sou · GNB323 · 2000-01-01 00:00:00 — Ett av EU:s övergripande mål är att minska skillnaderna mellan utveck- lingsnivåerna i och motverka eftersläpningar i unionens minst gynnade regioner. För att nå detta har inom EU inrättats de gemen- samma strukturfonderna med uppgift att ge stöd för utveckling av eko- nomisk och social sammanhållning. EU:s strukturpolitik omfattar vad vi i benämner regional- och arbetsmarknadspolitik och syftar till att utjämna sociala skillnader mellan regioner och att långsiktigt skapa arbeten och företagande. Ett av strukturfondernas viktigaste mål är att få ner den höga arbets- lösheten i . har detta varit en av huvudfrågorna på nästan alla toppmöten som har ägt rum. EU:s strukturpolitik är budget- mässigt det största politiska området efter jordbrukspolitiken. Arbetet bedrivs i programperioder, den nuvarande som pågått 1994–1999 har haft en budget på 156 miljarder ecu (inkl. Sammanhållningsfonden), det är nästan en tredje del av EU:s totala budget. Av dessa har ca 1 200 miljoner ecu, dvs. Strukturfon- derna ger ut stöd i form av bl.a. gemenskapsinitiativ och pilotprojekt, men främst genom de s.k. målområdena. Under den nuvarande programperioden finns det sju målområden som har olika uppgifter: Mål 1: Främja utveckling och strukturell anpassning i områden med eftersläpande utveckling. Mål 2: Omvandling av regioner som påverkas av industriell tillbaka- gång. Mål 3: Bekämpning av långtidsarbetslösa och underlättande av ung- domars inträde på arbetsmarknaden. Mål 4: Kompetensutveckling av anställda för att underlätta omställning av strukturförändringar. 24 – en översikt Mål 5a: Utveckling av lantbrukets och fiskets omstrukturering och mo- dernisering. Mål 5b: Underlättande av landsbygdens utveckling och strukturanpass- ning. Mål 6: Utveckling av glest befolkade områden. Stöd till mål 1, mål 2, mål 5b och mål 6 går till särskilda regioner och kallas därför för geografiska mål medan mål 3, mål 4 och mål 5a är nationella och går till hela medlemslandet, förutom i mål 1- och mål 6- regioner. I ramförordningen (2081/93) anges fondernas övergripande mål och syften, kriterierna för de olika målen, formerna för finansiering m.m. Pengarna till målområdena fördelas från fyra olika strukturfonder som behandlar olika områden. Fonderna är inga fonder i egentlig mening utan endast olika utgiftsposter ur EU:s budget. De fyra fonderna är: Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF), Europeiska soci- alfonden (ESF), Europeiska utvecklings- och garantifonden för jord- bruket (EUGFJ) och Fonden för fiskets utveckling (FFU, är inte en en strukturfond i egentlig mening, men den finansierar de strukturåtgärder inom fiskesektorn som genomförs i strukturfondernas program). Nedan visas strukturfondernas medel i miljoner ecu för hela EU –1999 fördelade på respektive fond samt andel av de gemensamma resurserna framgår av nedanstående tablå: Socialfonden är den Europeiska unionens huvudsakliga instrument för att ge stöd till arbetsmarknads- och sysselsättningspolitik i medlems- staterna. Dess syfte är att förbättra framtidsutsikterna för dem som har det allra svårast att hitta, behålla eller komma tillbaka till ett arbete. Genom socialfonden utbetalas medel från EU till program som utvecklar eller återskapar människors anställningsbarhet. Socialfondsarbetet skall ske med hänsyn tagen till de nationella målen i respektive med- lemsstat rörande utveckling, omställning och strukturanpassning. Allt arbete utgår från individen och skall bidra till utveckling av mänskliga resurser i vid mening. Bakom allt arbete som utförs genom socialfonden ligger principen om att säkerställa lika tillträde till arbete för kvinnor och SOU 1999:23 – en översikt 25 män, de funktionshindrade samt minoriteter som riskerar social utslagning. För programperioden –1999 har ca 47 miljarder ecu avsatts för socialfonden, det är mer än en tredje del av den samlade strukturfonds- budgeten. delfinansierar socialfonden mål 1, mål 2 och mål 5b, och ansvarar ensam för EU:s insatser inom mål 3 och mål 4. (Se tabell nedan.) Åtgärderna från socialfonden skall vara individinriktade och bidra till utvecklingen av mänskliga resurser, kompetenshöjning och förbättra arbetsmarknadens sätt att fungera. Detta görs genom mål 3 och mål 4 samt genom gemenskapsinitiativen Adapt och Employment samt pilotprojekt som socialfonden ansvarar för. Programmen planeras av medlemsstaterna tillsammans med kommissionen och genomförs sedan med hjälp av ett stort antal aktörer, både inom offentlig och privat sektor. Bland dessa aktörer finns nationella, regionala och lokala myndigheter, utbildningsorgan, frivilligorganisationer, fackföreningar, enskilda företag m.m. Genom socialfondsarbete främjas partnerskap på många olika nivåer, och uppmuntran av överföring av kunskaper samt utbyte av idéer och bra metoder i hela unionen. Socialfondens resurser (i procent) i fördelade på mål och gemenskapsinitiativ –1999 framgår nedan: 2.3Samlat programdokument (SPD) För varje utvecklingsprogram som ger stöd till måste ett programdokument utformas. Detta arbete utförs av de organ på central, regional och eller lokal nivå som medlemslandet anser lämpligt. Programmen kan utarbetas i form av s.k. samlade programdokument (SPD). För del är alla målprogram av den typen, men länder som får mycket stöd, t.ex. , , och 26 – en översikt använder en tvåstegsprocess där man först utarbetar ett övergripande program och sedan ett åtgärdsprogram. Det finns krav på vad en SPD skall innehålla. Reglerna för utformningen av nuvarande mål 3:s och mål finns i rådets förordning 2081/93 artikel 10.1 och 10.2. –1999 skulle en SPD innehålla följande punkter: En detaljerad kartläggning och beskrivning av utvecklingen av den ekonomiska och sociala situationen och strukturen i landet, arbets- marknadssituationen med tanke på sysselsättningen, utbildningsnivå, näringslivsstruktur m.m. Strategi, prioriteringar och åtgärder En redogörelse över den strategi som har valts, gjorda prioriteringar och mål för åtgärderna. Av finansieringsplanen skall framgå hur stor del av finansieringen som kommer från vilken fond och de motsvarande nationella medfinansie- ringarna. Den skall även innehålla en bedömning av vilket mervärde åtgärderna finansierade med strukturfondsmedel kan åstadkomma i förhållande till de insatser som görs nationellt. I detta avsnitt skall ansvarigt organ för programmet och dess struktur redovisas. Hur information skall distribueras, hur uppföljning och utvärdering skall gå till samt projekturval skall redovisas i detta avsnitt. 3Erfarenheter från nuvarande programperiod Mål 3 är inriktat på åtgärder för arbetslösa. I syftar åtgärderna till att slussa in ungdomar på arbetsmarknaden, bekämpa långtids- arbetslösheten och integrera dem som riskerar att slås ut från arbets- marknaden. Verksamheten bedrivs i projektform utifrån det samlade programdokumentet, SPD, som är en överenskommelse mellan den och . Projekten skall bygga på lokala initiativ och bred samverkan mellan olika aktörer. De skall ligga i linje med den gällande arbetsmarknadspolitiken men ändå tydligt kunna särskiljas från denna. Mål 3 skall inriktas på insatser som är nyskapande och bidrar till metodutveckling inom arbetsmarknadspolitiken. Detta i motsats till flera andra länders program där insatserna använts för att förstärka de ordinarie insatserna. Jämställdhet skall beaktas i alla projekten. Särskil- da insatser skall göras för invandrare. Mål 3 i omfattar hela landet, utom de län eller kommuner som ingår i mål 6-områdena, där medel för socialfondsinsatser ingår i ramen för mål 6. Mål 3-program- met administreras av . AMS är också fondför- valtande myndighet för hela socialfonden. 3.1.2Proceduren för att utarbeta SPD AMS fick /95 i uppdrag av regeringen att utarbeta ett programdokument för mål 3. överlämnade AMS ett förslag som grundade sig på en analys av situationen på den svenska arbets- 28 Erfarenheter från nuvarande programperiod marknaden, till för vidare befordran till kommissionen. Denna första plan var enligt kommissionen inte till- räckligt detaljerad. Kommissionen tog därefter mycket aktiv del i arbetet med det svenska dokumentet, vilket bl.a. resulterade i en detaljerad SPD med en sinnrik matris av målgrupper och åtgärder. förelåg sålunda en förhandlad sammanfattning av programförslaget. Det samlade programdokumentet var slutligen klart och antogs av kommissionen medan finan- sieringsplanerna godkändes först . Programförslaget togs fram i samråd med en referensgrupp där arbetsmarknadens parter, myndigheter m.fl. ingick. Förhandlingarna och diskussionen med EU- kommissionen genomfördes däremot i huvudsak av tjänstemän vid AMS och . Under denna del av processen fanns i praktiken föga utrymme för förankring hos parterna på arbets- marknaden. SPD:n i sin slutliga utformning kan därför sägas i huvudsak vara en AMS-produkt. hade övervakningskommittén fattat beslut om fördelningen av resurser mellan länen. Fördel- ningen följer samma principer som fördelningen av medel för andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Utbetalningar till projekt har kunnat göras från . För att projekt skulle kunna starta uppmanade AMS länsarbetsnämnderna att utarbeta regionala planer för mål 3 och bilda regionala kommittéer. De formella beslutsprocesserna på central och regional nivå kring SPD:n och de regionala planerna har således pågått parallellt med att det konkreta arbetet med att starta projekt påbörjats. Arbetet med att ta fram ett SPD för mål 3 kom tidsmässigt att sam- manfalla med direktiv om ökade volymkrav inom AMS ansvarsområde. Det innebar att kvantitativa mål sattes för olika åtgärder, vilket i hög grad band AMS resurser till denna måluppfyllelse. Det medförde också att AMS måste dra ner på dyra åtgärder och medel för s.k. otraditionella åtgärder, som används för utvecklingsinsatser och experiment- verksamhet. Detta förhållande kan ha bidragit till den starka betoningen av nyskapande åtgärder inom mål 3 och har gjort att mål 3:s resurser av lokala aktörer inom kommuner och arbetsförmedlingar kommit att ses som en välkommen möjlighet till extraordinära satsningar. Totalt omfattar mål 3-programmet 771 miljoner ecu (ca ) för perioden –1999. ESF-bidraget motsvarar av kostnaderna för den nationella arbetsmarknadspolitiken. Erfarenheter från nuvarande programperiod 29 347 miljoner ecu (ca ) kommer från Europeiska socialfonden. Resten (ca ) är svensk med- finansiering. Medfinansieringsdelarna skall enligt överenskommelsen med kommissionen genomgående vara för ESF och 55 pro- cent för svensk medfinansiering oavsett åtgärd och målgrupp. Den svenska offentliga medfinansieringen sker huvudsakligen genom medel som disponeras för ersättning till projektdeltagare i form av utbildningsbidrag, rehabiliteringsersättning eller socialbidrag. Vid beslut om ESF-medel till projekt måste således garantier om deltagarersättning kunna lämnas från arbetsförmedling, försäkringskassa eller kommun. 3.1.4Mål, syfte och omfattning I den svenska SPD:n valde man att ge en tydlig prioritering åt de mest utsatta grupperna på svensk arbetsmarknad. I programdokumentet ges en detaljerad beskrivning av hur stödet skall fördelas på olika målgrup- per och åtgärder. Att slussa in ungdomar på arbetsmarknaden. Arbetslösa ungdomar mellan . Att bekämpa långtidsarbetslösheten. Målgrupp: Långtidsarbetslösa och långtidsinskrivna. Att integrera dem som riskerar att uteslutas från arbets- marknaden. Målgrupp Invandrare och arbetshandikappade. Medlens fördelning på de olika målgrupperna framgår nedan: För ovanstående målgrupper planeras fyra huvudtyper av åtgärder: Teoretisk och praktisk utbildning för arbetslösa med bristfällig grund- utbildning. Insatser för unga kvinnor som väljer traditionellt manliga yrken. Yrkesutbildning för långtidsarbetslösa som är anpassad till kom- petenskraven på den svenska arbetsmarknaden. 30 Erfarenheter från nuvarande programperiod Inom denna åtgärd har ytterligare verksamhet kunnat utvecklas vid de datortek, som etablerats över hela landet som ett samarbete mellan arbetsförmedlingar och kommuner. Mål 3-medlen skall inom denna åtgärd främst gå till yrkesvägledning och -rådgivning till ungdomar med speciell tanke på deras egen initiativkraft. De kan också användas för motivering och stöd till deltagarna, så att de kan få och behålla ett arbete eller börja en utbildning samt för vägledning och motivation för att överbrygga könsfördomar vid yrkes- val. Funktionstest av arbetshandikappade samt utveckling och anpass- ning av arbetshjälpmedel. Bedömning av invandrares grund- och yrkes- kunskaper i relation till den svenska arbetsmarknaden. Fördjupad yrkesvägledning för realistiska arbeten; verksamhet för stärkt självför- troende och motivation. Mål 3-stödet är främst avsett för grundläggande utbildning för ung- domar bl.a. i verksamhet som egen företagare, utbildning av unga före- tagare och prövning av affärsidéer; rådgivning efter företagets etablering; praktik i små företag; fortlöpande rådgivning till målgrupper med funktionsnedsättningar; hjälpmedel för arbets- platsanpassning; grundläggande utbildning i företagsledning anpassad till invandrarnas behov, rådgivning efter etablering av företaget, praktik på företag och organisationer samt utveckling av nya metoder att pröva affärsidéer; förberedande grupper och utbildning för kvinnor som vill starta eget företag. Nedan anges beräknad fördelning enligt SPD på de olika åtgärderna och hur många personer som beräknas delta. ESF/delt. Erfarenheter från nuvarande programperiod 31 Organisationen är komplex eftersom den berör både den reguljära bas- organisationen för arbetsmarknadspolitiska insatser, och den särskilda organisationsstrukturen för mål 3. Båda dessa organisationer omfattar tre nivåer: på nationell nivå AMS och övervakningskommittén. På re- gional nivå länsarbetsnämnden, och den regionala kommittén. På lokal nivå en lokal kommitté, som utgår från sammansättningen av af- nämnder. Högsta beslutande organ för mål 3 är övervakningskommittén. Följande organisationer är enligt regeringens beslut representerade i övervak- ningskommittén: , , , , , , , Invandrar- och flykting- , , Hela Ska Leva, för Ungdomsorganisationer, Kooperativ utveckling, Handikappförbunden, , , , och samt två representanter för kommissionen. Ordförande i övervakningskommittén är en statssekreterare vid , numera . och , som ursprungligen ingick i övervakningskommittén valde att lämna övervakningskommittén . Kommittén har ansvaret för att övervaka genomförandet av pro- grammet. styr i första hand verksamheten inom mål 3 genom fördelningen av anslagna medel på målgrupper och åtgärder enligt SPD:n. har också som en av sina huvuduppgifter att svara för uppföljning och utvärdering av pro- grammen. för mål 3 hade ursprungligen som uppgift att fungera som övervakningskommitté också för gemenskaps- initiativet Employment (se kap. 3.3.1.). har en sär- skild övervakningskommitté tillsatts för gemenskapsinitiativen Employment och Adapt. AMS svarar för sekretariats- och kanslifunk- tionen till övervakningskommittén. beslutar om stöd för enskilda projekt inom ramen för SPD:n. I normalfallet fattar länsarbetsdirektören beslut upp till 5 32 Erfarenheter från nuvarande programperiod ; belopp därutöver tas upp i . I SPD:n anges också att det skall finnas regionala kommittéer som skall bistå länsarbetsnämnderna med rådgivning. De regionala kommittéerna skall (enligt direktiv från AMS) ha följande grundbemanning: en representant för vardera SAF, LO, TCO, , , , kommunförbundet i länet och försäkringskassa. Vidare skall Koopera- tiva institutet och Hela Ska Leva ingå om organisationerna är representerade i länet. I flera län har man tillfört den regionala kommittén ytterligare ledamöter med hänsyn till länets speciella villkor. De regionala kommittéerna utarbetar de regionala finansieringsplanerna, förslår urvalskriterier och deltar i urvalet av projekt. och Företagens lämnade i många län den regionala kommittén som man lämnade över- vakningskommittén. , representeras i kommittén av länsarbetsdirek- tören, som också är kommitténs ordförande. I ett län, där länsarbets- nämndens styrelse är beslutande instans, är landshövdingen ordförande i partnerskapet. Vid länsarbetsnämnden finns en särskild EU-samordnare. EU-sam- ordnarna bereder ansökningar och följer upp projekt. En stor del av samordnarnas tid går åt till ekonomisk redovisning och uppföljning. Mål 3 i mål 6-områden AMS har, som framgått, överlåtit ansvaret för genomförandet av mål 3 till länsarbetsnämnderna. Med undantag av finns det en sär- skild mål 3-organisation vid länsarbetsnämnden i samtliga berörda mål 6- län. För sex av de berörda mål 6-länen är det därför möjligt att överlåta genomförandet av hela eller delar av mål 6-områdets åtgärd 4.4, som syftar till mål 3-åtgärder, till . Länen har valt olika organisatoriska lösningar för att integrera mål 3- åtgärder och mål 6-åtgärder innebärande olika grader av delegation till mål 3-samordnaren. Enligt SPD:n är det bara AMS som står som nationell svensk medfinansiär av åtgärd 4.4, som syftar till åtgärder för arbetslösa, inom mål 6. Därmed har arbetsmarknadsmyndigheten ett stort inflytande på verksamheten oavsett vilken administrativ lösning som valts. Erfarenheter från nuvarande programperiod 33 På nivå skall lokala kommittéer, medverka till att sätta igång, informera om och övervaka projekt. Medlemmarna i kommittéerna skall företräda de lokala parterna på arbetsmarknaden, det lokala näringslivet, kommunen och den sociala ekonomin. I allmänhet fungerar de lokala arbetsförmedlingsnämnderna som lokala kommittéer för mål 3. Ett undantag är som har sär- skilda lokala kommittéer för mål 3. De lokala kommittéerna bedömer projekt utifrån den lokala arbetsmarknadens behov. Genom att projekten i allmänhet är beroende av arbetsförmedlingen för att få till stånd nationell medfinansiering har den lokala nivån i form av arbetsförmed- lingen stort inflytande på vilka projekt som kan genomföras. 3.1.6Beslut och genomförande av projekt Mål 3-medel söks inte av enskilda individer. Det är kommuner, arbets- förmedlingar, företag och andra organisationer som kan söka medel för att anordna projekt. Flertalet projekt initieras direkt av en projektanordnare med idéer om lösningar på arbetslöshetsproblematik. I samband med att projekt- anordnaren söker finansiering för idén får vederbörande information om mål 3 via skriftliga eller muntliga källor. En dialog inleds med det regionala mål 3-kansliet om regelverket för mål 3-projekt och med aktuell arbetsförmedling för medfinansiering av projektet; också kom- muner eller försäkringskassor kan vara aktuella som medfinansiär beroende på de tänkta deltagarnas situation. Ansökningen bedöms och rangordnas av den lokala kommittén. Efter prioritering inom lokala kommittén rangordnar EU-samordnarna vid Länsarbetsnämnderna projektförslagen i enlighet med de regionala planerna. Rangordningen resulterar i förslag till prioriteringar som föreläggs den regionala kommittén. Den regionala kommittén diskuterar samordnarnas förslag och rekommenderar därefter länsarbetsnämnden ett beslut om bifall eller avslag. , vanligtvis länsarbetsdirektören, fattar slutligt beslut om bifall eller avslag. I några län fattar länsarbetsnämndens styrelse det slutliga beslutet efter före- dragning av länsarbetsdirektören. Projektarbetet inleds med en etableringsfas som bl.a. omfattar rekry- tering av personal, deltagare, lokaler etc. I de flesta län ges nu infor- mation till projektanordnarna om krav på administration och ekonomi- hantering. Administrativa och ekonomiska rutiner byggs upp. Projekten följs regelbundet upp via den regionala EU-samordnaren. 34 Erfarenheter från nuvarande programperiod Efter avslutat projekt skall projektledaren lämna slutrapport till den regionala kommittén. I den skall projektledaren redovisa vilka metoder och lösningar projektet arbetat med och lämna förslag på vilka delar som är värda att föra vidare och hur erfarenhetsåterföringen skall genomföras. Det är en komplicerad historia att i detalj analysera utfallet av åtgärder- na eftersom en åtgärd kan beröra flera målgrupper och en målgrupp återfinnas i flera åtgärder. Ett projekt kan således innehålla en blandning av åtgärder och målgrupper från prioriteringarna i SPD:n. Följande uppgifter har dock kunnat hämtas från AMS uppföljningssystem. har över 143 000 personer deltagit i över 1 650 mål 3- projekt. Mer än hälften av deltagarna återfinns i projekt som riktar sig till långtidsarbetslösa. Av deltagarna ingår i gruppen unga. Arbetshandikappade utgör och är invandrare. De datorteksanknutna projekten omfattar flest deltagare medan projekt som rymmer kompetensutveckling omfattar en tredjedel. Kvinnor utgör av deltagarna. Kvinnorna är överrepresenterade i de flesta kombinationer av åtgärder och målgrupper. Antalet öppet arbetslösa har minskat efter projektslut medan antalet personer som fått ett arbete uppgår till som ett genomsnitt för programperioden fram . Hälften av projektägarna utgörs av stat eller kommun. Kommunerna är dominerande med en tredjedel av samtliga projekt. Statens del, huvud- sakligen arbetsförmedlingar och , uppgår till . är projektanordnare för en femtedel av alla projekt. Här är det främst utbildningsföretag som varit aktiva. Ungefär lika många projekt drivs av allmännyttiga organisationer, framförallt studieförbund och fackliga organisationer. De största projekten i fråga om kostnader och deltagarantal drivs av . Erfarenheter från nuvarande programperiod 35 gjordes en genomgång för att identifiera särskilt intressanta projekt för vidare spridning I det sammanhanget identifiera- des ett antal framgångsfaktorer för lyckade projekt. Några av de fram- gångsfaktorer som uppmärksammats är betydelsen av ett noggrant urval av deltagare, av samverkan mellan olika aktörer, av lokal förankring, långsiktighet, individanpassning, mentorskap och utbildning som anpassats till arbetsmarknadens behov. För att få ut pengar måste projektanordnaren styrka alla kostnader som hon söker bidrag för. Utbetalning görs av AMS Ekonomitjänster en gång i efterskott, baserat på uppgifter på en särskild rekvisi- tionsblankett. Den finansiella kontrollen är omfattande och utförs på flera nivåer. På både central och regional nivå utarbetas fortlöpande redovisningar av förbrukade medel i relation till beslutade och budgete- rade. Väl fungerande rutiner har utvecklats för att löpande följa upp och analysera resultaten från mål 3 projekten i en särskild databas. Via upp- följningssystemet har man möjlighet att följa antal deltagare i projekten i förhållande till planerna i SPD:n, fördelning av målgrupper i landet och länsvis, könsfördelningen, deltagarnas status på arbetsmarknaden och resursanvändningen. Dessa uppgifter sammanställs för hela vid sekretariat och redovisas på riks- regional- och projektnivå. Informationen i databasen kan via personnumret kopplas till uppgifter ur AMS händelsedatabas . Det är därför också möjligt att genom longitudinella studier, baserade på varje individs historik relatera olika åtgärders utfall till den specifika deltagarguppens bakgrundsdata. De välutvecklade uppföljningssystemen har väckt uppmärksamhet på EU-nivå. 36 Erfarenheter från nuvarande programperiod Kvalitativa effekter av projekten är svårare att mäta. Arbete har emel- lertid initierats av länsarbetsnämnden i och pågår för närva- rande inom AMS med syfte att bygga upp en gemensam databas byggd på slutrapporter från projektanordnare. Informationen i databasen skall vara sökbar och innehåller också uppgifter om goda exempel. och dess sekretariat svarar för att sammanställa och sprida goda exempel nationellt och på EU-nivå. Ett stort antal konfe- renser har anordnats och publikationer tagits fram och distribuerats till intresserade.