sou · GNB3109 · 2000-01-01 00:00:00 — Den moderna tekniken att söka information som finns lagrad i datorer är nämligen sådan att informa- tion, även om den inte finns i ett register, kan tas fram sekundsnabbt med de sökmotorer som finns. ansåg att be- greppet sammanställningsregister, bl.a. beroende på de nya sökmöjlig- heter som finns, delvis förlorat relevans. (a. betänkande s. 142). Kom- mittén föreslog emellertid inte att bestämmelsen skulle upphävas och inte heller att den skulle modifieras på något sätt. Vid remissbehandlingen av betänkande synes inte 59 § socialtjänstlagen ha berörts. Vidare har utredningen sig bekant att 59 § socialtjänstlagen på en del håll anses utgöra ett hinder för att behandla personuppgifter på ett ratio- nellt och effektivt sätt. Det har t.ex. sagts utredningen att bestämmelsen kan innebära att man inom i vissa fall kan ha svårare att uppmärksamma att en person är i behov av hjälp. Förbudet mot att i s.k. sammanställ- ningsregister anteckna uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden innebär nämligen att rapporter som kommer in till en nämnd, t.ex. en polisanmälan om att en underårig gjort sig skyldig till snatteri eller om att någon omhändertagits enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade m.m. (), och som inte föranleder att en person- akt läggs upp, inte får sorteras i pers onnummerordning utan måste spa- ras i kronologisk ordning. Detsamma gäller beträffande underrättelse till socialnämnd om obetald hyra (12 kap. 44 § första stycket 1 jordabalken) och obetald elräkning (11 kap. 4 § första stycket ellagen 1997:857). Detta innebär att det beträffande en och samma person kan finnas ett antal olika indikationer, dvs. flera rapporter inkomna vid olika tillfällen, på att vederbörande är i behov av hjälp, utan att detta uppmärksammas av de sociala myndigheterna eller att det uppmärksammas först . Vidare har det för utredningen framhållits att 59 § socialtjänstlagen kan hindra att uppgifter tas fram för att användas för utvärdering, upp- följning och kvalitetssäkring. En sådan insamling av uppgifter kan näm- ligen innebära att man kommer i konflikt med förbudet i 59 § social- tjänstlagen mot att i s.k. sammanställningsregister få anteckna uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden. Även en bearbetning av ett register En ny lag om behandling av personuppgifter... 133 som i och för sig innehåller en fullständig beskrivning av de registrerades personliga förhållanden kan resultera i sammanställningar som står i strid med den nämnda bestämmelsen. I det sammanhanget kan nämnas att utredningen har tagit del av ett antal beslut från Datainspektionen, som innebär att tillstånd lämnats en kommun att föra ett personregister benämnt Psykiskt handikappades behov. Ändamålet med registret är kartläggning av psykiskt handikap- pades vård- och omsorgsbehov för att ge underlag för socialtjänst, psy- kiatri och andra myndigheter att i samverkan utarbeta och följa upp stö- dinsatser. I besluten har Datainspektionen som en särskild föreskrift be- stämt att registret får innehålla det slag av uppgifter och bearbetas på det sätt som angetts i ansökan, under förutsättning att personregistret därmed inte kommer att föras i strid med 59 § socialtjänstlagen och So- cialstyrelsens föreskrifter om personregister. I andra inspektionens beslut som utredningen har tagit del av, har Datainspektionen uttalat att det inte ankommer på inspektionen att bedöma huruvida det register som till- stånd har lämnats för kommer att utgöra ett sammanställningsregister eller om de uppgifter som skall registreras är av det slag som avses i 59 § socialtjänstlagen. Datainspektionen har i stället framhållit att ansvaret för att ett register inom förs i enlighet med de angivna be- stämmelserna åvilar den som är registeransvarig. Förbudet i 59 § socialtjänstlagen mot att i s.k. sammanställningsre- gister anteckna uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden har t ill- kommit för att värna den enskildes personliga integritet. Därför bör det – om förbudet i något avseende skall lättas upp – kunna presenteras ett starkt behov därav, ett behov som får anses väga tyngre än behovet av att skydda den enskildes personliga integritet. Enligt utredningens uppfattning har det inte framkommit tillräckligt belägg för att rent allmänt hävda att bestämmelsen inte längre fyller nå- gon funktion. Tvärtom kan, menar utredningen, den moderna tekniken och dess sökmöjligheter t.o.m. medföra att behovet av en sådan bestäm- melse är större . De moderna sökmotorerna möjliggör nämligen att ett sådant s.k. sammanställningsregister kan skapas på . Å andra sidan får bestämmelsen naturligtvis inte – om det inte finns starka integritetsskäl som talar i den andra riktningen – hindra att perso- nuppgifter kan behandlas inom på ett modernt, effektivt och rationellt sätt. Enligt utredningens uppfattning är det uppenbart att det inte kan komma i fråga att ändra bestämmelsen i 59 § socialtjänstlagen så att den medger att t.ex. LOB-rapporter, som inte tas in i en personakt, kan hål- las ordnade i personnummerföljd. Det är nämligen precis den typen av register som bestämmelsen är avsedd att förhindra. 134 En ny lag om behandling av personuppgifter... SOU 1999:109 också att det knappast finns något behov av att för dessa och andra myndigheters rapporters skull göra någon ändring i 59 § socialtjänstla- gen. Bestämmelsen behöver nämligen inte få några negativa konsekven- ser för arbete. Det enda som behövs är att man skapar nya rutiner för att bevaka LOB-rapporter och andra anmälningar från myndigheter. Inget hindrar t.ex. att , när en anmälan kom- mer in, lägger upp ett ärende och därmed en personakt och sedan, om man konstaterar att det inte finns någon anledning att vidta någon åt- gärd, skriver av ärendet. Man får då också en ansvarig handläggare för ärendet, något man inte får om anmälan förvaras t.ex. i en pärm på en socialförvaltning, där den kanske är tillgänglig för många. Den enda nackdelen med en sådan ordning är att det finns särskilda gall- ringsregler beträffande personakter (se avsnitt 6.13), t.ex. får vissa per- sonakter över huvud taget inte gallras. Det får emellertid accepteras. Inte heller innebär det förhållandet att en socialnämnd får sig tillsänt en mycket stor mängd underrättelser enligt jordabalken respektive ella- gen om obetalda hyror och obetalda räkningar – underrättelser som en- ligt vad som sagts utredningen ofta inte föranleder någon åtgärd från socialnämndens sida, beroende på att de människor som underrättelserna gäller inte behöver stöd eller hjälp – att 59 § första stycket socialtjänst- lagen bör upphävas. Det kan t.ex. röra sig om personer som har glömt att betala hyran eller elräkningen innan de gett sig i väg på en längre se- mester. Om man anser att de nämnda bestämmelserna i jordabalken och ella- gen innebär att socialnämnderna erhåller underrättelser när så egentligen inte är påkallat, och därigenom – på grund av det stora antalet underrät- telser – riskerar att inte uppmärksamma de personer som är i behov av stöd och hjälp, bör man i stället överväga att ändra dessa bestämmelser så att de blir mer flexibla. Problemet bör – menar utredningen – knap- past lösas genom att förbudet i 59 § första stycket socialtjänstlagen upp- hävs. Det kan i sammanhanget nämnas att i betän- kandet Dokumentation och Socialtjänstregister (SOU 1995:86) – av inte- gritetshänsyn – föreslog ett uttryckligt förbud mot att tillföra personakt anmälan som inte föranleder utredning (1 kap. 6 §). Vid remissbehand- lingen av betänkandet var många remissinstanser tveksamma eller avstyrkte förslaget. Bl.a. menade Datainspektionen att en sådan anmälan ändå måste diarieföras och inspektionen ifrågasatte om inte den person- liga integriteten bättre upprätthålls om en sådan anmälan fogas till personakten med anteckning om att den inte föranlett någon åtgärd och grunden för detta ställningstagande. avstyrkte förslaget och framhöll vikten av att kunna följa upprepade anmälningar. Även Kammarrätten i var negativ till förslaget, eftersom detta, En ny lag om behandling av personuppgifter... 135 menade kammarrätten, kan leda till att inte vet om anmälningar har kommit in tidigare. Flera andra remissinstanser redovisade samma uppfattning som kammarrätten. Däremot inser utredningen att förbudet i 59 § socialtjänstlagen kan innebära vissa hinder mot att behandla personuppgifter för ändamål som t.ex. tillsyn, uppföljning, utvärdering samt kvalitetssäkring, och att det således finns ett behov av att utvidga undantaget från förbudet i den nämnda bestämmelsen. Även när det gäller att ta fram uppgifter för forskning eller för framställning av statistik finns det ett behov av att göra ett sådant undantag. I annat fall kan modern informationsteknik i många fall inte användas för att för sådana ändamål bearbeta redan in- samlade personuppgifter. Enligt utredningens uppfattning utgör hänsy- nen till enskildas personliga integritet inget hinder mot att tillåta att upp- gifter om ömtåliga personliga förhållanden får antecknas i ett s.k. sam- manställningsregister för sådana mer övergripande ändamål som nämndes. En rimlig och lämplig avvägning mellan behovet av att kunna använ- da modern informationsteknik på ett rationellt och effektivt sätt till gagn för och den enskildes anspråk på skydd för sin personliga integritet, skulle kunna vara att försiktigt utvidga undantaget från förbu- det i 59 § socialtjänstlagen till att omfatta även de situationer där perso- nuppgifter behandlas hos , utvärdering, kvalitetssäkring, forskning och framställning av statistik. Det är vad ut- redningen föreslår. Det torde i de allra flesta fall röra sig om tillfälliga sammanställningar av uppgifter, som förstörs . Utred- ningen vill i sammanhanget också framhålla vikten av att ett sådant sammanställningsregister endast blir tillgängligt för ett begränsat antal personer. Det ankommer i enlighet med 59 § tredje stycket socialtjänst- lagen och 50 § socialtjänstförordningen på att meddela ytterligare föreskrifter, om det anses påkallat. Avslutningsvis kan nämnas att när det nu införs en särskild reglering beträffande under vilka förutsättningar personuppgifter skall få behand- las inom , det kanske kan anses vara rimligt och naturligt att föra över bestämmelsen i 59 § socialtjänstlagen till denna lag. Så bör emellertid enligt utredningens mening inte ske. Den nu föreslagna lag- stiftningen omfattar nämligen ett större verksamhetsområde än vad 59 § socialtjänstlagen gör enligt gällande rätt och det saknas anledning att utvidga förbudet i den bestämmelsen på det sätt som då skulle bli fallet. Däremot bör det i den nya lagen tas in en erinran om att det i social- tjänstlagen finns särskilda bestämmelser om register m.m. hos social- nämnden, bestämmelser som skall tillämpas även när person uppgifter behandlas hos socialnämnden med stöd av den lagen. 136 En ny lag om behandling av personuppgifter... Utredningens förslag: Lagen skall tillämpas vid behandling av per- sonuppgifter inom . Begreppet socialtjänst föreslås defi- nierat i lagen. Lagen skall – liksom personuppgiftslagen (1998:204) – gälla inte endast för behandling av personuppgifter som är helt eller delvis auto- matiserad utan även för annan behandling, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier, dvs. för behandling av personregister. Det bör inte införas några särskilda bestämmelser för den auto- matiserade behandlingen av personuppgifter. Lagen är inte tillämplig vid behandling av person uppgifter för forsknings- och statistikändamål. Behandling för sådana ändamål regleras av bestämmelserna i personuppgiftslagen och av eventuell annan särlagstiftning på området. 6.2.1Vad bör avses med socialtjänst? I direktiven sägs att med socialtjänst avses i detta sammanhang verk- samhet enligt socialtjänstlagen (1980:620) och anslutande lagar, inklusi- ve sådan verksamhet som bedrivs av enskilda. Utredningen har dock enligt direktiven frihet i fråga om den närmare avgränsningen av vad som bör om- fattas av förslaget och utredningen är inte heller förhindrad att låta förslaget omfatta något som formellt ligger utanför , om det finns ett naturligt samband och det i övrigt är motiverat. I det sammanhanget nämns i direktiven prop. 1996/97:115 Mer tillgänglig kollektivtrafik, vilken proposi- tion innehåller förslag till förändringar i fråga om färdtjänstverksamheten, som innebär att denna samhällsservice till funktionshindrade inte längre skall räknas som hörande till . Propositionen har sedermera lett till lagstiftning. ersattes socialtjänstlagens bestämmelser om färdtjänst och den särskilda lagen om riksfärdtjänst av en ny lag (1997:736) om färdtjänst respektive en ny lag (1997:735) om riksfärdtjänst (prop. 1996/97:115, bet. 1997/98:TU3, rskr. 1997/98:10). Enligt de båda författ- ningarnas övergångsbestämmelser (SFS 1999:338 och 339) gäller äldre be- stämmelser respektive den gamla lagen före ikraftträdandet. Dock skall lagen om färdtjänst respektive lagen om riksfärdtjänst tillämpas på tillstånd som har meddelats före ikraftträdandet, dvs. SOU 1999:109 En ny lag om behandling av personuppgifter... 137 Innebörden av den ändrade regleringen kan i korthet sä- gas vara bl.a. att färdtjänst skall betraktas i första hand som en transport- form i stället för en form av bistånd. förslag till lag om dokumentation och social- tjänstregister m.m., vilket förslag lades fram i slutbetänkandet Doku- mentation och socialtjänstregister (SOU 1995:86 s. 116 ff.) (se avsnitten 5.2 och 5.3), innebar att dokumentationsskyldigheten och bestämmelser- na om socialtjänstregister skulle omfatta all verksamhet inom social- tjänsten som bedrevs av kommun eller sådan privat yrkesutövare som stod under tillsyn samt verksamhet inom kommunalför- bund som övertagit kommunalt socialtjänstansvar och verksamhet inom . Härmed förstods verksamhet enligt den av föreslagna lagen om socialtjänst (Ny social- tjänstlag SOU 1994:139) och de särskilda lagarna om vård av unga och av missbrukare utan samtycke. Med socialtjänst jämställdes vidare verk- samhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade, ärenden om tillstånd till riksfärdtjänsten, verksamhet inom fa- miljerätten som bedrevs i kommunerna enligt , social- nämnds avgivande av yttrande, i den mån sådan yttrandeskyldighet före- skrevs i lag, samt ärenden om bistånd åt asylsökande m.fl. och om intro- duktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Däremot menade kommittén att verksamheten inom – som var helt statlig och inte hade någon koppling till socialtjänstlagen eller lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade – inte borde omfattas av de föreslagna bestämmelserna. föreslog följande definition av begreppet soci- altjänst. Med socialtjänst förstås verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare utan samtycke samt verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av nämnd enligt 1 § första stycket. [som avses i 1 kap. 7 § socialtjänstlagen (1996:000)]. Med socialtjänst jämställs ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar, ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, ärenden om tillstånd till riksfärdtjänst samt verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktions- hindrade. I författningskommentaren till bestämmelsen (betänkandet s. 164) upp- lyste att paragrafen gav en beskrivning av social- tjänstens verksamhetsområden och att lagtexten i stort sett överensstäm- de med 7 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen (1980:100) i dess dåva- rande lydelse. 138 En ny lag om behandling av personuppgifter... Vid remissbehandlingen av betänkandet var övervägande delen av de remissinstanser som yttrade sig positiva till för- slag till hur lagens tillämpningsområde hade avgränsats. En remissin- stans påpekade att även landsting i flera län hade ansvar för insatser en- ligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och att lands- ting på vissa håll i landet driver institutioner för barn och ungdom. ansåg att även landstingens verksamhet enligt la- gen om stöd och service till vissa funktionshindrade borde omfattas av den föreslagna regleringen. Några remissinstanser ansåg att dokumenta- tionsskyldigheten – och därmed bestämmelserna om socialtjänstregister – borde gälla oavsett vem som utförde de verksamheter som föreslogs omfattas av lagen. förutsatte att ärenden om bi- stånd åt asylsökande och andra utlänningar som skall bedömas som so- cialtjänst inte omfattade verkets hantering av dessa ärenden. Invandrar- verket ansåg att det i den föreslagna lagen behövdes ett förtydligande om att lagen endast avsåg kommunernas hantering. Kammarrätten i Jönkö- ping ansåg att definitionen av begreppet socialtjänst i 1 kap. 2 § i den föreslagna lagen borde överensstämma helt med definitionen av samma begrepp i 7 kap. 4 § sekretesslagen. Som har redovisats (avsnitten 4.3.4 och 5.2) var det endast förslaget om dokumentationsskyldighet som ledde till lagstiftning, och då i form av ändringar i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264, SFS 1997:313). Vissa ytterligare bestämmelser infördes i socialtjänstlagen (50 och 51 §§), enligt regering- en främst i förtydligande syfte och som ett komplement till förvaltning- slagens (1986:223) regler. Dokumentationsreglerna i socialtjänstlagen gjordes vidare generellt tillämpliga på sådan enskilt bedriven verksamhet inom som står under stillsyn. När det gällde tillämpningsområdet för bestämmelserna om dokumentation i social- tjänsten i övrigt fanns det enligt regeringens mening inte anledning att då föreslå några ändringar. Dokumentationsskyldigheten skulle liksom dit- tills – med undantag för den privata verksamheten – omfatta kommunens verksamhet enligt socialtjänstlagen och vissa anslutande lagar (a. prop. s. 150 f.). Det får anses uppenbart att med socialtjänst i detta sammanhang skall avses verksamhet enligt socialtjänstlagen och anslutande lagar, in- klusive sådan verksamhet som bedrivs av enskilda och av Statens insti- tutionsstyrelse. Att sådan verksamhet, som är socialtjänst i traditionell mening, skall omfattas av lagens tillämpningsområde följer för övrigt i princip redan av direktiven. Utredningen återkommer i författningskom- mentaren till vad som avses med denna verksamhet. Frågan är emellertid vad som därutöver i detta sammanhang bör innefattas i begreppet soci- altjänst. Utredningen har enligt direktiven frihet i fråga om den närmare av- En ny lag om behandling av personuppgifter... 139 gränsningen av vad som bör omfattas av förslaget och utredningen är inte heller förhindrad att låta förslaget omfatta något som formellt ligger utanför , om det finns ett naturligt samband och det i övrigt är motive- rat. skulle definiera begreppet socialtjänst sökte kommittén ledning i den definition av begreppet som finns i 7 kap 4 § sekretesslagen, vilken paragraf innehåller bestämmelser om sekretess på område. Vid remissbehandlingen av Socialtjänstkom- mitténs betänkande hade remissinstanserna detaljsynpunkter i fråga om tillämpningsområdet såvitt gällde det allmännas verksamhet utanför so- cialtjänstlagen men biträdde i övrigt kommitténs förslag eller lämnade det utan erinran. Det kan nämnas att vid remissbehandlingen bereddes 144 remissinstanser tillfälle att yttra sig. Av dessa instanser lämnade 110 svar. Dessutom inkom ett tiotal yttranden utöver remissförteckning- en. Det är ingen enkel uppgift att försöka avgränsa vad som i detta sam- manhang bör avses med socialtjänst. Det är svårt att ange några skäl av vilka bestämda slutsatser kan dras om varför en viss verksamhet skall omfattas av denna lagstiftning, medan en annan verksamhet, som kanske även den har en social dimension, skall falla utanför lagens tillämp- ningsområde. På något sätt måste emellertid gränsen dras. Att utgå från den definition av begreppet socialtjänst som finns i 7 kap 4 § tredje stycket sekretesslagen har vissa fördelar. För det första har tekniken ti- digare använts av och därvid godtagits av prak- tiskt taget samtliga instanser vid en mycket bred remissbehandling. För det andra kan det från praktisk synpunkt vara en fördel att de olika defi- nitionerna av begreppet socialtjänst inte skiljer sig åt alltför mycket. En- ligt utredningens mening talar övervägande skäl därför för att man i stort sett bör följa definitionen i 7 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen när samma begrepp nu skall avgränsas i denna lag. Som tidigare nämndes är färdtjänsten inte längre en del av . ersattes socialtjänst- lagens bestämmelser om färdtjänst och den särskilda lagen om riksfärd- tjänst av en ny lag om färdtjänst respektive en ny lag om riksfärdtjänst. Inte heller i sekretesshänseende jämställs ärenden om tillstånd till färd- tjänst respektive riksfärdtjänst med socialtjänst. Sekretess i sådana ären- den regleras särskilt i 7 kap. 37 § sekretesslagen. Frågan är om verksamhet enligt färdtjänstlagstiftningen i detta sam- manhang bör anses som socialtjänst och omfattas av lagens tillämp- ningsområde. Färdtjänstverksamheten är en samhällsservice och har onekligen in- slag av socialtjänst. Vad det handlar om är nämligen att tillgodose beho- vet av transport för människor, som på grund av funktionshinder har 140 En ny lag om behandling av personuppgifter... SOU 1999:109 väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand, att resa med all- männa kommunikationsmedel, eller som till följd av ett stort och varak- tigt funktionshinder måste resa på ett särskilt kostsamt sätt. Vidare torde datoriserade personregister vara en förutsättning för att kommunerna och trafikhuvudmännen skall kunna fullgöra sina uppgifter inom färd- tjänsten och riksfärdtjänsten (prop. 1996/97:115 Mer t illgänglig kollek- tivtrafik, s. 49). För att hantera ärenden om tillstånd erfordras nämligen register med uppgifter om bostadsadress, nödvändiga hjälpmedel vid transporten, allergier, möjligheten att samåka med andra resenärer, led- sagare, ledarhund etc. Några av de uppgifter som därvid kan be höva registreras kan vara känsliga personuppgifter i personuppgiftslagens mening. Det finns emellertid också annan verksamhet som kan anses ha starka inslag av socialtjänst men som inte är en del av , t.ex. förskoleverksamhet m.m. (se avsnitt 2.6.2). Om man nu i detta sammanhang låter begreppet socialtjänst omfatta även färdtjänstverk- samheten, kan det vara svårt att motivera varför inte annan socialtjäns- ten närliggande verksamhet bör omfattas av lagens tillämpningsområde. Utredningen anser därför att begreppet socialtjänst i princip inte bör ut- vidgas utöver vad som gäller enligt 7 kap. 4 § tredje stycket sekretessla- gen. Följaktligen bör inte t.ex. färdtjänstverksamheten innefattas i be- greppet socialtjänst. I utredningens direktiv sägs att modern informationsteknik bör kunna användas även inom för att höja effektiviteten och kvali- teten i arbetet. Det framhålls därvid att det gäller inte bara arbetet i en- skilda ärenden utan också i hög grad möjligheten att uppfylla ökade krav i fråga om att följa, analysera och utveckla verksamheten, dvs. bl.a. framställning av olika sammanställningar och statistik. Lagens tillämp- ningsområde bör därför omfatta även sådan verksamhet. tjänst bör således förstås även tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvali- tetssäkring och administration, allt naturligtvis under förutsättning att det anknyter till det huvudsakliga verksamhetsområdet. 1997/98:108 Hälsodata- och vårdregister s. 49 f. lämnades följande definition av termerna uppföljning, utvärdering och kvalitets- säkring. Uppföljning avser att fortlöpande och regelbundet mäta och beskriva behov, verksamheter och resursåtgång angivet i termer av t.ex. behovstäckning, produktivitet och nyckeltal.