sou · GNB35 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för N ä- rings- och att tillkalla en särskild utredare för att se över den lagstiftning som reglerar handel, transporter och distribu- tion av naturgas och annan rörbunden energi. Med stöd av bemyndigandet tillkallades f.d. rik s- dagsledamoten som särskild utredare. förordnades som sakkunniga kanslirådet , områdesansvarige , verkställande direk- tören , departementsrådet , civilingenjören , verkställande direktören , utredning s- sekreteraren , ekonomen och verk- ställande direktören brant. Som experter förordnades departementsse k- reteraren , kammarrättsassessorn , avdel- ningschefen och avdelningsjuristen . förordnades avdelningsdirektören n- nerholm som expert. Revisionsdirektören förordnades till sekreterare och till huvudsekreterare. Som sekreterare förordnades kammarrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Värme- och gasmarknadsutredning- Huvuduppgiften för utredningen är att lämna ett förslag till ny n a- turgaslagstiftning. Utredningsuppdraget skall redovisas . Utredningen har också haft i uppdrag att analysera vissa aspekter som rör fjärrvärmesektorn. Enligt direktiven skall denna del av utre d- ningsuppdraget avrapporteras . Vi får med anled- ning härav överlämna delbetänkandet (SOU 1999:5), Effektiva värme- och miljölösningar. Särskilda yttranden har lämnats dels av sakkunniga , H a- rald , och , dels av sakkunniga och . 1 Direktiv och disposition ....................................................................... Arbetets uppläggning och inriktning .......................................... Definition av fjärrvärme ............................................................. Utvecklingen av fjärrvärme ........................................................ 3 Kommunalrättsliga principer m.m..................................................... Regler för verksamhet .............................................. Undantag från kommunalrättsliga principer ............................... Kritik av undantagsregler ........................................................... 4 Energiföretagen och lokaliseringsprincipen ...................................... Rapportens inriktning och omfattning........................................ 6 Överväganden och förslag ................................................................... Lagen (1977:439) om energiplanering ..................... Lag om ändring i ellagen (1997:857) ......................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv ..................................................................... Bilaga 2 Lokaliseringsprincipen............................................................. Kommunernas befogenheter regleras genom ett antal grundläggande bestämmelser i kommunallagen. Lokaliseringsprincipen innebär i grunden att en åtgärd måste vara knuten till kommunens egna område eller dess innevånare för att den skall anses som laglig. Likställighetsprincipen innebär att det inte är tillåtet för kommuner att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmed- lemmar på annat än objektiv grund. Självkostnadsprincipen innebär att kommuner inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller. I samband med reformeringen av elmarknaden infördes bestämme l- ser som innebar undantag från de grundläggande kommunalrättsliga principerna. produktion och handel med el (i privaträttslig form) undantogs från lokaliseringsprincipen och skall också bedrivas på affärsmässig grund i stället för med iakttagande av självkostnad s- principen och likställighetsprincipen. I huvudsak genomfördes förän d- ringarna i regelverket för att kommunala elbolag skulle få samma ko n- kurrensförutsättningar som övriga företag på marknaden och därmed minska risken för att slås ut. Även distribution av fjärrvärme och naturgas (i priva t- rättslig form) undantogs (med vissa undantag) från självkostnads- och likställighetsprinciperna. Däremot så omfattas de senare företagen for t- farande av kommunallagens lokaliseringsprincip. Undantaget från självkostnads- och likställighetsprinciperna geno m- fördes för att konkurrensneutraliteten mellan de olika energislagen skulle kunna upprätthållas och inte primärt för att öka konkurrensen mellan t.ex. olika värmeföretag. Det finns begränsade tekniska möjligheter för handel med fjärrvärme inom en kommun eller inom ramen för ett ledningsnät. Det kan i och för sig inte uteslutas att inf ö - randet av konkurrens på fjärrvärmeområdet skulle kunna vara änd a- målsenligt. Att analysera förutsättningarna för sådana system ligger dock utanför ramen för utredningens uppdrag. Enligt utredningens b e- dömning kan det finnas anledning att se över denna fråga. Det gäller även hur kraftvärmen påverkas av de kommunalrättsliga principerna. Utredningens huvuduppgift är att analysera om lokaliseringsprinci- pen förhindrar eller försvårar uppbyggnaden av effektiva värmeförsör j- ningssystem som omfattar flera kommuner. Enligt vår bedömning är möjligheterna till överföring av fjärrvärme mellan kommuner starkt b e- gränsade av lönsamhetsskäl. Fjärrvärme har störst konkurrenskraft i områden med tät bebyggelse. Det kan dock i stället, eller som ett ko m- plement, bli fråga om att ett kommunalt energibolag köper upp bolag i en annan kommun. Orsaken kan t.ex. vara rationaliseringsvinster och kompetensförsör jning. Det är dock nödvändigt att diskutera fjärrvärmens roll inom energ i- politiken. Statsmakterna har stött utbyggnaden av fjär r- värmen. Orsaken har främst varit miljöskäl. beslutade om ett nytt energipolitiskt program som bl.a. omfattar insatser för att stödja fjärrvärmen. Det är väsentligt att lagstiftningen för den kommunala fjärrvärm e- verksamheten inte strider mot intentionerna i energipolitiken eller fö r- svårar uppfyllandet av dess mål. Utbyggnaden av fjärrvärme har fö r- bättrat miljön och lett till en allt högre användning av förnybara brän s- len. Det är viktigt att denna utveckling kan fortsätta så långt som det är ekonomiskt lönsamt. Detta talar för att restriktioner som förhindrar e l- ler försvårar uppbyggnaden av effektiva värmeförsörjningssystem bör tas bort. Enligt den underlagsrapport som genomförts på uppdrag av utre d- ningen, och som baseras på ett begränsat antal företag, anser flertalet av de intervjuade representanterna för energiföretagen att kommunala fjärrvärmeföretag bör få undantag från kommunallagens lokaliserin gs- princip. Skälen är bl.a. skalfördelar och milj ö skäl. Ett undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip är naturlig t- vis inte invändningsfri. En principiell fråga är om kommunernas mö j- ligheter att bedriva näringsverksamhet bör underlättas ytterligare. Det är uppenbart att ett sådant förfarande kan leda till ett antal mindre önskvärda konsekvenser. Gällande lagstiftning innehåller ett antal restriktioner som påverkar eller reglerar kommunernas möjligheter att bedriva eller utöka sin nä r- ingsverksamhet. Vad gäller fjärrvärme finns det emellertid mycket som pekar på att ett begränsat undantag från lokaliseringsprincipen kan vara motiverat. En strikt tolkning av lokaliseringsprincipen skulle i vissa fall kunna motverka effektiva värme- och miljölösningar och därmed fra m- för allt motverka intentionerna i energipolitiken. Vi föreslår därför att kommunala fjärrvärmeföretag bör undantas från lokaliseringsprinc ipen. En förutsättning för undantaget från lokaliseringsprincipen är dock att ett kommunalt fjärrvärmeföretags verksamhet utanför den egna kommunen bedrivs i geografisk närhet till dess verksamhet inom kom- munen. Undantaget från lokaliseringsprincipen gäller endast om syftet är att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Med fjärrvärm e- verksamhet avses produktion av hetvatten och distribution av detta i ett rörledningssystem för kollektiv uppvärmning av byggnader. En naturlig följd av gällande lagstiftning är att ett kommunalt fjärrvärmeföretag skall bedriva fjärrvärmeverksamhet i den egna kommunen för att o m- fattas av ett undantag från lokaliseringsprincipen. Undantaget från lokaliseringsprincipen bör gälla under förutsättning att verksamheten bedrivs i ett sådant företag – i praktiken vanligen ett aktiebolag – som avses i 3 kap. 16–18 §§ kommunallagen. Motivet till dessa bestämmelser är bl.a. att en verksamhet som bedrivs på affär s- mässig grund bör utnyttja en associationsform som är avsedd för sådan verksamhet. Likartade organisatoriska förutsättningar gäller då för verksamheten oavsett ägarskap. Det är viktigt att möjligheten att frångå grundläggande kommuna l- rättsliga principer begränsas till sådan verksamhet som har nämnts. Det är också viktigt att verksamheten hålls klart åtskild från annan verksamhet så att konkurrenssnedvridande effekter undviks. Vi anser därför att verksamhet som bedrivs med undantag från lokalis e- ringsprincipen skall redovisas särskilt. Detta är enbart en anpassning till nu gällande lagstiftning. fjärrvärmeverksamhet som b e- drivs i privaträttslig form – och då med undantag från självkostnads- och likställighetsprinciperna – skall enligt nuvarande lagstiftning redo- visas särskilt. Ett eventuellt undantag från självkostnadsprincipen för kommunala naturgasföretag kommer att behandlas i vårt slutbetänkande. Detta gäl l- er även de följdändringar i ellagen som kan bli en konsekvens av vårt ovan redovisade förslag. Lagen (1977:439) om energiplanering Enligt direktiven bör utredningen se över kommunernas planerings- och föreskriftsmöjligheter. Dessa avser främst lagen om energiplanering. Lagen om energiplanering infördes . har ett flertal beslut fattats som förändrat behoven och förutsättningarna för energiplanering. Bland annat har elmarknaden reformerats. På en konkurrensutsatt marknad går det naturligtvis att ifrågasätta all t- för vidlyftiga inslag av offentlig planering och vad syftet med en sådan skall vara. Någon möjlighet att vidta sanktioner mot kommuner som inte iak t- tar lagen finns inte. En relativt stor del av kommunerna tar inte heller fram den energiplan som lagen kräver. Utredningen har på grund av tidsskäl inte haft möjlighet att utveckla några ställningstaganden om lagen om energiplan ering. Enligt vår bedömning kan det finnas anledning att se över lagen. Detta inte minst mot bakgrund av vilken funktion lagen fyller i en allt- mer konkurrensutsatt energimarknad och tillkomsten av . RRV har också pekat på att lagen är ett svagt styrinstrument. En a n- nan aspekt kan vara att det finns stora skillnader mellan kommunernas energiplaner. Det kan vidare diskuteras om kommunernas planering behöver lagfä stas i detta sammanhang. Lag om ändring i ellagen (1997:857) Härigenom föreskrivs att 7 kap. 1 § skall ha följande lydelse. 7 kap. 1 § Ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 16-18 §§ kommuna l- lagen (1991:900) får, utan hinder av bestämmelsen i 2 kap. 1 § ko m- munallagen om anknytning till kommunens område eller dess med- lemmar, utanför kommunens område bedriva 1. produktion av och handel med el samt därmed sammanhängande verksamhet, eller 2. nätverksamhet i geografisk närhet till företagets nätverk- samhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nät- verksamhet 2.nätverksamhet i geografisk närhet till företagets nätverk- samhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nät- verksamhet, eller 3.fjärrvärmeverksamhet i geo- grafisk närhet till företagets fjärrvärmeverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverk- samhet. Med fjärrvärmeverk- samhet avses produktion av het- vatten och distribution av detta i ett rörledningssystem för kollek- tiv uppvärmning av byggnader. Denna lag träder i kraft den 1 Direktiv och disposition Värme- och gasmarknadsutredningens huvuduppgift är att följa det p å- gående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och lämna ett förslag till naturgaslagstif t- ning som tillgodoser det nya direktivets krav. Utredningsförslaget skall redovisas . Enligt direktiven skall utredningen också analysera vissa aspekter som rör fjärrvärmesektorn och avrapportera detta uppdrag den u- ari 1999 (direktiven redovisas i bilaga 1). Av direktiven framgår att fjärrvärmeföretagens konkurrenssituation påtagligt har påverkats av det nya regelverk för elsektorn som trädde i kraft . Genom att elmarknaden öppnades för konku r- rens infördes också bestämmelser som syftade till att anpassa konku r- rensvillkoren för kommunala värmeföretag. En lagstiftning för natu r- gasmarknaden, som medger ökad konkurrens om kunderna, kan enligt direktiven beräknas att ytterligare påverka värmeföretagens situ ation. Enligt direktiven finns det därför anledning att i samband med öve r- synen av naturgaslagstiftningen också utreda om det krävs förändringar av de bestämmelser som reglerar värmeföretagens leveranser och fö r- säljning av värme. Kommunernas planerings- och föreskriftsmöjlig- heter bör ses över. Det bör vidare övervägas om det i något avseende krävs en anpassning av det nu gällande regelverket för att möjliggöra en effektiv konkurrens mellan el-, naturgas- och värmeföretagen, sa m- tidigt som den nödvändiga planeringen inte försvåras. I denna del av utredningen bör det särskilt övervägas om kommun- ala fjärrvärmeföretag bör undantas från den kommunala lokaliserin gs- principen. Kommunallagens lokaliseringsprincip innebär att en kom- mun som bedriver värmeproduktion endast får leverera värme inom den egna kommunen. Bakgrunden är att det i det nya regelverket för elmarknaden infördes särregler för elverksamhet. Innebörden är bl.a. att komm u- 14 Direktiv och disposition nal produktion av och handel med el som drivs i privaträttslig form un- dantas från vissa av kommunallagens principer. För sådan verksamhet gäller exempelvis inte lokaliseringsprincipen. Vidare gäller att ver k- samheten skall drivas på affärsmässig grund i stället för med iakttaga n- de av självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen. Bestämmelserna infördes för att göra konkurrensvillkoren för ko m- munala elföretag likvärdiga dem som gäller för övriga företag på e l- marknaden. Även produktion och distribution av fjärrvärme och naturgas som bedrivs i privaträttslig form undantogs från själ v- kostnads- och likställighetsprinciperna. Undantaget gällde dock ej l o- kaliseringsprincipen. Enligt direktiven har det bl.a. framhållits att loka- liseringsprincipen, om den följs fullt ut, förhindrar eller försvårar up p- byggnaden av effektiva värmeförsörjningssystem som omfattar flera kommuner. I översynen skall ingå att bedöma om principen är ett hi n- der för en effektiv fjärrvärmeutbyggnad och, om så bedöms vara fallet, att överväga förändringar i kommunallagen. Enligt utredningens bedömning har det varit nödvändigt att i vissa a v- seenden avgränsa utredningsuppdraget om fjärrvärmesektorn. Av d i- rektiven framgår att kommunernas planerings- och föreskriftsmöjli g- heter bör ses över. Den senare delen avser främst lagen (1977:439) om energiplanering som bl.a. föreskriver att det i varje kommun skall finnas en aktuell plan för tillförsel, distribution och användning av energi i kommunen. Det har inte varit möjligt att inom den tidsram som stått till förfogande se över denna lagstiftning. Delbetänkandet har mot bakgrund av detta i huvudsak avgränsats till att avse vad som be- dömts vara huvuduppgiften, nämligen lokaliseringsprincipen. Utre d- ningen föreslår emellertid i kapitel 6 en översyn av lagen om komm u- nal energiplanering. 1.3Arbetets uppläggning och inriktning Utredningen har som underlag för arbetet med delbetänkandet beställt en underlagsrapport, vilken publiceras som bilaga 2 till betänkandet. Syftet med rapporten har främst varit att få en beskrivning av gällande lagstiftning samt en analys av hur lokaliseringsprincipen uppfattas och tillämpas bland ett antal kommuner. Rapporten omfattar totalt nio kommuner, där företrädare för kommuner och kommunägda energif ö - retag intervjuats. Författaren ansvarar själv för innehållet i rapporten. Direktiv och disposition 15 Utredaren och utredningens sekretariat har besökt tre kommuner för att analysera eventuella effekter av lokaliseringsprincipen. Intervjuer har därvidlag skett med företrädare för både kommunägda och privata energiföretag. Delbetänkandet har disponerats enligt följande. Inledningsvis i kapitel 2 ges en kort översikt över fjärrvärmesektorn i . Tonvikten lig g- er på att beskriva olika grundläggande begrepp inom fjärrvärmeomr å- det. I kapitel 3 analyseras gällande lagstiftning för att bedriva komm u- nal affärsverksamhet. Kapitlet omfattar även en kort bakgrund till de senaste årens förändringar av regelverket för energimarknaden. Kapitel 4 innehåller en redovisning av huvudresultaten från underlagsrappo r- ten. Den avser i huvudsak energiföretagens syn på lokaliseringsprinc i- pen. I kapitel 5 analyseras lagen om energiplanering. Utred- ningens överväganden och förslag redovisas i kapitel 6. Avslutningsvis redovisas författningskommentarer i kapitel 7. I kapitlet görs en kort genomgång av några grundläggande begrepp inom fjärrvärmeområdet. Det gäller bl.a. definitioner, produktionsu t- veckling, ägarförhållanden, ställning inom energipolitiken och den framtida utvecklingen. I avsnitt 2.1 redovisas kortfattat definitionen av fjärrvärme och hur begreppet fjärrvärme har förändrats. I avsnitt 2.2 redovisas utvecklin g- en av fjärrvärmeproduktionen. Avsnitt 2.3 innehåller en kort beskri v- ning av ägarförhållanden. I avsnitt 2.4 diskuteras energipolitik och skatter. Avsnitt 2.5 innehåller avslutningsvis en redovisning av några prognoser om den framtida fjärrvärmeutvecklingen. Fjärrvärme definieras ofta som produktion av hetvatten och distribution av detta i ett rörledningssystem för kollektiv uppvärmning av byggn a- der (och med avtal mellan kunder och leverantör). Värme produceras i och levereras från hetvattencentraler och kraf t- värmeverk (i den senare formen produceras el och värme ). En del av fjärrvärmeföretagen levererar även s.k. fjärrkyla. Det finns också distributionssystem för värme som bara försörjer exempelvis ett b o- stadsområde. Dessa kallas blockcentraler, som oftast är mindre än fjärrvärmesyst emen (, 1998a). Ett fjärrvärmenät är tekniskt sett relativt okomplicerat. Det består av två ledningar, en framledning och en returledning. Beroende på årst i- den värms det utgående vattnet till . Varje a n- sluten fastighet har en central som automatiskt växlar ned temperaturen till lämplig nivå för elementen, som håller ca , och vattnet går sedan tillbaka till fjärrvärmeverket och värms på nytt (Svenska Fjär r- värmeföreningen, 1998a). Fjärrvärmen är flexibel när det gäller produktion och bränsleval. Det finns stor frihet i valet av energislag och många produktionsmö j- ligheter och reserver i varje nät. Fjärrvärmeproduktion kan dessutom kombineras med elproduktion (kraftvärme). Historiskt beskrevs fjärrvärme i tekniska termer i form av vissa tryck- och temperaturnivåer. 1 Flertalet fjärrvärmesystem byggdes enligt dessa tekniska kravspecifikationer där kvalitet och säkerhet var fastställda. De tekniska specifikationerna byggde på att hetvatten distribuerades till flera fastigheter/kunder samt att trycket skulle vara högre än en viss nivå. Dessa tekniska definitioner på fjärrvärme har lämnats då utvec k- lingen gått mot allt enklare tekniska system med olika tryck och olika temperaturnivåer inom samma system. Vid utformning av ett nytt system för energibeskattning har begre p- pen kraftvärmeverk och fjärrvärmeverk använts. Ett problem med dessa begrepp är att det vid en tolkning redan i förväg måste fastslås vilken indelningsgrund som skall användas. I statistiska sammanhang brukar värmeförsörjning klassificeras i näringsgrenen El-, gas-, värme- och vattenförsörjning (SNI 41). () har använt marknadsmässiga kriterier för att definiera fjärrvärme. Enligt dessa kriterier kännetecknas en fjärrvärmeanläggning av: ·ett kund/leverantörsförhållande, ·leverantören mäter och fakturerar värme, ·flera ägare av byggnader är kunder samt ·att värmen bjuds ut kommersiellt och alla (inom rimligt avstånd) som vill ansluta sig får gö ra detta. Med den marknadsmässiga definitionen faller de allra minsta hetvat- tencentralerna och de individuella värmesystemen utanför. har begreppet närvärme börjat användas. Med närvärme avses ofta ett litet värmesystem som t.ex. ägs av en ekoby. En annan typ av värmeförsörjningssystem, utanför begreppet fjär r- värme, där också ett kund/leverantörssystem råder är affärsverksamhet med färdig värme som bygger på professionell pannskötsel som tjänst. Samägda pannor i ett gemensamt bolag förekommer också i de s- sa lösningar. Sammanfattningsvis visar ovanstående beskrivning att den tekniska utvecklingen går mot större mångfald av system. Kombinationer av s y- stem inom samma företag blir också allt vanligare. Exempel på sådana system är kombinat med kraftvärmeverk, avfallsförbränningsanläg g- 1 Resterande del av avsnittet bygger på bilaga 2. ning och pelletstillverkning. Kombinationer av bränsleslag och leve- rantörs- och kundförhållanden blir också vanligare. Begreppet fjär r- värme har således blivit alltmer sammansatt. Fjärrvärmeproduktionen har ökat från ca till nä r- mare 1997. Expansionen inträffade främst –1985. Från ett mycket stort oljeberoende –talet är nu fördelningen på bränslen mer varierad. Biobränslen 2 är det do- minerande energislaget. Den abonnerade värmeeffekten var 1997 ca 22 GW och distribu- tionsnätets längd . levererades drygt fjärrvärme. Av de totala leveranserna gick till b o- stadsuppvärmning, till uppvärmning av servicese k- torns lokaler och till industrin. För denna värmepr o- duktion användes en total tillförsel av bränsle och el på närmare . Fjärrvärme har störst konkurrenskraft i områden med tät bebygge l- se. levererades fjärrvärme till närmare 1,7 miljoner lägenheter i flerbostadshus och drygt 120 000 småhus, varav ca 70 000 med indi- viduella abonnemang (, 1998b). Höga fasta kostnader för investeringar i kulvertnät gör att fjärrvärmen har svårt att uppnå lönsamhetskraven i områden med småhus, där lednings- längden per levererad kWh ökar. drevs de flesta fjärrvärmeverk som ko m- munala förvaltningar. har merparten o m- vandlats till kommunala aktiebolag. Det finns dock ingen statistik som exakt beskriver ägarförhålland e- na. Statistiken omfattar endast medlemmar i e- ningen som 1998 organiserade ca 165 av landets omkring 220 värme- producerande företag. Av föreningens medlemmar var helt eller delvis kommunägda, kommunala förvaltningar, 12 pr o- cent privata och statligt ägda (, bil. 2Med biobränslen avses bränslen som kommer från växter, t.ex. träd och åke r- grödor. räknas också hushållsavfall och torv som biobränslen (SOU 1995:139). av de kommunägda företagen var helägda. hade kommunen som ägare till . Spän n- vidden är stor när det gäller företagens storlek och koncept. Några va n- liga företagstyper redovisas i bilaga 2. Det finns vid sidan av medlemmar värmer ö - relser på ca 50 orter i . De har dock en liten betydelse i energi- sammanhang och svarar enbart för ca en procent av den producerade värmemängden. Det finns endast begränsade och osäkra uppgifter om dessa värm e- producenter. Befintliga uppgifter tyder dock på att ägande och associ a- tionsform avviker något i jämförelse med me d- lemmar. En högre andel drivs som kommunalt verk. Det förefaller oc k- så vara mindre vanligt att kommunerna driver företag tillsammans med en privat eller statlig aktör (, bil. Utbyggnaden av fjärrvärme har stötts av statsmakterna. har det funnits olika former av statligt stöd. Det har t.ex. varit fråga om bidrag till utbyggnad av fjärrvärme och hopkop p- ling av fjärrvärmesystem. Andra former har gällt investeringsbidrag till kraftvärmeverk som eldas med biobränslen. Det har vidare funnits b i- drag för att ansluta blockcentraler och småhus till befintliga fjärrvä r- menät.