sou · GNB3136 · 2000-01-01 00:00:00 — Med fri nomineringsrätt avses, något förenklat, att det saknas lagregler för hur nomineringsförfarandet skall gå till. En följd av den fria nomineringsrätten i det svenska valsystemet har varit bl.a. att väljarna i princip fritt kunnat skriva till namn på valsedlar eller att stryka namn. Att skriva till namn och att göra strykningar har egentligen varit det enda sättet för väljarna att kunna påverka partiets nomineringsordning. Man kan säga att detta utgjort det enda personvalsinslaget i valsystemet. I praktiken har det dock inte lett till att väljarna fått något inflytande på kandidaturvalet. Den fria nomineringsrätten har också gjort det möjligt för minoritetsgrupper inom partierna att gå fram med s.k. spränglistor. En negativ effekt av den fria nomineringsrätten är att den medfört att enskilda personer eller grupperingar med jämna mellanrum försökt, och i vissa fall lyckats, att på ett illojalt sätt utnyttja partibeteckningar. Det låga personvalsinslaget i det svenska valsystemet och de negativa konsekvenserna av den fria nomineringsrätten har lett till upprepade krav på reformer. 30 Inledning SOU 1999:136 Grundlagberedningen drog i sitt betänkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) upp riktlinjer för de metoder som borde vara vägledande för att stärka inslaget av personval. Av dessa förtjänar här att nämnas följande: Små grupper får inte ges möjlighet att styra personvalet på bekostnad av de stora väljargrupper som kanske helst överlåter valet av personer till partiinstanserna. Stora ekonomiska insatser eller andra ovidkommande omständigheter får inte bli utslagsgivande för personvalet. Metoden får inte bli så komplicerad att den är svår att förstå för de röstande eller nämnvärt fördröjer slutresultatet. Dessa principer har varit och är fortfarande vägledande i reformarbetet vad gäller personvalsinslaget i valsystemet. lade Personvalsoch valkretsutredningen fram ett förslag som syftade till öka personvalsinslaget i valsystemet, Personval- och valkretsindelning (SOU 1977:94). presenterade i sitt betänkande Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6) också ett förslag som syftade till att väljarna skulle få större inflytande på kandidaturvalet. Dessutom lades fram ett förslag som skulle bidra till att komma åt missbruket av den fria nomineringsrätten. Det övergripande syftet bakom förslagen om ett ökat personvalsinslag i valsystemet var i båda fallen en förhoppning om en bättre kontakt mellan väljarna och de personer som valts till riksdag och fullmäktige. Förslagen kom dock inte att genomföras. Kommitténs huvuduppgift var att lägga fram ett förslag som innebar att den enskilde väljaren fick större möjligheter till personval, allt i syfte att skapa bättre kontakt mellan väljare och valda. Dock framhölls att de av Grundlagberedningen angivna principerna skulle tjäna som utgångspunkt (se ovan). Dessutom underströks att man borde undvika ett valsystem som gör att enskilda kandidaters person får en allt för stor betydelse på bekostnad av sakfrågor i valet. En annan viktig fråga för kommittén var att se över den fria nomineringsrätten. I sitt betänkande Ökat personval (SOU 1993:21) lade kommittén fram olika förslag till system med ökat personval. Ett av dessa var inspirerat av det danska valsystemet och kom att benämnas modifierad dansk modell. Systemet innebar i korthet att väljaren förutom att rösta på ett parti kunde markera ett av namnen på valsedeln och på så sätt avge en personröst för just den kandidaten. Avgörande för vilken eller vilka kandidater som skulle förklaras valda var antalet personröster på kandidaterna allt under förutsättning att SOU 1999:136 Inledning 31 kandidaten fick ett visst minsta antal personröster. Kommittén ansåg att spärrnivån borde ligga på mellan av partiets röstetal. vallagskommitté lade i sitt betänkande Vallagen (SOU 1994:30) fram förslag till bl.a. ett reviderat system för framställning av röstlängder och röstkort och föreslog vissa förändringar i det kommunala ersättarsystemet. Dessutom gjordes en språklig översyn av vallagen. Vid remissbehandling av förslag framkom enighet om att personvalsmomentet i det svenska valsystemet skulle förstärkas. 1993 enades partierna om att införa ett system med personval enligt den danska modifierade modellen, där spärrnivån för val till skulle ligga på och för övriga val på samt att grundlagen skulle ändras för att lyfta fram personvalsmomentet (jfr 3 kap. 1 § 1 st regeringsformen). Vidare enades man om att en personvalsreform borde föregås av försöksverksamhet. Genom lagen (1994:285) om försök i vissa kommuner där väljarna skall kunna avge särskild personröst vid de allmänna valen fick väljarna i sju kommuner vid valet till kommunfullmäktige 1994 möjlighet att personrösta. Lagen byggde helt på personvalskommitténs förslag och spärrnivån var . Inför valet till 1995 antogs lagen (1995:374) om val till där personvalsmomentet utformades i enlighet med förslag. Spärrnivån sattes till . Nomineringsrätts- och valkretskommittén hade som uppgift bl.a. att följa upp resultatet av personröstningen i kommunalvalet och i Europaparlamentsvalet . Kommittén redovisade sina slutsatser i betänkandet Utvärderat personval (SOU 1996:66). Utvärderingen resulterade i ett antal ändringsförslag. Kommittén föreslog bl.a. att sättet att utse ersättare för skulle modifieras samt att reglerna för dubbelvalsavveckling skulle ändras på motsvarande sätt och att strykningar och tillskrivna namn inte längre skulle beaktas vid sammanräkningen. Vidare föreslogs ett system där ett parti kunde anmäla samtliga sina kandidater i förväg för att få ett effektivt skydd för sin partibeteckning. På grundval av resultaten av partiöverläggningarna och förslagen i de betänkanden som nämnts ovan lade regeringen i prop. 1996/97:70 fram ett förslag till en ny vallag som bl.a. annat innebär att det svenska valsystemet får ett inslag av personröstning som det inte har haft. () tillstyrkte propositionens lagförslag och föreslog ett riksdagsuttalande av innebörd att de första allmänna valen med personvalsinslag i full skala bör bli föremål för en parlamentarisk utvärdering (1996/97:KU16). beslutade i enlighet med utskottets hemställan. 32 Inledning SOU 1999:136 Den nya vallagen trädde i kraft och tillämpades vid de allmänna valen . 1.2 Uppdraget och arbetets bedrivande Som en följd av uttalande om en utvärdering av val beslutade regeringen att tillkalla ett parlamentariskt sammansatt råd med uppgift att utvärdera reformen av det svenska valsystemet. Rådet har tagit namnet Rådet för utvärdering av val och har enligt sina ursprungliga direktiv (dir. 1997:87, se bilaga 1) att se över ett antal frågor med direkt koppling till personvalsreformen. Exempel på sådana frågor är om systemet leder till bättre kontakt mellan väljare och valda och om väljarna har fått bättre möjlighet att påverka vem som skall representera dem. I det sammanhanget skall särskilt frågan om personvalsspärrarnas nivå övervägas. Direktiven tar också upp andra effekter av personvalssystemet som t.ex. eventuella effekter på könsfördelningen i de valda församlingarna och frågor av mer valteknisk natur. Genom tilläggsdirektiv (dir. 1998:99, se bilaga 2) har rådet fått i uppgift att undersöka om och i så fall på vilket sätt reformen av det svenska valsystemet påverkade valdeltagandet val samt att se över hur det statliga partistödet till partier som varit representerade i fungerar. Rådets direktiv finns intagna som bilaga 1 och 2. Rådet har genom de statsvetenskapliga institutionerna vid och knutit ett flertal forskare till sig som har avlämnat rapporter. Dessa rapporter har publicerats i en antologi med titeln för personval (SOU 1999:92). Rådet har vidare anordnat ett personvalsseminarium i och en debatt på partiveckan i . Den offentliga valstatistiken från () har utgjort ett viktigt underlag för bedömningen i olika frågor. Ett flertal specialberäkningar har tillhandahållits genom () försorg. Sådana beräkningar har också till viss del upprättats inom sekretariatet. Rådet har också haft tillgång till särskilda promemorior som upprättats av RSV. I frågan om personvalsreformens eventuella påverkan på det allmänna valdeltagandet har rådet samrått med och . SOU 1999:136 33 2 Det nuvarande personvalssystemet I detta avsnitt ges en kortfattad genomgång av de delar av det svenska valsystemet som har direkt koppling till de nya personröstningsreglerna. Litteraturhänvisningar har gjorts till källor där mer utförliga redogörelser finns. 2.1 Hur personröstning går till m.m. I 3 kap. 1 § regeringsformen fastslås att val till sker genom röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Av 6 kap. 4 § vallagen framgår att det på alla valsedlar som upptar kandidatnamn skall finnas ett markerat utrymme intill varje namn där väljarna kan lämna en särskild personröst genom en markering. Denna regel gäller samtliga val. Personröstningen är alltså frivillig. Den som vill personrösta gör detta genom att göra en markering i det särskilda utrymmet som är en ruta invid namnet. Det finns inte någon regel som föreskriver exakt hur markeringen skall göras, men att kryssa har blivit den dominerande metoden. Det är inte tillåtet att lämna mer än en personröst. Om så sker följer av 18 kap. 11 § vallagen att alla namn på valsedeln skall anses vara obefintliga. Valsedeln blir dock inte ogiltig utan rösten tillfaller partiet. Samma sak gäller om det inte framgår vem personrösten avser. Också om personmarkeringen kan antas ha gjorts maskinellt skall namnen anses vara obefintliga, men rösten tillfalla partiet. Den sist nämnda regeln har tillkommit för att förhindra att någon låter massframställa färdigkryssade valsedlar. Tillvägagångssättet vid personröstning är alltså i grunden mycket enkelt. Den tidigare möjligheten att stryka namn från en valsedel saknar i det nuvarande systemet formell betydelse. Detta innebär att även om namnet stryks så anses det stå kvar. En annan skillnad i förhållande till det tidigare valsystemet är att de partier som registrerat sin partibeteckning i förväg måste anmäla alla kandidater om partiet skall uppnå skydd för sin partibeteckning. 34 Det nuvarande personvalssystemet SOU 1999:136 innebär att om ett namn skrivs till på en valsedel för ett parti som anmält kandidater så anses det namnet som obefintligt. 2.2 Hur ledamöter till riksdag och fullmäktige utses Resultatet efter ett val fastställs i etapper. Först bestäms hur mandaten skall fördelas mellan partierna. Vid den fördelningen tillämpas den s.k. jämkade uddatalsmetoden. Både fasta valkretsmandat och utjämningsmandat fördelas med denna metod. I Europaparlamentsval och val till kommunfullmäktige förekommer inga utjämningsmandat. Sedan mandaten fördelats mellan partierna skall det ske en mandatfördelning också inom partierna för att fastställa vilka kandidater som blivit valda. Detta kan ske på två olika sätt. Med jämförelsetal enligt den s.k. heltalsmetoden (d´Hondts metod). Vilken metod som skall tillämpas bestäms av regler i 18 och 20 kap. vallagen. Den grundläggande principen är att personrösterna har företräde. Dock endast om kandidaten har fått så många personröster att han eller hon fått lika många eller fler personröster än vad som motsvarar den s.k. personvalsspärren som i riksdagsvalet uppgår till av partiets röstetal i valkretsen och i övriga val till . De kandidater som uppnått spärren konkurrerar i första hand om mandaten som tillsätts i tur och ordning efter de personliga röstetalens storlek. Om alla partiets mandat kan tillsättas på detta sätt sker ingen ytterligare fördelning. Så var fallet riksdagsval för . Partiets samtliga mandat tillsattes på grundval av kandidaternas personliga röstetal. Samtliga partiets riksdagsledamöter är alltså personvalda. Om några men inte alla mandat inom ett parti kan besättas med hjälp av personliga röstetal fördelas återstående mandat med hjälp av jämförelsetal enligt heltalsmetoden. Det kan alltså förekomma att vissa kandidater i ett parti blir valda på personliga röstetal (personvalda) medan övriga utses enligt heltalsmetoden, vilket i praktiken innebär att listordningen är avgörande. Att de båda metoderna kombineras var det vanligaste val. Om inte någon kandidat inom ett parti får ett personligt röstetal som överstiger spärren utses samtliga kandidater enligt heltalsmetoden. Detta förekom inte inom något parti vad gäller riksdagsvalet . Däremot skedde det i ett antal fall i de kommunala valen Den grundläggande principen om personrösternas företräde gäller också vid dubbelvalsavveckling och då det gäller att utse ersättare. I följande avsnitt beskrivs något närmare de nu nämnda reglerna. SOU 1999:136 Det nuvarande personvalssystemet 35 2.2.1 Personröster För att personröster skall kunna medföra att en kandidat blir vald krävs att han eller hon fått så många röster som motsvarar en viss spärrnivå. I riksdagsvalet uppgår denna till av partiets röstetal. I de kommunala valen uppgår spärren till , dock lägst 100 röster i val till och 50 röster i val till kommunfullmäktige. I val till är spärren också med det finns inte någon absolut nedre gräns som i de kommunala valen. För de kandidater som kommit upp till spärren är det inte av någon betydelse var på listan de är placerade eller, om partiet gått fram med flera listor, på vilken av partiets listor de är placerade. Det är endast antalet personröster som är avgörande. Ex. 2:1 Kandidat utses på personligt röstetal Ett parti i val till kommunfullmäktige har fått 1 000 röster och 4 mandat. Personvalsspärren uppgår därför till (1 000 x 0,05) 50 röster. Personrösterna på kandidater inom partiet fördelar sig på följande sätt: A 100 B 250 C 30 D 20 A och B har klarat spärren. B har fått flest personröster och besätter partiets första mandat. A har fått näst flest röster och klarat spärren. A besätter därför partiets andra mandat. De två återstående mandaten kan inte besättas på grundval av personröster eftersom C och D inte uppnått spärrnivån. I stället skall återstående mandat fördelas med jämförelsetal enligt heltalsmetoden (jfr avsnitt 2.2.2). 2.2.2 Jämförelsetal enligt heltalsmetoden Att besätta mandat på grundval av jämförelsetal är den metod som ensam varit gällande intill dess personvalssystemet genomfördes. Sättet att beräkna jämförelsetal framgår av 18 kap. 4 § vallagen och låter sig enklast beskrivas genom ett tillrättalagt exempel. 36 Det nuvarande personvalssystemet SOU 1999:136 Ex 2:2 Kandidat utses enligt heltalsmetoden Ett parti har gått fram med en lista och fått 3 mandat. På valsedeln finns 5 kandidater. A, B, C, D och E. Totalt har avgetts 1 000 valsedlar. A som står överst på alla valsedlar får ett röstetal på 1 000. Detta röstetal är också A:s jämförelsetal. Vid nästa sammanräkning skall man bortse från den som blivit vald dvs. B står då överst på samtliga valsedlar och har ett röstetal på 1 000. För att beräkna B:s jämförelsetal skall röstetalet reduceras med så många mandat som rösterna varit med om att besätta dvs. 1 ökat med 1. Jämförelsetalet blir då 1 000:2= 500. Vid nästa sammanräkning fastställs jämförelsetalet för C till 1 000:3=333. På samma sätt blir jämförelsetalet för D 1 000:4 = 250 osv. Mandaten besätts efter storleken på jämförelsetalen. Metoden innebär att listordningen blir avgörande. I de fall ett parti går fram med flera listor i en valkrets kan det naturligtvis uppstå konkurrens mellan namnen på de olika listorna. Den successiva reduktionen av röstetal för att beräkna jämförelsetal gäller endast för de fall tidigare mandat besatts enligt heltalsmetoden. Någon reduktion sker inte med anledning av att tidigare mandat besatts på grund av personröster. Vid ordnandet av kandidatnamn enligt heltalsmetoden bortser man helt från de kandidater som blivit valda på personröster (Jfr Ökat personval SOU 1993:21 s. 127 f. och Utvärderat personval SOU 1996:66 s. 84 f.). 2.2.3 Dubbelvalsavveckling Det svenska valsystemet uppställer inte något krav på att en kandidat skall vara bosatt eller folkbokförd i den valkrets där han eller hon kandiderar. För att vara valbar i val till krävs dock att kandidaten är folkbokförd i någon av de kommuner som ingår i och för val till kommunfullmäktige gäller att kandidaten skall vara folkbokförd i kommunen. Det finns inte heller några begränsningar i fråga om hur många valkretsar som en kandidat kan ställa upp i. Vidare är det tillåtet för en person att kandidera för mer än ett parti. Partierna har också frihet att i varje valkrets och kommun lansera så många listor som de vill. Att någon kandiderar för mer än ett parti torde knappast förekomma. Däremot förekommer det vid varje val att partier går fram med mer än en lista i en valkrets och att kandidater ställer upp i mer än en valkrets. En följd av denna ordning är att det förekommer att en kandidat blir vald, eller mer egentligt uttryckt, tar plats i namnordningen i mer än en valkrets. Eftersom kandidaten inte får representera mer än en valkrets SOU 1999:136 Det nuvarande personvalssystemet 37 finns regler som avgör var kandidaten skall tillträda sitt mandat. Dessa regler går under beteckningen dubbelvalsavveckling och finns i 18 kap. 40, 43 och 46 §§ vallagen. Reglerna innebär sammanfattningsvis följande. En kandidat som fått mandat på personröster i flera valkretsar skall tillträda mandatet i den krets där hans eller hennes personliga röstetal är relativt störst. Om kandidaten har ett personligt röstetal på i krets ett, motsvarande 3 000 röster, och ett personligt röstetal på i krets två, vilket motsvarar 3 500 röster, tillträds mandatet i krets ett trots att väljarstödet där är mindre räknat i antal röster. Skulle kandidaten ha vunnit ett mandat på personröster och ett genom jämförelsetal enligt heltalsmetoden tillträds mandatet i den kretsen där det personliga röstetalet når upp till eller överstiger spärren. Om kandidaten fått mandat i flera kretsar på grund av jämförelsetal blir det största jämförelsetalet avgörande för vilken valkrets mandatet skall tillträdas i. Därefter måste man fastställa vem som skall tillträda det mandat som blivit ledigt. Detta görs med hjälp av ersättarregler som i korthet innebär att det lediga mandatet efter den som dubbelvalsavvecklats tillfaller den kandidat som stod på tur att bli vald. Finns det kandidater som kommit över spärren men inte blivit valda skall den med det högsta personliga röstetalet tillträda det lediga mandatet. Finns det inte några kandidater som kommit över spärren skall ersättaren för en personvald kandidat utses enligt ett s.k. listtroget sätt med listans röstetal som utgångspunkt, men man tar då bara hänsyn till de valsedlar från vilken den personvalda kandidaten fått personröster. Om den valda kandidaten fått sitt mandat utan att ha blivit personvald utses hans ersättare enligt det i riksdagsvalet tillämpade sättet, vilket innebär att listroheten beaktas fullt ut. Utförliga redogörelser för reglerna om dubbelvalsavveckling finns i prop. 1996/97:70 s. 229 ff. och Utvärderat personval (SOU 1996:66) s. 85 ff. och 109 f. Se även RSV:s hemsida . 2.3 Hur ersättare utses För de ledamöter som väljs skall också ersättare utses. Vid val till , och skall lika många ersättare utses som partiet har fått mandat, dock alltid minst tre. För val till kommunfullmäktige gäller att fullmäktige före valet har bestämt hur stor andel av det antal mandat som varje parti får som antalet ersättare skall utgöra. Andelen får vara högst hälften. Regler om utseende av ersättare finns i 18 kap. 51–57 §§ vallagen. 38 Det nuvarande personvalssystemet SOU 1999:136 2.3.1 Ersättare för riksdagsledamöter utses bland kandidater som inte blivit valda. I första hand bland sådana som fått ett personligt röstetal som överstiger personvalsspärren oavsett var och på vilka av partiets listor i valkretsen de är placerade. Den med högst personligt röstetal utses först, den med näst högst röstetal utses därefter osv. Denna metod skiljer sig något från förslag. Enligt det förslaget skulle en ersättare för en ledamot som blivit vald på personröster alltid väljas från den lista på vilken den valda ledamoten fått flest personröster. Metoden tillämpades i försöksvalet och i Europaparlamentsvalet . Nomineringsrätts- och valkretskommittén konstaterade i sin utvärdering att metoden tekniskt sett var komplicerad och att personvalsinslaget borde stärkas även vad avser utseende av ersättare och föreslog därför den metod som tillämpades val. Om inte alla ersättare kan utses på detta sätt används i stället den s.k. listtrogna metod som tillämpades också före personvalsreformen, dock med den modifieringen att ersättare för en kandidat som blivit vald på personröster skall tas från den lista på vilken den valda fått flest personröster. Redogörelser för ersättarregler ges i prop. 1996/97:70 s. 123 f. och Utvärderat personval (SOU 1996:66) s. 85 ff. 2.3.2 Ersättare för Principerna för hur ersättare utses överensstämmer i huvudsak med dem som gäller för utseende av ersättare i riksdagsvalet. 2.3.3 Ersättare för kommunfullmäktige Enligt 5 kap. 4 § kommunallagen bestämmer kommunfullmäktige hur stor andel ersättare som skall finnas för ledamöterna i kommunfullmäktige . Andelen skall vara högst ledamöter. För ett parti som fått ett eller två mandat skall antalet ersättare alltid uppgå till två. Grundprincipen för att utse ersättare är densamma som i övriga val. För varje ledamot görs en sammanräkning för att utse ersättare. I första hand utses den kandidat, som inte redan tagit plats men som klarat spärren för personröster, i andra hand utses listtrogna ersättare enligt heltalsmetoden. Om ett parti har fått två mandat utses ytterligare en ersättare enbart för den ledamoten som har det högsta personröstetalet eller det högsta SOU 1999:136 Det nuvarande personvalssystemet 39 jämförelsetalet av de två. När ersättarkvoten är 1/3, 1/4 och 1/5 och ett parti har fått tre, fyra eller fem mandat ger denna minimiregel i vissa fall fler mandat än vad en tillämpning av ersättarkvoten skulle ge. Om det efter sådana sammanräkningar visar sig att antalet ersättare som har utsetts understiger den bestämda andelen ledamöter och samma ersättare har utsetts för tre eller flera ledamöter görs för dessa ytterligare en sammanräkning för att utse ersättare. Är antalet ersättare fortfarande mindre än den bestämda andelen av antalet ledamöter och har samma ersättare utsetts för fem eller flera ledamöter görs för dessa ledamöter ytterligare en sammanräkning för att utse ersättare. Detta förfarande upprepas och ytterligare sammanräkningar görs för de ledamöter vilkas ersättare utsetts för sju eller flera, nio eller flera osv. så länge som antalet ersättare understiger det antal som motsvarar den andel som har bestämts. Kan inte någon eller inte tillräckligt många ersättare utses görs inget mer. För en redogörelse för kommunala ersättarregler se Vissa valfrågor (SOU 1994:30) s. 203 ff. och Utvärderat personval (SOU 1996:66) s. 95 ff. 2.4 Vissa begrepp 2.4.1 Personvalsbegreppet Det kan förefalla överflödigt att ta upp en diskussion rörande begreppet personval efter det att ett personvalssystem tillämpats i fyra olika val i vårt land . Det förhåller sig emellertid så att begreppet personval fortfarande används i något skilda betydelser i olika sammanhang. Det tycks vara så att personval ofta används för att beteckna ett valsystem som innehåller element som leder till en fokusering på de enskilda kandidater som ställer upp i valet. Sådana system kan vara sinsemellan mycket olika till sin uppbyggnad. I ett valsystem som det finska har väljarna frihet att rösta på ett stort antal kandidater som partierna nominerat. Partiets inflytande på kandidaturvalet inskränker sig till nomineringsfasen. I övrigt är det helt väljarnas röster som avgör vilka personer som skall representera partierna. När det finska valsystemet betecknas som ett rent personval är det främst det förhållandet att makten över personurvalet i så stor utsträckning ligger hos väljarna som avses.