sou · GNB397d2 · 2000-01-01 00:00:00 — För dem som bedämdes ha små möjligheter att komma ut på ar- betsmarknaden angavs behov av någon form av social/psykologisk/- psykiatrisk rehabilitering och träning i social kompetens. I rapporten säger man också att de insatser som behövs i dessa avseenden endast i begränsad omfattning kan genomföras inom ramen för arbetsförmed- lingens/AMI:s verksamhet. Andra behov av insatser som nämns är lö- nebidrag, träning/inskolning via kooperativ och kommunalt arbetscent- rum. Sannolikt kan samverkan mellan den offentliga sektorns olika delar minska behovet av socialbidrag. Det handlar om att samordnade åtgär- der som ger den enskilde kraft att försörja sig själv. Forskning bl.a. om sambanden mellan socialbidrag och arbetslöshet i några kom- muner stödjer denna uppfattning 12. En vilja från kommunen att satsa 11 AMS (1998). 12Exempelvis (1999). resurser på arbetslösa socialbidragstagare, bl.a. genom ett effektivt samarbete med arbetsförmedlingen, ger resultat. Ju sämre samarbetet är mellan kommun och arbetsförmedling desto sämre är resultatet för de mest utsatta hushållen. Samverkan har förordats av utredare och debattörer. I regleringsbrev till statliga myndigheter har regeringen också ställt krav på samverkan t.ex. mellan myndigheter och kommuner. Många olika försök med samverkan har också genomförts. Utredningen vill i detta avsnitt föra fram förslag som bör resultera i en förstärkt samverkan mellan den offentliga förvaltningens olika delar. Det offentliga samhällets stöd till enskildas egenförsörjning genom ar- bete är fördelat på flera delar av den offentliga förvaltningen. och har båda uppgifter som ytterst syftar till att stödja enskildas strävan att försörja sig själva genom arbete. Samhällets samlade resurser ger bäst effekt om de används samordnat. På flera orter finns också en långtgående samverkan mellan arbetsförmedlingen och . Resultaten av sådan samverkan synes tycks goda. Utredningen har emellertid också tagit del av beskrivningar som visar på brister i samverkan mellan arbetsförmedling och socialtjänst. Till en del förklaras bristerna av olika inriktning av respektive organisationers verksamhet. Arbetsförmedlingen har åtminstone två uppgifter. Den ena är att matcha arbetskraften till arbetsmarknadens behov. Den andra är att stärka de långtidsarbetslösa så att de kan komma i fråga för ett arbete. Den höga arbetslösheten har bidragit till att de som kan stå till arbetsmarknadens förfogande har varit många. Under de senare årens uppgång i e konomin – och kraven på att tillgodose arbetsmarknadens behov – har problemet att föra samman utbud och efterfrågan på arbetskraft också ökat i betydelse inom arbetsförmedlingen. De grupper av sökande som står längre från arbetsmarknaden, exempelvis nya in- vandrare med svaga kunskaper i svenska, får mindre omfattande stöd. Arbetsförmedlingsnämnderna är lokala samverkansorgan för frågor som rör arbetsmarknaden. De tillsätts av länsarbetsnämnderna och är knutna till de lokala arbetsförmedlingarna. I nämnderna ingår repre- sentanter för länsarbetsnämnden, arbetsförmedlingen, kommunen, det lokala näringslivet och de fackliga organisationerna. Majoriteten av ledamöterna utses på förslag av kommunen. Nämnden är dock statlig. har arbetsförmedlingsnämnderna ett uttryckligt ansvar inom ramen för utvecklingsgarantin. I 7 § förordningen (1997:1278) om kommuners ansvar för ungdomar mellan beskrivs ar- betsförmedlingsnämndens uppgifter. En uppgift är att "ansvara för att överenskommelser mellan stat och kommun om anordnande av utveck- lingsinsatserna ingås". En annan är att ansvara för att en individuell handlingsplan upprättas. Utvecklingsgarantin utmärks av ett gränsöverskridande mellan ut- bildning, personlig utveckling och arbete. Den bygger på att den ar- betslöse ungdomens idéer står i centrum och får möjlighet att utvecklas. Utredningen ser det som naturligt att arbetsförmedlingsnämnderna får ett utökat ansvar i linje med ansvaret inom ramen för utvecklingsga- rantin. Utveckling av befintliga program Ett konkret led i en strävan att utvidga utvecklingsgarantin som modell är att slå ihop utvecklingsgarantin med arbetsmarknadsåtgärden kom- munalt program för ungdomar. Inom pågår ett arbete som syftar till att förenkla åtgärdsprogrammen. Vad detta kan leda till är inte klart men frågan om sammanslagning studeras. En hörnsten i ett sådant nytt program kan vara att nuvarande arbetsmetoder och or- ganisation i utvecklingsgarantin ska fortsätta att gälla. En annan hörnsten kan vara att roll när det gäller att anordna utvecklingsinsatser och upprätta individuella handlingsplaner tydligt slås fast av statsmakterna. Ett sådant "kontrakt" mellan stat och bör vara så utformat att lokala lösningar för den arbetslöse ungdomen inte motarbetas av någondera parten. Det måste finnas incitament för arbetsförmedlingen att medverka till att utnyttja kompetens, där så är befogat, och att t.ex. låta kommunen gå in som utförare av en lokal åtgärd för arbetslösa ungdomar. Med kommunen som utförare förbättras sannolikt förutsätt- ningarna för lokal samverkan och därmed möjligheterna att skräddarsy en lösning för den person som berörs. En tredje hörnsten kan – som redan nämnts i avsnitt 6.2.1 – vara är att höja de lägsta ersättningsnivåerna med inriktning mot mer enhetliga ersättningar. Tänkbara positiva effekter av att slå ihop utvecklingsgarantin och kommunalt program för ungdomar är högre grad av enhetlighet och minskad byråkrati vilket bör frigöra resurser för de kommunala hand- läggarna att mer aktivt engagera sig i ungdomarna, t.ex. i form av introduktion och vägledning. Därtill skulle samma åtgärder gälla för alla ungdomar mellan . Utvidgning till fler grupper som står långt från arbetsmarknaden Utvecklingsgarantin är inriktad på ungdomar. Utredningen anser det önskvärt att utvidga utvecklingsgarantin till att omfatta även andra per- soner som står långt ifrån arbetsmarknaden. Det kan exempelvis handla om även äldre personer som behöver bättre baskunskaper för att komma i fråga för ett arbete. I rapport13 skriver man också att "Utvecklings- garantin har visat sig ha sådana fördelar att det är troligt att den också är funktionell för andra långtidsarbetslösa". Principen om likabehandling, som den uttrycks i kommunallagen, lägger hinder i vägen för kommunalt ekonomiskt bistånd till enskilda. Sådant ekonomiskt bistånd fordrar stöd i lag. Det är främst genom för- sörjningsstöd inom ramen för SoL som sådant bistånd kan lämnas. Utredningen har dock tidigare berört två ersättningsformer som via speciallagstiftning innebär stöd till enskilda på annan grund än SoL. Dessa är introduktionsersättningen till flyktingar och ersättning till långtidsarbetslösa ungdomar inom ramen för utvecklingsgarantin. Trots de undantag som speciallagstiftningen medger, har social- bidragen alltmer fått karaktären av ett försörjningsstöd vid kommunala aktiveringsprogram av olika slag. Det kan handla om försörjning i sin helhet men också om komplettering, då andra ersätt- ningssystem varit otillräckliga. Exempelvis förekommer det att man får försörjning via socialbidrag vid studier inom ramen för det s.k. kun- skapslyftet. bedrev av de 100 000 studeranden inom studier utan ordinarie studiefinansiering enligt en studie från . Vissa av dem fick socialbidrag för att kunna bedriva studierna. Utredningen anser att det bör finnas möjlighet för en kommun att ordna försörjning via en särskild aktiveringsersättning i stället för soci- albidrag till personer som deltar i aktiveringsprogram som ordnas av kommunen eller av kommunen i samverkan med arbetsförmedlingen. 13 (1999). Generella regler bör kunna gälla för en aktiveringsersättning. I likhet med introduktionsersättningen för flyktingar bör det vara kommunen som bestämmer nivån på aktiveringsersättningen. Därmed blir det möjligt att göra lokala anpassningar. Självfallet ska inte aktiveringser- sättning lämnas om den enskilde kan få sin försörjning genom andra bidrag, exklusive socialbidrag, eller försäkringar. Det bör vara möjligt för en kommun att samordna utbetalningen av aktiveringsersättningen med t.ex. . De ökade socialbidragskostnaderna kan som tidigare redovisats i stor utsträckning förklaras av s.k. strukturella faktorer, arbetslöshet, inkom- stutveckling, generella socialförsäkringssystem och flyktinginvandring. Forskning har också visat att strukturella faktorer har stor betydelse för socialbidragskostnaderna och variationer i dessa mellan kommuner14. Men socialbidragskostnaderna beror inte enbart på strukturella fak- torer. Kommunernas organisation och arbetsmetoder i socialbidrags- handläggningen och samverkan med andra myndigheter förklarar en stor del av variationerna i socialbidragskostnaderna mellan olika kommuner. Detta har tydligt visats i flera studier . Utredningen vill här kort beröra några av dessa. re dovisades en studie genomförd på uppdrag av i och kommuner15. Anledningen till att studien genomfördes var bl.a. att man undrade över orsaken till att två relativt lika kommuner (vad gäller antal invånare, social struktur, sysselsätt- ningsgrad m.m.) kunde uppvisa så markant olika nivåer på kostnaderna för socialbidraget. Det sista undersökningsåret, 1994, var socialbidragskostnaden i (mkr), medan kostnaden i var . Av kostnadsskillnaden mellan och kan ca förklaras av att fler hushåll behöver socialbidrag i . I första hand beror det ökade behovet i på 14Ett exempel är (1998) Vilka faktorer bestämmer socialbidragskostnaderna? 15Edholm (1994). Övriga av kostnadsskillnaden bedöms dock vara "direkt avhängigt kvalitativa aspekter av bidragsgivningen". Sammanfattningsvis anges tre faktorer som väsentliga för att ned- bringa socialbidragskostnaden; antalet handläggare, handläggarnas kompetens och organisationens ideologiska ställningstagande och rikt- linjer. Det pekas bl.a. på att en utökad personalstyrka skulle skapa ett utrymme för samarbete med både externa myndigheter och interna enheter. Vikten av ett fungerande samarbete med arbetsförmedlingen understryks. har publicerat en jämförande studie om social- bidragstagandet och dess orsaker i och kommuner 16. och är två relativt jämnstora kommuner (ca 21 400 resp ca 25 200 invånare) och med relativt likartade förhållanden vad gäller befolkningssammansättning, arbetslöshet m.fl. faktorer. Men kostnaden för socialbidraget skiljer sig dock markant. Den var i och i . Den lägre social- bidragskostnader i kan med någon miljon kronor förklaras av lägre boendekostnader i . Övriga skillnader har, enligt studien, främst anknytning till själva handläggningen. Den kanske främsta förklaringen till det lägre antalet bidragshushåll i beror på att man kan fånga upp bidragshushållens verkliga problem tidigt och erbjuda en professionell handläggning som bland annat innebär att man snabbare aktiverar andra möjliga försörj- ningsvägar. De komponenter som bidrar till detta går att finna i en organisation där man från ledning till den enskilde handläggaren bemödar sig om att på rationella grunder ha ett väl utvecklat samar- bete med de för bidragshushållen så viktiga myndigheter och insti- tutioner som arbetsförmedling, försäkringskassa, primärvård etc. I har man väl utvecklade rutiner för att snabbt hitta lösningar på de försörjningshinder som hushållen uppvisar vilket också ger kortare bidragstider och färre långvariga bidragshushåll. Man tycks också lyckas begränsa eller förändra hushållens utgiftsbild så att det månatliga bidragsbehovet begränsas. Men ser man klara indikationer på att bidragsgivningen i också har inslag av en mer restriktiv hållning. – – –" . utgav en rapport 18, som innehåller en studie av kommuner med låga respektive höga socialbidragskostnader. Av studien framgår att skilda arbetsmetoder inom budgetrådgivningen samvarierar 16Edholm (1999). med kostnader för socialbidrag. Samarbetet mellan arbetsförmedling och socialtjänst är en annan faktor som skiljer. En del av rapporten innehåller en ingående studie av fyra kommuners arbete med socialbidrag. Syftet med delstudien var att söka utröna om arbetsmetoder och organisation av bidragsarbetet inverkar på kom- munernas kostnader. Det finns enligt studien faktorer i den interna or- ganisationen av socialbidragsarbetet som har betydelse för kommunernas bidragskostnader. Gemensamma drag i "lågkostnadskommunerna" är att bidragshand- läggningen är specialiserad, dvs samlad till en enhet där tjänstemän- nen arbetar med enbart socialbidragsärenden. Handläggarna före- faller vara nöjda, personalomsättningen är låg, trots att personalstyr- kan är förhållandevis liten i jämförelse med "högkostnadskommu- nerna". Klienternas ansökningar bedöms enligt fasta kriterier, som har nära anknytning till aktuella rättsregler och rättspraxis . har "förenklats" med hjälp av upprättandet av regler och rutiner att följa för handläggarna, vilket sannolikt medför att arbetet med att förändra den enskildes situation får ökat utrymme. I "lågkostnadskommunerna" uppges motivationsarbete, stärkande av klientens självförtroende samt aktivering av klienten vara ett viktigt inslag i handläggarnas arbete. Servicenivån är hög så till vida att väntetiden för besök är kort. Gemensamt i "högkostnadskommunerna" är att handläggning av bidragsärenden är förlagd till fler än en enhet , och tjänstemännen arbetar med även andra uppgifter än socialbidragshandläggning . Bemanningen inom bidragsarbetet är hög i förhållande till "lågkost- nadskommunerna". Klienternas ansökningar bedöms efter diffusa och varierande kriterier utifrån handläggarnas bedömningar, vilket medför risk för orättvisa och godtyckliga beslut. – – – I " hög- kostnadskommunerna" uppges arbetet endast i mindre utsträckning utgöras av motivationsarbete, självförtroendestärkning och aktivering av klienten. Inriktningen på arbetet tycks vara att bedöma om bidrag ska beviljas eller inte och arbetet med att förändra klienternas situation har en undanskymd roll. Servicenivån är varierande men generellt låg i förhållande till "lågkostnadskommunerna". 19 (1998:11), s. 143 f. 212 Försörjning SOU 1999:97 Variationer mellan handläggares beslut i samma ärende En studie från socialt arbete (CUS) handlar om dels hur olika samma socialbidragsärende kan bedömas i skilda kommuner och av olika handläggare, dels vilka lokala förhållanden eller faktorer som bidrar till dessa variationer i bidragsbeslut. Variationerna mellan de enskilda handläggarnas socialbidragsbeslut var mycket stora. Studien20 omfattar en statistisk analys av i vilken utsträckning fak- torer som socialbidragsnormens nivå, socialbidragshandläggningens organisation, handläggarnas karaktäristiska, erfarenheter och attityder bidrog till de stora variationerna. Resultatet visar att den lokal tillämpade har signifikant be- tydelse för de enskilda socialbidragsbesluten, både i frågan om eventuellt bifallsbeslut och ifråga om bidragets storlek. Men även verksamhetens organisationer förefaller genomgående ha betydelse för vilka bi- dragsbeslut som fattas. I detta sammanhang samverkar typ och storlek på kommuner, samt tjänstestruktur och ärendebelastning. Även de en- skilda handläggarnas personliga karaktäristiska och attityder får effek- ter, bl.a. har handläggarnas ålder betydelse. Studiens resultat stöds av en annan undersökning, som genomförts av inom ramen för Aktiv uppföljning i 40 kommuner 21. Den s.k. Uppsalamodellen för socialbidragshandläggning har varit omskriven som ett sätt att utifrån den s.k. arbetslinjen medverka till att socialbidragstagarna kan lämna beroendet av socialbidrag. Modellen består bl.a. av en noggrann behovsbedömning, mer socialsekreterartid per bidragstagare och tätare besök på . Dessutom inrym- mer den rutinmässiga kontroller och tydligare krav på bidragstagarna att aktivt söka arbete eller fullgöra utbildning. socialt arbete (CUS) 22 har genomfört en studie om Uppsalamodellen. Handläggningen på ett socialkontor som tillämpar Uppsalamodellen har jämförts med handläggningen på ett annat socialkontor. Studien visar att "socialbidragstagarna i Uppsala- modellen inte uppbär socialbidrag eller att de har större chanser att få reguljärt arbete eller påbörja utbildning än jämfö- relsegruppen" (sid. 28). 20Hydén (m.fl.) Undersökningen omfattar elva kommuner med sammanlagt 211 socialbidragshandläggare. Handläggarna fick besluta om socialbidrag i sex fiktiva fall (typfall). Samtliga typfall handlar om ansökan om socialbidrag till livsuppehälle och inte för andra syften. 21Socialstyrelsen (1996) Rättssäkerhet i – Socialbidrag på lika villkor. 22Milton (m.fl.) Organisation och arbetsmetoder bör uppmärksammas Att det finns ett samband mellan socialbidragskostnader och formerna för kommunernas socialbidragshandläggning tycks uppenbart. Frågor om organisation, arbetsmetoder, utformning av mål och riktlinjer, arbets- ledning, teknikstöd och samverkan med andra myndigheter etc. har där- för stor betydelse och bör ägnas ökad uppmärksamhet i kommunerna. Men det finns också ett fortsatt behov av uppföljning, utvärdering och forskning på det här området. Flera av de studier som utredningen har nämnt om har skett inom eller dokumenterats av . Enligt utredningens bedömning är det angeläget att också forskningen inom detta område intensifieras. Socialbidraget är i snäv mening kostnadseffektivt. Utredningen kan därför inte lägga förslag som, utan kostnadskonsekvenser för den of- fentliga sektorn, påtagligt minskar socialbidragsberoendet. För de bedömningar som redovisas ovan finns inte något formellt krav på utredningen att redovisa ekonomiska konsekvenser. Trots detta har utredningen valt att försöka belysa dem även om de bedömningar som gjorts är så allmänt hållna att de är svårt att kostnadsberäkna. Därför presenteras i en del fall kalkylexempel. De överslagsberäkningar och skattningar som presenteras nedan är osäkra. Det är viktigt att ha i åminne. Det finns också skäl att framhålla, att de förändringar som diskuteras, skulle innebära betydande kostnader för staten. Obligatorisk introduktionsersättning vid flyktingmottagande Enligt förslaget rörande introduktionsersättning får kommunen be- stämma ersättningens storlek. Därmed finns inte något hinder för kommunen att låta en introduktionsersättning direkt knyta an till de regler som gäller för socialbidraget. I de kommuner som lämnar introduktionsersättning är det dock inte ovanligt att ersättningen ligger på en något högre nivå än socialbidragsnormen. Ökade studiemedel till studerande med barn Den offentliga sektorns nettokostnader är beroende av om man väljer bi- drag eller lån. Skulle staten välja bidrag kan man uppskatta den offent- liga sektorns nettokostnader till vid en generös ökning av studiemedlet. Enligt de simuleringar som gjorts i delbetänkandet SOU 1999:46 innebär ökade studiemedel till studerande med barn att socialbidragen minskar med ca en tredjedel av de ökade statliga kostnaderna. Höjd lägsta ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder De beräkningar som genomförts i delbetänkandet SOU 1999:46 genomfördes med data från tiden före utvecklingsgarantin och kan därför inte fullt ut ligga till grund för hur stora minskningarna i socialbidragen skulle bli vid en höjning av de lägsta ersättningarna. Beräkningarna ger vid handen att av statens kostnader för en högre ersättning skulle växlas bort i form av minskade socialbidrag. En rimlig bedömning är att växlingseffekten, som en följd av utvecklingsgarantin, nu skulle vara mindre. Enligt uppgifter från skulle en höjning av utbildningsbidraget för dem som inte har rätt till arbetslöshetsersättning , innebära en ökad kostnad på ca givet nuvarande antal personer i åtgärder. Den beräk- nande kostnadsökningen avser bruttokostnaderna. Varken effekterna av ökade skatteintäkter eller minskade socialbidrag ingår därför i kalkylen från . Skatteintäkterna bör öka med mer än . Eftersom tillgängliga data inte är tillräckligt aktuella är det omöjligt att beräkna hur stor minskningen av socialbidrag kulle bli. Mycket talar för att den inte är oväsentlig. I delbetänkandet SOU 1999:46 har utredningen re dovisat beräkningar av de ekonomiska effekterna om barndelen i bostadsbidraget skulle höjas med . Staten skulle på årsbasis få ökade kostnader på ca . Socialbidraget skulle minska med . Det innebär att ca en tredjedel av de ökade statliga kostnaderna kan växlas bort i form av minskade socialbidrag. Den offentliga sektorns nettokostnader skulle bli . Eftersom det pågår ett arbete inom avstår jag här ifrån att göra några kostnadsberäkningar. Det är inte möjligt att göra realistiska bedömningar av omfattningen av lönesubventionen. Därför saknas rimlig grund för kostnadsberäkningar. Här presenteras istället ett kalkylexempel med följande antaganden: 10 000 personer i genomsnitt är anställda, i lön till den enskilde som grund för bidraget, den genomsnittliga subventionen är hälften av lönekostnaden. Den årliga bruttokostnaden för staten blir med dessa förutsättningar . Det bör också bli en inte oväsentlig sänkning i kostnaderna för socialbidragen. Kostnader begränsas av intäkter i form av direkta och indirekta skatter. Detta förslag bör innebära endast marginella kostnadsökningar. Införandet av aktiveringsersättningar skulle sannolikt leda till högre kostnader för kommunerna. Redan den förutsättningen att någon ingå- ende individuell prövning inte ska förekomma ger upphov till merkost- nader. Ett kalkylexempel med följande utgångspunkterkan möjligen vara belysande: 10 000 personer i genomsnitt berörs av aktiveringser- sättningen, personerna har i utgångsläget onor i ersättning, den genomsnittliga aktiveringsersättningen är per må- nad. Detta skulle innebära en årlig kostnadsökning på ca . Det måste dock framhållas att kommunernas kostnader för aktive- ringsersättningen är starkt beroende av vilka förändringar som görs vad gäller de lägsta ersättningarna för deltagande i arbetsmarknadsutbild- ning. Om de lägsta ersättningsnivåerna höjs blir kommunernas kostnader lägre. Om kommunerna utvecklar sina metoder vad gäller handläggningen av socialbidrag bör kostnaderna för socialbidrag kunna sänkas. Men det är en vansklig uppgift att ange hur stor sä nkningen skulle kunna bli. Uppskattningsvis ger dock varje genomsnittlig procentenhets sänk- ning av kostnaderna upphov till lägre kostnader. Förslag som utredningen lägger ska sammantaget inte öka de offentliga utgifterna och möjlig finansiering ska redovisas. Mitt förslag om intro- duktionsersättning till flyktingar innehåller ingen given nivå på intro- duktionsersättningen. Några nya kostnadshöjande uppgifter förs inte över på kommunerna. Under drygt första halvan av gällde att de ökade kostna- derna för socialbidragen inte skulle kompenseras. Detta har sin grund i att kommunerna inte formellt fick nya uppgifter och att spelreglerna endast gav skäl till ekonomiska regleringar vid formella förändringar av de kommunala uppgifterna. Den t.o.m. gällande uppgörelsen mellan stat och kommuner innebär däremot att effekterna på de kom- munala utgifterna, som ett resultat av t.ex. förändringar i det statliga transfereringssystemet, ska regleras. I avsnittet om finansiering av bedöms hur de framtida relationerna mellan staten och kommunerna bör utformas vad avser kostnaderna för socialbidragen. 8Socialtjänstlagstiftningens struktur och konstruktion Mitt förslag : En helhetssyn med fokus på den enskildes behov och förutsättningar är fortfarande en grundläggande utgångspunkt för det sociala arbetet. En given utgångspunkt för utredningens uppdrag är att de grundläggande målsättningarna och värderingarna för , som de framgår av nuvarande socialtjänstlag, ligger fast. Det gäller principerna om helhetssyn, det förebyggande perspektivet och att den enskildes resurser ska tas tillvara. Individens delaktighet och egna ansvar ska då beaktas. Är dessa principer i socialtjänstlagen fortfarande hållbara och rele- vanta med tanke på hur samhället utvecklats sedan lagen utformades?