sou · GNB342d3 · 2000-01-01 00:00:00 — Utredningens förslag: Erforderliga bemyndiganden för Luftfarts- verket att utöva tillsyn i form av verksamhetskontroll samlas i en be- stämmelse i luftfartslagen med en anknytande bestämmelse i luftfarts- förordningen. ges en generell rätt att förena ett föreläggande eller förbud, som verket meddelar enligt luftfartslagen eller enligt före- skrifter som har meddelats med stöd av lagen, med vite. Tillsyn är ett centralt begrepp inom den internationella civila luftfarten. Av Chicagokonventionen och medlemskapet i följer en skyldighet för varje medlemsstat att utöva tillsyn över de luftfartsverksamheter som bedrivs eller skall bedrivas med stöd av auktorisationer som utfärdats av medlemsstaten och att bl.a. för detta ändamål inrätta en nationell luft- fartsmyndighet (se t.ex. bilaga 6, del I, kapitel 4, paragraf 4.1.4 respek- tive doc 8335-AN/879, for Operations In- spection, Certification and Continued Surveillance). Verksamheten inom JAA bygger också på förutsättningen att de nationella luftfartsmyndig- heterna utövar tillsyn över att flygsäkerhetsbestämmelserna efterlevs. Tillsyn förekommer inte bara i samband med flygsäkerheten, utan kan även avse t.ex. luftfartsskyddet, miljön eller luftfarts- och trafikpoli- tiska regler. Begreppet tillsyn förekommer på flera ställen i LL och LF samt även i förordningen (1988:78) med instruktion för . Luftfarts- verket är den myndighet som utövar tillsynen över flygsäkerheten inom den civila luftfarten. Inom är det chefen för spektionen som – förutom att utfärda flygsäkerhetsföreskrifter – har att utöva tillsynen. Tillståndsgivning och annan auktorisation förutsätter en granskning före tillståndets utfärdande eller auktorisationen och därefter en fortlö- pande tillsyn. delar därför in tillsynsverksamheten i två huvudgrupper; t illträdeskontroll och verksamhetskontroll. Med till- trädeskontroll avses examination, granskning, inspektion och kontrollför- faranden innan person, organisation eller materiel medges tillträde till Med verksamhetskontroll avses fortlöpande inspek- tions- och kontrollverksamheter avseende dels funktionen hos personal, organisation och materiel som getts tillträde till luftfartssystemet, dels efterlevnaden av bestämmelserna i luftfartsförfattningarna. fastställer i föreskrifter miniminivån för den säker- hetsstandard som skall gälla. Den som bedriver verksamheten har det verkställande ansvaret för att de föreskrivna flygsäkerhetskraven upp- fylls. Varje företag skall ha en lämplig organisation, instruktioner, hand- böcker, särskilt utsedda personer med särskilda ansvarsområden etc. som säkerställer att den fastställda flygsäkerhetsstandarden uppfylls och att alla avvikelser åtgärdas. Tillsynen över flygsäkerheten är till stor del inriktad på kontroll av att den som utövar eller skall utöva en viss verksamhet har utvecklat ett eget kvalitetssystem för styrning och uppföljning av verksamheten. De som utövar driften och deras kvalitetssystem är av central betydelse för flyg- säkerheten och blir därigenom det främsta målet för myndigheternas till- syn. En sådan systeminriktad tillsyn kompletteras med granskning av verksamhetsutövare i form av bl.a. linjeinspektioner och granskning av enskilda detaljer för verifikation av hur kvalitetssystemet fungerar. Den nuvarande LL med tillhörande bestämmelser i innehåller vis- sa uttryckliga bemyndiganden för att utöva tillsyn, t.ex. över luftvärdigheten och miljövärdigheten (3 kap. LL), bemanningen (4 kap. LL) samt över flygplatser och flygtrafikens anläggningar med navi- gationshjälpmedel (6 kap. LL). I anslutning till bestämmelserna i 3 och 6 kap. LL om tillsyn finns bestämmelser om rätt till tillträde till luftfartyg, flygplatser och anläggningar med navigationshjälpmedel. I LL och LF finns även bestämmelser om anlitande av särskilda sak- kunniga för att biträda vid tillsynen eller sköta vissa till- synsuppgifter (se 3 kap. 2 § andra stycket och 4 kap. 2 § LL samt 16 § och 92 § andra stycket LF). En delegering av tillsynen är nödvändig för att de tre skandinaviska luftfartsmyndigheterna genom OPS-utvalget och STK (se avsnitt 2.4.5) praktiskt skall kunna utföra tillsynen över det skandinaviska flygföretaget (se SOU 1955:42 s. 62 f. och prop. 1957:69 s. 60 och 71). Enligt 3 kap. 3 § tredje stycket LL och 19 § and- ra stycket LF får uppdra åt särskild sakkunnig att utfär- da och förnya luftvärdighetsbevis och motsvarande gäller i tillämpliga delar miljövärdighetsbevis enligt 3 kap. 1 § LL och 26 § andra stycket LF (miljövärdighetsbevis har inte tidsbegränsad giltighet, de förnyas således inte). Enligt 4 kap. 18 § andra stycket LL och 32 § andra stycket LF får uppdra åt annan att genomföra certifikatprov. I 14 kap. 3 § andra stycket LL finns ett generellt bemyndigande för rege- ringen att i vissa fall föreskriva att en myndighet får överlämna förvalt- ningsuppgift åt annan, även om uppgiften innefattar m yndighetsutöv- Regeringen har utnyttjat denna möjlighet i 27 § tredje stycket LF (amatörbyggnadstillstånd) och i 92 § andra stycket LF (tillsyn över icke kommersiell luftfart med t.ex. amatörbyggda luftfartyg och segelflyg- plan) samt i 131 § fjärde stycket LF (tillsyn över fallskärmshoppning, skärmflyg o.d. samt utfärdande av kompetensbevis för sådana verksam- heter). I anslutning till bestämmelserna om tillsyn i 59 § andra stycket och 92 § tredje stycket LF finns även bemyndiganden för att ålägga flygplatsinnehavare och den som bedriver luftfartsverksamhet att lämna upplysningar och uppgifter till . Beträffande vissa viktiga områden som faktiskt ut- övar tillsyn över saknas uttryckliga bemyndiganden. Det gäller tillsynen över flygtrafiktjänst, flygföretag och flygskolor samt tillsynen över sådan verksamhet som berörs av föreskrifterna om luftfartsskyddet (security). De bemyndiganden som krävs för att tillsyn i form av erforderlig till- trädeskontroll skall kunna utövas har i utredningens förslag tagits in i anslutning till respektive materiella regler. När det gäller tillsyn i form av verksamhetskontroll anser utredningen att erforderliga bemyndiganden för att utöva sådan till- syn bör samlas i en bestämmelse i luftfartslagen med en anknytande be- stämmelse i luftfartsförordningen. Denna bestämmelse kan även inne- hålla ett bemyndigande om anlitande av utomstående för att biträda med tillsynen och om tillträde till anläggningar m.m. för utöva tillsynen. Även det generella bemyndigande som finns i 14 kap. 3 § andra stycket LL för normgivnings- och tillsynsmyndigheten (), att till utom- stående delegera förvaltningsuppgifter som innefattar m yndighetsutöv- ning, kan lämpligen tas in i samma paragraf. () har i en rapport (F 1993:33) Luftfartsin- spektionens kontroll av flygsäkerheten – som av regeringen har överläm- nats till utredningen – förslagit att regeringen skall överväga möjlighe- terna att differentiera maktmedel. Enligt RRV:s bedömning är inspektionens maktmedel inte tillräckligt väl anpassade till de flygsäkerhetsbrister som vanligen förekommer på marknaden. Bristerna är endast i undantagsfall så allvarliga att det finns anledning att återkalla tillstånd, införa restriktioner i verksamheten eller överlämna händelser till polis för allmänt åtal. För mer allmänt före- kommande brister saknas väl avpassade maktmedel. RRV:s bedömning är att det i dessa fall skulle vara mest smidigt att använda någon form av ekonomisk sanktion, som böter eller föreläggande om ekonomiskt vite. Utredningen har mot denna bakgrund gjort en översyn av de maktme- del som har till sitt förfogande. Dessa är er- inran samt återkallande eller begränsning av tillstånd och godkännanden. I likhet med RRV finner utredningen att maktme- del inte är tillräckligt väl anpassade till de flygsäkerhetsbrister som före- kommer på marknaden. Utredningen har därför på en del punkter föreslagit en differentiering av maktmedel. Som exempel kan nämnas att är återkallelse av ett godkännande det enda medel som står till buds om en flygplats som har blivit godkänd inte längre uppfyller de flygsäkerhetsmässiga kraven. Enligt utredningens förslag införs därut- över möjlighet att återkalla tills vidare samt att begränsa ett drifttillstånd till att gälla viss del av verksamheten eller att gälla under vissa förutsätt- ningar, om det är tillräckligt för att upprätthålla flygsäkerheten. Utredningen har även funnit att det i vissa fall skulle vara en fördel att kunna använda någon form av ekonomisk sanktion. Utredningen före- slår därför att det införs en bestämmelse som ger en ge- nerell rätt att förena ett föreläggande eller förbud, som verket meddelar enligt luftfartslagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, med vite. 18 Forum i mål av lufträttslig art Utredningens förslag: Inga särskilda forumregler införs för brottmål och tvistemål med lufträttslig anknytning. Samtliga tingsrätter i landet är behöriga att i första instans hand- lägga mål med lufträttslig anknytning. Detta gäller såväl tvistemål som brottmål. Frågan om vilken domstol som är behörig i det enskilda fallet avgörs enligt de allmänna reglerna i 10 och 19 kap. . Utredningen har i sitt arbete funnit skäl att behandla frågan om lufträttsmålen bör samlas till någon eller några få underrätter. Frågan har tidigare diskuterats . De lufträttssakkunniga berörde frågan i sitt avgivna förslag till lag om inskrivning av rätt till luftfartyg m.m. Departementschefen uttalade (prop. 1955:13 s. 99) att det ur vissa synpunkter kunde vara önskvärt med en centralisering inte bara av inskrivningsärendena rörande luftfar- tyg utan också av de mål som har anknytning till inteckningar och in- tecknade fordringar. Enligt departementschefen borde frågan dock be- handlas i samband med att ett förslag till luftfartslag utarbetades. Under arbetet med förslaget till luftfartslag uppmärksammades pro- blemet återigen av de lufträttssakkunniga (SOU 1955:42 s. 194 f.). De uttalade bl.a. att de vinster som en centralisering av lufträttsmålen kunde väntas medföra inte borde överskattas. Dessa mål kunde nämligen, åt- minstone inom en överskådlig framtid, beräknas bli ganska få och röra skiftande förhållanden. De var därför inte ägnade att ge någon särskild förtrogenhet med lufträtten. Med hänsyn till de olägenheter som en cent- ralisering av målen i åtskilliga fall skulle innebära för parterna ansåg därför de sakkunniga att landets samtliga underrätter borde vara behöri- ga att handlägga såväl tvistemålen av lufträttslig art som brottmålen en- ligt lufträttslagstiftningen. Departementschefen delade de sakkunnigas uppfattning och pekade på domstolarnas möjligheter att få tillgång till särskild expertis i lufträttsmålen genom förhör med sakkunniga (prop. 1957:69 s. 198 f.). Med anledning av en framställning från behandlade Utredningen angående inskrivning av rätt till luftfartyg m.m. frågan om 316 Forum i mål av lufträttslig art forum i lufträttsmål i betänkandet Rätt till luftfartyg m.m. (SOU 1976:70). Utredningen anförde bl.a.: Frågan om att koncentrera handläggningen av lufträttsmål i första instans till vissa domstolar har kommit i ett annat läge . har påpekat att dessa mål blivit alltmer invecklade och därför mer än tidigare kräver särskilda erfarenheter hos domstol, åklagare och advokater. Att kon- centrera handläggningen framstår därför som mera önskvärt . har lufträttsmålen ökat i antal, låt vara att antalet alltjämt är be- gränsat. Lufträttsmålen är spridda över hela landet. Att dela upp dem i första instans på en tingsrätt inom varje hovrätts domkrets skulle ge en relativt jämn fördelning av målen. En liknande koncentration har också ansetts lämplig för sjörättsmålen. 1970 och 1973 har handläggningen av dessa förlagts till sju allmänna underrätter såsom sjörättsdomstolar. En geografisk fördelning av särskilda lufträttsfora på motsvarande sätt kan en- dast i undantagsfall komma att vålla parter några större olägenheter i form av långa resor. Samma underrätter som är sjörättsdomstolar skulle således även kunna vara lufträttsdomstolar. Härtill kommer att de sjö- och lufträttsliga rättsområdena är så närbesläktade att likartade problemställningar ofta möter i civila sjö- och lufträttsmål. Det är därför naturligt och i flera hänseenden fördelaktigt att låta samma domstolar handlägga dessa typer av mål. Genom den spridning över landet på sju tingsrätter som målen då får, måste parters berättigade krav på rimligt avstånd till domstolen anses tillgodosedda. Även denna relativa koncentration av målen kan ge dessa domstolar särskild insikt i luftfartsförhållanden. I den mån man skulle behöva tillföra dem ytterligare sakkunskap kan det naturligtvis tillgodoses genom sakkunnigbevisning. Utredningens förslag ledde inte till några ändringar i lagstiftningen. Vid remissbehandlingen fick dock förslaget ett till övervägande del positivt mottagande. Med anledning av en skrivelse från till regeringen tog även flyglagutredningen upp frågan om forum i lufträtts- mål (se Ds K 1981:12 s. 179 ff.). uppgav i sin skrivelse till regeringen att de lufträttsli- ga brottmålen hade blivit alltmer invecklade sedan luftfartslagens till- komst. Man beskrev de problem som uppkom när målen handlades vid domstolar utan erfarenhet av sådana mål. Det framhölls också att åkla- garna inom det dåvarande systemet inte alltid hade tillräcklig sakkun- skap för att kunna utföra åtalen på ett tillfredsställande sätt. fann att de som hade att ta befattning med lufträttsliga brottmål, främst domare och åklagare, var i behov av större insikter i och erfarenheter av lufträttsförhållanden. Med denna utgångs- punkt ansåg utredningen att det fanns skäl att koncentrera de lufträttsliga brottmålen till ett mindre antal tingsrätter. Forum i mål av lufträttslig art 317 Utredningen fann å ena sidan att lufträttsmålens antal talade för att de koncentrerades till en enda tingsrätt och därmed också en hovrätt. Å andra sidan fann utredningen att nackdelarna med en sådan koncentra- tion i form av besvär och kostnader för den enskilde var så stora att de inte uppvägdes av de fördelar som skulle kunna vinnas. En rimlig av- vägning ansågs därför vara att handläggningen av de lufträttsliga brott- målen skulle anförtros några få tingsrätter med lämplig geografisk sprid- ning i landet. Mot denna bakgrund ansåg flyglagutredningen att den lös- ning som föreslagits av utredningen angående inskrivning av rätt till luft- fartyg m.m. var ändamålsenlig. föreslog därför att frågan om ansvar för brott enligt luftfartslagen och enligt de föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag skulle prövas av de tingsrätter som är sjörättsdomstolar. Utredningens förslag fick under remissbehandlingen ett blandat mot- tagande. I propositionen uttalade departementschefen (se prop. 1984/85:212 s. 145) att han delade den uppfattning som flera avstyrkan- de remissinstanser gett uttryck för, nämligen att det inte förelåg tillräck- ligt starka skäl för att begränsa tingsrätternas behörighet när det gällde lufträttsmål. Departementschefen anförde att antalet lufträttsmål var så litet att de fördelar man kunde uppnå genom en specialisering till vissa domstolar uppenbarligen var begränsade. Även med en sådan ordning skulle det bli nödvändigt för åklagare och domstol att införskaffa sär- skild sakkunnigbevisning. Senast har , i en rapport (F 1993:33) Luftfartsin- spektionens kontroll av flygsäkerheten, föreslagit att regeringen – med anledning av svårigheterna att komma till rätta med viss olovlig verk- samhet, främst s.k. svartflygning – skall överväga om inte luftfartsmål bör koncentreras till en särskild domstol, eventuellt med expertmedver- kan. Denna rapport har av regeringen lämnats över till Lufträttsutred- ningen. Det kan visserligen sägas att de skäl som i tidigare utredningar an- förts för att koncentrera de lufträttsliga brottmålen till ett mindre antal tingsrätter alltjämt gör sig gällande. Å andra sidan måste beaktas att antalet lufträttsliga brottmål är mycket begränsat. –1997 var det totala antalet lagföringar avseende luftfartslagen och luftfartsförordningen 115 (luftfartslagen – 2 åtalsunderlåtelser, 43 strafförelägganden och 38 domar; luftfartsförordningen – 2 åtalsunder- låtelser, 10 strafförelägganden och 20 domar). Som jämförelse kan näm- nas att –1980 a vdömdes totalt ca 160 lufträttsliga brottmål i landet. Enligt utredningens mening är antalet lufträttsmål som prövas i domstol alltjämt så få, att även om de koncentrerades till en en- da tingsrätt skulle någon särskild förtrogenhet med lufträtten inte upp- 318 Forum i mål av lufträttslig art Utredningen finner därför inte skäl att föreslå att de lufträttsliga brottmålen skall koncentreras till en eller ett mindre antal tingsrätter. När det gäller handläggningen av de lufträttsliga brottmålen vill ut- redningen peka på åklagarnas stora betydelse. En hög kompetens hos de åklagare som handlägger luftfartsmål kan antas medföra att domstolarna som underlag för bedömningen får utredningar av god kvalitet. Syftet med omorganisatio- nen var att tillskapa färre men betydligt mera slagkraftiga åklagarenhe- ter. Inom ramen för denna nya organisation torde det finnas möjlighet att inom varje åklagarmyndighet – sju stycken – koncentrera handläggningen av luftfartsmålen till en eller några åklagare. Utredning- en anser dock att det bör undvikas att en enhetlig modell för handlägg- ningen av luftfartsmål hos åklagarmyndigheterna fastläggs. Detta får i stället lösas under hänsynstagande till lokala förhållanden. Utredningen erinrar om domstolarnas möjligheter att få tillgång till särskild expertis i lufträttsmålen genom förhör med sakkunniga. Beträffande tvistemål med lufträttslig anknytning finns det ingen till- gänglig statistik om hur många sådana mål som avgörs . Det torde dock på goda grunder kunna antas att de uppgår till endast ett fåtal. Mot denna bakgrund finner utredningen inte heller skäl att lägga fram förslag om ändrade forumregler för de tvistemål som har lufträttslig anknytning. Utredningens förslag: Reglerna om överklagande av beslut ändras så att endast beslut i frågor som rör trafiktillstånd över- klagas till regeringen. Övriga beslut som rör myndighetsutövning mot enskild överklagas till allmän förvaltningsdomstol. är den centrala förvaltningsmyndighet som har hand om frågor som rör den civila luftfarten. Enligt 1 § förordningen (1988:78) med instruktion för är verkets huvuduppgifter förutom att främja utvecklingen av den civila luftfarten bl.a. att ansvara för drift och utveckling av statens flygplatser för civil luftfart, att utöva tillsyn över flygsäkerheten för den civila luft- farten och att svara för skyddet av miljön mot föroreningar från civil luftfart. Inom samma organisation ryms således affärsverksamhet, myn- dighetsutövning och s.k. sektor uppgifter. Utöver de huvuduppgifter som har t illdelats i sin in- struktion har verket även erhållit en rad mer specifika bemyndiganden att handha vissa frågor och att fatta beslut i dessa. De flesta och viktigaste av dessa bemyndiganden återfinns i luftfartslagen och luftfartsförord- ningen. Som exempel på annan lagstiftning där tilldelas ansvarsuppgifter kan nämnas rä ddningstjänstlagen ( 1986:1102) och för- ordningen (1982:923) om transport av farligt gods. När det gäller frågan om ett beslut av kan överklagas får svaret sökas i ett flertal olika författningar. I sammanhanget kan nämnas att även om det i en författning anges att ett beslut enligt författningen eller ett beslut av en viss myndighet kan överklagas, skall detta inte uppfattas så att alla sådana beslut är över- klagbara. Överklagbarheten är nämligen begränsad till följd av de all- männa principer som har utbildats i praxis. Angående dessa principer, se och , Nya förvaltningslagen, 4:e uppl., s. 269 ff. Vidare finns det i 22 § förvaltningslagen (1986:223) en allmän regel om vem som har klagorätt, den subjektiva klagorätten. Där anges att ett 320 Överklagande av beslut beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det gått honom emot. När det gäller möjligheten att överklaga ett beslut som har fattats av finns det en allmän bestämmelse härom i 35 § förord- ningen med instruktion för . Enligt denna bestämmelses första stycke får beslut i personalärenden överklagas hos regeringen, om något annat inte följer av lagen (1971:309) om behö- righet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål, lagen (1987:439) om inskrä nkning i rätten att överklaga eller andra föreskrif- ter. beslut som rör antagning till utbildning i flygtrafik- ledningstjänst får enligt paragrafens andra stycke inte överklagas. Ver- kets beslut i andra ärenden får enligt tredje stycket i paragrafen överkla- gas endast om det följer av en annan bestämmelse än 22 a § förvaltning- slagen eller om det i en föreskrift särskilt hänvisas till 22 a § förvaltning- slagen. Sistnämnda bestämmelse innehåller en allmän regel om domstol- sprövning av förvaltningsbeslut som innebär att förvaltningsbeslut som är överklagbara får överklagas till allmän förvaltningsdomstol om inte något annat är särskilt föreskrivet. Slutligen föreskrivs i 35 § fjärde stycket förordningen med instruktion för att om ett ären- de avser myndighetsutövning mot någon enskild och det inte finns sär- skilda föreskrifter om överklagande, får dock beslutet överklagas hos regeringen. En sådan överklagandebestämmelse som avses i 35 § tredje stycket förordningen med instruktion för finns i 14 kap. 2 § LL. Enligt första stycket i denna paragraf överklagas beslut enligt luftfartslagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den, i frågor som rör certifikat, elevtillstånd, behörighetsbevis, till- stånd att tjänstgöra på luftfartyg utan certifikat, registrering av luftfartyg eller förbud för luftfartyg att avgå, hos allmän förvaltningsdomstol. Enligt 14 kap. 2 § andra stycket LL överklagas be- slut i andra frågor än som avses i första stycket hos regeringen. Lokutio- nen andra frågor än som avses i första stycket måste läsas som Luft- fartsverkets beslut enligt luftfartslagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den i andra frågor än som avses i första stycket. fastställde riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätten att överklaga beslut till regeringen. I enlighet med dessa riktlinjer har strävandena inriktats på bl.a. att från regeringen lyfta bort sådana ärenden som inte kräver ställningstaganden från regeringen som politiskt organ. Enligt riktlinjerna bör det i allmänhet ankomma på regeringen att pröva överklaganden i frågor där försvars-, ordnings-, säkerhets-, allmänekonomiska eller andra statsnyttosynpunkter är sär- skilt framträdande, medan förvaltningsdomstolarna huvudsakligen bör befatta sig med sådana mål av rättslig natur, vilka rör förhållandet mel- Överklagande av beslut 321 lan enskilda inbördes eller mellan enskilda och det allmänna och vilkas avgörande kan vara av väsentlig betydelse för den enskilde (prop. 1983/84:120). Vid översynen av överklagandebestämmelserna i luftfartslagen har utredningen beaktat dessa riktlinjer. Mot bakgrund av riktlinjerna har utredningen funnit att när det gäller beslut enligt luftfartslagen eller en- ligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den, är det endast Luft- fartsverkets beslut i frågor som rör trafiktillstånd som bör överklagas till regeringen. övriga beslut i frågor som rör myndighets- utövning bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I sin verksamhet fattar beslut i en rad ärenden som inte rör myndighetsutövning. Exempel på sådana ärenden är de som an- går affärsverksamhet, egendomsförvaltning samt förhandlingar och avtal med enskild. Besked som en myndighet lämnar som företrädare för ena parten i privaträttsliga och liknande förhållanden brukar kallas partsbe- sked. De partsbesked som lämnar med stöd av förord- ningen med instruktion för kan inte överklagas eftersom de inte avser myndighetsutövning (se 35 § sista stycket).