sou · GNB397d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Över tiden ändrade ekonomiska och andra förutsättningar, liksom metodutveckling, som medför ändrade arbetsformer, kräver en generell utformning som tillåter en flexibel uttolkning och användning. Även om nackdelarna med en såväl till nivå som innehåll allmänt hållen bestämmelse är kända ser utredningen inget bättre alternativ för att säkerställa den enskildes behov av stöd än en i lag föreskriven individuell rätt till insats för livsföringen i vissa fall. Rättigheter och de kommunala resurserna Både den nya lagen om socialbidrag och den reviderade socialtjänstlagen innebär utökade möjligheter att överklaga för den enskilde. För båda lagarna ska enligt utredningens uppfattning gälla att det i det enskilda fallet ska tas rimliga hänsyn till kommunens resurser. Eko- nomiska restriktioner är ett legitimt intresse som ska få vägas in vid beslut om bistånd. Stödet för anhöriga/närstående förtydligas i socialtjänstlagen I samband med att vissa förändringar gjordes infördes en ny bestämmelse om stöd för anhöriga som vårdar närstående som är långvarigt sjuka, gamla eller funktionshindrade. Detta skedde genom ett tillägg i den paragraf (5 § SoL), som reglerar uppgifter. Anhöriga och andra närstående gör omfattande och mycket betydelsefulla insatser vid vården av äldre och sjuka personer. Att stödja dem i detta arbete är så viktigt att det bör vara en särskilt reglerad SOU 1999:97 Sammanfattning 19 skyldighet för kommunen att göra det. Utredningen föreslår att detta sker genom att en ny paragraf införs i socialtjänstlagen, där skyldigheten förtydligas. Målet för anhörigstödet är enligt utredningens mening trehövdat. Det första handlar om att visa anhörigvårdarna samhällets uppskattning, det andra är att medverka till anhörigvårdares livskvalitet trots deras vårdåtagande och det tredje är att förebygga utbrändhet. I detta sammanhang är det viktigt att framhålla att skyldigheten för kommu- nerna att ge stöd inte får bli eller upplevas som krav på a nhöriga. Det får heller inte innebära att personer med behov av vård och omsorg känner krav på att ta emot vård av anhöriga. Ömsesidigheten i förtroendet vårdtagare – vårdgivare kan inte nog betonas. Särskilda stimulansmedel för att främja metodutvecklingen i det sociala arbetet Tidiga insatser i form av social rådgivning och personligt stöd är cent- rala inslag i ett effektivt och framgångsrikt socialt arbete. Det är viktigt att regering och riksdag främjar en fortsatt metodutveckling inom detta område. Detta kan ske genom att får i uppdrag att för- dela särskilda stimulansmedel. Begreppet skälig levnadsnivå fyller väl sin funktion Utredningsuppdraget har omfattat uppgiften att analysera begreppet skälig levnadsnivå och då behandla frågan om det med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet är möjligt att ge kommunerna mer utrymme för lokalt anpassade lösningar. Begreppet skälig levnadsnivå avser innehåll och nivåer för alla for- mer av bistånd, inte bara det ekonomiska. kan utfärda rekommendationer eller riktlinjer till vägledning vid biståndsbedöm- ningar om vad som i den egna kommunen är att betrakta som skälig levnadsnivå. Detta gäller med undantag av de preciseringar som gäller för försörjningsstödet. Men begreppets grundläggande betydelse anges i socialtjänstlagens portalparagraf. Oavsett vilka riktlinjer som finns måste en prövning av rätten till bistånd i varje enskild fall alltid ske utifrån den enskildes behov. En rättsvetenskaplig undersökning av begreppet skälig levnadsnivå inom socialtjänstlagen och motsvarande begrepp i LSS har pre- senterats. Efter att ha gått igenom Regeringsrättens domar konstaterar författaren att det från början vaga begreppet skälig levnadsnivå har preciserats genom domstolens avgöranden när det gäller socialbidrag men inte för andra former av bistånd. Utredningens slutsats efter en samlad analys är att lagen i sin nuvarande utformning ger kommunerna ett betydande utrymme för lokalt anpassade lösningar. I detta måste också ligga att domstolarna i valet mellan olika instanser ska ha att väga in kostnadsaspekter när biståndsinsatser vägs mot varandra. Sambandet mellan socialbidraget och övriga trygghetssysten ska, enligt direktiven, analyseras utifrån övergripande förändringar i samhället , särskilt när det gäller förändringar i de statliga trans- fereringarna. Dessutom ska förslag lämnas om hur individ- och famil- jeomsorgen kan förändras så att den bättre stämmer överens med den avsedda funktionen att främst stödja enskilda med ett individuellt bistånd som är föranlett av tillfälliga sociala eller ekonomiska problem. Förslagen får inte medföra att de sammantagna offentliga åtagandena utökas. Om detta även avser kostnader bör noteras att utredningen inte kunnat lägga förslag som, utan kostnadskonsekvenser för den offentliga sektorn, påtagligt minskar socialbidragsberoendet. Detta beror i huvudsak på socialbidragets kostnadseffektivitet genom dess träff- säkerhet och den individuella behovsprövningen. Socialbidraget – en försörjningskälla första fördubblades kostnaderna, i reala termer, för socialbidraget. mer än fördubblades den andel hushåll som var beroende av socialbidrag. Socialbidraget fungerar därmed inte längre enbart som ett yttersta skyddsnät, utan har stor betydelse för många människors försörjning. Den huvudsakliga förklaringen till detta är utvecklingen på arbetsmark- naden med hög arbetslöshet särskilt bland nya invandrare och ungdomar. Att många bland dem inte lyckades etablera sig på arbetsmarknaden medförde i sin tur att de inte omfattades av de försäkringar som byggts upp till skydd för den enskilde vid arbetslöshet och sjukdom. Den offentliga sektorns svaga budgetssituation till följd av problemen i den svenska ekonomin bidrog också till att socialbidragskostnaderna ökade. Staten tvingades bl.a. sänka nivåerna i socialförsäkringssystemet som kommunerna ökade brukarav- gifterna, särskilt inom barnomsorgen. Till detta kom att skattepolitiken SOU 1999:97 Sammanfattning 21 Växlingen från direkt till indirekt be- skattning kom att missgynna hushåll med låga inkomster. Det förtjänar att påpekas att utvecklingen med ökade socialbidrag brutits . Kostnaderna för socialbidrag var lägre jämfört med . Detta beror främst på den förbättrade arbetsmarknaden, men kommunernas möjligheter att kräva deltagande i kompetenshöjande åtgärder kan också haft en viss inverkan. Av samstämmiga uppgifter från kommunföreträdare är det unga människor med förhållandevis goda förutsättningar som fått arbete, medan många andra är fortsatt beroende av socialbidrag för sin försörj- ning. Detta gäller särskilt gruppen nya invandrare. Ett långvarigt beroende av socialbidrag riskerar att påverka den enskildes motivation och förmåga att försörja sig själv. Om det ekono- miska utbytet av arbete uteblir genom höga marginaleffekter eller om den enskildes kunskaper och färdigheter inte utnyttjas ökar risken att den enskilde anpassar sig till ett liv utanför arbetsmarknaden. Oroande i detta sammanhang är att många barnfamiljer är långvarigt beroende av socialbidrag. levde 120 000 barn i sådana fam iljer. Hur deras självbild och attityder påverkas finns skäl att fundera över. Oroande är också att en inte obetydlig grupp människor faller mellan arbetsförmedling och socialtjänst. De är arbetslösa men bedöms av arbetsförmedlingen som inte förmedlingsbara och får därför ingen eller begränsad service. menar ofta att samma personer står till arbetsmarknadens förfogande och därför bör få del av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Vägar ut ur beroendet av socialbidrag För att minska beroendet av socialbidrag behövs insatser inom flera politikområden inte bara socialpolitiken. Det förslag och de bedömningar som utredningen gör har en socialpolitisk grund, som inte helt kunnat avvägas mot andra berörda områden . Bedömningarna bör därför närmast ses som en katalog över tänkbara förändringar som behöver beredas ytterligare. –introduktionsersättning i stället för socialbidrag Utredningen föreslår att det ska vara obligatoriskt för kommunerna att betala ut introduktionsersättning i stället för socialbidrag till skyddsbe- hövande och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagande de introduceras i det svenska samhället. Ofta handläggs det som ett socialbidrag. Men vid handläggningen av introduktions- ersättningen ska det vara tydligt att det är en ersättning för det intro- duktionsprogram den enskilde deltar i och inte ett socialt bidrag. Om en statlig beskattad introduktionsersättning infördes skulle det bli än tydligare att försörjningsstödet inte är ett socialbidrag. Enligt utredningens bedömning finns det skäl att överväga att på införa en sådan typ av ersättning till flyktingar som får permanent uppehållst illstånd. Den skulle kunna utbetalas och inte prövas mot andra inkomster. Ersättningen bör inte kvalificera till ersättningar inom socialförsäkringssystemet eller räknas som kvalifikationstid för arbetslöshetsersättning. En introduktions- ersättning av detta slag skulle stärka flyktingarnas möjlighet att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. Men det är en relativt kostnads- krävande reform. –förändringar i vissa transfereringar Mot bakgrund av vissa beräkningar inom ramen för utredningsarbetet bedömer utredningen att förändringar i vissa transfereringar skulle bidra till att minska beroendet av socialbidrag. Att höja studiemedlen till studerande med barn är en sådan förändring. Antalet studenter med barn har ökat . I dagens studiemedelssystem saknas dock möjligheter att utöka studiemedlen genom extra lån eller bidrag för barnfamiljer. Det långvariga socialbidragsberoendet skulle minska påtagligt om de lägsta ersättningarna vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åt- gärder höjdes. Det är stora skillnader i nivå på ersättning till personer som deltar i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Många tvingas söka kompletterande socialbidrag för att klara sin försörjning. Det torde vara en dålig användning av offentliga resurser att välja nivåer i försörjningssystemet så att regelmässigt flera delar av den offentliga förvaltningen engageras vid handläggning av en enskilds försörjning vid studier eller annan kompetenshöjande verksamhet. försämrades försörjningssituationen för många barnfamiljer. En höjning av barndelen i bostadsbidraget skulle ha en relativt stor effekt på socialbidragskostnaderna. En höjning med skulle till mer än en tredjedel återvinnas genom sänkta socialbidragskostnader. Avgifter för barnomsorg bör inte bekostas med socialbidrag. Men i vissa kommuner tillämpas riktlinjer som innebär att så sker i stället för att hushållet får en nedsatt barnomsorgsavgift. Detta strider mot en tidi- gare rekommendation från . Barnomsorgen är en del av utbildningspolitiken och en sådan rekommendation saknar därför lagstöd. I årets vårproposition förutskickade regeringen en s.k. maximitaxereform. Utredningen vill framhålla att det också ur socialbi- SOU 1999:97 Sammanfattning 23 dragssynpunkt finns behov av sänkta avgifter för barnomsorgen. Därför är det väsentligt att förslaget om maximitaxa utformas på sådant sätt att det väger in marginaleffekterna för hushåll med låga och mycket låga inkomster. Också en vidgad användning av lönesubventioner skulle enligt ut- redningens bedömning kunna minska det långvariga socialbidrags- beroendet. ökar lönebidragsanställningar möjligheterna för personer med nedsatt arbetsförmåga, och vissa arbetshandikappade, att få anställning på den öppna marknaden. var drygt 50 000 personer anställda med lönebidrag, vilket är en ökning jämfört med Men denna utveckling har inte inrymt den grupp som varit långvarigt beroende av socialbidrag, dvs. i regel personer som har stora svårigheter på arbetsmarknaden men oftast varken är arbets- handikappade eller har nedsatt arbetsförmåga. Utvidgade kriterier för anställning med lönesubvention skulle kunna spela en viktig roll för att underlätta introduktionen på arbetsmarknaden. Kriterierna skulle vara andra än de som gäller för lönebidrag till arbetshandikappade. Det klart uttalade syftet skulle vara att den är en övergång till ordinarie arbetsmarknad. Bristande kunskaper i svenska kan vara ett sådant kriterium. –samverkan ger resultat, ytterligare incitament behövs Att hjälp och stödåtgärder till en enskild genomförs på ett samordnat sätt är viktigt för att det ska leda till avsett resultat. samverkan har genomförts och det är sannolikt att samverkan mellan den offentliga sektorns skilda delar minskar socialbidragsberoendet. Men det kan och bör göras mer för att stimulera samverkan. Så kan t.ex. arbetsförmedlingsnämndernas roll utvidgas och utvecklingsgarantin utvidgas till att omfatta fler kategorier. har nämnderna ett uttryckligt ansvar inom ramen för utvecklingsgarantin. En annan uppgift är att ansvara för att en individuell handlingsplan upprättas. Det som utmärker utvecklingsgarantin är gränsöverskridandet mellan utbildning, personlig utveckling och arbete. Den arbetslöses idéer står i centrum och får möjlighet att utvecklas. Det är naturligt att arbetsförmedlings- nämnderna får ett utökat ansvar i linje med ansvaret inom ramen för utvecklingsgarantin. Det bör vara möjligt för en kommun att ordna försörjning via en särskild aktiveringsersättning i stället för socialbidrag till personer som deltar i aktiveringsprogram som ordnas av kommunen eller av kommu- nen i samverkan med arbetsförmedlingen. Detta är inte möjligt enligt principen om likabehandling i kommunallagen. Ersättningens nivå bör bestämmas av respektive kommun. Det bör också vara möjligt att samordna utbetalningen med t.ex. . Organisation av och metoder vid socialbidragshandläggning har betydelse för kostnaderna Flera studier har visat att socialbidragskostnaderna inte enbart beror på strukturella faktorer. Hur kommunerna organiserar handläggningen och vilka arbetsmetoder som tillämpas spelar också in och kan förklara en del av variationerna i socialbidragskostnader mellan skilda kommuner. Dessa frågor bör ägnas ökad uppmärksamhet i kommunerna. Ekonomisk trygghet för vissa äldre invandrare m.fl. Bland människor som till följd av låg eller ingen pension har svårt att försörja sig återfinns de som kommit till vid relativt hög ålder från länder utanför EU och som beviljats permanent uppehållst illstånd enligt 2 kap. 4 § utlänningslagen. Enligt tilläggsdirektiv (Dir. 1998:70) ska förslag lämnas till hur deras ekonomiska trygghet ska utformas. För att tillförsäkra den som är bosatt i och eller äldre en grundläggande försörjning föreslås att ett äldreförsörjningsstöd införs. Det ska regleras i en särskild lag och finansieras av staten. Grundläggande krav som ställs på äldreförsörjningsstödet och som påverkat utformningen är att det bygger på krav på bosättning, gäller lika för alla, innebär en individuell behovsprövning, tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå, har karaktären av en social hjälpförmån snarare än en trygghets- förmån och är enkelt att administrera och kontrollera. Lagen om försörjningsstöd till äldre är inte tänkt att kompensera dem som väljer att använda sig av ålderspensionssystemets möjligheter att anpassa pensionsutbetalningarna efter personliga önskemål. Äldreför- sörjningsstödet ska heller inte kunna utnyttjas för att kompensera ett tidigt eller partiellt uttag enligt de möjligheter som pensionsbestämmel- serna ger utrymme för. För att förhindra detta måste undantagsbestäm- melser fastställas. Den som inte har tillgodoräknats pensionsrätt eller vars pensionspoäng har reducerats på grund av att han eller hon inte betalat sina avgifter fullt ut ska heller inte ha rätt till äldreförsörjnings- stöd. Äldreförsörjningsstödet föreslås administreras av Riksförsäkrings- verket och de allmänna försäkringskassorna. Ansökan om stöd ska lämnas personligen till , som både prövar och beslutar om ärendet. Stöd kan beviljas för högst tolv sammanhängande månader. För tid därefter krävs en ny ansökan. På kort sikt beräknas kostnaderna för äldrestödet uppgå till . beräknas kommunernas socialbidragskost- nader minska med . På något beräknas ytterligare kostnader på att till- komma. Finansieringsförslag har presenterats. I utredningens uppdrag ingår att analysera eventuella behov av att för- ändra principerna för finansiering för att få till stånd en mer långsiktig stabilitet i resurserna inom omsorgsom- råden. Några konkreta förslag läggs inte fram när det gäller finansie- ringsfrågorna. Däremot diskuteras behovet av ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna. Ett generellt finansiellt stöd En grundläggande princip för statens bidrag till kommunerna är att de inte riktas till någon särskild verksamhet. Skälet för detta är uppfatt- ningen att kommunala verksamheter bedrivs bättre och effektivare om de så långt möjligt styrs av lokalpolitiska överväganden mot bakgrund av mål som formulerats på nationell nivå. Därför finns det heller ingen statlig finansiering direkt riktad till . Ett annat viktigt skäl för generella statsbidrag är att de ger en bättre överblick och kontroll över den samlade kommunala verksamheten. Det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet består av tre delar; ett invånarbaserat statsbidrag, en långtgående inkomstutjämning och en kostnadsutjämning. Det förstnämnda innebär att per invånare lämnas till kommunerna. Inkomstutjämningen medför en omfördelning av medel mellan kommunerna på ca . Kostnadsutjämningen ska utjämna strukturella behovs- och kostnadsskillnader mellan kommunerna. De ska i princip neutralisera kostnadsskillnader som kommunerna själva inte kan påverka. Det finns 15 delmodeller inom kostnadsutjämningen där bl.a. individ- och familjeomsorgen liksom äldreomsorgen ingår. I vissa fall förekommer riktade statsbidrag trots att den generella finan- sieringen är grundprincipen. De riktade bidragen motiveras med att verksamheterna är så speciella att generella finansieringsformer inte anses lämpliga. Ett exempel på detta är flyktingmottagandet. Andra är riktade statsbidrag för arbetsmarknadspolitiska åtgärder, där kommu- nerna har en central roll som arbetsgivare, och med särskilda utbild- ningsinsatser för vuxna, bl.a. . Kopplingen mellan resurs- och behovsutveckling Vid årliga överläggningar mellan representanter för regeringen och kommunerna bedöms för varje sektor hur stort resursutrymmet är. Där- emot finns det i statsbidrags- och utjämningssystemen som sådana inga automatiskt verkande mekanismer för att anpassa resurserna till behov- sutvecklingen. Den enda automatiskt rörliga delen i det kommunala finansieringssystemet är därför skattebasen. För att öka resurserna på annat sätt krävs alltså särskilda beslut av statsmakterna eller kommu- nerna själva, t.ex. beslut om att höja anslaget till de generella statsbi- dragen och beslut om att höja den kommunala skattesatsen. Detta innebär bl.a. att det finns ett negativt samband mellan föränd- ringar i skattebasen och förändringar i behovet av socialbidrag. Även om behoven inom övrig individ- och familjeomsorg inte följer samma mönster som socialbidragen påverkas de i viss mån av det samhälls- ekonomiska tillståndet. Sannolikt finns det också här ett liknande nega- tivt samband som mellan skattebas och socialbidrag. När det gäller äldre- och handikappomsorgerna är det däremot svårt att se några kort- siktiga kopplingar mellan skattebas och behovsutveckling. Istället har demografiska faktorer en kraftig påverkan på behovsutvecklingen. Det är huvudsakligen kostnaderna för socialbidragen som är pro- blematiska genom att de inte är stabila i ett kortare tidsperspektiv. I den mån denna instabilitet inte följer tydliga mönster som går att förutse försämras kommunernas planeringsförutsättningar. Ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna bör övervägas Det finns skäl att staten och kommunerna bör dela på ansvaret för variationer i kostnaderna för socialbidragen. Det är främst tre skäl som talar för detta. Det första har samband med de förslag som utredningen lägger fram när det gäller lagregleringen av socialbidragen. Det andra skälet är det starka samband som finns mellan det statliga trygghets- systemet och kommunernas kostnader för socialbidragen och det tredje är att variationerna i ekonomin får effekter för socialbidragskostnaderna. Det finns olika modeller för hur ett delat ekonomiskt ansvar kan ut- formas, t.ex. riktade statsbidrag, formaliserade förhandlingar och en "särskild påse" i kombination med formaliserade förhandlingar. Den förstnämnda modellen medför risker för att insatser för att underlätta för långvarigt socialbidragsberoende att bli självförsörjande inte prioriteras. Nackdelarna med denna modell överväger fördelarna. De andra två modellerna har såväl för- som nackdelar, där kopplingen mellan kommunernas kostnader för socialbidragen och statsbidragen är tydligast i den sistnämnda. Samverkan och gemensamt ansvar Det är utredningens uppfattning att frågorna om finan- siering till inte oväsentlig del handlar om samordning av de resurser som finns hos flera offentliga aktörer. verksamhetsområde tangerar såväl statlig som landstingskommunal verksamhet. En god samverkan bör leda till en effektiv användning av de tillgängliga resurserna. Utvecklingen i samhället har dock kommit att inne- bära att fördelningen av ansvaret inom den offentliga sektorn för försörj- ningsfrågorna har blivit otydligare. Utredningens bedömning om ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna ska ses mot den bakgrunden. Ett delat ansvar bör öka förutsättningarna för att den offentliga sektorns olika delar ska uppfatta försörjningsfrågorna som gemensamma. Problemen att på lång sikt finansiera äldreomsorgen måste bedömas som stora. Detta finansieringsproblem bör mötas bl.a. genom lösningar som ger resurser. Därför måste de offentliga styr- och finansierings- systemen vidareutvecklas, med inriktning på samverkan och gemensamt ansvar, så att de bidrar till att ge goda förutsättningar till försörjning genom arbete för befolkningen i yrkesaktiv ålder. Tillsynen över utövas av och länsstyrel- serna. Länsstyrelserna har det operativa ansvaret för tillsynen. De ska följa socialnämndens tillämpning av lagen och se till att den fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. tillsynsroll när det gäller är att sam- ordna, följa upp och utvärdera . Styrelsen strävar också efter att i samråd med länsstyrelserna utveckla enhetliga tillsynssystem och strukturer för tillsyn. har vidare det direkta ansvaret för tillsynen över hälso- och sjukvården. Regering och riksdag har i olika sammanhang uttalat att tillsynen över behöver effektiviseras. Det gäller framför allt tillsy- nen över äldreomsorgen och stödet till personer med psykiska funk- tionshinder. har efterlyst en skarpare tillsyn som inriktas på frågor om laglighet och rättssäkerhet och på att säkra kvaliteten i vården och omsorgen (bet. 1996/97:SoU13). har också givit regeringen tillkänna att den bör överväga om tillsynen kan läggas på en och samma myndighet för såväl som hälso- och sjukvår- den för att på så sätt skapa en slagkraftigare organisation. Begreppet tillsyn är inte enhetligt. Det är inte klart avgränsat mot andra närliggande begrepp såsom uppföljning och utvärdering. I detta betän- kande används begreppet tillsyn för att beteckna kontroll av rättssäker- het och laglighet i individärenden och verksamheter. Tillsynen görs i förhållande till lagens mål och bestämmelser. Uppföljning är en konti- nuerlig eller regelmässig produktion av data om vissa verksamheter. Utvärdering är att analysera och värdera resultatet av verksamheten i relation till fastställda mål. Utvärderingen grundas bl.a. på uppgifter från uppföljning och t illsyn. För att klargöra att tillsyn enligt socialtjänstlagen handlar om kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden och verksamheter i förhållande till lagens mål och bestämmelser föreslås innebörden i be- greppet bli lagreglerad.