sou · GNB353d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Däremot kan polisen även i underrättelse- verksamhet åberopa regeln i 1 kap. 5 § som stöd för att lämna ut hemliga uppgifter till andra myndigheter, om uppgiftslämnandet i det enskilda fallet är nödvändigt för att polisen skall kunna fullgöra sin uppgift att förebygga och förhindra brott. Av integritetsskäl har åtkomsten till underrättelseuppgifter som behandlas automatiserat begränsats. Enligt 7 § polisdataförordningen (1999:81) får endast de personer som arbetar med en särskild under- sökning ha åtkomst till de uppgifter som behandlas automatiserat i undersökningen. Sådana uppgifter få enligt 8 § lämnas ut till en annan polisman, , polismyndighet, tullmyndighet eller skattemyndighet endast om uppgiften kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning eller andra brottsbekämpande åtgärder. 8 och 10 §§ förordningen (1999:105) om behandling av personupp- gifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar finns liknande regler. 162 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW 10.2.4Underrättelseverksamhet och ekonomisk brottslighet Den ekonomiska brottsligheten skiljer sig i många avseenden från annan brottslighet. Detta får betydelse även för underrättelseverksam- heten inom detta område. Kvalificerad ekonomisk brottslighet föregås som regel av planering och förutsätter dessutom ofta medverkan från flera personer eller företag. Den ekonomiska brottsligheten är dock sällan organiserad i den mening man normalt syftar på när man talar om organiserad brottslighet, dvs. en verksamhet som bedrivs av en fast organisation med givna arbetsuppgifter för medlemmarna i organisationen. Däremot ser man ofta tecken på att samma brottsplan används och av olika personer samt att personer som är eller har varit misstänkta för ekonomisk brottslighet är inblandade i ny sådan brottslighet. Dessa kännetecken på ekonomisk brottslighet skapar i sig goda förutsättningar för underrättelseverksamhet. Å andra sidan innebär den lagtekniska konstruktionen av de vanligaste ekonomiska brotten att möjligheterna att nå framgång med enbart underrättelseverksamhet är begränsade. Av betydelse i detta sammanhang är att ekonomisk brottslighet i mycket liten utsträckning kan bestraffas på förberedelse- stadiet. Brottsplaner som avslöjas på ett tidigt stadium kan därför i många fall inte leda till lagföring eftersom något brott ännu inte har begåtts. Exempelvis kan planerad bolagsplundring som avslöjas på förhand ställas in. En annan egenskap som kännetecknar ekonomisk brottslighet är att brotten sällan upptäcks av andra än kontrollorganen. Det kan därför vara svårt att genom underrättelseverksamhet XSSGDJD Såvitt gäller skattebrott krävs som regel att tidpunkten för deklaration eller annan redovisning har passerats och att den skatt- eller redovisningsskyldiges uppgifter inte har fullgjorts på ett korrekt sätt, för att brott skall föreligga. Det ligger därför i sakens natur att sådana brott normalt uppdagas av kontrollmyndigheten. Ett planerat skattebrott kan avbrytas om myndigheterna får kännedom om planen helt enkelt genom att en korrekt deklaration ges in. Att uppdaga brott mot borgenärer förutsätter ofta kunskap om konkursen och konkursgälde- närens förhållanden, något som konkursförvaltaren normalt besitter. De flesta brott i samband med konkurs uppdagas därför naturligt nog av konkursförvaltare. Andra typer av ekonomisk brottslighet än de tidigare nämnda kan däremot uppdagas genom underrättelseverksamhet, framför allt traditionella förmögenhetsbrott. Underrättelseverksamhet inriktad på ekonomisk brottslighet skiljer sig också från annan sådan verksamhet genom att den som regel kräver fler kontakter med andra myndigheter. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW 163 heterna har som regel tillgång till uppgifter som är nödvändiga för att bedöma om det har begåtts brott eller föreligger risk för brott. Dessa särdrag hos ekonomisk brottslighet medför att resultatet av underrättelseverksamhet på detta område sällan direkt leder till lag- föring, även om polisen i och för sig kan ha grund för ett antagande om att vissa ekonomiska transaktioner har företagits eller kommer att företas i ett visst illojalt syfte. Däremot är det självfallet så att polisen genom att avslöja brottsplaner och vidarebefordra information om detta till kontrollorgan kan I|UKLQGUD DWW EURWW EHJnV. Detta gäller alla typer av ekonomisk brottslighet. Frågan är om inte det största värdet med underrättelseverksamhet inriktad på ekonomisk brottslighet ligger just i möjligheterna att förhindra brott. I fråga om klassiska förmögenhets- brott kan, som tidigare nämnts, underrättelseverksamheten dock vara effektiv även när det gäller att uppdaga brott. Det sagda innebär att polisens underrättelseverksamhet avseende ekonomisk brottslighet måste utformas annorlunda än annan polisiär underrättelseverksamhet. Den kan visserligen innehålla samma moment av kontroll av kända kriminella och samma grundläggande indelning i en strategisk och en operativ del. Om syftet är att uppdaga brott måste den insamlade informationen dock som regel lämnas över till andra myndigheter för fortsatt bearbetning innan frågan om förundersökning över huvud taget kan aktualiseras. Därvid kan sekretessproblem uppkomma, liksom i de fall då polisen har fått fram information som tyder på att brott kan komma att begås. För att brott skall kunna förhindras krävs som regel att informationen kan lämnas vidare till antingen myndigheter eller enskilda. Det bör tillfogas att underrättelseverksamheten såväl när det gäller ekonomisk brottslighet som i övrigt fortfarande befinner sig i ett uppbyggnadsskede. Hos finns en central underrättelse- enhet. Dessutom har det i varje län b yggts upp sådana enheter i anslut- ning till länskriminalpolisen. Avsikten är att de regionala enheterna skall ansvara för underrättelseverksamheten i det egna länet. Den centrala enheten skall svara för den strategiska underrättelseverk- samheten och för den del av den operativa verksamheten som är riksomfattande eller har internationell anknytning. Underrättelseverk- samhet avseende ekonomisk brottslighet förekommer både regionalt och centralt. Hos har inrättats en särskild rotel 164 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW som ägnar sig enbart åt att samla och bearbeta information om ekonomisk brottslighet. Inom bedrivs underrättelseverksamhet även av finanspolisen. Denna inrättades genom ett riksdagsbeslut och utgör numera en del av underrättelseenhet. Finanspolisens huvudsakliga uppgift är att bedriva spaning i syfte att uppdaga brott i samband med penningtvätt. En av finanspolisens huvuduppgifter är att ta emot de uppgifter som banker och andra företag är skyldiga att lämna till polisen enligt penningtvättslagen. Finanspolisen får enligt särskilt beslut av regeringen registrera personuppgifter av underrättelsekaraktär med hjälp av ADB. Tullens uppgifter är främst knutna till varuhandeln och varuflödet över gränserna. Förutom att uppbära och driva in tullar, skatter och avgifter vid import och export skall tullen se till att reglerna som styr varuflödet över gränserna efterlevs. I sin brottsbekämpande verksamhet skall tullen dels övervaka gränserna så att inte oönskade varor som narkotika, vapen och liknande kommer in i eller passerar landet, dels se till att tullar och skatter betalas korrekt. Ett datoriserat riskanalys- system har skapats och utgör ett viktigt instrument för att identifiera och kontrollera de områden där riskerna för brott och andra överträdelser är störst. har en särskild organisation för riskanalys. Hos finns en central enhet, med placering i , som kompletteras av de regionala tullmyndigheternas egna funktioner för riskanalysarbete. Tullen har, i motsats till polisen, inte någon allmän befogenhet att utreda och ingripa mot brott. Tullens befogenheter avser främst varusmuggling och andra brott mot tullagstiftningen. Tullen svarar i stor utsträckning själv för utredning av brott inom sitt verksamhets- område och tullmyndigheterna har för detta ändamål inrättat tull- kriminalavdelningar. Inom dessa har man även b yggt upp underrättelse- och spaningsverksamhet som syftar till att upptäcka och föreb ygga varusmugglingsbrott. Tullen började bygga upp sin underrättelseverksamhet med särskilda underrättelseenheter. Syftet var att man med hjälp av denna verksamhet skulle rikta tullens kontroller mot sådana varusändningar, personer, fordon och andra transportmedel som kunde misstänkas ha samband med narkotikasmuggling. Tullen har efter EU-inträdet satsat ytterligare på tullkriminalverk- samheten, särskilt underrättelse- och spaningsverksamhet. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW 165 underrättelse- och rikssambandscentral har inrättats hos Generaltull- styrelsen. Underrättelseverksamheten har efter hand kommit att rikta sig även mot andra typer av brott än narkotikabrott, som t.ex. den omfattande sprit- och cigarrettsmugglingen, även om åtgärder mot narkotikabrotts- ligheten är den mest prioriterade uppgiften. Tullen har, i sin brottsbekämpande verksamhet, med stöd av 67 a § tullagen och 15 § lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen rätt till vissa uppgifter om ankommande och avgående transporter. Bestämmel- serna ger tullen rätt till uppgift om passagerares namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning av transporten. Dessa uppgifter är en viktig informationskälla i under- rättelseverksamheten. Målet med tullens underrättelseverksamhet är dels att förse spaningsverksamheten med information som underlag för spaning mot identifierade personer, företag, fordon och varutransporter, dels att förse kontrollpersonal med så bearbetad och analyserad information att man kan styra kontrollerna mot misstänkta objekt. Underrättelse- verksamheten tar emot och samlar in information om verksamheter, företeelser och liknande som kan antas ha anknytning till sådan brottslighet som tullen skall bekämpa. De i detta skede ofta mycket vaga uppgifterna kompletteras med annan information, jämförs och följs upp. Uppgifterna bearbetas och analyseras och när bilden blir tydligare kan en från början svag misstanke om brott eller brottslighet stärkas eller förkastas. Den bearbetade informationen lämnas vidare till de operativa enheterna inom organisationen, eller lämnas till polisen eller till en utländsk myndighet, för vidare åtgärder. Som tidigare nämnts får tullen bearbeta uppgifter i sin underrättelseverksamhet med hjälp av ADB. får underrättelseverksamhet också förekom- ma vid de särskilda skattebrottsenheter som inrättats vid skattemyn- digheterna (prop. 1997/98:10). Genom lagen (1997:1024) om skatte- myndigheters medverkan i brottsutredningar kan dessa medverka vid förundersökning i fråga om bl.a. skattebrott. En åklagare som leder en sådan förundersökning får begära biträde av en skattemyndighets skattebrottsenhet för att genomföra förundersökningen. Förutom skatte- brott får skattebrottsenheterna utreda bokföringsbrott, underlåtenhet att 166 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW anmäla flyttning enligt folkbokföringslagen (1991:481), brott mot låneförbudet i aktiebolagslagen samt brott mot 11 § tredje stycket lagen om tryggande av pensionsutfästelse. Skattebrottsenheterna får vidare, såvitt gäller nämnda brottstyper, på egen hand handlägga förenk- lade brottsutredningar, bedriva spaning inom ramen för förunder- sökning, genomföra förutredning och göra sådana brottsförebyggande insatser som har ett uttalat straffrättsligt perspektiv i stället för ett skatterättsligt (a. prop. s. 54). Slutligen får skattebrottsenheterna också ägna sig åt underrättelseverksamhet inriktad på de uppräknade brotts- typerna. I propositionen uttalade regeringen följande (s. 52 f.). bedriver inom ramen för skattekontrollen en verksamhet som har klara beröringspunkter med polisens underrättelseverksamhet. För skatteförvaltningens del handlar det om att samla in och analysera underlag för att ta ställning till inriktningen av skattekontrollen – t.ex. att en viss bransch skall kontrolleras – eller att revision skall göras i ett visst företag. Ändamålet är således dels att göra skattekontrollen effektiv dels att skaffa fram underlag för en korrekt beskattning. Det är också vanligt att det kommer fram uppgifter vid skattekontrollen som väcker misstankar om brott och som därför anmäls till åklagare. får vidare en ingående kännedom om förhållanden som kan antas ha stor betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Det handlar bl.a. om branschförhållanden, utländska förhållanden, metoder för skatteundandragande, personer och företag som ofta förekommer i tvivelaktiga affärs- och skattesammanhang. Det är enligt regeringens mening en mer eller mindre självklar följd av inrättandet av skattebrottsenheter vid skatte- myndigheterna att dessa ges befogenhet att bedriva kriminal- underrättelseverksamhet när det gäller brott inom skatteom- rådet. Om skattebrottsenheten inte får möjlighet att bedriva underrättelseverksamhet kommer den enligt vår mening att sakna ett nödvändigt verktyg för att bedriva den skattebrotts- utredande verksamheten på ett effektivt sätt. Det ger också skattebrottsenheterna i princip samma utredningsverktyg som skattemyndigheterna redan har inom ramen för den fiskala verksamheten. Eftersom verksamheten vid skattebrottsenheterna har byggts upp successivt kommer det att dröja innan man får en tydlig bild av hur underrättelseverksamheten vid dessa enheter kommer att bedrivas. upprättades skattebrottsenheter vid skattemyndigheterna i , och . Skattebrottsenheter i övriga landet har inrättats . ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW 167 inrättades en ny myndighet inom åklagarväsendet för bekämpning av ekonomisk brottslighet, . verksamhetsområde är i första hand , och län. Myndighetens uppgift är att utveckla metoder för att effektivisera bekämpningen av den ekonomis- ka brottsligheten. Myndigheten skall följa och analysera utvecklingen av denna brottslighet, följa rättstillämpningen och utarbeta förslag till åtgärder. skall vidare sammanställa resultaten av den kartläggning av brottsligheten som de regionala samverkans- organen svarar för (se avsnitt 12.7.5). handlägger inom , och län alla mål som avser brott mot 11 kap. brotts- balken, lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m., skattebrotts- lagen, aktiebolagslagen, insiderlagen, lagen om handel med finansiella instrument samt mål vars handläggning annars ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatte- rätt eller liknande. skall under Riksåklagaren samordna åklagar- väsendets bekämpning av ekonomisk brottslighet i övriga delar av landet. På begäran av vederbörande åklagarmyndighet kan Ekobrotts- myndigheten överta handläggningen av sådana mål som bör handläggas vid främst med hänsyn till att de rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning eller internationell anknytning eller som är av principiell natur eller av stor omfattning. operativa verksamhet bedrivs vid fyra avdel- ningar; i (östra avd.), (västra avd.) och (södra avd.) samt vid särskilda avdelningen i . Myndigheten bedriver också verksamhet i , och . Myndig- hetens ledning finns i . Mål som inte hänförs till något av storstadslänen handläggs företrädesvis vid särskilda avdelningen. I en rapport från den utredning som hade till uppgift att förbereda införandet av (, rapport ) uttalades att underrättelseverksamhet även i fortsättning- en skall vara en polisiär angelägenhet (rapporten s. 24). Ekobrotts- myndigheten, som är en åklagarmyndighet, skall inte bedriva någon sådan verksamhet. För att myndighetens behov av kriminalunder- rättelser skall kunna tillgodoses skall myndigheten medverka i polisens planering och inriktning av underrättelseverksamheten. I rapporten framhölls vidare att bör ges reella möjligheter att på ett aktivt sätt påverka underrättelseverksamheten inom ekobrotts- 168 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW området, inte bara genom samverkan vid planering etc. utan också genom att myndigheten ges en beställarroll gentemot polisen. I en promemoria upprättad av med direktiv för att förbereda och bilda behandlades också frågan om underrättelseverksamhet. Där framhölls att och i samråd skall bestämma om de närmare formerna för samverkan mellan myndig- heterna när det gäller underrättelsetjänst. Vidare anges att Rikskrimi- nalpolisen bör bedriva underrättelseverksamhet avseende ekonomisk brottslighet i nära samverkan med och att denna bör ha en beställarroll gentemot polisen i underrättelsefrågor. 10.3Hindrar sekretess informationsutbyte? Som har nämnts anses sekretessreglerna hindra att under- rättelseverksamheten utvecklas till ett effektivt vapen i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Vi har därför ställt oss frågan i vilken utsträckning sekretessbelagd information behövs i underrättelse- verksamhet. Underrättelseverksamheten kan, som tidigare nämnts, delas in i en strategisk del och en operativ del. Den strategiska underrättelse- verksamheten kräver inte uppgifter om personer eller företag, medan den operativa definitivt gör det. Många uppgifter som är värdefulla i underrättelseverksamhet är offentliga. De viktigaste i detta hänseende är de uppgifter som finns om enskilda näringsidkare samt juridiska personer och deras företrädare hos länsstyrelserna och hos PRV. Det är fråga om exempelvis uppgifter om vilka personer som har eller har haft ledande ställning i ett företag, deras adresser, uppgifter om företagens firma, företagens ändamål och kapital, vem som är revisor, om redovisningsskyldigheten har fullgjorts, etc. Uppgifter om konkurser finns hos de allmänna domstolarna. Uppgifter om näringsförbud finns hos PRV. En stor del av de uppgifter som finns hos kronofogdemyndigheterna är också offentliga. Kreditupplysningar är allmänt tillgängliga. Uppgifter av nu nämnda slag är åtkomliga i underrättelseverksamheten eftersom de inte skyddas av sekretessregler. För en framgångsrik underrättelseverksamhet inriktad på ekonomisk brottslighet behövs emellertid även tillgång till sekretessbelagd information. Det är framför allt uppgifter från skattemyndigheterna som behövs; huvudsakligen sådana uppgifter som finns i skatte- registren, men också annan information som inte återfinns där. Dessa uppgifter är viktiga för att få en aktuell bild av den näringsverksamhet ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW 169 För flertalet uppgifter hos skattemyndigheterna gäller absolut sekretess. Sådana uppgifter kan polisen inte få tillgång till på underrättelsestadiet med dagens regler. Tullen har sekretessbelagda uppgifter om bl.a. import- och exportverksamhet. Informationsutbytet mellan polisen och tullen fungerar i huvudsak bra redan med gällande regler. En viktig aspekt är att det för tullen och polisen i huvudsak gäller samma sekretessregler och att båda är brottsbekämpande organ som med stöd av 1 kap. 5 § sekretesslagen kan lämna uppgifter för att förhindra brott. Polisen har dock inte tillgång till tullregistret där bl.a. tulldeklarationerna finns lagrade och inte heller i övrigt till sekretessbelagda uppgifter på underrättelsestadiet, utom i de fall generalklausulen kan tillämpas. Motsvarande begränsningar gäller för tullens brottsbekämpande verksamhet. Vissa uppgifter hos länsstyrelserna är åtkomliga för underrättelse- verksamhet medan andra omfattas av sekretess. Sekretess gäller bl.a. för sådana uppgifter hos länsstyrelserna som rör stöd inom jordbrukets, rennäringens och fiskets områden (8 kap. 6 § sekretesslagen, 2 § sekretessförordningen samt punkt 28 i bilagan till samma förordning), stöd enligt vissa författningar om regionalekonomi och näringslivs- utveckling (punkt 82), och stödverksamhet i frågor som rör näringslivet (punkt 98 ). Vidare gäller sekretess vid länsstyrelsernas tillsyn över stiftelser enligt stiftelselagen (8 kap. 21 § sekretesslagen) samt vid tillsyn enligt alkohollagen (9 kap. 24 §). Endast i de fall general- klausulen kan tillämpas eller den utlämnande myndigheten med stöd av 1 kap. 5 § kan lämna uppgifter kan polisen få tillgång till sekretess- belagda uppgifter. Även hos många andra myndigheter som handlägger ansökningar om bidrag eller tillstånd omfattas uppgifter härom av sekretess. Uppgifter från dessa myndigheter kan ha stor betydelse för möjligheterna att klarlägga om ekonomisk brottslighet har förekom- mit eller planeras. Bland de myndigheter som har tillgång till viktig information kan nämnas , som handlägger ansökningar om EU-bidrag. Hos verket gäller sekretess i verksamhet som avser bidrag till utvecklingsarbete (8 kap. 6 § sekretesslagen, 2 § sekretess- förordningen samt punkt 6 bilagan till samma förordning). Sekretess gäller enligt samma paragrafer även vid utredning, planering, tillstånds- givning och tillsyn som handhas av kommerskollegium (punkt 7 i bilagan till sekretessförordningen), stöd som handhas av exportkredit- nämnden (punkt 8) samt utredning, planering, tillståndsgivning, tillsyn och stödverksamhet hos bl.a. (punkt 9). Vidare gäller sekretess vid tillsyn som utövas av () och som avser hur statsbidrag används av enskilda mottagare eller som rör det 170 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW centrala redovisningssystemet för statliga kreditgarantier (punkt 19). Sekretess gäller också för utredning, planering, tillståndsgivning, tillsyn och stöd inom jordbrukets, rennäringens och fiskets områden som handhas av bl.a. och (punkt 28). Punkt 55 i bilagan till sekretessförordningen omfattar verksamhet som avser regionalpolitiskt transportstöd, punkt 59 statligt skogsstöd och punkt 75 statligt sjöfartsstöd. Vad som sagts ovan om tillgången till sekretessbelagda uppgifter hos länsstyrelserna gäller även här. I statistikregister finns information om penningtransak- tioner utomlands. Detta register omfattas av sekretess enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen. Sekretessen enligt 9 kap. 4 § får inte brytas med stöd av reglerna i 14 kap. 3 §. Uppgifter av detta slag kan således inte tillföras underrättelseverksamheten. för register över innehavare av premieobliga- tioner, vilket också anses vara värdefullt för underrättelsetjänsten att få tillgång till. För uppgifter hos om enskilds personli- ga förhållanden gäller sekretess enligt 8 kap. 8 § sekretesslagen. Denna sekretess får inte brytas med stöd av reglerna i 14 kap. 3 §. Uppgifter av detta slag kan alltså inte heller tillföras underrättelseverksamheten. Hos kan det finnas uppgifter om t.ex. investeringsbolag och banker som misstänks bedriva oseriös verksam- het. har även uppgifter om utländska bolag som inte behöver tillstånd för verksamhet här i landet. Uppgifter hos omfattas av sekretess enligt 8 kap. 5 §. Sekretessen gäller även uppgifter som lämnas till enligt internationella överenskommelser. För vissa typer av uppgifter är sekretessen absolut. Vad som sagts om tillgången till sekretessbelagda uppgifter hos länsstyrelserna gäller även här. 10.4.1Bör underrättelseverksamheten få ökad tillgång till uppgifter? Av redovisningen ovan framgår att det råder sekretess för många uppgifter som skulle kunna bidra till en framgångsrik underrättelse- verksamhet rörande ekonomisk brottslighet. Som framgått skiljer sig underrättelseverksamhet inriktad på ekonomisk brottslighet från annan underrättelseverksamhet bl.a. genom att den förra i betydande utsträck- ning skulle underlättas genom ett ökat informationsutbyte mellan myndigheter. En sekretessbrytande regel som tar sikte på underrättelse- verksamhet skulle skapa förutsättningar för detta. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW 171 Fördelarna med ett ökat informationsutbyte skulle vara att underrättelseverksamheten kan b yggas ut till ett effektivare instrument vid bekämpningen av ekonomisk brottslighet.