sou · GNB383 · 2000-01-01 00:00:00 — Timbro (1998) Fakta och myter om globaliseringen. En artikelserie ur . Med förord av . Titmuss, (1958) Essays on The . , (1989) Vetenskapen och förnuftet. Ekonomisk politik som demokratiskt problem Den svenska ekonomiska politikens inriktning förändrades radikalt under 1980-talet.1 Besluten –1989 att avreglera valutamarknaden, liksom beslutet på det tidiga 80-talet om att av- reglera kreditmarknaden, är viktiga delar av en fundamental kurs- ändring för den ekonomiska politiken. Avregleringen av valuta- marknaden innebar en väsentlig förflyttning av auktoritet över finansiella transaktioner. Valutaregleringen var nämligen den rätts- liga grundval som möjliggjorde för statsmakten att fortlöpande styra finansiella transaktioner. Att upphäva valutaregleringen innebar att statsmakten tilldelade marknadens aktörer auktoritet över dessa transaktioner. För att hitta en ekonomisk-politisk kursändring av jämförbar dignitet, får man vända blicken , då den keynesianska ekonomiska teorin inkorporerades som ett av den ekonomiska politikens fundament. Valutamarknadens avreglering utmärks av en i flera avseenden uppseendeväckande beslutsprocess. Dels är det , som fick i uppdrag att arbeta för en liberaliserad tillämpning av Valuta- lagen, som i praktiken fattar avregleringsbesluten. Dels genomförs avregleringen i det tysta. Varken i eller i massmedierna (och än mindre i valrörelserna) görs avregleringsfrågan till föremål för debatt i någon större utsträckning. Hur kan det komma sig att en politisk sakfråga med en dignitet fullt jämförbar med beslutet att söka medlemskap i inte debatteras? Det finns två omständigheter som kan få oss att förstå frånvaron av debatt. För det första är de socialdemokratiska regeringarna lik- som de borgerliga oppositionspartierna sakpolitiskt eniga om det riktiga i att avreglera. Och partipolitisk enighet är knappast en bra grogrund för debatt. För det andra, trots att de socialdemokratiska regeringarna, såsom de huvudrollsinnehavande aktörerna i besluts- processen, är övertygade om riktigheten i att avreglera, tvekar man EKONOMISK POLITIK SOM DEMOKRATISKT PROBLEM att fatta beslutet. När beslutet väl är fattat och det blir uppenbart att valutaavregleringen var en viktig faktor bland andra bakom den s.k. 90-talskrisen och kritik framförs, tvekar socialdemokraterna inför att argumentera för det sakpolitiskt riktiga med avregleringen vilken framställs som både påtvingad och demokratiskt problematisk. Tvivelsutan innebär valutamarknadens avreglering en avsevärd förändring med betydande inverkan på det svenska samhället. Men vad är det för idémässiga och sakpolitiska innebörder av valuta- marknadens avreglering, som föranleder de svenska socialdemo- kratiska regeringarna att tveka inför avregleringen liksom att i efter- hand se demokratiska problem med densamma? För att närma sig svaret på denna fråga behöver man mer noggrant studera den nor- mativa demokratitradition som gör att frågan om valutamarknadens avreglering förefaller problematisk att motivera ur demokratisk synvinkel. Uppsatsen är disponerad på följande sätt. I de första avsnitten beskriver jag avregleringens ekonomiska utformning och den poli- tiska beslutsprocessen fram till det slutgiltiga avregleringsbeslutet. Därefter preciserar jag den idémässiga och politiska innebörden av valutamarknadens avreglering. Jag diskuterar sedan demokratisyner och legitimeringsgrunder. Mot slutet låter jag demokratisynerna och legitimeringsgrunderna möta den preciserade innebörden av valuta- markandens avreglering. Uppsatsen avslutas med att jag diskuterar såväl avregleringens demokratiska innebörd som den svenska demo- kratitraditionen. Vad var det egentligen som avreglerades? Valutareglering som ekonomisk politik. Marknadsekonomi, som en form av ett ekonomiskt system, uppstår inte av sig självt. Än mindre uppstår den i ett politiskt vakuum. En statsmakt kan avstå från att reglera vissa marknadstransaktioner. En annan statsmakt kan välja att reglera motsvarande transaktioner. På så vis skapas, delvis på politisk väg, olika varianter av marknadseko- nomier.3 Därmed inte sagt att demokratiskt valda statsmakter har obegränsade och obetingade beslutsalternativ när de försöker på- verka det ekonomiska systemet. Restriktionerna är i själva verket flerfaldiga och inte sällan svåröverskådliga.4 och hade keynesianis- men en mycket stark ställning inom den nationalekonomiska teori- bildningen. Snabbt omsattes keynesianismen till ett attraktivt eko- nomisk-politiskt beslutsalternativ för statsmakter när det gällde att inrätta, reglera och styra marknadsekonomin. Utgångspunkten för keynesianismen är att löner och priser är trögrörliga och att det där- för tar för ekonomin att anpassas till jämvikt. Därtill mena- de Keynes att det förelåg en risk för att ekonomin skulle fastna i jämviktslägen där resurserna ej utnyttjades optimalt. Keynes ekono- miska teori bygger på antagandet att de flesta ekonomiska konjunk- turproblem beror på störningar i efterfrågan. Dessa störningar kan överkommas genom att staten bedriver stabiliseringspolitik för att påverka efterfrågan. Därigenom kan, utifrån keynesiansk teori, kon- junkturförloppet utjämnas och ekonomins optimala jämvikt uppnås. De två ekonomisk-politiska medel som står till buds är finanspolitik och penningpolitik vilka kan användas för att öka eller minska efter- frågan i ekonomin. Keynes teori grundar sig på nationalstaten som den styrande en- heten men med frihandel länder emellan. För att stabiliseringspoli- tiken skall bli effektiv förutsätts att de nationella kapitalmarkna- derna isoleras med hjälp av valutareglering. Fria rörliga internatio- nella kapitalrörelser kan annars komma att undergräva de stabilise- ringspolitiska åtgärdernas verkan och därmed också det statliga in- flytandet över ekonomin i detta avseende. Regleringen av valuta- marknaden, som en politisk åtgärd av statsmakten, inrättades således som en grundval för statsmaktens handlingsfrihet att bedriva na- tionellt oberoende stabiliseringspolitik och för att avskärma den nationella finansmarknaden från omvärlden. Den ekonomiska utvecklingen innebar att den keyne- sianskt influerade stabiliseringspolitiken inte längre fungerade lika effektivt som . Därtill växte det inom den nationalekono- miska forskningen fram ekonomisk-teoretiska synsätt som utma- nade den etablerade ekonomiska politikens målsättningar och medel. Monetaristerna hävdade att tidsförskjutningen mellan de eko- nomisk-politiska besluten och deras effekter var så omfattande att stabiliseringspolitikens försök att påverka efterfrågan förvär- rade konjunkturförloppet. Därtill började allt fler ekonomer, sys- selsatta med frågan om varför produktivitetstillväxten minskade, flytta fokus från efterfrågan till utbud i synen på ekonomins funk- tionssätt. Slutsatsen var att de omfattande regleringar som den etablerade ekonomiska politiken var beroende av, försämrade eko- nomins funktionssätt. Enligt de nya synsätten skulle den ekono- miska politiken inte längre ha som huvudsyfte att reglera ekonomin, utan i stället ha som primärt mål att upprätthålla fasta normer t.ex. i fråga om inflation och statsskuld. EKONOMISK POLITIK SOM DEMOKRATISKT PROBLEM Valutaregleringens successiva avveckling. Beslutspro- cessen, genomförandet och opinionsbildningens frånvaro tilltog de svenska företagens utlandsberoende. ökade den svenska statens statsskuld. Och valutaregle- ringen hindrade den svenska staten, i samma mån som företagen, från att finansiera statsskulden via ekonomiskt gynnsamma kre- ditvillkor i utlandet. hade därmed i uppgift att finansiera den svenska statens kreditbehov från den inhemska kapital- marknaden. Valutaregleringens effektivitet och existens kom alltmer att sättas ifråga av såväl näringsliv och banker5 som av de borgerliga partierna. 1977 tillsatte den nytillträdda borgerliga regeringen tén med uppdrag att se över valutaregleringen. publice- rade kommittén ett delbetänkande i form av en serie expertrappor- ter.6 Inriktningen på expertrapporternas slutsatser var entydigt: valutaregleringens faktiska effektivitet som ekonomisk-politiskt medel ifrågasattes.7 lämnade slutbetänkandet Översyn av va- lutaregleringen. Det framgår av betänkandet att kommittén utgick från ett delvis nytt synsätt. Den svenska ekonomin beskrivs som alltmer sammanväxt med och beroende av omvärldens ekonomier och marknader. Den allmänna slutsatsen var att utrymmet för natio- nellt specifik ekonomisk politik minskat. Kommittén var enig om att det därför förelåg sakliga skäl för att liberalisera valutaregleringen och man förespråkade en liberalisering av valutaregleringen och förutser en fortsättning av den utveckling som kännetecknat det se- aste decenniet.8 Men när det gällde takten, tidpunkten och hur långt avregleringen borde drivas gick meningarna isär inom kommit- tén: Kommittén är inte enig i sin värdering av lämpligheten att använda va- lutaregleringen som ett stabiliseringspolitiskt instrument. Majoriteten anser att valutaregleringen utgör ett stöd för penning- och valutapoliti- ken, inte minst påtagligt i nuvarande läge med stora obalanser. Därmed ökar den stabiliseringspolitiska självständigheten. Fördelen härav väger enligt majoriteten tyngre än de samhällsekonomiska kostnader som en reglering förorsakar och risken att denna självständighet utnyttjas för en olämplig, alltför ackommoderande inriktning av politiken. Risken för en sådan politik är inte heller exklusivt knuten just till valutaregleringen.9 Trots att socialdemokratiska majoritet i princip förordade avreglering, framhöll man alltså att valutaregleringen även framgent i viss utsträckning kunde fungera effektivt som ett ekono- misk-politiskt medel och att tiden inte var mogen för en fullständig avreglering. Majoritetens förslag var att ge i uppdrag att i sin tillämpning av regleringen allteftersom tunna ut densamma.10 Kommitténs borgerliga minoritet däremot, hävdade att regleringen var helt och hållet inadekvat som ekonomisk-politiskt medel och drog slutsatsen att den borde avvecklas till fullo och . I sin gemensamma reservation yttrade de borgerliga oppositionspar- tierna följande: Vår slutsats är att valutaregleringens stabiliseringspolitiska effektivitet är så låg, att en fortsatt reglering inte är motiverad oavsett om penning- politisk självständighet eftersträvas eller ej.11 Resultatet av ställningstagande blev att avregle- ringen av valutamarknaden kom att genomföras successivt under försorg med början 1985 till det slutliga genomföran- det . Slutligen stadsfästs avregleringen i och med att 1989 fattade beslut om att anta en lag om valutaregle- ringen som ersättning för den gamla Valutalagen. Och , efter slutbetänkande, fanns inte längre några meningsskiljaktigheter mellan den socialdemokratiska regeringen och de borgerliga oppositionspartierna. På grundval av bland annat följande resonemang, tillstyrkte finansutskottets av socialdemo- krater och borgerliga sammansatta majoritet regeringens förslag till ny valutalag: Möjligheterna att föra en i förhållande till omvärlden oberoende eko- nomisk politik är begränsade i ett land som med en omfattande utrikeshandel. Med det stora handelsutbytet följer ett internationellt be- roende. Den internationella arbetsfördelningen grundas på frihandels- principen till vilken har anslutit sig. Den främjar ekonomisk utveckling och välstånd för alla länder som deltar i detta samarbete [] Ambitionen att föra en självständig svensk stabilise- ringspolitik kan således inte vila på fortsatta regleringar utan måste bäras upp av en långsiktigt inriktad ekonomisk politik som i förening med penningpolitik inger förtroende hos omvärlden [] Valutaregleringen bör därför avvecklas i enlighet med tidi- gare uttalanden och en valutareglering behållas endast i beredskaps- syfte.12 Den principiellt grundade invändningen mot att till fullo avreglera valutamarknaden som socialdemokraterna hävdade 1985, uttrycktes i stället av och i partireservationer till finansutskottets betänkande. Båda partierna pläderade för att EKONOMISK POLITIK SOM DEMOKRATISKT PROBLEM regleringen borde behållas. För att värna om den svenska statsmak- tens ekonomisk-politiska handlingsfrihet, hävdade och att regleringen rentav måste skärpas.13 Vad beträffar remissinstanserna konstaterades i lagrådsremissen att nästan samtliga instanser i princip har uppfattningen att valutaregleringen skall avskaffas. Men LO, TCO och hävdade att tiden inte är mogen för en definitiv avreglering av valutamarkna- den.14 Kännetecknande för beslutsprocessen kring valutamarknadens avreglering är att en engagerad samhällsdebatt lyser med sin från- varo. Det ligger nära till hans att instämma i undran inför bristen på debatt: De förväntade effekterna av valutaregleringens avskaffande gör det för- vånande att slopandet inte rönte större uppmärksamhet i den svenska ekonomisk-politiska debatten.15 En av den socialdemokratiska majoritetens uppfattningar var att det förelåg ekonomiska skäl till att avregleringen borde genomföras successivt. Ogynnsamma kortsiktiga ekonomiska effekter av av- regleringen skulle i möjligaste mån undvikas genom att beslut fatta- des . Det var bland annat av detta skäl som gavs den betydelsefulla rollen att i praktiken genomföra avregleringen. Att döma av nationalekonomisk forskning som utförts efter att avregleringen var genomförd, utgjorde emellertid den successiva avregleringens strategi ingen garanti för ett lyckosamt utfall ur eko- nomisk synvinkel. Processerna kring de finansiella marknadernas avreglering förefaller nämligen blivit mer kostsamma i än i de övriga nordiska länderna.16 Vad beträffar de politiska partiernas uppfattningar om avregle- ringen är ett första intryck att det rådde stor meningsskiljaktighet mellan de borgerliga oppositionspartierna och den socialdemokra- tiska regeringen . Samsynen 1989 kan därför förvåna. Men ser man till beskrivningarna av de allmänekonomiska förutsättningarna som framkommer i riksdagstrycket, är samsynen större än menings- skillnaden . Trots att socialdemokraterna var övertygade om det sakpolitiskt riktiga i att avreglera, eftersom avregleringen antogs befrämja upp- nåendet av målen tillväxt och sysselsättning, tvekade man inför att fatta beslutet. Hur kan det komma sig? För att komma närmare en förståelse av socialdemokraternas tvekan inför avregleringen, krävs en precisering av avregleringens idémässiga och politiska innehåll. Därför skall jag i nästa avsnitt introducera begreppet ekonomisk- politisk doktrin. Och det är också med utgångspunkt från detta be- grepp som jag avslutningsvis återkommer till frågan om hur valuta- marknadens avreglering kan värderas ur demokratisk synpunkt. Begreppet ekonomisk-politisk doktrin. De socialdemokratiska regeringarnas beslut att avreglera valuta- marknaden innebar en väsentlig förflyttning av auktoritet över fi- nansiella transaktioner.17 Valutaregleringen var nämligen det rättsliga fundament som möjliggjorde för statsmakten att fortlöpande styra finansiella transaktioner. Att upphäva valutaregleringen innebar att statsmakten tilldelade marknadens aktörer auktoritet över dessa transaktioner. Det krävs emellertid ett analysredskap för att närmare kunna be- skriva och förstå ekonomisk politik och dess kursändringar. Utifrån begreppet ekonomisk-politisk doktrin kan därvidlag tre aspekter av ekonomisk politik särskiljas analytiskt. Den första aspekten är eko- nomisk-teoretisk och handlar om den verklighetsbild av ekonomins funktionssätt som ligger till grund för slutsatser om vilken slags ekonomisk politik som statsmakten verkningsfullt kan bedriva. Den ekonomiska politikens andra aspekt är ekonomisk-retorisk och handlar om de argument och motiveringar varmed statsmakten kan förklara och rättfärdiga den ekonomiska politikens inriktning. Den tredje aspekten är de ekonomisk-politiska policyformuleringarna. Den ekonomisk-politiska doktrin som överges i och med avregle- ringarna bygger teoretiskt på keynesianism och välfärdsekonomisk teori. Nationell ekonomisk politik och nationell avskärmning kan förenas med de välståndsskapande effekter som frihandel på en nationsöverskridande marknad medger. På nationell nivå kan statsmakten reglera och inrätta marknader men också kontinuerligt styra finansiella transaktioner utan att marknadseko- nomins välståndsskapande fördelar går förlorade. Den till teorin korresponderande retoriken tar fasta på nationens relativa ekono- miska oberoende och statsmaktens handlingsfrihet att inrätta en nationellt utformad marknadsekonomi och att bedriva ekonomisk politik. Inbyggt i denna retorik är uppfattningen att kan och bör utforma den slags marknadsekonomi som den politiskt valda majoriteten väljer och den nationella näringsbasen medger. Även om konjunkturförlopp har en förbindelse med händelser i omvärlden, EKONOMISK POLITIK SOM DEMOKRATISKT PROBLEM kan och bör föra sin egen ekonomiska politik. Till dok- trinen sammanhörande ekonomisk-politiska policyformuleringar hör nationellt beslutad och tillämpad reglering och styrning av kredit- och valutamarknad. Den nya ekonomisk-politiska doktrin som börjar ta form18 i och med avregleringarna, har ett annat ekonomisk teoretiskt synsätt, som bland annat bygger på normpolitik och utbudspolitik. Enligt detta synsätt är nationen ekonomiskt sett ett öppet system vars utform- ning först och främst beror av marknadens aktörer. Därför ses marknaden som i första hand formulerad av dess aktörer. Eftersom den nationellt baserade marknaden är direkt förbunden med om- världen och frihandel och konkurrens råder, är det behäftat med kännbara kostnader att genom reglering inrätta nationella markna- der på sätt som avviker från omvärlden. Den nationellt unika eko- nomiska politiken kan mycket väl bedrivas, men till priset av kost- nader som får bäras av landets invånare. Den till teorin korrespon- derande retoriken tar fasta på den gränslösa marknadens välstånds- skapande kraft. Att statsmakten är påtagligt beskuren på auktoritet över finansiella transaktioner framställs som en uppenbar fördel ur tillväxt- och välståndssynpunkt. Om inte statsmakten på detta sätt vore bunden, skulle den nationella ekonomins tillväxtkraft och konkurrensförmåga äventyras av alltför opinionskänsliga stats- makters ekonomiska politik. Till doktrinen sammanhörande eko- nomisk-politiska policyformuleringar hör frånvaro av nationellt spe- cifika regleringar, liksom en strävan efter att åstadkomma konver- gens med omvärldens länder vad beträffar den ekonomiska politiken i stort. En sammanfattning: Begreppet ekonomisk-politisk doktrin refe- rerar till de politiska aktörernas verklighetsbilder och målsättningar och handlingsstrategier med avseende på ekonomins funktionssätt och statsmaktens roll för densamma. Med utgångspunkt från be- greppet ekonomisk-politisk doktrin skall jag i nästa avsnitt beskriva hur socialdemokraternas ekonomisk-politiska tänkande utvecklats . Därigenom skall jag närma mig frågan hur det kan komma sig att socialdemokraterna tvekade inför att avreglera valutamarknaden och varför partiet talar om demokratiska problem i avregleringens efterföljd. Under en lång rad år rådde konsensus bland de politiska partierna i om den ekonomisk-politiska doktrinen. för det svenska liberala partiet, , tongivande i att intro- ducera det keynesianska ekonomisk-politiska tänkandet i Sverige.19 Men hade de politiska partierna olika utgångspunkter för att bedriva den ekonomiska politik som doktrinen utpekade. Mer än något annat parti i svensk politik har socialdemokraterna bidragit till att etablera och vidmakthålla den efterkrigstida ekonomisk-politiska doktrinen. Doktrinen har haft en kvalitativt annorlunda roll och be- tydelse för den svenska socialdemokratin än för de borgerliga par- tierna och kan i själva verket betraktas som ett genuint och primärt ideologiskt fundament för socialdemokraternas politiska arbete . För de borgerliga partierna, däremot, har doktrinen haft en mer underordnad funktion ideologiskt och poli- tiskt. Ställda inför det industrialiserade samhällets ökade tillväxt med därpå följande förbättrade levnadsstandard stod det tidiga 1900- talets socialdemokrater inför ett dilemma. Den industrikapitalistiska marknadsekonomin var förkastlig ur socialistisk synpunkt, och bor- de därför avskaffas. Men partiet var socialdemokratiskt, inte renod- lat socialistiskt, och kunde därför inte kategoriskt ta avstånd från industrikapitalismens och marknadsekonomins välståndsskapande kraft. Men lika lite kunde partiet blunda för marknadsekonomins fördelningspolitiska konsekvenser.20 Skulle socialdemokratin ge sig i kast med att tämja marknadsekonomin, och i så fall hur? Eller skulle man inrikta det politiska arbetet på att socialisera ekonomin? När bilden av marknadsekonomins välståndsskapande förmåga kom att ställas i fråga genom 1930-talskrisen och den keynesianska makroekonomiska teorin om konjunkturutjämning etablerades i det ekonomisk-teoretiska tänkandet såg sig svenska socialdemokrater, liksom partibröder annorstädes, en politisk-ideologisk lösning på hur man skulle förhålla sig till marknadsekonomi och kapitalism. har på följande träffsäkra sätt formulerat keyne- sianismens betydelse för vänstern i allmänhet och för de svenska socialdemokraterna i synnerhet: It was Keynesianism that provided the ideological and political foun- dations for the compromise of capitalist democracy. Keynesianism held out the that the state could reconcile the private ownership of the means of production with democratic management of the economy [...] Keynesianism suddenly provided working-class political parties with a reason to be in office [...] in the Social , having won the election of 1932, broke the shell of the orthodoxy monetary policy. As unemployment climbed sharply with the onset of the Great Depression, they stumbled upon an idea that was truly new: EKONOMISK POLITIK SOM DEMOKRATISKT PROBLEM instead of assisting the unemployed, the Swedish Social Democrats employed them. It was the beginning of the marriage of the Left and the Keynesian economics.21 Men vad betydde keynesianismen, mer än att erbjuda socialdemo- kraterna en kompromiss, en förevändning att med krafttag börja förvalta marknadsekonomin, en förevändning som kunde motivera att partiet påtog sig statsmakten? It was Keynes who transformed macro-economics from a frame of mind into a theory: a deductive method for analyzing the determinants of na- tional income and for evaluating alternative policies [...] The new theory became the framework within which particular groups presented their interests as . It became the vehicle for the articulation of claims to hegemony and the language of economic policy [] marxist economic theory has never been of economic importance for the left [...] it has been the understanding of the capitalist economy and the policy recom- mendations provided by Keynesianism economics that the Left has embraced.22 Med hjälp av Przeworskis formuleringar kan man precisera den efterkrigstida ekonomisk-politiska doktrinens funktion för social- demokratin. För det första har doktrinen, på ett överordnat ideo- logiskt plan, möjliggjort för socialdemokratin att nå en kompro- miss mellan industrikapitalistisk marknadsekonomi och partiets utjämnings- och fördelningsambitioner. Kompromissen resulterade i en bild av nationalstatspolitik och nationalstatsekonomi, och som därigenom hänger intimt samman med idén om en svensk modell. I detta avseende har doktrinen fungerat som ett fundament för so- cialdemokraternas socialreformistiska efterkrigstida politik, med nationen som den ekonomisk-politiska enheten. För det andra har doktrinen erbjudit en metodologi (teori) och ett språk (retorik). I detta avseende har doktrinen fungerat som det politiska samtalets tolkningsram.