sou · GNB3141 · 2000-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av de upplysningar som vi förvärvat genom hearing- rundan och studiebesöken samt mot bakgrund av det föreliggande skriftliga materialet, bland annat delbetänkanden från och tidigare utvärderingar vill vi framföra följande: får betecknas som en mycket ambitiös vuxenutbild- ningspolitik, vars innehåll och form inte har någon motsva- righet i andra länder. Initiativet har på ett förtjänstfullt sätt åter riktat fokus på de fördelningspolitiska frågorna. är en succé på många sätt: Kunskapslyftsaktiviteter har startats och gett nytt engagemang i kommunerna, ofta med en bra SOU 1999:141 Sammanfattning och strategival 71 Kvantitativt har lösningarna fått en betydande omfattning och deltagarna är allmänt tillfreds med den undervisning de fått. Det har etablerats regionala samarbeten mellan olika utbildnings- anordnare och i en viss utsträckning också mellan arbetsförmedlingar och utbildningsanordnare. Rådgivnings- och informationscentra, som vägleder mot bakgrund av de vuxnas utbildningsbehov har startats. Omfattande utvecklingsarbeten har satts igång och lösningarna har följts upp av ett brett upplagt utvärderingsarbete. Olika aktiviteter och samarbetsrelationer är emellertid inte alltid lika väl fungerande. Man kunde således förvänta sig ett mer utbyggt samarbete mellan de olika departementen, inte minst mellan Utbild- ningsdepartementet och . Man kunde förvänta sig ett mer utbyggt regionalt samarbete, inte minst ett samarbete där fri konkurrens mellan utbildningsanordnarna fick möjlighet att förverkligas. Genom att Kunskapslyftsinitiativet lagt tonvikten på höjandet av den formella kompetensen har kunskapsbegreppet getts en relativt snäv tolkning. Detta har i viss mån försvårat integreringen av folkbildningen i en bredare strategi för livslångt lärande. Det har också rests kritik mot kvaliteten på delar av den genomförda utbildningen och denna kritik verkar särskilt vara riktad mot nya utbild- ningsanordnare. Beträffande kvaliteten har förhållandet mellan grupp- storlekar, studietakt och resurstillgång varit en oklar punkt. Vad gäller denna punkt tycks Komvux och folkbildningens representanter göra olika bedömningar. Osäkerheten om framtid, i synnerhet vad gäller finansieringsformerna, upplevs av många som problematisk, inte minst på det lokala planet. Det har framhållits att de studiestödslösningar som knutits till skulle kunna leda till att unga skjuter upp sina studier i avsikt att få bättre studiestöd. Målgruppen verkar delvis vara nådd. Men till viss del finns det en överrepresentation av kvinnor och det är främst de med tvåårig gymna- sieutbildning som rekryterats. Utifrån fördelningspolitiska överväganden ger detta anledning till oro. Vad skall göras för att nå den svagaste delen av målgruppen? kvantitativa succé ger anledning till vissa funde- ringar. Vilka konsekvenser får det stigande antalet personer med treårig gymnasial utbildning för det efterföljande utbildningssystemet? Det finns redan nu initiativ till en utvidgning av antalet studerande på högskolor. Spörsmålet är hur den framtida dimensioneringen skall vara, om det skall vara en balansering av individuella utbildningsönskningar (utbildning motiverar till mer utbildning) och samhällets behov av kva- lifikationer. 72 Sammanfattning och strategival En väsentlig del av framgång och genomförande, så som detta framgår av den löpande skriftliga erfarenhetsdokumentationen i delbetänkandena, beror i hög grad på det mycket systematiska arbete som utförts av och den tidigare Delegationen för . 5.5Obesvarade frågor och strategival Strategi för ansvar och samverkan Det är vår uppfattning att den femåriga försöksverksamheten med ett nationellt kunskapslyft gett upphov till många spännande försök till vidgad samordning och koordinering, särskilt på den lokala nivån. Trots detta framstår olikheter i regelsystem och avsaknaden av en över- gripande strategi för koordinering på nationell, regional och lokal nivå som en allvarlig svaghet. Mot den bakgrunden vill vi peka på följande: Nödvändigheten av att utveckla en övergripande strategi för livslångt lärande i . Att ett led härvidlag är att skapa en policydialog mellan de olika politikområdena, inte minst på politikernivå. Att strategin för livslångt lärande bör relateras till de regionala till- växtavtalen men måste ges en bredare ram, där också andra än ekonomiska mål kommer i förgrunden. Att en långsiktig politik för livslångt lärande förutsätter en parallell strategi utformad för att bredda tillträdet till informationsteknologins infrastruktur. Vid våra möten med organisationer och myndigheter återkom ständigt frågan hur man skall kunna behålla sin entusiasm, när det särskilda statsanslaget för upphör. Staten har stora möjligheter att påverka utvecklingen i kommunerna med nuvarande finansieringssystem. Fördelen är att stadsbidragen har möjliggjort den snabba utbyggnad som skett med . Vi vill dock peka på att den valda lösningen även medför vissa spänningar. Som Statskontoret framhållit finns för- och nackdelar med olika finansieringsmodeller. Medan ett generellt bidrag stärker den kommunala självstyrelsen och möjligheterna att bedriva en effektiv verksamhet, samt förenklar statens uppföljning, finns en risk att vuxenutbildningen ej ses Sammanfattning och strategival 73 som ett prioriterat område och att medlen delvis kan komma att användas för annan verksamhet. Våra slutsatser har starkt påverkats av en jämförelse mellan vad som hände vid reform, då anslagen till vuxenutbildning inlemmades i det allmänna anslaget till det kommunala skolväsendet, och reaktionerna i samband med det riktade anslaget till . Det är vår mening, att erfarenheterna av reform, ger en varningssignal när det gäller en eventuell överföring av de medel som går till till ett generellt bidragssystem för kommunerna. Mot denna bankgrund vill vi peka på: Nödvändigheten av att delvis behålla det riktade statliga stödet. Möjligheterna att med specialdestinerade bidrag ge regionerna ut- rymme för styrning av de lokala utbildningsmarknaderna genom ekonomiska incitament och riktade stödåtgärder. Att ekonomiska incitament kan vara viktiga instrument för att på- verka takten och inriktningen av förnyelsen i systemet. Ett problem som uppstår i samband med t illämpningen blir dock att det saknas enkla indikatorer som kan användas av kommun och stat för att be- döma innovation och framför allt för att mäta och styrka uppnått studieresultat. Studiefinansiering är en viktig och kontroversiell fråga i diskussionen kring en samlad strategi för livslångt lärande. Denna fråga berör inte enbart utformningen av det framtida kommunala vuxenutbildnings- systemet utan hela det formella utbildningsväsendet och även kompe- tensutvecklingen i arbetslivet. Precis hur ansvaret skall fördelas parterna emellan bör i hög grad styras av överväganden om faktiska kostnader, studietakt och -prestation, slutresultat och förväntad avkastning med hänsyn till olika ekonomiska och sociala kriterier. Treårig gymnasieutbildning framställs allt oftare som ett minimikrav för alla som söker sig till arbetslivet . I den mån detta antagande är korrekt bör därför alla medborgare ha en fundamental rätt till utbildning på gymnasienivå. Stat och kommun bör därmed även fortsättningsvis ha ett övergripande ansvar för finansieringen av all utbildning på grundskole- och gymnasienivå, för såväl ungdomar som vuxna, oavsett om utbildningen anordnas i offentlig eller privat regi. Ansvaret för finansiering av all utbildning på eftergymnasial nivå, oavsett längd och inriktning, bör delas av stat, arbetsgivare och indivi- der. Det framtida systemet bör sålunda kunna användas för finansiering 74 Sammanfattning och strategival SOU 1999:141 av såväl kortare s.k. spetsutbildningar, längre studier på universitet och högskola och kompetensinsatser på arbetsplatser. Personliga utbildnings- och kompetenskonton kan vara ett alternativ på , men det förutsätter att man vidtar särskilda åtgärder för svaga grupper och att marknaden kan förses med t illräcklig information. En annan förutsättning är att det finns tydliga regler som klargör individernas och parternas rättigheter och skyldigheter, såväl i det korta som långa perspektivet. Mot den bakgrunden vill vi påpeka följande: Vuxenutbildningen och kompetenshöjande insatser mer generellt borde även betraktas inte enbart eller primärt som en kostnad utan också, beroende på den volym som uppnås, som en långsiktig strategisk investering. Det framtida finansieringssystemet bör vara enhetligt, överskådligt och enkelt att hantera. Det skall också vara behovs- och prestations- orienterat. Diskriminering på grund av arbetsmarknadsstatus bör motarbetas aktivt. Det framtida systemet borde kunna användas för finansiering av stu- dierna på både gymnasial och eftergymnasial eller på högre nivå, med förstärkta incitament särskilt för korttidsutbildade och arbetslösa. Staten bär det primära ansvaret för finansieringen av all vuxen- utbildning på gymnasienivå, medan staten, arbetsgivarna och indivi- derna har ett gemensamt ansvar för finansiering av all eftergymnasial vuxenutbildning och kompetensutveckling i arbetslivet. Slutligen – det framtida studiefinansieringssystemet bör utformas så att det på ett klart sätt reflekterar den fördelningspolitiska målsätt- ningen. Det är värdefullt att har lyckats med att bredda utbudet i svensk vuxenutbildning. En väl fungerande marknad för all vuxen- utbildning kan inte uppnås om allt ordnas i offentlig regi. Privata an- ordnare kan medverka till att utbudet breddas och effektiviteten höjs. Mot denna bakgrund är det positivt att notera att många nya utbild- ningsanordnare och -initiativ har tillkommit. Även om grundprincipen vad gäller dimensionering i den framtida vuxenutbildningsstrategin även fortsättningsvis bör vara låt tusen blommor blomma, är det också viktigt att slå vakt om de många insti- tutioner som har erhållit offentligt stöd. Särskilt studie- förbunden och folkhögskolorna bör ses i detta sammanhang. SOU 1999:141 Sammanfattning och strategival 75 Dimensionering i överväganden bör inte baseras på en snäv tolkning av kompetensbegreppet, exempelvis i termer av gymnasiekompetens. Här bör också ingå överväganden av vilka andra kvaliteter de olika de- larna av vuxenutbildningen, inte minst folkbildningen, kan bidra med. Fyra viktiga dimensionsfrågor vad gäller framtidsstrategin för svensk vuxenutbildning rör kopplingen mellan gymnasieskolan för ungdomar och Komvux för vuxna, kopplingen mellan gymnasieskolan och hög- skolan, kopplingen mellan fristående eftergymnasiala utbildningar och högskolan, och kopplingen allmän vuxenutbildning, olika arbetsmark- nadsutbildningar och kompetensutveckling i arbetslivet. Enligt principerna för livslångt lärande är det de individuella beho- ven, intressena och förutsättningarna som främst skall vara styrande vad gäller dimensionering. Frågan blir då vad som bäst skulle ligga i individernas intresse . finns separata institutioner och regelverk för gymnasieskola, Komvux, högskola, personalutbildning och arbetsmarknadsutbildning. Frågan är om detta system är det bästa, eller om det kan bli enklare och bättre integrerat. Betydande och växande delar av det som anses vara vuxenutbildning respektive högskoleutbildning närmar sig varandra allt mer. Den institutionella gränsdragningen blir därmed alltmer svåröverskådlig. Framför allt gäller det att skapa bättre samverkan mellan allmän vuxen- utbildning, eftergymnasiala utbildningar och högskoleutbildning. Mot den bakgrunden vill vi peka på följande: borde – med viss fördröjning – ha konsekvenser för högskolan. Vilka dessa blir och hur kommer att handskas med dem bör studeras närmare. Det är oklart hur efterfrågan på kortare eftergymnasial utbildning och även olika former av spetsutbildningar kommer att tillgodoses i det framtida systemet, särskilt om de institutionella gränsdragningarna och de olika regelsystemen för allmän vuxenutbildning, arbets- marknadsutbildning och eftergymnasiala utbildningar som finns i dagens system kommer att bestå. Det är viktigt att slå vakt om de funktioner som studieförbunden och folkhögskolorna svarar för. Inför den framtida strategi skall de möjligheter och begränsningar som ny informationsteknologi medför särskild tillgodogöras. 76 Sammanfattning och strategival Strategi för kvalitetssäkring och utvärdering Det är vårt intryck att både formen och innehållet i generellt är av hög kvalitet. Regionalt har arbetet realiserats i olika for- mer, som ser ut att fungera. Det finns en rimlig tillfredsställelse med den utbildning som erbjuds och genomförs. Belåtenheten har dock sina gränser. Det har således framförts kritik av utbildningsutbudet. Förhållandet mellan kvalitet, målgrupper och re- surser har diskuterats. De olika utbildningsanordnarna, deras placering i den samlade vuxenutbildningssystemet och samarbetet mellan anordnare har ingått i diskussionerna. Kvalitetssäkring är en fråga som i sista hand ligger hos staten och de offentliga myndigheter som är ansvariga för utbildningssystem. Med utgångspunkt från diskussionerna tycks varken departementen eller de inblandade myndigheterna vara väl förberedda för att möta kvalitetsfrågorna, som skulle följa i kölvatten, och bestämma en strategi för att handha dem. I sista hand förutsätter kvalitetssäkring att det finns klart uttryckta förväntningar på vad som krävs av anordnare, studieprogram och stu- denter. Detta förutsätter att det finns kriterier som utförande och fram- gång i lärande kan mätas och bedömas mot. Som ett led i den framtida vuxenutbildningsstrategin bör ingå en framtida kvalitetssäkring, som kan fungera, när de särskilda förhållan- den som knyts till inte längre gäller. Mot den bakgrunden vill vi peka på: Behovet av en enhet, som på ett nationellt plan – och oavhängigt av andra institutionsintressen – kan starta utvärderingar av vuxen- utbildningsaktiviteter, och mot denna bakgrund bidra till en fortsatt kvalitetssäkring. Alla vuxna har kompetenser, som inte låter sig beskrivas eller mätas i ett formellt system, men som inte desto mindre är centrala för personens sätt att fungera dagligdags i familjen, på arbetsplatsen eller som demokratisk medborgare. Det är viktigt att dessa kompetenser ingår i ett vuxenpedagogiskt tänkande och i de konkreta vuxenutbild- ningssammanhangen. Vuxnas kompetenser är ofta bundna till ett visst sammanhang, inte formaliserade och ofta tysta i den betydelsen att de inte är verbalise- rade. Utbildningssystemets krav på kompetenser är att de skall vara generella – lösryckta från det konkreta användningsområdet – formali- SOU 1999:141 Sammanfattning och strategival 77 serade och verbaliserade. Vuxna har ofta reella kunskaper som bara med svårighet låter sig överföras till ett formellt kompetenssystem. Överväganden om de reella kunskapernas betydelse träder tydligast fram i samband med spörsmålet om validering. Vid våra möten lade alla vikt vid det lämpliga i att de vuxnas reella kunskaper meritvärderas (valideras). Man var dock osäker på hur detta skulle göras. Ett särskilt problem uppstår, när de olika delarna av vuxenutbild- ningssystemet skall ingå i ett tätare samarbete. I vilken ut- sträckning kommer man att kunna överföra kunskaper som förvärvats i ett icke formellt sammanhang, t.ex. folkbildningen till t.ex. den kom- munala vuxenutbildningen eller högskolan som är ytterst formaliserade. Mot den bakgrunden vill vi peka på: Att kompetensbegreppet måste tolkas brett. Professionell kompetens i arbetslivet är annorlunda strukturerad än formellt teoretiskt vetande. Det är därför nödvändigt, att man aktivt söker få fram lärandeformer som skapar bästa möjliga samspel mellan den praktikrelaterade kompetensen och den teoretiska kompetensen. Att myndigheters och institutioners kompetens i valideringsfrågorna stärks. Att man utifrån de erfarenheter som vunnits i samband med hög- skoleprovets utveckling och tillämpning startar ett projekt i syfte att utveckla diagnostiska instrument för att mäta olika kompetenser och kartlägga de generella kompetensprofiler hos den vuxna befolkningen. Strategi för forskning och utvecklingsarbete konstaterar utifrån sin kartläggning av forsk- ning och utveckling inom vuxenutbildningsområdet, att den ser ett stort behov av riktade insatser när det gäller forskning inom detta område (SOU 1999:39, s. 165). Vi instämmer helt i denna slutsats och vill fram- föra viss oro vad gäller det aktuella läget inom forskning och utveck- lingsarbete kring vuxenutbildning. Genom en allmän drastisk reducering av medel för sektorsforskning är vuxenutbildningens kunskapsför- sörjning allvarligt hotad. har de fasta resurserna för denna typ av forskning förblivit i stort oförändrade, medan möjligheterna till forskarstudier försämrats, varför vi ser klara problem med att framöver säkra tillgången på kvalificerad expertis inom området. Som framgått ovan står svensk vuxenutbildning inför en omfattande utmaning när det gäller att angripa brister inom forskning och utveck- lingsarbete. Även om forskning, utvecklingsarbete och personalutbild- ning är nära kopplade till varandra anser vi att de delvis kräver olika men samordnade insatser. 78 Sammanfattning och strategival Dessa skall kunna ge underlag för utbildningspolitiska beslut samt en allmän kunskapsuppb yggnad om sektorn och dess utveckling. Forsk- ningen skall kunna analysera nuläget och framtida utvecklingsmönster samt ange alternativa handlingsvägar. skall den fritt pröva mål och förutsättningar, t.ex. för det livslånga lärandet, och kritiskt granska pågående verksamhet vilket kan leda fram till nya och ibland okonventionella förslag. De frågor som aktualiseras ryms inte inom en disciplin, pedagogik, utan kräver ett mång- och ofta tvärvetenskapligt angreppssätt. Mot den bakgrunden vill vi peka på: Behovet av att stärka den universitetsbaserade forskningen genom ett riktat resurstillskott som garanterar möjligheter till att bedriva en vital forskarutbildning och att ge sig i kast med långsiktig forskning. Vikten av att lägga fast långsiktiga forskningsstrategiska program med centrala forskningsteman, t.ex. förhållandet mellan utbildning och demokrati, vuxnas lärandeprocesser, kompetensanalyser och arbetslivskvalificering. Fördelen med att utforma forskning och forskarutbildning så, att kompetensen för att bedriva utvecklingsarbete lokalt ut- vecklas. Ett viktigt led i detta arbete är att stärka de långsiktiga ban- den mellan vuxenutbildningens utövare och högskolan. Behovet av att etablera ett mer omfattande statistiskt material som möjliggör kvantitativa analyser av (vuxen)utbildningssystemet dels med syfte att göra nationella uppföljningsanalyser och utvärderingar och dels med syfte att göra internationella jämförelser, t.ex. vad gäller befolkningens kompetensprofiler. Strategi för pedagogisk förnyelse Det finns en ständig (internationell) debatt om huruvida det finns en särskild vuxenpedagogik. I det sammanhanget har det framförts, att de olika – goda – principer som kan hänföras till vuxenundervisningen, till exempel att ta de studerandes erfarenheter som utgångspunkt, eller att utbildningen skall vara meningsfull, i lika hög grad kan användas i samband med undervisning av barn och unga. Det är sant att det är svårt att peka på principer för god undervisning, som bara gäller för vuxenundervisning. Men det är också sant, att det är en väsentlig skillnad på hur dessa principer används och praktiseras i grundskoleundervisningen respektive vuxenundervisningen. Då en viktig del av pedagogiken består av att den används i konkreta inlärningssituationer, är det meningsfullt och fruktbart att fastslå, att det finns olika pedagogiker i förhållande till olika lärande och under- Sammanfattning och strategival 79 Det är således en bra idé att vidhålla att vuxen- pedagogiken skall utvecklas i förhållande till de nya uppgifter som vuxenutbildningen skall lösa . Vuxna har behov av flexibla former för inlärning, som kan anpassas till deras livssituation. ställer de vuxna deltagarna särskilda krav på de metoder som används och det sätt på vilket innehållet struk- tureras. Ett viktigt perspektiv är därför, hur man lägger upp undervis- ningen, så att deltagarnas förutsättningar kan påverka den på bästa möj- liga sätt. I ett framtida system för vuxenutbildning kan lärande i arbetet således ingå som ett viktigt led. Mot denna bakgrund vill vi framhålla: Nödvändigheten av att ytterligare öka flexibiliteten i vuxenutbild- ningsutbudet. Behovet av ökad kunskap om hur informationsteknologin bättre kan integreras i undervisning och lärande. Behovet av bättre koppling mellan det lärande som sker i arbete och det lärande som äger rum i utbildningssammanhang. En önskan att skapa bättre förutsättningar för att samla och systema- tisera pedagogiska erfarenheter från lokalt utvecklingsarbete och bra praxis. Vidare måste ett system finnas för att förmedla dessa insikter till dem som verkar på fältet. Detta är en funktion som skulle kunna placeras i ett Vuxenutbildarcentrum i . Att en viktig del av det pedagogiska utvecklingsarbetet bör ske i den konkreta och dagliga praktiken och att det därför bör finnas ett system för fördelning av lokala utvecklingsmedel. Strategi för kompetensförsörjning av anställda inom vuxenutbildningen En nödvändig förutsättning för att framtidens svenska vuxenutbild- ningspolitik framgångsrikt ska kunna genomföras är att personalen som arbetar inom utbildningssektorn har de nödvändiga kvalifikationerna. Internationellt pekas det på behovet av professionalisering av lärare och ledare. Detta krav är även relevant för svenska förhållanden. Vi har mött betydande förståelse för att det finns ett stort behov av vidareutbildning av den pedagogiska personalen. Kunskapslyftskom- mittén har också pekat på detta behov – liksom Lärarutbildningskom- mittén – och ser vuxenpedagogiken som en specialiseringsmöjlighet i den pedagogiska utbildningen. Det ligger nära till hands att peka på att utbildning och vidareutbild- ning för den pedagogiska personalen måste förbättras. 80 Sammanfattning och strategival ning på utbyggnad av den institutionella utbildningen är knappast till- räcklig. Erfarenheterna visar att det är helt avgörande, om implemente- ringsproblemet skall kunna lösas, att de kvalifikationer som existerar hos medarbetarna i utbildningssystemet kopplas till de utvecklingsprocesser, som de skall genomföra. är det nödvändigt, att det skapas organisatoriska ramar på de enskilda vuxenutbildningsenheterna, som kan främja den pedagogiska utvecklingen och förnyelsen. Erfarenheterna visar att de största änd- ringarna sker om arbetsplatsen som helhet – och inte enskilda medarbe- tare – tas som utgångspunkt för förändringen. Mot den bakgrunden vill vi peka på följande: Den nuvarande nivån för utbildning av vuxenutbildare – sett i ett internationellt sammanhang – är otillräcklig. Det föreligger ett särskilt behov av fortbildning i anknytning till in- förandet och användandet av informationsteknologin i vuxenutbild- ningen. Den vuxenpedagogiska vidareutbildningen bör i hög grad ske i an- knytning till det dagliga arbetet. För att möta de nya kraven krävs att vuxenutbildningsinstitutionerna strävar efter att bli lärande organisationer. Högskola och universitet bör ges tydligare mandat för vidareutbild- ning av lärare och ledare inom vuxenutbildningen. Experter som kommer utifrån har en lätt och en svår uppgift, när de skall studera och validera kvaliteten på nationella initiativ. Det lätta består i, att man inte har några politiska skyldigheter i förhållande till de parter som ingår, men rätt att peka på angelägna områden som framträder i ett externt perspektiv. Det svåra består i att få tillräckligt exakt kunskap om de nationella förhållandena för att kunna analysera och värdera dem korrekt och att kunna peka på förhållanden som både är relevanta och väsentliga i det konkreta sammanhanget. Vi har strävat efter att lösa denna för oss svåra uppgift på bästa möj- liga sätt.