sou · GNB353d2 · 2000-01-01 00:00:00 — har i svar på Ekobrottsberedningens enkät anfört att kronofogdemyndigheterna i sin verksamhet har ett minst lika stort behov av sådana uppgifter som avses med 118 § tullagen, som de i bestämmelsen uppräknade myndigheterna. Detta gäller enligt särskilt i den indrivning som riktar sig mot gäldenärer som kan misstänkas ägna sig åt ekonomisk brottslighet. Riksskatte- verket har därför föreslagit en ändring i 118 § som ger även kronofogdemyndighet rätt till uppgifter hos tullmyndigheterna om import eller export av varor. Uppgifter av detta slag skulle kunna bidra till att ge kronofogdemyndigheten underlag för en begäran om skattehandräckning i utlandet eller för bedömning om gäldenären bör begäras i konkurs. Uppgifter om import skulle kunna ge upplysning om att gäldenären har tillgångar här i landet. har inte närmare angett vilka uppgifter hos som en kronofogdemyndighet har behov av. Eftersom verket har föreslagit att kronofogdemyndighet skall få ut uppgifter med stöd av 118 §, får det antas att det endast är sådana uppgifter som omfattas av denna paragraf. Det är dock oklart om myndigheterna anses ha behov av samtliga uppgifter som avses med denna bestämmelse, eller endast av vissa typer av uppgifter. Regeln i 118 § tullagen omfattar enligt sin ordalydelse uppgifter som rör import eller export av varor i förhållande till tredje land. Den avser endast uppgifter som hänför sig till tullens fiskala verksamhet, framför allt uppgifter ur deklarationer och beslut i anledning av dessa deklarationer samt uppgifter om tullens kontroller. Uppgifter från tullkriminalen kan inte anses angå import eller export av varor på ett sådant sätt att bestämmelsen i 118 § blir tillämplig. De uppgifter som hänför sig till tullens fiskala verksamhet finns samtliga inlagda i tullregistret. Tulldeklarationer kan ges in i elektro- nisk form och i övrigt omvandlas alla uppgifter i ett importärende på ett sådant sätt att det kan föras in i datasystemet. Ärendena handläggs också på elektronisk väg. Flertalet av de myndigheter som har rätt till uppgifter enligt 118 § tullagen har enligt 7 § tullregisterlagen (1990:137) också rätt att få ta del av uppgifterna på ADB-medium. – som har ställt sig positiv till att kronofogdemyndigheter får tillgång till uppgifter enligt 118 § tullagen – har framhållit att åtskilliga av de uppgifter som finns i tullregistret överförs på elektronisk väg till det centrala skatteregistret. Eftersom kronofogdemyndigheter redan har tillgång till skatteregistret är det 342 6lUVNLOGD UHJOHU I|U NURQRIRJGHP\QGLJKHWHU mest rationella sättet att ge dessa ökad tillgång till uppgifter från tullen en ändrad reglering av deras åtkomst till uppgifter i detta register. De förslag vi har lagt fram i det föregående om utvidgad sekretess inom exekutionsväsendet underlättar möjligheterna att vid bekämpning av ekonomisk brottslighet lämna sekretessbelagd information till krono- fogdemyndigheterna. Därmed minskar också behovet av ytterligare sekretessbrytande regler till förmån för deras verksamhet. Härtill kommer att skall göra en översyn av de författningar som reglerar register inom skatteförvalt- ningen och exekutionsväsendet samt tullregisterlagen. I uppdraget ingår bl.a. att undersöka frågan om utlämnande av uppgifter från skatte- och utsökningsregistren och att överväga om omfattningen av uppgifts- lämnandet är lämpligt avvägt eller om det finns behov av förändringar. Även frågor om utlämnande av uppgifter ur tullregistret kan tas upp av utredningen. Mot den nu angivna bakgrunden, och efter samråd med , har vi beslutat att inte lägga fram några förslag om nya sekretessbrytande regler för kronofogdemyndig- heternas verksamhet. 17Underrättelse till kronofogdemyndighet om beslag m.m. Flera myndigheter har påtalat att polisen enligt beslut av JO inte har rätt att lämna uppgifter till kronofogdemyndigheten om beslagtagen egendom. En sådan underrättelse skulle ge kronofogdemyndigheten tillfälle att mäta ut den beslagtagna egendomen för den berördes skulder. Myndigheterna anser det stötande att egendom måste lämnas tillbaka till exempelvis en misstänkt person trots att det är känt att han har stora skatteskulder. Riksåklagaren har föreslagit att det införs ett direkt lagstöd för sådant uppgiftslämnande eller att generalklausulen ändras så att det för utlämnande av uppgifter inte krävs att det är uppenbart att intresset av utlämnande tar över sekretessintresset, utan endast att det kan antas att så är fallet. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har förordat en bestämmelse enligt vilken polisen skall ha skyldighet att undersöka om den från vilken egendom tas i beslag är restförd hos kronofogdemyndigheten och i förekommande fall också underrätta kronofogdemyndigheten. Det regionala samverkansorganet i har i sin rapport för utvidgat perspek- tivet till fall när polisen påträffar personer som har stora penningbe- lopp på sig och dessa personer är restförda för betydande belopp. har på uppdrag av regeringen lagt fram förslag till hur exekutionsväsendets roll i myndighetssamarbetet mot ekonomisk brottslighet skall kunna utvecklas (dnr 2391-97/701). Verket har därvid föreslagit bl.a. att polis och åklagare innan ett beslag hävs skall kontrollera om en misstänkt är restförd och, om så är fallet, underrätta kronofogdemyndigheten om beslaget. Polisen och åklagare bör enligt verket ges direktåtkomst till utsökningsregistret för att enkelt kunna kontrollera om en misstänkt är föremål för åtgärder eller utredning hos kronofogdemyndigheten. I våra direktiv har tagits upp frågan om polisens möjligheter att underrätta kronofogdemyndigheten om egen- 344 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P dom som har tagits i beslag eller som polisen på annat sätt har fått kännedom om. Vi behandlar i detta avsnitt frågan om underrättelse till kronofogdemyndigheten om beslag men vidgar perspektivet även till bl.a. andra straffprocessuella tvångsmedel. I våra direktiv nämns två JO-fall som har intresse för den nu aktuella frågan, nämligen JO 1987/88 s. 93 och 1988/89 s. 45. I det första fallet hade polisen i samband med lagstadgad kontroll av en pantlånerörelse funnit att två bröder hade tagit upp tio lån om sammanlagt . Polisen fann efter registerkontroll att brödernas deklarerade inkomster inte stod i relation till belåningen. En polisman tog därför kontakt med kronofogdemyndigheten för att höra om bröderna hade några skulder. När polismannen fick veta att en av dem var restförd upplyste han tjänstemannen hos kronofogde- myndigheten att den restförde hade belånat gods hos pantbanken. JO anförde att de uppgifter som av polisen lämnats till kronofogde- myndigheten omfattades av sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen och att den sekretessbrytande bestämmelse som kunde bli aktuell var generalklausulen. JO ifrågasatte om avvägningen mellan den enskildes och kronofogdemyndighetens intressen hade utfallit på ett riktigt sätt och anförde vidare att ett uppgiftslämnande av det slag som förekommit inte borde få äga rum annat än om det har direkt stöd i lag eller förordning. I JO:s ämbetsberättelse 1988/89 s. 45 refereras några uttalanden angående polisens underrättelse till kronofogdemyndighet. I ett fall hade det framkommit att det var rutin hos en polismyndighet att kontakta kronofogdemyndigheten när beslag av egendom som kunde vara av intresse för myndigheten hävdes. JO framhöll återigen, efter genomgång av de tillämpliga bestämmelserna, att uppgiftslämnande av det aktuella slaget inte borde äga rum, eftersom det inte hade direkt stöd i lag eller förordning. I ett annat av de ärenden som refererades ifrågasatte en kommissarie föreskrifter och allmänna råd beträffande förfaran- de med egendom som tagits i beslag, förverkats eller tagits i förvar, FAP 102-2, i den del den avsåg underrättelse till kronofogdemyndighet om utmätningsbara tillgångar. Han tolkade vad som sagts där så, att polismyndigheten regelbundet skulle underrätta kronofogdemyn- 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P 345 digheten om polismyndigheten hade utmätningsbara tillgångar i beslag. anförde i yttrande till JO att FAP 102-2 hade ändrats och att polismyndigheten numera inte borde rutinmässigt underrätta kronofogdemyndigheten. JO anförde att det i varje enskilt fall måste göras en noggrann avvägning mellan det intresse som omfattas av sekretesskyddet och intresset av att uppgiften lämnas. Det var enligt JO svårt att göra ett allmängiltigt uttalande om i vilka situationer bestämmelsen i 14 kap. 3 § sekretesslagen kan tillämpas. JO hade dock svårt att se någon situation där det var uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas till kronofogdemyndigheten hade företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Enligt JO:s uppfattning borde ett uppgiftslämnande av det slag som avsågs med frågan inte äga rum, eftersom det inte hade ett direkt stöd i lag eller förordning. Det tredje ärendet rörde ett beslag hos en misstänkt hälare avseende i kontanter. Den misstänkte uppgav att han erhållit beloppet i samband med en bilförsäljning, något som vann stöd av annan information. Därefter tog en polisman kontakt med kronofogde- myndigheten för att höra efter om det fanns något pågående indrivningsärende mot den misstänkte. meddelade kronofogdemyndigheten polisen förbud mot att lämna ut pengarna till någon annan än kronofogdemyndigheten. JO ifrågasatte om någon avvägning mellan den misstänktes och kronofogdemyndighetens intressen kommit till stånd. Även om JO av olika skäl inte ville rikta kritik mot polismannen, framhöll JO att polismyndigheten fått känne- dom om pengarna under en husrannsakan, en åtgärd som enligt regeringsformen inte får ske utan stöd av lag. Enligt JO:s mening gav detta anledning till särskild försiktighet när fråga uppkom om att lämna uppgifter för annat ändamål än det som lagen uttryckligen godkänner som grund för genombrytande av grundlagsskyddet. 17.2.2I vilka situationer kan polisen och tullen få del av information av intresse? Innan vi går in på frågan om polisen bör kunna underrätta krono- fogdemyndigheten om att värdefull egendom finns tillgänglig finns det anledning att redovisa i vilka situationer polisen typiskt sett kan få information av detta slag. Vi tar upp den frågan också såvitt gäller tullen. 346 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P Den kritik som har riktats mot den nuvarande ordningen har framför allt gällt beslagtagen egendom. Beslag är en straffprocessuell tvångsåtgärd som innebär att egendom tillfälligt tas om hand i samband med en brottsutredning (27 kap. 1 § ). Beslagtagen egendom kan ibland representera betydande värden. Beslut om beslag fattas av åklagare, domstol eller i vissa situationer av polisman. I de fall beslut om beslag fattas av annan än polisman verkställs beslutet dock normalt av polisen. Det finns även regler om beslag i specialförfattningar bl.a. i 15 § varusmugglingslagen (1960:418). Rätt att beslagta egendom tillkommer förutom polisman även tulltjänsteman, tjänsteman vid , tjänsteman vid lots- och fyrstaten samt i vissa fall tjänsteman vid . Undersökningsledaren eller åklagaren skall i de flesta fall pröva om beslaget skall bestå. Egendom som kan tas i beslag är sådant som kan förverkas enligt varusmugglingslagen. Av 9 § framgår att det är fråga huvudsakligen om gods som smugglats eller, om det inte finns i behåll, motsvarande värde (s.k. värdeförverkande). Fordon som använts för att forsla smuggelgods kan också tas i beslag. Även narkotikastrafflagen (1968:64) innehåller vissa särregler om beslag och förverkande, liksom annan lagstiftning som är av mindre betydelse i detta sammanhang. De beslag som görs med stöd av den lagstiftning som tullen tillämpar representerar oftare än annars stora ekonomiska värden. Det kan vara fråga om exempelvis bilar, båtar eller andra fordon. Det förhållandet att värdet är betydande leder ofta till att domstolen finner det oskäligt att förverka det beslagtagna och i stället beslutar om värdeförverkande som motsvarar bara en del av det beslagtagnas värde. Vad som är värt att notera är alltså att lagstiftning med långtgående regler om värdeförverkande – vilket varusmugglingslagen och narkotikastrafflagen är exempel på – i praktiken skapar ett större utrymme för att värdefulla beslagtagna tillgångar återlämnas. Om någon är misstänkt för brott, och det skäligen kan befaras att han kommer att undandra sig att betala böter, värdet av förverkad egendom, företagsbot eller annan ersättning till det allmänna, som kan antas komma att ådömas honom på grund av brottet, får enligt 26 kap. 1 § förordnas om kvarstad på så mycket av hans egendom att fordringen kan antas bli täckt vid utmätning. 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P 347 det kan befaras att han kommer att undandra sig att betala skadestånd eller annan ersättning till målsäganden. Beslut om kvarstad meddelas av rätten, men i avvaktan på rättens beslut får undersökningsledaren eller åklagaren med stöd av 26 kap. 3 § ta lös egendom i förvar. Beslut om förvar verkställs av polisen. Är det fara i dröjsmål får åtgärden vidtas även av en polisman. Beslut om kvarstad verkställs av kronofogdemyndighet. Om det förekommer anledning att ett brott på vilket fängelse kan följa har förövats får husrannsakan genomföras för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller för att utröna omständigheter som kan ha betydelse för utredning av brottet (28 kap. 1 § ). Husrannsakan får företas i hus, rum eller slutet förvaringsställe. Husrannsakan kan företas antingen hos någon som är misstänkt för brottet, varvid det krävs att misstanken har uppnått nivån skälig misstanke eller hos annan. I sistnämnda fall uppställs strängare krav på att tvångsmedlet skall kunna leda till ett positivt resultat. Husrannsakan kan även företas för att eftersöka personer. Husrannsakan beslutas av förundersökningsledaren, åklagaren eller rätten eller, vid fara i dröjsmål, av en polisman. Även om husrannsakan har beslutats av annan är det normalt polisen som verkställer åtgärden. En tulltjänsteman eller en tjänsteman vid har i fråga om brott mot tullagstiftningen i huvudsak samma befogenheter som en polisman att företa husrannsakan (18 § varusmugglingslagen). Vid en husrannsakan är det ofta oundvikligt att den som verkställer åtgärden iakttar annat eller får tillgång till mer omfattande information än vad som krävs för åtgärden i sig. Den som genomsöker en bostad eller en lokal kan se att det finns värdefulla föremål, t.ex. konst, samlingar eller antika möbler, eller vid eftersökande av handlingar få del av köpehandlingar avseende fastigheter, båtar och andra värdeföre- mål eller få del av bankbesked om tillgångar. $YYLVLWHULQJ NURSSVYLVLWDWLRQ P P Egendom kan också tas om hand av polisen i samband med avvisitering av gripna och anhållna eller av dem som omhändertas enligt reglerna i polislagen eller lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. För dessa och andra liknande situationer gäller lagen (1976:371) om behandling av häktade och anhållna m.fl. 348 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P som får omhändertas enligt denna lag är bl.a. alkoholdrycker och andra berusningsmedel. Av 7 § första stycket följer däremot att den som är häktad eller annars intagen i polisarrest får inneha pengar, värdesaker och legitimationshandling, i den mån det kan ske utan olägenhet. Det är framför allt sådan egendom som det skulle kunna finnas intresse av att underrätta kronofogdemyndigheten om. Vid frigivningen återlämnas den egendom som tillfälligt tagits om hand. En kroppsvisitation med stöd av 28 kap. 12 § företas normalt av en polisman i anslutning till en konkret händelse som föranlett en skälig misstanke om brott på vilket fängelse kan följa. Den skall ha till syfte att söka efter föremål som kan tas i beslag eller om det annars är av betydelse för utredning om brottet. Med kroppsvisitation avses en undersökning av kläder eller något annat som någon bär på sig eller av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. Om en kroppsvisitation inte leder till att något tas i beslag återlämnas de undersökta föremålen. Om det finns anledning att anta att någon, som anträffas vid en gräns- eller kustort, eller som ankommer till en plats med förbindelse med utlandet, har med sig gods som kan förverkas enligt varusmugg- lingslagen får en tulltjänsteman eller tjänsteman vid enligt 19 § varusmugglingslagen utföra bl.a. kroppsvisitation. 2PKlQGHUWDJDQGH DY HJHQGRP L DQGUD IDOO Det finns även andra författningar som innehåller bestämmelser om polisens befogenhet att omhänderta olika typer av egendom; exempelvis kan vapen omhändertas enligt vapenlagen (1996:67) och pass enligt passlagen (1978:302). En fyllig redovisning av bestämmel- ser om omhändertagande av egendom finns i betänkande Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen (SOU 1995:47 s. 102 ff). Omhändertaganden av detta slag kan ha olika syften. Den egendom som tas i beslag torde i stor utsträckning sakna utmätningsvärde. Ett undantag är omhändertaganden med stöd av vapenlagstiftningen, eftersom vapen ofta har ett betydande värde. 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P 349 Polisen får, genom sina mångfacetterade uppgifter som spänner från icke lagreglerade åtgärder som hjälp och stöd till tvångsingripanden av vitt skilda slag, insyn i många personers såväl ekonomiska som personliga förhållanden i en utsträckning som få andra myndigheter. Denna kunskap omfattar i betydande mån även sekretessbelagda uppgifter. En grundläggande fråga är hur information som polisen får tillgång till genom straffprocessuella tvångsmedel eller andra ingripanden mot enskilda skall få användas. När det gäller straffprocessuella tvångsmedel har frågan om sådan information som erhålls genom användning av tvångsmedel får användas för annat ändamål än det som föranledde tvångsmedlet varit omdiskuterad, bl.a. mot bakgrund av att flertalet tvångsmedel innebär inskränkningar i grundlagsfästa fri- och rättigheter. En viktig utgångs- punkt för användningen av tvångsmedel är den s.k. ändamålsprincipen som innebär att tvångsmedel inte får användas för att uppnå något annat syfte än det som lagstiftaren har angett. En annan sak är att ett tvångsmedel indirekt kan få även andra effekter för den som utsätts för detta och att även annan information än den som avsetts blir tillgänglig. Man brukar beteckna sådan information överskottsinformation. När det gäller överskottsinformation som erhålls genom användning av straffprocessuella tvångsmedel har länge accepterats att denna även får användas för utredning av andra, tidigare okända brott. 1988/89:124 s. 30 ff. tog departementschefen upp denna fråga med anledning av ett förslag om lagreglering av användningen av över- skottsinformation. Departementschefen framhöll bl.a. att det inte var logiskt att begränsa användning av överskottsinformation som härrör från tvångsmedelsanvändning, när polisen fritt får använda all annan information. Hon framhöll vidare när det gällde integritetsaspekterna att samhällets och målsägandens intresse av att ett brott upp är lika stort, oavsett på vilka vägar information om brottet kommit fram och att den brottsmisstänktes rättsskyddsgarantier är desamma oberoende av detta. Hon tog också allmänt avstånd från en utveckling mot en mer formalistisk syn på inhämtande av bevisning och framhöll att det skulle vara svårt att förklara både för polisen och för gemene man varför viss information inte skulle få användas. Ett sådant system skulle dessutom kunna uppmuntra till kringgående av lagstiftningen. Som framgår av det sagda berör uttalandet bara frågan om användningen av överskottsinformation för brottsbekämpande syften. 350 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P Vad som är aktuellt är att gå utanför den brottsutredande verksam- heten och använda överskottsinformation även för indrivningsändamål. Någon motsvarande generell diskussion om användning av överskottsinformation har inte förts när det gäller information som polisen får del av i andra sammanhang. Detta är inte så förvånande om man betänker att polisen har rätt att ingripa mot enskilda i många sammanhang och att varje sådan situation i princip kan leda till överskottsinformation. Många typer av polisiära ingripanden äger rum i den enskildes intresse och utan att beröra det skyddade fri- och rättighetsområdet. Sekretesslagens regler, framför allt de sekretess- brytande reglerna i 14 kap., gäller om inte annat är föreskrivet. Enligt vår mening föreligger det en viktig principiell skillnad mellan att en polisman, så som hans tjänsteplikt är utformad, tillför polisverk- samheten information som han fått del av vid ett ingripande i sitt brottsbekämpande arbete och att denna information vidareförmedlas till andra myndigheter. Vidare är det skillnad mellan att information som kommit fram i en brottsutredning används för en annan brottsutredning och det fallet att motsvarande information används för ett väsentligen annorlunda ändamål. Inledningsvis vill vi framhålla att sekretesslagens grundläggande syn på samverkan mellan myndigheter givetvis måste få genomslag även när det gäller frågan om överskottsinformation skall få förmedlas. är det viktigt att bekämpningen av ekonomisk brottslighet i större utsträckning än inriktas på att eliminera de ekonomiska vinsterna av brottsligheten. Det är därför angeläget att finna vägar för att överföra information om ekonomiska tillgångar mellan de brotts- utredande myndigheterna och kronofogdemyndigheterna. Om ett sådant informationsutbyte skall bli effektivt är det inte tillräckligt med de möjligheter som generalklausulen erbjuder. Skälen för detta är framför allt tre. För det första har det visat sig att generalklausulen i praxis fungerat som ett ganska trubbigt instrument, sannolikt beroende på att viss osäkerhet råder om hur långt bestämmel- sens tillämpningsområde sträcker sig. Många tjänstemän har valt en kanske alltför restriktiv tillämpning för att vara helt säkra på att inte av misstag lämna ut sekretessbelagda uppgifter utan lagstöd. För det andra är generalklausulen inte tänkt för regelbundet uppgiftslämnande, även om förarbetena har lämnat ett visst utrymme för detta. För det tredje har kronofogdemyndigheterna i de flesta avseenden en i förhållande till tullen, polisen och åklagare svagare sekretess, vilket skall vägas in vid tillämpningen av generalklausulen. De ovan citerade JO-uttalandena har fått stor betydelse för utvecklingen, även om de enligt vår mening förefaller vara väl kategoriska när det gäller frågan om generalklausulens tillämpning. 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P 351 Hade lagstiftaren – vilket JO synes mena – ansett att intresset av den indrivande verksamheten aldrig kan ta över intresset av sekretess för den enskilde i polisverksamheten hade detta rimligen kommit till uttryck genom ett undantag från generalklausulen. Så som lagtexten är utformad finns ingen sådan begränsning. Emellertid har JO-uttalande- na, vilket har framgått av våra kontakter med företrädare för polis- och kronofogdemyndigheter, lett till en mycket restriktiv tillämpning av generalklausulen i de typsituationer som besluten berör. Det är därför uppenbart att det krävs en lagändring om man vill åstadkomma ett öppnare informationsflöde. I svar på Ekobrottsberedningens enkät har från flera håll förordats en lösning som innebär att all information om ekonomiska tillgångar som polisen får i samband med ett lagenligt ingripande skall kunna utan hinder av sekretess vidareförmedlas till kronofogdemyndigheten. Enligt vår mening skulle en sådan lösning få mycket långtgående konsekvenser. Några exempel som visar på detta är följande: –polisen har berett sig tillträde till en bostad för att hjälpa en svårt sjuk person och upptäcker värdefull konst eller dyrbara möbler i bostaden