sou · GNB31 · 2000-01-01 00:00:00 — Enligt NJA 1982 s. 900 skall ökningen under konkursen av hypoteksegendomens värde, till den del förädlingsvärdet är att tillskriva arbetsinsatser betalda genom lönegarantin, i princip inte tillfalla hypo- tekshavarna utan boets allmänna del. Lönegarantin har därför också blivit ett stöd till skattefordringarna, vilka måste få fullt betalt innan staten får något som utdelning på lönegarantiregressen. Detta kunde möjligen anses likgiltigt, efter- som staten är mottagare i båda fallen. Så länge man emellertid har målet att lönegarantins utgifter och inkomster skall gå jämnt upp, blir resultatet att ar- betsgivarna via lönegarantiavgiften också betalar konkursgäldenärens skat- teskulder. Önskemålet att ge de anställda ett gott löneskydd vid konkurs står i viss mot- sättning till målet att främja rekonstruktioner utom konkurs av insolventa före- tag. Om garantin för intjänad lön kommer att omfatta många månader, får de anställda inte samma incitament att tidigt ta initiativ eller i vart fall medverka till rekonstruktion. Blir löneförmånsrätten för omfattande avseende uppsägningslön, blir det mycket billigare för den som vill ta över inkråmet och en del av de an- 4 Jfr Eisenberg, bilaga 7. 228 Löneprivilegiet och lönegarantin ställda att sätta företaget i konkurs, eftersom han då behöver betala endast för det han drar nytta av, medan han måste betala all förmånsberättigad uppsäg- ningslön vid ett ackord. i den enskilde uppsagdes perspektiv är det natur- ligtvis bäst att få hela uppsägningslönen betald, även om företaget då måste försättas i konkurs och övriga borgenärer därmed drabbas av den värdeförstö- ring som brukar uppkomma vid konkurs. En enskild arbetstagare kan knappast heller förväntas vilja ta hänsyn till att det för arbetstagarkollektivet kan vara bättre om företag rekonstrueras utan konkurs med fler arbetstillfällen totalt sett som följd. Vi återkommer till hur denna motsättning kan lösas. Som redan antytts har lönegaranti för uppsägningslön också en annan aspekt. Konkursboet frestas fortsätta driften utan att noga pröva om resultatet blir posi- tivt, eftersom lönegarantiutgiften kommer att bevakas i konkursen vare sig drif- ten fortsätter eller inte. Det framstår då som förmånligt att fortsätta driften, ef- tersom detta åtminstone ger något täckningsbidrag. Därmed utsätts andra före- tag för en osund konkurrens, som kan äventyra deras solvens. Genom en riksdagsmotion, en interpellation och en skrivelse till regeringen från har frågan om s.k. konkursförsäkring aktualiserats. Vil- ken skillnaden blir jämfört med lönegaranti beror på hur försäkringen konstrue- ras. I huvudsak kräver samma frågor ett svar vare sig institutet kallas lönega- ranti eller konkursförsäkring. Vilken tid och vilka belopp skall skyddas före och efter konkursbeslutet? Skall skyddet finansieras genom en massafordran, genom en regressrätt med eller utan förmånsrätt, genom allmänna medel eller genom försäkringspremier från de anställda eller arbetsgivarna eller genom en kombi- nation av alla dessa källor? Vem skall administrera stödet, eller ? I det följande tar vi ställning till alla dessa realiteter utom den sista, administrationsformen. Terminologiskt kallar vi det fortfarande löne- garanti. 6.5.3Alternativa möjligheter att minska statens kostnader för lönegarantiersättningarna Inledningsvis vill vi betona att målet för kommittén är att konstruera ett lönega- ranti- och ett förmånsrättssystem som tillsammans ger ett löneskydd för de an- ställda som är så heltäckande som möjligt utan att det åsidosätter vare sig intres- set av att kunna rekonstruera företag utom konkurs eller sunda konkurrensvill- kor. Konstruktionen skall kunna hålla . I enlighet med direktiven kommer vi dock att redovisa hur avvägningen tillfredsställer de statsfinansiella krav som direktiven uppställt och vid behov presentera en särskild lösning som fyller dessa krav. Vi kan inte underlåta att framhålla att det förefaller märkligt att som ett självändamål långsiktigt spara på utgifterna inom ett garantisystem, som är specialfinansierat (lönegarantiavgift) och trendmässigt går med över- Löneprivilegiet och lönegarantin 229 skott.5 Skulle lönegarantin ha finansierats genom allmän skatt eller allmän ar- betsgivaravgift, som inte var destinerad till lönegarantiutgifter, eller skulle ut- giftsminskningen leda till en sänkning av lönegarantiavgiften, hade besparings- uppgiften framstått som mer naturlig. I det följande redovisar vi, i enlighet med den uppgift som ålagts oss genom tilläggsdirektiv, alternativa möjligheter till hur statens kostnader kan minska med . Besparingskravet kan uppfyllas genom olika ändringar i lönegarantibestäm- melserna. Kostnaderna för lönegarantin kan minskas genom ändring av maximi- beloppet, tidsgränserna eller genom en begränsningen av de ersättningsberätti- gade fordringsslagen. Statistik över lönegarantiersättningar tyder emellertid på att arbetstagarnas fordringar genomsnittligt sett ligger betydligt under såväl belopps- som tidsgränsen. Statistiska Centrabyrån (SCB) utförde på uppdrag av lönegaranti- utredning en undersökning avseende lönegarantiärenden inom tidsperioden --i vilka konkursbeslutet har fattats efter . Undersökningen omfattar ett urval av lönegarantiärendena i , , , , , och . Materialet har bearbetats av SCB och överförts i tabellform. Av tabellmaterialet kan utläsas bl.a. följande (SOU 1993:96, Förändringar i lönegarantisystemet s. 39 ff och bilaga 2). ¾56,av arbetstagarna har fått en total utbetalning av lönegaranti med belopp . ¾12,av arbetstagarna har haft en reviderad total fordran överstigande (Anmärkning: Reviderad total fordran består av en sammanläggning av "total utbetalning" (när uppgift om total fordran saknas) och "total ford- ran" (när sådan uppgift finns). Av arbetstagare som har haft en fordran på –innestående lön har fått lönegaranti för denna fordran med belopp understigande –uppsägningslön har fått lönegaranti för denna fordran med belopp understigande och med belopp understigande 5 Se tabellerna i avsnitt 6.4. Fr.o.m. slopas den särskilda lö- negarantiavgiften. Arbetsmarknadsavgiften inom socialavgifterna höjs emellertid i motsvarande mån. 230 Löneprivilegiet och lönegarantin –semesterersättning på innestående lön (=intjänad lön) har fått lönega- ranti för denna fordran med belopp understigande –semesterersättning på uppsägningslön har fått lönegaranti för denna fordran med belopp understigande Vad gäller löneskyddets tidsgränser framgår att av fordringarna på in- nestående lön har stått inne än och att av fordring- arna på uppsägningslön avser än . har från i , som handlägger omkring en fjärdedel av alla lönegarantiärenden i landet, inhämtat följande upp- gifter. Av den statistik som redovisas ovan framgår att de lönefordringar som ersätts genom lönegarantin ofta är betydligt lägre än maximibeloppet och ofta avser en betydligt än . Vad gäller fördelningen mellan innestående lön och uppsägningslön (semesterersättning inräknas i båda kategorierna) ut- gjorde av de totalt som utbetalades av Länsstyrel- sen i uppsägningslön och innestående lön. Att utbetalningarna genomsnittligt sett ligger väsentligt under maximibelop- pet medför att en besparing i storleksordningen kräver att maximibeloppet i det närmaste halveras om besparingen skall åstadkommas 6 Avser genomsnittligt antal dagar med uppsägningslön för arbetstagare som har fått ersättning för uppsägningslön. Löneprivilegiet och lönegarantin 231 genom en sänkning av taket för lönegarantin. Följande tabell visar besparingen i vid olika maximibelopp. Vad gäller tidsgränserna framgår det av statistiken att många av de arbetstagare som får ersättning genom lönegarantin har relativt korta uppsägningstider. Det kan förklaras genom att många företag som går i konkurs är relativt nystartade och därför kan antas ha relativt ung arbetskraft. Av de företag som försattes 1996 hade startats , , , , , och eller tidigare. Troligen kommer förändringarna i 11 § lagen (1982:80) om anställningsskydd som trädde i kraft och som innebär att anställningstidens längd, i stället för arbetstagarens ålder, blir avgö- rande för uppsägningstidens längd, leda till att arbetstagare som drabbas av arbetsgivarens insolvens genomsnittligt sätt kommer att ha ännu kortare upp- sägningstider än . Fr.o.m. gäller ett maximibelopp om per anställd. Vid en internationell jämförelse (se kapitel 3) framstår maximibeloppet som relativt väl avvägt. Det ligger något under vad som gäller i våra nordiska grannländer. För att åstadkomma en besparing på av statens kostnader för lönegarantin skulle maximibeloppet i det närmaste behöva halveras. Ett maximibelopp skulle innebära att många arbetstagare inte skulle kunna få ersättning för sin fordran avseende än ett par må- nader. En eller två månadslöner är ofta obetalda när konkursansökan ges in till tingsrätten. Om gäldenären inte själv ansöker om konkurs skall ansökan prövas vid en förhandling, vilket innebär ytterligare tidsutdräkt. Vi anser inte att ett så lågt maximibelopp som krävs för att åstadkomma besparingen ger arbetstagarna ett godtagbart löneskydd vid arbetsgivarens konkurs. 232 Löneprivilegiet och lönegarantin Som framgått ovan är vi bundna av EG:s lönegarantidirektiv som anger vissa minimikrav. Redan på grund härav överväger vi inga drastiska förändringar av tidsgränsen beträffande intjänad lön. När det gäller rätten till ersättning för uppsägningslön finns inga be- gränsningar i EG:s lönegarantidirektiv. De efterfrågade besparingen skulle kunna åstadkommas genom en betydande förkortning av den ersättningsbe- rättigade uppsägningstiden. Vi anser emellertid att en sådan förändring inte är förenlig med önskemålet att stärka arbetstagarnas löneskydd vid arbets- givarens konkurs. Begränsningar beträffande de ersättningsberättigade fordringsslagen En möjlig väg att minska statens kostnader för lönegarantin skulle kunna vara att begränsa de ersättningsberättigade fordringsslagen på så sätt att löneförmåner såsom fri bil, fri lunch m.m. samt olika former av provision, tantiem och gratifikationer skulle undantas från lönegarantin. En sådan be- gränsning skulle emellertid knappast få någon större effekt. Av den under- sökning som redovisades lönegarantiutrednings betänkande framgår att av utbetald lönegaranti avsåg innestående lön, innestående semester, uppsägningslön och semester uppsäg- ningstid. Inget annat fordringsslag översteg en halv procent av de totala utbetalningarna. Att begränsa de fordringsslag som kan ersättas genom lö- negarantin är vidare inte helt okomplicerat. Det skulle kräva att lönebegrep- pet i lönegarantilagen eller förmånsrättslagen gavs en annan innebörd än i övrig lagstiftning. På grund härav, och eftersom ett ändrat lönebegrepp inte heller skulle leda till en bättre fungerande förmånsrättsordning, föreslår vi inga förändringar beträffande de förmånsberättigade fordringarna. Förbättrad utdelning till staten En besparing kan också åstadkommas genom en förbättrad utdelning till staten. Statens utdelning är på såväl skattefordringar som regressfordringar till följd av lönegarantiutbetalningar (se kapitel 4). I undersökning som avsåg konkurser avslutade var utdelningen högre - - men även då ungefär lika stor på de båda fordringsslagen. Att statens utdelning är ungefär densamma på skatte- och regressfordringar trots att skatter har en bättre förmånsrätt än löneford- ringar förklaras med att den totala tillgångsmassan är större i företag med anställda än företag utan anställda samt att den totala utdelningen blir desto bättre ju större företaget är. Staten har skattefordringar i så gott som alla Löneprivilegiet och lönegarantin 233 konkurser, även de helt tillgångslösa, medan lönefordringar inte förekommer lika ofta i konkurser utan utdelning. Även med en ännu bättre förmånsrätt skulle skattefordringar därför få en genomsnittligt sett relativt blygsam ut- delning. En förbättrad förmånsrätt för lönefordringar skulle ge en större effekt på utdelningen. För att åstadkomma en besparing på skulle den genomsnittliga utdelningen behöva höjas från till . Vi utgår då från lönegarantiutbetalningar på . Vi återkommer till hur vårt förslag kan komma att påver- ka statens utdelning i kapitel 8. Det allra effektivaste sättet att minska statens kostnader för lönegarantin är att minska antalet konkurser och därmed antalet arbetstagare som berörs av konkurser. Härigenom åstadkoms en större reell besparing än vid bespa- ringar genom ändrade lönegarantiregler eller en statisk omfördelning av det belopp som utdelas vid konkurs. Vi återkommer till de samhällsekonomiska effekterna av besparingar på lönegarantiersättningarna i kapitel 8. Att en minskning av antalet konkurser har mycket stor effekt på kostna- derna för lönegarantin framgår av statistiken , jfr av- snitt 6.4. Utbetalningarna från lönegarantin uppgick till i genomsnitt . Som en följd av det kraftigt stigande antalet konkurser ökade utbetalningarna till . Utbetalningarna har på nytt sjunkit och förefaller ha stabiliserats på en nivå omkring . Det bör fram- hållas att de arbetsgivaravgifter som är avsedda att täcka utbetalningarna, med undantag , har varit större än utbetalningarna. Vi är övertygade om att våra förslag till förändringar i förmånsrättsord- ningen kommer att leda till att fler företag än kommer att rekonstrue- ras på annat sätt än genom konkurs. Härigenom avlastas lönegarantin. Det är emellertid omöjligt att beräkna hur många företag som kommer att re- konstrueras i annan ordning. Vidare påverkas konkursutvecklingen av många skilda faktorer. Förmånsrättsordningen påverkar visserligen borge- närernas agerande när en gäldenär får betalningssvårigheter och också, ge- nom incitament till kreditgivare att vidta noggrannare kreditprövningar och kredituppföljningar, i viss mån om en enskild gäldenär skall råka i betal- ningssvårigheter eller inte. Konkursutvecklingen i stort påverkas emellertid i ännu högre grad av konjunkturutvecklingen. Vidare kan arbetsrättsliga, skatterättsliga och straffrättsliga regler spela in. Sammanfattningsvis anser vi att våra förslag kommer att leda till ett mindre antal konkurser än vad som annars skulle blivit fallet men kan inte uttala oss om i vilken omfattning konkursutvecklingen kommer att påverkas. 234 Löneprivilegiet och lönegarantin Samhällsekonomiska konsekvenser av besparingar på lönegarantin. En minskning av statens kostnader för lönegarantiutbetalningarna kan inne- bära kostnadsökningar för staten på andra områden. Vilka samhällsekono- miska effekter som uppstår beror bl.a. på hur besparingarna åstadkoms. Om en besparing uppnås genom ändringar i reglerna för lönegarantin, t.ex. genom att maximibeloppet sänks eller tidsgränserna skärps, kommer en stor del av de arbetstagare som drabbas av de ändrade reglerna att börja uppbära arbetslöshetsersättning tidigare än vad som skulle varit fallet med oförändrade lönegarantiregler. Som redogjorts för tror vi att vårt förslag kommer att leda till att fler företag än rekonstrueras utom konkurs. De samhällsekonomiska vinsterna av en gynnsam konkursutveckling är uppenbara. Även om också rekonstruktioner utom konkurs kan inbegripa personalminskningar leder färre konkurser till minskade kostnader för arbetslöshet och konkurshante- ring samt större skatteintäkter från företagen och deras personal. Att upp- skatta hur stora besparingar staten kan tänkas göra genom förslagets effek- ter på konkursutvecklingen låter sig inte göras. Vi vill emellertid framhålla att varje minskning av antalet konkurser får betydligt större effekter än för- ändringar beträffande lönegarantiregler eller förmånsrättsregler. Utgångspunkten för våra förslag är att vi skall konstruera ett lönegaranti- och ett förmånsrättssystem som tillsammans ger ett bättre löneskydd för de anställda än vad som gäller . får systemet inte försvåra rekonstruktion av företag utom konkurs eller medföra osunda konkurrensvillkor. Det är också viktigt att konstruktionen skall kunna hålla . Vidare gäller att våra förslag sammantagna skall innebära att statens kostnader för lönegarantier- sättningarna minskar med 300 miljoner samt att förslag som i övrigt innebär minskade intäkter eller ökade utgifter för staten skall finansieras. Vad gäller besparingskravet beträffande lönegarantin har vi i föregående avsnitt kommit fram till att kravet inte bör uppfyllas genom ändringar i lönegarantibestämmel- serna. Med tanke på storleken på sparkravet skulle det innebära en kraftig för- sämring av löneskyddet. I stället bör besparingskravet uppfyllas genom regler som minskar antalet konkurser och ökar statens utdelning i de konkurser som ändå inträffar. I det följande diskuteras först lönegaranti och löneförmånsrätt för lön för ut- fört arbete som tjänats in vid konkursansökan. Därefter behandlas lön som belö- per mellan konkursansökan och förvaltarens uppsägning av de anställda Löneprivilegiet och lönegarantin 235 i anslutning till konkursbeslutet. Härefter diskuteras uppsägningslön och lön för arbete efter konkursbeslutet. Slutligen behandlas reglernas betydelse vid företagsrekonstruktion. Huruvida löneskyddet skall tillgodoses genom för- månsrätt eller lönegaranti, eller genom en kombination, utreds i respektive av- snitt. 6.5.5Lön för utfört arbete belöpande före konkursansökan Förslag: Löneskyddet för fordringar som förfallit högst före konkursansökan ersätts med ett löneskydd för fordringar som belöper före konkursansökan. När det gäller löneskydd för lön intjänad före konkursansökan gör sig de sociala skälen gällande med stor kraft. Löntagaren är som nämnts ofta beroende av den intjänade lönen för sin försörjning. Om betalning uteblir, kan han inte kompense- ras genom något annat socialt skyddsnät än socialhjälp. Han har inte heller kun- nat i förväg anpassa sig till den nya situationen. De sociala skälen avspeglas i de internationella normer som gäller på området; EG:s lönegarantidirektiv och konvention föreskriver löneskydd för intjänad lön. Att ett löneskydd är motiverat av sociala skäl innebär emellertid inte att detta bör omfatta hur gammal lön som helst. Skyddsbehovet minskar generellt sett med den intjänade lönens ålder. Har arbetstagaren klarat sig utan en löneutbetal- ning , är han normalt inte lika beroende av denna för sin försörj- ning. Vidare inbjuder ett omfattande löneskydd till missbruk. Att löneskyddet för intjänad lön begränsas till en viss har också den fördelen att det ger arbetstagarna och den arbetsgivare som månar om sina anställda ett incitament att påbörja en insolvensbehandling i sådan tid att de anställda inte riskerar att gå miste om intjänad lön. invänds att ansvaret för att insolvensbehandlingen kommer i gång bör ligga på aktörer som har bättre förutsättningar att upptäcka problemen och agera . Senast när månadslönen uteblir för , kan det dock krävas att den anställde börja vidta åtgär- der för något slags insolvensbehandling. Om man antar att det i normalfallet kan ta högst en månad att lämna in en konkursansökan eller att inleda förfarande enligt FRekL, borde ett löneskydd för lön som belöper innan konkursansökningen kom in till tingsrätten vara tillräckligt. En sådan omfattning uppfyller också EG-direktivet. gällande regel om löneskydd för lön som förfallit högst före konkursansökan leder till att nästan fyra månaders intjänad lön blir skyddad. 236 Löneprivilegiet och lönegarantin så omfattande skydd försvårar rekonstruktion, genom att inledandet härav kan skjutas upp och genom att det blir svårare att hitta en finansiär som vill betala så stora löneskulder fastän han kan undgå alla löneskulder genom att i stället köpa inkråmet vid konkurs. Utrymmet för lönegarantimissbruk ökar. Det bör också beaktas att lönegarantins resurser är begränsade och att en förmånsrätt måste vara starkt motiverad. Från begränsningen till en belöpandetid bör dock vissa un- dantag göras. I de fall lönen skall bestämmas efter en särskild beräkning av omfattningen på utfört arbete eller arbetsgivarens försäljning eller dylikt, kan det gå mellan intjänandet och förfallodagen. Med en spärr vid tre månaders belöpande- tid skulle sådana lönefordringar sakna löneskydd, fastän den an- ställde kan basera sin ekonomi på sådana utbetalningar. Här bör förmånsrätten och lönegarantin därför täcka lön som förfallit före kon- kursansökan. Från fackföreningshåll har gjorts gällande att det ibland är svårt att nå ar- betsgivaren med delgivning av betalningsanmaning enligt 2 kap. 9 § kon- kurslagen, vilket leder till att en framgångsrik konkursansökan ibland inte kan inges förrän betydligt mer än förflutit sedan lönen började tjänas in. Att av denna anledning generellt garantera fler månadslöner än vad som ovan angivits vore olämpligt från rekonstruktions- och missbrukssynpunkt. I stället bör i lagen införas en ventil som ger en anställd rätt till förmånsrätt och lönega- ranti för lön som ligger mer än tillbaka i tiden, om han kan visa att han trots rimliga åtgärder inte har nått arbetsgivaren med en betalningsanmaning enligt konkurslagen och inte heller på annat sätt kunnat få arbetsgivaren försatt i konkurs. Förlängningen av belöpandetiden bör stå i relation till hindret men kan vara hur lång som helst. Eftersom tremånadersgränsen bestäms med utgångspunkt i den dag kon- kursansökan kom in till tingsrätten, spelar en svårighet att nå arbetsgivaren med delgivning av konkursansökan roll endast vid tillämpning av det tidsomfång som löneskyddet omfattar totalt och vid tillämpning av takbeloppet. I dessa avseen- den bör någon specialregel inte medges. I 12 § FRL finns en specialregel för situationen att en lönefordran varit före- mål för tvist och därför blivit obetald . Denna regel bör i princip behållas men med förkortning av en frist. Således måste konkursansökan ha följt från det att tvisten slutligen avgjorts. Därmed åstadkommes likabehandling med från början ostridiga fordringar, för vilka löneskydd i kon- kurs upphör ca efter förfallodagen. Om konkurs föregåtts av ett försök till rekonstruktion enligt FRekL, skall som fordringar för tiden före ansökan om företagsrekonstruktion - när det är förmånligare för arbetstagaren - ha förmånsrätt i stället för fordringar som Löneprivilegiet och lönegarantin 237 har förfallit till betalning före konkursansökningen. An- gående regelns tillämpning se prop. 1995/96:5 s. 228 f. har semesterlön och semesterersättning som står inne för det löpande och närmast föregående semesteråret förmånsrätt och lönegaranti. EU-reglerna kräver inte mer. Vi finner inte skäl att ändra på dessa regler; jämför med vad som ovan anförts om tidsgränsen för lön med särskild beräkningsgrund. Under kommitténs arbete har anförts att innestående semester borde vara skyd- dad vid konkurs, eftersom staten genom semesterlagen visat att semester kan sparas. Genom andra lagar, som avtalslagen och skuldebrevslagen, ställer staten sig bakom krediter i allmänhet. Det utgör emellertid inte tillräcklig grund för att alla fordringar skall ha förmånsrätt, något som för övrigt vore meningslöst. Frå- gan gäller i stället om fordran på gammal semester har den angelägenhetsgraden att den skall åtnjuta förmånsrätt och lönegaranti, även om t.ex. en hantverkare och en skadelidande därmed inte får ut en enda krona i konkursen. Kommittén anser svaret vara Nej. Vad ovan förklarats vara i behov av ett löneskydd måste tillgodoses genom en lönegaranti, eftersom medianutdelningen på lönefordringar i konkurs med nuva- rande förmånsrätt är . Det bör framhållas att även om förmånsrätten förbätt- rades skulle utdelningen i många fall vara otillräcklig, jfr avsnitt 6.5.14 angåen- de förslag om produktiv lön och kapitel 4 angående utdelning till fordringar med bättre förmånsrätt än lönefordringar, såsom skatter och företagshypotek. Förmånsrättens funktion är dels att eventuellt ge de anställda ett komplette- rande skydd utöver lönegarantin för intjänad lön, dels att finansiera lönegarantin till minskning av arbetsgivaravgifterna.