sou · GNB349 · 2000-01-01 00:00:00 — De regionala tillväxtavtalen kan ge de små och medelstora företagen med nätverksbyggande och utveckling av ett regionalt part- nerskap. Samverkan med de regionala högskolorna är också viktig. 4Tillväxtkapital istället för statsbidrags- och utjämningssystem Regeringen har fattat beslut om förenklingar för att underlätta företagens tillväxt. Besluten berör hela näringslivet, men utgår huvudsakligen från de mindre företagens arbetsvillkor. Alla för slag till nya regler som har betydelse för näringslivets verksamhet skall granskas ur de mindre företagens tillväxtmöjligheter. Detta innebär att det nu ställs krav på offentliga utredningar och myndigheter att göra konsekvensanalyser av alla föreslagna regler ur ett småföretagspers- pektiv. Inom ramen för detta förslag kommer regeringen att inrätta ett näringslivsråd med syfte att tillvarata invandrares kompetens i närings- livet och öka invandrarföretagens betydelsen för svensk ekonomi. Förenklingar för mindre företag är viktiga för tillväxt och integra tion. Men dessa räcker inte för att undanröja de strukturella tillväxthin der som finns inbyggda i stora system som t.ex. statsbidrags- och utjämningssystemet. Mycket tyder på att de system som hämmar tillväxt hindrar integration, särskilt eget företagande som integrationsstrategi. 4.1Fatalistisk syn bakom inkomst- och kostnadsutjämningssystemet Enligt lag är kommunerna skyldiga att tillhandahålla bl. a barnomsorg, grundskoleutbildning och äldreomsorg. För dessa lagreglerade verk- samheter gäller krav på att servicen skall vara likvärdig i olika kommu- ner eller landsting. Dessa har emellertid olika förutsättningar att erbjuda service av likvärdig omfattning och kvalitet till samma skatte sats. För att kravet på likvärdig service inte skall leda till stora skillnader i skattesats måste kommunerna eller landstingen ges likvär diga förutsättningar. I syfte att skapa sådana kan kommuner och lands ting med låg skattekraft, stort utgiftsbehov eller hög kostnadsnivå få ett s.k. utjämningsbidrag. Ett sådant bidrag är avsett att utjämna skillnader i kostnader och skatteinkomster, som beror på faktorer som står utanför kommunernas eller landstingens kontroll. Påverkbara skillnader som beror på servicenivån, servicestandarden eller effektivitet, som avviker från genomsnittet, skall därför inte utjämnas. Sådana skillnader skall istället återspeglas i en högre eller lägre skattesats. Grundprincipen för inkomst- och kostnadsutjämningssystemet är således att utjämningen måste baseras på opåverkbara faktorer. Debat- ten har handlat om att öka träffsäkerheten och rättvisan i syste- mets fördelningseffekter mellan kommunerna. Huvudtemat blev såle des att vinnare ställs mot förlorare och vice versa. Ett utmärkande drag för diskussionen om utjämningssystemet är att begreppet opåverkbar faktor tas för givet av de flesta debattörerna. Utjämningssystemet utgår från att kommunerna inte kan påverka de faktorer som utgör underlaget för kostnadsutjämningen. Men en när mare granskning visar att begreppet opåverkbar faktor vilar på en fatalistisk syn på kostnader och skattekraften. Kommunerna anses vara oförmögna att påverka ett antal faktorer som i verkligheten är påverk bara. Inkomstutjämningen utgår från att skatteunderlaget är närapå opå- verkbart. Så är emellertid knappast fallet för kommuner i tillväxtregio- ner. Genom sina åtgärder (avseende t.ex. bostadsbygge, infrastruktur, lokalt näringslivsklimat) har dessa kommuner gynnsammare förutsätt- ningar än andra att påverka hur sysselsättning och inkomster utvecklas. Utredningen kommer till denna fråga senare i texten. När det gäller kostnadsutjämningen betraktas t.ex. barnomsorg och grundskoleutbildning som opåverkbara kostnader. Men denna kost- nadsfixering bortser från det faktum att barnomsorg och grundskole- utbildning är investeringar som ingår i det som forskare kallar för social infrastruktur (G. , 1999) eller socialt kapital (, 1998). När man talar om infrastruktur menar man ofta den fysiska och eko- nomiska infrastrukturen. Men infrastruktur är alla de system som utgör förutsättningen för att produktionen skall fungera. I själva verket är den sociala infrastrukturen i form av skolor, barnomsorg och äldrevård väl så viktig och skall inte ses som en opåverkbar kostnad, utan som en investering (G. , 1999). Skolor och dagis t.ex. kan tidigt sti- mulera barnen till entreprenörskap så att en företagaranda på skapas och förs vidare som en tillväxtfaktor via fostran. Den modell som regeringen nu har lagt fram förstärker ytterligare den fatalistiska synen på kostnadsutjämningen. Regeringen införde en ny utjämningsfaktor för individer födda utomlands, med den underför stådda innebörden att sådana alltid medför ökade kostnader för en kommun. En sådan uppfattning strider mot hela det nya paradigmet om managing diversity, där invandrarbakgrund bl.a. ses som en lönsam hetsfaktor (se kapitel 1). Personer med invandrarbakgrund är ingen kostnad utan en resurs för många kommuner. t.ex. har kunnat vitalisera sina tra- ditionella småindustrier och sätta fart på den inhemska småföretags- dynamiken genom inflyttning av många företagsdriftiga och yrkeskun- niga grupper (kineser och bosnier med många andra grupper). 4.2Utvecklingskapital istället för kostnadsutjämning Begreppet opåverkbar kostnad vilar på en fatalistisk syn och förutsätter att det finns krafter utanför kommunernas och landstingens kontroll. En sådan uppfattning skapar hjälplöshet och ger en missvisande bild om förmåga att påverka den kommunala ekonomin. Professor son har klart visat (1999) att kommuner och landsting har större ut rymme för att påverka sina kostnader än vad kostnadsutjämningsprin cipen medger. Förmåga att påverka kostnaderna i kommuner och landsting kan ha formen av kostnadsbesparingar och nedskärningar eller effektiviseringar. Omfattningen av besparingar kan indirekt ge en antydan om hur stora de påverkbara kostnadsskillnaderna kan vara. har kommunerna i de tre stortstadsområdena ge- nomfört de förhållandevis största besparingarna. Glesbygdskommu nerna har skurit ned sin verksamhet minst. Vad gäller omfattning av besparingar är det även stora skillnader mellan landstingen. Som exem- pel har antalet vårdplatser för somatisk korttidsvård per 1 000 invånare reducerats i jämfört i . Landsbygdskommunerna har hög personaltäthet inom äldreomsorg samt grund- och gymnasieskola. Sammanlagt har de även det högsta antalet årsarbetare per 1 000 invånare medan förortskommunerna har lägst antal. Mellan landstingen är det likaså förhållandevis stora varia- tioner i antal årsarbetare per 1 000 invånare. Till den del variationerna i personaltäthet inte beror på opåverkbara faktorer (t.ex. reseavstånd i glesbygdskommuner) kan de vara uttryck för skillnader i produktivitet och effektivisering. Kommuner i de tre storstadsområdena har, i likhet med större städer, varit föregångare i att söka effektivisera verksamheten. Gjorda utvärderingar av t.ex. an- budskonkurrens har även kunnat påvisa sådana effekter (, 1999). Dessa utvärderingar visar på ett betydande effektiviserings utrymme hos de kommuner, som inte kommit långt i att förnya sin verksamhet. Jämförande studier tyder likaså på förhållandevis stora skillnader mellan landstingen. Mot denna bakgrund framgår det att begreppet opåverkbara kostna- der är ett tvivelaktigt instrument och att själva grunden för systemets utformning måste revideras. Det behövs ett system som har sin ut- gångspunkt i utjämningen av behov av utvecklingskapital för den sociala infrastrukturen och inte utjämning av s.k. opåverkbara kostna der. 4.3Tillväxt och integration hämmas av tre typer av Pomperipossaeffekt I den offentliga debatten har diskussionen om Pomperipossaeffekten begränsats till de 18 tillväxtstarka kommuner som till följd av in- komstutjämning förlorar på att öka sin skattekraft. Därmed kom bris- terna i systemet att kallas för en skönhetsfläck. Men har regeringen bestämt sig för att se över systemet så att Pomperipossaeffekten för- svinner. En närmare granskning av utjämningssystemets effekter visar emellertid att det i utjämningssystemet finns tre tydligt identifierade typer av Pomperipossaeffekter som sammanlagt drabbar 94 kommuner. 4.3.1Pomperipossaeffekt TYP I: Kommuner förlorar på att öka skattekraften. Pomperipossaeffekt typ I är inkomstutjämningsbaserad och den gör att vissa kommuner förlorar på att öka skattekraften. Sedan systemet infördes har antalet kommuner som drabbas av Pomperipossaeffekt typ I ökat från en till 18 kommuner och ett landsting. Detta betyder att högre tillväxt leder till fler kommuner med Pomperipossaeffekt typ I. Denna typ av Pomperipossaeffekt drabbar kommuner med en lägre utdebitering av skatt än den länsvisa skatten och yttrar sig i att den ska- par lägre intäkter för kommunen om de skapar ett klimat där löner ökar och arbetslösheten sjunker. Pomperipossaeffekt typ I kan uppkomma vid två olika tillfällen. Först, då kommunen har till exempel en god tillväxt och därmed får höjda relativlöner. Istället för att kommunen får höjda skatteintäkter minskar skatteintäkterna, eftersom skatteutjämningssystemet tar av intäktsök ningen. Sedan, då kommunen minskar antalet arbetslösa och den reella skattekraften ökar, minskar kommunens intäkter då bidraget till kommunen minskar och de skattemedel som den nyanställde genererar till kommunen försvinner till inkomstutjäm ning. Observera att de 18 pomperipossakommunerna gäller steget från socialbidrag till arbete, ej från A-kassa. Effekten av Pomperipossaeffekten typ I kan beräknas genom flera exempel. kommun hade en egen utdebitering på i skatt och den län svisa skatten var . Om en arbetslös person börjar arbeta och får en inkomst på blir skatteintäkten , mot de (108 434 x 0.1896) som kommunen innan fick i inkomstutjämningsbidrag. På grund av den lägre utdebiteringen av skatt i kommunen får istället minus och förlorar på grund av att de har ytterligare arbetstagare. ( , 1998) kommun ligger lägre i sin utdebitering av skatt än den läns- visa skatten. Detta leder till att om en Lomma-bo får en löneökning med betalar personen i skatt, tar utjämningssys temet , dvs. för varje hundring lönerna går upp i går kommunen en krona minus. Ett ytterligare exempel är som tjänar på varje person de får ur produktion. De arton kommunerna som är beräknade med statistik enligt statistik från är intressanta ur integrationspo- litiskt perspektiv. Med tanke på att både integrationspolitiken och stor- stadspolitiken betonar vikten av mångfalden som tillväxtfaktor kan Pomperipossaeffekten i tillväxtkommunerna anses utgöra ett hinder för integration. Detta särskilt mot bakgrund av att dessa kommuner saknar ekonomiska incitament att flytta folk från socialbidragsberoende till arbete. I följande tabell kan vi ange de 18 pomperipossakommunerna av typ I med graden av socialbidragsberoende bland nyanlända flyk tingar som tagits emot . Pomperipossakommuner med grad av socialbidragsberoende i de två kommuner som ingår i kostnadsuppföljningen av det kommunala flyktingmottagandet. Bland pomperipossakommunerna i ovanstående tabell ingick endast och i studierna om kostnadsuppföljningen för flyktingar mottagna . Trots att det handlar om ett begränsat statistiskt underlag kan man konstatera att pomperipossakommuner med hög tillväxt har ett lågt incitament att stimulera nyanlända flyk tingar till egen försörjning. Bland mottagna flyktingar i uppgick andelen social- bidragsberoende hushåll . Det höga socialbidragsberoendet återfanns också bland de flyktingar som mot togs i . var den totala kostna den för socialbidrag högre än för de flesta andra kommu ner. Detta är en paradox för en högtillväxtkommun. uppvisar samma mönster. Bland flyktingar mottagna var socialbidragsberoende. Bland de som mottogs var siffran . Att två pomperipossakommuner uppvisar så höga siffror på social- bidragsberoende bland invandrade grupper tyder på att pomperi- possaeffekten kan ha en negativ inverkan på integration. För att kunna säkerställa denna effekt borde pomperipossakommuner ingå i urvals- kommunerna till det statistiska underlaget för kommande studier om kostnadsuppföljning av den statliga ersättningen till kommunerna. Särskilt anmärkningsvärt är att arbetslösheten bland utomnordiska medborgare tenderar till att öka i pomperipossakommu ner såsom , , , , , och . Detta står i kontrastförhållande till det faktum att arbetslösheten bland utomnordiska medborgare tenderar till att generellt minska i hela landet. 4.3.2Pomperipossaeffekt Typ II: Kommuner med ekonomiskt stöd för hög långtidsarbetslöshet förlorar på att minska arbetslösheten. Denna typ av pomperipossaeffekt är kostnadsutjämningsbaserad kunde drabba under de 76 kommuner i som får bidrag för att de har haft en arbetslöshet överstigande riksgenomsnittet + . - om väl färd (1998) har granskat möjligheter och risker i den kommunala välfärdspolitiken inför 2000-talet. En särskilt viktig aspekt i rapporten är att Fölster pekar på en rad orsaker till att det nuvarande skatteutjämningssystemet utgör ett problem när det gäller att minska arbetslösheten. En analys i rapporten (kap. 5) visar att många kommuner med hög arbetslöshet kraftigt överkompenseras. Utjäm- ningssystemet ger därför en kommun ytterst svaga motiv för att stimu- lera sysselsättningen. I samma kommuner gynnas också invånarna av skattesystemet. I studien jämförs den ekonomiska standarden för en typfamilj i , , och . En typfamilj med 2 barn och normalt boende har mer att leva på i än i och mer i än i . Om båda vuxna i en typfamilj skulle vara kommunalt anställda blir skillnaden ännu större. Efter skatt och boendekostnad har familjen i mer att leva på än den i . I rapporten redovisas också en noggrann genomgång av problemen (s. 48). Författaren drar slutsat- sen att kommuner i glesbygd med högre arbetslöshet kan erbjuda sina invånare både möjligheter till högre privat konsumtion och anser sig ha råd att erbjuda ett bättre kommunalt tjänsteutbud finansie rat genom höjd kommunalskatt. Detta bl.a. till följd av att kostnaderna för den högre arbetslösheten kompenseras via utjämningssystemet. Genom konstruktionen av utjämningssystemet i kombination med socialförsäkringsreglerna blir det också lönsamt för en kommun att slussa arbetslösa från socialbidrag till A-kassa. För varje person som försörjs via A-kassan i stället för genom socialbidrag sparar en kom mun ca . Däremot kostar det en kommun om någon arbetslös går från A-kassa till riktigt arbete. har riktat en stark kritik mot ekonomen analys av utjämningssystemet (i ! Kanske!). Där visar han bland annat hur minskad arbetslöshet leder till förlust för de kommuner som får extra bidrag för hög arbetslöshet. Fölster anklagades för att räkna fel och grovt överskatta problemet. Men bekräftar nu Fölsters tes i en ny rapport för kommuner när arbetslös får jobb, författad av finanssek- tionen. Rapporten visar att minskad arbetslöshet kan stå kommunen dyrt. Var fjärde kommun går back ekonomiskt när en arbetslös invå nare med A-kassa får jobb. Förklaringen till detta är skatteutjämnings systemet anser . Alla kommuner vin ner på att se till att arbetslösa med socialbidrag får arbete eller kvalifi cerar sig för A- kassa. Däremot är övergången från A-kassa till arbete mer tveksam för den kommunala ekonomin. 76 kommuner med en arbetslöshet över riksgenomsnittet får extra bidrag från utjämningssystemet. Sjunker arbetslösheten så minskar också bidraget. Resultatet kan bli negativt för den kommunala ekonomin. är en av de 76 kommunerna som får extra bidrag. en person är arbetslös får kommunen fördelade . Om den arbetslöse har socialbidrag och lyckas få arbete, kompenseras det minskade bidraget mer än väl av att också utgifterna för socialbidrag sjunker och skatteintäkterna ökar. Resultatet blir en vinst första året på . som en person är arbetslös i dessa kommuner erhåller kommunen ca () fördelat på en , alltså , för varje ytterligare år en person är arbetslös erhålls ytterligare som också de fördelas , vilket leder till att år två får kommunen och år tre 20 400 kro- nor. Om personen upphör att vara arbetslös arbetslöshet så betalas bidraget ut i alla fall , men om en person upphör att vara arbetslös arbetslöshet, då kommunen får som mest för den arbetslöse förlorar, kommunen 34 000 (68 000- 34 000), vilket leder till att komm unen förlorar intäkter på att sätta den långtidsarbetslöse i arbete. Resultatet är likartat för övriga 75 bidragskommuner även om siff- rorna varierar både uppåt och nedåt. I är förlusten första året när en person med A-kassa får arbete. Bidrag för hög arbetslöshet har en speciell regionalpolitisk bety Men problemet är att kommunernas ambitioner att minska arbetslösheten kan styras av hur mycket de får i utjämningssystemet. Detta gäller framför allt invandrartäta kommuner med hög arbetslös het. Med det nuvarande skatteutjämningssystemet ger en frisk 85-åring bättre utdelning för den kommunala ekonomin än en arbetande skatte- betalare. granskning av skatteutjämningssystemet visar att det inte är antalet förvärvsarbetande skattebetalare som är avgörande för ekonomin. Inkomst- och kostnadsutjämningen gör att en 85-åring kan vara värd ca medan 19 - 64-åringar knappt ger i intäkter. De 76 kommunerna som får bidrag på grund av hög långvarig arbetslöshet presenteras här nedan med respektive grad av invandrar- täthet. Soruman (L) Ovanstående kommuner är klassade efter deras invandrartäthet. HH: mycket hög andel= . H: hög andel= 250- . MH: medelhög andel= 200 - . M: medelhög andel=150- . LM: låg-medelhög andel= 100 - . L: låg andel= högst . 4.3.3Pomperipossaeffekt typ III: Kommuner förlorar på inflyttning Kommuner med en utflyttning som är högre än förlorar på inflyttning till kommunen. Om nuva- rande kompensation för befolkningsminskning bibehålls oförändrad ersätts kommuner som haft en utflyttning som är högre än . Ersättning utbetalas med per invånare i kommunen för den del av minskningen som överstiger . Detta leder till att om kommuner som får detta bidrag har inflyttning förlorar de intäkter på detta. drabbades 60 kommuner av denna effekt om de hade inflyttning. Bland industrikommunerna i har denna kompen- sation, vilket betyder att kommunen förlorar intäkter på att industrierna vid expansion lockar nytt folk till sig från andra kommuner. visar att kommun förlorade för varje person som flyttar till kommu nen, medan alla som flyttade från kommunen tillförde en vinst på . För att tillväxt skall kunna öka måste folk kunna flytta vart de vill och kommunerna skall inte behöva fundera på om de förlorar intäkter på grund av nyanställningar i kommunen eftersom arbetslös- heten då kanske minskar eller att det flyttar fler människor till kommu- nen vilket leder till att bidragen minskar i högre takt än intäkterna ökar av tillväxten. Mot bakgrund av alla dessa negativa incitament för tillväxt, syssel- sättning och integration borde inkomst- och kostnadsutjämningssyste met göras om till ett regionalpolitiskt tillväxtinstrument. Statsbidrags- och utjämningssystemet har således blivit oförenligt med både den nya regionalpolitiken för tillväxt och integrationspolitiken, där mångfald som tillväxtfaktor och eget företagande står i förgrunden. Det behövs därför ett nytt system med tillväxtdynamik och inte fördelning av bidrag som grundprincip. Ett sådant system måste utformas så att en dynamisk reglering skapas i utjämningstrycket på tillväxtstarka kommuner och att lågtillväxtkommuner får incitament för en snabbare utveckling, vil- ket dagens system inte tillåter med tanke på sin statiska fördelnings- struktur och ständigt stigande utjämningstryck . Ett nytt system bör således inriktas på att stimulera tillväxt i kom- munerna så att de själva kan ansvara för de s.k. opåverkbara kostnader, som tacklas via bidrag. Även ersättningssystemen till det kommu- nala flyktingmottagandet bör ingå i det tillväxtinriktade statsbidrags- och utjämningssystemet så att inte vissa kommuner blir kraftigt över- kompenserade med bidrag från olika håll. kan här tjäna som vägledning för att omdana statsbidrags- och utjäm- ningssystemet till ett utvecklingskapital som varje kommun själv kan påverka utformningen av utifrån sina egna förutsättningar. Inom ramen för de regionala tillväxtavtalen kommer kommunerna att ha stora behov av kapitaltillskott. Dessa behov kan inte hanteras inom ramen för det nuvarande utjämningssystemet med dess krav på kostnadernas opåverkbarhet och renodlade fördelningspolitiska profil. Statsbidrags- och utjämningssystemet bör därför omdanas för att kunna möta kraven på resurser för tillväxtskapande åtgärder på kom- munal och regional nivå. Många kommuner samarbetar inom ramen för ett regionalt sammanhang. För dessa kommuner kan existerande statsbidrags- och utjämningsregler justeras inom ramen för de befintliga regionala till- växtavtalen. I de kommuner som satsar på lokal tillväxt borde stats- bidrags- och utjämningssystemet omdanas till kommunala tillväxtavtal enligt samma princip som regionala tillväxtavtal. På så sätt skapas för- utsättningar för staten och kommunerna att samverka för ökad mång fald och tillväxt istället för att inom dagens bidrags- och utjämnings system agera som motparter. 4.4Överväganden och förslag: Inför en differentierad inkomstutjämning med regionalpolitisk profil så att stats- bidragssystemet och det nuvarande utjämningssystemet kan hanteras som ett samlat utvecklingskapital inom ramen för en tillväxtinriktad budgetprocess En central fråga är hur inkomst- och kostnadsutjämningen skall utfor mas så att tillväxten inte hämmas. I det nuvarande systemet råder det så gott som fullständig inkomstutjämning mellan kommunerna. Genom att multiplicera det omfördelade skatteunderlaget av den länsvis fastställda skattesatsen uppnås en utjämningseffekt på mellan för i stort sett alla kommuner och landsting. Hur långt inkomstutjämningen skall drivas beror på i vilken grad skatteunderlaget kan påverkas av kommunerna. Med det nuvarande systemet antas skatteunderlaget vara närapå opåverkbart. Så är emel- lertid knappast fallet för kommuner i tillväxtregioner. 294 Bilaga 3 SOU 1999:49 åtgärder har tillväxtkommuner gynnsammare förutsättningar än andra att påverka hur sysselsättning och inkomster utvecklas. På kommungruppsnivå är det till stor del storstäder och förorts- kommuner som främst betalar en avgift i inkomstutjämningen till gles- bygdskommuner. Denna geografiska uppdelning mellan avgiftskom- muner och bidragskommuner gör det möjligt att göra inkomstutjäm- ningssystemet till ett regionalt politiskt instrument. Den geografiska profilen skulle kunna användas för att tillämpa en differentierad inkomstutjämning av följande slag: kommuner med låg skattekraft i svaga tillväxtregioner kompenseras till medan kommuner i högtillväxtregioner får sin höga skattekraft utjämnad till . Hur långtgående inkomstutjämningen skall vara bestäms av vilka verksamheter , som det omfördelade skatteunderlaget skall bidra till att finansiera. För att uppnå en dynamisk tillväxteffekt skall det skatte- underlag, som omfördelas, bidra till att utveckla kommunens sociala infrastruktur. Här måste det bli mer fråga om tillväxt än omfördelning. Det skatteunderlag som omfördelas skall därmed multipliceras med uppskattningsvis snarare än av den faktiska skattesatsen. För kommuner med hög skattekraft skall alltså av mellanskillnaden mellan deras skattekraft och medelskattekraften multipliceras av medelskattesatsen. Genom en sådan sänkning av kompensationsgraden får de kommu ner, som betalar avgift, behålla av en skattekraftsökning. Genom bidrag kompenseras kommuner med låg skattekraft till . Vid en sådan differentierad inkomstutjämning kommer de sammanlagda bidragen till kommuner med lägre skattekraft än genomsnittligt att vara större än det som dras in från kommuner med högre skattekraft än snittet. Detta underskott kan finansieras genom en motsvarande sänkning av det generella, invånarbaserade statsbidraget.