sou · GNB397d3 · 2000-01-01 00:00:00 — Även om regelbundna kontakter mellan de tjänstemän som svarar för dessa olika uppgifter kan bidra till utvecklingen av såväl tillsynen som normgivningen, kan det ligga en poäng i att ha dessa verksamheter åtskilda. Tillsynen kan sägas vara en samhällelig funktion som utan direkt påverkan från andra områden ska ta ställning till om laglighet och rättssäkerhet har uppnåtts. På motsvarande sätt som förhållandet är mellan den lagstiftande, den verkställande och den dömande makten i samhället kan sambandet mellan tillsyn å ena sidan och normgivning å den andra sidan behöva lösas upp. 354 Tillsyn över SOU 1999:97 Det finns också en risk för "medikalisering" av socialtjänsttillsynen om den integreras med den medicinska tillsynen i . De nuvarande regionala tillsynsenheterna i är enbart inrik- tade på tillsyn över hälso- och sjukvård. Vid dessa enheter finns en dominans av hälso- och sjukvårdspersonal. Nästan samtliga chefer är läkare. Juristerna är inriktade på rättsliga frågor inom medicinsk tillsyn. Om socialtillsynen inordnas i en sådan organisation kanske den inte får den uppmärksamhet, de resurser och den ställning som är nödvändig för en tillräckligt effektiv tillsyn. Ledningen av en sådan samordnad tillsyn över socialtjänst samt hälso- och sjukvård kräver därför ett mindre mått av dominans av hälso- och sjukvårdspersonal än vad som f.n. är fallet inom . Om enbart övertog den statliga tillsynen över äldre- och handikappverksamheterna i kommunerna skulle det inte medföra riktigt samma problem. I dessa verksamheter är hälso- och sjukvårds- insatserna, om inte dominerande, så framträdande på ett helt annat sätt än inom övrig socialtjänst. Att förstärka regionala en- heter med experter på dessa sociala frågor skulle vara en relativt liten administrativ åtgärd. Den lokala anknytningen i fråga om den sociala tillsynen skulle i och för sig vara mindre tydlig än men inte mindre än den anknytning som föreligger inom den medicinska tillsynen. Att bryta ut en del av den sociala tillsynen från länsstyrelserna och föra över den till skulle emellertid medföra vissa nackdelar. Det finns en positiv betydelse i sig att all statlig social tillsyn sorterar under en och samma myndighet. Fördelen med att tillskapa ett särskilt fristående tillsynsverk är fram- för allt att man därigenom kan samla alla resurser för tillsyn till en sär- skild organisation där man inte behöver riskera att resurserna tas i an- språk för annat än tillsyn. Det är också en fördel att inte behöva ha till- syn över hur den egna normgivningen av och hälso- och sjukvården tillämpas. Med ett särskilt tillsynsverk skulle den samlade tillsynen över soci- altjänsten samt hälso- och sjukvården kunna starta från början. Därmed skulle inte tillsynen över behöva inordnas i ett redan fungerande system av tillsyn över hälso- och sjukvård med den risk för dominans för hälso- och sjukvårdstillsynen som en samordning i Soci- alstyrelsen innebär. De nackdelar man kan se med ett särskilt tillsynsverk är framför allt den risk för "slutenhet" som kan uppkomma i en sådan organisation. Kompetensen hos personalen kan komma att urholkas om det inte finns möjligheter till direkta kontakter med de verksamheter som svarar för uppföljning, utvärdering och normgivning. T illsynen kan komma att SOU 1999:97 Tillsyn över 355 sakna det inflöde av idéer som nämnda verksamheter kan komma med till gagn för en bra tillsyn. Jag är dock inte beredd att i detta sammanhang föreslå den ena eller andra av dessa två lösningar för att kunna samordna all tillsyn över so- cialtjänst samt hälso- och sjukvård. Innan ställning kan tas till en så omfattande omorganisation av den statliga tillsynen över samt hälso- och sjukvården måste frågan belysas av en parlamentariskt sammansatt kommitté. Jag lägger därför den lösning som framgår av nästa avsnitt. 13.6.2Nuvarande ordning med utökad roll för Att har ansvaret för tillsynen över all hälso- och sjukvård i riket har klara fördelar. Ansvaret omfattar dels verksamheter inom hälso- och sjukvården (med undantag för försvarets hälso- och sjukvård) och all hälso- och sjukvårdspersonal. Genom denna ordning kan en bra kompetens upprätthållas i fråga om t illsynsverksamheten. Socialstyrel- sens tillsyn genom de regionala enheterna har också visat sig fungera bra. Mycket tyder på att det skulle vara till väsentlig fördel såväl för vårdgivarna som för den enskilda vårdtagarna om den statliga tillsynen över äldre- och handikappomsorgerna kunde utföras genom en och samma statliga myndighet. Detta talar då för att antingen eller länsstyrelserna får det samlade ansvaret för tillsynen över särskilda boendeformer för äldre, bostäder med särskild service för funk- tionshindrade och hemtjänst för äldre och funktionshindrade. Emellertid skulle en sådan lösning innebära antingen att tillsynen över hälso- och sjukvården eller tillsynen över kom att delas mellan två olika myndigheter. Jag kan inte se att det skulle vara till gagn för staten, vårdgivarna och de enskilda vårdtagarna om på detta sätt tillsynen inom de nämnda verksamheterna blev delad. Utredningen före- slår därför att den nuvarande ordningen med som operativt ansvarig för tillsynen över hälso- och sjukvården och läns- styrelserna som operativt ansvariga för tillsynen över tills vidare bibehålls. Att ha kvar den nuvarande fördelningen av ansvaret löser dock inte samordningen av tillsynsinsatser inom boendeformer för äldre, bostäder med särskild service för funktionshindrade och hemtjänst för äldre och funktionshindrade. Detta kan dock ske genom att ges möjlighet att samordna sin tillsyn med den tillsyn som skall utföras av länsstyrelserna. ska därför enligt min mening ha en formell rätt att kunna styra länsstyrelserna så att samordning kan ske om när och hur tillsyn ska ske i nu nämnda verksamheter. En sådan tillsynsvägledning från sida gentemot länsstyrelserna skulle göra det möjligt att tillgodose de önskemål i fråga om att sam- ordna tillsynen över samt hälso- och sjukvården som gett uttryck för i betänkandena /97:SoU13 (sid. 19) och 1996/97:SoU18 (sid. 92). På så sätt kan framför allt tillsynen över kommunala och enskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för funk- tionshindrade genomföras på det mest rationella sättet. Gemensamma tillsynsbesök/inspektioner kan alltid genomföras. Någon tjänsteman vid den regionala enheten i eller i kan som föredragande i ärendet ha ansvaret för den administrativa samordningen. Kommunen eller den enskilda vårdgivaren skulle möta en gemensam statlig tillsynsgrupp. Vårdtagarna skulle ha en viss namngiven person att vända sig till. Bedömningar kan göras genom regionala enheter och länsstyrelsernas sociala enheter, där varje enhet visserligen skulle svara för sin expertbedömning men där vid behov gör den slutliga samordnade bedömningen. Detsamma skulle gälla samordningen av tillsynen över medicinska och sociala insatser inom missbruksvården, omsorgerna om psykiskt störda m.fl. verksamheter. Det är alltså tydligt att det även i fråga om andra verksamheter inom än äldre- och handikappomsorg finns ett behov av att samordna tillsynen genom en nationell instans. Som tidigare framgått har ett omfattande arbete inletts mellan och länsstyrelserna för att samordna och effektivisera tillsynen över hela det sociala fältet. Det skulle dock vara till gagn för målet att uppnå en optimal statlig tillsyn över hela om kunde ges en författningsreglerad ställning av nationell tillsynsvägledare över hela och inte enbart över äldre- och handikappomsorgerna. Den samordning som är nödvändig för att förbättra och effektivisera den statliga tillsynen över skulle inte vara beroende av frivilliga överenskommelser mellan de två statliga myndigheterna. Vis- serligen skulle länsstyrelsernas självständiga ställning som tillsyns- ansvariga inom sina respektive län försvinna men något principiellt hinder för en sådan ordning föreligger inte. Med som tillsynsvägledare över hela det sociala området uppnår man dels en samordning av den medicinska och sociala tillsynen där en sådan sam- ordning är nödvändig, dels enhetlighet av den statliga tillsynen över hela socialtjänstområdet. Mitt förslag : Tillsynen ska effektiviseras. Tillsynsmyndigheterna ska ges författningsreglerad rätt att genom föreläggande få upplysningar och inhämta handlingar samt att inspektera all verksamhet inom . ska kunna meddela föreläggande att avhjälpa missförhållanden. Förelägganden ska kunna kombineras med vite. 13.7.1Rätt att få upplysningar och ta del av handlingar Enligt 6 kap. 9 § LYHS är den som omfattas av tillsyn inom hälso- och sjukvården skyldig att på styrelsens begäran lämna handlingar, prover och annat material som rör verksamheten samt att lämna de upplysningar som om verksamheten som styrelsen be höver för sin tillsyn. Om den enskilde yrkesutövaren eller vårdgivaren inte rättar sig efter styrelsens begäran kan styrelsen förelägga den som bedriver verksamheten att lämna vad som begärs. Vid föreläggande får vite sättas ut. Bestämmelsen i 69 b § SoL om rätt för länsstyrelserna att inspektera viss verksamhet innehåller även en bestämmelse om rätt för att inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som be hövs för tillsynen. En motsvarande rätt för den kommunala socialnämnden i förhållande till vissa enskilda verksamheter återfinns i 69 c § SoL. Där- emot finns i SoL inte någon regel som öppnar möjlighet för (eller kommunen) att genom föreläggande med eller utan vite framtvinga att nödvändiga upplysningar eller handlingar lämnas till (eller socialnämnden). Med en samordning av tillsynen över kommunala och enskilda bo- endeformer för äldre och bostäder med särskild service för funktions- hindrade borde motsvarande regel som återfinns i LYHS i fråga om tillsyn över hälso- och sjukvård införas i SoL. För att kunna göra till- synen över hela tillräckligt effektiv bör en sådan regel inte enbart avse tillsynen över de nu nämnda verksamheterna. Det torde vara lika angeläget att i tillsynen även över andra verksamheter kunna tvinga fram upplysningar och handlingar från dem som är föremål för t illsynen. Även om det inte har redovisats några svårigheter för länsstyrelserna att kunna få de upplysningar och de handlingar de begär, finns enligt min mening anledning att i princip reglera tillsynen över enligt samma system som tillsynen över hälso- och sjukvården. Utredningen föreslår därför att en bestämmelse införs som ger läns- styrelserna rätt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som erfordras för tillsynen. I första hand ska självfallet söka få del av de handlingar och de upplysningar som den behöver för sin tillsyn utan särskilt föreläggande. Möjligheten härtill har därför närmast en förebyggande uppgift. Om den som är föremål för t illsynen inte efter- kommer framställan ska emellertid kunna förelägga denne att inkomma med begärda handlingar eller lämna de upplysningar som be höver. I föreläggandet ska vite få utsättas om det bedöms nödvändigt för att föreläggandet ska åtlydas. Samma möjlighet som ska ha att begära in handlingar och uppgifter ska även ha. I vissa fall avser t illsynen verksamhet som omfattar såväl socialtjänst som hälso- och sjukvård. Då kan det vara lämpligt att har huvudansvaret för till- synsärendet och begär de handlingar och upplysningar som ärendet kräver. Det kan även finnas andra fall av tillsyn över där – i första hand i samråd med – behöver ta det yttersta ansvaret för ärendet och då överta den roll som primärt ankommer på . Den möjlighet som alltså – jämte – ska ha att kunna inhämta handlingar och upplysningar bör även gälla sådana ärenden där det inte är fråga om tillsyn i inskränkt bemärkelse. har inte några svårigheter att få de uppgifter från kommunerna och enskilda som svarar för socialtjänst som styrelsen behöver för sina uppföljnings- och utvärderingsinsatser. För att något missförstånd på den punkten inte ska behöva uppstå bör därför rätten att få upplysningar och handlingar gälla jämväl i de fall då det är fråga om uppföljning och utvärdering från styrelsen och inte bara i rena t ill- synsärenden. Inom hälso- och sjukvården har enligt 6 kap. 10 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) rätt att inspektera verksamhet och yrkesutövare som omfattas av lagen. äger rätt att få tillträde till lokaler eller andra utrymmen som används för verksamheten. Rätten att få till- träde till lokaler omfattar dock inte bostäder. Eftersom styrelsen inte får använda sig av några tvångsmedel för att bereda sig tillträde till lokaler har styrelsen med stöd av 11 § LYHS rätt att av polismyndighet få den hjälp som behövs för att kunna genomföra en inspektion. Vid en inspektion har rätt att tillfälligt omhänderta handlingar, prover och annat material som rör verksam- heten. Den som är föremål för tillsyn är även enligt 9 § LYHS skyldig att på styrelsens begäran lämna handlingar, prover och annat material som styrelsen behöver för sin tillsyn. Enligt 69 b § socialtjänstlagen (SoL) har rätt att in- spektera sådan verksamhet som står under tillsyn, alltså vissa enskilda verksamheter samt hem för vård eller boende (kommunala och enskilda). En motsvarande regel finns i 26 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Några ytterligare befogenheter har inte i fråga om hur tillsynen får genomföras. Vid inspektioner av särskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för funktionshindrade kan således genomföra inspektionerna med större befogenheter än vad länsstyrel- serna kan göra. Om tillsynen vid sådana verksamheter avser såväl de medicinska som de sociala insatserna är det rimligt att inspektionerna kan ske under samma förutsättningar oavsett om granskningen avser hälso- och sjukvård eller socialtjänst. En rätt att i socialtjänstlagen ut- föra inspektioner gör det möjligt att samordna den statliga tillsynen över kommunala och enskilda särskilda boendeformer och bostäder med särskild service. Även i andra fall än för tillsyn över särskilda boendeformer eller bostäder med särskild service kan det emellertid behövas en författ- ningsreglerad rätt att genomföra inspektioner. kan behöva genom inspektion kunna granska om en viss verksamhet upp- fyller de krav på god kvalitet som är en förutsättning för att enskilda ska kunna beredas den omsorg som de har rätt till. En formell rätt för tillsynsmyndigheterna att företa inspektioner över all socialtjänst i kom- muner och enskilda verksamheter bör därför införas. I de övervägande antalet fall av sådana tillsynsärenden behöver till- synsmyndigheten självfallet inte formellt genomföra någon "inspektion". Tillsynsbesök kommer regelmässigt att kunna genomföras med samtycke från den som är föremål för tillsynen. En regel om rätt att utföra inspektioner även i andra fall än kommer därmed närmast att ha en förebyggande uppgift och kunna ses som ett principiellt ställningstagande att tillsyn över såväl offentliga som enskilda verksam- heter bör omfattas av samma regelsystem. Inspektioner får inte ske i enskilda vårdtagares bostäder utan deras medgivande. Rum och lägenheter i särskilda boendeformer eller bostäder med särskild service räknas som bostäder. För att genomföra en inspektion där tillsynsmyndigheten behöver granska en persons bostad krävs alltså dennes samtycke. I praktiken torde detta inte behöva skapa några problem. Kan inte personen själv lämna medgivande, på grund av sitt fysiska eller psykiska tillstånd, får en bedömning göras, med hjälp av uppgifter från nära a nhörig eller god man, om den enskilde skulle kunna tänkas ha lämnat medgivande om han eller hon kunnat uttrycka en egen vilja. Rätten att genomföra inspektioner ger tillsynsmyndigheten i och för sig inte någon rätt att mot vårdgivarens vilja tvångsvis bereda sig till- träde till den verksamhet som skall inspekteras. I 6 kap 11 § LYHS finns därför infört en rätt för att vid inspektioner inom hälso- och sjukvården påkalla hjälp av polismyndigheten för att kunna genom- föra inspektionen. Denna rätt för gäller även hälso- och sjukvårdsverksamhet vid kommunala eller enskilda särskilda boende- former för äldre och bostäder med särskild service för funktionshindrade. Utöver nu nämnda möjlighet torde det enligt min bedömning knappast finnas behov av att i ytterligare fall behöva påkalla polishjälp för att kunna genomföra inspektioner. Någon motsvarighet till bestämmelsen i 6 kap, 11 § LYHS föreslår jag därför inte i socialtjänstlagen. I samband med inspektioner har med stöd av 6 kap. 10 § LYHS rätt att tillfälligt omhänderta handlingar, pro- ver och annat material som rör verksamheten. Den som omfattas av tillsynen är skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen. Det kan inte alltid utan vidare förutsättas att alla som är föremål för tillsyn och utsatta för inspektioner är villiga att lämna ifrån sig handlingar eller lämna den hjälp som behövs för tillsynen. Bestämmelser som sagts har enligt min mening därför en funktion att fylla även i samband med inspektioner som utförs inom . Enligt 70 § SoL kan om det föreligger något missförhål- lande i sådan verksamhet som står under tillsyn enligt 69 b § SoL förelägga den som ansvarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Om missförhållandet är allvarligt och föreläggande inte efterkoms, får förbjuda fortsatt verk- samhet. Verksamheter som står under tillsyn enligt 69 b § SoL är kommunala och enskilda hem för vård eller boende, enskilda boendeformer för äldre eller bostäder med särskild service för funktionshindrade, enskilda hem för viss annan heldygnsvård, enskilda hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet, verksamhet som kommunen med stöd av 4 § tredje stycket SoL överlämnat till en enskild att utföra samt annan enskild verksamhet från vilken kommunen upphandlar tjänster för att fullgöra skyldigheter enligt SoL. Enligt 6 kap. 13 § LYHS får , om styrelsen finner att en vårdgivare inom hälso- och sjukvården som står under styrelsens tillsyn inte uppfyller kraven på god vård och om missförhållandena är av betydelse för patientsäkerheten, förelägga vårdgivaren att avhjälpa miss- förhållandena. I föreläggandet får vite sättas ut. Ett sådant föreläggande skall innehålla uppgifter om de åtgärder som anser nödvändiga för att de påtalade missförhållandena skall avhjälpas (14 §). Om föreläggandet inte följs och om missförhållandena är allvarliga, får helt eller delvis förbjuda verksamheten (15 §). Föreligger fara för patienters liv, hälsa eller personliga säkerhet, får t.o.m. utan föregående föreläggande helt eller delvis förbjuda verksam- heten (16 §). Möjlighet finns även att fatta ett interimistiskt beslut (17 §). Motsvarande möjligheter till förelägganden, med eller utan vite, samt beslut att förbjuda verksamhet kan alltså inom enbart riktas till hem för vård eller boende samt enskilda verksamheter. inom , vare sig det är Socialsty- relsen eller , kan i samband med tillsynen iaktta olika missförhållanden. Missförhållandena kan även avse brister ifråga om samordning av sociala och medicinska insatser för olika vårdta- gare/klienter. Brister av detta slag har tillsynsmyndigheten skyldighet att försöka komma till rätta med. Detsamma gäller om kommunen inte upp- fyller de krav som framgår av den nuvarande 7a § SoL eller om kommu- nen inte verkställer en dom angående en rättighet för den enskilde. Kommunerna har rätt att själva avgöra vilka prioriteringar som ska göras inom . Det är dock uppenbart att kommunerna inte kan avstå från att över huvud taget ha en i SoL beskriven skyldighet. Skulle en kommun t.ex. inte erbjuda samarbetssamtal eller inte sörja för att familjerådgivning kommer till stånd, är det en uppgift för t ill- synsmyndigheten att få kommunen att uppfylla sina skyldigheter. ska naturligtvis i första hand söka komma till rätta med iakttagna missförhållanden genom överläggningar med den som brister i sina skyldigheter enligt lagen. Det kan dock finnas fall där sådana överläggningar och försök till rättelse inte leder till önskat resultat. Rör det sig om missförhållanden t.ex. vid särskilda boende- former eller bostäder med särskild service där de boendes liv eller hälsa utsätts för fara om verksamheten fortsätter som tidigare eller missför- hållanden inom där enskildas rättsäkerhet är i allvarlig 362 Tillsyn över SOU 1999:97 fara kan det vara nödvändigt att genom föreläggande med vite kräva att uppdagade missförhållanden rättas t ill. Däremot ska tillsynsmyndigheten självfallet inte kunna rikta ett föreläggande mot en kommun att ta upp en fråga till prövning om den enskilde själv genom att ansöka kan få frågan prövad av den kommunala nämnden. Inte heller ska tillsynsmyndigheten kunna förelägga kommunen att besluta på visst sätt i en fråga som kan bli föremål för överklagande till domstol. Det är knappast heller möjligt att rikta ett föreläggande mot t.ex. brister ifråga om mottagandetider hos den kom- munala eller brister vad gäller personalens uppträdande mot klienterna. I sådana fall kan det vara svårt att avgöra vad som är den miniminivå som, om den underskrids, innebär att det föreligger ett missförhållande. Att en viss verksamhet inte är till fullo utbyggd eller att enskilda måste vänta på den insats de efterfrågar torde också vara svårt att kunna ingripa mot med föreläggande med vite eftersom det faller inom ramen för den kommunala självstyrelsen att avgöra takten i utbyggnaden av den kommunala servicen. Frågan om föreläggande med vite i de fall kommunen inte uppfyller en skyldighet som kommunen är ålagd genom domstolsbeslut är en fråga som tagits upp i utredningen nia (SOU 1999:21). har där föreslagit att länsstyrelserna ska kunna förelägga en kommun eller landsting att bygga upp en service enligt LSS eller SoL som gör det möjligt att i rimlig tid verkställa domar. Ett sådant föreläggande ska kunna förenas med vite. En kommun som inte verkställt en sådan dom ska också kunna ges ett föreläggande med vite. Förslaget remiss- behandlas Det finns därför inte här anledning att särskilt beröra frågan om domstolstrots. Genom att införa en möjlighet för tillsynsmyndighet att utfärda föreläggande inom åstadkommer man den önskvärda samordningen av tillsynen över hälso- och sjukvård samt socialtjänst över särskilda boendeformer och bostäder med särskild service samt hemtjänst. Ett föreläggande kan riktas mot verksamheten i dess helhet utan att man behöver klarlägga vad som är att anse som hälso- och sjuk- vård och vad som är socialtjänst. Som framgår av vad ovan sagts finns inte anledning att särskilja vissa verksamheter inom från andra. Även inom den öppna vården av psykiskt störda och vården av missbrukare sker sociala insatser och hälso- och sjukvårdsinsatser parallellt. Det kan därför finnas behov av att kunna rikta föreläggande till den kommunala och hälso- och sjukvårdsverksamhet i ett sammanhang för att t.ex. komma till rätta med missförhållanden som har sin grund i bristande samverkan mellan dessa huvudmän. En regel om föreläggande med vite har i första hand till uppgift att fungera förebyggande. Redan förekomsten av en sådan regel torde i de flesta fall vara ett tillräckligt påtryckningsmedel för att förmå den som omfattas av tillsynen att rätta till de missförhållanden som tillsynsmyn- digheten funnit och vill ha åtgärdade. Liksom vad f.n. gäller enligt 6 kap. 14 § LYHS ska ett föreläggande innehålla uppgift om de åtgärder t illsynsmyndigheten anser nödvändiga för att de påtalade missförhållandena skall kunna avhjälpas. Om föreläggandet inte åtlyds och om missförhållandet är allvarligt ska eller i förekommande fall kunna för- bjuda verksamheten helt eller delvis. Beslut att förbjuda viss verksamhet kan av förklarliga skäl enbart avse de fall då en boendeform, en bostad med särskild service, ett hem för vård eller boende, ett familjehem eller en annan pågående verksamhet inte uppfyller de krav på god kvalitet som lagen kräver.