sou · GNB397d3 · 2000-01-01 00:00:00 — Det ena gäller anhörigstödet (se avsnitt 10.4) och det andra förslaget om ett äldreförsörjningsstöd (se kapitel 14). Många människor, speciellt kvinnor eftersom de ofta är den yngre parten i en parrelation och dessutom har högre medellivslängd, tar ofta på sig ett stort omvårdnadsansvar när maken blir äldre och behöver hjälp och stöd. En markering av vikten att anhöriga som har tagit på sig ett sådant ansvar kan få stöd och avlastning är angeläget också ur ett genderperspektiv. Också förslaget om ett äldreförsörjningsstöd har ett genderperspektiv, men också ett mer övergripande jämställdhetsperspektiv. Även infödda svenska medborgare föreslås få del av stödet om de efter prövning visar sig vara berättigade till det. Det är också till stor del äldre kvinnor som har så liten pension att de kan bli berättigade till äld- reförsörjningsstöd. Delar av de verksamheter som regleras av socialtjänstlagen har utretts ur ett bemötandeperspektiv. I betänkandet Bemötandet av äldre (SOU 1997:170) har t.ex. det faktum att kvi nnorna är i majoritet bland de allra äldsta och att främst kvinnor är ensamstående belysts. Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) har bl.a. aktualiserat behovet av forskning utifrån ett köns- perspektiv på funktionshinder. I de analyser och förslag som utredningen har redovisat är jämställdhet mellan könen mindre betydelsefull än den ojämlikhet som finns mellan människor beroende på om man har fått tillträde eller inte till arbetsmarknaden och därmed socialförsäkringar och arbetslöshetskassa. Utredningens förslag rörande socialtjänstlagen, lagen om socialbidrag och äldreförsörjningsstöd gäller lika för kvinnor och män. I de fall förslag eller bedömningar har betydelse ur ett genderperspektiv framgår detta av utredningens överväganden. 15.4Betydelse för brottslighet och brottsförebyggande arbete Av direktiv ang. brottsförebyggande arbete (dir. 1996:49) framgår att de förslag som läggs fram av kommittéer och särskilda utredare alltid ska föregås av en analys och innehålla en redovisning av hur förslagen, direkt eller indirekt, kan förväntas påverka brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. De förhållanden som kan bidra till att brott begås inom det aktuella området ska redovisas liksom en bedömning av vilka åtgärder som kan vidtas för att förhindra att brott begås. När för- slagen rör strukturförändringar i samhället ska de brottsförebyggande aspekterna särskilt analyseras och redovisas. Hur brottsligheten ser ut beror i stor utsträckning på hur samhället är organiserat och hur människors vardagsliv är inrättat. Många av de för- ändringar som rör den ekonomiska politiken, den sociala välfärden, skolan, miljön osv. påverkar därmed också brottsligheten. är antalet anmälda brott sex gånger högre än . har andelen brott som klarats upp minskat. Denna utveckling är inget isolerat svenskt problem utan är likartad i de flesta västländer. SOU 1999:97 Generella kommittédirektiv En långt större andel av befolkningen bor numera i storstäder där anonymiteten är större och där den informella sociala kontrollen är mindre. Dessutom har vi en långt bättre materiell standard. Sam- hällsutvecklingen och den ekonomiska tillväxten har gjort att vi som lever i västvärlden äger fler stöldbegärliga varor. Både i och de flesta jämförbara länder ökar medvetenheten om att polisen och andra delar av rättsväsendet inte ensamma kan bemästra brottsligheten. Det brottsförebyggande arbetet måste därför intensifieras och involvera alla. Brottsförebyggande arbete kan definieras som åtgärder som syftar till att minska människors benägenhet att begå brott och att minska antalet situationer som kan få människor att begå brott. Som ett resultat av den industriella utvecklingen har antalet tillfällen att begå brott ökat drastiskt sedan slut. Fyra av tio brott utgörs också av sådana brott som stöld av eller ur bilar, stölder och snatterier ur varuhus och butiker, kontokortsbedrägerier och brott med anknytning till nya regel- och bidragssystem. Men brott av detta slag kan till inte oväsentlig del förebyggas genom att påverka de omständigheter som kan utnyttjas för att begå dem. Riksdag, regeringen, statliga myndigheter och kommuner måste i större utsträckning vara uppmärksamma på hur samhällsutvecklingen och politiska beslut inom andra områden än det kriminalpolitiska på- verkar brottsligheten. Det gäller bl.a. utvecklingen på arbetsmarknaden, beslut inom social- och utbildningspolitiken och möjligheten till en meningsfull fritid. Men merparten av all brottslighet är lokal och vardagsbrottsligheten uppfattas ofta som det stora problemet. Det gäller sådana brott som skadegörelse, cykelstölder, stölder av och ur bilar och bostadsinbrott, vilka måste förebyggas och bekämpas lokalt. Närpolisen har här en viktig uppgift. Men ansvaret ligger också hos kommunerna när de t.ex. planerar belysning eller beviljar utskänkningstillstånd. Föräldrarna är de bästa brottsförebyggarna. En generell välfärds- politik och en familjepolitik som lägger grunden för en trygg social och ekonomisk situation ger föräldrarna möjligheter att skapa goda upp- växtvillkor för sina barn. Men ansvaret för barnen stannar inte vid dem och familjekretsen. Skolan och har en naturlig och viktig roll i det förebyggande arbetet. Vissa delar av utredningens uppdrag har mer eller mindre tydliga brottsförebyggande aspekter. Det gäller bl.a. sambandet mellan social- bidrag och övriga trygghetssystem, begreppet skälig levnadsnivå m.m. Att minska antalet personer som är långvarigt beroende av socialbidrag kan dock förväntas få positiva brottsförebyggande effekter. När det gäller att minska människors benägenhet att begå brott har alltså en mycket viktig roll att fylla. Vad gäller just utred- ningens uppdrag, dvs. att se över lagens struktur och konstruktion, torde det ändå vara mindre tydligt än om uppdraget skulle inneburit en översyn av lagens innehåll/verksamheter. Trots det handlar en hel del av utredningens arbete om vikten av att behålla en av grundbultarna i socialtjänstlagen, de förebyggande insatserna. De är centrala även när det gäller att minska de ungas brottsbenägenhet. arbete inom individ- och familjeomsorgen berör också de barn som inte får sina grundläggande behov tillgodosedda och ung- domar som aktualiseras hos på grund av eget missbruk, kriminalitet eller andra tecken på social problematik. Det är särskilt viktigt att motverka att barn och ungdomar hamnar utanför social gemenskap och delaktighet i samhället. Utanförskap innebär en ökad risk för kriminalitet. Utredningen har i sina överväganden om äldreförsörjningsstödets administration särskilt redovisat de kontrollbehov och -problem som kan vara förenade med detta stöd. När utredningen således t.ex. föreslår att ansökan om äldreförsörjningsstöd skall lämnas personligen är detta i grunden en åtgärd som, enligt erfarenhet, är effektiv ur kontrollsynpunkt och minskar behov av mera integritetskrän- kande kontrollåtgärder. Ytterst har denna åtgärd brottsförebyggande aspekter (se avsnitt 14.6). Det ankommer på försäkringskassorna att närmare utforma kontrollsystem och former för handläggning i övrigt. syfte med de förebyggande insatserna är att förebygga och motverka behov av mer omfattande insatser. Medvetenheten ökar också stadigt om hur viktigt det är med tidiga insatser riktade till barn, ungdomar och vuxna i riskmiljöer och risksituationer. Här kan genom sina åtgärder och sin strävan att utveckla nya arbetsmetoder för hindra en negativ utveckling (se avsnitt 10.5). 16.1Förslaget till lag om ändringar i socialtjänstlagen (1980:620) Förslaget till ändringar i socialtjänstlagen innebär att vissa bestämmelser ändras till sin innebörd. Men lagens struktur består. Efter övervägande föreslås dock inte en ny lag utan istället omfattande redaktionella förändringar i den befintliga lagen. Dessa förändringar kräver ett nytryck av lagen. I författningskommentaren nedan kommer ändringarna av de materiella bestämmelserna att kommenteras i de fall det inte endast varit fråga om ändringar av redigeringskaraktär. För att förtydliga vilken ändring som gjorts i den nuvarande lagen i jämförelse med den nya lagens innehåll hänvisas även till bilaga 2. Förslaget till en särskild reglering av socialbidraget innebär att de materiella bestämmelserna avseende ekonomiskt bistånd för en grund- läggande försörjning kommer att regleras i lagen om socialbidrag. Ut- över den särskilda regleringen ska socialtjänstlagens allmänna bestäm- melser även gälla för handläggningen av socialbidraget. I paragrafen som är ny regleras stödet till närstående. I nuvarande lag motsvaras paragrafen delvis av 5 § andra stycket som föreskriver att socialnämnden genom stöd och avlösning bör un- derlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka, äldre eller som har funktionshinder. Till skillnad från det nuvarande stödet som är frivilligt ska kommunerna enligt den nya bestämmelsen vara skyldiga att bistå de som vårdar anhöriga. Genom att bestämmelsen inte nämner vissa definierade målgrupper ska den skyldigheten gälla för alla målgrupper. Det innebär att t illämpningsområdet utökas att även avse stöd till de anhöriga som vårdar missbrukare eller de som är psykiskt sjuka men inte kan få del av insatserna enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387). Utformningen av det stöd och avlösning som kan bli aktuellt förut- sätter en avvägning i varje enskilt fall i fråga om vårdtagarens och den närståendes önskemål och behov. Stödet ska dock inte utformas som ett alternativ till det stöd som kommunen är skyldig att bistå vårdtagaren med utan som ett komplement till detta. Vilka insatser som kan komma ifråga kan därför inte definieras utan socialnämnden måste i varje enskilt fall göra en individuell bedömning av vårdtagarens behov och i vilken utsträckning som den närstående tar del i arbetet för att tillgodose behovet. Utifrån detta bör stödet till den närstående utformas. skyldighet att stödja närstående bör också vara en del av det förebyggande sociala arbete som åligger dem. ansvar för närståendestödet bör tydliggöras genom att nämnden utarbetar egna riktlinjer i syfte att upplysa kommunmedborgarna om de olika former av stödåtgärder som finns att tillgå. Stödet till närstående behandlas utförligt i avsnitt 10.4. ansvar för att stödja och hjälpa kvinnor som varit ut- satta för våld i hemmet framgår av bestämmelsen. Bestämmelsen motsvaras av nuvarande 8 a § och har kommenterats i anslutning till att bestämmelsen infördes i prop. 1997/98:55 s. 137–138. Förutsättningarna för att utse en kontaktperson eller en familj för att stödja enskilda regleras i paragrafen. Motsvarande bestämmelse finns i 10 § tredje stycket nu gällande lag. Paragrafen innehåller huvudbestämmelsen om bistånd. Den föreslagna bestämmelsen innebär att en generell rättighetsreg- lering återinförs i socialtjänstlagen vad gäller all socialtjänstverksamhet som regleras i socialtjänstlagen. Den uppdelning av olika insatser som gjordes med anledning av prop 1997/97:124 i en bestämmelse om annat bistånd (6 f §) och bistånd i annan form (§) kommer härmed att upphöra. Motiveringen för att återinföra den generella rättighetsbe- stämmelsen har kommenterats i avsnitt 10.2. Den enskildes rätt till vård, stöd och behandlingsinsatser vid behov kommer härmed att regleras i denna paragraf. I förhållande till nuvarande lagstiftning innebär det att första stycket som i huvudsak reglerar den enskildes ansvar motsvaras av nuvarande 6 §. När det gäller behov av olika sociala insatser innebär det att för vissa insatser kan socialnämnden hävda att den enskilde själv ska tillgodose sitt behov. Nuvarande tolkning av lagen i detta hänseende gäller alltjämt. Andra stycket motsvarar nuvarande 6 a §. Innebörden av bestäm- melsen är att klargöra den grundläggande nivå som kan godtas vad gäller de insatser som kan komma ifråga enligt lagen. Den enskilde ska kunna hävda en rätt till en insats eller en annan insats i vissa fall och som en rättsäkerhetsgaranti kunna överklaga socialnämndens beslut och få det prövat i domstol. Den skäliga levnadsnivån i socialtjänstlagen avser insatser i form av vård, stöd och behandling. I förhållande till lagen om socialbidrag inne- bär det att den enskilde som är i behov av någon insats som rör annat än grundläggande försörjningsbehov t.ex. vård- och behandlingsinsatser ska få det prövat enligt socialtjänstlagen. Behov för att komma till rätta med t.ex. missbruk av alkohol eller narkotika ska alltså prövas enligt socialtjänstlagen. Det innebär att även i de fall den enskilde ansöker om ekonomiskt stöd för att tillgodose behovet av vård eller behandling ska det prövas enligt socialtjänstlagen. Avgörande för vilken lag som ska tillämpas är alltså inte om det är fråga ekonomiskt stöd eller en annan form av insats utan vilket behov som ska tillgodoses. Svårigheter att urskilja olika former av behov får inte leda till att den enskilde inte får sin ansökan prövad i vederbörlig ordning. Vid tveksamhet ska alltid en ansökan kunna prövas enligt förevarande paragraf eftersom socialtjänstlagen har det yttersta ansvaret för de som vistas i kommunen enligt 3 §. Tredje stycket innehåller en hänvisning till lagen om socialbidrag vad gäller bedömningen av rätt till bistånd i form ekonomiskt stöd dvs. Förslaget att reglera socialbidragshantering i en sär- skild lag innebär ingen förändring i kommunens yttersta ansvar för de som vistas i kommunen. Liksom tidigare ska hanteringen av socialbidrag även vara en del av verksamheter. Bestämmelsen reglerar kommunens befogenhet att återkräva ekonomiskt stöd. Genom att rätten till bistånd kommer att regleras i den föreslagna 14 § och socialbidraget i en särskild lag får första stycket en ändrad lydelse. Andra stycket motsvarar nuvarande 33 § tredje stycket och är oförändrat (jämför prop 1997/98:124 s 178). Paragrafen reglerar den enskildes återbetalningsskyldighet av felaktigt eller med för högt belopp utgivet ekonomiskt stöd. Första stycket har ändrats till följd av att den föreslagna 14 § och särregleringen av socialbidraget. Andra stycket är oförändrat till sin lydelse. Paragrafen, som är ny, innehåller en definition av begreppet tillsyn inom . Bestämmelsen har behandlats under den allmänna motiveringen i avsnitt 13.2. Den statliga tillsynen över såväl som enskild verksamhet inom omfattar kontroll av att laglighet och rättssäkerhet upprätthålls i individärenden och att den som svarar för viss verksamhet inom uppfyller de krav som anges i 7 §. T illsynsmyndig- heterna har alltså också till uppgift att kontrollera att insatserna inom är av god kvalitet, att det finns personal med lämplig utbildning och erfarenhet samt att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. ska enligt 75 § andra stycket till ledning för kom- muner och enskilda som svarar för uppgifter inom utfärda allmänna råd. Det ankommer på att i sådana allmänna råd närmare ange hur ska vara utformad för att uppfylla de krav som anges i 7 §. Paragrafen motsvarar den nuvarande 67 §. har liksom tidigare den övergripande nationella tillsynen över den socialtjänstverk- samhet som bedrivs av kommuner och enskilda. Den enda verksamhet inom som inte har tillsyn över är den verksamhet som svarar för. Liksom tidigare ska följa och vidareutveckla social- tjänsten i riket. utfärdar de allmänna råd som behövs till ledning för hur kommuner och enskilda ska bedriva verksamhet inom . I tredje stycket anges den utökade roll som har till- lagts i fråga om ledning av länsstyrelsernas tillsyn över . Frågan har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 13.6. Soci- alstyrelsen kan genom föreskrifter och allmänna råd se till att länssty- relsernas tillsyn bli enhetlig över hela landet och att tillsynsinsatser inom samordnas med tillsynsinsatser inom hälso- och sjuk- vården. Paragrafen motsvarar de bestämmelser som f.n. återfinns i 68 och 69 b §§. Länsstyrelsernas tillsyn omfattar kommuners och enskildas social- tjänstverksamhet i länet. Den verksamhet som bedrivs av Statens insti- tutionsstyrelse omfattas således inte av länsstyrelsernas tillsyn. Tillsynen är densamma oavsett om den avser offentlig eller enskild verksamhet inom . Bestämmelsen är något annorlunda utformad än den nuvarande regeln i 68 § men innebär att länsstyrelserna har samma uppgifter som f.n. I paragrafen har dock lagts till en skyldighet att hålla underrättad om det som framkommer i samband med de tillsynsinsatser som länsstyrelserna genomför. Att länsstyrelserna har att följa de råd eller föreskrifter som meddelar om hur tillsynen ska bedrivas framgår av 75 §. Pargrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om de utökade tillsyn- sinstrument som och länsstyrelserna ska ha. Bestäm- melserna har närmare beskrivits under avsnitt 13.7 i den allmänna mo- tiveringen. Det har tidigare, utan att det varit författningsreglerat, ansetts själv- klart att kommuner och enskilda som bedriver socialtjänstverksamhet varit skyldiga att till och länsstyrelserna lämna över de handlingar och annat material som dessa behövt för sin tillsyn eller för sin uppföljning och utvärderingsverksamhet. Likaså har det, trots av- saknaden av en bestämmelse om detta, inte ansetts råda någon tvivel om att de statliga tillsynsmyndigheterna haft rätt att genomföra de till- synsbesök som krävts för de uppgifter som de författningsmässigt har ålagts. I första stycket slås fast att den som står under eller tillsyn är skyldig att i såväl rena tillsynsärenden som i ärenden som avser uppföljning och utvärdering av verksamheten lämna över de handlingar och annat material som tillsynsmyndigheten behöver. Bestämmelsen gäller såväl ifråga om tillsyn över offentlig som enskild verksamhet inom . Av andra stycket framgår att, om en uppmaning att lämna över handlingar eller annat material inte åtlyds, tillsynsmyndigheten kan fö- relägga den som omfattas av tillsynen att lämna över handlingen. I föreläggandet kan vite utsättas. Beslut om föreläggande med eller utan vite kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol, i första instans länsrätten. När beslutet om föreläggande med vite har vunnit laga kraft kan tillsynsmyndigheten, om föreläggandet inte åtlyds, begära vitets utdömande. Vid fastställande av vitesföreläggande och utdömande av vite gäller bestämmelserna i lagen (1985:206) om viten. 412 Författningskommentarer SOU 1999:97 I tredje och fjärde styckena återfinns bestämmelser om inspektioner. Tillsynsmyndigheterna har rätt att utföra de inspektioner som de behöver för sin tillsyn. Vid inspektionerna har de rätt att tillfälligt ta med de handlingar och annat material som de behöver för sin tillsyn. Till- synsmyndigheten måste dock ta hänsyn till att omhändertagna handlingar eller omhändertaget material kan behövas i den verksamhet som inspekterats. Originalhandlingar eller material ska därför återlämnas så snart det är oundgängligen nödvändigt för tillsynsmyndig- heten att ha tillgång till detta. I den allmänna motiveringen har redovisats varför det inom social- tjänsttillsynen – i motsats till vad som gäller inom hälso- och sjuk- vårdstillsynen – inte är erforderligt att med polishjälp kunna genomföra inspektioner. Det får förutsättas att den vars verksamhet inspekteras aldrig motsätter sig att tillsynsmyndigheten genomför inspektionen. Denne är skyldig att lämna tillsynsmyndigheten den hjälp som behövs för att inspektionen ska kunna genomföras på ett rationellt sätt. Inspektioner får inte genomföras i lokaler som är bostäder. Avser inspektionen en särskild boendeform eller en bostad med särskild service kan således inspektionen inte ske i de utrymmen som är enskildas bostäder utan att de som bor där ger sitt medgivande till detta. Om den enskilde på grund av sitt hälsotillstånd inte kan ge ett giltigt medgivande får den som utför inspektionen genom samtal med anhörig eller annan närstående försöka få klarhet i om den enskilde skulle kunna ha något att invända mot ett besök i dennes bostad. I denna paragraf, som är ny, återfinns regler om de åtgärder som läns- styrelsen eller kan vidta om tillsynsmyndigheten finner att verksamhet inom inte uppfyller kraven på laglighet och rättssäkerhet eller de krav som följer av 7 §. Av denna paragraf följer, som tidigare angetts, att verksamheten ska vara av god kvalitet, att det ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet samt att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. I det övervägande antalet fall då tillsynsmyndigheten finner att en verksamhet inte uppfyller de krav som angetts ovan bör missförhållandet kunna rättas till efter överläggningar med den som svarar för verk- samheten, vare sig det nu gäller en kommun eller ett enskilt rättssubjekt. Skulle emellertid missförhållandet ha betydelse för enskildas möjligheter att kunna få de insatser de har rätt till enligt lagen och kommer tillsynsmyndigheten inte till rätta med detta på annat sätt får myndig- heten förelägga den som svarar för verksamheten att rätta till missför- Föreläggandet får kombineras med vite om det anses nöd- vändigt för att kunna rätta till missförhållandet. Ett föreläggande ska innehålla uppgift om de åtgärder kommunen eller det enskilda rättssubjektet måste vidta för att rätta till missförhål- landet. Om missförhållandet inte rättas till kan tillsynsmyndigheten begära vitets utdömande. Som ovan angetts gäller vid fastställande och utdö- mande av vite reglerna i lagen (1985:206) om viten. Om ett föreläggande inte följs och om ett eventuellt utdömande av vite inte haft någon effekt kan – beroende på vad det är för typ av missförhållande som behöver rättas till – olika åtgärder vidtas. Är missförhållandet allvarligt och är det fråga om ett missförhållande i en pågående verksamhet, kan tillsynsmyndigheten förbjuda fortsatt verksamhet. Innebär däremot missförhållandet att viss verksamhet måste förbättras eller att den helt saknas, finns av naturliga skäl inget att förbjuda. I sådana fall syftar ju förläggandet till att den aktuella insatsen ska förbättras eller tillskapas. Om ett sådant missförhållande inte rättas till ens efter utdömande av vite ska det anmälas till regeringen. Föreläggande och förbud kan överklagas till allmän förvaltnings- domstol (i första instans länsrätten). Ett föreläggande eller ett förbud med stöd av denna paragraf får rättskraft först i och med att det vinner laga kraft. Det kan tänkas att det föreligger sådana synnerliga omstän- digheter att ett missförhållande innebär fara för enskildas liv, säkerhet eller hälsa. I denna paragraf, som är ny, får tillsynsmyndighet möjlighet att i ett sådant fall utan föregående föreläggande förbjuda fortsatt verk- samhet. För att kunna vara ett tillräckligt effektivt instrument i dessa udda situationer måste beslutet kunna gå i omedelbar verkställighet. Det kan dock överklagas till allmän förvaltningsdomstol i vanlig ordning. Om domstolen upphäver förbudet kan den aktuella verksamheten återupptas. kan i sådant fall hos högre förvaltningsdomstol begära inhibition av beslutet. Inhiberar överinstansen underinstansen upphävande av t illsynsmyndighetens beslut träder förbudet åter i omedelbar kraft. Bestämmelsen behandlar överklagningsmöjligheterna avseende beslut enligt lagen. Första stycket har ändrats vilket innebär att beslut enligt 14 § över- klagas som förvaltningsbesvär. 16.2Förslaget till lag om socialbidrag (1999:00) Särregleringen av rätten till ekonomiskt stöd, i förhållande till gällande rätt, innebär att den särskilda hantering som socialbidraget kommit att få i även kommer till uttryck i den rättsliga regleringen. Lagen är också till sin karaktär annan än socialtjänstlagen eftersom den i större utsträckning innehåller detaljerade regler.