sou · GNB348d2 · 2000-01-01 00:00:00 — ßObservera att hela ansvaret för namn- och bildpublicering faller på den som återger materialet. anmäldes till och fälldes i två fall för denna publicering. () som var engagerad i räddnings- arbetet hade till första uppgift att larma flyg- räddningen för att få så många helikoptrar som möjligt till räddningsaktionen. När detta var gjort vidtog informa- tionsarbetet där egentliga huvudinsats ge- nomfördes denna natt. Information riktades till både massmedierna och berörda instanser så som , SOS- centralen, , polisen, med flera. Från svarade man på frågor och informerade de instanser som kunde få en roll i skeendet på grund av katastrofens följder. Det fanns dock ingen for- mell skyldighet för räddningstjänsten att meddela polisen eftersom olyckan skedde utanför landet. Från sökte man kontakter med rädd- ningsledningen i Åbo men på grund av den stora mängden samtal dit blockerades telefonlinjen. Det medförde att massmedierna i ökande utsträckning vände sig till den svenska för att få information. Sjörädd- ningen utgår vanligen från ett formulär i kommunika- tionen med massmedierna i vilket det skall framgå vad som inträffat, vilka åtgärder som vidtagits och av vem. Även flygräddningen (ARCC) hade till uppgift att infor- mera om den genomförda räddningsinsatsen. Under upp- draget kom information främst från de helikopter- besättningar som deltog i arbetet. Journalister sökte sig till helikopterdivisionen vid örlogsskolor tidigt på mor- gonen och anstormningen var svår att möta så press- officeren fick begära förstärkning från Högkvarteret. Helikopterbesättningar med ytbärgare intervjuades för TV när de tog sina pauser i arbetet. Som tidigare nämnts fick journalister även följa med i helikoptrar ut till olycks- platsen för att fotografera och skapa sig en uppfattning om vad som hade skett och vad räddningstjänsten gjorde. I morgonsändningar medverkade representan- I N F O R M A T I O N O C H K O M M U N I K A T I O N M E L L A N M E D I E R , M Y N D I G H E T E R O C H B E R Ö R D A ter för räddningstjänsten. Platschefen vid berättade där bland annat om organisationen av POSOM- grupper och läget vid Estlineterminalen. På var man inte beredd på den anstormning från medierna som katastrofen innebar . En stor del av den information om läget som verket sam- lade in kom via medierna eftersom man inte hann söka information på annat sätt när telefonerna ringde oavbru- tet. Medierna ville genom informera sig i tekniska frågor rörande fartyget och om Sjöfarts- inspektionens rutiner men det ställdes också frågor om passagerare, hur många som räddats och annat som Sjö- fartsverket saknade kännedom om. Sakfrågor av teknisk natur kunde inte besvaras av informationsavdelningen utan fick hänvisas till sakkunniga inom verket. framkom att verket var drabbat genom att personal hade rest med Estonia. I ett internt informationsblad till anställda uttryckte generaldirektören sitt deltagande med de drabbades an- höriga. Vid hade inte någon plan för hur man skulle agera i händelse av kris och katastrof. Man hade erfarenheter från tidigare olyckor, incidenter och kriser där medierna riktat intresse mot verksamheten. Den här katastrofen liknade dock ingenting man varit med om tidigare och upptogs den största de- len av personalens tid av att besvara telefonfrågor efter bästa förmåga. Någon presskonferens arrangerades inte, trots att verket var den instans dit många vände sig för att få sina frågor besvarade. Mycket uppmärksamhet riktades tidigt mot sjöfarts- inspektionen vars högste ansvarige chef, sjösäkerhets- direktören, var på tjänsteresa på när katastrofen in- träffade. Det kom uppgifter i medierna om brister i inspektionsrutinerna och en kommentar krävdes från an- svarig chef. När sjösäkerhetsdirektören återvände stod han i fokus för mediernas intresse och en presskonferens anordnades. Han framträdde också i ett flertal nyhetssändningar i TV. information till medierna under regeringens beredning I uppdrag ingår, liksom för andra statliga myndigheter ett ansvar att informera om verksamheten. Således var det uppgift att föra ut informa- tion till medier och andra berörda angående de sjösäkerhetsfrågor och regeringsuppdrag som blev aktu- ella med anledning av katastrofen. När genomförde de utredningar som regeringen beslutat om i bärgningsfrågan stängde utreda- ren in sig för att få arbeta intensivt utan att bli störd av medierna. rapporterade lö- pande om arbetet till regeringen och andra offentliga ak- törer men verkets informationsansvar fullföljdes inte utan kan sägas ha lämnats åt sidan. Då och då kommenterades svårigheter med det pågående utredningsarbetet av kommunikationsministern i medierna, vilket ytterligare bidrog till att skapa oklarhet kring rollfördelningen. I samband med att lämnade kon- sekvensanalysutredningen, som lämnade sitt ställningstagande, höll båda utredningarnas representanter presskonferenser på samma plats och när regeringen fattade beslut i bärgningsfrågan anordnades en presskonferens där utredare deltog. samarbetade också med Kommunika- tionsdepartementet i kontakterna med medierna. Även kontakter med anhöriga förekom på initiativ av anhöriga. Då dykningar vid Estonia genomför- des informerades TT via ett kortfattat meddelande som bekräftade att uppdraget slutförts enligt planerna. 1996 fick ny generaldirektör och informa- tionsarbetet förändrades vilket bland annat innebar att informationsavdelningen förstärktes personellt. Det har efter Estoniakatastrofen också utarbetats en kris- och katastrofhandbok som var färdig 1997 och som löpande uppdateras av verket. U T R E D N I N G A R har ett antal utredningar gjorts vad gäller samhällets katastrofberedskap. Några av dessa har avslutats. Nedan följer en kortfattad redovis- ning av väsentliga delar av utredningar som analysgruppen bedömt som relevanta för sitt uppdrag och som bidrar till att fördjupa förståelsen för behovet av en stärkt beredskap mot framtida katastrofer. Hot- och riskutredningen, SOU 1995:19 Utredningen påbörjades och slutfördes . Uppdraget bestod i att analysera på- frestningar och risker i det fredstida samhället samt vissa frågor inom totalförsvarets civila del. Utredningen beskri- ver som tidigare nämnts genom olika scenarion vad som kan hända vid påfrestningar och risker i det fredstida sam- hället. Syftet med utredningens förslag var att öka medve- tenheten hos myndigheter och andra om att de måste göra bedömningar av vilka risker och hot som finns i samhället – för att kunna vidta åtgärder som skyddar människor, egendom och miljö. De sju scenarion som låg till grund för utredningen var följande: massflykt av asyl- och hjälpsökande till , långvarigt avbrott i elförsörjningen, omfattande avbrott i vattenförsörjningen nedfall av radioaktiva ämnen inom ett jordbruksom- råde översvämningar i ett område som består av flera län svår brist på högteknologiska varor ett stort utsläpp av gas inom en stadskärna Utredningen fann fyra centrala områden där behov av åt- gärder som minskar risker och påfrestningar är särskilt stort: ledningen av samhällets åtgärder vid allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner samt befogenheter att ingripa med tvångsmedel åtgärder i samhällsplaneringen som innebär att verk- samheter som kan medföra risker i omgivningen upp- fyller säkerhetskraven integreringen av åtgärder i hela hotskalan fred–krig Utredningen underströk vikten av att det måste finnas en myndighet som kan leda och alltså fatta beslut som är bin- dande för andra myndigheter och organ; av kommun- styrelsen på lokal nivå, på länsnivå och reger- ingen på central nivå. Kommunstyrelsen och föreslogs kunna ålägga andra myndigheter och organ att delta med personal och egendom. Utredningen bedömde att regeringen i en del fall måste kunna styra verksamhe- ten, t.ex. genom att ge en allmän inriktning av åtgärderna eller genom att besluta om rättsliga eller ekonomiska medel som de statliga myndigheterna, kommunerna och landstingen behöver för att kunna medverka. Regeringen bör bedöma hur ledningen av åtgärder mellan län skall åstadkommas och utse en myndighet att regionalt leda verksamheten. Utredningen hävdade att samhället måste vara berett att kunna ingripa vid alla slag av plötsligt inträffade på- frestningar. Situationerna som kan inträffa växlar och där- med kraven på åtgärder. Kriget är den allvarligaste på- frestningen. Samhällets insatser måste kunna göras snabbt och smidigt. Myndigheter, organisationer och företag i U T R E D N I N G A R det civila samhället har samma ledningsansvar i krig som i fred – och ofta samma slag av ledning – men behöver olika slag av verkställande enheter och utrustning för att kunna lösa de uppgifter som kommer att föreligga. Det behöver enligt utredningen klargöras vilka risker som förekommer i samhället och vilka krav som kan ställas på insatserna vid olika slag av påfrestningar – stora olyckor, allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och krig. I ett krig behöver samhället speciella resurser för att övervinna svårigheterna. Dessa resurser måste finnas redan i fred och de skall enligt utredningen givetvis kunna användas för att lindra påfrestningar även då. De händel- ser som åtgärderna sammantaget tar sikte på kan inte för- utses och det fordras av det skälet både flexibilitet och handlingsberedskap. Resurserna avsedda för verksamhe- ten i fred och krig gör det också möjligt för att delta i de internationella hjälpinsatser som statsmakterna beslutar om. Regeringens proposition Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred66 I propositionen redovisades regeringens ambition för be- redskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Huvudsyftet var att i propositionen redogöra för reger- ingens inriktning av sitt arbete med att förebygga och han- tera svåra påfrestningar samt redovisa hur ett system för att säkerställa beredskapen mot fredstida påfrestningar borde utformas. Regeringen hade i propositionen 1995/96:12 Totalför- svar i förnyelse, vidgat det säkerhetspolitiska området till att även gälla svåra påfrestningar på samhället i fred. Total- försvarets resurser skulle utformas på ett sådant sätt att de skulle kunna stärka samhällets förmåga att hantera svåra påfrestningar. Regeringen utgick ifrån att många situationer kan tän- kas innebära en svår påfrestning på samhället i fred. Man exemplifierade med katastrofartade olyckor, natur- katastrofer, tekniska fel i viktig utrustning, sabotage, all- varlig smitta, terrorism och omfattande tillströmning av Med svår påfrestning för samhället menades att det inträffade skulle medföra allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och därmed fara för många männis- kors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller fara för mycket omfattande skador på miljön eller egendom. Re- geringen menade att en svår påfrestning kan karaktäriseras av att den avviker från det som är att betrakta som normalt, uppstår hastigt, mer eller mindre oväntat och utan förvar- ning, hotar grundläggande värden och kräver snabba be- slut och nödvändiggör koordinering och koncentrerad in- sats av flera instanser. Vid en sådan situation finns ofta in- ledningsvis begränsad information och den utlöser stor aktivitet bland medierna. Beredskapsåtgärderna borde enligt regeringen präglas av en helhetssyn och inriktas på att förbättra samhällets grundläggande stabilitet och flexibilitet samt öka förmå- gan att hantera svåra påfrestningar som har inträffat. Ka- paciteten hos räddningstjänsten, hälso- och sjukvården och polisen har avgörande betydelse för samhällets för- måga vid svåra påfrestningar. Regeringen ansåg att det på dessa områden finns en god grund för att klara extraordi- nära situationer. Den underströk att särskilda krav som ställs vid svåra påfrestningar skulle uppmärksammas i den fortsatta planeringen. Regeringen menade vidare att kommunerna spelar en central roll vid svåra påfrestningar vilket kräver samverkan mellan myndigheter, organisation och företag. Länssty- relsen måste ha en väl uppbyggd och övad organisation för räddningstjänst och tidigt kunna sätt igång ledning och samordning när räddningstjänsten måste övertas av läns- styrelsen vid omfattande insatser. Regeringen avsåg att vid behov av länsövergripande ledning pröva ansvaret för led- ningen över länsgränserna. Regeringen ansåg att en effektiv informationsverk- samhet är av avgörande betydelse för att myndigheter och andra organ skall kunna genomföra de åtgärder som be- hövs vid svåra påfrestningar. Därför föreslogs att Styrelsen för psykologiskt försvar skulle ges uppgiften att ge råd och rekommendationer till myndigheter och organ om infor- mation vid sådana situationer. Vidare skulle Styrelsen för psykologiskt försvar om en myndighet så begär, kunna U T R E D N I N G A R lämna expertstöd för informationsgivning när en svår på- frestning inträffat. Myndigheters uppgifter inför och vid svåra påfrestningar En uppföljning av Hot- och riskutredningen presentera- des 1997 av med syfte att utgöra underlag för överväganden om mål- och resultatstyrning. Uppföljningen innehåller åtta exempel på svåra på- frestningar t.ex. nedfall av radioaktiva ämnen, översväm- ningar och dammbrott. Myndigheters ansvar vid sådana påfrestningar på central, regional och lokalnivå redovisas på en övergripande nivå. Delutvärderingar från utredningen om ledningsövningar för Regeringskansliet67 beslutade regeringen att en ledningsövning skulle genomföras för . Ledningsövningen har utförts i olika moment. Den första delutvärderingen hade som mål dels att ut- arbeta en exempelsamling över extraordinära situationer som skulle kunna inträffa inom respektive departements ansvarsområde, dels att belysa behovet av en krislednings- organisation för departementen. Varje departement sam- manställde de extraordinära situationer som kunde identi- fieras. En majoritet av departementen menade att någon särskild krisledningsorganisation inte behövs. Istället bör den tillfälliga anpassning som krävs genomföras successivt inom den ordinarie organisationen. Informationsflödet in till departementen måste kanaliseras till en förstärkt mottagandeenhet inom departementet för att fördelas till ansvarig enhet. Önskemål från pressen hänvisas till press- enheten och anhöriga till ansvarig berörd myndighet. Den andra ledningsövningen byggde på två scenarier. Det ena var en kärnkraftsolycka och det andra en tåg- olycka. Enligt sammanfattningen från övningen är det vik- tigt att ledningsövningar förekommer inom Regerings- U T R E D N I N G A R Övningen påvisade vissa brister. Att samla sär- skild kompetens under Statsrådsberedningens ledning an- sågs vara lämpligt. En anpassning av ordinarie organisa- tion ansågs vara att föredra framför en fastställd generell krisledningsorganisation. Det tekniska och administrativa stödet fungerade mindre väl. Informationsverksamheten gentemot främst medierna uppvisade brister. Den tredje ledningsövningen hade som mål att belysa och pröva organisation, arbetsformer och behov av tekniskt stöd. Övningen utgick från ett sce- nario med en terroraktion och en flygplanskapning. Ledningsövningen påvisade svårigheter med att åstad- komma en väl avvägd intern och extern information. En viktig slutsats var att kommunikationen inom skulle kunna förbättras genom en översyn av sam- verkansrutiner och ökade kontakter över departements- gränserna. Departementen måste veta hur viktiga befatt- ningshavare kan nås även utanför kontorstid. En annan slutsats var att kontakter mellan myndigheter och departe- ment bör följa normala rutiner och att samverkan över departementsgränserna bör förbättras. Bristen på infor- mation internt inom , till allmänheten, till myndigheter och till medierna var påtaglig under hela övningen. Vikten av att statsråden är med och spelar sin roll vid övningarna underströks. Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred, Ds 1998:32 En arbetsgrupp inom tillsattes för att utreda frågor om skyldigheterna och be- fogenheterna vid svåra påfrestningar på samhället i fred för den s.k. ledningskedjan – regeringen, civilbefälhavaren (vid höjd beredskap), länsstyrelser, landsting och kommu- ner. Arbetsgruppen fann att förmågan att hantera svåra på- frestningar måste förbättras genom att de olika aktörernas roller tydligt anges dels vad gäller att identifiera och analy- sera risker samt vidta åtgärder i förväg för att minimera riskerna och begränsa konsekvenserna, dels förbereda och kunna hantera olika händelser. De olika aktörernas roller föreslogs bli följande. Regeringen: Dels se till att rollfördelningen är tydlig och att ansvar finns inom varje sektor för att förebygga, ha beredskap samt ha förmåga att leda och samordna inom respektive verksamhetsområde, dels vara högsta områdesvis ansvarig. Arbetsgruppen framförde upp- fattningen att det bör finnas en ledningsorganisation inom . Centrala (sektoransvariga) myndigheter: Inom sitt verksamhetsområde bör respektive myndighet identi- fiera och analysera risker samt de brister som förelig- ger, i förekommande fall i samverkan med andra myn- digheter och organ. De bör säkerställa beredskap och förmåga att klara av sektoriella ledningen och samord- ningen samt kunna bistå regeringen, länsstyrelser, landsting, kommuner och andra myndigheter med fackkunskap och underlag. Länsstyrelserna: De bör ha det områdesvisa ansvaret att ha beredskap och förmåga att hantera dessa händel- ser. De bör ha befogenhet att prioritera och fördela statliga resurser. Det bör förtydligas att de svarar för informationsförmedling både mellan myndigheter och andra organ samt till allmänhet och medier. Landstingen: De bör hålla en särskild katastrofbered- skap. Kommunerna: Det är viktigt att den kommunala led- ningen och samverkan med landsting, stat och andra organ fungerar. Arbetsgruppen föreslog vidare att generella förslag för vilket ansvar och vilka roller aktörer skall ha borde tas fram för varje sektor innebärande att: –Myndigheternas ansvar bör regleras i deras in- struktioner –Kommunens ansvar bör regleras i kommunlagen –Lagstiftningen bör vidare kompletteras inom res- pektive sektor med de särskilda befogenheter och skyldigheter som är nödvändiga. Samhället skall ha beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser och det är samhällets normala besluts- och ledningsfunktioner som skall användas. U T R E D N I N G A R Försvarets forskningsanstalts användarrapport: Gränsdragning mellan normala störningar och svåra påfrestningar Projektet, som slutfördes , hade som uppgift att belysa vikten av en gränsdragning mellan normala stör- ningar och svåra påfrestningar samt vad en sådan gräns- dragning kräver. Syftet var att belysa skillnader mellan de krav olika hotbilder ställer på samhället, bl.a. vad gäller behovet av ändrade finansieringsprinciper. I rapporten lämnades följande väsentliga förslag: Regeringen bör avgöra när en svår påfrestning förelig- ger En definition av svåra påfrestningar behövs vilket innebär att staten tar ett övergripande ansvar –vardagliga olyckor och störningar –väpnat angrepp. Regeringen anser att åtgärder för ett säkrare samhälle bör vidtas. Ett handlingsprogram för ett säkrare samhälle bör arbetas fram. Detta arbete bör inledas med en kartlägg- ning och utvärdering av pågående samarbeten, tvär- sektoriell försöksverksamhet på lokal nivå samt utbildning för den förebyggande verksamheten. Enligt regeringens uppfattning har frågorna om led- ning avgörande betydelse för möjligheterna att hantera en svår påfrestning. Regeringen kommer att redovisa sina överväganden i frågorna rörande ledning Planering mellan statsmakterna och ansvariga myn- och informationsberedskap. Länsstyrelserna bör bli skyl- digheter för svåra påfrestningar bör etableras och base- diga att ha en beredskap och förmåga att hantera svåra på- ras på en enhetlig grund frestningar på samhället i fred, samt ha befogenhet att För svåra påfrestningar bör ett särskilt regelverk fin- prioritera och fördela de statliga resurser som kan bli aktu- nas. Beslutsfattandet bör då ligga inom den s.k. ella att utnyttja. Regeringen pekar även på vikten av rik- ledningskedjan och på en nivå så att de totala konse- tade insatser med syfte på den enskilda människans för- kvenserna kan överblickas men inte högre än att kon- takten med drabbade områden kan upprätthållas En översyn av beredskapslagstiftningen är nödvändig för att resurser avsatta för krig i högre utsträckning skall kunna användas i fred. Regeringens skrivelse 1998/99:33, Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred Regeringen skall lämna en redovisning avseende beredskapen för svåra påfrestningar på samhället i fred, huvudsakligen inom områden där det enligt proposition 1996/97:11 skall finnas särskilt god beredskap. Regering- ens redogörelse grundas på myndigheters rapporter. Frå- gor om ledning och informationsberedskap kommer att redovisas i propositionen om 1999 års säkerhetspolitiska kontrollstation. Enligt regeringen finns det inte något behov av en mer preciserad definition av begreppet svår påfrestning på samhället i fred. Beredskapen mot svåra påfrestningar kan indelas i tre hotnivåer: måga att förebygga och begränsa konsekvenserna av olyckor. Vidare framhålls att frivilligorganisationerna bör kunna få en viktig roll när det gäller att förbättra männis- kors förmåga att hantera olyckor och störningar i viktiga samhällsfunktioner. Regeringen framhåller att det civila försvarets resurser skall kunna användas för att stärka samhällets samlade för- måga att möta svåra påfrestningar i fred. Detta gäller per- sonal, materiel och ledning. Administrativa och legala strukturer som finns inom det civila försvaret för ledning och organisation av beredskapsåtgärder skall kunna ut- nyttjas vid svåra påfrestningar. Översyn av principerna för den särskilda planläggningen68 Regeringen tillkallade en utredare för att göra en översyn av principerna för den särskilda planlägg- ningen. Utredaren konstaterade att insikten om att samhällets beredskapsförberedelser behöver anpassas till en ny säker- hetspolitisk situation börjar bli allmänt spridd. U T R E D N I N G A R kreta innebörden för olika verksamhetsområden och organisationsdelar är emellertid fortfarande oklar. Utre- daren anser att ansvar och befogenheter på skilda ledningsnivåer i hela skalan från fred till krig behöver tyd- liggöras. Detta får sedan betydelse för planläggning och hur resurser kan utnyttjas. Den särskilda planläggningen, dvs. säkerställande av ledningsförmåga, bör enligt utredningen om- fatta både den högsta ledningen och de särskilt utpekade civila och militära ledningsorganen på central nivå, som har en sådan betydelse för riksledningen, att specifika och sammanhållna förberedelser bör vidtas för deras funktion och säkerhet under onormala förhållanden i hela skalan från svåra påfrestningar på samhället i fred till krigsfara och krig. Planläggningen bör också innehålla styrande riktlinjer för att säkerställa att ledningskedjans olika nivåer kan bindas samman med de högsta och centrala lednings- organen. En särskild beredskapsenhet bör organiseras i med uppgift att administrera den framtida särskilda planläggningen. Utredaren ansåg att flera styrande begrepp behöver förtydligas och anpassas till det nuvarande regelverket för extraordinära situationer till den breddade hot- och risk- skalan och till det ökade internationella samarbetet. De nuvarande begreppen fredstillstånd och krigstillstånd bör ersättas med begreppen normaltillstånd och beredskap- stillstånd. De senare bör utnyttjas för att en bättre beskriv- ning skall kunna ges av var gränsen går för när total- försvarsresurserna helt eller delvis kan tas i anspråk för att hantera situationer med stöd av en till föreslagen gräns- dragning anpassad lagstiftning. Förändrad omvärld – omdanat försvar69 Regeringen överlämnade propositionen Förändrad värld – omdanat försvar. I propositionen tar regeringen fasta på de säkerhetspolitiska förändringar som