sou · GNB385d1 · 2000-01-01 00:00:00 — ISDN bör kommenteras något eftersom denna tjänst verkar vara den mest spridda tjänsten med högre kapacitet än vanlig telefoni, åtminstone bland småföretag. En relativt liten del av nås fortfa- rande inte av ISDN-tjänster till standardpris. anser dessutom, på vår förfrågan, att av kunderna bor för långt bort för att kunna nås av ISDN med dagens transmissionsteknik, motsvarande den befolkningsandel som bor utanför orter med minst 50 invånare. ISDN aktualiseras bland annat i samband med debatten om att utvidga EU- begreppet Obligation (samhällsomfattande tjänster) som en metod för att skapa allmän regional tillgänglighet till tjänster med högre kapacitet än telefoni. En ensidig svensk utvidgning kan enligt EU-regler inte kan finansieras med hjälp av operatörerna. En utvidgning skulle därför behöva bäras av alla skattebetalare. Det verkar därför inte vara någon mening med att föra in de förbättringar av den regionala tillgängligheten som jag föreslår under EU:s USO-begrepp. Jag anser därför inte heller att man bör reglera fram enhetliga priser över hela landet när det gäller infrastruktur för datakommunikation. En sådan inriktning vore naturlig om man betraktade datakommunikation på samma sätt som telefonin. Lättast att förverkliga vore ett krav på en- hetligt pris för ISDN över hela landet. Detta tycks dock först och främst stupa på tekniska problem, eftersom inte anser sig kunna förmedla ISDN till den stora andel av abonnenterna som bor utanför den minsta ortstypen. Det är något oklart var denna tekniska gräns går i landet, varför ett enhetligt pris redan av detta skäl skulle upplevas som orättvist, eftersom bara vissa skulle kunna dra nytta av denna förmån. Vidare skulle ett enhetligt pris kräva uppbyggnad av en prisreglering, med en prisnivå godkänd av en myndighet och med finansiering över skattsedeln för den ej täckta kostnaden hos leverantören. Denna byråkrati skulle dessutom gälla en teknik som av många beskrivs som redan föråldrad med hänsyn till framtida behov av överföringskapacitet. Jag vill i stället förorda en regionalpolitiskt motiverad utbyggnad av infrastruktur som möjliggör att tillgång och prisnivå i de glesare trak- terna håller så jämna steg som möjligt med de tätare områdena. Via den regionalpolitiska stödapparaten kan beslut fattas om stöd till alla slag av nätinvestering som ger en väsentligt högre kapacitet till företag och andra som särskilt behöver detta, oavsett valet av teknik. Tanken bakom denna metod är att man i en regional- och näringspolitisk hel- hetsbedömning av stödbehovet hos ett företag, en region eller en enskild användare kan göra en avvägning mellan en liten insats för att snabbt nå en begränsad kapacitetshöjning eller en större insats för att ge en större grupp användare en större kapacitetshöjning av nytta på . Det är svårt att med en stel regel om enhetspris på en viss teknik uppnå samma lokala anpassning. Jag har slutligen avvisat alternativet att staten skall förhålla sig pas- siv till kravet på att skynda på eller regionalt utjämna bredbandsut- vecklingen. Det är helt uppenbart att marknaden, lämnad i fred, priori- terar tätbefolkade och centralt belägna regioner högre än glesare områ- den, liksom betalningsstarka kunder prioriteras framför svagare. Efter- som detta sker på område efter område inom telekommunikationssektorn, skulle den ackumulerade effekten bli alltför påtaglig för att kunna accepteras utifrån en ambitiös regionalpolitisk synpunkt. Även från näringspolitisk synpunkt bör staten försöka främja den svenska utveck- lingen, eftersom investeringar i landsomfattande nät ligger nära ett na- turligt statligt ansvar för att de nationella kommunikationerna skall vara ändamålsenliga och, eftersom vi är ett glest befolkat land, ligga i täten på den internationella utvecklingen. Risken är annars att halkar efter mer tättbefolkade länder med större kommersiella möjligheter att bygga ut infrastrukturen. Direktiven har pekat ut ett antal konsekvenser att beakta: regionalpoli- tiska, jämställdhetspolitiska samt konsekvenser för det brottsförebyg- gande arbetet. Därutöver behandlas här konsekvenserna för statsfinan- serna och för den civila beredskapen. Vidare försöker jag bedöma hur marknaden kommer att reagera på förslagen. De föreslagna reformerna kommer att främja en så snabb utbyggnad som möjligt av en infrastruktur för bredbandskommunikation i , under hänsynstagande till marknadskrafternas spelutrymme, kraven på flexibilitet i förhållande till den delvis okända framtida tekniska utveck- lingen samt eftersträvandet av en naturlig ansvarsfördelning mellan stat och kommun. En bas skapas genom att stat och kommun får ansvar för var sin del av strukturplaneringen, innebärande att staten har ett övergri- pande ansvar för att förutsättningar skapas för allas tillgång till bred- bandskommunikation, med vilket särskilt menas de glesare befolkade delarna av , medan kommunernas ansvar för den lokala bred- bandstillgången markeras. Finansieringen av förslagen föreslås ske genom att en del av intäkterna från Telias delprivatisering reserveras för tänkta bidrag och lånegaran- tier. Nedan presenteras de olika ändamålen och beräknade utgiftssum- mor. De förslag som kräver statsfinansiellt bidrag är: -Företagsstöd i gles bygd -Försök för funktionshindrade -Stimulans av kanalisation -Upphandling i glesbygd Beräkningarna bygger på underlag från konsultrapporter avseende kost- nader för att bygga ut nytt fibernät över . Dessa redovisade två alternativ med lite olika förutsättningar. Vidare har den företagsunder- sökning som gjorts på utredningens uppdrag använts som en del i upp- skattningen av medelsbehov.97 Den uppskattning som har gjorts har utgått från de svar (i företagsen- käten) som olika företag utanför storstäderna har angivit på frågan om kapacitetsbehov om 2–. Resultaten har överförts på det totala antalet företag i för att få en grov uppskattning av hur många företag som skulle efterfråga anslutning med högre kapacitet. En tolkning av resultatet är att efterfrågan på högre kapacitet kommer att stiga kraftigt och att ett stort antal företag kommer att vara i behov av ökad kapacitet . Beräkning av investeringskostnaden motsvarande ett sådant behov ligger . Antalet företag i undersökningen var dock mycket litet, vilket gör resultaten osäkra. En annan beräkning kan göras utifrån vilka företag som får re- gionalpolitiskt stöd. Det är drygt 3 000 arbetsställen av nästan 300 000 som får någon form av regionalpolitiskt stöd idag99. Det är regionalt ut- vecklingsstöd, landsbygdsstöd eller småföretagsstöd. Om beräkningen istället bygger på detta antal företag och antalet anslutna till bredbands- ledningen antas vara ganska lågt ökar investeringskostnaden per anslutet företag. Medelsbehovet uppskattas i detta fall till mellan 150–200 miljo- ner kr. Antalet företag och antalet arbetsställen är dock betydligt högre och efterfrågan har förmodligen ännu inte kommit igång. Ett totalt me- delsbehov för företagsstöd uppskattas mot bakgrund av detta till ca . Behovet och efterfrågan är dock endast skattningar vilket innebär att utfallet noggrant bör följas upp. 97Enator, kostnadskalkyler för utbyggnad av höghastighetsnät i landsbygd och glesbygd, maj 99, , beräkning av investeringskostnaden för en utbyggnad av stomnät och stadsnät, maj 99, samt Exit Marketings undersökning av behov av bandbredd, april 99, särskild bearbetning. 98Enligt uppgift från SCB finns det drygt 200 000 företag med någon anställd varav ca 3 000 har över 100 anställda och resterande under 100. 99Enligt uppgift från SCB finns ca 280 000 arbetsställen med någon anställd. Det finns i ett stort antal personer100 som är funktionshindrade i något avseende. Ungefär 220 000 personer är så svårt rörelsehindrade att de måste ha hjälp med att förflytta sig. Antalet synskadade personer uppgår till ca 175 000 varav ca 13 000 är helt blinda och nedsatt hörsel har ca 780 000 personer varav 14 000 är helt döva. Antalet vuxna dyslektiker uppskattas till mellan 300 000 och 500 000 och ungefär 40 000 personer har så svåra tal- och språkskador att de har svårt att göra sig förstådda. Det finns flera exempel på olika funktionshinder där antalet personer är mycket stort och där hjälpmedel i form av rätt datorutrustning, och tjänster som kräver anslutning med hög kapacitet i nätet skulle kunna underlätta det dagliga livet. Beräkningarna bygger på nätkalkylerna samt ett schablonmässigt belopp om för användarutrustning. Försöken antas genomfö- ras i centralorter eftersom anslutningskostnaden är lägst där. Kalkylen bygger på att cirka 200 personer kan bli föremål för försöksverksam- heten till en total kostnad på . Sum- morna per individ kan verka stora, men tanken är att ett kvalificerat IT- stöd kan innebära både höjningar av livskvaliteten och sänkningar av kostnader för kommunala och andra insatser för vissa grupper av han- dikappade. Kalkylen utgår från den grävlängd som utredningens konsulter redovisar vid sina beräkningar av alternativa nät. Tomma rör antas kosta 15 kro- nor per meter enligt samma underlag. Det kan diskuteras vilken nivå er- sättningen skall ligga på för att stimulansen skall nå önskad effekt. Ka- nalisationen, även om marken redan öppnats av andra skäl, kostar mer än bara det tomma röret. Bl.a. kan man behöva gräva mer samt doku- mentera var de tomma rören ligger, vilket kan förorsaka kostnader. Extrakostnaden skulle kunna vara så hög som per meter. Det viktigaste är dock de framtida möjligheterna, kanalisation bör ske där det kan finnas behov av framtida ledningsdragning. Därför bör den ekono- miska stimulansen läggas på en nivå där viss ersättning för extrakostna- der utgår men där ledningsdragaren också får ett eget incitament för pla- nering . Den ledningsdragning i hela , såväl i som utanför tätorter, som konsulterna gjort kalkyler för fram till alla fas- 100 (numera ), 1997. tighetsgränser, motsvara kabel. Om man antar att man lyckas lägga ner tomma rör i förväg längs hela denna kabelsträckning skulle det kostat staten i statsbidrag vid ersättning respektive vid ersättning. Detta skall ställas mot att värdet av redan nedlagda tomma rör vid led- ningsdragningen i bästa fall är mycket stort – läggs de tomma rören re- dan från början på rätt ställe, kan den totala kostnaden för lednings- dragning minskas med avsevärda belopp, kanske i storleksordningen av hela kostnaden. En sådan reduktion skulle ge stora utslag vid en total kostnad för ledningsdragning på 55–, dvs. att jämföra med den betydligt lägre kostnaden för statsbidragen. Ovanstående kalkyl utgår från att kanalisation skall göras överallt. finns redan vissa kanalisation gjord. Enligt en uppskattning vi fått från finns det i cirka två tredjedelar av kom- munerna tomma rör i viss utsträckning. Den återstående tredjedelen av kommunerna är förmodligen mindre och glesare kommuner. , den största telenätägaren, har förmodligen också i stor utsträckning lagt ned kanalisation för framtida bruk. Om vår kalkyl enbart håller sig till Elleverantörernas skattning och statsbidragskalkylen enbart omfattar en tredjedel av de minsta och gle- saste kommunerna samt stomnätet skulle kostnaden för statsbidrag ändå bli betydande, 3,6 eller , beroende på om ersätt- ningen blir per meter. Att kostnaden blir hög beror på att den glesare befolkade tredjedelen av kommunerna också har de längsta avstånden. Förmodligen är det också i sådana trakter som nyttan av förberedd kanalisation är störst och enklast att genomföra, eftersom ledningssystemet i tätorterna kan vara för komplicerat för att man skall kunna hålla reda på allmänt tillgänglig kanalisation. Utgångspunkten för kostnadsberäkningen är tills vidare att man väljer den lägre ersättningssumman, . Om man kopplar subventionen till att kanalisationsägaren aktivt verkar för att även äldre kanalisation öpp- nas, i enligheten lagen och EU:s direktiv, kan en högre ersättningsnivå motiveras eftersom detta förorsakar en del besvär. Vid beräkningen av eventuella behov av medel för upphandling av led- ningsdragning är utgångspunkten att delar av det nät som skall binda samman kommunerna kan vara olönsamt och osäkert både ur kommer- siellt och kommunalt perspektiv. Upphandling kan då ske med hjälp av garanterade lån eller i någon annan finansieringsform. Investeringskostnaden för sammansbindningsnätet mellan kommu- nerna uppgår enligt de kalkyler som gjorts till mellan 1,7 och 3,7 mil- jarder för ett passivt nät. Ett antagande som kan göras är att jämföra med vad marknaden an- ser vara lönsamt i utbyggnaden av andra nät vilket motsvarar av befolkningen. Vid ett antagande om att ett passivt stomnät kostar 3,7 miljarder101 och att resterande behöver upphandlas kommer medelsbehovet (i någon form) att bli . Fi- nansieringen av detta kan vara i form av garanterade lån där kapital- kostnaden betalas av den som bygger men där staten står för risken. Uppskattningsvis runt en miljard bör därför avsättas t.ex. i en fond för detta ändamål. Upphandling av lokala nät, av typen stadsnät, som når ut till en punkt nära ett antal slutanvändare kan behövas i områden där marknaden är svag. Ett lokalt nät kan vara en utgångspunkt för ledningsdragning till enskilda företag, som kanske får regionalpolitiskt företagsstöd för den del av nätet som ligger närmast dem. Nedan finns en total beräkning av kostnaden för nät inom andra orter än kommunens centralort och utanför orter. En del av nätet närmast slutanvändaren har dragits av, i genom- snitt omkring hälften, med en större andel i glesare trakter. Den totala investeringskostnaden, inklusive nätutrustning, för den gemensamma nätdelen (utanför kommunernas centralort), beräknas till ca . Om av denna bedöms som kommersiellt olönsam och måste upphandlas skulle det handla om en kostnad på . Observera att förutsättningen här 101 Enligt alternativ två med ett stomnät byggt i maskor över landet i med kostnadskalkyler för utbyggnad av höghastighetsnät i landsbygd och glesbygd. är att lokala nät inne i kommunernas centralorter, vad som normalt kallas stadsnät, inte räknas här eftersom sådana antas vara ett kommu- nalt eller kommersiellt intresse. Det kan dock finnas regionalpolitiska skäl för upphandling även där, vilket skulle öka upphandlingskostnaden. Sammanfattning av utgifter i statsbudgeten Tabell Sammanfattning av utgifter i statsbudgeten Upphandling av regionala och Det fortsatta behovet för funktionshindrade är svårt att bedöma innan formerna har klarlagts och försöken genomförts. Ytterligare medel antas dock behöva avsättas för detta ändamål. Det totala medelsbehovet för att genomföra förslagen uppgår till . Det totala beloppet kan delas upp i årliga anslag och andra finansieringsformer. Leder det statliga stödet till tillgänglighet för alla? Det stödsystem som ovan konstruerats och som beräknats kosta (beräknat som total investeringskostnad) är betydligt mindre än den totala investeringskostnad på för ett passivt nät eller 66 miljarder för nät inklusive utrustning på nätet som ovan kalkylerats för att täcka hela . På vilket sätt kan de 12 miljarderna tänkas bidra till att tillgänglighetsmålet uppnås? För det första koncentreras de statliga stödinsatserna framförallt till vad som tidigare kallats den glesaste delen av , omfattande unge- fär av befolkningen. Det innebär dock inte att kostnaden re- duceras särskilt mycket om man begränsar sig till de glesare delarna. Investeringskostnaden för heltäckande stadsnät, som gäller av befolkningen, beräknades till (passivt nät), medan de återstående skulle kosta . Skälet är att de glesaste delarna också har de längsta avstånden och därmed får en mycket högre kostnad per abonnent. De 12 miljarderna skall främst relateras till de . Det har påpekats att kostnaden för ledningsdragning kan reduceras till (eller lägre) om det redan finns tomma rör nedgrävda som kan förses med ledning. Idealt sett skulle alltså en ledningsdragning för (utan tomma rör) motsvaras av en kostnad på om det fanns tomma rör på större delen av sträckan. Det är inte realistiskt att utgå från detta. Även om det föreslagna statliga stödet kan stimulera fram rörnedläggning och rörutnyttjande i stora delar av landet, kommer det att ta tid innan det ligger tomma rör över huvud- delen av de glesa delarna av . Det är inte heller säkert att den lägsta bidragsnivån, som kalkylerna ovan utgått från, räcker för att åstadkomma detta resultat ens . Låt oss istället anta att kanalisa- tionsstödet kan bidra till att kostnaden kan reduceras till hälften av 40 miljarder, dvs. Till detta skall läggas behovet av kanalisationsstöd på , för- modligen högre. Vi är nu uppe i en kostnad på för lednings- dragning i de glesare delarna av . Tanken bakom företagsstöd och upphandling är kostnadsdelning mellan stat och företag. De statliga bidragen ska vara så små som möjligt, för att undvika alltför stora sned- vridningar av konkurrensen. Om man antar att de 20 miljarderna delas så att företagen står för av risken och staten för , skulle statens kostnad bli 10 miljarder. För att få det statliga tillskottet så lågt förutsättes att en viss del av stödet blir i form av förlustgarante- rade lån. Vi är nu nere i en statlig kostnad på 10 miljarder för företags- stöd och upphandling samt 5 miljarder för kanalisationsstöd, totalt . En del av kostnaden kommer att bäras av kommunerna. De har till uppskattningsvis investerat i stadsnäten102. Man kan anta att de glesast befolkade kommunerna inte har samma ekonomiska möjligheter som den genomsnittliga kommunen, varför vi antar att de glesaste kommunernas IT-infrastrukturinveste- ringar kommer att vara marginella. Som vi ser kommer den statliga kostnaden för en utbyggnad i de gle- sare delarna att behöva vara för att täcka dessa med bredbandsnät, varvid skattningarna på några punkter dess- utom varit ganska optimistiska. Förslaget till stödbudget har angivits till cirka 12 miljarder, eftersom det statliga bidraget har räknats så lågt som 102 Detta bygger på en skattning utifrån den enkät som gjort 1999. man en kostnad på 200–per meter blir totalkostnaden 1,2–1,. Har kommu- nerna kunnat utnyttja redan gjord kanalisation, har detta sänkt kostnaden. Räkneexemplet visar att bidraget inte säkert täcker bokstavligen hela glesbygden. Stödet till de glesare delarna bör åtminstone inlednings- vis koncentreras till tätorterna där man kan nå många till relativt låg kostnad per abonnent, exempelvis kommunernas andra-, tredje- och fjär- deorter. De kommunala huvudorterna, inklusive de tätaste delarna av , innehållande av befolkningen, antas i detta räkneexempel i stort sett förses med ledning utan direkt statligt stöd, vilket antagligen också måste modifieras i verkligheten. Så långt möjligt har totalkalkylen tagit hänsyn till redan existerande stadsnät, men övriga nät med högre kapacitet har inte kunnat beaktas. I vissa områden kan det finnas möjlig- het att utnyttja sådana nät, vilket åtminstone under en övergångstid kan dra ned investeringsbehoven. Sammanfattningsvis har det statliga stödet i mitt förslag dimensione- rats mycket snävt, vilket kräver att man åtminstone inledningsvis prio- riterar investeringar i landsbygdens tätorter. Utbyggnaden av ett för alla operatörer tillgängligt stomnät (passivt nät) till alla kommuner, som bör inledas , har ett nä- ringspolitiskt intresse men fyller framför allt ett regionalpolitiskt behov genom att alla kommuner i detta avseende ställs på samma nivå. De för- slag som jag i övrigt fört fram leder till en successiv utbyggnad under olika huvudmän framförallt i de glesare delarna av som inte får behovet av bredbandskommunikation tillgodosett på eller kommersiell väg. Jag utgår från att det finns ett stort kommunalt intresse av en fortsatt utbyggnad, där det är möjligt, av bredbandsinfrastruktur inom kommu- nerna, vilket bör motverka ett alltför stort avstånd i infrastrukturtillgång mellan täta och glesa delar av landet. Om det tänkta stomnätet byggs enligt den maskformiga princip som beskrivits, blir det tillräckligt fin- maskigt för att underlätta för åtskilliga kommuner att förbinda även andra orter än centralorten med det rikstäckande stomnätet. Förbindel- serna inom framför allt de regionalpolitiskt prioriterade kommunerna kommer att kunna dra nytta av de föreslagna stöden till kanalisation, upphandling av lokala nät och det regionalpolitiska företagsstödet. Den decentraliserade utbyggnadsprocessen gör dock att man inte nu kan säga hur, var och när utbyggnaden kommer att realiseras. 6.3 Hur kommer marknaden att reagera? Mina förslag har ett tydligt tillväxtperspektiv genom att det prioriterar konkurrensen och genom att förslagen fokuserar vad staten kan göra för att underlätta för och stimulera marknaden. Man kan också vända på perspektivet. Vad förväntar vi oss av marknaden? Hur tror vi att mark- naden kommer att reagera om våra förslag genomförs? Vi varken kan eller ska intervenera, i onödan, i marknaden. Men dess reaktion är helt avgörande för om kan behålla positionen som en av världens ledande IT-nationer. En analys i förväg av marknadens reaktioner är svår att göra. Den största marknadsaktören, , kommer inledningsvis att drabbas av förslaget om att öppna accessnätet och att särskilja detta som ett bolag inom koncernen. De konkurrerande operatörerna kommer å andra sidan att få motsvarande fördelar, varför marknaden som helhet inte drabbas utan snarare bör dra nytta av den ökade dynamik som uppstår. Efter hand som även andra nätägare börjar bygga ut accessnät utgår jag från att behoven av åtgärder för att undvika lokal monopolisering kommer att uppmärksammas från statsmakternas sida även vad gäller dessa nät- ägare och operatörer. Det strukturprogram, efterfrågeprogrammet och de stödåtgärder som jag föreslår har en starkt marknadsfrämjande karaktär, där den stora osäkerheten dock är i vilken utsträckning konkurrens verkligen kommer att skapas i de glesare delarna av landet. I kontakter med operatörer på marknaden har de framförallt uttalat farhågor för att eventuella stöd och andra statliga åtgärder inte skall bli konkurrensneutrala och för att sta- tens insats leder till att sänka värdet på redan gjorda investeringar. Där- för har min strävan varit att så långt möjligt begränsa det statliga stödet till omfattning och att inrikta det mot de kommersiellt minst attraktiva områdena. Ökad tillgång till infrastruktur har en mycket indirekt och diffus verkan på den relativa positionen av olika grupper av människor. Konsekvenser i form av gynnande av den eller andra gruppen av människor är svårbe- dömda, med ett undantag, de funktionshindrade, för vilka mina förslag, om de genomförs, kan få mycket stor betydelse för vissa kategorier av funktionshindrade. Ett allmänt konstaterade om förslagens konsekvenser för jämställd- heten kan göras utifrån det faktum att mina förslag dels avser att främja konkurrensen mellan operatörer, som avses att leda till låga priser, dels avser att gynna infrastrukturuppbyggnad och konkurrens särskilt i de glesa delarna av landet. Särskilt kan betonandet av det kommunala an- svaret för bredbandsinfrastrukturen nämnas. Ökad tillgänglighet av in- frastruktur genom ökad geografisk täckningsgrad och genom låga priser, är reformer som allmänt sett gynnar betalningssvaga grupper i samhäl- let. I vilken mån förslagen därmed också främjar jämställdhet mellan män och kvinnor är osäkrare. Under jämställdhetsrubriken kan det vara skäl att påpeka att i de råd- slag som utredningen medverkat till och dit cirka 220 externa deltagare kom, var det kvinnliga inslaget inte större än . Detta är ett allvarligt problem . Utredningens förslag handlar bl.a. om utbyggnad av nya fysiska led- ningsnät. För att belysa några brottsförebyggande aspekter refereras nedan några av de resonemang som , IT- kommissionen, för i Bilaga 7. För att kunna möta samhällets kommunikationsbehov är en god och all- män tillgång till kommunikationsnät av vital betydelse. En ökad tillgång till IT-infrastruktur bidrar dock också till ökad komplexitet och större risker.