sou · GNB33 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för bruksdepartementet, statsrådet , att tillkalla en särskild ut- redare med uppgift att mot bakgrund av EU-medlemskapet kart- lägga och analysera det svenska yrkesfiskets konkurrensförutsätt- ningar och konkurrensvillkor. Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för departementet landshövdingen att vara särskild utredare. förordnades kanslirådet , kam- marrättsassessoren , departementssekreteraren , departementssekreteraren och avdelningschefen till experter. förordnades f.d. skattedirektören till expert. Till sekreterare förordnades departementsrådet . Utredningen överlämnar härmed betänkandet (SOU 1999:3) Yrkesfiskets konkurrenssituation. Särskilt yttrande har lämnats av , och . Det särskilda yttrandet kommenteras av utredaren. Begreppet yrkesmässigt fiske............................................ Sysselsättning och sysselsättningseffekter ......................... Yrkesfiskets konkurrenssituation i ett internationellt Den gemensamma fiskeripolitiken..................................... Den gemensamma struktur- och regionalpolitiken.............. Skattevillkoren för yrkesfiskare ............................................ Särskilt avdrag för yrkesfiskare ........................................ Möjligheter att skattemässigt resultatreglera inom fiskeri- näringen i allmänhet och vid fartygsbyten i synnerhet ....... Utredningens överväganden och förslag ............................... Översiktlig jämförelse med och ................ Skattefrågor vid byte av fartyg ....................................... Kostnadsbedömning av utredningens förslag...................... Kostnader för ändrat avdrag för yrkesfiskare .................. Redovisning av konsekvenser av utredningens förslag ....... Konsekvenser av utredningens förslag för Konsekvenser av utredningens förslag på Konsekvenser av utredningens förslag på brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ........... Prövning av offentliga åtaganden .................................... Utredarens kommentar till det särskilda yttrandet................. Enligt utredningens mening är det av stor vikt att villkoren så långt som möjligt är likvärdiga för fiskarena inom EU. Detta är en för- utsättning för att de skall kunna konkurrera på lika villkor. Utred- ningen har därför valt att jämföra villkoren i med men också gentemot , som omfattas av . Utredningen har jämfört ländernas struktur- och marknadsord- ningar. Vidare har utredningen studerat reglerna för arbetslöshets- försäkringen i de tre länderna. Enligt direktiven har utredningen också gjort en jämförelse av skattevillkoren för yrkesfiskare i de tre länderna. Utredningen konstaterar att förutsättningarna och villkoren för fiskarena att få stöd enligt struktur- respektive marknadsordningen är likartade. Vissa variationer i tillämpningen finns dock. Dessa olikheter är emellertid inte av den storleksordningen att de kan anses ändra konkurrenssituationen. Vid en jämförelse av ländernas försäkringssystem på fiskeom- rådet finner man vissa skillnader i såväl förmåner som finansie-ring. Utredningen anser emellertid att arbetslöshetsförsäkringen inte har någon betydelse från konkurrenssynpunkt. Det är framför allt på två områden som utredningen kan konsta- tera att det föreligger påtagliga skillnader mellan fiskarenas villkor i , och . Det gäller dels det s.k. yrkesfiskar- avdraget som för svenska fiskare inte är av samma storleksordning som det danska och än mindre som det norska, dels gäller det regler för beskattning av vinst vid avyttring av anlägg-ningstillgångar, för fiskets del främst fartyg. Utredningen föreslår att det nu gällande avdraget för ökade lev- nadskostnader vid fiske ersätts av ett nytt avdrag benämnt yrkes- Avdraget bör tillkomma de som deltar i yrkesmässigt fiske under minst . Avdraget skall utgöra av arbets- inkomsten av fisket eller för egenfiskare av redovisat nettoresultat av fisket och vara maximerat till . Utredningen föreslår att "negativa saldon" för inventarietill- gångar skall tillåtas för att möjliggöra resultatutjämning vid far- tygsbyte. Dessa saldon står kvar efter försäljningsåret och skall då utjämnas genom ersättningsinvestering. Om så inte sker skall det negativa saldot utjämnas och återföras till beskattning, dvs. redovisas som intäkt av näringsverksamhet. Förslag till ändring i kommunalskattelagen (1928:370) Härigenom föreskrivs att punkt 29 av anvisningarna till 23 § kommunalskattelagen (1928:370) skall ha följande lydelse. 29.1 Yrkesfiskare som personli- gen bedrivit fiske har rätt till avdrag för den ökning i lev- nadskostnaden, som han haft på grund av att han vistats utom sin vanliga hemort. Rätt till avdrag föreligger dock endast om resan varit förenad med övernattning utom hem- orten. 1 Senaste lydelse 1990:650 Den som fiskar yrkesmäs- sigt och i näringsverksam- heten gör fiskeresor utanför hemorten under minst får i stället för avdrag för ökade levnadskostnader göra yrkesfiskaravdrag. Yrkesfiskaravdraget får uppgå till högst och får inte överstiga av den skattskyldiges inkomst 10 Förslag till ändring i kommunalskattelagen (1928:370) SOU 1999:3 av näringsverksamhet till den del inkomsten är hänförlig till under beskattningsåret bedri- vet yrkesmässigt fiske före räntefördelning enligt lagen (1993:1536) om räntefördel- ning vid beskattning och efter följande justeringar. Som tillkommande poster räknas avdrag för egenav- gifter enligt punkt 19, avdrag för premie för pensions- försäkring och inbetalning på pensionssparkonto enligt punkt 21 samt beräknad sär- skild löneskatt på pension- skostnader enligt lagen (1991:687) om särskild löne- skatt på pensionskostnader avseende dessa poster, avdrag för avsättning till periodi- seringsfond enligt 3 § lagen (1993:1538) om periodise- ringsfonder och avdrag på grund av ökning av expan- sionsmedel enligt 2 § lagen (1993:1537) om expansions- medel. Som avgående poster räk- nas intäkt avseende avyttring av inventarier, sjukpenning och liknande ersättningar, återfört avdrag för egenav- gifter som avses i punkterna 11 och 13 av anvisningarna till 22 § denna lag samt av- SOU 1999:3 Förslag till ändring i kommunalskattelagen (1928:370) 11 drag för avsättning till perio- diseringsfond som återförts till beskattning samt intäkt på grund av minskning av expan- sionsmedel enligt 2 § om ex- pansionsmedel. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången vid taxeringen . Utredningens uppdrag har varit att kartlägga och analysera svenskt yrkesfiskes konkurrenssituation och konkurrensvillkor i den för- ändrade situation som medlemskapet i EU innebär. En med främsta konkurrentländer jämförande analys skall belysa grund- läggande förutsättningar för svenskt yrkesfiske samt hur fiskeri- politiken i form av främst regelverk och offentligt stöd påverkar konkurrensförhållandena. Kartläggningen och analysen skall även omfatta en jämförelse av skattevillkoren. Analysen skall även belysa den nuvarande politikens effekter på svensk fiskenäring och effekter på statsfinansiella utgifter samt på sysselsättning. Redovisningen skall även omfatta eventuella effekter på svensk beredningsindustri. Utredningen skall vidare kartlägga om EG:s stöd och andra statliga insatser kan användas i syfte att förändra konkurrenssituationen. Utredningen har haft tre möten med samtliga experter förutom sekretariatets underhandsmöten med experterna. Mot bakgrund av principerna om vad som kan anses vara tillå- tet statsstöd på fiskets område måste förslagen om yrkesfiskarav- drag och resultatutjämning vid fartygsbyte, om de skall genom- föras, underställas Europeiska kommissionen för godkännande. Utredningen har därför genomfört en resa till och därvid träffat företrädare för Europeiska kommissionen i syfte att inhämta information om tillämpningen av om statsstöd samt att informera om utredningens förslag om yrkesfiskaravdrag och resultatutjämning vid fartygsbyte. Företrädarna för kommissionen har uppgivit att ett yrkesfiskaravdrag och resultatutjämning vid fartygsbyte i enlighet med utredningens förslag inte kan förväntas vara oförenliga med gemenskapens bestämmelser om statsstöd. Härutöver har sekretariatet gjort besök vid Ministeriet for Fø- devarer, Landbrug och Fiskeri i samt vid Fiskeridepar- tementet i för att studera ländernas behandling av struktur- och marknadsfrågor samt för att få information om yrkesfiskarav- drag och arbetslöshetsförsäkring. De båda ländernas departement har bidragit med skriftligt material, som använts i utredningsarbetet. Utredningen har samrått med företrädare för och näringen. har bidragit med skriftligt material som in- arbetats i betänkandet. Fiskares arbetslöshetskassa har bi- dragit med underlagsmaterial rörande arbetslöshetsförsäkring. Från betänkandena (SOU 1992:136) Svenskt fiske – nuläge och utvecklingsmöjligheter och (SOU 1993:103) Svenskt fiske samt från betänkandet (SOU 1998:24) Fiskeriadministrationen i ett EU- perspektiv har visst underlagsmaterial nyttjats och inarbetats i be- tänkandet. Även från betänkandet (SOU 1997:25) Svensk mat på EU-fat har visst underlagsmaterial använts och inarbetats. Utred- ningen har också i viss omfattning tagit del av diskussionen i be- tänkandet (SOU 1997:167) En livsmedelsstrategi för . Den nuvarande uppdelningen mellan olika kategorier fiskande har sin grund i fördelningen av fiskeresurserna enligt fiskelagen (1993:787). Lagen ger möjlighet att begränsa redskapsanvändning- en i allmänna vatten och i s.k. frifiskevatten för dem som inte fiskar yrkesmässigt eller med stöd av enskild fiskerätt. Avsikten med den- na reglering är att begränsa fritidsfiskets användning av mer fångstintensiva redskap till ett visst högsta antal redskap för varje fiskande. Redskapsbegränsningen framgår av 2 kap. 13 § förord- ningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. I 5 § fiskelagen definieras vad som avses med yrkesmässigt fiske. Det är fiske som bedrivs med stöd av yrkesfiskelicens enligt 30 § fiskelagen eller av utländska fiskare med annat särskilt tillstånd att bedriva yrkesfiske i Sveriges sjöterritorium eller i ekono- miska zon. Yrkesfiskelicensen är knuten till en fysisk person som aktivt deltar i fisket. Att licensen ges till en fysisk person utgör inte hinder mot att verksamheten bedrivs med användning av någon form av juridisk person. Licenskravet innebär att det skall finnas åtminstone en licensinnehavare ombord på varje fiskefartyg. Övriga i besätt- ningen som deltar i licensinnehavarens fiske behöver inte ha egna Sannolikt har emellertid flertalet besättningsmän ändå li- cens eftersom de behöver den för annat fiske. De utländska fiskare med särskilt tillstånd som avses är sådana som med stöd av internationella överenskommelser fiskar i sven- ska vatten utan att vara etablerade inom det svenska fisket. Frågor om yrkesfiske regleras även i lagen (1957:390) om fis- kearrende. I den lagen talar man om yrkesfiske eller annat fiske av väsentlig betydelse för arrendatorns försörjning. Sådant yrkesfiske som bedrivs med stöd av enskild fiskerätt torde emellertid sakna intresse för utredningen. Yrkesfiskelicens kan beviljas den för vars försörjning fisket är av väsentlig betydelse, om fisket har väsentlig anknytning till svensk fiskerinäring. Licensen får beviljas . När frågan om li- cens prövas första gången skall tillgången på fisk beaktas. Inkomster av fisket kan vara av väsentlig betydelse för försörj- ningen även om fisket inte utgör den huvudsakliga försörjningen. har meddelat tillämpningsföreskrifter som preciserar vad som kan anses utgöra inkomster av väsentlig betydelse i detta sammanhang. I normalfallet bör intäkten av fisket inte understiga netto ett halvt och brutto två prisbasbelopp. Den som har en hel- tidsanställning vid sidan om fisket beviljas normalt inte licens. Fartyg med en största längd av får användas för yrkesmässigt fiske i havet endast efter tillstånd av . För att fartygstillstånd skall beviljas ett skepp (minst 4 x 12 m) krävs normalt att bruttovärdet av fångsten uppgår till minst två basbe- lopp. Fartyget skall vidare vara registrerat som fiskefartyg i och ha reell ekonomisk anknytning till landet. Tillståndshavaren skall ha yrkesfiskelicens. Detsamma gäller befälhavaren. I ägs fiskefartygen/fiskeföretagen av de enskilda yrkesfiska- rena – inte av rederier på land. Denna tradition är mycket gammal, även om det har förekommit undantag, t.ex. de s.k. ång- trålarna i som var verksamma och ägdes av landbaserade företag med anställda besättningar. är fiskefartygen ägda av de fiskare som själva deltar i fisket. Antalet delägare kan variera. Några bestämda regler härför finns inte men det är vanligare att små fiskefartyg ägs av en enda person och att större fartyg ägs av flera delägare. Företagsformerna kan växla. Handelsbolag, kommanditbolag, enkla bolag, partrederi eller aktiebolag förekommer. 2.3.1Alla fiskare egna företagare Varje fiskare är egen företagare, oavsett om han äger del i båt och redskap eller ej. Detta finns bl.a. klart uttryckt i en dom från Kam- marrätten i . Kammarrätten konstaterar att yrkesfiskare som äger båt eller del däri eller de fiskare som inte har sådan äganderätt betraktas som egna företagare. Detta beror på det speciella lottsystem efter vilket inkomsten fördelas mellan fiskarena i ett fiskelag. Anställningsför- hållande föreligger således normalt inte. Då yrkesfiskarena sålunda anses som egna företagare, beskattas deras inkomst såsom rörelse- inkomst och de påförs egenavgifter, arbetsmarknadsavgift och övri- ga socialavgifter. Även fördelningen av intäkten från fisket har mycket gamla tradi- tioner. Grundregeln är den, att från bruttoförsäljningssumman för fångsten görs först avdrag för gemensamma, löpande kostnader för fiskets bedrivande såsom drivmedel, is, emballage, proviant etc. Sedan dessa avdrag gjorts fördelas det s.k. nettot mellan farty- get, dvs. dess ägare och fiskarena ombord. Överenskommelse om fördelningsprincip av rörelseresultatet mellan fiskarena och båt- ägarna träffas inom varje fiskelag. En gammal tumregel är att man delar ungefär 50/50, men detta kan variera beroende på typ av fiske och fartyg. Det är vanligt att en större andel går till fartygsägarna på nya fartyg med höga kost- nader och det kan förekomma att en mindre andel går till fartygs- ägarna om man har ett äldre och kanske skuldfritt fartyg. Återstå- ende del, dvs. sedan fartygsägarna fått sin del, fördelas därefter mellan samtliga ombord med lika stor andel (manslott) till var och en. Fiskare under och nybörjare i fisket kan få en reducerad manslott , t.ex. . Fisket har varit och är fortfarande i vissa områden kust- och skär- gårdsbornas viktigaste näring. Det har på ett påtagligt sätt präglat deras liv och därmed hela kust- och skärgårdskulturen, bl.a. genom sysselsättning som fisket i sig genererat. Vissa kuststräckor och skärgårdsområden har präglats av det småskaliga fisket. I kust- och skärgårdsområdena i , och i södra delen av ost- kusten har den havsgående fiskeflottan haft den största betydelsen. Antalet yrkesfiskare har minskat . minskade kåren från 20 000 till 5 000, dvs. fram t.o.m. har antalet yrkes- fiskare minskat med ytterligare . uppgick direkt sysselsatta i yrkesfisket till ca 3 200, varav ca 200 är insjö- fiskare. Även om antalet fiskare minskat är fiskets roll fortfarande vik- tig. Yrkesfisket ger sysselsättning åt personer i kringliggande nä- ringar som livsmedelsindustri/fiskberedning, varv, verkstäder, red- skapstillverkning, handel, transporter och annan serviceverksamhet Varje yrkesfiskare som försvinner från en ort innebär att även andra arbetstillfällen går förlorade och avfolkningen ökar. Utredningen om fiskerinäringens utvecklingsmöjligheter upp- skattade i betänkandet (SOU 1993:103) Svenskt Fiske sysselsätt- ningen inom den direkta fiskerinäringen till 7 500–8 000 personer. Därvid hade förutom yrkesfiskarena – vilka vid utredningstillfället beräknades till 3 800 – antalet sysselsatta inom beredningsindustrin inkl. arbetsställen med färre än tio anställda, vattenbruk och första handelsledet beaktats. Verksamhet inom service till näringen såsom skeppsvarv, nätbinderi, oljeföretag, transporter, m.m. medräknades inte. Vidare inkluderades inte heller sysselsättningen inom handeln, statlig administration o.d. Den angivna siffran på antalet sysselsatta var därför enligt utredningen en miniminivå. Utredningen om fiskerinäringens utvecklingsmöjligheter redovi- sade en studie från (, rapport ) som visade att den direkta sysselsättningseffek- ten av en fiskare låg mellan 1–3 heltidssysselsatta beroende på vil- ken typ av beredningsprocess i industrin som den landade fisken genomgick och av fartygets fångsteffektivitet. Den större sysselsätt- ningseffekten skulle man få om leveransen av råvaror gick till be- redning i konsumtionsindustrin. Vidare varierade sysselsättningsef- fekten i beredningsindustrin starkt beroende på graden av fiskpro- duktens förädling liksom på mekaniseringsgraden. Beräkningen byggde också på det faktum att fiskarena landade fångsten i sitt hemland. Även om det danska resultatet inte är direkt överförbart till svenska förhållanden fann utredningen om fiskerinäringens utveck- lingsmöjligheter att det var rimligt att anta att fiskets sysselsätt- ningseffekter är liknande i . Om de danska nyckeltalen an- vändes på svenskt fiske hamnade sysselsättningseffekten – utöver de 3 800 fiskarena – mellan 5 000 och 11 000 sysselsatta. Utredning- ens uppskattning om ca. 7 500–8 000 sysselsatta innebar att nyck- eltalet i svenskt fiske skulle vara att en fiskare genererar ca 1,0 di- rekt sysselsatta på land. Utredningen om fiskerinäringens utvecklingsmöjligheter noterade att den danska beräkningen inkluderade även förstahandsmottagare, oljeföretag o.d., fiskeredskapstillverkare, nätbinderier, motorfabri- ker, skeppsvarv och landtransporter. Härtill kom yrkesfiskets ef- fekter på transport- och emballageföretag, fordon, lastning och lossning, isförsörjning, storkök, m.m. Beaktas även dessa funktioner är det, enligt utredningen om fis- kerinäringens utvecklingsmöjligheter, rimligt att anta att sysselsätt- ningen i det svenska fisket hamnar inom samma intervall som det danska, troligtvis i intervallets nedre del. Utredningen fann att om sysselsättningseffekten i skulle vara 1,5 sysselsättningstill- fällen per fiskande blev – vid utredningstidpunkten – den totala sys- selsättningen som fisket genererar i ca 9 500 personer. Trots att antalet yrkesfiskare har minskat något sedan den tid- punkt, då utredningen om fiskerinäringens utvecklingsmöjligheter lade fram sitt betänkande Svenskt Fiske, har effektiviteten i fisket ökat; färre fiskare landar större volym fisk och fiskets totala in- komster har ökat. Genom medlemskapet i EU har svenska yrkesfis- kare fått tillträde till vattenområden som under ett tjugotal år varit stängda för svenskt fiske. Investeringar har gjorts och planeras i nya mottagningsanläggningar, vilket har lett till att fisk som tidigare använts för industriändamål i allt större utsträckning kan komma att landas för konsumtion. Denna utveckling i förening med nya fis- kemöjligheter gör det möjligt att tillgodose beredningsindustrins växande behov av råvara. Den ökade tillgången på råvara – som till inte obetydlig del även har sin grund i medlem-skapet i EU – ger beredningsindustrin möjligheter till expansion. Investeringar i såväl maskinell utrustning för att öka förädlingsgraden som i nya anlägg- ningar planeras därför, vilket skapar ytterligare sysselsättningstill- fällen i flera led i livsmedelskedjan. Åldern på den svenska fiske- flottan är förhållandevis hög. Modernisering och nybyggnation av fartyg inom ramen för det fleråriga utvecklingsprogrammet pågår. I likhet med utredningen om fiskerinäringens utvecklingsmöjlig- heter finner konkurrensutredningen det rimligt att anta att sys– sel- sättning i det svenska fisket hamnar inom samma intervall som det danska. Som framgått tidigare uppgår antalet yrkesfiskare till ca 3 200. Med tillämpning av det av utredningen om fiskerinäringens utvecklingsmöjligheter använda nyckeltalet 1,5 skulle det totala an- talet sysselsatta som fisket genererar bli ca 8 000. Mot bakgrund av den tidigare beskrivna utvecklingen med högre effekti- vitet i fisket, nya fiskemöjligheter och ändrad inriktning av fisket mot konsum- tionsfiske med krav på högre förädlingsgrad kan inte uteslutas att sysselsättningseffekten är högre. uppskattar det totala antalet sysselsatta inom fisket inkl. sidoverksamheter till minst 8 000. Ett livskraftigt och lönsamt yrkesfiske åstadkommer positiva sysselsättningseffekter. Förutsättningarna härför är genom EU- medlemskapet goda. För att de tilldelade kvoterna skall kunna nyttjas på ett lönsamt och i förlängningen sysselsättningsef- fektivt sätt krävs dock att antalet yrkesfiskare hålls på en rimlig nivå. Yrkesfiskare övergår emellertid till att arbeta på utländska fiskefartyg eller handelsfartyg. Orsaken till detta anges bl.a. vara skattesituationen i förhållande till våra grannländer. Om inte nöd- vändig nyrekrytering säkras kan således förutsättningarna för an- gelägen sysselsättning, inte minst i de regioner som präglas av fis- ket, äventyras. 2.5Yrkesfiskets konkurrenssituation i ett internationellt perspektiv Fisket har liksom andra näringar haft en internationell prägel. Fisket har inte haft några gränser utan har utgått från havet som gemen- sam arena. Sedan seklets början har svenska båtar som fiskat i landat sina fångster i både i , , och . Hamnarna på norra var länge de viktigaste hamnarna för svenskt fiske och det svenska fisket dominerade länge landningarna och medverkade till uppbyggnaden av den bered- ningskapacitet som finns där. I var man tidigare mycket re- striktiv med utländska landningar i egna hamnar. landar svenska båtar en del av sina fångster i norska hamnar beroende på närheten till fångstplatserna. Då de ekonomiska zonerna infördes kom fokus för det svenska fisket att flyttas österut. därmed i betydelse. Trots detta landas fortfarande cirka hälften av all fisk som fångas av svenska fiskare i utlandet. Det handlar mes- tadels om sill och skarpsill som används till foder. Fiskeriprodukter omfattas ända av /WTO- bestämmelserna. Det innebär att systemet som tillämpas vid import av fiskeriprodukter är resultatet av de tullregler som gällt för EU och för övriga medlemmar inom ramen för WTO och i enlighet med principen om bundna tullar. Gemenskapens manö- verutrymme vad gäller att genom importtullar skydda hemmamark- naden för fisk är lika begränsad som för exempelvis industrivaror. WTO tillsammans med EU:s behov av råvara har sammantaget lett till ett liberalt handelssystem för fiskeriprodukter. Marknaden för fiskeriprodukter har således varit utsatt för internatio- nell konkurrens. Inom EFTA-området var enligt fiskpro- dukter i färsk, kyld, fryst, saltad, torkad eller rökt form undantagna från frihandelssystemet för industrivaror. Djupfrysta filéer behand- lades dock som industrivaror. Kräftdjur och blötdjur, med undantag av djupfrysta skalade räkor, omfattades inte heller av frihandels- systemet. Övriga fiskprodukter och andra produkter i form av hel- eller halvfabrikat föll under allmänna bestämmelser rörande handeln med industrivaror. Vid beslutade ministrarna om att nödvändiga konventionsändringar syftande till en fullständig frihan- del med fisk och andra produkter skulle vidtas. Ändringarna skulle träda i kraft och börja tillämpas . EFTA-ländernas frihandelsavtal med EG ingicks i samband med att och lämnade EFTA för att bli medlemmar i . Avtalen gav till resultat att frihandeln mellan des- sa båda länder och de kvarvarande EFTA-länderna i allt väsentligt kunde bibehållas som frihandel också etablerades med de Varuomfattningen i de bilaterala frihan- delsavtalen var i stort sett densamma som i och även i övrigt fanns stora likheter. Flertalet beredda fiskprodukter omfattades av frihandelsavtalet. Fiskråvara var dock undantagen.