sou · GNB359 · 2000-01-01 00:00:00 — Båda kriterierna har en tydlig koppling till de förhållanden som motiverar sär- regleringen: höga taxeringsvärden i förhållande till den lokala in- komstnivån. Som framgår av tabellen är andelen fritidshus hög i fler- talet av de församlingar där de värdeområden som uppfyller de tre kriterierna är belägna. Detta indikerar att det även finns en indirekt koppling till den höga fritidshusefterfrågan, som är den grundläggande orsaken till de problem som undantagslösningen syftar till att lösa. Det finns dock ett antal områden som uppfyller de två kriterierna men som inte kan betecknas som attraktiva fritidshusområden av det slag som är aktuella här. Det gäller framförallt de församlingar i tabell 6.1 där andelen fritidshus är mycket låg, såsom i , i och i . Detta kan delvis vara ett resultat av de ovan-nämnda bristerna i det inkomstkriterium som ligger till grund för avgränsningen i tabellen. Genom att utgå från ett inkomstmått som enbart speglar inkomstnivån för de hushåll som bor i småhus kan man undvika detta problem. Det bör dock påpekas att det även kan röra sig om mer grundläggande precisionsproblem. Generellt sett och i jämförelse med de andra avgränsningsmodeller vi studerat tycks den modell som presenterats här bäst uppfylla de krav på god precision som framhölls tidigare. Trots det finns det brister på denna punkt. Det rör sig dels om brister av det slag som just antytts, nämligen att områden som inte borde innefattas i den aktuella avgräns-ningen uppfyller kriterierna, och dels om brister av det motsatta slaget, dvs. att områden som borde innefattas inte uppfyller kriterierna. Den första typen av precisionsproblem kan uppkomma i ur inkomst- hänseende starkt heterogena församlingar där den genomsnittliga in- komstnivån ligger under genomsnittet för riket och där även taxerings- värdenivån, generellt sett, är låg. I sådana församlingar kan det finnas Hur kan en regional avgränsning utformas? småhusområden, där förhållandena avviker kraftigt från småhusområden i församlingen i övrigt, både vad gäller inkomstnivån och taxerings- värdenivån. I sådana församlingar utgör de förstnämnda områdena i allmänhet egna värdeområden som, om taxeringsvärde-nivån är tillräckligt hög, kommer uppfylla båda kriterierna. Om alla hushåll i de avgränsade områdena skall medges någon form av skatte-lindring är detta ett betydande problem. Om däremot lindring endast skall medges vissa hushåll i de avgränsade områdena, t.ex. hushåll med låga inkomster i förhållande till taxeringsvärdet för det hus de är bosatta i, är det troligt att endast ett mindre antal hushåll i denna typ av områden kommer få del av skattelindringen. Den andra typen av precisionsproblem, som kan uppkomma i för- samlingar där inkomstnivån genomsnittligt sett överstiger genomsnittet för riket, är svårare att komma runt. I sådana församlingar kan det finnas attraktiva fritidshusområden där inkomstnivån för den lokalt bosatta befolkningen är lägre än genomsnittet för riket men där taxeringsvärdenivån på grund av hög fritidshusefterfrågan ändå är hög. Denna typ av områden skulle inte komma att omfattas av en undantags- regel baserad på den avgränsningsmodell som skisserats här. En motsvarande situation kan uppstå för enskilda fastigheter som är belägna i områden där den genomsnittliga taxeringsvärdenivån är relativt låg. Det rör sig om fastigheter som till följd av sin belägenhet inom detta område, t.ex. vid eller i närheten av strand, har ett högt marknadsvärde. I fastighetstaxeringen låter man detta slå igenom i taxeringsvärdet med hjälp av belägenhetsfaktorn och genom justering för säreget förhållande. I de fall då det endast rör sig om ett fåtal fastigheter i ett större värde- område kommer detta inte påverka den genomsnittliga taxeringsvärde- nivån i värdeområdet som helhet. Därför kan det finnas enskilda fastigheter med högt taxeringsvärde per kvadratmeter värdeyta som inte kommer omfattas av en särreglering, på grund av att de är belägna i värdeområden där taxeringsvärdenivån generellt sett är låg. kan det finnas fastigheter med likartade värdeförhållanden som till följd av att de är samlade i ett värdemässigt homogent område kommer uppfylla kriterierna. Grunden till denna problematik är att det i fastighetstaxerings- systemet finns två olika metoder att tillgå för att låta skillnader i mark- nadsvärde mellan olika fastigheter, belägna inom ett sammanhållet geografiskt område, slå igenom i taxeringsvärdenivån. Den ena innebär att man enbart använder sig av värdeområdesindelningen för att fast- ställa taxeringsvärdenivån medan man i den andra även laborerar med belägenhetsfaktorn och justering för säregna förhållanden, så som påpekats ovan. För att illustrera detta kan vi utgå från en hypotetisk värdeområdesindelning av en församling (se figur 6.2). 128 Hur kan en regional avgränsning utformas? här delats in i tre värdeområden: A, B och C. 2 I hela församlingen gäller att fastigheter vid kusten har höga marknadsvärden, medan fastigheter belägna längre in i landet har låga marknadsvärden. I den östra delen av församlingen har man använt sig av den första av de två ovannämnda metoderna och låtit fastigheterna vid kusten bilda ett separat värde- område, C, med hög taxeringsvärdenivå. Fastigheterna i den västra delen av församlingen ingår däremot i ett och samma värde-område, A, där belägenhetsfaktorns inverkan liksom justering för säreget förhållande fastställs så att taxeringsvärdenivån för kust-fastigheten blir densamma som för fastigheterna i värdeområde C. Figur 6.2 Olika modeller för indelning i värdeområden Låt oss nu utgå från att taxeringsvärdenivån i värdeområde C överstiger det fastställda gränsvärdet, medan nivån i värdeområde A och B är lägre än gränsvärdet. Vi utgår också från att inkomstnivån i försam-lingen är lägre än genomsnittet för riket. Med den modell som skiss-erats ovan skulle endast de fastigheter, som är belägna inom de värde-områden som uppfyller de fastställda kriterierna, omfattas av en sär-reglering. Det innebär att alla fastigheter i värdeområde C skulle omfattas av en särreglering men inga fastigheter i värdeområde A och B, trots att taxeringsvärdenivån för kustfastigheten i A är lika hög som för fastig- heterna i värdeområde C. Hushåll som lever under likartade inkomst- 2 Det bör påpekas att i praktiken kan värdeområdena mycket väl sträcka sig över församlingsgränserna. Hur kan en regional avgränsning utformas? och boendeförhållanden – bortsett från att de är bosatta i olika områden – kommer alltså behandlas olika. Ett sätt att undvika just denna situation är att istället utforma kriterierna så att alla fastigheter som är belägna i en församling som innehåller riktvärdeområde eller del av ett riktvärdeområde där taxeringsvärdenivån överstiger gränsvärdet (och där inkomstnivån ligger under genomsnittet för riket) skulle omfattas av en särreglering. Med en sådan lösning skulle rättvisa uppnås inom församlingen – men inte mellan församlingarna. En kustfastighet med högt taxeringsvärde som är belägen i en angränsande församling (som församling 2), där det inte finns något värdeområde där taxeringsvärdenivån överstiger gränsvärdet, skulle inte komma att omfattas av en särreglering även om taxerings- värdenivån för fastigheten i fråga är lika hög som för kust-fastigheterna i grannförsamlingen, 1. Med denna modell uppstår orätt-visan, i form av att lika fall behandlas olika, istället mellan försam-lingarna. Kustfastig- heten i församling 1 kommer omfattas av en särreglering men inte fastigheten i församling 2. I vilken utsträckning problem av det slag som diskuterats ovan förekommer i praktiken har vi inte kunnat utröna eftersom det skulle kräva mycket detaljerade inkomst- och fastighetstaxeringsdata. I grunden rör det sig dock om en mer allmän problematik som berör varje geogra- fiskt avgränsad särreglering, nämligen risken att hushåll som lever under likartade ekonomiska omständigheter och bostadsför-hållanden behand- las olika på grund av att de bor inom respektive utan-för områden som avgränsats utifrån den allmänna inkomst- och taxeringsvärdenivån. Detta mer generella problem återkommer vi till. Redan här vill vi dock framhålla att eftersom brister i precisionen är något som inte helt kan undvikas bör man undvika att utforma avgräns- ningsmodellen alltför snävt. Vidare bör särregleringen inte bara inne- hålla vissa kriterier avseende hushållens geografiska hemvist utan även vissa kriterier avseende hushållets inkomst- och bostadsförhållanden. Hur dessa kan utformas återkommer vi till i kapitel 9. I avsnitt 6.1 framhölls även vikten av att undvika stora och oförutse- bara variationer i skatteuttaget för de berörda hushållen över tiden. Så- väl taxeringsvärdenivån i ett område som inkomstnivån i församlingen förändras dock . De effekter som förändringar i fastighets- taxeringen kan medföra bör kunna begränsas genom att avgräns- ningarna endast fastställs i samband med de allmänna fastighets- taxeringarna, som sker . Det bör dock på- pekas att frågan om att låta de allmänna fastighetstaxeringarna ske med kortare mellanrum utreds av Fastighetstaxerings- utredningen. 130 Hur kan en regional avgränsning utformas? Om gränsvärdet avseende inkomstnivån utformas så att det mot- svarar genomsnittet för riket så kommer endast sådana förändringar som påverkar församlingarnas inbördes rangordning efter inkomstnivå att påverka avgränsningen. För att få en uppfattning om hur stabil denna rangordning är över tiden har vi jämfört förhållandena under inkomst- . Mellan dessa år förändrades rangord-ningen för i stort sett alla församlingar och för ett stort antal försam-lingar var förändringen betydande. Förklaringen till detta kanske något oväntade resultat är att genomsnittsinkomsten i många församlingar ligger relativt nära genomsnittet för riket, dvs. att skillnaderna i genom-snittsinkomst mellan ett stort antal församlingar är relativt små. För dessa försam- lingar kan även små förändringar i inkomstnivån resultera i betydande förändringar i rangordningen. I viss mån skulle man dock kunna begränsa variationerna i avgränsningen och skatteuttaget genom att endast fastställa avgränsningen i samband med varje allmän fastighets- taxering. Med andra ord skulle man fastställa avgränsningen utifrån den genomsnittliga inkomstnivån för varje församling och för riket som helhet under inkomståret andra året före det år då allmän fastighets- taxering sker. I detta sammanhang vill vi även påpeka att såväl församlings- indelningen som värdeområdesindelningen förändras över tiden. Fram- förallt vad gäller församlingsindelningen finns det en risk att relativt stora förändringar kommer genomföras efter det att kyrkan skiljts från staten . Efter detta datum beslutar kyrkan ensam om församlingsindelning och församling kommer inte längre att vara en samhällelig administrativ indelning. I folkbokföringssammanhang folk- bokförs enskilda på fastighet och församling. Hur denna fråga skall hanteras efter utreds av utredningen om folkbokföring i församling (Fi 1998:13) som skall redovisa sitt arbete . Mot denna bakgrund finns det därför anledning att föreskriva att med församlingar avses församlingar med de gränser och indelningar som gäller . Som påpekats tidigare (avsnitt 5.1.5) är av alla småhus på lantbruksenheter belägna i riktvärdeområden där det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta överstiger . Taxeringsvärdenivån i dessa riktvärdeområden ligger alltså över den nivå som kommittén övervägt som lämpligt gränsvärde för det ena av de två geografiska kvalifikationskriterierna i den avgränsningsmodell som skisserats ovan. Den typ av problem som definierats i kapitel 3 bör därför även kunna förekomma bland hushåll som äger och är bosatta i Hur kan en regional avgränsning utformas? småhus på lantbruksenhet. Därför bör även dessa hushåll omfattas av en särreglering. Den avgränsningsmetod som presenterats ovan kan tillämpas även för småhus på lantbruk. Eftersom värdenivåerna skiljer sig åt mellan de två fastighetsslagen bör dock avgränsningen göras separat för de två kategorierna. Samma gränsvärden bör dock gälla i båda fallen, dvs att även för småhus på lantbruk bör gränsvärdet avseende taxeringsvärde- nivån fastställas så att det motsvarar den övre kvartilgränsen avseende taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta för alla småhusfastigheter (typkod 220 och 221) i riket. Gränsvärdet avseende inkomstnivån bör motsvara genomsnittet avseende beskattningsbar förvärvsinkomst och inkomst av kapital för alla hushåll i riket. Andelen fritidshus i församlingen som avgränsningskriterium Kommittén har även diskuterat huruvida man, förutom de tre för- hållandena ovan, bör använda andelen fritidshus i församlingen som ett avgränsningskriterium. Som påpekats i kapitel 5 är det dock inte möjligt att specificera en viss nivå vid vilken fritidshusandelen, generellt sett, ger en betydande inverkan på fastighetspriserna och där-med även taxeringsvärdenivån i ett område. Det finns i huvudsak två förklaringar till detta. Den ena är att församlingsindelningen är en administrativ indelning där områden med hög fritidshusefterfrågan i varierande grad blandas med områden med låg sådan efterfrågan. I en geografiskt vidsträckt församling kan det därför finnas delar som berörs mycket starkt av efterfrågan på fritidshus och som stämmer väl in på den beskrivning av det regionala problemet som ges i kapitel 3. Om andelen fritidshus i församlingen som helhet är låg skulle de dock inte komma att omfattas av en undantagsbestämmelse där hög fritidshusandel i försam- lingen användes som avgränsningskriterium. Om detta vore den enda orsaken till varför det är olämpligt att låta andelen fritidshus i församlingen påverka avgränsningen så skulle man kunna överväga att istället använda andelen fritidshus inom ett mindre område än församlingarna, t.ex. värdeområdet. Det finns dock ytterligare ett skäl som talar mot en sådan lösning. Det är att det i praktiken inte är den faktiska utan den potentiella fritidshusandelen, eller efterfrågan på fritidshus, som är avgörande för prisbildningen. Visserligen kan det finnas en betydande samvariation mellan dessa två storheter, men något generellt gilitigt samband mellan andelen fritids-hus i ett område och prisnivån går av detta skäl inte att finna. Därför bör man, enligt kommitténs mening, undvika att låta den faktiska andelen fritidshus ligga till grund för avgränsningen. 132 Hur kan en regional avgränsning utformas? Avgränsning baserad enbart på taxeringsvärdenivån och fritidshusandelen Vi har även övervägt en modell som endast tar hänsyn till taxerings- värdenivån i respektive värdeområde samt fritidshusandelen i försam- lingen. Kommittén avråder dock från en sådan modell. Det avgörande skälet är, förutom vad som sagts om fritidshusandelen, att den precision som kan uppnås med en sådan modell är otillräcklig. Som på- pekats ovan är höga taxeringsvärdenivåer inte något som bara känne- tecknar attraktiva fritidshusområden utan även områden där befolk- ningen generellt sett lever under mycket goda ekonomiska omständig- heter. Huvudsakligen rör det sig om områden belägna i något av de tre storstadsområdena eller i närheten av andra större tätorter och som inte kan anses omfattas av det regionala problem som beskrivs i kapitel 3. En avgränsning som är oberoende av den lokala inkomstnivån skulle resultera i att många områden av detta slag, skulle komma att omfattas av särregleringen. En sådan lösning skulle därför innebära att kopplingen mellan särregleringens utformning och dess syfte blev alltför svag. Bristande precision i avgränsningen innebär också större sannolikhet för att hushåll som lever under likartade ekonomiska omständigheter behandlas olika beroende på om de bor inom eller utanför de avgränsade områdena. Avgränsning med hänsyn tagen till områdenas landsbygdskaraktär Det regionala problem som står i fokus för detta betänkande och som definieras i kapitel 3 förekommer endast i områden av utpräglad lands- bygdskaraktär. Kommittén har därför ställt sig frågan om man skulle kunna utforma en avgränsningsmodell baserad på något eller några fenomen som generellt sett är utmärkande för landsbygds-områden. I det sammanhanget har tre olika kriterier studerats, nämligen befolknings- tätheten och befolkningsutvecklingen i respektive för-samling samt det tätortsbegrepp som definierats av SCB och som beskrivits i kapitel 5. Inte något av dessa tre kriterier skulle dock kunna användas för att, i kombination men något av de kriterier som berörts tidigare, avgränsa de områden vi är ute efter med någon större precision. När det gäller det förstnämnda kriteriet, befolkningstätheten, är skälet att låg befolkningstäthet inte är något som generellt sett karaktä-riserar de områden som omfattas av det aktuella problemet. Även om det regionala problemet, såsom det definieras i kapitel 3, enbart förekommer i utpräglade landsbygdsområden så är landsbygd inte alltid glesbygd. Framförallt i gäller att många församlingar, som kan anses vara av utpräglad landsbygdskaraktär, är relativt tätt befolkade. Hur kan en regional avgränsning utformas? När det gäller befolkningsutvecklingen är vikande befolknings- underlag förvisso något som kännetecknar de områden som berörs av problemet, enligt vår definition. I den mån befolkningen i ett visst område har minskat kraftigt kan emellertid befolknings- underlaget anses vara svagt, även om den aktuella befolknings- utvecklingen inte varit särskilt negativ. Annorlunda uttryckt är det svårt att specificera ett mått på befolkningsutvecklingen som generellt sett kan användas för att skilja områden med vikande befolkningsunderlag från befolkningsmässigt stabila eller växande områden. Konsekvenserna av att använda en avgränsningsmodell baserad på SCBs tätortsbegrepp, men där vi med tätort endast avser orter med mer än 3000 invånare, har redovisats i kapitel 5. En modell som utgår från detta kriterium i kombination med ett kriterium avseende förhållandet mellan den lokala taxeringsvärdenivån och inkomstnivån skulle i och för sig kunna resultera i att de områden, som berörs av det regionala problem som definieras i kapitel 3, skulle ingå i de avgränsade områdena. Som konstaterades i kapitel 5 rymmer den del av landet som utgör landsbygd utanför större tätort även ett större antal områden där taxeringsvärdenivån är hög i förhållande till inkomstnivån men där detta inte kan anses ge upphov till det problem av regional karaktär som beskrivs i kapitel 3. Det rör sig huvudsakligen om områden inom de större städernas pendlingsområden. Ytterligare ett alternativ som övervägts är att kombinera det tätortsbegrepp, som nämnts ovan, med något mått på den lokala taxeringsvärdenivån och inkomstnivån som två separata kriterier. Frågan vi ställt oss är om en sådan modell skulle ge bättre precision i avgräns- ningen än en modell som enbart använder taxeringsvärdenivån och inkomstnivån. Kommitténs slutsats är dock att de vinster i precision som skulle kunna uppnås med en sådan modell är relativt begränsade. Med hänvisning till att en avgränsning baserad på tätorts-begreppet skulle vara administrativt mycket komplicerad att genom-föra, eftersom tätortsbegreppet inte följer några administrativa gränser, avråder vi från en sådan lösning. Av de avgränsningsmodeller, baserade på exakt specificerade kriterier, som kommittén studerat är den modell som använder den genom-snittliga taxeringsvärdenivån i respektive värdeområde och den genom-snittliga inkomstnivån inom den församling som värdeområdet är beläget i som två separata kriterier den modell som, enligt vår mening, bäst uppfyller de krav som bör ställas på en avgränsningsmodell. Även mot denna modell kan dock en rad invändningar resas, framförallt vad gäller den 134 Hur kan en regional avgränsning utformas? precision i avgränsningen som kan uppnås. I jämförelse med de alternativ som står till buds är precisionsbristerna visserligen relativt begränsade. Risken för att hushåll som – bortsett från att de är bosatta i områden med olika inkomst och taxeringsvärdenivåer – lever under likartade inkomst- och boendeförhållanden kommer behandlas olika är dock betydande även med denna modell. Det kan förvisso hävdas att det primära syftet med en regionalt avgränsad löning inte är att – ur ett riksperspektiv – åstadkomma rättvisa på individnivå utan att främja utvecklingen i vissa områden genom att lindra de problem som fastighetsskatten medför för enskilda hushåll. Med ett sådant synsätt är det centrala i sammanhanget att områden med likartade inkomst- och fastighetsskatteförhållanden behandlas lika. Även i detta avseende finns det dock problem, bl.a. till följd av att såväl församlings- som värde- områdesindelningen inte alltid motsvarar den indelning som är relevant i detta sammanhang. Vissa invändningar kan också resas mot det faktum att avgräns- ningen, och därmed även skatteuttaget, på ett avgörande sätt kommer vara beroende av värdeområdesindelningen. Som påpekats ovan finns det i fastighetstaxeringssystemet olika metoder att tillgå för att låta skill- nader i marknadsvärde slå igenom i taxeringsvärdenivån. Detta utgör en av orsakerna till att lika fall kan komma att behandlas olika. Om värdeområdesindelningen får en avgörande betydelse för skatte-utfallet finns det emellertid också en risk att man i fastighetstaxerings-arbetet kommer beakta värdeområdesindelningens konsekvenser för skatte- utfallet. Därigenom finns det en risk för att fastighetstaxerings-arbetet kommer att bedrivas på ett mindre funktionellt sätt. 6.4Avgränsning delegerad till regional myndighet En tanke som framförts i olika sammanhang är att överlåta åt en regional myndighet att bedöma om det finns områden i regionen som motsvarar vår problembeskrivning. Länsstyrelserna har i många avse- enden den bästa kunskapen om de lokala förhållandena i sin region, såsom befolknings – och näringsstruktur samt arbetsmarknadssituation. Dessa myndigheter har även en lång erfarenhet av att administrera skilda former av regionala stöd som endast beviljas sökande i vissa typer av områden. I uppdraget har ingått att utifrån allmänna föreskrifter om stödets syfte fastställa gränserna för de prioriterade länsdelarna. Hur kan en regional avgränsning utformas? Mot denna bakgrund har vi ställt oss frågan om det är möjligt och lämpligt att, utifrån en definition som bygger på allmänt hållna kriterier i lags form, överlåta åt en regional myndighet att fastställa gränserna för de områden där en lindring i fastighetsskatten skall kunna medges. Centralt i sammanhanget är om en sådan delegering kan tänkas leda till en mer precis och ändamålsenlig avgränsning. Det är framförallt två myndigheter som besitter den typ av regional sakkunskap och expertis som skulle kunna vara användbar i detta sammanhang: länsstyrelserna och (). Som påpekats tidigare administrerar länsstyrelserna det s.k. landsbygdsstödet enligt förordningen (1994:577) om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service. Stöd kan lämnas i bl.a. glesbygd och landsbygdsområden. Av 8 § i förordningen framgår att med glesbygd avses stora sammanhängande områden med gles bebyggelse och långa avstånd till större orter, sysselsättning och service. Med landsbygd avses, enligt 9 §, områden med liknande förhållanden, men där det är kortare avstånd till större orter och service. Utifrån dessa mycket vida och oprecisa definitioner beslutar , med stöd av 10 §, vilka områden inom ett län som skall anses som glesbygd respektive lands- bygd. gör sin egen tolkning av hur glesbygds- res-pektive landsbygdsdefinitionen skall tillämpas. Resultatet har blivit att avgränsingsmetoder och kriterier skiljer sig åt mellan länsstyrelserna i landet. Ur ett riksperspektiv medför detta att lika fall kan komma att behandlas olika. Som exempel på olika former av avgränsningsmetoder kan bl.a. nämnas följande. -i har lagt vissa allmänt hållna principer till grund för avgränsningen.