sou · GNB3105d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Vårt förslag: Direktåtkomst till en databas skall få förekomma en- dast när det står i överens stämmelse med de ändamål för vilka upp- gifter får behandlas i databasen. De myndigheter som är personuppgiftsansvariga för behandling av uppgifter i en databas skall få ha direktåtkomst till samtliga uppgifter i databasen. Därutöver kan även vissa andra myndigheter få ha direktåtkomst till databasen. Regeringen skall dessutom ha möjlig het att såväl tillåta ytterligare myndigheter eller enskilda att ha di rekt- åtkomst som inskränka en myndighets åt komst enligt lagen. Endast myndigheter som är personuppgiftsansvariga för behand- ling av uppgifter i en databas skall få ha direktåtkomst till elektro- niska handlingar i databasen. Regeringen skall ha möjlighet att meddela föreskrifter om att en- skilda genom direktåtkomst skall få ha tillgång till uppgifter om sig själva. 6.7.1Direktåtkomst är känsligt från integritets- synpunkt Samlingar av uppgifter i elektroniska register hos myndigheter har sedan i vart fall varit omdiskuterade på grund av sådana sam lingar ger möjligheter till sammanställningar av att information om medbor- garna. En av de frågor som har varit mest omdiskuterad är myndigheters direktåtkomst till olika register. Det kan sägas ha funnits en mer eller mindre allmän inställning att det är illa nog att en myn dighet själv samlar ett flertal uppgifter om människor i sin verksamhet, men att det är än värre när myndigheter kan komplettera sina egna uppgifter med uppgifter från andra myndigheters register direkt genom elektronisk be- handling. Behandling i databaser 259 Den form av direktåtkomst som har varit – och är – van- ligast till olika register är myndigheternas terminalåtkomst, dvs. att en myndighet via en direktuppkopplad terminal kan gå in och söka upp- gifter i andra myndigheters register. Det finns dock även andra typer av direktåtkomst. En metod som är vanlig inom t.ex. bankväsendet, men även i vissa statliga verksamheter, är inhämtande av uppgifter om sig själv på automatiserad väg via telefon. Som exempel kan nämnas att många bankkunder numera kan få information om sina konton och genomföra trans aktioner genom knapptryckningar på telefonen. Mot- svarande metod används också av många för att få information eller vidta åtgärder rörande det statliga bilregistret. I och med fram växten av Internet har också en ny möjlighet öppnat sig, nämligen olika former av direktåtkomst till uppgiftssamlingar som finns tillgängliga på nätet. 6.7.2Behandlingsändamålen bör vara styrande för direktåtkomst Den fråga som vi i första hand har haft att ta ställning till är i vilken omfattning olika myndigheter skall få direkt tillgång till uppgifter från andra myndigheter i elektronisk form. Den princip som till har varit förhärskande är att en myndighet skall få terminal åtkomst till andra myndigheters register endast i den mån det är nödvändigt – eller av stor betydelse – för den inhämtande myndighetens verksamhet och en dast om syftet med åtkomsten omfattas av ändamålet för det register varifrån utlämnandet görs. Som exempel kan nämnas att kronofogde- myndigheterna har tillgång via terminal till uppgifter i skatteregistret i en omfattning som har ansetts värdefull från effektivitetssynpunkt. Åt- komsten har gjorts möjlig genom införandet av ett uttalat ändamål med skatteregistret, nämligen att det skall användas för utredningar i kro- nofogdemyndigheternas exekutiva verksamhet. Dataskyddsdirektivet föreskriver att personuppgifter skall samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål samt att se- nare behandling inte får ske på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål (artikel 6.1b). I begreppet senare behandling innefattas bland annat all form av utlämnande av uppgifter, oavsett om detta sker manu- ellt genom utskrifter av innehållet i en databas eller på automatiserad väg genom t.ex. direktåtkomst. Vad som avses med att uppgifter inte får lämnas ut om det är oförenligt med de ändamål för vilka de sam lades in är osäkert. ansåg detta vara en fråga som får ha sin lösning i framtida praxis (SOU 1997:39 s. 351). Enligt vår uppfattning bör direktivet tolkas så att ett utlämnande inte exakt måste motsvaras av 260 Behandling i databaser ett från början angivet ändamål, utan att det finns ut rymme för ett visst spelrum (se avsnitt 6.6.1). När det gäller utlämnande genom olika former av direktåtkomst an ser vi att integritetsskäl kräver att enskilda i lagstiftningen bör kunna utläsa för vilka ändamål uppgifter får lämnas ut genom direktåtkomst. Direktåtkomst får med andra ord före komma endast om det står i öve- rensstämmelse med ändamåls bestämmelserna i den lag som reglerar databasen. Från den principen gör vi emellertid undantag för två sär- skilda former av direktåtkomst (se avsnitt 6.2.2 om sekundära ända mål). Det gäller enskildas åtkomst till uppgifter om sig själva samt all män direktåtkomst till vissa uppgifter av särskilt stort allmänt intresse. Våra överväganden i fråga om de särskilda formerna av direktåtkomst redovisar vi i avsnitt 6.7.5 respektive 8.1.4 och 8.3.4. 6.7.3Direktåtkomst inom en myndighets- organisation Vid bedömningen av vilka myndigheter som skall ha direktåtkomst till en viss databas bör en gränsdragning göras mellan myndigheter inom en myndighetsorganisation och myndigheter utanför en sådan. Det finns enligt vår uppfattning nämligen anledning att se olika på frågan om t.ex. vilka regionala skattemyndigheter som skall ha direktåtkomst till en be- skattningsdatabas inom skatteförvaltningen och i vilka fall kronofogde- myndigheter skall ha sådan åtkomst till databasen. Från in tegritetssyn- punkt torde det vara känsligare att sprida uppgifter till myndigheter med ansvar för andra verksamhetsområden än till myndigheter som har samma arbetsuppgifter men av organisatoriska skäl är regionalt avgränsade. Den springande punkten i det här fallet, liksom i flera andra fall, är enligt vår mening avvägningen mellan hänsynen till myndigheternas effektivitet respektive de registrerades integritet. Det föreligger knap past något tvivel om de stora effektivitetsvinsterna i att myndigheter inom en organisation snabbt kan ta del av gemensamt användbara uppgifter genom direktåtkomst, oavsett hos vilken myndighet uppgifterna först har aktualiserats och registrerats. Som ett exempel på vad en inskränkt direktåtkomst kan ha för effekter kan tas skattemyndigheternas regionalt begränsade terminalåtkomst till det centrala skatteregistret, vilken innebär att uppgifter som behövs i kontrollverksamheten måste hämtas in på annat sätt än genom terminalåtkomst (se avsnitt 3.1.2). Om en skattemyndighet t.ex. skall beskatta ett före tag som har säte i regionen och som befinns äga eller ha bestämmande inflytande över andra företag som saknar anknytning till re gionen, är det nöd vändigt för Behandling i databaser 261 myndigheten att skaffa sig en helhetsbild av alla företagen. Av intresse är då bl.a. terminalbilder som innehåller avstämningar mel lan uppbörds- och kontrolluppgifter. Dessa terminalbilder är dock inte tillgängliga beträffande företag som inte är region anknutna, eftersom kontroll- uppgifterna endast omfattas av regionåtkomst. En friare direktåtkomst skulle i det nämnda exemplet innebära väsentliga fördelar från ef- fektivitetssynpunkt. Frågan är om obegränsad direktåtkomst inom en myndighetsorganisation kan accepteras från integritetssynpunkt. Vi anser att de risker det innebär från integritetssynpunkt att t.ex. samtliga skattemyndigheter har full tillgång till en gemensam databas oavsett vilken myndighet som har registrerat uppgifterna, är förhål lan- devis små. Vid denna bedömning har vi beaktat att det i grund och bot ten handlar om samma verksamhet som av organisatoriska skäl är av- gränsad till olika myndigheter. I detta sammanhang är det även viktigt att hålla i minnet att en obegränsad direktåtkomst till en databas inom en myndighetsorganisation inte innebär att samtliga anställda ha r tillgång till uppgifterna. Tvärtom medför person uppgiftslagens allmänna bestämmelser om grundläggande krav på och säkerhet vid be handling m.m. att olika åtgärder måste vidtas som förhindrar missbruk. Det kan t.ex. innebära att åtkomst till olika uppgifter inom en myndighet är starkt begränsad till olika behörighetsnivåer, vilket i sin tur innebär att det i slutändan är ett högst be gränsat antal personer som har tillgång till samt- liga uppgifter. Att dessa personer organisatoriskt befinner sig på olika myndigheter kan enligt vår mening inte anses så allvarligt från inte- gritetssynpunkt att det bör hindra ut vecklingen av effektiva datasystem. Vår bedömning är således att starka effektivitetsskäl talar för att det inom en myndighetsorganisation inte sätts upp hinder för åtkomst till den gemensamma informationssamlingen. Detta ställer dock krav på att den i fråga om säkerhetsåtgärder personuppgiftsansvariga myndigheten sätter upp klara och tydliga gränsdragningar i fråga om vilka personer som skall ha tillgång till vilka uppgifter. Under sådana förutsättningar blir riskerna för oacceptabla integritetsintrång små och de bör inte förhind ra möjligheterna att bedriva en effektiv myndighetsverksamhet med utnytt- jande av de fördelar som ny teknik ger för myndigheterna såväl som för enskilda. Även om vi inte kan finna några bärande skäl för att begränsa direktåtkomsten till en databas inom den ansvariga myndighetsorganisa- tionen, går det inte att med säkerhet säga att det inte kan uppstå si- tuationer där åtkomsten bör vara be gränsad i fråga om exempelvis vissa särskilt känsliga uppgifter. Regeringen bör en ligt vår mening därför ha möjlighet att meddela föreskrifter om att en myndighets direkt åtkomst till den gemensamma databasen skall inskränkas. 262 Behandling i databaser 6.7.4Direktåtkomst utanför en myndighets- organisation Som nämns ovan har myndigheters direktåtkomst till andra myndigheters elektroniskt lagrade uppgiftssamlingar, vanligen personregister, ansetts vara integritetskänsligt. Detsamma gäller utlämnande genom direktåtkomst till andra än myndigheter. Vi delar den uppfattningen och vill särskilt peka på de risker från integritetssynpunkt som direktåtkomst medför genom att den utlämnande myndigheten inte har möj lighet att i varje enskilt fall ta ställning till om de eftersökta uppgifterna bör lämnas ut. Rent allmänt anser vi därför att det finns starka skäl för att vara åter- hållsam med att tillåta direktåtkomst för andra än de per sonuppgiftsan- svariga myndigheterna. I först a hand bör i stället andra metoder för en effektiv informationshantering övervägas. Hur stor restriktivitet som skall tilllämpas i fråga om direktåtkomst till en viss databas får avgöras med hänsyn till ett flertal omständig heter. För att direktåtkomst över huvud taget skall medges bör det enligt vår uppfattning först kon stateras att åtkomsten leder till ökad effek tivitet av betydelse hos mottagaren eller att åtkomsten på annat sätt är till särskild gagn för samhället. Det är således enligt vår mening inte läm pligt att medge direktåtkomst till en myndighets databas, när det inte kan förutses att mottagarna kommer att hämta in uppgifter från databasen i betydande omfattning. Av avgörande betydelse för om di rektåtkomst skall medges till en databas anser vi vara hur känsliga uppgifterna är, något som i sig får bedömas med utgångspunkt i flera faktorer. En viktig indikation är enligt vår uppfattning vilken sekretess som gäller för uppgifterna i databasen. Ju strängare sekretess som gäller för uppgifterna, desto starkare skäl bör krävas för att direkt åkomst skall medges. En annan faktor som vi anser vara av betydelse vid be- dömningen av om direktåtkomst skall medges till en databas, är om åt- komsten skall avse en eller flera typer av uppgifter. Ju fler kategorier av uppgifter som omfattas av åtkomsten, desto större är riskerna ge nerellt sett för integritetsintrång. Bedömningen av om direktåtkomst skall medges eller inte måste således utmynna i en avväg ning mellan behovet av effektivitet i olika samhällsfunktioner och enskildas behov av ett gott integritetsskydd. Av olika skäl, främst allmänhetens och myndigheternas behov av en effektiv ärendehantering, är det i vissa fall lämpligt att en myndighet har direktåtkomst till en annan myndighets uppgifter, även i de fall de tillhör olika myndighetsorganisationer. Vi redovisar i 3 kap. i vilken omfattning direktåtkomst förekom mer till personregister inom skatteför valtningen, exekutionsväsendet och och vilka för utsättningar som gäller för sådan åtkomst. Vi anser att det inte finns skäl att be gränsa de SOU 1999:105 Behandling i databaser 263 möjligheter till direktåtkomst som finns . I stället kan det sättas i fråga om det av effektivitetsskäl och på grund av de föränd ringar vi föreslår i reg leringen av elektroniskt lagrade uppgiftssamlingar finns anledning att något utöka möjlig heterna till direktåtkomst. En omedelbar följd av våra förslag är att det saknas skäl att i lag närmare begränsa vilka uppgifter i en myndighets databas som en annan myndighet utanför organisationen skall ha tillgång till. Vi föreslår nämligen att de talj- reglering av vad som skall få föras in i en databas inte skall göras i lag (se avsnitt 4.3.5). I stället flyttas den regleringen ner till en lägre konsti- tutionell nivå. Frågan om det finns anledning att utöka direktåtkomsten för vissa myndigheter till olika databaser i förhållande till vad som gäller , återkommer vi till i 8 kap. i samband med den närmare genomgången av de olika för fattningsför slagen. Generellt anser vi emellertid att regeringen i fråga om samtliga databaser bör ha möj lighet att genom föreskrifter tillåta direktåtkomst för myndigheter. Vid sidan av myndigheter kan det komma att finnas anledning att tillåta även andra att ta del av uppgifter genom direktåtkomst. Det kan röra sig om exempelvis utländska myn digheter samt företag som be- driver viss offentlig verksamhet. Vi har dock, med vissa undantag, inte funnit anledning att direkt i lag närmare ange vilka enskilda som skall ha möjlighet att få direktåtkomst till olika da tabaser. I stället bör rege ringen genom föreskrifter kunna tillåta di rektåtkomst för andra än myn digheter, naturligtvis under förutsättning att integritetsskäl inte talar mot det. En ytterligare förutsättning – vilken vi föreslår skall gälla för samtliga databaser utom folkbokföringsdatabasen samt val- och folk- omröstningsdatabasen – är att mottagaren bedriver författnings reglerad verksamhet. Som exempel på vad vi avser med sådan verksamhet kan nämnas verksamhet som bedrivs av de organ som enligt 1 kap. 8 § sek- retesslagen skall jämställas med myndighet. Som vi nämner ovan bör stor restriktivitet generellt tillämpas i frå ga om att medge direktåtkomst till myndigheters databaser. Detta gäller enligt vår uppfattning i än högre grad när den som skall ha direktåtkomst inte är en svensk myndighet. En särskild fråga är möjlig heten för enskilda att genom direktåtkomst få tillgång till uppgifter om sig själva i myndigheternas databaser. Den frågan åter kommer vi till i avsnitt 6.7.5. Vi anser att det finns starka skäl att helt utesluta vissa typer av uppgifter från utomstående myndigheters och andras direktåtkomst. Det gäller uppgifter i elektroniska handlingar (se avsnitt 6.4). Sådana hand- lingar kan nämligen innehålla uppgifter av i stort sett vilken karaktär som helst, eftersom det bl.a. rör sig om av enskilda insända handlingar som har bildfångats och alltså finns fotografiskt avbildade i data- baserna. Behovet av tillgång till sådana bildfångade handlingar utan för den myndighetsorganisation som registrerar dem har vi bedömt vara 264 Behandling i databaser förhållandevis begränsat, medan däremot integritets känsligheten hos uppgifterna kan vara stor. Det saknas därför skäl att i något fall med ge myndigheter eller andra utanför den registrerande myndighetsorganisa- tionen direktåtkomst till sådana inkomna handlingar. Elektroniska handlingar kan även utgöras av fullständiga beslut och andra hand lingar som har upprättats elektroniskt hos en myndighet. Utomstående myndigheter kan i vissa fall behöva dessa beslut i sin verksamhet. Även sådana handlingar kan dock innehålla känsliga uppgifter och integritetsskäl talar därför för att de – trots att det kan innebära nackdelar från effektivitetssynpunkt – får tillhandahållas på annat sätt, t.ex. i form av pappersutskrifter eller via andra automatiserade behand- lingar än direktåtkomst. 6.7.5Enskildas direktåtkomst till egna uppgifter I och med att allt fler personer får tillgång till Internet uppkommer frå- gor om hur de möjligheter som därigenom ges till informationsbehand- ling skall kunna användas av myndigheter. Ett användningområde som ligger nära till hands är möjligheten för enskilda att lämna uppgifter till myndigheter via Internet. I många fall skulle en effektiv hantering dock kräva att enskilda inte endast kan lämna uppgifter, utan även har möj- lighet att ta del av myndighetens uppgifter om sig själva. Som exempel på hur direktåtkomst via Internet för envar till egna uppgifter skulle kunna utnyttjas kan tas skatteförvaltningens beskattnings verksamhet. Självdeklarationer och skattedeklarationer får under vissa förut sätt- ningar lämnas genom ett elektroniskt dokument. En viktig förutsättning är det tekniska för farandet med vilket dokumentets innehåll och utstäl- lare kan verifieras. Hur detta tekniska förfarande ska gå till har ännu inte fastställts. Arbete pågår emellertid för att lösa dessa tekniska frå gor, såväl nationellt som inom EU. Fysiska personer har inte någon större nytta av möjligheten att lämna sin deklaration genom ett elek troniskt dokument, innan den skattskyldige via Internet kan nå ett formulär med uppgifter om sig själv motsvarande de som är förtryckta på den förenklade självdeklara tion som skickas ut som brevförsändelse från skattemyndigheterna. När detta blir möjligt uppkommer stora för- delar för både skatte förvaltningen och den skattskyldige. Samma för- farande skulle också kunna utnyttjas vid t.ex. ansök ningar om förslag till särskild beräkningsgrund eller som hjälp vid berä kning av skatt. Ett annat användningområde inom beskattningsverksamheten skulle vara att ge enskilda möjlighet att komma åt uppgifter om sina skattekonton. Med direktåtkomst till sitt skattekonto skulle en skattskyldig i samband med avgivande av självdeklaration enkelt kunna få uppgifter om behållningen Behandling i databaser 265 på kontot och därigenom få information om ytterligare inbetalning krävs eller om han kan kräva återbetalning av över skjutande belopp. Som exempel på ett annat område där möjligheten att nå egna upp- gifter skulle fylla ett behov – och där visst arbete har påbörjats – kan tas företagens uppgifts lämnande till myndigheter. har tillsammans med på regeringens uppdrag analyserat uppgiftskrav och handläggningsrutiner av företag hos samt skattemyndigheterna. I sin slutrapport föreslår verken bl.a. att det på myndig heternas hemsidor på Internet skall finnas en gemensam elektronisk blankett för start av företag m.m. som kan lämnas in elektroniskt. En effekti vitetshöjande vidareutveckling skulle vara att denna blankett var ifylld med de uppgifter som myndigheterna redan har tillgång till. En sådan utveckling kräver att envar får ha direktåtkomst till uppgifter om sig själva. Även inom folkbokföringsverksamheten planeras elektroniska för- faranden som komplement till mer traditionella rutiner (jfr prop. 1997/98:136 s. 59 f.). Vad som avses är t.ex. att Internet skall kunna ut- nyttjas för att anmäla flyttning eller göra namnanmälan för ett nyfött barn. För att sådana anmälnings rutiner skall bli ett effektivt alternativ krävs att enskilda får tillgång till de upp gifter om dem själva som finns hos myndigheten före ändringen. En reglering av möjligheten för enskilda att komma åt uppgifter om sig själva bör enligt vår uppfattning inte utformas som en rättighet för enskilda, eftersom det i myndigheternas databaser kan finnas uppgifter som den enskilde inte bör ta del av, t.ex. uppgifter om planerade revi- sioner eller liknande åtgärder. I stället bör reg leringen utformas som en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om att envar får ha di- rektåtkomst till vissa egna uppgifter. En förutsättning för att enskilda skall ges möjlighet att komma åt egna uppgifter genom direktåtkomst, är emellertid att det finns säkra tekniska lösningar som garanterar att de inte får tillgång även till upp- gifter om andra personer. Innan sådana tekniska lösningar finns får en- ligt vår bestämda uppfattning direktåtkomst till egna uppgifter inte till- låtas. Under förutsättning att säkerheten är tillräcklig ser vi inte någ ra integritetsskäl som talar mot att enskilda kan ta del av uppgifter om sig själva via Internet. Tvärtom kan det, om än i begränsad o mfattning, ge enskilda möjlighet att kontrollera att de uppgifter om dem som behandlas hos myndigheter är korrekta. Enligt vår uppfattning skulle ett förfarande med sådan direktåtkomst inte heller komma att stå i strid med dataskyddsdirektivets bestämmelser om överföring av per sonuppgifter till tredje land. Den som befinner sig i ett tredje land och begär att få del av uppgifter om sig själv via Internet, måste näm ligen genom sin begäran anses ha gett sitt samtycke till att uppgifterna lämnas ut. 266 Behandling i databaser Vi förslår att det för samtliga databaser införs bestämmelser som in- nebär att regeringen får meddela föreskrifter om att enskilda får ha di- rektåtkomst till uppgifter om sig själva. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bör dessutom genom föreskrifter när mare ange till vilka uppgifter direktåtkomst får förekomma. 6.8Bevarande och gallring av uppgifter Vårt förslag: Bestämmelser om gallring och bevarande av uppgifter i databaser skall förenklas i förhållande till vad som allmänt gäller för personregister . För databaser som vi bedömer vara känsliga från integritets syn- punkt skall i lag som huvudregel slås fast att uppgifter skall gallras . Regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer () skall dock ha möjlighet att meddela före- skrifter dels om undantag från huvudregeln, dels om att uppgifter som undantas från gallring skall överlämnas till en arkivmyndighet. För databaser som vi anser vara mindre integritetskänsliga skall endast arkivlagens bestämmelser tillämpas. 6.8.1Behovet av bestämmelser om gallring Vi konstaterar tidigare att det uppstår integritetsproblem när stora mäng- der uppgifter om enskilda personer samlas hos myndigheter, i synnerhet som dagens teknik tillåter att avancerade sammanställningar av infor- mation kan göras på ett enkelt sätt (se avsnitt 4.2). En metod att minska integritetskänsligheten är att se till att uppgifter som inte längre behövs för en myndighets verksamhet inte finns kvar i myndighetens uppgiftssamlingar eller register. För att uppnå detta krävs bestäm melser om gallring av uppgifter eller om överlämnande av uppgifter till en arkivmyndighet. Vid utformningen av gallringsbestämmelser måste det dock hållas i minnet att offentlighetsprincipen – för att d en inte skall bli verkningslös – ställer krav på att vissa uppgifter bevaras för framtiden. Uppgifter får i princip aldrig gallras i sådan omfattning att det äventyrar arkivens roll som en del av kulturarvet eller något av de tre huvudändamålen med arkivverksamheten. Även efter en genomförd gallring måste arkiven såle des kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, rätts skipningens och förvaltningens behov samt forskningens behov. Det är alltså inte så Behandling i databaser 267 enkelt att bara ange att samtliga uppgifter skall gallras när de inte behövs för verk samheten. Tvärtom behövs en avvägning mellan inte- gritets- och offentlighetsintresset. Detta är viktigt inte minst i då mängder av uppgifter finns endast i elektronisk form.