sou · GNB3130d2 · 2000-01-01 00:00:00 — kap05.fm 87 Friday, , 1999 7:59 AM 5 Kapacitet till förändring? Det organisationsteoretiska perspektivet att en organisation lever i en värld av osäkerhet som på olika sätt måste bemästras är en träffsä- ker verklighetsbeskrivning för dagens partier. Partier måste, i likhet med andra organisationer som vill överleva, bevaka sina domäneroch lära sig att hantera en oförutsägbar omgivning. Den politiska kampen handlar ytterst om att nå en sådan position att det finns möjligheter att få politiskt inflytande (1968). I detta kapitel är avsikten att se vilka organisatoriska strategier och innovationer som tillgrips i partierna för att hantera strukturella förändringar för det politiska arbetet. Vilka instrument har då partierna till förfogande för att minska osä- kerheten, dvs. reducera det okända och hotfulla i omgivningen? Par- tiernas viktigaste strategier är utan tvekan anpassning och kontroll; att utveckla en flexibilitet i förhållande till förändrade förutsättningar eller försöka få inflytande över de faktorer som kan skapa problem (1997). Viktiga områden att söka kontrollera är självfallet kon- stitutionella regler i valsystemet (mandatperioder, personval, folkom- röstningar etc.) men även den närmare utformningen av den offent- liga finansieringen av partier, stöd till angränsade organisationer etc. Oförutsägbarheten är ett spöke som inte tycks kunna fördrivas i kunskapssamhället. Organisatorisk komplexitet brukar ofta ses som en funktion av storlek, men kan även vara svar på att omgivningen är heterogen och turbulent (Panebianco 1988).1 Instabilitet kan på olika sätt rubba den organisatoriska ordningen i ett parti och skapa frustra- tion om var auktoriteten finns och hur makten kanaliseras internt.2 Ett parti som befinner sig i en fientligt sinnad värld och upplever sig förföljt eller starkt motarbetat tenderar att sluta leden och söka olika sätt att lotsa organisationen vidare. Det tycks även som om en oför- utsägbar omgivning driver fram specialiseringar av arbetsuppgifter kap05.fm 88 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? och så att säga bevakning i en partiorganisation. En tänkbar reak- tion från en partiledning är att på olika sätt försöka stärka kontrollen i en partiorganisation som upplever ett stort mått av yttre instabilitet i fråga om väljarnas stöd eller hur olika politiskt känsliga frågor och konflikter utvecklas. Detta rimmar emellertid illa med den kända teo- retiska föreställningen att det egentligen enbart är de decentraliserade beslutsstrukturerna som kan fungera effektivt i turbulenta miljöer. De centraliserade beslutsstrukturerna däremot lämpar sig bättre i en verklighet karaktäriserad av stabilitet och förutsägbarhet. En intressant fråga är därför hur toppstyrda partierna på lokal nivå är i tider av ökad osäkerhet. Får partierna på basplanet en ökad grad av autonomi eller ökar styrningen av verksamheten som reaktion på ökad osäkerhet i omgivningen? Ett problem som partiledningen måste laborera med är i vilken utsträckning det finns risk för splitt- ring och fragmentisering i organisationen. I en hierarkisk partiorga- nisation där inriktningen är starkt präglad av ambitionen att hålla samman och integrera olika nivåer och strukturer till en nationell enad front, tenderar varje försök till autonomi att ses som ett hot mot denna strävan. I den traditionella masspartimodellen är samman- hållning en viktig målsättning för att kunna nå inflytelserika positio- ner och få makt (1968). Den hierarkiska partimodellen har fått stigande problem att fung- era med ökad globalisering, fördjupad europeisk integration och ny informationsteknik; samhällsförändringar som präglar de flesta poli- tiska områden. Vilka organisationslösningar är mest lämpade för omgivningsförändringar av denna karaktär? Valet 1998 var det första IT-valet och det första valet med person- val, dvs. två nya och för partierna osäkra inslag i valrörelsen. En annan frågeställning gäller huruvida partierna på lokal nivå har samma behov som under tidigare decennier av en administra- tiv apparat bestående av mer traditionella partiadministrativa funk- tioner och en stor personal. De administrativa partiapparater som byggdes upp , inte minst på nivå, kan ses som en anpassning till en omgivning som utvecklades i byråkratisk riktning. Vidare var denna uppbyggnad avpassad till en större medlemskår och en mötesverksamhet som var mer omfattande än dagens. I den partimodell som bland annat Panebianco skisserar (den professionella väljarmodellen) ersätts i hög grad denna traditio- nella kader av administratörer med personal som har kompetens från PR och mediabranschen. En sådan utveckling innebär en professio- nalisering och en anpassning till den allt mer betydelsefulla roll som medierna spelar i främst valkampanjerna. Sedan Panebianco skrev sin kap05.fm 89 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? bok (utkom ) har hans tes vunnit ökad trovärdighet i och med att den nya informationstekniken vunnit insteg i partiernas informa- tionshantering; en utveckling som också kan bidra till förändringar på personalsidan. Pengar har blivit ett nödvändigt vapen i kampen om den politiska makten och utgör en allt viktigare förutsättning för att bedriva parti- verksamhet. Pengar är dessutom en resurs med unika egenskaper i den meningen att den enkelt kan omvandlas till andra nödvändiga resurser; fördelas mellan olika strukturer och partinivåer, fonderas eller flyttas – allt beroende på olika slags prioriteringar. Med pengars hjälp kan stora valkampanjer dras igång, personer som besitter sär- skild kompetens anställas och reklambyråerna tävla om väljarnas uppmärksamhet. Men pengar kan även föra med sig mindre trevliga konsekvenser. Pengar kan användas av intressen som vill köpa politiskt inflytande. Partifinansiering är en ytterst känslig fråga inom partierna. Det är inte enbart de korrupta organisationerna som skadas när mediadrevet dras igång och oegentligheter avslöjas. När det blir uppenbart för all- mänheten att det råder bristande etik i förhållande till partier/kandi- dater och pengar kan detta även bidra till att skada tilltron till de demokratiska spelreglerna (Gidlund 1983, 1999b). har liksom flera andra länder infört offentlig partifinansie- ring (1989; 1994; Gidlund 1999b). Den nya finansieringsformen var i vårt land en strategi att hantera den allt svårare ekonomiska situation som partierna upplevde med stigande valkostnader och ökad medialisering av det politiska bud- skapet. fanns en allt lägre kapacitet framför allt i den tradi- medlemsfinansieringen, men även bland organisationer och företag, att ta på sig de stigande kostnaderna.3 I andra länder sågs den offentliga finansieringen även som en effektiv lösning på korrup- tionsproblem – ett alternativ till ett beroende av mäktiga särintressen med ambitioner att köpa makt. Den offentliga finansieringen kan i teoretiska termer ses som en anpassning till förändrade villkor. I ljuset av att partierna själva hante- rade detta beslut som i hög grad påverkade deras konkurrenssituation i partisystemet, kan reformen även ses som uttryck för partiernas kapacitet att kontrollera villkor. Konstruktionerna av dessa anslag och de regelsystem som omgär- dar dem varierar. Här finns även skillnader i fråga om fördelning av resurser mellan nivåerna, dvs. om stöden har en centraliserad eller en decentraliserad utformning. efter beslutet om det statliga partistödet gav även kommuner och landsting rättighet kap05.fm 90 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? (men inte skyldighet) att införa kommunalt partistöd. Detta stöd som infördes på bred front i kommunerna har varit föremål för en rad offenliga utredningar (SOU 1972:52, SOU 1975:18, Ds Kn 1981:15, Ds C 1985:8, SOU 1988:47, SOU 1991:80). Partiernas ekonomiska situation på nivå och frågan om deras beroende av det kommunala partistödet har studerats frågeundersökning (Gidlund & Gidlund 1981). I föreliggande studie är ambitionen att få en bild av partiernas ekonomiska kapacitet och i vilken utsträckning partierna finansieras med dessa medel. Vilka andra inkomstkällor har partierna till förfogande? Vidare skall vi se något närmare på hur kostnadsprofilerna ser ut i partierna lokalt. Detta för att få en bild av inriktning och prioriteringar. I vilken utsträckning har partierna behållit och eventuellt utvecklat den admi- nistrativa kapacitet som byggdes upp med hjälp av det införda kom- munala partistödet ?4 Slutligen skall partifinansiering i förhållande till personvalsrefor- men kort diskuteras. Vilka problem och risker kan identifieras och hur har partiernas kommunorganisationer hanterat frågan om kandi- daters personvalskampanjer? Den lokala frihetens gränser Den nya informationstekniken möjliggör en snabbare hantering av administrationen internt i partierna och kan medverka till att öka effektiviteten och göra organisationerna plattare. Detta senare skall inte underskattas med tanke på att partierna tillbaka även har en europeisk nivå som måste integreras på ett naturligt sätt i organisationerna. Att förkorta avstånd och rum är således av stor betydelse för partiernas effektiviet. Vi frågade i undersökningen 1998 om partierna på nivå kunde instämma i påståendet att IT har förbättrat kommunikationen mellan partinivåerna (utan att speci- ficera några särskilda nivåer). Inte mindre än av samtliga IT-användare ansåg att kommunikationen hade förbättrats. Respondenterna i 1990- respektive undersökningar i kommunurvalet (dvs. 53 inkl. storstäderna) fick söka karaktärisera riksorganisationernas inflytande på de politiska frågor som drevs i den kommunala partiorganisationen. I vilken utsträckning var dessa poli- tiska frågor initierade på central nivå? Resultatet (tabell 5.1) ger en rad intressanta inblickar i förhållan- det mellan den lokala och den centrala nivån i partierna vad gäller kap05.fm 91 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? För det första visar resultatet att det finns en betydande skillnad i styrningshänseende mellan valår och mellan- valsår. Under valåren uppfattas partiledningarna ta ett starkt grepp över vilka frågor som bör komma upp på dagordningen i partierna lokalt medan man under resten av valperioden tycks ha en mer avslappnad inställning till de politiska frågorna i sina lokala organisa- tioner – utan att därvid släppa taget! Det kan vidare konstateras att det skett vissa förändringar , men att tendensen är lite olika beroende på parti. Ett annat utmärkande drag är nämligen att det finns relativt stora skillnader mellan partierna i styrningshän- seende. har gått från att vara det mest centralstyrda partiet vad gäller det politiska innehållet under valår – till ett läge där den kommunala nivån arbetar alltmer självständigt.5 och däremot har haft en motsatt utveckling – från en relativt hög grad av autonomi till en fastare styrning från riksorgani- sationerna av vilka frågor som bör drivas lokalt i partierna. I kristde- mokraternas fall är denna utveckling tämligen naturlig i och med att Bedömningar av i vilken grad de politiska frågor som drivs i den kommunala partiorganisationen är initierade av partiet på central nivå. Andel i procent. I obetydlig Totalt N (1989/90): 42 (16) 36 (52) 31 (31) 63 (66) 32 (32) 28 (25) 44 (44) 32 (32) 64 (64) 11 (31) 36 (36) 33 (17) 38 (57) 42 (42) 46 (39) 22 (23) 55 (57) 33 (35) (1995–1997): 41 (52) 42 (42) 44 (49) 43 (43) 26 (10) 50 (55) 42 (42) 44 (26) 34 (55) 32 (31) 56 (14) 28 (71) 36 (35) 29 (16) 39 (48) 31 (31) 35 (28) 40 (40) Kommentar: 53-kommunurvalet, dvs. kap05.fm 92 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? partiet blivit representerat i ; behovet av samordning ökar rimligen därmed. Även i de socialdemo- kratiska arbetarkommunerna har styrningen av vad som bör behand- las i valrörelsen ökat och beträffande mellanvalsåren anser de flesta tillfrågade att den centrala nivån i viss grad initierar vilka frågor som skall drivas i kommunen. Inom tycks kommunorganisationerna haft en något minskad styrning i jämförelse med slutet av ; detta mönster gäller även för . Beträffande kan vissa margi- nella förändringar spåras, men det är tydligt att flera organisationer upplevde en hög grad av styrning ; ett mönster som avviker från andra partier . Vi frågade undersökning, liksom i den tidigare , hur respondenterna ville karaktärisera riksorganisationens inflytande på planeringen av verksamheten. I vilken grad är den lokala verksamheten i partiet styrd av partiet centralt (planer, mötespaket, Bedömningar i vilken grad riksorganisationen har inflytande över planeringen av verksamheten (exempelvis vad gäl- ler planer, mötespaket, studiematerial, kampanjer och aktioner). Andel i procent. (1989–1990) 23 (53) 30 (30) 60 (71) 35 (35) 27 (63) 33 (32) 39 (69) 36 (36) 26 (67) 42 (42) 55 (61) 22 (23) 74 (46) 34 (35) (1995–1997): 55 (46) 40 (41) 44 (40) 43 (43) 57 (55) 42 (42) 38 (52) 34 (33) 43 (63) 35 (35) 38 (34) 32 (32) 43 (28) 40 (40) Kommentar: 53-kommunurvalet, dvs. kap05.fm 93 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? studiematerial, kampanjer och aktioner etc.) under valår respektive valår? Resultatet, som således bygger på respondenternas bedömningar, visar att partierna framför allt vad gäller planering av verksamheten fått en ökad frihet i förhållande till central nivå . Men liksom beträffande den mer innehållsliga lokala agendan finns här betydande variationer främst mellan valår och mellanvalsår men också mellan partierna. Styrningen av den lokala partiverksamheten är generellt sett högre under valår i partierna. Socialdemokraterna har fortsatt hög grad av styrning under valår även om det tycks ha mins- kat något . och tycks vara de partier som åtnjuter den största friheten vad gäller verksamhetsplaneringen i sina lokala partiorganisationer. De nationella ledningarna tycks sammanfattningsvis hålla en fast hand över både det politiska innehållet och verksamhetens utform- ning under valår i sina respektive lokala partiorganisationer. Trots detta finns vissa tendenser till ökad lokal frihet främst vad gäller verksamhetsplaneringen, men den uppfattade styrningen från den centrala nivån varierar kraftigt mellan partierna. Resultatet ger även en fingervisning om att partiledningarna ser det politiska innehållet som viktigare än formen. Tar man i beaktande mediernas dominans på riksnivån i politiken förefaller partiledningarna ha fullt upp med att söka hantera deras oförutsägbarhet, särskilt under valkampan- jerna. Att då i hög grad även kunna kontrollera den lokala nivåns verksamhet i detalj förefaller i det närmaste vara övermäktigt. Visser- ligen har riksorganisationerna numera en ökad teknisk kapacitet att genom IT öka styrningen av den lokala valrörelsens uppläggning men har uppenbarligen inte utnyttjat den möjligheten i någon större utsträckning. Tre fjärdedelar av samtliga IT-användare som besvarade vår enkät menade sig inte kunna uppfatta en sådan upptrapp- ning som berodde på IT. Det kommunala partistödet (KPS) infördes i de flesta kommuner 1970 och gav närmast revolutionerande effekter för partiernas eko- nomiska situation. Vid undersökningen 1979 uppgav närmare hälften av kommunorganisationerna att KPS (inklusive andra förekom- mande kommunala bidrag av typen lokal-, informations- och utbild- ningsbidrag) stod för hela inkomsten 1978 (ett par procent lägre). Uppgifterna framstod då liksom nu som förvånande eftersom kap05.fm 94 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? det kan antas att knappast någon kommunorganisation torde sakna andra inkomster (t.ex. medlemsavgifter). Svaren tolkades mer som ett uttryck för den dominerande ställning som KPS omgående fick för partiorganisationerna. Ett annat sätt att mäta betydelsen har varit att se hur stor andel det är av kommunorganisationerna där de lokala verksamhetskostnaderna till och mer täcks av KPS. Nedan kan beroendegraden av KPS jämföras med dagens situation.7 Andel kommunorganisationer (i procent) där verksam- heten till och mer täcks av kommunalt partistöd (i förekommande fall även andra offentliga bidrag) samt 1997 och 1998. Antal (N) inom parentes 61 (127) 55 (136) 52 (132) Kommentar: * Ej med i undersökningen. 50-kommunurvalet, dvs. storstäderna exkluderade för att möjliggöra jämförelse med 70-talsstudien. Under mellanvalsår brukar partierna i regel ha ett högre beroende av KPS medan det under valår endera tillkommer andra resurser, alter- nativt att man valfonderat (kanske framför allt av KPS) för att använda i valkampanjen. Denna tidigare markanta skillnad mellan valår och mellanvalsår har planats ut och i vissa fall helt försvunnit . Detta framkommer när vi frågade responden- terna hur stor andel av verksamhetskostnaderna som täcktes av parti- stöd (se tabell 5.4). En tänkbar förklaring till denna utjämning är att det visat sig vara än mer problematiskt än tidigare att finna alternativa resurser till valkampanjerna vilket fått till följd att organisationerna anpassat sig till den börs som KPS utgör. En ytterligare förklaring kan vara att den fyraåriga mandatperioden givit utrymme till ökat sparande av KPS. Resultatet visar att beroendegraden är betydande till dessa offentliga medel. De flesta partier ligger , kap05.fm 95 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? endast , socialdemokraterna och de lokala parti- erna har en lägre grad av KPS-finansiering. Andel av kommunorganisationens verksamhetskostna- der som täcks av kommunalt partistöd 1997 och 1998. N=266 1997, N=272 1998. Kommentar: 53-kommunurvalet, dvs. Visserligen är ambitionen här inte att redovisa utvecklingen av KPS men det kan vara av intresse att mycket kort ge några uppgifter kring stödformen. Totalt anslog kommunerna i starten till partierna (SOU 1975:18). 1995 var motsvarande summa i löpande penningvärde (Kommunalt förtro- endevalda, 1995). I fast penningvärde inträffade den starkaste ökningen under andra delen av , därefter har stödet legat på en relativt jämn utvecklingsnivå.8 KPS har allt sedan begynnelsen varierat i storlek mellan kommunerna beroende främst på politisk majoritet och kommunstorlek. Socialistisk majoritet och stora kom- muner har tenderat att ha större anslag än borgerligt styrda kommu- ner och små kommuner. Det bör då observeras att det i gruppen kommuner med socialistisk majoritet funnits ett antal befolknings- rika kommuner. KPS blev partiutredning (SOU 1991:80) reformerat och fick en något friare utformning. Reformeringen innebar att den tidigare strikt mandatbundna konstruktionen ersattes av en skyldig- het att dela upp stödet i grundstöd och mandatbundet stöd – om inte mandaten i fullmäktige var jämnt fördelade mellan partierna. Den tidigare principen om att bidrag bör beräknas schematiskt och för- delas enligt fastlagda regler, som inte tillåter någon skönsmässig prövning ersattes i praktiken med ett slags förhandlingssystem där stödet visserligen inte får utformas så att det otillbörligt gynnar eller kap05.fm 96 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? missgynnar ett parti men i uppgörelserna skall nu även vägas in till exempel anställning av politisk sekreterare och andra stödformer. Det är således det totala stödets omfattning som skall ligga till grund för bedömningen om kravet på likställighet mellan partierna uppfylls. Förändringen kom att medföra en initial osäkerhet i tillämpningen vilket inte minst visade sig i överklaganden till Kammarrätten.9 Med denna förändring har visserligen friheten i utformningen i någon mån ökat, men på bekostnad av en ökad osäkerhet. Risken har ökat för särskilt små partier att tvingas in i komplicerade förhand- lingar och bli beroende av välvilliga majoriteter bland de övriga parti- erna. Förändringen 1991 bör dock ses i ljuset av att även stora partier upplevt betydande valförluster vilket ökat intresset för att minska proportionaliteten i konstruktionen av stödet, dvs. att stödet ges i proportion till det stöd partiet har fått av väljarna. Grundstöd, oftast lika för alla oberoende av storlek, är tilltalande för partier med en viss turbulens i sitt väljarstöd, men även för små partier som kan få en ekonomisk fördel i jämförelse med ett helt mandatbundet stöd. En utveckling som innebär att proportionalitet i de offentliga stöden ger vika för konstruktioner av grundstödskaraktär eller generösa fördröj- ningsregler i utfallet bygger in en offentlig försäkring för partier där riskerna finns att partier som förlorat stöd och är på väg ut ur politi- ken ändå hålls vid liv mycket med hjälp av sådana pensioner. Denna risk för konservering måste självfallet vägas mot att det finns ett visst behov av att ge partier som tillfälligt får betydande valförluster och därmed direkta nedskärningar i partistöd, en viss fördröjning av utslaget (Gidlund 1991). För att minska riskerna för att valförluster ger betydande ekono- miska problem i form av minskat offentligt stöd är det nödvändigt att partierna inte utvecklar ett starkt beroende av stöden. Det finns själv- fallet andra argument för att partier bör söka ekonomiskt stöd även på annat håll, inte minst ur förankringssynpunkt är det av vikt att partierna utvecklar relationer till först och främst sina medlemmar men även till tänkbara sympatisörer i olika segment i samhället (Gid- lund 1999b). Med den beroendegrad som partierna på nivå har utvecklat till KPS och angränsande offentliga anslag, blir andra inkomster utöver KPS av marginell ekonomisk betydelse. Vi frågade dock, liksom undersökning, vilka som var de tre viktigaste inkomsterna utöver KPS. Resultatet (som närmare kan studeras nedan), visar att medlemsavgifterna stärkt sin position som den vikti- gaste inkomstkällan efter KPS. var försäljnings- aktiviteter och frivilliga bidrag mer betydelsefulla än medlemsavgifter kap05.fm 97 Friday, , 1999 7:59 AM 5KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? icenterpartiet, och . Även i dessa partier har numera medlemsavgifterna tagit en mer framträdande roll ifinansieringen på den kommunala nivån. I och i de lokala partierna är medlemsavgifterna helt dominerande efter KPS, inkomster därutöver tycks vara relativt sällsynt förekommande. Rangordning av de tre viktigaste inkomstkällorna utöver kommunalt partistöd (och andra offentliga bidrag) i parti- ernas kommunorganisationer respektive 1997 och 1998 teri, försäljn etc teri, försäljn etc teri, försäljn etc teri, försäljn etc/ ring) fr partiets teri, försäljn etc teri, försäljn etc teri, försäljn etc teri, försäljn etc teri, försäljn etc. teri, försäljn etc teri, försäljn etc teri, försäljn etc teri, försäljn etc teri, försäljn etc teri, försäljn etc teri, försäljn etc kap05.fm 98 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? teri, försäljn etc teri, försäljn etc teri, försäljn etc teri, försäljn etc teri, försäljn etc teri, försäljn etc teri, försäljn etc teri, försäljn etc teri, försäljn etc/ teri, försäljn etc Kommentar: *=Ej med i studien eller för stort bortfall, **= ytterst begränsade sum- mor. Sammanfattningsvis kan konstateras att partierna gjorts sig i det när- maste helt beroende av offentligt stöd för sina verksamheter på kom- munal nivå. Formulerat på ett annorlunda sätt har partierna gjort sig närmast ekonomiskt oberoende av medlemmarna. Resultaten i denna studie tyder på att partierna snarare klamrat sig fast och stärkt bero- endet av offentliga medel i stället för att öka ansträngningarna att finna kompletterande resurser som kan förstärka förankringsvärden för partierna och minska riskerna för att integreras i den offentliga beslutsapparaten. Medlemsavgiftern har visserligen fått en viss renäs- sans, men är i proportion till KPS ändå av marginell ekonomisk bety- delse. kap05.fm 99 Friday, , 1999 7:59 AM 5 KAPACITET TILL FÖRÄNDRING? Utvecklingen av den administrativa kapaciteten Tidiga utvärderingar av det kommunala partistödets effekter har visat att den administrativa uppbyggnaden ökade snabbt efter stödets tillkomst.