sou · GNB383 · 2000-01-01 00:00:00 — 4Walzer (1967), s. 194. 5Metaforernas roll i politiskt språkbruk behandlas av såväl språkvetare som samhällsvetare. Se t.ex. (1980), (1979), (1979), Chilton (1996). 6Militärteknologins betydelse betonas t.ex. av (1992) och McNeill (1982). Ekonomiska förändringar står i förgrunden i Spruyt (1994). 7Jfr (1995), s. 48. 8Huxley & (1935), s. 5; citatet återges i Klineberg (1964), s. 54. 9Anderson (1991). 10Se Veit-Brause (1995), s. 62. 11Se t.ex. Hobsbawm (1990). 12Held (1997), s. 251. 13Den här typen av frågor diskuteras bl.a. i (1995) och McGrew (1997). 14Thomson (1994), s. 14. 15En utförlig diskussion om suveräniteten som institution finns i Krasner (1988). 16Thomson (1995), s. 214. 17Krasner (1998), s. 20. 18Uppgiften är hämtad från UNHCR:s (FN:s flyktingkommissariats) hemsida . 19Intervju med , Third Ways the Charm, i , , s. 50. 20Se t.ex. (1996), Scharpf (1985). 21En mera utförlig diskussion kring förhandlingsprocessernas centralitet i EU finns i Elgström & (1999). 22Citatet från Middlemas (1995), s. xxii. 23Citatet från (1995a), s. 78. 24Kevin , citerad i Castells (1996), s. 61–62n. 25Uttrycket space of flows är hämtat från Castells (1996), kap. 6. Geogra- fens perspektiv på territorium, nätverk och avståndsfriktion behandlas i (1996). 26Se t.ex. , , Levaçiç & (1991). 27Chisholm (1989). 28Castells (1996), s. 327–328. 29Ett temanummer av (vol. 1, 1992) ger en god översikt av forskningsläget. 30Se t.ex. (1986), (1993). 31Se t.ex. , (1994), (1995b), , , Elgström, Sannerstedt & Strömvik (1998). 32Castells (1998), s. 332. 33Uttrycket är hämtat från (1995a), s. 69. 34Héritier (1997). 35En utförlig beskrivning av olika intressegruppers agerande i EU finns i Greenwood (1997). 36Se (1996). 37Carr (1939/1984), s. 229. 38Held (1995), s. 138. , [eds.] (1995) Globalization, Institutions, and Regional Development in Europe. , (1991) Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationalism. , (1977) . (1939/1984) The Twenty Years Crisis 1919–1939: An Introduction to the Study of International Relations. : (först utgiven ; omtryckt 1984) Castells, (1996) The of the . Castells, (1998) End of Millennium. (1996) Security Metaphors: Cold War Discourse from Containment to . Chisholm, (1989) Coordination Without Hierarchy: Informal Structures in . Delamaide, (1995) The New Superregions of Europe. Elgström, (1999) EU som förhandlingssys- tem. I , , red., Europaperspektiv 1999: för Europaforskning inom ekonomi, juridik och statskunskap. : Nerenius & Santérus (1992) vol. 21 nr 1 (temanummer om nätverk) Greenwood, (1997) Representing Interests in Union. , (1995) Democracy and the Global Order. , (1997) Democracy and Globalization. I Global Gover- nance, vol. 3, nr 3, s. Héritier, (1997) Policy-Making by Subterfuge: Interest Accomodation, Innovation and Substitute Democratic Legitimation in Europe – Perspectives from Distinctive Policy Areas. I , vol. 4, nr 2, s. (1990) Nations and Nationalism Since 1780: Pro- gramme, Myth, Reality. Huxley, J.S. & A.C. (1935) We Europeans. , (1996) Negotiations: Evidence from British and . I , vol. 3, nr 3, s. , (1986) Interorganization Theory and . I International Studies Quarterly, vol. 30, nr 1, s. , (1993) tion: An Interorganizational Perspective. I , nr 138, s. , , , , (1998) Negotiations in Networks in Union. I International Negotiation, vol. 3, nr 3, s. Klineberg, (1964) The Human Dimension in International Rela- tions. : , Rinehart and , (1996) Catching Up with Change: The Trans- formation of Governance in Union. I , vol. 3, nr 3, s. (1988) Sovereignty: An Institutional Perspec- tive. I Comparative Political Studies, vol. 21, nr 1, s. (1998) Problematic Sovereignty. Paper presen- ted at the Annual Convention of the , , MA, , (1980) Metaphors We Live By. McGrew, [ed.] (1997) The Transformation of Democracy? (1982) The Pursuit of . Middlemas, (1995) Orchestrating Europe: The Informal Politics of European Union 1973–1995. , (1979) Metaphor and Political Knowledge. 73, nr 1, 155–170 Minc, (1993) Le Noveau Moyen . , (1995a) Decision-Making in Union: Towards a Framework for Analysis. I , vol. 2, nr 1, s. , (1995b) Policy Making: A Reply to Kassim. I West European Politics, vol. 18, nr 2, s. (1993) Territoriality and Beyond: Problematizing Modernity in International Relations. I , vol. 47, nr 1, s. Scharpf, (1985) Die Politikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus in Vergleich. I Politische Vierteljahresschrift, vol. 26, nr 4, s. , , (1994) in European Policy-Making: Harmo- nizing Telecommunications Policy. I , vol. 32, nr 4, s. (1979) Generative Metaphor: A Perspective on Problem-Solving in Social Policy. I , ed., Metaphor and Thought. , (1995) Nationalism in/and Modernity. I . Camilleri, . . Paolini, eds., in Transition: Reimagining Political Space. Spruyt, (1994) The and Its Competitors. (1994) Mercenaries, Pirates and Sovereigns: State- and Extraterritorial Violence in . , , , [eds.] (1991) Markets, Hierarchies and Networks: The Coordination of Social Life. (1995) State Sovereignty in International Rela- tions: Bridging the Gap Between Theory and . International Studies Quarterly, vol. 39, nr 2, s. , (1992) Coercion, Capital, and European States, AD 990– 1992. , (1996) i nätverkens . , (1998) Renässans för regioner. Veit-Brause, Irmline (1995) Rethinking the State of the Nation. I . Camilleri, . . Paolini, eds, in Transition: Reimagining Political Space. Walzer, (1967) On . I Political Science Quarterly, vol. 82, nr 2, s. Samråd och tystnad i förhandlingsdemokratin Hur kommer den svenska demokratin att utvecklas under nästa år- tusendes ? Förmår företrädarna för svensk demo- krati att anta de utmaningar som redan nu kan identifieras? Vilka strategier väljer politikerna inför millenniumskiftet när man försö- ker anpassa sig till en ny politisk situation, präglad av kraftfulla in- ternationaliserings- och globaliseringstendenser? Det politiska och parlamentariska tillståndet i den internationaliserade förhandlingsdemokratin illustreras av följande skeende. En socialdemokratisk minoritetsregering, som är deciderad i sin uppfattning att skall tillhöra den Europeiska unionen, har informellt breddat sitt parlamentariska underlag genom att ha ett organiserat samarbete med de EU-negativa partierna, och , ett samarbete som föregåtts av sam- råd och förhandlingar och genom sin informella karaktär förutsätter fortsatta samråd och förhandlingar. Vissa samarbetsområden har fixerats, medan andra sakfrågor utelämnats från dagordningen. Den underförstådda överenskommelsen verkar vara att samtliga berörda partier kan vara fria i sin propaganda utanför samråds- eller samar- betszonen. Opinionsbildning kan fortsätta också i de sakfrågor som berörs av samarbetet, men de samarbetande partierna förväntas då sannolikt att välja en lägre politiseringsnivå. förekommer i skrivande stund både samråd och för- handlingar mellan den socialdemokratiska regeringen och de EU- vänliga – med viss reservation för – borgerliga par- tierna om försvarets finansiering. Om hade haft en koali- tionsregering bestående av Socialdemokraterna, hade de socialdemokratiska förhandlingspositionerna i väsentligt högre grad vilat på kompromisser över hela det politiska fältet och inte uteslutit de tyngre utrikespolitiska frågorna. SAMRÅD OCH TYSTNAD I FÖRHANDLINGSDEMOKRATIN skrev partiledare en artikel i , i vilken hon avslöjade att det finns ett dokument som reglerar samarbetets organisatoriska förutsätt- ningar, alltså ramen för de informella förhandlingar som samarbets- planen förutsätter. Det aktuella dokumentet är ett arbetspapper vars betydelse inte skall överdrivas, men publiceringen, som endast ett av samrådspartierna ansvarade för, illustrerar det inslag av sekretess som kan omge både förförhandlingar och reguljära förhandlingar i en utvecklad demokrati. Dokumentets symbolvärde och budskap är att den socialdemokratiska regeringens samarbete med Vänsterpar- tiet och är så pass omfattande och välorganiserat att andra, underförstått borgerliga, samarbetsalternativ är uteslutna. , , gör den socialdemokratiska regeringen upp med . Regeringens förhandlingsstrategi är flexibel. Den historiskt välkända hoppande majoritetsstrategin har återupplivats och återkommer i det politiska rampljuset. En koalitionsregering mellan det socialdemokratiska partiet, och hade haft svårt att åstad- komma ett sådant förhandlingsresultat. Den socialdemokratiska re- geringen lyckas med att göra en inbrytning i det borgerliga blocket genom det återupptagna samarbetet med . Den socialdemokratiska regeringen utnyttjade förhandlingsde- mokratins varierande utbud av strategiska lösningar. Att det före- kom förhandlingar i försvarsfrågan var känt av medborgarna, men förhandlingarna skedde inför lyckta dörrar. De förhandlande parti- erna var väl medvetna om det faktum att det är svårt att finna exem- pel på förhandlingar – nationella eller internationella – som äger rum i offentlighetens ljus. Men erfarenheterna säger också att detta är en insikt som måste balanseras mot att villkoret för en lyckosam för- handling förutsätter opinionsstöd. Och en förhandlingsposition som inte är förankrad internt är en bräcklig grund för en överens- kommelse. Förhandlingarna skedde i ett högt tempo och under stor massmedial uppmärksamhet. De tyngsta argumenten var fokuserade på utrikespolitiska och internationella politiska aspekter och fråge- ställningar. Den svenska demokratin är, som exemplet ovan visar, en förhand- lingsdemokrati och den svenska är ett förhandlande parla- En skicklig svensk parlamentariker är en god förhandlare. Det finns skäl att instämma i den danske statsvetaren uppfatt- ning att förstahandsmålet i en demokrati är att förhandla, diskutera och debattera för att på så sätt nå fram till en gemensam uppfatt- ning. Dialog och kompromisser verkar samlande, majoritetsavgö- randen splittrande. Omröstning och majoritetsbeslut bör betraktas som en nödfallsutväg.1 I valet mellan att votera eller förhandla bör man enligt detta synsätt välja att förhandla.2 Skickliga förhandlare bör enligt detta synsätt se till att majoritetens diktatur ersätts med ett sofistikerat och generöst minoritetsskydd.3 När , alltså före det svenska EU- inträdet, publicerade en analys av den internationaliserade svenska demokratin konstaterades att det fanns en konkurrens mellan öppen debatt och opinionsbildning å ena sidan och politisk tystnad och anonymisering av makten å den andra. De teser som presenterades var att internationaliseringen förändrar den politiska debattens ka- raktär och att makten i den internationaliserade demokratin är parti- ellt anonymiserad. Det nära sambandet mellan beslutsfattande och debatt som den demokratiska idealmodellen föreskriver försvagas då politiken på detta sätt informaliseras, och partiellt avpolitiseras.4 Det hävdades att ett deltagande i övernationella beslutsprocesser leder till att den politiska tystnaden ökar.5 Ett annat resultat var att utvecklingen mot internationaliserade demokratiska strukturer skapar en mer inflexibel politik. Förhandlingskonsten präglas i stor utsträckning av konsten att kompromissa. Hotas kompromissförmågan, hotas förhandlings- konsten. Finns det då en risk att den trögrörliga övernationella kompromissen tar bort en av huvuduppgifterna för förhandlings- demokratin, nämligen att med hjälp av förhandlingar åstadkomma gradvisa reformer? svar på denna fråga – ett svar som fortfarande förefaller adekvat – löd: Den struktur av flerlagrade kompromisser som karakteriserar ett funge- rande interdependent, internationellt beslutssystem utgör en belastning på kompromissförmågan, och ju fler nivåer och aktörer som är inblandade i den politiska processen desto mindre kompromissbenägna blir aktörerna. Ytterligare kompromissbaserade överenskommelser förlorar efterhand alltmer politisk substans eftersom parterna endast kan acceptera marginella justeringar av tidigare ingångna kompromisser. Det bör här erinras om att övernationella, multilaterala kompro- missöverenskommelser normalt är baserade på heterogena besluts- SAMRÅD OCH TYSTNAD I FÖRHANDLINGSDEMOKRATIN underlag, eftersom de inblandade staterna grundat de förutsägelser som styrt deras beslutsfattande på olika historiska analogier och er- farenheter. Detta är egentligen ett motiv för att omge även etablera- de övernationella kompromisser med politisk tystnad, men i demo- kratiska stater förutsätts att mera substantiella förändringar skall motiveras offentligt. Det torde dock inte sällan vara så att även god- artade konsekvenser förtigs, eftersom man fruktar en okontrollerad opinionsutveckling som skulle kunna störa kompromissernas stabi- litet. Om dessa teser är giltiga bör demokratins företrädare vara obser- vanta på utvecklingen. Den hotbild som framträder är att de interna- tionaliserade demokratierna och de övernationella organisationerna kommer att leverera en alltför anonym och inflexibel politik som inte motsvarar den segerrika demokratins krav på både rörlighet och öppenhet.7 Offentlig kritik är i likhet med kompromissen en central meka- nism i demokratin, och offentlig kritik är nödvändig för att garante- ra kompromissens demokratiska halt. Offentlighet är först och främst värdefull därför att den är en egenskap som är förenlig med demokratiskt ansvar, vilket motiverar politiker och tjänstemän att göra sin plikt. Medborgarna uppmuntras att diskutera politik så att ansvariga politiker och tjänstemän får kunskap om den allmänna opinionens åsikter. För att vara motståndare till offentlighet måste man hävda att medborgarna är mindre kompetenta än samhällets företrädare och att dessa är mer tillförlitliga än medborgarna, ty om medborgarna är otillräckligt informerade har de undanhållits rele- vant information.8 Den övernationella kompromissens disposition för tröghet gör att de nationella och internationella aktörer som är ansvariga för kompromissen är obenägna att föra en debatt, eftersom man då ris- kerar att väcka förslag om förändringar av kompromissen. Vetska- pen om vilka konsekvenserna är av att förändra övernationella kom- promissbaserade beslut skapar förändringsobenägenhet. De utebliv- na debatterna innebär att vissa förändringsmekanismer sätts ur spel. Även när samarbetet har pågått och det ömsesi- diga förtroendet ökat mellan parterna är karaktären av anonymise- ring tydlig. Då övernationella kompromissöverenskommelser in- gåtts har nya incitament för politisk tystnad skapats. Parternas obe- nägenhet – och det gäller även när de uppträder på det inrikespolitis- ka planet – att störa kompromissbaserade överenskommelser med offentlig argumentation är ett bidrag till denna tystnad. Den övernationella kompromissens beredskap för offentlig expo- nering varierar emellertid. som den utformas är ansvariga beslutsfattare vanligen obenägna att offentliggöra sina för- handlingsståndpunkter. En generellt högre offentlighetsnivå kan förekomma för de sakfrågor som är präglade av opinionsmässig in- stabilitet. Som exempel kan nämnas miljöfrågorna som delar av den politiska eliten prioriterat i den öppna politiska propagandan. Öppenhet är således ett fundament i demokratin och argumen- tationen för en sådan värdering kan lyda så här: The obligation to justify policies to those whom it effects provides the moral bases of the publicity principle.9 Hur utvecklad den svenska demokratin kommer att vara är beroende av i vilken mån det går att upprätta en konstruktiv balans mellan behovet av samförstånd och behovet av öppen kritik och debatt. Båda behoven berör den demokratiska politikens legitimitet. Ett samförstånd som åstadkommits under tystnad av företrädare för ekonomiska och politiska eliter är naturligtvis otillfredsställande för de enskilda medborgarna, som inte kan avgöra om eliternas sam- förstånd motsvaras av ett samförstånd bland de medborgarkollektiv, som de olika partierna eller samarbetande partikonstellationerna säger sig företräda. Följande företeelser framstår som särskilt intressanta då 1990-ta- lets svenska erfarenheter skall summeras och partiernas framtids- strategier skall analyseras. Karakteristiken av som en inter- nationaliserad förhandlingsdemokrati har visat sig alltmer berättigad, och naturligtvis har den främsta manifestationen och symbolen för en sådan karakteristik varit inträde i EU. Kanske ser vi en paradoxal situation: Medan en världsomspän- nande demokratisering reducerat politikens anonymisering i ett stort antal stater har många utvecklade demokratier hänskjutit tidi- gare nationella sakfrågor till övernationella beslutssystem, vilket lett till en mer sekretessomgärdad politik. De nyblivna demokratierna söker också en multilateral gemenskap och detta har gett en större öppenhet i relationerna mellan de nya och de etablerade demokrati- erna, även om många överstatliga arrangemang således omfattar organisatoriska strukturer och beslutssystem som i jämförelse med de nationella demokratierna är betydligt mindre transparenta. Den osäkerhet som råder i en transitionsperiod när för över be- slutsmakt till EU kräver ett nytt strategiskt tänkande på det natio- nella planet. Det finns ett behov av starka, homogena positioner i , vilket förutsätter en betydande grad av nationell enighet SAMRÅD OCH TYSTNAD I FÖRHANDLINGSDEMOKRATIN som är svår att åstadkomma för en regering med ett bräckligt parla- mentariskt underlag. Den socialdemokratiska regeringens svar på denna utmaning har varit att utnyttja samrådsstrategier som sedan utvecklats mot ett långsiktigt organiserat samarbete med andra partier. Först med –1998, med start , och under innevarande valperiod med och . Parallellt har dock samråd skett också med andra partier. Även nä- ringslivet omfattas av den socialdemokratiska regeringens sam- rådsfilosofi. För den socialdemokratiska regeringen, som genom sitt rege- ringsinnehav haft huvudansvaret för de förändringar av besluts- strukturerna som ägt rum, har det varit naturligt att erinra om den svenska modellens samförståndskaraktär och kapacitet att kraft- samla nationen, politiskt och ekonomiskt. Även om den svenska modellen i sin klassiska form ifrågasatts, lever en stark svensk för- handlingstradition kvar och då inte bara i utskott. Erfa- renheterna från det tidiga 1990-talets ad hoc-betonade, blocköver- skridande krishantering har däremot varit negativ och illustrerar snarare behovet av en långsiktig satsning på ett bredare och bättre organiserat samarbete.10 Det är okontroversiellt att påstå att förhandlingsinslaget i svensk politik ytterligare har förstärkts efter EU-inträdet, och att den ökande mängden av övernationella beslutsprocesser har lett till peri- oder av politisk tystnad. Internationaliseringen av politiska kultur har emellertid i stor utsträckning accepterats som en ofrån- komlig utveckling av en majoritet av beslutsfattare och ett växande antal medborgare, även om det råder delade meningar om de över- nationella organens effektivitet och demokratiska halt. De regeringsbärande partierna har förordat att en politisk kraftsamling fortsatt måste ske inom nationen i akt och mening att förstärka de svenska förhandlingspositionerna i olika in- ternationella beslutsmiljöer. Detta har varit en av anledningarna till att samråd, men också långsiktigt organiserat samarbete i den etable- rade förhandlingens form, även över blockgränserna, har fått ökad betydelse. Den socialdemokratiska regeringen har sedan EU-inträ- det eftersträvat en förstärkning av de svenska positionerna på det internationella planet och därvid sökt samverkan med andra partier. Ett starkt skäl har varit att få stöd för en sanering av den svenska ekonomin, en ambition som bör kopplas till insikten om att måste värna om sin internationella trovärdighet även på det ekono- miska området. Partier som varit reserverade eller direkt motståndare till det svenska EU-medlemskapet har, just på grund av denna inställning, pläderat för en nationell kraftsamling, men då för att undvika ett ökat EU-engagemang. Detta gäller naturligtvis särskilt och som fruktat att ett försvagat i alltför stor utsträckning skulle överföra ytterligare politisk makt till . har velat undvika en forcerad utveckling av det svens- ka EU-engagemanget och möjligen går det att hävda att en traditio- nell politisk disposition för nationella värden har bidragit till att inte oreserverat betraktar övergången till olika övernatio- nella organisatoriska arrangemang som ett i alla delar självklart poli- tiskt projekt. Insikten om behovet av kraftsamling och nationell enighet har således varit påtaglig , en period som sammanfallit med att den nationellt definierade demokratin utmanats av de kraf- ter som styr internationaliseringen och globaliseringen. Frågeställ- ningarna har varit hur långt en neutral småstat kan anpassa sig till internationaliseringen och globaliseringen utan att förlora sin auto- nomi och på vilket sätt och i vilken utsträckning småstaten kan häv- da sig i de övernationella beslutsmiljöerna. Det senare problemet aktualiserar frågor som berör den internationaliserade demokratins och de övernationella politiska organens demokratiska halt. Globaliseringen av staternas ekonomier har inneburit en gradvis förskjutning av makten över ekonomin från de politiska aktörerna till marknadens, inte sällan anonyma, företrädare. Skillnaderna mel- lan privat och offentlig makt är fortfarande stora. Politikens territo- riella bundenhet är fortfarande betydande och politikernas förmåga att hålla ett högt beslutstempo är betydligt sämre än de ekonomiska aktörernas. Det redan tidigare höga tempot i politiken har fortsatt att öka. En annan, mer generell, erfarenhet har varit att det demokratiskt önskvärda är svårt att förena med det för demokratierna politiskt nödvändiga. För att kunna balansera de globala aktörernas makt krävs en politisk samordning på det övernationella planet. Ett av motiven för en sådan koordination är att de politiska institutioner- nas reaktionsförmåga skall öka, men detta kommer sannolikt att innebära att besluten inte sällan kommer att vara dåligt förankrade bland medborgarna. Inrikes- och utrikespolitiken har sammanflätats alltmer. Detta är intressant eftersom det nu krävs en syntes av nationella och inter- nationella erfarenheter för att hantera 2000-talets demokratipro- blem. Konsensus på det nationella planet ger som påpekats ovan en SAMRÅD OCH TYSTNAD I FÖRHANDLINGSDEMOKRATIN förstärkning av de internationella förhandlingspositionerna. Den svenska konsensusmentaliteten associerar till ett långvarigt och in- tensivt utnyttjande av kompromisstrategier, som gett starka förhandlingspositioner i många internationellt orienterade frågor. Det som tidigare kanske framför allt gällde säkerhetspolitiska och utrikespolitiska frågor omfattar numera många av de frågor som förr definierades som inrikespolitiska problem och som kräver ge- mensamma bilaterala eller multilaterala övernationella beslut.11 De enskilda staternas framtidsbedömningar har sannolikt i allt för stor utsträckning baserats på inomnationella erfarenheter. Betraktat i ett historiskt perspektiv domineras de enskilda staternas prognosunderlag av egna, nationella erfarenheter. I den internatio- naliserade demokratin är emellertid denna kunskapsbas helt otill- räcklig. De politiska frågorna blir allt svårare att analysera enbart i inrikespolitiska termer och många problem kan endast lösas om de hanteras på överstatlig nivå. Särskilt påtagligt är detta för den poli- tiska prognosen eftersom utrikespolitiska prognoser historiskt sett har varit baserade på nationella erfarenheter och nationellt oriente- rade historiska analogier. Internationaliseringen av nationalstaterna aktualiserar behovet av ett nytt politiskt inlärningssystem och av nya rutiner för bearbetning av politisk erfarenhet.12