sou · GNB332 · 2000-01-01 00:00:00 — Först när alla de ovannämnda förutsättningarna är på plats är det att gå in på traditionella institutionsuppbyggande insatser. Tänkbara insatser är exempelvis utveckling av lagstiftningen, juristutbildning, fortbildning av domstolsväsendets personal, dom- stolsadministration och höjningar av den tekniska utrustningsnivån. Den erfarenhet som och alla andra givare har byggt upp inom områden som exempelvis hälsovård och jordbruk visar att institutionsutveckling är den mest ändamålsenliga strategin för att åstadkomma goda resultat. Därför är det enligt gruppens bedömning inte särskilt överraskande att man också valde denna strategi för rättsområdet. Expertgruppen konstaterar i sin utvärdering att tyngd- punkten i de sex länderprojekten låg på institutionsutveckling och att man i projekten vanligen inte ägnade särskilt stor uppmärksamhet åt de tre inledande stegen i utvecklingsprocessen, vilket enligt gruppens uppfattning är det avgörande skälet till att projekten i gemen gav ett relativt dåligt resultat. Expertgruppens underlag består av enbart sex praktikfall vilket gör att man förordar fortsatta analyser och strategidiskussioner inom DAC. Gruppen är dock övertygad om att resultaten av kommande insatser skulle kunna bli väsentligt bättre om man ägnar en större uppmärk- samhet åt i vilken ordning olika insatser skall sättas in. En intressant fråga ur svensk synvinkel är naturligtvis huruvida slutsatserna från är relevanta även för de svenska insatserna. Även om vi i inte på långa vägar är engagerade i så stora och omfattande projekt som , är det ändå tydligt att vårt sätt att arbeta och inrikta samarbetet är likartat. Det kan dock noteras att de sex länder som berörs av DAC:s utvärdering är mer välutvecklade än de svenska samarbetsländerna vanligen är. Dessa är inte bara fattigare utan de har vanligen också en mindre utvecklad demokrati, och ibland är det också fråga om gamla planekonomier. Kommittén konstaterar också att expertgruppens analyser inte omfattar alla delar av rättsväsendet eftersom i första hand har koncentrerat sina insatser till lagstiftning och domstolsväsende. 6 Slutsatser och förslag Erfarenheterna runt om i världen visar att ekonomiskt framåtskridande kräver öppna och fungerande marknadsekonomier. Dessa kräver i sin tur öppna och demokratiska samhällssystem. Även om auktoritära system har kunnat upprätthålla hög tillväxt under vissa perioder, är det tydligt att en långsiktigt hållbar utveckling bara kan åstadkommas om det också finns ett demokratiskt styrelseskick och en respekt för mänskliga rättigheter i landet. Den rättsliga infrastrukturen har en nyckelroll i en sådan utveckling. En fungerande rättsstat är inte bara en viktig förutsättning för att åstadkomma ett demokratiskt styrelseskick och ett skydd för människors rättigheter. Rättsstaten med en fungerande och effektiv förvaltning är också en nödvändig förutsättning för att skapa tillväxt och ekonomisk utveckling. Kommitténs huvuduppgift har varit att lägga förslag till hur de svenska insatserna för utvecklingssamarbete inom rättsområdet skall kunna ökas samt vilka insatser som är nödvändiga för att stärka den svenska resursbasen för att kunna svara mot denna ökade ambition från regeringen. Kommittén har alltså i viss mening närmat sig utvecklings- samarbetet från utbudssidan. Våra slutsatser och förslag syftar till att skapa förutsättningar för att skall ha en kapacitet att öka sina insatser inom rättsområdet. De viktigaste hindren för ökade insatser ligger dock alltjämt på mottagarsidan. Till att börja med hänger det naturligtvis på den poli- tiska viljan hos mottagarlandets regering. Även när viljan finns kvarstår frågor om förmågan och kapaciteten för att mottagarna skall kunna identifiera sina problem och ta till sig de insatser som blir aktuella. All erfarenhet av utvecklingssamarbete, från vilket område det än må vara, pekar entydigt på att resultaten blir väsentligt mycket bättre när mot- tagaren själv definierar sina behov och ansvarar för att driva projekten. Just mot denna bakgrund ser kommittén ett behov av att också föra ett mer övergripande resonemang om hur utvecklingssamarbetet bör utvecklas. 50 Slutsatser och förslag 6.2Strategin för utvecklingssamarbetet inom rättsområdet behöver utvecklas För att kunna vidareutveckla en svensk strategi för utvecklings- samarbetet inom rättsområdet är det enligt kommitténs bedömning nödvändigt att dra nytta av allt det kunnande som finns inom landet. Kommittén föreslår att Sida, som ett steg i en sådan strategiut- veckling, tar initiativ till en diskussion med de aktörer som är engagerade i det svenska utvecklingssamarbetet inom rättsområdet. För att få ett bra underlag för diskussionen bör Sida i samverkan med andra berörda se till att en sammanställning görs av de inter- nationella och svenska erfarenheter som vunnits samt att – i ljuset av kommitténs slutsatser – skissa på tänkbara ytterligare policymässiga och strategiska slutsatser. Som kommittén har konstaterat är utvecklingssamarbetet inom rättsväsendet en relativt ny företeelse. Insatserna har vuxit fram . Från de första årens mer ad hoc-betonade insatser har ansatsen förändrats och insatserna är i högre grad uppbyggda på en helhetssyn i respektive samarbetsland. har naturligtvis erfarenheter samlats och metoderna har successivt utveck- lats. Kommittén bedömer dock i likhet med regeringen att det finns ett behov av ett fortsatt utvecklingssamarbete. Regeringen har i sin skrivelse (skr. 1997/98:76) förutsett ett om- fattande behov av att utveckla riktlinjer, former och metoder för arbetet att främja demokrati och mänskliga rättigheter. När det gäller rätts- området konstaterar regeringen dessutom att det finns ett behov av att, utifrån de erfarenheter som vunnits, utveckla en mer över- gripande strategi för insatserna. Kommittén anser att den utvärdering av utvecklingssamarbete inom rättsområdet som har presenterat ger upphov till ett antal intressanta frågeställningar som måste finnas med som en del i en diskussion om den framtida strategin inom rättsområdet. är ingalunda ensam om att se behoven av en sammanhållen strategi. En liknande diskussion förs också här i . har exempelvis väckt idén att hålla en större internationell konferens i på detta tema. kan bedöma är de svenska insatserna inom rättsområdet i grunden upplagda på samma sätt som andra givares. Även om det finns skillnader mellan DAC:s studie och de svenska förhållandena och trots att DAC:s slutsatser inte är oomstridda, är det Slutsatser och förslag 51 enligt kommitténs uppfattning viktigt att värdera de erfarenheter som gjorts. Framför allt pekar DAC:s slutsatser entydigt på behovet av en sammanhållen analys och strategi för de insatser som sker i respektive samarbetsland För att öka de svenska insatsernas effektivitet är det, enligt kom- mitténs uppfattning, nödvändigt att utveckla den strategiska analysen av hur insatserna inom rättsområdet bör sättas in. Från svensk syn- punkt, med tanke på att våra insatser främst är inriktade på utbildning i mänskliga rättigheter (RWI) och på polisområdet, är det dessutom nödvändigt att strategin också tar hänsyn till avvägningar mellan in- satser i olika delar av rättssystemet. Viktiga inslag i en svensk strategi skulle kunna vara: En sammanställning över internationella och svenska erfarenheter som vunnits Integrationen av det rättsliga reformarbetet i det politiska och ekonomiska reformarbetet Avvägningen mellan insatser i olika delar av rättssystemet I vilken ordning insatserna skall sättas in för att ge bästa resultat Modeller för hur vi tillsammans med samarbetslandet på bästa sätt skall analysera behoven och lägga upp en handlingsplan Att betona betydelsen av att rättsväsendets verksamhet följs upp och utvärderas Samordningen med andra givare För att kunna utveckla en svensk strategi är det, enligt kommitténs bedömning nödvändigt, att dra nytta av allt det kunnande som finns inom landet. Som ett första steg föreslår kommittén därför att Sida tar initiativ till en diskussion med de aktörer som är engagerade i det svenska utvecklingssamarbetet inom rättsområdet. För att få ett bra underlag för en sådan diskussion bör Sida i samverkan med andra be- rörda se till att en sammanställning görs av de internationella och svenska erfarenheter som vunnits samt att – att i ljuset av kommitténs slutsatser – skissa på tänkbara ytterligare policymässiga och strategiska slutsatser. Den föreslagna processen skulle vidareutveckla ett allsidigt under- lag som regeringen skulle kunna använda för att lägga fast en långsiktig strategi för de svenska insatserna. I förlängningen kommer det också att finnas ett behov av att utveckla en gemensam strategi tillsammans med andra givare, såväl bilaterala som multilaterala, och då är det nödvändigt att vi från svensk sida har en god grund att stå på. 52 Slutsatser och förslag 6.3Regeringens ambitioner måste få ett tydligt genomslag Regeringens ambitioner att lyfta fram demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbetet måste få ett tydligt genomslag. Kommittén föreslår därför att vi från svensk sida tar ytterligare initiativ till en diskussion specifikt inriktad på rättsområdet med de programländer som bedöms ha intresse av detta. I dessa diskussioner bör i ökad utsträckning personer med goda och relevanta insikter i rättsväsendets villkor engagera sig och delta; exempelvis från universitet, rättsväsendets myndigheter, förvaltningen i övrigt och . Som tidigare redovisats markerar regeringens skrivelse om demokrati och mänskliga rättigheter (skr 1997/98:76) en tydlig förändring av det svenska utvecklingssamarbetet. Det nya är den kraftiga betoning som regeringen gör av demokrati och mänskliga rättigheter. I det svenska utvecklingssamarbetet skall dessa frågor utökas, utvecklas och bli mer långsiktigt inriktade. Främjandet av demokrati och mänskliga rättig- heter skall bli ett mer centralt, tydligt och genomgående inslag i bi- ståndet. Demokrati och rättighetsfrågorna skall behandlas utförligt i de landstrategier som regeringen fastställer för samarbetsländerna. I vissa länder kan det bli aktuellt med särskilda strategier för hur kan främja demokrati och mänskliga rättigheter. Landstrategierna, som reglerar biståndets inriktning för de viktigaste samarbetsländerna, fastställs av regeringen och löper normalt . De 26 land- och regionstrategier som finns beskriver inriktningen på ett relativt övergripande plan och är resultatet av gemensamma diskussioner mellan och respektive sam- arbetsland. Landstrategierna är ett uttryck för regeringens ambition att bygga upp ett långsiktigt partnerskap med respektive samarbetsland. Det faktum att strategierna löper innebär dock inte att de är statiska. Tvärtom ges goda möjligheter till en löpande dialog i syfte att komplettera och utveckla samarbetet. För att få ett tydligt genomslag för regeringens ambitioner föreslår kommittén att vi från svensk sida tar ytterligare initiativ till en diskussion specifikt inriktad på rättsområdet med de programländer som bedöms ha intresse av detta. I dessa diskussioner bör i ökad ut- sträckning personer med goda och relevanta insikter i rättsväsendets villkor engagera sig och delta; exempelvis från universitet, rätts- väsendets myndigheter, förvaltningen i övrigt och Justitiedeparte- Slutsatser och förslag 53 Erfarenheterna från Östsamarbetet där ledning varit mycket aktiv visar att sådana initiativ ökar tempot i diskussionerna. Kommittén bedömer att en sådan ordning också kommer att ha en positiv inverkan på kvaliteten i det kommande ut- vecklingssamarbetet. Kommittén är medveten om att det föreligger en risk för utbuds- styrning, om givarlandet initierar denna typ av diskussioner. konstaterar vi att regeringen betonar behovet av att organisera sam- arbetet på ett fastare sätt med en kontinuerlig dialog och uppföljning också på politisk nivå. I skrivelsen används begreppet partnerskap för att beskriva detta fasta och mer intima samarbete. Kännetecknande för ett partnerskap måste rimligen också vara en öppenhet för respektive parts prioriteringar. Självfallet är det en svensk utgångspunkt att samarbetsländerna själva måste bedöma behoven av insatser. Vad vi från svensk sida kan göra är att, utifrån egna iakttagelser i landet i fråga, redogöra för de möjligheter vi har att stödja samarbetslandet, vid en prioritering av rättsområdet i det framtida samarbetet. Kommittén är medveten om att vårt förslag att arbeta fram en långsiktig strategi (se avsnitt 6.2) kan synas stå i konflikt med att vi nu föreslår underhandsdiskussioner med samarbetsländerna för att snabbare öka insatserna inom rättsområdet. Från vissa utgångspunkter kunde det ha tett sig naturligt att först arbeta fram en strategi och först därefter ägna sig åt de enskilda insatserna. I realiteten kan man dock knappast dela upp arbetet på ett så enkelt sätt. Snarare handlar det enligt kommitténs uppfattning om processer som måste påverka varandra. I takt med att vi vinner erfarenheter av de olika insatserna har vi också en möjlighet att förfina strategierna. Omvänt så kommer strategiutvecklingen att kunna ge underlag för att förändra pågående projekt. Dessutom måste man beakta de ledtider som faktiskt finns när det gäller insatser på rättsområdet. Om vi från svensk sida initierar en diskussion med ett mottagarland, så dröjer det sannolikt minst ett till innan de konkreta insatserna startar. 54 Slutsatser och förslag För de viktigaste svenska samarbetsländerna finns utarbetade land- strategier fastställda av regeringen. finns 26 land- och regionstrategier. Merparten av rättsområdets engagemang finns i tio av program- länderna; i , i södra samt i . Enligt kommitténs bedömning ligger det närmast till hands att i första hand initiera diskussioner om ett fördjupat och mer omfattande samarbete inom rättsområdet i dessa länder eftersom vi redan har etablerade relationer. Av regeringens skrivelse om demokrati och mänskliga rättigheter (skr 1997/98:76) framgår bl.a. att regeringen ser ett behov av att i viss mån koncentrera de svenska insatserna. Regeringen betonar exempelvis partnerskapet som ett sätt att ytterligare fördjupa samarbetet med programländerna. På flera ställen i skrivelsen betonas också att utveck- lingen bör gå mot större och längre insatser. Slutligen pekar också regeringen ut ett antal områden där har komparativa fördelar och där vi bör vidareutveckla vårt spetskunnande. Ser man till hela om- rådet demokrati och mänskliga rättigheter blir slutsatsen att de många små insatserna kommer att få stå tillbaka något till förmån för större och mer sammanhållna insatser. Förändringen kommer måhända inte att bli dramatisk men riktningen är ändå klar. För rättsområdet, som står för ungefär en tiondel av de samlade insatserna inom området demokrati och mänskliga rättigheter, är insatserna relativt väl samlade geografiskt. Merparten av rättsområdets engagemang finns i tio av programländerna; i , i södra samt i . Enligt kommitténs bedömning ligger det närmast till hands att i första hand initiera diskussioner om ett fördjupat och mer omfattande samarbete i dessa länder eftersom vi redan har etablerade relationer. Det finns självfallet inga hinder att inleda diskus- sioner också med andra samarbetsländer. Tvärtom är det regeringens ambition att frågor rörande demokrati och mänskliga rättigheter skall integreras i samtliga landstrategier. Det är ett praktiskt konstaterande att samarbetet måste bygga på ett ömsesidigt intresse, något som redan konstaterats i de tio länder där insatser pågår inom rättsområdet. De av regeringen särskilt utpekade svenska profilområdena är som tidigare nämnts ombudsmannainstitutioner, uppbyggnad av demo- kratiska enskilda organisationer, offentlighet och insyn, demokratise- Slutsatser och förslag 55 ring av rättsväsendets institutioner, kvinnliga politiker samt lokal när- demokrati. Kommittén konstaterar att verksamheten inom rättsområdet i sin helhet tillhör regeringens profilområden. med detta konstaterande vill dock kommittén framhålla att insatserna inom rättsområdet måste ses i ett brett perspektiv. Det handlar inte enbart om att stödja utvecklingen inom rättsväsendet med den yrkeskompetens som en åklagare, polisman, domare eller krimi- nalvårdstjänsteman besitter. För att utveckla rättssystemet krävs också en mängd olika insatser som är av institutionsuppbyggande karaktär. En satsning på exempelvis ledarutveckling, IT-stöd, ekonomisystem samt system för verksamhetsuppföljning och utvärdering kan ge väl så stora effekter när man vill stödja en reformering av rättssystemet. Kommittén ser inte något behov av att förändra organisationen för utvecklingssamarbetet inom rättsområdet. Däremot behöver arbets- formerna förändras. Alla inblandade måste inse att det finns ett stort ömsesidigt beroende av varandras kompetens. Det finns därför all anledning att arbeta mer integrerat och gemensamt. Utvecklings- samarbetet är ett nationellt åtagande som måste lösas gemensamt, inte något som kan upphandlas eller beställas fram. Kommittén förslår att Sida, såsom ansvarig myndighet, knyter till sig ett expertråd på fem-sex personer för att i organiserad form diskutera hur den svenska strategin och de svenska insatserna skall kunna utvecklas och genomföras. För att kunna utveckla verksamheten krävs att myndigheterna ökar sin kompetens för analys, planering och uppföljning. Kom- mittén bedömer också att det vore en fördel om mer av resurserna i de enskilda projekten kan avsättas för analyser, kvalitetssäkring, planering och uppföljning. Kommittén konstaterar vidare att Sida har förstärkt sin organisation med handläggare som arbetar med utvecklingssamarbetet inom rättsområdet. Kommittén välkomnar detta och ser gärna att man inom Sida skapar ytterligare utrymme för en ökad bemanning med rättsväsendekompetens. Kommittén föreslår att Sida och rättsväsendets myndigheter kommer överens om en mer ändamålsenlig form att hantera sina mellanhavanden exempelvis avseende kontroll och uppföljning, redovisning, rapportering och revision samt principer för kostnadsersättning. Detta gäller utvecklingssamarbetet såväl med länderna i som utvecklingsländerna i syd. 56 Slutsatser och förslag Regeringen pekar avslutningsvis i sin skrivelse (skr. 1997/98:76) på ett antal konsekvenser vad avser genomförandet av den nya inriktningen på demokrati och mänskliga rättigheter i det svenska utvecklings- samarbetet. Några punkter av särskilt intresse för bedömningen av organisation och resurser är: Det handlar om ett relativt nytt, svårt och oprövat bistånd, och skall bidra med att utveckla nya kunskaper och metoder. Det krävs en kapacitetshöjning och kompetensutveckling hos de genomförande myndigheterna. UD och Sida har inte själva kompetens på alla de centrala sak- områdena, men bör ha ett övergripande ansvar för att utveckla den svenska resursbasen och vidmakthålla ett kontaktnät bland relevanta svenska institutioner. Det kommer att krävas ett omfattande arbete för att vidareutveckla riktlinjer, former och metoder för myndigheternas arbete när det gäller att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd blir med nödvändighet arbetsintensivt. Hänsyn till detta bör tas i verksamhets-, budget- och personalplanering. I likhet med regeringen har kommittén konstaterat att utvecklings- samarbetet inom rättsområdet ställer delvis nya och annorlunda krav jämfört med hur arbetet bedrivs inom de traditionella bistånds- områdena. En av konsekvenserna är att vi måste ägna stor uppmärk- samhet åt hur kompetensen skall utvecklas. När det gäller den kompetensuppbyggnad som krävs inom de olika myndigheterna be- handlas detta i en särskilt del av betänkandet. Även på den mera övergripande nivån krävs emellertid en utveckling av vår nationella kompetens för att hålla samman och strategiskt utveckla de samlade insatserna. Denna strategiskt inriktade kompetens kan knappast samlas på en hand. Tvärtom handlar det om att kombinera och samordna de olika kompetenser som finns i på ett sätt som ger bästa resultat. För att kunna ge ett kvalitativt högtstående stöd för utvecklings- ländernas arbete för att främja demokrati och mänskliga rättigheter krävs både UD:s politiska och lokala kännedom, Sidas kunnande inom biståndsområdet samt rättsväsendets och andra aktörers kompetens i sakfrågorna. Från kommitténs sida kan vi inte se några behov av att förändra organisationen för utvecklingssamarbetet inom rättsområdet. Däremot ser vi ett behov av att ändra arbetsformerna. Alla inblandade måste inse att det finns ett stort ömsesidigt beroende av varandras kompetens. Slutsatser och förslag 57 finns därför all anledning att arbeta mer integrerat och gemensamt. Utvecklingssamarbetet är ett nationellt åtagande som måste lösas gemensamt, inte något som kan upphandlas eller beställas fram. Kommittén har erfarit att UD och Sida på ett informellt plan har bildat en gemensam grupp för att diskutera implementeringen av rege- ringens politik. Kommittén menar att detta arbetssätt skulle kunna ut- vecklas ytterligare. Vårt förslag är att Sida, såsom ansvarig myndighet, bör knyta till sig ett expertråd på fem-sex personer för att i organiserad form diskutera hur den svenska strategin och de svenska insatserna skall kunna utvecklas. I detta expertråd som vi från kommitténs sida ser som en resurs och en tankesmedja skulle de olika aktörerna i ingå. Rådet bör inte ha någon formell status i den meningen att man driver någon egen verksamhet utan det bör rätt och slätt vara ett diskussionsforum och ett stöd för att utveckla den svenska strategin. 6.5.2Kompetensen och resurserna för analys, planering och uppföljning måste öka För att kunna utveckla verksamheten krävs också att myndigheterna ökar sin kompetens för analys, planering och uppföljning av bistånds- aktiviteterna. Kommittén konstaterar att Sida har för- stärkt sin organisation med handläggare som arbetar med utveck- lingssamarbetet inom rättsområdet. Kommittén välkomnar detta och ser gärna att man inom Sida skapar ytterligare utrymme för en ökad bemanning med rättsväsendekompetens. Också när det gäller rätts- väsendets myndigheter finns det behov av ytterligare kompetens, främst när det gäller att arbeta med ett bredare anslag som involverar inte bara den egna myndighetens verksamhet utan också ser till helheten i de svenska insatserna. Kommittén har erfarit att Sida och RPS planerar ett utbyte av personal i organiserad form. Tanken är att någon eller några personer från respektive myndighet, upp skall ges möjlighet att tjänstgöra på den andra myndigheten. Kommittén ser detta initiativ som ett utmärkt exempel på konkreta insatser där man med små medel kan åstadkomma en ökad insikt och kompetens. Utan tvekan är utvecklingssamarbetet inom rättsområdet mycket personalintensivt. Kommittén konstaterar också de omfattande behov som finns när det gäller att utveckla verksamheten strategiskt och metodologiskt. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att det vore en fördel om mer av resurserna kunde avsättas för analyser, kvalitets- säkring, planering och uppföljning. Generellt förefaller det finnas en grundregel om att hålla nere de s.k. administrativa kostnaderna när Sida 58 Slutsatser och förslag bedömer olika projektansökningar. Detta arbetssätt är principiellt lovvärt och ändamålsenligt. Mot bakgrund av de speciella förutsätt- ningar som kommittén ser inom rättsområdet kan ett sådant för- hållningssätt dock vara kontraproduktivt. Kommittén vill i detta sam- manhang också påminna om att utvecklingssamarbetet inom rätts- området inte är kostsamt i jämförelse med andra områden i biståndet. 6.5.3Nya rutiner måste utvecklas för att hantera det institutionella samarbetet Med en årsbudget på är Sida, direkt eller indirekt, en stor upphandlare av varor, anläggningar och tjänster. Upphandlingen genomförs huvudsakligen av samarbetslandet men ibland också av Sida.