sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Sålunda förekommer det i inte så ringa omfattning att en och samma informationskälla kan ge upphov till information, som har samlats in genom olika metoder och . Informatio- nen kan således ha samlats in t.ex. genom signalspaning, informa- tionsutbyte med främmande underrättelsetjänster, attachéverksamhet och genom öppna källor. Bl.a. genom att information från samma källa kan komma att delges genom olika organ, t.ex. genom både MUST och FRA, skapas en s.k. rundgång i underrättelsesystemet, som kan ge intryck av att det är fråga om olika informationskällor. Informationen kan då bl.a. komma att betraktas som mera väl under- byggd än vad som är det verkliga förhållandet. Från UD:s sida har det påpekats att risken för och faran med rund- gång i underrättelsematerialet i vissa fall är mycket stor och att rund- gången är en allvarlig trovärdighetsfråga. Det har givits exempel på detta. Från MUST:s sida har det framhållits att problemen med rund- gång skulle minska om ansvaret för delgivning koncentrerades till en myndighet. En sådan ordning skulle emellertid innebära en fördröj- ning av delgivningen där en snabb sådan eljest är önskvärd. En redo- visning av informationskällan torde emellertid i viss mån minska pro- blemen med rundgång. Också här bör ett samordningsorgan inom kunna verka för en bättre ordning. 9Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor De nya krav, som ställs på underrättelsetjänsten och som har berörts ovan under avsnitt 7, väcker frågor om underrättelsetjänstens organi- sation och ledning, dess styrning och samordning. Det gäller frågor om ÖB:s ansvar enligt instruktionen för Försvarsmakten för att För- svarsmakten skall leda och bedriva militär underrättelsetjänst. Det gäller vidare hur regeringens konstitutionella styrning av den militära underrättelsetjänstens verksamhet lämpligen bör utformas och hur en samordning skall uppnås i den underrättelseverksamhet, som bedrivs genom olika militära och civila organ. I det följande behandlar först frågor om MUST:s, KSI:s och FRA:s organisatoriska ställning och om hur den direkta ledningen av dessa organ bör utövas (avsnitt 9.1). Därefter behandlar kommittén frågor om formerna för den politiska styrningen från regeringens sida av den militära underrättelsetjänsten mot bak- grund av de krav, som ställs på denna bl.a. på grund av ett vidgat sä- kerhetsbegrepp som inrymmer s.k. nya hot och anpassningsprincipen (avsnitt 9.2). Till frågan om den politiska styrningen av underrättelse- tjänsten är i viss mån även knuten frågan om behovet av en samord- ning av de olika underrättelseorganens verksamhet bl.a. för att åstad- komma en sammanhållen säkerhetspolitisk bedömning. Kommittén behandlar frågan bl.a. mot bakgrund av de vidgade säkerhetsbegrep- pet, som innebär att ansvaret för underrättelseorganen är spritt på fle- ra civila och militära myndigheter (avsnitt 9.3). Slutligen behandlas närmare frågor, som berör regeringens roll och uppgifter när det gäl- ler samordning och utveckling på underrättelseområdet (avsnitt 9.4). 274 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 9.1Grundorganisationen och dess ledning Något tvärfackligt nationellt underrättelseorgan för att behandla underrättelsefrågor i ett brett säkerhetspolitiskt perspektiv bör inte tillskapas. Behovet av övergripande inriktning och samordning av under- rättelseverksamheten bör i stället tillgodoses genom en samord- ningsfunktion i . Försvarsmakten bör alltjämt ha den direkta ledningen av den militära underrättelsetjänsten. Skäl finns inte att vidta organisatoriska förändringar med avse- ende på underrättelsetjänstens grundorganisation (MUST med KSI och FRA). En fortlöpande bevakning av den organisatoriska utformningen och ledningen av underrättelseorganen bör ske genom samord- ningsfunktionen i . I det här avsnittet behandlar kommittén frågor om MUST:s, KSI:s och FRA:s organisatoriska ställning och hur ledningsfunktionen bör se ut i dessa organ. En redogörelse för den nuvarande organisation och ledningsfunktionen har lämnats i avsnitt 2.4. Enligt försvarsmaktsförordningen skall Försvarsmakten leda och bedriva militär underrättelsetjänst. Den direkta ledningen och sam- ordningen av den militära underrättelsetjänsten utövas såsom har re- dovisats bl.a. i avsnitten 2.4.2 och 2.4.3 av Försvarsmakten genom ÖB och efter delegering av chefen för . Sålunda inriktar chefen för underrättelsetjänsten inom ramen för ÖB:s beslut och låter omsätta beslutet i uppdrag om hur underrättelser skall hämtas in, be- arbetas och delges. Chefen för inriktar den militära underrät- telseproduktionen vid FRA, FMV och FOA. MUST är det centrala underrättelseorganet och har s.k. all source-funktion, när det gäller militära underrättelser. Frågan har väckts i olika sammanhang om organisatoriska föränd- ringar, som bl.a. har tagit sikte på att den militära underrättelsetjäns- ten skall göras mer fristående i förhållande till det militära försvaret på motsvarande sätt, som gäller för vissa andra länders underrättelse- tjänster. En rent militär underrättelsefunktion, som är direkt under- ställd försvaret, finns dock alltid i en eller annan form även i dessa länder. Skälet till att skilja den militära underrättelsetjänsten från Försvar- smakten genom ÖB:s direkta ledning skulle vara att det ändrade om- SOU 1999:37 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 275 världsläget och de nya säkerhetspolitiska förutsättningarna med ett vidgat säkerhetsbegrepp innebär att den militära underrättelsetjänsten har givits en mer allmänt säkerhetspolitisk och även civil inriktning. Därför skulle den militära underrättelsetjänsten fortsättningsvis mer inriktas på att ge ett ökat stöd åt andra funktioner i samhället än de rent militära. Det gäller bl.a. att i större utsträckning bidra med säker- hetspolitiskt beslutsunderlag åt , men även åt olika myndigheter främst inom totalförsvaret, som har ansvar för att hante- ra s.k. nya hot. Det har därför ifrågasatts om det är motiverat att För- svarsmakten skall ha den direkta ledningen av MUST. I stället skulle MUST brytas ut ur myndigheten och ges en själv- ständig ställning. Det har framhållits att MUST härigenom skulle kunna ges en bredare och koordinerande underrättelsefunktion och att ett samspel mellan militära och civila underrättelsefunktioner skulle underlättas. Som argument mot en utbrytning av MUST ur Försvarsmakten har anförts att den militära underrättelsetjänstens huvuduppgift är att utgöra en stödfunktion i Försvarsmaktens operativa uppgifter och att underrättelsetjänstens verksamhet är en grund för Försvarsmaktens planläggning och utveckling . Det har ansetts att med Försvar- smaktens övergripande ansvar för Försvarsmakten följer att ÖB måste ha ett direkt inflytande över underrättelsetjänsten. Det har sagts att det ligger i underrättelsetjänstens natur att den är underordnad den beslutsfattare, som i första hand har behov av den information som tjänsten skall ge. Om MUST görs till ett från Försvarsmakten fristå- ende organ skulle det innebära att ÖB mister direkta möjligheter att styra MUST. Frågan om den militära underrättelsetjänstens ställning i förhållan- de till Försvarsmakten berördes av underrättelseutredning. Utredningen framhöll bl.a. att med ÖB:s ansvar för Försvarsmakten följer naturligt en rätt att bestämma vilken information som behövs för att ÖB:s arbetsuppgifter skall kunna lösas. Såsom redan har påpe- kats skulle enligt utredningen en ordning där underrättelseorganens arbetsuppgifter bestämdes av en instans utanför försvarsledningen bl.a. innebära att en del av ansvaret för försvarsmaktens beredskap, krigsduglighet m.m. fördes över till denna instans. Detta skulle enligt utredningen strida mot fastlagda principer för ledningen av Försvar- smakten. (Se SOU 1976:19 s.102.) ÖB har inför kommittén framhållit att det är nödvändigt att MUST i Försvarsmaktens operativa verksamhet är underställd ÖB. Försvar- smakten måste enligt ÖB ha direkt tillgång till en underrättelsetjänst, som är förberedd för en krigssituation. Underrättelsetjänsten måste vara tränad inom ramen för Försvarsmakten för att lämna underrättel- 276 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor ser om militära resurser, teknikutveckling i vad avser krigsmateriel m.m. i omvärlden. Verksamheten inom Försvarsmakten kräver även i andra hänseenden ett direkt samarbete med en underrättelsetjänst. Detta kan inte genomföras om tjänsten utgörs av en från Försvar- smakten fristående myndighet. En till Försvarsmakten knuten militär underrättelsetjänst måste enligt ÖB även ha förmåga att göra strate- giska bedömningar bl.a. när det gäller den politiska och ekonomiska utvecklingen i omvärlden för att ge en överblick över tänkbara hot mot landet och bidra med information för Försvarsmaktens planlägg- ning och utveckling. Enligt ÖB skall den militära underrättelsetjänsten dock inte i dessa sammanhang göra sådana utrikespolitiska bedöm- ningar, som det i första hand ankommer på UD att göra. ÖB anser sig således ha behov av att direkt kunna leda MUST:s verksamhet i vart fall när det gäller taktiska och operativa men även i fråga om strategiska underrättelser. Det finns emellertid enligt ÖB också ett behov av en särskild ordning för säkerhetspolitisk samman- vägning av information av militärstrategisk karaktär från MUST med icke-militär information, som tas fram av framför allt UD men även av andra myndigheter såsom FRA, RPS, m.fl. Behovet av en sammanvägning av sådan säkerhetspolitisk information skulle en- ligt ÖB kunna tillgodoses genom att det skapas en samordningsfunk- tion inom t.ex. en Lenkungsgruppe av schwei- zisk modell. delar ÖB:s uppfattning och de synpunk- ter, som har förts fram av underrättelseutredning, i fråga om att Försvarsmakten har behov av att direkt förfoga över en egen underrättelsetjänst i allt fall när det gäller taktiska och operativa underrättelser. Om MUST skulle göras till en fristående myndighet torde Försvarsmakten således under alla förhållanden behöva inrätta ett parallellt underrättelseorgan för detta ändamål, men även för att tillgodose andra rent militärt inriktade underrättelser av strategisk natur. Frågan är om det mot denna bakgrund finns anledning att från MUST bryta ut en del av verksamheten, som i huvudsak har strate- giska underrättelseuppgifter, och skapa en från Försvarsmakten fri- stående myndighet. Genom att på detta sätt inrätta en särskild underrättelsemyndighet skulle det skapas ett tvärfackligt nationellt underrättelseorgan, som kunde behandla strategiska underrättelsefrågor i ett brett säkerhetspo- litiskt perspektiv. Det gäller frågor, som bl.a. mot bakgrund av ett vidgat säkerhetsbegrepp med s.k. nya hot, kan angå ett flertal olika myndigheter. Som har berörts i avsnitt 7.2.3 vilar ansvaret för åtgär- der och därmed också ansvaret för underrättelsefrågor i dessa sam- manhang på de enskilda myndigheterna. SOU 1999:37 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 277 tur, som vi har i torde det strida mot de principer som gäller för myndigheternas självständighet, om behandlingen av underrättel- sefrågor, som myndigheterna eljest har att handlägga, även skulle be- handlas av en annan myndighet. Kommittén ställer sig redan av detta skäl tveksam till att det inrättas en särskild nationell underrättelse- myndighet. Enligt torde det emellertid inte heller av andra skäl vara möjligt att åstadkomma ett enda och för all underrät- telseverksamhet heltäckande organ. Sålunda måste ÖB, som ha framgått, under alla förhållande ha en egen underrättelsefunktion. Verksamheten skulle också med nödvändighet endast kunna bli pa- rallell med den verksamhet, som bedrivs inom UD. Kommittén finner därför inte att det skulle vara ändamålsenligt att skilja MUST från ÖB:s direkta ledning. En möjlighet att tillgodose krav på en bredare och koordinerande underrättelsefunktion, utan att bryta ut delar av MUST ur Försvar- smakten, är enligt kommitténs mening att skapa en samordnings- funktion inom ramen för . För kommittén har detta också varit en naturlig arbetshypotes. ÖB och olika underrättelseor- gan har själva givit uttryck för samma uppfattning. Förebilder för en sådan ordning finns också i flera länder bl.a. i och . En sådan funktion skulle inte heller inkräkta på nuva- rande myndigheters självständighet och ansvar för den underrättelse- tjänst, som de har att bedriva inom respektive verk- samhetsområde. Enligt direktiven för skulle detta också vara en utgångspunkt i kommitténs utredningsarbete. har således inte funnit skäl att skilja MUST från ÖB:s direkta ledning. Kommittén har inte heller funnit att det finns skäl att ändra KSI:s ställning i förhållande till MUST. Så- lunda är KSI helt inriktat på militär underrättelseinhämtning och en knytning till MUST måste anses som lämplig och naturlig. Vi vill i sammanhanget betona ÖB:s särskilda ansvar för verksamheten inom KSI. FRA bildades och är efter att ha brutits ut ur försvar- smaktsorganisationen en civil myndighet. FRA fullgör inte bara mili- tär utan även civil underrättelsetjänst och har därutöver även andra civila uppgifter. anser inte att det finns någon anledning att ändra FRA:s organisatoriska ställning såsom en fristå- ende civil myndighet under Försvarsdepartementet. har inte heller i övrigt funnit att det finns skäl till förändringar när det gäller underrättelsetjänstens grundorga- nisation eller dess ledning. Det får emellertid ses som en viktig upp- gift för den av kommittén föreslagna samordningsfunktionen inom 278 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor att fortlöpande bevaka även den organisatoriska utformningen och ledningen av underrättelsetjänsten samt att föreslå utredningsåtgärder eller förändringar, som kan visa sig motiverade. En fråga, som rör Försvarsmaktens ledning av den militära under- rättelsetjänsten och även kontrollen av verksamheten, är det förhål- landet att MUST:s och KSI:s budgeterade resurser anges särskilt och således skilt från Försvarsmaktens budget i övrigt. En viss omfördel- ning av resurserna kan i och för sig göras inom ramen för Försvar- smakten, men i princip skall det inte ske. Den särskilda budgeteringen för MUST och KSI ger en bild av stelhet åt verksamheten och fram- står som en inskränkning i Försvarsmaktens möjligheter att förfoga över och kontrollera underrättelsetjänsten. Ett skäl till de nuvarande förhållandena synes vara regeringens behov av att särskilt kunna in- rikta och kontrollera underrättelsetjänsten. Detta torde dock kunna tillgodoses på annat sätt än i samband med att resurser ställs till MUST:s och KSI:s förfogande särskilt och avskilt från Försvarsmak- tens budgeterade resurser i övrigt. Det framstår som mer naturligt att MUST:s och KSI:s verksamhet ingår som en del i Försvarsmaktens planerings- och budgetprocess. Anslagstekniken för MUST och KSI begränsar i praktiken möjligheten till närmare kontroll. Frågan om kontrollen av underrättelsetjänstens verksamhet i samband med bud- getäskandena berörs i avsnitt 9.4.2. Regeringens styrning av underrättelsetjänsten bör bli mer fast och preciserad. Vissa mindre ändringar föreslås i de grundprinciper som bör gälla för den militära underrättelsetjänsten. Underrättelsetjänsten bör lagregleras. En fastare styrning bör ske av underrättelsetjänsten genom för- svarsbesluten i samband med behandlingen av anslagsframställ- ningar för underrättelsetjänsten (en budgetmässig styrning) och genom de årliga regleringsbreven. En fastare och mer direkt styrning från regeringens sida bör ske genom en särskild funktion i , som fortlöpande kan ange inriktningen för underrättelsetjänsten och precisera rege- ringens behov av underrättelser. SOU 1999:37 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 279 Inledningsvis skall här erinras om vad kommittén anfört under avsnitt 6 om underrättelsetjänstens fyra grundprinciper. Där understryks bl.a. vikten av att underrättelseverksamheten bedrivs så att den är förenlig med statsmakternas intentioner. Här skall frågan om styrningen av underrättelsetjänsten utvecklas närmare. Den nya säkerhetspolitiska omvärldssituationen ställer andra krav på den militära underrättelsetjänsten än tidigare, då tjänstens uppgifter huvudsakligen koncentrerades till att klarlägga traditionella konkreta militära hotbilder och väpnade angreppsscenarier. I dessa samman- hang kunde ansvaret för styrningen av underrättelsetjänstens verk- samhet i stort sett helt läggas på Försvarsmakten på grundval av en- dast en mer allmän målformulering från regeringens sida. Den nya omvärldssituationen kräver däremot en säkerhetspolitisk bedömning i ett bredare perspektiv. Nya tendenser i omvärlden vad gäller hot, ris- ker och andra säkerhetspolitiska förhållanden måste ges större politisk uppmärksamhet och övervägas i anslutning till statsmakternas fortlö- pande ställningstaganden till den svenska säkerhetspolitikens inrikt- ning. Huvudansvaret för att det skapas ett underlag för den säkerhets- politiska bedömningen faller på regeringen och frågor om rikets yttre säkerhet är av sådan vikt att ansvaret inte bör överlåtas på myndighe- terna utan en klar styrning från regeringens sida. Den internationella politiken och omvärldsutvecklingen präglas, såsom redan har framhållits, i allt högre grad av föränderlighet och svårbedömbarhet. Den osäkerhet och det komplex av svårbedömbara faktorer, som påverkar omvärldsutvecklingen och som skall ligga till grund för den svenska säkerhetspolitiken, ökar regeringens behov av information. Härvidlag kan den militära underrättelsetjänsten lämna bidrag och förutsätts även göra detta. Därmed ökar också regeringens behov av att kunna styra den av Försvarsmakten ledda underrättelse- tjänstens verksamhet och att fortlöpande anpassa denna till om- världsförändringar. Det vidgade säkerhetsbegreppet, som i enlighet med för- svarsbeslut även omfattar de s.k. nya hoten (se bl.a. avsnitten 4.2.3 och 7.2.3 ovan), ställer i sig nya krav på regeringens behov av infor- mation för den säkerhetspolitiska bedömningen. De nya hoten ingår i det vidare spektrum av hot, risker och påfrestningar, som - utan att utgöra militära hot men med utgångspunkt i ett vidgat säkerhetsbe- grepp - skall utgöra bakgrund för svensk säkerhetspolitik. Ansvaret för åtgärder mot de nya hoten och därmed även för inhämtningen av underrättelser ligger på olika civila statliga och kommunala myndig- heter. Den militära underrättelsetjänsten kan emellertid även härvidlag lämna väsentliga bidrag. Detta kräver dock en särskild styrning och inriktning från regeringens sida bl.a. för att klargöra vilka hot och ris- 280 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor ker, som i dagens läge men även bör omfattas av en vidgad säkerhetssyn. En styrning från regeringens sida krävs även för att klargöra underrättelsetjänstens ställning i förhållande till de ansvariga myndigheterna, när det gäller inhämtning av information i dessa sammanhang. Totalförsvarets anpassning till det säkerhetspolitiska läget är, som redan framhållits, en central fråga för försvarspolitiken och totalför- svarets framtida utformning. Anpassningen ställer därför i sig ökade krav på regeringen att ha underlag för att fortlöpande göra säkerhets- politiska bedömningar. Den militära underrättelsetjänstens uppgifter att tillhandahålla beslutsunderlag i anpassningsprocessen och den ton- vikt, som i processen får läggas på andra förhållanden än sådana som knyter an till underrättelsetjänstens traditionella uppgifter, har berörts ovan under avsnitten 4.3 och 7.2.2. Det är här fråga om information om och analys av bl.a. den allmänpolitiska, ekonomiska och sociala utvecklingen och strukturen i omvärlden. Regeringens hantering av anpassningsförloppet på såväl kort som lång sikt förutsätter en styr- ning och inriktning av underrättelsetjänsten i nu angivna hänseenden. Deltagandet i fredsfrämjande och andra insatser i det internatio- nella säkerhetssamarbetet utgör en allt viktigare del i den svenska sä- kerhetspolitiken. Regeringens behov av strategiska omvärldsunder- rättelser blir därmed allt viktigare. Såsom har påpekats ovan under avsnitt 7.2.4 skall det vara en högt prioriterad uppgift för den militära underrättelsetjänsten att förse regeringen med information både för planeringen och genomförandet av sådana insatser. Behovet av en styrning från regeringens sida har därvid framhållits. Under avsnitt 2.5 ovan har medlen för regeringens styrning av un- derrättelsetjänsten redovisats. Styrningen sker i huvudsak i anslutning till försvarsbesluten och i samband med de årliga anslagsframställ- ningarna, en budgetmässig styrning, och regleringsbreven. Dessa återspeglar bl.a. de grundprinciper, som enligt regeringen skall gälla för verksamheten och i övrigt allmänt hållna handlingsregler. Däremot styrs inte verksamheten såsom i flera andra länder genom lagstiftning och i princip inte heller genom andra förklarande bestämmelser i för- ordning. Den målformulering, som regeringen på nu angivet sätt ställer upp för att styra den militära underrättelsetjänsten, uppfattas även av un- derrättelsetjänsten som alltför knapphändig och allmänt hållen för att kunna ge underrättelsetjänsten den nödvändiga inriktning som krävs för att säkerställa att tjänsten i möjligaste mån skall tillgodose rege- ringens behov av säkerhetspolitiskt relevant information. Utan en pre- cisering blir utrymmet för underrättelseorganens tolkning av sin upp- SOU 1999:37 Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor 281 gift framför allt när det gäller säkerhetspolitiska frågor alltför stort och tolkningen präglad av osäkerhet. Å andra sidan leder, såsom det också har visat sig, bristen i inriktning till att underrättelseorganen inte följer den säkerhetspolitiska utvecklingen i erforderlig grad. Trots radikalt ändrade omvärldsförhållanden har inte heller den grundinrikt- ning, som målformuleringen ger uttryck för ändrats utan i stort sett stått oförändrad. En styrning av verksamheten genom rikt- linjer av sådan mer oföränderlig och allmängiltig karaktär lämpar sig mer att ges i form av lag eller föreskrifter än inom ramen för en åter- kommande budgetreglering. Styrningen av underrättelsetjänsten kan således ske i form av lag eller andra föreskrifter i den del behövliga riktlinjer och inriktningen av underrättelsetjänsten är av mer allmängiltig och bestående karak- tär. En närmare och fortlöpande styrning kan därutöver ske genom direktiv i samband med anvisning av medel eller genom särskilda uppdrag. Kommittén har diskuterat riktlinjerna, eller grundprinciper- na, för underrättelsetjänsten i avsnitt 6 och föreslagit att dessa justeras och preciseras i vissa avseenden. Frågan om en lagreglering av verk- samheten bör ske med utgångspunkt från dessa grundprinciper dis- kuteras under avsnitt 12. Från underrättelseorganens sida har, såsom framgår i avsnitt 8.2, allmänt uttryckts en otillfredsställelse med den nuvarande ordningen när det gäller en mer detaljerad och fortlöpande precisering av under- rättelsebehoven. Det har efterlysts en bättre dialog med regeringen såsom beställare av information. Det ad hoc-betonade samråd, som förekommer mellan företrädare för regeringen och underrättelsetjänsten anses inte kunna ge uttryck för en tillräckligt fast och nödvändig styrning från regeringens sida. Det har efterfrågats mer konkreta organisatoriska former för detta, även om nämnda typ av samrådsförfarande ad hoc är betydelsefull för hanteringen bl.a. av olika säkerhetspolitiskt viktiga frågor som t.ex. om utvecklingen i Ko- sovo. Den form för en fortlöpande uppföljning av underrättelseun- derlaget, som finns i Fö har av underrättelseorganen och även av regeringen uppfattats som alltför begränsad för att kunna fylla de krav, som bör ställas på handhavandet av en fortlöpande in- riktning från regeringens sida av den militära underrättelsetjänsten (jfr bl.a. prop.1996/97:4 s. 66).