sou · GNB330 · 2000-01-01 00:00:00 — Vad i övrigt gäller konkurrenslagens möjligheter att förbjuda förvärv som framstår som betänkliga med hän- syn till de reella yttrandemöjligheterna eller mångfalden i medieutbudet uttalas i förarbetena att konkurrenslagen sannolikt inte kan tillämpas på ett stort antal förvärv. Detta hänger i första hand ihop med att det i konkurrenslagen ställs krav på att det aktuella förvärvet skall medföra eller förstärka en konkurrensbegränsning. Vidare bedöms konkurrens- lagen inte fånga upp förvärv som innebär en ägarmässig integration mellan olika medier. Slutsatsen är att det är tillfälligheter som avgör om myndighetsutövning med stöd av konkurrenslagen tar hänsyn till de reella yttrandemöjligheterna och ett allsidigt medieutbud i tillräcklig utsträckning. Inte heller det skydd som koncessionslagen eller lagen om förvärv av näringsverksamheter ger anses vara tillräckligt, på grund av att lagarnas syfte inte är att skydda yttrandefriheten. Föreskrifterna till radio- och TV-lagen lägger inte hinder i vägen för att göra ett ingripande enligt lagen mot ett förvärv som i och för sig ligger inom ramarna för vad som är tillåtet enligt föreskrifterna. I lagen finns inga absoluta gränser för ägande i medierna. Eier- skapstilsynet skall för varje enskilt förvärv självständigt bedöma om förutsättningar att ingripa med stöd av lagen föreligger. Lagen och för- arbetena innehåller dock vissa utgångspunkter för hur denna bedömning skall göras för olika typer av förvärv för att öka lagens förutsägbarhet. För att ingripande skall ske krävs att två förutsättningar är uppfyllda . Den ena förutsättningen är att förvärvaren har eller får en betydande ägarställning nationellt, regionalt eller lokalt. Bedömningen av vad som är en betydande ägarställning kommer att variera beroende på vilken nivå analysen görs. En betydande ägarställning anses för dagspressens del vara för handen när en aktör på egen hand eller till- sammans med andra kontrollerar mer än en tredjedel av den nationella dagstidningsupplagan. Tröskelvärdet motiveras bl.a. med att den säkrar att det på ett nationellt plan alltid finns minst tre ägargrupper i dags- pressen. Förutsättningen för ingripande anses också vara uppfylld när ett förvärv medför att någon som kontrollerar av dagstidningsupplagan blir delägare i ett företag som ingår i en annan ägargrupp som kontrollerar av dagstidningsupplagan. För förvärv som medför ägande inom samma företag mellan aktörer anses av dagstidningsupplagan innebära en betydande ägarställning. I propositionen påpekas att förvärv som innebär kors- ägande av detta slag behandlas strängare än andra förvärv. När fråga är om korsägande mellan dominerande aktörer är det parternas samlade ägarandelar som läggs till grund för bedömningen. Vid andra förvärv är det förvärvarens ägarposition som skall bedömas. Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 257 För radio och TV finns inga konkreta tröskelvärden för ingripande. I motiven anges att den nya lagen formellt skall kunna tillämpas på för- värv som leder till ägarkoncentration i nationella programföretag och mellan dagstidningar och programföretag. Ingripande skall således kunna ske mot förvärv av andelar i ett programföretag även om förvär- vet inte träffas av någon förbudsbestämmelse i radio och TV-lagen. Det uttalas å ena sidan att tillsynsmyndigheten bör ha en relativt kritisk hållning till förvärv som leder till ökad koncentration av ägande i ett medium eller till ökad koncentration mellan radio och TV och dagstid- ningskoncerner. Å andra sidan framhålls att en sträng praxis för ägande mellan programföretag medför risker. I kombination med absoluta gränser för hur stor andel en person får äga i ett programföretag kan efterfrågan och därmed värdet av ägarandelar i nationella program- företag minska. Vidare kan konkurrensen snedvridas till nackdel för de största norska mediekoncernerna. Radio- och TV-områdets internatio- nella karaktär kan göra det svårt att kontrollera programföretag som sänder från utlandet. Programföretag som är etablerade i kan få sämre tillgång till kapital. Enligt departementets uppfattning finns det därför inte anledning till en mer aktiv ingripandepraxis beträffande för- värv av programföretag än för förvärv inom dagspressen. Tillsynsmyn- digheten måste i varje enskilt fall göra mer ingående bedömningar av förvärvets samlade effekter. Förutsättningen för ingripande kan även vara uppfylld vid förvärv som ger förvärvaren ensam eller tillsammans med andra en betydande ägarställning på lokala eller regionala mediemarknader. Bedömningen av ägarställningen sker i dessa fall emellertid inte på basis av tröskelvärden. Enligt riktlinjerna kommer bedömningen istället att utgå från medieanvändarnas möjlighet att få samma typ av information från alternativa källor, dvs. substituerbarheten, i det aktuella geografiska området. Begreppet relevant marknad kommer att ha störst betydelse vid bedömningen på lokal och regional nivå och när fråga är om ägar- koncentration i flera medier. Beträffande lokal radio och TV hänvisas till förbudet i radio- och TV-lagen för en aktör att kontrollera mer än en tredjedel av den totala marknaden för lokal radio och TV. I motiven dras slutsatsen att det knappast kommer att bli aktuellt att tillämpa den nya lagen vid förvärv av andelar i lokal radio och TV på grund av förvärvets verkningar på det nationella planet. Den andra förutsättningen för ingripande är att den betydande ägarställningen strider mot lagens syfte. När ett ingripande t.ex. medför att företaget läggs ned eller går i konkurs kan alternativet att förvärvet leder till en betydande ägarställning inte självklart förutsättas stå i strid mot lagens syfte. Särskilt vid bedömningar av ägarkoncentration på 258 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder regional och lokal nivå kan det förväntas uppkomma situationer där förvärv som i och för sig är oönskade ur koncentrationssynpunkt måste accepteras därför att förvärvet tillför verksamheten nödvändigt kapital och kompetens. Enligt riktlinjerna måste således först bedömas om det är möjligt att företaget läggs ned om det inte tillförs nytt kapital genom förvärvet och om det finns andra köpare. Ingripanden bör ske endast vid förvärv som har en viss betydelse för lagens syfte. För att klargöra detta framgår det uttryckligen av lagen att ingripande inte kan ske mot förvärv i dagspressen när förvärvaren ensam eller i samarbete med andra inte har eller får en total andel av den nationella dagstidningsupplagan på och förvärvet inte heller leder till ökad ägarkoncentration i dagspressen och radio/TV i någon regional eller lokal mediemarknad. Enligt riktlinjerna kan rena finansiella investeringar accepteras under förutsättning att det kan visas att aktörerna inte kommer att utnyttja sin kontroll i strid mot lagens ändamål. Om Eierskapstilsynet bedömer att förutsättningar för ingripande mot ett förvärv föreligger kan ingripandet bl.a. gå ut på att -förbjuda förvärvet, -ställa krav på försäljning av förvärvade ägarandelar och ge instruk- tioner som är nödvändiga för att syftet med kravet skall uppfyllas, -tillåta förvärvet på villkor som är nödvändiga för att motverka att förvärvet kan strida mot lagens syfte. Det kan t.ex. vara fråga om villkor som innebär att ägaren inte får styrelserepresentation, rösträtt på bolagsstämman eller möjlighet att tillsätta chefredaktör. Det är myndigheten som skönsmässigt bestämmer vilken typ av in- gripande som skall göras. Enligt riktlinjerna skall valet styras av princi- pen om det ingripande som bäst främjar ändamålet med lagen och om proportionalitet mellan förvärv och ingripande. Det bör observeras att ett ingripande alltid skall föregås av försök till en frivillig lösning med förvärvaren. Om Eierskapstilsynet skall gripa in mot ett förvärv måste det enligt huvudregeln ske efter det att förvärvsavtalet ingicks. Riktlinjerna anger att denna frist är oberoende av myndigheten fick kännedom om avtalet. Särskilda hänsyn kan göra att fristen förlängs. Det är möjligt för den som har ett berättigat intresse att begära för- handsbesked huruvida ett förvärv kommer att leda till ingripande från myndighetens sida. Om Eierskapstilsynet inte lämnar besked eller mot- sätter sig förvärvet anses det godkänt. Tanken är att Eierskapstilsynet skall ha en nära kontakt med medieföretagen och kunna förhandla med dem. Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 259 Eierskapstilsynet är en fristående myndighet som leds av en direktör som är ansvarig för alla ingripanden. Myndighetens beslut kan över- klagas till en särskild klagonämnd. Vissa synpunkter på eierskapsloven Av förklarliga skäl går det inte än att uttala sig om den norska lagens effektivitet. Det har inte förekommit någon särskilt omfattande debatt om lagen. Det kan möjligen bero på att när lagen antogs var ingen ägare så stor att tröskelvärdena direkt skulle drabba dem och att det fanns en osäkerhet om vad yttrandefrihetskommissionen kommer fram till. En av företrädarna för en stor medieägare, Orkla, har dock varit engagerad i att säkra det inhemska ägandet av medierna. Från sida anser man att lagen ger Eierskapstilsynet en orimlig uppgift och att det blir alltför mycket av skönsmässiga bedömningar huruvida yttrandefriheten främjas. Den kritik som i övrigt har framförts har framför allt riktat in sig på att lagen inte omfattar nya medier. Reformförslag som rör ägarförhållandena i mediesektorn Av propositionen till den nya lagen och framför allt av den stortings- melding (St meld nr 18, 1996-97 Eierforhold i mediesektorn) som lades fram i samband därmed framgick att departementet ansåg det nödvändigt att samla sektorsövergripande bestämmelser i en särskild medielag. I meldingen tog departementet också upp principiella frågor om t.ex. transparens, redaktionell frihet och ytterligare grundlagsskydd för yttrandefriheten. Där framhölls också att lagstiftning om ägarför- hållandena i mediesektorn endast är ett av flera mediepolitiska verktyg för att främja mångfalden. Tankarna på en sektorsövergripande medielag verkar att ha lagts åt sidan, åtminstone . har dock i en höringsnotat () föreslagit att principen om redaktionellt obe- roende (med utgångspunkt i den s.k. Redaktörsplakaten) och skyldighet att informera om ägarförhållanden i medierna regleras i en särskild lag. På grund av omfattande kritik, bl.a. att lagförslaget strider mot grund- lagen, är det osäkert om förslaget kommer att leda till lagstiftning. Norska har i en höringsnotat gjort en genom- gång av i vilken utsträckning eierskapsloven kommer att göra befintliga regler om ägande i kringkastningsforeskriften och sändningstillstånden överflödiga. Man har utrett om regelsystemen är förenliga och om det finns olika motiv bakom dem. Det pekas därvid på några principiella 260 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder aspekter vid reglering av ägandet inom radio- och TV-området; t.ex. likabehandling av olika sektorer, kapitaltillgång och kompetensöver- föring, dubbelreglering, regleringens syfte och konkurransneutralitet. Departementet har dragit slutsatsen att alla särskilda ägarbegränsningar inom radio- och TV-sektorn bör upphävs bl.a. för att undvika dubbel- reglering. I vissa fall anser man att den nya myndigheten kan tillvarata de intressen som finns bakom bestämmelserna, detta gäller dels ägarreglerna i sändningstillstånden för P4 och TV2, dels bestämmelserna i föreskrifterna som gäller förbudet att täcka mer än en tredjedel av den nationella marknaden för närradio och lokal-TV, begränsningarna avseende högst ett sändningstillstånd i samma område och tidningars rätt till sändningstillstånd. När det gäller begränsningen för kabelföretag att ha eget sändnings- tillstånd anges att motiven för bestämmelsen - att försöka hindra att kabelföretagen från att missbruka sin monopolställning - inte har samma relevans eller i varje fall har minskat i betydelse. Det anförs att den pågående konvergensutvecklingen som bl.a. innebär mer slagkraftiga alternativa distributionssätt och digitaliseringen som ökar kapaciteten och kvaliteten i näten minskar både möjligheten och incitamenten till att missbruka marknadsmakt som hänger ihop med ägandet av kabelnäten. I fallet med begränsningen för kommuner att ha sändningstillstånd föreslås att bestämmelsen upphävs därför att den anses ha liten praktisk betydelse. Om de föreslagna ändringarna kommer att genomföras kom- mer föreskriften om konsolideringsregler automatiskt att upphävas. Inget konstitutionellt skydd för yttrandefriheten har ingen skriven konstitution som garanterar olika fri- och rättigheter. Lagstiftaren har i princip en obegränsad lagstiftnings- makt. Regler om begränsningar och inskränkningar i yttrandefriheten avser dels censur eller andra former av förhandsgranskning, dels krimi- nalisering av yttranden. Tryckfriheten och andra yttringar av yttrande- friheten kan i stället sägas bestämmas "negativt" i . Allt som inte är förbjudet i lag eller genom rättspraxis har var och en rätt att göra. Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 261 Act (1973), Restrictive Trade Practices Act (1976 och 1977) och Competition Act (1980) reglerar förvärv, monopol och kon- kurrensbegränsande åtgärder. Bestämmelserna om förvärvskontroll finns i Act. Förvärvskontrollen riktar sig huvudsakligen mot förvärv som anses skadliga från allmän synpunkt. Under förutsättning att vissa kriterier är uppfyllda måste ett förvärv utredas för att en bedömning skall kunna göras huruvida förvärvet kan förväntas strida mot det allmänna intresset. Vid denna bedömning tar man t.ex. hänsyn till vikten av att bibehålla och främja förekomsten av en effektiv kon- kurrens inom landet, främja konsumentintressena, främja utvecklingen av nya produkter och tekniker och underlätta nyetablering och att bibe- hålla och främja en jämn fördelning av industrier och arbetstillfällen i . Ett förvärv blir automatiskt föremål för utredning om värdet av de tillgångar som tas över överstiger . Om en marknads- andel på eller mer uppnås genom förvärvet skall det också utredas. Det kan påpekas att lagen inte innehåller några bestämmelser om hur ett företags marknadsandel skall beräknas. Det är upp till de tillämpande organen att bestämma efter vilka kriterier detta skall göras. Om förvärvet inte är förenligt med allmänintresset bestämmer handels- och industriministern om att vidta åtgärder mot förvärvet. Förvärvet kan förbjudas och ett redan genomfört förvärv kan brytas upp. Vidare kan parterna åläggas t.ex. att sälja aktier eller att begränsa sitt utövande av rösträttigheterna. Det finns ingen obligatorisk anmälningsskyldighet för företagsförvärv men däremot möjlighet till frivillig anmälan. Act är tillämplig på mediesektorn. Lagen innehåller dessutom specialbestämmelser för förvärv av företag som äger dagstid- ningar. Dessa bestämmelser är tillämpliga under vissa förutsättningar, bl.a. om köparens sammanlagda genomsnittliga tidningsupplaga genom köpet kommer att uppgå till åtminstone 500 000 exemplar. Till skillnad från andra förvärv är ett tidningsförvärv ogiltigt och olagligt utan han- dels- och industriministerns tillstånd. Ministern måste normalt inhämta yttrande från konkurrensmyndigheten Com- mission (MMC). MMC skall uttala sig om förvärvet strider mot det allmänna intresset, särskilt med hänsyn taget till behovet av nyhetsför- medling och till yttrandefriheten. En undersökning av MMC kan underlåtas om det är bråttom, t.ex. när den aktuella tidningen inte kan överleva på egen hand, eller när det är fråga om köp av en tidning som har en genomsnittlig dagsupplaga som inte är större än 50 000 exemplar. 262 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder Andra förvärv skall hänskjutas till MMC som kan ställa villkor för förvärvet. Bestämmelserna om förvärvskontroll i har kritiserats på flera punkter t.ex. för att de är onödigt komplicerade att tolka och tillämpa, vilket leder till tidsutdräkt och kostnader, och för att det poli- tiska inflytandet i processen är för stort. När det gäller mediesektorn har lagstiftningen kritiserats för att vara ineffektiv på grund av att ansvariga ministrar är passiva när ägarna hävdar att en tidning är ned- läggningshotad och för att den inte direkt vänder sig mot ägandekon- centration. MMC kan endast uttala sig mot ett förvärv om det kan bevi- sas att det strider mot det allmänna intresset. MMC har varit motvillig att väga in möjligheten för allmänheten att kunna välja mellan en mångfald av olika redaktionella åsikter i sin bedömning. har reviderat radio- och TV-lagen (genom Broadcasting Act 1996). Beträffande bestämmelser som rör mediekoncentration gäller relativt stora förändringar i förhållande till Broadcasting Act 1990. De nya bestämmelserna tillåter större koncentration och ger mer frihet åt de övervakande myndigheterna att bedöma när ett företag har sådant inflytande att det inte svarar mot allmänintresset. Lagstiftningen är tillämplig på alla former av distribution och den har anpassats till den digitala sändningstekniken. Det bör observeras att de nya bestämmelserna inte tar över den all- männa konkurrenslagstiftningen. De sammanslagningar av företag som berörs av bestämmelserna om begränsningar för att inneha tillstånd för radio och TV kan även bli föremål för förvärvskontroll enligt Act. I fann man att TV, radio och dagstidningar är så dominerande sektorer av medieindustrin att det inte fanns anledning att utvidga bestämmelserna till att omfatta periodiska tidskrifter och andra medier såsom on-line-tjänster, med undantag för on-line video som lagstiftningen redan är tillämplig på. begränsningar av högsta antal tillstånd för radio och TV har i huvudsak slopats. Dessa har ersatts av tröskelvärden för högsta tillåtna publikandel för radio resp. TV som i stället beaktar det sammanlagda inflytande som flera tillstånd i praktiken ger. Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 263 Det traditionella kontrollbegreppet utgår från att en person som innehar av aktierna eller rösterna i ett företag har kontroll över det. Två nya definitioner av begreppet kontroll har införts. Den ena innebär att en person skall anses ha kontroll över ett företag också om det är rimligt att förvänta sig, med hänsyn till samtliga omständigheter, att han kan direkt eller indirekt styra företagets verksamhet. Om inte ägandet som sådant är ensamt avgörande. Enligt den andra definitionen har en person kontroll om han äger av aktierna eller rösterna i företaget och det finns en samordning mellan ägaren och andra deltagare i företaget hur rösträtten skall utövas. Kontrolldefinitionen vänder sig särskilt mot det dödläge som ibland följer av att två aktieägare har var av aktierna eller rösterna. Radio- och TV-sändningar kräver tillstånd. Det avgörande för att få tillstånd är hur ett innehav svarar mot allmänintresset. Liksom tidigare får i princip inte lokala myndigheter, kommuner, politiska partier, public service-företag, reklambyråer, religiösa samfund, samfund som till större delen finansieras av offentliga medel och reklambyråer tillstånd till radio- och TV-sändningar. Vissa av dessa s.k. diskvalificerade kategorier får heller inte äga av ett programföretag. Fysiska personer bosatta utanför EU, juridiska personer med huvud- kontor utanför EU eller bolag som kontrolleras av en sådan person kan inte få tillstånd för analoga sändningar men för digitala. Test om allmänintresset tillgodoses Förutom de särskilda tröskelvärdena ställer den brittiska radio- och TV- lagen ytterligare restriktioner på nationella och lokala tidningsgruppers innehav av radio- och TV-tillstånd. De övervakande myndigheterna skall under vissa omständigheter bedöma om innehavet verkar eller kan förväntas verka mot allmänintresset. I ett sådant public interest-test måste myndigheterna i första hand ta hänsyn till önskvärdheten att främja mångfalden i ägandet inom medieområdet, i de informationskällor som är tillgängliga för allmänheten och i de åsikter som uttrycks i radio, TV eller tidningar. Ett annat kriterium kan vara att beräkna de ekonomiska fördelar som kan förväntas uppkomma som en följd av att tillståndet ges till en tidningsägare eller någon som är knuten till en sådan, och som inte skulle uppkomma med en annan tillståndshavare. 264 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder Effekten av tillståndsgivningens verkliga marknadspåverkan inom radio-, TV- och tidningsbranscherna eller någon del av dem kan också komma att bedömas. Även andra kriterier som anses relevanta kan ligga till grund för bedömningen om allmänintresset tillgodoses. Bestämmelser om ägarkoncentration i ett medium Gränsen för innehav av tillstånd för kommersiell TV (, , satellit-TV, tillståndspliktiga programtjänster och digitala programtjänster) är av den totala publikandelen. Begräns- ningen gäller inte public service-företagen BBC och men deras tittare räknas in i underlaget vid de publikundersökningar som skall göras. Beräkningen av publikandelen görs under en rullande tolvmånadersperiod och bygger på det antal timmar som tittarna ser på TV. Beräkningsmetoden är relativt komplicerad. En tillståndshavare tilläggs den publikandel i timmar som tittar på kanalen. För att förhindra att någon får ett alltför stort sammanlagt intresse i TV skall även den som har ett kvalificerat intresse i programföretaget, dvs. en andel som är större än , men ändå inte kontrollerar tillståndet, tilläggas halva publikandelen. Det skall påpekas att tillståndshavarens publikandel därigenom inte reduceras i motsvarande mån. I princip är det den som är programleverantör och inte den som distribuerar TV- tjänsten som tilläggs publikandelen. får ingen ha nationella sändningstillstånd i både och den nya eller mer än ett regionalt sändnings- tillstånd för samma område. Högst tre av de sex nu öppnade digitala multiplextillstånden för TV får ges till samma innehavare. Också för tillstånd för radiosändningar finns det en gräns som inne- bär att ingen får kontrollera tillstånd eller ha andelar i programföretag som sammanlagt motsvarar av publikandelen. Publikandelen beräknas med hjälp av ett system med radiopoäng som utgår från det i sändningsområdet antalet bosatta per- soner som är . Till skillnad från publikandelsberäkningen för TV är det alltså antalet potentiella lyssnare som utgör grund för hur man tilläggs radiopoäng. Tillstånden är indelade i olika kategorier med olika antal poäng beroende på publikandelen i sändningsområdet. Enligt huvudregeln finns det ingen begränsning för hur stor andel någon får äga i ett programföretag med radiotillstånd. På motsvarande sätt som för TV påförs den som har ett intresse hälften av de radiopoäng som följer med tillståndet. Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 265 Ingen kan få mer än ett radiotillstånd för nationella sändningar med analog teknik. För att hindra ägarkoncentration på lokal nivå tillåter huvudregeln ett en person kontrollerar ett tillstånd för AM och ett för FM, när dessa riktar sig till samma lyssnargrupp. Undantagsvis kan tre tillstånd ges i samma område men det kräver att test görs som visar att allmänintresset tillgodoses. Bestämmelser om ägarkoncentration i flera medier De nya bestämmelserna tillåter flermedieägande i större utsträckning. Ingen som har tillstånd att sända nationellt i eller får emellertid kontrollera ett tillstånd som gäller nationella radiosänd- ningar. Inte heller tillstånd för regionala sändningar i kan kombineras med ett tillstånd för lokala radiosändningar som i huvudsak gäller samma område. Tidningsgrupper som har eller mer av den nationella tid- ningsupplagan får inte själva ha tillstånd och får heller inte äga av ett företag som har tillstånd, att sända i eller i , dvs. de privata regionala eller nationella kanalerna. Motsva- rande restriktioner gäller tillstånd för och intresse i nationell och lokal radio. För tidningar med en lägre andel av den nationella tidningsupp- lagan är det fritt att ansöka om att äga företag med sändningstillstånd.