sou · GNB3118 · 2000-01-01 00:00:00 — Några krav på att uppdragsverksamheten skall drivas i separata resultatenheter eller att särredovisning skall ske finns inte. Däremot skall en räken skaps- mässig redogörelse upprättas efter kontraktperiodens utgång. 3 En mera utförlig redogörelse för bestämmelserna i denna lag återfinns i betänkandet uppdragsverksamhet 1998 (SOU 1998:119). Kommunerna och amtskommunerna har använt sig av lagen endast i begränsad omfattning.4 Det har i huvudsak varit fråga om försäljning av tjänster. Någon särskild typ av verksamhet synes inte ha varit dominerande och det har företrädesvis varit tal om uppdrag av mindre värde. Exempel på verksamhetsområden är miljöområdet, det sociala området, hälso- och undervisningsverksamhet, ADB-tjänster och varu- leveranser. Försäljning av kollektivtrafiktjänster synes inte ha före- kommit. I den finska lagen om tillståndspliktig persontrafik på väg infördes en regel som ger en kommun rätt att producera trafik- tjänster även inom en annan kommuns område (4 §). 5 I samma stadgande framhålls, att kommuner vid behov kan samarbeta med varandra när de tillhandahåller och köper kollektivtrafiktjänster. De finska bestämmelserna tar särskilt sikte på fall då tjänster produceras för en grannkommun. Förutom vikten av samarbete framhålls - i förarbetena till de finska bestämmelsern (RP 52/1994) - att konkurrensen främjas av att kommuner ges möjlighet att erbjuda sina trafiktjänster utanför den egna kommunen. Vidare anges att en sådan ordning bidrar till att upprätthålla konkurrensen som det motverkar konkurrenshinder i de kommuner som själva tillhandahåller trafiktjänster. I är det endast de tre största kommunerna, , och , som har trafik verksamhet. Av dessa är en relativt aktiv anbudsgivare vid offentliga upphandlingar både inom och utanför den egna kom munen. bedriver bolaget trafik i grannkommunerna, men har också lagt anbud i t.ex. Åbo kommun. Där har man dock inte vunnit någon upphandling. har således använt sig av möjligheten att sälja sina tjänster till annan kommun, men omfattningen är ganska marginell. De andra två kom munerna, Åbo och , har inte använt sig av möjligheten att sälja sina tjänster till annan kommun. 4Dessa och andra uppgifter finns redovisade i rapporten med anvendelsen af lov om kommuners og amtskommuners udförelse af opgaver for andre offentlige myndigheder, som överlämnades till . 5Samtliga paragrafhänvisningar i det följande avser lagen om tillståndspliktig persontrafik på väg 15.2.1991/343. Liksom i gäller reglerna om offentlig upphandling vid anskaffning av trafiktjänster. I den finska glesbygden brukar antalet anbudsgivare vid ett upphandlingstillfälle vara få och konkurrensen är därmed inte särskilt stor. I storstadsregionerna är situationen den omvända med relativt många anbudsgivare vid varje upphandlingstill- fälle och konkurrensen är därmed större där. I dessa områden deltar regelmässigt också utländska trafikbolag i anbudsförfarandet. Kommunerna har till uppgift att fastställa nivån på servicen inom kollektivtrafiken inom sitt område. Kommunerna skall därvid samarbeta med varandra och försöka samordna de tjänster som till handahålls inom olika persontrafikformer. För att få utföra vägbunden persontransport med motorfordon mot ersättning erfordras regelmässigt någon form av trafiktillstånd. Ett s.k. kollektivtrafiktillstånd berättigar innehavaren att bedriva beställnings- och köptrafik med buss i hela landet och ett s.k. linjetrafiktillstånd berättigar innehavaren att bedriva linjetrafik med buss. Trafiktillstånden beviljas i de flesta fall av i det län där sökanden har sitt hemvist. Ett kollektivtrafiktillstånd skall beviljas den sökande som uppfyller lämplighetskriterier som gäller yrkesskicklighet, gott anseende och solvens (9 §). Någon behovsprövning görs inte. Ett sådant tillstånd är giltigt . En nä rmare presentation av försöksverksamheten 33 2En närmare presentation av försöks- verksamheten 2.1De särskilda villkoren för försöks verk- samheten I försökslagen uppställs en rad villkor för den vidgade kompetensen. Av lagtexten och propositionen (prop.1995/96:167) kan följande vill kor utläsas. Uppdragsverksamheten gäller endast offentliga köpare. Vid försälj- ning till privata köpare kommer den kommunalrättsliga komp etensen att vara begränsad till möjligheten att sälja tillfällig över skottskapacitet. Den vidgade kompetensen avser den svenska marknaden. Kommuners och landstings export av kommunala tjänster till utlandet regleras genom lagen (1986:753) om tjänsteexport. Lokaliseringsprincipen gäller inte. Uppdragsverksamheten får så- ledes drivas utan att verksamheten har sådan anknytning till kommunen, eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen. Någon generell geografisk avgränsning som innebär att uppdrags- verksamheten endast får bedrivas i grannkommunerna uppställes inte. Uppdragsverksamheten skall bedrivas på affärsmässiga grunder. Självkostnadsprincipen bryts när det gäller prissättningen av up pdrags- verksamheten. I priset skall inräknas en viss vinstmarginal om inte annat undantagsvis är särskilt motiverat. De villkor som gäller för det privata näringslivets affärsdrivande verksamhet skall vägleda uppdrags verk- samheten. Som skäl för kravet på affärsmässighet a nförde regeringen att det låg ett ekonomiskt risktagande i att bedriva uppdragsverksamhet på en konkurrensutsatt marknad. Regeringen konstaterade vidare att det på en konkurrensutsatt marknad är av stor vikt att samtliga aktörer tillämpar en prissättning som bygger på li kartade förutsättningar. I annat fall är risken uppenbar att tjänsterna kan u nderprissättas och konkurrensen snedvridas. En kommun eller ett landsting får inte stödja uppdrags verksam- heten på ett sådant sätt att konkurrensen hämmas eller i övrigt tillämpa annat konkurrensbegränsande förfarande. De åtgärder som avses är sådana som kan angripas med stöd av konkurrenslagen 34 En närmare presentation av försöksverksamheten (1993:20). Det är främst konkurrensbegränsande förfarande som har sin grund i missbruk av en dominerande ställning. Hit hör också underprissättning. Det krävs inte att den egna verksamheten måste ha varit utsatt för konkurrens på hemmamarknaden innan kommunen eller får sälja sina tjänster. Regeringen ansåg att det var att kräva för mycket och hänvisade till att kravet inte finns i rättspraxis när det gäller möjligheterna att sälja tillfällig överskottskapacitet. Vidare påpekade regeringen att en kommun kan ha behov av att sälja sina tjänster och inte vid den tid då en upphandling i den egna kommunen avslutats. Verksamheter som bedrivs i bolagiserad form kommer, enligt regeringen, förr eller senare att bli utsatt för konkurrens, beroende av när befintliga kontrakt löper ut. När ko ntraktstiden har gått ut och sålunda upphandling måste göras, skall detta g öras enligt lagen om offentlig upphandling. Den kommunala uppdragsverksamheten skall bedrivas i bolags- form. Regeringen ansåg att det fanns flera skäl för att verksamheten skulle bedrivas i bolagsform. Ett skäl var att verksamhet som bedrivs i bolagsform måste upphandlas enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Kommunerna och landstingen får då inte automatiskt köpa direkt från sina egna företag. De egna företagen och de privata konkurrenterna ges därigenom likvärdiga spelregler. Vidare påpekade regeringen att den ekonomiska redovisningen automatiskt blir avskild från övrig verksamhet. Möjligheterna att kontrollera om, hur och när företaget får ekonomiskt stöd från ägarna eller andra ökar därmed. Verksamheten skall drivas i form av aktiebolag, såväl helägda som delägda bolag. Delägarna kan vara antingen offentliga eller privata juridiska eller enskilda personer. Regeringen konstaterade att de flesta kommunala trafikföretagen i drevs i aktiebolagsform, samt att aktiebolaget också är den associationsform som är särskilt väl ägnad för affärsverksamhet. Uppdragsverksamheten skall särredovisas. I aktiebolagets årsredo- visning skall kostnaderna, intäkterna och resultatet av uppdragsverksam- heten redovisas särskilt. Regeringen ansåg att resultat samt de kostnader och intäkter som hänför sig till uppdragsverksamheten skall kunna utläsas för att tillse att konkurrensneutralitet råder, samt att kommuner och landsting inte med skattemedel subventionerar en verksamhet som bedrivs åt annan. Möjligheterna till underprissättning försvåras. Vidare konstaterade regeringen att särredovisning behövs för att kunna upprätta och följa upp de ekonomiska kalkyler som skall göras. Genom särredovisningen säkerställs medborgarnas insyns möjligheter i En nä rmare presentation av försöksverksamheten 35 De får möjlighet till insyn vad gäller a nvändningen av skattemedel i det kommunala bolaget. Borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser som kommunen eller har ingått för bolaget skall framgå av bol agets års redo- visning. En ekonomisk kalkyl skall upprättas. Den skall innehålla samtliga för kalkylobjektet relevanta direkta och indirekta kostnader och intäkter. Kalkylen skall göras för hela perioden som uppdraget avser. Ett aktiebolag som deltar i försöksverksamheten är skyldigt att till regeringen och den myndighet som regeringen bestämmer lämna upplysningar och handlingar som behövs för uppföljning av försök s- verksamheten. Det förutsätts att avtal som ingås med stöd av fö rsöks- lagen inte sträcker sig längre än t.o.m. utgången av . 2.2Motiven för införandet av försöks verk- samheten Försöksverksamheten syftar som tidigare nämnts till att ge erfarenhet av uppdragsverksamhet. Utredningens uppföljning skall ligga till grund för en bedömning av om den kommunala kompete nsen permanent skall utvidgas på området för kollektivtrafik. I förarbetena (prop. 1995/96:167) konstaterade regeringen att det fanns behov av vidgad kompetens för kommunala trafikaktie- bolag och anförde bl.a. följande (s. 26-27). En stor del av kollektivtrafiken upphandlas i konkurrens. Bussföretagen har dock sinsemellan inte samma förutsättningar att agera på en konkurrensutsatt marknad. De kommunala företagen är till skillnad mot de övriga, av hänsyn till den kommunalrättsliga lokaliserings- principen, förhindrade att erbjuda sina tjänster utanför sitt eget geo- grafiska område. En annan skillnad mot privat företagsverksamhet är att de kommunala företagen inte får ha som syfte att bedriva sin verksamhet med vinst. Efter , när lagen (1992:1528) om offentlig upphand- ling trädde i kraft, kan kommunerna och landstingen inte anlita sina egna företag direkt utan upphandling för att bedriva kollektivtrafik. Detta förhållande har lett till att när de kommunala bussföretagen förlorar i en anbudstävling som trafikhuvudman, kommunen eller anordnat, har de ingen rättslig möjlighet att kompensera sig genom att söka sig till andra marknader. 36 En närmare presentation av försöksverksamheten Regeringen gör den bedömningen att kollektivtrafiken ag erar på en konkurrensmarknad. De största aktörerna blir dock allt större. Det finns en uppenbar risk för att de kommunala företag som finns kvar på marknaden och som även framöver skulle kunna utgöra reella konkurrenter antingen köps upp eller tvingas att samarbeta med varandra i större bolag för att på så sätt öka möjligheterna att stanna kvar på marknaden. Vidare finns en risk för att branschen kan komma att karaktäriseras av bristande konkurrens. Förutom behovet av ökad kon kurrens talar även den höga graden av skattefinansiering av kollektivtrafiken för att de kommunala bolagen ges ökade möjligheter att utvecklas till konkurrenskraftiga aktörer under samma villkor som privata aktörer genom att bedriva uppdragsverksamhet gentemot andra kommuner och landsting. Regeringen angav som utgångspunkt för lagstiftningen att nya kommersiella verksamhetsgrenar inte var tillåtna och anförde samma n- fattningsvis följande (prop. 1995/96: 167 s. 27 f.). Den kommunala verksamheten skall fortfarande ha som främsta mål att tillgodose de egna medlemmarnas behov. Verksamheten måste vara kompetensenlig i den egna kommunen eller i det egna . Externa kommunala engagemang bör begränsas av hänsyn till de egna kommunala skattebetalarnas intressen. Kommuner och landsting skall inte bygga upp nya kommersiella verksamhetsgrenar som enbart eller till sin huvuddel är inriktade på att sälja tjänster utanför det egna geografiska området. Syftet är istä llet att ge kommunala trafikaktiebolag en möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet inom kollektivtrafik om det är motiverat av effektivitetsskäl. Det bör således finnas ett verksamhetsmässigt samband med den inom kommunen eller bedrivna verksam- heten. Som huvudregel bör således uppdragsverksamheten kunna fullgöras inom befintliga resurser. Något absolut hinder mot att verksamheten ökar i omfattning uppställes inte. I vissa fall måste en ökning av verksamhetens totala volym komma till stånd för att en verksamhet i den egna kommunen eller i det egna skall kunna effektiviseras och upprätthållas. Kartläggning av de kommunala traf ikbolagen 37 3Kartläggning av de kommunala trafikbolagen och fanns det i ett 40-tal kommunala trafikbolag. Härefter minskade antalet bolag och för det dåvarande enkät undersökning fanns det endast 16 sådana bolag. finns det 12 kommu- nala trafikaktiebolag kvar i hela landet. I de följande avsnitten presenteras först den enkät som utredningen skickat ut till de 12 kommunala trafikbolag som finns kvar. Därefter följer en redogörelse för vart och ett av de bolag som använt sig av möjligheterna att bedriva uppdragsverksamhet enligt försökslagen. I avsnitt 3.1.5 presenteras det kommunala trafikbolaget och dess synpunkter. Detta bolag har visserligen inte använt sig av lagen men är av särskilt intresse eftersom bolagets ägare kommun, liksom kommunerna , valt att inte konkurrensutsätta det egna trafikbolaget. 3.1Utredningens enkät till de kommunala trafikbolagen Utredningen skickade på ett tidigt stadium ut en enkät till samtliga 12 kommunala trafikaktiebolag. Frågorna i enkäten finns fogade som bilaga 2 till betänkandet. Bolagens svar på denna enkät finns samman- ställda i bilaga 5. Av sammanställningen kan man utläsa att det bara är fyra bolag som använt eller använder sig av försökslagen. Av de återstående åtta är det tre som har uppgett att de framöver har för avsikt att utnyttja den möjlighet som ges enligt lagen. Ett av bolagen har därvid uppgett att man redan lagt anbud men inte vunnit någon sådan upphandling. Övriga fem kommunala trafikaktiebolag har uppgett att de inte har för avsikt att framöver utnyttja möjligheten enligt försökslagen. Som skäl härför har ett av bolagen angett att försöksperioden är för kort med hänsyn till de avtalstider som råder i bussbranschen. Ett annat bolag har 38 Kartläggning av de kommunala trafikbolagen angett att bolagets affärsidé är formulerad så att verksamheten skall bedrivas inom den egna kommunen. Utredningen har också haft personliga sammanträffanden med företrädarna för de kommunala bolag som använt sig av lagen. Nedan följer en redogörelse för vart och ett av dessa bolag och deras inställning till försökslagen. Förutom de uppgifter som framkom vid intervjuerna har också uppgifter inhämtats från bolagens års redovisningar samt bolagsordningar för . Helägda dotterbolag till moderbolaget är och . Det senare bolaget skall fusioneras med moderbolaget . Spårvägar har till föremål för sin verksamhet att inom och angränsande områden bedriva kollektivtrafik samt annan därmed jämförlig verksamhet. Styrelsen skall bestå av lägst sju och högst elva ledamöter med högst sex suppleanter, vilka utses av . Verksamheten bedrivs huvudsakligen genom moderbolaget. Den övervägande delen av tjänsterna utförs åt länstrafikhuvudmannen . Bolaget har knappt 1 500 anställda och cirka 160 bussar. Affärsområde har som huvudsaklig uppgift att bedriva linjetrafik med spårvägar i . Dessutom har detta affärsområde till uppgift att samordna kommunens trafikledning. All linjetrafik säljs till i , som för kommunens räkning beslutar om trafikutbud och taxa. Affärsområde arbetar med persontransporter på entreprenad. Man utför linjetrafik med bussar och färdtjänsttransporter med så kallad rullstolstaxi och i viss mån utförs beställningstrafik. Beställarna av dessa tjänster är i huvudsak länstrafikhuvudmannen . Verksamheten bedrivs i huvudsak inom kokmun och svarade bolaget för av denna marknad. Vidare utförs tjänster i de angränsande kommunerna med stöd av bestämmelserna i försökslagen. Affärsområde arbetar med banläggningar och fastigheter. I banarbetet ingår drift och underhåll av spårvägsbanan, kontaktlednings- och signalanläggningar samt underhåll av hamn- och industrispår. Vidare utförs även projektering och byggnation av nya och kompletterande anläggningar. Arbetet med fastigheter omfattar underhåll Kartläggning av de kommunala traf ikbolagen 39 av de fastigheter bolaget självt disponerar samt av stationer och vänthallar. Affärsområde är ett serviceorgan för trafik huvud- männen. Verksamheten omfattar trafikantinformation, biljettkontroll och trafikreklam och har till syfte att med olika åtgärder underlätta kollektiv- resandet och bidra till ökade intäkter. Affärsområde (Stads Kommunikationsradio) driver ett flertal radionät. Kunderna är i huvudsak kommunala förvaltningar och bolag. lönsamhet har ökat på grund av möjligheten att kunna bedriva trafik utanför den egna kommunen. Lönsamheten är större för de externa uppdragen eftersom det getts möjlighet att bygga upp en helt ny verksamhet i det nya området. Bolaget särredovisar buss-, spårvägs- och banverksamhet. I bolagets årsredovisning finns inte någon särredovisning av uppdrags verksam- heten. Enligt uppgift finns varje uppdrag redovisat separat i bolagets ekonomiska system. Någon borgen förekommer inte. Koncernens intäkter för uppgick till . Resultatet efter finansiella intäkter och kostnader uppgick för koncernen till minus och moderbolagets till . ägs av kommun genom koncernbolaget . Omnibus har till föremål för sin verksamhet att utföra person- och godstransporter, verkstadsrörelse för fordon och annan verksamhet som sammanhänger med kollektivtrafiken. Bolagets syfte är att utföra linjetrafik och beställningstrafik med buss med anknytning till norra och mellersta , och (, , och ) eller dess invånare. Styrelsen i bolaget skall bestå av lägst fem och högst nio ledamöter jämte högst fem suppleanter, som utses av kommunfullmäktige i kommun. Omnibus har cirka 120 anställda och 50 bussar. Bolaget har också en egen tvättanläggning. Bolagets verksamhet består av linje- och skolskjutstrafik samt beställningstrafik med buss. Bolaget tillhandahåller också - i mindre utsträckning - andra tjänster såsom tvätt och ramp till andra mindre bolag, som själva saknar sådan utrustning. 40 Kartläggning av de kommunala trafikbolagen I omfattar trafikområdet tätorten . Dessutom trafikeras i samarbete med Buss i - i vilket bolag är en av 42 delägare - nya lokallinjer i ytterområde med sju bussar. Trafik i omfattar tre bussar. En buss trafikerar . bedriver bolaget expressbusstrafik i och i samarbete med Buss i med tretton bussar. Bolaget har sedan försökslagens tillkomst lagt anbud även i Orusts och kommuner men har inte lyckats få anbuden antagna. Enligt bolagets resultaträkning för uppgick rörelsens intäkter till , rörelsens kostnader till och resultatet efter finansiella poster minus . Enligt balansräkningen uppgick värdet av bolagets tillgångar till . I bolagets årsredo- visning förekommer ingen särredovisning av uppdragsverksamheten. Enligt uppgift finns intäkterna på de olika linjerna intagna i bolagets redovisning. Däremot är kostnaderna inte fördelade på de olika linjerna i redovisningen. Någon borgen förekommer inte. AB Busstrafik ägs av . Bolaget har till föremål för sin verksamhet att bedriva busstrafik samt annan därmed förenlig verksamhet. Beslut som har stor eko nomisk betydelse eller som är av principiell innebörd skall godkännas av kommunfullmäktige. Styrelsen skall bestå av tre till fem ledamöter med högst fem suppleanter, som utses av kommunfullmäktige i . Busstrafik har 60 anställda och 45 bussar. Företaget är delägare i samverkansbolaget i . Bolagets verksamhet består huvudsakligen av linjetrafik på uppdrag av . Busstrafik bedriver trafik - förutom i - i , , och kommuner. Intäkterna från linjetrafiken uppgår till av de totala intäkterna i bolaget. Bolaget bedriver också färd-tjänst-, beställnings- samt turisttrafik i egen regi. Enligt bolagets resultaträkning för uppgick netto omsätt- ningen till och årets resultat till . Enligt balansräkningen uppgick vär det av bolagets tillgångar till . I bolagets årsredovisning förekommer ingen särredovisning av uppdragsverksamheten. Kartläggning av de kommunala traf ikbolagen 41 borgen föreligger för ett äldre lån om . Uppgift om detta saknas i årsredovisningen. är ett trafikföretag som ägs av kommun. Bolaget ingår i kommunens koncernbolag . är i sin tur moderbolag i en koncern med dotterbolagen , , samt av andelarna i . har 143 anställda och 113 fordon, varav 87 bussar. Föremålet för verksamhet är att bedriva tätortstrafik inom samt att äga och förvalta fast och lös egendom. Bolaget ska dessutom som entreprenör till bl.a. Länstrafiken i bedriva busstrafik på marknadsmässiga villkor. Bolagets ändamål är att skapa en god trafikförsörjning i kommunen. Styrelsen i bolaget skall bestå av högst fem ledamöter och tre ersättare. Styrelsen utses av styrelsen för . Verksamheten i spänner över ett brett register. På entreprenad för länstrafikföretagen i Norr- och utför bolaget en omfattande linjetrafik i regionen. kommun är huvudman för tätortstrafiken i . skolskjutstrafik och färdtjänst med specialfordon är andra trafik uppgifter för bolaget. En särskild avdelning inom företaget svarar för beställnings- och turisttrafiken. Godslinjetrafik med lastbil särredovisas. Service och underhåll av fordonsparken sker vid egna verkstäder i och . Busstationsverksamhet bedrivs på entreprenad i , och . Linjetrafiken utanför tätort utgör av bolagets produktion. Linjetrafiken upphandlas av länstrafiken genom etappvisa anbud enligt en plan framåt. vann bolaget trafik på Skelleftehamnslinjen där det nya avtalet började löpa . Avtalet gäller och ersättningen är kopplad till arbetskostnads- och konsumentprisindex. Bolaget har också avtal med kommun om färdtjänst med specialfordon. Bolagets intäkter för uppgick till . Resultatet för utgjorde . I bolagets årsredovisning särredovisas inte uppdragsverksamheten. Enligt uppgift finns alla intäkter och kostnader inom de olika trafikverksamheterna redovisade i bolagets interna avdelningsredovis- ningar. 42 Kartläggning av de kommunala trafikbolagen (Ultra) utgör moderbolag i Ultrakoncernen. Ultra ägs i sin helhet av kommun genom dess holdingbolag . I Ultrakoncernen ingår förutom moderbolaget de två helägda dotter bola- gen och . Ultras verksamhet består i att med utgångspunkt i kommunens trafikpolitiska målsättning upprätta en trafikeringsplan och genomföra därtill hörande uppgifter som tillgodoser allmänhetens behov av kollektivtrafik i centralorten. Polarbuss verksamhet omfattar i huvudsak entreprenörskapet för tätorts- och flygbusstrafiken i . Därutöver bedrivs beställnings- trafik, färdtjänsttrafik med specialfordon samt drift av egen bussverk- stad. Bolaget är ett renodlat driftföretag med cirka 200 anställda och drygt ett femtiotal bussar. Genom avtal med länstrafikhuvudmannen är tillsammans med och kommuner primärkommunala trafikhuvudmän. har valt en speciell lösning när det gäller kollektivtrafiken. Man bedriver trafik i vad man kallar egen regi verksamhet och har valt att inte konkurrensutsätta den egna verksamheten. Någon upphandling av trafik sker således inte utan denna bedrivs genom Polarbuss. Bolaget har inte lämnat anbud i någon annan kommun och har således inte heller använt sig av de möjligheter som ges enligt försökslagen. Skälen härtill är i huvudsak politiska och inte affärsmässiga.