsutskottet i betänkandet 1979/80:AU27 upp problemet med skenäktenskap och uppskjuten invandringsprövning. Utskottet uttalade att principen med uppskjuten invandringsprövning tillkommit för att stävja det missbruk som före- kommit och att man inte kunde avstå från att behålla systemet med att ge uppehållstillstånd för endast . betänkande godkändes av , som därmed sanktionerade den praxis som införts av . föreslog i sitt betänkande Invand- ringspolitiken Förslag (SOU 1983:29) att systemet med uppskjuten invandringsprövning borde behållas när det var fråga om s.k. snabba anknytningar, dvs. fall där parterna känt varandra endast under en kor- tare tid. Prövotiden borde enligt kommittén liksom vara . 1983/84:144 Invandrings- och flyktingpolitiken anförde före- Anknytning genom äktenskap/sammanboende 365 dragande statsrådet med anledning av kommitténs förslag bl.a. följande (s. 73 f.): Jag anser också, i likhet med kommittén, att en ordning med uppskjuten invandringsprövning måste tillämpas även i fortsättningen när UT söks på grund av en etablerad anknytning till en här bosatt person. Behovet av en sådan ordning har också allmänt understrukits vid remissbehand- lingen. Utan en sådan möjlighet att pröva om det förhållande som åberopas som stöd för anknytningen är seriöst, skulle det bli nödvändigt att inta en synnerligen restriktiv hållning till invandring på denna grund, särskilt som stora svårigheter föreligger att redan före inresan göra en tillfredsställande utredning rörande allvaret i parternas förhållande. Från den utgångspunk ten är ordningen alltså till förmån även för sökandena. Det är uppenbart att ordningen med uppskjuten invand- ringsprövning för den utlänning som berörs kan medföra allvarliga svårig- heter i de fall då förhållandet mellan parterna försämras eller bryts före tvåårstidens utgång. Den utpressningsliknande situation som utlänningen då kan hamna i, liksom den risk som kvinnor i vissa fall löper att bli socialt utstötta vid en utvisning till hemlandet, är exempel på detta. I praxis tas emellertid avgörande hänsyn till sådana omständigheter i det enskilda fal let, främst om utlänningen har misshandlats eller annars blivit illa behandlad under sammanboendet, om det finns barn i förhållandet, om sökanden riskerar att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet och om han eller hon har hunnit bli väl etablerad i arbetslivet. Det är självfallet ange- läget att undvika sådana beslut som framstår som stötande för den all männa rättskänslan. Jag anser vidare att det finns skäl att i något högre grad än nu låta utlänningen få stanna kvar i när förhållandet har upphört före tvåårstidens utgång. Jag är emellertid inte beredd att förorda en generell sänkning av prövotiden från nuvarande . Ju närmare tvåårstiden äktenskapet eller sammanboendet har kommit att vara, desto lägre krav bör dock kunna ställas på tyngden av sådana tillkommande omständigheter av humanitär natur som talar för att utlänningen skall tillåtas stanna kvar. Vad jag nu har sagt tar självfallet sikte på de fall då förhållandet från början varit seriöst menat, i vart fall från sökandens sida. Systemet med uppskjuten invandringsprövning har därefter vid många tillfällen kritiserats såväl i den allmänna debatten som i motioner i riks- dagen. Kritiken har framför allt inriktats på att särskilt kvinnor av rädsla för att bli utvisade kan känna sig tvingade att stanna kvar i för- hållanden, där de blir misshandlade eller på annat sätt illa behandlade. De ovan citerade motiven i prop. 1983/84:144 har dock varje gång behandlat frågan ansetts väga tyngst och någon ändring av ordningen med uppskjuten invandringsprövning har inte skett. Den praxis som lades fast genom uttalandena i propositionen tillämpas där- för fortfarande. Frågan behandlades senast av i anslutning till prop. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv. Regeringen uttalade där att nuvarande system med uppskjuten invandringsprövning borde behållas när det gäller förhållanden där parterna känt varandra endast . ansåg i sitt betänkande 366 Anknytning genom äktenskap/sammanboende 1996/97:SfU5 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv att något tillkännagivande till regeringen inte var påkallat med anledning av ett antal motioner i frågan. Utskottet hänvisade till att utredningen (A 1996:01) om möjligheterna att i anknytningsärenden använda belast- ningsuppgifter om i bosatta personer skulle komma att behandla också frågan om uppskjuten invandringsprövning. 21.1.6Krav på uppehållstillstånd före inresan Här behandlas endast förhållandena före lagakraftvunnet beslut i frågan om uppehållstillstånd. Förhållandena efter lagakraftvunnet beslut behandlas i kap. 22 om Omprövning av lagakraftvunna beslut. Av 2 kap. 5 § UtlL följer att en utlänning som vill ha uppehållstill- stånd i i normalfallet skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. Från huvudregeln finns dock några undantag. I 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL stadgas således att uppehållstillstånd får beviljas efter inresan med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1–4 UtlL, om det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått uppehållstillstånd om pröv- ningen hade skett före inresan i . I 2 kap. 4 § första stycket 1–4 anges att uppehållstillstånd får ges till 1.en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt iSverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, 2.en utlänning som är och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, 3.en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är nära anhörig till någon som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som den personen, eller 4.en utlänning som annars har särskild anknytning till . I de flesta fall där undantagsregeln aktualiseras rör det sig om anhö- riga som avses i punkterna 1 eller 2 ovan och särskilt då anknytning genom äktenskap eller sammanboende enligt punkten 1. Punkten 4 kan avse såväl anknytning till genom tidigare vistelse här som anknytning till en person, men där anknytningen inte helt fyller de krav som ställts upp i punkterna 1–3. Bakgrunden till de nuvarande bestämmelserna är följande. Ett prin- cipiellt krav på att arbetstillstånd skulle vara ordnat före inresan i landet hade som nämnts införts . Länge gällde dock att uppehållstillstånd kunde beviljas även efter inresan. I sitt betänkande Ny utlänningslag (SOU 1979:64) föreslog att det borde införas ett generellt krav på att även uppehållstillstånd skulle Anknytning genom äktenskap/sammanboende 367 ha beviljats före inresan i landet. Förslaget fick ett brett stöd bland remissinstanserna. 1979/80:96 anslöt sig regeringen till kom- mitténs ståndpunkt. Föredraganden anförde bl.a. följande i propositio- nen (s. 32). Den nuvarande möjligheten att under vistelse här som turist få till stånd en fullständig prövning av en ansökan om tillstånd att arbeta och bosätta sig här i medverkar till att handläggningen av utlänningsärenden tar . Det är ett allmänt omvittnat faktum att väntetiden för de berörda utlänningarna innebär en betydande psykisk press, bl.a. med hänsyn till att de i stor utsträckning är hänvisade till socialhjälp för sitt uppehälle och till sysslolöshet. Hotet om ett slutligt avslag på ansökningen och återsändande till hemlandet upplevs alltmer pressande ju längre vistelsen här har varat och ju starkare samhörigheten har blivit med genom personliga anknytningar och på annat sätt. Verkställigheten av ett avlägsnandebeslut blir på motsvarande sätt långt mer ingripande och svårare att uthärda än om avgörandet hade kommit kort efter inresan. I propositionen framhölls vidare att vissa undantag måste göras från denna huvudregel. Undantag måste således enligt föredraganden göras – förutom för skyddsberättigade – för de klara familjesammanförings- fallen. Härmed avsågs då främst den situationen att en make/maka eller minderåriga barn kommer hit för att förena sig med den andra makan eller maken respektive med föräldrarna. Bestämmelserna om att uppehållstillstånd i princip skall vara ordnat före inresan i landet fördes i stort sett oförändrade över till utlänningslag. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. gavs några exempel på när särskilda skäl borde kunna anses föreligga för att bevilja uppehållstillstånd efter inresan vid nyetablerade förhållanden. När det gäller anknytning genom make/maka eller sammanboende anförde föredraganden (s. 149) att ansökan borde kunna beviljas om det kunde antas att utlänningen skulle bli förhindrad att på nytt lämna sitt land om han eller hon återvände dit. Vidare borde enligt föredra- ganden tillstånd kunna beviljas en utlänning som ansökt om uppehålls- tillstånd på grund av anknytning till en här i landet bosatt person, som han eller hon redan hade eller väntade barn med. Den praxis som utvecklades innebar bl.a. att – när en anknytning genom äktenskap eller sammanboende uppkommit efter inresan i Sve- rige – det för att uppehållstillstånd skulle beviljas krävdes antingen att parterna sammanbott eller att de hade eller väntade barn tillsammans. Den lagreglering och praxis som redovisats ovan kom att kritiseras på flera punkter i den allmänna debatten. tog också upp frågan med anledning av motioner i ämnet. I sitt betänkande 1993/94:SfU27 ansåg utskottet att det fanns anledning för regeringen att skyndsamt se över hur anknytningar som 368 Anknytning genom äktenskap/sammanboende uppkommer under asyltid eller därefter hanteras och att överväga för- ändringar. Detta gav som sin mening regeringen till känna. Regeringen tog därefter upp frågan i prop. 1994/95:179 Ändringar i utlänningslagen m.m. Regeringen framhöll där (s. 42 f.) bl.a. följande: De skäl som tidigare anförts som motiv för att uppehållstillstånd i princip skall ha beviljats före inresan i --- är alltjämt giltiga. Kravet utgör ett viktigt led i upprätthållandet av en reglerad invandring. Det framstår också som rimligt att den som kommit hit för en kortare vistelse men som under besöket i träffar någon som han eller hon vill dela sitt liv med återvänder hem för att från hemlandet ge in en ansökan om tillstånd för bosättning här och där avvaktar svar på ansökan. Det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i bör därför finnas kvar.--- Det är i och för sig riktigt att det vid rättstillämpningen kan uppstå en viss skillnad beroende på om den utlänning som söker tillstånd åberopar anknytning till en svensk medborgare eller till en medborgare i ett annat EES-land som vistas här med tillstånd. I det senare fallet ger EU-medlem- skapet eller rätt till uppehållstillstånd och denna rätt finns även när ansökan görs efter inresan. Skillnaden kommer emellertid att minska genom de förslag som läggs fram om att vidga möjligheterna till uppe- hållstillstånd efter inresan. Det måste också beaktas att ett av syftena med Europeiska unionen och är att underlätta arbetskraftens fria rörlighet inom EU och EES-området. Att dessa regler i enstaka fall får till följd att anhöriga tredjelandsmedborgare får en automatisk rätt till uppe- hållstillstånd som inte är förenlig med de principer som i övrigt tillämpas för invandringspolitiken är knappast skäl att ändra de senare reglerna. Syftet med reglerna om att tillstånd skall sökas före inresan och den upp- skjutna invandringsprövningen är som framgått av den redogörel- sen att undvika kringgåendet av de principer som gäller. Regeringen anser dock att de undantagsbestämmelser i lagen som anger när uppehållstillstånd får beviljas efter inresan har kommit att få en alltför snäv utformning. Det gäller framför allt i de fall utlänningen söker asyl här men också åberopar familjeanknytning som skäl för bosättning i . Det framstår som stötande att någon som söker uppehållstillstånd efter inresan i landet, och som uppenbart skulle ha beviljats tillstånd om prövningen gjorts före inresan, skall tvingas åter vända till ett kanske avlägset hemland för att därifrån ge in ansökan. Tillämpningen av undantagsbestämmelsen har på denna grund blivit föremål för allvarlig kritik i den allmänna debatten. Att medborgare i EES- staterna numera generellt kan få en ansökan om uppehållstillstånd prövad efter inresan utgör vidare ett skäl för att liberalisera bestämmelserna för medborgare även i andra stater. Möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan i bör därför vidgas så att de omfattar de fall där det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inre san.