sou · GNB330 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en kommitté med parlamentariskt inslag med uppdrag att lägga fram förslag till lagstiftning för att slå vakt om mångfalden i svenska medier och motverka sådan ägar- och maktkoncentration inom massmedierna som kan skada ett fritt och brett meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning. Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för mentet statsrådet justitierådet som ordförande i kommittén. Som övriga ledamöter förordnades förste vice talmannen , riksdagledamoten , kulturskribenten , försäljningschefen , dåvarande riksdagsledamoten , dåvarande riksdagsledamoten , redaktören och f.d. riksdagsledamoten, numera utnämnde generalkonsuln . förordnades departementssekreteraren , journalisten , rättschefen i , professor emeritus , departe- mentssekreteraren , hovrättsassessorn , medieforskaren och hovrättsassessorn som experter i kommittén. Till sekreterare fr.o.m. förordnades kammar- rättsassessorn och till biträdande sekreterare fil. Kommittén har antagit namnet . överlämnar härmed sitt betänkande Yttrandefriheten och konkurrensen. Till betänkandet är fogade en reser- vation och ett särskilt yttrande. Uppdraget är därmed slutfört. Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen........... Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen......... Förslag till mediekoncentrationslag...................................... Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20) ...... Förslag till lag om ändring i lagen (1970:417) om Förslag till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844).......................................................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:353) med instruktion för ................ Utredningens uppdrag och arbete ............................................... Utveckling av ägandet i dagspressen.................................... 2.1.1 Ägarförändringar i dagspressen Dagspressägarnas position på marknaden............................ Ägarnas totala marknadstäckning ........................... Samverkansformer inom dagspressen .................................. 2.5.4 Utvecklingstendenser i privat lokalradio .................. Dagspress-, television- och radiobranscherna - samman- 2.7.4 .........................Flermedieägande på regional nivå 2.7.5 Flermedieägandets effekter på mediernas Konvergensen .......................................inom mediemarknaden Vad är konvergens? Konsekvenser .........................................av konvergensen 3.3.3 ......Effekter av konvergensen för mediemarknaden mellan telekommunikation, massmedier och Utrednings- och lagstiftningsarbete.................................... 3.5.2 Utredningen om behov av informations- och Den konstitutionella bakgrunden ............................................... Yttrandefriheten i regeringsformen (RF) ............................ Tryckfrihetsförordningen (TF) .......................................... Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL)...................................... Medieutvecklingen och grundlagsskyddet .......................... 4.5.2 Ändringar i grundlagsskyddet för de nya 4.5.3 Utredningar om en mer teknikoberoende grund- lagsreglering av yttrandefriheten ........................... Särskilt om etableringsfriheten .......................................... Allmänt om näringsfriheten ............................................... Gemenskapsrätten och grundlagarna ................................. Inledning om den svenska konkurrenslagen........................ Kontroll av företagsförvärv............................................... Uppbrytning av företagskoncentrationer ............................ Förhållandet mellan bestämmelserna om förvärvskontroll i 34 § och de förbjudna konkurrensbegränsningarna i 6 § och 19 §§.................................................................... 5.8Ministerrådets förordning om kontroll av företags- 5.9Konkurrenslagstiftningens tillämplighet på medie- 5.11En ny mediekoncentrationslagstiftnings förhållande till TF och YGL ..................................................................... Etablering och ägande enligt radio- och TV-lagstiftningen ....... Radio - och TV - lagen ......................................................... Utredningar om lokal - och närradio ................................... 6.4.1 Lokal - och närradiokommittén .............................. 6.4.2 Utredningen om den framtida kommersiella 8.1Europarådets arbete med mångfald och medie- Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder.................... Skäl för och emot förvärvskontroll .................................... 11.2.2 Särskilda synpunkter i fråga om mediesektorn....... 12 Behövs särskilda regler för att säkerställa ett svenskt ägande i fråga om svenska medier? 13 Konkurrenslagen eller särskild lag? Huvudpunkterna i konkurrenslagen ................................... Konkurrensbegränsande samarbete mellan företag ............. Missbruk av dominerande ställning ................................... Slutsats beträffande konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning.............................. 14 Principerna för en ny reglering.................................................. Några grundläggande frågor.............................................. Vilka verksamheter skall en ny lagstiftning omfatta?.......... Vilka slags företag skall en ny lagstiftning omfatta?........... 14.3.1 och public service-företag.......... 14.3.2 Utländska företag ................................................. Förutsättningar för ingripande........................................... Alternativ till förbud ......................................................... Förhållandet till konkurrenslagen....................................... 15 Särskilt om kabel-TV-företagens ställning ................................ Kabel-TV-verksamhet i förhållande till yttrandefrihets- grundlagen och konkurrenslagen........................................ Lagstiftning om inflytande över programutbud i andra Utredningen om ökade norska TV-sändningar i svenska Några utgångspunkter för åtgärder på området .................. Konsekvenser av förslagen ........................................................ Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen ...... Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen .... Förslaget till mediekoncentrationslag................................. Förslaget till lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20) ......................................................................... 18.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:417) om 18.6Förslaget till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844)........................................................................ 18.7Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1996:353) med instruktion för .............. Reservationer ...............................................och särskilda yttranden compact disc read only memory Conseil Supérieur de lAudiovisuel Multilateral Agreement on Investment Monopolies and Mergers Commission Kommitténs uppgift har enligt direktiven varit att lägga fram förslag till lagstiftning för att slå vakt om mångfalden i svenska medier och mot- verka sådan ägar- och maktkoncentration inom massmedierna som kan skada ett fritt och brett meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning. Förslaget bör enligt direktiven samlas i en särskild lag. Kommittén skall enligt direktiven också behandla frågan om konkurrenslagstiftningens tillämplighet på det aktuella området. Som en bakgrund till sina överväganden redovisar kommittén upp- gifter om mediestrukturen i , den pågående tekniska utvecklingen, de konstitutionella förutsättningarna, nuvarande konkurrensreglering och nuvarande bestämmelser av intresse beträffande radio och TV (kap. 2- 6). Kommittén redogör också för förhållandena i ett antal jämförbara länder samt för utvecklingen inom EU och (kap. 7- 9). Enligt direktiven har utvecklingen inom delar av mediemarknaden gått mot en minskande mångfald och en ökande ägarkoncentration. Den redovisning som kommittén lämnar i betänkan- det (kap. 2) visar att utvecklingen inte har varit så entydig. På dags- pressfältet har visserligen flera ägargrupper genom förvärv ökat sina andelar på den totala marknaden. Å andra sidan har en rad nya ägare etablerat sig på dagspress-, radio- och TV-marknaderna, som en av de större dagspresskoncernerna lösts upp. Även om koncentra- tionstendenserna inte bör överdrivas är det inte osannolikt att den på- gående utvecklingen mot allt större företag med intressen i flera medie- branscher och i flera länder kommer att fortgå och leda till en ökad ägarkoncentration. Utvecklingen har blivit föremål för en livlig allmän debatt där åsik- terna gått starkt isär. Vissa bedömare har sett positivt på koncentra- tionsprocesserna. De menar att exempelvis utslagningen av svaga tid- ningar på de lokala dagspressmarknaderna har lett till att den kvarva- rande tidningen fått resurser att höja den redaktionella kvaliteten samti- digt som den breddat sitt opinionsbildande material för att kunna locka olika kategorier av läsare. Ekonomiskt starkare tidningar anses enligt denna uppfattning också ha större möjligheter att stå emot påtryckningar från annonsörer och andra intressegrupper. I den mån likväl tendenser till likriktning har gjort sig gällande beror det - hävdas det - på helt andra faktorer än ägarkoncentration såsom exempelvis den ökade kommersialiseringen av medierna. Andra menar att koncentrationen redan har medfört betänkliga effekter eller att den i varje fall riskerar att göra det, om utvecklingen fortsätter. Ytterligare finns den åsikten företrädd att frågan i grunden är av principiell art och berör grund- valarna för demokratin: en maktfördelning är enligt denna uppfattning lika viktig på förevarande område som när det gäller den politiska demokratin. Vad som på detta område kan väcka betänkligheter oavsett hur man bedömer den hittillsvarande utvecklingen är att det är tveksamt om det finns någon möjlighet till åtgärder ens mot mycket drastiska förändringar som skulle kunna innebära allvarliga hot mot mångfalden och den praktiska möjligheten att utnyttja yttrandefriheten. Den situationen torde sakna motsvarighet i praktiskt taget alla andra jämförbara länder. På detta område har det allmänna ett ansvar från vilket man inte utan vidare kan friskriva sig med hänvisning till intresset av marknadens självreglering och den principiella etableringsfriheten. Den svenska folkstyrelsen bygger enligt regeringsformen på fri åsiktsbildning, och statsmakterna har en skyldighet att se till att denna förblir en realitet. Detta gäller särskilt som det är tveksamt om man på detta område kan lita till det korrektiv som konkurrenslagens regler om företagsför- värv innebär. Dessa regler bygger på internationellt vedertagna prin- ciper, men det är för svensk del tveksamt om lagen kan genombryta den etableringsfrihet som skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I denna fråga föreligger det en synnerligen besvärande oklarhet om rättsläget. Rättsosäkerheten gäller inte bara frågan huruvida konkurrenslagens regler om företagsförvärv går att tillämpa på det grundlagsskyddade området, en fråga som blev föremål för livlig diskussion exempelvis i samband med förvärv av . Oklarheten gäller även i fråga om andra vedertagna principer till skydd för den lojala konkurrensen, nämligen förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete och mot missbruk av dominerande ställning. Dessa principer och motsvarande regler i tidigare konkurrenslag- stiftning torde tidigare allmänt ha antagits vara tillämpliga även på medieområdet, men diskussionen visar att även detta numera är i hög grad kontroversiellt. Det rör sig här om principer av stor praktisk betydelse, eftersom mediebranschen är ett dynamiskt och centralt område med snabb utveckling av ny teknik och konkurrensen på en begränsad marknad som den svenska i avsaknad av skyddsregler utan alltför stora svårigheter skulle kunna kraftigt minskas eller t.o.m. slås ut inom en viss mediesektor, t.ex. genom kopplingsförbehåll vid annonsförsäljning, blockader på distributions- eller tryckeriområdet eller liknande åtgärder. Den s.k. konvergens som präglar utvecklingen på området och som bl.a. innebär att gränserna mellan olika tekniska metoder för informationsöverföring blir allt otydligare talar också för att samma spelregler bör gälla för affärsverksamheten oberoende av den teknik som den bygger på. Såvitt har kunnat utrönas föreligger det inte i något enda jämförbart land någon tvekan om att de vanliga konkurrensreglerna är tillämpliga på medieområdet, och i många sådana länder finns dessutom särskild lagstiftning till skydd mot företagskoncentrationer på detta område. Kommittén har övervägt frågan om behovet av åtgärder på området skulle kunna tillgodoses genom frivilliga överenskommelser på ett sådant sätt att lagstiftningsåtgärder kan undvikas. Denna tanke har dock inte vunnit någon nämnvärd respons hos de ledande organisationerna och aktörerna på medieområdet, och det är uppenbart att en hel del svå- righeter av rättslig och praktisk art skulle möta. Frivilliga överens- kommelser kan emellertid fylla en funktion från vissa andra synpunkter. Ett exempel är intresset att tillgodose önskemålet att läsarna av en dagstidning eller en tidskrift i större utsträckning än nu genom själva publikationen skulle kunna få upplysning om vilka intressenter som står bakom ett tidningsföretag, en ordning som är föreskriven i lag i flera länder. I debatten möter man ibland synpunkten att lagstiftningsåtgärder på detta känsliga område inte lämpligen bör övervägas på allvar annat än om utvecklingen leder till att ett konkret behov av ingripande uppstår. Om snabba ägar- och maktförändringar, missbruk av en dominerande ställning eller liknande förfaranden leder till hot mot konkurrensen, mångfalden och yttrandefriheten, kan emellertid statsmakterna, allmän- heten och konkurrenterna ställas inför fullbordat faktum. Att ändra grundlagen - något som är en första förutsättning för att ingripanden skall kunna göras - tar . Förslag som läggs fram kommer sålunda inte att kunna träda i kraft . Kommittén har ansett att det möter betänkligheter att lita till en strategi som i sin förlängning skulle innebära att ändringar eventuellt skulle behöva genomföras med retroaktiv verkan, något som inte heller i alla lägen är möjligt, om skall respektera grundläggande rätts- principer och de internationella konventioner som vi har anslutit oss till. Det anförda talar för att lagstiftning är nödvändig, om man på en gång vill undanröja nuvarande rättsosäkerhet och hålla en viss beredskap för att möta en utveckling som skulle kunna innebära ett allvarligt hot mot konkurrensen, mångfalden och den praktiska möjligheten att utöva yttrandefriheten. Härtill kommer att utvecklingen inom EU kan tänkas göra lagstiftning ofrånkomlig. Även har i en nyligen antagen rekommendation förordat att medlemsstaterna vidtar lag- stiftningsåtgärder i detta syfte i den mån det inte redan har skett. Det osäkra konstitutionella läget innebär att en lagstiftning måste stödjas av en grundlagsändring, eftersom den annars skulle riskera att strida mot tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I andra länder har åtgärder kunnat vidtas utan ändring i grundlag. Att läget är ett annat för svensk del sammanhänger med att vi har en in- gående och detaljerad konstitutionell reglering av tryck- och yttrande- friheten som saknar motsvarighet i andra länder. Denna reglering är av oskattbart värde för att garantera det fria ordet, men den innebär att ändringar fortlöpande har behövt göras för att anpassa regleringen till olika principer som har bedömts vara så viktiga att jämkningar av de grundläggande bestämmelserna har ansetts ofrån- komliga. På förevarande område är grundlagen svårtolkad och inne- börden av bestämmelserna osäker. Utan klara linjer för tolkningen kan respekten för grundlagen urholkas. Intresset av att respekten för grundlagen vidmakthålls i förening med de befogade önskemål som gör sig gällande från rättssäkerhets-, konkurrens- och yttrandefrihetssynpunkt liksom de internationella aspek- terna innebär enligt kommitténs mening sammantagna ett så starkt lagstiftningsbehov att övervägande skäl talar för en grundlagsändring som gör en lagstiftningsinsats på förevarande område möjlig och säkerställer att vanliga principer för lojal affärsverksamhet iakttas även inom mediesektorn. Konkurrenslagen eller särskild lag? Kommittén anser att konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegrän- sande samarbete och mot missbruk av dominerande ställning utan pro- blem bör kunna vara tillämpliga för mediesektorn under förutsättning att vissa särbestämmelser meddelas. som en öppning görs i tryckfrihetsförordningen för att säkerställa konkurrenslagens tillämplig- het bör det således uttryckligen föreskrivas i tryckfrihetsförordningen att en tillämpning av konkurrenslagen ej ger stöd för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten och inte heller inskränker den befogenhet som enligt tryckfrihetsförordningen tillkommer utgivare av periodisk skrift. Motsvarande föreskrifter bör meddelas i yttrandefrihetsgrundlagen med avseende på radio- och TV- program och tekniska upptagningar. För att det ytterligare skall säkerställas att konkurrenslagen tillämpas med beaktande av mediesektorns särart bör enligt kommitténs mening en särskild regel tas in i konkurrenslagen om att prövningen i fall som har betydelse för den grundlagsskyddade sektorn skall ske under beaktande av de grundläggande intressena av att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. När det gäller koncentrationsfrågorna anser kommittén övervägande skäl tala för att konkurrenslagen kompletteras av en särskild lag på sätt som förutsatts i direktiven. En särlagstiftning skulle innebära att bestämmelserna bättre kan anpassas till de speciella förutsättningar som gäller för mediesektorn. De i konkurrenslagen grundläggande begreppen dominerande ställning och relevant marknad blir inte fullt adekvata när det gäller de mest utpräglat opinionsbildande medierna bl.a. eftersom konkurrenslagen inte ger utrymme för en samlad bedömning av ägande och inflytande inom olika medier - t.ex. press och TV - därför att det i konkurrenslagens mening rör sig om skilda produktmarknader. Möjligheterna att med stöd av konkurrenslagen pröva lokala eller regionala etableringar av företag med riksdominans är vidare mycket begränsade. Det anförda har således lett kommittén till slutsatsen att en särskild lag - en mediekoncentrationslag - bör införas vid sidan av konkur- renslagen. Principerna för en ny reglering Kommittén avvisar tanken på att utforma en ny lagstiftning på det sättet att redan befintliga företagskoncentrationer skall kunna brytas upp. Inte heller bör det införas några särskilda spärrar mot nyetablering eller flermedieägande eller några bestämda gränser för ett medieföretags expansion. Den nya lagen bör begränsas till att gälla företagsförvärv och andra motsvarande koncentrationer. Tillämpningsområdet för en särskild lag bör begränsas till de i mest utpräglad grad opinionsbildande medierna, dagstidningar (såväl i pap- persutgåva som i elektronisk form), radio och TV. För övriga medier bör konkurrenslagens vanliga regler mot företagskoncentrationer vara tillräckliga. Den tekniska utvecklingen kan dock göra det påkallat att utvidga tillämpningsområdet för en särlagstiftning. I den delen bör man dock avvakta de överväganden på grundval av arbete som pågår om att bl.a. samordna reglerna för elektroniska informationstjänster med dem som gäller för radio och TV. De stiftelseägda statliga public service-företagen bör inte omfattas av en ny lagstiftning. Lagen bör i övrigt gälla både för statliga och privata företag och oberoende av om ett företag är svenskt eller utländskt, under förutsättning att det är verksamt på den svenska marknaden. Några nya regler om anmälningsskyldighet vid förvärv av medie- företag behöver inte införas. Det bör vara tillräckligt med de regler som gäller enligt konkurrenslagen och som innebär anmälningsskyldighet vid företagsförvärv för det fall att de berörda företagen tillsammans har en omsättning som överstiger och det förvärvade företagets omsättning överstiger ett visst belopp. Lagen bör emellertid när det finns särskilda skäl kunna tillämpas även när någon automatiskt inträdande anmälningsskyldighet inte föreligger. Den bör således i sär- skilda fall kunna tillämpas även med avseende på lokala koncentrationer. Enligt kommitténs mening bör den prövning som enligt en ny lag- stiftning skall göras vid ett företagsförvärv eller annan motsvarande koncentration ta sin utgångspunkt i frågan om förvärvet skapar eller förstärker en ställning som kan befaras vara ägnad att hämma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. En sådan lösning säkerställer att lagstiftningen står i överensstämmelse med det allmänna syfte som ligger till grund för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen. Om lagen skulle ange enbart detta rekvisit för ett ingripande skulle saklig överensstämmelse uppnås med regler som gäller i flera främ- mande länder, däribland den nya lag på området som gäller i . Inte desto mindre torde det stå klart att lagen enligt svenska yttrandefri- hetstraditioner då skulle bli alltför vag och svårförutsebar till sin tillämpning. Kommittén anser att ytterligare kriterier måste ställas upp för att ett förbud skall få meddelas. Nära till hands ligger då att ställa upp som en ytterligare förutsätt- ning att konkurrenslagens förutsättningar för koncentrationsförbud principiellt sett är uppfyllda. En förutsättning för ingripande skulle alltså vara att koncentrationen skapar eller förstärker en dominerande ställning som väsentligt hämmar eller är ägnad att hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens. Därvid måste dock bortses från konkurrenslagens krav på en omsättning överstigande , eftersom lagen annars skulle bli tillämplig endast med avseende på de allra största medieföretagen. En sådan lösning innebär principiellt sett att storföretagen inom den del av mediesektorn som i mest utpräglad grad svarar för opinionsbild- ningen får ett privilegium i konkurrenshänseende. För att en koncentra- tion skall kunna förbjudas räcker det inte, som när det gäller andra branscher, att koncentrationen står i strid med vedertagna konkurrens- rättsliga principer. Det fordras dessutom att koncentrationen kan befaras vara ägnad att hämma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Eftersom konkurrenslagen inte erbjuder möjlighet att sammanväga inflytande på olika marknader av betydelse för opinionsbildningen måste en alternativ förutsättning för ingripande kunna vara att koncentrationen skapar eller förstärker en ställning som innefattar ett väsentligt inflytande inom flera sådana marknader. Detta kan nämligen inte be- aktas inom konkurrenslagens system annat än i det fallet att en domine- rande ställning redan har uppnåtts inom en produktmarknad. Men även ett tredje typfall bör uppmärksammas. Situationen kan tänkas vara den att en svensk koncern har byggt upp en betydande kon- centration på mediemarknaden, som med hänsyn till koncernens tidigare handlande och olika vidtagna arrangemang inte kan befaras hämma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Koncernen eller stora delar därav säljs emellertid senare till ett annat företag - exempelvis en utländsk mediekoncern - beträffande vilken man inte utan närmare prövning har samma garantier.