sou · GNB385d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Ett av de viktigaste medlen för att uppnå effektiva telekommunikationer, innefattande ett mångfacetterat utbud och låga priser, är att se till att konkurrens etableras inom ett så brett fält av telemarknaden som möjligt59. Sedan telelagen (1993:597) infördes har konkurrensen utvecklats positivt på vissa delar av telemarknaden såsom exempelvis internationell telefoni och mobiltelefoni. Konkurrensen har lett till nya tjänster och i vissa fall lägre priser. Fast telefoni på lokal nivå har där- emot inte varit föremål för samma starka konkurrens. Svårigheterna att åstadkomma en effektiv konkurrens i dessa delar sammanhänger med den kontroll över accessnätet som har. Kon- kurrensen inom vissa segment rörande fast telefoni är i det närmaste obefintlig på den svenska marknaden. Detta gäller framförallt inom tjänsteområden där tillgången till ett accessnät spelar en avgörande roll. Nya operatörer som har etablerat sig på marknaden har varit mer eller mindre beroende av Telias samtrafiktjänster både vad gäller access- och termineringstjänster. Skillnaden mellan närsamtalstaxa och sam- 1992/93:200, sid 80. 82 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag trafiktaxan för lokalsegment har av många operatörer bedömts vara alltför låg för att möjliggöra en lönsam satsning på lokal telefoni. Konkurrens inom accessnätet är viktigt för den framtida utvecklingen av effektiva telekommunikationer då accessnätet är en nyckelkomponent i alla teletjänster. Ökad konkurrens inom accessnätet förväntas leda bl.a. till ökad konkurrens inom lokal telefoni och långdistanstelefoni, större uppfinningsrikedom vad gäller utvecklande av nya accessnätsteknologier och tjänster över dessa nät. Då bandbredd förväntas få stor betydelse för framtidens tjänsteutbud på telemarknaden, innebär Telias hittillsvarande monopol på det befintliga accessnätet att övriga operatörer inte kan tillhandahålla dessa tjänster till sina kunder. Tillgången till ett accessnät kan lösas på olika sätt. Det alternativ som varit aktuellt för nya operatörer är att bygga egen in- frastruktur. Egen infrastruktur kan vara det optimala alternativet för en operatör då detta ger full kontroll över kvalitet och funktionalitet i denna viktiga del av nätet. Uppbyggnad av alternativ infrastruktur medför också ökad konkurrens vad gäller just byggande av infrastruktur vilket i sin tur leder till ökad effektivitet och innovationsrikedom. Fler alternativ till Telias accessnät ger också ett mindre behov av reglering. Trots ett antal fördelar har nya operatörer inte satsat på uppbyggnad av egen infrastruktur inom accessnätet i någon nämnvärd utsträckning. Den främsta orsaken är att sådana investeringar är oerhört kostsamma som de innebär ett stort risktagande. Ett annat sätt att ge nya operatörer tillgång till ett accessnät är att hyra ut delar av det befintliga accessnätet. Detta kan ske bl.a. genom Local loop unbundling (LLUB) där omkoppling sker på abonnentsidan av Telias kopplingsutrustning till den nya operatören. har på egen hand öppnat tillgången till sitt accessnät, men en lagänd- ring tycks krävas för att möjliggöra att denna kunde hyras ut på kost- nadsbas istället för på marknadsbas. Ett kostnadsbaserat pris ligger förmodligen lägre än det marknadspris som f.n. tillämpar och därmed innebära en intäktsförlust för . Frågan om konkurrensen i accessnätet har uppmärksammats av EU- kommissionen som publicerade studien net- works and regulatory measures. Studien behandlar dels förslag om hur det befintliga fasta accessnätet bör hanteras avseende uthyrning och hinder för detta och dels hur uppbyggnad av alternativ infrastruktur skall uppmuntras. Även ett antal andra studier har presenterat LLUB som ett tänkvärt alternativ för ökad konkurrens inom accessnätet. LLUB möjliggör för annan teleoperatör att kunna utnyttja befintlig operatörs infrastruktur i accessnätet, dvs. kablar (t.ex. kopparkabeln, s.k. rå koppar), transmissionsutrustning, överföringskapacitet osv. Det finns dock ett flertal faktorer, både tekniska, regulativa och förhand- mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 83 lingsmässiga, som kan påverka anslutningsmöjligheterna. En mer ut- vecklad beskrivning av LLUB finns i Bilaga 8. LLUB är ett enkelt och billigt alternativ för en ny operatör att få till- gång till ett accessnät. Fler operatörer med tillgång till accessnät innebär förutsättningar för en bättre konkurrens på tjänster inom detta segment, såsom lokal telefoni, abonnemang, bredbandstjänster, ISDN m.m. Vid förhyrning av rå koppar är den nya operatören också fri att påverka sitt eget tjänsteutbud vilket leder till ökad innovativitet och tjänstedifferentiering. LLUB är ett attraktivt alternativ (där det är tek- niskt möjligt) för nya operatörer att tillhandahålla bredbandstjänster som t.ex. snabb Internetaccess. Många nya operatörer kommer att se LLUB som ett steg på vägen till att bygga sitt eget accessnät, eftersom alternativet innebär en möjlighet att bygga upp en kundbas med ett lågt risktagande. För att LLUB skall vara lönsamt måste operatören dock ha en viss kundbas för att täcka de fasta kostnaderna. Den totala kund- stocken vid varje lokalstation utgör därmed en gräns för hur många operatörer som kan tjäna pengar på LLUB i ett lokalt område. Utifrån ett dynamiskt perspektiv har LLUB-modellen dock vissa begränsningar. Tillgång till ett befintligt accessnät kan innebära att uppbyggnad av alternativ infrastruktur inte bedöms vara ett lönsamt alternativ för en ny operatör. På lång sikt kan detta leda till färre alter- nativ inom accessnätet och därmed sämre konkurrensmöjligheter. Om den dominerande operatören åläggs att hyra ut accessnätet kan detta leda till att denne inte har samma incitament till att uppgradera det befintliga nätet. Uthyrning av exempelvis koppar i längre avtalade perioder kan också medföra att uppgraderingar fördröjs. LLUB är inte heller lönsamt för alla typer av operatörer, det kan ifrågasättas om detta möjliggör lönsamhet vid tillhandahållande av fasta telefonitjänster till hus- hållskunder ens om en ombalansering av slutkundstaxorna sker. Prissättningen av LLUB har ett avgörande inflytande på beteendet såväl hos som hos övriga operatörer. Eftersom det är svårt att entydigt avgöra vad ianspråktagandet av en gemensam infrastruktur kostar för en enskild aktivitet, kommer även kostnadsprincipen att skapa problem. En optimal prisnivå för LLUB bör vara en balans mellan att åstadkomma minimal inverkan på en ny operatörs beslut att hyra eller bygga egen infrastruktur som det kvarstår tillräckliga incitament för att uppgradera det befintliga accessnätet. Även om LLUB är ett bra alternativ för nya operatörer att på kort sikt få tillgång till ett eget accessnät är det viktigt att på också främja uppbyggnad av alternativ infrastruktur. Flera alternativ i alla delar av nätet är det som på lång sikt innebär störst möjlighet till utveckling och konkurrens och därmed bäst villkor för konsumenterna. Möjligheten och lönsamheten i att bygga alternativ infrastruktur kan 84 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag dock variera avsevärt inom ett land, speciellt i ett land som där en relativt stor andel av befolkningen bor i tätort och en liten andel av befolkningen är utspridd på en stor, glest befolkad yta. Det kan därför vara lämpligt att välja en prismodell som möjliggör uppbyggnad av alternativ infrastruktur i områden där detta är kommersiellt möjligt men som möjliggör konkurrens avseende tillhandahållande av tjänster i andra områden. PTS har i samband med prövning av ett ärende60 i frågan dragit slut- satsen att något krav på LLUB inte kan ställas enligt nuvarande lag- stiftning. Om statsmakterna prioriterar konkurrens och vill använda tillgången till accessnätet som ett redskap, måste, enligt den lagtolkning som PTS gjort, lagen ändras. Värdet av tillträde till Telias accessnät framgår bl.a. av att alternati- ven, när det gäller bredbandsacess, ännu inte är färdigutvecklade och att de som finns inte är tillräckligt konkurrenskraftiga. Åtkomst till Telias accessnät för mer bandbreddskrävande tjänster än telefoni kommer därför att behövas åtminstone under en övergångstid tills andra accesstekniker med större kapacitet kunnat introduceras. Denna access- rätt kan även påskynda spridningen av ADSL-teknik, genom att Telias försteg på denna punkt minskar konkurrensen även på ADSL-markna- den. Det bör avslutningsvis framhållas att frågan om öppnandet av Telias accessnät principiellt kan hållas isär från frågan om öppnandet av alla andra operatörers accessnät. Skälet är att problemen med Telias accessnät hänger samman med den monopolliknande situation som detta nät fått. Även andra operatörers nät kan efterhand få liknande lokal monopolliknande ställning. Detta är dock ännu inte något problem, men det bör uppmärksammas att det kan bli , varför en särskild utredning bör göras om hur man ska ställa sig till sådana när sådana framtida monopoltendenser uppträder. Organisationen av Telias nät För att stödja öppnandet av Telias accessnät kan man också överväga åtgärder för att underlätta bedömningen av hur dess pris skall beräknas. Man har två huvudalternativ, det ena att låta priset bestämmas på marknaden, med möjlighet för myndigheten att gripa in vid oskälig prisnivå, det andra att reglera priset direkt genom att bestämma att det ska baseras på den verkliga kostnaden. I det senare fallet har man prob- lemet att Telias kostnadsfördelning kan vara svår att tränga igenom för 60 Se vidare i Bilaga 8 om Konkurrens i accessnätet genom LLUB mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 85 utomstående, varför det kan uppstå misstankar att prissättningen inte sker helt neutralt gentemot externa och Teliainterna operatörskunder. En diskussion fördes om denna fråga framförallt –9761. beslut blev då att nöja sig med att accessnätets kostnader skulle särredovisas, bl.a. med motiveringen att övriga konkurrerande telebolag i inte belastades med krav på en sådan separering av accessnätet. En prioritering av konkurrensneutraliteten, bl.a. inför en eventuell utbyggnad av ADSL i telefonnätet, skulle dock kunna motivera att frå- gan om separering av accessnätet fördes fram på nytt. Konkurrens i det mobila telenätet62 Termen LLUB gäller inte det mobila telenätet eftersom det inte finns något accessnät som går att avskilja. Konkurrenssituationen på den svenska marknaden för mobila teletjänster är att det finns tre innehavare av mobila telenät som är betydande i den mening som avses i 5 § telelagen. Intresset för att tillhandahålla mobila teletjänster är mycket stort. Även om den konkurrens som finns på mobilteleområdet har haft gynnsamma effekter för användare har den inte tagit sig samma uttryck i form av priskonkurrens som skett inom segmentet för fast telefoni. Marknaden för mobiltelefoni är inte föremål för samma bestämmelser om kostnadsorientering som fast telefoni och har också etablerats och utvecklats i en annan marknadssituation. Dessa förhållanden kan antas vara bidragande orsaker till att marknadsutvecklingen för mobiltelefoni sett annorlunda ut än för fast telefoni. Svårigheterna att åstadkomma en effektiv konkurrens sammanhänger vidare med att det endast är tre dominerande innehavare av mobila telenät. Någon rätt enligt telelagen för tjänstetillhandahållare att på annat sätt än genom samtrafik kunna utnyttja befintliga nät föreligger inte. Sett utifrån de samhällsintressen som telelagen syftar till att främja är det inte tillfyllest att viss televerksamhet är förbehållen ett fåtal företag. Det gäller inte minst segment som är stadd i snabb utveckling och volymtillväxt såsom mobila teletjänster. Enligt vissa bedömare kommer mobila telenät att användas framför allt för vanliga samtal under det att fasta telenät används för datakommunikation i allt större utsträckning. Med utveckling av GSM och etablerandet av UMTS kom- mer emellertid i allt större utsträckning datakommunikation att kunna förmedlas i mobila telenät med allt större hastigheter. Det finns då risk 61Bertil (1999). 62Se även Bilaga 8. 86 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag för att det skapas oligopol på tjänstemarknaden där de få som enligt nuvarande ordning tilldelats frekvenser för mobila teletjänster befäster sin ställning på telemarknaden i stort vilket kan hämma en sund marknadsutveckling i konkurrens. De som tilldelats frekvenser äger nätet och tillhandahåller tjänsterna i vertikalt integrerade företag. Telelagen återspeglar i sin nuvarande lydelse en ordning som medger koppling mellan nätbyggnad och tjänstetillhandahållande. Den som bygger ett nät kan förbehålla sig rätten att ensam tillhandahålla tjänster över nätet. Detta har lett till en mycket begränsad mängd aktörer även på tjänstesidan. Denna begränsning har inte sin grund i någon motsvarande begränsning vad gäller mängden tillgängligt spektrum. De tre operatörernas starka ställning på marknaden och de fördelar man skulle ha av sina GSM-nät kan mycket väl innebära att ingen nytillkommande nätoperatör skulle kunna konkurrera framgångsrikt med dessa om nu- varande modell tillämpas på bl.a. UMTS. De nuvarande bristerna vad gäller konkurrens skulle riskera att få än större betydelse i takt med att marknaden för mobila teletjänster ökar i omfattning. PTS har hemställt hos regeringen om att telelagen skall ändras i vissa avseenden. Enligt förslaget skall en leveransplikt av mobil nätkapacitet införas genom en ändring av de befintliga tillståndsvillkoren. Den stora kostnaden för att dra ledningar i marken är grävningsarbetet. När kommuner och andra ledningsdragare gräver av andra skäl är det en mycket marginell kostnad att lägga ner rör, med eller utan ledning, för framtida ledningsbehov. Enligt en uppskattning vi fått från Elleve- rantörernas förening finns det i cirka två tredjedelar av kommunerna tomma rör i viss utsträckning. Den återstående tredjedelen av kommu- nerna är förmodligen mindre och glesare kommuner. , den största telenätägaren, har förmodligen också i stor utsträckning lagt ned kana- lisation för framtida bruk. Sammantaget ligger det ett kapital till ett betydande potentiellt värde nedgrävt i marken, ett värde som det finns ett samhällsintresse att utnyttja i detta sammanhang. Till kanalisation skall också räknas utrymme på o.dyl. som kan användas för led- ningsdragning. Såväl i EU-direktiv som i svensk lagstiftning finns redan lagliga förutsättningar för att betrakta existerande kanalisation som, där det är teknisk möjligt, en gemensam egendom. Man bör undersöka hur man, där det anses lämpligt, kan stimulera innehavare av mark lämplig för kanalisation eller ledningsrättsinneha- vare t.ex. kommuner, kommunala bolag, , energiföretag mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 87 m.fl., att i samband med lednings- och anläggningsarbeten åstadkomma kanalisation (exempelvis i form av tomma rör) för framtida bruk. Vidare bör möjligheterna att stimulera gemensam användning av kanalisation undersökas. I ett följande kapitel beskrivs förutsättningarna för en sådan förändring av lagen. Utredningen har i underhandsremissen fått kritik från Stokab63 på idén att stimulera och utnyttja kanalisation på ovanstående sätt. framhöll att kanalisationsresurserna hos de statliga infrastrukturinneha- varna var en nyckelfaktor för att snabbt och till rimliga kostnader få till stånd och kunna underhålla en nationell fiberstruktur mångfalt större än dagens, med kapacitet och sträckning i takt med den framtida ut- vecklingen. Men att på lokal nivå utnyttja existerande kanalisationsresurser, var dock, enligt , betydligt svårare: /95 bedrev samförläggning ´för kommande behov´ med andra infrastrukturägare i relativt stor omfattning. Den är betydligt mindre, då det visar sig vara svårt att bedöma den framtida nyttan av samförläggningar. Vinsten kommer först på lång sikt och lär inte ha annat än enbart marginella effekter för de åtgärder som vi nu står inför. Öppen kanalisation i den bemärkelsen att envar skall få lägga kabel i den är en god tanke som dock inte går i praktiken. Sambyggnad emellan konkurrerande operatörer fungerar dåligt, såväl av säkerhetsmässiga som av kapacitets- och struk- turskäl. Vem ansvarar t.ex. för att ´min kabel´ inte skadas när andra drar kabel i rören (skador inträffar inte sällan)? Vem har rätt till den sista platsen i röret? Vem tar ansvar och ekonomisk risk för komp- letterande utbyggnad eller flyttning? Hur hanteras skador? Utredningen har, bl.a. med erfarenheter från , fått information om de praktiska problemen förenade med gemensam kanalisation. Men om det ekonomiska värdet av att så långt möjligt pröva gemensam kana- lisation är tillräckligt stort, bör de praktiska problemen kunna över- vinnas. invändning tycks framförallt gälla idén med samlokali- sering och träffar inte på samma sätt idén om att lägga ned tomma rör med annan grävning. Det kan också vara så att möjligheterna att dra samhällsekonomiska vinster av kanalisationsåtgärder är större i glesare trakter med längre avstånd, där också trängseln i marken är mindre. 63 Se brev , undertecknat , till utredningen. 88 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag I telelagens 2 § står det: Bestämmelserna i lagen syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Man kan jämföra med en målformulering i det politiska avtalet 1995 om liberaliseringen av den danska telemarknaden: Målet är fortsättningsvis att danska användare fram mot genom reell konkurrens skall säkras världens bästa och billigaste teletjänster med att de danska verksamheterna rustas för att möta den bredare konkurrens som är på väg inom EU.64 Liknande formuleringar i den svenska telelagen skulle klarare markera valet av en konkurrenslinje i den svenska telepolitiken. I för- fattningsförslaget (se början av betänkandet) beskrivs hur den konkur- rensskapande effekten kan framhävas genom att lyftas in redan i lagens § 2: Bestämmelserna i lagen syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer på likvärdiga villkor samt till att skapa och upprätthålla en effektiv konkurrens inom alla delar av telekommunikationsområdet som det främsta medlet att uppnå lagens syften. (Ändringen kursiverad) Den föreslagna lagtexten visar tydligare än tidigare sambandet mellan de telepolitiska målen (allas tillgång på likvärdiga villkor) och konkurrensen respektive andra metoder att uppnå detta mål, t.ex. upphandling, som behandlas i en följande paragraf. En följdändring av framhävandet av konkurrensen är att begreppet till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad ersatts med på likvärdiga villkor. Ändringen innebär att lagförslaget prioriterar likvärdiga villkor framför lägsta samhälls- kostnad, vilket kan motiveras av den regionalpolitiska profil som ut- redningens förslag har. Ett annat skäl för ändringen är att staten i en konkurrensmiljö inte på samma sätt som när det statsägda helt dominerade telekommunikationerna, har kontroll över de hand- lingsmedel som krävs för att tjänsterna skall kunna levereras till lägsta samhällskostnad. Dessutom innehåller kravet lägsta samhälls-kostnad 64Principavtale om totalliberalisering af telesektoren i medio 1996. Tillaegg nr 4. til den politiske aftale om telestrukturen. Ur Forskningministerens tidsplan, . mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 89 analys- och mätproblem som försvårar utvärderingar av om målet upp- fyllts. Sammanfattande kommentar till konkurrenslinjen Konkurrenslinjens främsta förtjänst är att den uppmuntrar dynamiken på marknaden. Konkurrenslinjens främsta nackdel, från statsmakternas utgångspunkt, är att den ger mer indirekta resultat, genom att man inte är säker på när och hur investerare ser affärsmöjligheter. Framförallt kan man anta att marknaden, utan särskilda incitament, kommer att missgynna de glesare delarna av landet och betalningssvaga slutkunder och att detta förstärks i takt med att bredbandsmarknaden utvecklas. Telias nuvarande accessnät är av smalbandskaraktär, liksom även en del av Telias övriga nät, vilket gör att en uppgradering av accessnätet dels kan leda till trängsel i delar av distributionsnätet, dels är kostnads- krävande för områden med ett litet antal abonnenter. Följande alternativa inriktningar har definierats för statens eventuella medverkan i direkt investeringsverksamhet inom området. a) Investeringar i ledning i form av stomnät i gles bygd, såväl i Norr- land som i Statligt stöd i någon form (t.ex. garanterade lån) skulle kunna ges till bredbandsinfrastruktur utanför större orter, dvs. gles bygd i hela Sve- rige. Lånevillkoren kan innehålla krav på att infrastrukturen skall vara tillgänglig på marknaden. Detta alternativ säger ingenting om vem som ska äga infrastrukturen. Av en utbyggnadskalkyl som gjort på utredningens uppdrag (se kapitel 13) framgår att den totala investe- ringskostnaden för att lägga fiberkabel som ger möjlighet erhålla bred- bandskapacitet utanför kommunernas huvudorter, innehållande av befolkning, dvs. vad som sammanfattningsvis kan kallas landsbygd, skulle bli . 90 mellan huvudinriktningar och alternativa förslag den statliga insatsen till de glesare delarna av landsbygden65, t.ex. in- kluderande enbart av befolkningen, minskar summan något. Man kan också begränsa nätutbyggnaden till att i ett första steg enbart förse företagen med nätkapacitet, vilket också begränsar summan. I detta alternativ handlar det vidare inte om en statlig totalfinansiering utan exempelvis om hälftenfinansiering varvid en del finansieras med intäkter från uthyrningen. Statens insats kan vidare, för att störa marknaden så litet som möj- ligt, utformas som ett garantilån, där investeringsrisken kan minskas genom att staten går in med finansiering om nätet drabbas av förlust. Detta kan ytterligare begränsa belastningen på de statliga anslagen. b) En offentligt ägd, ny ledningsstruktur Skillnaden mot a) är att en kombination av offentliga ägare bygger och äger ledningen, ungefär som äger vägnätet. Accepterar man de skattningar som de av oss anlitade konsulterna (se kapitel 13) gjort skulle ett rikstäckande nytt fibernät kosta i investering. Hur stora intäkterna av en sådan investering kan bli, har dock inte kunnat beräknas, men tanken bakom detta alternativ är inte att ledningen skall ställas kostnadsfritt till marknadens förfogande. Konsumentens kostnad är ett sätt att beskriva hur en statlig investe- ring av denna storleksordning kan tänkas finansieras på lång sikt genom avgifter som läggs på abonnenten. Statens problem är dock större, nämligen att tillhandahålla resurser för själva utbyggnaden som kommer att ge ekonomisk återbäring endast på lång sikt. Inledningsvis kan en statlig insats av storleksordningen beskrivas som ett jättestort branschstöd, som måste ställas mot andra åtgärder för att stimulera svensk ekonomi. Investeringen behöver självfallet inte ske , utan t.ex. spridas över . Till detta skall läggas de ytterligare investeringar i utrustning på (se ka- pitel 13) som behövs för att tjänster skall kunna produceras på nätet. Dessa kostnader förväntas dock bäras av operatörerna (och konsumen- terna), som också kan antas bära en betydande del även av in- vesteringskostnaden i ledningen. 65En möjlighet att göra detta är att utgå från de s.k. regionfamiljerna (se kap 12, Företag) och undvika de tre mest centrala regiontyperna. En annan möjlighet är att utgå från kommunernas befolkningstäthet och välja de glesaste. En tredje möjlighet att välja EU:s indelning i målområden. mellan huvudinriktningar och alternativa förslag 91 c)Ett nytt rikstäckande sammanbindningsnät mellan vissa eller alla stadsnät Detta alternativ begränsas till en viss del av nätet. Ägande och ansvar kan läggas på en nationell eller regional offentlig instans. Av konsul- ternas kalkyler framgår att den totala kostnaden för ett sådant samman- bindningsnät är 2–. Kostnaden för transmissionsut- rustning beräknas av konsulterna till högst .