sou · GNB333 · 2000-01-01 00:00:00 — Till Statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för tementet att tillsätta en särskild utredare med uppgift att analysera olika aspekter av socialtjänstlagens begrepp särskild boendeform och föreslå förändringar som leder till bättre samordning mellan författningar inom olika samhällsorgan med anknytning till det särskilda boendet. Även vissa avgiftsfrågor inom vård- och omsorgsområdet skulle behandlas. Utredningen antog namnet Boende- och avgiftsutredningen (S 1997:18). Som särskild utredare tillkallades riksdagsledamoten . Som sakkunniga för att biträda utredaren förordnades från programchefen (), departementssekreteraren (), socialombudsmannen (PRO), ordföranden , (HSO), direktören (), departementssekre- teraren (), styrelseledamoten (SPRF) samt utredaren (). Utredningens sekreterare har varit ut- redaren och har stadsadvo- katen biträtt utredningen. Utredaren får härmed överlämna betänkandet (SOU 1999:33) Bo tryggt – Betala rätt, Särskilda boendeformer samt avgifter för äldre- och handikappomsorg. I kapitel två redogör jag för mina förslag vad gäller särskilda boendeformer för vård och omsorg, korttidsboende och tillgängliga bostäder i det ordinära beståndet. I kapitel tre behandlas hur särskilt boende behandlas i annan lagstiftning. I kapitel fyra redovisas kartläggningen av avgifter för äldre- och handikappomsorg. Förslagen beträffande förbehållsbelopp, högsta avgift, hur inkomsterna skall beräknas vid avgiftssättningen m.m. utvecklas sedan i kapitel 5–9. I de två avslutande kapitlen 10 och 11 redovisas kostnader för förslagen resp förslag till finansiering. Särskilda yttranden har lämnats av sakkunniga från finansdeparte- mentet, Handikappförbundens Samarbetsorgan, Svenska Kommunför- bundet och . /6YHQ (ULN :nQHOO )|UNRUWQLQJDU RFK RUGI|UNODULQJDU )|UIDWWQLQJVI|UVODJ 2.1Begreppen särskilt boende och bostad med särskild Begreppet särskilda boendeformer ................................... Äldreboende i tidigare lagstiftning ................................... Äldreomsorgen inför 90-talet............................................ Antal platser, boende och standard i äldreboende ............ Goda bostäder – ett generellt samhällsuppdrag ................ 6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU L DQQDQ ODJVWLIWQLQJ Hyreslagens tillämplighet i särskilda boendeformer ........ Hyrornas storlek i särskilda boendeformer....................... 3.1.3Olika boendekostnad i boende som beviljats enligt SoL Bytesrätt och upprustningsföreläggande........................... Inskränkningar i förfoganderätten över sin bostad? BTP för särskilt boende .................................................... Räddningstjänstlagen och Byggregler ............. Enhetliga regler för brandskydd för särskilt boende......... Stora kostnader för att förstärka brandskyddet i efter- Utformningen av särskilda boendeformer ........................ Fastighetsskatt och mervärdesskatt................................... Mervärdesskatt, ett problem som klarats av ..................... Fastighetsskatt, gällande rättspraxis ................................. Bidrag för bostadsanpassning ........................................... $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW Neutralitet mellan boendeformer? 4.2.1Äldre- och handikappomsorg, skydd mot för höga av- Hälso- och sjukvård .......................................................... Stöd och service till vissa funktionshindrade ................... Kan avgifterna finansiera ökade äldreomsorgsbehov? Ska avgifterna styra efterfrågan? Den som har råd kan betala ........................................... Avstår äldre från hjälp på grund av avgiften? En av fyra avstod på grund av avgiften ............................ Anhörighjälp inte alltid ett önskat alternativ .................... Få personer är helt utan hjälp ........................................... Hemtjänst på väg bort från generell välfärd? Antal äldre som har äldreomsorg.................................... Vad ingår i taxan............................................................. Insatsens påverkan på avgiften ....................................... Inkomstens påverkan på avgiften.................................... Avgift för personer i olika inkomstgrupper .................... Avgiftsskillnader mellan kommuner............................... Skillnader inom en kommun........................................... Avgifter för omsorg resp service .................................... Avgifter för kost.............................................................. Avgifter för dagverksamhet ............................................ Avgifter för hemsjukvård................................................ Avgift för boendet........................................................... Omsorgstagarnas ekonomiska situation.......................... Låga inkomster vanligt i de äldsta åldersgrupperna ....... Omsorgstagarna har lägre inkomster än genomsnitts- Transfereringar, socialbidrag .......................................... Låga disponibla inkomster.............................................. Kvinnor påverkas mest av avgifterna ............................. Lagändring som trädde i kraft .......... 5.2Nuvarande tillämpning av reglerna om förbehålls- Nivån på förbehållsbeloppet 1993–1997 ........................ 5.2.2Hänsyn till kvarboende make/maka resp yngre funk- Vad förbehållsbeloppet skall räcka till ........................... 5.3Hur uppmärksammar kommunerna behov av jämkning?133 Summariska regler för avgiftsnedsättning ...................... 5.3.2Var tredje person ligger under socialbidragsnormen när avgiften är betald ............................................................ Är förbehållsbeloppens nivåer för låga? Vad är tillräckliga medel ................................................ 5.4.2Försörjningstödet ingen vägledning när förbehålls- Riktvärde för förbehållsbeloppet .................................... 5.5.1Olika sätt att skydda den enskilde mot för höga avgifter 140 5.5.2Anpassning till skälig levnadsnivå i bostadsstödet för 5.5.3Konsumentverkets hushållsbudget och andra hjälp Vägledande kommentarer till några kostnadsposter ....... Särskilda riktlinjer för hänsyn till funktionshindrade ..... Särskilt boende med helinackordering............................ Vad avgift resp förbehållsbelopp ska täcka .................... Överväganden och ekonomiska konsekvenser................ Högre förbehållsbelopp för make/maka/sambo .............. Jämkning av bostadskostnaden? Höga hyror i särskilda boendeformer ............................. 0|MOLJKHWHU DWW In HWW DYJLIWVEHVOXW SU|YDW Tillämpning av bestämmelser om förbehållsbelopp ....... Nedsättning av avgifter ................................................... ,QNRPVW RFK LQVDWVUHODWHUDGH DYJLIWHU Rätten att ta ut avgift efter betalningsförmåga ............... Rätten att låta insatsen påverka avgiften ........................ Kommunerna skall ha frihet att bestämma ..................... Avgift och insats ............................................................. Aktuella eller historiska inkomster? Vilka inkomstslag skall medräknas?............................... Enhetligt inkomstbegrepp önskvärt ................................ Inkomst av tjänst, inkomster av näringsverksamhet ....... Inkomst av kapital........................................................... Ej skattepliktiga inkomster ............................................. Makar/sammanboende och barns inkomster................... Skatt, BTP och taxor ger stora marginaleffekter ............ Taxesystem som minskar resp förvärrar effekterna........ Normerande regler från – en modell .............. Bostadskostnad och BTP ................................................ Få kommuner inhämtar uppgift om bostadskostnad....... Faktisk bostadskostnad och BTP grund för avgiften ...... Administration och kostnader för förslagen ................... Kommunernas möjligheter att hämta uppgifter maski- Ökad administration kan ge merkostnader ..................... +|JVWD DYJLIW Skäl för att begränsa skillnader i avgifter ....................... Högkostnadsskydd/avgiftstak ......................................... Avgiftstak för två- och flerbäddsrum.............................. Kommunerna följer lagens intentioner ........................... gYULJD WD[HIUnJRU Avgifter för hälso- och sjukvård................... Taxesystemen för hälso- och sjukvård.......... Taxor vid gemensamt huvudmannaskap......................... Lokala lösningar bör eftersträvas.................................... Några avgiftsfrågor i övrigt ............................................ Olika avgifter i SoL och LSS.......................................... Avgift för "hem för vård och boende" ............................ .RVWQDGHU I|U I|UVODJHQ Fastighetstaxeringens inverkan på fastighetsskatt .......... Radio- och TV-licens...................................................... Finansiering av föreslagna förändringar för särskilt Lag om radio- och TV-licens.......................................... 12.1Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)....................................................................... 12.2Förslaget till lag om ändring i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387) .......................... 12.3Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)....................................................................... Förslaget till lag om ändring i jordabalken ..................... 12.5Förslaget till lag om ändring i lagen om TV-avgift (1989:41)......................................................................... %LODJD gYULJD VNULYHOVHU P P VRP |YHUOlPQDWV WLOO HOOHU Bostadstillägg för pensionärer, en inkomstprövad förmån som ingår i pensionssystemet Lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Urvalsundersökning (SCBs Hinkundersökning), åren 1994–97 med cirka 8 000 ålderspensionärer. kartlägga hushållens inkomster och vissa utgifter samt be- skriva inkomstfördelningen för olika typer av hushåll Kommunalt bostadstillägg för handikappade Lagen (1993:387) om stöd och service till visa funk- Socialtjänstlagen (1980:620) Särskilt bostadstillägg för pensionärer som utgår utan an- sökan till pensionärer som annars kommer under av riks- dagen beslutad skälig levnadsnivå SCBs årliga levnadsnivåundersökning (undersökning om levnadsförhållanden), personer ingår ej Med avgift avses den avgift den enskilde betalar Avgiftsnivå: Med avgiftsnivå avses den avgift som följer av kommu- nens taxa Avgiftsfinansieringsgrad: Den andel av kommunernas totala kostnader för äldre- och handikappomsorg som täcks av avgifter Avgiftstak: Den högsta avgift en kommun debiterar enligt sin taxa eller nationella regler Avgiftsutrymme: Vad äldreomsorgstagaren har kvar när från netto- inkomster (efter skatt) räknats bort nettobostadskostnad (efter BTP, KBH) och kommunens förbehållsbelopp Avlösning: Avlösning av närståendevårdare via hjälp i hemmet, kort- tidsboende, dagverksamhet eller liknande 12 )|UNRUWQLQJDU RFK RUGI|UNODULQJDU Basbelopp: Med basbelopp avses i denna utredning prisbasbeloppet, Bostäder med särskild service: Avser I betänkandet avses dagverksamhet där personen är inskriven efter biståndsbeslut enligt SoL Disponibel inkomst: Sammanräknad kapital, särskilt pensionstillägg, bostadsbidrag, handikapp- ersättning, skattefri frivillig pension, skattefri del av liv- ränta, socialbidrag m.m. Från detta dras slutlig skatt, åter- betalada studielån samt underhållsbidrag De medel den enskilde skall ha kvar för personliga behov, bostadskostnad och andra normala levnadsomkost- nader när avgiften är betald Jämkning: Prövning av om avgiften skall sättas ned med anledning av 1:a kvartil = har lägre värde än det angivna, 3:e kvartil = har lägre värde än det angivna Används här för den sammantagna effekten vid en inkomstökning genom ökad skatt, att BTP reduceras samt att inkomstrelaterad äldreomsorgsavgift tar viss del av Personlig omsorg: Hjälp med t.ex. hygien, klä sig, äta Sammanboende: Med sammanboende avses personer som har hus- hållsgemenskap med varandra, oavsett om de är gifta, har ingått partnerskap eller valt att leva tillsammans "under äktenskapsliknande förhållanden" Serviceinsatser: Hjälp med t.ex. städning, tvätt, dagligvaruinköp Serviceboende: Avser äldreboende där den enskilde sköter sitt eget kosthåll och vid behov har hemtjänst och hemsjukvård Seniorboende: Avser bostäder för äldre som upplåts med hyres- eller bostadsrätt på öppna marknaden, utan biståndsbeslut Särskilda boendeformer: Avser i gällande lagstiftning särskilda boen- deformer för äldre samt inbegriper i viss lagstiftning även bostäder med särskild service för funktionshindrade. Före- slås i detta betänkande reserveras att enbart vara samlings- begrepp för äldreboende, korttidsboende och bostäder med särskild service. Bostad i särskild boendeform erhålls via biståndsbeslut enligt SoL eller som insats enligt LSS Särskilt boende med helinackordering: Avser i detta betänkande äld- reboende där den enskilde har vård och omsorg dygnet )|UNRUWQLQJDU RFK RUGI|UNODULQJDU 13 runt och får all kost genom vårdgivarens försorg och betalar avgift för kosten Äldreboende Äldreboende för vård, omsorg och service föreslås i detta betänkande som benämning på särskilda boendefor- mer för äldre Utredningen har enligt direktiven (se bil. 1) två huvudarbetsuppgifter – att analysera begreppet särskilda boendeformer och dess tillämpning i olika lagstiftningar och att kartlägga avgifterna inom äldre- och handi- kappomsorgen. Utredaren skall föreslå förändringar bl.a. i syfte att få mer enhetliga regler i olika författningar vad gäller särskilda boende- former. I uppdraget ingår att lägga förslag beträffande avgifter för äldre- och handikappomsorgen i den mån kartläggningen visar på att det finns behov av detta, samt att därvid bedöma förslagen utifrån kommunalekonomiska konsekvenser. Särskilda boendeformer i socialtjänstlagen (1980:620, SoL) Kommunen skall i sin äldreomsorg erbjuda god omsorg efter den en- skildes önskemål och behov. När omsorg och vård kan till- godoses i den enskildes hem skall kommunen kunna erbjuda ett boende anpassat för den enskilde individens behov. Inom det särskilda boendet skall den enskilde kunna erbjudas trygghet, omsorg och service samt hälso- och sjukvård av personal med rätt kompetens. En äldre person skall inte behöva flytta mellan olika boenden för att få tillgång till mer kvalificerad vård, t.ex. behöva flytta från ett "" till ett "sjukhem" för att få tillgång till hälso- och sjukvård dygnet runt. Begreppet särskilda boendeformer används både som samlingsbe- grepp och som benämning på boende för äldre jämlikt 20 § SoL. Jag föreslår att särskilda boendeformer enbart används som gemensamt begrepp för äldreboende, bostäder med särskild service för funktions- hindrade samt korttidsboende. Det särskilda boendet för äldre jämlikt 20 § SoL föreslås benämnas äldreboende. Begreppet äldreboende bör genom precisering i socialtjänstlagen göras mer tydligt avgränsat i förhållande till ordinärt boende. Jag före- slår därför bl.a. att det markeras att äldreboende avser bostäder för per- soner med stort omsorgsbehov som behoven kan se mycket olika ut och därför kräver flexibla lösningar. Med korttidsboende avses vård och boende vid tillfälliga behov, som t.ex. vid svikt, behov av avlösning av anhörig, växelvård, behov av mer vård och omsorg efter sjukhusvistelse och vård i livets slutskede. Kort- tidsboenden ingår i begreppet särskilt boende, men bör enligt min mening regleras som en särskild insats inom särskilda boendeformer. Kommunernas skyldighet att erbjuda korttidsboende tydliggörs genom ett tillägg i 20 § SoL. Kommunerna har hälso- och sjukvårdsansvaret upp till läkarnivå. %RVWlGHU PHG JRG WLOOJlQJOLJKHW Kommunerna har ett generellt ansvar för att det finns bostäder som ge- nom bl.a. tillgänglighet, fysisk anpassning och närhet till service upp- fyller äldre människors särskilda behov. Uttryck för sådana krav finns i plan och- bygglagen (PBL) samt i socialtjänstlagen. I socialtjänstlagen föreslås ett tydliggörande av att det i kommunens ansvar ingår att hjälpa äldre att erhålla bostäder med god tillgänglighet såväl i själva bostaden, fastigheten som helhet som i den yttre miljön. Av rättspraxis framgår att hyreslagen är tillämplig vid i stort sett all upplåtelse av lägenhet och rum i särskilt boende. Hyreslagen har däremot inte ansetts tillämplig vid upplåtelse av del av rum i särskilt boende där den boende har begränsad dispositionsrätt. Enligt min mening tas den enskildes rättssäkerhet bättre tillvara ge- nom att hyreslagstiftningen tillämpas för hyressättning än att avgift för boendekostnaden prövas inom ramen för socialtjänstlagen. Hyreslagen ger den enskilde trygghet i sitt boende vilket är önskvärt även i särskilt boende. För hyreslagen finns en väl utvecklad rättspraxis. En ändring av hyreslagens utformning i syfte att göra den tillämplig även för två- och flerbäddsrum skulle dock enligt min mening innebära övervägande nackdelar. Jag föreslår därför inte några sådana ändringar Det finns dock skäl att göra vissa ändringar i hyreslagen för att tydliggöra det i sig självklara att man inte har bytesrätt i särskilt boende. Vidare kan det vara lämpligt att klarlägga att möjlighet att begära upprustningsföre- läggande inte är adekvat i särskilt boende. För boende i två- och flerbäddsrum föreslås ett skydd mot oskälig boendeavgift genom att i 35 § SoL införa ett högsta belopp som får de- biteras. Detta föreslås till av basbeloppet, innebär det och person. /DJHQ RP ERVWDGVWLOOlJJ WLOO SHQVLRQlUHU Bostadstillägg till pensionärer () kan utgå för hyra eller boende- avgift i särskilda boendeformer förutom för flerbäddsrum. En förutsätt- ning för att BTP skall utgå är att boendeavgiften inte är inkomstrelate- rad. Jag föreslår ingen förändring i lagen om BTP. skillnader mellan serviceboende och sjukhem har lett till att dessa särskilda boendeformer behandlats olika i annan lagstiftning. Då det inte längre finns så stora skillnader mellan olika former av särskilda boendeformer är uppdelningen i annan lagstiftning inte längre adekvat. Den åtskillnad som görs i b yggregler vad gäller brandskydd i olika former av särskilda boendeformer bör ändras så att samma brandskyddsregler gäller för alla särskilda boendeformer för äldre. Att behandlas på annat sätt än övriga särskilda boendeformer i fastighetstaxeringslagen bör likaså ses över. Ett förslag om detta har överlämnats till fastighetstaxeringsutredningen. Lagen om TV-licens bör tydliggöras så att det klart framgår att den enskilde som bor i särskilda boendeformer har samma skyldigheter att ha TV-licens om man har egen TV som hushåll i ordinärt boende. Avgifter för äldre- och handikappomsorg, en beskrivning 6WRUD VNLOOQDGHU PHOODQ LQGLYLGHU Den genomsnittliga avgiften för vård och omsorg i ordinärt och särskilt boende är . Skillnaderna i avgift för samma in- sats kan dock vara stora. I drygt fyra femtedelar av landets kommuner påverkar inkomsten avgiften. I kommuner med höga avgiftstak kan det bli stor skillnad i avgift för samma hjälp mellan personer med olika inkomster. Det finns exempel på att det kan skilja i avgift för vården och omsorgen för personer som får likartade insatser på samma äldreboende. För hemtjänst är skillnaderna inte så extrema. En studie genomförde 1996 visade dock på skillnader inom samma kommun på upp till för hjälp cirka för personer med enbart folkpen- sion och pensionstillskott respektive en månadsinkomst om . Vid högre inkomster kan skillnaderna bli ännu högre, beroende på var kommunen satt sitt "tak" för avgifterna. 6WRUD VNLOOQDGHU PHOODQ NRPPXQHUQD Inga kommuner har helt lika taxesystem. Såväl regler som avgiftsnivåer skiljer. Kommunerna har olika sätt att ta hänsyn till inkomst, kapital, insatsens omfattning, reduktion när hjälpen inte nyttjas etc. Skillna- derna i avgift för samma insats kan vara betydande mellan olika kom- muner. Skillnaderna mellan olika kommuners högsta avgift, "tak", är mycket kraftiga. I diagrammet redovisas högsta avgift (kr/månad) som kan debiteras för omsorg och service i ordinärt boende respektive särskilt boende, förutsatt att någon äldreomsorgstagare har tillräckligt hög inkomst. Lägsta = lägsta avgiftstak någon kommun tillämpar, 1:a kvartil = av kommunerna har lägre tak, 3:e kvartil = av kommunerna har lägre tak, högsta = högsta avgiftstak någon kommun tillämpar 6MXQNDQGH I|UEHKnOOVEHORSS Den enskildes skydd mot höga avgifter är främst stadgandet i 35 § SoL som innebär att den enskilde skall förbehållas tillräckliga medel för sina personliga behov, boendekostnad och andra normala levnadskost- nader. I diagrammet redovisas förbehållsbeloppet (kr/månad) i ordinärt boende . Nivåerna har sjunkit 1997 jämfört med , trots kritik från att flertalet av kommunernas förbe- hållsbelopp 1995 var för låga. 1:a kvartil = av kommunerna har lägre förbehållsbelopp, median = mittersta värdet, 3:e kvartil = av kommunerna har lägre förbehålls- belopp. Medianvärdet i landets kommuner var för ensamstå- ende i ordinärt boende och i äldreboende med helinackorde- ring . $QK|ULJD EHODVWDV QlU DYJLIWHUQD K|MV Avgifterna påverkar den enskildes handlande främst i de fall det finns ett reellt alternativ. Detta kan vara fallet om behovet enbart avser hjälp med städning och liknande servicetjänster som – om man har råd – även kan köpas på den öppna marknaden. Mer bekymmersamt är det enligt min mening att flera studier tyder på att såväl äldre personer som yngre funktionshindrade avstår från hjälp som skulle innebära en avlösning för anhöriga. Avgifterna får då en styreffekt som motverkar ambition att öka stödet till anhöriga som vårdar närstående. .YLQQRU SnYHUNDV PHVW DY DYJLIWHUQD Kvinnorna dominerar i äldreomsorgen, såväl bland äldreomsorgstagar- na som bland anhörigvårdarna. Avgifterna är därför inte könsneutrala. Kvinnorna har lägre inkomster än männen och påverkas därmed mer av var nivån på förbehållsbeloppet ligger. Kvinnorna avstår också i större utsträckning på grund av avgifternas storlek från hjälp de anser sig behöva. $YJLIWHUQD HQ OLWHQ ILQDQVLHULQJVNlOOD Avgifterna för vård och omsorg täcker, trots taxehöjningar under 1990- talet, endast en liten del av kostnaderna för att utföra omsorgen. Säkra uppgifter saknas på nationell nivå, men studier som gjorts av i åtta kommuner i landet, en motsvarande studie i samt en bedömning av Räkenskapssammandraget för landets kommuner tyder på att avgiftsfinansieringsgraden vanligen är cirka 2–med ett snitt som sannolikt är lägre än . En kommun i Svenska Kommunförbundets undersökning hade dock en avgiftsfinansieringsgrad av vård och omsorg om . Trots väsentligt högre inkomster 2010 beräknas avgiftsfinansieringsgraden med dagens avgiftsregler inte öka mer än från nu till . har av ålderspensionärerna någon form av äldreomsorg. En majoritet har låga inkomster. Eftersom pensionärer med låga inkomster måste skyddas mot för höga avgifter måste avgif- terna höjas för de av äldreomsorgstagarna som har inkomster som kan medge högre avgifter. Detta innebär en kraftfull inkomstomfördelning för en minoritet av pensionärerna. Marginalef- fekterna skulle bli betydande, för en majoritet kring om intäkterna skall öka mer än marginellt. Pensionärer med låga inkomster måste skyddas 5LNWYlUGH I|U I|UEHKnOOVEHORSS Den enligt min bedömning mest angelägna åtgärden är att skydda de pensionärer som har små inkomster, så att de har tillräckliga medel kvar för sina personliga behov när avgiften är betald. Det finns en stor spännvidd i bedömningen av vad som anses vara tillräckliga medel mellan landets kommuner. har i sina uppföljningar av hur den nya lagstiftningen tillämpas påtalat att riksnormen, liksom den tidigare socialbidragsnormen, inte är rätt utgångspunkter vid faststäl- lande av förbehållsbelopp, eftersom dessa normer är beräknade efter mer kortvariga inkomstbortfall.