sou · GNB360 · 2000-01-01 00:00:00 — Tanken bakom avregleringen var att en sund konkurrens mellan olika trafikföretag i förening med ett riktigt utformat kostnadsansvar skulle leda till att resurserna utnyttjades effektivare och att fördelningen av transportarbetet mellan olika transportgrenar blev bättre. En viktig förutsättning för avregleringen var också att den låg i linje med strävandena efter förenklingar av regelsystemet i stort. Yrkestrafiklagen (1988:263) och yrkestrafikförordningen (1988:1503) som antogs utgjorde ett led i avregleringen på yrkestrafikområdet. Lagstiftningen var försedd med övergångsregler, vilket medförde att behovsprövningen för beställningstrafik med buss avskaffades och övrig behovspröning (taxi) . Genom lagstiftningen skärptes bestämmelserna rörande lämplighetsprövning av dem som avser att bedriva eller bedriver yrkestrafik. Förarbeten till den förfatningsreglering som rör avregle- ringen är huvudsakligen departementspromemorian Avreglering av taxi m.m. Ds K 1987:8, prop. 1987/88:50 bil.1, prop. 1987/88:78 samt bet. 1987/88:TU15 (rskr. 1987/88:166). I promemorian Avreglering av taxi m.m. (Ds K 1987:8) angavs bl.a.: De betänkligheter som en långtgående avreglering av taxi kan inge hänger alltså främst samman med beställningscentralerna och uppdragsförmedlingen. Effektiva centraler är förutsättning för såväl god kundtjänst som ett gott utnyttjande av taxibilar. De får därmed ett betydande inflytande på både service och avgifter. – – – Det får bedömas som angeläget att ett säkerställande av beställningsfunktionen kan ske vid en avreglering av taxi. – I promemorian diskuteras härvid två olika alternativ om hur en avreglering kan genomföras, varav det ena är en statlig lämplighetsprövning av beställnings- och updrags- funktionen. Enligt denna modell skulle en förutsättning för taxitillstånd vara en förbindelse att ansluta sig till en av en myndighet godkänd beställningscentral. Utredningen bakom promemorian ansåg emellertid att tvingande regler i denna del inte behövdes, utan att egenintresset skulle räcka, varför modellen inte förordades. Undantag gjordes dock för de tre storstadsområdena, för vilka utredningen förslog att beställnings- och uppdragsfunktionerna skulle bli föremål för en statlig prövning. Trafikutövare i dessa områden skulle vara skyldiga att vara anslutna till någon central av viss minsta storlek. Som skäl anfördes att alltför små beställningscentraler kan leda till dålig service på grund av svårigheter att få tag på beställda bilar, höga framkörningsavgifter och svårigheter för allmänheten att hålla reda på många beställningsnummer. Även för samordning av de samhällsbetalda resorna borde beställningscentralerna i storstadsområdena hålla en viss storlek. Förslaget om en särskild behovsprövning av beställningsverksam- heten i storstadsområdena avvisades av flertalet remissinstanser och också av regeringen. 1987/88:50 bil. 1 angav departements- chefen: stordriftsfördelar som finns framför allt med beställnings- centraler som är verksamma i storstadsområdena talar för att en splitt- ring av beställningsverksamheten inte kommer att bli särskilt långtgående. I storstadsområdena finns utrymme för ett begränsat antal konkurrerande beställningscentraler med de positiva effekter detta kan ha på god kundservice och effektivitet inom äringenn. Mitt förslag innebär alltså att det inte skall behövas någon särskild statlig prövning av beställningsverksamheten inom storstadsområdena. Fördelarna för ett taxiföretag av att vara ansluten till en beställningscentral är så stora att det heller inte finns anledning för en statlig myndighet att uttryckli- gen kräva att taxiföretagen skall vara anslutna till någon central. – I övrigt angavs, i fråga om beställningsverksamhet, att det för såväl för samhällsorganen som allmänheten vore till nackdel om en avreglering av taxi skulle medföra en splittring av beställningsverksamheten och att det därför på sina håll kunde vara befogat att trafikhuvudmännen och kommunerna hade möjlighet till ett direkt inflytande på uppdrags- förmedlingen. Ett sådant inflytande kunde exempelvis tillgodoses i samband med upphandling av samhällsbetalda taxiuppdrag, genom att vid avtalsförhandlingarna ta hänsyn inte bara till det erbjudna priset utan även till att ett taxiföretag åtar sig att hålla en viss servicenivå och en gynnsam taxa även vid vanliga transporter. Avregleringen av taxitrafiken behandlades också i prop. 1987/88:78 där det i fråga om beställningscentraler angavs: Några remissinstanser har ifrågasatt om inte nuvarande skyldighet att tillhöra en beställningscentral bör finnas kvar i storstadsområdena, något som också föreslogs i promemorian. För egen del menar jag att det med en friare marknad inte finns någon anledning för staten att söka styra utvecklingen på den punkten. Det ligger i taxiägarnas eget intresse att se till att beställningsverksamheten är organiserad på lämpligt sätt. Det finns naturligtvis en viss risk för att en del taxiägare av olika skäl inte ges möjlighet att tillhöra den eller de beställningscentraler som de helst vill tillhöra. Det står dem i så fall fritt att öppna en konkurrerande beställningscentral. I den mån sådana centraler drivs av ekonomiska föreningar, gäller principen om rätt till medlemskap. Trafikhuvudmannens övergripande ansvar för taxiförsörjningen medför vidare att han vid behov kan verka för en effektiv beställningsverksamhet i länet. budgetproposition riktades kritik mot länsstyrelsenas insatser i fråga om lämplighetsprövningen och den efterföljande kontrollen av lämpligheten. I propositionen framhölls främst behovet av att skärpa efterlevnaden av det existerande regelverket, inte att skärpa egelverketr som sådant. Regeringen betonade också att beslutet om avreglering skulle stå fast. anförde ingen annan mening (bet. 1992/93:TU1, rskr.1992/93:2). ansåg att det krävdes en snabb utredning av möjligheterna att skärpa reglerna ytterligare i syfte att sanera taxibranschen och för att kunderna skulle kunna åka säkert och till en kostnad som var rimlig i förhållande till resans omfattning. För att säkerställa konkurrens på lika villkor inom taxinäringen skulle länsstyreserna enligt de riktlinjer som föreslagits i propositionen skärpa lämplighetsprövningen och uppföljningen av lämpligheten hos trafikutövarna. gav regeringen i uppdrag att göra en översyn av länsstyrelsernas tillsyn över den yrkesmässiga trafiken och lämna förslag till förbättringar i syfte att effektivisera tillsynen. Regeringen beslutade vidare om krav på godkänt prov i yrkeskunnande för taxiförare. Den förare som upfyllde Väg- verkets krav skulle erhålla en legitimation, som skulle finnas i fordonet, väl synlig för passageraren. Beslutet trädde dock i kraft först (SFS 1992:1387 och SFS 1993:1159) sedan det förenats med krav på en vandelsprövning (se nedan). 1992/93:106 om åtgärder rörande taxitrafiken redovisades 15 olika förslag om en skärpt tillsyn av taxitrafiken. anförde (bet.1992/93:TU26) häröver att målet för det allmännas insatser borde vara att utforma instrument och incitament som sammantaget förmår bidra till att önskvärd utveckling sker inom taxitrafiken, utan att en återgång för den skull sker till tidigare detaljreglering. I proposition 1992/93:106 anförde departementschefen beträffande frågan om obligatorisk anslutning till beställningscentral följande. och Svenska Transportarbetareför- bundet har i sin skrivelse också krävt att taxiföretagen obligatoriskt skall vara anslutna till en beställningscentral. Samma önskemål återfinns i skrivelsen från , daterad . Jag vill då erinra om att önskemålet avvisades under stor enighet av regering och riksdag då beslutet om avreglering togs. Motiveringen är fortfarande bärande, nämligen att en obligatorisk anslutning till en beställningscentral skulle kunna beskära konkurrensen och bidra till prishöjningar. Svårigheter uppstår också att kunna klart definiera vad som menas med en beställningscentral utan att man dessutom börjar reglera antalet anslutna fordon och centralernas geografiska räckvidd, dvs. en återgång till det tidigare tillämpade begreppet trafikområde. Jag noterar också att Trafikpolisen i i sin skrivelse avstyrker förslaget om obligatorisk anslutning till beställningscentraler. – Jag avvisar alltså förslaget om en lagreglering av beställningscentralernas kompetens. Centralerna har emellertid en allmänt sett viktig uppgift när det gäller att förmedla taxiuppdrag. Beträffande de samhällsbetalda körningarna vill jag hänvisa till att Transportforskningsberedningen efter initiativ av studerar för- och nackdelar med olika slag av beställningscentraler. Undersökningen syftar till att belysa skillnader i effektivitet, till ledning för kommunernas upphandling av taxitjänster och av beställningsverksamhet. En rapport är att vänta /93. behandlade propositionen, jämte väckta motioner i betänkandet 1992/93:TU26: Utskottet kan konstatera att de motions- yrkanden som väckts om befordringsplikt och krav på att tillhöra beställningscentraler strider mot grundtanken i hela avregleringsre- formen och leder tillbaka till en starkt reglerad näring. Utskottet anser att en sådan utveckling vore olycklig. – – – Vidare kan nämnas de svårigheter som är förenade med att över huvud taget definiera en beställningscentral. Även ur konkurrenssynpunkt kan nvändningari riktas mot krav om obligatorisk anknytning till beställningcentral. Skall t.ex. taxiförare åläggas att ingå i en viss beställningscentral och omvänt skall beställningscentralen tvingas ta emot alla företag? – Enligt utskottets uppfattning bör utgångspunkten vara att taxitrafiken skall anpassas till resenärernas önskemål i stället för att följa administrativa regleringar. Utskottet anser att de problem som motionärerna åsyftar kan lösas med bl.a. en aktiv konkurrensvårdande politik. Vad gäller behovet av befordringsplikt vid större flygterminaler och järnvägsstationer bör dessutom uppmärksammas den möjlighet som de som ansvarar för terminalerna har att medverka till en kundanpassad utveckling av taxitrafiken. – Utskottet vill också framhålla de drivkrafter som finns inom taxinäringen att genom egna initiativ förbättra kundanpassningen och motverka de anförda problemen. Det finns således ett gemensamt intresse såväl hos kunderna och myndigheterna som hos seriösa taxiföretag att förbättra kvaliteten. Som ett aktuellt exempel härpå kan nämnas det auktorisationssystem för beställningscentraler som införts av i syfte att få en bättre ordning inom taxi. – Med hänsyn till det anförda avstyrker utskottet motionerna. – De socialdemokratiska ledamöterna i utskottet reserverade sig mot beslutet och menade att en fullständig prövning borde göras om hur problemen inom taxitrafiken skulle kunna bemästras, varvid även motionsförslagen om att det skall vara obligatoriskt för alla taxiföretag att tillhöra en beställningscentral borde prövas. revisorer avgav en rapport om avreg- leringen av taxinäringen, huvudsakligen grundad på förhållandena i . Revisorerna pekade särskilt på bristerna i uppföljning av tillståndshavarnas lämplighet. Denna uppföljning borde enligt revisorerna i princip motsvara vad som krävs i lämplighet i samband med tillståndsprövningen. överlämnade Statskontoret till regeringen rappoten (1993:15) Om taxi och annan yrkesmässig trafik, med förslag om en effektivare tillsyn av den yrkesmässiga trafiken i ett åtgärdspaket om 25 punkter. Statskontoret avvisade dock bl.a. kravet på obligatorisk anslutning till beställningscentral med hänvisning till att det av allmänna näringspolitiska skäl var viktigt att inte väsentligen försvåra nyetablering på marknaden, hindra fri prisbildning och en sund konkurrens. På grundval av rapporten utarbetades inom promemorian (Ds 1993:91) Ökad tillsyn av den yrkesmässiga trafiken. I den följande propositionen Ökad tillsyn av den yrkesmässiga trafiken (prop. 1993/94:168) markerade regeringen länstyrelsernas ansvar för den löpande tillsynen av den yrkesmässiga trafiken. Vidare föreslogs en vandelsprövning av taxiförare, innebärande att legitimation för taxiförare bara får ges till den som med hänsyn till yrkeskunnande och laglydnad bedöms vara lämplig. Förslagen antogs av (bet. 1993/94:TU29, rskr. 1993/94:310). 1993/94:168 innehåller ingenting om beställningscentraler. Frågan tas dock upp i trafikutskottets betänkande 1993/94:TU29. Utskottet hänvisar till vad som anförts i föregående betänkande (bet. 1992/93:TU26). Även reserverade sig s-ledamöterna. I reservationen anfördes: Vad det egentligen gäller är att inom ramen för en fortsatt avreglering främja en mer kundanpassad utveckling inom taxitrafiken. En ordning som ligger i linje med detta är att myndighet auktoriserar beställningscentraler som organiseras inom taxibranschen. Genom en auktorisation av myndighet kan det säker- ställas att verksamheten bedriva på ett seriöst sätt. – – – Som begärs i motion T41 (s) bör myndighet auktorisera beställningscentraler som organiserats inom taxibranschen. Det finns, som motionärerna anför, skäl att överväga att den myndighet som ger tillstånd till den yrkesmässiga trafiken, efter prövning av att verksamheten bedrivs på ett seriöst sätt, meddelar auktorisation för befintliga och tillkommande beställningscentraler. Genom auktorisation kan det säkerställas att centralerna även i fortsättningen bedriver verksamheten på ett seriöst sätt. Vid auktorisation bör det, som motionärerna föreslår, framgå av registreringsskylten och eventuellt på annat sätt att fordonet är knutet till en auktoriserad beställningscentral. För att bidra till det i prop. 1993/94:168 uttalade önskemålet om en bättre ordning inom yrkestrafiken tillkallade Kommunikationsdeparte- mentet en ledningsgrupp för yrkestrafikfrågor, bestående av företrädare för ledningen inom 18 olika myndigheter och branschorganisationer med anknytning till yrkestrafiken. Lednings- gruppen utsåg i sin tur fyra arbetsgrupper med uppgift att bl.a. kartlägga behovet av ytterligare lagstiftning på området. Gruppernas arbete resulterade i departementspromemorian Den yrkesmässiga trafiken – samordnings- och genomförandefrågor (Ds 1994:100). I promemorian tas frågan om beställningscentral upp utan att resultera i någon ståndpunkt. I promemorian anges: Inom arbetsgruppen har också framförts önskemål om obligatorisk anslutning till beställningscentraler av tillståndshavare till taxitrafik. En sådan anslutning skulle i första hand gälla storstadsområdena. Motivet är att få bättre kontroll över verksamheten, bättre möjligheter för kunden att välja seriösa taxiföretag samt bättre möjligheter till reklamationer efter resan med taxifordonet. Med tillkomsten av relativt stora beställningcentraler i storstadsområdena skulle skapas förutsättningar för en ökad konkurrens inom taxinäringen. Det skulle då vara möjligt att inom beställningscentralens ram bygga upp olika företagsinriktningar och strategier med vilka centralerna skulle kunna konkurrera om kunderna såväl vad gäller privatresor som samhällsbetalda resor. Även internkontrollen inom näringen skulle kunna öka. – Det kan nämnas att ett förslag om obligatorisk anknytning till beställningscentraler i storstadsområdena redovisades i departementspromemorian (Ds 1987:8) Avreglering av taxi m.m. Det avvisades emellertid av praktiskt taget alla remissinstanser och togs heller inte upp trafik- politiska proposition eller i propositionen 1987/88:78 om avreglering av yrkestrafiken. Det hänvisades bl.a. till att det ligger i taxiägarnas intresse att se till att beställningsverksamheten är organiserad på rätt sätt. Det finns också enligt de båda propositionerna en viss risk för att en del taxiägare av olika skäl inte ges rätt att tillhöra en viss beställningscentral som de helst vill tillhöra. Svårigheter skulle också uppstå att i juridisk mening definiera en bestälningscentral och att fastställa en ministorlek vad gäller antalet anslutna taxifordon för de tre storstadsområdena. – Även i motioner till har framförts krav på obligatorisk anslutning till beställning- centraler. har dock i samtliga fall avslagit motions- yrkandena. anför exempelvis i sitt betänkande 1993/94:TU29 att erfarenheterna av en ordning med auktorisation av beställningscentraler genom taxinäringen bör avvaktas, innan en auktorisation genom en myndighet kan bli aktuell. Promemorian låg till grund för direktiven till yrkestrafik- utredning om översyn av den yrkesmässiga trafiken och dess författ- ningsreglering. Utredningen överlämnade sitt betänkande Ny yrkestrafik- lagstiftning (SOU 1996:93) vilket resulterade i propositionen En reformerad yrkestrafiklagstiftning (prop. 1997/98:63). Förslagen antogs i huvudsak av (bet. 1997/98:TU9, rskr. 1997/98:192) och den nya yrkestrafiklagen (1998:490) och yrkestrafikförordningen (1998:779) trädde i kraft . Yrkestrafikutredning ställde sig negativa till att föreslå ett återinförande av obligatorisk anslutning till beställningscentral för taxi. Utredningens motiv härför återges i avsnitt 5.1.2 i detta betänkande. 1997/98:63 angavs följande. Enligt utredningen medför bestämmelserna om en obligatorisk anslutning till en beställnings- central skilda konsekvenser för taxitrafiken i olika delar av landet; skillnaderna i förhållandena i storstadsregionerna kontra landsbygd är betydande. Utredningen gör bedömningen att en regional anpassning av kravet skulle vara nödvändig, med därav följande avgränsningspro- blem. En entydig definition av begreppet beställningscentral skulle krävas i lagstiftningen och vidare skulle frågor om medlemskap, uteslutning m.m. behöva regleras; allt vilket skulle medföra en betydande byråkrati. – Utredningen anser sammanfattningsvis att de i betänkandet angivna förslagen bör öka förutsättningarna för en sund konkurrens och att dessa åtgärder därför bör prövas och utvärderas innan andra åtgärder vidtas som skulle innebära betydande ingrepp i företagens egen uppbyggnad av sin struktur- och verksamhetsform. Utredningen är därför inte beredd att föreslå ett återinförande av obligatorisk anslutning till beställningscentral. – Det är även rege- ringens förhoppning att de nu föreslagna åtgärderna på ett verksamt sätt skall förbättra situationen inom yrkestrafiken i allmänhet och för taxitrafiken i synnerhet. Regeringen delar dock den oro över missför- hållandena inom taxibranschen – främst i storstadsområdena – som framförts på många håll. Det har därvid hävdats att en obligatorisk anslutning till beställningscentral som förutsättning för att få tillstånd till taxitrafik skulle undanröja många av de negativa effekter som uppstått inom näringen. Bland annat skulle taxiresenären ges ökade möjligheter att vid behov komma i kontakt med taxiföretaget eller den enskilde föraren efter färden. Även samhällets möjligheter att utöva tillsyn och effektiv kontroll skulle underlättas. – Mot bakgrund av vad som anförts är det regeringens uppfattning att de problem som kan finnas på grund av att det inte finns krav på en obligatorisk anslutning till beställningscentral måste genomgå en fördjupad analys. – Regeringen avser därför tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda förutsättningarna för och effekterna av att införa krav på obligatorisk anslutning till en beställningscentral eller annat gemen- samt organ. I betänkande över propositionen (1997/98:TU9) angavs i fråga om beställningscentraler: Regeringen säger sig hysa förhoppningen att de åtgärder som föreslås i propositionen på ett verksamt sätt skall förbättra situationen inom yrkestrafiken i allmänhet och taxitrafiken i synnerhet. Regeringen delar dock den oro över missförhållandena inom taxibranschen – främst inom storstads- områdena – som framförts från många håll. Därvid har hävdats att en obligatorisk anslutning till en beställningscentral som en förutsättning för att få tillstånd till taxitrafik skulle undanröja många av de negativa effekter som uppstått inom näringen. Bland annat skulle taxiresenären ges ökade möjligheter att vid behov komma i kontakt med taxiföretaget eller den enskilde föraren efter färden. Även samhällets möjligheter att utöva tillsyn och effektiv kontroll skulle underlättas. – Regeringen framhåller mot bakgrund av det anförda att en särskild utredare kommer att tillkallas för att undersöka förutsättningarna för och effek- terna av att införa krav på obligatorisk anslutning till en beställnings- central eller annat gemensamt organ. – I motion 1997/98:T10 (c) framhålls att redan nu bör uttala sin principiella inställning om att obligatorisk anslutning till beställningscentral inte kan komma i fråga. – I motionerna 1996/97:T907 (s) och 1997/98:T412 (s) framhålls att taxiföretagen i de större städerna bör inordnas i beställningscentraler. – Utskottet väljer att i detta sammanhang också behandla motion 1997/98:T11 (mp) yrkande 4 enligt vilken regeringen bör återkomma till med förslag till lagtext om att det i taxibilar måste finnas skriftlig information om vart en kund kan vända sig med eventuella klagomål. – Utskottet ansluter sig till de överväganden som enligt regeringen talar för utredning av frågan om beställningscentraler. Utskottet förutsätter att även den i mp-motionen aktualiserade frågan övervägs i samband med utredningen. Med det anförda torde syftet med motionerna 1996/97:T907 (s) yrkande 1, 1997/98:T412 (s) och 1997/98:T11 (mp) yrkande 4 få anses tillgodo- sett. Motionsyrkandena bör därför inte föranleda någon åt- gärd och avstyrks följaktligen. Av utskottets ställningstagande följer vidare att motion 1997/98:T10 (c) avstyrks. Slutligen har frågan om obligatorisk anslutning till beställningscentral behandlats av , som såg över vissa branscher i syfte att lägga fram förslag som kunde minska den ekonomiska brottsligheten inom dessa näringar. Utredningen menade att andra metoder än en återgång till obligatoriska beställningscentraler borde prövas i första hand. Utredningen angav följande i sitt betänkande Branschsanering – och andra metoder mot ekobrott (SOU 1997:111). Före avregleringen av taxinäringen fanns en skyldighet för taxiföretag att vara anslutna till en beställningscentral. Dessa drevs i regel av en taxiförening. Det medförde i praktiken att taxiföretagen var tvingade att vara medlemmar i föreningen. Beställningscentralernas uppgift var bl.a. att samordna trafiken och svara för beställnings- och trafikledningsfunktioner. – Beställningscentraler finns även men det är många åkare som inte är med i en central. En viktig uppgift för beställningscentralerna är att förmedla taxiuppdrag, vilket man gör bl.a. genom att ha en gemensam växel. Avtal om färdtjänst och andra offentliga uppdrag träffas ofta med en beställningscentral medan tjänsterna utförs av enskilda taxiföretag. har beställningscentralerna krav på anslutna företagen att utåt uppträda under centralens namn m.m. – Vissa beställningscentraler registrerar samtliga körningar som de anslutna företagen gör med taxametern påslagen. Dessa uppgifter kan användas av myndigheterna för kontroll av enskilda taxiföretag. En beställningscentrals registreringar har använts när skattemyndigheten granskade 400 företag i . – Genom att föreskriva att taxiföretag skall tillhöra en beställningscentral, som skall ha vissa registrerings- och arkiverings- funktioner, kan kontrollen av taxi bli effektivare än den är . Med en möjlighet att jämföra registrerade och deklarerade intäkter ökar risken för att fusk upptäcks. Ännu effektivare kan kontrollen bli om centralerna lämnar kontrolluppgifter till skattemyndigheten avseende de anslutna företagen. – En föreskrift om obligatorisk tillhörighet till en beställningscentral fordrar en omfattande reglering. Den känsligaste frågan är att utforma reglerna så att konkurrensen inte hämmas och bäddar för kartellbildningar. I princip måste varje beställningscentral vara öppen för alla taxiföretag. Enligt utredningens uppfattning bör en återgång till obligatoriska beställningscentraler övervägas först om de andra metoder som utredningen föreslagit inte har tillräcklig effekt på ekobrottsligheten i taxibranschen.