sou · GNB3104 · 2000-01-01 00:00:00 — Möjligtvis kan det av rättviseskäl, mot bakgrund av den reglering som gäller för äkta makar och sambor, i något avseende finnas skäl att genomföra förändringar. Kommittén kommer i kap. 10 att göra överväganden beträffande varje rättsområde för sig. Eftersom kommittén särskilt har i uppdrag att behandla frågan om kretsen av bostadsbidragsberättigade inleds genomgången med denna fråga. Överväganden angående en rättslig reglering. 10Överväganden angående en rättslig reglering för personer som bor till- sammans i annan hushållsgemen- skap 10.1Frågan om andra än makar/partner och sambor skall ansöka om bostadsbidrag gemensamt Uppdraget att behandla frågan om andra än makar/partner och sambor skall kunna ansöka om bostadsbidrag gemensamt är en följd av tillkännagivande att andra sammanboende i bostads- bidragshänseende skall jämställas med sammanboende män och kvinnor enligt de regler som gäller (bet. 1995/96:BoU11, rskr. 1995/96:229). Det bör i detta sammanhang erinras om att när tillkännagivandet gjordes och när kommitténs direktiv skrevs saknade sambor av samma kön möjlighet att gemensamt ansöka om bostadsbidrag. En reglering vad gäller bostadsbidrag åt sambor av samma kön trädde i kraft först (prop. 1997/98:1, bet. 1997/98:BoU1, rskr. I detta lagstiftningsärende påtalades att lösningen var avsedd som en övergångslösning i avvaktan på överväganden och det betonades att utvidgningen av kretsen bidragsberättigade var ett första steg i enlighet med tillkännagivande. 10.1.2Vilka sammanboende avses i den nuvarande regleringen? Före jämställdes med makar en man och en kvinna som levde tillsammans under äktenskapsliknande förhållanden och hade gemensamt hushåll. Det ansågs emellertid inte vara en uppgift för myndigheterna att pröva om någon levde under äktenskapsliknande 316 Överväganden angående en rättslig reglering... förhållanden och sådana undersökningar ansågs i vissa fall kränka den personliga integriteten. Mot denna bakgrund ändrades lydelsen av bestämmelsen så att med makar jämställdes, om inte skäl visades för annat, man och kvinna som lever tillsammans och har eller har haft gemensamma barn eller är folkbokförda på samma adress. Genom ändringen flyttades initiativet att bevisa att de uppställda förutsättningarna föreligger över från bidragsmyndigheten till den sökande, något som ansågs vara en stor fördel (prop. 1986/87:48). Även om någon ändring i sak inte var avsedd, kom lagtexten att omfatta samtliga fall där en man och en kvinna som utan att vara gifta med varandra är folkbokförda på samma adress. 1992/93:174 om administration av bostadsbidragen till barnfamiljer m.m. föreslogs att bestämmelsen skulle ändras i förtydligande syfte. Uttrycket man och kvinna som utan att vara gifta med varandra föreslogs ersättas av ordet sambor. 1992/93:BoU21 angav bostadsutskottet emellertid att kretsen av bidragsberättigade borde bibehållas. Anledningen härtill var att utskottet hade uppfattningen att kretsen bidragsberättigade borde vidgas till personer av samma kön som bor tillsammans, utan beaktande av samlevnadsform. I avvaktan på att lagstiftningen gavs detta innehåll fanns det alltså ingen anledning till ändring. Den nuvarande lydelsen av bestämmelsen är: Om inte skäl visas för annat skall med makar jämställas man och kvinna som utan att vara gifta med varandra lever tillsammans och har eller har haft gemensamt barn eller är folkbokförda på samma adress. Något förtydligande av vad som avses med om skäl inte visas för annat görs inte i förarbetena. I lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer används emellertid samma uttryck. 1997/98:1, volym 6, utgiftsområde 11, kan det förstås att uttrycket avser att undanta de situationer där en man och en kvinna sammanbor och där det inte är motiverat att betrakta dem som makar. Exempel på detta anges vara när mor och son, syskon eller andra som är nära släkt bor tillsammans. Likaså anges det kunna finnas fall där en man och en kvinna sammanlever men ändå inte är att betrakta som gifta. Ett sådant fall kan vara när en man och en kvinna visserligen sammanlever men där det av omständigheterna visas att den ena personen också kan ses som inneboende. Enligt lagens ordalydelse är således en man och en kvinna som sammanbor utan att vara gifta med varandra och är folkbokförda på samma adress berättigade att ansöka om bostadsbidrag gemensamt. Även om uttrycket sambo eller äktenskapsliknande förhållanden inte nämns i lagtexten torde emellertid lagstiftarens mening ha varit att det skall vara fråga om samlevnad i ett samboförhållande. Överväganden angående en rättslig reglering. personer av samma kön som sammanbor framgår det av lagen om homosexuella sambor att de skall sammanbo i ett homosexuellt förhållande för att vad som anges i bostadsbidragslagen om sambor skall bli tillämpligt på de homosexuella samborna. I praktiken gäller också, oberoende av lagtextens lydelse, att det endast är makar/partner och sambor av motsatt och av samma kön som skall och får ansöka om bostadsbidrag gemensamt. 10.1.3Vilka sammanboende avses i till- kännagivande? Enligt skall utgångspunkten vara att andra sammanboende i bostadsbidragshänseende skall jämställas med samboende män och kvinnor enligt de regler som gäller . Detta torde enligt kommitténs uppfattning få till följd att andra sammanboenden skall jämställas med makar och partner och sambor av motsatt och samma kön endast om de sammanboende är eller om det i hushållet finns barn och de sammanboende är folkbokförda på samma adress. Härtill kommer att gällande regler begränsar de bidragssökandes antal till två vuxna personer. Ett exempel på ett hushåll med barn är en person (A) som bor med sitt barn och som har hyreskontrakt med värden och som delar bostaden med en arbetskamrat (). Enligt gällande regler kan A ansöka om bostadsbidrag. Om A och B skulle jämställas med makar/partner och sambor skulle de betraktas som en barnfamilj och vara tvungna att ansöka om bostadsbidrag gemensamt. Även två ungdomar som bor tillsammans och där endast den ena äger eller hyr bostaden eller innehar bostaden med bostadsrätt skulle bli tvungna att ansöka om bostadsbidrag gemensamt. Även om två personer bor tillsammans i ett hushåll av föreskrivet slag är det dock inte säkert att den föreslagna utvidgningen alltid är en utvidgning av möjligheten att ansöka om bostadsbidrag. Det finns situa- tioner där två personer har rätt till bostadsbidrag var för sig men i enlighet med förslaget skulle bli tvungna att ansöka om bostadsbidrag gemensamt. Det finns också situationer där den förordade utvidgningen skulle kunna medföra att en person som kan ansöka om bostadsbidrag skulle gå miste om denna möjlighet. Om två personer som är (A) resp. (B) bor tillsammans i ett hushåll utan barn och det är A som innehar hyreskontraktet, kan A ansöka om bostadsbidrag. Skulle A och B jämställas med makar/partner och sambor skulle varken A eller B kunna ansöka om bostadsbidrag. För att bostadsbidrag skall lämnas till 318 Överväganden angående en rättslig reglering... ett hushåll utan barn som består av två makar/partner eller sambor krävs att ingen av parterna fyllt . 1995/96:BoU 11 angavs att kretsen av bostadsbidragsberätti- gade i första hand bör avse alla dem som har hushållsgemenskap utan beaktande av samlevnadsform. Det angavs dock finnas situationer där de aktuella personerna inte är att betrakta som sammanboende. Vägledning ansågs kunna hämtas i de fall där en man och en kvinna är bokförda på samma adress men inte betraktas som sam manboende. Några exempel på sådana fall gavs inte. Troligtvis har man här avsett att den ena parten är inneboende hos den andra. 10.1.4De ekonomiska konsekvenserna för de sam- manboende Det är inte helt enkelt att förutse de ekonomiska konsekvenserna av en gemensam ansökan om bostadsbidrag för de personer som delar bostad och där endast den ena personen ansöker om bostadsbidrag eller där de sammanboende ansöker om bostadsbidrag var för sig. I vad mån bostadsbidragen totalt sett skulle bli högre eller lägre vid en gemensam ansökan går inte generellt att säga. Detta beror på de sammanboendes inkomster, bostadskostnaden, hur många av personerna i bostaden som uppbär bostadsbidrag etc. För att konsekvenserna av den tänkta modellen klart skall framgå har kommittén tagit fram fem exempel som visar vad bostadsbidraget skulle bli vid olika inkomstnivåer enligt det nu gällande systemet resp. vid en gemensam ansökan om bostadsbidrag. Överväganden angående en rättslig reglering. Exempel 1 - Ungdomar mellan utan barn A står för hyreskontraktet och bor tillsammans med sin studiekamrat . Bostadskostnaden är (2 RoK 60 kvm). A:s inkomst är (genomsnittlig inkomst 1998 enligt budgetunderlag år 2000-2002). Enligt nuvarande regler har B ingen rätt till bostadsbidrag eftersom B saknar kontrakt med hyresvärden. Vid beräkningen av A:s bostadsbidrag skall den yta som B enligt en schablon förutsätts förfoga över dras från bostadskostnaden. Detta medför att den bidrags grundande bostadskostnaden enligt dagens system är . Vid en gemensam ansökan om bostadsbidrag kommer hela bostadskostnaden, , att vara bidragsgrundande. Ungdomar mellan utan barn Bostadsbidrag kr/mån Inkomst för B, tkr/år Av tabellen framgår att A enligt det nuvarande systemet uppbär bostadsbidrag med . Så länge B:s inkomst understiger kommer ett högre bostadsbidrag att utgå till hushållet vid en gemensam ansökan än . 320 Överväganden angående en rättslig reglering... Exempel 2 - Ungdomar mellan utan barn A och B äger bostaden gemensamt med lika delar. Bostadskostnaden är (högsta bidragsgrundande bostadskostnad). A:s inkomst är (genomsnittlig inkomst 1998 enligt budgetunderlag år 2000-2002). Enligt det gällande systemet utgår inget bostadsbidrag eftersom var och en av A och B har en bostadskostnad om var och lägsta bidragsgrundande bostadskostnad är högre än . Ungdomar mellan utan barn Bostadsbidrag kr/mån Inkomst för B, tkr/år Tabellen visar vilket bostadsbidrag som utgår om A och B ansöker om bostadsbidrag gemensamt. Om B tjänar mer än kommer inget bostadsbidrag att utgå vid en gemensam ansökan. Överväganden angående en rättslig reglering. Exempel 3 - Ensamstående med barn A har två barn 13 resp. (B). Bostadskostnaden är (3 RoK 80 kvm). A:s inkomst är (genomsnittlig inkomst för kvinnor 1998 enligt budgetunderlag år 2000-2002). Enligt nuvarande regler får B inget bostadsbidrag eftersom B betraktas som inneboende och inte har något kontrakt med hyresvärden. Vid beräkningen av A:s bostadsbidrag skall den yta som B enligt en schablon förutsätts förfoga över dras från bostadskostnaden. Detta medför att den bidragsgrundande bostadskostnaden enligt dagens system är . Vid en gemensam ansökan om bostadsbidrag kommer hela bostadskostnaden, , att vara bidragsgrundande. Ensamstående hushåll med barn Inkomst för B, tkr/år Enligt det nuvarande systemet uppgår bostadsbidraget till . Tabellen visar att så länge B har låga inkomster så kommer hushållet totalt sett att tjäna på en gemensam ansökan om beräkningen av bostadsbidraget sker med användande av samma inkomstgräns som för ensamstående med barn, dvs. A:s och B:s inkomst läggs samman varefter avdrag görs för den del av inkomsten som överstiger . Däremot vid en beräkning med individuella inkomstgränser, dvs. från varje inkomst görs avdrag av den del av inkomsten som överstiger , kommer hushållet att förlora på att bostads- 322 Överväganden angående en rättslig reglering... SOU 1999:104 bidrag söks gemensamt med B även om bostadsbidraget beräk nas på hela bostadskostnaden. Exempel 4 - Ensamstående med barn A står för hyreskontraktet och har två barn 13 resp. . B är en arbetskamrat till A som bor tillsammans med denne. Bostadskostnaden är (4 RoK, 100 kvm). A:s bidragsgrundande inkomst är (genomsnittlig inkomst för män 1998 enligt budgetunderlag år 2000-2002). Enligt nuvarande regler får B inte bostadsbidrag eftersom han betraktas som inneboende och inte har kontrakt med hyresvärden. Vid beräkningen av A:s bostadsbidrag skall den yta som B enligt en schablon förutsätts förfoga över dras från bostadskostnaden. Detta medför att den bidragsgrundande bostadskostnaden enligt dagens system blir . Vid en gemensam ansökan om bostadsbidrag kommer hela bostads- kostnaden, , att vara bidragsgrundande. Inkomst för B. tkr/år Enligt dagens system uppgår bostadsbidraget till . Av tabellen framgår att oavsett om en individuell inkomstgräns eller en inkomstgräns som för ensamstående används blir bostadsbidraget lägre än vid en gemensam ansökan om B tjänar och däröver. Även om B helt skulle sakna inkomst blir bostadsbidraget lägre än om individuella inkomstgränser även fortsättningsvis skulle gälla, vilket får antas vara fallet om samma regler som gäller för samman- boende kvinnor och män skall vara gällande. I sådant fall kom bostadsbidraget att uppgå till . Om samma inkomstgräns som Överväganden angående en rättslig reglering. för ensamstående skulle användas hade emellertid bostadsbidraget blivit högre än om B saknade inkomst. I sådant fall skulle bostads- bidraget uppgå till . Exempel 5 - Ensamstående med barn A har två barn, 13 resp. , och äger bostaden gemensamt med B (arbetskamrat, ). De förutsätts äga bostaden med lika delar. Bostadskostnaden är (4 RoK, 100 kvm). A:s inkomst är (genomsnittlig inkomst för män 1998 enligt budgetunderlag år 2000-2002). Både A och B har en bidragsgrundande bostadskostnad på . Ensamstående hushåll med barn Inkomst för B, tkr/år Enligt nuvarande system uppgår A:s bostadsbidrag till . Om B:s inkomst är skulle B:s bostadsbidrag enligt det nuvarande systemet uppgå till . Tillsammans får A och B i sådant fall ett bostadsbidrag om . Vid en gemensam ansö kan om bostadsbidrag skulle de komma att anses som en barnfamilj och hus- hållets bostadsbidrag skulle vid samma inkomstförhållanden bli . Det är först när B:s inkomst uppgår till som hushållet totalt sett skulle få ett lägre bostads bidrag än . 324 Överväganden angående en rättslig reglering... Kommittén har gett RFV i uppdrag att beräkna kostnaderna för en utvidgning av kretsen bostadsbidragsberättigade i enlighet med vad anfört (bet. 1995/96:BoU11). Beräkningen är gjord med utgångspunkt i antalet ensamstående bostadsbidragsmottagare som var registrerade . Av totalt 49 609 ensamstående ungdoms- hushåll med bostadsbidrag uppgavs 1 152 () ha inneboende i bostaden. Av totalt 197 078 ensamstående hushåll med barn uppgavs 6 408 hushåll () ha vuxna barn eller inneboende i bostaden. Vid beräkningen har RFV utgått från att antalet inneboende per hushåll är en person och endast den nuvarande bostadsbidragsmottaga- rens inkomst har beaktats. Det finns inga uppgifter om de inneboendes inkomster. I beräkningarna har man därför utgått från att den inne boen- des inkomst understiger i barnfamilj och att inneboende hos ungdom saknar inkomst. Tabell 1 anger kostnaderna för reformen . Antal hushåll är antal ensamstående bostadsbidragsmottagare med inneboende enligt bostadsbidragsregistret . Berörda hushåll är de hushåll som beräknas få höjda bidrag under den föreslagna reformen. Bostadsbidrag avrundas till närmast lägre 100-tal kronor, vilket innebär att kostnadsökning per enskilt hushåll endast kan uppstå som hela 100-tal kronor. Tabell 1 Kostnader för reformen Den totala kostnaden uppgår således till 10 ,. Denna kostnad är i stort sett den högsta möjliga eftersom det i beräkningen antagits att den inneboende saknar inkomster som påverkar bostads- bidraget. Om det vore möjligt att beakta de inneboendes inkomster skulle det i praktiken finnas de som får sänkt bidrag. Överväganden angående en rättslig reglering. Bedömning: Någon utvidgning av kretsen sammanboende som skall eller kan ansöka gemensamt om bostadsbidrag skall inte göras. Enligt tillkännagivande är det endast aktuellt att jämställa andra sammanboende i bostadsbidragshänseende med samboende män och kvinnor enligt de regler som gäller . Detta måste förstås så att en eventuell utvidgning av kretsen bostadsbidragsberättigade till personer som bor tillsammans oberoende av samlevnadsform endast skulle komma att beröra ungdomar som bor tillsammans och personer som bor i ett hushåll med barn; i båda fallen under förutsättning att det inte bor fler än två bidragssökande i hushållet och att de bidrags sökande är folkbokförda på samma adress. Enligt kommitténs mening kan det ifrågasättas varför personer som bor tillsammans utan att vara makar/partner eller sambor skall ansöka om bostadsbidrag gemensamt. Ett grundläggande skäl till att just sammanboende makar/partner och sambor skall ansöka gemensamt torde vara att det i dessa hushåll anses finnas en utbredd ekonomisk gemen- skap. Kommitténs intervjuundersökning har visat att det för en stor del av de personer som bor i samma bostad utan att vara makar/partner eller sambor är fråga om provisoriska boenden och att de personer som bor i bostaden inte har någon annan ekonomisk gemenskap än bostads- kostnaden. Det är enligt kommitténs uppfattning inte rimligt att alla sammanboende skall ansöka om bostadsbidrag gemensamt, oberoende av vilken ekonomisk gemenskap som finns mellan dem. Exempelvis skulle det framstå som mindre välbetänkt om en inne boendes inkomst skulle påverka bostadsbidraget för en ensamstående föräl der. Vid täta byten av inneboende skulle bostadsbidragets storlek dessutom kunna variera kraftigt från tid till annan. För att en gemensam ansökan för andra sammanboende än makar/partner och sambor överhuvudtaget skall vara tänkbar bör hus- hållsgemenskapen enligt kommittén innefatta ett större eko nomiskt sam- arbete än enbart ett samarbete kring bostadskostnaden. Det är emellertid lätt att föreställa sig vilka bevissvårigheter som kan uppstå när det gäl ler att avgöra om en till räckligt väl utvecklad hushållsgemenskap före ligger. Även detta talar mot att kretsen bostads bidragsberättigade utvidgas till personer som bor tillsammans oberoende av samlevnadsform. Det bör dessutom uppmärksammas att vissa personer som uppbär bostadsbidrag kan komma att förlora rätten härtill om samma regler som gäller för makar/partner och sambor skall bli gällande. 326 Överväganden angående en rättslig reglering... Exempelvis skulle en ungdom som uppbär bostadsbidrag och som bor tillsammans med en person som är eller förlora bostadsbidraget vid en gemensam ansökan. personer som delar bostad och gemensamt äger, bostaden med bostadsrätt möjlighet att var för sig ansöka om bostadsbidrag. Vid en gemensam ansökan skulle det totala bostadsbidra- get kunna bli lägre än eller till och med helt upphöra. Även nu redovisade konsekvenser talar enligt kommitténs uppfattning mot att andra sammanboende än makar/partner och sambor skall kunna ansöka gemensamt om bostadsbidrag. De exempel som kommittén tagit fram visar att en gemensam ansökan om bostadsbidrag inte generellt kan sägas leda till ett högre eller ett lägre bidrag än en ansökan om bostadsbidrag enligt det nuvarande systemet. Vilket bidrag som kommer att utgå vid en gemensam ansökan beror i stor utsträckning på inkomsterna för var och en av de personer som bor i bostaden. Som framgår av de ovan redovisade exemplen är det bland ungdomarna främst för dem med mycket låga inkomster som det skulle vara ekonomiskt fördelaktigt att ansöka om bostadsbidrag gemensamt. Som tidigare framförts tyder resultatet av intervjuundersökningen dock på att de sam manboende som det rör sig om i nämnda grupp oftast är provisoriska och att någon ekonomisk gemenskap utöver ett samarbete beträffande bostads kostnaden sällan föreligger. Någon anledning att föreslå en utvidg ning av de personer som skall ansöka om bostads bidrag gemensamt med hänsyn till de ekonomiska fördelar som skulle kunna uppnås för denna grupp föreligger därmed inte. När det gäller ensamstående hushåll med barn där bostaden delas med en annan än make/partner eller sambo skulle dessa hushåll, för det fall att individuella inkomstgränser även fortsättningsvis skulle gälla, i många fall få ett lägre bostadsbidrag vid en gemensam ansökan än . En sådan konsekvens för ensamstående hushåll med barn - en redan utsatt grupp - talar enligt kommitténs uppfattning starkt mot en ändring av reglerna. Mot bakgrund av det anförda finner kommittén att det saknas bärande skäl att utvidga kretsen bostadsbidragsberättigade till att omfatta alla personer som bor tillsammans, oberoende av samlevnads- form. Kommittén avstår därför från att lägga fram något förslag om att andra personer än makar, partner och sambor av samma eller motsatt kön skall ansöka om bostadsbidrag tillsammans. Med hänsyn till att en gemensam ansökan i vissa fall kan leda till ett högre bostadsbidrag har kommittén dock även övervägt en modell som innebär att samtliga personer som bor tillsammans utan att vara makar/partner eller sambor, om de så önskade skulle få ansöka om Överväganden angående en rättslig reglering. Vad som talar mot denna lösning är att det kan te sig stötande om de som bor tillsammans utan att vara makar/partner eller sambor får ansöka om bostadsbidrag gemensamt medan de som är makar/partner eller sambor skall göra det. Därmed skulle den likabehandling av samlevnadsformer som eftersträvats gå förlorad. Enligt kommitténs uppfattning bör därför inte heller denna lösning förordas. Slutsatsen blir således att någon utvidgning av kretsen samman- boende som skall ansöka om bostadsbidrag gemensamt inte skall göras. Enligt kommitténs uppfattning innebär detta att bostadsbidragslagen bör förtydligas så att det framgår att det endast är makar/partner och sam bor av samma eller motsatt kön som skall ansöka om bostads bidrag gemensamt. Ett motsvarande förtydligande bör göras i lagen om bostads- tillägg till pensionärer så att det även av denna lag framgår att det endast är sambor av samma kön eller av motsatt kön och inte andra per soner som delar bostad som likställs med makar och registrerade partner. Dessa lagändringar torde dock ligga utanför kommitténs upp drag. 10.2Kommitténs bedömning avseende andra rättsför hållanden 10.2.1Reglering av parternas inbördes förhållanden Bedömning: Någon rättslig regering av de inbördes förhållandena mellan personer som bor tillsammans i en annan hushållsgemenskap bör inte införas. Det kan med utgångspunkt i intervjuundersökningen konstateras att även om sammanboendet varat och det föreligger en ekonomisk gemenskap mellan de sammanboende så innehåller denna gemenskap inte den ekonomiska sammanflätning som ofta uppstår mellan makar, partner och sambor i och med uppbyggnaden av ett gemensamt hem. En reglering som tar sikte på en ekonomisk utjämning, med exempelvis sambolagen som modell, skulle med stor sannolikhet i de flesta fall te sig helt främmande för kontrahenterna som bor tillsammans i annan hushållsgemenskap. Det skulle också bli svårt att ange under vilka förutsättningar en sådan reglering skulle vara gällande. Kommittén delar Familjelagssakkunnigas uppfattning att en frivillig reglering som förutsätter anmälan eller registrering inte bör införas. En sådan reglering skulle kunna komma att användas i skatteundandragande 328 Överväganden angående en rättslig reglering... syfte eller till skada för ena partens borgenärer. Det kan dessutom antas att det inte är de sammanboende som skulle vara i bäst behov av regleringen som skulle göra anmälan om sammanboendet eller låta registrera sig. I finns en hushållsgemenskapslag som ger en hushållsmedlem möjlighet att i vissa fall mot betalning överta gemensam bostad och gemensamt bohag som helt eller delvis tillhör annan hushållsmedlem. kunnat erfara tillämpas lagen främst vid upp lösning av samboförhållanden. Det är kommitténs uppfattning att det inte finns något behov av en sådan reglering om rätt till lösen vid sidan om sambolagen. För de personer som bor tillsammans utan att vara makar, partner eller sambor finns möjlighet att genom för mögenhetsrättsliga fång eller genom testamente åstadkomma ägarbyte av bostad och bohag.