sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Användare, vilka för sina behov utnyttjar statistik från flera statistik- områden, t.ex. informationsförmedlare och upplysningscentraler, har framfört att sektorsuppdelningen av statistikansvaret har lett till att åtkomsten till statistiken i vissa situationer har blivit sämre. De har framfört att de som regel inte ingår i några användargrupper. -att kartlägga sambanden mellan de olika statistikprodukterna samt att löpande följa statistiksystemet vad gäller samband av olika slag. SCB borde genom sitt tillsynskansli kunna ge svar på frågor av typen: Hur påverkas den ena statistiken av att den andra ändras? Det finns flera produkter som ingår i ett eller flera produkt- eller registersystem. Åtskilliga produkter utnyttjar ett och samma bas-register. -att, som service åt statistikansvariga myndigheter, förteckna vilka krav som bör ställas på producenter av officiell statistik. Det är den statistikansvarige som skall avgöra om en producent kan accepteras eller inte från kvalitets-, objektivitets- och andra utgångspunkter. Tillsynskansliet skulle kunna ha en uppgift att ge råd och tips. -att även i övrigt ge stöd och råd åt de statistikansvariga sektors- myndigheterna, t.ex. genom spridning av goda exempel på hur man kan gå till väga i olika situationer. -att hjälpa mindre statistikansvariga sektorsmyndigheter med speciella moment, där de själva inte har möjlighet att hålla sig med expertis. -att utvärdera hur olika myndigheter har skött sina uppgifter som statistikansvariga. -att samordna prissättningen på produkter och tjänster inom systemet. -att ta fram enkla rutiner för samkörningar av material inom systemet. -att vidta samordnande insatser när det gäller regionalfördelad statistik. -att ge stöd vad gäller frågor om gratisleveranser till bibliotek och mellan statistikansvariga sektorsmyndigheter. Syftet är att användarna skall kunna få svar på sina statistikfrågor från en instans. SCB har en särskild funktion för information och statistik- 100 Aktörerna och deras agerande service, till vilket även ett statistiskt bibliotek är kopplat. Funktionen sköter den förvaltningsuppgift som går ut på att betjäna hela statistik- systemet och fungera som ingång till den svenska statistiken för alla kategorier av användare. Antalet förfrågningar per telefon till den centrala upplysningstjänsten var fram ca 30 000. Därefter har de minskat kraftigt som följd av att andra kontaktsätt tillkommit. lånar ut nära 10 000 volymer. Därtill kommer runt 25 000 s.k. läsesalslån. Antalet förfrågningar per e-post ökar kraftigt. De uppgick till 1.500; var volymen mer än den dubbla. SCB:s webbplats på Internet har utvecklats och länkar finns till andra webbplatser med officiell statistik. Antalet besök i någon av statistik- produkterna på SCB:s hemsida var runt 2 miljoner, 4,6 miljoner och 7,3 miljoner. Efterfrågan på service som avser internationell statistik ökar. Ett nära samarbete med EU har utvecklats, vilket skapat tillgång till utbud av statistik, både i tryckt och elektronisk form. Funktionen för information och statistikservice fungerar som representant i vad gäller databaser – . Funktionen samarbetar i ett nätverk med representanter i andra länder. Statistikservicen fungerar på så sätt att endera besvaras förfrågningarna direkt av SCB:s funktion för information och statistik- service eller också hänvisas frågeställaren till experter, som förväntas kunna ge svar. Funktionen för information och statistikservice vidare- befordrar härvid som regel frågorna inom SCB, dvs. till statistik- producenten även i de fall ansvaret ligger utanför SCB. Det innebär att åtskilliga statistikfrågor aldrig når de statistikansvariga sektorsmyndig- heterna, vars kunskaper om användarna härigenom begränsas, försåvitt SCB inte inom ramen för uppgiften som producent åt statistikansvariga myndigheter informerar dem om kundernas fråge-ställningar. Utredningen har funnit att så sker endast i undantagsfall och vid mera krävande eller särpräglade frågeställningar. Några statistikansvariga myndigheter uppdrar dessutom åt SCB att, inom ramen för det produktionsavtal som upprättas, även sköta informationsservicen på deras områden. Det finns självfallet en gräns för vilken service som kan erbjudas inom ramen för denna för användarna kostnadsfria statistikservice. För SCB är det naturligt att kostnadsfri service, när den blir alltför omfattande, övergår till service inom ramen för uppdragsverksamheten. Det innebär att den övergår till service som utförs mot den för SCB:s uppdragsverksamhet fastställda taxan. Flera användare har framfört att SCB inte tillämpar en konsekvent gränsdragning mellan kostnadsfri service och service för vilken användaren måste betala. Aktörerna och deras agerande 101 Utredningen har funnit att informationsförmedlare och upplysnings- centraler m.fl. med stor vana att söka information ofta undviker att vända sig till SCB om informationen bedöms kunna hämtas från annat håll, t.ex. från en statistikansvarig sektorsmyndighet. Det har att göra med att de ofta tvingas betala SCB för den information de efterfrågar, medan sektorsmyndigheterna mycket sällan tar betalt, även om informationen ställer krav på tämligen omfattande insatser. När dessa informationsförmedlare vänder sig till SCB sker det ofta direkt till experter vid SCB med vilka de har upparbetade kanaler. Service inom ramen för sådana etablerade kontakter ges i vissa fall kostnadsfritt, i andra fall krävs ersättning. Även inom SCB hanteras frågan om när information övergår från att vara kostnadsfri till att bli belagd med avgift således på ett olikartat sätt. Flera användare har pekat på att olika principer tycks gälla mellan den centrala statistikservicen och den decentrala, som ges av SCB inom ramen för ansvars- eller producentrollen. Från SCB har framförts att detta inte är onaturligt, på grund av att den som är ansvarig eller producent ofta har stor nytta av att mera ingående diskutera med den som söker informationen, t.ex. om frågor som rör statistikens använd- barhet för olika ändamål. Arbetet innebär bl.a. utveckling, underhåll och dokumentation av grundläggande statistiska standarder och klassifikationer samt stöd till statistikproducenter och administrativa användare vid tillämpningen av standarder. Arbetets inriktning är i hög grad styrt av samordningssträvanden. Exempel på områden som verksamheten har varit inriktad på är standard för indelning av företag efter ägarkategori samt efter juridisk form samt standard för svensk yrkesklassificering. SCB har deltagit i det europeiska samarbetet om standarder inom bl.a. arbetsgrupper. Förslag till benämningar m.m. i samband med översättningen av EU-dokument om standarder har granskats, bl.a. vad gäller konsistens. Det rör sig om texter som, enligt SCB:s experter, förväntas komma att vara normgivande och vägledande . Inom ramen för den nationella samordningen ger SCB råd och upplysningar till de statistikansvariga myndigheterna, men även till företag och andra intressenter angående befintliga svenska och internationella standarder på statistikområdet. Utredningen har funnit att den här typen av verksamhet successivt i allt högre utsträckning kommit att påverkas av EU. Verksamheten går i allt högre grad ut på att anpassa 102 Aktörerna och deras agerande EU:s standarder till svenska förhållanden samt att ge användarna service i hithörande frågor. SCB:s arbete med att utveckla och ge service i frågor om standarder och klassifikationer har successivt minskat i omfattning. Verksamheten bedrivs med mycket små resursinsatser. Det internationella samarbetet har framförallt gällt samarbete inom EU. SCB:s uppgift går i hög grad ut på att samordna det svenska EU-samarbetet på statistikens område, främst samarbetet med . Det har också omfattat information och utbildning samt datarapportering. Det arbete som utförts inom ramen för SCB:s förvaltningsuppgifter har gått ut på att fungera som konsult åt statistikansvariga myndigheter inför internationella möten och löpande informera om kommande möten. SCB har ordnat seminarier för utbyte av erfarenheter från EU-samarbete och deltagande i EU-uppdrag. Det svenska deltagandet i arbetsgrupper vid har admini- strerats, bl.a. i meningen distribution av kallelser och annat material. Det gäller inemot 100 arbetsgrupper med mer än 200 möten och över 300 resor. Statistikansvariga myndigheters deltagande i dessa möten har varierat, men ligger på en andel på . I övrigt är det SCB-personal som deltagit. Vissa statistikansvariga myndigheter har framfört kritik mot att man anser att all information från och vissa andra EU-organ inte kommer till deras kännedom. De flesta har förståelse för detta, eftersom det rör sig om en mycket omfattande materia. SCB:s möjligheter att ge de statistikansvariga myndigheterna önskad service väntas öka genom att verksamheten kommer att effektiviseras och förbättras i flera avseenden som följd av att ett elektroniskt nätverk för informations- utbyte mellan SCB och övriga statistikansvariga, SAM-Forum, håller på att installeras. Det beräknas tas i drift . SAM-Forum kommer att betjäna även andra delar av förvaltningsuppgifterna. Några statistikansvariga myndigheter har framfört synpunkter på den svenska representationen vid olika EU-möten. Exempelvis anser vissa att de borde ges tillfälle att delta i högre utsträckning även i möten av mera övergripande karaktär. Aktörerna och deras agerande 103 Det metodarbete som utförs inom ramen för SCB:s förvaltnings- uppgifter avser utveckling av metoder som är av intresse för hela eller stora delar av statistiksystemet. Motsvarande metodutveckling utfördes före reformen på ett likartat sätt. Skillnaden är att man då endast behövde ta hänsyn till behov inom SCB. , liksom tidigare, gäller att det är fråga om metoder som i någon mening är generella. Specifik metodutveckling sker dessutom, men med koppling direkt till berörd produkt. Sådan metodutveckling anses inte omfattas av förvaltnings- uppgiften. har arbetet inriktats mindre på nyutveckling och mera på beskrivning och diskussion av de bästa nu kända metoderna för olika områden, t.ex. gransknings- och bortfallsfrågor. Vidare har arbete med lansering och implementering av tidigare utvecklade metoder prioriterats. Ett par handböcker har tagits fram, t.ex: -Minska bortfallet! med beskrivning och diskussion av metoder för att reducera bortfallet i statistiska undersökningar. -Granska effektivt! som beskriver och diskuterar metoder för granskning av statistiska material. SCB har för det statistiska systemets räkning deltagit aktivt i flera internationella arbetsgrupper på metodområdet, främst sådana som organiseras av . Det har bl.a. gällt informationstekniska frågor. Ett särskilt metodråd har inrättats vid SCB med representanter för de statistikansvariga sektorsmyndigheterna. Syftet med metodrådet är att det skall fungera som ett forum för informationsutbyte kring existerande metoder samt diskussion om inriktningen av den fortsatta metod- utvecklingen inom SOS-systemet. Uppslutningen i metodrådet har inte varit särskilt god, vilket kan ha orsakats av att det inte känts naturligt för de statistikansvariga sektorsmyndigheterna att aktivt påverka metodutvecklingen i stort inom systemet. Vidare hör metodfrågor i första hand hemma i produktions- processen. Det är därför mera naturligt för producenter än för statistik- ansvariga att dryfta metodfrågor. Flera statistikansvariga sektors- myndigheter har framfört att de anser att det rör sig om en typ av frågor som knappast är intressanta för dem att diskutera. Frågeställningarna i metodrådet har ansetts främmande för många av dem så länge de inte har för avsikt att också själva producera statistiken. Vidare har statistikkompetensen vid flera av de statistikansvariga myndigheterna inte ansetts vara tillräckligt hög för aktiv medverkan i diskussioner av det slag som förts i metodrådet. 104 Aktörerna och deras agerande Genom utveckling av statistiska databaser avsåg att det skulle bli möjligt för användarna att även nå den officiella statistiken på ett samlat sätt. De statistik- ansvariga myndigheterna förväntades använda databaserna för att till- gängliggöra sin statistik. Databaserna togs i drift . Än så länge innehåller data- baserna endast en mindre del av den officiella statistiken. Databaserna innehåller emellertid, enligt SCB, den mest efterfrågade statistiken och fr.o.m. april månad räknar SCB med att en huvuddel av den officiella statistiken skall finnas tillgänglig via databaserna. Ett policybeslut har tagits inom SCB att den officiella statistik som SCB har ansvar för skall vara tillgänglig via databaserna. Databaserna och databasutvecklingen behandlas vidare i avsnitt 6.3 om tillgänglighetens utveckling, närmare bestämt den del som avser ny teknik. Databaserna utvecklas successivt. Uppläggningen diskuteras i ett särskilt databasråd som består av representanter för de statistik- ansvariga myndigheterna och andra statistikanvändare, vilka löpande följer verksamheten. Rådet har fungerat aktivt och spelat en viktig roll i databasutvecklingen. Rådet har särskilt poängterat vikten av bättre dokumentationer samt efterlyst ökad tillgång till mikrodata genom de basregister som skall omfattas av databassystemet. Ytterligare information om databasrådets verksamhet återfinns i den särskilda uppsats (i särskilt appendix till betänkandet) som professor skrivit för utredningens räkning. I arbetet har ingått utveckling av länkarna mellan SCB:s nya persondatorbaserade produktionssystem och databaserna, liksom arbete med utveckling av mikro-, makro- och metadatabaserna. Som en fortsättning och en konsekvens av databasutvecklingen har en översyn av SCB:s publiceringspolicy gjorts. Den innebär bl.a. att databaserna blir det gemensamma navet för SCB:s produktion. Det är med utgångspunkt från databaserna som övrig publicering planeras komma att ske. Regelbunden publicering via Internet ingår i policyn. Denna utveckling och databasservicen behandlas även i avsnitt 6.3 om tillgänglighetens utveckling. Aktörerna och deras agerande 105 5.4.3Synpunkter på SCB:s roller Det är naturligt att det i första hand är de statistikansvariga sektors- myndigheterna som har framfört synpunkter på SCB:s roller. Användare vid sidan av dem har inte haft anledning att överväga frågor av det här slaget. De skall inte behöva bekymra sig om systemets interna struktur, förutsatt att det fungerar tillfredsställande. Syn-punkterna från de statistikansvariga sektorsmyndigheterna har som regel gällt SCB:s tillsynsroll. Flera av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna hade efter statistikreformen en hel del funderingar över huruvida det kunde vara ändamålsenligt att SCB, som tillika är en stor statistik- producent, kunde fungera som övervakare av statistiksystemet i dess helhet. En av de statistikansvariga myndigheterna ansåg dessutom att organisatorisk åtskillnad borde diskuteras vad gäller producent- organisationen. Som skäl anfördes att det kunde vara en samhälls- ekonomiskt, konkurrensmässigt och institutionellt lönsam åtgärd att skilja produktionsrollen från övriga roller. Vissa av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna har vidare fört fram att flera vid SCB inledningsvis hade vissa svårigheter att skilja på sina roller. Exempelvis kunde personal inom produktionsrollen i förhandlingssituationer agera som om de företrädde SCB:s bevaknings- uppgifter. En tydligare rollmedvetenhet har utvecklats vid SCB. Dock kvarstår, enligt några statistikansvariga sektors- myndigheter, ett principiellt problem i det faktum att SCB har tre roller, som åtminstone på papperet inte utan vidare är förenliga. Det är knappast förvånande att statistikansvariga sektors- myndigheter reser invändningar mot ett tillsynsansvar knutet till SCB. Det är principiellt tveksamt att i ett decentraliserat system utse en av myndigheterna att övervaka sig själv och andra myndigheter. Risken är då att den övervakande funktionen inte betraktas som opartisk. Förfaringssättet kan även påverka hela systemets trovärdighet. Det nuvarande systemet med tillsynsansvaret knutet till SCB kan dock sägas ha fungerat. Det beror troligen främst på att produktionen, trots att ansvaret för statistiken är sektorsuppdelat, har kommit att till stor del skötas av SCB på ett likartat sätt som före reformen. Om även produktionen i stor utsträckning skulle komma att bli decentraliserad och en mer uttalad konkurrenssituation uppstå mellan SCB och andra producenter, blir en placering av tillsynsfunktionen vid SCB, enligt flera myndigheter, mera tveksam. Samma tveksamheter kan även anföras mot andra förvaltningsuppgifter än tillsynsuppgiften som SCB också har ansvar för. Exempelvis skall den metodutveckling som SCB svarar för inom ramen för förvaltningsanslaget betjäna hela 106 Aktörerna och deras agerande Detta innebär i princip att SCB skall förse andra producenter med verktyg som de kan använda för att konkurrera med SCB. Utredningen har funnit att tillsynsfunktionen, för att fungera på ett bra sätt, behöver ha ett nära samarbete med SCB:s övriga förvaltnings- funktioner som ju också de betjänar det statistiska systemet i dess helhet. Detta är uppenbart vad gäller stöd till systemet bl.a. i form av föreskrifter. Nödvändig kompetens för att ge ut föreskrifter, t.ex. regler för offentliggörande av officiell statistik, kräver kunskaper om publiceringsfrågor och om utvecklingen på publiceringsområdet. Detta är kunskaper som i praktiken knappast kan upprätthållas utan ett nära samarbete med de utvecklingsfunktioner som arbetar inom området. En från förvaltningsuppgifterna i övrigt isolerad tillsynsfunktion skulle även riskeras komma att tappa delar av den kompetens som behövs för uppföljningar av systemet. Uppföljningar av t.ex. den officiella statistikens kvalitet kräver nära samarbete med särskild metodkompetens som i praktiken också får svara för genomförandet av uppföljningarna. Utredningen bedömer att det knappast är rationellt att skilja tillsynsfunktionen från vissa andra förvaltningsuppgifter. Emellertid anser flera av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna och flera inom SCB, att tillsynsrollen är oklar. Vidare har Tillsyns- kansliets verksamhet enligt flera i praktiken varit tämligen anonym. En rad tänkbara uppgifter för ett Tillsynskansli har presenterats för utredningen vid kontakter med användare och de statistikansvariga sektorsmyndigheterna. De har presenterats ovan i avsnittet om SCB:s förvaltningsuppgifter. Det är utredningens uppfattning, baserad på synpunkter från såväl statistikansvariga myndigheter som SCB, att förvaltningsuppgifterna även fortsättningsvis bör hänga ihop och skötas av en och samma instans. Det är också utredningens uppfattning att förvaltnings- uppgifterna behöver tydliggöras. Detta gäller särskilt uppgiften sam- ordning och bevakning. Den kan dessutom behöva få ett utökat mandat, varigenom den kan behöva förstärkas. En kraftig utvidgning av rollen kan dock visa sig minska möjligheterna för SCB att fungera som förvaltningsmyndighet för den officiella statistiken. Aktörerna och deras agerande 107 Av avsnitt 5.4, om SCB, har bl.a. följande framgått: -Ansvarsrollen upplevs på flera sätt olika av SCB jämfört med flertalet sektorsmyndigheter, vilket har sin grund i myndig- heternas olika roller. -SCB sköter fortfarande merparten av produktionen av officiell statistik. -Flera sektorsmyndigheter anser att det knappast finns konkurrenter till SCB samt att SCB har en hög prisnivå i sin upp- dragsverksamhet. -SCB svarar för de uppgifter som avser systemet i dess helhet – förvaltningsuppgifterna. Flera av dem är uppgifter som tillkom genom reformen. -Samordnings- och bevakningsuppgiften har underlättats av att SCB sköter merparten av produktionen, men den behöver ändå förstärkas. -Ökade möjligheter till samlad tillgänglighet efterlyses, särskilt av breda användare, dvs. användare som behöver statistik över sektorsgränserna. 108 Aktörerna och deras agerande Ett av syftena med statistikreformen var att effektivisera produktionen av den officiella statistiken. Detta skulle bl.a. ske genom att den skulle konkurrensutsättas. Flera skulle ges möjlighet att producera officiell statistik. SCB ansågs före reformen i praktiken ha ett slags monopol på sådan statistikproduktion. Detta sågs som en konsekvens av att SCB hade ansvar för merparten av den officiella statistiken. Genom reformen blev det i princip möjligt att sätta all statistikproduktion under konkurrens. Såväl de statistikansvariga myndigheterna själva som andra med kapacitet att producera statistik ansågs av vara presumtiva producenter. I praktiken har emellertid endast en mindre del av statistiken blivit konkurrensutsatt. Inledningsvis utnyttjade praktiskt taget alla statistikansvariga myndigheter SCB:s produktionsresurser för att ta fram den statistik de fått ansvar för. Till undantagen hörde endast de myndigheter som sedan gammalt haft ett slags statistikansvar och själv skött sin statistik. Utredningen har funnit att den situation som f.n. gäller vad beträffar produktion av officiell statistik innebär att SCB dominerar kraftigt, genom att dels producera all den statistik för vilken SCB har statistikansvar, dels sköta produktionen åt flertalet av de andra statistik- ansvariga myndigheterna. SCB sköter produktionen i dess helhet åt de flesta. Några har enbart lagt delar av produktionen på SCB. Bland de nytillkomna statistikansvariga myndigheterna är det endast BRÅ som har valt att inte utnyttja SCB för någon del av produktionen. Flera av de myndigheter som sedan gammalt har haft ett slags statistikansvar har också sedan gammalt helt eller till stora delar själva skött produktionen. Till sådana myndigheter hör , och . När det gäller myndigheter som fick sitt statistikansvar som följd av statistikreformen sköter BRÅ produktionen av sin statistik i egen regi och med viss hjälp av konsulter. sköter själv produktionen av teaterstatistiken. har rådet även själv skött museistatistiken. Flera av de statistikansvariga myndigheterna sköter publiceringsmomentet, eller delar av detta, i egen regi. Exempelvis gör en årsrapport. Vidare sköter och Social- styrelsen själva delar av publiceringen av sin statistik. ger ut flera publikationer, bl.a. en samlingspublikation i egen regi. Dessutom har utredningen konstaterat att de statistikansvariga myndigheter som presenterar statistik via egna hemsidor på Internet genomgående sköter detta i egen regi. Aktörerna och deras agerande 109 Till de producenter vid sidan av myndigheten själv eller SCB som de statistikansvariga myndigheterna använder sig av hör: , som sköter socialtjänststatistiken åt samt delar av sysselsättningsstatistiken åt . producerar också statistik för räkning.. , som för räkning sköter delar av trafikolycks- fallsstatistiken samt insamlingen av rapporter från polisen till det register som utgör basen för statistiken. , , som sköter produktionen av statistiken avseende skördeutfallet på uppdrag av LES, , inklusive den datafångst som krävs. , , som sköter produktionen av rederistatistiken på uppdrag av . Erfarenheterna av produktion utanför SCB av sådan statistik som före reformen i sin helhet sköttes av SCB redovisas i avsnitt 6.4 om produktionsprocessen. Utredningen har försökt skaffa en bild av tänkbara producenters syn på uppgiften att producera officiell statistik. En vanlig uppfattning hos flera av dessa är att de inte bedömer det lönsamt att bygga upp en produktionsapparat för detta syfte. Det ligger inte inom deras nuvarande nisch att producera officiell statistik. Flera anser t.ex. att deras kompetens avser marknads- och opinionsundersökningar. Flera statistikansvariga sektorsmyndigheter har också förklarat att man inte anser att det är rimligt eller effektivt att bygga upp egen kompetens för att själva sköta ytterligare produktion.