sou · GNB3139d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Marknads- funktionen har inget operativt upphandlingsansvar men bör med goda råd och praktiska tips ge stöd för att bl.a. främja konkurrensen vid upp- handling av det enskilda ramavtalet. SOU 1999:139 Överväganden och förslag beträffande den statliga tillsynens uppgifter 10.5.5Åtgärder för att främja små och medelstora företags deltagande i offentlig upphandling Information om behov av fler aktörer Ett ständigt återkommande problem upphandlande enheter är att det finns för få leverantörer på vissa marknader, dvs. fungerande konkurrens saknas. Det svårt att locka utländska anbudsgivare trots att stora an- strängningar görs. För att förbättra konkurrensen där sådant behov finns kan marknadsfunktionen ha till uppgift att informera om behovet av fler aktörer på dessa marknader. Detta arbete utförs till viss mån av . Vidare kan det bli aktuellt att diskutera möjligheten till avknoppnings- stöd genom att direktupphandla från ett företag, t.ex. ett kooperativ som bildats av en personalgrupp eller av brukare. Syftet är att öka konkur- renstrycket vid offentlig upphandling. Efter den första avtalsperioden får personalföretaget tävla på samma villkor som andra företag. En annan form av avknoppning är när t.ex. en kommun lägger en viss verksamhet i bolag som därefter säljs på marknaden. Enligt tilläggsdi- rektiven skall kommittén beakta vilka möjligheter som finns att ta lokala hänsyn. Kommittén avser således att återkomma till avknoppningsstöd i sitt arbete med tilläggsdirektivet. Fullsortimentsgrossister med tillgång till distribution och lagerhållning utgör en stor del av leverantörerna till bl.a. kommuner och landsting. Dessa leverantörer påverkar till stor del utbudet av varorna i sitt eget sortiment vilket i praktiken innebär att många mindre och medelstora företag utesluts från möjligheten att lämna anbud. Kommunerna får sällan eller aldrig några anbud i sina upphandlingar från utlandsbaserade företag. Anledningen till detta kan vara flera olika saker som t.ex. kulturskillnader, bristande språkkunskaper, överens- Överväganden och förslag beträffande den statliga tillsynens uppgifter kommelser om att inte gå in på varandras marknader m.m. Här kan även svårigheter med lagerhållning och distribution utgöra en begränsande faktor. Genom utvecklande av tredjepartslogistik skulle dels små- och medel- stora företags, dels utländska anbudsgivare deltagande i upphandlingar kunna främjas. arbetar Kammarkollegiets inköpssamordning med liknande projekt och marknadsfunktionen föreslås ansvara för att initiera och främja tredjepartslogistikprojekt. Tredjepartslogistik innebär att t.ex. statliga myndigheter, kommuner, och landsting inom ett avgränsat geografiskt område, t.ex. ett län, går samman och upphandlar en leverantör som skall sköta varutransporter, lager, logistik m.m. De varor som sedan upphandlas av de inblandade upphandlande enheterna skall sedan levereras till ett visst lager varifrån transport- och logistikföretaget tar vid och sköter frakten ut till brukarna i länet. En väl utvecklad tredjepartslogistik minskar antalet transporter och därmed miljö- och infrastrukturslitaget. Vidare torde det vara förenligt med gemenskapsrätten att ställa miljökrav på transporter vid separat upphandling av tredjepartslogistik. Utredningen avser att återkomma till dessa frågor i sitt arbete med tilläggsdirektivet. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. 11Organiseringen av den statliga tillsynen över offentlig upphandling Kommittén ger i det följande ett underlag till diskussionen om hur den statliga tillsynen över offentlig upphandling kan organiseras. Avsnittet inleds med en redovisning av några huvudpunkter i den förvaltningspoli- tiska propositionen med relevans för en analys av tänkbara modeller för organiseringen av den statliga tillsynen över den offentliga upphandling- en.264 har ställt sig bakom den förvaltningspolitiska proposi- tionen. Utöver de förvaltningspolitiska aspekterna måste en analys av tänkbara modeller även vara kopplad till kravet i kommittédirektiven om att våra förslag skall främja en effektivare offentlig upphandling. En utgångspunkt i våra kommittédirektiv är vidare att tillsynsrollen skall utvecklas och ges större tyngd. Resonemanget i kapitlet förs mot bakgrund av de olika förvaltnings- politiska synsätt och principer som framgår av den förvaltningspolitiska propositionen. Vad som avses är bland annat önskemål om renodling av den statliga verksamheten, behov av samverkan, tydligt ledningsansvar och styrning. I den förvaltningspolitiska propositionen betonas även kvalitets- och kompetensutveckling samt resultatfokusering. Dessa prin- ciper och synsätt är av stor vikt för förvaltningens effektivitet i den be- märkelsen att lagstiftarens vilja på ett effektivt sätt skall utföras. Effek- tivitetssträvanden får dock inte ske på bekostnad av minskad rättssäker- het. Vidare ligger den problembild, som tecknats avseende dagens organi- sation av den statliga tillsynen, till grund för de olika överväganden som görs av kommittén. Denna problembild har utkristalliserats i samband med hearingar och möten med leverantörer och upphandlande enheter 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. och den rapport om fel och brister, som utarbetat på upp- drag av utredningen. Kommittén har valt att arbeta med fyra tämligen distinkta organisa- tionsmodeller. Dessa olika modeller diskuteras utifrån önskemålet om renodling, vikten av att satsa på kvalitetsutveckling och de möjligheter som systematiskt kvalitetsarbete och systematiska jämförelser med andra aktörer ger, behovet av kompetensutveckling av personalen, ambitionen att motverka fragmentisering genom ett samlat grepp om den statliga tillsynen samt en verksamhetsanpassad myndighetsledning. bedrivs tillsynen över offentlig upphandling av ling, , Kammarkollegiet samt till viss del Kom- merskollegium och . De uppgifter som dessa myndigheter utför inom upphandlingsområ- det har mer eller mindre inordnats i de fyra olika funktionerna som pre- senterats i kapitel 10; kontroll, utveckling, information och marknad. Att arbeta med modeller, som kommittén har gjort, betyder inte att man på förhand binder sig för att välja en av modellerna som lösning. Ett slutligt ställningstagande kan i stället bygga på en kombination av dessa modeller. 11.2 Den förvaltningspolitiska propositionen Renodling handlar enligt den förvaltningspolitiska propositionen om en ambition från statens sida att värna om kärnverksamheterna. Fortsatta omstruktureringar och omprövningar av det offentliga åtagandet ingår som en del av detta arbete. Omstruktureringsarbetet skall ses som en fortlöpande process. Syftet är också att uppnå en större tydlighet i an- svarsfördelningen mellan myndigheter och mellan staten och andra rätts- subjekt etc. De uppgifter som är artfrämmande för staten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman. Renodlingen kommer att fullföljas genom en fortsatt aktiv strukturell verksamhetsanpassning. Genom renodling främjas de förvaltningspolitiska värdena, demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Strukturförändringar är en integrerad del av utvecklingen av statsförvaltningen. Syftet är att öka effektiviteten och verksamhetens ändamålsenlighet i förhållande till de mål som har fastlagts av och regeringen. Det finns fortfarande stora SOU 1999:139 Överväganden och förslag beträffande 6 kap. effektivitetsproblem som beror på att myndigheter inte är ändamålsenligt organiserade, att myndigheter har överlappande uppgifter etc. 265 Den förvaltningspolitiska kommissionen påpekade att en alltför långtgående renodling har sina nackdelar. Det kan, enligt kommissionens mening, ha bidragit till fragmentisering inom statsförvaltningen. Rege- ringen betonar dock renodlingens fördelar. har renodlingen medfört att styrproblemen har minskat och att effektiviteten har ökat i statsförvaltningen. Den allt tydligare distinktionen mellan rätt- skipning, förvaltningsmyndigheternas myndighetsutövning och affärs- verksamhet har bidragit till denna positiva utveckling. De skarpa grän- serna mellan olika sektorsföreträdare på olika nivåer inom statsförvalt- ningen är däremot ett problem. I upphandlingssammanhang handlar det också om de olika t ill- synsmyndigheternas roller och deras förenlighet. De olika rollerna åter- speglar att staten till viss del har och tillgodoser skilda intressen med de olika myndigheternas verksamhet. Tillgodoseendet av dessa olika intres- sen leder till en viss dynamik mellan de olika tillsynsmyndigheterna. Denna dynamiska effekt kan enligt kommitténs mening, rätt förvaltad, vara utvecklande för den offentliga upphandlingen. Arbetet med kvalitetsutveckling utgår från att medborgarna har rätt till en statsförvaltning med hög kvalitet. Det handlar om tillgänglighet till information och tjänster som svarar mot samhällets behov. Det handlar om korta handläggningstider och korrekta beslut. Det handlar också om tillmötesgående, dvs. att bli väl bemött av kompetenta anställda. Statliga myndigheter måste därför enligt regeringens mening fortlöpande utveckla sina verksamheter och kompetensen hos de anställda. Kvalitetsarbete handlar om att ta till vara de möjligheter som systematiskt kvalitetsar- bete och systematiska jämförelser (benchmarking) med andra aktörer kan ge. Kvalitetsarbetet utgör ett komplement till resultatstyrningspro- cessen och är ett underlag i mål- och resultatdialogen med chefer. Vad gäller kompetensutveckling bör förvaltningen arbeta med att dess an- ställda fortlöpande vidareutbildas och upprätthåller grundläggande kun- skaper i förvaltningskunskap och etikfrågor. En grundläggande förut- sättning för att fortsätta uppb yggnaden av en modern effektiv och smidig 1997/98:136, s. 35 f. 1997/98:136, s. 37. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. statsförvaltning är också förmågan att kunna rekrytera den mest kompe- tenta personalen utan diskriminering vad gäller nationell, religiös, kultu- rell eller social bakgrund. Resultatstyrning är ett av flera redskap för att styra statlig verksamhet. Exempel på andra sätt att styra är finansiell styrning, regelstyrning, or- ganisationsstyrning, informationsstyrning och styrning genom chefsut- nämningar. Övergången från detaljreglering till resultatstyrning har med- fört att fokus flyttats från resurser till resultat. Resultatstyrning bygger på en fördelning av ansvar och roller mellan riksdag, regering och myn- digheter. Regeringen anser att det är angeläget med ett ökat intresse och engagemang från politikerna kring mål och resultat. En rad åtgärder kommer att vidtas för att utveckla och förbättra resultatstyrningen. En- ligt regeringen bidrar åtgärderna till att förbättra resultatinformationen till regering och riksdag, vilket i sin tur leder till att de politiska nivåer- nas intresse för resultatstyrningen ökar. Regeringen anser att resultatstyrningen bör vidareutvecklas och för- bättras. Det är särskilt viktigt att resultatstyrningen är flexibel och an- passad till skilda förutsättningar för olika myndigheter. Tillämpningen måste verksamhetsanpassas. I vissa avseenden bör resultatstyrningen kunna förenklas. Myndigheterna skall åsättas realistiska mål och redo- visningen skall anpassas till möjligheter att dra nytta av informationen. Delegeringen av befogenheter, som är en väsentlig del i resultatstyrningen, ställer även i fortsättningen höga krav på en god uppföljning, rapportering och kontroll av vilka resultat som uppnåtts. Utgångspunkter i den förvaltningspolitiska propositionen I den förvaltningspolitiska propositionen föreslogs att förvaltningsmyn- digheter skall ledas på något av följande tre sätt: Av en myndighetschef ensam, s.k. enrådighetsverk Av en myndighetschef som biträds av en lekmannastyrelse med be- gränsade beslutsbefogenheter Överväganden och förslag beträffande 6 kap. Av en styrelse med fullt ansvar. Myndighetschefen ingår inte i sty- relsen fattade beslut i enlighet med förslaget och gav rege- ringen mandat att själv bestämma vilken av dessa tre ledningsformer som skall väljas. Utgångspunkten för valet av ledningsform är att den form skall väljas som bäst gagnar verksamheten och de uppställda må- len. Frågan om ledningsformer bör tillämpas flexibelt. Den nuvarande huvudmodellen med en lekmannastyrelse vid chefens sida avskaffas inte generellt. Denna ledningsform, styrelse med begränsat ansvar, anses ha sitt värde, inte minst som forum för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. I de fall där formen fungerar väl, såväl ur verksamhetens som ur regeringens styrningsperspektiv, finns enligt regeringen inget skäl att ändra denna ledningsform. Den kan vara att föredra i flera sammanhang, bland annat där bredd och mångfald är önskvärd eller där samsyn och samordning med andra myndigheter är av särskild vikt. Styrelse med fullt ansvar bör övervägas främst för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar. I en myndighet med styrelse med fullt ansvar utgör styrelsen myndighetens ledning och an- svarar kollektivt inför regeringen för myndighetens verksamhet. Myn- dighetens chef som inte ingår i styrelsen, ansvarar för den löpande verk- samheten i enlighet med styrelsens direktiv. Ett tiotal centrala förvalt- ningsmyndigheter har, förutom affärsverken, denna ledningsform. Ledningsformen enrådighetsverk bör övervägas där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Detta behov gör sig särskilt gällande i de ökade krav på styrning och samordning som medlemskapet i EU ställer på regeringen. Enligt regeringen bör ett enrådighetsverk i regel ha ett rådgivande organ med av regeringen tillsatta ledamöter. Ett sådant organ kan i princip tjäna samma syfte som dagens lekmannasty- relser vad gäller insyn och medborgerligt inflytande. Med hänsyn till medlemskapet i EU är det av särskild vikt att förvalt- ningsmyndigheterna driver sin verksamhet helt i linje med regeringens intentioner. Regeringen anser vidare att den i EU-samarbetet är mycket beroende av sina myndigheter. Styrning i form av kontakter och dialoger med myndigheten måste ske på ett direkt, samordnat och effektivt sätt, ofta med knappa tidsmarginaler. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. Utvärdering av styrelse med fullt ansvar Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera om lednings- formen styrelse med fullt ansvar har varit ett ändamålsenligt redskap för att uppnå en effektiv styrning och förvaltning av statlig verksamhet. saknas enligt regeringen en heltäckande bild av hur denna led- ningsform fungerar på de myndigheter den tillämpas. Det finns indika- tioner på att ledningsformen inte är problemfri. Ansvarsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen upplevs i vissa fall som oklar. Statskontorets utvärdering skall omfatta valet och införandet av led- ningsformen styrelse med fullt ansvar på myndigheterna. Statskontoret skall undersöka hur man resonerat och motiverat valet av ledningsfor- men, vad man velat åstadkomma med ledningsformen och huruvida led- ningsformen gett avsedda effekter och hur ledningsformen fungerar på myndigheterna. Statskontoret skall analysera fördelar och nackdelar med lednings- formen för statliga förvaltningsmyndigheter. Inom ramen för denna ana- lys skall Statskontoret dra slutsatser om för vilka typer av statliga för- valtningsmyndigheter denna ledningsform bör användas om målet är en effektiv styrning och förvaltning av statlig verksamhet och komma med förslag på eventuell modifiering, alternativt precisering, av gällande kri- terier för val av ledningsformen. Ledningsformer för tillsyns- och inspektionsmyndigheter Några riktlinjer från regeringen för valet av ledningsform för till- synsmyndigheter finns inte. Alla tre ledningsformerna förekommer: är bl.a. Alkoholinspektionen, och Lekmannastyrelse har bl.a. Datainspektionen, , , , Kemikaliein- spektionen och Styrelse med fullt ansvar har Lotteriinspektionen och Post- och telesty- Det finns, vid sidan av NOU, också andra tillsynsmyndigheter som är nämndmyndigheter, t.ex. och Revisorsnämn- den. I dessa senare myndigheter är nämndens ordförande också myndig- hetschef. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. 11.2.5 Renodlad användning av nämndmyndigheter Nämndmyndigheter är en kategori myndigheter som främst kännetecknas av ett begränsat och avgränsat ansvarsområde, organisationens ringa storlek samt framför allt behovet av ett kollektiv beslutsfattande. Orga- nisationen är ändamålsenlig för vissa verksamheter. Regeringen anser dock att nämndmyndighetsformen bör användas sparsamt och att en för- utsättning bör vara att kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten. Även i de fall där ett kollektivt beslutsfattande bedöms som nödvändigt, är det dock inte självklart att verksamheten måste organiseras i en egen nämndmyndighet. Det bör först prövas om inte en vanlig förvaltningsmyndighet kan hantera uppgiften, eventuellt i kombination med att myndigheten för den aktuella uppgiften endast är beslutför i särskild sammansättning. En sådan lösning kan endast avvi- sas om den aktuella uppgiften är olämplig att hantera inom en organisa- tion som även har ansvar för andra uppgifter. Nämndm yndighetsformen bör således enligt regeringen successivt fasas ut, utom då den är ound- gängligen nödvändig. I de fall då nämndmyndighetsformen framstår som den lämpligaste organisationsformen gäller enligt regeringen att styrning, stöd, organi- sation och finansiering skall ordnas så att den kan utföra sitt uppdrag effektivt och med gott resultat. En nämndmyndighet bör antingen ges en mycket självständig roll eller göras hårt uppknuten till en värdmyndig- het. 11.3 Samlat grepp om upphandlingstillsynen En samordning av upphandlingsfrågorna innebär att en myndighet får det centrala ansvaret för de uppgifter som rör offentlig upphandling och som är uppsplittrade på flera m yndigheter. Helhetssyn och gemensamma mål – en samordning av de olika funk- tionerna (se avsnitt 10) i en organisation kan föranleda att gemensamma och övergripande mål enklare uppnås. Förvaltningspolitiska kommis- sionen pekar bl.a. på den statliga förvaltningens fragmentering som en särskilt problematisk företeelse. Fragmentering kan, enligt kommissio- nen, definieras som brist på sammanhang mellan olika verksamhetsgre- Överväganden och förslag beträffande 6 kap. nar, tendens till splittring, samt oförmåga att se till helheten och övergri- pande mål. Samlad kompetens och erfarenhet – de olika funktionerna kan i stör- re utsträckning dra nytta av varandras kompetens och erfaren- heter. Utvecklingspotentialen och lärandet ökar om kompetens och erfa- renhet, som tidigare splittrats upp på flera olika myndigheter, samlas inom en organisation. Detta skulle underlätta snabba och effektiva lös- ningar och åtgärder vid akuta problem. Vidare kan ett långsiktigt föränd- ringsarbete, som leder t.ex. till förslag till direktiv- och lagändringar, underlättas med hjälp av de olika funktionernas samlade kompetens och erfarenheter. Samlad handläggning av upphandlingsfrågor – leverantörer och upp- handlande enheter får vid en fullständigt samordning en enda myndighet att vända sig till i samtliga upphandlingsärenden. I den förvaltningspolitiska propositionen står att läsa ur medborgarperspektivet kan myndigheter- nas organisering uppfattas som ett problem. Mycket av människors irrita- tion över förvaltningen beror på att de utifrån sina perspektiv inte upplever att myndigheters gränsdragningar och specialiseringar är relevanta för deras situation. Förvaltningen kan då uppfattas som byråkratisk och otill - gänglig. 268 När flera statliga myndigheter har centrala roller inom samma eller angränsande områden kan oklarheter omkring deras ansvarsområden uppkomma. Genom att samla dessa myndigheters uppgifter inom en organi- sation minskar risken för att frågor hamnar mellan stolarna. Vidare minskar risken för att dubbelarbete utförs på de olika statliga m yndigheter- na. Dubbelarbete kan leda till att de olika myndigheterna lämnar olika svar vid samma typ av frågor eller olika beslut fattas i samma typ av ärende. Ökad flexibilitet och minskad sårbarhet – genom att samla flera myndigheters resurser i en organisation ökar flexibiliteten och organisa- tionens sårbarhet minskar. Personal kan flyttas mellan de olika funktio- nerna alltefter vilka uppgifter som skall prioriteras. En liten organisation har små möjligheter att satsa på ett särskilt projekt och bibe- hålla samma nivå i utförandet av de övriga uppgifterna. Det beror på begränsad personalstyrka och att myndigheten också i övrigt är ålagd att utföra olika uppgifter. Vid personalbortfall, p.g.a. sju kdom etc., är det i en större organisation lättare att finna tillfälliga lösningar på akuta pro- blem. 1997/98:136, s. 37. 1997/98:136, s. 37. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. I den förvaltningspolitiska propositionen konstateras att ökad samverkan är nödvändig. Vad man talar om är dock inte samordning av myndighe- ter med uppgifter inom samma eller angränsande områden, utan snarare samverkan mellan myndigheter. Regeringen har uppfattningen att behovet av samverkan inte i första hand bör tillgodoses genom organisationsförändringar. Istället bör olika samverkansformer utvecklas. Tillfälliga organ för avgränsade uppgifter eller informella nätverk kan väljas. 269 Betonas bör vikten av insyn, öp- penhet och offentlig debatt omkring de frågor som behandlas i olika in- formella samarbetsorgan och nätverk. 270 Informationsteknologins möj- ligheter bör tas tillvara när det gäller samverkan. Elektroniska in- frastrukturer för information (IT-nät) bör användas för att tillfälligt eller permanent knyta ihop organisationer, arbetsställen eller enskilda anställ- da i syfte att möjliggöra att man tillsammans kan utföra olika arbets upp- gifter. Ett samverkansorgan kan även medföra att flera av de samordningsför- delar, som tidigare beskrivits (avsnitt 11.3.1), uppfylls. Totalt räknar kommittén med att de sammanlagda statliga tillsynsinsat- serna (bestående av: NOU , 2 per- sonår , Kammarkollegiet och ) avseende offentlig upphandling uppgår till omkring . NOU har redovisat uppfattningen att ytterligare ca 4 heltidstjänster skulle be- hövas för att få bukt med ärendebalanser, telefonköer och administrativt arbete, dvs. så att nuvarande uppgifter skall kunna utföras till fullo. För att den offentliga upphandlingen skall kunna effektiviseras i t ill- räcklig utsträckning bedömer kommittén att den sammanlagda till- synsverksamheten behöver utökas med ca . Kostnaderna kan beräknas till ca 6 milj. kr. Dessa personalförstärkningar har beräknats dels med utgångspunkt från den nuvarande tillsynsorganisationen och de behov man har av förstärkningar för att till fullo utföra sina nuvarande uppgifter, dels med hänsyn till de nya uppgifter som kommer att vila på tillsynsmyndigheten enligt kommitténs förslag i övrigt, t.ex. skärpt tillsyn och talan om marknadsskadeavgift. Personalbehovet påverkas av vilket 1997/98:136, s. 37. 270SOU 1997:57, s. 64. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. organisationsalternativ som väljs för framtiden. Samordningsvinster kan göra att behovet minskar. Om verksamheten inordnas i en befintlig myn- dighet med tillräckliga administrativa resurser får man det ur ekonomisk synpunkt mest rationella utfallet. Vidare kommer det ökade antalet taleberättigade i såväl överpröv- ningsmål som mål om marknadsskadeavgift att föranleda en ökning av antalet mål i förvaltningsdomstol. Det är dock svårt att beräkna ökning- en och resursbehovet med anledning av detta. Sannolikt kommer antalet mål att minska i takt med att praxis utvecklas. 271 Detta medför att perso- nalbehovet initialt kommer att öka för att sedan minska , om utvecklingen går att jämföra med den som skett med överprövningsmå- len.