sou · GNB392d1 · 2000-01-01 00:00:00 — sou 1999 92 d1 I har av tradition reformer på det konstitutionella området genomförts med varsamhet. En genomgående strävan har varit att finna lösningar som kunnat samla en bred politisk majoritet. I vissa fall har en sådan bred enighet kunnat uppnås först efter en längre tids diskussion. Så har varit fallet med frågan om att öka inslaget av personval i det svenska valsystemet. Denna fråga hade utretts i olika omgångar och varit föremål för ingående överläggningar mellan riksdagspartierna innan enhälligt antog det valsystem med inslag av personval som tillämpades fullt ut val. hade ett i de grundläggande delarna likartat personvalssystem tillämpats som en försöksverksamhet i vissa kommuner kommunala val och i valet till 1995. Införandet av ett personvalsinslag i valsystemet måste därför sägas ha föregåtts av mycket noggranna överväganden och förberedelser. Erfarenheten visar emellertid att det är svårt att i alla delar förutse följderna av mer ingripande ändringar i system som är så komplexa som ett valsystem. Det har därför i skilda sammanhang under reformarbetet framhållits att det är angeläget att noga följa utvecklingen på området. Bl.a. mot den bakgrunden har ett parlamentariskt sammansatt råd, Rådet för utvärdering av val, fått i uppgift att utvärdera de tekniska, ekonomiska, organisatoriska och praktiska effekterna av det nya valsystemet samt att ägna särskild uppmärksamhet åt konsekvenserna av systemet ur ett demokratiskt perspektiv. Regeringen beslutade att tillkalla rådet bl.a. för att det skulle vara möjligt att års val närmare analysera och konkretisera vilka frågor som skulle studeras närmare och på vilket sätt detta skulle ske. En viktig del av rådets arbete i detta inledande skede har bestått i att till sig knyta sakkunskap som på ett vetenskapligt sätt kunnat genomföra olika undersökningar och utföra analyser av framlagda resultat. Forskare med anknytning till de statsvetenskapliga institutionerna vid , och har därefter anlitats för att på olika områden utföra undersökningar och författa rapporter som belyser vitt skilda delar av det svenska personvalssystemet och dess konsekvenser. Författarna har dock inte haft möjlighet att inom ramen för sina uppdrag gå in på frågor med direkt anknytning till Europaparlamentsvalet . En närmare analys av detta val får därför ske i ett annat sammanhang. Forskningsrapporterna som presenteras i denna antologi kommer att utgöra ett mycket värdefullt underlag för rådets kommande övervägan- den. Det är också min övertygelse att de kommer att visa sig utgöra ett betydelsefullt bidrag till valforskningen samt en stimulans för den debatt som fortlöpande bör föras i grundläggande demokratiska frågor som t.ex. valsystemets utformning. ordförande i för utvärdering av val Att sätta gränser för pengars makt Finansiering av personvalskampanjer i riksdagsvalet Minskad particentrering och vitaliserad demokrati? Vilka kandidater vinner på personval? Vem personröstar och varför Väljare, kandidater och riksdagsledamöter tycker olika Titeln på denna bok som handlar om 1998 års val är Premiär för personval. Noga taget var det nu varken premiär för personval 1998 eller ett personval i strikt mening. val ägde en försöksverksamhet rum i sju kommuner och även i det första svenska valet till , som hölls 1995, fanns möjlighet att personrösta. Men först i och med val var det fråga om ett samlat personval till , landstingen och kommunerna vilket gör det möjligt att tala om en personvalspremiär i mer definitiv mening – förutsatt att man betraktar den möjlighet som finns för väljarna att vid sidan av partirösten också, i den mån som dessa så önskar, avge en särskild personröst som ett personvalssystem. Det saknas förvisso inte kritiska röster som menar att det nya valsystemet är en halvmesyr, som svårligen kan leda till att de positiva effekter uppkommer, framförallt ifråga om demokrativitalisering, som personvalsanhängare brukar ange som huvudmotivet för personval. Liksom valsystemen i och – två valsystem som kommit att tjäna som inspirationskällor i det svenska reformarbetet – bygger det svenska personvalssystemet på frivillighet. De väljare som så önskar kan avge en särskild personröst inom ramen för sitt partival. För att en kandidat skall bli invald på personröster krävs att vederbörande erhåller tillräckligt många personröster så att han/hon passerar den spärrgräns som gäller (i riksdagsvalet och i övriga val). bedömning var att mellan av de röstande skulle utnyttja möjligheten att avge en särskild personröst i riksdagsvalet. Bedömningen grundade sig på erfarenheter- na i just och , vars valsystem delvis påminner om det som gäller i . I kommunalvalet förväntades, återigen med hänvisning till dessa erfarenheter, en högre andel personröster (SOU 1993:21). Förhoppningen är att det nya personvalssystemet skall leda till en bättre kontakt mellan väljare och valda; politikerna förväntas, särskilt i valkampanjerna, bli mer synliga. När de folkvalda på ett tydligare sätt 8 Premiär för personval blir just folkvalda är förhoppningen också att politikerförtroendet skall förbättras. Det nya valsystemet är en kompromiss. Vissa partier hade kunnat gå längre när det gäller att ge väljarna inflytande över personsamman- sättningen i de folkvalda organen. Andra visade tveksamhet. Konkret kom denna motsättning till uttryck i frågan om spärrgränsernas storlek. Hur stor andel av de avgivna rösterna på respektive parti skulle krävas för att en kandidat skulle bli invald med hjälp av personröster? De nivåer man enades om blev i riksdagsvalet och för övriga val (landsting, kommunfullmäktige och ). Men även om en viss oenighet förelåg beträffande spärrgränserna och därigenom själva det genomslag som personvalet förväntades komma att innebära, rådde enighet om att det även i fortsättningen primärt skulle vara fråga om ett partival. Det skulle finnas möjlighet för den som så önskade att inom ramen för sitt partival avge en särskild personröst. Det finns anledning att understryka denna basala utgångspunkt, som ligger till grund för det nya valsystemet. Syftet med reformen var följaktligen inte att ersätta ett particentrerat politiskt system med ett personcentrerat, utan att komplettera det gamla partivalsystemet med ett personvalsinslag. Lagstiftarens intention var att slå vakt om det rådande systemet. Om denna intention kan mycket sägas. Med personvalsinslaget – som många menar är alltför blygsamt – har onekligen ett frö inplanterats som kan komma att innebära en nyordning för vårt politiska system. Huruvida detta verkligen blir fallet återstår givetvis att se. Vad som är viktigt att framhålla är dels att man som alltid bör skilja mellan intentioner och utfall och dels – i värderingen av utfallet – bör ha i åtanke att politiska system inte bara konstitueras av en rad olika institutioner, varav valsystemet endast är en, om än en av de viktigaste, utan också av en uppsjö av andra komplexa och mer eller mindre svårpåverkade strukturer. Låt oss här erinra om att den svenska politiska kulturen är starkt particentrerad. Den politiska verksamheten i bedrivs främst genom de politiska partierna, slår personvalsutredningen fast i första meningen i sitt huvudbetänkande (SOU 1993:21 s. 9). Och någon annan tolkning av personvalssystemets intentioner än att den så skall förbli, är alltså knappast möjlig. Dock hoppades lagstiftaren att det inom ramen för det existerande systemet skulle ske en demokratisk vitalisering i form av mer livaktiga Premiär för personval 9 valkampanjer, bättre kontakter mellan väljare och valda och ökat förtroende för politiker och partier. Att personvalsreformen bar försiktighetens prägel har inte hindrat varken skeptiker eller anhängare från att uttrycka farhågor och förhoppningar. Det nya valsystemet förväntas förändra förutsättningar- na för svensk politik. Skeptikerna har pekat på de oönskade konsekvenserna av den personifiering som kunnat iakttagas och som förutsätts accentueras ytterligare genom personvalsinslaget. Risken för kändisfixering och avideologisering och överhuvudtaget ett minskat intresse för sakpolitik har sålunda framhållits, liksom för försvagade partier och – därmed – ökade beslutssvårigheter i de folkvalda församlingarna. Man har också uttryckt farhågor för att pengarnas roll kommer att öka på ett för demokratin skadligt sätt. Dels genom att ekonomiska resurser på ett annat och mer otillbörligt sätt kan ge utslag i valresultaten; orättvisor befaras uppkomma mellan olika kandidater i och med att vissa kan komma att erhålla omfattande bidrag från företag och intresse- organisationer; dels genom att en speciell bindning kan förväntas uppkomma mellan kandidater och bidragsgivare som i förlängningen kan innebära ökad korruption. Vidare har skeptikerna till personval pekat på risken för att vissa grupper missgynnas. Kvinnor, unga och invandrare har nämnts som sannolika förlorarkategorier. Farhågor har också uttryckts för ett minskat valdeltagande. Det nya valsystemet har beskrivits som krångligt och svårförståeligt, vilket förmodades ge upphov till ökad misstro och alienation bland breda väljargrupper (1998). Även de mest entusiastiska personvalsanhängarna var kritiska till reformen. De förväntade sig å andra sidan just ingenting. För få till stånd en demokrativitalisering krävdes, menade man, en avsevärt mer långtgående reformering av valsystemet. Personvalsinslaget betraktades som en halvmesyr. Debattinlägg och recensioner av det nya valsystemet – såväl före som val – har inte saknats. Betecknande är att ytterst få försvarar det nya valsystemet. Partiernas passivitet är påfallande (m.fl. 1999:105 ff.). De flesta kommentatorer har varit kritiska och vissa har använt uttryck som katastrof – främst med hänvisning till att andelen personröster blev låg (se t.ex. 1999). Farhågor, med innebörden att det gamla valsystemets fördelar riskerar att gå förlorade utan att några positiva effekter kunnat uppnås, har 10 Premiär för personval Den slutsats som SNS demokratiråd stannar för i sin granskning av det nya valsystemet är att regering och riksdag bör överväga antingen en återgång till det gamla valsystemet eller en vidareutveckling av personvalet till obligatoriskt personval inom ramen för partilistor (m.fl. 1999:133). Den hybridmodell som införts anses således på närmast definitionsmässiga grunder vara omöjlig. Ambitionen att det skulle vara möjligt att komplettera det gamla partibaserade valsystemet med ett personvalsinslag, och därmed tillföra några av personvalets positiva egenskaper som man behåller det gamla systemets förtjänster, är dömd att misslyckas. Det går inte att sitta på två stolar. Bedömningen må framstå som överdrivet dyster. Noteras kan att åtta samhällsdebattörer i en nyligen utgiven skrift från Den nya välfärden gör en diametralt motsatt bedömning. Reglerna är utmärkta, slår de åtta debattörerna fast. Problemet sägs vara att partierna inte vill tillvarata de möjligheter som systemet erbjuder (m.fl. 1999:7). Vi finner ingen anledning att gå i polemik mot någon av dessa bedömningar. Det kan möjligen finnas anledning att påpeka, att det ännu framstår som väl tidigt att definitivt döma ut det nya valsystemet. Men denna bok är inget debattinlägg i den meningen att den mynnar ut i någon rekommendation. Dess syfte är att med hjälp av ett omfattande empiriskt material söka besvara ett antal frågeställningar som varit föremål för såväl debatt som spekulation. Fyra centrala aktörer kan direkt eller indirekt sägas vara involverade i det nya valsystemet – väljarna, kandidaterna, partierna och medierna. Samtliga aktörskategorier har ett mer eller mindre tydligt ansvar för det sätt på vilket det nya valsystemet utfaller. Implicit förväntas väljarna nu inte bara, som tidigare, sätta sig in i de politiska alternativ som de olika partierna tillhandahåller. De bör även vara informerade om vad de enskilda kandidaterna står för i olika avseenden. Frågan är hur välinformerade väljarna var om kandidater- na? Innebar personvalspremiären att de förväntningar som fanns om ökade kontakter och förstärkt förtroende uppfylldes? Och hur blev det med farhågorna om att personvalssystemet var för krångligt och skulle leda till ett minskat valdeltagande? Partiernas roll är delvis något oklar. De har å ena sidan ett gemensamt ansvar för att det nya valsystemet fungerar väl. De förväntas uppmuntra och stödja enskilda kandidater som bedriver Premiär för personval 11 Å andra sidan är det en maktfråga som står på spel. Partierna har liksom tidigare i uppgift att fastställa listordningen. Det ligger därmed i deras intresse att något avsteg inte sker från denna. finns en risk att partiernas sammanhållning urgröps om personvalssystemet resulterar i en ökad personifiering. Hur ser partierna på denna risk? Hur hanterade partiorganisationerna personvalspremiären? Vilket stöd gavs till kandidaterna?Den viktigaste frågan när det gäller kandidaterna är vilka det var som tog tillvara den nya möjligheten att bedriva personvalskampanj och varför så många avstod. Frågan om personvalskampanjerna hade några effekter – om de ledde till fler personkryss – är också central; inte minst med tanke på om framtida kandidater skall anse det mödan värt att satsa på personliga kampanjer. Mediernas centrala roll är som alltid att förmedla information och kritiskt granska. Frågan är i vilken utsträckning enskilda kandidater exponerades och granskades i riksmedia såväl som i lokalmedia. Fick kandidaterna plats i konkurrensen med partierna, sakfrågorna och partiledarna? Och spelade det någon roll om media uppmärksammade olika kandidater? Ledde det t.ex. till en ökad kandidatkännedom? De empiriska analyserna inleds med en studie av finansieringsfrågan, ett av de allra känsligaste problemen kring personval. analyserar här erfarenheter från ett stort antal länder. Tonvikten ligger på finansieringen av valkampanjerna. Olika lösningar för att begränsa kostnader och minska olikheter i resurstillgång mellan olika kandidater och partier uppmärksammas. Korruptionsproblemet, liksom olika system för regelövervakning, ges särskilt utrymme. Denna komparativa studie följs upp av en studie kring konsekven- serna av personvalsreformen för svensk partifinansiering. och koncentrerar sig här på riksdagsvalet: vilka regler fanns, hur efterlevdes de och hur ser ombudsmännen i de regionala partiorganisationerna på finansieringsfrågorna? I nästa kapitel vidgar perspektivet och ser närmare på personvalets implikationer för partierna som sådana. Nominerings- processen och valkampanjerna står i fokus. Frågan är om maktför- hållandena inom partierna förskjutits och hur den eftersträvade men svårfixerade balansen mellan person och parti utfallit. Uppfattas personvalssystemet av partiorganisationerna som en vitalisering eller som ett hot mot partiernas överlevnad? 12 Premiär för personval Ett inte lika avgörande problem som partiöverlevnad men icke desto mindre viktig problematik i samband med personval är mediernas agerande. I ett modernt informationssamhälle är det i praktiken omöj- ligt att nå ut till de många människorna utan mediernas medverkan. Mediernas insatser, eller brist på insatser, kan alltså hjälpa eller stjälpa en personvalsreform. och studie av hur TV, rikstidningarna och ett urval lokaltidningar skötte bevakningen av det första personvalet ger en central pusselbit till hur premiären utföll. Vi vet från tidigare studier att svenska kandidater är förhållandevis okända. Vårt valsystem har varit extremt partiorienterat. Enskilda kandidater har kommit i skymundan. Det krävs rejäla kampanjinsatser för att bryta anonymiteten och åtminstone få sitt namn känt. analys i kapitel 6 gäller kandidaternas personvalskampanjer – vilka som genomförde några och vad de gjorde. Den centrala frågan om kampanjerna lönade sig studeras också. Fick kandidater som bedrev personvalskampanjer fler kryss än kandidater som inte bedrev några kampanjer? Invandrare i har ett lågt valdeltagande och är underrep- resenterade i valda församlingar. Frågan är om personvalsreformen bidrar till att underlätta invandrarnas politiska deltagande eller om reformen ytterligare ökar invandrarnas politiska marginalisering. och studerar denna centrala frågeställning genom att analysera hur invandrarkandidater utnyttjade personvalsinstitutet och hur de klarade sig igenom partiernas nomineringsprocesser. analys av vilka typer av kandidater som gynnades respektive missgynnades av personröstningen inleder en svit av kapitel som fokuserar på hur väljarna använde det nya personvalsinstrumentet. studie bygger på den officiella valstatistiken och ger inte bara en bred skildring av hur det gick för olika kandidater utan också en tolkning av varför vissa kandidater gynnades medan andra missgynnades av personröstningen. Personvalets legitimitet och opinionsstöd bland medborgarna studeras i kapitel. Han analyserar också personröst- ningens omfattning, utbredning och kvalitet ur ett väljarperspektiv. Ett personval där mycket få deltar, där vissa grupper personkryssar mycket mer än andra och där kandidaterna är okända för de flesta väljare, är inte vad konstruktörerna av det svenska personvalssystemet tänkte sig. Frågan är hur det blev 1998? tar upp delvis samma frågeställningar i sitt kapitel men hans tonvikt ligger på kommun- och landstingsvalen, inte på riksdagsvalet som i kapitel. Men analys är också bredare och går utöver väljarnivån. Han studerar även lokala Premiär för personval 13 partiers och politikers aktiviteter, bl.a. finansieringen av kommunala personvalskampanjer och hur kampanjerna bedrevs. En farhåga som restes inför personvalsreformen var att den skulle missgynna kvinnor. Kända politiker skulle få mest kryss och än så länge är kända politiker oftare män än kvinnor. undersöker hur det gick i riksdagsvalet och analysera processerna bakom. Tonvikten i hennes studie ligger på väljarnivå. En mycket diskuterad fråga som besvaras är om personvalet ledde till könsröstning, dvs. att kvinnor tenderade att kryssa för kvinnliga kandidater medan männen oftast kryssade för manliga. studerar en annan farhåga som också togs upp inför personvalsreformen – att unga politiker skulle missgynnas av personröstningen. Unga politiker är sällan lika kända som medelålders och äldre. Precis som när det gäller kvinnor skulle den större anonymi- teten drabba främst yngre politiker. studerar utfallet med en särskild tonvikt på väljarnas beslutsprocesser. Bland annat jämför han systematiskt väljarnas tendens till ålders- respektive könsröstning. Väljare och valda i har inte sällan olika åsikter i politiska sakfrågor. Studier har visat att riksdags- ledamöter och väljare har olika majoritetsåsikter i av alla undersökta sakfrågor. analyserar hur åsiktsöver- ensstämmelsen mellan riksdagsledamöter, kandidater och väljare ser ut när det gäller bedömningen av personvalsreformen och inställningen till framtida personval. En ny konstitutionell spelregel som personval bör naturligtvis var brett förankrad på alla nivåer inom politiken. Den viktiga legitimitetsfrågan är alltså om politikernas attityder och bedömningar av personvalet är i samklang med väljarnas eller om åsiktsöverensstämmelsen är bristfällig som i så många sakfrågor. Frågan är om personvalsfrågan, precis som ofta är fallet i olika sakfrågor, karaktäriseras av att elitens åsikter är mer partipolariserade än väljarnas? Konkret uttryckt – är riksdagsledamöterna mer oense om personvalets utformning och framtid än väljarna? Boken avslutas med en kortfattad sammanfattning av redaktörerna. Vår erfarenhet av personval på svenskt vis är naturligt nog begränsad. Det nya personvalssystemet har ju bara prövats i full skala en gång . Den forskning som Rådet för utvärdering av val initierat ger oss dock vissa möjligheter att dra ett antal slutsatser av både teoretisk och empirisk natur. De politiska slutsatserna kommer det parlamentariskt sammansatta Rådet att dra i ett annat sammanhang Avslutningsvis finns anledning att erinra om vad skrev i inledningen till en tidigare forskningsrapport om personval, som utgavs i anslutning till arbete 1993. 14 Premiär för personval som forskarna den gången redovisade förmodades ge stöd för de argument som såväl personvalsanhängare som personvalsmotståndare nyttjade i debatten (1993:14). Samma sak torde gälla föreliggande bok. Verkligheten är och förblir mångfasetterad. Ambitio- nen med forskarrapporterna – då som – är endast att ge ett kunskapsunderlag för debatt och beslut. Inte att ge rekommendationer till beslutsfattarna. Utan att moralisera över den rikliga mängden debattinlägg, som enbart eller i bästa fall till övervägande del baseras på löst tyckande, menar vi att en sådan ambition är välmotiverad. Vad diskussionen om vårt valsystem nu är i behov av är inte i första hand ståndpunkter och argument utan mer fakta och empiriskt grundade analyser. Forskargruppen har haft tillgång till ett rikt material varav mycket har tagits fram speciellt för utredningen. Särskilda studier har genomförts med alla centrala aktörer i personvalet – partierna, kandidaterna, medierna och väljarna. Finansieringsaspekterna har studerats komparativt genom en internationell genomgång av regler för hur partier och kandidater finansieras. Partidata kring nominering och kampanjer har samlats in dels genom ett mindre antal intervjuer med valledare i ett antal kommuner, dels via en större enkät till ombudsmännen i de regionala partiorganisationerna. Kandidaterna har också fått besvara enkäter. Samtliga valda riksdagsledamöter, ett urval kandidater i riksdagsvalet och ett annat urval med kandidater i kommunalvalet har ingått i omfattande enkätstudier. Kandidaternas utnyttjande av Internet i kampanjarbetet har specialstuderats bland annat via en undersökning av ett urval hemsidor. Ett mindre antal kandidater med invandrarbakgrund har ställt upp för längre samtalsintervjuer. Mediernas sätt att behandla person- valet har kartlagts med hjälp av kvantitativa innehållsanalyser som omfattar både riksmedia och lokalmedia. Dessutom har intervjuer genomförts med ett mindre antal journalister vid 12 olika redaktioner. Information om väljarnas bedömningar och personkryssande har hämtats års valundersökning, genomförd av och i , från riksomfattande enkätundersökning och från en speciell väljarundersökning som omfattande röstberättigade väljare i ett urval kommuner och landsting. Dessutom har information om väljarnas beteende samlats in via den offentliga valstatistiken. Premiär för personval 15 , , , P., Fröroth, G., , S-B., , H., , L., Mogård, B. & Röttorp, A., Personvalsparti – bot för trötta partier. : Den nya välfärden, 1999. , M., Personröstning med problem. Föredrag vid personvals- seminarium i , anordnat av Rådet för utvärdering av val. : , 1999. & , T., Personval och fri nomineringsrätt. Tänkbara effekter av det nya valsystemet. Förvaltningsrättslig 1998, 2. , , , K., Karvonen, L., Nedelmann, B. & , E., Demokrati på svenskt vis. : , 1999. Person och parti, i , (red. ), Person och parti. Studier i anslutning till betänkande Ökat personval. Att sätta gränser för pengars makt Lång erfarenhet visar att partifinansiering1 är förknippad med problem och risker av varierande slag: bristande resurser, ojämn fördelning av resurser, oegentliga beroendeförhållanden mellan parti/kandidat och finansiär, korruption. Avslöjanden om korruption får oftast förödande konsekvenser för de inblandade, men kan även undergräva tilltron till de demokratiska spelreglerna och de politiska institutionerna. Olika typer av missförhållanden och tvivelaktiga beroenden skapar misstro och förakt för politik i allmänhet samt partier och politiker i synnerhet. Bristande resurser kan allvarligt försvåra för partier att fullgöra sina vitala uppgifter i den representativa demokratin, särskilt den att ställa upp kandidater i val till olika politiska poster och söka vinna väljarnas förtroende.