sou · GNB3121 · 2000-01-01 00:00:00 — Rikta skötte kontakterna med media, man bjöd in utvalda journalister till pressmöten som fick god uppslutning från dagstid- ningar, fackpress, radio och TV. Föreningens representanter tränades att konfrontera media. Rikta skrev och distribuerade pressmeddelan- den till berörda departement, och partierna och POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS bevakade senare å Redarefören- ingens vägnar. I ett meddelande från tillstår snart Uusmann att en bibehållen svensk handelsflotta kräver mycket speciella lösningar och att svensk lagstiftning måste anpassas. Det visade sig alltså att det hela handlade om att måste nå ut med sitt budskap. Detta ställde krav på en kompetens som föreningen saknade. Rikta hyrdes då in och utarbetade en stra- tegi som lyfte fram fråga och gav den ett nyhets- värde. I efterhand möttes Rikta av kritik för att inte ha stått som avsändare i utskicken till journalister utan istället kallat sig press- jour.142 Kanske exemplifierar detta ett fall av vad anser är att plantera ut nyheter. Rikta höll först en mer allmän presskonferens. En rapport av om konkurrensvillkor i frågan sändes sedan ut till nyckeljournalister.143 Här kan vi ana att journa- listernas inställning hade kartlagts innan de fick rapporten. Kanske medförde detta att en kritisk debatt förhindrades. Några inledande exempel och en kortfattad diskussion om lobby- ing och opinionsbildning säger oss något om hur organiserade intres- sen kan gå tillväga för att påverka beslutsprocessen. Vi har tagit del av en till stor del kritisk bild som ges i några tidningsartiklar av politisk konsultverksamhet. Några intervjuer med politiker och PR-konsul- ter samt fallet bidrar dock till ett breddat perspek- tiv. Framställningen ovan ger en inblick i medias utveckling och roll samt exempel på hur media kan användas. Här får vi – liksom i före- gående avsnitt – en tvetydig bild av den politiska konsultverksamhe- ten. Att media är en viktig kanal kan ses som en indikation på att beslutsprocessen omges av öppenhet och att debatten är tillgänglig för en stor allmänhet. ställs krav på kompetens. Höga nyhetskrav är ett tecken på att de som saknar resurskrävande kompe- tens däremot får svårt att komma till tals och löper risk att ställas utanför debatten. Vad visar tidigare forskning om informellt politiskt deltagande? Politisk konsultverksamhet har kartlagts tidigare, dels i undersökning Svenska företag som politiska påtryckare , och dels i en uppsats av – Om lob- byist-konsulter i som är en sann pionjärstudie på området. POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS Månströms studie syftar till att kartlägga politisk konsultverksam- het och ett tjugotal riksdagsledamöters inställning till denna. Under- sökningen ger oss den tidigaste versionen av verksamheten, resulta- ten är följaktligen intressanta för jämförelser av hur konsult- verksamheten utvecklats. I intervjuundersökningen deltar fyra konsulter från fyra olika företag, både konsulter och företag är ano- nyma. Månström får i de fyra fallen till stor del likartade svar vilket gör att en ganska tydlig bild av verksamheten växer fram. Intervjufrå- gorna handlar om vilka faktorer som styr åtagandet av uppdrag, hur vanliga kontakter är med riksdag, departement och media och vad som bestämmer valet av arbetsmetoder. För att en konsult skall åta sig ett uppdrag måste kundens och konsultens åsikter stämma över- ens i frågan. Konsulterna hjälper sina kunder att skapa opinion via media eller att påverka beslutsfattare mer direkt genom att göra upp själva planen för hur kunden bör gå tillväga. Det kan exempelvis handla om att försöka avvärja lagförslag som försämrar förutsätt- ningarna för ett företags verksamhet. Månström drar slutsatsen att det är mycket ovanligt att konsulterna personligen kontaktar besluts- fattare för sina kunders räkning. Det är framför allt företag och branschorganisationer som vänder sig till konsultföretagen. Politisk påverkan är långt ifrån den huvudsakliga sysselsättningen – den utgör 5–av företagens totala verksamhet.144 Riksdagsledamöterna som deltog i undersökningen ombads att ta ställning till några påståenden om lobbykonsulternas verksamhet. Bland dessa var minst negativa medan vänsterpartist- erna visade sig vara motståndare till verksamheten.145 Ett projekt inom fokuserade på politiska aktiviteter i några större svenska företag. Undersökningen som utfördes av uppvisade både en ökad medvetenhet hos näringslivet i fråga om politikens betydelse för hur företagsklimatet ser ut och att företagen blivit alltmer angelägna om att försöka påverka politiska beslut. Det är dels framväxten av en konsultmark- nad och dels att det skett en uppvärdering av PR och samhällskon- takter i företagen.146 Som ett belägg för detta hänvisar till en rapport sammanställd för Public Relations Förenings räk- ning som noterar att PR i allt större utsträckning blivit en lednings- funktion i företagen och att företagen satsar stora summor på PR och informationsåtgärder.147 Av undersökningen framgår att det var som konsulter – vanligen med erfarenhet från eller kanslihuset – började åta sig lobbyuppdrag. klargör svårigheten med att få fram absoluta tal för PR-branschens storlek, men också att den POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS ökat och att det är här som en växande andel av medlemmarna i återfinns.148 Ett problem med att kartlägga och mäta omfattningen av det verk- samhetsområde som syftar till politisk påverkan, är att denna verk- samhet är svår att avgränsa från konsultfirmornas övriga områden. De sysslar sällan endast med detta och ett och samma uppdrag kan omfatta olika PR-moment med andra syften än att påverka besluts- fattare, uppger . I undersökningen (en telefonenkät) ingår 12 byråer, 10 av dessa har politisk påverkan som löpande inslag i verksamheten.149 Månström lyckades för sin undersökning 1984, trots försök, endast hitta fyra konsulter. Detta kan ses som en indika- tion på att antalet konsulter ökat och att de 1989 hunnit få ett star- kare fäste och tydligare profil och därför också är lättare att lokali- sera. skattar antalet heltidstjänster inom konsultbranschen till 15–20 stycken och att cirka 60 konsulter från tid till annan arbetar med politisk påverkan. Uppdrag som syftar till poli- tisk påverkan utgör en varierande del av informationsföretagens totala verksamhet; från till som mest 70 pro- cent. Det är dessutom ovanligt att konsulterna är specialiserade på politisk påverkan. Men i jämförelse med Månströms resultat – 5–– ser vi ändå en ökning av verksamhetens andel. De 12 kon- sultbyråer som ingick i undersökning utförde uppdrag som helt eller delvis inbegrep politisk påverkan åt sammanlagt 130–150 klienter . Av dessa var ungefär 100 privata företag. De domine- rades av stora och medelstora företag varav de flesta tillhörde skiktet under de 20 allra största svenska företagen. Konsulterna tyckte sig se ett ökat intresse hos organisationer och myndigheter för uppdrag som syftar till politisk påverkan.150 Av undersökningen framgår att opinionsbildning och uppmärk- samhet i media blivit allt viktigare, har antalet aktörer blivit fler som konkurrerar om uppmärksamheten. Detta kräver i sin tur att aktörerna utvecklar alltmer sofistikerade metoder för att göra sig hörda.151 Inom vilka politiska områden uppdragen ligger hänger sam- man med vilka frågor som är aktuella och inom vilka områden viktiga beslut kommer att fattas. Miljö- och energifrågors ökade aktualitet och deras direkta anknytning till industrin kan sägas vara en orsak till ett ökat behov av att påverka beslut under just den tidsperioden.152 En av centrala slutsatser är, i likhet med Månströms, att konsulterna själva normalt inte framför sina kunders synpunkter till beslutsfattarna utan att detta görs av kunden själv. Verksamheten kan snarare beskrivas som rådgivning. Trots detta uppges konsulternas personliga kontakter vara avgörande för upp- POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS dragens utgång.153 Exakt hur viktiga eller av vilket slag dessa kontak- ter är framgår inte av undersökningen, men då konsulterna uppges ha ett förflutet i eller kanslihuset tyder detta på att kontakter med politiker och tjänstemän är viktiga. hävdar att det är kommunikationsproblemen – skillnader i beslutskulturer, språk- bruk och kunskaper – mellan näringsliv och politiker som är den grundläggande orsaken till att det finns en marknad för politiska påtryckarkonsulter.154 Månströms och undersökningar ger en bild av konsult- verksamheten och dess utveckling . Bran- schen tycks ha växt, men det är ovanligt att konsulterna bedriver direkt lobbying mot beslutsfattarna, det rör sig snarare om rådgi- vande insatser. Månström kunde konstatera att moderata riksdags- män var förhållandevis positiva till politisk konsultverksamhet medan det fanns en skepticism mot verksamhe- ten som var tydligare ju längre till vänster på den politiska skalan riksdagsledamöterna stod. Anledningen till detta var rädslan för att konsultmarknaden ger näringslivet ökade möjligheter till inflytande, att tillgången på ekonomiska resurser i större grad blir avgörande för att komma till tals och att den politiska konsultverksamheten därmed knappast kan anses stärka samhällets demokratiska principer.155 Utöver detta utvecklar inte Månström någon diskussion i demokra- tiskt perspektiv. Informellt politiskt deltagande har tidigare undersökts inom ramen för i ett flertal uppsatser. Utifrån diskussionen om avkorporativiseringen och den ökade betydelsen av informella sätt att påverka har man undersökt omfattningen av lobbying genom att kartlägga inkomna skrivelser och uppvaktningar av statsråd till vissa politiska sektorer.156 Mer specifika påverkansförsök har också undersökts; påtryckningar på Arbetslivsfonden och turerna kring beskattning av förmånsbilar.157 Dessa undersökningar nämner endast i några enskilda fall politiska konsulter, men de ger en god bild av den miljö i vilken konsulterna verkar. I en uppsats jämför lobbying mot den amerikanska kongressen och mot trafikutskott. Under- sökningen visade att påverkansförsök på trafikutskottet i form av skrivelser inkomna till utskottet –ökade under två perio- der, 1983–91 och 1992–93. Vaverka menar att vikten av lobbying ökar även i trots de många olikheterna mellan det svenska och det amerikanska politiska systemet. Han förutspår möjligheten att det i , liksom i , kan bli vanligt med guns-for-hire-lobbyister. Denna trend har redan inletts i POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS , men omfattningen är fortfarande förhållandevis liten. Men Vaverka anser en tydlig skillnad vara att medan koalitioner mellan intressen är vanliga i förekommer de i nästan uteslu- tande mellan kommuner, landsting och länsstyrelser. Han hävdar emellertid att omfattningen av koalitioner mellan intressen troligen kommer att öka även i Sverige.158 En undersökning som har genomfört av upp- vaktningar och förfrågningar till Kommunikations- och Utbildnings- departementen 1993–95 visar däremot att försöken att lobba mot dessa departement inte ökat . Andelen uppvakt- ningar som skett via konsulter var dessutom låg. Av 79 svaranden använde en aktör konsulter . En aktör valde alternativet en gång , 6 stycken valde alternativet en eller , 17 stycken valde alternativet sällan och övriga alternativet aldrig. Med andra ord säger oss resultatet att av de svarande aktörerna aldrig eller sällan vänt sig till konsulter för att påverka vid Kommunikations- och 1993–95.159 Man bör dock inte utesluta risken med att undersökning sträcker sig över en kanske alltför för att det ska vara möjligt att dra några betydande slutsatser i fråga om förändringar över tid.160 PerOla undersökte 1997 omfattningen av lobbying mot Arbetslivsfonden och kom fram till att fondens chefer aldrig eller nästan aldrig har stött på professionella lobbyister. konstate- rar mot bakgrund av sin egen och undersökning att makthavarna vill inte träffa ombud utan de berörda själva. Däremot finns det ett växande antal företag som erbjuder informationstjäns- ter. Deras huvudsakliga arbete går dock ut på att förse representan- terna med faktauppgifter och hjälp att lägga upp taktiken.161 Även om professionella lobbyister mycket sällan försökt påverka Arbets- livsfonden är försiktig i slutsatserna då han framhål- ler att påverkansmetoder med säkerhet varierar beroende på vilken typ av myndighet det gäller. Han förutspår emellertid en ökad bety- delse av inhyrda professionella lobbyister eftersom organiserade intressen har allt mer genomtänkta mediastrategier och avsätter mer resurser för att genomföra sådana.162 Mot bakgrundsresonemanget att en konsultbransch som sysslar med politisk påverkan expanderar i samband med att betydelsen av lobbying ökar totalt sett, kunde man kanske förväntat sig resultat i och Öbergs undersökningar som mer direkt talar för att en sådan utveckling skett. Men som Månströms och undersökningar visar, och också antyder, så innebär konsult- POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS verksamheten sällan att konsulterna kontaktar beslutsfattare å sina kunders vägnar. I och med detta är det troligt att verksamhetens egentliga omfattning inte kan mätas genom att gå till beslutsfattarna. Det måste istället ske på annat sätt. Beskattning av förmånsbilar togs tidigare upp som ett exempel på en fråga där lobbying och opinionsbildning var omfattande och spe- lade stor roll för beslutets utfall. Hur de olika aktörerna försökte påverka skattebeslutet har studerats inom i en upp- sats av . I sin analys kommer fram till att påverkan i demokratiskt hänseende skedde i både negativ och positiv riktning. Beslutsprocessen omgavs av öppenhet då det var svårt för aktörerna att skapa en politik i tysthet, det vill säga att upprätthålla diskreta kontakter med departement och politiker. Men öppenhetens baksida, menar , är att budskapen i allt större grad når besluts- fattarna via media och därför måste ha en massmedial bäring. Den presentation som görs i media är ofta ensidig; källor och avsändare saknas och skribenten/tidningen har redan tagit ställning i frågan. Detta tror är den huvudsakliga orsaken bakom en växande konsultbransch; För att nå in på redaktionerna krävs en medveten- het om journalistiska krav på nyhetsvärde och snabba analyser. Orga- nisationer som vill påverka gör alltså säkrast i att hyra in denna kom- petens eller att anställa den själva. skriver vidare att SJ valde att inte delta offentligt i diskussionerna om bilskatten och att detta var möjligt genom att hyra in konsultfirman . JKL uppges ha age- rat för SJs räkning i riksdagskorridorerna utan att någon varken kände till syfte eller uppdragsgivare. Vi vet att slaget om skatten vanns av bilindustrin men koalitionen SJ, miljö- och kollektivtrafik- rörelsen uppges med JKLs hjälp ha lyckats bättre än de annars skulle ha gjort.163 En annan studie ger belägg för det vi varit inne på tidigare; att media har stort inflytande över samhällsdebatten. Av de artiklar som publicerades på DN-debatt var skribenten och redaktören i ungefär hälften av fallen i kontakt med varandra innan artikeln publicerades. Istället för att vänta och se vilka inlägg som trillar in har redaktörerna själva till stor del tagit initiativet. De kontaktar aktuella debattörer och efterfrågar artiklar om ämnen som ligger i tiden. Vi kan alltså konstatera att en redak- tion kan ha stort inflytande över vem som ges möjlighet att komma till tals och att de själva kan kontakta potentiella skribenter. Genom initiativ och urval kan redaktörer delvis styra och förstärka uppmärk- samheten, skriver . Studien omfattar DN och SvD – två av våra mest inflytelserika dagstidningar – men vi kan se resultatet som POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS en indikation på att det kan underlätta för opinionsbildare att ha goda kontakter bland journalister och redaktörer.164 Vi har fått veta att det i opinionsbildande syfte är viktigt att synas i media. Ökad konkurrens om uppmärksamheten gör att det är vik- tigt att kunna skapa ett nyhetsvärde av en fråga. Men det är en splittrad bild som framträder. Kontakter och nätverk används men att konsulter påverkar beslutsfattare personligen uppges ändå vara ovanligt. Att hjälpa kunder att på andra sätt nå beslutsfattare tycks däremot vara vanligare. I är man inte ense, vissa kräver registrering av lobbyister, andra tycker att en sådan diskussion är överdriven. De undersökningar som gjorts visar också att det inte är särskilt ofta som beslutsfattare kontaktas av lobbykonsulter. Samti- digt förutspås en lobbyutveckling i amerikansk anda. Den moderna demokratiteorin har allt mer kommit att kretsa kring idén om den deliberativa demokratins ideal. Det deliberativa synsättet utgår från att det är genom medborgarnas noggranna gemensamma överväganden som vi når lösningen på demokratins problem. Att sträva efter en situation som främjar meningsutbytet medborgarna emellan är därför likställt med att skapa förutsättningar för demokra- tins förverkligande. Ytterst handlar det därför om att föra ett samtal myndiga medborgare emellan om sådana angelägenheter där vi stän- digt är tvungna att finna praktiska lösningar.165 Dialogen eller samta- let bör således vara den absoluta grunden i ett demokratiskt styrelse- skick. Tanken är att dialogen skall hjälpa eller tvinga oss att se frågor i ett större perspektiv där egna intressen inte blir allenarådande, och på så sätt göra oss mer toleranta och upplysta. Resultaten blir en poli- tisk debatt och politiska beslut som präglas av större allmänoriente- ring.166 Att betrakta demokratin ur denna synvinkel är emellertid knap- past ett förutsättningslöst koncept. Frågan är vilka krav som måste vara uppfyllda för att vi skall kunna forma ett styrelseskick där med- borgarstyrelsen förankras genom dialog medborgare emellan. I är det som har uppmärksammat tan- ken om demokrati som dialog. Fokus har då främst riktats mot den politiska opinionsbildningen och mot fastställandet av den politiska dagordningen. För att demokratin skall förverkligas reses krav på offentlighet och krav på demokratisk, eller i praktiken, de folkvaldas kontroll över dagordningen.167 POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS Demokratin – det vill säga dialogen – kräver något som kan kallas debattens och beslutsprocessens offentlighet; ett offentligt rum, som skall vara öppet för alla och ge alla samma möjlighet att göra sig hörda. Alltså skall alla vara likställda inför möjligheten att fram- föra sina argument och att påverka den politiska dagordningen. Det som skall vara utslagsgivande är argumenten i sig och inget annat.168 Offentligheten fungerar på så sätt som ett självcensurerande filter som tvingar fram en debatt där dåliga argument utan förankring sor- teras bort. Systemet bör därför vara arrangerat så att man når över- enskommelser genom att de privata, själviska och egendomliga öns- kemålen förändras genom offentlig debatt och [offentlig] konfron- tation, som på grund av just offentlighetens ljus blir en förnuftig diskussion med samhällets bästa för ögonen.169 En demokrati där man valt att förverkliga medborgarstyret via ett representativt system förutsätter de folkvalda representanternas kon- troll över den politiska dagordningen. För det svenska styrelse- skicket betyder det att skall ha kontroll över vilka frågor som kommer upp till behandling i den beslutsfattande försam- lingen.170 Idealet är en aktiv riksdag som ser som sin uppgift att både fatta de avgörande samhällsbesluten och på ett tidigt stadium förutse kommande samhällsproblem. Initiativen till dagordningen måste komma ur en bred öppen debatt och inte ur förstatligade eller privata intressen där insyn för allmänheten saknas. Idén om den breda debatten och kravet på insyn är nära förbunden med det nöd- vändiga i politikens offentlighet. Dessa båda krav, kraven på offentlighet och de folkvaldas kontroll över dagordningen, kan ses som kriterier som måste eftersträvas för hur vi kan förverkliga demokratin. Det är lätt att inse att de båda kra- ven inte fungerar som skilda moment, utan att de snarare förutsätter varandra. Än viktigare i detta sammanhang är att de kan återföras på två av de demokratikriterier som formulerades i bokens första kapi- tel. De krav som här kommer att uppmärksammas förenas således av att de fokuserar på genomskinlighet i beslutsprocessens alla faser och på det demokratiska styrelseskickets mest grundläggande begrepp, jämlikhetstanken. Beslutsprocessen skall så långt det är möjligt vara öppen och tillgänglig för granskning. Dagordningen skall växa fram ur en öppen debatt dit alla ges tillträde på lika villkor. POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS spektivet avser alltså både öppenhet och tillträde – det vill säga lika berättigande att både granska och att delta. Idealmodellen sätter vår förmåga att konkretisera abstrakta begrepp på prov, men så här långt blir vi knappast klokare av att bättre försöka förstå vad den egentligen innebär genom att gräva dju- pare i de olika begreppens betydelse.171 Vi bör istället fokusera på den politiska konsultverksamheten och förklara hur den kan relateras till demokratiidealet. Därför är det lämpligt att inledningsvis se hur den bild vi fått av verksamheten ter sig i ljuset av idealmodellens kriterier. Därmed tar vi också ett första steg från idéplanet till den mer handfasta verkligheten. En preliminär tillämpning av idealsituationen Vi har fått veta att förmågan till informellt deltagande i politiken – lobbying och opinionsbildning – förutspås bli viktigare och att allt fler intressen konkurrerar om beslutsfattarnas uppmärksamhet. Det är hur man agerar i syfte att påverka i den nya konkurrenssituationen som är centralt i det här sammanhanget. Tesen som säger att kampen om makten är likställd med kampen om uppmärksamheten172, leder oss att fundera över om ökat politiskt deltagande i form av lobbying och opinionsbildning medför maktförskjutningar och effekter på det demokratiska beslutsfattandet. Här är riksdagsdebatten med de folk- egna iakttagelser och synpunkter en användbar infallsvinkel. I några motioner pekas lobbyingens och opinionsbildningens grund- läggande för- och nackdelar ut; lobbyister är å ena sidan en oumbärlig källa till information. Å andra sidan är det de resursstarka intresse- grupperna som har möjlighet att komma till tals genom lobbying och opinionsbildning. De påstås ha direkt inflytande över beslutsproces- sen och debatt i media. Genom sitt agerande påstås de också bidra till beslutsprocessens slutenhet. Det varnas för att de folkvalda går dessa gruppers ärenden. Detta väcker frågor både om det offentliga rummets funktioner och de folkvaldas kontroll över dagordningen. Vi kan där- med tydligt se att det är just dessa två kriterier som är relevanta för det som skall undersökas.173 Då syftet är att ur en demokratisk synvinkel beskriva den verksam- het hos PR-företag som syftar till politisk påverkan är det – direkt uti- från modellens kriterier – möjligt att formulera tre grundläggande frågeställningar som får vägleda den förestående undersökningen och den diskussion som kommer att föras: 4.POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS 1)Hur påverkas beslutsprocessens tillgänglighet och öppenhet av verk- samheten? 2)Vilka effekter har verksamheten på de folkvaldas kontroll över dag- ordningen? 3)Kan konsultverksamheten sammantaget betraktas som ett bidrag till samtalet medborgare emellan? De artiklar som tagits upp varierar i fråga om djup och analys, men om man tar den i fall braskande kvällstidningsjournalis- tiken med en nypa salt, tror jag ändå att artiklarna kan tjäna som en god grund för fortsatt diskussion. Flera av artiklarna och ett par av riksdagsmotionerna visar upp en bild av en verksamhet som är viktig i informationssyfte. Den vidgar beslutsfattarnas kunnande och leder på så vis till bättre grundade beslut. Artiklarna uppvisar icke desto mindre en bild av att förmågan till effektiv lobbying och opinions- bildning kräver kompetens och kontakter och är en fråga om resur- ser.