sou · GNB3105d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Det är enligt min mening naturligt att kronofogdemyndigheterna kan få tillgång även till upp- gifterna i de nya skatteregistren i den mån de behövs i indrivnings- verksamheten. SOU 1999:105Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och 139 Vad sedan gäller utbyte av uppgifter i övrigt mellan skatteområdet och annat verksamhetsområde bör utgångspunkten vara en annan. De enskilda medborgarna bör normalt kunna utgå från att uppgifter av känslig natur som lämnas för viss verksamhet inte används också för annan verksamhet. Ett uppgiftsutbyte i sådana fall skulle av många kunna upplevas som otillbörligt. Detta talar för att man bör inta en restriktiv hållning när det gäller sådant uppgifts utbyte. Å andra sidan måste man beakta dels att informationsutbyte mellan myndigheter kan minska den enskildes uppgiftslämnande och statsförvaltningens kost- nader, dels att sådant utbyte kan möj liggöra angelägna kontroller. Vid den intresseavvägning som så ledes måste ske bör man inte tillåta uppgiftsutbyte i andra fall än då intresset av utlämnande klart bedöms väga över risken för otillbörligt in tegritetsintrång. Därvid måste man beakta bl.a. hur pass nära de ifråga varande verksamhetsområdena ligger varandra, i vilken mån uppgifterna är sekretesskyddade hos den mottagande myndigheten samt om det finns möj lighet att i förväg underrätta de enskilda om uppgiftsutbytet. Informationsflödet är således friare inom skatteområdet än mel lan det området och andra verksamhetsområden. Detta återspeglar sig fram för allt i den omfattning som skattemyndigheter respektive kronofogde- myndigheter har terminalåtkomst till uppgifter i skatteregistren. Terminalåtkomst till det centrala skatteregistret Utgångspunkten för regleringen av terminalåtkomst till det centrala skatteregistret är att uppgifterna får finnas tillgängliga via terminal en- dast i den mån behovet av att snabbt och enkelt få tillgång till uppgift- erna väger tyngre än den risk från integri tetssynpunkt som terminal- åtkomst anses medföra (jfr prop. 1979/80:146 s. 47). Termi nalåtkomst till uppgifter i registret får enligt 10 § skatteregisterlagen i princip medges endast för de ändamål för vilka registret är avsett, dvs. för skattemyndigheternas beskattningsverksamhet och kronofogdemyndig- heternas exekutiva verksamhet. har terminalåtkomst till det centrala skatteregistret i dess helhet, medan vissa begränsningar gäller för skatte myndigheter och kronofogdemyndigheter. Att märka är att saknar ter minal- åtkomst till skatteregistren trots att även den myndigheten bedriver beskattningsverksamhet. De regionala skattemyndigheterna har terminalåtkomst till samtliga typer av uppgifter som finns i det centrala skatteregistret, men åtkomsten 140 Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och SOU 1999:105 är till stor del begränsad till sådana uppgifter som hänför sig till respektive region. För ett flertal uppgifter av mindre integritetskänslig natur – samtliga uppgifter enligt 5 och 6 §§ skatteregisterlagen – medges dock riksåtkomst. Detsamma gäller sådana uppgifter enligt 7 § där praktiska skäl talar för terminalåtkomst. För att effektivisera kontrollverksamheten har skatte myndigheterna fr.o.m. i ett avseende fått en mer omfattande riksåtkomst. Vid och inför en revision har en skattemyndighet numera terminalåt- komst till uppgifter om ett företags delägare som är bosatt i en an nan region än den där det reviderade företaget beskattas. I moti ven till lag- ändringen uttalades att revisorn inför revision av ett företag har behov av att kunna granska även bolagets delägare i syfte att undersöka eventuella transaktioner mellan bolaget och dess delägare (prop. 1996/97:116 s. 60). Om delägarna är bosatta i ett annat län än där bolaget har sitt säte har revisorn inte terminalåtkomst till samtliga uppgifter om bolagets delägare. Genom att utöka terminal åtkomsten vid revisioner till att om- fatta även delägare som är bosatt i annat län än det där bolaget beskattas kan arbetet med revisioner underlättas. Begränsningen i åt komsten kan utnyttjas av näringsidkare som har för avsikt att missbruka systemet. Med hänsyn till att skatteförvaltningens datorsystem har ett behörighetssystem som utnyttjas på så sätt att man begränsar åtkomsten till uppgifterna i registret till endast de tjänstemän som har behov av uppgifterna, ansåg regeringen att något hinder från integritets synpunkt inte kunde anses föreligga mot att tillåta revisorer att få terminalåtkomst även till uppgifter om ett bolags delägare som är bosatt i ett annat län. Kronofogdemyndigheterna har inte terminalåtkomst till samtliga ty- per av uppgifter som finns i det centrala skatteregistret, utan åtkomsten begränsas till uppgifter som avses i 5 och 6 §§ samt vissa uppgifter i 7 § skatteregisterlagen. Det gäller då sådana uppgifter som kronofogde- myndigheterna behöver för att på ett tidigt stadium kunna skaffa sig en överblick över en gäldenärs ekonomiska intressen i olika bolag, t.ex. uppgifter om ägarförhållande i fåmansbolag (7 § 1). Vidare gäller det uppgifter som underlättar för kronofogde myndigheten att i övrigt in- formera sig om gäldenärens betalningsförmåga, t.ex. uppgifter som läm - nas i självdeklaration (punkten 7), uppgifter om registrering av skatt- skyldighet, innehav av skattsedel och preliminära skattebeslut (punkterna 3 och 4) eller slutliga beslut om skatt, dock inte skälen för beslutet (punkten 8). Kronofogdemyndigheterna har också tillgång till uppgifter från kontrolluppgifter (punkten 12), eftersom sådana uppgifter är det viktigaste underlaget för kronofogdemyndigheternas beslut om löneexekution. Slutligen har kronofogdemyndigheterna tillgång till olika uppgifter om fastighetsinnehav (punkten 13) samt vissa uppgifter om ingående och utgående mervärdesskatt m.m. (punkten 24). SOU 1999:105Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och 141 Kronofogdemyndigheterna har terminalåtkomst endast till uppgifter som rör en begränsad krets personer. Åtkomsten får avse endast den som är registrerad som gäldenär hos en kronofogdemyndighet eller make till gäldenären eller någon annan som sambeskattas med gälde nären, likaså någon som är delägare i ett fåmansbolag i vilket någon av dessa personer också är delägare. I fråga om uppgifter som avses i 5 och 6 §§ samt 7 § punkterna 1, 3 och 4 skatteregisterlagen har samtliga kronofogde- myndigheter terminalåtkomst. För övriga upp gifter är terminalåtkomsten begränsad till kronofogdemyndigheten i den region där ett mål är registrerat för exekutiva åt gärder. Att behöriga myndigheter i ett annat EU-land får ha terminalåt- komst till uppgifter om mervärdesskatt framgår av rådets förordning (EEG) nr 218/92. Terminalåtkomst till de regionala skatteregistren Som nämnts ovan innehåller de regionala skatteregistren handlingar i elektroniska akter, vilka kan innehålla känsliga personuppgifter av olika slag. I motiven till regleringen av dessa akter (prop. 1994/95:93 s. 30 ff.) anförde regeringen att åtkomsten till de regionala registren måste begränsas för att tillgodose behovet av skydd för de registrerades integritet. Regeringen ansåg att åtkomsten till de elektroniska akterna bör motsvara de möjligheter till åtkomst som gäller för handlingarna i en pappersbaserad akt. För de regionala skatteregistren gäller därför att terminalåtkomsten är upp delad på så sätt att åtkomst till handlingar i ett ärende, dvs. de elektroniska akterna, i första hand är för behållen det skattekontor som handlägger ärendet. Dock kan även ett annat skatte- kontor få terminalåtkomst till uppgifterna, om det behövs för hand- läggningen av ett ärende hos det kontoret. och skatte- myndigheten i regionen – med undantag för respektive lokalt skatte- kontor – har inte terminalåtkomst till de elektroniska akterna, men väl till övriga uppgifter i ett regionalt skatte register. Kronofogdemyndigheterna saknar helt terminalåtkomst till de regionala skatteregistren. Till skillnad från vad som gäller i fråga om det centrala skatte- registret begränsas åtkomsten till de regionala skatteregistren genom att endast vissa sökbegrepp får användas när uppgifter skall tas fram ur registren. Tillåtna sökbegrepp är person nummer, organisationsnummer, namn, firma, ärendebeteckning, taxeringsår, beskattningsår, inkomstår, redovisningsperiod, handläggande enhet, datum samt uppgift om var i handläggningen ärendet befinner sig. För de elektroniska akterna gäller ännu striktare begränsningar. Regeringen anförde i moti ven till bestäm- melsen om sökbegrepp att sök möjligheterna i de elektroniska akterna av integritetsskäl bör utfor mas så att rutinerna i princip motsvarar hand- 142 Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och SOU 1999:105 läggningen av pappersbaserade akter och att en upptagning i en elek- tronisk akt därför inte skall få användas för att maskinellt söka efter en viss uppgift i upptagningen (prop. 1994/95:93 s. 32 f.). Regeringen ansåg således att användaren inte får söka på fri text i akterna även om detta skulle vara tekniskt möjligt. Av den anledningen är de tillåtna sök - begreppen för sök ning i elektroniska akter begränsade till ärendebeteck- ning och beteckning på handling. Utlämnande av uppgifter på annat sätt än genom terminalåtkomst Innehållet i skatteregistren omfattas av vad som utgör allmän handling enligt 2 kap. TF. Allmänhetens rätt att ta del av upp gifter i skattere- gistren kan därför inskränkas endast genom särskild lag och för sär skilda ändamål. Genom sekretesslagens bestäm melser inskränks också rätten att ta del av uppgifter i skatteregistren. Sekretessen gäller mot enskilda, men också i förhållande till andra myndigheter eller till annan självständig verksamhetsgren inom myndigheten (1 kap. 2 och 3 §§ sekretesslagen). Enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess i myndighets verk- samhet, som avser bestämmande av skatt eller som avser taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Motsvarande sekretess gäller i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur register som avses i skatteregisterlagen för uppgift som har tillförts sådant register. Skattesekretessen i 9 kap. 1 § sekretesslagen är absolut såvitt gäller upp gifterna i skatteregistren. Sekretessen gäller allt- så även om det står klart att uppgifterna kan lämnas ut utan att nå gon lider men av det. Sekretessen för uppgifterna i skatteregistren kan dock brytas under vissa förut sättningar. Uppgifter kan nämligen lämnas ut med stöd av så- väl 1 kap. 5 § som 14 kap. 1–3 §§ sekretesslagen (se mer om detta i avsnitt 2.5.3). Av 16 § skatteregisterlagen framgår dessutom att den ab- soluta sekretessen inte gäller för vissa uppgifter i skatteregistren. Om det inte av särskild anledning kan antas att den registrerade eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs, får från skatteregister lämnas ut vissa uppgifter om fysiska och juridiska personer. Det är dels grundläggande identifieringsuppgifter, dels uppgifter om på vilket sätt preliminär skatt skall betalas, slag av näringsverksamhet, beslut om konkurs eller likvidation samt uppgift om registrering av skyldighet att inbetala innehållen preliminär A-skatt eller arbetsgivaravgift. SOU 1999:105Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och 143 Uppgiftslämnande till myndigheter inom skatteområdet Möjligheterna att lämna ut uppgifter från skatte registren mellan skatte- myndigheterna är goda. Den allmänna principen enligt 15 kap. 5 § sek- retesslagen är att en skattemyndighet skall lämna uppgifter till en annan skattemyndighet som begär det. Det finns dessutom bestämmelser om utlämnande i annan lagstiftning, t.ex. taxeringslagen, som innebär att det mellan skattemyndigheterna i princip råder ett fritt utbyte av uppgifter. Som exempel kan nämnas att enligt 3 kap. 16 § taxeringslagen är myn- digheter skyldiga att på begäran av skatte myndighet tillhandahålla uppgifter som de förfogar över och som skatte myndigheten behöver för taxering. Detta gäller dock inte uppgifter som är föremål för s.k. ut rikes- sekretess enligt 2 kap. sekretesslagen. Enligt 3 kap. 17 § taxeringslagen skall uppgifter i självdeklarationer och i andra handlingar som upprättats för gransk ning eller omhändertagits vid taxeringskontroll eller lämnats till ledning för taxering enligt lagen om själv deklaration och kontroll- uppgifter, på begäran lämnas ut till bl.a. skattemyndighet om det behövs för kontrollverksamheten. Motsvarande bestämmelser finns i bl.a. skattebetalningslagen. Bestämmelserna innebär en uppgiftsskyldighet i den mening som avses i 14 kap. 1 § sekretesslagen. I den mån utbytet av information inom skatteområdet inte kan ske med stöd av uttryckliga bestämmelser kan information utbytas inom skatteområdet med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Enligt för arbetena till bestämmelsen är den näml igen tillämplig bl.a. när det är fråga om utbyte av information mellan myndigheter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetensområden eller mellan myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna (prop. 1979/80:2 s. 326 f.). Uppgiftslämnande till myndigheter utanför skatteområdet Liksom i fråga om utbyte av uppgifter mellan skattemyndigheter före- kommer författningsreglerad skyldighet för skattemyndigheterna att lämna ut uppgifter från skatte registren till myndigheter utanför skatte- området. Vissa uppgifter får lämnas ut på medium för automatisk data- behandling till ett mindre antal namngivna myndigheter med stöd av 15 § skatteregisterlagen och 4 § skatteregisterförordningen. Ytterligare sådan föreskriven uppgiftsskyldighet som avses i 14 kap. 1 § sekretesslagen finns i bl.a. 22 § taxeringsförordningen (1990:1236) och i 17 § skattebrottslagen. Genom bestämmelsen i 14 kap. 2 § sekretesslagen har skattemyndig- het bl.a. möjlighet att lämna uppgifter som angår misstanke om brott till 144 Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och SOU 1999:105 åklagare, polis eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet, även i annat fall än då uppgifts skyldigheten är författnings reglerad. Vidare får uppgifter lämnas ut om det behövs för omprövning av beslut eller åtgärder av den skattemyndighet där uppgifterna före kommer. Generalklausulen i 14 kap. 3 § första stycket sekretesslagen är subsidiär i för hållande till 1 och 2 §§. Den tillämpas därför i fråga om utlämnande som inte är särskilt författningsreglerat. Uppgifterna kan lämnas ut av skattemyndigheterna såväl på eget initiativ som efter en begäran från den mottagande myndigheten. Förutsätt ningen för utläm- nandet är att det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Vid in tresse- avvägningen bör särskilt beaktas hur nära de ifrågavarande verk - samhetsområdena ligger varandra och i vilken mån uppgifterna är sek re- tesskyddade hos den mottagande myndigheten. Generalklausulen till- lämpas bl.a. när det är fråga om att lämna ut uppgifter från ett skatte- register till kronofogdemyndigheterna, i den mån de inte har terminal- åtkomst till registret. Det finns i och för sig inget hinder mot att utbytet av uppgifter med stöd av generalklausulen sker rutinmässigt. Tanken är dock att rutinmässigt uppgiftsutbyte i regel skall vara för fattningsreg- lerat. Generalklausulen gäller inte i den mån utlämnandet strider mot lag eller förordning eller, såvitt angår uppgift i personregister enligt data- lagen, föreskrift som har meddelats med stöd av datalagen. Bestämmel- sen måste därför träda tillbaka för skatte registerlagens särskilda regler om i vilken form uppgifter får lämnas ut från skatteregistren. Enligt 15 § skatteregisterlagen får uppgifter i skatteregister lämnas ut på medium för automatisk databehandling till andra myndigheter och i annat syfte än beskattning endast om det följer av lag eller förordning eller om regeringen har medgivit det. Sådana särskilda bestämmelser finns i skatteregisterförordningen och gäller endast ett fåtal mottagande myndig- heter, bl.a. kronofogdemyndigheterna. Andra myndigheter har alltså inte möjlighet att få uppgifterna utlämnade på medium för auto matisk databehandling. Ett särskilt undantag utgör dock vissa myndig heter inom EU. I 17 § skatteregisterlagen upplyses därför om att det av rådets förordning (EEG) nr 218/92 framgår att uppgifter rörande mer värdes- skatt får lämnas ut på medium för automatisk databehandling till en behörig myndighet i ett annat EU-land. Bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen gäller inte alla uppgifter som förekommer i skatteverksamheten. Uppgifter om enskildas person- liga och ekonomiska för hållanden som skattemyndighet erhållit enligt avtal med främmande stat omfattas enligt 9 kap. 3 § sekretesslagen inte av 14 kap. 1-3 §§ samma lag. SOU 1999:105Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och 145 I 16 § skatteregisterlagen finns bestämmelser om att vissa uppgifter i skatteregistren får lämnas ut till enskilda trots den absoluta sekretessen enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen. Det krävs dock att det inte av särskild anledning kan antas att den registrerade eller någon honom närstående person lider men om uppgifterna röjs. De uppgifter som får lämnas ut är vanliga identifikationsuppgifter som namn eller firma, personnummer eller organisationsnummer samt adress m.m., uppgifter om registrering enligt skattebetalningslagen och uppgifter om på vilket sätt den preliminära skatten skall betalas. Dessutom får uppgifter lämnas ut om slag av näringsverksamhet eller om beslut om likvidation eller konkurs samt uppgifter om registrering av skyldighet att betala innehållen pre- liminär A-skatt (skatteavdrag) eller arbetsgivaravgift. Enskilda har inte rätt att ta del av uppgifterna på medium för automatisk data behandling. Arbetsgivare eller uppdragsgivare får enligt 17 § skatteregisterlagen, på medium för automatisk databehandling, ta del av uppgifter om en arbetstagares eller uppdragstagares namn och personnummer, slag av preliminär skatt som personen skall betala samt uppgifter till ledning för beräkning av skatteavdrag för betalning av pre liminär skatt. Den som är registeransvarig för ett personregister är enligt 10 § data- lagen skyldig att på begäran av enskild underrätta denne om innehållet i personuppgifter som ingår i personregistret och som innefattar upp- lysning om honom, s.k. registerutdrag. Den bestämmelsen är tillämplig även i fråga om register som förs med stöd av skatte registerlagen och såväl som skattemyndigheterna är därför skyldiga att lämna ut registerutdrag till den som begär det. I samband med att det i skatteregisterlagen infördes särskilda be stäm- melser om hanteringen av handlingar och uppgifter som förekommer i de regionala skatteregistren som ett led i den elektroniska ärendehanteringen hos skattemyndigheterna, dvs. de elektroniska akterna, fann regeringen anledning att införa en särskild bestäm melse även i fråga om registerutdrag. I 18 § skatteregisterlagen anges att i registerutdrag enligt 10 § datalagen behöver i fråga om ett regionalt register upp gift i hand- ling som har getts in av en enskild eller som den registeransvarige har expedierat till den registrerade inte tas med. Om uppgiften finns i ett ärende rörande den som har begärt utdraget, skall det dock framgå av utdraget att uppgiften inte finns med. I motiven till bestämmelsen anförde regeringen följande (prop. 1994/95:93 s. 33 f.). 146 Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och SOU 1999:105 Skriftliga handlingar som enskilda sänt in till skattemyndigheten kommer med den föreslagna ordningen att finnas i de elektroniskt akterna lagrade som bilder. Uppgifterna i dessa handlingar är inte sök- bara och skattemyndigheten kan därför inte söka fram alla handlingar där uppgift om enskilda finns. Vidare skulle utdragen bli mycket om- fattande om de måste innehålla kopior av samtliga bildfångade hand- lingar. Eftersom den enskilde oftast själv har skrivit den aktuella texten är det enligt regeringens mening tillräckligt om det av utdragen framgår att aktuella handlingar lagras i form av bilder hos skatteförvaltningen. Undantaget bör omfatta också handlingar i de regionala registren som upptar myndighetens före lägganden, beslut, m.m. i den mån hand- lingarna redan har expedierats till den registrerade. --- Registerutdraget bör emeller tid uppta sådana uppgifter som möjliggör för den enskilde att identifiera de handlingar som registrerats genom bildfångst eller som skattemyndigheten upprättat och som expedierats till honom. I 19 och 20 §§ skatteregisterlagen finns bestämmelser om gallring av uppgifter i skatteregistren. Bestämmelserna är omfattande och svår till- gängliga, bl.a. på grund av att olika gallringstider gäller för olika slag av uppgifter samt att olika bestämmelser gäller för uppgifter i det cen trala respektive de regionala skatteregistren. Gallring av uppgifter i det centrala skatteregistret Den kortaste gallringsfristen för uppgifter i det centrala skatteregistret, efter det att uppgifterna registrerades, gäller för upp gifter från centrala bilregistret om tillstånd enligt yrkestrafiklagen (1998:490) och lagen (1998:492) om biluthyrning samt uppgifter från Alkoholinspek- tionen, , och länsar betsnämnder, dock med undantag för sådana upp gifter som behövs för tillämpningen av 3 kap. 30 § andra stycket mervärdesskattelagen (uppgifter som behövs för fast ställande av om viss import är undantagen från skatteplikt). Uppgifter om revision får bevaras under högst efter utgången av det år under vilket revisionen avslutades, vilket är den längsta fast- ställda gallringstiden för uppgifter i det centrala registret. Regeringen får dock meddela föreskrifter om förlängd bevarandetid. För ett stort antal uppgifter finns det inte någon fastställd gallrings- frist. Det gäller basuppgifter enligt 5 och 6 §§ skatteregisterlagen om fysiska och juridiska personers identitet – personnummer namn, adress, civilstånd och folkbokföringsförhållanden respektive organisations- nummer, namn, firma, adress, hemortskommun, säte och juridisk form – SOU 1999:105Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och 147 samt uppgifter om registrering enligt skattebetalningslagen och särskilt registrerings- och redovisningsnummer. Vidare saknas bestämd gall- ringsfrist för upp gifter enligt 5 § skatteregisterlagen om registrering i sjömansregistret, slag av pensionsförmån som en person är berättigad till samt på vilket sätt den preliminära skatten skall betalas. Fastställd gallringsfrist saknas också för uppgifter enligt 7 § 3 skatteregisterlagen om registrering av skyldighet att betala skatt m.m. Undantag görs dock för uppgifter om beslut om återkallelse av F- skattsedel. Även för uppgifter enligt 7 § 23, 31 och 32 om beteck ning på ersättningsbostad samt uppskovsbelopp vid andelsbyte eller andels- överlåtelser inom koncerner saknas bestämd gallringsfrist. Detsamma gäller uppgifter om personnummer för make och person som likställs med make vid beskattning, uppgifter om beslut om beskattning, upp- gifter om huruvida taxering grundas på förenklad självdeklaration, upp- gifter om för vilka dagar en skattskyldig har uppburit sjöinkomst samt uppgifter om ingående och utgående mervärdesskatt. För övriga uppgifter i det centrala skatteregistret, dvs. uppgifter som inte omfattas av två- eller tioårsfristen eller för vilka gallringsfrister saknas, gäller att de skall gallras efter utgången av det kalenderår under vilket beskattningsperioden gick ut. Under denna kategori faller således flertalet av de uppgifter som anges i 7 § skatteregisterlagen. I fråga om uppgifter som omfattas av en sjuårig gallringsfrist får rege- ringen emellertid meddela föreskrifter om förlängd bevarandetid. Gallring av uppgifter i de regionala skatteregistren