sou · GNB324 · 2000-01-01 00:00:00 — För kommuner och andra offentliga aktörer har dock möjligheten att räkna in eget arbete som finansiering i viss mån löst problemet med med- finansiering. Därmed har också kommuner med svag ekonomi kunnat starta egna projekt. har det medfört att en stor andel av pro- jekten drivs av offentliga aktörer, medan sökande från t.ex. näringslivet, olika föreningar eller intresseorganisationer är färre. De största medfinansiärerna i strukturfondsprojekt är statliga aktörer. Till dessa räknas bland annat länsstyrelser, länsarbetsnämnder, statliga bolag, högskolor och universitet som tillsammans står för ca två tredje- delar av den nationella offentliga medfinansieringen. Kommunernas an- del av medfinansieringen ligger på ca en fjärdedel inom mål 2 och 5b, medan den i mål 6 är något lägre (). Medfinansieringen från landstingen är däremot inte lika omfattande (). Under pro- gramarbetets gång har projektsökande funnit nya källor till medfinansie- 50 Erfarenheter av genomförandet av program ring, vilket både breddat möjligheterna till medfinansiering och engage- manget i programarbetet. 4.4.3Privata medel som medfinansiering I godkänns endast offentliga medel som stödgrundande för bi- drag från strukturfonderna. Privata medel kan däremot inte användas för att växla upp strukturfondsmedel i projekt. I början av programperioden fanns oklarheter om hur enskilda företag kunde få del av strukturfondsmedlen. Vilseledande information riktad till företag talade om att enskilda företag direkt kunde söka medel från pro- grammen. Närings- och klargjorde frågan i en promemoria där det lades fast att stöd till enskilda företag skall följa regler om statsstöd, vilket innebär att enskilda företag inte direkt kan söka medel ur strukturfondsprogrammen. kan däremot söka medel via de nationella företags- stöden som delfinansieras av strukturfondsmedel. I Mål 2 har särskilda ramprogram för näringslivsprojekt utarbetats där företagen på ett enkelt sätt kan söka företagsstöd och därmed också få del av struktur- fondsmedlen. Möjlighet till privat medfinansiering skulle enligt många inblandade i strukturfondsarbetet öka förutsättningarna för att engagera företagen i genomförandet av programmen. 4.4.4Medfinansieringen ett initialt problem uttrycktes farhågor om att de struktur- fondsmedel som tilldelats inte skulle komma att nyttjas fullt ut. De flesta program upplevde en trög start med svårigheter att få fram projekt, och medfinansieringen sågs som en av orsakerna till detta. Det arrangerades till och med medfinansieringskonferenser där potentiella projektägare träffade centrala myndigheter, organisationer och stiftelser med flera för att diskutera projektidéer och möjlig finansiering. I samband med halvtidsutvärderingen fördes problemet med medfinansieringen fram som en av de viktigaste frågorna. Något som resulterade i att stödnivån från EU höjdes i såväl mål 2, 5b och 6. Där- efter har projektinflödet ökat i de flesta regioner, vilket tyder på att med- 1 Statskontoret 1997:12 Genomförandet av EU:s strukturfondsprogram, del 1 Medfinansieringen, s. 32–33. Erfarenheter av genomförandet av program 51 finansieringen åtminstone till en början var en hindrande faktor för pro- jektägare. I en enkät till huvudsekreterarna i de geografiska målområdena samt gemenskapsinitiativen2 framgår att flertalet program fördelat merparten av strukturfondsmedlen till projekt. Medfinansiering- en uppfattas heller inte längre som ett stort problem. Flera sekretariat framför dock att man inför kommande programperiod 2000–2006 måste lösa medfinansieringen på ett tidigt stadium, helst i samband med fram- tagandet av de nya strukturfondsprogrammen. Administrationen kring utbetalning av strukturfondsmedel är problema- tisk. Oklar ansvarsfördelning och otydliga krav och rutiner har medfört en tröghet i utbetalningarna. har av totalt i strukturfondsmedel för de geografiska målen och gemenskapsinitiativen betalats ut. Trögheten i utbetalningarna anses bero på flera faktorer. Några av de faktorer som lyfts fram är; olika krav från de utbetalande myndigheterna avseende rekvisitioner och underlag, projektägare dröjer med att rekvirera strukturfondsmedel, otydliga beslut från beslutsgruppen, brister i projektens redovisning, re- sursbrist på beslutsgruppssekretariaten etc. 4.5.1Olika fonder med olika regler Var och en av de fyra strukturfonderna regleras i en egen förordning där det framgår vilka insatser som är stödberättigade. Vilken fond som bi- drar till en viss insats varierar mellan de olika programmen. Mål 2- programmen får medel från ERUF och ESF, mål 5b från ERUF, ESF och EUGFJ medan mål 6 finansieras från samtliga fyra fonder. Gemen- skapsinitiativen Interreg och Leader finansieras från ERUF, ESF samt EUGFJ. I programmen ingår ett antal åtgärder som var och en finansieras av någon av de fyra fonderna. Ett projekt kan enbart finansieras från en åtgärd och därmed också enbart från en fond. Det innebär att ett projekt som omfattar aktiviteter som är stödberättigade både enligt t.ex. ERUF och enligt ESF måste delas upp och ha separata redovisningar för de båda fonderna. Detta har av projektägare upplevts som komplicerat och byråkratiskt. 2 Brev till huvudsekreterare angående strukturfondsutredningen. 52 Erfarenheter av genomförandet av program Trots de i systemet inbyggda olikheterna mellan fonderna, har försök gjorts i att samordna rutiner för utbetalning av strukturfondsme- del. Samordningen har dock försvårats av att utbetalningar från de olika fonderna lagts på fyra centrala förvaltningsmyndigheter. Enligt de utbetalande myndigheterna har regeringen inte gett tydliga signaler och riktlinjer för hur hanteringen av strukturfondsmedel skall samordnas mellan myndigheterna. Först fick det formella ansvaret att samordna arbetet med att utveckla rutiner och arbetssätt för utbetalning av strukturfondsmedel. Under programperio- den har därför var och en av de fyra utbetalande myndigheterna, utifrån befintlig myndighetskultur, utvecklat rutiner och lagt fast ansvarsfördel- ningen avseende utbetalning av strukturfondsmedel. De fyra utbetalande myndigheterna har dock gjort vissa försök att samordna hanteringen, bl.a. genom gemensamma konferenser om utbetalningar. fick de utbetalande myndigheterna, , AMS och SJV, i uppdrag av Närings- och att se över och utveckla arbetsformer och administrativa rutiner med mera vad gäl- ler genomförandet av vissa strukturfondsprogram. Rapporten överläm- nades till regeringen . 4.5.3Olika rutiner för granskning av rekvisitioner I administrationen kring utbetalningar har beslutsgruppssekretariaten ansvaret att ta in och granska rekvisitioner och underlag från projekt. I granskningen ingår kontroll av stödberättigade kostnader och av läges- rapport som bifogas rekvisitionen. När sekretariaten gjort sin granskning överlämnas rekvisitionen till ansvarig utbetalande myndighet. De utbe- talande myndigheterna har utvecklat olika rutiner för sin granskning, vilket redovisas nedan. arbetar enligt ett certifieringssystem som bygger på att lägger över ansvaret för kontroll och granskning av rekvisitio- ner och underlag på de beslutsgruppssekretariat som kan uppvisa en hög kompetens i personal, hög och jämn kvalitet i handläggningen av rekvi- sitioner samt ekonomiskt administrativa rutiner. Mer ingående gransk- ningar görs i stället genom stickprovskontroller, där upphandlat en privat auktoriserad revisionsfirma för granskningen. har 12 av totalt 21 beslutsgruppssekretariat certiferats enligt sys- tem. En brist med certiferingssystemet är att det inte garanterar att kva- liteten på granskningen hos sekretariaten är fortsatt hög . Erfarenheter av genomförandet av program 53 gäller t.ex. i samband med att utbetalningshandläggare på besluts- gruppssekretariaten slutar och ny personal anställs. För sociala fonden har AMS Ekonomitjänster valt att utföra gransk- ning av såväl rekvisition som underlag. Det innebär att beslutsgruppens sekretariat efter egen granskning av rekvisition och underlag kopierar alla handlingar och skickar dessa till AMS. Därefter gör AMS en lik- nande granskning. Kontakter och diskussioner med enskilda projekt an- svarar beslutsgruppens sekretariat för. AMS har dock uttryckt att de skall skärpa sin kontroll ytterligare, vilket bl.a. innebär att de kommer att utöka den direkta kontakten med projekten. () har beslutat att för att en utbetalning skall göras från jordbruksfonden skall beslutsgruppens sekretariat fylla i en av SJV framtagen checklista där det intygas att kontroll av rekvisition och underlag har gjorts enligt uppställda krav. SJV har in- fört ett system liknande certifieringssystem. SJV har dock inte certifierat någon ännu, då man anser att kvaliteten på rekvisitioner och underlag varit för låg. 4.5.4Fem länsstyrelser utbetalningsansvariga för Interreg För Interreg-programmen har man valt en annan modell för utbetalning av strukturfondsmedel. Där är fem länsstyrelser utbetalande myndigheter för tre fonder; ERUF, ESF och EUGFJ. Länsstyrelserna har i dessa In- terreg-program dubbla och från varandra fristående funktioner, dels som sekretariat till beslutsgrupperna och dels som utbetalande myndighet. Beslutsgruppens sekretariat tar emot rekvisitioner från projekt, granskar rekvisitioner och underlag, gör kontroller och överlämnar sedan rekvisi- tionen till utbetalningsfunktion som verkställer utbetal- ningen. Länsstyrelserna har ansvaret gentemot kommissionen för rekvisition av medel ur respektive fond och redovisning av dessa medel på statsbud- geten. De ansvarar även för säkerhet, kontroll och internrevision gente- mot kommissionen. Däremot ansvarar länsstyrelserna inte för prognoser och annan rapportering för respektive fond. Det gör i stället , AMS och SJV. För hanteringen av de tre fonderna har länsstyrelserna eftersträvat en samordning av rutiner, datasystem och blanketter för de olika fonderna. Dessutom har sekretariaten i anslutning till projektbeslutet utbildat pro- jektägare om vilka krav som ställs på rekvisitioner och underlag. 54 Erfarenheter av genomförandet av program De utbetalande länsstyrelserna har upplevt samma problem som de centrala utbetalande myndigheterna vad gäller till exempel projektens benägenhet att vänta med att rekvirera strukturfondsmedel. Länsstyrelserna har upplevt vissa svårigheter i kontakterna gentemot kommissionen. Det har främst gällt de olika direktoratens skilda krav och rutiner för rekvirering av medel från fonderna. Ett annat problem har varit skillnader i regler avseende stödformer etc mellan de olika delta- gande länderna i Interreg-programmen. I det svenska systemet för strukturfonder godkänns inte förskottsutbetal- ningar till projekt. Utbetalning av strukturfondsmedel görs först efter att projektet upparbetat kostnader som kan verifieras som stödberättigade. Detta har inneburit ett stort problem för i första hand små projekt och projekt som drivs av organisationer och föreningar, där tillgång på likvi- da medel är avgörande för projektens existens. Beslutsgruppens beslut kan inte ens användas som säkerhet för lån i bank på grund av risken för annat utfall i granskningen vid de centrala utbetalande myndigheterna. 4.6IT-stöd för uppföljning och finansiell kontroll De utbetalande myndigheterna ansvarar för IT-system för utbetalning, uppföljning och kontroll av strukturfondsmedlen. Totalt fem system an- vänds, dels STINS-system och AMS åtgärdssystem. SJV an- vänder dessutom två egna system för administrativt stöd och kontroll. Även har ett eget system. Uppgifterna i de olika systemen skall samordnas genom den s.k. nationella databasen, men så sker inte. För hantering av strukturfondsprojekt inom regionala fonden och jord- bruksfonden använder beslutsgruppernas sekretariat IT- system STINS. STINS är tänkt att vara ett handläggarsystem, där handläggaren skall registrera ansökan, beslut, indikatorer och utbetal- ning för varje enskilt projekt. Samtliga beslutsgruppssekretariat utom har tillgång till STINS. använder STINS och egna Exceldokument för re- gistrering och journalföring av beslut. Erfarenheter av genomförandet av program 55 verket det egna systemet GEM för registrering av utbetalningar. Excel används också för att hålla reda på tidpunkterna för den nationella of- fentliga medfinansieringen. AMS har ett eget IT-system för registrering av beslut inom sociala fonden. Systemet är ett utbetalningssystem och är inte kopplat till be- slutsgruppens sekretariat. Samtliga uppgifter registeras i stället av AMS. har också en egen databas, som inte är kopplad till den nationella databasen. Den skall i stället kopplas mot databas, som i sin tur kopplas till den nationella genom filöverföringar en gång . Uppgifterna i STINS och AMS åtgärdssystem skall överföras till den nationella databasen, som administreras av . Databasen uppda- teras vad gäller STINS. Olikheterna i de båda IT-systemen har medfört eftersläpningar i registrering och överföring av data från AMS. I praktiken har databasen inte uppfyllt de krav som olika aktörer ställer på systemet. Bristerna i databasen har medfört att de uppgifter som efterfrågas från kommissionen och regeringen avseende bl.a. beslut, indikatorer och utbetalningar inte kunnat tas från databasen. I stället har de utbetalande myndigheterna vänt sig till beslutsgruppernas sekretariat för inhämtande av uppgifter. Detta har skett vid olika tillfällen och med olika upplägg. Arbetet har inte varit effektivt vare sig för eller besluts- gruppssekretariat, som tvingats lägga ner omfattande tid på att manuellt ta fram uppgifterna. 4.7Finansiell förvaltning och kontroll I medlemsstaternas förvaltning av strukturfondsmedel föreskrivs ett sys- tem med åtaganden och utbetalningar. Europeiska kommissionens bud- getåtaganden görs i form av årliga trancher. Ett första delåtagande görs när beslutet att anta programmet fattas. De övriga åtagandena görs uti- från finansieringsplanen men styrs av utbetalningarna till projektägarna. Utbetalning sker som ett första förskott från kommissionen till med- lemsstaten på högst av åtagandet, ett andra förskott på högst 56 Erfarenheter av genomförandet av program av åtagandet samt en slutlig utbetalning av återstoden när villkoren för programmets avslutande har uppfyllts. Kommissionen skall verkställa en utbetalning senast efter att medlemsstatens begäran har inkommit. Den slutliga stödmottagaren skall ha tillgång till pengarna senast . Gemenskapens regelverk fastslår att medlemsstaterna skall vidta de åt- gärder som krävs för att kontrollera att insatserna görs på ett korrekt sätt, för att förebygga och beivra oegentligheter och för att driva in de medel som gått förlorade. Medlemsstaterna skall underrätta kommissio- nen om alla nya oegentligheter och om vilka åtgärder som vidtas för att beivra detta, såväl administrativt som rättsligt. Kommissionen skall ha tillgång till alla rapporter om den finansiella kontrollen av åtgärderna och kan också kontrollera på plats både de insatser som den finansierar och medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem. Om det visar sig att oegentligheter förekommer eller att större ändringar gjorts i en insats kan kommissionen minska eller tillfälligt hålla inne gemenskapens finan- siella stöd. och riksdag slog tidigt fast att hög prioritet skall ges åt kontrollen av efterlevnaden av i Sverige.3 beslutade om övergripande riktlinjer för hur me- del som betalas till eller från EG skall hanteras och kontrolleras i Sveri- ge.4 Följaktligen var det viktigt att de svenska insatserna för att begrän- sa bedrägeri inom olika områden samordnades och följdes upp på natio- nell nivå. EU-bedrägeridelegationen inrättades av regeringen i april 1996.5 Delegationens uppdrag är att utgöra ett samverkansorgan för na- åtgärder mot bedrägerier, missbruk och annan oegentlig och in- effektiv hantering och användning av EG-relaterade medel i . Delegationen är inte tidsbegränsad, men fick i tilläggsdirektiv från de- cember 1998 i uppdrag att klargöra hur delegationens verksamhet kan permanentas efter en avveckling och föreslå slutdatum för sin verksam- het.6 Statskontoret har på delegationens uppdrag utvärderat EU- bedrägeridelegationens hittillsvarande verksamhet och konstaterar att 1994/95:40 om budgeteffekter av medlemskap i unionen m.m. 1994/95:FiU5, rskr. 1994/95:67. 1996:29, Bekämpning av bedrägerier mot EU:s finansiella intressen. 1998:111, Bekämpning av bedrägerier mot EU:s finansiella intressen. Erfarenheter av genomförandet av program 57 delegationen varit framgångsrik i att främja samverkan på central nivå, medan samarbetet på lokal nivå dock ännu inte har fullt upparbetats.7 Huvudansvarig för att beivra felaktigheter, bedrägerier och ineffektivitet i statliga transfereringssystem är den myndighet som svarar för systemet. Den myndighet som ansvarar för utbetalning har också att se till att un- derlaget för bidraget är korrekt och att bidraget har använts på det sätt som var avsett. Utbetalande myndighet skall säkra en intern kontroll- funktion av hög standard, tillsyn över för- och efterkontroll av en betal- nings riktighet samt att betalningar har redovisats på ett korrekt sätt. Inblandade myndigheters ansvar för kontroll och tillsyn regleras på ett övergripande plan i verksförordningen, i förordningen om vissa stöd från och därutöver i förordningarna med instruktio- ner för respektive myndighet. Utbetalningsmyndigheterna har rättsligt stöd för att återkräva felaktigt utbetalda bidrag och utfärda föreskrifter för stödhandläggningen. ansvarar för att författa föreskrifter för hur den kontroll som avses i kommissio- nens förordning (EG nr 2064/97) skall utföras. Ännu har emellertid ver- ket inte utkommit med föreskrifter i ärendet. De generaldirektorat i kommissionen som administrerar respektive strukturfond och generaldirektoratet för finansiell kontroll utför gransk- ningar av medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem, verifie- ringar, projekturval och genomförande av projekt. Vid behov utförs kontrollen även på plats i medlemsstaten. UCLAF8 är kommissionens enhet för att bekämpa bedrägerier med EG-medel. UCLAF samarbetar med och stöder medlemsstaterna i deras bedrägeribekämpning. Detta sker främst genom undersökningar och rap- porter till åklagarmyndigheter i respektive medlemsstat. Revisionsrätten är självständig i förhållande till de övriga europeiska institutionerna och medlemsstaterna. Den utför revisioner av EG- budgetmedel och granskar härvid de myndigheter som deltar i struktur- fondsarbetet liksom även av slutliga stödmottagare. 7Statskontoret 1998:14, EU-bedrägeridelegationen – En utvärdering. 8Unité de Coordination de la Lutte AntiFraude (fr.) 58 Erfarenheter av genomförandet av program Myndigheters internrevisionfunktioner reviderar sina respektive myndigheters förvaltning och kontroll av strukturfondsmedel. Utbetalningsansvariga myndigheter granskar beslutsgruppers beslut om stöd och rekvisitioner för utbetalning av stödmedel. De har befogen- het att utföra granskningar på plats hos stödmottagare. () reviderar och löpande de myndig- heter som förvaltar EG-relaterade medel, utom beslutgrupperna. RRV kan även utföra effektivitetsrevisionella granskningar på eget eller rege- ringens uppdrag samt biträder revisionsrätten vid dess revisioner i Sveri- ge. Regeringen gav RRV i uppdrag att lämna revi- sionsutlåtande för strukturfondsprogrammen enligt kommissionens för- ordning (EG nr 2064/97).9 I utlåtandet skall slutsatserna sammanfattas från de kontroller som genomförts under de föregående åren och en övergripande bedömning presenteras beträffande giltigheten av begäran om slutlig utbetalning. I utlåtandet skall vidare ingå en bedömning av om den verksamhet som ligger till grund för den slutliga utgiftsredovisningen har varit rättsligt och formellt korrekt. Då oegentligheter och fusk med EG-relaterade bidrag upptäcks skall medlemsstaten i fråga, med vissa undantag, återbetala felaktigt utbetalda bidrag till kommissionen. Medlemsstaten skall därutöver vidta åtgärder för återkrav från stödmottagare.10 I konventionen om skydd av gemen- skapens finansiella intressen finns bestämmelser om att medlemsstaterna är skyldiga att införa straffrättsligt ansvar för vissa brott som rör EG- medel. Regeringens proposition om EU-bedrägerier och korruption är direkt föranledd av konventionen och är föremål för riks- dagens behandling.11 Enligt förslaget skulle straffskalan för subven- tionsmissbruk vara böter eller fängelse i högst . I konkurrenshänse- ende kommer ett subventionsmissbruk att konsumeras av ett föregående bedrägeri. Andra, nu gällande, straffstadganden som kan bli aktuella är urkundsförfalskning, osann försäkran, osant intygande och missbruk av urkund. 9Regeringsbeslut , N98/2827 (delvis). 10Rådets förordning nr 2988/95 om skydd av gemenskapens finansiella intressen. 1998/99:32. Erfarenheter av genomförandet av program 59 4.8Avslutande av nuvarande program De nuvarande strukturfondsprogrammen skall avslutas enligt de rutiner och tidsplaner som kommissionen fastställt. Sista datum för beslut om strukturfondsmedel är . Undantag är ramprogram där beslut om enskilda projekt kan fat- tas inom den beslutade ramen även . Sista utbetalningsdag för strukturfondsmedel till projekt är . För att klara tidsgränsen måste rekvisition för enskil- da projekt inlämnas till utbetalande myndighet . Slutrapportering av samtliga program till kommissionen skall ske se- nast . Slutrapportering skall göras för respektive fond, vilket innebär att för de program som omfattar tre fonder skall tre rapporter avges. Arbetet med att avsluta de nuvarande programmen förväntas bli om- fattande för såväl beslutsgruppens sekretariat som för de utbetalande myndigheterna. 4.9Sammanfattande erfarenheter och reflektioner Strukturfondsprogrammen har medfört ökat samarbete Arbetet med strukturfondsprogrammen anses ha gett en ny dimension till det regionala utvecklingsarbetet där programmen utgör en gemensam plattform för samverkan inom regionen. Strukturfondsprogrammen har medfört ett ökat samarbete mellan oli- ka aktörer. Under programperiodens gång har antalet projekt som sträcker sig över kommun- och länsgränser ökat. I projekten samarbetar olika aktörer i nya konstellationer och nya medfinansiärer deltar. Från flera beslutsgrupper framhålls att arbetet i beslutsgruppen främjat sam- arbetet mellan kommuner och landsting. Genom arbetet i beslutsgrupps- sekretariaten har också ett bra samarbete mellan länsstyrelserna skapats. Även samarbetet mellan sekretariat i olika regioner har utvecklats. 60 Erfarenheter av genomförandet av program Partnerskapets engagemang betonades i framtagandet av programmen. Då arbetet med att genomföra programmen startade verkar det inte ha varit lika tydligt på vilket sätt partnerskapet skulle delta. Visserligen utgör beslutsgrupperna och övervakningskommittéerna ett slags part- nerskap, men det breda partnerskapet har i flera regioner inte varit del- aktiga i tillräcklig omfattning i genomförandet. I vissa regioner har dock partnerskapet haft en aktiv roll också i genomförandet av programmen. Genom referensgrupper och ramprogram har representanter från olika delar av partnerskapet deltagit i arbetet med att informera, prioritera och dra upp riktlinjer för programgenomförandet. Omfattande uppgifter för sekretariaten Det var svårt att förutse omfattningen på arbetet med att genomföra pro- grammen. Kraven på personella resurser på beslutsgruppssekretariat och utbetalande myndigheter har ökat under hela programperioden. Dess- utom har flera olika typer av kompetens efterfrågats. Finansiering via TA-medel har varit en förutsättning för att kunna utöka de personella resurserna. Bred kompetens och erfarenhet har byggts upp i sekretariaten har sekretariaten byggt upp en bred kompetens och erfarenhet. Bland annat har de utvecklat en god kompetens att be- döma och vägleda enskilda projekt och projektägare, vilket bidragit till att kvaliteten på programgenomförandet successivt höjts.