sou · GNB3111 · 2000-01-01 00:00:00 — utsläpp av koldioxid utgjorde av de totala utsläppen bland gruppen industriländer. Om samtliga femton länder i europeiska unionen ratificerar omfattas av de totala utsläppen. utsläpp uppgick till medan Ryss- lands utsläpp uppgick till . För att Kyotoproto- kollet skall träda i kraft måste åtminstone ett av dessa länder rati- ficera. Väljer att inte ratificera kan det bli svårt att få proto- kollet att träda i kraft. 3 () har 84 länder skrivit under och 14 av dessa har ratificerat. har skrivit under men ej ratificerat. 5Vilken betydelse kan införandet av de flexibla mekanismerna komma att få? I detta kapitel diskuteras vilken betydelse som införandet av de flexibla mekanismerna kan komma att få. Inledningsvis diskuteras kostnadseffektivitetsbegreppet, ett central begrepp vid utform- ningen av en effektiv klimatpolitik. Vidare diskuteras några av de kritiska synpunkter som förekommer i diskussioner kring mekanismerna. Från klimatsynpunkt saknar det betydelse varifrån utsläppen av klimatpåverkande gaserna sker. koldioxidutsläpp i påverkar klimatet lika mycket som ett ton koldioxidutsläpp i något annat land. En minskning av utsläppen har samma betydelse för växthuseffekten, oberoende av var i världen som minskningen kommer till stånd. Kostnader för åtgärder att minska utsläppen varierar emellertid avsevärt såväl mellan länder som mellan olika åtgärder inom varje land. De totala kostnaderna för en politik att minska utsläppen till en viss nivå kan komma att variera kraftigt, beroende på hur den utformas. Kostnadseffektivitet är en princip för god hushållning med de resurser som avsätts för att uppnå ett visst mål. Inom klimat- området innebär den att en given utsläppsbegränsning uppnås till lägsta kostnad. Alternativt kan detta uttryckas som att en given 44 Vilken betydelse kan införandet av de flexibla .......... resursinsats skall leda till en så stor utsläppsminskning som möjligt. Ett nödvändigt villkor för kostnadseffektivitet är att den marginella kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning är den-samma i alla företag där åtgärder för utsläppsminskning vidtagits. I detta sammanhang bör det understrykas att principen om kostnads- effektivitet inte säger någonting om vem som betalar kostnaderna, utan endast gäller resursernas fördelning på åtgärder inom olika sektorer eller länder. Principen är t.ex. fullt förenlig med att rika industriländer ansvarar för åtgärder och finansiering av dessa medan de genomförs i exempelvis utvecklingsländer. Ekonomiska styrmedel som till exempel miljöavgifter och överlåtelsebara utsläppsrätter ger ekonomiska incitament till att utsläppsminskningarna görs i utsläppskällor där åtgärdskostnaden är som lägst. Genom att införa utsläppsrätter kommer de enskilda förorenarna att väga kostnaden för utsläppsrätter mot sina egna kostnader för att minska utsläppen. Så länge kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning i den egna anläggningen under- stiger kostnaden för att inköpa utsläppsrätter väljer förorenaren att reducera utsläppen. Överstiger kostnaden för ytterligare utsläpps- begränsning priset på utsläppsrätter blir det lönsammare att köpa in utsläppsrätterna. Förorenaren kommer att reducera sina utsläpp just till den nivå där den egna kostnaden för ytterligare utsläpps- begränsning är lika med kostnaden för utsläppsrätterna. I fallet med många små företag etableras ett unikt marknadspris på utsläppsrätter och incitamenten till ytterligare handel finns tills dess att alla företag har en marginalkostnad för utsläppsminskning som överensstämmer med marknadspriset på utsläppsrätter. I ett system med överlåtelsebara utsläppsrätter sätter staten ett tak på de totala utsläppen som räknat i ton uppgår till summan av utsläppsrätterna. Staten har således en direkt kontroll över de totala utsläppen, vilket är en fördel med systemet. Priset på utsläpps- rätterna, som bestäms på marknaden och som avspeglar de marginella kostnaderna för utsläppsbegränsning, är däremot osäkert och kommer att variera. Här skiljer sig systemet med utsläppsrätter från miljöavgifter där ju staten bestämmer avgiftens nivå, medan osäkerhet råder när det SOU 1999:111 Vilken betydelse kan införandet av de flexibla............ gäller effekten på de totala utsläppen. Sätts avgiften för lågt kommer de totala utsläppen att överskrida målet; sätts avgiften för högt kommer de totala utsläppen att underskrida målet. Principen om kostnadseffektivitet leder till några viktiga slut- satser för hur en effektiv klimatpolitik bör utformas. Ett slutsats är att det i allmänhet inte är kostnadseffektivt att införa likformiga utsläppsbegränsningar på grund av att man då inte beaktar det faktum att kostnaderna för åtgärder skiljer sig åt mellan företagen. Däremot leder en likformig utsläppsreduktion i kombination med överlåtelsebara utsläppsrätter till en kostnadseffektiv lösning. Ingenting säger dock att bördefördelningen initialt behöver vara likformig, dvs att samtliga företag exempelvis skall minska sina utsläpp . Olika fördelningar av den finansiella bördan kan vara förenlig med kravet på en kostnadseffektiv lösning. Hur den finansiella bördan fördelas är till stor del en rätt-visefråga. Man kan således konstatera det enkla faktum att det är ekonomiskt fördelaktigt för hela ekonomin, som klimat- målen uppnås, om åtgärderna inledningsvis görs i anläggningar med billiga åtgärder och först därefter i anläggningar med dyrare åtgärder. Det blir således mer klimatåtgärder för insatta medel. 5.2De flexibla mekanismerna leder till en kostnadseffektivare lösning Kyotoprotokollet innehåller bindande åtaganden för industri- länderna att begränsa och minska utsläppen av växthusgaser . EU-länderna som grupp skall reducera utsläppen till av utsläppen –2012, medan länder som och skall reducera sina utsläpp till av utsläppen . Genom Kyoto- protokollet har det därmed beslutats om hur den finansiella bördan skall fördelas och de tre mekanismer som introduceras i proto- kollet; gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI), mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM) och handel med utsläppsrätter (Emissions trading) ger 46 Vilken betydelse kan införandet av de flexibla .......... möjlighet till att fördela insatserna till utsläppskällor där åtgärdskostnaderna är som lägst. På så sätt leder mekanismerna till att en mer kostnadseffektiv lösning uppnås. Gemensamt genomförande (JI) Gemensamt genomförande (JI) innebär att länder med höga kostnader för åtgärder mot utsläpp ges möjlighet kan investera i länder med låga kostnader och i gengäld erhålla någon form av tilldogohavande att kvitta mot egna utsläpp.1 Båda länderna skall vara industriländer och investeringarna kan exempelvis gälla konvertering av oljeeldade fjärrvärmepannor till biobränsle-eldning. I den försöksverksamhet som har bedrivit har företrädesvis varit inriktad på sådana investeringar i . De projekt som kommer till stånd skall ge mätbara, långsiktiga fördelar för miljön, som inte skulle ha uppstått om projektet inte genomförts. För detta krävs att referensscenarier utarbetas för att fastställa vad utsläppen skulle ha blivit om projekten inte hade kommit till stånd. Det tillgodohavande som investerarlandet kan kvitta helt eller delvis mot egna utsläpp beräknas som skillnaden mellan de beräknade utsläppen i referensscenariet och de faktiska utsläppen i projekten. Trots dessa metodproblem, som är på väg att lösas, kan kostna- derna för de utsläppsminskningar som investerarlandet kan till- godoräkna sig vara betydligt lägre än åtgärder i det egna landet. Vidare kan mottagarländerna erhålla fördelar av projekten genom de investeringar som görs. Dessa kan få följdeffekter såsom arbetstillfällen, överföring av kunskap och teknologi samt minskade utsläpp av föroreningar på lokal och regional nivå. 1 Den här angivna definitionen återfinns i SOU 1994:140 Gemensamt genomförande . SOU 1999:111 Vilken betydelse kan införandet av de flexibla............ Mekanismen för ren utveckling (CDM) Mekanismen för ren utveckling (CDM) kan sägas motsvara mekanismen gemensamt genomförande med den skillnaden att samarbetet är mellan å ena sidan industriländer som gjort bindande åtagande å andra sidan utvecklingsländer som inte gjort det. Eftersom över- eller underskattningar av CDM-projektens effekter på utsläppen inte återfaller på värdlandets åtagande fordras i detta fall en mer omsorgsfull kontroll och uppföljning för att säkerställa nettoeffekten. Mekanismen tillkom vid förhandlingarna i Kyoto på utvecklingsländernas initiativ och skall även bidra till hållbar utveckling. Dessutom skall en del av intäkterna gå till utvecklings- ländernas anpassning till klimatförändringar. Handel med utsläppsrätter () Den tredje mekanismen är handel med utsläppsrätter (Emissions trading).2 Handel kan göras mellan industriländerna som gjort bindande åtaganden att begränsa eller minska utsläppen av växthus- gaser. Kyotoprotokollet anger en möjlighet för länderna att delegera rätten att hantera handel med utsläppsrätter till legal entities t.ex. företag eller intresseorganisationer. Ett internationellt system för överlåtelsebara utsläppsrätter innebär att ett pris etableras för minskning av utsläpp. Priset indikerar vilka åtgärder och tekniska lösningar som är lönsamma att vidta. Dessa åtgärder begränsas inte till att uppfylla kvantitativa restriktioner på företags- eller nationell nivå utan utsläpps-begräns- ningar kan genomföras bortom dessa gränser så länge det betalar sig och det därigenom producerade utrymmet avyttras till be- hövande. Om länderna delegerar rätten att överföra utsläpps- rätterna till företag eller organisationer innebär detta inte att länderna kan befria sig från ansvaret för att uppfylla sina åtagan- den. Bördefördelningen eller betalningsansvaret mellan länderna är 2 Begreppet Emissions trading innefattar också handel med utsläpps- reduktioner. 48 Vilken betydelse kan införandet av de flexibla .......... definierat i Kyotoprotokollet och mekanismerna öppnar möjligheten att förlägga åtgärder där de är mest effektiva. Sammantaget innebär således de flexibla mekanismerna att ländernas åtaganden kan uppfyllas på ett kostnadseffektivare sätt. Att exempelvis avgränsa åtgärderna till det egna landet kan innebära, att vissa länder tvingas ta i anspråk dyrbara anpassnings- åtgärder långt innan åtgärder till låga kostnader på andra håll har utnyttjats fullt ut. 5.3Den ekonomiska betydelsen av de flexibla mekanismerna Det finns en rad studier som har försökt att beräkna kostnader för utsläppsbegränsning i olika länder. I nedanstående tabell redovisas fem sådana studier.3 3 Samtliga studier finns redovisade i Taking action against Climate Change: The Kyoto Proposal . Working Party No.1 on Macro- economic and Structural Policy Analysis. SOU 1999:111 Vilken betydelse kan införandet av de flexibla............ Begränsning av utsläppen av koldioxid samt marginalkostnader för att uppnå begränsningarna genom inhemska åtgärder. US$ per ton kol. 50 Vilken betydelse kan införandet av de flexibla .......... I varje studie utnyttjas en s.k. allmän jämviktsmodell och modelstrukturerna skiljer sig åt liksom de olika antagandena om bl.a. ekonomisk utveckling och bränsleprisutveckling. Gemensamt för samtliga modeller är dock att referensscenarier på koldioxid- utsläppen genereras för utifrån ett antagande om business as usual. Utsläppsnivåerna för dessa referensscenarier ligger i samtliga modellsimuleringar nivå i , och medan utsläppsnivåerna i och inte når upp till nivå. I tabellen redovisas hur många procent som respektive land eller ländergrupper måste minska utsläppen genom inhemska åtgärder, för att uppfylla sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Industriländer måste begränsa utsläppen mellan i förhållande till referensscenarierna. I och behövs inga begränsningar. I tabellen redovisas vidare kostnaderna på marginalen för att uppfylla utsläppsminskningarna. Kostnaderna varierar mellan 0 och 762 $US per ton kol. I fyra av de fem studierna är kostnaderna högre i än i . I ligger kostnaderna lika eller något högre än i . För industriländerna ligger marginal- kostnaderna i simuleringarna någonstans mellan 50 och 300 US$ per ton kol. Anledningen till kostnadsskillnaderna i olika länder kan exempelvis bero på att ökningen av koldioxidutsläppen skiljer sig åt i referensscenarierna eller att vissa länder baserar en stor del av sin elproduktion på fossila bränslen. I är marginalkostnaderna lägre medan de är 0 i och på grund av att desssa länder, enligt modell- simuleringarna, inte behöver vidtaga några åtgärder för att uppnå sina åtaganden. När det sedan ges möjlighet till att utnyttja de flexibla mekanismerna och handel tillåts kommer marginalkostnaderna mellan de olika länderna att utjämnas. Ett pris för minskning av ut- släpp kommer att etableras. Vissa länder säljer ett utrymme medan andra länder köper. I GREEN-modellen kommer exempelvis priset att bli 90 US$ per ton att jämföra med 189 US$ i eller 182 US$ i innan handel. Säljare kommer framförallt att vara och och en del av försäljningen består av s.k. SOU 1999:111 Vilken betydelse kan införandet av de flexibla............ hot-air , med vilket avses det utrymme som dessa länder blivit tilldelade utan att ha behövt vidtaga några inhemska åtgärder. Dock är huvuddelen av försäljningen från dessa länder ett utrymme som skapats genom inhemska åtgärder. I GREEN-modellen begränsas realinkomstförlusten till bland industriländerna med handel för att uppfylla sina åtaganden att jämföra utan handel. I GTEM- modellen är motsvarande siffor respektive . För att ytterligare belysa de potentiella vinster som kan göras genom att utnyttja de flexibla mekanismerna skall en undersökning refereras som genomfördes år 1996.4 Studien genomfördes som ett experiment i syfte att undersöka storleksordningen av de effektivitetsvinster som skulle kunna uppnås mellan två eller flera länder som gjort bindande åtaganden att reducera utsläppen av koldioxid. De länder det rörde sig om var , , och . Ländernas förhandlingsgrupp bestod av erfarna experter utsedda av respektive lands regeringar och enligt författaren avspeglade gruppernas sammansättning vad som skulle ha kunnat uppstå i en verklig förhandlingssituation. Studien avsåg att reducera utsläppen av koldioxid års nivå. Respektive lands förhandlingsgrupp fick beräkna vad utsläppen kunde förväntas att bli under antagande om business-as usual. Vidare fick förhandlingsgrupperna uppskatta marginalkostnader för utsläppsbegränsning. De marginalkostnadskurvor för begränsning av koldioxidut- släppen som genererades visade att hade den högsta marginalkostnaden att uppnå detta lands utsläppsbegränsning, 140 $US per ton koldioxid.5 Marginalkostnaden för del låg 4 Bohm, P: Joint Implementation as Emission Quota Trade: An Experiment Among Four Nordic Countries Nord 1997:4 5 I krävdes en utsläppsreduktion från 53,8 till , i från , i från 41 till 35,6 miljonet ton och i från 62.9 till för att komma ner till nivå. 52 Vilken betydelse kan införandet av de flexibla .......... runt 70 $US medan motsvarande kostnad för och uppgick till drygt 40 $US respektive knappt 20 $US per ton. Skillnaden i marginalkostnader mellan och , det land med högst respektive lägst marginalkostnad var således 120 $US. I nedanstående tabell redovisas resultaten från studien: Handel med utsläpp av koldioxid mellan fyra länder Av tabellen framgår det att de totala kostnaderna för att uppnå utsläppsnivå för de fyra länderna uppgick till sammanlagt 713 miljoner i det fall ingen handel förekom. Med handel reducerades de totala kostnaderna till 368 miljoner, en kostnadsreduktion med 345 miljoner eller för . Av tabellen framgår det att och köpte utsläpps- reduktioner medan och sålde. SOU 1999:111 Vilken betydelse kan införandet av de flexibla............ Handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling är internationellt oprövade mekanismer och i de fortsatta klimatförhandlingarna utarbetas nu regler och riktlinjer för att säkerställa att de flexibla mekanismerna blir effektiva instument för uppfyllandet av Kyotoprotokollets åtaganden. I den allmänna debatten förekommer vissa invänd-ningar över tillämpningen av mekanismerna och i detta avsnitt redovisas några av dessa. Mekanismerna ger möjlighet för aktörer att köpa sig fria En invändning mot de tre mekanismerna är att det ger möjlighet för aktörer, antingen i ett inhemsk system eller i ett internationellt system, att köpa sig fria från att vidtaga nödvändiga åtgärder i det egna företaget/landet. En tolkning av denna invändning är att ett åtagande om utsläppsbegränsning borde uppfyllas enbart genom åtgärder i det egna företaget/landet. En lösning som föreslås, åtminstone internationellt, för att minska möjligheten att enbart använda de flexibla mekanismerna för att fullgöra sina åtaganden är, att sätta ett tak på hur mycket det får handlas med. Därigenom tvingar man fram att åtgärder även genomförs i det egna företaget/landet. Sådana regleringar innebär ökade kostnader och därmed ökad resursåtgång. Enligt ett motsatt synsätt bör omfattningen av åtgärder i det egna företaget/landet helt vara avhängigt av vad som är kostnads- effektivt motiverat. Att kräva att ett åtagande skall uppfyllas enbart genom åtgärder i det egna företaget/landet blir inte effektivt. Med exempelvis ett system för handel med utsläppsrätter kommer vissa aktörer att finna kostnaderna för åtgärder i det egna företaget/- landet att vara lägre än marknadspriset på utsläppsrätter, vilket ger incitament till att genomföra kraftfulla åtgärder. Sådana åtgärder kan exempelvis bestå i att begränsa behovet av fossila bränslen och 54 Vilken betydelse kan införandet av de flexibla .......... ersätta dem med förnybara energikällor. Åtgärderna leder till att behovet av utsläppsrätter för att täcka egna utsläpp blir lägre än tilldelningen. De kvarvarande utsläppsrätterna kan säljas till andra aktörer, vars kostnader för åtgärder är höga. Anledningen till de höga kostnaderna kan bl.a bero på att de billigaste åtgärderna redan har genomförts. Genom handel tjänar båda parterna på en uppgörelse och överföringen gör det möjligt för ett företag/land att finansiera billiga åtgärder för utsläppsbegränsning i andra anlägg- ningar än den egna. Att begränsa utnyttjandet av de flexibla mekanismerna skulle innebära att de totala kostnaderna för anpass- ningen och motåtgärder ökar utan att växthuseffekten dämpas i motsvarande mån. Mot bakgrund av uppgiftens storlek och långsiktighet är ett kostnadseffektivt resursutnyttjande sannolikt nödvändigt för en långsiktigt hållbar och meningsfull klimat-politik. Hur den finansiella bördan eller betalningsansvaret fördelas mellan aktörerna för att genomföra kostnadseffektiva åtgärder är viktig. Skall klimatpolitiken bli framgångsrik krävs även att fördel- ningen av bördorna uppfattas som rättvis. Olika börde-fördelningar är emellertid förenliga med kravet på kostnads-effektivitet och det gäller att hitta en fördelning som uppfattas som rättvis. Då kan såväl kravet på rättvisa som kravet på effektivitet uppfyllas. Mekanismerna fördröjer anpassningen och den tekniska utvecklingen En annan invändning mot de flexibla mekanismerna är att de fördröjer anpassningen till en hållbar utveckling och de fördröjer även den tekniska utvecklingen. Enligt klimatkonventionen har industriländerna ett ansvar att gå före utvecklingsländerna när det gäller utsläppsminskningar för att bl.a möjliggöra utvecklings- ländernas utveckling.6 EU-länderna har gemensamt uttryckt att det är viktigt att nationella åtgärder vidtas och att mekanismerna bara skall vara ett komplement till nationella åtgärder. Genom att ett tak 6 Kyotoprotokollet är ett uttryck för detta då endast i-länderna har krav på sig att genomföra utsläppsminskningar. SOU 1999:111 Vilken betydelse kan införandet av de flexibla............ sätts på användningen av mekanismerna så kan alla länder uppmuntras att utveckla effektiva nationella strategier och åtgärder för att påverka de långsiktiga tendenserna för utsläppen, den tekniska strukturen, särskilt infrastruktur med lång livslängd samt produktions- och konsumtionsmönster.7 Taket kan därmed, enligt detta synsätt, bidra till att bereda väg för mer ambitiösa åtaganden under den andra och de följande åtagandeperioderna . Om ett land väljer att enbart använda mekanismerna för att fullgöra sitt åtagande skulle det kunna finnas en risk att länderna skulle ha problem att ta på sig nya åtaganden. Enligt ett motsatt synsätt innebär de flexibla mekanismerna en ökad möjlighet till en välavvägd anpassning till en långsiktigt hållbar klimatpolitik.8 Genom mekanismerna sker en teknologi- överföring mellan länderna, där mottagarländerna, förutom över- föring av kunskap och teknologi även tillskapas arbetstillfällen samt minskade utsläpp av föroreningar på lokal och regional nivå. Att avstå eller att lägga hinder i vägen för tillämpligen av mekanismer- na skulle betyda att man avstår från en teknikspridning och resursöverföring som är angelägen. Vidare skulle, enligt detta synsätt, en begränsning till nationella åtgärder innebära att de möjliga åtagandena blir mindre långt- gående och att resursåtgången för att klara dessa åtaganden och de kostnader som uppstår blir större. Detta kan innebära minskade resurser till exempelvis teknikutveckling och forskning. Vidare leder prissättningen på utsläppsrätter till skapandet av ett generellt incitament till teknikutveckling och forskning på områden som inte alltid kan förutses och regleras fram. 7 Rådsslutsatser om en gemenskapsstrategi när det gäller klimatför- ändringar, 8 Enligt klimatkonventionens principer bör politik och åtgärder för att hantera klimatförändringar vara kostnadseffektiva, så att de säkerställer globala fördelar till lägsta möjliga kostnad. För att uppnå detta bör politiken och åtgärderna ta hänsyn till olika socio-ekonomiska samman- hang, vara övergripande, gälla alla relevanta källor, sänkor och reser- voarer för växthusgaser och anpassning samt omfatta alla ekonomiska sektorer Artikel 3 i klimatkonventionen 6Erfarenheter från olika handelssystem I detta kapitel presenteras erfarenheter från olika system för handel med utsläppsrätter/utsläppsreduktioner. De två första är existerande system som används i för andra gaser än växthusgaser, det tredje är en redovisning av erfarenheterna från svenska energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser medan det sista systemet ännu inte fått någon praktisk tillämpning. 6.1The US SO2 Allowance Programme1 Målsättningen med The US SO2 Allowances Programme är att reducera det sura regnet som utsläppen av svaveldioxid från framförallt koleldade elproduktionsanläggningar leder till. De totala utsläppen av svaveldioxid skall minska till , vilket är en 40-procentig reduktion i förhållande till utsläppen . Fas 1 av detta program började och omfattar 110 koleldade anläggningar i östra och i . Fas 2 startar och kommer att inkludera existerande anläggningar med en kapacitet av 25 MW eller mer samt alla nya anläggningar som använder fossila bränslen med ett svavelinnehåll på . 1 Uppgifter om hur systemet fungerar hämtas från Mullins, F. och Baron, . Working Paper No. 58 Erfarenheter från system för handel.... Varje utsläppsrätt ger innehavaren tillstånd att släppa ut svaveldioxid under ett specifikt år. Utnyttjas de inte under detta år kan de sparas till kommande år. De äldre elproduktions-anläggning- arna som ingår i systemet och som var i bruk tilldelas utsläppsrätterna gratis. Tilldelningen baseras på de historiska utsläppen –87. Nya anläggningar måste köpa utsläppsrätterna antingen på marknaden eller också i en årlig auktion som myndigheterna håller. Rutiner för mätning, överlåtelse och kontroll I systemet är det viktigt med korrekta uppgifter om de totala utsläppen av svaveldioxid från respektive elproduktionsanläggning. I varje anläggning installeras det en mätutrustning som mäter utsläppen varje timme.