sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Underrättelsetjänsten bedrivs i enlighet med vissa riktlinjer som har antagit. Kommittén avser att i det följande föreslå dels vissa justeringar av dessa riktlinjer (se avsnitt 6), dels en lagreglering i fråga om underrättelsetjänsten (se avsnitt 12). Regeringens beslut fattas formellt och kollektivt. Försvarsminis- tern har en egen formell beslutanderätt enligt den s.k. komman- domålslagen, som dock i praktiken saknar större betydelse för under- rättelsetjänstens område. Det finns ett utrymme för informella kon- takter mellan myndigheterna och . Utrikespolitiken är en regeringens riksstyrelsefunktion. Utrikesmi- nistern skall hållas underrättad när fråga av betydelse för förhållandet till annan stat eller mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. har ett viktigt inflytande på den förda utrikespolitiken. är ett organ för samråd mellan regering och riksdag. och dess organ utövar granskning av regeringen och för- valtningen. Även regeringen har under sig särskilda myndigheter för tillsyn och kontroll. Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper (avsnitt 6) I den första grundprincipen behandlas kravet på underrättelseverk- samhetens förenlighet med statsmakternas intentioner. Där anges bl.a. att hänsyn skall tas till den ökade vikt, som statsmakterna fäster vid deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och att verksamheten får styras endast av våra egna behov och prio- riteringar. Kommittén diskuterar betydelsen av underrättelsetjänsten i sam- band med internationella säkerhetssamarbete och anser att detta bör komma till ett tydligare uttryck . Häri ligger att uttrycket våra egna behov och prioriteringar måste ges en vid tolk- ning. Den första grundprincipen föreslås lyda på följande sätt: Underrättelseverksamheten skall bedrivas i enlighet med statsmakternas utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska in- tentioner. Verksamheten får styras endast av våra egna behov och prioriteringar. Härvid skall dock även hänsyn tas till den ökade vikt som statsmakterna fäster vid det internationella sä- kerhetssamarbetet i form av stöd till och deltagande i interna- fredsfrämjande och humanitära insatser och de sär- skilda krav på underrättelseverksamheten som detta ställer. I den andra grundprincipen anges att den militära underrättelseverk- samheten avser landets yttre säkerhet. Kommittén anför att denna princip bör vidgas något med hänsyn till den militära underrättelse- tjänstens uppgifter i fråga om det internationella säkerhetssamarbetet, som kan avse förhållanden som inte direkt rör vårt lands yttre säker- het. Vidare pekar kommittén på att den militära underrättelsetjänsten kan komma att få ett allt viktigare verksamhetsområde vad gäller vis- sa nya former av hot och risker utanför vårt lands gränser. Denna vid- gade syn på vad som innefattas i hot mot landets yttre säkerhet gör att den militära underrättelsetjänstens kontaktyta med andra myndigheter, inte minst de polisiära, ökar. Underrättelsetjänsten skall efter särskilda beslut kunna samverka med andra myndigheter i projektliknande for- mer. Att den militära underrättelsetjänsten inte har att syssla med po- lisiära uppgifter följer redan av lagstiftningen på området. Det nöd- vändiga utrymmet för samverkan bör komma till uttryck i denna grundprincip, som föreslås lyda: Den militära underrättelseverksamheten får uteslutande avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet och för det internationella säkerhetssamarbetet i form av svenskt stöd till och deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitä- ra insatser. Den får inte ha en egen inriktning på underrättel- ser som ligger inom ramen för polisens brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. Den tredje grundprincipen anger att underrättelseverksamheten skall styras av landets egna behov. Principen är av betydelse för att avgrän- sa informationsutbytet med annan stats underrättelsetjänst. Kommit- tén pekar här på att både det internationella säkerhetssamarbetet och de nya hot och risker, som hänförs till säkerhetspolitiken, medför ett ökat behov av underrättelseutbyte med andra stater. Kommittén anför att en alltför snäv syn på innebörden av vårt lands egna behov inte bör anläggas. Det ligger ett värde i sig med ett vidgat utbyte av un- derrättelseinformation mellan staterna. Den här principen bör inte tol- kas som ett hinder mot viss specialisering och fördelning av arbets- uppgifterna staterna emellan. Genom förslaget att föra in uttrycket vårt lands säkerhetspolitiska intressen avser kommittén att ge ett vidgat utrymme för nya samarbetsformer. Den tredje grundprincipen föreslås lyda: Underrättelsetjänsten skall tjäna endast vårt lands säkerhets- politiska intressen och får därmed inte bedriva verksamhet på uppdrag av någon annan stat eller låta andra staters in- tressen gå före våra egna. I den fjärde grundprincipen markeras den högsta statsledningens an- svar för underrättelsetjänstens utlandssamarbete. Kommittén diskute- rar de riktlinjer som bör gälla för detta samarbete och anger sin syn på nu tillämpad praxis på detta område. Det rör sig här huvudsakligen inte om bindande överenskommelser eller ensidiga åtaganden från svensk sida. I stället är det främst fråga om en samarbetsform där svensk myndighet tar emot information från annan stat och där svensk myndighet lämnar ut information till annan stat i enlighet med svensk lag, utan att detta behöver vara formellt överenskommet och särskilt författningsreglerat. Kommittén påpekar att, förutom försvarsminis- tern, också utrikesministern kan behöva hållas informerad om under- rättelsetjänstens utlandssamarbete. Kommittén föreslår inte någon annan förändring av denna grundprincip än att det bör erinras även om vad som gäller på personuppgiftsområdet. Där får regeringen för- utsättas meddela närmare föreskrifter för verksamheten. Principen bör lyda: Utbyte av information med utländska underrättelse- och sä- kerhetstjänster får ske endast under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret samt att lämnade uppgifter inte är till skada för svenska intressen. I sammanhanget bör erinras om den begränsning i fråga om utlämnande av uppgifter som de svenska bestämmelserna om sekretess och personuppgifter kan innebära. Kommittén anser sålunda att grundprinciperna på några punkter bör ändras och ges ett något vidare tolkningsutrymme än vad som antagits under det tidigare rådande säkerhetspolitiska läget före det kalla kri- gets slut. Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter i krig, beredskap och fred (avsnitt 7) Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter i en kris- eller krigssi- tuation Den militära underrättelsetjänstens verksamhet i fred utgör grunden för hur tjänsten skall bedrivas i en kris- eller krigssituation. I en sådan situation får den militära underrättelsetjänsten emellertid en avsevärt större omfattning än i fredstid. I krig har underrättelsetjänsten dels att lämna statsmakterna ett avsevärt mer omfattande underrättelseunder- lag som stöd för beslut om agerande, dels att såsom en omedelbar uppgift att med information stödja Försvarsmakten med underlag för beslut om militära operationer. I ett sådant läge krävs det bl.a. att un- derrättelsetjänsten kan tillhandahålla så detaljerade upplysningar som möjligt om fiendens stridskraftsresurser och utrustning. Även i freds- tid måste ett kunnande upprätthållas och inhämtningsmetoder och förutsättningarna för dessa vidmakthållas och utvecklas. Det krävs också att kontinuitet upprätthålls i verksamheten. I detta sammanhang kan påpekas att alliansfrihet ställer större krav på en aktiv underrättelsetjänst och dess förmåga att även i fredstid bibehålla en hög kompetens inför ett krisläge. I fredstid är det en primär uppgift för underrättelsetjänsten att, på grundval av i första hand militära och politiska indikationer, kun- na ge statsmakterna och försvarsledningen en förvarning om krigshot. Trots den förändrade militära hotbilden och den, enligt vad som är en allmän säkerhetspolitisk uppfattning, minskade risken för militära an- grepp mot landet, kvarstår den militära underrättelsetjänstens grund- läggande inriktning mot förvarning om angreppsförberedelser. Ett frigörande och en omfördelning av den militära underrättelsetjänstens resurser från en kortsiktigt inriktad underrättelsefunktion bör rimligt- vis kunna ske och fortlöpande prövas även om beredskap och kun- nande måste upprätthållas och även utvecklas på området med tanke på eventuellt förändrade hotbildslägen. I frånvaro av ett invasionshot inom överskådlig tid aktualiseras frågan om underrättelsetjänstens framtida uppgifter. En av utgångs- punkterna är härvid enligt vår mening att underrättelsetjänsten fort- sättningsvis även i det kortare perspektivet skall fullgöra centrala uppgifter inom ramen för den grundberedskap, som Försvarsmakten skall upprätthålla för försvaret mot väpnat angrepp och för att hävda svensk territoriell integritet. Underrättelsetjänsten måste därvid upp- rätthålla en tillräckligt hög grundberedskap för att ha förmåga att upptäcka och analysera de tänkbara hoten mot vårt land, såsom hot om väpnade angrepp i form av begränsade insatser med i första hand fjärrstridsmedel, avsiktliga intrång på vårt territorium samt kränk- ningar mot territoriet. Anpassningsprincipens konsekvenser för underrättelsetjänsten Anpassningsprincipen innebär att Försvarsmaktens beredskap skall medge att utvalda delar av organisationen efter beslut har uppnått full krigsduglighet. Beredskap, organisation och planläggning skall vidare medge att Försvarsmaktens förmåga långsiktigt kan an- passas, dvs. utökas eller förändras för att motsvara framtida krav och behov. I det kortare perspektivet krävs en kontinuerlig uppföljning av om- världsutvecklingen från underrättelsetjänstens sida, bl.a. genom in- hämtning och analys av uppgifter om stridskrafternas tillstånd och utveckling främst i vårt närområde. Enligt ställer detta höga krav på tjänsten. Därutöver har underrättelsetjänsten att förvarna om sådana föränd- ringar i omvärldsläget, som med tanke på försvarets tillväxt och ominriktning, bör föranleda beslut om anpassning i ett längre tids- perspektiv, dvs. hur Försvarsmaktens förmåga långsiktigt kan utökas eller förändras för att motsvara framtida krav och behov. Under alla förhållanden ställs det stora krav på en bred säkerhets- politisk analysförmåga för att en sådan grund skall skapas. Det anses emellertid ofrånkomligt att anpassningsbeslut ändå måste komma att fattas under betydande osäkerhet och leda till åtgärder, som i efter- hand i flera fall kan komma att bedömas som onödiga. Regeringen har i prop. 1998/99:74 påpekat att detta är ett nödvändigt politiskt risktagande. Detta förhållande skapar enligt mening ett särskilt behov av en funktion, som i den politiska be- slutsprocessen dels kan ge inriktning till underrättelseorganen, dels i möjligaste mån kan klargöra olika handlingsalternativ för beslutsfat- tarna mot bakgrund av ett samlat underrättelseunderlag. En varierad mångfald av underrättelseinformation framstår därvid som viktig för att öka sannolikheten för upptäckt av indikationer, som bör föranleda ett anpassningsbeslut. Regeringen har i prop. 1998/99:74 framhållit att anpassningsför- mågan skall förbättras. Det skall enligt propositionen bl.a. ske genom att underrättelsetjänsten utvecklas för att tidigt kunna lämna relevant underlag för anpassningsbeslut. I propositionen har det i dessa sam- manhang pekats på att osäkerheten om vår framtida säkerhetspolitiska miljö ställer nya krav på underrättelsetjänsten. Det är också Under- rättelsekommitténs uppfattning att anpassningsprincipen ställer ökade krav på underrättelsefunktionen och att underrättelsetjänstens resurser och organisation för detta ändamål måste stärkas. Tyngdpunkten i underrättelseinhämtningen och förmågan till ana- lys när det gäller anpassningsprocessen synes således, med bortseen- de från forskningens roll i sammanhanget, under den närmaste fram- tiden ligga på förhållanden, som knyter an mindre till den militära un- derrättelsetjänstens traditionella uppgifter och mer till en civilt inrik- tad underrättelsefunktion. En sammanvägning av militär resp. politisk, ekonomisk och annan civil information måste emellertid alltid ske för att det skall föreligga ett så fullständigt säkerhetspolitiskt underlag som möjligt för ett anpassningsbeslut på politisk nivå. Här finns vikti- ga uppgifter för både militär och civil underrättelseverksamhet. En koordinerande funktion behövs för en samordnad planering och inriktning redan när det gäller informationsinhämtningen. Bl.a. de särskilda krav som anpassningsprocessen ställer i fråga om förmåga att i ett komplext skeende och ett vitt spektrum av utvecklingstenden- ser upptäcka relevanta förändringar i omvärldssituationen aktualiserar detta. Det vidgade säkerhetsbegreppets (s.k. nya hot) konsekvenser för un- derrättelsetjänsten 1995 och försvarsbeslut om totalförsvaret i förnyelse inne- bär att säkerhetspolitiken ges en ny inriktning och att verksamheten inom ramen för totalförsvaret inte enbart skall bemöta gängse militära hot. I försvarsbesluten framhålls att den nya säkerhetspolitiska situa- tionen har medfört att man inom totalförsvarets ram i fortsättningen skall utgå från en vidgad säkerhetssyn och bemöta ett bredare spekt- rum av hot, risker och påfrestningar, s.k. nya hot. En helhetssyn skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hante- ra hot och risker i såväl fred som krig. Det kan gälla hot i form av bl.a. ekonomiska kriser, försörjningskriser, ekologiska hot, aggressiv nationalism, etniska och religiösa konflikter, gränsöverskridande brottslighet och terrorism samt flykting- eller migrationsproblem. Uppgiften att medverka till kontrollen av efterlevnaden av internatio- nella avtal om nedrustning, till rustningskontroll samt mot spridning av massförstörelsevapen och utvecklingen av andra teknologiska hot är särskilt viktiga i underrättelsetjänsten. De s.k. nya hoten har inte bedömts utgöra någon direkt fara för landets säkerhet och de skall inte heller primärt bemötas med militära insatser. Åtgärder i fredstid mot de nya hoten faller inte heller be- greppsmässigt under totalförsvar. Således bör de i fred verksam- hetsansvariga myndigheterna även vara ansvariga för att motverka de nya hoten i krig. Däremot kan försvarets resurser ställas till civila myndigheters förfogande i deras myndighetsutövning. Det är rege- ringens uppgift att klargöra ansvarsförhållandena för olika slag av åtgärder, som totalförsvarsverksamheten skall ta sig an med utgångs- punkt i en vidgad säkerhetssyn och ett vidgat säkerhetsbegrepp. I den mån civila myndigheter och organ saknar egen kapacitet bl.a. för underrättelseinhämtning bör underrättelsetjänsten kunna bistå t.ex. med att samla in eller verifiera uppgifter. MUST och FRA och även andra underrättelseorgan bör således inom ramen för uppdrag kunna stödja andra myndigheter med inhämtning och analys av information i särskilda fall, t.ex. på grund av att man besitter viss teknisk utrustning eller har särskilda resurser i övrigt. Som redan framhållits saknas på underrättelseområdet en struktur för att samordna arbetet mot vad som i traditionell mening utgör sä- kerhetspolitiska hot såväl vad avser inhämtning av information som analys och en sammanhållen bedömning. Avsaknaden av ett organ med ett samordnande ansvar blir än mer påtaglig mot bakgrund av ett vidgat säkerhetsbegrepp, som också omfattar s.k. nya hot. Det internationella säkerhetssamarbetets konsekvenser för under- rättelsetjänsten I 1995 och försvarsbeslut har framhållits att den nya säker- hetspolitiska situationen i omvärlden har stärkt betydelsen av freds- främjande och humanitära insatser. En svensk medverkan i det inter- nationella säkerhetssamarbetet kräver att statsmakterna genom under- rättelsetjänsten får erforderlig information att lägga till grund för en planering av tänkbara insatser och ett senare beslut om sådana. Krav ställs på en underrättelsetjänst, som kan förutse konflikter samt bear- beta inhämtat material och delge bedömningar om säkerhetspolitiska och militära förhållanden. Vidare krävs att information kan lämnas såsom stöd för insatsstyrkornas säkerhet och operationer, när de be- finner sig på platsen för dessa. Sålunda är underrättelsefunktionen en förutsättning för styrkornas säkerhet, för deras förmåga att lösa sina uppgifter och leda förhandlingar samt att ha kontroll över bevak- ningsområdet m.m. Det ligger emellertid i sakens natur att den svens- ka underrättelsetjänstens bevakning i dessa sammanhang inte kan va- ra heltäckande, utan tjänsten måste kunna förlita sig på en partner- samverkan med andra länders underrättelsetjänster. Utrikesministern har inom regeringen det primära ansvaret för deltagande i fredstid i internationella engagemang genom FN och andra mellanfolkliga organisationer, medan försvarsministern har ansvaret för militära frågor i dessa sammanhang, t.ex. bedöm- ningen huruvida påkallade uppgifter lämpar sig för svenska militära insatser. Ansvaret för inriktningen av underrättelsetjänsten och för analys och beredning av information i den icke-militära fasen av insat- serna faller på UD. Den mer heltäckande säkerhetspolitiska be- dömningen, som skall ligga till grund för beslut om fredsfrämjande insatser, måste självfallet även innefatta samråd med Försvarsdepar- tementet i försvarspolitiska och militärstrategiska frågor. En samord- nande funktion i för detta har efterlysts. För den politiska bedömningen har UD tillgång till andra informationskällor men för den militära bedömningen krävs den militära underrättelse- tjänstens medverkan. Det finns behov av en funktion, som kan ge kla- rare spelregler i dessa sammanhang. 1998/99:74 framhåller regeringen att underrättelsetjänst är en viktig funktion för möjligheterna till framgång i fredsfrämjande och humanitära insatser. Regeringen pekar på att erfarenheterna från den svenska underrättelsetjänstens samarbete med Nato- och partnerlän- der inom ramen för SFOR i har visat detta. En god underrättelsetjänst förbättrar enligt propositionen såväl säkerhe- ten för krigsförbanden och för civil personal som tjänstgör i området som möjligheterna att lösa uppgiften. Underrättelsetjänsten bör enligt propositionen ytterligare utveckla samverkan med andra länder inom ramen för fredsfrämjande verksamhet. anser att det finns anledning att under- stryka den uppfattning om underrättelsetjänstens betydelse, som rege- ringen har givit uttryck för i den berörda propositionen, när det gäller fredsfrämjande och humanitära insatser. Enligt kommitténs mening ställer dessa insatser ökade krav på den militära underrättel- setjänsten och dess förutsättningar för såväl inhämtning av informa- tion, som förmåga till taktisk, operativ och strategisk analys. Kom- mittén vill särskilt betona vikten av att den militära och den civila un- derrättelsetjänsten i dessa sammanhang samarbetar med även civila myndigheter, bl.a. UD. Den samordning av underrättelsetjänsten, som kommittén föreslår skall skapas inom ramen för , bör enligt kommitténs mening ha en väsentlig uppgift att fylla även i dessa sammanhang. Hur inriktning och samordning av underrättelseverksamheten i an- slutning till en krissituation genomförts i praktiken belyses i den fall- studie som redovisas som bilaga 3. Där redovisas de åtgärder som vidtogs i dessa avseenden i samband med utvecklingen i Kosovo . I fråga om de här behandlade uppgifterna för underrättelsetjänsten föreligger ett behov av att statsmakterna stärker samordningen. För underrättelsetjänsten har nya uppgifter tillkommit som andra minskat i betydelse eller ändrat karaktär. Underrättelsetjänsten har kunna omfördela resurser till nya uppgifter utan att de to- tala resurserna har behövt öka. Det är nu inte möjligt att ha någon välgrundad uppfattning huruvida de nya uppgifterna kan fullgöras med existerande resurser. Den samordningsfunktion, som vi rekom- menderar, bör möjliggöra en fortlöpande bedömning av inriktning och resurser. Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder En tyngdpunktsförskjutning har skett från operativa och taktiska un- derrättelser mot strategiska i ett säkerhetspolitiskt perspektiv. En till- fredsställande militär underrättelseberedskap måste dock upprätthål- las. Helt andra krav än tidigare måste ställas på flexibilitet inom under- rättelsetjänsten. Det behövs en samordnande funktion i för bl.a. inriktning av den militära och civila underrättelse-verksamheten. Kommittén gör ingen självständig bedömning av olika inhämt- ningsmetoder. En sådan bedömning kräver en kontinuerlig och de- taljinriktad uppföljning. En sådan utvärdering är i första hand en fråga för uppdragsgivarna och en samlad och fortlöpande utvärdering torde bäst kunna ske genom en samordningsfunktion i . Kommittén redovisar dock vissa synpunkter på inhämtning genom öppna källor samt genom personal, som är stationerad vid utlands- Även inhämtning genom spaningssatelliter berörs liksom vissa frågor rörande informationskrigföring. -att öppna källor får allt större värde för underrättelseinhämtningen, -att verksamheten inom utlandsmyndigheterna bör bedrivas mer integrerat, -att möjligheterna till satellitspaning bör utredas samt -att frågorna rörande informationskrigföring bör studeras ytterligare i enlighet med regeringens förslag. Kommittén konstaterar även att det bör ske ett närmare samarbete mel- lan MUST och UD vad avser säkerhetspolitiska bedömningar samt att det är UD, som har det övergripande ansvaret för att förse regeringen med sådana. MUST kan i sammanhanget bidra med uppgifter om den militära verksamheten i omvärlden samt med militärstrategiska bedöm- ningar. Vad avser delgivning av underrättelser konstaterar kommittén att det är nödvändigt att sådan sker skyndsamt. Det medför att det i vissa fall även blir nödvändigt att delge obearbetad eller ofullständigt bear- betad information till uppdragsgivaren. Kommittén pekar även på önskvärdheten att så långt som möjligt tillgodose kravet på källhän- visningar i underrättelserapporteringen. Organisations-, lednings-, styrnings- och samordningsfrågor (avsnitt 9) Frågan har väckts om den militära underrättelsetjänsten skall göras mera fristående i förhållande till Försvarsmakten och ÖB på motsva- rande sätt som är förhållandet med vissa andra länders underrättelse- tjänster. En rent militär underrättelsefunktion finns dock alltid i en eller annan form även i dessa länder. Det ligger också i underrättelse- tjänstens natur att den är underordnad den beslutsfattare, som i första hand har behov av den information som tjänsten skall ge. Detta gäller taktiska och operativa men även strategiska underrättelser. Kravet på en bredare och även koordinerande strategisk underrättelsefunktion kan tillgodoses genom att det inrättas en samordningsfunktion inom . har inte funnit skäl att föreslå tillskapandet av en särskild, nationell underrättelsemyndighet eller att skilja MUST från ÖB:s direkta ledning. Inte heller finns skäl att ändra KSI:s ställning i förhållande till MUST. FRA fullgör inte bara militär utan även civil underrättelsetjänst och har därutöver vissa civila uppgifter inom sitt kompetensområde. anser inte att det finns någon anledning att ändra FRA:s organisatoriska ställning såsom en fristående civil myndighet under Försvarsdepartementet. har inte funnit att det finns skäl till änd- ringar när det gäller underrättelsetjänstens grundorganisation och dess ledning. Den nämnda samordningsfunktionen inom bör ha till uppgift att fortlöpande bevaka även den organisatoriska utformningen och ledningen av underrättelsetjänsten samt att föreslå utredningsåtgärder och förändringar, som kan visa sig motiverade. tar upp den särskilda budgetering som sker beträffande MUST:s och KSI:s resurser skilt från Försvarsmak- tens budget i övrigt.