sou · GNB3105d1 · 2000-01-01 00:00:00 — En total gallring av uppgifter i ett dataregister kan med andra ord omöjliggöra en senare rekonstruktion av händelseförlopp. Integritetsintresset tjänas in te alltid bäst av att så många upp gifter som möjligt gallras. I vissa fall har be- varandet av känsliga uppgifter visat sig vara till stor fördel för enskilda. Som exempel kan nämnas steriliseringsfrågan. Ett stort antal personer kan nu få upprättelse för tidigare allvarliga inte gritets- kränkningar, just på grund av att de känsliga uppgifterna inte har för- störts, utan i stället har bevarats och därigenom kunnat utgöra underlag för att rekonstruera histo riska händelseförlopp. Grundläggande bestämmelser om bevarande och gallring av uppgifter hos myndigheter finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och arkivlagen (1990:782). Innebörden av dessa bestämmelser redovisas i av snitt 2.6. kompletteras dessa regler ofta med särskilda bestämmelser i register- författ ningarna. Gallringsbestämmelserna i de för fattningarna är i flera fall svåra att tillämpa på grund av den detaljerade upp läggningen av bestämmelserna. Enligt vår bedömning finns det behov av klara och enkla regler om gallring i de lagar som skall reglera behandling av per- sonuppgifter i myndighetsverksamhet. Hur dessa bestämmelser bör ut- formas kan bero på sådana omständigheter som om fattningen av och integritetskänsligheten hos de registrerade uppgifterna. 6.8.2Alternativa metoder för reglering av beva rande och gallring Vi har funnit att det finns fem huvudalternativ till hur gallrings- och be- varandefrågor kan regleras i speciallagstiftningen för behandling av personuppgifter i myndighetsverksamhet, nämligen 1.att inte ha några särbestämmelser över huvud taget, 2.att ange att regeringen eller får besluta om gallring skall ske, 3.att ange att samtliga uppgifter skall gallras och när det skall göras, men ge regeringen eller möjlighet att besluta om un- dantag, 4.att i detalj ange vilka uppgifter som skall gallras eller bevaras och när gallring skall göras, men ge regeringen eller möj lighet att besluta om undantag, eller 268 Behandling i databaser 5.att ange att samtliga uppgifter skall gallras och när det skall göras, utan möjlighet för regeringen eller att besluta om un- dantag. För integritetskänsliga databaser är det enligt vår bedömning tveksamt att tillämpa alternativ 1. Det skulle innebära att lagstiftaren inte hade någon direkt kontroll över gallrings förfarandet för de aktuella upp gif- terna, utan att de generella och allmänna bestämmelserna i arkivlagen skulle gälla fullt ut. Tekniken har i och för sig använts i annan lag stift- ning som rör känsliga uppgifter, men det har då funnits särskilda skäl för det. I lagen (1998:543) om hälsodataregister saknas bestämmelser om gallring, vilket innebär att arkivlagens bestämmelser blir tillämpliga. Regeringen konstaterade i förarbetena att en alltför om fattande gallring kunde leda till att det inte finns tillräckligt med material för t.ex. epi- demiologiska undersökningar, medan en alltför be gränsad gallring kunde leda till att känsliga uppgifter om enskilda sparas i onö dan. På grund av svårigheterna med att i lagform reglera flera olika register som förändras över tiden avseende innehåll m.m., stannade rege ringen vid att låta arkivlagens bestämmelser gälla (prop. 1997/98:108 s. 59 f.). Även alternativ 2 kan ifrågasättas från integritetssynpunkt. En till- lämpning av den metoden skulle innebära att alla uppgifter i en databas bevaras, om det inte särskilt föreskrivs eller beslutas om att de skall gallras. För omfattande uppgiftssamlingar är det knappast en lämplig metod ur någon synvinkel. Inte minst kan problem uppstå när nya kate- gorier av uppgifter tillkommer. Det skulle då krävas särskilda beslut eller föreskrifter för att dessa uppgifter över huvud taget skulle gallras. En underlåtenhet att reglera gallring skulle leda till att uppgifterna be- varas utan tidsgräns. Om alternativ 3 kan sägas att det är en metod som utgår från att det i lag ställs upp huvudregler för när gallring skall ske. Regeringen eller kan sedan besluta eller meddela föreskrifter om att vissa kategorier av uppgifter skall gallras medan andra uppgifter skall bevaras eller inte gallras över huvud taget. Detta innebär en fördel från författnings synpunkt, eftersom särskild reglering behöver göras endast när det finns skäl för det. En ytterligare för del med en sådan metod är att det direkt i lagtexten finns en säkerhetsventil mot att stora uppgiftssamlingar innehåller uppgifter som inte har något faktiskt värde, men som på grund av sin omfattning kan vara skadliga från integritetssynpunkt. Det bör dock noteras att metoden ställer krav på att det efter hand tas ställning till hur nya upp- giftskategorier skall behandlas, eftersom de annars kan komma att gallras ut helt utan att material bevaras för framtiden. Behandling i databaser 269 En fördel med alternativ 4 är att det direkt i lag klargörs vad som gäller för olika kategorier av uppgifter. Det torde därför inte krävas någon större författnings reglering i efterhand av regeringen eller Riks- arkivet. Alternativet har dock nackdelen att lagstiftningen kan komma att bli onödigt detaljerad och svår tillämpad. Så är t.ex. fallet med skatteregisterlagens gallringsbestämmelser. Därtill kommer att lagen eventuellt skulle behöva ändras i samband med att nya uppgifts ka- tegorier tillförs eller tas bort från databasen, vilket i möjligaste mån bör undvikas. Slutligen kan det hävdas att en sådan ordning kräver mycket noggranna överväganden om vilka uppgifter som behöver bevaras av olika skäl som t.ex. för forskningens behov. Så dana gallringsutredningar är det tveksamt om skall behöva ta ställning till. När det gäller alternativ 5 är det enligt vår bedömning klart att nack- delarna är så stora att metoden inte bör komma i fråga. Förutom pro- blemen – som även gäller för alternativ 4 – med att lagbestäm melserna av nödvändighet måste bli detaljerade, till kommer risken att samhällets behov av att uppgifter bevaras blir eftersatt. 6.8.3Olika metoder för olika databaser Vi gör bedömningen att en metod som innebär att endast arkivlagens bestämmelser skall tillämpas (alternativ 1 ovan) bör kunna tillämpas i de fall då databaserna av olika skäl inte kan anses särskilt integritets- känsliga. Några särskilda regler om beva rande och gallring för att ga ran- tera enskildas integritet lär då inte behövas, sam tidigt som arkivlagens bestämmelser säkerställer att uppgifter bevaras i den omfattning som offentlighetsprincipen kräver. För databaser som är mer integritetskänsliga anser vi att det läm pli- gaste är att tillämpa en metod som innebär att det i lagtexten anges hu- vudregler för när gall ring skall ske, men att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer, , ges möjligheter att fö re- skriva eller fatta beslut om undantag när det anses motiverat (alternativ 3 ovan). Denna lagstiftningsteknik gör det möjligt att ta hänsyn till såväl offentlighets- som integritetsintressen, utan att det kräver en mer omfattande eller tillkrånglad författningsreglering. Att upp gifter skall gallras ur en databas innebär inte med nödvändighet att upp gifterna raderas från lagringsmedierna eller förstörs på annat sätt. Det kan vara tillräckligt att åtgärder vidtas så att uppgifterna inte är till gängliga för myndigheten i den löpande verksamheten. Det kan finnas anledning att i någon form bevara uppgifter som inte längre bör finnas till gängliga i en databas. I de fall uttryckliga gallringsbestämmelser skall finnas för en databas, före slår vi därför att rege ringen eller den myndighet regeringen 270 Behandling i databaser bestämmer skall ges möj lighet att meddela föreskrifter om att uppgifter som undantas från gallring skall över lämnas till en arkivmyndighet. Med en sådan ordning är det möjligt att utnyttja den kunskap och överblick som arkivmyndigheterna besitter i fråga om arkivbildning. Därigenom kan irreparabla misstag i form av oåterkallelig och från arkivbildningens synpunkt felaktig gallring lättare undvikas. Vilken metod som enligt vår uppfattning lämpar sig bäst för de olika databaserna, redovisar vi i 8 kap. i samband med den närmare genom- gången av bl.a. gallringsbestämmelserna i våra lagförslag för skatteför- valtningen, exekutionsväsendet och . 6.9Myndigheters avgiftsuttag vid utlämnande av uppgifter Vårt förslag: En myndighet som är personuppgiftsansvarig för behandling av uppgifter i en databas, skall få ta ut avgifter för att lämna ut uppgifter ur databasen. Regeringen skall meddela närmare föreskrifter om avgiftsuttag. Rätten för myndigheter att ta ut avgifter skall inte få innebära inskränkning i rätten att enligt tryckfrihetsförordningen ta del av och mot fastställd avgift få kopia eller utskrift av allmän handling. 6.9.1Riksrevisionsverkets rapport om avgiftsuttag inom offentlig sektor Regeringen gav i uppdrag att ta fram prin- ciper för prissättning av informationstjänster inom den offentliga sek- torn. Uppdraget omfattade att ta fram enhetliga principer för prissätt- ning av avgiftsbelagda uttag ur databaser med elektroniskt lagrade upp- gifter. Sådant uttag angavs kunna ske genom direktuppkoppling, ut- skrifter, överföring av upp gifter till diskett, cd-skiva eller liknande. Med databas avsåg man data ordnade i dataregister för ett eller flera ända- mål. uppdrag – som genomfördes i samar bete med och Statskontoret – presenterades i rapporten för prissättning av informationstjänster (RRV 1995:64). föreslog i rapporten att en enhetlig princip för prissättning av uttag av information ur databaser skulle tillämpas inom den offentliga sektorn, om inget annat beslutas särskilt. Behandling i databaser 271 bär att avgifterna för uttagen skall beräknas så att samtliga kostnader för att framställa och distribuera uttagen täcks. Fyra tänkbara motiv för avgifts beläggning av informationstjänster redovisades: ·finansiella skäl (statsbudgeten avlastas), ·fördelningspolitiska skäl (det kan anses skäligt att den som efter- frågar en tjänst och som orsakar kostnader får betala), ·avgifterna kan användas i styrande syfte, pekade på vissa hinder för att avgiftsbelägga uttag av uppgifter ur offentliga databaser. Först och främst garanterar offent- lighetsprincipen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen rätten för enskilda att kostnadsfritt ta del av information i form av allmänna handlingar och att mot fastställd avgift få del av kopia eller utskrift. Bestämmelser om sådana avgifter finns i 15–24 §§ avgiftsförord ningen (1992:191). Av 15 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) samt 4 och 6 §§ förvaltnings lagen (1986:223) följer att myndigheter har en serviceskyldighet gentemot en - skilda eller andra myndigheter som innebär att information under vissa förut sättningar skall tillhandahållas avgiftsfritt. En tredje omständighet som kan förhindra avgiftsuttag är i lag stiftning föreskriven uppgiftsplikt. Statsmakten kan härigenom ha ålagt en myndighet att avgiftsfritt föra över uppgifter till en annan myndighet. Slutligen konstaterar att avgiftsuttag inte får motverka syftet med en myndighets verksamhet. En myndighet kan i sin verksamhet vara betjänt av att upp- gifter sprids i största möjliga omfattning, och att under sådana omstän- digheter avgiftsbelägga rätten till informationen kan missgynna myn- digheten. 6.9.2Regeringens syn på avgiftsuttag Regeringen markerade i prop. 1997/98:136, Statlig förvaltning i med- borgarnas tjänst, att en enkel, säker och kostnadseffektiv tillgång till samhällets grundläggande information, eller grunddata, är av väsentlig betydelse såväl för den offent liga för valtningen som för medborgare och företag samt att de möjligheter som till kommit att enkelt ta del av myndigheters information till följd av deras IT-anpassning måste tas till vara. Med grunddata avsåg regeringen offentlig information med bred användning som är av vikt för sam hällets effektivitet. Regeringen konstaterade att principen för avgiftssättning i fråga om myndigheters tillhandahållande av olika varor och tjänster är full 272 Behandling i databaser kostnadstäckning enligt beslut av (prop. 1989/90:138, 1989/90:FiU38, rskr. 1989/90:289) och att bestämmelser om detta finns i avgiftsförordningen (1992:191), men att det saknas ut trycklig reglering av tillhandahållande av uppgifter i elektronisk form. Regeringen fann att den avgift som en myndighet får ta ut bör begränsas för att för bättra till- gängligheten till elektroniskt lagrad information. Avgiften bör därför grundas på kostnaden för att ta fram och distribuera informationen, medan de indirekta kostnaderna för att bl.a. samla in och lagra informationen inte bör räknas in. 6.9.3Regeringsbeslut om avgiftsuttag inom skatteförvaltningen och exekutions väsendet Regeringen beslutade att medge att , skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna får ta ut avgift för att lämna ut uppgifter ur regionala folkbokföringsregister, skatte register, regionala fastighetstaxeringsregister, utsökningsregistret s amt registren för betalningsföreläggande och hand räckning. Medgivandet gällde inte utlämnande som följer av offentlighetsprincipen eller annars av en skyldighet enligt lag eller förordning att lämna ut uppgifter. Be slutet, som gällde till utgången av 1995, har er satts av nya beslut, varigenom regeringen förlängt medgivandet att ta ut av gifter. Det senaste beslutet fattades och gäller till . Rätten att ta ut avgifter enligt regeringens beslut har av de olika myndigheterna utnyttjats i olika omfattning. Avgifter tas bl.a. ut inom exekutionsväsendet för utlämnande av uppgifter till kreditupp lysnings- företag samt inom skatteförvalt ningen för utlämnande till kre ditupplys- ningsföretag, kommuner, landsting och församlingar. visningen för , skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna är utformad på sådant sätt att det i efter hand inte är möjligt att mer exakt ge besked om vilka avgiftsintäkter som härrör från avgifts belagt utläm- nande med stöd av regeringens medgivande. En överslags beräkning från ger dock vid handen att merparten av intäkterna kommer från exekutionsväsendets utlämnande till kreditupplys- ningsföretag. 6.9.4När bör avgifter få tas ut? Såsom har redovisat i sin rapport för pris- sättning av informationstjänster (RRV 1995:64) kan det finnas olika skäl Behandling i databaser 273 för att en myndighet tar ut eller avstår från att ta ut avgifter (se avsnitt 6.9.1). Vi anser, vilket vi motiverar nedan, att det för skatte- förvaltningen, exekutionsväsendet och är möjligt att slå fast vissa grundläggande principer som kan vara vägledande för när avgifter skall tas ut respektive inte tas ut vid utlämnande ur databaser, nämligen följande: ·avgifter skall normalt tas ut inom folkbokföringsverksamheten oav- sett till vem uppgifter lämnas ut, ·avgifter skall normalt tas ut inom samtliga verksamheter när ut- lämnade sker till enskilda subjekt, ·avgifter skall normalt tas ut inom samtliga verksamheter när upp- gifter lämnas ut i form av sammanställningar (statistiska beräk ningar e.d.) till myndigheter eller enskilda, ·avgifter bör inte tas ut vid utlämnande av uppgifter till statliga myn- digheter, ·avgifter bör inte tas ut när den utlämnande myndigheten själv har nytta av att utlämnande sker i så stor omfattning som möjligt. Det grundläggande syftet med folkbokföringen är att tillgodose sam- hällets behov av folkbokföringsuppgifter, vilket skulle kunna tala för att avgifter inte skall tas ut i den verksamheten. Det kan nämligen argumen- teras för att ett fre kvent utlämnande av folkbokföringsuppgifter kommer samhället tillgodo på olika sätt, t.ex. genom ökad effektivitet inom den offentliga sektorn. Folkbokföringsverksamheten belastas dock i olika hög grad av myndigheter m.fl. i samhället när det gäller ut tag av uppgifter, vilket innebär att avgiftsfrihet skulle leda till en snedfördelning av kost- nadsansvaret för verksamheten. Enligt vår mening finns det fog för principen att kostnaden för uppgiftsuttagen skall för delas mellan dem som tar del av uppgifterna i proportion till mängden uppgifter som de får del av. Vi är därför av den uppfattningen att auto matiserat utlämnande av folkbokföringsuppgifter bör vara avgifts belagt. En följd av denna principiella inställning är att vi inte anser att det finns några bärande skäl för att bevara den avgiftsfrihet som gäller inom folkbokföringen för utlämnande av uppgifter i aviserings registret till , Riksförsäkrin gsverket, , och Enskilda har normalt möjlighet att få tillgång till uppgifter med stöd av tryckfrihetsförordningen. För sådant uppgiftsutlämnande finns sär- skilda bestämmelser om avgifter. När enskilda vill ta del av en större mängd uppgifter på medium för auto matiserad behandling – vilket inte omfattas av tryckfrihetsförordningens bestäm melser – av t.ex. mark- nadsföringsskäl eller av andra orsaker som betingas av be driven närings- 274 Behandling i databaser 1999:105 verksamhet, finns det enligt vår mening anledning att låta dem som drar nytta av uppgifterna att bidra ekonomiskt till den verksamhet från vilken utlämnandet sker. Vid utlämnande på elektronisk väg till en skilda bör de utlämnande myndigheterna således få ta ut avgifter. När en myndighet på beställning av andra myndigheter m.fl. gör sta ti- stiska sammanställningar eller andra beräkningar på auto matiserad väg av uppgifter i databaser, är det enligt vår mening rimligt att beställaren bär kostnaden för de behand lingar som ligger till grund för utläm nandet. Detsamma bör gälla när det finns en efterfrågan på t.ex. stati stiska sammanställningar som regelmässigt tillhandahålls av en myndighet utan att det uttryckligen är en beställning från ett eller flera sub jekt. Enligt vad vi har erfarit är sådant utlämnande främst aktuellt för verket. Mellan bl.a. och myndigheter inom skatteförvaltningen förekommer ett nära samarbete i ett antal frågor. Det gäller främst kon- trollverksamhet m.m. avseende mervärdesskatt och punktskatter. När myndigheter med näraliggande verksamheter lämnar ut uppgifter till varandra, är det enligt vår uppfattning inte rimligt att avgifter tas ut. Tvärtom är det värdefullt att ett sådant utbyte av upp gifter flyter så smidigt som möjligt och att belägga sådant utlämnande med avgifter är enligt vår mening inte motiverat från någon synpunkt. Även när det inte förekommer ett direkt löpande samarbete mellan myndigheter, anser vi att mycket talar för att avgifter inte bör tas ut av statliga myndigheter. När en statlig myndighet begär uppgifter från exempel vis en skatte- eller kronofogdemyndighet, får det förutsättas att uppgifterna är av sedda att användas på ett för staten värdefullt sätt. Även om det kan argu menteras för att kostnaden för utlämnande av uppgifter mellan statliga myn dig- heter av budgeteringsskäl bör fördelas, anser vi inte att det finns bärande skäl för att t.ex. Riks polisstyrelsen eller m.fl. skall betala avgifter för upp gifter från skatteförvalt ningen, exekutionsväsendet eller som de behöver i sin verksamhet. Undantag från denna princip bör dock göras vid löpande ut tag av folkbokföringsuppgifter (se ovan om folkbokföringsuppgifter). Det förekommer att myndigheter på elektronisk väg tillhandahåller – eller vill ha möjlighet att tillhandahålla – uppgifter för att de skall få så omfattande spridning som möjligt. I de fallen kan det närmast vara hämmande för verksamheten att av giftsbelägga utlämnandet och sådana uppgifter bör således tillhandahållas kost nadsfritt. Som exempel på uppgifter vilka bör få så stor spridning som möjligt, kan nämnas in- formation från skatteförvaltningen om näringsidkares innehav av skatt- sedel. Behandling i databaser 275 6.9.5En lagreglerad rätt att ta ut avgifter En fråga som inställer sig är om det finns anledning att författnings reg- lera rätten för myndigheter att ta ut avgifter vid utlämnande av upp gifter ur databaser. En sådan reglering skulle ersätta det i avsnitt 6.9.3 diskuterade medgivande som regeringen har lämnat , skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna att ta ut avgifter vid utlämnande från olika register. Om det medgivandet kan förväntas bli permanentat talar starka skäl för att direkt i den lag stiftning som skall reglera behandlingen av personuppgifter ge myndigheterna rätt att ta ut avgifter. En sådan reglering skulle bli aktuell i flertalet av de lagar vi föreslår. Avgif ter får nämligen tas ut inom beskattningsverksamhet, folkbokför ingsverksamhet, utsök ningsverksamhet m.m. Det kan även finnas anledning att ha motsvarande reglering för verkets databas. Vi redovisar i föregående avsnitt som vår inställning att avgifter under vissa förutsättningar bör få tas ut vid utlämnande från myndig- heternas databaser. Vi före slår därför att de myndigheter som berörs av våra lagförslag skall ges möj lighet att ta ut avgifter för att lämna ut upp- gifter ut databaser. Det bör dock ankom ma på regeringen att närmare föreskriva om när och i vilken omfattning avgifter skall tas ut. Av - giftsuttag enligt den föreslagna bestämmelsen får natur ligtvis inte in- skränka på rätten att ta del av och mot i annan ordning fastställd av gift få kopia eller avskrift av en allmän handling enligt tryckfrihets- förordningen.