sou · GNB383 · 2000-01-01 00:00:00 — Ansvaret är delat mellan ett antal parter som kan vara offentliga organ, privata företag eller frivilliga organisationer. Med detta finns naturligtvis en risk att ett allt större område av politiken undandras traditionellt demokratiskt an- svarsutkrävande. Denna risk blir inte mindre om man betänker att partnerskap, sådana de framträtt, sällan gett verklig plats åt så kallade resurssvaga medborgargrupper, till exempel invandrare i samband med lokala utvecklingsprojekt för att bekämpa social exkludering (Silver and Wilkinson 1995; Bailey 1995; and 1998). Med andra ord innebär den oklara ansvars- frågan och det bland olika medborgargrupper ojämnt fördelade del- tagandet två svaga länkar när det gäller partnerskapets förhållande Därmed inte sagt att ansvar och deltagande är frågor som funnit ett tillfredställande svar ens i befintlig politik med de- mokratiska ambitioner. Partnerskap förekommer i många olika sammanhang och kan anta olika former med avseende på vilka aktörer som samarbe- tar, vilka mål man eftersträvar, hur man arbetar och så vidare. I in- ledningskapitlet till ett översiktsarbete om partnerskap i lokal eko- nomisk utveckling skriver de två redaktörerna att det finns många olika typer av partnerskap och att en adekvat definition där- för är svår att göra: Public-private partnerships take many shapes that are inappropriately described in an effort using rigid typologies (Walzer and 1997:16). Påståendet blir inte mindre träffande om man vidgar perspektivet till partnerskap inom andra områden av politiken än just näringslivspolitik. Det är således uppenbart att eventuella empiriska generaliseringar i hög grad måste kvalificeras med avseende på de sammanhang i vilka olika partnerskap uppträder. I följande avsnitt skall erfarenheter från fyra olika typer av partnerskap tas upp med fokus på ansvars- och deltagan- deaspekterna. Dessa aspekter har i tidigare forskning om partner- skap stått helt i skuggan av effektivitetsfrågorna. Partnerskap och stadsförnyelse: exemplet I utvecklades under (1979–1990) en partnerskapsideologi som bland annat kom att tillämpas i en stra- tegi för stadsförnyelse (Bailey et al. 1995; 1997). I en rad, ofta centralt initierade initiativ skapades partnerskap mellan olika aktörer, till exempel statliga organ på central, regional och lokal nivå, privata företag, kommunala självstyrelseorgan och, mera sällan, grupper av boende och medborgare. Vanliga konkreta mål var att minska arbetslösheten och att förbättra bostadsförhållanden och social service i områden som bedömdes ha särskilt allvarliga pro- blem. Med hänsyn till den traditionella antagonismen mellan central och lokal nivå i politiska system kan partnerskaps- ideologien te sig paradoxal eftersom den syftade till samförstånd mellan dessa båda nivåer. Bilden blir något mindre paradoxal om man tar i beaktande att syftet också var att skapa en allians mellan centralstatliga organ och privata intressen och att låta de senare slå igenom på den kommunala partnerns bekostnad. Man kan tala om en form av konservativ korporatism, där den centrala staten interve- nerade i den lokala politiken med en partnerskapsstrategi som gav privata intressen stor möjlighet att forma innehållet i stadsförnyel- sen. Dessa partnerskap har karakteriserats som relativt slutna insti- tutioner genom vilka dominerande intressenter (stakeholders) samarbetar i syfte att driva igenom sina egna intressen. Partnerska- pen är slutna i förhållande till politiskt inflytande utifrån och oan- svariga inför en bredare krets av medborgare (et al. Den konservativa strategin för stadsförnyelse med partnerskaps- tanken i en central roll skall enligt och andra forskare ses mot bakgrund av den konservativa regeringens övergripande strategi att radikalt ändra gränserna mellan den privata och den offentliga sektorn till den senares nackdel. Kommunala självstyrelse- organ förekom visserligen i en hel del partnerskap men de spelade en i förhållande till nationella parter och privata intressen undanskymd roll. Över huvud taget gavs inte mycket plats för lokala intressen. I ett demokratiperspektiv innebar dessa partnerskap att vanliga medborgares utanförskap förstärktes. Frågan om denna slutsats endast kan dras i förhållande till den brittiska erfarenheten eller om andra, ur demokratisynpunkt mera positiva slutsatser, finns att hämta ur partnerskap för stadsförnyelse i andra länder är viktig att ställa. Syftet med att i detta sammanhang hänvisa till det brittiska exemplet har varit att det är väl utforskat och att det på ett tydligt sätt illustrerar en möjlig form av partnerskap. I nästa avsnitt berörs erfarenheterna av partnerskap vid lokal näringslivspolitik och där- med vidgas också det geografiska perspektivet till flera länder. Partnerskap och lokal näringslivspolitik De två senaste årtiondena har inneburit att lokal näringslivspolitik placerats högt på den politiska dagordningen i städer runt om i . Ekonomins snabba internationalisering i kombination med välfärdsstatens erodering har lett till att städer och kommuner tving- ats bli mer aktiva i sökandet efter nya investeringar och arbetstillfäl- len. I detta sammanhang har partnerskap mellan offentligt och privat kommit att bli ett vanligt fenomen. I drev starkt en politik som gick ut på att sådana part- nerskap skulle ersätta traditionell offentlig politik på lokal nivå. I andra länder bildades partnerskapen snarare på initiativ av lokala aktörer i den offentliga respektive den privata sektorn och med syfte att åstadkomma en långsiktig komplementaritet. När man skall göra en bedömning av de näringslivspolitiska part- nerskapens framgångar och problem är det viktigt att ta hänsyn till det nationella sammanhanget. Likväl kan vissa generella iakttagelser göras. Så är det till exempel mycket vanligt att partnerskapen i ett inledande skede främst är av symbolisk snarare än materiellt påtaglig betydelse. Det tycks, särskilt från den offentliga partens sida, vara viktigt att peka på viljan att åstadkomma utveckling. Efter hand växer dock kraven och ambitionerna när det gäller att visa reella re- sultat. Ofta har man verkligen kunnat peka på sådana resultat i form av investeringar och arbetstillfällen. Eftersträvade synergieffekter har helt enkelt kunnat uppnås. Däremot har partnerskapen visat sig mera problematiska vad gäller demokrativärden som deltagande och ansvar. Partnerskap mellan offentligt och privat i lokal näringslivspolitik har vanligen innburit att gränsen mellan politik och marknad grum- lats och att privata intressen vunnit insteg i den offentliga politiken på ett sätt som inga andra intressen kan göra. Det privata kapitalet har med andra ord fått exklusiv tillgång till den offentliga politiska arenan. Detta innebär i sin tur också att ansvarsfrågan blir oklar. Teoretiskt kan man visserligen tänka sig att ett partnerskap domi- neras av den offentliga parten så att partnerskapet blir en förläng- ning och precisering av den politik som formulerats i en stad/kom- muns beslutande organ. Därmed skulle utkrävandet av ansvar följa samma spår som i traditionell politik. I praktiken har det dock visat sig att den offentliga parten i de näringslivspolitiska partnerskapen gärna följer marknadsprinciper och agerar på ett mera affärsinriktat sätt. Det demokratiska ansvaret kan därför endast utkrävas partiellt och indirekt, till exempel genom att en stads/kommuns näringslivs- politik debatteras i fullmäktige och i lokala media. Den offentliga parten i denna typ av partnerskap tycks visserligen ha ett något större inflytande i västeuropeiska länder än i . Tillsammans med en rad andra förändringar i näringslivsvänlig riktning innebär dock partnerskapspolitikens utbredning i en utmaning för traditionella demokratiska värden som önskvärdheten av ett brett medborgerligt deltagande och ett tydligt politiskt an- svarsutkrävande. har partnerskap blivit ett vanligt fenomen i sam- band med EU:s regionala strukturfonder. inte var en del av det ursprungliga kommer de regio- nala strukturfonderna att ta av EU:s budget i an- språk jämfört 1988. Det innebär att mer än hälften av EU:s invånare bor i områden som prioriteras av EU:s regionalpolitik –99 (och 1997:32). EU:s tredje program för att bekämpa fattigdom, landsbygdspro- grammet LEADER och stadsförnyelseprogrammet är samtliga EU-program som tillämpar en partnerskapsansats. Dessa och andra liknande program skall ses i ljuset av den europeiska integrationsprocessen i stort. Den ekonomiska utvecklingen under kapitalistiska produktionsförhållanden har alltid åtföljts av sociala förändringar och nya mönster av arbetslöshet, fattigdom och social utestängning. Rumsliga yttringar av dessa mönster är synliga på lokal, regional och nationell nivå. För länder som , och har tillgången till strukturfonderna varit ett viktigt motiv för att söka medlemskap i (Fothergill 1997). Entusiasmen för partnerskap i EU:s regionalpolitik måste ses i relation till det faktum att fattigdom och social utestängning är ojämnt fördelade med koncentration till vissa regioner, samhällen och grannskap. En selektiv ansats för att ta sig an dessa problem innebär att en bred krets av aktörer dras in i processen: EU-institu- tioner, representativa organ på nationell, regional och lokal nivå, icke-offentliga organisationer i det civila samhället och politiskt utanförstående grupper (invandrare, arbetslösa, handikappade). EU:s partnerskapsprogram har blivit bredare och mer mångfacette- rade och inkluderar nu sådana frågor som ekonomisk utveckling och sysselsättningsskapande åtgärder, arbetsträning och utbildning, bo- stadsförnyelse, brottsbekämpning och social utveckling i allmänhet. Partnerskapsansatsen är visserligen mer flexibel, sektoröverskri- dande och öppen för koalitionsbyggande än traditionella sätt att be- driva politik. Ändå är det uppenbart att den i EU-sammanhanget har en stark vertikal dimension med Kommissionen och andra centrala organ i en nyckelroll. Givet denna starka hierarkiska markering finns dock ett stort utrymme för lokala variationer i tillämpnings- skedet. Geddes (1997) undersökte 86 lokala partnerskap i 15 EU- länder och fann då fyra huvudtyper: 1) breda partnerskap med många aktörer som representerade såväl den offentliga som den privata och den frivilliga sektorn, 2) partnerskap som innehöll repre- sentanter för den offentliga och den frivilliga sektorn; 3) partner- skap med deltagare huvudsakligen hämtade från den offentliga sek- torn; och 4) partnerskap där huvudaktörerna var statliga organ och specifika grupper i samhället (till exempel arbetslösa, handikappade eller invandrare). Iakttagelser som dessa har föranlett en del forskare att betrakta partnerskapen som drivkrafter i en process som innebär att nationalstatens suveränitet eroderas och att den offentliga politiken splittras upp på olika nivåer eller rentav faller samman (Leibfried och Pierson 1995). Å andra sidan finns forskare som me- nar att just EU är det viktigaste steg som tagits på vägen mot den framtida kosmopolitiska demokrati som anses både nödvändig och önskvärd i den gränslösa politikens tidevarv (Archibugi 1998:219– 20). Många av EU:s partnerskap är sannolikt effektiva i den meningen att de ger finansiella vinster och andra synergieffekter. Däremot är konsekvenserna med avseende på maktförhållanden och demokrati mera tveksamma. Mer eller mindre tillfälligt hopsamlade gruppe- ringar av aktörer kommer samman för att implementera EU-kom- missionens politik. Denna är inte nödvändigtvis koordinerad med nationella prioriteringar – om sådana över huvud taget finns – och dess långsiktiga hållbarhet är högst osäker. Det van- liga kravet att varje aktör skall bidra med lika mycket i fråga om ekonomiska resurser är ibland negativt, då det till exempel kan inne- bära att en kommun måste omfördela egna resurser från andra, kanske mer angelägna projekt. Partnerskapen domineras ofta av starka företags- och byråkratintressen medan politiker och medbor- gargrupper har en svagare ställning eller är helt uteslutna. och (1997:65–97) fann till exempel i en studie av fyra skandinaviska Mål 2-områden att grundläggande frågor rörande riktning, programstruktur och regional indelning bestämdes av ministrar och toppbyråkrater i medlemsstaterna och EU med ringa utrymme för insyn, debatt och inflytande från medborgarna. Det skall framhållas att frågan om de regionalpolitiska EU-part- nerskapens demokratiska karaktär inte står och faller med hur man ser på som sådant. Som visat i sin doktorsavhandling kan man göra den tolkningen att EU innebär en utökning av politikens räckvidd som demokratin består. Beslut fattas i stigande utsträckning övernationellt som det demokratiska ansvarsutkrävandet sker nationellt. Omvänt kan man hävda att just detta faktum innebär en försvagning av demo- kratin, eftersom medborgarna i ett visst land får en längre och krångligare väg till den högsta beslutsnivån (1997:53–54). EU:s regionalpolitiska partnerskap handlar dock inte enbart eller ens i första hand om relationen överstatlig–nationell offentlig poli- tik, eftersom de etablerar vertikala samband mellan aktörer på minst tre nivåer: överstatlig, nationell och regional nivå, på den tredje ni- vån dessutom också med andra än offentliga aktörer. Allomfattande partnerskap för hållbar utveckling Termen partnerskap har en starkt ideologisk laddning av innebörden att vi alla bör sträva mot ett gemensamt mål, till exempel fred, demokrati eller ekologisk hållbarhet. I Rio-deklarationen, och Habitat II är partnerskap för hållbar utveckling något som eftersträvas på alla sektorer ocn nivåer av samhället. Om vi håller oss till genomförandet av lokala (LA 21) börjar det nu finnas en del studier på vars grund försiktiga slutsatser kan dras både om processen och dess resultat. Innan jag pekar på några slutsatser med direkt koppling till partnerskapsbegreppet är det emellertid viktigt att inte överskatta det globala genomslaget för LA 21. En översikt gjord av ICLEI () visar att det vid slutet av 1996 förekom LA 21-arbete i 1 800 kommuner i 64 länder. Landsomfattande kam- panjer för att få igång LA 21 förekom i endast 11 länder: , , , , , , , , , och . Dessa länder svarade för av samtliga registrerade LA 21-aktiviteter, vilka i huvudsak bestod av uppbyggande av samförstånd och förberedelse av handlingsplaner. På basis av ett begränsat antal fallstudier drog ICLEI slutsatsen att LA 21 under sina första år bidragit till att ekologiskt hållbar ut- veckling kommit med på många kommuners dagordning i budget- och planeringssammanhang (ICLEI 1997:16). Vid en internationell jämförelse framstår LA 21-arbete som unikt (Low, Gleeson, och 1999). Samtliga 288 kommuner har antagit någon form av LA 21-plan med förankring i den kommunala organisationen som olika lokala organisa- tioner och medborgargrupper också har deltagit i arbetet. En studie av Agenda 21-implementeringen i åtta svenska kommuner visar att organiserade intressen utanför den kommunala organisationen i en del fall varit starkt involverade i agendaarbetet. I andra fall däremot är det några få aktörer inom den kommunala organisationen som arbetat aktivt med frågan utan inblandning från aktörer i det omgi- vande samhället. Riomötets och den intentioner om ett brett partnerskap för hållbar utveckling kan således, i bästa fall, ses som embryon till en bredare mobilisering (Bro, , och 1998). De lokala partnerskapen har själva känt sig sakna nationellt stöd (SNF 1996) som näringslivet endast ägnat LA 21-arbetet ett ljumt intresse (1997:46). Dessa noteringar är inte förvånande. Den nationella politiken har varit starkt benägen att lägga ett stort ansvar på kommunerna som staten varit mera restriktiv än tidigare med ekonomiskt stöd. Näringslivet har genom lagstiftning ålagts ett större ansvar för sina egna avfallsprodukter som dess energi- och transport- behov är starkt styrt av tillväxtekonomiska bedömningar (Lidskog och 1999a). Det återstår att se huruvida den eftertryckliga socialdemokratiska bekännelsen till en ekologisk moderniserings- strategi också kommer att resultera i den nationella förstärkning av LA 21-arbetet som de lokala partnerskapen efterlyser. Hur som helst är det slående hur partnerskapen inom detta politikområde har en mera uttalad demokratiprofil än vad som är fallet i de tre andra typer av partnerskap som exemplifierats i denna artikel. Näringslivet är endast sporadiskt närvarande som frivilliga organisatio- ner och olika grupper i det civila samhället har en starkare repre- sentation än i andra typer av partnerskap. Regimer, koalitioner och partnerskap Partnerskap är en term som hör hemma i det vardagspolitiska språ- ket, men som i också har fått en bestämd juridisk innebörd i och med den partnerskapslag som reglerar förhållandet mellan ho- mosexuella par. Termens insteg i det politiska språket i vårt land kan illustreras av den förre universitetskanslern som in- för sin avgång ville ge följande ord på vägen till sin efterträdare: ett partnerskap med tre jämbördiga parter i högskolevärlden – läro- säten, stat och samhälle – där kanslern fungerar som en mäklare (citerad i Rådahl 1998:6–7). Som symbolord och beteckning på en speciell kategori av politisk organisation är fenomenet partnerskap inte ett analytiskt begrepp utan själv ett potentiellt objekt för samhällsvetenskaplig analys. I den anglosaxiskt dominerade litteraturen kring nya former av poli- tisk styrelse är partnerskap ett tydligt exempel på politikens utveck- ling från offentlig styrelse (government) till diffus styrning alter- nativt självreglering genom nätverk (governance). Definitioner av det sistnämnda brukar ta fasta på fyra egenskaper (1997:53): (i) ömsesidigt beroende mellan aktörer som representerar intressen inom offentlig, privat och frivillig verksamhet; (ii) fortlöpande sam- spel och resursutbyte mellan medlemmarna i ett nätverk; (iii) spel- liknande handlingar baserade på ömsesidigt förtroende och överens- komna regler; och (iv) en avsevärd grad av autonomi från staten: det handlar om självreglerande nätverk som inte är ansvariga inför den offentliga styrelsen. Definitionen är vid och kan ses som ett paraply under vilket man kan finna skiftande former av nätverkspolitik. , som skrivit åtskilligt om detta utifrån ett brittiskt perspektiv, har försökt fånga de nya nätverkens karaktär i en typologi med ytterpunkterna i löst sammanhållna, temporära enfrågenätverk (issue networks) respektive väl sammanhållna, långsiktigt fungerande politiska nät- verk (policy communities). Från de senare kan kopplingar göras till den USA-influerade regimteorien enligt vilken en stad ofta styrs av en urban regim, vars sammansättning och inriktning bestämmer politikens innehåll på bred front (1998). Översatt till svenska förhållanden skulle man i detta perspektiv må- hända kunna se som en period när lokala välfärdsregimer (inte nödvändigtvis dominerade av det socialdemokratiska partiet) gradvis ersatts av en fragmenterad politik, inte sällan med en tendens till dominans för lokala näringslivskoalitioner/partnerskap. Från pluralism och elitteori till urban regimteori Stadsmiljöns förändring är en komplex process som inte låter sig fångas i en enda formel. Processen styrs av ekonomiska, sociala, politiska och andra krafter. Detta bekräftades redan i en rad studier som genomfördes av den s.k. Chicago-skolan (Meyer- son och Banfield 1955). Bland statsvetare blev studie av skolbildande. antog i likhet med många andra statsvetare att makten var spridd bland ett flertal aktö- rer utan att någon aktör hade en dominerande ställning i politiken (1961). Denna skolbildning, som också normativt förordade pluralism, var en reaktion på uppfattningen att staden styrdes av en eller flera eliter som byggde sin makt på rikedom, kunskap och so- cial kontroll. Studier av lokal politik kom länge att präglas av debatten mellan pluralister och elitister. uppmärksammades dock maktens tredje dimension (icke-beslut) i en ny analysinrikt- ning med författarparet (1970) som inspira- tionskälla. Som påpekats av flera författare var denna debatt mycket av en skendebatt i så måtto att deltagarna gav helt eller delvis olika svar på olika frågor. Ett pluralistiskt angreppssätt innebar att man intresserade sig för den politiska processen och de däri deltagande aktörerna, i ett elitistiskt angreppsätt lades tyngdpunkten vid att studera maktresursers ojämna fördelning på olika aktörer i lokal- samhället, medan det tredimensionella maktperspektivet riktade uppmärksamheten på de institutionella och ideologiska förhållanden som bestämmer vilka frågor som överhuvudtaget får tillträde till den politiska dagordningen. Debatten mellan företrädare för de olika angreppssätten har innefattat utsagor av såväl normativ som deskriptiv karaktär. Plu- ralister har inte sällan låtit sin ideologiska övertygelse slå igenom så att de i sina empiriska studier blundat för förhållanden som kunnat ifrågasätta ett samhälles pluralistiska karaktär. På motsvarande sätt har elitister ibland varit okänsliga för företeelser som kunnat rubba bilden av ett samhälle som styrs av en eller flera eliter. De som foku- serat på maktens tredje dimension har på motsvarande sätt tende- rat att bortse från fakta som verkat besvärande för den teoriens tro- värdighet. I det pluralistiska perspektivet är den sociala kontrollen aldrig fullständig, eftersom maktförhållandena alltid skiftar mellan olika sakområden, det vill säga det är aldrig någon individ/grupp som har kontroll över mer än ett område av politiken. Enligt elit- perspektivet är makten däremot alltid kumulativ, det vill säga en och samma elitgrupp kontrollerar alltid flera verksamhetsområden i samhället, det kan till exempel vara näringsliv, kultur och undervis- ning. Motsvarande gäller för icke-beslutsteorien, även om mekanis- merna för social kontroll där är mer sofistikerade. Såväl pluralismen som elitismen ifrågasattes av forskare som ville utvidga det statsvetenskapliga synsättet till att omfatta ekonomiska och sociala aspekter i politiken. Castells (1972), (1973) och (1975) pekade till exempel på den ojämna resursfördelningen i stadssamhällen och framhöll att klasss- skillnaderna förstärktes när de offentliga myndigheterna underord- nade sig marknadskrafterna. Dessa studier blev förelöpare till an- satser som kom att utmana gamla positioner, ställa delvis nya frågor och även besvara gamla frågor på ett nytt sätt (Judge, Stoker and Wolman 1995). Tidigare studier av stad och politik har emellertid, trots inbördes skillnader, vanligen en sak gemensam: de bygger alla på en föreställning om makt som social kontroll. De riskerar därmed att missa eller underskatta något som är karakteristiskt för den (mer eller mindre) nya nätverkspolitiken, det vill säga strävan efter att få någonting gjort, ofta i samverkan mellan aktörer och intressen som normalt sätt inte står varandra nära. Man kan säga att intresset för- skjuts från att undersöka makt över till att studera makt att (åstadkomma något). Av nyare ansatser är det framför allt den ur- bana regimteorien som torde ha en potential när det gäller att förstå och förklara partnerskapens karaktär och roll i dagens stadspolitik. och , två erfarna urbanforskare, framhål- ler således: Regime theory is especially useful in pointing to those new forms of networks and partnerships that have emerged as urban government has gradually transformed into governance (and Painter 1997:28). Regimteorien kan lätt uppfattas som en syntes av elitteori och plura- listisk teori. Med den förra delar den föreställningen att en aktörs position i den socioekonomiska strukturen är av grundläggande be- tydelse för att förstå maktrelationerna i ett lokalsamhälle. är den överens med pluralismen att man också måste undersöka vil- ka aktörer som förmår att aktivt mobilisera sina resurser, hur denna resursmobilisering går till och vad den slutligen får för resultat i form av belöningar respektive sanktioner till olika grupper av aktö- rer.