sou · GNB382 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut tillkallade regeringen en kommitté med uppdrag att utreda bl.a. behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet, men även verksamhet i andra institut på det finansiella området, t.ex. värdepappersbolag. Kommittén har antagit namnet . I arbetet med detta delbetänkande har följande ledamöter, sakkunniga, experter och sekreterare deltagit. Ledamöter: jur.kand. (ordförande), justitierådet (fr.o.m. 1999-05-11), f.d. kammarrättspresidenten , filosofie doktorn , f.d. statsrådet och advokaten . Sakkunniga: ekonomie doktorn , f.d. bankdirektören , professorn (fr.o.m. 1999-03-21), docenten , chefsjuristen och docenten . Experter: verkställande direktören samt kansliråden (fr.o.m. 1999-05-11) och . Sekreterare: hovrättsassessorn samt filosofie doktorn och kammarrättsassessorn . Kommittén har tidigare avgett delbetänkandena Rapporterings- skyldighet för revisorer i finansiella företag (SOU 1995:106), Nya ledningsregler för bankaktiebolag och försäkringsbolag (SOU 1998:27) och Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160). Härmed överlämnas kommitténs delbetänkande Vårdslös kredit- givning samt sekretess i banker m.m. (SOU 1999:82). Förslag till Lag om ändring i bankrörelselagen ........................ Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:1610) ...................... Vårdslös kreditgivning m.m........................................................ Regler om kreditgivning m.m. .................................................. Kommitténs förslag i huvudbetänkandet ................................... Trolöshet mot huvudman.......................................................... Tillämpningen av bestämmelsen om trolöshet mot .................... Skydd av det enskilda företagets ekonomi ................................. Skydd av det finansiella systemet ............................................. Huvuddragen i gällande rätt ..................................................... Sparbanker och medlemsbanker ............................................... Styrelsearbete i banker............................................................. Styrelsens uppgifter och arbetsformer....................................... Styrelseledamot och verkställande direktörs ansvar mot ........... Styrelseledamots och verkställande direktörs ansvar mot .......... Sekretess för banker och kreditmarknadsföretag........................ De som banksekretessen enligt gällande ordning är avsedd........ Obehörighetsbegreppet enligt gällande ordning ......................... Tystnadsplikt enligt gällande ordning för .................................. kreditmarknadsföretag och andra aktörer än banker på de Något om utländska förhållanden ............................................. Kommitténs överväganden och förslag ................................... Sekretess inom banken ........................................................... Sekretess inom koncerner och i koncernliknande .................... Sekretess i kreditmarknadsföretag .......................................... Vissa konsumenträttsliga frågor ............................................. Förslaget till lag om ändring i bankrörelselagen ................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1610)............... Kommittédirektiv – Översyn av vissa rörelse- ................... och tillsynsregler på bankområdet m.m. Kommittédirektiv – Tilläggsdirektiv till kommittén ........... (Fi 1995:09) för översyn av vissa rörelse- och tillsynsregler på bankområdet m.m. () Skadeståndsansvar vid kreditgivning ................................. Några frågor rörande banksekretess .................................. Aktiebolagslagen (1975:1385) Bankrörelselagen (1987:617) Lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora expon- eringar för kreditinstitut och värde- Lagen (1987:667) om ekonomiska Lagen (1992:1610) om Lagen (1995:1570) om Lagen (1993:768) om åtgärder mot Personuppgiftslagen (1998:204) Sparbankslagen (1987:619) Skadeståndslagen (1972:207) Den finansiella krisen i uppstod till följd av mycket stora kreditförluster i banker och finansbolag. Mot bakgrund av att inte fler ställdes till svars för kreditgivningen med hjälp av straffrättsliga- eller skadeståndsrättsliga regler kom det att ingå bland kommitténs uppgifter enligt direktiven att se över dessa regler och eventuellt föreslå ändringar. Till följd både av utvecklingen på de finansiella marknaderna och kommitténs förslag i sitt huvudbetänkande (SOU 1998:160) har kommittén funnit att det finns ett behov av att se över sekretessreglerna för främst banker. Kommittén har sett som sitt uppdrag att överväga om det är ändamålsenligt att genom en förändring av det kriminaliserade området försöka uppnå en bättre hantering av kreditgivning och annat risk- tagande i banker och kreditmarknadsföretag. Bedömningen av vad som är ändamålsenligt och bra utgår från en samhällsekonomisk bedömning, vilket i korthet innebär att det är medborgarnas intresse av ett väl fungerande finansiellt system som är avgörande för bedömningarna. Framför allt bankerna men även kreditmarknadsföretagen skiljer sig från företag i gemen genom att en systemkris kan medföra allvarliga samhällsekonomiska återverkningar. Staten kan vara tvungen att träda in med stöd i situationer när systemstabiliteten hotas. Ytterst är det de enskilda medborgarnas intresse av ett väl fungerande finansiellt system som hotas; skyddsobjektet är det finansiella systemets funktion. En straffregel med syfte att skydda det finansiella systemets funktion måste ta sikte på att förhindra sådana beteenden som kan orsaka så allvarliga kriser att systemets funktion blir lidande. Kommittén har i huvudbetänkandet föreslagit omfattande ändringar i lagstiftningen i syfte att undvika sådana systemkriser. Kommittén gör den bedömningen att en kriminalisering av vissa enskilda personers beteenden inte är ett lämpligt medel för att försöka hindra systemkriser. Även de enskilda institutens ekonomi kan utgöra ett legitimt skydds- objekt. En straffregel med syfte att skydda de enskilda institutens ekonomi måste emellertid motiveras av att det just för banker och kreditmarknadsföretag är ändamålsenligt med en utvidgning av det straffbara området utöver vad som gäller för andra företag. Skäl för en sådan bedömning skulle kunna vara att det betraktas som särskilt svårt för finansiella företag att övervaka huruvida anställda och andra mis- sköter sig eller uppträder illojalt eller att riskerna med misskötsamheten är särskilt stora. Kommittén konstaterar att det är en huvuduppgift för finansiella företag att hantera och omvandla risker. Misskötsamhet och illojalitet kan förvisso få allvarliga följder men det är också institutens huvudsakliga kompetens att kontrollera och övervaka risker. Argumenten för att särreglera banker och kreditmarknadsföretag i syfte att skydda institutens ekonomi har därför liten om ens någon bärkraft. De eventuella fördelarna med en utökad kriminalisering avseende banker och kreditmarknadsföretag är inte större än för andra företag. Fördelarna med en kriminalisering är alltså små, oavsett om syftet är att skydda det finansiella systemet eller de enskilda institutens ekonomi. Nackdelarna kan dock bli betydande. En kriminalisering medför nämligen betydande risk för att instituten inte skall kunna fullgöra sin roll i samhällsekonomin på ett ändamålsenligt sätt. En bärande tanke bakom kommitténs förslag till rörelseregler är att instituten skall ha stor frihet att bedriva sina respektive rörelser så länge de har kontroll på den samlade risken i rörelsen. Försök att precist ange vissa förfaranden som kriminella kommer i konflikt med ett sådant synsätt. Genom en kriminalisering kan institutens kontrollerade risktagande onödigtvis begränsas. En reglering inriktad mot enskilda kreditbeslut innebär betydande risker för att kredithanteringens effektivitet hämmas utan motsvarande nytta. Kommittén har inventerat det gällande straffrättsliga regelverket och satt det i relation till dels de gällande reglerna rörande kreditgivning, dels de av kommittén i huvudbetänkandet föreslagna nya rörelse-reglerna för banker. Det är kommitténs bedömning att kommitténs förslag i huvudbetänkandet tillsammans med befintliga straffrättsliga regler ger tillräckliga förutsättningar att utreda och beivra brott. En i sig tillräcklig huvudinvändning mot en kriminalisering är sålunda att det synes omöjligt att utforma en meningsfull straffregel som inte riskerar att medföra betydande samhällsekonomiska nackdelar i form av ett sämre fungerande finansiellt system. Även vid en bedömning av straffrättsliga faktorer såsom gärningens närhet till skyddsintresset, gärningsmannens skuld och en bestämmelses förväntade effektivitet finner kommittén att en särskild kriminalisering av vårdslösa förfaranden i samband med kreditgivning och liknande är olämplig. Genom den finansiella krisen blev bankledningarnas skadeståndsansvar aktualiserat. Styrelseledamot och verkställande direktör kan enligt gällande rätt vara skadeståndsskyldig för sitt handlande såväl mot banken som mot aktieägare, borgenär och tredje man. Skadestånds- frågorna för banker regleras i en tekniskt komplicerad lagstiftning. För bankaktiebolagen gäller i stort sett reglerna i den vanliga aktie- bolagslagen, men i vissa situationer är reglerna i bankrörelselagen avsedda att komplettera dessa. För sparbanker och medlemsbanker gäller särskilda skadeståndsregler i bankrörelselagen. För samtliga associationsformer är huvudregeln att styrelseledamot eller verkställande direktör som av vårdslöshet vid utförande av sitt uppdrag skadat banken skall ersätta denna skada. Det är samma regel som gäller för allmänna aktiebolag. Skälet till att huvudregeln har en sådan allmänt hållen avfattning är den mängd olika situationer som den är avsedd att täcka. Det har bedömts ogörligt att i skadeståndsreglerna lägga fast de normer som skall gälla för ledningens handlande. För de allmänna aktiebolagens del har i ett avslutat lagstiftningsärende beslutats att inte ändra på denna regel. Kommittén har inte funnit anledning att göra någon annan bedömning vad gäller banker. Även om lagregeln om skadeståndsskyldighet inte ändras så innebär kommitténs förslag till nya bestämmelser i huvudbetänkandet bättre förutsättningar att utkräva skadeståndsansvar i de fall detta är motiverat. Det ligger nämligen nära till hands att använda dessa bestämmelser som måttstock vid fastställandet av den aktsamhetsnorm som åvilar styrelseledamot och verkställande direktör. Eftersom kommitténs förslag till nya rörelseregler ställer större krav på kontroll och styrning av rörelsen är det ingen tvekan om att detta medför, om kommitténs förslag genomförs, högre generella krav på styrelse och verkställande direktör i dessa avseenden. som t.ex. under-låtit att se till att det finns adekvata riskhanteringssystem torde regelmässigt vara att bedöma som försumlig i detta avseende. Till grund för en bedömning av vad som åligger ledningen av en bank har kommittén utvecklat sin syn på hur styrelsearbete i banker skall gå till och vilka uppgifter och vilket ansvar som styrelse respektive verkställande direktör har (se avsnitt 1.4.3). När det gäller styrelseledamots och verkställande direktörs ansvar gentemot aktieägare, medlemmar, borgenärer och tredje man föreslår kommittén att grundprincipen skall vara oförändrad. Det innebär att de nämnda kategorierna är skadeståndsskyldiga endast om vissa uppräknade lagar eller bolagsordningen överträtts uppsåtligen eller av Genom skadeståndsansvaret blir de bestämmelser i dessa lagar och bolagsordningen som har till syfte att skydda tredje man sanktionerade. Till skillnad mot vad som gäller för allmänna aktie-bolag och ekonomiska föreningar gäller för banker (bankaktiebolag, sparbanker och medlemsbanker) att även överträdelser av bankrörelse- lagen kan grunda skadeståndsskyldighet. Kommittén föreslår att denna skillnad alltjämt skall gälla samt föreslår dessutom att även lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar skall ingå bland de uppräknade lagarna. De senaste årens utveckling på de finansiella marknaderna har inne-burit att det affärsmässiga intresset hos olika finansiella företag eller företagsgrupper av att få tillgång till kundregister och annan kund- information från andra delar av företaget eller gruppen har ökat. har informationsteknologins utveckling ökat tillgängligheten till kundinformation och ökat möjligheterna att samköra register. Till bilden skall även läggas att kommittén i huvudbetänkandet har föreslagit att en bank skall få möjlighet att dels i begränsad omfattning ägna sig åt icke-finansiell verksamhet direkt inom banken, dels ägna sig åt icke- finansiell verksamhet genom dotterbolag. Mot denna bak-grund har kommittén konstaterat ett behov av att se över i vilken omfattning banksekretessen tillåter att information om kunder sprids mellan olika avdelningar inom en bank och inom koncerner och i koncernliknande förhållanden där banker ingår. Enligt kommitténs mening finns det ett behov av att utveckla och förtydliga de principer som tillämpningen av bestämmelsen om bank- sekretess bygger på. På grund av den mängd situationer som bestämmelsen är avsedd att täcka och på grund av områdets komplexitet är det dock lämpligt att i huvudsak bygga vidare på den litteratur och de fasta sedvänjor som utvecklats kring den nuvarande bestämmelsen. Vid en avvägning av de intressen som föreligger på sekretess-området kommer kundens intresse av sekretess självfallet i förgrunden. Sekretessregeln motiveras ju främst av kundens intresse av att hans personliga integritet och ekonomiska förhållanden skyddas. En oinskränkt sekretess till skydd för kunden är emellertid inte tänkbar. Förutom att sekretessen måste kunna brytas om det krävs för att fullgöra kundens uppdrag till banken och även om det eljest är i kundens intresse, måste andra undantag kunna göras. Intresset av att skydda det finansiella systemets funktion är ett intresse av sådan dignitet att det innebär att kundens intresse av sekretess i bland måste vika. Kommitténs förslag i huvudbetänkandet går ut på att solida banker utgör det bästa skyddet för det finansiella systemet. I detta syfte har föreslagits att bankerna åläggs att följa vissa rörelseregler. Sekretessreglerna får inte hindra att bankerna följer dessa rörelseregler. Vid en avvägning av kundens intresse gentemot systemskyddsintresset är det enligt kommitténs uppfattning lämpligt att söka stöd i de grundläggande rörelsereglerna om soliditet, riskhantering och genomlysbarhet som kommittén före-slagit i huvudbetänkandet. Om dessa bestämmelser används som riktlinjer vid bedömningen av om ett uppgiftslämnande är behörigt främjas det samhällsekonomiska intresset av solida banker. För att kunna uppfylla lagens krav i de angivna bestämmelserna fordras att viss kundinformation sprids till andra än de som behöver uppgifterna för att fullgöra bankens uppdrag från kunden. Ett sådant spridande är behörigt under förutsättning att det sker på ett för kunden så lite ingripande sätt som möjligt. Banker har ett affärsmässigt intresse av att använda uppgifter om sina kunder i olika sammanhang. Utrymmet för en bank att av affärs- mässiga skäl behörigt använda uppgifter om en kund mot dennes intresse är litet. Det är dock möjligt t.ex. i situationer då en bank bevakar sin rätt gentemot en kund i domstol eller på annat sätt. Om en kunds och en banks intressen inte sammanfaller bör enligt kommitténs mening tillämpningen av sekretessregeln vara restriktiv till förmån för kunden. Det skall understrykas att kommitténs förslag innebär att de begränsningar som finns i tystnadsplikten fortfarande skall gälla. Även skall en bank ha rätt att genombryta sekretessen när det fordras för att banken skall kunna fullgöra ett uppdrag från en kund, när en kund lämnat sitt samtycke, när banken har en i lag föreskriven uppgiftsskyldighet, t.ex. gentemot skattemyndigheten, och i vissa andra situationer, t.ex. i förhållande till som tillsynsmyndighet över stiftelser. Kommittén har i betänkandet behandlat sekretessbestämmelsens tillämpning i vissa särskilda situationer närmare, nämligen bl.a. vid förvärv av andra banker, vid värdepapperisering och vid kreditgivning till kreditmarknadsföretag. Kommittén har föreslagit att sekretessbestämmelsen formuleras om så att den befintliga obehörighetsregeln ändras till en behörighetsregel för att därigenom markera att bevisbördan för att ett uppgiftslämnande är behörigt vilar på banken. En kund som har lidit en ekonomisk skada till följd av att banken röjt uppgifter om honom har rätt till skadestånd av banken om inte banken visar att uppgifts-lämnandet var behörigt. För att ange vilka som skyddas av banksekretessen har kommittén föreslagit begreppet kund. Det innebär inte någon förändring när det gäller vilka som skyddas av banksekretessen men utgör språkligt en viss modernisering. Till kund räknas även borgensmän och andra som har en sådan relation till banken att uppgifter om dem av personligt eller ekonomiskt slag förekommer där. Alla uppgifter av personlig eller ekonomisk natur som rör en kunds relation till en bank omfattas av sekretessen oberoende av om uppgifterna är dokumenterade eller ej. Kommittén har för att ange vad som skyddas valt uttrycket uppgift i singularis för att därigenom inskärpa betydelsen av att varje uppgift om en kund prövas för sig. Det förhållandet att det anses behörigt att lämna ut vissa upplysningar om en kund innebär inte automatiskt att samtlig information om honom som kan finnas i banken får röjas. Lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) Härigenom föreskrivs i fråga om bankrörelselagen (1987:617)1 dels att 1 kap. 10 § och 5 kap. 1–3 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf av följande lydelse. Uppgift om banks kunder får bank får inte obehörigen röjas. inte röjas, såvida det inte är I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen. Ansvar enligt 20 kap. 3 § skall inte följa för den som bryter mot förbudet i första stycket. Detsamma gäller en revisor som bryter mot förbudet i 3 kap. 14 § första stycket att lämna upplysningar om en banks angelägenheter. I 5 a § kreditupplysningslagen (1973:1173) finns bestämmelser som innebär att vad som gäller om tystnadsplikt enligt första stycket inte hindrar att uppgifter i vissa fall utväxlas för kreditupplysningsändamål. Om en stiftare, huvudman, styrelseledmot eller delegat upp- såtligen eller av oaktsamhet skadar en sparbank eller en med- 1Lagen omtryckt 1996:1001. 2Senaste lydelse 1997:557. 3Senaste lydelse 1998:1500. En stiftare, huvudman, styrelseledamot eller delegat som när han fullgör sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet lemsbank då han fullgör sitt uppdrag, skall han ersätta skadan. Detsamma gäller när skadan vållas en medlem eller någon annan genom överträdelse av denna lag, lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditins- titut och värdepappersbolag, sparbankslagen (1987:619) eller lagen (1995:1570) om medlems- banker eller bankens stadgar. skadar en sparbank eller en medlemsbank, skall ersätta skadan. Detsamma gäller när skadan tillfogas en medlem eller någon annan genom överträdelse av denna lag, lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag, tillämp- lig lag om årsredovisning, sparbankslagen (1987:619) eller lagen (1995:1570) om medlems- banker eller bankens stadgar. Lydelse enligt prop. En revisor eller lekmannarevisor i en sparbank eller medlemsbank är ersättningsskyldig enligt de grunder som anges i 1 §. Revisorn eller lekmanna- revisorn ansvarar även för skada som uppsåtligen eller av oaktsamhet vållas av hans medhjälpare. Om ett revisionsbolag är revisor, åligger ersättnings- skyldigheten detta bolag och den som är ansvarig för revisionen. En medlem i en medlems- bank eller en röstberättigad som inte är medlem är skyldig att ersätta den skada som han genom att medverka till över-trädelse av 4 Senaste lydelse 1998:1500. En revisor eller lekmannarevisor i en sparbank eller medlemsbank är ersättningsskyldig enligt de grunder som anges i 1 §. Han skall även ersätta skada som uppsåtligen eller av oaktsamhet vållas av hans medhjälpare. Om ett registrerat revisions- bolag är revisor, är det detta bolag och den för revisionen huvudansvarige som är ersättningsskyldiga. En medlem i en medlems- bank eller en röstberättigad som inte är medlem är skyldig att ersätta den skada som han genom att medverka till över-trädelse av denna lag, lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappers-bolag, lagen (1995:1570) om medlemsbanker eller stadgarna uppsåtligen eller av grov oaktsamhet tillfogar medlems-banken, en medlem eller någon annan. denna lag, lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappers-bolag, tillämplig lag om års- redovisning, lagen (1995:1570) om medlemsbanker eller stadgarna uppsåtligen eller av grov oaktsamhet tillfogar medlemsbanken, en medlem eller någon annan. Vad som i 15 kap. 1–3 §§ aktiebolagslagen (1975:1385) föreskrivs om ansvar vid överträdelse av den lagen, tillämplig lag om årsredovisning och bolagsordningen gäller beträffande bankaktiebolag även vid överträdelse av denna lag och lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag.. Denna lag träder i kraft . Lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet5 att 1 kap. 5 § skall ha följande lydelse. företags kunder får inte röjas, såvida det inte är behörigt. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100). Ansvar enligt 20 kap. 3 § skall inte följa för den som bryter mot förbudet i första stycket. I 5 a § kreditupplysningslagen (1973:1173) finns bestämmelser som innebär att vad som gäller om tystnadsplikt enligt första stycket inte hindrar att uppgifter i vissa fall utväxlas för kreditupplysningsändamål. Denna lag träder i kraft . 5Lagen omtryckt 1996:1004. 6Senaste lydelse 1997:453. 1 Vårdslös kreditgivning m.m. Den finansiella krisen i uppstod till följd av mycket stora kreditförluster. Ett betydande arbete har lagts ned på att analysera förlusterna och på att söka förklara varför de uppkom.1 Enskilda kreditärenden har granskats för att utröna om det låg brottslighet eller skadeståndsgrundande vårdslöshet bakom krediterna. Utredningarna av enskilda ärenden ledde i en del fall till att åtal väcktes men i de flesta fall blev det inget åtal. De åtal som väcktes har resulterat i både fällande och friande domar. Flera av de fällande domarna innebar att den dömde också ålades att betala skadestånd på grund av brottet. Däremot finns det få om ens någon dom där en bankman (anställd, styrelseledamot eller annan företrädare för en bank) blivit ålagd att betala skadestånd enligt skadeståndsrättsliga regler och inte på grund av brott.2 Många blev upprörda över att inte fler ställdes till svars för kreditgivningen med hjälp av straffrättsliga – eller skadeståndsrättsliga regler. I den allmänna debatten aktualiserades frågan om kriminalisering av vårdslös kreditgivning. Vidare ifrågasattes om förutsättningarna för skadeståndsskyldighet för befattningshavare inom bankerna bör förändras. I kommitténs direktiv sägs bl.a. följande på dessa punkter: har domstolar avgjort flera mål där frågan varit om banktjänstemän begått brott i samband med kreditgivning. Målen har oftast rört det uppsåtliga brottet trolöshet mot huvudman. Med något enstaka undantag har det dock inte väckts åtal mot personer som ingått i en banks styrelse eller verkställande ledning.