sou · GNB316d3 · 2000-01-01 00:00:00 — Självklart har den nuvarande processordningen fördelar som bör kunna jämföras med andra alternativa handläggningsformer. De argument som fördes fram för den nuvarande ordningen i prop. 1991/92:30 kvarstår. I samband därmed behandlades också ett domstolsalternativ vilket då befanns mindre lämpligt. Även av denna anledning borde en grundlig utvärdering ha gjorts av UN:s verksamhet. Jag konstaterar emellertid att NIPU inte analyserat den nuvarande processordningen. Det är således inte utrett om man inom ramen för den nuvarande processordningen kan göra förändringar som får sådana ekonomiska och andra effekter att det alternativet kan väljas. Även detta är en svaghet med NIPU:s betänkande. Det bör framhållas att UN successivt funnit former för sitt arbete som motsvarar högt ställda krav på rättssäkerhet. UN sjösattes med en ärendebalans som på intet sätt motsvarades av antalet anställda. Till detta kom att inströmningen av ärenden ökade lavinartat . Nämnden fick därför i första hand inrikta sig på att hålla nere balanserna. Trots detta är UN en väl fungerande organisation som arbetar på ett domstolsliknande sätt med ett ökat inslag av muntlig handläggning. Nämnden har en öppen dialog med olika intressenter på flyktingområdet och satsar fortlöpande på utbildning av sin personal i vad avser bl.a. mänskliga rättigheter och omvärldskunskap. UN i sin nuvarande organisation (se avsnitt 3.2 i betänkandet) är enligt min mening ett fullgott alternativ när det gäller rättssäkerhet och kvalitet. Ett problem som UN har brottats med är långa handläggnings- tider i avvisningsärenden. Detta kan delvis förklaras med i vissa avse- enden tyngande handläggningsformer men beror i huvudsak på bristande Reservationer och särskilda yttranden 621 Genom den omorganisation som UN nu genomfört finns emellertid förutsättningar för en snabbare handläggning men alltjämt är resursfrågan helt avgörande för handläggningstiderna. Det bör här nämnas att i samråd med UN hos regeringen tagit upp frågan om tilläggsanslag inom utgiftsområdet för att kunna avgöra avvisnings- ärenden som är äldre än . En stor del av de äldre ärendena (760 ärenden av 1 243) har emellertid av olika skäl inte kunnat avgöras. I vissa fall utförs kompletterande utredningar. I många fall avvaktar nämnden principbeslut från regeringen. Ett betydligt större problem i sammanhanget är emellertid hante- ringen av nya ansökningar. Denna verksamhet upptar nästan en tredjedel av UN:s resurser. Jag delar därför NIPU:s bedömning att ordningen med nya ansökningar måste slopas. NIPU:s förslag med s.k. verkstäl- lighetsärenden i stället för nya ansökningar kan med smärre modifie- ringar tillämpas inom ramen för den nuvarande processordningen. Jag delar också NIPU:s uppfattning att regeringen över huvud taget inte skall befatta sig med utlänningsärenden utan i stället styra praxis genom den s.k. förordningsmetoden. Med dessa förändringarna i gällande system skulle UN ges goda förutsättningar att korta handläggningsti- derna. Det bör dock understrykas att en helhetssyn i detta sammanhang är helt avgörande. Man löser ingen gordisk knut genom att föra över ut- länningsärendena till domstolar. Det är nödvändigt att se på hela verk- samhetsområdet och vidta åtgärder i alla skeden av processen för att minska mänskligt lidande och onödiga kostnader. UN har sedan starten framställt önskemål hos företrädare för re - geringen att införa en tvåpartsprocess i asylärenden med möjlighet till muntlig förhandling. Flera skäl talar för att en sådan ordning är att fö - redra i asylärenden. Utan tvekan blir utredningsmaterialet fylligare med en tvåpartsprocess genom parternas dialog och den asylsökande har bättre förutsättningar än att få kunskap om vad som krävs av ho - nom eller henne. Med en tvåpartsprocess undviker man också eventuella misstankar från den enskilde att den beslutande myndigheten är partisk. Jag delar emellertid inte NIPU:s uppfattning att en tvåpartsprocess minskar behovet av aktivitet från beslutsmyndighetens sida när det gäller att skaffa in utredning i målet. Enligt min mening är asylärenden av sådan art att det måste ställas stora krav på den beslutande myndigheten 622 Reservationer och särskilda yttranden att sörja för ett komplett beslutsunderlag, inte minst vad gäller s.k. landinformation. Jag återkommer till denna fråga i följande avsnitt. Genom en tvåpartsprocess där muntlig förhandling ingår kan framför allt trovärdighetsfrågor bli bättre belysta och eventuella missförstånd redas ut. Väsentligt är också att den enskilde får en möjlighet att lägga fram sin sak i alla de avseenden som är av betydelse för honom eller henne. Det finns alltså goda skäl som talar för en domstolsprövning av asylärenden, en prövning som bör ske inom ramen för förvaltningspro- cesslagen (1971:291). En sådan lösning kan emellertid – beroende på hur den utformas – medföra väsentliga nackdelar som inte finns i dagens myndighetsprocess. Enligt min mening har varken NIPU:s majoritet eller dess minoritet i tillräcklig omfattning beaktat dessa nackdelar när man nu föreslår en instansordning med en kammarrätt som sista instans. Jag kommer i det följande att närmare redovisa mina synpunkter i dessa frågor. Jag utgår i den följande diskussionen från NIPU:s ställningstagande att den nuvarande processordningen skall ersättas med en domstolspro- cess. I likhet med NIPU anser jag att övriga utlänningsärenden och medborgarskapärendena skall följa samma processordning som asyl- ärenden. Med en domstolslösning undanröjs också de problem som finns i fråga om tvångsåtgärder (förvar och uppsikt) som kan handläggas av såväl förvaltningsmyndighet som förvaltningsdomstol. Inhämtande och lagring av landinformation (se avsnitt 3.3 i betänkandet) utgör en mycket viktig del av SIV:s och verksamhet. Utan denna kunskap saknar myndigheterna möjlighet att rätt bedöma uppgifter av olika slag, inte bara i asylärenden. Det är väsentligt även för den enskilde att myndigheterna har tillgång till sådan kunskap och att myndigheterna vid behov har möjlighet att komplettera utredningen i detta avseende. Med dagens system är det naturligt att myndigheterna själva bedriver denna verksamhet. framhöll att det är en självklarhet att UN gör egna bedömningar av förhållandena i främmande länder (SOU 1995:46, Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen). Även om handläggningen övergår till domstolar måste lika stora krav ställas på att de uppgifter som är relevanta kommer domstolen till del samt att domstolen inte får sämre möjligheter än UN att bedöma informationen på bästa sätt. I annat fall skapas en osäkerhet i systemet och risken blir stor för att olika domstolar bedömer likartade uppgifter olika. Reservationer och särskilda yttranden 623 Enligt NIPU:s förslag skall vid den muntliga förhandlingen lägga fram vad som är känt om förhållandena i det land som den asylsökande kommer ifrån. medger NIPU att domstolarna också behöver ha en allmän och kvalificerad kunskap om förhållandena i olika länder och utgår från att det inom domstolarna kommer att finnas intresse för internationella förhållanden och frågor om mänskliga rättigheter samt att detta intresse kan bli stimulerat av de nya arbetsuppgifterna. NIPU bedömer att domstolarnas bibliotek kommer att behöva kompletteras samt att domstolarna skall ha tillgång till Internet och SIV:s länder- informationssystem (LIFOS). NIPU har inte i tillräcklig omfattning beaktat betydelsen av att det hos domstolen måste finnas egen kunskap i det aktuella avseendet. NIPU tycks utgå från att domstolens kunskap i huvudsak skall inhämtas från parterna. Det ligger i sakens natur att man därmed bygger in en risk för att domstolen i likartade mål inte erhåller samma information. Det finns också en risk för att domstolen erhåller felaktig information. Det kan inte vara acceptabelt att en domstol bygger sina bedömningar på uppgifter som kanske avviker från vad som utgörs av objektivt säkerställda uppgifter om olika förhållanden. NIPU framhåller visserligen att domstolarna behöver ha en kvalifi- cerad kunskap på detta område. NIPU:s förslag är emellertid svårt att förena med detta påstående. Det räcker inte med ett intresse för inter- nationella förhållanden. En uppdelning av de nuvarande ärendena mellan 3–4 länsrätter och en kammarrätt leder med automatik till att dom- stolarna inte kan upprätthålla den kunskapsnivå som UN har, om inte varje domstol tillförs lika stora resurser som UN har . Detta är synnerligen allvarligt. Som redovisats i avsnitt 3.3 i betänkandet bygger UN:s landinformationssystem på särskilda s.k. landansvariga, dvs. handläggare som bland sina arbetsuppgifter har ett särskilt ansvar för inhämtande och analys av information från olika länder. Antalet land- ansvariga uppgår till 40. En sådan organisation låter sig knappast delas upp på 4–5 domstolar utan att det får kännbara effekter på kunskapsnivån. UN inhämtar på olika sätt information genom kontakter med svenska ambassader och olika organisationer. Nämnden företar också utredningsresor som ger tjänstemännen ett bredare perspektiv på för- hållandena i de länder som besöks. De har därefter lättare att bedöma information från annat håll. Denna typ av verksamhet lämpar sig mindre väl för allmänna förvaltningsdomstolar. Även av detta skäl finns en risk för att domstolarna inte kommer att nå upp till den kunskapsnivå som finns hos UN. Mot den nu angivna bakgrunden är det anmärkningsvärt att NIPU inte närmare analyserat hur domstolarna skall kunna skaffa och vid- 624 Reservationer och särskilda yttranden makthålla egen kunskap om förhållandena i andra länder. Om ambitio- nen finns att inte försätta domstolarna i en sämre situation än UN, krävs, enligt min mening, ökade resurser i förhållande till (se vidare avsnittet om kostnader). En annan fråga i detta sammanhang som inte berörts av NIPU är domstolarnas möjligheter att i likhet med och UN hålla beredskap för snabba ingripanden i enskilda ärenden då förhållandena i olika länder förändras. Genom de olika system för inhämtande av landinformation som finns har såväl som UN möjlighet att med mycket kort varsel omvärdera tidigare ställningstaganden. Jag kan t.ex. hänvisa till de snabba svängningar av samhällsförhållandena som förekommit i länder som , , , /, /, eller . För UN:s del är det väsentligt med en centraliserad verksamhet där den landansvarige snabbt kan informera samtliga berörda beslutsfattare om förändringar som berör de enskilda ärendena. Enbart genom att sprida ut handlägg- ningen av ärendena på 4–5 domstolar försvåras väsentligt möjligheterna till korrekt hantering. Det finns alltså i det av NIPU föreslagna systemet en inbyggd risk för att domstolarna beslutar på olika sätt i likartade mål just på grund av bristande information och kunskap. Vad gäller NIPU:s tillit till SIV:s länderinformationssystem (LIFOS) skall bara sägas att – även om det går att hämta värdefull in formation därifrån – systemet inte ger den allra senaste informationen. Inmatningen i LIFOS sker efter noggranna överväganden och det finns ingen garanti för att man ur LIFOS kan hämta helt ny information. LIFOS behöver alltså kompletteras med annan bevakning oavsett vilket processordning som än väljs. För att rätt kunna bedöma LIFOS infor mation kvarstår kravet på egen kunskap och kompetens hos domstolen. Att under- och överinstans skall förlita sig på samma kunskapskälla, vari ingår ett stort mått av värderingar, väcker också mer principiella frågor. När man talar om praxis inom utlänningsrätten är det viktigt att komma ihåg att det inte enbart är fråga om vägledande ställningstaganden i rättsliga frågor. En enhetlig rättspraxis är givetvis lika väsentlig inom utlänningsrätten som inom andra rättsområden. I utlänningsärenden, främst asylärenden, tillkommer emellertid ett krav på vägledande ställ- ningstaganden och analyser av förhållandena i olika länder, s.k. länder- praxis. Till skillnad från rättspraxis skiftar länderpraxis från tid till an- nan beroende på förändringar i vår omvärld. Medan rättspraxis normalt är förhållandevis stabil, är länderpraxis en färskvara. Reservationer och särskilda yttranden 625 andra krav på praxisbildningen inom utlänningsrätten än inom övriga rättsområden. För att klara uppgiften att svara för praxisbildningen har UN inrättat en särskild praxisenhet som fortlöpande sammanställer och analyserar de vägledande beslut som fattas av nämnden. Enheten informerar på olika sätt nämndens tjänstemän om praxis. Avgörande för att kunna bibehålla enhetlighet i beslutsfattandet är emellertid de praxisdiskusioner som förs av nämndens beslutsfattare. Nämndens beslutsfattare/ordförande samlas en gång för att informera varandra om frågor som aktualiserats i samband med föredragningar eller på annat sätt. Det råder enighet bland UN:s ordförande, som är domare från allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar, att denna nära kontakt mellan beslutsfattarna är en förutsättning för att kunna fatta korrekta beslut och uppnå enhetlighet. Vid dessa sammanträden diskuteras förändringar i olika länder, ofta tillsammans med den landansvarige. Sådana sammanträden kan också förekomma enbart av den anledningen att förhållandena i ett visst land plötsligt förändrats. Som nämnts i det föregående avsnittet kan det vara fråga om förändringar som kräver snabba ställningstaganden och som får omedelbar effekt på de enskilda ärendena. När det gäller rättspraxis finns andra problem. Som jag nämnt är rättspraxis normalt stabil och sett ur den aspekten borde NIPU:s förslag inte innebära några nackdelar. I de enskilda ärendena uppkommer emellertid ständigt nya frågeställningar om hur rättspraxis skall tolkas. Det är inte svårighetsgraden i sig som är problemet. Däremot finns det ett ständigt behov av att diskutera en delvis mycket svårtillgänglig praxis. NIPU:s förslag till ny utlänningslag innebär inte några förenk- lingar i det avseendet. Genomförs NIPU:s förslag kommer varje domstol att få pröva ett begränsat antal ärenden, vilket gör att vissa frågeställningar inte dyker upp särskilt ofta. Kunskap och erfarenhet kan således inte upprätthållas och säkerställas på samma sätt som . Självfallet kan det av rättssäkerhetsskäl inte accepteras att en ny in- stans- och processordning försämrar möjligheterna att fatta korrekta och enhetliga beslut. Det är givetvis inte nödvändigt att samordningen sker på samma sätt som , men frågan är om det över huvud taget är möjligt att skapa en liknande samordning med 4–5 domstolar som är utspridda över landet. Frågan har inte utvecklats av NIPU. Att en kam- marrätt efter prövningstillstånd som tredje instans skulle kunna hålla samman praxis i mål, där innehållet vanligtvis har skiftat alltefter ären- dets gång, är svårt att föreställa sig. Enligt min mening kommer det således att bli svårt att upprätthålla en enhetlig praxis med NIPU:s för- 626 Reservationer och särskilda yttranden Erfarenheterna från exempelvis talar också för detta. NIPU har i avsnitt 15 i betänkandet närmare redovisat de problem som finns när det gäller sekretess. Frågan har också utretts av Asyl- processutredningen. Det gäller i första hand utrikessekretess enligt 2 kap. sekretesslagen. NIPU anser att domstolarna "inte automatiskt" skall ha tillgång till sekretessbelagda uppgifter. Vad som avses är i första hand att UD – till skillnad från – inte skall vidarebefordra den allmänna information om förhållandena i olika länder som sammanställs vid svenska ambas- sader. Uppgifterna är normalt föremål för utrikessekretess. Om dom- stolen i ett enskilt ärende får del av en sådan handling, får domstolen, enligt NIPU, bedöma om materialet skall sekretessbeläggas även hos domstolen och om det kan behöva föras in som processmaterial i senare ärenden. Enligt min mening är den av NIPU skissade ordningen synnerligen tungrodd och rättsosäker. De olika domstolarna kommer med denna metod att med tiden inte ha tillgång till samma material och tillgången på material styrs slumpartat av vilken sorts ärende som förs upp till re- spektive domstol. Att tillföra varje ärende denna typ av bakgrundsmate- rial, som i många fall utgörs av kilovis med handlingar, låter sig inte heller göras utan vidare. Enligt min mening är det med en domstolslösning inte möjligt att se på dessa frågor på annat sätt än . Som jag nämnt tidigare är det utomordentligt viktigt att domstolen har en egen kunskap om förhållan- dena i skilda länder. Därigenom förbättras domstolens möjlighet att rätt bedöma olika uppgifter och i samband med muntliga förhandlingar ställa relevanta frågor. På samma sätt som bör man givetvis sträva mot att begränsa utrikessekretessen så långt det är möjligt. Med muntliga förhandlingar ökar möjligheterna att informera den enskilde om uppgifter som kan ha betydelse för bedömningen av ett ärende. Ett av syftena med NIPU:s förslag är att korta handläggningstiderna. Ändå föreslår kommittén ett treinstanssystem. För att det skall lyckas med att korta handläggningstiderna krävs det alltså att två instanser hanterar ärendena fortare än en. Självklart finns det en möjlighet att Reservationer och särskilda yttranden 627 detta kan lyckas, men otvivelaktigt har man i systemet byggt in en högriskfaktor, även om länsrätterna enligt förslaget skall behandla sina asylärenden med förtur. Man kan, liksom , räkna med att åtskilliga ärenden behöver kompletteras på olika sätt och att det därför kan bli svårt att hålla nere handläggningstiderna. Även om regeringen i fortsättningen inte skall befatta sig med enskilda ärenden kan det finnas anledning för domsto- larna att vilandeförklara en grupp av ärenden i avvaktan på att rege- ringen genom förordning skall besluta om hur ärendena skall behandlas. tillämpar regeringen i huvudsak den s.k. ärendemetoden och har, som nämnts, UN ett stort antal ärenden vilande i avvaktan på regeringens ställningstagande i enskilda ärenden. Det finns inget som talar för att det blir en annan tingens ordning med en dom- stolslösning. Omvärlden styrs av andra faktorer än svensk lagstiftning och praxis. Med muntlig förhandling i ett stort antal ärenden finns också risk för långa handläggningstider om inte domstolarna tillförs tillräckliga resur- ser. Bedömningarna i asylärenden är ofta mycket grannlaga och upp- märksammade. Den enskilde har ofta svårt att acceptera bedömningen i ett beslut. Genom att tillåta s.k. ändringsdispens hos kammarrätten finns en uppenbar risk för att kammarrätten kommer att sakpröva en betydligt större andel av asylärendena än av andra ärenden. Därmed påverkas givetvis asylärendenas totala handläggningstid. I detta sammanhang bör också nämnas något om den ärendebalans som kan komma att finnas då den nya instansordningen enligt NIPU:s förslag skall införas. NIPU föreslår att UN skall vara kvar för att slutföra redan påbörjade ärenden. En sådan ordning kan principiellt sett inte accepteras. Man får i stället räkna med att domstolarna kommer att få överta den gamla ärendeba- lansen. Hur stor denna kommer att vara beror på två faktorer: tillgäng- liga resurser och förändringar i vår omvärld. En stor ärendebalans minskar möjligheterna väsentligt att hålla nere handläggningstiderna hos domstolarna. En domstolslösning innebär inte med automatik korta handlägg- ningstider. Erfarenheterna från t.ex. och , som har ett domstolsförfarande, är inte uppmuntrande. NIPU framhåller att domstolarna på ett bra sätt kan möta föränd - ringar i måltillströmningen och därmed hålla nere handläggningstiderna. NIPU utgår från att den större organisationen, dvs. domstolen i sin helhet, skall ha grundläggande kunskaper och kompetens inom ut- länningsrätten och kunna utnyttjas vid ökande måltillströmning. Tanken är teoretiskt sett logisk men dessvärre knappast realistisk. 628 Reservationer och särskilda yttranden Som jag tidigare nämnt är det i fråga om länderpraxis uppgifter som ständigt behöver uppdateras. Även i fråga om rättspraxis behöver dis - kussionen hållas levande. Det blir alltså svårt att hålla uppe en tillräck- ligt hög kunskapsnivå hos domstolen om inte de allra flesta sysslar med utlänningsärenden, vilket minskar fördelarna med en stor organisation. Till detta kommer att lagstiftningstakten på rättsområdet är mycket hög. Vidare får inte glömmas bort att förvaltningsdomstolarna är utbild- ningsplatser för unga jurister, vilket innebär stor personalomsättning bland de föredragande. Det bör också erinras om att förvaltningsdom- stolarna handlägger ett mycket stort antal måltyper vilket i sig utgör ett hinder mot att bibehålla en hög kunskapsnivå i fråga om asylärenden. Vad nu sagts talar för att NIPU:s argumentering om domstolarnas flexibilitet inte är bärkraftig. Det bör också påpekas att handläggnings- tiderna för övriga ärenden inom domstolen påverkas negativt om resurser överförs från dessa ärenden till utlänningsärendena. Om antalet asylärenden ökar markant som –95 skulle kravet på förtur i dessa ärenden kunna medföra att domstolens övriga verksamhet lamslås. NIPU har i avsnitt 10 i betänkandet diskuterat alternativet med en eller flera specialdomstolar. NIPU framhåller där att asylärendeprocessen är ett specialområde som ofta är förenat med svåra frågor gällande bevis- ning, dvs. främst trovärdighetsbedömning, bedömning av förhållandena i olika länder och tolkning av lagen. NIPU framhåller vidare att ärendena kräver specialkunskaper om flykting- och folkrätt samt att kunskapen om olika länder och olika kulturer måste hållas på en hög och ständigt aktuell nivå. Vidare sägs att bedömningen av hur humanitära skäl skall beaktas inte är mindre svår. Jag delar i detta avseende helt NIPU:s bedömning men konstaterar att denna bedömning rimmar illa med vad NIPU på annat ställe anfört beträffande domstolarnas inhämtande av länderkunskap (se ovan). I stället anser jag att NIPU:s egen bedömning med styrka talar för att domstolen måste ha ett eget kunnande i enlighet med vad jag tidigare anfört. Behov av specialkunnande inom en domstol är ett av de starkaste argumenten för en speciallösning (jfr. 1993/94:200 s. 30 f.). NIPU har också hänvisat till utvecklingen som anses ha gått från fristående specialdomstolar till integrering i allmänna dom- stolar eller förvaltningsdomstolar. Denna omständighet saknar emellertid betydelse om det finns sakliga skäl för en speciallösning. Och speci- aldomstolar saknas inte i . Reservationer och särskilda yttranden 629 NIPU har vidare i avsnitt 10.4 i betänkandet analyserat en special- lösning och kommit fram till att det lämpligen bör vara endast en över- instans till och att denna instans bör vara en domstol. De nackdelar med en sådan lösning som NIPU ser är främst bristen på flexibilitet och därmed sammanhängande sårbarhet. Det sägs också att ett så stort organ som en enda domstolsmässig överinstans skulle ha svårigheter att hålla ihop praxis medan en prejudikatinstans (kammarrätten) lättare kan koncentrera sig på ärenden som har prejudikatintresse. NIPU framhåler också att med de allmänna förvaltningsdomstolarna tillkommer en domstolskultur och ett domstolssammanhang som måste främja större öppenhet. Jag delar NIPU:s bedömning att en speciallösning inte bör avse mer än två instanser, dvs. och en utlänningsöverdomstol. Jag delar också NIPU:s bedömning att en liten organisation har sämre flexibilitet än en större. Jag anser emellertid att NIPU övervärderar betydelsen av detta argument. En överinstans till har t.ex. större möjlighet än att förbereda sin organisation för ökad eller minskad måltillströmning. Som framhålls av NIPU blir en enda överinstans också med nödvändighet en stor organisation. En sådan organisation har goda möjligheter till omdisponeringar, eftersom den i motsats till de allmänna förvalt- ningsdomstolarna handhar endast ett fåtal måltyper som dessutom om- fattas av samma rättsområde. NIPU:s argument att en sådan instans skulle ha sämre möjligheter än 4–5 domstolar att hålla ihop en enhetlig praxis är svårt att förstå. Skäl för den ståndpunkten har inte anförts.