sou · GNB359 · 2000-01-01 00:00:00 — Ur ett något annorlunda perspektiv togs frågan också upp av Fastig- hetsbeskattningsutredningen i sitt betänkande, SOU 1994:57, Beskatt- ning av fastigheter, del II. I utredningen diskuterades vilken scha- blonintäkt som skulle väljas om fastighetsskatten för småhus skulle er- sättas av en schablonintäkt i inkomstslaget kapital. Frågan om fastighetsskatten och kapitalinkomstbeskattningen togs också upp i redan nämnda promemoria, Ds 1998:3, Fastighetsskatt – alternativa underlag m.m. s . 21 ff. Promemo- rians resonemang avser i första hand småhusen. Kommittén bör vidare utveckla och fördjupa diskussionen kring frå- gan om fastighetsskattens roll inom ramen för kapitalinkomstbeskatt- ningen samt – utifrån ett sådant perspektiv – undersöka om andra un der- lag för skatten än taxeringsvärdet är förenliga med ett sådant syn sätt. Uppdraget innebär i denna del en fortsättning på den diskussion i hithör- ande frågor som förts i den nämnda promemorian. sammanhanget ankomma på kommittén att dels ta ställning till vilken teknik som bör användas när man utifrån kapitalinkomstbeskattningen skall välja nivå på fastighetsskatteuttaget, dels att diskutera fördel ningen mellan fastighetsskatt och reavinstbeskattning. Kommittén skall däremot inte ta ställning till frågan om en på detta sätt teoretiskt korrekt fastighetskattesats också i praktiken utgör en lämplig nivå för skatteut- taget. En anslutande fråga är huruvida det även fortsättningsvis skall gälla särskilda undantagsregler för fastighetsskatteuttaget under de in- ledande åren av en fastighets livstid och hur de i så fall skulle vara kon- struerade. Kommittén skall ta upp och på nytt pröva frågan om inte fastighets- skatten på småhus borde ersättas av en schablonintäkt i inkomstslaget kapital. En motsvarande diskussion bör föras beträffande de schablon- beskattade bostadsrättsföreningarna. Kommittén bör diskutera frågan om vissa undantag från de generella reglerna om fastighetsskatt. Ett sådant gäller frågan om fastighetsskattens roll i fråga om miljö- investeringar och andra miljöbefrämjande åtgärder. Enligt gällande rätt på fastighetstaxeringens område leder många miljörelaterade åtgärder till högre taxeringsvärde och därmed till högre fastighetsskatt. Det har bl.a. gjorts gällande att fastighetsskatten skulle motverka lämpliga mil- jöåtgärder och olika förslag både med sikte på taxeringsvärdena och med sikte på fastighetsskatten har förts fram. Det har tidigare nämnts att (dir. 1997:36) utgår från att taxeringsvärdena även i fortsättningen skall relateras till marknadsvärdena. Detta betyder att om miljöinvesteringar av olika slag påverkar marknadsvärdena skall detta också återspeglas i taxeringsvärdena. skall undersöka om olika slags miljöåtgärder faktiskt påverkar marknadspriserna på det sätt och i den omfattning som nuvarande fastighetstaxeringsregler utgår ifrån. Kommittén bör inledningsvis ta ställning till om fastighetsskatte- systemet bör användas för stimulansåtgärder av detta slag eller om detta bäst kan ske på annat sätt. Kommittén bör också redovisa hur ett undantag lagtekniskt skulle utformas. Man kan tänka sig att underlaget för fastighetsskatten på visst sätt sätts ned eller särskilda regler om skattereduktion för miljöinvesteringar. Kommittén bör också redovisa de ekonomiska konsekvenserna för prisbildningen när det gäller fastigheter som skulle omfattas av sådana undantagsregler. Inom ramen för en diskussion om de ekonomiska konsekvenserna bör kommittén också belysa vilken betydelse sådana undantagsregler skulle få för fastighetstaxeringsutfallet i allmänhet. Om vissa typer av fastigheter skulle undantas från fastighetsskatt eller om skatten skulle vara lägre än för andra fastigheter finns det anledning att tro att dessa fastigheter skulle stiga i värde. Högre försäljningspriser på dessa fastig- heter skulle via reglerna om värdeområden också leda till relativt sett för höga taxeringsvärden också på de fastigheter som inte omfattas av en sådan undantagslagstiftning. En annan fråga om undantag från generella regler om fastighetsskatt gäller i första hand skärgårdarna på ost- och . Även andra områden, t.ex. fjällområdena, har nämnts i sammanhanget. Kapital starka fritidsboende driver upp priserna – och därmed taxeringsvärdena – med följden att fastighetsskatten kan göra det svårt för den bofasta befolkningen att kunna bo kvar. Det har hävdats att fastighetsskatten gör det svårt att upprätthålla en levande skärgård eller landsbygd och att yngre familjer inte stimuleras att bosätta sig i de aktuella områdena. Vad man efterlyst är i första rummet en regional differentiering. Röster har också höjts för att i fastighetsskattehänseende göra skillnad på per- manent- och fritidsboende. Systematiskt sett har frågeställningarna vissa likheter med den om fastighetsskatten och miljön. Även i detta hänseende kan den frågan ställas om åtgärder med fastighetsskatten är det rätta instrumentet att åstadkomma en levande skärgård. Utredningen bör ta ställning till detta och därutöver redovisa hur en sådan undantagsreglering skulle kunna utformas. Även när det gäller skärgårdsproblematiken bör utredningen redovisa ekonomiska konsekvenser av det slag som berörts i avsnittet om fastighetsskatten och miljön. När det gäller fastighetsskatten på hyreshus kan det konstateras att be- skattningen har en statsfinansiell betydelse och att den utgör ett viktigt instrument inom ramen för bostadsfinansieringssystemet. I ett vidare perspektiv, där förutom fastighetsskatten även räntebidragen beaktas och intresset fokuseras på neutraliteten mellan olika upplåtelseformer, gäller den ur samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt centrala frågan huruvida fastighetsskatten i kombination med det gällande ränte- bidragssystem innebär en diskriminering av nyinvesteringar i hyreshus eller ej. Det är en angelägen uppgift för kommittén att analysera detta och därvid också beakta inkomstskattens utformning. Ur en mer be- gränsad skattesystematisk synpunkt fyller fastighetsskatten på hyreshus däremot ingen funktion och det finns med detta perspektiv ett visst fog för synpunkten att fastig hetsskatten innebär en dubbelbeskattning av hyreshus. För hyreshus och småhus upplåtna med bostadsrätt gäller särskilda förhållanden. Skattereglerna för dessa har tidigare analyserats av den redan nämnda . Utredningen föreslog att dagens kombination av schablonintäktsbeskattning och fastighetsskatt skulle ersättas med en renodlad schablonintäktsbeskattning baserad på taxeringsvärden som i sin tur skulle vara relaterade till överlåt- elsepriserna på bostadsrättslägenheterna. Bakgrunden var enligt utred- ningen att föreningsfastigheternas taxeringsvärden i ett betydande antal fall kraftigt avvek från de sammanlagda marknadsvärdena på bostads- rättslägenheterna i dessa fastigheter. skulle bostadsrättsför- eningarna medges skatteåterbäring för underskott. Det kan ifrågasättas om inte en sådan ordning skulle leda till negativa följder utifrån fördel- ningspolitiska och strukturella aspekter. bör särskilt beaktas i arbetet. Kommittén skall vidare utvärdera denna modell bl.a. utifrån de överväganden som kommittén i övrigt gör beträffande det lämpliga i att basera fastighetsskatten på marknadsvärdena på bostads- rättslägenheterna och därvid beakta de krav på neutralitet – återigen med hänsyn tagen till inverkan av gällande räntebidragssystem – mellan olika upplåtelseformer som bör ställas. Kommittén skall ta upp frågan om dess förslag när det gäller un- derlaget för fastighetsskatt på småhus samt eventuella särregler med tanke på miljöförhållanden eller regionala aspekter också bör ges en motsvarande tillämpning såvitt gäller hyreshusen. Kommittén skall också lägga fram de förslag som är nödvändiga med tanke på att neut raliteten i beskattningen mellan å ena sidan småhus och å andra sidan hyreshus skall upprätthållas. På samma sätt som när det gäller småhusen skall kommittén över- väga om det finns skäl att ha särskilda undantagsregler för fastighets- skatteuttaget för en fastighets första . Kommittén har som allmän uppgift att pröva olika förändringar av fast- ighetsskatteuttaget inom ramen för ett totalt sett oförändrat skatteuttag. Då fastighetsbeståndet på såväl kort som lång sikt är förhållandevis fixerat till sin storlek kommer varje förändring att i större eller mindre utsträckning påverka fastighetspriserna. Detta förhållande innebär i sig att förändringar av skattereglerna bör ske med försiktighet. Kommittén skall också noggrant analysera de kapitaliseringseffekter som kan upp- komma i såväl ett fördelningspolitiskt som i ett regionalpolitiskt pers- pektiv. Vidare skall kommittén analysera och redovisa konsekvenserna för hyresnivåerna i fastigheter upplåtna med hyresrätt och för avgifts- nivåerna för bostadsrättslägenheter. De förslag som läggs fram av kommittén skall sammantagna vara kostnadsmässigt neutrala för den offentliga sektorn. Innebär några för- slag minskade inkomster skall kommittén också ange finansieringsför- slag. Kommittén skall också redovisa de administrativa konsekvenserna av sina förslag. För kommittén skall gälla regeringens direktiv till samtliga kom- mittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska kon- sekvenser (dir. 1992:50), pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa jämställdhetsaspekter (dir. 1994:124) och redovisa konse- kvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utredningsuppdraget skall vara avslutat före utgången av . Den svenska folkbokföringen har sitt ursprung . Den nuva- rande utformningen är således resultatet av en flerhundraårig process. Såväl folkbokföringens organisation som de materiella bosättnings- reglerna har varit föremål för utredningar . Inte mindre än 11 betänkanden som rört organisationen och fyra som rört bosättningsreglerna har avgivits . Folkbokföring är en sammanfattande benämning på den registrering som sker av befolkningens bosättningsförhållanden, civilståndsförhåll- anden och andra rättsligen gällande personuppgifter samt av inträffade civilståndshändelser. Folkbokföring i den svenska meningen förekom mer inte allmänt i resten av världen. Enligt en enkät till som redovisades av folk- bokföringskommitté i betänkandet Ny folkbokföringslag (SOU 1990:50), s. 103 saknar exempelvis , och helt motsvarighet till vår folkbokföring. En samordnad och allomfattande registrering av såväl befolkningens bosättningsförhållanden som fullständiga civilståndsuppgifter förekom- mer endast i ett fåtal länder, främst i . Den nuvarande svenska folkbokföringen har sin grund i två äldre former av befolkningsregistrering, kyrkobokföring och mantalsskriv- ning. Ursprungligen grundades de flesta samhälleliga skyldigheterna och rättigheterna på mantalsskrivningen. Exempel på detta var rösträtt, medlemskap i kommun, rätt till fattigvård och olika slag av skattskyld- ighet. Rättigheter och skyldigheter knöts emellertid i ökande utsträckning till kyrkobokföringen till dess att mantalsskrivningen helt avskaffades 1991 och de två formerna av registrering avlöstes av den nuvarande folkbokföringen. Kyrkobokföringen skedde löpande i kyrkoböckerna hos församlingar. Mantalsskrivningen förrättades en gång och avsåg bosättningen . Som en illustration av folkbokföringens stora rättsliga betydelse kan nämnas att de terminologiska ändringarna som infördes genom folkbokföringslag krävde följdändringar i 57 lagar och 56 förord-ningar. De viktigaste användningsområdena för folkbokföringens uppgifter är följande: På vissa områden är rättsverkan knuten direkt till registreringen i folk- bokföringen som exempelvis när det gäller rätt till allmänt barnbidrag eller rösträtt i kommunal- och landstingsval. På andra områden är den faktiska bosättningen formellt avgörande. Även i de fallen är folkbok- föringen emellertid i praktiken helt avgörande då någon prövning av en persons faktiska bosättning mycket sällan sker. Ett skäl till detta är det genomslag som folkbokföringens uppgifter får på samhällets olika områden genom det effektiva system för tillhandahållande av dessa som finns att tillgå för såväl myndigheter som företag. Rätt till socialt bistånd i en viss kommun kräver i och för sig inte folkbokföring. Kommunens ansvar omfattar teoretiskt alla som vistas i kommunen. För enskilda har folkbokföringen ofta störst betydelse i vissa, icke för- fattningsreglerade avseenden. Exempel på detta är möjligheten att komma in i en viss skola inom kommunen, att stå i tomtkö eller få reg- istrera sig hos en bostadsförmedling eller att få boendeparkeringsplats. Den rättsliga regleringen av rätt folkbokföringsort Folkbokföring innebär fastställande av en persons bosättning samt reg- istrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som får förekomma i folkbokföringsregistren. Enligt lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister skall skatte- myndigheten (SKM) i regionen föra ett folkbokföringsregister för varje skattekontors (SKR) område. Bestämmelser om rätt folkbokföringsort, allmänhetens anmälnings- skyldighet, beslut om folkbokföring, överklagande, förelägganden, straff och viten m.m. finns i folkbokföringslagen (1991:481)(FOL). Bestämmande för rätt folkbokföringsort är normalt den s.k. dygns- viloregeln, dvs. en person anses bosatt på den fastighet där han regel- mässigt vistas under dygnsvilan. Från dygnsviloregeln finns ett antal undantag som avser främst olika situationer av tillfällig eller tvångs- mässig karaktär såsom vissa tillfälliga vistelser och vistelse på sjukhus eller i kriminalvårdsanstalt m.m. Vidare finns bestämmelser om var en person skall anses bosatt då han regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på mer än en plats. En person anses vara bosatt på den fastighet där han regelmässigt till- bringar eller, när byte av bostad har skett, kan antas komma att regel- mässigt tillbringa sin dygnsvila. Den som därigenom kan anses vara bosatt på fler än en fastighet anses vara bosatt på den fastighet där han sammanlever med sin familj eller med hänsyn till övriga omständig heter får anses ha sitt egentliga hemvist. En person skall anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila på en fastighet där han under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång eller i samma omfattning men med annan för- läggning i tiden (7 § FOL). Undantag från huvudregeln av betydelse i detta sammanhang finns i 8 – 10 §§ FOL: Om en person under en på förhand bestämd tid av högst sex måna der regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på en annan fastighet än den där han har sitt egentliga hemvist, anses detta inte leda till ändrad bosättning (8 § FOL). För att undantagsbestämmelsen i 8 § FOL skal vara tillämplig krävs att personen skall ha för avsikt att återvända till sin tidigare bosättning . Den mellankommande vistelsen skall således utgöra ett tillfälligt avbrott i en pågående bosättning. En person, som under en på förhand bestämd tid regelmässigt till- bringar sin dygnsvila på en annan fastighet än den där hans familj är bosatt, anses bosatt hos familjen (9 § FOL). En vistelse anses inte leda till ändrad bosättning om den föranleds enbart av 1.uppdrag som riksdagsledamot, 2.uppdrag som statsråd, 3.förordnande till ledamot i kommitté eller kommission, befattning som politiskt tillsatt tjänsteman eller uppdrag att biträda som politiskt sakkunnig i statsdepartement eller särskilt uppdrag av , 4.tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, 5.vård vid en , vård av unga, kriminalvård eller vård av missbrukare. En vistelse på viss fastighet som föranleds av förhållande som avses i första stycket 1-5 anses inte heller leda till ändrad bosättning om per- sonen har anknytning till en annan fastighet genom att disponera en bostad där. Sammanlever personen med sin familj på en fastighet där han enligt 7 § skulle anses vara bosatt, får skattemyndigheten dock på ansökan besluta att han skall folkbokföras på den fastigheten (10 § FOL). Undantagsbestämmelsen i 10 § FOL torde kunna få betydelse i detta sammanhang främst när det gäller riksdagsledamöter, statsråd, leda- möter i kommittéer eller kommissioner eller politiskt tillsatta tjänste-män m.fl. Exempelvis kan en riksdagsledamot som dels har en bostad i , dels en fritidsbostad, efter eget val kunna vara folkbokförd på fritidsbostaden. I praxis grundad på uttalanden i förarbetena skall för ensamstående person eller för makar som gemensamt har dubbel bosättning arbets- förhållandena vara utslagsgivande för avgörandet av det egentliga hemvistet. När makar haft dubbel bosättning har ena makens arbetsför- hållanden ansetts utslagsgivande för båda makarna då den andra maken inte haft arbete. Den som tillbringar sin dygnsvila regelmässigt på fler än en fastig het anses vara bosatt på den fastighet där han sammanlever med sin familj eller med hänsyn till övriga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist. Med familj avses här make/maka, sambo (även homosexuella sambor) och hemmavarande barn. Med begreppet sambor avses detsamma som i lagen (1987:232) om sambors gemensamma hem (sambolagen). Eftersom samboförhållan-den inte registreras i folkbokföringen och bedömningen måste ske un der den tid som förhållandet pågår eller i vissa fall redan när detta på börjas kommer bedömningen normalt att grunda sig på parternas egna uppgifter om sitt eventuella samboende. Två personer av samma kön som ingått registrerat partnerskap jämställs med makar. Med familj avses även barn så länge de delar bostad med en förälder. I första hand anses en persons familj bestå av make/maka/partner eller sambo. Om en sådan relation inte finns skall i stället hemmavarande barn anses som familj i detta avseende. Det är inte klarlagt i rättspraxis vad som är styrande för det egentliga hemvistet när en person har make/maka/partner eller sambo i en bostad och barn i en annan bostad och bor växelvis i de båda bostäderna. En person skall anses vistas regelmässigt på en fastighet om han un- der sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan där minst en gång eller i samma omfattning men med annan förläggning i tiden (exempelvis två gånger per eller ). För en person som inte har familj eller då två personer sammanlever ge- mensamt på två olika fastigheter får det egentliga hemvistet avgöras med ledning av övriga omständigheter. Omständigheter som då bör tillmätas betydelse är i första hand arbetsplatsens belägenhet och i andra hand bostädernas beskaffenhet (storlek, utrustning, upplåtelseform m.m.). I det vanliga fallet då en familj gemensamt vistas både i en fritids- bostad och annan ledighet och i en annan bostad i en tätort där man också har sin yrkesverksamhet kommer alltså familjens egent- liga hemvist normalt anses vara i bostaden i tätorten på grund av arbets- förhållandena. En person eller familj med motsvarande bostadsförhål- landen men där arbetsförhållandena utgör större anknytning till det som normalt skulle betraktas som en fritidsbostad kan däremot komma att anses ha sitt egentliga hemvist på den sistnämnda fastigheten. Om en fastighet skall klassificeras som fritidsfastighet eller inte bestäms av hur den används. Eftersom bostädernas beskaffenhet har betydelse för bestämmandet av det egentliga hemvistet vid dubbel bosättning bör skattekontoret kontrollera fastighetens standard, exempelvis om fastigheten är vinter- bonad och om den är ansluten till kommunalt vatten och avloppssystem när den ena bostaden är klassificerad som en fritidsfastighet. Det är dygnsvilan under de för personen normala förhållandena som skall ligga till grund för bedömningen. Till den normala livsföringen räknas då exempelvis inte semestervistelser, tjänsteresor eller vistelser som föranleds av tillfällig sjukdom eller konvalescens. Folkbokföring av barn med dubbel bosättning innebär i vissa fall problem för SKR. Det kan uppstå situationer då SKR har att bedöma barnets egentliga hemvist utifrån nya förutsättningar. Om ett barn flytt ar tillsammans med modern exempelvis från en ort till en annan där barnet även går i skola eller på daghem kan det finnas anledning att anse att barnet har bytt sitt egentliga hemvist. SKR bör göra en helhets-bedöm- ning av relevanta omständigheter. SKR bör försöka bedöma om tyngd- punkten för barnets vistelser övergått till den andre förälderns bostad. beslutar om folkbokföring efter anmälan eller an- sökan eller annars när det finns skäl till det (34 § FOL). Om ärendet gäller folkbokföring på fastighet eller i församling be- slutar skattemyndigheten i det län där fastigheten eller församlingen är belägen. Beslut om ändrad folkbokföring vid flyttning mellan olika fattas av inflyttningsSKR. Beslut att inte ändra en persons folkbokföring enligt en anmälan (vägrad folkbokföring) fattas av det SKR inom vars område fastigheten ligger. Beslut om ändrad folkbokföring kan fattas av ett SKR även utan att personen gjort anmälan(tredskoskrivning) Folkbokföringen sker enligt den s.k. officialprincipen. Detta innebär att skattemyndigheten på eget initiativ skall se till att alla personer som skall vara folkbokförda inom skattemyndighetens verksamhetsområde också är det och på rätt fastighet. Huvudregel är även att den enskilde inte genom egna åtgärder skall kunna disponera över sin folkbokföring. Den kontroll av folkbokföringens riktighet som skattemyndigheterna gör kan indelas i två olika verksamhetsdelar. Den ena delen är att kontrollera att de flyttningsanmälningar som kommer in är riktiga och att omständigheterna är sådana att den anmälandes folkbokföring skall ändras. Den andra delen är att på eget initiativ eller till följd av inkommande uppgifter granska om personernas folkbokföring stämmer med de verkliga bosättningsförhållandena. Kontroll vid anmäld flyttning Utgångspunkten för skattemyndigheternas hantering av folkbokfö- ringsärenden är att de anmälningar som allmänheten gör är korrekta och tillförlitliga. I vissa situationer kan det emellertid finnas särskild anledning till kon- troll. Exempel på sådana situationer är enligt RSV:rekommendationer: -då flyttningsanmälan avser fritidsfastighet om inte omständigheterna gör kontroll onödig, t.ex. då en hel familj flyttar till en fritidsfastig het i ett tätortsnära område. -då flyttningsanmälan görs för ett barn som flyttar utan vårdnadshav- are. Kontroll bör i detta fall ske av att inte flyttningen sker till följd av skolgång (grundskole- och gymnasiestudier enligt 11 § FOL). -då anmälan görs om särskild postadress eller då den som har sär skild postadress anmäler flyttning om inte omständigheterna gör det onödigt, t.ex. om anmälan avser en boxadress inom pendlingsom råde från bostadsadressen. -då flyttningsanmälan görs till en c/ o-adress. Kontroll bör då ske med bostadsinnehavaren. Det normala förfarandet i de fall utredning påbörjas i ett flyttningsären- de är att först sända ut en av RSV fastställd blankett med förfrågan till den anmälande. Den information som i normalfallet behövs för att bedöma flytt- ningsärendet hämtas via den s.k. familjebilden. I vissa fall kan det bli aktuellt med kompletterande utredning med hjälp av folkbokförings- systemet eller på annat sätt. Den enskildes egna uppgifter om var han tillbringar sin dygnsvila får därvid normalt tas för goda om de inte är direkt orimliga eller om det har gått att få fram annan bevisning som motsäger hans uppgifter. Sådan bevisning förekommer . Utökad kontroll av folkbokföring Utgångspunkt för en utredning som leder fram till ett tredskoskriv- ningsbeslut kan vara en uppgift som lämnats av en bostadsupplåtare, en kommun eller en myndighet. Exempelvis kan beslutshandlingar från beskattningsområdet som inte omfattas av sekretess, såsom returnerade slutskattsedelsförsändel ser (returkuvert), underrättelse om avvikelse vid taxeringen vad avser rätt bosättningsort eller andra försändelser, fritt överlämnas till folk- bokföringsverksamheten som underlag för fortsatt utredning.