sou · GNB330 · 2000-01-01 00:00:00 — Den nu beskrivna ordningen kan naturligtvis sägas ha den nackdelen att det inte kommer att finnas något som hindrar ett företag, som i anslutning till att ett företagsförvärv prövats förklarat sig avse att vidta särskilda arrangemang för att tillförsäkra det förvärvade företaget redaktionell frihet, ändrar sin inställning sedan förvärvet godtagits. Sker detta endast efter förvärvet, bör det på samma sätt som enligt konkurrenslagen finnas en möjlighet till omprövning om oriktiga uppgifter har lämnats i fråga om förhållanden av väsentlig betydelse för prövningen. Kringgåenden av detta slag är dock som förut konstaterats ovanliga i vårt land och skulle sätta företagets trovärdighet i fråga på ett sätt som innebär avgörande nackdelar för ett medieföretag. kan det naturligtvis dock tänkas att de ansvariga organen kan ha anled- ning att i sin prövning väga in en eventuellt föreliggande tvekan om ett utfäst arrangemang av berört slag kan antas komma att bli be- stående i avsaknad av sanktionsmedel. Kommitténs förslag: Sådana produkter och tjänster som omfattas av den särskilda lagen bör undantas från konkurrenslagens tillämp- ningsområde. Om i enlighet med vad som har förutsatts en speciallag kommer att reglera frågan om företagsförvärv i fråga om företag som bedriver verksamhet som avser utgivning av dagstidningar och sändning av radio- och TV-program, bör enligt kommitténs mening inte dessutom konkurrenslagen reglera samma fråga. Kommittén föreslår således att produkter och tjänster av detta slag undantas från tillämpningsområdet för konkurrenslagens förvärvsregler. Av vad som förut har sagts framgår dock att anmälningsskyldigheten bör kvarstå. Som framgår av det förut anförda anser kommittén emellertid att försäljning av reklamutrymme bör följa konkurrenslagens vanliga regler. En annan ordning skulle te sig irrationell och medföra risk för inkonsekvenser i tillämpningen. Här är det ju principiellt sett fråga om en annan produktmarknad beträffande vilken inte de intressen som ligger till grund för en särlagstiftning gör sig gällande. Vid sin hittillsvarande prövning av företagsförvärvsfrågor när det gäller medieföretag har mestadels också strävat efter att bedöma reklam- försäljning separat. Principerna för en ny reglering 367 I den mån det vid ett företagsförvärv på medieområdet förhåller sig så att de berörda företagen bedriver även annan verksamhet än sådan som faller under den särskilda lagen bör också i detta avseende gälla att konkurrenslagens vanliga regler skall tillämpas beträffande sådan verk- samhet. Kommitténs förslag: Frågor om ingripande mot en koncentration skall enligt den nya lagen prövas av domstol. Uppgifterna att följa utvecklingen, ta emot anmälningar eventuellt infordra uppgifter från de berörda företagen och i sista hand svara för prövningen av om ett ärende skall föras till domstol bör enligt den nya lagen ankomma på . En nämnd med särskild expertis knyts till verket för dessa uppgifter. En utgångspunkt för kommittén är att frågor om förbud mot kon- centrationer enligt en ny lag skall ankomma på domstol. Att något annat organ skulle tilläggas befogenheter av detta slag måste bedömas som otänkbart. Det gäller därmed att överväga vilket organ som skall ha till uppgift att följa utvecklingen, eventuellt infordra uppgifter från de berörda företagen och i sista hand svara för prövningen av om ett ärende skall föras till domstol, dvs. uppgifter av det slag som nu har inom sitt område. Kommittén har övervägt olika alternativ i detta hänseende. En utväg skulle kunna vara att tillskapa ett nytt organ enbart för detta ändamål. Den lösningen har valts i . En sådan ordning kan dock vara förenad med den nackdelen att organet inte skulle få underlag för en löpande verksamhet, eftersom det naturligtvis kan förflyta avsevärd tid mellan de tillfällen då en prövning skulle aktualiseras. Kommittén bedömer därför detta som en mindre lämplig lösning. Justitiekanslern () har bl.a. till uppgift att övervaka tryckfriheten och har vissa motsvarande uppgifter på radio- och TV-området. Det skulle därför kunna synas naturligt att tillägga JK de uppgifter som diskuteras. De affärsmässiga, ekonomiska och konkurrensrättsliga bedömningar som aktualiseras skulle dock te sig främmande för JK och inte utan betydande svårigheter kunna handläggas inom ramen för JK:s begränsade organisation. 368 Principerna för en ny reglering När det gäller de allmänna organ som är specifikt verksamma på medieområdet bör beaktas att det vid tillämpning av den nya lagen kan förutsättas som regel bli fråga om att göra bedömningar som på en gång rör pressen och etermedia. Inget organ har för närva- rande uppgifter inom båda dessa områden. Ett problem är också att organet för sådana fall då en prövning aktualiseras behöver stöd av juridisk och ekonomisk expertis. Från tid till annan har tagits upp tanken på en omorganisation som skulle innebära att vissa av de nu verksamma organen slås samman, så att en mediemyndighet tillskapas på samma sätt som har skett i flera andra länder. Som kommittén ser saken skulle en sådan förändring kunna vara av värde, men frågan har många andra aspekter än sådana som ligger inom ramen för kommitténs uppdrag. Kommittén har därför bedömt frågan med den nuvarande myndighetsstrukturen som utgångs- punkt. har enligt sin instruktion till huvuduppgift att pröva ansökningar om stöd enligt presstödsförordningen (1990:524) och i övrigt tillämpa bestämmelserna i samma förordning. I anslutning härtill skall nämnden också följa och analysera den ekonomiska utvecklingen för olika tidningsgrupper och övriga väsentliga förändringar inom dagspressen och till regeringen rapportera om utfallet av de presstödjande åtgärderna och om förändringar i tidningsägandet. har dessutom vissa sidouppgifter som i detta sam- manhang kan förbigås. Nämnden har alltså inte uppgifter som rör radio- och TV-området och de uppgifter som skulle ankomma på ett organ enligt en ny lag mot mediekoncentration skulle te sig främmande i förhållande till huvuduppgiften. och TV har till huvuduppgift att utöva tillsyn över efterlevnaden av regler för sändningarnas innehåll i fråga om radio- och TV-sändningar till allmänheten. Det ankommer i vissa fall på nämnden att föra talan vid domstol om viten och särskilda avgifter, men de bedömningar som nämnden gör skiljer sig i mycket hög grad från dem som skulle ankomma på ett organ enligt den lagstiftning som diskuteras. Radio- och har till uppgift att besluta i frågor om tillstånd, avgifter och registrering som rör radio- och TV-sändningar riktade till allmänheten i de fall då uppgifterna inte ligger på regeringen eller någon annan myndighet. Myndigheten har numera också den övergripande uppgiften att följa utvecklingen inom medieområdet som helhet. De åtgärder som ankommer på verket ligger möjligen något närmare de nu diskuterade nya uppgifterna än vad fallet är för och . Verket skulle kunna vara ett tänkbart organ om Principerna för en ny reglering 369 än långt ifrån idealiskt. Det skulle te sig tveksamt att anförtro verket uppgifter som gäller pressen. förfogar över den erforderliga juridiska och eko- nomiska kompetensen. Det skulle medföra en betydande fördel att anförtro uppgiften till verket även med hänsyn till att det i de fall då ett företagsförvärv skall prövas enligt den nya lagen mycket ofta kan för- utsättas förhålla sig så att en prövning av förvärvet skall göras även enligt konkurrenslagen. Prövningen enligt de båda regelverken kan då samordnas med följd att de berörda företagen i ett sammanhang kan erhålla besked angående förvärvets tillåtlighet. Om i enlighet med kommitténs förslag den nya lagen innebär att bedömningar skall göras med anknytning till intresset av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skiljer sig visserligen uppgiften från de bedömningar som ankommer på . Enligt kommitténs mening kan emellertid detta problem lösas genom att en nämnd med särskild expertis knyts till verket för prövning av de ärenden som det här gäller. Sådana arrangemang har införts i flera andra sammanhang - exempel erbjuder rättsliga råd, som självständigt beslutar på vägnar i ärenden som anförtrotts åt rådet, liksom olika vid länsstyrelserna verksamma nämnder med särskilda uppgifter. Om konstruktionen utformas på det sättet att generaldirektören vid är nämndens ordförande och tilläggs befogenhet att till nämnden hänskjuta även andra frågor med medieanknytning än sådana som omfattas av en ny lagstiftning, tillgodoses intresset av att en samlad bedömning kan göras. Detta är också viktigt med hänsyn till önskemålet att berörda företag så snabbt som möjligt skall kunna få besked i ett uppkommet ärende. När det gäller övriga ledamöter har kommittén övervägt om nämnden bör tillföras ett parlamentariskt inslag men stannat för att övervägande skäl talar mot en sådan ordning. Enligt kommitténs mening bör i nämnden ingå personer med särskild kompetens för yttrande- frihetsrättsliga bedömningar. Personer som härvidlag kommer i åtanke kan vara eller ha varit verksamma i mediebranschen, låt vara att detta kan tänkas medföra svårigheter när det gäller att i det särskilda fallet ge nämnden en sammansättning som innebär att inga ledamöter belastas av jävsförhållanden. Andra exempel på personer som bör kunna ingå i nämnden är företrädare för den akademiska forskningen på området eller personer som tjänstgör eller har tjänstgjort som jurymän i tryckfri- hetsmål. Av anförda skäl kan i detta sammanhang inte föreskrivas att ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Viktigt är emellertid att intresset av en juridisk kompetens hos nämnden tas till vara, så att en objektiv bedömning som står i överensstämmelse 370 Principerna för en ny reglering med vedertagna rättsliga principer säkerställs. Enligt kommitténs mening bör de lagfarna ledamöterna bilda majoritet. Med de nu angivna utgångspunkterna ligger det enligt kommitténs mening närmast till hands att domstolsprövningen enligt den nya lagen ankommer på i första instans och Marknadsdom- stolen i sista instans, så att även denna prövning i förekommande fall kan samordnas med en eventuell prövning enligt konkurrenslagen. Det kan diskuteras om även dessa domstolar bör få biträde av sär- skild expertis och i vilka former domstolen i så fall bör få sådant biträde. Om som har förutsatts en särskild nämnd skall knytas till synes det mindre ändamålsenligt att genomföra samma arrangemang beträffande domstolarna. Detta skulle endast innebära att ett ställningstagande från en nämnds sida överprövas av en annan likartad nämnd. I stället bör frågan om att förse domstolarna med expertis beaktas vid utseende av de ej lagfarna ledamöter som skall ingå i domstolarna. Beträffande dessa föreskrivs i 64 c § konkurrenslagen och 4 § lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. att de skall vara ekonomiska experter. Enligt kommitténs mening bör, vid handläggning av mål enligt den nya lagen, en av ledamöterna ha särskild fackkunskap inom de områden som lagen tar sikte på. Härutöver gäller att det givetvis kan vara lämpligt om någon av de ekonomiska experterna har särskilda kunskaper i medieekonomi, men detta bör inte vara något obligatorium i de säkerligen sällsynta fall då en fråga enligt den nya lagen skall handläggas av domstol. Dessutom bör beaktas att domstolen har möjlighet att förordna sakkunniga och att, i den mån mål enligt den nya lagen anhängiggörs hos domstolen, man torde kunna räkna med att den specifika sakkunskapen på medieområdet vid behov införs genom parternas försorg som den naturligtvis kommer till uttryck genom den till knutna nämndens ställningstagande. Kommittén vill i detta sammanhang slutligen understryka den stora allmänna betydelsen av att prövningen när det gäller koncentrations- frågor på medieområdet görs med stor skyndsamhet. På detta liksom på andra områden finns flera exempel på att ett utdraget prövningsför- farande har lett till betydande problem för berörda företag. har också flera lagändringar antagits med syfte att avlasta Konkur- rensverket rutinärenden och på detta sätt öka förutsättningarna för en skyndsam behandling. De regler som kommittén i det föregående har skisserat när det gäller prövningen på medieområdet bör kunna bidra till en snabb handläggning. 15Särskilt om kabel-TV-företagens ställning Kommitténs överväganden: Kabel-TV-företagen har i många fall en monopolliknande ställning. I förening med det starka skydd som yttrandefrihetsgrundlagen ger trådsändningar medför detta svårigheter när det gäller att tillförsäkra abonnenterna tillräckligt inflytande över programutbudet, en fråga som har uppmärksammats i många sammanhang. Möjligheterna att på frivillighetens väg komma till rätta med dessa problem är delvis beroende av den tekniska utvecklingen men ter sig osäkra. Kommittén anser att det bör övervägas om inte en ändring bör göras i yttrandefrihetsgrundlagen som möjliggör lagstiftning med syfte att ge abonnenterna inflytande över vilka program som distribueras i kabelnät. Kommittén föreslår dessutom att det i radio- och TV-lagen införs en bestämmelse som riktar sig mot villkor i anslutningsavtal som innebär begränsning av rätten att installera eller använda annan kabel-TV-anläggning eller att installera parabolantenn. lades fram två förslag rörande kabel-TV-företagens pro- gramutbud i betänkandet i kabelnät (SOU 1997:68). Utredaren slog bl.a. fast att kabelbolagen intar en monopolliknande ställning mot konsument och programföretag och föreslog att kabel-TV- företagen skulle åläggas att erbjuda tv-tittarna en public servicekanal från vardera och mot rätt att ta ut skälig avgift, s.k. must offer-skyldighet. Det andra förslaget gick ut på att kabel-TV- företagen efter norsk modell skulle åläggas att med jämna mellanrum företa undersökningar av abonnenternas programönskemål och att resultaten av dessa skulle läggas till grund för programutbudet. Försla- gen har inte lett till några åtgärder. 374 Särskilt om kabel-TV-företagens ställning prövade ett ärende om kabel-TV-före- tagens paketering av TV-kanaler strider mot konkurrenslagen. Ärendet initierades genom en anmälan om att kabel-TV-företagen utnyttjar sina monopol och tvingar konsumenterna att betala för TV-kanaler som de inte vill ha och undanhåller dem kanaler som de vill ha tillgång till. gjorde en framställning till regeringen rörande hyresgästers rätt att sätta upp parabolantenner. Inget av dessa initiativ har lett till något resultat. har mot den bakgrunden och med beaktande av den uppmärksamhet som problemen erhållit i den allmänna debatten funnit anledning att diskutera frågan om några åtgärder på området bör vidtas. Med hänsyn till att har ett uppdrag som tangerar kommitténs - utredningen skall bl.a. bedöma om det behövs ytterligare lagstiftning för att säkerställa yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald inom området för elektroniska informationstjänster samt för att motverka skadliga konkurrensbegränsningar - har samråd skett med nämnda utredning. Sekretariatet har dessutom haft kontakter med , och . Ett kabelnät består av flera delar, antenn, huvudcentral, stamnät, sprid- ningsnät och fastighetsnät. Den del som ligger i fastigheten och som går ut till en s.k. överlämningspunkt utanför fastigheten kallas fastighetsnät och torde utgöra tillbehör till fastigheten. Den del av nätet som går från överlämningspunkten till kabel-TV-företaget, dvs. spridningsnätet och stamnätet, kallas ibland med ett gemensamt namn för basnät. Själva nätet innehåller fiber- eller koaxialkabel. Fiberoptisk kabel har en extremt hög kapacitet och används normalt i stamnätet. Koaxialkabel används från överlämningspunkterna till de enskilda hushållen. Sättet att ansluta hushållen till kabelnätet kan variera. Om det går en kabel till varje hushåll betecknas nätet som ett stjärnnät, är det däremot så att kabeln går i en slinga med förgreningar till varje hushåll är det fråga om ett kaskadnät. Kabelnät finns framför allt installerade i flerfamiljshus. Det har hit- tills inte ansetts ekonomiskt lönsamt att dra stamnät till enfamiljshus. Särskilt om kabel-TV-företagens ställning 375 Hushåll anslutna till kabelnät Efter det att en lag som tillät satellitmottagning via kabelnät antogs 1984 skedde en utbyggnad av kabelnäten i . Antalet hushåll som fick tillgång till kabelnät ökade snabbt. Utvecklingen har emellertid stagnerat . Expansionen för satellitkanaler sker inte genom kabel utan genom att antalet hushållsparaboler ökar. var av alla hushåll i landet anslutna till kabelnät och av hushållen var anslutna till centralantenn- anläggning för mottagning av marksända TV-kanaler. Av dessa totalt var det en fjärdedel som nöjde sig med att ha de kanaler som måste finnas i alla nät. hade av hus- hållen en privat parabolantenn och hade tillgång till en samägd parabolantenn. Enligt uppgift från har av alla hushåll tillgång till kabel-TV och har tillgång till antingen kabel-TV eller parabolantenn. Överenskommelser om principerna för fördelning av kostnader på hyresmarknaden I och med att kabelnäten byggdes ut uppkom diskussioner om hur kost- naderna för kabel-TV-anslutning skulle fördelas. och Hyres- gästernas utfärdade en rekommendation om riktlinjer som går ut på att kostnaderna för fastighetsnätet och därtill hörande teknisk utrustning för åtgärder för mottagning och separering av signaler samt för ett visst basutbud skall belasta samtliga hyresgäster genom hyran. programavgifter som beror på hyresgästens val debiteras den en- skilde hyresgästen. Motsvarande riktlinjer för den privata hyresmark- naden har utfärdats genom avtal mellan och . Enligt dessa riktlinjer skall kostna- derna för ombyggnad av fastighetsnätet och övrig teknisk utrustning täckas av bruksvärdeshyran. Fastighetsägaren får ta ut ett tillägg till hyran för lägenhet som har utrustats för att ta emot satellit- eller kabel- TV efter individuellt val. En hyresgäst som vill se andra program än de som ingår i grundutbudet skall betala en särskild programavgift som skall täcka kostnader för parabolantenn eller anslutning till basnät och eventuella kostnader för programmen. 376 Särskilt om kabel-TV-företagens ställning Det finns fyra dominerande kabelnätoperatörer som tillsammans har av kabel-TV-marknaden. Som redovisats i tabell 2.28 i avsnitt 2.4.4 når Infomedia Tele Vision 1 300 000 hushåll. Före- taget är den överlägset största aktören och har abonnenter över hela landet. Kabelvision har 350 000 hushåll anslutna. Majoriteten av Kabelvisions abonnenter bor i SABO-bostäder. StjärnTV når 240 000 hushåll i . har 184 000 hushåll anslutna och har sin tyngdpunkt i . Därutöver finns det ett knappt 70-tal mindre kabel-TV-företag i landet. Några exakta uppgifter om antalet smånät som endast har utrymme för ett fåtal kanaler finns inte. För att kunna ta emot Telias och Kabelvisions tilläggsutbud krävs dekodrar. och har en annan typ av system som gör att tilläggsutbudet levereras till de hushåll som antingen själva valt att ansluta sig eller som har anslutits genom fastighetsägarens för- sorg. Investeringarna i kabelnäten beräknas uppgå till 10 miljarder. De fyra dominerande företagen omsatte 1997. Telias årsintäkter per hushåll uppgick till , Kabelvisions till , StjärnTV:s till och On till . Det har spekulerats i omstruktureringar i kabel-TV-branschen sedan köpte från , men några betydande förändringar har inte skett. Lönsamheten anses generellt sett inte vara särskilt god i branschen. Det är utvecklingen inom Internet och med interaktiva tjänster som förväntas ge morgondagens goda lönsamhet, möjligen i kombination med telefoni. Det förutspås bli strukturella förändringar där privata kabel-TV-företag och kommunala nät går samman eller arbetar ihop. Särskilt om kabel-TV-företagens ställning 377 Det finns några huvudsakliga särdrag vad gäller kabel-TV- företagens ställning i förhållande till den enskilde som är värda att notera. För det första har kabel-TV-företagen kontroll över accessnäten till hushållen. Kabelnätinnehav kan grundas antingen på ägandet av kabelnätet eller på rätten att förfoga över nätet. Vanligen äger kabel-TV-företaget basnätet men det förekommer att företagen hyr hela eller delar av basnätet samt huvudcentral. Fastighetsnäten ägs normalt av fastighetsägaren. Tre av de fyra dominerande kabel-TV-företagen är både ägare och kabeloperatör. är ibland enbart operatör och låter de anslutna själva äga nätet. När fastighetsägaren beslutar sig för att installera ett kabelnät inom fastigheten träffas ett avtal mellan denne och kabel-TV-företaget (av de stora aktörerna är det endast som förutom avtal med fastighetsägarna har individuella avtal med av de anslutna hushållen). Normalt löper avtalen på ca 5- . Det är i första hand vid upphandlingstillfället och när avtalet skall förnyas som det föreligger en viss konkurrenssituation. I praktiken finns det emellertid på många ställen bara ett kabel-TV-företag som har byggt nät eller på annat sätt är verksamt i orten. I den mån det finns konkurrerande företag har den som redan är nätinne- havare en konkurrensfördel när avtalstiden löper ut eftersom ett nytt basnät kan behöva dras till överlämningspunkten. Teknisk utrustning som redan är installerad i fastigheten kan också behöva bytas. Sanno- likheten för att fastighetsägaren skall träffa ett nytt avtal med en annat kabel-TV-företag är därför inte så stor. I regel kan alltså det kabel-TV- företag som slutit avtalet med fastighetsägaren sägas ha ett reellt monopol på att sända TV-program i nätet. Det förekommer så gott som aldrig att det finns två konkurrerande kabelnät i en och samma fastighet. Ett avtal som sluts mellan en fastighetsägare och ett kabel-TV-företag är ibland ett slags exklusivavtal; det innehåller bestämmelser som innebär att fastighetsägaren inte har rätt att sluta ett avtal med något annat kabel-TV-företag eller att använda annan centralantennanläggning. 378 Särskilt om kabel-TV-företagens ställning För det andra finns det ingen lagstiftning som ger abonnenterna möjlighet till inflytande över programutbudet. Genom fastighetsägarens val av kabel-TV-företag bestäms i princip vilket utbud av TV-program som abonnenterna får möjlighet att ta del av. Abonnenter som är hyresgäster är inte på något sätt garanterade inflytande över programutbudet och varken dessa eller fastighetsägaren kan hindra att kabel-TV-företagen plötsligt ändrar utbudet. Som medlem i en bostadsrättsförening och ägare till en bostadsrätt kan den enskilde få ett visst inflytande över avtalet med kabel-TV-företaget på föreningsrättsliga grunder, men den enskilde är här som annars beroende av vad majoriteten bestämmer (jfr. rättsfallet NJA 1989 s.751). För det tredje finns det i praktiken ingen möjlighet att göra individuella val ur det befintliga programutbudet ger kabel-TV-företagen i princip inte konsumenterna möjlighet att välja och betala för enstaka kanaler, s.k. á la carte, ur det utbud som kabel-TV-företagen själva har bestämmanderätten över. De tvingas att ta emot och möjligen också betala för kanaler som de inte vill se. Hur många beror på om de önskade kanalerna ligger i basutbudet eller i tilläggsutbudet. Situationen har i den allmänna debatten tillspetsat jäm- förts med att någon skulle gå till en tidningskiosk för att köpa men i så fall tvingas att köpa även och under hänvisning till att det totalt sett blir billigare att köpa samt- liga dessa tidningar i ett paket. Det är endast de hushåll som är anslutna till Telias digitaliserade nät och som har en egen digital TV-box som kan göra individuella val. Det är fråga om ca 30 000 hushåll. Kabel-TV-företagen har hänvisat till att de utländska programföre- tagen inte går med på att säljas kanalvis och att en lösning med indivi- duella val kräver dyrare utrustning. För det fjärde finns det i flerfamiljshus med kabelnät i praktiken sällan alternativa sätt att ta emot satellitsända TV-kanaler