sou · GNB365 · 2000-01-01 00:00:00 — Till skillnad från JO har inte någon skyl- dighet att, och skall inte heller, ta ställning till enskilda anmälningar på samma sätt som JO. Finner vid sina undersökningar att en författning behöver ändras, bör ombudsmannen lämna förslag om detta till regeringen. Skulle det däremot vara tillämpningen som Barnombuds- mannen ifrågasätter kan ombudsmannen inte gå in på tillämpningen i det enskilda fallet utan får i stället i kraft av sakligheten i sin analys skapa debatt och dialog för att i ett vidare perspektiv exempelvis höja medvetenheten om och dess principer hos besluts- fattare i olika sammanhang. måste för att kunna utföra sitt bevakningsarbete göra tolkningar av de olika artiklarna i . Visserligen är i den auktoritativa uttolkaren av konventionen, men detta kan inte hindra en nationell barnombudsman från att göra analyser utifrån sitt lands lagstiftning. Även om den svenska analyser av konventionen självfallet inte kan binda myndigheterna i deras lagtillämpning i enskilda fall kan sådana analyser utgöra grundvalen för diskussioner som kan föra till både för- fattningsändringar och ändrad praxis och i vart fall till ökad medvetenhet om de frågeställningar som ger anledning till. kommer som framgått av avsnitt 8.1 att även vara pådrivande i arbetet med att förverkliga barnkonventio- nen i myndigheters, kommuners och landstings verksamhet. Barnom- budsmannens roll i detta avseende är att uppmuntra och driva på ge- nomförandet, till exempel genom att ge information och visa på goda exempel. I de fall sådant arbete inte ger resultat bör Barnombudsman- nen emellertid ha tillgång till vissa påtryckningsmedel. Utredningen anser att bör utrustas med samma sanktionsmedel som har. Som tidigare framhållits har Han- dikappombudsmannen funnit dessa medel vara av värde och Barnom- budsmannen har också själv framhållit nyttan av att ha dessa möjlig- heter. Först och främst bör ha rätt att uppmana myn- digheter, kommuner och landsting att lämna uppgifter om vilka åtgärder som vidtagits för att genomföra barns och ungdomars rättigheter enligt i den egna verksamheten. Avsikten med en sådan bestämmelse är att skall få insyn i verksamheter som berör barns och ungas rättigheter, så att ombudsmannen kan bilda sig en uppfattning om hur långt förverkligandet av har kommit. Syftet är däremot inte som redan framhållits att Barn- ombudsmannen skall fullgöra någon tillsynsuppgift. Vidare bör de som är uppgiftsskyldiga också vara skyldiga att på uppmaning komma till överläggningar. Sådana överläggningar kan tänkas dels leda till erfarenhetsutbyte samt insamling av fakta och andra upplysningar, dels ha en attitydbildande funktion. Utredningens förslag: bör i första hand delta i sådana internationella engagemang som kan ge ombudsmannen kun- skap och inspiration i det egna nationella arbetet med barnkonven- tionen, såsom kontakter med andra länders barnombudsmän och in- ternationella organ med anknytning till konventionen. Barnombuds- mannens deltagande i rapporteringen till för barnets rättigheter bör ske i enlighet med rekommendationerna i den handbok om nationella institutioner för mänskliga rättigheter som getts ut av Centret för mänskliga rättigheter i (numera en del av Högkommissariatet för mänskliga rättigheter). Det finns ett stort intresse från andra länders sida för den svenska och de svenska erfarenheterna av hur barnkon- ventionen kan tjäna som ett verktyg för att förbättra villkoren för barn och unga. Det får också anses vara ett allmänt svenskt intresse att deltar i internationellt arbete. Med tanke på de begränsade resurser som har till sitt förfogande kan det finnas en risk för att det internationella arbetet blir så omfattande att det negativt påverkar ombudsmannens arbete i . Utredningen har fått i uppgift att belysa frågan om Barn- ombudsmannens prioriteringar av internationella engagemang. Barn- ombudsmannen har också själv pekat på svårigheterna i avvägningen mellan internationellt och nationellt arbete. Utredningen anser att i första hand bör välja att delta i sådana internationella engagemang som kan ge ombudsmannen kunskap och inspiration i det egna nationella arbetet med barnkonven- tionen. Härmed åsyftas främst kontakterna med andra länders barnom- budsmän, såsom det nordiska samarbetet och arbetet i det europeiska nätverket av barnombudsmän (), samt det arbete som pågår inom de internationella organ som kan sägas vara de som intar en auktoritativ ställning när det gäller uttolkningen och tillämpningen av barnkonven- tionen, det vill säga i första hand FN:s Högkommissarie för mänskliga rättigheter och . Även och den Europeiska domsto- len för de mänskliga rättigheterna är i detta sammanhang av betydelse. Däremot anser inte utredningen att den svenska Barnombudsman- nens resurser medger att ombudsmannen medverkar vid uppbyggnaden av nationella barnombudsmän i andra länder eller andra utbildnings- och informationsinsatser till omvärlden, hur angelägna dessa än må vara. Ansvaret för denna typ av uppdrag bör i stället ligga på andra organ, såsom Sida och UD. medverkan i dessa sammanhang kan dock vara av stor betydelse både från saklig synpunkt och ur ett mer allmänt nationellt perspektiv. Att delta i denna form av utåtriktad verksamhet kan också ge värdefull erfarenhet. Enligt utredningens mening förutsätter emellertid sådana insatser att tillförs särskilda medel eller att Sida och UD i sin medelsdisposition tar hänsyn till de resursbehov som uppstår hos Barn- ombudsmannen när insatser från ombudsmannen framstår som ange- lägna. 8.3.1Roll i rapporteringen till FN En särskild fråga med anknytning till internatio- nella engagemang rör ombudsmannens roll i rapportering till för barnets rättigheter. Frågan har fått aktualitet genom att i samband med att lämnade sin andra rapport själv avgav en rapport till kommittén om sin syn på barns och ungas uppväxtvillkor i . I den handbok om nationella institutioner för mänskliga rättigheter som getts ut av Centret för mänskliga rättigheter i (numera en del av Högkommissariatet för mänskliga rättigheter) understryks att dessa institutioner har en viktig roll när det gäller utformningen av ett lands rapport till en FN-kommitté6. De nationella institutionerna har på grund av sin ställning och expertkunskap möjlighet att se till att rap- porterna uppfyller kravet på att vara noggranna, detaljerade och kor- rekta. Enligt handboken kan det sätt på vilket en nationell institution bidrar till arbetet med rapporten se olika ut och tre olika modeller lyfts fram i boken. I den första modellen är institutionen en ren uppgiftslämnare. Den lämnar information, data och statistik till det departement som ansvarar för rapportens utformning. I den andra modellen får institutionen granska departementets utkast till rapport för att kontrollera dess nog- grannhet och fullständighet. I den tredje modellen anförtros den natio- 6 National Human Rights Institutions – A handbook on the and Strengthening of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, s. 27. nella institutionen ansvaret att själv utarbeta ett utkast till rapport som sedan hänskjuts till berörda myndigheter för granskning. Däremot sägs i handboken ingenting om att en nationell institution i en viss situation bör lämna en egen rapport. I princip är det regeringen som företräder riket utåt. Att en svensk myndighet i ett internationellt sammanhang kan komma att företräda en annan syn än regeringens genom att exempelvis avge en egen rapport med bedömningar som avviker från regeringens illustrerar den grund- läggande frågan om ställning. Ett sätt att i rapporteringsprocessen lösa denna fråga vore att följa den ovan beskrivna andra modellen för ombudsmannens deltagande. Det kan då bli fråga om ett regelrätt remissyttrande av Barnombuds- mannen över utkastet till rapport, som sedan bifogas regeringens slutliga rapport till . Inget hindrar att tar initiativ till ett muntligt inhämtande av ombudsmannens synpunkter vid en muntlig förberedande session. Utredningens förslag: uppgift att inom sitt verksamhetsområde följa forskning begränsas till att avse sådan som direkt rör . Uppgiften bör lagfästas. Forskning om barn bedrivs inom flera olika forskningsinstitutioner, till exempel vid sociala, pedagogiska, psykologiska och medicinska insti- tutioner. skall, enligt sin nuvarande instruktion, följa forsknings- och utvecklingsarbete som berör barn. har till utredningen framfört att det, med de begränsade resurser som har stått till buds, inte har varit möjligt att bevaka hela spektrat av forsknings- och utvecklingsarbete som berör barn. Utredningens uppfattning är också att uppgiften att följa internationell och nationell forskning om barn och ungdomar är en i det närmaste omöjlig uppgift om ambitionen är att ha en mer heltäckande kunskap om forskningsresultat och att ha en fullständig överblick över pågående forskning. Däremot anser utredningen att bör ha en överblick över den forskning och de metodutvecklingsprojekt som mer direkt rör och dess förverkligande. Barnom- budsmannen har också påbörjat ett arbete med att inventera den forsk- ning som bedrivs på högskolenivå kring konventionen och dess artiklar, främst i , men också på andra håll. På så sätt samlas kunskap om forskning om , dess genomförande och betydelse i SOU 1999:65 uppgifter 201 samhället samt forskning som utgår från någon av artiklarna i konventionen. Även om inte kan ta på sig ett övergripande ansvar att följa internationellt och nationellt forsknings- och utveck- lingsarbete som rör barn och ungdomar vill utredningen understryka vikten av att som i sina ställningstaganden i olika sakfrågor grundar dessa på kännedom om forskningen på området. Arbetet måste således organiseras på ett sådant sätt att Barnom- budsmannen får tillgång till sådana forskningsresultat som behövs i verksamheten. Ett fortlöpande inflöde av information om forsknings- och utvecklingsarbete om barn och ungdomar är sålunda ändock nöd- vändigt. Med hänsyn till att utredningen anser att ombudsmannens uppgifter bör vara lagfästa föreslås att uppgiften att upprätthålla kontakter med forskningsinstitutioner lagfästs. Sådana kontakter kan upprätthållas ge- nom att till exempel till sig knyter referensgrupper med forskare, anordnar forskarseminarier och i övrigt deltar i konferen- ser eller seminarier där forskningsresultat presenteras och diskuteras. Viktiga samarbetsorgan för ombudsmannen är () och socialt arbete (CUS). Att samla information om pågående forsknings- och utvecklings- arbete att användas i det löpande arbetet hos ombudsmannen är således en viktig uppgift. Inom ramen för det generella uppdraget att bevaka ef- terlevnaden av ingår också att till forskarsamhället påtala vilka specifika krav som utifrån kan ställas på barnforskningen, framför allt vad gäller valet av forskningsperspektiv och förhållningssätt till de barn som studeras. Utvecklingsbegreppet har alltid varit centralt inom barnforskningen och mycket värdefullt vetande har bildats inom ramen för detta forsk- ningsperspektiv. har vissa barnforskare7, framhållit att ut- vecklingsbegreppet i sin förlängning rymmer en i viss mån negativ vär- dering av barndomen och ungdomen. Ett utvecklingsperspektiv inom forskningen bygger vanligtvis på antagandet att utveckling normalt bara sker i en riktning, att utveck- lingsstadier avlöser varandra och att ett senare stadium alltid är mer ut- vecklat (och därför bättre) än ett tidigare. I allmänhet leder utveck- lingsperspektivet till uppfattningen att ett mer utvecklat stadium är bättre och mer eftersträvansvärt än ett mindre utvecklat. Detta har lett till en syn på barn som ännu inte färdigutvecklade vuxna. De barnstudier som genomförts med sikte på att beskriva barns utveckling har därför oftast 7 Se t.ex. , S.G. Barnets rätt att få vara sig själv. Barnets bästa – en antologi (SOU 1997:116). inneburit att barns uttryckssätt setts som indikatorer på utvecklings- stadier. Mer sällan har barnforskningen utgått ifrån att barns uttryck inrymmer en kunskap i sig, att barn har något värdefullt i sig att säga. Barnforskning är nästan uteslutande forskning om barn. Barn ses med andra ord som studieobjekt och mera sällan som informationsgivare i forskningen. Barns och ungdomars eget sätt att se på sin tillvaro är fortfarande ett i stora delar okänt fält. Deras livssituation och deras sätt att förhålla sig till den vet man fortfarande mycket lite om. Utredningen anser därför att en viktig uppgift för är att driva ett barn- och ungdomsperspektiv utifrån också gentemot forskarsamhället. De utökade direktkontakterna med barn och ungdomar kan bidra till att kan påtala vita fält inom forskningen och till de vetenskapliga råden framföra vilka forskningsinsatser som det finns behov av. Utredningens förslag: uppgift att samman- ställa statistisk information om barns och ungdomars levnadsvillkor bör lagfästas. /95 överfördes anslagsmedel från till för sammanställning av statistisk information om barns och ungdomars levnadsförhållanden. Barnom- budsmannen har valt att använda dessa medel till att ge ut en publikation med statistik om barn och ungdomar, statistikboken , som har utarbetats i samarbete med . I arbetet har samlat in och sammanställt statistik om barnolycksfall, gjort vissa beställningar av statistik samt under arbetets gång bidragit med sin sakkunskap om barns och ungdomars situation. Det huvudsakliga statistikarbetet har utförts av . gav regeringen i uppdrag att utarbeta ett förslag till basstatistik om barn och deras familjer, ett förslag som överlämnades till regeringen . beslut om att anta en strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i (prop. 1997/98:182, SoU6, rskr. 1998/99:171) innebär att kommer att få i uppdrag att utarbeta årlig barnstatistik i enlighet med det förslag som lämnats. För detta än- damål har tillförts för . I utredningens uppdrag att, mot denna bakgrund, pröva Barnom- budsmannens framtida roll vid utformningen av statistiken om barn och ungdomar har utredningen först och främst övervägt i vilken mån det kommer att finnas behov av i framti- den. planerade årliga barnstatistik kommer att innebära en avsevärd förbättring av grundstatistiken och frågan är om det kommer att finnas utrymme och behov av ytterligare en statistik- publikation om barn och ungdomar. Utredningens uppfattning, utifrån genomgången av Barnombuds- mannens statistikbok och planer inför uppdra- get att producera en årlig barnstatistik, är att de båda statistikpublika- tionerna kommer att komplettera och förstärka varandra och att båda därför behövs. årliga barnstatistik kommer att skilja sig från i den meningen att års- statistiken kommer att vara betydligt mera omfattande inom sina sär- skilda områden och där gå mera på "djupet", jämfört med statistikboken . årliga barnstatistik kommer att innehålla inslag av metodutveckling och basproduktion av statistik. Förslaget ut- görs i stor utsträckning av fördjupad och utvidgad statistik med register och föräldrauppgifter som bas. Delar av statistiken kommer till exempel att vara ett steg i en allmän utveckling av familjevariabeln inom statistikutbud. En förbättrad familjevariabel betyder inte bara bättre barnstatistik och familjestatistik utan ger också möjligheter till en bättre familjerelaterad statistik inom andra områden. Det är således fråga om ett i många avseenden sektorsövergripande utvecklingsarbete. är i jämförelse med denna en kortfattad, översiktlig och framför allt lättförståelig sammanställning av statistik om barn och ungdomar som når ut till en bred målgrupp. Sta- tistikboken har generellt sett fått mycket goda omdömen av myndigheter och organisationer. Boken ger en god överblick över förhållanden som rör barn och ungdomar och används som en uppslagsbok av såväl myndigheter som organisationer. Utredningens bedömning är att det inte finns någon större risk för överlappning mellan å ena sidan uppgift att utar- beta en statistikbok och å andra sidan och andra statistikansvariga myndigheters ansvar för statistik om barn och ungdomar. De statistikansvariga myndigheternas verksamhet är en för- utsättning för som i sin tur kan visa vägen till grundstatistiken för den som vill och behöver fördjupa sig. På detta sätt har utredningen sett statistikboken både som en komplettering och förstärkning i det statistikarbete som utförs av statis- tikansvariga myndigheter. Med detta ställningstagande som utgångspunkt återstår frågan om är bäst lämpad för uppgiften att utarbeta en över- siktlig statistikbok om barn och ungdomar. En sådan uppgift passar väl in också i ansvarsområde. Statistiska central- byrån har andra liknande uppgifter, till exempel ansvaret för jämställd- hetsstatistik där data från många olika håll samlas in och sammanställs. Det nära sambandet mellan barns och vuxnas levnadsförhållanden skulle vidare tala för att statistikprodukter om barns levnadsförhållanden skulle vara en uppgift för . Utredningens uppfattning är dock att även framledes bör ansvara för att utarbeta en statistikbok om barn och ung- domar . Samarbetet mellan de båda myndigheterna har varit fruktbart och resulterat i en användbar faktabok och utredningen anser att det är av stor vikt att detta samarbete vidareutvecklas med samma förutsättningar som . Genom de utökade direkta och indirekta kontakterna med barn och ungdomar kommer Barnombuds- mannen att som ansvarig för statistikboken i än högre grad kunna ut- veckla sin roll som inspiratör och "kravställare" på officiell statistik. breda kontaktnät och aktiva opinionsbildning innebär att statistikboken dessutom har större möjligheter att nå en stor målgrupp, vilket i sin tur innebär att grundläggande kunskap om barns och ungdomars levnadsförhållanden fördjupas i samhället. De baskun- skaper om barns och ungdomars levnadsförhållanden som Barnom- budsmannen naturligt får tillgång till genom sin statistikuppgift är av stor betydelse i uppdraget att bevaka efterlevnad. Insamling, sammanställning och analys av fakta är nödvändiga verktyg i ombudsmannaarbetet. för barnets rättigheter har vid olika tillfällen påtalat behovet av att identifiera kriterier för att kunna mäta framgångar i ge- nomförandet av olika artiklar i . Arbete med att ut- veckla välfärdsindikatorer har påbörjats av till- sammans med . Avsikten är att dessa indikatorer skall vidareutvecklas och förfinas. Detta arbete, som också kan bidra till den internationella diskussionen om hur övervakningen av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna kan effektiviseras, är enligt utredningens uppfattning en viktig uppgift för Barnombudsman- nen. Utredningen vill slutligen betona vikten av att är pådrivande så att inte bara forskningen utan också statistiken komp- letteras med ett barn- och ungdomsperspektiv. lät Barnom- budsmannen genomföra en enkät där barn i skolans fjärde årskurs själva svarade på frågor om sina levnadsförhållanden. Undersökningen som bidrog till att barn själva fick komma till tals var värdefull inte minst genom att den vände sig till en åldersgrupp som sällan undersöks. Barnens svar visade sig delvis ge en annan bild än den man får när upplysningar inhämtas av barnens föräldrar. Barnen gav till exempel en ljusare bild av hur ofta barnet träffar en förälder som barnet inte längre bor tillsammans med. Sådana undersökningar kan knappast finansieras inom ramen för löpande anslag. Det har varit möjligt , men en uppföljning av dessa undersökningar kräver särskilda medel. Utredningens förslag: uppgift att inom sitt verksamhetsområde upprätthålla kontakter med organisationer, myndigheter, kommuner, landsting m.fl. bör lagfästas. är, genom sitt vida mandat, utsatt för ett starkt tryck utifrån. Mätningar har visat att får mellan 500 och 600 telefonsamtal . Det är alltifrån media som vill ha kommentarer kring dagsaktuella frågor till kontakter med myndigheter, organisationer och enskilda. Utredningens enkätundersökningar och de yttranden som inkommit från organisationerna ger också en tydlig bild av de förhoppningar om och krav på mera kontakt, samverkan och samarbete som riktas mot . Flertalet organisationer har framhållit att de har önskemål och behov av utökade kontakter med . De organisationer som redan har en formell eller informell samverkan ser gärna att denna vi- dareutvecklas. Organisationer som inte samverkar med , vilket framför allt är mindre organisationer och barn- och ungdomsorganisationer, vill ha ett samarbete med Barnom- budsmannen i olika sakfrågor. Nio centrala myndigheter har uttryckt önskemål om ökad samverkan med . vill till exempel utvidga samar- betet kring frågor som gäller metoder för hur barnperspektivet skall kunna genomsyra samhälls- och trafikplaneringen. styrelse önskar utveckla ett samarbete kring gemensam information i skolor och Sida vill ha som dialogpartner och råd- givare till såväl Sida som myndighet som till Sidas samarbetsländer. Även vissa länsstyrelser önskar mer kontakt och samverkan med Barn- ombudsmannen. För att inhämta kunskap om barns och ungdomars villkor behöver ett brett kontaktnät. står det klart att resurser inte räcker till för att hålla kontakt med och samverka med alla organisationer och myndigheter som så önskar. Tydligt är också att hitintills inte har haft tillräckliga möjligheter att utifrån sin egenskap av företrädare för barn och ungdomar bygga upp sitt kontaktnät. Det kontaktnät som byggts upp har styrts av prioriteringar som överensstämt med uppgifter som varit fastlagda i instruktion, regle- ringsbrev och regeringsuppdrag. Referensgrupper och nätverk av mer bestående karaktär, såsom Barns och ungas villkor, samt Nätverket barn, ungdom och byggd miljö, är samverkansgrupper som i huvudsak organiserats i syfte att fullgöra myndighetsuppdrag. Även mer tillfälliga samverkansgrupper har ofta varit ett led i Barnom- budsmannens myndighetsutövande funktion. Utredningen har funnit att dessa nätverk och samverkansgrupper har varit värdefulla i arbete och medfört att viktiga insatser inom främst området barns och ungas säkerhet har genomförts. kan utredningen konstatera att inte har kunnat prioritera kontakter med organisationer, med yrkesgrupper som arbetar med barn och ungdomar i lika hög grad. Utredningens uppfattning är att bas och ut- gångspunkt i sin verksamhet är att vara företrädare för barn och ung- domar. För att öka valfriheten och möjligheterna för Barnombudsman- nen att utveckla en sådan bas har utredningen föreslagit att ombuds- mannarollen renodlas. När myndighetsrollen som ett resultat av detta tonas ner kan ombudsmannen utifrån sina egna bedömningar som före- trädare för barn och ungdomar etablera sådana kontakter med organi- sationer och myndigheter som ombudsmannen har behov av i sin om- budsmannafunktion. Utredningens förslag att lagfästa ombudsmannens uppgift att upp- rätthålla kontakter med organisationer och myndigheter ska inte ses som en skyldighet för ombudsmannen att hålla kontakt med samtliga. Ombudsmannens kontakter med organisationer och myndigheter syftar i första hand till att utveckla en sådan kunskapsbas om barn och ung- domar som behövs för att med tyngd kunna fullgöra den grundläggande uppgiften att företräda barn och ungdomar. I Parisprinciperna betonas också vikten av att den nationella institutionen utvecklar ett brett kon- taktnät med sådana organisationer, myndigheter och arbetsgrupper som arbetar för att främja och skydda mänskliga rättigheter. Utredningen vill i detta sammanhang peka på den fond av kunskap som finns samlad i verksamheter som bedrivs av frivilligorganisationer som arbetar direkt med barn och ungdomar. En del av dessa organiserar barn och ungdomar i fritidsaktiviteter av olika slag. Andra arbetar med vissa grupper av barn och ungdomar. Flertalet av dessa organisationer har dock små möjligheter att systematisera och generalisera sina erfa- renheter och kunskaper. Utredningen anser att kan utgöra den länk mellan sådana organisationer och den offentliga sam- hällsdialogen som i hög grad saknas.