sou · GNB345 · 2000-01-01 00:00:00 — - Nej till fortsatta undersökningar - Kommunerna och platsvalsprocessen Nationelle samordnaren på kärnavfallsområdet (M 1996:C) I denna rapport beskrivs den process som skall leda fram till valet av plats för slutförvaring av det använda kärnbränslet från de svenska kärnkraftverken. Rapporten är avsedd främst som information för de kommuner som medverkar eller överväger att medverka i s.k. förstudier om förutsättningarna för en framtida lokalisering av ett djupförvar inom kommunen. Den innehåller inga rekommendationer eller förslag. Texten är en reviderad och uppdaterad version av en prome- moria . I möjligaste mån har beaktats händelse- utvecklingen fram . Rapporten har delats in i tre huvuddelar. I den första delen, Bakgrund (avsnitt 1–6), ges vissa basfakta om teknik, säkerhet, regelverk och aktörer i frågor som gäller hantering och förvaring av använt kärnbränsle och annat långlivat radioaktivt avfall från kärnkraftverken. Denna del riktar sig främst till sådana läsare som saknar förkunskaper på området. Med hänsyn till att med följdlagstiftning har trätt i kraft lämnas här en relativt fyllig beskrivning av balkens regelsystem. I den andra delen, Platsvalsprocessen (avsnitt 7–11), beskrivs de olika etapperna i valet av plats för en anläggning för djup- förvaring. Huvudvikten läggs på sådana frågor som är särskilt betydelsefulla i ett kommunalt perspektiv. Den tredje huvuddelen, Förstudiekommunerna (avsnitt 12–17), innehåller redogörelser för hur arbetet har lagts upp i de sex kom- muner som har deltagit i förstudier för ett slutförvar, dvs. , , , Ö sthammar, och . Av dessa kommuner har och efter kommunala folkomröstningar valt att dra sig ur platsvalsprocessen. I de övriga fyra kommunerna pågår förstudiearbetet. Den valda uppläggningen av rapporten har gjort det ofrån- komligt med vissa upprepningar. Om en fråga behandlas utförligare på ett annat ställe i texten görs en hänvisning dit. En litteraturförteckning finns i slutet av rapporten. Rapporten är tillgänglig på Nationelle samordnarens hemsida under adressen . Vad skall tas om hand? Risker med använt kärnbränsle Ett nytt regelsystem införs Regeringens riktlinjer för arbetet med slutförvaring Nationelle samordnaren på kärnavfalls Ö versiktsstudier, förstudier och regionala Detaljundersökning och inledande drift Utbyggnad och drift av fullstort förvar Den kommunala vetot och "vetoventilen" 73 Kommunala synpunkter på beslutsordningen Beslutet om en förstudie Förstudiearbetets organisation och genom Beslutet om en förstudie Förstudiearbetets organisation och genom- Fristående granskning av förstudien Den preliminära förstudiens resultat Den preliminära förstudiens resultat CLAB etapp 2 och inkapslingsanläggning Beslutet om en förstudie fick jag regeringens uppdrag att fram till vara nationell samordnare på kärnavfallsområdet. Uppdraget innebär "att främja samordningen av de informations- och utred- ningsinsatser som kommuner berörda av SKB:s studier avseende lokalisering av använt kärnbränsle och kärnavfall finner nöd- vändiga". Vad som åsyftas är de förstudier som bedrivs av (), ett av kärnkraftsföretagen samägt bolag. Dessa förstudier utgör ett led i en process som skall leda fram till valet av en plats för slutförvaring av det använda bränslet från svenska kärnkraftsreaktorer och annat högaktivt avfall. Sådana förstudier pågår i fyra kommuner (, Oskars- hamn, och Ö sthammar). Två kommuner (och ) har tidigare låtit SKB göra förstudier, men efter rådgivande folkomröstningar har dessa kommuner beslutat att SKB inte skall få fortsätta verksamheten inom respektive kommun. Det finns andra kommuner där frågan om att låta SKB göra förstudier kan få aktualitet. Vid kontakter med företrädare för flera av de berörda kom- munerna har jag funnit att det finns ett behov av översiktlig infor- mation på området. Det är framför allt två slag av frågor som behöver belysas. Vilken är kommunernas roll i platsvalsprocessen? Hur kan en förstudiekommun organisera sitt arbete? Det finns ett omfattande material om platsvalsprocessen, i form av riksdagstryck, regeringsbeslut och offentliga utredningar samt ett stort antal rapporter från myndigheter och från SKB. Därtill har det förts en livlig allmän debatt. För de politiker och tjänstemän i en kommun som vill orientera sig i frågan kan det dock vara svårt att få fram vad som är relevant för den egna kommunens ställningstagande. Vad ger man sig in i? Vilka beslutspunkter kan förutses? Vilken formell och reell hand- lingsfrihet har kommunen att senare dra sig ur processen? Vilka krav kommer att ställas på utredningsinsatser och på information I vilken utsträckning kan man få stöd från statliga myndigheter? Huvudsyftet med denna rapport är att ge ett svar på dessa frågor. Därtill lämnas i rapporten översiktlig information om hur de berörda kommunerna har lagt upp sitt arbete med frågan om lokalisering av en framtida anläggning för slutförvaring av använt kärnbränsle. Informationen riktar sig i första hand till företrädare för sådana kommuner som i fortsättningen kan komma att beröras. Frågan om hur en kommun skall organisera sin medverkan i förstudiearbetet är givetvis en intern angelägenhet för kommunen, inom ramen för den lagstiftning som reglerar den kommunala verksamheten. Det gäller bl.a. att hitta en lämplig form för kontakterna med SKB, som ju har ansvaret för att genomföra förstudien. Också med kommer det att krävas en nära samverkan, liksom med grannkommunerna. Allra viktigast är kanske att finna en form för arbetet som skapar en god demokratisk förankring för de beslut som kommunen i sinom tid skall fatta. Av rapporten framgår att de hittillsvarande kommunerna har valt delvis skilda lösningar för sin medverkan i förstudiearbetet. Valet kan bero t.ex. på de politiska förhållandena i kommunen, tidigare erfarenhet av kärnteknisk verksamhet eller praxis när det gäller arbetsfördelningen mellan politiker och tjänstemän. Något försök att förklara skälen till varje kommuns val av arbetssätt görs emellertid inte här. För att beskrivningen av kommunernas arbete skall kunna sättas in i sitt rätta sammanhang lämnas en allmän information om den pågående nationella platsvalsprocessen. Jag har också ansett det lämpligt att lämna en del grundläggande uppgifter om säker- hetsfrågorna kring slutförvaring av använt kärnbränsle. För den som vill skaffa sig en något bredare orientering i kärnavfallsfrågan vill jag hänvisa till tre aktuella publikationer. I den utkomna , under redaktion av docent , behandlas frågan i ett samhällsvetenskapligt perspektiv. Särskild uppmärk- samhet ägnas åt opinionsbildningen i några av förstudie- Boken innehåller också en historik över kärn- avfallsfrågan i . publicerade KASAM – för kärnavfalls- frågor – sin återkommande översikt över kunskaps- läget på kärnavfallsområdet (SOU 1998:68). I denna skrift be- handlas både tekniska frågor och frågor om beslutsprocessen m.m. Ett av bidragen gäller en fråga som spelar en viss roll i den allmänna debatten men som inte berörs närmare i denna promemoria, nämligen om kan tvingas ta emot utländskt kärnavfall för slutförvaring. En tredje aktuell skrift är Ansvar, rättvisa och trovärdighet – etiska dilemman kring kärnavfall. Denna skrift kommer att pub- liceras på Svenska Kommunförbundets förlag . Texten har utarbetats av vetenskapsjournalisten på grundval av en rapport från en arbetsgrupp, den s.k. alternativgruppen, under ledning av teol. . Skriften är avsedd att användas bl.a. som underlag för studiecirklar i berörda kommuner. Det behöver knappast sägas att frågan om slutförvaring av kärnavfall är kontroversiell. Från bl.a. miljöorganisationernas sida har stark kritik riktats mot det sätt på vilket arbetet med frågan har lagts upp. Kritiken utmynnar i krav på att den pågående plats- valsprocessen skall avbrytas och att det därefter skall göras en förutsättningslös prövning av alternativa strategier och tekniska metoder för slutförvaring. Den fortsatta verksamheten bör bedrivas under starkare statlig styrning och med SKB i en mer underordnad roll, menar man. En god bild av de motstående ståndpunkterna i debatten kan man få genom att läsa några av inläggen vid ett seminarium om beslutsprocessen som ägde rum i . Inläggen har publicerats i SOU 1997:180. Jag har avstått från att närmare gå in på debatten i dessa frågor, som ligger utom ramen för mitt uppdrag. Det bör dock konstateras att företrädare för regeringen har avvisat alla tankar på att man just för kärnavfall borde göra avsteg från principen om producentansvaret, som är grundläggande för svensk miljölag- stiftning. Regeringens linje har därför konsekvent varit att det i första hand är SKB som i egenskap av företrädare för kärn- kraftsföretagen skall ansvara för att kärnavfallet tas om hand och för att frågan om slutförvaring får en godtagbar lösning. Denna rapport har på mitt uppdrag utarbetats av f.d. kanslirådet . De kommuner, myndigheter, organisationer och företag som är företrädda i Nationellt MKB-forum på kärnavfalls- området har beretts tillfälle att ta del av rapporten i utkast. Jag vill tacka alla dem som har bidragit med synpunkter på texten. För innehållet är jag ensam ansvarig. En första version av rapporten färdigställdes (PM , dnr 18/98). Jag har ansett det motiverat att redan nu låta utarbeta en reviderad version och att göra denna version mera lättillgänglig genom publicering i . Skälet är bl.a. att och följdlagstiftningen till den har trätt i kraft , vilket innebär vissa ändringar i det regelverk som gäller för bl.a. tillkomsten av kärntekniska anläggningar. En förstudie har inletts i ytterligare en kommun, nämligen . Frågan om en förstudie även i kommun väntas komma upp på full- mäktiges dagordning . Vidare har SKB lagt fram ett nytt program för forskning, utveckling och demonstration, FUD-program 98. Detta program innebär att SKB:s arbete ges en delvis annan inriktning än enligt tidigare FUD-program. En viktig punkt i kärnavfallsfrågans fortsatta hantering blir när regeringen, på grundval av bl.a. säkerhets- och strålskyddsmyndig- heternas granskning, skall ta ställning till FUD-program 98. Detta väntas inträffa . 1 Vad skall tas om hand? I gäller principen att allt radioaktivt avfall från svenska källor skall slutförvaras i . Utländskt avfall får enligt svensk lag inte tas emot annat än i undantagsfall. Detta stämmer överens med en numera vedertagen princip i internationell rätt att varje stat skall ha rätt att förbjuda import av radioaktivt avfall till sitt territorium. Medlemskapet i EU innebär inte att kommer att tvingas göra avsteg från denna princip. Detta har klarlagts både i samband med förhandlingarna om inträdet i EU och . Det radioaktiva avfallet i delas in i tre kategorier, och för varje kategori finns eller planeras en anläggning för lagring eller slutförvaring. () har ansvaret för att uppföra och driva anläggningarna, trots att delar av avfallet härrör från annan verksamhet än produktion av elkraft i kärnkraftverk. Låg- och medelaktivt avfall från såväl kärnkraftverk som sjukhus, industrier, forskningsanläggningar m.m. tas om hand i Slutförvaret för radioaktivt driftavfall (SFR) utanför Forsmarks kärnkraftverk i Ö sthammars kommun. Därtill förekommer viss slutförvaring av lågaktivt avfall i markdeponier i anslutning till fyra kärntekniska anläggningar i landet. Det använda bränslet från kärnkraftverken utgör högaktivt avfall och mellanlagras i Centralt lager för använt bränsle (CLAB) i anslutning till . Bränslet förvaras där i vattenbassänger tills värmeavgivningen och radioaktiviteten har sjunkit till en nivå som underlättar den vidare hanteringen. Man räknar med en period av 30 à40 år för mellanlagringen i CLAB. Beträffande Slutförvaret för långlivat avfall finns ännu inga beslut om utformning och lokalisering av en anläggning. kapacitet har beräknats till drygt , varav ca använt bränsle och resten starkt radioaktivt material från kärn- kraftverk och andra kärntekniska anläggningar. SKB har uppfört SFR och CLAB, och SKB har också ansvaret för det slutliga omhändertagandet av det högaktiva avfallet. Det är främst frågan om platsvalet för ett framtida slutförvar för det högaktiva, långlivade avfallet som behandlas i denna rapport. Slutförvaringen måste dock ses som del av ett system där det ingår också transporter, mellanlagring och bearbetning av det använda bränslet till en lämplig form för en bestående förvaring, t.ex. genom inkapsling. Beräkningen av kapaciteten i ett slutförvar grundas på att kärnkraften i avvecklas i enlighet med fattade principbeslut. Den närmare tidpunkten då de olika kärnkraftverken skall tas ur drift är ännu okänd. Någon exakt beräkning av den volym bränsle som skall förvaras är alltså inte möjlig. Detta saknar emellertid principiell betydelse för lokaliseringen eller utformningen av en anläggning. Avgörande är att det efter en viss tidpunkt, dvs. då driften vid den sista kärnkraftsreaktorn upphör, inte kommer att bli något tillskott av använt bränsle som efter mellanlagring skall slutförvaras. Tanken är att en anläggning för slutförvaring skall vara så beskaffad att den kan förslutas och därefter lämnas. Det skall alltså efter förslutningen inte behövas någon driftsorganisation. Det skall heller inte finnas något tekniskt eller säkerhetsmässigt behov av övervakning eller kontroll. Det är ännu en öppen fråga förslutningen bör ske och hur den bör genomföras. Om man räknar med att det inom överskådlig tid kan komma fram nya och bättre metoder för att ta hand om avfallet bör man se till att det finns möjligheter att återta redan deponerat avfall även sedan tillskottet av nytt avfall har upphört. Ställning till frågan om tidpunkten och formen för en förslutning behöver dock inte tas under . Det kan tilläggas att man numera oftast använder termen "djupförvar" i stället för slutförvar. Med djupförvar avses en anläggning i berg på stort djup som kan uppfylla kärntekniklagens krav på bestående förvaring (slutförvaring) av kärnavfall på ett säkert sätt men som också ger möjlighet till återtagning. En förvaring av kärnavfall i ett djupförvar utesluter alltså inte andra lösningar . Den kan därför ses som en form av mellan- lagring som skall kunna tillgodose de krav som ställs på slutförvaring. Först när beslut fattas om förslutning av djupförvaret kan man säga att förvaringen där är avsedd att bli bestående, dvs. lagringen övergår till att bli slutförvaring i kärn- tekniklagens mening. I det följande kommer denna terminologi att användas i möj- ligaste mån. Termen djupförvar betecknar alltså i regel en sådan anläggning enligt den s.k. KBS-3-metoden (se avsnitt 3) som SKB planerar för. Termen slutförvar betecknar en an- läggning som har förslutits och där återtagning av kärnavfallet inte är förutsedd. 2 Risker med använt kärnbränsle Avfall från kärnteknisk verksamhet innehåller radioaktiva ämnen som är instabila och som vid sönderfallet avger s.k. joniserande strålning. Denna strålning kan skada cellerna i levande organismer. För människor och djur kan skadorna leda till ökad risk för cancer och ärftliga skador samt, vid extremt höga doser, akut strålsjuka som kan leda till död. All hantering av kärnavfall måste alltså ta sikte på att minimera riskerna för sådana strålningsskador . Det finns många radioaktiva ämnen. Vissa av dem sönderfaller snabbt och omvandlas efter hand till stabila ämnen. I andra fall klingar radioaktiviteten av mycket långsamt. Man brukar tala om ett radioaktivt ämnes halveringstid, dvs. den tid under vilken antalet atomkärnor minskar till hälften. Det finns halveringstider från bråkdelar av en sekund till flera miljarder år. Bränslet till de kärnreaktorer som förekommer i framställs av naturligt uran som anrikats. Innan bränslet har förts in i reaktorn innebär hanteringen små risker från strålningssynpunkt. När bränslet tas ut efter användningen har det emellertid bildats ett antal ämnen som är mycket starkt radioaktiva, dels s.k. klyvningsprodukter dels vissa tyngre ämnen, främst plutonium. Några av dessa ämnen har relativt kort halveringstid (t.ex. cesium- 137 ), andra lång (t.ex. plutonium-239 ca 24 ). Radioaktiviteten i bränsleavfallet avtar alltså efter hand. har den minskat till ca en tiondel. Efter ett tusental år har externstrålningen minskat till en nivå som ger relativt små risker för strålningsskador. finns det dock ämnen som är farliga vid intern bestrålning, dvs. om man får in dem i kroppen med luften, födan eller dricksvattnet. I ett långsiktigt perspektiv är det framför allt spridning av dessa ämnen med grundvattnet som måste begränsas. Det tar flera innan radioaktiviteten i det använda bränslet har minskat ned till nivåer som förekommer naturligt, t.ex. i vissa uranfyndigheter. De radioaktiva ämnena avger olika slags joniserande strålning, med skilda egenskaper i fråga om räckvidd och biologisk effekt. Vissa av de radioaktiva ämnena i avfallet är dessutom starkt toxiska, dvs. Det är dock riskerna för strålningsskador som är avgörande för säkerhetsbedömningen. Aktiviteten från ett radioaktivt ämne mäts i bequerel (Bq). Risken från strålning på och i kroppen är relaterad till den effektiva stråldosen, som mäts i (Sv). Ett medelvärde för individdosen i från alla källor beräknas vara i storleksordningen 4 mSv (tusendels ) . Härav kommer ca 1 mSv/år från naturliga källor (rymden, marken, ämnen i den egna kroppen) och 2 à 3 mSv/år från bl.a. radon i inomhusluft, som i är den viktigaste strålningskällan. Dessa värden kan variera mycket starkt beroende på bl.a. var man bor. Strålning från olika slag av mänsklig verksamhet svarar för återstoden. (se avsnitt 6.2) har med stöd av internationella rekommendationer satt en gräns på 1 mSv/år som dos för individer ur allmänheten till följd av verksamhet med strålning. Inom denna dosgräns – som finns också i EG-rätten och därmed är bindande för – skall alltså rymmas bl.a. strålning vid kärnkraftens utnyttjande och all användning av strålning inom industrin och sjukvården. Med hänsyn till att utsläpp från flera verksamheter kan drabba en och samma person kan särskilda dosrestriktioner bestämmas för enskilda verksamheter. Således får utsläpp från ett enstaka kärn- kraftverk svara för högst en tiondel av dosgränsen 1 mSv/år, dvs. 0,1 mSv/år. Samma dosrestriktion gäller för hantering av använt kärnbränsle fram till förslutningen av ett slutförvar. Dessa dosrestriktioner avser doser till en s.k. kritisk grupp. Med kritisk grupp menas en relativt liten grupp av personer ur allmänheten vilkas bostadsorter och vanor är sådana att de får de högsta stråldoserna till följd av ett utsläpp. Exempel är de som bor i närheten av ett kärnkraftverk. Med dos till kritisk grupp avses dosen till genomsnittsindividen i gruppen. För personer som arbetar med strålning, t.ex. personal i kärnkraftverk, gäller särskilda dosgränser. har beslutat om föreskrifter om skydd av människors hälsa och miljön vid slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall (SSI FS 1998:1, se även SSI- rapport 99:03 med bakgrund och kommentarer till föreskrifterna). Eftersom framtida utsläpp från ett förslutet slutförvar och de skador som då kan uppkomma är hypotetiska har institutet inte ansett det meningsfullt att införa en dosgräns av samma slag som för pågående verksamheter. I stället föreskrivs att den årliga risken för skadeverkningar till följd av slutförvaret (dödlig och icke-dödlig cancer jämte ärftliga skador) för personer ur en utsatt grupp inte får överstiga en på miljonen. Denna risknivå är betydligt lägre än vad som godtas för pågående kärnteknisk verksamhet. Skälet är det mycket långa tidsperspektivet, dvs. att skadeverkningar kan komma att uppstå framåt. Slutförvaringen av kärnavfall inkräktar därmed på utrymmet för accepterad skadlig påverkan genom strål- ning av framtida energiproduktion från andra källor, vilket moti- verar att mycket stränga krav ställs. När frågan om tillstånd för ett slutförvar prövas kommer det alltså att ställas krav på att strålningen från avfallet ger effekter som ligger väl inom ramen för vad som accepteras i fråga om strålning från annan verksamhet. Detta gäller inte bara för tiden medan anläggningen är i drift utan även efter förslutningen och i princip . Ett slutförvar för högaktivt avfall måste utformas så att strålningen från avfallet isoleras effektivt från biosfären där den kan komma i kontakt med människor och djur. Det finns ingen metod som går att tillämpa generellt. De flesta länder som har studerat frågan har inriktat arbetet på förvaring i olika slags geologiska formationer. För del har detta varit naturligt med hänsyn till att berggrunden i större delen av landet utgörs av relativt stabilt urberg. Den svenska kraftindustrin har genom SKB utvecklat en metod för djupförvaring i urberg, kallad KBS-3. Arbetet började , och metoden presenterades . Därefter har metoden i vissa avseenden utvecklats vidare. uttalade regeringen – i samband med att tillstånd att ladda de två sista kärnkraftsreaktorerna gavs – att KBS-3 kunde godtas från säkerhets- och strålskyddssynpunkt som metod för slutförvaring. Ä ven om regeringen senare har gjort uttalanden om att SKB inte bör binda sig för någon viss metod (se avsnitt 5) har arbetet med frågan om slutförvaring i grundats på att KBS-3-metoden eller någon vidareutveckling av den kommer att väljas. Detta har också varit en förutsättning vid diskussionen om platsvalet. Det kan därför vara lämpligt att här lämna en kort beskrivning av KBS-3-metoden. Efter mellanlagringen i CLAB placeras bränsleelementen i täta kopparkapslar med insats av gjutjärn. Varje kapsel är och har en diameter på ca 1 m. Kapselns vikt med bränsle är ca . För förvaringen i berget byggs på ca 500 meters djup ett system av tunnlar med vertikala deponeringshål. Varje kapsel omges av bentonitlera. Fullt utbyggt beräknas förvaret innehålla ca 4 000 kapslar. KBS-3-metoden bygger på att direkt strålning och spridning av radioaktiva ämnen från kärnavfallet i slutförvaret skall hindras av ett antal barriärer. Dessa är, förutom själva det använda bränslet (uran i svårlöslig keramisk form), kapseln som isolerar bränslet från grundvattnet, leran som ger ett mekaniskt skydd och som bromsar vattenflödet kring kapseln och slutligen berget som skyddar mot framtida naturlig eller mänsklig påverkan. Berget fungerar också som ett slags filter om radioaktiva ämnen skulle läcka ut från förvaret. Så länge barriärerna är intakta väntas ett slutförvar enligt KBS- 3-metoden hindra varje utsläpp av radioaktivitet till biosfären. Självfallet måste man dock analysera alla de faktorer som kan komma att påverka barriärerna, även i ett mycket långt tidsperspektiv. Det gäller här både "inre" faktorer, dvs. sådant som kan inträffa i själva förvaret till följd av t.ex. korrosion av material, och "yttre" faktorer som betingas av t.ex. klimat- förändringar eller mänskliga åtgärder. Man har diskuterat bl.a. vad som kan inträffa som antas komma att drabba under de närmaste 100 000 åren. En istid kan påverka både berggrundens stabilitet och grundvattenförhållandena. Man måste räkna med möjligheten att det uppstår skador på kapslarna och att radioaktiva ämnen genom grundvattnet då kan komma ut till biosfären. Grunden för en säkerhetsanalys av ett slutförvar är å ena sidan kunskapen om att avfallets "inneboende farlighet" avtar successivt, å andra sidan vissa antaganden om vad som kan komma att påverka barriärsystemet . Ovissheten om dessa antaganden ökar givetvis ju längre tidsperspektiv man arbetar med. Säkerhetsanalysen söker belysa dels hur sannolika ett antal möjliga scenarier är, dels vilka konsekvenser sådana scenarier kan leda till. Utgångspunkten för strålskydds- och säkerhetsmyndigheternas arbete med frågan (se avsnitt 6.2) är att en metod för slutförvaring av högaktivt kärnavfall kommer att godkännas endast om säker- hetsanalysen visar att metoden inte rimligen kan antas leda till stråldoser som är högre än vad vi godtar . 4.1Ett nytt regelsystem införs