sou · GNB3115d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Vid eventuell försummelse bör naturligtvis mindre ingripande åtgärder vidtas först. Sådana åtgärder kan bestå av förelägganden, eventuellt förenade med vite. Om åtgärderna inte har avsedd effekt bör, som en sista utväg, koncessionen kunna återkallas. Frågan om återkallelse bör aktualiseras om för koncessionen gällande villkor eller för naturgasledningens och naturgaslagrets drift gällande säkerhetsbestämmelser inte följs eller om koncessionshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt denna lag. Ett problem vid återkallelse på grund av misskötsel är hur den fort- satta driften av naturgasledningen och naturgaslagret garanteras. Enligt vad utredningen har erfarit kommer regeringen att tillsätta en utredning med uppgift att lösa bl.a. denna fråga inom ellag- stiftningen. Den reglering som kommer att föreslås där torde också kun- na tillämpas på motsvarande fråga i naturgaslagen. Därför lämnar denna utredning inte något förslag i denna del. 276 Överväganden och förslag 10.2.10Borttagande av naturgasledning, återställning m.m. Förslag: Den som senast innehaft koncession är skyldig att ta bort naturgasledningen och naturgaslagret samt att vidta åtgärder för åter- ställning. När en koncession upphör skall den myndighet som rege- ringen bestämmer fastställa koncessionshavarens skyldigheter. Den myndighet som regeringen bestämmer får förelägga koncessionshava- ren att vid vite fullgöra sina skyldigheter. Myndigheten kan även be- sluta att åtgärder skall vidtas på koncessionshavarens bekostnad. Den myndighet som regeringen bestämmer får förelägga den som dragit fram en naturgasledning eller uppfört ett naturgaslager utan att ha tillstånd, där sådant krävs, att ta bort anläggningarna samt att återställa marken om det behövs från allmän eller enskild synpunkt. Ett föreläggande får förenas med vite. Den myndighet som regeringen bestämmer får även besluta att åtgärderna skall vidtas på innehava- rens bekostnad. Den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att annans mark tas i anspråk för att återställningsåtgärderna skall kunna ge- nomföras. Åtgärderna med att återställa skall genomföras på ett så- dant sätt att minsta skada och intrång vållas. Vägar får byggas eller byggnader uppföras endast om markägaren, den som har nyttjanderätt eller servitut avseende marken samtycker eller den myndighet som re- geringen bestämmer lämnar tillstånd. Föranleder återställningsåtgär- derna skada eller intrång skall ersättning utgå. Som har nämnts anser utredningen att koncession skall kunna upphöra antingen genom att den återkallas eller genom att koncessionsti- den löper ut. Frågan är vad som skall hända med naturgasledningar och naturgaslager om koncessionen upphör. En möjlighet är att låta natur- gasledningarna och naturgaslagren finnas kvar. En annan möjlighet är att ta bort dem och, i den mån det går, återställa marken i samma skick som före naturgasledningens respektive naturgaslagrets tillkomst. Enligt utredningens mening bör den som senast innehaft koncessionen vara skyldig att ta bort naturgasledningarna och naturgaslagren, samt att vidtas de återställningsåtgärder som behövs för att tillgodose ett allmänt eller enskilt intresse av någon betydelse. Vilka åtgärder som behöver vidtas får bedömas från fall till fall. Exempelvis bör en naturgasledning av stål tas bort eftersom denna, om den inte används och inte heller un- derhålls, kommer att rosta sönder. Troligen är det först när koncessionen upphör som det kan avgöras vilka åtgärder som behöver vidtas. När koncessionen upphör bör därför den myndighet som regeringen bestäm- Överväganden och förslag 277 mer fastställa vilka skyldigheter koncessionshavaren har att ta bort na- turgasledningar och naturgaslager samt att vidta återställningsåtgärder. Om koncessionshavaren inte följer myndighetens beslut bör det vara möjligt att förelägga honom eller henne att vid vite fullgöra sina skyldig- heter eller att besluta att åtgärderna skall vidtas på koncessionshavarens bekostnad. En annan fråga som bör behandlas i detta sammanhang är vad som skall gälla om någon drar fram en naturgasledning eller uppför ett natur- gaslager utan att ha koncession, där sådan behövs, eller bryter mot med- delade villkor på ett betydande sätt, t.ex. genom att dra fram naturgas- ledningen på annan plats än vad som har angetts i beslutet. Sådana fall bör kunna lösas genom att den myndighet som regeringen bestämmer ges rätt att förelägga den som dragit fram naturgasledningen att dels ta bort den, dels återställa platsen i ursprungligt skick. Ett sådant föreläggande bör kunna meddelas om det behövs från allmän eller enskild synpunkt. Det bör även vara möjligt att förena föreläggandet med vite. Möjlighet bör även finnas att besluta att åtgärderna skall vidtas på innehavarens bekostnad. För att kunna återställa marken krävs i de flesta fall tillgång till an- nans mark. Om markägare, innehavare av nyttjanderätt och servitut av marken och koncessionshavare inte kan komma överens om tillträde till marken, bör det vara möjligt för den myndighet som regeringen bestäm- mer att besluta om att tillträde till marken skall få ske . Återställningsarbetet bör utföras på ett sådant sätt att minsta skada och intrång vållas. Om koncessionshavaren avser att anlägga väg eller upp- föra byggnad bör markägare och den som har nyttjanderätt eller servitut avseende marken ha lämnat sitt samtycke. Om samtycke inte ges bör det även i detta fall krävas tillstånd av den myndighet som regeringen be- stämmer. Sådant tillstånd bör meddelas endast om åtgärden oundgängli- gen krävs för att återställningsarbetet skall kunna utföras. Orsakar åter- ställningsarbetet skada eller intrång bör markägare och innehavare av nyttjanderätt och servitut avseende marken ha ersättning för detta. Den fastighetsdomstol inom vars område marken eller större delen av denna ligger bör pröva eventuella tvister rörande ersättningen. 278 Överväganden och förslag Avsnittet behandlar frågor om tillträdesform till naturgasledningar, transport av naturgas, anslutning till naturgasledningar, vilka som skall betraktas som berättigade kunder, undantag och frågor om transportta- riffer. Förslag : Tillträde till naturgasledningar skall baseras på ett reglerat förfarande. Den svenska naturgasmarknaden präglas av betydande inslag av mono- pol, vilket ger kunder små eller inga möjligheter att välja leverantör. Varje kund är i praktiken hänvisad till en leverantör och har därmed små möjligheter att söka uppnå bättre v illkor genom avtal med någon annan leverantör. Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att naturgasmarknaden i öppnas för konkurrens. En naturgasmarknad som möjliggör in- hemsk och internationell handel med naturgas leder bl.a. till att produk- tionsresurserna kan utnyttjas bättre. bör ökade inslag av konkur- rens leda till en annan och effektivare prissättning på naturgasmarknaden som gynnar konsumenterna. Transport av naturgas genom naturgasledningar kan som tidigare framgått betraktas som ett s.k. naturligt monopol. Förekomsten av stor- driftsfördelar har medfört att ett enda företag kommit att dominera inom sitt område, och i praktiken är det omöjligt för något annat företag att etablera överföringsverksamhet inom detta område. Utvecklingen har emellertid visat att det även när gäller naturliga monopol finns alternati- va lösningar. Huvudprincipen är att separera handel och transport av naturgas. Som framgått av kapitel 8 är det ofta just i transporten (överföring och/eller distribution) till kunderna som kostnadsfördelarna med ett överföringsföretag är störst, medan handeln inte uppvisar mot- svarande kostnadsegenskaper, dvs. inte är förknippad med stordriftsför- delar. Genom att separera handel från transport kan man tillgodogöra sig de fördelar som följer av konkurrens i handelsledet som man tillvaratar kostnadsfördelarna med ett överföringsföretag. Försäljning av naturgas bör således ske i konkurrens, medan transportverksamheten som är ett naturligt monopol bör regleras på ett särskilt sätt. För att uppnå ökad konkurrens inom naturgashandeln måste köpare och säljare på naturgasmarknaden ges möjlighet att utnyttja naturgasled- SOU 1999:115 Överväganden och förslag 279 Enligt rörledningslagen, som reglerar verksamheten , finns en sådan möjlighet. Av lagen framgår att koncessionshavaren är skyldig att mot ersättning ombesörja transport genom ledningen åt an- nan, om det kan ske utan väsentligt förfång för koncessionshavaren. Rörledningslagen saknar dock bestämmelser om hur ett sådant tillträde skall organiseras och enligt underlagsbilaga 3 till (SOU 1995:140) har tillträde till naturgasledningar för tredje part inte varit aktuellt. Mot bakgrund av denna osäkerhet och att vi valt att ut- forma en helt ny naturgaslagstiftning, har utredningen valt att anknyta till de bestämmelser om tillträde till systemet som finns i naturgasmark- nadirektivet. Naturgasmarknadsdirektivet bestämmelser om tillträde till systemet, som redovisats i kapitel 7 och analyserats i kapitel 8, är enligt vår upp- fattning de centrala verktygen för att åstadkomma ökad konkurrens på naturgasmarknaden. Bestämmelserna medger olika förfaranden för till- träde till naturgasledningarna. Det är möjligt att välja förhandlat och reglerat tillträde eller båda dessa förfaranden. Ett reglerat tillträde inne- bär en laglig rätt att mot avgift utnyttja ledningarna, medan ett förhand- lat tillträde innebär en rätt att förhandla om tillträde till ledningarna. En viktig utgångspunkt för utredningen är att landets försörjning av naturgas är organiserad på ett effektivt och långsiktigt hållbart sätt. Na- turgasen spelar i och för sig en liten roll i och det kan naturligt- vis invändas att genomförandet av naturgasmarknadsdirektivet har mind- re betydelse på en sådan begränsad naturgasmarknad, åtminstone om förbrukningen även fortsättningsvis kommer att ligga på ungefär dagens nivå. har vi i kapitel 5 redovisat ett antal studier om förutsätt- ningarna för en utbyggd marknad i . Utredningen tar inte ställ- ning till dessa studier, men det ter sig ändå som naturligt att utgå från en lagstiftning som skall kunna fungera och som inte lägger hinder för en utbyggnad av naturgasen. Inom vissa områden, som redovisas senare, kan dock behovet av lagstiftning förväntas vara litet. Vi är medvetna om att lagstiftningen kan påverka marknadens ut- veckling och dess funktionssätt. Framför allt kan reglerna om tillträde till marknaden, som framgått av kapitel 8, förväntas påverka både konkur- rens och incitament till investeringar i infrastruktur. En viktig fråga blir då i vilken utsträckning lagstiftningen skall ta hänsyn till incitamenten att bygga ut infrastrukturen för naturgas. Enligt vår uppfattning är ut- redningens huvuduppgift att skapa förutsättningar för effektiv konkur- rens på den svenska naturgasmarknaden. Detta är också det primära syftet med EG:s naturgasmarknadsdirektiv. Det går dock inte att bortse från att infrastrukturen, och därmed in- vesteringsbenägenheten, är mycket viktig för att utveckla en väl funge- rande framtida marknad. Det ter sig därför som ofrånkomligt att konkur- 280 Överväganden och förslag rensaspekter och benägenheten att investera i infrastruktur måste vägas mot varandra. En central fråga blir därför hur de bägge tillträdesformer- na påverkar investeringsbenägenheten i infrastruktur. En konkret be- dömning som måste göras i detta sammanhang är då huruvida ett regle- rat tillträde försvagar incitamenten i en sådan utsträckning att ett för- handlat tillträde bör föredras framför ett reglerat. En utgångspunkt för vår bedömning är att ett reglerat tillträde kan in- nebära olika former och grader av ingrepp. Som framgått av kapitel 8 kan ett reglerat tillträde innebära att priser, leveransvillkor, tariffstruktu- rer etc. regleras av en regleringsmyndighet. Så behöver dock inte vara fallet. I har reglerande ingrepp i t.ex. priser och tariffstrukturer traditionellt sett varit av begränsad omfattning. På t.ex. den svenska el- marknaden utgår regleringen av nättarifferna från vissa mål om skälighet och likabehandling. Tariffernas struktur regleras dock inte, och det sker ingen prövning i förväg av nätbolagens tariffer och övriga kommersiella villkor. I den meningen är skillnaden mellan ett förhandlat och ett reglerat tillträde mindre tydlig och det är utifrån en sådan typ av reglering vi gör vår bedömning eller jämförelse med ett förhandlat tillträde. Det finns dock även ur detta perspektiv två väsentliga skillnader mellan de bägge tillträdesformerna. I jämförelse med ett förhandlat tillträde innebär ett reglerat tillträde för det första att det är möjligt att få tariffer och övriga villkor för transporttjänster prövade av en regleringsmyndighet. Tariffer och/eller andra villkor och skyldigheter måste för det andra offentliggö- ras. Det är sannolikt att kravet på prövning och offentliggörande av tarif- fer vid ett reglerat tillträde i någon utsträckning begränsar ledningsägar- nas handlingsutrymme jämfört med vad som är fallet vid ett förhandlat tillträde. Ett förhandlat tillträde ger ledningsägare vissa möjligheter att påverka konkurrensförhållandena i försörjningsledet. Det är därmed tro- ligt att incitamenten att investera i infrastruktur för naturgas är starkare vid ett förhandlat tillträde än vid ett reglerat. De ekonomiska förutsätt- ningarna för utbyggnad av infrastruktur för naturgas kan emellertid på- verkas även med traditionella energipolitiska styrmedel som skatter och andra regler. Dessa medel kan utformas just för att främja investeringar i infrastruktur och torde därför vara effektivare i detta avseende än ett re- gelverk som främst skall skapa konkurrens på marknaden. Betydelsen av t.ex. en stabil och förutsägbar energibeskattning för viljan att investera i infrastruktur har understrukits i bakgrundskapitlen. Kreditmarknaden har vidare, som framgått av kapitel 8, ändrat karaktär sedan merparten av naturgassystemen byggdes upp, vilket medför att be hovet av långsik- tiga bindningar minskar. Dessa bindningar minskar även i andra avseen- den eftersom producenternas konkurrens om marknadsandelar har blivit SOU 1999:115 Överväganden och förslag 281 Som framgått av kapitel 8 kommer de större producen- terna att ha ett naturgasutbud och en rörledningskapacitet för ökad export som motsvarar av konsumtionen i . Detta förhållande kan antas minska behovet av långsiktiga bindningar mellan producenter och importörer. I dessa avseenden finns det därför mindre skäl att förorda ett förhandlat tillträde. Enligt vår bedömning är det troligt att ett förhandlat tillträde blir mer resurskrävande och förenat med större osäkerhet för potentiella nyttjare av ledningarna än en ordning med reglerat tillträde. Detta hänger sam- man med att det vid ett reglerat tillträde, som framgått ovan, är möjligt att få tariffer och villkor prövade samt att tarifferna är offentliggjorda. Därmed reduceras vissa nackdelar som är förknippade med förhandling- ar. Förhandlingar tar alltid tid och resurser, vilket kan verka avskräck- ande för aktörer som planerar att etablera sig på marknaden. Det råder också alltid i förväg en osäkerhet om utfallet av en förhandling om till- trädesvillkor och priser. Osäkerheten kan innebära att aktörer har små incitament att vidta åtgärder i form av t.ex. investeringar eller mark- nadsanalyser för att träda in på marknaden. Ett förhandlat tillträde kan t.ex. innebära att kunder inte likabehandlas och medföra att kunder ute- stängs från marknaden. Utvecklingen i bl.a. , som stegvis avreglerat naturgas- marknaden och utgått från ett reglerat tillträde, visar att många potenti- ella aktörer initialt valde, när regleringen var relativt outvecklad, att inte gå in på marknaden på grund av osäkerhet och bristande öppenhet. Ris- ken för diskriminering ansågs för stor. åtgärder, som krav på of- fentliggjorda tariffer och beräkningsprinciper, styrning och kontroll av tariffer etc., har visat sig vara av stor betydelse för att få en fungerande marknad. Åtgärderna har ökat graden av öppenhet och minskat inslagen av diskriminerande principer, vilket lett till att antalet aktörer på mark- naden har ökat. Ett annat exempel är som i och för sig saknar obligatoriska föreskrifter angående tillträde till ledningarna. En form av förhandlat tillträde tillämpas dock, även om det är betydligt mindre for- maliserat än det som anges i naturgasmarknadsdirektivet. Misslyckanden att få tillträde till de existerande ledningarna har, som framgått av kapi- tel 8, lett fram till investeringar i parallella ledningar i . En så- dan utveckling leder i många fall till effektivitetsförluster. Vår slutsats av diskussionen ovan är att det vid ett förhandlat tillträde är förenat med högre kostnader och större osäkerhet att etablera sig på naturgasmarknaden än vad som är fallet vid ett reglerat tillträde. Detta förhållande begränsar konkurrensen på naturgasmarknaden och utgör enligt vår mening ett starkt argument för reglerat tillträde. Detta argument kan sägas återspegla konsumentintresset som är en viktig utgångspunkt för utredningen. Ett reglerat tillträde är förenat med 282 Överväganden och förslag SOU 1999:115 lägre transaktionskostnader och mindre osäkerhet än ett förhandlat till- träde och medför därför mindre hinder för marknadstillträde. Det har därmed de mest positiva effekterna på konkurrensen och i förlängningen på konsumentintresset. Enligt vår bedömning ger således ett reglerat system den största garantin för ett tillträde till systemen. Det är också lätt att förstå och ger klara och entydiga spelregler, vilket förbättrar marknadens funktionssätt. Den ovan förda diskussionen är vårt huvudmotiv för ett reglerat till- träde. Det finns emellertid även andra skäl som talar för vårt förslag. Ett reglerat tillträde med offentliggjorda tariffer kan underlätta för tillsynsmyndigheten att analysera prisbildningen. Om marknaden inte skulle fungera tillfredsställande ger ett reglerat tillträde också ökade möjligheter att ställa krav på tariffernas utformning eller andra villkor. Det kan vidare hävdas att den svenska gasmarknaden ur konkurrens- synpunkt har alltför många handelsled. Som framgått av kapitel 9 utvin- ner () gasen och säljer den vidare till /S. Det senare företaget säljer gasen till , som i sin tur säljer den vidare till distributionsföretag. De senare företagen står för försäljningen till slutkunder. Ett reglerat tillträ- de, som ger större garantier för tillträde till systemen än ett förhandlat tillträde, kan innebära att vissa av de svenska handelsleden rationaliseras bort, vilket därmed leder till effektivitetsvinster. Sammanfattningsvis uppfyller, enligt vår bedömning, ett reglerat t ill- träde i högre utsträckning än ett förhandlat tillträde de formella förut- sättningarna för att få till stånd en ökad konkurrens. Det kan i och för sig alltid hävdas att behovet av konkurrens tillfredsställs genom den al- ternativkostnadsprissättning som tillämpas på gasmarknaden, dvs. att priset på naturgas är kopplat till kundens alternativkostnad för andra bränslen. De rådande prisnivåerna reflekterar dock i hög grad bristen på konkurrens på gasmarknaden. Prissättningsprincipen är vidare mycket känslig för skatteförändringar på alternativa bränslen och det är endast kunder som har tillgång till alternativa bränslesystem som utan kännbara kostnader kan byta energikälla. I länder som infört ett reglerat tillträde till naturgasmarknaden tenderar naturgasen att få ett eget marknadsbe- stämt pris, dvs. priset baseras på utbud och efterfrågan av naturgas (det bör poängteras att detta också är syftet med ett förhandlat tillträde). Denna utveckling har lett till lägre naturgaspriser. Det är därmed inte sagt att vi får en sådan prisbildning på en liten marknad som den svens- ka. Förutsättningarna ökar dock och förstärks av den marknadsutveck- ling som redovisats i avsnitt 8.1 och som pekar på att trycket från kom- mersiella krafter kommer att leda till en allt mer konkurrensutsatt mark- nad. Överväganden och förslag 283 Ett problem i detta avseende är dock att är en liten marknad. Det kan hävdas att det därför är mindre befogat att reglera tillträdet till marknaden. Naturliga monopol, oberoende av storlek, leder dock nor- malt inte till ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Detta är det främsta skälet för att reglera naturliga monopol, och i synnerhet tillträde till systemen och prissättning av transporttjänster (det senare diskuteras mer i detalj i avsnitt 10.3.6 om tariffer). I och för sig är det tänkbart att kunder vid ett förhandlat tillträde sluter sig samman för att utöva ett för- handlingstryck som leder till sänkta priser. Något sådant samarbete har dock tidigare inte inletts på den svenska marknaden, trots att rörledningslagen formellt sett gett utrymme för tillträde till systemet. Det bör vidare betonas att offentliggjorda tariffer inte heller är givna , utan förändras successivt. Ett alternativt sätt att i någon mån garantera tillträde till ledningarna skulle kunna vara att de ägs av staten. Vi ser dock, liksom på elområdet, inga skäl att skapa någon sådan organisation. Det är snarare väsentligt att kompetensuppbyggnad etc. kan tas till vara inom ramen för den nu- varande organisationen. En mer väsentlig fråga är dock hur ett reglerat tillträde i praktiken kommer att påverka konkurrensen. För att skapa en genuin konkurrens på den svenska marknaden är det inte tillräckligt att enbart ge tillträde till systemet och öppna marknaden. Det måste också vara möjligt för svenska slutkunder och naturgasföretag att köpa naturgas från andra le- verantörer i t.ex. och . Några fysiska hinder som be- gränsar transportmöjligheterna finns inte , eftersom det finns ledig kapacitet i t.ex. det danska överföringssystemet. I praktiken kan det dock finnas vissa hinder som kan begränsa tillträdet till systemet i andra län- der. Svenska naturgasföretag är beroende av tillgång till det danska systemet för transporter. Vi vet dock fortfarande inte vilken tillträdesform som kommer att välja. Det finns dock mycket som talar för att de väljer ett förhandlat tillträde. Huruvida detta leder till att ett tillträde försvåras för svenska naturgasföretag och berättigade kunder är svårt att bedöma. Det finns, som framgått ovan, rent allmänt en risk för att ett förhandlat tillträde leder till ökade kostnader och större osäkerhet, men att det skulle leda till diskriminering av svenska natur- gasföretag eller berättigade kunder är inte uppenbart. I så fall torde det även gälla stora naturgasföretag från länder med betydligt större natur- gaskonsumtion än den svenska, vilket sannolikt skulle leda till andra konsekvenser. Det förhållande att vi föreslagit ett reglerat tillträde kan vidare knappast påverka svenska berättigade kunders möjligheter till tillträde till de danska systemen. Enligt artikel 21 i direktivet skall med- lemsstaterna dessutom utse en behörig myndighet som skall lösa tvister 284 Överväganden och förslag SOU 1999:115 om förhandlingar och vägrat tillträde. Det finns också en möjlighet att överklaga enligt gemenskapsrätten. Det är dock inte otänkbart att skilda tillträdesregler och definitioner av berättigade kunder mellan och t.ex. eller kan leda till att svenska naturgasföretag eller kunder får svårt att agera i eller , medan danska och tyska företag får lättare att agera i . , när de nuvarande take or pay-kontrakten löper ut, bör detta kunna leda till ökad konkurrens och sänkta gaspriser i Sve- rige. är det inte heller uteslutet att olika former av utländska fö- retagskonstellationer etablerar sig i och att AB:s inköpsmonopol upphör. Överföringsledningen i kommer dock att fortsätta att existera oberoende av detta. Enligt vår bedömning är frihandel ett effektivt medel för att bekämpa monopol och karteller som organiseras av inhemska producenter. Internationell konkurrens har visat sig vara en viktig del i det omvandlingstryck som pressar företagen att rationalisera verksamheten.