sou · GNB3115d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för rings- och att tillkalla en särskild utredare för att se över den lagstiftning som reglerar handel, transporter och distribution av naturgas och annan rörbunden energi. Med stöd av bemyndigandet tillkallades f.d. riks- dagsledamoten som särskild utredare. Utredningen antog namnet Värme- och gasmarknadsutredningen. förordnades som sakkunniga kanslirådet , områdesansvarige , verkställande direktören , dåvarande departementsrådet , civilingenjö- ren , verkställande direktören , utred- ningssekreteraren , ekonomen och verkställande direktören . Som experter förordnades departementssek- reteraren , kammarrättsassessorn , avdel- ningschefen och avdelningsjuristen . förordnades avdelningsdirektören ynnerholm som expert. De- partementssekreterarna förordnades som experter fr.o.m. respektive . Revisionsdirektören förordnades som sekreterare och som huvud- sekreterare. Som sekreterare förordnades kammar- rättsassessorn . I sekretariatets arbete har vidare deltagit civilingenjören och jur. kand. . Utredningen har avgivit delbetänkandet Effektiva vär- me- och miljölösningar (SOU 1999:5) Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Handel med gas i konkurrens (SOU 1999:115). Särskilda yttranden har lämnats av sakkunniga , och samt av experten . Direktiv och disposition ............................................................... Förutsättningar och restriktioner...................................... Arbetets upplä ggning och inriktning ................................ Egenskaper och miljöpåverkan ........................................ Beskrivning av gasledningssystem ................................... Anläggning av ledning ..................................................... Utbud och efterfrågan ..................................................... Nätverksindustrier och naturliga monopol ...................... Marknadsutveckling/marknadsöppning.......................... Handel med naturgas..................................................... Det svenska naturgasnätet ............................................. Aktörer och avtal .......................................................... Energianvändning och import ........................................ Naturgasfrågan i , närområdet och ................... Förutsättningarna i omvärlden....................................... Energisamarbete i och ............ Baltic Gas, samarbete mellan gasföretagen .................... Protokoll mellan och .......................... 5.4Internationella studier om utbyggnad av The Baltic Gas Interconnector ....................................... Lagen (1978:160) om vissa rörledningar ........................ Förhållandet till annan lagstiftning ................................ Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. ...................... Lagen (1966:314) om kontinentalsockeln....................... 6.2.6Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor . 6.2.7Sprängämnesinspektionens naturgasföreskrifter, allmänna råd till föreskrifterna (SÄIFS 1996:8) ....................................... 6.2.8Sprängämnesinspektionens föreskrifter om ändring i föreskrifterna (SÄIFS 1995:3) om t illstånd till hantering av brandfarliga gaser och vätskor, föreskrifterna (SÄIFS 1997:3) ....................................... Rätt att använda mark för gasledningar ......................... Ledningsrättslagen (1973:1144) .................................... Expropriationslagen (1972:719) .................................... Huvuddragen i EG:s naturgasmarknadsdirektiv ...................... Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet................ Motiv för offentliga ingrepp .......................................... Definition av allmännyttiga tjänster ............................... Tillträde till gasledningsnäten ........................................ Reglerat eller förhandlat tillträde – en studie av hur konkurrens och investeringsbenägenhet påverkas ........... Några andra aspekter på reglerat och Konsekvenser för den svenska marknaden ..................... Några andra tänkbara konsekvenser .............................. Kraftvärme – el och värme............................................ Värmekraft – el............................................................. – enbart värme ............................................ Olika former av undantag.............................................. Den svenska marknaden................................................ Pågående arbete i några andra länder ....................................... Del 3 Överväganden och förslag 10 Överväganden och förslag ......................................................... En ny naturgaslagstiftning............................................. Förutsättningar för koncession ...................................... Undantag från koncession ............................................. Villkor för koncession ................................................... Tidsbegränsad koncession eller koncession tills Förlängning av giltighetstid ........................................... Naturgasledning inom trafikled...................................... Överlåtelse av koncession .............................................. Upphörande av koncession ............................................ Borttagande av naturgasledning, återställning m.m. ....... Tillträde till naturgasledningar ...................................... Transport av naturgas för annans räkning...................... Anslutning till naturgasledningar ................................... Likställighets- och självkostnadsprinciperna .................. Organisation av myndigheten ........................................ Systemansvar – ansvar för att teknisk balans upprätthålls i landets naturgassystem ............................. Företagens behandling av kommersiellt känsliga Förslag till naturgaslag ................................................. Förslag till lag om ändring i ........................ och rådets direktiv /30/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas................................................. av olika alternativ för ........................................ antog och rådet direktivet 98/30/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas (kapitel 7). Det s.k. naturgasmarknadsdirektivet syftar till att öka kon- kurrensen på gasmarknaden och skapa en inre marknad för naturgas. För att uppnå detta innehåller direktivet bl.a. bestämmelser om att ägare av överförings- och distributionsnät skall göra det möjligt för andra aktörer att utnyttja dessa. Direktivet är betydligt mer långtgående och omfattan- de än den nuvarande svenska lagstiftningen på naturgasområdet (kapitel 6). Utredningens huvuduppgift är att lämna ett förslag till naturgaslag- stiftning som tillgodoser det nya direktivets krav. Arbetet med den nya lagstiftningen bör enligt kommittédirektiven syfta till att regelverket skall vara grunden för en samhällsekonomiskt effektiv marknad. Det bör dock beaktas att den svenska naturgasmarknaden är mindre utveck- lad än marknaderna i flertalet andra europeiska länder och att en bris- tande jämvikt i öppnandet av gasmarknaderna bör undvikas. Pågående internationella överväganden rörande naturgasnätet i och Öster- sjöområdet skall också beaktas. I kapitel 1 redogörs närmare för ut- gångspunkter för och genomförande av utredningens arbete. Betänkandet är disponerat i form av tre huvuddelar, en bakgrundsdel, en del med utgångspunkter och en förslagsdel. I kapitel 2 görs en genomgång av några grundläggande aspekter på na- turgasen. Det gäller t.ex. egenskaper, användningsområden och utbud och efterfrågan på naturgas. Naturgas består av gasformiga kolväten med metan som huvudbe- ståndsdel. Gasen innehåller små mängder kväve och icke mätbara mäng- der tungmetaller samt ger vid förbränning upphov till mindre mängder koldioxid än vad andra fossila bränslen gör. Transporter av naturgas sker till övervägande del i markförlagda led- ningar. Ett ledningssystem består i huvudsak av överförings- och distri- Gasen transporteras i många fall genom självtryck. Om det finns behov av större överföringskapacitet byggs efter hand kompressorstationer för att kunna öka trycket på gasen och därmed led- ningarnas överföringskapacitet. I mät- och reglerstationer (MR- stationer) mäts gasleveransen och trycket reduceras. Anläggandet av en ledning kräver ett visst markutrymme. Detta utrymme är störst under anläggningsskedet som bl.a. består av röjning, avverkning, anläggandet av transportvägar och schaktning av rörgrav. När anläggningsarbetet är färdigt kan marken åter användas för jordbruk. Markpåverkan kan dock uppkomma, det kan t.ex. gälla skördebortfall under byggnadsåret. I skogsterräng krävs en ledningsgata när arbetet är färdig- ställt. Den bestående inverkan på skogsbruket av en gasledning är främst ett produktionsbortfall i ledningsgatan. Världens kända reserver av naturgas förväntas räcka med nuvarande utvinningstakt (om möjliga eller sannolika re- server räknas in). I är reserverna koncentrerade till , Ned- erländerna och . En stor del av världens gasreserver ligger emellertid i närhet, i t.ex. , och . svarar för av världsproduktionen av naturgas, men av konsumtionen. Detta innebär ett betydande importbero- ende. Importen kommer i huvudsak från och . De ab- solut största gasproducenterna i är , Nederländer- na och . I är naturgasens betydelse som energikälla av relativt sent datum. Gasens andel av den primära energiförbrukningen har dock stigit från 1970 till 1997. I huvudsak har detta skett på bekostnad av olja och kol. Inom EU är naturgas den största energikällan näst efter olja. EU räknar med att konsumtionen av naturgas kommer att öka med 45–. Naturgasens egenskaper har gjort att den har ett flertal användnings- områden. Den används i varierande omfattning inom sektorer som el- och värmeproduktion, industri, småhus och fastigheter, och transporter. Naturgasnätet i är väl utbyggt. Större delen av (inklusive ) är sammanlänkat i ett naturgasnät. Stora delar av försörjningen sker från källor i , och , som således också är sammanlänkat med systemet i . Kapitel 3 innehåller en analys av gasmarknadens struktur. Naturgas- marknaden kan sägas avvika från gängse marknader på ett antal områ- den och syftet med kapitlet är främst att redovisa de särdrag som karak- teriserar gasmarknaden. Utvinning/produktion, transport och försäljning av naturgas kan be- traktas som en s.k. nätverksindustri. Det som kännetecknar en nätverks- industri är ett starkt beroende av en infrastruktur i form av ett nätverk som binder samman produktionen av branschens basprodukter och de slutliga konsumenterna av dessa produkter. Det finns två förhållanden som gör att förutsättningarna för konkur- rens och marknadsbestämd prisbildning och kapacitetsutbyggnad skiljer sig mellan nätverksindustrier och vanliga branscher. Det första är att det i allmänhet finns betydande skalfördelar i utbyggnad och drift av nätverksindustriernas infrastruktur (transportnät). Skalfördelar inne- bär att kostnaden för att hålla en viss transportkapacitet är lägre i ett re- lativt storskaligt transportnät än i två eller fler parallella transportnät som tillsammans har samma kapacitet. Om dessa skalfördelar är bety- dande är produktionen av transporttjänster ett s.k. naturligt monopol. Det andra förhållandet av betydelse för förutsättningarna för konkur- rens och marknadsbestämd prisbildning och kapacitetsutbyggnad är att det i nätverksindustrier ofta finns vertikala integrationsvinster, dvs. att kostnaderna för att producera och leverera en viss mängd av baspro- dukten blir lägre om utnyttjandet av produktionsanläggningar och trans- portinfrastruktur koordineras inom ramen för en integrerad verksamhet. Ett annat kännetecken för naturgasmarknaden är att de investeringar som krävs för att bygga en från energiförsörjningssynpunkt betydande infrastruktur för naturgas inte bara är stora utan även i allt väsentligt ir- reversibla; det aktuella rörledningsnätet har i huvudsak ingen alternativ användning. Dessutom har rörledningar och andra delar av den aktuella infrastrukturen en mycket lång livslängd. Kombinationen av storskalig- het, irreversibilitet och långsiktighet gör att denna typ av investeringar i allmänhet är förenade med en betydande ekonomisk risk. Hur stor denna risk är beror på kapacitetsutnyttjandet och nätanvändarnas betalnings- förmåga under anläggningens livstid. Dessa förhållanden beror i sin tur på hur mycket naturgas slutkunderna efterfrågar och vad de är villiga att betala för denna. De priser nätägarna kan ta ut beror också på import- priserna och beskattningen av naturgas. Den traditionella metoden att reducera nätägarnas ekonomiska risker har varit vertikal integration av transport och försörjning i kombination med långsiktiga kontrakt med kunderna. Traditionellt har all västeuropeisk naturgasförsörjning varit baserad på långsiktiga kontrakt. Omfattande och långa kontrakt har ansetts utgö- ra en viktig förutsättning för att garantera avkastning på de stora inves- teringarna i produktionen. Dessa kontrakt har också tryggat utnyttjandet av transportnäten och ökat försörjningstryggheten. De långsiktiga avta- len är i allmänhet uppb yggda som s.k. take or pay-avtal. Vid sådana avtal förbinder sig kunden att mottaga en minsta volym och säljaren att leverera en maximal volym. Kunden får betala för minimivolymen även om kundens naturgasanvändning inte nått upp till den kontrakterade mi- niminivån. De prissättningsprinciper som tillämpas på naturgasmarknaden avvi- ker från de principer som tillämpas på gängse marknader. Naturgaspri- set baseras i allmänhet på kundens alternativkostnad, i normalfallet olja. På gasmarknader som öppnats för konkurrens, t.ex. , sker prissättningen i stället mot andra leverantörers gaspris, dvs. gasen har fått ett eget pris. Gasmarknaden i har karakteriserats av starka monopo- listiska inslag. Kombinationen av skalfördelar i transportnätet och verti- kala integrationsvinster mellan produktion och transport, är den vikti- gaste orsaken till att det i de flesta nätverksindustrier i flertalet länder har funnits ett dominerande, vertikalt integrerat, ofta stat- ligt, företag. Vanligen har det dominerande företaget också ansvarat för uppbyggnaden av infrastrukturen. Efterfrågetillväxt och teknisk utveck- ling har emellertid med tiden skapat nya förutsättningar som gör att den traditionella strukturen är den bästa för att främja effektivitet och låga priser. Speciellt har ny teknik reducerat vinsterna av vertikal integration mellan produktion och transport. Sammantaget har denna ut- veckling skapat förutsättningar för en branschstruktur där infrastruktu- ren drivs som ett naturligt monopol, medan produktion/import och för- säljning till slutförbrukare sker i konkurrens och under fri prisbildning. har det också skett betydelsefulla förändringar för att öka konkurrensen. Detta gäller främst som har en fullständigt avreglerad gasmarknad, dvs. alla kunder har rätt att välja le- verantör. I kapitel 4 beskrivs den svenska naturgasmarknaden i aspekter av t.ex. utbredning, aktörer, avtal, volymer och användning. är en liten aktör på naturgasmarknaden och vi har varken re- server eller någon produktion av naturgas. Vi köper naturgas från danska fyndigheter. Uppbyggnaden av gasnätet har skett stegvis och omfattar nu ett 25- tal kommuner i sydligaste och på . Överföringsled- ningen sträcker sig mellan och , och till den är kopplat grenledningar och distributionsledningar. Överföringsledningen har en kapacitet på 2 miljarder m 3 naturgas , vilket motsvarar . Med kompressorer kan kapaciteten öka till ca . Den nationella marknaden i karakteriseras av ett fåtal aktörer med starka inslag av monopol. All import av naturgas sker av . Bolaget säljer naturgas till lokala och regionala distribu- tionsbolag, till kraft- och värmeproducenter samt till slutanvändare. äger och driver vidare den svenska överförings- SOU 1999:115 Sammanfattning 15 På de enskilda lokala marknaderna är enskilda distributörer i princip monopolister. Bland distributörerna är störst och le- vererar av gasen i . I vissa områden säljer naturgas till lokala underdistributörer som byggt upp lokala distri- butionsnät. Avtalen och prissättningen på den svenska naturgasmarknaden följer i princip den uppbyggnad som redovisats i kapitel 3. AB:s kontrakt med den danske leverantören /S är av take or pay-karaktär och har en längd . De löper ut , 2006 och 2010. Avtalen med distributörerna är av liknande karaktär som importavtalen. Naturgasen står för av den totala energitillför- seln i . I de områden där naturgas har introducerats står den dock för av energitillförseln, dvs. på ungefär samma nivå som i . Naturgasen har främst ersatt olja inom industrin samt i kraft- värme- och värmeverk. Av den totala volymen i används för kraft- och värmeproduktion, inom industrin och för hushåll, fastigheter och mindre industrier. Hus- hållens användning av naturgas för uppvärmning svarar endast för 3–av den totala konsumtionen. Det finns, högt räknat, en total potential på ca 1,5 miljarder m 3 na- turgas i anslutning till det nuvarande ledningsnätet. En eventuell vo- lymökning är i första hand aktuell för kraftvärmeproduktion, men ut- byggnaden av kraftvärme anses dock hämmas av skattesystemets ut- formning och ett lågt elpris. En mycket stor del av industrierna i befint- ligt område är anslutna till gassystemet. Hushållssektorn har där- emot en relativt låg anslutningsgrad, vilket till stor del förklaras av att fjärrvärmen är väl utbyggd inom området. Kapitel 5 innehåller en genomgång av naturgasfrågan i , närom- rådet och . Naturgas har fått en allt större betydelse för energiförsörjningen i . Samstämmiga bedömningar tyder på att marknaden för naturgas kommer att öka avsevärt. och de baltiska staterna (och även många östeuropeiska länder) som är anknutna endast till det ryska försörjningsnätet strävar efter alternativa tillförselvägar och leverantörer. En sammanbindning av naturgasnäten i och en koppling till det västeuropeiska gasnätet skulle innebära att tillförselmöjligheter, försörjningstrygghet och konkurrens ökar i hela regionen. Det innebär också en möjlighet till en starkt utökad lagringskapacitet. För konsumentländerna i är också nya tillförselvägar ge- nom av stort intresse. Fler och säkrare leveransvägar från ökar leveranssäkerheten och konkurrensen på den europe- iska gasmarknaden. Eftersom importberoendet kommer att öka eftersträ- vas också ökad import och nya tillförselvägar från t.ex. och Alge- riet. har, av naturliga skäl, ett stort intresse av fler tillförselvägar till den europeiska marknaden. I norra har det ökade intresset för naturgas tagits upp i det mellanstatliga energisamarbetet. Det är ett viktigt inslag i den omfattan- de verksamhet på energiområdet som är inriktad på ett utvidgat Öster- sjösamarbete. I antog 1988 riktlinjer för naturgasanvä ndningen. Enligt dessa skall inköp av naturgas ske efter strikt kommersiella prin- ciper. Gasen måste av egen kraft kunna konkurrera på den svenska ener- gimarknaden. De kommersiella förhandlingarna skall genomföras på fö- retagsnivå. Den samhälleliga bedömningen av ett naturgasprojekt skall vidare göras i samband med tillståndsprövningen enligt den s.k. rörled- ningslagen. Tillförseln måste slutligen ske i överensstämmelse med de energipolitiska riktlinjerna. Således måste de samhälleliga målen angå- ende leveranssäkerhet, beredskapslagring och miljö kunna nås. Ett flertal studier avseende naturgasens utbyggnad i har gjorts . Studien undersöker möjligheten för ett nordiskt naturgasnät, där gasen kommer från reserverna i och . I en studie utförd av utreds möjlighe- ten av att anlägga en rörledning för naturgas från till Västeu- ropa. Vid en utbyggnad överförs naturgas från , eventuellt via och , vidare till . En utredning planeras ge- nomföras angående ytterligare en transportväg för naturgas mellan , och , den s.k. The Baltic Gas Interconnec- tor. Avsikten med utredningen är att undersöka möjligheten att via nya tillförselvägar knyta samman de befintliga gasledningarna i södra dinavien med det kontinentala systemet och därmed bl.a. öka konkurrens och leveranssäkerhet. I kapitel 6 redovisas de lagar som reglerar anläggande och drift av gas- ledningar. Dessutom ges en kortfattad beskrivning av de möjligheter som finns för att få tillgång till den mark som behövs för en gasledning. Den centrala lagstiftningen återfinns i lagen (1978:160) om vissa rörledningar (rörledningslagen) som främst behandlar frågor om kon- cession (tillstånd). Enligt lagen krävs koncession för att dra fram eller använda rörledning för transport av naturgas (tillstånd behövs dock inte för t.ex. distributionsledningar). Frågan om koncession prövas av rege- SOU 1999:115 Sammanfattning 17 ringen, men ansökan ges in till . Koncession får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen dras fram och används och om sökanden anses vara lämplig att utöva verksamhet som avses med koncessionen. Koncession får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Vid koncessionsprövningen skall tillämpas. Koncessionsprövningen innebär att rörledningsfö- retaget blir föremål för en samlad bedömning i alla de avseenden där samhällsintressen gör sig gällande. Rörledninglagen (liksom annan lagstiftning inom området) saknar detaljerade bestämmelser om handel och transport av naturgas. Det framgår endast att koncessionshavaren är skyldig att mot ersättning om- besörja transport genom ledningen åt annan, om det kan ske utan vä- sentligt förfång för koncessionshavaren. I övrigt skall ett antal andra lagar beaktas. Det gäller bl.a. som innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. I , som trädde i kraft , regleras de grundläggande m iljöbestämmelserna. mål är att främja en hållbar utveckling och på så sätt tillförsäkra nuvarande och kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö. Andra lagar är väglagen , lagen om kulturminnen, lagen om kontinentalsockeln och lagen om brandfarliga och explosiva varor. Det finns även detaljerade säkerhetsföreskrifter. ter och allmänna råd till föreskrifterna . ning, anläggande och drift av ledningssystem för naturgas. använda mark för gasledningar regleras genom Kapitel 7 innehåller en redovisning av EG:s naturgasmarknadsdirektiv. Syftet med direktivet är främst att skapa en konkurrensutsatt marknad för naturgas. I direktivet finns gemensamma regler för bl.a. tillträde till systemet, överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Direktivets centrala bestämmelser för att öka konkurrensen finns i kapitel VI som reglerar tillträde till systemet. Huvudsyftet är att ge tredje part tillträde till systemet, dvs. att ge kunden möjlighet att välja gasleve- rantör. Direktivet medger olika förfaranden för tillträde till ledningsnä- ten. Det är möjligt att välja mellan förhandlat och reglerat tillträde eller båda av dessa förfaranden. Ett reglerat tillträde innebär en laglig rätt att mot offentliggjorda tariffer och/eller andra villkor och skyldigheter ut- nyttja näten. Ett förhandlat tillträde däremot innebär en rätt att förhandla om villkoren för tillträde till näten. Medlemsstaterna skall ange vilka kunder inom respektive land som skall kunna få tillträde till systemet i avsikt att ingå avtal om eller köpa 18 Sammanfattning SOU 1999:115 Definitionen av sådana s.k. berättigade kunder skall leda till en öppning av marknaden som motsvarar av den totala årliga gasförbrukningen på den nationella marknaden. Denna andel skall öka till efter det att direktivet har trätt i kraft och till . Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att åtminstone kunder som har gaseldad kraftproduktion (med vissa un- dantag) och övriga slutförbrukare som förbrukar mer än 25 miljoner m gas och förbrukningsställe anges som berättigade kunder.