sou · GNB330 · 2000-01-01 00:00:00 — Den enskilde har i praktiken inte alltid det fria val som han borde ha i en ordning som fullt ut tillgodoser dessa värderingar. Det står vidare klart att, om man på detta område vill genomföra förbättringar för allmänheten genom någon form av åläggande för kabel- TV-företagen, detta förutsätter en ändring i yttrandefrihetsgrundlagen. Den bästa lösningen från den enskildes synpunkt skulle naturligtvis vara att varje kund erbjuds vad han efterfrågar. Detta skulle innebära vad som brukar kallas ett pay-per-view-system, en ordning som i viss utsträckning har börjat tillämpa. torde inte alla kabelnät vara konstruerade så att detta går att genomföra Många kabel- TV-företag har av olika skäl investerat i tekniska lösningar som inte medger detta system. Det torde dock inte vara fråga om olösliga tekniska problem utan mer än fråga om vad som kan anses vara kommersiellt gångbart. Ett pay-per-view system kräver sannolikt investeringar i kabelnät och dekodrar. Möjligheten att få lönsamhet torde då hänga ihop bl.a. med nätens storlek. Det kan naturligtvis finnas skäl som talar för att statsmakterna bör avvakta och invänta en eventuell teknisk och ekonomisk utveckling som leder till ett system som visserligen i praktiken alltjämt skulle innebära Särskilt om kabel-TV-företagens ställning 389 att normalt endast ett kabel-företag är anlitat som operatör för varje fastighet men att operatören ger möjlighet att välja ur ett så stort utbud som pay-per-view-lösningar för den enskilde medger. Om man bedömer de nuvarande förhållandena som otillfredsställande synes det vara försvarligt att avvakta med åtgärder under förutsättning att det med stor sannolikhet går att förutse att bl.a. digitaliseringen och marknadskrafterna gör att utvecklingen är på väg mot ökad valfrihet i programutbudet och ett mer differentierat betalningssätt för den enskilde konsumenten. Förutsägelserna om en sådan utveckling bör inte bara gälla vad som är tekniskt möjligt utan också vad som framstår som ekonomiskt sannolikt med tanke på de investeringar som kabel-TV- företagen redan har gjort i befintlig teknik. Om det önskade målet kan förväntas bli uppnått t.ex. , ungefär den tid den tar att ändra yttrandefrihetsgrundlagen, finns det kanske inte tillräckligt starka skäl för att ingripa med lagstiftning . Sannolikheten för att någon form av samtrafiklösning som medger konkurrens mellan kabelföretagen i näten skall uppkomma utan att det allmänna griper in ter sig däremot som mindre sannolik . En diskussion om statliga åtgärder för att stimulera denna utveckling på annat sätt än genom lagstiftning torde ligga utanför kommitténs uppdrag. Om man i enlighet härmed skulle avstå från att göra ingrepp i grundlagen behöver inte detta utesluta att man på andra vägar söker förbättra konkurrensen och allmänhetens förutsättningar att göra fria val. I detta avseende kan bl.a. hänvisas till att Hyresgästernas Riksför- bund gjort en framställning till statsrådet , vilken vidare- befordrats till , rörande hyresgästernas möjlighet att använda parabolantenner. Kommittén ifrågasätter om inte denna fråga under alla förhållanden bör bli föremål för en närmare undersökning. t.ex. med den inriktningen att tillstånd att sätta upp parabolantenner vid vägrat samtycke från hyresvärden får sökas hos hyresnämnden. Det står dock klart att någon egentlig lösning av problemen inte kan erhållas på denna väg, eftersom det med hänsyn till känsliga stads- och kulturmiljöer samt av säkerhetsskäl och byggnadstekniska skäl inte sällan saknas möjlighet att sätta upp parabolantenner på fastigheter. Kommittén vill vidare påpeka att de ändringar som kommittén har förordat i det föregående innebär att nuvarande osäkerhet om konkur- renslagens tillämplighet på medieområdet undanröjs. Kommittén har föreslagit att det i konkurrenslagen skall tas in en föreskrift som innebär att prövningen av verksamhet inom den grundlagsskyddade sektorn skall ske under beaktande av de grundläggande intressena av att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Detta innebär att möjligheten att genom 390 Särskilt om kabel-TV-företagens ställning konkurrenslagen komma till rätta med problemen på kabel-TV-området ökar något, dock knappast i sådan mån att man löser problemen. En lagstiftning med direkt inriktning på problemen skulle kunna vara att antingen införa en principiell skyldighet för kabel-TV-företagen att låta den enskilde få göra individuella val enligt pay-per-view-systemet eller också tillgodose konsumenternas intresse av inflytande över programutbudet som kollektiv enligt en s.k. abonnentvalsmodell med de nordiska ländernas bestämmelser som förebild. Båda dessa lösningar förutsätter en ändring i yttrandefrihetsgrundlagen. Kommitténs lösning beträffande huvudfrågan - ägar- och maktkon- centrationen i medierna - kräver grundlagsändring. Möjligheterna att på frivillighetens väg komma till rätta med problemen på kabel-TV-området ter sig så osäkra att kommittén anser att det bör övervägas om inte en ändring bör göras i yttrandefrihetsgrundlagen som möjliggör lagstiftning med syfte att ge abonnenterna inflytande över vilka program som distribueras i kabelnät. Ändringen i yttrandefrihetsgrundlagen bör enligt kommitténs mening i så fall vara utformad så att den ger utrymme för lagstiftningslösningar av olika ingripande karaktär, alltifrån ett visst inflytande för mottagarkollektivet över programvalet till en rätt för den enskilde abonnenten att göra individuella val, beroende på bedömningar t.ex. av den tekniska utvecklingen, konkurrenssituationen och ekonomiska förutsättningar. En ändring i detta syfte kunde förslagsvis vara utformad så att undantaget från den principiella etableringsfriheten på kabel-TV-områ- det enligt 3 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen inte som begränsas till att ta sikte på allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Även allmänhetens intresse av inflytande över programvalet borde kunna bli föremål för reglering utan hinder av den grundlagsfästa etableringsfriheten. Kommittén anser däremot inte att det finns underlag för att nu lägga fram ett förslag till de bestämmelser i vanlig lag - närmast i radio- och TV-lagen - som i så fall skulle komma att behövas. Kommittén föreslår i stället att frågan tas upp av regeringen beroende på den fortsatta utvecklingen . Möjligheten att sätta upp parabolantenner och att etablera konkurre- rande kabelnät är principiellt viktig för den praktiska möjligheten att utnyttja yttrande- och informationsfriheten och för att förhindra makt- koncentration inom kabel-TV-området. Kommittén anser därför att det redan nu finns anledning att ta upp frågan om att i radio- och TV-lagen införa förbud mot avtal som innehåller villkor enligt vilka abonnenterna Särskilt om kabel-TV-företagens ställning 391 förbjuds att sätta upp parabolantenner eller ansluta sig till konkurre- rande kabelnät. När det gäller förbud att sätta upp parabolantenner är det svårt att se att det över huvud taget kan föreligga något legitimt intresse från ett kabel-TV-företags sida att uppställa ett sådant villkor. Som kommittén ser det är ett villkor av detta slag att anse som otillbörligt. De förhållanden med anknytning till miljö- eller säkerhetsintressen eller byggnadstekniska förutsättningar som kan tala emot att parabolantenner sätts upp är ju typiskt sett sådana som fastighetsägaren och i vissa fall myndigheter har att beakta och berör inte kabel-TV-företaget som sådant. Inte heller kan något godtagbart konkurrensintresse åberopas. Kommittén anser emellertid att liknande skäl kan åberopas mot att tillåta villkor som förbjuder anslutning till ett konkurrerande kabel-TV- företag. Från branschens sida hävdas dels att det inte går att få lönsam- het i verksamheten om konkurrerande nät tillåts och att produkterna är alltför lika för att motivera konkurrerande nät hos samma abonnent (av sändningarna avser SVT, TV3, TV4 eller Kanal5). Som kommittén ser saken är emellertid det en fråga för konsumenten huruvida denne vill ansluta sig till ett eller flera kabelnät och det kan inte vara ett legitimt intresse från kabel-TV-företagets sida att införa en konkurrensbegränsning. Under förutsättning att konkurrenslagen kan tillämpas på detta område torde visserligen villkor av detta slag kunna förbjudas med stöd av 19 § konkurrenslagen. Detta förutsätter dock en aktion i det särskilda fallet från sida. Till detta kommer att det här inte endast är konkurrensen som står på spel utan också allmänhetens möjlighet att få information. Kommittén anser därför att det ligger närmast till hands att i radio- och TV-lagen uttryckligen införa en bestämmelse som riktar sig mot avtalsvillkor av här aktuellt slag. Om det där endast föreskrivs att ett sådant avtalsvillkor civilrättsligt är utan verkan och det således inte öppnas någon möjlighet att ingripa med vitesförbud e.d, synes det inte kunna hävdas att bestämmelsen skulle strida mot grundlag. Kommitténs förslag: Förslagen till ändring i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen kan inte träda i kraft förrän . Huvuddelen av övriga författningsförslag är beroende av dessa grundlagsändringar och bör träda i kraft . En av de föreslagna ändringarna i konkurrenslagen är dock inte beroende av grundlagsändring och bör därmed kunna träda i kraft . Detsamma gäller i fråga om förslaget till ändring i radio- och TV-lagen. Förslagen till ändring i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen förutsätter två likalydande beslut av , av vilka det andra inte får fattas förrän det efter det första beslutet har hållits val till i hela riket. Dessa förslag kan därför inte träda i kraft tidigare än . Kommitténs förslag till mediekoncentrationslag liksom det härtill kopplade förslaget till ändring i konkurrenslagen är beroende av en sådan grundlagsändring och bör därför träda i kraft . Kommittén har emellertid härutöver förordat att det i konkurrens- lagen införs en bestämmelse enligt vilken eller domstol vid avgöranden som berör sådan verksamhet som har anknytning till skyddet för yttrandefriheten särskilt skall beakta intresset av att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Det gäller här de intressen som grundlags- regleringen av yttrandefrihetsfrågor ytterst syftar till att skydda. Det förhållandet att konkurrenslagens räckvidd är oklar när det gäller den grundlagsskyddade mediesektorn synes inte hindra att en sådan be- stämmelse införs utan föregående grundlagsändring. Paragrafens bety- delse blir dock naturligtvis begränsad till sådan verksamhet som redan nu anses kunna prövas enligt konkurrenslagen utan hinder av grund- lagsregleringen. Anses sålunda försäljning av annonsutrymme i radio- eller TV eller i tryckt skrift vara en verksamhet som kan prövas enligt konkurrenslagen, måste vid prövningen särskilt beaktas de konsekvenser som kan uppkomma för de medieföretag som är beroende av denna verksamhet och därmed även för det fria ordet. Detsamma gäller för vissa slags verksamheter beträffande vilka det torde stå alldeles klart att en prövning enligt konkurrenslagen är möjlig så- som teknisk verksamhet med anknytning till radio- eller TV- sändningar eller pappersbruks- eller bokbinderiverksamhet. Den nu diskuterade bestämmelsen synes därför kunna träda i kraft . Slutligen har kommittén föreslagit att det i radio- och TV-lagen införs en bestämmelse som innebär att sådana avtalsvillkor i samband med avtal om anslutning till ett kabelnät som innebär att abonnenterna förbjuds att sätta upp parabolantenner eller ansluta sig till konkurre- rande kabelnät skall vara utan verkan. Som förut har anförts kan denna bestämmelse inte anses förutsätta grundlagsändring. Även det förslaget bör alltså kunna träda i kraft . 17 Konsekvenser av förslagen När ny eller ändrad lagstiftning om myndighetsprövning föreslås finns det ofta en betydande osäkerhet om konsekvenserna för de ansvariga myndigheterna. I förevarande fall är emellertid läget speciellt så till vida att redan nu agerar med den utgångspunkten att konkurrenslagen är tillämplig i fråga om mediesektorn. I de delar som kommittéförlaget innebär att tillämpningen av konkurrenslagen säker- ställs genom grundlagsändring uppkommer således inte några ökade kostnader för verket och inte heller för de domstolar - och - som handlägger konkurrensmål. Den nya mediekoncentrationslag som kommittén föreslår innebär att i vissa fall skall pröva koncentrationer på medieom- rådet som uppstår genom företagsförvärv eller på liknande sätt. När det gäller koncentrationer av det slag som verket har ansett sig kunna pröva enligt konkurrenslagen innebär förslaget en förenkling så till vida som förutsättningen för ett ingripande är - utöver vad som enligt konkurrenslagen krävs - att en koncentration kan befaras hämma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Detta är uppenbarligen endast sällan förhållandet, och prövningarna torde i dessa fall kräva mindre arbete än . Å andra sidan innebär förslaget också en befogenhet för Konkur- rensverket att aktualisera ingripanden även i vissa sådana fall då det nuvarande omsättningskravet inte är uppfyllt, t.ex. när det gäller vissa koncentrationer på regional nivå. Detta innebär ett ökat ansvar för be- vakningen. I vilken utsträckning praktiska situationer kan komma upp som påkallar en prövning är omöjligt att förutse. Kommittén gör dock den bedömningen att sammantaget ett visst ökat arbete uppkommer för del men att denna ökning i förhållande till de många uppgifter som redan nu ankommer på verket blir endast marginell. kan den situationen tänkas uppkomma att en koncentration i vissa delar skall prövas enligt den nya mediekoncentrationslagen och i andra enligt konkurrenslagen. Det är emellertid inte fråga om någon dubbelprövning. Eftersom det är samma myndighet som föreslås handlägga ärenden enligt båda regelverken kan prövningen samordnas och detta förhållande i sig bör inte föranleda ökade kostnader. 396 Konsekvenser av förslagen Förslagen innebär emellertid dessutom att en mediekoncentrations- nämnd skall inrättas vid . Även kostnaderna för denna nämnd är beroende av i vilken utsträckning det uppkommer praktiska fall på det aktuella området. Med viss ledning av uppgifter om kostnaderna för det till verket redan nu knutna Rådet för konkur- rensfrågor gör kommittén emellertid den bedömningen kostnaderna kan beräknas uppgå till allra högst 50 000- . Det är alltså fråga om marginella kostnader. För de ansvariga domstolarna upp- kommer inga motsvarande kostnader. Även för de olika branscherna inom mediesektorn präglas en be- dömning av konsekvenserna av det förhållandet att agerar med utgångspunkt i att konkurrenslagen är fullt ut tillämplig. Förslaget innebär ingen ökning av anmälningsskyldigheten. Naturligtvis kan det sägas att friheten särskilt för de större aktörerna begränsas genom att det klart läggs fast att mediesektorn i stor ut- sträckning är underkastad de spelregler för lojalt agerande som gäller för näringslivet i övrigt i och internationellt. Långsiktigt får detta dock bedömas vara en fördel för denna sektor som helhet. I ekonomisk teori och analys har värdet för olika branschers utveckling av en fungerande och effektiv konkurrens på både nationella och interna- marknader allt starkare betonats . Enligt direktiven skall kommittén ytterligare redovisa regionalpoli- tiska (dir. 1992:50) och jämställdhetspolitiska (dir. 1994:124) kon- sekvenser. Som tidigare nämnts medför förslagen möjligheter att granska och ingripa mot koncentrationer på regional nivå. Detta kan i någon mån anses ha regionalpolitisk betydelse. Frågan om ägar- och maktkoncentration i näringslivet har utan tvivel jämställdsaspekter. Sannolikt har det en viss positiv effekt från sådana aspekter i den mån möjligheterna att åstadkomma koncentrationer begränsas. Kommittén vågar emellertid inte karakterisera kon- sekvenserna av det föreliggande begränsade förslaget som betydelsefulla från denna synpunkt. Vill man åstadkomma verkligt avgörande insatser för jämställdheten inom näringslivet behövs nog generella åtgärder på detta område av ett slag som faller långt utanför kommitténs uppdrag. 18.1Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen 1 kap. 11 § Utan hinder av denna förordning gäller vad som är föreskrivet i lag om förbud mot 1.sådant samarbete mellan företag som har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på ett märkbart sätt eller ger ett sådant resultat, 2.missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning, 3.sådan sammanslagning, förvärv eller liknande utvidgning av kontroll av företag som kan befaras hämma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning eller som, på ett sätt som är skadligt från allmän synpunkt, skapar eller förstärker en dominerande ställning, vilken väsentligt hämmar eller är ägnad att hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens inom landet i dess helhet eller en avsevärd del av det. Första stycket ger ej stöd för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten och inskränker ej heller den befogenhet som enligt 5 kap. 3 § tillkommer utgivare av periodisk skrift. Paragrafen syftar till att ge ett stöd i TF för tillämpningen av konkur- renslagen och den särskilda mediekoncentrationslag som kommittén föreslår. I första stycket anges med hänsyn härtill att TF inte hindrar förbud mot konkurrensbegränsande samarbete, missbruk av domine- rande ställning och förbud mot koncentrationer. Formuleringarna i punkt 1 och 2 samt andra ledet av punkt 3 är med vissa redaktionella förenklingar hämtade från 3, 6, 19 och 34 §§ konkurrenslagen, sist- nämnda lagrum i den lydelse som föreslagits i SOU 1998: 98. Eftersom koncentration enligt nämnda förslag ges en legaldefinition som inte lämpligen bör tas in i TF har i stället den avsedda innebörden av be- greppet - sammanslagning av företag eller förvärv av företag eller andelar i företag - uttryckligen angetts. Att utan någon definition an- vända begreppet koncentration skulle nämligen kunna ge underlag för den tolkningen att även nyetableringar och egenexpansion inbegrips, vilket inte är avsikten. Begreppet koncentration enligt förslaget i SOU 1998:98 tar härutöver sikte på fall då en eller flera fysiska eller juridiska personer som redan kontrollerar ett eller flera företag genom förvärv av värdepapper eller tillgångar, genom avtal eller på annat liknande sätt direkt eller indirekt får kontroll över ett eller flera företag eller delar därav. Detta uttrycks i förslaget till ändring i TF med orden liknande utvidgning av kontroll. Det är viktigt att observera att, när det i paragrafen talas om företag, inte bara svenska utan även utländska företag avses. Kommittén har övervägt att med hänsyn till frågans praktiska betydelse föreslå att detta uttryckligen anges i lagen men har stannat för att detta inte är nödvän- digt, eftersom det skulle bryta mot systematiken och möjligen kunna ge anledning till ej avsedda motsatsslut vid tolkningen av andra paragrafer i kommittén understrukit i den allmänna motiveringen är emellertid det avgörande både för mediekoncentrationslagens och kon- kurrenslagens tillämpning inte företagens nationalitet utan i vad mån effekten av en koncentration eller av en konkurrensbegränsande åtgärd gör sig gällande på den svenska marknaden. Att liksom i åtskilliga andra bestämmelser i även utländska företag avses står således alldeles klart utan att det uttryckligen behöver anges. Den valda tekniken innebär att en eventuell ändring av kon- kurrenslagen i skärpande riktning som går längre än som följer av den öppning i TF som föreslås inte får verkan på det område där en grund- lagsskyddad etableringsrätt gäller enligt TF. För att detta skall bli fallet måste även TF ändras. Samma teknik har alltså valts som när det gäller grundlagsförankringen av tryckfrihetsbrotten. I punkt 3 har dessutom angetts att TF inte heller hindrar förbud mot sådan koncentration i nu avsedd mening som kan befaras hämma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Härmed avses att ge stöd i TF för den mediekoncentrationslag som kommittén föreslår. Genom att paragrafen öppnar möjlighet för förbud i här avsedda fall torde det utan särskild föreskrift stå klart att även en anmälningsskyl- dighet kan föreskrivas i vanlig lag på det sätt som har skett i kon- kurrenslagen och i förslaget till mediekoncentrationslag. Paragrafen ger naturligtvis också stöd för sådana undersökningar från Konkurrens- verkets eller domstols sida som behövs för att få underlag för en pröv- ning. Däremot görs inget undantag från om rätt till anony- mitet och meddelarfrihet. En undersökning från sida eller ett föreläggande av domstol får alltså aldrig inkräkta på detta grundlagsskydd. Det skulle naturligtvis ha kunnat övervägas att åstadkomma en ut- förligare grundlagstäckning. Att i TF ta in de detaljerade ordnings- och procedurbestämmelser som finns i konkurrenslagen synes visserligen inte kunna komma i fråga. övervägt om det borde komma till uttryck i grundlagsbestämmelsen att några förpliktelser inte får åläggas enskilda av annan myndighet än domstol, vilket också är konkurrenslagens utgångspunkt. Rätten till domstolsprövning följer dock direkt av , vilken gäller som svensk lag, och en föreskrift i TF i detta ämne har därför ansetts kunna undvaras. Även i andra hänseenden skulle naturligtvis grundlagstäckningen kunna göras mera omfattande. Med hänsyn till intresset av att grundlagsbestämmelsen inte överlastas har kommittén dock bedömt den föreslagna regleringen som tillräcklig. I andra stycket anges att första stycket inte ger stöd för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll hindra tryck- ning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten och inte heller inskränker den befogenhet som enligt 5 kap. 3 § till- kommer utgivare av periodisk skrift. Som har utvecklats i den allmänna motiveringen innebär första ledet av denna föreskrift att konkurrens- begränsande samarbete som rör innehållet i en tryckt skrift inte får för- hindras genom en tillämpning av konkurrenslagen. Samma begräns- ningar gäller i fråga om missbruk av dominerande ställning. Med skrifts innehåll förstås här som i andra sammanhang både det kända och det förväntade innehållet. Inte heller förbudet mot koncentrationer får tillämpas på sådant sätt att det förväntade eller kända innehållet i tryckta skrifter tas i beaktande som skäl för ett förbud. Detta gäller även om ingripandet inte grundas på framställningen som sådan utan endast på att denna är identisk eller likartad med framställningen i en annan tryckt skrift med vilken samarbete ägt rum. Inte heller finns det något utrymme för att tillämpa reglerna om missbruk av dominerande ställning med avseende på själva innehållet i en framställning. Utan förtydligandet skulle man möjligen kunna tro att hindrande åtgärder även på grund av skrifts innehåll skulle vara tillåtna i sådana fall. Däremot måste det utan särskild föreskrift stå alldeles klart att öppningen i TF för tillämpningen av konkurrenslagen och den särskilda mediekoncentrationslagen aldrig någonsin kan tänkas komma i konflikt med andra tryckfrihetsrättsliga grundsatser, såsom t.ex. censurförbudet.. Andra ledet av andra stycket syftar till att klargöra utgivarens befo- genhet enligt 5 kap. 3 § TF att öva inseende över skriftens utgivning och bestämma över dess innehåll, så att intet däri får införas mot utgivarens vilja, inte i något hänseende skall kunna rubbas genom en tillämpning av konkurrenslagen.