sou · GNB31 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut tillkallade regeringen en kommitté med uppdrag att utreda frågor om förmånsrätt i konkurs, lönegaranti och underlaget för företagshypotek (Dir. 1995:163). Chefen för , statsrådet , förordnade numera justitierådet som ordförande i kommittén samt som övriga ledamöter riksdagsledamöter- na , , , , Per Ro- sengren och , kammarrättsrådet , dåvarande riksdagsledamoten , numera landshövdingen samt ekonomichefen . entle- digades och förordnades riksdagsledamoten som ledamot. Att som sakkunniga delta i kommitténs arbete förordnades professorn , numera hovrättsrådet , hovrätt- sassessorn Tuula T , advokaten , numera kanslirå- det och industriattachéen . förordnades numera kanslirådet som sakkunnig. Som experter förordnades direktören , direktören , advokaten , chefsjuristen , ombudsmannen , numera kanslirådet , förbundsjuristen samt numera regionchefen . entledigades och för- ordnades förbundsjuristen som expert. Förbundsjuristen förord- nades som expert . Som experter förordnades dessutom kronofogden och departe- mentssekreteraren . Kommitténs sekreterare har varit numera rådmannen . Kommittén har antagit namnet . ende huruvida gäldenären under företagsrekonstruktion bör ges en rätt att säga upp avtal (Dir. 1997:26). återkallades kommitténs uppdrag såvitt avser de frågor om löneförmånsrätt och lönegaranti som omfattas av förslagen i regeringens proposition om löneskyddet vid konkurs (prop. 1996/97:102). fick kommittén genom tilläggsdirektiv i uppdrag att analysera alternativa möjligheter till hur statens kostnader för lönegarantin kan minskas med och att lägga fram för- slag om en sådan besparing (Dir. 1997:82). Vi får härmed överlämna vårt huvudbetänkande Nya förmånsrättsregler (SOU 1999:1). Till betänkandet fogas särskilda yttranden. Vi fortsätter vårt arbete med frågan om gäldenären under företagsrekon- struktion bör ges en rätt att säga upp avtal och beräknar att avge ett slutbetänkande vid utgången av . Förslag till Lag om ändring i konkurslagen (1987:672)................... Förslag till Lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979)............ Förslag till Lag om företagsinteckning............................................ Förslag till Lag om ändring i lagen (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva ............... Förslag till Lag om ändring i lagen (1996:764) om Förslag till Lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497) .............. Förslag till Lag om ändring i utsökningsbalken............................... Förslag till Lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.............................................................. Förslag till Lag om ändring i lagen (1981:691) om social- Förslag till Lag om ändring i jordabalken ....................................... Förmånsrättsordningens ändamål och betydelse........................... Principen om lika rätt..................................................................... Förmånsrätt vid företagsrekonstruktion .......................................... Utländsk rätt och internationella normer ...................................... 3.2Allmänt om utvecklingstendenser inom konkurs- och Något om förhållandena i olika länder ............................................ Utvärdering av lönegarantidirektivet ................................ 3.4.3 Övriga EU-normer på insolvensrättens område................. Statistik och ekonomiska analyser ............................................... 4.1Allmänt om företagande, företagskonkurser och 4.4.2 och analys................... 4.5Underlag för beräkningar av förslagets statsfinansiella Berörda myndigheters statistik ......................................... Förmånsrätten för skatter och avgifter ........................................ Allmänt om skatteprivilegiet ............................................ 5.1.2 Särskilt angående källskatt i konkurs ............................... 5.1.3 Särskilt angående arbetsgivaravgift i konkurs................... Statsfinansiella effekter av ett avskaffande av förmånsrätten........ Kommitténs överväganden och förslag ......................................... Förmånsrättens statsfinansiella effekter............................ 5.5.4 Förmånsrättens betydelse vid rekonstruktion .................... 5.5.5 Bör förmånsrätten bibehållas partiellt?............................. Förmånsrättens betydelse för kreditförsörjningen............. Löneprivilegiet och lönegarantin................................................. 6.1.1 Allmänt om löneprivilegiet och lönegarantin..................... 6.1.2 Garantins maximibelopp och förmånsrättens placering i förmånsrättsordningen .................................... Begränsningar av löneskyddet.......................................... Kostnaderna för lönegarantin ....................................................... Kommitténs överväganden och förslag ......................................... Alternativa möjligheter att minska statens kostnader för Utgångspunkter för förslagen........................................... 6.5.5 Lön för utfört arbete belöpande före 6.5.6 Lön för tiden mellan konkursansökan och 6.5.7 Uppsägningslön och lön för arbete efter Löneskyddet vid företagsrekonstruktion ........................... Maximibelopp och maximitid .......................................... Tröskelbelopp för lönegarantin ........................................ Vissa arbetsrättsliga frågor.............................................. Allmänt om företagshypotek ............................................ Egendomsförändringar vid betalningsinställelse................ Egendomsförändringar under konkurs .............................. Förbättrad förmånsrätt för lönefordringar ........................ Begränsningar av förmånsrätten till följd av Förändringar av underlaget för företagshypotek ............... Företagshypotek skall omfatta den intecknade egen- domen sådan den var när företagsrekonstruktion Allmänt om kreditmarknaden ........................................... Särskilt om företagsinteckning ......................................... Kommitténs överväganden och förslag ......................................... Fördelar med företagshypoteket ....................................... Nackdelar med företagshypoteket..................................... Sammanvägningar och förslag ......................................... 9.1.4 Konsekvenserna för brottsligheten och det Frågor för fortsatt utredning......................................................... Förslaget till lag om ändring i konkurslagen ................................. Förslaget till lag om ändring i förmånsrättslagen .......................... Förslaget till lag om företagsinteckning ........................................ 10.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård Förslaget till lag om ändring i lagen om företags- Förslaget till lag om ändring i lönegarantilagen............................. Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken ........................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m...................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:691) Förslaget till lag om ändring i jordabalken.................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 1995:163 Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 1997:26 Bilaga 3 Tilläggsdirektiv 1997:82 Bilaga 4 Sammanställning av anteckningar från . Bilaga 5 En empirisk analys av utdelning i svenska konkurser av Bilaga 6 Förmånsrättens teori och empiri av och Bilaga 7 A Review of the and Economics Literature on Creditor Priority in Bankruptcy av lagen (1984:649) om företagshypotek lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion förmånsrättslagen (1970:979) konkurslagen (1987:672) lagen (1974:12) om anställningsskydd respektive lagen (1982:80) om anställningsskydd, lönegarantilagen (1992:497) Nytt juridiskt arkiv, avd I Nytt juridiskt arkiv, avd lagen (1981:691) om socialavgifter lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar Den nuvarande förmånsrättsordningen innebär i huvudsak att - sedan an- nans (t. ex. kommittenters, avbetalningssäljares och leasegivares) egendom separerats och panthavare fått betalt ur pantsatt egendom (4 § förmåns- rättslagen (1970:979, FRL)) samt konkursboets egna kostnader och skulder betalats (11 kap. 1 § och 14 kap. 18 § konkurslagen (1987:672, KL)) - tillgångarna i första hand går till betalning av borgenärs kostnad för gälde- närens försättande i konkurs och av kredit som givits under försök till före- tagsrekonstruktion (rekonstruktörens arvode och eventuella driftskrediter med rekonstruktörens samtycke), 10 § FRL, och till revisors-arvoden, 10 a § FRL. Därefter går resterande tillgångar till hyresfordringar och till fordringar säkrade genom företagshypotek (5 § FRL). Des- sa förmånsrätter gäller dock inte i all egendom; undantagna är bl a bank- och kassamedel, löpande skuldebrev, aktier och obligationer samt egendom som kan pantsättas genom registrering, som fastigheter och skepp (se 2 kap. 1 § lagen (1984:649) om företagshypotek (FHL)). Därefter går resterande tillgångar till statens fordringar på skatt och avgifter (11 § FRL). Sedan går resterande tillgångar till fordringar på lön som förfallit högst före konkursbeslutet eller som avser uppsägningslön motsvarande uppsäg- ningslön enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) liksom till fordringar på semesterersättning för det löpande och föregående året, vare sig fordringen innehas av den anställde eller staten övertagit fordringen ge- nom att utge lönegaranti (12 § FRL). Slutligen fördelas återstående till- gångar mellan övriga (s.k. oprioriterade) borgenärer i proportion till deras fordringar (18 § FRL). Vissa borgenärer kan dock vara efterställda enligt avtal med gäldenären, och sådana borgenärer får betalt endast om alla andra borgenärer fått full gottgörelse. Vår huvuduppgift har varit att ta ställning till dels om statens förmånsrätt för skatter och avgifter bör slopas, dels om företagshypoteket bör ges en annan ställning än det har och dels om arbetstagarnas löneskydd vid arbetsgivarens konkurs kan förbättras utan att statens kostnader för lönega- rantin ökar. Vidare har vi haft till uppgift att analysera alternativa möjlig- heter till hur statens kostnader för lönegarantin kan minskas med 300 miljo- ner kronor och att lägga fram ett förslag om en sådan besparing. Dessutom har kommittén fått i uppdrag att överväga om gäldenären under företagsre- konstruktion bör ges en rätt att säga upp avtal . Vi har strävat efter att lämna förslag som skall leda till -större tonvikt på företagens återbetalningsförmåga vid kreditgivning, -bättre kredituppföljning, -fortsatt effektiv kreditgivning till företagen i allmänhet, -snabbare insolvensbehandling, -ökad intressegemenskap mellan borgenärerna vid insolvens, -upphörandet av planerade seriekonkurser, -lika konkurrensförhållanden mellan konkursbon och andra företag, -jämförbara villkor vid rekonstruktion utom och inom konkurs, -förstärkt löneskydd vid konkurs och rekonstruktion, -ökad likabehandling av olika borgenärer i konkurs och ökad utdelning till oprioriterade samt -ett bättre netto för staten vid insolvens. Kommitténs huvudförslag omfattar nya regler beträffande företagshypoteket, skatteförmånsrätten och löneskyddet i konkurs och kan sammanfattas på följan- de sätt. ùFörmånsrätten för hyror avskaffas. ùFöretagshypoteket omvandlas till en allmän förmånsrätt, som gäller i hälften av all gäldenärens egendom sedan fordringar med bättre förmånsrätt fått fullt betalt (framför allt fordringar med panträtt och fordringar för lån under re- konstruktionsförsök). Företagshypotekslagen ersätts av en ny lag om före- tagsinteckning med betydligt enklare regler än den gamla lagen. ùDen del av en pant- eller företagsinteckningssäkrad fordran som inte skulle ha täckts av säkerheten vid en försäljning vid inledandet av en ackordsför- handling sätts efter värdering ned vid ackordsbeslutet, även om säkerheten inte sålts. Säkerhetshavaren kan således inte ställa sig utanför ett ackord med hela sin fordran och räkna med att den osäkrade delen blir amorterad innan säkerheten behöver realiseras. ùVid konkurs finns förmånsrätt för lönefordringar som belöper före konkursbeslutet, dock högst före konkursansökan, och t.o.m. efter konkursbeslutet. Fristen kan förlängas om arbetsgivaren ej kun- nat nås med en betalningsanmaning eller om tvist rått om lönen eller om fordringen beräknas på särskilt sätt. Förmånsrätten begränsas till tio basbe- lopp. ùFordran på uppsägningslön saknar förmånsrätt. Utförs arbete åt konkursbo- et, får arbetstagaren en fordran hos konkursboet (massafordran) från och med den åttonde dagen efter konkursbeslutet. ùDen statliga lönegarantin skall omfatta inte bara fordringar med förmånsrätt utan också fordringar på uppsägningslön motsvarande uppsägningslön enligt LAS när den anställde inte arbetat åt konkursboet. Taket för lönegarantin höjs till fyra basbelopp (f.n. ), och maximitiden förlängs från . ùLönegarantin utsträcks till att gälla också vid företagsrekonstruktion enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion (FrekL) i den mån lönegaranti hade utgått vid en konkurs. Det betyder att rekonstruktionsgäldenären efter beslut av rekonstruktören kan låna medel ur lönegarantin till löner som intjä- nats högst före ansökan om företagsrekonstruktion t.o.m. efter beslutet om företagsrekonstruktion. Lönegaranti skall vidare utgå för uppsägningslöner åt anställda som inte arbetar . Lånet med ränta skall återbetalas eller betryggande säkerhet för återbetal- ningen ställas innan förfarandet får avslutas. Annars skall företaget sättas i konkurs. Vid återbetalningen kan uppsägningslönen, som är oprioriterad, ha satts ned genom ett ackord. Detta påverkar självfallet inte arbetstagarens rätt till lönegaranti, vars syfte är att skydda arbetstagaren vid arbetsgivarens in- solvens. ùOm en företagsrekonstruktion enligt FRekL övergår i konkurs skall lönega- ranti som utbetalats under rekonstruktionen avräknas på lönegaranti i kon- kursen, vilket innebär att utfallet blir detsamma som om företaget gått i kon- kurs när ansökan gjordes om företagsrekonstruktion. ùKonkursboet och rekonstruktionsgäldenären skall således betala full lön för arbete som utförs under konkurs respektive företagsrekonstruktion enligt Sådan lön kan inte finansieras genom lönegaranti, men arbetstaga- rens fordran skyddas av lönegaranti om konkursboet eller rekonstruktions- gäldenären senare går i konkurs. ùFörmånsrätten för skattefordringar och allmänna avgifter avskaffas. I sam- band därmed upphävs förbudet mot återvinning av sådana betalningar. ùKonkursbo skall vara skyldigt att betala arbetsgivaravgift endast när kon- kursboet utger ersättning för arbete som utförs åt konkursboet, således inte vid utdelning på lönefordran för tid under vilken arbetstagaren utfört arbete åt konkursgäldenären eller för uppsägningstid under vilken arbetstagaren inte utfört arbete åt boet. Utbetalning från lönegarantin skall inte heller medföra skyldighet att betala arbetsgivaravgift. I föregående avsnitt har vi redogjort för vilka syften vi velat uppnå med en reform. I det följande beskriver vi kortfattat hur förslagen relateras till olika syften. Större tonvikt på företagets återbetalningsförmåga vid kreditgivning och bättre kredituppföljning åstadkommes genom att företagshypoteket ersätts av företagsinteckning, som gäller i hälften av gäldenärens egendom, och avskaffan- de av skatteförmånsrätten. blir företagsinteckningens värde säkrare och lättare att förutse genom att förmånsrätten för hyra avskaffas och genom att hälften av all gäldenärens egendom, oavsett egendomsslag, omfattas. Snabbare insolvensbehandling åstadkommes genom halveringen av före- tagshypoteket och borttagande av skatteförmånsrätten samt genom att förmåns- rätten för tre månaders intjänad lön anknyter till belöpandetid i stället för förfal- lotid. Upphörande av planerade seriekonkurser åstadkommes genom halveringen av företagshypoteket, vilket leder till att ägaren av ett bolag i konkurs får svårt att övertyga banken om att låna ut medel till köp av inkråmet från konkursboet, eftersom banken inte längre får tillbaka hela lånet genom utdelning i konkursen. Ökad intressegemenskap mellan borgenärerna vid insolvens åstadkommes genom halveringen av företagshypoteket och borttagande av skatteförmånsrät- ten. Lika konkurrensförhållanden mellan konkursbon och andra företag åstad- kommes genom att fortsatt drift i konkurs inte kan finansieras genom lönegaranti utan måste betalas av konkursboet som en massaskuld. Jämförbara villkor vid rekonstruktion utom och inom konkurs åstadkommes genom att lönegaranti står till förfogande som finansieringskälla i samma ut- sträckning för gamla löner och uppsägningslöner, genom att också konkursbon måste utan lönegarantifinansiering betala för utfört arbete som en massaskuld och genom att uppsägningslöner blir oprioriterade och därmed nedsätts genom ackord. Den som finansierar ett ackord behöver därmed bara betala en del av uppsägningslönerna (medan den som köper inkråmet från ett konkursbo slipper betala alla löneskulder). Förstärkt löneskydd vid konkurs och rekonstruktion åstadkommes främst genom höjningen av lönegarantins maximibelopp från till fyra bas- belopp (f.n. ) och genom förlängningen av maximitiden från . Fordringar som belöper än före konkur- sen kommer dock i de flesta fall att sakna förmånsrätt och lönegaranti. Dess- utom införs ett tak för förmånsrätt vid tio basbelopp. Ökad likabehandling av olika borgenärer vid konkurs och ökad utdelning till oprioriterade åstadkommes genom halveringen av företagshypoteket samt borttagande av hyresförmånsrätten och skatteförmånsrätten. Ett bättre netto för staten vid insolvens åstadkommes genom halveringen av företagshypoteket, trots avskaffande av skatteförmånsrätten och förändringarna i löneskyddet. Närmare om de olika huvudpunkterna Förslagets huvudpunkter gäller således företagshypoteket, skatteförmåns- rätten och löneskyddet vid arbetsgivarens insolvens. Även om förslagen bör ses sammantagna och reformens syften kan uppnås endast om alla förslag genomförs, har kommittén naturligtvis övervägt företagshypotekets ställ- ning, skatteförmånsrättens avskaffande och löneskyddets utformning var för sig. I det följande presenteras dessa överväganden. Skatteförmånsrätten har under blivit avskaffad i många länder utomlands. I lades ett sådant förslag fram av Lagberedningen i SOU 1970:75. Regeringen har dock alltid motsatt sig avskaffandet. De åberopade skälen har varit att staten inte kan avstå från att ge kredit eller fritt välja sina gäldenärer, att statens finanser skulle försämras, att indrivningsklimatet skulle bli hårdare, att skatteford- ringarna i vissa fall avser medel som innehas för statens räkning och att skattemoralen skulle försämras. Vid behandlingen av förslag nöjde sig regeringen emellertid med att åberopa det ansträngda bud- getläget som skäl för att inte då avskaffa skatteförmånsrätten. Kommittén konstaterar att staten inte är ensam om att ofrivilligt ge kre- dit. Detsamma gäller skadeståndsborgenärer, särskilt sådana som inte alls haft något avtalsförhållande med gäldenären, men här finns ingen förmåns- rätt. Skadeståndsborgenärer har inte heller statens möjlighet att göra före- trädare för juridiska personer personligen betalningsansvariga. Indrivningsklimatet kan enligt uppgifter som kommittén inhämtat inte bli nämnvärt hårdare. Säkerheter tas vid anstånd, om säkerheter finns att tillgå. Ca 2/3 av statens fordringar avser källskatter och moms. Ändock kan den skattskyldige i fråga om källskatt inte sägas inneha medel för statens räk- ning i högre grad än vad som gäller i andra skuldförhållanden, eftersom betalning sker med medel som den skattskyldige förvärvat utan någon koppling till källskatteskulden. Momsmedel mottas dock från början just för betalning av moms, men härvidlag märks att andra redovisningsborgenärer (t. ex. myndlingar i förhållande till förmyndare) inte har någon förmånsrätt. Antagandet, att skattemoralen skulle främjas genom en förmånsrätt för skatter, torde bygga på att skatteförmånsrätten grundar en allmän uppfatt- ning om att staten i första hand skall bli tillgodosedd. Häremot kan invändas att staten tack vare förmånsrätten kan få betalt utan att den skattskyldige behöver betala in skatten. Skattemoralen främjas främst genom att ställ- företrädaren kan drabbas av personligt betalningsansvar om staten inte får fullt betalt. I ett remissyttrande från en skattemyndighet över tidigare förslag att av- skaffa skatteförmånsrätten har vidare framhållits att ackord skulle försvåras om skatteförmånsrätten avskaffades. Synpunkten bygger antagligen på att man vid en ackordsförhandling, om skatteförmånsrätten försvann, dessutom måste övertyga staten om att avstå från en del av sin fordran. Emellertid blir ett ackord meningslöst, om endast en mindre del av fordringarna kan sättas ned; erforderlig finansiell lättnad uppnås inte. I praktiken brukar ett fram- gångsrikt ackord förutsätta att staten frivilligt deltar, fastän staten inte be- höver det eftersom staten har förmånsrätt (jfr 3 kap. 3 och 8 §§ FRekL). Statens intresse av att hindra oseriös företagsamhet kan tillgodoses med andra medel, t. ex. genom röstningen om ackordet och genom näringsför- bud. I , där skatteförmånsrätten varit avskaffad , uppgav den högsta skattemyndigheten för kommittén att det endast i ett par fall förekommit att ackord fastställts mot statens bestridande. Den återstående nöten att knäcka är således statens intresse av att kon- kursutdelningen förstärker statskassan. Kommittén anser argumentet vara utan tyngd, eftersom alla borgenärer kan åberopa samma skäl och konkurs- borgenärer inte bör ha något större ansvar än andra för statens finanser. Dessutom rör det sig om ganska lite pengar, relativt sett. Om vi bortser från konkurser beslutade , då statens utdelning som mest kom upp i (1996), märker vi att skatteutdelningen i konkurser normalt ligger på ca . Statens skatteintäkter uppgick till 945 mdkr. En normalutdelning uppgår således till av skatteinkoms- terna. Kommittén föreslår att förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter avskaffas. Staten kommer att fullt ut kompenseras genom att utdelningen på lönegarantiregressen och till oprioriterade ökar till följd av övriga förslag. Eftersom likvida medel är undantagna från företagshypotek och i allmänhet går till skattefordringar, infördes en regel om att betalning av förfallen skatt aldrig kan återvinnas till ett konkursbo (4 kap 1 § KL). Som en följd av förmånsrättens avskaffande föreslås undantaget avskaffat. Punktlig betalning av skatt kommer emellertid normalt att betraktas som en ordinär betalning och därför ändå vara omöjlig att återvinna utom när staten varit i ond tro om att betalaren var insolvent (4 kap. 5 och 10 §§ KL). Kommittén diskuterar även i vad mån källskatt och arbetsgivaravgifter, som belöper på lön som utdelas i konkurs, skall vara en skuld för konkurs- boet (massaskuld). Kommitténs slutsats blir att konkursboet - liksom (se RÅ 1958:58) - skall dra källskatt på den lön som utdelas, eftersom ar- betstagaren är skyldig att betala skatt på den lön han mottar. Däremot bör konkursboet inte svara för arbetsgivaravgift belöpande på lön som betalats före konkursen eller belöpande på lön som är en konkursfordran och utdelas i konkursen. Fordran på arbetsgivaravgift bör i dessa fall anses ha villkor- ligt uppkommit som lönefordringen, utan att vara en integrerad del av denna, och således utgöra en oprioriterad konkursfordran. Kommittén föreslår därför att en bestämmelse införs i lagen om sociala avgifter om att fordran på arbetsgivaravgifter i dessa fall är en konkursfordran (jfr däremot NJA 1997 s. 787 angående återföringsmoms).