sou · GNB311 · 2000-01-01 00:00:00 — En iakt- tagelse är dock att sådana som teoretiskt förmår att begripa vad som är möjligt att göra inte har ägnat det normativa särskilt stort intresse, som sådana som fokuserar på vad politiken bör göra sällan har varit särskilt väl rustade för att förstå organise- ringens praktik. Det är önskvärt om man kan undvika såväl alltför voluntaris- tiska som alltför deterministiska tolkningar. Allt är definitivt inte POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN möjligt att göra, varken för stater eller för politiker. Det finns betydande restriktioner för den politiker som vill styra. Å andra sidan är det sällan nödvändigt att helt anpassa sig efter vad om- givningen kräver. Sådana krav kan ofta tolkas på mycket olika sätt. Stater är dessutom såpass komplexa organisationer att det finns goda möjligheter att kreativt översätta de krav som finns i omvärlden så att de passar det som man själv önskar. Inte alltid, men rimligt ofta. Jag skall inledningsvis i uppsatsen ta upp tre viktiga aspekter när det gäller politisk styrning: för det första hur politik skapas reaktivt i utbytet med andra, för det andra om relationen mellan reglering och politik och, för det tredje, om hur verksamheters organisering både skapar möjligheter och begränsningar för den politiker som vill styra. Argumentet är att vi lever i ett samhälle som är reglerat, men där regleringen också sker vid sidan av poli- tiken. Avslutningsvis skall jag diskutera politikens förutsättningar i en värld som karakteriseras av europeiskt och globalt marknads- skapande, och av en ökad tilltro till expertkunskaper. Uppsatsen är ett skissartat försök att på ett flerdimensionellt sätt förstå styrning. Avsikten är mer att öppna en diskussion kring politik och styrning, än att formulera några färdiga slutsatser. Genomgående betonas politik som något som i hög grad är invävt i andra samhälleliga processer. Politisk styrning sker i det vardagliga utbytet med andra, genom att regler skapas för andra och genom att verksamhetsområden organiseras. Också andra än politiker – t.ex. förvaltningar, företag, internationella organisationer, intresse- grupper – agerar i utbytet med andra. Också andra än politiker reglerar och organiserar verksamhetsområden. Jag kommer delvis att utgå från ett annat sätt att förstå politik och styrning än det som vanligtvis möter en i läroböcker och media. Det gör det nödvändigt att göra mina utgångspunkter relativt tydliga. Det här avsnittet kan ses som en form av modellbygge, som ett försök att begripa villkoren för politisk styrning inom verksamhetsområden som i allt högre grad har kommit att på- verkas av globala och europeiska krafter. Inspirationen har huvud- sakligen hämtats från organisationsteori.2 Jag tar således min utgångspunkt i en – medvetet – förenklad bild av politisk styrning. En sådan bygger på att politiker fattar be- slut om förändringar. Genom dessa beslut tar politiker ansvar. Be- sluten tänks vägledas av idéer och föreställningar om vad som är önskvärt. Politiker vet vad de vill. Innan politiker fattar beslut förutsätts de ta reda på konsekvenserna av olika handlingslinjer; allt för att kunna välja den i någon mening bästa. Det skall, enligt detta sätt att se politik, finnas ett beslutsunderlag som ger möjlig- heter att välja mellan alternativ på ett förnuftigt sätt. Den politiska ledningen delegerar en del beslut till andra. I så fall förutsätts dessa i sitt beslutsfattande vara styrda, t.ex. genom mål, regler eller finansiella ramar. Det finns också en kontroll i efterhand, t.ex. genom revision, av att de styrda har skött sig. Den här bilden av politik och styrning är poängfylld. Besluts- fattande, delegering, försök att målstyra, försök att i efterhand kontrollera är alla aktiviteter som är betydelsefulla. Men det finns också en del problem för den som vill begripa styrningens villkor med dessa utgångspunkter. Ett är att politiken ses som överordnad samhället. Världen tänks kretsa kring politiska beslut som mer eller mindre lyckosamt implementeras. Att politiska organisa- tioner är invävda i sammanhang där det också finns andra organisa- tioner som tar initiativ, fattar beslut och vill styra för att åstad- komma förändringar glöms lätt bort. Även om politiska organisationer är utrustade med en formell auktoritet att styra, finns det också andra som vill styra föränd- ringar, och andra som kan vilja annat än politikerna. Något som kan leda till konflikter. En del av dessa kan hanteras hierarkiskt, dvs. genom att den politiska ledningen säger åt förvaltningen vad 2 Det finns i den löpande texten oförtjänt få referenser, bl.a. till (1998), Brunsson (1989), Cyert och (1963), Czarniawska och Sevón (1996), (1981), och (1958), och (1977), Perrow (1986), och (1991) (1989), (1992) och Weick (1976). POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN den skall göra. Andra går inte att hantera på detta sätt. Det är ofta svårt nog att styra den egna förvaltningen, men problemen blir be- tydligt större ifall det finns andra inom ens eget område som också har ambitioner att styra. Det som händer inom ett område är mestadels en följd av agerande av många som vill något. Politiskt agerande kan ofta ses som reaktivt snarare än proaktivt (1989). Politiker reagerar på händelser och initiativ i sin omvärld. Det betyder inte att den är mindre betydelsefull. Där- emot ger den reaktiva modellen en annan bild av politikens dyna- mik än den proaktiva. Att reagera är ju att ta ansvar, dvs. att svara an på krav som kan komma exempelvis från medborgare (men också från andra). Och denna responsivitet och lyhördhet kan ses som ett rimligt inslag i en politikers agerande. Jag skall nedan lite utförligare diskutera politikens reaktiva inslag, och vilka hinder och möjligheter som det ger åt den som vill styra. En mer grundläggande kritik av den inledningsvis presenterade modellen (än den som bygger på att det finns konflikter mellan olika intressen) handlar om vad som styr handlandet. Politiker lever som alla andra i en värld som är osäker och svår att förutsäga. Det är inte så lätt att låta sitt handlande bygga på en logik där man inte bara måste känna till konsekvenserna av olika handlings- alternativ, utan också hur dessa konsekvenser skall värderas . Ofta är det enklare att bygga sitt handlande på att följa regler (och 1989). Att följa regler kan reducera kom- plexitet. Man gör det man är tvingad att göra eller det som många uppfattar att man bör göra. Också sådana som följer en mer framtidsinriktad logik (dvs. som följer regler om instrumentell rationalitet) använder sig av sätt att hantera komplexitet. Vanligt är att inte försöka hitta den bästa lösningen utan att nöja sig med en tillräckligt bra. Ledningen for- mulerar en lämplig ambition som den vill uppnå, och när det har skett så är den nöjd. Alla ledningar kan på detta sätt sträva efter tillräckligt bra lösningar, snarare än efter de bästa. Man brukar säga att de är begränsat rationella. Sökandet efter något nytt aktiveras framförallt när man inte tycker att man uppnår det som man vill. Man söker inledningsvis nära de befintliga lösningarna, men – ifall det inte lyckas – allt längre bort från det redan kända (och 1958, Cyert och 1963). Så länge resultatet av politiken är rimligt bra kan man således förvänta sig att politiken inte förändras särskilt mycket. När resul- taten blir sämre och de nya lösningarna inte leder till förbättringar, blir läget ett annat. I sådana fall kan det hända att politiken för- skjuts på ett mycket drastiskt sätt. Innebörden i detta är att vad den politiska ledningen vill inte alls behöver vara särskilt stabilt över tiden. Det kan förändras som en konsekvens av resultatet. Men det kan också förändras av andra skäl, t.ex. därför att vissa regler i samhället har kommit att framstå som allt mer självklara att följa för den politiska ledningen. Som ansvarsfull politiker i var det exempelvis självklart att följa de regler som den europeiska gemen- skapen (EU) hade skapat för länder som önskade vara med i den monetära unionen. Dessa s.k. konvergenskriterier var för en del tvingande regler som skulle följas och för andra regler som man frivilligt följde. Likaså kan det vara viktigt att följa de FN-regler som finns om miljöarbete och de regler för handel som man kom- mer överens om inom WTO. Det finns således i den omvärld som politiker befinner sig i en hel mängd regler som kan styra det egna arbetet. Så här kan man skissera en mer komplicerad bild av politisk styrning än den som inledningsvis presenterades. Politiker är be- gränsat rationella. Konflikter är vanliga. Politiker interagerar med andra som vill annat, och som också har resurser som de använder för att styra. Det finns regler som styr både vad som är lämpligt att vilja, och vem det är lämpligt att vara. Regleringen möjliggör visst agerande, men gör annat svårare. Politiker tänks styra med hjälp av regler, men de gör det inom ramen för ett reglerat och organiserat system. Verksamheter har efterhand kommit att bli organiserade på ett sätt som gör att frågor har lättare eller svårare att hamna på dag- ordningen. Organiseringen påverkar både skapandet och mot- tagandet av regler. Delvis kan organiseringen vara en följd av att politiker har velat styra för att åstadkomma förändringar, och därför t.ex. skapat nya myndigheter, nya beslutsordningar etc.. POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN Delvis kan den vara följd av att andra, t.ex. företag, intresseorgani- sationer, internationella organisationer och andra, har försökt att organisera för att tillvarata sina ambitioner. Jag har tonat ner bilden av politiker som aktörer med färdiga intressen. Jag har i stället betonat invävdheten i ett vidare samman- hang. Det är regleringen och organiseringen som i hög grad skapar både aktörer och intressen (jfr och 1991). Också vad som är möjligt att vilja och att spela ut strategiskt i utbytet mellan exempelvis företag och politiska organisationer, påverkas i hög grad av hur verksamheter är reglerade och organiserade. Jag skall i de avsnitt som följer lite djupare resonera kring huvud- elementen i den skisserade modellen: hur politik skapas reaktivt i utbytet med andra; vilken roll som politiker kan ha i regleringen av verksamheter, och hur verksamheters organisering både skapar möjligheter och begränsningar för den politiska styrningen. Empiriska studier har visat att politiker leder organisationer som är länkade till andra organisationer, och där initiativen till för- ändringar ofta kommer från andra (Brunsson och 1979). Politiker ägnar sig oftare åt att reagera på krav som kommer uti- från, dvs. från intresseorganisationer, företag, internationella organisationer etc., än att agera utifrån egna initiativ (1989). Det behöver inte ses som ett problem, eftersom politiken ju tänks vara både lyhörd och responsiv. Att vara responsiv mot med- borgarna eller mot gräsrötter i det egna partiet, kan ses som ett naturligt inslag i politikerrollen. Risken finns förstås att politiska organisationer är mer lyhörda gentemot vissa. Politiker befinner sig ibland i starka beroendeför- hållanden, t.ex. gentemot stora företag. Det är närmast självklart i ett ganska litet land med ett begränsat antal stora företag att dessa företag har resurser – i form av pengar, möjligheter att skapa arbeten etc. – som politikerna är beroende av. Även om beroendet också är det motsatta, dvs. att företag ofta har nytta av en stats resurser, är det knappast förvånande att företag ställer krav och att politiker så gott de kan strävar efter att infria dessa krav. Denna lyhördhet sker ofta bakom kulisserna (Selznick 1949). Det tycks vara så att politikens mekanismer ofta är sådana att det är händelser i omvärlden – uppmärksammade i media – som styr vad som sägs och görs. Politiken handlar om att hantera de krav som uppstår. När det dyker upp ett problem försöker man lösa det. Sedan väntar man på att nästa problem skall dyka upp. Politiska organisationer hanterar ofta ett krav i taget. Jag skall kort skissera hur de reaktiva mönstren kan se ut. Analysen bygger på en studie av relationen mellan ett departement och företag inom näringspolitiken (1989). Först försökte politiker att avvisa de krav som uppstod, t.ex. genom att hävda andras ansvar (företags, förvaltningens, indivi- dernas etc.). Man försökte medvetet manövrera sig in i positioner där man inte skulle kunna reagera, t.ex. (när det gäller företag i kris) genom att hävda att regeringen inte är en företagsakut. Politikerna försökte i nästa steg att reglera reaktionen på krav. Man hanterade inte krav på ett flexibelt och fritt sätt, utan följde i stället de regler som fanns. Man kan säga att den politiska organi- sationen gjorde sig själv till en vanlig organisation, dvs. en orga- nisation där handlandet på olika sätt var reglerat. Ytterligare ett sätt att agera var att försöka påverka de krav som i ett senare skede kunde komma att ställas på politikerna. Detta kunde man göra dels genom olika former av symbolisk politik; genom att försöka skapa andras intressen. Ofta var sådant prat (i den studien som här refereras till var det prat både om begränsade statliga resurser och om vikten av livskraftiga regioner) det kanske viktigaste instrumentet för politiker. Det förutsatte dock att poli- tiker hade arenor där de uppmärksammades och att de kunde fram- ställa sig själva som några som man lyssnade på. Den modell av politik som jag har skisserat här är en där för- ändringar ofta drivs utifrån: från företag, intresseorganisationer, EU etc.. Kraven måste hanteras, åtminstone på något sätt. Försök görs att avvisa krav, att reglera reaktionen på krav och att påverka förväntningar hos potentiella kravställare. Politikerna hanterar ofta kraven stegvis. Först reagerar ministrar genom prat, t.ex. genom att hävda att så här får det inte gå till..., vi måste se till att detta POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN inte upprepas..., det här måste ses över... och så vidare. Dessa reaktioner kan tillfredsställa kravställarna, men lovar också ofta framtida mer substantiella handlingar än prat. Politiker försöker hitta en tillräckligt bra reaktion på de krav som de ställs inför. Delvis som en konsekvens av den stegvisa hanteringen av krav kan det uppstå skillnader mellan vad som sägs och vad som görs. En del av kraven går nämligen att tillfredsställa enbart genom att prata, annat kräver mera. Den här bilden av poli- tik bygger på politikens invävdhet och på att politiker är beroende av andra. Den utgår ifrån att initiativ oftast kommer utifrån eller nerifrån, inte att det i första hand är politiker som skapar föränd- ringar. Det är däremot ingen nedvärdering av politik. Skulle inte några vara beroende av politikerna skulle inga krav riktas mot dem. Reagerandet kan också ge relativt stort handlingsutrymme. Det är således missvisande att betrakta reaktivt handlande som en sämre slags styrning än det ideala initiativtagandet och be- slutsfattandet. Politikens invävdhet och världens oförutsägbarhet gör i viss utsträckning det omöjligt att komma ifrån att en stor del av politiken alltid kommer att handla om kortsiktighet och reak- tion. Och det finns en del möjligheter som är kopplade till de reak- tiva handlingsmönstren. Det framstår som möjligt att efterhand lära sig vad man vill uppnå. Det blir möjligt att låta kunskaper på- verka den egna viljan. Genom att reagera och gradvis komma underfund med vad som har gjorts, vad som verkar möjligt, vad andra vill kan man komma fram till en egen uppfattning. Det är heller inte nödvändigt att i förväg ha tänkt igenom olika handlingsalternativ. Det är möjligt att skaffa sig själv visst andrum och rådrum. Genom den stegvisa hanteringen blir det möjligt att efterhand hitta en lämplig blandning av åtgärder. Man kan hitta tillfredsställande och tillräckligt bra lösningar på de problem som finns. Under denna hantering händer det också att problemen för- svinner, och då behöver inget mera göras. Det reaktiva handlandet kan vara ett ganska flexibelt sätt att hantera krav utifrån. det också lite lättare att hantera motstridiga krav, eftersom det blir möjligt att ta sig an ett krav i taget.3 Sammanfattningsvis tycks mestadels politik snarare handla om att reagera än att proaktivt ta initiativ. Det är en bild av politik som betonar ansvar och lyhördhet, att andra intressen kan styra politi- ken, och att politik ofta handlar om att hantera motstridiga intres- sen och krav. Jag har också visat hur denna interaktion också ska- par möjligheter för den politiska ledningen. Politikerna har också möjlighet att genom regler påverka villkoren för andra, vilket är temat för nästa avsnitt. Jag beskrev ovan en logik där man följer regler. Regelföljande aktualiserar frågor om identitet och belägenhet (och 1989, Brunsson och 1998). För att exemplifiera i an- slutning till resonemangen ovan om reaktiva mönster. Ett företag lägger ner en fabrik inom en region där det finns hög arbetslöshet (svar på fråga: vad är det för situation?). Krav riktas mot ministern att han/hon borde göra något (svar på fråga: vem är jag?). Ministern hävdar att det finns vissa regler som man måste följa i den typen av situationer (svar på fråga: vad skall en sådan som jag göra i en situation som denna?). Det är ett typexempel på regel- följande. Det här är en logik som skiljer sig från den vi använder när vi handlar efter våra önskemål om framtiden. Enligt den intentio- nella logiken är det våra intentioner och vår bedömning av fram- tiden som styr vårt handlande. Med en sådan logik ställer vi andra frågor: vad kommer jag att tycka om , vilka handlings- alternativ har jag, vilka konsekvenser får olika handlingsalternativ och vilket handlingsalternativs konsekvenser passar bäst mina framtida önskemål. Intentionell logik blickar framåt på vad som 3 Ett utförligt resonemang om politik som reaktion finns i (1989). Boken blev omsorgsfullt diskuterad och kritiserad av i ? Svensk politisk stil i förändring (1995). POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN kommer att ske, medan regelföljandets logik bygger på historien och på det som finns. Regler förenklar livet för de flesta, eftersom man inte behöver tänka ut det bästa. De är också viktiga för att samordna, de kan vara bra för andra eller t.o.m. bra för alla. Det finns också olika slags regler. Man kan skilja på tre olika slags regler: direktiv, nor- mer och standarder (Brunsson och 1998). Direktiv är regler som är utfärdade med syftet att tvinga andra till vissa hand- lingar, och som därför vanligen har någon form av sanktioner knutna till sig. Den som kan utfärda direktiv med någon förhopp- ning att de skall följas måste ha stor auktoritet eller makt. Det kan t.ex. vara frågan om politiker, men det kan också gälla ledningar för andra organisationer. Normer framstår för det mesta som självklara och oproble- matiska, både för dem som handlar efter normer och för dem som observerar dessa handlingar, åtminstone så länge bägge parter till- hör samma kulturella gemenskap. Det är först när någon bryter mot en norm som den märks. Normer är tvingande i betydelsen att det är svårt att bryta mot dem, och frivilliga i betydelsen att det verkar som om vi följer dem därför att vi vill det och inte därför att vi utsätts för något yttre tryck. Det kan finnas normer om demo- krati, jämställdhet och miljö som alla följer (eller säger att de föl- jer), eftersom sådana värden genomsyrar ett samhälle . En tredje slags regler utgör standarder. De är liksom direktiv explicita och har en tydlig upphovsman. De skiljer sig från direktiv genom att de utfärdas med hänvisning till att de är frivilliga. De har inga explicita sanktioner knutna till sig. Standarder kan sägas vara ett slags råd till andra om vad de kan göra. Råden kan gälla snart sagt vad som helst, från vilka dimensioner skruvar skall ha till hur man skall bygga upp organisationer och leva sina liv. Om standarder följs beror i första hand på om mottagaren vill följa standarden. Standarder motiveras ofta mycket explicit och tydligt med att de ligger i mottagarnas intresse. Det är förstås inte lätt i praktiken att skilja mellan dessa typer av regler. Det som är ett tvingande direktiv för en kan vara en fri- villig standard för en annan. För politiker finns det normer som talar om hur de skall göra i vissa situationer, t.ex. att de skall vara lyhörda, att de skall styra, att de skall lägga sig i. Allt detta kan verka självklart och det är först när politiker hävdar att de inte skall lyssna, styra eller lägga sig i som det visar sig hur institutio- naliserade dessa regler är (jfr 1994). Det finns också tvingande regler för hur man skall agera som politiker. Det kan exempelvis gälla när man får lägga förslag i riks- dagen, vilka relationer som man får ha med företag, hur man får bedriva sin representation. Det finns standarder för politiker, som kan gälla allt från hur man leder förvaltningar på ett effektivt sätt (målstyrning, kvalitetssäkring etc.) till vad det är för verksamheter som skall finnas (att man skall ha en arbetsmarknadspolitik, en miljöpolitik och en förvaltningspolitik). Politiker styrs av dessa regler, men de är också med och skapar regler. Regelskapande har betraktats som det kanske viktigaste instru- ment som den politiska ledningen har. Exempelvis försöker poli- tiker styra genom att införa regler om hur budgetprocedurer skall utformas, regler som säger att alla myndigheter skall ägna sig åt att producera mål och resultat, regler som definierar hur mycket barn- bidrag som en person skall få, och så vidare. De skapar därigenom regler som andra skall följa. Framförallt (men inte enbart) ägnar sig politiker åt att skapa regler som är tvingande. Att förvaltningen är regelstyrd har setts som en garanti för rättssäkerhet och mot godtycke. En stor del av regelskapandet i samhället sker vid sidan av poli- tiken. Så kallade managementidéer, dvs. regler för hur verksam- heter skall organiseras, har spridits och uppfattas i hög grad som självklara. Få reagerar när förvaltningar konstruerar sig som riktiga organisationer med ledningar, strategier, redovisnings- system, styrsystem etc.. Kvalitetssäkring växte fram som standar- der som förespråkades av många standardiserare, t.ex. formella standardiserare som ISO och SIS men också statliga myndigheter, konsulter etc.. Efterhand, när kvalitetssäkring började ses som självklar, skapades direktiv. Det skrevs in i hälso- och sjukvårds- lagen att alla vårdgivare skulle kvalitetssäkra sina verksamheter (jfr Erlingsdóttir 1999). Politiska organisationer är några bland många POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN reglerare, och det är viktigt att se på relationen mellan olika slags regler och olika reglerare. Inom den europeiska unionen har det utvecklats ett intressant samband mellan direktiv och standarder. För att skapa den inre marknaden skrivs ramdirektiv, och sedan refereras till standarder (1997). EU överlåter till de europeiska standardiseringsorganisationerna (, CENLEC och ETSI) att fylla direktiven med innehåll. Att följa frivilliga standarder blir således ett sätt att följa tvingande direktiv. Gränserna mellan olika typer av regler blir inte särskilt tydliga. Och politikerna överlämnar en stor del av möjligheterna att styra till privata standardise- ringsorganisationer. Ofta innebär det som kallas avreglering huvudsakligen att verk- samheter omregleras. Att staten genom inte försöker styra som den gamla gjorde, gör inte verksam- heten i skolor och klassrum oreglerad. Men regleringen sker på annat sätt. Att verksamheter som har bedrivits som nationella monopol håller på att avregleras inom betyder inte att det uppstår oreglerade marknader. Reglerna kan förstås vara mer eller mindre detaljerade och de kan skapas på många olika sätt, men marknader är alltid reglerade på något sätt. Exempelvis kan regleringen formas i nätverk mellan företag (och 1992). Sammanfattningsvis styrs sådana aktiviteter som vi brukar kalla för politik ofta av regler.