sou · GNB320 · 2000-01-01 00:00:00 — Han formulerar nu sin ståndpunkt i frågeform: At what point did the threat of a Nazi invasion recede sufficiently so that with risk, trade with in critical commodities could have been sharply curtailed or stopped? – – – These are difficult questions to which there are no easy or certain answers, with or without the benefit of hindsight. V, X). Det historiska sammanhanget 95 Vad saken gäller är i stället att fortsatte business as usual med Nazityskland, trots att det inte gärna kunde påstås att det låg i långsiktiga intresse att hjälpa att vinna kriget. Tvärt- om blir det allt klarare – liksom det var för många samtida iakt- tagare redan då – att nationens långsiktiga intressen skulle ha tjänats bättre, om landets ledande politiker hade gjort andra val . Även enligt den andra tankeskolan är det ett moraliskt dilemma för en demokratisk småstat att ställa sig neutral i en kamp där den ena sidans seger är en förutsättning för ens egen framtida frihet. Men en liten stat försvarar bäst sina djupaste värden genom att korrekt bedöma sina egna handlingsmarginaler. Efter var avskuret från väst och omringat av tyska styrkor. Om ockuperats, hade det varit en olycka för svenska folket och till nackdel även för de nordiska grannarna. Det hade knappast ens varit till hjälp för väst, ty ett kuvat hade kunnat exploateras verkligt effektivt för tyska syften. Naturligtvis kunde det komma tyska krav som måste avslås även till priset av ett angrepp. Men det läget borde söka undvika i det längsta. Så var det 1940-42, men också 1943 och en bit in på 1944. gjorde klart att skulle förlora kriget men ändrade annars inte läget. var fortfarande inringat och utrikeshandeln beroende av tyskt godkännande. Visst kunde ha riktat ett slag mot krigsproduktion genom att avbryta sin export. Men då skulle inte ha fått något kol eller koks i utbyte. Industrin skulle ha stannat, svår arbetslöshet följt. hade snabbt förlorat sin motståndskraft. En handelsbojkott hade också stridit mot ingångna avtal och mot folkrättens neutralitetsregler. Ingen yrkade heller på en sådan utmaning mot . Ett mindre långtgående alternativ var att stegvis trappa ner den svenska handeln med . Det gjorde också. Västmakterna erkände behov av en betydande handel med . godtog de att avtalade med om en minskad men alltjämt väsentlig svensk export . begärde västmakterna ytterligare nedskärningar i den överenskomna handeln. gick med på detta sedan västmakternas invasion givit hopp om ett snart slut på kriget. Det är möjligt att hade kunnat göra en större nedtrappning i en snabbare takt utan större risk för tyska repressalier och utan svårare följder för folkhushållet. Men då diskuterar man frågor av marginell betydelse för krigsekonomi. De två tankeskolor som skisserats ovan kommer säkert att göra sig hörda under den fortsatta debatten om neutralitetspolitik under 96 Det historiska sammanhanget Kommissionen har velat påminna om dem i korthet och i grova drag som en del av bakgrunden till det arbete som gjorts, även om det alltså inte har ingått i kommissionens uppgift att ta ställning till de vidsträckta frågor som de reser. I detta avsnitt beskrivs den politik och de ramar som kom att styra den svenska utrikeshandeln vid tiden för . Redovisningen görs mot bakgrund av att kommissionen har sett som sitt uppdrag att utreda dels huruvida tillgångar av judiskt ursprung kan ha förts till inom ramen för svenska affärsrelationer till näringsidkare i de nazidominerande områdena dels vad som i så fall kan ha skett med sådan egendom. I detta sammanhang har kommissionen också kommit att intressera sig för hur det svenska näringslivet förhöll sig till att judar i nämnda områden trängdes ut ur affärsvärlden. När svar söktes på dessa frågor aktualiserades anknytande frågor om vad den svenska utrikeshandelspolitiken före och under egentligen innebar. I vad mån styrde den svenska staten näringsidkarnas utlandsrelationer? Vilka svenska intressen talade för fortsatt handel och fortsatta finansiella relationer med , bortsett från hänsynen till vad neutralitetsrätten kunde innebära? Hur såg motsvarande tyska intressen ut? Den följande framställningen är tredelad. Först behandlas de svenska handelsförhållandena till före och därefter görs motsvarande redovisning avseende själva krigstiden. Slutligen summeras handelspolitikens betydelse för de förhållanden som kommissionen har utrett. var åren före viktigaste handelspartner. Under varje år 1936-39 kom av den svenska importen från . var det som kom därifrån. Av svensk export gick till år . Vad gällde hela det svenska varuutbytet med utlandet svarade för dessa år. På andra plats kom med som svarade för år . I det samlade svenska varuutbytet, liksom i varu- utbytet med , dominerade svensk import över svensk export. Det historiska sammanhanget 97 Tabellen nedan visar hur handelsbalansen mellan och utvecklade sig åren 1936-39.77 Värdet av svensk import (miljoner kr, (miljoner kr, Värdet av såväl den svenska importen från som den svenska exporten dit ökade således under dessa år. var den svenska importen avsevärt större än exporten. Det bör observeras att tabellen bygger på löpande priser. En del av ökningarna kan således förklaras av inflationen och motsvaras därför inte av reella volymökningar. Detta gäller i någon mån importvärden , men i mycket högre grad de importvärden som kommer att presenteras längre fram. Handelsbalansen var alltså negativ. Om de ekonomiska relationerna mellan de båda länderna inte hade omfattat annat än varuhandel, skulle därför ha haft avsevärt större fordringar på än vice versa. Till varuhandeln kom dock den betalningsskyldighet som ådrog sig genom att utnyttja svenska tjänster, däribland sjö- och järnvägstransporter men främst den omfattande lånetjänsten. Efter hade tagit stora internationella obligations- lån, bland annat för att kunna betala krigsskadestånd. Bland långivarna fanns svenska företag och banker. betalningsbalans i utbytet med blev sålunda positiv, trots att handelsbalansen var negativ. 77 Statistisk årsbok. 98 Det historiska sammanhanget Formerna för betalningar mellan länderna reglerades genom clearingavtal. Bakgrunden till det arrangemanget får sökas i den värld- sekonomiska krisen alldeles . kunde varu- och valutaströmmarna ännu röra sig relativt fritt på den internationella marknaden. Det förekom få in- skränkningar i handelsutbytet mellan de industrialiserade länderna. Flertalet valutor var kopplade till ett specifikt och fast guldvärde, vilket var innebörden av att den s.k. guldmyntfoten tillämpades. Det betydde att valutorna utifrån sina respektive guldvärden var utbytbara mot varandra. Därför var det också förhållandevis enkelt att bygga upp multilaterala handelsstrukturer. Genom den ekonomiska depressionens internationella spridning kom dock detta handelssystem gradvis att undermineras. Systemet med guldmyntfot bröt samman, vilket ledde till att multilaterala handelsöverenskommelser försvårades och att de internationella betalningsströmmarna avtog. De enskilda länderna koncentrerade sig på att genom olika isolerande åtgärder lösa sina egna svårigheter. Det förekom att tullar höjdes, att omsättningsskatter infördes på importprodukter och att handeln kvoterades. Införande av valutarestriktioner blev ett annat viktigt verktyg för att styra den egna utrikeshandelns omfattning och inriktning. Detta gällde framför allt i , där valutarestriktioner infördes . Den tyska valutaregleringen ledde i sin tur till att flera europeiska stater efter- strävade kvittning, eller med ett annat ord clearing, av likvider till och från . Även den svensk-tyska handeln förutsatte snart en centralisering av valutahanteringen, varför clearingavtal träffades 1934. En något mera utförlig beskrivning av dessa avtal finns i avsnitt 5.3.5. Här kan kort nämnas att avtalen kom att omfatta även tjänster och finansiella trans- aktioner. En viss del av de sammanlagda svenska betalningarna skulle regel- bundet avsättas i fritt användbara valutor. Dessa valutor kunde, enligt vad handelsrådet uppgav 1942, tyskarna disponera för sådana råvaruinköp från utlandet som krävdes för att säkerställa produktionen av de varor som importerade från Tyskland.78 I fråga om inriktningen och omfattningen av själva handelsutbytet var närmast före kriget den statliga styrningen stark på tysk sida och svagare på svensk. De tyska importörerna var beroende av att lokala myndigheter, s.k. Reichsstellen, utställde valutalicenser avseende varor och leverantörs- 78 , Svensk-tysk handel under clearingåren, 1942, s. 10 f. Det historiska sammanhanget 99 Dessa myndigheter hade att utgå från anvisningar, vilka gavs i enlighet med den övergripande planen att importen skulle anpassas efter vilka möjligheter den egna exporten gav. När man på tysk sida fastställde omfattningen av den tyska importen från kom man att utgå års nivå.79 Från svenska statens sida lät man sig inledningsvis nöja med detta tyska ställningstagande. Före det avsåg den svenska statens inblandning i den svensk-tyska handelns inriktning och om- fattning främst att säkerställa förutsättningarna för att den traditionella svenska handelns omfattning skulle kunna upprätthållas. En sådan för- utsättning var att clearingen fungerade. När kriget närmade sig ökade trycket på ett sätt som talade för en mer aktiv svensk handelspolitik. Från tysk sida försökte man åstadkomma ett lång- siktigt leveransavtal om den svenska järnmalmsexporten.80 80Sveriges relationer till och före det har utförligt behandlats av (1957). om ekonomiska relationer till Nazityskland är Wirtschaftsbeziehungen zum Dritten Reich 1933-1945 (1978). Wittmanns målbeskrivning (s. 18) anger klart karaktären av det mycket grundliga med tyskt och svenskt material väl underbyggda verket. Här anges följande. Syftet med arbetet är inte att bekräfta eller verderlägga enskilda teser som t.ex. den att genom att stoppa sin järnmalmsexport kunnat göra slut på . Tvärtom skall mångfalden av relationsnivåer, komplexiteten i den ömsesidiga sammanflätningen, göras synlig på den tyska sidan i synnerhet de många skikten av spänning och samarbete mellan militär, byråkrati, parti och näringsliv. Monokausala förklaringar eftersträvas inte utan det som diskuteras är karaktär och relevans hos strukturer, betingelser och verkningar av handlingar, motiv och positioner hos enskilda aktörer inom ramen av dessa strukturer. Av det rika innehållet skall här bara några brottstycken med anknytning till kommissionens rapport anföras. Av en prisindex för åren 1939- 41, med 1938 som bas för jämförelsen, framgår (s. 200) att terms of trade med under dessa år starkt försvagades. Importpriserna nästan fördubblades (och kol- och kokspriserna mer än fördubblades) jämfört med läget 1938. De svenska exportpriserna däremot steg endast med och priserna för järnexporten låg års nivå. Wittmann hävdar vidare (s. att den första fasen i återtaganden av sina tidigare framtvingade medgivanden gentemot Tredje riket skedde inom kreditsektorn , när det i handelsförhandlingarna stod klart att de svenska exportkrediterna skulle upphöra. Den andra etappen var uppsägningen av transiteringsavtalet , den tredje var inskränkningen i varuhandelsöverenskommelsen och slutfasen var vidtagna ensidiga reducering av de ekonomiska relationerna med 100 Det historiska sammanhanget hade t.ex. direkta kontakter med vd , för att förmå honom att acceptera en ökad långsiktig export. mål var inte bara att säkra behövliga löpande leveranser utan också att bygga upp ett lager av järnmalm i . som detta pågick kom propåer från , som gick ut på att undersöka möjligheten av mera varaktiga malmför- säljningar dit. hamnade således mellan två olika intressen. Inför det allt mer spända politiska klimatet i aktualiserades således ett klar- läggande av den svenska utrikeshandelspolitiken i händelse av krig. Frågan löstes i linje med den övergripande neutralitetspolitik som ut- formades. Redan under krigets införde exportförbud på några hundratal varor.81 Syftet med detta förbud, som i praktiken innebar att licens krävdes för varje utförsel av sådana varor, var uteslutande att få kontroll över det som kunde behövas för den svenska folkhushåll- ningen.82 Mycket snart utsträcktes förbudet till att omfatta även tradi- svenska exportprodukter som järnmalm och pappersmassa.83 Redan på detta tidiga stadium under kriget infördes också vissa importförbud, vid sidan av dem som gällde för vissa jordbruksprodukter. Sålunda krävdes nu licens för import av kaffe och kakao samt för stenkol och koks.84 Licenskraven resulterade snabbt i tyska önskemål om handels- förhandlingar. Från tysk sida framhölls då att man önskade att handelsförbindelserna med skulle ha största möjliga omfattning. Vidare framhöll man att förseningar i handelsförhandlingarna kunde leda till att fick svårt att leverera varor som var viktiga för det svenska samhället, som t.ex. kol, koks och kemiska produkter. Från svensk sida förklarade man sig vilja upprätthålla handelsrelationer med I frågan om bakgrunden till avbrytandet av exportkreditgivningen uppger han (s. 280) att till Amt Ausland inom framförts från närmaste omgivning att denne ansåg att då inte längre kunde vinna kriget, kunde man inte ta ansvar för utvidgad kreditgivning dit. 82SOU 1952:50, Kristidspolitik och kristidshushållning i under och efter (, del II), s. 927. 84SFS 1939:571 och 653. Det historiska sammanhanget 101 alla krigets parter, så länge som den svenska neutralitetspolitiken respekterades.85 Även tog i krigets inledningsskede kontakt med för att diskutera krigstidshandeln. Försök gjordes att samordna , och handelsförhandlingar, men det misslyckades. kom i stället att inleda parallella dubbelförhandlingar med och . Det ständiga problemet blev att undvika bindande åtaganden gentemot ena parten innan man visste den andra partens ståndpunkt. Huvudfrågan var den svenska utförseln av järnmalm. I dessa diskussioner och i direkta kontakter med Grängesbergsbolaget, eftersträvade en höjning av den svenska exporten. Förhandlingarna med kom att bli avgörande även för den tysk-svenska handeln. Från brittisk sida föreslogs att exportförbud infördes på vissa varor, framför allt andra metaller än järn, samt att omfattningen av utförseln av de mer traditionella svenska export- produkterna som järnmalm och pappersmassa anpassades till vad som gällde vid normala handelsförhållanden.86 I den slutliga överens- kommelsen med kom detta att tolkas som handelsnivå. förband sig således i förhållande till britterna att inte exportera järnmalm till i större mängd än utförsel. I den kvoten inräknades även exporten till och . För den svenska järnmalmsexporten innebar detta en årlig utförsel till om högst . Efter denna uppgörelse med kom de svensk-tyska handelsdiskussionerna att slutföras och under- tecknades ett handelsavtal. Till att börja med hade man från svensk sida hävdat att exporten skulle baseras på den genomsnittliga utförselnivån för , vilket för järnmalm skulle ha inneburit en årlig export på . Detta vägrade emellertid att acceptera och efter förhandlingar kom den svensk-tyska handeln att baseras nivåer. Tillmötesgåendet från svensk sida möttes också av eftergifter från tysk, vad gällde både prissättning och import- kvantiteter.87 Att omfattningen av den svenska järnmalmsexporten till skulle beräknas efter motsvarande siffror fastslogs således i de svenska handelsavtalen med både och . 85Hägglöf (1958), s. 37 ff. 87Sven-Olof , German Coal and Swedish fuel 1939-1945, 1975, s. 154 f. 102 Det historiska sammanhanget Det svensk-tyska handelsavtalet innehöll inte bara bestämmelser om vilka mängder varor som skulle utbytas utan också, i kompletterande dokument, prisbestämmelser. Genom den s.k. prisvågen gavs priset på den svenska järnmalmen en fast relation till priset på kol, koks och handelsjärn från Tyskland.88 Denna reglering låste i sin tur fast andra priser i den svensk-tyska handeln. , som ledde den svenska förhandlingsdelegationen, beskrev överenskommelsen som en jättestor affärstransaktion, i vilken några hundratal pris- noteringar för olika varukvaliteter ingingo som nödvändiga räkne- element.89 Efter det att nämnda avtal hade ingåtts beslutade man på svensk sida att från införa en svensk valutareglering, som syftade till att säkra att användbara betalningsmedel fanns till hands för import av nödvändiga varor till Sverige.90 senare utsträcktes importlicenskraven till att omfatta åtskilliga ytterligare varuslag. 91 Staten tog alltså ett allt fastare grepp om näringslivet. För att underlätta handelsrelationerna mellan och beslutade man i vardera landet att inrätta särskilda statliga handels- delegationer för fortsatta förhandlingar mellan länderna. Det svensk-tyska handelsutbytet kom att utvecklas som framgår av nedanstående tabell.92 88Martin , En fråga om praktisk politik : Ekonomisk neutralitet under det : Historisk 1982, s. 345. 89Hägglöf (1958), s. 97. 90SFS 1939:250 och 1940:97 91SOU 1952:50, s. 932. Det historiska sammanhanget 103 Värdet av svensk import Värdet av svensk export (miljoner kr, (miljoner kr, Även var alltså den svenska importen från avsevärt högre än exporten dit. Värdet av såväl import som export ökade avsevärt 1940 och forsatte uppåt 1941. minskade exporten påtagligt, medan importen höll sig mera stabil. ockuperades och av Nazityskland. Skagerrakspärren, som lades då, innebar att den svenska handeln med och de transoceana marknaderna avbröts. Sammantaget avstängdes därigenom från marknader motsvarande av utrikeshandel. Hela importvolymen sjönk och exportvolymen sjönk . Spärren var inte heltäckande. kunde importera vissa varor över den finska ishamnen vid . öppnades spärren för den s.k. lejd- eller Göteborgstrafiken, som dock var begränsad och förutsatte tillstånd från både och . I och med Skagerrakspärren fick ökad betydelse som handelspartner till . Som en direkt följd av spärren inleddes nya handelsförhandlingar med . uppnådde härvid en höjning av de tyska kol- och koksleveranserna, men fick ge efter på andra viktiga punkter. Vidare bestämdes att den svenska exporten inte längre skulle vara bunden av utförselkvantiteter. Från svensk sida accepterade man att öka leveranserna av kullager och av vissa 104 Det historiska sammanhanget andra metaller än järn, som behövdes för den tyska rustningsindustrin.93 Dittills hade prisöverenskommelserna med varit fördelaktiga för . Men restes krav från tyska företag att justera prisnivån uppåt. Bland annat ville tyska kolproducenter sälja till efter den internationellt sett mycket höga prisnivå som fanns inom . I den överenskommelse som slutligen träffades, accepterades prisökningar på samtliga varor som ingick i prisvågen. Sedan handelsavtalet hade förhandlats fram kom handels- relationerna mellan och att revideras då det sista bilaterala avtalet slöts, . Gemensamt för alla avtalen var att de reglerade kvantititeter, priser och betalningsför- hållanden i utrikeshandeln. Handelsförhandlingarna avsåg även finansiella relationer, främst de tyska betalningarna till på de internationella obligationslånen. Det blev alltså diskussion om hela betalningsbalansen, inte endast om handelsbalansen. I samband med de tyska krigsförberedelserna mot under vintern 1940-41 minskade de tyska leveranserna till av kol, koks och valsverksprodukter. blev det sedan allt svårare att upprätthålla jämvikt i betalningsbalansen. kunde man konstatera att ett växande minussaldo hade uppstått. En effekt blev att de svenska exportörerna tvingades vänta på betalning.94 Efter överläggningar mellan de båda ländernas handelsdelegationer gick emellan och betalade förskott till clearingkontot. Sammanlagt inbetalades fram till års- skiftet 1941/42, vilket medförde att väntetiderna helt eliminerades.95 En sådan lösning ansågs emellertid på svensk sida inte vara lämplig i längden. I förhandlingarna om 1942 års handelsavtal blev det en stor fråga hur det tyska underskottet i betalningsbalansen skulle hanteras. På svensk sida hölls parallella överläggningar med företrädare för det svenska näringslivet och berörda myndigheter. Visst samråd ägde också rum med det brittiska handelsrådet i . Både den tyska och den svenska delegationen var måna om fortsatt import till respektive land. Från tysk sida hävdades att en svensk kreditgivning skulle bli nödvändig. Primärt önskades att skulle ge en statlig kredit, på samma sätt som skett i förhållande till 1940. När diskuterade det förslaget med näringslivets företrädare förklarade han att det uppenbarligen var fråga 93Hägglöf (1958), s. 137 ff. 94Vinell, s. 23. 95Se för det fortsatta även interimrapporten, s. 42 f. och där gjorda hänvisningar. Det historiska sammanhanget 105 om en avvägning mellan det eventuella intresset att skapa sysselsättning och olägenheten att påtaga sig kreditrisk.96 Man stannade för en lösning som innebar att den svenska export- kreditnämnden ställde statliga garantier för kortfristiga krediter som svenska exportörer av sten, trävaror, papper, kullager och verktyg kunde komma att behöva lämna. föddes i förhandlingarna om betalningsbalansen också idén att tyska Reichsbank skulle ta ett lån hos Riksbank och ställa guld som säkerhet. Detta var en viktig eftergift från tysk sida. Statskrediter utan säkerhet eller ytterligare kreditgarantier hade natur- ligtvis varit att föredra för , eftersom guldet i så fall hade kunnat användas för handel på annat håll. Tanken på att ställa guld till svenskt förfogande vidareutvecklades efter hand och kopplades då till ett svenskt önskemål om kontinuerlig balansering av clearingen, dvs. utjämning av inbetalningarna på betalningsbalansen. I samband med att handelsavtalet undertecknades träffades mot denna bakgrund ett separat men direkt anknytande avtal mellan de båda riksbankscheferna. Det avtalet – här kallat guldöverenskommelsen – innebar att åtog sig att för betalningar i ställa svenska kronor till Reichsbanks förfogande mot ersättning i guld. Detta skulle ske när Reichsbank så påfordrade, men högst för ett sammanlagt belopp om 20 (eller 25) miljoner kr. Priset fixerades så att det motsvarade guldpriset i . Reichsbank tillerkändes vidare rätt att återköpa guldet. Guldöverenskommelsen kom att ändras och början av 1943. Ändringarna förefaller ha gjorts på tyskt initiativ och innebar att taket för Reichsbanks inköp av svenska kronor mot guld stegvis lyftes tills det låg på . Summan av de svenska exportörernas statsgaranterade kortfristiga krediter till Nazityskland har uppskattats till . Tyskarna slutbetalade dessa lån , dvs. medan kriget ännu pågick.97 I samband med förhandlingarna års svensk-tyska handelsavtal hade förutsättningarna förändrats radikalt. hade nämligen i ett avtal med västmakterna accepterat att försöka begränsa exporten till av vissa strategiska produkter som järnmalm och kullager. Den svenska Tysklandsexporten stramades därför åt, vilket i sin tur ledde till att de tyska leveranserna av kol och koks reducerades. 96UD HP 64 Ct, volym 2450. 97SOU 1952:50 s. 938. 106 Det historiska sammanhanget Handelspolitikens betydelse för de förhållanden kommissionen utrett Redan före kriget fanns en betydande kontaktyta mellan näringsidkarna i och dem i Nazityskland. Därmed fanns också etablerade kanaler för överföring av tillgångar mellan nationerna. Dessa kanaler var i och för sig användbara för att föra över även sådana tillgångar som hade judiskt ursprung. På den tyska sidan var den statliga styrningen stark. Intresset av att importera stod i centrum. Den svenska järnmalmen blev starkt efterfrågad. På svensk sida fokuserades på 1930- talet ännu möjligheten att exportera. Den svenska utrikeshandelns omfattning och inriktning styrdes av näringslivets ekonomiska intressen och möjligheter. Vad gällde handeln med Nazityskland var visserligen betalningsrutinerna centraliserade, men i övrigt rådde relativt stor frihet för det svenska näringslivet. Den övergripande svenska utrikeshandelspolitiken hade i motsvarande grad begränsad räckvidd.