sou · GNB3121 · 2000-01-01 00:00:00 — Om tid, resurser och fantasi funnits i obegränsad omfattning, skulle vår kartläggning av beredningsprocessen även ha innefattat ett par andra sinsemellan tämligen olikartade företeelser. I så fall borde vi undersöka den eventuella förekomsten av delningskorporativism, dvs. att intresseorganisationer medverkar vid delningen av en kommande proposition. Men tyvärr måste vi konstatera att det på också denna punkt saknas systematiska studier, varför vi egentligen inte har möj- lighet att uttala oss om omfattningen av denna typ av verksamhet. Den andra typen av företeelse som idealt sett borde ingå i vår studie är det som gick under benämningen Harpsundsdemo- krati, dvs. en ordning med regelbundet förekommande uppgörelser mellan regeringen och arbetsmarknadens parter rörande den ekono- miska politiken. Vi vet att det finns liknande exempel även senare: Haga-uppgörelserna ,28 Rosenbadsöverens- kommelsen 1984 följt av nya försök till Haga-överläggningar samt Rehnbergavtalen under 1990-talet.29 Problemet är emellertid att vi DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT inte kan bedöma förekomsten och omfattningen av motsvarande överläggningar . Den för del särpräglade kombinationen av små departement och fristående ämbetsverk har inneburit att kommittéväsendet fått en mycket central roll i den parlamentariska beslutsprocessen. Denna politiska omständighet avspeglar sig även i forskningen; deltagandet inom den offentliga utredningsverksamheten är förhållandevis väl kartlagt. Förutsättningarna borde således vara gynnsamma för att kunna uttala sig om utredningskorporativismens utveckling. Så enkelt är det dock inte, eftersom den tidigare forskningen som regel utgått från en helt annan frågeställning. Man har främst intresserat sig för relationen mellan administration och parlament. Företrädare för det korporativa har då tillsammans med alla andra som varken innehar allmän tjänst eller är riksdagsledamot ingått i en slaskhög med benämningen övriga. Efter en del pusslande med flera olika äldre undersökningar kan vi emellertid göra en grov uppskatt- ning av hur korporativismen gestaltat sig inom kommittéväsendet.30 Att döma av dessa resultat har utredningskorporativismen aldrig varit någon dominerande företeelse inom det svenska kommitté- väsendet – den har för övrigt alltid varit underordnad ämbetsmanna- staten. Data indikerar att den nådde sin kulmen i början av efterkrigs- tiden, men också att den nedåtgående trenden bröts i mitten av 1980- talet. Mätt på detta sätt ger således den tidigare forskningen oss ingen anledning att dödförklara korporativismen. Om vi däremot i stället begränsar oss till de politiskt mer viktiga beslutsprocesserna, tycks det som om förändringarna slår igenom både snabbare och starkare. Ämbetsmännens fortsatt starka nume- rära ställning i det parlamentariska beslutsfattandet kan således för- av den stora mängden rutinärenden och rent tekniska utred- ningsuppdrag. delar emellertid byråkratins öde. och framåt har intresserepresentanterna trängts ut av partifolket. bör det också framhållas att korporativis- men alltid varit begränsad till vissa sektorer, särskilt jordbruks-, arbetsmarknads- och socialpolitik. Inte ens då den svenska korporati- vismen stod på sin höjdpunkt kom den till uttryck inom författnings- och utrikespolitiken. Vissa andra politiska sekto- rer (skolpolitiken) präglades också av den gamla ämbetsman- nastatens kvardröjande och inte av framväxten av den nya korporati- vismen. DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT Det är mot ovanstående bakgrund som vi har valt att göra en egen kompletterande primärundersökning. Den kan inte alls mäta sig med de tidigare undersökningarna vad gäller omfattning – vi granskar ledamöterna (1 901 stycken) i samtliga utredningar (509 stycken) som blivit tillsatta åren 1960, 1970, 1980, 1985, 1990 och 1995 – men tack vare att vi själva har kontroll över begreppsbildning och opera- tionaliseringar kan vi ändå förhoppningsvis förbättra precisionsgra- den.32 En första sådan klargörande åtgärd är att särskilja enmansutred- ningarna från de egentliga kommittéerna. Det framgår då till en bör- jan att andelen enmansutredningar har ökat markant.33 De svarade för ungefär en tredjedel av de kommittéer som tillsattes 1960. , var motsvarande andel två tredjedelar. Det visar sig dessutom att den typiska enmansutredningen hand- has av en ämbetsman. Så har det alltid varit och så är det fortfarande, även om man kan registrera en tydlig tendens till politisering . hämtas ungefär en fjärdedel av enmansutredarna från något av de politiska partierna, vilket kan jämföras med 1960 då partierna svarade för mindre än en tiondel. Intresseorganisationerna och det privata näringslivet har tillsammans aldrig svarat för mer än ett fåtal procent. I den mån man kan tala om någon utveckling, har den emel- lertid inneburit en ökad andel för de organiserade intressena. Beredningskorporativismen har således i första hand kommit till uttryck i flermannautredningar, i regelrätta kommittéer. Utveck- lingen framgår av nedanstående diagram: Fördelning av kommittéledamöter –95 (förutom Övriga & Vet ej DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT Det mest iögonenfallande är här partiernas framryckning på ämbets- männens bekostnad. Den relativt sett beskedliga förändringen av enmansutredningarna slår här igenom med full kraft. De politiska partierna har kommit att dominera utred- ningsväsendet.34 Resultatet var förväntat. Möjligen fanns skäl att tro att partiernas dominans skulle ha blivit än mer förkrossande. Det är nämligen den bild som förmedlas i tidigare undersök- ning. Skillnaden är emellertid den att vi här registrerar deltagandet i samtliga kommittéer, medan partierna tar monopol på beredningen av de politiskt mer brännbara och viktigare frågorna. En andra iakttagelse är att representanterna för intresseorganisa- tioner, näringsliv och fria sammanslutningar – den grupp som när- mast skulle bära upp det korporativa – aldrig varit särskilt stor. Den svarade som mest 1960 för nästan precis en femtedel av samtliga ledamöter och sjönk gradvis ända ner till . Den sista mätpunkten, 1995, indikerar emellertid att utredningskorporativismen är vid liv och att tidigare decenniers nedgång inte rymmer någon automatik för framtiden. Utöver detta finns anledning att påtala ett par viktiga nyanser. Helt i linje med tidigare forskning kan vi registrera en mycket tydlig sektorsvariation. Korporativismen står starkast inom soci- alpolitiken (detta får här även innefatta arbetsmarknads- och ). Jordbruks- och näringspolitik i allmänhet, som ju också brukar förknippas med den korporativa staten, svarar för den allra kraftigaste nedgången. Den mottrend som kan skönjas har, visar det sig, sitt ursprung i den offentliga verksamheten. Förutom de socialpolitiska delarna av staten, härrör den från utbildnings- och , vilka förr dominerades av ämbetsmännen. De resterande delarna av – justi- tie-, utrikes-, försvars- och , vilka kan sägas svara för statens kärnområden – rymmer aldrig några större inslag av kor- porativism, varför inte heller deras variation har någon större betydelse. En mer detaljerad och noggrann analys av denna sektorsvariation bekräftar ovannämnda bild. I nedanstående diagram illustreras ande- len företrädare från privata organisationer i samtliga flermannakom- mittéer som tillsatts inom kommunikations-, jordbruks- och arbets- marknadsdepartementet åren 1960–95. DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT Andel organisationsföreträdare inom kommittéväsendet (för- utom enmansutredningar) Resultatet är tydligt. Korporativismen kvarstår på det hela taget oför- ändrad inom arbetsmarknadspolitiken, medan den drastiskt har minskat inom både kommunikations- och jordbrukspolitiken. Det vore slutligen intressant att närmare skärskåda i vad mån kor- porativismens nedgång (men även dess blygsamma uppgång ) drabbar skilda intressen i olika grad. Är det de klas- siska folkrörelserna som förlorat mark eller kan vi här spåra en poli- tisk reträtt från näringslivet? Frågor av detta slag vore mycket intres- santa att besvara, inte minst för att därigenom ge underlag för slut- satser om den politiska maktens förskjutning. Här tvingas vi emellertid ta hänsyn till materialets beskaffenhet. Våra slutsatser ris- kerar att bli väldigt skakiga när vi bryter ner vårt urval till de under- grupper som krävs för att besvara frågor av ovannämnda slag. Men i den mån vi kan registrera några tydliga tendenser, framgår att ned- gången slagit mot alla typer av korporationer, även om producent- organisationerna på jordbruks- och bostadsmarknaden kanske drab- bats allra mest. Det är i så fall den planhushållande statens forna stöd- trupper som mer än andra har förlorat fotfästet. En remissomgång är som regel en naturlig förlängning av ett utred- ningsarbete. När en kommitté överlämnat sitt betänkande till reger- ingen, är det nämligen brukligt att låta ämbetsverk och andra instan- ser yttra sig över det framlagda förslaget. Att döma av deras egna DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT uppfattningar är det viktigt för organisationerna att få medverka även i denna del av beslutsprocessen.36 Därav följer emellertid inte att remissdeltagande skulle vara ett effektivt sätt för organisationerna att påverka politiken. Man kan dessutom hävda att remissdeltagande är en problematisk indikator på korporativism. Det rör sig i och för sig om en institutionaliserad form för politiskt deltagande, men det för korporativismen utmärkande saknas, att det finns formella eller informella regler för vem som deltar. Den tidigare forskningen om remissväsendet lyfter fram ett mycket distinkt utvecklingsmönster. – därefter finns inga uppgifter – pågår en ständig tillväxt av remissin- stanser. Det historiska mönstret är att remisserna först och främst gick ut till berörda myndigheter. Att dessutom hämta in synpunkter från allehanda privata sammanslutningar är en företeelse som synes vara förknippad med demokratin och kravet på en folkligt förankrad stat. Den allmänna slutsatsen tycks också vara just den, att allt fler typer av institutioner och organiserade intressen dras in i remiss- väsendet. Den enda typen av remissinstans som inte ständigt breder ut sig är de statliga myndigheterna, men det råkar vara den kategori som redan tidigare alltid finns med. På den privata sidan är det pro- fessionella sammanslutningar som dominerar, men arbets- marknadens organisationer och folkrörelser svarar för den starkaste ökningen.37 Frågan är hur detta skall tolkas. drar egentligen ingen slut- sats alls, utom att han noterar att intresseorganisationerna inte alls har dragit sig tillbaka eller försvunnit på just denna arena. Möjligen låter han därmed antyda att resultatet talar emot tesen om korporati- vismens död. Även frånsett att medverkan i remissväsendet inte är något särskilt bra mått på korporativism, vill vi hävda att just detta resultat indikerar ett slags urholkning av korporativismen. Mönstret är ju att de privata intressesammanslutningarna först grad- vis erövrar remissväsendet, vilket kan tolkas som en ökning av kor- porativismen. De organisationer som uppfattas vara legitima repre- sentanter för skilda grupper och intressen ges möjlighet att offentligt företräda sin korporation. Men när den trenden fortsätter i så måtto att alla aktörers medverkan tilltar, betyder det att deltagandet föränd- rar innebörd. Att beredas tillfälle att svara på en remiss blir då inte längre ett tecken på att man är utvald eller erkänd. Vi skulle då ha att göra med en tilltagande pluralism inom staten. En svaghet med ovanstående resonemang är att det empiriska underlaget enbart omfattar perioden . Oavsett hur vi väljer att uppfatta utvecklingen , innebär det DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT att vi saknar dataunderlag för den period som är särskilt intressant att granska i detalj. För att om möjligt råda bot på detta har vi gjort en egen datainsamling. Vårt material är de förteckningar som upprättas på departementet över vilka instanser som anmodas eller bereds till- fälle att avge synpunkter på en utredning av något slag. Vi har kartlagt samtliga sådana tillgängliga remisslistor hos arbets- marknads-, jordbruks- och , samt samtliga remisslistor hos alla departement utom för tioårsperioden –96.38 Resultatet av denna undersökning ger ett tämligen tydligt besked om vad som hänt med den svenska staten . I den mån de tre departementen erbjuder en representativ bild (åren 1971–86), skulle slutsatsen bli att korporativismen inom remissväsendet har urholkats inifrån. Antal remissinstanser har ökat (från ungefär 30 till knappt 55), som andelen organisationer har förblivit i stort sett (mellan 35 och 40 procent39). Det betyder att statsmakten delar ut sina erkännanden till olika organisationer på ett allt mer lätt- vindigt sätt. Det blir således också allt mindre intressant att få ett sådant erkännande. Andel organisationer av samtliga remissinstanser 1971–1997 En mer finstilt analys avslöjar givetvis vissa nyanser. Mest intressant att notera är då tendensen till en minskad andel organisationer . Det offentliga skulle då vara i färd med att återerövra förlorad mark. En annan typ av förskjutningar har ägt rum DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT på den privata sidan. I nedanstående diagram illustreras hur balansen mellan arbetsmarknadens parter40 har förändrats inom de tre sektorer vi valt att specialstudera och för hela det politiska spektrat. Balansen mellan arbete och kapital bland remissinstanserna Bilden uppvisar inget enhetligt mönster. En grovhuggen tolkning ger emellertid vid handen att löntagarorganisationerna till en början stärkte sin ställning inom arbetsmarknads- och kommunikationspoli- tiken och att det rådde en tämligen god balans inom alla de tre sekto- rerna . Inom arbetsmarknadspolitiken har detta förhållande i stort sett stått sig, om än med vissa pendelslag . I de båda andra sektorerna har det däremot skett en återgång till en situation som verkar motsvara ett normaltillstånd för politiken i stort, där näringslivet har ett visst om än litet överläge. I svensk politik har organiserade intressen givits mycket stora möj- ligheter att påverka den offentliga förvaltningen.41 Det korporativa systemet har därmed kommit särskilt tydligt till uttryck just inom politikens genomförandeled. Representanter för de stora intresse- organisationerna har inkorporerats i genomförandet i så hög grad att de till och med tagit plats som fullvärdiga medlemmar av centrala myndigheters beslutande organ, styrelsen. DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT har dessutom inbjudits att delta i en mängd delegationer och råd inom förvaltningsapparaten. I det här avsnittet redovisar vi resultatet av våra egna undersök- ningar av dessa båda former av genomförandekorporativism. Ytterli- gare ett område som borde inkluderas för att ge en fullständig bild av den svenska korporativismen, men som inte kommer att behandlas här, är intresserepresentationen i regionala och lokala myndigheter.42 Vid sidan av de partssammansatta förvaltningsorganen brukar även den svenska modellen för lönepolitiska uppgörelser pekas ut som en viktig del av det korporativa systemet.43 Som regel är nog detta helt fel tänkt. Den klassiska varianten av löneuppgörelser – starkt centraliserade förhandlingar – sköttes nämligen helt utan stat- lig inblandning. De var därför exempel på korporativismens motsats. En reservation ska då göras för att dessa fria uppgörelser underförstått kan ha varit en del av den offentliga politiken.44 I den mån så var fallet kan man också här tala om ett slags genomförande- korporativism. Annars illustrerar förhållandet på arbetsmarknaden behovet av att hålla isär det som är förutsättningar för korporativa arrangemang och de korporativa lösningarna som sådana. Möjligen kan man säga att när förutsättningarna var goda för att få till stånd fungerande korpo- rativa arrangemang – arbetsmarknadens parter var få, starka och cen- traliserade – fanns inget behov av dem. De centrala två- och seder- mera trepartsöverenskommelser (SAF–LO–TCO) som förekom var i huvudsak fria förhandlingsöverens- kommelser utan annan statlig inblandning än maningar till återhåll- samhet.45 När förutsättningarna för att arrangera samtal mellan par- terna och staten å andra sidan hade försämrats – ett större antal för- handlingsorganisationer och mer självständiga förbund och lokala organisationer – ökade behovet av en statligt ledd samordning. ekonomiska kris kom staten i allt högre grad att i utbyte mot offentlig politik (skattepolitik etc) försöka förmå parterna till återhållsamhet i lönebildningsprocessen. Den något röriga situationen på svensk arbetsmarknad kan dock komma att stabiliseras . Det synes finnas ett intresse hos både arbetsgivare och löntagare att försöka hitta en mer hållbar lös- ning på de problem som funnits. Ett sådant tecken är det sk Industri- avtalet som slöts 1997 mellan industrisektorns parter. Avtalet, som uppkom i ett läge när staten bland annat hotade att intervenera med lagstiftning om obligatorisk medling, kom att utgöra grunden för förhandlingarna på arbetsmarknaden i sin helhet. Det är ännu för tidigt att uttala sig om hur långt detta kommer att föra men det fanns DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT bedömare som jämställde händelsen med det klassiska Saltsjöbadsavtalet.46 Och även om de klassiska centrala uppgörelserna inte återkommer på nationell nivå finns tydliga tendenser till att kor- porativa arrangemang är på väg tillbaka på EU-nivå där europafacken, arbetsgivarna på europanivå och kommissionen gemensamt är i färd med att utforma en långtgående europeisk arbetslagstiftning.47 Den senare tiden har en omfattande förändring av ämbetsverkens styrning ägt rum. I och med beslut avskaffades den formella förvaltningskorporativismen. I vissa myndigheter fick intressegruppsrepresentanterna stanna kvar i särskilda rådgivande organ, även sedan de lämnat styrelserna. Efter detta, som brukar betraktas som det avgörande avkorporativiseringsbeslutet, sitter såle- des alla styrelseledamöter formellt på personliga mandat.48 Det ute- sluter givetvis inte att de är inflytelserika personer i de stora intresseorganisationerna. Den intressanta frågan som här söker sitt svar är därmed hur omvälvande dessa förändringar har varit i praktiken. Andelen av olika typer av representanter har undersökts tidigare, men dessa undersökningar har använt helt olika urval och indelningar vilket gör det omöjligt att analysera förändringar över tid.49 Vi har därför genomfört en egen undersökning som omfattar tiden –1997.50 Antalet centrala ämbetsverk med styrelser ökade kontinuerligt (1960 fanns 34 styrelser med 318 ledamöter och 91 styrelser med 825 ledamöter). Men har det skett en minskning (1997 fanns 75 styrelser med 633 ledamö- ter).51 Det innebär givetvis att förutsättningarna för korporativt inflytande inom statsförvaltningen har minskat . För- ändringen motsvarar den som tidigare beskrivits inom utredningsvä- sendet där antalet enmansutredningar har blivit vanligare. DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT Fördelning av ledamöter i statliga verksstyrelser 1960–1997 I figur 2.6 ser vi samma mönster som visat sig tidigare i den här arti- keln. Den stora förskjutningen som ägt rum är att ämbetsmännen tappat mark medan andelen partiföreträdare har ökat. Övriga förändringar är i jämförelse med detta enbart krusningar på ytan. Inom gruppen ämbetsmän har det emellertid pågått en intressant utveckling. I början av perioden kom en majoritet av dessa representanter från det berörda verket. utgör den gruppen enbart en fjärdedel av ämbetsmännen. I stället har de högskoleverk- sammas andel av ämbetsmannarepresentanterna mer än fördubblats; var femte ämbetsman hämtas numera från högskolan. Om så upp- märksamheten riktas mot korporativismens utveckling kan vi kon- statera att andelen representanter för intresseorganisationerna har legat runt tjugo procent. Efter det formella avkor- porativiseringsbeslutet har det skett en mycket liten nedgång . Det mest betydelsefulla tecknet på den pågående avkorporativiseringen registrerades emellertid redan omkring 1980, då partiernas företrädare blev fler än intresseorganisationernas. Förändringarna vad gäller den traditionellt korporativa represen- tationen är alltså inte särskilt stora. Men det kan ändå finnas anled- ning att undersöka vilka som eventuellt har vunnit på de små föränd- ringar som ägt rum. Särskilt intressant är att balansen mellan lön- tagarrepresentanter (arbete) och företrädare för näringslivet (kapital) har förskjutits. De senaste decenniernas reduktion av organisationer- nas ställning har nämligen slagit hårdare mot löntagarna än det pri- vata näringslivet. Löntagarnas organisationer har förlorat något mer än det organiserade näringslivet, som det icke-organiserade näringslivet inte alls har drabbats av motsvarande åderlåtning. DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT handlar inte alls om någon dramatisk maktförskjutning, men tenden- sen är densamma som tidigare registrerats inom remissväsendet. Om myndigheternas verksamheter delas upp i sektorer återfinns samma trender, men mer accentuerat inom vissa sektorer än i andra. Ämbetsmännens minskade inflytande har framför allt skett inom social omsorg och infrastruktur. Partierna har flyttat fram sina positio- ner ordentligt inom alla sektorer. De största omvälvningarna har emellertid skett inom arbetsmarknadssektorn. Där har dessutom för- ändringarna ägt rum . Löntagarorganisationerna hade som mest av ledamöterna (1980), siffran är nu nere i . Även näringslivsorganisationerna har tappat inflytande rejält inom arbetsmarknadssektorn, från (1960) till 1997. Tillsammans har samtliga organisationer minskat . har partierna (+ ) och icke-organiserade näringslivsrepresentanter (+ 13 procentenhe- ter) gått framåt. Ämbetsmännen har aldrig varit särskilt starka inom arbetsmarknadssektorn och har heller inte tappat något. Inom denna sektor kan vi med andra ord tala om en reell avkorporativisering. Vi kan alltså konstatera att det skett en viss, men ingen dramatisk, avkorporativisering (med undantag från arbetsmarknadssektorn) som framför allt innebär att partierna nu har fler representanter än intresseorganisationerna. Förändringen inleddes emellertid före det att SAF:s opinionsoffensiv initierades och före det formella avkorporativiseringsbeslutet. I relationen arbete och kapital har arbete förlorat i inflytande i och med att avståndet mellan andel näringslivsrepresentanter och representanter för löntagarna har ökat . tycks därmed ha varit mycket framgångs- rik. Den kraftfullaste förskjutningen sett över hela tidsperioden är emellertid den från ämbetsmän till partifolk. I jämförelse med den mest markanta maktförskjutningen inom svensk statsförvaltning , den från männen till kvinnorna, ter sig emellertid även det senare som en mindre omvälvande förändring. I vår undersök- ning utgjorde kvinnorna av styrelseledamöterna , en andel som 1997 hade ökat till 43 procent.52 Den verksamhet som bedrivs och de beslut som bereds vid de statliga myndigheterna försiggår i realiteten till stor del i mindre delegatio- ner, arbetsgrupper, råd och permanenta kommittéer. DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT sena kan det således vara väl så viktigt att befinna sig i några av dessa mindre glamourösa positioner som att sitta i myndighetens ledning. Även om partsdeltagandet avtar i toppen kan det också fortfarande vara fullt utbyggt längre ner i organisationen. Huvudresultatet i vår egen undersökning bekräftar dock i huvudsak mönstret från våra övriga delundersökningar: Deltagandet har minskat påtagligt och i synnerhet . De stora intres- seorganisationerna ingår emellertid fortfarande i en mängd olika underlydande organ. Studien bygger på de uppgifter som de fyra stora organisationerna på arbetsmarknaden själva lämnat i uppdragsregister (LO) och kalen- drar (SAF), samt verksamhets- och revisionsberättelser (res- pektive TCO).