sou · GNB3115d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Givet målet att främja konkurrens på naturgasmarknaden, och att undvika snedvridningar i konkurrensförhållande mellan naturgas och andra energislag, bör därför samtliga naturgaskunder betraktas som "berättigade". 8.4 Separering av monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet EG:s elmarknadsdirektiv föreskriver att produktion och distribution skall separeras från transmission. betraktas "distribution" som en integrerad verksamhet där såväl drift av lokala nät som försäljning till slutkund ingår. I den svenska ellagen krävs emellertid att drift av lokala nät och försäljning till slutkund bedrivs i skilda bolag. att drift av de lokala distributionsnäten i praktiken kommit att betraktas som en annan verksamhet än drift av transmissionsnät. Från ekonomisk synpunkt finns det emellertid ingen anledning att göra en sådan distinktion. I båda fallen rör det sig om naturliga monopol som bör separeras från konkurrensutsatt verksamhet. Mot denna bakgrund finns det ingen anledning att i lagstiftningen om naturgasmarknaden göra någon åtskillnad mellan överföring och distribution. Båda bör vara separerade från konkurrensutsatt verksam- het, men inget borde hindra ett naturgasföretag att bedriva överföring och distribution som en integrerad verksamhet. Det kan i själva verket finns ekonomiska fördelar med en sådan integration. När det gäller formerna för separering av monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet har principfrågorna redan berörts. Från konkurrenssynpunkt är en ordning med skilda bolag med olika huvud- ägare att föredra. Emellertid är det troligt att så långtgående krav på separering skulle vara ett väsentligt hinder för framväxten av en större naturgasmarknad i Sverige20. En potentiell investerare i infrastruktur måste under alla omständigheter göra en analys av efterfrågan på na- turgas i de områden som kan nås med den planerade rörledningen. Vid krav på ägarmässig åtskillnad tillkommer att det i praktiken förligger ett förbud för ägaren av infrastrukturen att även driva försörjningsföretag. Den som planerar att göra investeringar i infrastruktur är därför beroende av att andra skall bygga upp den marknadsförings- och försäljningsorganisation som krävs för exploatera den potentiella efterfrågan på naturgas. Detta är en osäkerhetsfaktor som sannolikt förhindrar eller åtminstone begränsar investeringar i infrastruktur för dena energiform. Vid en ordning med skilda bolag utan ägarrestriktioner föreligger inte dessa problem. Huruvida det gemensamma ägandet också öppnar för korssubventionering och andra former av konkurrensbegränsning beror på hur väl ledningsfunktioner, personal och övriga tillgångar i de två typerna av bolag håll isär. Erfarenheterna från elmarknaden talar för att det kan krävas ganska detaljerade bestämmelser, och motsvarande kontroll, för att den åsyftade separeringen skall realiseras. Givet att de två typerna av verksamhet kan hållas isär finns det från konkurrensynpunkt ingen väsentlig skillnad mellan den av EG:s direktiv krävda ordningen, dvs. separat ledning och ekonomisk redovisning, och skilda bolag. Eftersom den svenska ellagen kräver skilda bolag, men inte separata ägare, synes det vara lämpligt att ha samma ordning på naturgasmarknaden. 20 I praktiken skulle det också vara ett krav som i efterhand förändrar förutsättningarna för ägarna av befintliga naturgasnät i . Som redan nämnts leder krav på naturgasföretag att producera s.k. all- männyttiga tjänster på ett eller annat sätt till begränsningar i konkurrensen. Det är inte sannolikt att några väsentliga sociala eller regionalpolitiska mål skulle kunna nås på ett bättre sätt via lag- stiftningen på naturgasområdet än via konventionella ekonomiskpolitiska styrmedel. Det synes därför inte finnas några vägande skäl för att i lagstiftningen om naturgasmarknaden införa några krav på allmännytiga tjänster. Som redan nämnts kan det för svensk del vara möjligt att inom vissa regioner få göra undantag från reglerna för berät- tigade kunder och marknadsöppning. Kort sagt kan det vara möjligt att bevilja ett eller flera företag regionala, tioåriga monopol. Motivet skall då vara att man önskar främja investeringar i infrastruktur för naturgas inom områdena i fråga. Tanken bakom denna del av EG:s direktiv synes vara att den poten- tielle investeraren i infrastruktur är ett vertikalt integrerat naturgasfö- retag och att monopolställning på den aktuella regionala marknaden skulle ge företaget dels säker avsättning, dels möjlighet att ta ut över- priser21 . Den temporära begränsningen av kon- kurrensen på naturgasmarknaden skulle med andra ord vara ett sätt att minska den ekonomiska risken i uppbyggnaden av infrastruktur för naturgas. Mot detta kan man invända att den aktuella risken i första hand hänger samman med osäkerhet beträffande efterfrågan på naturgas i området i fråga. Efterfrågan på energi uppvisar en låg priskänslighet, medan priskänsligheten i efterfrågan på enskilda energislag, t.ex. na- turgas, ofta är hög. Anledningen är att de olika energislagen är nära substitut för varandra inom särskilt storskalig värmeproduktion. Rela- tivprisförändringar mellan olika energislag på den svenska marknaden beror ofta på förändringar i de internationellt bestämda priser på ener- gislagen i fråga. Lika ofta beror emellertid förändringarna i de olika energislagens marknadpriser på förändringar i beskattningen. Det inne- bär att osäkerheten om den framtida efterfrågan på naturgas i hög grad beror på osäkerhet om den framtida beskattningen av naturgas jämfört med beskattningen av andra energislag. Det effektivaste sättet att skingra 21 Med "överpris" avses här ett pris som överstiger jämviktspriset vid konkurrens. denna osäkerhet är inte att acceptera en monopolistisk naturgasmarknad, utan att åstadkomma en större stabilitet och långsiktighet i energibeskattningen. Man kan också invända mot undantagsregeln med hänvisning till att den gynnar vertikalt integrerade naturgasföretag till nackdel för företag med annan struktur på sin verksamhet. Som nämndes i kapitel 3 har nätverksindustrier traditionellt byggts upp av vertikalt integrerade stat- liga företag. Detta har emellertid skett då kapitalmarknaden varit betydligt mindre utvecklad än vad som är fallet. Dagens välut- vecklade kapitalmarknad gör att det kan finnas andra möjligheter att bygga upp separata infrastrukturföretag. Till detta kommer att det på elmarknaden finns separata nätföretag som, i den utsträckning som de skulle vara lämpliga investerare på naturgasområdet, kan missgynnas av en regel som ger vertikalt integrerade naturgasföretag ett försteg. Om undagsregeln ändå skulle utnyttjas finns det skäl att redan från början planera för den "avreglering" av de aktuella regionala naturgas- marknaderna som skulle äga , d.v.s. då direktivets, eller mer långtgående svenska, regler om berättigade kunder skulle börja tilläm- pas. Exempelvis kan det vara skäl att redan från början motverka kon- traktsformer som gör att många kunder efter tioårsperiodens slut är uppbundna av mycket långsiktiga åtaganden. Annars finns det risk för att den temporära undantagsregeln gör att den svenska naturgasmark- naden kommer att bestå av ett antal regionala monopol- marknader. En annan möjlighet till undantag från de generella reglerna har sin grund i redan ingångnas.k.take-or-pay avtal. Avtal som sluts efter det att EG:s naturgasmarknadsdirektiv blivit känt bör inte berättiga till några konkurrensbegränsande undantag. Om så vore fallet har ju marknadens aktörer i praktiken en möjlighet att styra över delar av marknadens regelverk. När det gäller avtal som slöts är emellertid situationen en annan. Regeländringar som i efterhand ändrar förutsättningarna för kommersiella avtal kan, förutom att de upplevs som orättvisa, göra marknadens aktörer ovilliga att ingå avtal med långsiktig verkan. Dock är det angeläget att de konkurrensbegränsningar till följd av take-or-pay avtal som beviljas är tidsmässigt bestämda så att marknadens aktörer ges klarhet om vilka spelregler som kommer att gälla. 8.8 Andra institutionella aspekter på naturgasmarknaden Naturgasmarknadens sätt att fungera beror inte bara på den aktuella lagstiftningens utformning utan också på andra av statsmakterna be- stämda institutionella förhållanden. Ett särskilt betydelsefullt område är regleringen av naturgasföretagens monopolverksamhet. En fråga i sammanhanget är vilken institution eller myndighet som skall ansvara för regleringen. På denna punkten kan det finnas skäl att, i likhet med , ha en gemensam regleringsmyndighet för el- och natur- gasmarknaderna. Ett skäl för detta är att det är mycket likartade verk- samheter. Ett annat är att de frågor som rör konkurrensförhållandena mellan el och naturgas lättare kan hanteras inom en myndighet. Ett tredje är att en koncentration av reglerings uppgifterna för el- och na- turgasmarknaderna till en myndighet gör det möjligt att utnyttja skal- fördelar i kompetensuppb yggnaden. En annan fråga av betydelse för naturgasmarknadens sätt att fungera rör regleringens innehåll och regleringsmyndighetens befogenheter och resurser. Det skulle föra för långt att närmare gå in på denna fråga här, men det bör understrykas att skillnaden mellan rTPA och nTPA i hög grad beror just på hur detaljerna i regleringen av priser och tillträ- desvillkor är utformade och på regleringsmyndighetens befogenheter och kompetens. 9 Sammanfattning av slutsatser och förslag De analyser som redovisats i de föregående kapitlen leder till ett antal slutsatser och förslag. Vissa är allmänna till sin karaktär, medan andra är specifika och direkt knutna till föreskrifterna i EG:s naturgasmark- nadsdirektiv. De allmänna förslagen kan sammanfattas i följande tre punkter: Utforma reglerna för naturgasmarknaden så att effektiv konkurrens främjas; Betrakta frågan om utbyggnad av infrastrukturen för naturgas som en fråga för energipolitiken; Efterssträva konkurrensneutralitet mellan el och naturgas och kopiera därför i möjligaste mån reglerna för elmarknaden när reglerna för naturgasmarknaden utformas. De mer specifika förslagen kan sammanfattas i följande fem punkter: Inför reglerat tillträde (rTPA) till överförings- och distributionsnäten; Betrakta alla kunder som "berättigade" så att full marknadsöppning uppnås; Inför krav som innebär att monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på naturgasmarknaden bedrivs i skilda bolag med separat ledning; Avstå från möjligheten att göra temporärt undantag från reglerna om berättigade kunder och marknadsöppning i vissa regioner; Avstå från möjligheten att kräva att naturgasföretag skall svara för s.k. allmännyttiga tjänster. En speciell typ av temporärt undantag från de här behandlade reglerna är motiverade med hänsyn till långsiktiga avtal som ingicks innan innehållet i EG:s naturgasmarknadsdirektiv kunde förutses. Detta gäller speciellt s.k. take-or-pay avtal. Den ekonomiska betydelsen för berörda parter av sådana undantag kräver en ingående analys av de aktuella avtalen. Någon sådan analys har inte kunnat genomföras inom ramen för denna utredning. Dock är det angeläget att de undantag och övergångsregler som kan komma att införas inte gäller avtal som träffats eller kan komma att träffas . , L., C. , J. Gual, L. , D. , L.H. Röller och L. Waverman (1999), nätverksindustrier. L ondon: . BP, (1998) Statistical review of world energy, . , K-A och H. (1998), Reglering av tariffer för elnät . Estrada, J., , , , A. & Sydnes, A.K. (1988) Natural gas in Europe – Markets, Organisation and Politics. Pinter Publishers, and . Estrada, J., , A. & , K.D. (1995) The development of European gas markets. Heren, P. (1999) Removing the government fom european gas. No.27 (3-8) Nordic Gas – Feasibility study (1999) Executive summary , (1994) Naturgasens roll i och fram . Tema Nord 1994:638. /IEA, (1998) Natural Gas Distribution – Focus on Western Europe . /IEA, (1998) Natural Gas Information 1997. Parcebois, J. (1999) The gas deregulation proces in Europe: ec onomic and political approach. Energy Policy: No.27 (9-15) Radetzki, M. (1996) Norsk gas i och – om politikerna vill. Ekonomisk Debatt No. Radetzki, M. (1999) European natural gas: market forces will bring about competition in any case. Energy Policy: No.27 (17-24) (1998) Competition and liberalization in European gas mar- kets. The royal affairs, , D.C. Stoppard, M. (1996) A new order for gas in Europe. (1999), Setting the Scene, kapitel 1 i Mabro, R. och I. (1999) eds., Gas to Europe. The Strategies of .