sou · GNB378 · 2000-01-01 00:00:00 — I syfte att skapa en större stabilitet i hanteringen av miljöersättningen skall reglerna för den ekologiska odlingen skrivas in i miljöprogrammet. Reglerna skall utgå från de delar av rådets förordning (EEG) nr 2092/91 om ekologisk produktion som rör produktionsregler, men de bör inte ändras även om rådets förordning ändras. Reg- lerna för djurhållningen bör, liksom , vara en förenklad version av djurreglerna inom för ekologiskt lantbruk (KRAV). Miljöersättning för ekologisk odling lämnas med följande belopp per Den extra ersättningen för ekologisk djurhållning betalas ut för slåt- tervall, betesvall eller grönfodergrödor med per hektar och djurenhet. Antalet djurenheter beräknas enligt följande: För att måluppfyllelsen för åtgärden inte skall försämras är det viktigt att femårsbesluten utformas så att den ekologiska odlingen utförs på samma mark under hela beslutsperioden. 12.1.8Förväntad anslutning och kostnad Mot bakgrund av vad som redovisats om arbete i av- snitt 12.1.2 och med hänsyn till den hittillsvarande anslutningen till mil- jöersättningen för ekologisk odling bedömer utredningen att följande an- slutning till åtgärden kan förväntas vid slutet av programperioden: areal (ha) per ha (kr) Eftersom anslutningen till miljöersättningen för ekologisk odling för- väntas öka stegvis kommer även kostnaderna för åtgärden att öka successivt. Kostnaden vid slutet av programperioden beräknas till ca . Till detta kommer det riktade in- vesteringsstöd för ekologisk produktion som föreslås i avsnitt 18.4.3. 12.2Motiv för utredningens förslag 12.2.1Bakgrundsfakta om ekologisk produktion 12.2.1.1Mål för den ekologiska produktionen beslutade att av åkerareal bör läggas om till ekologisk odling (prop. 1993/94:157, bet. 1993/94:JoU22, rskr. 1993/94:272). Ersättningen till ekologisk produk- tion inom miljöprogrammet har i kombination med en ökad efterfrågan på ekologiska produkter stimulerat utvecklingen och resulterat i en ökad andel ekologiskt odlad areal, från till . Regeringen uttalade i propositionen Hållbart fiske och jordbruk (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr. 1997/98:116) att förutsättningarna är goda för att uppnå målet ekologiskt odlad åkerareal . har fått i uppdrag att föreslå ett nytt mål för den ekologiska produktionen . Uppdraget skall redovisas till regeringen . Utredningen har inför sina slutliga ställningstaganden erfarit att en arbetsgrupp inom pre- liminärt föreslagit att målet skall vara att av det svenska jordbru- kets produkter skall vara ekologiskt framställda . 12.2.1.2Regelverk, kontroll och märkning Inom EU finns gemensamma minimiregler för ekologisk produktion i rådets förordning (EEG) nr 2092/91. För att få marknadsföra livsmedel som ekologiskt producerade krävs att produktionen är kontrollerad och godkänd av en myndighet eller av ett kontrollorgan som ansvarig myn- dighet har utsett. I finns det två godkända kontrollorgan som utför kontroll av ekologisk produktion; KRAV och Svenska Demeterför- bundet. Både KRAV och har egna regler för växtodling och animalieproduktion som medlemmarna måste uppfylla för att få rätt att sälja under respektive kontrollmärke. För de företag som inte är medlemmar i någon av organisationerna, men vill vara anslutna till mil- jöersättningen för ekologisk odling, gäller och föreskrifter om ekologiskt lantbruk. Dessa företag kontrol- leras genom stickprov av länsstyrelserna men får inte marknadsföra och sälja sina produkter som ekologiska om de inte har kontrollerats av KRAV eller . Utöver miljöprogrammet har regeringen avsatt till försöks- och utvecklingsverksamhet samt marknadsstödjande åtgär- der . Försöks- och utvecklingsverksamheten kompletterar den satsning som gjorts inom ramen för Skogs- och jord- brukets forskningsråds verksamhet till vilken anvi- sades för ekologisk forskning –1998. 12.2.2Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för ekologisk odling I , och ana- lys av problem och brister med ersättningen för ekologisk odling i miljö- stödsöversynen (SJV 1997a) diskuteras bl.a. de frågor som MPU enligt direktiven särskilt skall beakta, nämligen områdesindelningen och ersätt- ningsnivåerna samt för- och nackdelarna med att frigöra miljöersättning- en från de krav som gäller ekologisk odling enligt rådets förordning 2092/91. Nedan ges en sammanfattning av verkens analys av de inkom- na synpunkterna. som andelen ekologiskt odlad areal är relativt låg i södra rige har betydande grovfoderarealer i norra anslutits till ersätt- ningen. Huvuddelen av dessa arealer är inte anslutna till kontrollen för ekologisk produktion genom KRAV eller Demeter, och djurtätheten av ekologiskt hållna djur är låg. Kritik har riktats mot att ersättning till stor andel gått till vallarealer som legat som vall och som inte gödslats. Dessa tidigare extensivt odlade marker drivs nu på samma sätt med miljöersättning för ekologisk odling, vilket har medfört en form av passiv ekologisk odling som ej leder till produkter på marknaden. För att motverka detta föreslås att mer aktivt brukande borde gälla för att få ersättning. Gentemot denna kritik anför verken dels att ersättningen för ekologisk odling i nuvarande miljöprogram avser dess miljötjänster (några krav på att ekologiska produkter skall avsättas på marknaden finns inte), dels att EG:s miljöersättningsförordning 2078/92 även avser tidigare vidtagen extensifiering. Många av synpunkterna när det gäller ersättningsnivåerna rör stödet för ekologisk djurhållning, vilket upplevs vara för lågt för att stimulera till omläggning av djurhållningen. Vissa menar att ekologisk djurhållning bör få högre ersättning, medan andra anser att stödet bör differentieras med hänsyn till dem som lägger om helt, dvs. lägre ersättning bör ges vid delvis omläggning. Djurersättningen sägs också missgynna icke- idisslande djur, eftersom ersättningen knyts till vallareal. När det gäller frågan om ersättningsnivåerna i respektive zon har synpunkter inkommit om att ersättningen bör öka i slättbygderna, där miljöproblemen är störst. Verken menar att den låga anslutningen i de sydliga länen i zon 2 skulle kunna motivera en höjd ersättning. Det är dock fråga om några få län, som åtgärden endast har varit i kraft . Överväganden om sänkt ersättning skulle kunna göras i zon 1, mot bak- grund av den höga anslutningen i kombination med hög vallandel som sannolikt delvis är extensivt brukad. Förhållandet är dock mest markant i ett fåtal län, och bilden är på intet sätt entydig. Enligt verken visar en analys av budgeten för åtgärden att budgetera- de medel inte räcker till för att ge ersättningen en omfattning av den odlade arealen om denna skall vara proportionellt fördelad mellan de olika zonerna med hänsyn till den totala åkerarealen. Kopplingen till rådets förordning 2092/91 om ekologisk odling Enligt miljöstödsöversynen har kritik framförts mot att reglerna för er- sättningen för ekologisk odling är alltför detaljerade, vilket upplevs mot- verka målsättningen med åtgärden. Den tvingande hänvisningen till rå- dets förordning 2092/91 kritiseras, eftersom avser mark- nadsföring av ekologiska produkter och dessutom ändras kontinuerligt. Det upplevs som omotiverat med ett så omfattande regelsystem för de producenter som står utanför kontrollen av ekologiska produkter. Om reglerna i rådets förordning ändras på något sätt som innebär en väsent- lig nackdel för de jordbrukare som har planerat sin produktion för den femåriga åtagandeperioden kan ersättningsbeslutet troligen inte ändras, enligt förvaltningslagens regler om gynnande förvaltningsbeslut. Detta innebär att en situation kommer att uppstå där olika regler gäller för oli- ka skiften beroende på när skiftet anslöts till miljöprogrammet. I de fall jordbrukaren successivt ansluter sin areal kommer i så fall olika regler att gälla för olika skiften i hans ekologiska odling. Denna typ av problem skulle enligt verken kunna undvikas om reg- lerna för odlingen skrevs in i miljöprogrammet, i stället för att kopplas till EU:s förordning. De jordbrukare som vill sälja sina produkter som ekologiska måste ändå följa EU:s förordning och dess motsvarighet på djursidan, men detta blir då en sak för kontrollorganet att kontrollera och inte en stödhanteringsfråga. 12.2.3Utredningens analys av nuvarande miljöersättning för ekologisk odling Den ekologiskt odlade arealen i har stadigt ökat då (numera Ekologiska lantbrukarna) och KRAV bildades. Den totala arealen över hela landet som anslutits till miljöersättningen för ekologisk odling uppgick till 244 000 ha, eller av den totala andelen (se figur 12.1). Procentuell andel ekologisk odling av den totala åkerare- alen 1985 till 1998. Källa: SJV. Den största anslutningen har skett i zon 1, vilken omfattar stödområ- dena 1–4 och delar av stödområde 5 (se även bilaga 3), där av åkerarealen odlas ekologiskt med miljöersättning . I zon 2, vilken omfattar övriga landet dvs. huvudsakligen och slättbygder, är anslutningen till miljöersättningen av åkerarea- len. Skillnaden mellan olika län är stor, i t.ex. är av åkerarealen ekologiskt odlad medan andelen i är . Antalet lantbrukare med miljöersättning för ekologisk odling uppgick till 13 755. Antalet KRAV-anslutna odlare uppgick till totalt ca 2 700, med en areal på totalt ca 100 000 ha. I vissa län, t.ex. , , och , är en stor andel av arealen med miljöersättning också KRAV-ansluten, medan det i , , och är mindre än ¼ av arealen som är det. var den ekologiskt odlade grovfoderarealens andel av den totala ekologiskt odlade arealen. (, , och ) har en förhål- landevis hög andel grovfoderarealer anslutna. I tabell 12.1 visas antalet djur i miljöersättningen för ekologisk odling per djurslag , i förhållande till det totala antalet djur i och antalet djur anslutna till KRAV. Totalt antal djur i , antal djur i KRAV samt antal djur i miljöersättningen för ekologisk odling . Källor: Jord- bruksstatistisk årsbok 1998, SCB. ADB- systemet IAKS 1998, SJV. (2,) (3,) (5,) (12,) (5,) 570 (0,) (0,) a = Uppgift . Av tabellen framgår att antalet mjölkkor och suggor inom såväl mil- jöersättningen för ekologisk odling som KRAV är relativt lågt i förhål- lande till det totala antalet djur i . Andelen am- och dikor, tackor och getter med miljöersättning är däremot hög. Ersättning för ekologisk djurhållning ges i form av ett djurtillägg per hektar vall eller grönfoder. För att få ersättning för ett hektar krävs att 1 mjölkko, 1½ am- och dikor, 2 suggor, 8 tackor eller 8 getter hålls en- ligt de ekologiska reglerna. Lägst andel djurtillägg per hektar grovfode- rareal utgår i de nordligaste länen, där djurtillägg utgår till av arealen. Störst anslutning i förhållande till anslutna grovfodera- realer har , och , där djurtillägg utgår till av grovfoderarealen. Andelen djurtillägg per hektar ekolo- giskt odlad areal har sjunkit, både mellan 1995–1996 och 1996–1997. 12.2.3.2Utredningens genomgångar med vissa myndigheter och organisationer Som en del i utredningens analys av det nuvarande miljöprogrammet för jordbruket har synpunkter inhämtats från företrädare från olika myndig- heter och organisationer. Vid dessa genomgångar har bl.a. följande syn- punkter på miljöersättningen till ekologisk odling framkommit. () har i en skrivelse till utredningen (SJV 1998a) analyserat administrativa problem med hanteringen av miljöersättningar- na samt lämnat förslag på lösningar av dessa problem. När det gäller ekologisk odling anser SJV att i ett kommande miljöprogram bör regler- na för odlingen skrivas in i programmet. Några tvingande hänvisningar till EG:s förordning om ekologisk produktion bör inte göras. Ett ytterli- gare förslag till förändring är att utökning med ekologisk djurhållning bör betraktas som en ändring av miljöersättningsåtagandet. Genom att hantera utökningen på detta sätt behöver inga åtaganden förlängas och samtliga åtaganden inom ersättningen till ekologisk odling blir på detta sätt femåriga, i likhet med andra miljöersättningar. SJV påtalar också att den speciella beräkningsmodell som i det nuvarande miljöprogrammet används för det extra tillägget för ekologisk djurhållning avviker från det sätt som används i andra stöd då olika djurkategorier skall jämföras vo- lymmässigt. Enligt SJV skulle det bli administrativt enklare att hantera de ekologiska djurtilläggen om samma djurenhetsbegrepp som används i andra djurstöd också används för miljöersättningen för ekologisk odling. () anser att ekologisk odling framför allt bidrar till minskad bekämpningsmedelsanvändning och menar att det därigenom är angeläget att ekologisk odling förekommer i minst samma utsträck- ning i som i resten av landet. NV förordar därför att er- sättningsnivån höjs i så att den motsvarar kostnadsbort- fallet. Enligt NV bör ett krav på obligatorisk utbildning i växtnärings- frågor kopplas till ersättningen. () ifrågasätter syftet med ersätt- ningen till ekologisk produktion. Är det ett startstöd för att få igång den ekologiska produktionen tills efterfrågan ökar, eller är det ett kontinuer- ligt produktionsstöd som samhället vill ge i syfte att minimera jordbru- kets resursanvändning? Enligt LD är ersättningen för enkel att söka , man kan få miljöersättning för redan tidigare extensivt odlade mar- ker, vilket har medfört en form av passiv ekologisk odling. Det finns många seriösa ekologiska odlare, framför allt gäller det de som har eko- logisk djurhållning, men en skärpning av kraven för t.ex. växtföljd be- hövs för att undvika alltför många passiva odlare. Ekologisk djurhåll- ning skulle kunna premieras bättre, och ersättningen behöver eventuellt höjas i slättbygderna. 12.2.3.3Synpunkter och förslag från Ekologiska lantbrukarna Ekologiska lantbrukarna (EL) har i en promemoria från redovisat de svagheter i den nuvarande miljöersättningen för eko- logisk odling som EL menar behöver åtgärdas i det nya miljöprogrammet samt diskuterat olika lösningar för att komma till rätta med svagheterna. EL pekar på följande svagheter i den nuvarande miljöersättningen: ·Den helt övervägande delen av ersättningen går till växtodling- en, och omläggning till ekologisk djurhållning stimuleras knappast alls. ·Motiven för den nuvarande zonindelningen samt för ersättningsnivå- erna kan ifrågasättas. ·Det finns en brist på stimulans för specialodlingar, t.ex. grönsaks- odling (såväl frilands- som växthusodling). ·Nuvarande konstruktion av djurersättningen missgynnar systematiskt vissa djurslag, i synnerhet svin och höns. ·Den nuvarande kopplingen till rådets förordning om ekologisk pro- duktion skapar både administrativa problem och onödig förvirring hos lantbrukarna. En avsevärd förenkling av reglerna är möjlig. ·Ersättningen för ekologisk odling är en av de få miljöersättningar där det helt saknas formellt krav på att delta i utbildning (UID). Det finns heller inga krav på dokumentation och gårdsanalys motsvarande de som finns i miljöersättningen för resurshushållande konventionellt jordbruk. ·Enligt SJV:s tolkning av de nuvarande reglerna måste den ekologiska odlingen ge skörd för att berättiga till ersättning. Detta har i en rad fall lett till utebliven ersättning vid missväxt, även om lantbru- karen genomfört fullt normala odlingsåtgärder. Ekologiska lantbrukarna föreslår följande tänkbara lösningar för att komma till rätta med de redovisade svagheterna: ·En relativt stor del av miljöersättningen bör läggas över till djurer- sättningen, och denna ersättning kan sannolikt vara lika över hela landet. ·Modellen med en differentiering på grödor i stället för regioner kan- ske kan vara mer ändamålsenlig. ·En högre ersättningsnivå behövs för grönsaker och eventuellt andra specialodlingar. Hektarstöden behöver dessutom kompletteras, t.ex. med investeringsstöd. Stöd till växthusodling bör införas även om det delvis kräver nationell finansiering. ·Djurersättningen bör beräknas på faktiskt antal djurenheter, och dju- renhetsberäkningen skall avspegla faktisk foderförbrukning. Djurer- sättningen bör fördelas på hela brukningsenhetens areal, och dess- utom bör kompletterande investeringsstöd övervägas t.ex. för ekolo- gisk svin- och hönsproduktion. ·Miljöersättningen för ekologisk odling bör normalt utgå till hela brukningsenheten och förutsätta hel omläggning inklusive djurhåll- Femårsbeslutet behöver då inte specificera arealer eller djur. Den årliga ersättningen beräknas på faktiskt brukad areal och faktiskt djurantal. bör en möjlighet erbjudas att söka ersättning utan omläggningsplan, men denna ersättning bör vara lägre. ·Det bör övervägas om en analys- och utbildningsmodul av den typ som finns i miljöersättningen för resurshushållande konventionellt jordbruk kan arbetas in i ersättningen för ekologisk odling. ·SJV:s tolkning av regelverket vad gäller krav på årlig skörd bör änd- ras. ·Alla grödor bör i princip vara stödberättigade. () påpekar i en skrivelse från att den svenska miljöersättningen för ekologisk odling endast omfattar stöd för ekologisk odling på friland. Er- sättning utgår inte till produktion av plantskoleväxter eller andra slag av icke ätbara trädgårdsprodukter. Ersättning utgår inte heller för ekologisk odling av växthusprodukter, vare sig ätbara eller icke ätbara. TRF me- nar att många företag upplever övergången till ekologisk odling som en hög tröskel att ta sig över. Inte minst den starka konkurrensen på mark- naden och det pressade lönsamhetsläget innebär en risk för företagen innan man har kunnat konsolidera företaget i denna nya odlingsform. Ett övergångsstöd för ekologisk växthusodling skulle därför verka stimule- rande och minska den ekonomiska risken för företagen. Enligt TRF bör stödet utgå för produktion av såväl ätbara som icke ätbara växthuspro- dukter. TRF anser dessutom att man även bör se över det nuvarande ekolo- giska stödets bidragsbelopp och beakta att frilandsodlingen är mycket manuellt arbetsintensiv och att omsättningsbeloppen per arealenhet är höga. 12.2.3.5Kopplingen till rådets förordning 2092/91 Som tidigare nämnts är det rådets förordning om ekologisk produktion (2092/91) som direkt reglerar vad som får saluföras som ekologiskt producerat i . Endast producenter som certifieras av ett godkänt kontrollorgan har rätt att använda beteckningen ekologiskt på sina produkter. prövar ansökningar om godkännande som kontrollorgan, är tillsynsmyndighet och svarar för att kontroll- organens regler och verksamhet uppfyller kraven i EG-förordningen. EG:s miljöersättningsförordning (2078/92) innehåller ingen direkt hänvisning till regelverket för ekologisk produktion. I tillämpningsför- ordningen (746/96) krävs dock att medlemsländerna när de fastställer miljöåtagandenas innehåll och nivån på ersättningarna skall ta hänsyn till bl.a. gemenskapsbestämmelserna för kvalitetsprodukter och pro- dukter från ekologiskt jordbruk. När det nuvarande miljöprogrammet fastställdes valde regeringen vad beträffar växtodlingen att direkt koppla villkoren för det ekologiska stö- det till rådets förordning 2092/91. är därmed bundet att löpande ändra villkoren allteftersom EG-förordningen förändras. Ursprungligen innehöll även den första svenska miljöstödsförordning- en en direkt hänvisning till EG-förordningen. Den formuleringen är borttagen i den nuvarande förordningen (1997:1336) om miljöstöd, som i stället bemyndigar att bestämma villkoren. Beroende på den ursprungliga bindningen är verket dock tvingat att i sina föreskrifter (SJVFS 1998:10) i detalj följa texten i rådets förordning 2092/91. Även de omfattande bilagorna med positivlistor över tillåtna produktions- hjälpmedel återges i sin helhet. Eftersom EG-regler för ekologisk djurhållning ännu saknas, är djur- reglerna däremot av egen konstruktion. De är något mindre detaljerade och kan beskrivas som en förenklad version av , vilka i sin tur baseras på de Basic Standards som utges av IFOAM (International ). Reglerna i rådets förordning 2092/91 avser marknadsföring av ekolo- giska produkter och ändras kontinuerligt. För bekämpningsmedel god- känns t.ex. nya medel som godkända medel kan tas bort. Problem uppstår när någon regel som införs innebär en nackdel för jordbrukare som är med i stödet och har planerat sin produktion efter de regler som gällde när femårsperioden började. Enligt förvaltningslagen får man inte ompröva ett beslut till den enskildes nackdel. Om nya hårdare regler införs i föreskrifterna för stödet under ersätt- ningsperioden blir följden att dessa regler endast kommer att omfatta skiften som anslutits till ersättningen efter regeländringen. En brukare som utökat åtagandet får på detta sätt olika regler att följa för olika skiften. För myndigheterna medför det att kon- trollverksamheten försvåras, informationsmaterial måste beakta att olika regler gäller beroende på när brukaren anslutits till ersättningen m.m. Utredningen anser att den nuvarande ordningen med en tvingande hänvisning till rådets förordning om ekologisk produktion bör ändras. Den är administrativt tungrodd och den är förvirrande för jordbrukaren. Borttagande av tvingande hänvisning till rådets förordning Ett sätt att förenkla är att reglerna för odlingen skrivs in i programmet, något som förordas i förstudie inför ett nytt miljöpro- gram (SJV 1998a). Några tvingande hänvisningar till rådets förordning om ekologisk produktion bör i så fall inte göras. Inte heller bör någon tvingande koppling till eller dess efterföljare i form av en eventuell rådsförordning finnas för den ekologiska djurhållningen. Härigenom skapas en större stabilitet i hanteringen av miljöersättningen. De jordbrukare som vill sälja sina produkter som ekologiska måste följa rådets förordning och dess motsvarighet på djursidan, men detta blir då en sak för de godkända kontrollorganen att kontrollera och inte en stöd- hanteringsfråga. De regler som skrivs in i förordningen kontrolleras av länsstyrelserna. Dessa regler kan ha en varierande räckvidd. Minimikrav för växtodlingen är förbud mot kemiska bekämpningsmedel och handels- gödsel. Minimikrav på djurhållningen rör foder, djurmiljö samt hälso- och sjukvård. Krav på kontrollerad och godkänd produktion Ett annat alternativ är att produktionen skall vara kontrollerad och god- känd av ett s.k. godkänt kontrollorgan för ekologisk produktion, för när- varande KRAV eller Demeter. Jordbrukaren skall då förete ett intyg om detta vid kontroll och kontroll kan begränsas till arealer och djurantal m.m., vilket troligtvis skulle leda till administrativ förenk- ling hos . Denna ordning innebär att jordbrukare i samband med avtalstecknandet förbinder sig att kontinuerligt anpassa sig till re- gelverket. Enligt vad utredningen erfarit tillämpas denna ordning i övriga EU-länder. Brukaren får betala för kontrollen. Det gör alla ekologiska producenter som säljer sina produkter som ekologiska . Bru- kare som bara har mindre arealer och ingen ekologisk avsaluproduktion får dock ökade kostnader. Alternativet kan därför sägas missgynna nämnda producenter och därför verka negativt på anslutningen till pro- grammet. Ett krav på att produktionen skall vara kontrollerad och godkänd av ett godkänt kontrollorgan diskuterades dock redan vid införandet av nu- varande miljöprogram, men metoden bedömdes som olämplig eftersom rätten till miljöersättning då i praktiken skulle avgöras av kontroll- organisationerna, något som även organisationerna själva motsatte sig. KRAV avvisar fortfarande bestämt tanken på en sådan koppling. I en skrivelse från hänvisar KRAV framför allt till att man vill att anslutningen till KRAV skall vara frivillig och att organisationens trovärdighet som oberoende garant skulle äventyras vid sammanbland- ning med myndighetsuppgifter. 12.3.1Motiv för miljöersättningar för ekologisk produktion Ekologiskt jordbruk syftar till en produktion som bygger på lokala och förnyelsebara resurser. Växtnäringsförsörjning och växtskydd baseras på en varierad växtföljd där med sin blandning av gräs- och kvä- vefixerande baljväxter spelar en avgörande roll. Kemiska bekämpnings- medel och handelsgödsel används inte alls i ekologisk odling.