sou · GNB376 · 2000-01-01 00:00:00 — Den lagstiftande mak- ten inom EU tillkommer till stor del ministerrådet, men efter Maastricht- och Amsterdamfördragen har denna makt blivit allt mer delad med parlamentet genom parlamentets utökade rätt till medbe- slutande på allt fler områden. Kommissionen har en stor del av den verkställande makten, men delar den med ministerrådet som i vissa frågor har att fatta de avgörande besluten när det gäller tolkningen och tillämpningen av delar av . Kommissionen har dock en unik och helt suverän position när det gäller initiativrät- ten.11 Varken kommissionen eller parlamentet kan fatta beslut i några frågor om kommissionen inte först har tagit initiativ till dem. har den suveräna rätten att tolka EG-rätten samt en del av de tillhörande konventionerna och kan genom sina beslut förändra eller upphäva de beslut som fattats av parlamentet, ministerrådet eller kommissionen. I vissa fall är också EU:s beslu- tande institutioner tvungna att höra vissa rådgivande organ – främst Ekonomiska och samt . Det som är unikt, och en tämligen ovanligt företeelse, i den maktdelning som tillämpas mellan EU:s institutioner är att initia- tivtagandet är definierat som en speciell funktion skild från och lik- ställd med den dömande, den verkställande och den lagstiftande. Det är visserligen vanligt att man vid en statsvetenskaplig analys av en politisk beslutsprocess skiljer den initierande funktion, eller som det ibland heter, agenda setting, från den beslutsfattande och verkställande, men att denna funktion också är så tydligt konstitu- tionellt definierad är sällsynt. EU saknar alltså till stor del den hier- arkiska uppdelning som återfinns i de flesta parlamentariska system. Visserligen har många vältaligt beskrivit hur ministerrådet har en helt dominerande ställning, men alldeles uppenbart är att denna ställning begränsas på ett helt annat sätt än den som gäller för par- lament eller regeringar i medlemsstaterna.12 Men maktdelningen inom EU är också vertikal – inte bara hori- sontell – i den meningen att makten är delad mellan medlemsstater- na och EU. I vissa frågor har medlemsstaterna överlåtit åt EU:s in- stitutioner att fatta beslut. I andra frågor fattas beslut både av med- lemsstaterna och EU:s institutioner tillsammans. Inom vissa områ- den, slutligen, har medlemsstaterna behållit sin suveränitet och kan fatta helt egna beslut utan inblandning av EU:s institutioner. På det- ta sätt liknar EU och dess medlemsstater ett federalt system, men likheten försvinner vid en närmare granskning av vad som överlåtits till övernationell nivå jämfört med vad som behållits på nationell. Typiskt för federala system är att försvars-, utrikes-, penning- och i viss mån, finanspolitik har överlåtits till den federala nivån, medan andra frågor ligger kvar på nationell nivå eller är delad mellan federal och nationell nivå. I EU:s fall handlar det övernationella besluts- fattandet fortfarande till största delen om jordbruks-, miljö-, nä- rings- och handelspolitik. Utrikes- och säkerhetspolitik samt den största delen av den ekonomiska politiken ligger fortfarande kvar på nationell nivå. Förändringar är dock på gång, särskilt när det gäller penningpolitiken, bland annat genom inrättandet av . En annan skillnad mellan EU:s institutioner och nationella insti- tutioner är att den spänning som kan förväntas mellan det verkstäl- lande organet (regeringen) och det beslutande (parlamentet) inte är lika tydlig. Till att börja med är det något oklart vilken av EU:s in- stitutioner som är det egentliga beslutande organet – här står det främst mellan ministerrådet och parlamentet. Men för det andra är det också oklart vilket som är det verkställande organet – kommis- sionen eller ministerrådet? Parlamentet kan som bekant via misstro- endeförklaring avsätta hela kommissionen och vägra att acceptera den som föreslagits som ordförande i kommissionen. Men de kom- missionärer som utses eller kommissionens sammansättning av- speglar inte på något sätt partierna eller på annat sätt den politiska sammansättningen i parlamentet. Något egentligt inflytande över ministerrådets sammansättning eller funktionssätt har inte heller parlamentet. Många är de som i sin kritik av EU från en demokratisk utgångs- punkt har pekat på parlamentets svaghet. Det är inte min avsikt att här fördjupa mig i diskussionen om det så kallade demokratiska underskottet inom EU, ej heller att kritisera denna ofta mycket för- enklade typ av analys av EU:s institutioner och funktionssätt. Några påpekanden kan ändå vara på sin plats. Det är riktigt att parlamentet vid en jämförelse med medlemsstaternas parlament inte har samma breda kompetens, varken i form av vilka frågor det får medverka i vid beslutsfattandet eller i graden av inflytande. I många frågor är parlamentet endast ett organ som måste konsulteras. Om ett område har överförts från nationell nivå till unionsnivå innebär detta därför inte automatisk att parlamentet får ett ökat inflytande över frågorna. Över jordbrukspolitiken har till exempel parlamentet nästan inget inflytande alls.13 Men å andra sidan, i de frågor där par- lamentet har givits ett reellt inflytande på beslutsfattandet, är det påtagligt hur ofta kommissionen och/eller ministerrådet tvingas ändra i sina urprungliga förslag för att tillgodose parlamentets syn- punkter.14 Detta i jämförelse med många länder där regeringen får igenom sina förslag utan just några förändringar alls av någon bety- delse från parlamentets sida. Att beskriva parlamentet som i första hand en diskussionsklubb är därför inte längre med sanningen över- ensstämmande. Parlamentets ledamöter har dock inte riktigt samma möjligheter som svenska riksdagsledamöter att påverka och delta i den process som föregår att ett ärende hamnar på parlamentets bord. Parlamen- tarikerna får exempelvis inte medverka i de otaliga kommittéer eller grupper som förbereder förslag till kommissionens och ministerrå- dets beslut. EU:s statsskick bygger även i andra avseenden på andra prin- ciper än de som gäller för när det gäller relationen mellan exekutiv och parlament. I , precis som för de flesta andra parlamentariska statsskick, gäller att det egentliga arbetet i parla- mentet utförs av utskotten. Vad utskotten anför som sin mening blir också ofta parlamentets beslut. Men i , till skillnad mot andra parlamentariska system, är den dominerande delen av ut- skottens överläggningar undandragna allmänhetens insyn. Ut- skottsbehandling inom parlamentet är dock i huvudsak öppen för insyn från externa betraktare, vilket alltså är den vanliga ordningen i parlamentariska system. Detta betyder att parlamentet och dess verksamhet är det stora titthållet in i EU:s beslutsprocess till skill- nad mot den svenska, där traditionen med öppenhet genom offent- lighetsprincipen främst skapar insyn i förvaltningens och regering- ens berednings- och beslutsprocesser. Relationen mellan regering och riksdag efter EU-medlemskapet En del av de beslut som tidigare fattades av svenska institutioner fattas nu av övernationella organ, och i många fall måste de svenska institutionerna samverka med EU:s institutioner. Två olika typer av statsskick är alltså sammankopplade med varandra, det ena byggt på principen om parlamentarism, det andra på maktdelning. Detta har självklart effekter på hur de svenska institutionerna fungerar och hur deras relationer kommer att utvecklas. I formellt och konstitutionellt hänseende har den uppdelning av makten som råder i mellan regering och riksdag påverkats i begränsad omfattning. Till att börja med var det , efter en folkomröstning, som fattade beslut om att överlåta beslutsfattandet i vissa frågor till EU:s institutioner. Detta innebär rimligtvis att också är det organ som kan återta dessa rättigheter, det vill säga, fatta beslut om att skall utträda ur unionen, även om ett sådant agerande säkert måste föregås av förhandlingar med de övriga medlemsstaterna.15 Det finns inte heller något i den svens- ka konstitutionen som på ett avgörande sätt slår fast att balansen mellan regeringen och har förändrats till följd av medlem- skapet i EU.16 Vad som har framförts som ett problem och en försvagning av makt är att den inte längre har ett avgörande inflytande över sin egen agenda, utan att dagordningen åtminstone delvis be- stäms av EU. Det vill säga, frågor kan tvingas upp på bord till följd av EU:s agerande och beslutsfattande. Dagordningen har på detta sätt blivit tjänstemannastyrd.17 Frågan är dock hur vik- tig denna förändring är för position och maktställning. Som sagts tidigare, var det ju i realiteten så att dagordningen för till stor del bestämdes av regeringens agerande. Det är inte heller så att EU-medlemskapet har inneburit någon inskränkning av riksdagsledamöternas motionsrätt. Lika litet har de övriga kontrollinstrumenten förändrats på något avgörande sätt till följd av EU-medlemskapet. Det har varken blivit svårare eller lättare för att fälla regeringen eller enskilda statsråd via misstroende- omröstning. JO:s granskning har inte nämnvärt påverkats, inte hel- ler interpellations- och frågeinstitutet. I huvudsak har även dechar- gen samma karaktär som . använder också de gamla kontrollinstrumenten för sin EU-verksamhet och vid granskningen av regeringens EU-politik. Ett stort antal motioner och interpellationer har ställts i EU-ären- den. Även KU, i samband med sin decharge, JO och re- visorer har varit verksamma i frågor som har EU-anknytning. Dessa organ har dock svårt att kontrollera regeringens agerande på områ- den som överlåtits till EU:s beslutsfattande. är ett nytt inslag i bilden, skapad efter dansk före- bild, men inte med formellt sett lika stark ställning som det tidigare marketsutvalget hade i . Regeringen har att i huvudsak följa de riktlinjer som majoriteten av ställer sig bakom inför ministerrådsförhandlingarna. Vid dessa möten redovisar rege- ringen inte enbart sin förstahandsposition. Den talar också om, dock inte i den utsträckning som önskar, hur man tänker agera om man inte får gehör för denna i ministerrådet.18 Men regeringen har emellertid möjlighet att, i särskilda fall, frångå den handlingslinje man bundit sig för i . Inga fall av någon betydelse har inträffat där regeringen har tvingats ändra uppfattning i en fråga som presenterats för . Lika litet har det förekommit att den bett om anstånd med sitt ställningstagande vid en överläggning i ministerrådet för att inhämta åsikt. Någon så kallad parlamentarisk reservation har aldrig lagt mot ett ministerrådsbeslut, till skillnad mot en del andra länder. Däremot finns det exempel på motsatsen, där regeringen frångått den linje man tidigare bundit sig för i EU-nämn- den inför överläggningarna i ministerrådet. är dock inte helt tandlös och i några fall har regeringen justerat sin position efter överläggningar i . Diskussionerna inom nämnden kan också indirekt påverka regeringens framtida ställningstagande i olika frågor. I några fall har regeringen vid pågående förhandlingar i under hand hört sig för om åsikt.19 I de frågor som har överlåtits till EU att fatta beslut i har dock en påtaglig maktförskjutning skett till regeringens förmån, eftersom det är den , representerad genom sina statsråd, som deltar i de beslut som ministerrådet fattar. Genom att överlåta delar av svenskt lagstiftningsarbete till EU har den svenska rege- ringen – tillsammans med EU:s medlemsländers övriga exekutiver – delvis återigen blivit lagstiftare.20 Hur dramatisk denna förskjutning egentligen är kan dock diskuteras. Som tidigare nämnts, hade en hel del av lagstiftningsmakten förskjutits till förmån för regeringen redan tidigare, dels genom rätt att delegera be- slutsfattandet i vissa frågor till regeringen, dels genom det allt mer omfattande användandet av ramlagstiftning, vilket har medfört att regeringens och myndigheternas normgivningsmakt fått en allt större betydelse. Paradoxalt nog verkar det som om 1974 års författning, baserad på parlamentarismens princip, vilken i många avseenden var en ko- difiering av den praxis som utvecklats vid tillämpningen av maktdelningsfilosofi, vid sin tillämpning har givit ett stats- skick som i praktiken återigen är baserat på maktdelning. Det formellt informella statsskicket Den konstitutionella utformningen av de nuvarande demokratiska statsskicken, och särskilt då de med parlamentarisk form, berättar sällan hela sanningen om hur statsskicket är tänkt att fungera. Bakom de konstitutionellt formella reglerna framträder ofta kontu- rerna av ett annat, mer informellt statsskick, som inte desto mindre är tänkt att vara det reella, både för makthavare och folk. Namnet till trots kännetecknas de parlamentariska statsskicken inte främst av att den politiska makten åvilar den folkvalda försam- lingen, i stället har makten till betydande del förskjutits till förmån för exekutiven – det vill säga, regeringen. Det är i utpräglade maktdelningssystem som i , där den parlamentariska principen inte gäller, som den valda församlingen har ett avgörande inflytande på hur landets politik utformas. Men förutom detta, och kanske vik- tigare, kännetecknas de demokratiska statsskicken till betydande del av dragkampen och konkurrensen mellan olika politiska partier. Dagens statsskick bygger till stora delar på principen om partiernas ledande roll och deras inbördes kamp om den politiska makten som demokratins innersta väsen. Om man anlägger ett perspektiv där partiernas konkurrens betonas, framträder en delvis annorlunda bild av våra nuvarande statsskick. Med detta perspektiv blir parlamentet en arena av flera, om än ibland den viktigaste, på vilken kampen mellan regeringssidan och oppositionen utspelas.21 Uttryckt på ett annat sätt tenderar förekomsten av partier som ledande aktörer i det politiska systemet att överbrygga den konflikt som det formella (konstitutionella) statsskicket tänks skapa mellan regering och riks- dag. Detta är också en förklaring till att i flera av kontrollinstrument inte helt fungerar i praktiken, eftersom institut som KU:s decharge och revisorer bygger på tanken att riksdagsledamöterna kan sätta sig över partipolitiken och dess ratio- nalitet. Partiernas kamp om den politiska makten följer dock delvis ett förutbestämt mönster – ett eller flera partier innehar regeringsmak- ten eller stöder det parti som innehar regeringsmakten. Övriga par- tier har till uppgift att opponera mot det eller de partier som innehar makten. När det därför framställs krav på att stärka parlamentets makt avses egentligen antingen ett stärkande av oppositionens inflytande eller ett stärkande av det regerande partiets eller de rege- rande partiernas riksdagsgruppers makt på regeringens bekostnad.22 En analys av hur maktdelningen mellan regering och riksdag har påverkats av EU-medlemskapet kan därför lika gärna gå in på hur relationen mellan regeringssidan och oppositionen har påverkats till följd av medlemskapet, alternativt hur relationerna mellan rege- ringsmakten och dess stödgruppering inom parlamentet har påver- kats. Regeringsmakten kan vara organiserad på olika sätt. I många län- der är det vanligt att inte ett eller ens ett par partier ensamt uppnår majoritet i parlamentet, varför stora koalitionsregeringar måste ska- pas. I andra fall hanteras denna problematik genom att en minori- tetsregering bildas men som stöds av partier i parlamentet som inte innehar ministerposter. Man brukar därför skilja mellan majori- tetsregeringar och minoritetsregeringar samt mellan enpartirege- ringar och koalitionsregeringar. Enpartiregeringar med egen majo- ritet i parlamentet brukar kallas för starka regeringar, medan mino- ritetsregeringar, särskilt om de också är av koalitionstyp, brukar betecknas som svaga. Oppositionen kan, precis som regeringsmakten, vara organiserad på olika sätt. I en del länder bildar oppositionen mer samlad front mot regeringen, medan den i andra länder är mer splittrad. Men för en demokrati är det också viktigt hur relationen mellan regeringssidan och oppositionen utvecklas. Vilken som är eller skall vara oppositionens roll är i detta sammanhang en ofta förbisedd fak- tor. Det vanliga är, som i den tidigare återgivna definitionen av par- lamentarismen, att sätta den regerande funktionen i centrum. Sju av de åtta kriterierna handlar egentligen om regeringsmakten och en- dast ett kriterium nämner oppositionens roll. När den omtalas bru- kar det ske i termer av ett reservlag som skall träda till för den händelse att regeringen faller. Mycket lite sägs egentligen om vad som ligger i oppositionsrollen eller hur den skall utövas. Men, som säger i sin definition, oppositionens roll går utöver detta och är tudelad – dels som kritisk granskare, dels som medverkande i lagstiftningsarbetet. Oppositionsrollen kan därför beskrivas som ett val mellan två alternativ: antingen försöker oppositionen på alla konstitutionellt giltiga sätt fälla den sittande regeringen och på så sätt överta rege- ringsmakten och förverkliga sin politik, eller också försöker den genom samarbete med den regerande sidan att påverka och få gehör för sin politik. I realiteten torde dock oppositionens verksamhet bli en blandning av båda. Inte ens i majoritetsparlamentariska system, som med ett parti vid regeringsmakten och i huvud- sak ett parti i oppositionsrollen, opponerar oppositionen mot allt det regeringen föreslår. Ett visst samråd kan till och med förekom- ma, exempelvis på det utrikespolitiska området. Det går dock inte att komma ifrån att förutsättningarna är an- norlunda för hur relationen mellan regeringssida och opposition utvecklas i politiska system där majoritetsregeringar är domineran- de, jämfört med politiska system som kännetecknas av minoritets- regeringar. Genom sin majoritetsställning kan en regering vanligen lugnt driva igenom sina förslag oavsett vad oppositionen tycker i en fråga. Den politiska oppositionen hänvisas därför till att i huvudsak via opinionsskapande åtgärder försöka påverka regeringen. Ty inte ens en majoritetsregering kan helt negligera popularitetsaspekter inför det kommande verkställandet av sin politik, eftersom det alltid är lättare att verkställa beslut som allmänheten uppfattar som rimli- ga eller till och med kloka. Inom en inte alltför avlägsen framtid lurar dessutom alltid nästa val. En regerings popularitet är därför inte bara viktig på valdagen. Graden av spänning mellan opposition och regeringssida kan dock variera; Lijphart skiljer mellan majority rule och consensus democracy.23 I en majoritetsdemokrati är oppositionen i huvudsak utestängd från regeringsmakten och ser som huvuduppgift att des- tabilisera och ytterst störta regeringen. I en samarbetsdemokrati har oppositionen en mer konstruktiv roll i den meningen att man vis- serligen förväntas kritisera regeringens maktutövning, men också att medverka till och att påverka enskilda beslut. Oppositionen, eller åtminstone delar av den, blir på detta sätt delaktig i regeringens be- slutsfattande. Ett annat sätt att uttrycka detta på är att en viss makt- delning förekommer mellan opposition och regeringssida i samar- betsdemokratier, till skillnad från majoritetsdemokratier, där makt- delningen är mer framträdande. I det senare fallet fyller oppositio- nen främst funktionen som kritisk granskare av regeringsmakten och presenterar sig alltid som ett bättre alternativ till den regerande sidan. Vilken strategi som oppositionen väljer i sin relation till rege- ringsmakten är också viktig på andra sätt för ett demokratiskt stats- skick, inte enbart i termer av inflytande och maktövertagande. Hur oppositionen väljer att kritisera regeringen bestämmer till stor del vilka frågor som den politiska debatten kommer att fokuseras på och som en följd av detta vilka frågor som allmänheten får bäst in- formation om. Allmänt torde gälla för de flesta demokratiska stats- skick att det eller de politiska intressen som regerar har ett initiativ- och informationsövertag visavi den politiska oppositionen. Åtmins- tone i de parlamentariska statsskicken förväntar man sig att rege- ringssidan är den part som i första hand väcker förslag om hur den förda politiken skall förändras. Regeringssidan har därför ett övertag i den meningen att den har tillgång till överlägsna resurser i form av utredningar och information. Oppositionen befinner sig de facto i ett strukturellt kunskapsunderläge. Men det är oppositionen som till stor del bestämmer vilka frågor eller områden som skall ges politisk uppmärksamhet. Visserligen kan kritiken av regeringens politik initieras från annat håll – massmedierna eller intresseorganisationer – men det är svårt för denna icke partipolitiskt initierade eller sank- tionerade kritik att leva kvar i debattens centrum, om inte den stöds av den politiska oppositionen. Ett bra svenskt exempel på detta fe- nomen är den hastighet med vilken diskussionen dog om de politiska ungdomsförbundens verksamhet, när det uppdagades att så gott som samtliga ungdomsförbund till de större politiska partierna hade fått statliga bidrag för sin föreningsverk- samhet på minst sagt tvivelaktiga grunder. Det är därför viktigt vilka områden som oppositionen väljer att inrikta sin kritik mot eftersom det är på de områdena det skapas en allmän debatt, vilket i sin tur leder till en bredare genomlysning av frågorna. Sammanfattningsvis kan vi alltså säga att den politiska oppositio- nens roll i ett demokratiskt statsskick är väl så viktig som regering- ens. Det är oppositionen som genom sin kritik främst kontrollerar regeringen, ibland genom att göra gemensam sak med massmedier- nas och intresseorganisationernas kritik, men ibland genom att gå i rakt motsatt riktning. Oppositionen står dock inte helt fri, vilket är viktigt att påpeka, från olika intressen och deras organisationer. Par- tierna står som bekant ofta mer eller mindre nära olika intresseorga- nisationer vilkas synpunkter kan vara svåra att förbise, när de egna åsikterna skall formuleras. En omständighet som för övrigt erbjuder regeringssidan vissa möjligheter för den händelse de kan få opposi- tionen närstående intresseorganisationer att stödja regeringspoliti- ken. Styrkan och trovärdigheten i oppositionspolitiken kan på detta sätt förödas. Den opposition som är kraftlös, i den meningen att den sällan får gehör för sina förslag eller sällan sitter i regeringsställning, riskerar alltid att bli sidsteppad av starka intresseorganisationer som hellre gör upp direkt med regeringen om hur den framtida politiken skall utformas än att stödja oppositionens politik. Förutsättningarna för den politiska oppositionens kritik av rege- ringen skiljer sig dessutom åtminstone i ett viktigt avseende från den som massmedier, intresseorganisationer och enskilda individer framför, eftersom oppositionen kan tvingas lösa in sin kritik genom att överta regeringsmakten. Det gäller alltså för oppositionen, åt- minstone i teorin, inte enbart att kritisera den sittande regeringen utan också att presentera alternativ som kan realiseras för den hän- delse att den sittande regeringen avgår. Den politiska oppositionen måste dock formulera såväl kritiken som den alternativa politiken från ett strukturellt underläge jämfört med regeringssidan, både när det gäller information om och insyn i hur den förda politiken ut- vecklar sig. Även när det gäller tillgången på egna utredningsresurser är oppositionen i underläge gentemot regeringssidan. Det är därför vanligt att oppositionen inriktar sin kritik mot ett begränsat antal områden.24 Förutsättningarna för relationen mellan regeringsmakten och oppositionen skiftar en hel del beroende på om de verkar i ett sys- tem med majoritetsparlamentarism eller minoritetsparlamentarism, och beroende på om den politiska kulturen kännetecknas av sam- arbete eller konflikt mellan regeringssida och opposition.