sou · GNB388d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Som konstaterade är det åklagaren som bestämmer om och när han skall inträda som förundersökningsledare. En konsekvens av detta är enligt vår bedömning att en kritik som går ut på att åklagarinträdet borde ha skett tidigare träffar åklagaren och inte polisen. Regleringen innebär att det överlåts på åklagaren att bestämma när hans övergripande ansvar kräver att han träder in operativt. En sådan reglering kan till sin natur aldrig vara precis; då överlåts inte det ansvar som är avsett att överlåtas. Detta betyder i sin tur, att det för den åklagare som bort träda in men inte gjort så, inte är ett gångbart försvar att hänvisa till att regelverket inte uttryckligen krävt hans inträde. Eftersom reglerna ger åklagaren makt att inträda när han så finner lämpligt, innebär de att han står risken för eventuella negativa konsekvenser av ett för sent inträde. Som regelverket är konstruerat synes det med andra ord inte ge åklagaren någon möjlighet att stå vid sidan av för att på så sätt undgå ansvar för hur utredningen bedrivs. – Det betyder att chefsåklagare anförda skäl till att han inte ville ta över hela förundersökningen – ville inte ta över det formella ansvaret för en förundersökning som han i verkligheten inte kunde påverka 191 – måste underkännas. Det är en bedömning som genomgående har gjorts vid de olika granskningarna. Frågan huruvida förundersökningsledarskapet kan delas upp på det sätt som skedde mellan och var föremål för utförliga överväganden av , som ansåg att 191 SOU 1987:72 s. 97. uppdelningen var i hög grad tvivelaktig. Efter det att övertog hela ansvaret låg det kvar, formellt odelat, på åklagarsidan och ingen tycks därefter heller ha hävdat att uppdelning är en lämplig lösning. Frågan har därmed mist en del av sin betydelse. Den uppdelning som förekom bör ses som ett uttryck dels för den obalans som kom att råda i förhållandet polis-åklagare (se vidare nedan), dels för den benägenhet för improvisation och informella, kortsiktiga lösningar som präglade utredningsarbetet . Vi delar därmed inte den uppfattning som framfördes av JK, att det kan vara lämpligt att i utredningar av detta slag dela upp lednings- ansvaret. Vi anser att det resonemang JK förde är motsägelsefullt. Enligt detta bör en delning å ena sidan vara tillåten, å andra sidan förutsätter den enligt JK att de som delar ansvaret drar upp klara gränser och utbyter information i erforderlig utsträckning. Ett formlöst samarbete där de inblandade drar upp klara gränser för sina roller är naturligtvis bra; då minskar behovet av bindande regler. Med tanke på att en stor förundersökning är en komplicerad organisation, på de rättssäkerhetsfrågor som alltid aktualiseras och på att den måste förutsättas kunna fungera oavsett om ledande be- fattningshavare samarbetar väl eller mindre väl är det emellertid för oss uppenbart att lednings- och ansvarsförhållandena skall vara klart reglerade i lag. Det vore därvid direkt olämpligt om lagen delegerade till inblandade parter att sinsemellan dela upp detta ansvar och dra upp gränser för uppdelningen. Även om detta skulle kunna fungera mellan ansvarskännande och samarbetsvilliga personer kan det bli svårt att i efterhand avgöra vem som ansvarat för vad om det skulle behövas, t.ex. vid en rättslig prövning. Slutligen är en uppdelning olämplig från effektivitetssynpunkt. Det får anses tillhöra beredskapsfrågorna att lagen anger klara former för hur en förundersökning skall bedrivas, vem som bär ansvar för vad under vilka formella betingelser etc. Det bör inte avgöras ad hoc under ett operativt intensivt inledande skede av en utredning. Att göra det till en öppen fråga vem som skall leda förundersökningen i vilka delar vore 192 Saken illustreras i JK:s granskningsbeslut. Där prövas klagomål mot polisen för att denna inte utfört hans order. Att ut- tryckte önskemål som polisen inte tillgodosåg är ostridigt och har i de bägge kommissionernas granskningar lett till kritik mot polisen. Men JK ansåg att polisen inte kunde lastas, eftersom enligt JK inte hade framfört sina önskemål i form av sådana uttryckliga beslut som måste till för att polisen skulle vara skyldig att agera. Oavsett om man delar den bedömningen eller ej, visar den att klara regler är en förutsättning för utredandet av ansvarsförhållan- dena när förundersökningen inte fungerat. detsamma som att försena tillskapandet av en effektiv lednings- organisation. Under tid som förundersökningsledare arbetade en åklagargrupp mer eller mindre kollektivt med förundersöknings- ledarskapet. Det skedde formlöst i grupp. För den arbetsfördelning som tillämpades fanns enligt inget egentligt lagstöd. Arbetssättet hade enligt polisen skapat oklarhet med avseende på vem av åklagarna som ansvarade för och beslutade om vad. Arbetssättet tycks oss vara en aning typiskt för hur de engagerade åklagarna verkar ha sett på sin roll. Om de hade sett förundersöknings- ledarskapet som ett verkligt ledningsansvar, skulle den ansvarige åklagaren antagligen inte på det sätt som skedde ha låtit det flyta inom en grupp. Av lagen framgår klart att förundersökningen skall ledas av en befattningshavare, inte av en myndighet som sådan. Det kan naturligtvis finnas praktiska problem förknippade med detta, särskilt vid en så stor förundersökning som denna. I brist på klargörande regler torde det då åvila den som är förundersökningsledare att genom tydliga beslut delegera arbetsuppgifter i erforderlig utsträckning. Som vi antytt var språkbruk en aning diffust när det gäller åklagarsidan. Det talades nästan genomgående om åklagarna. Detta språkbruk motsvarar enligt vår mening en oklarhet i den rättsliga regleringen och i uppfattningen om åklagarens roll som förundersök- ningsledare. ansåg att det här kunde finnas behov av en utarbetad ordning. Parlamentariska kommissionen instämde i detta men varnade för att en sådan skulle kunna bli stelbent och rekommenderade att frågan löstes internt i samarbete med polisen. granskning visar enligt vår mening att behovet av en utarbetad ordning klara regler – är påtagligt. Skälen härför sammanfaller i mångt och mycket med dem vi just redovisat apropå frågan om ett delat förundersökningsledarskap. Beträffande fördelningen av befogenheter mellan åklagarsidan och polisen uttryckte Parlamentariska kommissionen koncist lagens inne- håll: åklagaren leder förundersökningen med polisen som biträde. Vi delar uppfattningen att lagen bör tolkas på det sättet, men ifrågasätter om den praktiska verkligheten återspeglar det tydligt hierarkiska ansvarsförhållande som lagen uttrycker. Granskningarna visar att som förundersökningsledare inte intog en aktivt ledande roll samt att detta var medvetet och därmed säkerligen i enlighet med hans uppfattning om vad praxis krävde. Det finns all anledning att anta att även förhållningssätt var i överensstämmelse med hans uppfattning om vad som gällde för förundersökningsledarskapet. Sam- tidigt agerade polisledningen genomgående som om lagen gav polisen större befogenheter än vad granskande kommissioner kom att anse att den gör. Detta talar för att praxis på sina håll uppfattats på ett annat sätt än den ordning lagen ger uttryck för. Trots att denna iakttagelse är lätt att göra har ingen av de granskande kommissionerna ansett att lagen behöver ses över eller reglerna förtydligas. Att det inledande arbetet med själva brottsutredningen fungerade illa berodde enligt främst på brister vid Stockholms- polisens våldsrotel. För dessa bar ansvaret. Dels var han ytterst ansvarig för den bristande beredskapen, dels medförde hans beslut att själv vara spaningschef att arbetet vid våldsroteln inte fungerade som det skulle ha gjort om den funktionen legat på ordinarie nivå. gjorde med detta resonemang också ansvarig för hur konfrontationerna i utfördes. I den mån man anser att borde övertagit ansvaret för utredningen bär dåvarande rikspolischefen ansvaret för att så inte skedde. Denne sade sig själv anse att borde ha tagit över, men han tog inte själv något initiativ i den riktningen. Den fortsatta brottsutredningen drabbades av ett antal delvisa sammanbrott och sedan en slutlig kollaps . Skulden för detta synes ha fördelat på följande sätt. Polisens ledningsgrupp vägrade acceptera den roll- och ansvars- fördelning som lagen stadgar. Detta förhållningssätt ledde till konflikter och var en orsak till det slutliga sammanbrottet. Polisens ansvar måste i hög grad bäras av personligen. Han agerade enväldigt, självsvåldigt och satte sig på oförsvarbara grunder över lagens regler. Vi vill för vår del tillägga att trots allt inte var helt ensam i ledningsgruppen. I någon mån måste denna mycket tungt vägande skuldbörda bäras även av de andra befattningshavarna, som själva ledde stora organisationer inom polisen och därmed hade egna ansvarsområden. 194 I skuggan av det intresse agerande tilldragit sig har detta ansvar dock förblivit konturlöst. 193SOU 1987:72 s. 157. 194I den mån man anser att de övriga inte kunde göra sig gällande mot gäller väl i princip detsamma som sagts om och de övriga enga- gerade åklagarna, nämligen att man måste ta sitt ansvar även när situationen är svår. Att detta resonemang inte förts beträffande de övriga i ledningsgruppen visar måhända att kritiken mot åklagarna inte varit tillräckligt nyanserad. Vid en jämförelse bör det dock beaktas att åklagarna hade formella befogenheter att Det påverkar emellertid inte bedömningen av gärning. Domen över honom kom alltså att bli hård. Parlamentariska kommissionen ansåg att han som länspolismästare missbrukat den ställning och det förtroende som följer med den befattningen. 195 Jurist- kommissionen, vars sakliga kritik gentemot agerande och förhållningssätt framgått i utförliga citat ovan, ansåg i ett försonligt ögonblick att det inte kunde bestridas att utövat ledningen på ett viljestarkt och dominerande sätt, men att steget ändå var ganska långt till att påstå att ledningen utövats så att brottsutredningen blivit lidande på det. Den som inte har facit i sin hand, sedan brottet klarats upp, kan inte heller ge något alldeles säkert svar på denna fråga. 196 Men eftersom facit numera synes ge vid handen att brottet i vart fall inte kommer att upp på det sätt som arbetet under förutsatte eller främjade, finns det utrymme för konstaterandet att brottsutredningen faktiskt skadades. (Se vidare nedan, apropå åklagarnas ansvar.) Åklagarväsendet i stort agerade passivt. För detta kunde Jurist- kommissionen inte finna någon godtagbar förklaring. En åklagare borde ha tagit plats i ledningsgruppen – mycket hade varit vunnet med blotta närvaron av en åklagare. När polisen obstruerade använde an- svariga åklagare inte de medel de enligt hade till sitt förfogande. Åklagarna borde i stället på ett klart och entydigt sätt ha genomdrivit sin vilja när det uppkom motsättningar i sakfrågor mellan dem och polisen. K.G. borde ha tagit ett större ansvar, t.ex. genom att ta plats i ledningsgruppen. Det var fel av honom att acceptera en delad förundersökning. Hans motiv för att ställa sig vid sidan av – att han ändå inte ansåg att han kunde utöva något inflytande – var inte försvarligt. Sammantaget synes bedömning leda till en gradering av skulden, där polisledningen står för de direkta obstruk- tionerna och för de uppenbara regelbrotten, medan åklagarsidans för- syndelser var av underlåtenhetskaraktär: de borde ha varit mer aktiva och sökt utöva den befälsrätt lagen tillhandahåller. Vår slutsats är att bäggedera utgjorde nödvändiga förutsättningar för sammanbrottet. är emellertid, anser vi, en klar skillnad mellan att aktivt sabotera den föreskrivna ordningen för ett samarbete, som polisledningen gjorde, och att i försök att ändå nå ett samarbete gå för långt i eftergifter, som åklagarsidan gjorde. Även om det moraliska fördömandet måste bli använda, vilket inte gäller för befattningshavarna i ledningsgruppen, av vilka flertalet i praktiken var underordnade . 195SOU 1988:18 s. 94. 196SOU 1987:72 s. 92. hårdare av det förra än det senare, har man skäl att fråga sig om inte den principiellt mer skadebringande försyndelsen är den åklagarna gjorde sig skyldiga till. Beträffande åklagaransvaret finns det dock vissa tillägg att göra. Ett gäller den ovan berörda frågan om lagens tydlighet i förhållande till tillämpad praxis beträffande åklagarens befogenheter gentemot polisen. Ett annat tillägg gäller regeringens roll. Regeringens förhållningssätt och åtgärder föranledde som framgått ingen egentlig kritik från Jurist- kommissionen. Regeringen borde dock, ansåg , ha beaktat att dess intensiva engagemang kunde leda till missuppfatt- ningar. Berörda myndigheter – åklagare och i – borde ha informerats tydligare om regeringens roll och åtgärder. Mot den bakgrunden kan förhållandet mellan polisen och åklagarväsendet enligt vår mening inte ses isolerat från frågan om regeringens roll. Vi tolkar beskrivning så att åklagarväsendets för- hållningssätt i successivt ökande grad påverkades av vad man på relativt goda grunder uppfattade som att regeringen stod bakom polisledningens agerande och överväganden. Alldeles oavsett om regeringen därvid i formell mening agerade felaktigt eller ej, var dess roll tillräckligt aktiv för att rubba den känsliga rollfördelningen mellan polis och åklagare/förundersökningsledning. Det krävs, vilket exemplet med i visar, inte särskilt mycket för att en regeringen underställd myndighet i ett ärende som detta skall uppfatta att ansvaret helt eller delvis lyfts upp till regeringsnivå. Granskningen av regeringens roll i förundersökning och brottsut- redning kan delas upp i fem punkter: 1.Observatören samt de löpande kontakterna mellan och 2.Diskussionen om byte av åklagare efter frisläppandet av 3.Diskussionen efter beslut om antalet vittneskon frontationer Kommissionernas bedömningar var i princip att inget av det regeringen företog sig i de fyra första enskilda hänseendena kunde föranleda kritik. (Även JK redovisade bedömningar i denna del, avseende framför allt p. 1 och 3, samt fann, som framgått, ingen anledning till kritik mot rege- ringen.) Bägge kommissionerna ansåg däremot att regeringen gjorde fel när den medverkade i förhandlingar om något som enligt lagen inte var förhandlingsbart. Parlamentariska kommissionen uttalade uttrycklig och, som vi tolkar det, kraftig kritik på den här punkten: departementet borde ha förklarat för att han var skyldig att följa förundersökningsledarens beslut. Enligt Parlamentariska kommissionen borde ett påpekande av den innebörden ha gjorts av justitieministern redan vid det första tillfället då samarbetssvårigheterna kom , t.ex. vid det möte som hölls där företrädare för bägge sidor närvarade. Parlamentariska kommissionens kritik hade således en viss allmän räckvidd. Beträffande den s.k. observatören uttalades, vilket redan återgivits: 197 Vi vill dock tillägga att även om placeringen av en observatör från hos en myndighet för att i en viss situation följa dess dag- liga verksamhet inte innebär en inblandning från regeringens sida i myn- dighetens verksamhet måste stor restriktivitet iakttas och metoden endast användas för mycket speciella situationer. Informationen bör som regel i stället gå tjänstevägen. Man kan nämligen inte bortse från risken att redan närvaron av en företrädare för påverkar tjänstemännen att handla mindre självständigt än annars. Vidare kan det ge de inblandade en felaktig bild av regeringens roll i sammanhanget. Det är också vår mening att information av detta slag bör gå tjänste- vägen, ett ordval som understryker att det hade funnits bättre och mer naturliga sätt att lösa informationsfrågan på. Betydelsen av den bild de inblandade kunde få av regeringens roll behandlades som framgått utförligt av . I sam- manfattning innebar resonemanget att regeringen, även om den inte insett hur åklagarsidan uppfattade situationen – dvs. att regeringen i förekommande konflikter inte var opartisk – borde ha beaktat risken för att dess agerande kunde missförstås på det angivna sättet. I detta låg en viss kritik, men den gällde knappast annat än att regeringen agerat en aning oförsiktigt. När vi tar del av resonemang i denna del gör vi följande reflektioner. försiktighet är be- griplig, inte minst mot bakgrund av den tvekan kände inför sin konstitutionella rätt att över huvud taget bedöma regeringens agerande. Med det perspektiv som föreligger tolkar vi emellertid redogörelsen så, att det är osannolikt att regeringen inte hade åklagarnas inställning klar för sig på ett relativt tidigt stadium. 197SOU 1988:18 s. 101. 198Den första indikationen på samarbetssvårigheter kom redan dagarna efter mordet. Då gav regeringen tillstånd till avlyssning av en intern, efter det att avslagit polisens begäran. Regeringens tillstånd och avslag grundade sig på skilda författningar och får därför bägge antas ha varit korrekta beslut, men ljudet av gnissel i maskineriet kan ha uppstått redan i detta Det framstår som närmast självklart att de ingripanden som förekom och som innebar att enskilda åklagare ifrågasattes samt ledde till att åklagarbeslut överprövades, måste ha gett de drabbade åklagarna intrycket att de personer som agerade på departementets vägnar i sak lystrade till . Det är också uppenbart att den som ingriper på det sätt regeringen gjorde, måste inse att ingripandena kan uppfattas som ett stöd för polisen; rent faktiskt agerade den ju öppet på initiativ och gav honom dessutom rätt. Ett moment som saknas i analys av vad rege- ringen kan ha känt till om åklagarnas inställning är observatörens roll. Med tanke på vad fann utrett om ledningsgruppens obstruktion gentemot åklagarna är det enligt vår mening osannolikt att departementets observatör i ledningsgruppen inte skulle ha registrerat och förmedlat något av den attityd som ledningsgruppen och intog i förhållande till åklagarna. Av granskningen framgår bl.a. att vid ledningsgruppsmöten föredrog önskemål och meddelade att han inte avsåg att tillgodose dem. I JK:s utredning uppges vidare att riksåklagaren vädjade till observatören att verka för att åklagarsidan fick bättre information. Av bl.a. detta måste man från departementets sida ha kunnat dra slutsatser om hur åklagarna uppfattade de initiativ som togs från departementets sida. Det måste vidare förhålla sig så att det informationslämnande till åklagarna, som försiktigt efterlyste, i realiteten innebar ett krav på att regeringen på ett tydligare sätt borde ha placerat sig neutral mellan polis och åklagare, dvs. det handlade inte bara om att formellt lämna vissa upplysningar utan också om att i sak positionera sig på ett annat sätt än regeringen gjorde. I rättsliga sammanhang är det av vikt inte bara hur saker och ting verkligen förhåller sig utan också hur de ter sig, dvs. hur förhållandena gestaltar sig för utomstående. Det gäller t.ex. jävsregler. Den som är oväldig måste träda tillbaka då han kan uppfattas som partisk, även om han själv inte alls uppfattar sig så. Redan det förhållandet att han kan framstå som partisk skadar nämligen tilltron till rätten. Jurist- kommissionens resonemang i denna del anknyter till sådana synsätt. Vi vill ansluta till det. Även om regeringen agerade med gott uppsåt, borde den ha beaktat hur åtgärderna tedde sig för myndigheterna och för allmänheten. Framför allt måste situationen ha tett sig mycket frustrerande för de inblandade åklagarna. Även om det naturligtvis i princip är riktigt att som säga att Denna händelse tycks inte ha varit känd av kommissionerna. – Om händelsen, se kapitel 5, Avsnitt Å – (HDP). åklagarna på ett klart och entydigt sätt borde ha genomdrivit sin vilja när det uppkom motsättningar i sakfrågor mellan dem och polisen och att det i och för sig fanns medel för detta 199, måste det tvångs- och underläge de inte utan skäl uppfattade sig ha hamnat i beaktas när deras ansvar bedöms. Till det sagda hör något vi vet , men som kommissionerna inte kunde bedöma, nämligen att polisen till stor del drev utredningen åt fel håll, medan åklagarsidans strävanden tog sikte på att utreda för- hållanden vid biografen och den s.k. Grandmannen. Hade de kunnat göra sig gällande alternativt hade de fått gehör tidigare, skulle de frågor som sedermera kom att bedömas i det åtal, som skulle komma att väckas, med all sannolikhet blivit bättre belysta. Med facit i hand kan vi konstatera att polisen, tvärtemot det intryck den särskilt beträffande det s.k. huvudspåret (PKK) ville förmedla, inte var på rätt spår, medan det fanns viktigt utredningsstoff i den riktning åklagarna ville gå. Ansvaret för detta måste mot den bakgrund vi redovisat också bäras av regeringen, vars agerande starkt bidrog till den olyckliga utvecklingen. Av den tidigare granskningen i övrigt har användandet av tvångsmedel , hanteringen av informationsfrågorna och handläggningen av de s.k. polisärendena betydelse för vårt arbete. Till slutsatserna i de delarna återkommer vi i de respektive avsnitt där dessa saker tas upp. 199 SOU 1987:72 s. 124. 2 Brottsutredningen i översikt I detta kapitel beskrivs hur arbetet med brottsutredningen i stora drag varit organiserat och fungerat efter . En central plats i detta skeende upptas av den organisation som kriminalkommissarien satte upp och som ansvarade för det polisiära arbete som ledde till åtal mot en misstänkt person. Vi har i det hänseendet även sett det som befogat att något beröra hur arbetsinsats för utredningen kom att avslutas och redovisar därför den utredning denne själv utsattes för. Säkerhetspolisen synes aldrig ha haft någon självständig roll i utredningen. Vi försöker beskriva på vilka sätt den deltagit. I det sammanhanget redovisar vi också hur vi sett på våra egna möjligheter att granska säkerhetspolisens roll. Som en del i denna inledande översikt behandlas Palmeutred- ningens skriftliga material, varvid vi även med ett exempel beskriver granskningen av ett visst utredningsuppslag. Syftet med detta är att ge läsaren en mer konkret bild av hur materialet ser ut, vilken typ av källor som finns och även en inblick i det rätt mödosamma tolkningsarbete, som varje nytillkommande utredningsman eller granskare står inför. Det är vår förhoppning att den som tagit del av exemplet lättare kan till- godogöra sig den följande redovisningen i betänkandet. Kapitlets senare del innefattar en översikt av utredningsarbetet i den centrala delen kring vad som är känt beträffande själva mordgärningen. Syftet är att återge sådant som kan anses okontroversiellt, till- sammans med en del vanliga hypoteser om skeendet. Det är inte kom- missionens uppgift att uttala någon mening om vad som är bevisat eller inte. Men vi har i uppdrag att redovisa och att bedöma. Därvid måste vissa grundförutsättningar beaktas. Därför innehåller betänkandet en inledande redogörelse av detta slag. Framställningen grundas på vad vi uppfattat som utrett. Det som redovisas har underställts Palmeutred- ningen för synpunkter vid det remissförfarande som omnämns i kapitel 1 under rubriken och kvalitetssäkring av vårt material. 118 Brottsutredningen i översikt 2.1Översikt över utredningsarbetet och dess organisation från En översiktlig redovisning av arbetet med brottsutredningen kan innefatta dels det sätt på vilket arbetet organiserats, dels arbetets inriktning i sak. Organisation m.m. låter sig beskrivas utifrån fattade beslut, upprättade organisationsplaner osv. Arbetet i sak är mera svår- beskrivet. Det finns flera skäl till det. Ett är att det inte finns någon dokumentation över hur utredningsarbetet varit inriktat . Ett annat är att det rör sig om från vilken inblandade personer kan ha svårt att erinra sig vad som gjorts när, i synnerhet som åtskilliga utredningsåtgärder löpt och enskilda uppslag ofta aktualiserats i flera omgångar. Utredningen har heller inte inriktats på att beta av ärenden, som sedan kan läggas åt sidan, utan så gott som alla uppslag i materialet har kontinuerligt be- traktats som levande delar av brottsutredningen; man har i den meningen arbetat med allt hela tiden.1