sou · GNB3121 · 2000-01-01 00:00:00 — I tabellen ser vi att företagen ibland, ofta eller alltid agerar politiska utkikstorn åt sina kunder. Enkätsvaren visar också att det är vanligt att PR-företagen arrang- erar möten mellan uppdragsgivare och beslutsfattare. I fem fall sker det ofta och är något som alla i mer eller mindre utsträckning ägnar sig åt. Relationsbyggande insatser betonades i ett par fall i enkäten som särskilt viktiga. Politikerna är stressade och hinner inte med att upprätthålla kontakten med näringslivet; tid måste ges för att tala till punkt, var ett av argumenten som framkom under intervjuerna. Att bygga långsiktiga relationer framträder som ett av de vanligaste syftena med att konsulter anlitas. I och med att uppdragsgivaren ofta sammanförs med beslutsfattare bidrar konsultverksamheten på så sätt till att direkt påverkan – lobbying – rimligtvis förekommer. POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS Metoder att nå fram direkt till beslutsfattarna Diskuterat kunds ärende med politi- ker/annan nära beslutsprocessen Arrangerat möte mellan kund och Bevakat den politiska utvecklingen Författat remissvar/Förslag till Författat motioner underlag/Förslag Källa: Enkätfråga 3a (se bilaga)195 Av enkätundersökningen framgår att andra sätt att agera gentemot beslutsfattare också förekommer om än i mindre omfattning. Det händer att kunden får hjälp med att agera remissinstans eller att för- fatta motioner även om det inte är särskilt vanligt. Intervju- och enkätundersökningen har visat att erfarenhet från beslutsprocessen, och framför allt från partipolitiken, är vanligt bland PR-företagens anställda. Intervjuerna visade att kontakter inom poli- tiken spelar roll för vem man diskuterar kunders frågor med – i den mån det förekommer. De arbetsmetoder som tagits upp ger också en fingervisning om att kontakter är av betydelse för PR-konsulternas arbete. Att arrangera möten mellan kund och beslutsfattare och att bevaka den politiska utvecklingen förenklas rimligen av nära kontak- ter och förtroendefulla relationer till dem som har inflytande över beslutsprocessen. Mycket nära kontakter med beslutsfattare kan väl betraktas som en förutsättning för att skriva motioner/ underlag till motioner. Troligen rör det sig då om att inom ramen för någon form av samarbete eller samförstånd mellan riksdagsledamot, uppdragsgivare och konsult emellan i en fråga att skriva en motion. Men tyvärr visar inte undersökningen på vems initiativ motioner skrivs då en konsult anlitas för detta. Vi har ovan sett exempel på arbetsmetoder som konsultföretagen använder när de utför uppdrag som syftar till politisk påverkan. Hur de går tillväga samt konsulternas politiska engagemang och yrkes- mässiga bakgrund väcker frågor om frekvensen och betydelsen av direkta kontakter med politik och förvaltning. I de båda tabellerna nedan får vi ett tydligare grepp om betydelsen av detta. Det är knap- past någon överdrift att påstå att resultaten är i linje med tesen om POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS nätverkens betydelse i politiken. Personliga kontakter bedöms vara absolut nödvändiga eller viktiga i de flesta fall. Alla står dessutom i mer eller mindre utsträckning i förbindelse med departement och riksdagsutskott. En av dem som svarat på enkäten noterar i margina- len att han ofta tar kontakt med enskilda riksdagsledamöter men att formella kontakter med utskott sällan förekommer. Bedömning av hur ofta företaget/ngn på företaget har kontakt med departement resp. riksdagsutskott Källa: Enkätfråga 7 (se bilaga) Vid första anblicken av resultaten i tabell 11 är det lätt hänt att lik- ställa de i några fall täta kontakterna med riksdag och departement med att direkt påverkan å en kunds vägnar är betydligt vanligare än vad som tidigare påståtts. Men det behöver vid närmare eftertanke inte vara så. Vi såg ovan att bevakning av den politiska utvecklingen åt uppdragsgivare och att arrangera möten med beslutsfattare är van- ligt. Troligen är detta den främsta anledningen till de tämligen frek- venta kontakterna med i första hand departement men också med riksdagsutskott. I ett av enkätsvaren framhålls att kontakterna är vik- tiga för snabb situationsbeskrivning och faktaunderlag. Det är också helhetsintrycket från intervjuerna att de direkta kontakterna ofta går ut på att ta reda på fakta om ett visst ärende, att exempelvis få information om exakt var i beslutsprocessen ett ärende befinner sig. En av konsulterna menar att de som rings upp är bekanta sedan tidi- gare som känner till dennes arbete och vet vem uppdragsgivaren är, och att syftet främst är att få information om ärenden och inte att påverka. POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS En bedömning av vikten av personliga kontakter för att lyckas bra med ett uppdrag med/inom: Källa: Enkätfråga 6 (se bilaga) Till skillnad från opinionsbildning och att nå ut via media, innebär arbetsmetoderna som vi just diskuterat, påverkan av mer direkt slag. Att PR-företagen uppvaktar beslutsfattare för att påverka å en kunds vägnar är ovanligt även om enstaka undantag kan tänkas förekomma. Vad gäller direkt påverkan är det främst fråga om att sammanföra uppdragsgivare med beslutsfattare. Men PR-företagens arbete tycks till stor del bestå av att på olika sätt samla fakta och upplysningar. Dessa utgör sedan grunden för hur uppdraget utförs – vilka argu- ment som skall föras fram och på vilket sätt samt hur uppdragsgiva- ren bör agera. Sammanfattningsvis växer också en någorlunda tydlig bild fram av vikten av kontakter och hur de används. Personliga kon- takter tycks viktiga främst därför att de förenklar arbetet med att få fram information och att arrangera möten mellan uppdragsgivare och beslutsfattare. Vid en närmare granskning av enkäterna visar sig också ett visst samband – om än svagt – mellan de företag som i större utsträckning arbetar på ett sådant sätt som kan tänkas under- lättas av förbindelser inom politiken, och de företag som värderar betydelsen av personliga kontakter mycket högt. Men en jämförelse av enkätsvaren visar att personliga kontakter med journalister bedöms som viktigare än kontakter inom politik och förvaltning. Betydelsen av personliga kontakter leder oss också tillbaka till reso- nemanget som förs i bokens andra kapitel om att den politiska ord- ningen tycks ha fått en mer nätverksliknande prägel.196 Vi har så här långt kommit till klarhet på några viktiga punkter. Det är således dags att på nytt återknyta till den demokratiska ideal- modellen och ta ställning till hur arbetssätten ovan kan tänkas för- hålla sig till de kriterier vi har satt upp; krav på offentlighet och de folkvaldas kontroll över dagordningen. Att information når beslutsfattarna är viktigt för att de skall ha möjlighet att förutse framtida frågor och problem. Därmed kan de råda över den politiska dagordningen det vill säga vad som skall tas upp till beslut. I detta avseende är det värdefullt att beslutsfattare POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS sammanförs med intressegrupper och att de får information om de problem och frågor som är aktuella. Att politiker och intressegrupper ges möjlighet att mötas ökar chansen för att politik och verklighet kommer närmare varandra – att intressen kan komma till tals och att de får beslutsfattarnas uppmärksamhet. Utgångspunkten i diskussio- nen om lobbying och opinionsbildning togs i en schematisk figur som visar att det är fråga om informella sätt att delta i och påverka politiken. Men vi ser att den politiska konsultverksamheten genom att i viss mån arbeta med remisser också deltar i politiken på formell väg. Om det handlar om att skriva remisser åt tillfrågade instanser eller att på eget initiativ se till att en uppdragsgivare agerar remissin- stans visar inte undersökningen. Men förmågan att presentera välfor- mulerad och faktamässig information – gärna på ett politiskt språk – är betydelsefullt för att en ståndpunkt skall bli uppmärksammad. Värdet av ett informationsflöde i omvänd riktning, det vill säga att man bevakar beslutsprocessen i syfte att informera kunden, skall hel- ler inte underskattas. Det medför att insynen i politiken ökar – att beslutsprocessens innehåll blir mer offentlig. Att den politiska utvecklingen bevakas och att intressegrupper och företag därmed får bättre kännedom om hur politiken ser ut och utvecklas inom deras intresseområde är viktigt. Detta bidrar till ett större gensvar på den politik som förs vilket rimligen ökar möjligheterna till att debatten drivs vidare med vidgade perspektiv. De framtida besluten blir således mer upplysta och bättre förankrade. Att det politiska tempot ska ha blivit snabbare och att det finns brister i kommunikationen mellan politiker och intressegrupper bidrar till att det inte är alldeles enkelt att göra sig hörd gentemot beslutsfattare. Mot denna bakgrund spri- der sig ett positivt ljus över de olika moment som kan ingå i PR-före- tagens arbete eftersom de syftar till att överbrygga dessa problem. Men liksom i avsnittet om indirekt påverkan finns det även här mindre positiva infallsvinklar. Vi kan närma oss dessa dels genom att titta på vikten av tillgång till ekonomiska resurser och personliga kontakter, dels genom att fundera över effekterna av de olika sätten att gå tillväga som redovisades i tabellen ovan. Båda angreppssätten ställer kraven på offentlighet och de folkvaldas kontroll över dagord- ningen på sin spets. Beslut skall enligt vår idealmodell fattas på grundval av offentlig debatt där argumenten kan mötas i offentlig konfrontation. Med andra ord måste också sakfrågornas argument ha likställd möjlighet att komma fram i offentlighetens ljus. Hur passar då de arbetsmeto- der som vi just har sett exempel på ihop med denna idé om hur de politiska besluten bör fattas? Att försöka ge ett helt entydigt svar på POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS frågan är förenat med problem eftersom vi inte kan vara helt säkra på syftet med att konsulter exempelvis tar upp kunders ärenden med beslutsfattare och andra som befinner sig nära beslutsprocessen. Vi har sett att det kan finnas flera anledningar till att beslutsfattare kon- taktas. Syftena med att arrangera möten mellan uppdragsgivare och beslutsfattare är däremot tydligare. Här är inslaget av påverkan mer uppenbart. Genom att uppdragsgivare sammanförs med beslutsfat- tare eller andra som representerar det offentliga, är risken att de argu- ment som framförs i sammanhanget inte kommer ut i offentlighetens ljus. Därmed behöver de inte passera den offentliga debattens självcen- surerande filter. Det är då förmågan till möten med beslutsfattare istället för argumentens förankring och relevans som får avgörande betydelse för vad som ligger till grund för de beslut som fattas. Vi vet inte hur frekventa dessa möten är, exakt vem som deltar, hur de går till eller vad som i övrigt karakteriserar dem. Kanske är det både fråga om stora sammankomster som är föremål för journalisters bevakning och informella möten i ett enskilt arbetsrum med endast några få del- tagare. Troligen är variationerna stora, men den undersökning som ligger till grund för den här diskussionen ger oss ingen information att ta fasta på i frågan. Vad vi däremot kan vara säkra på är att här finns inga garantier för offentlighet och insyn. Risken är därmed stor att konsultverksamheten i det här avseendet bidrar till minskade möj- ligheter att granska politiken och beslutsprocessen utifrån.197 Vad vi också har fått veta är att det troligen inte bara rör sig om möten som engångsföreteelse utan att syftet kan vara att skapa rela- tioner på lång sikt. Goda kontakter mellan intressen och beslutsfat- tare är otvivelaktligen fruktbart för de inblandade. Men som skriver i en motion om registrering av lobbyister; politikerna får inte låta sig köpas av den ena parten och på så sätt riskera att bli politiska springpojkar till fördel för vissa intressen.198 Vi kan med andra ord skymta ännu en baksida. Risken är att problemet för- stärks av att det aktivt jobbas för att skapa långsiktiga relationer. Den information som når beslutsfattarna riskerar att bli ensidig och till fördel för vissa intressen vilket också ställer krav på de folkvaldas för- måga att vidmakthålla kontrollen över den politiska dagordningen. Att skapa kontakter och bygga nätverk framträder som ett av konsultverksamhetens framträdande drag. Konsulter och deras upp- dragsgivare kan här komma närmare beslutsprocessen med risk för att beslutsfattarnas information och kunskap i sakfrågor hämtas endast från några dominerade intressen och deras ståndpunkter. Med långsiktiga relationer och nätverk i politiken finns det anledning att fundera över en utveckling där redan gynnade intressen ges möjlighet POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS till ett allt större inflytande över beslutsprocessen – både i fråga om vilka spörsmål som kommer upp på agendan och de fakta som pre- senteras i samband med dessa. Kanske är det också i dylika samman- hang som det kan förekomma att motioner skrivs av andra än de folkvalda. Situationen är knappast förenlig med de ideal som satts upp för hur den politiska dagordningen bör formas. Det vi ser här är varken att det är de folkvalda som förutser kommande samhällspro- blem eller att dagordningen kommer ur en öppen debatt. Ett sådant resonemang för också tanken tillbaka till den fara som varnades för i ; att gränserna mellan de folkvalda och dem som arbetar för att påverka blir grumliga. Diskussionen ovan har ett underliggande fokus på vikten av kon- takter, att personliga kontakter och nätverk är något man strävar efter. Personliga kontakter inom politik och förvaltning med reserva- tion för enskilda undantag är viktigt för den politiska konsultverk- samheten. PR-företagen står också i flera fall tämligen ofta i förbin- delse med riksdag och departement. Det troliga är – med bakgrund av både intervju- och enkätsvar – att dessa kontakter främst används till att ta reda på fakta om ärenden åt uppdragsgivare. I fall där det kan vara fråga om att mer direkt göra beslutsfattare uppmärksamma på en uppdragsgivares fråga, att informera eller att möjligen försöka påverka beslutsfattare, är det med all förmodan fråga om en redan etablerad relation. En sådan situation har förmodligen karaktären av en diskussion bekanta emellan mer än ett försök att övertyga. Men behovet av relationsbyggande insatser som en förutsättning för effektivt politiskt deltagande och vikten av personliga kontakter för att komma till tals, kan också ses i ett övergripande perspektiv som talar för att politiska nätverk genomgående fått allt större betydelse och att politiken informaliserats. I en sådan utveckling kan tillgången till politiska nätverk vara avgörande för vem som ges tillträde till politiken och möjlighet att påverka. För beslutsprocessens del inne- bär det att den blir allt mer svåröverskådlig och svårgranskad. Vi får som påpekas i bokens andra kapitel ett styrelseskick till synes präglat av en mindre ordnad och överblickbar politisk ordning. För att påverka indirekt är det främst fråga om att hyra in journa- listisk kompetens. Vad gäller påverkan av mer direkt karaktär tycks det främst vara fråga om att med konsulthjälp bevaka beslutsproces- sen och skaffa sig ett politiskt nätverk. I demokratiskt hänseende blir dessa insatser i jämförelse med indirekt påverkan känsligare eftersom det handlar om förmåga och möjligheter till mer direkta förbindelser med våra folkvalda – de som representerar medborgarna och fattar besluten. POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS Etiska och moraliska riktlinjer Kritiken mot PR-verksamhet som syftar till politisk påverkan ger intrycket av att i branschen råder en djungelns lag där det saknas riktlinjer för vad man gör och inte gör, och att konsultbyråerna är beredda att driva vilka frågor som helst bara uppdragsgivaren har råd. Finns det följaktligen något utöver betalningsförmågan hos kunden som påverkar åtagandet av uppdrag? Av naturliga skäl måste konsultbyråerna givetvis åta sig uppdrag som betalar sig. Branschorganisationer på internationell nivå har emellertid lagt upp riktlinjer för PR-verksamhetens yrkesnormer. finns representerat i ICO (of Associa- tions Ltd.) – den internationella branschorganisationen för PR-före- tag. Medlemskap i medför därför skyldighet för medlemsfö- retagen att följa ICOs branschetiska stadgar. Medlemskapet innebär också att företagens medarbetare skall följa de av IPRA (Internatio- nal ) och CERP (Europeiska PR-fede- rationen) antagna stadgarna för verksamma inom PR-branschen.199 Det handlar om tre huvudsakliga dokument: The Code of (1961) – uppförande regler för utövare av public relations-yrket The Code of (1965) – etikregler för public relations yrket Charter (1991) – etikregler för PR-företag200 Charter antogs 1991 av ICO – den internationella branschor- ganisationen för PR-företag – och är ett modernt dokument som är bäst av de tre är anpassat till dagens informationsmetoder och teknik. Dess aktualitet och PRECIS direkta anknytning till ICO gör att Charter är det av de tre dokumenten som har störst betydelse för PRECIS medlemsföretag.201 Charter utgör riktlinjer för hur PR-företaget skall uppträda främst mot allmänhet, media och uppdragsgivare. Här gäller bland annat att: utöva sitt yrke med vederbörlig hänsyn till det allmännas intresse i alla sammanhang respektera sanningen och inte medvetet eller av oaktsamhet sprida falsk eller vilseledande information alltid på lämpligt sätt klargöra vilka intressen dess uppdragsgivare företräder respektera förtroenden som mottagits eller givits i samband med uppdrag varken föreslå eller genomföra aktiviteter som otillbörligt kan POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS innebära olämplig påverkan på offentliga organ, lagstiftning eller massmedia.202 Detta är i och för sig ett självreglerande regelverk men brott mot stadgarna kan teoretiskt sett leda till att företaget utestängs från PRECIS. Detta har dock aldrig hänt. I intervjuerna framkommer bland annat att man eftersträvar konsekvens; man undviker att arbeta med konkurrerande företag, att ge olika budskap till olika målgrup- per eller göra något som står i konflikt med kundens intressen. Flera av de företag som ingått i undersökningen har principer som utesluter vissa kategorier av uppdragsgivare och uppdrag med ett visst sakinnehåll. På det här området är Charter opreciserat och säger endast att ett medlemsföretag skall inte åta sig något upp- drag eller uppträda på ett sätt som kan vara till skada för ICO, fören- ingen eller PR-yrkets anseende eller intressen.203 Vad Charter i detta avseende i praktiken innebär är således upp till företagen att bestämma. Flera av de byråer som ingått i undersökningen har utta- lade policies för vilka typer av uppdrag man inte bör åta sig men dessa gäller alltså inte konsekvent för alla företag. Det är därför tänkbart att ett och samma uppdrag anses tveksamt av några av företagen men bemöts positivt av andra. Några distinktioner är emellertid att inte driva partipolitiska frågor, ta uppdrag från religösa organisationer eller utländska regeringar. Uppdragets ursprung och innehåll kan med andra ord vara en anledning att tacka nej. Uppdrag som ligger utanför gränsen för vad som är möjligt att utföra eller som bedöms sakna verklighetsförankring undviks. En av dem som intervjuades menade att kunden ofta har överdrivna för- väntningar på uppdragets utgång och förväntningarna måste tas ner till en nivå som bättre överensstämmer med verkligheten för att upp- draget ska vara genomförbart. Under intervjuerna framgick i flera fall att man är noga med att kräva öppenhet och ärlighet av kunden. Det har exempelvis hänt att man avstått från uppdrag på grund av att kun- den bedömts som oseriös genom exempelvis oärlighet. Policyn vid företaget i fråga är att en uppdragsgivare som står inför ett problem måste berätta allt eller hoppa av. Intervjuerna visade också upp en företagspolicy där konsultföre- tagens anställda har möjlighet att ta ställning till ett ärende enligt per- sonliga värderingar. Här kommer rimligen politisk övertygelse och etiska värderingar in i bilden för vilka uppdrag man väljer att arbeta med och inte. Ett exempel kan vara att inte åta sig ärenden för alko- hol eller tobak. Ett ärende kan helt enkelt kännas fel. Utgångs- punkten kan också vara att man jobbar inte emot sin övertygelse POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS och att ärendet måste ligga inom etiska och demokratiska ramar. I fråga om vad som här ligger utanför vad som bedöms som etiskt och inte, blir förstås ett subjektivt ställningstagande hos var och en. Undersökningen preciserar inte med exakthet i vilken mån den per- sonliga politiska linjen styr valet av vilka uppdrag man åtar sig och inte. En av dem som intervjuades är dock tydlig på den punkten och kan inte tänka sig att arbeta med uppdrag som går emot den egna politiska linjen. Här kan det ändå vara värt att spekulera generellt i den politiska övertygelsens betydelse i valet av vad man inte väljer att arbeta med eftersom det är mycket vanligt med en partipolitisk bak- grund i branschen. Det är alltså möjligt att konstatera att man som regel har möjlig- het att tacka nej till ett uppdrag på grund av personliga värderingar. Dessutom kan det väl ändå ligga i sakens natur att man som en av konsulterna påpekar; man jobbar bäst med det man tror på – även ideologiskt sett. Att man gärna jobbar med vad f-n som helst som en annan konsult – om än i skämtsam ton men med ett visst bakom- liggande allvar – säger, kan knappast anses som kännetecknande eller karakteristiskt för branschen utan snarare som ett undantag. Liksom vilket företag som helst är det givetvis en förutsättning att PR-byråerna tjänar pengar på sin verksamhet. Men bilden av dessa företag som urskiljningslösa politiska strateger styrda endast av upp- dragsgivarens betalningsförmåga framstår sammanfattningsvis inte som helt sann. Tillämpar vi dessutom den demokratiska idealmodel- len i sammanhanget kan vi se att företagens krav på både uppdragsgi- varna och uppdragen utgör något som kan liknas vid ett censurerande filter.204 Idén om det självcensurerande filtret tas med utgångspunkt från den roll som offentligheten förutsätts spela. Jag tror emellertid ändå att effekten här kan bli något av densamma då PR-företagens krav i praktiken medför att argument som bygger på tveksamma grunder – trots uppdragsgivarens goda betalningsförmåga – inte kommer med hjälp av politiska konsulttjänster. kan vi också skönja en tendens att uppdragen helst ska vara i linje med den hållning som gäller hos företaget. För kundens del kan det alltså ha en viss betydelse att ens ärende helst skall passa även konsultens ståndpunkter i frågan. Vilka kundgrupper efterfrågar tjänster? Diskussionen har kretsat kring PR-byråerna och hur de går till väga. Betydelsefullt är också att få klarhet i vilka typer av kundgrup- POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS per vi hittar företagens uppdragsgivare. I analyserna ovan diskuteras vikten av resurser. Vi har ju tidigare också tagit del av påståenden som säger att konsultföretagen bidrar till större inflytande för de resurs- starka och då framför allt för näringslivets kapitalstarka grupper.205 I undersökning framkom dock att ett ökat intresse för PR- företagens tjänster troligen var att vänta från myndigheter och orga- nisationer.206 I enkätundersökningen ombads konsulterna att rangordna de kundgrupper som deras kunder representerar med en etta för den mest frekventa kundgruppen, med tvåa för den näst vanligaste osv. En sammanställning av vilka typer av kunder som efterfrågar poli- tiskt anknutna uppdrag kunde sedan göras.207 Sammanställningen brottas emellertid med flera problem och bör endast ses som en rikt- linje för i vilka kundgrupper PR-företagens uppdragsgivare åter- finns.208 Bland företagens uppdragsgivare är de privata svenska företag och internationella/utländska företag de vanligaste kundgrupperna som efterfrågar politiskt anknutna uppdrag. Det är dessutom de enda kundgrupper som förekommer hos samtliga 8 företag som svarat på frågan.