sou · GNB392d1 · 2000-01-01 00:00:00 — I har det föreslagna begränsade statliga partistödet fått till konsekvens att staten i gengäld kräver bl a finansiella rapporter för att kunna granska om medlen använts på de sätt som avsetts.77 I skärpets rapporteringsskyldigheten . Förutom partiernas centrala ekonomier granskas numera även partistrukturer som erhållit statligt transfererat partistöd. Partilagen ger även partierna skyldighet att rapportera vinster och skulder samt revisorernas redogörelser till justitieministern. Att sätta gränser för pengars makt 47 kandidaterna skyldiga att redovisa sina personvalskampanjer.78 I tillsatte justitieministern 1998 en utredning för att undersöka möjligheterna att öka öppenheten i valfinansieringen.79 har bytt strategi , från en oreglerad partifinansiering utan offentlig redovisningsskyldighet till en lagstiftning som bl a innebär skyldighet att inkomma med årliga redovisningar över ekonomin för alla partier som nominerar kandidater till och . I en partiell reform 1995 skärptes kraven på partierna ytterligare genom att det gjordes en koppling mellan utbetalning av det statliga partistödet och de offentliga redovisningarna på så sätt att inget stöd utbetalades innan redovisningarna kunde dokumeneteras vara i sin ordning. Dessutom kordinerades dessa två rent tidsmässigt. Vidare finns en skyldighet för ett parti att redovisa om man erhållet bidrag på eller däröver från enskilda, företag, organisationer eller fackföreningar. Om bidraget är anonymt skall detta framgå i redovisningen.80 Vissa regler och etiska normer för kandidater Det mest genomarbetade regelverket om vilka etiska normer och riktlinjer som valda företrädare i parlament förväntas leva upp till i samband med sitt uppdrag finns i (Code of Conduct). Dessa uppförandekoder bygger i hög grad på ambitionen att förebygga oegentligheter och på målsättningen om öppenhet. Det senare implementeras genom en rad föreskrifter om när och hur parlaments- ledamoten skall registrera hos särskild ansvarig i parlamentet vissa uppgifter om ekonomiska intressen, valfinansiering och uppgifter av jävskaraktär. Dessa register offentliggörs och kan således granskas av allmänheten och medierna.81 I har det förekommit regelbundna debatter om hur kandidater- na använder sina personvalskampanjer och var gränsen går för personlig användning av dessa medel. 1989 tog kongressen en etikreform (Ethics Reform Act of 1989), som dessvärre inte definierade personlig användning. Vissa försök har därefter gjorts att utarbeta detaljerade regler vad som är personliga utgifter (t ex hushålls- kostnader, begravningar, nöjen och medlemsavgifter av olika slag) och 78Wiberg, M,Public Financing of Parties as Arcana Imperii in i , M (ed), 1991 a a. 79Kommitténs mandat löper ut . 80Bille, L., 1997 a a. 81Se not 64, 48 Att sätta gränser för pengars makt således inte skall bekostas med kampanjmedel. Ett problem har bl a varit, hur man skall se på arvoden och lön till kandidat under valkampanjen; en tvistefråga som ännu inte tycks vara löst.82 I hälften av de amerikanska delstaterna finns restriktioner ifråga om bidrag till valkampanjer från kandidatens närmaste familj, och i några delstater finns även restriktioner för hur mycket pengar som kandidaten själv får ge till sin egen kampanj. Amerikanska kampanjer är i regel organiserade med kommittéer och särskilt ansvariga för insamling och hantering av ekonomin. Frågan om själva hanteringen av pengarna har visat sig vara kritisk och blivit alltmer uppmärksammad av lagstiftare. I exempelvis finns sedan reformen 1993 en bestämmelse som säger att insamlingsverksamheten endast kan utföras genom en särskild agent (electoral agent) som är ansvarig för registering av bidragen.83 Det är fortfarande i och som vi hittar de mest rigorösa rättsliga regleringarna av kandidater och partier i förhållande till pengar i valkampanjer. Under främst nittiotalet växte en stark trend fram i europeiska länder med ökad reglering och kontroll, inte minst för att öppna upp för insyn i partiernas finanser. Regelsystemen för de europeiska partisystemen är präglade av de förhållandevis starkt particentrerade valsystemen, vilket ofta får till konsekvens att partierna bär det yttersta ansvaret för de offentliga redovisningarna. En gissning är, att regelverket inom överskådlig framtid i än högre grad kommer att innefatta kandidaterna i de europeiska ländernas partier, och att vissa av de nordamerikanska koncepten kommer att prövas även här. har nästan total avsaknad av rättslig reglering och kontroll av partifinansieringen. De enda regler som finns gäller de offentliga partistöden och fördelningen av dem, samt mutlag- stiftningen. Något krav på offentlig redovisning av partiernas ekonomier är inte förknippat med de offentlig stöden. befinner sig således i sällskap med en krympande minoritet av stater som saknar rättslig reglering av partifinansiering. har i andra sammanhang inte gjort sig känt som motståndare till offentliga regleringar, men inom detta område finns uppenbarligen intressen som värnar om en frizon utan krav på insyn och granskning. Orsakerna till denna politiska paradox, att ett regleringsorienterat politiskt system undantar partifinansiering, trots att partiernas viktigaste inkomstkällor 82FEC Twenty Year Report. htt:///pages/ch3.htm . 83Rhodes, M. 1997. a a. Att sätta gränser för pengars makt 49 är skattemedel och det har förts en samhällsdebatt om korrup- tionsrisken, återstår fortfarande att klarlägga. Det finns flera orsaker till varför även europeiska länder ökat den rättsliga kontrollen i fråga om partifinansiering. En sådan är självfallet den besvärande höga graden av korruptionsaffärer och diverse missförhållanden som avslöjats i flera stater. Legitimitetskriser i samband med sådana skandaler, men även misstroende för politik och partier i stort, minskad partiidentifikation, stigande problem att engagera medborgarna har sammantagna bidragit till att driva fram förändringar. I länder som , , och har stora skandaler skapat ett starkt opinionstryck för långtgående åtgärder. Medierna har spelat en nyckelroll för att granska och avslöja missförhållandena och har i hög grad påverkat de allmänna opinionerna och tvingat upp frågorna på den politiska dagordningen En annan bidragande orsak till den ökade rättsliga regleringen har att göra med att den offentliga finansieringen blivit en alltmer betydelsefull inkomstkälla för partier. Det finns en gryende medveten- het om att de expanderande offentliga partistöden underminerat rationalen i den traditionella uppfattningen om att partifinansiering är en intern angelägenhet. Den omfattande skattesubventioneringen av partiväsendet har aktivt bidragit till en förändrad attityd bland politiker till reglering och insyn Åtgärder har ibland låtit vänta på sig, fördröjts av politiker som av olika anledningar velat förhindra inblandning, kanske för att undvika försämringar av invanda privilegier. Vilka situationer kan tänkas förändra förutsättningarna? Förändringar i den politiska konkurrensen kan antas spela en viktig roll härvidlag. Ett parti kan exempelvis hamna i en situation där man har allt mindre råd att riskera kritik av väljare för bristande etik i frågor om partifinansiering. Förändringar i den politska konkurrensen mellan partier kan även medföra att tidigare uppgörelser om finansieringspolicy kan försvaras. Det uppkommer a window of opportunity som ökar möjligheterna för nya samtal och förhandlingar. I är det även uppenbart att rättsväsendet utvecklats till en kraft som tydligare och bättre kan matcha politikerna, driva framgångsrika processer och med stöd av en drivande allmän opinion få bort korrupta politiker och avslöja missförhållanden. Detta banar också vägen för reformering av förhållandet partier och pengar.84 För att förändra attityder i riktning mot mer öppenhet och offentlig redovisning av partiernas ekonomiska förehavanden är det även viktigt med viss inskolning. I detta sammanhang skall de europeiska 84 Pujas, W & , M. 1998. a a. 50 Att sätta gränser för pengars makt partiernas samarbetet inom EU inte underskattas. I skolas partier in i de regler som finns om redovisning av hur anslagen till parlamentsgrupperna använts. Parlamentets presidium beslutar om återbetalning av medel om det visar sig att ett bokslut inte överensstämmer med gällande regler. Detta är regler som gäller för partigrupper även inom respektive . I den mutlagstiftning som EU initierat och vissa åtgärder mot korruption, finns överlappningar till partifinansiering. I samband med ett förslag från kommissionen för bekämpning av korruption uppmanade det berörda parlamentsutskottet alla politiska partier på alla nivåer att offentliggöra sina finanser och sina partibidrag.85 85 Informationsmail från EP:s svenska representationskontor, . Finansiering av personvalskampanjer i riksdagsvalet Syftet med uppsatsen är att visa på konsekvenser av personvals- reformen för svensk partifinansiering.1 I blickpunkten står en undersökning av hur personvalskampanjerna i riksdagsvalet finansierades, vilka regler som fanns och hur dessa tillämpades. En central frågeställning i uppsatsen gäller behovet av att införa någon form av reglering, eventuellt lagstiftning i fråga om finansiering. De problem som i medierna ventilerades under valrörelsen rörde pengarnas betydelse för valframgång, orättvisa i resurstillgången mellan kandidater och frågan om det fanns behov av en rättslig reglering vad gällde kandidaternas valkampanjer. Även LO:s ekono- miska stöd till det socialdemokratiska partiet blev föremål för debatt under valrörelsen. Här gällde frågan om det fanns villkor förknippade med stöden och om dessa kunde betraktas som mutor.2 I har partifinansiering sällan tillhört de heta politiska frågorna till skillnad från i flera andra länder där frågor om hur partier och kandidater bör finansieras i valkampanjer ofta har en helt annan dignitet. Den viktigaste förklaringen till denna skillnad är den förhållandevis ringa nivån av korruption och oegentligheter som uppdagats i . Detta är också en av orsakerna till att i stort sett saknar lagstiftning och kontrollinstrument för hur partier hanterar finansieringsfrågorna. I länder som upplevt missförhållanden och korruptionsskandaler har trycket från missnöjda opinioner i hög grad bidragit till att frågan lyfts upp på den politiska dagordningen och tvingat lagstiftare att vidta åtgärder. Strategin med lagstiftning är dock inte enbart kopplad till att hantera kriminalitet och andra oegentligheter 1Materialet till denna uppsats är huvudsakligen hämtat från den enkät till de regionala partiorganisationerna (se uppsats particentrering och vitaliserad demokrati?). Vidare bygger uppsatsen på data från den kandidatundersökning som genomförts av . 2Se uppsats i denna bok gränser för pengars makt. En jämförande studie av partifinansiering för en redogörelse av regelsystem i olika demokratiska länder. 52 Finansiering av personvalskampanjer utan handlar också ofta rent generellt om att åstadkomma institutionella förutsättningar som ger legitimitet. Lagstiftning, med ett system av legala normer för kandidater och/eller partier samt instrument för övervakning av reglerna, bedöms numera i de flesta länder höra samman med fundamentala rättsliga och demokratiska krav för att säkra etik, öppenhet och tilltro till demokratiska spelregler. Ju mer utpräglade personvalssystem desto mer rigorös tenderar dock lagstiftningen om finansiering av valkampanjerna att vara. I andra länder, med mindre påtagliga personvalsinslag, kan partierna snarare än kandidaterna ha ansvaret i förhållande till de kontrollerande organen. Omständigheten att offentliga partistöd fått ökat genomslag i flera länder har generellt sett ökat medvetenheten bland politikerna att partierna måste söka folklig legitimitet för dessa anslag och tillåta offentlig insyn och kontroll. Ansvaret för att inga misstag sker i förhållandet partier och pengar, och att vissa etiska normer upprätthålls, svarar således i princip partierna själva för i . Den minimala lagstiftning som förekommer och som främst gäller de offentliga partistöden kombineras med frivilliga överenskommelser mellan partierna i vissa vitala frågor. Denna konsensusstrategi går tillbaka och vilar på synen på partier som frivilliga, privata och i förhållande till staten oberoende sammanslutningar. En konsekvens av detta synsätt är den djupa misstro till tanken på att genom lagstiftning tvingas att offentlig redovisa sina inkomster och utgifter till någon myndighet. Strategin lades fast i en offentlig utredning vilken granskade frågan om partiernas offentliggörande av sina ekonomier samt behovet av lagstiftning. Lagstiftning avvisades av utredarna i stället rekommenderades frivilliga överenskommelser mellan partierna (SOU 1951:56; Gidlund 1994). När det nya personvalsystemet infördes rådde politisk enighet om att kampanjfinansieringen skulle vara oreglerad. I regeringens proposition (1996/97:70) framhölls att det saknades skäl att föreslå någon reglering. Men givetvis skall utvecklingen följas mycket noga. Skulle det visa sig att ovidkommande ekonomiska faktorer påverkar utfallet av valet får regeringen återkomma i frågan. I samklang med den fastlagda strategin framhölls att det var partiernas uppgift att se till att oegentligheter av olika slag undveks. Detta ställningstagande sades ligga i linje med en svensk tradition när det gäller såväl offentlig finansiering av partiernas verksamhet som själva verksamheten i sig: partierna skall enligt denna tradition vara så fristående från det allmänna som möjligt. Staten skall inte lagstift- ningsvägen påverka partierna i deras arbete. Finansiering av personvalskampanjer 53 Även om det saknas lagstiftning om finansiering av valkampanjer är det inte fullständigt fritt fram för kandidaterna att efter eget gottfinnande ta emot och använda pengar för de egna kampanjerna. Partierna har, på olika sätt och med varierande ambitionsnivå, utfärdat rekommendationer för kampanjfinansieringen. Samtliga partier antog på central nivå rekommendationer för hur kandidater och regionala partiorganisationer skulle hantera kampanj- finansieringen i valet . Partistyrelsen står i samtliga fall bakom riktlinjerna.3 I socialdemokraternas fall föregicks partistyrelsens beslut om riktlinjer av ett kongressbeslut om valetiska riktlinjer. Partistyrelsen rekommenderade partidistrikten att iaktta en strikt och resolut hållning i bidragsfrågan: Alla ekonomiska bidrag, till såväl partiet som till enskild kandidat, förvaltas av en berörd valledning. Medlen disponeras av valledningen i samråd med aktuella kandidater. Bidrag som riktas till och används av enskild kandidat skall redovisas öppet. Vidare framhölls att all annonsering och alla trycksaker skall godkännas av berörd valledning.4 I dessa rekommendationer fram- skymtar partiets delvis reserverade hållning till personvalssystemet. Inom partiet finns en oro för att ekonomiska resurser på ett ovidkommande sätt skall inverka på kampanjarbete och valresultat. Förvisso var det enligt dessa riktlinjer fritt fram för enskilda kandidater att ta emot bidrag från såväl företag och organisationer som enskilda medborgare. Men detta skulle ske öppet och under partiorganisationens överinseende. Genom att bidragen disponerades av valledningen vinnlade sig partiet betydande kontrollmöjligheter. 3 En utförligare genomgång av dessa rekommendationer finns i det huvudbetänkande som Rådet för utvärdering av val avlämnar till regeringen . 4 I en kommentar till denna rekommendation konstaterar partistyrelsen att det naturligtvis är orimligt att en valledning ska granska varje enskilt flygblad och varje portgångsaffisch som produceras under valrörelsen. Men man ville markera att det är partiet som grå till val och utåtriktade trycksaker bör därför i huvudsak beslutas av valledningen. Se Personval 1998. En rapport från socialdemokraterna. Behandlad och godkänd av partistyrelsen vid sammanträde . 54 Finansiering av personvalskampanjer antog bland annat följande riktlinjer: Personliga kampanjer kan finansieras med frivilliga bidrag, dock ej i form av kontantstöd från juridiska personer. Den personliga finansieringen skall vid påfordran redovisas till respektive nominerande instans samt kunna redovisas offentligt. Direkta ekonomiska bidrag från juridiska personer var alltså inte tillåten. På denna punkt är det parti som går längst när det gäller att reglera. Det får aldrig ges utrymme för misstankar om att pengarna används till något annat än de är avsedda för, understryker partistyrelsen.5 I motsats till socialdemokraterna var det dock de enskilda kandidaterna själva som disponerade kampanjmedlen. Det var inte heller fråga om något obligatoriskt redovisningsförfarande. Kampanjmedlen skall kunna redovisas öppet (vår kurs. ), vilket således innebär en mindre tvingande rekommendation än i socialdemokraternas fall. Vid påfordran från partiorganisationen kunde dock kandidaterna vara tvingade att redovisa den personliga finansieringen. För de som kandiderade till var det länsförbundets styrelse som ägde rätt att utfärda en sådan påfordran. är det parti som varit mest tveksamt till det ökade personvalsinslaget i det nya valsystemet. I ett partistyrelsebeslut förklarades att det i princip inte är tillåtet för partidistriken eller lokalavdelningarna att satsa partiresurser på personvalskampanjer. Men, fastslog partistyrelsen, om enskilda personvalskampanjer ändå förekommer gäller följande: 1.Partiets ekonomiska och andra resurser får inte användas till privata kampanjer vid sidan av partiorganisationens valkampanj. 2.Medlem eller grupp av medlemmar som vid sidan av partiets valkampanj driver egen kampanj för viss kandidat skall öppet redovisa alla intäkter för och utgifter för partiet, media och allmänhet. 3.Grupper eller organisationer utanför partiet som vill bedriva kampanj för någon av partiets kandidater uppmanas utforma kampanjen i samråd med partiet och redovisa kampanjmedlen enligt ovan. 4.Partiet accepterar inte ekonomiska bidrag som har villkor att de ska användas för att stödja en viss kandidat. 5 Allmänna riktlinjer för personval antagna av partistyrelsen . Finansiering av personvalskampanjer 55 Med privata kampanjer förstås här personvalskampanjer som inte sanktionerats av partiet. Däremot kan naturligtvis partiorganisationen bekosta valaffischer och annat material som bidrar till att göra enskilda kandidater kända, framhåller partistyrelsen.6 Det räknas dock som traditionell och partiknuten kampanjverksamhet. Här finns naturligtvis ett tillämpningsproblem. I praktiken kan det vara svårt att skilja mellan dessa båda kampanjtyper; ett partidistrikt kan sålunda ge en omfattande uppbackning till en viss kandidat utan att uttryckligen uppmana väljarna att personrösta på vederbörande. Intentionen i dessa riktlinjer är emellertid tydlig: partiet tillåter men stödjer inte ekonomiskt eller i annat avseende enskilda kandidater att bedriva personkampanj. var det enda parti som inte uttryckligen rekommenderade en offentlig redovisning av kandidaternas kampanjmedel. Enligt partistyrelsen var det tillräckligt att en redovisning av externa kampanjbidrag skedde till partiorganisationen: sponsormedel i personvalskampanjer i riksdagsval- krets skall bli föremål för intern partiredovisning och för de lokala valen. var därmed det enda parti som anger särskilda beloppsgränser i sina rekommendationer. är vidare det enda parti som avger rekommendation om hur eventuella bidrag från de regionala och lokala partiorganisationerna skall fördelas: De olika organisationsnivåerna (distrikt, kommun) bör använda sina resurser att marknadsföra de som i nomineringar blivit respektive nivås främsta kandidater. Marknadsföringen får dock inte bli så aggressiv att den kan uppfattas som riktad mot andra kandidater på valsedeln. Det är dessutom rimligt att partiresurserna används på ett sådant sätt att de 4-5 främsta kandidaterna presenteras gemensamt eller på ett likvärdigt sätt.7 tillsatte en arbetsgrupp med uppgift att ge förslag till förändringar av partiets organisation och i det sammanhanget även utarbeta riktlinjer för bland annat finansieringsfrågorna. I den rapport som arbetsgruppen presenterade inför valet konstaterades att det inte gick att förhindra att enskilda kandidater tar emot externa ekonomiska bidrag eller externt stöd på annat sätt. Oro uttrycktes sålunda för att ett icke önskvärt beroende av sponsorn kunde uppkomma. 6Vänsterpartiet om personval. 7Kristdemoktaternas personvalskommitté, . 56 Finansiering av personvalskampanjer Det står var och en fritt att satsa eget kapital i valrörelsen men kandidaterna avråds från att driva sina valkampanjer med lånade medel. Enskilda kandidater och kampanjorganisationer uppmanas att öppet och offentligt redovisa valrörelsens finansiering. Redovisningen bör lämnas till valkommittén.8 Mot bakgrund av den minskade tilltron till politiker och de skandaler som förekommit fann partistyrelse det viktigt att undanröja tvivel om kandidaters ekonomiska bindningar till särintressen. Detta skedde enligt partistyrelsen bäst genom en öppen redovisning av kampanjmedel, att kandidaterna redovisar sin ekonomiska situation enligt den modell som gäller för riksdagsledamöter samt att en rådgivande etisk nämnd inom liberalerna tillsätts dit kandidaterna ska kunna vända sig för att få råd.9 beslutade att rekommendera följande till sina regionala och lokala organisationer: Partistyrelsen rekommenderar att personliga kampanjkassor och materiella tillgångar (bil, kontor, utrustning m.m.) i personliga valkampanjer bör redovisas till den organisation inom partiet som nominerat kandidaten. Samtliga bidrag ur eget kapital, från enskilda, företag eller organisationer skall redovisas liksom hur medlen använts för exempelvis reklam, affischer etc. En preliminär redovisning skall göras per för att därefter kunna redovisas offentligt. Respektive organisation avgör om rekommendationen skall gälla inom dess valansvar.10 Alla materiella tillgångar – inte bara pengar – som nyttjas i personliga valkampanjer skall alltså redovisas till partiorganisationen. Därtill skall en redogörelse inlämnas där kandidaterna specificerar hur de ekonomiska kampanjmedlen använts. Denna redovisning skall vara partiorganisationen ett visst datum () så att partiet därefter har möjlighet att offentliggöra dessa uppgifter. Variationerna mellan partierna var således betydande i synen på kandidaternas frihet att själva ta ansvar för finansieringen. Inställningen till personvalsreformen i stort samt rädsla för soloframträdanden och att partiledningen kan tappa kontrollen, tycks ha färgat av sig på hur 8Parti och person. 9Riktlinjer för personval antagna av liberalernas partistyrelse . Finansiering av personvalskampanjer 57 Tre partier, socialdemokraterna, och , skiljde ut sig ifråga om regleringens tvingande karaktär. I socialdemokraternas fall genom att partidistriktens valledningar förfogade över de kampanjmedel som gavs till enskilda kandidater och i samråd med kandidaterna beslutade om hur dessa medel skall användas. I fall förbjöds partidistrikten att stödja personvals- kampanjer. I fall angavs det uttryckligen att det icke var tillåtet för de enskilda kandidaterna att ta emot bidrag från juridiska personer. Genomgående handlar partiernas rekommendationer om att ge råd och – i några fall – anvisningar om hur kandidater som avser att bedriva personvalskampanj kan eller skall hantera problemet med att ta emot och redovisa externa bidrag. Det fanns en oro för att privata bidrag från företag, organisationer eller enskilda skapar politiskt känsliga situationer och att ett beroendeförhållande kan uppkomma mellan kandidaten och bidragsgivaren. Eller – vilket tycks vara nog så viktigt – uppfattas kunna uppkomma. Längst gick här som alltså var det enda parti som uttryckligen förbjöd bidrag från juridiska personer.