sou · GNB334d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Att vid sådant förhållande avkräva ett annat lands medborgare en försäkran om att avstå från att rösta i landet torde enligt kommittén inte vara förenligt med folkrättsliga grundregler som non-interventionsprincipen och suveränitetsprincipen. Med andra ord skulle ett sådant förfarande kunna uppfattas som en inblandning i det andra landets inre angelägen- heter och som en kränkning av principen att varje land är allenarådande inom sitt territorium. Kommittén ville därför inte heller förorda en sådan lösning. Kommittén berörde även möjligheten till valbarhet till två länders parlament. Enligt kommittén fick denna möjlighet förmodas vara av mer teoretisk art eftersom praktiska krav på bosättning och utövandet av uppdraget borde lägga hinder i vägen för en sådan oönskad konsekvens av dubbelt medborgarskap. Det var – framhöll kommittén – inte ens troligt att den som är bosatt i ett land och parlamentsledamot där skulle nomineras till detta även i ett annat land där han eller hon också är medborgare. Dubbelt medborgarskap – en.... 4.3.1.4Regeringens proposition 1990/91:195 om aktiv flykting- och immigrationspolitik m.m. Rubricerade proposition överlämnades av regeringen till . Propositionen återkallades visserligen efter regeringsskiftet , men det är – med hänsyn till de klara ställningstaganden som i propositionen görs i fråga om dubbla medborgarskap och dubbel rösträtt – likväl av intresse att redovisa delar av innehållet här. Regeringens avsikt med de överväganden och förslag som lämnades i propositionen var att föreslå riktlinjer för flykting- och immigrations- politiken samt att redovisa regeringens syn i några invandrarpolitiska principfrågor. Övervägandena i nu aktuell del byggde bl.a. på det material som redovisades i betänkandet Dubbelt medborgarskap (DsA 1986:6). Såvitt avser den dubbla rösträtten konstaterades att det inte var klarlagt i vilken utsträckning rösträtten i hemlandet utnyttjades, men att så mycket var känt att i bosatta finska medborgares deltagande i hemlandets parlamentsval uppgick till . Det kunde enligt regeringen på goda grunder antas att motsvarande tal för andra invandrargrupper var lägre, oftast väsentligt lägre. Frågan kunde därför sägas vara av mer principiell än praktisk art. Av bl.a. detta skäl ansågs det knappast vara försvarbart att lösa problemet genom bilaterala avtal om hur dubbelröstning skall förhindras. Sådana avtal skulle kräva omfattande och tidsödande internationellt förhandlingsarbete. Rege- ringen avvisade även den i tidigare sammanhang diskuterade metoden med försäkran från den enskilde. En sådan lösning ansågs praktiskt ogenomförbar och dessutom sannolikt stridande mot folkrättsliga regler. Mot den angivna bakgrunden borde – framhöll departements- chefen – möjligheten till dubbelröstning kunna accepteras som en konsekvens av dubbla medborgarskap. Vad gäller möjligheten till valbarhet till två länders parlament förklarade sig departementschefen dela medborgarskaps- kommittés uppfattning att frågan måste vara av mer teoretisk art. Praktiska krav på bosättning och utövande av uppdraget ansågs lägga hinder i vägen för en sådan oönskad konsekvens av dubbelt medborgarskap. Regeringen sammanfattade sitt förslag i nu aktuella delar enligt följande (s. 4 i prop. 150 Dubbelt medborgarskap – en.... Möjligheterna för invandrare att delta i den politiska beslutsprocessen bör förbättras. Under förutsättning av att nuvarande samband mellan rösträtt i riksdagsval och medborgarskap bibehålls, är det rimligt att i ökad utsträckning acceptera dubbla medborgarskap. Den traditionella principen i svensk lagstiftning mot flerfaldiga medborgarskap bör inte upprätthållas. En parlamentarisk kommitté bör tillsättas. En nordisk samordning bör ske. bör internationellt verka för att synen på dubbla medborgarskap förändras och för en förändring av gällande Europarådskonvention i enlighet härmed. För tydlighetens skull upprepas här vad som inledningsvis sades, nämligen att den nu redovisade propositionen återkallades 1991. 4.3.2Möjligheterna att ge konsulärt bistånd Ur folkrättslig synpunkt är medborgarskapet av grundläggande betydelse eftersom det utgör en förutsättning för en stats befogenhet att inom andra staters territorium och i förhållande till andra stater ge en person diplomatiskt skydd och stöd i andra former. Denna rätt för främmande makter att ingripa på diplomatisk väg för att tillvarata sina medborgares intressen i vistelsestaten godtas av i stort sett alla stater, en annan sak är att enighet inte alltid råder om rättighetens närmare innebörd. I den av tillträdda för lösande av vissa konflikter mellan medborgarskapslagar (SÖ 1937:9) regleras vad som gäller i fråga om möjligheterna att ge diplomatiskt skydd då en person har dubbelt medborgarskap. I konventionens artikel 4 föreskrivs att en stat inte äger rätt att intervenera hos en annan stat för någon av sina medborgare som är medborgare också i den andra staten. Artikel 4 i anses dock inte hindra diplomatiska underhandskontakter så länge dessa accepteras av den andra staten. Bestämmelsen anses inte heller utesluta ett ingripande i de situationer då detta kan anses som påkallat av humanitära skäl. Möjligheterna att i dessa fall lämna konsulärt bistånd är dock i mångt och mycket upp till vistelsestatens goda vilja och uppenbart är därför att dubbelt med- borgarskap kan vara till nackdel för den enskilde i detta avseende. Det ingår i de diplomatiska beskickningarnas respektive konsulatens uppgifter att ta tillvara den sändande statens och dess medborgares intressen. Detta framgår av de två Wienkonventionerna om diplomatiska respektive konsulära förbindelser till vilka har anslutit sig. Dubbelt medborgarskap – en.... Den rättsliga regleringen av det diplomatiska skyddet finns för del bl.a. i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen (IFUR). I 12 § IFUR föreskrivs inledningsvis att beskickningar och konsulat skall ta till vara svenska medborgares rätt och bästa. Detta innebär inte enbart en skyldighet att ingripa efter ansökan från den enskilde utan utlandsmyndigheten är även skyldig att ingripa på eget initiativ. Paragrafen innehåller vidare en hänvisning om att bestämmelser om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare som råkat i nöd eller annan svårighet i utlandet finns i lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. Avslutningsvis fastslås i 12 § IFUR att beskickningar och konsulat även i övrigt i skälig omfattning skall lämna svenska medborgare och svenska juridiska personer hjälp och bistånd vid behov samt bevaka och skydda deras intressen. Som angavs hänvisar 12 § IFUR till lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. Enligt denna lags 1 § första stycke gäller att svensk medborgare, som råkat i nöd eller i annan svårighet i utlandet, kan erhålla tillfälligt ekonomiskt bistånd av beskickning eller konsulat. Enligt andra stycket i samma paragraf gäller vidare att svensk medborgare som är bosatt i utlandet – och som på grund av ålder, sjukdom eller annan omständighet är ur stånd att försörja sig – kan erhålla varaktigt ekonomiskt bistånd av (). Bistånd i dessa former benämns allmänt ekonomiskt bistånd och huvudregeln är att det skall återbetalas till staten. Enligt 4 § samma lag gäller att svensk medborgare som är bosatt i – och som anhållits, häktats eller annars berövats friheten genom beslut av domstol eller annan myndighet i utlandet – är berättigad att erhålla ekonomiskt bistånd i den utsträckning som behövs för att han eller hon skall beredas ett tillfredsställande rättsskydd. Motsvarande bistånd utgår under vissa förutsättningar även till här i landet bosatt svensk medborgare som, utan att vara berövad friheten, utomlands lagförs för brott eller är föremål för förfarande som avser avlägsnande från den främmande staten, omhändertagande för vård eller annat frihetsberövande. Föreligger särskilda skäl, kan de nu nämnda formerna av bistånd lämnas även till svensk medborgare som inte är bosatt i . Om den som erhållit bistånd döms för brottet, skall han eller hon normalt återbetala vad som mottagits. Enligt 4 a § lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare har en i bosatt svensk medborgare, som i utlandet blivit utsatt för våldsbrott, vidare rätt att få ekonomiskt bistånd i anslutning till brottet om det behövs för att han eller hon skall kunna ta 152 Dubbelt medborgarskap – en.... till vara sin rätt. Återbetalningsskyldighet föreligger endast om det finns särskilda skäl. De nu redovisade formerna av bistånd utgår således till svenska medborgare. Dock kan med hänsyn till de särskilda regler som gäller i fall av dubbelt medborgarskap en svensk medborgare – med med- borgarskap i även en annan stat – normalt inte påräkna sådant bistånd under vistelse i det andra landet. Kommittén sammanträffade med företrädare för för att diskutera vilka konsekvenser i praktiken som ett eventuellt väsentligt utökat antal dubbla medborgarskap skulle kunna tänkas få för möjligheter att lämna konsulärt bistånd. Från UD:s sida underströks bl.a. det faktum att det i praktiken går en klar skiljelinje mellan å ena sidan de personer med dubbla medborgarskap som för hjälpbehovet befinner sig i sitt andra medborgarskaps- land och å andra sidan de som uppehåller sig i något annat land. Beträffande de som vistas i sitt andra medborgarskapsland gäller att UD:s möjligheter att lämna konsulärt bistånd både i praktiken och teorin är avsevärt mer begränsade. Det handlar då i huvudsak om underhandskontakter. En typsituation där UD i sin verksamhet har att göra med dubbelt medborgarskap är i samband med egenmäktighet med barn, dvs. i nu aktuella fall då en förälder utan laglig rätt fört eller låtit föra sitt barn från och håller barnet undangömt från den andre föräldern. Dessa barn har ofta svenskt medborgarskap efter den ena föräldern och utländskt medborgarskap genom den andra. I praktiken handlar problemen i huvudsak om när barnet förts till något land som inte omfattas av om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn. Enligt denna konvention gäller nämligen att barn i dessa situationer skall återföras till det land varifrån det bortförts. Ett stort problem är att lagstiftningen i flera av de länder som är aktuella i detta sammanhang – och som alltså inte är anslutna till – tillerkänner pappan föräldramyndigheten om barnen. Detta, sammantaget med att svenska vårdnadsavgöranden normalt inte äger giltighet i de aktuella länderna, kan innebära att bortförandet av barnen till det andra landet inte betraktas som något brott där. Även om förfarandet emellertid skulle vara att betrakta som ett brott också enligt den utländska rättsordningen, förhåller det sig likväl på det viset att många länder inte lämnar ut sina egna medborgare för brott begångna i andra länder. De svenska myndig- heternas möjligheter att agera för att nå en lösning i enlighet med svensk lagstiftning kan därför ofta sägas stå och falla med den goda viljan hos den eller de som har den faktiska kontrollen över barnet, Dubbelt medborgarskap – en.... något som för övrigt i princip gäller oavsett om barnet har dubbelt medborgarskap eller enbart svenskt. Antalet nya fall av från bortförda barn uppgår till 15–20 . Förhoppningsvis kommer antalet framöver dock att reduceras i takt med att allt fler länder ratificerar , som inte bara ger en möjlighet att agera utan som även förväntas ha en preventiv verkan i så måtto att den – just med hänsyn till staters konkreta möjlighet att agera – avhåller föräldrar från att verkställa eventuella planer på att föra bort sina barn. För tydlighetens skull bör avslut- ningsvis framhållas att det självfallet även förekommer att svenska föräldrar utan laglig rätt för sina barn till . En situation då dubbelt medborgarskap kan vara till men för den enskilde är då en person frihetsberövas utomlands. Den normala skyldigheten att underrätta medborgarskapslandet om ett frihets- berövande gäller nämligen inte i de fall en person har medborgarskap i två länder och han eller hon berövas friheten i det ena av dessa. Under sådana omständigheter finns det således inte ens någon formell rätt för svenska myndigheter att få reda på att en svensk medborgare gripits utomlands. De åtgärder som svenska myndigheter annars normalt vidtar när en svensk frihetsberövas utomlands är att besöka honom eller henne samt att tillse att offentlig försvarare förordnas. För det fall en dubbelmedborgare frihetsberövas i tredje land, sker normalt underrättelse till det land som utställt de passhandlingar eller motsvarande som personen i fråga använt vid inresan i landet. Sammanfattningsvis kan sägas att det merarbete som UD har på grund av förekomsten av dubbla medborgarskap är förhållandevis begränsat vilket hänger samman med de reducerade möjligheter har att intervenera för svenska medborgare i en annan stat där de också är medborgare. Man torde dock få utgå från att en utökning av antalet dubbla medborgarskap skulle medföra en motsvarande ökning av förekommande problem med lämnande av konsulärt bistånd. Detta är dock problem som i första hand drabbar de enskilda. För UD:s del skulle det närmast innebära merarbete i form av fler underhands- kontakter med andra stater, ökade kontakter från anhöriga samt fler snabbutredningar om medborgarskapsstatus m.m. 4.3.3Skyldigheten att fullgöra värnplikt Av kommitténs direktiv framgår att analysen i fråga om dubbelt medborgarskap särskilt skall beröra bl.a. frågor om fullgörande av totalförsvarsplikt. Detta hänger samman med att skyldigheten att fullgöra värnplikt för ett land i princip alltid grundar sig på innehav av 154 Dubbelt medborgarskap – en.... Därmed finns det också en latent risk för att en person med dubbelt medborgarskap ställs inför kravet att fullgöra värnplikt i båda sina medborgarskapsstater. Att så normalt inte sker i praktiken beror på att flertalet stater är av den uppfattningen att värnplikt skall fullgöras endast i en stat även om personen i fråga har dubbelt medborgarskap, något som kommit till uttryck bl.a. i inter- nationella konventioner. Frågeställningar som hänger samman med dubbelt medborgarskap och fullgörande av värnplikt regleras dels Europeiska konvention om begränsning av fall av flerfaldigt medborgarskap och om militära förpliktelser i fall av dubbelt medborgarskap, dels europeiska konvention om medborgarskap (vilken dock ännu inte trätt i kraft). Sammanfattningsvis innebär regleringen konvention – liksom bestämmelserna i den nya konventionen när den träder i kraft – att den som är medborgare i mer än en konventionsstat inte riskerar att bli ålagd att göra militärtjänst i mer än en av dessa stater. Grundtanken är att dubbelmedborgaren skall fullgöra värnplikten i den stat där han har sitt varaktiga hemvist. Han har dock under vissa förutsättningar möjlighet att välja att i stället fullgöra militärtjänsten i den andra medborgarskapsstaten. Det är inte heller ovanligt att stater ingår bilaterala avtal eller särskilda överenskommelser för att lösa de härmed sammanhängande frågorna. För del gäller följande överenskommelser. -Konvention med Förenta Stater angående värnplikt för personer med dubbelt medborgarskap (SÖ 1935:2). -Överenskommelse om förhållandet mellan värnplikt och medborgarskap i , och (SÖ 1956:7) jämte protokoll angående anslutning (SÖ 1968:9). -Militärtjänstgöringsöverenskommelsen med (SÖ 1959:7). Gemensamt för dessa överenskommelser är att de syftar till att den som är medborgare i mer än en avtalsslutande stat inte skall behöva fullgöra värnplikt i mer än en av dem. Dubbelt medborgarskap – en.... Lagen om totalförsvarsplikt () trädde i kraft och ersatte då bl.a. värnpliktslagen (1941:967) och lagen (1966:413) om vapenfri tjänst. innehåller bestämmelser om tjänstgörings- skyldigheten i totalförsvar. Sådan tjänstgöringsskyldighet fullgörs som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. I 1 kap. 2 § föreskrivs att totalförsvarsplikten gäller för varje svensk medborgare från början av det kalenderår när han eller hon fyller till slutet av det kalenderår när han eller hon fyller . Denna plikt gäller oavsett var i världen personen i fråga är bosatt. Totalförsvarsplikten gäller också för alla som utan att vara svenska medborgare är bosatta i . En person anses vara bosatt i om han eller hon stadigvarande vistas här. Avgörande för denna fråga är den faktiska bosättningen och den som är bosatt i är därför totalförsvarspliktig även om han eller hon inte är folkbokförd här. Skyldigheten att fullgöra värnplikt omfattar i enlighet med 1 kap. 5 § däremot endast män som är svenska medborgare och gäller från början av det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller till slutet av det kalenderår när han fyller . I enlighet med lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning gäller dock att även en kvinna under vissa förutsättningar kan vara skyldig att fullgöra värnplikten. I 2 kap. 2 § föreskrivs att varje svensk man som är totalförsvarspliktig är skyldig att genomgå mönstring, om det inte är uppenbart att han saknar förmåga att fullgöra värnplikt och civilplikt. Skyldigheten inträder det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller . För den som förvärvar svenskt medborgarskap senare än så, inträder skyldigheten från och med den dag när han blir svensk medborgare. Om det inte finns särskilda skäl, är ingen skyldig att genomgå mönstring efter det kalenderår när han fyller . Särskilda skäl kan t.ex. vara att någon medvetet hållit sig undan och därför inte har kunnat nås med en kallelse tidigare. Bestämmelsen i 2 kap. 2 § innebär även att den som har förvärvat sitt svenska medborgarskap efter utgången av det kalenderår när han fyller som regel inte skall kallas till mönstring. I propositionen, 1994/95:6 s. 163, anförs dock att mönstring kan bli aktuell i mycket sällsynta undantagsfall, t.ex. då personen har alldeles särskilda kvalifikationer för att utbilda sig till en befattning som kräver mönstring. 156 Dubbelt medborgarskap – en.... I enlighet med 4 kap. 2 § är den som skrivits in för värnplikt – och inte har kallats in till grundutbildningen före utgången av det kalenderår när han fyller – skyldig att fullgöra grund- utbildningen endast om det finns särskilda skäl. Med särskilda skäl avses t.ex. att någon hållit sig undan från mönstringen och därför inte mönstrats i tillräckligt god tid för att kunna inkallas före utgången av det kalenderår då han fyller . Åldersgränsen motiveras av att de totalförsvarspliktiga i regel efter kan förväntas ha skaffat sig sådana levnadsomständigheter att dessa skulle försvåra ett full- görande av utbildningen. Under normala förhållanden upphör således skyldigheten att fullgöra värnplikt om den totalförsvarspliktige inte har kallats in till grundutbildning före utgången av det kalenderår då han fyller . Detta innebär – med hänsyn till att det i praktiken bara är personer som är bosatta i som inkallas – att de värnpliktiga som vistats utomlands till efter utgången av detta kalenderår i princip är befriade från värnplikten. Sak samma gäller de personer som förvärvar svenskt medborgarskap efter utgången av det kalenderår då de fyller . I 4 kap. 3 § föreskrivs att en svensk medborgare – som är medborgare även i en annan stat än – inte är skyldig att fullgöra en längre grundutbildning än om han har fullgjort en motsvarande utbildning i den andra staten. Detsamma gäller om personen i fråga, innan han fyllt , väljer att fullgöra värnpliktsutbildning i den andra staten och det står klart att så kommer att ske. I en sådan situation uppställs vidare som krav att utbildningen i den andra staten till sin längd och effektivitet skall vara minst likvärdig den som krävs av honom i . 4 kap. 3 § är ett uttryck för åtaganden i enlighet med konvention om begränsning av fall av flerfaldigt medborgar- skap och om militära förpliktelser i fall av flerfaldigt medborgarskap. Av en bestämmelse i konventionens artikel 6 följer att en total- försvarspliktig med flerfaldigt medborgarskap, innan han uppnår ålder har rätt att välja att fullgöra sina militära förpliktelser i en annan stat som han också är medborgare i. Dock skall tjänstgöringen med avseende på längd och effektivitet vara åtminstone likvärdig med den som han annars skulle ha genomgått i det andra landet. Den totalförsvarspliktiges valrätt i enlighet med 4 kap. 3 § är inte begränsad till de västeuropeiska länder som är bundna av konvention. Även om den totalförsvarspliktige uppfyller samma krav i förhållande till en annan stat och på motsvarande sätt väljer att fullgöra militärtjänstgöring för den staten, är han alltså inte skyldig att göra värnplikt i . Dubbelt medborgarskap – en.... Skyldighet att i fullgöra värnplikt föreligger självfallet inte heller om en totalförsvarspliktig med dubbelt medborgarskap har fullgjort den militära tjänstgöringen i den andra staten innan han påbörjar tjänstgöringen i . Genom konvention samt de av med vissa stater träffade särskilda överenskommelserna har konsekvenserna av dubbelt medborgarskap på värnpliktsområdet reglerats i förhållande till ett antal länder. Problemet begränsar sig därmed i praktiken till personer som är medborgare i och i stat som varken har tillträtt konventionen eller träffat särskild överenskommelse med . I de fall då en person tillhörig den angivna kategorin har fullgjort militärtjänst i sitt andra medborgarskapsland, kan han i enlighet med 4 kap. 3 § befrias från värnplikt här. Är förhållandet det motsatta – dvs. att han först gjort värnplikt i och därefter rest till sitt andra hemland – kan det såvitt avser vissa länder däremot inte uteslutas att han komma att tvingas göra militärtjänst även där, något som självfallet också kan leda till att män efter fullgjord värnplikt i avstår från att besöka sina hemländer. Den nu berörda problematiken torde dock i praktiken vara av förhållandevis begränsad omfattning. har t.ex. uppgett att man i stort inte upplever några problem i detta avseende. Kommitténs analys av frågan om dubbelt medborgarskap skall enligt direktiven särskilt beröra bl.a. säkerhetsfrågor. Den bakomliggande orsaken härtill är att det i olika sammanhang hävdats att dubbla medborgarskap kan leda till dubbla lojaliteter och lojalitetskonflikter, något som skulle kunna medföra säkerhetsrisker. Mot detta har å andra sidan anförts att det är de emotionella banden med ett land – vistelsetid i landet, familjeförhållanden där etc. – som är det väsentliga och att medborgarskapet därför inte har någon avgörande betydelse. 158 Dubbelt medborgarskap – en.... medborgarskapskommittén hade som tidigare angetts till uppgift bl.a. att överväga om det fanns skäl att öka tillåtligheten av dubbla medborgarskap. Såvitt avsåg de säkerhetsmässiga aspekterna på en eventuellt ändrad ordning inhämtade yttranden från Överbefälhavaren () och (). De av ÖB till kommittén framförda synpunkterna kan sammanfattas enligt följande. -En person som av fri vilja vill behålla medborgarskap i ett annat land när han eller hon blir svensk medborgare kan ha sådana lojali- teter och bindningar att tillträde till tjänster och förtroendeposter i vårt land inte bör medges. -Det kan ifrågasättas om lagstiftningen inte bör ändras så att statliga myndigheter vid anställning för vissa känsliga befattningar får ta hänsyn till innehav av dubbelt medborgarskap. -I krig är det inte självklart att en person med dubbelt medborgarskap kommer att behandlas som krigsfånge av det andra hemlandet, utan han kan komma att betraktas som desertör. -Möjligheten att hindra främmande underrättelseverksamhet i t.ex. militära skyddsområden minskar genom förekomsten av dubbelt medborgarskap. -Problem har förekommit med militärpersonal med invandrar- bakgrund.