sou · GNB397d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Vidare är man kritisk till att socialförvaltningarna tenderar att dubblera verksamhet som bedrivs på annat håll, främst arbetsförmedlingen. Gruppen menar att detta är en följd av att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i hög grad styrs av arbetslöshetsförsäkringens utformning. Åtgärderna sätts in för att kvalificera dem med försäkring till förlängd ersättning. De som står utan försäkring blir också utan åtgärder och tvingas träda in. Men prioriterar i sin tur åtgärder som ger klienter möjlighet till A-kassa eller arbetsmarknadsutbildning. Strävan blir sna- rare att minska socialbidragen än att minska bidragsberoendet. Reha- bilitering är ett annat område där OECD-gr uppen pekar på dubbelarbete, övervältring och dåligt samarbete. Generellt sett anser OECD-gruppen att den institutionella strukturen på detta område är komplex och svåröverskådlig. Det finns både många nivåer och många institutioner som arbetar parallellt. Det är svårt att ange vem som egentligen är ansvarig och det finns en tendens att skjuta över ansvaret mellan olika myndigheter. Eftersom så många instanser är involverade riskerar man att tappa bort det överordnade syftet; att ge bistånd så snabbt som möjligt för att ge så många som möjligt hjälp till självförsörjning. 2.3.3Socialbidragen och arbetskraven – en internationell utblick lade president fram ett genomgripande reformförslag för socialbidragssystemet. Förslaget, som utgick från fortsatt federal reglering, innebar att villkoren för bidrag skärptes. Bland annat föreslogs att bidraget skulle skäras ned eller upphöra om en person t.ex. inte var beredd att delta i utbildningsprogram m.m. och att fäder inte skulle slippa undan sitt ekonomiska ansvar lika lätt som . Åtgärder för att minska antalet tonårsgraviditeter skulle stärkas och unga mödrar skulle inte automatiskt få ökade bidrag om de fick ytterligare ett barn. Förslaget föll i kongressen. fick republikanerna majoritet i kongressens båda kamrar. I kraft av sin majoritetsställning drev republikanerna hårt kravet på en radikal socialbidragsreform. lade presidenten två veton mot förslaget, men när det en tredje gång hamnade på hans bord skrev han under den lagstiftning som gäller "The Personal Responsibility and Work Opportunity Act (PRWOR)". Vissa delar av reformen trädde i kraft medan andra genomfördes suc- cessivt under budgetåret. Ett utmärkande drag i det nya regelverket är en långtgående delege- ring till delstaterna och ökad flexibilitet såväl på federal som på delstats- och lokal nivå. Dessutom finns det inte längre någon federalt garanterad kontantutbetalning till behövande. Varje delstat tilldelas en viss summa pengar (block grant). Delsta- terna får utforma åtgärderna på det sätt som passar lokala förhållanden, men de ska uppfylla vissa mål. Det finns också en federal bestämmelse om tak för kontantutbetalningar. Den innebär att socialbidrag som kontantutbetalning inte får ges mer än 60 månader () under en per- sons hela levnad. Dispens kan ges för högst av samtliga fall. Delstaterna ska också få en ökande andel av bidragstagarna över från bidrag till arbete. Perioden börjar då kravet på övergångar är och avslutas då kravet är för familjer med endast en förälder. Målsättningen är ett snabbt tillträde till sysselsättning, "from welfare to work". Arbetsvillkoret är obligatoriskt. För bidragstagare som vägrar delta i arbetsmarknads-pro- gram eller dylikt minskas bidraget . Under vissa beting- elser kan det dras in helt och personen i fråga stryks från listan över berättigade personer. Delstater som inte lever upp till målsättningarna drabbas av sanktio- ner. Om t.ex. en delstat fortsätter med kontantutbetalning till personer som fått bidrag reduceras delstatens anslag från federala medel . Organisationen för bl.a. socialarbetare anser att tiden är för kort för att kunna utbilda personal till att fylla inte bara sin traditionella roll utan också rollen som arbetsförmedlare. Inga medel har heller öronmärkts för utbildning och budgeten är stram. Kontrollverksamhet av olika slag ökar också. SOU 1999:97 utveckling 101 Krav på aktivering i och Socialtjänstlagens krav på aktivering för rätt till socialbidrag har sin motsvarighet i socialtjänstlagstiftningen i och . Men i dessa länder infördes kravet på aktivering tidigare än här, varför det finns några studier som belyser vilka effekter ett sådant krav kan få. I infördes den lag (Lov om aktivering), som kräver av kommunerna att de ska erbjuda arbetslösa relevant akti- vering. Den enskilde som får ett sådant erbjudande har inte rätt att tacka nej till detta. Om han eller hon gör det kan socialbidraget dras in. Två danska forskare har studerat 17 hur lagen har fungerat. Det över- gripande intrycket är positivt. Forskarna menar, att lagen tycks ha fun- gerat väl och accepteras av såväl handläggare som de som söker bidrag. Handläggare som har intervjuats svarar att de bara ibland använt sig av möjligheten att dra in biståndet. Sökande, som har intervjuats, har inte givit uttryck för att de känner sig kränkta eller att de egentligen känt sig tvingade. De har upplevt att de erbjudanden de har fått är relevanta. Det finns en stor spännvidd i den faktiska aktiveringen. Ett fåtal har lyckats få en placering i det privata näringslivet. Å andra sidan finns de som i stort sett bara "visar sig för att trycka på en knapp". Relevant ak- tivering är med andra ord ett mycket vitt begrepp, som man tolkar med mycket stor hänsyn till den enskildes förutsättningar. I en norsk studie18 beskrivs de norska erfarenheterna av krav på ak- tivering för socialbidrag. I samband med en muntlig presentation av rapporten gjorde författaren till rapporten följande observationer: För det första – det kommunala självstyret är starkt i . Det har inneburit att statens styrning varit svag. Exempelvis har man inte angett några exakta åldersgränser för personers inblandning i olika kommunala projekt. Den andra observationen gäller kraven på aktivering. De fungerar som ett sätt att stänga ute människor. En del människor avstår hellre från socialbidrag än att komma in i den aktiveringshantering som de kan riskera att hamna i. En tredje observation var att en del kommuner har kommit att an- vända dessa personer som billig arbetskraft. Det förekommer exempelvis att människor arbetar full arbetsvecka för sida vid sida med personer som har vanliga anställningar. Det har också visat sig att utvecklingen av socialbidrags-kostnaderna i den här typen av kommuner har varit lägre än i andra kommuner. 17Aktivering og tvang, i Socialt Arbejde. 18Lídemel, Pisken i arbeidslinja, 1997. Individ- och familjeomsorgen (IFO) är ett begrepp utan egentlig för- ankring i socialtjänstlagen. Det används ofta för att definiera ett pro- gramområde till grund för budgetering och planering vid sidan av begrepp som äldreomsorg, handikappomsorg och administra- tion. Innehållet i området är inte entydigt. Men det har en kärna som består av följande uppgifter/verksamheter: socialbidrag (budgetrådgivning och försörjningsfrågor) förebyggande arbete i förhållande till barn, ungdom och missbruk råd, stöd och vård till familjer familjerätt (faderskap, vårdnad, umgänge, adoption) IFO står alltså i princip för det som innan socialtjänstlagen trädde i kraft reglerades i socialhjälpslagen (exklusive dess regler om ålderdomshem etc.), barnavårdslagen och nykterhetsvårdslagen. I vissa kommuner har man valt att inom ramen för IFO också svara för t.ex. omsorg om fysiskt och psykiskt funktionshindrade. Insatserna har olika karaktär. De kan syfta till att ge skydd, råd, stöd och olika former av bistånd inklusive försörjningsstöd till enskilda. Men de kan också gälla service och förebyggande arbete på individ- och gruppnivå och genom mera allmänt inriktade insatser. Uppgifter av myndighetskaraktär och på individnivå (klientnivå) dominerar. Handläggning av socialbidrag är en viktig och volymmässigt stor del av arbetet inom IFO. Socialbidragens utveckling har redovisats i avsnitt 2.2 och frågan återkommer i kapitel 7. av befolkning är barn i åldrarna 0–(1,9 miljoner) av barnen lever tillsammans med båda sina föräldrar (1,4 milj.) av barnen lever med en ensamstående förälder (300 000) av barnen har invandrarbakgrund (450 000) av barnen 1–deltar i någon form av förskole- verksamhet (500 000) av de yngre skolbarnen deltar i någon form av skolbarnomsorg (180 000) av barnen är föremål för åtgärder inom (28 000) Källa : Statistik Socialtjänst 1998:5 har enligt 12 § SoL skyldighet att verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. Nämnden ska också i nära samarbete med hemmen främja barns utveckling. Till detta kommer ansvaret för skydd för och stöd till barn och ungdom som far illa eller riskerar att utvecklas ogynnsamt. Detta ansvar är tydligt i SoL. Reglerna om utredningsskyldighet och medverkan till att underåriga får god vård och fostran, men också SoL:s bestämmelser om anmälan om misshandel m.m. mot underåriga är centrala i dessa sammanhang. Bestämmelserna om anmälan i 71 § SoL innebär dels att var och en som får kännedom om att en underårig. t.ex. genom misshandel, blir utsatt för fara för sin hälsa eller utveckling, bör anmäla detta till social- nämnden, dels en skyldighet för myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdomar, andra myndigheter inom hälso- och sjukvård och socialtjänst, samt anställda hos sådana myndigheter att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Skyldigheterna gäller även för de som är verksamma inom motsvarande verksamheter på det privata området. har det formella ansvaret för att utreda och agera till skydd för underåriga. Stöd som ger ska bygga på principen om självbestäm- mande. Det innebär alltså att den enskilde ska acceptera och samtycka till stödet i fråga. Men för att skydda ett barn eller en ungdom måste i vissa fall gripa in utan att den enskilde ger sitt samtycke. I sådana fall kan inte SoL tillämpas utan lagstöd får sökas i LVU. I denna lag finns särskilda regler om vård av unga i vissa fall. första hälft fick ca 28 000 barn i vårt land bistånd från . Drygt två tredjedelar av barnen placerades utom hemmet för . berörde 31 000 av insatser barn och ungdomar. Cirka 18 000 av dessa insatser innebar kontaktfamilj. var motsvarande siffror 30 000 insatser till barn och ungdomar av vilka ca 17 500 gällde kontaktper- son/-familj. Efterfrågan på kontaktfamiljer har ökat kraftigt under 1990- talet. Det är också en insats som i allt större utsträckning används vid svårare ärenden. Brister i dokumentation, utredningar och utvärderingar av metoder i socialt arbete innebär att det är mycket svårt att bedöma effekterna av insatser. Det finns också få undersökningar som belyser utfallet av individinriktade åtgärder för de barn och ungdomar som aktualiserats på grund av att de riskerar att utvecklas ogynnsamt. Minst 3 300 personer vistas i hem för vård eller boende (HVB). Cirka 3 000 av dessa vistas där frivilligt med stöd av SoL (övriga tvångsintagna enligt LVM). Åldersgrupperna 30–dominerar såväl bland de som vårdas frivilligt som bland de tvångsvårdade Den genomsnittliga vårdtiden för den som vårdas med stöd av LVM är , längre för kvinnor () än för män (). En femtedel av de frivilligt vårdade är kvinnor (av de tvångsvårdade). av antalet LVM-ansökningar avser missbruk av alkohol, avser missbruk av narkotika och missbruk av alkohol och narkotika. Källa : Statistik 1998:5 – Insatser för vuxna missbrukare i hem för vård eller boende/HVB 1997 Ovanstående uppgifter gäller institutionsvård, dvs. vård i s.k. hem för vård eller boende. Sådan vård utgör bara en femtedel av insatser för vuxna missbrukare. Någon samlad officiell statistik om in- satserna i öppen vård har inte funnits , men fr.o.m. detta år kommer det att finnas vissa sådana uppgifter. ska aktivt sörja för att den enskilda människan med missbruksproblem får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån sitt missbruk (11 § SoL). I förarbetena till lagen fram- hålls att insatser i detta arbete ska präglas av en erbju- dande attityd. Vård och behandling ska så långt möjligt ges i frivilliga former och med hänsyn till individens självbestämmande. som den ekonomiska situationen för kommunerna blivit kärvare och kraven på effektivitet ökat har det skett stora förändringar inom kommunernas missbrukarvård. Det är uppenbart att utvecklingen går mot allt mindre institutionsvård till förmån för öppenvård, framför- allt när det gäller personer som missbrukar alkohol 19. När det gäller personer som missbrukar narkotika eller som har ett blandmissbruk är tendensen svagare. Utvecklingen mot mindre institutionsvård till förmån för olika former av öppenvård kan ha flera orsaker. Till del kan den handla om värdering av resultat i institutionsvård och utveckling av metoder i öppenvård. Men utvecklingen av den kommunala ekonomin kan också ha spelat in. Frågan fick ökad uppmärksamhet i samband med den ändring i SoL som trädde i kraft . Den innebär att den enskilde numera inte kan överklaga valet av insats med förvaltningsbesvär. Men det bör också påpekas att det före lagändringen var få domar i länsrätterna som rörde biståndsansökningar om missbrukarvård 20. Den forskning som finns ger också stöd för att öppenvårds- insatser är att föredra i de flesta fall. En expertgrupp knuten till socialt arbete vid har publicerat en översikt över kunskapsläget om alkoholvårdens behandlingseffekter. Det framgår bl.a. att det inte finns någon enskild behandling som leder till goda behandlingsresultat för alla dem som missbrukar alkohol. Men gruppens slutsats är ändå att institutionsvård bör reserveras för dem som av medicinska, psykiatriska och sociala skäl inte kan tillgodogöra sig behandling i öppna former. De personer som har missbrukat alkohol och som har ett svagt nätverk bör, i stället för institu- tionsvård, erbjudas en kombination av insatser i öppna former, t.ex. skyddat boende, kvalificerad dagverksamhet och hemtjänst. 2.4.3Service, rådgivning och stöd i nya arbetsformer Vid sidan av den formella myndighetsutövningen har i uppgift att svara för upplysningar, råd och stöd till enskilda som be höver det. För att skilja dessa insatser från myndighetsutövningen diskuteras dessa insatser i det fortsatta under begreppet "service", även om begreppet ibland även används för att täcka in insatser inom hemtjänst etc. Med service avses här stöd och hjälp som enskilda personer kan få utan krav på utredning och biståndsbedömning, med en begränsad dokumentation och om man så önskar även anonymt. Exempel på verksamheter som traditionellt har drivits som service är information och rådgivning, alkoholrådgivning och familjerådgivning, liksom service via s.k. medborgarkontor. Även familjecentraler, familje- terapi och kuratorsverksamhet har i vissa kommuner organiserats som service. Många kommuner söker nya och mer effektiva former för det sociala arbetet. I regel strävar man då efter att bättre än ha det erbjudande förhållningssätt som enligt förarbetena till SoL skulle prägla . Man vill på så sätt också stimulera och motivera enskilda personer att självmant och på ett tidigare stadium söka stöd när de behöver det. Dessa verksamheter kan utformas på olika sätt. I vissa fall upplever man att den nuvarande lagstiftningen lägger vissa hinder i vägen för att förnya arbetssättet, medan man på andra håll inte ser några sådana hinder. Utredningen vill kort redovisa några exempel på dessa nya arbets- former inom individ- och familjeomsorgen. En av flera olika verksamheter i för att utveckla det sociala arbetet är Familjehusverksamheten i . I slutet av 1980- talet börjande man i , som är en av 21 stadsdelar i kommunen, att förändra ett alternativt boende för missbrukare mot mer öppenvårds- insatser. Detta innebar att man i inrättade ett familjehus för barn, ungdomar och familjer. Från stadsdelsledningen lade man stor vikt att få personal med olika utbildningsbakgrund och skilda erfarenheter. Behandlingsassistenter kompletterar socialsekreterare i det sociala arbetet och är en central del i den förändring som skett. Att komma ut från den kommunala administrationsbyggnaden var en viktig del. Kommunalhusen är fyllda med "klientmarkörer" – korridorer som varje meter markerar makt – maktlöshet. Men en reell förändring av mötet mellan den enskilda individen som behöver stöd och socialarbetaren kräver också en attitydförändring hos den . En attitydförändring som innebär att man slutar leta problem och koncentrerar sig på den enskildes resurser. Man urskilde tre faktorer som nödvändiga för att åstadkomma en förändring: kärlek i betydelsen tillit och bekräftelse; att bli sedd, hörd och förstådd, en störning eller utmaning; ett nytt perspektiv, reflektion; tid för yttre och inre samtal. Utgångspunkten för arbetet har varit och är: "Vad önskar Du Dig som klient av oss". En följd av detta är att man inte arbetar så mycket med SOU 1999:97 utveckling 107 Man har inte velat skapa nya "boxar" för människor som redan har svårigheter att passa in i befintliga "boxar". Men man använder sig också av gruppen som arbetsform när det anses relevant och svara mot behoven hos enskilda. Behandlingsassistenternas tid fördelas ungefär lika mellan individ- kontakter och sådana aktiviteter som lägerverksamhet, vara på fritids- gården, ute med närpolisen osv. Socialsekreterarna har märkt en påtaglig förändring av sin arbets- situation. Anmälningarna från barnavårdscentral och skola har minskat kraftigt. I stället har antalet ansökningar om stöd ökat. har de förmedlats av barnavårdscentralen. Men socialsekreterarna har också ändrat förhållningssätt vid anmälningar. "Vi proffs talar inte om någon som inte är närvarande" och ber anmälaren att ställa upp på ett möte tillsammans med den som anmäls och beskriva vad det är som gjort anmälaren orolig. Ofta ställer anmälaren upp på detta. På så sätt slipper man problemen med andra- och tredjehandsuppgifter. När t.ex. ett barn är föremål för utredning erbjuds dessutom föräld- rarna att vara med när socialsekreterarna sedan träffar och intervjuar t.ex. lärare eller barnstugepersonal. I arbetar man också mycket med nätverk. Man har också vid socialförvaltningen förändrat sin jour och sitt mottagande av dem som söker stöd. ska man ha samlat ett nätverk kring den familj som upplever att situationen är akut. En noggrann uppföljning och utvärdering har gjorts som berör fem familjer och fyra ungdomar. Klienterna har upplevt att de har kunnat påverka insatsen, att de har mötts med respekt och att socialarbetarnas strävan har varit att ge hjälp till självhjälp. Sammanfattningsvis har man som socialarbetare "tänkt om". Ut- gångspunkten är att lösningen finns hos människor själva. Socialar- betarnas roll blir då att finna och stärka den enskildes resurser i stället för söka problem och att skapa sammanhang där förändring är möjlig De ekonomiska aspekterna har också belysts vid uppföljningen och utvärderingen. Resultatet är att verksamheten "lönar sig". Besparingen på uppskattningsvis 2,1 m iljoner kronor på täcker kostnaden för behandlingsassistenterna. beslutade också stadsdels- nämnden att permanenta verksamheten. Sala kommun har 22 000 invånare. Staden har en tradition som vårdstad och stor tilltro till institutionella lösningar. Nästan en tredjedel av invånarna arbetar inom vård och omsorg. Den kommunala ekonomin är ansträngd. Det förändringsarbete som omsorgen i Sala inledde har sin bas i – Sala är en ekokommun. Trygghetsbegreppet och hur detta kan förändras utifrån ett "underifrånperspektiv" är en central ut- gångspunkt. Vad man ville förändra var den brist på samsyn och gemensamma mål som präglade individ- och familjeomsorgen. Socialsekreterarna upplevde sig som administratörer för sociala problem och fungerade som brandkår för akututryckningar. De ville heller inte uppfattas som hotfulla och repressiva myndighetsföreträdare. Socialarbetarna har ändrat sitt arbetssätt mot ett mer konsultativt, systeminriktat och flexibelt sådant. Här finns en tilltro till människors egna resurser – inte problem- och resursfixering. Att hjälpa och stötta på plats kan t.ex. förhindra en placering på skoldaghem. Detta arbetssätt har lett till färre elevvårdsärenden och mer handledning till lärarna. Samverkan med föräldrarna är en central i det sociala arbetet med barn och ungdomar. En familjebehandlingsenhet har inrättats. Det förändrade arbetssättet medför flera fördelar. kommer in i ett tidigare skede och människor behöver inte bli "ärenden". Socialarbetarna kan arbeta som stöd för andra nätverk och ökad tillgänglighet skapar öppenhet. Mindre av det sociala arbetet sker i form av myndighetsutövning och mer som service till kommuninvånarna. Exemplet Områdeskuratorer i m.fl., kommun genomfördes en omorganisation av i kommundel i . Skola och barnomsorg fördes samman under en chef, liksom äldreomsorgen och IFO. Omorganisationen banade väg för en uppdelning av IFO i en enhet med inriktning på myn- dighetsutövning och en med inriktning på rådgivning och stöd. Arbetet fördelades mellan socialsekreterarna så att ungefär hälften kom att ägna sig åt ärenden som innebär myndighetsutövning, dvs. ärenden som kräver någon form av formellt beslut och som föregås av utredning. De övriga skulle helt och hållet ägna sig åt rådgivning och stöd genom sitt arbete som s.k. områdeskuratorer. Dessa kuratorer har det sammanhållande ansvaret för det s.k. öppenvårdsprogrammet, som kan omfatta allt från enskilda stödsamtal till mer omfattande gruppråd- givning. Fem kommundelar i har senare gått samman och bildat en större arbetsenhet för myndighetsutövning. Enskilda personer som be- höver stöd informeras noggrant om skillnaden mellan råd och stöd å ena sidan och bistånd å den andra. Utgångspunkten för områdeskuratorernas arbete är att möta männi- skor med respekt. Det är den enskilda individen som definierar proble- met. För att främja bra möten med de som söker stöd är områdeskura- torernas lokaler inte lokaliserade till kommundelskontoret. Arbetet omfattar rådgivning, information, behandling och familje- konsultation. Kuratorerna sysslar inte med att utreda eventuellt behov av ekonomiskt bistånd eller annat bistånd. När det blir fråga om sådana insatser hänvisas den som behöver stöd till avdelningen för socialbidrag och övrig myndighetsutövning. Områdeskuratorerna dokumenterar heller inte sina kontakter med enskilda personer enligt regler i SoL. Frågan om hur anteckningar bör föras för att dokumentera verksamheten har diskuterats med till- synsmyndigheten. Under hand har också träffats överenskommelse med om att löpande anteckningar kan föras, men att de kastas när kontakten avslutas. Om den enskilde behöver stöd som kräver ett beslut av , dvs. avdelningen för myndighetsutövning, kan den enskilde och kuratorn komma överens om att dokumentationen överförs dit. Erfarenheterna av områdeskuratorernas arbetssätt är positiva. De kommer i kontakt med människor i deras "hemmiljö" och på ett tidigare stadium än . De kan också på ett bättre sätt utnyttja resurserna i kommundelen och samverkan mellan aktörerna har blivit bättre. Några intressanta iakttagelser från individ- och familjeomsorgen är enligt utredningen följande: I många kommuner har kravet på ekonomiska besparingar haft till följd att andra kommunala nämnder "abdikerat" från arbete med och ansvar för sociala och förebyggande insatser. Det handlar t.ex. om neddragning av elevkurativa insatser inom skolan och nedläggning av fritidsgårdar och andra omprioriteringar inom kultur- och fritids- sektorn. har därför i många kommuner kommit att stå ensam med ansvaret för förebyggande barn- och ungdomsvård. har även haft en pressad ekonomisk situation och i många fall tvingats prioritera individinriktat arbete.