sou · GNB330 · 2000-01-01 00:00:00 — Endast tryckfriheten nämns uttryckligen. I infördes en konkurrenslag som reglerar konkurrensbegräns- ningar och förvärvskontroll först . Förvärv som enligt vissa kvalitativa kriterier anses innebära en koncentration skall anmälas till konkurrensmyndigheten under förutsättning att den inhemska omsätt- ningen för de berörda företagen sammantaget överstiger eller att det förvärvande företaget har en total inhemsk omsättning Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 277 som överstiger (tröskelvärdena avser ). Lagen är tillämplig på medieföretag. Koncentration av ägande i ett medium har det funnits bestämmelser mot koncentration i dags- pressen som bygger på fasta tröskelvärden. Presslagen bygger bestäm- melserna på begreppet dominerande ställning. En dominerande ställning anses vara för handen när någon -utger, eller kontrollerar företag som utger, dagstidningar med en upplaga som överskrider av den samlade dagspressupp- lagan i föregående år, eller -utger, eller kontrollerar företag som utger, av de tidningstitlar som utgavs föregående år i en region där fler än en tid- ning utges, eller -utger, eller kontrollerar företag som utger, av det totala antalet tidningar som utgavs föregående år i samma inter- regionala område (indelas i fyra sådana områden), eller -skaffar ägarandelar i företag som har av den totala tidningsupplagan i landet. Den som äger aktier som representerar av rösterna och den som har ett bestämmande inflytande över ett företag, antingen genom direkt eller indirekt ägande eller genom ett avtal, anses kontrollera företaget. Vissa förfaranden som leder till en förbjuden dominerande ställning blir automatiskt ogiltiga. Andra förfaranden måste ogiltigförklaras och den dominerande ställningen elimineras . Ett företag som har en dominerande ställning förlorar allt statligt stöd. Det sker ingen kontroll i förväg eller registrering av koncentrationer. Bestämmelserna anses vara förhållandevis lätta att kringgå eftersom de inte är tillämpliga på företag som korsäger. Förvärv mellan företag som ger ut tidskrifter berörs inte. Regeringen har tillsatt en arbetsgrupp för att reformera presslagen. Arbetsgruppen har funnit att koncentrationen är låg och att det finns ett stort antal aktörer. Problemet anses vara att dessa är för små och inte klarar av nödvändiga investeringar på nationell och internationell nivå. I en rapport har arbetsgruppen slagit fast att en kommande lagstiftning måste tillåta ökad vertikal och horisontell integration på medieområdet och att de nuvarande bestämmelserna mot koncentration måste ändras till marknadsandelsparametrar. Vidare har man funnit att den traditio- nella uppdelningen på dagspress, tidskrifter och nyhetsbyråer inte är ändamålsenlig utan bör ersättas med begreppet redaktionella produkter. 278 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder Den mest kända lagen mot mediekoncentration i är den s.k. Mammilagen (uppkallad efter den minister som lade fram lagen) , som avser att hindra samarbetsformer som leder till att någon får en dominerande ställning. Huvuddelen av reglerna handlar om radio och television. Ingen kan få tillstånd för av antalet nationella radio- eller TV-kanaler, och i varje fall inte fler än tre till- stånd. Enligt lagen kan man få ett tillstånd för lokal-TV i varje sänd- ningsområde och sammanlagt högst tre (fyra tillstånd i södra ) tillstånd för olika områden. Områdena kan vara angränsande under för- utsättning att de täcker högst 10 miljoner invånare. För lokalradio är begränsningen ett tillstånd i varje sändningsområde eller sammanlagt sju tillstånd för olika områden. Sändningarna får inte omfatta fler än 10 miljoner invånare. Det går inte att ha tillstånd för både nationell och lokal radio eller TV på samma gång. Den som har ett tillstånd för lokal-TV kan även få tillstånd för lokalradio i samma sändningsområde om de som söker tillstånd inte är fler än antalet frekvenser som skall fördelas. Det finns andra begränsningar i möjligheten att få tillstånd. Tillstånd för radio- och TV-sändningar får inte ges till: -företag som inte har radio- och TV-verksamhet eller informations- förmedling eller verksamhet som anknyter till information eller bildkonst som syfte, -offentliga eller av det allmänna majoritetsägda företag, -straffade personer, -personer som har förlorat ett sändningstillstånd. Tillstånd för icke-kommersiell radio ges endast till stiftelser, organi- sationer för särskilda kulturella, etniska, politiska och religiösa grupper samt föreningar som har som mål att bedriva programtjänst för sådana grupper. De bestämmelser i medielagen som gäller hela masskommunika- tionsmarknaden gör överlåtelser vilka leder till att någon får av marknadens resurser ogiltiga. Gränsen är för den som har två tredjedelar av sina totala intäkter från masskommunika- tionssektorn. Begränsningen anses vara verkningslös i praktiken efter- som det är svårt att definiera vad som är relevant marknad och vad som skall anses vara en mediesektors totala resurser. antogs en ny telekommunikations-, radio- och TV-lag som avsågs träda i kraft . inrättades en ny myndighet som skall övervaka, utvärdera och ha hand om frågor som rör dominerande marknadsställning och koncentrationer inom tele- kommunikations- och hela medieområdet. Bland uppgifterna ingår också Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 279 att ha hand om ett nytt register över kommunikationsaktörer. Lagen innehåller nya principer och regler för radio-, TV, kabel- och satellit- sändningar. Lagen innebär att ett nytt synsätt på när en dominerande ställning är för handen införs. Inte endast ägarandelar utan även vem som kontrollerar partnerskap, styrelsemedlemmar osv. är relevant för bedömningen av om en dominerande ställning föreligger. Bedömningen kan göras på såväl nationell, som regional och lokal nivå. En aktör anses ha en dominerande ställning när han kontrollerar av marknaden för marksänd nationell radio eller TV. Det finns ett tak som innebär att ingen får kontrollera av de tillgängliga resurserna, dvs. licensavgifter och annonsintäkter, för var och en av kategorierna marksänd, kabel- resp. satellit-TV. Ingen får heller ha tillstånd för mer än en marksänd betal-TV-programtjänst. Några av de nya gränserna kommer att träda i kraft gradvis och den nya myndigheten har möjlighet att utvärdera utvecklingen av nya marknader och effekten på mångfalden i enskilda fall. Koncentration av ägande i flera medier Tillstånd för en nationell TV-programtjänst får enligt den tidigare nämnda Mammilagen inte ges till ett företag som ger ut eller kontrollerar dagstidningar med upplagor vilka föregående år överskred av den totala dagstidningsupplagan i . Det går att få ett tillstånd om upplagan ligger mellan av den totala dags- tidningsupplagan. Ligger tidningsupplagan är det tillåtet att ha högst två nationella TV-programtjänster. Det finns andra begränsningar, som dock inte gäller koncentration av ägande inom massmedierna i egentlig mening. Ett medieföretag får inte ha av sina intäkter från reklammarknaden. Annonsbyråer kan inte ingå exklusivavtal med tidningar som har av dagstidningsupplagan. Gränsen är om annons- byrån själv äger eller är ägt av ett tidningsförlag. Annonsbyråer som kontrolleras av eller är associerade med programföretag får inte ha hand om reklam för mer än tre nationella kanaler eller två nationella kanaler och tre lokala kanaler eller en nationell kanal och sex lokala kanaler. Den nya lagen ger större möjligheter till ägande i flera medier, även för programföretag så länge de inte överskrider gränserna för olika kategorier av medier. 280 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder Ett förslag om att det skall gå att få förhandsbesked vid förvärv är under behandling i parlamentet. Frågan uppfattas som kontroversiell på grund av det hävdas att en sådan ordning senare kan visa sig motverka lagens ändamål, att värna yttrandefriheten. Konstitutionellt skydd för yttrandefriheten Den nederländska konstitutionen har innehållit bestämmelser till skydd för yttrandefriheten . En ny konkurrenslag trädde i kraft och den innehåller bestämmelser som ger möjlighet att förbjuda koncentrationsåtgärder som kan leda till en dominerande marknadsställning. Förvärv som gäller företag som har en sammanlagd årsomsättning som överstiger 250 miljoner och som avser åtminstone två företag som var och har en omsättning på minst 30 miljoner i måste godkännas av konkurrensmyndigheten. Konkurrenslagen är tillämplig på medieområdet. En frivillig överenskommelse som ett alternativ till lagstiftning för pressen kom alla dagstidningsutgivare överens om ett själv- regleringssystem för koncentrationer inom dagspressen för att bevara mångfalden så långt som det är möjligt. , , tog på sig ansvaret för att bilda en stiftelse, Kommissionen för Dagstidningar, som skulle ta hand om sys- temet. Avtalsparter är NDP, samtliga dagstidningar som är medlemmar i och deras nederländska moderbolag. Avtalet har ingen tids- begränsning och kan inte sägas upp ensidigt. Det har ingen betydelse för skyldigheten att följa avtalet om en tidning lämnar NDP eftersom alla företag har undertecknat avtalet individuellt. Varje dagstidningsföretag som undertecknat överenskommelsen måste, när det överlåter en tidning som företaget äger till tredje man, se Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 281 till att också skyldigheterna enligt överenskommelsen förs över på tredje man. Planerade koncentrationer som leder till att de inblandade dags- tidningsföretagen tillsammans får en marknadsandel om en tredjedel eller mer av den totala tidningsmarknaden i måste anmälas till kommissionen inom från det att avtalet slutits, erbjudandet offentliggjorts eller en kontrollpost har förvärvats. -Koncentrationer är förbjudna om inte kommissionen ger sitt god- kännande till den planerade koncentrationen. -Om koncentrationen har anmälts får den inte verkställas så länge som kommissionen inte har lämnat sitt godkännande eller de villkor som ställts upp inte har uppfyllts. Anledningen till att tröskelvärdet inte sattes lägre, t.ex. till var att det inte gick att räkna med ett tillräckligt stöd i föreningen för ett sådant förslag. Dessutom ansåg NDP att det överenskomna tröskelvärdet med hänsyn till dagstidningssituationen i inte äventyrar mångfalden i utbudet. NDP klargjorde att man var emot ett absolut förbud mot koncentrationer eftersom det i vissa fall skulle kunna medföra risker för en tidnings fortsatta existens och därmed strida mot andan i den bestämmelse i konstitutionen som skyddar tryckfriheten. Av överenskommelsen framgår att anmälan till kommissionen skall göras gemensamt av de berörda företagen. Ändå förefaller det som om den egentliga skyldigheten att göra en anmälan ligger på det övertagande företaget. I varje fall får man den uppfattningen av förklaringen till överenskommelsen. Där framkommer att det i princip är möjligt för ett utländskt företag att ta över ett nederländskt dagstidningsföretag, som har undertecknat överenskommelsen, utan att något av de inblandade företagen behöver anmäla det planerade förvärvet. Det utländska före- taget är inte part i överenskommelsen och det inhemska företaget är inte övertagande part och behöver av den anledningen inte göra någon anmälan. Görs ingen anmälan kan kommissionen inte lämna sitt godkännande. Om koncentrationen överskrider tröskelvärdet är den lik- väl förbjuden enligt överenskommelsen. För att undvika att denna situation uppstår har det företag som övertas rätt att anmäla den planerade koncentrationen. Kommissionen kan endast godkänna en koncentration om den inte leder till avsevärda och strukturella störningar i konkurrensen på den nederländska dagstidningsmarknaden. Vid sin utvärdering skall kommittén ta hänsyn till ett stort antal andra kriterier såsom tidningsmarknadens struktur och utveckling i allmänhet, existerande och potentiell konkurrens från andra företag, de inblandade tidningarnas ekonomiska och finansiella situationer, mångfalden i 282 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder pressen och läsarnas valmöjligheter på tid- ningsmarknaden. Kommissionen har möjlighet att ställa villkor som hänför sig till dessa kriterier när man ger sitt godkännande till en koncentration. En anmälan behandlas inte förrän kommissionen har försäkrat sig om att de handlingar som bifogats anmälan är tillräckliga för att utredningen skall kunna påbörjas. Om handlingar saknas kan kommissionen bestämma att de skall ges in inom . Kommissionen har därut- över rätt att begära in de handlingar som man anser sig behöva för att kunna bedöma koncentrationen. Det finns möjlighet att ta experter till hjälp och att kalla till hearings t.ex. med arbetstagarorganisationerna. Mottagandet av en anmälan till kommissionen och kommissionens beslut är tillgängliga för allmänheten. Kommissionen måste alltid moti- vera sitt beslut. För att skydda affärshemligheter eller annan information som inte är avsedd för publicering räcker det att kommissionen gör en sammanfattning av grunderna för beslutet. Under förutsättning att parterna betalar det belopp som kommissio- nen bestämt och ger in de handlingar som krävs skall kommissionen fatta beslut . Ett beslut får uppskjutas en gång men inte längre än . Det finns inga särskilda sanktioner knutna till systemet. Den som skapar en koncentration över tröskelvärdet utan att inhämta ett godkän- nande eller som inte följer villkoren för godkännandet bryter mot avtalet. Kommissionen har rätt att se till att avtalet och besluten följs. Det måste i så fall ske med hjälp av civilrättslig lagstiftning. En intressant aspekt är hur överenskommelsen förhåller sig till konkurrensbestämmelserna i , närmast artikel 85, och till ministerrådets förordning om kontroll av företagskoncentrationer (se avsnitt 5.7 och 5.8). Undantaget i artikel 21 punkt 3 i förordningen ger även medlemsländerna behörighet att ingripa mot en koncentration och tillämpa egna bestämmelser när syftet med de nationella bestämmelserna är att skydda andra legitima intressen än de som förordningen omfattar. Mediernas mångfald anses vara ett legitimt intresse. Överenskommelsen är emellertid av privaträttslig natur och kan inte automatiskt jämställas med nationell lagstiftning. Redan när överenskommelsen träffades tog man i beräkning att den, och beslut fattade med stöd av den, skulle kunna komma i konflikt med artikel 85 punkt 1 i . Överenskommelsen kan ju anses på ett sätt främja konkurrensen och på ett annat sätt - vid ett vägrat godkännande - ha begränsande effekter för de internationella konkurrensförhållandena. Särskilt som EU- kommissionen tolkar konkurrensbegränsning vid horisontella integrationer som en begränsning i friheten att köpa och sälja företag. Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 283 Kommissionens kostnader skall bäras av den eller de parter som gör en anmälan om en planerad koncentration. Innan anmälan behandlas bestämmer kommissionen ett belopp som skall deponeras inom . Vissa relevanta begrepp t.ex. dagstidning, koncentration och upplaga är definierade i överenskommelsen. Det hävdas att kriterierna för bedömning om en koncentration skall tillåtas inte är tillräckligt specifika för att kunna stoppa oönskade kon- centrationer. Om ett planerat samgående enligt överenskommelsen behöver godkännas men de inblandade företagen vägrar att ansöka om godkännande och fortsätter att driva processen går det i praktiken inte att stoppa samgåendet . Inte ens utländska företag som vill få inflytande över den nederländska tidningsmarknaden kan stoppas . Direkta sanktioner saknas. Bestämmelser om ägande i flera medier På begäran av parlamentet har en rådgivande kommitté för korsägande i mediesektorn tillsatts . Den har i uppgift att kartlägga den nuvarande situationen och den tänkbara utvecklingen när det gäller koncentrationer inom medieområdet. Den skall utreda effekterna av koncentrationer för mångfalden och den nuvarande ordningens effek- tivitet. Slutligen skall den se på behovet av ny lagstiftning. Konstitutionellt skydd för yttrandefriheten Den viktigaste bestämmelsen till skydd för yttrandefriheten finns i den federala konstitutionens tillägg (First Amendment). I denna stadgas att kongressen inte får stifta lagar som inskränker yttrande- eller tryckfri- heten. Bestämmelsen har emellertid inte tolkats på ett sådant sätt, varken i rättstillämpningen eller i lagstiftningen, att den hindrat alla inskränkningar. För att en inskränkning skall kunna göras i skyddet krävs det emellertid i princip att detta är nödvändigt för att framhålla ett intresse av uppenbar betydelse, t.ex. nationell säkerhet. För radio och TV är yttrandefriheten begränsad när det gäller oanständigt språkbruk. 284 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder På grund av det konstitutionella skyddet för tryckfriheten har det inte ansetts möjligt att stifta lagar som riktar sig direkt mot pressen. Inte ens krav på registrering har ansetts vara förenligt med konstitutionen. Indirekt berörs dock pressen av lagstiftningen mot ägarkoncentration för andra medier. Konkurrenslagstiftningen har en framträdande roll i det amerikanska rättssystemet och avser att på olika sätt förhindra en monopolisering av näringslivet. Lagstiftningens kärna är gammal. Den består av , och Act, båda . förbjuder varje avtal, sammanslutning i form av en trust eller på annat sätt samverkan som inskränker eller hämmar det fria varuutbytet eller handeln mellan delstaterna eller utlandet. Den förbjuder även monopolisering eller försök till monopolisering. Kon- kurrensbegränsande åtgärder är förbjudna utan hänsyn till om de är skadliga i det enskilda fallet. I rättspraxis har det emellertid införts en möjlighet till skälighetsbedömning. Ingripande mot företagsförvärv kan i princip även ske med stöd av bestämmelserna i . Dessa har fått minskad betydelse sedan tillämpningsområdet för utvidgades. I fråga om kontroll av företagsförvärv tillämpas i första hand en bestämmelse i . Den förbjuder företagsförvärv som medför att konkurrensen väsentligt kan minska eller som kan skapa en monopolsituation på marknaden. Avgörande är alltså om konkurrens- begränsande effekter uppstår och inte om en dominerande ställning i sig uppkommer. Bestämmelsen riktar sig mot alla typer av företagsförvärv. Enligt den s.k. failing firmdoktrinen är det i allmänhet tillåtet för konkurrenter att förvärva företag som gått i konkurs eller som står inför ett ekonomiskt misslyckande. Konkurrenslagstiftningen i är speciell såtillvida att den ger möjlighet att bryta upp redan existerande företag och att det inte kan beviljas undantag från tillämpningen av den. Konkurrenslagstiftningen är tillämplig på medieområdet. Tillämpligheten på pressen var dock ifrågasatt , med hänvisning till det konstitutionella skyddet för tryckfriheten. Supreme Court har emellertid slagit fast att pressen inte är undantagen. Men pressen är i vissa avseenden undantagen från lagstiftningen genom en särskild lag. (Antitrust Division) anses hålla en låg profil när det gäller att tillämpa konkurrenslagstiftningen på medieföretagen. En konsekvens av ett avgörande där lagstiftningen tillämpats är att stora regionala tidningar inte får äga mindre tidningar i förorterna till Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 285 Tidningsutgivningen i präglas dock som helhet av kedjor vilka ger ut ett stort antal lokala och regionala dagstidningar. Pressen kan således i vissa avseenden undantas från lagstiftningen genom bestämmelser om godkännande av samarbete mellan tidningar s.k. Joint Operating Agreements enligt Newspaper Preservation Act. Lagen, som antogs 1970, innehåller en förklaring om att det ligger i det allmänna intresset att behålla en dagspress som är redaktionellt obe- roende och konkurrenskraftig i hela landet och att det därför är en offentlig policy i att bevara utgivningen av dagstidningar på orter där det träffats överenskommelser om samarbete mellan tidningar på grund av ekonomiskt trångmål. Förklaringen måste förstås mot bak- grunden att det redan före lagens tillkomst existerade 22 samarbetsavtal som innebar affärsmonopol på olika ställen i . I princip legaliserade lagen en redan befintlig företeelse som stod i strid med gällande konkurrenslagstiftning och öppnade en möjlighet för tillkomsten av nya samarbeten. Lagen utgör det legala ramverk som tillsammans med vissa bestämmelser gör det möjligt för justitieministern att efter frivillig anmälan godkänna ett planerat samarbete mellan två eller flera dagstid- ningars ägare i en stad. Det saknar betydelse om ägarna utger flera tid- ningar på andra orter. Med dagstidning förstås en tidning som kommer ut minst och vars innehåll i betydande utsträckning är inriktat på nyheter och opinionsbildning. Samarbetet får enligt lagen avse den affärsmässiga och den tekniska sidan av verksamheterna, under förutsättning att separata nyhets- och ledarredaktioner behålls och att tidningarnas redaktionella inriktningar bestäms oberoende av varandra. Justitieministern skall pröva dels om villkoret föreligger att åtminstone en av de berörda tidningarna har sådana ekonomiska problem att den oavsett ägande eller anknytning sannolikt står inför ett finansiellt misslyckande. Dels om ett godkännande av ansökan är i överens- stämmelse med lagens inriktning och syfte. Om samarbetsavtalet godkänns undantas det alltså från konkurrenslagarna. Det innebär att en monopolsituation uppkommer som inte bara gör det möjligt med kostnadsbesparingar utan också ger klartecken för fasta priser, marknadsuppdelning och vinstdelning. har sju nya avtal slutits, bl.a. i , och . finns det endast sexton samarbetsavtal - med varierande löptid - i kraft. Enligt uppgift har justitieministern aldrig avslagit någon ansökan om godkännande av ett samarbetsavtal. 286 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder Avsikten med lagen var att hitta ett sätt behålla svaga tidningar (andratidningarna) i de städer där två tidningar gavs ut och förhindra att lokala tidningsmonopol uppstod. Tanken var att man skulle ge avkall på konkurrensen på det ekonomiska området för att kunna behålla den journalistiska konkurrensen. Förklaringen till svårigheterna för andra- tidningarna - den nedåtgående upplagespiralen - och motiveringen för ett ingripande som åsidosätter grundläggande konkurrensprinciper var ungefär desamma vid införandet av Joint Operating Agreements som när det svenska presstödet infördes (Borden, W, Plays: A Com- parison Between Swedish and American Press Policies, 1995, s. 154). Vissa synpunkter på lagens effekter Det finns naturligtvis olika uppfattningar om vilka effekter lagen har haft för mångfalden och pressens oberoende. Många röster är kritiska till lagens effekter. I en artikel (DN 980806) hävdar , professor i juridik vid universitet i , bl.a. att lagen har slagit ihjäl fler konkurrenssituationer och fler tidningar än den har räddat och att den har kommit att skapa just de monopolsituationer den tillkom för att hindra. Borden (Plays: A Comparison Between Swedish and Ameri- can Press Policies, 1995, s. 235) hävdar att den förmodade nyttan med Newspaper Preservation Act var mångfald, men att ingen har kunnat visa att samarbetet veterligen ger olika synpunkter på politiska frågor, särskilt när det gäller lokala frågor där det finns ett gemensamt ekono- miskt intresse hos samarbetsparterna. De ekonomiska incitamenten för att förbättra t.ex. nyhetsbevakning för att konkurrera ut samarbets- partnern finns inte eftersom vinsten delas efter en förutbestämd pro- centsats. Samarbetsavtalen har lett till att redan vinstgivande tidningar, som ofta ingår i framgångsrika tidningsgrupper, har ökat sina vinster. Busterna & Picard (Joint Operating Agreements: The Newspaper Preservation Act and its application, 1993) är starkt kritiska till lagen. De anser att lagen inte har lyckats uppnå syftet att behålla andra- tidningarna utan snarare har påskyndat deras fall. Lagen har däremot lyckats att ta död på annons- och upplagekonkurrensen.