sou · GNB391 · 2000-01-01 00:00:00 — Det är dock svårt att förutse en eventuell ökning och omfattningen av den. arbetsbörda är ringa och är en nyinrättad nämnd. Med bakgrund av det anförda avstår vi från att göra någon uppskattning av eventuella kostnads ökningar och nöjer oss med detta påpekande. Utredningen anser inte att förslaget kan påverka Jämställdhets- ombudsmannens arbetsbörda. Även om fackliga organisationer ges talerätt har alltjämt att utöva tillsynen över lagen. Utredningens förslag om att arbetsgivaren även skall analysera löneskillnader samt informera arbetstagarorganisationerna om arbetet med lönekartläggningen och om sin analys, innebär för såväl offentliga som privata arbetsgivare att dessa har att vidta ytterligare åtgärder i jämställdhetsarbetet. Dessa uppgifter som lagts på arbetsgivarna kan komma att medföra ökade kostnader. Det har från arbetsgivarsidan framhållits att dessa kostnader kan bli mycket stora, jfr avsnitt 4.5. Utredningen finner det inte vara möjligt att göra någon uppskattning av eventuella kostnadsökningar. Utredningen vill dock i det sammanhanget fästa uppmärksamheten på att utredningen blivit informerad om att privata arbetsgivare redan i dagens läge i mycket stor omfattning har en i kollektivavtal inskriven skyldighet att analysera löneskillnader. Ett genomförande av utredningens förslag på den privata sektorn av arbetsmarknaden synes därför inte innebära några ökade kostnader av betydelse. 150 Kostnadskonsekvenser av utredningens förslag m.m. Några andra konsekvenser som avses i 14 och 15 §§ Kommittéför- ordningen (1998:1474) förutom den självklara konsekvensen att utredningens förslag har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män kan utredningens förslag inte anses medföra. Särskilt yttrande av och I betänkandet föreslås att det i jämställdhetslagen införs en skyldighet för arbetsgivare att i samverkan med samtliga kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationer kartlägga och analysera förekomsten av löne- skillnader mellan olika grupper och kategorier av arbetstagare. Enligt den gällande jämställdhetslagen skall arbetsgivaren, som ett led i verksamheten kartlägga förekomsten av löneskillnader mellan kvinnor och män i skilda typer av arbeten och för olika kategorier av arbetstagare. Syftet med en sådan kartläggning skall, enligt för- arbetena till den nuvarande jämställdhetslagen, vara att genom den ökade synligheten, öka förutsättningarna för ett aktivt och medvetet arbete för jämställdhet och mot osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män på den enskilda arbetsplatsen. Vi tror också att lönekartläggningsarbetet tjänat detta syfte på arbetsplatserna och att såväl arbetsgivarsidan som arbetstagarsidan tagit sitt ansvar i denna process. Vår uppfattning är att resultatet av lönekartlä ggningsarbete, när det varit motiverat, åtföljts av analyser från såväl arbetsgivarsidan som arbetstagarsidan. Vi menar att den utvecklingen skall få fortsätta. Vi menar vidare att en sådan önskvärd utveckling kan riskeras om man inför en lagreglerad skyldighet för den ena parten, arbetsgivaren, att prestera någon form av analys. Det finns en risk för byråkratisering och ett onödigt ingrepp i angelägenheter som parterna på arbetsmarknaden har det huvudsakliga ansvaret för. tas tid och resurser i anspråk för löneanalyser. Inte minst gäller detta då analyser genomförs i anslutning till löneförhand- lingsarbetet. En lagreglerad skyldighet kommer tveklöst att medföra icke oväsentligt ökade kostnader för de kommunala och landstingskommunala arbetsgivarna i en för övrigt hårt ansträngd ekonomisk situation. Enligt utredningens direktiv skall en finansiering anvisas för eventuella förslag som innebär ökade kostnader. Kostnadsutredning och finansierings- förslag saknas i nu angivet hänseende. Utredaren förslår att jämställdhetslagen tillförs uttryckliga regler om att arbetsgivare skall analysera de löneskillnader mellan kvinnor och män som synliggjorts genom lönekartläggning. Vidare föreslår utredaren uttryckliga regler om information och samråd i samband med lönekart- läggning och analys. De fackliga organisationerna föreslås få talerätt i och och JämO en rätt att på arbetsplatser få göra undersökningar för arbetsvärdering. Jag har en avvikande uppfattning gentemot utredaren beträffande analys, slutsatser och förslag till förändringar av lagen i dessa avseenden. Utredaren föreslår att lagen tillförs ytterligare regler om arbetsgivares skyldigheter i samband med lönekartläggningen, bl a att arbetsgivare åläggs att analysera resultatet av den genomförda lönekartläggningen. Lämpligheten av att införa en sådan analysskyldighet diskuterades redan vid det tillfälle då regeln om lönekartläggning enligt 9 a § infördes. Lag- stiftaren avhöll sig då från att ålägga arbetsgivare en lagfäst skyldighet att genomföra en "mental process" med hänvisning till att det är omöjligt att kontrollera huruvida en sådan har skett. Utan att nya förhållanden tillkommit föreslås nu ändå att en sådan regel tillförs lagen, men det är – i motsats till vad som tidigare övervägdes – ett betydligt mer omfattande analyskrav som utredaren nu föreslår. En arbetsgivare som tagit initiativ till och genomfört en kartläggning av löner för köns uppdelade grupper av anställda granskar naturligen resultatet och ställer sig frågor om eventuella skillnader mellan grup- perna har sin grund i kön eller om de är föranledda av sakliga skäl. En särskild föreskrift om detta behövs därför inte. Utredaren föreslår även att det i lagen införs krav på att arbetsgiva- ren i jämställdhetsplanen skall redovisa hur analysarbetet skall genom- föras, vilka grupper eller arbetsområden som närmare skall analyseras och vilken tidsåtgång som erfordras samt att en redovisning av hur dessa planerade åtgärder fullföljts skall redovisas i följande års jämställdhets- plan. Information och samråd om lönekartläggningen och analysen skall genomföras vid sammanträde med samtliga fackliga organisationer med vilka arbetsgivaren har kollektivavtal. SOU 1999:91 Särskilda yttrande 153 Det av utredaren beskrivna och föreslagna tillvägagångssättet innebär – i strid mot utredningens direktiv – en betydande utvidgning av lagens sakliga tillämpningsområde. Förslaget måste därför avvisas även av det skälet. Ytterligare tungt vägande skäl som talar mot utredarens förslag på denna punkt är att det för stora sektorer av den privata arbetsmarknaden finns kollektivavtal som avser arbetar- och tjänstemannaområdena inom industri- och tjänstesektorerna, vilka innebär att arbetsgivare och fack inför den lokala löneförhandlingen skall analysera kvinnors löner i förhållande till mäns. Ett genomförande av utredarens förslag om en utvidgad analysskyldighet skulle innebära att ett mycket stort antal arbetsgivare tvingas att genomföra "analyser" av löneskillnader dels enligt jämställdhetslagen i samråd med samtliga fackliga organisationer, dels i separata omgångar med respektive facklig organisation. Det framstår som en onödig d ubblering av procedurer som avtalsparterna redan förbundit sig att genomföra. Ännu en komplikation för företagen innebär förslaget om en uttrycklig regel för arbetsgivaren att vid ett särskilt sammanträde informera och samråda med samtliga fackliga organisationer om hur kartläggningen skall bedrivas och om analysen. Att utredaren betonar att det i en sådan procedur "givetvis" inte ligger något krav på att komma överens i frågan, talar för att en sådan uttrycklig skyldighet inte är motiverad. Det förhållandet att centrala avtal om löner och allmänna villkor i betydande omfattning träffats innehållande regler om lika lön och villkor i övrigt för kvinnor och män samt om analys av eventuella löneskillnader, visar att organisationerna är medvetna om och tar sitt ansvar på det sätt som lagstiftaren åsyftade genom tillskapandet av jämställdhetslagens 2 § om samverkan. Över huvud taget är ut- redarens förslag härvidlag ägnade att störa tillämpningen av träffade avtal och äventyrar en fortsatt kollektivavtalsreglering. Om det är angeläget att de anställda nås av information om att arbetsgivaren – utöver de avtalsbundna analysskyldigheterna – också genomför den särskilda lönekartläggningen enligt jämställdhetslagen, är det lämpligare att sådan ges i former och via kanaler som arbetsgivaren normalt använder sig av för angelägen information till samtliga med- arbetare, t ex via personalmeddelande, personaltidning etc. Förslaget att arbetsgivarens samråds- och informationsskyldighet skall gälla gentemot arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är skyldig att förhandla enligt medbestämmandelagen, får märkliga konsekvenser på de många arbetsplatser som saknar fackliga klubbar och inte heller har någon facklig kontaktperson. Det blir i dessa fall personer som inte är anställda i företaget (t ex ortens fackliga lokalombud, regional eller central facklig företrädare) som arbetsgivaren skall informera och samråda med i dessa högst företagsinterna frågor. Det måste även anföras att förslaget i dessa delar framstår som otidsenligt. På såväl den privata som den offentliga arbetsmarknaden har träffats avtal med benämningar som utvecklingsavtal och samarbets- avtal, vilka innehåller överenskommelser om praktiska och utvecklande former för samarbete i frågor av utvecklingskaraktär. Frågor om formerna för information och samverkan bör därför inte införas i lagtexten, utan istället överlåtas att lösas på bästa sätt i före- taget. Utredaren föreslår att fackliga organisationer med vilka arbetsgivaren har kollektivavtal även skall tillförsäkras rätt att till föra klagomål om det aktiva jämställdhetsarbetet, jämställd- hetsplanen, lönekartläggningen och dess analys samt om informationen och samrådet. Utredaren tror att det fackliga intresset för jämställd- hetsarbete skulle vitaliseras med en sådan rätt. Men en sådan rätt att direkt påkalla ett statligt organs ingripande rimmar illa med dessa frågors karaktär av samverkansfrågor. Obalansen mellan arbetsgivarens skyldigheter och fackens rättigheter blir påtaglig. Risken är stor att en sådan regel skulle motverka den fortsatta utvecklingen av ett positivt och aktivt främjande arbete. Förslaget innebär vidare att den fackliga organisationen vid sidan av etablerade förhandlings- och samrådssystem i princip kan utverka före- skrifter avseende åtgärder som arbetsgivaren vid vite skall vidta. Detta innebär ett ingrepp i arbetsgivarfunktionen. Risken för missbruk är därtill stor. Det är fullt tillräckligt att JämO som myndighet redan har möjlighet att på visst sätt ta upp hithörande frågor till behandling. Ovanstående skäl gäller i tillämpliga delar även beträffande förslaget om fackliga organisationers talerätt i . JämO:s rätt att på en arbetsplats få göra undersökningar för arbetsvärdering Utredaren anser att JämO för bevisningen i domstol skall ha rätt att få tillträde till en arbetsplats och där få studera arbeten och intervjua anställda. Det har nämligen visat sig att anställda och fackliga företrä- dare ibland inte vill medverka i sådant arbete. Med den föreslagna regeln anser utredaren att JämO på plats kan studera en anställd, som inte vill samarbeta med JämO, när han utför sina arbetsuppgifter. Att t illföra en sådan uttrycklig regel i lagen är direkt olämpligt. Lönekartläggningen syftar till att synliggöra hur lönerna för olika kate- gorier av arbetstagare i skilda typer av arbete förhåller sig till varandra när hänsyn tas till kön. Synliggörandet ger arbetsgivare – och arbets- tagarföreträdare – incitament att vid behov frivilligt analysera kartlägg- ningens resultat. Om analyserna pekar på att lönerna inte är jämställda ger detta i sin tur parterna incitament att justera detta i löneförhand- lingar. Genom att lagen enbart kräver synliggörande av förhållandena på den enskilda arbetsplatsen, säkerställs att lönekartläggning inte innebär något ingripande i parternas förhandlingsarbete (jfr förarbetena till den nuvarande jämställdhetslagen, prop. 1993/94:147 s. 49, tredje stycket: Genom att utforma förslaget angående löneskillnader på sätt som beskrivits i det föregående vill regeringen understryka behovet av att synliggöra förhållandena på den enskilda arbetsplatsen. Förslaget innebär således inte ett ingripande i parternas löneförhandlingsarbete). Utredningen föreslår att arbetsgivare, vid vite, ska bli skyldig att analysera lönekartläggningen. De lokala arbetstagarorganisationerna ska informeras om vad arbetsgivaren ska analysera och hur detta ska gå till väga. När analysen är genomförd ska de informeras om analysens resultat, vilket även ska redovisas i jämställdhetsplanen. Om en analys av en lönekartläggning ska kunna leda till mer jäm- ställda löner måste analysen beaktas i förhandlingsarbetet. Analysen måste då ingå i de löneanalyser som parterna normalt genomför i sam- band med förhandlingar, var för sig eller tillsammans, till grund för parternas argumentation som sedan genomförs i den ordning som par- terna enas om när man fastställer förhandlingsordningen. Jag menar att föreslagen ändring i jämställdhetslagen skulle inskränka parternas möj- ligheter att själva besluta om hur förhandlingsarbetet ska läggas upp, hur information ska utväxlas etc., och att lagstiftaren därför bör avstå ifrån att ställa krav på i vilka former arbetsgivaren ska informera om sin analys. Särskilt yttrande av , och Jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet är en allmänt accep- terad målsättning. Trots detta återstår mycket arbete innan kvinnor och män har lika möjlighet att bli anställda och samma anställnings- och arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter. Den nuvarande jämställdhetslagen behöver förstärkas på ett flertal punkter för att utvecklingen mot ett jämställt arbetsliv skall säkerställas. Vår erfarenhet är att många arbetsgivare överhuvudtaget inte bedri- ver något aktivt jämställdhetsarbete. Med andra ord, trots lagstiftningen underlåter ett stort antal arbetsgivare att upprätta jämställdhetsplaner, göra lönekartläggningar och vidta aktiva åtgärder. Denna beskrivning stöds också av de undersökningar som gjort. Även utredningen konstaterar att det finns avsevärda brister när det gäller lönekartläggningsarbetet och att arbetet inte lett till några mer påtagliga resultat. Vi är övertygade om att lokal samverkan mellan arbetsgivare och de fackliga organisationerna är den enda framkomliga vägen för att jäm- ställdhetsarbetet ska få ett brett genomslag. Det är därför mycket viktigt att lagen utformas så att den stimulerar lokal aktivitet och samverkan mellan parterna. Lagen skall vara ett användbart verktyg för de lokala parterna i deras arbete. Lagtexten måste vara begriplig, tydlig och ställa relevanta krav. Vår erfarenhet är att exempelvis begreppet skilda typer av arbeten och för olika kategorier av arbetstagare i 9 a § är svårbegripligt. Lagen bör beskriva vad som ska kartläggas och att syftet med kartläggningen är att motverka lönediskriminering. Vi delar utredningens uppfattning att det är arbetsgivaren som skall ha det juridiska ansvaret för att kartläggningen och analysen görs. Det är viktigt att lagens krav på aktiva åtgärder innefattar en obligatorisk skyldighet för arbetsgivaren att samråda med facket innan arbetet påbörjas och att redovisa det slutliga resultatet av denna. Med detta är inte tillräckligt. Utan en dialog mellan parterna blir resultatet ofta ytligt och till begränsad nytta för jämställdhetsarbetet. Istället för att stanna vid samråd och information som utredningen föreslår vill vi betona att hela arbetet skall ske i samverkan. Vår erfarenhet är att det är först då som arbetet blir meningsfullt. En helt annan sak är att det naturligtvis är arbetsgivaren som har tillgång till underlaget för arbetet och att denne därför tar fram sakuppgifter och utför det praktiska arbetet. Även om syftet med samverkan är att parterna skall uppnå en samsyn kommer det naturligtvis att inträffa att parterna har olika uppfattning om hur kartläggningen skall läggas upp och vilka slutsatser man kan dra av analysen. Att en jämställdhetsplan tas fram och att en lönekartläggning och analys verkligen sker är i slutänden arbetsgivarens ansvar. För att samverkan skall bli meningsfull måste båda parter ha tillgång till samma underlag. Fordrar analysarbetet individbaserade data – oav- sett om det är fråga om lön, utbildning arbetstid eller någon annan nöd- vändig uppgift – skall arbetsgivaren därför vara skyldig att t illhanda- hålla dessa. Naturligtvis kan de fackliga företrädarna beläggas med sekretess angående sådana uppgifter. Vår uppfattning sk iljer sig alltså från utredningens framförallt när det gäller reglerna om lönekartläggningen och analysen av denna, 9 a och 9 b §§. Vi menar att utredningens förslag inte tillräckligt betonar att lönekartläggningen och analysen ska göras av arbetsgivare och fackliga organisationer gemensamt. Utredningens förslag utgår från att det är arbetsgivaren ensam som skall göra själva arbetet med kartläggning och analys och att samverkan med facket inskränker sig till att samråda innan arbetet sätter i gång och att sedan redovisa resultatet. Vi anser att en sådan uppdelning är olycklig. För att tydliggöra hur vi menar att lagen borde utformas i aktuellt avseende har vi skissat på följande alternativa lagtexter till utredningens paragrafer 9 a b och 10 första stycket. 9 a § Arbetsgivare skall i samverkan med arbetstagarorganisa- tion i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal göra en kartläggning och jämställdhetsanalys av arbetstagarnas löner. Analysen skall syfta till att upptäcka och förhindra osakliga sk illnader i lön och andra anställningsförmåner mellan kvinnor och män i arbeten som är att betrakta som lika eller likvärdiga. Analysen skall dessutom kunna användas i arbetet med att främja lika möjligheter för kvinnor och män till kompetens- och löneutveckling. Lönesättningen av arbetstagare inom kvinnodominerade yrkesområden skall särskilt uppmärksammas. 9 b § Arbetsgivare som är skyldig att kartlägga och analysera före- komsten av skillnader i lön och andra anställningsförmåner enligt 9 a § skall göra det i samverkan med arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal. Samverkan innebär att arbetstagarorganisationerna skall beredas möjlighet att delta i arbetet med kartläggningen och jämställdhetsanalysen samt få del av den information som behövs för analysarbetet, exempelvis uppgift om enskilda arbetstagares löner. Samverkan skall inledas med att arbets- givaren kallar de fackliga organisationerna till en förhandling om hur arbetet ska bedrivas. 10 § Arbetsgivare skall efter samråd med arbetstagarorganisa- tion i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal upprätta en åtgärdsplan för sitt jämställdhetsarbete. Översyn av vissa delar av jämställd- Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall mot bakgrund av de krav som EG-rätten ställer och de tre förslag till ny lagstiftning mot diskriminering som regeringen lagt fram göra en översyn av vissa delar av jäm- ställdhetslagen och lämna de förslag till lagändringar som översynen ger anledning till. Utredaren skall särskilt göra följande. Analysera jämställdhetslagens presumtionsregler i förhållande till EG-rätten och vid behov föreslå lagändringar. Överväga, mot bakgrund av EG:s bevisbördedirektiv, om en defini- tion av begreppet indirekt diskriminering bör införas i lagtexten och om så är fallet lämna förslag till utformning av en definition. Analysera om jämställdhetslagens diskrimineringsförbud och dess krav på jämförelseperson står i överensstämmelse med EG-rätten och om behov finns föreslå lagändringar samt även i övrigt belysa jämställdhetslagens diskrimineringsförbud. Analysera jämställdhetslagens regler om skadestånd och föreslå de lagändringar som analysen föranleder. Bedöma om de krav som jämställdhetslagens 9 a § om lönekart- läggning ställer när det gäller att göra jämförelser mellan kvinnor och män i skilda typer av arbete och för olika kategorier av arbetstagare behöver förtydligas i något avseende och om så är fallet lämna förslag till sådana förtydliganden. Utredaren kan även överväga om någon annan åtgärd i stället kan behöva vidtas för att lagens krav bättre skall uppfyllas i praktiken. Skapa sig en bild av i vilken utsträckning arbetstagarorganisatio- nerna, i sin samverkan med arbetsgivaren om en kartläggning av löneskillnaderna mellan kvinnor och män på arbetsplatsen, har behov av en rätt att få tillgång till uppgifter om enskilda individers löner. Om det finns ett påtagligt sådant behov, bör utredaren överväga om det är nödvändigt och lämpligt att lagtexten ändras och i före- kommande fall lämna förslag till en sådan ändring. Pröva om fackliga organisationer skall ges rätt att föra talan om vitesföreläggande i och i diskriminering och vid behov lämna förslag om utformning av sådana regler. Lagen (1979:1118) om jämställdhet mellan kvi nnor och män i arbetslivet trädde i kraft . Efter en översyn, som resulterade i betänkandet med jämställdhetslagen (SOU 1990:41), trädde den nya jämställdhetslagen (1991:433) i kraft . Den nya lagen var anpassad till på området. trädde vissa ändringar i den nya lagen i kraft (SFS 1994:292). Dessa gäller bl.a. förhållandet mellan kollektivavtal om jämställdhet och lagens regler om aktiva åtgärder samt införandet av en skyldighet för arbetsgivare som sysselsätter tio eller fler arbetstagare att kartlägga före- komsten av löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsplatsen. trädde vissa ändringar i kraft i fråga om sexuella trakasserier (SFS 1998:208). Jämställdhetslagen är ett avgörande verktyg för att åstadkomma jämställdhet mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden. Den inne- håller två huvuddelar: dels regler om förbud mot könsdiskriminering, dels regler som ålägger arbetsgivaren att bedriva ett målinriktat, aktivt arbete för jämställdhet på arbetsplatsen. Reglerna om aktiva åtgärder är framåtsyftande och tar sikte på att främja jämställdhet mellan kvinnor och män generellt på arbetsplatsen medan reglerna om förbud mot könsdiskriminering avser att utgöra ett skydd för individen mot diskri- minering på grund av kön. Reglerna om aktiva åtgärder Reglerna om aktiva åtgärder innebär att arbetsgivaren skall bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja jämställdhet på arbetsplatsen. Arbetsgivarens skyldigheter härvidlag omfattar bl.a. åtgärder i fråga om arbetsförhållanden, rekrytering och lönefrågor. Det sistnämnda avser en skyldighet för arbetsgivare som sysselsätter tio eller fler arbetstagare att kartlägga förekomsten av löneskillnader mellan kvinnor och män i skilda typer av arbete och för olika kategorier av arbetstagare på arbetsplatsen (9 a §). Därutöver skall arbetsgivare som sysselsätter tio eller fler arbets- tagare upprätta en plan för sitt jämställdhetsarbete. Planen skall bl.a. innehålla en översikt av de aktiva åtgärder som arbetsgivaren be- höver vidta enligt 4 9 §§. Den skall även innehålla en översiktlig redo- visning av kartläggningen av löneskillnader. En arbetsgivare som inte följer dessa skyldigheter kan vid vite föreläggas att fullgöra dem. Ett sådant föreläggande meddelas av efter fram- ställning av (JämO). Jämställdhetslagens förbud mot könsdiskriminering omfattar både direkt och indirekt diskriminering. Med könsdiskriminering avses att någon missgynnas under sådana omständigheter att missgynnandet har ett direkt eller indirekt samband med den missgynnades könstillhörighet (15 §). Förbuden omfattar bl.a. anställning, anställningsvillkor inklusive lön, arbetsledning, uppsägning och omplacering (16 20 §§). Förbudsreglerna, förutom 17 §, är utformade som presumtionsregler. Detta innebär att arbetstagaren har att visa att de omständigheter som anges i respektive bestämmelse föreligger. Om så är fallet övergår be- visbördan till arbetsgivaren. Ogiltighet och skadestånd är de påföljder som lagen anvisar vid könsdiskriminering.