sou · GNB3121 · 2000-01-01 00:00:00 — Skillna- der mellan den egna politiska linjen och var på höger-vänsterskalan uppdraget hör hemma, blir således inte något som en konsult behö- ver ställas inför i det dagliga arbetet och är därför inget man generellt funderar över. En annan möjlig anledning till varför resultatet inte blir lika tydligt som i Månströms undersökning är att den ideologiska förankringen hos uppdragsgivarnas frågor kan ha minskat. kan det i större utsträckning än tidigare vara fråga om specifika bransch- intressen och problem som saknar en given partipolitisk hemvist och som det därför är svårt att få gehör för via de traditionella partipoli- tiska kanalerna. Politisk konsultverksamhet ur demokratisk synvinkel Inledningsvis presenterades en idealmodell för vad som bör karakte- risera ett demokratiskt styrelseskick. Demokratin bör fungera som en dialog – ett samtal medborgare emellan som skall förverkliga med- borgarstyrelsen. Synsättet ställer ett flertal krav på hur en sådan dialog bör utformas. Under diskussionens gång har vi återkommit till två av dessa; de folkvaldas kontroll över den politiska dagordningen och att samtalet omges av offentlighet. De utgör tillsammans den demokra- POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS tiska synvinkel ur vilken konsultverksamheten har belysts. Det är nu dags att knyta ihop säcken med en sammanfattning av de effekter den politiska konsultverksamheten har på samtalet medborgare emel- lan och därmed på medborgarstyrelsen. Effekter på det offentliga rummet – tillgänglighet och öppenhet Demokrati som dialog ställer krav på offentlighet. Inledningsvis beskrevs detta som ett offentligt rum dit alla skall ha tillträde och samma möjlighet att göra sig hörda. Offentligheten fungerar som ett filter för de argument som ligger till grund för politiska beslut. Filtret släpper inte igenom argument utan förankring och hållbarhet. Det är alltså argumentens innehåll som skall vara avgörande och inget annat. Frågan är nu om den politiska konsultverksamheten verkar i linje med detta ideal. Vi har sett att den politiska konsultverksamheten främst går ut på att med olika handlingsplaner bistå företag och organisationer med flera att påverka opinion och politiska beslut. Det kan vara fråga om allt från små punktinsatser till mastodontprojekt. I processen som syftar till att slå fast hur man skall gå till väga har diskussion och ana- lys av ärendet mellan konsult och uppdragsgivare en framskjuten plats men här saknas insyn för allmänheten. Vi har sett att när hand- lingsplanen utformas är det frågans beskaffenhet, budskap och mål- grupp som står i centrum. De för situationen optimala verktygen garanterar på intet sätt att frågans argument kommer ut i offentlighe- tens ljus och därmed kan stötas och blötas – det vill säga passera genom offentlighetens självcensurerande filter. Men framträder konsultbyråernas policy som kräver att de frågor som de får i uppdrag att driva inte får vila på tveksamma grunder. De måste ha verklighetsförankring. Uppdragsgivarnas för- väntningar kan också tas ner och bearbetas till en nivå som är gång- bar. Här får den politiska konsultverksamheten något av en filterlik- nande funktion eftersom argument som bedöms vara dåligt förank- rade eller inte ha någon framtid sorteras bort. Att sammanföra intressegrupper i koalitioner är vanligt. Detta bidrar till att de argu- ment som skall vara drivande för frågor kommer ur ett bredare intresse istället för ett privat och snävt intresse. Ur frågor som drivs av förenade intressen får vi med större sannolikhet argument med bättre förankring. Vi har sett att det finns två huvudsakliga varianter för politisk POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS påverkan; indirekt påverkan som är av opinionsbildande karaktär och direkt påverkan som syftar till mer direkta kontakter med beslutsfat- tare. Att skapa opinion i en fråga innebär rimligtvis att åtminstone någon form av information görs tillgänglig för en större allmänhet eller åtminstone den grupp som kan tänkas ha intresse i frågan. Detta ökar möjligheterna till en öppen debatt och att argument kan övervä- gas. I uppdragens inledande skede utreds ärendena noggrant. Budska- pen som förs fram underbyggs av efterforskning och expertutlåtan- den och innehåller således en god portion faktamässig information. Men vi skall inte glömma bort att budskap och argument formule- rats med syfte att påverka och att genomslag i media spelar en central roll för opinionsbildningen. Förmågan att möta kraven på nyhets- värde är avgörande. Här framträder en risk att argumentens egentliga innehåll kommer i skymundan för krav på formuleringar och nyhets- värde och att argumenten inte konkurrerar på jämlika villkor. Här växer en positiv bild fram av konsultverksamheten eftersom den erbjuder kompetens som gör det möjligt för fler att göra sig hörda. Men faran ligger i att debatten som förs, och som konsultverksamhe- ten bidrar till, blir likriktad och utan objektivitet. Med en sådan situ- ation minskar möjligheterna till att den debatt som förs inte har den vitalitet som behövs för att alla argument skall kunna komma fram och få en saklig belysning. Direkt påverkan – lobbying – syftar ofta på personliga uppvakt- ningar av beslutsfattare. En sådan distinktion skulle i det här fallet bli missvisande i försöken att beskriva den politiska konsultverksamhe- ten eftersom det visade sig vara ovanligt att konsulterna själva söker upp beslutsfattare å uppdragsgivares räkning. Undersökningen visade däremot att långsiktiga relationsbyggande insatser är viktiga och att det är vanligt att föra samman uppdragsgivare och beslutsfattare i personliga möten. Här ges beslutsfattarna möjlighet till att få fakta och information som ger bättre beslutsunderlag. Men jag vill påstå att konsultverksamheten här bidrar till att det är förmågan till personliga möten med beslutsfattare som blir utslagsgivande istället för argumenten. Denna förmåga är rimligen nära förbunden med resurser och nätverk. Med kriteriets offentlighetskrav som utgångs- punkt ligger det rimligtvis en fara i att nätverken i hög grad avgör hur ärenden drivs och i vilka former de diskuteras. Här saknas garantier för allmänhetens insyn och möjlighet till kritisk granskning. Det är rimligt att anta att dessa effekter förstärks när formerna kring poli- tiska möten blir informella. Beslutsprocessen får en prägel av både oöverskådlighet och oförutsägbarhet vilket medför att allmänheten får svårare att greppa politiken och kritiskt granska vad som ligger POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS bakom de politiska besluten. Effekterna är en för allmänheten min- dre tillgänglig politik och minskade möjligheter till insyn. Effekter på de folkvaldas kontroll över dagordningen Vi drar oss till minnes att kravet på de folkvaldas kontroll över dag- ordningen inbegriper att både förutse kommande samhällsproblem och att fatta besluten. De folkvaldas möjlighet till kontroll över dag- ordningen är nära förbunden med kraven på offentlig öppen debatt. Kampen om uppmärksamhet och de höga journalistiska kraven innebär att det inte är helt lätt att komma till tals. Därmed hjälper konsultverksamheten fram argument som vi kanske annars skulle gått miste om. För beslutsfattarna medför detta större möjligheter att förutse kommande samhällsproblem och bidrar på så sätt till att den politiska dagordningen kan komma ur en breddad debatt. Vi har å andra sidan också varit inne på diskussionen om faran för en likrik- tad debatt vars syfte endast är att påverka och väcka uppmärksamhet till skillnad från att upplysa objektivt. Opinionsbildning kan ses som ett sätt att förankra argument genom att upplysa en större allmänhet och genom den skapade opini- onen nå fram till beslutsfattarna. Det finns i demokratiskt hänseende emellertid bättre och sämre sätt att göra detta. Vi har sett att många arbetsmetoder används vid konsultföretagen och att uppdragens utförande planeras noga. Men med en politisk konsultverksamhet ökar rimligtvis sannolikheten för omfattande strategier och samord- ning i politiska påverkansförsök. Kampanjer och stora mediala pådrag, i kombination med påverkan av mer direkt karaktär, blir van- ligare och än mer strategiska och välplanerade. Vissa frågor och grup- per får således ett försprång och kommer lättare upp på den politiska dagordningen. Här finns risk för att privata enskilda intressen får förtur till de folkvalda. Under massiva påtryckningar får de allt svå- rare att värja sig mot särintressens – i det här fallet främst näringsli- vets – inflytande. Konsultverksamheten medverkar till att skapa nätverk mellan uppdragsgivare och beslutsfattare. Detta bidrar till att intressegrup- pers representanter kommer nära beslutsprocessen. Här får besluts- fattarna information direkt från dem som besluten berör. Beslutsfat- tare och uppdragsgivare får därmed möjlighet att komma tillrätta med eventuella missförstånd och brister i kommunikationen. Men det finns risk för att informationen som ligger till grund för besluten blir enahanda då enstaka intressen kan tänkas dominera i beslutsfat- POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS I dessa sammanhang framträder framför allt näringsli- vet. Det såg vi när vi undersökte PR-företagens kundgrupper. Fram träder en bild av en grupp företag som med spetskompetens och kon- taktnät på uppdrag av organiserade intressen har möjlighet att påverka hur den politiska dagordningen ser ut. Samtalet medborgare emellan: Konsultverksamhetens två ansikten Kan då konsultverksamheten betraktas som ett bidrag till samtalet medborgare emellan och därmed till medborgarstyret? Att kunna påverka är ett av en fungerande demokratis fundament. Frågan är sedan vad olika sätt att påverka och delta i politiken har för effekter på att beslut fattas i demokratisk ordning. Definitionen av demokratin som ett samtal medborgare emellan är – trots att den preciseras av en rad kriterier – till synes abstrakt och som modell säger den oss heller inget om exakt hur den skall användas.221 Här har emellertid tanken varit att undersöka hur politisk konsultverksamhet fungerar, att hitta karaktäristiska drag och få grepp om verksamhe- tens omfattning. Resultaten har sedan diskuterats utifrån den demo- kratiska idealsituationen i syfte att belysa politisk konsultverksamhet ur en demokratisk synvinkel. I demokratiforskningen framträder ofta styrelseskickets ljusa och mörka sidor. I diskussionerna som förts ovan är det just detta som sker. Något entydigt svar på frågan om PR-byråerna utgör ett bidrag eller inte till dialogen medborgare emellan kan därför inte ges. Det är emellertid möjligt att se vad som präglar de två sidorna och vad detta i sin tur innebär för det demokratiska samtalet. Den ljusare sidan visar oss en politisk konsultverksamhet som bidrar till att fler intressen kan komma till tals. I kampen om upp- märksamheten finns konsultfirmor till hands som med journalistisk och politisk kompetens kan bistå intressegrupper att göra sina pro- blem hörda. Det handlar om att leta reda på fakta och kunna omfor- mulera fakta och problem till argument och formuleringar som möter kraven på nyhetsvärde och politiskt språk. Ännu ett problem belyses och därmed breddas debatten med fler argument som når ut i offentlighetens ljus. Genom konsultföretagen kan intressegrupper som saknar egna nätverk komma i kontakt med beslutsfattare som med ny information ges bättre möjlighet att förutse kommande sam- hällsproblem och att fatta bättre grundade beslut. Den mörka sidan visar en politisk konsultverksamhet som funge- POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS rar som en extra resurs för ekonomiskt starka grupper med tyngd- punkt på näringslivets allra största och mest inflytelserika aktörer. Ekonomiska resurser blir således utslagsgivande för vilka intressen som konsultverksamheten främjar och det är de resursstarkas argu- ment som ljuder allra starkast. Konsultverksamheten bidrar till en ensidig debatt som endast syftar till att påverka och som saknar objektiv information. Genom att initiera ärenden skaffar de sig direkt inflytande över beslutsprocessen och skapar en debatt som kommer ur privata intressen. Fokus på personliga möten och att skapa lång- siktiga relationer leder till otydliga gränser mellan uppdragsgivare och beslutsfattare. Informationen till beslutsfattarna blir ensidig och de förlorar kontrollen över dagordningen till fördel för uppdragsgi- varen. De båda sidorna är kanske lite väl hypotetiska men kan liknas vid två extremer som visar den politiska konsultverksamhetens två ansik- ten. Men utan att förneka den ljusa sidan framträder två tydliga kon- flikter i ljuset av de ideal vi satt upp; effekterna av personliga kontak- ter och betydelsen av ekonomiska resurser. Detta innebär inte att samtalet eller dialogen skall betraktas som stängt för dem som varken besitter det ena eller det andra. Poängen är snarare att den politiska konsultverksamheten innebär förtur för vissa grupper – särintressen som kan flytta fram sina positioner, skaffa sig förtur till beslutsfat- tarna och den politiska agendan och därmed medför en öppning för dem att dominera samtalet. Vi kan också se att konsultverksamheten erbjuder möjligheter att i strategiskt syfte bestämma vem som skall få veta vad och när. Återi- gen vill jag påpeka att dialogen i och med detta nödvändigtvis inte plötsligt försvinner eller ens långsamt ebbar ut. Men att det med hjälp av expertis är möjligt att styra bort debatt och argument från offentlig konfrontation och föra ut vald information där det passar, får slutligen effekt på det samtal som förs. Inledningsvis sa vi att det som är gemensamt för de båda kriteri- erna är att medborgarna förutsätts vara jämlika. Det offentliga rum- met skall vara öppet för alla och dagordningen skall inte sättas utifrån enskilda och privata intressen. Betydelsen av resurser och kompetens för att komma till tals påminner oss om att politiskt deltagande i praktiken inte sker på jämlika villkor. Påminnelsen blir särdeles tydlig i det här fallet eftersom det är fråga om politiskt deltagande för reda pengar. Vi har sett att nätverk och personliga kontakter är viktiga, både i uppdragens inledande skeden och i själva syftet med verksamheten. Vi har diskuterat vad detta kan betyda för öppenhet och dagordning- POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS ens utseende och kunde konstatera att debatten, politiken och beslutsprocessen blir mer oöverskådlig och därmed svårtillgänglig – det blir svårare att både delta i och lyssna till samtalet. Liksom att vi förutsätter jämlikhet mellan medborgare förutsätter vi att styrelse- skicket främjar att beslutsprocessen håller en hög nivå av genom- skinlighet. På bland annat denna tankegång kan lagstiftningen om offentlighetsprincipen sägas bygga.222 Detta ställs på sin spets av den politiska konsultverksamheten eftersom det är fråga om att genom politiskt och journalistiskt kunnande rita upp riktlinjerna för och arrangera hur politiskt deltagande skall gå till. Detta bidrar till att vi får ett samtal som lider av, som vi redan nämnt, svårtillgänglighet men också av oförutsägbarhet. Det finns också en risk att en ökad betydelse av strategiskt plane- rad opinionsbildning och påtryckningar av mer direkt slag leder till en mer ensidig och subjektiv debatt och diskussion inom politiken. En utveckling mot informellt och professionaliserat politiskt delta- gande ställer därför större krav på beslutsfattare, media och enskilda medborgare i fråga om att värdera information utifrån dess bakom- liggande syften och avsändare. Ökad medvetenhet förefaller vara en förutsättning för att vi skall kunna föra ett demokratiskt samtal som präglas av tolerans och upplyst förståelse. Den verksamhet som PR-företagen bedriver i syfte att påverka politiken kan totalt sett knappast betraktas som särskilt omfattande. Men mot bakgrund av vad vi har fått veta om PR-branschens utveck- ling och om faktorer som bedöms bidra till varför politiskt delta- gande i form av lobbying och opinionsbildning ökar, finns det anled- ning att tro att politisk konsultverksamhet står inför viss fortsatt framtida expansion. Vid sidan av verksamhetens positiva sidor har vi kunnat konstatera att det ur demokratisk synvinkel finns flera invändningar mot lobbying och opinionsbildning på konsultuppdrag. I ett av de inledande avsnitten refererades också starka kritiska röster mot verksamheten. En eventuell ökad efterfrågan av PR-företagens politiskt anknutna tjänster ger vid handen ett framtidsscenario där de negativa inslagen riskerar att bli något slags vedertagen praxis för hur politiskt deltagande går till. Vi får bortse från möjligheten att finna en arkimedisk punkt som lösning på de problem som har diskuterats. En möjlig lösning skulle kunna vara att införa någon form av lagstiftad kontroll av lob- byister. Idén har framförts i de motioner med krav på registrering som vi tog del av tidigare. Många tycks vara överens om att en kon- troll behövs även om konkreta förslag på hur en sådan skall vara utformad saknas. Med någon form av registrering kan man möjligen POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS få ökad öppenhet kring lobbying – att beslutsprocessen blir mer genomskinlig även i frågor och sammanhang där lobbyister varit aktiva. En betydande del av problemet ligger i att frågor som drivs av PR-företagen förs in i den privata sfären där, som vi såg tidigare, sekretess som ett ansvar mot kunden, är praxis. När frågorna sedan skall fram till beslutsfattarna finns inget som garanterar öppenhet och insyn. Registrering skulle då kunna fungera som ett slags ersätt- ning för eller komplement till offentlighetsprincipen som inte gäller så länge uppdrag och ärenden befinner sig inom PR-företagens väg- gar.223 Mot denna tanke kan man emellertid anföra erfarenheten från där flertalet professionella lobbyister inte låter registrera sig. En lagstiftning skulle således riskera att bli en demokratisk skenreform. Än värre är att en registrering av lobbyister i värsta fall skulle kunna motverka sitt eget syfte. För de mest resursstarka politiska aktörerna vore ett krav på registrering säkert inget stort hinder. Ett storföretag eller en stor och mäktig intresseorganisation skaffar sig utan vidare de verktyg som fordras. För mindre aktionsgrupper, små samman- slutningar och enskilda kan däremot motsvarande krav bli ett effek- tivt hinder att nå fram till de politiska beslutsfattarna. En unik strategi för varje unik fråga Vi har i det här kapitlet fått inblick i politisk konsultverksamhet – lobbying och opinionsbildning som sker på konsultbasis. Genom intervjuer och enkäter riktade till PR-konsulter har vi försökt att ta reda på hur denna verksamhet utvecklats och hur den fungerar. Genom att därefter relatera detta till en idealmodell har vi också kun- nat belysa verksamheten ur en demokratisk synvinkel. Vad vi har fått fram här är främst några huvuddrag utifrån ett per- spektiv; PR-konsulternas. För att få ett bättre grepp om den politiska konsultverksamhetens effekter på att beslut fattas i demokratisk ord- ning är fallstudier ett alternativ. Ett bra exempel på en sådan är Hen- rik undersökning av förmånsbilsfrågan. En möjlighet är också att i en empirisk undersökning utgå från PR-företagens kunder som efterfrågar tjänster som syftar till politisk påverkan. Ett tänkbart problem är dock att man i stor utsträckning blir hänvisad till företags och organisationers välvilja. Men politisk konsultverksamhet, liksom lobbying och opinions- bildning i allmänhet, bör varken betraktas eller undersökas som något isolerat fenomen utan måste för en fullödig diskussion sättas in i ett större sammanhang. Hur politiskt deltagande går till påverkas POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS nämligen av en rad förutsättningar. Några av dessa är avkorporativi- seringen, en alltmer fragmenterad politik, partiernas svagare förank- ring och fler särintressen – intressegruppspluralism. Dessutom har vi kommit tillbaka till problem av helt andra orsaker som beslutsprocessen dras med: bristen på utredningsresurser, det allt snabbare politiska tempot och en påstådd kommunikationsmässig klyfta mellan politiken och andra sfärer i samhället. Utan att sätta konsultverksamheten i relation till den politiska verklighetsbild som växt fram under skrivandets gång, riskerar stu- dien emellertid att förlora sin poäng. För kanske är det så att i den politiska verklighet och utveckling som skymtar, är informell profes- sionaliserad påverkan det som i allt större grad står till buds för att komma till tals och påverka effektivt. Kanske är det också så att en unik strategi för varje unik fråga på ett bättre sätt kan förverkliga demokratin i dagens och framtidens politiska verklighet. POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS 1. a. Vilket är Ert företags ungefärliga antal kunder som efterfrågar poli- tiskt anknutna tjänster? Hur vanliga är rent politiska uppdrag, dvs uppdrag som endast syf- tar till att - via opinion eller på annat sätt – påverka beslutsfattare och inte handlar om något annat? 2. a. Vilken är den ungefärliga procentuella andelen av företagets kunder som utgörs av privatföretag? Markera i storleksordning med 1, 2 och 3 i vilken företagskategori kunderna återfinns: bland de 20 största I en undersökning 1988 tyckte sig de konsulter som intervjuades se ett ökat intresse från branschorganisationer och myndigheter. Har en sådan utveckling ägt rum /vad gäller: myndigheter och verk? Är utvecklingstendenserna aktuella för myndigheter och verk? Ser Ni ett ökat intresse från andra kundgrupper? Från vilken/vilka kundgrupper? f. Ser Ni ett minskat intresse från någon kundgrupp? Från vilken/vilka kundgrupper? Till vilka kundgrupper hör företagets uppdragsgivare? Rangordna de kundgrupper som förekommer bland företagets uppdragsgivare som efter- frågar politiskt anknutna tjänster med en 1 för den mest frekventa kund- gruppen, med en 2 för den näst vanligaste, osv. (utelämna siffra vid den/de som inte alls förekommer) POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS privata svenska företag internationella/utländska företag arbetsgivarorganisationer fackliga organisationer annan intresseorganisation/idérörelse statliga myndigheter/verk kommuner landsting enskild individ 3. a. I vilken utsträckning bedömer Ni att nedanstående arbetsmetoder använts vid i samband med politiskt anknutna uppdrag? Markera med X på skalan aldrig-alltid. Författat artiklar/utkast till artiklar Ordnat någon form av pressmöte/bjudit in journalister På annat sätt försett journalister med mate- rial eller information Engagerat utomstående experter eller perso- ner med expertinflytande inom visst område Författat remissvar/förslag till remissvar Författat underlag/förslag till motioner Arrangerat informationskampanj för en viss målgrupp Arrangerat informationskampanj med den all- männa opinionen som målgrupp Personligen diskuterat kunds ärende/förslag/ behov med politiker eller annan med infly- tande i beslutsprocessen Arrangerat möte mellan kund och beslutsfat- tare eller annan Med inflytande i beslutsprocessen Agerat politiskt utkikstorn, dvs bevakat den politiska utvecklingen i något specifikt ärende åt en kund Sammanfört/försökt sammanföra koalitioner mellan kund och annan organisation/företag/ verk som kan ha nytta av att driva ett visst ärende Bedrivit efterforskningar om fakta i ärende med syfte att formulera argument som kan hjälpa kunden i opinionsbildande syfte eller gentemot beslutsfattare Annan eller andra insatser – t.ex: 4.POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS b.Bedömer Ni någon av ovanstående arbetsmetoder som särskilt viktig eller betydelsefull? Bedömer Ni att någon eller några särskilda arbetsmetoder blivit vikti- gare ? 4.Skatta den ungefärliga andelen(%) av företagets anställda som har/har haft: (alternativt vilket är det ungefärliga antalet av företagets anställda som har/har haft:) a.- politiskt förtroende uppdrag? b.- anställning hos politiskt part? c.- till knuten tjänst? d.- till knuten tjänst? 5.Hur vanligt är det att: