sou · GNB3115d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Orsaken är att en större del av bränslets energiinnehåll ut- nyttjas tack vare att man producerar både el och värme. Vär- men i form av hett vatten (80–) används i fjärrvärmenäten. I ett kraftvärmeverk kan man elda med olika typer av bränslen; na- turgas, kol, olja och biobränslen. Val av teknik och bränsle påverkar hur mycket el som kan produceras. I ett kol- eller oljeeldat konventionellt kraftvärmeverk uppgår elpro- duktionen till av den tillförda energin, om- vandlas till värmeenergi och förlusterna uppgår till (verkningsgrad således ). Fördelningen mellan el och värme bestäms av ångans tryck och temperatur samt kylvattentemperaturen. Högre tryck och temperatur, liksom kallare retur, ger mer el. Figur 8.3 Utbytet i ett kol- eller oljeeldat konventionellt kraftvärmeverk Höga tryck och temperaturer är lättast att nå med naturgas. Anledningen till detta är att naturgas och olja är renare bränslen än övriga fossila bränslen och biomassa. De övriga bränslena kan skapa materialproblem vid höga temperaturer. Naturgas klarar dessutom också lägre returtem- peraturer, vilket är en fördel i ångcykeln. Vidare är egenförbrukningen helt försumbar vid användning av naturgas som bränsle. För olja krävs däremot t.ex. pumpenergi och energi till varmhållning och sotblåsning. För fasta bränslen som kol och biobränsle erfordras energi för transpor- Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 231 törer, sotblåsning m.m. Även rökgasförlusterna är lägst för naturgas, om inte rökgaskondensering används för biobränsle. Gaskombianläggningar, där man använder både en gasturbin och en ångturbin för elgenerering, används för kraftvärmeproduktion med olja, gasol eller naturgas som bränsle. Med naturgas som bränsle uppgår el- verkningsgraden i dessa anläggningar till . I nya stora na- turgaseldade anläggningar kan man komma upp i en elverkningsgrad på . Nedanstående figur visar schematiskt utbytet i en na- turgaseldad gaskombianläggning. Figur 8.4 Utbytet i en naturgaseldad gaskombianläggning Utbyggnadspotentialen för kraftvärme är beroende av att det finns ett tillräckligt stort behov av värme på ett rimligt avstånd från anläggning- en. Kraftvärme finns i ca 30 kommuner i . På samma värmeun- derlag kan elutbytet nära nog fördubblas om man använder naturgas som bränsle i stället för t.ex. biobränsle. är inte värmeunderlaget begränsande för produktion av el från kraftvärme. Tillgängligt, men ej utnyttjat, värmeunderlag kan ge ca med måttlig användning av naturgas, medan en massiv naturgasutbyggnad kan ge ytterligare 5–el. Industriellt mottryck är en form av kraftvärme som används inom in- dustrin. I dessa anläggningar produceras både el och processånga för in- dustriella tillämpningar. Industriellt mottryck används främst inom pap- pers- och massaindustrin. 232 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet Värmekraftverk är en samlingsbenämning på anläggningar som genere- rar elektricitet genom en värmeprocess. De olika typerna indelas efter olika grunder baserade på primärenergi, processen och produktionens in- riktning. Produktionens inriktning förklaras av benämningarna kondenskraft- verk, där enbart el genereras, kraftvärmeverk där el och värme produce- ras samt industriellt mottrycksverk, som också enligt ovan producerar både el och värme. Kondenskraftverk är en typ av värmekraftverk där ångan efter att ha passerat turbinen kondenseras (därav namnet) och återcirkuleras till pannan. De flesta stora värmekraftverk är av kondenstyp, även kraft- värmeverken. Det som i dagligt tal benämns kondenskraftverk, ger bara el och utnyttjar av bränslets energiinnehåll. I nya naturga- seldade gaskombiverk närmar sig verkningsgraden . Processen att överföra värme till mekanisk energi är en annan indel- ningsgrund för värmekraft. Omvandlingen från värme till el kan ske på olika sätt. Följande anläggningar är olika typer av värmekraftverk: ång- kraftverk, dieselkraftverk, kraftverk med gasturbiner och gaskombiverk. Slutligen kan indelningsgrunden vara efter typen av primärenergi, varvid man skiljer mellan kärnkraftverk, fossileldade kraftverk, biomas- sabaserade kraftverk och termiska solkraftverk. 8.6.4Värmeverk – enbart värme är en benämning på anläggningar som producerar värme. Ett värmeverk kan bestå av olika typer av produktionsanläggningar. De vanligaste är olika former av hetvattenpannor, som använder bränslen, elpannor och värmepumpar. De svenska naturgaskunder som har kraftproduktion har också värmeproduktion. Kunder med gaseldad kraftproduktion skall en- ligt direktivets artikel 18 anses vara berättigade kunder vid mark- nadsöppningen. Detta innebär att, oavsett årlig produktionsvolym, alla kunder med en naturgasbaserad elkraftproduktion kommer att vara be- rättigade kunder redan vid den första marknadsöppningen. De på detta sätt berättigade kunderna blir berättigade till nättillträde för hela sin naturgasanvändning, dvs. både för el- och värmeproduktion. Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 233 Detta kan få konsekvenser för dagens leverantörer som ofta inte har samma typ av take or pay-kontrakt med sina kunder som de har med sin naturgasleverantör, vilket kan leda till att dagens leverantör riskerar att inte få avsättning för sina kontrakterade gasinköp. Eftersom konkurren- sen ökar uppstår en prispress nedåt till nytta för kunden, som nuvarande leverantörers resultat kan försämras. Av direktivets artikel 18 (punkt 2) framgår att medlemsstater kan in- föra ett tröskelvärde för kraftvärmeproducenters tillträde till näten för att värna om jämvikten på elmarknaden. Den el som produceras i naturga- seldade kraftvärmeanläggningar uppgår i till ca . Detta kan jämföras med totala elproduktion på ca 140– . Någon risk för att naturgasbaserad kraft skulle störa jämvikten på den svenska elmarknaden, enligt direktivets mening, före- ligger därför inte inom överskådlig framtid. I artiklarna 12 och 13 behandlas särredovisning samt insyn och öppenhet i bokföringen. Av artikel 12 framgår att medlemsstaterna eller varje behörig myn- dighet de utser skall ha tillgång till naturgasföretagens bokföring enligt artikel 13, i den omfattning de behöver för att kunna utföra sina uppgif- ter. Artikel 13 ger närmare regler för bokföringen hos naturgasföretagen. Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att säkerställa att bokföringen sker enligt följande punkter: Naturgasföretag skall, oberoende av ägartyp eller juridisk form, upp- rätta, låta revidera och offentliggöra sin årsredovisning enligt de be- stämmelser i nationell rätt som avser årsräkenskaper i aktiebolag och som har fastställts i enlighet med rådets fjärde direktiv. skall i sin interna bokföring, för att und- vika diskriminering, korssubventionering och snedvridning av kon- kurrensen, särredovisa verksamhetsgrenarna överföring, distribution och lagring av naturgas, och där så lämpligt, upprätta en samlad re- dovisning för aktiviteter utanför gassektorn, på det sätt som skulle ha krävts av dem om de aktuella aktiviteterna bedrivits i separata före- tag. Denna interna bokföring skall innehålla en balansräkning och en resultaträkning för varje aktivitet. 234 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet Företagen skall i sin interna bokföring ange de regler för fördelningen av tillgångar och skulder, utgifter och inkomster samt för avskriv- ningar som de följer vid upprättandet av den separata bokföring som anges i ovanstående punkt, utan att nationellt tillämpliga bestämmel- ser om bokföring åsidosätts. Årsredovisningen skall i noter ange alla transaktioner av en viss storlek som har genomförts med anknutna företag. Det är framför allt den andra punkten, dvs. integrerade naturgasföretag, som är av intresse i detta sammanhang. Av direktivets definitioner fram- går att med ett integrerat naturgasföretag avses ett vertikalt eller hori- sontellt integrerat företag. Ett vertikalt integrerat företag definieras som ett naturgasföretag som utför uppgifter inom två eller fler av områdena produktion, överföring, distribution, försörjning eller lagring av natur- gas. Med ett horisontellt integrerat företag avses ett företag som utför uppgifter inom minst ett av områdena produktion, överföring, distribu- tion, försörjning eller lagring av naturgas samt dessutom verksamheter utan anknytning till gas. Utformningen av särredovisning kan påverka priser, konkurrens, effekti- vitet etc. Det är dock inte möjligt att på något säkert sätt analysera kon- sekvenserna eller effekterna av särredovisning. Effekterna kan variera efter t.ex. regelsystemets utformning, ägarförhållanden, marknadens struktur, graden av marknadsöppning och kontrollmyndighetens befo- genheter och kompetens. En annan aspekt kan vara graden av särredovisning och dess utform- ning. Reglerna för ekonomisk redovisning är i och för sig tvingande, men de utgör det minimikrav som ställs. har således möj- lighet att införa hårdare krav än vad som anges i direktivet. För att be- döma sådana aspekter är det dock värdefullt att bedöma varför regel- systemet överhuvudtaget behövs. Det kan också finnas anledning att pe- ka på några erfarenheter från andra länder. Ett närliggande exempel är också EG:s elmarknadsdirektiv som har en likartad utformning som na- turgasmarknadsdirektivet. Det främsta motivet för att reglera ett naturligt monopol är att öka den ekonomiska effektiviteten. Som framgått av avsnitt 8.2 tenderar mono- Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 235 polverksamhet att leda till för höga priser och för låg produktion. Även om en reglering leder till att det råder fri tillgång till nätet kan dock ett monopolföretag försöka hindra tillträde genom att ta ut för höga priser. De kan t.ex. försöka motivera dessa priser med att kostnaderna för att driva nätet är högre än de verkliga kostnaderna. För den reglerande myndigheten kan det vara svårt att värdera priserna om räkenskaperna för nätverksamheten är integrerade med monopolistens övriga räkenska- per. Det kan således vara mycket svårt att kontrollera om prissättningen för monopolverksamheten motsvarar eller leder till en effektiv verksam- het (det är vidare inte okomplicerat att konstruera tariffer som leder till en effektiv verksamhet, se avsnitt 8.3). Ett monopolföretag kan även försöka påverka konkurrensen inom andra verksamhetsområden. Företaget kan t.ex. vara ett vertikalt integre- rat gasföretag och bedriva såväl monopolverksamhet som konkurrensut- satt verksamhet. En rörledning för naturgas kan, som tidigare framgått, betraktas som ett naturligt monopol. Detta behöver dock inte innebära att ägaren till nätet enbart bedriver överföringsverksamhet, dvs. trans- porterar gas till kunder. En ägare till ett rörledningsnät (stamledning) kan utföra ett flertal uppgifter eller funktioner. Det kan förutom överfö- ring av gas t.ex. vara fråga om produktion, lagring, handel och distribu- tion av gas. Vissa av dessa verksamheter kan bedrivas i konkurrens me- dan t.ex. överföringen som framgått ovan är en form av monopolverk- samhet. I de fall verksamhet som har karaktären av ett naturligt monopol och konkurrensutsatt verksamhet bedrivs inom samma organisatoriska enhet, finns det en uppenbar risk att detta skapar konkurrensproblem. Ekono- miska överskott från monopolverksamheten kan användas för att sub- ventionera konkurrensutsatt verksamhet, s.k. korssubventionering. I en sådan integrerad verksamhet är det komplicerat att analysera prissättningen. Det är som regel mycket svårt att försöka fastställa om överskott från monopolverksamheten används för att subventionera den konkurrensutsatta verksamheten. Det är mot denna bakgrund som EG:s gasmarknadsdirektiv innehåller regler om särredovisning för integrerade naturgasföretag. I direktivets ingress anges att alla integrerade naturgasföretags bokföring bör sörja för en hög grad av insyn. Separat bokföring bör därför föras för olika verksamheter när det är nödvändigt för att undvika diskriminering, korsvis subventionering och annan snedvridning av konkurrensen. Särredovisning utgör närmast ett standardförfarande vid omreglering av naturliga monopol som syftar till ökad konkurrens genom ett utökat tillträde till systemet. Särredovisning kan sägas existera på två nivåer (, 1994). När systemen öppnas brukar normalt nätföretag som ett första steg åläggas att separera sin transportverksamhet från sin han- 236 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet Graden av särredovisning kan dock variera. EG:s gas- marknadsdirektiv innebär att integrerade naturgasföretag i sin interna bokföring skall särredovisa verksamhetsgrenarna överföring, distribution och lagring av naturgas. I andra sammanhang kan kraven vara hårdare. Det kan t.ex. ställas krav på att nätverksamheten skall bedrivas i ett sär- skilt bolag som inte får bedriva t.ex. produktion, handel eller lagring. I vissa fall kan det t.o.m. leda till separata ägarskap. När denna första fas av särredovisning införts kan det som ett andra steg bli aktuellt att dela upp transporttjänsten i olika komponenter, t.ex. överföring och lagring. Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet Den grad av särredovisning som bestäms i samband med att systemen öppnas kan få betydelsefulla konsekvenser för gasindustrins struktur. EG:s direktiv innehåller som ovan framgått endast regler om intern bok- föring, varför det även kommer att vara tillåtet med vertikalt integrerade naturgasföretag. Av kapitel 3 har framgått att vertikal integration är relativt vanlig i och i många fall ett resultat av statliga ingrepp i gasmarknaden. En sådan integration kan ha uppenbara fördelar för de inblandade före- tagen. Möjligheterna för t.ex. riskspridning är betydligt större än för ett enskilt företag. Om marginalerna krymper i en del av sektorn är det möj- ligt att öka marginalerna och avkastningen i en annan. Detta förutsätter i sig en stark marknadsmakt, vilket också tycks vara fallet i många länder i . Om det vertikalt integrerade företaget har en stark marknads- makt kan det dock innebära negativa effekter för konsumenterna. Verti- kal integration kan i ett sådant fall innebära etablering av monopolmakt och överföring av monopolvinster från en del av marknaden till en an- nan. Om kunden däremot har möjlighet att välja mellan olika vertikala kedjor eller fristående företag begränsas de negativa effekterna. En annan aspekt som förtjänar att uppmärksammas i samband med utformningen av den ekonomiska redovisningen är att risken för t.ex. korssubventionering också kan bero på omregleringens utformning. Ett förhållande som påverkar detta, och som diskuterats i avsnitt 8.4, är att risken för korssubventionering kan bero på graden av konkurrens vid gasförsäljningen. Gasmarknadsdirektivets regler för minimiöppning in- nebär att enbart större kunder får tillträde till nätet och kan välja leve- rantör. Det är i princip dessa större kunder som kan utnyttja den ökande konkurrensen för att få lägre priser, medan t.ex. hushållssektorn ställs utanför. I ett sådant läge är risken för korssubventionering större vid för- säljning av gas till stora kunder än vid försäljning till hushållen. Detta kan också innebära en press uppåt av priserna för de konsumentgrupper SOU 1999:115 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 237 som inte i praktiken kan köpa gas i konkurrens mellan olika leverantörer. Bilden är dock inte helt entydig, vilket redan framgått av avsnitt 8.4. Det är svårt att finna några empiriska belägg för hur olika grader av särredovisning påverkar gasmarknaden och hur möjligheten till korssub- ventionering påverkas. Konkurrensen på gasmarknaden i är, som tidigare framgått, relativt svag och tillträdet till näten har varit begränsat (som framgått av kapitel 3 innebär dock den alternativkost- nadsprissättning som tillämpas att det råder konkurrens med andra bränslen, främst olja). Det är därför relativt svårt att finna exempel på länder där särredovisning införts, åtminstone där motivet har varit att undvika korssubventionering etc. och att underlätta tillträde. Storbritan- nien utgör emellertid ett exempel där gasmarknaden successivt avregle- rats och där kraven på särredovisning förstärkts. hade dåvarande British Gas m onopol på överföring, distribution och försäljning av naturgas. privatiserades British Gas i befintlig form (i stället för i separata delar) och större kunder fick tillträde till systemet. bildades också en regleringsmyndighet som hade till uppgift att främja och/eller säkerställa konkurrens (Ofgas). Trots att villkoren för tillträde specificerades väl, utvecklades knappast någon konkurrens. I en undersökning 1988 konstaterades att företaget inte lyckats tillhandahålla adekvat information om transportkostnader och att kunder diskriminerades. British Gas ålades därför att publicera tariffer och upphöra att diskriminera kunder. Konkurrensen förblev dock svag. föreslog därför ytterligare åtgärder för att stärka konkurrensen. Kravet på att publicera tariffer behölls. British Gas gick vidare med att öppna en större del av marknaden till något mindre kunder. Företaget separerade också sin överförings- och lagringsverk- samhet från försäljningen av gas, och gick vidare med på att betalningen för dessa tjänster (för eget och andras behov) skulle baseras på icke- diskriminerande och öppna principer. delades British Gas upp i fem affärsenheter. I samband med detta förstärktes separeringen av transport- och försäljningstjänsterna genom att transportdelen överfördes till ett administrativt fristående bolag. delades British Gas upp i två fristående bolag. Rörledningssystemet och driften av detta placerades i ett bolag. I ett annat bolag placerades försäljning, service etc. (Barnett, 1994; BP Gas, 1998). Sammanfattningsvis tog det innan privatiseringen av det brittiska gasmonopolet ledde fram till en organisatorisk uppdelning av de naturliga monopolet och övriga verksamheter. Huruvida detta påverkade priserna är svårt att avgöra. Många potentiella aktörer valde dock initialt att inte gå in på marknaden på grund av osäkerhet och bristande öppen- het. Risken för diskriminering ansågs för stor. De organisatoriska för- ändringar som successivt genomförts har emellertid ökat graden av öp- 238 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet penhet och minskat inslagen av diskriminerande principer. Antalet aktö- rer på marknaden har också ökat. Naturgasmarknadsdirektivets bestämmelser om särredovisning följer i stort sett det regelsystem som anges i EG:s elmarknadsdirektiv. Kraven på bl.a. offentlighet och på vilka delar som skall särredovisas är emel- lertid högre i elmarknadsdirektivet. När det gäller t.ex. särredovisning anges att produktionen skall särredovisas. Någon motsvarande bestäm- melse finns inte i gasmarknadsdirektivet. I samband med reformeringen av elmarknaden infördes dock mer långtgående regler i svensk lagstiftning än de som senare kom att införas i EG:s elmarknadsdirektiv. Enligt ellagen (1997:857) får en juridisk per- son som bedriver nätverksamhet inte bedriva produktion av eller handel med el. Syftet med denna uppdelning är bl.a. att minska risken för kors- Av regeringens proposition om Handel med el i konkur- rens (prop. 1993/94:162) framgår att: Produktion av och handel med el kommer att vara konkurrensutsatt verk- samhet. Nätverksamhet är däremot ett naturligt monopol. För att minska risken för så kallad korssubventionering mellan produktion av och handel med el (elverksamhet) och nätverksamhet bör det ställas krav på att el- verksamhet och nätverksamhet bedrivs i skilda företag. Ellagen föreskriver vidare att nätverksamhet ekonomiskt skall redovisas skilt från annan verksamhet. Regeln syftar till att skapa förutsättningar för en effektiv tillsyn av nätverksamhet. Av regeringens proposition (prop. 1993/94:162) framgår att Nätverksamhet utgör ett naturligt monopol. Det är därför viktigt att skapa sådana förutsättningar att nätägaren bedriver verksamheten rationellt och effektivt. Tillsynen över nätverksamheten är en viktig myndighetsuppgift. Bland annat för att skapa förutsättningar för en effektiv tillsyn bör det ställas krav på den som innehar nätkoncession att ekonomiskt redovisa nätverksamheten åtskild från annan verksamhet. Genom en långtgående särredovisning minskas också riskerna för korssubventionering. Föreskrifter om redovis- ning av nätverksamhet redovisas närmare i förordningen ( 1995:1145) om redovisning av nätverksamhet och i myndighetsföreskrifter. Det har genomförts ett par studier för att analysera graden av kors- subventionering på den svenska elmarknaden. En begränsning är att stu- dierna har genomförts endast efter omregleringen av elmarkna- den. Resultaten bör därför tolkas med försiktighet. SOU 1999:115 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 239 (1996) pekade efter elmarknadsreformen på att det i många fall endast gjorts en formell uppdelning av nät- och elhan- delsverksamheten. Det fanns också en uppenbar risk för korssubventio- nering i samband med nätföretagens inköp av el för att täcka nätförluster (se nedan). redovisade att reglerna för organi- sation av el- och nätverksamheten gav möjlighet för företagen att i stor utsträckning välja hur nätverksamheten i praktiken organiseras (, 1996). I praktiken bedrevs ofta nätverksamheten t ill- sammans med elhandelsverksamhet. Med detta följde enligt verket kon- kurrensproblem som orsakades av bristande förutsättningar för att kunna korrekt avgränsa och redovisa alla kostnader för nätverksamheten. Enligt var det angeläget att komplettera berörda lagregler i syfte att så långt som möjligt hindra att nätverksamhet drivs tillsammans med andra verksamheter. En sådan komplettering kunde även kräva att de funktioner som tillhör nättjänsten preciserades. Verket föreslog vidare att det borde införas särskilda redovisningsregler som bl.a. skulle klargö- ra vilka kostnader som hör till nätverksamhet samt vilka redovisning- sprinciper och kostnadsverifieringar som skulle gälla. I en senare rapport har (1998) pekat på att risken för korssubventionering etc. kvarstår. fick 1997 i uppdrag av regeringen att bl.a. analysera risker för korssubventionering, utreda om gällande regler ger tillfreds- ställande skydd mot korssubventionering och mot att förluster i elhan- delsföretag drabbar nätföretag, samt att föreslå eventuella regelskärp- ningar (, 1997). Resultaten av studien12 visar att de flesta nätföretag ingår i en kon- cern med ett elhandelsföretag, att den el som behövs för att ersätta ener- giförluster i näten – s.k. förlustel – oftast köps från ett elhandelsföretag i den egna koncernen, att hälften av elhandelsföretagen inte har egen per- sonal, att mer än hälften av elhandelsföretagen upphandlar merparten av de tjänster som förbrukas i företaget från ett närstående nätföretag, samt att en dryg fjärdedel av nätföretagen ställt säkerheter av olika slag för det konkurrensutsatta elhandelsföretagets ekonomiska förpliktelser. Un- dersökningsresultaten bekräftade i allt väsentligt erfa- renheter av korssubventionering. Enligt fanns många kopplingar och transaktioner mellan nätföretag och elhandelsföretag, som möjliggjorde eller underlät- 12 Studien genomfördes i form av en intervjuundersökning med ledande per- soner i nät- och elhandelsföretag. Undersökningspopulationen utgjordes av sammanlagt 223 verkställande direktörer eller ekonomichefer. Svarsfrekven- sen uppgick till . 240 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet tade subventioner av elhandeln på bekostnad av nätmonopolen eller dess kunder. Det var inom ramen för studien inte möjligt att utreda omfatt- ningen av korssubventionering. Beträffande förlustel drogs dock slutsat- sen att elhandelsföretagen subventionerades med . bedömde att tiden inte var mogen för några genom- gripande förändringar av regelverket. I första hand ansågs informations- och utbildningsinsatser nödvändiga. Myndigheten lämnade dock ett antal förslag som skulle kunna övervägas.