sou · GNB3136 · 2000-01-01 00:00:00 — Vad i första stycket sägs om arbetstagare skall också tillämpas på 1edamot av styrelse, verk, nämnd, kommitté eller annan sådan myndighet som hör till staten eller till kommun, landsting, kommunalförbund, församling, kyrklig samfällighet eller allmän försäkringskassa, 2. den som utövar uppdrag som är reglerat i författning, 3. den som är krigsman enligt lagen (1986:644) om disciplinförseelser av krigsmän, m. m. eller annan som fullgör lagstadgad tjänsteplikt, 4. den som utan att inneha anställning eller uppdrag som har sagts utövar myndighet och 5. den som i annat fall än som avses i 1–4 på grund av förtroendeställning fått till uppgift att för någon annan sköta rättslig eller ekonomisk angelägenhet eller självständigt handha kvalificerad teknisk uppgift eller övervaka skötseln av sådan angelägenhet eller uppgift. Det kan inte komma i fråga att här i detalj redogöra för bestämmelserna. I stället får hänvisas till m.fl. , kap. 13– 24, 1998 och där angiven litteratur. Det skall dock nämnas att syftet med bestämmelserna bl.a. är att förmå till ett korrekt och lojalt fullgörande av en tjänst. Som tjänst i det sammanhanget avses också uppdrag som ledamot av eller fullmäktige. Vidare bör noteras att en förutsättning för straffansvar är att gåvan eller belöningen skall vara otillbörlig. Någon definition av begreppet otillbörlig ges inte i lagen och den närmare bestämningen av vad som är otillbörligt kan växla från tid till annan och vara olika beroende på verksamhetsområde. Om mottagaren av förmånen har handlat i strid mot sitt uppdrag eller haft ett sådant syfte eller det är uppenbart att något annat än ett pliktenligt handlande varit avsett är det klart att gärningen varit otillbörlig. Om transaktionen inte har någon tydlig och konkret inriktning blir bedömningen svårare. Avgörande kan då vara om förmånen rent allmänt är ägnad att påverka mottagarens tjänsteutövning. Den bedömningen i sin tur är starkt beroende av förmånens ekonomiska värde och beskaffenheten av den tjänst eller ställning som mottagaren har. I rättsfallet RH 1995:99 prövades bl.a. frågan om en riksdagsledamot genom att erbjuda privata företag politisk information mot betalning hade gjort sig skyldig till mutbrott. Tingsrätten fällde till ansvar. I hovrätten ogillades åtalet bl.a. med hänsyn till att riksdagsledamoten 1999:136 Finansieringsfrågor 65 redan innan han valdes till hade ägnat sig åt sådan verksamhet, att ersättningen han fått inte var anmärkningsvärt hög i förhållande till arbetsinsatsen. Vidare fann hovrätten att det visserligen förelåg ett yttre samband mellan uppdraget som riksdagsledamot och de erbjudna tjänsterna men att det inte förelegat någon risk för pliktstridigt handlande. 1998/99:32 EU-bedrägerier och korruption har regeringen föreslagit bl.a. att straffansvaret för bestickning och mutbrott utvidgas till att avse även det fallet att förmånen lämnas till någon annan än den vars tjänsteutövning riskerar att påverkas. Bakgrunden till den föreslagna lagändringen är bl.a. ett förslag att skall ratificera två protokoll till konventionen om skydd av EG:s finansiella intressen samt en inom utarbetad konvention mot korruption. En anslutning till dessa instrument kräver att de svenska straffbestämmelserna om bestickning och mutbrott omfattar också det fall där förmånen inte tillfaller eller avses tillfalla den mutade själv. I den förklarande rapporten till EU:s korruptionsprotokoll nämns som ett exempel på att förmån tillfaller annan att förmånen tillfaller ett politiskt parti. Lagrådet har i sitt yttrande över propositionen uttalat bl.a. Allmänna bidrag från medborgarna till politiska partier måste anses ligga inom ramen för sedvänjan, även om de syftar till att politikerna skall bli valda för att genomföra en politik som bidragsgivarna sympatiserar med eller till och med finner motsvara den egna plånbokens intressen, och kan inte anses generellt otillbörliga I den angivna propositionen anslöt sig regeringen till uttalandet och anförde bl.a. Ett bidrag till ett politiskt parti kan främja både partiets politiska målsättning generellt och gynna enskilda företrädare för partiet. Avgörande blir därför, som Lagrådet påpekar, om bidraget är att betrakta som otillbörligt och om det har samband med funktionärens tjänsteutövning i vid mening. Ett bidrag som inte är förenat med något villkor eller förbehåll får anses i första hand vara ägnat att främja partitets politik som sådan. Även om en sidoeffekt av bidraget är att partiets företrädares politiska karriärer gynnas, kan detta inte anses utgöra en muta eller annan otillbörlig belöning i lagens mening. Detsamma måste anses gälla om bidraget visserligen syftar till att uppnå ett visst politiskt beslut, men detta ligger i linje med partiets politiska målsättning. Att ge bidrag till ett politisk parti för att främja partiets politik i ett eller annat avseende kan således inte anses falla inom det straffbara området med den föreslagna regleringen. Annorlunda förhåller det sig t.ex. om bidraget kan kopplas samman med en tjänsteåtgärd som företas av någon av partiets företrädare och som inte ligger inom ramen för genomförandet av partiets politiska program. Det kan vara fråga om beslut om upphandling, tillstånd till att bedriva viss verksamhet, planbeslut m.m. I ett sådant fall måste ett bidrag av någon betydelse till partiet kunna betraktas som en otillbörlig belöning och därmed falla inom det straffbelagda området. Lagrådet anför, som ett exempel, att om en politiker genomför en vapenaffär med vetskap om att vapenleverantören lämnar ett stort bidrag till hans politiska parti, så kan detta inte 66 Finansieringsfrågor SOU 1999:136 betraktas som annat än tagande av muta. Gränsdragningen mellan de nu skisserade typsituationerna kan naturligtvis inte göras helt klar. Också mindre renodlade situationer kan uppstå. Detta är emellertid något som gäller för mutlagstiftningen generellt. Det får således ankomma på rättstillämpningen att ytterligare klarlägga avgränsningen av det straffbara området. Justitietskottet har i allt väsentligt anslutit sig till vad som uttalas i propositionen (1998/99:JuU16). Lagförslaget och frågor med anknytning till detta har kommenterats i doktrinen (prof. , Juridisk 1996-97, nr 4, s. 940 ff., Korruption – ett svenskt problem samt samma förf., Juridisk 1998-99, nr 2, s. 338 ff., Korruption och partifinanser) . I den senare uppsatsen framhålls svårigheterna att med ledning av uttalanden i förarbetena finna klara kriterier som gör det möjligt att skilja ut bidragsgivning till politiska partier i de former som förekommer från det efter en lagändring som bestickning eller mutbrott straffbara området. Av bl.a. detta skäl sägs att det fordras att bidragsgivningen till politiska och partier och enskilda politikers kampanjkassor blir föremål för en reglering så att den straffrättsliga bedömningen av vad som är tillbörligt och inte tillbörligt kan göras på basis härav. framhålls att det finns anledning att förhålla sig skeptisk till regleringar av detta slag eftersom erfarenheter från andra länder visar att regleringar lockat till kringgåenden och på många håll blivit en ren chimär. Avslutningsvis framhålls att öppenhet brukar anföras som ett grundläggande krav i skilda sammanhang där korruptionsrisker konstateras och följande uttalande görs. Kanske är den bästa lösningen att just att kräva en öppen redovisning av alla bidrag, och att därvid utnyttja den moderna tekniken så att informationen är snabb och enkelt tillgänglig för alla väljare. Med en sådan reglering skulle bedömningen av om ett bidrag är otillbörligt eller inte kunna göras direkt beroende av om öppenhetskravet uppfyllts. SOU 1999:136 67 5 Personvalets genomslag val I detta avsnitt redovisas bl.a. material som belyser vilket genomslag personvalsmomentet fick i olika avseenden. Bl.a. redovisas hur många väljare som personröstade val och vilka faktorer som haft betydelse för väljarnas ställningstagande. Vidare beskrivs vilka effekter som personrösterna haft jämfört med ett system utan möjligheten till personröstning. Dessutom kommer kandidaternas och väljarnas allmänna inställning till personvalet att behandlas närmare. Underlaget för det presenterade materialet utgörs främst av den offentliga valstatistiken, särskilda bearbetningar av sådan statistik utförd av RSV och sekretariatet samt forskningsrapporterna i Premiär för personval (SOU 1999:92) . 5.1 Hur många väljare personröstade? Riksdagsvalet Av landets 6 603 129 röstberättigade röstade 5 373 575 väljare riksdagsval. Valdeltagandet uppgick därmed till . Andelen väljare som riksdagsval personröstade på en kandidat i något av de partier som tog plats i var 1 533 . Fördelningen valkretsvis framgår av tabell 5:1 nedan. 68 Personvalets genomslag val SOU 1999:136 Tabell 5:1 Personröster riksdagsval. Valkretsvis fördelning Valkrets Röster Person röster Andel personröster i procent 427 514 129 059 30,2 574 075 118 194 20,6 165 933 50 346 30,3 149 862 47 239 31,5 242 677 63 583 26,2 195 607 75 053 38,4 107 172 31 887 29,8 143 270 41 877 29,2 33 365 13 190 39,5 92 410 25 519 27,6 kommun 132 207 37 148 28,1 län v. 140 108 46 528 33,2 län s. 185 166 48 042 25,9 län n. och ö. 165 526 49 516 29,9 155 090 50 518 32,6 253 042 83 730 33,1 v. 185 313 57 526 31,0 n. 153 822 45 499 29,6 s. 108 293 32 099 29,6 ö. 153 726 56 872 37,0 167 486 49 621 29,6 162 596 48 380 29,8 148 436 37 526 25,3 165 153 61 024 36,9 167 330 52 882 31,6 154 833 47 754 30, 8 79 742 30 661 38,5 155 215 55 237 35,6 157 964 47 195 29,9 Hela riket 5 122 933 1 533 705 29,9 Källa: RSV och SCB. SOU 1999:136 Personvalets genomslag val 69 Omfattningen av personröstningen varierade en hel del mellan de olika valkretsarna. , , och S. var de valkretsar som hade lägst andel personröstande väljare. De valkretsar som hade högst andel personröstande var , , och Ö. Det tycks finnas ett visst samband mellan valkretsens storlek och andelen personröstande på så sätt att väljarna i de stora valkretsar tenderar att personrösta i något mindre utsträckning än väljarna i de mycket små valkretsarna. Det bör dock observeras att materialet ovan ger exempel som motsäger det nu sagda. Jämför t.ex. och . Det finns i övrigt inte någon helt entydig förklaring till variationerna i personröstningens omfattning mellan de olika valkretsarna. Det ligger i och för sig nära till hands att söka en förklaring i hur rösterna fördelat sig på partier i respektive valkrets eftersom det råder relativt stora skillnader mellan de olika partiernas väljare i benägenheten att personrösta. Se tabell 5:2 nedan. Valkretsar där Socialdemokraterna, är starka borde då visa upp en lägre andel personröstande än valkretsar där de borgerliga partierna är dominerande. Valstatistiken ger ett visst stöd för att ett sådant samband finns, dock med många enskilda undantag. Tabell 5:2 Andel i procent av riksdagspartiernas väljare som personröstat riksdagsval. 30,2 41,3 34,2 38,3 Socialdemokraterna 26,1 27,2 27,2 Källa: SCB. 70 Personvalets genomslag val SOU 1999:136 5.1.1 De kommunala valen Landstingsvalet Landstingsvalet brukar i bland beskrivas som det anonyma valet. Valstatistiken visar att denna beskrivning har ett visst fog för sig. Såväl det allmänna valdeltagande som personröstningens omfattning var lägre än i övriga val som hölls 1998. I landstingsvalet röstade 5 330 147 väljare av 6 823 318 röstberättigade. Valdeltagandet uppgick därmed till . Andelen väljare som personröstade uppgick till . Omfattningen av personröstningen skiljer sig en hel del mellan de olika landstingen och partierna. Dessa olikheter uppvisar samma mönster som ovan redovisats för riksdagsvalets del. Exempelvis personröstade sammanlagt av väljarna i medan motsvarande andel för var 34, . Personrösternas fördelning på partier framgår nedan av tabell 5:3. Tabell 5:3 Andel i procent av riksdagspartiernas väljare som personröstat landstingval. 29,5 37,8 30,0 31,1 Socialdemokraterna 25,4 27,1 21,9 Källa: SCB. Valet till kommunfullmäktige Erfarenheter från utlandet ger vid handen att antalet personröster i lokala val brukar vara större än i nationella och regionala val. I valet till kommunfullmäktige röstade 5 396 102 väljare, vilket innebär att valdeltagandet var . Andelen väljare som personröstade var . Också i var således personröstning vanligare i val på lokal nivå än i övriga val. De allmänna tendenser som kunnat urskiljas beträffande riksdagsval och val till går SOU 1999:136 Personvalets genomslag val 71 igen också i kommunvalet på så sätt att antalet väljare som personröstar generellt sett är färre i stora kommuner eller i kommuner i storstadsområden än i landsbygdskommuner. Den kommun som hade det lägsta deltagandet i personvalet var medan motsvarande siffra för var . Det skall dock framhållas att det finns åtskilliga undantag från detta mönster. Det är värt att notera att kommunerna inom skiljer ut sig markant genom sin låga andel personröstande väljare. Den genomsnittliga andelen uppgår till . Endast två av 26 kommuner kommer upp i riksgenomsnittet. De aktuella kommunerna är och . val till kommunfullmäktige genomfördes försök med personval i de sju kommunerna, , , , , , och . Det personvalssystem som då tillämpades överensstämmer i huvudsak med det som användes val. I sex av de sju kommunerna ökade andelen väljare som personröstade något. Se tabell 5:4. Tabell 5:4 Personval i de sju försökskommunerna. Kommun Andel person- röster i % Valår 1994 1998 22,8 27,5 23,1 26,6 59,7 55,5 24,2 29,7 32,9 42,5 28,6 41,8 73,2 75,2 Snitt 37,7 42,7 Källa: Utvärderat personval SOU 1996:66 och SCB. Vad gäller personrösternas fördelning mellan partierna följer denna också i kommunvalet samma mönster som i övriga val. Det var således vanligare också i valet till kommunfullmäktige med personröstning bland de väljare som röstade borgerligt än bland dem som röstade på , Socialdemokraterna eller . Se tabell 5:5. 72 Personvalets genomslag val SOU 1999:136 Tabell 5:5 Andel i procent av riksdagspartiernas väljare som personröstat val till kommunfullmäktige 34,9 50,2 41,7 35,8 Socialdemokraterna 31,2 33,6 31,8 Källa: SCB. 5.1.2 Vilka väljargrupper personröstade I detta avsnitt ges en översiktlig bild av vilka väljargrupper som utnyttjat rätten att personrösta och vilka som valt att inte göra detta. Det kan inledningsvis konstateras att personröstningen vid val blev relativt jämt spridd mellan olika socioekonomiska grupper. Detta överensstämmer med vad antog och med vad som framkommit i samband med utvärderingen av kommunalval och val till (jfr Ökat Personval SOU 1993:21 s. 52, Utvärderat personval SOU 1996:66 samt och , första Europaparlamentsval). Partitillhörighet och politiskt engagemang Det går en skiljelinje mellan de väljare som röstar borgerligt och övriga väljare på så sätt att borgerliga väljare personröstade i högre utsträckning än övriga. Just partitillhörighet förefaller vara en av de enskilt viktigaste faktorerna för väljarens val att personrösta. Förklaringen till denna tydliga skillnad är sannolikt till stor del ideologiskt betingad eftersom inställningen till personval har mycket stor betydelse för om väljaren utnyttjar rätten att personrösta eller inte (jfr avsnitt 5.2). Väljare som stödde eller personröstade klart oftare än väljare som röstade på , och Socialdemokraterna. En av förklaringarna till denna skillnad torde vara att motståndare till personval hade en klart starkare tendens att avstå från att personkryssa än anhängare av personval. Även politiskt engagemang spelade en roll. Engagerade väljare personröstade mest. Demokratins mest aktiva, förtroendefulla och kunniga väljare var de SOU 1999:136 Personvalets genomslag val 73 som i störst utsträckning anammade den nya deltagandekanalen. Oengagerade, okunniga och misstroende väljare personkryssade mer sällan. Geografiska faktorer Personröstning är något vanligare på landsbygden än i storstäderna. Detta märks tydligast på de kommunala valen, men det finns ett sådant samband också för riksdagsvalets del. Allra tydligast framträder denna skillnad, för riksdagsvalets del, i där andelen väljare som personröstat är markant lägre än för övriga delar av landet. En nära till hands liggande förklaring, som också får stöd av forskningsresultat, är att väljare i mindre orter har en bättre kännedom om kandidaterna än vad storstadsväljarna har (jfr bl.a. , Vem personröstar och varför i Premiär för personval SOU 1999:92). Kön och ålder Kvinnor och män personröstade överlag i ungefär lika stor omfattning val. Också detta stämmer med vad som framkom efter de val där personröstning tidigare förekommit. Tidigare undersökningar har också visat att kvinnor varit mer positiva än män i sin inställning till personval. Denna skillnad tycks dock jämna ut sig då det gäller att rösta. Vad gäller ålderns betydelse uppvisar forskningsresultaten inte att väljarens ålder skulle ha någon större inverkan på benägenheten att personrösta. I samtliga åldersgrupper låg andelen personröstande kring med undantag för åldersgruppen där andelen var Vad som är särskilt intressant att notera är att det förefaller ha skett en förändring i sambandet ålder och inställning till personval. I tidigare undersökningar () fanns en klar tendens att äldre väljare var mer positiva till personröstning än yngre. Detta positiva samband har sedan försvagats för att 1998 bli negativt. Förstagångsväljarna i var då mest positiva till personröstning. En förklaring till denna förskjutning i attityd som förts fram av i Ålder och personröstning i Premiär för personval SOU 1999:92 är att ungdomsväljarna i gruppen 18–kände ett nyhetens behag inför det ökade personröstningsinslaget val, medan framförallt de äldre väljarna ogillade förändringen av valsystemet. 74 Personvalets genomslag val SOU 1999:136 Utbildning och förvärvsställning För samtliga val gäller att personröstning var något vanligare bland högutbildade än bland personer med enbart obligatorisk utbildning. Arbetslösa väljare personröstade i större utsträckning än dem som hade arbete. Bland väljare med arbete fanns inte någon skillnad av betydelse beroende på om de arbetade privat eller i den offentliga sektorn. En viss övervikt för personröstande fanns dock bland offentligt anställda. Två särskilda yrkeskategorier, jordbrukare och småföretagare, uppvisade en betydligt högre andel personröstande än genomsnittet. Väljare med invandrarbakgrund Invandrare som blivit svenska medborgare personröstade i något högre utsträckning än genomsnittet och andelen var oberoende av om de ursprungligen kom från ett nordiskt land, ett annat land i eller från ett land utanför . 5.2 Närmare om attityder till personvalet En fråga av stort intresse då det gäller att försöka bilda sig en uppfattning om det svenska personvalssystemets framtid är att undersöka olika gruppers attityd och inställning till systemet. Sådana undersökningar har genomförts och redovisats i Premiär för personval (SOU 1999:92). 5.2.1 Väljare, kandidater och partifunktionärer Vad först gäller den allmänna inställningen bland väljarna visar resultaten av olika undersökningar i såväl riksdagsval som kommunalval att väljarna var övervägande positiva. Personvalsinslaget i riksdagsvalet möttes en klart mer positiv än negativ inställning och det fanns en opinionsövervikt för det nya personvalssystemet i alla sociala och politiska grupper. av tillfrågade väljare ansåg personvalsreformen bra och ansåg den vara dålig. När det gäller framtida personval var den vanligaste åsikten, , att behålla det nuvarande systemet. Åsikten att utöka personvalsinslaget, , respektive att minska eller avskaffa det, , stöddes av färre väljare (jfr personkryssari Premiär för personval SOU 1999:92). SOU 1999:136 Personvalets genomslag val 75 Personvalets utformning tycks inte heller ha avskräckt väljare från att personkryssa. Mycket få intervjuade väljare ansåg att personvalet var krångligt eller svårförståeligt. I de kommunala valen var 2/3 av väljarna positiva till personvalet i de allra flesta sociala och politiska grupper. Borgerliga väljare var mer positiva än socialistiska. Denna positiva övervikt för personvalstanken avspeglas inte fullt ut i valdeltagandet. Visserligen var det av väljarna som personröstade i något av valen, men för varje enskilt val var siffrorna betydligt lägre i riksdagsvalet, i valet till kommunfullmäktige och i valet till . Den i särklass vanligaste orsaken till att väljarna avstått från att personrösta både i riksdagsvalet och de kommunala valen var att de ansåg sig ha för dålig kunskap om kandidaterna. Den näst vanligaste förklaringen för riksdagsvalets del var motstånd till personvalstanken. I de kommunala valen var motsvarande skäl att man litade på partierna. Väljarnas förklaring att de inte kände till kandidaterna understryks av resultatet från en valundersökning inriktad på kandidatkännedom i riksdagsvalet. Det var av partiväljarna 1998 som kunde namnge någon kandidat i den egna valkretsen. Det är tillsammans med resultatet vid valet den sämsta siffran som någonsin uppmätts för kandidatkännedomen i svenska riksdagsval sedan mätningarna startade . Kandidatkännedomen var även låg bland väljare som personröstade. Bland dessa väljare var det som kunde namnge vem de röstat på. (jfr personkryssar och personröstar och varför i Premiär för personval SOU 1999:92). Som framgått av föregående avsnitt hade väljarna överlag en förhållandvis positiv syn på personvalssystemet både mer principiellt och med dess utformning. I särskilda studier som inriktar sig på hur politiker och partiernas ombudsmän uppfattat personvalet framträder en mer splittrad bild och framförallt avviker den i inte oväsentlig grad från väljarnas uppfattning enligt studierna. En undersökning av åsiktsöverensstämmelsen mellan väljare, kandidater (med en kandidat avses i detta fall en person som kandiderade i riksdagsvalet utan att vara riksdagsledamot) och riksdagsledamöter när det gäller inställning till personval visar på en påtagligt bristfällig överensstämmelse mellan väljare och riksdagsledamöter. När det gäller det personvalssystem som användes val var väljarna och kandidaterna klart mer positiva än riksdagsledamöterna. Åsikterna om framtidens personval skiljer sig också klart åt mellan väljare och valda. Synen på personval är mycket mer åtskild och partipolariserade bland riksdagsledamöterna. 76 Personvalets genomslag val SOU 1999:136 väljarna finns mer av konsensus kring att det nuvarande systemet är lagom. Bland riksdagsledamöterna var det som ville minska eller avskaffa personvalsinslaget. Motsvarande andel var enbart bland väljarna. Bland väljarna var den vanligaste åsikten att det var lagom med personval som det var 1998 (). Den åsikten delades av av ledamöterna. Tanken att öka personvalsinslaget var relativt populär bland ledamöterna. Den stöddes av . Bland väljarna hade en utökning av personvalsinslaget dock bara stöd av . Den forskare som utfört studien, , använder en liknelse från försvaret när han sammanfattar resultaten. Väljarna var tillfreds med personvalet som det var 1998. De vill ha på stället marsch. Riksdagsledamöter från , och Socialdemokraterna vill däremot minska personvalsinslaget och lystrar till kommandot helt om marsch medan ledamöter från och vill öka personvalsinslaget och alltså lystrar till stridsropet framåt marsch. Riksdagsledamöter från och förenar sig med väljarna och vill ha på stället marsch (jfr , Väljare, kandidater och riksdagsledamöter tycker olika om personvalet i Premiär för personval SOU 1999:92). Kommunpolitikernas inställning till personvalssystemet är mer positiv än riksdagsledamöternas. En tredjedel anser att personvalsinslaget är lagom och en tredjedel vill ha enbart partival eller minska personvalsinslaget avskaffa det och en fjärdedel vill öka personvalsinslaget. Politiker i de borgerliga partierna är generellt sett mer positiva än företrädare för , och (personröstar och varför i Premiär för personval SOU 1999:92).