sou · GNB359 · 2000-01-01 00:00:00 — Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet? utomlands eller är en utländsk juridisk person. Lagen har framförallt betydelse i fråga om förvärv av fritidsbostäder. Regleringen medför bl.a. att förvärvstillstånd i princip inte får meddelas inom områden där efterfrågan på fritidsfastigheter är så stor att det finns en risk för en stegring av fastighetspriserna. avgör i samråd med berörda kommuner i vilka områden som ett stort efterfrågetryck skall anses föreligga. Till skillnad mot vad som är fallet med förköpslagen författningsregleras inte avgränsningen av dessa områden. Enligt en övergångsbestämmelse i avtalet om anslutning till EU får för anslutningen behålla sin befintliga lagstiftning om fritidsbostäder. Denna övergångsbestämmelse löper alltså ut . Frågan om lagens framtid och even- tuella reformering har därför behandlats av Justitiedeparte- mentet i en departementsstencil – Utländska förvärv av fastigheter i (Ds 1999:11). I stencilen föreslås att lagen upphävs från och med årsskiftet. I och med att lagen upphävs skulle det bli fritt fram för utländska medborgare att köpa fritidshus i . Lagen föreslås inte heller bli ersatt av några nya regler på området. I stencilen konstateras att lagen i praktiken haft en ganska begränsad prisdämpande effekt. En enkät som regeringen gjort ställd till sex länsstyrelser visar på att endast ett fåtal ansökningar om förvärv avslagits på den grunden att fastigheterna ligger inom ett priskänsligt område. De sex läns- styrelserna hade fått in sammanlagt 8 261 ansökningar sedan lagens tillkomst 1992. Av dessa har 65 ansökningar avslagits. i har inte avslagit någon ansökan av sammanlagt 391 ansökningar. i län (och dess föregångare) har meddelat avslagsbeslut i 43 fall av sammanlagt 1 450 ansökningar. I departementsstencilen framhålls bl.a. följande. Även om antalet med- delade avslagsbeslut har varit få har lagen sannolikt haft betydelse eftersom själva existensen av lagen kan ha avhållit utländska med- borgare från att köpa fastigheter i priskänsliga områden. I vilken om- fattning så har skett anges som svårt att uttala sig om. Det konstateras vidare att ett större utländskt intresse för fritidshus i kan leda till viss prisstegring på fritidsfastigheter och att en sådan utveckling typiskt sett bör leda till ökade svårigheter för permanentboende i attraktiva områden att bo kvar till följd av förhöjda taxeringsvärden. Detta förhållande anges gälla särskilt i fråga om och i synnerhet . Även populära fjällområden omnämns i dessa sam-manhang. Enligt jordförvärvslagen (1979:230) måste den som förvärvar fast egendom som är taxerad som lantbruksenhet i vissa fall ha tillstånd till förvärvet. Det är eller, i vissa fall, som prövar ansökan. Om tillstånd vägras eller inte söks, är förvärvet ogiltigt. När förvärvaren är en fysisk person, fordras som regel tillstånd om 146 Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet? egendomen är belägen i glesbygd eller i ett omarronderingsområde. Med omarronderingsområde avses ett område med mycket stark ägo-splittring som behöver rationaliseras. Inom ett omarronderingsområde får tillstånd vägras, om förvärvet skulle göra det svårare att genomföra en rationalisering av ägostrukturen. I glesbygd får tillstånd vägras om egendomen behövs för att främja sysselsättning eller bosättning på orten. Ett beslut om tillstånd att förvärva egendom i glesbygd kan för-enas med ett föreläggande om boplikt för förvärvaren , . Om förvärvaren är en juridisk person krävs det alltid tillstånd. Därvid kan tillstånd beviljas bara i vissa i lagen angivna fall, t.ex. om kompensationsmark lämnas. Jordförvärvslagen torde ha störst praktisk betydelse när det gäller de bestämmelser som begränsar möjligheterna för en juridisk person att förvärva lantbruk. Att lagen har mindre praktisk betydelse för fysiska personers förvärv beror på att de flesta lantbruk byter ägare inom familjen. Förvärv inom familjen är undan- tagna från kravet på förvärvstillstånd. (1987:10) innehåller regler om planläggning av mark och vatten samt om byggande. Lagen innehåller bl.a. regler om de olika planer som kan användas för att styra markanvändningen. Genom en detaljplan regleras närmare hur marken får bebyggas, bl.a. bostadsbyggnaders storlek. Inom ett område som omfattas av detaljplan kan kommunen genom en fastighetsplan meddela bestämmelser om fastighetsindelning och om vissa särskilda rättigheter, t.ex. servitut. Områdesbestämmelser kan antas för begränsade områden som inte omfattas av detaljplan. Genom områdesbestämmelser kan kommunen bestämma t.ex. storlek på fritidshus. föreskriver också att den som vill förändra sin fastighet genom att t.ex. bygga eller riva en byggnad i regel måste ha lov för att få göra detta. Vid pröv- ningen skall bedömas bl.a. om åtgärden överensstämmer med de kommunala planerna. anses i många avseenden vara den lag som har störst betydelse för möjligheterna att påverka fram- tida markanvändning eftersom den tillhandahåller instrument för att styra och begränsa bebyggelse. Däremot ger den i stort sett inga möjlig- heter att styra ägandet av marken. Fastighetsbildningslagen (1970:988) innehåller regler om hur fastighetsindelningen kan ändras, dvs. hur fastighetsbildning sker. Vid fastighetsbildning skall vissa grundläggande villkor vara uppfyllda. Ett sådant är att varje fastighet som ny- eller ombildas skall vara varaktigt lämpad för sitt ändamål. Om en fastighet skall kunna nybildas eller om- bildas för ett nytt ändamål, t.ex. fritidsbebyggelse, krävs det dessutom att fastigheten skall få varaktig användning för detta ändamål inom överskådlig tid. Fastighetsbildning får heller inte ske om ändamålet bör tillgodoses på något annat sätt än fastighetsbildning. Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet? läggande villkor är normalt att fastighetsbildning inte får ske i strid med kommunala planer. Vid fastighetsbildning beträffande bl.a. jordbruk och skogsmark måste särskilda förutsättningar vara uppfyllda. Här fordrar lagen att det företag som skall bedrivas på fastigheten ger ett ekonomiskt godtagbart utbyte. Vid bedömningen härav skall hänsyn tas till möjlig- heten att kombinera företaget med annan varaktig verksamhet på orten. Särskild hänsyn skall tas till att sysselsättning och bosättning i glesbygd främjas. Med stöd är det alltså möjligt att förhindra att av allmänna skäl olämpliga fastighetsbildningar för fritidsbruk kommer till stånd. Inte heller fastighetsbildningslagen syftar primärt till att styra ägandet av marken. Däremot ger lagen utrymme för att vid fastighets-bildning göra en avvägning mellan olika enskilda och allmänna intress-en, däribland även intresset av bosättning i glesbygd. Mot bakgrund av vad som bör vara skattesystemets huvuduppgift finns det som regel anledning att hysa principiella betänkligheter mot att införa regionalpolitiskt betingade särregleringar på beskattningens område. En mer allmän utveckling i den riktningen riskerar att föra med sig såväl inkomstbortfall för det allmänna som ett otillfredsställande skattesystem. Även om vi har denna grundsyn beträffande hur skattesystemet bör användas, är det inte möjligt att utesluta användningen av särreg-leringar beträffande vissa för samhället vitala frågeställningar. Det kan alltså finnas skäl som medför att särregleringar på beskattningens om-råde framstår som både berättigade och önskvärda. har det kommit ett flertal signaler om att de höga förvärvspriserna i bl.a. vissa attraktiva fritidshusområden medfört en såväl på kort som på lång sikt ohållbar skattesituation för vissa permanentboende fastighetsägare. De undersökningsresultat som presen- terats i kapitel 5 visar dessutom på att den allmänna fastighetsskatte- nivån är mycket hög i förhållande till den allmänna inkomstnivån i vissa attraktiva fritidshusområden. Fastighetsskattens inverkan för de fastboende i kombination med grundläggande strukturella problem i fråga om bl.a. inkomst- och sysselsättningsmöjligheter i dessa områden, riskerar i förlängningen få till följd att en bygd berövas sin permanentboende befolkning. Mot denna bakgrund är det vår mening att frågan om fastighets- skattens inverkan för de fastboende i attraktiva fritidshusområden – och därmed även för en bygds eller regions förmåga att överleva som ett levande samhälle – rör ett sådant vitalt samhällsintresse som i sig kan motivera en särreglering på fastighetsbeskattningens område. 148 Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet? Som framgått i avsnitt 7.2 framstår inte de befintliga bostads- bidrags- respektive bostadstilläggssystemen som tillräckliga alternativ för att lösa problemet. De förändringar som skulle krävas i regelverken skulle medföra oönskade effekter i andra sammanhang. Även om vi kan konstatera att samhället genom att tillhandahålla ett flertal olika regionala stödåtgärder aktivt försöker främja en positiv utveckling av bl.a. de landsdelar som i detta sammanhang är av intresse, rör det sig som regel om effekter på relativt lång sikt. För enskilda hushåll med låga inkomster bosatta i dessa områden kan bördan av en hög fastighetsskatt ge upphov till mer akuta likviditets- eller kostnads- problem som kräver en lösning med effekt på kort sikt. Det kan natur- ligtvis även förekomma att de renodlade stöd- och bidragsprogrammen inte får tillräckligt genomslag i vissa områden. De möjligheter som står till buds för samhället att styra fastig- hetsinnehav och fastighetsanvändning erbjuder inte några effektiva redskap för att styra prisutvecklingen i attraktiva fritids- husområden. Kan man då tänka sig att förändrade regelverk av detta slag kan motverka prisstegringar? Frågan har behandlats i den tidigare omtalade departementstencilen Ds 1999:11. Där omnämns en reg- leringsmodell som innebär att krav ställs på att förvärv av fritidshus inom vissa författningsbestämda och avgränsade områden görs till före- mål för priskontroll. En sådan modell avvisas dock av bl.a. principiella skäl. För att motverka negativa konsekvenser av ett ökat fritidsboende diskuteras även ett regelverk där kriteriet för tillstånd utgörs av den enskilde förvärvarens behov av fastigheten eller det allmänna intresset av att viss bosättning sker på fastigheten. Även en sådan lagstiftning skulle kunna begränsas till förvärv inom vissa i förväg angivna områden. Fördelen med en sådan reglering uppges vara att den sannolikt skulle kunna motverka ett ökat fritidsboende i vissa områden. Även denna modell avvisas dock eftersom en sådan reglering inom sig rymmer ett flertal besvärliga komplikationer som inte kan lösas på ett tillfreds- ställande sätt. Ett sådant regelverk skulle t.ex. bli vanskligt att tillämpa ifråga om sådan bebyggelse som redan används för fritidsboende. I sådana fall skulle det sannolikt vara svårt att utforma bestämmelserna på ett sätt som uppfattas som rättvist, bl.a. i fråga om vilka kriterier som bör tillämpas. Sådana regleringsmodeller bedöms i stencilen även ha mycket svårt att vinna förståelse hos den svenska allmänheten. Även förändringar i diskuteras i detta samman- hang. Frågan ställs om en möjlighet att i kommunala planer förbjuda att bostäder används för fritidsändamål kan utgöra en lösning. En sådan lösning har dock tidigare av flera skäl bedömts som mindre lämplig, bl.a. därför att fastställandet av nya planer skulle vara omständligt och kostnadskrävande (se Ds 1989:78 s. 24 f.). Under alla förhållanden upp- Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet? ges en sådan modell inte få annat än en marginell prisdämpande effekt i de områden som är av intresse. Slutligen konstateras att för-köpsreglerna inte torde påverka prissättningen på fritidshusmarknaden som det inte finns skäl att anta att kommunernas begränsade ekonomiska resurser ger utrymme för de ytterligare kostnader som en utvidgad tillämpning av förköpslagen medför. Beträffande de alternativa regelverk som behandlats i detta kapitel, kan vi konstatera att bestämmelserna – i befintlig eller förändrad form – på kort sikt inte förmår lindra de problem som beskrivits i kapitel 3 och 5. Tvärtom är det inte osannolikt att ett upphävande av lag om tillstånd för vissa fastighetsförvärv, kommer att leda till att priserna på fastigheter inom attraktiva fritidshusområden skruvas upp ytterligare med åtföljande konsekvenser för taxeringsvärden och skattebelastning. I detta sammanhang vill vi dock framhålla att fritidsboendet, på samma sätt som turistnäringen, naturligtvis även ger upphov till många positiva effekter för en region i form av ökade inkomstmöjligheter och arbets- tillfällen. Någon anledning till att allmänt motarbeta eller försvåra för enskilda att förvärva fritidshus finner vi därför inte skäl till. Vi har tidigare förklarat att den aktuella frågeställningen rör ett vitalt samhällsintresse som kan motivera en särreglering på fastighets- beskattningens område. Som nämnts i kapitel 4 har skattelagstiftning tidigare använts för regionalpolitiska syften, t.ex. beträffande energi- skatt och socialavgifter. En sådan åtgärd måste dock betraktas som ett komplement till de mer renodlade stöd och bidrag som tillkommit för att främja utvecklingen i gles- och landsbygd. Även om lösningen på de grundläggande strukturella problemen i vissa attraktiva fritidshusom- råden således i första hand bör sökas inom andra områden än skatte- systemet, är en åtgärd inom detta område nödvändig för att lösa de akuta problem som fastighetsskatten medför för vissa hushåll. 8 Vilka hushåll bör omfattas? Kommitténs bedömning: En åtgärd inom fastighetsbeskattningens ram bör endast omfatta permanentboende hushåll. Vidare bör hushållens inkomstförhållanden beaktas. Oavsett om man väljer att använda sig av en särreglering med regional inriktning eller en reglering som inte har en sådan inriktning, så gäller att egenskaper hos det enskilda hushållet bör beaktas. De överväganden som redovisas nedan gäller alltså för båda typerna av regleringar, även om framställningen i avsnitt 8.1.1 i första hand tar sikte på en regionalt inriktad åtgärd. 8.1Enbart permanentboende bör omfattas En grundläggande fråga att ta ställning till är om en åtgärd inom fastighetsbeskattningens ram bör omfatta alla typer av hushåll och bostäder. Med hänsyn till problemställningen och syftet med vårt arbete som vi har definierat i kapitel 3 är det självklara svaret att endast permanentboende bör omfattas av en sådan åtgärd. Det främsta skälet är att de problem som fastighetsskatten medför i vissa områden och som beskrivs i kapitel 3, till sin karaktär är sådana att de endast berör den bofasta befolkningen. Därtill kommer att en nedsättning av fastig- hetsskatten för alla småhusfastigheter i vissa områden i många fall skulle ge upphov till kapitaliseringseffekter som skulle motverka effekten av åtgärden. En åtgärd som rör uttaget av fastighetsskatt bör därför endast omfatta permanentbostäder. 8.1.1Utgör en reglering som bygger på folkbokföringsort ett incitament till skenskrivningar? Regleringar som medför någon form av lättnad i beskattningen och som bygger på folkbokföringsort kan skapa incitament till skenskrivningar för att uppnå skattelättnaden. Hur stark lockelsen till skenskrivningar är beror naturligtvis på skattelättnadens storlek och effekt för den enskilde 152 Vilka hushåll bör omfattas? samt på andra faktorer som med varierande styrka motverkar sken- skrivningar. I det följande redovisas kommitténs överväganden i den frågan. Eftersom frågan om en fastighetsägare är permanentboende eller inte är avhängig av folkbokföringsorten är det reglerna om folkbok-föring som styr vem som kan utnyttja en skattelindring. Nedan följer en kort redogörelse för den grundläggande bestäm- melsen i folkbokföringslagen och av den s.k. flyttningskontrollen. För en mer fullständig genomgång av folkbokföringens framväxt, regel-verk, praxis och flyttningskontroll m.m. hänvisas till folkbokförings-juristen vid rapport, som finns åter-given i bilaga 2. Enligt huvudregeln i 7 § i folkbokföringslagen (1991:481) skall en person anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon regelmässigt tillbringar eller, när byte av bostad har skett, kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila. Den som därigenom kan anses vara bosatt på mer än en fastighet anses vara bosatt på den fastighet där han sammanlever med sin familj eller med hänsyn till övriga omständ-igheter får anses ha sin egentliga hemvist. I bestämmelsen klargörs även att en person skall anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila på en fastighet där han under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång eller i samma omfattning men med annan för-läggning i tiden. I egenskap av folkbokföringsmyndighet är det skattemyndighetens upp- gift att företa flyttningskontroll i de fall det finns skäl att ifrågasätta folkbokföringens riktighet. Folkbokföringen sker enligt den s.k. officialprincipen. Detta innebär att skattemyndigheten på eget initiativ skall tillse att enskildas folkbok- föring är korrekt. Det är inte meningen att den enskilde genom egna åtgärder skall kunna disponera över sin folkbokföring. Skattemyndig- hetens kontroll består av två delar. Den ena delen utgörs av kontroll av flyttningsanmälningar. Den andra delen består i att på eget initiativ eller till följd av inkommande uppgifter granska om medborgarnas folkbok- föring stämmer med de verkliga bosättningsförhållandena. En utgångspunkt för skattemyndighetens hantering av folkbokför- ingsärenden är att de anmälningar som allmänheten gör är korrekta och tillförlitliga. Den enskildes egna uppgifter om var han tillbringar sin dygnsvila får därvid normalt tas för goda om de inte är direkt orimliga eller om det har framkommit uppgifter som tyder på att uppgifterna är felaktiga. Vilka hushåll bör omfattas? Det finns emellertid situationer där det kan finnas anledning till sär- skild kontroll. Sådana situationer är enligt rekom- mendationer bl.a. när flyttningsanmälan avser flytt till fritidsfastighet om inte omständigheterna gör kontroll onödig, t.ex. då en hel familj flyttar till en fritidsfastighet i ett tätortsnära område. Andra situationer kan vara när anmälan görs om särskild postadress eller då den som har särskild postadress anmäler flyttning om inte omständigheterna gör det onödigt. En sådan omständighet kan t.ex. vara att anmälan avser en boxadress inom pendlingsområde från bostadsadressen. En utgångs-punkt för en utredning som leder fram till ett tredskoskrivningsbeslut kan även vara en uppgift som lämnats av en bostadsupplåtare eller en myndighet, t.ex. en Allmän Försäkringskassa. En ytterligare möjlighet som kan användas i vissa speciella situationer är s.k. systematisk fastighetsvis register- kontroll. En sådan kan användas för att spåra upp misstänkta fall av felaktig folkbokföring på i första hand enfamiljs-fastigheter. Begreppet skenskrivning är inte någon officiellt vedertagen definition och finns därför inte närmare definierat i författningssammanhang. Allmänt kan man säga att uttrycket används för att beskriva sådan felaktig folkbokföring, som åstadkoms av enskilda genom medvetet felaktiga anmälningar eller underlåtna anmälningar. Det bör dock noteras att vi i våra kontakter med de berörda myndigheterna allmänt har delgivits uppfattningen att oriktig folkbokföring betydligt oftare har sin grund i slarv eller okunskap från enskilda än i uppsåtligt beteende. Skenskriv- ningar från enskildas sida förekommer dock otvivelaktigt i någon omfattning. Det är emellertid mycket vanskligt att försöka ange i vilken omfattning eftersom det ännu inte har kommit fram några praktiskt användbara metoder för att systematiskt beräkna omfattningen av medvetet felaktig folkbokföring. Oriktig folkbokföring har tidigare berörts i utredningssammanhang. folkbokföringskommitté, som bl.a. hade i uppdrag att lägga fram förslag till metoder för förbättrad flyttningskontroll, fann det inte möjligt att bilda sig en underbyggd uppfattning om storleksordningen av felaktig folkbokföring (se SOU 1988:10, s. 86). Av rapport framgår likaledes att resultaten av de undersökningar som företagits i syfte att försöka mäta förekomsten av skenskrivningar inte ger någon tillförlitlig bild av i vilken utsträckning skenskrivningar förekommer. I rapporten konstateras dock att de undersökningar som skatteförvaltningen genomfört inte tyder på att skenskrivningar före- kommer i någon nämnvärd omfattning. Frekvensen av medvetet fel-aktig folkbokföring är naturligtvis bl.a. beroende av vilka fördelar som kan 154 Vilka hushåll bör omfattas? uppnås inom skilda regelsystem. Det finns anledning att anta att de fall av skenskrivning som förekommer kan ha andra syften än rent skattemässiga, t.ex. för att uppnå förmåner inom socialförsäkrings- systemet eller för att någon önskar behålla ett hyres-kontrakt till en attraktiv bostad. Vi har tidigare i detta kapitel förklarat att en lindring av fastighets- skatten endast bör omfatta permanentboende. Ett sådant villkor medför, i likhet med varje bestämmelse vars tillämpning kan vara beroende av bosättningsförhållanden, givetvis en viss risk för skenskrivningar om det därigenom är möjligt att uppnå en fördel. Sådana risker finns även i andra regelverk, t.ex. olika bidragsbestämmelser som bygger på bosätt- ningsförhållanden. På beskattningens område finns t.ex. avdragsbestäm- melser där folkbokföringsförhållanden kan ha betydelse ur bevissyn- punkt och som därför kan locka till skenskrivningar för att uppnå skattefördelar som kan vara avsevärda. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om avdrag för resor till och från arbetet. möjligheter att motverka och uppdaga uppen- bara fall av skenskrivning måste bedömas som relativt goda, även om svårigheterna – bl.a. i form av resursbrist och bevissvårigheter – inte får underskattas. Som påpekades inledningsvis finns det ett flertal faktorer som med olika kraft motverkar skenskrivning. Som främsta exempel kan nämnas kommunalskattens storlek som kan skifta mycket mellan kommuner. I gles- och landsbygdskommuner överstiger inte sällan kommunal-skattens storlek riksgenomsnittet. Enbart skillnaderna i kommunal-skattens stor- lek kan därför vara en omständighet som kraftigt mot- verkar skenskrivningar. I sammanhanget måste även nämnas andra betydelsefulla rätts- verkningar som knutits till folkbokföringsorten, t.ex. rätt till skolgång, barnomsorg, vård och omsorg, att stå i tomtkö eller få regi- strera sig hos en bostadsförmedling eller rätten till boendepark-ering. Även sådana faktorer motverkar viljan till skenskrivning och har därför betydelse när frågan om risken för omfattande skenskrivning skall be- dömas. Vi finner sammanfattningsvis att den risk som finns för ökad skenskrivning om en reglering som bygger på folkbokföringsort införs, inte bör tillmätas någon avgörande betydelse. Som nämnts finns det kraftigt motverkande faktorer som minskar lockelsen till beteenden av detta slag. Riskerna för omfattande skenskrivning måste därför bedömas Vilka hushåll bör omfattas? som begränsade och de eventuella negativa effekterna som marginella. Härtill kommer myndigheternas möjligheter att stävja sådana beteenden. 8.2Hänsyn bör tas till hushållets inkomstförhållanden En åtgärd som rör uttaget av fastighetsskatt bör som framhållits ovan enbart omfatta permanentboende hushåll. Det finns emellertid även anledning att överväga huruvida dessa hushålls inkomstförhållanden bör beaktas. Fördelningpolitiska aspekter och behovshänsyn anser vi måste ges stor tyngd i vägvalet mellan å ena sidan skattelindring för samtliga permanentboende och en inkomstprövad skattelindring å den andra. Oavsett om det aktuella problemet karaktäriseras som ett likviditets- eller kostnadsproblem eller som en mer allmän brist på tillgångar, finns det därför starka principiella skäl som talar för att en lindring av skatteuttaget endast bör tillkomma permanentboende hushåll som med tanke på inkomstsituationen är i behov av en lindring.