sou · GNB3109 · 2000-01-01 00:00:00 — SOU 1999:109 förslag om författningsreglering... 113 nämligen en naturlig konsekvens av att socialtjänstregistren i sin helhet författningsreglerades. Samtliga de socialtjänstregister som innehöll känslig information skulle därmed komma att omfattas av den föreslagna lagen. De register som föll under lagens tillämpningsområde fördes enligt kommittén i stor utsträckning med stöd av tillstånd från Datainspektio- nen. Lagen och de därtill hörande förordningarna skulle ersätta dessa tillstånd. Enligt 2 kap. 2 § skulle ett socialtjänstregister inte få inrättas eller fö- ras utan att regeringen beslutat om det i en förordning. Lagen innebar således inte att några socialtjänstregister inrättades. Av samma bestäm- melse följde att föreskrifter om hur registret skulle föras och användas skulle meddelas av regeringen. Enligt förslaget (betänkandet s. 144 f.) skulle registerändamålen – av inte minst integritetsskäl – vara begränsade till att avse verksamhet inom (2 kap. 3 §). Registren skulle emellertid också få användas för tillsyn, uppföljning, utvärdering och framställning av sta- tistik (2 kap. 4 §). När det sedan gäller registerinnehåll föreslogs att ett socialtjänstre- gister endast skulle få innehålla de uppgifter som be hövs för handlägg- ning av ärenden inom verksamhetsområden och för verk- ställighet av stödinsatser, vård och behandling (2 kap. 5 §). Kommittén ansåg det dock med hänsyn till behovet av flexibilitet och förekomsten av ständiga förändringar inom inte lämpligt att i lag mer ingående reglera vilka uppgifter ett register skulle få innehålla utan me- nade att regeringen i förordningar borde närmare föreskriva vilka upp- gifter som skulle få registreras (betänkandet s. 145 f.). Kommittén utta- lade därvid att skyddet för den personliga integriteten enligt kommitténs mening inte krävde att föreskrifterna om innehållet skulle ges en sådan detaljrikedom att varje variabel angavs. Med hänsyn till den mängd upp- gifter det skulle bli fråga om och till det mått av flexibilitet systemet i sig skulle kräva var det, menade kommittén, nödvändigt att reglerna om in- nehållet skulle få ges en mer allmän utformning utan att översikten för den skull behövde gå förlorad. Det väsentliga var, framhöll kommittén, att den enskilde skulle bibringas en klar bild av vilka uppgifter om ho- nom myndigheterna och andra aktörer skulle ha tillgång till genom re- gistret. Att bearbeta uppgifter ur olika personregister kan, menade kommit- tén, i många fall göra handläggningen rättssäker och effektiv, som sambearbetning kan innebära särskilda risker från integritetssyn- punkt (betänkandet s. 146 f.). I lagförslaget fanns ett allmänt medgivan- de (2 kap. 6 § första stycket) till sambearbetning med uppgifter från oli- ka socialtjänstregister. Enligt bestämmelsen kunde emellertid regeringen begränsa denna möjlighet genom föreskrifter i förordning. 114 förslag om författningsreglering... SOU 1999:109 socialtjänstregister med nödvändighet skulle komma att behöva tillföras uppgifter från andra register, inte minst vid handlä ggningen av olika slags förmåner, innehöll förslaget även en möjlighet att tillföra ett soci- altjänstregister uppgifter från andra register (2 kap. 6 § andra stycket). Som förutsättning för överföringen skulle dock gälla att regeringen före- skrivit vilka uppgifter som fick överföras. föreslog (betänkandet s. 147 f.) att regis- teransvaret skulle ligga på nämnd som enligt socialtjänstlagen utövar ledningen av och i övriga fall på den myndighet eller pri- vata utövare som ansvarar för handläggningen av de ärenden för vilka registret var inrättat (2 kap. 7 §). Direktåtkomst till registrerade uppgifter , dvs. möjlighet att ta fram innehållet i registret, t.ex. att kunna läsa text på bildskärm eller att ha terminalåtkomst, skulle enligt förslaget endast den registeransvarige ha (2 kap. 8 §). Enligt kommittén (betänkandet s. 148 f. och 183 f.) var det nämligen från integritetssynpunkt angeläget att man inte lät direktåt- komsten till uppgifter i ett socialtjänstregister vara vidare än som be höv- des med hänsyn till den verksamhet för vilken registret fördes. Detta in- nebar att intressenter utanför den handläggning som registret inrättats för inte skulle få tillgång till uppgifterna. Från denna regel gjordes un- dantag för de kommuner där var organiserad under olika nämnder inom en kommun. Undantaget var föranlett av kommitténs för- slag till ändringar i sekretesslagstiftningen. I annat fall skulle nämligen dessa nämnder inte få tillgång till samtliga registrerade uppgifter i kom- munen. Enligt kommittén aktualiserade emellertid principen att endast den re- gisteransvarige skulle ha direktåtkomst till registrerade uppgifter vissa frågor även beträffande (betänkandet s. 149). Detta hängde samman med att ansvarade för ett stort antal institutioner och att det register som fördes för styrelsens verksamhet enligt kommittén var att anse som ett enda personregister i datalagens mening, trots att handläggningen vid de olika institutionerna borde ses som avgränsad från varandra. Det var , menade kommittén, naturligt att institutionerna på lokal nivå, som fattade beslut om intagning, behövde direktåtkomst till uppgifter i registret. Detta var nödvändigt för att verksamheten skulle fungera rationellt, effektivt och rättssäkert och för att vårdmålen skulle kunna nås. Enligt förslaget skulle emellertid institutionerna i konsekvens med den ovan angivna principen få direktåtkomst endast till uppgifter i registret som avsåg de personer som var föremål för vård vid den egna institutionen. Vidare skulle regeringen enligt förslaget kunna meddela föreskrifter som hindra- de direktåtkomst till vissa integritetskänsliga uppgifter i registret som saknade betydelse för vården vid institutionen. SOU 1999:109 förslag om författningsreglering... 115 Kommittén föreslog inte någon begränsning i möjligheterna att med olika sökbegrepp hämta information ur socialtjänstregistren (2 kap. 9 §) (betänkandet s. 151 ff.). Detta trots att enligt kommittén vissa fördelar i integritetsskyddshänseende torde stå att vinna med begränsningar där- vidlag och trots att man, menade kommittén, för den löpande ärende- hanteringen i normalfallet knappast skulle behöva söka information med andra begrepp än namn och personnummer. Kommittén framhöll att uppgifterna i registren, som skulle grundas på de uppgifter som enligt den föreslagna dokumentations- och socialtjänstregisterlagen skulle do- kumenteras inom , skyddas av sekretess och en långtgående inskränkning av sökmöjligheterna skulle medföra stora svårigheter att ta fram uppgifter i den verksamhet som avser tillsyn, uppföljning, utvärde- ring och framställning av statistik. Användningen av en uppgift i ett so- cialtjänstregister som sökbegrepp skulle dock bara vara tillåten om det behövdes för tillämpning av lag eller annan författning – varmed avsågs endast de författningar som reglerade verksamhetsområ- den enligt 2 kap. 1 § – eller för rättelse, t illsyn, uppföljning, utvärdering, urval för forskning eller framställning av statistik (betänkandet s. 184). Utlämnande av uppgifter från ett socialtjänstregister på ADB- medium skulle enligt förslaget (betänkandet s. 149 ff.) få ske endast om det följde av lag eller förordning eller om uppgiften skulle användas för forskning eller framställning av statistik (2 kap. 10 §). I 2 kap. 11 § förslaget till lag om dokumentation och socialtjänstre- gister m.m. fanns bestämmelser om information (betänkandet s. 158). Enligt förslaget skulle den som var registeransvarig för ett socialtjänst- register se till att den enskilde som var eller avsågs bli registrerad på lämpligt sätt fick information om registret. Informationen skulle inne- hålla en beskrivning av de uppgifter som registret fick innehålla samt upplysning om 1. registerändamålen, 2. de sekretess- och säkerhetsbe- stämmelser som gällde för registret, 3. rätten att få registerutdrag och rättelse med stöd av datalagen samt 4. de begränsningar i fråga om di- rektåtkomst till registrerade uppgifter, utlämnande av uppgifter på medi- um för automatisk databehandling, sökbegrepp och bevarande av upp- gifter som gällde för registret. I förslaget till lag om dokumentation och socialtjänstregister m.m. fanns i 1 kap. 15 och 16 §§ regler om bevarande och gallring av social- tjänsthandlingar, som skulle ta över arkivlagens (1990:782) föreskrifter om gallring (betänkandet s. 135 ff. och 174). Dessa bestämmelser, som med redaktionella ändringar i huvudsak motsvaras av 60 och 62 §§ soci- altjänstlagen, skulle enligt förslaget gälla även den som bedrev privat verksamhet och stod under tillsyn enligt socialtjänstlagen Bestämmelserna skulle vidare enligt 2 kap. 12 § gälla även för social- tjänstregister (betänkandet s. 157 och 186). 116 förslag om författningsreglering... Som ikraftträdandetidpunkt för lagen angav . Enligt en övergångsbestämmelse skulle utan hinder av lagen ett motsvarande personregister som hade inrättats före ikraftträ- dandet få föras intill utgången av i den mån registret inte ersat- tes av ett register enligt den föreslagna lagen (betänkandet s. 186). 5.4Remissynpunkter på Socialtjänstkom- mitténs förslag Vid remissbehandlingen av slutbetänkande för- klarade sig remissinstanserna över lag dela uppfattningen att använd- ningen av personregister inom borde lagregleras. De flesta remissinstanser tillstyrkte i stora drag kommitténs förslag. Det bör dock framhållas att ett stort antal remissinstanser hade relativt många lagtek- niska och språkliga synpunkter på kommitténs lagförslag. Som inled- ningsvis nämndes återkommer utredningen i avsnitt 6 till remissynpunk- terna. Även Datainspektionen hade uppfattningen att anvä ndningen av per- sonregister inom borde lagregleras. Datainspektionen an- såg dock att den av kommittén föreslagna metoden för författningsregle- ring starkt kunde ifrågasättas och avstyrkte en lagreglering på grundval av kommitténs förslag. Inspektionen framhöll att metoden med en detalj- reglering i förordningar bara skjuter på problemen med den nödvändiga regleringen och inspektionen menade att tiden var mogen för att renodla registerförfattningarna och – på bekostnad av detaljstyrningen – överlåta en större del av ansvaret på de registeransvariga. Författningen borde enligt Datainspektionen omfatta generella regler för det aktuella området samt borde, fortsatte inspektionen, individuell prövning och komplette- rande föreskrifter från Datainspektionen kunna undvaras. Vad gäller innehållet i registren ansåg inspektionen att detta konkret skulle regleras i lagen – den föreslagna regeln om registerinnehåll var enligt inspektio- nen uppfattning oklar – liksom begränsningarna för åtkomst. Datain- spektionen, med vilken bl.a. i in- stämde, ansåg vidare att det inte krävdes särskild lagstiftning om social- tjänstregister utan att bestämmelserna kunde inordnas i de verksamhets- lagar som reglerar området. Kammarrätten i framhöll att de föreslagna socialtjänstregistren kunde medföra ingripande verkningar vad gäller integritetsskyddet och att det därför i lagen behövdes mer reglerade bestämmelser av vad som skulle ingå i sådana register. Det var, menade kammarrätten, inte tillräckligt med den av föreslagna formuleringen att ett socialtjänstregister skulle få SOU 1999:109 förslag om författningsreglering... 117 "innehålla de uppgifter som be hövs". Även Kammarrätten i ansåg att det skulle vara bättre att i lagen närmare reglera registerinne- hållet än att överlämna detta till regeringen i en förordning. Rättsinstan- serna i övrigt hade relativt många lagtekniska och språkliga synpunkter men tillstyrkte i stort sett den föreslagna regleringen. Statens institu- tionsstyrelse ansåg att utformningen av ett register i första hand skulle vara en fråga för myndigheten enligt en av regeringen utformad förord- ning och att frågan inte skulle behöva tas upp vidare. När det gäller lagens tillämpningsområde påpekade några remissin- stanser att även landsting i flera län hade ansvaret för insatser enligt la- gen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och att landstingen på vissa håll driver institutioner för barn och ungdom. instämde med kommittén i att det skulle vara olämpligt att i lag mer ingående reglera vilka uppgifter ett social- tjänstregister skulle få innehålla. Förbundet avvisade därutöver förslaget om att regeringen i förordning närmare skulle få föreskriva vilka upp- gifter som skulle få registreras i ett socialtjänstregister. Förbundet fram- höll att det fanns en uppenbar risk för att en sådan ordning skulle leda till ett otydligt och osammanhängande regelverk som skulle vara lika dåligt anpassat till teknikutvecklingen som dagens. I den mån reglering behövdes beträffande vilka uppgifter som skulle få registreras, borde detta ske i lagen och inte i kompletterande bestämmelser. Flera kommu- ner instämde i detta yttrande. En kommun påpekade att det med hänsyn till den stora betydelse kompletterande föreskrifter från bl.a. regeringen skulle komma att få, det i lagtexten borde klargöras i vilka avseenden sådana detaljföreskrifter skulle få meddelas. Vidare framhöll många kommuner att kommitténs bedömning av kostnaderna för att införa reg- leringen inte var korrekt. De menade att kommunerna skulle få en bety- dande kostnad för utbildning och uppb yggnad av systemen. kommun ansåg att det inte var självklart att göra en skarp åt- skillnad mellan socialtjänsthandlingar i en akt och socialregister och om socialtjänstdokumentationen gjordes helt elektroniskt skulle det inte, me- nade kommunen, vara möjligt att upprätthålla sk illnaden. Kommunen påpekade att EG:s dataskyddsdirektiv använder ett gemensamt begrepp "personal data" och kommunen ansåg att kommittén inte tillräckligt be- aktat detta förhållande. Kommunen föreslog att begreppen socialtjänst- handling och socialtjänstregister skulle ersättas av det gemensamma be- greppet "personuppgifter inom ". Intresseorganisationerna hade i stort sett inget att erinra mot den fö- reslagna regleringen. Föreningen ansåg att försla- get om socialtjänstregister – under förutsättning att innehållet i sådana register inte skulle komma att regleras i detalj i förordningar – skulle underlätta användningen av ADB. Föreningen delade vidare kommitténs 118 förslag om författningsreglering... SOU 1999:109 uppfattning att kostnaderna för systemen kunde uppvägas av minskade kostnader för verksamheten. Några organisationer ansåg att kommuner med undermålig datasäkerhet inte skulle få registrera uppgif- ter om en enskild person utan dennes medgivande. Många remissinstanser betonade vikten av sekretess och integritet vid åtkomst och utlämnade av uppgifter. De flesta remissinstanser, dock inte ombudsmän (), tillstyrkte likväl ändringen i sekretessla- gen som skulle göra det möjligt att lämna uppgifter mellan olika myn- digheter inom samma sekretessområde inom en och samma kommun. JO framhöll att motsvarande fråga uppkommer mellan i två olika kommuner och menade att man utifrån principiella utgångspunkter borde överväga en likartad reglering för uppgiftslämnande mellan olika sociala myndigheter oberoende av om de finns i samma kommun eller inte. JO ifrågasatte dessutom behovet av en regel som den föreslagna, eftersom uppgifter endast bör lämnas ut med den enskildes samtycke och då regler redan finns för kontroll av felaktiga utbetalningar av ekono- misk hjälp m.m. (65 § socialtjänstlagen 1980:620). Mot den bakgrunden ansåg JO att ändringen i 14 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100) skulle utredas vidare och att det inte borde bli möjligt att lämna uppgifter mel- lan olika nämnder i en kommun i större utsträckning än vad som är fallet mellan olika verksamhetsgrenar under en och samma nämnd. påpekade att försäkringskassorna hade behov av att i olika ärenden få uppgifter från socialtjänstregistren och framhöll vikten av att dessa uppgifter kunde överföras via ADB. påpekade att det borde finnas möjlighet att för forskningsändamål få inhämta uppgifter från register utanför socialtjänstområdet till social- tjänstregister. föreslog ytterligare en föränd- ring av 14 kap. 2 § sekretesslagen för att kunna fullfölja sitt uppdrag avseende uppföljning och utvecklingsarbete. Enligt styrelsen borde i ett nytt stycke i 14 kap. 2 § föreskrivas att sekretess enligt 7 kap. 4 § första och fjärde styckena inte hindrar att uppgift om enskild lämnas från en kommun till för resultatuppföljning och ut- vecklingsarbete avseende myndighetens egen verksamhet. Flera remiss- instanser såg sekretesslagen som ett hinder för utveckling och samverkan mellan olika myndigheter och ansåg att ytterligare undantag borde göras från reglerna om sekretess mellan myndigheter. kommun fram- höll att det borde vara möjligt att registrera bakgrundsvariabler om soci- albidragstagare för uppföljning och planering av insatser. Några remissinstanser avstyrkte av integritetshänsyn kommitténs för- slag till obegränsade möjligheter att med hjälp av olika sökbegrepp hämta information ur socialtjänstregistren. En kommun ansåg att upp- gifter för uppföljning och utvärdering som är särskilt känsliga skulle få användas som sökbegrepp om de med hänsyn till ändamålet och den re- förslag om författningsreglering... gistrerades integritet framstod som uppenbart rimliga. En annan kom- mun påpekade att vissa sökbegrepp i kombination kan peka ut ett fåtal av klienter på ett sådant sätt att deras integritet kränks. 1996/97:124 Ändring i social- tjänstlagen I den i avsnitt 5.2 berörda propositionen, prop. 1996/97:124 Ändring i socialtjänstlagen, behandlade regeringen även förslag till författningsreglering av personregister. I propositionen (s. 156 f.) uttalade regeringen att många faktorer, inte minst uppgifternas känslighet och registrens mångfald, talar för att det bör bildas ett fast regelverk för personregistreringen inom område, anpassat till dess särskilda behov och intressen. Regeringen framhöll vidare att en reglering av socialtjänstregistren förutsätter en avvägning mellan behov av en rationell och effektiv ad- ministration å ena sidan och den enskildes krav på skydd för den person- liga integriteten å andra sidan. Enligt regeringens uppfattning innebar emellertid lagförslag inte någon lösning på de från integritetssynpunkt avgörande frågorna om registrering och be- handling av personuppgifter och regeringen var därför inte beredd att på då tillgängligt underlag lägga fram lagförslag för rörande so- cialtjänstens personregister. 120 förslag om författningsreglering... En ny lag om behandling av personuppgifter... 121 6En ny lag om behandling av per- sonuppgifter inom Utredningens förslag: behandling av personuppgifter författningsregleras och anpassas till bestämmelserna i person- uppgiftslagen (1998:204). Detta innebär bl.a. att förslaget utgår från personuppgiftslagens tillämpningsområde, begrepp och terminologi och bestämmelserna har utformas så att de anger de undantag och preciseringar i förhållande till personuppgiftslagen som är motivera- de. Lagen föreslås få namnet lag om behandling av personuppgifter inom . I socialtjänstlagen (1980:620) tas in en ny bestämmelse, 59 a §, som innebär att förbudet i 59 § samma lag mot att i s.k. sammanställ- ningsregister anteckna uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden inte skall hindra att personuppgifter behandlas hos , utvärdering, kvalitetssäkring, forskning och framställ- ning av statistik. 6.1.1Behovet av en särskild författningsreglering Utredningen har i uppdrag att utarbeta ett förslag till särskild författ- ningsreglering för behandlingen av personuppgifter inom . Syftet med författningsregleringen är enligt direktiven att garantera ett 122 En ny lag om behandling av personuppgifter... fullgott och för detta särskilda område specialanpassat integritetsskydd. I direktiven sägs att utgångspunkten skall vara EG-direktivet om person- uppgifter (och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behand- ling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter) och [personuppgiftslagen 1998:204]. Detta gäller enligt direktiven också för frågan om vilken behandling av personuppgifter som skall omfattas av regleringen. Även om utredningen således har ett uttryckligt uppdrag att utarbeta en författningsreglering för behandlingen av personuppgifter inom soci- altjänsten, bör allra först något sägas om behovet av en sådan särskild reglering. ifrågasatte i betänkandet Behandling av per- sonuppgifter om totalförsvarspliktiga (SOU 1997:101 s. 103 f.) om det skulle komma att finnas behov av särskilda registerförfattningar när per- sonuppgiftslagen trädde i kraft. Bakgrunden till detta ifrågasättande var följande. En av de stora skillnaderna mellan person uppgiftslagen och datalagen (1973:289) är t illämpningsområdet. Medan datalagen gäller endast ADB-baserade register omfattar personuppgiftslagen all behand- ling av personuppgifter som företas på automatiserad väg, liksom manu- ell behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter, vilka är t illgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Vidare är en utgångs- punkt för personuppgiftslagen att behandling av personuppgifter är tillåten endast i de fall och på de villkor som anges i lagen. I andra fall skall behandling av personuppgifter inte få förekomma. Något t illstånds- förfarande motsvarande det som förekom enligt datalagen finns inte. framhöll att som skäl för tidigare införda särskilda registerlagar inte sällan hade åberopats uttalanden från riksda- gen om nödvändigheten av sådan lagstiftning. Dessa uttalanden förlorar, menade , mycket i aktualitet i och med perso- nuppgiftslagens införande, eftersom uttalandena i huvudsak gjordes mot bakgrund av att vissa stora statsmaktsregister tidigare var i princip oreglerade. Utredningen pekade på att personuppgiftslagen är t illämplig även på sådana register och till stor del avhjälper den uppmärksamman- de bristen med sin – i förhållande till datalagen – direkta reglering av behandlingen av personuppgifter. framhöll dock att personuppgiftslagen är mindre utförlig än de särskilda registerförfatt- ningarna. ansåg att behovet av registerförfattningar torde bli mindre i och med personuppgiftslagens ikraftträdande. Utred- ningen menade dock att personuppgiftslagen är en generell produkt av- sedd att passa all slags verksamhet där behandling av personuppgifter En ny lag om behandling av personuppgifter... 123 utförs och att det därför finns anledning att undersöka om inte precise- ringar och särregleringar är nödvändiga på många områden. Detta gäller, menade utredningen, särskilt verksamhet som inte omfattas av EG- direktivet och när fråga är om behandling av känsliga personuppgifter. slutsats var att viss särskild reglering vid sidan av personuppgiftslagen var nödvändig. Person uppgiftslagen förut- sätter, menade utredningen, också närmast att sådan reglering sker, i vart fall i vissa situationer. Det framhölls från utredningens sida dock att det finns anledning att överväga vilken omfattning särregleringen skall ha och i vilken form den skall ges. I den proposition som behandlade förslag (prop. 1997/98:80 Lag om behandling av personuppgifter om totalför- svarspliktiga) fördes inget allmänt resonemang om behovet av register- författningar när personuppgiftslagen väl trätt i kraft. Dock uttalade re- geringen att personuppgiftslagens tillkomst inte utgör tillräckligt skäl att frångå den uppfattning som givit uttryck för; att stora person- register med känsliga uppgifter skall lagregleras (a. prop. s. 26). Rege- ringen menade vidare att en viss särskild reglering vid sidan av perso- nuppgiftslagen var nödvändig när det gällde Totalförsvarets pliktverks hantering av personuppgifter (a. prop. s. 25). Enligt regeringen förut- sätter också personuppgiftslagen att sådan reglering sker, i vart fall i vissa situationer.