sou · GNB3111 · 2000-01-01 00:00:00 — I vissa fall kan dock transaktionskostnaderna med denna lösning vara höga. Koldioxid är den viktigaste växthusgasen och bildas vid all förbränning. Transportsektorn andel av de totala koldioxid- utsläppen uppgick till enligt SCB:s sektors- indelning och utsläppen kom från ett stort antal bilar, bussar, lastbilar och motorcyklar. Ett downstream-system skulle innebära att varje enskilt motorfordon skulle åläggas en tak på de totala utsläppen och utsläppsrätter skulle sedan fördelas svarande mot detta tak. De totala kostnaderna för mätning och kontroll skulle bli mycket höga. Ett annat alternativ är i sådana fall ett uppströms (upstream) system för handel. Här lägger man skyldigheten att inneha utsläppsrätter vid produktionen eller vid importen av den insatsvara som leder till utsläpp. Utsläppen av koldioxid vid förbränning kan mätas med stor noggrannhet via uppgifter om förbrukningen av bränsle. En upstream-ansats för koldioxid skulle innebära att oljeraffinaderier, importörer, och eventuellt naturgasledningar och processanläggningar vara de utsläppskällor som gör åtaganden att begränsa och minska utsläppen av koldioxid. Tilldelningen av utsläppsrätter sker i enlighet med åtaganden eller efter marknadsandel eller annat kriterium. Dimensionerat på rätt sätt skulle ett upstream- system kunna täcka in all användning av fossila bränslen och den allra största delen av koldioxidutsläppen i landet. Antalet företag skulle vara begränsas, vilket skulle minimera kostnaderna för mätning och kontroll. I SOU 1994:140 föreslogs en 74 Ett svenskt nationellt system för handel första omgång begränsad till energiskatteskyldiga. Vid denna tid- punkt uppgick antalet energiskatteskyldiga företag till ca. När det gäller de andra växthusgaserna som omfattas av Kyoto- protokollet får man göra motsvarande analys för att utröna, vilket av systemen som lämpas sig bäst för respektive gas. 7.7Hur fördelas utsläppsrätterna? Fördelningen av utsläppsrätterna till de företag som åtagit sig att begränsa eller minska utsläppen kan ske på olika sätt. Fördelningen av tillstånden kan ske gratis till existerande källor, baserat på historiska utsläpp. En nackdel med denna fördelnings-princip är, att företag som väntat med att begränsa utsläppen gynnas, eftersom de via tilldelningen får en tillgång som de kan sälja. En annan nackdel är att det blir svårare för nya aktörer att komma in på marknaden. De nya måste köpa utsläppsrätterna från de existerande och dessa kan vara motvilliga till att släppa in nya konkurrenter. Några av de existerande systemen för handel med utsläppsrätter i fortsätter att fördela utsläppsrätter gratis till källor, även efter det att de har stängts. Huvudargumentet för detta är att man då eliminerar incitamenten att fortsätta driva äldre anläggningar som genererar en stor mängd utsläpp.5 Ett annat alternativ till fördelning är att auktionera ut utsläpps- rätterna. Fördelen med ett sådant förfarande är att det kan leda till en effektiv fördelning av rätterna. Företagen får konkurrera om utsläppsrätterna och de tillfaller företag som är villiga att betala det högsta priset. En annan fördel med att auktionera ut utsläppsrätterna är att staten får in pengar, vilket kan vara speciellt betydelsefullt om systemet kommer att omfatta sektorer som betalar koldioxidskatt. Auktioner leder också till att aktörer på marknaden får information om priset på utsläppsrätter, vilket kan 5 Se Haites, E. Och Hornung, R. Analysis of Program Design Features. National Round Table on the Environment and the Economy. Ett svenskt nationellt system för handel 75 bli betydelsefull när dom skall fatta beslut om egna åtgärder för att uppfylla åtaganden. 7.8Skall utsläppsrätterna få sparas och i så fall hur länge? Att spara utsläppsrätter innebär att parterna kan ta med sig outnyttjade utsläppsrätter från en åtagandeperiod till en annan. Utsläppen av växthusgaser varierar från det ena året till det andra på grund av väderlek, av ekonomiska faktorer och av andra orsaker. Vissa år kommer företagen att släppa ut mindre än utsläpps- begränsningen, andra år mer. Att kunna spara utsläpps-rätter ger en större flexibilitet för företagen att uppfylla sina åtaganden. Det blir lättare att planera för investeringar i nya produktionsanläggningar och i åtgärder för att minska utsläppen. Detta kan leda till betydande kostnadsbesparingar. Enligt har denna möjlighet utnyttjats i stor omfattning i Acid Rainprogrammet i . I Kyotoprotokollet ges det möjlighet till att spara ett skapat utrymme till en annan. När det gäller mekanismen för ren utveckling och de certifierade utsläpps- minskningsenheter (CER) som blir följden när ett industriland investerar i ett utvecklingsland får sådana CER som skapas –2007 sparas och utnyttjas för att uppfylla framtida åtaganden. Något motsvarande villkor finns inte explicit formulerat för mekanismerna gemensamt genomförande eller handel med utsläppsrätter . Frågan om förtida kreditering kan bli föremål för förhandlingar. 76 Ett svenskt nationellt system för handel 7.9Mätning, rapportering och kontroll6 För att skapa tilltro till systemet med handel av utsläppsrätter krävs att utsläppen från varje utsläppskälla kan mätas eller administrativt fastställas. Mätutrustningen ska kunna mäta eller beräkna de totala faktiska utsläppen . För vissa växthusgaser som till exempel koldioxid kan utsläppen enkelt beräknas genom att mäta förbrukningen eller importen av bränsle. För andra gaser kan det bli tal om att direkt mäta utsläppen från utsläppskällan. Rapporteringen består dels av att rapportera de uppskattade eller uppmätta utsläppen från anläggningen till en centrala myndighet som ansvara för uppföljningen. Vidare måste aktörerna rapportera in de inköp och försäljningar av utsläppsrätter som gjorts. För detta ändamål krävs ett centralt register som håller reda på vilka som äger utsläppsrätterna. Varje företag, organisation eller privat person har ett konto som kan liknas vid ett vanligt bankkonto. Köp av utsläppsrätter ökar på kontot, medan försäljning eller utnyttjande av utsläppsrätter vid avstämnings-tidpunkten minskar kontot. Kontrollfasen består av att kontrollera att de totala utsläppen från en utsläppskälla kan matchas mot ett motsvarande innehav av utsläppsrätter. En granskning består då dels av att undersöka att de totala utsläppen har beräknats eller mätts på ett korrekt sätt, dels att kontrollera äganderätten till utsläppsrätterna. Kontrollmomentet kan, beroende på utformning, motsvaras av det som används för energi- och koldioxid- skatteuppbörd. Någon form av sanktionssystem måste sedan skapas som kan användas vid överträdelse. I det amerikanska Acid Rain- programmet är efterlevnaden 100- procentig. Om ett företag i detta program inte innehar tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka de totala utsläppen måste sådana 6 Avsnittet ger endast en översiktsbild över vad som krävs för ett inhemskt system för handel med utsläppsrätter. Därutöver finns det en internationell aspekt som måste beaktas vid skapandet av ett inhemskt kontrollsystem. En fördjupad diskussion kommer att redovisas i slutrapporten. Ett svenskt nationellt system för handel 77 Görs inte detta bötfälls företaget för varje överskjutande ton med ett belopp som vida överstiger marknadspriset på utsläppsrätter. Vidare reduceras tilldelningen av utsläppsrätter för nästkommande åtagandeperiod. 7.10Hur skapa en fungerande marknad? Hur stor måste en marknad vara för att den inte skall vara tunn och leda till väldigt få transaktioner och osäkerhet om det gällande marknadspriset? Stor uppmärksamhet har riktats mot risken för att stora länder som t.ex. kan utnyttja sin storlek till sin egen fördel. En marknad med perfekt konkurrens kännetecknas av att aktörerna tar priset på utsläppsrätter för givet och de kan inte genom sitt beteende påverka det. För att en sådan marknad skall etableras krävs ett tillräckligt stort antal aktörer. Det är svårt att på förhand säga hur många aktörer som behövs på marknaden, efter- som det endast behövs så många att ingen enskild aktör upplever att han genom sitt eget agerande kan påverka marknadspriset.7 Om industriländerna delegerar rätten att handla till privata och/eller offentliga juridiska personer skapas en marknad med många aktörer och detta motverkar att några få aktörer skulle kunna dominera marknaden. Ytterligare en lösning för att motverka marknads- dominans vore att skapa en gemensam börs där aktörerna kan agera anonymt.8 Fler aktörer leder vidare till ett större antal transaktioner med en ökad likviditet som följd. Information om till vilka priser som handel med utsläppsrätter har skett är viktig för att minska osäkerheten kring handeln. En frågeställning som då dyker upp i är huruvida köpare och säljare skall tvingas att avslöja priset på transaktionen. Båda parterna kan anse att det vara värdefull kommersiell information som de vill hålla för sig själva. Å andra sidan hjälper prisinformation andra aktörer till att ta ställning till vilken eller vilka strategier som de skall 7För en diskussion, se Bilaga 6 till . 8Se Bohm, P. "- with Special Reference to the Kyoto Protocol". 78 Ett svenskt nationellt system för handel Det kan exempelvis röra sig om ett ställnings-tagande om man skall köpa utsläppsrätter eller om man skall investera i åtgärder för att begränsa utsläppen. Problemet är större på mark- nader med liten omsättning. I marknader med hög omsättning pub- licerar mäklare prisinformation utan att för den skull avslöja information om enskilda köpare eller säljare Inga program för handel med utsläppsrätter kräver att prisuppgifter om en specifik transaktion offentliggörs.9 Några pro- gram kräver dock att prisinformation rapporteras till den centrala myndigheten som bearbetar informationen och publicerar den utan att avslöja identiteten på köparen eller säljaren. Under förutsättning att informationen publiceras snabbt är det tillräckligt för de andra aktörerna. 9 Se Haites, E. Och Hornung, R. Analysis of Program Design Features. National Round Table on the Environment and the Economy. 8 Det fortsatta arbetet En utgångspunkt i det fortsatta arbetet är att Kyotoprotokollet kommer att träda i kraft och att en internationell marknad för handel med utsläppsrätter kommer att etableras. Tidpunkten för ikraftträdandet är osäker men den ligger tillräckligt långt fram i tiden för att enskilda länder, däribland , eller ländergrupper kan hinna införa inhemska system för utsläppshandel. Ett tidigt införande av nationella system underlättar, vilket är viktigt i den långsiktiga anpassningen som måste ske på investeringssidan för att åtaganden under den första budgetperioden och de därpå följande skall kunna . Om man inför ett svenskt system för handel med utsläppsrätter innan protokollet ratificerats eller kanske mer sannolikt före den första budgetperiodens start , är det viktigt att det svenska systemet är så flexibelt att infasningen till ett framtida inter- nationellt system blir så enkelt som möjligt. I uppdraget ingår därför att utforma förslagen till handel med utsläppsrätter så att den inhemska handeln i ett senare skede kan kopplas till ett inter- nationellt handelsystem. Ett sådant internationellt system kan inledningsvis omfatta exempelvis , eller EU. Den första fasen i denna utredning, vilket framgår av denna delrapport, har bl.a bestått i att kartlägga och analysera existerande system som skulle kunna utgöra en grund för det vidare arbetet i detta uppdrag. Vidare har några andra modeller studerats som ännu inte har fått någon praktisk tillämpning. Erfarenheter om hur olika aspekter bör vara utformade för att få en välfungerade marknad är viktiga. De ger vägledning vid skapandet av en svensk inhemsk marknad. finns det en internationell dimension i upp- 80 Det fortsatta arbetet draget och för denna aspekt saknas det i stort erfarenheter. Vidare är många frågor öppna och föremål för internationella förhandlingar när det gäller regler för handel över landsgränser, villkor för företag och organisationers deltagande samt hur supplementaritet med inhemska åtgärder skall beräknas. Mot bakgrund av Kyotoprotokollets intentioner och behovet att få en så stor volym på handeln som möjligt bör utgångspunkten vara att ett framtida system omfattar samtliga gaser som anges i protokollet och samtliga branscher. Utredningen bör pröva om handeln också kan omfatta utsläppsreduktioner som kan uppnås genom de två andra mekanismerna Gemensamt genomförande (Joint Implementation) och Mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism). Volymen är viktig för att få trans- aktionskostnaderna så låga som möjligt. För att uppnå detta bör reduktionerna omföras till utsläpps-rätter och tillföras handels- systemet. Den nyttighet som omfattas av handelssystemet bör ut- tryckas i koldioxidekvivalenter och inkludera samtliga tre mekanismer. En svårighet som i bland anförs är mätproblemen. Som redovisats tidigare är tillförlitligheten i mätningarna av utsläppen av vissa gaser låg. I det fortsatta arbetet kommer detta problem att ytterligare belysas och analyseras. Mätproblemen rör ingalunda specifikt handel med utsläppsrätter utan är ett generellt problem när det gäller parternas redovisning av i vilken mån parterna uppfyller sina åtaganden. Från marknadens synpunkt består problematiken närmast i de risker som en förändring av redovisningen av utsläpp kan innebära, vilka emellertid i princip inte skiljer sig avsevärt från andra risker för prisförändringar på marknaden. En ansats i utredningen är därför att för de gaser där mätproblem finns direkt knyta utsläppsrätten till klimat-konventionens sätt att beräkna utsläppen. För att exemplifiera det sistnämnda kan beräkningen av metangas från avfallsdeponier direkt överföras i en utsläppsrätt för deponien och omräknas i mängden avfall. Det återstår dock att utreda om detta går att omsätta i praktiken. Ansatsen för det fortsatta arbetet är att ett svenskt handels- system kan införas innan Kyotoprotokollet är ratificerat och alla Det fortsatta arbetet 81 internationella övervakningsorgan är på plats. Jag måste mycket tydligt anföra att om ett system för handel med utsläppsrätter införs enligt nedan kommer ett mycket kraftfullt styrsystem att intro- duceras inom bl.a. transport-, miljö- och energisektorerna och i synnerhet på användningen av fossila bränslen. Ett tak kommer att läggas på utsläppen som över åren kan minskas eller ökas allt efter politiska överenskommelser. Den stora skillnaden gentemot dagens system med skatter och avgifter är att man styr politiskt den totala nivån på utsläppen genom att bestämma den totala mängden utsläpps-rätter. Systemet med skatter innebär istället att aktörerna vet hur skatten är som skall läggas på marknadspriset på produkten. I detta fall blir den totala volymen växthusgaser ett resultat av prisnivån inklusive vald skattenivå och utsläpps-volymen blir då känd först i efterhand. Det tänkta systemet kan skissas som nedan och utgöra den bakgrund emot vilket det fortsatta utredningsarbetet kommer att bedrivas. Mot bakgrund av de internationella erfarenheterna av studerade system finner jag att ett tänkt förslag med utsläppshandel främst måste bygga på handel med utsläppsrätter och inte reduktioner som också vore teoretiskt tänkbart. Dock kommer tillgodogörande när det gäller de två mekanismerna Gemensamt genomförande och Mekanismen för ren utveckling att bygga på reduktioner. Varje mängd (ton/kg) koldioxidekvivalent motsvarar ett värde- papper som ger rätt till motsvarande utsläpp. Värdet anger kost- naden för utsläpp och tydliggör och belastar marknadens aktörer med denna kostnad. Utredningen måste finna en över-sättning mellan värdepappret och produkterna, denna översättning bör sannolikt ligga så nära inrapporteringskravet till FN som möjligt, för att på så sätt minska problemen med mätning. Den initiala tilldelningen av utsläppsrätter/-värdepapper kan ske antingen gratis byggt på fördelningen av historiska utsläpp, andra kriterier eller via en auktion. Auktionen kan ske en gång eller en årligt återkommande auktion. Jag förordar en auktion av främst två skäl: dels p.g.a. att det möjliggör för staten att åsätta värdepappren ett utropspris som motsvarar den intäkt som staten behöver t.ex. för att balansera 82 Det fortsatta arbetet bortfallet av skatteintäkter, dels att det skapar jämlikhet mellan nya och redan etablerade aktörer. Regering och riksdag beslutar om den totala mängden koldioxid- ekvivalenter. I detta beslut ligger också mängden som får handlas över gränserna antingen som en restriktion genom ett nationellt beslut och/eller genom internationella överenskom-melser. kommer att söka finna investeringar utomlands om detta medför att det blir billigare att uppnå uppsatta mål. Det är sannolikt att det behövs ett övervaknings- och tillståndsgivande organ för att se att uppgivna reduktioner av växthusgaser är relevanta och följer intentionerna i mekanismerna Gemensamt genomförande samt Mekanismen för ren utveckling. Ett sådant övervakningsorgan bör utformas med utgångspunkt i de erfaren- heter som den pågående och planerade verksamheten på dessa områden som bedrivs av och med syftet att utveckla dess mekanismer. I de pågående internationella för- handlingarna har också behovet av nationella register aktualiserats. Övervakningsorganet bör förses med representanter från myndig- heter inom energi-, miljö och trafiksektorn samt berörda näringar. Det är inte blott miljömässiga konsekvenserna som detta organ skulle behandla utan även hållbarhetsaspekter, konkurrens- neutralitet m.m. Redan befintliga organ som t.ex. Finansinspek- tionen kan övervaka själva handeln med värdepapper. Över- vakningsorganet bör av regeringen ges uppdraget att bemyndiga en särskild myndighet att utföra kontroll hos aktörer som förorsakar utsläpp av växthusgaser så att utsläppen verkligen motsvarar innehavet av en rättighet, dvs ett värdepapper. Mycket höga avgifter måste tas ut av dem som inte följer regelsystemet. Någon reell möjlighet att undgå systemet skall inte finnas. En viktig fråga som måste utredas vidare är var i förädlings- kedjan som kravet på innehav av värdepapper läggs. Att lägga kravet så nära importen som möjligt (upstream) gör det lättare att identifiera aktörerna men skapar problem för de slutliga användarna att välja produkter som inte innehåller växthusgaser. Det är också viktigt att finna ett system som kan innehålla ett sätt att tillgodogöra de företag som köper produkter och betalar för värdepappret och Det fortsatta arbetet 83 sedan exporterar hela eller delar av en förädlad produkt (t.ex. ett raffinaderi som betalar för importen råolja och sedan exporterar bensin). Detta problem uppstår om produkter som exporterar inkluderar kostnader för utsläppsrätter och importeras till ett land som i sin tur valt att lägga kravet på innehav av utsläppsrätter på importföretagen. Då skulle man få betala för utsläppen två gånger, dvs först i och sedan i det land där produkten förbrukas. Det ovan skisserade systemet är naturligtvis inte färdigt vare sig i sin övergripande struktur eller i sina detaljer men att det utgör ett underlag för diskussion och grunden för det fortsatta arbetet och kan således sägas vara den hypotes jag testar i det fortsatta arbetet. Förutom vad som angivits ovan kommer utredningsarbetet att inrikta sig på bl a följande frågeställningar. Hur påverkas svensk industris konkurrenskraft i ett system med utsläppsrätter? Kan ett svenskt system införas innan EU har tagit ställning i alla detaljer på europeisk nivå? Det sistnämnda är särskilt viktigt om jag finner att ett system kan införas men kräver undantag för vissa branscher. Vidare bör regler införas som eliminerar eventuella problem med marknadsdominans. Sam- existensen med andra styrmedel och hur nytillkommande företag ska behandlas är andra frågor som kommer att behandlas i det fortsatta utredningsarbetet, liksom en jämförelse mellan system med bilateral statlig handel med utsläpps-rätter och handel med utsläppsrätter på företagsnivå. pågår ett norskt utredningsarbete om utsläpps- rätter som i mycket liknar uppgifter för denna utredning. är i färd med att införa ett system för utsläppsrätter i kraftsektorn. Även bereder frågan om inhemska utsläppsrätter och de flexibla mekanismerna. Det skulle därför vara intressant att undersöka konsekvenser och förutsättningar av att koppla ett svenskt system med ett norskt eller nordiskt. En sak som då särskilt måste undersökas är att åtaganden är knutet till EU:s och man därför inte kan slå ihop det högsta tillåtna utsläppet i och tillsammans. Bohm, P. Joint Implementation as Emission Qutoa Trade: An Experiment Among Four Nordic Countries. Bohm, P. - with Special Reference to the Kyoto Protocol. Cooperation Progress Report 1998 . Svensk Elmarknad 1998. Haites, E., Hornung, R. Analysis of Program Design Features. National Round Table on the Environment and the Economy. En effektiv miljöpolitik Bilaga 6. , andra nationalrapport om klimat- Mullins, F. Lessons from existing trading systems for international greenhouse gas emission trading Information Paper 1997 Mullins, F., Baron, . Working Paper No. Handel med utslippskvoter for klimagasser Nordiska Ministerråd, Omsettelige utslippskvoter i Taking Action against Climate Change: The Kyoto Proposal. Working Party No. 1 on Macroeconomic and Structural Policy Analysis. 86 Litteraturförteckning SOU 1999:111 , Kyotoprotokollet till om klimatförändring Regeringens proposition 1992/93:179, Åtgärder mot klimat- påverkan m.m.. Sorrell, S., Skea, J. (red) Pollution for . SOU 1994:140, Gemensamt genomförande Slutbetänkande av kommittén för internationellt miljösamarbete Stavins, R. Transaction Costs and Tradeable Permits. , (Tietenberg, T., , M et al): : Defining the Principles, Modalities, Rules and , Reporting and Accountability. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppdrag att undersöka möjlig- heterna att introducera klimatkonventionens Kyoto-protokolls s.k. flexibla mekanismer i och lämna underlag till förslag till hur dessa mekanismer kan tillämpas i . Med flexibla mekanismer menas här former för överföring av utrymme för utsläpp av klimatpåverkande gaser mellan konventionsparter t.ex. handel med utsläppsrätter. I de fall denna överföring är knuten till specifika investeringsprojekt kallas mekanismerna gemensamt genomförande (joint implementation) eller meka-nismen för en ren utveckling (clean development mechanism). Kostnaderna för att ytterligare begränsa utsläppen av koldioxid i är höga jämfört med flertalet industriländer. Användning av Kyotoprotokollets mekanismer skulle kunna minska kostnaderna för åtaganden betydligt. En jämförelse av system med bilateral statlig handel med utsläppsrätter respektive handel med utsläppsrätter på företagsnivå skall genomföras. Förslag till handel på företagsnivå skall särskilt beakta verksamheter för vilka låg eller ingen koldioxidskatt betalas. De särskilda förutsättningar som en fortsatt integration av europeisk el- och gashandel medför för ett kommande internatio- nellt utbyte av utsläppsutrymmen skall beaktas. Fördelnings- och konkurrenseffekter av att använda flexibla mekanismer skall analyseras. Vidare skall det undersökas hur tillämpningen av flexibla mekanismer kan förenas med gällande lagstiftning på området och vilka förändringar av denna som kan aktualiseras vid införandet av ett system med flexibla mekanismer. Utredningen skall redovisa sina slutsatser till regeringen . I enlighet med regeringens proposition om åtgärder mot klimat- påverkan m.m. och beslut med anledning därav har godkänt den ramkonvention om klimatförändringar (SÖ 1993:13) som undertecknades under konferens om utveckling och miljö i (prop. 1992/93: 179, bet. 1992/93 :JoU19, rskr. 1992/93:361). Konventionen ger utrymme för gradvisa förändringar och preciseringar av åtaganden och åtgärder mot klimatförändringar.