sou · GNB391 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av vissa delar av jämställdhetslagen. Till särskild utredare förordnades ordförande vid . Som sekreterare i utredningen anställdes hov- rättsassessorn . förordnades departementsrådet , , och hovrättsassessorn , , som sakkunniga i utredningen. för- ordnades följande personer att ingå i en referensgrupp: illa Hansén- , , , (), , , , , , i (LO), , Aka- demikers () och , (). Referensgruppens leda- möter förordnades sedan arbetsmarknadens parter inbjudits att delta i en referensgrupp till utredningen och inkommit med förslag på en manlig och kvinnlig representant. Utredningsarbetet är nu slutfört och jag överlämnar härmed betän- kandet (SOU 1999:91) En översyn av jämställdhetslagen. Förslag ...........till Lag om ändring i jämställdhetslagen (1991:433) Förslag till Lag om ändring i lag (1999:130) om åtgärder mot Några aktuella reformer och lagar Direkt och indirekt könsdiskriminering 2.2.1 Innebörden av direkt och indirekt diskrimi - De tre nya diskrimineringslagarna De tre nya diskrimineringslagarna De tre nya diskrimineringslagarna 2.5Sammanfattning av utredningens förslag avseende De tre nya diskrimineringslagarna ................................... Syftet med lönekartläggningen och tillämpning av denna .. 4.3Jämställdhetsnämndens avgörande i ett ärende an-gående Lönekartläggningsarbetet i praktiken ............................... informationsmaterial om lönekartläggning .......... Hur lönekartläggningsarbetet i vissa fall Talerätt om vitesföreläggande ................................................... 5.2Talan om vitesföreläggande inför 107 5.3Talan om vitesföreläggande inför Nämnden mot Frågor som hänger samman med arbetsvärdering .................... 6.2Frågan om lika eller likvärdigt arbete enligt jämställd- 6.2.1Kriterierna och bedömningen av vad som är Arbetsgivarens uppgiftsskyldighet i för- 6.3Arbetsdomstolens prövning i mål angående lika lön för likvärdigt arbete ...................................................... Förslag till lag om ändring i jämställdhetslagen (1991:433) ........... Förslag till lag (1999:130) om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet ........................................................... Kostnadskonsekvenser av utredningens förslag m.m. .............. Kommittédirektiv (Dir. 1998:60)......................................... Tilläggsdirektiv (Dir. 1998:98) ............................................ Bilaga 3 EG:s direktiv om tillnärmningen av medlemsstaternas lagar om tillämpningen av principen om lika lön för kvinnor och män .................................................................. Bilaga 4 EG:s direktiv om genomförande av principen om lika- behandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt EG:s direktiv om bevisbörda vid mål om könsdiskrimi- Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av vissa delar av jämställdhetslagen. De frågor som utredningen har behandlat gäller jämställdhetslagens diskrimineringsförbud, påföljden skadestånd vid överträdelse av diskrimineringsförbudet, lönekartläggning, talerätten inför och , samt frågor som hänger samman med arbetsvärdering. Översynen har i första hand gjorts för att nå överensstämmelse med EG-rätten och har därvid skett under beaktande av de tre nya lagarna mot diskriminering i arbetslivet, dvs. lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering, lagen om förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder och lagen om förbud mot diskriminering på grund av sexuell läggning. Vad särskilt gäller de viktiga frågorna rörande lönekartläggning och arbetsvärdering har översynen haft ett självständigt syfte. Jämställdhetslagens diskrimineringsförbud omfattar direkt och indirekt diskriminering. Någon definition av dessa begrepp finns inte i lagen. Förbuden mot könsdiskriminering är avgränsade till vissa särskilda situationer som typiskt sett anses diskriminerande. Otillåten köns- diskriminering kan föreligga vid anställning m.m. (16 och 17 §§), vid tillämpning av lägre lön eller sämre anställningsvillkor (18 §), vid arbetsledning (19 §) samt vid uppsägning, omplacering m.m. (20 §). Paragraferna är uppb yggda dels som presumtionsregler (16, 18 och 19 §§), dels som bevisregler (17 och 20 §§). I de i lagen angivna situa- tionerna, med ett undantag, förutsätts att det finns en jämförelseperson. En förutsättning för diskrimineringsförbudet vid anställning är dessutom att ett anställningsbeslut fattas. inom EU har antagit direktivet 97/80/EG om bevis- bördan i mål om könsdiskriminering, bevisbördedirektivet. Direktivet innebär lagfästande av EG-rättens praxis i frågan om bevisbördans pla- cering. I bevisbördedirektivet och i de nya diskrimineringslagarna finns en definition av indirekt diskriminering. Bör en definition av begreppet indirekt diskriminering införas i lagtexten? – Utredningen föreslår att en definition av indirekt diskriminering införs i jämställdhetslagen. I EG:s bevisbördedirektiv och i de nya diskrimineringslagarna finns en definition av indirekt diskriminering. Utredningen anser att även jäm- ställdhetslagen bör tillföras en definition av begreppet. Formuleringen bör överensstämma med bevisbördedirektivet och nära ansluta till de tre nya diskrimineringslagarna. Härigenom klargörs rättsläget och uppnås att jämställdhetslagen i detta hänseende anpassas till diskriminerings- lagstiftningen i övrigt. Är jämställdhetslagens diskrimineringsförbud om krav på jämförelseperson och krav på anställningsbeslut vid anställning förenliga med EG-rätten? – Utredningen föreslår att förbudet mot otillåten könsdiskriminering vid anställning m.m. i jämställdhetslagen utformas på det sättet att förbudet omfattar arbetssökande under hela anställningsförfarandet och oberoende av om något anställningsbeslut i saken kommer till stånd samt utan något krav på jämförelseperson. Inte heller diskrimineringsförbudet vid arbetsledningsbeslut bör innehålla ett krav på jämförelseperson. I ett fall från har inte krävts att det finns en jämförelse- person av motsatt kön vid direkt diskriminering i en anställnings- situation. Vid avgörande om någon blivit utsatt för direkt diskriminering i de tre nya diskrimineringslagarna kan en fiktiv jämförelse göras. Jämställdhetslagens förbud mot diskriminering vid anställning såvitt gäller dess krav på jämförelseperson kan inte anses stämma överens med EG-rätten. Utredningen anser därför att jämställdhetslagens diskriminerings- förbud vid anställning bör utformas på sådant sätt att något krav på jämförelseperson inte ställs upp vid direkt diskriminering. I konsekvens därmed bör motsvarande ändring genomföras vad gäller arbetsled- ningsbesluten enligt 19 § jämställdhetslagen. Det kan däremot inte anses vara oförenligt med EG-rätten att upp- ställa krav på jämförelseperson vid lönediskriminering. Utredningen föreslår därför inte någon ändring i detta avseende. I likhet med vad som gäller enligt EG-rätten skall en jämförelsen dock kunna göras även med en tidigare anställd av motsatt kön. Vid indirekt diskriminering måste däremot en faktisk jämförelse mellan grupper göras. Detta följer av EG-rätten och motsvarande gäller även enligt de nya diskrimineringslagarna. Diskrimineringsförbudet i de tre nya diskrimineringslagarna skyddar arbetssökande under hela rekryteringsförfarandet och utan krav på att anställningsbeslut kommer till stånd. Enligt utredningens mening kan man anta att det enligt EG-rätten inte ställs något krav på anställnings- beslut för att otillåten könsdiskriminering skall kunna föreligga. För att med säkerhet nå överensstämmelse med EG-rätten anser utredningen att jämställdhetslagens förbud mot diskriminering vid anställning även bör omfatta situationer då arbetsgivaren inte fattar något anställningsbeslut. Detta innebär att en arbetsgivare som avbryter ett anställnings- förfarande, t.ex. därför att arbetsgivaren inte vill anställa en sökande av visst kön, kan göra sig skyldig till otillåten könsdiskriminering. Är jämställdhetslagens presumtionsregler förenliga med EG-rätten och bevisbördedirektivet? – Utredningen föreslår att bestämmelserna i nuvarande 16, 19 och 20 §§ jämställdhetslagen ändras och sammanförs i en ny 16 §. Ändringen innebär att presumtionsreglerna vid anställning, befordran, utbildning för befordran och arbetsledning samt bevisregeln vid uppsägning, omplacering, permittering och avskedande formuleras som en enhetlig bevisbörderegel i överensstämmelse med bevisbördedirektivet. Vidare föreslår utredningen att 17 § jämställdhetslagen upphävs. Innebörden av EG:s bevisbördedirektiv och de tre nya diskriminerings- lagarna är att när arbetstagaren gjort antagligt att könsdiskriminering föreligger bevisbördan skall gå över på arbetsgivaren. Frågan är om bevisbördedirektivets bevisbörderegel är lika fördelaktig eller fördel- aktigare för arbetstagaren. Det finns emellertid inte någon juridisk metod med vilken man kan jämföra jämställdhetslagens presumtionsregler med bevisbördedirektivet. Eftersom det därför inte med någon säkerhet kan konstateras att presumtionsregeln om förbud mot könsdiskriminering vid anställning och arbetsledning ger en effektivare eller i varje fall lika effektiv lättnad i bevisbördan för käranden som bevisbördedirektivet, talar mycket starka skäl för att denna regel i en eller annan form måste göras tillämplig i den svenska diskrimineringsprocessen. Utredningen anser att presumtionsregeln om förbud mot könsdiskriminering vid anställning m.m. och vid arbetsledning i jämställdhetslagen formuleras om för att uppnå överensstämmelse med bevisbördedirektivet. I detta ligger att utredningen anser att 17 § skall utgå. Av redaktionella skäl bör jämställdhetslagens diskrimineringsförbud vid anställning m.m., arbets- ledning samt uppsägning och omplacering m.m. föras samman i en paragraf som är uppställd i enlighet med bevisbördedirektivet och som inte innehåller något krav på anställningsbeslut eller jämförelseperson. Presumtionsregeln i lönediskrimineringsförbudet i 18 § jämställd- hetslagen kan inte anses vara strängare än EG-rätten utan får anses stå i överensstämmelse med den. Det anförda innebär att det enligt utred- ningens mening inte med fog kan göras gällande att 18 § jämställd- hetslagen behöver ändras för att överensstämmelse med EG-rätten skall uppnås. Utredningen föreslår därför inte någon ändring av lönediskri- mineringsförbudet i 18 § jämställdhetslagen. Enligt EG-rätten åligger det medlemsstaterna att vidta tillräckligt effektiva åtgärder för att syftet med direktiven på jämställdhetsområdet skall uppnås. Allmänt skadestånd till flera som diskriminerats i samband med anställning eller befordran eller utbildning för befordran skall enligt jämställdhetslagen delas lika mellan dem. I de tre nya diskrimi- neringslagarna finns ingen motsvarande begränsning om delat skade- stånd. Ekonomiskt skadestånd utgår inte till den som blivit diskriminerad vid ett anställningsförfarande eller vid befordran eller utbildning för befordran, vare sig enligt jämställdhetslagen eller de tre nya diskrimi- neringslagarna. Finns det skäl att ändra jämställdhetslagens regler om allmänt skadestånd? – Utredningen föreslår att det allmänna skadeståndet till flera som diskriminerats inte skall delas lika mellan dem utan utgå till var och en av de diskriminerade med hänsyn till den kränkning som denne blivit utsatt för. Utredningen anser att det är viktigt att framhäva att det skadestånd som utgår till någon som har blivit diskriminerad i första hand utgör en individuell ersättning till denna person för vad just hon eller han har blivit utsatt för. Det bör också framhållas att den preventiva funktionen hos det allmänna skadeståndet blir bäst tillgodosedd med en ordning som innebär att skadeståndets storlek när flera är diskriminerade bestäms med utgångspunkt från den kränkning som det diskriminerande ageran- det har inneburit för var och en av de berörda. Även den omständigheten att utredningen föreslår att diskrimi- neringsförbudet enligt jämställdhetslagen skall omfatta hela anställnings- förfarandet talar mot en ordning med delat skadestånd. Diskrimineringen kan då ske av flera vid olika tillfällen och på olika sätt. En regel om att ett allmänt skadestånd skall delas lika mellan flera diskriminerade kan inte rimligen bibehållas oförändrad i det ändrade läge som uppstår om utredningens förslag godtas. Utredningen anser därför att regeln om delat skadestånd skall utgå och att var och en av de diskriminerade skall erhålla ett skadestånd som är bestämt med hänsyn till den kränkning den personen blivit utsatt för. Vad gäller allmänt skadestånd i övrigt anges i förarbetena till jäm- ställdhetslagen att utgångspunkten skall vara den skadeståndspraxis som förekommer i föreningsrätts- och anställningsskyddsmål. EG-rättens krav på att medlemsstaterna måste vidta effektiva åtgärder för att direktivens syften skall uppnås är enligt utredningens uppfattning upp- fyllt genom att de svenska domstolarna har att tillämpa samma beräk- ningsgrunder vad gäller skadeståndet vid diskriminering som gäller enligt övriga nationella arbetsrättsliga regler. Utredningen anser att jämställd- hetslagens regler om allmänt skadestånd i övrigt är förenlig med EG- rätten. Finns det skäl att ändra jämställdhetslagens regler om ekonomiskt skadestånd? – Utredningen föreslår inte någon ändring av jämställdhetslagens regler om ekonomiskt skadestånd. Enligt utredningens bedömning skall den nuvarande ordningen i jäm- ställdhetslagen att endast allmänt skadestånd och alltså inte ekonomiskt skadestånd kan utgå till den som har blivit diskriminerad i samband med anställning, befordran eller utbildning för befordran bestå. Utredningen anser att regleringen är förenlig med EG-rätten. Regleringen överens- stämmer även med vad som gäller enligt de tre nya diskriminerings- lagarna. Enligt utredningens mening är även i övrigt jämställdhetslagens skadeståndsreglering förenlig med EG-rätten. Lönekartläggning och arbetstagarorganisationernas behov av att få tillgång till enskilda individers löner – Utredningen föreslår att syftet med lönekartläggningen klargörs i förarbetena. Syftet skall enligt utredningens mening vara att synliggöra hur lönerna för olika kategorier av arbetstagare i skilda typer av arbeten förhåller sig till varandra när hänsyn tas kön. Kartläggningen skall därmed bilda utgångspunkt för ett mer aktivt arbete i dessa frågor. Utredningen föreslår att det i lagens avsnitt om aktiva åtgärder införs en uttrycklig skyldighet för arbetsgivaren att analysera förekommande löneskillnader. Vidare föreslår utredningen att arbetsgivaren skall vara skyldig att samråda med arbetstagarorganisationerna om hur kartlägg- ningsarbetet skall bedrivas samt informera dessa om arbetet med löne- kartläggningen och om sin analys därav. Utredningen anser att uttalandena i förarbetena om lönekartläggningens syfte har skapat oklarhet och att det är av vikt med ett klargörande i detta avseende. Syftet med lönekartläggningen skall enligt utredningens mening vara att klargöra hur lönerna för olika kategorier av arbetstagare i skilda typer av arbete förhåller sig till varandra när hänsyn tas till kön och därmed bilda utgångspunkt för ett mer aktivt arbete i dessa frågor. I lagförarbetena har anförts att avsikten med lönekartläggningen inte är att arbetsgivaren skall göra någon systematisk arbetsvärdering. Lag- stiftaren utgår dock från att lönekartläggningen i görligaste mån bör leda till att arbetstagare som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdiga på en arbetsplats kan identifieras. Utredningen föreslår inte någon ändring i dessa hänseenden. För att lagen skall få ökad genomslagskraft och att jämförelser mel- lan olika grupper och kategorier av arbetstagare skall komma till stånd anser utredningen att det i lagen skall införas en uttrycklig skyldighet för arbetsgivaren att analysera förekommande löneskillnader. Vidare anser utredningen att arbetsgivaren skall vara skyldig att samråda med arbetstagarorganisationer om hur kartläggningsarbetet skall bedrivas samt informera arbetstagarorganisationerna om arbetet med lönekart- läggningen och om sin analys av löneskillnader. Utredningen anser att syftet med lönekartläggningen kan främjas genom att arbetstagarsidan i större omfattning kan medverka i kartläggningen. Utredningen föreslår inte att arbetstagarorganisationerna i sin sam- verkan med arbetsgivaren om en kartläggning skall få del av enskilda individers löner. En granskning av enskilda individers löner innebär enligt utredningen att förfarandet har gått över till att gälla lönesätt- ningen. – Utredningen föreslår att fackliga organisationer i förhållande till vilka arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal skall ges talerätt inför respektive om vitesföreläggande. och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering skall beredas tillfälle att yttra sig och även ha rätt att, när ombudsmannen finner skäl till det, intervenera i ett av en facklig organisation anhängiggjort ärende vid nämnderna. Vidare före- slår utredningen att talan vid tingsrätt om utdömande av förelagt vite även skall kunna föras av den fackliga organisationen som gjort fram- ställningen om vitesföreläggandet. Utredningen anser att en talerätt för fackliga organisationer om vites- föreläggande inför och minering kan stimulera och vitalisera det lokala arbetet samt för de fackliga organisationerna medföra ett större ansvarstagande för jämställdhetsarbetet. Av stor betydelse för att ge fackliga organisationer rätt att föra talan är även att det är parterna på arbetsmarknaden som har huvudansvaret för jämställdhetsarbetet. Det bör därför vara dessa som i första hand skall agera. Om en organisation för talan, bör respektive Ombudsmannen mot etnisk diskriminering ha rätt att yttra sig och om ombudsmannen då eller senare finner erforderligt även ha en rätt att intervenera. Om organisationen vid förfrågan från ombudsmannen avstått från att föra talan, bör organisationen inte ha rätt att få yttra sig eller delta i ärendet som intervenient. Frågor som hänger samman med arbetsvärdering – Utredningen föreslår att 33 § jämställdhetslagen tillförs en regel som ger rätt till tillträde till arbetsplats för att göra undersökningar. Den utredning som i lönediskrimineringsprocessen läggs till grund för domstolens prövning bör lämpligen förebringas av de enskilda parterna själva. Inte minst med hänsyn till att arbetsvärdering är något oprecist och subjektivt anser utredningen att det inte är lämpligt att en utom- stående av domstolen förordnad expert anlitas för uppgiften. Utred- ningen framlägger inte något förslag härom. Utredningen utvecklar i betänkandet sin syn på beviskraven i en lönediskrimineringsprocess vad gäller frågan om arbetena är likvärdiga. I huvudsak utmynnar utredningens analys i att den huvudsakliga bevisbördan för de omständigheter som har betydelse för värderingen av arbetena visserligen ligger på käranden. Arbetsgivaren såsom den part som har särklassigt lättast att prestera utredning rörande förhållanden med anknytning till arbetsplatsen har emellertid att bära viss del av bevisbördan. Härigenom uppnås för käranden en lättnad i bevisbördan, som annars kan tendera att bli alltför tung. Utredningen anser att en sådan ordning följer direkt av allmänna bevisregler och står i samklang med EG-rätten. Det behövs därför inte någon omformulering av lag- texten. Beträffande arbetsgivarens uppgiftsskyldighet enligt jämställdhets- lagen anser utredningen att 33 § jämställdhetslagen skall tillföras en regel som ger rätt till tillträde till arbets- platsen för att göra undersökningar av betydelse för en arbetsvärdering. Utredningen anser inte att det i 18 § jämställdhetslagen skall närmare anges vad som krävs för att arbeten skall anses vara likvärdiga. has had the task of reviewing certain parts of the Act Concerning Equality Between Men and Women. The questions which have been considered by the Committee relate to the prohibition against discrimination set forth in the Act Concerning Equality Between Men and Women, damages as a result of violations of the prohibition against discrimination, wage surveys, standing before the Equal Opportunities Tribunal and the Discrimination Tribunal, and issues related to work evaluation. The review has primarily been conducted in order to achieve an accord with EC law and, in this context, has taken place with consideration being given to the three new Acts against discrimination in working life, i.e. the Act against Ethnic Discrimination, the Act regarding the Prohibition against Discrimination against Persons with Disabilities, and the Act regarding the Prohibition against Discrimination Based on Sexual Orientation. The review has had an independent objective especially with respect to the important issues concerning wage surveys and work evaluation. The Prohibition against Discrimination The prohibition against discrimination set forth in the Act Concerning Equality Between Men and Women includes direct and indirect discrimination. No definition of these concepts is set forth in the Act. The prohibitions against sex discrimination are limited to certain particular situations which, typically seen, are considered discriminatory. Illegal sex discrimination may exist in conjunction with employment, etc. (§§ 16 and 17), in conjunction with lower wages or poorer employment conditions (§ 18), in conjunction with work management (§ 19), and in conjunction with termination, redeployment, etc. (§ 20). The sections are formulated as rules of presumption (§§ 16, 18 and 19), and as evidence rules (§§ 17 and 20). With one exception, the situations set forth in the Act presuppose that there exists a comparison person. Additionally, in conjunction with employment, the application of the prohibition is conditional on a decision with respect to employment having been taken. within the EU has adopted directive 97/80/EC on the burden of proof in cases of sex discrimination, "the burden of proof directive." The directive entails a codification of the case law of Court of with respect to the placement of the burden of proof. The burden of proof directive and the new discrimination Acts contain a definition of indirect discrimination. Should a definition of the concept of indirect discrimination be incorporated into the legislation? – proposes that a definition of indirect discrimination be incorporated into the Act Concerning Equality Between Men and Women. The EC's burden of proof directive and the new discrimination Acts contain a definition of indirect discrimination. The Committee considers that a definition of the concept should also be incorporated into the Act Concerning Equality Between Men and Women. The wording should be in accord with the burden of proof directive and be closely connected to the three discrimination Acts. In this , the legal situation will be clarified and, in this regard, the Act Concerning Equality Between Men and Women will be brought into accordance with the discrimination legislation in general. Are the requirement of a comparison person and the requirement for an employment decision in conjunction with employment, as set forth in the Act Concerning Equality Between Men and Women's prohibition against discrimination, compatible with EC law? – proposes that the prohibition against illegal sex discrimination in conjunction with employment, etc. in the Act Concerning Equality Between Men and Women be worded in such that the prohibition covers employment applicants during the entire employment process and irrespective of whether an employment decision is taken in the matter, and without any requirement for a comparison person. should the prohibition against discrimination in conjunction with management decisions contain a requirement for a comparison person.