sou · GNB3130d1 · 2000-01-01 00:00:00 — trotjäna.fm 1 Friday, , 1999 7:49 AM – Lokalt partiarbete förr och nu trotjäna.fm 2 Friday, , 1999 7:49 AM SOU och Ds som ingår nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. Fakta Info Direkt, Kundservice Box 6430, 113 82 Tel: , Fax: Grafisk formgivning: , förord.fm 3 Friday, , 1999 7:52 AM Ett av uppdrag är att summera och värdera de senaste årens demokratiutredningar och demokratiforskning, ett annat att stimulera det offentliga samtalet om demokratin. Av de skä- len har redan åtskilliga demokratiforskare medverkat på våra temase- minarier runtom i landet liksom i flera av våra debattorienterade små- skrifter. Av de skälen har också den här boken kommit till. Det här är en av tretton böcker där drygt ett hundra forskare inom samhällsvetenskap och humaniora belyser olika aspekter av den svenska folkstyrelsens utveckling. Författarna är verksamma inom drygt tio vetenskapliga ämnesområden. Artiklarnas vetenskapliga kvalitet har vanligtvis säkerställts genom att författarnas kollegor granskat dem inom ramen för institutionernas forskarseminarier. Forskarvolymerna har tillkommit efter en genomgång av den demokratirelevanta forskning som pågår på universitet och högsko- lor. En del forskare har ombetts att redovisa forskningsläget jämte sina egna, pågående eller avslutade studier. Andra har fått uppdraget att genomföra studier inom områden som forskningen eftersatt men som behöver kunskap om. Tack vare att nästan alla som blivit ombedda också lämnat ett bidrag har denna breda, om än långt ifrån fullständiga exponering av våra kun- skaper om demokratin blivit möjlig. Att forskarna ser det som en del av sin yrkesroll att leverera underlag för det offentliga samtalet är värt att notera med tillfredsställelse. Inte för att forskarna skulle sitta inne med alla svaren. Men för att deras olika teoretiska infallsvinklar och verklighetsbilder kanske kan göra det politiska samtalet mer insiktsfullt. Det är en mångfald som komplicerar. Det tillhör inte vanligheterna att kommittéväsendet studerar partivä- sendet. Inte heller i anbefalls några partistudier. Nej, partierna nämns inte ens som delar av demokratins problem. För kommittén framstod det emellertid som tämligen självklart att partierna måste ägnas ett betydande utrymme när folkstyrelsens fö rord.fm 4 Friday, , 1999 7:52 AM förändrade förutsättningar skall analyseras. Den stegrande debatten om deras problem kan inte negligeras. Eftersom de är bärare av den representativa demokratins idéer och funktioner är deras problem inte bara deras egna utan folkstyrelsens gemensamma. Den svenska representativa demokratin är en partidemokrati (Jfr Representativ demokrati, SOU 1999:64). Utan nämnvärd dramatik bröt kommittén därför mot konventio- nen i en expansiv tolkning av sina direktiv. Två forskare fick uppdra- get att med hjälp av unika historiska data framför allt analysera vad som hänt med själva basen för de politiska partierna, det lokala parti- arbetet. ledamöter har inte tagit ställning till för- fattarnas texter. Forskarna ansvarar själva för sina bidrag. trotjänaTOC.fm 5 Friday, , 1999 7:53 AM 2 PARTIERNA OCH DERAS MEDLEMMAR ............................... HUR ATTRAKTIVA ÄR PARTIERNAS MÖTEN? VERKSAMHET I FÖRÄNDRING? KAPACITET TILL FÖRÄNDRING ? NÄRPORTRÄTT AV DEMOKRATINS TROTJÄNARE .......... ALTERNATIVT POLITISKT ENGAGEMANG ......................... UPPBROTT OCH FÖRNYELSE ............................................... trotjänaTOC.fm 6 Friday, , 1999 7:53 AM förordfö.fm 7 Friday, , 1999 7:54 AM Det har varit en förmån och en utmaning att med hjälp av ett unikt datamaterial försöka förstå, beskriva och förklara centrala aspekter av en av 1990-talets mest omdiskuterade företeelser i svenskt samhälls- liv: de politiska partiernas ökade svårigheter att fullgöra sina uppgif- ter i det politiska systemet. Diskussionen om demokratins kris har förvisso många utgångspunkter, men ingen torde varit lika uppmärk- sammad – detta dessutom på ett ständigt återkommande sätt – i debatten som partiväsendets problem. Det är inte – för att uttrycka saken milt – alla av de många inlägg, som har gjorts i denna fråga som baserats på empiriska data; spekulationerna har varit åtskilliga och bedömningarna om lägets allvar har skiftat. Vår ambition är att med hjälp av ett omfattande material lämna ett faktaspäckat men samti- digt tolkande bidrag till denna diskussion. Vi hoppas att undersök- ningen skall berika det vetenskapliga samtalet om vårt partiväsendes omvandling och att , som finansierat under- sökningen, skall finna detta bidrag användbart. Vi vill tacka , Statsvetenskapliga institutio- nen vid , och , vid , för energiska och intellek- tuellt betydelsefulla insatser inom forskningsprojektets ram. Utan dessa skulle inte boken ha kunnat skrivas. Ett stort tack också till alla kollegor som under arbetets gång bidragit med konstruktiva syn- punkter. fö rordfö .fm 8 Friday, , 1999 7:54 AM kap01.fm 9 Friday, , 1999 7:55 AM 1 för partierna? Political parties are one the most important inventions of our age. , Political Parties – A Genuine Case for Discontent? (: Wildwood Press, 1978) De politiska partierna förväntas fullgöra en central roll i den repre- sentativa demokratin. Genom att formulera, sammanväga och för- medla de intressen, krav och åsikter som finns i samhället är det meningen att partierna skall fungera som länkar mellan folket och de styrande i den demokratiska processen.1 Även om partierna tillskrivs huvudrollen i den representativa demokratin är det dock inte enbart partiernas ensak att formulera och förmedla krav; också andra aktörer fungerar i detta avseende som viktiga demokratiska länkar. Partierna har alltså inte monopol på att företräda medborgarna. Men vad som varit kännetecknande för parti- erna jämfört med andra sammanslutningar som fungerat som demo- kratiska länkar, är att dessa (partierna) i motsats till andra aktörer förväntas ta ansvar för samhället i dess helhet. Partierna kan förvisso välja att bara föra fram vissa gruppers intressen – så var fallet med de gamla klasspartierna och så är ofta fallet med små nischpartier, som gör anspråk på att representera mer eller mindre väl avgränsade seg- ment inom väljarkåren – men oavsett smalheten i partiernas sociolo- giska profiler tvingas de också förhålla sig till en mer övergripande fråga: hur dessa gruppers intressen skall vägas mot andra gruppers intressen. Ett krav man i motsats till exempelvis en intresseorganisa- tion måste ställa på ett parti är att detta måste prioritera mellan olika mål och intressen. De politiska partierna har med andra ord en funda- mental och delikat uppgift i det politiska systemet. Historiskt sett har partierna lyckats förhållandevis väl med upp- giften att vara sammanjämkningsinstrument i den politiska besluts- processen. Det moderna partiväsendet växte fram parallellt med industrisamhället och nådde sin höjdpunkt under det tidiga välfärds- samhället. Deras ställning som demokratins främsta grundpelare var oomstridd. Modern demokrati var folkligt styre genom partier (1980). Detta synsätt är långtifrån övergivet. En demokrati som inte i kap01.fm 10 Friday, , 1999 7:55 AM grunden är representativ är svår för många att föreställa sig, och en representativ demokrati utan partier uppfattas inte sällan som en anomali. Även om också andra typer av sammanslutningar än poli- tiska partier på marginalen kan bidra till de värden som brukar till- skrivas en fungerande folkstyrelse är det ändå knappast möjligt, häv- das det, att tänka sig ett system som inte domineras av partier. Att exempelvis överlåta den s.k. aggregeringsfunktionen – i vilken det ingår att väga samman, kombinera och reducera olika intressen – till andra aktörer låter sig enligt detta synsätt helt enkelt inte göras. Om en fungerande demokrati inte är möjlig utan vitala partier är det naturligtvis allvarligt när partiernas legitimitet sätts i fråga. pågår i de västliga demokratierna en diskussion om de svårigheter som partierna i stigande grad har när det gäller att full- göra såväl den centrala länkrollen som andra roller de brukar tilldelas i litteraturen (Wolinetz 1988, Lawson & Merkl 1988, 1997, 1997). Länkarna sägs ha försvagats påtagligt; allt färre söker sig till partierna och av de som gör det är det i sin tur allt färre som engagerar sig aktivt. I litteraturen beskrivs partierna som demokra- tins alltmer igenslammade kanaler (Panebianco 1988, 1994, 1997). Att kanalfunktionen sägs befinna sig i kris är dramatiskt mot bakgrund av att det ytterst är genom denna kanal som de politiska besluten enligt detta particentrerade perspektiv får sin legitimitet. I sökandet efter orsaker till denna urlakning av partiernas demo- kratiska kraft har forskarna tagit fasta på den alltmer symbiotiska relation partierna utvecklat till staten: från att ha varit vitala folkrö- relser med starka rötter i det civila samhället anses partierna steg för steg ha kommit att bli statsmakternas förlängda armar. kartellpartier har använts i syfte att understryka den nära symbio- sen mellan staten och partierna (1994). I stället för att företräda ett medborgarperspektiv tycks partierna, menar kritikerna, i allt högre grad anamma ett överhetsperspektiv; de har vuxit samman med de etablerade maktstrukturerna och tenderar därför att försvara snarare än att utmana den rådande ordningen. I stället för att bidra till en förnyelse av demokratin tenderar partierna härigenom att för- hindra en sådan. Partiväsendet anses lida av förstelning. Denna ten- dens är internationell. Internationell är – med några få undantag – också tendensen att partiidentifikationen har minskat; allt färre upplever närhet och käns- lomässig samhörighet till partierna (1995; Dal- ton 1999). För svenskt vidkommande är denna tendens otvetydig (1995; 1999). kap01.fm 11 Friday, , 1999 7:55 AM Det tycks råda enighet om att partierna inte längre fungerar som vitala demokratiska mötesplatser. Frågan är emellertid hur denna utveckling bör förstås. Och framför allt: hur allvarlig är den? Vikande medlemsantal, minskad partiidentifikation, ökad rörlig- het bland väljarna och lägre valdeltagande har av många tolkats i ter- mer av kris och uppbrott från etablerade politiska former och beteen- den. Politiska partier är i detta perspektiv själva sinnebilden för det senmoderna samhället och dess förlegade och seglivade strukturer. Det finns generellt en stigande medvetenhet bland forskare att se förändringarna som uttryck för naturliga transitionsprocesser. Änd- rade sociala förhållanden och nya värderingsmönster sägs förvandla framför allt traditionella partier men möjligen också partier som före- teelser till anakronismer. De problem som de europeiska nationella partisystemen brottas med hör enligt detta synsätt samman med den omvandlingsprocess som dessa samhällen genomgår. I det represen- tativa demokratiska styrelseskickets utveckling under industrisam- hället utgjorde nationalstaten basen för det politiska livet. Politikens internationalisering med ökat omvärldsberoende har skapat nya betingelser för partierna och för politiken i stort (Gidlund 1992, 1994). Den europeiska integrationen och EU-medlemskapet skapar en ökad komplexitet i politiken. Med fler aktörer och ytterligare arenor blir det svårare för väljarna att överblicka det politiska landskapet och få en klarhet i var besluten fattas och vilka ansvarsförhållanden som råder. När, var och hur kan man påverka politiken? Är partierna lämpliga kanaler? Partiernas kris är i detta perspektiv ett utflöde av en struktur- omvandling i samhället och en del av ett större problemkomplex nämligen frågan om partiernas roll i den framtida utformningen av demokratin (Gidlund 1992, m.fl. 1997). Föreliggande studie handlar om hur svenska partier hanterat för- ändrade villkor för partipolitiskt arbete under de två senaste decen- nierna. Vilken livskraft och kapacitet finns i dagens partier? Ambitio- nen är att kartlägga aktuella utvecklingstendenser och försöka förstå vilka tänkbara konsekvenser dessa får för partiernas funktioner i den representativa demokratin. Detta organisatoriska och longitudinella perspektiv kompletteras med en kvalitativ närfokusering av politiskt aktiva i och utanför de politiska partierna på den lokala nivån. kap01.fm 12 Friday, , 1999 7:55 AM Partiväsendet på den lokala nivån En alltför ouppmärksammad aspekt av denna i övrigt väldoku- menterade utvecklingsprocess gäller den lokala nivåns betydelse för partiernas kris. Denna nivå är emellertid ytterst central för förståel- sen av partikrisen. Det är partiorganisationerna på basplanet som har det yttersta ansvaret för medlemsrekryteringen, liksom för själva verksamheten som sådan. Det är också huvudsakligen på den lokala nivån medborgarna möter partiernas företrädare ansikte-mot- ansikte och det är partierna lokalt som förväntas förmedla medbor- garnas reaktioner och önskemål till de partiinstanser som har att agera på lokal, regional, nationell och europeisk nivå i det politiska systemet. Slutligen är det också dessa partiorganisationer som ytterst har ansvaret för rekryteringen till olika politiska uppdrag. Helt negligerad har emellertid inte den lokala nivån varit. Inom ramen för det andra statsvetenskapliga kommunforskningsprogram- met, som genomfördes , genomfördes en riksre- presentativ frågeundersökning i samtliga partiers kommunorganisa- tioner i 50 kommuner (Gidlund & Gidlund 1981). Föreliggande undersökning är till betydande del en uppföljning av denna studie. Intresset för partiernas organisatoriska förhållanden på lokal nivå har varit tämligen begränsat bland forskare (se dock bl.a. 1992, 1999a, Wörlund 1999). Mer vanligt har däremot varit att partierna funnits med i ett vidare lokalt demokrati- perspektiv (Stenelo & 1993, 1994, 1998). En indikation på att det lokala partiväsendet står inför problem är att antalet lokala partier ökat kraftigt. val finns sam- manlagt 158 partier representerade i kommunfullmäktigeförsam- lingar runt om i landet. Enligt en tidigare studie handlar det nästan genomgående om lokala protestpartier. När företrädarna för de olika lokalpartierna ombeds motivera orsaken till att de bildat ett nytt parti – i stället för att engagera sig inom ramen för den existerande parti- strukturen – pekar de samstämmigt på de etablerade partiernas oför- måga att fånga upp och kanalisera sådana problem i det lokala territo- riet som verkligen berör och engagerar medborgarna. Grundproble- met anses vara avsaknaden av en lokal profil; det är, menar dessa politikens entreprenörer , i huvudsak ett nationellt åsiktspaket som bjuds ut, utan egentlig anknytning till de lokala förutsättningar och problem som föreligger. De etablerade partierna beskrivs dessutom som inskränkta och otillgängliga – som väl sammansvetsade gäng- bildningar , vilka i stället för att välkomna engagerade medborgare kap01.fm 13 Friday, , 1999 7:55 AM tycks uppfatta dem som besvärliga och hotfulla (Borgs & Rankka 1996). Det behövs ny kunskap om vad som ligger bakom partiväsendets problem att rekrytera och engagera medborgare. För att åstadkomma detta riktas strålkastarljuset i denna undersökning mot den lokala nivån. Det sker dels genom en ny frågeundersökning till partiernas kommunorganisationer i 53 kommuner. Denna möjliggör analyser av longitudinella data och jämförelser av lokala partisystem då partiväsendets deklination ägt rum. Det sker även genom kvalitativa intervjuer med såväl passiva som aktiva medlem- mar samt med politiskt engagerade medborgare som valt andra for- mer för sitt engagemang än de som partierna erbjuder. En studie av demokratins trotjänare Ambitionen med detta arbete är dock inte enbart att kasta nytt ljus över den dystra medlems- och aktivitetsminskningen. Ambitionen är att också kartlägga partiorganisationernas inre liv genom att närmare uppmärksamma dem som trots allt bär upp vad som finns kvar av partiorganisationerna och vars insatser är av så avgörande betydelse att de, om man vill vara högtidlig, kan kallas demokratins trotjänare. Utan dessa partiaktivister skulle partierna bokstavligen och omedel- bart upphöra att existera. Men demokratin bärs inte enbart upp av partier och partiaktiva. Kännetecknande för det utveckling sägs ofta ha varit att alltfler, särskilt unga, i stället för att engagera sig i partier, väljer att engagera sig i andra sammanslutningar och på andra sätt. Utvecklingen är förvisso inte entydig i detta avseende – nyare forsk- ning visar att det inte bara är partierna som har problem med rekryte- ringen (m.fl. 1998) – men alldeles oavsett detta har det sitt intresse att närmare skärskåda också dem som väljer andra uttryck för sitt engagemang än att verka inom partierna. Trots att antalet politiskt aktiva medborgare minskar finns alltså – ännu så länge – tillräckligt många politiskt aktiva för att systemet skall fungera. finns ungefär 40 000 förtroendevalda politiska uppdrag i . Dessa uppdrag innehas till helt överväldigande delen av fritidspolitiker. Många av fritidspolitikerna har dock flera uppdrag. Det är alltså avsevärt färre än 40 000 individer som är verk- samma som fritidspolitiker. Därutöver kommer dock uppskattnings- vis cirka 70 000 medborgare som är aktivt verksamma i lokala utveck- lingsgrupper, byalag, intresseföreningar, framtidsgrupper etc. (Her- kap01.fm 14 Friday, , 1999 7:55 AM litz 1999). I många fall är det naturligtvis fråga om personer som är aktiva i både ett politiskt parti och någon förening. Högt räknat handlar det om ca 100 000 medborgare som, med en vidare defini- tion, kan betraktas vara politiskt aktiva. I denna studie skall vi närmare granska vad som är känneteck- nande för några av dessa medborgartyper. Det material som ligger till grund för analysen består av 35 djupintervjuer. Urvalet har skett med utgångspunkt från en spridningsprincip – i fråga om (1) typ av enga- gemang, (2) partitillhörighet, (3) bostadsort (stad-land), (4) könstillhö- righet, (5) ålder och (6) etnicitet. Vi är naturligtvis i detta samman- hang inte intresserade av statistiska sannolikheter utan enbart av kva- litativa egenskaper hos följande tre kategorier: Med aktiv avses här att man har ett eller flera förtro- endeuppdrag som sammantaget gör att politiken tar en betydande del av tiden i anspråk. Sammanlagt 10 personer har intervjuats i denna kategori. I diskussionen om demokratins kris och eventu- ella hädanfärd brukar ett tämligen mollstämt tonläge anläggas. Tanken är här att vända på problemet. Alltjämt finns ju faktiskt partierna, och även om det sätt på vilket de fungerar möjligen läm- nar en del i övrigt att önska är det de facto så att de fungerar. Trots eländesbeskrivningen är det inte bara tomma skal. Det finns män- niskor som bär upp dem. Vilka är egentligen dessa demokratins trotjänare? Vad driver dessa eldsjälar, som trots en tilltagande misstro mot politikerkåren väljer att engagera sig. Upplevs det politiska engagemanget som en medborgerlig plikt? Är det en strävan efter ett bättre och annorlunda samhälle? Vilken roll spelar olika typer av belöningsinslag, som karriärmöjligheter och social gemenskap? Sammanlagt 6 personer ingår i denna kategori. Varför väljer dessa s.k. postgiromedlemmar att vara med- lemmar? Och varför föredrar de att vara passiva? Många skäl, av praktisk och annan karaktär, är visserligen tänkbara. Men mot bakgrund av att det här ändå är fråga om politiskt intresserade individer, som har en mer eller mindre stark känsla av anhängar- skap till ett speciellt parti, finns det kanske redan i dessa svar en viktig nyckel till hur rekryteringsproblemet bör förstås. Motiv till passivitet bland politiskt medvetna medborgare kan ge generell vägledning om passivitet. Aktiva personer i föreningslivet. Med aktiv avses här att man är verksam och engagerad inom ramen för någon mer eller mindre kap01.fm 15 Friday, , 1999 7:55 AM politiskt orienterad sammanslutning. Sammanlagt 19 personer ingår i denna kategori. Har detta engagemang bidragit till att för- nya den lokala demokratin? Hur ser dessa individer på politik och hur anser de att man bör arbeta för att förändra samhället i öns- kad riktning? Och hur ser de partiaktiva på dessa aktivister och de sammanslutningar de är verksamma i? I diskussionen om partiväsendets nära förestående hädanfärd finns inte sällan ett anmärkningsvärt statiskt perspektiv. Utgångspunkten för den nattsvarta beskrivningen om partikrisen är att ett politiskt parti, en gång för alla, skall vara uppbyggt och fungera på i stort sett samma sätt som alltid varit fallet. Det är det gamla masspartiet, såsom det en gång beskrevs av den franske statsvetaren (1954), som utgör själva sinnebilden för hur ett parti bör vara orga- niserat. Varje avvikelse från detta grundkoncept framställs som en anomali, eller som en amerikanisering ; kort sagt som ett fjärmande från det sätt på vilket politiska partier förväntas vara organiserade. För Duverger var masspartiet, baserat på massmedlemskap, inte bara det moderna partiet genom att det framstod som den – det tidiga – mest ändamålsenliga typen av parti. Masspartiet var framtidens partimodell. Det var den modell som gjorde det möjligt att mobilisera arbetarklassen, och med hjälp av små men många och regelbundna medlemsavgifter kunde verksamhe- ten finaniseras. En stor medlemskår var av största vikt för att uppnå organisatorisk styrka. Partimedlemskap var i Duvergers historiebe- skrivning egentligen en socialistisk uppfinning, men Duverger såg alltså masspartiet också som en förebild för samtida och kommande partier, alldeles oberoende av ideologisk hemvist. Duvergers lovord för masspartiet kan i mångt och mycket förkla- ras av tidsandan. nådde partiväsendet i flera demo- kratier en guldålder . Medlemssiffrorna var ofta höga och väljarna lojala. Partierna företrädde väl avgränsade grupper i valmanskåren, vilket underlättade deras roll som sammanjämkare i den politiska beslutsprocessen, och de var finansiellt och verksamhetsmässigt starkt beroende av att ha många aktiva medlemmar. Det fanns partier som var medlemspartier i ordets mest positiva mening. Duverger blev dock inte oemotsagd. Den amerikanske statsveta- ren såg inte alls masspartiet som ett ideal, när han senare publicerade ett annat uppmärksammat arbete om kap01.fm 16 Friday, , 1999 7:55 AM Masspartierna var redan otidsenliga, hävdade . Det fanns därför enligt honom inga skäl till att moderna partier skulle anpassa sig till masspartiets organisationsstrukturer. Snarare var de amerikanska partierna något av föregångare eftersom de visade att massanslutning till partier var mer eller mindre onödig i som kännetecknades av stark medieanpassning. När särskilt televisionen blev alltmer betydelsefull framstod det gamla masspartiet, baserat som det var på många, frivilligt arbetande medlemmar, som ineffek- tivt (Epstein 1967). Ett liknande resonemang fördes av (1966). Också denne såg masspartiet endast som ett steg på vägen mot den partimodell han benämnde catch-all -partiet. Kirschheimer såg av samma skäl som Epstein tydliga tecken på en amerikanisering av de europeiska partisystemen. Det var inte bara televisionens genom- brott och den allt nödvändigare anpassningen till det framväxande mediesamhället som låg bakom denna utveckling, menade . Catch-all -partiet var en revolution – men , om man så vill, en anomali. Så länge partierna företrädde vissa avgränsade intressen kunde de uppfylla sin integrativa, socialiserande funktion. Men när de – såsom skedde – började lösgöra sig från sina gamla lojaliteter och i stället vände sig till alla väljargrupper sam- tidigt iscensattes, enligt Kirschheimer, en process som på endast några decenniers sikt skulle vara början till slutet för den partimodell som av Duverger utnämnts till framtidens enda tänkbara. Med facit i hand är det naturligtvis lätt att bedöma vilka som fick rätt i sina prognoser. Utvecklingen hade dock varit påfallande tydlig redan när Epstein och Kirschheimer publicerade sina arbeten.