sou · GNB397d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Möjligheten sträcker sig därmed längre än till den grupp för vilken ut- redningen vill införa obligatoriet. Det har inte varit möjligt att inom ramen för utredningen arbeta fram ett förslag till ny lagstiftning. Större förändringar av flyktingars försörjning Det finns skäl att överväga att på införa en statlig, beskattad introduktionsersättning till flyktingar som fått permanent uppehållst ill- stånd i och som tagits emot i en kommun för introduktion. En sådan ersättning skulle kunna lämnas och inte prövas mot andra inkomster. Ersättningen bör inte kvalificera till ersätt- ningar enligt socialförsäkringssystemet och inte heller kunna utgöra kvalifikationstid för arbetslöshetsersättning. En statlig, beskattad introduktionsersättning skulle dels göra det tydligt att försörjningen under introduktionen inte är ett socialt bidrag och dels motveka utvecklandet av en bidragskultur. Det faktum att er- sättningen är beskattad skulle underlätta samordningen med andra in- komster, men även andra transfereringar till individer och hushåll. Samordningen med andra inkomster innehåller även ett pedagogiskt moment, då det bidra till förståelsen av hur det svenska samhället fun- gerar. En introduktionsersättning av detta slag skulle kort sagt vara ett steg mot normalisering av flyktinghushållens försörjning. En introduktionsersättning enligt ovan skulle kunna avtrappas. Därmed skulle det bli än tydligare att bidraget är av introduktions- 194 Försörjning SOU 1999:97 karaktär och att förväntningen är att den som invandrat förväntas svara för sin försörjning efter introduktionen. Utredningen har inte analyserat vad som skulle kunna vara en lämplig nivå på en beskattad introduktionsersättning. I delbetänkandet SOU 1999:46 redovisas simuleringar av en ersättning på 5 000 respektive . Dessa resulterade i stora minskningar i social- bidraget men de medförde inte att socialbidragen helt ersattes. En nivå på räcker alltså inte för att helt ersätta det nuvarande socialbidraget. Att en introduktionsersättning på ovanstående nivåer visar sig otill- räckliga antyder att statens kostnader för bidraget skulle bli orimligt höga om bidragets generella nivå höjdes kraftigt i förhållande till de beräknade nivåerna. De kvarstående socialbidragsbehoven beror hu- vudsakligen på att familjer med barn har högre socialbidrag än vad en introduktionsersättning skulle ge. En möjlighet skulle då vara att låta någon form av behovsprövat tillägg ingå i ersättningen. En låg nivå på bidraget ställer den enskilde flyktingen i en valsitua- tion. Ett möjligt val är att söka komplettera med andra inkomster. Det bör dessutom vara en del av den kommunala introduktionen att göra det möjligt för den enskilde att snabbt finna aktiviteter som ger komplette- rande inkomster. Kompletteringar med socialbidrag kan bli nödvändiga för en del hushåll. Enligt nämnda beräkningar skulle närmare två tredjedelar av statens kostnader växlas bort i form av minskade socialbidrag och nuvarande introduktionsersättning. Sannolikt skulle en än större andel av statens kostnader växlas bort om systemet faktiskt infördes och tydligt styrde mot den önskade målgruppen. De simuleringar som gjorts har sa nnolikt underskattat växlingseffekten. Den invandrarpolitiska kommittén föreslog i sitt slutbetänkande 8 att det skulle införas en statlig, beskattad introduktionsersättning i likhet med den som beskrivs här. Den fortsatta beredningen av förslaget, som utmynnade i propositionen 1997/98:16 visade på problem som gjorde att regeringen avstod från att föreslå en sådan ersättning. Det kanske största problemet handlade om åtskillnaden mellan ansvaret för försörjningen och ansvaret för introduktionsverksamheten. Det handlade med andra ord om kommunernas incitament att bedriva en effektiv introduktions- verksamhet. En betydande del av det långvariga beroendet av socialbidrag går till före detta flyktingar som inte har lyckats etablera sig på arbetsmarkna- den efter introduktionen. Det beskattade bidrag som föreslås ovan för- ändrar inte situationen för dessa. Därmed torde en förändring i den 8 SOU 1996:55. riktning som skisserats ovan bidra till att framtida flyktingar får en bättre start i och därmed en bättre långsiktig möjlighet att för- sörja sig själva. Min bedömning : Förändringar i vissa transfereringar skulle kunna leda till ett minskat beroende av socialbidrag. Närmast gäller det: lägsta ersättningsnivå vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, En höjning av studiemedlen till studerande med barn, genom ökade lånemöjligheter eller högre bidrag, skulle minska beroendet av social- bidrag. Kartläggningar under utredningsarbetet visar att studenter fått soci- albidrag i ökad utsträckning . Närmast gäller det ett kortvarigt beroende men även långvarigt be- roende. Det framgår också av delbetänkandet Ökade socialbidrag (SOU 1999:46) att allt fler studerande fått socialbidrag . hade 3 600 studerandehushåll socialbidrag eller mer. var de så många som 26 700. Uppgifterna gäller såväl studerande utan som med barn. Antalet studenter med barn har ökat . Enligt ej pub- licerade statistikuppgifter som utredningen fått ifrån SCB har antalet studenthushåll med barn ökat från knappt 30 1990 till över 60 1996. Sammantaget är det därför rimligt att anta att antalet barn som lever i studerandefamiljer blivit väsentligt fler under 1990- talet. I dagens studiemedelssystemet saknas möjligheter för studerande med barn att få utökade studiemedel genom lån eller bidrag. Detta är en stor brist med tanke på de ökade krav kunskapssamhället ställer på den enskilde. Det blir också allt vanligare med flera utbildningsperioder Det bör innebära att det blir allt vanligare att de studerande har barn . Det är inte rimligt att familjeförsörjare som inte kan finna andra former för försörjning ska behöva komplettera studiemedlen med socialbidrag. 7.4.2Lägsta ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder En höjning av de lägsta ersättningsnivåerna vid deltagande i arbets- marknadspolitiska åtgärder skulle påtagligt bidra till att minska det långvariga socialbidragsberoendet. För att klara omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i sam- band med den höga arbetslösheten förändrades ersättningarna till deltagare i många fall. Utvecklingen har gått från beredskapslön till ersättning på den nivå som arbetslöshet med arbets- löshetsersättning ger rätt till. sänktes också den lägsta ersättningen för deltagare i ar- betsmarknadsutbildning från tidigare 240 till per dag. Den beräknade besparingen på strax var ett viktigt motiv för sänkningen. Ett annat motiv var att utbildningsbidraget till dem som inte har rätt till arbetslöshetsersättning inte skulle överstiga nivån på det studiebidrag som lämnas vid studier inom det reguljära utbildningsväsendet. Efter skatteavdrag motsvarar den lägre ersättningen också studiebidraget. Sänkningen har främst berört nytillträdande på arbetsmarknaden såsom ungdomar och invandrare. De försök som gjorts för att anpassa ersättningarna så att inte studier ska framstå som ett dåligt alternativ har faktiskt tvingat många att söka socialbidrag. Det torde vara ineffektivt och en dålig användning av of- fentliga resurser att välja nivåer i försörjningssystemet så att regelmäs- sigt flera delar av den offentliga förvaltningen blandas in vid handlägg- ning av den enskildes försörjning i samband med studier eller annan kompetenshöjande verksamhet. I årets vårproposition föreslog regeringen att ett förstärkt anställ- ningsstöd ska ges. Det innebär att lönekostnaden kraftigt sänks för dem som anställer arbetslösa personer som antingen varit arbetslösa eller deltagit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Av delbetänkandet SOU 1999:46 framgår att invandrare och ung- domar kommit att öka såväl antalsmässigt som andelsmässigt bland hushållen med långvarigt beroende av socialbidrag. Denna utveckling har flera förklaringar. Den viktigaste är förändringarna på arbetsmark- naden, som ledde till att andelen arbetslösa ökade kraftigt . Strukturen på arbetsmarknaden har gjort att de som står i begrepp att etablera sig får de största svårigheterna när efterfrågan på arbetskraft minskar, även om det kan konstateras att det nu går allt bättre för unga människor på arbetsmarknaden. Lösningar på dessa personers försörj- ningsproblem bör vara så utformade att de är förenliga med arbetslinjen. Förutom försörjning måste dessa arbetslösa få del av utbildnings- och arbetsmarknadspolitiska satsningar. När det gäller lösningar på bl.a. försörjningsproblemen pågår det ett arbete inom (Protokoll 3 vid regeringssammanträde ). Detta ska leda fram till förslag till åtgärdssystem för per- soner som är socialbidragsberoende på grund av svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Utredningen avstår därför från att lämna några konkreta förslag på detta område. I figur 6:1 och 6:2 visas ersättningsnivåer för deltagare i fem akti- viteter med utbildningsbidrag från . Skillnaden i er- sättningsnivå är betydande mellan personer med rätt till arbetslöshet- sersättning och personer som antingen har grundbelopp eller /dag. Skälet till att snittersättningsnivån för den sistnämnda gruppen ligger under socialbidragsnormen i samtliga fem aktiviteter är att många deltagare inte har lyckats kvalificera sig för grundbeloppet och därmed automatiskt hamnat på den lägsta nivån /dag. Det är knappast möjligt att genomföra förändringar som innebär idealiska lösningar på de problem som här noterats. Utredningen gör dock den samlade bedömningen att en höjning av de lägsta nivåerna för ersättningar vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder – så att behovet av och incitamenten till komplettering med socialbidrag minskar eller försvinner – bör ha hög prioritet. Figur 6:1 och 6:2 N e tto e r s ä ttn in g ja n u a r i m å n a d 1 9 9 9 till d e lta g a re i a k tiv ite te r m e d u tb ild n in g s b id r a g fr å n F ö rs ä k rin g s k a s s a n . 9 0 0 0 8 0 0 0 S n itt g ru n d b e lo p p + d e m e d 1 0 3 k r/d a g 7 0 0 0 S n itt in k o m s tre la te ra d e rs ä ttn in g 6 0 0 0 5 0 0 0 4 0 0 0 3 0 0 0 2 0 0 0 1 0 0 0 (ej bostad) Antal personer i respektive aktivitet Antal med inkomstrelaterad ersättning (A-kassor) Antal med grundbelopp + de med /dag Källa : AMS och egna beräkningar. Tabell 6.1 Snittersättningsnivåer netto för utbildningsbidrag. Tabell 6.2 Antal personer med utbildningsbidrag. Grundbelopp + de med Socialbidrag, eller liknande former av försörjning, kan upplevas som ett bra alternativ när arbete eller studier ger knapp försörjning. Utredningen har vid sina kommunkontakter9 fått signaler om viss tendens till att unga anser att deltagande i kommunala sysselsättningsprojekt är ett bra alternativ, i förhållande till studier med studiemedel, särskilt om ungdomen ifråga har en svag tilltro till sin egen förmåga att klara av studier. Om man deltar i ett kommunalt program är det möjligt att få kompletterande försörjning via socialbidrag. När detta är sagt finns det ändå skäl att sätta in sådana kortsiktiga ekonomiska resonemang i ett större sammanhang, nämligen vad valet kan handla om för den enskilde. För den som tycks ha goda framtids- utsikter genom t.ex. goda betyg eller goda sociala förhållanden, framstår studier i det ordinarie utbildningsväsendet sannolikt som ett väsentligt bättre alternativ än en kommunalt anordnad kompetenshöjande aktivitet, även om de ekonomiska villkoren t.o.m. skulle vara bättre i det senare 9 Inom ramen för arbetet i utredningen genomfördes ett antal dialogträffar med tjänstemän inom i regionerna , och . Därutöver har det gjorts ett antal studiebesök. Men de ekonomiska skillnaderna mellan de alternativa vägarna bör inte vara iögonenfallande stora. Det är också ett problem att ungdomar som deltar i utvecklings- garantin och är födda kan få olika ersättning beroende på bestämmelserna för grundbelopp i arbetslöshetsförsäkringen. I rege- ringskansliet pågår det en översyn av dessa regler. Den skattereform som genomfördes förde över en del av skattebördan från inkomstskatten till boendet via den indirekta beskattningen. under 1990- talet försämrades också bostadsbidraget. Sammantaget har dessa för- ändringar medfört höjda boendekostnader. För barnfamiljer med låga inkomster har dessa förändringarna ökat risken för socialbidrags- beroende. Familjer med barn har en hög utnyttjandegrad av socialbidrag. Ex- empelvis hade av hushållen med ensamstående föräldrar Även ensamstående föräldrar med inkomster över socialbidrags- hade ett högt utnyttjande av socialbidrag. 1996 hade mer än vart tionde sådant hushåll socialbidrag . Av de hushåll som hade socialbidrag var barnfamiljer. När det gäller flerårigt beroende av socialbidrag framgår det att av hushållen var barnfamiljer. Försörjnings- situationen för många barnfamiljer har försämrats . Enligt utredningens bedömning skulle en höjning av barndelen i bo- stadsbidraget ha en relativt stor effekt på socialbidragskostnaderna. Den simulering om sambandet mellan socialbidrag och bostadsbidrag som redovisas i delbetänkandet SOU 1999:46 stödjer detta. Kostnaderna för att höja barndelen i bostadsbidraget med skulle till mer än en tredjedel återvinnas genom sänkta socialbidragskostnader. 10 Ökade socialbidrag (SOU 1999:46). Den besvärliga kommunalekonomiska situationen en bit in har medfört att kommunerna genomsnittligt höjt avgifternas andel av de samlade kostnaderna för barnomsorgen från till . Det har påverkat hushåll med låga inkomster på litet olika sätt beroende på hur avgiftssystemet har utformats i olika kommuner. Effekterna har varit mest dramatiska i kommuner som valt att införa förhållandevis höga enhetstaxor. För höginkomsttagarna har margina- leffekterna försvunnit, som de blivit extremt höga – – för låginkomsttagare. Också i de kommuner där barnom- sorgstaxan inte satts ned för hushåll med mycket låga inkomster utan prövats i förhållandet till socialbidraget har marginaleffekten blivit . Utredningen har erfarit att vissa kommuner tillämpar riktlinjer som innebär att hushåll, i stället för att få en nedsatt avgift för barnomsorg, beviljas socialbidrag för att kunna betala barnomsorgsavgiften. Så visar t.ex. statistik från en stadsdel i att av de sam- lade kostnaderna för socialbidrag under en månad förorsakades av avgifter för barnomsorgen. Det är otillfredsställande att föräldrar ska behöva få socialbidrag för att kunna betala avgift för barnomsorg. rekommenderade So- cialstyrelsen också kommunerna att sätta ner avgifterna i de fall föräld- rarna hade låg inkomst. Men barnomsorgen är en del av utbild- ningspolitiken och därför är numera statens förvaltande myndighet. Som ett resultat av att barnomsorgen är en del av , finns det heller inget lagstöd för att ge ut en rekom- mendation av det slag som tidigare gjorde. Genom en enkät till kommunerna studerar nu barnom- sorgsavgifterna. Man frågar om bl.a. om i vilken mån och i så fall på vilket sätt föräldrar kan få nedsatt avgift vid låg inkomst. I vilken mån det är fråga om direkt nedsättning eller indirekt nedsättning via social- bidrag frågar man också. Resultatet av studien kommer att presenteras . I årets vårpropositionen förutskickade regeringen att en s.k. maxi- mitaxereform stegvis ska genomföras. För hushåll med två inkomstta- gare torde därmed marginaleffekterna till följd av barnomsorgsavgifterna försvinna. Men utredningen vill framhålla att det också ur social- bidragssynpunkt finns ett behov av sänkta avgifter för barnomsorgen. Därför är det viktigt att förslaget om maximitaxa utformas så att det väger in marginaleffekterna för hushåll med låga, och mycket låga, inkomster. Lönesubventioner som underlättar inträdet på arbetsmarknaden skulle enligt utredningens bedömning påtagligt kunna minska det långvariga socialbidragsberoendet. ökar lönebidragsanställningar möjligheterna för personer med nedsatt arbetsförmåga, och i vissa fall arbetshandikappade, att få an- ställning på den ordinarie arbetsmarknaden. En arbetsgivare som an- ställer personer med nedsatt arbetsförmåga kan kompenseras ekonomiskt genom lönebidrag. Under vissa förutsättningar kan lönebidrag också lämnas för anställda som är arbetshandikappade. För anställning med lönebidrag gäller i första hand indikationen nedsatt arbetsförmåga. Enligt delbetänkandet Aktivt lönebidrag (SOU 1997:5) från var rörelsehinder den vanligaste orsaken till att personer anställdes med lönebidrag. Därefter kom övriga somatiskt relaterade arbetshandi- kapp, exempelvis allergier, diabetes och sjukdom eller skada i mag- och tarmfunktionerna. Därefter kom personer med psykiska arbetshan- dikapp. Enligt samma delbetänkande använder åtta olika koder för arbetshandikapp: 1Hjärt-, kärl- och eller lungsjukdom 5Övriga somatiskt relaterade arbetshandikapp Enligt AMS´statistik var drygt 50 000 personer an- ställda med lönebidrag. Det är en ökning , då knappt 45 000 personer berördes. Även tidigare har antalet anställda med lönebidrag legat strax under 45 000. Antalet har alltså ökat . Men denna ökning har inte inrymt den grupp som varit långvarigt socialbidragsberoende. De har inte kunnat etablera sig på arbetsmark- naden även om de inte är arbetshandikappade eller har nedsatt arbets- förmåga. Det är personer som ofta har saknat arbete. Denna grupp har ökat . Svårigheterna handlar bl.a. om att många arbetstillfällen har försvunnit till följd av strukturomvand- lingen inom näringslivet och att kraven på kompetens ökar i arbetslivet. För invandrare har t.ex. ökade kompetenskrav i svenska språket bidragit SOU 1999:97 Försörjning 203 till att de har haft svårt att komma in på den svenska arbetsmarknaden. Attityder hos arbetsgivare och oförmågan att se den kompetens människor har, oberoende av härkomst och accent, påverkar också människors möjligheter att få arbete, liksom olika former av diskrimi- nering inom arbetslivet. Men gruppen inrymmer också personer som har svårigheter på arbetsmarknaden av sociala och socialmedicinska skäl. Vid de kommunbesök utredningen gjort har företrädarna för social- tjänsten påtalat problemet med att etablera de långvarigt socialbidrags- beroende på arbetsmarknaden. Också de fackliga organisationerna har påtalat att de allt oftare kommer i kontakt med personer ur denna gr upp. Någon statistik över hur många dessa personer är finns inte, eftersom de nästan aldrig har ett tydligt handikapp utan ofta har ett antal mindre handikapp och problem, vilket gör att de inte passar in i någon av de koder som AMS använder i sin statistik för att redovisa arbets- handikapp. Genom att möjligheterna till förtidspensionering av arbets- marknadspolitiska skäl upphört har trycket på ökat liksom socialbidragsberoendet för dessa personer. Eftersom strukturrationaliseringar har gjorts och det ställs högre krav på kompetens och effektivitet i arbetslivet anser utredningen att det finns en uppenbar risk att denna grupp inte minskar mer än maginellt vid en konjunkturuppgång. Utredningen anser att det är högst otillfredsställande att dessa män- niskor riskerar att få ett svagt stöd och hamnar mellan myndigheternas stolar på grund av att det saknas kunskap och statistik. Denna grupp bör bli föremål för vidare studier. Det är utredningens bedömning att det till en del är möjligt att komma till rätta med dessa delvis nya problem genom att människor får delta i arbetslivet. Det är t.ex. sannolikt att en persons kunskaper i svenska i högre grad stimuleras om han eller hon har ett arbete än om han eller hon försörjer sig genom socialbidrag. Ökade möjligheter till direkt- kontakter mellan arbetsgivare och potentiella arbetstagare ger också fler människor chansen att visa vilken kompetens de har. En ny form för lönesubvention skulle kunna spela en viktig roll för att underlätta introduktionen på arbetsmarknaden. Kriterierna ska vara andra än dem som gäller för lönebidrag för arbetshandikappade. Löne- subventionen ska riktas till de arbetsgivare som är beredda att anställa personer som saknar förankring på arbetsmarknaden. Efter inte allt för lång tids anställning med subventionen bör den enskilde kunna få en anställning på den ordinarie arbetsmarknaden och utan subventioner. Det klart uttalade syftet med lönesubventionen ska vara att den är en övergång in i ordinarie arbete. I en del fall kan också i enlighet med den s.k. arbetslinjen en sådan lönesubvention behövas . Det kan exempelvis handla om enskilda personer med mycket låg grundutbildning eller med särskilda sociala problem. Dessa personer är oftast också i relativt hög ålder och kan inte förväntas bli konkurrenskraftiga på den ordinarie arbetsmarknaden. En möjlighet till arbete med hjälp av en lönesub- vention kan ge dem möjlighet till meningsfull sysselsättning, till ett liv utan bidragsberoende och till ett mera värdigt liv. Lönesubventioner medför alltid risker för att ordinarie arbetstillfällen trängs undan. Men den risken måste vägas mot de fördelar en löne- subvention kan innebära för den enskilde och för samhället. Väl använd innebär den att arbetslinjen gäller för fler, vilket i sin tur ger barnen i de familjer där familjeförsörjarna står utanför arbetsmarknaden posi- tiva förebilder som pekar mot försörjning genom arbete. Lönesubventionerna måste användas med försiktighet och på ett så- dant sätt att inte sunda konkurrensförhållanden sätts ur spel. 7.5Förvaltningspolitiska åtgärder för personer som står långt från arbetsmarknaden Min bedömning: Samverkan ökar om: arbetsförmedlingsnämndernas roll utvidgas och utvecklingsga- rantin utvidgas till fler kategorier , kommunerna får rätt att ge ut en aktiveringsersättning. har antalet arbetslösa som hamnat mellan socialtjäns- ten och arbetsförmedlingen (AF) ökat. Det är personer som social- tjänsten anser är arbetsföra och som i varje fall behöver få delta i ut- bildning, praktik eller andra arbetsbefrämjande åtgärder som en del i en socialmedicinsk rehabilitering. Med hänsyn till sin arbetsförmåga be- döms de inte vara i behov av socialbidrag för sin försörjning. Men det är personer som av AF inte betraktas som s.k. förmedlingsbara och därmed får de inte del av förmedlingens tjänster. måste då fortsätta betala ut socialbidrag till dem eftersom de saknar andra möjligheter till försörjning. Arbetslöshet i kombination med ingen eller låg arbetslöshetsersätt- ning är en vanlig orsak till beroende av socialbidrag. Utredningen bedömer att utvecklingen har varit sådan att de som är arbetslösa utan arbetslöshetsersättning också är de som av olika skäl står långt från arbetsmarknaden och som ofta bedöms inte vara s.k. förmedlingsbara. Kraven på den enskilde har ökat som per- soner med sämre förutsättningar, som unga med låg utbildning och de nya invandrarna, har blivit fler. Studie från AMS om svaga grupper på arbetsmarknaden I en studie från AMS 11 om 1998 års förhållanden om svaga grupper på arbetsmarknaden beskrivs bl.a. hur många arbetssökande som bedömdes inte vara förmedlingsbara och hur denna grupp av sökanden såg ut. Av de sammanlagt drygt 160 000 som varit arbetslösa bedömdes ca 36 000 personer inte vara förmedlingsbara. arbets- förmedlarna bedömde att man inte hade möjlighet att få ut dem på ar- betsmarknaden. De största hindren var att de hade otillräckligt skolutbildning och gångbara yrkeskvalifikationer. När det gäller dem som ansågs ha svårast att etablera sig på arbetsmarknaden var ålder, invandrarskap och fysiska eller psykiska handikapp de vanligast förekommande orsakerna. Enligt studien var äldre personer starkt överrepresenterade bland dem som hade små eller inga möjligheter att ta sig in på arbetsmarknaden. I gruppen med de svåraste hindren ansågs en betydande andel av de utomnordiska invandrarna ha invandrarskapet emot sig. Ungefär 5 000 personer i gruppen med de svåraste hindren hade fysiska eller psykiska handikapp. Mindre än en femtedel i gruppen var således ar- betshandikappade.