sou · GNB357d1 · 2000-01-01 00:00:00 — ·Rikstrafiken bör verka för att ett lättillgängligt informationssystem skapas där dels spännvidden i biljettpriserna på enskilda sträckor vi- sas och dels biljettprisernas utveckling i den interregionala kollek- tivtrafiken skall kunna följas och om möjligt jämföras mot t.ex. kon- sumentprisindex ·De speciella problem som finns vad gäller prisutvecklingen av flyg- resor till och från norra samt mellan och fastlandet bör studeras av Rikstrafiken ·Rikstrafikens upphandlingar bör kunna göras löpande och kunna in- nebära olika avtalslängder och inte vara låsta av vare sig kalenderår eller budgetår om detta leder till effektivitetsvinster I mina direktiv framgår bl.a. att ett av de instrument som Rikstrafiken förfogar över är upphandling av trafik: Där det inte finns förutsätt- ningar för att kommersiellt driva interregional trafik, eller där trafik inte kan upprätthållas i trafikhuvudmännens regi, skall staten genom Rikstrafiken kunna upphandla transportpolitiskt motiverad interregio- nal persontrafik. Rikstrafiken skall sträva efter att minimera kostnaden 32 En funktionell upphandlingsmodell m.m. för den upphandlade trafiken. Alternativa trafiklösningar bör därför systematiskt utvärderas och jämföras. Rikstrafiken skall kunna upp- handla trafik oberoende av trafikslag. För att klara denna arbetsuppgift har jag i mitt delbetänkande före- slagit att en funktionell upphandling i kombination med den s.k. netto- modellen i första hand bör väljas som modell för Rikstrafikens upp- handlingar. Jag föreslog också att Rikstrafiken redan från början skulle välja att upphandla enligt nettomodellen och att en funktionell upp- handling gradvis skulle introduceras, där valet av bl.a. trafikslag överlåts till anbudsgivarna baserat på mål och förutsättningar i anbudssunderla- get. En annan viktig sak att uppmärksamma är det faktum att varje upp- handling eller annan åtgärd som Rikstrafiken genomför måste betraktas som unik och hänsyn måste tas till de individuella förutsättningarna i varje enskilt fall. Rikstrafiken måste därför i samråd med NOU vidare- utveckla upphandlingsmetodiken. Jag har i mitt delbetänkande föreslagit att målstyrningsmodellen bör läggas till grund för regeringens styrning av Rikstrafiken vad gäller upp- handlingen av interregional kollektivtrafik. I avsnitt 3.1 för jag fram att Rikstrafikens upphandlingar måste föregås av en klar strategi på objekt- nivå om vad man bör upphandla i syfte att på bästa sätt bidra till upp- fyllandet av de transportpolitiska målen. Som en mer praktisk grund för målstyrningsmodellen föreslår jag att denna strategi tillställs regeringen för godkännande, lämpligen i det årliga budgetunderlaget, och att Rik- strafiken därefter ges mandat att genomföra planerna givet de formella och budgetmässiga restriktioner som finns. Även om Rikstrafiken skall upphandla interregional kollektivtrafik funktionellt är det dock min bestämda uppfattning att det inte över går att förändra dagens system, utan att det med all säkerhet blir frågan om en ganska lång övergångstid innan en fullt funktionell upp- handlingsmodell kan introduceras. Detta betyder i sin tur att det tågtra- fikutbud som staten upphandlar säkert kommer att bestå mer eller mindre i nuvarande form under en förutsebar framtid. Enligt min mening ligger det i skattebetalarnas intresse att den tågtrafiken bedrivs så kost- nadseffektivt som möjligt. I mitt delbetänkande konstaterade jag att utgångspunkten för de upp- handlingar som Rikstrafiken kan komma att genomföra är lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (). Därtill finns ytterligare bestämmelser som reglerar stöd till landtransporter samt särskilda be- En funktionell upphandlingsmodell m.m. 33 stämmelser för upphandling av flygtrafik, bl.a. rådets direktiv /18/EG samt förordningarna 1191/69 EEG, 349/83 EEG, 13/92 EEG, samt 38/93 EEG. Det framgår också av mina direktiv att i övrigt skall rådets förordning (EEG) nr 1107/70 av om stöd till transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar med ändringar nr 1473/75, 1658/82, 1100/89 och 3578/92 samt rådets förordning (EEG) nr 1191/69 av om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar med ändring nr 1893/91 tillämpas i upphandlingar. Den process efter vilken Rikstrafiken kommer att upphandla interregi- onal kollektivtrafik är tämligen given utifrån de krav om af- färsmässighet utan ovidkommande hänsyn som ställs upp i samt i ovan beskrivna direktiv och förordningar. Processen för upphandling av interregional kollektivtrafik kommer därför att i grova drag innehålla följande element efter det att strategin för vad som bör upphandlas god- känts av regeringen: Utarbetandet av en kravspecifikation är den viktigaste delen av Rikstra- fikens upphandlingsprocess. Det är också inom detta område som Rik- strafiken i samverkan med olika parter, bl.a. KFB, bör lägga ner avse- värda utvecklingsresurser för att utveckla en större funktionalitet i upp- handlingen. I Rikstrafikens anbudsunderlag bör återfinnas bl.a. kravspecifikationen, ersättningsformen, avtalsvillkor, tidsplan, upphandlingsformen, urval- skriterier, krav på kvalitetssäkring samt administrativa och kommersiella villkor. Infordran av anbud/annonsering Min bedömning är att Rikstrafikens upphandlingar i de allra flesta fall kommer att överstiga det tröskelvärde som anges i . Upphandlingen skall därför annonseras i de Europeiska gemenskapernas officiella tid- ning. Upphandlingen bör också annonseras eller bekantgöras på annat lämpligt sätt. 34 En funktionell upphandlingsmodell m.m. Rapporteringsskyldighet i vissa fall Enligt finns det i vissa fall rapporteringsskyldighet till EFTA:s övervakningsmyndighet () vid avsteg från eller om så begär. Rikstrafiken bör rutinmässigt utarbeta rapporter avseende samt- liga upphandlingar man gör så att dessa om så är nödvändigt kan vida- rebefordras till . Mottagande och öppnande av anbud Anbuden bör öppnas vid en förrättning med minst två av Rikstrafikens tjänstemän närvarande. Anbuden skall föras upp på en förteckning. An- buden får inte öppnas av registrator i den löpande postöppningen. Anbu- den skall därför märkas på kuvertet eller emballaget. Endast sådana anbudsgivare skall antas som, då sådan skyldighet före- ligger, är registrerad för betalning av mervärdesskatt, innehållen preli- minär A-skatt och arbetsgivaravgifter. Rikstrafiken bör utarbeta rutiner för inhämtande av sådana uppgifter i de fall de är aktuella från de aktu- ella anbudsgivarna. Utvärdering och prövning av anbud Rikstrafiken bör utarbeta rutiner för sammanställning och utvärdering av anbud. Vid prövning av anbud bör enligt min bedömning normalt gälla att alternativregeln i om att det ekonomiskt mest fördelaktiga an- budet vinner. I förekommande fall skall nollställning ske, dvs. komplette- ring av anbud för ökad jämförbarhet. Beslut i löpande upphandlingsärenden Rikstrafiken skall självständigt kunna fatta beslut i löpande upphand- lingsärenden. Beslut bör enligt min mening fattas av myndighetschefen. När det gäller mer principiella beslut om inriktning av upphandlingar och dylikt, eller i särskilt känsliga upphandlingsärenden, bör det över- vägas om beslut istället skall fattas av . Den som lämnat det anbud som antagits skall underrättas om detta sna- rast möjligt. Även de anbudsgivare vars anbud inte antagits bör under- rättas . ställer vissa krav på dokumentation på vissa moment i upphand- lingen. Rikstrafiken bör utarbeta rutiner för sådan dokumentation. På talan av leverantör kan länsrätt ingripa i pågående upphandling och En funktionell upphandlingsmodell m.m. 35 ålägga den upphandlande enheten (Rikstrafiken) att vidta åtgärder för att rätta till felaktigheter i förfarandet. Länsrätten har även rätt att besluta att upphandlingen skall ställas in eller göras om. I vissa fall (efter av- slutad upphandling) kan tingsrätt utdöma skadestånd. Det är därför av vikt att Rikstrafiken utarbetar kvalitetssäkrade rutiner för upphandling så att alla inblandade parter upplever att Rikstrafikens upphandlingar håller hög kvalitet. På så sätt kan också överprövning av upp- handlingsärenden samt eventuella krav på skadestånd vid felaktig han- tering av ärenden undvikas. Rikstrafiken bör i samverkan med NOU och Statskontoret utveckla ett standardavtal som i så stor utsträckning som möjligt används vid upp- handling av trafik. Rikstrafiken bör vidare utarbeta rutiner för själva avtalsskrivningen. Min bedömning är att avtal för Rikstrafikens räkning skall undertecknas av myndighetschefen. Utbetalning av upphandlade trafiktjänster Utbetalning av medel för upphandlade trafiktjänster bör normalt ske en gång per kvartal. Då upphandlingar är hemliga till dess att de är avslutade bör Rikstrafi- ken utarbeta interna rutiner som säkerställer sekretess. 5.3Incitament i upphandling av trafik I de fall Rikstrafiken bedömer att upphandling av trafik är nödvändig får man också stor makt genom de krav som man kan ställa i upphand- lingen. För att då säkerställa att Rikstrafikens och trafikutövarens mål sammanfaller är det enligt min mening väsentligt att upphandlingen in- nehåller olika typer av incitament. Incitament kan vara av två slag: posi- tiva och negativa. Syftet är dock detsamma, nämligen att stimulera trafi- kutövaren till ett visst önskvärt beteende. Generellt kan man säga att alla avtal innehåller ett ekonomiskt grundläggande incitament som utgår från att trafikutövaren skall få så god utväxling som möjligt mellan den avtalade ersättningen och den verkliga kostnaden för att bedriva trafiken. Nettoupphandling är mer genuint kundorienterad än bruttoupphandling, då den stimulerar trafi- kutövaren att maximera intäkterna och därför ställer krav på hög kund- tillfredsställelse. 36 En funktionell upphandlingsmodell m.m. Vanligtvis används följande typer av incitament vid upphandling av kollektivtrafik: kvalitetsincitament, intäktsincitament och i vissa fall miljöincitament. Kvalitetsincitament ger trafikutövaren bonus eller vite för en definierad kvalitetsnivå, intäktsincitament ger trafikutövaren bo- nus eller vite för en definierad intäktsnivå. Utöver dessa, som är isolerat ekonomiska eller kopplade till kravnivåer, finns det incitament där nyttan (och ibland också den kostnad som är förknippad med att uppnå nyttan!) delas av trafikutövaren och beställaren. Några exempel på sådana ömse- sidiga incitament är följande: Med tanke på de transportpolitiska målen om ett tillgängligt transport- system och en positiv regional utveckling tar jag för givet att Rikstrafi- ken tar initiativ till att utveckla incitament som är knutna till dessa mål. Generellt syftar incitament till att alla inblandade parter skall dra åt samma håll och uppnå gemensamma mål. Det är därför rimligt att de förändringar i olika arbetsprocesser m.m. som kan bli nödvändiga för att uppnå de gemensamma målen sker med ömsesidig respekt från parternas sida. Förändringar bör ske i lugn takt med hänsyn tagen till upp- nådda resultat, i samspel mellan parterna och med hänsyn till specifika omständigheter. I en rapport från UITP Incentive Agreements in Public Bus Transport föreslås en mängd incitament för lokal och regional busstrafik. Några av de presenterade idéerna, som i modifierad form bör kunna forma basen för ett incitamentssystem för Rikstrafikens upphandlingar, är följande: ·tidigare uppfyllelse av kvalitetskrav värderas positivt vid ny upp- handling ·fem- till sexåriga avtal med option om kvali- tetsmålen uppnås ·belöna trafikutövare som vidarebefordrar bonus till sin personal ·vidareföring av existerande kvalitetsbonussystem ·låta kvalitet ingå i värdering av anbud ·slutbonus för att säkra kvalitet fram till byte av trafikutövare ·där flera trafikutövare finns bör incitamenten gälla hela området ·bonus till trafikutövare som har personal med dokumenterat hög kompetens En funktionell upphandlingsmodell m.m. 37 Ett annat incitament som skulle kunna användas är knutet till ersätt- ningen till trafikutövarna för det beräknade underskottet i den utförda trafiken. I de franchisingkontrakt som reglerar ersättningen mellan den engelska staten och utövarna av persontrafik på järnväg i finns klart och tydligt stipulerat en betalningsplan under kontraktets löp- tid. Betalningsströmmarna i dessa kontrakt går i vissa fall från staten till trafikutövaren och i andra fall i andra riktningen. Jag föreslår att Rik- strafiken i de fall det bedöms lämpligt skulle kunna ersätta vald tra- fikutövare i en fallande skala ner till noll kronor i slutet av avtalsperio- den. På så sätt tvingas trafikutövaren ta fullt ansvar för att öka de in- täkter man kan få från biljettförsäljningen. Om de förslag jag presenterar beträffande järnvägstrafiken i kapitel 7 genomförs kan man också tänka sig att trafikutövare av järnvägstrafik betalar koncessionsavgift för så- dana linjer som kan bedrivas med god företagsekonomisk lönsamhet. 5.4Principer för prissättning m.m. I mina direktiv framgår att jag skall analysera principer för prissättning (av biljetter) samt överväga om upphandlingen bör göras kalenderårsvis eller avse någon annan tidsperiod. I mina direktiv framgår att staten genom Rikstrafiken skall kunna upp- handla transportpolitiskt motiverad interregional persontrafik där det inte finns förutsättningar för att kommersiellt driva interregional tra- fik, eller där trafik inte kan upprätthållas i trafikhuvudmännens regi. Detta är enligt min mening en viktig markering av att Rikstrafiken endast skall träda in och upphandla interregional kollektivtrafik där det är uppenbart att ett marknadsmisslyckande föreligger eller där de ve- derbörliga trafikhuvudmännen inte har förutsättningar att tillhandahålla trafik. Om trafik upprätthålls på kommersiell basis med olika kollektiva tra- fikslag och genom olika trafikutövare på en given sträcka måste man enligt min mening anta att såväl utbud som efterfrågan är i balans. Även de aktuella biljettpriserna måste antas återspegla den betalningsvilja som finns hos enskilda resenärer och resenärsgrupper. Biljettpriserna spänner ofta över ett vitt spektrum inom och mellan trafikslagen. Många olika typer av rabatter förekommer för att tillfreds- ställa individuella behov hos såväl resenärer som resenärsgrupper. 38 En funktionell upphandlingsmodell m.m. För att illustrera detta vill jag visa på spännvidden av biljettpriser i några exempel: Priserna avser tur och retur för en vuxen med vederbörliga rabatter m.m. Källa: SJ, , , Destination samt bussresor. Som synes är spännvidden i biljettpriserna i ovanstående exempel myck- et stor. Jag har dessutom noterat att i vissa fall, och dylikt, kan såväl bussbolag som SJ och flygbolag erbjuda ännu lägre priser än ovanstående. Exempelvis kan nämnas att mellan och har det varit möjligt att resa med buss tur och retur för endast . Såväl tåg- som flygresan kräver viss förplanering om man vill ut- nyttja de lägsta priserna. En bussresa kan däremot ofta företas utan krav på bokning av plats och dylikt och ändå vara föremål för det låga priset. I ovanstående exempel är det värt att notera att flyg- och busstrafiken bedrivs på helt kommersiella villkor. Tågtrafiken bedrivs på kommersi- ella villkor på sträckorna –samt Stockholm- . På sträckorna –samt har staten upphandlat trafiken genom nettoavtal med SJ. Detta avtal gäller t.o.m. och innebär att staten ersätter SJ för det beräknade underskottet för trafiken. Färjetrafiken mellan och fastlandet bedrivs i enlighet med avtal mellan staten och . Rent allmänt kan jag konstatera att efterfrågan på tjänster som i nå- gon form subventioneras inte alls motsvarar den egentliga efterfrågan som tjänsten skulle haft om den inte var subventionerad. Genom att sub- ventionera tjänsten hålls efterfrågan på en konstlat hög nivå i förhållande till den egentliga efterfrågan. En funktionell upphandlingsmodell m.m. 39 Det kan dock finnas goda skäl till varför det ändå är önskvärt att tjänster som t.ex. interregional kollektivtrafik: ·transportpolitiskt motiverat – att uppnå de transportpolitiska målen ·fördelningspolitiskt motiverat – behov av att fördela om resurser från ett befolkningskollektiv till ett annat ·arbetsmarknadspolitiskt motiverat – behov av att kunna säkerställa möjlighet till arbetspendling mellan olika arbetsmarknader ·konkurrenspolitiskt betingat – säkerställa ett utbud av olika kollektiva resemöjligheter på en sträcka. En sund konkurrens inom och mellan de kollektiva trafikslagen är enligt min mening den bästa garantin för att biljettpriserna på en viss sträcka skall hållas nere och för att trafikutövarna skall utveckla sina produkter i takt med marknadens önskemål. Den interregionala kollektivtrafikmarknaden i spänner mellan rent monopol (kommersiell tågtrafik), oligopol (inrikesflyget, de- lar av den långväga linjetrafiken med buss samt, i upphandlingssitua- tionen, färjetrafiken mellan och fastlandet samt tågtrafik) och i viss mån konkurrens (delar av den långväga linjetrafiken med buss). Det är enligt min mening tveksamt om kollektivtrafikens speciella egenskaper överhuvudtaget tillåter den att uppnå en situation med per- fekt konkurrens. Snarare är tendensen – åtminstone i – att de olika trafikslagen i den interregionala kollektivtrafiken stabiliserar sig i en oligopolsituation. Jag är medveten om de speciella problem som finns vad gäller pris- utvecklingen av flygresor till och från norra samt mellan Got- land och fastlandet som framförts i olika sammanhang. Det är bl.a. av den anledningen som jag i mitt delbetänkande föreslog att Rikstrafiken bör ta initiativ till att noggrant studera den interregionala kollektivtra- fikförsörjningen till och från dessa delar av landet. Det bör enligt min mening inte finnas någon anledning för staten att normalt träda in med subventioner av biljettpriser på en viss sträcka så länge som konkurrensen inom och mellan trafikutövarna uppvisar bil- jettpriser med så stor spännvidd som är fallet. Prissättningen i den interregionala kollektivtrafiken bör enligt min mening således baseras på marknadsekonomiska principer på sunt fungerande marknader utan av staten betingade restriktioner. För att i möjligaste mån dämpa utvecklingen av biljettpriserna före- slår jag att Rikstrafiken verkar för att ett lättillgängligt informations- system skapas där dels spännvidden i biljettpriserna på enskilda sträckor visas och dels där biljettprisernas utveckling i den interregionala kollek- 40 En funktionell upphandlingsmodell m.m. tivtrafiken skall kunna följas och om möjligt jämföras mot t.ex. konsu- mentprisindex. I mitt delbetänkande föreslog jag att ett riktmärke för längden för de av- tal som Rikstrafiken tecknar för upphandlad trafik kan vara . Så- väl kortare som längre avtalstider skall kunna förekomma om detta skulle vara mer gynnsamt. Likaså bör möjligheterna att förlänga avtal genom s.k. option tas tillvara. En utgångspunkt för det fortsatta arbetet bör enligt min mening också vara att Rikstrafikens upphandlingar skall kunna göras löpande och kunna innebära olika avtalslängder beroende på de faktiska om- ständigheterna, exempelvis tidtabellsskiften som involverar många parter eller andra väsentliga omständigheter. I den strategi om vad som bör upphandlas bör det också framgå när upphandling i så fall beräknas ske inom den närmaste treårsperioden. Rikstrafiken bör dock först undersöka om en spridning av upphandlingarna skulle leda till effektivitetsvinster och vara uppmärksam på att en spridning av upphandlingarna kan leda till att informationsinsatserna kring ett samverkande kol- lektivtrafiksystem kan försvåras. Om så är fallet bör upphandlingarna således inte vara låsta av vare sig kalenderår eller budgetår. Ett motiv för att sprida upphandlingarna är att det ger förutsättningar för Rikstrafiken att mera jämnt sprida ar- betsbelastning över tiden. Detta är väsentligt för en myndighet av Rik- strafikens ringa storlek. 6Uppföljning av interregional kollektivtrafik – kvalitetssäkring Mina bedömningar och förslag: ·Rikstrafiken skall i sin upphandling ställa kvalitativa krav på trafik- utövarna ·Rikstrafiken bör ägna avsevärd tid och resurser till att formulera sina anbudsunderlag ·Rikstrafiken bör arbeta i enlighet med den kvalitetsfilosofi som ut- arbetats av SIQ - ·Rikstrafiken skall följa upp den trafik man upphandlar ·Rikstrafiken bör så långt som möjligt utnyttja kvalitetsuppföljnings- system och indikatorer som trafikutövarna och trafikhuvudmännen tillhandahåller ·Trafikutövarna bör i samverkan med bl.a. Rikstrafiken och utveckla kvantifierbara mått som relaterar till de mål Rikstrafiken satt upp för den upphandlade trafiken Hela Rikstrafikens arbete går egentligen ut på att säkra en viss kvalitet i den interregionala kollektivtrafiken. De transportpolitiska målen repre- senterar ett antal kvalitetskrav som samhället i stort ställer på den inter- regionala kollektivtrafiken. Resenärerna som direkt utnyttjar trafikut- budet sätter sina krav utifrån reseupplevelsen. Även Rikstrafiken ställer i sin roll som upphandlare av interregional kollektivtrafik kvalitativa krav som trafikutövarna skall uppfylla. Jag har i mitt delbetänkande föreslagit att Rikstrafiken genom bl.a. trafikslagsövergripande marknadsundersökningar skall utreda vilka be- hov och önskemål som resenärerna har vad beträffar den interregionala kollektivtrafiken och vilka möjligheter marknadens aktörer har att till- fredsställa dessa. Rikstrafiken har dock bara möjlighet att ställa direkta kvalitetskrav i en del av den interregionala kollektivtrafiken, nämligen den man själv upphandlar. Min bedömning är därför att Rik Uppföljning av iterregional kollektivtrafik – kvalitetssäkring strafiken bör ägna avsevärd tid och resurser till att formulera sina an- budsunderlag på ett sådant sätt att en trafik av hög kvalitet ur resenä- rernas synvinkel kan uppnås i den av upphandlade interregionala kol- lektivtrafiken. När det gäller den interregionala kollektivtrafik som be- drivs på kommersiell basis eller som tillhandahålls av trafikhuvudmän- nen bör Rikstrafiken träffa generella avtal med aktörerna för att utveckla och tillämpa olika former av branschgemensamma kvalitetskrav. SIQ – , vars två huvudmän är in- tressentföreningen bestående av ett stort antal fö- retag och organisationer från såväl den privata som offentliga sektorn samt staten genom , har formulerat en kvalitetsfilosofi baserad på vissa grundläggande värderingar som kännetecknar en framgångsrik organisation. Enligt min mening bör Rikstrafiken arbeta i enlighet med dessa värderingar men också verka för att övriga aktörer inom den in- terregionala kollektivtrafiken arbetar i enlighet med dessa. Rikstrafiken skall följa upp den trafik man upphandlar. Härvidlag bör Rikstrafiken i så stor utsträckning som möjligt utnyttja kvalitetsupp- följningssystem och andra indikatorer i form av exempelvis regelbundet återkommande marknadsundersökningar som trafikutövarna och trafik- huvudmännen tillhandahåller. Rikstrafiken bör ställa krav på att trafi- kutövarna tillsammans med bl.a. Rikstrafiken och utvecklar kvan- tifierbara mått som relaterar till de mål Rikstrafiken satt upp för den upphandlade trafiken. Dessa mått måste dels vara kvantifierbara men vara tydliga samt enkla att förstå och använda. Måttens vikti- gaste uppgifter är att mäta måluppfyllelse och att snabbt signalera om något är fel så att åtgärder kan vidtas utan omsvep. Kvantifierbara mått bör tas fram åtminstone vad gäller följande: ·Kvantitet (utbud) ·Kvalitet (komfort) Måtten bör vara tuffa men fullt möjliga att uppnå. Det kan vara nödvändigt att acceptera olika utfall beroende på vilket av trafik- slagen som upphandlats, vilken del av landet som trafiken bedrivs i m.m. I upphandlingen bör det göras känt på vilket sätt måtten skall utnyttjas, t.ex. genom att Rikstrafiken begär in data i enlighet med upprättat avtal, genom marknadsundersökningar som görs av antingen trafikutövarna Uppföljning av iterregional kollektivtrafik – kvalitetssäkring 43