sou · GNB391 · 2000-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av de oklarheter som påtalat beträffande tillämpningen av 9 a § har utredningen fått i uppdrag att bedöma om de krav lagen ställer när det gäller att göra jämförelser behöver förtydligas utan att paragrafens sakliga tillämpningsområde förändras. Vidare har utredningen fått i uppdrag att skapa sig en bild av i vilken utsträckning arbetstagarorganisationer i sin samverkan med arbetsgivare om löne- kartläggningen har behov av en rätt att få tillgång till 4.2Syftet med lönekartläggningen och tillämpning av denna Genom ikraftträdandet av jämställdhetslag infördes i 2 § en bestämmelse om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare för att jämställdhet i arbetslivet skall uppnås. Enligt bestämmelsen skall parterna särskilt samverka för att utjämna och förhindra skillnader i löner mellan kvinnor och män. Någon särskild regel som förpliktade arbetsgivaren att verka för att utjämna löneskillnader infördes däremot inte i samband med införandet av 2 § jämställdhetslag. tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att utreda frågor om löneskillnader mellan kvinnor och män, Löneskillnadsutred- ningen (SOU 1993:7). Lönesk illnadsutredningen ansåg att det var av vikt att snabba åtgärder vidtogs för att kartlägga och minska osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. Utredningen ansåg att en förut- sättning för åtgärder enligt 2 § jämställdhetslagen var att det först klar- lagts att det hos en enskild arbetsgivare finns löneskillnader mellan kvinnor och män som utför lika och likvärdigt arbete. Förhållandena hos en enskild arbetsgivare måste därför enligt utredningen först kartläggas och analyseras. Utredningen föreslog därför att en regel om lönekartläggning skulle införas i lagen. Förslaget innebar att en arbets- givare skulle kartlägga förekomsten av och analysera orsakerna till löneskillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är lika eller att betrakta som likvärdigt. Regeringen ansåg dock inte att lagregeln borde utformas på sådant sätt som utredningen föreslagit avseende kravet att arbetsgivaren kart- lägger löneskillnader just vid lika och likvärdigt arbete. Anledningen var de problem och svårigheter som hänger samman med vad som är den närmare innebörden av lika och likvärdigt arbete. Inte heller ansåg rege- ringen att det kunde komma i fråga att utforma en lagregel på sätt utredningen föreslagit i fråga om att arbetsgivaren skall vara skyldig att analysera eventuella på arbetsplatsen förekommande löneskillnader. Enligt regeringen skulle det innebära att en arbetsgivare som inte lever upp till kravet på analys skulle bli förpliktad att betala vite. Stora tolk- ningssvårigheter kunde förutses med ett sådant system. I förarbetena till 9 a § anges att syftet med lönekartläggningen är att klargöra huruvida osakliga löneskillnader består mellan kvinnor och män på en arbetsplats (prop. 1993/94:147 s. 91). motiveringen i propositionen (s. 49) utvecklas syftet närmare på bl.a. följande sätt. Avsikten med kartläggningskravet är inte att synliggöra enskilda kvinnors och mäns löner. Det är i stället att synliggöra hur lönerna för olika kategorier av arbetstagare i skilda typer av arbete förhåller sig till varandra när hänsyn tas till kön och därmed bilda grunden för ett mer aktivt arbete i dessa frågor på den enskilda arbets- platsen. Lagstiftaren har vidare uttryckligen anfört att avsikten med löne- kartläggningen inte är att arbetsgivaren skall göra en systematisk arbetsvärdering. Det anses däremot inte vara tillräckligt att förteckna vilken lön olika arbetstagare av respektive kön har. I kravet på kart- läggning ligger att den måste utföras som en jämförelse dels inom och mellan skilda typer av arbete, dels inom och mellan olika kategorier av arbetstagare. Utgångspunkten för att bestämma innebörden av uttrycken typer av arbete och kategorier av arbetstagare anges i förarbetena vara den kategoriindelning som kan urskiljas enligt praxis på arbetsplatsen med ledning t.ex. av kollektivavtalens yrkesbeteckningar och regler om bl.a. löner och allmänna anställningsvillkor. Enligt lagstiftaren torde detta vara den indelning som följs när arbetsgivaren upprättar lönestatistik. Enligt förarbetena bör kartläggningen innehålla en redovisning för både kvinnliga och manliga arbetstagare i olika kategorier, dvs. på olika nivåer, t.ex. i ledande ställning, med kvalificerat arbete, rutinarbete med mera. Kartläggningen bör dock inte enbart koncentreras till att beskriva lönerna för arbetstagare på olika nivåer eller i arbete med olika svårighetsgrad. Också arbetstagare i skilda typer av arbete eller med olika yrkesbeteckningar bör ingå i kartläggningen. Förfarandet skall leda till att arbeten kan grupperas både med hänsyn till sin funktion och till sin nivå och att en jämförelse inom och mellan grupperna därefter kan göras. Det innebär att en jämförelse bör kunna göras med en arbetstagare i ledande ställning med en annan arbetstagare av motsatt kön i ledande ställning när de båda befinner sig i samma typ av arbete eller har olika funktioner och även i skilda typer av arbete. Kartläggningen bör också omfatta arbetstagare på samma arbetsplats vars löner inte regleras av samma avtal. I görligaste mån bör kartlägg- ningen leda till att grupper av arbetstagare som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt på samma arbetsplats kan identifieras. Kartläggningen kan sedan tjäna som utgångspunkt för ett mer detaljerat studium och en analys. Ett sådant arbete kan innefatta en mer exakt beskrivning av grupper av arbetstagare som utför lika eller likvärdigt arbete. Hur ett sådant mer detaljerat arbete skall gå till måste enligt lag- 90 Lönekartläggning SOU 1999:91 stiftarens uppfattning stå varje arbetsgivare fritt att a vgöra i samråd med arbetstagarorganisationen. Lagstiftningen om lönekartläggning innebär inte krav på att åtgärder för att rätta till eventuella löneskillnader skall genomföras på visst sätt. De krav statsmakterna riktar till arbetsgivare syftar endast till att genom den ökade synligheten öka förutsättningarna för ett aktivt och medvetet arbete för jämställdhet och mot osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män på den enskilda arbetsplatsen. En ökad synlighet innebär inte att offentlighet ges åt enskilda individers löner och att den enskildes krav på integritet i detta avseende sätts åt sidan. Om det på en mindre arbetsplats endast finns en eller två arbetstagare av det ena könet och en kartläggning av lönerna för dessa i förhållande till lönerna för arbetstagare av motsatt kön skulle leda till att den enskildes krav på integritet sätts på spel, måste hänsyn tas till det när kartläggningen redovisas. På en arbetsplats med underrepresentation av det ena könet bör således redovisningen kunna göras mindre detaljerad. På sådant sätt kan riskerna för att enskilda arbetstagares löner synliggörs elimineras och kraven på integritet tillgodoses. Enligt uttalanden i förarbetena (prop. 1993/94:147 s. 91) följer av reglerna om samverkan i 2 § att kartläggningen skall upprättas i samråd mellan arbetsgivare och arbetstagare . Genom hänvisningen till 2 § har framhållits sambandet med den allmänna skyldigheten för såväl arbetsgivare som arbetstagare att verka för jämställdhet i arbetslivet och för att utjämna och förhindra osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. Lagstiftarens uppfattning i frågan om samråd mellan arbetsgivare och arbetstagare framgår även av uttalandet i förarbetena om att det måste stå varje arbetsgivare fritt att i samråd med arbetstagarorganisationen avgöra hur arbetet med ett mer detaljerat studium och en analys av kartläggningen skall gå till. 4.3Jämställdhetsnämndens avgörande i ett ärende angående lönekartläggning Om en arbetsgivare inte fullgör sin skyldighet att kartlägga förekomsten av löneskillnader kan enligt 35 § jämställdhetslagen, på framställning av , vid vite förelägga arbetsgivaren att fullgöra sin skyldighet. har i ärende nr 97-1 meddelat beslut med anledning av en ansökan av Jämställdhets- ombudsmannen om vitesföreläggande enligt 35 § jämställdhetslagen. I ärendet har nämnden gjort vissa uttalanden om syftet med lönekart- läggningen och om förutsättningarna för att ett vitesföreläggande skall kunna utfärdas. I ärendet fann nämnden att förutsättningar inte förelåg för ett vitesföreläggande. Enligt nämnden är det en allmän förutsättning för att ett vitesföre- läggande skall kunna utfärdas att det utformas på ett sådant sätt att det klart framgår vad den som föreläggandet riktar sig mot skall göra. Det är därför enligt nämnden svårt att utforma ett vitesföreläggande beträffande lönekartläggning som är tillräckligt preciserat och ändå inte innebär en detaljstyrning som strider mot syftet med reglerna om lönekartläggning. Lönekartläggningen skall anpassas till förhållandena på den enskilda arbetsplatsen och för att ett vitesföreläggande skall kunna utfärdas bör det enligt nämnden därför helt saknas en lönekartläggning eller finnas klart påvisbara brister i den lönekartläggning som finns. Nämnden anförde även att det enligt nämndens mening inte är lämpligt eller ens möjligt att utforma ett vitesföreläggande som i detalj anger hur lönekartläggningen skall vara utformad. Även frågan om samverkan var i viss mån föremål för Jämställd- hetsnämndens ställningstagande i ärendet. Nämnden ansåg att det i 9 a § jämställdhetslagen inte finns något direkt krav på att arbetstagarna skall medverka vid lönekartläggning och att det inte ankom på nämnden att ta ställning till hur samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare skall utformas vid arbetet med lönekartläggning. Eventuella tvister i detta avseende kunde inte utgöra grund för ett vitesföreläggande. I utlåtandet uttalade sig nämnden även i frågan om en arbetsgivare är skyldig att till fackliga organisationer lämna ut uppgift om enskilda arbetstagares individuella löner. I den frågan anförde nämnden in- ledningsvis att skyldigheten att göra en lönekartläggning ingår i arbetet med aktiva åtgärder. Syftet ansågs således inte primärt vara att utgöra underlag för att föra talan enligt 18 § jämställdhetslagen om löne- diskriminering men att detta inte hindrar att lönekartläggningen i vissa fall kan utgöra incitament till att föra talan enligt nämnda paragraf. Vidare anförde nämnden att det av lagtexten inte framgår om en arbetsgivare vid kartläggning enligt 9 a § jämställdhetslagen är skyldig att lämna individuella löneuppgifter för enskilda arbetstagare till de fackliga organisationerna samt att syftet med lönekartläggningen enligt förarbetena inte är att synliggöra enskilda kvinnors och mäns löner. Med hänsyn härtill ansåg nämnden att en arbetsgivare inte kan föreläggas att lämna ut individuella löneuppgifter. 4.4.1Arbetsgivar- och arbetstagarorganisationernas informationsmaterial om lönekartläggning De centrala parterna och förbunden på ömse sidor har upprättat material med information till sina medlemmar innehållande vägledning om hur man kan gå till väga i lönekartläggningsarbetet. Materialet innehåller i de flesta fall konkreta exempel på hur man kan göra en lönekartläggning och exemplen är i flera fall likartade. De i exemplen på en kartläggning gemensamma eller i flera dokument återkommande faktorerna är bl.a. att grupperingen av arbetstagarna i olika typer av arbeten kan göras utifrån befintliga klassificeringssystem som t.ex. BNT (Befattningsnomenklatur tjänstemän) eller TNS (Tjänstgöringsnomenklatur staten) eller något annat vid en arbetsplats befintligt klassificeringssystem som använts vid arbetet med lönestatistik och vid lönesättning. Ytterligare gemensamma drag i informationsmaterialet om löne- kartläggning och dess exemplifiering är att det föreslås att man, förutom att ange lön och kön för de anställda indelade i grupper enligt klassifi- ceringssystemet, även skall ange anställningstid och ålder. Av förteck- ningen kan sedan medellönen för män respektive kvinnor i gr uppen härledas. Det framhålls även i materialet att vid lönekartläggning måste man ta ställning till vilka arbeten som kan anses vara lika eller likvärdiga. I vissa fall framförs även att en ytterligare undergruppering förutom befintliga klassificeringssystem kan vara erforderlig för att kunna ta ställning till om olika grupper kan anses vara jämförbara. I material företrädesvis upprättat av arbetstagarorganisationer framhålls att grup- peringen av arbetstagare i olika typer av arbeten utifrån klassificerings- system inte är tillräckligt för att man även skall kunna göra en jäm- förelse mellan olika kategorier av arbeten. Klassificeringssystem anses alltså inte alltid vara tillräckligt och en arbetsvärderingsmetod föreslås då i stället vara att föredra för att kunna gruppera arbetstagare som utför arbete som är betrakta som lika eller likvärdigt. Materialet från samtliga organisationer innehåller även en uppmaning att ta ställning till frågan om orsaken till eventuella löneskillnader, dvs. att göra en analys av kartläggningen. Materialet innehåller även information om att parterna skall samverka i lönekartläggningsarbetet. Innehållet avviker dock i frågan om omfattningen av samverkan och hur den skall gå till. 4.4.2Jämställdhetsombudsmannens granskning av lönekartläggningar har av de kartläggningar myndigheten granskat erfarit att dessa i allmänhet redovisar en uppdelning på kvi nnor och män, på arbetare och tjänstemän samt på avtalsområden eller organisatoriska enheter. I vissa fall har en uppdelning gjorts i klassifi- ceringssystemens befattningsnomenklatur, i BNT-koder eller TNS- klassning. har även erfarit att redovis- ningen av lönekartläggningen skett efter en genomförd arbetsvärdering, då dock aldrig med ett system som använts för alla. Enligt Jämställd- hetsombudsmannen har däremot analyser och kommentarer varit spar- samt förekommande. De kommentarer som finns har främst rört löneskillnader mellan kvinnor och män i samma befattning. Kommen- tarer som utgår från jämställdhetslagens begrepp om likvärdigt arbete förekommer i stort sett inte alls. Enligt finns det praktiska svårigheter med lönekartläggningen. De krav ställer på en bra lönekartläggning innebär att de lokala parterna måste skaffa sig en uppfattning om hur befattningarna ligger i förhållande till varandra beträffande kraven i arbetet. Parterna måst då ta reda på vilka och hur stora krav som ställs i de olika befattningarna. erfarenhet är att de lokala parterna ofta endast har en fläckvis och osystematisk bild av kraven för olika befattningar. har även framfört att det finns andra än praktiska svårigheter med lönekartläggningen. Enligt är ett av syftena med lönekartläggningen att identifiera fall där lönen har påverkats av den anställdes kön. En arbetsgivare som får uppmaning om att utföra lönekartlä ggningsarbete kan därmed känna det som om denne skall lägga snara kring sin egen hals. Undersökningen kan nämligen leda till att arbetsgivaren tvingas erkänna att han brutit mot lönediskrimineringsförbudet. Enligt Jäm- ställdhetsombudsmannens erfarenhet kan lönekartläggningen vara känslig inte enbart för arbetsgivaren utan kan även skapa motsättningar mellan olika medlemsgrupper. har i ärendet inför anfört att fackliga organisationer bör få delta i alla moment av kartläggningen och att detta arbete på arbetsplatser med individuell lönesättning kan innebära att man måste undersöka orsakerna till en viss individlön som jämförs med en annan lön. Detta innebär i sin tur, anser , att företrädare för visst fackförbund skall har rätt att få del av information om lön också för arbetstagare som inte är medlem i förbundet. Om en reell samverkan skall kunna äga rum, 94 Lönekartläggning SOU 1999:91 måste de fackliga organisationerna och arbetsgivaren ha samma under- lag för analysarbetet. Hos finns jämställdhetsplaner från flera medelstora företag. Redovisningen av lönekartläggningen i dessa jäm- ställdhetsplaner är summarisk. Där anges endast att några osakliga löne- skillnader inte föreligger. har även i sin granskning funnit att arbetsgivare misstolkat lagen i frågan om att undvika att enskilda indi- viders löner identifieras genom att helt utelämna dessa personers löner från lönekartläggningen. 4.4.3Hur lönekartläggningsarbetet i vissa fall bedrivs Utredningen har sökt att bilda sig en uppfattning om hur arbetet med lönekartläggning kan genomföras. Detta har skett för att få ett underlag för att bedöma om de krav 9 a § om lönekartläggning ställer behöver förtydligas I detta syfte har utredningen träffat representanter som arbetar med lönekartläggning vid en större statlig myndighet och vid fyra större privata företag inom tre olika branscher. Utredningen har även haft sammanträffande med företrädare för en arbetsgivarorganisation och två arbetstagarorganisationer. Härutöver har utredningen erhållit skriftligt material om lönekartläggningsarbetet inom ett landsting. På grundval av denna begränsade information kan självfallet inte några generella uttalanden göras om lönekartläggningsarbetet i stort. I detta avsnitt ges några exempel på hur lönekartläggningsarbetet praktiskt bedrivs. Vidare redovisas vissa till utredningen framförda synpunkter på lönekartläggningar. I lönekartläggningsarbetet har arbetstagarna gr upperats in efter befintliga klassificeringssystem som t.ex. BNT, BVT, TNS eller ISCO. I vissa fall har det även funnits ett klassificeringssystem som arbets- givaren själv utarbetat. De klassificeringssystemen som används vid grupperingen av arbetstagare i lönekartlä ggningsarbetet har i de flesta fall redan utarbetats och använts som hjälpmedel vid lönestatistik och lönesättning. Det har även förekommit att tidigare utarbetade arbets- värderingssystem för en viss grupp av anställda även använts i löne- kartläggningsarbetet för jämförelse inom den grupp anställda vars upp- gifter arbetsvärderats. Inte i något av de fall utredningen fått information om har något ställningstagande gjorts i frågan om befattningar eller arbeten i de olika grupperingarna av arbetstagare kan anses vara likvär- diga. Ett par av företagen har uppgivit att de är i färd med att utveckla ett arbetsvärderingssystem som skall omfatta flera olika befattningar SOU 1999:91 Lönekartläggning 95 inom företaget och som skall kunna användas vid lönekartläggnings- arbetet. Det har i de exempel utredningen fått del av varit vanligt att löne- kartläggningsarbetet sker i anslutning till lönerevisionsarbetet. Löne- kartläggningen och arbetet med att utjämna löneskillnader på grund av kön har ofta skett som en integrerad del av eller i anslutning till löne- förhandlingarna. Det har i ett fall förekommit att arbetsgivaren haft en särskild pott för att utjämna osakliga löneskillnader på grund av kön. I lönekartläggningsarbetet har arbetsgivaren ofta tagit fram listor i vilka samtliga anställda anges med namn, kön, lön och koden i klassifi- ceringssystemet. I vissa fall har även angivits ålder, åldersgrupp, sysselsättningsgrad, utbildning samt lön inklusive respektive exklusive eventuella lönetillägg. Informationen i listorna om arbetstagarna har ofta åskådliggjorts i kurv- eller stapeldiagram. Det har även förekommit att man då arbetat utifrån de anställdas lönespännvidd, dvs. den lön som ligger under nit- tionde percentilen och över tionde percentilen eller övre och undre kvartilen. I de diagram som arbetsgivare upprättat har männens respektive kvinnornas lönespännvidd ritats in i kurvor. Det förekommer även att förhållandet mellan männens och kvinnornas lön inom en grupp åskåd- liggörs i stapeldigram. Det har även förekommit att enbart männens lönespännvidd ritats i kurvor varefter som punkter i diagrammet lönen för anställda kvinnor markerats. Härigenom har åskådliggjorts de vars lön avviker från männens lönespännvidd. Orsaken till avvikelsen mellan arbetstagare inom samma grupp har därefter analyserats. I detta arbete kan framkomma att arbetsgivaren finner skäl för den lägre lönen som grundas på den anställdes personliga egenskaper och kvalifikationer som skicklighet och erfarenhet men även faktorer som anställningstid, efterfrågan, provision, enhetens geografiska placering i landet osv. Om avvikelsen i lönen inte kan motiveras, har antagits att en osaklig löne- skillnad föreligger. Denna har då rättats till. Inte i något av fallen inom den privata sektorn har framkommit att arbetsgivaren för arbetstagarorganisationen visar de listor med uppgift om anställdas individuella löner som legat till grund för lönekartlägg- ningsarbetet. Däremot har förekommit att arbetsgivaren till organisa- tionen lämnar uppgift om den framräknade lönespä nnvidden för arbetstagarna inom olika grupper. Uppgifterna om organisationens egna medlemmar lämnas däremot ut och en medlems eventuella löneavvikelse diskuteras. De arbetstagarorganisationer som utredningen haft kontakt med har funnit det problematiskt att inte få uppgift om samtliga anställdas löner. Det har även från arbetstagarorganisationerna inom såväl den privata 96 Lönekartläggning SOU 1999:91 som offentliga sektorn framförts att samarbetet i frågan om lönekart- läggningen är otillräckligt eller obefintligt. Det har även framförts att vissa arbetstagarorganisationer över huvud taget inte känner till om och hur arbetsgivaren gjort en lönekartläggning eftersom något samarbete inte alls skett. I ett av de fall utredningen studerat har däremot ett nära samarbete skett. Arbete har genomförts genom tillsättande av en grupp bestående av representanter för såväl arbetsgivaren som arbetstagarna. Arbets- gruppen har gjort olika jämförelser mellan grupper och indelningar av arbetstagare inom hela och delar av verksamheten. Arbetsgruppen har i sitt arbete inte haft tillgång till uppgift om de enskilda individernas löner. Underlaget har tagits fram genom ett omfattande statistiskt material. Kartläggningen har gjorts av lönerna totalt inom företaget för tjänste- männen, uppdelade på olika sätt som t.ex. ort och ålder. Vidare har kartläggning gjorts dels med hjälp av ett kompetenssystem, dels med ett arbetsvärderingssystem, dels avseende löner för enbart ekonomerna inom företaget, dels mellan olikartade jobb av samma svårighetsgrad. Någon jämförelse mellan olika grupper, som kan innefatta kvi nno- respektive mansdominerade arbeten har inte gjorts i de fall utredningen fått uppgift om. Även den omständigheten att löner mellan olika grupper eller arbetstagarkollektiv inte jämförs har påtalats av arbetstagar- organisationerna. Inom vissa landsting har en dialog med de fackliga organisationerna angående jämförelse mellan olika grupper av arbets- tagare inletts men parterna har ännu inte lyckats enas om orsaken till löneskillnaderna och om dessa är sakliga. I vissa fall har man inte bara synliggjort skillnader mellan könen avseende lön utan även skillnaden i fördelningen av könen inom dels olika nivåer i samma grupp, dels mellan arbetsuppgifter, dels i förhål- lande till svårighetsgraden av arbetsuppgifter osv. Arbetet med löne- kartläggningen har skett på såväl central som lokal nivå. Flera av före- tagen har pekat på att det inte kan leda någonstans i ett jämställdhets- arbete att enbart jämföra löner. Även vikten av att ha ett bra statistiskt underlag och använda statistiken på rätt sätt har betonats. Dessa företag anser att det krävs en mer omfattande och komplicerad jämförelse som inte bara avser löner för att det skall vara möjligt att dra rätt slutsatser om orsakerna bakom skillnaderna mellan könen. En sådan analys anses inte vara möjlig att genomföra . Dessa arbetsgivare betonar även vikten av att ett aktivt jämställdhetsarbete bedrivs på central nivå som genomsyrar hela verksamheten. Ett sådant arbete anses bl.a. innebära en process av utbildning och information för att öka kunskapen om könsperspektiv. Inom den offentliga sektorn har från arbetsgivarhåll framförts att i stora offentliga organisationer jämföra olika grupper medför ett synnerligen omfattande arbete. Flera arbetsgivare och även