sou · GNB383 · 2000-01-01 00:00:00 — Dels förändras förut- sättningarna för att uppnå inhemska politiska målsättningar när integrering med omvärlden, till följd av den öppenhet som följer av valutaregleringens avveckling, ökar på ett kvalitativt nytt sätt. Man kan ha två slags demokratiskt innehållsliga, och därmed vär- deringsbestämda, invändningar mot avregleringen. För det första har den demokratiska statsmaktens beslutskapacitet eller handlings- frihet minskat påtagligt i och med avregleringen. Den demokratiska makten har använts för att tilldela auktoritet över finansiella trans- aktioner till andra aktörer än de demokratiskt valda. Utifrån en nor- mativ demokratisyn, enligt vilken statsmaktens handlingskraft är ett prioriterat värde, utgör därför 80-talets avregleringar givetvis ett brott mot den svenska demokratitraditionen. Den efterkrigstida ekonomisk-politiska doktrinen byggde såväl teoretiskt som reto- riskt på målet att maximera statens handlingsfrihet att bedriva en i förhållande till omvärlden egen ekonomisk politik. Man kan säga att fokus på demokratins substans och statsmaktens handlingskraft därmed var inbyggt i själva doktrinen.49 Tvivelsutan utgör statsmak- tens minskade handlingskraft ett stort problem för den svenska de- mokratitraditionen som sådan och för dess tillskyndare. Att däre- mot ur en allmän demokratiteoretisk utgångspunkt komma till en sådan slutsats är emellertid allt annat än självklart.50 För det andra föreligger uppenbara brister i de procedurer genom vilka den demokratiska statsmakten fattade besluten och eftervården av desamma. Trots att besluten hade en långtgående och omdanande karaktär, båda vad beträffar den ekonomiska politikens och den svenska demokratins tradition, var argumentationen och opinion- sbildningen mycket begränsad.51 Att därtill statsmakten i efterhand, när besluten gav upphov till kännbara konsekvenser, försöker fråndra sig ansvaret är i sig betänkligt.52 Utifrån en normativ demokratisyn, enligt vilken de demokratiska procedurernas funk- tionssätt är prioriterat som värde, lämnar beslutsprocessen kring avregleringen en hel del övrigt att önska.53 Att avregleringen av valutamarknaden förefaller ha brister vad avser demokratiska procedurvärden är ingen bra utgångspunkt beträffande medborgarnas tilltro till det politiska systemet och till avregleringsbeslutet som sådant. Och att komma till denna slutsats är särskilt dystert emedan aktuell forskning visar att det är demo- kratins proceduriella sida som är mest problematisk för medbor- garnas tilltro till den svenska demokratin. drar föl- jande slutsats i en nyligen publicerad forskningsöversikt: Misstron mot det politiska systemets proceduriella sida är anmärk- ningsvärt stor. Demokratirelaterade aspekter i snäv och traditionell me- ning – att samspelet mellan medborgare och de folkvalda fungerar – förefaller att vara ett större problem än aspekter knutna till effektivitet och leverans.54 Som sakpolitiskt beslut betraktat är valutamarknadens avreglering jämförbar med exempelvis inträdet i EU. Ändå genomfördes av- regleringarna utan att ha blivit föremål för partipolitisk genom- lysning eller parlamentarisk strid. Och inte heller i den allmänna samhällsdebatten var avregleringen någon stor fråga. Sammantaget innebär detta att en långtgående ekonomisk-politisk kursomlägg- ning genomförs utan någon förankring bland de svenska medbor- EKONOMISK POLITIK SOM DEMOKRATISKT PROBLEM Att den demokratiska statsmaktens representanter framställer sig som maktlösa gentemot omvärlden, inte minst gentemot ano- nyma och demoniserade marknadskrafter, är ingen bra utgångs- punkt för en vital demokrati.55 Därvidlag är ett förtroendeproblem med valutamarknadens avreglering, att de folkvalda inte medger sin delaktighet i och sitt ansvar för den process som ledde fram till av- regleringen samt att de därför inte heller bemödat sig om att förklara för medborgarna hur de såg på de politiska beslutsalternativen. Om genomgripande ekonomiska förändringar i omvärlden får genomslag på de sakpolitiska beslut som fattas i och den ändrade inriktningen utmanar den svenska demokratitraditionen, men det politiska systemets företrädare misslyckas med att foga in för- änderligheten, har den politiska inriktningen i praktiken fått en eko- nomisk legitimitetsgrund. När demokratiskt valda representanter skyller på, eller hämtar stöd från, krafter bortom deras kontroll – den alltmer internationaliserade marknaden – för att rättfärdiga och förklara en förändrad politisk inriktning, ligger det nära till hands att den politiska inriktningen rättfärdigas på ekonomiska grunder snarare än politiska. Då är problemet inte i första hand att den de- mokratiskt valda statsmaktens handlingskraft minskat eller att stats- makten misslyckats åstadkomma ett specifikt resultat, utan att stats- makten misslyckats med, eller underlåtit, att argumentera för det rimliga i den valda politiska inriktningen. Om det för den enskilde medborgaren ser ut som att vissa beslut med långtgående räckvidd och därtill med direkta effekter på den egna ekonomin, inte är medvetet valda av och argumenterade för av den demokratiska statsmakten, riskerar medborgaren att få en bristande känsla att kunna påverka. Om de valda hänvisar till krafter bortom deras kon- troll hur skall då medborgaren tro sig om att kunna påverka någon- ting alls? Tilltron till förmågan att utöva politiskt inflytande riskeras att undermineras och därmed bortfaller rationella skäl att aktivera sig politiskt. Socialdemokraternas tvekan inför att genomföra avregleringen av valutamarknaden inbegriper en frånvarande opinionsbildande argu- mentation. Bristande förankring i en sakpolitiskt omvälvande fråga såsom valutamarknadsavregleringen riskerar leda till förtroende- problem för beslutet och beslutsprocessen som sådan, men också för demokratin i stort. Men denna aspekt av valutamarknadens av- reglering, blir inte tydlig om man som fokuserar ensidigt på substansvärden. Därmed tydliggör också analysen av valutamarknadens avreglering att demokrati på svenskt vis,56 såsom denna demokrati uttolkas bland annat av i dess demokratidefinition, i hög grad utgår från de demokratiska beslutens substans. Om demokratitraditionen är så hårt uppbunden till substansdemokratiska värden, vad beträffar statsmaktens ekono- misk-politiska handlingskraft eller statsmaktens förmåga att förse medborgarna med välfärd, att förändrad substans föranleder med- borgarna att känna misstro vilar demokratin på en bräcklig grund.57 över en längre tidsperiod är det nämligen rimligt att förvänta sig att förutsättningarna för statsmakten att vara handlingskraftig res- pektive leveransbenägen varierar. Med hänsyn till medborgarnas tilltro till den demokratiska statsmakten, är det därför kortsiktigt och olyckligt att ensidigt bygga demokratitraditionen på substans- värden. Slutsatsen i denna uppsats liknar den slutsats som når fram till i frågan om EU-medlemskap och svensk demo- krati. I och med valutamarknadens avreglering har den svenska de- mokratiska statsmaktens ekonomisk-politiska handlingskraft mins- kat till förmån för marknadens aktörer. Såvitt framgått ovan före- faller avregleringsbesluten dåligt förankrade. Besluten kan ur med- borgarnas synvinkel uppfattas som påtvingade dem av makter utan- för den svenska statsmaktens kontroll eller som påtvingade av den svenska statsmakten. Båda uppfattningarna kan ha en menlig inver- kan, var och en på sitt sätt, på medborgarnas tilltro till demokratin. Båda inrymmer också risken för en upplevd maktlöshet och det är inget bra tillstånd i en vital demokrati. Men vad värre är, den sak- politiska innebörden med avregleringen kan uppfattas strida mot den svenska demokratitraditionen. Därför, såvitt inte valutamark- naden återregleras, är det riktigt stora problemet, ur förtroende- och legitimitetssynpunkt, att de politiskt valda representanterna under- låtit att omformulera den svenska demokratitraditionen. 1 Föreliggande uppsats är en del av in Economic- Political Doctrine. The Case of in a Comparative Perspective 1970–1996. Projektet, som finansieras av , är ett samarbete mellan statsvetare och ekonomhistoriker vid och universitet och är upplagt kring tre delundersökningar. En av delunder- sökningarna fokuserar på den svenska socialdemokratins ekonomisk-politiska tänkande. Och det är till denna delundersökning som föreliggande uppsats hör. Följande personer har givit värdefulla kommentarer till uppsatsen: , , , , , , och . EKONOMISK POLITIK SOM DEMOKRATISKT PROBLEM 2För en mer grundlig beskrivning av den svenska ekonomin och ekonomiska politiken, speciellt beträffande valutamarknadens reglering och avreglering, se Telasuo 1999 (kommande). 3Det kan hävdas att valutaregleringens verkningskraft var uttömd långt före de politiskt fattade avregleringsbesluten, dvs. att marknadens aktörer redan före den formella avregleringen hade uppnått ett bestämmande inflytande över finansiella transaktioner. är det ett faktum att olika länder genomför avregleringen och på olika sätt. Det framgår av en OECD-studie att det föreligger en slående variation bland beträffande valutamarkna- dens avreglering. Variationen mellan ländernas avregleringsprocesser belyser olika patterns of liberalisation (Exchange Control Policy, 1993). Därför är det uppenbart att det är relevant och fruktbart att betrakta avreglering som en delvis politiskt orsakad policyförändring och att det därför är motiverat att studera hur avregleringen har genomförts i olika länder. 4För studier som fokuserar på statsmakters förutsättningar att bedriva ekono- misk politik, speciellt beträffande regleringar av olika slag, se t.ex. Banuri och Schor (red.) 1992, Alesina m.fl. 1993, Kapstein 1994, Canal 1995 och Helleiner 1995 och 1996. 5I sina remissvar till proposition 1976/77:131 om förlängning av valutaregle- ring, hävdar banker och näringsliv att valutaregleringen försvårar näringslivets utvecklings- och finansieringsmöjligheter och att vårt valutaregleringssystem därför borde omprövas (Dir. 1977:85). 7Så skriver t.ex. följande i en av expertrapporterna: Den sam- manfattande slutsatsen blir att valutaregleringens stabiliseringspolitiska värde måste bedömas som begränsat. Önskemålen om en kortsiktig stabiliserings- politisk självständighet i förhållande till omvärlden framstår inte längre som självklara. Och även om man håller fast vid målet om penningpolitisk autonomi är valutaregleringen ett medel vars effektivitet allt mer reducerats (Calmfors 1980:355). 8SOU 1985:52, s. 278. 9SOU 1985:52, s. 277. 10SOU 1985:52, s. 276. 11SOU 1985:52, s. 512. 121989/90 FiU37:5 f. 13Vänsterpartiet anför följande: Valutaregleringen bör tillämpas även fort- sättningsvis i syfte att markera att i största möjliga utsträckning avser att driva en nationellt självständig politik. Inte minst bör en skärpt tillämpning av valutaregleringen inriktas på att begränsa fastighetsinvesteringarna (1989/90:FiU37, reservation nr 1). anför följande: En fortsatt avveckling av valutaregleringen skulle få till följd att på kort sikt frånhänder sig kontrollen över den egna ekonomin. En fri valutamarknad öppnar vägen för internationell skatteflykt och bidrar därmed till att landet går miste om betydande skattemedel (1989/90:FiU37, reservation nr 2). 14Enligt LO bör ytterligare strukturförbättringar avvaktas, bl.a. ökning av konkurrenselementet i svenskt näringsliv. TCO anser att valutaregleringens avskaffande inskränker möjligheterna att föra en egen svensk ekonomisk politik och att det därför är för tidigt att nu helt avveckla valutaregle- ringen (Prop. 1989/90:135, s. 22). 15SOU 1990:44, s. 377. Slutsatsen om debattens begränsade omfattning be- kräftas av (1995) undersökning av innehållet i ledande svenska dagstidningar. studie bygger på två slags undersökningar. För det första en kvantitativ innehållsanalys 800101–901231. använder Bibliotekstjänsts Artikelsök och täcker därmed in 30 dagstidningar. Med sökordet valutareglering och avgränsat till debattartiklar når författaren följande resultat. 10, 6, 3 och 1. Sammantaget publicerades alltså endast 20 debattartiklar . För det andra genomför en kvalitativ innehållsanalys. Utgångspunkten för denna analys är följande fyra beslutstillfällen: 770630, regeringen tillsätter med uppdrag att utreda valutaregleringen; 851108 lämnar slutbetänkande; 890701 fattar beslut om att upphäva valutaregleringens huvudsakliga restriktioner; 900612 fattar beslut om valutaregleringens avskaffande. granskar ledare- och debatt- artiklar med avseende på valutamarknadens avreglering i , och Arbetet och följer respektive tidning två och en halv vecka före respektive efter vardera beslut. Totalt 10 stycken artiklar uppdagas. 16Lars Oxelheim (1995) har genomfört en studie där han jämför de nordiska länderna avseende sätten att genomföra avregleringarna av de finansiella mark- naderna. Till Oxelheims centrala begrepp hör tågordningsfrågan, dvs. i vilken ordning ekonomisk-politiska beslut fattas, och sociala kostnader eller riskpremier, dvs. hur olika tågordningar ger upphov till olika kostnader (t.ex. i form av högre räntenivåer än omvärlden). Utgångspunkten för Oxelheim är att en optimal tidsföljd vid en finansiell avreglering vore skattereform först, där- efter avreglering av de inhemska finansmarknaderna och slutligen en avregle- ring av de externa kapitalflödena (dvs. avreglering valutamarknaden). gjorde precis tvärtom, något som sannolikt bidrog till att utlösa den finansiella och ekonomiska krisen . Därtill konstaterar att de politiskt beslutade avregleringarna skedde under press av en faktisk avregle- ring, en framväxt av finansiella marknader och internationella kapitalströmmar som den föråldrade lagstiftningen inte kunde rå på. Oxelheim beskriver också hur fri finansmarknad började växa fram i , innan den formella avregleringen av finansmarknaderna avslutats. På samma sätt hade kontrollen av gränsöverskridande kapitalströmmar i praktiken upphävts , innan avregleringen på detta område slutfördes (Oxelheim 1995). 17Med ett statsvetenskapligt språkbruk vill jag hävda att upphävandet av valu- taregleringen är ett särskilt uppenbart fall av politik i egentlig mening. Att fatta beslut om under vilka förutsättningar ekonomiska transaktioner skall ver- ka, det vill säga försöka påverka det ekonomiska systemet och dess aktörers EKONOMISK POLITIK SOM DEMOKRATISKT PROBLEM beteende, är ett (med term) tydligt exempel på att auktoritativt fördela värden (se t.ex. Easton 1981). (1996) för en viktig dis- kussion om begrepp som politik, auktoritet och stat. En av vik- tigaste slutsatser är att det egentligt politiska har kommit att skymmas ba- kom välfärdsproduktionens kulisser. Som en del av detta förfelade poli- tikbegrepp har det blivit vanligt i nutida politiskt tänkande att definiera poli- tiken som liktydigt med demokratin (1996:5 f., se också 1995). 18Varken eller det tidiga 90-talet föreligger en färdig och utarbe- tad ekonomisk-politisk doktrin. Den nya doktrinen, liksom den gamla , växer fram . 19Vad beträffar keynesianismens insteg i svenska ekonomers tänkande se 1960. 20Lewin 1967; 1984; Przeworski 1985. 21Min kurs., Przeworski 1985, s. 207 f. Se också Scharpf, 1991, s. 22Min kurs., Przeworski 1985:205 f. 23In the orthodox thinking, any demands by workers or the unemployed for higher consumption appeared as a particularistic interest, inimical to future national developments [...] The welfare of the poor was a matter of private , not of economics. But in the Keynesisan framework it is consumption that provides the motor force for production, and suddenly workers and the poor turned out to be the representatives of the interest [...] The terms of discourse became transformed (min kurs., Przeworski 1985:209). I beskrivning av neo-korporatismen, som hon menar känne- tecknar , gestaltas dels den ekonomisk-politiska doktrinens fundamen- tala beroende av den avgränsade eller slutna nationalstatligheten, dels hur dok- trinen i detta avseende är intimt förbunden med den den svenska modellens korporativa karaktär. Strange talar om en neo-korporatism enligt vilken staten, näringslivet och fackföreningarna utarbetar en trilateral bargain regarding the management of the national economy, att varit mest framgångsrikt med denna strategi, åtföljt av och . Och Strange fastslår nationalstatligheten som en väsentlig förutsättning för denna ordning. The essential ingredient is common consent given to the survival of the nation-state as a distinct entity, as autonomous as possible in its international political and economic relations and the conduct ot its domestic affairs (min kurs., Strange, 1988:41. Se också Katzenstein 1985, som skriver om demokratisk korporatism i små europeiska stater). 24Innebörden av det slags demokratibegrepp som förordar be- tecknas av som demokrati som ren procedur: Att uppfatta demokratin som en ren procedur betyder att man inte har någon bestämd föreställning om vad som bör komma ut av det politiska beslutsfattandet när detta fungerar som man önskar. Det politiska regelverket är neutralt i förhål- lande till den politik som förs. Det motsatta fallet – demokratin som en oren procedur – innebär att man ytterst är intresserad av det resultat som olika sty- relseskick förväntas medföra (1992:92 f). Se också 1998b:42. Exkurs: Med sin defini- tion av och argumentation för ett allmängiltigt proceduriellt demokratibegrepp hamnar nära det som (i efterföljd) definierar som det egentligt politiska, närmare bestämt det auktoritativa inrättandet, upprätthållandet eller förändrandet av den informella och/eller for- mella auktoritetsstrukturen i hela samhället (1996:14). Det som tillför starka politikbegrepp, och som medger att kommer fram till en demokratidefinition i stället för en politik- definition, är att det är folket som måste vara suveränt i att fördela auktoriteten (eller makten, som uttrycker sig) för att demokrati skall anses råda. rör sig därför, liksom , snarare på statsteorins än på demokratiteorins forskningsfält. Se också 1998:15, 51. Jfr : Det är ytterst sett folket självt som avgör hur det ska styras och det är ytterst sett folket självt som avgör i vilken utsträckning folkstyrelsen skall omgärdas av proceduriella eller substantiella restriktioner (1996:29). 30Se (1998) för ett exempel på hur avvägning mellan legitime- ringsgrunderna servicevärden (substansvärden) och medborgarvärden (proce- durvärden) kommer till uttryck på ett annat politiskt sakområde än den eko- nomiska politiken, nämligen den kommunala självstyrelsen (1998, speciellt kapitel 2 och 6). 311995 tog SNS initiativet till att samla en grupp statsvetare med uppgift att belysa aktuella utvecklingslinjer och problem med den svenska demokratin. Som en pendang till SNS etablerade Konjunkturråd konstitu- erades därmed ett Demokratiråd. Första året bestod rådet av följande fem stats- vetare, med den förstnämnde som redaktör: , , , och . 32Rothstein (red.) 33Rothstein (red.) 34Rothstein (red.) Som stöd för denna långtgående slutsats beträf- fande bristfällig beredning av 1980-talets avregleringar hänvisar till en delstudie i den svenska , närmare bestämt en uppsats av (1990). Såvitt jag kan se finns i , i övrigt utmärkta studie, inget stöd för en sådan slutsats. Jag kan inte se att det över huvud taget ligger inom ramen för studie att undersöka hur och i vad mån avregleringarna var utredda. Vad däremot gör är att han kommenterar vad han uppfattar som en uppseendeväckande frånvaro av debatt kring avregleringen. Och att debattera omvälvande sakpolitiska skiften är självklart angeläget i den demokrati, men det är inte detsamma som att utreda desamma. (1995) har argumenterat för att den svenska avregle- ringsprocessen inte genomfördes på ett, ekonomiskt sett, optimalt sätt. Men inte heller med utgångspunkt från detta konstaterande är det relevant att, som EKONOMISK POLITIK SOM DEMOKRATISKT PROBLEM gör, tala om att avregleringarna genomfördes utan den grund- liga beredning som deras dignitet borde krävt. Orsakerna till att besluten fattades enligt en viss ordning och är, såvitt jag förstår, snarare partipolitiska än ekonomiska och skulle därför inte heller kunna över- kommas genom grundlig beredning. 35Rothstein (red.) 36Lite tillspetsat skulle resonemang kring avregleringarna kunna hårdras på följande sätt: om de valda inte såg till att vara medvetna om konsekvenser av beslut som de var med om att fatta, så kan man undra om de valda är i stånd att fatta medvetna ekonomisk-politiska beslut över huvud taget. Eftersom det råder osäkerhet i vad mån de valda begriper vad de gör när de bedriver ekonomisk politik, skulle man kunna dra slutsatsen att svenska med- borgare är betjänta av att de folkvalda frånhänds möjlighet att fatta ekonomisk- politiska beslut. Se 1994 för en liknande karaktäristik av Labours sakpolitiska inriktning i UK. 38Se t.ex. 1967, 1984, och 1987. 39Rothstein (red.) Statsminister : Den som är satt i skuld är inte fri [] Redan den enorma statsskuld som har sätter gränser för vilken politik vi kan föra. Att låta skulden fortsätta växa skulle med tiden göra allt mera beroende av de marknadsaktörer som har till uppgift att se till att långivarnas pengar inte äventyras (, Information , 1995). 40SOU 1990:44, s. 377 f. Se också 1990: Ur inflytande- eller makt- synvinkel innebär därför slopandet av valutaregleringen att kapitalägarnas makt ökat medan makten för arbetstagare och ägare av andra produktionsfaktorer minskat. Så länge som dessa finner att de högre kraven på miljö, arbetsliv etc. är väl värda den minskning i real pekuniär ersättning som de erhåller i sin egen- skap av arbetskraft och faktorägare, finns det dock inte något som hindrar en nationellt suverän och internationellt sett mer ambitiös eller krävande politik på områden av det slag som nämnts (1990:122). 41Men en trögrörlig retorik skall inte ses som indikator på att beslut är fram- tvingade utan teoretisk övertygelse. Det är helt enkelt olika dimensioner av politik som måste hållas isär. Behandlade distinkt kan det i själva verket klar- göra förändringar av respektive dimension (förändrad retorik syns när det speglas mot förändrad teori eller mot förändrade beslut). 42Tsebelis (1990) argumenterar på följande sätt för att begreppet nested games kan hjälpa oss att förklara politiska aktörers agerande: To summarise, the argument of this book is that if, with adequate information, an actors choices appear to be suboptimal, it is because the perspective is incomplete. The focuses attention on only one game, but the actor is involved in a whole network of games – what I call nested games. What appears suboptimal from the perspective of only one game is in fact optimal when the whole network of games is considered (Tsebelis 1990:7). (1992) som talar om policy areas, att policyförändringar inom Labour have occured in different ways and for different reasons in each policy area (1992:221). Min poäng, som inte nödvändigtvis strider mot Smiths, är att för- ändringar inom ett sakpolitiskt område, såväl förändringens sakpolitiska innehåll som den politiska processen (the game) som ledde fram till föränd- ringen, kan inverka på möjligheten att genomföra förändringar inom andra sakpolitiska områden. 43SOU 1985:52, s. 276. Kommittén, som inte bestrider att allvarliga misstag begåtts i politiken 1975–1980, finner inte att en eftersträvad minskning av den ekonomisk-politiska handlingsfriheten är ett övertygande argument för av- skaffande av valutaregleringen [] Om man tror att den politiska processen leder fram till en felaktigt ackommoderande politik, stoppas denna process inte enbart av kapitalrörelsernas frihet från valutareglering. En viktigare faktor bakom en alltför lätt penningpolitik har varit den stat- liga utlandsupplåningen. Ett avskaffande av valutaregleringen med det angivna syftet att normbinda den ekonomiska politiken kan därför inte vara en isolerad åtgärd (SOU 1985:52, s. 270).