sou · GNB383 · 2000-01-01 00:00:00 — Den svenska globaliseringsdiskussionen har som sagt varit nära för- knippad med debatten om EU-medlemskap. Det har inneburit att debatten har blivit onödigt insnävad i olika avseenden, i synnerhet gäller detta demokratiaspekten. Det betyder att vi står dåligt rustade och är i behov av dels en bredare globaliseringsdiskussion (EU- medlemskap var inte den slutliga lösningen! ), dels en mer öppen och problematiserande debatt om svensk demokrati i ett alltmer över- statligt EU. Svagheten med den svenska EU-debatten var att ja-sidan i hög grad försummade att diskutera och analysera hur en ny form av de- mokrati kan byggas på de förutsättningar som ges av den Europeiska unionen. Handlingskraften kan eventuellt öka med ett medlemskap, men hur ska medborgarstyrelsen upprätthållas? Hur ska försvagade ställning hanteras (den postparlamentariska ut- maningen)? Vad kan göras för att stärka medborgarinflytandet på byråkraternas bekostnad etc? Denna typ av frågor undveks av ja- företrädare, trots att de i och med medlemskapsambitionen kan sä- gas ha haft bevisbördan. Ja-förespråkarna om några borde väl ha tänkt igenom vilken demokrati de önskade sig i det nya ? Nej-sidan slog vakt om den bestående demokratin, vars innebörd dock är oklar eftersom svensk demokrati genomgår en ganska snabb förändring. Medborgarna ändrar sitt beteende, partierna tappar ter- räng och många olika demokratiexperiment pågår. För många svens- kar innebar nog sympatin för den bestående demokratin att man i praktiken slog vakt om den färdiga demokratiföreställningen; en demokratiföreställning som har utmanats och omprövats i olika avseenden . Argumentationslinjerna från ja- respektive nej-sidan innebar sammantaget att vi blev EU-medlemmar utan en nationell diskus- sion om hur vi skulle bygga vår nya demokratiska framtid i EU. Nej- sidan förblev ofta vid det gamla, ja-sidan försummade diskussionen om det nya. Den diskussionen har även låtit vänta på sig efter det att vi blev medlemmar. I de bredare folklagren torde den färdiga demokratiföreställningen i hög grad finnas kvar, bl.a. därför att det har saknats alternativa demokrativisioner. som den tradi- demokratimetaforen är seglivad och föga fruktbar för euro- peisk förhandlingspolitik deltar i ett fullskaligt politiskt in- tegrationsexperiment vars demokratiska ambitioner och konse- kvenser är oklara. DET POLITISKA GLOBALISERINGSBEHOVET OCH DEMOKRATIN Vad vill de svenska partierna? Vilka demokratistrategier torgförs av svenska riksdagspartier? Hur vill de utveckla det nya i demokratihänseende? Bland de svenska riksdagspartierna finns flera olika positio- ner i förhållande till EU och demokratin. Demokratianalysen och kritiken är mer utvecklad hos vissa partier än hos andra, men inget parti ser EU som problemfritt vad gäller demokratiska aspekter. Samtliga partier förordar t.ex. en större öppenhet på EU-nivå och en subsidiaritetsprincip tolkad som närhetsprincip, det vill säga att be- slut bör fattas på lägsta möjliga nivå. Miljö- och är de två EU-kritiska partierna i , som driver frågan om ett svenskt utträde ur unionen. I EU-politiska program framhålls att den överstatliga beslutsmodell som EU bygger på måste avvisas. vill se ett helt annat europeiskt samarbete där hela ryms. Vi tror inte, fortsätter man, att det kan ske inom dagens EU vars färdrikt- ning anses vara tydlig: Överstatligheten ökas successivt och målet är att bilda en federation med kapitalmakt, elitstyre och marknads- fundamentalism som grund (1999, s. 1). Vänster- partiet vill gå en annan, demokratisk och mellanstatlig väg, under- stryker programmet och fortsätter: Vi arbetar för att underifrån bygga ett demokratiskt samarbete i hela och globalt – ett alternativ till EU och EMU (1999, s. 2). För är det också en stark demokratikritik mot EU som ligger till grund för partiets målsättning att ska lämna unionen. framhåller – i sitt förslag till valplattform för EU-parlamentsvalet – att: Bristen på demokrati är huvudskälet till varför det inte går att acceptera att så mycket makt överlämnas till EU. bedömning är dessutom att det endast till en del är möjligt att förändra EU för att uppnå en acceptabel demokratisk nivå. Därför anser vi att den bästa ut- vägen är att beslutar att inte längre vara med i EU och i stället väljer att söka andra samarbetsformer (1999, s. 8). Trots kritiken framhåller att betyder mer än tidigare; att parlamentet kan påverka allt fler beslut. Sam- tidigt hävdas det att EU är fel spår, därför att EU anses utvecklas till en ny stat och internationell stormakt som, menar man, är farlig för och världen. Det leder till säkerhetspolitiska risker och att människor får allt mindre möjligheter att påverka framtiden (1999, s. 1). Det framstår något paradoxalt att å ena sidan hävda att EU-parlamentsvalet är viktigt därför att parlamentet får alltmer inflytande och å andra sidan att argumentera för att EU:s utveckling leder till att människor får allt färre möjligheter att på- verka framtiden. Både miljö- och har hamnat i detta dilemma mellan att vidmakthålla kravet på utträde eller att acceptera medlemskapet och arbeta för en förändring inom unionens ram. Olika partiföre- trädare kommer till olika slutsatser i detta avseende, men majorite- ten i båda partierna står fast vid kravet på utträde som man ändå ska arbeta politiskt inom unionen. Hos framgår denna dubbla strategi tydligt: strävar efter att ska lämna EU. Så länge vi är med- lemmar ska vi dock arbeta för att utnyttja de möjligheter som finns, också inom EU, för att skapa en grönare värld. Vi kräver av oss själva och andra att vi anlägger ett globalt perspektiv när vi försöker lösa våra problem (1999, s. 1). En central fråga är hur mycket unionen kan föränd- ras i en för dessa partier önskvärd riktning utan att inställningen till medlemskapet ändras. En mer avgörande aspekt, redan på kort sikt, är om svenska väljare upplever den dubbla strategin som trovärdig. Övriga svenska riksdagspartier, (m, fp, kd, c och SAP), ställer sig positiva till ett fortsatt svenskt medlemskap i . Det finns dock viktiga skillnader mellan dessa partier i synen på hur EU bör ut- vecklas. och är de två mest EU-positiva partierna, som vill gå med i . , och socialdemokraterna vill avvakta EMU-deltagande, vilket moti- veras på ett likartat sätt. För det första handlar det om projektets ekonomiska risker i form av bl.a. ökad arbetslöshet. För det andra framhålls behovet av en nationell demokratisk förankring i ett ordi- narie val eller i en folkomröstning (och då räknar de inte med folk- omröstningen om ett svenskt EU-medlemskap 1994). För det tredje påtalas risken för att EMU-medlemskapet leder till ökad överstat- lighet och att den svenska demokratin får minskad betydelse. Det kan rentav innebära en utveckling mot en federal statsbildning. Miljö- och EMU-kritik skiljer sig från de tre ovannämnda partiernas genom en mycket starkare fokusering på politisk-demokratiska aspekter. framhåller till exempel att införandet av en gemensam valuta är ett politiskt projekt som har till syfte att bli en murbräcka och bereda vägen för det övergri- pande målet att skapa en förbundsstat av EU. Ur ekonomisk syn- vinkel har EMU ett mycket begränsat värde. DET POLITISKA GLOBALISERINGSBEHOVET OCH DEMOKRATIN demokratiska risker förknippade med (1999, s. 7). Vi kan konstatera att partiernas grundläggande positioner i för- hållande till EU-medlemskapet och unionens utveckling varierar. Hur beskrivs EU:s demokratiproblematik mer i detalj av partierna och vad har de för typ av demokratiseringsstrategier? EU:s demokratiproblematik behandlas mest av de två EU-kri- tiska partierna, miljö- och . har ett tio- sidigt förslag till valplattform inför EU-valet (framtidsvision om EU och världen!) och har ett EU- politiskt handlingsprogram på 15 sidor (Ett demokratiskt alternativ till EU). I båda dessa dokument finns analys och kritik över flera sidor. Det handlar om svårigheten att demokratiskt förankra och kon- trollera EU-politiken från nationell nivå, vilket i hög grad anses bottna i tendensen till alltmer överstatlighet, en betydande byråkra- tisk centralstyrning samt brist på öppenhet. Alternativet för dessa partier är demokrati på nationell eller lägre nivå samt globalt sam- arbete. Den här typen av alternativ presenteras, men problematiseras inte. Det är anmärkningsvärt med tanke på att alternativet – om än tilltalande som idé – är oklart som konkret lösning och sannolikt svårt att förverkliga. Demokratin har problem även på andra besluts- nivåer än den europeiska och hur globalt samarbete kan ske i demo- kratiska former är en alltmer angelägen men också mycket svår frå- ga, som tarvar en hel del tänkande. Detta vaga alternativ står i bjärt kontrast till det handfasta . Utmaningen för EU-kri- tiska partier är att göra EU-alternativen trovärdiga, vilket borde för- anleda att större uppmärksamhet ägnas just detta. Vid sidan av alternativ till EU föreslår både miljö- och vänster- partiet olika reformer i syfte att försöka demokratisera EU-politi- ken. Detta anses dock bara vara möjligt till en del, även om det är en hel rad förslag som lanseras. vill bl.a. driva på för ökad öppenhet, minska överstatligheten samt återföra beslutsmakt till de nationella parlamenten. I program framhålls att demokratiarbetet bör inriktas på att skapa en organisation med större öppenhet, insyn, minskad byråkrati och möjligheter att ställa valda politiker till ansvar. Vidare föreslås att en: genomgång borde genomföras med syfte att upprätta en lista på politiska områden som kan återlämnas till medlemsstaterna, eller kanske i vissa fall till bätt- re lämpade internationella organ. Varje enskild medlemsstat bör dessutom ha vetorätt i de allra flesta frågor som man väljer att fort- sätta samarbeta kring (1999, s. 8). Det finns begränsad information att tillgå om socialdemokrater- nas politik gällande EU och demokratin. Den som finns har dess- utom en vag karaktär. Partiet har inget EU-politiskt handlingspro- gram och partiprogrammet håller på att revideras. I ett studie- och diskussionsmaterial inför programrevisionen understryks den socialdemokratiska osäkerheten om framtidens vägval när det gäller EU och demokratin. Det är en skrift ägnad att starta en bred diskussion, inte att ge svar och vägvisning (Socialdemokraterna 1998, s. 72–78). Det som framhålls på Socialdemokraternas hemsida och valplattformen inför EU-parlamentsvalet är framför allt innehållsliga frågor om bl.a. sysselsättning och miljö, men nästan ingenting sägs om demokratiproblem och demokratiseringsstrate- gier (Socialdemokraterna, 1999). Helt klart är dock att partiet slår vakt om den nationella demokratin, men är försiktiga med att for- mulera demokratiseringsreformer för EU-nivån. Undantaget är dock att partiet driver frågan om ökad öppenhet i EU:s beslutsfat- tande. betonar EU:s mellanstatliga karaktär och arbetar för ett aktivt och utvecklande alleuropeiskt samarbete mellan själv- ständiga stater. säger sig vilja verka för demokrati, öppenhet och decentralisering inom EU. Varje land ska, menar man, ha självklar rätt att gå före och fatta egna beslut om avgörande frågor som miljö, hälsa och säkerhet. Genom att decentralisera be- slut till att fattas nära människorna och verka för ett aktivt delta- gande kan EU utvecklas på bredden i stället för på höjden (Center- partiet, 1999). har ett europapolitiskt handlingsprogram som är relativt fylligt kring demokratifrågor. demokratikritik är begränsad jämfört med mp och vp. Kritik finns framför allt mot den bristfälliga öppenheten. Kd är annars villigt att acceptera ett ökat inslag av majoritetsbeslut i EU därför att partiet är mycket angeläget om att utvidga medlemskretsen med stater från . Andra viktiga demokratiseringsreformer handlar om ökad öppenhet och att stärka ställ- ning så att det blir jämställt med rådet i lagstiftningsprocessen. Det finns en mindre rädsla för överstatlighet hos jäm- fört med t.ex. mp och vp. förslag till ett för- stärkt inflytande för den nationella nivån handlar om att subsidiari- tetsprincipen förväntas kunna fungera som en närhetsprincip i prak- tiken. Vidare föreslår kd en modell som innebär att medlemslän- dernas nationella parlament systematiskt och omgående rådfrågas av sina regeringar inför lagstiftningsbeslut i rådet. DET POLITISKA GLOBALISERINGSBEHOVET OCH DEMOKRATIN sända sina viktigare lagstiftningsförslag på remiss till de nationella parlamenten för yttrande, framhåller (1998, s. 1 och 7). demokratiperspektiv på EU framgår av partipro- grammets avsnitt: Att förvalta medborgarnas förtroende. Folkpar- tiets demokratikritik är inriktad på den bristande öppenheten och att ansvarsfördelningen mellan medlemsstater och unionen inte är preciserad på ett tillfredsställande sätt. I andra avseenden finns en positiv grundton till demokratin på EU-nivå och flera förslag anty- der en federal utveckling. vill att både de nationella par- lamenten och det direktvalda får ökad makt. De nationella parlamenten bör få mer makt genom en tillämpning av närhetsprincipen och genom att EU:s möjlighet att ta till sig nya politiska områden, med hänvisning till den inre marknaden, avskaf- fas. vill att likställs med ministerrådet i lagstiftningsfrågor och att de båda organen betraktas som två delar i ett tvåkammarparlament. Vidare menar man att – i frågor som är avgörande för unionens framtid – bör kunna anordna rådgivande europeiska folkomröstningar enligt principen en med- borgare – en röst. Dessutom föreslår att EU bör få ökade möjligheter att fatta beslut med kvalificerad majoritet i stället för med enhällighet när det gäller utrikes- och säkerhetspolitik, asyl- och invandringspolitik, gränsöverskridande miljöproblem och be- kämpande av internationell brottslighet. Krav på enhällighet bör, menar man, begränsas till ett fåtal ärenden som ändringar i och upptagande av nya medlemmar. I Europapolitik heter det att den demokratiska kontrollen utövas nationellt gentemot varje regering, men också av . En förstärkning av parlamentets möjlighet att fullgöra denna uppgift skulle vara till fördel för de europeiska beslu- tens kvalitet och förankring (1999, s. 1). Vissa för- ändringar tycks dock vara på gång i den moderata EU-politiken. I ett veckobrev bejakar en gemen- sam europeisk demokrati. Bildt har som ett föredöme framhållit det tal som den tyske utrikesministern , partiledare för de gröna, höll inför . sade sig vilja ha en politisk union, enkla majoritetsbeslut i ministerrådet och ett EU- parlament med väsentligt utökad makt. I veckobrevet kommenterar uppfattning: Jag tillhör också de som tror att euron måste följas av nya framsteg i det politiska samarbetet på en rad olika områden. Jag begriper inte de som är rädda för att bygga en starkare europeisk demokrati. I Svenska Dagbladets ledarkom- mentar till detta veckobrev framhålls att uttalanden om EU:s framtid är radikala i såväl svensk som europeisk debatt. Att döma av Svenska Dagbladets bedömning är det en tidsfråga innan har en ny Europapolitik när det gäller demokra- tifrågan: Det skapar naturligtvis ett behov av genomgripande diskussion, inte minst inom . Slutmålet måste rimligen vara en revidering av partiets olika program så att de överensstämmer med den nya linjen. till hålls redan i vår så det brådskar (SvD, ledare, 1999- 01-19). Jämförelsen av partiernas problembild och demokratiseringsidéer ger ett paradoxalt intryck. En första paradox är att partiernas be- skrivning av EU-politikens demokratiproblematik varierar i hög grad, som de ändå slår vakt om den nationella demokratin och är relativt försiktiga när det gäller idéer och förslag om att ut- veckla en mer europeisk demokrati. Den huvudsakliga lösningen på demokratifrågan är alltså regeringsformens folkstyrelsemodell både för de som vill fördjupa engagemang i EU och för de som vill se ett formellt utträde ur unionen. Det är endast och som delvis avviker från detta mönster. En andra paradox är att EU-positiva partier problematiserar de- mokratifrågan i betydligt mindre grad än EU-kritiska partier som vill lämna unionen (mp och vp). Dessa partier framstår otydliga genom lanseringen av förslag som dels riktar in sig på EU-nivån, dels handlar om att lämna unionen och renodla den nationella de- mokratin. De EU-positiva partierna som ser framtid inom den Europeiska unionen är otydliga på ett annat sätt: De synar inte korten när det gäller demokratins framtid i en alltmer överstatlig union. Demokratistrategin för dessa partier är på kort sikt att för- ankra och kontrollera EU-politiken från nationell nivå. Demokrati- problematiken är dock allvarlig (, 1999). Mycket talar också för att den nationella strategin undermineras efterhand ju mer överstatlig som EU-politiken blir. Strategin blir särskilt pro- blematisk i relation till EMU. Mot bakgrund av att EMU är en del av unionsfördraget och har funnits med i EU:s utvecklingsarbete framstår de EU-positiva partiernas demokratistrategi minst sagt kortsiktig. DET POLITISKA GLOBALISERINGSBEHOVET OCH DEMOKRATIN En tredje paradox är att EU-kritiska politiker i olika partier ofta har radikalast idéer om hur EU-politikens form och innehåll bör förändras i en konstruktiv riktning, men skulle många av dem helst vilja slippa unionen och de anses inte heller vara riktigt rumsrena av EU-positiva krafter. Detta förhållande blir alltmer pro- blematiskt ju viktigare EU blir för det svenska politikskapandet. Hur långtgående kan den svenska EU-integrationen bli utan att en politik för utträde ur unionen omprövas? Hur EU-kritisk får en enskild politiker vara som kandiderar till politiska uppdrag i unio- nen? Politiker och partier som vill förändra ett politiskt system med demokratiska medel måste rimligen betraktas som demokratiskt rumsrena. Däremot är det kanske inte politiskt korrekt i alla läger, men det är en helt annan sak. Det är nog en betydligt större risk för att EU blir ett alltför konsensusinriktat politiskt system (ja-sägar- demokrati), snarare än att en liten minoritet EU-kritiska politiker skulle kunna eller ens vilja obstruera det EU-politiska vardagsarbe- tet. Vi kan konstatera att svenska partier för fram en hel del kritik mot demokratibrister i EU-politiken. Dessutom finns en hel rad idéer och förslag, som syftar till att demokratisera EU. Lite till- spetsat kan vi säga att det finns flera olika önskelistor, vilkas möjlig- heter att förverkligas är oklara och i flera fall sannolikt orealistiska. Avståndet mellan den önskvärda och möjliga demokratin har blivit betydligt längre i och med inträdet i EU. Även om det skulle finnas en nationell linje som svenska partier kunde samlas kring skulle den svenska stämman höras svagt. framtida demokrati kommer inte att byggas efter nationella ritningar, utan skapas interaktivt i den europeiska integrationsprocessen. Det är därför angeläget att inte enbart skissera den önskvärda demokratin, utan också att för- söka bedöma vilka demokratiska framtider som är möjliga. Nationell eller europeisk demokrati? Två principiellt olika vägval är tänkbara när det gäller svensk demo- krati i relation till Europeiska unionen. Vi kan antingen se den natio- nella demokratin som den huvudsakliga modellen eller så kan vi häv- da att det är nödvändigt med en grundläggande demokratisering på europeisk nivå. (SOU 1998:124; SOU 1998:145). Dessa vägval kan formuleras som två tydliga alternativ: statsförbund eller förbunds- stat. är mellanstatligt samarbete mellan suveräna stater, medan en förbundsstat är ett konstitutionellt definierat makt- delningssystem som innebär att staterna har givit upp sin suveränitet och blivit delstater i en union. En central fråga – inte minst från den något försiktiga svenska horisonten – är om det finns en tredje väg. Vi har i föregående avsnitt sett att de svenska partierna vill säkra en demokratisk kontroll av EU-politiken från nationell nivå i hu- vudsak. Möjligen kompletterar och denna linje med en viss öppenhet för tanken på demokrati på europeisk nivå. Den dominerande svenska EU-linjen – som framgår tydligt hos socialdemokraterna – är alltså europeisk politik via nationell demokrati. Även EU-kritiska partier och debattörer ser den nationella de- mokratin som den givna lösningen, men den anses inte räcka för att kunna kontrollera den överstatliga EU-politiken (första pelaren). Det demokratiska underskottet bedöms vara så allvarligt att det över huvud taget är svårt att tänka sig något annat alternativ än att åter- nationalisera den europeiska politiken. Den motsatta demokrati- seringsstrategin – att överlåta beslutsmakt till och utveckla en förbundsstat – anses inte vara odemokratisk som idé, utan snarare orealistisk eftersom det saknas en gemensam europeisk identitet. Folkstyre förutsätter ett folk men det finns inte ett utan många europeiska folk. Demokratiseringsreformer inom ramen för nuvarande EU-system lyfts i och för sig också fram (t.ex. att stärka nationella parlament, fler folkomröstningar etc.), men dessa anses inte kunna tackla det demokratiska underskottet på ett tillfredsställ- ande sätt. Förslagen kan bidra till att göra det demokratiska under- skottet mindre allvarligt, men de anses inte kunna lösa problemet. I svensk debatt är det sällsynt med federalister som förespråkar någon form av europeisk förbundsstat. Strategin anses av de flesta partier och debattörer vara orealistisk med tanke på svenska folkets EU-skepsis och frånvaron av en europeisk identitet. Vi kan nästan tala om en ohelig allians här mellan partier som är positiva respektive kritiska till EU. I kommittédirektiven till heter det att utredningen har att överväga, inte om, utan hur – inom ramen för EU:s nuvarande beslutsformer – kan för- bättra de svenska medborgarnas inflytande över och delaktighet i samarbetet inom EU. Fokuseringen på den nationella demokratin är långtifrån opro- blematisk med tanke på att det europeiska integrationsexperimentet i flera avseenden utmanar den färdiga demokratiföreställningen. Den färdiga demokratins partibaserade representativitet utmanas, dels på grund av att flera svenska partier har svårt att hantera Europafrågan med påföljd att opinionsbildningen blir svag, dels därför att DET POLITISKA GLOBALISERINGSBEHOVET OCH DEMOKRATIN politikskapandet i Europafrågorna i hög grad sker i byråkratiska och europeiska sammanhang. Det har blivit ett starkt baksug i den svenska folkstyrelsen som innebär att svenska partier får anpassa sig till andras politiska initiativ snarare än att själva påverka den svenska samhällsutvecklingen. Detta innebär att den färdiga demokratins betoning av politisk styrning och en politik-förvaltningsdualism får en påfallande idealistisk karaktär som inte har särskilt mycket med verkligheten att göra. En ytterligare aspekt är att den färdiga demokratins distinktion mellan form och innehåll inte kan upprätthållas i den europeiska integrationsprocessen. EU är i ett formativt skede vars sannolika varaktighet är svårbedömd. Kanhända kommer EU-politikens inne- håll och form alltid stå i mer eller mindre tät interaktion med va- randra. Politikens handlingskraft och effektivitet betonas av de fles- ta inblandade aktörer. Vissa politiska krafter upplever att överstat- lighet är en styggelse för vissa politiska frågor, men ser det som en möjlighet för andra politikområden. För andra politiska riktningar kan de politiska preferenserna vara motsatta. i förespråkar att enbart beslut gällande gränsöverskridande miljöpro- blem och mänskliga rättigheter ska få tas genom överstatliga beslut. Andra svenska partier vill ha betydligt mer inslag av överstatlighet. Det är möjligt att den nationella demokratin kan fungera som kontrollinstrument för EU-politiken, men då bör vi vara medvetna om att det är en annan typ av nationell demokrati än den vi vande oss vid under efterkrigstiden. Den färdiga demokratin som föreställ- ning lever nog i viss utsträckning kvar, men som praktik är den starkt anfrätt. Demokrati på europeisk nivå kan anta flera olika former, vilket är värt att reflektera över.