sou · GNB384d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Särskilt gäller det funktionellt centrala primärgrupper som familjen och betydelsefulla identitetsskapande grupper som lekkamraterna i förskolegruppen, eller klasskamraterna i skolan – även om skolan är offentligt orga- niserad och påbjuden, blir det ju en civilsamhällesgrupp av klass- kamraterna på rasterna, med sina speciella regler. OM CIVILSAMHÄLLETS ROLL FÖR DEMOKRATI OCH VÄLFÄRD är inte heller föreningsmedlemskap helt frivilligt. Det kan finnas starka sociala påtryckningsmekanismer för att förmå enskilda att ingå i gemenskaper i civilsamhället. Det förekommer också i i vissa sammanhang ett mer eller mindre tydligt tvång att an- sluta sig till organisationer på arbetsmarknaden. Den frivilliga sek- torn framstår snarare som en speciell typ av gemenskap eller sekun- därgrupp i det civila samhället. Man har talat om utåtriktade och inåtvända organisationer som en analysdimension. En annan är om organisationen får en stark och betydelsefull ställning i den enskil- des liv, eller om den är och förblir begränsad och svag.30 Här använder jag termerna särskiljande för de spontana primär- grupperna i civilsamhället, som familjen, vänkretsen eller ett ordens- sällskap, och universella för de frivilliga grupperna. De senare kan vara inriktade på att hjälpa andra, som Röda Korset och Noaks Ark, eller på att tillsammans med likasinnade lösa vissa problem eller gå in för en viss livsstil, som till exempel Länkarna, frikyrkorna eller nyk- terhetsrörelsen. Jag skall här kalla dessa kooperativa. Formeln för den totala välfärden i samhället, som vi utvecklat från , skulle i modifierad form se ut som följer: där V står för välfärd, c för civilsamhället, m för marknaden, o för den offentliga sektorn. Denna formel kan dels tillämpas på aggre- gerad nivå, för att sammanfatta till exempel en regions eller ett lands välfärdsnivå, men är relevant också på individnivå. Varje individ hämtar skilda delar av sin välfärd från var och en av de tre sektorer- na. Rätten att få gå i skola hämtar barnen i från staten, men den tillhörande utbildningstjänsten kan levereras från koope- rativ, företag eller kommunen. Tjänsten pensionsförsäkring kan sta- ten eller marknaden tillhandahålla, men premien betalas vanligen från marknaden, som en del av den anställdes lön. Vilken förmåga finns i respektive sektor? I har vi av tradition fästat stor tilltro till statens och kom- munernas förmåga att rätt och rimligt förstå behovsnivå och ta ansvar för upprättandet av medborgarnas välfärdstjänster, men även till förmågan att finansiera och producera dessa tjänster. (1994) har hävdat att de tre sektorerna marknaden, staten och civilsamhället kan sägas betona sina särskilda normsys- tem, sina specifika värden.31 Grovt kan man säga att de värden som anser vägleder de olika sektorerna är idealitet för civil- samhället, vinst för marknaden, och ordning för statsmakten. Nationalekonomen beskrev hur den rationella statsmakten blev den liberala marknadsekonomins bundsförvant: Statsmakten skulle långt ifrån elimineras, den skulle tvärtom stärkas och blev också stärkt, framför allt genom att man fick en hederlig och kunnig avlönad kår av yrkesämbetsmän: men staten skulle hållas inom trånga gränser, inskränkas till rättsordningens skydd utåt och inåt, sålunda till rättskipning, polismakt, förvaltning och försvar. Det blev slut med den pittoreska oordningen [...] Så tog ratio- naliseringen herraväldet, där romantiken och anarkien förut hade härskat.32 Med de offentliga tvångsmedlen, inte minst beskattningsrätten, kan staten åstadkomma rättsväsende, ordningsmakt, försvar och grund- läggande offentlig service. Staten kan med beskattningsmakten finansiera kapitalintensiva investeringar i dyrbar men för samhällsutvecklingen nyttig infra- struktur. (1996) beskriver på motsvarande sätt hur den rationella statsmakten skapat vissa positiva institutioner inom det sociala området : Det mest värdefulla arv som perioden med den starka välfärdsstaten lämnar efter sig är ett arv av universella normer. Hjälp från det allmänna skall ges oavsett den hjälptes relation till hjälparen. framhöll att människors egenintresse, strävan att för- kovra sig själv och de sina, som genom en osynlig hand skapar ett nätverk av ekonomiska relationer i ett samhälle som tenderar att gradvis öka välståndet för hela samhället. Genom arbete, handel, specialisering, initiativ, studier, forskning, teknisk utveckling, krea- tivitet, entreprenörskap, sparande, riskspridning osv. tenderar väl- ståndet för samtliga individer att öka. Denna ekonomiska tillväxt är grunden för allt välstånd. OM CIVILSAMHÄLLETS ROLL FÖR DEMOKRATI OCH VÄLFÄRD Välfärdstjänster kan organiseras på marknaden som varje annan produkt där efterfrågan finns. Marknaden har generella normer. Marknaden producerar och försäljer tjänster med syfte att generera vinst, och bryr sig i normal- fallet inte om vem som är kund. Här ligger en ofta underskattad lik- hetsprincip. Hennes & säljer billiga kläder till var och en som vill köpa. Trafikförsäkringar säljs av de flesta försäkringsbolag. På samma sätt kunde sjukförsäkringar och sjukvårdsförsäkringar säljas av privata försäkringsbolag (kompletterande sjukförsäkringar är redan en produkt på den privata försäkringsmarknaden). I den privata sjukvårdsförsäkringen kunde ersättningen vid sjukdom nyttjas för köp av sjukvårdstjänster av valfri sjukvårdsinrättning: privat, ideell eller offentlig. (Beträffande högriskgrupper, se nedan.) Som bl.a. Aspers (1999) och (1999) fram- hållit, skapas ofta dygder och socialt kapital inom dagens moderna, mindre hierarkiska arbetsorganisation. Aspers tes är att dessa nyt- tigheter sedan tas med hem och till fritiden, alltså till civilsamhället och den frivilliga sektorn. Socialt kapital i form av dygder och normer genereras i den ekonomiska sfären, genom människors interaktioner på arbetsplatsen. Det är viktigt att tydliggöra att detta inte handlar om en passiv socialisering, det är snarare praktiken som gör människan mer benägen att tillägna sig de dygderna i de arbetsorganisationer som tycks tillämpas alltmer. Detta är som att hävda tes, d.v.s. att det blir överspillnings- effekter, men att de i detta fall är positiva, då socialt kapital genereras. Detta sociala kapital kommer många tillgodo, man kan därför säga att positiva externa effekter skapas.33 Tilläggas kan (som Aspers själv noterar, och som bl.a. och beskrivit) att utvecklingen kan gå i omvänd riktning: socialt kapital som genereras i civilsamhället kan tillgodogöras i näringslivet. framhåller också, att det sociala kapital som skapas på arbetsplatserna sällan kommer det de- mokratiska politiska deltagandet tillgodo.34 Jag nämnde ovan och idrottsrörelsen som exempel på frivilligrörelser som inte förstatligats, och som fortsätter att spela en väsentlig roll för välfärden på ett indirekt sätt. De bidrar inte minst genom förebyggande hälsovård. Här har emellertid marknaden gjort en stark och uppenbarligen väl- fungerande inbrytning med populära motionsföretag som Friskis och Svettis, gym m.fl. Inom civilsamhällets särskiljande primärgrupper ges mycken hjälp: inom familjen, släkten och vänkretsen. Det sker inte efter de gene- rella ideal som bör vägleda staten och kommunerna. Här bygger re- lationerna snarare på osjälvisk ömsesidighet, och är ofta förbundna med löften om långsiktiga åtaganden. Detta innebär att det i pri- märgruppernas ömsesidiga hjälp finns en stark och värdefull drivkraft till omvårdnad och stöd, en drivkraft som sällan uppmärksammas. Dels gäller det naturligtvis all den hjälp i form av tid, arbete och pengar som går till medlemmar i familjen, släkten och vänner. Här produceras en mängd värdefullt arbete, vilket visat. En femtedel av den vuxna befolkningen i hjälper regelbundet någon sjuk, handikappad eller äldre. ser till någon av dessa kategorier som bor hemma, arton procent går bort till någon för att hjälpa till.35 Den ömsesidiga relation som utvecklas mellan föräldrar och barn är en stark drivkraft, som emellertid också kan komma andra barn än de egna till godo. Alla de föräldrar som ställer upp som lagtränare för barn i samma ålder som deras egen pojke eller flicka, får (1) den specifika nyttan och glädjen av att få organisera en meningsfull aktivitet med sitt eget barn, (2) glädjen av att kunna ge sitt eget barn fördelen att kunna träna tillsammans med 10–15 jämnåriga i ett lag, och (3) tränar 10-15 andra barn. Andra föräldrar hjälper till med skjutsar, material osv. Som vi tidigare konstaterat är den frivilliga sektorn ett specialfall av, eller en särskild typ av organisation i, civilsamhället. I en studie har (1995) identifierat åtta tydliga fördelar med denna sek- tor.36 Här markeras kommentarerna till Amnås punkter kursivt. ·Den förser samhället med en brokig samling sociala innovationer Organisationen var således först i med att kunna erbjuda hjälp och kvalificerad omsorg till HIV-smittade personer. Landstingssjukvården stod handfallen, och visste inte hur de skulle hantera den nya vårdsituationen, medan en helt ny, ideell organisation direkt skred till verket. Det tycks alltså finnas en entreprenörsmekanism, en stark driv- kraft hos människor att ta initiativ inom den frivilliga sektorn. OM CIVILSAMHÄLLETS ROLL FÖR DEMOKRATI OCH VÄLFÄRD som tar initiativ belönas genom den uppmuntran och det beröm (positiva sanktioner) som en likasinnad omgivning ger. Detta spor- rar till fortsatta insatser, osv. ·Den spelar en huvudroll för välfärden genom att tillhandahålla en mångfald av sociala tjänster Jfr här direkta hjälporganisationer som exempelvis , Röda korset och olika kvinnojourer, men också förebyggande hälsovårdsarbete genom , naturskyddsföreningar, och idrottsrörelsen. ·Den backar upp ett samhälles ekonomiska system Vit och svart ekonomi tycks ofta existera parallellt, inte minst i nät- verkstäta områden med låg arbetslöshet. Den svarta ekonomin pro- ducerar en mängd tjänster, inte minst i den sociala sektorn. uppmanade kommunerna medborgar- na att skaffa svart barntillsyn. Detta sker fortfarande i stor ut- sträckning, med en gråzon av hjälpande släktingar. Gränsen mellan svart, grått och vitt arbete är ofta svår att dra. ·Den skapar ett forum för motverkande uppfattningar av hur samhället ser ut/bör se ut I många fall är detta positivt, och kan leda till att politiken lokalt eller nationellt får en ny inriktning som bättre överensstämmer med medborgarnas krav. En rörelse som till exempel Solidaritet i kan till och med utmana en stats legitima rättsliga och politiska grundvalar. Sådana rörelser är dock inte alltid lätta att bedöma, vilket visas av exemplet . Är det positivt att ett antal etniska minoriteter går i frontalställning mot varandra och kämpar för den egna grup- pens suveränitet? Hos oss kan fanatiska djurrättsaktivister och vege- tarianer bli ett svårt demokratiskt dilemma och inspirera till vålds- övergrepp mot enskilda personer och den allmänna ordningen. ·Den för aktivt vidare ett antal äldre idéer , naturskyddsföreningar, frimurare, godtemplar- ordnar, arbetarrörelsen m.fl. ·Den tillför samhället andra slags värden såsom mysterium, helig- het, lek och rekreation ·Den försöker frigöra människor, och tillåta dem att utveckla sina mest personliga drag och förmågor i en i övrigt återhållsam om- givning ·Den betyder mycket för den sociala integrationen i samhället Beträffande välfärdstjänster visar forskning kring brukarinflytande i att daghem som drivs som föräldrakooperativ är den om- sorgsform, där föräldrarna har avgjort störst inflytande i jämförelse med kommunala tillsynsformer.37 (1990) har sökt beskriva logiken bakom de häpnads- väckande uppoffringar som individer ofta gör av rent ideella skäl. Han menar att drivkraften bakom ideellt ledarskap och entrepre- nörskap kan vara positiva sanktioner från likasinnade.38 Man får beröm, möter respekt, man kan bli någon att räkna med genom denna typ av insatser. Man kan också visa för sig själv, att man kan göra en insats. Man bör självfallet inte bortse från de rent osjälviska motiven för att bidra med frivilligt arbete. Vilka är begränsningarna? Var går gränsen för statens och kommunernas förmåga? Och var går gränsen för civilsamhällets respektive marknadens förmåga? Jag skall här tala om marknadsmisslyckanden, statliga och kommunala misslyckanden samt om civilsamhällesmisslyckanden. har skarp kritik riktats mot statligt och kommunalt företagande och monopol. En omfattande korruption har avslöjats i politiska kretsar i flera kommuner. Detta är exempel på statliga och kommunala misslyckanden (government failures). Offentliga monopol inom transportväsendet, apoteksverksamhet, telekommunikation och utbildningsväsendet med flera områden har inte visat sig kunna möta konsumenternas efterfrågan på låga priser och effektivitet. Många hävdar att detta också gäller för de monopolbildningar som i praktiken finns inom sjukvård och utbildning. Många offentliga misslyckanden har sin grund i statens och kommunens bristande kapacitet till relevant hantering, den OM CIVILSAMHÄLLETS ROLL FÖR DEMOKRATI OCH VÄLFÄRD specifika typ av information som krävs för att effektivt bedriva in- köp och produktion. Detta visar sig särskilt i jämförelse med mark- nadens mycket effektiva informationskanal, marknadspriset (1932/1981, Hayek 1945/1978). Staten och kommunerna har haft en tendens att ta på sig allt fler åtaganden. Det har resulterat i en försvagning av den offentliga makten, eftersom den nödvändiga kunskapen för att producera tjänster av god kvalitet till låga priser inte kunnat uppbådas. Fors- kare har också varnat för att expansionen är långsiktigt negativ för den ekonomiska utvecklingen. Detta gäller inte minst beträffande offentliga monopol. I SNS Konjunkturrapport framhålls således att konsumentskyddet beträffande livsmedel (en privat marknad) vida överstiger konsumentskyddet för sjukvård (i praktiken ett offentligt monopol).39 Konsumentskyddet är på motsvarande sätt mycket dåligt utvecklat för de offentliga monopolen i skola, äldre- omsorg och polis, jämfört med privat dominerade och konkurrens- utsatta sektorer. En aspekt på konsumentens skydd är förutsägbarhet i leverans av utlovade tjänster. Denna förutsägbarhet är mindre i offentliga sys- tem än vad som i allmänhet antas. Villkoren för statliga och kom- munala försäkringar, ersättningsnivåer etc. kan ändras med enkla majoriteter i . I SNS Konjunkturrapport framhålls att konsumenterna förlorat stort på ATP, och kommer att fortsätta att förlora genom det nya pensionssystemet. Med ett fonderat system skulle konsumenten kunna få upp emot dubbla pensionen. Stora kontraktsförändringar har genomförts med retroaktiv ver- kan för hela kohorter (för ATP gäller det födda och senare) och välfärdspopulationer (änkor). De politiska riskerna är ofta små, eftersom ändringarna blir kännbara för väljargrupperna tiotals år se- nare. Statliga och kommunala insatser för välfärd behöver alltså inte skapa optimala välfärdslösningar. Välfärdsstaten fördelar en viss del av välståndet, men det är mindre klart hur träffsäkert det sker, och ofta är det förknippat med oförutsedda och oönskade effekter. Informationsproblemet (Hayek 1945/1978) och byråkratins ten- dens att permanenta sin egen maktposition (1961) är bestå- ende problem för varje statsmakt som centraldirigerar ekonomi och samhälle. Priset får ofta betalas av medborgarna och konsumenterna. Den demokratiska vinsten av att staten och/eller kommunen producerar välfärdstjänster är tvivelaktig. Hur demokratiskt är ett besök på ett landstingsdrivet sjukhus? En kölapp, en avgift, en vän- tan, en behandling. Vari ligger det demokratiska elementet? Rimli- gen skiljer sig detta inte påtagligt mellan olika typer av producenter. Medborgarens krav på att själv få välja mellan olika producenter också av sociala tjänster, är ett minst lika väsentligt krav. Då kan köerna bli kortare, väntan likaså, och internationella erfarenheter sä- ger att behandlingen blir likvärdig eller bättre. Det är också en fråga om värdighet: du kan själv välja mellan olika alternativ, du är inte ut- lämnad. Studier (1996) visar också att medborgarna uppfattar sina möjligheter till påverkan större inom service producerad i den frivilliga sektorn, jämfört med kommunalt producerad service. Inom ekonomisk teori brukar man tala om marknadsmisslyckanden (market failures). Redan nämnde som exempel brobyg- gen, hamnar och vägar. Det rör alltså större, mycket kapitalintensiva investeringar där vinsten fördelas över och har karaktären av offentliga nyttigheter. Gemensamma, skattefinansierade insatser kan krävas för vissa verksamheter som har karaktären av infrastruktur, som ger goda effekter först på lång sikt. Observera att såväl civilsamhället som marknaden kan stå för produktionen, även om finansiering och organisation är statlig eller . Broar, vägar och byggnader i offentlig regi produceras vanligen av privata entreprenörer. Produktion av offentliga verk- samheter på det sociala området kan – som många exempel visar – utföras inom civilsamhället eller av privata företag. Det är svårt att skapa marknadsmässiga försäkringar för in- komstbortfall för personer som tillhör högriskgrupper, till exempel om man har ärftliga sjukdomar eller medfödda handikapp. Där tycks inte marknaden kunna ge direkt stöd (men gör det indirekt genom att vid real tillväxt generera allmänt välstånd). Man kan i linje med resonemanget ovan också tänka sig en över- driven optimism beträffande möjligheten att bedriva verksamhet inom civilsamhället, och vi talar då om civilsamhällesmisslyckanden (civil society failures). OM CIVILSAMHÄLLETS ROLL FÖR DEMOKRATI OCH VÄLFÄRD Misslyckanden inom civilsamhället kan, då vi talar om familjen och primärgrupperna, vara missbrukande föräldrar som inte kan ge nöd- torftig omvårdnad och trygghet till sina barn, och där det offentliga därför måste träda in. Mobbing inom kamratgrupper kan kräva in- sats, åtminstone från skolpersonal, och i mer extrema fall från socia- la myndigheter. Gemenskaper i civilsamhället (Cosa Nostra, Out- lawklubbar) kan utveckla normer som motverkar medborgarskapets dygder, eller som blir direkt kriminella. Civilsamhällets olika stödsystem är ofta partikulära, dvs. riktade mot en speciell grupp, ofta familjen, släktingar eller vänkretsen. och talar mer specifikt om voluntary failure, vil- ket de definierar som inherent limitations of the voluntary sector as a mechanism for meeting public needs (1998). Exempel saknas inte heller på mer eller mindre skumma eller kri- minella gemenskaper i civilsamhället, där visserligen ett omhänder- tagande och en social gemenskap finns, men där grunderna för ge- menskapen i övrigt är ytterst tvivelaktiga. har foku- serat detta problem: Civilsamhället får karaktären av frizon mellan marknad och stat. Frizo- nen erbjuder svängrum för olika organisationer och sociala rörelser vilka inte nödvändigtvis är positiva för det omgivande samhället eller ett representativt demokratiskt system.40 Ser man civilsamhället och de frivilliga organisationerna utifrån vilka mål de verkar för, samt vilka medel de använder, får vi en mall för att tolka olika slags rörelser där. har forskningen, i efterföljd, och även traditionellt i folkrörelsesverige, ideali- serat civilsamhällets föreningar och gemenskaper en hel del. Men målen är inte alltid acceptabla, inte heller medlen. Som exempel på organisationer som faller utanför på båda punkter lyfter Wijkström fram de s.k. Outlawklubbarna, alltså de kriminella motorcykel- gängen. Andra exempel är militanta politiska extremiströrelser. Vissa nya organisationer inom den ideella sektorn är föga demo- kratiska på det lokala planet. De fungerar mer som beställarorgani- sationer för specifika ideella intressen. Exempel är , som helt saknar lokala grupper. Man kan betrakta dessa organisationer som a-demokratiska, ungefär som privata företag eller myndigheter. Det mindre företaget, som agerar i en lokal kontext, bidrar till att skapa ett lokalt nätverk av socialt kapital, men kan också dra nytta av detta. En organisation som är emellertid helt skild från medborgarnas lokala nätverk. Relationen är centraliserad. Den aktivitet som organisationen genomför äger rum på elitnivå, och involverar bara medlemmen via media, som är huvudsaklig avnämare vid sidan av centrala politiker. Det kan inte uteslutas att förmågan att organisera olika verksam- heter effektivt inom respektive sektor till viss del kan variera med hänseende till historia och kultur. Ett lands institutioner, både de formella och informella, påverkar starkt förutsättningarna för dess framtida utveckling (North, 1990). I de protestantiska nordeuro- peiska länderna tycks medborgarna hysa större förtroende till va- randra och till de offentliga myndigheterna än i andra kulturer (jfr Ingelhardt, 1997, s 172–178). Detta kan spåras till att en huvud- sakligen universalistisk byråkratisk etik och rationalitet dominerat i dessa länder sedan reformationen (jfr ), med ytterligare accentuering av de rationella elementen under inflytande av indu- strialisering och demokratisering. Stabil och långvarig demokrati kännetecknar flertalet av de nord- europeiska länderna. Det är därför rimligt att hysa större förtroende för myndighetsutövning i dessa länder än i kulturer som präglas mer av särskiljande grupper, klientelism och paternalism (jfr (1968) the soft state). I kulturer som domineras av särskiljande grupper tillhandahålls ofta välfärdsfunktioner i högre grad inom civilsamhällets ram. Tan- ken att de länder där staten eller kommunen ansvarar för välfärden utgör den högsta utvecklingsnivån, kan inte utan vidare tas för gi- ven. I disciplinerade länder, för att använda term, är det rimligt att anta att också andra organisationer än staten fungerar väl, med hög grad av professionalism och kvalitet. Dessa värden brukar vi till exempel förknippa med svenska pro- dukter från företag som , , och . Också svenska frivilliga organisationer kännetecknas av god organisation OM CIVILSAMHÄLLETS ROLL FÖR DEMOKRATI OCH VÄLFÄRD Det är därför inte rimligt att anföra låg kvalitet och dålig organisation som skäl mot att välfärdsproduktion i högre grad skulle anförtros företag eller frivilliga organisationer. Socialt kapital inte bara i civilsamhället Den teori om socialt kapital som formulerats av bl.a. (1990) säger att samarbete mellan minst två individer som fortgår , och som bygger på ömsesidig hjälp, skapar socialt kapital. I huvudsak (Etzioni 1993, m.fl.) har bildandet av detta sociala kapital förlagts till civilsamhällets sfär. Som framgått av bl.a. Aspers ovan kan naturligtvis detta sociala kapital också ge- nereras inom ett företag, eller i interaktionen mellan individer på en statlig myndighet. Det kan också genereras i en fotbollsklubb eller i en lokal naturskyddsförening mellan individer som har sitt yrkes- verksamma liv i var och en av de tre sektorerna, osv. Socialt kapital är alltså en social produkt av ömsesidiga relationer mellan minst två individer över en längre tidsperiod. Det kan skapas inom var och en av de tre sektorerna civilsamhället, marknaden och staten, eller i olika typer av utbyte emellan dem. Fastän socialt kapi- tal till sin karaktär kräver ett inslag av ömsesidig hjälp, (eller reci- prok altruism : om du hjälper mig, hjälper jag dig), som i princip är ett positivt värde, kan det nätverk som därmed skapas sekundärt an- vändas för såväl goda som destruktiva syften. Typiska mekanismer för välfärdsproduktion i respektive sektor ·Särskiljande drivkrafter kan komma många till godo. Exempel: 1) En förälder som blir tränare till sitt eget barn, tränar också 10–15 andra barn. 2) Den som tar ansvar i styrelsen för en bostadsrätts- förening, gör det kanske i första hand för att se om sitt eget hus, men bidrar därmed också till att ta till vara alla medlemmars intresse att bo i en välskött fastighet. ·Positiva sanktioner, alltså uppmuntran från likasinnade i de lokala nätverken, är en väsentlig drivkraft som sporrar civilsamhällets entreprenörer.