sou · GNB389 · 2000-01-01 00:00:00 — I Allmänna råd om Handikappersättning (1985:5) ges exempel som personlig omvårdnad, hushållsarbete och tillsynsbehov som sådant som bör tas med i bedömningen av personens behov av hjälp i den dagliga livsföringen. Enligt förordningen om statsbidrag till handikapporganisationer är en organisation som består av personer med varaktiga funktionshinder och som till följd härav möter betydande svårigheter i den dagliga livsföringen inte enbart härför en handikapporganisation utan det krävs även att organisationen har till ändamål att förbättra de funktionshindrades livsvillkor och bevaka deras intressen. Något krav på bredd i verksamheten och att organisationen skall arbeta för bättre livsvillkor inom ett flertal samhällsområden ställs dock inte. I de riktlinjer som uppställde för bidrag39 fanns däremot ett sådant krav på ett bredare intressepolitiskt arbete och uppfattningen finns inom stora delar av handikapprörelsen att ett sådant brett arbete krävs för att en organisation skall anses vara en fullvärdig handikapporganisation. Av de organisationer som erhåller bidrag framkom i utredningens enkät att majoriteten ansåg att bidrag endast skulle ges till organisationer som bedrev intressepolitiskt arbete inom flera samhällsområden.40 Av de organisationer som inte erhåller bidrag ansåg däremot endast ett fåtal att ett sådant brett intressepolitiskt arbete skulle krävas för att erhålla bidrag.41 38Prop.1992/93:159 s.56. 39Se avsnitt 5.2.2. 40Medelvärde 7.8 i en skala 1–10. 41Medelvärde 1.4. på en skala 1–10. Definition av statsbidragsberättigad.... För att anses bidragsberättigad skall en handikapporganisation enligt den nuvarande förordningen om statsbidragen vara demokratiskt uppbyggd, ha en riksomfattande organisation med ett lokalt förankrat föreningsliv samt vara partipolitiskt och religiöst obunden. Om det föreligger särskilda skäl kan dock undantag göras från kravet på en riksomfattande organisation med ett lokalt förankrat föreningsliv. Kravet på partipolitisk och religiöst obundenhet samt en demokratiskt uppbyggnad har inte vållat några problem vid bedömningarna av organisationernas ansökningar. Däremot är kravet på att organisationen skall vara rikstäckande med lokalt förankrat föreningsliv ett krav som vållat mycket diskussioner. Vissa organisationer som företräder en grupp funktionshindrade som är relativt liten anser sig inte ha möjlighet att ha såväl region- som lokalföreningar. I den nuvarande förordningen finns även ett undantag från kravet på riksomfattande organisation med lokalt förankrat föreningsliv om det finns särskilda skäl. Sådana skäl har ansetts föreligga om föreningens målgrupp är liten och därmed omöjliggör ett lokalt förankrat föreningsliv. Fakta om statsbidragssökande organisationer 1998 ansökte 65 organisationer och 1999 ansökte 70 organisationer om statsbidrag till sin allmänna verksamhet. 44 av dessa organisationer ansågs uppfylla kraven på vad som avses med en statsbidragsberättigad handikapporganisation och erhöll därmed statsbidrag under 1998 och 1999.42 Följande faktauppgifter är hämtade från utredningens enkät, bilaga 2, och organisationernas ansökningar (i två fall ansökningar ). De 43 enskilda statsbidragsberättigade föreningarna, exklusive HSO representerar, enligt egna uppgifter, cirka 484 000 medlemmar.43 Nämnas kan dock att medlemsskap i flera föreningar är relativt vanligt förekommande. Enligt uppgift från , , uppgick antalet medlemmar i handikapp- eller patientförening 1992/93 till 280 000.44 Organisationerna är gamla, den yngsta och den äldsta . Den minsta organisationen har 220 medlemmar och den största omkring 58 000 medlemmar. Även vad gäller lokal- och regionföreningar är variationen stor; från 0 regionföreningar till 24 och från 0 lokalföreningar till 214. 42Se bilaga 3. 44SCB, Politiska resurser och aktiviteter 1978–1994, s.9. 102 Definition av statsbidragsberättigad.... Organisationerna har i genomsnitt i bidrag eller per medlem. Organisationernas bidrag varierar mellan och . Sammanlagt var det 28 organisationer som ansökte om statsbidrag för sin allmänna verksamhet och/eller 1999 men inte ansågs uppfylla kraven för vad som avses med en statsbidragsberättigad handikapporganisation och därmed inte erhöll statsbidrag.45 De icke-statsbidragsberättigade föreningarna representerar, enligt egna uppgifter, cirka 16 500 medlemmar.46 Organisationerna är gamla, den yngsta under och den äldsta . Den minsta organisationen har 30 medlemmar och den största omkring 4 600 medlemmar. 8.3Redovisning av utredningens förslag En utgångspunkt i utredningens arbete har varit att det är viktigt att skilja på och tydliggöra vad som avses med en handikapporganisation och vad som avses med en bidragsberättigad handikapporganisation. Det är, till följd av den föreningsfrihet som råder i landet, självklart så att var och en har rätt att bilda vilken förening som helst och då även vilken handikappförening som helst. Det är dock ingen självklarhet att samhället ekonomiskt skall stödja alla organisationer eller föreningar som bildas i landet. Inte heller föreligger någon sådan självklarhet när det gäller handikapporganisationer som bildas av eller för funktionshindrade människor. Utifrån det mål eller syfte som samhället har med det aktuella bidraget utkristalliseras de krav som samhället ställer på en handikapporganisation för att denna skall erhålla bidrag. Samhället ställer alltså upp vissa villkor för vad som skall avses med en bidragsberättigad handikapporganisation. Vad som däremot skall avses med en handikapporganisation har samhället ingen anledning att ställa särskilda krav på som skiljer sig från den gängse uppfattningen inom handikapprörelsen eller i andra regelverk. 45Se bilaga 3. Definition av statsbidragsberättigad.... I enlighet med vad som redovisats ovan bör, enligt utredningens mening, definitionen av handikapporganisation inte göras alltför snäv utan utgå från den gängse uppfattningen av vad som utgör en handikapporganisation. I avsnitt 8.2. har redovisats definitionen av handikapporganisation i dagens förordning om statsbidrag till handikapporganisationer. Av den enkät som utredningen genomfört med de 72 organisationer som ansökte om bidrag och /eller 1999 framgår att majoriteten av de svarande organisationerna anser att den nuvarande definitionen av en handikapporganisation i förordningen är bra.47 Utredningen anser därför att dagens definition i huvudsak skall behållas. Dock anser utredningen att vissa förtydliganden bör göras. Utredningen föreslår följande definition: Med handikapporganisation avses en organisation som består av personer som till följd av varaktiga funktionshinder möter stora svårigheter i det dagliga livet eller, i tillämpliga fall, närstående till sådana personer och vars ändamål är att förbättra livsvillkor för personer med funktionshinder och bevaka deras intressen. Vad gäller uttrycket bestå av anser utredningen det självklart att funktionshindrade – eller i tillämpliga fall anhöriga – skall ha ett avgörande inflytande i organisationen, bl.a. genom majoriteten av platserna i styrelse och andra beslutande församlingar. Det är inte acceptabelt att kalla organisationer som visserligen drivs för funktionshindrade men av andra personer, för handikapporganisationer. Mer tveksamt anser utredningen det vara om organisationernas medlemsantal skall baseras enbart på funktionshindrade medlemmar eller på funktionshindrade medlemmar och stödmedlemmar utan funktionshinder. Utredningen anser dock att en övervägande majoritet av medlemmarna skall vara personer som själva har funktionshinder – eller i tillämpliga fall närstående till sådana personer – för att organisationen skall behålla sin trovärdighet som handikapporganisation. Utredningen föreslår därför att ett krav bör ställas på att omkring två tredjedelar av medlemmarna skall vara personer med funktionshinder. Rörande uttrycket varaktiga funktionshinder har tidigare i avsnitt 8.2. redovisats den allmänt accepterade definition av funktionshinder. Enligt denna definition är funktionshinder den begränsning eller det hinder som gör att en människa till följd av en skada inte kan utföra en aktivitet på det sätt eller inom de gränser som kan anses normalt. Utredningen anser att den definitionen är tillämplig även i den aktuella förordningen. Vad gäller varaktigheten innebär kravet på varaktighet att 47 Bilaga 2. 104 Definition av statsbidragsberättigad.... en organisation för personer med tillfälliga besvär inte utgör en handikapporganisation, utan det krävs relativt långvariga besvär. Besvären behöver dock inte vara bestående. Vad som avses med varaktighet får bedömas från fall till fall men i enlighet med i avsnitt 8.2. redovisade bedömningar inom andra regelverk anser utredningen att kan vara ett riktmärke. Avseende uttrycket stora svårigheter i det dagliga livet ersätter detta den tidigare formuleringen betydande svårigheter i den dagliga livsföringen i förordningen. Anledningen till att utredningen föreslår en ändring är att det kan anses olyckligt att samma formulering används som i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, eftersom uttrycket i sin användning i den aktuella förordningen delvis har en annan betydelse än i LSS. Utredningen önskar således med ändringen poängtera att det, trots att det bör röra sig om stora svårigheter, inte enbart rör sig om sådana grundläggande funktioner som tas upp i förarbetena till stora svårigheter indikerar att funktionshindret måste vara av relativ allvarligt art. Att svårigheterna skall ge sig till känna i det dagliga livet torde innebära att det skall vara fråga om svårigheter som ger sig till känna så gott som eller i vart fall leder till återkommande svårigheter. Svårigheterna skall även ge sig till känna i olika situationer och miljöer. Rörande uttrycket närstående har det ersatt ordet anhöriga. Någon definition av begreppet närstående kan inte göras då uppfattningen om vad som avses med detta begrepp skiftar från tid till annan. Utredningen anser det dock viktigt att markera att släktskap inte behöver föreligga för att en person skall anses stå en annan närmast. Begreppet närstående avser vanligtvis familjen, annan nära släkt eller sammanboende men kan också vara en nära vän. För att vänner skall anses närstående skall det dock vara fråga om djup vänskap. Enbart bekanta eller vanliga goda vänner kan inte vara att anse som närstående. Vad gäller det tillägg som gjorts avseende närstående, dvs i tillämpliga fall, är det endast ett förtydligande av vad som har ansetts gälla.49 Således skall en handikapporganisation bestå av personer med funktionshinder utom i sådana fall där organisationen rör barn eller där organisationen består av personer med ett funktionshinder som gör det svårt för den enskilde att själv handha sina angelägenheter som medlem och ta till vara sina rättigheter. I sådana fall ska föräldrarna eller andra närstående, tex mor- eller farföräldrar, make/maka, sambo, barn och syskon, träda i den funktionshindrades ställe. 48Se avsnitt 8.2. 49Se avsnitt 5.2.2. Definition av statsbidragsberättigad.... organisationer skall således föräldrarna eller andra närstående ha det avgörande inflytandet i organisationen. Slutligen avseende ändamålet med organisationen, anser utredningen att en organisation för att anses vara en handikapporganisation även måste ha till ändamål att den skall arbeta för att förbättra livsvillkor för personer med funktionshinder och bevaka deras intressen. En organisation som består av personer med funktionshinder men som enbart träffas för att umgås är inte någon handikapporganisation. Däremot finns inte enligt utredningens mening någon anledning att uttala krav på att organisationen skall arbeta med att förbättra de funktionshindrades livsvillkor inom ett flertal samhällsområden för att organisation skall anses vara en handikapporganisation. En organisation kan således t.ex. arbeta enbart för bättre utbildning eller enbart med sjukvårdsfrågor och ändå vara en handikapporganisation. Ändringen från uttrycket funktionshindrades livsvillkor till livsvillkor för personer med funktionshinder är endast av språklig art, någon ändring i sak är således inte avsedd. Som nämndes ovan ser utredningen ingen anledning att göra definitionen av en handikapporganisation alltför snäv. Tvärtom ser utredningen det som positivt och en styrka för handikapprörelsen att visa på den mångfald av organisationer som förekommer såväl på riksnivå som på lokal och regional nivå. Dock anser utredningen vad gäller definitionen av en statsbidragsberättigad handikapporganisation att det är naturligt att formulera en definition som nära knyter an till det syfte som samhället har med bidraget. En sådan defininition innebär att ytterligare kriterier, utöver definitionen på en handikapporganisation, ställs upp för att handikapporganisationen skall erhålla det aktuella bidraget. Detta borde, enligt utredningens mening, inte innebära att handikapporganisationer diskvalificeras från att erhålla andra bidrag där syftet med bidraget kan vara annorlunda, t.ex. bidrag från kommuner, landsting, Allmänna arvsfonden och andra fonder. Enligt den nuvarande förordningen skall en handikapporganisation för att erhålla bidrag till sin allmänna verksamhet vara demokratiskt uppbyggd, ha en riksomfattande organisation med ett lokalt förankrat föreningsliv samt vara partipolitiskt och religiöst obunden. Vad gäller kravet på demokratisk uppbyggnad innebär det enligt utredningens mening ett krav på att var och en – varje medlem – skall ha samma möjlighet att väcka förslag, påverka beslut och erhålla förtroendeuppdrag. Arbetsformerna skall bygga på de grundvärderingar 106 Definition av statsbidragsberättigad.... som vår demokrati vilar på. Härmed blir organisationen en demokratisk skola för medlemmarna och ett forum där demokratin kan utvecklas vidare. Det stora flertalet av de sökande handikapporganisationerna är uppbyggda på den representativa demokratins princip med flera olika nivåer och där medlemsintresset förutsätts kanaliseras indirekt genom valda företrädare. Utredningen föreslår ingen ändring i förordningen i detta hänseende. Vad gäller kravet på riksomfattande organisation med lokalt förankrat föreningsliv har detta traditionellt inneburit att organisationerna har varit uppbyggda, eller strävat efter att bygga upp organisationen, enligt en treplansmodell med riksförbund, länsförbund och lokalförening. Av resultaten från utredningens enkät har framkommit att det stora flertalet av organisationerna instämmer i kravet på att organisationen skall vara rikstäckande för att erhålla bidrag till sin allmänna verksamhet. (Bilaga 2) Under utredningens möten med handikapporganisationerna har dock framkommit att kravet på lokalt förankrat föreningsliv inte har samma starka stöd från organisationerna. Vissa organisationer anser att det lokala föreningslivet är en självklar del för att säkra den representativa demokratin i organisationen och för att klara av de allt större krav som ställs på den lokala nivån. Andra anser att dagens samhälle med ökat tempo i arbetslivet och ändrade attityder till föreningslivet gör kravet på lokalt förankrat föreningsliv föråldrat och hindrar nytänkande i handikapprörelsen. Istället för lokalt förankrat föreningsliv kan användas nätverk och aktionsgrupper vilket skulle öka möjligheten för rörelsen att nå ut till fler personer. Bristande resurser förs också fram som ett skäl till varför ett lokalt förankrat föreningsliv anses svårt att bygga upp. Vissa av de mindre organisationerna som inte erhållit statsbidrag anser sig ha hamnat i en moment 22-situation. De erhåller inte bidrag för att de inte har ett lokalt förankrat föreningsliv, men kan på grund av uteblivna bidrag inte ekonomiskt finansiera uppbyggnaden av ett lokalt förankrat föreningsliv. Utredningen anser att kravet på att organisationen skall vara rikstäckande skall kvarstå. Vad gäller kravet på lokalt förankrat föreningsliv anser utredningen att organisationernas lokala verksamhet är en förutsättning för att bevara den representativa demokratin i organisationen. Grunden för en folkrörelse är dess bas; medlemmen och dennes möjlighet att påverka organisationens beslut. Det är dock i och för sig olyckligt om bidragssystemet hindrar nytänkande eller tvingar föreningarna att bygga upp sina organisationer på ett sätt som hindrar nytänkande. En möjlighet skulle därför kunna vara att behålla kravet på lokal verksamhet utan att kräva att den verksamheten skall bedrivas i traditionell föreningsform. Utredningen, som inte anser att t.ex. lokala nätverk eller lokala aktionsgrupper är tillräckliga för att demokratin i SOU 1999:89 Definition av statsbidragsberättigad.... 107 organisationen skall kunna upprätthållas, har dock avstått från att föreslå en sådan förändring då det är svårt att se alternativen till de lokala föreningarna när det gäller upprätthållandet av demokratin i organisationen. En annan sak är vad som menas med lokalt förankrat föreningsliv när det gäller antalet lokala och regionala föreningar. De bidragsberättigade organisationerna (exklusive HSO) har i genomsnitt cirka 54 lokala föreningar och cirka 16 regionala föreningar.50 Ingen av organisationerna har lokalföreningar i varje kommun. Kravet på lokalt förankrat föreningsliv i dagens förordning har således inte tolkats som ett krav på en förening i varje län och varje kommun men inte heller finns tydligt uttalat hur många föreningar som krävs. Utredningen anser att denna otydlighet är olycklig och anser att ett krav på visst minsta antal region- och lokalföreningar bör finnas i förordningen. Av samma anledning som utredningen anser att kravet på lokalt förankrat föreningsliv bör kvarstå – demokrati och folkrörelseaspekten – anser utredningen att kravet på antal föreningar på regional eller lokal nivå bör sättas relativt högt, nämligen 10 stycken. Utredningen föreslår således att ett krav för att erhålla bidrag bör vara att organisationen har en riksomfattande organisation med ett lokalt eller regionalt förankrat föreningsliv i minst 10 län. Utredningen vill poängtera att kravet innefattar ett krav på minst tio stycken lokala eller regionala föreningar. Det är således inte tillräckligt att t.ex. ha två regionala föreningar som tillsammans har verksamhet i tio län. En annan sak är att det i vissa fall skall gå att göra undantag från detta krav. Möjligheten till undantag finns i förordningen. Undantagen kommenteras senare i detta kapitel. Vad gäller kraven på att organisationen skall vara partipolitiskt och religiöst obunden ser utredningen ingen anledning att ändra dessa krav utan anser att de skall kvarstå i oförändrad formulering. Inte heller inom handikapprörelsen har framförts några krav på förändring i detta hänseende. Utöver de krav som finns på en handikapporganisation för att den skall anses berättigad till statsbidrag för sin allmänna verksamhet har utredningen diskuterat behovet av ytterligare kriterier. De kriterier som utredningen diskuterat har varit stabilitet, medlemsantal och krav på att organisationen verkar för samhällsförändringar inom ett flertal samhällsområden. Vad gäller kriteriet på att organisationen skall verka för samhällsförändringar inom ett flertal samhällsområden i syfte att förbättra de funktionshindrades livsvillkor är detta ett uttryck för den skiljelinje utredningen vill sätta mellan vad som är en 50 Organisationernas ansökningar om statsbidrag . 108 Definition av statsbidragsberättigad.... handikapporganisation och vad som krävs av en handikapporganisation för att den skall få del av det aktuella bidraget. Som tidigare nämnts bör definitionen, enligt utredningens mening, av en handikapporganisation inte göras alltför snäv. Vad gäller organisationer som skall erhålla stöd från det här aktuella statsbidraget bör kriterierna för dessa knytas till syftet med bidraget. Som tidigare nämnts är syftet med statsbidraget att stödja organisationerna i deras intressepolitiska arbete för full delaktighet och jämlikhet i samhället för personer med funktionshinder. Med orden full delaktighet och samhället indikeras att det är organisationer som arbetar med ett brett intressepolitiskt arbete inom flera samhällsområden som omfattas av bidraget. Utredningen anser att detta även bör tydliggöras genom ett särskilt kriterium som skall lyda: En handikapporganisation skall för att få bidrag verka för samhällsförändringar inom ett flertal samhällsområden i syfte att förbättra livsvillkoren för personer med funktionshinder. Vad som menas med ett flertal områden får avgöras från fall till fall men utredningen anser att ett krav på minst 5–6 samhällsområden är rimligt att ställa. Någon exakt definition på ordet samhällsområde finns inte, men utredningen avser med uttrycket relativt stora områden i samhället, t.ex. sjukvård och forskning, utbildning, sysselsättning, kommunikationer, ekonomi, boende och kultur. Kravet på bidragsberättigade organisationer att arbeta inom ett flertal samhällsområden är således ett relativt högt ställt krav. Det ligger även i sakens natur att för att organisationerna skall anses verka för samhällsförändringar inom ett visst samhällsområde krävs kontinuerligt, återkommande arbete inom det aktuella samhällsområdet, inte enstaka aktioner. Kravet på att en bidragsberättigad handikapporganisation skall verka inom flera samhällsområden kan i viss mån anses vara kopplat till att en bidragsberättigad organisation skall bestå av personer som till följd av varaktiga funktionshinder möter stora svårigheter i det dagliga livet. Medlemmarnas funktionshinder skall således vara av den allvarliga art att det för organisationen finns behov av arbete inom flera samhällsområden. Inriktningen på ett brett intressepolitiskt arbete skall manifesteras i organisationens stadgar och verksamhetsberättelse. Vad gäller ett krav på stabilitet för att en organisation skall erhålla bidrag anser utredningen att det är rimligt att ställa ett krav på stabilitet innan en organisation erhåller bidrag. En organisation bör således visa sig livsduglig på egen hand innan bidrag ges från staten. Utredningen anser att organisationen bör ha funnits , ha ordnade yttre ramar med stadgar, årsmöte och verksamhetsberättelser innan bidrag bör utges. Utredningen anser att kriteriet för stabilitet i förordningen bör lyda: En handikapporganisation skall för att få bidrag ha bedrivit verksamhet under . Definition av statsbidragsberättigad.... Vad gäller ett eventuellt krav på medlemsantal för att erhålla bidrag till sin allmänna verksamhet kan konstateras att medlemsantalet varierar kraftigt mellan de olika organisationerna, från 30 medlemmar till omkring 58 000 medlemmar. Dock är det så att de bidragsberättigade organisationerna har i genomsnitt fler medlemmar än de icke bidragsberättigade. De bidragsberättigade organisationerna har i genomsnitt 11 254 medlemmar och de icke bidragsberättigade har i genomsnitt 660 medlemmar.51 I viss mån kan hävdas att de bidragsberättigade organisationerna med hjälp av statens bidrag har kunnat värva fler medlemmar, men tendensen är dock att de icke- bidragsberättigade organisationerna i många fall representerar en mindre målgrupp och därmed inte, trots erhållna statsbidrag, skulle kunna öka sitt medlemsantal i någon större utsträckning. Med tanke på statens syfte med bidraget; att stödja organisationernas arbete för funktionshindrades fulla delaktighet och jämlikhet i samhället samt att detta syfte förtydligas i ett krav på att organisationerna skall arbeta inom ett flertal samhällsområden kan det enligt utredningens mening finnas skäl att diskutera ett krav på ett visst antal medlemmar för att organisationen skall erhålla bidrag. En bred intressepolitisk inriktning innebär att organisationen påtar sig ett nationellt ansvar att ständigt vara språkrör för den grupp funktionshindrade organisationen företräder samt även att verka för förändringar inom många samhällsområden.