sou · GNB3133 · 2000-01-01 00:00:00 — Således löser detta alternativ ett av de två problem som utredningen identi erat när det gäller nansieringen av kommunkontosystemet, nämligen hur avgiften skall fastställas så att stora underskott inte uppstår . Detta alternativ tvingar fram avgifter som ökar i samma takt som utbe - talningarna till kontot. Det betyder att även med denna förändring kommer kommunkontosystemet att leda till en ökad omfördelning. 7.1.3.3Kommunkontosystemet med självfinansiering förs in på statsbudgeten Diskrepanser mellan statsbudgeten och statens lånebehov upplevde svenska staten stora nansiel- la obalanser. Ett av problemen var den brist på transparens som fanns i sta - tens räkenskaper . hade verksamhet lagts utanför statsbud - geten. Det gällde framförallt arbetsmarknadsfonden (som nansierade A- kassa, kontant arbetsmarknadsstöd (KAS), samt utbildningsbidrag), ar - betsskadefonden (som nansierar arbetsskadeförsäkringen), samt lönegarantifonden (som nansierar den statliga lönegarantin vid konkur - ser). Dessa fonder nansierades av de sociala avgifter som arbetsgivare betalar in för sina anställda. När det uppstod under skott i dessa fonder, var det nödvändigt att nansiera dessa via lån , vilket skedde utanför statsbudgeten. Den diskrepans som på detta sätt uppstod mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov ledde till brister i transparens och uppenbara svå - righeter att få en samlad bild av statens nansiella läge. Bristen på kontroll bidrog troligen till de stora underskotten i statens nanser. 7 Lag (1996:1059) om statsbudgeten 124 Slutsatser och över väganden tillkom bl.a. på grund av erfarenheterna av dessa problem. I budgetlagen anges i 16 § att statsbudgeten skall omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov . Det nns vissa likheter mellan den situation som håller på att uppstå i kommunkontosystemet och den situation som fanns vad gällde arbets - marknadsfonden, arbetsskadefonden och lönegarantifonden. Ett ökat un - derskott på kommunkontot leder till ett ökat lånebehov för staten och ett försämrat saldo på statsbudgeten. Som jag har visat i kapitel 3 är det san - nolikt att underskottet kommer fortsätta att öka om inte avgiften höjs betydligt. Eftersom underskotten i kommunkontosystemet endast påverkar nettoupplåning och inte statsbudge - tens anslag och inkomsttitlar är underskottet undandraget från kontroll. Mot denna bakgrund är en lösning att lyfta in kommunkontosys - temet på anslag och inkomsttitel på statsbudgeten. Tvillingkonton inkomsttitel – utgiftsanslag För att göra det nuvarande kommunkontosystemet, med avgifts nansie- ring, så transparent som möjligt skapas en inkomsttitel för de avgifter som kommuner och landsting betalar in och ett utgiftsanslag där ersättningen till kommuner och landsting från kommunkontosystemet betalas ut. Beloppen under inkomsttiteln och anslaget kan budgeteras så att systemet blir stats nansiellt neutralt. Om regering och riksdag anser att de beräknade avgifterna blir för höga, nns det en möjlighet att sätta lägre avgifter än vad som beräknas betalas ut. Om så är fallet kommer utgiftsanslaget att överstiga inkomsttiteln. Regeringen måste då i budgetpropositionen motivera varför staten skall bidra till nansieringen. Den politiska prioriteringen blir således tydlig och offentlig. fastställer RSV avgiften för kommuner och landsting den 10 septem - ber . Om det kommunala mervärdesskattesystemet förs in på stats - budgeten behöver avgiften beräknas en månad tidigare inför regeringens budgetarbete . Fastställandet av den nuvarande avgiften grun - dar sig på prognoser som är gjorda utifrån utfallsdata . Att tidigarelägga beräkningen innebär att utfallsdata Prognoser måste även göras inför den ekonomisk vårpropositionen då taket för statens utgifter och ramar för utgiftsområdena skall beräknas. Slutsatser och över väganden 125 Att ändra avgiften under pågående år stämmer inte överens med statens ambitioner att ge kommuner och landsting stabila planeringsförutsättning - Detta innebär att avgiften blir , dvs. der inkomsttiteln kommer att svara mot det budgeterade beloppet. Utbetalningarna under anslaget kan däremot avvika i förhållande till det fastställda beloppet på statsbudgeten. Om utbetalningarna från anslaget in te överensstämmer med inbetalningarna på inkomsttiteln kommer statens budgetsaldo att påverkas. För att denna budgeteringsteknik skall vara neutral mellan staten och den kommunala sektorn måste avgiften beräknas på samma sätt som i dag, dvs. hänsyn skall tas till såväl upplupna som prognostiserade över och underskott mellan avgift och utbetalning. Eftersom kontona i dagens kommunkontosystemet är räntebärande bör hänsyn även tas till eventuel la räntekonsekvenser vid över - och underskott i systemet. När det gäller det formella fastställandet förordar jag följande förslag: RSV föreslår en avgift för regeringen. Regeringen kan i sin tur antingen föreslå RSVs avgift för eller göra vissa politiska prioriteringar och föreslå en avgift för i enlighet med dessa. ställer formellt avgiften i samband med att statsbudgeten beslutas. stats nansiella effekterna av detta förslag är beroende av de politiska pri oriteringar som görs av regering och riksdag. 7.2Konkurrens- och tillämpnings- problemen De rådande undantagen på mervärdesskatteområdet leder till en inlås - ning av skatt och kräver såsom framgått av detta betänkande, särskilda kompensationsordningar för att motverka att of fentlig sektor hellre utför tjänster i egen regi för att slippa en extra kostnad för mervärdesskatt. Av kommunenkäten (se kapitel 5) framgår hur kommunerna beaktar systemet vid sina upphandlingsbeslut. Med en korrekt tillämpning uppfyller det gällande kommunkontosyste - met sitt syfte så länge icke-skattepliktig verksamhet i huvudsak bedrivs av kommuner och landsting själva. I har emellertid verksamhetsfor - merna i den offentliga sektorn genomgått stora förändringar under 1990- talet. En allt större del av verksamheten inom vård, skola och omsor g be- drivs i många kommuner och landsting i privat regi med stöd av det all - männa. Verksamhet läggs ut på entreprenad antingen genom upphandling av tjänster inom de icke-skattepliktiga verksamheterna (vanligast inom vårdsektorn) eller i form av bidragsgivning (vanligast inom skola och barnomsorg). 126 Slutsatser och över väganden Utredningen kan konstatera att när icke-skattepliktig verksamhet upp - handlas från privata entreprenörer kommer det ersättningssystem som gäl - ler för kommunsektorn att leda till att nya problem uppstår . Problemen be- står dels av rena tillämpningsproblem, dels av att systemet i sig ger upp - hov till andra konkurrensproblem. 7.2.1 Avreglerade marknader: Tandvård Ett renodlat konkurrensproblem till följd av själva systemet uppstår när från skatteplikt undantagna tjänster som tillhandahålls direkt till enskilda konsumenter utsätts för konkurrens på en avreglerad marknad. Här tänker jag främst på tandvårdstjänster . Tandvårdsmarknaden har en särställning bland de verksamheter som om - fattas av kommunkontosystemet. Eftersom tandvård bedrivs på en avregle - rad marknad där fri prissättning (från ) och fri etableringsrätt råder får en olikformig behandling i skattehänseende större ef fekter på det - ta område än för övriga verksamheter . har ingen avdragsrätt för ingående mervärdesskatt. emot full kompensationsrätt för sin ingående skatt. med hålla en lägre prisnivå på sina tandvårdstjänster som omsätts till den en Problemet för den privata tandvårdsmarknaden blir därmed ett exempel på genuin konkurrenssnedvridning. En fortsatt avreglering av olika marknader leder till liknande konkur- renssnedvridningsproblem som för tandläkarna. För dessa framtida avre - glerade marknader kommer således kommunkontosystemet att få en kon - kurrenssnedvridande effekt. 7.2.2Alternativa modeller för tandvården 7.2.2.1Folktandvården lyfts ut från kommunkonto- systemet Om folktandvården lyfts ut från kommunkontosystemet skulle den kon - kurrera med privattandläkarna på samma villkor . Folktandvårdens uttag ur kommunkontosystemet beräknas uppgå till ca . Om Folktand- vården lyfts ut ur kommunkontosystemet minskar omslutningen med mot - svarande belopp genom att ersättningsrätten slopas. Slutsatser och över väganden 127 7.2.2.2 Privattandläkarna lyfts in i kommunkontosystemet Om privattandläkarna lyfts in i kommunkontosystemet får särskilda skat - tekontoret i ytterligare ett stort antal subjekt att hantera i syste- met. uppgår antalet subjekt till 289 kommuner och 18 landsting. Den ökade administrationen blir således betydande. Uttagen från kommunkon - tot beräknas öka med ca . Med detta alternativ ökar även behovet av kontroll i systemet (se avsnitt 7.6). 7.2.2.3 Tandvård görs skattepliktig Det tredje alternativet är att införa mervärdesskatt på tandvård. i så fall gälla all tandvård, såväl tandvård som tillhadahålls i of fentlig regi som tandvård som tillhandahålls av privattandvården. Folktandvården får genom denna åtgärd rätt att dra av ingående mervärdesskatt i det ordi - narie mervärdesskattesystemet eftersom verksamheten blir skattepliktig. Detsamma gäller privattandläkarna som också förs in i det ordinarie mer - värdesskattesystemet. Eftersom verksamheten blir skattepliktig nns det således möjlighet att dra av all ingående mervärdesskatt. är skyldigt att respektera det sjätte mervärdesskattedirektivet (EG:s lagstiftning på mervärdesskatteområdet). Såvitt jag kan bedöma öppnar det sjätte direktivet för möjligheten att införa mervärdesskatt på Enligt bilaga H punkt 16 till det sjätte mervärdesskattedirektivet, som innehåller en förteckning över varor och tjänster på vilka en reduce rad mervärdesskatt får tillämpas, får medlemsländerna tillämpa en redu cerad skattesats på tandvård i den mån tjänsten inte är undantagen från skatteplikt enligt artikel 13 i direktivet. Jag har i kapitel 4 närmare beskri - vit andra valmöjligheter för medlemsländerna att begränsa undantagens tillämplighet om verksamheten bedrivs på kommersiella villkor . Undantagen i artikel 13 skall tolkas strikt. Detta har och den europeiska kommissionen uttalat vid upprepade tillfällen. Bakgrunden till huvuddelen av undantagen i artikel 13 är att en beskattning av tjänster av social karaktär som tillhandahålls av det allmänna till självkostnadspris eller till pris understigande självkostnadspris, inte är ändamålsenlig. Det skapas inget eller mycket litet mervärde vid omsättningen och skälen är starka för att kostnaden för dylika tjänster hålls nere. Jag anser att det nns skäl att särbehandla tandvården utifrån sociala hänsyn. Jag vill därför peka på möjligheten att införa en reducerad skatte - sats med stöd av bilaga H punkt 16 i det sjätte direktivet. Jag föreslår att skattesatsen skall vara . Fördelen med att lägga mervärdesskatt på tandvårdstjänsten istället för att undanta densamma är att tandläkarens kostnad för mervärdesskatt i verksamheten omvandlas till en ingående mervärdesskatt som kan dras av i mervärdesskattedeklarationen. 128 Slutsatser och över väganden enskilde patienten märks ingen skillnad i pris jämfört med kostnaden för skattefri tandvård eftersom patienten när skattefrihet råder ändå får betala den mervärdesskatt som tandläkaren inte kan dra av , dvs. att mervärde - skatt ligger dold i priset. Eftersom tandvårdsmarknaden i är en avreglerad marknad i konkurrens, anser jag att tandvård bedrivs på kommersiella villkor . Detta talar starkt för att likabehandling i skattehänseende skall gälla för all tand - vård oavsett om denna bedrivs i of fentlig eller privat regi. Eftersom den icke avdragsgilla dolda mevärdesskatten i systemet skapar kumulativa ef - fekter som i sin tur påverkar priset på tandvårdstjänster anser jag det mycket angeläget att denna fråga får en tillfredsställande lösning för den konkurrensutsatta tandvårdssektorn. har i rapporter och beslut uttalat att konkurrenslagen (1993:20), KL, är tillämplig på tandvårdsverksamhet. Ett beslut innehåller följande uttalande om Folktandvården: avses enligt lagen en fysisk eller juridisk person som bedriver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Även statliga och kommunala organ som driver sådan verksamhet räknas som företag, dock inte när det är fråga om myndighetsutövning. Folktandvården är generellt sett i egenskap av producent av allmän vuxentandvård att anse som företag i KL:s mening. Detta innebär att tandvård i såväl of fentlig regi som privat regi enligt KL:s mening är att anse som ekonomisk verksamhet, dvs. en verksamhet av kommersiellt slag. Den öppning som ges i EG-lagstiftningen bör analyseras vidare och diskuteras med . Avgränsningar av tandvår d Ett möjligt problem kan vara att avgränsa tandvård från annan verksamhet. Statsmakterna gör dock redan genom tandvårdsförsäkringen en avgräns - ning. Jag bedömer att samma avgränsning kan tillämpas för detta ändamål. Tabell 7.3 visar de stats nansiella effekterna om en reducerad mervärdes - skattesats på införs. Omsättningen inom hela vuxentandvården kan beräknas till 8–10 mdkr. Privattandläkarna beräknas svara för av denna omsättning och folktandvården för . I avsnitt 3.4 redovisas mervärdesskattens andel av de totala kostnaderna. Den angivna sif fran för 8 beslut, Dnr 750/93, 1993 Slutsatser och över väganden 129 tandvård på 6,inkluderar även sjukvård. Beräkningen är dock gammal. Sammantaget nns det därför många osäkerhetsfaktorer i den be - räkning som redovisas i tabell 7.3. För kommunkontot innebär införandet av mervärdesskatt i sektorn att utbetalningarna till folktandvården minskar med 190–. Om verk- samhetens momsandel är så pass hög som kommer således ef fekten på statsbudgeten (exkl. ef fekten på kommunkontosystemet) att vara ett un - derskott på ca 80–. Beräkningen har dock inte tagit hänsyn till den ökade produktivitet inom tandvårdssektorn som troligen blir en följd av att tandvård görs skattepliktig. Det är min uppfattning att nuvarande konkurrensproblem inom tand - vårdsmarknaden är så stora att en lösning bör ha genomförts . 7.2.3Tillämpningsproblem i nuvarande system Tillämpningproblemen kring 6-procentsersättningen har beskrivits utför ligt i betänkandet. Följande huvudsakliga problem har identi erats: 6-procentsersättningen är en schablon som därför inte motsvarar verk liga kostnader av mervärdesskatten. Det betyder att såväl över - som un- Pristransparens: svårigheter att jämföra priser . Systemet anses av många kommuner vara krångligt och därigenom kost samt att administrera. Dessa problem blir större när kommuner och lands - ting måste föra ut kunskaper om tillämpningen av 6%-ersättningen i en decentraliserad organisation. I kommunkontoenkäten (se avsnitt 3.6) framkom att av alla kommuner som svarade på enkäten anser att den tunga administrationen är det största problemet i systemet. Detta talar för att systemet bör förenklas. 130 Slutsatser och över väganden Vid den hearing som utredningen har genomfört har kritik framkommit från friskolor , vårdföretag, laboratorier m. . privata entreprenörer om att kommunkontosystemet inte tillämpas på ett riktigt sätt. Inom ramen för nuvarande system kan de påtalade problemen endast lösas genom en för - bättrad tillämpning av systemet. 7.2.4Konkurrenssnedvridningar för övrig privat icke-skattepliktig sektor Privata företag, ekonomiska föreningar , landstingsägda och kommunalt ägda företag får ingen direkt ersättning för den ingående mervärdes skatten om de bedriver en icke-skattepliktig verksamhet. I kapitel 5 och kapitel 6 har avsaknad av avdragsrätt/ ersättningsrätt vad gäller den ingående mervärdesskatten analyserats. Kortfattat kan sägas att samma effektivitetsförluster uppstår i privat verksamhet, som hade upp - stått i kommuner och landsting om inte kommunkontosystemet hade fun - nits. Detta gäller vid anlitande av underentreprenörer och är ett grundläg - gande problem för all icke-skattepliktig verksamhet. Som en konsekvens av att den ingående mervärdesskatten stannar kvar i den privata verksamheterna som en kostnad, gynnas skalfördelar . Således gynnas stora företag framför små, eftersom de stora företagen har större möjlighet att or ganisera stödverksamhet inom företaget. Små företag är i högre mån hänvisade till att anlita underentreprenörer . Jag anser att utifrån ett småföretagarperspektiv är detta otillfredsställande. Utifrån ett jämställdhetsperspektiv missgynnas kvinnligt företagande. Om man skall starta och driva företag är sannolikheten bättre att lyckas om man håller sig till en bransch som man har tidigare erfarenheter från. Arbetsmarknaden i är könsuppdelad och det nns en tydlig över - representation av kvinnor inom de verksamheter som är undantagna från mervärdesskatt. 9 inom icke-skattepliktig verksamheter har sämre möjligheter , allt annat lika, än nystartade företag inom skatte - pliktiga verksamheter till följd av de skalfördelar som icke-skattskyldighet ger. Därigenom missgynnas kvinnligt företagande. 7.2.5 Politik för konkurrensneutralitet Bland de problem som identi eras ovan beskrivs konkurrenssnedvrid- ningsproblem eller problem som angränsar till dessa och som hänger sam - 9 SOU 1996:56, Hälften vore nog – om kvinnor och män arbetsmarknad SOU 1999:133 Slutsatser och över väganden 131 man med att viss verksamhet är undantagen skatteplikt. Undantagen i sig skapar problem med skattekilar, effektivitetsförluster och kumulativa ef - fekter. Till följd av undantagen från skatteplikt skapas inlåsningsef fekter av mervärdesskatten i systemet. Skatten kan därmed inte skölja igenom produktions- och distributionskedjan utan att få ekonomiska konsekvenser för annan än den slutlige konsumenten. Den uppenbara slutsatsen skulle då vara att avskaf fa undantagen och införa mervärdesskatt på all verksam - het. Om undantagen avskaffas och all verksamhet görs skattepliktig skul - le kommunkontosystemet inte behöva ha den omfattning som det har EG-rätten utgör ett hinder för en sådan ändring av de svenska mer Bestämmelserna i det sjätte direktivet stad gar att viss verksamhet skall vara undantagen från skatteplikt. undantagen är förlegade och skälen till att behålla dem blir allt sva Jag föreslår emellertid att med kraft driver frågan att få till stånd en modernisering av det sjätte direktivet på detta område så att di rektivet anpassas till villkoren för of fentlig verksamhet . en lämplig tidpunkt för ett svenskt agerande är i samband med förberedel serna inför ordförandeskap i EU. Detta arbete bör ha hög priori Om en radikal förändring av direktiven möter för stort motstånd kan en framkomlig väg vara att istället försöka åstadkomma en gradvis förän dring av direktivet. Ett exempel på en sådan förändring kan vara att kravet på att viss verksamhet skall vara undantagen kan ändras till att medlems - länderna får undanta viss verksamhet från mervärdesskatt, så länge en så - dan lösning inte leder till konkurrenssnedvridningar mellan medlemslän - Figurerna 7.3 ger en översiktlig bild av hur systemet ser ut och gur 7.4 visar hur ett större grepp på konkurrensproblematiken kan tas. Detta innebär att all verksamhet som är undantagen från mervärdes skatt görs skattepliktig så långt det går inom ramen för mervärdesskatte systement som sådant, dvs. att mervärdesskatt är en skatt som tas ut vid omsättning av varor och tjänster . 10 Systemet kan dock inte slopas helt eftersom all verksamhet inte kan omfattas av mervärdesskatte - systemet, t.ex. egentjänster som snöröjning, parkskötsel etc., som inte omsätts i en utåtriktad verk - samhet. 132 Slutsatser och över väganden Slutsatser och över väganden 133 Nackdelar i dagens system: I dagens system måste ett komplicerat kommunkontosystem tillämpas för att skapa konkurrensneutralitet i valet mellan att utföra tjänster i egen regi och att upphandla motsvarande tjänst. Kommunkontosystemet är utformat som en generell ersättningsrätt för i princip all ingående mervärdesskatt som betalas av kommuner och landsting. Detta liknar en generell avdragsrätt med den skillnaden att den ligger utanför mervärdesskattesystemet. Samma rätt nns inte för privata entreprenörer i skattefri verksamhet. Systemet leder till således till olikformig skattemässig behandling. I ett mervärdesskattesystem där viss omsättning är undantagen från skat - 134 Slutsatser och över väganden för Betalning med tjänster moms Slutsatser och över väganden 135 teplikt ligger ändå en dold mervärdesskatt i priset på varan eller tjänsten. Priset på en tandläkartjänst innehåller alltid mervärdesskatt som tandläka - ren inte har kunnat dra av i en mervärdesskattedeklaration. Detta betyder att staten vinner skattepengar även då undantag från mervärdesskatt gäller . En politik för konkurrensneutralitet skall enligt min uppfattning istället vara att med kraft verka för att undantagen slopas i det sjätte direktivet. Nedanstående gur visar hur en införd mervärdesskatt på områdena vård, skola och omsorg skulle påverka systemet: Att införa en reducerad skattesats på verksamhet som varit un dantagen från skatteplikt får inte leda till ökade kostnader för den enskil de om målet är att kostnaden för den enskilda konsumenten skall vara låg av sociala skäl. En tidigare utredning, SOU 1993:75 Vissa mervärdesskat - tefrågor II - Of fentlig verksamhet, presenterade ett alternativ som innebar att mervärdeskatt skulle införas på vårdtjänster .11 Utredningen anförde föl - 11 Utredningens förslag berördes i prop 1993/94:225 då regeringen anförde att man skulle återkomma till utredningens förslag. 136 Slutsatser och över väganden jande beträf fande fördelarna med en utvidgad beskattning på det undan - Eftersom utredningens uppgift primärt är att föreslå åtgärder som undanröjer konstaterade konkurrenssnedvridningar bör förutsätt ningarna prövas för att införa en skattesats som genomsnittligt svarar mot den mervärdesskattebelastning som ingår i kostnaden för en pro En sådan avpassning av skattesatsen innebär ing en förändring av statens skatteintäkter , eftersom den ingående skat - ten balanserar effekten av avdragsrätten. nad som enligt nuvarande ordning utgör en del av undantagen verk - samhets kostnad för drift och investeringar omvandlas till en avdragsgill ingående skatt. Denna vinst får företaget betala tillba ka genom att en del av intäkten på motsvarande sätt omvandlas till företagets utgående skatt. Generellt sett medför skattebeläggningen därför inte heller någon påverkan av prisnivån för ifrågavarande Det enskilda vårdföretaget blir därmed i likhet med den of fentliga vården okänsligt för mervärdeskattebelastningen i samband Vidare blir mervärdeskatten neutral vid kostnads - jämförelser . Jag ansluter mig till vad denna utredning anför i sitt betänkande. ut - gör den ingående mervärdesskatten en latent kostnad i icke-skattepliktig verksamhet. Införandet av en beskattning skulle innebära att schablonbe - räkningar av andelen mervärdesskatt i priset på upphandlade tjänster kan slopas. Istället läggs en mervärdesskatt på priset . På så sätt fram - träder mervärdesskatten tydligt. Risken för över - respektive underkom- pensation bortfaller. I dagens system bär den enskilde en del av mervärdesskattekostnaden eftersom skatten ligger dold i den avgift som tas ut av den enskilde, t.ex. för vårdtjänster eller barnomsor g. Om en särskild avgift inte tas ut för den samhälls nansierade tjänsten eller om avgiften är lägre än vad som mot - svarar självkostnaden för tjänsten får kommunen eller täckning för mervärdesskattekostnaden genom kommun- eller landstingsskatten. Mervärdesskatten utgör alltid en del av priset, antingen direkt genom öp - pen skattedebitering i fakturan på leveransen, eller indirekt genom att in - gående skatt inte kan dras av . Figur 7.4 visar ett system där undantagen områdena vård, skola och om - sorg tagits bort, dvs. ett system där både of fentlig och privat verksamhet gjorts skattepliktig. 12 SOU 1993:75 Vissa mervärdesskattefrågor II – Offentlig verksamhet, s. 43 Slutsatser och över väganden 137