sou · GNB397d3 · 2000-01-01 00:00:00 — När det då gäller sambandet mellan skattebasen och behovsutveck- lingen inom äldreomsorgen, finns det skäl att tro att det långsiktiga sambandet är negativt. Om antalet äldre ökar på bekostnad av den yrke- saktiva delen av befolkningen kommer försörjningskvoten att öka. En ökad produktivitet kan visserligen motverka detta förhållande men det är rimligt att påstå att den demografiska utvecklingen måste mötas med en mycket kraftig produktivitetsutveckling för den yrkesaktiva delen av befolkningen för att skatteunderlaget ska växa tillräckligt mycket för att neutralisera de kostnadsökningar som sannolikt följer. Om skattebasen växer, växer de kommunala intäkterna. Därmed ökar utrymmet för verksamheten inom . Det långsiktiga pro- blemet att finansiera äldreomsorgen löses bäst om skattebasen växer. Utöver de produktivitetshöjningar som nämnts är det viktigt att en större del av befolkningen i yrkesaktiv ålder faktiskt har arbetsinkomster. Försörjningsfrågorna står därför i centrum för intresset när det gäller att gynna en sådan utveckling. Målet att uppnå långsiktig stab ilitet i, och ökning av, resurserna på alla områden kan uppnås genom att det samlade kom- 332 finansiering SOU 1999:97 munala finansieringssystemet ger kommunerna goda planeringsunderlag. Om sådana föreligger ökar kommunernas förutsättningar att fatta beslut som gynnar en stabil utveckling av . Den del av kostnadsutjämningen som jämnar ut för kostnaderna inom individ- och familjeomsorgen innefattar kostnaderna för socialbidragen. Denna del är en av femton delar i den totala kostnadsutjämningen och den har orsakat störst trovärdighetsproblem. I denna del av kostnads- utjämningen har också instabiliteten varit störst. Debatten har varit intensiv om vilka faktorer som kan anses bra spegla förhållandena inom individ- och familjeomsorgen. Det förefaller också som om det råder instabilitet över tiden vad avser vilka faktorer som bra förklarar kostnaderna inom detta område. Kostnadsutjämningen fungerar i bästa fall stabiliserande. I värsta fall kan kostnadsutjämningen fungera destabiliserande. Om de faktorer som ingår i kostnadsutjämningen inte är relevanta kan kostnadsutjämningen lägga ytterligare osäkerhet till den osäkerhet som råder om soci- albidragens utveckling. Kommunernas kostnader för socialbidrag utgör av de samlade kommunala utgifterna. Det kan uppfattas som små kostnader och man kan tycka att den instabilitet som kan uppstå borde kunna kompenseras av motverkande förändringar i övriga kostnader. Vid kontakter med kommunala företrädare framkommer det dock ofta att det är just osäkerheten kring kostnaderna för socialbidragen som leder till de svåraste planeringsproblemen. Sammanfattningsvis kan då sägas att det huvudsakligen är kostna- derna för socialbidrag som i detta sammanhang utgör ett problem i me- ningen att de är instabila och därmed försvårar kommunernas planering av den totala kommunala verksamheten. En god tillväxt av skattebasen gynnas av stabilitet inom försörjningsområdet, där socialbidragen är en del. En god tillväxt av skattebasen underlättar de långsiktiga finansie- ringsproblemen inom främst äldreomsorgen. 12.3Relationerna vad avser statens och kommunernas ekonomier har det de starka sambanden mellan staten och kom- munernas ekonomier blivit tydliga. Det har förts en intensiv debatt om övervältringar av kostnader mellan stat och kommuner. I det följande redogörs för grunderna i relationerna mellan staten och kommunerna. De delar av den kommunalekonomiska reform som genomfördes som har betydelse för hur man kan betrakta utveck- lingen av kostnaderna för socialbidragen kommer att beröras. Finansieringsprincipen innebär att statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten, ska vara föremål för eko- nomiska regleringar mellan staten och kommunerna. Finansieringsprincipen gäller alltså inte för förändringar som indirekt påverkar den kommunala ekonomin. Exempelvis ska ett förändrat skatteunderlag som ett resultat av ändrade regler för inkomstbeskatt- ningen, inte regleras enligt finansieringsprincipen. Finansieringsprincipen gäller inte heller för kommunalekonomiska konsekvenser av en allmänekonomisk utveckling inom ramen för en given uppgiftsfördelning. De ökade kostnaderna för socialbidragen är ett exempel på detta. När storleken på det samlade generella statsbidraget bestäms ska det göras en samhällsekonomisk bedömning av utrymmet för skattefinan- sierad verksamhet. Det innebär bl.a. att de effekter på den kommunala ekonomin som inte ska regleras enligt finansieringsprincipen kan vägas in i detta sammanhang. I vilken mån en ekonomisk reglering ska göras utöver den som följer av finansieringsprincipen är därför avhängigt bedömningar om samhällsekonomin som inte nödvändigtvis direkt berör den förändring eller utveckling som är det egentliga föremålet för intresset. Närmast kan det handla om att skattekvoten är hög och att exempelvis ökade statsbidrag till kommunerna skulle försvåra det problemet. Det skulle också kunna handla om, och det har det handlat om, att statens budget måste saneras. Som en del av den kommunalekonomiska reformen förut- skickades återkommande överläggningar om den kommunala ekonomin mellan företrädare för regeringen och kommunerna. gäller överenskommelser som har slutits och . Den senaste överenskommelsen innebär att staten har åtagit sig att ekonomiskt reglera nya och ändrade regler som påverkar det kommunala skatteunderlaget och det kommunala utgift- strycket. De regleringar som följer av regler som påverkar skatteunderlaget kan i detta sammanhang lämnas därhän. Däremot finns det anledning att något beröra sådana regleringar som följer av förändringar som påverkar det kommunala utgiftstrycket. Det har uttalats att exempelvis förändringar i transfereringssystemen som ger effekter på det kommu- nala utgiftstrycket ska vara föremål för ekonomisk reglering mellan staten och kommunerna. Överenskommelsen är mycket intressant med tanke på utredningens uppdrag. Utredningen ska föreslå åtgärder för att minska beroendet av socialbidrag. I den mån sådana förslag skulle innebära förändringar av bidragsregler, som är transfereringar, ska de regleras enligt den gällande överenskommelsen. I kapitel 7 om försörjningsfrågor har utredningen redovisat ändrad bidragsregler som skulle kunna minska det långvariga beroendet av socialbidrag och därmed påverka kostnaderna för kommunerna. Den nu gällande överenskommelsen gäller t.o.m. . Frågan om övervältringar mellan staten och kommunerna Det ekonomiska samspelet mellan staten och kommunerna är ytterst komplext. Statliga beslut får direkta och indirekta återverkningar i kommunernas ekonomi, och vice versa. 1990-talets försämrade e konomi har tydliggjort komplexiteten i de ekonomiska relationerna. I debatten har bl.a. Svenska Kommunförbun- det hävdat att staten har vältrat över kostnader på kommunerna genom de besparingar staten har gjort i sin egen budget. Det har exempelvis gällt åtstramningen i välfärdssystemet. Särskilt menar att kommunerna har fått ökade kostnader för social- bidragen som ett resultat av att staten inte har tagit sitt ansvar för ar- betsmarknadspolitiken. I en promemoria från 5 görs bl.a. en genomgång av det förbundet anser vara ekonomiska försämringar på grund av statliga beslut och ökade kostnader på grund av arbetslösheten. 5 (1999) Kommunerna . SOU 1999:97 finansiering 335 I promemorian bedömer man att kostnaderna för socialbidrag har ökat med till följd av försämringar i arbetslöshetser- sättningen, sjukpenningen, barnbidraget, bostadsbidraget m.m. I promemorian görs också bedömningen att kommunerna fått ökade kostnader till följd av arbetslösheten på sammantaget 5–. Socialbidragen svarar för av denna ökning. I en internpromemoria från 6 framålls att det inom försörjningsområdet kan förekomma övervältringar såväl från stat till kommunerna som från kommun till stat. I internpromemorian framhålls det också att kommunernas yttersta ansvar innebär att kommunerna inte kan avsvära sig skyldigheten att lämna ekonomisk hjälp när behov föreligger. Det innebär uppenbarligen en övervältring på kommunerna när det statliga transfereringssystemet ger sämre försörjning för den enskilde. Författarna menar också att kommunerna inom arbetsmarknads- området kan övervältra kostnader på staten genom att förmå arbets- marknadsmyndigheterna att satsa olika arbetsmarknadsinsatser på personer som annars skulle vara hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. En annan möjlighet för kommunerna, menar författarna, är att ordna tillfälliga arbeten i egen regi för att människor som är långvarigt beroende av socialbidrag ska bli sjukpenningplacerade och för att de ska uppfylla kraven för arbetslöshetsersättning. En fullständig analys av övervältringarna måste alltså också innefatta de övervältringar som har skett från kommunerna till staten. Underlaget för bedömningar av storleken av dessa överväl- tringar är dock begränsat. Det kan dock konstateras att staten har fått mycket stora ökningar av kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken. kostade arbetsmarknadspolitiken staten ca . bedöms kostnaderna att ha stigit till ca 7. Statens kostnader för arbetsmarknadspolitiken har alltså långt mer än fördubb- lats. I dessa kostnader torde ingå den övervältring som har skett från kommunerna till staten, via anordnandet av tillfälliga arbeten. Det har inom ramen för denna utredning inte varit möjligt att klarlägga om- fattningen av denna övervältring. 6Riksrevisionsverket (1997). 7Med kostnader för arbetsmarknadspolitiken menas här summan av kostnaderna för arbetsmarknadspoltiska åtgärder och bidrag för arbetslöshetsersättningen. Uppgifterna är hämtade från budgetpropositionen 1991 och 1999. De ökade statsbidrag, som kommit att kallas Persson-pengarna, kan i detta sammanhang analyseras från två utgångspunkter. Den ena analy- sen gäller den verksamhetsinriktning som är kopplad till statsbidraget. Den andra analysen gäller i vilken mån statsbidraget kompenserar kommunerna för de beslut som talet försämrade kom- munernas ekonomi. När det gäller verksamhetsinriktning har syftet varit att göra det möjligt för kommunerna att behålla personal och att satsa på skolan, vården och omsorgen. Därmed måste man dra slutsatsen att det särskilda statsbidraget inte i första hand varit avsett för att täcka kostnader för socialbidragen. I den tidigare nämnda promemorian från framhålls det att det särskilda statsbidraget innebär en nivåhöjning av statsbidragen mellan och på drygt 12 m iljarder kronor. Den av regeringen aviserade ytterligare höjningen på har inte räknats in eftersom den vid tiden för författandet av promemorian inte hade fördelats mellan kommuner och landsting. Ingen ekonomisk reglering nu Sammantaget, där hänsyn tas till övervältringar åt båda hållen, talar mycket för att kommunernas ekonomi påverkats negativt till följd av netttoresultatet av övervältringar. Denna försämring är en spegling av den allmänna försämringen i samhällsekonomin. Försämringarna har drabbat många institutioner och enskilda. En fullständig kompensation gentemot dessa är inte möjlig. Dock finns det skäl att något betrakta den möjliga framtida kost- nadsutvecklingen. 12.4Ett ökat statligt ansvar för socialbidrags-kostnaderna Min bedömning: Det finns starka skäl för ett mellan staten och kom- munerna delat ansvar för socialbidragskostnaderna. Flera förhållanden talar nu för att kostnaderna för socialbidragen kom- mer att sjunka framöver. Ett sådant är effekten av en bättre arbets- marknad, som innebär att socialbidragsberoendet minskar utan ändrade regler inom skatte- eller transfereringsområdet. Ett annat förhållande är eventuellt förbättrade bidragsregler. När det gäller effekten av en förbättrad arbetsmarknad fungerar samspelet mellan staten och kommunernas ekonomier så att sänkta kostnader enligt den s.k. finansieringsprincipen åtminstone inte omedel- bart ska leda till minskade statsbidrag till kommunerna. Finansierings- principen gäller och kommunerna har ju inte fått minskade uppgifter. När det gäller effekten av förbättrade bidragsregler innebär som nämnts tidigare nuvarande överenskommelse att staten har åtagit sig att ekonomiskt reglera bl.a. ändrade regler som påverkar det kommunala utgiftstrycket. Det innebär rimligen att förbättrade statliga bidragsregler som resulterar i sänkta kostnader för socialbidragen, ska innebära sänkta statsbidrag till kommunerna. Det finns enligt utredningens uppfattning anledning att för framtiden göra förändringar som innebär att kommunernas risker minskar vad gäller kostnaderna för socialbidragen. Nedan görs bedömningen att staten och kommunerna bör ta ett delat ansvar för kostnaderna för socialbidragen. 12.4.1Tre modeller för delat ekonomiskt ansvar för socialbidragen Det finns främst tre skäl för ett mellan staten och kommunerna delat finansiellt ansvar för socialbidragskostnaderna. Det första skälet hänger samman med de förslag som jag i övrigt lämnar vad avser den lagliga regleringen av socialbidragen. Tanken med generell finansiering är att den ska kombineras med en målstyrning av kommunerna. Först då leder finansieringsmodellen till höjd effektivitet. När staten väljer att styra vad som ska göras istället för med mål, är generell finansiering inte längre en självklar modell. Den regelstyrning och rättsliga styrning som kan sägas ha kommit istället för målstyrning motiverar ett ökat finansiellt ansvar från statens sida. Det andra skälet är det starka samband som råder mellan det statliga trygghetssystemet och kommunens kostnader för socialbidragen. För- sämringar i det statliga trygghetssystemet får effekter i form av ökade socialbidrag, och vice versa. Dessa samband har belysts bl.a. av en forskare vid i 8. En delad finansiering har rimligen effekt på besluten om reglerna i trygghetssystemet. Det tredje skälet är att variationerna i aktiviteten i ekonomin får ef- fekter på kostnaderna för socialbidragen. 8 (1998). delvis svårplanerade och leder till svåra politiska beslut i kommunerna. Genom ett delat ansvar delas också denna osäkerhet. Det kan vara värt att i detta sammanhang påpeka att ett av syftena med kommu- nalekonomiska reform var att förbättra planeringsförutsättningarna för kommunerna. Med delad finansiering minskas åtminstone osäkerheten. Nedan presenteras de tre alternativa modellerna för delat finansiellt ansvar. Den första modellen med ett riktat statsbidrag preseneteras endast därför att den har förekommit i debatten. Utredningen konstaterar att modellens nackdelar överväger fördelarna. De båda övriga borde kunna övervägas men utredningen ger inte förord för någon av dem. Den första modellen: Ett riktat statsbidrag Genom ett riktat statsbidrag på hälften, eller enligt något annat del- ningstal, av kostnaderna för socialbidrag skulle staten ta på sig ett direkt ansvar. Effekterna av modellen är såväl direkta som långsiktiga. De direkta effekterna innebär att utöver införandet av det riktade statsbidragen behöver det göras ändringar i omfattningen av de generella statsbidragen och i kostnadsutjämningen. Inom ramen för utredningen har det också gjorts en del beräkningar för att beskriva effekterna på den kommunala ekonomin av en övergång till modellen med riktade statsbidrag. Om vi utgår ifrån att kost- nadsutjämningen är riktig, kan det konstateras att modellen gynnar kommuner som antingen valt en hög servicenivå eller som är ineffektiva. När det gäller de långsiktiga effekterna kan ett antal för- och nack- delar beskrivas. Nedan beskrivs de viktigaste fördelarna. En fördel är att staten genom modellen får ta konsekvenserna av försämringar i det statliga trygghetssystemet. Strängare eller t.o.m. ute- stängande regler i trygghetssystemet får utlopp i högre kostnader för socialbidragen, som med modellen direkt får konsekvenser i form av ökade statliga kostnader. Ytterligare en möjlig fördel kunde vara att kommunernas incitament skulle minska att genom konstlade anställningar göra det möjligt för människor att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning på en rimligt hög nivå. Ännu en fördel är att modellen minskar genomslaget av konjunktur- svängningar i den kommunala ekonomin. Man kan säga att de kon- junkturgenererade svängningarna i kostnaderna halveras. Nedan beskrivs de viktigaste nackdelarna. En nackdel är det finns en risk att kommunerna kan komma att ac- ceptera högre kostnader för socialbidragen än de annars skulle göra. För det första kan man i handläggningen av enskilda ärenden exempelvis acceptera högre boendekostnader som grund för ekonomiskt bistånd, väl medveten om att staten betalar hälften. För det andra finns risken att det förebyggande arbetet tonas ner. Med den stora bredd den kommunala verksamheten har är det uppenbart att det finns samband mellan olika verksamhetsområden. Kommunen kan exempelvis välja att ta på sig kostnader för att få en fungerande ungdoms- och fritidsverksamhet bl.a. för att minska riskerna för sociala problem och i förlängningen kostnader för socialbidrag. Om då kostnaderna för socialbidrag halveras, framstår kanske inte investeringen i ungdoms- och fritidsverksamheten som lika lönsam. En annan nackdel, som sammanhänger med den förra, är att kom- munernas ekonomiska incitament till samverkan med t.ex. arbetsför- medlingen minskar. Det blir inte lika angeläget för den enskilda kom- munen att stödja den enskilde socialbidragstagaren att komma bort från beroendet av socialbidrag. Ytterligare en nackdel är att kommunerna får incitament att bok- föringsmässigt döpa andra kostnader till socialbidrag. Exempelvis före- kommer det i vissa kommuner att man betalar ut socialbidrag för att föräldrar ska kunna betala barnomsorgstaxor. Incitamenten för kommunerna att konstruera sina taxor på det sättet ökar om modellen införs. Sammantaget gör utredningen den bedömningen att nackdelarna med ett riktat statsbidrag överväger fördelarna. Den andra modellen: Formaliserade förhandlingar Modellen med formaliserade förhandlingar skulle innebära att det inte finns någon automatik i systemet. Förändrade kostnader för socialbidrag leder inte till automatiskt förändrade statsbidrag. Formaliseringen ligger i att det på förhand bestäms vilket kunskap- sunderlag som ska tas fram inför överläggningarna. Kunskapsunderlaget kan gälla kostnadsutveckling, regelförändringar i transfereringssystemet och utvecklingen av vissa samhällsekonomiska indikatorer. Så långt det är möjligt ska det på förhand anges vilka konsekvenser vissa värden i kunskapsunderlaget ska ha på storleken av det invånar- baserade statsbidraget. Nedan beskrivs de för- och nackdelar som finns med denna modell i jämförelse med den först presenterade modellen. En påtaglig fördel är att modellen inte ger, eller åtminstone inte lika påtagligt, ger de nackdelar som beskrevs med anledning av den första modellen. Det finns i denna modell för den enskilda kommunen ingen automatisk koppling mellan utvecklingen av socialbidragskostnaderna och utbetalningen av statsbidraget. En nackdel utifrån ett kommunperspektiv är att modellen inte ger några garantier. Den tredje modellen: En särskild påse med formaliserade förhandlingar Den tredje modellen skulle vara att man från det invånarbaserade statsbidraget bryter ut en särskild pott med pengar som kan betraktas som ett sektorbidrag. Bidraget skulle inte vara riktat i meningen att det ska ställas upp villkor för hur det ska användas. Denna särskilda pott, eller påse, ska vara föremål för återkommande formaliserade förhandlingar enligt den modell som beskrevs ovan. Fördelen med denna modell är att den tydliggör kopplingen mellan kommunernas kostnader för socialbidragen och statsbidragen. 12.5Samverkan och gemensamt ansvar Det är utredningens uppfattning att frågorna om finansi- ering till inte oväsentlig del handlar om styrningen av samtliga befintliga offentliga medel inom områden som är socialtjänst eller har nära beröring med . Finansieringsproblemet handlar alltså inte enbart om hur mycket resurser som direkt förs till olika verksamheter, utan också om hur befintliga resurser förs mellan verksamheterna. verksamhetsområde tangerar såväl statlig som landstingskommunal verksamhet. Mycket talar för att en samverkan mellan den offentliga sektorns olika delar leder till en effektiv använd- ning av tillgängliga resurser. Det faktum att det rör sig om olika kassor uppmuntrar inte till samverkan. Det finns emellertid skäl för den organisatoriska uppdelning som har valts. Den huvudsakliga mål- sättningen för statsmakterna bör därför vara att skapa system som uppmuntrar samverkan mellan den offentliga sektorns olika delar. De särskilda beredningsorganen är ett exempel på sådana åtgärder. De arbetsförmedlingsnämnder som finns i kommunerna är ett annat exempel. När det gäller den direkta finansieringen av är den generella finansieringen av all verksamhet den dominerande Med den modellen blir det en fråga för kommunalpolitiken att med nationella mål och lokala prioriteringar för ögonen fördela de kommunala medlen på olika verksamhetsområden. Mycket tyder också på att den generella finansieringen ur effektivitetssynpunkt är att föredra framför riktade statsbidrag. Den generella finansieringen uppmuntrar till effektivitet exempelvis genom att den ger kommunerna stora möjligheter att lösa sina uppgifter genom samverkan med aktörer utanför respektive kommun. Samhällsutvecklingen har dock kommit att innebära att fördelningen av ansvaret för försörjningsfrågorna inom den offentliga sektorn blivit otydligare. Socialbidraget har mer fått karaktären av permanent försörjningskälla än av det yttersta skyddsnät det var avsett att vara. Utredningens bedömning att staten bör ta ett ökat ansvar för kostnaderna för socialbidrag ska bl.a. ses mot den bakgrunden. Det delade ansvaret bör öka förutsättningarna för att den offentlig sektorns olika delar ska uppfatta försörjningsfrågorna som gemensamma. De renodlade finansieringsproblemen för äldreomsorgen är stora på lång sikt. Det är dock utredningens uppfattning att dessa finansierings- problem inte nödvändigtvis enbart ska ha sin lösning genom fokusering på just det verksamhetsområdet. Det måste skapas resurser som kan användas i exempelvis i äldreomsorgen. Därför måste de offentliga styr- och finansieringssystemen vidareutvecklas, med inriktning på samverkan och gemensamt ansvar, så att de bidrar till att ge goda förutsättningar för befolkningen i yrkesaktiv ålder till försörjning genom arbete. Utrymmet för kommuner och landsting att själva bestämma innehållet i olika verksamheter är beroende av om i lag medgett kommu- nerna och landstingen detta. Den kommunala självstyrelsen är således inte någon från andra regler fristående princip utan får sitt innehåll och omfattning i den utsträckning som medger kommunerna och landstingen att själva svara för sina angelägenheter. Vad nu sagts innebär också att kommuner och landsting är under- kastade den tillsyn över sina verksamheter som bestämmer. Den statliga tillsynen får sitt innehåll i förhållande till de uppgifter som kommuner och landsting ålagts genom beslut eller de upp- gifter som kommuner och landsting uppdragit åt enskilda yrkesutövare att utföra. Begreppet "tillsyn" är inte enhetligt. Det finns ingen klar avgränsning mot andra aktiviteter som t.ex. information, kunskapsförmedling, uppföljning, utvärdering och utveckling. Det finns därför anledning att före motivering och förslag till hur tillsynen över skall se ut ange vad som i betänkandet avses med "tillsyn". I det kommande används följande definitioner av olika begrepp. Tillsyn är kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och verksamheter. Tillsynen görs i förhållande till lagens mål och bestämmelser och den kunskap myndigheten erhåller genom den uppföljning och utvärdering som sker av verksamheten. Uppföljning är en kontinuerlig eller regelmässig produktion av data om en viss verksamhet.