sou · GNB329 · 2000-01-01 00:00:00 — The 1998 list contained about 400 agencies. The large number of different actors is in itself a positive indicator of the willingness of the international community to assist conflict-stricken societies, but their sheer number and diversity also create real problems of coordination and cooperation. Attempts have been made to overcome these problems in disaster areas. Inter-agency dialogue, consolidated appeals, strategic frameworks - these are all tools for dealing with the multifaceted aspects of coordination. However, much remain to be done before we can talk about a genuine multidimensional approach to assisting countries hit by violent conflict. Even then, we must be realistic enough to realise that we will not be able to create integrated structures where all the actors can co-exist. Brief Summary in English 17 In the field of training, however, there are short- and medium-term steps that can be taken to help improve the ability of the international community to deal with conflicts. The Swedish system of training of military personnel for peace support or missions has been developed in cooperation with the other Nordic countries. The various training courses held at the Swedish International Command () enjoy a considerable international reputation and attract students from all over the world. The same can be said of the courses for civilian . Many civilian monitors and can also benefit from high quality training. An improved system for training rescue service personnel is being developed. While the training programmes in each sector are of high quality, there is room for improvement in the field of cross-boundary and multi- disciplinary training. It is imperative that educational and training platforms be created where all the actors in international conflict management can meet, whether they be military and officers, representatives of humanitarian agencies, diplomats or personnel involved in preventive peacemaking activities. There is a clear trend towards such an approach to training in the rest of the world. The Canadians had an early start through the creation of the . in . In the UN system there are also attempts to develop training along similar lines, the Project in being one of them. The Coordinator therefore recommends the setting up of an in . The proposed name is The main tasks of the Institute would be to create a platform for advanced training in those aspects of international conflict management that would benefit from an integrated and multidisciplinary approach. would encourage dialogue between the different sectors and stimulate the development of new methods and models for training and capacity . It would play a coordinating role among those Swedish agencies that send personnel into the field in various peace support operations and other interventions based on international solidarity. would also be open to voluntary organisations and other NGOs in and abroad. Close cooperation between the 18 Brief Summary in English SOU 1999:29 Institute and international and regional agencies, and with the major international and regional training centres is foreseen. There are a number of subjects that are particularly well suited for high- level integrated training programmes and seminars. It is suggested that the Institute put special emphasis on a selected few of them. · Who are the actors in international conflict management? It is of increasing importance that the many different actors learn about each other and from each other in order to develop strategies for coordination and cooperation in the field. ·Legal aspects of interventions in complex emergencies The new patterns of conflict have created a demand for quality training in the fields of international law, humanitarian law and human rights. Aspects of human rights and humanitarian law have become important features of practically every mission in conflict areas. The different legitimising models behind interventions is another important issue worth studying in integrated settings. International and bilateral agreements regulating peace missions also fall under this heading. ·Conflict prevention and transformation Almost all actors find themselves in situations that require a firm grasp of suitable instruments for conflict transformation and peacemaking. Findings from both the academic research into peace and conflict resolution and practical experience from the field must be shared with all interested parties. Questions of doctrine, codes of conduct, and other ethical issues should be discussed. The significance of psychosocial aspects of conflict management is growing. Negotiation and mediation techniques have become indispensable tools in violence-prone areas. Close contacts with the major international and regional actors in the field will be important items on the Institute's agenda. This applies equally to cooperation with the major operational organisations and to cooperation with institutions of education and training. There is a long tradition of coordinated training for military peace support missions among the Nordic countries: , , , and . It is recommended that similar arrangements be made in the field of civilian, or multidimensional, conflict management. Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå former för samordning av viss civil och militär utbildning inför internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Enligt direktiven (dir. 1996:109) fick utredaren inom ramen för utrednings-uppdraget och i samarbete med berörda myndigheter också anordna och koordinera utbildningar. Ambassadör förordnades som särskild utredare. Som sekreterare förordnades överstelöjtnant . Byråassistenten har på halvtid varit knuten till utredningen. Utredaren tolkade direktiven så att han, i egenskap av särskild utredare, hade två huvudsakliga arbetsuppgifter: 1.Att informera sig och utreda förutsättningarna för, och lämna förslag till, framtida samordning i utbildningen av civil och militär personal, - såväl svensk som utländsk - inför internationella uppdrag, det vill säga ett utredningsuppdrag där resultatet av utredningen presenteras i ett betänkande. 2.Att initiera, anordna och koordinera utbildningsprojekt inom ramen för utredningsuppdraget, det vill säga ett verkställande uppdrag under utredningens gång. Uppdraget förutsatte nära kontakt och samarbete med såväl FN, regionala organisationer, internationella frivilligorganisationer, myndigheter och frivilligorganisationer i samt med länder vilka erbjuder motsvarande utbildning. Arbetet har bedrivits med en hög grad av personliga kontakter såväl i som utomlands. 20 Inledning SOU 1999:29 Utredningens verksamhet har till lika delar finansierats av Försvarsdepartementet och . Kommittédirektiven presenteras i sin helhet i bilaga 7. Det grundläggande för utredarens ställningstagande och förslag är det förändrade konfliktmönstret i världen. De flesta konflikter i världen är inte stridigheter längs gränser eller andra tydliga frontlinjer. Motsättningarna och våldet förekommer allt oftare inom stater, mellan olika folkgrupper, fjärran från konventioner och krigets lagar. Det nya konfliktmönstret ställer nya krav på världssamfundet och de aktörer som söker bistå de drabbade samhällena. Aktörerna måste var väl insatta i konfliktens uppkomst och förlopp och ha förståelse för den lokala kulturen och de särskilda förutsättningar som gäller för konflikthanteringen. Aktörerna måste också ha kunskaper om andra aktörers mandat, kapacitet och begränsningar. Det är först när vi har kunskap om varandra som vi kan få full effekt av våra gemensamma insatser. Utredaren påbörjade sitt arbete . Till utredningen knöts en referens- och kontaktmannagrupp med representanter från , , Försvarsdepartementet, Försvarsmakten (med Högkvarteret, och ), Försvarshögskolan, /RKP, , , , , , Röda Korset, /och Forum för fredstjänst. som referensgruppen bidragit med råd och synpunkter har den fungerat som ett diskussionsforum och som en plats för utbyte av erfarenheter mellan de olika representanternas organisationer. Under utredningens gång har gruppen sammanträtt nio gånger. Referens- och kontaktgruppens medlemmar redovisas i bilaga 5. Utredaren inledde arbetet med att informera sig om behovet av utbildning för personer som arbetar med internationell konflikt- hantering. Utredaren och utredningssekreteraren besökte i samband med utredningen flera avdelningar inom i samt ett antal centrala FN-organ i , och , liksom regionala organisationer som EU, , VEU och NATO. Vidare genomfördes studiebesök vid FN- och OSSE-insatserna i östra samt vid ett antal internationella och nationella forsknings och/eller utbildningsinstitutioner. Diskussioner har förts med regerings- företrädare i , och södra . Utredaren och utredningssekreteraren har därtill deltagit i utbildningsverksamhet vid några regionala och nationella organisationer. I har utredningen haft samarbete med flera departement och ett stort antal myndigheter och frivilligorganisationer. I den verkställande delen av uppdraget har samordnaren haft ambitionen att bli en central kontaktpunkt i frågor som rör transsektorella och integrerade utbildnings- och kompetensfrågor inom ramen för mandatet. Utredaren och utredningssekreteraren har haft dagliga kontakter med berörda departement, myndigheter och organisationer, inom och utom landet. En rad projekt har initierats, genomförts och/eller stötts i syfte att stödja samarbetet mellan olika statliga myndigheter, å ena sidan, och mellan den statliga sektorn och enskilda organisationer, å den andra. Ett stort antal kontakter har kunnat förmedlas, inte minst mellan svenska och internationella institutioner och personer. En utförligare beskrivning av de mest omfattande projekten presenteras i bilaga 6. Utredningen har därutöver i skrivelse "Nordisk samordning för utbildning på det fredsfrämjande området, dnr. 40/97 till Försvars- departementet, med kopia till UD, föreslagit att regeringen undersöker möjligheterna att - efter nordiskt samråd - skapa praktiska former för nordisk civil-militärt informationsutbyte och samordning inför internationella insatser. I betänkandet använder vi ofta uttrycket internationell kris- och konflikthantering som övergripande term för de samlade åtgärder med vilka det internationella samfundet stöder ett samhälle eller en region som skadats, eller riskerar att skadas, av en väpnad konflikt. Vi avser således alla de åtgärder som kan förhindra, dämpa eller stoppa en väpnad konflikt och de åtgärder som söker fylla de humanitära behov som uppstått som en följd av konflikten samt den verksamhet som avser att reparera de skador på samhället som konflikten orsakat. Vår definition omfattar inte verksamhet som kan betecknas som rena krigshandlingar där det enda syftet är att militärt besegra en motståndare. Vi behandlar därmed inte heller sådana krigshandlingar i självförsvar som har godkännande av (artikel 51) eller de rent militära kollektiva åtgärder som kan besluta om för att upprätthålla eller återupprätta internationell fred och säkerhet (artikel 42). Definitionen omfattar inte heller biståndsinsatser under normala betingelser. Vissa katastrofinsatser kan emellertid ha stora likheter med verksamheten i konfliktområden. Det är annars lätt att gå vilse i den snårskog av termer som används i den svenska och internationella debatten. Betydande tankemöda har ägnats åt försök att etablera entydiga uttryck inom ämnesområdet, dock ännu så länge med begränsad framgång. Ett och samma ord eller uttryck kan betyda olika saker för skilda talare. finns det dessutom bristande överensstämmelse mellan svenska och engelska uttryck. I har vi gärna använt begreppet fredsfrämjande ("peace support") som ett samlings-begrepp för att beteckna alla de aktiviteter som använts i olika faser i en konfliktcykel . Den freds- främjande verksamheten har kunnat bestå av en lång rad aktiviteter såsom fredsbyggande insatser ("peace ") som syftar till att stärka och bygga upp institutioner och infrastruktur efter en konflikt (eller i förebyggande syfte innan konflikten har utbrutit) eller fredsskapande ("peace making") för att begränsa eller bilägga en pågående konflikt genom att få de stridande parterna att nå en uppgörelse. Med fredsbevarande ("peace-keeping") avses i allmänhet de traditionella militära insatser för observation och övervakning som görs efter ett freds- eller eldupphörsavtal. Uttrycken flerdimensionella eller multifunktionella avser insatser som inkluderar flera olika komponenter - politiska, militära, humanitära och andra civila inslag kan förekomma i olika blandningar. Fredsframtvingande insatser genomförs inom ramen för kapitel sju för att med tvingande militära medel eller hot därom upprätthålla eller återställa fred i ett område. I den internationella debatten kan emellertid ordet fredsbevarande ofta användas som en synonym till fredsfrämjande, ibland med tillägg såsom "andra generationens fredsbevarande insatser" ("second generation peace-keeping") eller "bredare fredsbevarande" ("wider peace-keeping"). Utomlands stöter man dessutom allt oftare på uttrycket "fredsoperationer" ("peace operations" eller "peace missions") som en övergripande beteckning för insatser inom ramen för den internationella kris- och konflikthanteringen. 2Internationell konflikt- och krishantering - en gemensam uppgift för många parter deltagande i internationella insatser med fredsfrämjande och/eller humanitära syften är ett uttryck för samma globala solidaritet som traditionellt präglat agerande i FN och andra internationella fora och den svenska bistånds- och utrikespolitiken i stort. I den meningen är det inte någon grundläggande skillnad mellan långsiktigt utvecklingssamarbete med andra länder och brandkårs- utryckningar i form av humanitära och fredsfrämjande uppdrag. I samtliga fall är åtgärderna ägnade att förbättra människors livskvalitet eller drabbade samhällens potential. Givetvis finns det ibland traditionella säkerhetspolitiska intressen bakom agerande. I likhet med andra länder har vi behov av att leva i en stabil, fredlig och trygg omgivning. Därtill kommer att vi numera använder ett säkerhetsbegrepp som går långt utöver den traditionella militära säkerheten. Komplicerade konflikter även i samhällen som ligger utanför vårt omedelbara närområde kan utgöra hot mot den globala och regionala säkerheten. De kan därmed också angå oss. Någon gräns mellan altruistisk solidaritet och säkerhets-politiskt egenintresse går inte att dra, i stället finns i praktiken ofta ett samband mellan de två bevekelsegrunderna. Det är dock rimligt att anta att de säkerhetspolitiska motiven bakom svenskt deltagande i internationella insatser blir allt starkare ju närmare vårt eget land krishärden ligger. I det miljö var det emellertid möjligt, och naturligt, att låta de enskilda insatserna vara åtskilda, såväl ute på fältet som i förberedelsearbetet på svensk botten. FN:s fredsbevarande styrkor och observatörer utförde huvudsakligen sina uppdrag längs internationella gränser eller andra klart identifierade demarkationslinjer. I de fem fredsbevarande FN-insatser som pågick var fyra motiverade av konflikter mellan stater. Verksamheten var organiserad i militära former och utfördes av militär personal från olika länder. 26 Internationell konflikt- och krishantering... anställd administrativ FN-personal, en och annan politisk rådgivare eller presstalesman och vissa civila poliskontingenter utgjorde i huvudsak de enda civila delarna av verksamheten. Projekt med anknytning till utvecklingsbistånd eller humanitära insatser - i den mån de förekom i de aktuella länderna - hade ringa anknytning till de fredsfrämjande operationerna. Med det slut och den påföljande störtfloden av interna konflikter ändrades förutsättningarna för såväl den humanitära som den fredsfrämjande verksamheten. Ett nytt begrepp kom att skapas: . Med uttrycket avses vanligtvis en akut katastrof orsakad av våldsutövning med politiska förtecken mellan grupper av människor, ibland förvärrad av "rena" naturkatastrofer. Denna typ av flerdimensionella katastrofer ställer krav på en rad olika insatser från det internationella samfundet: politiska, diplomatiska, ekonomiska, humanitära och militära. Att dessa insatser behövs är inte en kontroversiell fråga. Många individuella instrument som krävs för olika insatser finns redan. Däremot är de olika komponenternas relativa storlek, samordning och ledning, samverkan och finansiering icke sällan föremål för livlig debatt. har det utvecklats en lång rad verktyg för att hantera konflikter och förebygga våld. () har kunnat bistå en rad medlemsländer med insatser som syftat till att lösa interna konflikter och förhindra att folkgrupper tillgriper väpnat våld. Storleken på insatser har undan för undan vuxit från relativt små grupper i avgränsade verksamheter till stora missioner omfattande flera hundra personer i och Bosnien och tvåtusen i Kosovo. Insatserna bygger i stor utsträckning på rådgivning, övervakning (monitorer), verifikation och hjälp med att etablera kommunikationskanaler (förhandling och medling). Även andra internationella och regionala organisationer, inklusive ett stort antal enskilda organisationer, har framgångsrikt etablerat sig på området. De insatser som kan göras av internationella och nationella frivilligorganisationer, i samarbete med lokala partners, för att etablera och stärka fredsskapande strukturer i de drabbade länderna, har fått alltmera uppmärksamhet. Erfarenheter från den akademiska freds- och konfliktforskningen har i allt större utsträckning kunnat tas till vara. Internationell konflikt- och krishantering... 27 Effektiviteten i många av dessa ansträngningar hämmas emellertid av att det existerande globala systemet för fredligt samarbete och konfliktlösning - - i första hand är avsett för konflikter mellan stater. Det har därför varit svårt att helt utnyttja FN:s resurser i försöken att hantera interna konflikter i olika medlemsstater. Därtill har då och då politisk oenighet mellan de ständiga medlemmarna i fortsatt att begränsa utnyttjandet av de tvingande åtgärderna i kapitel sju. Inte minst från svenskt håll gör man stora ansträngningar för att identifiera befintliga hjälpmedel - och konstruera nya - som kan användas i konfliktförebyggande syfte. [Se studie om konfliktförebyggande verksamhet (Ds 1997:18) med efterföljande handlingsprogram.] Det är ingen tvekan om att kraftfulla och tidiga insatser skulle förhindra stort lidande för många människor och därtill spara stora materiella resurser. Det är i alla avseenden billigare och för alla parter mer lindrigt att med förebyggande åtgärder förhindra att en väpnad konflikt uppstår än att hantera den när den har hunnit utvecklas. Många hinder återstår emellertid att undanröja innan dessa redskap kan utnyttjas fullt ut. Inte minst uppstår problem när man ska hantera frågan om staters nationella suveränitet. Utan att förfalla till nattsvart pessimism torde man kunna utgå från att väpnat våld kommer att förekomma i konflikter även . Och lika visst är det att det blir i miljöer som präglas av sådant våld som de internationella insatserna kommer att krävas. kan man notera att det finns stor överlappning vad gäller behoven avseende personalens utbildning och färdigheter för den här sortens verksamhet och för förebyggande åtgärder. Det gäller inte minst när man ska hantera frågor rörande mänskliga rättigheter, internationell och humanitär rätt samt konfliktlösningsmetodik, inkluderande förhandlingsteknik. Det är viktigt att varje aktör dessutom har kunskap om de andra inblandades funktioner och roller. 2.1Verksamhetsfältets miljö och aktörer Varje konflikt har givetvis sin egen unika bakgrund och karaktäriseras av särskilda omständigheter. Nutidens krismiljöer präglas emellertid ofta av en väpnad konflikt som orsakar, eller åtminstone bidrar till, svåra lidanden för den lokala befolkningen. Sjukdomar, svält, folkmord, brott mot de mänskliga rättigheterna, kriminalitet, etnisk rensning och 28 Internationell konflikt- och krishantering... terrorism är företeelser som i olika utsträckning är förknippade med dessa situationer. Den komplicerade hotsituationen kräver givetvis en rad olika åtgärder från det internationella samfundet. Det kan handla om politiska/diplomatiska, fredsbyggande, militära, humanitära eller andra biståndsinsatser. De rent humanitära åtgärderna brukar kunna sättas in först. Olika FN-organ, andra internationella organisationer såsom Röda Korset, och en rad humanitära frivilligorganisationer har ofta arbetat i regionen med utvecklingsarbete eller annan verksamhet på en mer eller mindre permanent basis innan den akuta situationen uppstod. Det har i allmänhet varit först när de humanitära åtgärderna visat sig vara otillräckliga och den allmänna säkerhetssituationen hindrat eller omöjliggjort de humanitära insatserna som omvärlden aktivt har börjat söka efter nya metoder för att lösa konflikten. En rad diplomatiska/politiska åtgärder, ibland även sanktioner, har kunnat prövas innan fattat beslut om att sända en internationell militär styrka till området. Erfarenheten visar dessvärre att dessa handfasta åtgärder ofta har kommit för sent eller har varit otillräckliga för att förhindra övergrepp mot civilbefolkningen. Den internationella militära insatsen kan antingen ske med parternas samtycke, eller - med hänvisning till kapitel sju - vara en tvingande åtgärd som upphäver det aktuella landets nationella suveränitet. I flera av de konflikter som uppstått har de nationella regeringarnas auktoritet varit så försvagad att FN inte kunnat utverka deras samtycke, eller - i de fall när detta kunnat göras - att bifallet har varit meningslöst. Att skapa en långsiktig samordnande mekanism för att hjälpa ett land eller en region som varit drabbad av en komplex humanitär katastrof att utvecklas till ett fredligt och produktivt samhälle är en angelägen uppgift. har ett övergripande mandat att i samråd och samverkan med medlemsländerna och andra FN-organ, såsom säkerhetsrådet, axla en ledande roll som samordnare. I vissa konflikter, såsom , har sekretariatet aktivt tagit ställning till den multifunktionella FN-missionens sammansättning. I andra fall har FN- sekretariatet inte kunnat spela denna roll. Det har inte funnits något organ som regelbundet och långsiktigt funderat över sammansättningen av de olika åtgärderna. Ingen har på ett konstruktivt sätt analyserat exempelvis hur stor en militär insats skall vara i förhållande till humanitära eller diplomatiska ansträngningar när man söker få ett Internationell konflikt- och krishantering... 29 drabbat land på fötter. Inom FN-systemet görs det nu ansträngningar för att förbättra dessa översiktliga analyser och samordna insatserna. En metod som prövas är att utarbeta gemensamma ramar - "Strategic Frameworks" - för samordnade insatser i drabbade regioner av alla berörda FN-organ och, i förekommande fall, enskilda organisa-tioner. förväntas ta de strategiska beslut som syftar till att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Alla insatser med militär, även sådana som äger rum med parternas samtycke, beslutas enligt praxis av rådet. Den regionala säkerhetsorganisationen , som också har en stadga som möjliggör beslut om insats av militära styrkor, har ännu inte kunnat enas om något sådant beslut. i sin nuvarande form har dock knappast resurser eller mandat för att se till att det internationella samfundets totala stöd till ett land har rätt avvägning och sammansättning. Det har i praktiken visats sig vara utomordentligt svårt att på global nivå synkronisera det humanitära biståndet. Även på detta område har det gjorts försök att hitta nya mekanismer för samordning. Ett problem har varit de enskilda FN-organens tendenser att försvara sin traditionella självständighet. För andra internationella organisationer och för frivilligorganisationerna är dessa problem än mer utpräglade.