sou · GNB383 · 2000-01-01 00:00:00 — relationer mellan – snarare än egenskaper hos – dessa individer eller kollektiv står i centrum för uppmärksamheten. I studiet av politik har termen nätverk framför allt kommit att appliceras på interorganisatoriska nätverk, dvs. på relationer mellan organisatoriska enheter, som vi vant oss vid att betrakta som själv- ständiga och oftast studerat isolerade från varandra. Noderna i såda- na nätverk är individer i speciella gränsöverskridande roller i sina respektive organisationer – personer, vars uppgifter i hög grad består av att interagera med organisationens omgivning. Dessa befatt- ningshavare representerar inte bara den egna organisationen utåt utan kommer vanligtvis även att representera omgivningen gente- mot den egna organisationen; de blir med andra ord ofta ett slags informella medlare. Även om deltagarna i nätverket primärt är där som företrädare för sina organisationer, utvecklas även personliga relationer genom täta kontakter. På så vis kan förtroendefulla rela- tioner uppstå både mellan individer och organisationer, vilka stärker samhörigheten i nätverket och ger samverkan en informell prägel. Kort uttryckt innebär nätverk personliga kontakter inom ramen för organisationskontakter. I jämförelse med dem som studerar fysiska nätverk, såsom flyg- nät, elnät eller telenät, använder statsvetare och andra samhällsvetare termen nätverk i en lösare, mera metaforisk bemärkelse. Som meta- for frammanar nätverk andra associationer än statens metaforer och symbolspråk. Nätverk leder tankarna i en annan riktning än den do- minerande uppfattningen om den suveräna staten. Låt mig peka på ett par sådana perspektivskiften. Stat och nätverk avbildar det geografiska rummet på helt olika sätt. För staten är territoriet, uppfattat som en sammanhängande del av jordytan, fundamentet. Statsgränsen avskiljer territoriet från om- givningen och markerar skillnaden mellan innanförskap och utan- förskap. För nätverket är territorium och geografiska avstånd av underordnad betydelse. Avstånd, liksom innanför- eller utanförskap, bestäms av huruvida man är kopplad till nätet eller ej. Avståndet mellan två noder är kortare, om de tillhör samma nätverk, oavsett geografiskt avstånd. Man kan, som geografer gör, tala om minskad avståndsfriktion. Flödena inom nätverket snarare än fysiskt territorium skapar de väsentliga rumsliga mönstren – man kan tala om flödesrum (space of flows).25 Nätverk associerar också till en helt annan organisationsform än stat. Medan staten bygger på vertikal, hierarkisk organisering, re- presenterar nätverket en horisontell, icke-hierarkisk organisations- form. Vidare är staten en relativt sluten, nätverket en relativt öppen struktur. Staten uppfattas gärna, som tidigare nämnts, som en be- hållare med tydlig gränsyta mellan insida och utsida. Nätverket har otydligare yttre gräns – ytterligare noder kan alltid läggas till, och existerande noder kan utgå. placerar man nätverk mellan hierarkier och marknader som typer av social organisation.26 Mark- nader förutsätter ett mycket stort antal självständiga aktörer med ett minimum av kontakter och ömsesidigt beroende. Hierarkier om- fattar kedjor av över- och underordning, där de underordnade har föga självständighet. Nätverk däremot kombinerar självständighet och ömsesidigt beroende: aktörerna är inte underordnade någon högre auktoritet, men de är å andra sidan inte tillräckligt många eller tillräckligt oberoende av varandra för att utgöra en marknad. Den suveräna statens auktoritet är, som tidigare diskuterats, av meta-politisk art: staten hävdar sin rätt att själv avgöra vad som ingår i den politiska sfären. Det betyder, att statens anspråk på auktoritet i princip kan vara gränslösa. Nätverk är däremot i regel sektors- eller sakfrågebaserade. De förenar aktörer, som har ett spe- ciellt intresse av en viss politisk sektor eller fråga och som dessutom besitter relevanta resurser, t.ex. i form av expertis. Sålunda har statsvetare studerat policy-nätverk i västerländska demokratier. Dessa studier har riktat uppmärksamheten mot de in- formella kontaktmönster och strukturer, som förenar segment av staten – fackdepartement och ämbetsverk – med olika slags intresse- organisationer inom samma sektor. Medan staten är en formell, lagfäst enhet, utgör nätverk mera in- formella konstellationer utan officiell status. Det är just deras infor- mella karaktär som ger nätverken en hög grad av flexibilitet. Infor- mell samordning har vissa fördelar framför formell. Man slipper t.ex. svåra frågor kring representation (vilka aktörer är berättigade att vara representerade i den politiska beslutsprocessen?). Informa- tionsutbytet blir mera uppriktigt, och det blir lättare att anpassa sig till nya omständigheter.27 I många sammanhang blir därför informel- la nätverk viktiga komplement till den formella beslutsapparaten. Termen nätverk må vara ny, men fenomenet har nog alltid fun- nits. Familjen, klanen och kyrkan är exempel på ursprungliga nät- verk. Det nya är att de teknologiska förutsättningarna för nätverksbyggande har ändrats radikalt. Revolutionen inom informa- tionsteknologin har möjliggjort snabba kontakter över stora geogra- fiska avstånd. Makrosociologen menar, att vi bevitt- nar nätverkssamhällets framväxt på bred front. Inom såväl kultur och ekonomi som politik håller nätverk på att bli den dominerande sociala organisationsformen. Han gör jämförelser mellan IT-revolu- tionen och grekernas uppfinning ca av ett alfabet, som lade grunden för ett skriftspråk, abstrakt tänkande och modern veten- skap. När man integrerar olika kommunikationsformer till ett interaktivt nätverk, är det en teknologisk förändring i samma stor- leksordning med långtgående återverkningar på allt samhällsliv, häv- dar Castells.28 Statsvetare har framför allt använt nätverks-begreppet för att analysera nationell politik.29 De nya teknologiska förutsättningarna, som Castells betonar, vidgar gränserna för nätverksbyggande. Det har också gjorts försök att tillämpa nätverks-analys på internatio- nellt samarbete.30 Men framför allt har nätverks-begreppet kommit att appliceras på EU.31 Man kan i det sammanhanget notera, att Castells själv använder beteckningen nätverksstat för att karakterisera EU.32 , , skapade medvetet ett utrymme för kontakter och gemensamma intressen över statsgränserna, speciellt på det ekonomiska området. Därmed lades grunden för ett styrelse- skick, där intresseorganisationer, företag, regioner och forsknings- institutioner inte bara är föremål för politisk styrning utan har möj- lighet att aktivt deltaga i den politiska beslutsprocessen. Om man därtill lägger, att den formella beslutsstrukturen i EU är diffus och svåröverskådlig, kan man förstå att EU blir ett växthus för olika typer av nätverk.33 Det är med den formella EU-strukturen som med humlan: den borde teoretiskt sett inte kunna flyga. När det ändå visar sig att EU kan flyga, beror det i hög grad på de informella strukturerna. Ett kreativt användande av informella metoder för att kringgå den formella apparatens tröghet och benägenhet att hamna i dödlägen är enligt en forskare kvintessensen i EU:s sätt att fungera.34 Man kan tillägga, att en strikt hierarkisk ordning i EU ter sig tämligen orealistisk med tanke på medlemsstaternas värnande om suveräniteten och skiftande intressen. Nätverk blir därför ett naturligt alternativ. Beslut i EU föregås av konsultationer, informationsutbyte, lob- bying och koalitionsbyggande, där företagsamma aktörer har möj- ligheter att deltaga i och påverka processen. De nätverk, som på detta sätt byggs upp, kan förebygga de friktioner och överbrygga de motsättningar, som ett renodlat mellanstatligt samarbete oundvik- ligen skulle ha medfört. fungerar deltagarna i dessa nät- verk som förbindelselänkar mellan de olika nivåer – lokal, regional, statlig och överstatlig – som berörs av och därför vill påverka EU- besluten. Deltagande i nätverken bygger främst på expertis eller know-how men också på know-who – kännedomen om vem som har expertis och kan få saker och ting gjorda i olika organisa- tioner. Kommissionen utpekas inte sällan som spindeln i nätverksbyg- gandet. Om man återgår till liknelsen med ett teatersällskap, kan kommissionen betraktas som regissör i många frågor. Kommissio- nen befinner sig i en position, där de kan nå – och nås av – de flesta andra aktörer av relevans för det politiska spelet i EU. Den kontrol- lerar tidtabellen, avgör vilka intressen som skall representeras och kan styra koalitionsbildningen mellan olika aktörer. Därför tenderar nätverk att byggas upp kring kommissionen, vars representanter också deltar i förhandlingsprocessernas alla faser och därigenom får en central position. Kommissionen är också känd för att ofta arbeta efter en nätverksstrategi, dvs. att aktivt uppmuntra informella kon- takter inom olika sektorer samt stödja och bygga koalitioner med organisationer av olika slag. Dessa organisationer kan bli instrument för omvänd lobbying, så till vida att de ger stöd åt kommissionens politik genom att påverka regeringar, branschorganisationer och andra aktörer på nationell nivå. Även om det är vanligt att framhäva kommissionens centrala roll i EU, skall man inte glömma bort i ett nätverks- perspektiv. För många icke-statliga organisationer utgör parlamen- tet den kanske mest tillgängliga motparten åtminstone i mindre tunga sakfrågor. Medan olika intressegrupperingar står i kö för att påverka tjänstemän i kommissionen, kan parlamentarikerna ännu vara betydligt mera tillgängliga och öppna för samtal. Och parla- mentet är inte längre det tandlösa organ det ofta framställts som utan har efterhand tilldelats ökade befogenheter och kan genom att bygga koalitioner och nätverk påverka skeendet på många politik- områden. Det som är utmärkande för nätverken i EU är att många olika typer av organisationer kan vara representerade. Det är därför som allt flera organisationer – intresseorganisationer, frivilligorganisa- tioner, regioner, kommuner – upprättar kontor i . En för- teckning upptar ca 3 000 organisationer som företräder speciella intressen i och sysselsätter bortemot 10 000 per- soner – ungefär lika många som tjänstemännen i kommissionen, om man räknar bort översättare och sekreterare. Dessa organisationer representerar allt ifrån ekonomiska och fackliga intressen till miljö- vårds- och konsumentintressen. Anledningen till den ständigt ökan- de närvaron i är givetvis, att organisationerna upplever att de har större möjligheter att deltaga i EU:s beslutsprocess än i de flesta andra politiska system.35 Här finns också ett inslag av ömsesidigt resursberoende, som kan ge ytterligare en förklaring till den rika förekomsten av nätverk i EU. Å ena sidan medför det byråkratiska underskottet (antalet EU-tjänstemän är faktiskt mycket litet i förhållande till EU-frågor- nas mängd och dignitet) att kommissionen blir beroende av andra byråkratier och organisationer, inte minst medlemsstaternas förvalt- ningsapparater. Å andra sidan är ett antal frivilligorganisationer be- roende av finansiella bidrag från kommissionen, som i sin tur kan behöva dessa organisationer som koalitionsparter. I den typen av symbiotiska relationer kan det ibland vara svårt att reda ut vem som kontrollerar vem. Staten står på intet sätt vid sidan av dessa nätverk. Tvärtom är det en viktig egenskap hos EU-nätverken att regeringsrepresentanter ingår jämsides med representanter för andra organisationer. Histo- riskt sett har annars formella politiska organisationer – såsom stater eller internationella organisationer – syftat till att kontrollera nät- verk, antingen det gällt mäktiga familjer eller kyrkan. EU däremot präglas mera av samverkan än av kontroll. Staten har helt enkelt funnit sig i en annan roll i EU. är det berättigat att tala om förhandlingsstaten: snarare än att göra anspråk på absolut aukto- ritet inom landet och ensamrätt på utrikesrelationer blir staten allt- mera en medlare mellan nationella och internationella intressen och mellan politiska och ekonomiska intressen. EU visar, att utveck- lingen mot förhandlingsstaten inte bara innebär ökat samarbete staterna emellan utan också samverkan med andra typer av aktörer. Om man ser staten som en aktör bland flera i förhandlingar i nätverk, kan man fråga sig vilka relativa fördelar och nackdelar sta- ten har. Suveräniteten kan t.ex. ses som ett förhandlingskort, speci- ellt i EU-sammanhang. Delar av suveräniteten kan förhandlas bort, om man får något i utbyte. kan den lagliga auktoritet, som suveräniteten ger staten, användas för att motverka andras intressen. Staten har vanligtvis också ett informationsövertag: inhämtande och sammanställning av statistik är traditionellt en statlig uppgift, och via diplomatin och underrättelseväsendet håller sig staten väl informerad om omvärlden. Gentemot ekonomiska och andra transnationella aktörer kan däremot statens territoriella bundenhet, dess oförmåga att aktivt påverka utvecklingen i andra stater och det politiska systemets långa beslutstider vara nackdelar. Erfarenheterna från EU ger oss kort sagt anledning att ifrågasätta vår invanda syn på den suveräna staten och fundera över innebörden och kon- sekvenserna av förhandlingsstatens framväxt. Mitt resonemang leder till slutsatsen, att det inom EU kan sägas ha utbildats en informell förhandlings- och nätverkskultur. Det som komplicerar EU-samarbetet är att det kräver en förening av olika nationella kulturer. Deltagarna i förhandlingarna har olika sätt att se på saker och ting beroende på i vilket medlems- land de växt upp och socialiserats. Det är svårbedömt i vilken ut- sträckning olika nationella kulturer påverkar förhandlingar och nät- verksbyggande i EU. Frågan är egentligen vilken vikt man skall till- mäta nationella kulturer i förhållande till den gemensamma kulturen inom EU och professionella kulturer i olika sakfrågor. Detta är, som vi samhällsvetare brukar säga, ytterst en empirisk fråga. har forskningen inte övertygande besvarat denna svåra fråga. Ett alternativt sätt att tackla denna besvärliga problematik är att ställa frågan i vad mån olika nationella kulturer har skilda förutsätt- ningar för att anamma och smälta in i EU:s informella förhandlings- och nätverkskultur. Det påstås t.ex. ofta, att de nordliga medlems- länderna i EU saknar nätverkskultur. Att bygga upp ett nätverk av personliga relationer är relativt oväsentligt i det politiska livet; om man lägger fram ett bra förslag och goda argument, är det allt man behöver göra för att åstadkomma politiska förändringar. Inte bara för sydeuropeiska politiker utan även exempelvis för irländare intar däremot nätverksbyggande en betydligt centralare plats i politisk verksamhet. Jag träffade en gång en irländsk politisk profil med mångårig erfarenhet av EU-arbete, som uttryckte det så här: The Irish believe that things can be done in corridors, and in there are a lot of corridors. Detta kan kontrasteras med nidbilden av svenska representanter i EU-förhandlingar. Den typiska svenska tjänstemannen flyger till med första morgonflyget för att hinna precis till den utsatta mötestiden. I samband med mötet talar han eller hon med den danske och den brittiske delegaten. Inga försök görs att skapa informell kontakt med tjänstemän från kommissionen (särskilt inte om dessa är t.ex. spanjorer eller greker). Efter det officiella mötet skyndar sig tjänstemannen till kvällsflyget till för att kunna vara vid sitt skrivbord . Att övriga parter i för- handlingarna träffas för informella överläggningar över en drink och middag och då kanske löser flera problem och knutar kan bli en obehaglig överraskning för den icke närvarande svensken. Detta är givetvis en karikatyr, men den antyder trots allt att den svenska politiska kulturen inte är så lätt att förena med nätverkskul- turen inom EU. Det är också intressant att notera, att britter förefaller hemtama i nätverkskulturen och ofta får centrala positioner i de informella för- handlingarna. Detta kan kanske delvis tillskrivas det engelska språ- kets status som arbetsspråk i överläggningarna, men det hänger nog också samman med det pluralistiska system på hemmaplan som ger stort utrymme för sakfrågebaserade nätverk. som är fostrade i ett mycket mera hierarkiskt förvaltningssystem, har enligt vissa undersökningar svårare att anpassa sig till nätverks- kulturen. Paradoxalt nog tycks alltså EU-skeptiska britter ha lättare för EU:s arbetsformer än pådrivande integrationsivrare från Fran- krike.36 Hur som helst tycks inte förutsättningarna för och anpass- ningen till EU:s nätverkskultur följa något entydigt mönster. Som svensk kan man då ställa frågan hur EU-kulturen passar svensk förvaltningskultur. Jämförelsen med kan vara in- struktiv. Det danska politiska livet genomsyras av en förhandlings- kultur genom en lång tradition av koalitionsregeringar. Vid bered- ning av ärenden har det blivit naturligt för inblandade ämbetsverk och departement att ha kontakter över myndighetsgränserna och ta hänsyn till andra aktörers förväntade ståndpunkter. Förhandlings- och nätverkskulturen i ter sig därmed inte främmande för danskarna. Med är det annorlunda. Erfarenheterna av koali- tionsregeringar är i modern tid begränsade och överenskommelser över blockgränserna sällsynta. Direktiv och skriftväxling ter sig mera naturliga för svensk förvaltningstradition än budgivning, för- handling och nätverksbyggande. Frågan är om EU-medlemskapet framtvingar en förändring härvidlag. Förhandlingar, nätverk och demokrati Den suveräna staten är en relativ sen företeelse i världshistorien. Staten i den form vi känner den har bara på nacken. Och som statsvetaren . påminde om redan vid slutet på 1930- talet: Få saker är permanenta i historien, och det vore förhastat att anta att territoriella stater skulle vara en av dem.37 Dagens globa- liseringsdebatt har också i mångt och mycket kommit att handla om statens fortlevnad eller försvinnande. har staten visat sig vara en synnerligen anpassningsbar organisationsform. I det här kapitlet har jag försökt beskriva statens förändrade roll mot bak- grund av ändrade förutsättningar snarare än att diskutera dess vara eller icke vara. Jag har skisserat en utveckling från den suveräna staten med i princip gränslösa auktoritetsanspråk till förhandlingsstaten, från hierarkier som huvudformen för politisk organisering till nätverk som ett alltmera utbrett alternativ eller komplement. Vidare har jag argumenterat för att denna utveckling tydligast kommer till uttryck i EU, som därmed kan sägas utgöra ett fönster mot fram- tiden i fråga om politikens villkor och organisering. besvärliga frågan, hur denna utveckling påverkar demokratin . Det finns inga enkla, givna svar på den frågan, men man kan i alla fall peka på några principiella problemområden, som såväl forskare som politiker kommer att få ägna ökad uppmärksamhet framöver. Ett första sådant problemområde gäller ansvar och ansvarsut- krävande. Medborgarnas möjlighet att ställa valda politiker till svars för genomförda åtgärder är ryggraden i den representativa demokratin. Vid varje val hålls de styrande ansvariga inför medborgarna, som för att kunna göra övervägda val behöver dels insyn i den politiska processen, dels förmåga att identifiera vem som är ansvarig för olika beslut. Såväl transparens (som den politiska modetermen lyder) som ansvarighet blir emellertid problematiska i den mån politiken formas genom förhandlingar i nätverk. Förhandlingar förs effektivast utanför offentlighetens ljus. Be- gränsad insyn krävs för att man skall kunna utväxla eftergifter och konfidentiell information, medan full öppenhet vanligen leder till fastlåsta positioner och megafondiplomati. Likaså är en av nät- verkens komparativa fördelar just att de är informella och bygger på förtrolighet. Om öppenheten och genomskinligheten således mins- kar i politikens nya former, vilket EU tydligt demonstrerar, blir det även svårare för väljarna att entydigt urskilja vem som är ansvarig för beslut som tillkommit genom förhandlingar i nätverk. Förhand- lingsresultat förutsätter delat ansvar mellan ett antal aktörer, som alla fått modifiera sina ursprungliga positioner. Problematiska eller impopulära aspekter av framförhandlade beslut kan alltid skyllas på andra. Svårigheterna att identifiera vem som ytterst är ansvarig för besluten gör att den politiska makten blir alltmera anonym. Detta kan ge upphov till konspirationsteorier av olika slag. Byråkraterna i blir t.ex. syndabockar i alla möjliga och omöjliga samman- hang. Exemplet EU visar kort sagt på att vår invanda demokratisyn, som innebär att enskilda beslutsfattare hålls ansvariga för urskiljbara åtgärder vilka enbart påverkar landets egna medborgare, behöver revideras. Om nu systemet med representativ demokrati påfrestas och vittrar i konfrontationen med regional och global sammanlänk- ning, vilka mekanismer kan då säkerställa ansvarsutkrävande i den nya internationella ordningen? frågar demokratiforskaren behöver ställas men förblir än så länge obesvarad. Ett annat besvärligt problemområde rör avgränsningen av de- mos, det folk som är berättigat till rösträtt och andra demokratiska rättigheter och skyldigheter. Nationalismen lade, som tidigare nämnts, en fast grund för modern demokrati genom att jämställa demos med nationen, vars gränser skulle sammanfalla med statens. Demos fick därmed en tydlig territoriell bestämning. Om dagens europeiska erfarenheter antyder en framtid präglad av förhandlingar och maktdelning mellan territoriella stater och icke-territoriella aktörer, börjar denna till synes fasta grund att rämna. Medan nationalstatens logik utgick från territoriellt bundna medborgare, aktualiserar den ökade demografiska rörligheten frågor kring vem som skall få rösta var. Ett ännu mera grundläggande problem, som EU illustrerar, gäller förhållandet mellan styrande och styrda. Demokrati förutsätter kongruens mellan dem som röstar och dem som påverkas av politiska beslut. Däri ligger det logiska sambandet mellan röstning och ansvarsutkrävande. I en globaliserad värld överensstämmer inte nödvändigtvis den territoriellt begränsade ansvarigheten med maktutövningens geografiska räckvidd. I ökande grad påverkas väljarna av beslut som tagits i andra stater eller av andra typer av aktörer å ena sidan, och av resultat av förhandlingar mellan den egna staten och andra stater eller aktörer å andra sidan. Man kan säga, att vår traditionella uppfattning om demokrati bygger på antaganden om geografisk avskildhet och nationellt själv- bestämmande som inte ter sig helt realistiska. EU illustrerar återigen problematiken i ett nötskal. I den styrel- seform, som brukar benämnas multi-level governance eller fler- nivåstyrning, finns ingen central auktoritet, som kan ställas till svars av medlemsländernas väljare, och ingen kongruens mellan sty- rande och styrda. Man kan fråga sig om det längre är meningsfullt att förlita sig på staten som enda bas för demokratins legitimering och demokratiskt ansvar. Fördelningen mellan nationella parlament och ett demokratiskt ofullgånget Europaparlament kan kanske ses som ett första steg på vägen mot större demokratisk mångfald och flernivådemokrati, men frågan kvarstår hur man kan omdefiniera demos och finna någon form av variabel geometri utan att göra avkall på det demokratiska styrelseskickets grundprinciper. Vi kom- mer tillbaka till kapitlets början, till kartritarens dilemma. I takt med att karta blir mindre enhetlig och mera brokig ställs demo- kratin inför problem, som är oerhört svåra men nödvändiga att lösa. 1Ordet demokrati är som bekant sammansatt av grekiskans demos, folk, och kratein, styra. Demos betecknar således det folk, som styr sig självt och där- med utgör folkstyrets grund. 2Jämförelser mellan nutid och medeltiden har t.ex. gjorts av (1977), s. 254–255, 264–276 och Ruggie (1993). Tesen om den nya medeltiden drivs energiskt av Minc (1993). 3För problematiserande framställningar kring regionernas se Dela- maide (1995), (1995), (1998).