sou · GNB342d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av gällande författningar på den civila luftfartens område. Med stöd av bemyndigandet förordnades hovrättsrådet som särskild utredare fr.o.m. . Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. hovrättsassessorn , departementssekreteraren , chefsjuristen , numera kanslirådet och juristen vid , fr.o.m. departementssekreteraren och fr.o.m. hovrättsassessorn . entledigades från utredningens arbete fr.o.m. . entledigades från utredningens arbete fr.o.m. och efterträddes av kammarrätts- assessorn . Fr.o.m. förordnades som expert sektionschefen . entledigades från utredningens arbete fr.o.m. och efterträddes av departementssekreteraren . Till sekreterare förordnades fr.o.m. numera hovrättsrådet . Utredningen, som antagit namnet , har tidigare avgett delbetänkandet Rättigheter i luftfartyg (SOU 1997:122). Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Ny luftfartslag (SOU 1999:42). Uppdraget är härigenom slutfört. Förslag till luftfartslag........................................................... Förslag till luftfartsförordning ............................................... Förslag till lag om ändring i ............................... Förslag till lag om ändring i ( 1998:808) ............ Förslag till lag om ändring i lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. ......................... Förslag till lag om ändring i atomansvarighetslagen (1968:45) ............................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1975:688) om s kydd för Förslag till lag om ändring i lagen (1976:1090) om Förslag till lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) ............... Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ........ Förslag till lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102) ........................................................................ Förslag till lag om ändring i ( 1987:10) . Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ............ Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1672) om Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) ....... Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1742) om s kydd Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1547) om Utredningsuppdraget och dess genomförande ........................... Det lufträttsliga regelverket ....................................................... Den multilaterala överenskommelsen om kommersiella rättigheter i icke regelbunden Eurocontrolkonventionen och den multi- laterala överenskommelsen om undervägs- avtal mellan , och rörande samarbete på luftfartens EG:s transportpolitik och luftfarten ............... EG-rättsakter inom området civil luftfart ....... Internationella organisationer m.m................................. Svenska bestämmelser inom området civil luftfart.......... Luftfartslagen (1957:297) ............................. Luftfartsförordningen (1986:171) .................. Lagen (1922:382) angående ansvarighet för skada i följd av luftfart ................................... Förordningen (1994:1808) om behöriga myndigheter på den civila luftfartens område .. 161 Lagen (1970:926) om särskild kontroll på Lagen (1984:283) med vissa bestämmelser Förordningen (1984:308) om ersättning för tull- och passkontroll m.m. vid Scandinavian 2.5.9Förordningen (1979:969) om restriktioner för luftfart inom vissa områden ............................ Förordningen (1961:563) angående trafik- regler för luftfarten......................................... Kungörelsen ( 1972:17) om behandling av föremål som upphittats inom flygplats eller på luftfartyg, m.m............................................... Lagen (1994:2087) med anledning av tillträde till den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter........ Förordningen (1988:78) med instruktion för Kungörelsen ( 1961:567) med närmare bestämmelser om befordran av krigsmateriel Tillträdesförordningen ( 1992:118) ................. Luftfartslagens allmänna bestämmelser..................................... EG-rätten och luftfartslagen .......................................... 4.4Inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom viss del Luftvärdighet och miljövärdighet .............................................. Återkallelse av certifikat m.m........................................ Onykterhet vid luftfart............................................................... Väg-, järnvägs- och sjötrafiken...................... Danska, finska och norska regler ................... Promillegräns i luftfartslagen ........................................ Lagstiftningens principiella uppbyggnad........................ Luftfartygets befälhavare och tjänsten ombord......................... Flygplatser och den övriga markorganisationen........................ Start- och landningsplatser för luftfartyg ....................... Inrättande av flygplatser................................................ 9.7Avgifter för användning av flygplatser och tjänster för Ordningen vid flygplatser m.m. ..................................... Marktjänster på flygplatser ........................................... 10 Luftfartsskyddet på flygplatser.................................................. 10.2Verksamhets- och kostnadsansvaret för den särskilda kontrollen på flygplats ................................................... Flygplatshållarens finansiering av verksamheten............ Bör kostnadsansvaret föras bort från polisväsendet? 10.5Hur skall den särskilda kontrollen bedrivas och förordnanden om särskild kontroll ... 11 Rätten till luftfart ....................................................................... Närmare om gränsdragningen mellan till- ståndspliktig och icke tillståndspliktig In - och uthyrning av luftfartyg ...................................... Vissa bestämmelser om lufttrafiken ........................................... Trafikregler för luftfarten .............................................. Transporter av visst gods .............................................. Ansvaret för skador genom luftfart ........................................... Ansvarsförsäkring för luftfartyg................................................ , bärgning och undersökning av luftfarts- Forum i ...................................................mål av lufträttslig art Överklagande ..................................av beslut Militär luftfart ..................och annan luftfart för statsändamål Straff vid överträdelser av EG - förordningar Svensk strafflags tillämplighet i rummet Förslaget till luftfartslag................................................ Förslaget till lag om ändring i .................... Förslaget till lag om ändring i ..................... 23.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m .................... 23.5Förslaget till lag om ändring i atomansvarighetslagen (1968:45)...................................................................... 23.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning ....................................... 23.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:1090) om 23.8Förslaget till lag om ändring i lagen (1977:265) om Förslaget till lag om ändring i passlagen (1978:302) ...... 23.10Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).................................................................... 23.11Förslaget till lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102).................................................................. 23.12Förslaget till lag om ändring i (1987:10) ..................................................................... Förslaget till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ... 23.14Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1672) om 23.15Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617).................................................................. 23.16Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation ..................................... 23.17Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1547) om Kommittédirektiv (1996:32)................................................... Översikt över hur reglerna i nuvarande LL och LF föreslås bli 3Rådets förordning (EEG) nr 2407/92 av om utfärdande av tillstånd för lufttrafikföretag (licensierings- 4Rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenska- pen (marknadstillträdesförordningen) ..................................... 5 Rådets förordning (EEG) nr 2409/92 av om biljettpriser och tariffer för lufttrafik ...................................... Arbetsmiljölagen ( 1977:1160) Air operator certificate (drifttillstånd) Bestämmelser för Civil Luftfart Europeiska gemenskapernas officiella tidning Konkurslagen (1987:672) Luftfartsförordningen (1986:171) Luftfartslagen (1957:297) Lagen (1994:260) om offentlig anställning Nytt juridiskt arkiv, avdelning I Sjölagen (1994:1009) överenskommelser med främmande makter Utredningens uppdrag har varit att göra en översyn av gällande författ- ningar på den civila luftfartens område och att utarbeta förslag till den författningsreglering som behövs. Den senaste översynen av den svenska luftfartslagstiftningen avsluta- des genom de lagändringar som trädde i kraft . Där- efter har den civila luftfarten genomgått stora förändringar, bl.a. beroen- de på anslutning till den Europeiska unionen (EU). Nödvändiga lagändringar har gjorts i samband med att olika EG-rättsakter har blivit tillämpliga, men lagstiftningen har ändå kommit att mindre väl åter- spegla den ordning som i själva verket är den gällande för inrikes trafik och trafiken inom EU. Från flera håll har pekats på brister i lagstiftning- en av olika slag och det har angetts att hela lagstiftningen behöver mo- derniseras. Utredningens arbete har utmynnat i ett förslag till ny luftfartslag. I denna har inarbetats vissa regler som finns i särskilda författningar. Dessutom har utredningen upprättat ett förslag till ny luft- fartsförordning. Förslagen föranleder upphävande av vissa författningar samt ändringar i ett antal författningar. Lagen har utformats på det sättet att den nuvarande uppdelningen i två avdelningar – en för civil luftfart och en för militär luftfart – har slo- pats. De bestämmelser som rör militär luftfart och annan luftfart för statsändamål har arbetats in i lagens första kapitel. I övrigt har den nu- varande kapitelindelningen i huvudsak bibehållits, bl.a. eftersom det finns ett intresse av att lagen alltjämt har en uppb yggnad som överens- stämmer med hur luftfartslagarna i övriga skandinaviska länder är ut- formade. Det sakliga innehållet i den föreslagna lagen har i stora delar sin mot- svarighet i nuvarande lagstiftning. Certifikatbestämmelserna har utformats under hänsynstagande till de harmoniseringsbestämmelser som det svenska luftfartsverket varit med om att utarbeta inom JAA (). Detta innebär inte några större sakliga förändringar i själva lagen, eftersom huvuddelen av är av administrativ karaktär och kan genomföras genom myndighetsföreskrifter. Utredningen har emellertid eftersträvat att i lagen ge regelverket en korrekt ram samt en enklare och mera pedago- gisk struktur. Termen luftfartscertifikat har bytts ut mot flygcertifikat. De nuvarande reglerna om certifikatingripanden har i huvudsak lämnats oförändrade. Straffbestämmelser och regler om drogtester När det gäller onykterhet vid luftfart finns i den nuvarande luftfartslagen en straffbestämmelse som riktar sig mot den som vid tjänstgöring är så påverkad av alkoholhaltiga drycker eller andra medel att han inte kan fullgöra sina uppgifter på betr yggande sätt. Att den tjänstgörande varit så påverkad att han inte på betryggande sätt kunnat fullgöra sina upp- gifter är i de flesta fall svårt för en åklagare att bevisa. Som reglerna är utformade är det inte heller möjligt att genomföra rutinkontroller med alkoholutandningsprov. Endast när det finns skälig misstanke om brott kan polisen göra alkoholutandningsprov på den som tjänstgör ombord på ett luftfartyg. Det kan inte uteslutas att det finns fall av onykterhet vid luftfart som undgår att bli upptäckta och beivrade just beroende på be- vissvårigheter och bristande kontrollmöjligheter med nuvarande regler. Utredningen har funnit starka skäl tala för att en promilleregel införs i luftfartslagen. En sträng syn måste anläggas på förhållandet mellan alkohol och tjänstgöring i luftfartsverksamhet. Åklagarens möjligheter att bevisa att ett onykterhetsbrott har begåtts skulle underlättas med en promilleregel och möjlighet att genomföra rutinmässiga alkoholutand- ningsprov. Promilleregler finns i de flesta länder som brukar jämföra sig med. Enligt utredningens uppfattning har det en peda gogisk och moralbildande effekt att låta samma regler ligga till grund för luft- trafiken som för vägtrafiken i detta hänseende. för att onykterhetsbrottet vid luftfart delas in i två grader, en normalgrad av brottet som upptar ett gränsvärde om 0,2 prom ille alkohol i blodet och en grövre grad som bl.a. tar sikte på fall då alkoholkoncentrationen i blodet överstiger . Gränsvärdet om överens- stämmer med de harmoniseringsregler som utarbetats inom JAA. För normalbrottet föreslås straffet bli böter eller fängelse i högst sex måna- der medan straffskalan för det grövre brottet enbart upptar fängelse. Brotten får beteckningen flygfylleri respektive grovt flygfylleri. Reglerna skall gälla inte bara för dem som tjänstgör som piloter utan även för ka- binpersonal, flygledare och flygtekniker. finns i föreskrifter en regel som bl.a. anger att alkoholförtäring inte får ske under de närmaste före flygning. Den som bryter mot föreskriften kan med stöd av luftfarts- förordningen dömas till böter. Enligt utredningens mening finns det inget hinder mot att liknande föreskrifter utfärdas av i fortsätt- ningen. Det föreslås även regler om drogfylleri, med motsvarande innehåll som det förslag till regler om drograttfylleri som är under behandling i . Utredningen föreslår att det öppnas möjlighet att föreskriva att den som fullgör tjänst som är av betydelse för flygsäkerheten skall genomgå drogtest. För att uppfylla gemenskapsrättsliga förpliktelser straffbe- läggs i luftfartslagen vissa överträdelser av EG-förordningar på området civil luftfart. I syfte att öka möjligheterna att komma till rätta med problemet med oregerliga passagerare på luftfartyg föreslås införandet av en lindrigare grad av brottet luftfartssabotage, som får brottsbenämningen hot mot luftfartygs säkerhet. För detta brott skall den kunna dömas som vidtar en åtgärd som är ägnad att framkalla fara för ett luftfartygs säkerhet under flygning. Straffskalan föreslås bli böter eller fängelse i högst sex måna- der. Uppdelningen i allmänna och enskilda flygplatser slopas. Det sker en precisering av vad tillståndsprövningen inför inrättandet av en flygplats skall ta sikte på. Liksom tidigare skall vid denna prövning regler om hushållning med mark- och vattenområden tillämpas. Tillstånd får inte beviljas för verksamheter som medverkar till att en miljökvali- tetsnorm överskrids. I övrigt skall prövas om det ur flygsäkerhetssyn- punkt är lämpligt att inrätta en flygplats på den tilltänkta platsen samt hur flygplatsen påverkar samhällets grundläggande funktioner. Det skall inte i det sammanhanget ske någon prövning av en investerings lönsam- het eller dess inverkan i ekonomiskt hänseende på andra flygplatser och inte heller av sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar att dri- va flygplatsen. Frågan om flygplatsen kan drivas på lämpligt sätt får prövas i samband med att den godkänns för drift. Det skall inte behövas någon tillståndsprövning enligt luftfartslagen när staten skall inrätta en flygplats. Reglerna som tar sikte på vad utredningen valt att kalla luftfarts- skyddet, dvs. skyddet mot olagliga handlingar såsom våld och terrorism, har setts över. Ett enhetligt system föreslås för särskilda kontroller på flygplatser av flygpassagerare och deras bagage. är det en skillnad mellan de statliga flygplatserna och de flygplatser som har kommunalt eller enskilt huvudmannaskap. På de statliga flygplatserna utförs de sär- skilda kontrollerna av personal som är förordnad av polismyndigheten men anställd av eller flygföretag eller inhyrd av Luft- fartsverket. finansierar verksamheten genom att ta ut avgifter av flygplatsanvändarna, dvs. de flygbolag som använder flyg- platsen för luftfart. Dessa finansierar i sin tur sin verksamhet genom att ta betalt av flygpassagerarna. På de kommunala och enskilda flygplat- serna utförs kontrollerna huvudsakligen av polisen och kostnaderna be- lastar respektive polismyndighets budget. Polisens begränsade resurser och kraven på polisiära insatser på andra områden i samhället har med- fört att den särskilda kontrollen på sina håll har fått en låg prioritering i polisens verksamhet. Detta har i sin tur medfört en i övrigt omotiverad skillnad i luftfartsskyddet mellan dessa flygplatser och de statliga. Utredningen föreslår att samtliga flygplatshållare åläggs det kost- nadsansvar för kontrollverksamheten som staten såsom flygplatshållare har beträffande de statliga flygplatserna. skall i samråd med fastställa ett nationellt säkerhetsprogram samt lokala säkerhetsprogram för varje flygplats. När det gäller utform- ningen av de lokala säkerhetsprogrammen bör samråd ske även med flygplatshållaren och den lokala polisen. På grundval av säkerhetspro- grammen förordnar om särskild kontroll. För genom- förandet av denna och för de säkerhetsåtgärder som enligt det lokala sä- kerhetsprogrammet åvilar flygplatsen svarar flygplatshållaren genom flygplatschefen. Kontrollerna skall utföras av flygplatskontrollanter som förordnas av polismyndigheten men bekostas av flygplatshållaren. För- slaget kommer beträffande de kommunala och enskilda flygplatserna i praktiken att innebära att kostnaderna förs över från skattebetalarna till dem som använder sig av flyget. Det kan tilläggas att när det gäller sär- skilda insatser med anledning av brottslig verksamhet på flygplatser är det fråga om en rent polisiär uppgift och kostnaderna för sådana insatser kommer även i fortsättningen att belasta polisväsendet. Av bestämmelserna om tillstånd till luftfartsverksamhet kommer att framgå att det finns två olika slag av tillstånd, dels trafiktillstånd som grundas på trafikpolitiska överväganden och dels flygsäkerhetsmässiga tillstånd. De flygsäkerhetsmässiga tillstånden delas in i drifttillstånd, bruksflygtillstånd och utbildningstillstånd. När det gäller drifttillstånd utmönstras det nuvarande gränsdragningsbegreppet i förvärvssyfte och ersätts med en formulering som innebär krav på drifttillstånd för den som mot betalning utför lufttransporter åt allmänheten. En nyhet är kra- vet på drifttillstånd för firmaflyg. Bruksflygtillstånd skall krävas för att få utföra arbeten med hjälp av luftfartyg, dvs. vad som internationella sammanhang brukar benämnas aerial work. Ansvaret för skador genom luftfart Huvudregeln när det gäller ansvar för skador som vid luftfart drabbar personer eller egendom som inte transporteras med luftfartyget ändras, så att det formellt är brukaren och inte ägaren som ansvarar. Lagtekniskt konstrueras regeln på så sätt att ägaren av ett luftfartyg presumeras vara den som brukar luftfartyget, om det inte har skett en anteckning i luft- fartygsregistret om att någon annan brukar luftfartyget. Det föreslås att det i lagen införs ett generellt krav på ansvarsförsäk- ring för skador som vid luftfart tillfogas personer eller egendom som inte transporteras med luftfartyget. Militära luftfartyg i civil verksamhet När militära luftfartyg används för civila ändamål skall enligt utred- ningsförslaget som huvudregel civila luftfartsregler gälla. Detta kommer att innebära att Försvarsmaktens möjligheter att utföra civila transporter begränsas. Undantag har emellertid gjorts för vissa fall då det kan finnas ett samhälleligt intresse och behov av att militära luftfartyg används för annat än militära ändamål. Det gäller sjuktransporter i trängande fall, räddnings uppdrag och jämförliga uppdrag. För att säkerställa att det finns en komplett förteckning över flyghinder införs en bestämmelse i ( 1987:10) om att en bygg- herre är skyldig att göra anmälan till Försvarsmakten innan arbeten på- börjas som avser uppförande eller t illbyggnad av en byggnad eller annan anläggning vars sammanlagda höjd kommer att överstiga inom sammanhållen bebyggelse eller inom annat område. Vid uppförande av anlä ggningar som utgör hinder för befintliga flyg- platser och luftrum skall kostnaden för markering av hindret betalas av den som uppför anlä ggningen. Lagens tillämpningsområde utvidgas så att vissa bestämmelser även kommer att gälla för utländska luftfartyg när de används utanför svenskt område, under förutsättning att de används inom ramen för ett svenskt drifttillstånd. Det ges möjlighet att föreskriva att vissa luftfartyg av miljöskäl inte får tillträde till svenskt luftrum. Reglerna om luftvärdighet och miljövärdighet ändras i huvudsak en- dast redaktionellt. Utredningen föreslår att trafikregler för luftfart inom svenskt område får fastställas av och inte, som , måste beslutas av regeringen. De överträdelser av trafikreglerna som kan följas av frihetsstraff beskrivs i lagen. maktmedel differentieras genom att det införs en möjlighet att förena förelägganden och förbud med vite. Det föreslås inte några särskilda forumregler för brottmål och tviste- mål med lufträttslig anknytning. Reglerna om överklagande av beslut ändras så att endast beslut i frågor som rör trafiktillstånd överklagas till regeringen. Övriga beslut som rör myndighetsutövning mot enskild överklagas till allmän förvaltningsdomstol. De nya reglerna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till luftfartslag Härigenom föreskrivs följande. 1 § Luftfart inom svenskt område får ske endast i överensstämmelse med denna lag, andra lagar och förordningar samt föreskrifter som har meddelats med stöd härav, om inte annat följer av EG-förordningar. När inte annat följer av denna lag skall denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen gälla även vid luftfart med svenska luftfartyg utanför svenskt område, om detta är förenligt med den främmande lag som är tillämplig. Bestämmelserna i 9 kap. gäller också vid luftfart utanför svenskt område med utländska luftfartyg, i den mån det följer av avtal med andra stater eller av allmänna rättsgrundsatser. Om det är förenligt med den främmande lag som är tillämplig, skall bestämmelserna i 3–5 kap., 8 kap. 1 och 5–7 §§, föreskrifter som meddelats med stöd av dessa bestämmelser, 13 kap. 1 § såvitt avser tillsyn över nämnda bestämmelser samt bestämmelserna i 14 kap. 1–3 §§, 4 § första stycket 6, 8–12 och andra stycket, 5 §, 6 § första stycket 1, 5 och andra stycket samt 7, 8 och 10 §§ gälla även vid luftfart utanför svenskt område med utländska luftfartyg, när sådana används inom ramen för ett svenskt drifttillstånd. Militär luftfart och annan luftfart för statsändamål 2 § För svensk militär luftfart och luftfart med svenska militära luftfartyg som utför sjuktransporter i trängande fall, räddnings uppdrag eller jämförliga uppdrag samt i fråga om den m ilitära markorganisa- tionen gäller endast bestämmelserna i 5 kap. 9 §, 6 kap. 11 och 22 §§, 9 kap., 10 kap., 11 kap. 2 § första och tredje styckena och 7 § samt 14 kap. 1–3 §§ och 4 § första stycket 17 och andra stycket. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar i övrigt föreskrifter för den militära luftfarten och markorganisationen i de ämnen som anges i denna lag och som inte gäller förhållandet mellan enskilda eller annars måste meddelas i lag. 3 § För annan svensk statsluftfart än som anges i 2 §, gäller bestäm- melserna i denna lag utom 11 kap. 3–6 §§.