sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — En ny förordning med särskilda föreskrifter om hur vistelsetidsfa k- torn skulle beaktas i vissa uppehållstillståndsärenden beslutades av regeringen . Den innebar att utlänningar som före gjort en ansökan om asyl som inte slutligt prövats fick beviljas uppehållstillstånd om ansökan avsåg barn som var eller gällde en familj med barn som var . En ytterligare förutsättning var att särskilda skäl inte talade emot att bevilja uppehållstillstånd. I den migrationspolitiska propositionen konstaterades (prop. 1996/97:25 s. 158) att de möjligheter till delegering som regeringsfor- men tillåter på utlänningsområdet är ganska vittgående och att det ko n- stitutionellt inte torde finnas några egentliga hinder för att ge rege- ringen en vidsträckt rätt att närmare föreskriva vilka kriterier som bör beaktas vid bedömningen av ärenden om uppehållstillstånd. En avväg- ning måste göras mellan regeringens behov av att kunna styra myndig- heternas tillämpning av utlänningslagens bestämmelser om uppehålls- tillstånd och behov av att ha kontroll över mer ingripande 138 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden åtgärder på utlänningsområdet. Vidare konstaterades (a. prop. s. 167) att det utöver vad som framgår av utlänningslagen finns ett visst ut- rymme för regeringen att utfärda s.k. verkställighetsföreskrifter enligt regeringsformen. Regeringen ansåg dock att det fanns betydande för- delar med att omfattningen av regeringens förordningsmakt i största möjliga utsträckning gick att utläsa av utlänningslagens regelsystem. Regeringen har ändringar i utlänningslagen möjlighet att ge föreskrifter om uppehållstillstånd för en viss grupp skyddsbehö- vande som avses i 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. Vidare har rege- ringen kvar sin möjlighet att besluta att uppehållstillstånd inte får bevil- jas för den nu aktuella skyddskategorin om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i möjligheter att ta emot utlänningar, och detta skall numera ske i förordningsform. Regeringens föreskrifts- rätt omfattar även möjligheterna att besluta om tid sbegränsade uppe- hållstillstånd i en massflyktsituation. De mera specialiserade bemyndiganden för regeringen att utfärda föreskrifter, som gäller , finns i 2 kap. 4 a och 14 §§ och 3 kap. 8 § UtlL. Enligt 2 kap. 4 a § får regeringen i fråga om en viss grupp av utlä n- ningar meddela föreskrifter om att den som söker uppehållstillstånd med stöd av 3 kap och som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Regeringen skall anmäla sådana föreskrifter till genom en särskild skrivelse . Enligt 2 kap. 14 § får regeringen därutöver meddela föreskrifter om dels uppehållstillstånd för studier eller besök, dels uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas om det följer av en överen s- kommelse med främmande stat. Vidare får regeringen meddela föreskrifter om återkallelse av upp e- hållstillstånd för de utlänningar som omfattas av (2 kap. Enligt 3 kap. 8 § får regeringen i fråga om en grupp av utlänningar meddela föreskrifter om beviljande av permanent uppehållstillstånd till skyddsbehövande som flytt på grund av väpnad konflikt eller miljö- katastrof. Regeringen får vidare, om det behövs med hänsyn till upp- komna begränsningar i möjligheter att ta emot utlänningar, meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande i den kategorin. Sådana föreskrifter skall anmälas till genom en särskild skrivelse . Regeringen får vidare meddela föreskrifter om undantag från första asylland-prin- cipen för de fall då en utlännings anknytning till är av sådan art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan prövad här. Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 139 Som exempel på en senare förordning kan nämnas förordningen (1998:117) om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. Föror d- ningen, som utfärdades och är tidsbegränsad till , gäller medborgare i och innebär att en sådan medborgare efter ansökan får beviljas upp e- hållstillstånd av humanitära skäl om han eller hon befinner sig i landet och har vistats här så länge att ett tidigare beslut om avvisning eller ut- visning har upphört eller kommer att ha upphört att gälla enligt 8 kap. 15 § UtlL före utgången av . Vid prövningen gäller bestämmelserna i utlänningslagen. Uppehållstillstånd skall inte beviljas om den huvudsakliga anledningen till att avvisnings- eller ut- visningsbeslutet inte gått att verkställa är att utlänningen hållit sig u n- dan eller på annat sätt medverkat till att beslutet inte kunnat verkställas. 3.5.2Överlämnande av ärenden till regeringen (ärendemetoden) eller får med eget yttrande öve r- lämna ärenden till regeringen för avgörande. Det gäller, utom då äre n- det på grund av familjeanknytning eller liknande orsak har samband med ett annat ärende hos regeringen eller ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärenden, om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen avgör ett ärende som kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp utlänningar som åberopar huvudsakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om uppehållstil l- stånd, eller om det i andra fall bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen prövar ett ärende. Som en bakgrund till och möjligheter att överlämna ärenden till regeringen kan erinras om att all överprövning av beslut tidigare gjordes av regeringen. fick då överlämna ett ärende för avgörande om verket ansåg att särskilda skäl motiverade det. Det var framför allt två grupper av ärenden som föranledde överlämnande enligt den ordningen. Den ena gruppen var sådana ärenden som ansågs ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet. Den andra kännetecknades av att det fanns ett samband mellan det överlämnade ärendet och ett ärende som handlades av regeringen. Sambandet gällde företrädesvis familjeanknytning. Förutom de två nämnda kategorierna förekom det 140 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden också att lämnade över ärenden vars utgång kunde bli prejudicerande för andra liknande ärenden samt ärenden som hade utr i- kespolitisk betydelse. övertog regerin g- ens överprövningsuppgifter enligt utlänningslagstiftningen gjordes bedömningen att särskilt viktiga eller känsliga ärenden alltjämt borde kunna överlämnas till regeringen för prövning. I den migrationspolitiska propositionen ansåg regeringen (prop. 1996/97:25 s. 174) att det var svårt att bortse från att vissa ställnings- taganden i ärenden om uppehållstillstånd var av så uttalat politiskt slag att det knappast var rimligt att något annat organ än regeringen tog ställning. Om den svenska ordningen enbart gällde tillämpningen av ett renodlat rättsligt flyktingbegrepp byggt på flyktingkonventionens krav skulle det inte finnas någon anledning för regeringen att befatta sig med enskilda ärenden. Eftersom detta inte var fallet gick det enligt regeringen inte att komma till någon annan slutsats än att det var bäst med en ordning som tillät att regeringen i begränsad omfattning gav vägledning genom beslut i enskilda ärenden. konvention angående flyktingars rättsliga ställning (eller ) med protokoll innehåller inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till. Frågan är överlämnad till konventionsstaternas nationella lagstiftning. Rekommendationer (eng. conclusions) i ämnet har dock antagits av . En rad andra internationella rättsakter har betydelse vid övervägan- den om prövning av asylärenden och andra utlänningsärenden. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna, , är av stor betydelse för rättssäkerhetsfrågor. Den är svensk lag. Konventionen påverkar normalt inte konventionsstaternas rätt att ut- visa eller avvisa utlänningar. Åtgärder som vidtagits på immigra- tionsområdet kan dock inverka på rättigheterna enligt konventionen. Det är företrädesvis artikel 3 och artikel 8 jämförda med artikel 13 som är av betydelse för den problematik som kommittén har att behandla. Under särskilda förhållanden kan det nämligen tänkas vara fråga om tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling (artikel 3) eller bristande respekt för privat- eller familjelivet (artikel 8) att skicka en person som sökt asyl i tillbaka till hemlandet. Skyddet för privat- och familjelivets krav är inte ovillkorligt utan kan inskränkas under vissa förutsättningar, medan skyddet mot tortyr och liknande be- handling är absolut. Artikel 13 innehåller föreskrifter om rätten till ett effektivt rättsmedel för den som har utsatts för en kränkning enligt konventionen. En konventionsstats rätt att avvisa eller utvisa en utlän- ning kan sålunda tänkas komma i konflikt med konventionens artikel 3 liksom artikel 8 jämförd med konventionens artikel 13. Varje påstående om brott mot konventionen medför inte att tillgång behöver ges till ett rättsmedel där påståendet kan prövas. stolens praxis har framhållits att endast den som på rimliga grunder ("on arguable grounds") påstår sig ha utsatts för ett konventionsbrott, dvs. har "an arguable claim", har rätt till ett rättsmedel. Kraven på rättsmedlet gäller det prövande organet och prövningens omfattning. Talan behöver inte kunna föras inför domstol, utan även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konven- tionskraven. har framhållit att vederbörande organs befogenheter och de garantier som gäller med avseende på förfarandet inför organet är av betydelse vid bedömningen av om rättsmedlet kan godtas som effektivt. Artikel 13 kräver inte någon särskild form av rättsmedel utan konventionsstaterna har en viss frihet att avgöra hur de skall uppfylla sina förpliktelser enligt bestämmelsen. Omfattningen av den prövning som krävs för att ett rättsmedel enligt artikel 13 skall vara effektivt får inte vara alltför begränsad. Den måste i huvudsak sträcka sig lika långt som europarådsorganens egen pröv- ning av om konventionen blivit överträdd. Rättsmedlet skall både kunna pröva den enskildes anspråk och ge rättelse. Om ett enstaka rättsmedel i sig inte helt tillgodoser kraven enligt artikel 13, kan kraven anses tillgodosedda av den sammantagna tillgången på rättsmedel. En rätt till domstolsprövning kan i vissa fall föreligga enligt andra bestämmelser i konventionen. I artikel 6 föreskrivs bl.a. en rätt för var och en att få sina civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser om brott prövade av domstol. Artikelns övergripande syfte är att ge den enskilde en opartisk prövning av rättsliga anspråk. Inom det område som omfattas av artikel 6 har artikel 13 ingen självständig betydelse. Utlänningsärenden har inte ansetts beröra den enskildes civila rättighe- ter och skyldigheter (se prop. 1987/88:69 om och rätten till domstolsprövning s. 21 f., Fri- och rättighetsutredningens slutbetänkande (SOU 1994:117) Domstolsprövning av förvaltnings- ärenden s. 179, betänkande (SOU 1995:46) Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen s. 151, , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997, s. 135). En prövning enligt artikel 6 bör därför inte bli aktuell i sådana ärenden som omfattas av kommitténs utredningsuppdrag. I den migrationspolitiska propositionen erinras om att Europadom- stolen i fallet , Calabes och Balkandali mot (dom ) konstaterade att åtgärder som vidtagits på im- migrationsområdet kan beröra rätten till respekt för familjelivet enligt artikel 8. Det sjunde tilläggsprotokollet till innehåller en artikel om utlänningsrätt. Det bör dock betonas att i den mån kraven enligt konventionens huvudtext är strängare, som i fråga om tortyrför- budet och rätten till familjeliv, är det de kraven som gäller. För fall där dessa krav inte är aktuella gäller enligt artikel 1 i protokollet att en utlänning som är lagligen bosatt på en konventionsstats område inte får utvisas utan ett i laga ordning fattat beslut härom. Utlänningen skall därvid tillåtas att (a) framlägga skäl som talar mot utvisningen, (b) få sin sak omprövad ("reviewed") och (c) för dessa ändamål företrädas genom ombud inför vederbörande myndighet. Utlänningens rätt enligt protokollet att få sin sak omprövad kräver inte nödvändigtvis att beslutet prövas i två instanser. Det är tillräckligt att den behöriga myndighet som fattat det första beslutet om avlägs- nande omprövar sitt beslut mot bakgrund av vad utlänningen anfört. Formerna för detta är helt en sak för respektive lands rättsordning att reglera. Ett muntligt inslag kan förekomma men är inte obligatoriskt. En rent skriftlig procedur kan inte anses stå i strid med bestämmelsen. (Se , a.a., s. Huvudregeln enligt protokollet får sägas vara att utvisning inte skall ske förrän det finns ett slutligt beslut i ärendet. En utlänning kan dock utvisas innan han utövat sina rättigheter i artikeln, när utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hän- syn till den nationella säkerheten. Kraven är tillämpliga enbart på dem som är lagligt bosatta på en stats territorium. Ordet "resident" är avsett att utesluta utlänningar som ankommer till en flygplats eller en gränsstation och som vägras inresa i landet, liksom dem som tillåtits resa in på vissa villkor (t.ex. för ge- nomresa på väg till annat land eller för en begränsad tid av andra skäl än för bosättning eller för i väntan på beslut om en ansökan om bosättningstillstånd, se Explanatory Report). Krav av i huvudsak samma innehåll som i finns också i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättig- heter. Undantaget från procedurreglerna gäller enligt enbart för nationell säkerhet till skillnad från sjunde tilläggsprotokollet till som även gör undantag för den allmänna ord- ningen. Vidare gäller utlänningar som lagligen befin- ner sig på en konventionsstats område, medan tilläggsprotokollet till endast gäller utlänningar med laglig bosättning. och den nyssnämnda krav behandlas närmare i samband med frågan om säkerhetsärenden (kapitel 19). sociala stadga innehåller i artikel 19:8 och 19:10 ett för- bud för de fördragsslutande staterna att utvisa en utlänning som är lagligen bosatt inom staten annat än om han eller hon utgör en fara för den nationella säkerheten eller förbryter sig mot allmän ordning eller moral. Stadgan har kommit att tolkas förhållandevis fritt och flera bestämmelser har i praxis kommit att ges en vidare innebörd än vad som direkt framgår av stadgans ordalydelse. Bl.a. har de nämnda artik- larna getts den tolkningen att utlänningen skall ha rätt till någon form av överklagande till ett oberoende organ av ett beslut om utvisning. Att utvisningsbeslutet kan omprövas av det beslutande organet är inte till- räckligt. Det väsentliga är att utlänningen har en möjlighet att överklaga beslutet och i händelse av framgång kan återvända. har inom ramen för kontrollen av stadgans efterlevnad kriti- serats för att lagen om särskild utlänningskontroll inte innehåller någon möjlighet för den som utvisas att få beslutet överprövat av en obero- ende instans. Även den sociala stadgan redovisas närmare i avsnittet om säker- hetsärenden. Inom gemenskapens kompetens ligger frågor om den fria rörligheten inom gemenskapen för medlemsstaternas medborgare. Direktiv /221/EEG behandlar samordning av sådana särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är be- rättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Det gäl- ler alla åtgärder som beslutas av medlemsstaterna rörande inresa, utfär- dande eller förnyande av uppehållstillstånd eller utvisning. är som medlem i EU bundet av direktivet, och till följd av gäller att direktivet skall tillämpas såväl på EU-medborgare som på medborgare i övriga EES-länder. Det är därutöver tillämpligt på vissa familjemedlemmar. Direktivet gör viktiga preciseringar av möjlighe- terna att göra ingrepp i rätten till inresa och vistelse i landet. Avvikelse från bestämmelsen om fri rörlighet får göras endast av hänsyn till all- män ordning, säkerhet eller hälsa. Vidare ges regler om den procedur som skall följas när en person som omfattas av direktivet önskas utvi- sad ur staten. Direktivet har utvidgats genom direktiven /194/EEG och 75/35/EEG. Enligt artikel 8 i direktivet skall personen i fråga när det gäller ad- ministrativa myndigheters åtgärder, ha samma juridiska bistånd [tillgång till samma rättsmedel] som det egna landets medborgare i fråga om alla beslut om inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller beslut om utvisning från territoriet. I den ursprungliga svenska översättningen av direktivet anges att personen i fråga skall ha samma juridiska bistånd som landets egna medborgare i angivna ärenden, medan det i den engelska versionen ta- las om "the same legal remedies". I senare svenska versioner av doku- ment där artikeln citeras återges uttrycket med "[tillgång till samma rättsmedel]". Artikeln tolkades i den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 210) så att bestämmelser som gör det möjligt att över- klaga alla beslutstyper som omfattas av artikeln bör föras in i utlän- ningslagen. Artikeln tolkades däremot inte i den propositionen så att måste införa en överklaganderätt till förvaltningsdomstol för de beslutstyper som artikeln berör, utan rätten att överpröva besluten borde förbehållas de myndigheter som prövar övriga utlänningsären- den. I direktivets artikel 9.1 föreskrivs att, när en rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande [uppskov med verkställigheten], får ett beslut att vägra förnyelse av uppehållstillstånd eller ett beslut om utvis- ning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver. Den behöriga myndigheten skall vara en annan än den som är bemyn- digad att vägra förnyande av uppehållstillstånd eller besluta om utvis- ning. Artikeln avser utvisning av utlänningar som har uppehållstillstånd och sålunda lagligen vistas i värdlandet eller vägran att förnya uppe- hållstillstånd för sådana utlänningar. Bestämmelsen gäller även utlän- ningar som enligt värdlandets lagstiftning inte är skyldiga att ha uppe- hållstillstånd. Den kan anses ha till syfte att säkerställa att vissa mini- mikrav iakttas. Den skall tillämpas i tre situationer: dels när det saknas möjlighet att överklaga till domstol, dels när ett sådant överklagande bara kan avse frågan om beslutets laglighet, och dels när överklagandet inte kan resultera i uppskov med verkställigheten. Utom i brådskande fall skall ett yttrande från en annan myndighet än den som har att besluta om utvisning inhämtas, innan beslutet fattas. dighet behöver inte vara en domstol eller vara sammansatt av domare, men den skall vara oberoende av den beslutande myndigheten och dess åtgärd skall göra det möjligt att få en uttömmande prövning av alla fakta, inklusive frågan om beslutets lämplighet. Berörda personer skall ha möjlighet att framlägga sin talan. I den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/96:25 s. 211) sades att i direktivets krav på domstolsprövning torde ligga ett krav på obligatorisk muntlig handläggning. ansågs i detta sammanhang som jämställd med en domstol, och en bestämmelse om obligatorisk muntlig handläggning vid nämnden har införts i ärenden som rör utlänningar som omfattas av . I artikel 9.2 sägs att alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om utvisning av personen i fråga, innan tillståndet [ett till- stånd] utfärdats, skall på begäran av denne underställas den myndighet som först skall avge sitt yttrande enligt punkt 1. Personen i fråga skall då ha rätt att lägga fram sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerheten. Artikeln avser således situationer då frågan om uppehållstillstånd första gången tas upp, dvs. enligt svensk terminologi avvisningssitua- tioner. Skillnaden mellan punkt 1 och punkt 2 i artikel 9 består enligt ett uttalande av i det faktum att i de fall som avses i punkt 1 skall yttrande inhämtas innan beslutet fattas, medan yttrandet i de fall som avses i punkt 2 inhämtas efter beslutsfattandet och endast på begä- ran av den berörda personen om han eller hon invänder mot beslutet (mål C-175/94, , dom ). I två mål vid (de förenade målen C-65/95 och C- 111/95 Shingara resp. Radiom) hade en brittisk domstol ställt fråga om tolkning av direktivet. Domstolen uttalade i sin dom att artikel 8 skulle tolkas så att, om det enligt en medlemsstats natio- nella lagstiftning finns ett rättsmedel mot förvaltningsbeslut i allmänhet och ett annat rättsmedel mot beslut om inresa som rör medborgare i denna medlemsstat, har medlemsstaten fullgjort sin skyldighet enligt denna bestämmelse, om medborgarna i andra medlemsstater kan anlita samma rättsmedel som det som medlemsstatens lagstiftning tillhanda- håller med hänseende på förvaltningsbeslut i allmänhet. Domstolen uttalade vidare att artikel 9 i direktivet skall tolkas så att de tre situationer som nämns i punkt 1 i denna bestämmelse, nämligen "när rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant över- klagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i [uppskov med verkställig- heten]", även är tillämpliga inom ramen för punkt 2, nämligen när det ifrågasatta beslutet är ett beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om avvisning av personen i fråga, innan ett tillstånd har utfärdats. Asyl- och flyktingfrågor har inte legat inom gemenskapens kompetens. Det har däremot varit föremål för samarbete mellan med- lemsstaterna. Amsterdamfördraget innehåller dock bestämmelser om att EU-länderna från det fördraget har trätt i kraft skall ha samordnat sin invandringspolitik. Arbetet inom EU har dock resulterat i ett stort antal beslut av mel- lanstatlig karaktär. Det rör sig främst om resolutioner och rekommen- dationer men även om konventioner. Arbetet inom för rätts- liga och inrikes frågor (RIF) har resulterat i bl.a. två konventionstexter. Den s.k. behandlar vilket land som i sak skall pröva en asylansökan och den s.k. yttre gränskontrollkonven- tionen behandlar frågan om hur kontrollen vid EU:s yttre gräns skall genomföras. trädde för svensk del i kraft . Yttre gränskontrollkonventionen har ännu inte trätt i kraft. En konvention om ett europeiskt informationssystem, som är en viktig för- utsättning för att yttre gränskontrollkonventionen skall kunna genom- föras, är under utarbetande. På asylområdet har rådet enats om en gemensam ståndpunkt om en harmoniserad användning av ut- trycket "flykting" i flyktingkonventionen. Vidare finns bl.a. en resolu- tion om minimigarantier vid handläggning av asylärenden, en resolu- tion om ett gemensamt förhållningssätt till när ett land utanför EU-kret- sen skall anses vara första asylland och en resolution som avser att identifiera när en asylansökan bör anses vara uppenbart ogrundad. Rådet antog en resolution om minimigarantier för asylförfaranden. Resolutionen innebär för "vanliga", dvs. inte uppen- bart ogrundade, asylansökningar följande. Sökanden måste få tillfälle att höras personligen av en tjänsteman som är kvalificerad för det enligt den nationella lagen, innan slutligt beslut fattas om asylansökningen.