sou · GNB342d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Slutligen vill utredningen erinra om att vid en eventuell konkurrensut- sättning av flygtrafiktjänstverksamheten är det viktigt att arbetar under förhållanden som är likvärdiga dem som gäller för privata entreprenörer. Den konkurrensutsatta produktionen och den icke konkur- rensutsatta produktionen måste kunna hållas isär så att neutrala konkur- rensförhållanden skapas. Detta för att minska risken för korssubventio- nering. 9.7Avgifter för användning av flygplatser och tjänster för luftfarten Utredningens förslag: Varje flygplatshållare får bestämma sina egna avgifter för användningen av flygplatsen och tjänsterna för luftfarten. För att säkerställa internationella åtaganden – framförallt med avseende på kravet att utländska flygföretag inte får diskrimine- ras – får emellertid regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer utfärda föreskrifter enligt vilka allmänna principer avgifter för användningen av flygplatsen och tjänsterna skall tas ut. Varje flygplatshållare ges en rätt hindra ett luftfartygs avgång om de avgifter som avser senaste landningen inte har betalats. De tjänster som tillhandahålls av markorganisationerna på flygplatserna kan delas upp i två huvudgrupper; infrastrukturtjänster och mark- nadstjänster. Infrastrukturtjänster är de tjänster som hör samman med flygets infrastruktur i form av flygplatser och flygtrafiktjänst. Hit hör de ovan beskrivna kategorierna start- och landningstjänst, passagerartjänst och flygtrafiktjänst (se avsnitt 9.1). Den andra huvudgruppen utgörs av marknadstjänster, vilka är sådana tjänster som efterfrågas i anslutning till en flygresa. Hit hör den tidigare beskrivna kategorien marktjänster. 234 Flygplatser och den övriga markorganisationen Enligt 6 kap. 13 § LL får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter om avgifter 2 för användning av allmän- na flygplatser eller andra allmänna anläggningar eller tjänster för luft- farten. Regeringen har genom föreskrift i 75 § LF överlåtit på Luftfarts- verket att fastställa sådana avgifter. Bestämmelserna ger enligt sin or- dalydelse möjlighet att med bindande verkan för alla flygplatshållare – såväl statliga och kommunala som enskilda – fastställa avgifter för användandet av en allmän flygplats. Enligt uttalanden i för- arbetena till luftfartslagen tycks detta också ha varit en av avsikterna med bestämmelsen i 6 kap. 13 § LL (se SOU 1955:42 s. 109 och prop. 1957:69 s. 105 ff). avgifter fastställs dock endast för att gälla för den civila verksamheten på de statliga flygplatserna. Kommu- nala och enskilda flygplatser fastställer således sina egna avgifter. Enligt uppgift användes avgiftssystem tidigare i stor utsträck- ning som förlaga, men numera används en friare prissättning. Mot bakgrund av att varje flygplatshållare i praktiken fastställer sina egna avgifter, att utredningen föreslår att uppdelningen i allmänna och enskilda flygplatser utmönstras och att luftfarten inom EU har avregle- rats anser utredningen att bestämmelserna bör utformas så att varje flygplatshållare själv får fastställa sina avgifter. har emellertid gjort vissa internationella åtaganden som på- verkar en flygplatshållares möjligheter att helt fritt bestämma sina av- gifter. Enligt artikel 15 i Chicagokonventionen skall de avgifter som en fördragsslutande stat tar ut, eller låter någon annan ta ut, av övriga för- dragsslutande staters luftfartyg för användningen av flygplatser eller markorganisationer inte överstiga för luftfartyg, som inte används i re- gelbunden internationell trafik, vad ifrågavarande stats inhemska luft- fartyg av samma klass skulle erlägga i liknande trafik. Motsvarande gäller även för luftfartyg som används i regelbunden internationell trafik med avseende på vad inhemska luftfartyg skulle erlägga i liknande inter- nationell trafik. I sammanhanget kan nämnas att har gett ut rekommendationer angående avgifter för flygplatser och markorganisa- tionen (Statements by the Council to Contracting States on Charges for Airport and – Doc 9082/5). Vidare brukar det i de bilaterala luftfartsavtal som ingår fin- nas en bestämmelse som avser flygplatsavgifter. I denna bestämmelse brukar det anges att ingendera avtalsslutande parten får ta ut användar- avgifter av ett lufttrafikföretag utsett av den andra avtalsslutande parten som är högre än de avgifter som tas ut av dess egna lufttrafikföretag som 2 För en analys av luftfartsavgifters rättsliga status, se , Fra kontraktsrettens grenseland; avgift eller vederlag?, till , 1996. Flygplatser och den övriga markorganisationen 235 bedriver trafik mellan de avtalsslutande parternas territorier. Det brukar även anges att varje flygnavigeringsavgift, som tas ut för internationell trafik bedriven av lufttrafikföretag som har tillståndsbevis av en av de avtalsslutande parterna, skall stå i ett skäligt förhållande till kostnaden för de tjänster som lämnats det berörda lufttrafikföretaget och tas ut i enlighet med relevanta riktlinjer utfärdade av . För att säkerställa att dessa internationella åtaganden – som främst innebär ett förbud mot diskriminering – upprätthålls, bör det emellertid finnas en bestämmelse i luftfartslagen som bemyndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter som anger efter vilka allmänna principer den som driver en flygplats och den som tillhandahåller tjänster för luftfarten får ta ut avgifter för använd- ningen av flygplatsen och tjänsterna. Avregleringen av inrikesflyget har bl.a. inneburit att nya flygbolag har börjat konkurrera på linjerna i inrikesnätet. Också förändringarna i omvärlden har gjort att nya flygbolag har börjat operera på den svenska marknaden och i det svenska luftrummet. En del av de nya bolagen har inte haft den ekonomiska stabilitet som man har varit van vid inom flygsektorn. Mot denna bakgrund kan det vara svårt för en flygplatshållare att få in avgifter för de luftfar- tyg som använder flygplatsen. Det finns därför skäl för utredningen att närmare se över en flygplatshållares möjlighet att driva in avgifterna. I detta sammanhang är det två frågor som träder i förgrunden. Den ena är vem som är betalningsansvarig för avgifterna och den andra frågan rör vilken möjlighet en flygplatshållare bör ha att hindra ett luftfartyg från att avgå om avgifter inte har betalats. Från sida har det, mot bakgrund av det alltmer ut- bredda bruket av leasing, framförts att det bör övervägas om ett luftfar- tygs ägare och brukare kan bli solidariskt betalningsansvariga för flyg- platsavgifter. Får varje flygplatshållare själv bestämma sina avgifter kommer det att bli fråga om ett rent civilrättsligt avtal. I svensk rätt gäl- ler som huvudregel att man måste hålla sig till sin egen avtalspart och att man inte kan vända sig mot ett bakre led. Enligt utredningens mening finns det ingen anledning att göra något undantag från denna huvudregel när det gäller flygplatsavgifter. När det gäller frågan om en flygplatshållares rätt att hindra ett luft- fartyg från att avgå om avgifter inte har betalats, regleras denna för när- varande i 12 kap. 2 § LL. Enligt detta lagrum får innehavaren av en all- män flygplats hindra ett luftfartyg från att avgå, om de avgifter enligt 6 kap. 13 § LL som avser fartygets senaste ankomst, uppehåll och avgång inte har betalats och säkerhet inte har ställts. Denna rätt att hindra av- gången får dock enligt 127 § LF inte användas om luftfartyget används i internationell linjefart. Eftersom det görs en hänvisning till 6 kap. 13 § 236 Flygplatser och den övriga markorganisationen LL är bestämmelsen i praktiken tillämplig endast beträffande de statliga flygplatserna. Det finns ingen bestämmelse som säger hur länge avgången får hind- ras. Det betyder att luftfartyget i princip kan hållas kvar på flygplatsen tills avgifterna har betalats. Ytterst ger det också flygplatshållaren tid att vidta åtgärder för kvarstad och utmätning av luftfartyget. De avgifter som flygplatshållaren på detta sätt kan kräva kontant be- talning för är de egentliga trafikavgifterna, dvs. landningsavgiften, av- giften för inflygningskontrolltjänst (TNC-avgift) passageraravgiften och securityavgiften samt parkeringsavgiften och hangaravgiften. Det gäller således bara de avgifter som hänför sig till den senaste landningen och uppehållet på flygplatsen. Obetalda kommersiella avgifter som ramp- tjänstavgifter och andra avgifter för affärsmässigt utförda tjänster ger inte flygplatshållaren rätt enligt luftfartslagen att hindra avgången, inte heller obetalda undervägsavgifter eller flygbolags underlåtenhet att följa en uppgjord avbetalningsplan. Sådana skulder kan emellertid grunda en vägran att utföra t.ex. marktjänst. I samband med att bestämmelsen i 12 kap. 2 § LL infördes dis- kuterades det ingående i vilken utsträckning en befogenhet att kvarhålla ett luftfartyg stod i överensstämmelse med kvarstadskonventionen, även kallad Romkonventionen, se avsnitt 2.2.5, och inskrivningskonventionen, även kallad , se avsnitt 2.2.4 (SOU 1955:42 s. 161 f. och prop.1957:69 s. 166 ff., 261 ff. och 283).3 I fråga om inskrivningskonventionen framhöll de lufträttssakkunniga att det allmännas intresse av att driva in skatter och avgifter fått vika för inskrivna fordringar. Det ansågs därför inte stå i överensstämmelse med konventionens anda att luftfartyg utan begränsning kunde hindras att avgå om landningsavgifter eller andra avgifter, som var förknippade med användandet av en flygplats, inte hade betalats. En rätt att hindra av- gången som begränsades till att avse avgifter som stod i samband med ett luftfartygs aktuella besök på en flygplats ansågs däremot vara god- tagbar. Innehavaren av en inskriven rättighet måste nämligen ta i beräk- ning att ett luftfartyg inte kan användas utan att landnings- och andra sådana avgifter betalas, på samma sätt som han måste räkna med att t.ex. bränslekostnader måste betalas. I sådana fall föreligger det inte nå- got s.k. överraskningsmoment. Däremot ansågs han inte behöva räkna med att möjligheten att utnyttja ett luftfartyg kunde äventyras genom att en under tidigare resor uppkommen skuld skulle åberopas som skäl mot dess avgång. 3 För en redogörelse av andra länders regler om kvarhållningsrätt, se (ed. ), Aircraft Liens and Detention Rights, Sweet & , Lon- don, 1998. Flygplatser och den övriga markorganisationen 237 Enligt kvarstadskonventionen får vissa luftfartyg inte beläggas med kvarstad. Med kvarstad förstås enligt artikel 2 i konventionen varje åt- gärd, varigenom ett luftfartyg till förmån för borgenär, ägare eller den, som annars har sakrätt i fartyget, genom domstols eller förvalt- ningsmyndighets beslut i privaträttsligt intresse hålls kvar, utan att den som söker åtgärden kan åberopa verkställbar dom, given i vanlig rätte- gång, eller motsvarande grund för verkställighet. Enligt samma artikel är utövandet av en rätt för borgenär, som utan innehavarens samtycke tagit luftfartyg i besittning, att kvarhålla fartyget att likställa med kvarstad och underkastad konventionens bestämmelser. Enligt de lufträttssakkun- niga kunde man under dessa ordalag inte innefatta en åtgärd som innebär att man håller kvar ett luftfartyg till säkerhet för obetalda landningsav- gifter, vilken varken innebär ett kvarhållande genom domstols eller för- valtningsmyndighets beslut eller ett besittningstagande av luftfartyget. Mot denna bakgrund föreslog de lufträttssakkunniga att innehavare av flygplats till allmänt bruk fick hindra luftfartyg som skall avgå från en flygplats att lämna denna, om avgift som hänför sig till fartygets se- naste landning och uppehåll på flygplatsen eller till dess avgång är obe- tald, dock endast till dess avgiften betalats eller säkerhet därför blivit ställd. De sakkunniga erinrade om att det inte var fråga om en rätt för flygplatsens innehavare att till säkerhet för sin fordran i juridisk-teknisk bemärkelse kvarhålla fartyget, vilket innebar att om fartyget skulle säljas exekutivt innan det lämnat flygplatsen denne inte hade någon förmåns- rätt. Det anfördes även att innehavaren av en flygplats i viss utsträck- ning torde kunna åberopa retentionsrätt till säkerhet för obetalda avgifter enligt 17 kap. 5 eller 6 § HB. Att begränsa eller utsträcka tillämpnings- området för sådan retentionsrätt utöver vad då gällde ansågs inte böra komma i fråga. Lagrådets flesta ledamöter uttalade att den föreslagna bestämmelsen inte torde stå i strid mot någon av konventionerna med hänsyn till avgif- ternas särskilda natur och den exigibilitet som tillerkänts dem. En av lagrådets ledamöter ansåg att de sakkunnigas invändning om att den föreslagna rätten att hålla kvar ett luftfartyg varken innebar ett kvarhållande genom domstols eller förvaltningsmyndighets beslut eller ett besittningstagande av luftfartyget, knappast var relevant. Ur konven- tionssynpunkt torde det inte vara lättare att acceptera en med kvarstad besläktad kvarhållningsrätt, som borgenären själv kan styra över, än en kvarhållningsrätt som kan utnyttjas först efter prövning av domstol eller förvaltningsmyndighet. Lagrådsledamoten ansåg dock inte att den före- slagna kvarhållningsrätten innebar ett brott mot kvarstadskonventionen, eftersom det var fordringar av helt annat slag som avsågs när konventio- nen skrevs och då frågan om flygplatsavgifter och liknande inte berördes i förarbetena. Departementschefen kommenterade inte frågan om i vilken 238 Flygplatser och den övriga markorganisationen utsträckning en kvarhållningsrätt stod i överensstämmelse med interna- åtaganden (jfr prop. 1957:69 s. 283). I utredningen har diskuterats möjligheten att utvidga kvarhållnings- rätten till att avse inte bara avgifterna i samband med den senaste land- ningen, utan även tidigare obetalda avgifter. Det har därvid framkommit att bestämmelserna i vissa andra länder om kvarhållningsrätt saknar den svenska begränsningen till att avse de senaste avgifterna. är alltjämt bunden av såväl inskrivningskonventionen som kvarstadskonventionen. Som framgått av den redogörelsen dis- kuterades det under det lagstiftningsarbete som föregick luft- fartslag huruvida regeln om kvarhållningsrätt står i överensstämmelse med våra åtaganden genom dessa konventioner. De lufträttssakkunniga pekade i sammanhanget på skillnaden mellan å ena sidan att hålla kvar ett luftfartyg beroende på att avgifterna för den aktuella landningen inte betalats och å andra sidan att som skäl mot avgång åberopa en skuld som uppkommit för luftfartyget under tidigare resor. Utredningen finner i likhet med de lufträttssakkunniga att det får anses tveksamt om en kvarhållningsrätt utan den nuvarande begränsningen kan godtas med tanke på konventionsåtagandena. Tveksamheten inför en utvidgning blir än större med tanke på att utredningens förslag, såsom framgår av det följande, innebär att alla flygplatshållare får kvarhållningsrätt. Utred- ningen har därför stannat för att behålla den nuvarande begränsningen till att avse avgifter för senaste landning . Efter förslag från lagrådets flesta ledamöter intogs bestämmelsen i andra stycket om att regeringen får föreskriva att första stycket inte skall gälla i fråga om viss internationell luftfart. Att bestämmelsen infördes synes ha samband med att man ville förebygga varje tänkbar svårighet i den regelbundna internationella luftfarten (jfr prop. 1957:69 s. 262 f.). Att kvarhållningsrätten är begränsad i fråga om viss internationell luftfart medför stora bekymmer, eftersom det är i fråga om de flygbolag som inte har hemvist i som det föreligger störst be- hov av att kunna hindra ett luftfartyg från att avgå. Det finns därför skäl att närmare överväga om inte restriktionen beträffande viss internationell luftfart kan slopas. Eftersom en rätt att hindra ett luftfartyg från att avgå om de senaste avgifterna inte har betalats inte kan anses strida mot kvar- stadskonventionen, finns det inget skäl att göra någon begränsning be- träffande internationell luftfart. När det gäller frågan vilka avgifter som kan bli föremål för en kvar- hållningsrätt gjordes det vissa uttalanden i förarbetena. Att landningsav- gifter hörde dit rådde det ingen tvekan om. När det gällde parkeringsav- gifter ansågs det att i fråga om parkeringsområden som tillhörde den allmänna flygplatsen kunde de också omfattas av kvarhållningsrätten. Beträffande frågan om i vilken utsträckning hangaravgifter föll in under Flygplatser och den övriga markorganisationen 239 lagrummet ansågs att den närmare gränsdragningen kunde överlämnas åt rättstillämpningen. Skälet till att det bör finnas en kvarhållningsrätt för en flygplatshålla- re får anses vara att denne av flygsäkerhetsskäl har svårt att vägra ett luftfartyg att landa på flygplatsen. Till följd härav blir flygplatshållaren mer eller mindre tvungen att utföra de tjänster som är förenade med en landning. Till bilden hör också att det är svårt att hindra ett icke betalan- de flygföretag att återvända till en flygplats. När det gäller mark- nadstjänster, dvs. rent kommersiella tjänster som t.ex. teknisk tjänst och ramptjänst, kan en tjänsteleverantör vägra att utföra tjänsten om han inte får betalt. Mot denna bakgrund anser utredningen att det endast är obe- talda avgifter för tjänster hörande till huvudgruppen infrastrukturtjänster som bör kunna leda till att ett luftfartyg hindras från att avgå. Rätten att hindra ett luftfartygs avgång är begränsad till innehavare av en allmän flygplats. Detta hänger samman med att det endast var avgifterna för de allmänna flygplatserna som blev föremål för reglering i lagen. En sådan reglering ansågs vara en förutsättning för att man skulle kunna införa en rätt att hindra ett luftfartyg att lämna en flygplats (se SOU 1955:42 s.162). Avskaffas uppdelningen i allmänna och enskilda flygplatser och får varje flygplatshållare fritt sätta sina avgifter uppkommer frågan om rät- ten att hindra ett luftfartygs avgång kan utsträckas till alla flygplats- hållare. Enligt utredningens mening finns det inget bärande skäl mot att ge alla flygplatshållare en rätt att hindra ett luftfartyg som inte har beta- lat infrastrukturavgifter. Det som är väsentligt är att det endast är flyg- platshållaren som ges denna rätt. Om en flygplatshållare låter un- derentreprenörer utföra infrastrukturtjänster skall dessa inte ges någon självständig rätt att hindra ett luftfartyg från att avgå. 9.8Ordningen vid flygplatser m.m. Utredningens förslag: Flygplatshållaren bestämmer vilka delar av flygplatsområdet som allmänheten inte har tillträde till. utfärdar efter samråd med ordnings- föreskrifter för en flygplats eller en annan anläggning för luftfarten. Enligt 57 § LF utfärdar föreskrifter om tillträde till all- männa flygplatser och om upprätthållande av ordningen där. Föreskrifter som gäller en viss flygplats utfärdas efter samråd med . Ärenden som rör föreskrifter om tillträde till flygplatser handläggs vid . Sådana föreskrifter anger normalt förbud mot 240 Flygplatser och den övriga markorganisationen tillträde för obehöriga till områden med skaderisker och syftar främst till att förebygga att allmänheten kommer till skada. Föreskrifterna är straff- sanktionerade i 135 § LF. De kungörs i författningssam- ling och tillkännages genom skyltning vid flygplatsen. Föreskrifter som syftar till att upprätthålla ordningen vid en flygplats utfärdas av flygplatschefen. Ofta sammanställs de tillsammans med driftbestämmelser som utfärdas med stöd av 55 § LF i s.k. Airport Re- gulations. kan avse allmänna sammankomster och demonstrationer, försäljning, reklam, nedskräpning, bruk av alkohol och andra berusningsmedel, störande uppträdande etc. inom sådana delar av flygplatsen dit allmänheten äger tillträde. Det kan också gälla taxitra- fik inom flygplatsområdet liksom körtillstånd och andra trafikregler in- om sådana områden där det krävs särskild behörighet för tillträde, brandskydd och nödutrymning av terminalbyggnader. Driftbestämmel- serna kan reglera flygplanens markrörelser och uppställning på rampom- råden samt tankning och avisning. Sådana bestämmelser har närmast karaktären av avtalsliknande villkor för flygplatsens brukande. Flygplatsverksamhet innefattar många faror för allmänheten. Enligt utredningens mening skall det inte behövas någon särskild myndig- hetsprövning för att avgöra vilka områden vid en flygplats som allmän- heten inte bör få tillträde till. Det är flygplatshållarens sak att avgöra detta. Utredningen föreslår därför, att det i lagen tas in en bestämmelse som innebär, att ingen utan flygplatshållarens tillstånd får beträda en del av ett flygplatsområde om det genom stängsel eller skyltar eller på något annat liknande sätt framgår att allmänheten inte har tillträde dit. På samma sätt bör det finnas möjligheter att hindra allmänhetens tillträde till andra anläggningar för luftfarten eller till delar av dem, exempelvis passagerar- eller godsterminaler som inte ligger i anslutning till en flyg- plats, radar-, navigations- och kommunikationsanläggningar etc. Behovet av ordningsföreskrifter varierar mellan olika flygplatser. De stora trafikflygplatserna genomströmmas av stora mängder re- senärer. De är arbetsplatser för många anställda vid flygplatsen och vid de flygbolag och andra företag som verkar där. De stora flygplatserna är dessutom kommersiella centra och mötesplatser för människor. I många avseenden kan flygplatser jämföras med större industrianläggningar. Det finns här ett uppenbart behov av föreskrifter som reglerar ordningen. Också vid mindre flygplatser kan det finnas behov av regler för att un- derlätta verksamheten och för att förebygga olyckor eller konflikter. Det- samma gäller andra anläggningar för luftfarten, exempelvis passagerar- och godsterminaler som inte ligger i anslutning till flygplatsområden. De ordningsföreskrifter som behövs för att verksamheten vid en flyg- plats skall fungera på ett tillfredsställande sätt är av speciell karaktär. De skall inte ta sikte på att reglera den allmänna ordningen utan Flygplatser och den övriga markorganisationen 241 ordningen på flygplatsen. De skall gälla såväl inomhus som utomhus, i passagerarterminaler och inom områden dit allmänheten inte äger tillträ- de, dvs områden som inte är offentlig plats. Behovet kan därför inte till- godoses genom bestämmelserna i ordningslagen om bemyndigande för kommunerna att meddela lokala ordningsföreskrifter. Saken bör regleras genom en bestämmelse i luftfartslagen. bör vara straffsanktionerade och skall då en- ligt 8 kap. 3 § RF meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 7 § första stycket och 11 § RF kan ett bemyndigande meddelas för regeringen, en förvalt- ningsmyndighet eller en kommun att utfärda föreskrifter. Ett sådant be- myndigande bör tas in i luftfartsförordningen. är det som utfärdar ordningsföre- skrifter för de allmänna flygplatserna. Utredningen föreslår att begrep- pen allmän och enskild flygplats avskaffas och ersätts med begreppet flygplats (se avsnitt 9.4). Ett stadgande i lag om ordningsföreskrifter för flygplatser kommer då att avse alla flygplatser oavsett kategori, storlek eller ägarförhållanden. utformning och innehåll bör för varje flygplats anpassas till flygplatsens behov och de lokala och regionala förhållandena. har uppgifter enligt ordningslagen och det naturliga är enligt utredningens mening att läns- styrelsen i luftfartsförordningen bemyndigas att utfärda ordningsföre- skrifter för flygplatser. För att flygplatsverksamhetens särskilda förut- sättningar skall bli beaktade bör föreskrifterna utfärdas efter samråd med som sektormyndighet för den civila luftfarten. Ver- ket bör också kunna tillhandahålla ett normalförslag till ordningsföre- skrifter. Som ovan har nämnts finns det ett behov av att kunna utfärda ord- ningsföreskrifter också för andra anläggningar för luftfarten. De driftbestämmelser som utfärdas med stöd av 55 § LF bör i enlighet med vad som ovan har angetts ses som flygplatsens villkor för flygbolagen och andra att bruka flygplatsen. De vilar således på avtals- rättslig grund.