sou · GNB3128 · 2000-01-01 00:00:00 — All personal som arbetar med artiklarna skall vara fyllda och ha så goda kunskaper att de kan avgöra om artiklarna är godkända samt ge kunderna råd. I krävs tillstånd för att få överlåta fyrverkerier. Sökanden måste ha tillgång till lämplig lokal för förvaring. I ett butiksrum får lag ras så mycket som fyrverkerier netto, dvs vikten avser endast den pyro- tekniska satsen, vilket grovt uppskattat skulle motsvara med hänsyn taget till produkten i dess helhet. Det måste finnas en ansvarig föreståndare med nödvändig kompetens. Sistnämnda bevisas genom att föreståndaren avlägger ett prov. I har utvecklingen gått från försäljning i särskilda affärer som järnhandel till försäljning genom andra försäljningsställen som t.ex. stor- marknader. är för förvaring av fyrverkerier under omarbetning, vilket kan komma att minska antalet försäljningsstäl- len. är högsta tillåtna mängd fyrverkerier i en handelslokal brutto. Man avser att ändra denna mängd till netto, vilket i och för sig är en ökning, men i gengäld kommer det att krävas att loka len inte är större än och den är en egen brandcell. Dessa krav bedöms stormarknader inte kunna leva upp till. I får i en handelslokal förvaras högst fyrverkerier och i dess lager ytterligare . Vikten är en bruttoangivelse. Följande har anförts som problem: 1.Antal försäljningsställen har ökat . För en del år sedan såldes fyrverkerier i huvudsak i järn- eller färgaffär medan för- säljning sker i alla typer av affärer inklusive i mindre lämp liga såsom bensinstationer, stormarknader och tillfälliga för säljningsstäl- len. Det har anförts att förändringen utgör ett problem. Skä let härför skulle vara att risken för oönskad brand eller explo sion skulle vara större i dessa affärer, eftersom personalen saknar kom petens om explosiva varor och att dessutom lokalerna är sämre rustade. Vidare skulle en brand eller explosion i en stormarknad kunna försätta många människor i fara. 2.Det har påståtts att de lokala polismyndigheternas tillsyn över de många försäljningsställena är bristfällig. I finns drygt 20 polismyndigheter. Skälet till den bristfälliga tillsynen skulle vara att några myndigheterna har få ärenden, vilket leder till sämre kom petens och att dessutom många polismyndigheter på grund av resursbrister inte kan bedriva en effektiv tillsyn. Problem 1 - Tillstånd ges för försäljning i mindre lämpliga affärer En första fråga är om försäljning verkligen sker i mindre lämpliga för- säljningsställen. Under utredningens arbete har framkommit att det är vanligt förekommande att fyrverkerier säljs i stormarknader. Det lär även ha förekommit att försäljning sker av ambulerande försäljare eller på en bensinstation, i vilken omfattning detta sker är dock oklart. Onekligen var det också så att försäljningen var koncentrerad till fackhandeln. En fråga är om det är önskvärt att för söka återskapa denna ordning. I sammanhanget måste beaktas att även för många andra varor än fyrverkerier har utvecklingen gått från för säljning i fackhandel till allmän handel. Sett ur detta perspektiv skulle kunna ifrågasättas om inte åtgärder för att begränsa försäljningen av fyr verke- rier till färg- och järnaffärer skulle vara alltför ingripande. Däremot är det uppenbart att försäljningen från olämpliga för säljningsställen måste upphöra. För att fyrverkerier skall få säljas måste försäljaren ha tillstånd. Om för säljning sker från olämpliga ställen innebär det att antingen är regel- verket som anger i vilka fall tillstånd skall ges felaktigt eller också är polismyndigheternas hantering av tillståndsärendena felaktiga. Av SÄI:s tolkning av gällande bestämmelser, som de informerat om i SÄI-INFO 1997:3, framgår att ambulerande försäljare och ben sinsta- tioner inte skall erhålla tillstånd. I den mån så har skett beror det alltså på felaktig tillämpning. SÄI är central tillsynsmyndighet och bistår redan polismyndigheterna. I den mån tillämpningen på denna punkt ändå brister framstår det som naturligt att biståndet till polis myndigheterna utökas. Vad som framkommit om bristande tillämpning av reg lerna för tillståndsgivning skulle därmed inte utgöra skäl för utred ningen att överväga åtgärder. I sammanhanget har dock även försäljningen på stormarknader och gallerior utpekats som ett problem. Generellt sett tycks regelverket inte utgöra hinder för att stormarknader skall få tillstånd. En förutsättning skulle dock vara att sökanden klarar de regler om brandsäkerhet som kan uppställas. I regelverket har emellertid några precisa regler om brand- säkerhet inte ställts upp, utan det är en bedömnin gsfråga. SÄI har upp- gett att myndighetens föreskrifter om förvaring och försäljning är under omarbetning. Innebörden av detta arbete är dock enligt uppgift från SÄI att det även fortsättningsvis kommer att bli möjligt för stor marknader att sälja fyrverkerier. Enligt utredningens uppfattning bör reg lerna om brandsäkerhet preciseras. Särskilt angeläget framstår detta vad gäller stormarknader. Erfarenheterna från arbetet med nytt regelverk i bör tas tillvara. Problem 2 - Brister i tillsynen Ett mer preciserat regelverk vad gäller brandsäkerhet i enlighet med vad som anförts ovan bör skapa bättre förutsättningar för en effektiv och enhetlig tillsyn, inte minst vad avser förvaring/försäljning i stor markna- der och liknande lokaler. Vidare bör stödet från SÄI till polis myndig- heterna öka. 12.4Möjligheterna att ta fyrverkerier i beslag och förverka dem Enligt 24 § lag (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor får explosiva varor som varit föremål för brott enligt lagen eller värdet av varorna samt utbytet av sådant brott förklaras förverkat, om det inte är Ett brott enligt lagen är exempelvis att någon med uppsåt eller oaktsamhet hanterar fyrverkerier utan tillstånd. Ur juridisk synvinkel kan ett brott föreligga oavsett om gärningsmannen är och en påföljd därmed inte får utdömas. Det krävs då enligt brotts bal- ken 36 kapitel 13 § att förverkandet är skäligt. Med hantera avses som tidigare nämnts allt man kan göra med en fyrverkeri, alltså även använd- ning eller innehav. Även i ordningslagen 3 kap 25 § finns regler om förverkande. Dessa gäller dock inte för fyrverkerier. Av 27 kapitel 1 § följer att föremål som kan för- verkas på grund av brott får tas i beslag. Följande har anförts som problem: 1.Det har anförts att om fyrverkerier påträffas på minderåriga kan dessa inte tas i beslag, eftersom det först skulle kräva utredningen om att den minderårige själv förvärvat produkten. Önskvärt skulle i stäl- let vara att det var möjligt att direktförvärva exempelvis en smäl lare av den minderårige genom ett administrativt förfarande. 2.Avsaknaden av regler i ordningslagen om förverkande utgör en brist. Problem 1 - Förverkanderegler i lag om brandfarliga och explosiva varor Smällare får inte hanteras av den som är . Om en sådan pro- dukt påträffas hos någon som är begår denne redan genom innehavet ett brott enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Pro- dukten kan därmed enligt samma lag förverk as och tas i beslag. Att det skulle krävas utredning om att en överlåtelse skett är därmed en miss- uppfattning. Vad som anförts om ett "administrativt förfarande" skulle kunna syfta på vem som får ta produkten i beslag. Förverkande beslutas i nor- malfallet av domstol eller åklagare. Enligt lagen (1986:1009) får dock en polisman besluta om förverkande när åtal för brott inte kommer att väckas på grund av att personen är om det är uppenbart att för utsättningar för ett förverkande föreligger och värdet av det som skall förverkas understiger en tiondedel av basbeloppet, eller för när varande 3 Är det inte uppenbart att förutsättningar för ett för verkande föreligger skall ärendet överlämnas till åklagare. Det beskrivna skulle kunna tillämpas på exempelvis smällare. Av ovan lämnade redogörelse följer att det enligt lagen om brand far- liga och explosiva varor är möjligt att förverka och därmed ta varor i beslag när brott föreligger. Ett brott föreligger exempelvis redan om en person innehar en smällare. Det är även möjligt för en polis- man att besluta om åtgärden. Någon brist eller oklarhet i det regel verket tycks därmed inte föreligga. Problem 2 - Avsaknad av förverkanderegler i ordningslagen Lag (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och ordningslagen (1993: 1617) sammanfaller till stora delar. Båda reglerar användningen av fyrverkerier och som anförts under 12.2.4 tar båda sikte på att beivra ordningsstörningar. Skillnaden mellan dem i detta sammanhang är att medan ordningslagen även är tillämpliga för störningar som inte inne fat- tar skrämsel, så gäller motsvarande inte för lagen om brandfarliga och explosiva varor. En annan skillnad är att det enligt ordningslagen även är möjligt för kommunerna att meddela ytterligare föreskrifter. Med hänsyn till att regelverken till stor del sammanfaller utgör avsak- naden av förverkanderegler i ordningslagen för fyrverkerier oftast inget problem, förverkande kan i de fall båda regelverken täcker ske enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Avsaknaden i ordningslagen kan endast bli ett problem är i de fall skillnaderna aktualiseras. Vilka fall skulle det då kunna vara? Två typfall kan bli aktuella. Det första fallet är följande. Som ovan anförts reglerar lagen om brandfarliga och explosiva varor inte olägenheter som inte orsakar psy- kisk skada i form av skrämsel. Däremot får enligt 3 kapitlet 7 § ord- ningslagen pyrotekniska varor inte användas utan polistillstånd även om den bara ger risk för olägenhet. Olägenheten skall dock vara beak tans- värd. Med olägenhet i detta sammanhang skulle även avse rena irrita- tioner eller störningar som inte ger psykiska skador i form av skräm sel- effekter. Detta innebär alltså om någon som har rätt att inneha exem pel- vis en smällare använder denna på ett endast störande sätt utan att orsaka skador kan personen ådömas böter enligt ordningslagen, men smällaren kan inte förverkas. Det andra fallet kan vara följande. Enligt 3 kap 9 § ordningslagen kan regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, en kommun med- dela de ytterligare föreskrifter för kommunen eller del av denna som behövs för att förhindra att människors hälsa eller egendom skadas till följd av användningen. Som redovisats i kapitel 6.2.1 har kom munerna enligt gällande rättspraxis långtgående möjligheter att på offent liga platser begränsa användningen av fyrverkerier till nyår, påsk och . Om någon som generellt har rätt att inneha en fyrverkeripro- dukt i strid mot kommunens föreskrift skulle använda produkten på offentlig plats utanför helgerna skulle personen bryta mot ord ningslagen, men inte mot lagen om brandfarliga och explosiva varor. Enligt ord- ningslagen skulle personen kunna ådömas böter, men produkten skulle inte kunna förverkas. Fråga är efter denna genomgång om de två typfallen utgör till räckliga skäl för att en förverkanderegel i ordningslagen borde övervägas. För det första typfallet kan det vara så att endast i undantagsfall torde irrita- tioner eller störningar till följd av fyrverkerier kunna uppstå utan att skador för människor, i vart fall psykiska sådana, eller egen- dom aktualiseras. Att överväga ändringar i ordningslagen utifrån denna situation kan därför förefalla onödigt. För det andra typfallet kan möjligen ett annat synsätt anläggas. Kom- munernas har långtgående möjlighet att reglera användningen. Något som talar för införandet av förverkanderegler för dessa fall skulle kunna vara att det anses svårt att beivra otillåten användning av fyr verkerier. Exempelvis hade enligt den Sifo-undersökningen utredningen lät utföra (jämför avsnitt 6.2.2.3) av kom munerna infört lokala föreskrifter om fyrverkerier, för en tredjedel av dem som inte gjort det berodde det på att det ansågs verkningslöst. Vidare ansåg av dem som infört föreskrifterna att de hade haft viss effekt och att de inte haft någon effekt. Skälet för ute bliven effekt angavs oftast till dålig övervakning och bristande lag lydnad. Det anförda skulle kunna utgöra skäl för att förbättra regel systemet genom införandet av en förverkanderegel. I sammanhanget skall dock betonas att det redan är möjligt att utdöma böter för den som i strid mot ordningslagen använder fyrverkerier. Såvitt framkommit tycks detta endast ske i undantagsfall. En hypotes skulle därför kunna vara att det i hög grad är övervakningen som inte är tillräcklig. skall också beaktas att ett förverkande är en ingripande åtgärd. Vid införandet av ordningslagen ansågs det inte motiverat att föreslå regler om förverkande för flertalet av de gärningar som regle ra- des i lagen, däribland användningen av fyrverkerier. Det föredragande statsrådet anförde härom följande." Jag vill emellertid betona att straff- värdet hos gärningar som utgör överträdelser mot oli ka föreskrifter i den nya ordningslagen normalt inte kan anses vara sådant att det finns skäl att generellt förena straffsanktionen med möjlighet till förverkande av egendom..." (/93:210 sidan 193). Hon ansåg det dock motive- rat att införa förverkanderegler för försäljning på allmän plats. härför var att hot om böter inte var tillräckligt verkningsfullt för att motverka nya brott om försäljning. Sammanfattningsvis kan följande anföras om typfall två. Om en per- son som har rätt att inneha en fyrverkeriprodukt använder denna i strid mot inskränkande föreskrifter av kommunen kan personen ådömas böter, men produkten kan inte förverkas, eftersom sådan bestämmelse sak nas i ordningslagen. Förverkande bör inte komma i fråga för baga tellartade förseelser. Ett ytterligare krav bör vara att de påföljder som finns tillgängliga inte är tillräckliga för att beivra förseelserna. Att använda fyrverkerier i strid mot inskränkande föreskrifter framstår som en mindre allvarlig förseelse. Det är vidare oklart om de bötespåföljder som finns är otillräckliga, eftersom de tycks användas i begränsad utsträck ning. Fråga är med hänsyn till det anförda om det nu finns skäl för en annan bedömning än den som gjordes av Justitieministern i sam band med ordningslagens tillkomst. Sammantaget anser utredningen att det saknas sådana skäl. För personskador finns tillgång till tre olika register, döds orsaksregistret, patientregistret och EHLASS-systemet. och patientregistret har funnits . Det första omfattar samtliga avlidna under ett kalenderår som för dödsfallet var folkbokförda i och patient regis- tret innehåller uppgift om alla patienter som skrivits ut från sluten vård vid något av landets offentliga sjukhus. Med sluten vård förstås att patienten varit inlagd. Båda anger den avlidnes/patientens kön, ålder och hemort, döds-/inskrivningsdatum samt medicinsk information om under- liggande dödsorsak/huvuddiagnos liksom om den yttre orsaken till en skada. I dödsorsaksregistret är det möjligt att även historiskt urskilja dödsfall där fyrverkerier varit inblandade. I patientregistret är detta möjligt först , registrerades fyr verkeriskadorna tillsammans med olyckor med andra explosiva varor som sprängämne och explosiva gaser. EHLASS-systemet (European Home and ) fokuserar på produkter som varit inblandade i olycksfall. Systemet har initierats av EU för a tt förbättra underlaget för det konsumentpolitiska arbetet och infördes i . I systemet finns data från såväl den slutna som den öppna vården vid sjukhus, däremot är det inte nationellt täckande. De sex sjukhus som rap porterade SOU 1999:128 Övriga frågor 217 till EHLASS är dock i princip representativa för lan det, varför det är möjligt att göra nationella uppräkningar från mate rialet. EHLASS-systemet innehåller mycket information om skadorna och pro- dukterna som orsakade skadan och det är möjligt att identifi era pyrotek- niska produkter. Eftersom EHLASS-systemet även finns i andra euro- peiska länder som ingår i EU medger systemet internationella jäm förel- ser. Avsikten är att systemet skall utvecklas. Med sakskador avses i sammanhanget i första hand bränder. Rädd nings- verket sammanställer kvalitetsgranskad statistik över brän- der där räddningstjänsterna varit engagerade via utryckning. I sta tistiken anges även brandorsak, som dock utgörs av räddningsledarens bedöm- ning vid skadetillfället. I denna statistik kan utläsas antalet brän der orsakade av fyrverkerier. För tiden finns ingen samlad nationell statistik om bränder. De enskilda räddningstjänsterna har i några fall tillgång till viss statistik, i den mån den finns är den dock oftast ofullständig. Vidare finns det försäkringsstatistik, varav dock inte antalet bränder på grund av fyrverkerier kan utläsas. För andra sakskador än bränder saknas tillgång till statistik. Sammantaget kan för såväl personskador som bränder anföras att till- gången till statistik påtagligt förbättrats . För tiden fanns för personskador EHLASS-systemet inte tillgängligt i Sve- rige och dessutom kunde man inte utläsa antalet olyckor med pyrotekniska varor ur patientregistret med pyrotekniska varor. Till- gången till skadestatistik för personskador var där för mycket bristfällig. Därefter har dock situationen påtagligt för bättras. För utredningen har det varit möjligt att erhålla en uppskattning om anta let skador som fyrverkerier orsakar och det har vidare varit möj ligt att få en bild av arten av skadorna. Tillgången till skadestatistik för personskador orsakade av fyrverkerier får därför beskrivas som tillfredsställande och den kommer dessutom att ytterligare för bättras i takt med att EHLASS-systemet byggs ut. Även beträffande bränder var statistiken för tiden före mitten av 90- talet mycket bristfällig. För tiden finns dock nationell sta ti- stik, ur vilken kan utläsas antal bränder på grund av fyrverkerier. ger statistiken en viss bild av brändernas art. Även för bränder får därmed tillgången till statistik beskrivas som tillfredsställande. Sammantaget får tillgången till skadestatistik anses vara sådan att det saknas skäl att överväga åtgärder. Utredningen finner sammantaget att det som framkommit om produktkontroll, möjligheterna att ta fyrverkerier i beslag och förverka dem samt tillgången till skadestatistik om person- eller sakskador inte utgör skäl för att överväga förslag till ändringar. Vad gäller tillsyn och försäljning/förvaring har framkommit att det saknas precisa regler om brandsäkerhet. Detta kan bedömas som särskilt allvarligt vad gäller stormarknader och kan innebära att sådana försäljningsställen kan få tillstånd till förvaring/försäljning även om de kan vara olämpliga ur brand och explosionssynpunkt. Vidare blir följ den av att ett tydligt regelverk saknas att förutsättningarna för en effek tiv och enhetlig tillsyn inte föreligger. Så som regelverket är uppbyggt bör regler om brandsäkerhet finnas i SÄI:s föreskrifter. Utredningen bedömer det som angeläget att klara regler vad gäller brandsäkerhet i förvarings-/försäljningslokaler tas fram, framförallt vad avser stormarknader och liknande försäljningsställen, varför SÄI enligt utredningens uppfattning bör ge detta arbete hög prioritet. Erfa ren- heterna av de norska regelarbetet på detta område bör utnyttjas. Vad gäller tillsynen över försäljningsställen bör ett tydligare regel- verk skapa bättre förutsättningar för en enhetlig och effektiv sådan. Vidare framstår det som angeläget att SÄI:s stöd till polis myndigheterna utökas För utredningsarbetet har gällt regeringens direktiv till samtliga kom mit- téer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offent liga åtaganden (dir.1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenserna för brotts ligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Dessa direktiv har ersatts av 15 § kommittéför ordningen (1998:1474). Enligt förordningen gäller följande. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har bety- delse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sys sel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för små före tags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för hål- lande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningens förslag berör förutsättningar för små företag i den meningen att fyrverkeribranschen i huvudsak består av små företag. Detta har dock på ett uttömmande sätt behandlats i avsnitt 12.7, efter- som det för utredningen som särskilt direktiv ingår att be akta den pyro- tekniska branschens karaktär av småföretags bransch och analysera för- slagens konsekvenser för nyetablering och tillväxt i små företag. Därutöver kan särskilt utredningens förslag om ett förbud mot smäl- lare och en höjning av åldersgränsen för hantering av vissa fyrverkerier från till innebära vissa konsekvenser för brottsligheten. Utredningens krav om att smällare inte får godkänn as innebär att den som kommer att importera eller hantera smällare gör detta i strid med 10 § i förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor, som meddelats med stöd av 11 § i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Enligt 21 § samma lag döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot villkor som meddelats med stöd av 6-12 §§ till böter eller fängelse i högst . En höjning av åldersgränsen för andra fyrverkerier än smällare från till medför att huvudregeln om tillstånd för hantering gäller för dem som är (jämför avsnitt 4.1.1). Enligt 11 och 21 §§ lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor döms den till ansvar som med uppsåt eller av oaktsamhet hanterar eller importerar explosiva varor utan tillstånd. Om därmed ungdomar eller andra skulle föra in eller förvärva smäl- lare eller i strid med tillståndskravet skulle importera eller förvärva andra fyrverkerier skulle ett brott kunna föreligga. Det anförda kommer enligt utredningens bedömning inte att inne bära ökad brottslighet i någon omfattning. Vidare har utredningen även före- slagit att riskerna för denna typ av negativa effekter mot verkas genom informationsinsatser. Sammantaget bedöms utredningens för slag endast ha marginell påverkan på brottsligheten. Utredningen anser att det framlagda för slagen i övrigt inte får sådan inverkan på övriga nämnda områ den att någon särskild redovisning av konsekvenserna är motiverad. Översyn av reglerna för pyro- tekniska varor Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att se över reglerna för hantering av pyrotekniska varor. Utredaren skall kartlägga arten och omfattningen av de skador och olägenheter som sådana varor kan orsaka. Utredaren skall ta ställning till om nuvarande regler bör skärpas med förbud eller andra begränsningar såvitt avser handel med och hantering av pyrotekniska varor. Översynen skall dessutom omfatta frå- gor om produktkontroll, tillsyn och information. Också erfarenheter från andra länder bör inhämtas. I uppdraget ingår även att belysa de oklar- heter som kan finnas när det gäller reglerna för hanteringen av pyro tek- niska varor, bl.a. i fråga om möjligheter att ta varorna i beslag och när det gäller förvaring av dessa. Inom begreppet pyrotekniska varor faller dels nyttoprodukter såsom exempelvis militära knallskott och nödraketer men även rena nöjes pro- dukter såsom fyrverkeriartiklar, inklusive smällare. I fortsättning åsyf tas här med termen pyrotekniska varor sådana pyrotekniska varor som är avsedda för nöjesändamål, s.k. nöjes fyrverkerier. Användning av sådana pyrotekniska varor är en gammal tradition i och ett nöje för många människor. innebär använd- ningen problem, dels i form av direkta skador på människor, egendom och djur, dels genom de olägenheter i övrigt som framför allt okyn nes- smällandet innebär. Någon entydig och tillförlitlig statistik över omfatt- ningen av skador finns emellertid inte tillgänglig.