sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — I ett avsnitt av direktiven, Aktuell hotbild lämnas en redogörelse för bl.a. hur den organiserade brotts- ligheten fått internationell anknytning och hur underrättelseverksam- heten mot vårt land ändrat karaktär, se dir. 1998:101. grundläggande uppgift är att förebygga och att avslöja brott mot rikets säkerhet. Det preventiva syftet är det primära. Det innebär att i första hand skall verka 106 Underrättelsetjänsten - en bakgrund för en hög nivå på säkerhetsskydd i enlighet med särskilda bestäm- melser i säkerhetsskyddslagen (1996:627) och för att ingripanden kan ske på ett så tidigt stadium som möjligt när förhållanden visar sig, som hotar landets säkerhet. Säkerhetsskyddslagen tar sikte på frågor, som har betydelse för ri- kets yttre och inre säkerhet. uppgifter enligt lagen innefattar bl.a. skydd mot spioneri (kontraspionage), sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, terrorismbekämpning, författningsskydd och säkerhetsskydd. Till säkerhetsskyddet hör också det s.k. person- skyddet. Bestämmelser för tillämpning av säkerhetsskyddslagen finns i säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). och Försvarsmakten har såsom tillsynsmyndigheter att i enlighet med be- stämmelser i säkerhetsskyddsförordningen meddela ytterligare tillämpningsföreskrifter. arbetar inom fyra olika verksamhetsgrenar. Dessa anges som säkerhetsskydd (inklusive personskydd för bl.a. centrala stats- ledningen), kontraspionage, terroristbekämpning och författnings- skydd. Vid sidan härav har i verksamheten ett antal stödfunk- tioner av olika slag. säkerhetsskyddsverksamhet bedrivs mot bakgrund av att statsmakterna ställer omfattande krav på säkerhetsskydd för myndig- heter, som ingår i totalförsvaret, och för leverantörer till dessa myn- digheter. Det är myndigheternas och företagens eget ansvar att skapa detta säkerhetsskydd. medverkan i dessa sammanhang syftar till att genom kontroll och rådgivning åstadkomma en tillfredsställan- de säkerhetsskyddsnivå. Säkerhetsskyddet tar sikte på bl.a. informa- tionssäkerhet (sekretesskydd), tillträdesbegränsning (tillträdesskydd), säkerhetsprövning (infiltrationsskydd), registerkontroll (personal- kontroll) och säkerhetsklass (skyddsklass). Registerkontrollen är ett led i säkerhetsprövningen, som innebär en bedömning av lämplighe- ten och pålitligheten hos en person innan denne får tillträda en säker- hetskänslig befattning. Prövning utförs normalt av arbetsgivaren. Kontraspionaget syftar till att hindra och uppdaga brott mot rikets yttre säkerhet. Det gäller i första hand spioneri och olovlig underrät- telseverksamhet från andra länders sida. Den brottsliga verksamheten kan vara kombinerad bl.a. med organiserad kriminalitet och grov va- rusmuggling. Andra angelägna uppgifter för kontraspionaget är att kartlägga och motverka spridningen av massförstörelsevapen och av sådan utrustning och sådana ämnen, som kan användas för att fram- ställa eller bruka dessa vapen. följer härvidlag särskilt utvecklingen inom det territorium, som tidigare utgjorde , liksom ett antal stater i framför allt och Underrättelsetjänsten - en bakgrund 107 övriga , som bedöms utgöra särskilda riskländer, när det gäller spridning av massförstörelsevapen. Terrorismbekämpningen har till uppgift att i bekämpa ytt- ringar av internationell terrorism, bl.a. från islamistis- ka extremistiska organisationer och PKK. I den förebyggande verk- samheten ingår att förvarna polismyndigheter och andra organ om risken för sådana brott. Eftersom den internationella terrorismen är gränsöverskridande har i detta arbete i stor utsträckning att lita till internationell samverkan för att få tillgång till den information som behövs. har också officiellt anslutit sig till ett internationellt samarbete på detta område i vilket deltar. Författningsskyddet tar sikte på att bekämpa verksamhet som syf- tar till att med våld eller otillbörligt tvång ändra vårt statsskick, förmå beslutande politiska organ eller myndigheter att fatta beslut i en viss riktning eller hindra medborgarna från att utöva sina medborgerliga fri- och rättigheter. underrättelseinriktning tar i dessa sam- manhang sikte på i första hand högerextremistiska grupper och andra s.k. rasrevolutionära organisationer, men även på grupper som t.ex. extremistiska veganer. Även om dessa grupper inte kan utgöra något hot mot statsskicket, bedriver de en verksamhet, som på annat sätt kan anses utgöra allvarliga hot mot rikets inre sä- kerhet och mot enskilda. samverkar i sitt arbete med i första hand den öppna polisen, men i övrigt med ett stort antal myndigheter, däribland Försvarsmak- ten (MUST), FRA och andra myndigheter inom totalförsvaret. delger andra myndigheter sådan information, som berör dessas verk- samhetsområden. Även informeras när det bedöms vara angeläget. Chefen för har regelbundna möten med justi- tieministern i säkerhetsfrågor och möten med viss regelbundenhet med andra ministrar och företrädare för olika departement samt med cheferna för och . lämnar i form av en årlig rapport information om de hot mot rikets säkerhet, som anses föreligga. Rapporten utgör bl.a. un- derlag för för kommande budgetår. I rap- porten redovisas analyser av och slutsatser om olika hot mot rikets yttre och inre säkerhet och även mer allmänt om hot på grund av spridning av massförstörelsevapen och internationell terrorism. I övrigt gör fortlöpande hotbildsbedömningar på mer konkret nivå och upprättar ett antal olika skriftliga ämnesrelaterade rapporter . I arbetet för att förhindra spridningen av massförstörelsevapen har en särskild samordnande roll. Samarbete sker i olika referens- grupper med företrädare för olika departement, myndigheter och or- 108 Underrättelsetjänsten - en bakgrund Särskilda rapporter med hotbildsbedömningar utarbetas inom referensgrupperna och delges med andra, som har intresse av frågor, som rör spridning av sådana vapen. Även här bör som i fråga om avsnittet om er- inras om den kommitté som regeringen tillsatt rörande kam- pen mot den grova och organiserade brottsligheten. Kommittén skall i fråga om Säkerhetspolisen särskilt behandla Säkerhetspolisens sam- arbete med andra länders underrättelse- och säkerhetstjänster. KBV har enligt 1 § förordningen (1988:256) med instruktion för att i enlighet med särskilda föreskrifter utföra sjöövervakning och annan kontroll- och tillsynsverksamhet samt mil- jöräddningstjänst till sjöss. För KBV:s roll i den militära underrättel- setjänsten finns vissa bestämmelser i 27 och 28 §§ tillträdesförord- ningen (1992:118), i cirkulär (TFS 1968:218) med närmare föreskrifter om rapportering av främmande örlogsfartyg m.m. och i 2 § förordningen (1982:314) om utnyttjande av Kustbe- vakningen inom Försvarsmakten. Bestämmelserna tar sikte på rap- portering av främmande örlogsfartyg och KBV:s samverkan med Försvarsmakten om beredskapen höjs eller när Försvarsmakten i and- ra fall ingriper mot utländska statsfartyg. Någon särskild organisation inom KBV för handläggning av un- derrättelsefrågor finns inte. Sådana frågor handläggs både på central och regional nivå av de tjänstemän, som arbetar med operativa led- ningsfrågor. I enlighet med en överenskommelse med Generaltullsty- relsen finns personal med underrättelseuppgifter från KBV placerad inom rikssambands- och underrättelsecentral. KBV samarbetar med både militära och civila myndigheter i un- derrättelsefrågor. Samarbetet sker främst med MUST, polisen och, som framgått, . Ett inte obetydligt utbyte av underrät- telseinformation sker även med FRA, som bl.a. får hjälp av KBV med identifieringen av signalspaningsmål. KBV:s samarbete i underrättel- severksamheten med och polisen är i huvudsak inriktad mot brottslighet. Det gäller bl.a. frågor som har anknytning till in- och utresekontroll, varusmuggling och organiserad brottslighet. Inriktningen, när det gäller samarbetet med den militära underrät- telsetjänsten, tar sikte på information, som rör landets säkerhet och hot riktade mot svenska intressen. Det gäller i första hand marin verk- samhet. KBV har ett eget behov av information från den militära un- derrättelsetjänsten för att kunna fullgöra uppgifter inom sitt verksam- Underrättelsetjänsten - en bakgrund 109 Behovet gäller främst information om politisk och militär verksamhet, som kan hota, störa eller eljest påverka KBV:s möjlig- heter att lösa egna uppgifter. Inhämtning av information i KBV:s underrättelseverksamhet sker främst genom observationer från KBV:s fartyg och flyg samt genom KBV:s internationella samarbete med främmande staters gräns- eller kustbevakningsstationer. Inhämtning sker även genom polis- och tull- sambandspersonal, som är stationerad vid vissa av landets utlands- myndigheter. KBV har egen bearbetnings- och analyskapacitet av underrättelsematerial i huvudsak inom ramen för personalsamarbetet med . Samarbetet med andra myndigheter i underrättelsefrågor sker i huvudsak genom direktkontakter på ad hoc-basis och genom delta- gande i konferenser och seminarier. Ett visst formaliserat samarbete sker inom ramen för och refe- rensgrupper för Non-Proliferation. ÖCB är enligt 1 § förordningen (1988:1122) med instruktion för en central förvaltningsmyndighet för frågor om ledning och samordning av verksamhet inom det civila för- svaret. Av beredskapsförordningen (1993:238) framgår att ÖCB är ansvarig för funktionerna Civil ledning, Transporter och Försörjning med industrivaror. Ytterligare uppgifter för ÖCB framgår av förord- ningen (1995:128) om civilt försvar, förordningen (1995:128) om totalförsvarsplikt och förordningen (995:241) om disciplinansvar in- om totalförsvaret m.m. ÖCB utgör inte ett underrättelseorgan i traditionell mening, men är underkastat kontroll i den mån verksamheten innefattar under- rättelsetjänst. I ÖCB:s samordningsuppgift ingår bl.a. att analysera hotbilden mot det civila försvarets funktioner. Till samordningsupp- giften hör också att bedriva viss omvärldsanalys och att samordna frågor om gemensam försvarsforskning. Omvärldsanalysen syftar i första hand till att följa sådana säkerhetspolitiska förändringar i om- världen, som kan påverka det civila försvarets förmåga till anpassning . ÖCB skall regelbundet till regeringen redovisa beredskapsläget i stort och avge en samlad rapport över beredskapsläget på funktionsnivå. ÖCB skall enligt ett särskilt regeringsbeslut till rege- ringen redovisa en samlad studie över utvecklingen på 110 Underrättelsetjänsten - en bakgrund (perspektivstudie) och avge en gemensam programplan (planerings- underlag). I samordningsuppgiften och i rollen av funktionsansvarig myndig- het ligger att ha en aktuell och väl grundad uppfattning om utveck- lingen i omvärlden. ÖCB skall därvid följa utvecklingstendenser m.m., som har betydelse för det svenska civila försvarets villkor och inriktning. Rollen som funktionsansvarig tar även sikte på att ÖCB skall bevaka att det civila totalförsvaret utgår från ett vidgat säker- hetsbegrepp och därmed beaktar s.k. hot och risker i en bred hotskala. Någon särskild organisation inom ÖCB för att handlägga under- rättelsefrågor finns inte. ÖCB har emellertid en enhet för planering och analys, vars uppgift är att ansvara för forskning, studier, om- världsanalys och planering. I dessa uppgifter ligger att inrikta, in- hämta, bearbeta och delge kunskap och information, som är av värde för det civila försvarets utveckling och förmåga. Det rör sig till största delen om information från öppna källor. ÖCB bedriver samarbete med andra länders civila försvarsmyn- digheter och medverkar i övrigt i internationell förtroendeskapande verksamhet. ÖCB är bl.a. kontaktorgan gentemot Nato i frågor som rör civilt försvar. I dessa sammanhang erhåller ÖCB underrättelsein- formation, som är av värde för det svenska totalförsvaret. Enligt förordningen (1991:1524) med instruktion för om- fattar verket , som är chefsmyndighet inom ver- ket, och regionala tullmyndigheter. Verkets huvuduppgift är att upp- bära tullar samt skatter och avgifter, som tas ut vid införsel av varor. Verket har att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om införsel och utförsel av varor efterlevs. Ver- ket fullgör i övrigt övervakningsuppgifter som föreskrivs. Inom skall, bl.a. mot bakgrund av vad som uttalades i samband med prop. 1981/82:143 om åtgärder mot alkohol- och nar- kotikamissbruk, finnas en underrättelsetjänst, som innefattar insam- ling, värdering, registrering och analys av uppgifter för bl.a. bekämp- ning av narkotikasmuggling. Underrättelsetjänsten skall enligt Gene- raltullstyrelsens instruktion för under- rättelse- och registerverksamhet vara organiserad i en central under- rättelseenhet och tolv regionalt ansvariga enheter. är 85 tjänstemän engagerade inom underrättelseverksamheten. Underrättelsetjänsten tar sikte på att bekämpa s.k. tullbrottslighet, som i första hand innefattar narkotikasmuggling, annan grövre va- Underrättelsetjänsten - en bakgrund 111 rusmuggling, ekonomisk brottslighet, valutabrott och brott mot tullag- stiftningen. Till tullbrottslighet räknas även bl.a. vapensmuggling, smuggling av massförstörelsevapen samt handel med krigsmaterial och strategiska produkter. underrättelsefunktion är inte inriktad mot att förutse militära hot mot , men i egenskapen av totalförsvarsmyndighet har att i verkets underrättelsear- bete iaktta eventuella intressen som sammanfaller med Försvarsmak- tens. har på grund av verksamhetens art en starkt internatio- nell prägel. Förändringar i omvärlden påverkar därför verksamheten i stor utsträckning. Det gäller händelser såsom konflikter och kriser i världen eller politiska förändringar t.ex. i maktstrukturen i eller störningar i den internationella ekonomin och handeln med återverkningar på bl.a. handelsförbindelser i form av t.ex. riktade sanktioner eller import- eller exportrestriktioner. har därför att skaffa sig en beredskap mot dylika händelser. Omvärldsbedömningarna utförs vid verkets centrala underrättelse- funktion. En årlig sammanställning görs såsom en hotbildsrapport. Rapporten ger bl.a. en omvärldsanalys med avseende på konflikter och kriser och en allmän politisk utveckling i världen och i övrigt en analys av den brottslighet, som verket har att bevaka. Analyserna tar sikte på bl.a. en lägesbeskrivning, modus operandi och prognoser. Underrättelseverksamheten bedrivs såväl nationellt som internatio- nellt. Av personalen är åtta tjänstemän placerade utomlands. Det in- ternationella underrättelsesamarbetet är omfattande. har träffat en rad olika typer av avtal om samverkan på underrättelseom- rådet. Avtalen har träffats såväl inom ramen för internationella organi- sationer som med enskilda länder. Inhämtningen av information i underrättelseverksam- het sker i huvudsak genom ett samarbete med motsvarande utländska myndigheter. Underrättelsesamarbete sker även med flera svenska myndigheter främst med RPS och KBV, men även med MUST och FRA. KBV intar såsom samarbetspartner i underrättelseverksamhe- ten en särställning på grund av att myndigheten liksom är en s.k. gränsövervakningsmyndighet. Samarbetet innefattar bl.a. verk- samheten med fartyget . Visst samarbete förekommer även med KSI. Inhämtningen i övrigt sker i s.k. öppna källor genom bl.a. sökningar i internationella databaser. Den inhämtade underrättelseinformationen bearbetas och analyse- ras i huvudsak centralt inom verket. Även i dessa sammanhang sker ett samarbete med andra länders tullmyndigheter och med kustbevak- nings- och polismyndigheter i . Därvid försöker verket att åstadkomma ett system för trovärdighetsbedömning av källor och av 112 Underrättelsetjänsten - en bakgrund delgivning av underrättelser sker dels inom verkets egen organisation, dels med andra inhemska eller ut- ländska myndigheter, som bedöms ha behov av dessa. Något särskilt regelverk, som begränsar möjligheterna till delgivning med utländska organ finns inte utöver de allmänna bestämmelser och rutiner, som gäller för statsförvaltningen i övrigt bl.a. med hänsyn till sä- kerhet och förhållande till annat land. SRV är enligt 1 § förordningen (1988:1040) med instruktion för Sta- tens räddningsverk en central förvaltningsmyndighet för frågor om olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) Det ankommer på SRV att ingripa i den mån det inte är en uppgift för någon annan myndighet. Av beredskapsförordningen (1993:242) framgår att SRV är ansvarig myndighet för funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst. SRV utgör inte ett underrättelseorgan i traditionell mening, men är liksom bl.a. FMV och FOA underkastad kontroll i den mån verksamheten innefattar militär underrättelsetjänst. Enligt 3 § i myn- dighetens instruktion har SRV bl.a. att bevaka riskutvecklingen inom sitt verksamhetsområde. Det innebär att SRV även har att befatta sig med underrättelsefrågor. Sålunda har SRV att kontinuerligt göra om- världsanalyser och bedöma en riskutveckling både nationellt och in- ternationellt. SRV:s underrättelsebehov har främst en politisk och humanitär inriktning. I SRV:s riskbedömning inkluderas att följa den säkerhetspolitiska hotbilden i omvärlden bl.a. beträffande gränsöverskridande terrorism och kriminalitet, proliferation och vapenteknologisk utveckling, när det gäller nya vapen och strids- och sabotagemedel samt utvecklingen beträffande miljöhot och flyktingrörelser. Riskbedömningen görs i samarbete med i första hand MUST och ÖCB. Något regelbundet utbyte av information med dessa myndigheter förekommer dock inte, utan behovet av beslutsunderlag i ett enskilt ärende styr samarbetet. Någon särskild organisation inom SRV för att handlägga under- rättelsefrågor finns inte. Organisatoriskt ankommer det på särskilda tjänstemän vid SRV:s stabsfunktion att ansvara för underrättelsefunk- tionen och för att det upprättas systematiska omvärldsanalyser med avseende på kriser i världen eller allmänna bedömningar av den inter- nationella situationen. Vad gäller förhållandena i ett område där hjälpverksamhet pågår eller planeras sker en underrättelseanalys även Underrättelsetjänsten - en bakgrund 113 vid SRV:s räddningstjänstavdelning, som är engagerad i hjälpverk- samheten. Inhämtning av information i underrättelsefunktionen sker, förutom i samarbetet med bl.a. MUST, UD och ÖCB, genom öppna källor såsom handböcker, svenska och utländska massmedia och öppna in- ternationella databaser. I den internationella hjälpverksamheten, i t.ex. Bosnien, lämnas information till SRV om förhållandena på plat- sen bl.a. inom ramen för FN:s verksamhet t.ex. genom FN:s flykting- kommissarie () och Röda korset. 2.5Regeringens roll i samband med underrättelsetjänsten 2.5.1Regeringens styrning av underrättelsetjänsten Till skillnad mot vad som förekommer i flera andra länder styrs inte de svenska underrättelseorganens verksamhet genom lag och i princip inte heller genom andra förklarande bestämmelser i förordning. Rege- ringens styrning av verksamheten utövas, som redan har framgått, i stället huvudsakligen i anslutning till försvarsbeslut och genom andra beslut i samband med behandlingen av anslagsfrågor samt i en mer begränsad omfattning genom att mål och uppgifter för verksamheten anges i myndighetsinstruktioner (jfr bl.a. prop. 1993/94:100, Bilaga 5, s. 40 f. och prop. 1996/97:4 s. 218 f.). Som underlag för regeringens hittillsvarande budgetmässiga styr- ning av det militära försvaret har Försvarsmakten haft att re- dovisa sin planering i en programplan. I denna har Försvarsmakten givit regeringen förslag om hur det militära försvaret och därmed också den del av försvaret som innefattar underrättelsetjänsten kan vidmakthållas och hur delar av försvaret bör utvecklas eller förändras. Programplanen har utgjort underlag för regeringens överväganden inför ett försvarsbeslut. Programplanen har innehållit resultatredovisning, överväganden och verksamhetsförslag. I resultatredovisningen har Försvarsmakten angivit tillståndet inom krigsorganisationens viktigaste delar och vik- tiga funktioner, bl.a. inom underrättelse- och säkerhetstjänsten. Vida- re har Försvarsmakten gjort en bedömning med avseende på det mi- litära försvarets krigsduglighet, beredskap och uthållighet. Redovis- ningen i programplanen har utgjort underlag för regeringens bedöm- 114 Underrättelsetjänsten - en bakgrund ning av om verksamheten har genomförts i enlighet med tidigare ställda krav och på ett effektivt sätt. Den har legat till grund för stats- makternas ställningstagande till inriktning, omfattning och mål för den fortsatta verksamheten. Den budgetmässiga styrningen av Försvarsmakten med MUST och till viss del även styrningen av FRA har således hitintills byggt på att statsmakterna med utgångspunkt i Försvarsmaktens anslagsfram- ställning och programplan, den s.k. försvarsmaktsplanen, har beslutat om den säkerhetspolitiska inriktningen av försvaret och mot den bak- grunden av Försvarsmakten beställt en häremot svarande krigsorgani- sation inom en beslutad ekonomisk ram. Regeringen lade genom prop. 1997/98:83 fram förslag om en förändrad styrning av Försvar- smakten. I propositionen framhölls (s. 6) att de erfarenheter, som re- geringen hitintills hade haft av försvarsmaktsplanen, inte hade varit att denna resulterar i den entydiga styrning, som hade varit avsikten. Det har enligt propositionen bl.a. saknats ett led mellan de övergripande säkerhets- och försvarspolitiska målen och de operativa målen, å ena sidan, och statsmakternas beställningar av krigsorganisation, å den andra sidan. Den nyssnämnda propositionen innebär att den budgetmässiga styrningen av Försvarsmakten och därmed även av MUST med KSI skall ske genom att resurser fördelas på olika verksamhetsområden inom Försvarsmakten och att regeringen anger verksamhetsmålen för respektive område. Syftet är enligt propositionen (s. 10) att stats- makterna på detta sätt skall ges en möjlighet att göra avvägningar mellan vidmakthållande, insatser och förnyelse, mellan nutid och framtid. En annan fördel är enligt propositionen att de olika verk- samhetsområdena hålls skilda från varandra vilket ökar insynen. Det leder i sin tur till att styrning och uppföljning förenklas. I propositio- nen framhölls emellertid (s.13) att bl.a. den förändrade styrningen ställer krav på förändringar i Fö:s arbete. har godkänt den förändrade styrningen av Försvarsmakten (se bet. 1997/98:FöU10 och rskr. 1997/98:269). Regeringens årliga beslut om totalförsvarets utveckling ges i regle- ringsbreven för respektive myndighet. I dessa preciserar regeringen de övergripande mål för försvarsbeslutsperioden, som har beslutat om och det uppdrag med avseende på uppgifter, resurser och handlingsregler för det kommande budgetåret, som gäller för verk- samheten. Som redan har framgått utfärdas särskilda hemliga beslut i anslutning till regleringsbreven till dels Försvarsmakten för MUST:s med KSI verksamhet, dels FRA för FRA:s verksamhet i den del verksamheten utgör militär underrättelsetjänst. I besluten anges för MUST med KSI de uppgifter, som MUST och KSI har i verksamhe- Underrättelsetjänsten - en bakgrund 115 ten samt de resurser, som ställs till MUST:s respektive KSI:s förfo- gande. För FRA anges myndighetens verksamhetsmål i den militära underrättelsetjänsten. Resurstilldelningen finns för FRA:s del redovi- sad i regleringsbrevet, som är en öppen handling. I särskilda, tidigare hemliga men öppna, bilagor till de angivna besluten gavs vissa riktlinjer för den militära underrättelsetjänsten vid Försvarsmakten och FRA. Riktlin- jerna (se bilaga 2) återfinns numera som en bilaga till regleringsbre- ven för Försvarsmakten och FRA. De återspeglar de grundprinciper, som enligt regeringen skall gälla för verksamheten och ger i övrigt handlingsregler, som bl.a. innebär att såväl ÖB som chefen för skall hålla försvarsministern fortlöpande informerad om inriktningen av tjänsten samt om underrättelsearbetets bedrivande i stort. Chefen för skall också hålla utrikesministern informerad om underrättel- setjänstens huvuddrag.