sou · GNB397d1 · 2000-01-01 00:00:00 — För att få en referensram med framtidsinriktning för utredningsar- betet genomfördes ett seminarium på temat . Slutligen bör nämnas att sekretariatet tillsammans med företrädare för företagit en studieresa till och att delar av sekretariatet besökt . Styrning och lagreglering av 5 Statens styrning och kontroll Regeringen är enligt regeringsformen ansvarig inför för hur den styr riket. I detta ligger ett ledningsansvar för hela den offentliga förvaltningens skötsel. För att svara upp mot detta yttersta lednings- ansvar får regeringen använda sina styrningsbefogenheter. På vilket sätt regeringen utövar sitt ledningsansvar, dvs. hur rege- ringen styr och kontrollerar, har betydelse för att förvaltningen i sin tur ska kunna utövas på ett effektivt sätt. har olika styrmodeller använts och är det mål- och resultatstyrning som dominerat. Det innebär i princip att staten sätter upp nationella mål för olika verksamheter och sedan följer upp resultaten. Huvudmannen, t.ex. regeringen, en förvaltningsmyndighet eller ett projektlag, formulerar sedan övergripande mål i första hand om utfall, i andra hand om slutprestationer. Därefter arbetar huvudmannen och den som har att utföra verksamheten, verkställaren, tillsammans med att bryta ned dessa mål till mätbara delmål. Men verkställaren väljer själv på vilket sätt och med vilka medel han vill uppnå målen. Att den verkställande myndigheten självständigt får välja medel för att uppnå angivna mål är ett viktigt inslag i målstyrningen. Ett annat centralt inslag är att de styrande i förväg betonar att måluppfyllelsen, dvs. slutprestationen, utfallet eller ett effektivt resursutnyttjande, kom- mer att kontrolleras – utvärderas – i efterhand och jämföras med andras resultat. Om målstyrningen fungerade idealt skulle uppföljningen av utfall och slutprestationer, samt återföringen av information om måluppfyllelse i olika stadier av styrkedjan, spela en huvudroll när ansvariga myndig- heter och huvudmän i efterhand bedömer resultatet av sitt arbete, dvs. hur de ligger till i förhållande till de precisa målen. Förvaltningspolitiken är i detta hänseende efterhandsgranskande till skillnad från framåtblickande planering. 152 Statens styrning och kontroll SOU 1999:97 Målstyrning och resultatstyrning är närbesläktade, men det finns vissa skillnader när det gäller var respektive modell har sin tyngdpunkt 1. Vid resultatstyrning ligger den på utfall och slutprestationer i sig, vid målstyrning på mål riktade mot utfall och slutprestationer. Resultat- styrning bygger på att tillförlitlig information systematiskt återförs och på insatsernas resultat. Inga specialdestinerade medel detaljreglerar hur tillgängliga medel ska användas utan istället får den ansvarige huvud- mannen en ospecificerad klumpsumma. Utvärderingen blir då ett in- strument för att i efterhand ta reda på hur det gick, att lyfta fram goda exempel och att lära av misstag. Styrningen måste anpassas efter den verksamhet som bedrivs. Den varierar därför mellan olika områden och nya former av styrmedel växer fram. Staten kan också anse att styrningen på vissa områden behöver vara starkare, t.ex. för att ta tillvara svaga gr uppers ställning inom ett område eller för att tillgodose behov av likhet vid den nationella tillämpningen av bestämmelserna. Det finns också olika kulturer inom skilda sektorer av den offentliga förvaltningen som kan bidra till att styrningen utformas på olika sätt. Men gemensamt för en effektiv mål- och resultatstyrning är att alla led i kedjan styrning-uppföljning/ut- värdering-återföring måste vara definierade och anpassade efter verk- samheten i fråga. För att mål- och resultatstyrningen ska vara framgångsrik krävs att målen är så tydliga att resultaten i verksamheten går att mäta. Statens styrning har kritiserats i detta avseende. De nationella målen har i många fall varit så övergripande att de varit svåra att följa upp. För att de över huvud taget ska kunna utvärderas måste de kon- kretiseras som tydliga resultatmål och beskrivas i mätbara termer. Som följd utformas ofta styrdokument på flera olika nivåer inom förvalt- ningen, t.ex. i det centrala ämbetsverket, eventuellt i den regionala or- ganisation, på lokal nivå och även i verksamheten. Den statliga förvaltningspolitiken utgår numera från att beslut och verksamheter som rör medborgarna bör tas och utformas så nära dem som möjligt. En sådan decentraliserad förvaltning anses effektivare som den stärker medborgarnas medvetenhet om det demo- kratiska styrelseskicket. Den anses också bidra till att avbyråkratisera verksamheter genom färre regler, vilket i sin tur innebär bättre service till medborgarna. Med få, enklare och mer övergripande regler ska verksamheterna bättre kunna anpassas till olika individers och gruppers be hov. ökar utrymmet för lokal anpassning, resurserna kan utnyttjas friare och effektivare, som de anställdas motivation och arbetsglädje Statens styrning och kontroll 153 Denna form av förvaltning kan sägas vara informativ till sin karaktär eftersom den endast upplyser om de nationella målen och sedan lägger stor vikt vid uppföljning, utvärdering och t illsyn. En sådan form av styrning förväntas gälla även i en överskådlig framtid. Regeringen konstaterar i direktiven till den förvaltningspolitiska kommissionen3 att erfarenheterna av styrmodellen varit goda och att målen ligger fast. Kommissionen delar regeringens åsikt i dessa avseenden4. Statens främsta instrument för att uttrycka den politiska viljan och ge- nomföra sin politik är lagar och föreskrifter. Statens ansvar för med- borgarnas sociala välstånd har i socialtjänstlagen ålagts kommunerna. I enlighet med den decentraliserade förvaltningspolitikens syfte är be- stämmelserna i denna lag generellt utformade. Ett undantag är lagens rättighetsbestämmelser, med möjlighet till domstolsprövning, vilka syftar till att stärka den enskildes ställning och likhet i tillämpningen över landet. Men det är inte bara de bestämmelser som riksdag och regering beslutar om som styr verksamheterna. Vissa statliga ämbetsverk har befogenhet att utfärda såväl bindande föreskrifter som icke bindande allmänna råd. Ett styrinstrument som får allt större principiell betydelse är fördel- ningen av de offentliga medlen, dvs. den ekonomiska styrningen. Den är anpassad till den decentraliserade förvaltningspolitikens syften. Statsbidragen är i huvudsak generella och inte specialdestinerade till vissa verksamheter. De behov som kan finnas av att styra resurser till vissa prioriterade och i tiden avgränsade ändamål sker genom att medel anslås för vissa särskilda projekt eller dylikt. Det kommunala ut- jämningssystemet har också betydelse för den statliga styrningen. Syftet med utjämningssystemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsätt- ningar för enskilda kommuner respektive landsting. Det uppnås genom en utjämning av skattekraften och av strukturellt betingade kostnads- skillnader. I statsbudgeten anges verksamhetsmål och effektmål för myndig- heterna och deras verksamhetsgrenar. Men den statliga styrningen, lik- som den återrapportering som åläggs myndigheterna bl.a. genom regle- ringsbreven, har ofta en annan struktur än den som framgår av lagstift- 2Petersson och Söderlind. 154 Statens styrning och kontroll SOU 1999:97 Resultatstyrningen blir då tydliggjord som författningsstyrningen minskar 5. Även statens möjligheter eller strävanden att genom information genomföra sin politik brukar betecknas som ett styrmedel. Informa- tionsbegreppet tolkas då vidsträckt och kan även omfatta t.ex. utbild- ningsinsatser. När verksamheter utvärderas och följs upp för att inhämta kunskaper är också det en form av styrning om än av informell karaktär. Men arbetets resultat avser att förbättra innehållet i berörda verksamheter och får på så sätt en styrande effekt om det arbete som utförts är trovärdigt. Det förekommer naturligtvis kontakter och diskussioner mellan tjänstemännen i förvaltningsmyndigheterna och om hur myndighetens uppgifter bör utformas i olika avseenden. Dessa informella kontakter är ett komplement till regeringens formella styrning av myndigheterna men kan också i sig innebära en styrning – s.k. informativ styrning. Uppföljning och utvärdering kan betraktas som en form av styrning. Forskning har nämligen visat att slutsatserna av utvärderingar och upp- följningar haft en styrande effekt på samma sätt som fastställda måldokument. Det har därför i olika sammanhang framförts att utvärderingar måste bli mer genomarbetade . De måste också kopplas till mer precisa måldokument 6. Den mer formellt inriktade statliga styrningen av kommunsektorn sker genom tillsyn med eller utan sanktioner. En aktiv statlig tillsyn syftar till att kontrollera rättssäkerheten och lagligheten i det kommunala åtagandet men också till att uppnå en likvärdig verksamhet över landet. 5.3Studier av den statliga tillsynsverksamheten Frågan om hur den statliga regionala tillsynen över kommunala verk- samheter bör var ordnad är och har varit föremål för överväganden i några olika utredningar. redovisade ingående de studier som genomförts på området vid tiden för kommitténs betänkande. Beträffande utredningar som därefter genomförts vill utredningen för sin del redovisa följande. 6Prop 1989/90:41, sid 9. Statens styrning och kontroll 155 Den parlamentariska regionkommittén (PARK) PARK skall enligt sina direktiv (1997:80) "lämna förslag till hur upp- gifterna mellan staten och den kommunala självstyrelsen på regional nivå skall fördelas " samt "göra mera generella överväganden om statens egen organisation på regional nivå". I de senare övervägandena ska utredningen belysa vilka utvecklingsinriktade uppgifter som en samordnad statlig länsförvaltning bör ha, överväga hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga myndigheter bör utformas för att säkerställa en effektiv samordning, redovisa på vilket sätt man kan få till stånd och utveckla mer sam- ordnade insatser i fråga om bl.a. utvärdering, uppföljning och t illsyn på regional nivå, överväga möjligheterna till ytterligare delegering av uppgifter till länsstyrelserna. I delbetänkandet Regional frihet och statligt ansvar – en principiell diskussion (SOU 1998:166), har PARK gjort den bedömningen att länsstyrelsernas tillsynsverksamhet bör effektiviseras och att läns- styrelserna i större utsträckning bör prioritera tillsyns uppgifterna. I be- tänkandet konstaterar PARK att vinsterna med att samordna den statliga regionala tillsynen hos länsstyrelserna är begränsade och ofta av administrativ karaktär. Likväl finns det enligt kommittén ett viktigt skäl för en förstärkt samordning av den regionala tillsynen inom och det är kommunernas behov av att möta en stat som inte uppträder splittrat. Av det skälet, menar PARK, bör länsstyrelserna så långt möjligt fungera som gemensam och samordnad ledning för den statliga regionala tillsy- nen över kommunerna. PARK kommer i det fortsatta utredningsarbetet att pröva om ansvaret för samordning av den statliga tillsynen på regio- nal nivå i större utsträckning kan åläggas . PARK anser det också viktigt att den statliga tillsynsorganisationen är tydlig och begriplig. För den enskilde medborgaren får det inte råda något tvivel om vem som ansvarar för tillsynen av viss verksamhet. Parallella tillsynsorganisationer bör därför undvikas. PARK anser vidare att det kan vara rationellt att lyfta perspektivet från den enskilda till länsstyrelseorganisationen som helhet, om man vill skapa möjligheter till ett mer effektivt utnyttjande av länsstyrelseorganisationens samlade resurser och kompetens. Exempelvis bör enligt PARK tillsyns uppgifter, som kräver särskild kompetens, kunna koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser så att den sam- lade effektiviteten i tillsynsarbetet kan öka. 156 Statens styrning och kontroll I avsnitt 7.2 föreslår PARK att "de cirka 45 förslag om delegering av uppgifter från centrala verk till som Stats kontoret redovisar och som kommittén finner intressanta" bör utredas vidare. I bilaga 2 till betänkandet hänvisas till Statskontorets utredning ( 1998:19) om uppgifter som kan delegeras till länsstyrelserna. Stats kontoret har där bl.a. nämnt "tillsyn över hälso- och sjukvård inom ramen för hemtjänst m.m.". Statskontoret på uppdrag av den parlamentariska regionkommittén (PARK) och gjort en översikt av olika tillsyn- suppgifter och analyserat formen för hur t illsynen bedrivs. I Statskonto- rets rapport 1998:8 lämnas bl.a. en re dogörelse för de senaste årens offentliga studier av den statliga tillsynen. Man hänvisar också särskilt till förvaltningspolitiska kommissionens betänkande. Den problembild som framkommit vid olika utvärderingar av den statliga tillsynen har av Statskontoret sammanfattats på följande sätt: Regleringen av den statliga tillsynen är inte bara omfattande utan också splittrad, svåröverskådlig och svårtillgänglig. Innebörden i begreppet tillsyn är oklar. Tillsynens inriktning och innehåll varierar kraftigt mellan olika sak- områden och mellan de myndigheter som utövar tillsyn. Tillsynsmyndigheterna lägger alltmer vikt vid rådgivning och allt mindre vikt vid ingripanden med sanktioner. Tillsynen är inte sällan påfallande svag. Grunderna för tillsynens dimensionering är ofta oklara. Det kan finnas bristande proportioner mellan den vikt en reglering tillmäts och den kontroll av efterlevnaden som bedrivs. Frågan om en eventuell samordning av den statliga tillsynen över hälso- och sjukvården och den kommunala togs även upp av Riksrevisionsverket7. I rapporten föreslår RRV att regeringen tar initiativ till att genomföra en översyn som i ett sammanhang omprövar myndighetsansvaret för den statliga tillsynen över såväl socialtjänst som hälso- och sjukvård. Översynen bör ha inriktningen att en enda statlig 7 RRV 1996:23. Statens styrning och kontroll 157 myndighet ges det samlade tillsynsansvaret för såväl socialtjänst som hälso- och sjukvård. Innebörden av begreppet tillsyn är enligt RRV:s rapport oklar. Till- syn används som en övergripande beteckning för delvis olikartade verksamheter såsom normering, rådgivning, utvärdering och inspektion. Tillsyn kan också döljas bakom andra beteckningar. Vid en genomgång av den statliga tillsynens regelverk konstaterar RRV att staten använt närmare ett tjugotal begrepp för att uttrycka olika tillsynsfunktioner. RRV menar att tillsynsfrågor måste ägnas ökad uppmärksamhet och att förutsättningarna för en sådan uppmärksamhet bör kunna förbättras om innebörden av tillsynen och angränsande uppgifter förtydligas. Oklar- heter i tillsynsbegreppets innebörd bidrar också till osäkerhet om hur tillsyn bör bedrivas. De beslut om tillsyn som riksdag och regering fattat har som följd varit svåra att omvandla i praktisk verksamhet. Till detta kommer att den statliga tillsynsverksamheten är oöver- skådlig ur ett organisatoriskt perspektiv. Tillsyn sker i många olika former. Det framgår heller inte alltid av myndigheternas instruktioner att de har till uppgift att bedriva tillsyn. Men, påpekar RRV, tillsynen kan behöva anpassas efter olika verksamheters särart, varför det inte nödvändigtvis är önskvärt med likartade lösningar. Men den begrepps- liga och organisatoriska mångfalden återspeglar inte en genomtänkt syn på tillsynsfrågor och grunderna för tillsynens dimensionering är ofta oklara. Överensstämmelsen mellan den vikt en reglering tillmäts och kontrollen av efterlevnaden kan därför vara bristfällig. Den förvaltningspolitiska kommissionen förordar i sitt betänkande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) att den statliga t illsynsverksam- heten blir föremål för en samlad översyn och att frågan om verknings- fulla sanktioner särskilt uppmärksammas. Kommissionen sammanfattar för sin del tidigare studier på följande sätt: Den förvaltningspolitiska utvecklingen, där renodling utgör ett icke oväsentligt inslag, har lett till en förändrad roll för åtskilliga myn- digheter. Ansvaret för verkställigheten av de politiska besluten har förskjutits nedåt i förvaltningen, inte minst till lokal och regional nivå. På central nivå har rättstillämpning och tillsyn blivit viktigare. Här har även EU-medlemskapet bidragit till utvecklingen. – – – sker en icke oväsentlig del av statsförvaltningens verksamhet i form av tillsyn, och många myndigheter organiseras som tillsynsmyndig- heter. Dessa myndigheter har kommit att lägga allt mer vikt vid rådgivning och mindre vid ingripande med sanktioner. 8 SOU 1997:57, s. 105. 158 Statens styrning och kontroll Kommissionen hänvisar i sitt betänkande även till de studier som riks- dagens revisorer9 gjort och som i stort bekräftar RRV:s iakttagelser. Kommissionen förordar att frågor om tillsyn blir föremål för en samlad översyn. Frågan om verkningsfulla sanktioner bör då särskilt uppmärk- sammas. I propositionen 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, som till vissa delar bygger på betänkandet SOU 1997:57, har regeringen lagt fram riktlinjer för det fortsatta arbetet med att utveckla den statliga förvaltningen. I propositionen bedömer regeringen att den statliga tillsynen av myndigheter, kommuner och företag bör ses över i syfte att få en mer ändamålsenlig statlig tillsyn. Den statliga tillsynen bör ges en tydligare innebörd. En sådan översyn bör behandla begreppet "tillsyn", hur tillsynsuppgifter skall regleras och hur och regeringens behov av uppföljning av t illsynen bör utformas. Översynen bör göra det möjligt att lägga fast vissa riktlinjer för den statliga till- synen. I det sammanhanget bör också möjligheterna till verkningsfulla sanktioner övervägas. Regeringen avsåg att återkomma till med en samlad redovisning av den statliga tillsynsverksamheten. I propositionen hänvisar regeringen till det uppdrag Socialtjänstut- redningen har att lämna förslag till en effektivare tillsyn över social- tjänsten och en mer ändamålsenlig gränsdragning mellan Socialstyrel- sens nationella och länsstyrelsernas regionala tillsynsansvar. Det är också en uppgift för att analysera hur en bättre samordning av tillsynen över och hälso- och sjukvården skall kunna åstadkommas. har vidare genom regeringsbeslut getts i uppdrag att analysera ef- fektiviteten i tillsynen av vård, stöd och service till psykiskt störda. Sär- skild uppmärksamhet bör därvid ägnas åt samordningen mellan Social- styrelsens och länsstyrelsernas verksamhet. Begreppet tillsyn och de avväganden som är av betydelse för att åstad- komma en effektivare tillsyn har också behandlats av Avreglerings- utredningen10. Denna utredning hänvisar i sitt slutbetänkande Minska regleringen av kommuner och landsting (SOU 1998:105), till det nämnda uppdraget till och till det uttalande som gjort i betänkandet 1996/97:SoU13 om t illsyn över socialtjänst och hälso- och sjukvård. Tillsyn – innebörd och tillämpning. 10SOU 1998:105, s. 150, ff. Statens styrning och kontroll 159 Utredningen framhåller att tillsynen på kommunens område måste beakta om kommunerna har ett tillsynsansvar för viss verksamhet oav- sett om detta är en del i en tillsynskedja, såsom t.ex. på miljöområdet, eller om den kommunala verksamheten är föremål för tillsyn i egenskap av dominerande producent, såsom är fallet inom t.ex. . Det är också av betydelse hur verksamheten regleras och hur stort utrymme den ger för påverkan. De resurser som tillsynsmyndigheten har till sitt förfogande liksom de resurser som gäller för verksamheten i sig i förhållande till de ambitioner som regleringen av verksamheten ger uttryck för har självfallet betydelse för tillsynens omfattning och utformning. Till detta kommer vikten av en bra dialog mellan kommunen och myndigheten för att utbyta kunskaper. måste rättssäkerhetsaspekterna granskas. Avvägningen mellan dessa två arbetssätt bör ske med hänsyn till aktuell verksamhet. En tänkbar väg, menar utredningen, är att man inom myndigheten har en tydlig organisatorisk åtskillnad mellan de kontrollerande respektive de stödjande insatserna. Utredningen föreslår att regeringen ålägger berörda myndigheter att i sina årsredovisningar informera om inriktningen, omfattningen och resultaten av den tillsynsverksamhet som myndigheten bedriver. Svenska Kommunförbundets programberedning för själv- styrelse11 instämmer i stort med i dessa av- seenden. I sin rapport framhåller den statliga till- synens inverkan på den kommunala självstyrelsen. Den övergripande frågan är hur statlig tillsyn kan förenas med kommunalt självstyre. De statliga myndigheterna har stora möjligheter att själva utforma och reglera sin tillsyn, menar förbundet. Detta har lett till stora skillnader mellan dem, vilket medför stora problem. Utredningen 2000 (dir 1994:152) har bl.a. enligt sina direktiv att överväga formerna för den statliga styrningen inom hälso- och sjukvår- den. Utredningen föreslår i sitt slutbetänkande God vård på lika villkor? – om statens styrning av hälso- och sjukvården (SOU 1999:66), bl.a. att verksamhet ses över med syftet att belysa tillsyns- verksamhetens organisation. I samband med översynen ska enligt kom- mitténs mening även prövas om länsstyrelsernas och tillsynsverksamheter ska bilda en ny myndighet som bedriver tillsyn inom vårdens hela område. 160 Statens styrning och kontroll Tillsynen över den enskilda och kommunala utövas av och länsstyrelserna. skall "följa" och "vidareutveckla" (67 § SoL). Det är också en uppgift för att utfärda allmänna råd till ledning för dem som ska tillämpa lagen. uppgift i förhållande till kommunerna blir därmed mera en fråga om råd och stöd hur verksamheten kan ut- vecklas för att bli i överensstämmelse med intentioner än om "tillsyn". Även ansvar för uppföljning av syftar till att verksamheterna ska bedrivas i enlighet med lagens intentioner. Länsstyrelserna skall enligt 68 § SoL följa socialnämndernas till- lämpning av lagen och se till att denna fullgör sina uppgifter på ett än- damålsenligt sätt. De ska i detta arbete biträda nämnderna med råd i deras verksamhet och i övrigt se till att de fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Länsstyrelserna ska också informera och ge stöd till allmänheten. De ska vidare främja samverkan mellan kommuner och andra samhällsorgan på område, samt i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter. Vid behandlingen av regeringens proposition Ändring i socialtjänst- lagen (prop. 1996/97:124), beslutade (bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264) att precisera länsstyrelsernas t illsynsansvar och ut- vidga deras uppgifter i samband med tillståndsgivning för vissa enskilt bedrivna verksamheter. krävs därmed läns- styrelsens tillstånd för att yrkesmässigt bedriva hem för vård eller boen- de, särskilda boendeformer (20 och 21 §§ SoL), hem för viss heldygns- vård, samt hem eller öppen verksamhet för vård under begränsad del av dygnet i enskild regi. Med undantag av de hem som är huvud- man för står alltså hem för vård eller boende oavsett driftform under länsstyrelsernas tillsyn. Länsstyrelsernas tillsynsansvar omfattar också verksamhet som kommunen enligt entreprenadavtal överlämnat till en- skild med stöd av 4 § tredje stycket SoL samt enskild verksamhet, från vilken kommunen upphandlar tjänster. kan inspektera så- dan verksamhet samt har rätt att inhämta upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Motsvarande möjlighet föreligger för socialnämnden i kommunen i fråga om sådan enskild verksamhet som sagts (69 c § SoL). Enligt 70 § SoL kan om den upptäcker något missför- hållande vid en sådan verksamhet som avses i 69 b § förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Möjlighet att kombinera föreläggandet med vite finns dock inte. Statens styrning och kontroll 161 är allvarligt och om föreläggandet inte åtlyds får förbjuda fortsatt verksamhet. beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (74 § SoL). Den som driver verksamhet utan tillstånd eller som i strid med förbud fortsätter att driva verksamheten kan dömas till böter (75 § SoL).