sou · GNB363d2 · 2000-01-01 00:00:00 — ·För att öka rekryteringen till lärarutbildning i matematik, naturvete n- skap och teknik bör det även i fortsättningen vara ett åliggande för högskolorna och komvux att anordna basår. ·Regeringen föreslås utnyttja sina möjligheter i studiestödslagen att föreskiva att särskilt vuxenstudiestöd skall utgå för studerande i u t- bildning till lärare i yrkesämnen. Frågan om förmånligare studiestöd förutsätts också bli behandlad i arbetet med den kommande studies o- ciala reformen. 358 Rekrytering till lärarutbildning ·Den nya strukturen för lärarutbildning gör det möjligt att kombinera naturvetenskap och teknik med studier till t.ex. förskollärare och att välja något naturvetenskapligt ämne utan att som vara tvungen att ha tre naturvetenskapliga ämnen för att bli lärare i . Genom att studenterna kan göra successiva val av inriktning och sp e- cialisering får högskolorna möjlighet att inspirera fler att välja mat e- matik eller naturvetenskapligt ämne än de som valt detta från början. Både basår och delar av lärarutbildningen bör organiseras för d i- stansstudier. ·Det är angeläget med en rekrytering till lärarutbildning och till skolan av personer med erfarenhet från arbetslivet utanför skolan. Struktu- ren för den nya lärarutbildningen ger stora möjlighet för personer att komplettera tidigare utbildning och erfarenhet för att uppnå de ku n- skaper som krävs. Det är nödvändigt att högskolorna blir mera gen e- rösa vid sin prövning av ansökningar om tillgodoräknande av tidigare utbildning. Utbildning bör erbjudas både på hel- och halvfart och på distans. ·För att undvika risken att personer, som dömts för eller står under åtal för sexualbrott, mord, dråp grov misshandel, människorov, grovt rån och barnpornografibrott, antas till lärarutbildning skall studenter förete utdrag ur polisens belastningsregister och misstanker egister. 6 § högskolelagen bör ändras så att det vid bedömning av skäl för avskiljande av en student från lärarutbildningen också kan tas hänsyn till risk för att vederbörande kan komma att skada någon u n- der kommande yrkesutövning. Mål och principer för styrning av lärarutbildning 359 16Mål och principer för styrning av lärarutbildning I kommitténs uppdrag ingår att ange förslag till mål och principer för styrningen av lärarutbildningen. Såsom särskilt påpekas i direktiven till kommittén bestämmer högskolorna nu själva om utbud, innehåll och o r- ganisation av utbildningarna. I kommitténs uppgift att lämna förslag till förnyelse av lärarutbildningen ingår också att redovisa hur statsmakte r- nas beslut om förändringar skall kunna förverkligas. Frågan om sty r- ningen av lärarutbildningen är därmed strat egiskt viktig. Ända sedan de första besluten om lärarutbildning i mitten av 1850- talet har dess betydelse för skolan betonats. 214 Lärarutbildningskommit- téns utgångspunkt är att lärarutbildningen fortfarande skall vara ett av statens medel för att förverkliga samhällets intentioner med skolan. Kommittén använder i detta kapitel begreppen staten och statlig om riks- dagen, regeringen och . Universitetens och högskolornas interna organisation och beslutsstruktur benämns inte här som statlig styrning även om det alldeles övervägande antalet lärosäten är statl iga. Den politiska styrningen av skolan och högskolan har förändrats i riktning mot en tydlig mål- och resultatstyrning. Jämte skollagen, lär o- planerna och kursplanerna är lärarnas kompetens en garant för att u t- bildningen i skolan är likvärdig varhelst den anordnas. Detta leder i sin tur till krav på att utbildningen av lärare skall vara likvärdig, dvs. leda till samma höga kompetens, oberoende av vid vilket universitet eller hö g- skola utbildningen sker. En självklar utgångspunkt för Lärarutbildning s- kommittén är att lärarutbildning lika lite som skolans utbildning behöver vara likadant organiserad eller ha samma innehåll överallt för att ha li k- värdig kvalitet. Frågan är hur statsmakterna skall skaffa sig garantier för att lärarutbildningen har lika hög kvalitet överallt. Styrning är ytterst ett system för fördelning av ansvar och möjligheter att ta detta ansvar på olika nivåer. Kommittén vill vidga diskussionen till att också omfatta frågan om vilka organisationer, grupper och intres- senter som i skilda avseenden har eller bör ha inflytande över läraru t- bildningen. Kommittén tänker här särskilt på lärarstudenter (enskilda 214 , A. (1998). Lärarutbildning som ett statens styrinstrument för sk o- lan. Utbildningshistoria 1998: , . 360 Mål och principer för styrning av lärarutbildning eller i grupp), skolor, kommuner, , lärarnas och skolledarnas fackliga organisationer och andra intressen i samhället. För att uttrycka olika intressenters inflytande kan man använda begreppen uppdragsstyr- ning, deltagarstyrning, avnämarstyrning, professionsstyrning och produ- centstyrning. Statens uppdrag till universitet och högskolor att anordna lärarutbil d- ning innebär en uppdragsstyrning. Statens styrning gentemot högskolan är därvid såväl ideologisk som juridisk och ekonomisk. För den juridiska styrningen används förordningar. Målen i examensordningen – som oc k- så är uttryck för den ideologiska styrningen – är t.ex. fastlagda i en fö r- ordning. En annan form av styrning eller inflytande utövas genom sam- råd och dialog, s.k. diskursiv styrning. Deltagarstyrning kallas den styrning och det inflytande som studen- terna i lärarutbildningen kan ha. Avnämarstyrning kan utövas av ko m- muner, skolor m.fl. som avnämare av de utbildade lärarna. Också a r- betslivet i övrigt kan anses vara avnämare på så sätt att de blivande lärarna kommer att svara för utbildningen av dem som senare anställs i arbetslivet. Verksamma lärare i skolväsendet kan utöva en profession s- styrning. Mycket talar för att högskolorna som producenter har det star- kaste inflytandet över lärarutbildningen. Enligt högskolelagen och hö g- skoleförordningen beslutar universiteten och högskolorna själva i ett stort antal avseenden när det gäller den högre utbildningen (se bilaga 5). Det har i olika sammanhang, bl.a. vid diskussioner med referens- gruppen och i skrivelser till , framkommit önskemål om ett större inflytande från studenter, kommuner, företrädare för arbetslivet och lärarnas fackliga organisationer m.fl. Studenterna vill ha ökat inflytande såväl över de egna studierna som genom sina organ i- sationer.215 Professionen önskar representation i de organ inom högsk o- lan som fattar beslut om lärarutbildning. Kommunerna vill ha ökat i n- flytande både som medansvariga för lärarutbildningen och i sin egenskap av avnämare. har föreslagit införande av extern examination, vilket ger avnämarna en mer beställarliknande roll i förhållande till högskolan. Detta är också Svenska Arbetsgivareförenin g- ens utgångspunkt i debattskriften För skolan och det livslånga lärandet – en radikalt förändrad lärarutbildning. Den högre utbildningen är av stor betydelse för många organisationer och grupper i samhället och de har också berättigat intresse av att kunna påverka utbildningen i olika avseenden. vill kommittén fram- hålla att den som bedriver en verksamhet, i detta fall universiteten och högskolorna, är den som måste ta – och tillåtas ta – ansvar för att bedr i- va och utveckla sin verksamhet. Den viktiga frågan blir således hur upp- 215 Studentinflytande inom högskolan, Ds 1998:51. Mål och principer för styrning av lärarutbildning 361 dragsstyrningen, deltagarstyrningen, avnämarstyrningen, professions- styrningen och producentstyrningen skall balanseras mot varandra. Det gäller också i vilka avseenden inflytandet för andra berörda än högskolan bör stärkas och i vilka former detta bör ske. Högskolan har sedan 1993 års avreglering en omfattande självstä n- dighet i förhållande till och regeringen. Lärarutbildningen är dock mera styrd av statsmakterna än andra högskoleutbildningar. Detta kan enligt uppfattning mycket väl försvaras med hänsyn till lärarutbildningens roll i styrningen av skolan. Det vikti- gaste måste dock vara att styrningen är adekvat i förhållande till de krav staten som uppdragsgivare ställer på lärarutbildningen och till det ansvar som högskolan ikläder sig genom åtagandet att anordna utbildnin gen. Det är därför fråga om att välja de områden och de strategier som har avgörande betydelse för att lärarutbildningarna skall svara mot kraven på vetenskaplighet och kunskapsutveckling inom skilda ämnesområden och vara ett verksamt medel för att åstadkomma en likvärdig skolutbil d- ning. är den akademiska friheten en grundläggande förutsät t- ning för att den högre utbildningen skall kunna fortsätta utvecklas. Kommittén kan konstatera att lärosätena nu lägger ner stora ansträn g- ningar på att förändra sina lärarutbildningar och också att de visat stor öppenhet gentemot och stort intresse för kommittén och dess arbete. Kommittén vill därför deklarera att behovet att vässa den statliga sty r- ningen och att öka inflytandet från lärarutbildningarnas intressenter måste vägas mot behovet att behålla så stor akademisk frihet att den i n- neboende utvecklingskraften inte hindras. vill kommittén inte påstå att lokal frihet automatiskt leder till utveckling. kommer in på frågan om avvä g- ningen mellan olika intressen av ansvaret för lärarutbildningen i olika avseenden, ger kommittén som bakgrund en kort redovisning av de sy- stem som staten tidigare använt och använder för att styra den högre utbildningen. 362 Mål och principer för styrning av lärarutbildning styrde staten den offentliga utbildningen främst genom regler. Regelstyrningen innebar att organisa- tionen och dimensioneringen av utbildningen var så fast reglerad att det inte behövdes några sä rskilda ekonomiska spärrar. Statsmakterna beslutade vilka utbildningslinjer som skulle finnas, vid vilka lärosäten de skulle få anordnas samt hur många studenter som skulle antas till dem. Vissa utbildningar var således spärrade. Staten beslutade vidare om en normalstudieplan för respektive ämne. I denna framgick hur mycket av undervisningen som skulle ske i form av föreläs- ningar, seminarier, gruppövningar etc., vilken typ av lärare som skulle användas, dvs. professor, lektor, assistent, samt hur stora studentgrup- perna skulle vara i olika undervisningsmoment. Den s.k. universitets- automatiken reglerade lärartilldelningen. De spärrade utbildningarna dimensionerades efter en bedömning av arbetsmarknadens behov. Övriga utbildningar dimensionerades efter de studerandes efterfrågan, vilken ökade kraftigt , den s.k. Expansionens tid.216 ökade det totala antalet studenter från 20 000 till 130 000 och antalet nyinskrivna från ca 4 000 till 30 000. Denna regelstyrda period omfattade tiden fram till mitten av 1970- talet. Styrning genom planering och resurser De allmänna utbildningslinjerna fördes vid högskolereform samman till utbildningssektorer. En av yrkesutbildningssektorerna var Utbildning för undervisningsyrken. Planeringen av högskolan skulle nu bygga på en bedömning av behovet av utbildade inom de olika utbil d- ningssektorerna och på studenternas intresse för olika utbildningar. Det gjordes emellertid inte några särskilda insatser för att få underlag för vare sig studentefterfrågan eller arbetsmarknadsbehoven.217 Varken an- slagsframställning, budgetproposition eller riksdagsbeslut byggde heller på några avvägningar om utbildningsbehovet inom sektorerna. Bedö m- ningarna gjordes fortfarande per utbildningslinje. Anslagen anvisades per sektor men beräkningarna utgick från den tidigare medelsanvän d- 216 /97:URD4 Grundläggande högskoleu t- bildning, former för politik och planering. Mål och principer för styrning av lärarutbildning 363 I praktiken var det således den omfattning och inriktning på ut- bildningsutbudet som vuxit fram som styrde planering- en. Genom att staten anvisade resurser på en viss nivå skapades garantier för att verksamheten kunde hålla en viss minsta kvalitet. Ur detta pe r- spektiv kan man säga att staten alltid styrt – och fortfarande styr – hö g- skolan med resurser. Det avgörande är emellertid om förutsättningarna för resurstilldelningen är beroende av en viss angiven organisation. Så var det . Först när denna koppling upphör kan en renodlad resursstyrning ge staten möjlighet att överlåta besluten om organisation till den lokala nivån. Det förutsätter i sin tur att det är andra faktorer än organisationen som bildar underlag för beräkningen av resu r- serna. Så är det i dagens system. Den statliga styrningen – frihet från styrning? Dagens system började gälla efter beslut av med anledning av propositionen Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1), den s.k. Frihetspropositionen. Avsikten var att de statliga universiteten och högskolorna skulle få större frihet att besluta om bl.a. utbildningsu t- bud, studieorganisation, institutionell organisation, antagning av studen- ter och användningen av resurser. De viktigaste motiven som regeringen angav för förändringarna var: att väsentligt öka universitetens och högskolornas frihet i förhållande till regering och riksdag, att stimulera till mångfald i fråga om såväl innehåll i som organisation av verksamheten, att höja kvaliteten i verksamheten, att utnyttja resurserna effektivt, att öka antalet studenter och doktorander som fullföljer sin utbildning och att anpassa utbildningsutbudet inom den grundläggande högskoleutbil d- ningen till studenternas efterfrågan. 218 Reform och förändring; Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor universitets- och högskolereform, betänkande (SOU 1996:21) av Utredningen om uppföljning av universitets- och hö gskolereform (RUT- 93). 364 Mål och principer för styrning av lärarutbildning Frihetspropositionen sammanfattade i princip en serie riksdagsbeslut . Genom dessa beslut ändrades styrningen till målstyrning. Så skedde för hela den statliga och merparten av den statsunderstödda verksamheten. Nedan följer i korthet en redovisning av fördelningen av ansvaret mellan staten och lärosätena när det gäller den högre utbildningen (se också förteckning i bilaga 5). Det är staten som inrättar universitet och högskolor, beslutar vilka examina som får finnas och vid vilka lärosäten dessa får utfärdas. Staten har vidare beslutat om högskoleutbildningens grundstruktur, dvs. att grundläggande högskoleutbildning bedrivs i form av kurser, som kan sammanföras till utbildningsprogram, och att det skall finnas en utbil d- ningsplan för programmen. och högskola, som fått en viss examensrätt, beslutar själv om att inrätta utbildningsprogrammet och om att utbild- ning inom programmet skall anordnas. Lärosätet beslutar också om vilka kurser som skall finnas och om utbildningsplanerna. Staten beslutar per lärosäte om resurser samt mål för det totala ant a- let helårsstudenter och vissa examina. Det förekommer att staten också anger att viss utbildning skall minska eller öka. Detta är fallet för vissa av lärarutbildningarna. och högskola beslutar inom dessa ramar om dimensioneringen och om resursernas fördelning. Staten anger i examensordningen vilka mål i termer av antal poäng samt vissa kunskaper och förmågor studenten skall ha uppfyllt för att få examen. Universiteten och högskolorna kan i utbildningsplanen ange ytterligare mål och i kursplanerna kunskapskrav för olika ämnen och poängnivåer. Staten anger behörighetskrav för olika utbildningsprogram i form av dels grundläggande behörighetskrav, dels standardbehörigheter för olika yrkesexamina, däribland olika lärarexamina. Universiteten och högsk o- lorna fastställer sin antagningsordning. har bl.a. i uppdrag att främja universitetens och hö g- skolornas arbete med kvalitetsutveckling genom uppföljning och utvä r- dering samt information. har också en roll i uppdrag s- styrningen av universiteten och högskolorna genom besluten om rätt för offentliga universitet och högskolor att utfärda examina. I fråga om e n- skilda utbildningsanordnare yttrar sig till regeringen. Dessutom har i uppgift att främja intresset för högskol e- utbildning och forskning. 219 Förordning 1995:945 med instruktion för . Mål och principer för styrning av lärarutbildning 365 I princip kan den statliga styrningen sägas syfta till att reglera tre förhållanden, nämligen totala kostnader för högre utbildning samt u t- bildningens omfattning och kvalitet. Redan högskolelagens inledning 220 markerar kravet på kvalitet. Det framgår där bl.a. att utbildning, forskning och utvecklingsarbete skall vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet och att högskolorna skall samverka med det omgivande samhället. Högskoleförordningen och regleringsbrevet innehåller ytterligare bestämmelser som är avsedda att lägga fast en kvalitetsgrad. När man diskuterar styrningen av högskolan är det vanligt att man talar om högskolan som ett enda beslutsorgan. Det kan därför vara på sin plats att redovisa att universiteten och högskolorna har ett antal beslut s- nivåer. Vissa förutsättningar för högskolornas organisation är reglerade av staten. och högskola har en styrelse som har inseende över högskolans alla angelägenheter och svarar för att dess uppgifter ful l- följs. 221 Styrelsen för en högskola består nu av 15 personer. Dessa är ordföranden, rektor, representanter för politiska partier, allmänna intre s- sen samt lärare och studenter. Rektor är närmast under styrelsen ansv a- rig för ledningen av högskolan. Rektor utses av regeringen. Prorektor är rektors ställföreträdare. är det universiteten och högskolorna själva som beslutar om fakultetsorganisationen. Det skall finnas minst en fa- kultetsnämnd vid högskola där det finns vetenskapsområde för forskning och forskarutbildning. Fakultetsnämnderna ansvarar också för grundu t- bildning såvida inte eller högskolan inrättat ett särskilt o r- gan för den. Grundutbildningsorgan finns således på högskolor där det inte finns fakulteter eller där grundutbildningen inte ingår i någon faku l- tet, t.ex. en . Flertalet ledamöter i fakultets- och grundutbildningsnämnden skall vara vetenskapligt kom- petenta lärare. Studenterna har rätt att vara representerade med minst tre ledamöter. Det finns några centrala bestämmelser om den nivå som institutionerna representerar. Som regel inrättas institutioner av univer- sitetets respektive högskolans styrelse för ämne eller grupper av ämnen inom grundutbildningen. Prefekten är chef för institutionen. 2201 kap. 2 § högskolelagen. 2212 kap. 2 § högskolelagen. 366 Mål och principer för styrning av lärarutbildning eller prefekten beslutar om budget, tjänstefördelning, förslag till kursplan inklusive eventuella krav på särskild behörighet för studier av respektive ämne. Hur universitetens och högskolornas förvaltning och administration organiseras och leds skiftar mellan lärosätena. I vissa fall har fakultets- nämnderna fått administrativa uppgifter som utlokaliserats från den centrala förvaltningen – i andra fall har institutionernas administrativa uppgifter ökats. 16.4Överväganden om styrningen av lärarutbildningen Olika utvärderingar har, som kommittén redovisade i kapitel 2 Inledning, pekat på behov av förändringar av lärarutbildningen i flera avseenden. Önskemål om ökat inflytande har framförts av bl.a. studenter, komm u- ner, företrädare för arbetslivet och de fackliga organisationerna. Dessa synpunkter – och förmodligen också tillkomsten av Lärarutbildning s- kommittén – har blivit en påtryckning på högskolorna att förändra sina lärarutbildningar. Kommittén kan konstatera att det nu finns en stor fö r- ändringsberedskap inom lärarutbildningarna. Kommittén har erfarit att lärarutbildningarna även tidigare diskuterat förbättringar. Dessa diskussioner har emellertid förts inom respektive lärarutbildning och sällan med kommuner, skolor och andra intressenter, vilket inneburit att förändringssträvandena varit föga kända och heller inte kunnat påverkas av intressenter utanför högskolan. Det pågår nu en utveckling av kontakterna med kommunerna bl.a. inom ramen för regio- nala utvecklingscentra. Lärarutbildningskommitten vill betona vikten av att högskolorna for t- sätter att utveckla sin organisation och sina arbetsformer. Högskolorna bör dels bli mera lyhörda för nya behov som framförs av lärarutbil d- ningens intressenter och utveckla dialogen med dessa, dels ta ansvaret för att genomföra lärarutbildningen i sin helhet i enlighet med uppdraget från staten. Regionala utvecklingscentra håller nu på att utvecklas som en mötesplats för dialog mellan högskolor med lärarutbildning och kommuner/skolor inom respektive region. Förslaget om regionala utvecklingscentra pre- senterades i betänkandet (Ds 1996:16) Lärarutbildning i förändring. R e- geringen framhöll i budgetpropositionen för att ett regionalt u t- Mål och principer för styrning av lärarutbildning 367 vecklingscentrum skulle kunna bli ett forum för gemensamma frågor för grundutbildning, kompetensutveckling och forskning osv. Högskolever- ket och har i en gemensam rapport redovisat dels det arbete de båda verken har bedrivit som en följd av ett uppdrag från r e- geringen att stimulera utvecklingen av regionala utvecklingscentra, dels hur dessa centra har utvecklats. Kommittén kan konstatera att förutsättningarna för en ökad dialog mellan högskolorna med lärarutbildning och kommuner, förskolor, sk o- lor och vuxenutbildning har ökat betydligt genom tillkomsten av regio- nala utvecklingscentra. Denna dialog är mycket betydelsefull för utvec k- lingen av lärarutbildningen och också för att universiteten och högsk o- lorna skall kunna medverka i olika utvecklings- och forskningsprojekt för lärare i förskolor, förskoleklasser, skolor och vuxenutbildning. Kommittén kan också konstatera, som ett resultat av en enkät kommittén tillställt högskolorna, att det finns många positiva exempel på samarbete. Ett sådant är ett fördjupat samarbete kring studenternas praktik och e x- amensarbete. Ett annat är forskningscirklar för verksamma lärare. Det finns många projekt om IT som pedagogiskt hjälpmedel. skall enligt direktiven redovisa möjliga vägar att organisera regionala utvecklingscentra. Utvecklingen av regio- nala utvecklingscentra har kommit olika långt i olika regioner. Formerna för samarbetet skiftar också. I vissa fall finns avtal som reglerar sama r- betet och kostnaderna för det. I någon region, där det finns flera hö g- skolor, vill kommunerna inte begränsa sitt samarbete till endast en av dem. Förutsättningarna för att hitta relevanta former för samverkan skiljer sig naturligtvis mellan storstadsregionernas mångfald av aktörer såväl inom /högskolevärlden som hos omvärlden och andra regioner där högskolan på ett tydligare sätt är en part i kontakt med nä r- områdets kommuner och arbetsliv. Möjligheterna att hitta former för samverkan och dialog är mer komplexa i en större organisation med flera fristående aktörer men behovet av mötesplatser är där minst lika stort eller kanske rent av större. anser att det är positivt att formerna för samarbetet skiftar utifrån lokala och regionala förutsättningar och anser därför inte att statsmakterna skall sätta upp något regelverk för sama r- betet och hur det skall organiseras. Kommittén vill särskilt betona vikten av att formen för dialog och samverkan mellan kommun och lärarutbil d- ning utvecklas på jämbördig bas. Båda parter har ansvar för detta. I den mån en dialog behöver initieras måste högskolan anses vara den som skall ta det första initiativet. Det får dock inte leda till att endast hö g- skolan äger det forum för dialog som kallas regionalt utvecklingscen t- rum. 368 Mål och principer för styrning av lärarutbildning I betänkandet Lärarutbildning i förändring förutsattes att regionala utvecklingscentra också skulle kunna utveckla kompetens inom sins- emellan olika områden. Regeringen skulle också kunna lägga ut bestäl l- ningar till ett sådant centrum. I budgetpropositionen redovisade regeringen sin avsikt att stödja utvecklingen av regionala utvecklings- centra genom att t.ex. utnyttja dem för skilda uppdrag.