sou · GNB3128 · 2000-01-01 00:00:00 — Diskussionen och debatten om effekterna av användningen av fyrverke- rier och smällare har visat att många olika intressen är berörda. I debat- ten har också pekats på att det kan vara ett problem att olika aspekter av fyrverkerianvändning hanteras av många olika myndigheter och flera departement. Utredningen föreslår i enlighet med föregående avsnitt att bety dande resurser satsas på information . Huvudansvarig för detta föreslås bli SÄI men det finns anledning att, i likhet med i , inriktning och uppläggning diskuteras i en bredare krets. Utredningen föreslår därför inrättandet av ett fyrverkeriråd vid SÄI. Rådet, som bör ha en till SÄI:s ledning och styrelse rådgivande funk tion, bör ha en bred sammansättning bestående av närmast berörda intresseorganisationer och bransch men även berörda myn digheter såsom , , och Konsumentver- ket. Rådet bör även kunna utgöra ett forum för diskussion om regelverket på fyrverkeriområdet och därmed vara ett stöd för SÄI exempelvis i föreskriftsarbetet. Förekomsten av rådet bör skrivas in i SÄI:s verksinstruktion. Där bör anges att rådet skall finnas samt att det bör omfatta högst 10 leda möter samt att SÄI:s generaldirektör är ordförande. Rådets ledamöter bör utses av efter förslag från respektive myn dighet/organisation. Utredningen föreslår att följande paragraf införs i SÄI:s verks instruk- tion, förordningen (1996:62) med instruktion för Spräng ämnesinspek- tionen. 7 § Till är knutet ett fyrverkeriråd med representanter från berörda myndigheter, närings livsorgani- sationer och andra intresseorganisationer. Rådet har till uppgift att bistå inspektionen vid handläggningen av frågor om fyr verke- rier. Ledamöterna utses av för en bestämd tid. Rådet består av generaldirektören, som är ordförande, och högst tio andra ledamöter. Utredningens förslag till förbud mot smällare bygger på bedömningen att ett sådant inte skall behöva leda till ökad hemtillverkning. Utred ningens bedömning är i likhet med i att effekten, åtminstone på lite sikt, tvärtom kan bli en minskning allt efter som smällarkulturen fasas ut. På kort sikt kan incitamentet till hemtillverk- ning öka. Utredningen har ovan pekat på betydelsen av att resur ser därför satsas på information om hemtill verkningens risker. En annan möjlighet för att minska risken för ökad hem tillverkningen är att begränsa tillgängligheten för sådana kemiska ämnen som typiskt sett används vid hemtillverkning. Detta diskuterades även utredningen. Utredningen har inte haft möjlighet att under den begrän- sade utredningstiden närmare kartlägga vilka ämnen som är mest fre- kvent förekommande i detta sammanhang och än mindre kartlägga vilka regler som gäller för försäljning. Icke desto mindre är detta en vik tig fråga som bör tas om hand. Utredningen föreslår därför att rege ringen ger SÄI ett uppdrag att göra en kartläggning samt bedöma beho vet av begränsningar i tillgängligheten. 11.7Konsekvenser för branschen och genomför ande av utredningens förslag En utgångspunkt för utredningens överväganden har varit att användningen av fyrverkerier har positivt värde för många människor. Traditionen att med fyrverkerier sprida fest och glans vid firandet vissa och högtider är gammal och torde, i som i många andra länder, vara djupt förankrad hos stora delar av befolkningen. Utred- ningens kartläggning visar dock att användningen även är förknippad med problem. Utredningens förslag ovan syftar till att undanröja och minska problemen och därmed lägga grunden för en god användning av fyrverkerier i landet. Som påpekats i kapitel 9 torde detta gagna även fyrverkeribranschen eftersom denna knappast kan vara betjänt av en ständigt pågående debatt om de problem som de pro dukter som branschen tillhandahåller orsakar. framgår av avsnitt 9.7 att utredningens förslag om förbud mot smällare och en höjning av ålders- gränsen för övriga 15-årsprodukter till , på kort sikt kan få negativa effekter vad avser branschens försäljning. Som tidigare redovisats kan värdet av branschens totala försäljning bedömas uppgå till ca . De produkter som berörs av utredningens förslag om ett restriktivare regelverk och som helt över- vägande består av import svarar enligt uppgift från branschen för ett för- säljningsvärde om ca vilket kan uppskattas motsvara 10-11 års- arbetskrafter. Som mest skulle utredningens förslag kunna medföra en försäljningsminskning av denna storleksordning om höj ningen av åldersgränsen för 15-årsprodukterna skulle innebära att för säljningen av dessa helt skulle upphöra. Värdet av enbart smällare kan bedö mas uppgå till . Det kan finnas skäl att, i syfte att underlätta branschens anpassning, överväga ett stegvis införande av de ny a regler utredningen föreslår. Härvid framstår det som mest angeläget med hänsyn till den pro blembild som framkommit att ett smällarförbud kan genomföras så att det får effekt vid nyårsfirandet . måste branschen ges rim liga anpassningsmöjligheter. Enligt uppgift sker beställningar av pro dukter till kommande nyårsförsäljning vanligtvis . Förut satt att beslut om nya regler fattas/aviseras bör ett förbud mot smällare gälla vil ket således är utredningens förslag. I syfte underlätta branschens anpassning föreslår utredningen att höj- ningen av åldersgränsen för övriga 15-årsprodukter till skall gälla . Som redovisats i kapitel 2 består hela branschen av ca 25 företag varav ca hälften säljer konsumentfyrverkerier och är berörda av utred- ningens förslag om ett restriktivare regelverk. Tre av dessa företag har fler än 10 anställda. Det är alltså i huvudsak relativt små företag som är verksamma i denna bransch. Någon närmare analys av hur det bortfall av försäljningsintäkter som utredningens förslag medför kommer att för- delas på de olika företagen har inte varit möjlig att genomföra. Efter som branschen i huvudsak består av småföretag kan inte uteslutas att vissa kan komma att drabbas av problem som gör att de får svå righeter att fortsätta verksamheten. Vad gäller möjligheterna för nyetablering och tillväxt av småföretag i branschen är det rimligt utgå ifrån att dessa på kort sikt försämras efter- som den striktare reglering som utredningen föreslår innebär min skade totala intäkter för branschen. Som redovisats tidigare bedömer dock utredningen att färre problem i samband med användningen av fyrverke- rier på lite kommer att gagna branschen. Utredningens förslag medför inga, mot småföretag, diskriminerande effekter eller nyetableringshinder. Som pekats på tidigare är det viktigt att framförallt ett smäl larför bud kombineras med ökade och uthålliga informationsinsatser om ris ker med hemtillverkning och om korrekt användning av fyrverkerier. Dessa bör tidsmässigt anpassas till ett smällarförbud och alltså inledas med sikte på nyårsfirandet . Eftersom den närmare upp läggningen och inriktningen av dessa insatser bör diskuteras i det fyr verkeriråd utredningen förslår bör detta inleda sin verksamhet senast vid halv års- skiftet . Utredningens förslag om förbud mot smällare samt en höjning av ålders- gränsen för flertalet 15-årsproduk ter är förenliga med . Bäst framgår detta givetvis av att liknande förändringar genom förts av och liksom av . Några direktiv som reglerar området finns inte. Förändringarna baseras på artikel 36 i Rom-fördraget som handlar om medlemsländernas rätt att vidta åtgärder för att skydda medborgarnas liv och hälsa. Enligt kom- missionen är det upp till medlemsstaterna att reglera marknadsföringen av fyrverkeriprodukter och om man så vill för bjuda vissa produkter (, No C 60/30, referat av diskussion i ). Detta för hindrar inte att en förändring i reglerna i enlig het med utredningens förslag skall notifieras till . 12Övriga frågor - överväganden och slutsatser Slutsatser: Utredningen finner att det som framkommit om pro- duktkontroll, möjligheterna att ta fyrverkerier i beslag och förverka dem samt tillgången till skadestatistik om person- eller sakskador inte utgör skäl att överväga förslag till ändringar. Utredningen bedö mer det som angeläget att SÄI i sina föreskrifter preciserar reglerna om brandsäkerhet vid för säljning/förvaring av fyrverkerier, fram för allt vad gäller stormarknader och liknande försäljningss tällen. Enligt direktiven innefattas i utredningens uppdrag även att se över frå- gor om produktkontroll, tillsyn och information om fyrverkerier samt att belysa de oklarheter som kan finnas när det gäller reglerna för hanteringen av fyrverkerier, bl.a. i fråga om möjligheterna att ta varorna i beslag och när det gäller förvaring av dessa. Vidare skall möj ligheterna att inhämta skadestatistik ses över. Utredningen har i kapitel 11 redan behandlat frågan om information, varför denna fråga inte på nytt kommer att diskuteras. Kapitlet kommer därför att behandla produktkontroll, tillsyn, möjligheterna att ta varor i beslag, förvaring samt möjligheterna att inhämta skadestatistik. I direktiven är skälen för översyn av dessa frågor inte angivna. Utred- ningen har därför i sitt arbete försökt kartlägga vilka problem som är förknippade med nämnda områden. De problem som rör tillsynen tycks i första hand gälla för säljning/för- . Vidare förefaller de enda oklarheter i regelverket om för vara de som handlar om tillsyn av förvaring. Tillsyn och för kommer därför att behandlas i ett sammanhang. Ett nära sam band med tillsyn har tillståndsgivningen och även denna fråga kommer därför att beröras. En förutsättning i sammanhanget för att kunna ta varor i beslag är att det finns regler om förverkande. Frågan om beslag kommer därför att behandlas med hänsyn till förekomsten av förverkanderegler. avser frågan om skadestatistik har utredningen utgått ifrån att med skador avses i det sammanhanget person- eller sakskador. Produktkontroll kommer att behandlas i avsnitt 12.2, tillsyn/tillstånd av försäljning och förvaring diskuteras i avsnitt 12.3, möjligheterna att ta fyrverkerier i beslag och förverka dem redovisas i avsnitt 12.4 och till- gången till statistik om person- eller sakskador på grund av fyrverkerier diskuteras i avsnitt 12.5. I avsnitt 12.6 redovisas utredningens slutsatser. Arten av kontroll är givetvis beroende av de materiella lagregler som berör området. Ett exempel är att en smällare i enligt gällande normer får innehålla svartkrut. Denna bestämmelse är en form av produktgodkännande. Dessa centrala materiella regler har dock på ett uttömmande sätt behandlats tidigare. Detta avsnitt kommer i stäl let att främst behandla produktgodkännande ur ett övergripande per spektiv. Inledningsvis kan erinras om följande (jämför 1.1.2-4.1.4). Den cen trala tillsynsmyndigheten är SÄI. Endast sådana produkter som god känts av SÄI får hanteras, dvs. importeras, överlåtas, användas eller inne has. Vid godkännandet bestämmer SÄI villkoren för hanteringen. En ansökan till SÄI skall innehålla bland annat förslag till bruks- anvisning, uppgift om sammansättning av pyrotekniska satser och rap- port över genomförd provning om sådan utförts (jämför avsnitt 4.1.2.). Inspektionen utför därefter en teknisk granskning av produkten med inriktning på kvalitet och säkerhet. Utgångspunkten är såsom anges i 1 § lag om brandfarliga och explosiva varor att förhindra att varorna orsa- kar brand eller explosion som inte är avsedd samt att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion. Bland annat kontrolleras att pjäsen har avsedd funktion och att pjäsen ej uppvisar effekter som kan anses farliga vid före skriven hantering samt att funktionssäkerheten är godtagbar. Vidare kontrolleras att märkning och bruksanvisning är lämpligt utformade. har SÄI deltagit i ett europeiskt samarbete om framtagning av en europeisk standard för fyrverkeriartiklar. Samarbe tet har dragit ut , men SÄI har redan börjat tillämpa föreslagna nor- mer. Bland annat ingår i dessa nyare tydligare produktkrav. Exempelvis används s.k. AQL-värden (Acceptance Quality Levels) för att fast ställa om en produkt skall godkännas. AQL innebär i korthet att beroende på SOU 1999:128 Övriga frågor 205 om bristen i varan är liten, allvarlig eller kritisk så kan vissa fel accepteras. 12.2.2Produktkontroll i internationellt perspektiv I samtliga länder utredningen besökt (, , , Stor bri- tannien och ) är produktkontrollen organiserad på samma sätt som i , dvs. import eller annan hantering förutsätter att den cen- trala tillsynsmyndigheten godkänt produkten. I utredningens kartläggning har bland annat följande nämnts som pro- blem: 1.1 § lag om brandfarliga och explosiva varor anger som syfte att före- bygga och begränsa skador. Detta syfte genomsyrar lagstiftningen och åtgärder inom den skall korrespondera med syftet. Det har anförts att det finns ett behov att kunna beakta även olägenheter vid produktkontrollen. Eftersom dock endast skador anges i lagens syfte skulle detta inte vara möjligt. Sammantaget skulle därmed det för hål- lande att olägenheter inte anges som ett rekvisit vara en brist i lag- stiftningen, som medför att produktkontrollen inte kan ske på ett effektivt sätt. 2.Skall skadebedömningen i ovan angiven lag ske utifrån ordinär användning? Skall t.ex. en pjäs som kan orsaka hörselskador vid en felaktig användning godkännas? 3.Det påstås att SÄI vid sina tester godkänner en felmarginal om 2-2,, vilket skulle vara en oacceptabelt hög marginal. 4.Det påstås vidare att angivna säkerhetsavstånd på varorna baseras enbart på en skälighetsbedömning av importören. Detta skulle kunna innebära att samma produkt kan ha säkerhetsavstånd på fem, tio eller . Problem 1 - Lagens syfte med hänsyn till begreppet olägenheter Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor är en säkerhets- lagstiftning som har till syfte att förhindra att de brandfarliga eller explo- siva varorna orsakar brand eller explosion som inte är avsedd samt att förebygga eller begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egen dom genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor. Fyrverkerier är explosiva varor. I produktens natur ligger att explosion uppstår vid användning. Utredningen har tidigare anfört att lagen avser såväl oavsiktlig som avsiktlig explosion, (jämför avsnitt 3.5). Lagen reglerar en mängd olika områden, varav fyrverkerier endast utgör en del. Olägenheter nämns inte i lagtexten. Om detta begrepp inte tolknings- mässigt kan anses inrymmas i begreppet skada skulle olägenheter falla utanför lagområdet och som en följd härav exempelvis SÄI, på sätt som påståtts, inte kunna ta hänsyn till att en produkt orsakar olägen heter. Nedan följer en juridisk analys utifrån frågeställningen om begrep pet olägenheter tolkningsmässigt kan innefattas i termen skada. En första fråga är om begreppen olägenheter och skada avser skilda saker. I såväl betänkandet som propositionen som låg till grunden för lagen om brandfarliga och explosiva varor nämns inte begreppet olägenhet. Inte heller skada definieras. Det går därför inte att dra någon slutsats av förarbeten till denna lagen. Fyrverkerier regleras dock även i ordningslagen och den lagen får därmed utgöra en jämförelse. I 3 kap 7 § ordningslagen anges att pyro- tekniska varor inte får användas utan tillstånd av polismyndigheten om användningen med hänsyn till tidpunkten, platsens belägenhet och övriga omständigheter innebär risk för skada på eller någon beaktans värd olägenhet för person eller egendom. Av redan det förhållande att såväl skada som olägenhet anges som rekvisit torde man kunna dra den slut- satsen att begreppen inte är synonyma. Eftersom endast skada anges i lagen om brandfarliga och explosiva varor skulle därmed olägenheter inte kunna inrymmas i den lagstiftningen. Nästa fråga är dock vad som avses med begreppen skada respektive olägenhet i lagstiftningen. I propositionen till ordningslagen anges att med termen skada avses även psykisk skada, t.ex. att ett barn eller ett djur blir skrämt (prop. 1992/93:210 s 282). Vad som anförts om ordningslagen torde även gälla för lagen om brandfarliga och explosiva varor. I propositionen till ordningslagen redo- gör det föredragande statsrådet även för denna lag. Bland annat erin rar SOU 1999:128 Övriga frågor 207 hon om följande. "......Regleringen av hanteringen av brandfarliga och explosiva varor kan sålunda sägas vara avsedd att motverka även rena ordningsstörningar i stor utsträckning. Jag vill här peka på att skyl dig- heten enligt den nyssnämnda aktsamhetsregeln [7§] att före bygga skador på liv, hälsa eller egendom måste anses omfatta även ska dor av t.ex. psykiskt slag hos människor och djur till följd av använd ning av pyrotekniska varor, (prop. 1992/93:210 s. 120). Slutsatsen blir därmed att även i lagen om brandfarliga och explosiva varor avses med skada även psykisk sådan och utifrån en jäm förelse med ordningslagen skulle en psykisk skada kunna vara skrämda människor och djur. Utredningen har under sin kartläggning av de problem som använd- ningen av fyrverkerier medför rubricerat två problemområden som olägenheter, nämligen olägenheter för människor och olägenheter för djur. Med detta har utredningen i första hand avsett att människor och djur skräms av fyrverkerier. Utifrån ovanstående tolkningar skulle dessa olägenheter även kunna vara psykiska skador. Sammantaget skulle därmed olägenheter på sätt utredningen använt termen i juridisk mening innefattas i begreppet skada och därmed i lagen. Däremot skulle andra olägenheter än de som innehåller en skräm sel- effekt, exempelvis andra störningar och irritationer inte omfat tas av lagen. Av det anförda följer att det är möjligt att exempelvis genom pro dukt- kontroll förebygga att människor och djur skräms genom explo sioner. Däremot framstår det inte som möjligt att förebygga andra olägen heter som inte kan beskrivas som psykiska skador. Vad som skulle falla utanför är andra irritationer och störningar. En fråga är efter vad som anförts om det föreligger ett behov att genom produktkontroll ingripa mot fyrverkerier som endast orsakar irritationer eller störningar utan att någon blir skrämd. Det kan framstå som onödigt långtgående att ifrågasätta en produkt om det är använd- ningen som brister och effekten endast är störningar. Eftersom vidare lagen har karaktär av säkerhetslagstiftning framstår det som inkonse- kvent att anpassa den efter irritationer och störningar. Dessutom är det så att en användning som orsakar rena störningar redan kan angripas genom ordningslagen. Slutligen skall anmärkas att lagen om brandfarliga och explosiva varor reglerar vitt skilda områden och överväganden om ändringar i lagstiftningen måste föregås av analyser om vilka effekter en ändring skulle få på dessa andra områden. Sammantaget framstår det som obehövligt och onödigt långtgående att överväga ändringar i lagen med de utgångspunkter som diskuteras här. Problem två - Skall produktgodkännandet ske utifrån en ordinär användning eller skall hänsyn även tas till en felaktig använd ning? Det angivna problemet rör enbart lagens tillämpning och bör hanteras självständigt av de myndigheter som handlägger frågorna. Följande syn- punkter skulle dock kunna anföras: Problemet b erör en grundläggande produktsäkerhetsaspekt och paralleller torde kunna dras till flera andra områden. Exempelvis kan nämnas produktansvarslagen (1992 :18, ) som trädde i kraft . En grundläggande term i lagen är säkerhetsbrist. Lagen definierar detta uttryck så att produkten inte är så säker som skäligen kan förväntas. Säkerheten skall bedömas med hänsyn till hur produkten kan förutses bli använd. Utgångs punkten är att den som använder en produkt har rätt att vänta sig att produkten inte orsakar överraskande skador vid normal använd ning. Man bör också ta hänsyn till att risken är större att produkten används på ett felaktigt sätt om den är avsedd för barn. Sålunda medger nuvarande system att risken för felaktig användning beaktas vid pro duktgodkännande. Problem tre och fyra - Använder sig SÄI av en oacceptabel hög fel- marginal och baseras de angivna säkerhetsavstånden enbart på en skälighetsbedömning av importören? SÄI har anfört att den, på sätt som ovan beskrivits, vid den tekniska granskningen av en produkt använder sig av AQL-systemet, vilket inne- bär att vissa mindre fel kan accepteras. Däremot accepteras inte kritiska fel. AQLsystemet kommer att utgöra europeisk standard och systemet är därmed accepterat även i andra länder. Vidare har SÄI upp gett att pjäsens funktionssäkerhet samt dess märkning och bruks anvisning kontrolleras. Under utredningens kartläggning har ingenting framkommit som tyder på att de fyrverkerier som finns på den svenska marknaden skulle vara behäftade med tekniska brister. Skälet till att personskador uppstår synes i stället vara felaktig användning (jämfört med vad som anförts i avsnitt 9.1). Sammantaget skulle det därmed inte finnas skäl för att över- väga förändringar. 12.3Tillsyn över försäljning och förvaring Den som hanterar, exempelvis importerar/tillverkar eller säljer fyrverke- rier skall ha tillstånd till det. SÄI ger tillstånd till tillverkning och import i anslutning till tillverkning medan polismyndigheterna ger tillstånd i övriga fall. Det innebär att det ankommer på polis myndigheterna att ge tillstånd till försäljningsställena som saluför fyrverkerier och/eller till förvaring av sådana. skall innan till stånd meddelas, om det inte är uppenbart onödvändigt, samråda med , , Sprängämnes inspektionen samt andra kommunala och statliga myndigheter, vars verksamheter berörs av ärendet. SÄI ansvarar för den centrala tillsynen och polismyndigheterna för den lokala tillsynen över fyrverkerier. Det ankommer på SÄI att orga ni- sera tillsynen. I anledning härav har SÄI bestämt att den som är till- ståndsmyndighet även skall vara tillsynsmyndighet. Följden härav är att polismyndigheterna även svarar för tillsynen av för säljningsställena. roll som central tillsynsmyndighet utö vas vidare på följande sätt: 1.Polismyndigheterna sänder ärenden på remiss till SÄI. 2.Polismyndigheterna tar kontakt med SÄI per telefon i de enskilda ärendena. 3.På begäran av polismyndigheterna biträder SÄI i mån av tid vid till- synen. 4.SÄI tar fram underlag för polismyndigheternas tillsyn. 5.SÄI utbildar i viss omfattning polisens personal. 6.Polismyndigheten sänder en årlig rapport om tillsynsaktiviteter till SÄI. De bestämmelser som vidare är av intresse för tillstånd/tillsyn är följande. Tillstånd att bedriva handel med fyrverkerier får endast meddelas den som är behörig i allmänhet och som prövas lämplig. Personen i fråga skall se till att det finns tillfredsställande utredning om riskerna för brand eller explosion i verksamheten och om de skador som kan uppkomma. Det skall finnas en föreståndare, som skall ha goda kun skaper om de varor som hanteras. Fyrverkerier får inte säljas mot postorder utan SÄI:s medgivande. Explosiva varor får inte förvaras i större mäng der än att förvaringen är betryggande från brand- och explosions synpunkt. Förvaringsutrymmet skall vara så utfört, inrett och beläget att det föreligger tillfredsställande säkerhet för att den explosiva varan inte kan åtkommas av obehörig och att skada inte kan vållas genom explo sion eller antändning. Exempelvis kan ställas krav på brand sektionering. Ett handelsförråd får innehålla högst fyrverkerier. För säljningsdisk och öppna utrymmen får inte användas för förvaring av fyr verkerier. De får dock läggas i olåst utrymme i försäljningsdisk eller hylla under tid då försäljningslokalen är öppen för allmänheten under för utsättning att varorna hålls under uppsikt och inte är lätt åtkomliga för obehöriga. Enligt SÄI-INFO 1997:3 skall reglerna tolkas på följande sätt: Till- gången till en fast varaktig butikslokal är en förutsättning för för säljning av fyrverkerier. Exempel på olämpliga försäljningsställen är ben sinsta- tioner, ambulerande försäljningsställen eller försäljning vid inne torg och dylikt.