sou · GNB348d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Analysgruppen rekommenderar att sjukvårdshuvud- männen tillser att det finns resurser som medger uthållig- het i stöd och omhändertagande av dem som närmast be- rörs av en katastrof. Organisationen bör genomlysas så att resurser hos olika huvudmän bättre kan tas tillvara. Detta inbegriper även resurser hos frivilligorganisationer. Det psykiska och sociala stödet i hälso- och sjukvårdens samt kommunernas katastrofplanering Regeringen bör verka för att den centrala medicinska katastrofplaneringen inom landstingen, på akutsjukhus och andra vårdinstanser samt inom kommuner omfattar en detaljerad planering för hur behovet av psykiskt och socialt stöd vid stora olyckor och katastrofer skall tillgodo- ses. Planeringen av den psykiska och sociala stöd- verksamheten bör i möjligaste mån vara likartad men hän- syn skall tas till olikheter i de svenska kommunerna. Regeringen bör även verka för att nämnda planer för kata- strofberedskap innehåller en organisation med fastare for- mer för samverkan mellan olika samhällsorgan och sam- ordning av insatser i samband med och efter en katastrof. Analysgruppen vill här, bland annat med beaktande av kunskaper som inhämtats vid internationella jämförelser, fästa särskild uppmärksamhet på svenska frivilligorganisa- tioners möjlighet att bidra med insatser vid katastrofer. Gruppen föreslår att det inom landsting och kommuner genomförs en inventering av lokala resurser för ändamå- let. Planering för långsiktig stödverksamhet I planer för katastrofberedskap bör särskild vikt fästas vid detaljerad planering för hur det långsiktiga stödet skall ut- formas och aktiv uppföljning möjliggöras liksom för hur stödkontakter skall avvecklas. Insatser för involverad personal I planer för ledning och organisation av psykosocial verk- samhet på alla nivåer i samhällets organisation för kata- strofberedskap bör särskilt beaktas hur stöd och upp- följande samtal för involverad personal och frivilliga skall utformas och genomföras. Analysgruppen noterar att saknar formella rutiner för landssorg. Man kan ha olika syn på det lämpliga i att formalisera uttrycken för nationell sorg men genomtänkta former och ceremoniel kan vara ett stöd i en katastrofsi- tuation. Analysgruppen vill därför föreslå att regeringen överväger formerna för ett ceremoniel vid landssorg eller nationell sorgedag. För att skapa en grund för den särskilda informations- beredskap som krävs vid en katastrofsituation rekommen- derar analysgruppen att en permanent organisation skapas inom . A N A L Y S G R U P P E N S R E K O M M E N D A T I O N E R Analysgruppen förordar att organi- serar informationsberedskapen huvudsakligen enligt de principer som framgår av utredningen om ledningsbered- skap som genomförts inom . Enligt analysgruppens mening bör informations- arbetet ta sin utgångspunkt i en strategi och organisation som: Är förankrad och står i direkt kontakt med den poli- tiska ledningen Inkluderar en funktion för kontinuerlig analys av dags- läget och den väntade utvecklingen Betonar vikten av en genomtänkt kommunikations- strategi som bygger på tydlighet, såväl i budskap som genom val av företrädare i relation till medier, berörda och allmänheten Strävar efter att lägga informations- och ledningsan- svaret hierarkiskt och geografiskt så nära de av en kata- strof berörda individerna som möjligt i syfte att mot- verka att frågor i onödan hamnar på högsta politiska nivå Tillhandahåller information om och regeringens roll i det uppkomna läget, vilka beslut som väntas etc., samt vid behov upplyser om vilken roll övriga samhällsorgan har Har resurser och förmåga att bemöta dem som vänder sig till Särskilt uppmärksammar behoven bland drabbade och personligen berörda Har en uthållighet att klara även utdragna situationer Ledning, planering och övning Regeringen bör skyndsamt tillsätta en utredning med uppgift att utreda beredskapen för katastrofer. Utred- ningen bör omfatta lednings-, samordnings- och infor- mationsfrågor. Det övergripande syftet bör vara att ge- nom lag eller annan författning klargöra sektors- myndigheternas och de områdesvis ansvariga organens ansvar och befogenheter. För att så skall kunna ske krävs att en enhetlig terminologi skapas inom området kata- strofberedskap. Det kan även innebära att nuvarande be- redskap kompletteras med ett tredje steg – katastrofbered- skap – att tillämpas vid svåra påfrestningar i fred. Även totalförsvarets roll vid katastrofer måste klarläg- gas. A V S N I T T 3 E N P R E S E N T A T I O N A V T E R M E R O C H B E G R E P P O C H S A M H Ä L L E T S O R G A N I S A T I O N F Ö R K A T A S T R O F B E R E D S K A P Den finska räddningstjänsten ansvarade med bistånd från den svenska sidan för räddnings- insatserna. 137 människor räddades till livet och 92 döda1 omhändertogs. P R E S E N T A T I O N Det offentliga agerande vid katastrofer behöver stärkas. Behovet av en enhetlig terminologi för att avgöra vilka händelser som kan betecknas som katastrofer är stort. Ianalysgruppens direktiv beskrivs uppdraget med bland annat följande rader: Estoniakatastrofen saknar motstycke i vår moderna historia. Analysgruppen bör därför söka belysa de långsik- tiga återverkningarna för vårt samhälle av ett händelseför- lopp av detta slag. En granskning är särskilt viktig för att stärka allmänhe- tens förtroende för statsmakternas och det offentliga agerande i samband med händelser av katastrof- karaktär. Granskningen bör även ge erfarenheter för det framtida agerandet vid eventuella katastrofer. Ytterst handlar det om hur samhällets katastrofberedskap skall kunna stärkas. Det är analysgruppens uppfattning att en sådan förbätt- ring av tilltron kräver att information ges om organisation, resurser och beredskap och att det visas att åtgärder vidtas för att undanröja brister. För att kunna samla erfarenheter, som stärker katastrofberedskapen och förbättrar det framtida agerandet vid eventuella katastrofer, är det nödvändigt att definiera begreppet katastrof. Vad innebär en katastrof och hur känns den igen? När väl katastrofbegreppet är definierat kan andra frågor besvaras. Vilka krav kan ställas på myndigheter och andra aktörer i en katastrofsituation? Vilka erfarenheter för den framtida katastrofberedskapen kan hämtas ur en granskning av Estoniakatastrofen? Ytterligare frågor att besvara beträffande samhällets beredskap för katastrofer kan vara: hur skall samhällets beredskap organiseras för att upp- fylla kraven hur är ansvaret formellt uppdelat mellan olika organ inom den samhälleliga beredskapen vilket ansvar har det offentliga för bemötandet av de drabbade och vilka blir de psykologiska, praktiska och ekonomiska konsekvenserna för dem som person- ligen är drabbade vilken informationsberedskap i relation till olika aktö- rer bör finnas i samhället, med särskild betoning på kommunikationen med de direkt drabbade och andra berörda vilka krav på ledarskap och beslutsfattande kan ställas på politiker på olika nivåer i samhället i samband med händelser av katastrofkaraktär. Samhället behöver förbättrad katastrofberedskap Det finns ett behov av en översyn och modernisering av katastrofberedskapen. har samhället drabbats av flera svåra händelser som krävt många dödsof- fer eller inneburit stora materiella skador. Miljöhot och teknologiska hot ökar sårbarheten. För att på ett ända- målsenligt sätt tillvarata de resurser som samhället förfo- P R E S E N T A T I O N gar över pågår en översyn beträffande hur totalförsvarets resurser bättre skall kunna användas i fredstid. Analysgruppens intervjuer med beslutsfattare och an- svariga inom bekräftar denna bild och visar att regeringen och stod utan väg- ledning inför en händelse som Estoniakatastrofen. Hade det däremot rört sig om ett hot mot landets säkerhet skulle en färdig plan varit utarbetad och väntat på att bli verk- ställd, uppger samma personer. I situationen efter förlisning saknades motsvarande planer inom . En svårighet som påpekas från flera av dem som arbe- tar med katastrofberedskap är att det råder oklarheter om vilka typer av händelser som skall medföra ett utökat an- svar för staten och vem som skall avgöra när statens sam- lade resurser skall användas. Oklarheterna hänger delvis samman med den terminologi som används. Samma ter- mer förekommer på olika håll men får i viss mån olika be- tydelse beroende på hur aktörerna definierar och använ- der begreppen. Vissa begrepp är definierade i förarbeten till lagar eller i förslag till lagtexter. I andra texter och sam- manhang får samma termer mer informella betydelser, till exempel i massmediernas skildringar och i vardagligt språkbruk. Ett genomtänkt val av termer är av avgörande betydelse De vanligaste termer som förekommer i ovan nämnda sammanhang är begreppen katastrof, kris, stor olycka, extra- ordinär händelse, svår påfrestning och allvarlig störning. En inledande genomgång av dessa termer med deras språk- liga grunder är därför av praktisk nytta. Analysgruppen är medveten om att avsnittet kan anses lägga alltför stor vikt vid rent semantiska frågor utan saklig betydelse. Så är emellertid inte fallet. Den offentliga verksamheten i en rättsstat regleras ge- nom generella normer. Ett genomtänkt val av termer och deras definitioner är av avgörande betydelse för att de po- litiska beslutsfattarna, genom författningstexter, på ett klart och sammanhängande sätt skall kunna bestämma vilka verksamheter en viss situation skall utlösa samt vilka förpliktelser och befogenheter som i ett visst läge tillkom- mer olika aktörer i den struktur som samhällets agerande inför dessa påfrestningar kräver och omfattar. P R E S E N T A T I O N Genomgång av begreppen stor olycka, allvarlig störning, kris, extraordinär händelse, svår påfrestning och katastrof. Begreppet katastrof och andra termer används för att beskriva händelser av katastrofkaraktär. Begreppen är hämtade från utredningar, författningstexter, instruktio- ner, beredskapsplaner och andra texter som reglerar sta- tens ansvar och myndigheternas verksamheter. Beträffande vad som innebär krig eller krigshot råder ingen tveksamhet: begreppen är tydliga och ansvaret är definierat. När det gäller andra händelser som ställer krav på samhällets beredskap råder däremot otydlighet både rörande vilka begrepp som skall användas i en officiell no- menklatur och vilket ansvar och vilka befogenheter som bör åvila samhällets olika aktörer. Syftet med genomgången av tillämplig terminologi är att finna en praktisk innebörd av några begrepp som an- vänds och därmed bidra till en förenkling av be- greppsfloran som kan bidra till att katastrofberedskapen förbättras. Stor olycka eller allvarlig störning I Hot- och riskutredningen2 delas katastrofsituationer upp i två grupper: stora olyckor, där räddningstjänsten har ansvaret allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. När stora olyckor inträffar aktiveras räddningstjänsten med det ansvar och de befogenheter som regleras i Räddnings- tjänstlagen.3 Enligt denna lag har den som utses till rädd- ningsledare långtgående befogenheter att rekvirera de re- surser som han eller hon bedömer som nödvändiga. uppgift är att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö. Räddnings- tjänstens insatser är alltså en metod att avhjälpa de direkta konsekvenserna av den inträffade stora olyckan. En olycka, av större eller mindre omfattning, kan be- skrivas som en normal störning som samhället skall klara av utan svårigheter beträffande ledning och ansvarsfördel- ning. Vid allvarliga störningar däremot räcker inte de resur- ser som räddningstjänsten förfogar över varför koordina- tion krävs mellan flera sektorers insatser. Förloppet kan även få långsiktiga konsekvenser för samhället, i synnerhet för de berörda. Begreppet beskriver en situation eller ett tillstånd och är således inte en term som utgör grunden för ansvarsförhållanden mellan olika samhälleliga aktörer. Begreppet störning används också i andra utrednings- texter och då med olika valörer: normal och allvarlig stör- ning. En normal störning är att betrakta som en olycka eller annan händelse som skall kunna hanteras inom ra- men för samhällets normala beredskap inom kommuner och landsting medan en allvarlig störning närmast kan lik- nas vid det som av regeringen och andra definieras som en svår påfrestning på samhället i fred. P R E S E N T A T I O N Begreppet kris och relaterade termer som krisberedskap, krishantering och krisgrupp förekommer i samband med att samhällets beredskap diskuteras. Ordet kris används i vissa sammanhang4 synonymt med begreppet svår påfrest- ning som presenteras längre fram i detta kapitel. Ordet kris är liksom ordet katastrof något av ett mode- ord i det vardagliga språket. Det används i medi- erna för att beteckna händelser och situationer av större eller mindre betydelse för olika grupper människor eller för enskilda. Ekonomiska och psykologiska förhållanden rubriceras som kriser liksom plötsliga händelser eller ut- dragna förlopp. Säkerhetspolitiska situationer liksom sjukdomsförlopp, olyckor och katastrofer kan alla falla un- der samlingstermen kris i olika sammanhang. Begreppet kris är också benämningen på ett psykiskt Force majeure är en term som används inom juridiken för att beskriva sådana omständigheter som kan befria en part från att behöva fullgöra ett ingånget avtal. Ett motsvarande uttryck i äldre svensk lagtext är händelser de av högre hand komma. Motsvarigheten utomlands är enligt latinets vis major, engelskans Act of God, och tyskans Höhere Gewalt. Det är svårt att exakt ange vad som skall räknas som force majeure. köplag angavs som exempel krig, införselförbud eller därmed jämför- lig händelse. köplag används uttrycket händelser utom kontroll, vilket allmänt anses omfatta en större grupp händelser än force majeure, bl.a. strids- åtgärder på arbetsmarknaden. Med hänsyn till önskemålet att bättre precisera de ansvarsbefriande omständigheterna förses avtal ofta med force majeure- eller befrielseklausuler. tillstånd som en människa kan befinna sig i då hon råkar i en sådan livssituation att hennes tidigare erfarenheter och inlärda reaktionssätt inte är tillräckliga för att hon skall förstå och psykiskt bemästra den aktuella situationen.5 Ordet kris kommer från grekiskans krisis som bety- der ungefär avgörande. Inneboende i ordet finns således betydelsen att en kris är ett skeende som innebär föränd- ring i en eller annan riktning. En kris är alltså inte ett sta- digvarande tillstånd. Vad som i detta sammanhang kan betraktas som en kris kan definieras med utgångspunkt i hur de centrala aktö- rerna uppfattar situationen6: betydande värden står på spel (hotas) begränsad tid står till förfogande omständigheterna präglas av betydande osäkerhet. Begreppet extraordinära händelser används i ett flertal och mer formella sammanhang för att beskriva problembilden vid händelser där samhället bör ha beredskap. Inte heller dessa situationer kan entydigt definieras, istället beskrivs de utifrån vissa utmärkande drag. En extraordinär situa- tion innebär att den avviker från det normala, uppstår plötsligt och utan förvarning, hotar grundläggande värden och kräver snabba beslut. Därtill kännetecknas den enligt Utredningen om ledningsövning för Regeringskansliet7 av: att den är av omfattande betydelse för samhället och för många människor och berör oss nationellt eller in- ternationellt att det inledningsvis finns begränsad information om vad som hänt att den utlöser stor aktivitet i massmedierna, vilket re- sulterar i att höga krav ställs på information från och myndigheter att den pågår dygnet runt och ger inblandade begrän- sade möjligheter till vila. Begreppet extraordinär händelse kan också sammanfattas som händelser av så extrema orsaker att de rimligen inte P R E S E N T A T I O N kan förutsägas och därmed inte planeras för.8 Det är trots detta nödvändigt att planera och försöka förutse vilka krav som kan komma att ställas på olika institutioner vid dessa händelser. Det finns ingen möjlighet för det allmänna att avsäga sig ansvar genom att här åberopa force majeure. Hot- och riskutredningen använde begreppet allvarlig störning i en genomgång av sju scenarier där den ansåg det nödvändigt att ställa krav på samhällets beredskap i fred. Dessa scenarier finns inkluderade i 12 definierade freds- tida områden som regeringen9 valt ut för att exemplifiera som områden där beredskapen behöver vara särskilt god. Regeringens samlande term för att beskriva de tillstånd som dessa scenarier utlöser är svår påfrestning, vilket också är en term som förekommer i flera andra utredningstexter och lagstiftning. Såväl en svår påfrestning som en allvarlig störning kräver att samhällsinsatser koordineras för att kunna utnyttjas på bästa sätt, vilket i sin tur förutsätter led- ningsförmåga. Med anledning av likheterna mellan begreppen allvar- lig störning och svår påfrestning har analysgruppen för att förenkla begreppsbilden valt att använda begreppet svår påfrestning i den fortsatta framställningen. Detta begrepp förekommer som nämnts i författningstexter och har en tydligare definition beträffande statens ansvar och vilka resurser som bör tas i anspråk än vad som ryms inom be- greppet allvarlig störning. De tidigare nämnda situationerna där särskilt god be- redskap är nödvändig omfattar nedfall av radioaktiva äm- nen, svåra störningar i viktiga infrastruktursystem, över- svämningar och dammbrott, massflykt av asyl- och hjälp- sökande till , allvarlig smitta, terrorism, kemikalie- olyckor och utsläpp av farliga ämnen samt störningar i samhällsviktiga datasystem. Exemplifieringen visar var svåra påfrestningar kan uppstå. Listan kan dock knappast göra anspråk på att vara fullständig. Det är inte heller säkert att situationer lik- nande de uppräknade leder till svåra påfrestningar för samhället eftersom situationerna kan variera i svårighets- grad. Det finns inte några säkra hållpunkter för vad som bör betecknas som en svår påfrestning. De ovan uppräknade områdena är alla exempel på extrema situationer där det krävs olika typer av insatser, samordning av resurser och olika former av ansvarsfördelning. De är dock inte till stor hjälp för den som vill fastställa vad en svår påfrestning egentligen innebär. En svår påfrestning kännetecknas av att: Den avviker från det som betraktas som normalt, uppstår hastigt och mer eller mindre oväntat samt utan förvarning, hotar grundläggande värden och kräver snabba beslut. Flera samhällssektorer berörs, vilket gör det nödvändigt med koordinerad och koncentrerad insats av flera instanser. Utgångspunkten är att den ansvarsfördelning som nor- malt finns mellan olika myndigheter skall vara grunden även vid svåra påfrestningar. Betydelsen av ordet påfrestning är i dagligt tal något som orsakar fysisk eller psykisk trötthet, den innebär således ett utdraget förlopp. Vid en svår påfrestning på samhället måste tillräckliga resurser finnas för att hantera den akuta situationen och förutse de åtgärder som behövs för att klara av att möta konsekvenserna i ett mer utdraget tillstånd. Det kan innebära att resurser måste omfördelas och ansvar överföras mellan olika nivåer i samhället. Skillnaden mellan en stor olycka och en svår påfrestning Det som definieras som en svår påfrestning är inte en en- skild händelse som exempelvis en svår olycka eller ett sa- botage. Däremot kan en svår olycka eller ett sabotage ut- vecklas till att bli en svår påfrestning. Påfrestningen är ett faktum när en eller flera händelser eskalerar till att omfatta flera delar av samhället och det uppstår allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner eller när grundläg- gande värden hotas. Viktigt att notera är att detta kan ske på . För att hantera händelsen krävs att flera olika sektorer inom samhället samverkar. Till skillnad från läget i samband med en stor olycka P R E S E N T A T I O N ställs därmed andra krav på lednings- och beslutsförmåga på politisk nivå vid en svår påfrestning. Behoven av sam- hällsinsatser inom olika områden kan förväntas kvarstå . Efter Estoniakatastrofen har de långsik- tiga samhällsinsatserna inneburit att politiska beslut fat- tats, att myndigheter fattat egna beslut och verkställt re- geringsbeslut, att praktisk hjälp och psykologiskt stöd er- bjudits dem som direkt berördes av olyckan eller att det funnits behov av stöd som inte tillgodosetts, att informa- tion lämnats ut från det offentliga samhällets aktörer till de personligen berörda, medierna och allmänheten och att ytterligare behov av kommunikation mellan dessa parter varit nödvändig. Skillnaden mellan en stor olycka och en svår påfrest- ning kan alltså betraktas som en artskillnad snarare än en gradskillnad,10 vilket kan illustreras på följande sätt: liv, miljö och egendom Förutom ovanstående tillkommer vid en svår påfrestning: för våra folkvalda och I det följande kommer olika sidor av begreppet katastrof att belysas och resonemanget kommer att knytas mer di- rekt till den situation som förlisning innebar. P R E S E N T A T I O N I detta kapitel diskuteras begreppet katastrof och den innebörd olika personer och instanser lägger i ordet. Förutom den rent språkliga betydelsen av ordet kan det tolkas olika beroende på var, hur och av vem det används. Estonias haveri har kommit att beskrivas som Estoniakatastrofen både i dagligt tal, i mediernas be- skrivningar av olyckan och i mer formella sammanhang såsom namnet på denna kommitté, Analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen och dess följder. Vad är det som kännetecknar en katastrofsituation jämfört med de andra situationer som beskrivits i detta avsnitt? Vi möter ordet katastrof allt oftare till exempel i medi- ernas beskrivningar av en rad olika situationer som knap- past kan liknas vid händelser som förlisning. Ordet katastrof kommer från det grekiska ordet katastrophe som betyder omstörtande och förstöring. En- ligt omfattar det naturkatastrofer som drabbar människan och orsakar materiell förstörelse, exempelvis vulkanutbrott, jordbävning och dylikt. Andra exempel på katastrofer uppges vara digerdöden, svält- katastrofer och ekokatastrofer som uppkommer efter människans inverkan på naturen. Katastrofberedskap innebär, enligt samma källa, den beredskap som måste finnas för att minska skadeverkning- arna i händelse av en katastrof. Samordning av hjälp- resurser är av avgörande betydelse för såväl katastrofpla- neringen som för det praktiska omhändertagandet av ska- dade och döda. Det behöver då inte vara fråga om mass- smitta eller dödlighet som hotar hela befolkningar. Även andra situationer förutsätts således vara katastrofer i . Estonias haveri är utan tvekan den största enskilda olycka som upplevt i modern tid. Merparten av passage- rarna var svenska medborgare och av de 552 svenskar som fanns ombord miste 501 livet. Endast 137 av totalt 989 personer kunde räddas. 92 döda omhändertogs av rädd- ningsmanskapet. Olyckan skedde i farvatten som trafikeras av liknande fartyg och olycksförloppet var mycket snabbt. Från nödanropet mayday tog det, enligt de beräkningar som gjorts av den internationella , för den och nio våningar höga passagerarfärjan att försvinna ner i havet. Kvar ovan vat- tenytan fanns endast höststormen och de överlevande som lyckats ta sig ur fartyget till livflottar och i räddningsvästar. Det ofattbara hade inträffat. De som inte lyftes upp till räddningshelikoptrarna som anlände frös ihjäl i det kalla vattnet. Räddningsarbetet i direkt anslutning till Estonia- katastrofen leddes av den finska med assis- P R E S E N T A T I O N tans framför allt från den svenska sidan. Extraordinära krav ställdes på det svenska samhällets resurser beträffande sjöräddning och koordination med övriga inblandade län- ders räddningstjänst. Utvärderingar av räddningsinsatsen pekar på ett flertal svårigheter och brister som sammanta- get bidrog till att arbetet försvårades11 och försenades.