sou · GNB376 · 2000-01-01 00:00:00 — Det sunda förnuftet säger oss att det inte finns något objektivt giltigt facit när det gäller värdeproblem, medan empiriska frågor (liksom logik och matematik) i princip alltid har ett svar som är oberoende av vårt eget tyckande. Även jag anammar i huvudsak en sådan föreställning som gör en skillnad mellan värderingar och sakförhållanden. Ändå är jag för egen del inte alls särskilt ängslig över att forskare ibland träder över gränsen och tillåter sig att argu- mentera i annat än rena faktafrågor. Det finns förvisso en viktig skillnad. I värdefrågor kan vi inte tala om att vi söker sanningen, men det avgörande är huruvida vi ålägger oss gemensamma regler för vad som räknas som giltiga argument. Kan vi ena oss om gemen- samma regler för disputationen, då kan vi också besvara värdefrå- gor inom ramen för vetenskapen.11 tror jag inte att någon behöver känna tveksamhet inför den fortsatta läsningen. Jag gör nämligen inte anspråk på att bevisa gil- tigheten av något yttersta värde; ambitionen är betydligt mer be- gränsad. Tankegången i det följande är att demokratin tas som ut- gångspunkt, och givet en sådan värdepremiss kan vi sedan fråga oss om vi har anledning att godta vissa ingrepp i demokratin.12 Mer pre- cist, ställer vi oss frågan om vilka argument eller skäl som kan åbe- ropas för sådana ingrepp. Följdfrågan blir sedan om det är några typer av skäl som väger tyngre än andra. I princip tänker jag mig att skälen eller argumenten i detta sam- manhang kan vara av tre olika slag. Man kan för det första tänkas vilja tämja folkmakten därför att man på så sätt kan åstadkomma en förbättring av demokratin. För det andra kan man anföra argument som är neutrala till eller oberoende av inställningen till demokratin. Den tredje möjligheten är att man vill åsidosätta eller försämra de- mokratin. Tämjandet kan kort sagt syfta till att förstärka, att förhålla sig neutral eller att förminska folkmakten. Mest intressant är ju om tämjandet kan rättfärdigas på ett sätt som även den renodlade folksuveränitetstänkaren är tvungen att godta. Författningstekniker eller maktmekanismer som från de- mokratiska utgångspunkter kan motiveras positivt borde rimligen vara helt oproblematiska. Den avgörande frågan här är nog snarare om det finns några sådana exempel. Inte heller mellankategorin, de neutrala, utgör sannolikt något bekymmer för demokraten. På mot- svarande sätt borde det vara enkelt att konstatera att den tredje ty- pen av argument, de negativa, inte biter på den övertygade demo- kraten. Här finns emellertid anledning att lägga in en liten brasklapp. För de allra flesta är det demokratiska styrelseskicket ytterst sett enbart av instrumentellt värde. Vi anammar demokratin därför vi ser den som det inom politiken bästa möjliga medlet att förverkliga vissa andra mer grundläggande värden. I det sista fallet, de negativa skä- len, skulle det därför kunna vara möjligt att urskilja det specialfall som innebär att minskningen av demokratin rättfärdigas med hän- visning till grundläggande värden som även en demokrat kan anam- ma. Det kan finnas många sådana värden, men för att vara riktigt övertygande bör det handla om principer, exempelvis respekten för människovärdet, som ytterst ligger bakom anammandet av demo- kratin. OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN Demokrati som proceduriell självbindning I en trivial bemärkelse är det givetvis så att konstitutionalismen inte alls behöver stå i motsats till demokratin.13 En fungerande folksty- relse förutsätter åtminstone något slags konstitutionell reglering. Den folkvilja som demokratiskt beslutsfattande ska utgå från måste fastställas med hjälp av någon form av procedur.14 Här finns ett stort utbud av valsystem och beslutsmetoder att tillgå. De skiljer sig åt med avseende på när och hur olika minoritetsuppfattningar förs åt sidan till förmån för de som anammas av ett flertal. Men det saknas inte alternativ för den som söker efter demokratiska procedurer för beslutsfattande.15 I själva verket kan man nog inte ens tänka sig att det finns någon folkvilja innan folket ställs inför problemet att avge en röst. Den in- tressanta konflikten mellan de båda idealen infinner sig i nästa steg, när vi ska ta ställning till hur beslutsfattandet ska regleras. I linje med den analysmodell som har presenterats kan vi då tänka oss tre typer av konstitutionella regler. Förutom den neutrala as- pekten av konstitutionalism, kan vi från demokratisk synpunkt grovt sett skilja mellan dess positiva och negativa sidor.16 Den positiva sidan av konstitutionalismen representeras av sådana regler som förstärker folkstyrelsen. I första hand kanske vi tänker på det faktum att det konstitutionella regelverket skänker stabilitet åt det demokratiska systemet, men vi föreställer oss också att det finns vissa kvalitetshöjande inslag. Vissa regler kan till och med sägas bidra till ett slags förädling av folkviljan. Det demokratiska idealet rymmer inte enbart tanken att folket ska bestämma, utan stipulerar dessutom att beslutsfattandet ska föregås av ett offentligt samtal där medborgarna ges möjlighet att reflektera över de alternativ som står på dagordningen. Helt följdriktigt har också regler om yttrandefrihet och lagar om media en särställning i de flesta de- mokratier. Rätt utformat kan en författning förstärka beslutspro- cessens inslag av deliberation – samtal och reflektion – och därige- nom främja folkstyrelsen. Den andra sidan, den negativa konstitutionalismen kommer på motsvarande sätt till uttryck i sådana författningsregler eller stadgar som motverkar eller förhindrar att folkviljan eller, snarare, majori- tetsuppfattningen ska få genomslag. Det handlar om regler satta av tidigare generationer som hämmar det gemensamma politiska hand- landet för dagens medborgare. Konstitutionalismen innebär här en begränsning av folkstyrelsen. All demokratisk författningspolitik innebär i viss mening ett slags konstitutionell självbindning. Men uttrycket anförs ibland som om en konstitution per definition skulle stå för något långsiktigt po- sitivt, även om den på kort sikt kan uppfattas som något negativt. Tanken illustreras då gärna med bilden av som lät binda sig vid masten för att skydda sig mot de förföriska sirenerna. Demo- kratins spelregler kan på motsvarande sätt utformas så att vi medve- tet skyddar oss själva mot vår egen irrationalitet, dumhet eller andra karaktärsmässiga svagheter.17 Detta innebär att vi själva kan ålägga oss begränsningar i syfte att öka chansen att få som vi vill. Även om detta på ett slagkraftigt sätt illustrerar själva poängen med demokratisk författningspolitik, vore det emellertid fel och naivt att ta för givet att detta alltid främjar folkstyrelsen. En avgö- rande test är här om självbindningen kan omprövas, om folket i efterhand kan välja bort eller behålla självbindningen inför kom- mande beslut. Om så inte är fallet, dvs. om denna motsvarighet till ansvarsutkrävande vid delegering eller val av representanter inte fö- religger, handlar det nödvändigtvis om en reduktion av folkstyrel- sen, en form av negativ konstitutionalism. Det kan från demokratisk synpunkt aldrig vara acceptabelt att folkstyrelsen permanent abdikerar. Än framförs emellertid tanken att det politiska be- slutsfattandet skulle må bra av att demokratin avskaffas eller ställs under förmyndarskap. Detta vore inte bara till skada för demokra- tin. De elitistiska lockropen från och efterföljare är bedrägliga och de rymmer inom sig faran för tyranniet.18 I likhet med alla andra beslutssystem kan inte heller demokratin ge några garantier mot felaktiga och, som det kanske visar sig i efterhand, mindre välbetänkta ställningstaganden. Till skillnad från andra typer av politiska system är demokratin däremot tänkt att alltid erbjuda en möjlighet att lära sig av egna misstag. Den idémässiga spänningen mellan demokratins ideal och konsti- tutionalismen framträder på ett utpräglat sätt i länder med författ- ningsdomstol. Förutom att förekomsten av en sådan domstol för- ändrar det partipolitiska spelet – domstolen erbjuder alltid en sista chans för minoriteten att förhindra att majoriteten får som den vill – är det från demokratisk synpunkt grannlaga hur dess kompetens är reglerad. Dess uppgift kan allmänt sett sägas vara att värna om de demokratiska spelregler som finns uttryckta i författningen. Proble- met är emellertid att domarna, som vanligtvis är mer eller mindre oåtkomliga för normalt politiskt ansvarsutkrävande, också har ut- omordentliga möjligheter att påverka politikens sakliga inriktning. Författningsdomstolen blir då inte bara ett kontrollinstrument för OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN att garantera beslutsfattandets bundenhet vid vissa procedurer. Den tenderar också att fungera som en balanserande motmakt gentemot de folkvalda. Vilken slutsats bör vi då dra angående författningsdomstolarnas plats inom ramen för demokratin? Det är egentligen ännu för tidigt att göra ett slutgiltigt ställningstagande. Det fordrar nämligen att vi först begrundar maktdelningens plats inom demokratin. Men för så vitt vi nu intresserar oss enbart för hur den proceduriella bundenhe- ten ska kunna åstadkommas på ett demokratiskt önskvärt sätt, är det en särskild synpunkt som kan framhållas. Om en författnings- domstol på dessa grunder ska accepteras i en demokrati, bör den till- delas ett noga preciserat mandat. Själva grundlagen – författnings- dokumentet – bör då, som den österrikiske rättsfilosofen påpekade, vara mycket strikt utformad och helt befriad från ideologisk fraseologi.19 Några mer normala, eller i alla fall mer odramatiska, exempel på proceduriell självbindning erbjuder tre specialvarianter av besluts- metoder. I vissa särskilt viktiga frågor är det således vanligt att för- fattningar stipulerar att man ska följa speciella och då normalt sett mer rigorösa bestämmelser. Typexemplet är när man ska ändra kon- stitutionen själv, då endera träder tillbaka för folket eller är tvungen att fatta beslut två gånger med val däremellan eller måste fatta beslut med någon form av kvalificerad majoritet. Den första varianten är från demokratisk synpunkt helt oproble- matisk. Vanligen gör man så att eller dess motsvarighet först fattar ett beslut om författningsändring, som för att bli giltigt därefter måste konfirmeras i en folkomröstning. Nackdelen med ett system av detta slag torde vara att folket kallas in för att besluta om en mängd mindre och i huvudsak enbart tekniska justeringar av för- fattningstexten. Demokratins legitimitet riskerar att urholkas om folkomröstningsinstitutet nyttjas för rena trivialiteter. Den andra varianten, fördröjningsregeln, är också på det hela ta- get okontroversiell när den tillämpas på frågor som är av långsiktig karaktär. Den tvingar oss då att tänka efter en gång till, att inte göra något förhastat, vilket på sätt och vis kan uppfattas som ett slags förädling av folkviljan. Från demokratisk synpunkt skulle det såle- des handla om en positiv konstitutionalism. Den tredje varianten, kvalificerade majoriteter, är mera proble- matisk. Det är också en aning märkligt att den används som ersätt- ning för fördröjningstekniken när man har bråttom, som om större enighet skulle kunna kompensera för bristande eftertanke. Vad som kännetecknar kravet på kvalificerad majoritet är väsentligen att man Minoriteter ges möjlighet att blockera majoritetsviljan.20 Är detta över huvud taget acceptabelt från demo- kratiska utgångspunkter? Det förutsätter i så fall att det handlar om en självpåtagen proceduriell bindning som folket självt eller de folk- valda kan upphäva genom ett demokratiskt mer normalt förfarande. Det betyder att beslut om att avskaffa en regel om kvalificerad ma- joritet, måste vara underkastad någon form av fördröjningsregel.21 I annat fall förlorar den ju helt mening. Sammanfattningsvis kan vi så här långt dra två slutsatser. Huvud- synpunkten är att en proceduriell reglering i någon form är en nöd- vändig förutsättning för att vi över huvud taget ska kunna tala om en folkstyrelse. Exakt hur dessa regler ska vara utformade kan dis- kuteras, men det finns flera alternativa beslutsmetoder som från de- mokratiska utgångspunkter är tämligen likvärdiga. Den andra slut- satsen är att proceduriella regler även kan nyttjas positivt för att för- stärka folkmaktens styrningsförmåga och för att hjälpa oss själva att tänka efter i förväg. En av liberalismens mer grundläggande tankar är att samhället för att vara rättvist bör kännetecknas av neutrala spelregler. Idén kan preciseras på olika sätt men poängen är att staten bör förhålla sig neutral till medborgarnas personliga drömmar och föreställningar om det goda livet.22 Historiskt sett förknippas detta med tanken att den liberala staten bör vara konfessionslös, idén att staten genom sina grundläggande institutioner inte bör påtvinga sina undersåtar någon speciell tro eller övertygelse. Demokratin brukar ofta framställas som ett slags specialfall av denna tanke. I svensk debatt förknippas det med berömda formulering om demokratin som en överideologi i Demo- kratiens problem : Tron på demokratien är icke en politisk åskådning i samma mening som exempelvis konservatism, liberalism och socialism. Den innebär en upp- fattning om statsstyrelsens form, om tekniken för politiska avgöranden, icke om de statliga beslutens innehåll och samhällets struktur. Den kan alltså betraktas som ett slags överideologi, i den meningen nämligen, att den är gemensam för skilda politiska åskådningar. Man är demokrat, men därjämte konservativ, liberal eller socialist.23 OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN Enligt ska man således kunna omfatta demokratins idé oavsett vilken politisk åskådning man har för övrigt. Både dessa tankar – den liberala idén om en neutral stat och de- mokratin som en för alla gemensam överideologi – framstår som sympatiska och rimliga för oss som omfattar dem i någon variant, men de är i själva verket högst problematiska och inte alls så slag- kraftiga som de i förstone kan tyckas vara. Det bör således påpekas att båda dessa idéer främst fungerar som ett budskap riktat till dem som redan är frälsta. För den rättrogne li- beralen eller den principielle demokraten kan det säkert vara en po- äng att han eller hon får klart för sig att den egna övertygelsen också är en ekumenisk hållning. Detta övertygar emellertid knappast den som från början är skeptisk eller negativ.24 En snarlik iakttagelse återfinns bland de s.k. kommunitärernas kritik av det liberala tänkandet. Synpunkten uppträder i flera olika varianter, och är mer eller mindre träffande, men kärnan är den, att de liberala institutionerna när det kommer till kritan inte alls är neu- trala. För dem som avviker och för dem som hyser icke-liberala idéer om vad som kännetecknar en önskvärd samhällsgemenskap, är en del av den liberala demokratins spelregler direkt anstötliga och för- därvliga för samhället självt. I ett mångkulturellt samhälle är sådana kontroverser regel snarare än undantag. Som exempel kan här näm- nas lagar mot kvinnlig omskärelse, möjligheten att utnyttja yttran- defriheten för budskap som andra uppfattar som blasfemiska och familjelagstiftning som likställer olika typer av familjebildningar med varandra. Synpunkter av detta slag kan bemötas och i vissa fall avväpnas med hjälp av en del begreppsligt precisionsarbete.25 Men till syvende och sist tror jag att den liberala demokratin fordrar ett positivt ställningstagande. Det handlar om ett värdeval som uteslu- ter vissa andra idéer.26 En än mer fundamental invändning är att det inte finns några perfekta procedurer eller spelregler. En central insikt från den teo- ribildning som kallas Social Choice är att varje tänkbar besluts- metod, förutom den rena diktaturen, rymmer möjligheten att resul- tatet av en omröstning beror av ovidkommande faktorer. Det bety- der att folkviljan kan komma att variera beroende på sådant som vo- teringsordning, valkretsindelning eller antal alternativ på dagord- ningen. Förvisso behöver detta i praktiken inte innebära något pro- blem. Om medborgarnas politiska åsikter är strukturerade på ett nå- gorlunda normalt sätt – exempelvis om de kan inordnas på en eller flera skalor av typen höger-vänster – spelar det således föga roll vil- ken omröstningsmetod som tillämpas. Detta under förutsättning att man inte röstar taktiskt utan följer sin övertygelse. Problemet är därmed att demokratins legitimitet och fortbestånd blir beroende av att alla avstår från sina möjligheter att manipulera dess spelregler. Även den som riskerar att förlora en omröstning, också om den gäller hans eller hennes hjärtefråga, måste för demokratins skull av- hålla sig från att i detta avseende agera taktiskt. Demokratin förutsätter således i en fundamental mening något som går utanför demokratin själv, den förutsätter att vi medborgare är beredda att ta ansvar för demokratin. Grundproblemet är att detta inte kan formaliseras i stadgar eller konstitutioner. Enklast vore för- stås om vi kunde införa ett system som belönade ett ansvarsfullt beteende. Men inte heller ekonomernas standardrecept förslår i detta sammanhang. Det är nämligen just detta som är problemets kärna, att det för vissa typer av nyttigheter rent logiskt är omöjligt att konstruera en incitamentskorrekt beslutsstruktur. Den väsentliga insikten i detta avsnitt är att den välfungerande demokratin förutsätter det slags normer som brukar kallas för all- mänanda. Frånvaron av sådana medborgardygder eller en utbredd förekomst av andra destruktiva normer kan i motsvarande mån ha en högst påtagligt negativ effekt på demokratin. Rättigheter som garanterar möjligheten att delta Vi nämner ofta rättigheter i samma andetag som demokrati, som om det nästan skulle vara samma sak. Det rör sig också i mångt och mycket om samma andas barn. Demokrati och mänskliga rättigheter kan båda sägas vara uttryck för en och samma strävan efter en mer anständig samhällsordning, där människovärde och respekt för den enskilde sätter prägel på såväl politikens former som dess innehåll. är de av oss som är partipolitiskt bevandrade fullt på det klara med att det kan röra sig om varandras motsatser. I för- fattningspolitiska sammanhang lyfts rättigheter regelmässigt fram som en motvikt till demokratin. Må vara att man då vanligtvis häv- dar att rättigheterna är till för att motverka majoritetsförtryck och därför i själva verket är uttryck för en mer sann demokrati. Det mest typiska exemplet är här äganderätten, som den politiska högern fört fram som en kärnpunkt i ett demokratiskt samhälle.27 Från mer politiskt filosofiskt håll känns samma idé igen från den nyliberale tänkaren OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN Förhållandet mellan demokrati och rättigheter tycks således vara betydligt mer problematiskt än vad man i förstone kunde föreställa sig. Grunden för detta är helt enkelt att det finns rättigheter av olika slag, att rättigheterna kan avse olika saker. Denna omständighet er- bjuder en möjlig utväg ur den tankemässiga oredan. Det betyder också att vi borde kunna tänka oss att rättigheter från de- mokratiska utgångspunkter framstår både som positiva och negativa. Men låt oss ta en sak i sänder. Först bör vi i någon mån klargöra vad som här avses med en rättighet. Rättigheter kan avse olika sak- förhållanden och de kan vara riktade mot olika motparter, men de kan också vara av olika typ. Enligt en berömd typologi som först lanserades av rättsfilosofen bör vi således skilja mellan kravrättighet (claim right), befogenhet (power), frihet (freedom) och immunitet (immunity). Vi får då ett system av begrepp som parvis är relaterade till varandra på ett logiskt sätt. En kravrättighet motsvaras således av frånvaro av frihet, dvs. en skyldighet, för någon annan.29 I detta sammanhang kan vi emellertid inledningsvis helt bortse från allt sådant begreppsligt finlir. Den centrala tanken framgår tydligt av uttryck rättigheter som trumf.30 En rättighet för en enskild eller för en grupp innebär att ett visst sakförhållande inte får göras till föremål för gemensamma överväganden och kollektiva ställningstaganden. Kollektivet och andra enskilda måste helt enkelt respektera det som rättigheten sti- pulerar. Det må sedan gälla den enskildes frihet och personliga in- tegritet eller tillhandahållandet av vissa livsviktiga förnödenheter. En rättighetsreglering innebär således att det demokratiska besluts- fattandet innehållsmässigt begränsas (eller dirigeras mot vissa angiv- na mål). Den klassiska diskussionen har här gällt om vissa rättigheter skall ingå i själva definitionen av demokrati. Frontlinjen har då ofta varit den att politiskt högerinriktade personer framhållit att enbart civila och politiska rättigheter kan få vara en del av demokratin. Vänster- tänkande personer har kontrat med att även slå ett slag för de sociala rättigheterna.31 Enligt ett mer vetenskapligt strikt synsätt, är det emellertid enbart vissa politiska rättigheter som så att säga per definition är en del av demokratin. Demokratin uppfattas då primärt vara en samling procedurregler, och de enda godtagbara undantagen är rättigheter (innehållsliga regler) som syftar till att skydda och garantera den demokratiska proceduren.32 De politiska rättigheter som garanterar medborgarnas möjlighet att delta i den politiska beslutsprocessen kan således tolkas som exempel på positiv konstitutionalism. Alla eventuella rättigheter som inte riktar sig mot den politiska samfälligheten, utan mot andra enskilda, kan i linje med detta upp- fattas som neutrala för demokratins del. Merparten av det som vi tänker på när vi talar om rättigheter kan därmed också sägas ha ka- raktären av negativ konstitutionalism. De utgör en hämsko för de- mokratin, en begränsning av folkets makt som inte kan motiveras med att de i en direkt mening främjar demokratin. Men frågan är inte uttömd i och med detta. Om vi tar vår ut- gångspunkt i sätt att resonera, vore det på den här punkten rimligt att särskilja tre olika typer av rättigheter som alla i någon mening kan sägas vara ett skydd för den demokratiska proce- duren. Förutom de rättigheter som definitionsmässigt är en del av demokratin, kan vi också identifiera rättigheter som inte är en del av demokratin, men som ändå är nödvändiga för demokratin, och rät- tigheter som varken är en del av eller nödvändiga för demokratin, men som krävs för att upprätthålla respekten för idén om människ- orna som jämlikar.33 Problemet med att anamma rättigheter inom den andra kategorin – de som på empirisk grund är nödvändiga för att demokratin ska fungera – är att vi får svårt att dra en tydlig gräns inom den gruppen, och att vi därmed hamnar mitt i den partipolitiska striden om äganderättens ställning kontra behovet av social och ekonomisk ut- jämning. Det var just precis detta som ansåg att vi borde undvika genom att hålla de innehållsliga frågorna utanför själva de- mokratin. Jag är böjd att hålla med. Min egen kvardröjande osäker- het gäller rätten till utbildning, som inte bör uppfattas som en del av demokratin men ändå tycks mig ha en särställning bland alla andra mer eller mindre välmotiverade förslag till sociala rättigheter. Men jag inser också att detta sätt att resonera leder oss ut på det sluttande planet. Vad gäller den tredje kategorin av rättigheter är jag mer benägen att sluta upp bakom . Som exempel kan vi här ta kravet på rätt- vis behandling i en domstol. Jag finner det rimligt, att vi föreställer oss att det finns ett antal grundläggande mänskliga rättigheter som demokraten bör anamma. Det handlar grovt sett om det som kan sammanfattas i uttrycket rätten till liv och lem. Respekten för människors värde är ett slags utgångspunkt även för de flesta demo- krater, och det motiverar att demokratin härvidlag bör ålägga sig själv vissa begränsningar. OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN Politiska tabun – en härskarteknik? Inom den svenska arbetarrörelsen slog man fast att religionen var en privatsak. Därmed ålade man sig självpåtaget den restriktionen att religionen inte skulle göras till föremål för politik.