sou · GNB3117 · 2000-01-01 00:00:00 — I frontlinjen för denna utveckling finner vi amerikanska och europeiska kommuner som , , , och ,4 men även svenska kommuner har påbörjat dylika försök. Orsaken till kommunernas framskjutna position går att spåra i den bredare sam- hällsutvecklingen. Det sägs att det i moderna samhällen har blivit allt svårare att styra och mer komplicerat att fatta beslut och åstad- komma handling än tidigare.5 När statens styrande förmåga minskar i det globala nätverkssamhället läggs mer ansvar över på regioner och kommuner.6 finns det i många kommuner också egna drivkrafter för att bedriva IT-politik. Inte sällan betonar kommu- nerna vikten av att ligga långt framme i IT-utvecklingen för att klara såväl ekonomisk som social utveckling i den närmaste framtiden.7 I den här uppsatsen analyseras digitala demokratiförsök i svenska kommuner. Syftet är att sätta in debatten om IT i en demo- kratiteoretisk ram och att studera hur kommunerna använder in- formationstekniken för demokratiska syften. Hur använder kom- munerna informationstekniken för att utveckla demokratin? Vilka demokratiaspekter betonas? Vilka strategier har kommunerna valt för att skapa förutsättningar för att utveckla IT-politiken? Det em- piriska underlaget utgörs av fallstudier i tre svenska kommuner – , och – som alla har påbörjat rade demokratiförsök och uttryckt ambitionen att bli ledande på området. Uppsatsen är upplagd på följande sätt. Inledningsvis dis- kuteras informationsteknikens förutsättningar att utveckla demo- kratin varefter olika digitala demokratimodeller presenteras. Kom- munernas idéer om digital demokrati relateras därefter till dessa modeller, vilket ger oss en möjlighet att se vilken inriktning pro- jekten har, vilka demokratiaspekter som betonas etc. Vidare upp- märksammas vilka strategier kommunerna har för att skapa förut- sättningar att utveckla IT-politiken. Avslutningsvis diskuteras några av de viktigaste slutsatserna. Kan IT utveckla demokratin?8 Hur förhåller sig IT och demokrati egentligen till varandra? På vil- ket sätt tänker man sig att informationstekniken ska kunna utveckla demokratin? Vilka antaganden döljer sig bakom slagorden om IT och demokrati? I detta avsnitt utreds i korthet vilka grunder som bedömningarna vilar på. Den måttstock som används hämtas från SNS Demokratiråd och utgörs av de tre huvudkomponenter som detta råd lyfter fram som centrala för ett demokratiskt styrelseskick: medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft.9 I strikt mening är såväl rättsstat som handlingskraft ganska tvivelaktiga demokratimått som kanske borde ställas vid sidan av demokratibegreppet i stället för att integreras i det. Men breda mått har för- delen att det fångar upp många centrala frågeställningar rörande informationsteknikens effekter på samhället och används därför för att strukturera debatten. Demokrati som medborgarstyrelse handlar om den politiska metod som används för att människor ska kunna diskutera och fatta beslut i de frågor som de uppfattar som gemensamma angelägenheter. Informationstekniken kan på flera sätt bidra till att förverkliga idén om medborgarstyrelse. Det grundläggande är naturligtvis att till- gången till politisk information kan öka. Tekniken medger en ökning av informationsvolymen om beslutsunderlag, beslutsfattande och verksamhetsinnehåll i den offentliga verksamheten, vilket i sin tur kan ge medborgarna större möjligheter att bilda sig en själv- ständig uppfattning i olika frågor. Tekniken erbjuder också nya fora för diskussion och debatt. Med hjälp av IT kan medborgarna skapa gemenskaper, bilda elektroniska stormöten och delta i diskussioner på ett sätt som annars inte varit möjligt. Inte minst kan detta ge de politiska partierna en ny chans. har partierna varit beroende av journalister och andra mellanhänder för att nå väljarna. kan partierna kommunicera direkt med medborgarna. De kan bilda arenor för debatt, fånga upp nya stämningar och pröva idéer och program. Dessutom finns också en möjlighet att snabba på folkopinionens genomslag i politiken genom nya former för be- slutsfattande; mer fortlöpande folkomröstningar och opinionsmät- ningar i aktuella politiska frågor.10 Informationstekniken kan således utveckla medborgarstyrelsen, men det finns också en risk för att informationstekniken kan få negativa effekter på medborgarstyrelsen. För det första är det långt ifrån säkert att en ökad mängd information leder till ökad kunskap. Termer som information overload och information glut brukar användas för att beskriva en situation där en ökad mängd informa- tion snarare försvårar kunskapsutvecklingen än underlättar den.11 Det brukar också framhållas att de elektroniska kommunikations- formerna kan leda till fragmentisering, anonymitet och ojämlikhet. Demokratins idé innehåller tanken om ett offentligt rum där alla medborgare samlas, medan dialogen över nätet ofta förutspås föras mellan personer eller grupper som redan har gemensamma och lik- artade åsikter i samhällsfrågor. Debatten riskerar därmed att splittras upp på olika arenor där helt olika samtal förs, vilket kan få till följd att helhetsbilder och sammanhang går förlorade.12 Demokratins idé om fri åsiktsbildning kräver också eftertänksamt meningsutbyte, men de elektroniska kommunikationsformerna tenderar att förytliga. Kanske är det så att det mogna övervägandet som är så viktigt i en demokrati bara kan uppstå i situationer där människor möts ansikte-mot-ansikte. Statsvetaren menar att vad som skiljer den politiska sfären från marknaden är den senares möj- lighet till anonymitet och avskärmat agerande. Till skillnad från politiken är handlandets moraliska status på en marknad en fråga enbart för de avtalsslutande parterna - de behöver vanligtvis inte försvara sitt agerande inför någon offentlighet.13 Om också politiken blir anonym och man inte behöver försvara sitt agerande försvinner en viktig poäng med en diskussion mellan medborgarna. Den förlorar sin mening om den inte bygger på moral och ansvar. Sist men inte minst diskuteras IT-användningen i förhållande till demokratins jämlikhetsideal dvs alla samhällsgruppers lika rätt att ta del i den politiska gemenskapen. Eftersom det än så länge i stor utsträckning är yngre, socialt välbärgade män i storstadsområden som har tillgång till datorer och Internet14 finns en risk för att de- mokratins jämlikhetstanke, åtminstone på kort sikt, kommer att undermineras av informationssamhällets sociala skevheter. Rättsstatens idé handlar om alla medborgares grundläggande fri- och rättigheter. Många rättigheter utfaller inte automatiskt utan kräver kunskap och initiativ från den enskilde individens sida. In- formationstekniken kan bidra till att sprida information och kun- skap om vilka rättigheter man har, vart man kan vända sig för att hävda sin rätt och hur man kan vinna rättelse och komma i kontakt med andra i liknande situation. Rättssystemet kan i princip bli till- gängligt för alla medborgare. Den vidgade offentligheten som kan följa av de nya möjligheterna att sprida information kan dessutom förstärka insyn och kontroll i den offentliga verksamheten.15 I detta avseende kan informationstekniken emellertid också utgöra en risk för rättsstaten. Informationsfriheten, dvs. alla medborgares rätt att samla in, bearbeta och sprida information, står i konflikt med inte- gritetsskyddet dvs. den enskildes rätt till avskildhet. Både offentlig- hetsprincipen och integritetsskyddet utgör fundament i ett öppet och demokratiskt samhälle, men relationen dem emellan är spän- ningsfylld. Hur man ska finna en balans mellan offentligt och privat i informationssamhället är mycket omdiskuterat. Medan en del me- nar att de nya i stort sett obegränsade möjligheterna att lagra, in- hämta och bearbeta information om den enskilde gör det motiverat att stärka integritetsskyddet16, anser andra att allmänhetens rätt att läsa myndigheters handlingar, den s.k. offentlighetsprincipen, är allt för viktig för att urholkas bara för att samhället byter teknik för informationsbehandling17. Handlingskraft är det tredje grundkravet på ett demokratiskt styrel- seskick. De av folket valda beslutsorganen måste ha möjlighet att fatta beslut och få dem genomförda. Informationstekniken kan bidra till att förbättra effektiviteten genom nya metoder att styra den offentliga verksamheten. Den nya tekniken erbjuder via nya informations- och kommunikationskanaler en större flexibilitet och en förmåga att snabbare anpassa sig till medborgarnas preferenser. Tillgängligheten till den offentliga servicen kan också öka. Medbor- garna kan exempelvis göra rutinförfrågningar och komma över an- sökningshandlingar via nätet , hemifrån eller från offentliga datorer. Informationstekniken anses på detta sätt bidra till en förvaltning som både fungerar bättre och kostar mindre. It will change fundamentally and for the better the way that government provides services to citizens and business. Services will be more accessible, more convenient, easier to use, quicker in response and less costly to the taxpayer. And they will be delivered electronically (1996).18 Tekniken kan emellertid få negativa effekter också på handlings- kraften. Det finns en risk för att den ökade insynen som följer av IT-användningen minskar tjänstemännens handlingsutrymme, ökar arbetsbördan och därigenom underminerar kommunernas service- funktioner. Att möta medborgarnas efterfrågan på information är en viktig del av förvaltningens uppgifter, men om omfattningen av dessa tjänster dramatiskt ökar riskerar handlingskraften att försäm- ras. Målet att förbättra handlingskraften måste således balanseras mot målen att utveckla medborgarstyrelse och rättsstat.19 Denna snabba översikt visar framförallt två saker. Det första är teknikens tvetydighet.20 Informationstekniken erbjuder visserligen många lösningar på demokratins problem, men bär med sig nya problem och utmaningar. Det andra översikten visar är att tekniken kan användas för olika ändamål i olika samhällen. Vad som är att betrakta som positivt för en demokratiaspekt behöver nöd- vändigtvis inte vara positivt för en annan. Eftersom det är omöjligt att finna praktiska lösningar som fullt ut tillgodoser alla krav måste man göra prioriteringar och balansera olika värden mot varandra. Svaret på frågan om IT kan utveckla demokratin är därför inte Ja eller Nej utan Vilken typ av demokrati? Varje försök att ut- veckla demokratin med informationsteknikens hjälp måste börja med en diskussion om demokrati och vilken typ av demokrati som är önskvärd.21 Litteraturen om vad politisk demokrati borde vara är mycket om- fattande och föga enhetlig. Demokratibegreppet är, som och uttrycker det, an essentially contested concept.22 Vissa grundläggande demokrativärden delas av de flesta, såsom yttrandefrihet, tryckfrihet och åsiktsfrihet, men utöver dessa grundläggande värden finns olika uppfattningar om demokratins innebörd. En avgörande skiljelinje går mellan de som anser att de- mokrati bör vara en form av folklig makt (som innebär att medbor- garna är engagerade i självstyre) och de som anser att demokrati bör vara ett hjälpmedel för att fatta beslut (ett medel för att legitimera de beslut som fattas av dem som med jämna mellanrum röstas fram till makten). Utifrån denna skiljelinje är det möjligt att urskilja två huvudmodeller av demokrati: deltagardemokrati och representativ demokrati.23 I empirisk demokratiforskning förekommer ofta att de två doktrinerna delas upp i ytterligare kategorier. Ett exempel på detta är snabba, starka och tunna demokrati.24 Den snabba demokratin är utpräglat deltagardemokratisk, den tunna utpräglat representativ och den starka försöker finna en medelväg mellan de två. Eftersom dessa demokratimodeller är åtskiljbara, har en klar profil och alla finns representerade i den normativt inriktade litteraturen om IT och demokrati kan de utgöra ett värdefullt red- skap i den fortsatta diskussionen. I en vanligt förekommande argumentationslinje i debatten om IT och demokrati förordas medborgarnas direkta deltagande i det poli- tiska beslutsfattandet. Eftersom man anser att vanliga människor besitter minst lika stor klokskap som eliten är det av stor betydelse att folkmajoritetens vilja tillåts slå igenom på alla väsentliga sam- hällsområden. Visserligen betraktas det representativa styrelseskick- et ibland som en praktisk nödvändighet, men det ses som ett nödvändigt ont som kan lindras på olika sätt. Med den nya tek- niken anses möjligheterna att göra detta ha ökat. En av de viktigare faktorer som stått i vägen för medborgarnas direkta deltagande i det politiska beslutsfattandet är av tekniskt slag. För att kunna genomföra en sådan direkt demokrati skulle det krävas en mängd personal och till oerhörda kostnader, det inser vi när vi tänker på hur det går till vid en folkomröstning. Men har datorns och kommunikationsteknikens fantastiska utveckling löst detta problem i ett enda slag (Masuda 1980:109).25 De kanske mest radikala debattörerna ser informationstekniken som det avgörande sättet på vilket direktdemokrati av i stort sett gammal athensk modell kan införas i vårt moderna samhälle. modell blir politiker och politiska partier överflödiga och kan av- skaffa sig själva. I stället föds en ny sorts folkstyre. Med datorer sammankopplade i jättelika nätverk blir allas våra individuella åsikter möjliga att registrera och direktdemokrati kan införas inte bara på lokal utan också nationell och internationell nivå. Den representa- tiva demokratin ersätts därmed av självständiga cybermedborgare som utan politiska förmyndare tar sitt ansvar på det elektroniska torget26. De något mindre radikala debattörerna vill inte helt slopa det representativa systemet, utan kombinera direktdemokratiska och representativa inslag. , tidigare sekreterare i den statliga , menar t.ex. att datorstödda rådgivande omröstningar bör användas i anknytning till politiska samråd och sammanställning av resultat från politiska diskussioner.27 I en andra argumentationslinje i debatten om IT och demokrati betonas teknikens möjligheter till diskussion. En av den starka de- mokratins främsta förespråkare, , skriver: The capabilities of the new technology can be used to strenghten civic education, guarantee equal access to information, and tie individuals and institutions into networks that will make real participatory discussion and debate possible across great distances (Barber 1984:274). Enligt den starka demokratins förespråkare förverkligas demokratin i den utsträckning som vanliga människor ges tillfälle att samtala om och agera i gemensamma angelägenheter. Deltagande anses inte bara ge medborgarna makt, utan också utbildning och förståelse för sam- hället som helhet.28 Från att man ursprungligen betonat betydelsen av att göra det representativa systemet mer representativt genom en aktiv diskussion mellan väljare och valda har allt mer uppmärksam- het getts åt teorier om socialt kapital.29 Enligt dessa sägs även den horisontella diskussionen ha ett egenvärde. Genom att människor diskuterar olika frågor skapas en plattform för respekt och förtro- ende, tolerans och öppenhet vilket är viktiga förutsättningar i en demokrati30. Utvecklingen av Community networks, där medbor- gare och företag i ett lokalsamhälle kan dela information och disku- tera olika frågor, kan ses i ljuset av denna idétradition.31 I likhet med den snabba demokratin vill den starka demokratin ha mer aktiva medborgare. Till skillnad från den snabba demokratin vill den starka demokratin inte ersätta det representativa systemet, utan skapa ett intimare förhållande mellan väljare och valda, mellan politiker och allmänhet. Medan den snabba demokratin vill snabba på demokratin genom elektroniska opinionsmätningar och folkom- röstningar, vill den starka demokratin sakta ner demokratin genom att involvera fler medborgare i elektroniska diskussionsfora.32 Man hyser ofta en stark skepsis mot den råa folkopinionen och ser en risk med att digital demokrati i den snabba formen övergår i IT- populism. Liksom åtskilliga andra direktdemokratiska visioner, skriver , vilar teledemokratin på en vanföreställning om folkstyrelsens natur.33 menar att de direktdemokra- tiska visionärerna försummar opinionsbildningens betydelse och behovet av diskussion. Dessutom anser han att ansvarsförhållandena blir luddiga. I alla kända former av demokrati finns en möjlighet att ställa de styrande till ansvar och ersätta dem med nya om man inte är nöjd. En direktdemokrati upplöser ansvaret och gör det ogripbart. anser också att den snabba demokratin undervärderar betydelsen av ledare i det demokratiska samhället. De folkvalda ledarna har inte bara rollen att passivt registrera rådande åsikter, utan har också till uppgift att gå före och aktivt bilda opinion. I den starka demokratin är det denna växelverkan mellan visionära ledare och engagerade medborgare som ger puls och liv åt den demokra- tiska processen. Till skillnad från de två andra demokratimodellerna är det i den tunna demokratin inte viktigt att försöka skapa ett mer allmänt deltagande engagemang hos medborgarna, eftersom medborgarna inte uppfattas vara intresserade av politik. I stället är den grundläg- gande idén att olika eliter konkurrerar med varandra om väljarnas gunst. Valen handlar om att välja styrelsemän utifrån en grov redo- visning av de program och idéer de företräder. Eliterna måste sedan ha ett handlingsutrymme att revidera och i detalj föra sin politik. Legitimitetsgrunden är ansvarsutkrävande: att medborgarna i de fria och återkommande valen kan tala om vilka politiker de vill ska styra verksamheten. I den tunna demokratin anses medborgarna inte ha ett allmänt politiskt engagemang, men däremot ett intresse av den offentliga servicen. I frågor rörande den offentliga servicen anses det viktigt att medborgarna själva får bestämma. Man skiljer på detta sätt mellan high politics, som är kollektiv och representativ och low po- litics, som är valfri och individuell. och menar att den tunna demokratin, eller consumer democra- cy som de kallar den, genom att sätta konsumenternas intressen högst på dagordningen tar fasta på den viktigaste aspekten av demo- kratisk legitimitet. Eftersom demokratin till stor del rättfärdigas genom de resultat den åstadkommer bör IT användas för att skapa en förvaltning som fungerar bättre, kostar mindre och förbättrar kunskaperna om medborgarnas preferenser. Detta föranleder också en annan informationsstrategi jämfört med de två andra modellerna. Eftersom medborgarna reduceras till konsumenter av offentlig ser- vice är det inte nödvändigt att ge dem information som kan ligga till grund för diskussion och/eller beslut. För denna typ av demokrati kan en allmänt ökad insyn snarare försämra handlingskraften. Den information som utgår till medborgarna bör därför begränsas till de frågor som har med den offentliga servicen att göra.35 samtala om och agera Digital demokrati på svenska Av diskussionen ovan framgår att olika antaganden, mål och visioner kan leda till olika typer av insatser med olika effekter på samhället. Av det praktiska arbetet med IT i , och framgår att försöken att utveckla den politiska dialogen har fått stå tillbaka för satsningar på informationsspridning och service – medborgarstyrelse har fått stå tillbaka för handlings- kraft. Kommunernas hemsidor kan till stor del ses som informa- tionsspridare, där fakta om kommunen dominerar. Förutom allmän kommuninformation och turistinformation finns en hel del infor- mation om den service och de tjänster man tillhandahåller. Alla tre kommuner ger också möjligheter att hämta hem blanketter och formulär. I kan man t.ex. ställa sig i kö för barnomsorg direkt via nätet och i finns blanketter för barnomsorg, studentbostäder, serveringstillstånd och byggande. Bilden av IT- projektens informations- och serviceinriktning förstärks ytterligare om också projekt som inte direkt har med kommunernas hemsidor att göra studeras. De mest spektakulära projekten handlar om att utveckla olika typer av multimediakiosker där medborgarna kan söka information och få enklare service. Dessa kiosker som finns i såväl som och kan ses som embryon till elektroniska medborgarkontor med främsta syfte att förbättra servicen och effektivisera verksamheten. Men kommunerna tillgodoser i viss mån också behoven av poli- tisk information, som kan ligga till grund för diskussion och debatt. Alla tre kommuner har t.ex. information om hur kommunen styrs och information om valda politiska representanter. Alla tre kom- muner lägger också ut politiska protokoll från kommunfullmäktige och kommunstyrelse på hemsidan, vilket kan ge medborgarna en möjlighet att fördjupa sig i olika frågor. Sämre är att ingen av kom- munerna lägger ut ärendelistor som kan ge medborgarna en möjlig- het att påverka före beslut, vilket är en uppenbar brist. Det är bara som ger medborgarna en möjlighet att ta del av politiska uppfattningar i kommunala frågor; endast har länkar till de politiska partierna. De nya kommunikationsvägar som informationstekniken erbju- der har inte utnyttjats i någon större utsträckning av kom- muner. av kommuner ger medborgarna möjligheter att diskutera olika samhällsfrågor via elektroniska dis- kussionsfora.36 , och har dock alla prövat denna möjlighet, varför de måste sägas ligga relativt långt framme i denna utveckling. I hade man ett debattforum inför valet , i har man dels en allmän debatt och dels debatter kring aktuella frågor såsom byggandet av gågator, vägar etc. och i har man en funktion för dialog och kommer eventu- ellt också att skapa mer strukturerade sidor av typen Veckans fråga eller Dagens politiker för att stärka debatten.37 Men sats- ningarna på dessa fora är enligt politiker och tjänstemän i kommu- nerna inte särskilt stora, intresset för dem är fortfarande ganska svalt. En tjänsteman säger att det framför allt krävs tydligare poli- tiska signaler för att gå vidare med dessa fora, eftersom det blir poänglöst om inte politikerna själva deltar i dem. Sammantaget finns i kommunerna en tendens att reducera med- borgarna till konsumenter av offentlig service. Att kommunerna endast i mycket begränsad omfattning har utnyttjat teknikens möj- ligheter att föra en dialog med medborgarna38 kan förklaras med att effektivitetskraven är den främsta drivkraften för en ökad IT-an- vändning.39 De ekonomiska incitament som finns för att effektivi- sera servicen finns inte för att öka deltagandet. En annan del av för- klaringen är sannolikt att det är en ganska stor grupp medborgare som inte har tillgång till datorer och Internet. Sats- ningar på deltagande har inte bara fått stå tillbaka för service och effektivitet, utan också för jämlikhet. Både jämlikhet och deltagande är viktiga aspekter av medborgar- styrelsen och har traditionellt sett utgjort två grundpelare i det svenska demokratiska idealet. Tanken om att alla medborgare ska ha likvärdiga möjligheter att påverka samhällsutvecklingen och sina levnadsvillkor är starkt förankrad i Sverige.40 Problemet i det inle- dande skedet av IT-utvecklingen är att IT-användningen fortfarande har en stark slagsida, såväl i termer av ålder (unga), kön (män), ut- bildning (högre) och boende (städer). Till detta problem kan man tänka sig två principiellt skilda förhållningssätt: ett konservativt och ett radikalt. Det konservativa innebär att man håller nyckelfunktio- ner i den demokratiska processen off-line, så att de som inte har tillgång till den nya tekniken inte missgynnas. Alternativet, den radikala lösningen, innebär att man försöker få allt on-line oavsett om alla kan utnyttja de nya kanalerna. En demokratisering för några kan då betraktas som bättre än ingen demokratisering alls. De två skilda förhållningssätten ger uttryck för en oundviklig kompromiss: att försöka utveckla den demokratiska processen och ga- rantera alla medborgare den demokratiska rätten att delta.41 I , och har man varit rela- tivt konservativa och prioriterat jämlikhet före deltagande.