sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Detta är emellertid frågor, som endast i begränsad utsträckning berör den militära underrättelsetjänsten, men väl statsmakternas behov av 242 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter sådan information, som skall läggas till grund för beslut på hög nivå om åtgärder för att anpassa totalförsvaret till förändringar i omvärl- den. (Se bl.a. bet. 1996/97:FöU1 s. 34 och Ds1998:32 s. 21 ff. och 35 f.) 7.2.4Det internationella säkerhetssamarbetets konsekvenser för underrättelsetjänsten I 1995 och försvarsbeslut har framhållits att den nya säker- hetspolitiska situationen i omvärlden har stärkt betydelsen av freds- främjande insatser (se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 29 och 52 f.). Det har framhållits att förmåga, möjligheter och förutsättningar att bidra till internationell fred och säkerhet skall ökas. delta- gande i fredsfrämjande insatser är också enligt försvarsbesluten nu- mera en huvuduppgift för totalförsvaret vid sidan av den traditionella uppgiften att försvara landet mot angrepp (se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 41). Uppgiften väntas också få allt större omfattning. Enligt försvarsbesluten skall den helhetssyn på hanteringen av hot och risker, som i övrigt med utgångspunkt i en vidgad säkerhetssyn skall prägla totalförsvarets åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker, ta sikte även på utformningen av svensk medverkan i fredsfrämjande insatser (se prop. 1995/96:12 s. 48 f. och prop. 1996/97:4 s. 63). Som har berörts ovan under avsnitt 2.1 och 4.1 krä- ver en svensk medverkan i det internationella säkerhetssamarbetet att statsmakterna genom underrättelsetjänsten får erforderlig information att lägga till grund för en planering av tänkbara insatser och ett senare beslut om sådana. Krav ställs på en underrättelsetjänst, som kan för- utse konflikter samt bearbeta inhämtat material och delge bedömning- ar om säkerhetspolitiska och militära förhållanden. Vidare krävs att information kan lämnas såsom stöd för insatsstyrkornas säkerhet och operationer, när de befinner sig på platsen för dessa. Sålunda är un- derrättelsefunktionen en förutsättning för styrkornas säkerhet, för de- ras förmåga att lösa sina uppgifter och leda förhandlingar samt att ha kontroll över bevakningsområdet m.m. Det ligger emellertid i sakens natur att den svenska underrättelsetjänstens bevakning i dessa sam- manhang inte kan vara heltäckande, utan tjänsten måste även kunna förlita sig på en partnersamverkan med andra länders underrättelse- tjänster. Ansvaret för säkerhetspolitiska frågor, som rör internationella fredsfrämjande insatser, är inom regeringen delat mellan i första hand UD och Fö. Därvid har UD enligt förordningen (1996:1515) med Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter 243 instruktion för ansvaret för frågor, som rör rikets förhållanden till och överenskommelser med andra stater och mel- lanfolkliga organisationer. Sålunda har utrikesministern det primära ansvaret för deltagande i fredstid i internationella engage- mang genom FN och andra mellanfolkliga organisationer, medan Fö har ansvaret för militära frågor i dessa sammanhang t.ex. bedömning- en huruvida påkallade uppgifter lämpar sig för svenska militära insat- ser. Detta innebär att utrikesministern har det övergripande säker- hetspolitiska ansvaret inom regeringen för frågor, som kan leda till att internationella civila och militära fredsfrämjande insatser inleds, för- ändras eller avbryts. Besluten är i största delen gemensamma för UD och Fö och bereds således gemensamt inom ramen för UD:s ansvar- sområde, medan Fö svarar för genomförandet av de militära insatser- na eller med andra ord för den militära fasen av dessa. Ansvaret för inriktningen av underrättelsetjänsten och för analys och beredning av information i den icke-militära fasen av insatserna faller med nu angivna utgångspunkter på UD. Den mer heltäckande säkerhetspolitiska bedömningen, som skall ligga till grund för beslut om fredsfrämjande insatser, måste självfallet även innefatta ett sam- råd med Fö i försvarspolitiska och militärstrategiska frågor. Däri lig- ger också en högt prioriterad uppgift för den militära underrättelse- tjänsten att lämna Fö information för både planeringen och genomfö- randet av insatser. Ett visst direkt samarbete sker även i dessa hänse- enden mellan den militära underrättelsetjänsten och UD. Samarbetet härvidlag bör emellertid kunna utvecklas och fördjupas. Sålunda har det uttryckts behov från UD:s sida av mer handfast och konkret militärstrategisk information från MUST, som kan läggas till grund för UD:s säkerhetspolitiska bedömningar. En samordnande funktion i för detta har efterlysts. För den politiska bedöm- ningen har UD tillgång till andra informationskällor men för den mi- litära bedömningen krävs den militära underrättelsetjänstens medver- kan. Det finns behov av en funktion, som kan ge klarare spelregler i dessa sammanhang. I den operativa fasen av fredsfrämjande totalförsvarsinsatser, som faller inom Fö:s ansvarsområde, ställs i första hand krav på den mili- tära underrättelsetjänsten att verka som stöd på operativ nivå i en krigssituation. Det innebär att lämna så detaljerade uppgifter som möjligt om bl.a. de stridskraftsresurser och den utrustning i form av flyg, stridsvagnar och övriga vapen, som finns i det område som om- fattas av insatsuppdraget, samt om organisation, taktik och intentioner hos parterna i konflikten. Underrättelsetjänstens möjligheter att sam- arbeta med och utbyta underrättelser med andra kontingenters under- rättelsetjänster är en grundläggande förutsättning härvidlag och för 244 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter den övergripande allmänna interoperabiliteten samt för att säkerställa en gemensam bild av det aktuella områdets situation och utveckling. Underrättelsetjänst inom fredsfrämjande verksamhet är mind- re kontroversiellt inom ramen för FN-operationer och det gemen- samma intresset hos de medverkande har förenklat underrättelsepro- cessen. Ett formaliserat samarbete i fråga om sig- nalspaning och annan underrättelseinhämtning sker också numera mellan , och för att skydda personal i inter- nationella fredsbevarande operationer. Sålunda har regeringen be- myndigat Försvarsmakten och FRA att ingå samarbetsavtal med mot- svarande myndigheter i och , som syftar till att stödja signalspaning och underrättelseinhämtning för att skydda personalen i internationella fredsbevarande operationer i vilka deltar till- sammans med dessa länder. 1998/99:74 framhåller regeringen (s.112) att underrättelse- tjänst är en viktig funktion för möjligheterna till framgång i freds- främjande och humanitära insatser. Regeringen pekar på att erfaren- heterna från den svenska underrättelsetjänstens samarbete med Nato- och partnerländer inom ramen för SFOR i har visat detta. En god underrättelsetjänst förbättrar enligt propositionen såväl säkerheten för krigsförbanden och för civil personal som tjänst- gör i området som möjligheterna att lösa uppgiften. Underrättelse- tjänsten bör enligt propositionen ytterligare utveckla samverkan med andra länder inom ramen för fredsfrämjande verksamhet. anser sammanfattningsvis att det finns anledning att understryka den uppfattning om underrättelsetjänstens betydelse, som regeringen har givit uttryck för i den berörda propositionen, när det gäller fredsfrämjande och humanitära insatser. Enligt kommitténs mening ställer dessa insatser ökade krav på både den militära och den civila underrättelsetjänsten. Detta gäller förmå- gan till såväl inhämtning av information som till taktisk, operativ och strategisk analys. Kommittén vill särskilt understryka vikten av att den militära underrättelsetjänsten i dessa sammanhang samarbetar med även civila underrättelsefunktioner, bl.a. UD. Den samordning av un- derrättelsetjänsten, som kommittén föreslår skall skapas inom ramen för , bör enligt kommitténs mening ha en väsentlig uppgift att fylla i dessa sammanhang. Hur inriktning och samordning av underrättelseverksamheten i an- slutning till en krissituation genomförs i praktiken belyses i den fall- studie som utgör bilaga 3. Där redovisas de åtgärder som vidtogs i dessa avseenden i samband med utvecklingen i Kosovo första halv- . Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter 245 7.3Samordning och resursavvägning - en uppsummering I fråga om alla de uppgifter som här har behandlats ser vi, som har framgått, ett behov av att statsmakterna stärker samordningen av un- derrättelsetjänstens arbete till stöd för vårt lands försvar och för svensk säkerhetspolitik. Förslag om detta läggs fram i avsnitt 9. Det nya säkerhetspolitiska läget har bildat utgångspunkten för denna beskrivning av underrättelsetjänstens uppgifter. Det innebär att nya uppgifter tillkommit som det har kunnat konstateras att vissa uppgifter har minskat i betydelse eller ändrat karaktär, t.ex. i vissa fall blivit mer selektiva. En viss anpassning har redan skett och fortgår inom underrättelsetjänsten till det nya omvärldsläget. Detta har medfört att resurser har kunnat omfördelas till nya uppgifter utan att de totala resurserna behövt öka. På nuvarande stadium är det kommitténs mening inte möjligt att ha någon välgrundad uppfattning om i vilken utsträckning de nya uppgifter, som läggs på underrättel- setjänsten, kan fullgöras med existerande resurser. Framtiden får ut- visa vilka de samlade behoven blir. Den samordningsfunktion som vi rekommenderar bör nära följa dessa frågor för att skapa ett underlag för en fortlöpande bedömning av inriktning och resurser inom under- rättelseområdet. 8Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder En tyngdpunktsförskjutning har skett från operativa och taktiska underrättelser mot strategiska i ett säkerhetspolitiskt perspektiv. En tillfredsställande militär underrättelseberedskap måste dock upp- rätthållas. Helt andra krav än tidigare måste ställas på flexibilitet inom un- derrättelsetjänsten. Det behövs en samordnande funktion i för bl.a. inriktning av den militära och civila underrättelseverksamhe- ten. Kommittén gör ingen självständig bedömning av olika inhämt- ningsmetoder. En sådan bedömning kräver en kontinuerlig och detaljinriktad uppföljning. En sådan utvärdering är i första hand en fråga för uppdragsgivarna och en samlad och fortlöpande utvärde- ring torde bäst kunna ske genom en samordningsfunktion i . Kommittén redovisar dock vissa synpunkter på inhämtning ge- nom öppna källor samt genom personal, som är stationerad vid ut- landsmyndigheterna. Även inhämtning genom spaningssatelliter berörs liksom vissa frågor rörande informationskrigföring. -att öppna källor får allt större värde för underrättelseinhämt- ningen, -att verksamheten inom utlandsmyndigheterna bör bedrivas mer integrerat, -att möjligheterna till satellitspaning bör utredas samt -att frågorna rörande informationskrigföring bör studeras ytterli- gare i enlighet med regeringens förslag. Kommittén konstaterar även att det bör ske ett närmare samar- bete mellan MUST och UD vad avser säkerhetspolitiska bedöm- ningar samt att det är UD, som har det övergripande ansvaret för 248 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder att förse regeringen med sådana. MUST kan i sammanhanget bidra med uppgifter om den militära verksamheten i omvärlden samt med militärstrategiska bedömningar. Vad avser delgivning av underrättelser konstaterar kommittén att det är nödvändigt att sådan sker skyndsamt. Det medför att det i vissa fall även blir nödvändigt att delge obearbetad eller ofullstän- digt bearbetad information till uppdragsgivaren. Kommittén pekar även på önskvärdheten att så långt som möjligt tillgodose kravet på källhänvisningar i underrättelserapporteringen. Underrättelseverksamheten från säkerhetspolitiska utgångspunkter bedrivs under ledning av Försvarsmakten såvitt avser militär under- rättelsetjänst och i fråga om civil underrättelsetjänst huvudsakligen av UD och i viss mån av bl.a. FRA och RPS med . Även vissa andra civila myndigheter bedriver underrättelsetjänst med säkerhets- politiska inslag. Underrättelseprocessen inom den militära underrät- telsetjänsten och inom UD och RPS är i princip uppbyggda efter samma mönster. Processen kan, såsom har redovisats ovan i avsnitt 2.2, beskrivas som en underrättelsecykel, som i huvudsak innefattar angivande av underrättelsebehov och inriktning av underrättelseverk- samheten, inhämtning, analys och delgivning. Någon formaliserad samordning av den militära och civila under- rättelseverksamheten, när det gäller gemensamma säkerhetspolitiska frågor, har inte etablerats. Uppenbara beröringspunkter finns eljest såväl när det gäller inhämtning som analys. Resursmässiga vinster skulle kunna göras, bl.a. när det gäller inhämtnings- och analyskapa- citet genom en samordning, utan att det skulle behöva inkräkta på eller på annat sätt medföra oklarheter om myndigheternas respektive ansvarsområden. Underrättelsetjänstens arbete bygger således i praktiken på att de militära respektive civila underrättelsefunktionerna allt för mycket lämnas att själva fastställa egna mål för underrättelseverksamheten. De inhämtar samt bearbetar information, som därefter delges i stor utsträckning inom den egna myndigheten eller det egna departemen- tets verksamhetsområde. Ett visst icke formaliserat underrättelse- samarbete sker dock mellan underrättelsetjänsterna dels genom kon- takter mellan handläggare vid myndigheterna och genom informella samrådsgrupper, som i allmänhet bildas på ad hoc-basis, dels genom Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 249 delgivning av underrättelser, som bedöms vara av intresse för andra myndigheter. En fördel med detta system kan i och för sig vara att en och sam- ma säkerhetspolitiska underrättelsefråga kan bli belyst från flera håll med utgångspunkt i respektive myndighets speciella funktion och att regeringen i egenskap av beslutsfattare på högsta nivå själv kan vär- dera och göra en sammanvägd bedömning. Detta kräver emellertid ett samordnande organ i , som kan bereda och ställa samman underrättelsematerialet. En sådan funktion eller organ finns inte. I det tidigare omnämnda beslutet i anslutning till regleringsbrevet för Försvarsmakten och i vissa avseenden även i beslutet i anslutning till regleringsbrevet för FRA anger regeringen särskilda övergripande underrättelsebehov. Dessa tar sikte på att ge regeringen underlag för beslut om Försvarsmaktens -beredskap, operativa verksamhet och förbandsproduktion, -hävdande av rikets territoriella integritet, -insatser av och stöd i samband med internationella insatser, -planering, vidmakthållande och utveckling av försvarsresurser bl.a. i ett anpassningsperspektiv, -krigsplanläggning och ledning av stridskrafter. Vidare skall den militära underrättelsetjänsten enligt besluten ge rege- ringen förvarning om förhållanden i vår omvärld, som kan påverka landet i politiskt eller militärt avseende. Tjänsten skall förse rege- ringen med uppgifter om den militära verksamheten i omvärlden och underlag för regeringens bedömning av den allmänna utrikes- och säkerhetspolitiska utvecklingen. Dessa generellt uttryckta underrät- telsebehov återspeglas även i olika regeringspropositioner. Ledningscheferna inom Högkvarteret och cheferna för de tre för- svarsgrenarnas centra samt militärbefälhavarna har att före till MUST anmäla sina militära underrättelsebehov. På samma sätt kan och civila myndigheter hos MUST anmäla underrättelsebehov, som bedöms kunna tillgodoses genom den militära underrättelsetjänsten. Mot bakgrund av de anmäl- da informationsbehoven preciseras dessa efter en dialog mellan MUST och anmälaren (uppdragsgivaren eller beställaren). Underrät- telsebehoven anges eller inriktas därefter i det tidigare nämnda (se avsnitt 2.4.4) inriktningsdokumentet FM INRI US, genom vilket in- 250 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder hämtningsuppdrag också ges åt olika underrättelseorgan. I anslutning till inriktningsdokumentet utfärdar MUST även en s.k. produktions- plan för den vidare underrättelseprocessen. Underrättelsebehov anmäls även till MUST efter hand. Detta för- anleder då, om underrättelseinhämtningen inte kan anstå till nästa or- dinarie anmälningstidpunkt, särskilda uppdrag till olika inhämtnings- organ eller ominriktningar, justeringar eller preciseringar av tidigare givna uppdrag. Underrättelseuppdrag ges även direkt, utan att MUST engageras, av regeringen och civila myndigheter till olika inhämt- ningsorgan, i första hand till FRA, FOA och FMV. Det är då huvud- sakligen fråga om icke-militära underrättelser. Verksamheten vid FRA styrs således till stor del från andra än militära utgångspunkter bl.a. genom olika uppdrag från och myndigheter. FOA och FMV får endast i mindre utsträckning underrättelseuppdrag från andra än MUST. Underrättelseprocessen skall styras av de behov av underrättelser, som uppdragsgivarna anger, och behoven utgör grunden för inrikt- ningen av underrättelseorganen. Preciseringen av underrättelsebeho- ven, men även en fortlöpande kontakt mellan uppdragsgivare och un- derrättelseorgan för justeringar av behoven och inriktningen, är såle- des av central betydelse. De underrättelsebehov, som regeringen har givit uttryck för i be- sluten i anslutning till regleringsbreven och i olika propositioner, har med några kompletteringar tagits in i stort sett oförändrade år i inriktningsdokumentet FM INRI US så- som allmängiltiga uppgifter för den militära underrättelsetjänsten. Uppgifterna är centrala för den militära underrättelsetjänsten och verksamheten har byggts upp kring dessa. Någon precisering, närma- re definiering eller prioritering av de angivna behoven har emellertid inte gjorts, utan dessa framstår som generella trots att det rör sig om en period av stor föränderlighet. Såsom framgår ovan under avsnitt 4.1 får angelägenhetsgraden, när det gäller de olika nyssnämnda grundläggande underrättelsebeho- ven, anses ha förskjutits väsentligen med anledning av de senaste årens snabba förändringar i omvärlden och ett därav föranlett vidgat säkerhetsbegrepp, som bl.a. inrymmer de s.k. nya hoten. En tyngd- punktsförskjutning har således skett från operativa och taktiska under- rättelser mot strategiska sådana i ett vitt säkerhetspolitiskt perspektiv. måste emellertid underrättelsetjänsten hålla en tillfredsstäl- lande grundberedskap, vilket bl.a. har påpekats av Försvarsbered- ningen (se Ds 1999:2 s.163). Helt andra krav än tidigare måste numera i den praktiska tillämp- ningen ställas på omfattningen av och på flexibilitet i inriktningen av Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 251 underrättelsetjänsten och på en bredare och mer långsiktig analys av omvärldsutvecklingen. Det ställer också ökade krav på såväl inhämt- nings- som analyskapacitet. Sådan finns redan tillgänglig i form av sakkunniga inom politik, samhällsvetenskap, ekonomi m.m., utanför den militära underrättelsetjänsten bl.a. hos UD, vilket skall beröras mera nedan i avsnitt 8.4. Det reser emellertid frågan om den militära underrättelsetjänstens uppgift och ansvar för att, enligt de grundläg- gande underrättelsebehoven, ge politisk förvarning eller underlag för regeringens bedömning av vad som bör anses omfatta den allmänna utrikes- och säkerhetspolitiska utvecklingen. Härtill kom- mer att förändringar i inhämtningsmöjligheter och inhämtningsmeto- der i dagens läge ger tillgång till information, som var till- gänglig endast genom den militära underrättelsetjänsten och då moti- verade tjänstens engagemang härvidlag. Detta kommer att beröras i avsnitt 8.3. Från de militära underrättelseorganens sida har bestämt och i flera sammanhang inför kommittén påtalats, att det möter problem med regeringens generellt uttalade underrättelsebehov, såsom de har stått i stort sett oförändrade i besluten i anslutning till regleringsbreven. Det krävs enligt underrättelseorganen en preci- sering av behoven samt en närmare och fortlöpande diskussion med företrädare för om inriktningen av underrättelseor- ganen. Det måste ske inte minst för att hålla takt med den snabbt skiftande omvärldsutvecklingen. Motsvarande krav på en beställarfunktion i har även framförts från före- trädare för . Det har även påpekats att det behövs en samordnande funktion i i fråga om inriktningen av den militära underrättelsetjänsten och den civila underrättelsetjänst, som bedrivs i första hand genom UD. En samordnande funktion i har att främst ta sikte på sådan information, som regeringen behöver för att bedriva säkerhetspolitik och i begränsad grad på information, som myndigheterna behöver för att bedriva den egna verksamheten. Sålunda anses det att det saknas en funktion i , som kan tjäna som regeringens beställare av underrättelser och som kan föra en dialog med underrättelseorganen om inriktningen av deras verksamhet. 252 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder Inhämtningen av underrättelser och de inhämtande underrättelseorga- nens verksamhet styrs av underrättelsebehoven. Som har framhållits ovan under avsnitt 4.4 har de nya säkerhetspolitiska förutsättningarna medfört att tyngdpunkten i den militära underrättelsetjänstens verk- samhet har förskjutits från underrättelser om en presumtiv fiendes militära förmåga och ett relativt tidsnära angreppshot mot att lämna underrättelser om en sådan fiendes avsikter och militära handlings- möjligheter i ett längre tidsperspektiv. Sålunda anses ett invasionshot mot vara ringa eller så gott som obe- fintligt. Det har generellt sett inneburit att mindre vikt läggs vid ope- rativa och taktiska underrättelser, som syftar till att klarlägga en mili- tär förmåga. Större vikt läggs i stället vid strategiska underrättelser, som tar sikte på politiska avsikter hos en eventuell fiende och dennes möjligheter att i ett längre perspektiv skapa militära förutsättningar för ett anfall. I kommitténs direktiv har framhållits att behovet av underrättelse- inhämtning i dagens läge inte är lika dominerande som tidigare i fråga om inriktningen av totalförsvarets beredskap och uthållighet, operativ planläggning och operativ ledning i säkerhetspolitiska kriser och krig. Kraven på denna del av underrättelseinhämtningen utgår för närva- rande främst från de beredskapskrav, som skulle uppkomma i en mer spänd internationell situation. har enligt direktiven inhämt- ningsbehovet ökat när det gäller att bidra till att utforma och föra sä- kerhetspolitiken på kort sikt liksom att utforma försvarspolitiken. Som bl.a. framgår ovan av avsnitt 2.2 sker informationsinhämtning genom ett antal olika metoder, som i och för sig kan anges. Utbudet av informationskällor kan sägas vara synnerligen stort. De vanligaste metoderna för inhämtning brukar anges enligt följande. Det är fråga om bl.a. uppföljning av massmedia, litteraturstudier, sökning i data- baser m.m. och s.k. personbaserad inhämtning grundad bl.a. på iakt- tagelser genom utlandsstationerad personal, genom samtal med flyk- tingar, emigranter och utlandsresenärer samt genom samverkan med andra länders underrättelsetjänster. Information erhålls också genom materialundersökningar och forskningsprojekt. Vidare sker inhämt- ning genom tekniska metoder såsom signalspaning, satellit- och annan foto- eller teknisk bildspaning samt fartygs-, flyg- och markspaning Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder 253 med bl.a. radar eller sensorer. I underrättelsesammanhang brukar de anglosachsiska benämningarna OSINT, HUMINT, SIGINT, IMINT, m.fl. användas. Statsmakterna har satsat betydande ekonomiska re- surser på underrättelsetjänstens inhämtning och inte minst på tekniska inhämtningsmetoder såsom signalspaning. Vissa frågor om spanings- satelliter samt informations- och ledningskrigföring behandlas i senare avsnitt.