sou · GNB316d3 · 2000-01-01 00:00:00 — Kommittén skall pröva om ett införande av tvåpartsprocess kan medföra sådana förbättringar att processordningen för såväl utlänningsären den som medborgarskapsärenden bör ändras. En rättssäker process för att avgöra utlänningsärenden är nödvändig. Den nuvarande processord- ningen uppfyller högt ställda krav. Detta innebär emellertid inte att inte ytterligare åtgärder kan vidtas för att säkerställa att ärendena redan i ett tidigt skede blir allsidigt belysta och att den som berörs själv får komma till tals. tillförsäkras den enskilde utlänningen möjligheter att få delta vid muntlig handläggning av ärendet. I den senaste ändringen av utlänningslagen (SFS 1996:1379) fastställs bl.a. att avvisning av en asylsökande inte får beslutas utan att muntlig handläggning genomförts. Det finns emellertid möjlighet att gå vidare på den inslagna vägen och pröva frågan om processen generellt skall föras som tvåpartsprocess. Det finns starka skäl att se över instansordningen för handläggningen av utlännings- och medborgarskapsärenden. Vid en sådan översyn måste såväl effektiviteten som den enskilde utlänningens och allmänhetens intresse av insyn vägas in. Om kommittén anser att tvåpartsprocess bör införas, innebär ett sådant ställningstagande ytterligare en anledning att pröva utformningen av den framtida instansordningen. Kommittén skall utreda ekonomiska konsekvenser och andra effekter av olika organisatoriska lösningar skall redovisas. Ett alternativ skall belysa en lösning där alla ärenden prövas i första instans av Invandrar- verket och i andra instans av en domstol eller ett domstolsliknade organ. Ett annat alternativ skall belysa en lösning där ärenden om avvisning och utvisning prövas i båda instanserna av domstolar eller domstolsliknande organ. I det senare alternativet bör kommittén överväga om ärenden i första instans kan prövas av , om de avser ansökningar om uppehållstillstånd där fråga om avvisning eller utvisning inte är aktuell. Samma överväganden bör göras när det gäller ansökningar om arbetstillstånd, flyktingförklaring, resedokument och svenskt medborgarskap. Ytterligare ett annat alternativ kan vara att beslut om avvisning eller utvisning underställs prövning av domstol. Jämförelse kan därvid göras med beslut om tvångsåtgärder enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Lösningar skall redovisas som innefattar såväl alternativ med prövning i allmän förvaltningsdomstol som med prövning i special- domstol. Kommittén kan dessutom redovisa ytterligare alternativ. Kommittén skall med ledning av sin utredning föreslå eventuella ändringar av nuvarande instansordning. Kommittén skall utgå från att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans. Om kommittén föreslår att regler om prövningstillstånd införs, skall kom- mittén särskilt redovisa hur detta påverkar utformningen av under- instansen. Kommittén skall beskriva olika modeller för att säkerställa rättssä- kerhet och snabbhet. Kommittén skall även uppmärksamma behoven av resurser samt att organisationen skall kunna ökas och minskas i storlek beroende på tillströmningen av ärenden. Handläggningen av utlännings- och medborgarskapsärenden skall liksom uppfylla högt ställda krav på rättssäkerhet. Den skall ske snabbt och utföras av personal med hög kompetens. De handläggande organen skall ha en organisation som gör att verksamheten bedrivs effektivt. Verksamheten skall kännetecknas av humanitet och respekt för den enskilde utlänningen. Kommittén skall föreslå hur nödvändig information för att bedöma förhållandena i olika länder bör hämtas in, bearbetas och dokumenteras. Kommittén skall även redovisa hur dessa aktiviteter kan samordnas mellan myndigheter och hur ett gemensamt basinformationssystem kan skapas. Kommittén skall även ta ställning till hur regeringens behov av styr- ning av rättstillämpningen kan tillgodoses om instansordningen ändras. Likaså skall kommittén ta ställning till hur en ordning kan skapas som möjliggör att prioriterade ärendegrupper kan avgöras med nödvändig skyndsamhet. Oavsett vilka organ som prövar utlänningsärenden finns det rimliga krav på att regeringen skall kunna styra invandringen. Den använda möjligheten att styra genom avgöranden i enskilda fall har minskat och möjligheten att styra med hjälp av regeringens förord- ningsmakt vidgats genom ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft . Detta instrument kan emellertid i många fall ses som omständligt och uppfyller då inte de krav på snabbhet som ett akut läge kan aktualisera. Kommittén skall utreda om det mot bakgrund av internationella förpliktelser finns behov av att ändra den gällande ordningen med regeringen som första och enda beslutsinstans i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Om ett sådant behov finns skall kommittén lämna förslag på en ändrad beslutsordning som uppfyller de krav som ställs. Kommittén är därvid oförhindrad att föreslå någon annan instans än regeringen som skall fatta beslut eller att en ordning skall införas varigenom regeringens beslut kan bli föremål för prövning i någon form. Kommittén skall särskilt beakta att de ofta känsliga säkerhets- och utrikespolitiska överväganden som kan bli aktuella i dessa ärenden tillgodoses i beslutsfattandet. Från kan beslut om uppehållstillstånd som inte är förenat med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut överklagas. Sådana beslut kunde tidigare inte överklagas. Skälet till dessa ändringar var enligt motiven (prop. 1996/97:25 s. 211, 214) att anpassa lagstiftningen till internationella åtaganden. De överväganden som låg till grund för den nämnda lagändringen är av intresse även i andra fall där regeringen fattar beslut om avvisning eller utvisning utan att beslutet kan överklagas. Utlänningslagen har varit utformad med hänsyn till att prövningen görs av förvaltningsmyndigheter. Om denna ordning ändras så att utlänningsärenden kommer att handläggas av en domstol eller ett domstolsliknande organ finns det anledning att utreda vilka ändringar av utlänningslagen som därigenom aktualiseras. Kommittén skall därför utreda –vilka förändringar av processuell karaktär som bör vidtas i utlän- ningslagen och lagen om svenskt medborgarskap, om prövningen av utlänningsärenden flyttas till domstol eller även i första instans till ett domstolsliknande organ, –om det kan finnas behov av att införa regler om prövningstillstånd för att överklagande skall få göras i någon eller några typer av ärenden enligt utlänningslagen, –vilka åtgärder som kan vidtas för att tillgodose krav på partsinsyn och sekretess i en tvåpartsprocess, –hur det allmännas intresse skall företrädas vid avgöranden i enskilda ärenden i en tvåpartsprocess, samt –vilka förändringar av rätten till rättshjälp som kan föranledas av en ändrad instans- och processordning. Kommittén skall utreda om nuvarande bestämmelse i 8 kap. 8§ utlän- ningslagen är ändamålsenlig för att kunna tillgodose kravet på en snabb asylprövning och ta hänsyn till de krav på rättssäkerhet och insyn som bör gälla vid all handläggning av utlänningsärenden. Kommittén skall därvid ta ställning till om särskilda regler krävs för instansordningen för dessa ärenden. Kommittén skall redovisa förslag till eventuella ändringar av nuvarande lagstiftning och ta ställning till olika lösningar. Hänsyn skall tas till högt ställda krav på rättssäkerhet. Den av EU antagna resolutionen om minimigarantier vid handläggning av asylansökningar bör beaktas. Kommittén skall utreda om ett system med jourverksamhet för offentliga biträden innebär ytterligare förbättrad rättssäkerhet i snabb- processen. Likaså skall frågan utredas om att låta medborgarvittnen delta som åhörare vid den muntliga handläggningen eller ge de huma- nitära frivilligorganisationerna en roll. har i sitt betänkande (1996/97:SfU5) berört möjligheten att låta medborgar- vittnen vara närvarande vid handläggningen av avvisningsärenden där beslut om omedelbar verkställighet aktualiseras. Kommittén skall utreda hur bestämmelser kan utformas för att reglera hur svenska myndigheter bör förfara i det fall en internationell domstol eller domstolsliknande organ anser att i materiellt hänseende brutit mot ett konventionsåtagande inom utlänningsrättens område. Svensk rätt saknar överhuvudtaget en reglering av vilka rättsverk- ningar som en fällande dom respektive ett avgörande från internationella rättsliga organ skall få för det enskilda ärendet i . Detta gäller således inte bara utlänningslagstiftningen. I praxis har det blivit fråga om en bedömning gjord av mot tortyr kan anses utgöra sådana nya omständigheter i utlänningslagens mening som utgör grund för omprövning av tidigare fattade beslut. Även institutet resning kan komma i fråga. Enligt regeringens uppfattning finns det anledning att mer grundligt se över denna fråga. Kommittén skall göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen. Kommittén skall vara oförhindrad att föreslå även vissa ändringar i det sakliga innehållet om den vid sin översyn upp- märksammar ett sådant behov. Den nuvarande utlänningslagen infördes . har den ändrats vid ett stort antal tillfällen. Detta har medfört att lagen i vissa avseenden kan uppfattas som svårtillgänglig. De processuella ändringar som kommittén kan komma att föreslå kan innebära att de ursprungliga förutsättningarna för den utformningen av reglerna helt ändras. Åtskilliga bestämmelser kan där- för komma att behöva omarbetas helt. Sådana förändringar kan leda till att lagens överblickbarhet ytterligare försämras. Kommittén skall med förtur se över bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd och därvid särskilt överväga om den nuvarande ord- ningen ger tillräckligt utrymme för hänsynstagande till de humanitära skäl som i det enskilda fallet kan tala mot att återkallelse sker. Kom- mittén skall vidare särskilt överväga om reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd i olika fall bör utformas mer likartat och så att det klart framgår att utlänningens levnadsomständigheter och längden av vistelsen här skall beaktas vid bedömning av om tillståndet skall åter- kallas eller inte samt om synnerliga skäl skall krävas för återkallelse sedan utlänningen varit bosatt här . Kommittén skall ta ställning till i vilken utsträckning det bör vara möjligt att få uppehållstillstånd på grundval av en ansökan som görs efter inresan och där skälet för ansökan är familjeanknytning till . Denna fråga skall utredas skyndsamt. Enligt en utvärdering som genomförts av är reglerna om uppehållstillstånd efter inresan på grund av anknytning enligt 2 kap. 5 § och 5b § utlän- ningslagen oklara. Kommittén skall ta ställning till om tidsbegränsade uppehållstillstånd bör meddelas i normalfallet när sökanden inte kan styrka sin identitet. Kommittén skall även utreda för hur tidsbegränsat uppehållstillstånd bör meddelas i sådana fall. Det är av största vikt att asylsökandes identitet kan klarläggas i så stor omfattning som möjligt. En ändring av reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd aktualiserar en översyn av i vilken utsträckning tidsbegränsade uppehållstillstånd bör meddelas när sökanden lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Utredningstid och generella direktiv Kommittén skall redovisa alla ekonomiska konsekvenser av sina förslag samt ange finansiering i den utsträckning förslagen skulle innebära utgiftsökningar. En utgångspunkt skall dock vara att kostnaderna inte får överskrida nuvarande kostnader för jämförbar verksamhet och volym inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. Kommittén bör samråda med andra pågående utredningar på det integrations- och migrationspolitiska området. Det gäller särskilt kom- mittén om översyn av lagen om svenskt medborgarskap (In 1997:04). Samråd skall också ske med domstolskommitté (Ju 1995:05). För kommitténs arbete gäller kommittédirektiven till samtliga kom- mittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolit ska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Uppdraget skall slutredovisas . De avsnitt som skall utredas med förtur skall redovisas . Utlänningslag (1989:529)1 Kraven för utlänningars vistelse i m.m. 1 § I denna lag ges regler för utlänningars inresa, utresa, vistelse i Sve- rige och arbete i som anställd samt för rätten till asyl här. I lagen anges också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet. Lagen skall tillämpas så, att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Lag (1996:1379). 2 § En utlänning som reser in i eller vistas i skall ha pass. Regeringen får föreskriva undantag från kravet på passinnehav. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Statens invand- rarverk föreskriver vilka handlingar som får godtas som pass. Rege- ringen föreskriver vidare i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar. 3 § En utlänning som reser in i eller vistas i skall ha visering, om inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i Dan- mark, , eller . Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på visering. 4 § En utlänning som vistas i mer än skall ha uppehållstillstånd, om inte utlänningen är medborgare i , Fin- land, eller . Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på uppehålls- tillstånd. Regeringen får också föreskriva krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i än . 1 Omtryckt 1994:515. 5 § En utlänning skall ha tillstånd för att arbeta i på grund av anställning här eller utomlands (arbetstillstånd), om inte utlänningen har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i , , eller . Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på arbetstill- stånd. 2 kap. Närmare om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd 1 § Visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i under viss . Visering får ges för högst tre månaders vistelse , om inte annat följer av föreskrifter som regeringen meddelar. Visering får begränsas även i övrigt och får förenas med de villkor som kan behövas. 2 § Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in i och vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegräns- ning (permanent uppehållstillstånd). 3 § Enligt bestämmelserna i 3 kap. skall en utlänning i vissa fall ges uppehållstillstånd i . 4 § Uppehållstillstånd får ges till 1.en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, 2.en utlänning som är och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, 3.en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är nära anhörig till någon som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som den personen, 4.en utlänning som annars har särskild anknytning till , 5.en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i , 6.en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörj- ning ordnad på något annat sätt. Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna paragraf skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Lag (1996:1379). 4 a § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om att den som söker uppehållstillstånd med stöd av 3 kap. och som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas för en sammanlagd tid av högst . Om ett program för att förbereda återvändandet har inletts , får uppehållstillståndet förlängas . Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har getts någon med stöd av första stycket får ett tidsbegränsat tillstånd ges också till en utlänning som är make eller maka eller barn till den person som först beviljats tillstånd. Detsamma gäller förälder till barn som meddelats tillstånd enligt första stycket.Lag (1996:1379). 4 b § Om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas, får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges. Lag (1995:773). 4 c § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges ett barn som behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får vidare ges ett barn eller till en man om det behövs för att genomföra en faderskaps- utredning. Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd getts ett barn enligt första eller andra stycket, får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges också till barnets vårdnadshavare. Lag (1996:13). 5 § En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppe- hållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Detta gäller dock inte om 1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här enligt 3 kap. 4 §, 2.utlänningen av humanitära skäl bör få bosätta sig här, eller 3.det annars finns synnerliga skäl. Vad som föreskrivs i första stycket hindrar inte heller att uppehålls- tillstånd beviljas med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1–4, om det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått uppehållstillstånd om prövningen hade skett före inresan i Sverige.Lag (1996:1379). 5 a § En ansökan om uppehållstillstånd som avser förlängning av en pågående vistelse här för besök eller annan tidsbegränsad vistelse får trots vad som föreskrivs i 5 § första stycket bifallas, om utlänningen kan åberopa vägande skäl för förlängningen. Lag (1995:773). 5 b § Om en utlänning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får en ansökan om uppehållstillstånd från honom trots vad som föreskrivs i 5 § första stycket bifallas, om ansökan grun- dar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om 1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här enligt 3 kap. 4 §, 2.det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning.Lag (1996:1379). 6 § Arbetstillstånd skall ges . Det får avse ett visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs. I fråga om arbetstillstånd tillämpas 5 och 5 a §§ på motsvarande sätt. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd. Lag (1995:773). 7 § Beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas av . Beslut om visering och uppehållstillstånd får meddelas också av . Regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, Invand- rarverket får ge andra myndigheter rätt att besluta om sådana tillstånd. Regeringen får ge ett organ som är knutet till exportråd rätt att besluta om visering. Lag (1993:443). 8 § Att regeringen eller i vissa fall kan besluta om tillstånd framgår av 7 kap. 5, 11, 16 och 17 §§. Lag (1994:138). 9 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av bety- delse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse. Återkallelse får även ske om det finns andra särskilda skäl, i fråga om uppehållstillstånd dock endast om utlänningen ännu inte har rest in i . Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas för en utlänning som har rest in i skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlän- ningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i . Om utlänningen har vistats här med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse av uppehållstillstånd enligt denna paragraf prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får beslut om åter- kallelse fattas endast om det finns synnerliga skäl.Lag (1997:1224). 10 § har upphävts genom lag (1997:1224). 11 § Om utlänningen har rest in i landet, får ett uppehållstillstånd åter- kallas 1.om han bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd, 2.om han handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärk- ningar mot hans levnadssätt, eller 3.om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig under- rättelseverksamhet i eller i något annat nordiskt land. Återkallelse enligt första stycket får ske endast om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här med uppehållstillstånd. Lag (1996:1379). 12 § Ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bosättning i upphör. 13 § Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas av . Återkallelse av visering beslutas av den myn- dighet som har meddelat viseringen eller av . Uppe- hållstillstånd eller visering som har beviljats av får återkallas endast av departementet. 14 § Utöver vad som följer av 4 a § får regeringen meddela föreskrifter om 1.uppehållstillstånd för studier eller besök, och 2.uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas om det följer av en överenskommelse med främmande stat, samt att uppehållstillstånd får återkallas för de utlänningar som omfattas av avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) även i andra fall än de som anges i 11 § första stycket. Regeringen skall anmäla föreskrifter om tidsbegränsat uppehållstill- stånd enligt 4 a § till genom en särskild skrivelse . Lag (1996:1379). 1 § Med asyl avses i denna lag uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han är flykting. En ansökan om uppehållstillstånd enligt 3 § skall handläggas som en asylansökan. Lag (1996:1379). 2 § Med flykting avses i denna lag en utlänning som befinner sig utanför det land, som han är medborgare i, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska upp- fattning, och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Vad som har sagts gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda. Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Lag (1996:1379). 3 § Med skyddsbehövande i övrigt avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 2 § lämnat det land, som han är medborgare i, därför att han 1.känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller för- nedrande behandling eller bestraffning, 2.på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller 3.på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. Som skyddsbehövande skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort och på i första stycket angivna grunder inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Lag (1996:1379). 4 § Utlänningar som avses i 2 och 3 §§ har rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får dock vägras om 1.det beträffande flyktingar enligt 2 § och skyddsbehövande enligt 3