sou · GNB3121 · 2000-01-01 00:00:00 — Från att ha varit urtypen för ett slags folkrörelsebaserad deltagarde- mokrati har svensk politik allt mer antagit skepnaden av en mer ordi- när åskådardemokrati där merparten av medborgare glider in i en pas- siv roll som iakttagare av de politiska eliternas spel med varandra. Den tesen baserar sig främst på data om medborgarnas politiska engagemang. I vår undersökning är det däremot de politiska eliterna och de organiserade intressena som varit föremål för uppmärksam- het. Trots skilda empiriska fokus är emellertid det grundläggande intresset detsamma. Även vi har som ambition att kunna säga något om hur det är ställt med den svenska folkstyrelsen. I grova drag utgår vi också från samma bedömningskriterier som . Inspirationskällan är preciseringar av den ideala demo- kratin. Inledningsvis preciserade vi själva de tre demokrativärden som vi lägger till grund för en bedömning av svensk demokrati. Den norma- tiva tanken är att ett meningsfullt folkligt deltagande bör känneteck- nas av politisk jämlikhet och öppenhet för insyn. Fastän samhället har genomgått omvälvande förändringar, är det således enligt vår mening fortfarande den klassiska demokratins ideal som ska förverkligas. Den politiska makten ska kunna återföras på folket självt. Folkmak- ten ska vidare utövas under jämlika former. Och den politiska makt- utövningen och dess mekanismer ska slutligen ligga öppen för med- borgarnas kritiska insyn. En sådan bedömning får karaktären av en utvärdering där de fak- tiska förhållandena jämförs mot en måttstock i form av ett normativt ideal. Det som vi noga räknat kan jämföra med idealet är då vissa eli- ters och vissa kollektiva aktörers politiska engagemang, närmare bestämt deras nyttjande av de olika deltagandeformerna, deras olika sätt att försöka påverka det politiska beslutsfattandet. Ett första pro- blem med denna ansats är att idealet egentligen handlar om medbor- garnas insyn och möjlighet att utöva inflytande under jämlika former. Vi riskerar här att behöva dra slutsatser på basis av antaganden om relationen mellan de organiserade intressena och medborgarna. På avgörande punkter kan vi emellertid förlita oss på andra forskares undersökningar av den interna demokratin inom olika organisa- tioner. Ett annat problem är att vi egentligen vill uttala oss om hur ett SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL 2000-TALET helt system fungerar, eller om hur graden av demokrati påverkas av en större eller mindre förskjutning inom ramen för ett sammansatt och komplext system. Vi vill kunna säga något om hur demokratin påverkas av en viss förskjutning från korporativism till pluralism, av att de korporativa arrangemangen i någon mån tonas ned till förmån för lobbying och opinionsbildning. Vi vill veta något om de totala, både direkta och indirekta, och mer långsiktiga effekterna av föränd- ringar i hela det politiska systemet, men vi blir i praktiken hänvisade till att uttala oss om de mer direkta kortsiktiga effekterna av att vissa enskilda komponenter i systemet förändras på marginalen.359 Med detta vill vi framför allt ha sagt att den avslutande utvärde- ringen är ett vanskligt företag. Svårigheterna gör det emellertid inte mindre väsentligt eller mindre intressant. Som medborgare i en demokrati är det trots allt frågor av detta slag som vi vill ha besva- rade. Vilka former av deltagande är effektiva? I första hand riktar vi nu intresset mot de tre typer av deltagande som i kombination med varandra markerar skillnaden mellan korporati- vism, pluralism och juridisk demokrati. Frågan är vad det får för kon- sekvenser att de korporativa arrangemangen i någon mån förlorar i betydelse jämfört med lobbying och opinionsbildning. Hur ska vi värdera dessa deltagandeformer med avseende på deras effektivitet att påverka politiskt beslutsfattande? Det säger sig självt att deltagande i korporativa arrangemang är ett mer effektivt sätt att påverka än det slags kontakter med beslutsfat- tare som vi kallar lobbying. Allt annat lika ger det mer inflytande att själv fatta beslut än att låta andra göra det. Däremot är det inte alls givet att opinionsbildning skulle vara ett mindre kraftfullt sätt att påverka bara därför att man befinner sig längre ifrån själva beslutsfat- tandet. Poängen med opinionsbildning är ju att man påverkar lång- siktigt, att effekten kvarstår långt efter själva påverkansförsöket eftersom man förhoppningsvis har fått andra att ändra uppfattning. Om vi har rätt i vår slutsats att svensk politik har genomgått en förskjutning, om än marginell, från korporativism till mer pluralism, så skulle detta även innebära att de organiserade intressena i något större utsträckning blivit tvungna att förlita sig på mindre effektiva påverkansformer. Under förutsättning att de organiserade intressena alls är uttryck för folkliga stämningar, skulle detta – allt annat lika – även innebära att demokratin i någon mån har försvagats. SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL 2000-TALET Denna utveckling kan dock i någon mån motverkas av en helt annan tendens. Vi har sett att det skett en professionalisering av det politiska engagemanget. Både konsultbranschen och de interna sam- hällskontaktavdelningarna är uttryck för detta. Om något bör detta innebära att de organiserade intressen som tar dessa tjänster i anspråk blir mer effektiva i sina påverkansförsök. Det är rimligen i det per- spektivet vi också kan förstå SAFs byte av politisk strategi. Genom att arbeta mer professionellt med lobbying och opinionsbildning ansåg sig kunna påverka mera effektivt jäm- fört med vad som var möjligt inom ramen för de korporativa arrange- . Den slutgiltiga effekten av förskjutningen från korporativism till pluralism är således inte alls entydig. Osäkerheten i denna bedöm- ning förstärks dessutom av den utveckling som vi har kunnat skönja inom folkrörelserna. Många av de organiserade intressena har givetvis fortfarande en betydande folklig förankring, men tendensen är mycket tydlig. Det pågår en gradvis urholkning av de stora intresse- organisationernas demokratiska kvaliteter. Oavsett om organisatio- nerna själva tar direkt del i det politiska beslutsfattandet inom ramen för korporativa arrangemang eller om deras roll inskränker sig till de verksamheter som ryms i ett mer pluralistiskt system, innebär detta att organisationerna i någon mån har förlorat sin betydelse som instrument för ett effektivt folkligt deltagande. Den mest väsentliga försvagningen av demokratin är således inte nödvändigtvis en effekt av avkorporativiseringen. Hur beaktas jämlikheten? Ett av korporativismens främsta problem är rent praktiskt. Samman- trädeslokalerna rymmer inte alla som vill vara med. För att de korpo- rativa arrangemangen ska kunna fungera, förutsätts att inte alla orga- nisationer kräver att få bli representerade. I praktiken är det nödvän- digt att vissa grupper ställs utanför. För att korporativismen alls ska kunna motsvara den politiska jämlikhetens ideal fordras därför att representanterna för ett fåtal stora organisationer accepteras som företrädare för folket i dess helhet. I ett mångfacetterat och organisa- tionsmässigt rikt samhälle är däremot korporativismen oförmöget att förverkliga det demokratiska idealet om politisk jämlikhet. Motsva- rande problem behöver inte nödvändigtvis drabba det pluralistiska systemet. De korporativa arrangemangen rymmer dessutom närmast defini- SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL 2000-TALET tionsmässigt en annan defekt som både lobbying och opinionsbild- ning i princip kan undvika. I ett korporativt system ges försteg åt de medborgare som organiserar sig i ett kollektiv. Såväl lobbying som opinionsbildning är däremot former för deltagande som även enskilda individer kan nyttja oberoende av andra individers agerande. Förskjutningen från korporativism till pluralism innebär därmed åtminstone teoretiskt vissa möjligheter för en mer jämlik politisk ordning. Frågan är emellertid hur dessa deltagarformer fungerar i rea- liteten. För att kunna uttala oss om hur den politiska jämlikheten har utvecklats fordras att vi lägger pussel med resultaten i bokens olika kapitel. En högst påtaglig förändring som förstärker demokratin är att politikerna nu i långt större utsträckning än tidigare ensamma får ta ansvar. I såväl kommittéarbetet som i ämbetsverkens styrelser har politikernas andel ökat kraftigt, i första hand på ämbetsmännens bekostnad men också till förfång för de organiserade intressena. I bokens andra kapitel kunde vi emellertid också konstatera att korpo- rativismens försvagning har tenderat att stärka näringslivets och de mer klassiska elitgruppernas ställning på folkrörelsernas och särskilt då den fackliga rörelsens bekostnad. Under förutsättning att vi tän- ker oss att folkrörelserna i första hand innebär en tillgång för de medborgare som saknar individbaserade resurser, men alldeles oav- sett hur vi värderar tillståndet i det förgångna, betyder det att den politiska jämlikheten i så motto har drabbats av korporativismens försvagning. Men även om en del av det folkliga deltagandet minskat är det centrala trots allt att medborgarnas politiskt valda representanter har ökat sin makt. Utan att ge sig in på att bedöma de folkvaldas representativitet och kvalitén på deras beslutsunderlag och arbete innebär den här utvecklingen att den politiska jämlikheten har tagit ett steg framåt. Avkorporativiseringens effekter på den politiska jämlikheten måste emellertid hållas isär från konsekvenserna av eventuella för- ändringar av lobbying och opinionsbildning. En generell synpunkt är att utvecklingen på det här området återigen försämrar den politiska jämlikheten. Både lobbying och opinionsbildning uppvisar från maktsynpunkt ungefär samma karakteristika som korporativismen. Precis som i den gamla korporativa modellen domineras även systemet med lobbying och opinionsbildning av två motstående elitgrupperingar. Det är fort- farande den gamla motsättningen mellan det som slagordsmässigt brukar benämnas arbete och kapital, som sätter sin prägel på den politiska maktstrukturen. I den mån vi alls kan uttala oss om hur lob- SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL 2000-TALET bying och opinionsbildning har förändrats , synes den makt- mässiga förskjutningen gå i samma riktning även här. Det är närings- livet och dess organisationer som har stärkt sin ställning. Man har helt enkelt lärt sig av folkrörelsernas, särskilt arbetarrörel- sens, historiskt sett mycket framgångsrika politiska arbete. Våra båda fallstudier – undersökningen av den politiska konsult- branschen i kapitel 4 och analysen av transportpolitikens nätverksor- ganisationer i det efterföljande femte kapitlet – är belysande på denna punkt. Den politiska konsultbranschen tycks förstärka den gamla maktstrukturen. Det är de etablerade och resursstarka aktörerna, både storföretag och intresseorganisationer, som i första hand anlitar politiska konsulter. Men från kapitel 3 vet vi också att det är storföre- tagen och näringslivets egna organisationer som främst går i bräschen för denna typ av professionalisering av den politiska verksamheten. Samma insikt förmedlas i vår undersökning av de nätverksorganisa- tioner som opererar inom trafikpolitiken. Dessa forskningsresultat visar att de möjligheter som har öppnat sig när korporativismen blir alltmer försvagad, ännu inte har blivit utnyttjade. I detta avseende tvingas vi således konstatera att demo- kratin har drabbats av en försvagning. Här kan vi också konstatera att den nämnda professionaliseringen inte alls motverkar denna tendens. Både den politiska konsultbranschen och de interna kon- taktavdelningarna innebär en ytterligare förstärkning av samma nega- tiva tendens. Hur påverkas möjligheten till insyn? Det gamla korporativa systemet rymmer en dubbelhet när det gäller öppenhet och möjlighet till insyn. I dess typiska variant ger ett kor- porativt arrangemang ledningen för de medverkande organisatio- nerna en möjlighet att mötas till gemensamma överläggningar utan att allmänheten har insyn i vad som avtalas. Organisationseliterna kan i det fördolda förhandla fram rimliga kompromisser utan att stö- ras av medlemmarnas krav. Det förutsätts att ledningen i förväg har utverkat ett tillräckligt öppet mandat och att den i efterhand klarar av att förankra sitt agerande inom den egna rörelsen. Det betyder att bristen på öppenhet och insyn under själva processen i någon mån kompenseras av att det inte råder något tvivel om vilka som har ansvar för resultatet i ett korporativt beslutsfattande. De eliter som tillåts delta står till svars åtminstone inför sina egna medlemmar. De två deltagandeformer som kännetecknar pluralismen är på sätt SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL 2000-TALET och vis varandras motsatser. Från demokratisk synpunkt är det där- för, åtminstone i just detta avseende, en avgörande skillnad mellan lobbying och opinionsbildning. Lobbying innebär att enskilda eller kollektiv försöker påverka de offentliga beslutsfattarna i det för- dolda. I likhet med korporativismen är processen stängd för medbor- gerlig insyn. Till skillnad från korporativismen saknas dessutom möj- lighet att i efterhand utkräva ansvar hos dem som faktiskt varit med och utformat ett visst beslut. Opinionsbildning fungerar precis tvärtom. Här lyfts, åtminstone i det typiska fallet, det centrala fram i öppen dager. Själva poängen är att man försöker påverka andras sätt att tänka genom att gå ut i den offentliga debatten. Vem som helst kan då i princip granska ens argument och även bemöta ens stånd- punkter i egna debattinlägg. Av dessa principresonemang följer att det inte är självklart hur folkstyrelsen har påverkats av den registrerade förskjutningen från korporativism till pluralism. Vi lämnar gradvis ett samhälle där orga- nisationerna tillåtits spela en viktig roll i den offentliga politiken genom att utöva inflytande i institutionaliserade former. I sina ljus- aste stunder innebär ett sådant styrelseskick att medborgarna kan delta i samtal inom sina organisationer och att olika organisations- företrädare i sin tur ingår i dialog med varandra.360 I det nya, mer plu- ralistiska samhället finns de stora starka intressegrupperna kvar, men de utövar sin makt på ett delvis annat sätt. Dialogen mellan dessa stora intresseorganisationer kommer inte längre att vara densamma när de i stället för att träffas i gemensamma sammanträdesrum upp- vaktar makthavarna var för sig, ofta långt bortom offentlighetens ljus. Även diskussionen inom organisationerna kommer att påverkas. fördes den mot bakgrund av att organisationsledningarna ingick i samtal med motparterna, den restriktionen försvin- ner . I ett sådant perspektiv står vi inför ökande svårigheter att få dialogen i samhället att anta en deliberativ form. Tolkningen av de empiriska resultaten kan emellertid även göras utifrån ett annat, mer optimistiskt synsätt. Även om ett levande och inflytelserikt organisationsliv kan vara till fördel för dialog i samhäl- let är det också, som bekant, behäftat med flera problem. Det fria organisationsväsendet utgör, med ord, den moderna demokratins dilemma.361 Det deliberativa inslaget i demokratin måste nämligen grundas på något sånär lika villkor, vilket försvårats i det tidigare styrelseskicket. När nu den svenska staten upphör att ge vissa organiserade intressen en särställning i samtalet, kan det således öppna möjligheter för en sundare demokratisk dialog. Det förutsätter i så fall att samtalen flyttar från sammanträdesrummen ut i offentlig- SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL 2000-TALET hetens ljus och inte tillbaka in i hemlighetsmakeriets mörka vrår. Förstärkningen av det politiska systemets pluralistiska drag utgör på så vis en unik chans att få en berikad demokratisk dialog. Samti- digt finns här en uppenbar risk att tankeutbytet förtvinar i gruppiso- lationism och hemlighetsmakeri. En av de stora politiska utmaning- arna handlar därmed om att forma spelreglerna för det demokratiska samtalet. Problemet handlar till stor del om vilken roll organiserade intressen ska tillåtas spela i samtalet. Även mediernas roll vore i prin- cip värd att beakta i detta sammanhang. Lösningen måste emellertid enligt vår mening sökas utanför de organiserade intressenas och mediernas egen ram. Om det alls finns en demokratisk lösning på ovanstående problem står den med nöd- vändighet att finna i det politiska beslutsfattandet i mer snäv bemär- kelse. Det är hos politikerna och ytterst sett hos medborgarna själva som vi måste söka svaret. Vi tror nämligen att 2000-talets styrelse- skick kommer att ställa stora krav på medborgare och politiker efter- som de i allt högre grad konfronteras med välplanerade opinionsbild- ningskampanjer och andra påverkansförsök. Beslutsfattare som ald- rig hinner tänka själva får svårt att värja sig mot professionella påtryckare, särskilt om politikerna saknar ideologisk ryggrad som vägledning i viktiga beslutssituationer. Och vänder med- borgarna politiken ryggen kan lobbyismen bli ett allvarligt demokra- tiskt problem. 1 har finansierats av , Arbetslivs- fonden, och Kommunikationsforskningsberedningen. En beskrivning av projektet och en förteckning över dess rapporter återfinns på hemsidan: 2 Jfr Elster 1990, 147. Att en institution erkänns behöver givetvis inte betyda att den gillas eller följs av alla. Vissa författare vill i definitionen också lägga in att den har en viss beständighet eller hållfasthet. Se 1990, 403f. Detta anser vi dock vara en empirisk fråga och det finns många exempel på såväl motstånds- kraftiga (se North 1993; ) som föränderliga och manipulerbara institutioner (se Shepsle 1989). 3 Se här Verba, Schlozman & 1995 och Demokrati och medborgarskap. 4 Detta betyder också att vi kan tänka oss att det ibland finns anledning att tala om grad av institutionalisering. 5 1990 och 1996. 6 Inom har dock flera rapporter berört denna typ av politiskt deltagande: 1998, som kartlägger aktioner i vägbyggnadskonflikter, och 1997, 1997 och 1998, som alla berör civil olydnad och olagliga metoder. Se även 1999, samt, för en översikt över the Politics of Social Protest, 1995. 7 Jfr Espeli 1994; 1999. (1999, 14) tenderar att göra samma misstag genom att av lobbyverksamheten kräva att den ska ha en viss professionalitet. 8 En alternativ tänkbar avgränsning vore att även innefatta indirekt opinions- påverkan, vilket i så fall vore detsamma som lobbying gentemot media. 9 1999 vill undanta alla sorters olagligheter som t.ex. mutor från lobbyingbegreppet. Enligt vår mening är det emellertid olyckligt att göra defini- tionen beroende av vad som stipuleras som lagligt eller ej. Inte heller håller vi med om att lobbying måste vara organiserad, dvs ha en viss omfatt- ning, varaktighet och professionalitet (sidan 14). Se också (1999, 6) som särskiljer korporativism från lobbying genom att definiera korporativism som institutionaliserat deltagande i beslutsprocessen. När de ska precisera sig tillfogar de emellertid en rad ytterligare onödiga kriterier (t.ex. tydlighet och regelbundenhet eller institutionalisering i en allmän mening). Den avgörande skillnaden är huruvida vissa aktörer tilldelas en sär- ställning och tillåts ingå i beslutsprocessen som erkänd part. 10 Dessa tre typer av styrelseskick preciseras närmare i , kap 1. 11Denna diskussion presenteras mera utförligt i kapitel 2 och i där anförd litte- ratur. 13Dessa kriterier finns t.ex. formulerade i Dahls Demokrati som procedur i Idéer om demokrati (: Tiden, 1992). 14Se 1998, 27f. 15Dessa tre kriterier är för övrigt snarlika de tre aspekter som även 1998, 28, väljer att uppmärksamma i sin demokratiundersökning. 16Vi har här tagit intryck av den italienske statsvetaren (1987, kap. 4) funderingar om idéarvet efter den antika demokratin. 17SOU 1990:44, 1992 och 1993. Se även Micheletti 1994 och 1992. 18Både 1992, 49–57, och 1993, 33–41, presenterar tidigare korporativismforskning med tonvikt på begreppsbildning och operationalise- ringsproblem. 19Schmitter 1974, 1977 och 1982. Se även 1944 och 1946. 21Jfr 1993, kap 1. 22De lämpliga referenserna är här 1960 respektive Lowi 1979. 23Söderlind 1961, 146. 24Rexius 1917, 258; jfr 1933, 77f och 1956, 29ff. 25En jämförelse visar att fackföreningsrörelsen, vid sidan om ett fort- satt deltagande i partistyrelse och verkställande utskott, kraftigt minskat sin partirepresentation och framför allt försvunnit från olika socialdemokratiska arbetsgrupper för speciella sakpolitikområden (Se LO:s uppdragsregister 1985, 1989 och 1996). 27Det praktiska arbetet med insamling och kodning av data har skötts av . De exakta årtalen är 1971 (för AU 1970), 1975, 1976, 1980, 1982, 1985, 1989, 1991 och 1994. 28Hadenius och 1993, 136–141. 29Elvander 1988, 1992 och LO:s verksamhetsberättelser. 30Meijer 1956 och 1969, samt . 31Hermansson 1993, särskilt sid. 447ff. 32Det empiriska materialet består av regeringens årliga s.k. kommittéberättel- ser. Klassificeringen av kommittéledamöter utgår från de kategorier som nyttjas i . I de allra flesta fallen är det inte särskilt svårt att avgöra vad en ledamot representerar. Det enda egentliga bekymret har bestått i att avslöja de företrädare för frivilliga sammanslutningar (partier och organisationer) som inte avslöjar sig själva genom sin yrkesbenämning. Av motsvarande anledning och tack vare Statskalendern är det däremot inte alls troligt att restkategorin Vet ej skulle innehålla några ytterligare ämbetsmän. 33Se här 1999, som visar kommittépolitikens betydelse för den svenska Andelen enmansutredningar samvarierar starkt med andelen utskottsbetänkanden försedd med reservationer. 34Det tydliga brottet kan förmodligen förklaras av den reformering av kommittéväsendet som den då nytillträdande socialdemokra- tiska regeringen iscensatte 1982. I syfte att effektivisera utredningsväsendet beslutades att kommittéerna som mest skulle arbeta (se härom Söderlind & 1988). 35Jfr 1993, kap 8. 36Jfr Hoefer 1996, 76, där remissarbetets popularitet bland de stora organisa- tionerna tas som en intäkt för att korporativismen står stark. Vi hävdar att ökad konkurrens i det här avseendet snarare leder till någon sorts intressegruppsplu- ralism. 37Lewin 1992, 64f och 103f; 1980. 38Det praktiska arbetet har utförts av , , , och . 39Förutom ett par procentenheter som delas mellan partipolitiska sammanslut- ningar och utländska aktörer, består resten () av offentliga instanser av olika slag. 40Balansen mäts som differensen mellan löntagarorganisationernas procentan- del och det privata näringslivets samlade andel. Till näringslivet räknas då inte enbart arbetsgivarorganisationerna utan också branschorganisationer samt enskilda privata företag. 41Rothstein 1992 hävdar detta med emfas. 42Se här i stället 1997, samt , 1999, kap 5. 43Se t.ex. 1992. 44Öberg 1994, 59–75. 45Jfr Kunkel & 1997. 46Se 1997, 1997 och 1998. 47Se Vigneau m.fl. 1999. 48I vissa styrelser, t.ex. länsarbetsnämnderna har emellertid viss styrelserepre- sentation återinförts. 49Hadenius , SOU 1983:39, SOU 1985:40. 50Den här undersökningen bygger på en genomgång av samtliga 2848 styrelse- ledamöter (se not 35) vid fem mätpunkter . Klassificeringen av ledamöter är naturligtvis ett vanskligt företag. Grundprincipen har varit att undersöka om personen i fråga har ordinarie verksamhet eller andra styrelseupp- drag som kan kopplas till myndighetens verksamhetsområde. Det har i så fall tolkats som grunden till att denne beretts plats i styrelsen. I de flesta fall har detta varit tämligen oproblematiskt. Mycket ofta har problemet emellertid varit att personer kan föras till mer än en grupp. Även det bekymret har vi försökt lösa genom att avgöra i vilken egenskap personen sitter i den aktuella styrelsen (genom t.ex. övriga styrelsens sammansättning). 88 ledamöter (3,) har (ännu) inte kunnat klassificerats. De källor som använts är Statskalendern, diverse biografiska handböcker (Vem är det?