sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — I enlighet med medlemsstatens lagar skall en sökande få anlita juridiskt biträde eller annan rådgivare till hjälp under förfarandet. Ett avslagsbeslut måste kunna överklagas. Överklagandet skall prö- vas av en domstol eller en prövningsmyndighet som fattar ett obero- ende beslut efter individuell prövning. Beslutet över ansökningen skall lämnas sökanden skriftligt. Om beslutet innebär att ansökan avslås, måste sökanden informeras om skälen och om möjligheterna att få det prövat. Han eller hon måste få tillräcklig tid att överklaga och att kunna förbereda sitt överklagande. Han eller hon måste också få reda på gällande tidsfrister . Den allmänna principen skall tillämpas att sökanden får stanna i landet till dess ansökan har prövats och till dess beslut har fattats i fråga om ett eventuellt överklagande. Resolutionen innehåller ett särskilt avsnitt om uppenbart ogrundade asylansökningar. För sådana gäller vissa undantag från procedurgaran- tierna för "vanliga" ansökningar. Hänvisning görs till principerna i den särskilda resolution om sådana ansökningar som antogs av invand- ringsministrarna vid ett möte i –. Vid detta möte antogs också en resolution om säkra tredje länder samt en konklusion om länder där det generellt inte föreligger risk för förföljelse. – Kommittén återkommer till de nämnda resolutionerna vid behandlingen av frågan om en snabbprocess (kapitel 11). I slutet av minimigarantiresolutionen anges att medlemsländerna skall ta hänsyn till resolutionens principer vid alla förslag till föränd- ring av sin nationella lagstiftning. Dessutom skall medlemsländerna sträva att bringa sin nationella lagstiftning i linje med principerna före . Vidare bör nämnas rådets resolution om de åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäktenskap (97/C 382/01). Enligt resolutionen skall medborgare i tredje land ha möjlighet att i enlighet med nationell lag hos en domstol eller en behörig administra- tiv myndighet överklaga eller begära omprövning av ett beslut att vägra, dra in, återkalla eller vägra att förnya uppehållstillstånd. Medlemsstaterna skall beakta resolutionen vid alla förslag till ändring av sina nationella lagar. Dessutom skall de sträva efter att anpassa sin nationella lagstiftning till resolutionen före . Genom Amsterdamfördraget förs frågor som rör asyl, invandring och gränskontroll över till samarbetet i första pelaren, dvs. frågorna övergår från mellanstatligt samarbete till gemenskapssamarbete. De institutionella reglerna i EG-fördraget kommer således att gälla på dessa områden med de för EG sedvanliga beslutsinstrumenten och beslutsformerna. Frågorna kommer dock inte att omfattas av de beslutsmetoder som är vanliga i första pelaren, utan under en övergångstid från det fördraget träder i kraft skall alla beslut fattas med enhällighet och kommissionens initiativrätt skall delas med medlemsstaterna. Målen för samarbetet på området skall göras tydligare och en tids- gräns har angivits för att genomföra åtgärder på området. Gemensamma regler skall finnas bl.a. om vilken medlemsstat som i sak skall pröva en asylansökan. regelverk förs över till första pelaren. Man skall också enas om minimi- regler för mottagande av asylsökande, bedömning av vem som är flyk- ting, tillfälligt skydd för skyddsbehövande m.m. Medlemsländerna skall sinsemellan sträva efter ansvarsfördelning för mottagande av flyktingar och fördrivna och följderna av detta. Av störst intresse är den punkt som rör miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus. Regelsystemen för asyl- prövning i medlemsstaterna skall harmoniseras med beaktande av de krav som rättsstatsprincipen innebär. Genom Amsterdamfördraget öpp- nas således möjligheten att besluta sådana gemensamma miniminivåer för handläggningen av asylärenden som är upptagna i resolutionen om minimigarantier. Överföringen av dessa frågor till första pelaren innebär också att får en mycket starkare ställning än den har haft på detta område. Nationella domstolar kan begära för- handsavgörande i frågor som rör asyl och invandring. I avvaktan på att Amsterdamfördraget träder i kraft har EU-kom- missionen lagt fram förslag till en konvention om tredjelands- medborgares rätt till inresa och vistelse. Konventionen förutsätter att varje stat ansluter sig individuellt, och den skulle kunna träda i kraft om . ges enligt förslaget behörighet att meddela förhandsavgöranden om tolkningen av konventionen. Som nämnts innehåller inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till. Materiellt finns bestämmelser om utvisning av en flykting som lagligen befinner sig inom en stat i artikel 32. En sådan flykting får utvisas endast av skäl som hänför sig till nationell säkerhet eller allmän ordning. Utvisningen får endast ske till följd av ett i laga ordning fattat beslut. Om inte tving- ande nationella säkerhetsskäl kräver något annat, skall flyktingen tillå- tas lägga fram bevisning till stöd för sin sak samt att överklaga och an- lita ombud inför en kompetent myndighet eller någon som har utsetts av kompetent myndighet. Vidare bör nämnas bestämmelserna i artikel 33 om "non-refoulement" och i artikel 1 F om undantag från föreskrif- terna i konventionen för den som begått vissa allvarliga handlingar. Non-refoulement-bestämmelsen i artikel 33 innebär förbud att ut- visa eller avvisa (refouler) en flykting till gränsen mot område där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Förbudet får inte åberopas av en flykting som det finns skälig anledning att be- trakta som en fara för det lands säkerhet i vilket han uppehåller sig eller som genom lagakraftvunnen dom för ett synnerligen grovt brott utgör en samhällsfara i det landet. Undantaget i artikel 1 F innebär att konventionen inte skall tilläm- pas på den beträffande vilken det finns allvarliga skäl att anta att han har a)förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänsk- ligheten, sådana dessa brott blivit definierade i de internationella över- enskommelser som har tillkommit för att meddela bestämmelser angå- ende sådana brott, b)förövat grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet innan han fick tillträde till det landet som flykting, eller c)gjort sig skyldig till handlingar som strider mot Förenta Nationer- nas syften och grundsatser. Det bör i sammanhanget erinras om att både om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och FN:s konven- tion om medborgerliga och politiska rättigheter innehåller regler om förbud mot att låta någon utsättas för tortyr eller omänsklig eller för- nedrande behandling eller bestraffning. Dessa bestämmelser gör att flyktingkonventionens undantagsbestämmelser i praktiken inte har så stor betydelse. Frågan om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till är över- lämnad till konventionsstaternas nationella lagstiftning. Rekommenda- tioner (eng. conclusions) i ämnet har dock antagits av UNHCR:s exe- kutivkommitté. Den tidigaste av de mer centrala rekommendationerna från om hur prövning av flyktingskapet skall gå till är nr 8 om avgörande av flyktingstatus. I den för- ordas som grundläggande krav för asylprocessen bl.a. att den myndig- hetsperson som först behandlar en asylansökan skall ha klara instruk- tioner om hur ansökan skall handläggas och ha skyldighet att över- lämna ärenden som aktualiserar non refoulement-principen samt att sökanden skall få det bistånd som krävs för att han skall kunna fram- lägga sin begäran. Det skall finnas en klart bestämd myndighet – om möjligt en enda central myndighet – som har ansvar för att utreda asylansökningar och besluta i första instans. Den asylsökande bör få stanna i landet i avvaktan på beslut av denna myndighet, såvida inte den har fastställt att ansökan är klart ogrundad. Asylsökanden skall ges rimlig tid att begära omprövning av ett avslagsbeslut hos samma myn- dighet eller klaga till domstol. Han eller hon bör också få stanna kvar till dess besvärsprövningen har skett. En senare rekommendation, nr 30 , rör behandlingen av uppenbart ogrundade ansökningar. Enligt denna kan om- eller överprövningsmöjligheten i dessa ärenden vara mera förenklad än för ansökningar som inte är uppenbart ogrundade eller utgör missbruk av asylförfarandet. Den senaste rekommendationen av intresse i sammanhanget är rekommendation nr 85 om internationellt skydd, som rör återsändande av en asylsökande till tredje land. De två sistnämnda rekommendationerna redovisas närmare i sam- band med frågan om snabbprocess (avsnitt 11.1.2). utfärdade en rekommendation angående harmoni- sering av nationella procedurregler beträffande asyl, R (81) 16). Rekommendationen innebär att den asylsökande skall få sin sak prövad av en central myndighet med kompetens för den typen av frågor. Den asylsökande skall också ha rätt att stanna under det att hans sak prövas, om inte den centrala myndigheten eller ett överprövande organ finner att hans eller hennes talan grundar sig på omständigheter som inte har anknytning till asyl eller är uppenbart ogrundad. En asylsökande skall också ha rätt att få sin sak överprövad eller åtminstone omprövad och får inte skickas ut ur landet förrän detta har skett. Han eller hon skall ha rätt att höras muntligt. Den asylsökande skall informeras om sina rättigheter, tillåtas ha ombud och känna till sin rätt att när som helst få kommunicera med UNHCR. Vidare finns en rekommendation med riktlinjer för säkert tredje land-begreppet, R (97) 22 . I rekommendationen betonas bl.a. att det tredje landet för att anses säkert skall erbjuda effektivt skydd mot refoulement och möjlighet att söka och erhålla asyl. antog en rekommendation om asylsökandes rätt till ett effektivt rättsmedel mot beslut om utvisning som rör artikel 3, R (98) 13. Enligt rekommen- dationen skall det finnas ett effektivt rättsmedel inför en nationell myn- dighet för en asylsökande vars ansökan avslås och som skall avvisas till ett land i vilket sökanden på rimlig grund (an arguable claim) anser sig riskera tortyr eller inhuman eller förnedrande behandling eller bestraff- ning. 5Processordningen i vissa andra länder Asylansökningar behandlas i två instanser, som båda sorterar under , nämligen Utlänningsstyrelsen och . I vissa särskilda fall har också Dansk Flyktinghjälp del i avgörandet. Däremot kan Inrikesministern inte behandla eller avgöra asylärenden. En asylansökan behandlas i Utlänningsstyrelsen som första instans. Om Utlänningsstyrelsen bedömer att villkoren för asyl är uppfyllda erkänns sökanden som flykting. Om Utlänningsstyrelsen däremot inte anser att villkoren för att få asyl är uppfyllda, avslås ansökningen och asylärendet lämnas automatiskt över till som andra instans. Detta gäller dock inte ärenden, där ansökan bedöms vara uppenbart ogrundad. Om ansökan bedöms uppenbart ogrundad, hämtas yttrande in från Dansk Flyktinghjälp. Om Dansk Flyktinghjälp delar bedömningen, avslås ansökningen och utlänningen avvisas. Om Dansk Flyktinghjälp inte delar bedömningen, överlämnas ärendet till för handläggning i normalprocecuren. är ett oberoende domstolsliknande organ. Nämn- dens avgöranden är slutliga, och de kan inte överklagas till andra instanser. Om utlänningen söker asyl vid inreseorten och närmast kommer från ett säkert tredje land kan ansökningen avslås av Utlänningsstyrel- sen och sökanden sändas tillbaka till det landet och hänvisas till att söka asyl vid en dansk utlandsmyndighet. Sådana avvisningsbeslut får överklagas till . Eftersom särskilda regler gäller i fråga om EU:s medlemsstater och övriga nordiska länder, blir reglerna av betydelse endast i ett fåtal fall. Som säkra tredje länder anses , (för europeiska asylsökande), och . 154 Processordningen i vissa andra länder Utlänningsstyrelsen (Udlændingestyrelsen) Utlänningsstyrelsen är en myndighet under . Den leds av en direktör och är uppdelad i fyra avdelningar: Rättsavdelningen, Asylavdelningen, Uppehållstillståndsavdelningen och Administra- tionsavdelningen. Rättsavdelningen har ansvaret för det internationella samarbetet på asyl- och immigrationsområdet samt för generella rådgivande uppgifter i förhållande till Inrikesministern. Asylavdelningen ansvarar för behandlingen av asylansökningar och ärenden om förlängning och indragning av asyltillstånd. Uppehållstillståndsavdelningen handlägger ansökningar om uppe- hålls- och arbetstillstånd, bl.a. visumärenden samt ärenden om familje- återförening och om avvisning och utvisning. Vid NIPU:s besök hos Utlänningsstyrelsen upp- gavs beträffande sekretessfrågor att tendensen går mot allt större öp- penhet med bakgrundsmaterial. Rapporterna från utredningsresor är också offentliga och distribueras till press, folketing m.fl. I alla ärenden utarbetas en rapport med bakgrundsmaterial. Länderinformationen har debatterats livligt. Bl.a. har ambassadrapporter och deras kvalitet debatterats. Som huvudsakliga problem på asylområdet framhölls verkställig- hetsfrågor. Problemen med "genoptagelse", motsvarande institutet s.k. ny ansökan, hade diskuterats mycket. Genoptagelse är mycket svårt att få. Om Utlänningsstyrelsen avslår en asylansökan, lämnas ärendet som nämnts automatiskt över till , om inte Utlänningsstyrelsen bedömer att ansökan är "uppenbart ogrundad" och Dansk Flyktinghjälp har gjort samma bedömning. Sökanden får stanna i till dess ärendet är slutligt avgjort av nämnden. Nämnden utser en advokat till biträde åt sökanden, om sökanden inte själv har utsett ett juridiskt biträde. är helt fristående gentemot regeringen och skapar själv praxis. Någon möjlighet att lämna över ärenden till regeringen föreligger inte. Frågan om rätt till asyl anses vara en rent rättslig fråga. Frågan om uppehållstillstånd av humanitära skäl ses annorlunda. infördes en möjlighet för Inrikesministern att ge uppehålls- tillstånd av sådana skäl. Processordningen i vissa andra länder 155 består av en ordförande och det antal vice ordfö- rande och andra ledamöter som Inrikesministern bestämmer. Inrikes- ministeriet ställer sekretariatsbistånd till nämndens förfogande. Ordför- anden och de vice ordförandena skall vara domare. Ordförandena tjänstgör i vid sidan om sin ordina- rie domarsyssla i allmän domstol. De vice ordförandena leder ett eller två sammanträden var . Sammanträdena börjar vanligen kl. 9 och pågår till . Under ett sammanträde brukar fyra ärenden hinnas med. fanns 16 ordförande i nämnden och 35 personer i sekretariatet. Nämndens sekreterare är nyutexaminerade jurister. De förbereder sammanträdena och är med vid dem. Vid nämndens behandling av ett ärende medverkar utom ordföran- den eller en av de vice ordförandena fyra ledamöter. En av dessa är utsedd av Inrikesministern, de övriga är förordnade på förslag av Dansk Flyktinghjälp, respektive Utrikesministern. I vissa ärenden, där en asylansökan som gjorts från utlandet har avslagits av , kan en ordförande eller vice ordförande fatta beslut ensam. Detsamma gäller där det är uppenbart att asyl skall beviljas. Ansökningar om genoptagelse kan också behandlas av en ord- förande ensam, när det inte finns skäl att anta att det tidigare beslutet skall ändras. Ärendet behandlas enligt huvudregeln muntligt på ett nämndsam- manträde. Vid sammanträdet deltar asylsökanden, om han eller hon befinner sig i , med biträde och i regel en representant för Utlännings- styrelsen. Denne är dock inte part på det sätt som en part i domstol är det. Det föreliggande skriftliga materialet förutsätts bekant, och nämn- dens muntliga behandling av ärendet skall således avse nödvändig för- djupning eller förklaring av omständigheterna i ärendet. Nämnden bestämmer om utlänningen och eventuella vittnen skall höras och om andra bevis skall förebringas. Ordföranden kan som ett led i sin ledning av sammanträdet avbryta frågor och muntliga inlägg från asylsökanden, biträdet eller Utlänningsstyrelsens representant som berör eller hän- visar till redan kända förhållanden eller förhållanden utan betydelse för ärendet. Om en asylsökande har meddelat att han eller hon inte önskar infinna sig personligen i ärendet genomförs handläggningen på förelig- gande material med det förordnade biträdets medverkan. Detsamma gäller om en asylsökande uteblir från ett nämndmöte utan laga förfall. kommer till samma resultat som Utlännings- styrelsen och sökanden således får avslag på sin ansökan, måste sökan- den lämna , om han eller hon inte får uppehållstillstånd av 156 Processordningen i vissa andra länder något annat skäl. Om sökanden varit närvarande vid sammanträdet meddelas beslutet normalt vid sammanträdets slut. Nämndens sammanträden är inte offentliga. Sekretess gentemot parten förekommer i vissa ärenden. Utlänningen och hans eller hennes advokat skall ha tillfälle att ta del av det material som ingår i nämndens behandling och att yttra sig över det. Undantag från den bestämmelsen kan undantagsvis göras i erforderlig omfattning, om det påkallas av hänsyn till statens säkerhet eller dess förhållande till främmande makt eller av hänsyn till annan enskild. Andelen bifall i nämnden brukar enligt uppgift vara omkring en tredjedel. Den genomsnittliga handläggningstiden för ett ärende i nämnden var . Dansk Flyktinghjälp (Dansk Flygtningehjælp) Dansk Flyktinghjälp är en privat, humanitär organisation, som sam- arbetar med de danska myndigheterna, främst . Orga- nisationen bildades som en paraplyorganisation. Den har 23 medlemsorganisationer. Organisationens största uppgift är integratio- nen av flyktingar i samarbete med kommunerna. Den deltar i uppenbart ogrundad-proceduren, erbjuder opartisk rådgivning till asylsökande och vägleder flyktingar som önskar återvända hem. Flyktinghjälpen ger ut en mängd informationsmaterial till och om flyktingar. Flyktinghjälpen har också omfattande internationella projekt, bl.a. transport och nöd- hjälp i krigsområden. I asylprocessen deltar Flyktinghjälpen både i den s.k. uppenbart ogrundad-proceduren och i normalproceduren, där Flyktinghjälpen dels nominerar ledamöter i , dels bistår dessa ledamöter med utredning och beredning av ärenden. Flyktinghjälpen har en omfattande kunskapsdatabas, där bl.a. Flyk- tingnämndens avgöranden finns inlagda. Uppenbart ogrundad-proceduren med medverkan av Dansk Flyk- tinghjälp infördes . handlades ca 700 ärenden enligt denna procedur. Det statsbidrag som Flyktinghjälpen får för sin med- verkan där beräknas till 1 500 dkr/ärende. Ärendena i uppenbart ogrundad-proceduren handläggs av jurister på Flyktinghjälpens asylavdelning, som intervjuar och på Flyktinghjälpens vägnar fattar beslut. Av de ärenden som Utlänningsstyrelsen remitterar till Flyktinghjäl- pen som uppenbart ogrundade rekommenderade Flyktinghjälpen hösten Processordningen i vissa andra länder 157 1997 till den normala asylproceduren. Av dessa beviljades asyl i . Vid införandet av metoden med Flyktinghjälpens medverkan i pro- cessen diskuterades om det kunde anses vara tillräckligt med hänsyn till bl.a. UNHCR:s rekommendation nr 30 om uppenbart ogrundade asylansökningar. Det accepterades då i internationella sammanhang att Dansk Flyktinghjälp fungerar som den oberoende instans som gör att tvåinstansordningen kan frångås. I den normala asylproceduren medverkar Flyktinghjälpen genom att man nominerar ledamöter i . Flyktinghjälpen nomine- rar sammanlagt 17 ledamöter. Till dessa uppdrag utses personer som organisationen har förtroende för. Bland ledamöterna finns både juris- ter och icke-jurister. De möts internt i det s.k. Asylforum . Ledamöterna från Flyktinghjälpen förses av organisationens asyl- avdelning med kommentarer till varje ärende i . Kommentarerna ger en analys av ärendets karaktär, MR-situationen i det aktuella landet och senaste politiska utveckling, särskilda juridiska frågor i ärendet och den relevanta nämndpraxisen. Asylrådgivning genom Dansk Flyktinghjälp Asylsökande får inte offentligt biträde förrän i . Dansk Flyktinghjälp ger däremot juridisk rådgivning till asylsökande . Asylsökande som kommer till via Kast- rups flygplats och som inte får resa in i landet för att få sin ansökan behandlad har rätt att få rådgivning hos Dansk Flyktinghjälp på flyg- platsen. Även sökande som får stanna medan deras asylansökan be- handlas kan få rådgivning genom Flyktinghjälpen. Dansk Flykting hjälp besöker med jämna mellanrum Danska Röda korsets inkvarte- ringscentrum och förvar i Sandholmsförläggningen för att erbjuda råd- givning. Härutöver vänder sig ett stort antal asylsökande individuellt till Flyktinghjälpen för att få rådgivning. Flyktinghjälpen har öppet hus , då alla kan komma och få rådgivning om asyl- frågor. Uppehållstillstånd av humanitära skäl m.m. En asylsökande som får slutligt avslag på ansökan om asyl i får bara stanna i landet, om han eller hon kan få uppehållstillstånd av andra skäl, såsom familjeåterförening eller humanitära skäl. 158 Processordningen i vissa andra länder kan vara aktuellt när sökanden är gift eller sambo med någon som bor i eller har nära släktingar i Dan- mark. Uppehållstillstånd av humanitära skäl kan ges när starka humanitära skäl (væsentlige humanitære grunde) talar för det. Sådana ärenden handläggs inom , och Inrikesministern kan i enskilda fall ge uppehållstillstånd till en utlänning som har fått avslag på asyl- ansökan. Starka humanitära skäl kan vara exempelvis personens ålder, hälsa och andra personliga förhållanden. Sökanden får stanna i Dan- mark, medan ansökan om uppehållstillstånd av humanitära skäl be- handlas, om ansökan sänds in efter det att har avslagit asylansökan. Om avslaget har meddelats efter proceduren för uppenbart ogrundade ansökningar och sökanden vill söka uppehållstillstånd av humanitära skäl, måste dock ansökan göras genast efter att avslaget har meddelats, om sökanden vill stanna i landet under ärendets behandling. Antalet ansökningar till Inrikesministern om uppehållstillstånd av humanitära skäl är ca 500 och antalet meddelade tillstånd ca 30 enligt uppgift . Ett avslag är enligt huvudregeln slutligt. Om det inträffar väsentliga förändringar i den asylsökandes förhållanden, kan han eller hon dock ansöka om att få ärendet upptaget till ny prövning, "genoptagelse". De ändrade förhållandena skall påverka underlaget för avslagsbeslutet. T.ex. kan förhållandena i sökandens hemland ha ändrat sig. Ansökan om genoptagelse kan göras både i Utlänningsstyrelsen och i . Enligt huvudregeln får den asylsökande inte uppehålla sig i , medan frågan om ny prövning behandlas. Utlänningar som har fått avslag på sin ansökan om asyl och om uppe- hållstillstånd av humanitära eller andra skäl får en frist att resa ur lan- det. Om de inte lämnar landet själva skall polisen se till att de reser ut. Inom uppenbart ogrundad-proceduren kan Utlänningsstyrelsen ålägga utlänningen att lämna landet genast. En ansökan om genoptagelse har ingen uppskovsverkan på utrese- fristen, om inte den myndighet som har fattat beslutet bestämmer detta. Om utresefristen har överskridits, har ansökningen om genoptagelse Processordningen i vissa andra länder 159 En ansökan behandlas således även i detta fall, men utlänningen får inte stanna i under behandlingen. ändrade fr.o.m. sin asylprocess. Den tidi- gare ordningen innebar att beslut i ärenden om asyl och om uppehålls- tillstånd på grund av skyddsbehov samt om upphörande av flyktingskap fattades av (intill 1995 av ) och att verkets beslut i dessa ärenden överklagades till . Verkets beslut om avvisning, utvisning, vägran att bevilja permanent uppehålls- tillstånd m.m. kunde överklagas hos den högsta förvaltningsdomstolen. Enligt den nya ordningen har avskaffats och dess uppgifter som överprövningsorgan överförts till länsrätten i . Liksom tidigare fattas beslut i ärenden om asyl och uppehållstill- stånd på grund av skyddsbehov i första instans av . Därutöver inlemmas frågan om avvisning i ärendet om asyl eller uppe- hållstillstånd. Besluten om avvisning och om avslag på asylansökan omfattas därmed av samma överklagandesystem.