sou · GNB323 · 2000-01-01 00:00:00 — Erfarenheterna från tidigare programperiod pekar på behovet av ett större engagemang från arbetsmarknadens organisationer och regionala och lokala organ. Här bör partnerskapen för det nya mål 3 kunna spela en positiv roll. Vidare bör man undvika att splittra upp insatserna på alltför många små projekt. 7.2Processen för framtagandet av ett nytt SPD 7.2.1Regeringen måste klargöra förutsättningarna Ramarna för framtagandet av programmet för nya mål 3 kommer att preciseras i de riktlinjer för nya mål 3 som kommissionen fastställer efter 136 Slutsatser och Förslag att fattat beslut om grunderna för den nya program- perioden. Utifrån nuvarande beslutsläge kan dock följande bedömning göras av ramarna för denna process. kommer att ha ett extra möte den 24–för att behandla Agenda 2000. I detta ligger bl.a. de ekonomiska ramarna för den kommande strukturfondsperioden. Däremot är det inte sannolikt att generella strukturfondsförordningen tas upp till behandling vid detta möte. Detta innebär i så fall att denna formellt fastställs först . Det finns dock en klar inriktning mot att vid detta extra toppmöte fatta sådana beslut att den nya programperioden för struktur- fonderna kan träda i kraft som planerat från . Oavsett de beslut som fattas vid mötet är det angeläget att den nationella processen med att förbereda ett programdokument för nya mål 3 påbörjas . Sannolikt är den senaste tidpunkt som kan lämna sitt nationella planeringsunderlag (utvecklingsplan) för det nya mål 3 . Det är detta underlag som sedan ligger till grund för det samlade programdokumentet (SPD). En förutsättning för att få ett genomarbetat och väl förankrat program är att partnerskapen och berörda myndigheter/kommuner på central, regional och lokal nivå ges möjligheter att aktivt delta i planeringsprocessen. För detta krävs att processen med att ta fram ett nytt SPD för det framtida mål 3 påbörjas . Ett villkor för att få igång denna process är att regeringen, med beaktande av beslutsläget på EU-nivå, anger vissa grundläg- gande förutsättningar när det gäller formerna för framtagandet av det nya programmet. Om så inte sker finns en risk för att processen stannar av i avvaktan på att ramarna för processen klargörs. 7.2.2Ett program, ett partnerskap och en myndighet Den första frågan gäller om det framtida mål 3 skall grundas på ett sammanhållet nationellt program eller flera olika program strukturerade efter olika inriktningar och/eller geografiska avgränsningar. För det nya mål 3 rekommenderar en SPD per medlemsstat. För del utgör nuvarande mål 3 och mål 4 separata nationella pro- gram dock med betydande regionalt inflytande över handhavandet. Utredningen föreslår att processen för framtagandet av programmet för nya mål 3 skall utgå från att det syftar till ett samlat nationellt pro- gram men med en utvecklad och förstärkt regional och lokal dimension. Också inom ramen för nuvarande mål 3 och mål 4 har det i regel utarbetats kompletterande regionala måldokument. Detta skedde dock efter att den nationella SPD utarbetats och antagits av EU. Slutsatser och Förslag 137 mande planeringsprocessen bör den regionala planeringen utgöra en viktig del av underlaget för utarbetandet av den nationella SPD:n. Regeringen bör därför ge de nuvarande regionala partnerskapen inom mål 3 och mål 4 i uppdrag att gemensamt förbereda den nya programperioden. Under avsnitt 7.1 har skisserats en övergripande inriktning för det nya programmet och det finns även förslag till olika prioriterade områ- den. Det finns anledning att betona att denna övergripande inriktning måste ge utrymme för en nedifrån och upp-strategi i plane- ringsprocessen. Engagemanget för och effektiviteten i det nya pro- grammet är i hög grad avhängigt i vilken utsträckning som olika lokala och regionala aktörer blir delaktiga i framtagandet av programmet. Framgången med det nuvarande mål 4 beror i hög grad på partnerska- pens engagemang som medförde att partnerskapen i hög grad identifie- rade sig med verksamheten i mål 4. I det sammanhanget är det också viktigt att ta fasta på att kommis- sionen i sitt förslag när det gäller den nya programperioden framhåller att detta är ett uttryck för kommissionens vilja att se till att ansvarsför- delningen blir tydligare och att subsidiaritetsprincipen tillämpas på ett striktare sätt. Europeiska kommissionen skall ses som en garant för de strategiska prioriteringarna medan programmens utformning och för- valtning å andra sidan blir en mer renodlad nationell fråga. Detta, till- sammans med att programperioden sträcker sig , motiverar att måldokumenten bör ges en mer strategisk och principiell utformning jämfört med tidigare SPD:n för mål 3 och mål 4. Inrikt- ningen måste vara målstyrning och inte detaljstyrning. Ett sammanhållet program för det framtida mål 3 ställer också krav på att partnerskapen hålls samman både på nationell och regional/lokal nivå. Även om de olika insatsområdena kan komma att få delvis olika inriktning och utformning är det i stor utsträckning samma parter som är aktuella. Genom sammanhållna partnerskap kan man uppnå både enklare och tydligare organisation och synergieffekter i insatserna. Partnerskapens sammansättning, roller och ansvar diskuteras närmare under avsnitt 7.3. När det gäller framtagandet av ett nytt SPD har tidigare framhållits betydelsen av att partnerskapen aktivt deltar i den process som ligger till grund för framtagandet av det nya måldokumentet. I strukturfonds- förordningen sägs att parterna skall få tillfälle att yttra sig över förslagen till planeringsdokument. Ambitionerna för svensk del bör sättas högre än så. Partnerskapen bör aktivt delta i den process som ligger till grund för förslagen till programmet och partnerskapet på nationell nivå bör också involveras i det samråd som kommissionen har med respektive medlemsstat för att fastställa det nya samlade planeringsdokumentet. 138 Slutsatser och Förslag parterna på lämpligt sätt deltar i förhandlingarna med har stor betydelse för ansvarstagande för genomförandet av programmet. Parterna bör också ha en aktiv roll vid utarbetandet av det s.k. programplaneringskomplementet, som skall utarbetas efter att SPD:n blivit fastställd, och som skall innehålla en detaljerad beskrivning av programmets olika delar. Många skäl talar också för att ett sammanhållet SPD organisatoriskt bör hållas samman av en enda förvaltningsmyndighet. Det ligger utanför utredningens uppdrag att lägga ett konkret organisationsförslag men utredningen skall lämna förslag vad om vad som bör beaktas när det gäller organisationen av det nya mål 3 och det nya gemenskapsinitiativet. Slutsatserna i dessa delar redovisas i avsnitt 7.3. Här finns endast anledning att understryka nödvändigheten av att det sker en snabb be- redning av denna fråga bl.a. för att kunna ta tillvara på den kompetens som byggts upp både nationellt och regionalt. 7.2.3Utgå ifrån den nationella handlingsplanen för sysselsättning skall vara ett av instrumenten i medlemsstaternas arbete med att förverkliga sysselsättningsriktlinjerna. På motsvarande sätt skall strukturfonderna på nationell nivå vara ett medel för att för- verkliga den nationella handlingsplanen för sysselsättningen. I den föreslagna reviderade förordningen för den Europeiska socialfonden finns en direkt koppling mellan det nya mål 3 och den europeiska sys- selsättningsstrategin. Mot den bakgrunden är det angeläget att detta samband utvecklas och att strukturfondsinsatserna integreras i den kommande nationella handlingsplanen som skall utarbeta och att denna plan kan utgöra en grund för det nationella planeringsunderlaget för det framtida mål 3. 7.2.4Samordna med de regionala tillväxtavtalen och de regionala kompetensråden pågår arbetet på regional nivå med att ta fram under- lagen till de regionala tillväxtavtalen. Ett första utkast skall lämnas till regeringen . Avsikten är att dessa skall kunna fastställas . Kompetensutvecklingsområdet intar en strategisk roll när det gäller det regionala tillväxtarbetet. Därför är det naturligt att det finns ett nära samspel mellan arbetet med de regionala tillväxtavtalen och planeringen inför det framtida mål 3. Av samma skäl bör också Slutsatser och Förslag 139 eftersträvas en samordning med det arbete som sker inom de regionala kompetensråd som är under etablering runt om i landet. På regional nivå bör de analyser som görs inom ramen för tillväxtavtalen kunna tjäna som ett viktigt underlag också för den regionala planeringen av det nya mål 3. bör partnerskapen inom nuvarande mål 3 och mål 4 ges möjlighet att medverka i arbetet. På vissa håll i landet finns s.k. regionala sysselsättningspakter. Givetvis bör det finnas en samordning också mellan dessa och arbetet med framtida mål 3. Mot bakgrund av det arbete som sker inom ramen för de regionala tillväxtavtalen och att det nya strukturfondssystemet blir mer överskådligt än tidigare bör dock övervägas att avveckla de regionala sysselsättningspakterna i anslutning till etablerandet av de regionala tillväxtavtalen och genom att man går in i en ny programperiod för strukturfonderna. Olika program med likartade mål inom samma områden kan försvåra arbetet och leda till minskad total effektivitet. Utifrån det ovan redovisade underlaget kan följande tidsplan skisseras för den fortsatta planeringsprocessen för det nya mål 3. Det bör under- strykas att de bedömningar som görs är preliminära och kan förändras till följd av ändrade förutsättningar nationellt och inom EU. , extra möte om Agenda 2000. Regeringen beslutar om ramarna för det fortsatta strukturfondsarbetet. Förslagen till regionala tillväxtavtal lämnas till regeringen. nationella sysselsättningsplan () lämnas till EU-kommis- sionen. 140 Slutsatser och Förslag Underlaget till SPD:n för mål 3 färdigställs (den nationella utveck- lingsplanen). (eventuellt november) De slutförhandlade tillväxtavtalen lämnas till regeringen. Årsskiftet 1999/2000 Förhandlingarna med kommissionen om SPD:n för mål 3 påbörjas. Framtagandet av programplaneringskomplementet till SPD:n. 7.3Organisationen av det nya mål 3 och det nya gemenskapsinitiativet 7.3.1Organisationen måste grundas på inriktningen av programmet och EU:s krav Det är i första hand inriktningen av det framtida mål 3 som bör vara styrande vid valet av organisationslösning. Organisationen måste vara ändamålsenlig i förhållande till de mål som skall uppnås. Utifrån den i avsnitt 7.1 föreslagna övergripande inriktningen är det framför allt två faktorer som bör beaktas. Det ena är betoningen av att det nya mål 3 bör ges en egen tydlig identitet inriktad på kompetensutveckling för både anställda och arbetslösa. Organisationsuppbyggnaden bör stödja en sådan koncentration av insatserna bl.a. genom att genomförandet av det nya mål 3 blir den nya organisationens huvudsakliga uppgift. Det andra är betoningen av de aktiva partnerskapen. Organisationslösningen bör ta fasta på detta och stimulera engagemang och delaktighet i verksamheten. Den nya organisationen måste givetvis också tillgodose de krav på förvaltning och övervakning av programmen som framgår av EG:s re- gelverk. Förslaget till ny förordning för strukturfonderna har tre huvudinriktningar: en ökad koncentration av stöden, ett förenklat och decentraliserat genomförande samt skärpta krav på effektivitet och kontroll. Som ett led i detta skall medlemsstaterna för varje program utse en enda förvaltningsmyndighet vars uppgift består i själva genom- förandet, i kontroll av att förvaltningen sker utan oegentligheter och att se till att programmet genomförs på ett effektivt sätt. Slutsatser och Förslag 141 digheten kan, om medlemsstaterna så beslutar, vara samma organ som handhar utbetalningarna av de berörda stödåtgärderna. Mot denna bakgrund kan konstateras att det finns problem med att grunda den nya organisationen både på nuvarande organisation för mål 3 och för mål 4. är det givetvis eftersträvansvärt att så långt möjligt bygga vidare på de kunskaper och erfarenheter som finns i de nuvarande organisationsstrukturerna. Att välja radikalt nya organisa- tionslösningar skulle sannolikt försena och försvåra arbetet med att få igång det nya mål 3. Det kan också skapa problem när det gäller över- gångsorganisationen för slutförandet av den nuvarande programperio- den. Utredningen vill i det sammanhanget peka på en del problem som skulle kunna uppkomma om man väljer att sammanföra genomföran- deorganisationen för nya mål 3 med organisationen för nya mål 1 och/eller nya mål 2. En skillnad är att mål 3 föreslås få en tydlig indi- vidinriktning kopplad till kompetensutvecklingsinsatser för anställda och arbetslösa, medan mål 1 och mål 2 i första hand är inriktade på strukturella åtgärder av regional- och näringspolitisk karaktär. En annan skillnad rör partnerskapens sammansättning och roll. Inom mål 3 föreslås behoven på arbetsplatserna och individens utvecklingspotential stå i fokus. För att detta skall bli framgångsrikt krävs aktiva partnerskap där arbetsmarknadens organisationer spelar en central roll. För mål 1 och mål 2, där regional- och näringspolitiska åtgärder spelar en mer framträdande roll, ställs delvis andra krav på partnerskapens samman- sättning och funktion. som det således finns skillnader finns också starka beröringspunkter mellan de olika strukturfondsprogram- men. Inte minst genom att utvecklingen av de mänskliga resurserna ingår i uppdragen även för mål 1 och mål 2. Hur en sådan samordning bör åstadkommas behandlas närmare i avsnitt 7.3.6. 7.3.2Fyra alternativ för den nya organisationen Med ovan angiva förutsättningar kan fyra alternativ skisseras för den framtida organisationen av det nya mål 3. De två första utgår från nuva- rande organisationsstrukturer medan de två senare innebär en vidare- utveckling av de nuvarande organisationslösningarna: ·Det första bygger på att man utvecklar och breddar det nuvarande svenska EU Programkontoret som kompetensen utvecklas när det gäller den ekonomiska förvaltningen och kontrollen. 142 Slutsatser och Förslag ·Den andra innebär att man inom ramen för ordinarie struktur bygger upp organisationen för det nya mål 3 med utgångspunkt från hur man arbetar med nuvarande mål 3. ·Det tredje alternativet är att inom inrätta en ny myndighet med ansvar för det nya mål 3. Den nya myndigheten bör bygga vidare på nuvarande partnerskap inom mål 3 och mål 4 och den kompetens som finns inom Programkontoret och Arbets- marknadsverket. ·Det fjärde alternativet är att man till AMS knyter en från Arbets- marknadsverket på regional och lokal nivå skild organisation för det nya mål 3 med egen beslutskapacitet. Också i detta alternativ knyter man an till de nuvarande partnerskap och den kompetens som finns inom Programkontoret och . Fördelen med det första alternativet är man kan bygga vidare på en existerande myndighet och på erfarenheterna av arbetet inom nuvarande mål 4. Det kan också underlätta samordningen med bl.a. utbild- ningsprogrammen. Nackdelarna är främst att Programkontoret har begränsad erfarenhet och kompetens inom arbetsmarknads- och syssel- sättningsområdet. Vidare måste man bygga ut kompetensen när det gäller ekonomisk förvaltning och kontroll. Med hänsyn till verksamheten inom det nya mål 3 och att detta blir en dominerade del av Pro- gramkontorets verksamhet bör sannolikt detta alternativ kombineras med att Programkontoret överförs från Utbildnings- till Näringsdepar- tementet. Fördelen med det andra alternativet är främst att man får en tydlig koppling av det nya mål 3 till arbetsmarknadspolitiken. Det kan också underlätta den nationella medfinansieringen av insatser som riktar sig mot arbetslösa. Nackdelen är att det framtida mål 3 riskerar att uppfat- tas som i första hand en del av ordinarie verk- samhet och att partnerskapen får en begränsad roll. Inom AMS finns inte heller någon erfarenhet av den typ av projekt för kompetensutveckling som utgör stommen i nuvarande mål 4. Fördelen med det tredje alternativet är att det nya mål 3 får en tydlig och självständig profil och man på ett naturligt sätt kan bygga vidare på de aktiva partnerskap och den kompetens som finns i nuvarande mål 3 och mål 4. Nackdelarna är bl.a. att det inom nya mål 3 finns en arbets- marknadspolitisk dimension som gör att man genom att bygga en separat organisation riskerar att bygga upp en svårhanterlig gråzon i förhållande till andra delar av arbetsmarknads- och sysselsättningspolitiken. Vidare krävs inrättandet av en ny myndighet. Ett sätt att lösa detta kan vara att Slutsatser och Förslag 143 koppla den nya organisationen till en befintlig myndighet inom , t.ex. . har ett uppdrag som knyter an till det framtida mål 3 bl.a. när det gäller utvecklingsarbete, utbildning och information. I detta alternativ krävs också att man måste bygga upp en ny kompetens när det gäller ekonomisk förvaltning och kontroll. Fördelarna med det fjärde alternativet är att även det innebär en självständig profil för det framtida mål 3 som man kan få en naturlig koppling till den aktiva arbetsmarknadspolitiken på nationell, regional och lokal nivå. Dessutom kan man bygga vidare på den eko- nomiska förvaltningen och kontrollen som finns inom ramen för i förhållande till nuvarande mål 3 och mål 4. Nackdelarna är främst att man riskerar att bygga in en otydlighet i rela- tionerna mellan det nya mål 3 och övriga verk- samhet och att detta kan avhålla andra aktörer från att med full kraft engagera sig i verksamheten. Vi har som framgår av direktiven inte till uppgift att lägga något konkret organisationsförslag. Utifrån den föreslagna inriktningen av det framtida mål 3 framstår emellertid alternativ 3 och 4 som huvudalter- nativ. Båda dessa alternativ bör kunna skapa förutsättningar för att ge det nya mål 3 en tydlig egen identitet och att verksamheten grundas på ett aktivt partnerskap. I kommissionens förslag erhåller övervakningskommittén en förstärkt roll. ansvarar för att strategin följs och even- tuellt ses över. Det innebär bl.a. ett ansvar för utvärderingarna och att kommittén skall godkänna alla ändringar i programmen. I övervak- ningskommitténs uppgift ingår även att godkänna det programplane- ringskomplement som skall upprättas efter att SPD:n fastställts och som skall innehålla en detaljerad beskrivning av hur de prioriterade områdena skall omsättas på åtgärdsnivå och en specificerad finansieringsplan. Mot bakgrund av övervakningskommitténs strategiska roll finns anledning kommentera några organisatoriska frågor. Det ena gäller vem som skall vara ordförande i övervakningskom- mittén. Med hänsyn till de föreslagna uppgifterna för övervaknings- kommittén är det naturligt att också de politiskt ansvariga deltar i beredningen av programplaneringskomplement och fortlöpande änd- ringar i programplaneringen. Erfarenheterna från nuvarande program- period pekar på att det funnits stora fördelar med att statssekreteraren varit ordförande i kommittéerna för både mål 3 och mål 4. 144 Slutsatser och Förslag Det andra rör beslutsfattandet i övervakningskommittén. Detta måste utformas så att det stimulerar engagemang och delaktighet och att berörda parter och myndigheter tar ett aktivt ansvar för det övergripande beslutsfattandet. Det tredje är att det bör säkerställas ett samband mellan övervak- ningskommittén och styrelsen/ledningen för förvaltningsmyndigheten. 7.3.4Partnerskapens sammansättning, roll och ansvar Oberoende av vilket av ovan redovisade organisationsalternativ som väljs är det av central betydelse att den nya myndigheten kombineras med ett aktivt partnerskap. Betydelsen av att fördjupa partnerskapet på alla nivåer betonas i EU:s sysselsättningsriktlinjer och lyfts fram också av kommissionen när det gäller förvaltning och övervakning av pro- grammen. Utgångspunkten för uppbyggnaden av partnerskapen bör vara nuva- rande partnerskap för mål 3 och mål 4. Partnerskapen bör därvid få en sådan bredd att de även inkluderar företrädare för den sociala ekonomin. Vidare krävs representation för berörda myndigheter centralt och regionalt och för kommunala organ på regional och lokal nivå. Den slutliga utformningen av det centrala partnerskapet fastställs av rege- ringen i och med beslutet om hur övervakningskommittén skall vara sammansatt. På regional nivå bör de regionala parterna utifrån av rege- ringen angivna riktlinjer självständigt kunna avgöra partnerskapens sammansättning. Detta innebär att de kan variera utifrån regionala och lokala förhållanden. I de fall partnerskapen blir så stora att det försvårar det löpande arbetet bör man kunna finna arbetsformer med ett arbetsut- skott som följer de mer operativa frågorna medan partnerskapet i sin helhet behandlar de övergripande frågorna. En annan viktig fråga är i vilken utsträckning partnerskapen skall delta i det formella beslutsfattandet. som det är angeläget att dessa har ett reellt inflytande på såväl måldokument som på kriterierna för urvalet av enskilda projekt förordar vi att det finns en tydlig rollför- delning mellan myndighetsutövning och partsansvar. Det innebär att vi förordar att man bygger vidare på erfarenheterna från mål 4 där inrikt- ningen och prioriteringarna i verksamheten tas upp i partnerskapen medan de formella besluten om enskilda projekt hanteras som ett myn- dighetsbeslut. Också när det gäller ordförandeskapen i partnerskapen anser vi att man bör bygga vidare på erfarenheterna från mål 4. Ordföranden bör vara fristående från förvaltningsmyndigheten och det bör ankomma på Slutsatser och Förslag 145 partnerskapen att välja ordförande och vice ordförande och även i övrigt bestämma hur arbetet skall organiseras. Partnerskapen bör också ges möjlighet att påverka rekryteringen av de personer som har till uppgift att organisera verksamheten centralt och regionalt. 7.3.5Organisationen på regional och lokal nivå Både inom nuvarande mål 3 och mål 4 har man valt att bygga det regionala och lokala arbetet utifrån regionalt baserade organisationer och partnerskap. Inom nuvarande mål 3 finns lokala kommittéer i huvudsak knutna till arbetsförmedlingsnämnderna medan man inom nuvarande mål 4 inte haft någon formell organisation på den lokala/kommunala nivån. I praktiken har man i stor utsträckning förlitat sig på arbetsmarknads- parternas lokala nätverk och på kontakter med de kommunala närings- livssekreterarna. Det är angeläget att inom det framtida mål 3 utveckla formerna för verksamheten på den lokala nivån. Det har därvid förts fram uppfatt- ningar, bl.a. från företrädare för den sociala ekonomin, att hela genom- förandeorganisationen borde decentraliseras till lokal nivå. Utredningens bedömning är dock att detta inte vore ändamålsenligt. Det finns till och med en risk för att en organisation som grundas på direktkontakter mellan den nationella och lokala nivån kan utvecklas i centralistisk riktning genom att den lokala organisationen skulle bli alltför beroende av det centrala stödet. Vi förordar således att också det framtida mål 3 bör bygga verksamheten på regional och lokal nivå utifrån en regionalt baserad organisation. Den regionala organisationen och partnerskapen måste ha frihet att själva forma sin regionala och lokala organisation utifrån de förutsättningar som föreligger. I det sammanhanget finns anledning peka på att förutsättningarna mellan olika län förändrats genom de senaste årens länsreformer. , och län svarar samman- tagna för halva befolkning. Det är naturligt att man i dessa tre län behöver söka organisationsmodeller som utgår ifrån de speciella förhållanden som där föreligger. Allmänt gäller att det måste finnas utrymme för att bygga upp verk- samheten utifrån behoven på de regionala och lokala arbetsmarknaderna. För detta krävs ofta samverkan över läns- och kommungränser. 146 Slutsatser och Förslag 7.3.6Mål 3-insatser inom mål 1 och mål 2