sou · GNB342d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Straff- lagstiftning är ett medel som bör tillämpas med urskiljning. I princip bör den begränsas till att omfatta gärningar som är klart skadliga eller farli- ga för enskilda eller samhället. För att utsträcka tillämpningsområdet längre bör det finnas mycket starka skäl. Frågan är då om de pedagogis- ka effekter som en nollgräns intagen i straffbestämmelsen kan antas medföra är så säkra och starka att de kan motivera ett avsteg från gäng- se lagstiftningsprinciper. Utredningen har inte funnit stöd för ett sådant antagande. De eventuella positiva effekter som kan uppnås med en noll- gräns torde till stor del kunna tillgodoses genom att gränsvärdet bestäms till den lägsta nivå som kan motiveras med hänsyn till alkoholkoncentra- tionens inverkan på en persons möjlighet att på ett betryggande sätt full- göra sina uppgifter. 204 Onykterhet vid luftfart Valet av promillegräns bör grundas på kunskaper om de flygsäker- hetsrisker som alkoholpåverkan medför. Tillgänglig forskning ger dock inget entydigt svar på vilken gräns som objektivt sett är den rätta. 2 Vad avser den inverkan på risknivåer som har redovisats i de undersökningar utredningen tagit del av är resultaten emellertid sådana att de enligt ut- redningens bedömning inte kan läggas till grund för ett förslag om ett gränsvärde under . En placering av straffbarhetsgränsen vid skulle tillgodo- se behovet av att i lagstiftningen beakta den inverkan som även låga al- koholhalter kan ha på flygförmågan. En sådan gräns ligger så nära noll som kan anses vara motiverat från flygsäkerhetssynpunkt och är så låg att den – i förening med en gräns om kliniskt rattfylleri som kriminaliserar varje alkoholpåverkan som kan antas innebära en fara för flygsäkerheten – enligt utredningens mening innebär att budskapet om att alkohol och tjänstgöring ombord på luftfartyg och som flygledare och flygtekniker inte hör ihop kommer till klart uttryck i lagstiftningen. En gräns på har också den fördelen att det blir samma promil- legräns i väg- och lufttrafiken. Gränsen överensstämmer även med den som anges i JAR-OPS. Som tidigare behandlats finns det bestämmelser i som bl. a. innebär att alkoholförtäring inte får ske under flygning och inte heller under de närmaste före flygning. Enligt utred- ningens mening finns det inget hinder mot att fortsätter att utfärda sådana handlingsregler även om en promillegräns införs, jfr 5 kap. 10 § förslaget till luftfartslag och 5 kap. 7 § förordningen. Den som bryter mot föreskrifter utfärdade med stöd av 5 kap. 7 § förordningen kan enligt 14 kap. 1 § 7 förordningen dömas till böter. Utredningen finner att fördelarna med en reglering av det skisserade innehållet är så stora att de överväger nackdelarna. att det i luftfartslagstiftningen införs ett gränsvärde för alkoholkoncent- rationen i blodet på för dem som tjänstgör ombord på luft- fartyg och som flygledare eller flygtekniker. Ett motsvarande gränsvärde för alkoholhalten i utandningsluften bör också införas. 2 Se . Holloway, Low-Dose Alcohol Effecs on Human Behavior and Performance: A Review of , Report /FAA/AM-94/24, U.S. , 1994, med hänvisningar, , Review of alcohol use and its implications for flight safety, Research project at the AAMIMO-course 1997, USAFSAM, , AFB, med hänvis- ningar. Onykterhet vid luftfart 205 Efter beslut av regeringen förordnades en särskild utredare med uppgift att se över bestämmelserna om sådant rattfylleri och grovt rattfylleri i trafikbrottslagen som avser påverkan av något an- nat medel än alkohol, s.k. drograttfylleri. Utredaren fick i uppdrag att analysera vilka problem som är förenade med den nuvarande lagstift- ningen och att lämna förslag till åtgärder som skulle medföra en effekti- vare bekämpning av brottstypen. Utredningen, som arbetade under nam- net , lade fram betänkandet Droger i trafiken (SOU 1996:125). I betänkandet föreslogs bl.a. en skärpning av det s.k. kliniska rattfylleriet, dvs. den bestämmelse i trafik- brottslagen som stadgar att den skall dömas för rattfylleri som är så på- verkad av alkohol eller annat medel att han eller hon inte kan antas ha kunnat framföra sitt fordon på ett betryggande sätt. Utredningen föreslog också en ändring i lagen (1976:1090) om al koholutandningsprov, så att polisman ges rätt att rutinmässigt genomföra s.k. ögonundersökningar på förare av motordrivna fordon i syfte att fastställa drogpåverkan. Betän- kandet har i sin helhet behandlats i prop. 1998/99:43. I propositionen gör regeringen bedömningen att Drograttfylleriutred- ningens förslag om en skärpning av det kliniska rattfylleriet för närva- rande inte är möjligt att genomföra. I sammanhanget framhåller rege- ringen att den anser att det saknas tillräckligt vetenskapligt stöd för att det från trafiksäkerhetssynpunkt skall vara motiverat att införa en nollgräns såväl för alkohol som för samtliga andra trafikfarliga medel. Vidare anser regeringen att det inte föreligger någon möjlighet att införa gränsvärden för andra trafikfarliga medel än alkohol. Enligt regeringens bedömning föreligger det dock ett behov av att utöka det kriminaliserade området så att de personer omfattas som har intagit ett trafikfarligt läkemedel och som är olämpliga som förare, trots att de inte uppvisar en så påtaglig påverkan som krävs enligt gällande rätt. Ar- gumenten mot att införa en nollgräns ter sig enligt regeringen som mind- re starka om nollgränsen begränsas till att avse en snävare krets medel, som i allmänhet ger upphov till en påverkan av sådan art att den kan betecknas som trafikfarlig. Vad som ligger närmast till hands är enligt regeringen att använda samma avgränsning som i narkotikastrafflagen. De medel som omfattas av den lagen är redan föremål för en särregle- ring, bl.a. genom att olovligt bruk av narkotika är kriminaliserat. Ett flertal av dessa preparat är dessutom typiskt sett ägnade att missbrukas. Detta gäller såväl den illegala narkotikan, som ett flertal av de narkoti- kaklassade läkemedlen. De senare är också föremål för en omfattande illegal försäljning och förekommer ofta vid blandmissbruk av olika slag. 206 Onykterhet vid luftfart Missbruket av dessa preparat kan dessutom sägas ske i syfte att uppnå en viss påverkan som kan vara trafikfarlig. Mot bl.a. denna bakgrund har regeringen ansett att det från trafiksäkerhetssynpunkt får anses moti- verat att föreslå en nollgräns för narkotika i trafiken. I propositionen föreslår regeringen att straffansvaret för rattfylleri skall utvidgas till att avse också den som framför ett motordrivet fordon eller en spårvagn efter att ha intagit narkotika som avses i 8 § narkotikastrafflagen (1968:64) i så stor mängd att det under eller efter färden finns något narkotiskt ämne kvar i förarens blod. Motsvarande ändring föreslås be- träffande järnvägssäkerhetslagen. Enligt förslaget skall nollgränsen dock inte gälla för sådant intag av narkotikaklassat läkemedel som skett i en- lighet med läkares eller annan behörig receptutfärdares ordination. För att polisen skall kunna upptäcka och beivra drograttfylleri har regeringen föreslagit att en ny lag skall införas som ger polisman rätt att företa en ögonundersökning på förare av motordrivet fordon, spårvagn eller sådant maskindrivet fordon som avses i järnvägssäkerhetslagen om det kan misstänkas att föraren, i samband med förandet av fordonet, gjort sig skyldig till brott på vilket fängelse kan följa. Undersökningen skall endast få avse ögonens utseende och funktion. Till sin hjälp skall polismannen få ha en pupillometer, en penna eller annat liknande föremål och en mindre ljuskälla. Ögonundersökningen skall endast få genomföras om den kan ha betydelse för utredningen om brottet. Även om det inte kan antas att omfattningen av problemet med nar- kotika är lika stort inom luftfarten som inom annan trafik måste dock drogpåverkan inom luftfarten som princip anses utgöra en lika stor fara för flygsäkerheten som drograttfylleri utgör för trafiksäkerheten. anser därför att luftfartslagstiftningen bör reforme- ras i enlighet med det förslag till bestämmelser om drograttfylleri som lagts fram i prop. 1998/99:43. I utredningens förslag till bestämmelser om flygfylleri och grovt flygfylleri har således regeringens förslag om drograttfylleri beaktas. För att polisen skall kunna upptäcka och beivra drogfylleri vid luftfart bör polisman ges samma rätt att företa en ögon- undersökning beträffande dem som omfattas av bestämmelsen om flyg- fylleri som beträffande förare i regeringens förslag till lag om ögonun- dersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken. I denna del har dock utredningen – med hänsyn till att regeringens förslag till lag om ögonun- dersökning ännu inte antagits av – inte utarbetat något förslag till lagtext. Onykterhet vid luftfart 207 7.4 Lagstiftningens principiella uppbyggnad Även om det finns vissa skillnader mellan trafiken i luften samt till lands och till sjöss, är ändå likheterna stora och i många hänseenden saknas det anledning att anlägga något principiellt annorlunda synsätt på onyk- terhet vid luftfart än det som tillämpas när det gäller vägtrafiken. Det är därför en naturlig utgångspunkt att det i fråga om alla trafiknykterhets- brott bör föreligga en likartad lagteknisk uppb yggnad av straffbestäm- melserna. Genom en sådan ordning kommer de gemensamma, grundläg- gande ställningstagandena om nykterhet i trafiken som ligger bakom be- stämmelserna att strykas under. Såväl när det gäller trafiken till lands som i luften är det uppenbart att det finns gärningar av mer eller mindre allvarlig art, vilket kan behö- va markeras i lagstiftningen. En sådan markering kan göras genom att brottet gradindelas. I den nuvarande bestämmelsen i LL har detta skett genom att det föreskrivs att om brottet är ringa kan det dömas till böter. Vid normalgraden ingår endast fängelse i straffskalan. I trafikbrottsla- gen, järnvägssäkerhetslagen och sjölagen har nykterhetsbrotten i stället delats upp i en normalgrad av brottet, där böter ingår i straffskalan, och en grövre grad, som inte ger möjlighet att döma till böter. För att marke- ra att samma principer bör vara vägledande vid trafiknykterhetsbrott i luften, till lands och till sjöss bör en liknande lagteknisk uppb yggnad väljas för luftfartslagens del. Genom att straffskalan för normalbrottet kommer att spänna över både böter och fängelse, finns det möjlighet att anpassa påföljden efter den skillnad i straffvärde som föreligger mellan t.ex. gärningar begångna av en pilot i linjefart och gärningar begångna av kabinpersonal. Avsikten är emellertid inte att åstadkomma någon änd- ring i förhållande till den praxis som finns när det gäller påföljder för onykterhet vid luftfart. Det grova brottet bör, liksom de övriga trafiknykterhetsbrotten, kon- strueras på det sätt som normalt gäller för gradindelade brott. Det inne- bär att domstolen skall avgöra frågan om vilken grad av brottet som fö- religger efter en samlad bedömning av omständigheterna i det konkreta fallet. I bestämmelsen bör dock anges vilka omständigheter som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt. En sådan ordning är ägnad att främja en enhetlig domstolspraxis. De omständigheter som skall beaktas vid denna bedömning bör, med anpassning till luftfartens särskilda förhållanden, vara motsvarande dem som beaktas i rattfylleri- lagstiftningen. Således bör den första omständighet som beaktas vara alkoholkoncentrationen. Utredningen föreslår därvid att gränsvärdet för 208 Onykterhet vid luftfart vad som skall straffas som grovt brott skall vara detsamma som för grovt rattfylleri. En närmare beskrivning av de omständigheter som bör beaktas när det avgörs om ett brott är grovt behandlas i författnings- kommentaren. Det finns inte någon särskild brottsbeteckning i den nuvarande lydel- sen av 13 kap. 1 § LL. Av praktiska skäl finns det ofta ett behov av en vedertagen benämning av ett brott. Detta behov blir särskilt påtagligt vid brott som är gradindelade. Utredningen föreslår därför att brottet kallas flygfylleri respektive grovt flygfylleri. Härigenom anknyts till trafik- brottslagens regler om rattfylleri och markeras det grundläggande i båda regleringarna, nämligen att alkohol och trafik inte hör ihop. rymmer beteckningen även det förhållandet att brottet, till skillnad mot vad som gäller för rattfylleri, omfattar inte bara den som är förare utan även andra personer som utför viktiga sysslor. En fråga som nära ansluter till problemen kring drogfylleri är den om möjligheten för en arbetsgivare eller samhället att företa drogtester på dem som har tjänster av betydelse för flygsäkerheten och luftfartsskyd- det. Med drogtester avses här tester som används för att utröna använd- ningen av alkohol, narkotika eller andra droger. Av vad tidigare anförts framgår att utredningens förslag beträffande flygfylleri innebär att det blir möjligt att genomföra rutinkontroller med alkoholutandningsprov på den som tjänstgör ombord på ett luftfartyg eller som flygledare och flygtekniker (avsnitt 7.2) samt att utredningen förutsätter att det kommer att införas möjlighet till ögonundersökning vid misstanke om bl.a. flygfylleri (avsnitt 7.3). Dessa förslag kommer såle- des – om de genomförs – att innebära vissa möjligheter till drogtester. Enligt utredningens uppfattning måste emellertid frågan om drogtester behandlas även i ett vidare perspektiv. Av störst intresse blir därvid, mot bakgrund av övriga nyssnämnda förslag, frågan om narkotikatester. Frågan om rätten för arbetsgivare att genomföra drogtester har ut- retts relativt av Utredningen om medicinska undersökningar i arbetslivet (SOU 1996:63). Denna utredning fann att frågan om narkoti- katester under anställning inte lämpar sig för en lagreglering som i alla delar behandlar användandet av dessa tester. Som skäl för ställningsta- gandet angavs att frågan är alltför komplex och beroende bl.a. av de sär- skilda arbetsuppgifternas innehåll och de lokala förhållandena på varje enskild arbetsplats m.m. (se s. 171). Mot denna bakgrund fann utred- ningen inte skäl att föreslå lagstiftning på området. Det finns därför an- Onykterhet vid luftfart 209 ledning för att närmare överväga behovet av och möjligheterna till att företa drogtester beträffande dem som har tjänster av betydelse för flygsäkerheten och luftfartsskyddet. I råder en bred enighet om att allt icke-medicinskt bruk av narkotika är missbruk och därför inte kan accepteras. Den svenska nar- kotikapolitiken syftar också till att uppnå ett samhälle som är fritt från icke-medicinskt bruk av narkotika. Den diskussion som uppkommit i om narkotikatestning och narkotikamissbruk i arbetslivet uppstod ursprungligen i . Anled- ningen till detta var en rad svåra och uppmärksammade olyckor i bl.a. på framför allt 1980- och som hade samband med narkotikapåverkan. Även om narkotikamissbruket i är långt ifrån så utbrett som det är i , talar mycket för att det i , lik- som i , finns ett dolt missbruk av narkotika. Narkotikamissbruket innebär i sig ett socialt, psykiskt och medicinskt lidande för missbrukaren och hans närmaste omgivning. Dessutom kan den påverkade på arbetsplatsen utgöra en allvarlig risk för sig själv och för sina arbetskamrater liksom för arbetsgivarens egendom. I vissa yrken kan den narkotikamissbrukande arbetstagaren även utgöra en fara för allmänheten och för egendom utanför arbetsplatsen. Det senare gäller i mycket hög grad arbetstagare som har tjänster som är flygsäkerhetsre- laterade. Således finns det flera skäl för att en arbetsgivare eller samhäl- let vill använda sig av drogtester. Mot arbetsgivarens eller samhällets intresse av en användning av drogtester står de arbetssökandes och anställdas krav på skydd för den personliga integriteten. Denna intressekollision kan ses som ett av de centrala problemen när det gäller användningen av drogtester i arbetsli- vet. Möjligheten att företa drogtester är beroende av två faktorer. Den ena är testen är tänkt att ske; vid anställningstillfället el- ler under anställningsförhållandet. Den andra avgörande faktorn är om någon är privatanställd eller offentligt anställd. En arbetsgivare i har i princip en fri anställningsrätt, vilket inne- bär att han fritt kan välja vem han vill anställa. Arbetsgivarens fria an- ställningsrätt innebär att utgångspunkten är att en arbetsgivare har rätt att ställa upp anställningsvillkor. Ett sådant villkor kan vara att den ar- betssökande genomgår en medicinsk undersökning, t.ex. en drogtest. 210 Onykterhet vid luftfart Arbetsgivarens anställningsrätt begränsas dock av s.k. god sed på ar- betsmarknaden men även av allmänna bestämmelser i lag. Se 25 § lagen (1982:80) om anställningss kydd, 16 och 17 §§ jämställdhetslagen (1991:433), 8 § lagen (1994:134) mot etnisk diskriminering, 11 kap. 9 § regeringsformen (RF) och 4 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (). Den fria anställningsrätten kan även begränsas genom s.k. orga- nisationsklausuler i kollektivavtal, dvs. klausuler enligt vilka arbetsgiva- ren är skyldig att endast anställa arbetstagare som tillhör en facklig or- ganisation som har tecknat kollektivavtal med arbetsgivaren för arbets- platsen. Anställningsrätten kan vidare inskränkas genom myndighetsfö- reskrifter om en nyrekryterad arbetsstyrkas sammansättning. Ingen av de åsyftade begränsningarna i anställningsrätten utgör emellertid något hinder för en arbetsgivare att använda drogtester som ett villkor för an- ställning. Det bör i sammanhanget understrykas att drogtester endast kan genomföras med den arbetssökandes samtycke. När det gäller det offentliga området får utredningen peka på att det grundlagsskydd som medborgarna enligt 2 kap. 6 § RF har gentemot det allmänna, dvs. statliga myndigheter, kommuner och landsting, såvitt av- ser påtvingade kroppsliga ingrepp såsom kroppsbesiktning och på- tvingande drogtester, inte gäller vid en anställningssituation. Om t.ex. en läkarundersökning eller en drogtest krävs för att få den förmån som en anställning utgör, medför detta således inte att ett tvångsmässigt ingrepp föreligger. Beträffande det statliga området är dock frågan om medicinska un- dersökningar i samband med anställning författningsreglerad. Av 5 § anställningsförordningen (1994:373), som avser bl.a. arbetstagare hos myndigheter under regeringen samt vid de allmänna försäkringskassorna, framgår att en statlig arbetsgivare som villkor för att anställa någon får föreskriva att den som skall anställas skall lämna läkarintyg, om arbets- uppgifterna ställer särskilda krav på hälsot illståndet hos den som skall anställas. För Försvarsmakten meddelas sådana föreskrifter av general- läkaren. En statlig arbetsgivare får meddela sådana föreskrifter efter samråd med . Sammanfattningsvis finner utredningen inte att det föreligger några lagliga hinder mot att företa drogtester i samband med anställningar, varken beträffande det statliga eller privata området, varför utredningen inte finner skäl att föreslå några författningsregler på området. Onykterhet vid luftfart 211 I svensk rätt finns det ingen lagstiftning som direkt tar sikte på frågan om rätten för en arbetsgivare att mot en arbetstagares vilja genomföra drogtester. Den rättsliga grunden för arbetsgivaren att kräva och arbets- tagarens skyldighet att underkasta sig drogtester under anställning står att finna i det enskilda anställningsavtalet. får sitt innehåll uttryckligen eller intolkat från det personliga avtalet mellan ar- betsgivare och arbetstagare men också bl.a. från lagstiftning och kollek- tivavtal. På det privata området finns det ingen allmän lagstiftning, som in- skränker arbetsgivarens möjligheter att påfordra drogtester. Den skydds- regel mot påtvingade kroppsliga ingrepp som finns i 2 kap. 6 § RF gäller inte privatanställda. I övrigt finns olika former av överenskommelser som lokalt reglerar frågor om medicinska undersökningar av anställda på respektive arbetsplats. Offentligt anställda skyddas mot påtvingade kroppsliga ingrepp i ar- betet, som nämnts ovan, genom 2 kap. 6 § RF. Enligt denna bestämmel- se är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingade kroppsliga ingrepp, även i andra fall än som avses i 2 kap. 4 § RF (dödsstraff) och 2 kap. 5 § RF (kroppsstraff m.m.). Med kroppsligt in- grepp avses i stadgandet främst våld mot människokroppen men även läkarundersökningar, smärre ingrepp som vaccinering och blodprovstag- ning samt liknande företeelser som brukar betecknas med ordet kropps- besiktning. Som exempel kan även nämnas åläggande att genomgå alko- holtest (se härom bl.a. prop. 1973:90 s. 242 och 243 f., SOU 1975:75 s. 144 ff. s. 199 och s. 358, prop. 1975/76:209 s. 147). Skyddet gentemot det allmänna mot påtvingade kroppsliga ingrepp enligt 2 kap. 6 § RF, kan enligt 2 kap. 12 § RF endast inskränkas genom lag, om vissa förutsättningar är uppfyllda. AD framförde i en dom (AD 1984 nr 94 ) kritik mot att en offentlig arbetsgivare utan lagstöd krävde att en arbetstagare skulle genomgå vis- sa hälsoundersökningar. Domen, som torde omfatta alla slags påtvingade hälsoundersökningar, innebär att det måste finnas lagstöd för att en of- fentlig arbetsgivare skall kunna tvinga anställda att underkasta sig medi- cinska undersökningar. Som en följd av AD-dom infördes i en bestämmelse om periodiska hälsoundersökningar. Enligt 30 § första stycket är en arbetstagare med arbetsuppgifter, där brister i arbetstagarens hälso- tillstånd medför risk för människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller för betydande skador på miljö eller egendom, skyldig att efter upp- maning av arbetsgivaren regelbundet genomgå hälsoundersökningar som 212 Onykterhet vid luftfart är nödvändiga för bedömningen av huruvida arbetstagaren har sådana brister i sitt hälsotillstånd. Denna skyldighet gäller enligt paragrafens andra stycke endast för arbetstagare som enligt kollektivavtal eller före- skrifter av regeringen är skyldiga att genomgå hälsoundersökningarna. Sysselsätts oorganiserade arbetstagare i sådant arbete som avses med kollektivavtalet, omfattas dessa av lagen. Föreskrifterna får bara avse arbetstagare hos myndigheterna under regeringen. Enligt paragrafens tredje stycke är bestämmelserna i andra och tredje stycket subsidiära i förhållande till befintlig speciallagstiftning, dvs. om det i en annan lag eller i en författning, som har meddelats med stöd av lag, finns före- skrifter som avviker från första eller andra stycket gäller de föreskrifter- na. Nedan diskuteras det i vilken utsträckning det finns sådan avvikande lagstiftning. Bestämmelsen i 30 § hänför sig bara till dem som är offentligt anställda med typiskt sett riskfyllda arbeten, dvs. vad som brukar kallas personal i säkerhetstjänst, där en anställds brister i hälsotillståndet kan äventyra de angivna skyddsintressena. Hit räknas bl.a. en mängd an- ställningar inom försvaret, vissa anställningar som polis, flygledare och tulltjänsteman. Vidare avses sådana offentliganställda som utövar hälso- eller sjukvård eller utför transporter av personer och av gods eller som hanterar särskilt farliga ämnen eller föremål eller har något annat risk- fyllt arbete. En del av personalen är redan på grund av bestämmelser i speciallagstiftning skyldig att genomgå periodiska hälsoundersökningar. På det statliga området torde ofta den berörda personalen omfattas av föreskrifterna om tjänstbarhetsintyg enligt 5 § anställningsförordningen (1994:373). En förutsättning för att periodiska hälsoundersökningar skall kunna genomföras av offentliga arbetstagare är som ovan nämnts att det finns föreskrifter om sådana undersökningar i kollektivavtal eller i en av rege- ringen utfärdad förordning. På det statliga området gäller från ett centralt kollektivavtal om regelbu ndna hälsoundersökningar (Det allmänna avtalet om regelbundna hälsoundersökningar – AgV Cirk 1995:46). Av avtalets 2 § första stycke framgår att unders ökningarna avser arbetstagare med sådana uppgifter som anges i 30 § första stycket .