sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — I kommittédirektiven liksom i samband med bl.a. för- svarsbeslut har det framhållits att mycket av den information, som tidigare krävde omfattande insatser för att hämta in, numera finns öp- pet tillgänglig bl.a. på grund av en öppnare attityd stater emellan men framför allt på grund av den snabba utvecklingen inom informations- hanteringen. Underrättelseverksamheten kan och måste, framhålls det, i högre grad byggas upp för att maximalt kunna utnyttja det allt mer omfattande och tekniskt sett lättillgängliga globala kunskapsflödet. (Se bl.a. prop. 1996/97:4 s. 65 f.) Det kan konstateras att största delen av den säkerhetspolitiska och militära underrättelseinformationen, som är av intresse, i dagens läge är öppen s.k. OSINT och tillhandahålls främst genom öppna källor såsom massmedia och internationella databaser. Sålunda beräknas av underrättelseinformationen härröra från så- dan allmänt tillgänglig information, som kan hämtas in utan att sär- skilda förfaringssätt behöver utnyttjas eller att särskild underrättelse- kompetens krävs. Den nya öppenheten har emellertid, vilket också har påpekats i kommittédirektiven, begränsningar. Sålunda måste man räkna med att tillgången till öppen information kan minska i en kris- situation. Risken för desinformation och vilseledande är också påtag- lig och måste så vitt möjligt kunna avslöjas och identifieras. Bl.a. av den anledningen behövs det under alla förhållanden en underrättelse- funktion, som arbetar med vad som betraktas som traditionella under- rättelsemetoder. Kommittén har tagit del av visst material, som har hämtats in med olika underrättelsemetoder. Vidare har kommittén diskuterat betydel- sen av de olika metoderna eller problem med och utvecklingsmöjlig- heterna för dessa med företrädare för berörda svenska myndigheter. Kommittén har även diskuterat dessa frågor med företrädare för and- ra länders underrättelsetjänster. En närmare självständig bedömning av den information, som hämtas in genom den ena eller den andra metoden vore i och för sig önskvärd. En sådan skulle emellertid kräva en mer fortlöpande och långvarig granskning än som kommittén har kunnat göra. I detta sammanhang får beaktas att den tekniska utvecklingen bl.a. när det 254 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder gäller signal-, satellit-, radar- och fotospaning snabbt kan förändra inhämtningsmetodernas betydelse. Dessa har också olika värde i skil- da situationer och tidsperspektiv. Metoderna ger olika typer av och olika tidsnära information bl.a. beroende på om det är fråga om stra- tegiska, operativa eller taktiska underrättelser. En sammanvägning av information, som har hämtats in med olika metoder är mot angi- ven bakgrund dessutom ofta nödvändig för att ge en så fullständig underrättelse som möjligt. En sådan sammanvägning har även bety- delse från kontrollsynpunkt, då såväl öppen som annan information kan vara vilseledande eller rent av manipulerad. I och för sig kan det mer allmänt pekas på att öppna källor kan ge en bra bakgrundsteckning och innebära en god grundläggande fak- tainhämtning. Öppna källor torde dock knappast ge s.k. spetsinforma- tion om förhållanden, som en presumtiv fiende vill dölja. Det kan även ifrågasättas om ens den mest noggranna analys av öppen infor- mation kan garantera ett korrekt resultat. Däremot har materialet, som erhålls öppet, stor betydelse vid sammanvägningen med annan infor- mation, som erhålls genom särskilda inhämtningsinsatser. Det är frå- ga om antingen i och för sig öppen, men inte allmänt tillgänglig in- formation eller hemlig information. Den senare hämtas i huvudsak in med tekniska medel, främst genom signalspaning och genom s.k. HUMINT samt erhålls i informationsutbytet och i ett allt mer betydel- sefullt allmänt samarbete med andra länders underrättelsetjänster. Signalspaningen har ansetts som en värdefull informationskälla. Dess värde är i hög grad kopplad till teknikutvecklingen och den access till information, som därvid blir möjlig. Signaltrafiken förmedlas allt mer i optiska kablar. Detta förhållande är förenat med tekniska och rättsli- ga problem. Den personbaserade inhämtningen inom underrättelsetjänsten, som omfattar såväl öppen som hemlig inhämtning (se avsnitt 2.2), torde vara en metod, som bedöms ha stora förutsättningar att bidra med kunskap om politiska intentioner eller avsikter inte minst i ett längre perspektiv. Riskerna för desinformation måste beaktas också i sam- band med personbaserad inhämtning. Förutsättningarna att utnyttja olika metoder för inhämtning påver- kas självfallet av vilka resurser som statsmakterna anser bör satsas på dessa. Det gäller bl.a. i samband med en teknisk utveckling för t.ex. signalspaning och särskilt satellitinhämtning, som kan vara kostnads- krävande. Inhämtningen av öppen information är jämförelsevis billig. Möjligheterna att använda vissa metoder att samla in information kan också stöta på legala hinder bl.a. med hänsyn till medborgarnas skydd mot avlyssning. Ett annat förhållande att beakta är huruvida en in- hämtningsmetod kan medföra utrikespolitiska risker. De ramar, som Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 255 skall gälla för respektive metods användning, är alltså av stor betydel- se i sammanhanget. En mera ingående utvärdering eller bedömning av värdet av en viss inhämtningsmetod kräver mot nu angiven bakgrund en kontinu- erlig och detaljerad uppföljning. Det är därför en fråga för i första hand uppdragsgivaren och för inriktningsorganen, som beträffande militära underrättelser är Försvarsmakten (MUST), att göra en sådan. I övrigt ankommer det på andra uppdragsgivare, bl.a. Fö och UD, att göra utvärderingar eller bedömningar. En sammantagen utvärdering är emellertid önskvärd för att ge un- derlag för en bedömning av hur tillgängliga resurser bäst bör använ- das. Det gäller emellertid inte bara med avseende på vilka inhämt- ningsmetoder, som bör prioriteras, utan även vilken eller vilka myn- digheter, som är bäst skickade att utföra analyser, och vilken produk- tion i form av t.ex. orienteringar, rapporter, omvärldsbedömningar m.m., som bör göras. En sådan samlad utvärdering torde bäst kunna tillgodoses genom en samordningsfunktion i och ske i anslutning till det löpande arbetet inom en sådan funktion. De olika inhämtningsmetoderna kommer inte att i det följande be- röras särskilt i annat avseende än att kommittén har uppmärksammat några frågor, som bör diskuteras eller få en lösning. Det gäller in- hämtningen genom öppna källor och genom attachéer samt annan personal, som är stationerad vid utlandsmyndigheterna utan att tillhö- ra dessa. Även inhämtning genom spaningssatelliter berörs liksom vissa frågor rörande informationskrigföring. Det förhållandet att övriga inhämtningsmetoder här inte behandlas ytterligare skall inte ses som att kommitténs allmänt sett har en kritisk syn på vare sig FRA:s eller KSI:s verksamhet och inte heller på flygspaning, marin spaning, akustisk spaning, radarspaning etc. Användningen av öppna källor, OSINT, i underrättelseprocessen har alltid varit viktig och kommer enligt samstämmiga uppgifter att öka allt mer. Detta är också förhållandet utomlands. Sålunda bedrivs en aktiv OSINT-verksamhet i , , m.fl. länder. I har t.ex. skapats ett som stöd åt det militära etablissemanget, men även åt det civila sam- hället. OSINT anses även fylla en viktig funktion som referens eller kom- plement till eller kontroll av annan underrättelseinformation. 256 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder är det av betydelse att den information, som har erhållits på annat sätt än genom öppna källor och som har betecknats som hemlig, kontrolle- ras så att den inte i själva verket finns tillgänglig som öppen. Således kan tidningsuppgifter eller annan öppen information ha kommit att i hanteringen behandlas som hemlig i samband med att den fångas upp av t.ex. FRA eller KSI. Informationen kan t.ex. i ett skede ha kommit att sändas krypterad och då ha fångats upp av FRA. Det är även vik- tigt att en kontroll sker huruvida viss information finns öppet tillgäng- lig innan en kostsam inhämtning med hjälp av särskilda medel inleds. Det bör beaktas att OSINT inte bara inrymmer traditionellt sett öppen information, utan även kan innehålla uppgifter, som en myn- dighet eller en stat vill hemlighålla. Den moderna journalistiken är här framgångsrik. Man måste emellertid vara medveten om riskerna för desinformation i sammanhanget och att informationsflödet av olika skäl kan komma att begränsas. Ett problem för underrättelsetjänsten vid utnyttjandet av OSINT är, som antytts, att kunna sortera ut den information ur ett syn- nerligen omfattande material, som har värde från underrättelsesyn- punkt. Inom MUST inleddes bl.a. i detta syfte en försöks- verksamhet för att på ett ändamålsenligt sätt få tillgång till informa- tion, som finns allmänt tillgängligt i kommersiella och icke- kommersiella källor i form av lokala, regionala och globala databaser samt Internet, CD-rom m.m., varigenom tillgång erhålls till informa- tion från TV, radio, dagspress, bibliotek, universitet, näringsliv, böck- er, periodiska skrifter m.m. Informationen görs tillgänglig hos den numera inrättade Sektionen för Öppna Källor, SÖK, vid MUST ge- nom en särskild s.k. Info-bank. Genom denna ges tillgång till mer än 150.000 olika informationskällor och från vilka aktuell information kan hämtas i form av text, bild, film m.m. Genom Info-banken kan även med automatik göras sammanställningar av informationsmaterial i form av t.ex. grundmaterial om ett visst land, biografier m.m. Öppet informationsmaterial byts även genom SÖK med underrättelsetjänster i andra länder, vilket innebär dels ökad tillgång till information, dels besparingar när det gäller informationsinhämtning. Genom lagring i Info-banken kan stora mängder information, som eljest endast är till- gänglig t.ex. i olika externa databaser, sparas. I detta sammanhang kan nämnas att Försvarsmakten den 1 de- cember 1998 hemställde om regeringens bemyndigande att få ingå avtal om samarbete inom området öppna källor med behörig ameri- kansk myndighet. Syftet angavs vara att genom internationellt samar- bete bl.a. uppnå en effektivare bevakning av det omfattande området. , , , , och Dan- mark var anslutna till samarbetet. Regeringen har genom beslut den Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 257 bemyndigat Försvarsmakten att med behörig ameri- kansk myndighet ingå avtal om utbyte av underrättelseinformation inom området öppna källor. Genom SÖK och tillgången till Info-banken har handläggarna av underrättelsefrågor vid MUST givits ett medel att snabbt och kost- nadseffektivt få tillgång till ett omfattande informationsmaterial. Till- gången till information genom Info-banken ger också fördelar ur sek- retessynpunkt bl.a. genom att frågeställaren och frågeställningarna kan hållas hemliga. Även inom andra delar av underrättelsetjänsten finns ett ökande behov av tillgång till den öppna information, som Info-banken kan ge. Användningen kan göras automatiserad för varje enskild myndighet. En samordnad funktion för information från öppna källor, eventuellt med Info-banken som gemensam referens, har vid kommitténs kontakter med företrädare för olika underrättelseorgan framstått som önskvärd. Kommittén har kunnat konstatera att underrättelsetjänstens olika inhämtningsorgan i kraftigt ökande utsträckning använder sig av in- formation, som finns öppet tillgänglig. Informationen behövs som stöd på olika sätt i den inhämtande verksamheten bl.a. som komplet- tering, men även för att ge en bild av vad som är hemligt och icke hemligt i det informationsmaterial, som har erhållits på annat sätt. Så- som har antytts ligger det en påtaglig risk vid användningen av ett datoriserat insamlingssystem för att användarens identitet kan uppfattas av utomstående och även att den enskilde handläggarens frågor kan avslöja att ett visst eventuellt hemligt material har hämtats in. Denna risk kan undvikas genom att flera myndigheter har en ge- mensam inhämtningsdator, som tar in information från olika håll på det sätt, som sker genom Info-banken. En samordning genom t.ex. Info-banken av olika myndigheters behov av tillgång till öppet materi- al vore därför bl.a. från sekretessynpunkt önskvärd. Även tidsskäl motiverar att den enskilde handläggaren inte lämnas att själv söka i den uppsjö av olika befintliga informationssystem som finns. Sålunda behövs en form för att sålla i den oerhört stora mängd information som finns tillgänglig. Info-banken bygger på rutiner för detta och torde kunna utgöra en gemensam informations-pool för åtskilliga myndigheter. Det torde dock krävas att till poolen är knu- tet ett för varje myndighet internt nätverk, i vilket den enskilda myn- digheten kan samla informationsmaterial, som är specifikt just för myndigheten. Ytterligare ett skäl till att ha en dylik informationspool är de ekonomiska vinster, som kan göras genom en gemensam upphandling när det gäller att få tillgång till kommersi- ella databaser. En sådan central funktion får sedan allt efter behov hos respektive myndighet kompletteras med särskilda datorlösningar för 258 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder informationsinhämtning, bl.a. för att möjliggöra för myndigheterna att använda egna skyddsvärda sökprofiler. Enligt kommitténs uppfattning, som grundas på diskussioner med företrädare för vissa av underrättelseorganen, torde en gemensam OSINT-funktion liknande Info-banken eller med utgångspunkt i denna med fördel kunna skapas. Funktionen torde kunna ge service åt ett antal myndigheter och även åt departement med underrättelse- funktion eller med behov av säkerhetspolitisk information bl.a. för UD, Fö, MUST, FRA, FOA, och FMV. Även andra myndigheter med behov av information om omvärldsförändringar såsom RPS, , KBV och SRV skulle kunna ges tillträde. I bl.a. har det på detta sätt skapats en central OSINT-funktion, som betjänar ett stort antal myndigheter där varje myndighet upphandlar eller eljest tillför systemet information, som blir tillgänglig för övriga. Systemet bygger på en balans mellan den information, som bör finnas i det centraliserade systemet och den speciella egna information, som måste finnas hos varje enskild myndighet. Kommittén anser att frågan om att utveckla befintlig OSINT- funktion mot en centraliserad sådan bör utredas särskilt, varvid or- ganisatoriska, tekniska och rättsliga aspekter bör uppmärksammas. 8.3.3Inhämtning genom attachéverksamhet m.m. Här skall inhämtning genom attachéverksamhet m.m. behandlas. Där- emot tar kommittén i detta sammanhang inte specifikt upp frågor rö- rande den sedvanliga rapporteringen inom utrikesförvaltningen. försvarsbeslut (se prop. 1995/96:12 s. 110 ff.) har framhållits att det svenska totalförsvarets internationella kontakter har ökat kraftigt som en följd av den säkerhetspolitiska utvecklingen i Eu- ropa. Som har redovisats tidigare märks detta tydligast inom det fredsfrämjande området, men även de multilaterala och bilaterala kontakterna i övrigt har ökat i omfattning. Som också har framhållits i försvarsbeslutet utgör det internationella samarbetet och de interna- kontakterna rörande totalförsvaret ett led i egen sä- kerhetspolitik. Det är ett övergripande säkerhetspolitiskt mål att bl.a. åstadkomma en bättre samordning av de olika svenska internationella kontakterna inom totalförsvarets ram. försvarsbeslut (se prop. 1996/97:4 s. 99 f.) har, med hänvisning till de internationella kontakternas betydelse, uttalats att åtgärder skulle vidtas för att för- svarssektorns representation i andra länder och vid internationella or- Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 259 ganisationer i högre utsträckning skall tillvarata samlade in- tressen. har bl.a. mot nu angiven bakgrund och med utgångspunkt i underrättelsetjänstens verksamhet fört diskussio- ner bl.a. med företrädare för utlandsmyndigheterna, UD och Försvar- smakten om samordningen av säkerhetspolitiskt betydelsefull infor- mation, som kan samlas in vid de svenska utlandsmyndigheterna. Det kan konstateras att utlandsmyndigheterna står inte endast till UD:s förfogande utan är organ för regeringen och i dess helhet. Utlandsmyndigheterna skall biträda övriga departement men även myndigheter m.fl. med uppgifter bl.a. om förhållanden och ut- vecklingen i verksamhetslandet. Någon formaliserad instruktion med riktlinjer för detta utlands- myndigheternas stöd finns emellertid inte. I en av UD fastställd hand- bok ges endast en allmänt hållen vägledning, som anvisar utlands- myndigheterna att bistå andra myndigheter med informationsinhämt- ning. Den politiska ledningen i UD ger i en fastställd verk- samhetsplan instruktioner till utlandsmyndigheterna om att rapporte- ring skall ägnas åt vissa angivna ämnesområden eller sak- förhållanden. Framställningar om detta kan ha gjorts från andra de- partement och myndigheter. All rapportering från utlandsmyndighe- terna skall i princip ske till UD, som har att delge vidare till andra de- partement eller myndigheter som berörs av informationen. I ett trettiotal länder har ett eller flera departement, myndigheter och andra organ bedömt det som betydelsefullt att även ha egna tjänstemän stationerade vid ambassaderna. Vid utlandsmyndigheterna finns således ett hundratal utsända tjänstemän, speci- alattachéer och försvarsattachéer, som för en begränsad tid är knutna till myndigheterna för att särskilt bevaka frågor inom något annat de- partements än UD:s politikområde, t.ex. försvar, arbetsmarknad, eko- nomi eller industri. Vid några utlandsmyndigheter finns även s.k. sambandsmän från RPS, och . Vidare finns bl.a. teknisk- vetenskapliga attachéer och handelssekreterare. Huvudmän för dessa olika kategorier av utsända tjänstemän är (andra departement än UD), myndigheter, statliga stiftelser eller or- gan med statligt stöd i olika former. De attachéer vars huvudmän återfinns bland departementen om- fattas av förordningen (1990:1108) med instruktion för specialatta- chéer vid utlandsmyndigheterna och benämns enligt förordningen specialattachéer. Begreppet specialattaché används för de attachéer, t.ex. industriattachéer, vilkas anställningsvillkor och uppdrag uteslu- tande bestäms inom med ett departement som underhuvudman. Specialattachéerna tillsätts av regeringen. 260 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder stämmelserna i förordningen gäller även för den, som för en begrän- sad tid är anställd som råd, t.ex. arbetsmarknadsråd, med motsvaran- de arbetsuppgifter som en specialattaché. Chef för specialattachéerna är enligt förordningen chefen för den utlandsmyndighet där de är sta- tionerade. För försvarsattachéerna gäller enligt den nyssnämnda förordningen att de omfattas av bestämmelserna i tidigare redovi- sade förordning om försvarsattachéer. De är underställda myndigheten och är således inte att betrakta som specialattachéer. De lyder emellertid under beskickningschefen i frå- gor på vilka politiska synpunkter kan anläggas och skall även bl.a. följa de administrativa föreskrifter, som gäller för beskickningen. Re- geringen förordnar försvarsattachéer. gäller att de fyra tidigare försvarsatta- chéerna med anknytning till i har förord- nats som specialattachéer i enlighet med förordningen med instruktion för specialattachéer vid utlandsmyndigheter. De har haft till uppgift att särskilt bevaka det militära samarbetet inomNato, EAPR och VEU. Det innebär att de fortsättningsvis i alla avseenden har (Fö) och inte Försvarsmakten som huvudman samt att chefen för utlandsmyndigheten är deras chef. Som motivering för denna ordning har anförts att den internationella utvecklingen bl.a. när det gäller samarbetet inom Nato, EAPR, PFF och VEU innefattar militära frågor som även kan ha stor politisk signifikans och att an- svaret därför måste ligga hos regeringen. Avsikten är att motsvarande skall gälla i fråga om huvudmannaskapet för de tre militära rådgivare som är anknutna till FN-representationen i och OSSE- delegationen i . Från vissa myndigheter vid sidan av Försvarsmakten finns, som nämnts ett tjugotal utsända tjänstemän från RPS, och . Dessa tjänstemän förordnas och stationeras vid utlands- myndigheterna av den egna myndigheten. Den egna myndigheten be- slutar om arbetsordning och befattningsbeskrivning för de utsända tjänstemännen. Rapportering sker till den egna myndigheten i enlighet med myndighetens föreskrifter. Teknisk-vetenskapliga attachéer förordnas av regeringen på för- slag av styrelsen för (). STATT drivs som en offentlig stiftelse och finansieras genom anslag från Nä- ringsdepartementet och genom uppdragsintäkter. STATT:s uppgift är teknologisk omvärldsbevakning, som bedrivs genom ett femtiotal tek- niskt vetenskapligt utbildade personer, av vilka flera är stationerade vid vissa svenska ambassader och konsulat. Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 261 För handelssekreterarna, som är tjänstemän utsända från exportråd gäller särskilda bestämmelser enligt förordningen (1988:1093) med instruktion för handelssekreterare. Regeringen för- ordnar handelssekreterare efter anmälan av , som är ett av staten och näringslivet gemensamt ägt organ med uppgift att främja svensk export. Handelssekreterarnas verksamhet planeras och leds av i enlighet med vad regeringen föreskriver, men är i vissa avseenden underställd beskickningschefen. Handelssekreterare finns vid några ambassader och i övrigt vid 33 egna kontor i olika länder i samarbete med ambassaderna där. Kommittén har vid diskussioner med företrädare för , Fö, För- svarsmakten och vissa utlandsmyndigheter och andra civila myndig- heter kunnat konstatera att den säkerhetspolitiska information, som utsända tjänstemän har möjlighet att med öppna metoder samla in blir allt mer betydelsefull. Utsända tjänstemän med olika expertbakgrund spelar en allt viktigare roll i den säkerhetspolitiska bedömningen. Den specialkunskap, som de kommer i besittning av, utgör ett viktigt komplement i den säkerhetspolitiska bilden inte minst mot bakgrund av ett vidgat säkerhetsbegrepp. En förutsättning för att informationen från olika särskilt utsända tjänstemän och även från utlandsmyndigheters egen personal skall få största möjliga säkerhetspolitiska tyngd är emellertid att en samman- vägning av olika typer av information sker. Det kan dock konstateras att integrationen i verksamheten vid utlandsmyndigheterna varierar i hög grad och att den i vissa fall är låg. Sålunda sker rapporteringen från utlandsmyndighetens personal, försvarsattachéer, specialattaché- er respektive sambandsmän m.fl. direkt till respektive huvudman och ibland utan samråd med beskickningens ledning eller andra kategorier av utsända. Kommittén anser att det är naturligt och även nödvändigt att samtliga kategorier av utsända samverkar i sina skilda uppgifter och därigenom bidrar till att ett underlag skapas för svensk säkerhets- politik. Kommittén erinrar om att såväl förordningen med instruktion för specialattachéer vid utlandsmyndigheterna (4 §) som förordningen om försvarsattachéer (3 §) innehåller bestämmelser om att be- skickningschefen skall hållas underrättad om verksamheten och att det bör ankomma på beskickningschefen att sörja för en samverkan i sin ledning av verksamheten vid myndigheten (jfr bl.a. SOU 1988:58 s.103 f.). Någon uttrycklig ändring i gällande förordningar eller in- struktioner torde inte vara nödvändig för att ett ändamålsenligt sam- arbete skall komma till stånd. I övrigt måste det anses ligga i varje huvudmans intresse att den utsända personalen lämnar en så fullstän- dig redogörelse som möjligt om förhållandena och utvecklingen i 262 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder Detta torde främjas av att en samverkan sker. Det är också en förhoppning att den diskussion, som pågår inom mot bakgrund av påpekanden från Statskontorets sida, skall leda till en bättre samverkan.