sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — , som för svensk del trädde i kraft , har enligt inledningen kommit till för att garantera att var och en som ansöker om asyl i någon medlemsstat skall få sin ansökan prövad av en av medlemsstaterna och att en asylsökande inte sänds från en medlems- stat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. Varje medlemsstat behåller dock enligt artikel 3 (5) möjligheten att med tillämpning av sin nationella rätt skicka en asylsökande till ett tredje land i enlighet med bestämmelserna i . innehåller också bestämmelser om ömsesidigt utbyte av information. Huvudprincipen är enligt att den medlemsstat där sökanden först rest in eller har uppehållstillstånd eller visering eller där sökanden har familjeanknytning också skall vara ansvarig för pröv- ningen av en asylansökan även om den gjorts i en annan medlemsstat. När det inte med ledning av dessa kriterier kan fastställas vilken med- lemsstat som är ansvarig, är den första medlemsstat i vilken asylansö- kan gjorts ansvarig för prövningen. Varje medlemsstat har också rätt att med den sökandes samtycke pröva en asylansökan som framställts till den, även om prövningen inte åligger staten enligt konventionen. Om en medlemsstat i vilken en asylansökan har gjorts bedömer att en annan medlemsstat är ansvarig för prövningen, kan den första staten begära att den senare staten skall överta ansvaret för sökanden. Om en sådan begäran inte görs , faller ansvaret för pröv- ningen på den stat i vilken asylansökan har gjorts. Överföringen av en asylsökande till den medlemsstat som är ansvarig för prövningen måste ske senast efter det att den staten har accepterat övertagandet eller senast efter det att den rättsliga talan som utlänningen fört mot beslutet om överföring har avgjorts. Konventionen föreskriver att den stat som är ansvarig för pröv- ningen av en asylansökan är förpliktad att omhänderta en asylsökande som har gjort en ansökan i en annan medlemsstat. Den ansvariga staten är skyldig att åter släppa in eller återta den vars ansökan är under pröv- ning och som olovligen befinner sig i en annan medlemsstat, att återta den som har återkallat en ansökan som är under prövning och som har gjort en asylansökan i en annan medlemsstat samt att återta den vars ansökan har avslagits och som olovligen befinner sig i en annan med- lemsstat. Den i avsnitt 4.3.2 redovisade resolutionen om minimigarantier för asylförfaranden (96/C274/13) innehåller ett särskilt avsnitt om uppen- bart ogrundade asylansökningar, och hänvisning görs också till princi- perna i den särskilda resolutionen om sådana ansökningar som antogs av invandringsministrarna vid ett möte i –. I den resolutionen anges bl.a. att medlemsländerna skall söka nå initiala beslut om uppenbart ogrundade ansökningar och senast inom en månad samt nå beslut efter över- klagande . Överklagnings-/omprövningsprocedurer kan vara mera förenklade än de som normalt tillämpas vid avslag på andra asylansökningar. Undantag kan medges från principen om rätt för en asylsökande att stanna på statens område när ansökningen är uppenbart ogrundad. En ansökan kan anses uppenbart ogrundad företrädesvis i två situationer, nämligen dels när det står helt klart att sökandens påstående om fruktan för förföljelse i hemlandet saknar grund, dels när ansökningen grundar sig på överlagt bedrägeri eller missbruk av asylsystemet. Vid fall av uppenbart ogrundade ansökningar skall det dock åtminstone garanteras att beslutet fattas av en kompetent myndighet på erforderlig nivå, fullt kvalificerad i asyl- och flyktingfrågor och att ytterligare tillräckliga garantier säkerställer att beslutet är korrekt. Sådana garantier kan exempelvis vara att före verkställigheten av beslutet samma bedömning har gjorts av en annan central myndighet, som har tillräcklig kunskap och erfarenhet på asyl- och flyktingrättsområdet. Undantag från den nämnda principen kan vidare tillåtas, om säkert tredje land-begreppet enligt den nationella lagen är tillämpligt i enlighet med den särskilda resolutionen om detta begrepp. I fråga om asylansökningar vid gränsen får speciella procedurer till- lämpas för att fastställa om ansökningen är uppenbart ogrundad eller inte, innan beslut fattas att släppa in sökanden i landet. Medan denna procedur pågår, skall inte någon åtgärd för att verkställa avlägsnande genomföras. Om en asylansökan befinns vara uppenbart ogrundad, kan sökanden vägras att resa in i landet. I sådana fall får undantag tillåtas från den allmänna principen att ett överklagande skall medföra uppskov med avlägsnandet. Beslutet att vägra en sökande inresa måste emeller- tid tas av åtminstone ett ministerium eller en jämförbar central myndig- het, och ytterligare tillräckliga garantier måste säkerställa att beslutet är korrekt. I en påskyndad procedur kan också prövas en ansökan om asyl från påstådd förföljelse som är klart begränsad till ett speciellt geografiskt område, om effektivt skydd är lätt tillgängligt för sökanden i en annan del av hans eller hennes eget land, dit det skulle vara rimligt att begära att han eller hon beger sig. En snabb och förenklad procedur kan tillämpas på en asylansökan från medborgare i en annan medlemsstat. Grundsatserna om asyl- sökande från medlemsstaterna har senare också tagits in i ett protokoll till Amsterdamfördraget. I slutet av minimigarantiresolutionen anges att medlemsländerna skall ta hänsyn till resolutionens principer vid alla förslag till föränd- ring av sin nationella lagstiftning. Dessutom skall medlemsländerna sträva att bringa sin nationella lagstiftning i linje med principerna före . Enligt resolutionen om säkra tredje länder, som också antogs av invandringsministrarna –, skall den formella identifieringen av säkert tredje land i princip föregå utred- ningen om en asylansökan. Säkert tredje land-principen tillämpas på alla asylsökande, oberoende av om de kan betraktas som flyktingar. Sålunda kan utredning av en ansökan om flyktingstatus underlåtas enligt resolutionen om det finns ett säkert tredje land dit sökanden kan sändas. I minimigarantiresolutionen finns en särskild bestämmelse om att vid avvisning till ett tredje land i enlighet med tredjelandresolutionen skall det tredje landets myndigheter där det är nödvändigt underrättas om att den avvisades asylansökan inte har prövats i sak. Som nämnts tidigare förs enligt Amsterdamfördraget frågor som rör asyl, invandring och kontroll av EU:s yttre gränser från EU:s tredje pelare till den första pelaren, dvs. frågorna övergår från mellanstatligt till överstatligt samarbete. Frågorna kommer dock inte att omfattas av de beslutsmetoder som är vanliga i första pelaren, utan en övergångstid beräknas. I samband med Amsterdamfördraget beslöts ett protokoll om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater (C. Protokoll som fogas till Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, protokoll 6). I protokollet erinras inledningsvis om att unionen enligt unionsfördraget skall respektera de grundläggande rättigheterna enligt och om att genom EG-fördraget ett område utan inre gränser inrättats och varje unionsmedborgare getts rätt att fritt röra sig och bosätta sig på medlemsstaternas område. Vidare anges i inled- ningen att de fördragsslutande parterna önskar hindra att asylrätten ut- nyttjas för andra ändamål än vad som är avsett och att protokollet tar hänsyn till vad som eftersträvas genom . Enligt protokollet skall medlemsstaterna, med beaktande av den skyddsnivå som EU:s medlemsstater erbjuder såvitt avser de grundläggande rättig- heterna och friheterna betraktas som säkra ursprungsländer i förhål- lande till varandra för alla rättsliga och praktiska syften som har sam- band med asylärenden. Ansökningar om asyl som ges in av en medbor- gare i en medlemsstat får därför beaktas eller förklaras tillåtna att behandlas endast i undantagsfall. – I en förklaring (Förklaring om pro- tokollen nr 48) om protokollet förklaras att det inte påverkar varje medlemsstats rätt att vidta de organisatoriska åtgärder som den anser nödvändiga för att uppfylla sina förpliktelser enligt flyktingkonventio- nen. I en annan förklaring (Förklaring om protokollen nr 49) förklarar konferensen att den, som den inser betydelsen av invand- ringsministrarnas resolution av –om uppenbart ogrundade asylansökningar och av rådets resolu tion av om minimigarantier vid handläggning av asylärenden, anser att frågan om missbruk av asylförfaranden och lämpliga snabba förfaranden för uppenbart ogrundade asylansökningar bör behandlas ytterligare så att nya förbättringar kan införas för att påskynda dessa förfaranden. 11.3Snabbprocedurer i vissa andra länder I vissa länder finns särskilda s.k. admissibilitets- eller eligibilitets-pro- cedurer. De kan innefatta skyldighet för utlänningen att, i avvaktan på beslut i admissibilitetsfrågan, stanna i särskilda områden såsom gräns- kontrollområden eller andra lokaliteter som tillhandahålls av utlän- ningsmyndigheten. Flera länder har möjlighet att i författning peka ut vissa länder som säkra. Länderna kan anses vara säkra tredje länder eller säkra ursprungsländer. En redogörelse för snabbprocedurer i , och Tysk- land finns i kapitel 5. 11.4Tidigare svensk bedömning av frågan om särskilt angivna säkra tredje länder Metoden med förordningsvis utpekade s.k. säkra länder har avvisats i den migrationspolitiska propositionen, liksom av Asylprocessutred- ningen. uttalade i denna fråga bl.a. följande (Effek- tivare styrning och effektivitet i asylprocessen, SOU 1995:46 s. 101). Utredningen anser sig inte heller kunna förorda att regeringen i förord- ningens form pekar ut s.k. säkra länder till vilka omedelbar verkställighet kan ske eller att regeringen meddelar föreskrifter av innebörd att verkstäl- lighet åter är möjlig till vissa länder eller delar av länder. Problemet i dessa fall är inte att föreskrifterna avser endast medborgare i vissa stater. I stället är problemet närmast att det de facto handlar om en politisk bedömning av förhållandena i en annan stat och en rättslig bedömning av dessa förhållan- dens betydelse enligt UtlL. Sådana bedömningar utgör knappast normgiv- ning utan är sådana ställningstaganden som bör göras i enskilda ärenden. inom detta område bör enligt utredningens uppfattning uteslutande ägnas åt grupper som skall ges tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd medan myndigheterna beträffande övriga grupper får tillämpa UtlL:s bestämmelser utan den vägledning som en förordning ger. I propositionen sägs följande (prop. 1996/97:25 s. 163). Enligt vår uppfattning bör regeringen inte heller i förordningens form peka ut s.k. säkra länder till vilka omedelbar verkställighet kan ske eller att meddela föreskrifter av innebörd att verkställighet åter är möjlig till vissa länder eller delar av länder. inom detta område bör alltså uteslutande ägnas åt grupper som skall ges tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd medan myndigheterna beträffande övriga grupper får tillämpa utlänningslagens bestämmelser utan den vägledning som en för- ordning ger. Förordningens form för denna ärendekategori utgör således ett trubbi- gare instrument än ett beslut i ett enskilt ärende. Inte desto mindre måste man ställa sig frågan om inte förordningens form räcker förhållandevis väl till för att en praxis skall kunna dras upp även i dessa ärenden. Mot bak- grund av att regeringen anser att det är olämpligt att det i en förordning ges föreskrifter med innebörden att vissa gruppers skäl allmänt sett inte är till- räckliga för att de skall beviljas uppehållstillstånd i , bör dock övervägas att lämna ett visst utrymme för att myndigheterna skall kunna överlämna ärenden med frågeställningar av detta slag. Vi återkommer till denna fråga. Vidare sägs följande (a. prop. s. 175). Regeringen har i det föregående berört frågan i vilka fall säkerhetsärenden och ärenden som har utrikespolitisk betydelse bör få överlämnas. Vad som återstår är då en mer ingående beskrivning av vilka ärenden som kan komma i fråga för ett överlämnande av praxisbildningsskäl. Regeringen har därvid kommit fram till att avgörande argument talar mot en ordning som innebär att regeringen i en förordning föreskriver att vissa grupper av utlänningar inte skall anses ha tillräckliga skäl för att få uppehållstillstånd. Ställningstaganden av det slaget måste alltså även i fortsättningen göras genom beslut i enskilda ärenden. Enligt regeringens uppfattning bör denna överlämnandegrund utformas så att det uttryckligen framgår av lagtexten att ärenden som bedöms vara av vikt för styrning av praxis får överlämnas om ärendet kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp av utlänningar som åberopar väsentligen samma skäl till stöd för sin ansökan om asyl. 11.5.1Begreppet uppenbart ogrundade ansökningar Kommitténs bedömning: Någon definition i lagtext av begreppet uppenbart ogrundade ansökningar bör inte ges. motivutta- landen bör alltjämt äga giltighet. I den gällande utlänningslagen finns inte någon bestämning av när asylansökningar kan anses uppenbart ogrundade. Motivuttalandena innebär, som framgår av redogörelsen ovan, att det kan anses vara fallet i huvudsakligen följande situationer. Om varje risk för förföljelse framstår som utesluten i hemlandet. Så anses vara fallet i fråga om länder där man med säkerhet kan säga att brott mot mänskliga rättigheter eller annan förföljelse inte förekommer. Då det visserligen inte kan uteslutas att vissa personer i ett land utsätts för förföljelse, men det inte kan anses föreligga någon risk för den asylsökande. Detta kan anses vara fallet om sökanden inte åberopar någon annan grund än en som redan har prövats av regeringen (dvs. högsta instans) beträf fande andra personer och då inte har befunnits tillräcklig. Det kan gälla exempelvis tillhörighet till en viss religion eller hemvist i ett visst område i hemlandet. Om den asylsökande kan återsändas till ett land (ett s.k. första asyl- land), där sökanden har uppehållit sig före ankomsten till och där är skyddad mot förföljelse och mot att sändas till ett land där han eller hon riskerar förföljelse. Om det står klart att den asylsökandes uppgifter är osanna i alla väsentliga delar. Det har också betonats att det måste vara uppenbart att grund för asyl inte föreligger. Det måste vara helt klart att utlänningen inte genom att avlägsnas från kan komma att bli utsatt för för- följelse, trakasserier eller tvingas delta i krig. En bedömning måste alltid göras av omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan sålunda aldrig anses uppenbart att en asylansökan skall avslås enbart på den grunden att den asylsökande tillhör en nationalitet eller religion, för vilkas medlemmar asyl normalt inte brukar medges. Då det är aktuellt att avslå en asylansökan av det skälet att utlän- ningens uppgifter är osanna i alla väsentliga delar gäller att det är ute- slutet att tillämpa reglerna om uppenbart ogrundade ansökningar så snart några mer ingående överväganden behöver göras om tilltron till sådana uppgifter som kan vara asylgrundande. Uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt om det råder någon tvekan om antingen huru- vida utlänningens uppgifter kan medföra rätt till asyl eller huruvida uppgifterna är trovärdiga. Kommittén anser att det, liksom tidigare då frågan varit uppe, knap- past är lämpligt att i lagtext närmare ange situationer då en asylansökan kan vara uppenbart ogrundad. De angivna motivuttalandena bör allt- jämt kunna tjäna till ledning. Hänvisningen till regeringen som högsta prövande organ kommer dock med kommitténs förslag att vara inaktu- ell. Vad som än en gång bör betonas är dock betydelsen av just uppen- barheten. Om det råder någon tvekan i frågan om det kan finnas grund för asyl, får ansökningen inte behandlas som uppenbart ogrundad. Detta gäller vid avvisning såväl till ett första asylland (tredje land) som till hemlandet. 11.5.2Behovet av särskilda processregler för uppenbart ogrundade ansökningar Kommitténs bedömning: Möjligheten bör behållas till en process där ett avvisningsbeslut kan verkställas, även om det inte har vunnit laga kraft och överklagas. Som framhölls i förarbetena till den nuvarande utlänningslagen (prop. 1988/89:86 s. 123) måste det för att de riktlinjer som har dragit upp för invandringspolitken skall kunna följas vara möjligt att låta ett avvisningsbeslut, även om det avser en asylsökande, verkställas utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft. Det gäller i första hand i fråga om avvisning till ett första asylland. Också i en del fall där verkställighet skall ske till hemlandet bör den dock kunna genomföras, även om utlänningen inte haft möjlighet att få en fullständig prövning av frågan genom alla instanser under det att han eller hon stannar i landet. Det är inte rimligt att personer som uppenbart saknar rätt till asyl eller uppehållstillstånd av andra skäl här i landet skall få avvakta att ett avvisningsbeslut efter överklagande genom instanserna blir definitivt. Detta kan ta , och det för- orsakar problem för den enskilde som det blir en ekonomisk belastning för det svenska samhället. En ordning där avvisningsbeslut kan verkställas utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft bör därför finnas. Kommittén behandlar nedan frågan om vilka krav som i olika situa- tioner bör ställas på processreglerna för ansökningar som anses uppen- bart ogrundade och om särskilda regler bör gälla för sökande som har vistats i ett land som med beaktande av alla omständigheter typiskt sett måste anses vara ett säkert land. 11.5.3Krav på de särskilda processreglerna Möjlighet till uppskov med verkställighet Kommitténs förslag: Ansökan om inhibition ges i regel uppskovs- effekt. Det innebär att ett avvisningsbeslut inte får verkställas om det har överklagats och inhibition sökts, så länge domstolen inte har prövat frågan om inhibition. Som framhållits kan det – med hänsyn till ordningen med reglerad invandring – inte anses rimligt att personer som uppenbart inte har några asylskäl, endast för att de har åberopat sådana skäl, skall ha rätt att uppehålla sig i landet som en asylprövning kan ta. Proceduren bör således vara snabb, så att ett verkställighetsbeslut kan fattas och verkställas utan tidsutdräkt. Proceduren bör ändå tillgodose rimliga rättssäkerhetsgarantier. En asylsökande bör enligt minimigarantiresolutionen normalt ha möjlighet att få åtminstone sin rätt att stanna i landet det tar att pröva överklagandet av avslagsbeslutet överprövad av en oberoende instans. gäller inte detta. beslut om avvisning med omedelbar verkställighet kan verkställas utan hinder av att sökanden överklagar beslutet och begär inhibition, även om det kan antas att verkställighet i praktiken sällan sker, förrän i vart fall Invand- rarverket självt har prövat inhibitionsfrågan. Den nuvarande ordningen är således i det avseendet inte tillfreds- ställande. Även om ett avvisningsbeslut i princip skall kunna verkstäl- las , bör utlänningen enligt minimigarantiresolutionen ha möjlighet att ansöka hos domstol om inhibition av beslutet till dess han eller hon har hunnit överklaga och överklagandet har prövats. Själva ansökningen om inhibition skall således ha som effekt att verkställig- heten skjuts upp till dess domstolen har prövat ansökningen. För att motsvara minimigarantiresolutionen bör således redan en ansökan hos domstolen om inhibition av ett avvisningsbeslut till dess ett överkla- gande av detta beslut har prövats ges uppskovseffekt. Beslutar dom- stolen om inhibition, sker ingen verkställighet medan inhibitionen gäl- ler. Avslår domstolen inhibitionsansökningen, kan däremot Invandrar- verkets avvisningsbeslut verkställas. Ett alternativ till att ge en begäran om inhibition uppskovseffekt är att föreskriva att alla beslut om omedelbar verkställighet skall under- ställas utlänningsdomstolen/länsrätten, dvs. att ett beslut inte blir verk- ställbart förrän domstolen har bekräftat det. Domstolens prövning skulle därmed behöva göras inom . Skälen mot en sådan ordning är dels att det förmodligen skulle krävas jouröppet hos dom- stolarna, dels att domstolsprövning skulle behöva ske i samtliga fall, dvs. även i situationer då utlänningen inte själv skulle ha överklagat beslutet och begärt inhibition. För att det ändå snabbt skall stå klart om avvisningsbeslutet kan verkställas eller inte, har kommittén övervägt att föreskriva en särskild kort tidsfrist inom vilken inhibition skall sökas för att inhibitionsansö- kan skall få uppskovseffekt eller att göra förordnandet om omedelbar verkställighet överklagbart i sig med en sådan kort tidsfrist. Mot en sär- skild tidsfrist talar dock att det ligger i sökandens eget intresse att över- klaga och söka inhibition så fort som möjligt, eftersom hon eller han annars riskerar att beslutet verkställs mer eller mindre omgående. Någon annan rättslig konsekvens än att inhibition inte längre får sökas är svårt att föreställa sig. Själva det överklagade avvisningsbeslutet är varken mer eller mindre verkställbart än det var innan tidsfristen gick ut. Enligt allmän förvaltningsrätt får en myndighet som skall pröva ett överklagande förordna om inhibition av det överklagade beslutet även utan yrkande av part, och detsamma gäller för domstolarna. Inhibition kan således meddelas även om sökandens tidsfrist för att begära sådan skulle ha gått ut. Genom en särskild tidsfrist skulle den risken kunna undvikas att sökanden väntar med att begära inhibition till dess verkställighet har påbörjats och att denna således får avbrytas. Vidare skulle risken und- vikas för att efter ett avslag inhibitionsansökningen uppre- pas med ny uppskovseffekt. Kommittén har dock stannat för att inte föreslå någon särskild tidsfrist. En snabb ansökan om inhibition, där en sådan över huvud taget blir aktuell, ligger som nämnts i den sökandes intresse, och någon anledning att befara att sökanden dröjer med att göra en sådan ansökan finns egentligen inte. Möjligheten att genom upprepade inhibitionsansökningar åstadkomma ständig uppskovsverkan bör motverkas genom att uppskovseffekt tilläggs endast en inhibitions- ansökan efter avvisningsbeslutet. Upprepade inhibitionsansökningar bör således inte ha uppskovseffekt, utan den effekten bör knytas endast till en första ansökan om inhibition. Vad som sagts hindrar givetvis inte att förnyad ansökan görs. Uppskov uppnås dock i detta fall först om domstolen meddelar inhibition. Kommitténs förslag: Ett avvisningsbeslut får inte överklagas till Utlänningsöverdomstolen i ett ärende där asylansökan har bedömts vara uppenbart ogrundad av såväl som utlännings- domstolen. Motsvarande gäller beslut om avvisning som har fattats av en polismyndighet eller av i de fall beslutet hade kun- nat fattas av polismyndighet. En fråga gäller om ansökningar som har bedömts uppenbart ogrundade skall kunna prövas i mer än två instanser, dvs. om sökanden skall kunna söka prövningstillstånd för att få ärendet prövat även i Utlän- ningsöverdomstolen. Kommittén anser inte att så bör vara fallet. Om såväl som en utlänningsdomstol har funnit att ansök- ningen är uppenbart ogrundad, är det inte rimligt att ytterligare pröv- ning skall behöva ske. Har däremot utlänningsdomstolen visserligen fastställt beslutet att avslå asylansökningen och avvisningsbeslutet men inte funnit ansökningen uppenbart ogrundad och därför upphävt för- ordnandet om omedelbar verkställighet, bör vanliga regler om överkla- gande gälla. Beslut om avvisning till tredje land utan fullständig asylprövning Kommitténs förslag: Om Invandrarverket inte har gjort en fullstän- dig asylprövning och utlänningsdomstolen finner att en sådan behövs, skall domstolen kunna återförvisa ärendet till verket. Bland sådana ansökningar som kan anses vara uppenbart ogrundade skiljer en typ av situationer ut sig. Det gäller sådana fall där den asyl- sökande efter att ha lämnat hemlandet har uppehållit sig i ett s.k. första asylland eller tredje land där hon eller han är skyddad mot förföljelse.