sou · GNB392d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Men å andra sidan kan bedömningen vara att korruptionen – som möjligen uppfattas som icke-existerande – endast kommer att öka marginellt. Exakt hur svaren skall tolkas vet vi inte. En klar majoritet av de tillfrågade intervjupersonerna efterfrågar generellt en reglering av personvalskampanjernas finansiering. Inte av de som besvarade frågan menade att detta är ganska eller mycket angeläget. Endast inom var en majoritet av ombudsmännen () emot reglering. Finansiering av personvalskampanjer 71 Andel ombudsmän som vill ha reglering av personvalskampanjernas finansiering (procent). Kommentar: Svarspersonerna ombads ta ställning till följande påstående: Hur ser Du på följande förslag till ändringar av personvalssystemet? / Reglering av personvalskampanjernas finansiering. I tabell 7 är dock frågan av allmänt hållen karaktär. Det anges inte hur en reglering skulle se ut. De svarande har sannolikt haft olika uppfattningar om vilken typ av reglering de förordar eller motsätter sig. Vissa kanske endast har i åtanke att dagens av partierna själva ombesörjda regleringen skall finnas kvar alternativt utvecklas och samordnas. Andra avser måhända system som är lagreglerade. Trots dessa reservationer kan man säga att det finns en bred uppslutning bakom tanken på någon form av reglering. 72 Finansiering av personvalskampanjer Andel ombudsmän som vill ha lagstiftning om personvals- kampanjernas finansiering (procent). Kommentar: Svarspersonerna ombads ta ställning till följande påstående: Hur ser Du på följande förslag till ändringar av personvalssystemet? / Lagstiftning om personvalskampanjernas finansiering. När frågan på detta sätt ställs mer på sin spets ser vi att tveksamheten är större. En majoritet motsätter sig lagstiftning. Men majoriteten är inte stor; nästan hälften förordar lagstiftning. Återigen är detta delvis en tolkningsfråga där slutsatserna kan variera beroende på hur man väljer att formulera problemet. Anmärkningsvärt många av partiombuds- männen (motsvarande) är dock välvilligt inställda till lagstiftning. Ett sådant ställningstagande tyder på att de finner nuvarande ordning otillräcklig och icke tillfredsställande. Däremot vet vi inte vilket innehåll en sådan lag skulle ha. Korrelationen mellan lagstiftningsönskemål och korruptionsrädsla är starkt positiv (r=.50 och signifikant på 99 procentsnivån). De ombudsmän som befarar att korruptionen kommer att öka till följd av personvalet tenderar också att vilja lagstifta (eller tvärtom). Mönstret är som framgår av tabell 9 logiskt: bland dem som tror att korruptionen kommer att öka är det vanligare att man också förordar lagstiftning och tvärtom. Finansiering av personvalskampanjer 73 Samband mellan bedömningar av korruptionsrisk och inställning till lagstiftning av finansiering (procent). Lagstiftning om finansiering av personvalskampanjer? En mildare form av reglering är någon form av institutionaliserad redovisning av kampanjmedel. Utan att närmare precisera hur detta skall ske frågade vi partirepresentanterna om hur de såg på en sådan gemensam och mer öppen policy. Tabell 10: Andel som förordar offentlig redovisning av kampanjmedel (procent). Kommentar: Svarspersonerna ombads ta ställning till följande påstående: Hur ser Du på följande förslag till ändringar av personvalssystemet? /Offentlig redovisning av kampanjmedel. Inom samtliga partier finns en överväldigande stark uppslutning bakom kravet på offentlighet: av de svarande förordar en sådan. Ett visst motstånd finns emellertid inom där av de svarande inte ser offentlig redovisning av kampanjmedel som angeläg- en. Men drygt tre fjärdedelar av de moderata ombudsmännen menar 74 Finansiering av personvalskampanjer att en offentlig redovisning ärt eftersträvansvärd. Och totalt sett är det drygt två tredjedelar som ser en sådan som mycket angelägen. Ännu ingen ko på isen? saknar i stort sett lagstiftning som reglerar hur partier och kandidater skall hantera finansieringsfrågorna. Inte heller finns något kontrollinstrument som övervakar att de regler som trots allt finns efterföljs. De svenska partierna har inte, som normalt är i de flesta andra länder, skyldighet att offentligt redovisa sina ekonomiska förhållanden. I stället har partierna själva tagit på sig ansvaret för en etisk kontroll. Denna policy som utvecklades lever kvar trots att dagens politiska villkor är starkt förändrade. I en internationell jämförelse är situationen tämligen unik. års personval upprättade samtliga partier rekommenda- tioner för hur kandidater och regionala partiorganisationer skulle hantera kampanjfinansieringen i valet. Variationerna mellan partierna i fråga om synen på kandidaternas frihet att själva ta ansvar för finansieringen var betydande. Partiernas inställning till personval tycks i hög grad ha påverkat utformningen av reglerna. Även de regionala partiorganisationerna fick en viktig roll i tillämpningen och övervakningen av reglerna. Resultaten i denna studie visar på en försiktig start för personvals- kampanjer i det svenska riksdagsvalet . Förhållandevis få bedrev egna kampanjer. I av fallen låg kostnaderna per kandidat, av kampanjerna översteg . De relativt låga nivåerna torde ha att göra med den allmänt avvaktande inställningen till reformen och att många socialdemokratiska kandidater avstod från att driva egna kampanjer. Med fler socialdemokratiska kandidater i personvalskampanjerna skulle det sannolikt blivit fler kampanjer även inom andra partier. Partiorganisationernas ekonomiska stöd till kandidaternas personvalskampanjer varierade kraftigt. Totalt 36 av de 160 distrikten/ förbunden har betalat ut till kampanjerna; en summa som således exkluderar olika materiella förmåner som partierna ställt upp med. I vissa fall förekom externa bidrag från närstående organisationer, men vanligast förekommande var att kandidaterna själva med egna medel finansierade delar av sin kampanj. Bidrag från företag har förekommit i några enstaka fall. I ett personval med kandidater som bedriver egna personvals- kampanjer ökar exponeringen för olika intressen. Man kan på goda Finansiering av personvalskampanjer 75 grunder anta att det är intressen som gärna vill skapa personliga relationer och genom sina bidrag söka få vissa utfästelser eller förpliktelser kopplade till bidragen. Undersökningen visar att partiombudsmännen är inställda på att pengar kommer att öka i betydelse. är benägna att tro på att korruptionen kommer att öka medan den stora majoriteten ser detta som mindre sannolikt eller inte alls sannolikt. På en allmän fråga om behovet av reglering av personvalskampanjerna angav en klar majoritet att reglering var angelägen. Däremot var inställningen till lagstiftning något mer tveksam. I har partierna i haft en frivillig överenskommelse att kunna visa sina ekonomiska redogörelser från riksorganisationerna vid förfrågan, däremot finns ingen lag som ålägger partierna att inkomma till någon myndighet med uppgifter. Det är mot den bakgrunden av särskilt intresse att notera den utomordentligt breda uppslutningen bakom kravet på offentlig redovisning av kampanjmedel bland de tillfrågade partiföreträdarna – inte mindre än två tredjedelar förordade detta. Det kan också tilläggas att en allt viktigare hörnsten i parti- och kandidatfinansiering runt om i den demokratiska världen är öppenhet; en målsättning som kopplas till offentliggörande av framförallt partiernas inkomster och utgifter. Slutsatsen av denna undersökning är att premiären för personval till ur finansieringssynvinkel var modest och försiktig. Ännu har inte några oegentligheter uppdagats. Av de förhållandevis få kandidater som har bedrivit personvalskampanj är det ytterst få som kunnat uppvisa några kampanjkostnader i närheten av vad som med rimliga mått skulle kunna benämnas som höga. Det är barfotakampanjer som vid en sammantagen bedömning dominerar bilden av det första personvalet. Det saknas emellertid inte anledning till oro. Partiorganisationernas kontroll tycks inte vara fullständig. Och farhågorna om vad det nya valsystemet kan tänkas innebära kvarstår. En reklamkonsult som intervjuades i TV-programmets Reportrarna under valrörelsen () menade sålunda att de pågående personvalskampanjerna överlag var amatörmössigt skötta och han antydde i det avseendet beredskap för att vara behjälplig; för ansåg sig konsulten kunna leverera en riksdagsplats för vilken kandidat som helst. Att det nya personvalssystemet öppnar dörren för just den typ av valkampanjer, som vissa förhoppningsfulla reklamkonsulter kanske drömmer om, ter sig säkert motbjudande för många. Skulle det bli så att pengar och andra resurser på ett mycket påtagligt sätt avgör vilka som blir valda kommer personvalsreformen med all sannolikhet att förlora i 76 Finansiering av personvalskampanjer De begränsade erfarenheterna så här långt tyder knappast på att en sådan utveckling väntar bakom hörnet. Även om personifieringen inom politiken ökat är det svenska politiska systemet alltjämt particentrerat. Men om/när personvalet blivit en mer etablerad institution i vårt politiska system, och den tvehågsna och famlande hållningen till personval som präglat partierna och kandidaterna ger vika, kan gränserna för vad som är tillåtet komma att vidgas. Högt arvoderade politiska konsulter kan i så fall bli personvalsystemets vinnare. Allmänna riktlinjer inför personval antagna av partistyrelsen vid sammanträde . Moderata samlingspartiets Riksorganisa- tion. En rapport från socialdemokraterna. Parti och person. Riktlinjer för personval antagna av liberalernas partistyrelse . , D., Campaign Contribution and Access. No 3, 1995 . & , T., Partier och organisationer. : Publica, 1997. Gidlund, G., Partistöd. : , 1983. Gidlund, G.,Regulation of in , i , H. & Shiratori, R. ), Among Democracies. : Westview Press, 1994. , G., Strategic Distribution of . , , 1998. Finansiering av personvalskampanjer 77 , G, The Politics of Congressional Elections. : , 1992. & Mc , M., Upp Close and Personal Campaign Contact and Candidate Spending in U.S. No 1, 1997. , M., Korrution och partifinanser. Juridisk vid , 1989-1999. Det offentliga stödet till partierna – Inriktning och omfattning. 1996/97:70. Minskad particentrering och vitaliserad demokrati? Partiernas nominerings- och kampanjarbete Modern demokrati brukar beskrivas som folkligt styre via partier (Blondel 1978; 1980).1 Den svenska politiska demokratin kan dock karakteriseras som ovanligt particentrerad (1997, s. 30 ff). Det har varit partier väljarna röstat på, inte kandidater. En viss möjlighet att i samband med röstningen ge uttryck för personpreferens kan i och för sig sägas ha funnits tidigare i och med rätten att stryka kandidater. Men denna rätt har enbart varit av negativ karaktär, och därtill har den använts ytterst sparsamt. Det har varit partiernas ensak och privilegium att utse kandidater till de folkvalda församlingarna. Particentreringen är inte minst avläsbar inom valforskningen: som väljarna blivit alltmer välinformerade om partiernas ståndpunkter och handlande har kandidatkännedomen varit anmärk- ningsvärt låg.2 Denna uppsats handlar om hur det ökade personvalsinslaget i valsystemet påverkat partiernas arbete inför och under valkampanjen 1998. Det finns goda skäl att förvänta sig att det nya valsystemet bidrar till att minska particentreringen åtminstone i tre avseenden. 1 Denna uppsats bygger på material från en enkät till de regionala parti- organisationerna. Av de sammanlagt 186 distrikten/förbunden har 162 besvarat enkäten, vilket motsvarar en svarsfrekvens på . Enkäten har riktats till chefsombudsmännen (motsvarande). In några fall har dessa överlåtit till någon annan ombudsman (motsvarande) att besvara enkäten. Svarsfrekvensen partivis ser ut på följande sätt: , , , , , socialdemokraterna och . Ett stort tack till , doktorand vid vid , som på ett förtjänstfullt sätt varit assistent i detta forskningsprojekt. 2 Se vidare uppsats personkryssar i denna bok. Som visar har dock inte kandidatkännedomen ökat bland väljarna val, trots införandet av personvalsmöjlighet. 80 Minskad particentrering och vitaliserad demokrati? (1)När det nu blivit möjligt för väljarna att underkänna partiernas rangordning kan partiernas interna beslutsprocesser komma att påverkas, inte minst när det gäller nomineringsarbetet. En makt- förskjutning från partierna till väljarna framstår inte som orimlig.3 Det finns därmed en risk att partiernas möjligheter att jämka samman preferenser försvåras. Ty om – eller snarare när – personvalssystemet sätter mer tydliga spår i den politiska kulturen kommer sannolikt dels antalet personvalda ledamöter att bli betydligt fler, och dels kommer dessa personvalda ledamöter, åtminstone , att känna en starkare lojalitet med väljarna (i den egna valkretsen) jämfört med hur det varit idet gamla systemet. I förlängningen av en sådan utveckling skymtar konturerna av den gamla förtroendemannarollen. Partilojaliteten kan således komma att minska.4 En sådan utveckling undergräver partiernas möjligheter att fungera som samordningsinstrument i den politiska beslutsprocessen; den s.k. aggregeringsfunktionen försvåras om parti- sammanhållningen minskar. (2)För det andra påverkas sannolikt också nomineringsarbetet och därmed rekryteringsfunktionen i och med att partiernas möjligheter att kontrollera vilka kandidater som blir valda minskar. Med det gamla systemet var detta tämligen enkelt. När kandidatlistorna väl var fastställda fungerade dessa som turordninglistor. Kandidater som placerats på valbara platser kunde redan efter nomineringsmötet vara säkra på att komma in i , såvida deras parti inte råkade ut för ett oväntat valbakslag. Med det nya personvalsinslaget gäller inte detta längre, åtminstone inte på samma självklara sätt som . har väljarna ett ord med i laget. Även kandidater som är placerade långt 3Ett antal ledamöter i de folkvalda församlingarna har i och med val blivit invalda på personröster. Redan vid det första personvalet blev ungefär var fjärde riksdagsledamot (sammanlagt 87 ledamöter) invalda med sådana; i tolv fall skulle kandidaterna inte blivit invalda om partiernas listrangordningar gällt. Ytterligare en riksdagsledamot, () i västra valkrets, blev invald som enföljd av det nya valsystemet. stod visserligen på valbar plats, och hade inte blivit invald om han inte själv passerat 8- procentspärren. Han passerades på listan av , som stod längre ned på listan, men fick alltså själv tillräckligt många personröster. 4Se , P. & , S., Representation From Above. Members of Parliament and Representative Democracy in . (Aldershot: Dartmouth, 1996), s. 51 ff, för en analys av hur riksdagsledamöterna uppfattar sina representationsroller. Mindre än var tredje ledamot uppfattade sig vara förtroendeman i den meningen att de följer den egna övertygelsen även då denna kommer i konflikt med partilinjen. Parti- skillnaderna var dock betydande. Inom uppfattade de flesta sig som förtroendemän. Minskad particentrering och vitaliserad demokrati? ned på listorna, på vad som i det gamla systemet kallades icke valbar plats, kan numera bli valda. För partierna betyder detta att nomine- ringsprocessen ökar i betydelse i ett viktigt avseende. kunde kandidater som av olika skäl uppfattades som besvärliga, eller helt enkelt mindre lämpliga att vara riksdagsledamöter, placeras långt ned på listorna. riskerar man att få in dessa i , om de finns med på listorna. (3) För det tredje påverkas också slutligen – detta är i alla fall intentionen bakom reformen – kanalfunktionen. Politiska partier fungerar i den representativa demokratin som länkar mellan medbor- garna och de styrande. De kanaliserar opinioner och de förankrar och legitimerar politiska beslut. Det folkliga inflytandet i politiken via partierna har emellertid minskat. Medborgarna vänder sig bort från partierna. I diskussionen om demokratins problem spelar den s.k. partikrisen en central roll; kanalerna sägs ha slammat igen (1996). Genom att ge möjlighet till personröstning skall väljarnas inflytande över de folkvalda församlingarnas sammansättning öka, är tanken. Förväntningar finns också på indirekta vitaliserings- effekter till gagn för demokratin: genom att kandidaterna nu givits ett starkare incitament att engagera sig mer aktivt i valkampanjerna, och fler och kanske därtill mer motiverade kandidater därmed kan komma att möta väljarna, kan kanske den växande misstron mot politiker bromsas upp. Men då delvis till priset av en ökad personifiering. Det är många om och kan. Men sammantaget kan alltså det nya personvalsinslaget leda till att partiernas ställning eroderar om en mer personcentrerad politisk kultur etablerar sig i svensk politik. Detta är i så fall en oönskad konsekvens. Lagstiftarens uttryckliga ambition är att det reformerade valsystemet inte skall undergräva partiernas roll i den representativa demokratin. Svenska val skall även i fortsättningen vara partival, men inom ramen för detta partival skall det finnas möjlighet – för de som så önskar – att personrösta. Avsikten är att fördjupa demokratin. Balansgången är inte alldeles enkel. Kritiker, som vill ha ett starkare personvalsinslag, menar att personvalsinslaget i det nya valsystemet är en halvmesyr och att detta inte kommer att leda till den önskvärda demokrativitaliseringen ( se 1998 för en genomgång av kritiken). Den första frågan som behandlas i denna uppsats gäller alltså personvalets implikationer för partiväsendet så här långt: minskar particentreringen? Närmare bestämt frågor vi oss (i) hur samman- hållningen inom partierna påverkats, (ii) hur maktförhållandena inom partierna påverkats, samt (iii) hur den av lagstiftaren eftersträvade balansen mellan person- och partival utfallit. Den andra frågan gäller 82 Minskad particentrering och vitaliserad demokrati? konsekvenserna för demokratin i stort: bidrar personvalet till en vitaliserad demokrati? Hur ser potentialen ut? Först behandlas nomineringsprocessen, därefter själva valkampanjen. Avslutningsvis analyseras resultaten i ljuset av de olika funktioner som partier har att fullgöra i en representativ demokrati. I det sammanhanget riktas också uppmärksamheten mot svarspersonernas föreställningar om vad personvalssystemet kan komma att innebära. Allra först kan det finnas anledning att belysa partiföreträdarnas allmänna inställning till det nya valsystemet. Detta system bär – som brukligt är inom konstitutionell politik – kompromissens prägel. Som konstaterades är grundtanken i det nya valsystemet att kombinera partiröstning med personröstning, men där tonvikten ligger på partivalet. Att framförallt nivåerna på de olika personvalsspärrarna är resultatet av en kompromiss är sålunda uppenbart och väl känt. Meningarna går dock isär om det nya systemets förutsättningar. Kommer det överhuvudtaget att innebära några förändringar i förhållande till det tidigare systemet? Medan personvalsanhängare som är kritiska till det enligt deras mening alltför harmlösa personvals- inslaget tycks vara benägna att svara nej på denna fråga, fruktar andra, som är uttalat kritiska till all form av personval, att det nya valsystemet bär med sig oönskade konsekvenser som kändisfixering, personifiering på bekostnad av sakpolitik, samt att pengarnas betydelse ökar. Det är rimligt att förvänta sig att dessa åsiktsskillnader avspeglar sig i materialet och därför finns anledning att inledningsvis fixera svars- personernas allmänna inställning till personvalet. Minskad particentrering och vitaliserad demokrati? Allmän inställning till personvalssystemet (procent). Det är värt att erinra om det faktum att enkäten besvarades strax efter valet . Ombudsmännen – som ju var de aktörer som befann sig i valkampanjens verkliga epicentrum – hade således en verklighet att relatera till när de besvarade frågorna. Som centrala aktörer hade de med egna ögon själva fått uppleva det nya valsystemet i praktiken. De har haft möjlighet att se i vilken utsträckning som såväl positiva som negativa förväntningar infriats eller kommit på skam. Dock är det inte fråga om någon utvärdering. Vad som frågas efter är deras allmänna principiella inställning till personvalet. Vad som emellertid är slående är hur väl ombudsmännens åsikter återspeglar de egna partiernas positioner. Störst entusiasm inför det nya systemet finns inom och , minst entusiasm finns inom . Inte någon av de vänsterpartister som besvarade enkäten anser att systemet är bra. Inom socialdemokratin överväger en positiv inställning. Inom går åsikterna starkt isär, även om det finns en svag positiv övervikt. På det hela taget är ombudsmännen – partiernas organisatoriska nyckelpersoner – förhållandevis positiva: anser att systemet är bra; är kritiska. Enligt vår hypotes riskerar partiernas kontroll över vilka kandidater som blir invalda att minska. För partierna kan en sådan utveckling öppna för ett mardrömsscenario. Om olämpliga eller illojala kandidater väljs in i de politiska församlingarna försvåras det interna partiarbetet. 84 Minskad particentrering och vitaliserad demokrati? Motsättningar med sådana proportioner att partiernas sammanhållning allvarligt äventyras kan uppkomma. För att undvika detta kan partierna antas blir mer benägna att skärpa kontrollen i nomineringsfasen. Eftersom vi saknar data som möjliggör en longitudinell analys finns det inte några möjligheter att utsätta hypotesen för en fullödig granskning. Vi kan i princip endast studera nomineringsprocesser. Dock kan också föreställningar om förändringar till följd av det nya valsystemet studeras. Vissa tecken finns på att nomineringsprocessen blivit mer konfliktfylld till följd av det nya valsystemet. I två fall beskrivs omfattande interna motsättningar om listordningen. I båda fallen anses dessa motsättningar ha sin grund i den institutionella förändring som personvalsreformen innebar. I ett av fall blev en kandidat inte upptagen på listan alls, eftersom det ansågs allmänt känt att vederbörande bara arbetade för egen sak och inte för partiet. Det andra fallet tycks ha varit av liknande slag vad gäller konfliktens karaktär, men i motsats till det förra fallet upptogs den oönskade kandidaten på listan, om än långt ned. Vid de uppföljande telefonintervjuer som gjorts i anslutning till dessa principiellt intressanta fall visade det sig att stormiga nomineringsmöten, efterföljande utträdeshot och skadlig massmedial uppmärksamhet kännetecknade båda fallen. I enkätmaterialet återfinns alltså bara två riktigt tydliga fall av interna motsättningar i nomineringsprocessen som ombudsmännen direkt är beredda att relatera till personvalssystemet. Detta är emellertid känsliga frågor och mörkertalet är sannolikt betydande. Bortfallsana- lysen visar att det finns flera regionala partiorganisationer, där kända fall av interna motsättningar funnits, som inte svarat på enkäten.5 Huruvida motsättningarna i nomineringsprocesserna ökade eller minskade års val vet vi alltså inte. Någon förändringsanalys kan inte genomföras. Även i det tidigare systemet förekom naturligtvis konflikter. Delvis torde dock dessa ha varit av ett annat slag. 5 Belysande i sammanhanget är att fel person i databasen ringdes upp i anslutning till att de uppföljande telefonintervjuerna genomfördes – en person som i enkäten inte angivit förekomsten av konflikt. Trots detta rapporterade intervjupersonen vid denna intervju utförligt om en omfattande intern konflikt i samband med nomineringsprocessen – en konflikt han i enkäten alltså förtigit. Konfliktincidenter av större och mindre slag under nomineringsprocessen har således förekommit förmodligen i avsevärt större utsträckning än vad som framgår av enkätresultatet. Minskad particentrering och vitaliserad demokrati? ningen var mer avgörande innan personvalsmöjligheten infördes. Men partiernas kontrollmöjligheter var också bättre. Oavsett listplacering är med det nya systemet alla kandidater att betrakta som potentiella riksdagsledamöter.