sou · GNB384d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Vidare kan det noteras att stödet för demokratins principer, för tolerans etc., har legat i stort sett . Lika- dant är fallet med intresset för politiska frågor. Då vi ser till klyftor i samhället har som bekant den förändringen skett att under fått en betydande grupp i befolkningen som har invandrarbakgrund. Denna grupp avskiljer sig negativt ifråga om politisk tilltro, förmåga etc. Till stor del sammanhänger det förhållandet med en annan allt mer markant klyfta: mellan dem som har arbete och inte. I betydligt högre grad än andra människor är de arbetslösa drabbade av politisk alienering och marginalisering. Bland dem som har arbete, å andra sidan, verkar inte klasskillnader i stort ha en ökad politisk betydelse, det- samma kan sägas om könsskillnader (som minskar). MEDBORGARSKAP, SOCIAL KONTEXT OCH INSTITUTIONER arbetslösa, och därmed en stor del av invandrarna, som blivit för- lorarna – inte bara ekonomiskt och socialt utan också demokratiskt. Trots en något förändrad social komposition är det emellertid inte mycket som tyder på att en ökad politisk polarisering har in- träffat. Förtroendet i samhället, mellan olika grupper, synes inte ha ändrats mycket. En invandrarfientlighet har förvisso givit sig till- känna. Men den är som politisk rörelse begränsad till mycket små grupper, med ringa eller inget inflytande. Ifråga om de horisontella relationerna är situationen inte mycket förändrad med andra ord. Om vi däremot ser till det politiska livets vertikala dimension finner vi att desto större förändringar har skett . Politisk aktivitet sker i ökad grad vid sidan av det traditionella organisations- och partiväsendet. De viktiga formerna för politiskt deltagande numera inbegriper sådana aktiviteter som att skriva på namninsamlingar, ge ekonomiska bidrag och att medverka i boj- kotter (av varor och annat). Organisationerna går tillbaka. Medlemssiffrorna sjunker och aktiviteten minskar. Framförallt är det de yngre som väljer att stå utanför, med påföljd att det främst är medelålders och äldre som håller verksamheterna vid liv. Framtids- utsikterna blir förstås därefter. Särskilt drabbade är partierna, som för en allt mer tynande tillvaro. Siffrorna för medlemskap och aktivitet har blivit synnerligen låga. Därtill är allmänhetens tilltro till partierna mycket svag. Partiernas minskade grepp om själarna yttrar sig också i en ökande rörlighet bland väljarna. I växande grad är det media, fria opinionsbildare – och under val- rörelserna reklambyråer – som sätter den politiska agendan. Ekono- miskt befinner sig partierna i en skyddad ställning. Genom offent- liga bidrag drabbas de endast marginellt av en minskad anslutning, ty medlemsavgifter bidrar enbart i begränsad grad till partiernas verksamhet. Folk är som framgått inte mindre aktiva nu än . Verkligheten är den motsatta. Men medverkan sker i allt lösare, mindre reguljära, mera ad hoc-artade former. Vi engagerar oss och söker påverka – så mer än förr – men det sker mera i individuell kapacitet. Och vi går samman med andra är det fråga om mer tillfälliga förbindelser. De gamla kanalerna för inflytande tillvinner sig allt lägre intresse och förtroende. Folk agerar mera autonomt och självständigt, de gör det mindre än förr i orkestrerad form. Är detta en nackdel för demokratin? Är det ett bekymmer att det organisatoriska kapi- talet (i liksom i många andra utvecklade länder) tydligt håller på att sjunka? Sett utifrån medborgarnas självuppfattning är det knappast så. Tillbakagången för det reguljära organisationslivet har inte fört med sig politiskt oförmåga och känsla av maktlöshet bland medborgarna i allmänhet Tendensen är den motsatta. För många har minskningen av socialt kapital av traditionell art kompenserats, som det verkar, av en förstärkning av det humana kapitalet. Människor går mindre på möten etc. – men de har i gengäld bättre förmåga att ta sin sak i egna händer. Ökad polarisering och konflikter (vilket en del teoretiker förutspått7) har för den skull inte blivit följden. Idyllen kvarstår i stora drag, om än med en funktionell ändrad komposition, skulle man därmed kunna säga. Men så enkelt (och så väl) är det inte. Det finns andra tendenser som inger bekymmer. Förtroendet för valda represen- tanter och politiska institutioner befinner sig tydligt i utförsbacken. Deltagandet i valen har visat en nedåtgående trend; vid senaste valet skedde en markant försämring. Den repre- sentativa demokratins förankring och legitimitet är uppenbarligen inte vad den har varit. Politisk misstro och utanförskap växer. Behov av reform? Medborgarna är som framgått mera aktiva och politisk kompetenta. vänder de sig i ökad grad bort från de traditionella demo- kratiska institutionerna. Det finns såtillvida en ökande förtroende- klyfta och ett växande utanförskap i det svenska samhället. Hur skall denna situation förstås? Vad är det som utgör problemet – och vad är det som kan göras? Som en analytisk utgångspunkt är det skäl att betrakta de olika former för styrning och kontroll som tillämpas i demokratiska system8. Enkelt uttryckt finns det två metoder: utövande av styrning och kontroll i förväg och i efterhand. I det första fallet söker vi (i den vanliga representativa formen) påverka den politiska besluts- processen i förhand. Det handlar om att få fram beslutsfattare som på bästa sätt kan företräda sina uppdragsgivare. Styrningens effek- tivitet är avhängig av det tillämpade representationssystemets för- måga att gallra fram den lämpliga typen av ombud. Mest säkra kan vi som uppdragsgivare vara om de ombud som väljs i stort sett har samma värderingar och sociala bakgrund som vi – och dessutom är benägen att kontinuerligt kommunicera och dela information med oss. Dessutom bör vederbörande förstås vara dugliga i sitt värv och personligt pålitliga. Givet att så är förhållandet kan vi ge våra repre- sentanter en vidsträckt befogenhet att fatta beslut å våra vägnar. MEDBORGARSKAP, SOCIAL KONTEXT OCH INSTITUTIONER System inriktade på styrning och kontroll i efterhand bygger på en annan logik. Här handlar det om att upprätta spärrar och regler, som effektivt begränsar de valda ombudens beslutskompetens – allt i syfte att förhindra misskötsel av de ämbeten de fått. För den skull finns institutioner för ingående prövning och revision av besluts- fattarnas fögderi. Vidare finns det checks and balances inom själva beslutsprocessen, i form av organ som i kompetensmässigt hänse- ende balanserar varandra. På så sätt, är det tänkt, ökas genomlys- ningen och möjligheterna till ett effektivt ansvarsutkrävande. Det politiska systemet i utgör ett utrerat exempel på den senare formen av logik. Den förra tillämpas (mer eller mindre tyd- ligt) i flera av parlamentariska demokratier. är ett av dessa länder. Vårt land har i hög grad varit präglad av denna modell för representativ demokrati. Hos oss är det den reguljära valprocessen och det uppdrag som där ges, som är den primära formen för demokratisk styrning. Denna tanke har starkt genomsyrat utformningen av vårt folkstyre. Sålunda finns det få eller inga inflytandekanaler vid sidan om valen. Den direktdemokratiska metoden (folkomröstning) har en svag konstitutionell ställning och tillämpas mycket sällan (och då endast på de valda representanternas initiativ). Det politiska beslutssättet är i hög grad monolitiskt; det finns inga balanserande maktcentra inom systemet. Den juridiska och administrativa kontrollen är i vårt land mycket svag.. Vi har ingen konstitutionssdomstol. Vanliga dom- stolar har prövat politiska beslut (framförallt på kom- munal nivå) men utslagen har i flera fall inte visat sig ha bindande verkan9. Vidare har de myndigheter som är satta att utöva admini- strativ revision en, jämfört med många andra länder, tämligen osjälv- ständig position10. På nivå är denna tendens särskilt mar- kant; här tillämpas över huvud taget ingen av politikerna oberoende revision11. Den genomgående tanken är att det är det folkliga man- datet, företrätt av valda politiker, som utan inskränkningar i sin kompetens skall styra den offentliga verksamheten. Emellertid kan kraften av detta mandat alltmer ifrågasättas. Representativ demokrati, i dess rena form, är uppbyggd efter principen om en sammanhållen styrning och kontroll i politikens inflödessida. Den kräver, för att fungera på ett ändamålsenligt sätt, att representationsprocessen uppfyller vissa kvaliteter. Det måste finnas former för att effektivt kunna utföra den sållning av kandida- terna till offentliga ämbeten som modellen förutsätter. Det handlar om att vi som uppdragsgivare bra skall veta vilka vi väljer, både med hänsyn till politisk inriktning, personlig kapacitet och vandel. naturligtvis inte lätt. I politiken (som i övriga livet) finns det åt- skilliga som lovar runt men håller tunt. Urvalet underlättas om vi själva känner kandidaterna eller att andra, vars omdöme vi litar på, gör det. Involvering i organisatoriska nätverk kan här spela en viktig roll. Dessa sammanslutningar fungerar som länkar för information och kan tjänstgöra som organ för granskning av kandidater. De som utväljs är sådana personer vars åsikter och personliga egenskaper är väl prövade genom medverkan i det interna arbetet. Långa karriär- vägar – både i organisationer och partier liksom i det parlamenta- riska arbetet – är från denna synpunkt en fördel: då blir prövnings- processen längre och mer tillförlitlig. Från denna synpunkt är det vidare fördel om det finns en relativt liten rörlighet på parti- och valmarknaden. Systemet fungerar bäst då det råder långa och fasta förbindelser mellan partier och väljare, ty då har vi som uppdrags- givare lättare att få inblickar i och möjlighet till styrning av urvals- processen. I detta perspektiv är en viss inkapsling onekligen att föredra. Systemet förutsätter vidare att den politiska dagordningen sätts, och till väsentlig del låses, i själva valprocessen. Ty systemet förut- sätter att vi som uppdragsgivare i hög grad skall kunna förutse hur våra ombud skall komma att agera. I en beslutsprocess där ständigt nya frågor på ett okontrollerat sätt kommer upp blir vår förmåga att göra sådana förhandsbedömningar mindre. Krav på snabbhet i be- slutsfattandet har också inverkan: det ger representanterna mindre möjligheter att dela information och att stämma av med sina uppdragsgivare. fanns det i vårt land goda förutsättningar för att modellen skulle fungera på ändamålsenligt vis. Betingelserna var, kan man nog säga, ovanligt goda. Emellertid är flera av dessa förut- sättningar inte längre för handen. Partiernas grepp över processen har kraftigt försvagats. Medlemstal och aktivitet sjunker (det gäller även för många av de organisationer som brukat vara knutna till partierna). har väljarna blivit allt mer rörliga. Karriär- vägarna i nomineringsprocessen har också blivit snabbare och mera öppna. Krav på förbättrad ålders- och könsrepresentation har bi- dragit till detta12. Förmågan till en effektiv förhandsgranskning – vilket modellen förutsätter – blir allt sämre. Andra omständigheter bidrar dessutom till att försvåra modellens tillämpbarhet: mediernas allt mer dominerande roll i samhällsdebatten och den ökade kom- plexiteten i beslutsprocessen (och en därmed lägre förutsebarhet) som följer av den ökade globaliseringen. MEDBORGARSKAP, SOCIAL KONTEXT OCH INSTITUTIONER När omständigheterna ändras måste alternativa metoder över- vägas. När förhandskontrollen lakas ur ökar skälen för att inrätta större möjligheter för efterhandskontroll. Därtill är då anledning att ifrågasätta den representativa vägens monopol på inflödessidan – argumenten för mer direkta inflytandeformer blir allt starkare. Givet att den hittillsvarande tendensen i håller i sig bör det utvecklas former för att överlag förstärka de politiska och administrativa kontrollinstitutionerna. I ett läge där styrningen i förhand har försvagats och där legitimiteten hos allmänheten sjunker är det inte tillfredsställande att ha ett system där politikernas fögderi i huvudsak kontrolleras av dem själva. Inte minst gäller detta på nivå. De upprepade skandaler som här har skett tyder på att det rådande systemet för granskning och ansvarsutkrävande inte motsvarar de krav, som allmänheten helt rimligt ställer13. Vidare bör det lokalt som nationellt bli större möjlighet att tillämpa folkomröstning. Detta är en viktig kanal för inflytande i konkreta sakfrågor, och det kan också ha till effekt att öka det politiska engagemanget En rätt till folkinitiativ bör för den skull införas14. Över huvud taget är det värt att framhålla värdet av att stimulera folklig inblandning och medverkan i den offentliga beslutsproces- sen. Demokratin är en läroprocess, som kontinuerligt måste hållas levande. Formerna härför måste vid varje tid kunna anpassas efter rådande förhållanden. Den traditionella formen av representativ demokrati, förenad med ett aktivt organisations- och partiväsende, dit engagemang och deltagande kanaliserats, har inte den vitalitet den en gång haft. Medborgarens medverkan och demokratiska skolning måste, som komplement härtill, ges anda uttryck. Fram- förallt gäller det på den lokala nivån. Här finns ofta, av naturliga skäl, ett starkt latent intresse och engagemang för den offentliga verksamhetens hantering. Men relativt få kanaler och arenor finns i regel till hands vid sidan om den traditionella representativa pro- cessen. Här bör nytänkande ske. Olika former för en nära, mer direkt medborgarmedverkan måste skapas – allt i syfte att involvera människor i den offentliga beslutsprocessen Endast på så vis, sanno- likt, är det möjligt att långsiktigt överbrygga den växande förtro- endeklyftan mellan folk och institutioner. Och endast på den vägen, vidare, är det skäl att tro att den vitalitet underifrån, som partiväsen- det (och även många organisationer) så väl behöver, skall kunna återskapas. Engagemang och medverkan har som vi vet spridnings- effekter. Utvecklingen är ofta av kumulativ art: aktivitet på ett om- råde drar med sig också annan. Det värsta är passivitet och utanför- skap. De kommunala enheternas storlek bör beaktas i detta samman- hang. Genom en rad beslut fån genomfördes en omfattande sammanslagning av kommuner. Följden har blivit att vi i har geografiskt ovanligt stora lokala enheter. Förändringen motiverades främst av näringsgeografiska och demografiska skäl. Det gällde att få underlag för en omfattande verksamhet. I den mån demokratiska synpunkter be- aktades var det huvudsakligen i en servicedemokratisk anda: de offentliga organen antogs få legitimitet genom att effektivt kunna leverera den service som medborgarna efterfrågade. Detta synsätt kunde ha rimliga skäl för sig under den offentliga sektorns glans- dagar, men har det mindre i då den kommunala verksamheten drabbats av kontinuerliga nedskärningar. Andra legitimitetsgrunder, av ett mer aktivt demokratiskt slag, behöver etableras. I det perspektivet är de nuvarande lokala en- heterna bekymmersamt stora. Aktivitet och samverkan med andra går, är det känt, lättare att stimulera i mindre enheter (då möjlig- heterna till kontakt normalt är bättre och samhörigheten starkare). För att vitalisera den lokala demokratin bör kommunerna i många fall förminskas. Vissa projekt kan förvisso även framgent kräva ett större befolkningsunderlag. Erfarenheten från våra grannländer visar dock att sådana verksamheter kan skötas på ett ändamålsenligt sätt genom samarbete mellan kommuner. Här liksom eljest är det en fråga om vilken vikt man vill lägga vid en befordran av det demokratiska medborgarskapet. Detta värde, vill jag framhålla, är inte bara viktigt i sig – för kvaliteten i vårt folkstyre. Den är också viktig som legitimitetskälla för de offentliga institutionerna och för den verksamhet de bedriver. Utan aktivt stöd och förtroende riskerar de offentliga institutionerna att långsiktigt försvagas. Från dessa synpunkter är den nuvarande utveck- lingstrenden inte lovande. För att ändra den krävs, som jag tror, delvis nya koncept, innebärande dels ett införande av effektivare instrument för ansvarsutkrävande – för styrning i efterhand – dels en breddning av möjligheterna till folklig medverkan på inflödes- sidan – för förhandskontroll. Det handlar om att dels upprätta för- troendet för den offentliga apparatens sätt att fungera, dels stimulera den demokratiska skolning som en aktiv medverkan kan ge. MEDBORGARSKAP, SOCIAL KONTEXT OCH INSTITUTIONER 1Denna rapport sammanfattar några av argumenten i min kommande bok Institutions and Democratic Citizenship. För referenser ber jag, då sådana inte särskilt anges, att få hänvisa till detta arbete. 2Termen accomodativ är hämtad från (1977). Ordet syftar på förmågan att kunna anpassa, sammanjämka och förhandla. 3Denna insikt har inte alltid styrt vår inställning till demokratin i s.k. utveck- lingsländer. Länge trodde man att auktoritära regimer var att föredra. Dels för att hålla konflikterna i de ofta splittrade nationerna nere, dels för att ett sådant styre ansågs lättare kunna befordra ekonomiska framsteg. Demokrati, tänktes det, skulle komma med den ekonomiska utvecklingen. Denna tanke grundades i föreställningen att det främst var det demokratiska humankapitalet som be- hövde stärkas (vilket som bekant underlättas genom ekonomiska framsteg). Men ekonomiska framsteg skedde sällan, då regimerna (p.g.a. misskötsel, korruption etc.) ofta var oförmögna därtill. Därtill lade det auktoritära styret en hämsko på utvecklingen av de kollektiva kapaciteter som demokratin för sin existens kräver. 4Fram till mitten av kan vi till och med betecknas som det mest demokratiska landet i världen. kom vi emellertid att passeras av det koloniala , sedermera , som införde en mycket vidsträckt rösträtt och som dessutom inte tillämpade någon ståndsmässig uppdelning. 5Ett tecken värt att påminna om är att till skillnad från och (som vi i flera avseenden liknar) inte har haft något inbördeskrig i nationell skala. Ifråga om långvarig politisk frihet förenad med fredlig sam- verkan är i en särklass i . 6Denna överblick grundar sig på (1998); (1998); 1995; , (1989) 7Se särskilt Kornhauser (1960). Enligt denne för en minskad organisering med sig framväxten av ett atomiserat massamhälle, präglat av en hög konflikt- potential. 8Den följande agumenteringen är inspirerad av (1997). 9Flera mål har gällt rättigheter till service för olika medborgargrupper (exempelvis för handikappade) vilka kommuner vägrat att efterleva – trots att de fastlagts i lag och bekräftats i domstol. 10Ahlbäck (1999) ger en fyllig inblick i hur den svenska revisionsmodellen fungerar. 11Häri är tämligen unikt, se (1998) 12Hur personvalsreformen inverkar är för tidigt att säga (här pågår utvärde- ring). Troligt är att karriärvägarna härmed blir kortare och selektionsprocessen mera öppen. 14 I sammanhanget är det skäl att ifrågasätta den rätt för politiskt valda att för- vägra medborgare rättigheter som de enligt lag skall åtnjuta (se not 9). En sådan ordning (innebärande en faktisk rättslöshet för den berörde) bidrar knappast till att stärka allmänhetens tilltro till den offentliga beslutsprocessen. 15 Här (liksom i övrigt) finns inte plats att inventera olika tekniska lösningar – syftet är främst att peka på vissa möjliga reformområden. Låt mig dock säga att folkinitativ kan tillämpas med högst skiftande regler för hur många som skall stå bakom. Det kan också förenas med krav på att en viss minoritet av parla- mentariker (motsvarande) skall stödja förslaget (så är exempelvis fallet i ). För att inte systemet skall missbrukas bör kraven vara relativt högt ställda, visar erfarenheten.. MEDBORGARSKAP, SOCIAL KONTEXT OCH INSTITUTIONER , (1999) Att kontrollera staten. Den statliga revisionens roll i den parlamentariska demokratin. , , (1995) Partier och organisationer. , Axel (1999) Institutions and Democratic Citizenship. , , (1998) De folkvalda. En bok om den representativa demokratin i . Kornhauser, (1960) The Politics of . Lijphart, (1977) Democracy in . , , , , (1989) Medborgarnas makt. , , , , , , , , (1998) Demokrati och medborgarskap. (1998) Betänkandet Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument (SOU 1998:71). Ström, (1998) Delegtion an Accountability in Parliamentary Om civilsamhällets roll för demokrati och välfärd är föreningslivets hemland. Civilsamhällets olika organisa- tioner har blomstrat hos oss, och fortsätter att verka på väsentliga områden. Antalet organisationer och medlemmar är lika stort eller större än i andra jämförbara länder. Andelen frivilliga kontanta bi- drag är något mindre i , men kompenseras mer än väl av det stora antalet frivilliga arbetstimmar som tillförs sektorn (Micheletti 1994, 1995, ström 1997). har civilsamhällets betydelse för välfärden och demokratin lyfts fram i samhällsforskningen. Ett huvudresultat av forskningen är att vi har en jämförelsevis liten frivillig sektor inom välfärdsproduktion, alltså inom det sociala området. 1 Man har talat om det offentligas kolonisering av den frivilliga sektorn och mark- naden på detta område. Analyser av välfärdspolitik har ofta en slagsida, som yttrar sig i ett mer eller mindre uttalat antagande att det optimala förhållandet är ett omfattande, generellt och generöst offentligt välfärdssystem. I denna forskningstradition (Esping 1990, and Heidenheimer , 1984, Huber et al , 1994, Svallfors 1997) förbises ofta civilsamhällets insatser och möjligheter helt, eller så betraktas denna sektor som ett hinder eller en primitiv rest som det gäller att undanröja.2 Mer generellt kännetecknas studier av välfärds- och socialväsen- det i hög grad av sektorsprotektionism. När en forskare fokuserar en av de tre sektorerna (marknaden, civilsamhället eller staten), underskattas, nedvärderas eller ignoreras vanligen de övriga sekto- rerna. (Esping 1990, 1993, 1992, 1994, , G A 1995). OM CIVILSAMHÄLLETS ROLL FÖR DEMOKRATI OCH VÄLFÄRD Vad beror denna skevhet på? En orsak är sannolikt ämnesrivali- teten mellan sociologin, nationalekonomin och statsvetenskapen. Jag har i ett annat sammanhang lyft fram den metodiska förbist- ringen mellan främst ekonomer och sociologer i välfärdsforskning- en. Dessa två forskargrupper talar ofta förbi varandra.3 En annan orsak är en statscentrerad forskningstradition i och framåt. En tredje orsak, som särskilt gäller välfärdsforskares syn på marknaden, kan hämtas från . Han noterade att de grupper som befinner sig på störst avstånd från marknadens verk- lighet ofta är dess argaste kritiker. Det stämde väl in på hans samtids preussiska godsägare, men kanske också på många av dagens svenska akademiker. Webers teori påvisar en allmän risk inom välfärdsforskningen. De som har liten kontakt med civilsamhället (t.ex. i form av frikyrkor eller nykterhetsrörelse) tenderar att vara kritiska mot denna sektor, och de som har liten kontakt med den offentliga sektorn (t.ex. i form av skolan) är ofta kritiska mot denna sektor. Distans och okunskap tycks också i den akademiska världen spela roll. Beträffande civilsamhället, välfärden och demokratin har jag tre teser, som bildar utgångspunkt för framställningen. Civilsamhällets demokratiska strukturer är en fortsatt värdefull injektionskälla för den politiska demokratin som helhet. Den enskildes möjlighet att påverka sin vardag är ett värde i sig. Det gäller inte bara möjligheten att påverka inriktningen av den producent man valt, utan också den mer fundamentala möj- ligheten att kunna välja mellan olika producenter av välfärds- tjänster. Välfärdssektorns produkter och tjänster bör vara så billiga och ha så hög kvalitet som möjligt. Vilken är den optimala fördelningen av ansvaret för, finansiering och produktion av välfärdstjänster mellan civilsamhället, marknaden och staten? Varför är den frivilliga sektorn så liten inom det sociala området i ? Vilken särskild förmåga att ansvara för, fi- nansiera och producera välfärd finns i respektive sektor? Och vilka typiska begränsningar finns? Det är de frågor jag skall söka besvara här. Vad är välfärd?