sou · GNB353d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Enligt 8 kap. 6 § fjärde stycket får den som har deltagit i handlägg- ningen av ett tillsynsärende hos samfundet inte obehörigen röja vad han därvid har erfarit om någons personliga eller ekonomiska förhållanden. Enligt 9 kap. 12 § sekretesslagen gäller sekretess i ärende om någons inträde i samfundet, om disciplinärt ingripande mot advokat eller om advokats uteslutning ur samfundet för uppgift om hans ekonomiska ställning eller om annans personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör lider skada eller men om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Regeln i sekretesslagen är tillämplig vid handläggningen hos Justitiekanslern och i . I gäller dock bara undantagsvis sekretess eftersom de vanliga reglerna om offentlighet vid domstol oftast tar över. tillkallade regeringen en kommitté för att göra en översyn av samfundets disciplinverksamhet och tillsynen över samfun- det i övrigt. Kommittén, som antog namnet , har lagt fram betänkandet Tillsyn över advokater m.m. (SOU 1999:31). Kommittén föreslår att Justitiekanslern skall befrias från sin uppgift att utöva tillsyn över advokater. Det allmännas inflytande över tillsyn skall förstärkas genom att ordföranden i samfundets disciplinnämnd och dennes ersättare skall vara eller ha varit ordinarie domare. Nämnden i övrigt skall bestå av sju advokater och tre offentliga representanter. Enligt kommittén måste vidare insynen i disciplinförfarandet förbättras om Justitiekanslerns tillsynsfunktion skall upphöra. Kommittén föreslår därför att offentlighetsprincipen görs tillämplig på den disciplinära verksamheten hos samfundet. Den lagtekniska lösning som föreslås är att det i bilagan till sekretesslagen anges att sekretess gäller hos samfundet för 6lUVNLOGD UHJOHU I|U VNDWWHP\QGLJKHWHU 373 verksamhet som utövas av styrelsen och disciplinnämnden i disciplinärenden. En av kommitténs ledamöter har reserverat sig mot förslaget om ändrad sammansättning av disciplinnämnden. De advokater som ingått som experter i kommittén har i ett särskilt yttrande motsatt sig förändringar av disciplinförfarandet. Ytterligare en expert har i ett särskilt yttrande motsatt sig förslagen om disciplinnämndens sammansättning och om ökad insyn i verksamheten. 18.1.3Skattemyndighets uppgiftsskyldighet rörande revisorer m.m. Lagen (1995:528) om revisorer innehåller bestämmelser om godkän- nande och auktorisation av revisorer, registrering av revisionsbolag samt revisorers och revisionsbolags verksamhet. Lagen innehåller också regler om tillsyn över revisorer och revisionsbolag samt om disciplinära åtgärder. Tillsyn utövas av , som är en myndighet. Enligt 21 § revisorslagen skall en skattemyndighet, som uppmärk- sammar någon anmärkningsvärd omständighet i fråga om en revisors eller ett revisionsbolags verksamhet, underrätta om detta. Denna uppgiftsskyldighet medför enligt 14 kap. 1 § sekretess- lagen att sekretessen bryts och att hemliga uppgifter kan lämnas till . Disciplinförfarandet hos är noga reglerat i revisorslagen. Nämndens beslut får överklagas hos förvaltnings- domstol. Enligt 9 kap. 12 § andra stycket gäller sekretess bl.a. i ärende om disciplinärt ingripande mot godkänd eller auktoriserad revisor eller registrerat revisionsbolag eller om upphävande av godkännande, auktorisation eller registrering. Sekretessen gäller för uppgift om revisorns ekonomiska ställning eller om annans personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärendet. Bestämmelsen i 21 § revisorslagen avser uppgifter i en revisors verksamhet. Vad skattemyndigheterna främst skall rapportera torde vara om en revisor har försummat sin skyldighet enligt 10 kap. 31 § aktiebolagslagen. Enligt den bestämmelsen skall en revisor i revisions- berättelsen anmärka om ett bolag har försummat sin skyldighet t.ex. att göra skatteavdrag eller att anmäla sig för registrering enligt skattebetal- ningslagen, att lämna skattedeklaration eller att i rätt tid betala skatter och avgifter. Det åligger också revisorn att i sådana fall genast sända en avskrift av revisionsberättelsen till skattemyndigheten. 374 6lUVNLOGD UHJOHU I|U VNDWWHP\QGLJKHWHU digheten skulle finna att ett bolag har brustit i något av dessa hänseenden och att revisorn inte har framfört någon anmärkning i revisionsberättelsen, är detta ett förhållande som med stöd av 21 § revisorslagen skall anmälas till . har utfärdat riktlinjer för tillämpningen av denna bestämmelse. Den omständigheten att det i 21 § revisorslagen talas om revisorns verksamhet synes motsatsvis innebära att skattemyndighets uppgifts- skyldighet inte omfattar uppgifter som rör revisorn personligen. Det har i praxis diskuterats om bestämmelsen i 21 § revisorslagen medför skyldighet för skattemyndigheterna att anmäla sådant som förekommer i den del av en revisors verksamhet som inte avser revisioner. En revisors verksamhet består nämligen inte bara av sådana. Revisorn kan få uppdrag av andra än revisionsklienter, t.ex. att värdera ett företag för en presumtiv köpare eller att lämna råd i skattefrågor. Det anses oklart om bestämmelsen är avsedd att sträcka sig utöver den verksamhet som avser revision i egentlig mening. Det finns andra yrkeskategorier som står under offentlig tillsyn men där det inte föreligger någon skyldighet för skattemyn- dighet att lämna upplysningar. Till dessa hör fastighetsmäklare, som enligt fastighetsmäklarlagen (1995:400) står under tillsyn av . Inte heller beträffande försäkringsmäklare skall sådana uppgifter lämnas, trots att dessa enligt lagen (1989:508) om försäkringsmäklare står under tillsyn. Advokater är liksom revisorer fria yrkesutövare. De har samma typ av förtroendeförhållande till sina klienter. Det finns dock betydande skillnader mellan dessa yrkeskategorier. Medan advokater väljs in av ett privaträttsligt organ, och då undergår en lämplighetsprövning, skall frågor om godkännande och auktorisation av revisorer prövas av en myndighet, . Båda yrkeskategorierna står under tillsyn men tillsynen över advokaterna utövas av advokatsam- fund. Någon insyn i disciplinförfarandet hos samfundet finns inte. Revisorer står däremot under tillsyn av en myndighet, där offentlighetsprincipen gäller. Vidare bör noteras att en revisor i ett aktiebolag har en lagstadgad skyldighet att i sin granskning kontrollera att den reviderades skyldigheter enligt skattelagstiftningen fullgörs. Någon motsvarande skyldighet har inte advokater. Det går därför inte att dra direkta paralleller mellan den ena yrkeskategorin och den andra. En fråga som kan behöva klarläggas, innan vi tar ställning till frågan om en sekretessbrytande regel bör införas, är vilken typ av uppgifter 6lUVNLOGD UHJOHU I|U VNDWWHP\QGLJKHWHU 375 rörande en advokat som en skattemyndighet kan få kännedom om och om det är uppgifter om advokatens personliga förhållanden eller om sådant som rör hans uppdrag åt klienter. har i sin skrivelse inte preciserat vilka uppgifter det kan vara fråga om. De uppgifter som kan komma i fråga synes dels vara sådana som utvisar att en advokat inte sköter sin egen skyldighet att deklarera eller att betala in skatt, dels sådana som tyder på att advokaten inte har iakttagit god advokatsed. Att tillåta att sekretessbelagda uppgifter lämnas ut om en advokats personliga förhållanden eller hans egen ekonomi skulle innebära att advokater skulle underkastas en strängare granskning än andra yrkesgrupper. När det gäller revisorer är uppgiftsskyldigheten begränsad till deras verksamhet. En eventuell reglering av uppgiftsläm- nande rörande advokater bör därför begränsas till iakttagelser som tyder på att advokaten åsidosatt god advokatsed. Som exempel på sådana uppgifter har nämnts handlingar som utvisar att en advokat har uppträtt som bulvan eller att han har upprättat skenavtal. Enligt vår mening är det självfallet viktigt att uppgifter som kan föranleda disciplinära åtgärder mot en advokat kommer till samfundets kännedom. Den fråga som har väckt är dock av mera komplex och principiell natur än vad den först kan förefalla vara. Det är nämligen inte bara hos skattemyndigheterna som det kan samlas kunskap som tyder på att advokater inte fullt ut lever upp till den höga etiska standard som krävs av dem. Åklagar-, polis- och tullmyndigheter kan också göra iakttagelser inom sina verksamhetsområden, liksom domstolarna. Om man skall införa sekretessbrytande regler vore det en fördel om man kunde behandla dessa frågor i ett sammanhang. Detta är något som ligger vid sidan av vårt huvuduppdrag. Behovet av en gemensam syn på frågan om myndigheter utan hinder av sekretess skall kunna lämna uppgifter till är dock inte avgörande för vårt ställningstagande. Av större vikt är att disciplinförfarandet hos samfundet ses över. har lagt fram sitt betänkande. I betänkandet behandlas frågor om hur disciplinförfarandet skall vara utformat, möjligheterna till insyn i detta liksom även sekretessfrågor. Enligt vår mening måste frågorna om sekretess och insyn i disciplinförfarandet lösas innan man kan ta ställning till frågan om sekretessgenombrott. Särskilt mot bakgrund av att sekretessen är absolut hos skattemyndigheterna krävs det att sekretessförhållandena hos samfundet har klarlagts först. Vi lägger därför inte fram något förslag om sekretessgenombrott. 376 6lUVNLOGD UHJOHU I|U VNDWWHP\QGLJKHWHU 18.2Sekretess för domstols beslut i fråga om åtgärder enligt tvångsåtgärdslagen Vi behandlar inte frågan om beslut enligt tvångsåtgärdslagen skall kunna undanhållas den som åtgärden riktas mot, eftersom denna fråga har övervägts i ett lagstiftningsärende med anledning av översyn av revisionsreglerna på skatte- området. Förvaltningsdomstols beslut rörande åtgärder enligt tvångsåtgärdslagen omfattas inte av sekretess. En myndighet har i svar på Ekobrotts- beredningens enkät påtalat att detta inte sällan skapar problem när polisen och åklagare i samråd med en skattemyndighet planerar en gemensam aktion mot en skattskyldig som misstänks för brott. Ett beslut enligt tvångsåtgärdslagen bör därför kunna undanhållas den som berörs av beslutet åtminstone . Med stöd av tvångsåtgärdslagen får det beslutas om revision i den reviderades verksamhetslokaler, om eftersökande och omhänder- tagande av handlingar, om granskning utan föregående föreläggande om kontrolluppgift samt om försegling av lokal, förvaringsplats eller annat utrymme. Beslut fattas som regel av länsrätten. Den som berörs av ett beslut om tvångsåtgärder skall i princip underrättas om detta. Undantag från denna princip får dock göras om det kan befaras att det därigenom blir svårare att genomföra åtgärden. I sådana fall underrättas den berörde i samband med att åtgärden företas. Ett avslag på en skattemyndighets begäran om tillstånd till tvångsåtgärder anses däremot inte kunna undanhållas den som berörs av beslutet. Därigenom går överraskningsmomentet förlorat och skattemyndigheten har liten möjlighet att få någon framgång med ett överklagande. Frågan om beslut enligt tvångsåtgärdslagen bör kunna hemlighållas togs upp av i betänkandet Översyn av revisionsreglerna (SOU 1996:79). Bakgrunden var ett förslag från om att domstolarna borde ges möjlighet att underlåta att underrätta den enskilde om ett beslut i fråga om tvångsåtgärder, till dess att beslutet vunnit laga kraft. Detta förslag hade enligt 6lUVNLOGD UHJOHU I|U VNDWWHP\QGLJKHWHU 377 utsatts för stark kritik från flertalet av de remissinstanser som yttrat sig över verkets förslag. Kommittén konstaterade att de aktuella frågeställningarna och problemen återfinns även inom andra rättsområden och att en bestämmelse i enlighet med förslag skulle avvika från gängse bestämmelser inom svensk förvaltningsprocess. Kommittén fann därför inte skäl att föreslå den av förordade ändringen (betänkandet s. 71 f.). Frågan togs inte upp i propositionen med förslag till ändringar i bl.a. tvångsåtgärdslagen (prop. 1996/97:100). Även om vi delar uppfattningen att det är en svaghet att beslut i domstol enligt tvångsåtgärdslagen aldrig kan undanhållas den berörde ens tillfälligt finner vi – med hänsyn till att frågan så har övervägts i ett lagstiftningsärende – inte anledning att på nytt ta upp den. 18.3Sekretess för brottsförebyggande arbete I våra direktiv har framhållits som särskilt problematiskt att reglerna i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § om sekretess i brottsföreb yggande arbete inte gäller för skattemyndigheter. Genom de lagändringar som gjordes i samband med att skattebrottsenheterna inrättades omfattas numera även skattemyndigheternas verksamhet av sekretess enligt dessa paragrafer. Något behov av lagändring föreligger därför inte. Riksåklagaren har i svar på Ekobrottsberedningens enkät påpekat att en myndighet som överväger att göra en anmälan inte kan rådgöra med åklagaren i frågan och att det inom ramen för en förutredning bör vara tillåtet för de myndigheter som samverkar mot ekonomisk brottslighet att fritt utbyta information med varandra. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har framhållit att det bör skapas möjligheter för myndig- heter att utbyta information under en förutredning och särskilt pekat på de problem det medför att bl.a. bankers tystnadsplikt inte bryts förrän förundersökning har inletts. I direktiven framhålls polisens och åklagarnas svårigheter att få tillgång till de uppgifter hos andra myndigheter som behövs under för- utredning. Till våra förstahandsuppgifter hör därför, enligt direktiven, reglerna för informationsutbyte i fasen innan förunder- sökning inleds. Med förutredning avses ett oreglerat förstadium till den formella förundersökningen. I detta avsnitt behandlas förutredningsinstitutet och frågan om informationsutbyte under förutredning. I avsnitt 15.3.2 har vi tagit upp frågan om banksekretessen under förutredning. 19.2.1Grundläggande regler om förundersökning Förundersökningsförfarandet regleras i . Vid sidan av detta formellt reglerade förfarande har successivt växt fram olika arbetsmetoder hos framför allt polisen vilka delvis faller inom förundersökningsförfarandet och i andra fall ligger i stadiet innan förundersökningen. Reglerna om förundersökning finns i 23 kap. . Av 1 § följer att förundersökning skall inledas så snart det på grund av angivelse eller av något annat skäl finns anledning att anta att ett brott 380 )|UXWUHGQLQJ som hör under allmänt åtal har förövats. Under förundersökningen skall enligt 2 § utredas vem som skäligen kan misstänkas för brottet och om tillräckliga skäl för åtal mot honom föreligger. Vidare skall målet beredas så att bevisningen kan förebringas i ett sammanhang vid huvudförhandlingen. Tröskeln för inledande av förundersökning har satts lågt i och med att det räcker att det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts. En förundersökning kan inledas på mycket vaga misstankar så snart dessa avser något som kan vara ett brott. Misstanken måste visserligen avse en konkret brottslig gärning men det är inte nödvändigt att man känner till gärningens alla detaljer och inte heller exakt när, var och hur den har förövats. Däremot räcker det inte att det kan antas att någon ägnar sig åt brottslig verksamhet, t.ex. narkotikahantering (i SvJT 1982 s. 638). Förundersökningen omfattar såväl det förberedande spanings- och efterforskningsarbete som polisen (eller tullen) med anledning av en konkret händelse utför, för att fastställa om brott över huvud taget har förövats, som det fortsatta arbetet med att utreda om det finns skäl till misstanke mot någon person. Vidare omfattar förundersökning den fortsatta utredning som företas sedan misstanken har riktats mot en viss person (SOU 1938:44 s. 285). I princip allt utredningsarbete som syftar till att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott och om tillräckliga skäl för åtal mot en viss person föreligger är enligt förarbetena att betrakta som förundersökning. Bakom detta synsätt torde ligga att den enskilde inte skall gå miste om de rättssäkerhetsgarantier som följer med rätte- gångsbalkens regler; inte ens om det är förhållandevis oklara misstan- kar som skall utredas. Det är således inte tillåtet för de brottsutredande myndigheterna att kringgå bestämmelserna om förundersökning genom att förklara att en undersökning avser att klarlägga om förundersökning skall inledas. Här bör framhållas att det vid utredning av ekonomisk brottslighet ofta redan från början står klart vem eller vilka som står bakom ett eventuellt brott medan det är betydligt mera oklart vari brottet består, dvs. om förfarandet är straffbart och hur detta i så fall skall rubriceras. I sammanhanget bör även nämnas att en polisman har rätt att i omedelbar anslutning till ett brott vidta vissa utredningsåtgärder (s.k. förstahandsåtgärder) innan formellt beslut om förundersökning har hunnit fattas. Regler om detta finns i 23 kap. 3 § tredje stycket och 8 § tredje stycket . En regel motsvarande den i 23 kap. 3 § tredje stycket har föreslagits för tullens del (se Ds 1998:53.). Dessa regler saknar intresse för utredning av ekonomisk brottslighet. )|UXWUHGQLQJ 381 Utanför förundersökning faller sådant allmänt spaningsarbete som polisen (eller tullen) bedriver utan att det förekommer något tecken på att konkreta brott har förekommit. Sådant spaningsarbete kan t.ex. riktas mot en känd brottsling som har permission eller har frigetts från ett fängelsestraff eller mot en lokal där det tidigare förekommit exempelvis narkotikahandel. Underrättelseverksamhet faller också utanför (se avsnitt 10.2.3). Det kan också nämnas att det från tid till annan används andra uttryck för sådan verksamhet som ligger utanför förundersöknings- verksamheten, såsom t.ex. förspaning och för-förundersökning. Dessa uttryck, som inte har något rättsligt innehåll, saknar också intresse för de frågor vi behandlar här. Förutredning är, som har sagts, ett oreglerat förstadium till den formella förundersökningen. Med förutredning avses punktvisa åtgärder som en förundersökningsledare vidtar för att få ett tillräckligt underlag för att besluta om en formell förundersökning skall inledas eller ej (Ds Ju 1979:15 s. 37 ff., SOU 1992:61 s. 271 ff. och JO 1997/98 s. 98). Det kan röra sig om åtgärder av skilda slag, såsom kompletterande upplysningar från en anmälare i ett bestämt syfte eller kontroll av att en anmäld händelse har inträffat. Som exempel har angetts att undersökningsledaren efter en anmälan om mordbrand kontrollerar att en brand verkligen har anlagts på den angivna platsen. Undersökningsledaren kan också tveka om den rätta rubriceringen av gärningen i ett fall där något av alternativen skulle kunna ge anledning till förundersökningsbegränsning. En anmälan om undanskaffande av avbetalningsgods kan t.ex. behöva kompletteras för att alternativen olovligt förfogande och bedrägeri skall bli tillräckligt belysta. Om det påstådda brottet har begåtts i utlandet kan det vara nödvändigt för förundersökningsledaren att skaffa uppgifter om innehållet i utländsk rätt för att utröna om det finns rättsliga förutsättningar för att beivra brottet i . Den nuvarande tolkningen av begreppet förutredning medför att sådan utredning i huvudsak bara kan förekomma med anledning av en anmälan om brott. Med anmälan om brott brukar menas att någon lämnar uppgifter på eget initiativ till polis eller åklagare. En anmälan kan också upprättas av polis eller åklagare med anledning av egna iakttagelser. Anmälan behöver inte vara formaliserad, utan kan i stort sett betecknas som en hänvändelse till polis eller åklagare angående brott (BRÅ PM 1982:6, s. 61 f.). 382 )|UXWUHGQLQJ Förutredning är ett helt oreglerat förfarande. I vissa avseenden anses reglerna om förundersökning och förundersökningsledning kunna tillämpas analogt. Exempelvis anses samma dokumentationskrav gälla för åtgärder vidtagna under förutredning som under förundersökning. Vidare anses frågor om förutredning ankomma på den som skall leda förundersökningen rörande brottet. Kompletterande upplysningar anses få inhämtas genom förhör med målsäganden eller annan anmälare, medan däremot förhör inte får hållas med andra personer. Straff- processuella tvångsmedel får användas endast om förundersökning har inletts. 19.2.3Förutredning vid misstanke om ekonomisk brottslighet Förundersökning får bara användas i de fall där det objektivt finns något påtagligt som gör att man kan anta att det har förekommit ett brott. Ett beslut om förundersökning skall innehålla uppgift om vilket brott som skall utredas. Detta ställer krav på att förundersöknings- ledaren på objektiva grunder kan ange vad som utgör brottet. Av rättssäkerhetsskäl har också uppställts krav och plats om möjligt skall kunna anges. Avsikten med reglerna är att de många och ingripande befogenheter som en förundersökning ger utrymme för inte skall kunna utnyttjas för andra situationer. Ett grundläggande problem vid handläggningen av anmälningar om ekonomisk brottslighet är att materialet ibland är otillräckligt för ett beslut att inleda förundersökning. Ekonomisk brottslighet skiljer sig, som har nämnts, från annan brottslighet bl.a. på det sättet att de förfaranden som ifrågasätts ofta utgör led i en affärsverksamhet som i sig är laglig. Ifrågasatta transaktioner är normalt också i sig lagliga men kan, i sitt sammanhang, utgöra brott. Som exempel kan nämnas att köp och försäljning, import och export etc. är normala led i affärsverk- samhet men kan utnyttjas för exempelvis skatteundandraganden eller brott mot borgenärer. En insättning på ett bankkonto kan vara en normal transaktion men också ett led i en muta. I motsats till vad som är fallet vid traditionell brottslighet – såsom våldsbrott, narkotikabrott eller vanliga förmögenhetsbrott – kan man i många fall inte avgöra om det har förekommit brott enbart av uppgifterna i en brottsanmälan. Det finns nämligen som regel inga yttre tecken på brott utan enbart på affärshändelser som, beroende på omständigheterna, kan vara tillåtna eller olagliga. Härtill kommer att det ofta finns uppgifter som talar mot att det har förekommit brott och att den skriftliga dokumentation som är tillgänglig antingen kan vara )|UXWUHGQLQJ 383 knapphändig eller, om det är fråga om en anmälan mot en tidigare affärskompanjon, kan vara selekterad. Det krävs normalt tillgång till åtskilliga handlingar och en ingående juridisk analys för att skilja fall av dålig affärsmoral från vad som är brottsligt och att skilja moraliskt tvivelaktig men tillåten skatteplanering från skattebrott. Frågan kan vara särskilt svårbedömd om påståendet om brott riktas mot en pågående affärsverksamhet eller mot en företrädare för en myndighet. Ett beslut att inleda förundersökning kan få förödande konsekvenser om det riktar sig mot någon i ledningen för en sådan verksamhet. Är det fråga om ett börsnoterat företag kan åklagarens beslut få betydelse även för kursen. En annan viktig faktor är att ekonomisk brottslighet i de flesta fall inte är straffbar på försöks- och förberedelsestadiet. Det ifrågasatta handlandet kan behöva analyseras även från denna utgångspunkt. Den ekonomiska brottsligheten blir dessutom alltmer komplicerad, ofta med uttalade internationella inslag. I sistnämnda fall kan åklagaren behöva klarlägga även utländska förhållanden innan han tar ställning i frågan om förundersökning skall inledas. Avser brottsligheten skatte- brott kan en ingående analys av ekonomiska förhållanden, skatteregler, bokföringstransaktioner m.m. krävas före ett ställningstagande. Detta kan kräva kontakter med andra myndigheter och utbyte av sekretess- belagda uppgifter. Problemet med att anmälningarna inte ger tillräckligt underlag för åklagaren att besluta om förundersökning skall inledas eller ej gäller främst anmälningar från andra än skattemyndigheterna, som har god tillgång till sådant material som är relevant för utredning av ekonomisk brottslighet och vana vid att sammanställa detta.