sou · GNB331 · 2000-01-01 00:00:00 — Det är således endast i ett mindre antal fall som advokat tilldelats påföljd av något slag (20 fall). Av dessa är det endast ett fåtal som avser allvarligare överträdelser. De ledde samtliga till en strängare påföljd såsom varning eller uteslutning. Vår genomgång visar således att man inom samfundet har väl fungerande rutiner och att man gör en ingående och samvetsgrann prövning. Genomgången visare vidare att man i disciplinärendena tillämpar en fast och relativt sträng praxis. Handläggningstiden på är acceptabel. I de fall hand- läggningstiden var mer än berodde dröjsmålet i regel på någon av parterna i ärendet. Den klagande eller advokaten hade t.ex. begärt anstånd med att inkomma med kompletteringar i olika omgångar. kan sedan den tillkomna lagstiftningen uttala sig om lämpligheten av ett visst förfarande även om detta inte le- der till disciplinpåföljd. Ett sådant särskilt uttalande från nämndens sida är betydelsefullt, särskilt från normbildningssynpunkt. Denna möjlighet utnyttjades av nämnden i två fall under den undersökta tremånadersperi- oden. I de fall samfundet genom massmedia eller på annat sätt har upp- märksammat något anmärkningsvärt förhållande beträffande en advokat har man initierat ett disciplinärende då det ansetts befogat. 162 Kommitténs överväganden och förslag som omfattas av vår undersökning (1989–1997) har JK begärt åtgärd mot advokat eller överklagat disciplinnämndens beslut endast i något eller några fall och inte alls (se av- snitt 3.6.3). Ett skäl till att JK inte ingripit oftare är, enligt vad han upp- gett, att han inte har reell möjlighet att bedriva någon mera ingående granskning och därmed tillfredsställande tillsyn med enbart besluten som underlag. Ett annat skäl är att JK har begränsade resurser både tids- och personalmässigt att ägna sig åt advokatärendena. Liksom JK själv gjort i flera olika sammanhang kon- staterar kommittén att den nuvarande granskningen av advokat-ärenden är för summarisk för att framstå som ändamålsenlig. Redan den omstän- digheten att JK normalt endast tar del av besluten i ärendena medför att tillsynen inte kan bli annat än relativt ytlig. Till detta kommer att JK har begränsad tid – – till sitt förfogande. 6.3.2Justitiekanslerns roll i advokattillsynsverksamheten Vårt förslag: Justitiekanslerns befattning med advokattillsynen bör upp- höra. JK:s befattning med advokatärenden infördes genom bestämmelser i och stadgar . hade samfundets styrelse ensam haft hand om tillsynen över advokaterna. Konstruktionen med en utomstående tillsynsmyndighet som utövar tillsyn genom att granska avgjorda ärenden finns – såvitt kommittén känner till – endast i . JK har vid en hearing till kommittén framfört, att han anser jävsfrå- gan nu vara så besvärande att myndigheten redan av detta skäl inte bör ha tillsyn, eller någon funktion över huvud taget gentemot advokater. Härtill kommer de bristfälliga resurserna. JK har också tidigare i olika sammanhang förklarat att han inte läng- re önskar ha kvar uppgiften att utöva tillsyn över advokatväsendet. Den- na uppfattning framfördes uttryckligen till regeringen i hans anslags- framställning för . I framställningen sades bl.a. att en renodlig av JK:s arbetsuppgifter vore önskvärd samt att enskilda som är missnöjda med behandling av ett disciplin-ärende har svårt att förstå och förlika sig med de förutsättningar som gäller för JK:s Kommitténs överväganden och förslag 163 granskning av disciplinärenden. Även i verksamhetsberättelsen för sam- ma år har JK framfört synpunkter på detta (se avsnitt 3.7). De skäl som från JK:s sida har anförts för att han skall befrias från sin nuvarande tillsynsfunktion beträffande advokater är alltså samman- fattningsvis: ·Myndigheten anlitar advokater som ombud i allt större utsträckning som advokater uppträder som motparter till JK. ·Myndigheten har inte möjlighet att göra någon grundlig granskning och därmed tillfredsställande tillsyn med enbart besluten som under- lag. Skälen härtill är dels att besluten är alltför kortfattade i många ärenden, dels att utredningen ibland är ofullständig och JK har inte befogenhet att begära komplettering av utredningen. ·Myndigheten har begränsade resurser och en stor arbetsbörda. Dessa omständigheter medger inte en meningsfull och effektiv advokattillsyn i den omfattning som vore önskvärd. Kommittén anser att de skäl som JK har anfört för att tillsynsfunktionen skall lyftas bort från hans kompetensområde väger tungt. Förutom de skäl som JK själv anfört vill vi framhålla att nuvarande ordning synes otidsenlig och opraktisk. Statens inflytande i fråga om den disciplinära verksamheten bör utövas direkt där den sker och inte indirekt i efterhand på grundval av handlingarna i ärendet. Vi har sålunda kommit fram till att JK:s befattning med advokattillsynen bör upphöra. 6.3.3Förslag till förbättrad tillsyn över advokater Vårt förslag: skall bestå av en ordförande som skall vara eller ha varit ordinarie domare, tre offentliga representanter och sju advokater. För ordförande och advokater skall finnas ersättare. För be- slutsförhet skall krävas att ordförande och ytterligare fem ledamöter är närvarande. verksamhet och styrelsens befattning med disciplinärenden bör jämställas med myndighetsverksamhet med avse- ende på rätten att ta del av handlingar enligt tryckfrihetsförordningen. Beslut av prövningsavdelning som gått den enskilde emot skall på be- gäran kunna hänskjutas till disciplinnämnden. Nämndens beslut skall alltid – både av saklegitimerad anmälare och den berörde advokaten – kunna överklagas hos . Som framgår av avsnitt 6.3.2 anser vi att JK inte längre skall ha kvar sin tillsyn över advokaterna. Man måste då överväga att ersätta denna med 164 Kommitténs överväganden och förslag en annan ordning som garanterar tillfredsställande tillsyn över och insyn i samfundets disciplinverksamhet. Detta kan ske på flera olika sätt. En lösning som kommittén diskuterat är att överföra tillsynen till JO. En annan är tillskapande av en ny nämndmyndighet efter mönster av t.ex. . Dessa lösningar har kommittén av skäl som redogörs för i det följande dock valt bort. Vi har i stället valt en lösning med för- stärkning av det allmännas representation genom tillsättande av en do- mare som ordförande i nämnden. De tre offentliga representanterna anser vi skall vara kvar. Antalet advokater skall vara sju. Med denna kon- struktion blir det totala antalet ledamöter 11, dvs. Vidare föreslår vi att offentlighetsprincipen görs tillämplig på den dis- ciplinära verksamheten hos samfundet. Härigenom blir handlingarna där allmänna och en sekretessprövning får ske från fall till fall. Slutligen föreslår vi att möjligheterna till överklagande förbättras väsentligt. Samtliga våra förslag redovisas i detalj i det följande. Kan JO ta över JK:s tillsynsuppgifter? JO:s verksamhet utgör en del av den parlamentariska granskningen av rikets styrelse och förvaltning (jfr. 1 kap. 4 § andra stycket RF). Den grundläggande tanken är att JO skall vara ett fristående extraordinärt organ med oberoende ställning som står utanför den ordinarie förvalt- ningsorganisationen (KU 1986/87:2 s. 35 f. samt SOU 1985:26 s. 233 ff.). Av 2 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän framgår att under ombudsmännens tillsyn står bl.a. tjänstemän och andra befattningshavare vid statliga och kommunala myndigheter samt annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning. Ombudsmännen skall särskilt tillse att domstolar och förvalt- ningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten (3 § JO- instruktionen). Bestämmelsen i 12 kap. 6 § RF hindrar inte att granskningsområdet vidgas så att det omfattar rättstillämpningen inom all offentlig verksam- het. Grundlagen överlämnar utformningen av granskningsområdet till instruktionen för JO, som beslutar genom lag. Offentlig verk- samhet genom annan än myndighet (se 11 kap. 6 § tredje stycket RF) ligger under JO:s tillsyn i vad den omfattar myndighetsutövning. För advokatväsendets del innebär det nu sagda att JO har tillsyn över de allmänna advokatbyråerna (i budgetpropositionen för föreslås att dessa skall avvecklas) och de där anställda befattningshavarna samt Kommitténs överväganden och förslag 165 över styrelse och disciplinnämnd när dessa organ ägnar sig åt myndighetsutövning med stöd av reglerna i 8 kap. RB. Pri- vatpraktiserande advokater omfattas inte av tillsynen annat än när de beslutar i rättshjälpsfrågor och när de i egenskap av konkursförvaltare beslutar i frågor om lönegaranti (SOU 1985:26 s. 165). Enligt 18 § and- ra stycket i JO:s instruktion kan JO till överlämna ett klagomål mot en befattningshavare som är advokat för handläggning om den fråga som väckts genom klagomålet är sådant att det kan prövas av något organ inom samfundet.25 Stadgandet tar endast sikte på advokater vid de allmänna advokatbyråerna. I betänkandet – en översyn (SOU 1985:26) som ligger till grund för den nu gällande instruktionen föreslogs inte några föränd- ringar beträffande JO:s tillsynsområde. Däremot föreslogs vissa föränd- ringar inom denna ram, bl.a. den nämnda bestämmelsen. Det var aldrig tal om att ge JO befogenhet att i likhet med JK, kunna påkalla åtgärd mot advokat eller att överklaga disciplinnämndens beslut till Hög- sta domstolen. Uppgiften att utöva tillsyn över advokatväsendet i enlighet med vad som gäller för JK ligger uppenbarligen utanför det område som åsyftas i 1 kap. 4 § och 12 kap. 6 § RF. Eftersom sistnämnda lagrum får anses på ett uttömmande sätt ange ramarna för JO:s verksamhet kan en sådan tillsynsuppgift inte läggas på JO annat än genom en grund- lagsändring. Det har aldrig föreslagits att JO skulle ges uppgifter utanför området för den konstitutionella kontrollmakten. Det har däremot vid skilda tillfällen förts fram tankar på att JO skulle få vissa särskilda upp- gifter inom ramen för den konstitutionella tillsynen. Som exempel kan nämnas rätt att besluta om skadestånd, att i extraordinär väg överklaga felaktiga myndighetsbeslut och att besluta om inhibition av myndighets- beslut. har emellertid avvisat alla sådana förslag med motive- ringen att befogenheter av det angivna slaget skulle innebära avsteg från den grundläggande tanken att JO skall vara ett extraordinärt organ som står utanför den ordinarie förvaltningsorganisationen. Det har i samman- hanget särskilt framhållits att JO inte bör tillföras uppgifter eller ärenden som skulle omvandla JO till en vanlig myndighet (KU 1986/87:2 s. 35 f. samt SOU 1985:26 s. 233 ff.). Den närmare innebörden av JO:s ställning som extraordinärt organ har diskuterats också i samband med frågan om absolut förundersök- 25 18 § andra stycket i JO:s instruktion hänvisar till 8 kap. 7 § fjärde stycket . Denna hänvisning torde vara felaktig. Innehållet i tidigare lydelse av denna bestämmelse återfinns numera i 8 kap. 6 § första stycket samma balk efter ändringar som trädde i kraft (SFS 1997:273). 166 Kommitténs överväganden och förslag nings- och åtalsplikt för JO. Det har därvid uttalats att regler av sådan innebörd kan anses vara förenliga med JO:s ställning som extraordinärt organ så länge JO har kvar möjligheten att fritt välja vilka ärenden han önskar ta upp till utredning. Reglerna om förundersöknings- och åtalsplikt blir således tillämpliga först om JO efter en diskretionär pröv- ning har beslutat att utreda ett visst ärende (KU 1986/87:2 s. 27 f.). Sammanfattningsvis konstaterar kommittén, att uppgiften att utöva tillsyn över advokatväsendet – utöver vad som gäller nu – får anses vara oförenlig med JO:s ställning som extraordinärt organ för konstitutionell kontroll så som denna ställning har uppfattats av . En- ligt vår mening skulle en överflyttning av tillsynsuppgiften till JO inte heller innebära några så påtagliga fördelar att en dylik lösning vore än- damålsenlig. Härtill kommer att JO till kommittén förklarat, att man från ämbetets sida – av principiella skäl – skulle avstyrka ett förslag som innebar att advokattillsynsuppgiften läggs över på JO. En helt ny statlig nämndmyndighet? En annan möjlighet som kommittén övervägt är inrättandet av en helt ny statlig nämndmyndighet. En sådan myndighet för advokater kan utfor- mas antingen efter mönster av t.ex. , dvs. som en myn- dighet som utövar all tillsyn inklusive disciplinverksamhet eller som en myndighet som uteslutande utövar den sistnämnda (jfr. t.ex. ), och där tillsynen i övrigt ligger kvar hos samfundet. Vi ser inga egentliga fördelar med att inrätta en ny nämndmyndighet. Däremot skulle det enligt vår mening innebära flera nackdelar. En av advokatkårens uppgifter är att företräda den enskilde mot det allmänna. Den enskilde måste då ha garantier för att en genom statsmakterna an- ordnad tillsyn inte inverkar på hans möjlighet att få sin rätt tillvaratagen. Genom överflyttande av tillsynsverksamheten till en ny myndighet skulle advokatens oberoende ställning riskera att komma i fara. Vid en över- flyttning från samfundet till denna nya myndighet skulle också stora ef- fektivitetsvinster gå förlorade. Den organisation som finns inom samfun- det har byggts upp och de som sysslar med tillsynsverk- samheten inom samfundet besitter stor kompetens. En ny myndighet skulle också medföra icke obetydliga kostnader. I statskontorets utred- ning Statens nämndmyndigheter (1997:7A och B) förs fram ett antal negativa aspekter på statliga nämndmyndigheter. I utredningen sägs t.ex. att det stora antalet nämnd- och småmyndigheter bidrar till att göra statsförvaltningen svåröverskådlig och svårstyrd samt att bristande ad- ministrativ och ekonomisk kompetens medför att små myndigheter kan ha svårt att möta de krav som regeringen har anledning att ställa på en Kommitténs överväganden och förslag 167 statlig myndighets förmåga att tillämpa de för statsförvaltningen gemen- samma regelverken. Vår uppfattning är således att det inte finns skäl att inrätta en ny nämnd. Som framgått av avsnitt 6.3.2 föreslår kommittén att JK inte längre skall ha kvar någon advokatillsynsuppgift. Vi har vidare funnit att inte heller JO bör ta över tillsynen och slutligen har vi konstaterat att det saknas vägande skäl för tillskapande av en ny nämndmyndighet. Den lösning som har rekommenderats i motioner, JK-framställning m.m. är att förstärka allmänhetens inflytande i själva disciplinnämnden, främst genom att till ordförande förordnas en erfaren jurist som inte är advokat; närmast då en ordinarie domare eller före detta sådan. Detta är den lösning som vi slutligen vill föreslå. Härigenom erhåller man bättre garantier för opartiskhet och minskar eventuella misstankar om otillbör- liga kollegiala hänsyn. Konstruktionen borde bidra till att öka allmänhe- tens förtroende för det disciplinära förfarandet. Kommittén anser således att det i flera olika avseenden ligger en styrka i att ordföranden i nämn- den inte är advokat utan i stället en från samfundet fristående domare. Vi anser inte heller att det skulle uppstå några mera svårlösta jävsproblem i förhållandet domare/advokat i just dessa fall. Man får förutsätta att man vid utseende av ordföranden beaktar jävsproblemet. JK har i olika sammanhang haft synpunkter på avfattandet av beslu- ten i disciplinärendena. Han har främst kritiserat att skälen ibland är för knapphändiga och att besluten i vissa fall helt saknar motiveringar. Kommittén har vid sin genomgång av disciplinbeslut funnit att den s.k. reciten i många fall är ganska utförlig och väl beskriver parternas in- ställning i disciplinärendet. Den brist som JK påtalat när det gäller bris- ten på motiveringar i besluten har kommittén också noterat. I flera av de beslut som vi studerat saknas motivering helt. Detta gäller främst beslut där påföljd inte har ålagts. Motiveringarna skulle kunna formuleras bätt- re och vara mera utförliga än de är . Genom att få in domarkompe- tens i nämnden kan man förvänta sig en förbättring av beslutens utform- ning och en något grundligare utredning. Erfarenheterna i av konstruktionen med en domare som ordförande är enbart positiva. Man anser där att det för den enskilde advokaten ligger en styrka i att kunna hänvisa en missnöjd klient eller motpart till ett oavhängigt organ. Vad gäller nämndens och prövningsavdelningarnas sammansättning i övrigt har vi gjort följande överväganden. 168 Kommitténs överväganden och förslag Den nuvarande ordningen med elva ledamöter i disciplinnämnden och tre på prövningsavdelningarna samt krav på närvaro av sex respektive två ledamöter för beslutsförhet bör behållas. En beslutande nämnd av större omfattning skulle vara ohanterlig. Den nuvarande ordningen är också praktisk på så sätt att prövningsavdelningar och nämnd kan sam- manträda på , inte minst eftersom ledamöterna kommer från olika delar av landet. Beträffande sammansättningen anser vi att, till skillnad från vad som gäller i t.ex. , advokaterna alltjämt skall vara i majoritet, detta för att advokatkårens självständighet inte skall urholkas. Vi föreslår där- för att nämnden skall bestå av ordförande, som skall vara eller ha varit ordinarie domare, tre offentliga representanter och sju advokater. För ordföranden skall finnas en ersättare som också skall vara eller ha varit ordinarie domare. För beslutsförhet skall krävas att ordföranden och ytterligare fem le- damöter är närvarande. För att säkerställa att majoriteten av ledamöter- na vid nämndens sammanträden kommer att bestå av advokater föreslår vi att samfundet skall utse ett erforderligt antal advokater som vid behov kan ersätta de ordinarie ledamöterna. Prövningsavdelningarna bör liksom bestå av två advokater och en offentlig representant. De kommer då inte att få någon domare som ordförande. Inte heller vill vi föreslå några ändrade regler för beslutsför- het. Med hänsyn till att vi föreslår en ovillkorlig rätt för en enskild som berörs av prövningsavdelnings beslut att få sin sak prövad av nämnden synes inte några nackdelar vara förenade med denna ordning. saknas anvisningar för utseende av de offentliga represen- tanterna. , när det endast fanns två sådana i nämnden, utsåg de två största riksdagspartierna varsin kandidat. sitter en hög tjänsteman från , en f.d. kammarrättspresident samt en f.d. riksdagsledamot i nämnden. Kommittén har diskuterat om representanterna borde utses efter speciella kriterier, t.ex. efter förslag av de större arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna. Vi har dock stannat för att inte föreslå detta utan anser att regeringen även i fortsätt- ningen skall utse de offentliga representanterna utan att vara bunden av närmare anvisningar. Det ligger i sakens natur att de bör utses bland personer som i hög grad anses åtnjuta allmänhetens förtroende. Kommittén föreslår att bestämmelser om antalet ledamöter och sam- mansättningen av disciplinnämnd och prövningsavdelning tas in i rätte- gångsbalken, liksom regel om beslutsförhet i disciplinnämnden, medan närmare bestämmelser om sättet för utseende av ledamöter, beslutsförhet på prövningsavdelning och organisation liksom tas in i samfun- dets stadgar. Kommitténs överväganden och förslag 169 För den nuvarande regleringen redogörs i avsnitt 2.5. Återkommande klagomål mot , som de framförts i bl.a. enskilda riksdagsmotioner och massmedia, är bristen på insyn i verksamheten samt avsaknaden av information från samfundets sida om vilka advokater som tilldelats disciplinär påföljd. En större öppenhet skulle enligt vår mening öka förtroendet för både advokatkåren och den disciplinära verksamheten. Skälen till samfundets ovillighet att lämna ut uppgifter om anmälda och fällda ledamöter har delvis sin förklaring i att samfundet i grunden är en privaträttslig organisation och att den discip- linära verksamheten länge betraktats som en intern angelägenhet. Ett annat skäl är att utlämnande av uppgifter inte heller alltid skulle vara i klientens intresse. Vidare har ju insynskravet i viss mån tillgodosetts genom offentligheten hos JK. I takt med samhällsutvecklingen har kravet på bättre information kommit att framstå som ett berättigat allmänt samhälls- och konsument- intresse. Frågan är hur man på bästa sätt åstadkommer en ökad öppenhet och en utökad informationsverksamhet. Det kan i detta sammanhang noteras att det disciplinära förfarandet i de flesta europeiska länder inte är of- fentligt (undantag är , , och ).26 Det måste emellertid här beaktas att den svenska offentlighetsprincipen sträcker sig längre än vad som är fallet i de flesta europeiska länder. Samfundet har förklarat att man ställer sig positivt till en ökad öppenhet och viss upp- luckring av samfundets praxis har skett efter ändringarna i RB och stad- garna 1997. gäller enligt 51 § samfundets stadgar, att disciplinnämnden får bestämma att beslut av nämnden i disciplinärende helt eller delvis skall offentliggöras. Generalsekreteraren kan med stöd av en s.k. allmän fullmakt från disciplinnämnden informera om olika beslut. Det är generalsekreteraren som i realiteten bestämmer i vilka ärenden och när information skall lämnas ut. Främst blir detta fallet när journalister hör av sig till samfundet. Allmänheten får däremot inte in- formation från samfundet vid förfrågningar om viss advokat. Detta mo- tiveras från samfundets sida med att man av praktiska och principiella skäl inte kan låta allmänheten få tillgång till handlingar hos samfundet. 26 Denna och följande uppgifter i detta avsnitt om jämförelser med situationen i andra europeiska länder har hämtats från ett protokoll från en europeisk konferens i på temat . Vid konferensen deltog ett 25- tal länder. 170 Kommitténs överväganden och förslag Det starkaste skälet har uppgetts vara den enskilde klientens behov av skydd – inte advokatens. Enligt vårt förslag skall en domare vara ordförande i disciplinnämn- den. Detta medför ett större offentligt inflytande över tillsynen men ga- ranterar inte i och för sig att allmänhetens insyn blir bättre tillgodosedd. Om, som vi föreslår, JK inte längre skall ha kvar sin tillsynsuppgift för- svinner en viktig del av den offentlighet som tidigare rått i advokatären- den genom att samtliga handlingar som kommer in till JK därigenom blir allmänna. Att i dagens samhälle begränsa den möjlighet till information som redan finns vore helt orealistiskt. Den insyn som sålunda bortfaller genom att JK:s befattning med advokattillsynen upphör måste ersättas på annat sätt. Ett alternativ skulle vara att samfundet på frivillig väg åtar sig att bli mera öppet än vad som är fallet . Den möjlighet som då står till buds är att kommittén rekommenderar samfundet att besluta om ändringar i 51 § samfundets stadgar och där slå fast att besluten i disciplinärenden helt eller delvis skall offentliggöras. Kommittén har stannat för att inte föreslå detta alternativ då vi finner att det – om JK:s tillsyn upphör – är av vikt att frågan om vilken offentlighet och insyn som skall råda i disciplinärenden regleras i lag. Ett annat alternativ som framförts från flera håll, bl.a. JK, är att det vore av värde om man lät den offentlighetslagstiftning som gäller för myndigheter bli tillämplig även på disciplinverksamheten hos samfundet. När man tidigare utvidgat offentlighetsprincipen till att gälla utanför myndighetsområde har man inriktat sig på de organ som framstår som mest angeläget att reglera från offentlighetssynpunkt, dvs. sådana som handhar myndighetsutövning. Den verksamhet samfundet bedriver i dis- ciplinärenden utgör myndighetsutövning. Vi anser att det mot den ovan angivna bakgrunden är lämpligt att jämställa samfundets verksamhet i disciplinärenden med myndighetsverksamhet med avseende på rätten att ta del av handlingar enligt TF. Härigenom blir reglerna om allmänna handlingars offentlighet i TF tillämpliga på verksamheten. En sekretes- sprövning får då ske från fall till fall när den enskilde begär att få ta del av en handling i ett disciplinärende.