sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — I kommitténs direktiv talas om lösningar med olika stor roll för dom- stolar. Även om ärenden enligt utlänningslagstiftningen endast i begränsad omfattning handlagts inom domstolsväsendet, finns det där- för anledning att redogöra för olika slag av domstolar och deras upp- gifter. Om begreppet domstol kan nämnas följande. söker genom bestämmelserna i artikel 6 ga- rantera att frågor av särskild betydelse för den enskilde kan bli föremål för prövning inför domstol och att prövningen sker under särskilda rättssäkerhetsgarantier. De viktigaste kraven för att ett organ skall godtas som en domstol enligt (art. 6:1) och FN:s konvention om de med- borgerliga och politiska rättigheterna (art. 14:1) är att den är dels obe- roende och opartisk, dels har inrättats enligt lag. Förfarandet inför domstolen skall vara korrekt och rättvist mot den enskilde. Det skall i allmänhet vara muntligt och offentligt, men undantag får göras i vissa fall. Domstolsprövningen skall ske inom skälig tid. Domen skall avkunnas offentligt. I konventionerna krävs en rätt till domstols- prövning när det gäller en persons civila rättigheter och skyldigheter eller en anklagelse för brott. Begreppet "civila rättigheter och skyldig- heter" skall tolkas autonomt, dvs. utan att bygga på de begrepp som förekommer i olika nationella rättssystem. har förklarat att termen "tribunal" inte skall tolkas så att därmed avses enbart en domstol av traditionellt slag, som ingår i ett lands domstolsorganisation. Sålunda har som tribunal godtagits en medicinsk besvärsnämnd bestående av läkare och jurister, en motsva- rande om advokater, en ning av frågor om tillstånd till förvärv av fast egendom sammansatt av jurister, tjänstemän och lekmän, vissa nämnder för handläggning av jorddelningsärenden samt en nämnd med uppgift att bl.a. handlägga disciplinärenden i engelska fängelser. För att avgöra om ett organ är oberoende i förhållande både till regeringen och myndigheter och till parterna i målet så att det kan godtas som domstol skall hänsyn tas till hur domarna utses, hur lång deras ämbetstid är, vilka garantier som finns mot påverkan utifrån och om det finns omständigheter som ger anledning till tvivel om deras oberoende (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997, s. 151). Rätt till domstolsprövning krävs enligt konventionerna också för den som berövats friheten (artikel 5:4). Prövningen skall avse frihets- berövandets laglighet. Domstolen (i den engelska texten här court) skall även i detta fall vara oberoende av exekutivmakten och av par- terna och ge vissa grundläggande processuella garantier. Dessa behöver inte alltid vara desamma som enligt artikel 6:1. De skall dock innefatta en rätt för den som berövats friheten att bli hörd antingen personligen eller genom ombud. Ett villkor torde i allmänhet vara att proceduren är kontradiktorisk. Konventionernas krav på domstolars oavhängighet och på reglering i lag återspeglas i regeringsformen (RF). Enligt regeringsformen finns det för rättskipningen domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter (1 kap. 8 § RF). Nå- gon egentlig definition av vad som är rättskipning finns emellertid inte. 11 kap. innehåller föreskrifter om rättskipning och förvaltning. Ingen myndighet och inte heller får bestämma hur en dom- stol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Vid domstol skall finnas ordina- rie domare. Undantag får göras för domstol som har inrättats för hand- läggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål. Undantaget skall göras i lag. En ordinarie domare skall kunna skiljas från sin tjänst – utom vid skyldighet att avgå med pension – endast om han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjäns- ten. Frihetsberövanden skall enligt regeringsformen alltid kunna prövas av domstol. Om frihetsberövandet gäller annat än misstanke om brott kan frihetsberövandet i stället prövas av en nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden är eller har varit ordinarie domare. 6.1.3Det svenska domstolsväsendets uppbyggnad Det svenska domstolsväsendet är uppbyggt huvudsakligen kring två parallella domstolsorganisationer. Den ena organisationen, som omfat- tar de allmänna domstolarna, utgörs av tingsrätterna som första instans, hovrätterna som andra och () som sista instans. Den andra domstolsorganisationen, de allmänna förvaltningsdomsto- larna, består av länsrätterna som första instans, kammarrätterna som andra och Regeringsrätten som slutinstans. Regeringen har enligt vad som framgår av budgetpropositionen för inlett ett par försöksverksamheter som syftar till en ökad sam- verkan inom och mellan domstolsslagen och har för avsikt att ta initia- tiv till ytterligare försöksverksamheter. De allmänna domstolarna har generell behörighet att handlägga alla mål och ärenden som inte uttryckligen är undantagna från deras kom- petensområde. De allmänna förvaltningsdomstolarna har i praktiken fått en i det närmaste generell kompetens att överpröva beslut av för- valtningskaraktär. Fr.o.m. finns också i förvalt- ningslagen en allmän och kompletterande regel att beslut av förvalt- ningsmyndigheter får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om något annat inte är särskilt föreskrivet (se prop. 1997/98:101, bet. 1997/98:JuU17, rskr. 1997/98:226, SFS 1998:386). Därmed har den tidigare huvudregeln om att statliga myndigheters beslut i avsaknad av bestämmelser om överklagande får överklagas hos närmast högre myn- dighet och i sista hand hos regeringen övergivits. Den nya regeln anges i propositionen närmast vara av författningsteknisk karaktär och inne- bära en lagreglering av den huvudregel om domstolsprövning som i praktiken redan gällt. I propositionen framhålls att huvudsyftet med den tidigare regleringen i specialförfattning av förvaltnings- domstolarnas behörighet varit att fördela kompetensen mellan förvalt- ningsmyndigheterna och regeringen å ena sidan och förvaltnings- domstolarna å andra sidan. Grundtanken vid denna fördelning hade varit att lämplighetsfrågor borde prövas av förvaltningsmyndigheterna och i sista hand av regeringen, medan rättsfrågor borde prövas av domstolarna. Utom då särskilt utsedda ledamöter deltar, utövas den dömande verksamheten i såväl de allmänna domstolarna som de allmänna för- valtningsdomstolarna av enbart lagfarna domare eller av lagfarna domare tillsammans med nämndemän. Utöver de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdom- stolarna förekommer särskilda domstolar knutna till de allmänna dom- stolarna och ett antal fristående specialdomstolar vardera med ett kom- petensområde som är begränsat till ett visst sakområde eller några spe- ciella frågor. Förfarandet i de allmänna domstolarna regleras i första hand i rätte- gångsbalken (RB). Vissa regler finns också i lagen (1996:242) om domstolsärenden. Regler om de allmänna domstolarnas organisation m.m. finns i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion och förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion. De allmänna domstolarna består av 96 tingsrätter, sex hovrätter och . Tingsrätterna varierar mycket i storlek, allt från domstolar med arbetsunderlag för endast en domare till den största, tings- rätt, med omkring 90 domare. Ursprungligen inskränkte sig de allmänna domstolarnas uppgifter till att döma i tvister mellan enskilda medborgare och att avgöra brott- mål. Att avgöra tvistemål och brottmål är alltjämt huvuduppgiften. Ut- över sina dömande uppgifter har tingsrätterna att utöva viss offentlig kontroll. Vid sidan av tvistemål och brottmål finns det måltyper som avgörs av tingsrätterna i särskild sammansättning, fastighetsdomstolsmål och fr.o.m. miljömål. Fastighetsdomstolar finns vid 27 tingsrätter och miljödomstolar vid fem tingsrätter. De allmänna underrätterna (tingsrätterna) I varje tingsrätt finns en . Det kan också finnas chefsrådmän, rådmän, fastighetsråd, tingsfiskaler, tingsnotarier och andra anställda. Vid de tingsrätter som utgör miljödomstolar finns också miljöråd. De större tingsrätterna är indelade i avdelningar under chefskap av lagmannen eller en chefsrådman. Ungefär en fjärdedel av tingsrätterna är så små att de inte har fast arbetsunderlag för mer än en eller två domare. Domaruppgifterna fördelas på rotlar. Mål av särskild art (special- mål) eller mål från en viss del av domkretsen (lokalt knutna mål) kan tilldelas en eller flera bestämda rotlar. Varje , rådman och tings- fiskal skall normalt ha en rotel. Rotelinnehavaren ansvarar för hand- läggningen av de mål och ärenden som har tilldelats roteln. Huvudregeln om domförhet i 1 kap. 3 § är att tingsrätten skall bestå av en lagfaren domare. För huvudförhandling i brottmål och tvistemål finns dock andra föreskrifter. Vid huvudför- handling i brottmål skall tingsrätten enligt huvudregeln bestå av en lag- faren domare och tre eller, i mål om allvarligare brott, fem nämndemän. I bötesmål är tingsrätten normalt domför utan nämndemän. Vid huvudförhandling i allmänna tvistemål skall tingsrätten enligt huvud- regeln bestå av tre lagfarna domare men det kan i vissa fall räcka med en lagfaren domare. Vid huvudförhandling i familjemål skall tings- rätten normalt bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. Den nya processen för domstolsärenden har stora likheter med för- valtningsprocessen, se nedan. Huvudregeln är att tingsrätten består av en lagfaren domare. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till ären- dets art får tingsrätten bestå av tre lagfarna domare. Förfarandet är normalt skriftligt. Sammanträde bör ingå, när detta kan antas vara till fördel för utredningen eller för att främja ett snabbt avgörande av ären- det. Hovrätterna är placerade i , , , , och . I varje hovrätt skall det enligt 2 kap. 6 § rätte- gångsbalken finnas en hovrättspresident, en eller flera hovrättslagmän samt hovrättsråd. Utöver de nämnda befattningshavarna finns också enligt hovrätts- instruktionen fastighetsråd, miljöråd, hovrättsassessorer, hovrättsfiska- ler, hovrättsfiskalsaspiranter och andra anställda. Mål och ärenden fördelas på rotlarna i turordning. Specialmål och lokalt knutna mål kan tilldelas en eller flera bestämda rotlar. Varje rotel förestås av en domare. Rotelinnehavaren har det övergripande ansvaret för beredningen av mål och ärenden på roteln och skall, om inte särskilda skäl motiverar annat, i egenskap av referent delta i hand- läggningen och avgörandet av dem. När ett mål eller ärende skall föredras, görs detta normalt av en fis- kal eller fiskalsaspirant eller av rotelinnehavaren. Vid huvudförhandling i allmänna tvistemål är hovrätten i regel dom- för med tre lagfarna domare. Vid huvudförhandling i familjemål skall därutöver två nämndemän ingå i rätten, om nämnd deltagit i avgörandet i tingsrätten. I bötesmål är hovrätten normalt domför med tre lagfarna I övriga brottmål är hovrätten i regel domför med tre lagfarna domare och två nämndemän. består av 16 justitieråd eller det högre antal som be- hövs. En avdelning av är enligt huvudregeln domför med fem ledamöter. Krav på prövningstillstånd har länge gällt för rätten att få mål prövade i . Regler om prövningstillstånd i hovrätt infördes men den reformen begränsades till att gälla de s.k. småmålen (tvistemål om mindre värden). När småmålslagen upphävdes och reglerna arbetades in i blev reglerna om prövningstill- stånd tillämpliga även på vissa mål vid fastighetsdomstolarna. Något senare infördes också regler om prövningstillstånd för ärenden om fel- parkeringsavgift. utvidgades prövningstillståndsförfarandet i hovrätt till att omfatta bl.a. ytterligare tvistemål samt bötesmål och ut- sökningsmål. – Ett förslag från regeringen (prop. 1996/97:131) om ut- vidgade krav på prövningstillstånd i hovrätterna drogs tillbaka sedan det visat sig att någon politisk majoritet för förslaget inte skulle kunna uppnås. I vissa mål förekommer i ledet hovrätt–vad som har kallats fullföljdsförbud med ventil. Det innebär att hovrätten kan medge rätt att överklaga, om hovrätten bedömer att det föreligger sär- skilda skäl för att låta ta ställning till frågan om en prejudikatdispensprövning. Hovrätten binder således inte Högsta dom- stolens ställningstagande i prövningstillståndsfrågan genom detta med- givande. Institutet infördes och gäller dels vissa mål där tidigare rått fullföljdsförbud (bl.a. lönegarantimål), dels vissa mål där tidigare gällt vanliga fullföljdsregler inkl. krav på prövningstillstånd, (underhåll till barn eller make och frågor om ersättning till rättshjälpsbiträde eller offentlig försvarare). Institutet nämns som en möjlighet att motverka en förlängd instanskedja i direktiven (dir. 1997:97) för översynen av systemet för prövning av hyres- och arrendemål, som skall slutföras . Allmänna domstolars befattning med utlänningsfrågor De allmänna domstolarna har inte någon större befattning med utlän- ningsärenden. Problematiken aktualiseras främst i brottmål, då den åtalade är utlänning och frågan om utvisning på grund av brott väcks. Vidare finns en möjlighet enligt utlänningslagen till förhandling inför tingsrätt i vissa fall, nämligen i fråga om förvar eller uppsikt. Då för- handling skall hållas i sådana frågor får den beslutande myndigheten bestämma att förhandlingen skall hållas av en tingsrätt (6 kap. 12 § UtlL). Vidare finns möjligheten till förhandling enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Sådan förhandling skall i första hand hållas inför . Framväxten av de allmänna förvaltningsdomstolarna har skett mot bak- grund av efterkrigstidens samhällsutveckling. Tillväxten av det område av samhällslivet som regleras genom den offentligrättsliga lagstift- ningen har skapat den särskilda organisationen för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna. Förvaltningsrättskipningen sköttes tidigare av läns- styrelserna med möjlighet att överklaga till bl.a. regeringen. Genom 1970-talets reformer tillskapades ett domstolssystem som är parallellt med de allmänna domstolarnas. De allmänna förvaltningsdomstolarna består av 23 länsrätter, fyra kammarrätter och Regeringsrätten. Länsrätterna dömer i en mängd olika måltyper, cirka 400, som huvudsakligen avser överklagande av myndighets beslut. Som exempel kan nämnas skattemål, sociala mål rörande tvångsomhändertagande, psykiatrimål, biståndsmål och socialförsäkringsmål. Huvuddelen av länsrätternas mål handläggs numera som tvåpartsprocess. Förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna regleras i första hand av bestämmelserna i lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar, LAFD, och förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL. I lagen om allmänna förvaltningsdomstolar finns regler om bl.a. or- ganisation, behörighet, domförhet, ledamöter, nämndemän och sakkun- niga. Förvaltningsprocesslagen innehåller bl.a. bestämmelser om måls anhängiggörande, handläggning, bevismedel och beslut. Lagen hän- visar beträffande vissa processuella frågor till bestämmelserna i rätte- gångsbalken. Närmare bestämmelser om länsrätternas och kammarrätternas orga- nisation m.m. finns i förordningen (1996:382) med länsrättsinstruktion resp. förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion. De nuvarande fristående länsrätterna tillskapades genom länsrätts- reformen . Länsrätterna är i huvudsak lokaliserade till landets residensstäder och har länet som domkrets. I finns dock de tre tidigare länsrätterna kvar. Länsrätterna har till uppgift att pröva överklaganden av beslut som har fattats av förvaltningsmyndig- heter (14 § LAFD). En förvaltningsmyndighets beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om inte rege- ringen föreskriver något annat för ett visst slag av ärenden. Forum styrs alltså av var beslutsmyndigheten är belägen och inte av var den kla- gande är bosatt. Av de 23 länsrätterna i landet kan tre sägas vara klart störst och tre klart minst. Övriga skiljer sig inte så mycket åt i storlek. Endast de tre största – länsrätterna i , och län – är delade i avdelningar. Även länsrätterna får numera själva besluta om avdelningsindelning och om avdelningarnas närmare sammansättning. Länsrätten i har fem avdelningar och en extra avdel- ning. Länsrätten i län har fyra avdelningar, varav tre i och en i . Länsrätten i har tre avdelningar. Vidare kan nämnas att Länsrätten i () har sex ordinarie och fyra icke ordinarie domare. Av länsrätterna "norr om " är länsrätterna i () och i () störst med hänsyn till måltillströmningen. De har var- dera fem ordinarie och två icke ordinarie domare. I en länsrätt finns en och normalt en eller flera rådmän. I de större länsrätterna finns också en eller flera chefsrådmän. Utöver dessa ordinarie domare, som nämns i lagen om allmänna förvaltningsdom- stolar, finns också assessorer, länsrättsfiskaler, länsrättsnotarier och andra anställda. Det finns också nämndemän. I mål om kommunal- besvär deltar i stället för nämndemän två särskilda ledamöter. För mål om fastighetstaxering finns särskilda regler om sammansättningen. I rätten ingår i dessa fall en lagfaren domare, en värderingsteknisk leda- mot samt nämndemän som särskilt utsetts för att delta vid behandlingen av sådana mål. Domaruppgifterna fördelas på rotlar i turordning. Mål av särskild beskaffenhet (specialmål) eller lokalt knutna mål tilldelas en eller flera bestämda rotlar. Varje rotel förestås av en domare. Fördelning av domaruppgifterna skall ske på ett sådant sätt att arbetsuppgifter inte tilldelas en länsrättsfiskal i större omfattning än som är lämpligt med hänsyn till fiskalens erfarenhet av tjänstgöring i domstol, och en fiskal får inte tilldelas arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet. Det är rotelinnehavaren som har det övergripande ansvaret för handlägg- ningen av de mål och ärenden som tilldelas roteln, även om de bereds till avgörande av annan personal. Lagmannen delar för en bestämd tid in domarna till tjänstgöring inom länsrätten. Indelningen skall göras så att domarna får erfarenhet av olika slag av mål. Lagmannen får lämna särskilda förordnanden för länsrättsnotarier och andra anställda som har tillräcklig kunskap och erfarenhet att på eget ansvar utföra vissa uppgifter. Inom länsrätterna finns också särskilda handläggare, som inte ingår i den ordinarie domarkarriären. En länsrätt är enligt huvudregeln domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en, och detsamma gäller antalet nämndemän. Många mål kan även avgöras av en lagfaren domare ensam. Detta gäller mål av enkel beskaffenhet samt ett antal andra i 18 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar uppräknade mål, exempelvis mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen. Beslut som inte innebär att målet prövas i sak får också normalt fattas av en lagfaren domare ensam. Flertalet mål kan avgöras på handlingarna. Det gäller t.ex. mål om skatter, körkort och bistånd. I de fall nämndemän deltar i avgörandet, sker det efter föredragning. Föredragning utförs av rotelinnehavaren eller någon annan föredragande. Förhandling förekommer i alla typer av mål. Muntlig förhandling får ingå beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för ut- redningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Muntlig förhand- ling skall också hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. I vissa mål är länsrätten skyldig att hålla muntlig förhandling om den enskilde har begärt det. Det gäller t.ex. mål om tvångsomhän- dertagande av barn eller missbrukare. De fyra kammarrätterna finns i , , och . Kammarrätten i är störst med sju avdelningar och en extra avdelning. Kammarrätten i har sex avdelningar, kammarrätterna i och i har fyra avdelningar var. I en kammarrätt finns en kammarrättspresident, en eller flera kam- marrättslagmän samt kammarrättsråd. Utöver dessa ordinarie domare finns kammarrättsassessorer, kammarrättsfiskaler, kammarrättsfiskals- aspiranter och andra anställda. Vid kammarrätterna finns flera avdelningar. En avdelning består av ledamöter samt en eller flera kammarrättsassessorer eller andra adjun- gerade ledamöter, kammarrättsfiskaler, kammarrättsfiskalsaspiranter och annan personal. Ordföranden leder arbetet på avdelningen. Kam- marrätterna kan numera pröva olika organisationsmodeller och själva bestämma om indelning i avdelningar och avdelningarnas närmare sammansättning och storlek. Målen avgörs efter föredragning. Muntlig förhandling får äga rum, och föredragningen får i så fall begränsas. Föredragning görs av en kammarrättsfiskal, en kammarrättsfiskalsaspirant, rotelinnehavaren eller någon annan som är lagfaren och som kammarrätten har utsett. Liksom i länsrätten är muntlig förhandling i vissa fall obligatorisk. I kammarrätten avgörs enligt huvudregeln målen av tre lagfarna domare. I vissa typer av mål deltar två nämndemän. Det gäller bl.a. mål om tvångsomhändertagande av barn eller missbrukare. I socialförsäk- ringsmål skall nämndemän delta, om nämndemän har deltagit i hand- läggningen i länsrätt. Vid kollegial sammansättning bör minst två av ledamöterna vara eller ha varit ordinarie domare. I vissa mål skall i stället för nämndemän särskilda ledamöter delta vid behandlingen. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två ledamöter, om de är ense om slutet. Målen fördelas på rotlarna i turordning. Specialmål eller lokalt knutna mål kan tilldelas en eller flera bestämda rotlar. Rotelinnehava- ren ansvarar för beredningen av målen på roteln och deltar, om inte särskilda skäl motiverar annat, i egenskap av referent i handläggningen och avgörandet av målen. Regeringsrätten består av 14 regeringsråd eller det högre antal som behövs (3 § LAFD). Enligt huvudregeln dömer fem regeringsråd i må- len, men domstolen är domför med fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet. Frågor om prövningstillstånd avgörs av ett regerings- råd. Handläggning och beslutsordning i mål enligt LVU I kommitténs direktiv nämns särskilt handläggningen av mål enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Beslut om vård enligt LVU fattas av länsrätten efter ansökan av socialnämnden (4 §). Beslut om omhändertagande får i vissa fall fattas av socialnämnden (6 §) och, om socialnämndens beslut inte kan avvaktas, av nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat att fatta sådana beslut. Mål enligt LVU skall handläggas skyndsamt. Om den unge är om- händertagen, skall länsrätten ta upp målet till avgörande från det ansökan om vård kom in. Tidsfristen får dock för- längas, om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständig- het gör det nödvändigt. Ett beslut av socialnämnden om omhändertagande skall underställas länsrätten (). Om länsrätten faststäl- ler beslutet, skall socialnämnden från det beslutet verk- ställdes (normalt ) ansöka hos länsrätten om att den unge skall beredas vård enligt lagen (8 §). Länsrätten kan också efter ansökan av socialnämnden besluta om flyttningsförbud för den unge. får under särskilda förut- sättningar besluta om tillfälligt flyttningsförbud. Länsrätten och kammarrätten skall, som framgår ovan, i mål om be- redande eller upphörande av vård eller om flyttningsförbud hålla munt- lig förhandling, om det inte är uppenbart obehövligt. Om någon part begär det, skall muntlig förhandling alltid hållas. För länsrätten, som enligt huvudregeln är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän, finns ingen specialregel om domförhet i LVU. För kammarrätt finns i 37 § LVU bestämmelsen att nämndemän skall ingå i rätten vid handläggning av andra mål än sådana som gäller omhändertagande eller tillfälligt flyttningsförbud.