sou · GNB3118 · 2000-01-01 00:00:00 — Man vill inte äventyra kontrollen över kollektivtrafiken genom att lägga anbud i andra kommuner. I detta sammanhang kan nämnas att inte heller och kommuner utsätter sin trafik för konkurrens, dvs. upphandlar sin trafik. Polarbuss lägger endast anbud i kommun. Företrädare för Polarbuss har framfört bl.a. följande synpunkter till utredningen. Det innebär en risk om uppdragsverksamheten skall bedrivas på affärs- mässiga grunder, vilket är ett av villkoren i försökslagen. I detta hänseende föreligger en konflikt mellan försökslagen och kommunallagen. Den senare tillåter inte affärsrisker i en sådan omfattning som kan uppkomma vid tillämpning av försökslagen. De avtal som ingås när det gäller kollektivtrafik är ofta . Med hänsyn härtill är försökslagens tillämpningstid alldeles för kort. Vidare är försökslagen diskriminerande för de kommunala bolagen såtillvida att den inte tillåter ett agerande som är jämförbart med övriga aktörers. Ett borgensåtagande eller ett aktieägartillskott från kommunen är sålunda inte tillåtet. Vidare riskerar dessa bolag att affärshemligheter Kartläggning av de kommunala traf ikbolagen 43 blottas genom kravet på särredovisning. De kommunala bolagen är också begränsade när det gäller verksamheten såtillvida att denna endast får drivas på uppdrag av en kommun eller ett landsting eller av en trafikhuvudman. Färdtjänst, skolskjuts- och beställningstrafik är därmed undantagna från det kommunala bolagets verksamhet enligt försökslagen. Genom alla dessa restriktioner för de kommunala bolagen kan inte marknadskrafterna användas fullt ut. Några skäl att förlänga eller permanenta försökslagen finns därmed inte. I sin förlängning kan en lagstiftning av detta slag leda till att ett kommunalt bolag bedriver hela sin verksamhet i annan kommun än den egna. Detta är inte förenligt med kommunallagens bestämmelser. Kommunallagen och definitionen av vad som ingår i den kommunala kompetensen bör göras tydligare. SOU 1999:118 Konkurrenternas och några andra intressenters synpunkter 45 4Konkurrenternas och några andra intressenters synpunkter Enligt Svenska Bussbranschens Riksförbunds (nedan kallat Buss- branschen) matrikel för har förbundet sammanlagt 469 medlemsföretag. av den totala vagnparken i yrkesmässig trafik finns hos . Även kommunala bussföretag är medlemmar i . Medlemsföretagen och antalet bussar hos dessa fördelar sig på förbundets länsavdelningar enligt följande: Medlemsföretagens storlek varierar från företag med endast ett fordon till de allra största bussbolagen, som t.ex. och AB , som har flera tusen fordon i sin fordonspark. I det följande redogörs först för några av de större bussföretagen och deras synpunkter på försökslagen. Därefter följer en redovisning för den mindre enkätundersökning som utredningen genomfört hos några av de mindre bussbolagen på de orter där ett kommunalt bolag använt sig av 46 Konkurrenternas och några andra intressenters synpunkter I avsnitt 4.3 redogörs för några av trafikhuvudmännens synpunkter. I avsnitt 4.4 redogörs för den under sökning som på uppdrag av och genomförts hos ett hundratal bussföretag i landet. I det avslutande avsnittet 4.5 redogörs för de övriga syn punkter från olika håll som utredningen tagit del av. De flesta av dessa kom fram vid utredningens hearing i . 4.1Några av de större konkurrenterna ägs av ett skotskt bolag vid namn . har 3 000 bussar och 6 500 anställda. Av bolagets verksamhet utgör linjetrafik åt länstrafikhuvudmännen. Företrädare för har framfört bl.a. följande synpunkter till utredningen. har i olika upphandlingssituationer kommit i kontakt med de kommunala trafikbolagens verksamhet enligt försökslagen. Det råder en stor osäkerhet på marknaden genom att de kommunala bolagen bedriver verksamhet utanför den egna kommunen. Denna osäkerhet beror på att det inte går att förutsäga hur ett kommunalt bolag tänker agera, medan man i princip vet hur ett privat bolag lägger upp sin strategi. De kommunala bolagens medverkan på marknaden har troligtvis inte - på grund av att de är så få till antalet - påverkat pris och kvalitet i någon större utsträckning under den nu aktuella treårsperioden. Konkurrensen inom bussbranschen har sedan år1996 varit fortsatt hård. Det hade förmodligen funnits en fungerande konkurrens även utan de kommunala bolagens medverkan på marknaden. I t.ex. har det vid upphandlingstillfällen där alltid funnits fem eller sex aktörer, trots att det där inte finns något kommunalt bolag. Antalet s.k. busspooler har också ökat . Eftersom det således finns en fungerande marknad finns det inte att skäl att förlänga eller permanenta försöks- verksamheten. Dessutom är det tveksamt om skattebetalarnas pengar ska riskeras vid affärer utanför den egna kommunen. Vidare är konkurrens- villkoren olika för kommun respektive privatägda företag. Det kommunala bolaget behöver endast täcka sina kostnader, medan det privata bolaget måste gå med vinst. SOU 1999:118 Konkurrenternas och några andra intressenters synpunkter 47 Upphandlingsförfarandet inom kollektivtrafiken har medverkat till mer effektiva bussföretag. Det har vidare bidragit till att kostnaderna har sänkts med . är ett dotterbolag till , som ägs av det franska persontrafikföretaget . AB bedriver kollektivtrafik på entreprenad i , , , och . Koncernen räknar med en omsättning på . Koncernen har 5 500 anställda och 3 000 bussar. I bedriver kollektivtrafik på entreprenad åt sam- manlagt 15 av landets 24 länstrafikbolag samt åt ett antal kommuner. har i 3 600 anställda och 1 800 bussar. Omsätt ningen uppgår till . Företrädare för har framfört bl.a. följande synpunkter till utredningen. Vid försökslagens tillkomst hade de stora bussbolagen sammanlagt av marknaden. har , och BussLink tillsammans av den svenska marknaden. De stora bolagens marknadsandelar har således ökat försökslagen varit i kraft och de kommunala bolagen haft möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet. Det föreligger risk med att låta personer som inte är insatta i affärsdrivande verksamhet att bedriva sådan. En del kommunala bolag förfogar över medel som härrör från en verksamhet som inte varit konkurrensutsatt. Dessa bolag har också kommunen som ett slags garant, som kan skjuta till pengar om det kommunala bolaget går dåligt. Denna möjlighet finns inte för de privata bolagen. Konkurrensvillkoren är därmed inte lika för de olika typerna av bolag. Det innebär otillbörliga konkurrensfördelar för de bolag som har en offentlig ägare. Det är vidare tveksamt om en kommun på detta sätt skall göra affärer med skattemedel. Det är inte godtagbart ur konkurrenssynpunkt. Konkurrensförhållandena har påverkats av de kommunala bolagens inträde på marknaden och priserna har påverkats mycket. En del kommunala bolag har dumpat priserna och vunnit anbud till mycket låga priser. Kvaliteten har blivit bättre . Detta förhållande torde hänga samman med att det är trafikhuvudmännen som ställer kraven när det gäller komfort, säkerhet, miljö m.fl. faktorer. 48 Konkurrenternas och några andra intressenters synpunkter Det finns en fungerande marknad och av detta skäl behövs inte försökslagen. En lagstiftning av detta slag bevarar dessutom de skillnader som finns mellan de olika typerna av företag. Försökslagen bör därför inte förlängas. och har genom fusion gått upp i ett nybildat bolag vid namn . Bolaget ägs till av AB , av vardera och samt av vardera Länstrafiken i respektive . Det nybildade bolaget kommer efter fusionen att bli ett av de tre största bolagen i med cirka 5 500 anställda och 1 900 bussar. Företrädare för BussLink har framfört bl.a. följande synpunkter till utredningen. Det positiva med försöksverksamheten är att man fått fler aktörer på marknaden. På grund av att de kommunala bolagen numera är så få till antalet innebär det dock ingen större skillnad ur konkurrenssynpunkt. Det finns därför ingen anledning att låta kommuner bedriva den här typen av verksamhet. Trafikhuvudmännens roll och uppgifter borde ses över eftersom det är dessa som styr verksamheten. Även målsättningen med kollektivtrafiken borde prövas närmare. Buss i är ett av de samverkansbolag som bildats i landet . Bolaget bildades och har 43 företag som delägare. Buss i Väst har sammanlagt 625 bussar till sitt förfogande. Två av delägarna är de kommunala trafikbolagen . Buss i Väst har enligt bolagsordningen att antingen direkt eller indirekt genom sina aktieägare bedriva trafikrörelse företrädesvis med buss, lämna anbud på trafik/träffa trafikeringsavtal åt aktieägarna, anskaffa produkter/tjänster för verksamheten samt i övrigt bedriva annan därmed jämförlig verksamhet. Bolaget bedriver trafik på uppdrag av samtliga trafikhuvudmän i . Skälen till att man låtit två kommunala bolag ingå i samverkans- bolaget är dels att man anser att dessa bedriver i huvudsak samma verksamhet som de privata trafikbolagen, dels att om de inte blivit SOU 1999:118 Konkurrenternas och några andra intressenters synpunkter 49 delägare hade de blivit uppköpta av något annat bolag och därmed försämrat samverkansbolagets totala affärsförhållande. Företrädare för Buss i Väst har till utredningen framfört bl.a. följande synpunkter. De kommunala bolagen måste ha rätt att konkurrera utanför den egna kommunen när de utsätts för konkurrens i den egna kommunen. Genom de kommunala bolagens möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet har större effektivitet uppnåtts i branschen. Konkurrens och mångfald har ökat. Någon dumpning av priserna har inte skett. Man bör dock fråga sig om en kommun över huvudtaget behöver äga ett trafikföretag och om detta ligger inom den kommunala kompetensen. Om en kommun skall ha rätt att driva ett sådant företag skall detta ske på samma villkor som för de privata bolagen. De kommunala bolagen får inte gynnas i något avseende. Trafikhuvudmännen har pressat priserna till en nivå vid vilken trafikbolagen har svårt att uppnå någon lönsamhet. Det vore värdefullt att närmare utreda huvudmännens roll och uppgifter. 4.2Utredningens enkät till några mindre konkurrenter Utredningen har skickat ut en enkät till tio av de mindre privata bussbolagen i de regioner där det finns ett kommunalt trafikbolag som bedriver uppdragsverksamhet. Enkäten återfinns i bilaga 4. Sju av bolagen har besvarat enkäten. Flertalet av de tillfrågade konkurrenterna uppgav i sina svar att de hade kommit i kontakt med försökslagen i samband med ett anbudsförfarande. Flertalet uppgav också att de på olika sätt är negativa till att de kommunala bolagen getts möjlighet att bedriva uppdrags- verksamhet. Vidare uppgavs att konkurrensen blivit större, men några av de tillfrågade ifrågasätter om det råder lika konkurrens villkor för de privat- respektive offentligägda bolagen. En annan synpunkt som framkom var, att kvaliteten blivit sämre eftersom priserna pressats mycket hårt av bl.a. de kommunala bolagen. Ett privat bolag ansåg att det inte får föreligga ens en misstanke om att ett kommunalt bolag täcker kostnader med medel från annat håll. En annan synpunkt som framkom vid undersökningen var att kraven från trafikhuvudmannen på bl.a. bussparkens ålder är för stränga för den företagare som endast har ett eller två fordon. Ett större bolag som har flera fordon har lättare att klara kravet på en viss genomsnittsålder på fordonsparken. 50 Konkurrenternas och några andra intressenters synpunkter Enligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik skall det i varje län finnas länstrafikansvariga , som ansvarar för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter. De länstrafik ansvarigas uppgifter handhas av en trafikhuvudman (se mera härom i avsnitt 1.5). Det finns 21 länstrafikhuvudmän i landet. I några av länen har de länstrafikansvariga överlåtit en del av sina uppgifter till en kommun eller ett kommunalt trafikbolag. Dessa s.k. primärkommunala trafikhuvud- män är nio till antalet. Utredningen har tillskrivit samtliga länstrafikhuvudmän och har där- vid ställt följande frågor: 1.Hur många anbudsgivare brukar det finnas vid de olika upphandlings- tillfällena? 2.Kan man se någon tendens att antalet anbudsgivare har blivit färre ? 3.Har Ni några speciella erfarenheter när det vid upphandlingar har funnits med ett kommunalt trafikbolag som utnyttjat sig av möjligheterna i försökslagen? Drygt hälften av trafikhuvudmännen har inkommit med svar. När det gäller antalet anbudsgivare varierar detta ganska kraftigt från län till län. I de norra delarna av landet är antalet färre jämfört med andra delar av landet. Inte i något län uppges antalet understiga fyra eller fem. I många fall finns 10-15 anbudsgivare i en upphandlings- situation. Så gott som samtliga av dem som svarat på utredningens förfrågan anser, att antalet anbudsgivare inte har blivit färre . En trafikhuvudman svarade att han anser att antalet har minskat, men tror att detta beror på att bussbolag gått samman. Av de som besvarat utredningens frågor och som har erfarenhet av att ett kommunalt trafikbolag varit med och lämnat anbud har ingen redovisat några speciella erfarenheter från en sådan situation. SOU 1999:118 Konkurrenternas och några andra intressenters synpunkter 51 4.4Företagarnas samt Svenska Arbetsgivareföreningens undersökning uppdrog och åt att genomföra en undersökning om hur företagsledare i privata bussbolag uppfattar kon- kurrensen från kommunala trafikbolag. Undersökningen genom fördes med hjälp av telefonintervjuer till . Urvalet hämtades från SAF:s delägarregister. Av ett sammanlagt urval på 139 företag genomfördes intervjuer med 100, vilket motsvarar en svarsfrekvens om . Av sammanfattningen till rapporten framgår följande. Anbud på linjetrafik/kollektivtrafik Sju av tio bussbolag har lämnat anbud på linjetrafik/kollektivtrafik. Detta är vanligast bland de större företagen. av dem som gett anbud anser att konkurrensen på detta område är mycket eller ganska hård. Konkurrensen från kommunala trafikbolag För av bussbolagen händer det att man konkurrerar med kommunala trafikbolag om uppdrag när det gäller linjetrafik/kollektiv- trafik. För nästan två av tio () gäller att de mer eller mindre regelbundet konkurrerar med kommunala trafikbolag om uppdrag som gäller linjetrafik/kollektivtrafik. Många av de bussbolag som har erfarenhet av att konkurrera med kommunala trafikbolag anser att denna konkurrens visserligen leder till lägre kostnader, men att detta sker till priset av lägre kvalitet i verk sam- heten. Bland dem som har erfarenhet av sådan konkurrens uppger sex av tio att de har egen erfarenhet av att kommunala trafikbolag lämnar anbud utanför den egna kommun- eller landstingsgränsen, vilket dock är tillåtet vid vissa villkor i särskild lagstiftning. 52 Konkurrenternas och några andra intressenters synpunkter Nästan tre av tio () bussbolag har erfarenhet av att kommunala trafikbolag snedvrider konkurrensen på ett eller flera olika sätt. Det innebär att nästan alla privata bussbolag som konkurrerat med kommunala trafikbolag har denna erfarenhet. handlar det om underprissättning eller att kommunala trafik- bolag gynnas av stödpengar och bidrag. En något mindre andel har erfarenhet av att kommunala trafikbolag får uppdrag trots att de inte lämnat bästa anbudet eller att anbudstävlingar avbryts. Nästan sex av tio bland dem som utsatts för snedvridande konkurrens anser att denna konkurrens hindrat det egna företaget från att växa. Anmälan av snedvriden konkurrens Åtta av tio bland dem som utsätts för snedvridande konkurrens uppger att de inte anmäler detta. Bara knappt två av tio anmäler till Konkurrens- verket etc. Förutom de synpunkter som redovisats i de föregående avsnitten har synpunkter på försökslagen också inhämtats vid en hearing. Denna hölls i . Till hearingen hade inbjudan skickats ut till drygt ett hundratal olika myndigheter, bolag etc. Nedan följer en kort redogörelse för de synpunkter som framkom vid hearingen och som inte redogjorts för i detta kapitel. uppgav att förbundet vid håller sina tidigare framförda krav när det gäller försökslagstiftningen. Kraven är dels att ett kommunalt bolag inte skall ha möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet förrän man konkurrensutsatt sin egen hemmamarknad, dels att avkastningskraven för de kommunala bolagen skall vara tydliga. Ytterligare ett krav är att borgen - med undantag för pensionsförpliktelser - inte får lämnas för det kommunala bolaget. Om dessa krav uppfylls har förbundet ingenting emot att permanenta försöksverksamheten. SAF ställer sig frågande till hur de små företag som är verksamma i bussbranschen har påverkats av försöksverksamheten och efterlyser en konsekvensanalys beträffande dessa. I övrigt anser SAF att försöks verk- samheten bör avvecklas. SOU 1999:118 Konkurrenternas och några andra intressenters synpunkter 53 är positivt till att det finns kommunala trafikbolag. Förbundet efterlyser en översyn av trafik- huvudmännens roll eftersom det är dessa som styr verksamheten. Den lokala och regionala kollektiva persontrafiken med buss i bedrivs med cirka 7 100 bussar fördelade på knappt 500 privata och kommunala företag. Sedan upphandlingarna av kollektivtrafik i inleddes på 1980- talet har av bussmarknaden utsatts för kon kurrens. Inom bussbranschen omsätter den kontraktsbundna trafiken . Skattebetalarna står för av denna kostnad.1 Motsvarande siffra för var . 2 Av den totala kollektivtrafikkostnaden står landstingen för 75 och kommunerna för resterande . I hela landet finns det cirka 300 gällande avtal mellan en trafikhuvudman och ett bussföretag. Motsvarande siffra för var 400. Marknaden domineras av de privata bussföretagen , AB och , som har 3 000, 1 800 respektive 2 000 bussar vardera. Av dessa körs 2 500, 1 600 respektive 1 950 på uppdrag av en trafikhuvudman. De 12 kommunala bussföretag som finns kvar har tillsammans drygt 1 100 bussar. Dessa bolags andelar, om man utgår från den totala vagnparken i yrkesmässig trafik, har minskat från till . De mindre privata bussföretagens andelar av den totala vagnparken i yrkesmässig trafik har legat i stort sett stilla. som försöksverksamheten pågått har de tre största bussbolagen således ytterligare stärkt sina marknadspositioner. 1Se ytterligare fakta om busstrafiken i nr 7, . 1995/96:167 s. 25. 3Procentsatserna utgör ett genomsnitt för hela landet. Fördelningen mellan landsting och kommun varierar kraftigt från län till län. I t.ex.Stockholms län står för av den totala kostnaden för kollektivtrafiken. Se mera härom i EkonomiNytt nr 15/99:R. samverkansbolagen har blivit flera och även dessa har stärkt sina mark- nadspositioner. Buss i t.ex. har drygt 600 bussar till sitt för- fogande. Tendensen när det gäller kommunala bolag är däremot den motsatta. Deras andelar av marknaden fortsätter att minska; det ena bolaget efter det andra säljs. Lönsamhetsutvecklingen inom hela bussbranschen är dålig och detta förhållande gäller naturligtvis även de kommunala bolagen. Dålig lönsamhet torde utgöra en förklaring till att kommunala bussföretag sålts . En annan förklaring kan vara att kommunerna velat rensa upp i sina organisationer och då valt att inte längre bedriva denna typ av verksamhet. Såvitt utredningen kan bedöma fortsätter denna utförsäljning av de kommunala bolagen. Det är utredningens bedömning att det inom en ganska snar framtid finns kvar endast ett fåtal sådana bolag. En förutsättning för en utvidgning av den kommunala kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet inom ett verksamhetsområde bör enligt utredningens mening vara, att det kan påvisas ett påtagligt behov som kan förväntas vara gemensamt för ett större antal kommuner eller landsting. Fördelarna med att låta ett kommunalt företag ta uppdrag utanför den egna kommunen måste dock vägas mot riskerna med att göra avsteg från huvudprinciperna i kommunallagen. Vidare anser utred- ningen att ett grundläggande krav för att en kommun eller ett landsting skall ha rätt att bedriva uppdragsverksamhet skall vara att den aktuella typen av verksamhet finns i den egna kommunen och att den är förenlig med den kommunala kompetensen. Den nu pågående försöksverksamheten motiverades i prop. 1995/96:167 - förutom av intresset att ge kommunala trafikföretag möjlighet att kompensera förlorade anbudstävlingar i hemkommunen med verksamhet i andra områden på motsvarande sätt som privata företag - främst av behovet av ökad konkurrens inom kollektivtrafiken. Utredningen finner det vara tveksamt om otillräcklig konkurrens kan utgöra ett bärande motiv för att frångå gällande rättsprinciper på det kommunalrättsliga området. Kommuner och kommunala bolag skulle därmed få en roll som de inte tidigare haft i någon större utsträckning och konsekvenserna härav är svåra att överblicka. Motiven för ett offentligt åtagande när det gäller produktion av kollektivtrafik är inte heller helt givna. Däremot finns det enligt utred- ningens mening ett mera uttalat motiv för ett offentligt åtagande beträffande både planering och finansiering av kollektivtrafiken. En risk med att låta kommunala bolag bedriva uppdragsverksamhet är att en sådan verksamhet kan komma att subventioneras med skattemedel och att därmed konkurrensen mellan kommunala och privata företag snedvrids. Möjligheten för det kommunala bolaget att erhålla borgen innebär också en klar konkurrensfördel för detta bolag. Det är av stor vikt att konkurrensen inte snedvrids eller hämmas på marknader där verksamhet tillåts. Konsekvenserna av en snedvriden konkurrens är dessutom svåra att överblicka. Om man inom något område tillåter uppdragsverksamhet måste villkoren för en sådan verksamhet regleras noggrant. Utredningen ifrågasätter om de krav på affärsmässighet, särredovisning etc. som för detta ändamål ställts upp i försökslagen är tillräckliga. Tydliga avkastningskrav och konkurrensutsättning på hemmaplan är exempel på andra förhållanden som närmare bör diskuteras och övervägas. Det måste enligt utredningens mening finnas tillfredsställande garantier för att den kommunala verksamheten inte subventioneras vare sig direkt eller indirekt. Frågan är om dessa olika åtgärder är tillräckliga för att uppnå konkurrensneutralitet mellan privata och offentliga aktörer. Det är omsorgen om en fungerande konkurrens samt att samtliga aktörer ges så lika villkor som möjligt som bör vara vägledande. Utredningen har inte funnit det ligga inom uppdraget att närmare ange och ta ställning till vilka villkor som skall gälla för uppdrags- verksamhet på kollektivtrafikens område när jag - som framgår av det följande - har funnit att det saknas skäl att förlänga eller permanenta den försöksverksamhet som pågår. 5.2.1Omfattningen av försöksverksamheten m.m. Utredningens bedömning: Omfattningen av försöksverksamheten har varit ytterst marginell. Endast fyra av tolv kommunala bolag har använt sig av möjligheten att bedriva uppdragsverksamhet enligt försökslagen. Bolagens användning av försökslagen Som redogjorts för finns det 12 kommunala trafikaktie- bolag i . Av dessa är det endast fyra som har använt sig av möjligheten att bedriva uppdragsverksamhet enligt försökslagen. Dessa bolag är , , AB Busstrafik samt . Bolagen har tillsammans 380 bussar i sin busspark och deras andel av den totala vagnparken i yrkesmässig trafik uppgår till . En närmare presenta- tion av bolagen och deras verksamhet återfinns i avsnitten 3.1.1 - 3.1.4. Tre av de kommunala bolag som ännu inte använt sig av möjligheterna i försökslagen kan tänka sig att framöver utnyttja möjligheten. Ett av dessa bolag har redan varit med och lagt anbud , men har inte lyckats vinna någon trafik. De övriga fem kommunala bolagen har inte för avsikt att framöver utnyttja möjligheten att bedriva uppdragsverksamhet. Ett skäl härför har uppgetts vara att försöksperioden är för kort med hänsyn till de avtalstider som råder i bussbranschen. Ett annat skäl har uppgetts vara, att bolagets affärsidé är att verksamheten skall bedrivas inom den egna kommunen.