sou · GNB35 · 2000-01-01 00:00:00 — De tekniska specifikationerna byggde på att hetvatten distribuerades till flera fastigheter/kunder samt att trycket skulle vara högre än en viss nivå. De tekniska definitionerna av fjärrvärme har lämnats då utvecklingen gått mot allt enklare tekniska system med olika tryck och olika temperaturnivåer inom samma system. Vid utformning av ett nytt system för energibeskattning har begreppen kraftvärmeverk och fjärrvärmeverk använts. Problemet med dessa begrepp är att vid tolkning måste man redan i förväg fastslå vilken indelningsgrund som skall användas. Teknikutvecklingen på bl.a. gassidan innebär att kraftvärmeverk kan bli nästan hur små som helst. I statistiska sammanhang brukar värmeförsörjning klassificeras i näringsgren El-, gas-, värme- och vattenförsörjning, (SNI 41). () har använt marknads- mässiga kriterier för att definiera fjärrvärme. Enligt dessa kriterier kännetecknas en fjärrvärmeanläggning av: · ett kund/leverantörsförhållande, ·leverantören mäter och fakturerar värme, ·flera ägare av byggnader är anslutna. I fastigheten eller industrin finns flera kunder samt ·värmen bjuds ut kommersiellt och alla (inom rimligt avstånd) som vill ansluta sig får göra detta. Med den marknadsmässiga definitionen faller de allra minsta hetvatten- centralerna och de individuella värmesystemen utanför. Denna defini- tion beaktar inte andelsägda system av dansk modell. har begreppet närvärme börjat användas. Med närvärme avses vanligen ett litet värmesystem som t.ex. ägs av en ekoby. Ett närvärmesystem brukar beskrivas som ett system med en sammanlagd produktionskapacitet på högst 15 MW och högst 500 kun- der. Vanligen används förnybara bränsleslag, t.ex. biobränsle och/eller solvärme. Ett närvärmesystem kan emellertid vara större än många av dagens fjärrvärmesystem. För att ytterligare komplicera bilden gäller att om ekobyn i ovanstående exempel utökar sitt system med nytill- kommande bostadsområden i närheten då byter systemet klassificering från när- till fjärrvärme. En annan typ av värmeförsörjningssystem, utanför begreppet fjärrvärme, där också ett kund/leverantörssystem råder är affärs- verksamhet med färdig värme som bygger på professionell pann- skötsel som tjänst. Samägda pannor i gemensamt bolag förekommer också i dessa lösningar. Många värmeförsörjningssystem som utvecklats saknar nät, t.ex. system för pellets- eller briketteldning. Systemen kan vara vatten- eller luftburna med ackumulatortank. Bränsle- leverantören erbjuder olika servicegrad alltifrån att kunden själv hämtar pelletsen i stora säckar till att den kommer levererad i bulkbil där kunden sluter avtal och köper färdig värme. Denna typ av verksamhet handhas ibland av kommunägda värmeföretag där framställningen av pellets görs när värmen i kraftvärmeverket annars skulle spillas. Exempel finns också på andra företagstyper som engagerat sig i verksamhet av detta slag, t.ex. bilfrakts- och skogsföretag. Sammanfattningsvis visar ovanstående beskrivning att den tekniska utvecklingen går mot större mångfald av system. Kombinationer av system inom samma företag blir också allt vanligare. Exempel på sådana system är kombinat med kraftvärmeverk, avfallsförbrännings- anläggning och pelletstillverkning. Kombinationer av bränsleslag och leverantörs-/kundförhållanden blir också vanligare. Detta talar för att begreppet fjärrvärme blivit så sammansatt att det svårligen låter sig definieras entydigt. Från samhällets sida finns det anledning att bejaka och stimulera teknikutvecklingen. När lokaliseringsprincipen diskuteras finns det därför skäl att inte begränsa lönsamhet och teknisk utveckling genom alltför snäva definitioner. I denna studie kommer vi att utgå ifrån FVF:s marknadsmässiga definition när vi använder begreppet fjärrvärme. Fjärrvärme är emellertid bara en del i begreppet effektiv värmeförsörjning där såväl fjärrvärme som andra värmeförsörjningslösningar ingår. Dessa värmeförsörjningslösningar är inte alltid rörbundna. De statistiska uppgifter som finns om fjärrvärmeföretagen är i första hand () uppgifter. Enligt deras statistik hade föreningen totalt 163 medlemmar uppdelade på följande kategorier (privat ägare) (statlig ägare) Företag som är helt eller delvis ägda av kommunerna (1–ägare) Antalet kommunala verk uppgick till 15 och kommunala aktiebolag var 125. Det är således ett fåtal bland som drivs i förvaltningsform (). Huvuddelen () av de kommun- ägda företagen är helägda aktiebolag () eller har kommunen som ägare till och däröver (). där den kommunala ägarandelen är mellan är 8 pro- cent. i kommunalt ägande hade av företagen. Ägarandelen behöver inte sammanfalla med rösträtt i bolaget. Uppgifter saknas om rösträttsbegränsningar. som är helt privat eller helt statligt ägda är relativt begränsad (). FVF:s medlemmar – ägare FVF:s medlemmar svarade för leverans av 41 180 GWh värme till 1 655 200 lägenheter och 123 300 småhus. Värmeföretag som inte är medlemmar i Vid sidan av FVF:s medlemmar finns det värmeanläggningar i ett 90- tal orter. Uppgifter om dessa anläggningar är knapphändiga och för 20 saknas uppgifter helt. Av de uppgifter som finns förefaller dock ägande och associa- tionsform i dessa verksamheter att skilja sig från FVF:s medlemmar. En högre andel () drivs i förvaltningsform (jfr FVF ). Det förefaller också vara mindre vanligt att kommunerna driver företagen tillsammans med en privat eller statlig aktör. Blandade ägandeformer (statlig/eller privat/) hade av företagen (jfr FVF ). En annan iakttagelse är att den private ägaren i många fall är lokala investerare, skogsägare eller spillvärmeleverantörer. företagen som är medlemmar i är i huvudsak de stora privata kraftproducenterna. Helägda () kommunala aktiebolag är (jfr FVF ). Värmeföretagen kan spela en stor roll i det lokala näringslivet då de ofta ligger i glesbygdskommuner och deras bidrag till sysselsättningen kan vara påtagligt. I energisammanhang har de emellertid liten betydelse. Av en total levererad värmemängd på närmare 42 000 GWh svarade dessa värmeanläggningar för . Än en gång bör dock betonas att uppgifterna om företagen är osäkra. Till detta kommer att har många värmeprojekt (fjärrvärme, närvärme, hetvattencentraler m.m.) på- börjats. Motiven till att kommunerna engagerar sig i produktion av fjärrvärme är omsorgen om miljön. pågår en omställning av produktionen från fossila bränslen till förnybara. Denna utveckling har varit påtaglig under de senaste 10–15 åren. Som fossila bränslen brukar förutom olja och kol även naturgas klassificeras. Till förnybara räknas biobränsle, avfall, industriell spillvärme och värmepumpar. svarade energislag som kan karaktäriseras som förnybara för av bränslet i fjärrvärmeanläggningarna. hade detta bränsleslag ökat (se figur). När det gäller kraftvärmeproduktionen har också en påtaglig minskning av fossila bränslen som olja och kol vidtagits . uppgick förnybara bränslen till . hade inslaget ökat . Till denna utveckling har statsmakternas stöd till utbyggnad av biobränsleeldad kraftvärme bidragit. fattade beslut om omställning av energisystemet vilket kommer att påverka denna utvecklingstendens ytterligare. Använt bränsle i fjärrvärmeproduktionen, procent Bränsle i kraftvärmeverk, , procent Diagramet finns endast i den tryckta upplagan 4.5Stöd till omställning av energisystemet fattade beslut om stöd till omställning av energi- systemet. I detta beslut ingår ett bidrag till investering i biobränsle- baserad kraftvärme. Stödet ges (enligt prop.) med per installerad kW elproduktionskapacitet. Bidraget får dock enligt propositionen uppgå till högst av investeringen. Det totala bidraget uppgår till . Enligt Energi- myndigheten () har fattats beslut om bidrag till kraft- värmeproduktion i följande företag: ·Lycksele (ägs av ) 5.1Syfte, avgränsning och datainsamling Intervjuundersökningen syftar till att belysa hur kommunägda energi- företag påverkas av lokaliseringsprincipen. I undersökningen har ett antal kommunägda eller tidigare kommunägda företag med värme- rörelse valts ut för djupintervju. Fyra kategorier energiföretag har ingått i studien. Intervjuerna genomfördes under senare hälften av oktober och . I samtliga företag har verkställande direktören intervjuats. Dessutom har ordförande/kommunalråd eller vice ord förande i energiföretaget intervjuats. Intervjuerna har avidentifierats. De intervjuade har beretts tillfälle att ge synpunkter på intervju resultaten. De förhållanden som beskrivs är de som gällde . Följande företag har ingått i undersökningen: 1.Energiföretag som är helägda eller delvis ägda av kommuner och med verksamhet i andra kommuner eller med ägaren i annan kommun I denna grupp ingår , , , och . 2.Kommunägda energiföretag som samverkar med energiföretag Med i studien från denna grupp är och . 3.Kommunägda företag med integrerad kommunalteknik, s.k. superutilities Till företag av denna typ hör och . finns inte något kommunalförbund inom värmeområdet. ombildades från kommunalförbund till aktiebolag för . ingår som representant för tidigare kommunalförbund i studien. Intervjuerna har kompletterats med uppgifter ur företagens års redovis- ningar, hemsidor och annan dokumentation. De kommunägda företagen är föremål för strukturförändringar. studien genomfördes har kommun fattat beslut om att sälja aktierna i . Hur är fjärrvärmerörelsen organiserad i kommunen? Vilken utveck- lingsstrategi har kommunen valt vad gäller Vilket är motivet till den valda utvecklingsstrategin? Vilken påverkan på val av strategi har lokaliseringsprincipen haft? Hur påverkas fjärr- värmens utvecklingsmöjligheter av kommunens val av utvecklings- strategi? Förutsättningar för konkurrens mellan olika aktörer och mellan olika energislag vid respektive strategival? Effekter för fjärrvärmens konkurrenskraft av lokaliseringsprincipen? Förutsättningar för fjärr- värmens konkurrenskraft vid utveckling av naturgasmarknaden? Vilka effekter har skatter och avgifter på val av bränsleslag? Påverkas bränslevalet och därmed lönsamheten av val av företags- strategi? Finns behov av förändringar i regler för värme företagen eller i kommunernas planerings- och föreskriftsmöjligheter? Finns skäl att undanta kommunala värmeföretag från lokalise rings- principen? Skulle ett sådant undantag leda till men för konsu menterna? Finns det några nackdelar för kommunmedborgarna vid ett undantag från lokaliseringsprincipen? 6 Resultat av intervjuundersökningen 6.1Beskrivning av företagen och deras verksamhet Ägarförhållanden och verksamhet under intervju- perioden oktober– ägdes tidigare till av och till direkt av . ägdes i sin tur till av . avyttrade av kommunens aktier i till det med () gemensamt ägda bolaget . Värmen är ett affärsområde i . har en omorganisation verksamheten där all värmeverksamhet kommer att överföras till ett separat bolag, . distribuerar värme i . Genom avtal med Söderenergi drivs fjärrvärmenäten i , , , och gemensamt. bildade kommunerna elhandelsbolaget . såldes av detta företag till . Årsskiftet 1997/1998 avyttrades återstoden till . ägs till av kommun. och bildade tillsammans , som ägs till av och till av . I förvärvet ingick fjärrvärmeverksamhet i centrala delar. förvärvet har en utbyggnad inletts som innebär att ca 40 miljoner skall investeras i kommunens fjärrvärmeverksamhet. I samband med elmark- nadsreformen lades fjärrvärmen och krafthandeln i , ett av helägt dotterbolag. AB Elnät, ett helägt dotterbolag, svarar för elnäten i kommun. förvärvade av aktierna i . ägde i sin tur av aktierna i . Dessa aktier är nu inlösta. De kommunägda hetvattencentralerna på ligger i kommunens bostadsföretag och i tekniska förvaltningen. har ett förslag om att sälja Ekerös aktier i lagts fram. I förslaget ingår att köparen skall erbjuda samarbete med kommunen angående utveckling av uppvärmningssystem, s.k. närvärme. är helägt av kommun. Bland kommunägda företag är det största. Företaget har fyra affärsområden, Elkraft, Elnät, Värme och Fastigheter. har ett kraftvärmeverk i Hedensbyn tagits i drift. Hedensbyn är ett bioenergikombinat, dvs. förutom att el och värme produceras, torkas biopellets när värmebehovet är litet. Kombinatet fick i stöd från . Pellets levereras i huvudsak till en större kund som utveck- lingen av en mer småskalig marknad pågår. har förvärvat av aktierna i och . I ingår fjärrvärmerörelse. äger dessutom kraft- värmeverk i kommun samt värmeverk i (kommun) och i kommun. Som ett led i omställningen av energisystemet har Energi- myndigheten beviljat medel för att bygga en ny biobaserad kraftvärmeanläggning i . och ägs till av kommun. Fjärrvärmeverksamheten är en rörelsegren i företaget. Affärs- områden är avfall, vatten och avlopp, värme, service m.m. Före taget har två dotterbolag, och och . och svarar för elnäten. Företaget har inte någon verksamhet utanför kommungränsen. Även och har beviljats medel från anslaget för omställning av energisystemet för utbyggnad av ett biobaserat kraftvärmeverk. och äger tillsammans med med och är helägda av respektive kommun. Fjärrvärmeverksamhet är en rörelse gren tillsammans med elnäten och entreprenadverksamheten i respektive moderbolag. eller har någon verksamhet utanför kommungränsen. AB Norrenergi bildades . bedrevs produktionsverksamhet i ett gemensamt kommunalförbund med förbunds direktion. Fjärrvärmenäten drevs i förvaltningsform i respektive kommun. ägs av kommunerna () och (). Företaget bedriver fjärrvärme- och fjärr- kylaverksamhet samt elförsäljning i huvudsak till sina värme- och kylakunder. Förutom till ägarkommunerna levererar värme till kommunerna . 6.2Huvudargumenten – för och emot För ett undantag från lokaliseringsprincipen Flertalet intervjuade anser att kommunerna bör få undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip för fjärrvärmen. De anser dess- utom att detta undantag bör omfatta all energiverksamhet, dvs. att även ett generellt undantag bör ges för elnäten. De som anser att kommunala energiföretag bör få ett begränsat undantag anser att detta bör ges likartad utformning som undantaget för elnäten, dvs. i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nätverksamhet. Företagen i de mest tätbebyggda områdena skulle kunna nöja sig med ett begränsat undantag medan företagen i glesbygden däremot menar att geografisk närhet har olika innebörd för glesbygds- och för storstadsbor och att begreppet i geografisk närhet därför kommer att leda till tolkningsproblem. De huvudsakliga argumenten för att all energiverksamhet skall ges generellt undantag från lokaliseringsprincipen är följande: ·Fjärrvärmeföretagen är för många och för små. Större enheter ger skalfördelar. Därvid utnyttjas möjligheterna att fördela kostnader för utveckling av IT, kundregister, debiteringssystem och tekniska produktionssystem. Större enheter ger också fördel vid bränsle- upphandling. Stora anläggningar har i allmänhet bättre miljöprestanda. ·Konkurrens vid införande eller utveckling av värmesystem. Om en kommun skall införa fjärrvärme kan inte andra kommuner kon- kurrera om uppgiften att genomföra denna uppbyggnad. Endast statliga eller privata företag kan delta. Ett liknande förhållande råder när en kommun skall utveckla fjärrvärme eller andra värmesystem som t.ex. närvärme. Förutom kommunen som skall genomföra utbyggnaden kan bara statliga eller privata företag konkurrera om uppdraget. Uppfattningen är att det behövs mer konkurrens än vad som är för handen i dessa situationer. ·Konkurrensen om slutkunden är för svag . Slutkund kan antingen vara en ägare till flerbostadshus eller till ett småhus. När t.ex. nya områden byggs ut inom en kommun kan endast kom- munens eget fjärrvärmeföretag samt statliga och privata företag konkurrera om uppdraget. ·Motverka påtvingade utförsäljningar av värmeföretag. Det före- kommer att värmeföretag säljs ut på grund av den begränsning som lokaliseringsprincipen utgör vid utveckling av företaget. undantag från lokaliseringsprincipen skulle motverka påtvingade för säljningar. (Medvetna utförsäljningar kan däremot vara önsk- värda.) Dessutom förekommer argument som handlar om risker, roller och lika behandling av företag. Argumenten är följande: ·Den aktör som tar den ekonomiska risken bör också ha instrument att handla. Om kommunerna tillåts äga energiföretag på en avreglerad marknad då bör också kommunen själv få bedöma vilka projekt som är lönsamma. ·Kommuner och kommunala energiföretag vet sin roll. kommer i de flesta fall att vara lokala ägare till infrastruktur. Ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle dock ge möjlighet att lägga driften av verksamheten i regionala bolag. ·Lika behandling med andra offentliga energiföretag. möjlighet att driva verksamhet på olika håll i landet då bör också kommunerna ges möjligheten. De intervjuade är tydliga vad gäller att alla värmelösningar måste ges undantag från lokaliseringsprincipen. Situationen skulle annars, menar man, bli absurd för de företag som producerar pellets. Dessa företag skulle tvingas ordna utlämningsställen för pellets vid kommungränsen. De intervjuade som för fram argument för ett begränsat undantag (dvs. i geografisk närhet till kommunen) pekar på att en utvidgning av distributionsområdet skall ha ett tydligt syfte för kommunens inne- vånare. Vidare framhåller man att vinstsyftet inte är det primära för bolagsverksamhet. Kommunerna får inte bedriva spekulativ verksamhet är ännu ett argument. Företrädarna för ett begränsat undantag från lokaliseringsprincipen anser att detta undantag för värmeverksamhet bör utformas i likhet med undantaget för elnäten, dvs. i geografisk närhet till företagets nätverk- samhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nätverk- samhet. Emot ett undantag från lokaliseringsprincipen De intervjuade diskuterar skälen till att även fortsättningsvis följa kommunallagen och lokaliseringsprincipen inom värmeområdet men har svårt att uppbåda verkliga argument. Kommunmedborgarnas kontroll anses värdefull. Men då värme- marknaden med elmarknadsreformen öppnats på bred front för privata aktörer och kommunägda företag som har affärsmässighet som strategi, anser man att denna kontroll behöver kompletteras oavsett om undantag ges för lokaliseringsprincipen . Behovet av tillsyn motiveras av att verksamheten är ett monopol. Riskerna för spekulation med skattebetalarnas pengar diskutera- des. Men att kommunägda företag skulle göra förvärv där riskerna inte är väl penetrerade anses mindre troligt. Man framhåller också att riskerna t.ex. vid utbyggnad av stora anläggningar kan vara lika stora inom en kommun som ett eventuellt förvärv utanför. I det följande utvecklas de argument som de intervjuade fört fram. Fjärrvärme och effektiva värmerörelser Fjärrvärme är inget entydigt begrepp. Flertalet intervjuade har kommenterat att den tekniska utvecklingen gått dithän att tidigare gränser brutits upp. förekommer hetvattencentraler i bostadsföretagens ägo som har flera tusen kunder medan de minsta kommunägda kraftvärmeverken bara har ett par hundra kunder. Multifunktionella system och kombinat blir också allt vanligare där el- och värmeproduktion används till produktion av briketter eller pellets som i sin tur används till kraftvärmeproduktion. Den ekonomiska basen för dessa system är att utnyttja spillvärmen under de varma årstiderna. Mot denna bakgrund använder flertalet begreppet värme respektive värmerörelser. Effektiva värmelösningar kan således bestå av såväl rörbunden värme som kombinationer av andra lösningar. En effektiv värmelösning sammanfaller mer sällan med kommungränsen. Koncessionsgränser för eldistributionen sammanfaller inte heller med effektiva värme- produktionslösningar. När kommunernas engagemang i energiverksamhet diskuteras är det viktigt att se hela kedjan från samordning av avfallshantering till värme hos slutkund. Men då olika tekniska lösningar är under uppbyggnad får inte analysen begränsas till rörbunden energi utan kombinationer av tekniska lösningar bör tillåtas där alla värmeslag ingår. Att organisera fjärrvärmen på liknande sätt som elverksamheten, dvs. skilja hantering av nät från värmeproduktion, antyds som en utvecklingsväg. Kommunernas uppgift skulle i sådana system vara att äga och driva infrastrukturen, dvs. rören, medan produktionen öppnas för kon kurrens. Modellen ifrågasätts emellertid då den reducerar den ekonomiska lönsamheten i kraftvärmen. Detta anses mindre önskvärt eftersom kraftvärmen är angelägen att utveckla ur miljösynpunkt. Att skilja mellan nät och produktion skulle också kunna minska investeringsbenägenheten i fjärrvärmeproduktion avsevärt vilket får till följd att projekt med högre riskprofil, t.ex. miljörelaterade åtgärder, kraftvärmetillämpningar, biobränsle- och avfallsvärmeverk, sannolikt försvåras eller förhindras. Med de långa avskrivningstider som dessa infrastrukturprojekt har, krävs att avsättningen för värmeproduktionen till stor del är tryggad. Dessutom bygger ekonomin i fjärrvärmenäten på storskalighet och centralisering av produktionen. Det är därför svårt att se att någon grad av konkurrens skulle kunna uppnås på produktionssidan, utom i de allra största näten i . Stora och små företag Volym påverkar effektiviteten i värmerörelsen. Om energiföretagen fick utveckla systemen oberoende av lagstiftningen, anser de intervjuade att det skulle vara lönsamt att knyta samman värmenäten i våra större städer till stora sammanhängande nät. Även regionala värmeföretag lyfts fram som modell. Värmeföretagen får alltmer inslag av high-tech i produktionen. IT, kundebiteringssystem m.m. främjar effektiviteten men kräver också hög kompetens hos de anställda. För att finansiera utvecklingen krävs många kunder att fördela kostnaden på. De mindre värmeverken uppges riskera att komma efter i fråga om kompetensuppbyggnad och personalutveckling. För att skapa effektiva system krävs en kritisk massa, dvs. ett antal ingenjörer eller ekonomer som arbetar tillsammans och löser problem. Sådana miljöer uppges inte gå att skapa i de minsta värmeföretagen där det kanske bara finns behov av en ingenjör. Möjligheterna att ge stöd via s.k. expertsystem på distans diskuteras inte. Effektiviseringsvinster uppges även vara möjliga att uppnå om flera mindre värmerörelser inom ett större område drivs av ett företag. Även här finns möjliga effektiviseringsvinster inom områdena personal, finansiella tjänster, kundtjänst, IT, jour och beredskap m.m. Effektiviseringsmöjligheterna ligger också i att företag med högre omsättning kan bära spetskompetens framför allt inom området teknik och IT. Lagom stora företag är bäst Uppfattningen om optimal storlek är emellertid inte entydig. I ett historiskt perspektiv, framhålls det, har de riktigt stora energiföretagen haft en betydligt lägre effektivitet än de medelstora med ca 50 000– 70 000 elkunder och 60–80 anställda. Stora integrerade system är förenade med stora investeringar och innebär risk för låsning till storskalig teknik. Pådrivande faktor för de integrationsprojekt som pågår inom är i allt väsentligt planering utifrån de olikheter som finns i beskattningen av bränslen för fjärrvärmeproduktionen. Stora system som drivs av ett företag minskar möjligheterna att skapa förutsättningar för konkurrens och mångfald på den lokala värmemarknaden. Riskerna att de mindre företagen skall komma efter i utvecklingen är inte entydiga. Bl.a. uppges mindre företag i större utsträckning anlita extern spetskompetens för sin utveckling. I undersökningen ingår ett par kommuner som överlåtit eller står i begrepp att överlåta sitt energiföretag och som inte har egen värmerörelse (en eller flera hetvattencentraler finns i bostadsföretagets eller den tekniska förvaltningens regi). Motivet till försäljning av värmeunderlaget uppges vara att kommunen saknar egen kompetens att utveckla en värmerörelse. Bristande finansiella resurser anges också som skäl. 6.4Konkurrens vid förvärv eller utbyggnad Flertalet intervjuade är av uppfattningen att värmerörelser måste få växa genom förvärv.