sou · GNB3139d1 · 2000-01-01 00:00:00 — skall stimulera forskning inom konkurrensområdet, bl.a. genom att finansiera forskningsprojekt. Till verket har knutits ett råd för konkurrensfrågor 60 som har till uppgift att stimulera konkurrens- forskning inom främst nationalekonomi, företagsekonomi och juridik. Rådet skall även tillföra verket sådana resultat från utvecklingen främst inom de ekonomiska och juridiska vetenskaperna som kan ha betydelse för verksamheten. Verket skall bl.a. följa den internationella utvecklingen inom konkurren- sområdet. Vid behov får verket även samarbeta med utländska konkur- rensmyndigheter. Vidare deltar verket aktivt i tillämpningen av . Utöver dessa uppgifter skall konkurrensverket uppmärksamma hinder mot en effektiv konkurrens i offentlig verksamhet samt lämna förslag till åtgär- der för att undanröja dessa. leds av en generaldirektör. Verket består av ett verkskansli som sprider information om konkurrensreglerna och ansva- rar för administrativa frågor m.m. Vidare finns en beslutsberedning som deltar i beslutsprocessen, ett sekretariat för rätts- och ekonomiska som företräder verket i domstol och svarar för rätts- och ekonomiska analy- ser. Det internationella sekretariatet samordnar verkets internationella kontakter samt handlägger verkets EG-ärenden. Verket har tre s.k. kon- kurrensavdelningar som följer upp beslut avseende inom olika sakområ- den. En av avdelningarna (12 tjänstemän) har bl.a. att handlägga LIU- ärenden. Avdelningarna handlägger även ansökningar om icke- ingripandebesked och anmälningar om undantag från konkurrenslagen. Vidare finns en policyavdelning som undersöker förutsättningarna för effektiv konkurrens. Avdelningen föreslår regeländringar m.m. genom utredningsrapporter och remissyttranden. Slutligen finns också en för- värvsavdelning som handlägger företagsförvärv. får ålägga ett företag att upphöra med över- trädelser av de två förbuden i konkurrenslagen. Ett sådant beslut får för- enas med vite. Vitet döms ut av tingsrätt på talan av . Den som bryter mot förbuden i konkurrenslagen kan också bli ålagd att betala en konkurrensskadeavgift. En sådan avgift får utdömas av Stock- 60 Rådet för konkurrensfrågor består av generaldirektören (ordf.) och högst tio andra ledamöter som utses av regeringen. Rådet skall delta i beredningen av ärenden om fördelning av medel från anslaget för konkurrensforskning. Beslut i sådana frågor fattas av konkurrensverket efter förslag av rådet. Statlig tillsyn, påverkan och samordning holms tingsrätt på talan av . Konkurrensskadeavgiften skall fastställas till lägst eller högst eller till ett högre belopp dock inte överstigande av företagets omsättning föregående räkenskapsår. Vid fastställandet av konkurrensskadeavgiften skall särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. I ringa fall skall ingen avgift påföras. Avgiften skall bestämmas på sådant sätt att den verkar avhållande på företaget i fråga och avskräckande för andra företag. Ett företag kan också få betala skadestånd till den som drabbas om fö- retaget uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbuden. Som exempel på ersättningsgill skada kan nämnas ersättning för utebliven vinst vid bruttoprissättning, merpris som en beställare får betala på grund av anbuds- samarbete och merkostnader vid säljvägran. () är den svenska statens centrala myndighet för revision och granskning av statliga myndigheter, affärsdrivande verk, statliga bolag, stiftelser och andra institutioner där staten är huvudman. RRV ska främja kvalitet, effektivitet och hushållning med statens resur- ser. Verkets uppdragsgivare är regeringen, och m yndigheterna. Grunden för RRV:s verksamhet är den årliga revisionen, effektivitetsre- visionen och den internationella verksamheten. Den årliga revisionen som RRV genomför är en nyckelfaktor för den statliga styrningen och uppföljningen. M yndigheten bedömer kvaliteten i de årsredovisningar som organisationerna lämnar samt om verksamhe- terna genomförs säkert och ändamålsenligt på det sätt som uppdragsgi- varen bestämt. Revisionen bidrar också på så sätt till den offentliga in- synen i statlig och statligt finansierad verksamhet. Granskningen görs i enlighet med god revisionssed. Effektivitetsrevisionens granskning är i första hand inriktad mot om- råden av stor statsfinansiell betydelse och/eller områden som har stor betydelse för ekonomins funktionssätt. Granskningen ska belysa möjlig- heter till såväl utgiftsminskningar som inkomstförstärkningar. Inom så- väl den årliga revisionen som effektivitetsrevisionen kommer RRV i kontakt med offentlig upphandling. Den årliga revisionen granskar myn- 61 Förordning (1996:353) med instruktion för , konkurrensla- gen samt verkets information om hur verket arbetar (). Statlig tillsyn, påverkan och samordning digheternas förehavanden, däribland upphandling, . Effektivi- tetsrevsionen har granskat några stora offentliga upphandlingar på vissa områden. beslutades vid regeringssammanträde att ett råd för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor skulle inrättas (Dir. 1997:145). Rådet inrättades för att arbeta med frågor om konkurrens på lika villkor mellan privat och offentlig sektor. Omständig- heterna bakom rådets tillkomst är att offentlig verksamhet agerar mer marknadsorienterat och affärsmässigt i sin egenskap av tjänsteproducent som den privata sektorn i ökande utsträckning kan konkurrera om offentlig produktion i samband med upphandling av varor och tjäns- ter på marknaden. Den utredning (SOU 1995:105 – K onkurrens i balans) som föregick tillkomst ansåg att det största hindret mot effektiv konkurrens var om prissättningen inte sker från jämnbördiga utgångs- punkter och på en affärsmässig grund. Utredaren föreslog bl.a. lagstift- ning på området samt att en tillsynsmyndighet skulle inrättas. Remissbe- handlingen visade dock att åsikterna gick starkt isär om vilka åtgärder som var nödvändiga för att komma till rätta med konkurrensproblemati- ken. Slutligen kom parterna fram till att det vore lämpligt att bilda ett partsammansatt forum för konkurrens på lika villkor . Rådet skall enligt direktivet bestå av representanter för såväl offent- lig- som privat sektor. I rådet deltar åtta ledamöter och ordföranden. Vid behov får rådet också anlita experthjälp i särskilda frågor. Vid rådets kansli arbetar tre tjänstemän (1999) och budget uppgår till . Rådets uppgift är att, med beaktande av de olika grund- förutsättningar som föreligger för offentlig och privat sektor, försöka undanröja konkurrenskonflikter mellan de båda sektorerna. De konkur- renskonflikter som avses är sådana som typiskt sett inte löses inom ra- men för särskild lagstiftning eller prövningsförfarande. Genom dialog och kontakt med parterna skall konkreta fall belysas och rådet skall arbeta för att nå en ökad samsyn om hur de långsiktiga spelreglerna på området skall formuleras. Rådet får också ta upp frågor på begäran av berörd part. Med utgångspunkt i de erfarenheter som rå- det får av förhållandena på marknaden skall rådet skaffa sig en samlad Statlig tillsyn, påverkan och samordning bild över vad som är att anse som osund konkurrens. Rådet skall sedan sprida information om goda exempel på väl fungerade konkurrens. I sitt arbete skall rådet beakta att förutsättningarna för konkurrens är olika i olika delar av landet. I övrigt har rådet givits stor frihet att själva välja inriktning på arbe- tet samt besluta om lämpliga arbetsmetoder. Rådet skall fortlöpande samråda med och samt andra berörda organ t.ex. inom redovisningsområdet. skall rådet re dovisa sina samlade erfa- renheter och de resultat som uppnåtts. Vid behov får rådet också lämna förslag till åtgärder som rådet anser vara motiverade. 5.5 Kammarkollegiet/Statlig inköpssamordning trädde förordningen (1998:796) om statlig i nköps- samordning ikraft. Förordningen gäller för myndigheter under regeringen dvs. statliga myndigheter, förvarsmakten och de affärsdrivande verken. De statligt ägda bolagen, de statliga stiftelserna eller allmänna försäk- ringskassorna kan därmed inte utan vidare använda sig av ramavtalen. Inköpssamordningen syftar till att åstadkomma besparingar för sta- ten. Genom en samordning av statliga myndigheters anskaffning av va- ror eller tjänster antas fördelaktigare villkor erhållas än om varje myn- dighet gör egna anskaffningar. uppgick omsättningen på de statliga ramavtalen till . Kammarkollegiet, enheten för statlig inköpssamordning, svarar för den centrala inköpssamordningen. arbetar femtjänstemän (1999) på enheten som har en budget på ca 5,1 m iljoner kronor . Den centrala inköpssamordnaren () skall verka för att det för att varor och tjänster som upphandlas i stor omfattning skall omfattas av ramavtal eller andra gemensamma avtal som effektiviserar upphandlingarna. Den centrala samordnaren skall i samverkan med upp- handlande myndigheter utveckla, samordna och följa upp inköpsverk- samheten. Inköpssamordningen skall bl.a. initiera avtal på nya varu- och tjänsteområden som efterfrågas av de statliga myndigheterna. Det är däremot inte den centrala samordnarens uppgift att upphandla avtal utan upphandlingarna skall genomföras av den m yndighet som är bäst lämpad 63 (). Statlig tillsyn, påverkan och samordning S OU 1999:139 Samordnaren skall dock sprida information om befintliga ram- avtal. Kammarkollegiet skall vidare följa upp användningen av och hur sto- ra kvantiteter som köps på de centrala ramavtalen. Inköpssamordningen är uppbyggd av följande delar: Avropare är en myndighet (eller del därav) som beställer varor eller tjänster av avtalsanslutna leverantörer med åberopande av ett ram- avtal eller andra gemensamma avtal. Upphandlingsansvarig myndighet har samordningsansvar inom ett eller flera upphandlingsområden. Dessa m yndigheter har kompetens genom t.ex. egen stor förbrukning eller stor upphandlings- eller sak- kunskap inom ämnesområdet. Central samordnare; Kammarkollegiet, enheten för statlig inköps- samordningen. Avtalsansvarig myndighet svarar för genomförande av upphandling och sluter avtal för statens räkning och är juridiskt ansvarig för upphandlingen. Är normalt densamma som upphandlingsansvarig I annat fall utses avtalsansvarig myndighet av upphand- lingsansvarig myndighet. Utöver dessa kan också ingå i den statliga inköpssamordningen sakkun- niga på föremålet för upphandlingen som utses av upphandlingsansvarig myndighet, referensgrupper, remissgrupper, rådgivande funktioner och avropsstöd. Dessa funktioner har till uppgift att stödja upphandlande, avtalsslutande och avropande myndigheter. Kammarkollegiets uppgift att, i samverkan med myndigheterna, ut- veckla den statliga inköpsorganisationen innebär arbete med kompe- tensutveckling av upphandlare, upphandlingsstöd m.m. Inköpssamordningen arbetar t.ex. med att ta fram IT-verktyg, i form av databaser, för utveckling av den statliga inköpssamordningen. I detta verktyg avser inköpssamordningen att integrera ett system med tredje- partslogistik. Detta skulle innebära att den avropande myn- digheten kan elektroniskt avropa skilda typer av varor från flera olika leverantörer på de olika statliga ramavtalen. Varorna fraktas sedan sam- ordnat av ett transport- och logistikföretag till den avropande myndighe- ten.64 64 Kammarkollegiets hemsida (). Statlig tillsyn, påverkan och samordning Av kommerskollegiums instruktion (1998:279) framgår: Kommers- kollegium är en central förvaltningsmyndighet för utrikeshandel och handelspolitik. Verksamheten bedrivs inom ramen för medlem- skap i EU, särskild deltagande i den inre marknaden, tullunionen och den gemensamma handelspolitiken. Utgångspunkten är intresse av en effektiv inre marknad, ett öppet och starkt multilateralt handelssystem och av fortsatta handelspolitiska liberaliseringar. fungerar bl.a. som svensk kontaktpunkt och sam- ordningscentral i inre marknadsfrågor för enskilda, företag och myndig- heter i såväl som i övriga EU. Det innebär att myndigheten skall hjälpa enskilda och företag att lösa problem på den inre marknaden. har fått i uppdrag av regeringen att genomföra ett åtgärdspaket i syfte att öka små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar såväl i som på den inre marknaden. Tillsammans med bl.a. och har myndig- heten dragit igång projektet affärer. Tre huvudåtgärder är under utförande: för upphandlingsinformation med, bl.a. a nnons- plats för offentliga upphandlingar, särskilt under tröskelvärdena. Utbildning av konsulter i offentlig upphandling som i sin tur skall utbilda intresserade leverantörer. Informationskampanj riktad mot små- och medelstora företag. Vidare granskar myndigheters förslag till nya natio- nella regler och deras beslut att stoppa varor på den inre marknaden. fungerar också som regeringens utredningsinstans i alla typer av frågor som rör EU och den inre marknaden och myndig- heten deltar i de arbetsgrupper och kommittéer inom EU där sådana frå- gor behandlas. har totalt ca 85 anställda (1999). M yndigheten styrs av en generaldirektör som till sin hjälp har en GD-stab, en admi- nistrativ enhet och en informationsfunktion. Vidare består myndigheten av enheten för global handel, enheten för inre marknaden och enheten för tullunionen.65 65 (). Statlig tillsyn, påverkan och samordning 5.7Delegationen för ekologisk hållbar upphandling Delegationen för ekologisk hållbar upphandling (eku-delegationen) skall enligt sitt uppdrag (dir. 1998:8), arbeta pådrivande för att den offentliga upphandlingen skall vara ett instrument för att åsta dkomma en ekolo- giskt hållbar utveckling. Eku-delegationen består inklusive ordförande av 11 ledamöter, tolv experter samt ett kansli med tre tjänstemän. Eku- delegationen skall huvudsakligen arbeta med följande uppgifter: Driva på en ekologisk hållbar upphandling inom stat, kommun och landsting Inrikta arbete på varor och tjänster där nyttan av att ställa miljökrav är störst. Följande omsråden bedömer eku-delegationen som strate- giskt viktiga; fastigheter och anläggningar, elektronik (datorer)/elektroniska produkter, papper och skogsråvaror, energi, kemikalier, sjukvårdsmaterial, livsmedel, transporter samt tjänster och entreprenader. Analyser och bevaka lagstiftning och internationella överenskom- melser. Initiera och utveckla vägledningar och metoder. Sprida kunskaper, erfarenheter och goda exempel. Initiera utbildningar och seminarier för upphandlande enheter och leverantörer. Följa utvecklingen mot en ekologisk hållbar upphandling i andra länder. Nio arbetsgrupper har tillsatts kring centrala frågor som rör huvud upp- gifterna. Eku-delegationens arbete skall pågå fram till utgången av . I arbetet med tilläggsdirektiv 1999:34 kommer kommittén att ha ytterligare anledning att återkomma till eku-delegationens arbete. ägs gemensamt av staten och näringslivet. Staten represen- teras av och näringslivet företräds av . består av åtta ledamö- ter, hälften tillsatta av staten och hälften av näringslivet. Huvudmännen ingår också i ett representantskap med åtta ledamöter för diskussion och beslut om vissa strategiska frågor. Statlig tillsyn, påverkan och samordning Totalt har cirka 400 anställda, fördelade på 50 kontor i 35 länder. Utomlands har rådet även ett nära samarbete med ambassader och konsulat. Koncernen innefattar också ett antal dotterbolag. tjänster innefattar hjälp med etablering och expandering av svenska produkter/tjänster eller svenska exportföretag utomlands. Verksamheten är indelad i tre olika områden: Exportinformation – detta verksamhetsområde som i huvudsak finansieras av staten innefattar ett infocenter. Genom IT-stöd till- handahålls kunden kostnadsfritt information inom områden som handlar om export och internationalisering. Tjänsten syftar till att öka affärsmöjligheterna för svenska företag. på närmare 200 000 förfrågningar/år. Enligt rådet själv har flera undersökningar visat att av alla förfrågningar leder till någon form av affär för svenska företag. Exportutveckling – arbetar med olika program och projekt för att förstärka kompetensen och resurserna hos små och medelstora företag. Inom exportutveckling erbjuds kvalificerad rådgivning och praktisk exporthjälp. Sammanlagt har över 1000 företag deltagit i dessa olika program. Exportkonsulting – konsultverksamheten omfattar i stort sett alla tjänster inom export och internationalisering och finansieras helt av uppdragsgivarna. Följande huvudområden omfattas: mark- nadsförberedelser, marknadsstrategier, marknadsetablering och marknadsutveckling.66 samarbetar med och Industriförbun- det i projektet affärer. 66Exportrådets hemsida (). Regler liknande 6 kap. Enligt svaren på den enkät som gått ut till samtliga medlemsländers re- presentanter i den rådgivande kommittén till (DG VX) har många av de övriga medlemsländerna någon form av reglering som liknar 6 kap. . , , och har nationella och generellt gällande regler för upphandling under tröskelvärdena. I fyra andra län- der; Norge67, , och , regleras del- vis upphandling under tröskelvärdena. Det innebär att det antingen finns regler för vissa upphandlande enheter eller så finns det regler för upp- handling av vissa varor eller tjänster. Fem länder har regler för upphandling av s.k. B-tjänster; , , , och . I och finns regler för upphandling av vissa B-tjänster. , , och har angivit att de har en na- tionell tillsynsmyndighet. I , , och har man däremot flera nationella funktioner som utövar tillsyn över den offentliga upphandlingen. Dessa återfinns på såväl central som regional nivå. Vilka uppgifter som tillsynsmyndigheterna har varierar mellan de olika länderna. De flesta skall dock övervaka regelefterlevnaden, någon 67 ingår i studien med anledning av att man är ett EES-land. arbetar mest med att utveckla konkurrensstrategier och policys. När det gäller , , och har respondenterna angivit att tillsynsmyndigheten har till uppgift att medla mellan upphandlande en- heter och leverantörer då problem uppstått under en upphandling. Många av tillsynsmyndigheterna har enligt svaren en roll att sprida information. Införlivande av skadeståndsbestämmelserna i rättsmedelsdirektiv De grundläggande rättsmedlen, inklusive rätten till skadestånd, är enligt NOU kartläggning, i princip införlivade i de olika medlemsstaters rättsord- ningar. Rättsmedlens effektivitet i de olika staterna kan dock variera. Medlemsländerna har valt att balansera de interimistiska åtgärderna och möjligheterna till skadestånd på olika sätt. Enligt de internationella jämfö- relser som NOU gjort synes ersättningen för det positiva kontraktsintresset i teorin kunna utgå i alla medlemsstater. Möjlighet att i praktiken erhålla full ersättning kan dock i vissa stater vara begränsad till följd av andra meka- nismer. Endast ett fåtal länder har infört alternativa rättsmedel vid sidan om rättelse och upphävande av avtalet. Det är dock på detta tidiga stadium enligt NOU för tidigt för att kunna dra någon slutsats om dessa alternativa rättsmedels effektivitet.68 6.2 Material och metod 6.2.1 Enkäter till representanter för EU:s medlemsländer Detta kapitel bygger bl.a. på en enkät (se bilaga 2) som skickats ut till samtliga representanter av rådgivande kommitté för offentlig upphandling (GD XV). Rådgivande kommitténs ledamöter re- presenterar EU:s olika medlemsländer. Svar har erhållits från samtliga 68 Kartläggning av hur skadeståndsreglerna i EG:s rättsmedelsdirektiv har införlivats i EU:s medlemsstater, s. 1. medlemsländer utom , , och . Därut- över har även , som i egenskap av EES-land omfattas av upp- handlingsdirektiven, besvarat enkäten. Enkäten innehåller frågor om huruvida medlemsländerna har regler – nationella, regionala eller lokala – för upphandling under tröskelvärdena och upphandling av s.k. B-tjänster. Vidare ställs frågor om länderna har någon motsvarighet till , dvs. någon slags tillsynsmyndighet över offentlig upphandling och i sådant fall vilka uppgifter denna myndighet utför. I enkäten ingår även frågor om hur EG:s rättsmedelsdirektiv har införlivats i den nationella lagstiftningen. Vidare ingår frågor om vilka kostnader skadeståndet skall täcka, vilka som kan erhålla skadeståndsersättning och om skadeståndets omfattning i vissa fall kan reduceras.70 6.2.2Kartläggning av hur skadeståndsreglerna i EG:s rättsmedelsdirektiv har införlivats i EU:s medlemsländer De delar i detta kapitel som behandlar medlemsländernas införlivande av rättsmedelsdirektivens bestämmelser om skadestånd bygger till stor del på en kartläggning som NOU har gjort på uppdrag av . Kartläggningen har sin utgångspunkt i Study on the remedies applied in the Member States in the field of Pub- lic Procurements (CC/97/12-EN). Denna källa bygger på studier gjorda och tidigare. NOU har därför i mö jligaste mån försökt att upp- datera kunskap om senare förändringar i de nationella rättsordningarna till följd av lagändringar och rättspraxis genom uppgifter inhämtade från andra källor. 69Rådets direktiv /665/EEG av den 21 d ecember 1989 (rättsmedelsdirektiv I) och rådets direktiv /13/EEG av (rättsmedelsdirektiv II). Rättsmedelsdirektiv I avser upphandlingar som täcks av direktiv för upphandling av varor, tjänster samt bygg- och anläggningsarbeten inom den s.k. klassiska sektorn. Rättsmedelsdirektiv II gäller för upphandling inom försörjningssektorer- na. 70Därutöver ingår några frågor om utvecklingen av elektronisk upphandling i de olika medlemsstaterna. De sistnämnda frågorna redovisas i "Elektronisk upp- handling under tröskelvärdena", rapport nr 1999:39 och dnr 1999/0279-5. Statskontorets översyn av 6 kap. med anledning av att underlätta för elektronisk upphandling. Svaren på dessa frågor redovisas således inte för i detta kapitel. Svaren på kommitténs enkät innehåller en ytterligare möjlighet till uppdatering i förhållande till kommissionens Study. NOU påpekar att nedanstående faktorer kan ha påverkat framställningen i källmaterialet och i denna rapport och bör beaktas vid bedömningen av leverantörernas möjlighet att utnyttja sig av rättsmedel: Rättsmedelsdirektivens bestämmelser gäller i merparten av medlems- staterna endast upphandlingar som omfattas av EG:s upphandlingsdi- rektiv. Upphandlingar under tröskelvärdena är dock oftast reglerade i annan ordning och rättsmedel kan bli tillämpliga vid överträdelse av dessa nationella ordningar eller EG-rätten. I flera länder fanns, som i , upphandlingsbestämmelser redan före den gemenskapsrättsliga regleringen. I flera länder fanns även möjligheter till överprövning (i genom laglighetsprövning /kommunalbesvär) men ofta även möjlighet att erhålla skadestånd. Medlemsstaternas uppbyggnad av förvaltningsmyndigheter och dom- stolsorganisationer kan påverka leverantörernas möjligheter att åberopa rättsmedel. Det finns skillnader i medlemsstaternas rättsordningar vad gäller sekretess, rättegångskostnaderna m.m., vilka kan påverka leverantörer- nas processvillighet. Skillnaden mellan omfattningen av information som kan bli tillgänglig och tidpunkten för offentliggörande kan väsentli- gen påverka klagandens möjligheter att reagera (i synnerhet om ta- lan måste väckas inom ) och hans möjligheter att framgångs- rikt driva en skadeståndsprocess. Antalet domstolsavgöranden på skadeståndsområdet är litet, främst från de högsta instanserna. Det råder osäkerhet om kraven på bevisning m.m. Kopplingen och balansen mellan interimistiska rättsmedel och skade- stånd skiljer sig mellan medlemsstaterna. Sämre möjligheter att erhålla skadestånd kan uppvägas av mö jligheterna att t.ex. få till stånd ett snabbt ingripande innan avtalet sluts73. Andra åtgärder som kan ha samma effekt är möjligheten att begära att det olagligt slutna kontraktet inte skall gälla. Det kan också röra sig om föreläggande från t.ex. en tillsynsmyndighet att den upphandlande enheten inte får använda sig av 71Se även i Arrowsmith, The of Public and Utilities Procurement, sid. 915 f. 72Avser förhållandet , då kommissionens studier har gjorts. Även i har antalet avgöranden från de allmänna domstolarna varit litet.