sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Personalen består i huvudsak av tjänstemän, som i huvudsak har rekryterats från olika departement och från underrättelse- och säkerhetstjänsten samt av officerare. Bedömningsstaben har i sin verksamhet ett nära och löpande samarbete med olika expertorgan. Regeringen utövar kontroll över de civila underrättelse- och säker- hetstjänsterna, the Agencies, dels genom att cheferna för dessa är per- sonligen ansvariga inför respektive minister, dels genom en särskild departementskommitté, . Kommittén består av premiärministern såsom ordförande och av bl.a. utrikes-, försvars-, inrikes-, och finansministrarna. Kom- mittén bevakar mera övergripande de policyfrågor som berör tjänster- na. Ministrarna biträds i tillsynen och kontrollen av en statssekreterar- grupp, the Permanent SecretariesCommittee on the Intelligence Ser- vices. inrättades en parlamentarisk underrättelsenämnd, the In- telligence and , med uppgift att granska de tre underrättelse- och säkerhetstjänsterna, the Agencies. Granskningen tar sikte på tjänsternas budget, organisation och verksamhet. Kon- trollorganets ledamöter består av nio medlemmar från över- och un- derhusen. De utses av premiärministern efter samråd med opposi- tionsledaren. Ordföranden i nämnden tillhör oppositionen och byts vid regimskifte. avger en årlig rapport till pre- miärministern. Rapporten presenteras i öppna delar för parlamentet 154 Underrättelsetjänsten - en bakgrund Nämnden lämnar även på ad hoc-basis rapporter till premiärministern. Underrättelsetjänsten , som ingår i försvarsdepartementet, omfattas inte av underrättelsenämndens granskning. är under- kastad den sedvanliga kontroll och granskning av de olika ministerier- na, som eljest sker från parlamentets sida. Kontrollen och granskning- en av sker således genom ce. De tre underrättelse- och säkerhetstjänsterna är även underkastade tillsyn genom särskilda av premiärministern utsedda tjänstemän, the Security Service Commissioner, the Intelligence Service Commissio- ner och the Interception Commissioner. De två förstnämnda funktio- nerna upprätthålls av en hög jurist. Denne har att granska sådana åt- gärder från underrättelse- och säkerhetstjänsternas sida, som vidtas mot enskildas egendom med stöd av den lagstiftning som reglerar tjänsternas verksamhet. Tillsynen innefattar även att utreda allmänhe- tens klagomål mot verksamheten. Årliga rapporter lämnas till pre- miärministern och till parlamentet. The Interception Commissioner har en motsvarande funktion med avseende på givna tillstånd för un- derrättelse- och säkerhetstjänsterna att ta del av post- och telekom- munikation. Det centrala tyska underrättelseväsendet består dels av den civila un- derrättelsetjänsten (), dels av två mili- tära underrättelsetjänster i form av en avdelning inom försvarsstaben (Fü SII), som ingår i försvarsdepartementet, och en särskild central myndighet under samma departement, Amt für (ANBw). Det centrala säkerhetsväsendet består dels av den civila inrikes säkerhetstjänsten für Verfassungsschutz (BfV), dels av den militära säkerhetstjänsten dienst (). BND är en fristående myndighet, som lyder under den tyska stats- rådsberedningen, Bundeskanzleramt. Den legala basen för BND:s verksamhet är reglerad i den tyska grundlagen. Därutöver är verk- samheten reglerad genom särskild lagstiftning. I lagen anges att BND skall inhämta och analysera information, som behövs för underrättel- ser om utländska förhållanden och som är av betydelse för den tyska utrikes- och säkerhetspolitiken. BND skall inte befatta sig med infor- mation om inhemska förhållanden annat än om dessa berör BND:s egen verksamhet och personal eller kontraspionage. Regler finns vida- re, som skall garantera att tyska medborgare eller tyska intressen inte Underrättelsetjänsten - en bakgrund 155 träds för när genom BND:s verksamhet. Hänvisning görs även till proportionalitetsprincipen. I lagen ges även regler om BND:s befo- genheter i verksamheten och om användningen och överförande av personuppgifter och s.k. överskottsinformation samt regler om kon- troll av information och om skydd för BND:s personal, utrustning, källor m.m. Det ges även regler om gränsdragningen mellan under- rättelsetjänstens uppgifter, å den ena sidan, och polisens och säkerhet- stjänstens uppgifter, å den andra sidan. BND har inte någon exekutiv befogenhet. BND:s uppgifter är, såsom de närmare anges i en särskild instruk- tion utfärdad av chefen för statsrådsberedningen, att bedriva under- rättelseverksamhet med avseende på utrikespolitiska och utländska militära och ekonomiska förhållanden. I instruktionen anges vidare att BND i övrigt skall utföra underrättelseuppdrag utomlands i enlighet med anvisningar från förbundskanslern och samt bevaka utländsk underrättelseverksamhet i . BND skall även ta emot underrättelseuppdrag från olika departement, som rör om- världsbevakning bl.a. med avseende på internationella kriser, prolife- ration och vapenhandel, teknologiöverföring, internationell brottslig- het såsom narkotikahandel och penningtvätt, internationell terrorism och extremism. BND:s verksamhet skall dock endast bedrivas med utgångspunkt i nationella underrättelsebehov. Verksamheten vid BND bedrivs dels centralt, dels lokalt på olika platser i landet och utomlands. Verksamheten är organiserad i sex enheter för HUMINT, SIGINT, analys och utvärdering, administra- tion, säkerhet och tekniskt stöd. Till verksamheten är även knuten en särskild funktion för underrättelseutbildning. HUMINT-enhetens verksamhet innefattar inte bara agentverksamhet utan även viss annan form av inhämtning samt kontraspionage. Tyngdpunkten i SIGINT- verksamheten har alltmer förskjutits från information om militära hot mot proliferation och illegal teknologiöverföring, spridning av ABC- vapen och robotteknologi samt internationell vapenhandel och inter- nationell brottslighet. Om likvärdigt resultat kan uppnås skall SIGINT utnyttjas framför HUMINT. anger underrättelsebehoven och ger HUMINT- och SIGINT-enheterna inhämtningsuppdrag. Inhämtad information ställs samman med öppen information och utvärderas och analyseras sedan av enheten. Analysen omfattar även information från andra myndigheter, huvudsakligen från utrikes- och försvarsdeparte- menten. Personalen vid analysenheten består av erfarna experter inom olika ämnesområden såsom statsvetare, ekonomer m.fl. Analysresul- taten delges de ministerier, myndigheter och andra som berörs av in- formationen. Delgivningen sker i huvudsak skriftligen men även 156 Underrättelsetjänsten - en bakgrund muntligen bl.a. vid veckovisa underrättelsemöten i ett permanent statssekreterarutskott i statsrådsberedningen med ansvariga statssek- reterare för underrättelse- och säkerhetstjänsterna och utrikesdepar- tementet samt cheferna för , BfV och . BND:s övriga tre enheter är i huvudsak stödfunktioner i underrättelseverksamheten för administration, intern säkerhet och tekniskt understöd i form av kom- munikationsteknologi, databehandling m.m. BND:s verksamhet omfattar även militärpolitiska underrättelser och s.k. early warning. Det innebär att både Fü SII och ANBw är mottagare av BND:s rapporter. Det sker ett nära samarbete mellan BND och dessa båda organ i fråga om både inhämtning och analys och en fördelning sker av arbetsuppgifter. Endast rent operativa och taktiska militära underrättelser faller utanför BND:s verksamhetsom- råde. Fü SII, som är integrerad i försvarsstaben och försvarsdeparte- mentet, leder och samordnar den militära underrättelse- och säkerhet- stjänsten samt lämnar underlag för militärpolitiska beslut och militär planering. Fü SII anger underrättelsebehov i första hand till BND, ANBw och samt till militärattachéerna, som tjänstgör vid tyska utlandsmyndigheter. De sistnämnda lyder under försvarsdepartemen- tet. ANBw är en fristående central underrättelsemyndighet under för- svarsdepartementet med uppgift att hämta in information och ge un- derlag för lägesbedömningar, som skall presenteras för Fü SII och högre militära chefer. ANBw samarbetar nära med underrättelse- tjänsterna inom de tre försvarsgrenarna armé, marin och flyg. Dessa förser ANBw bl.a. med SIGINT-information. Även i övrigt bistår de ANBw med expertis för inhämtning och analys. Som redan har fram- gått sker även ett nära samarbete med BND, när det gäller såväl in- hämtning som analys av information av militär betydelse. ANBw sva- rar även för det militära underrättelsesamarbetet med Nato. BfV svarar för den inrikes civila säkerhetstjänsten såsom en fristå- ende myndighet under . Dess uppgift är i första hand att skydda nationella säkerhet mot terrorism, spionage och annan säkerhetshotande verksamhet. BfV har inte exekutiva be- fogenheter utan har att i sådana hänseenden engagera förbundskrimi- nalpolisen, Bundeskriminalamt (BKA), som härigenom har betydande uppgifter inom säkerhetstjänsten. svarar för den militära säkerhetstjänsten och består dels av ett centralt organ knutet till försvarsdepartementet, dels av grupper knutna till de olika militärområdesstaberna. MAD:s uppgift är att sva- ra för säkerheten för militära installationer och militära intressen i Underrättelsetjänsten - en bakgrund 157 och på platser där tysk militär är verksam. Det gäller bl.a. skydd mot spioneri, sabotage och subversion. Regeringens och chefens för statsrådsberedningen kontroll och styrning av BND sker genom en särskild avdelning inom statsrådsbe- redningen (avdelning 6). Avdelningen är underställd en särskild av- delningschef. Därutöver har statssekreteraren i statsrådsberedningen att, såsom Beauftragter für Nachrichtendienste eller koordinator, fylla denna uppgift. I uppgiften som koordinator ingår även att sam- ordna arbetet mellan i första hand de tre underrättelse- och säkerhet- stjänsterna, BND, BfV och , men även mellan andra myndig- heter. Koordinatorn har även uppgifter i samband med den parla- mentariska kontrollen av de tre underrättelse- och säkerhetstjänsterna och i budgetarbetet för dessa. Koordinatorn är ordförande i det tidiga- re nämnda permanenta statssekreterarutskottet. Den parlamentariska kontrollen av de nyssnämnda tre underrättel- se- och säkerhetstjänsterna är förhållandevis omfattande. Kontrollen är lagreglerad och utövas i första hand av die Parlamentarische Kon- trollkommission (PKK). PKK:s kontroll omfattar dock inte den mili- tära verksamheten och den är inte heller en legalitetskontroll utan en politisk kontroll. Ledamöterna i väljs av förbundsdagen. Endast förbundsdagsledamöter kan ingå i PKK. Antalet ledamöter är inte begränsat, utan antalet, den politiska sammansättningen och arbets- metoderna bedöms av förbundsdagen. Sammanträdena med PKK, som hålls en gång , är slutna. Formellt är PKK:s beslut inte bindande för regeringen, men de uppfattas så i praktiken. Regeringen är i princip skyldig att hålla PKK underrättad om åtgärder och hän- delser av betydelse i underrättelse- och säkerhetstjänstens verksam- het. PKK:s ledamöter är underkastade tystnadsplikt. Sekretessen i PKK:s kontroll kan hävas om två tredjedelar av ledamöterna medger detta. Kontrollen innefattar tillgång till arkiv och förhör med persona- len vid underrättelse- och säkerhetstjänsterna. Det sistnämnda medför också möjlighet för personalen att ta upp frågor med PKK om verk- samhetens utövande. Kontrollen innefattar även förhör med ansvariga ministrar och med koordinatorn. PKK granskar också förslagen till budget för underrättelse- och säkerhetstjänsterna. Underrättelse- och säkerhetstjänsterna kan även underkastas sed- vanlig kontroll av olika parlamentsutskott. PKK ger emellertid sär- skilda möjligheter till kontroll i frågor, som är underkastad speciell sekretess. En särskild parlamentarisk kontroll utövas med anledning av de tillstånd, som skall ges för underrättelse- och säkerhetstjänster- na om de önskar ta del av post- och telekommunikation. Sådana till- stånd kan ges för att avvärja hot mot landets säkerhet men också bl.a. 158 Underrättelsetjänsten - en bakgrund för att inhämta information om terrorism, om illegal handel med va- pen och teknologi och om penningtvätt. Den legala ramen för de amerikanska underrättelseorganens verk- samhet är fastställd i lag och i första hand i Act . bildades the () såsom den då enda underrättelseorganisationen. CIA fick ett brett nationellt mandat. har det bildats ett stort antal underrät- telseorgan med skilda ansvarsområden och skilda huvudmän. Det har också tillkommit ett antal lagar som komplement till Act. Underrättelseorganens operativa verksamhet regleras genom olika av presidenten utfärdade executive orders, vars inne- håll i allmänhet är hemligt. Det centrala amerikanska underrättelsesamhället består således numera av ett flertal organ och då i första hand av CIA och i fråga om den militära underrättelsetjänsten, som lyder under försvarsministeri- et, av bl.a. the (), the National Secu- rity Agency (NSA), the National Reconnaissance Office (NRO), the Defence Airborne Reconnaissance Office (DARO) och the National Imagery and (). De olika försvarsgrenarna har egna underrättelseorganisationer, som hämtar in information av främst operativ och taktisk karaktär. De har även analysfunktion. DIA är främst ett bearbetnings- och analysorgan, men har även in- hämtningsuppgifter bl.a. genom attachéverksamhet. DIA tillgodoser i första hand försvarsministerns, försvarsstabens och högre stabers un- derrättelsebehov vad gäller främmande länder och kontraspionage. DIA samordnar försvarsgrenarnas underrättelseverksamhet. NSA har huvudansvar för signalspaning och samordningen av försvarsgrenar- nas signalspaning. NSA svarar också för centraliserad koordinering, ledning och fullgörande av samtliga kryptofunktioner för den ameri- kanska statsledningen. NSA har motsvarighet i brittiska och svenska FRA. NRO ansvarar för driften och utvecklingen av verk- samhet med spaningssatelliter. DARO ansvarar för utrustning och utveckling av flygburen underrättelseinhämtning, medan de olika för- svarsgrenarna ombesörjer den faktiska underrättelseinhämtningen. har totalansvaret för produktion av bildmaterial och kartor. Vissa andra ministerier har egna underrättelseorgan, såsom fi- nansministeriet i fråga om ekonomiska och finansiella frågor och energiministeriet beträffande bl.a. frågor om energi- och teknologiut- vecklingen i utlandet och om spridning av massförstörelsevapen och nukleär teknologi. Till det amerikanska underrättelsesamhället räknas Underrättelsetjänsten - en bakgrund 159 även den federala säkerhetstjänsten, tion (FBI). FBI är en civil polisiär organisation under justitiedeparte- mentet med vittgående befogenheter enligt amerikansk rätt såväl inom som utom och bedriver även underrättelseverksamhet bl.a. med utnyttjande av agenter. Styrning och samordning av underrättelseverksamheten CIA intar en särställning bland underrättelseorganen genom att orga- nisationen sedan den inrättades har utgjort presidentens underrättelse- organ och bl.a. har haft att svara för samlade underrättelsebedöm- ningar. Chefen för , the Director of Central Intelligence (DCI), har också ett lednings- och samordningsansvar för all amerikansk un- derrättelsetjänst, såväl civil som militär, där CIA:s verksamhet utgör en del. DCI är också presidentens särskilde rådgivare vad gäller hela underrättelseområdet. I denna roll ingår DCI i den amerikanska rege- ringen. Även om chefen för i egenskap av DCI har ett övergri- pande ansvar för den samlade underrättelsetjänsten, finns det en bety- dande pluralism och självständighet i det amerikanska underrättelse- samhället, där de olika organens verksamhet överlappar varandra trots att de formellt har olika ansvarsområden. DCI:s samordnande funktion utövas genom olika rådgivande or- gan. De viktigaste av dessa är (), i vilket cheferna för de olika underrättelseorganen ingår, och med ansvar för övergripande policy- och resursfrågor. DCI är ordförande i båda des- sa organ. NFIB, som har till uppgift att samordna underrättelseutbytet mellan de nationella underrättelseorganen liksom utbytet med andra länders underrättelsetjänster, har även ansvar för redovisningen av underrättelseorganens samlade bedömningar i form av rapporter. Rapporterna återspeglar utvecklingen i enskilda länder eller regioner i olika frågor av bl.a. politisk, ekonomisk, social och militär natur. Rapporterna, National Intelligence Estimates, ges ut av the , som lyder under DCI. Rapporterna tillmäts stor betydelse vid amerikanska ståndpunktstaganden i säkerhetspolitiska och andra internationella frågor. Till följd av maktfördelningen enligt det amerikanska statsskicket spelar kongressen en central roll i styrningen och kontrollen av under- rättelseorganens verksamhet. Styrningen och kontrollen från kongres- sens sida utövas i första hand genom två särskilda underrättelseut- skott, dels senatens (), dels representanthusets the House Permanent Select Com- 160 Underrättelsetjänsten - en bakgrund mittee on Intelligence (HPSCI). Även kongressens utrikes- och för- svarsutskott behandlar frågor om underrättelsetjänsten. Genom SSCI och HPSCI har kongressen att i stor utsträckning godkänna underrättelseverksamheten genom s.k. authorization bills. Därigenom styrs också verksamheten genom direktiv om hur bevilja- de medel får utnyttjas. Kongressen agerar även aktivt genom utskot- ten, när det gäller att effektivisera verksamheten och anpassa organi- sationen efter nya underrättelsebehov. Som exempel på kongressens inflytande över underrättelsetjänsten kan nämnas att kongressen ger direktiv om delgivningen av underrättelseinformation med utländska organ och att underrättelseorganen skall lämna årsrapporter om verk- samheten. Genom SSCI och HPSCI har kongressen även att godkän- na chefer som utnämns i underrättelsetjänsten. Underrättelseverksamhetens uppgifter och metoder Efter har underrättelseverksam- het förskjutits mot andra geografiska regioner och sakområden. Ökad vikt läggs bl.a. vid internationell terrorism, proliferation, spridning av kärnvapen och kärnvapenteknologi. Underrättelseresurser styrs också mot geografiska områden, som är eller kan bli föremål för amerikans- ka humanitära och fredsfrämjande insatser. Öppna källor utnyttjas alltmer i underrättelseverksamheten och har bidragit till en neddragning av resurserna för vissa projekt. Det gäller särskilt i fråga om underrättelser beträffande den ekonomiska utveck- lingen i stora delar av världen, där offentlig statistik är tillgänglig. Nya datornät har etablerats och en centraliserad funktion har inrättats med ansvar för inhämtning och delgivning av öppen information till de oli- ka underrättelseorganen. Inom den amerikanska administrationen finns ett antal organ med an- svar för kontroll av och tillsyn över underrättelsetjänsten. The Presi- dents () är ett av dessa organ. PFIAB är knutet direkt till presidentens kansli och har till upp- gift att övervaka verksamheten vid samtliga underrättelseorgan. PFIAB utfärdar även råd och anvisningar till dessa och rapporterar om förhållanden inom underrättelsetjänsten direkt till presidenten. Den parlamentariska kontrollen av och insynen i underrättelseor- ganens verksamhet utövas som redan nämnts av bl.a. de två under- rättelseutskotten och . Utskotten får löpande information från underrättelseorganen om verksamheten. Cheferna för bl.a. CIA Underrättelsetjänsten - en bakgrund 161 och DIA är skyldiga att regelbundet lämna utskotten redogörelser i olika ämnen och om underrättelseverksamheten när det gäller aktuella och befarade hot mot säkerhet. II Överväganden och förslag Det är en nödvändig uppgift att inhämta, bearbeta och analysera information till stöd för den svenska säkerhetspolitiken och försva- ret. Underrättelsetjänsten har härvid en central roll. Tjänsten skall bedrivas inom ramen för de uppgifter för statsledningen och vårt försvar som lagt fast. Underrättelsetjänsten tar betydande ekonomiska och personella resurser i anspråk. Den är en viktig stödfunktion för vår säkerhets- politik och vårt försvar. Det är nu hög tid att söka lägga fast nya utgångspunkter för underrättelsetjänsten. Det är den nya säkerhetspolitiska situationen efter 1990-talets början som bildar bakgrund till varför översynen är nödvändig. De säkerhetspolitiska hoten och riskerna har på det militära området blivit mindre framträdande och kan ses mer långsiktigt. En bredare hotbild som inrymmer flera icke-militära hot och risker har vuxit fram och berör vår säkerhetspolitik. deltagande i interna- tionellt säkerhetssamarbete tillmäts en ökande betydelse. Därvid ställer de internationella fredsfrämjande och humanitära operatio- nerna oss inför viktiga nya uppgifter. Kommittén redovisar sitt utredningsarbete i ett offentligt betän- kande. Med den öppna formen för redovisningen följer att den måste bli av mera övergripande natur. Vårt arbete är framåtsyftan- de och principiellt. 164 Överväganden och förslag Vi har koncentrerat oss på bl.a. att lägga fram ett organisato- riskt förslag som avses bilda utgångspunkten för ett successivt för- ändringsarbete under regeringens ledning med underrättelsetjäns- ten och dess frågor. Vi har med tillfredsställelse konstaterat att redan det faktum att kommittén tillsatts och utredningsarbetet inletts och bedrivits fört med sig en intensifierad och fortlöpande intern förändringsprocess och, vad vi förstår, en förbättrad dialog inom och mellan underrät- telsetjänstens olika organ. Vidare har vi kunnat konstatera inslag av ökad öppenhet kring underrättelsetjänsten. För nu var den militära underrättelsetjänsten före- mål för offentlig utredning. I ett utredningsbetänkande Den militära underrättelsetjänsten (SOU 1976:19) redovisades ett tämligen utför- ligt bakgrundsmaterial om den militära underrättelsetjänstens verk- samhet avseende uppgifter, metoder och organisation. I en proposition (prop. 1975/76:189) föreslogs att anta vissa riktlinjer för verksamheten. beslutade i enlighet härmed. Ett organ för insyn och kontroll, FUN, tillkom. Den militära underrättelsetjänstens uppgifter, metoder och organi- sation har därefter inte blivit föremål för offentlig utredning. Denna verksamhet har heller inte vad vi kunnat finna blivit föremål för någon samlad översyn i anslutning till regeringens bud- getarbete eller revisionen av verksamheten. I några avseenden har principiella frågor behandlats i FUN och i . Principerna för utbyte av information med annan stat har lagts fast i särskilda riktlinjer. De omorganisationer som ägt rum inom Försvarsmakten har berört även underrättelsetjänsten men där inte medfört några större förändringar. Det är slående att underrättel- setjänstens organisation vid de omfattande föränd- ringar som genomförts på området . Inte heller har underrättelsetjänstens organisation i försvarsberedningar- nas arbete . Inom ramen för lö- pande arbete har området dock varit föremål för en mera principiellt inriktad studie . Inom underrättelsetjänsten har bedrivits ett internt förnyelsearbete för att anpassa ar- betsmetoder och teknologi till nya förhållanden. Resultatet är att vi i nu har en väl fungerande underrättelsetjänst. Kommitténs uppgift främsta uppgift är, som vi ser det, att överväga behovet av lämpliga anpassningar av underrättelsetjänsten sedd i dess helhet till en ny säkerhetspolitisk situation. Överväganden och förslag 165 En reformering av underrättelsetjänsten framstår nu som angelä- gen. Underrättelsetjänsten bör inte lämnas utanför den löpande och generella omprövningen och anpassningen av totalförsvaret till nya förhållanden. Det kan leda till stagnation och oklarheter kring verk- samhetens mål och medel. Organisationen av verksamheten kan komma att brista i ändamålsenlighet. Underrättelsetjänsten tar bety- dande ekonomiska och personella resurser i anspråk. Den är en viktig stödfunktion för vår säkerhetspolitik och vårt totalförsvar. Det är nu hög tid och ett lämpligt läge för att söka finna nya utgångspunkter även för underrättelsetjänsten.