sou · GNB333 · 2000-01-01 00:00:00 — Hänsyn kan också tas till merkostnader exempelvis för bil eller som- marstuga om det bedöms föreligga särskilda skäl på grund av ekono- miska eller sociala omständigheter. 1997/1998:113 s. 82 anges att det är kommunens ansvar att se till att den enskilde erhåller sitt förbehållsbelopp och att en utredning görs om avgifterna skall jämkas eller ej som det konstateras att det vilar på den enskilde att "ge kommunen kunskap om behov och situationer som gör att avgiften vilar på en korrekt grund". 224 )|UIDWWQLQJVNRPPHQWDUHU Denna skyldighet för kommunen kvarstår. Ändringen syftar främst till att göra rätten till omprövning eller jämkning mer tydlig för kommun och den enskilde. Omprövningsbeslutet kan ha avgörande betydelse för den enskilde möjlighet att begära laglighetsprövning medan jämkningsbeslutet kan överklagas genom förvaltningsbesvär. bör genom allmänna råd kunna ge lämplig vägled- ning i sammanhanget. Ett tillägg har gjorts i första stycket innebärande att ett beslut om jämkning enligt 37 § tredje stycket får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol, dvs. i detta fall länsrätten. Det innebär att beslutet kan överklagas i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen. Vid miss- nöje över länsrättens dom kan den enskilde överklaga till kammarrät- ten. Därefter kan överklagande ske till Regeringsrätten. 12.2Förslaget till lag om ändring i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387) I konsekvens med ändring i 35 § SoL ersätts begreppet självkostnad med en bestämmelse om att avgift inte får överstiga kommunens genomsnittliga kostnad för samma insats. I ett nytt sista stycke klargörs att boendekostnad skall behandlas an- tingen som avgift eller hyra. Hyreslagen är normalt tillämplig för bo- stad med särskild service. Om bostad med särskild service utgör ett hy- resförhållande skall avgiftsbestämmelserna i denna paragraf inte vara tillämpliga avseende boendekostnaden. För de fall boendet inte utgör ett hyresförhållande kan boendekostnaden bestämmas som avgift enligt denna paragraf. )|UIDWWQLQJVNRPPHQWDUHU 225 12.3Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) I paragrafen görs en ändring i konsekvens med tillägget i 35 § social- tjänstlagen beträffande den högsta avgift som kommunen sammanlagt får fastställa för vård, omsorg och service i särskilda boendeformer samt hemtjänst enligt socialtjänstlagen och vård samt förbrukningsar- tiklar enligt hälso- och sjukvårdslagen. 12.4Förslaget till lag om ändring i jordabalken Ändringen innebär att särskilda boendeformer motsvarande sådana som avses i 20 § andra stycket och 21 § tredje stycket socialtjänstlagen (1980:620) inte skall omfattas av bestämmelser om upprustningsföre- läggande Genom ett tillägg klargörs att hyresgäst i särskilda boendeformer mot- svarande sådana som avses i 20 kap § andra stycket och 21 § tredje stycket socialtjänstlagen (1980:620) inte har rätt överlåta hyresrätten till sin bostadslägenhet för att genom byte få en annan bostad. 12.5Förslaget till lag om ändring i lagen om TV-avgift (1989:41) I andra stycket andra punkten görs ett tillägg för att tydliggöra att sär- skilda boendeformer inte skall jämställas med sjukhus eller vårdanstalt. För särskilda boendeformer betraktas boendet i rättsligt hänseende i huvudsak jämförbart med ordinärt boende. Det är därför följdriktigt att den boende själv betalar TV-avgift för den egna TV-apparaten. Där- emot skall för det fall gift eller sammanboende bor i särskild boende- 226 )|UIDWWQLQJVNRPPHQWDUHU form medan maken bor kvar i det tidigare gemensamma hemmet de båda hushållen ses som ett hushåll vid debitering av TV-avgift. Inom samma särskilda boendeform skall endast en avgift betalas för samtliga TV-apparater som används i boendeformens gemensamhets- utrymme. Utredaren presenterar i betänkandet förslag som syftar till att dels få en bättre samordning mellan författningar inom olika samhällsorgan med anknytning till begreppet särskilda boendeformer, dels skärpa lagstift- ningen vad gäller kommunernas avgiftsuttag inom äldreomsorgen. När det gäller avgiftsfrågorna är huvudsyftet med utredningen enligt direk- tiven att i första hand få till stånd en kartläggning och analys av olika aspekter och problem. Utredaren har därutöver valt att lägga fram flera förslag som rör avgiftssättningen inom äldre- och handikappomsorgen. Jag tar inte ställning till förslagens innehåll men vill kommentera vissa konsekvenser som följer av förslagen om riktvärde för förbehållsbelop- pet och avgiftstak samt finansieringen av dessa. Utredaren föreslår att ett riktvärde för förbehållsbeloppet införs. Däremot anser inte utredaren att ett enhetligt förbehållsbelopp är möj- ligt att genomföra. Skäl som talar emot det senare är bl.a. att innehållet i kommunernas hemtjänstutbud m.m. varierar kraftigt och att det finns stora skillnader i kostnadsnivåer mellan såväl olika boendeformer som Jag delar utredarens uppfattning angående ett enhet- ligt belopp och anser att flera av dessa problem är relevanta även för förslaget om ett beloppsmässigt bestämt riktvärde. Jag menar även att det är svårt att förutse vilka konsekvenser ett riktvärde kommer att få i praktiken för prövningen av kommunernas förbehållsbelopp i samband med det förvaltningsbesvär som föreslås införas avseende jämknings- beslut. Utredaren föreslår att ett avgiftstak införs för vård, omsorg och ser- vice samt för boende i syfte att ge ökad legitimitet åt systemet. Samti- digt konstateras att förslaget begränsar kommunernas möjligheter att via avgifter öka kostnadstäckningen av äldreomsorgen. Utredaren me- nar också att äldreomsorgens finansiering på behöver utre- das mera grundligt. Jag delar uppfattningen om behovet av en mer grundlig belysning, t.ex. vad gäller konsekvenser för efterfrågan och 228 6lUVNLOGD \WWUDQGHQ utbud, kvalitetsaspekter m.m. Jag är därför tveksam till att ett förslag om avgiftstak läggs fram eftersom det i hög grad skulle bli styrande för utvecklingen och utformningen av de framtida systemen. Avslutningsvis vill jag kommentera frågan om finansiering av för- slagen. Enligt det generella kommittedirektivet för prövning av offent- liga åtaganden (dir. 1994:23) som gäller för denna utredning skall utre- daren redovisa hur förslag som innebär utgiftsökningar eller inkomst- minskningar skall finansieras. När det gäller förslagen om riktvärde för förbehållsbelopp och avgiftstak lämnar utredaren inga finansieringsför- slag. Ett genomförande av förslagen innebär konsekvenser för kommu- nernas möjligheter till finansiering genom avgiftsintäkter och skulle därmed medföra ett inkomstbortfall som på något sätt måste täckas, antingen genom omprioritering av kommunernas resurser eller genom skattefinansiering via staten och det generella statsbidraget. Om en utredning, som det sägs i betänkandes rubrik, skall behandla frågan om avgifter för det som här kallas handikappomsorg kan man lätt förledas att tro att situationen för människor med funktionshinder skall belysas ordentligt. I avsnitt 5.5.5 konstaterar dock utredaren att det primära uppdraget är att lägga förslag om avgifter för äldre. Ser man sedan till underlagen och förslagen som presteras så har utredaren också följt denna linje. Den handikappomsorg inom som delvis behandlas i detta betänkande omfattar en begränsad del av det stöd i vardagen som berör de flesta människorna med funktionshinder. Komplexiteten i de kostnader som ett funktionshinder medför har bl.a. behandlades av den i betänkandet delvis refererade (SOU 1995:35). Jag vill därför betona att utredaren inte haft vare sig i uppdrag eller fått resurser att belysa avgiftssituationen för människor med funktions- hinder på ett brett sätt. Riksdag och regering har därför även efter denna utredning kvar att studera avgifterna för människor med funk- tionshinder om de har för avsikt att leva upp till sina egna handikapp- politiska principer. 6lUVNLOGD \WWUDQGHQ 229 Kommunerna har ett omfattande och växande ansvar för vård och om- sorg till äldre. har antalet personer i höga åldrar ökat kraftigt, som resurserna för vård och omsorg ökat endast marginellt. Kommunerna har varit återhållsamma och bidragit till sane- ringen av statens ekonomi. Följden har blivit en kraftig förändring av resursanvändningen. Färre har fått insatser, men de som fått hjälp har fått mer omfattande insatser. Avgifterna för vård och omsorg har ökat i många kommuner. förväntas antalet personer öka med ca 65 000, sannolikt kommer befolkningsprognosen att överträffas. För att ge de tillkommande äldre samma tjänster som behöver kommunerna ca 14 mdkr ytterligare, till de 61 mdkr som verksamheten kostade 1997. Cirka 225 000 personer behöver rekryteras till verksamheten. Om arbetsvillkoren för personalen skall förbättras krävs ytterligare resurser utöver de nämnda. Pensionärernas inkomster förväntas öka påtagligt . Uppgifter visar att ökningen kan komma att bli i storleksordningen . Även om ökningen blir kraftigast bland de yngre ålderspensionä- rerna så slår den successivt igenom även för de riktigt gamla. Även i ett längre perspektiv får vi dock räkna med att det kommer att finnas äldre med låga inkomster, i synnerhet bland kvinnor. Min bedömning är att kommunerna står inför betydande svårigheter att finansiera de ökade resursanspråk som följer av samhällsföränd- ringar framöver, som pensionärernas inkomster förbättras. $OOPlQQD V\QSXQNWHU Sn XWUHGDUHQV I|UVODJ BoA utredningens direktiv är begränsade till att kartlägga, analysera och vid behov lägga fram förslag i vissa frågor om de särskilda boen- dets avgränsning och reglering och vissa avgiftsfrågor. Underhand har ansvarig minister muntligt givit utredaren vidare mandat. De förslag som utredningen lägger fram kommer, om de genomförs, att påtagligt begränsa kommunernas handlingsfrihet inom avgiftsområ- det. Förslagen läggs fram utan att frågan om hur finansieringen av framtidens vård och omsorg till äldre skall ske har belysts. Detta har inte heller ingått i utredarens uppdrag. Följden blir att en finansie- ringskälla begränsas kraftigt, utan att alternativ finansiering anvisas. Vårt system med kommunalt självstyre innebär att vi accepterar och bejakar olika sätt att tillgodose människors behov av vård och omsorg. Vi har också betydande skillnader i servicenivå, kostnader per tjänst, 230 6lUVNLOGD \WWUDQGHQ sammansättning av utbudet av tjänster samt skatte- och avgiftsuttag. Det är kommunpolitikernas ansvar inför sina väljare att göra avväg- ningar mellan vilken nivå på olika tjänster som skall erbjudas och hur de skall finansieras. Det är också de lokala politikerna som skall, och får, stå till svars inför medborgarna för den kommunala servicens ut- formning samt skatte- och avgiftsuttag. Det decentraliserade ansvaret för välfärdsfrågorna i de nordiska länderna är en viktig grund för att uppnå folklig förankring och effektivitet i verksamheten. Mot denna bakgrund motsätter jag mig flera av de förslag som utre- daren lägger fram i detta betänkande. Jag delar utredarens uppfattning att det är angeläget att korttidsboendet utvecklas. Det är också en process som pågått . Utveck- lingen av korttidsboendet och avgifterna för detta bör, enligt min me- ning, ske utifrån de förutsättningar varje enskild kommun har. Själv- fallet bör kommunen sätta avgifter för korttidsboendet så att den en- skilde inte avstår från att efterfråga tjänsterna, när behov föreligger. Mot denna bakgrund anser jag det tveksamt att nu dela upp det sär- skilda boendet i dels äldreboende (för stadigvarande boende), dels korttidsboende. I utredarens uppgift har ingått att lägga förslag som gör att samma villkor skall gälla i annan lagstiftning för samtliga typer av särskilt boende. De förslag som läggs med detta syfte är vällovliga. Men att i sammanhanget pånytt dela in det särskilda boendet i olika typer kan komma att försvåra ett sammanhållet och konsekvent sätt att förhålla sig till boende, vård och omsorg till äldre. Inriktningen bör istället vara att lagstiftaren skapar förutsättningar för kommunerna att utveckla flexibla former för särskilt boende för olika situationer, mål- grupper och olika preferenser bland de äldre. Det talar för att ha ett enda begrepp i lagstiftningen för särskilt boende, såväl för stadigva- rande som för korttidsboende – gärna äldreboende. Jag delar utredarens uppfattning att äldre skall förbehållas tillräckliga medel för personliga behov efter att boendekostnader och avgifter för vård och omsorg betalts. Bedömningar av vad som skall anses vara till- räckliga medel måste emellertid varje enskild kommun göra med ut- gångspunkt i vilka subventionerade tjänster kommunen erbjuder, boen- dekostnader, levnadskostnader i övrigt samt de äldres ekonomiska för- 6lUVNLOGD \WWUDQGHQ 231 utsättningar i kommunen. Det material som utredningen presenterar är ett bra underlag för kommunernas överväganden. Genom de uppfölj- ningar som fortlöpande gör framkommer också viktiga kunskaper och erfarenheter. Utredaren har valt att benämna den nationella "riktvärde", som hon argumenterar emot ett enhetligt belopp, då ett sådant skulle vara svårt att anpassa till den individuella situationen. Jag anser att förbehållet skall beräknas för varje individ med utgångspunkt i en kommunalt fastställd förbehållsnivå. Risken är stor att det nationellt fastställda förbehållsbeloppet kommer att försvåra individuell anpass- ning. Jag anser att utredaren borde ha avstått från att föreslå att regeringen får meddela föreskrifter om förbehållsbeloppets storlek. Förslaget att i förordning reglera vilka inkomster som skall läggas till grund för avgiftsberäkningen är däremot väl motiverat. +|JVWD DYJLIW Utredaren bejakar kommunernas rätt att själva bestämma vilken typ av taxa som skall tillämpas. Däremot föreslår hon en nationell reglering av högsta tillåtna avgift för vård och omsorg i kommunerna. Många kom- muner har redan fastställt en högsta avgift i sina taxor. Detta har skett efter lokala bedömningar av vad som är skäligt. Jag vänder mig emot att staten beslutar om en högsta avgift. Mina skäl är följande. Servicenivån i kommunernas tjänster varierar, liksom de äldres eko- nomiska förutsättningar och kommunernas skatteuttag. Vad som är en rimlig högsta avgift är beroende av dessa förhållanden, vilket talar för att den bör beslutas lokalt. En normering av högsta avgift kommer att leda till att kommuner som har en lägre nivå på sitt tak kommer att höja detta. Riksnormen kan därmed leda till icke avsedda avgiftshöjningar. Även om staten schablonmässigt skulle kompensera kommunerna för minskade avgiftsintäkter vid införandet av ett avgiftstak, kommer många kommuner att vidkännas minskade intäkter. En schablonmässig kompensation kommer inte att ta hänsyn till den enskilda kommunens befintliga taxekonstruktion och avgiftsintäkter. Framför allt skall staten inte, enligt utredarens förslag, ersätta framtida intäktsbortfall för kom- munerna. Kommunernas möjligheter att öka avgiftsintäkterna i takt med att pensionärernas inkomster förbättras blir beroende av statens välvilja att framöver höja ett eventuellt avgiftstak. 232 6lUVNLOGD \WWUDQGHQ +|JVWD DYJLIW I|U UXP Utredarens förslag om en högsta nivå för boendeavgift har samma ka- raktär som avgiftstaket. Mina invändningar är huvudsakligen på samma typ. Standarden på de anläggningar som inte omfattas av hyreslagens be- stämmelser varierar, liksom äldreboendet i övrigt. Det är rimligt att varje kommun ges möjlighet att fastställa en skälig boendeavgift med utgångspunkt i den standard som äldreboendet har. Jag motsätter mig därför en nationell reglering av högsta tillåten bo- endeavgift i äldreboende. 2PSU|YQLQJ RFK I|UYDOWQLQJVEHVYlU |YHU MlPNQLQJVEHVOXW Utredaren föreslår preciseringar i 37 § SoL av den enskildes rätt till omprövning av avgiftsbeslut samt jämkning av avgift. Mot det senare beslutet föreslås den enskilde kunna anföra förvaltningsbesvär. har den enskilde möjlighet att begära en ny prövning av sin avgift om han/hon anser att den är oriktig i något avseende. Denna prövning kan självfallet leda till korrigeringar både uppåt och nedåt eftersom avgiften måste grundas på aktuella och korrekta siffror. I an- nat fall uppfylls inte kraven för avgiftsbestämningen enligt 35 § Sol. Jag kan därför inte godta lagförslaget såvitt gäller 37 § andra stycket SoL. Ett avgiftsbeslut med anledning av förnyad prövning överklagas ge- nom laglighetsprövning. Jag är medveten om att det finns brister i handläggningen av avgiftsärenden i kommunerna. Genom information till omsorgstagarna, föreskrifter i fullmäktiges taxa, fortbildning av per- sonal samt aktivt stöd från ledningarna kan dessa brister rättas till. Några ytterligare föreskrifter i lag är därför inte nödvändiga. Ett införande av förvaltningsbesvär i avgiftsärenden är en principiell avvikelse från den huvudregel som gäller inom svensk kommunalrätt. Den föreslagna regeln i 37 § tredje stycket SoL i förening med förvalt- ningsbesvär öppnar upp för en från synvinkel oacceptabel skälighetsjustis i domstol beträffande avgiftsärenden. Jag avvisar därför förslaget också i denna del. har den enskilde möjlighet att begära laglighetsprövning av in- dividuella avgiftsbeslut. Detta ger den enskilde möjlighet att få prövat om avgiftsbeslutet är i överensstämmelse med fullmäktiges taxa och gällande lagstiftning. Genom laglighetsprövning överklagas också fullmäktiges taxebeslut varvid taxans förenlighet med gällande lagstift- ning kan prövas. Sammanfattningsvis gäller att den en- 6lUVNLOGD \WWUDQGHQ 233 skilde kan få en heltäckande och kvalitativ rättslig prövning i domstol av både individuella avgiftsbeslut och fullmäktiges taxebeslut. Jag anser därför att den enskilde med gällande juridiska ordning ges förut- sättningar för en tillfredsställande rättssäkerhet. Det är vällovligt att så långt möjligt samordna inhämtandet av uppgifter om vårdtagarnas inkomster och boendekostnader med andra system. För de kommuner som helt eller delvis använder taxerad inkomst som grund för avgiftsberäkningen kommer övergången till aktuella uppgifter att medföra ökade kostnader. Utredaren har inte beräknat kommunernas merkostnader för detta, vilket borde skett. Utredaren är enligt utredningens direktiv skyldig att tillämpa finan- sieringsprincipen. Beträffande förslaget att införa en bestämmelse i so- cialtjänstlagens 35 § som ger regeringen rätt att föreskriva förbehållets nivå menar utredaren att detta i sak inte innebär något nytt. Jag vill be- stämt vända mig mot denna bedömning. Det är uppenbart att ett ge- nomförande av lagförslaget skulle medföra betydande merkostnader för kommunerna. Utredningen har själv beräknat dessa till ca . Det finns skäl framhålla att tidigare inte i lag angivit ni- vån på förbehållsbeloppet eller bemyndigat regeringen att ange ett så- dant belopp. Däremot finns i specialmotiveringen till nuvarande lag- reglering i 35 § SoL ett uttalande om att den tidigare sk. 30/20 regeln bör uppfattas tillräcklig nivå för att täcka behov som inte tillgodoses av kommunen, för människor med stora hjälpbehov. Denna vägledning har också många kommuner tillämpat, och då fastställt förbehåll till en nivå, där medianvärden i äldreboende ligger på knappt 1 400 kro- nor . Det är uppenbart att den föreslagna höjningen av förbehållet i äldre- boende till innebär stora merkostna- der för landets kommuner. Staten måste, enligt finansieringsprincipen, kompensera kommunerna för detta. 234 6lUVNLOGD \WWUDQGHQ SPRF avger särskilt yttrande över kommunerna skall ha frihet att välja om avgiften skall vara inkomst- och insatsrelaterad. SPRF ifrågasätter om inkomstrelaterad avgift är lagligt riktigt. Av- giften måste sättas i relation till den stödform som erhålls, alltså betala för den tjänst man får. Enligt kommunallagen har kommunerna skyldighet att tillhandahålla service på entydiga villkor till kommuninnevånarna. Boendebegreppet i de särskilda boendeformerna för äldre samt avgifterna för sådant boende och deras effekter Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera olika aspekter av socialtjänstlagens begrepp särskild boendeform och föreslå föränd- ringar som leder till bättre samordning mellan författningar inom olika samhällsorgan med anknytning till det särskilda boendet. Även vissa avgiftsfrågor inom vård- och omsorgsområdet skall behandlas. -analysera vilken innebörd socialtjänstlagens begrepp särskild boen- deform har i olika författningar och vilka konsekvenser olika be- nämningar och klassificeringar kan få, -utreda hyreslagstiftningens tillämplighet i de särskilda boendefor- merna och undersöka om den nuvarande avgränsningen enligt hy- reslagen är lämplig när det är frågan om boende i särskilda boende- former. I detta sammanhang skall utredaren också analysera for- merna för hur boendeavgiften fastställs, då hyreslagens bestäm- melser inte kan användas, -utreda och överväga vilka krav som bör ställas för att boende i särs- kilda boendeformer skall berättiga till bostadstillägg för pensionärer, -analysera frågan om möjligheter att överklaga ett enskilt avgifts- beslut eller avslag på begäran om jämkning, -kartlägga och redovisa situationen för olika individer/hushåll när det gäller avgiftskonstruktioner som tillsammans med bidrag och skatter ger upphov till marginaleffekter, -analysera den rättsliga situationen och de ekonomiska konsekven- serna för makar eller sammanboende av att den ena parten erhåller dagvård, korttidsboende eller permanent flyttar till en särskild boen- deform, -kartlägga i vad mån nivån på avgifter och förbehållsbelopp innebär att enskilda av kostnadsskäl avstår från olika slag av insatser och i vilken utsträckning äldre hänvisas till och erhåller socialbidrag för att uppnå en skälig levnadsnivå samt i vilken mån kommunerna jämställer förbehållsbeloppet med nivån för "försörjningsstöd", -kartlägga kommunernas tillämpning av självkostnadsbegreppet och i detta sammanhang redovisa avgiftstäckningsgraden för olika kom- muner samt -bedöma de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna med an- ledning av eventuella förslag från utredaren. bGHO UHIRUPHQ RFK ERHQGHEHJUHSSHW Alla människors rätt till en god bostad utgör en av hörnstenarna i väl- färdspolitiken och är också en bärande princip i Ädel-reformen. Även människor med omfattande behov av tillsyn, omvårdnad och vård skall ges tillgång till en bostad där friheten och integriteten är skyddad och där de kan då sina behov av stöd och hjälp i den dagliga livsföringen tillgodosedda. Den gav kom- munerna ett samlat ansvar för boende, service och vård till äldre och funktionshindrade. I samband härmed infördes i socialtjänstlagen (1980:620) en skyldighet för kommunerna att inrätta särskilda boende- former för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd (20 §). Bestämmelsen ersatte den tidigare skyldigheten för kommunerna att inrätta . Det nya samlingsbegreppet omfat- tar förutom ålderdomshem, och gruppboende också de sjuk- hem som överfördes till kommunerna i samband med reformen. Genom att använda ett samlat begrepp för sådana särskilda boendeformer markerade det föredragande statsrådet att kommunerna har stor frihet i fråga om hur äldres behov av sådant boende, service och vård skall till- godoses. Av den särskilda lagen (1994:1402) om övertagande av vissa sjukhem och andra vårdinrättningar framgår bl.a. att de sjukhem och andra vårdinrättningar, som övertagits av kommunen med stöd av den- na lag, skall anses som sådana boendeformer som avses i 20 § social- tjänstlagen. I samband med Ädel-reformen fick kommunerna också ansvar för hälso- och sjukvård med undantag av läkarinsatser i bl.a. de särskilda boendeformerna. Den hälso- och sjukvård som ges i särskilda boende- former betraktas efter reformen som öppen hälso- och sjuvård.