sou · GNB392d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Historien lär att frågor om vilka som bör bekosta partiverksamhet och valkampanjer, samt när och hur detta lämpligast bör ske, kräver kontinuerlig diskussion och öppenhet i demokratin. Runt om i den demokratiska världen söker politiska beslutsfattare att finna effektiva koncept för problemlösning. I vissa länder har genomgripande reformer genomförts, i andra har partiella omdaningar vidtagits kontinuerligt under åttio- och nittiotalen. fanns de mest reglerade systemen i där valsystemen är kandidat- centrerade. Däremot var de europeiska länderna med företrädesvis particentrerade valsystem föremål för betydligt lägre grad av reglering och kontroll.2 går utvecklingen mot mer av styrning och kontroll även i de europeiska länderna. Korruptionsskandaler och stigande legitimitetsproblem har bidragit till denna utvecklingstendens. Det har dock funnits en uppenbar strävan bland beslutsfattare att finna 1Partifinansiering används här ofta som ett samlingsbegrepp för finansiering av partier, kandidater eller valkampanjer 2Nassmacher, K-H., Comparing Party and in Western Democracy i Gunlicks, A., (ed.) Campaign and in North and Western Europe. Westview Press 1993.; Lösche, P., Problems of Party and Campaign Financing in and the - Some Comparative Reflections i Gunlicks. A., 1993 a a. 18 Att sätta gränser för pengars makt modeller som inte bara förhindrar problem och oegentligheter utan även skapar incitament för att partifinansieringen präglas av positiva demokrativärden. Rättvisa, förankring, öppenhet och transparans är sådana värden som ofta legat till grund för reformarbeten. Rättvisa har i detta sammanhang att göra med önskvärdheten av att skapa jämnare fördelning av resurser mellan partier/kandidater. Alltför stora skillnader kan snedvrida den politiska konkurrensen och förhindra att olika politiska opinioner får genomslag i valen. Med de olika former av offentliga anslag som införts på bred front har statsmakten också utvecklat effektivare instrument för styrning och kontroll, inte bara av de offentliga stöden utan även av partifinansie- ringen i stort. Att gynna förankringsvärdet innebär att skapa förutsättningar för att finansieringen blir diffentierad och att inte bara de stora offentliga eller privata bidragen blir attraktiva. Även de små bidragen bör ha betydelse. Här finns en föreställning om att det finns ett demokratiskt värde i att partier och kandidater bevarar och helst förstärker beroendet av medlemmar och sympatisörer. Partier bör förankras på gräsrotsnivå för att de inte ska perverteras till entreprenö- rer för starka organiserade intressen eller bli integrerade i statsappara- ten. Öppenhet och transparans (genomskinlighet) har blivit 1990-talets demokratiska honnörsord och svaret på de flesta legitimitetsproblem i politiken, så även i detta sammanhang. Öppenhet och transparans ses ofta som grundläggande värden för insyn och kontroll som kan förhindra snedheter, oegentligheter eller kriminalitet i samband med partifinansiering. Öppenhet är en egenskap som är kopplad till aktörers attityder till insyn över verksamheter och interaktioner. I vissa fall gäller det att öppna upp från ett tidigare slutet läge, i andra fall att förbättra från en lägre grad av insyn eller från en situation där skillnader mellan principiell inställning och praktik varit betydande. Det måste finnas vissa rättsliga mekanismer som skapar förutsättningar för genomskinlighet och gör att det tillämpas i praktiken. Öppenhet och transparans förutsätter exempelvis att medlemmar, väljare och medier får tillgång till regelbundna och korrekta redovisningar för att få kunskap om vilka som stöder partier och kandidater ekonomiskt och om detta sker på ett etiskt godtagbart sätt. Förhållandet att beslutsfattare deklarerar sina goda målsättningar och intentioner garanterar som bekant inte att resultaten blir därefter. Bestämmelser om partifinansiering tillhör de demokratiska spelreglerna i ett politiskt system och påverkar på så sätt villkoren för den politiska konkurrensen mellan partierna. Partistrategiska hänsyn – vem vinner och vem förlorar vad – präglar allt som oftast argumentation och Att sätta gränser för pengars makt 19 ståndpunkter, slutprodukterna kan i sämsta fall bli urvattnade kompromisser. Syftet med denna studie är att inhämta internationell kunskap och erfarenhet av partifinansiering särskilt i valkampanjer. Avsikten är att visa på synsätt och modeller för problemlösning som formulerats vid reformer som genomförts i demokratiska länder. Det är främst tre breda frågeställningar som står i centrum för intresset3, nämligen: 1)Vilka problemlösningar har prövats för att hålla kostnaderna för valkampanjerna i schack och minska ojämnheter i resurstillgång? 2)Vilka problemlösningar har prövats för att minska risker för oegentligheter och korruption? 3)Vilka system har prövats för kontroll och övervakning av regler? Studien är ingen regelrätt genomgång av situationen för partifinansie- ring land för land utan har en problemansats som riktar intresset på skilda typer av lösningar som prövats för att minska några av de vanligaste riskerna för tillstånd som är oönskade i samband med partier och pengar.4 Ansatsen gör det möjligt att laborera friare i förhållande till de ofta omfattande och komplicerade reformer som växt fram i flera länder. Det är emellertid förknippat med svårigheter att jämföra regelsystem och enskilda bestämmelser mellan olika stater, i förekommande fall även federal nivå, delstater och kommuner. Visserligen är de frågeställningar som står i centrum av generell karaktär, men när det gäller problemlösningar försvåras jämförelsen av att en offentlig policy i form av lagstiftning (reformer) eller andra överenskommelser ofta är kopplade till specifika egenskaper och situationer hos varje stat. Trots detta finns i dessa koncept en mängd kunskaper och erfarenheter som kan tjäna som kreativa förebilder, alternativt varnande exempel. Olika egenskaper i partisystemet: (partistruktur, konkurrens, skiljelinjer m m) respektive i valsystem (personval/partival, nomine- rings- och valprocedurer, mandatperioder m m) påverkar inte minst 3Partifinansiering inbegriper en mångfald aspekter och alla kan inte behandlas här. T ex behandlas här inte den reglering av finansiering av folkomröstningar som utvecklats i flera länder. 4Ambitionen är på intet sätt att göra någon utvärdering av olika länders reformer och problemlösningar. Sådana utvärderingar finns i marginell omfatt- ning och gäller då inte alltid de senast gjorda förändringarna. 20 Att sätta gränser för pengars makt resursbehov, var pengarna samlas och när, var, och hur de förbrukas. Det finns olikheter mellan stater som kan ha betydelse för hur riskerna utvecklas inom partifinansieringen och som påverkat vilka problem- lösningar som prövats. Här bör också uppmärksammas konstitutionella skillnader exempelvis hur många val som förekommer på olika nivåer, om det är en federation eller enhetsstat etc. Författningsdomstolar kan spela en nyckelroll när det gäller att påtala utvecklingstendenser som snedvrider målsättningar i offentlig policy, granska lagar för att bland annat se om politikerna fallit för frestelsen att gynna sina egna partier och sina finansiärer. Det kan också finnas andra maktförhållanden – allmänt i samhället och politiken, men även inom partiorganisationer – som har betydelse för hur partiernas finansiering ser ut och utvecklas och vilka problem som uppstår och bör lösas. Skillnader i politisk kultur, politisk stil, normer och traditioner kan påverka både problembilden och förutsättningarna för olika problemlösningar. Partierna har dessutom olika karaktär. Vissa enheter är utpräglade medlemspartier, eller har rötter i sådan tradition, medan andra har liten kår av anslutna medlemmar eller sympatisörer och bedriver sin verksamhet nästan uteslutande i de valda politiska församlingarna och under valkampanjen. Det senare innebär ofta att partiorganisationen är svagt utvecklat. Andra viktiga skillnader är naturligtvis partistorlek, om det är regeringsbärande partier eller parti i opposition, lokala partier eller rikstäckande etc. Stävja kostnader och minska snedheter i resurser i valkampanjer Politiska partier har alltsedan begynnelsen haft olika tillgång till pengar. Skillnaderna i resurshänseende har kopplingar till vilka samhällsgrupper och intressen som stått bakom ett parti och vilka grupper som en gång bildade partiet och vilka som varit beredda att ekonomiskt stödja det. Vissa partier har levt främst på små men regelbundna bidrag och avgifter från medlemmar och sympatisörer samt inkomster från diverse försäljningsaktiviteter (medlemsfinansie- ring) medan andra har helt eller delvis kunnat finansiera sin verksamhet genom färre men större bidrag, donationer eller anslag från organiserade intressen (s k plutokratisk finansiering), och åter andra är helt beroende av offentliga anslag. En omfattande mobilisering av frivilliga valarbetare har i viss grad kunnat kompensera bristande ekonomiska resurser i valen. Denna bytesbalans har dock försvårats i takt med att massmediernas betydelse ökat för politiken. Bland argumenten för införandet av offentliga anslag fanns just behovet av pengar och att den privata finansieringen, främst medlemsfinansie- Att sätta gränser för pengars makt 21 ringen, inte klarade de resursbehov som partiernas anpassning till nya mediavillkor och den administrativa uppbyggnaden av partiorganisa- tionerna krävde.5 Snedvridning av den politiska konkurrensen i valen En principiellt viktig aspekt är att ojämn fördelning av resurser kan snedvrida den politiska konkurrensen i demokratiska val. På en privat finansieringsmarknad där särintressen eller enskilda med betydande ekonomiska tillgångar agerar – utan legala restriktioner – kan sådana tillstånd uppstå när en kandidat eller ett parti drar till sig utomordentligt stora summor pengar. Den yttersta frågan i detta sammanhang är om finns det en risk att det parti eller den kandidat som har mest pengar av detta skäl kommer att vinna valkampen? Kan man misstänka att någon kan köpa sig politiska maktpositioner och därmed se till att folkviljan manipuleras?6 Farhågan att pengar vinner val har med allt större allvar förts fram i . Penningflödena i de amerikanska valkampanjerna har nått svindlande belopp och vetenskapliga studier visar på betydande skevheter. Kandidater till offentliga poster som söker återval visar sig ha betydligt större sannolikhet att vinna än sina utmanare. Kopplingar- na till ekonomiska resurser är påtagliga. De som söker återval har i regel högre kampanjkostnader, bättre access till finansiärer än de relativt okända utmanarna. Undersökningar visar att av de som söker återval lyckas. Från finns resultat som visar att av de kandidater som haft mest pengar också vunnit.7 Det tycks dock som om pengar spelar en något större roll i valen på den federala nivån i . Kampanjkostnaderna på delstatsnivå kan 5Gidlund, G., Partistöd. 1983; Nassmacher, K-H., 1993 a a 6Se exempelvis: Heard, A., The Costs of Democracy. 1960; , H., Money in Politics. Public Affairs Press. 1972: , G., Money in Congressional Elections. 1980; Squire, P., Candidates, Money, and Votes - Assessing the State of . Quarterly, Vol. 48, No 4 (), pp. 7Konkurrensen i amerikanska val se exempelvis: , G., 1980 a a; Sorauf, F., : Myth and Reality. 1992; , R.,Campaign and in the American States i Gunlicks, A., (ed) 1993 a a: Epstein, D and Zemsky, P., Money Talks: Deterring Quality Challangers in Congressional Elections. Vol 89, No.2:295-308. 22 Att sätta gränser för pengars makt variera beroende på faktorer som har att göra med den aktuella konkurrenssituationen och partiets styrka i distriktet, nämligen: om det finns en kandidat med som söker återval, hur stark partiorganisationen är, mediatillgången och hur populationen kan karaktäriseras i valdistriktet.8 Forskare har med varierande framgång lagt ned ansträng- ningar för att med hjälp av matematiska modeller ge vägledning om när och hur pengar ska satsas. Vissa poängterar också vikten av att betrakta valkampanjen inte bara som en enda lång process utan bestående av flera faser där varje fas har sin speciella logik och strategi.9 De skevheter som uppstått i de amerikanska valen utgör utan tvivel ett växande demokratisk problem – även bortsett från den näraliggande frågan om vilka särintressen det är som på detta sätt kan köpa sig makt. Konkurrensen mellan de politiska alternativen fungerar inte på ett tillfredsställande sätt. En hög kostnadsutveckling kan i sig påverka rekryteringen till politiska poster negativt. I länder med utpräglade personval, där kandidater i hög grad själva måste samla in medel till sina kampanjer, riskerar andelen som kan ställa upp som kandidater att minska om kostnaderna blir alltför höga. Vad beträffar bör det självfallet noteras att amerikanska valkampanjer har sina speciella förutsättningar och är i en storleksklass för sig och: Med en population på cirka 250 miljoner medborgare och inte mindre än 51 olika valsystem (inkluderat den federala nivån) och frihet att köpa och utnyttja medier för politisk reklam är valkampanjer en gigantisk bransch.10 Men även bortsett från detta är nivåerna jämförelsevis höga. I ett försök att jämföra de 8Gierzynski,A., and Breaux, D., . Paper presented at the annual meeting of , , . , 1991 (refererad i , R., 1993 a a). 9Se exempelvis: Epstein, D., and Zemsky, P., 1995 a a; Hinckley, K., A and , J. C., Fund-raising in Presidential Nomination Campaigns: The Primary Lessons of 1988. Vol.49, No.4:693-717 , W. G., Comment: Of Money and Momentum. Vol.49, No.4:719-726; , C., and McBurnett, M., Up Close and Personal: Campaign Contact and Candidate Spending in U.S. 50, No. 96.Damore, D. F., A Dynamic Model of Candidate Fundraisning: The Case of Presidential Nomination Campaigns. Vol 50, No.2:343-364. 10Herrnson, P. S., Politics: Campaign Spending and Reform in Federal Elections i Gunlicks, A., 1993 a a; Barbrock, A.T.,Crossing: in and the . No.3: 434-445. Att sätta gränser för pengars makt 23 brittiska och amerikanska valkostnaderna för respektive nationella parlament kom till uppskattningen att relationerna var i storleksordningen 1 till 5.11 Rapporter från den myndighet som övervakar att den federala lagstiftningen (, FEC) efterlevs, visar dock på en försiktig minskning av kostnaderna för valkampanjerna –1998. Kandidaterna till Kongressen använde under den valperioden vilket är en minskning med i förhållande till perioden –1996.12 Kan man utifrån amerikansk politik dra den generella slutsatsen att den kandidat som har mest pengar kommer att vinna valet? Med den starka reservationen att det finns många osäkra faktorer som spelar roll i en valkampanj – från de som nämndes ovan till att även innefatta olika skandaler som spolierar chanserna att vinna, kan ändå försiktigt konstateras: att stora ekonomiska resurser – rätt utnyttjade – ger betydande fördel i valkampen, men garanterar ingen valseger. Lagstadgat eller frivilligt förhandlat utgiftstak Ett drastiskt sätt att stävja kostnadsökningarna är att genom lagstiftning införa en gräns för vad en kandidat får använda i sin valkampanj (exenditure limits). Ett alternativt sätt att få kontroll över kostnaderna är att försöka få en kandidat att frivilligt hålla en kostnadsgräns och som ersättning för detta få ta del av offentliga medel till valkampanjerna – dvs att införa ett slags förhandlat utgiftstak. En principiellt viktig fråga som brukar debatteras i samband med lagstadgat utgiftstak för valkampanjer är om detta står i strid med yttrandefriheten. I förklarade 1976 nämligen att det utgiftstak för kandidaters valkampanjer som infördes i samband med den stora finansieringsreformen 1974 (FECA) stred mot 11Barbrock, A. T., 1994 a a. 12Kandidaterna för Representanthuset använde under valåret 1997-1998, vilket skall jämföras med för perioden innan. (FEC Reports on Congressional Fundraising for 1997-98. , 1999 News Realises. press/canye98.htm ). Totalt kostade president- och kongressval för kandidater och partier, speciella intressegrupper och enskilda 1996 inte (uppgiften hämtad från: Standards in Public Life. The Funding of Political Parties in the . Fifth Report of in Public Life. 1998.Vol 1: 178, som refererar till , K. F., i Peele, G et al (eds) Developments in American Politics. 24 Att sätta gränser för pengars makt författningen och yttrandefriheten. Detta till trots finns i en kontinuerlig diskussion kring behovet av restriktioner för att bringa ned kostnaderna. De frivilliga överenskommelserna som finns i flera amerilkanska delstater är således ett sätt att undvika att komma i konflikt med författningen (First Amendment Rights). Även i har uppmärksamheten kommit att inriktas på frågan om denna typ av begränsningar är förenlig med yttrandefriheten efter rättsfall i för mänskliga rättigheter 1998.13 Lagstadgade utgiftstak förekommer i , , , , , , , och . Koncepten har varierande utformning, men är ofta baserade på en beräkning av i vilket sammanhang kandidaten konkurrerar, dvs hur många mandat som skall besättas i valdistriktet och storleken på distriktet. Kontrollen sköts av särskild myndighet. Det kan vara av intresse att notera att i den omfattande finansieringsreform som förbereds i har en särskild kommitté under ledning av of Bladen (Standards in Public Life) bl a föreslagit ett utgiftstak för valkampanjer på nationell nivå. finns redan ett utgiftstak för hur mycket pengar som får användas av kandidater på lokal nivå. Beloppen är baserade på invånarantal i distriktet. För ett distrikt med 69.500 väljare innebär detta ca per kandidat. Den nu föreslagna hatten (cap) skall gälla för de nationella valen och innefatta, förutom ett utgiftstak på för ett parti, även namngivande av och förbud mot alla utländska donationer. Labour motiverar sin positiva syn på detta förslag genom att hänvisa till en av de principer som ligger till grund för reformen nämligen equality of electoral opportunity. I den brittiska argumentationen uttrycks även en oro över den upptrappning av resurser som förekommer i valkampanjer när två stora partier försöker att maximera sina inkomster för att vinna. Risken finns, menar man, att det frodas en cynism bland väljarna – en tro att val kan vinnas med pengar. Dessutom anser kommitten att det är orimligt att partiledare skall ägna mycket tid åt insamling av pengar.14 I finns sedan reformen 1974 (The Election Expenses Act) en rigorös reglering av hur mycket ett parti och en kandidat får använda i 13Den brittiska diskussionen kring detta, se Standards in Public Life. The Funding of Political Parties in the . 1:126 ff . a a 14Ibid sid 20. Att sätta gränser för pengars makt 25 valen på federal nivå.15 Beloppet baseras för en kandidat på en beräkning av antalet namn på listan i valdistriktet i förhållande till ett medelvärde och antalet kandidater geografiskt räknat. För ett registrerat parti beräknas beloppet utifrån en formel med multiplicerad med antalet namn på på de listor som partiet har i valdistrikten och där partiet finansierar en kandidat.16 Utgiftstaket för kandidater val var i genomsnitt 62,624 respektive 11,353,för ett parti som bidrog till kandidater i alla 301 distrikten. På delstatsnivå är lagstiftningen varierande vad gäller sådana begränsningar i kostnader för valkampanjerna. Även har infört begränsningar för hur mycket valkampanjer- na får kosta. Utgiftstaket gäller där både för kandidater (ibland tillsam- mans med parti), lokalt liksom på nationell nivå. Beloppen är differentierade och baseras på hur stort distriktet är. En kandidat i ett distrikt med tre mandat kan använda , om det gäller ett distrikt med 5 mandat.17 I finns inga gränser satta för de nationella partierna men däremot för kandidaterna.18 I har partierna gränser för hur mycket pengar som får spenderas på valkampanjerna och dessutom har partierna en begränsning i hur mycket som får användas till köp av reklamtid i privata TV- och radiostationer, av valbudgeten.19 införde statligt partistöd i samband med den omfattande finansieringsreformen 1988 och kopplade också detta samman med ett system av utgiftstak för olika val för kandidater såväl som för partier.20 15Reformen blev resultatet av en genomgång av området efter omfattande problem och skandaler, se Stanbury, W. T., Financing Federal Politics in in an Era of Reform i . Gunlicks (ed), 1993 a a.; Information och lagtext se: Election on - General 16Myndigheten (The Chief Electoral Officer) ger ett preliminärt beräknat tak för kostnaderna för att underlätta planering av valbudgeten. 17Standard of Public Life. 18Presidentkandidater 1,14milj pund, dvs 6.000 x den nationella minimi- månadslönen; Kandidater till , dvs 200 x den nationella minimi-månadslönen; Kandidater i allmänna val , dvs 50 x den nationella minimi-månadslönen; Kandidater i regionala val , dvs 25 x den nationella minimi-månadslönen; Kandidater till lokala val , dvs 25 x den nationella minimi-månadslönen (Standards of Public Life. 1998 a a.) 19Standards in Public Life. 1998 a a. 20Lagarna nr 88-226, 88-27 1988. Drysch, T.,. of , i Gunlicks, A (ed) 1993 a a 26 Att sätta gränser för pengars makt Det är möjligt att erhålla ersättning för av de stipulerade kostnadsgränserna genom ett utarbetet system för statligt stöd om man erhåller av rösterna. För presendentkandidater gäller en tredjedels ersättning och dessutom vissa villkor. Utgiftstaken är följande: presidentkandidat per kandidat i den första omgången och i den andra; val till parlament + för varje invånare ; val till ; regionala och lokala val mellan –för varje invånare beroende på vilken typ av val det är fråga om och storleken på det aktuella territoriella området.21 Resultat från undersökningar från , och visar att utgiftstak inte alltid fungerar tillfredsställande. tenderar tak bli golv, vilket bl a skedde i där presidentvalskampanjerna ledde till kostnadsrekord.22 I vissa fall, exempelvis har maximibeloppet indexreglerats för att valkostnaderna skall kunna tillåtas stiga i samma takt som andra priser. Där bör även uppmärksammas att utgiftstaket i inte gäller kandidaternas nomineringar; processer som i vissa valsystem kan bli både omfattande och kostsamma. I har utgiftstaket givit oavsiktliga skevheter. Det var de nationella valkampanjerna som kom att utvecklas till att bli de mest kostsamma och kandidater förstärkte den tendensen genom att de medvetet sökte undvika att ta upp frågor som kunde kopplas direkt till någon valkrets. Det ensidiga utgiftstaket på lokal nivå medverkade således till en centralisering och nationalisering av valkampanjerna23; ett förhållande som man nu söker rätta till genom att också införa ett nationellt utgiftstak.24 Den mest problematiska bilden torde komma från där den särskilde kontrollören (the State controller) tvingats att regelbundet anpassa regelsystemet till verkligheten, dvs justera gränsvärden, öka den del av inkomsterna som kommer från partiernas egna resurser, mildra eller till och med annullera sanktioner för överskridande av utgiftstak. Att kontrollen är viktig för att upprätthålla trovärdigheten i fråga om bestämmelser om utgiftstak visar även erfarenheten från . Där har det införda utgiftstaket års 21Standards of Public Life. 1998 a a. 22Drysch, T., 1993 a a. 23Johnston, R. J. Pattie, C. J. , L.C. The Impact of Constituency Spending on the Result of the 1987 British General . Electoral Studies, 1989. 8, No.2:143-155. Pinto-Duschinsky, M. Trends in British Party Funding 1983-1987. 1989.Vol.42, No.2:197-212. 24Mendilow, J., Public Funding and Party Transformation in . Comparative Political Studies, 1992. Vol.5, No.1:90-117. Att sätta gränser för pengars makt 27 reform överskridits ett antal gånger med kännbara böter som följd.25 Effektiviteten i detta koncept kan således under vissa omständigheter bli lågt. På delstatsnivå i sker intressanta experiment med frivilliga överenskommelser med kandidater om utgiftstak mot att i gengäld få ta del av offentliga medel.