sou · GNB3140 · 2000-01-01 00:00:00 — Vidare bör krävas att resenärer- nas säkerhet är i fara om den registreringsskyldige fortsätter att organisera, marknadsföra och sälja paketresor. En sådan situation kan vara för handen då en registreringsskyldig överträder ett vitesföre- läggande angående ställande av ny och högre garanti som han står i begrepp att sälja eller fullfölja resor där hans åtaganden mot rese- närerna inte täcks av befintlig garanti hos Kammarkollegiet. 5.3.8Olika modeller för ställande av resegaranti Utredningens bedömning: Den nuvarande ordningen med bank- eller försäkringsgaranti skall även fortsättningsvis vara huvudalternativet i resegarantisystemet. För att öka systemets flexibilitet bör dock garanti även kunna ställas i andra former, efter en individuell pröv- ning av Kammarkollegiet. Som utredningen har konstaterat ger paketresedirektivet inte några direkta antydningar om vilka medel den nationella lagstiftaren skall använda för att vid genomförandet av artikel 7 uppnå det konsu- mentskydd som direktivet föreskriver. De olika nationella resegaranti- system som utredningen har studerat visar också prov på vitt skilda tillvägagångssätt för att uppnå detta ändamål (se kapitel 4). 136 Överväganden och förslag dock att urskilja fyra i grunden olikartade metoder för att åstadkomma det föreskrivna konsumentskyddet: Resenärernas anspråk tillgodoses genom utnyttjande av individuella betalningsutfästelser – säkerheter – ställda till ett befullmäktigat organ (säkerhetskonstruktionen) . Resenärernas anspråk hanteras av en obligatorisk eller frivillig fond som är kollektivt finansierad av reseföretagen (fondkonstruktionen). Resenärernas anspråk hanteras av den som har meddelat försäkring eller motsvarande arrangemang till förmån för resenärerna (försäk- ringskonstruktionen). Resenärernas anspråk tillgodoses genom utnyttjande av penningmedel som resenären har deponerat hos tredje man tills alla tjänster i samband med resan har levererats (förvaltarkonstruktionen) . Ofta förekommer flera konstruktioner inom de nationella garantisystemen. Bland de nordiska länderna har sålunda både och ett resegarantisystem som bygger på en säkerhetskonstruktion kompletterad med en fondkonstruktion av obligatoriskt slag. Samma variant av garantisystem förekommer i vad gäller paketresor med flygtransport. I existerar sida vid sida olika garantisystem som bygger på fondkonstruktionen resp. säkerhetskon- struktionen. Även och rättsordningar rym- mer parallella konstruktioner, nämligen försäkringskonstruktionen och fondkonstruktionen. Brittisk rätt inrymmer samtliga konstruktioner. Försäkringskonstruktionen och förvaltarkonstruktionen är dock enligt det brittiska systemet förbehållna endast paketresor där det inte finns någon flygtransport med i resepaketet. Vissa nationella rättssystem rymmer emellertid endast en konstruktion. I svensk, finländsk och isländsk rätt förekommer sålunda endast säkerhetskonstruktionen. På kontinenten föreskriver tysk, belgisk och österrikisk rätt endast försäkringskonstruk- tionen. Utredningen har tidigare tagit ställning till vilka krav som bör ställas på ett resegarantisystem och i vilken ordning de uppställda kraven bör prioriteras. Därefter har utredningen beskrivit vilka reformbehov som följer av dessa krav. I det följande kommer utredningen närmare att analysera i vad mån de nu uppräknade konstruktionerna kan tillgodose de krav och reformbehov som utredningen har identifierat. Utredningen kommer därefter att ta ställning till vilken konstruktion som bör ligga till grund för utformningen av det framtida resegararantisystemet. Överväganden och förslag 137 En lösning som bygger på enbart säkerhetskonstruktionen innebär att individuella betalningsutfästelser – dvs. säkerheter eller garantier med den av utredningen föreslagna terminologin – ställs till ett befullmäktigat organ. Konstruktionen rymmer ett osäkerhetsmoment såtillvida att beräkningen av säkerhetens storlek bygger på en prognos rörande de ekonomiska åtagandena gentemot resenärerna. Om prognosen slår fel kan detta leda till att resenärerna får ut endast en del av den ersättning som de är berättigade till. Utredningen anser dock att erfarenheterna av det nuvarande svenska systemet, som bygger på säkerhetskonstruk- tionen, från konsumentskyddssynpunkt är i huvudsak goda. Enligt utredningens mening är det nuvarande svenska systemet inte heller i övrigt oförenligt med de krav som bör ställas på ett resegarantisystem. Fondkonstruktionen framstår som ändamålsenlig från konsument- skyddssynpunkt. Obligatoriska fonder väcker dock enligt utredningens mening betänkligheter med hänsyn till kravet på konkurrensneutralitet. Sådana fonder kan nämligen leda till en kostnadsutjämning inom rese- branschen som innebär att oseriösa företag med låg likviditet erhåller en konkurrenskraft som de annars skulle sakna. Ett resegarantisystem som på detta sätt nedbringar kostnaderna för vissa företag genom att andra företag tvingas att tillskjuta mer medel till en fond är oförenligt med kravet på konkurrensneutralitet. Vidare är det utredningens bedömning att en obligatorisk och kollek- tivt finansierad garantifond snabbt skulle kunna tömmas på tillgångar vid en eller flera reseföretagskonkurser under uppbyggnads-skedet. En fungerande fondlösning förutsätter således att inga nämnvärda utbetal- ningar sker under ett sådant skede. För att undvika problem av detta slag vore det i och för sig en tänkbar lösning att under ett övergångsskede låta reseföretagen bygga upp en fond som de får ställa säkerhet enligt det nuvarande systemet. Nackdelarna med en sådan lösning är emellertid uppenbara. Kostnaderna för att bedriva reseverksamhet kan bli orimligt höga, framförallt för mindre och nyetablerade företag. I utredningens direktiv anges dessutom att vikt skall läggas vid att till- skapa ett system som inte försvårar nyetableringar av små och medel- stora företag. Lösningar som på nu angivet sätt slår ut eller stänger ute dessa företag från marknaden bör följaktligen så långt möjligt undvikas. En annan variant vore att lägga reseföretagens bidrag till fond- uppbyggnaden på en nivå som inte riskerar att leda till de nämnda problemen. I så fall torde emellertid uppb yggnadsperioden bli så pass långvarig att fonden inte kommer att kunna träda i funktion inom överskådlig tid. Slutligen är det mycket tveksamt om ens en fullt utbyggd garantifond skulle förslå till att täcka alla ersättningsgilla anspråk under 138 Överväganden och förslag extrema förhållanden, exempelvis om flera större reseföretag ställer in sin verksamhet under högsäsong. Förhållandet illustreras väl av det faktum att de två största researrangörerna hos Kammarkollegiet ställer tillsvidaresäkerheter på vardera . Dessa reseföretags säkerheter motsvarar ungefär hälften av den totala summan av säkerheter ställda hos kollegiet. Obligatoriska fondlösningar torde därför förutsätta någon form av statlig garanti. I annat fall riskerar även en fullt utbyggd fond att snabbt tömmas på tillgångar vid större reseföretags konkurser. En statlig fondgaranti är emellertid svår att förena med kravet på att förändringar av rese- garantisystemet inte får leda till nämnvärt ökade statsutgifter. En lösning av sådant slag har dessutom tidigare förkastats av regeringen, bl.a. på den grunden att man inte kunde förorda en ordning där staten ytterst skulle kunna tvingas till ekonomiska insatser. Helt frivilliga fonder som, utan att ställa säkerhet till ett befullmäktigat organ, sköter om hemtagning av resenärer och som i övrigt tillgodoser resenärernas anspråk stöter inte på samma invändningar som de obligatoriska fonderna. Frivilliga fonder av detta slag kan emellertid bara fungera vid sidan av andra alternativ inom resegarantisystemet. Vidare kan sådana fonder upprättas endast av reseföretagen eller dessas organisationer. Försäkringskonstruktionen innebär att resenärernas samtliga anspråk mot resegarantin – dvs. anspråk på utbetalning av garantiersättning, hemtagning osv. – hanteras av de institutioner som har meddelat för- säkring eller motsvarande arrangemang till förmån för resenärerna. Ett sådant system kan rimligen nedbringa statens nuvarande åtaganden för resegarantisystemet. Ett resegarantisystem som bygger enbart på denna konstruktion kan dock leda till ökad risk för utslagning av små och nyetablerade reseföretag. Risken för en sådan utveckling, som bl.a. leder till koncentrationstendenser på marknaden, har på olika sätt framhållits av flera intressenter som är berörda av det tyska resegarantisystemet. Det synes nämligen vara en utbredd uppfattning bland tyska intressenter att det egna systemet medför relativt sett större ekonomiska påfrestningar för små och medelstora samt nystartade reseföretag (se avsnitt 4.7.3). I detta sammanhang kan även noteras att det i direktiven till utredningen anges att vikt skall läggas vid att tillskapa ett system som inte försvårar för nyetableringar av små och medelstora företag. Ett resegarantisystem byggt på enbart försäkringskonstruktionen torde inte vara förenligt med den viljeinriktning som kommer till uttryck i utredningens direktiv. Möjligheten enligt brittisk rätt att anlita förvaltare framstår som en i hög grad flexibel och ekonomiskt fördelaktig lösning, särskilt för små och nystartade reseföretag. En lösning enligt förvaltarkonstruktionen som motsvarar svenska krav på en resegarantiordning torde dock med- Överväganden och förslag 139 föra betydligt högre kostnader för reseföretagen. Dessutom torde det i så fall vara nödvändigt att införa krav på obligatorisk förskottsbetalning av paketresor. Tanken med resegarantilagstiftningen är främst att skydda konsumenter- nas intressen i samband med inställda eller avbrutna resor när det kan befaras att ett reseföretag hamnar på obestånd. Det krävs därför att en ny resegarantilagstiftning garanterar resenärerna ett så fullgott skydd som möjligt vid sådana händelser. Enligt utredningens mening torde det i och för sig vara möjligt att utforma ett nytt resegarantisystem på grundval av samtliga de nu aktuella konstruktionerna, utan att göra avkall på konsumentskyddsintresset. Av vad som har anförts framgår emellertid att utredningen inte betraktar ett resegarantisystem byggt uteslutande på försäkringskonstruktionen som någon realistisk möjlighet. Det sagda utesluter dock inte en lösning som innebär att försäkringskonstruktionen existerar som ett alternativ inom resegarantisystemet vid sidan av säkerhetskonstruktionen. En lösning av detta slag får emellertid inte leda till att resenären (konsumenten) själv bär ansvaret för att kontrollera att han verkligen omfattas av en försäkring eller motsvarande arrangemang som ger det skydd som lagen föreskriver. Detta skulle i så fall enligt utredningens uppfattning leda till en urholkning av det socialt betingade minimiskyddet för dessa resenärer, vilket inte vore förenligt med intentionerna bakom den svenska resegarantilagstiftningen. Ett effektivt konsumentskydd torde i sådant fall förutsätta att en myndighet tämligen ingående kontrollerar att de berörda konsumenterna verkligen har erforderligt försäkrings-skydd. Lagstiftningen måste också i övrigt vara förenlig med de krav som bör ställas på ett resegarantisystem. Som har angetts torde gatoriska fondlösningar vara svåra att förena såväl med kravet konkurrensneutralitet som med kravet på att förändringar av resegaranti- systemet inte får leda till nämnvärt ökade statsutgifter. Frågan är då hur man kan kombinera de nu redovisade konstruk- tionerna så att de motsvarar de reformbehov som utredningen har identifierat (se avsnitt 5.2.2). Utredningen har därvid konstaterat att det är angeläget att försöka hitta en ny modell för hur hanteringen av hemtagning av resenärer och prövningen av ersättningsanspråk skall organiseras för att på så sätt öka stabiliteten i systemet. Utredningen har vidare konstaterat att ökad flexibilitet för ställande av resegaranti torde vara ägnad att sänka reseföretagens garantikostnader. Utredningen betraktar därför ökad flexibilitet i det nämnda avseendet som en 140 Överväganden och förslag högt prioriterad målsättning vid utformningen av ett nytt resegaranti- system. Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen att den nuvarande säkerhetskonstruktionen även fortsättningsvis skall vara huvudalternati- vet i resegarantisystemet. Utredningen föreslår dock att garanti i fram- tiden skall kunna ställas även i andra former, efter en individuell pröv- ning av Kammarkollegiet. Reseföretagen skall således kunna ställa garanti genom olika former av sak- och kreditförsäkringar samt genom av branschorganisationer kollektivt ställda garantier. Även depositioner av samma slag som förekommer i den ovan redovisade förvaltarkon- struktionen torde med denna lösning kunna godtas som resegaranti. Utredningens förslag: När en registreringsskyldig ansöker om registrering skall Kammarkollegiet beräkna garantins storlek. Garan- tin skall fastställas till ett belopp som med hänsyn till reseverksam- hetens art och omfattning bedöms vara tillräckligt för att täcka vissa i resegarantilagen uppräknade kostnader. De gällande minimi- beloppen för arrangörers och återförsäljares garantier tas bort. Om det finns särskilda skäl, får kollegiet besluta att garanti inte behöver ställas. Enligt utredningens uppfattning är utgångspunkten att en garanti bör betraktas som tillräcklig om den uppgår till ett belopp som med hänsyn till reseverksamhetens art och omfattning bedöms vara tillräckligt för följande ändamål. Om resan inte genomförs skall den räcka till full åter- betalning av vad som har erlagts i förskott. För den händelse att resan påbörjas men inte slutförs skall garantin täcka betalning av kostnaderna för hemtransport av resenärerna, betalning av kostnaderna för resenärer- nas uppehälle och skälig ersättning för värdet av de förmåner som rese- nären har gått miste om genom att resan har avkortats. Utredningens förslag innebär att den registreringsskyldiges garanti skall motsvara kostnaderna för paketresor enligt 11 § i lagförslaget. Mot bakgrund av vad som har angetts i avsnitt 5.3.3 föreslås också att garantin skall täcka kostnaderna för transporter och inkvartering eller andra turisttjänster som marknadsförs separat och som sammantagna företer påtagliga likheter med en paketresa i den mån en konsument förvärvar transporttjänsten jämte någon av de andra tjänsterna. Med hänvisning till vad som vidare har angetts i det nämnda avsnittet Överväganden och förslag 141 föreslås att garantin också skall täcka kostnaderna för resor bestående av transport och utbildningsvistelse, även om den inkvartering som erbjuds i samband utbildningsvistelsen är kostnadsfri. I den nuvarande resegarantilagen föreskrivs dessutom att säkerheten skall omfatta åtaganden mot resenärerna för andra resor som sker till- sammans med paketresor (1 §). I motiven till denna bestämmelse (prop. 1995/96:182 s. 22 f.) har anförts bl.a. följande. Avsikten är att skydda resenärer som köper resor som arrangeras av en paketresearrangör men där resan bara består av själva transporten, s.k. stolsförsäljning. Det gäller främst resenärer som förvärvar en resa av samma arrangör eller återförsäljare som paketresenärerna har gjort samt reser med samma transport som paketresenärerna. Det spelar ingen roll vilket transportmedel som används. Såväl flyg som båt och buss etc. omfattas. Följande situation kan anges som ett typexempel. Paketresearrangören ordnar paketresor till . Bolaget äger två egna flygplan med vilka resenärerna transporteras till . X-resor försöker fylla planen med paketresenärer så långt som möjligt. Tomma platser säljs sedan till stolsresenärer, främst studenter som vill komma billigt ner till grekiska övärlden. Planen har plats för 90 resenärer. På en resa åker 70 paketresenärer och 20 stolsresenärer (som även har returbiljett med X- resor). efter att de kommit till försätts X-resor i konkurs. Med de föreslagna bestämmelserna kommer såväl paketresenärerna som stolsresenärerna att få hemresan ordnad genom resegarantin. Detta ändras inte i fall då bolaget själv inte äger flygplanen utan hyr in transporttjänsten. Däremot kommer de resenärer som köper sin biljett direkt från ett transportföretag, t.ex. ett flygbolag, eller från en researrangör som inte ordnar paketresor inte att erhålla något skydd från resegarantin. Regeringen anser att de stolsresenärer som reser med samma arrangör och på samma transport som paketresenärer är den grupp som är mest skyddsvärd och där det för den enskilde resenären måste uppfattas som svårförklarligt varför man omfattas av garantin i det ena fallet men inte i det andra. Avgränsningen har därför gjorts så att det är dessa resenärer som omfattas. Lagrådet har påpekat att fall kan tänkas då det är naturligt att betrakta stolsresenärer och paketresenärer som deltagare i samma resa, trots att stolsresenärerna - eller en del av dem - färdas med en annan transport än paketresenärerna. Om en sådan situation uppstår blir det som får avgöra om resan kan anses ha skett till- sammans med en paketresa eller inte. Att låta alla s.k. stolsresenärer omfattas är praktiskt inte möjligt. I sådana fall skulle t.ex. de flygbolag som normalt bara tillhandahåller reguljärtransporter komma att omfattas av lagens bestämmelser. Så långtgående resenärsskydd är inte realistiskt. 142 Överväganden och förslag Det kan, enligt utredningens uppfattning, starkt ifrågasättas om rese- garantilagen i sin nuvarande lydelse tillräckligt klart ger uttryck för lag- stiftarens avsikt. Avsikten med den nuvarande bestämmelsen har uppen- barligen inte varit att alla separata persontransporter som sker tillsam- mans med paketresor skall vara garantipliktiga. Det kan emellertid knappast råda delade meningar om att bestämmelsen enligt sin orda- lydelse föreskriver garantiplikt för samtliga stolsresenärer – oavsett om dessa resenärer har köpt sin biljett av samma arrangör eller återförsäl- jare som paketresenärerna eller direkt från ett transportföretag. För att bringa lagen i bättre överensstämmelse med lagstiftarens avsikt föreslår utredningen därför att den registreringsskyldiges garanti även skall täcka kostnader för transporter som inte endast undantagsvis sker tillsammans med paketresor. Förslaget innebär således i denna del att reseföretag bör vara undantagna från skyldigheten att ställa garanti för försäljning av persontransporter som i normala fall inte äger rum till- sammans med paketresor. Garantin behöver alltså inte täcka försäljning av rena transporter i sådana fall då det framstår som uppenbart för envar att de aktuella resenärerna saknar samhörighet med paketresenärer som reser med samma arrangör och med samma transport. Vad som åsyftas är främst sådana situationer där både paketresenärerna och de andra resenärerna har köpt sin biljett direkt från ett transportföretag – t.ex. ett flygbolag, ett järnvägsföretag eller ett passagerarrederi – som endast i förhållandevis marginell utsträckning arrangerar paketresor. Som exempel kan nämnas järnvägstransporter där endast en ringa del av det totala antalet platser tas upp av paketresenärer. Undantag från kravet på garanti bör också beviljas i fall då något konsumentskyddsintresse över huvud taget inte gör sig gällande, t.ex. när yrkeschaufförer medföljer på en på passagerarfärja tillsammans med sina arbetsfordon. Enligt gällande rätt skall arrangörer och återförsäljare av utom riket anordnade resor ställa en säkerhet om . Andra återför- säljare skall ställa en säkerhet om . Denna reglering är inte förenlig med systematiken i utredningens lagförslag. Enligt utred- ningens uppfattning är det inte heller från konsumentskyddssynpunkt nödvändigt att i lagen behålla något minimikrav på garantins belopp. Konsumentskyddet uppnås ändå genom kravet på t illräcklig garanti. En differentiering av garantins storlek torde också vara önskvärd av hänsyn till små och medelstora företags behov. Enligt norsk rätt ställer rese- företag som uteslutande sysslar med inrikesresor betydligt lägre säkerhet än större företag som också har utlandsresor på programmet (se avsnitt 4.5). En differentiering av det beskrivna slaget kan emellertid leda till att reseföretag ges helt olika konkurrensvillkor, trots att de anordnar eller säljer resor till resmål som geografiskt sett är lika avlägset belägna. En sådan differentiering kan således i vissa situationer därför vara SOU 1999:140 Överväganden och förslag 143 oförenlig med kravet på konkurrensneutralitet. Utredningen anser dock att det nu föreliggande förslaget i större utsträckning än tillgodoser de minsta reseföretagens behov. Förslaget torde nämligen medföra att garantin i flera fall kan fastställas till ett lägre belopp än resp. . Utredningen föreslår dessutom att garantin också skall användas för att täcka kostnaderna för handläggningen av ärenden om utnyttjande av garanti (se även avsnitt 5.4.2). Detta innebär att administrationen av utnyttjandet finansieras av företaget som ställer garantin, vilket ligger väl i linje med kravet på självfinansiering (se avsnitt 5.1.3). Vid behov bör således betydande ekonomiska resurser kunna ställas till förfogande för att tas i anspråk vid hemtagning av resenärer m.m. Liksom kommer den part som tillhandahåller garantin – t.ex. en bank – att bestämma reseföretagets kostnad för garantin på grundval av en marknadsmässig bedömning av risken för att garantin behöver realiseras. Kammarkollegiets beräkning av garantins storlek skall således inte heller i fortsättningen innefatta någon sådan riskbedömning. Enligt förslaget får Kammarkollegiet, om det föreligger särskilda skäl, besluta att garanti inte behöver ställas. I det följande kommer utredningen att närmare diskutera i vilka situationer det kan anses föreligga sådana särskilda skäl för att undanta en registreringsskyldig från skyldigheten att ställa garanti hos kollegiet. Till att börja med bör det, liksom , vara möjligt att helt efterge kravet på garanti i de fall då risken för att en säkerhet behöver tas i anspråk i princip är obefintlig. Eftergift av kravet på garanti bör sålunda även i fortsättningen kunna meddelas vid arrangemang där det inte ingår någon transport. Om t.ex. en paketresa innefattande hotellvistelse och tillgång till liftanläggning betalas först vid ankomsten eller kanske t.o.m. först vid avresan från hotellet, bör eftergift kunna komma i fråga. Detsamma bör gälla i de fall då debitering av resan sker först i efterskott. Därutöver har utredningen – som framgår av avsnitt 5.4.1 – konstate- rat att det inom EU saknas en enhetlig reglering av det territoriella tillämpningsområdet för artikel 7 i paketresedirektivet. Vidare har påta- lats att som en följd av detta kan två nationella system vara tillämpliga på resenärens anspråk. Förutom risken för att resenärer överkompenseras, uppkommer i dessa fall den olägenheten att ett rese- företag kan vara skyldigt att i flera länder ställa resegaranti för samma paketresa. Utredningen bedömer att EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för tjänster i dessa situationer för med sig att en registrerings- skyldig som har sitt säte i ett annat land inom EES-området under vissa omständigheter skall undantas från skyldigheten att ställa garanti enligt svensk lag. Enligt utredningens uppfattning bör dock två krav vara upp- 144 Överväganden och förslag fyllda för att ett sådant undantag skall medges. För det första måste den registreringsskyldige kunna visa att han har ställt resegaranti enligt lag- stiftningen i landet där han har sitt säte. Om det landet saknar lagstift- ning på området, måste givetvis garanti ställas här i . Vidare måste den utländska lagstiftningen ge resenärerna ett skydd som i vart fall inte är sämre än det som den svenska lagstiftningen ger. Om dessa krav är uppfyllda, bör registrering kunna meddelas utan att den utländ- ske registreringsskyldige ställer någon garanti hos kollegiet.