sou · GNB327d2 · 2000-01-01 00:00:00 — av de deltids- arbetslösa kommer, enligt utredningens beräkning, att omfattas av en 52- veckorsgräns. Det förväntade utfallet beror på vilka antaganden som görs, bl.a. om den andel som övergår till heltidsarbetslöshet. Utredningen be dömer att inflödet av nya deltidsarbetslösa blir 90 000 och att av dem som berörs av 52-veckorsgränsen blir heltidsarbetslösa. Det kommer, enligt utredningens uppskattning, att ge en årlig besparing för arbetslöshetsförsäkringen om . Till detta kommer kostnader för arbetslöshetsersättning på heltid för vissa personer, samt för arbetsmarknadspolitiska insatser, varför nettobesparingen för statskassan enligt utredningens beräkningar blir . Utredningen föreslår att ges uppdrag och medel för att i samarbete med arbetsmarknadens parter driva ett projekt i syfte att genom information samt visst ekonomiskt stöd påskynda etablering av fler branschanknutna, helt intäktsfinansierade bemanningsföretag. AMS föreslås tilldelas för 346 Kostnadsberäkning/finansiering Finansieringen föreslås utgöras av en del av de besparingar i statsbidraget till arbetslöskassorna, som blir ett resultat av utredningens förslag. Uppgifterna i detta kapitel baseras på uppskattningar som utred- ningen låtit göra och som redovisas i sin helhet i bilaga 4. Det har under utredningens arbete framkommit att det finns brister i det underlag och de modeller som krävs för att göra mer exakta beräkningar, varför utredningen vill betona att resonemangen nedan bygger på uppskatt- ningar och inte på exakta beräkningar. 15.1Kostnader i arbetslöshetsförsäkringen för deltidsarbetslösa 1994- 1998 Som utredningen har konstaterat har antalet deltidsarbetande varit relativt , oberoende av konjunktur. Antalet deltidsarbetslösa ökade däremot kraftigt . klingade den kraftiga ökningen av. vände utvecklingen till en svag minskning av antalet deltidsarbetslösa. Ökningen har varit särskilt stor för de deltidsarbetslösa som är in- skrivna vid Arbetsförmedlingen. Som figur 15.1 visar har den gruppen tredubblats . Antalet inskrivna deltidsarbetslösa inskrivna vid Arbets- förmedlingen 1990- 1998. Kostnadsberäkning/finansiering 347 Huvuddelen av deltidsarbetslösa vid Arbetsförmedlingen är också berättigade till fyllnadsersättning från arbetslöshetsförsäkringen, men exakt hur många finns inte statistiskt belagt. En del personer är anmälda vid Arbetsförmedlingen som deltidsarbetslösa, utan att de uppbär någon ersättning. För att närmare kunna belysa detta har utredningen gjort egna bear- betningar av AMS register över utbetald arbetslöshetsersättning. Därtill kommer att Arbetslöshetskassornas bistått utredningen med uppgifter om det antal deltidsarbetslösa som fick ersättning från arbetslöshetsförsäkringen . Dessa två datakällor, som visar stor överensstämmelse, ger vid handen att av de deltidsarbetslösa vid Arbetsförmedlingen uppbar er- sättning från arbetslöshetsförsäkringen kontinuerligt. Enligt AMS register fick ersättning mer oregelbundet. av registrerade deltidsarbetslösa har haft ersättning tidigare, men deras ersättningsrätt har upphört. De har ändå valt att stå kvar vid Arbetsförmedlingen som deltidsarbetslösa arbetssökande. Utredningen utgår därför ifrån att av de deltidsarbetslösa som är anmälda vid Arbetsförmedlingen uppbär någon form av fyllnadsersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Den ökade deltidsarbetslösheten med fler personer som erhållit fyll- nadsersättning har naturligtvis, i kombination med höjd genomsnittlig dagpenning, medfört ökade kostnader för arbetslöshetsförsäkringen. I tabell 15.1 redovisas den genomsnittliga dagpenningen, antal ersatta personer /dag, antal ersatta dagar samt den totala kostnaden för deltids- arbetslösheten i arbetslöshetsersättningen under var och ett av åren 1994- 1998. På sista raden redovisas de genomsnittliga värdena för hela perioden. 348 Kostnadsberäkning/finansiering Uppskattning av total kostnad, antalet ersatta dagar , stocken och genomsnittlig dagpenning för deltidsarbetslösa 1998. Uppskattningarna bygger på ett urval av var 100:e person i AKSTAT. 4 320 136 600 4 729 999 700 4 510 001 900 4 726 392 300 4 405 898 800 4 569 111 900 Not: Som deltidsarbetslös har räknats en person som uppburit arbetslöshetsunderstöd, och där understödet betalats ut under färre dagar än den heltidsersättning personen skulle vara berättigad till enligt om- räkningstabell. Som framgår av kolumnen längst till höger har kostnaden för del- tidsarbetslösheten i arbetslöshetsersättningen varierat över åren. Det beror såväl på förändringar i den genomsnittliga dagpenningen som antalet ersatta personer per dag och ersatta dagar. Under åren 1994- 1998 har den totala kostnaden uppgått till som lägst och som högst. Den genomsnittliga totalkostnaden har, enligt dessa uppskattningar, uppgått till cirka 4 570 miljoner under de studerade åren. 15.2Arbetslöshetsersättningens kostnader för arbetslösheten som kringgärdar tillfälliga jobb 1997 och 1998 Antalet personer med arbetslöshetsperioder avbrutna med tillfälliga jobb var något högre än 1998, 120 000 mot 90 000. Minskningen följer sannolikt av det förbättrade arbetsmarknadsläget mellan de två åren. hade varje person i genomsnitt nära 2 jobb med en genomsnittlig tid styck. var antalet jobb cirka 2 per person och den genomsnittliga tiden något längre, närmare per jobb. Det utbetalade antalet ersättningsdagar per person var 88 mot 85 . Skillnaderna är inte stora men tendensen är att tiden Kostnadsberäkning/finansiering 349 med arbetslöshetsersättning har sjunkit som tiden i arbete ökat. Undersökningar visar att personer med tillfälliga jobb har större chanser att få nya jobb än vad arbetslösa har, även om nästa jobb också är av tillfällig natur. Det är således möjligt att en större del växlar mellan kortare jobb utan mellanliggande arbetslöshet. En del kan också t.ex. studera mellan de tillfälliga jobben. Den totala kostnaden i arbetslöshetsförsäkringen för arbetslöshet som kringgärdat tillfälliga jobb uppgick , enligt uppskattningarna, till . Med det minskade antalet personer var kostnaden . Dessa uppskattningar baseras på personer som har varit inskrivna som arbetslösa vid förmedlingen minst två gånger eller 1998 och som har haft ett arbete däremellan. Med arbete menas att personen antingen har fått ett tillfälligt eller ett fast arbete. Denna definition täcker inte fullständigt in tillfällighetsmarknaden då personer som har arbete över årsskiften inte räknas med, vilket ger en viss underskattning av kostnaderna. 15.3Förväntad framtida kostnadsutveckling för deltidsarbetslöshet och tillfälliga anställningar med nuvarande regelsystem Utredningen har uppskattat hur kostnaden för arbetslöshetsförsäkringen skulle förändras om deltidsarbetslösheten minskar med en procent med oförändrade regler. Jämfört med 1998, och med oförändrade regler, skulle denna kostnad minska med sammanlagt . Utredningen har också uppskattat hur kostnaden för arbetslöshets- ersättningen skulle förändras om arbetslösheten i samband med tillfälliga jobb skulle minska med en procent . Jämfört med 1998, skulle kostnaderna minska med sammanlagt . 15.4Kostnadsberäkning av utredningens huvudförslag Utredningen föreslår att fyllnadsersättning vid deltidsarbetslöshet be- gränsas . () som föregår tidpunkten för den bortre parentesen för arbetsgivaren, utgår utredningen ifrån att 350 Kostnadsberäkning/finansiering den enskilde och arbetsgivaren, med stöd av arbetsförmedlingen och sin fackliga organisation, prövar om och hur man ska kunna erbjuda önskad arbetstid. När året gått ställs arbetsgivare och anställd i en definitiv valsitua- tion, den bortre parentesen för arbetsgivaren. Det gäller att antingen erbjuda den anställde önskad tid eller riskera att denne säger upp sig. För den enskilde gäller det att antingen ta vara på möjligheten att delta i ett arbetsmarknadsprogram på heltid med sedvanlig ersättning motsvarande a-kassa eller att stanna kvar på deltidsarbetet utan fyll- nadsersättning. Utredningen förslår att de som är och som när förslaget genomförs uppbär fyllnadsersättning erbjuds att fortsätta i nuvarande system tills de går i pension. Den gräns som är av särskilt intresse för utredningen är således . Med som gräns skulle det genomsnittliga antalet er- sättningsdagar sjunka från nuvarande till 30. (Se figur 15.1) Jämfört med är det en minskning av tiden . Om man antar att inflödet till deltidsarbetslöshet är opåverkat av denna regelförändring skulle således stocken minska och vid oförändrade ersättningsregler skulle den direkta kostnaden för deltids- arbetslösheten minska i motsvarande grad. Genomsnittliga antalet utbetalade ersättningsdagar per person, fördelade efter vilken gräns i kalenderveckor som sätts för rätt till deltidsarbetslöshetsersättning. Genomsnittligt antal ersättningsdagar om man sätter en gräns i kalender tid. Kostnadsberäkning/finansiering 351 Med den genomsnittliga kostnaden 1998, som var 4 569 miljoner skulle den direkta besparingen bli 1 828 mil- joner kronor , om allt annat hålls . Utredningen har dis- kuterat om personer eventuellt kan undantas från regel- förändringar. Dessa utgjorde av populationen och kostnaderna bör i sådana fall justeras i motsvarande grad. Ovan har utredningen redovisat hur de direkta kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen skulle påverkas om möjligheten att erhålla fyllnadsersättning från arbetslöshetsförsäkringen begränsas . Det finns också ett antal indirekta effekter som också måste över- vägas. Det gäller framför allt vad en begränsning av rätten till deltids- arbetslöshetsersättning får för effekter på arbetslösheten. Genom avläs- ning i figur 15.2 framgår att av dem som uppbär ersättning kommer att beröras av gränsen . Det är avgörande för kostnadsberäkningarna hur dessa kommer att bete sig. Det gäller framför allt i vilken utsträckning de kommer att få ett heltidsarbete, fortsätta på deltid utan deltidsarbetslöshetsersättning, bli heltidsarbetslösa eller erbjudas ett arbetsmarknadspolitiskt program för att underlätta omställ- ningen till ett annat arbete. Andel som fortfarande lyfter deltidsersättning (vänstra vertikala axeln) och antalet ersatta dagar med deltidsarbetslöshets- ersättning (högra vertikala axeln) efter olika antal kalenderveckor. 352 Kostnadsberäkning/finansiering Det är i första hand de som blir heltidsarbetslösa eller deltar i arbetsmarknadspolitiska program som påverkar kostnaden för arbets- löshetsersättningen och statskassan. Genom vissa antaganden kan kost- nadsbesparingarna uppskattas. Till att börja med kan man förmoda att individerna väljer det alter- nativ de anser mest ekonomiskt lönsamt. I vissa intervall av deltids- arbetslöshet skulle personer tjäna ekonomisk på att bli heltidsarbetslösa istället för att jobba deltid utan ersättning. Det ekonomiskt bästa valet varierar beroende på lön och antalet ersatta deltidsdagar. Tyvärr finns ingen statistik som belyser antalet arbetade timmar för deltidsarbetslösa. Men om man ser till hela gruppen deltidsarbetande arbetar eller mer och som arbetar mer än . Det bör därför vara ganska många deltidsarbetslösa som tjänar på att fortsätta sitt deltidsarbete, jämfört med att övergå till heltidsarbetslöshet. Man kan också anta att den del av utredningens förslag som innebär att deltidsarbetslösa ska informera sin eller sina arbetsgivare om att de vill arbeta mer tid och presentera ett intyg om arbetsgivaren i fråga inte kan erbjuda mer tid, kommer att innebära att av de deltidsarbetslösa kommer att ha den arbetstid de önskar. Från de som skulle beröras av 52-veckorsgränsen bör man alltså dra bort . Resultatet blir att uppskattningsvis av de deltidsarbetslösa kommer att gå till heltidsarbetslöshet . De förändrade regler som utredningen föreslår innebär en betydande kostnadsbesparing. Med en rimlig bedömning av utvecklingen, där inflödet av nya deltidsarbetslösa blir 90 000 och av dem som berörs av 52-veckorsgränsen blir heltidsarbetslösa skulle den totala ackumulerade besparingen bli , jämfört med deltidsarbetslöshet och oförändrade regler. Besparingen väger in de indirekta effekterna till följd av en ökning i heltidsarbetslösheten. En del av denna kostnadsökning består av ökade kostnader för arbetsmarknadspolitiska insatser. I kostnadskalkylen antas att alla de som passerar gränsen tillbringar i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Kostnaden för åtgärdstiden om 20 pro- cent av de som berörs av 52-veckorsgränsen uppgår till . Besparingen för arbetslöshetsförsäkringen uppgår följaktligen till . Om istället går till heltidsarbetslöshet blir motsvarande besparing för arbetslöshetsersättningen , kostnaderna för heltidsarbetslösheten och den sammanlagda besparingen följaktligen . Motsvarande siffror om av de som berörs av 52-veckors- Kostnadsberäkning/finansiering 353 gränsen blir heltidsarbetslösa, har uppskattats till i besparing för försäkringen, för den ökade heltidsarbetslösheten varvid den sammanlagda besparingen blir . I bilaga 4 redovisas fler tänkbara utveck- lingstendenser. 15.5Finansiering av lagda förslag Utredningen föreslår att ges uppdrag och medel för att i samarbete med arbetsmarknadens parter driva ett projekt i syfte att genom information samt visst ekonomiskt stöd påskynda etablering av fler branschanknutna, helt intäktsfinansierade bemanningsföretag. AMS föreslås tilldelas för projektet. Finansieringen föreslås utgöras av en del av de besparingar i stats- bidraget till arbetslöskassorna, som blir ett resultat av utredningens för- slag. Utredningen är medveten om de budgettekniska problem som kan föreligga genom att två olika utgiftsområden berörs, men utgår ifrån att dessa problem kan lösas. 16 Konsekvenser av förslagen 16.1Konsekvenser för deltidsarbetslösa och tillfälligt anställda Utredningen har gjort bedömningen att deltidsarbetslösheten sannolikt kommer att fortsätta minska i långsam takt, särskilt inom offentlig sektor. Utredningens huvudförslag bör kunna påskynda denna utveckling även om det är svårt att beräkna hur många ytterligare färre deltids- arbetslösa det kan innebära. Som tidigare redovisats har effekterna av genomförda regelförändringar i försäkringen svårligen gått att säkert belägga eller särskilja från konjunkturpåverkan. Förslaget kommer att om det genomförs att samspela väl med två andra väsentliga framtida utvecklingstendenser. Den ena av dessa är den positiva konjunkturutveckling som förutspås . Den andra är de stora kommande rekryteringsbehoven inom offentlig sektor, särskilt inom vård, omsorg och utbildning där brist på personal redan förekommer på många håll. Politiskt finns uttalade ambi- tioner på regeringsnivå samt i flertalet kommuner att inom denna sektor övergå till mer av heltid och fasta anställningar. Detta både för att klara kvalitetskraven i verksamheterna och personalförsörjningen. Konjunkturutvecklingen innebär ökade möjligheter för både del- tidsarbetslösa och tidsbegränsat anställda att finna den önskade anställ- ningen. För deltidsarbetslösa kommer säkerligen både möjligheterna att få önskad tid hos nuvarande arbetsgivare som chansen att byta yrke och via en omställningsutbildning gå över i ny bransch att öka. Utredningens förslag innebär bl.a. större press på arbetsgivarna genom att konfrontera dem med de anställdas förväntningar om mer arbetstid på ett systematiskt och återkommande sätt samt genom att ange en bestämd tidsperiod inom vilken arbetsgivaren måste ha löst situationen för att vara säker på att kunna behålla den anställde. Enligt förslaget stöds den enskilde också i dialogen med arbetsgivaren genom att arbetslöshetskassa, arbetsförmedling och fackliga företrädare invol- veras. Därmed blir förslaget pådrivande och ett stöd för att genomföra 356 Konsekvenser av förslagen nödvändiga omstruktureringar och lösningar för enskilda och därmed blir det på ett annat sätt synligt för inblandade parter vad som kan lösas och vad som inte kan lösas. som förslagen ger en bestämd ordning till stöd för den enskildes och arbetsgivarens diskussion om en lösning, inkluderas även förslag om att förmedlingen kan bidra med viss finansiering för de eventuella särskilda ansträngningar arbetsgivaren kan behöva göra för att erbjuda den deltidsarbetslöse önskad tid. De deltidsarbetslösa som har anställning inom verksamheter med ambitioner att öka sin kvalitet och verka för fler fasta heltidsanställningar, som inom offentlig sektor, bör rimligen genom utredningens förslag kunna få önskad tid. Inte minst genom att det handlar om genomförande av politiska ambitioner och att tillämpliga lösningsmodeller finns som inte ger nämnvärda kostnads- ökningar. I den utsträckning arbetsgivaren trots den systematiska prövningen och det tillgängliga stödet inte kan erbjuda önskad lösning menar utredningen att samhället har gjort tillräckligt för att till- godose arbetsgivarens personalbehov via den indirekta subvention arbetslöshetsersättningen utgör. En längre prövotid skulle innebära allt för långtgående uppmjukning av omställningskraven på arbetsgivaren och en risk för s.k. inlåsning för den anställde i oönskat deltidsarbete. Förslaget kommer i denna del innebära att sådana arbets- givare får svårt att rekrytera till deltidsanställningar bland de som söker heltidsarbete. Denna svårighet förstärks av förslaget som innebär att arbetsförmedlingen inte ska kunna anvisa heltidssökande till deltids- anställningar med hot om avstängning från kassaersättning. Utredningen anser att förslagen därigenom kommer att innebära ett minskande inflöde i deltidsarbetslöshet. För de arbetssökande innebär förslagen minskad risk att bli kvar i yrken där chansen till önskad arbetstid är liten och större möjligheter att direkt, kanske via utbildning, söka sig till bättre yrkesliv och utveckling. Det gäller även de sökande som till följd av förslagen väljer att säga upp sin deltidsanställning och anta förmedlingens erbjudande om omställ- ningsprogram på heltid. Det är utredningens bedömning att en del av dessa och något fler än efter deltidsanställning kommer att vara heltidsarbetslösa innan en önskad lösning kan nås. Med tanke på hur stor andel som berör offentlig sektor och den för- bättrade konjunkturen bör denna grupp dock bli fåtalig. För de berörda innebär det ändå en större möjlighet att få en heltidsanställning snabbare än om man blir kvar i det deltidsarbete där arbetsgivaren inte ens efter 52 veckors systematisk prövning kunnat erbjuda sådant. Det beror bl.a. på som utredningen visat att såväl förutsättningarna för omställning som benägenheten är begränsade så länge deltidsanställningen pågår. Konsekvenser av förslagen 357 ett heltidsarbete dyka upp efter denna prövotid och den enskilde inte ännu hittat arbete på annat håll är denne oförhindrad att söka arbetet och har säkerligen även stora möjligheter att få detsamma med tanke på att personen är känd hos arbetsgivaren. Förslagen innebär att deltidsarbetslösa och i viss utsträckning även tidsbegränsat anställda får betydligt större möjlighet till stöd från arbetsförmedlingen och till deltagande i arbetsmarknadspolitiska pro- gram. Risken för att dessa grupper arbetssökande kommer allt längre efter övriga på arbetsmarknaden vad gäller kompetens- och arbets- livsutveckling minskar därmed. Huvudförslaget innebär således att den enskilde anställde får ökade möjligheter till samma grad av kompetensutveckling som heltids- anställda. Härigenom kan man som deltidsanställd t.ex. vidareutbilda sig för att också kunna utföra mer än en arbetsuppgift hos arbetsgivaren. Därmed kan både den anställdes och företagets konkurrenskraft öka. 16.2Konsekvenser för vissa sektorer har mycket gjorts för att råda bot på ofrivilligt del- tidsarbete, det har ofta handlat om partsgemensamma projekt, ibland också i samarbete med arbetsförmedlingen. Gemensamt för projekten är att de krävt betydande resurser, att de inriktats på enskilda deltid- sarbetslösa och att de ofta lett till resultat för just dessa. Så snart pro- jekten avslutats återgår allt till det vanliga, nya personer rekryteras till deltidsarbete och deltidsarbetslösheten stiger till ordinarie nivå. Inte ens i den senaste högkonjunkturen med stor brist på arbetskraft, t.ex. inom vård/ omsorg och industri, lyckades man åstadkomma varaktiga för- ändringar. Offentlig sektor står för en mycket stor del av den ofrivilliga del- tidsarbetslösheten. har man betydande behov av personal- rekrytering framöver. Extremt stora rekryteringsbehov på grund av ålderspuckeln med stora pensionsavgångar tillsammans med ökande behov av vård och omsorg för en åldrande befolkning. Kraven på hög och jämn kvalitet inom vård, omsorg och skola skärps och innebär krav på kontinuitet och kompetens hos personalen. Ett sätt att lösa situationen är att utnyttja kompetens man har bland de deltidsarbetslösa och tillfälligt anställda. Rimligen behöver man då också skapa mer attraktiva anställningsformer framöver; fler heltidsanställningar och fler fasta anställningar. Det är en inriktning som även slagits fast i politiska beslut. Lokalt finns exempel på goda lösningar, men totalt sett går utveck- lingen mycket långsamt. Den decentraliserade personaladministrationen, 358 Konsekvenser av förslagen de många lokala enheterna med eget ansvar som värnar om sin personal och inte ser till vad som är optimalt för helheten, de allt fler olika huvudmännen i offentlig verksamhet som läggs ut på entreprenad sägs vara försvårande faktorer. Till det kommer att många kommuner och landsting menar att det blir alltför dyrt att anställa deltidsarbetslös personal de önskar. Detta är givetvis sant om personalen anställs utan att kunna nyttiggöras på den utökade anställningstiden. Försöken med s.k. resursarbeten har visat att deltidsanställd personal som med resursarbete garanterats den arbetstid de önskat i mycket stor utsträckning kunnat få full lön av arbete, genom att de på den utökade tiden gått in som vikarier och på timmar inom olika kommunala verksamheter i stället för att man tagit in tillfällig personal. De resultaten liksom olika lokala exempel med liknade resultat visar att det finns lösningar inom befintliga kostnadsramar. Det är också utredningens mening att det genom organisatoriska lösningar är fullt möjligt att åstadkomma fler heltids- och fasta anställningar utan att kostnaderna ökar alls eller obetydligt. Etableras bestående lösningar där personalen får fast anställning och den arbetstid de önskar innebär det att branschen får större attraktivitet. För skola, vård och omsorg kommer attraktionsvärdet att vara avgö- rande när det gäller rekryteringsmöjligheterna framöver. Fler fasta hel- tidsanställningar innebär även avsevärt förbättrade möjligheter till den nödvändiga kvalitetssäkringen i dessa verksamheter, kvalitet såväl för medborgarna som tar del av servicen som för de anställda. Utredningens förslag bör kunna bidra till att påskynda och stödja förändringar i den önskade riktningen inom kommuner och landsting. Den bestämda tidsperioden efter vilken man inte är säker på att få behålla deltidsarbetslös personal, det utökade stödet till den som via omstrukturering kan erbjuda önskad arbetstid samt ev. också etablering av branschanknutna bemanningsföretag enligt utredningens förslag bör bidra därtill. Utredningen har valt att beskriva situationen inom vård, skola och omsorg eftersom den uppmärksammats särskilt både i debatten och på andra sätt. Resonemanget kan i stora delar överföras till handeln, bygg- branschen eller hotell- och restaurangbranschen även om dessa består av många olika företag på en ort medan kommun/landsting kan uppfattas som en enda stor arbetsgivare med många ingående arbetsplatser. Utredningen gör bedömningen att handeln kan vara den sektor som har svårast att åstadkomma fler fasta heltidsanställningar både och om utredningens förslag genomförs. Detta därför att efterfrågan är så likartat förlagd över dygnet och veckan, samt så koncentrerad till vissa korta pass . Många handelsföretag är också små. Givetvis kommer tillgången på personal som vill arbeta på deltid och