sou · GNB3136 · 2000-01-01 00:00:00 — En utvärdering av personvalsreformen. SOU 1999:136 I denna version av betänkandet saknas av redigeringstekniska skäl vissa tabeller och bilagor. Vidare kan det förekomma vissa avvikelser av redaktionell art i förhållande till den tryckta utgåvan som beräknas föreligga fr.o.m. vecka 49. Till statsrådet beslutade att tillkalla ett parlamentariskt sammansatt råd med uppgift att utvärdera de tekniska, ekonomiska, organisatoriska och praktiska effekterna av det nya valsystem som ger väljarna en möjlighet att rösta också på person samt att ägna särskild uppmärksamhet åt konsekvenserna av systemet ur ett demokratiskt perspektiv. Kanslichefen, numera politiskt sakkunnig i statsrådsberedningen, förordnades som ordförande för rådet fr.o.m. . Till övriga ledamöter utsågs fr.o.m. riksdagsledamöterna () och (), ombudsmannen (), numera riksdagsledamoten (), kommunalrådet (), organisationschefen (), partikassören () samt partisekreteraren (). entledigades från sitt uppdrag och ersattes av biträdande partisekreteraren () fr.o.m. . och entledigades från sina uppdrag och ersattes av riksdagsledamoten () respektive kanslichefen () fr.o.m. . Till experter i rådet förordnades fr.o.m. professorn , hovrättsassessorn , docenten , valdirektören och f.d. riksdagsledamoten . entledigades från sitt uppdrag och ersattes av hovrättsassessorn fr.o.m. . dispaschören förordnades till sekreterare åt rådet fr.o.m. . Han entledigades från denna funktion och förordnades som expert i rådet fr.o.m. . Rådmannen har fr.o.m. varit sekreterare i rådet. Rådet har antagit namnet Rådet för utvärdering av val. Rådet har utöver sitt uppdrag att utvärdera det nya valsystemet (dir. 1997:87) fått i uppgift att utvärdera om, och i så fall på vilket sätt, reformen av det svenska valsystemet påverkade det allmänna valdeltagandet samt att se över reglerna om det statliga partistödet till de politiska partier som varit representerade i (dir. 1998:99). Rådet får härmed överlämna betänkandet Personval 1998. En utvärdering av personvalsreformen (SOU 1999:136). 3 Reservationer och särskilda yttranden har lämnats av , , , och . Härutöver har avgett ett särskilt yttrande. Rådets uppdrag i angivna delar är därmed slutfört. Rådets fortsatta arbete kommer att bestå i att analysera orsakerna till det låga valdeltagandet val till (dir. 1999:61). /1999:136 5 Innehåll Förkortningar ........................................................................... 9 Sammanfattning ......................................................................... 11 Författningsförslag ......................................................................... 17 1 Inledning ......................................................................... 29 1.1 Bakgrund........................................................................ 29 1.2 Uppdraget och arbetets bedrivande.................................. 32 2 Det nuvarande personvalssystemet.............................................. 33 2.1 Hur personröstning går till m.m....................................... 33 2.2 Hur ledamöter till riksdag och fullmäktige utses............... 34 2.2.1 Personröster ...................................................... 35 2.2.2 Jämförelsetal enligt heltalsmetoden..................... 35 2.2.3 Dubbelvalsavveckling........................................ 36 2.3 Hur ersättare utses.......................................................... 37 2.3.1 Ersättare för riksdagsledamöter.......................... 38 2.3.2 Ersättare för ..................... 38 2.3.3 Ersättare för kommunfullmäktige....................... 38 2.4 Vissa begrepp ................................................................. 39 2.4.1 Personvalsbegreppet .......................................... 39 2.4.2 Avvikelser ......................................................... 40 3 Informationen års val................................................... 43 3.1 information ......................................... 43 3.2 Partiernas information..................................................... 44 3.3 Informationen i massmedia.............................................. 46 3.4 Personvalskampanjer ...................................................... 46 3.4.1 Personvalskampanjerna års val ......... 48 6 Innehåll SOU 1999:136 4 Finansieringsfrågor......................................................................51 4.1 Bakgrund........................................................................ 51 4.1.1 Partiernas hantering av kampanj- och finansieringsfrågor............................................. 53 4.1.2 Finansiering av personvalskampanjer valrörelse..................................................... 56 4.2 Skattemässiga konsekvenser............................................ 59 4.3 Risken för korruption och mutlagstiftningen .................... 62 4.3.1 Kan personvalet antas öka risken för korruption?........................................................ 62 4.3.2 Den svenska mutlagstiftningen........................... 63 5 Personvalets genomslag val ......................................... 67 5.1 Hur många väljare personröstade?................................... 67 5.1.1 De kommunala valen ......................................... 70 5.1.2 Vilka väljargrupper personröstade...................... 72 5.2 Närmare om attityder till personvalet............................... 74 5.2.1 Väljare, kandidater och partifunktionärer ........... 74 5.2.2 Massmedia ........................................................ 77 5.3 Personrösternas betydelse för kandidaturvalet.................. 77 5.3.1 Några statistiska uppgifter ................................. 79 5.3.2 Särskilt om de största valkretsarna..................... 83 5.4 Kandidategenskaper ........................................................ 85 5.4.1 Listplacering ..................................................... 85 5.4.2 Kön................................................................... 87 5.4.3 Ålder................................................................. 89 5.4.4 Invandrarbakgrund ............................................ 91 5.5 Vissa andra effekter av personvalssystemet ..................... 92 5.5.1 Inverkan på det allmänna valdeltagandet ............ 92 5.5.2 Antalet listor...................................................... 93 5.5.3 Dubbelvalsavveckling........................................ 94 5.5.4 Ersättarsystemet ................................................ 97 5.5.5 Sammanräkningen ............................................. 98 5.5.6 Företeelser som upplevts som problem i sammanräkningsarbetet......................................99 5.5.7 Övriga synpunkter från valmyndigheterna ........ 100 6 Allmänna överväganden............................................................. 107 6.1 Utgångspunkter för bedömningen .................................. 108 6.2 Personvalet och förhållandet mellan väljare och valda.... 110 6.3 Personvalets inverkan valresultat................ 112 SOU 1999:136 Innehåll 7 6.3.1 Andelen väljare som personröstade................... 112 6.3.2 Personrösternas fördelning på kandidater ......... 113 6.3.3 Spärrnivåernas storlek ..................................... 115 6.3.4 Särskilt om de största valkretsarna................... 118 6.4 Kön, ålder och invandrarbakgrund................................. 127 6.4.1 Kön................................................................. 128 6.4.2 Ålder............................................................... 130 6.4.3 Invandrarbakgrund .......................................... 130 6.5 Informationsinsatserna före valet................................... 131 6.5.1 Inledning ......................................................... 131 6.5.2 Informationen om personvalsreglerna ............... 132 6.5.3 Informationen om kandidaterna ........................ 132 6.5.4 Personvalskampanjerna valrörelse.... 133 6.5.5 Redovisning av kampanjfinansiering ................ 134 6.5.6 Avdragsrätt för kampanjkostnader ................... 137 6.6 Behöver valsystemet förenklas?..................................... 139 6.6.1 Inledning ......................................................... 139 6.6.2 Rätten att kandidera i flera valkretsar i riksdagsvalet ................................................... 139 6.6.3 Förhandsanmälan av kandidater m.m. .............. 142 6.6.4 Utläggning av namnvalsedlar på särskilda röstmottagningsställen bör tillåtas .................... 144 6.6.5 Utläggning av partimarkerade valsedlar............ 146 6.6.6 Parodiska partibeteckningar m.m ..................... 147 6.6.7 Strykningar m.m.............................................. 148 6.6.8 Ångerröstning och brevröstning........................ 150 6.6.9 Övriga frågor .................................................. 153 6.7 Personvalsreformen och det allmänna valdeltagandet ..... 154 7 Statligt stöd till partier representerade i m.m.......... 157 7.1 Inledning....................................................................... 157 7.1.1 Bakgrund ........................................................ 158 7.2 De nuvarande reglerna i partistödslagen ........................ 160 7.2.1 Närmare om partistöd i form av mandatbidrag . 161 7.2.2 Närmare om grundstöd .................................... 164 7.2.3 Partibegreppet ................................................. 166 7.2.4 Valsamverkan och partisplittring...................... 167 7.3 Överväganden............................................................... 171 7.3.1 Hur har partistödet fungerat då ett parti förlorat sin representation i och en stor del av sitt väljarunderlag............................................ 171 8 Innehåll SOU 1999:136 7.3.2 Hur fungerar partistödet då ett parti upplöses eller på annat sätt förlorar sin ställning som rättssubjekt? .................................................... 173 7.3.3 Partier som erhåller partistöd bör ha en kvalificerad revisor och åläggas att förete sin årsredovisning. ................................................ 175 8 Författningskommentar ............................................................. 177 8.1 Vallagen ....................................................................... 177 8.2 Lagen (1996: 810) om riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska förhållanden......................................... 183 8.3 Lagen (1997:159) om brevröstning i vissa fall ............... 184 8.4 Lagen (1972:740) om statligt stöd till politiska partier ... 184 9 Ekonomiska konsekvenser m.m. och ikraftträdande ................. 187 9.1 Ekonomiska konsekvenser m.m ..................................... 187 9.2 Ikraftträdande............................................................... 187 Reservationer och särskilda yttranden............................................... 189 Bilagor: ............................................................................................... 203 Bilaga 1 Kommittédirektiv 1997:87............................................ 203 Bilaga 2 Kommittédirektiv 1998:99 och 1997:73........................ 211 Bilaga 3 Valstatistiska beräkningar upprättade av rådets sekretariat i samarbete med RSV.................................. 219 SOU 1999:136 9 Förkortningar bet. betänkande c dir. regeringens kommittédirektiv fp liberalerna FT Förvaltningsrättslig tidskrift kds Kristdemokratiska samhällspartiet m mp mot. motion Nyd Ny demokrati NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I prop. regeringens proposition RSV RÅ rskr. riksdagsskrivelse s Socialdemokratiska Arbetarepartiet svenskförfattningssamling SkU SOU v valprövningsnämndens beslut SOU 1999:136 11 Sammanfattning Inledning Rådet för utvärdering av val har utvärderat de tekniska, ekonomiska, organisatoriska och praktiska effekterna av det nya valsystem som innebär att väljarna har möjlighet att rösta inte bara på parti utan också på person. För att få ett så heltäckande underlag som möjligt har rådet anlitat forskare med anknytning till de statsvetenskapliga institutionerna vid , och för att på olika områden utföra undersökningar och författa rapporter som belyser skilda delar av det svenska personvalssystemet. Rapporterna har publicerats i antologin för personval (SOU 1999:92). Personvalets genomslag val En förhoppning som funnits är att ett mer personinriktat valsystem skall ge väljarna större möjlighet att påverka vem som skall representera dem och att systemet därmed skall bidra till att förbättra förhållandet mellan väljare och valda. Rådet har vid sin bedömning i dessa frågor betonat att attitydförändringar och förändringar av beteendemönster till följd av konstitutionella reformer ibland kan vara svåra att urskilja i ett kort perspektiv. I vissa frågor har rådet därför fått nöja sig med att försöka skönja i vilken riktning utvecklingen kan komma att gå. Andelen väljare som personröstande uppgick till . Motsvarande siffror för val till kommun- och var . Resultatet avviker inte dramatiskt från de bedömningar som gjordes under lagstiftningsarbetet. Enligt rådets uppfattning finns det mer som tyder på att personröstningen kommer att öka i omfattning än avta. Denna bedömning grundar sig bl.a. på att forskningsprojekt som genomförts 12 Sammanfattning SOU 1999:136 visar att en övervägande del av väljarna uppfattat personvalsreformen som positiv och att andelen personröstande väljare i de kommuner där personval tillämpades på försök val ökat. Dessutom har på motsvarande sätt personröstningen tilltagit i valen till även om det låga allmänna valdeltagandet i dessa val gör att resultaten måste bedömas med stor försiktighet. Av ledamöter är personvalda. Motsvarande andel för kommun- och är av ledamöterna. Frågan om vilken betydelse personrösterna har haft för urvalet av de kandidater som valts till och fullmäktigeförsamlingarna har debatterats efter valet. Vitt skilda uppfattningar har kommit till uttryck. En bidragande orsak till detta är sannolikt att flertalet av de valda ledamöterna haft en sådan listplacering att de ändå skulle ha blivit valda i det tidigare systemet. Väljarna har således i flertalet fall personröstat på kandidater som också partierna i första hand velat se invalda. Av riksdagsledamöterna är det 12 som valts in med frångående av listordningen. Motsvarande siffra för kommunfullmäktigevalet är 229. Rådet har uppfattningen att det i och för sig är önskvärt att det råder en samsyn mellan väljarna och partierna i personfrågor. I de fall uppfattningen skiljer sig åt måste dock valsystemet ge en rimlig möjlighet för väljarna att kunna påverka om systemet skall kunna göra anspråk att öppna upp för ett större väljarinflytande. Enligt rådets uppfattning visar resultatet av val att balansen mellan väljarnas och partiernas inflytande fick en i vart fall godtagbar avvägning i de flesta, dock inte de största, valkretsarna. Skulle personröstningen öka i omfattning kommer med största sannolikhet en förskjutning att ske så att väljarinflytandet blir större. Som nämnts är emellertid personvalssystemets genomslag i de största valkretsarna påtagligt lågt och personvalssystemet kan i detta avseende sägas lida av en demokratisk obalans som det är önskvärt att åtgärda. Mot denna bakgrund och då ytterligare erfarenheter av systemet bör avvaktas har rådet stannat för att nu inte förorda någon generell ändring av spärrnivåerna. Däremot har rådet utarbetat vissa förslag som syftar till att på olika sätt öka genomslaget för personvalssystemet i de största valkretsarna. Förhoppningen är att dessa förslag skall kunna ligga till grund för vidare överväganden i frågan. SOU 1999:136 Sammanfattning 13 Förhållandet mellan väljare och valda Forskning har visat att människor tenderar att uttrycka större förtroende för politiker ju mer kunskap de har om dem. En förhoppning som knutits till personvalssystemet har därför varit att det skall ge väljarna en bättre och mer personlig bild av de kandidater som ställer upp i val. Därmed skulle systemet också kunna bidra till att förbättra förhållandet mellan väljare och valda. Några sådana positiva effekter av mer allmän omfattning har inte kunnat konstateras val. Tvärtom finns vissa tecken som talar i motsatt riktning. Väljarnas kandidatkännedom är sämre än tidigare och det allmänna valdeltagandet var lägre än . I vad mån dessa negativa effekter över huvud taget kan kopplas till personvalsreformen är dock osäkert. Rådet anser emellertid att det finns skäl att hålla fast vid uppfattningen att ökad kännedom om politiker bland väljarna är en bra grogrund för ett förtroendefullt förhållande mellan väljare och valda. Flertalet väljare har också uppfattat möjligheten att rösta på person som något positivt. En ökad kunskap om politikerna som personer får därför bedömas vara något önskvärt. Rådet anser därför att det alltjämt finns mycket som talar för att personvalsreformen kan komma att bidra till en förbättrad relation mellan väljare och valda. En grundläggande förutsättning för att personvalssystemet skall kunna ha en positiv effekt i detta avseende är dock att väljarna får bättre information om kandidaterna än vad som var fallet års val. Kön, ålder och invandrarbakgrund Rådet har ägnat särskild uppmärksamhet åt frågan om personvalssystemet tenderar att gynna eller missgynna vissa grupper av kandidater som ställer upp i val. Slutsatsen kan sammanfattningsvis sägas vara att personvalssystemet är neutralt i detta avseende. Det är andra faktorer än valsystemets utformning som i första hand är avgörande för om en kandidat skall bli vald och den viktigaste bland dessa är vilken listplacering som en kandidat har. I riksdagsvalet toppade män av listorna trots att de utgjorde av kandidaterna. Män fick också sammanlagt fler personröster än kvinnor, även relativt sett. Kvinnor fick av personrösterna trots att de utgjorde av kandidaterna. Det är mot denna bakgrund något förvånande att kvinnorepresentationen i ökade både i förhållande till val och vad utfallet skulle ha blivit i ett system utan personval. 14 Sammanfattning SOU 1999:136 små. Farhågorna för att kvinnor skulle komma att missgynnas genom personvalssystemets införande besannades alltså inte val. Rådet har inte kunnat konstatera något säkert samband mellan den åldersmässiga sammansättningen i de beslutande församlingarna och personvalsreformen. Det kan dock vara värt att notera för framtiden att unga väljare ser mer positivt på möjligheten till personval än äldre. Också vad gäller personvalets betydelse för invandrarkandidater bedöms personvalssystemet vara neutralt. En positiv effekt är att möjligheten att stödja en viss kandidat lett till att personer som eljest inte är politiskt aktiva har engagerat sig i valrörelsen. Informationen inför valet Undersökningar har visat att mycket få väljare uppfattat personvalssystemet som svårt att förstå. Däremot har många uppgett att de ansett sig ha fått för lite information om de kandidater som deltog i valet. Av detta har rådet sammanfattningsvis dragit slutsatsen att de informationskampanjer om röstningsproceduren och valsystemet som myndigheter och massmedia genomfört fått ett tillräckligt genomslag. Partier och enskilda kandidater har dock inte förmått att i tillräcklig omfattning upplysa om de enskilda personer som kandiderat i valet. Enligt rådets uppfattning är frågan om kandidatinformation avgörande för personvalssystemets utveckling. Ett rimligt krav är att väljarna får så mycket information att de kan göra ett någorlunda väl övervägt val mellan i vart fall några av kandidaterna inom det parti de vill rösta på. Mellan av kandidaterna i val till riksdag och kommunfullmäktige bedöms ha bedrivit någon form av personvalskampanj valrörelse. Valrörelsen kom dock inte att präglas nämnvärt av personvalet. Flertalet kampanjer bedrevs med små ekonomiska resurser. I riksdagsvalet stannade kostnaden i av fallen på eller lägre. I valet till kommunfullmäktige kostade flertalet kampanjer . Den vanligaste finansieringskällan var bidrag från den egna partiorganisationen och därnäst egna medel. Några fall av otillbörlig kampanjfinansiering har inte uppdagats och det finns inget som tyder på att ovidkommande ekonomiska faktorer inverkat på valresultatet. Enligt rådets bedömning är det för personvalssystemets framtida legitimitet viktigt att otillbörlig SOU 1999:136 Sammanfattning 15 kampanjfinansiering inte förekommer. Härvidlag har partier och enskilda kandidater ett stort ansvar. Rådet anser att öppenhet och frivillighet i frågor kring finansiering är ett bättre sätt att motverka avarter på området än tvingande reglering. Därför föreslås att riksdagsledamöterna får möjlighet att redovisa finansiering av personvalskampanjer i ett offentligt register. En ordning som bedöms kunna bli mönsterbildande för de kommunala valen. Kandidater som redan har en plats i riksdag eller fullmäktige har rätt till avdrag för kampanjkostnader till skillnad från övriga kandidater. Rådet anser att det kan finnas anledning att ifrågasätta om denna särbehandling av vissa kandidater är motiverad och att det finns skäl att överväga en förändring av den skatterättsliga regleringen på området. Övriga frågor I fall där ett parti i riksdagsvalet väljer att ha samma kandidater på valsedlarna i många valkretsar kan reglerna om dubbelvalsavveckling leda till förvirrande effekter i fråga om vilka valkretsar som kandidaterna skall representera. Rådet föreslår därför att vallagen kompletteras med en bestämmelse som innebär att kandidaterna i riksdagsvalet bör förekomma i endast en valkrets. Valsystemet behöver förenklas i vissa avseenden både för väljare, partier och valmyndigheter. Rådet föreslår bl.a. att skyldigheten för () att distribuera listor över partier som anmält kandidater avskaffas, att förbudet mot att lägga ut namnvalsedlar på särskilda röstmottagningsställen inom landet tas bort samt att partimarkerade valsedlar skall läggas ut bara på begäran av partiet. Vidare föreslås en enklare ordning vid poströstning, mer ändamålsenliga rutiner vid brevröstning samt att reglerna för utseende av ersättare i kommunfullmäktigevalet ändras så det alltid utses minst två ersättare. I vissa frågor har rådet förordat att en vidare översyn görs. Detta gäller bl.a. systemet för framställning och distribution av röstlängder och röstkort. Personvalet och det allmänna valdeltagandet Frågan om ett eventuellt samband mellan personvalsreformen och det låga valdeltagandet val har undersökts särskilt inom ramen för de forskningsprojekt som rådet initierat. Varken dessa forskningsresultat eller de valstatistiska analyser som rådet gjort visar på något 16 Sammanfattning SOU 1999:136 samband. Orsakerna till det låga valdeltagandet bedöms ha orsaker som ligger utanför valsystemets ram. Statligt stöd till partier representerade i m.m. Rådet föreslår att ett parti som har varit representerat i på grund av att det fått av rösterna får sitt statliga partistöd halverat om partiet i det följande valet får av rösterna. Vidare föreslås som villkor för utbetalning av partistöd att partiet har en auktoriserad eller godkänd revisor samt att partiets årsredovisning ges in till . SOU 1999:136 29 1 Inledning 1.1 Bakgrund Den representativa politiska verksamheten i vårt land har bedrivits främst genom de politiska partierna. Det svenska valsystemet för val till de beslutande politiska församlingarna har också kommit att understryka och återspegla detta förhållande. Vårt valsystem har därför brukat betecknas som ett renodlat partivalssystem. Med begreppet partivalssystem brukar man avse att väljarna har att välja mellan olika politiska partier men att väljarnas utrymme för att påverka vilka enskilda personer som skall representera de olika partierna är mycket begränsade. Dessa personfrågor avgörs i stället av partiet i samband med de nomineringar som föregår fastställandet av ordningen mellan kandidatnamnen på valsedeln, s.k. listordning. Ett annat drag som varit utmärkande för den svenska valordningen är vad som kallas den fria nomineringsrätten.