sou · GNB3111 · 2000-01-01 00:00:00 — levereras dessa utsläppsdata till den amerikanska motsvarigheten till Naturvårds- verket, EPA, som då kan beräkna de faktiska utsläppen. Denna myndighet administrerar även ett centralt register som innehåller uppgifter om den totala mängden utsläppsrätter och äganderätten till dessa. Samtliga överlåtelser registreras och görs en avstämning så att respektive företags innehav av utsläppsrätter minst svarar mot företagets totala utsläpp av svaveldioxid . Företagen har tillåtelse att släppa ut mer svaveldioxid än vad som svarar mot innehavet av utsläppsrätter, men måste detta balanseras. I annat fall utgår böter på för varje ton som utsläppen överskrider innehavet. Detta kan jämföras med de faktiska priserna på utsläppsrätterna som då låg på runt . Dessutom minskar nästa års tilldelning av utsläppsrätter med lika många ton som över-skridandet. Erfarenheter från system för handel.... Handeln med utsläppsrätter är fri och rätterna kan säljas till såväl företag, organisationer som till privatpersoner. Alternativt kan rätterna sparas för framtida bruk. En miljöorganisation kan exempelvis gå in och köpa utsläppsrätter och undandra dessa för vidare handel, vilket skulle tvinga fram skärpta reningsåtgärder i elproduktionsanläggningarna. Trots att utsläpp av svaveldioxid, till skillnad från utsläpp av koldioxid, kan förorsaka såväl lokala som regionala problem, finns det i handeln inga geografiska restrik- tioner. auktioneras ut av den totala fördel- ningen av utsläppsrätter. Detta genomförs av amerikanska , , i samarbete med . Syftet med auktionen är dels att ge nya anläggningar möjlighet att komma in på marknaden och på så sätt minska dominansen från existerande anläggningar, dels ge information om priset på utsläppsrätter. De intäkter som auktionen genererar återförs till de ursprungliga innehavarna av utsläppsrätterna. Den första fasen av programmet startade . Mullins (1997) menar att flera faktorer bidrar till att göra programmet framgångs- rikt.2 Dessa faktorer är bl.a legalt bindande utsläppsbegränsningar, noggrann uppföljning av utsläpp och innehav av utsläppsrätter, höga böter vid överträdelse, relativt låga transaktionskostnader för aktörer samt låga administrationskostnader för den centrala myndigheten. Den nyttighet som det handlas med är väldefinierad. 2 Mullins (1997): Lessons from existing trading systems for international greenhause gas emission trading. 60 Erfarenheter från system för handel.... I en rapport från UNCTAD3 menar författarna att the Acid Rain Program har resulterat i betydande kostnadsreduktioner i förhåll- ande till traditionella former av regleringar. The Acid Rain Program har exempelvis, enligt författarna, lett till att reduktions-målen har uppnåtts med råge. Kostnaderna för att uppnå målen är mindre än hälften av vad amerikanska , , beräknade och lägre än vad industriföreträdare ursprungligen beräknade. Priset på utsläppsrätter har sjunkit från beräknade –1 000 per ton till runt per ton. Programmet har vidare främjat innovation och endast krävt en liten personalstyrka för administration. I tar man även upp den årliga auktionen av utsläppsrätter som genomförs i programmet. Den ger tydliga pris- signaler till marknaden som den motverkar marknads- dominans, dvs. ger möjlighet för nya aktörer att komma in på marknaden. Systemet med handel med utsläppsreduktioner har använts i för att förbättra luftkvaliten i områden där federala luftkvalitet- normerna inte uppfylls (s.k. nonattainment areas). Systemet tillåter att nya industrier etableras i dessa områden så länge som utsläppen från de nya industrierna kvittas (offset) mot reduktioner från andra utsläppskällor. Det nationella programmet täcker in de större stationära utsläppskällorna av kväveoxider, stoft, svaveldioxid och koloxid. Varje företag ges en air quality standard som måste uppfyllas. En utsläppsreduktion ger innehavaren tillstånd att släppa ut exempelvis 3UNCTAD, (Tietenberg, T, , M et al): : Defining the Principles, Modalities, Rules and , Reporting and Accountability. 4Uppgifter om hur systemet fungerar hämtas från Mullins, F. och Baron, . Working Paper No. Erfarenheter från system för handel.... Ett företag skaffar sig utsläpps-reduktioner genom att minska utsläppen i förhållande till de uppsatta miljö- villkoren via exempelvis ändrad produktionen eller byte av insats- varor. För att utsläppsreduktionen skall godkännas av myndig- heterna måste den dock vara verklig, kvantifierbar och permanent. En godkänd utsläppsreduktion kan företaget sedan sälja till ett annat företag som skall starta upp en ny verksamhet. Det är inte tillåtet för ett existerande företag att köpa utsläppsreduktioner för att utöka sina egna utsläpp över företagets initiala miljövillkor. Om företaget inte finner någon köpare av sina utsläppsreduktioner kan de sparas för att säljas . Flera av de välkända begreppen inom handel av utsläpp härstammar från handel med utsläppsreduktioner ·Netting ger möjlighet för ett företag som skapar en ny utsläppskälla att kompensera detta genom att reducera utsläppen från någon annan av företagets anläggningar. ·Offsets tillåter nya företag att etablera sig i områden där federala luftkvalitetnormerna inte uppfylls om de köper utsläppsreduktioner från ett annat företag i samma område. ·Bubbles tillåter existerande företag att välja utsläppsnivån från var och en av dess anläggningar, så länge som de totala utsläppen från samtliga företagets anläggningar inte överskrider den totala nivån. 62 Erfarenheter från system för handel.... Författarna till ovan refererade menar att erfarenheterna från det refererade programmet, (U.S Emissions ) är dåliga. Programmet har inte lett till de avsedda effekterna, vare sig från ett ekonomiskt perspektiv eller från ett miljöperspektiv. Programmet innehåller strikta regler för rapportering och för godkännande av utsläppsreduktioner, vilket leder till höga transaktionskostnader. I praktiken måste varje transaktion godkännas av myndigheterna och varje affär kan innebära en utdragen process, kanske ända upp till . Vidare krävs ständig tillsyn för att kontrollera att parterna lever upp till åtaganden. Detta har lett till komplicerade ansvarsregler för se till att antingen köparen eller säljaren är ansvarig giltigheten i utsläppsreduktionen. 6.3Svenska energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser5 Vid klimatkonventionens första partsmöte beslutades att en försöksperiod, Activities Implemented Jointly (AIJ), skulle inrättas för gemensamt genomförda åtgärder. Försöksperioden skall pågå längst . får länderna inte tillgodo- räkna sig de utsläppsreduktioner som uppnås genom åtgärderna. En förutsättning för att ett projekt skall kunna inräknas i försöks- perioden är att projektets finansiering är additionell, dvs. att den inte ingår i industriländernas normala biståndsåtaganden. För perioden efter försöksperioden är inga regler fastställda. ratificerade FNs ramkonvention 1993 i samband med godkännande av den s.k. Klimatpropositionen (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 5 Redovisningen bygger i hög grad på avsnittet om Activities Implemented Jointly, AIJ i andra nationalrapport om klimatförändringar, Ds 1997:26. Erfarenheter från system för handel.... 1992/93/361). Näringsministern konstaterade i propositionen att en pragmatisk ansats borde tillämpas och insatserna inledas omedel- bart, trots att kriterier för gemensamt genomförande ännu inte var beslutade. Förutom ett nationellt svenskt program godkändes ett förslag till pilotprogram inriktat på genomförande av projekt i närområde, och . Syftet med programmet är att undersöka möjligheterna att genom s.k. gemensamt genomförande i enlighet med bidra till reduktion av koldioxidutsläpp. Huvuddelen av medlen ska användas för lån på kommersiella villkor till anläggningsägare för att finansiera projekten samt att en mindre del ska utgå som bidrag för att stödja genomförandet av projekten. Regeringen föreskriver vidare att projekten konti-nuerligt ska utvärderas och följas upp samt rapporteras i enlighet med de nu antagna anvisningarna för pilotfasen för JI/AIJ. Projekten i programmet har i huvudsak varit inriktade på fjärr- värmesektorn och omfattar såväl produktion som distribution och slutanvändning av fjärrvärme i byggnader. har även programmet riktats mot bl.a. användning av överskottsvärme från industriproduktion för fjärrvärme och elproduktion. Produktionsprojekten avser i huvudsak ombyggnad av pannor i storleksordningen 3–10MW i värmecentraler från användning av fossila bränslen som tung eldningsolja och kol till biobränsle. Distributionsprojekten avser upprustning av fjärrvärmenäten genom utbyte eller omisolering av rörsystemen, vattenbehandling för att förlänga hela systemets livslängd samt installation av undercentraler och reglerutrustning. Effektiviseringsprojekten i byggnader omfattar åtgärder som ombyggnad eller omisolering av yttertak, installation av undercentraler, värmeväxlare, mät- och regleringsutrustning samt tätning av fönster och dörrar. De lån till anläggningsägare eller motsvarande ges i allmänhet och med amorteringsfrihet. Projekten genomförs i samarbete med ansvariga ministerier och myndigheter i respektive land. I nedanstående tabell redovisas resultaten från genomförda eller pågående projekt. 64 Erfarenheter från system för handel.... Resultat av genomförda och pågående projekt Vid utgången av 1998 hade 66 projekt genomförts eller var pågående och de totala investeringskostnaderna uppgick till . Det största antalen projekt avser pannkonver- teringar där biobränsle ersätter tung eldningsolja eller kol som bränsle. Insatser i distributionsnät har inneburit att olje- och koleldade pannanläggningar i några fall har kunnat stängas. De totala koldioxidutsläppen beräknas ha minskats med . Till detta kommer att även utsläppen av svaveldioxid och kväveoxider har minskat. Insatserna har fått goda omdömen i genomförda utvärderingar och intresset är stort i samtliga samarbetsländer för att programmet skall fortsätta Ett viktigt tecken på att projekten fungerar är att återbetalningsdiciplinen för lånen är god, i flera fall har man funnit det möjligt att starta återbetalningarna tidigare än vad som stipulerats i låneavtalen. Erfarenheter från system för handel.... Några av de svagheter som nämnts är att projekten aktivt måste identifieras och genomföras och därtill kontrolleras i efterskott. En annan svårighet är att tillgodoräknande av insatser avser utsläpps- minskning i förhållande till en referensbana som anger hur stora utsläppen skulle ha blivit utan projektet. Utsläppsminskningen är således en beräknad skillnad mellan faktiska utsläpp och en hypotetisk referensbana. Detta betyder att båda parter i ett gemen- samt genomförande kan ha intresse av att överdriva eller överskatta utsläppseffekten. Detta innebär stora problem för ansatsen och fordrar i en tillämpningsfas ett väl utbyggt kontroll- och administrationssystem, vilket kan medföra betydande hanterings- och transaktionskostnader. Denna ansats har emellertid endast i undantagsfall tillämpats i de svenska projekten där i stället uppgivna utsläpp ex ante varit jämförelsenorm. Detta innebär en viss överskattning av uppnådda minskningar. I och med ingång avses projekt under anslaget komma att läggas till grund för avtal om kreditering. 6.4Handel med klimatcertifikat. Handel med klimatcertifikat är ett förslag från Kraftverks- föreningen.6 Grundprincipen är att ett klimatcertifikat utfärdas för elproduktion utan klimatpåverkande utsläpp. För 1 kWh el som produceras i en anläggning utan utsläpp av klimatgaser utfärdas ett certifikat för 1 kWh. El från kraftverk med låga utsläpp från t.ex. moderna naturgaskraftverk ger certifikat i proportion till hur mycket lägre utsläppen är jämfört med konventionell kraftverk Antalet certifikat reduceras med en individuell koefficient som direkt relateras till mängden klimatpåverkande utsläpp från anläggningen i fråga. En instans granskar varje elproduktionsanläggning för sig och tilldelar anläggningen en klimatkoefficient mellan 0 och 1. Anlägg- ningar utan klimatpåverkande utsläpp som t.ex vatten- och vind- 6 (1998): Klimatcertifikat, PM . 66 Erfarenheter från system för handel.... kraft ges koefficienten 1. En konventionell koleldad kondens- anläggning ges koefficienten 0. Denna typ av anläggning blir en referens i systemet genom att den normala produktionsformen globalt sett är konventionell kolbaserad kondenskraft. För alla anläggningar med klimatpåverkande utsläpp per levererad energienhet ges en rätt att utfärda certifikat för produk- tionen multiplicerad med en individuell koefficient mellan 0 och 1. Certifikathandeln skall vara frikopplad från elhandeln. Det skall vara möjligt att köpa el från ett håll och motsvarande antal certifikat via en annan aktör, t. ex en elbörs. Köpen av certifikat är inte heller nationsbundna. Det skall vara möjligt att köpa el i ett land och certifikat i ett annat land. Kunden som också kan vara en återförsäljare av el, för ihop köpen av el och certifikat till en produkt i form av klimatcerti- fierad el. Enligt driver marknaden fram en miljö- anpassning av produktionen. Flera undersökningar visar att en stor del av konsumenterna i och är beredda att ta miljömässiga och etiska hänsyn om de får fullgoda produkt- alternativ. En del av dessa är också beredda att betala mer för miljömärkta produkter. Vidare menar att det stora frågetecknet är hur mycket kunder är beredda att betala för klimatcertifierad el. Certifikat som handlas på en fungerande marknad innebär en tydlig marknadsprissättning och ju större efterfrågan blir desto snabbare går omställningen av produktionsapparaten. Det kan emellertid visa sig att den spontana efterfrågan är otillräcklig och att därför någon form av kvotering eller annan tvångsåtgärd blir nödvändig. Under sådana förhållanden skulle en fungerande marknad för klimat- certifikat enligt vara ett instrument som ger incitament till kostnadseffektiva åtgärder. 7Ett svenskt nationellt system för handel med utsläppsrätter när Kyotoprotokollet har ratificerats Kyotoprotokollet börjar gälla efter det att minst 55 länder har ratificerat. Då kan regeringarna i industriländerna, som för- bundit sig att begränsa eller minska sina utsläpp välja att utnyttja de tre flexibla mekanismerna för att uppfylla sina åtaganden. En förutsättning torde vara att ett stabilt och trovärdigt regelverk har upprättats. I vårt uppdrag ingår det bl. a att jämföra system med bilateral statlig handel med utsläppsrätter och system för handel med utsläppsrätter på företagsnivå. Förslag till en inhemsk handel med utsläppsrätter skall vara utformade så att den i ett senare skede kan kopplas till en internationell handel. I detta kapitel diskuteras några av de aspekter som man måste beakta vid utformningen av en marknad för handel med utsläppsrätter. Vid all handel förekommer s.k. transaktionskostnader. Stavins (1995) delar in transaktionskostnaderna i tre olika kategorier: sök- och informationskostnader, förhandlings- och beslutskostnader samt kostnader för mätning och sanktionssystem.1 Till den första kategorin hänförs kostnader för köpare och säljare att hitta varandra, till den andra kategorin räknas kostnader för att komma fram till en överenskommelse medan i den tredje kategorin hänförs kostnader för att tillförsäkra att ingångna avtal hålls. 1 Se Stavins, R. "Transaction Costs and Tradeable Permits". 68 Ett svenskt nationellt system för handel Utformningen av regelverket kring handel med utsläppsrätter måste ha som utgångspunkt att skapa så flexibla system som möjligt och hålla transaktionskostnaderna till ett minimum. Enligt är det endast handelssystem med låga transaktionskostnader som lyckats minska kostnaden för att uppfylla åtaganden. I Kyotoprotokollet har industriländerna som grupp åtagit sig att begränsa och minska sina sammanlagda utsläpp av växthusgaser –2012 med av nivåer uttryckt i koldioxidekvivalenter. Därmed finns det en nödvändig förutsättning för att handel skall komma till stånd. För enskilda industriländer skiljer sig de kvantifierade åtaganden åt och respektive land får tilldelade mängder (assigned amounts, AA) som svarar mot åtagandet. Industriländerna skall vidare ha gjort påvisbara framsteg i uppfyllandet av sina åtaganden. Vad som exakt avses preciseras inte, men grundtanken i förhandlingarna var att det skall finnas en kontrollstation före åtagandeperiodens början . Det blir således viktigt för alla länder att visa att utsläppen går åt rätt håll . Åtaganden för perioder efter den första åtagandeperioden – 2012 skall fastställas genom kvantifierade åtaganden om begräns- ning eller minskning av utsläpp för respektive land. Denna prövning skall inledas senast före utgången av den första åtagande- perioden, vilket innebär att prövningen senast skall inledas . Protokollet träder i kraft sedan det ratificerats av tillräckligt antal parter. Ett svenskt nationellt system för handel 69 7.2Vad handlas det med? För att främja handel med utsläppsrätter skall varan eller nyttig- heten vara väldefinierad och innehavarens rättigheterna och skyldig- heter skall klart framgå. I det amerikanska systemet för handel med utsläppsrätter för svaveldioxid (Acid Rain Program) ger varje utsläppsrätt innehavaren rätt till att släppa ut ett ton svaveldioxid från och med det utgivningsåret. Utnyttjas den inte kan den sparas för kommande år.2 Nyttigheten är homogen och väldefinierad. De växthusgaser eller grupper av växthusgaser som upptas i Kyotoprotokollet är sex till antalet och deras påverkan på växthus- effekten varierar. Det är deras sammanlagda effekt som räknas och de sammanvägs genom den s.k. GWP-faktorn till koldioxide- kvivalenter. Den nyttighet som det kommer att handlas med är utsläppsrätter mätt i koldioxidekvivalenter. Varje utsläppsrätt ger innehavaren rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under åtagandeperioden.3 7.3Vilka kan handla? Regeringarna i de länder som har förbundit sig att begränsa eller minska sina utsläpp kan välja att deltaga i handeln. Länderna handlar med sina tilldelade mängder och i slutet av varje åtagandeperiod sker en kontroll att landets innehav stämmer överens med de faktiska utsläppen. Länderna kan alternativt välja att införa en inhemsk marknads- plats för utsläppsrätter som är integrerad med den internationella 2I den lag som styr regelverket, , står det uttryckligen att utsläppsrätten inte är en s.k. property right utan en begränsad tillåtelse att släppa ut svaveldioxid. Genom detta kan staten ändra på utsläppstaken eller pålägga restriktioner som ändrar på värdet av utsläppsrätterna utan att behöva kompensera innehavarna. (Haites 1999). 3Handel med utsläppsreduktioner från de två projektbaserade, flexibla mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling kan också definieras i termer av ton koldioxidekvivalenter. 70 Ett svenskt nationellt system för handel marknaden och delegera rätten att handla till privata och/eller offentliga juridiska personer. Det är dock fortfarande regeringen i det egna landet som svarar för att landets åtagande uppfylls. 7.4Vilken ansvarar för giltigheten av utsläppsrätterna? När ett land eller ett enskilt företag köper värdepapper som vardera ger rätt till att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter, är det då säljaren eller köparen som är ansvarig för att de omsatta värde- pappren är giltiga? Kan innehavaren av värdepappret vara förvissad om att varje utsläppsrätt á ett ton koldioxidekvivalenter kan användas för att räkna av mot ett ton utsläpp eller finns det risk att den underkänns?4 Det pågår fortfarande förhandlingar inom klimatkonventionen i vilken grad som det är köparen eller säljaren som skall ansvara för att de omsatta värdepappren är giltiga. Om säljaren skall bära risken förutsätter detta att varje industriland har effektiva nationella sanktionssystem. Som nämnts tidigare är det fort-farande regeringen i det egna landet som svarar för att landets åtagande uppfylls. I det fall aktörer i det egna landet inte uppfyller sina åtaganden och det i sin tur leder till att landet inte uppfyller sina åtaganden i slutet av den första perioden, skulle staten vara tvingad att köpa tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka in de faktiskt gjorda utsläppen. Om ansvaret för giltigheten av utsläppsrätterna läggs på köparen betyder detta att utsläppsrätter från olika industriländer är olika produkter med olika risk och därmed olika pris. En uppdelning av utsläppsrätterna i olika produktvarianter kan i sin tur leda till att likviditeten i marknaden blir lägre. Ett system där säljaren bär ansvaret innebär att utsläppsrätter från olika länder kan uppfattas som en å samma produkt. Köparen kan vara säker på att utsläppsrätterna kommer att accepteras, 4 Avsnittet bygger på rapporten med utslippskvoter for klimagasser. som tagits fram av den norska kvotutredningen. Ett svenskt nationellt system för handel 71 oberoende av ursprungsland, den dag då innehavet skall redovisas för att täcka upp de faktiska utsläppen. 7.5Vilka gaser skall ingå? Som tidigare nämnts omfattar Kyotoprotokollet totalt sex växthus- gaser och de sex gaserna påverkar växthuseffekten olika mycket. För att kunna jämföra respektive gas påverkan översätts detta via GWP-faktorn till koldioxidekvivalenter. En minskning av utsläppen mätt i koldioxidekvivalenter får samma positiva effekt på växthuseffekten oberoende av om reduk- tionen sker i utsläppen av koldioxid, metan, eller någon annan av klimatgaserna. Reduceras metanutsläppen med får det samma effekt som en minskning av koldioxidutsläppen med eller en minskning av utsläppen av svavelhexafluorid med . Man kan förmoda att åtgärdskostnaderna för utsläpps- begränsning skiljer sig åt mellan gaserna. Från en kostnadseffektiv synvinkel är det därför önskvärt att låta samtliga sex klimatgaser ingå för att på så sätt utnyttja möjligheten att begränsa utsläppen till en så låg kostnad som möjligt. Ett problem med att inkludera samtliga sex växthusgaser i systemet är den varierande tillförlitligheten i mätningarna av utsläppen. I nedanstående tabell redovisas osäkerheten i mätning- arna av de olika växthusgaserna. 72 Ett svenskt nationellt system för handel Osäkerhet i mätningarna av olika växthusgaser +/-30– +/-30– -– +50% Källa:Handel med utslippskvoter for klimagasser, Uppgifterna är hämtade från och enligt gäller de också för , möjligen med undantag för svavel- hexafluorid. Som framgår av tabellen är osäkerheten i mätningarna som lägst för koldioxid och svavelhexafluorid. En möjlighet som anförs i är att begränsa handel med utsläppsrätter till sådana växthusgaser där utsläppen kan beräknas eller mätas med stor noggrannhet som exempelvis koldioxid. kan en sådan begränsning leda till att de totala kostnaderna för utsläppsbegränsning ökar något genom att man frånhänder sig möjligheten till billiga utsläppsbegränsningar bland de gaser som exkluderas från handeln. 7.6Skyldigheten att inneha utsläppsrätter För att ett system för handel med utsläppsrätter skall bli framgångsrikt i termer av kostnadseffektivitet krävs bl.a. att det täcker in så många utsläppskällor som möjligt samt att transak- tionskostnaderna är låga. Valet av var i förädlingskedjan som skyldigheten att inneha utsläppsrätter läggs påverkar såväl antalet utsläppskällor som kan inkluderas i systemet som transaktions- Ett svenskt nationellt system för handel 73 Valet är därför viktigt för att skapa ett effektivt system. För att uppnå den effektivaste lösningen brukar man säga att skyldigheten att inneha utsläppsrätter skall ligga vid själva utsläppskällan. Det är det företag som äger utsläppskällan som tilldelas utsläppsrätter i enlighet med åtaganden. Företaget antas ha den bästa informationen om de billigaste åtgärderna för att uppnå utsläppsbegränsningen. Att lägga skyldigheten att inneha utsläpps- rätter vid utsläppspunkten eller brukarledet benämns ett nedströms (down-stream) system för handel.