sou · GNB397d3 · 2000-01-01 00:00:00 — I direktiven till utredningen skriver regeringen att utredaren ska analy- sera eventuella behov av att förändra principerna för finansiering utifrån behovet av att få till stånd en mer långsiktig stabilitet i resurserna på alla omsorgsområden. I detta kapitel görs därför en belysning av frågan om finansiering. I den första delen beskrivs dagens principer för finansiering av verksamhet och något om hur dessa har växt fram. I den andra delen diskuteras sambanden mellan behov och resurser i det nu gällande systemet för finansiering av kommunala verksamhet. I det tredje avsnittet diskuteras hur relationerna ser ut vad gäller statens och kommunernas ekonomier. I det fjärde avsnittet diskuteras behovet av ett ökat statligt ansvar för socialbidragskostnaderna. I det femte, och avslutande, avsnittet förs en sammanfattande diskussion om behovet och värdet av samverkan och gemensamt ansvar inom den offentliga sektorn. 12.1Dagens principer för finansiering av I detta avsnitt beskrivs huvuddragen av hur finansieras . Avsnittet spänner över frågor som det generella finansiella stödet till kommunen, särskilda beredningsorgan, riktade statsbidrag, EU-bi- drag och brukaravgifter. 12.1.1Ett generellt finansiellt stöd En grundläggande princip för finansieringen av är att den finansiering som finns inte är särskilt riktad till . De kommunala skatteintäkterna och de statsbidrag staten ger till kommu- nerna utgör en allmän finansiering av i stort sett all verk- samhet, inklusive . Det grundläggande skälet till den generella formen för finansiering är uppfattningen att den kommunala verksamheten bedrivs effektivare om verksamheten i så stor utsträckning som möjligt styrs av lokalpolitiska överväganden givet mål som formulerats på nationell nivå. Målen utgör en ram inom vilken den lokala politiken kan göra överväganden och Exempelvis handlar det om prioriteringar mellan alterna- tiva verksamhetsområden. När det generella statsbidragssystemet infördes utgick man ifrån att det i sig skulle öka effektiviteten. Vid den kommunalekonomiska re- formen avskaffades en mängd riktade statsbidrag. Ett riktat statsbidrag utgår som en ersättning i förhållande till den kommunala verksamheten enligt något mått. Ett mått kan vara kostnaden för verk- samheten och ett annat olika indikatorer på den faktiska verksamheten, som antalet barn i barnomsorgen etc. Det riktade statsbidraget är styrande i meningen att kommunens egna kostnader, det som finansieras med kommunala skattemedel, avviker från den faktiska kostnaden för verksamheten. Denna avvikelse anses påverka såväl inriktningen som omfattningen av den kommunala verksamheten. Genom det riktade statsbidraget möter alltså de kommu- nala beslutsfattarna relativpriser som avviker från de egentliga. Inrikt- ningen påverkas därför av att nettopriserna (alltså priset efter avdrag för det riktade statsbidraget) styr om konsumtionen vid en given budget. Omfattningen ökar som ett resultat av statsbidragen minskar kommunens känslighet för kostnadsökningar. när den kommunale konomiska reformen stod för dörren fanns så många riktade statsbidrag att de sammantaget hade tappat sin styrförmåga, men automatiskt drev upp statens kostnader när kommunerna valde en högre volym på verksamheten. Generella stats- bidrag skulle leda till såväl en bättre inriktning på som en bättre avvägd omfattning av den kommunala verksamheten. Ett viktigt skäl till de generella statsbidragen är att de skulle leda till en bättre kontroll på utgifterna för den samlade kommunala verksam- heten. Genom det generella statsbidraget skapades ett instrument för att anpassa nivån på statsbidraget med hänsyn till den rådande samhälls- ekonomin. Det generella statsbidraget innebar också ett instrument för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna. Det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet Det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet infördes succes- sivt . En översyn har pågått fram till . Revideringar av systemet har föreslagits i ett betänkande . Regeringen lämnade förslag till förändringar i utjämningssystemet (prop. 1998/99:89). Nedan följer en genomgång av systemets grunder. Systemet består av tre delar: Det kan tilläggas att det också ingår övergångsregler som en del av systemet. Vi bortser från dem här. De sifferuppgifter som används i detta avsnitt är hämtade från SCBs publikation Statsbidrag m.m. enligt gällande bidrags- och utjämnings- system för kommuner och landsting (). Siffermaterialet av- ser det beräknande utfallet i kommunerna för . Detta statsbidrag bestäms med en grund i folkmängden i hela riket året före bidragsåret. En annan grund är det totala an- slaget för detta statsbidrag. Folkmängden var 8 849 790 den första no- vember 1997. Det innebär ett bidrag per invånare på . Dessa ges därefter till kommunerna i förhål- lande till folkmängden i varje kommun. Den långtgående inkomstutjämningen är, i princip, ett av kommunerna själva finansierat system. Kommuner med ett högt skatteunderlag betalar till kommuner med ett lågt skatteunderlag. Syftet med systemet är att långtgående utjämna skatteinkomsterna mellan kommunerna. Den tekniska lösningen innebär att skatteunderlaget i respektive kommun jämförs med det genomsnittliga skatteunderlaget i riket. Därefter tas det ut en avgift, eller betalas ut ett bidrag, i förhållande till den differens som uppstår. Avgiften respektive bidraget räknas ut med hjälp av en länsvis bestämd skattesats. Exempelvis hade ett skatteunderlag per in- vånare på . Det motsvarar av genomsnittet i riket på . I tillämpas en länsvis skattesats på . differens i skatteunderlaget på multipliceras med folkmängden i på 70 741 personer. Slutligen tillämpas skattesatsen på . Beräkningarna leder fram till att ska ha ett bidrag på . Ett annat exempel är . Kommunen hade ett skatteunderlag per invånare på . Kommunens differens i skatteunderlag blir per invånare. Efter beräkningar enligt samma schema som för och med hänsyn tagen till att har ett skatteunderlag överstigande det riksgenomsnittliga, framkommer det att betalar en avgift på . Efter utjämningen är spridningen i skatteinkomster, dvs. nettot av egna skatteinkomster och bidrag/avdrag, kring den genomsnittliga skatte- inkomsten mycket liten. Den kvarstående spridningen beror på varia- tioner i egna och länsvisa skattesatser. Inkomstutjämningen leder till en omfördelning mellan kommunerna på ca . har vidare fattat beslut om en kostnadsutjämning som syftar till att utjämna för strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Det kan sägas innebära att kostnadsutjämningen ska neutralisera för de kost- nadsskillnader som kommunerna strängt taget inte kan påverka. Syste- met ska däremot inte utjämna för skillnader i kostnader som har sin grund i vilken servicenivå kommunen valt. Inte heller skillnader i ser- vicekvalitet, avgiftssättning eller effektivitet ska utjämnas. Kostnadsutjämningen är för kommunernas del uppb yggd på 15 del- modeller. Administration, resor och räddningstjänst Näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder För varje delmodell beräknas en s.k. standardkostnad, i kronor per in- vånare, per kommun. Genom att summera de i delmodellerna beräknade standardkostnaderna erhålls respektive kommuns strukturkostnad per invånare. Omfördelningen går därefter till så att de kommuner som har en strukturkostnad som överstiger den riksgenomsnittliga får ett bidrag från staten på mellanskillnaden. Kommuner som har en strukturkostnad som understiger genomsnittet i riket betalar avgifter motsvarande mel- lanskillnaden. Mellan kommunerna omfördelas kostnader motsvarande ca 5 mil- jarder kronor. Delmodellen för individ- och familjeomsorgen är särskilt intressant ur ett socialtjänstperspektiv. I individ- och familjeomsorgen ingår verksamheter som ekonomiskt bistånd till enskilda, barn- och ungdomsvård och missbrukarvård. Kostnadsmässigt dominerar det ekonomiska biståndet. ingår följande faktorer vid bestämning av standardkostnaden: Ensamstående kvinnor med barn Finska och utomnordiska medborgare Vid systemets införande 1996 ansågs dessa faktorer sammantaget bäst spegla kostnader som har socialt strukturella förklaringar. De ingående faktorerna har kritiserats för att inte ha fångat de fak- tiska kostnaderna. Den Kommunala utjämningsutredningen har också i betänkandet Kostnadsutjämning för kommuner och landsting (SOU 1998:151) föreslagit att andra faktorer ska ingå i delmodellen för indi- vid- och familjeomsorgen. Utredningen föreslog följande faktorer: Ensamstående kvinnor i åldern 18–med barn Utrikes födda flyktingar och nära anhöriga som vistats i landet 3–samt övriga utrikes födda från länder utanför och EU som vistats i 0–19 år Arbetssökande (kategori 11 och 12) utan ersättning från A-kassa Män 25–med årsi nkomst De föreslagna faktorerna fångar bättre hur kostnaderna har utvecklats inom individ- och familjeomsorgen . 324 finansiering SOU 1999:97 I utjämningsutredningens betänkande framhålls också att individ- och familjeomsorgen är ett område där det är särskilt viktigt att kontinuerligt följa upp kostnadsutvecklingen eftersom kostnaderna starkt påverkas av förändringar i samhället. Tillsammans med delmodellen för äldreomsorgen har delmodellen för individ- och familjeomsorgen bland samtliga delmodeller den enskilt största omfördelande effekten. Delmodellen för äldreomsorgen är en annan del av kostnadsutjämningen som är intressant ur ett socialtjänstperspektiv. En första grund för delmodellen, är en s.k. normkostnad som tagits fram med hjälp av omfattande fältstudier. Vårdkostnaden har beräknats för skilda grupper med hänsyn till kön, ålder, samboendeförhållanden och yrkesbakgrund. En andra grund för delmodellen avser merkostnader för glesbygds- kommuner. Den byggs upp genom beräkningar av avståndet till ser- viceorter och genom beräkningar av den andel pensionärer som behöver bo på institution på grund av långa avstånd. föreslog några förändringar i delmodellen. En förändring är marginell i meningen att faktorn samboende/ej samboende föreslås ersättas med civilstånd (gifta/ej gifta). En annan, något större förändring, är att delmodellen föreslås komp- letteras med en etnisk faktor. Enligt utredningen har studier av bl.a. sjukkrivning och förtidspensionering har visat att vissa invandrargrupper har en betydligt sämre hälsa än befolkningen i övrigt. Särskilt gäller det de grupper som invandrade som arbetskraft från södra men också flyktinginvandrare. Normkostnaden för dessa grupper bör därför enligt utredningen räknas upp. Den kommunala utjämningsutredningen konstaterade i sitt betänkande SOU 1998:151 att skillnaderna i kostnader för LSS-verksamheten mellan kommunerna är så stor att någon form av utjämning behövs. Däremot finner utredningen att det inte finns några lämpliga faktorer på vilka en nationell utjämning kan baseras. Den ansåg att det inte är möjligt att föra in en utjämning för LSS i kostnadsutjämningen då det visat sig svårt att finna faktorer som inte kan påverkas av kommunerna. Utredningen föreslog att det istället borde införas en utjämning som av nödvändighet har stora likheter med specialdestinerade statsbidrag. En utredare/arbetsgrupp ska lägga förslag om hur utjämningen ska utformas1. utgår ökade statsbidrag till kommunerna. Formerna för statsbidraget är i huvudsak baserat på antalet invånare men också till del differentierat i förhållande till befolkningens ålderssammansättning. Statsmakterna har uttryckt förväntningen att dessa statsbidrag främst ska användas inom skolan, vården och omsorgen. kommer statsbidragen att ha ökat med . Beloppet gäller för kommuner och landsting sam- mantaget. Statsbidragen har alltså ökat inom ramen för det generella stats- bidragssystemet. Därmed kvarstår att finansieringen, till skillnad från ett riktat statsbidrag, i sig inte är styrande. Dock har regeringen uttryckt en politisk viljeinriktning för hur pengarna ska användas i kommunerna. Denna viljeinriktning innebär dock inte att kommunerna är formellt bundna att använda de ökade statsbidragen på ett visst sätt. har det blivit vanligt att särskilda beredningsorgan till regeringen inrättas. Dessa benämns ofta regeringsdelegationer. Exempel på sådana är delegationerna för och Storstadsdele- gationen. Det är vanligt att delegationerna har inrättats när det har funnits behov av att mobilisera resurser. Det har då ofta handlat om både politisk beslutskraft och ekonomiska resurser. Delegationerna fungerar som beredningsorgan åt regeringen. Det förekommer att politiska representanter för kommunerna ingår i bered- ningsorganen. Kommunerna genomför, eller leder lokalt, ofta också den praktiska delen av den satsning som delegationen är ett uttryck för. Till delegationen knyts i normalfallet statliga budgetmedel. Dessa medel avses användas som "smörjmedel" i en process där andra aktörer till- skjuter ytterligare medel. Dessa ytterligare medel tillskjuts efter avtal 1 Fi 1999/1937. 326 finansiering SOU 1999:97 med regeringen, oftast framförhandlade av delegationen. Kommunerna är de parter regeringen sluter avtal med. De särskilda beredningsorganen kan mera allmänt ses ur ett styr- ningsperspektiv. Det generella finansiella stödet har reducerat inslaget av ekonomisk styrning av kommunerna. Beredningsorganen kan ses som ett sätt att återvinna statlig styrning utan att återgå till riktade statsbidrag. Det kan alltså hävdas att staten påverkar användningen av kommunala medel genom dessa beredningsorgan. Statskontoret har gjort en studie av som modell och metod2. I sin rapport gör Statskontoret en genomgång av motiven till delegationsformen i detta fall. Det finns anledning att utifrån Social- tjänstutredningens perspektiv beröra motivet att målen för Kunskaps- lyftet är flerfaldiga och sektorövergripande. Målen rör kunskapshöjning i sig, minskad arbetslöshet, ekonomisk tillväxt m.m. Det ansågs därför lämpligt med en sektorövergripande ledningsorganisation. En förutsättning för detta motiv torde således vara att den offentliga sektorns ordinarie organisation inte är tillfyllest för en sådan kom- plexitet. arbetar med frågor av sektorövergripande natur. Detta är särskilt tydligt vad gäller försörjningsproblemen för ungdomar och invandrare. Problemen sträcker sig över de båda områ- dena arbetsmarknads- och socialpolitiken. Som ett resultat av den offentliga sektorns organisering sträcker sig därför problemen över den statliga lokala organisationen arbetsförmedlingarna och den kommunala . Det finns inte anledning att inom ramen för denna utredning föreslå att det ska inrättas någon delegation för frågor om . Be- fintliga särskilda beredningsorgan har också uppgifter som har a nknyt- ning till . Den sektorövergripande karaktären fordrar dock ett stort mått av samverkan mellan olika aktörer inom den offentliga sektorn för att befintliga resurser ska få en effektiv användning. Det krävs alltså samverkan för att överbrygga den nu gällande finansieringsmodellen, som dels åtskiljer och statlig verk- samhet och dels olika statliga verksamheter. 2 Statskontoret (1998). Den generella finansieringen är alltså grundprincipen för finansieringen av verksamhet. Den generella finansieringen är ett uttryck för att staten avstår ifrån att styra genom ekonomiska medel. Den generella finansieringen förutsätter istället styrning genom målformuleringar i lagstiftning och andra styrdokument. Vissa förhållanden gör det dock naturligt att också ge riktade stats- bidrag till kommunerna. De riktade statsbidragen motiveras med att verksamheten inom vissa områden är så särartad att generella former för finansiering inte kan anses lämpliga. När staten istället använder riktade statsbidrag görs det för att mer direkt påverka inriktningen och omfattningen av den kommunala verksamheten. Man kan säga att när staten styr kommunerna med hjälp av riktade statsbidrag föreligger ett entreprenadliknande förhållande. Ett exempel är flyktingmottagandet där statsmakterna har ansett att ett till det faktiska mottagandet knutet statsbidrag är att föredra framför mer generella former för finansiering. Risken är att omfattningen av det kommunala flyktingmottagandet hade blivit för liten om statsmakterna istället hade valt att avsätta pengar till det generella statsbidraget och sedan förväntat sig att kommunerna skulle ta emot och introducera flyktingar. Enligt en sammanställning som gjordes i fick kommunsektorn totalt, kommuner och landsting, riktade statsbidrag till ett belopp på nästan . Det är 9 miljarder mer än 1995. De riktade statsbidragen har alltså ökat med mellan dessa år. Den allt överskuggande delen av denna ökning beror dock på att har övertagit kostnadsansvaret för läkemedelssubventionen och att ett särskilt statsbidrag utgår till lands- tingen . Det kan inledningsvis finnas anledning att närmare betrakta de statsbidrag som närmast berör den kommunala . Riktade statsbidrag ges för ändamål som har koppling till social- tjänsten inom en rad områden. Nedan redovisas endast de statsbidrag som har stor ekonomiska betydelse. Kommunerna får statsbidrag enligt förordningen (1990:927) om statig ersättning för flyktingmottagande m.m. när de tar emot flyktingar och vissa av deras anhöriga för bosättning. Statsbidraget ska täcka kommunernas kostnader för svenskundervisning och försörjning från det år flyktingen tas emot och samt vissa andra merkostnader som följer av flyktingmottagandet. utbetalades totalt ca för flyktingmottagandet. ändrades statsbidraget till kommunernas flyk- tingmottagande. Fram till dess hade försörjningsdelen av introduktionen finansierats genom att kommunerna fick hundraprocentig ersättning för sina kostnader för socialbidrag . Övriga delar av mottagandet (introduktionen), som svenska för invandrare (SFI), finansierades genom en schabloniserad ersättning till kommunerna Förändringen innebar att kommunerna istället för hundraprocentig ersättning för socialbidragen och en mindre påse för verksamheten, numera får en större påse pengar per mottagen flyk- ting, som avser täcka kostnaderna för såväl försörjning som verksamhet. Man kan säga att entreprenadkontraktet skrevs om för att bättre mo- tivera kommunerna att verka för att flyktingarna snabbt skulle komma ut i arbete. Det nya entreprenadkontraktet skulle ge bättre incitament till hushållning med resurser. Kommunerna får riktade statsbidrag för arbetsmarknadspolitiska åtgär- der där kommunerna har en central roll som arbetsgivare. Det gäller resursarbete och adminstrationsersättning för åtgärder som Offentligt Tillfälligt Arbete. Statsbidrag lämnas även för andra typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Exempelvis får kommunerna ersättning för deras ansvar för unga arbetslösa upp till och för utvecklingsgarantin för unga mellan . Kommunerna kan också få riktade statsbidrag för särskilda åtgärder för arbetshandikappade. Sådant bidrag kan avse kostnader för vissa kostnader för arbetshjälpmedel, arbetsbiträden åt handikappade, näringshjälp, vissa kostnader för arbetsmarknadsutbildning, lönebidrag samt bidrag till skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare. Sammantaget fick kommunerna uppemot 4,7 m iljarder kro- nor. Skolområdet är inte en del av men vissa insatser för vuxna hör ofta nära samman med . Inom området Särskilda utbildningsinsatser för vuxna utgår riktade statsbidrag. Det s.k. står för merparten av de ca som betalades ut . Övriga omfattande medel rör läkemedels- och sjukvårdsområdet, som huvudsakligen går till landstingen. Sammanfattningsvis kan det konstateras att de riktade statsbidragen till kommunerna är omfattande inom områden som nära berör . Det hänger sannolikt samman med den, i flera fall, starka kopplingen till tangerande statlig verksamhet alternativt att det föreligger ett egentligt entreprenadsförhållande. Inom ramen för EUs regional- och strukturpolitik kan kommuner få bidrag för olika projekt som har nära koppling till . Projekt som syftar till att bekämpa arbetslösheten samt ge kompetensutveckling i företag, kan delfinansieras av EUs strukturfonder. –1999 har avsatts till för det ändamålet. Inom är det endast äldre- och handikappomsorgen som mer än marginellt finansieras med brukaravgifter. Barnomsorgen är till inte oväsentlig del finansierad med brukaravgifter. Den tillhör dock numera utbildningsområdet. 330 finansiering SOU 1999:97 Brukaravgifterna utgör enligt en studie från 3 väsentligt under tiondelen av de totala kostnaderna för verksamheten inom äldre- och handikappomsorgen. Det mesta talar också för att brukaravgifter inom äldre- och handi- kappomsorgen inte heller inom överskådlig framtid kan komma att till någon väsentlig del finansieras med brukaravgifter. Exempelvis har Boende- och avgiftsutredningen i sitt betänkande 4 föreslagit förbehålls- belopp och en maximering av avgiftsuttaget inom äldre- och handi- kappomsorgen. Förslaget innebär att kommunernas möjligheter till finansiering genom brukaravgifter skulle begränsas. 12.2Kopplingar mellan resurs- och behovsutvecklingen Vid varje års överläggningar mellan representanter för regeringen och kommunerna görs för varje sektor bedömningar av hur stort resurs- utrymmet är. Däremot finns det i statsbidrags- och utjämningssystemet som sådant inga automatiskt verkande mekanismer som anpassar resurserna till behovsutvecklingen. Det finns alltså inga direkta meka- nismer som exempelvis ökar resurserna till äldreomsorgen om behovet av äldreomsorg ökar i hela landet. Skattebasens tillväxt är den enda automatiskt rörliga delen i det kommunala finansieringssystemet. För att på annat sätt öka resurserna krävs det särskilda beslut av statsmakterna eller kommunerna. Ett ex- empel på sådana beslut är en höjning av anslaget till de generella stats- bidragen. Ett annat exempel är höjningar av den kommunala skattesat- sen. Det är därför naturligt att i detta sammanhang något undersöka kopplingarna mellan skattebasens tillväxt och behovens tillväxt. Skatte- basen utgör summan av de beskattningsbara inkomsterna i samhället. Löner, inkomster av näringverksamhet och socialförsäkringsförmåner bidrar till skattebasen. En första reflektion är att det rimligen finns ett negativt sambanden mellan förändringar i skattebasen och förändringar i behovet av socialbidrag. Det negativa sambandet kan beskrivas med hjälp av hur samhällsekonomin utvecklades . Den höga arbetslösheten bland ungdomar och flyktinginvandrare bidrog negativt till tillväxten av skattebasen som behovet av social- 3Svenska (1997) Taxor för vård och omsorg – ett hjälpmedel. SOU 1999:97 finansiering 331 bidrag ökade kraftigt. Om istället arbetslösheten helt hade drabbat personer med rätt till arbetslöshetsersättning skulle den negativa in- verkan på skattebasen varit mindre, för att inte säga marginell, som behovet av socialbidrag inte skulle öka särskilt mycket. Det negativa samband som har beskrivits ovan har delvis tagits om hand genom de riktade statsbidrag som staten betalar ut. Ett exempel är statsbidraget för flyktingmottagandet. En annan observation som kan göras är att behoven inom övrig in- divid- och familjeomsorg inte följer samma mönster som socialbidragen, även om den i viss mån kan påverkas av det samhällsekonomiska tillståndet. Det är således mycket troligt att sociala problem, som miss- bruk eller relationsproblem, är något större när den samhällsekonomiska situationen är dålig. Därför finns det skäl att hävda att det tidigare beskrivna negativa sambandet mellan skattebasen och socialbidraget också i viss utsträckning gäller för övrig verksamhet inom individ- och familjeomsorgen. När det slutligen gäller äldre- och handikappomsorgen synes det inte finnas några kortsiktiga kopplingar mellan skattebasens och behovens utveckling. Konjunktursvängningarna samvarierar inte med behoven av äldre- och handikappomsorg. I stället kan man utgå ifrån att demografiska faktorer starkt påverkar behovsutvecklingen. Det är exempelvis ett känt faktum att något tiotal år in kommer befolkningsgruppen äldre-äldre att, såväl antalsmässigt som andelsmässigt i befolkningen, få en större tyngd .