sou · GNB390 · 2000-01-01 00:00:00 — Generellt gäller att kraven på dokumentation av insatser som har karaktären av myndighetsutövning är högre än när det gäller bistånd som ges på den enskildes eget initiativ eller med dennes samtycke. Inom sjukvården finns särskilda krav på journalföring. skall alltid dokumentera insatser såsom individuellt behovsprövade stöd-, vård- och behandlings- insatser. Även sådana insatser som ges av enskild vårdgivare skall dokumenteras. Insatser som rådgivning, information och vissa öppna verksamheter omfattas inte av dokumentationsskyldigheten (prop. 1996/97:124 om ändring av socialtjänstlagen s. 181). De primärdata som finns i t.ex. polisens och tullens spaningsregister, belastnings- och analysregister och andra register i den operativa verksamheten, i sjukvårdens journaler och i personakter är alla omgivna med sträng sekretess, eftersom de innefattar känsliga uppgifter som är individa nknutna genom personnummer och/eller namn. Sekretessen gäller oavsett om anteckningar görs i ADB-baserade system eller på papper. Det är i de primära personregistren, dvs. journaler och personakter som den mest utförliga informationen finns. Dessa är dock av sekre- tesskäl, andra integritetsskäl och/eller av tekniska orsaker i allmänhet inte tillgängliga för statistiska bearbetningar. Om statistiska bearbet- ningar skall göras direkt med hjälp av uppgifterna i personakter och liknande kan detta i allmänhet endast göras på lokal nivå, manuellt, ge- nom "att räkna pinnar". 2.2.2Myndighetsspecifika och lokala sammanställningar Någon form av sammanställning av primärdata sker i allmänhet lokalt eller inom den aktuella myndigheten. Sådana sammanställningar görs av skilda skäl, såsom för att ge underlag till budgetberäkningar, till att följa upp och planera verksamheten och för att framställa statistik om den egna verksamheten. Lokal sammanställning av statistik och andra rapporter om verksam- heten kan antingen göras manuellt eller med hjälp av datoriserade per- sonregister. Det finns begränsade möjligheter att upprätta lokala personregister med full identifiering (dvs. namn och personnummer). När det gäller gäller stränga föreskrifter om vad som får tas in i sådana personregister som utgör sammanställningar av uppgifter (s.k. social- register). Enligt 59 § socialtjänstlagen (1980:620; SoL) får inte uppgif- SOU 1999:90 Datakällor och uppgiftslämnare 23 ter om ömtåliga personliga förhållanden tas in. Som ömtåliga uppgifter räknas t.ex. uppgifter om missbruk. Uppgifter om sådana åtgärder som beslutats av socialnämnd och som innebär myndighetsutövning får emellertid antecknas i socialregister, liksom den bestämmelse på vilken en sådan åtgärd grundas. Detta innebär t.ex. att skälen, liksom de närmare orsakerna för ett visst beslut inte får antecknas i vidare mån än som framgår av hänvisning till den författning på vilken åtgärden har grundats (föreskrifter om personregister inom , SOSFS 1981:126.) Det är således inte t illåtet att i socialregistret ange att en person är narkotikamissbrukare eller närmare beskriva arten av missbruk. Gränsdragningen mellan de sociala akterna och socialregistren har genom IT-utvecklingen blivit otydligare, eftersom de sociala akterna i ökad utsträckning skrivs in i nätverksbaserade datorsystem. Detta med- för bland annat att gränserna mellan det primära materialet och särskilt upprättade register suddas ut. Detta skapar nya integritetsproblem, men öppnar också möjligheter för att på ett rationellt sätt sammanställa upp- gifter direkt ur primärmaterialet. Hur sådana sammanställningar avsedda för att ta fram uppgifter för forskning, uppföljning eller statistik kan göras med bibehållet intergitetsskydd utreds av (S 1997:15), som fått regeringens uppdrag att utreda en särskild författningsreglering för behandling av personuppgifter inom (dir 1997:108). Också inom hälso- och sjukvårdens område gäller stränga restrik- tioner av vad som får införas i ett hälsodataregister inom en central förvaltningsmyndighet, såsom ett landsting eller de centrala myndighe- terna , och (lag 1998:543 om hälsodataregister). Ett sådant register får användas för framställning av statistik, för uppföljning, utvärdering och kvalitetssäk- ring samt för forskning och epidemiologiska undersökningar inom verksamhetsområdet. Inom rättsväsendet förekommer åtskilliga register och en omfattande hantering av integritetskänsliga data. Kraven på rättssäkerhet och krav på skydd för den enskildes integritet ställer stora krav på registrens utformning och hantering. Data- och informationsbehandling inom rättväsendet regleras genom förordningen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem (RI), förordningen (1971:933) om rättsstatistiken, strafföreläggandeku ngö- relsen (1970:60) och förordningen (1987:85) om underrättelse till () om domar i mål om ansvar för brotts- ligt förfarande med narkotika. Möjligheterna att använda personregister för statistiska ändamål är av sekretesskäl och av etiska grunder begränsade. I vissa fall är det över 24 Datakällor och uppgiftslämnare huvud taget inte tillåtet att använda registren för dessa ändamål, i andra är det inte tillåtet att lägga in känsliga uppgifter (såsom t.ex. uppgifter om missbruk). Det blir således ett val mellan att göra sammanställningar av de mer utförliga uppgifterna i primärmaterialet eller använda sig av de mer summariska uppgifterna som får finnas i de register vilka det är tillåtet att bearbeta maskinellt. Kommuner och landsting samt myndigheter inom rättsväsendet är enligt lagen (1992:89) om den officiella statistiken skyldiga att lämna uppgifter till nationell statistik. Ansvarsfördelningen för den officiella svenska statistiken förändrades . Ansvaret överfördes från , , till andra myndigheter genom att dessa tilldelades ett s.k. statistikansvar för den statistik som berör respektive myndighetssektor. De statistikansvariga skall bland annat ansvara för att statistik tas fram i enlighet med olika avnämares önskemål. har ansvar för statistik som rör socialtjänst, hälso- och sjukvård, sjuklighet och dödsorsaker. , , har ansvar för rättsstatistiken. svarar för statis- tik om narkotikaklassade läkemedel samt substanser och beredningar som används i industrin. har ansvaret för statistik om vissa smittsamma sjukdomar. Det finns två huvudmetoder för att samla in uppgifter: genom cent- rala personregister med full identifiering som förs och bearbetas av den statistikansvariga myndigheten eller genom att rapporteringskyldiga myndigheter sänder in avidentifierade uppgifter och sammanställningar som gjorts lokalt. Om centrala personregister används kan omfattande bearbetningar göras och, där så är tillåtet, samkörningar göras med and- Eftersom det finns starka begränsningar av vad som får in- föras i centrala register kan det vara svårt att gå på djupet och t.ex. beskriva olika typer av missbruk. Lokala sammanställningar kan ge mer djupgående information och även innefatta "ömtåliga uppgifter" men möjliggör inte samkörningar eller mer omfattande statistiska bear- betningar. I datalagen (1973:289) och personuppgiftslagen (1998:204) beskrivs vad som får införas i personregister. Den typ av register med känsliga uppgifter som förs av tull, polis, sjukvården och får endast föras med stöd av särskild lagstiftning. Genom lag (1995:606) om vissa personuppgifter för officiell statistik, förordning (1992:1668) om den officiella statistiken och förordning (1995:1060) om vissa personregister för officiell statistik regleras vilka centrala nationella register som får Datakällor och uppgiftslämnare 25 föras för att framställa officiell statistik och vilka samkörningar som är tillåtna. Register, vilka är aktuella för narkotikastatistik, förs huvud- sakligen av BRÅ och . BRÅ ansvarar för brottstatistik- registret, registret över för brott lagförda personer och registret över lagföringar för narkotikabrott. ansvarar för register över individinriktade insatser, vilket bland annat innefattar uppgifter om bistånd enligt 6 § SoL samt enligt lagen (1990:52) om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). För sjukvården gäller lagen (1998:543) om hälsodataregister för central förvaltningsmyndighet inom hälso- och sjukvården. Det centrala patientregister som förs av kan ge uppgifter om bland annat patienter med diagnosen narkomani (ICD 304) som vid ett visst datum får vård eller som har skrivits ut från slutenvården. ansvarar också för det . Från detta kan uppgifter om narkotikarelaterade dödsfall tas fram. 2.3Myndigheternas statistikproduktion – en översikt 2.3.1Myndigheter inom rättsväsendet och tullen Med rättsväsendet avses domstolsväsendet, åklagarväsendet, polisen och kriminalvården, vilka alla sorterar under . Under samma rubrik behandlas här också tullen, trots att sorterar under . När det gäller narkotikarelaterade uppgifter är dessa delvis gemensamma för tull och polis, varför det är naturligt att behandla dem under samma huvudrubrik. Ett gemensamt utvecklingsarbete pågår när det gäller data från rättssystemet inom ramen för Rättsväsendets informationssystem (RI), vilket består av olika delsystem för vilka de olika myndigheterna inom rättsväsendet ansvarar. I det följande görs ingen fullständig genomgång av statistikproduktionen inom RI, utan genomgången koncentreras till de mest relevanta frågorna för narkotikastatistiken. Beskrivningen bygger på förhållanden vid slutet av . Ny lagstiftning om polisens register gäller från , då polisdatalagen (1998:622) börjar gälla. Ny lagstiftning om misstankeregister (1998:621) och belast- ningsregister (1998:620) kommer att ersätta lagen (1963:197) om all- mänt kriminalregister och lagen (1965:94) om polisregister m.m. På grund av den nya lagstiftningen sker en allmän översyn av misstanke- och belastningsregistren för hela rättssystemet inklusive tullens register. 26 Datakällor och uppgiftslämnare De nya systemen är fortfarande under utveckling och kan därför ej beskrivas här. Den officiella rättsstatistiken, för vilken BRÅ ansvarar, omfattar kriminalstatistik och annan statistik för rättsväsendet. Kriminalstatisti- ken ger en bild av vad man kan kalla tillståndet inom det kriminal- politiska området, dvs. brottsligheten och hur den hanteras av rätts- väsendets myndigheter. Ett problem är att uppgifter från olika led i rättsprocessen inte kan kopplas samman på grund av att de objekt man vill följa (brott, misstänkta och dömda personer, ärenden m.m.) inte definieras och statistikförs på ett entydigt sätt vid myndigheterna inom rättsväsendet (Rättsväsendets resultat, SOU 1995:36 s. 50 ff). BRÅ har ett huvudansvar för att öka kvaliteten och tillgängligheten när det gäller analysdata. har en central funktion i och med att styrelsen registrerar uppgifter inte bara om sin egen verksamhet utan också i viss mån från tullen samt domstolarna och åklagarväsendet. , , och de olika polismyndigheterna (en i varje län) sammanställer omfattande statistiska uppgifter om den narkotika- relaterade verksamheten inom respektive myndighets ansvarsområde. RPS samlar också uppgifter om lagföringar i narkotikabrottsärenden (åtal, strafförelägganden och åtalsunderlåtelser) samt vissa uppgifter angående domar. Inom polisen förekommer en blandning av register som enbart är lokalt åtkomliga och centrala register. De rikstäckande registren all- männa spaningsregistret (), centrala brottsspaningsregistret (CBS) och kriminalunderrättelseregistret (KUT) innehåller information som endast får tas ut och bearbetas för speciella ärenden eller för polismyn- digheternas lokala behov. Uppgifter om anmälda brott, uppklarade brott och misstänkta perso- ner lämnas av polismyndigheterna och åklagarna till RPS. Uppgifterna härrör dels från de enskilda polismyndigheternas datoriserade anmäl- ningssystem (RAR, rationell anmälansrutin), dels från blanketter som kodas manuellt. Uppgifterna sammanställs av RPS och sänds vidare till BRÅ för fortsatt bearbetning, kontroll och analys. Uppgiftsinsamlingen när det gäller lagföring har en principiellt lik- artad uppbyggnad som när det gäller anmälda brott, dvs. att den bygger på rapportering i flera steg och utgör en blandning av överföring av ADB-baserade registerdata, blanketter och papperskopior av domar. Datakällor och uppgiftslämnare 27 sammanställer bland annat regelbundet statistik om antalet narkotikabrott (anmälda narkotikabrott, andel narkotika- brottsärenden redovisade till åklagare av totalt antal inkomna narko- tikabrottsärenden, antal ärenden redovisade till åklagare m.m.). Även olika kostnadsaspekter för narkotikabrottsärenden, såsom andel av de totala kostnaderna för polismyndigheten, utredningskostnad per ärende, genomströmningstid per ärende m.m. redovisas. Vidare ges statistik om i vilken utsträckning narkotikabrottsärenden som har redovisats till åklagare har lett till lagföringar (åtal, strafföre- läggande och åtalsunderlåtelser). Bland andra uppgifter som redovisas från polismyndigheterna före- kommer omfattande statistik om personer misstänkta för narkotikabrott där verifikationsanalyser gjorts i blod/urin. Uppgifterna från verifika- tionsanalysen kommer från rättskemiska avdel- ning (RKA) och redovisas per polismyndighet i antal misstänkta och antal positiva/negativa analyser, uppdelat i åldersgrupper. Gemensamt för hela landet redovisas ytterligare uppgifter om verifikationsanaly- serna, bland annat vilka typer av narkotikaklassade medel som påträf- fats, samt fördelning på kön, ålder och förekomst av narkotikaklassade medel vid misstanke om drograttfylleri. Antal beslag av narkotika och beslagtagna mängder av olika typer av narkotiska preparat redovisas genom bearbetningar av det med tullen gemensamma beslags- och analysregistret (BAR). Registret är omodernt och svårhanterligt, men genom vissa förbättringar och utbild- ningsinsatser har kvaliteten på data förbättrats . I de enskilda polismyndigheternas verksamhetsberättelser till RPS presenteras också uppgifter som inte har en standardiserad form. Det kan t.ex. gälla lokala kartläggningar av narkotikamissbruket som görs av polismyndigheten eller av denna i samverkan med andra lokala och regionala organ såsom socialtjänst, frivård, sjukvård och skola. Statisti- ken redovisas i årsrapport samt i löpande rapportering till bland andra regeringen och . Tullens beslag av narkotika redovisas genom löpande statistik, bland annat lämnas uppgifter om följande: mängder och typ av beslagtagen narkotika antal beslagstillfällen i olika flöden uppdelat på inre och yttre gräns samt totalt antal underrättelser om narkotika som lett till beslag 28 Datakällor och uppgiftslämnare SOU 1999:90 Dessutom lämnar beskrivningar av hur narkotikakontrollen prioriteras i verksamheten och på vilket sätt kontrollen har effektivise- rats. Analysen av beslag skall ske med beaktande av de beslag som har gjorts av polisen. När ett beslag görs upprättas en handling – en rapportblankett. går sedan en preliminär rapportering från den lokala tull- myndigheten till . Mängdangivelser och uppgifter om preparat är inte alltid fullständiga. Uppgifterna kompletteras möjligt och förs in i det med polisens gemensamma datasystemet BAR, beslags- och analysregistret. Mer fullständiga uppgifter om ett tullmålsärende förs f.n. in i tull- målsjournalen (TMJ). TMJ innehåller den mest tillförlitliga och uppda- terade informationen kring narkotikabeslag och statistik från an- vänds därför i de månatliga sammanställningarna till verksledningen och . En revision av TMJ ingår i den ovan nämnda översynen av misstanke- och belastningsregistren (se avsnitt 2.3.1). statistik om narkotikabeslag rapporteras månatligen till bland andra , , Socialdeparte- mentet och samtliga tullmyndigheter. driver i samarbete med bland andra ett utvecklingsprojekt: Att mäta samhällsnyttan av myndigheternas insatser, det s.k. tullprojektet. Detta belyses närmare i avsnitt 2.5. får från domstolarna uppgifter om bland annat samtliga avgöranden i brottmål. Rapporteringen omfattar emellertid inte några personuppgifter. Någon specifik narkotikarelaterad information samlar inte in. Det IT-baserade målhanteringssystemet MÅHS har installerats i de flesta domstolar. Det innefattar teknikstöd för målregistrering, lottning, dagbokföring, återsökning av registrerad information, statistikfunktioner m.m. Uppgifter om fällande domar rapporteras från domstolarna till RPS via MÅHS eller via papperskopior på domar som RPS läser in på optisk väg. RPS skickar sedan vidare vissa uppgifter till BRÅ för bearbetning och framställning av statistiktabeller. I ökad utsträckning kommer rapportering att ske direkt till BRÅ. Data sam- manställs, analyseras och publiceras av BRÅ. Datakällor och uppgiftslämnare 29 Åklagarväsendet har ett ADB-baserat brottmålsdiarium, BRÅDIS, vars huvudsakliga syfte är att underlätta ärendehanteringen men möjliggör också uttag av vissa statistiska uppgifter. Avidentifierade statistiska uppgifter överförs till en statistikbas som f.n. endast är t ill- gänglig från . Uppgifter kan fås för flera nivåer: brottsmisstankar, misstänkta personer och ärenden. Brottsmisstanke- registret innehåller de mest detaljerade uppgifterna. De statistiska upp- gifterna används för avstämning mot verksamhetsmålen. De uppgifter som används för BRÅ:s produktion av statistik erhålls huvudsakligen via RPS olika register. Uppgifter om strafförelägganden rapporteras direkt till BRÅ. och dess rättskemiska avdelning (RKA) i Linkö- ping handlägger analyser från dödsfall där rättsmedicinsk obduktion eller andra undersökningar utförts samt samtliga fall där prov tagits i samband med misstanke om ringa narkotikabrott (eget bruk) eller vid misstanke om drograttfylleri. I RKA:s databas finns personrelaterade uppgifter samt resultaten från de rättskemiska analyserna. Svaren lämnas till uppdragsgivaren, vanligen polisen. RKA sam- manställer vidare statistiska uppgifter på uppdrag av polisen. Beträffande de rättsmedicinska obduktionerna finns i databasen också uppgifter om preliminär dödsorsak samt vissa andra omständigheter i samband med dödsfallet. Vid de sex olika rättsläkarstationerna sam- manställs därutöver i varierande utsträckning mer omfattande statistik om de dödsfall som har undersökts rättsmedicinskt inom respektive rättsläkarstations upptagningsområde. Kriminalvården har ansvar för häkten, för kriminalvårdsanstalterna och för frivården. Statistiska uppgifter om narkotikarelaterade frågor produ- ceras om samtliga dessa områden. De mest detaljerade uppgifterna gäller de personer som är intagna i kriminalvårdsanstalt. Primärdata finns i en personakt, som förvaras av den anstalt som har ansvaret för klienten eller av den aktuella frivårdsmyndigheten. På varje anstalt finns ett lokalt klientadministrativt system: KLAS- KVA. I detta registreras detaljerade behandlingsdata om klienten. Bland annat noteras en bedömning av klientens alkohol- och/eller 30 Datakällor och uppgiftslämnare SOU 1999:90 narkotikamissbruk vid inskrivningen. Motsvarande lokala klientadmi- nistrativa system finns för häkten (HÄK) och för frivården (FRAS). I dessa system är klienterna fullt identifierbara med personnummer m.m. De lokala klientadministrativa systemen gallras 3–6 månader efter det att klienten blivit utskriven ur kriminalvården. Vid () förs ett centralt register, det klientadministrativa systemet KUM. Detta ingår i Rättsväsendet informationssystem (RI). I KUM registreras alla väsentliga officiella uppgifter om klienterna, såsom uppgifter om domen, straffets lä ngd, placeringen, eventuella avvikelser och ekonomiska uppgifter om klienten. Registret är personnummerbaserat. sammanställer utförliga uppgifter om narko- tikasituationen bland de intagna och inom kriminalvården. Dessa redo- visas bland annat i tre årliga publikationer: Kriminalvårdens årsredo- visning, Kriminalvårdens officiella Statistik och Kriminalvårdens redo- visning om drogsituationen. Uppgifter lämnas dessutom bland annat till och . Med hjälp av registerutdrag och sökningar i KUM framställs huvud- delen av kriminalvårdens officiella statistik och större delen av de sta- tistiska uppgifter som ingår i årsre dovisningen. För den mer detaljerade statistiken och däribland huvuddelen av de narkotikarelaterade uppgif- terna kompletteras registerdata med sammanställningar som görs lokalt (vid anstalterna, häkten eller frivårdsmyndigheterna) samt olika slag av uppskattningar baserade på enkäter till personalen. Den viktigaste narkotikarelaterade statistiken som produceras be- skrivs i det följande. Genom utdrag ur KUM redovisas antal klienter som intas i anstalt och där narkotikabrott ingår i brottsrubriceringen samt uppgifter om strafftid, kön m.m. Vid inskrivningen i anstalt noteras i personakten en uppgift om känt narkotikamissbruk hos den intagne. Detta förs in i KLAS-KVA med en kod med tre kategorier (0=inget missbruk under de senaste 12 måna- derna i frihet, 1= klienten har använt narkotika under den senaste 12- månadersperioden samt 2=klienten har eller så gott använt narkotika eller har injicerat narkotika under den senaste 12- månadersperioden). Bedömningen görs av vårdare med hjälp av till- gängliga uppgifter, i första hand klientens egna uppgifter, men även uppgifter från domen eller andra samhällsinstanser kan bidra till om- dömet. Anstalterna tillfrågas (och ) om förekomsten av missbruk bland de intagna. Uppgifterna i journalerna och utgör underlaget för anstalternas svar. Svaren sänds till KVS i form av summerad statistik. Dessa uppgifter visar alltså hur många av SOU 1999:90 Datakällor och uppgiftslämnare 31 de intagna som finns intagna på anstalt och som före verkställighetstiden början var missbrukare. De ger dock ingen upp- fattning om och i vilken utsträckning det förekommer missbruk inne i anstalterna. Vid utgången av varje kalendermånad rapporterar anstalterna till KVS uppgifter om förekomsten av narkotiska preparat och omfattningen av narkotikamissbruk på anstalterna. Uppgifterna bygger på vad som kommit till personalens kännedom i fråga om preparat och övriga informationer via urinprovsanalyser, förhör med intagna, gjorda iakt- tagelser m.m. Uppgifterna redovisas per anstalt och är ej individ- anknutna. Vidare redovisas bland annat uppgifter om beslag på anstalter och i häkten. Det gäller både beslag som görs i kontrollfiltret (dvs. vid kont- roll av brev och paket, vid intagning, vid återkomst efter permission och hos besökare) och som görs inne på anstalten (på intagna, i bostadsutrymmen och i allmänna utrymmen på anstalterna). I statistiken redovisas också särskilda åtgärder som erbjuds och som missbrukare kan delta i. Sammantaget kan enligt mening sägas att KVS redovisar en utförlig och relativt tillförlitlig statistik om narkotika- förhållanden för dem som är intagna på anstalt och för dem som är i frivård. Även en del uppgifter om det som varit före anstaltstiden, dvs. domslut och tidigare missbruk kan bedömas ha hög kvalitet. En studie av återfallen har påbörjats, men studien är inte utan prob- lem. De detaljerade uppgifterna i gallras senast efter utskrivning och uppgifterna i KUM gallras . En gallring sker också om klienten avlider efter utskrivning. Inom KVS pågår också projekt med målsättningen att utveckla instrument för diagnos-, planering- och behandling. Detta kan på medföra ökade möjligheter till mer dynamiska beskrivningar av klienternas missbruksproblem. Brottsförebyggande rådets huvud uppgift är att främja brottsförebyg- gande arbete genom utveckling, utvärdering, forskning och information inom det kriminalpolitiska området. BRÅ skall vara ett centrum for forsknings- och utvecklingsverksamheten inom hela rättsväsendet. BRÅ genomför både egen forskning och ger projektbidrag för att initiera och stödja forskning inom det kriminalpolitiska området. BRÅ ansvarar för officiella rättsstatistik. Följande områden av BRÅ:s statistik 32 Datakällor och uppgiftslämnare SOU 1999:90 innehåller information om narkotikabrott: brottsstatistik, lagförings- statistik och narkotikastatistik.