sou · GNB353d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Vidare kan ifrågasättas om det från integritetssynpunkt kan godtas att så osäkra och känsliga uppgifter som det här är fråga om regel- mässigt lämnas till andra myndigheter än de brottsutredande. Det har i lagstiftningen godtagits att sekretessbelagda uppgifter om brottsmiss- tanke lämnas till brottsutredande myndigheter. Det är emellertid en sak att uppgifter om att en person kan misstänkas för visst brott får lämnas till polisen eller tullen, som har skyldighet att utreda misstankarna vidare. En helt annan sak är om uppgifterna också skulle få lämnas till andra myndigheter, som allmänt sett varken har den kunskap eller de resurser att värdera informationens tillförlitlighet och sakriktighet som de brottsutredande myndigheterna har och som inte heller har möjlighet att inhämta ytterligare uppgifter för att klarlägga vad som har hänt. Ytterligare en omständighet som talar mot att låta myndigheter underrätta varandra är den sekretess som råder till skydd för brottsutredning. Enligt 5 kap. 1 § första stycket gäller sekretess för uppgifter som hänför sig till förundersökning eller till bl.a. polisens och tullens verksamhet för att förebygga eller uppdaga brott. 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP SODQHUDGH EURWW 151 har lämnats till brottsutredande myndigheter om ett planerat eller begånget brott omfattas som regel av sekretess enligt denna bestämmel- se. Motsvarande sekretess gäller enligt 5 kap. 1 § tredje stycket också hos myndighet som biträder nämnda myndigheter med att uppdaga eller utreda brott. Detta innebär, som tidigare nämnts, att sekretess gäller för t.ex. en myndighets utredning till grund för åtalsanmälan även innan uppgifterna har kommit en brottsutredande myndighet till del. En utredning som skattemyndigheten eller kronofogdemyndigheten har gjort och som har lett fram till en anmälan, kan således omfattas av förundersökningssekretess. Uppgifter i en sådan utredning får inte lämnas ut om det kan antas att det skulle skada den brottsbekämpande verksamheten. Det kan självfallet vara svårt för den anmälande myndigheten att överblicka i vilken mån sekretess enligt 5 kap. 1 § gäller för uppgifterna. Sammanfattningsvis anser vi att det inte finns skäl att – vid sidan av de möjligheter som generalklausulen ger – tillskapa nya regler som ger myndigheterna ökade möjligheter att underrätta andra myndigheter om planerade brott. Vi vill framhålla att vårt ställningstagande inte innebär att den myndighet som har kunskaper om hur bidragsbedrägerier kan gestalta sig, eller som annars har kunskaper som kan vara av värde att sprida till andra myndigheter för att förhindra brott, skall förhålla sig passiv. Det torde nämligen i många fall vara möjligt att vidarebefordra denna kunskap utan att sekretessbelagda uppgifter lämnas. Det finns således inget hinder mot att myndigheter varnar varandra för olika företeelser eller beteenden som bör föranleda extra kontroll. Vi återkommer till den frågan i det följande. Ett område som anses kräva ett fördjupat myndighetssamarbete är underrättelseverksamheten. Underrättelsearbetet anses såväl i som i andra länder vara ett instrument av stor betydelse för att polisen med framgång skall kunna angripa den kvalificerade brottsligheten, inte minst den som har internationell anknytning. För att underrättelse- arbetet skall fungera effektivt måste polisen kunna få information från bl.a. myndigheter i tillräcklig utsträckning. Flera myndigheter har i svar på Ekobrottsberedningens enkät fram- hållit svårigheterna att utbyta information på underrättelsestadiet, dvs. när det visserligen finns anledning att anta att brottslig verksamhet förekommer eller har förekommit men förutsättningar för att inleda förundersökning ännu inte föreligger. nämner som exempel på myndigheter som är viktiga källor för polisen bl.a. skattemyndigheter, kronofogdemyndigheter, tullen, försäkringskassor och länsstyrelser. Sekretessbestämmelserna hindrar ibland att dessa myndigheter lämnar information till polisen. Enligt har exempelvis försäkringskassorna ansett sig förhindrade att lämna information till polisen innan förundersökning har inletts och motsvarande gäller privaträttsliga organ. Skattemyndigheterna har i likhet med påpekat att den absoluta sekretessen inom skatteförvaltningen leder till att information inte kan utbytas på underrättelsestadiet, eftersom de sekretessbrytande bestämmelserna för skattemyndigheternas del inte är tillämpliga förrän förundersökning har inletts. I vårt uppdrag ingår att föreslå regler som möjliggör ett ökat informationsutbyte i sådan myndighetssamverkan som bl.a. har samband med underrättelseverksamhet. I 3 § polisdatalagen definieras underrättelseverksamhet som polis- verksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information i visst syfte. Med kriminalunderrättelseverksamhet avses annan underrät- telseverksamhet än den som bedrivs av Säkerhetspolisen. 154 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW behandlar vi såväl polisens som tullens och skattebrottsenheternas underrättelseverksamhet. Vi använder då för enkelhetens skull under- rättelseverksamhet som en gemensam term. Eftersom Säkerhetspolisen ytterst sällan medverkar vid bekämpning av ekonomisk brottslighet föreligger ingen risk för förväxling i detta sammanhang. Underrättelseverksamhet kan närmast sägas syfta till att förhindra brott eller uppdaga redan begångna brott. Arbetet bedrivs genom att informa- tion från olika källor samlas in för att t.ex. försöka utröna i vilka situationer det finns risk för att brott begås, hur brotten gestaltar sig, vilka grupper som kan tänkas begå brott och vilka som kan bli utsatta för brott. Informationen bearbetas och systematiseras därefter, varefter materialet läggs till grund för analyser i fråga om förväntad eller pågående brottslighet. Den underrättelseverksamhet som bedrivs inom polisen har till syfte att stödja andra delar av polisens arbete; både det långsiktiga strategiska arbetet att förebygga brott och det mera kortsiktiga arbetet att förhindra brott. Med hjälp av underrättelsearbete kan polisen på ett effektivare sätt dels informera dem som kan bli utsatta för brott, dels agera på andra sätt för att minska riskerna för brott. På likartat sätt kommer tullens underrättelseverksamhet andra delar av till godo och motsvarande förväntningar finns på den underrättelseverksamhet som skall bedrivas vid skattebrottsenheterna. Med hjälp av underrättelseverksamhet kan också pågående brottslighet upptäckas, vilket i sin tur kan leda till att förundersökning inleds. Underrättelseverksamheten skiljer sig från förundersökning på så sätt att den förstnämnda avser uppgifter om planerad, pågående eller avslutad brottslig verksamhet som ännu inte nått det stadium då handlandet är straffbart eller som fortfarande inte kunnat konkretiseras så mycket att förundersökning kunnat inledas. Så snart informationen är tillräckligt konkret skall ställning tas till om förundersökning skall inledas eller ej. kan underrättelseverksamhet även avse fullbordade brott beträffande vilka det ännu inte har fattats något beslut att inleda förundersökning. Underrättelseverksamhet består alltså i att samla och sammanställa information för ett visst syfte, varefter det på grundval av det samlade materialet kan göras bedömningar t.ex. om en kommande händelseut- veckling. Sådan verksamhet bedrivs inom polisen för att identifiera och ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW 155 karaktärsbestämma sådana hot mot samhället som det är polisens uppgift att förebygga. All effektiv underrättelseverksamhet förutsätter god kännedom om förhållandena inom det område där verksamheten bedrivs. Även om man inom en organisation samlar in en stor mängd information, behöver detta inte nödvändigtvis leda till att man också ökar sin kunskap. För det första krävs det att man kan sålla informationen och välja ut relevanta delar av den. Därefter måste informationen värderas och bearbetas. Slutligen kan man dra slutsatser av det samlade materialet. Bearbetad på detta sätt kan den insamlade informationen bidra till ökad kunskap. Underrättelseverksamhetens uppgift är således att förse besluts- fattare med underlag för beslut. Man kan därför säga att underrättelse- tjänsten har en stödfunktion. Dess uppgifter bestäms av vilka kunskaper beslutsfattaren behöver för att kunna fatta adekvata och ändamålsenliga beslut. Underrättelseverksamheten skall alltså vara målinriktad. Dess inriktning måste bestämmas utifrån organisationens behov av kunskap. Det anses viktigt att underrättelsebehovet diskuteras i samverkan med den eller dem som underrättelsefunktionen skall stödja. När behovet har klarlagts bör en underrättelseplan upprättas i samverkan med dem som berörs. I planen anges vilken inriktning underrättelseverksamheten skall ha, vilken kunskap som redan finns och vilken som behövs, vem som skall ansvara för verksamheten, hur information skall inhämtas, hur den skall bearbetas och analyseras, hur resultatet skall förmedlas och hur arbetet senare skall följas upp. När en underrättelseplan har lagts upp inleds arbetet med att samla information från olika källor. Den information som bedöms vara relevant väljs ut och värderas genom en bedömning av källornas tillför- litlighet och uppgifternas sakriktighet. Materialet ställs sedan samman, granskas och bedöms. Slutligen skall arbetet leda fram till antingen en beskrivning av en företeelse, en förklaring till vissa händelser eller en prognos för framtiden. De bedömningar som underrättelseverk- samheten resulterar i kan antingen ha i huvudsak strategisk karaktär eller operativ. Skillnaden mellan dessa båda typer av underrättelse- verksamhet beskrivs i det följande. 1 Den följande framställningen bygger på underrättelseverksamhet – Grunder, tillämpning, avgränsning (RPS Rapport 1994:5). 156 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW Den VWUDWHJLVND XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW som förekommer hos polisen syftar bl.a. till att ge underlag för mera övergripande och långsiktiga beslut om inriktningen av polisverksamheten och därmed utgöra ett stöd för bl.a. den brottsförebyggande verksamheten. Underrättelsetjänsten kan t.ex. identifiera och karaktärsbestämma brottstyper, tidpunkter och platser för brott eller objekt som utsätts för brott inom ett visst område eller . Vidare kan man försöka klarlägga vilka faktorer som ger upphov till eller underlättar viss brottslighet. Genom att metodiskt och systematiskt inhämta och bearbeta information om brottssituationer, gärningsmän och brottsoffer kan underrättelsetjänsten få underlag för att förklara varför brott inträffar på vissa platser eller tider eller drabbar vissa objekt. Denna kunskap kan läggas till grund för beslut om inriktningen av den brottsförebyggande verksamheten och om vilka åtgärder som Syftet med den RSHUDWLYD XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHWHQ kan vara att klarlägga viss brottslighets art och omfattning samt brottslingars agerande, att identifiera och karaktärsbestämma brottsliga eller ordningsstörande hot, att bedöma och utvärdera olika händelse- utvecklingar eller att finna orsakssamband för att därmed kunna upptäcka mönster i brottslighet. Verksamheten kan även vara inriktad på att klarlägga konkreta brott. I vissa fall är syftet redan från början att In IUDP WLOOUlFNOLJW XQGHUODJ I|U HQ I|UXQGHUV|NQLQJ. Den operativa underrättelseverksamheten är mera inriktad på individer och händelser än den strategiska. Underrättelseverksamhet kan också syfta till att ge sådan kunskap om brottslig verksamhet som kan hjälpa polisen att upptäcka och DYEU\WD SnJnHQGH EURWWVOLJD DNWLYLWHWHU. Den metodik som tillämpas i underrättelseverksamheten kan även användas inom ramen för en förundersökning för att systematisera och bearbeta insamlat material om ett begånget brott. Vidare kan underrättelseverksamheten leda till att polisen kan DYVO|MD SnJnHQGH HOOHU DYVOXWDG EURWWVOLJ YHUNVDPKHW, verksamhet som kan antas innefatta brott men där polisen ännu inte har så konkretiserad information att förundersökning kan inledas. Genom att systematiskt inhämta och bearbeta information om en företeelse kan man få fram ett underlag för beslut om inledande av förundersökning. Syftet med operativ underrättelseverksamhet kan också vara att ge polisen det underlag som behövs för att GHQ DOOPlQQD RUGQLQJHQ RFK VlNHUKHWHQ VNDOO NXQQD XSSUlWWKnOODV och brott mot denna kunna för- Inför exempelvis demonstrationer, fotbollsmatcher, konserter ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW 157 och andra större evenemang kan underrättelsetjänsten samla sådan information som behövs för att insatserna skall kunna planeras och genomföras på ett effektivt sätt. Det kan t.ex. vara upplysningar om tid och plats för evenemanget, det förväntade antalet deltagare, vilken väg de förväntas ta till platsen, vilka transportsätt de förväntas använda, vilka platser de förväntas uppehålla sig på samt särskild information om de deltagare som kan betraktas som presumtiva ordningsstörare, deras mål och beteenden. Löpande information om den faktiska händelseutvecklingen kan underlätta för polisen att genomföra planera- de åtgärder. Vad som har sagts om syftena med polisens underrättelse- verksamhet gäller i tillämpliga delar även för tullen. Underrättelseverksamheten inom polisen bedrivs med stöd av de allmänna bestämmelserna i 2 § polislagen. Enligt dessa hör det till polisens uppgift att inte bara bedriva spaning och utredning i fråga om brott, utan även att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. har det inte funnits några regler om underrättelse- verksamhet. har emellertid regler för polisens behandling av personuppgifter och för register i polisens underrättelseverksamhet beslutats. Dessa regler har tagits in i polisdatalagen, som trädde i kraft . Reglerna innehåller definitioner som, även om de inte är direkt tillämpliga utanför polisdatalagens område, kan få betydelse för tolkningen av andra bestämmelser om underrättelseverksamhet. Det bör understrykas att någon förändring av regleringen i inte har inträtt genom de nya reglerna i polisdatalagen och i register- lagarna. Med underrättelseverksamhet avses enligt 3 § polisdatalagen polis- verksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. rätte- gångsbalken. Polisdatalagen bygger på pers onuppgiftslagen. I polisdatalagen anges att i kriminalunderrättelseverksamhet får automatiserad behand- ling av personuppgifter äga rum bara om en särskild undersökning har inletts under ledning av eller en polismyndighet och det finns anledning att anta att allvarlig brottslighet har utövats eller 158 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW kan komma att utövas. Det anges vidare att uppgifter om en enskild person, som det inte finns någon misstanke mot, skall förses med en upplysning om detta förhållande. Begreppet särskild undersökning definieras i 3 § polisdatalagen som en undersökning i kriminalunder- rättelseverksamhet som innebär insamling, bearbetning och analys av uppgifter i syfte att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Begreppet allvarlig brottslig verksamhet definieras i samma paragraf som verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Ett beslut om behandling av personuppgifter skall innehålla uppgift om ändamålet med behandlingen och de villkor i övrigt som behövs för att förebygga o tillbörligt intrång i de registrera- des personliga integritet. En förteckning skall föras över samtliga beslut om behandling av personuppgifter. Uppgifterna skall gallras senast efter det att beslutet om behandlingen av personuppgifterna fattades, om det inte med hänsyn till att den särskilda undersökningen skall kunna avslutas är av särskild betydelse att uppgifterna behandlas . Kriminalunderrättelseregister får föras endast för att ge underlag för beslut om särskilda undersökningar avseende allvarlig brottslig verk- samhet eller för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet. Ett sådant register får innehålla uppgifter som kan hänföras till en enskild person endast om uppgifterna ger anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och den som avses med uppgifterna skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva denna verksamhet. Även uppgifter om personer som inte är misstänkta får under vissa förutsättningar behandlas. I 20 § polisdatalagen anges närmare vad ett kriminalunder- rättelseregister får innehålla. Uppgifterna i registret om en registrerad person skall gallras senast efter det att uppgift om misstanke mot denne senast infördes. Om en särskild undersökning inletts får dock uppgifterna kvarstå tills dess undersökningen har avslutats. Penningtvättslagen har till syfte att förhindra sådana åtgärder med egendom som har förvärvats genom brott som kan medföra att denna egenskap hos egendomen fördöljs, att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder eller att återskaffandet av egendomen försvåras, samt sådana åtgärder som innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen, dvs. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW 159 Sådana förfaranden kan vara straffbara som häleri eller häleriförseelse. Den nuvarande regleringen innebär bl.a. att tvätt av pengar som härrör från tullbrott och skattebrott inte är straffbar. Regeringen har föreslagit att tillämpningsområdet för penningtvättslagen utvidgas till att avse transaktioner där det bakom- liggande brottet utgörs av skatte- eller tullbrott. Regeringen har vidare föreslagit att ett nytt brott, penninghäleri, införs (prop. 1998/99:19). Bestämmelsen skall omfatta sådana förfaranden som regleras i 9 kap. 6 § första stycket 3 och 4 . För förhindra penningtvätt har banker, livförsäkringsföretag m.fl. liknande företag redan tidigare ålagts att granska sådana transaktioner som företaget har skäl att anta avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. Företaget skall lämna uppgifter till finans- polisen (se avsnitt 10.2.5) om alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt. I propositionen om ändringar i penningtvättslagen föreslår regeringen att de uppgiftsskyldiga företagen även skall vara skyldiga att på begäran av finanspolisen lämna de ytterligare uppgifter som behövs för utredningen. Förslaget innebär också att inte bara det företag som har anmält misstänkt penningtvätt utan även annat uppgiftsskyldigt företag skall vara skyldigt att på begäran lämna ytterligare uppgifter. De uppgifter som rapporteras till finanspolisen har underrättelse- karaktär, dvs. de ger som regel inte anledning att misstänka att något konkret brott har begåtts. De pekar snarare på att brottslig verksamhet av visst slag kan förekomma eller att brott planeras. Finanspolisen registrerar de inkomna uppgifterna med ADB, bearbetar dem, ofta tillsammans med annan information, och analyserar dem slutligen i syfte att få fram ett underlag för beslut om inledande av förunder- sökning. Om förundersökning inleds lämnar finanspolisen underlaget till en annan enhet inom polisen för fortsatt utredning. I de fall uppgifterna till finanspolisen redan från början ger underlag för att inleda förundersökning kontaktar finanspolisen som regel åklagare. I lagen om register i brottsbekämpande verksamhet finns också bestämmelser om underrättelseverksamhet. Där anges att med underrättelseverksamhet avses sådan verksamhet inom tullmyndighet som består i att samla och bearbeta information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt varusmugglingslagen eller 23 kap. . Definitionerna i polisdatalagen och i lagen om 160 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW register i brottsbekämpande verksamhet av vad som är underrättelseverksamhet är i princip desamma. I tullens underrättelseverksamhet får underrättelseregister föras i form av dels ett gemensamt underrättelseregister, dels analysregister i särskilda undersökningar, dels ett gemensamt spaningsregister. Tullens underrättelseregister skall användas för att ge underlag för särskilda undersökningar avseende allvarlig brottslig verksamhet samt för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till under- rättelseverksamhet. Begreppen särskild undersökning och allvarlig brottslig verksamhet definieras i lagen om register i brottsbekämpande verksamhet i huvudsak på samma sätt som i polisdatalagen. Uppgifter som kan hänföras till en enskild person får föras in endast om denne skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva den allvarliga brottsliga verksamheten. Om det finns anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och en särskild undersökning har inletts, får tullen även inrätta analysregister. Ändamålet med ett analysregister skall vara att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. I ett analysregister får föras in uppgifter som kan hänföras till en enskild person endast om uppgifterna har anknytning till den särskilda under- sökningen. Även uppgifter om den som inte är misstänkt får registreras. Regeringen har uttalat att en översyn av lagen om register i brottsbekämpande verksamhet planeras, eftersom lagen inte är anpassad till personuppgiftslagen (prop. 1998/99:34 s. 64). Skattebrottsenheternas möjligheter att behandla personuppgifter i sin brottsutredande verksamhet och att inrätta underrättelseregister regleras i en särskild lag om behandling av personuppgifter vid skatte- myndigheters medverkan i brottsutredningar, som trätt i kraft (SFS 1999:90). Lagen har utformats efter mönster av den införda polisdatalagen. Begreppet underrättelseverksamhet definieras på samma sätt som i polisdatalagen. Lagen innehåller även regler om särskild undersökning och en definition av allvarlig brottslig verksamhet som motsvarar bestämmelserna i polisdatalagen. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW 161 6HNUHWHVV L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW P P En särskild bestämmelse i 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen om sekretess i underrättelseverksamhet har trätt i kraft . Enligt denna bestämmelse gäller sekretess för uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen eller som i annat fall hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terrorism, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Bestämmelsen omfattar även skattebrottsenhe- ternas underrättelseverksamhet (SFS 1999:93). Motsvarande sekretess gäller även hos annan myndighet som biträder i underrättelse- verksamhet. Sekretessen är tidsbegränsad och gäller i högst . För tullens underrättelseverksamhet gäller sekretess enligt 5 kap. 1 § första stycket (se avsnitt 3.2). Sekretess till skydd för enskild gäller enligt 9 kap. 17 § första stycket 4 i såväl polisens som tullens och skattebrottsenheternas underrättelseverksamhet. De sekretessbrytande reglerna är inte tillämpliga i samma utsträckning i underrättelseverksamhet som då en förundersökning har inletts. Bestämmelsen i 14 kap. 2 § gäller över huvud taget inte. Däremot kan generalklausulen i 14 kap. 3 § tillämpas i vissa fall. Eftersom generalklausulen är tillämplig endast i de fall då det är XSSHQEDUW att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse sekretessen skall skydda ger bestämmelsen i praktiken inte särskilt stort utrymme för att utbyta sekretessbelagd information i underrättelseverksamhet.