sou · GNB3137d1 · 2000-01-01 00:00:00 — farande är vi i hög grad oklara över grundorsakerna till allergier, varför vi behöver mer kunskap via forskning om detta. Avsnitt 10.6 behandlar sexuellt överförbara sjukdomar och oönskade graviditeter (STD). Hälsofrämjande och förebyggande arbete för att minska förekomsten av STD och oönskade graviditeter har som mål att människor skall utveckla ett hälsosamt sexuellt beteende. Omvänt bör människor förändra ett sexuellt beteende som innebär risk för att smittas av STD eller risk för oönskad graviditet. Sexualiteten är en viktig friskfaktor i människors liv och det är viktigt att främja ett sexuellt beteende som positivt bidrar till livskvalitet och hälsa. Kommittén anser att det viktigaste målet är att ungdomar skall ges likvärdiga förutsätt- ningar för att utveckla en hälsosam sexualitet. Det förebyggande arbetet behöver integreras i ett brett hälsofrämjande och förebyggande arbete. Skillnader i hälsa kan iakttas mellan olika socialgr upper. De som tar risker i sexlivet utsätter sig ofta för hälsorisker även på andra områden, t.ex. genom att de i högre grad än övriga är rökare eller konsumerar mer alkohol. Sammantaget belyser avsnitten i detta kapitel dels behovet av att samhället formulerar mål och vidtar åtgärder för att förebygga ohälsa, dels betydelsen av att människor får kunskap om sådana faktorer och förhållanden som skapar ohälsa. Målgrupper (kap. 11) Olika förhållanden och bestämningsfaktorer för hälsa bärs av män- niskor i olika åldrar och befolkningsgrupper. I kapitlet beskrivs tre olika målgrupper – barn och u ngdom (avsnitt 11.2), äldre avsnitt 11.3) och invandrare (avsnitt 11.4) – och hur olika faktorer påverkar dessa. Inför slutbetänkandet avser vi att även mer ingående beröra funktionshindrade personers situation i ett folkhälsoperspektiv. Svenska barn har allmänt sett en god fysisk hälsa. Sjuklighet, olycksfall och dödlighet har minskat i alla åldrar. Särskilt påtaglig är den minskade spädbarnsdödligheten. Däremot finns oroande tendenser när det gäller utvecklingen av barns och ungdomars psykiska hälsa. Symptom som magvärk, huvudvärk m.m. har ökat i omfattning. Det övergripande målet för hälsopolitiken är att minska skillnaderna i hälsa mellan olika grupper. När det gäller barn och u ngdom är de vik- tigaste påverkbara skillnaderna de som betingas av barnens och ung- domarnas sociala villkor. För att minska socialt betingade skillnader räcker det inte med insatser för de allra sämst ställda barnen och ung- domarna. Den viktigaste åtgärden är istället en hälsofrämjande välfärds- 38 Sammanfattning SOU 1999:137 och hälsopolitik för barn och ungdom i stort. Vi redovisar som första mål att barnfamiljerna skall ha en trygg situation i ekonomiskt och socialt avseende. Barnfamiljernas och ungdomarnas ekonomiska standard har försämrats mer än andra gruppers . Trans- fereringar till barnfamiljer bör mot den bakgrunden ske med hänsyn till denna försämrade situation. Vi anger som andra mål att den psykiska hälsan hos barn och ung- domar skall förbättras. Förbättringar av barnfamiljernas ekonomiska och sociala villkor påverkar också barnens och ungdomarnas psykiska hälsa positivt. Därutöver behövs andra insatser. Stödjande miljöer för barn och ungdomar bör t.ex. främjas allmänt och särskilt i områden som är utsatta genom segregation. I dessa områden behövs – förutom en allmän inriktning på att minska segregationen – kompenserande åtgärder i form av särskilt goda resurser inom förskolan och skolan. Vidare behövs en god kvalitet inom mödra-, barn- och skolhälsovård samt ungdomsmottagningar. Medellivslängden ökar stadigt i den svenska befolkningen och visar inga tecken på stagnation. Äldres hälsa har också förbättrats. En växande andel äldre anger att hälsotillståndet är gott, medan en minskande andel uppger att hälsot illståndet är dåligt. I avsnittet bedöms att äldres hälsa kan förbättras ytterligare. Äldre personers hälsa påverkas positivt av goda möjligheter till obe- roende och egenkontroll, social gemenskap och en meningsfull syssel- sättning, fysisk aktivitet och bra mat, ett bra boende och tillgång till de tjänster de behöver. De mål som redovisas i kapitlet omfattar också dessa frågor. Det är viktigt att äldres sysselsättningsmöjligheter tas till vara och att personer i åldersgruppen före pensionsåldern inte slås ut. Förutsättningarna för äldre att vara socialt aktiva bör vidare beaktas genom stöd till hälsofrämjande aktiviteter från organisationslivet, förebyggande servicetjänster och uppsökande verksamhet med hälso- samtal och information om aktiviteter som främjar hälsan. Fysisk akti- vitet kan stimuleras på många sätt, t.ex. genom olika gruppaktiviteter. När det gäller mat fokuserar vi på bra information om mat och att de allra äldsta i vissa fall bör kunna få sin mat tillagad hemma. Vi anser vidare att skador i äldres hemmiljö bör förebyggas och att lagen om bostadsanpassning skall ses över med avseende på detta. Invandrare är en mycket heterogen grupp. Sk illnaderna är stora såväl mellan olika etniska grupper som inom grupperna även när det gäller sjuklighet och dödlighet. Vissa grupper av invandrare har bättre eller likvärdig hälsa jämfört med svenskar, men för de flesta gäller att de har större sjuklighet. Många invandrare och i synnerhet flyktingar lider av psykiska besvär som oro, ångest och sömnsvårigheter. och sårbara är framför allt barn och ungdomar. Det gäller i synnerhet dem vars föräldrar är asylsökande och flyktingar. För invandrare som är barn och ungdomar eller äldre gäller samma mål och åtgärder som har redovisats ovan. De viktigaste specifika målen när det gäller invandrare är att de nyanländas livsvillkor och hälsa skall förbättras, att invandrare skall ges ökat tillträde till arbetsmarknaden och att invandrare genom utökade sociala nätverk m.m. får en ökad delaktighet i samhället. Frågor för diskussion (kap. 12) Kommitténs huvuduppdrag är att ge förslag till övergripande mål och strategier. Dessa förslag skall vara prioriterade. För att vi så bra som möjligt skall kunna fullfölja vårt uppdrag, är vi tacksamma om remiss- instanserna och andra intressenter funderar lite närmare kring några frågeställningar, utöver de som finns i kapitel 2 om etiska utgångs- punkter och i kapitel 3 om de övergripande strategierna. I kapitel 12 tar kommittén mycket kortfattat upp ett antal frågor som berörs i betänkandet, men som vi är extra angelägna att höra remiss- instansernas och även andra intresserades åsikter om. Det gäller frågor såsom synen på hälsa, mål med inriktning på bestämningsfaktorer för hälsa och inte bara sjukdom, hur man skall formulera sig kring det egna ansvaret för hälsan, om är ett bra mått på sjukdomsbördan, om det är bra med nollvisioner, om det skall vara helt tobaksfritt på restau- ranger, om det skall införas lagstiftning kring användning av cykelhjälm etc. I detta kapitel ställs också några frågor kring förändringar i tiden som kan antas påverka folkhälsan, men som vi inte har berört närmare i betänkandet. Det gäller hur människor skall handskas med informa- tionsöverskottet, att vi sover för lite, bl.a. genom att det finns informa- tions- och nöjesutbud , och hur vi skall förhålla oss till förändrade familjemönster. Vårt fortsatta arbete (kap. 13) Kommitténs huvuduppgift är att utarbeta förslag till nationella folk- hälsomål och att föreslå strategier för hur målen skall kunna uppnås. Utöver detta uppdrag har kommittén i uppgift att arbeta utåtriktat och processinriktat i bred samverkan med aktörer inom stat, landsting, kommuner, folkrörelser, näringsliv, forskning och intresseorganisationer. För att uppnå en så stark förankring som mö jligt arbetar kommittén i tre steg vid utarbetandet av det som skall utgöra ett samlat nationellt mål- och strategidokumentet för folkhälsopolitiken. Avsikten med denna etappvisa process är att ge reella förutsättningar för kommittén att pröva, diskutera och förankra varje steg hos olika aktörer inom folkhälsoområdet. Det nu aktuella betänkandet med preliminära folkhälsomål och strategier är slutfasen av steg 2. Det tredje och sista steget i kommitténs arbete är att redovisa de samlade förslagen och bedömningarna med avseende på ämnesområdet. Vi räknar med att detta skall ske i kom- mitténs slutbetänkande som avses överlämnas till regeringen . Det blir därefter en fråga för regeringen att bedöma hur det fortsatta arbetet skall bedrivas. Förslagen i slutbetänkandet skall utöver det nu aktuella betänkandet och remissbehandlingen av betänkandet baseras på fördjupningar av ämnesområdet med fokus på olika aktörers roller och ansvar samt eko- nomiska bedömningar av förslagen, inkl. både effekter och kostnader samt finansiering. I fördjupningarna om aktörer ingår att belysa myn- digheternas, landstingens och kommunernas roller och ansvar samt att bedöma på vilket sätt organisationer, media, näringslivet m.fl. kan medverka i folkhälsoarbetet. Vidare ingår när det gäller de offentliga aktörerna att belysa utbildningsfrågorna och forskningens roll. På organisationssidan är det särskilt folkbildningens och folkrörelsernas arbete som skall beaktas. Till denna sista etapp hör också att ta fram ett underlag om och särskilt beakta kroniskt sjuka och funktionshindrade personers situation i ett folkhälsoperspektiv. Vidare skall uppdrag till kommittén från regeringen om hälso- och sjukvårdens roll i folkhälso- arbetet resp. handlingsplan mot tobak behandlas. DEL 1 – UPPDRAG 1 Uppdrag, underlag och syfte är en parlamentariskt sammansatt utredning. I kommittén ingår ledamöter från samtliga riksdagspartier. Vidare medverkar sakkunniga och experter som representerar olika organ och sektorer i samhället. Direktiven till Nationella folkhälso- kommittén beslutades av regeringen . Kommittén inrättades dock först . Kommitténs arbete beräknas pågå fram . Kommitténs huvuduppgift är enligt direktiven att utarbeta förslag till nationella folkhälsomål och att föreslå strategier för hur målen skall kunna uppnås. De nationella målen och strategierna skall vara väg- ledande för samhällets insatser för att förbättra folkhälsan. Syftet med arbetet är att ange vilka folkhälsoproblem som är mest angelägna att lösa och vilka mål och strategier som är de viktigaste med avseende på detta. I direktiven konstateras att ett nationellt måldokument är viktigt i sig, men att själva processen som leder fram till målen och som skall fortgå efter det att måldokumentet tagits fram är minst lika viktig. Målen skall tjäna som stöd och inspiration för folkhälsoarbete på nationell, regional och lokal nivå. Måldokumentet skall vara en av utgångspunkterna i ett offensivt och multisektoriellt folkhälsoarbete på alla nivåer. Allmänt sett har hälsan i utvecklats positivt, men enligt vad som sägs i direktiven är ytterligare förbättringar i hälsan möjliga och önskvärda att uppnå. Enligt direktiven finns det alltjämt stora och i vissa fall ökande skillnader i hälsa mellan olika gr upper i samhället. Mot den bakgrunden behövs nationella hälsomål för att särskilt uppmärksamma och minska skillnaderna i hälsa mellan olika socioekonomiska gr upper, mellan olika etniska grupper, mellan olika geografiska områden samt mellan kvinnor och män. I den beskrivning av direktiven som görs i det följande har de olika uppgifterna som kommittén har att utföra strukturerats i sju huvud- punkter. 44 Uppdrag, underlag och syfte 1.Kommittén skall redovisa och analysera de erfarenheter som finns vad gäller mål för hälsoutvecklingen internationellt samt på natio- nell, regional och lokal nivå. Uppgiften innebär bl.a. att kommittén skall redogöra för och analysera vilken genomslagskraft redan existerande mål för hälsan har haft på olika nivåer. I detta ligger bl.a. följande uppgifter: en översiktlig genomgång skall göras av arbetet med att ta fram regionala och lokala hälsomål, en uppföljning skall göras av Folkhälsogruppens riktlinjer och stra- tegiprojekt, en uppföljning skall göras av de mål som sattes upp i samband med folkhälsoproposition, en uppföljning skall göras av svenska ställningstaganden som gjorts med anledning av Hälsa-för-alla , även andra mål för folkhälsan, t.ex. inom alkoholområdet, skall analyseras. Kommittén skall vidare beakta internationella erfarenheter av att ta fram hälsomål. I uppgiften ingår att ta del av den ansats och de metoder som använts av WHO och i rapporten i hälsa. Regeringen beslutade om särskilda t illäggsdirektiv till kommittén att följa det pågående arbetet med revidering av WHO:s hälsopolitiska mål och strategier. Enligt tilläggsdirektivet skall kom- mittén lämna synpunkter på utformningen av den nya Hälsa-för-alla- strategin. Efter det att mål och strategier har antagits av WHO:s med- lemsländer skall bidra till att det sprids kännedom om dessa bland aktörerna inom berörda samhällsområden. 2.Kommittén skall analysera och värdera de hälsoproblem som finns och väntas få stor betydelse för hälsoutvecklingen framöver. Utgångspunkten skall vara den tillgängliga kunskapen om hälsoproblem och hälsoutveckling. Kommittén skall i analysarbetet sträva efter en bred ansats. Alla samhällssektorer vilkas verksamheter är av väsentlig betydelse för folkhälsan skall beaktas vid probleminventeringen och formuleringen av mål. Varje mål skall grundas på ett vetenskapligt underlag som belyser sjukdomarnas, skadornas och riskernas utbredning, bestämningsfaktorer och påverkbarhet. Vidare skall så långt möjligt olika ekonomiska, sociala och andra konsekvenser av om målen uppfylls resp. inte uppfylls redovisas. I analysarbetet skall beaktas att folkhälsan Uppdrag, underlag och syfte 45 i allt högre grad påverkas av förhållanden utanför gränser genom t.ex. luftföroreningar, handel med droger och smittsamma sjukdomar. Kommittén skall enligt direktiven dokumentera och redovisa den arbetsmetod som använts för att ta fram de nationella hälsomålen. Detta förutsätter enligt direktiven en begreppsanalys där begrepp som mål, hälsa och risk m.m. definieras. Vidare krävs en diskussion om de metoder som används av kommittén för att mäta bl.a. hälsoutveckling, sjukdomsbörda och dödlighet. Syftet med dokumentationen är att denna skall vara vägledande för en successiv förnyelse av de nationella hälsomålen och för det fortsatta arbetet med lokala och regionala hälsomål. 3.Kommittén skall bedöma möjligheterna att med olika insatser minska hälsoproblem. Konflikter mellan olika mål skall analyseras. Enligt direktiven skall göra en syste- matisk genomgång av möjliga mål av betydelse för att främja folkhälsan, förebygga ohälsa, minska hälsorisker samt förhindra förtida och undvikbar funktionsnedsättning, sjuklighet och död. I kommitténs förslag skall ett mindre antal särskilt prioriterade mål presenteras och motiven för prioriteringarna redovisas. Eventuella konflikter mellan olika mål skall identifieras och analyseras. För varje mål skall olika tidshorisonter diskuteras. 4.Kommittén skall väga kostnaden mot nyttan av att genomföra olika folkhälsoinsatser. Utgångspunkten för förslag om mål och strategier är enligt direktiven att dessa skall kunna genomföras utan att ytterligare belasta samhälls- ekonomin. Förslagen till mål och strategier bör, så långt det är möjligt, grundas på en samhällsekonomisk analys som visar att samhällseko- nomin som helhet inte förlorar när kostnaden vägs mot nyttan av att genomföra målen och strategierna. Förslagens ekonomiska effekter för staten, näringslivet, kommunerna och landstingen skall redovisas. Kostnaden resp. nyttan av alternativa strategier för att nå samma mål skall analyseras. Kommittén skall vidare föra ett resonemang om möjligheterna att fastställa sambanden mellan en folkhälsoinsats och dess effekter på lång sikt. I uppdraget ingår också att analysera hur olika bedömningar av en folkhälsoinsats kostnad och nytta på kort resp. lång sikt påverkar samhällets resp. individens benägenhet att investera i folkhälsoinsatsen. 46 Uppdrag, underlag och syfte Det bör i sammanhanget påpekas att direktiven om att pröva offent- liga åtaganden (Dir. 1994:23) gäller för kommittén. I korthet innebär detta att kommittén skall göra en bedömning av det nuvarande offentliga åtagandet inom folkhälsoområdet, analysera effekterna av åtagandet samt analysera möjligheterna att göra besparingar och att öka effektiviteten inom området. Kommittén skall också visa hur förslag som leder till ökade utgifter eller minskade inkomster skall finansieras. Besparingar eller omprioriteringar skall i första hand göras inom det politikområde inom vilket förslag lämnas. 5.Kommittén skall lämna förslag till framåtsyftande mål för hälsout- vecklingen och föreslå vilka av dessa som skall prioriteras. Kommittén skall på basis av de ovan nämnda analyserna lägga fram förslag om framåtsyftande och prioriterade hälsomål. Målen skall enligt direktiven primärt underlätta beslut på strategisk nivå. De skall främst ange inriktning och peka ut angelägna områden, inte beskriva snävt avgränsade och i detalj utformade operativa insatser. Kommittén skall föreslå strategier för att nå målen. I anslutning till varje mål skall förslag lämnas om strategier för att nå detta. Strategierna skall vara mer övergripande än operativa. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt hur målen kan förankras i olika besluts- processer och hur en utvecklingsprocess som leder från mål till handling kan stimuleras bland medborgarna och inom alla berörda samhälls- sektorer. 7.Kommittén skall lämna förslag om hur målen kan följas upp och utvärderas. De nationella hälsomål som tas fram skall enligt direktiven vara upp- följningsbara och gå att revidera med jämna mellanrum allt eftersom hälsoutvecklingen, kunskapsläget och insatserna för folkhälsan ändras. Kommittén skall redogöra för hur hälsomålen skall förverkligas, följas upp och revideras. I uppgiften ingår bl.a. att bedöma vilka instanser som skall ha ansvaret för att målen följs upp. Uppdrag, underlag och syfte 47 Ett processinriktat arbetssätt i tre steg Kommitténs huvuduppgift är som har framhå llits att utarbeta förslag till nationella folkhälsomål och att föreslå strategier för hur målen skall kunna uppnås. Utöver detta uppdrag har kommittén i uppgift att arbeta utåtriktat och processinriktat. Enligt direktiven är själva processen i anslutning till utarbetande av nationella folkhälsomål minst lika viktig som målen i sig. Kommittén skall sträva efter att ha en så bred samver- kan som möjligt med skilda aktörer inom stat, landsting, kommuner, folkrörelser, näringsliv, forskning och intresseföreningar. I samverkan ingår att fortlöpande pröva förslag om nationella folkhälsomål i en bred dialog med berörda instanser. För att uppnå en så stark förankring som mö jligt arbetar kommittén i tre steg vid utarbetandet av det som skall utgöra ett samlat nationellt mål- och strategidokument för folkhälsopolitiken. Avsikten med denna etappvisa process är att ge reella förutsättningar för kommittén att ingående pröva, diskutera och förankra varje steg hos olika aktörer inom folkhälsoområdet innan nästa steg i processen mot nationella hälsomål tas. I korthet och starkt schematiskt sker det på följande sätt: Steg ett gäller kommitténs arbete då vårt s.k. inriktningsbetänkande blev klart. Syftet med inriktningsbetänkandet var att ange en allmän inriktning eller ram för det fortsatta arbetet och att redovisa några utgångspunkter och principer som vi bedömer skall vara vägledande i formulerandet av nationella hälsomål och strategier. Kommittén har sänt ut betänkandet på en bred remiss i egen regi. Syn- punkter från remissinstanserna redovisas dels i detta kapitel under avsnitt 1.3, dels i bilaga 6 till betänkandet. Steg två i processen avser tiden fram till det nu aktuella betänkandet. I betänkandet redovisas en nationell strategi för folkhälsan med bas i etiska utgångspunkter och kriterier för prioriteringar samt en vision, övergripande strategier och hälsopolitiska mål för en bättre och jämlik hälsa. Vidare ingår ett stort antal sakkapitel där mål och delmål redo- visas för sådant som är viktigt inom resp. område. Dessa sakkapitel skall också ses som tekniska underlag till redovisningen av den nationella strategin. Sakkapitlen har i sin tur sin utgångspunkt i 13 stycken rapporter som har tagits fram av olika arbetsgrupper med experter som har arbetat på kommitténs uppdrag. I dessa rapporter behandlas viktiga risk- och friskfaktorer för hälsa såsom ekonomisk trygghet, arbetslivs- faktorer, sociala relationer, fysisk miljö och olika faktorer som är för- knippade med levnadsvanor. Vidare har psykisk hälsa, hudcancer, 48 Uppdrag, underlag och syfte skador, allergier och STD behandlats. Även underlag om målgrupper som barn- och ungdom, äldre och invandrare har tagits fram. Utöver dessa expertrapporter har den nationella strategin och sakkapitlen hämtat underlag från källor såsom internationella hälsopolitiska måldokument, nya analyser av sjukdomsbördan i och remissynpunkterna på vårt första betänkande. En redovisning av rapporterna och det övriga underlagsmaterialet sker i avsnitt 1.3. Det tredje och sista steget i kommitténs arbete är att redovisa de samlade förslagen och bedömningarna om nationella folkhälsomål och strategier. Vi räknar med att detta skall ske i kommitténs slutbetänkande som avses avlämnas . Det blir därefter en fråga för regeringen att bedöma hur det fortsatta arbetet skall bedrivas. Inriktningen under steg tre Planeringen av steg tre är att det nu aktuella betänkandet skall sändas ut på remiss och att de preliminära målen och strategierna som föreslås i betänkandet skall bearbetas och revideras under hänsynstagande till vad remissinstanserna anför och med beaktande av ytterligare underlagsmaterial som vi avser att ta fram. Kommittén påbörjade arbete med en kartlä ggning och analys av folkhälsoarbetet i den offentliga sektorn. Denna kartläggning som omfattar mer än 30 myndigheter och andra aktörer på den nationella nivån avses avslutas . Kartlä ggningen förutses bli ett av flera viktiga underlag när det gäller arbetet med att formulera slutliga förslag till mål och strategier och att närmare definiera roller och ansvar inom hälsopolitiken och folkhälsoarbetet. Andra underlag som planeras att tas fram och som avses få samma funktion gäller landstingens och kommunernas folkhälsoarbete och samverkan mellan dessa aktörer. Även organisationernas, folkrörelsernas, folkbildningens, näringslivets och massmedias funktioner och roller i ett folkhälsosammanhang avses att belysas. Därtill tänker kommittén också behandla frågor om utbildning mer allmänt och om forskning med inriktning på folkhälsofrågorna. Regeringen har överlämnat utredningen tydligare roll för hälso- och sjukvården i folkhälsoarbetet (SOU 1997:119) och remissyn- punkterna på förslaget till kommittén för beaktande i utredningsarbetet. En särskild arbetsgrupp har etablerats för att belysa hälso- och sjukvår- dens roll i ett folkhälsosammanhang. Gruppen avses lämna en rapport med förslag . Regeringen har vidare till överlämnat den av utarbetade Handlingsplanen mot tobak, exkl. Uppdrag, underlag och syfte 49 de delar som behandlar EG-direktivet om förbud mot indirekt tobaks- reklam, samt remissvaren och sammanställningen över handlingsplanen. Kommittén avser att beakta materialet i samband med kommande förslag i slutbetänkandet. Kommittén har tillsatt en arbetsgrupp med uppgift att dels belysa kroniskt sjuka och funktionshindrade personers situation och behov av hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande insatser, dels kritiskt granska kommitténs olika förslag från handikappsynpunkt. Även denna grupp avses lämna en rapport . Till kommittén finns under alla tre utredningsstegen av arbetet knuten en rådgivande expertgrupp för ekonomisk analys av folkhälsoinsatser. Expertgruppens uppdrag är att vägleda kommittén i arbetet med att genomföra samhällsekonomiska och finansiella analyser av folkhälso- insatser. Hur konkreta förslag från kommitténs sida skall hanteras visavi ekonomiska krav framgår av kommitténs direktiv.