sou · GNB378 · 2000-01-01 00:00:00 — Det är där- för troligt att många jordbrukare endast kommer att välja att ansluta sig till grundersättningen, men att antalet ansökningar om tilläggsersättning kan komma att överskrida den uppskattade anslutningen efter genomförd handläggning. Vid ett stort intresse för tilläggsersättningen i samband med introduktionen av ett nytt miljöprogram kan den initiala hanteringen behöva fördelas , vilket innebär prioriteringar av i vilken ordning ansökningarna skall handläggas. För att underlätta över- gången till ett nytt system samt garantera kontinuiteten i skötseln bör ansökningar från jordbrukare som har marker anslutna till nuvarande klass A handläggas i en första omgång. Antalet jordbrukare som är an- slutna till någon av A-klasserna i betesmarksstödet (inklusive klass A, alvarmark) samt klass A i slåtterängsstödet uppgår enligt Jordbruksver- ket till knappt 11 000. 112 Betesmarker och slåtterängar Tilläggsersättningen bedöms vara utformad så att länsstyrelsernas hante- ring, innefattande förundersökning av om marken är berättigande till ersättning eller inte samt upprättande av åtgärdsplaner, kan finansieras helt eller delvis på följande alternativa sätt: ·Inom ramen för länsstyrelsernas ordinarie hantering av EU:s jord- bruksstöd. ·Genom samordning med UID-verksamheten avseende den del inom tilläggsersättningen som avser upprättande av individuella åtgärds- planer. ·Via en självkostnadsavgift som tas ut av den sökande enligt en fast- ställd taxa. Vad gäller avgiftsfinansiering av ersättningar som delvis är EU- finansierade framgår det av betänkandet Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket (SOU 1998:147) att rättsläget är oklart och att frågan bör bli föremål för ytterligare juridisk analys. 8 Värdefulla natur- och kulturmiljöer Jordbruket har under en mycket format det svenska landskapet och gett upphov till stora kulturvärden och en rik biologisk mångfald. Landskapselement som uppkommit genom traditionella odlingsmetoder eller anlagts genom tidigare former av jordbruk, påminner om odlings- landskapet i äldre tider. Sådana spår av den äldre markanvändningen illustrerar den jordbruksproduktion som bedrivits och jordbrukarnas lev- nadsförhållanden. utgör de livsmiljöer där djur och växter kan överleva om traditionella brukningsmetoder bibehålls. Kulturlämningar och biologiskt rika livsmiljöer i utgör fy- siska hinder för ett intensivt jordbruk. De har också av tradition utnytt- jats för foderproduktion, t.ex. i form av lövtäkt eller slåtterrenar i an- slutning till stenmurar, öppna diken eller häckar. Genom bl.a. rationali- seringen inom jordbruket har med många värdefulla kultur- lämningar och biologiskt rika livsmiljöer minskat i omfattning under en lång följd av år. Igenväxning och brist på underhåll medför att kultur- spår från olika tidsepoker såsom fornlämningar och landskapselement successivt bryts ner, med allvarliga negativa följder för de kulturhisto- riska värdena och den biologiska mångfalden. Miljöersättningens syfte är att genom ändamålsenlig skötsel bevara kulturhistoriskt värdefulla miljöer och biologiska rika biotoper i åker- mark som annars med tiden hotar att försvinna. Ersättningsformen är därmed en viktigt åtgärd för att uppnå miljökvalitetsmålet Ett rikt od- lingslandskap samt de kulturpolitiska målen inom detta område. Utredningens förslag innebär relativt omfattande förändringar av miljöersättningens regelverk som åtgärdens grundläggande inriktning bibehålls. Motiven bakom de föreslagna förändringarna är att förenkla för jordbrukarna vid ansökan om miljöersättningen och genom- förandet av åtagandena samt för administrationen av åtgärden. Vidare möjliggör förändringarna att ersättningsformen kan öppnas för anslut- 114 Värdefulla natur- och kulturmiljöer ning av nya jordbruksföretag och därmed ökas också miljönyttan av åt- gärden. Målet för ersättningen är: ·Att bevara kulturhistoriskt värdefulla agrara miljöer med spår av äld- re markanvändning samt biologiskt rika småbiotoper och livsmiljöer i eller i anslutning till . ·Att bevara odlingslandskapets lokala och regionala särdrag i alla de- lar av landet. Detta innebär att ersättningsberättigande landskaps- element skall avspegla den regionala särarten och att miljöersättning- en skall fördelas över hela landet. ·Att värdefulla landskapselement och biologiskt rika livsmiljöer i eller i anslutning till skall skötas på ett sådant sätt: –att de kulturhistoriska lämningarna bevaras och underhålls, –att arternas mångfald och täthet bevaras och stärks, samt –att den regionala särarten bevaras. ·Att ersättningsberättigande värdefulla kulturmiljöer och biologiskt rika livsmiljöer i och i anslutning till skall bevaras och skötas på ca 18 000 av landets jordbruksföretag som brukar omkring 25–av landets åkerareal. Miljöersättning för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer lämnas i hela landet. En ansökan om ersättning för bevarande av värdefulla natur- och kul- turmiljöer skall omfatta samtliga ersättningsberättigande värdefulla landskapselement på till företagets brukningscentrum naturligt tillhöran- de . Kvalificering för miljöersättningen grundas på en viss minsta förekomst av ersättningsberättigande landskapselement inom detta område. Ersättning lämnas vid en minsta förekomst av landskaps- element motsvarande ett årligt stödbelopp på . Värdefulla natur- och kulturmiljöer 115 Ersättning lämnas för skötsel av biologiskt och/eller kulturhistoriskt vär- defulla landskapselement i eller i direkt anslutning till . Med avses i detta sammanhang mark som används eller kan använ- das till växtodling eller bete och som är lämplig att plöja. I tabell 8.1 listas de 23 objekt som utgör ersättningsberättigande landskapselement. Ersättningsberättigande värdefulla landskapselement. Fägator, omgärdade av stenmur Fägator, omgärdade av trägärdsgård Rader eller häckar av hamlade pilar Märgelgravar, linsänken, anlagda dammar Traditionella hässjor eller storhässjor i bruk 116 Värdefulla natur- och kulturmiljöer Vidare föreslår utredningen att definitionerna av vissa värdefulla land- skapselement ändras enligt tabell 8.2. Förslag till förändringar av definitioner avseende vissa ersättningsberättigande landskapselement. Förändring av definitioner jämfört med nuva- även åkrar med flikiga naturgivna former större än 0,3 ha. Denna typ av åkrar utgår och en ge- nerell övre storleksbegränsning på 0,3 ha införs. Därmed utgår kraven om ett flikighetstal och att åkern skall ha en huvudsakligen naturgiven För att undvika administrativa problem när stödberättigande åkrar ingår som uttagen areal inom arealstödet skall ersättningen endast utgå för skötsel av renen. baseras på omkretsen i meter utan lämnas per Den nedre gränsen för hur många träd som skall ingå i samma allé höjs till 7 träd. Gränsen för maximal areal sänks till 0,1 ha. Välhävdade åkerholmar större 0,1 ha är berätti- gande till ersättning inom betesmarks- eller Skötsel av renen runt överloppsbyggnader såsom bodar, kokhus, smedjor, bastur, ängslador, sommarladugårdar, etc. skall berättiga till er- En underhållen byggnad med fungeran- de tak bör vara en förutsättning för stöd. Fornlämningar utan synligt märke ovan jord Landskapselementet utökas till att även omfatta anlagda dammar i eller i anslutning till åker- Värdefulla natur- och kulturmiljöer 117 Ersättning lämnas för skötselåtgärder som krävs för att förhindra ned- brytning och igenväxning av landskapselementen. På så sätt säkras ett långsiktigt bevarande av kulturhistoriska lämningar och biologiskt rika miljöer i eller i anslutning till . I skötseln ingår därmed även åtgärder för att underhålla landskapselementen och reparera uppkomna skador. Vidare skall skötseln medverka till att bevara hävdgynnade djur och växter samt bibehålla traditionella skötselmetoder. Därför skall er- sättningsberättigande landskapselement skötas enligt följande villkor: ·Träd och buskar av igenväxningskaraktär skall tas bort. Träd och buskar är ett naturligt inslag i odlingslandskapet, men med stora regi- onala skillnader beroende på naturliga förutsättningar och mark- användningshistorik. Äldre träd och buskar som gynnats därför att de fyllt en funktion i markanvändningen utgör inte igenväxningsvegeta- tion. Exempel på detta är solitärträd, grova äldre lövträd, hamlade träd, bärande träd och buskar etc. Vidare är ersättningsträd och er- sättningsbuskar samt träd och buskar med funktion som skydd för tamboskap inte igenväxningsvegetation. Träd och buskar som kunnat etablera sig när hävden har blivit för svag är däremot av igenväx- ningskaraktär. De påverkar den hävdbetingade markvegetationen ne- gativt och rötterna skadar bl.a. fornlämningar och landskaps-element såsom stenmurar och odlingsrösen. Vid behov får när- mare definiera innebörden av regional skillnader för träd- och buskin- slag och i vilken mån sådana, utifrån markanvändningshistorik, tillför kultur- och naturvärden respektive är ett hot mot dessa. ·Markvegetationen skall slås av och bärgas eller betas minst två gång- er . Genomförandet av skötselåtgärden skall fördelas jämnt över åtagandeperioden. ·Anlagda landskapselement skall underhållas och eventuella skador skall repareras. ·Landskapselement bestående av träd skall skötas enligt villkor som fastställs av (t.ex. beskärning, hamling och ersättning av döda träd). ·Upplag, avfall och grovfoder skall forslas bort. Generellt gäller vidare att på inom ett område som kvalifi- cerar sig för miljöersättningen är det inte tillåtet att bedriva jordtäkt eller annan liknande verksamhet. Marken får inte heller tas per- manent ur jordbruksproduktion av andra skäl än miljöskäl. Utöver dessa villkor får ställa villkor om betning med hästar och bete i mark med fornlämningar för att sådana land- skapselement inte skall skadas. 118 Värdefulla natur- och kulturmiljöer Ersättning lämnas per meter eller styck skött landskapselement. För var och en av de olika typer av landskapselement som ingår i åtagandet läm- nas dessutom en basersättning på . Utredningen föreslår att följande ersättningsnivåer skall tillämpas: Landskapselement i de oli- ka grupperna i tabell 8.1 För att natur- och kulturmiljövärdena långsiktigt skall bevaras och för- stärkas är det väsentligt att skötseln av landskapselementen genomförs kontinuerligt. Därför skall åtgärderna utföras på samma mark under hela beslutsperioden. 8.1.9Förväntad anslutning och kostnader Den totala anslutningen till ersättningsformen beräknas till ca 18 000 jordbruksföretag. De årliga kostnaderna beräknas till ca . 8.2Motiv för utredningens förslag 8.2.1Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer I den översyn av miljöstöden som gjordes av i samråd med och (SJV 1997a) konstateras att måluppfyllelsen för ersättningsformen, mätt som andel Värdefulla natur- och kulturmiljöer 119 registrerade stödpoäng av uppskattat antal stödpoäng enligt miljöpro- grammet, var . Totalt hade ca 12 400 lantbrukare ansökt om miljöersättningen. De tre verken menar att den stora anslutningen kan förklaras av ett stort intresse för att bevara dessa natur- och kulturmiljö- er. Utfallet kan till viss del även ha berott på att åtgärden visat sig vara mer intressant för större jordbruksföretag, främst i slättbygderna, och att förekomsten av ersättningsberättigande landskapselement kan ha under- skattats i dessa bygder. Vidare framgår det att även om den totala an- slutningen är mycket god så finns det regionala variationer, t.ex. var an- delen anslutna jordbruksföretag lågt i vissa län inom nuvarande zon 3 (för zonindelning se tabell 8.3) och på . En bidragande orsak till detta kan vara att många brukningsenheter i dessa län inte nått upp till kvalifikationsgränsen. Nuvarande zonindelning och det antal kvalifikationspoäng som krävs för att brukningsenheten skall vara berättigande till ersätt- ning för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer. och skogs- och mellanbygder i söd- ra och med undantag för Verken konstaterar också att utfallet i antalet stödpoäng för respekti- ve typ av landskapselement i ansökningarna i stort motsvarade den för- väntade fördelningen. Närmare hälften av den totala stödpoängen har fördelats till landskapselementen öppna diken, stenmurar och åkerhol- mar. Vidare framgår det av rapporten att anslutningen till det särskilda stödet för renar med värdefull flora är mycket lågt, endast 60 ha. I en analys av problem och brister framhålls att poängsystemet och grunderna för kvalifikationssystemet samt zonindelningen bör ses över. En annan fråga som bör analyseras närmare är ersättningsnivåerna, bl.a. bör justeringar av intervall i poängsystemet för respektive landskapsele- ment övervägas . En synpunkt som tas upp i rapporten är att många kritiker av ersättningsformen tar avstånd från huvudprincipen i EU:s miljöstöd om brukarnas initiativrätt och rätt att erhålla ersättning om villkoren uppfylls. I rapporten framhålls att sådana synpunkter en- dast kan tillgodoses i ett annat system. Vidare framgår det att begreppet igenväxningsvegetation har vållat många reaktioner, men att myndighe- terna nu har klarlagt frågorna kring igenväxningsvegetation bättre. 120 Värdefulla natur- och kulturmiljöer tersom åtgärden stängdes för nya ansökningar föreslår man inga förändringar av ersättningsformen utan hänskjuter sådana överväganden till den kommande utredningen av ett nytt miljöprogram för nästa femårsperiod. gjorde också (RAÄ 1997) en separat utvärdering av miljöersättningen för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer. Utvärderingen konstaterar bl.a. att med det svenska mil- jöprogrammet har de ekonomiska resurserna till att bevara och bruka odlingslandskapet och förmedla kunskap om dess historiska dimensioner ökat betydligt. RAÄ framhåller också den stora anslutningen till ersätt- ningsformen och påpekar att det ekonomiska målet för åtgärden inte har varit realistiskt i förhållande till efterfrågan. Man uppskattar att det finns ytterligare 6 700 värdefulla kulturmiljöer som bör få statliga medel för skötsel. Detta gäller främst små brukningsenheter. Liksom i Jordbruks- verkets utvärdering anser RAÄ att större förändringar av ersättnings- formen bör övervägas i samband med att hela miljöprogrammet ses över. Man framhåller bl.a. att ersättning till överloppsbyggnader och för sköt- sel av vissa landskapselement i slåtter- och betesmark bör aktualiseras . Vidare framgår det att nuvarande kvalifikationsgränser och zonindelningar bör analyseras för att bättre ta till vara de regionala skill- nader som finns i landskapet och strukturen i regionens jordbruksföretag. 8.2.1.3Utvärdering av natur- och kulturmiljöstödet i i har till regeringen inkommit med en utvärdering av miljöersättningen för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i länet, som överlämnats till MPU, (D-län 1997). I rapporten redovisas studier av åtgärdens geografiska fördelning i relation till de områden som ansetts ha höga natur- och kulturvärden i länets bevarandeprogram för odlingslandskapet. Resultatet av undersök- ningen visade bl.a. att endast en liten del av miljöersättningen för beva- rande av värdefulla natur- och kulturmiljöer hamnat inom de områden som finns upptagna i länets bevarandeplan för odlingslandskapet. Vidare fann man att av mottagarna av stödet i inte tidigare haft NOLA- eller Landskapsvårdsavtal, medel som till skillnad från miljöstödet aktivt styrdes till utvalda områden. Som möjliga orsaker till att brukare som omfattats av de tidigare ersättningsformerna inte sökt Värdefulla natur- och kulturmiljöer 121 miljöstödet framhålls bl.a. att ersättningen inte varit tillräckligt hög, går- darnas storlek, social bakgrund hos brukarna och högre skötselkrav jäm- fört med det tidigare systemet. Av rapporten framgår också att huvud- delen av ersättningen i länet gått till öppna diken, åkerholmar och alléer. 8.2.1.4RRV:s granskning av lantbruksenheternas administration av stödet till jordbruket I om länsstyrelsernas administration av EG-stödet till jordbruket (RRV 1998) har den genomsnittliga tiden för lantbruksenheterna att hantera ett natur- och kulturmiljöstödsärende be- räknats till att variera mellan 3,6 och . RRV:s analys visar på en stor variation mellan länsstyrelser, men att det finns ett statistiskt signifikant negativt samband mellan den genomsnittliga tidsåtgången och antalet ärenden, dvs. handläggningstiden per ärende minskar ju fler ären- den en länsstyrelse har att handlägga. Vidare fann man att för fältkon- troller förbrukas av den nedlagda tiden. Det fanns inget samband vare sig mellan den totala tidsåtgången eller tiden för fältkontroll per ärende och ärendets arealstorlek. Genomsnittskostnaden för att hantera ett ärende beräknades för lantbruksenheterna att variera mellan ca till ca . Den totala kostnaden för att handlägga natur- och kulturmiljöstödet vid lantbruksenheterna beräkna- des till ca för . 8.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersättning för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer Huvudsyftet med bevarandeåtgärderna i det nuvarande miljöprogrammet är att skydda och säkra den biologiska mångfalden i odlingslandskapet samt i biotoper och kulturelement i landskapet. I programmet ingår dels åtgärder för skötsel av slåtter- och betesmarker där avsikten är att beva- ra mångfalden genom själva markanvändningen. Sådana områden är i sig själva rika på väsentliga kulturhistoriska värden. Programmet syftar också till att skydda den biologiska mångfald som är knuten till kultur- lämningar och biotoper i . Av det nuvarande programmet fram- går att skydd och vård av dessa element, liksom fortsatt extensivt skydd av jordbruksmarken, bidrar till att bevara den biologiska mångfalden som är knuten till dem. De specifika målen för den nuvarande åtgärden 122 Värdefulla natur- och kulturmiljöer för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer är att områden med värdefulla kulturlämningar och biologiskt rika livsmiljöer skall skötas på ett sådant sätt att arternas stora mångfald och täthet bevaras och stärks och de kulturhistoriska lämningarna förblir synliga. Odlings- landskapets lokala och regionala särdrag i alla delar av landet skall be- varas. Målet är att bevara ca 167 000 ha från naturvårds- och kultur- miljösynpunkt värdefull . Det övergripande målet för den nuvarande miljöersättningen för be- varande av värdefulla natur- och kulturmiljöer är således att genom lämplig skötsel bevara och förstärka den biologiska mångfald som är knuten till landskapselement i eller i anslutning till . Som en följd av detta anses även vården och bevarandet av de kulturhistoriska värdena kunna säkerställas. Utredningen anser att detta mål är alltför ensidigt inriktat på bevarande av biologisk mångfald och tar inte till- räcklig hänsyn till de kulturhistoriska värdena. Vidare är målet att od- lingslandskapets lokala och regionala särdrag i alla delar av landet skall bevaras oklart och behöver förtydligas. Den nuvarande åtgärden har även ett arealmål på 167 000 ha . är landskap- selement knutna till drygt 500 000 ha anslutna till ersättnings- formen (SJV 1997a). Eftersom åtgärden avser skötsel av värdefulla landskapselement i eller i anslutning till är det nuvarande are- almålet otydligt och försvårar även kostnadsberäkningar av ersättnings- formen. Ett mål för åtgärden att odlingslandskapets lokala och regionala särdrag i alla delar av landet skall bevaras, vilket kan tolkas som att man har eftersträvat en jämn fördelning av ersättningsformen i landet. I flera av de tidigare utvärderingarna har man dragit slutsatsen att åtgärden är överrepresenterad i slättbygder medan anslutningen är låg i vissa andra bygder. En bidragande orsak anses vara valet av kvalifikationsgränser (se tabell 8.3 för zonindelning och kvalifikationsgränser). MPU har brutit ner uppgifter om antalet företag med stöd för värde- fulla natur- och kulturmiljöer på kommunnivå och bl.a. analyserat an- slutningen i relation till antalet företag som ansökt om ett eller flera av EU:s jordbruksstöd och som därmed kan betraktas som aktiva jord- bruksföretag. MPU:s analys bekräftar att den nuvarande anslutningen till ersättningsformen är ojämn (se bilaga 4). Analysen visar dock på en delvis annorlunda bild än vad som framkommit i tidigare utvärderingar och stödjer inte slutsatsen att anslutningen är generellt större i slättbyg- der jämfört med övriga landet. Däremot har kommuner i landets östra Värdefulla natur- och kulturmiljöer 123 och sydöstra delar genomgående en hög representation. Även flera kom- muner i , och har en hög anslutningsgrad. Av kartan framgår också att anslutningen är genomgående låg i kom- muner längs mellersta och , i och Bo- huslän samt på . Skillnaderna i fördelningen mellan regionerna är särskilt påtagliga inom zon 3 som omfattar och skogs- och mellanbygder i södra och med undantag för och . Denna zon omfattar både geografiskt och kulturhistoriskt olika regioner som dock alla har samma kvalifikationsgräns på 10 poäng. Länstillhörigheten tycks också haft betydelse för utfallet. I vissa län har man t.ex. valt att inte säga upp pågående Landskapsvårdsavtal. Bland annat på kan företagen ha föredragit miljöersättningen för beva- rande av biologisk mångfald i betesmarker framför ersättningen för vär- defulla natur- och kulturmiljöer. Enligt påverkade kval- gränsen på 15 poäng också anslutningen på . En motsvarande analys baserad på ansluten åkerareal i relation till den totala åkerarealen i respektive kommun visade i allt väsentligt ett liknande resultat som den på företagsnivå. Fördelningen av ansluten are- al speglar anslutningen av antalet företag, men accentueras av att an- slutningen i har en slagsida mot de större företagen i regi- onen, medan motsatsen gäller i . MPU har också beräknat den medelersättning som betalats ut per företag med ersättning för värdefulla natur- och kulturmiljöer i re- spektive kommun. Utfallet av beräkningarna framgår av bilaga 5. Kar- tan visar att det endast i ett fåtal kommuner är vanligt med ett mycket högt genomsnittligt stödbelopp. Det framgår också att i vissa kommuner där endast en mycket liten andel företag är anslutna till åtgärden har en relativt hög medelersättning betalats ut. Kartan speglar indirekt också konsekvenserna av dagens stödvillkor då t.ex. överloppsbyggnader inte är ersättningsberättigande. Den genomgående mycket låga medelersätt- ningen i stora delar av norra kan tolkas som ett utslag av detta. Sammanfattningsvis visar dessa analyser att miljöersättningen har nått ut till i princip samtliga kommuner och därmed bidragit till att upp- fylla målet att odlingslandskapets lokala och regionala särdrag i alla de- lar av landet skall bevaras. Däremot har en jämn fördelning av ersätt- ningsformen i landet inte uppnåtts. 124 Värdefulla natur- och kulturmiljöer 8.2.2.3Anslutning i relation till företagsstorlek En del av kritiken mot den nuvarande åtgärden har gällt att små bruk- ningsenheter med välbevarade kulturmiljöer missgynnas medan systemet gynnar stora gårdar med ett fåtal landskapselement i stor omfattning. (Kvalgräns 7p) (Kvalgräns 10p) (Kvalgräns 15p) Företagets storlek i ha åker Andel (%) företag med ersättning för värdefulla natur- och kulturmiljöer i förhållande till det totala antalet aktiva företag i re- spektive storleksklass. Med aktiva företag avses företag som sökt ett eller fler av EU:s jordbruksstöd (källa: ). Av figur 8.1 framgår att andelen anslutna företag ökar med ökande företagsstorlek, dvs. större företag har anslutits till ersättningsformen i högre grad än små företag. Det finns dock regionala variationer och un- gefär var femte gård av genomsnittlig storlek (ca 30 ha , SJV 1998b) är ansluten till miljöersättningen. En sammanställning av antalet värdefulla landskapselement per fö- retag visade att huvuddelen () av de anslutna företagen har mellan 4 och 9 olika typer av ersättningsgrundande landskapselement. av företagen har åtaganden som omfattar tre eller färre landskaps- element.