sou · GNB3150 · 2000-01-01 00:00:00 — kan konstateras att det politiska systemet varit framgångs- rikt i uppgiften att sanera statsfinanserna och därmed värna både demokratin och välfärdssamhället. råder det inga tvivel om att den ekonomiska krisen har påverkat människors tilltro till de demokratiska institutionerna.1 I linje med sina direktiv har på några olika sätt försökt att stimulera debatten om förhållandet mellan ekonomi och demokrati. Vi vill gärna avspegla den ideologiska spännvidd som den här diskussionen rymmer. Kommittén har fört samtal med företrädare för svenskt nä- ringsliv, , och ekonomisk journa- listik om vilka villkor som bör gälla för ett sunt växelspel mellan politikens och ekonomins svenska aktörer. Demokratins ekono- miska betingelser och omvänt ekonomins beroende av demokra- tiska strukturer har varit ett återkommande tema i våra seminarier och skrifter. I en av våra forskarvolymer kunde professorn i nationaleko- nomi tillsammans med sina medarbetare och exempelvis konstatera, att folkstyrelsens genombrott sannolikt bidragit till en social sta- bilitet och kontinuitet, som kom att få en stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen i landet. Inte minst innebar demokrati- seringen att vi fick en jämlik inkomstfördelning, vilket dämpade konflikten mellan arbete och kapital.2 är denna konflikt däremot mycket intensiv, om man får tro vad ansåg på ett av våra seminarier bl a: 1Demokratiutredningens direktiv, Dir. 1997:101 2Ola , och . : Institutionerna och samhällsekonomin, i forskarvolym XI Globalisering (SOU 1999:83), sid. 63-102. Jag tror det är korrekt att hävda att spänningen mellan politik eller den demokratiska sfären å ena sidan och storföretagen eller marknaden å den andra knappast under vår moderna politiska historia har varit så stor som den är i dag.3 En tredje professor i nationalekonomi, , karak- teriserade på ett annat seminarium denna motsättning som falsk: // marknadsmekanismen, dvs. det fria bytet, utgör i sig en demokratisk institution i den bemärkelsen att den vilar på indivi- dens vetorätt. På marknaden tvingas ingen att ingå i ett byte, dvs. i ett köp eller en försäljning, mot sin vilja. Det går alltid att välja att använda sitt individuella veto genom att vägra att köpa eller sälja.4 Tanken att den finansiella marknaden skulle utgöra ett hot mot demokratin, avfärdar därför . Han hävdar snarare motsat- sen; när exempelvis finansmarknaden avreglerades, togs ett viktigt demokratiskt kliv framåt. Onekligen gällde flera av det sena 1900-talets politiska kon- flikter hur demokratiskt valda politiska institutioner skulle reagera på ekonomiska problem. Förmodligen kommer denna aspekt av den nationella politiken inte att minska i betydelse under folksty- relsens andra sekel. För ingen skall tro att globaliseringen utan vi- dare marginaliserar den nationella politiken. I sina globaliserings- studier avtäcker sociologiprofessorn ett långt mera flerdimensionellt samband: Delar av vad vi beskriver som nationellt, därför att det sker inom ett nationellt territorium, har blivit globalt. Och delar av vad vi betraktar som globalt är beroende av nationalstaternas administ- rativa förmåga och av den som källa till legitimitet.5 Därför är det alltså inte poänglöst att vi försöker se oss tillbaka för att lära oss något om folkstyrelsens villkor i slutet av dess 3Bo Södersten: Demokratin och kompetensen, i Lekmannastyre i exper- ternas tid (SOU 1999:102), sid.62. 4Lars : Den finansiella marknaden och demokratin i , i Globaliseringen och demokratin (SOU 1999:56), sid. 78 5Saskia Sassen: Det globala förankrat i det nationella, i Bör demokratin avnationaliseras? (SOU 1999:11), sid. 28. Vad var det egentligen som hände t.ex. när politikens och marknadens sfärer frontalkolliderade ? Stats- vetarprofessorn skildrar detta dramatiska skeende i vår forskarvolym XI Marknaden som politisk aktör (SOU 1999:131). Han problematiserar både statens möjligheter och vilja att styra ekonomin, liksom det förmodligen allt mer oklara ansvarsutkrä- vande vi står inför på den ekonomiska politikens område. Även statsvetaren fokuserar de demokratiska aspekterna på hur ekonomiska kriser löses. I en analys av valuta- marknadens avreglering är han kritisk mot hur demokratins proce- durvärden hanterades. Han menar att de stora besluten var mycket dåligt förankrade. Det var särskilt allvarligt eftersom beslutets in- nehåll kan strida mot den svenska demokratitraditionen.6 Är då ekonomiska frågor så svåra att demokratins anspråk på kunskap, insyn och debatt måste få stå tillbaka? , professor i Teknik och social förändring, kon- staterar att det visserligen ofta är så men att det varken måste eller borde vara på det sättet. I ett av sina bidrag till vårt arbete påstår han att vi har en låg nivå i det offentliga samtalet om ekonomiska ting och att De slutna kunskapsmonopolen, den ofta överdrivna sekretes- sen och den starka specialiseringen utgör demokratiska problem. Det är rimligt att tro att en expertgemenskap – i detta fall före- tagsledare, ekonomer och ekonomijournalister – som utsätter sig för kritik och reaktioner från utomstående utvecklar bättre och pålitligare kunskaper än en som inte gör det.7 6Urban : Ekonomisk politik som demokratiskt problem, ur forskarvolym IX Globalisering (SOU 1999:83), sid 137-172. Jfr analyserna av besluten kring vårt EU-medlemskap, t.ex. och diskussion i Demokrati på europeisk nivå? (SOU 1999:124), Kers- tin seminarieinlägg i EU – ett demokratiprojekt? (SOU 1998:145) samt uppsats Det politiska globaliseringsbehovet och demokratin i vår forskarvolym IX Globalisering (SOU 1999:83), sid. 173-202. 7Lars Ingelstam: En krympt agenda?, ur forskarvolym IX Globalisering (SOU 1999:83), sid. 131. I samma anda kan man se tillkomsten av den här debattskriften, som innehåller en alternativ analys av ekonomiska pro- blem. Den är ett bidrag till den viktiga debatten om expertstyre. Inte minst handlar den om vårt behov av en kritisk ekonomisk journalistik och debatt som kan ge underlag för ett rikt offentligt samtal. Tillsammans med våra övriga skrifter tror vi att den i någon mån kan öka medborgarnas möjligheter till vad Ingelstam kallar ekonomisk folkbildning. Inget annat ämne har för övrigt debatte- rats så flitigt på vår webbplats () som just samspelet mellan ekonomi och demokrati. Den svenska folkstyrelsen befinner sig onekligen i ett historiskt skede. Men den vilar på ett antagande om att det föreligger ett val - och att detta val är vårt. Statsvetarprofessorn precise- rar vad det handlar om: Antingen kan demokratin förankras i städer, nationalstater och bredare, regionala och globala fora, eller komma att betraktas som ett nationellt styrelseskick som blev alltmer otidsenligt för det tjugoförsta århundradet. Valet är, som tur är, fortfarande vårt.8 ledamöter har inte tagit ställning till skriftens innehåll. Författaren är ensam ansvarig. 8 : Kan globaliseringen regleras?, i Bör demokratin avnatio- naliseras? (SOU 1999:11), sid. 50. Ekonomi och demokrati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 6 1.1 Bakgrund och förutsättninga ...................................... Ekonomi och världsbilder ...................... Den offentliga sektorn ................................................ Vad hände med ekonomi? Den svenska modellen i en ny värld .......................... Den ekonomiska politiken efter 1970........................ Vad hände med tillväxt?............................... Referenser och övriga källor ............................................. Vad hände med ekonomi efter 1970? Syftet med denna skrift är att bidra med fakta om och aspekter på ekonomi och det ekonomisk-politiska skeendet efter 1970, samt diskutera hur vår politiska demokrati har påverkat re- spektive påverkats av detta förlopp. Syftet är också att granska och ifrågasätta den i debatten domi- nerande bilden av orsakerna till låga tillväxt och svaga makroekonomiska utveckling . Vidare förs en diskussion om varför alternativa synsätt när det gäller vår ekonomi har så svårt att nå ut och få gehör, och varför vissa hypoteser om orsakssambanden tenderar att leva kvar långt efter att de har vederlagts. Exempel på detta ges. Till stöd för resonemangen presenteras egna beräkningar och sammanställningar, baserade på ekonomisk statistik från institu- tioner som , , , SAF och LO. Min tolkning av orsakssambanden ställs emot tolkningar som görs av några av tongivande ekonomer och politiker, vilka intervjuats för detta sammanhang. Några äldre intervjuer, gjorda i andra sammanhang, har också använts eftersom de bidragit med viktiga pusselbitar. För dessa är intervjuåret satt inom parentes. Övriga intervjuer gjordes 1999. De inter- vjuade är, i bokstavsordning: , chef för finansräkenskaperna SCB VAD HÄNDE MED EKONOMI EFTER 1970? , vice riksbankschef, f.d. chefredaktör, f.d. chef för , (m) professor på , f.d. ordf. riksbanksfullmäktige , professor på () , f.d. riksbankschef och f.d. chefredaktör för , chefsekonom , f.d. planeringschef finansdeparte- mentet (intervju 1995) , (m) civilekonom, f.d. Timbro , f.d. Timbro-chef och f.d. SAF-strateg , f.d. finansminister, f.d. ordförande i riksbanks- , förläggare, företagare, finansman , professor vid , moderat riksdagskvinna, ekonom , fil. dr statskunskap, , centerpartistisk riksdagskvinna , ekonom, publicist, krönikör i , vice riksbankschef , professor, chef för (Industriens utredningsinsti- tut) , f.d. chefsekonom (intervju 1994) , professor på , f.d. sakkunnig åt rege- , doktorand vid , f.d. sakkunnig på (c) , moderat partiledare, f.d. skatteminister (intervju , ekonomisk-politisk talesman för , f.d. LO-ordförande , styrelseledamot , publicist, f.d. sty- relseledamot , socialdemokratisk riksdagsman , professor i ekonomisk-historia, Hans Tson , professor på , vd för , chefsekonom , f.d. finansminister , f.d. riksbankschef, styreleordförande på , , professor i sociologi, expert på välfärdsmätning, SCB , sakkunnig på SCB nationalräkenskaper , (s) f.d. finansminister och f.d. ordförande riksbanks- fullmäktige Intervjuerna, eller samtalen om man så vill, har handlat om bak- grunden till att vi efter 1970 har fått en sämre makroekonomisk utveckling än jämförbara länder. De har handlat om bakgrunden till depressionen och om alternativa ekonomisk- politiska vägval, de har handlat om i vilka avseenden vi avvikit från respektive anpassat oss till den internationella trenden, samt hur vår samhällsmodell och demokrati har inverkat på de ekonomisk- politiska besluten. Några av intervjuerna har främst behandlat problem av teknisk art, som detaljer i penningpolitiken eller definitioner kring offent- liga finanser. Även om de intervjuade sakkunniga inom dessa om- råden inte citeras så har deras klarläggande hjälpt arbetet framåt. Detta gäller , sakkunnig på , , chef för samt professor , expert på välfärdsmätning och , sakkunnig på SCB:s avdelning för nationalräkenskaper. Frågan huruvida olika ekonomisk-politiska beslut har varit de- mokratiskt förankrade eller ej har också berörts, dock mer margi- nellt. Den viktigaste frågan har varit just: Vad hände med ekonomi efter 1970? I undertexten ligger självfallet vad som hände VAD HÄNDE MED EKONOMI EFTER 1970? med svenskarnas välståndsutveckling. Bakom statistik över inflation, konsumtion och räntenivåer finns människor av kött och blod som antingen fått det bättre eller sämre. Detta döljs ofta bakom talet om att det nu går bra eller dåligt för . Tillståndet för är inte lika med saldot i statsbudget eller bytesbalans, till- ståndet för är inte detsamma som generalindex för fondbörs, även om det naturligtvis är viktigt för oss alla att det går bra för landets företag. Här publiceras endast korta utdrag ur intervjuerna. Merparten av det sagda har inte kunnat återges i detta korta dokument, vilket är att beklaga eftersom så mycket intressant har framkommit, men det som inte tagits med här kan förhoppningsvis publiceras i ett annat sammanhang. Undertecknad vill passa på att tacka de intervjuade för att ha delat med sig av sina kunskaper. Endast tre tillfrågade har avböjt intervju. Tyvärr är det tre per- soner som varit centralt placerade i det ekonomisk-politiska ske- endet; och , två före detta statsministrar, samt , mest kände och in- flytelserike ekonom. Med hade undertecknad tänkt ta upp pro- blem som rör skeendet , exempelvis ekonomernas påverkan på den ekonomiska politiken samt de kraftiga revidering- ar av nationalräkenskaperna som ekonomen i sam- arbete med SCB tvingade fram genom sin forskning kring bytesbalans och utlandsskuld. Med hade jag bland annat tänkt samtala kring hur det gick till när ansökte om EU-medlemskap, en pro- cess som rönt en del allvarlig kritik, men som medierna inte precis gjort någon följetong av. Med hade jag, förutom ett antal frågor kring den makroekonomiska utvecklingen, planerat att diskutera Eko- nomikommissionens slutsatser samt ekonomernas inflytande på den ekonomiska politiken och graden av frihet för den ekonomiska forskningen i landet. Att få ta del av andra fakta och tolkningar än de egna har varit nyttigt och inspirerande, och det har bidragit till att nyansera, om än inte revidera, min bild av utvecklingen. Även om andra bedömare får ge sin kommentar till utveckling- en så är denna redogörelse självfallet en subjektiv tolkning och ett subjektivt urval av alla de otaliga händelser och beslut, nationella och internationella, som påverkat vår ekonomi. Här görs inte anspråk på att presentera den korrekta versionen, även om nya fakta presenteras och hård kritik riktas mot rådande hypoteser och den officiella versionen av hur tappade sin världsledande position. Det finns nämligen inte något sådant som en korrekt version om vad som har hänt – och kommer inte att finnas – eftersom händelseförloppet går att tolka ur så många olika aspekter, var och en korrekt eller inkorrekt på något vis. Varje analys som görs av vår ekonomi är behäftade med brister vad gäller slutsatser och tolkningar av orsakssamband, så också denna. Alla utredningar, avhandlingar, böcker, debattinlägg och inslag i medi- erna har utelämnat viktiga fakta, det hör till sakens natur. Analysen är ofta oklanderlig och klargörande i flera delmoment, men efter- som bara en begränsad del av verkligheten tas med så är det en analys av några aspekter, trots att det ofta är helheten vi ger ett sken av att analysera. Alla försök att teckna en helhetsbild är dömda att misslyckas ur ena eller andra aspekten. Bland annat av det skälet är denna skrift inte tänkt som en summering av hela det ekonomisk-politiska skeendet, även om titeln antyder detta, den är tänkt att ta fasta på några avgörande fakta och orsakssamband som undanhållits, glömts bort eller helt enkelt missats i debatten, litteraturen och i tidigare utredningar. Om denna schematiska genomgång i någon mån kan bidra till att nyansera bilden av vad som hänt vår ekonomi och skapa debatt kring frågan då har skriften fyllt en funktion. Även om vi som sagt aldrig lär få den slutgiltigt korrekta bilden så kan vi genom att lägga olika betraktelsesätt och olika fakta på varandra få en allt mer för- djupad bild av skeendet. Rådet till läsaren blir därför att efter en kritisk läsning gå vidare (alternativt återvända) till källor som SNS-rapporter, statliga lång- tidsutredningar, ESO-rapporter, , tid- VAD HÄNDE MED EKONOMI EFTER 1970? skriften Ekonomisk Debatt och annan viktig litteratur om ekonomi (se litteraturlistan). I nämnda källor finns ett antal analyser och diskussioner som inte återgivits här, men som trots det är nödvändiga för förståelsen av svensk ekonomi. Skriften Vad hände med ekonomi efter 1970? vänder sig i första hand till politiska beslutsfattare och i ämnet engagerade medborgare. Ambitionen har varit att föra en diskussion tillgänglig även för oinvigda. Eftersom detta inte är en avhandling utan en debattbok så är stilen personlig och berättande snarare än neutral och vetenskaplig, även om resonemanget är tänkt att vara veten- skapligt hållbart. bad chef , en av ledande ekonomer, att läsa delar av ett manus och hans kommentar var att de hypoteser som här framförs om till exempel eftersläpningen är intressanta, men att de inte leds i bevis. Det är möjligt att har rätt i denna anmärkning, och jag återkommer gärna med en sådan bevisföring i annat sammanhang. Jag har inte velat fylla denna skrift med diagram, min ambition har varit att föra ett resonemang. Personligen anser jag dock att skriften redan i detta utförande bidrar med tillräckligt mycket fakta för att kunna ifrågasätta den gängse bilden av vad som hänt svensk ekonomi. Sedan bör man tillägga att mycket få teorier och hypoteser går att fullständigt leda i bevis. Skulle det vara ett krav då finge inte många skrifter som behandlar nationalekonomi se dagens ljus. Trots mitt försök att uttrycka mig enkelt förekommer en rad ekonomiska facktermer i skriften, något som inte gått att undvika. (Liber Ekonomi, 1992) rekom- menderas som guide till nationalekonomins begreppsvärld. För en introduktion i nationalekonomins grunder rekommenderas också nationalekonomen (Tiden) och ekonomijournalisten för novi- ser (Timbro). Denna delrapport till kan också utgöra en matnyttig läsning för de redan invigda, som ekonomer och eko- nomijournalister. Dessa grupper har påverkat den ekonomiska po- litiken, dels i egenskap av rådgivare, dels i egenskap av opinionsbil- dare och uttolkare, därmed har de också påverkat hushållens väl- färdsutveckling. Tyvärr har en inte oansenlig del av våra ekonomer, politiker och journalister av olika orsaker missat väsentliga fakta om landets ekonomi. Detta har fått allvarliga konsekvenser för vår ekonomi och demokrati, vilket ges exempel på i denna skrift. Alla har vi brister i vår analys, alla har vi också ett ansvar att ta avstånd från vår egen tendens till förenkling och enögdhet. Hur det än smärtar att överge sanningar som passar våra värderingar och teorier är det nödvändigt att fortsätta sorteringsarbetet mellan åsikter och sakförhållanden om vi ska kunna fördjupa analysen och bidra till samhällsutvecklingen. I det sammanhanget kan det vara lämpligt att uttala att inte heller författaren av dessa rader är fri från värderingar och ställ- ningstaganden. Ett tydligt ställningstagande görs bland annat när jag framför hypotesen att besparingar som riktas mot humankapi- talet, exempelvis våra skolbarn, inte är någon besparing för sam- hället utan i själva verket ett slöseri med våra resurser. Jag har alltså en och annan värdering, i huvudsak av humanistisk och ej partipolitisk art. När jag diskuterar svensk ekonomi försö- ker jag emellertid låta analysen vara överordnad. VAD HÄNDE MED EKONOMI EFTER 1970? 1 Ekonomi och demokrati Att genomlidit sin svåraste ekonomiska kris i modern tid kan knappast ha undgått någon. Även om man mot förmodan inte kunnat notera någon inverkan på den egna plånboken, så har man kunnat ta del av massmediernas fortlöpande rapportering om krisen och dess konsekvenser för företag, med- borgare och statsfinanser. Att vårt land haft en lägre tillväxt än fler- talet jämförbara länder, och därför halkat efter omvärlden när det gäller BNP per invånare, är också allmänt känt. När det gäller tänkbara orsaker till krisen och eftersläpningen går emellertid, föga förvånande, bedömningarna isär. En majoritet av ekonomer och debattörer har länge hävdat att började avvika från omvärlden, och att vi därefter fortlö- pande tappat mark gentemot våra konkurrentländer. Mot denna uppfattning har en grupp debattörer med sociologen i spetsen opponerat sig och hävdat att vi höll takten med omvärl- den . Den förra gruppen härleder ofta den föregivet tidiga eftersläp- ningen till en socialdemokratisk politik med höga skatter, regle- ringar, stor offentlig sektor, omfattande transfereringar och höga löneökningar. Den senare gruppen hävdar med förkärlek att det var den borgerliga regeringens hårdföra ekonomiska politik som ledde till att kastades in i krisen, och att det var först då började halka efter. Att tolkningar av ekonomisk-politiska samband följer ideolo- giska skiljelinjer är inget att förvånas över. I en demokrati är det ju önskvärt att företrädare för olika ideologier och teoribildningar får låta sina uppfattningar brytas mot varandra. Ett problem är möjli- gen att så inte sker i tillräcklig utsträckning. Man publicerar gärna sina inlägg i medier vars grundläggande värderingar överensstäm- mer med de egna, man rör sig i kretsar där den egna åskådningen bekräftas – och träffar sällan eller aldrig sina meningsmotståndare ansikte mot ansikte. Detta bekräftas av , ekonom, debattör och kolumnist, i intervjun för denna skrift: – En av fördelarna med är att man aldrig behöver möta sina ideologiska motståndare öga mot öga, men nackdelen är då att man inte tvingas slipa sina argument. Därför får man aldrig någon finess och flykt i argumentationen, den blir tungfotad. Man talar ofta förbi varandra i stället för med varandra eller till var- andra, man förbigår ofta motståndarnas argument med tystnad. Debatten om tillväxt och relativa eftersläpning kan tjäna som exempel. Båda sidor anser att de en gång för alla har bevisat sina hypoteser, och diskussionen om eftersläpningen blir därför aldrig riktigt levande, men vill av samma skäl aldrig riktigt dö. Detta kan synas märkligt eftersom det trots allt finns allmänt ve- dertagen ekonomisk statistik, som ländernas nationalräkenskaper. En del av denna statistik presenteras i denna skrift, vilket för- hoppningsvis kan undanröja en del förekommande missförstånd på området. Att in i minsta detalj fastslå eller kvantifiera orsaker till händel- seförlopp är svårt. Än svårare är att kontrafaktiskt visa vad som kunde eller rentav skulle ha hänt om politiken hade utformats an- norlunda. Det beror bland annat på att politiska ingrepp i ekono- min ofta får ett antal motstridiga konsekvenser. Det kan exempel- vis finnas en motsättning mellan ekonomisk-politiska åtgärders inverkan , en motsättning mellan konjunktu- rella och strukturella effekter, mellan effekter på sysselsättning och inflation samt mellan följder för exportindustrin och följder för den inhemska marknaden. Den tilltagande globaliseringen av eko- nomin, medlemskapet i EU och konvergenskraven för deltagande i har tillfört ett antal faktorer som inte kan negligeras när man bedriver ekonomisk politik. Att fullt ut överblicka alla konsekven- ser och få fram ett netto av för- och nackdelar är en i det närmaste hopplös uppgift. Vill man att ska kunna ta tillbaka förlorad mark och återvinna en världsledande position – innanför eller utanför EMU – är det likafullt nödvändigt att analysera de processer som ledde fram till krisen och eftersläpningen. Görs inte detta, utan vår eko- nomisk-politiska strategi till stor del formas av i debatten cirkule- rande uppfattningar som inte är förankrade i empiriska och teore- VAD HÄNDE MED EKONOMI EFTER 1970? tiska landvinningar, vilar planläggningen självfallet på en bräcklig grund. Man kan belysa detta med ett par exempel. 1.Ett antal ekonomer, politiker och journalister har hävdat att vi har levt över våra tillgångar och förbrukat för mycket i förhållande till landets resurser. Man har hänvisat till överhettningen och till underskott i bud- get och bytesbalans, och har utifrån detta dragit slutsatsen att en för hög samlad efterfrågan har varit ett av stora problem . Visserligen har efterfrågan under ett par korta perioder överstigit utbudet, men vid en kritisk granskning visar sig den motsatta bilden. över hela perioden –99 har vi snarare levt långt under våra tillgångar, det vill säga konsumerat för litet i förhållande till produktionskapaciteten, undantaget några enstaka år . Ett belägg för detta är att den inhemska efterfrågan (total konsumtion och totala investe- ringar) har ökat långt mindre i än i något annat land i hela västvärlden ! Det är ett faktum som många ekonomer och debattörer fortfarande inte tycks ha noterat.