sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Kommittén föreslår även ändringar avseende vilka myndigheter, som skall vara föremål för FUN:s kontrollverksamhet. Denna bör enligt kommitténs mening koncentreras till Försvarsmaktens och FRA:s underrättelseverksamhet. FUN bör enligt kommitténs mening förstärkas med någon le- damot, som har sakkunskap i underrättelsefrågor och säkerhetspo- litiska frågor. Därutöver bör sekretariatet förstärkas. Kommittén anser att FUN bör avge en öppen skriftlig rapport om sin granskningsverksamhet. Även Försvarsmakten (MUST) och FRA bör överväga att ge ut öppna översikter rörande sina respektive verksamhetsfält. 302 Rättsliga frågor och författningskommentarer Såsom framgår av avsnitt 2.5 har regeringen lagt huvudansvaret för den externa insynen i och kontrollen av underrättelsetjänsten på FUN. Enligt direktiven för har kommittén att bely- sa hur FUN:s insyn har fungerat samt FUN:s roll och förhållanden till regeringen och andra organ. En särskild fråga, som skulle uppmärk- sammas av kommittén, är de rutiner, som FUN tillämpar när FUN hämtar in upplysningar om arbetet inom underrättelsetjänsten. Enligt direktiven har kommittén även haft att ta ställning till om det finns behov av att förändra FUN:s uppgifter och FUN:s sätt att arbeta. har granskat handlingar hos FUN från FUN:s verksamhet och har sammanträtt tillsammans med FUN fyra gånger och har därvid fått redogörelser för FUN:s verksamhet samt svar på olika frågor. Därutöver har kommittén haft ett antal samtal med FUN:s sekreterare och bl.a. diskuterat FUN:s kontrollverksam- het. Hur denna bedrivs har beskrivits ovan under avsnitt 2.5. Kom- mittén har inte funnit annat än att FUN:s insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten har fungerat väl. Kommittén har konstaterat att FUN, trots att FUN är ett regering- ens organ, allmänt uppfattas som en parlamentarisk kontrollfunktion mot bakgrund av att de flesta ledamöterna i utgörs av riksdags- ledamöter eller före detta riksdagsledamöter. Frågan har ställts om inte FUN bör vara ett kontrollorgan. Vid bedömningen av den frågan måste följande beaktas. Enligt vårt konstitutionella system har inte till uppgift att direkt och löpande granska de myndigheter, som regeringen i egen- skap av högsta och ledande förvaltningsorgan har ansvar för. En par- lamentarisk granskning och kontroll inriktas enligt gällande system på regeringens ansvar för hur den militära underrättelsetjänsten bedrivs och inte på en myndighetsgranskning. Med denna utgångspunkt skulle det krävas en grundlagsändring för att ett parlamentariskt kon- trollorgan inrättas, som tar sikte på en fortlöpande och direkt gransk- ning av underrättelsetjänstens verksamhet. För annan insyn och kon- troll från finns redan såsom har pekat på under avsnitt 2.5.3 parlamentariska funktioner i form av riksdagsutskott, riksdagsrevisorer och JO. För tillsyn respektive kontroll av användningen av statsmedel och för bedömningen av ef- fektiviteten inom statsförvaltningen finns vidare JK respektive Riks- revisionsverket. Dessutom finns särskilda revisorer för granskningen av MUST och FRA. Frågan om en ändring av regeringsformen för att tillgodose ett eventuellt behov av en parlamentarisk löpande och direkt kontroll av den militära underrättelsetjänsten är enligt mening av så stor principiell och generell betydelse att kommittén inte Rättsliga frågor och författningskommentarer 303 har haft att ta sig an denna. Kommitténs uppfattning är dessutom att behov av insyn och kontroll bör kunna utövas inom ramen för befintliga utskott och nyssnämnda organ. Kommittén anser vidare att insyn och kontroll i övrigt tillgodoses genom att de ledamöter i FUN som regeringen utser är förtroendemän med medborgerlig för- ankring. Detta bör enligt kommitténs mening även stödja allmänhe- tens förtroende för FUN:s arbete och för underrättelseverksamheten. En förutsättning för FUN:s verksamhet, som i stor utsträckning bygger på muntliga och skriftliga s.k. underrättelsegenomgångar med tjänstemän, är att det inom de myndigheter, som FUN har att granska, finns ett genuint förtroende för FUN:s ledamöter. Den djupa sekre- tess, som bl.a. av hänsyn till arbetsmetoderna i underrättelsetjänsten, med nödvändighet måste finnas kring delar av verksamheten kräver att tjänstemännen känner att de kan lita på att de förtroliga uppgifter som lämnas till FUN, också bevaras inom nämnden. Från såväl FUN:s som underrättelseorganens sida har det betonats att FUN:s möjligheter till insyn och kontroll till stor del bygger på sådan tillit. I detta sammanhang kan påpekas att FUN:s ledamöter, som har anknytning till , inte ser som sin uppgift att informera parti- medlemmar eller respektive partiledare om vad som kommer fram vid FUN:s granskning. Tvärtom omfattas de av tystnadsplikt. Ledamö- terna i FUN uppfattar sig således inte som partiföreträdare, utan utgår från att de har sitt uppdrag i egenskap av hedervärda och trovärdiga medborgare. De anser det som en viktig princip bl.a. av sekretesskäl att de har uppdraget i FUN från regeringen och att det inte, såsom skulle vara fallet med ett riksdagsorgan, bestäms inom politiska parti- er vem som skall vara företrädare i FUN. anser att kombinationen, som innebär att regeringen utser ledamöter i FUN och att flera av dessa har anknyt- ning i , är ändamålsenlig. Kommittén anser att dessa prin- ciper bör upprätthållas. FUN har enligt kommitténs mening en for- mell struktur, som är anpassad till den svenska konstitutionen och på visst sätt även inrymmer en parlamentarisk förankring. Kommittén anser inte att det finns anledning för den att ta ställning till om olika eller alla politiska partier skall vara representerade. Huvudsaken är enligt kommittén att det finns ett starkt medborgerligt inslag i kon- trollfunktionen. Om FUN vid sin granskning finner anledning till anmärkningar eller att förhållanden i underrättelseverksamheten eljest ger anledning därtill, så lämnar FUN i samband med underrättelsegenomgången muntligen synpunkter på denna till underrättelseorganet. Det före- kommer att FUN även lämnar skriftliga rapporter. Om granskningen ger anledning därtill informeras ÖB och försvarsministern. 304 Rättsliga frågor och författningskommentarer Enligt gällande bestämmelser har FUN inte att granska den militä- ra säkerhetstjänsten. En granskning har dock i olika sammanhang skett på regeringens uppdrag. I och för sig kan det ifrågasättas om inte även den militära säkerhetstjänsten borde omfattas av FUN:s kontroll och insyn bl.a. mot bakgrund av att den är samlad inom ra- men för samma enhet, den militära underrättelse- och säkerhetstjäns- ten, inom Försvarsmakten och att gränsen mellan verksamhetsområ- dena i viss mån är flytande. Det har emellertid inte varit Underrättel- sekommitténs uppgift att behandla frågan om den militära säkerhet- stjänstens verksamhet. Kommittén förordar dock att det skapas en tillsynsfunktion även för säkerhetstjänsten. De gränsdragningsfrågor, som kan uppkomma mellan den militära underrättelsetjänsten och den militära säkerhetstjänsten, bör enligt kommitténs mening kunna uppmärksammas av FUN. Så har också skett. FUN har även i sin granskning tagit upp gränsdragningsfrågor, som har gällt underrättelsetjänsten och den polisiära säkerhetstjänsten, och samråd har därvid skett med företrädare för . Avsikten är också att ett samrådsförfarande i sådana frågor skall tas upp med , vilket kommittén anser är lämpligt. Genom 11 § i in- struktionen för FUN har FUN stöd för att hos olika myndigheter skaffa sig erforderliga upplysningar till bedömning av bl.a. sådana gränsdragningsfrågor. Frågan om förhållandet mellan underrättelse- och säkerhetsfunktionerna inom Försvarsmakten har behandlats av kommittén ovan i avsnitt 6.3. FUN:s uppgift är kontrollerande och innefattar en granskning av att underrättelseverksamheten bedrivs på ett sätt som är förenligt med gällande lagstiftning och regeringens riktlinjer för verksamheten. FUN har således inte något ansvar för att kontrollera att verksamheten operativt bedrivs på ett effektivt sätt. FUN ger inte heller råd till un- derrättelseorganen i operativa frågor. Kontrollfunktionen i samband med muntliga underrättelsegenomgångar och granskningen av bud- getunderlag medför emellertid en viss men begränsad möjlighet till kvalitetsbedömning och utvärdering av verksamheten. En mer direkt utvärdering måste emellertid, såsom berörs i avsnitt 4.6 bygga på en förhållandevis ingående och fortlöpande granskning av underrättelse- organens underrättelsematerial och analysresultat samt övrigt akt- material ävensom en utfrågning av deras olika uppdragsgivare. Detta skulle kräva att FUN ges en helt annan roll och andra resurser och att FUN har möjlighet till en kontinuerlig uppföljning av underrättelseor- ganens verksamhet. De särskilda revisorerna för MUST:s verksamhet avses inte heller göra någon kvalitetskontroll eller kontroll av under- rättelseorganens effektivitet. Rättsliga frågor och författningskommentarer 305 har således inte funnit att det är ända- målsenligt att FUN tar på sig en uppgift att göra en utvärdering av underrättelsetjänsten. Till uppgiften att utvärdera underrättelsetjänsten, som enligt kom- mitténs förslag skall fullgöras av en samordningsfunktion inom , är det naturligt att knyta uppgiften att på ett mera ingå- ende sätt delta i regeringens budgetbehandling av underrättelseorga- nens anslagsposter. Det synes däremot mindre ändamålsenligt att FUN ägnar sig åt en anslagsteknisk granskning såsom nu föreskrivs i 2 § andra punkten i instruktionen för FUN. FUN har också upplyst om att någon mer detaljerad beräkning av de budgeterade beloppen inte görs från FUN:s sida. Vid sin granskning bör FUN enligt kom- mitténs mening fortsättningsvis ägna större uppmärksamhet åt att granska att underrättelseverksamheten bedrivs i enlighet med gällande inriktning och att uppgifterna fullgörs på ett riktigt sätt. Kommittén föreslår därför att instruktionen ändras i enlighet härmed. I detta ar- bete bör FUN även fortsättningsvis tillställas budgetunderlagen och även myndigheternas årsredovisningar och planeringsunderlag såsom grund för kontrollverksamheten. FUN bör enligt kommitténs mening även kunna bidra med viss information och synpunkter i samband med regeringens behandling av budgetunderlagen. Enligt den nuvarande lydelsen av 1 § i instruktionen för FUN, som gäller , har FUN att följa underrättelseverk- samheten inom samtliga organ, som lyder under Fö. Det innebär att en kontroll skall ske inte bara av MUST, KSI och andra underrättel- sefunktioner inom Försvarsmakten samt FRA utan även av underrät- telsefunktioner inom andra centrala förvaltningsmyndigheter såsom bl.a. FOA, FMV, ÖCB, SRV och KBV. FUN har ännu inte genom- fört en kontroll beträffande alla de senare myndigheterna. Bestämmel- serna i instruktionen för FUN, som innebär att t.ex. SRV och KBV skall kontrolleras, trädde i kraft först och FUN:s kapa- citet har i mycket stor utsträckning tagits i anspråk av regeringen för särskilda uppdrag. I och för sig kan det ifrågasättas om det finns anledning att FUN:s kontroll skall omfatta andra myndigheter med underrättelseuppgifter än dem, som omfattades av instruktionen för FUN i dess lydelse års ändring och som då i enlighet med vad som kommit till ut- tryck i författningstexten endast tog sikte på underrättelsetjänsten in- om myndigheten och (se SFS 1994:872). Så- lunda utövas, såsom framgår av avsnitt 2.5, på sedvanligt sätt inom statsförvaltningen kontroll genom en väl utbyggd insyns- och kon- trollverksamhet. De skäl för en fortlöpande särskild insyn och kon- troll, som utövas genom FUN gör sig enligt 306 Rättsliga frågor och författningskommentarer mening inte lika starkt gällande beträffande de övriga militära under- rättelseorganen. (Jfr bl.a. SOU1976:19 s.130 ff. och prop 1975/76:189 s.93.) Däremot kan det för FUN:s insyn i och kontroll av Försvarsmaktens och FRA:s underrättelseverksamhet finnas behov av att FUN även är insatt i övriga militära underrättelseorgans verksam- het. För den skull torde det emellertid inte vara nödvändigt med den ingående granskning, som föreskrivs i 2 § andra punkten i instruktio- nen för FUN och som har redovisats i avsnitt 2.5. Kommittén föreslår därför att övriga underrättelseorgan inte omfattas av FUN:s gransk- ning enligt instruktionen, men att de i enlighet med bestämmelserna i 11 § i instruktionen skall vara skyldiga att lämna de uppgifter om un- derrättelseverksamheten, som FUN begär. Bland de myndigheter, som i första hand är av intresse i dessa sammanhang, är FMV och FOA. När FUN tillskapades framhölls att FUN bör sträva efter att fort- gående bilda sig en uppfattning om underrättelsetjänstens betydelse för landets säkerhetspolitik. Vidare skulle FUN ha möjlighet att hos vederbörande myndighet eller regeringen föreslå åtgärder som iaktta- gelser och granskningen av underrättelsetjänsten kunde föranleda. (Se SOU1976:19 s.132 f. och prop.1975/76:189 s.94.) Bestämmelserna i 3 § i instruktionen för FUN tar också sikte på detta och FUN bidrar i enlighet härmed med vägledande och generell rådgivning. Däremot har FUN inte, vilket också framhölls i samband med inrättandet av FUN, att besluta i frågor som angår underrättelsetjänsten eller eljest att ta ifrån ledningen för underrättelsetjänsten dess ansvar för verk- samheten (se SOU1976:19 s.131 och prop. 1975/76:189 s.93). FUN har således inte att i sin rådgivning ge accept åt ett visst handlande från underrättelsetjänstens sida och FUN ger inte, såsom har på- pekats, råd i operativa frågor. De angivna bestämmelserna i 3 § i instruktionen för FUN tar i sin nuvarande lydelse inte sikte på underrättelsetjänsten vid FRA eller andra myndigheter utanför Försvarsmakten, som omfattas av FUN:s granskningsverksamhet. Detta torde dock ha varit avsikten när FUN inrättades mot bakgrund av att uttrycket vederbörande myndighet användes i dessa sammanhang. anser att för- utom Försvarsmakten även nämnda myndigheter bör omfattas av be- stämmelserna i 3 § och föreslår att dessa ändras i enlighet härmed. I samband med inrättandet av FUN framhölls att experter och sak- kunniga bör kunna anlitas av FUN. Kravet på sekretess kring FUN:s verksamhet ansågs emellertid medföra att sådan extern hjälp borde anlitas endast i begränsad omfattning. (Se prop.1975/76:189 s. FUN:s verksamhet bygger emellertid på att FUN ställer konkreta frå- gor till företrädare för underrättelseorganen. FUN:s förmåga att ställa Rättsliga frågor och författningskommentarer 307 relevanta frågor är därmed en förutsättning för att FUN skall kunna uppfylla sin kontrollfunktion. Att FUN besitter sakkunskap inom un- derrättelseorganens verksamhetsområden är därför av utomordentlig vikt. anser inte att det är tillräckligt att FUN endast ges en begränsad möjlighet att anlita extern hjälp. FUN bör enligt kommitténs mening förstärkas med någon ledamot med sak- kunskap såväl i underrättelsefrågor som i säkerhetspolitiska frågor. Härigenom ökar också FUN:s möjligheter att uppfylla de krav, som enligt berörda bestämmelser i 3 § i instruktionen ställs på FUN att ge synpunkter och förslag till åtgärder. Antalet ledamöter i FUN bör dock inte vara mer än åtta. I detta sammanhang vill kommittén även erinra om betydelsen av att ledamöterna i har en längre tids erfarenhet av kontrollarbetet och att förordnandetiden enligt 12 § i instruktionen bör vara lång. Det är också viktigt för kontrollfunktionen att granskningsmöjligheterna inte begränsas på grund av ledamöter- nas brist på tid, vilket har framhållits för kommittén som ett problem. är FUN:s sekretariat knutet till Fö. har funnit att detta har fungerat väl. Med hänsyn till att uppgifterna för FUN kan antas komma att öka bör det övervägas att förstärka FUN:s sekretariat genom att göra sekreterarbefattningen till en heltidsanställning. I andra länder med en särskild kontrollfunktion för underrättelse- tjänsten är det vanligt att kontrollorganen, för att ge allmänheten stör- re möjlighet att informera sig om verksamheten och bilda sig en upp- fattning i frågor som rör denna, avger en öppen skriftlig rap- port om sin granskning. Så bör ske även med avseende på FUN:s verksamhetsområde. Självfallet kan rapporten inte uppta omständig- heter eller förhållanden, som av hänsyn till landets säkerhet, säker- hetspolitik eller underrättelseorganens verksamhet skall hållas hemli- ga. Av samma skäl och för att öka den enskildes insyn i och kontroll av underrättelseorganens verksamhet föreslår kommittén att MUST och FRA bör överväga möjligheten av att ge ut en öppen översikt över sin verksamhet. Det kan i detta sammanhang noteras att ger ut en öppen verksamhetsberättelse. 11Rekrytering och utbildning samt personalpolitik Den snabba utvecklingen i synnerhet inom IT-området kräver re- krytering av experter av olika slag såväl inom inhämtningsområde- na som för grundbearbetning och analys. När det gäller analys bör även den kompetens utnyttjas som finns inom den icke-militära underrättelsetjänsten och inom forsk- ning. Kommittén har noterat vissa svårigheter MUST att rekrytera och behålla icke-militär analyspersonal. Det har även varit svårig- heter att rekrytera militär personal bl.a. beroende på att det inte har ansett så meriterande att söka sig till underrättelsetjänsten. Under- rättelseutbildningen behöver förbättras i synnerhet för personal, som avses tjänstgöra vid MUST. Det finns goda utbildningsmöj- ligheter för såväl civil som militär personal vid bl.a. Försvarsmak- tens underrättelse- och säkerhetscentrum och vid Försvarshögsko- lan. FRA bedriver en egen myndighetsanknuten utbildning av god kvalitet. Personalen efterlyser dock som komplement en bredare och mindre specialinriktad utbildning. Kommittén anser att det bör tillkomma någon form av kvalifice- rad samordnad utbildning, som spänner över hela underrättelsefäl- tet. Personalpolitiken behöver i vissa avseenden förbättras. MUST har problem med att civil analyspersonal med specialistkompetens stannar alltför bl.a. till följd av bristande befordringsmöj- ligheter. En annan nackdel är att merparten av officerarna stannar alltför i sina befattningar. förordar bl.a. bättre karriärmöjligheter för den civila personalen inom MUST och längre tjänstgöringspe- rioder för officerarna. Möjligheter till utbytestjänstgöring mellan MUST, FRA och FOA men även med t.ex. Fö och UD bör också finnas. 310 Rekrytering och utbildning samt personalpolitik Kommittén anser även att övervägande skäl talar för att MUST:s ledningsnivå höjs till i paritet med övriga ledningar inom Högkvarteret. har enligt utredningsdirektiven haft att ta upp frågor om rekryteringen och utbildningen av dem, som verkar inom underrättelsetjänsten. I dessa sammanhang har kommittén även berört personalpolitiska frågor som bl.a. rör de speciella förutsättningar, som gäller för underrättelsetjänsten, och som rör karriär och befordrings- möjligheter inom tjänsten. De nya säkerhetspolitiska förutsättningarna har inneburit förhållande- vis stora förändringar när det gäller inhämtningsbehoven inom den militära underrättelsetjänsten och tjänsten skall fortsättningsvis ha förmåga till en bredare analys och till en samordnad allmän säker- hetspolitisk värdering. Det ställer ökade krav på att det finns personal vid såväl inhämtande som analyserande organ, som har viss kompe- tens inom områden som berör politik, ekonomi, samhällsutveckling m.m. och att personalen har förmåga till en djupare förståelse för ske- enden och underrättelsebehov. Den sammanvägning av militär och civil information, som krävs för att skapa ett så fullvärdigt säkerhets- politiskt underlag som möjligt på politisk nivå, behöver även göras inom ramen för den militära underrättelstjänsten. För detta behövs en bredare analyskompetens i förhållande till vad som har gällt tidigare. Den tekniska utvecklingen ställer krav på teknik- och datakompe- tens hos de inhämtande organen, i första hand FRA, men även andra organ, som använder sig av tekniska inhämtningsmetoder. Sålunda anses det att framtida principer för krigföring i flera avseenden kom- mer att bygga på ett effektivt utnyttjande av teknologin inom i första hand informations- och ledningsfunktionerna och tekniskt avancerade vapensystem. Tekniken i sig i form av nya vapen m.m. och nya sys- tem för telekommunikation ställer krav på särskild expertis inte minst när det gäller signalspaningen. Särskilt den snabba utvecklingen på IT-området kräver rekrytering av experter av olika slag. Det gäller såväl för den tekniska inhämtningen av informationsmaterial som för förmågan till grundbearbetning och analys av underrättelsematerialet. Rekrytering och utbildning samt personalpolitik 311 Ökade krav ställs således på rekryteringen till den militära under- rättelsetjänsten av civila specialister av olika slag. En annan sak är att tjänsten i vart fall när det gäller analysfrågor även bör utnyttja den specialistkunskap och kompetens, som finns inom den icke-militära underrättelsetjänsten och inom bl.a. universitet och annan forskning. Särskilda krav måste emellertid alltid ställas på sekretess i underrät- telsetjänsten, vilket påverkar dels kraven på att viss specialistkompe- måste finnas inom underrättelsetjänsten, dels kraven på per- sonliga egenskaper hos befattningshavaren. I den slutna verksamhet, som bedrivs av KSI, måste ställas sär- skilda krav på personliga egenskaper hos personalen. I verksamheten har personalen att räkna med särskilda påfrestningar inte minst mot bakgrund av främmande staters intresse. Verksamhetens karaktär fordrar särskilt gott omdöme hos dem som har ledande uppgifter och fattar beslut om uppdrag. Personalen är också i stor utsträckning förhindrad att beröra sitt arbete t.o.m. med nära anhöriga. Detta ställer särskilda krav inte bara på ledande personal utan också på dem som i övrigt anställs. Arbets- givaren måste vid valet av anställda ha en god bedömningsförmåga och sedan ge stöd i olika hänseenden till den anställde. Det nu sagda gäller även i fråga om personer, som utan att vara anställda vid , utför olika uppdrag. har granskat fall där denna fråga har fått sin belysning. har noterat att MUST har haft vissa svå- righeter med att framför allt rekrytera men även behålla icke-militär analyspersonal. Detta synes bero bl.a. på slutenheten inom den militä- ra underrättelsetjänsten och de nuvarande begränsade utvecklings- och karriärmöjligheterna för civilanställda. Det har bl.a. hänvisats till det militära hierarkiska system, som råder inom MUST. Det har även varit vissa svårigheter att rekrytera militär personal till verksam- heten bl.a. beroende på att det inte har ansetts så meriterande i den militära karriären att söka sig till underrättelsetjänsten. Detta är frågor av delvis personalpolitisk karaktär, som skall beröras mera nedan. För den militära personalen, som tjänstgör inom underrättelsetjänsten, har det i den grundläggande officersutbildningen ingått en allmän ut- bildning i underrättelsetjänst. Denna utbildning tar främst sikte på taktisk och i viss mån operativ underrättelsetjänst och syftar till att ge regementsofficerare kunskaper i sådan underrättelsetjänst, som be- hövs för chefsfunktioner i operativ verksamhet inom krigsorganisatio- nen i stort. Inom ramen för utbildningsprogrammet för officerare ges 312 Rekrytering och utbildning samt personalpolitik härutöver möjligheter att välja en fördjupad utbildning i underrättel- setjänst i form av kurser av olika längd. Underrättelseutbildning för officerare bedrivs gemensamt för de olika för- svarsgrenarna vid Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscent- rum (Und Säk C) i . Härutöver finns vid Und Säk C ett stort antal specialkurser i un- derrättelsetjänst för underrättelsepersonal av varierande längd. Kur- serna är avsedda för såväl militär som civil personal inom Försvar- smakten. En ny utbildningsstruktur utarbetas inom Försvarsmakten grundad på ett betänkande (SOU1998:42) av utred- ningen om Försvarsmaktens skolverksamhet.