sou · GNB342d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Den nuvarande lagstiftningen innehåller inte något bemyndi- gande för att med bindande verkan för de kommunala 262 Luftfartsskyddet på flygplatser och enskilda flygplatshållarna meddela sådana föreskrifter (se avsnitt 10.2). Därför måste lagstiftningen kompletteras med en bestämmelse som ger rätt att meddela närmare föreskrifter om utfö- randet av den särskilda kontrollen. Ett tänkbart alternativ är i så fall att reglerna om särskild kontroll arbetas in i luftfartslagstiftningen. För detta talar också att den särskilda kontrollen inte kan ses som en isolerad del av luftfartsskyddet på flygplats. Om bestämmelserna om särskild kontroll på flygplats förs samman med luftfartslagstiftningens regler om luftfartsskydd skulle sambandet mellan den särskilda kontrollen och öv- riga delar av säkerheten på flygplats framhållas på ett mer markerat sätt än . När det gäller verksamhetsansvaret bör enligt utredningens mening flygplatshållarna få ett större inflytande över verksamheten än vad som gäller enligt avtal med . Detta kan ske genom två olika åtgärder. Den ena är att den särskilda kontrollen inte längre behöver ske under ledning av polisen, utan att det räcker att poli- sen har tillsynen över verksamheten. Det andra åtgärden är att flygplats- hållaren får ett ökat inflytande på bedömningen av lämplig ambitionsni- vå för säkerhetskontrollens omfattning och utförande. Sammanfattningsvis innebär den föreslagna modellen följande. Luft- fartsverket fastställer i samråd med såväl ett nationellt säkerhetsprogram som lokala säkerhetsprogram för varje flygplats. I dessa program skall bl.a. ingå vilken kontrollomfattning (basnivå) som skall ligga till grund för planering och dimensionering för varje flygplats och de rutinmässiga, kontinuerliga, förebyggande särskilda kontrollerna samt riktlinjer för arbetsmetodik och utrustning. Fastställandet av det nationella säkerhetsprogrammet sker med stöd av 2 § tredje stycket för- ordningen (1988:78) med instruktion för och 6 kap. 15 § i utredningens förslag till luftfartsförordning. När det gäller utformning- en av de lokala säkerhetsprogrammen bör även samråd ske med flyg- platshållaren och den lokala polisen. På grundval av bl.a. det nationella säkerhetsprogrammet och de lo- kala säkerhetsprogrammen förordnar i samråd med om särskild kontroll. I förordnandet anges på vilka flyg- platser och flygpassagerarterminaler den särskilda kontrollen skall verk- ställas och den särskilda kontrollens omfattning. Behövs särskilda före- skrifter i fråga om kontrollen anges även dessa i förordnandet. Med stöd av det bemyndigande som får för att utfärda föreskrifter om luftfartsskyddet kan utfärda komplette- rande föreskrifter om den särskilda kontrollen. För den särskilda kontroll som enligt förordnande skall genomföras på en flygplats och för de säkerhetsåtgärder som enligt det lokala säkerhetsprogrammet åvilar flygplatsen svarar flygplatshålla- Luftfartsskyddet på flygplatser 263 ren genom flygplatschefen. Häribland ingår att svara för tillgången till behörig personal och ledningen av den, utrustning och lokalmässiga ar- rangemang för den rutinmässiga, kontinuerliga och förebyggande säker- hetskontrollen enligt det fastställda säkerhetsprogrammets basnivå, in- klusive sådan tillfällig höjning av basnivån som programmet ger utrym- me för. Med behörig personal avses att personalen är förordnad av po- lismyndighet efter godkänd utbildning. Det bör stå flygplatshållaren fritt att lösa uppgiften med egen personal eller i nhyrd personal, exempelvis från vaktbolag, eller genom samverkan med flygföretag. Personalen står under tillsyn avseende den rättsliga tillämpningen av den särskilda kon- trollen, men inte under ledning, av , vilket kan ske ge- nom lokal polismyndighet. Beslutar eller lokal polismyndighet om utökad om- fattning av kontrollen på grund av den aktuella hotbilden är det flyg- platshållarens uppgift att t illföra och bekosta erforderliga resurser. Där- emot ansvarar lokal polismyndighet för och bekostar ledningen av insat- ser i anledning av brottsliga angrepp, exempelvis flygplanskapning, an- grepp mot anläggningar eller personer. För allmän ordning och säkerhet på den del av flygplatsområdet som är tillgänglig för allmänheten svarar också den lokala polismyndigheten. Enligt utredningens förslag är det således alltjämt som skall förordna om särskild kontroll. Det skulle i och för sig kunna övervägas att överlåta denna uppgift på som har ett övergripande ansvar för luftfartsskyddet i landet. Enligt utredningens mening är emellertid själva förordnandet om särskild kontroll ett beslut av den karaktären att det bör fattas av och inte över- låtas på någon annan myndighet. 264 Luftfartsskyddet på flygplatser 10.6Rikspolisstyrelsens förordnanden om särskild kontroll Utredningens förslag: Giltighetstiden för för- ordnanden om särskild kontroll utvidgas till att vara högst . Som framgår av avsnitt 10.1 omfattar förordnanden om särskild kontroll numera 42 flygplatser med reguljär eller icke re- guljär utrikes- eller inrikestrafik. Särskild kontroll skall regelmässigt ske i fråga om denna trafik. Med hänsyn till utvecklingen framstår det som onödigt att skall utfärda ett förordnande minst . Giltighetstiden bör kunna sättas betydligt längre. Det lig- ger ett betydande värde i att regelbundet ser över behovet av särskild kontroll och omfattningen av denna. Med hän- syn till detta bör förordnandena vara tidsbegränsade. En lämplig avväg- ning är att giltighetstiden får vara högst . 11 Rätten till luftfart I svensk lagstiftning behandlas frågor om tillstånd till luftfartsverksam- het i 7 kap. LL och 79–92 §§ LF. Till grund för reglerna ligger Chica- gokonventionen, bilaga 6 till denna konvention och transitöverenskom- melsen. Förutom den svenska nationella lagstiftningen finns det två EG- förordningar som är av grundläggande betydelse när det gäller rätten till luftfart; rådets förordning (EEG) nr 2407/92 av om utfärdande av tillstånd för lufttrafikföretag (licensieringsförordningen) och rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av om EG- lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen (marknads- tillträdesförordningen). I korthet kan sägas att huvudregeln är att det fordras tillstånd till all luftfart i förvärvssyfte medan annan luftfart, s.k. privatflyg, får utövas utan tillstånd. Luftfart i förvärvssyfte kräver, på grund av luftfartens internationella reglering och även på grund av EG-rätten, olika slags tillstånd beroende på typen av luftfart, flygföretagets nationalitet och luftfartens geografiska utsträckning. När det gäller internationell luftfart är det ock- så av betydelse om det är fråga om regelbunden eller icke regelbunden luftfart. Enligt en definition som har antagits av (Doc. 7278-C/841) förstås med regelbunden internationell lufttrafik en följd av flygningar, av vilka envar äger dessa kännetecken: a)den går genom två eller flera staters luftrum; b)den utförs av luftfartyg för befordran av passagerare, post eller gods mot ersättning på sådant sätt att varje flygning står öppen för allmänheten; c)den bedrivs för att betjäna trafiken mellan samma två eller flera punkter, antingen 1)enligt en kungjord tidtabell eller 266 Rätten till luftfart 2)genom flygningar som är så regelbundna eller ofta återkom- mande att de tydligt utgör en systematisk serie. Vidare innehåller artikel 2 i EG:s marknadstillträdesförordning en snarlik definition av regelbunden luftfart. Det kan dock anmärkas att till följd av marknadstillträdesförordningens övriga regler bortfaller skillna- den mellan regelbunden och icke regelbunden luftfart inom förordningens tillämpningsområde. Trots dessa definitioner är det svårt att dra en skarp och entydig prin- cipiell gräns mellan regelbunden och icke regelbunden luftfart vilken på ett enkelt sätt avgör alla tänkbara enskilda fall. Gränsdragningsfrågor får därför avgöras genom rättstillämpning och doktrin, vilket i praktiken inte synes ha vållat några större problem. I det följande ges, med utgångspunkt i den gemenskapsrättsliga regle- ringen, en kortfattad framställning över vilka tillstånd som i olika situa- tioner krävs för att få bedriva luftfart. Som inledning till denna framställning kan nämnas att det inom luft- fartsregleringen kan urskiljas tre huvudtyper av tillstånd; drifttillstånd, trafiktillstånd och operativa licenser eller grundkoncessioner. Drifttill- stånd (ibland även benämnt tekniskt/operativt tillstånd) innebär ett flyg- säkerhetsmässigt godkännande av operatören av den stat som har att utöva flygsäkerhetstillsynen över flygföretaget. Operativa licenser eller grundkoncessioner är ett slags näringstillstånd som grundas på en juri- disk/ekonomisk prövning av flygföretaget. Normalt ger inte detta till- stånd flygföretaget tillträde till linjer eller marknader. Detta sker genom trafiktillståndet, som är trafikpolitiskt motiverat och som kan vara grun- dat på en mer eller mindre uttalad luftfartspolitisk prövning som i sin tur kan vara mer eller mindre författningsreglerad. skedde i tillståndsgivningen enbart genom drifttillstånd och trafiktillstånd. Genom licensieringsförordningen krävs dock numera att svenska flygföretag har operativ licens för att få utöva de viktigaste typerna av luftfart. Luftfart inom EG som omfattas av licensierings- och marknadstillträ- desförordningarna För luftfart inom EG som bedrivs av EG-lufttrafikföretag gäller de nämnda förordningarna; licensieringsförordningen och marknadstillträ- desförordningen. Genom gäller de även luftfart inom och . Vad som fortsättningsvis sägs om dessa förordningar gäller därför i tillämpliga delar beträffande sistnämnda länder. I licensieringsförordningen fastställs enhetliga krav som skall ställas på dem som bedriver vissa slag av kommersiell flygtrafik (transport av passagerare, post och/eller gods mot betalning inom gemenskapen). Rätten till luftfart 267 Ett företag som uppfyller förordningens krav har rätt att få en opera- tiv licens, vilken är ett tillstånd för företaget att mot betalning utföra lufttransport av passagerare, post och/eller gods som anges i licensen. Licensen har karaktären av ett näringspolitiskt tillstånd. En operativ li- cens ger inte i sig tillgång till särskilda flyglinjer eller marknader. Frågor rörande tillträde till flyglinjer inom gemenskapen behandlas i marknads- tillträdesförordningen. En medlemsstat får utfärda operativ licens för ett företag endast om dess huvudkontor och, i förekommande fall, dess säte är beläget i denna medlemsstat, och dess huvudsakliga verksamhet är lufttransport enbart eller i kombination med annat affärsmässigt utnyttjande av luftfartyg eller reparation och underhåll av dem. Vidare krävs att företaget ägs och fortsatt kommer att ägas av medlemsstater eller medborgare i medlems- stater, antingen direkt eller genom majoritetsägande. Företaget skall fortlöpande effektivt kontrolleras av sådana stater eller personer. Som villkor för utfärdande eller upphävande av en operativ licens får inte uppställas krav på att ett lufttrafikföretag äger luftfartyg, men en medlemsstat skall kräva av de företag som den utfärdar licens för, att de förfogar över ett eller flera luftfartyg antingen genom ägande eller lea- singavtal. Vidare skall det alltid vara ett villkor för utfärdandet av operativ li- cens och för dess giltighet att det berörda företaget har ett gällande drift- tillstånd (AOC – air operator certificate) som täcker den verksamhet som den operativa licensen omfattar. tillämpas nationella regler för drifttillstånd. Av licensieringsförordningen framgår att tanken var att det skulle utfärdas en rådsförordning beträffande drifttillstånd. Någon sådan förordning har inte utfärdats och kommer antagligen inte att utfärdas. Avsikten synes numera vara att de delar av JAA:s bestäm- melser JAR-OPS 1 och 3 som omfattar föreskrifter, i reviderad form kommer att få ställning av förordning och utgöra de harmoniserade reg- lerna för drifttillstånd. I är det som enligt förord- ningen (1994:1808) om behöriga m yndigheter på den civila luftfartens område är behörig myndighet när det gäller att utfärda operativa licen- ser. Alla beslut om att bevilja eller återkalla operativa licenser skall of- fentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Vad avser transporter gäller inte licensieringsförordningen lufttrans- port inom gemenskapen av passagerare, post och/eller gods med luftfar- tyg som inte är motordrivna och/eller ultralätta motordrivna luftfartyg och inte heller lokala flygningar som inte innebär transport mellan olika flygplatser. För sådana transporter gäller nationella regler om operativa licenser, om sådana finns, och gemenskapsrätt och nationell rätt om drifttillstånd. När det gäller luftfart som inte är transporter, s.k. aerial work, faller den helt utanför licensieringsförordningen. 268 Rätten till luftfart Frågan om tillträde till flyglinjer inom gemenskapen, för såväl regel- bunden som icke regelbunden lufttrafik, regleras genom marknadstill- trädesförordningen. Enligt förordningen skall berörda medlemsstater tillåta att utöva trafikrättigheter – dvs. rätten att befordra pas- sagerare, gods och/eller post i lufttrafik – på flyglinjer inom gemenska- pen. Förordningen påverkar inte medlemsstaternas rätt att reglera fördel- ningen av trafiken mellan flygplatserna inom ett flygplatssystem, om detta sker utan särbehandling på grundval av lufttrafikföretagets natio- nalitet eller identitet. Själva utövandet av trafikrättigheter skall regleras av offentliggjorda gemenskapsbestämmelser och nationella, regionala eller lokala bestäm- melser om säkerhet och miljöskydd samt fördelning av ankomst- och avgångstider. När det är fråga om allvarliga överbelastnings- och/eller mil- jöproblem får en medlemsstat enligt artikel 9 i marknadstillträdesförord- ningen införa villkor för, begränsa eller avvisa utövande av trafikrättig- heter, särskilt när en tillfredsställande servicenivå kan uppnås med andra transportmedel. De åtgärder som medlemsstaten vidtar skall inte innebä- ra särbehandling av lufttrafikföretaget, snedvrida konkurrensen etc. Åt- gärderna skall också ha en begränsad giltighetstid på högst , varef- ter de skall omprövas. En medlemsstat som anser att det är nödvändigt att vidta åtgärder enligt artikel 9 i marknadstillträdesförordningen skall underrätta de andra medlemsstaterna och kommissionen om saken innan åtgärderna skall genomföras. På begäran av en med- lemsstat eller på eget initiativ kan kommissionen utreda frågan och be- sluta om åtgärderna skall godkännas. Vid tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen av flygplatsverksam- het har i något fall villkor föreskrivits för verksamheten som kommissio- nen har bedömt strida mot marknadstillträdesförordningen. Det gällde ett generellt förbud för äldre, bullrande flygplan att trafikera flyg- plats. Andra villkor, exempelvis begränsningar i nattrafiken vid olika flygplatser, kan antas vara acceptabla under förutsättning att giltighets- tiden begränsas och att underrättelseskyldigheten gentemot medlemssta- terna och kommissionen iakttas. Reglerna i miljöskyddslagen om villkor för tillstånd till miljöfarlig verksamhet har i huvudsak oförändrade lyfts in i . Reglerna bör anpassas till marknadstillträdesförordningen och dess krav på under- rättelseskyldighet och godkännande. Utredningen har bedömt att ett så- dant arbete ligger utanför utredningens uppdrag och att anpassningen bör ske i samband med en planerad översyn av konsekvenserna av den nya miljölagstiftningen. Rätten till luftfart 269 Enligt marknadstillträdesförordningen kan en medlemsstat inom sitt territorium införa allmän trafikplikt för ett lufttrafikföretag som utövar lufttrafik på en flyglinje. Detta gäller med avseende på regelbunden luft- trafik till ett ytterområde eller ett utvecklingsområde eller på en flyglinje med låg trafikintensitet till en regional flygplats, om flyglinjen anses vä- sentlig för den ekonomiska utvecklingen i den region där flygplatsen är belägen. Allmän trafikplikt innebär att det sker en offentlig upphandling av normalt olönsam trafik på en eller flera sträckor. Det utsedda lufttra- fikföretaget erhåller en ensamrätt att bedriva lufttrafik på linjen i fråga. Lufttrafikföretaget får en skyldighet att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att driften uppfyller de fastställda normer för kontinuitet, regelbundenhet, kapacitet och prissättning som lufttrafikföretaget inte skulle uppfylla om det endast skulle ta hänsyn till sina kommersiella intressen. Förordningen (1994:1808) om behöriga m yndigheter på den civila luftfartens område anger som behörig myndighet när uppgifter skall fullgöras enligt marknadst illträdesförordningen. Frågor som avser allmän trafikplikt prövas dock av regeringen. EG-rätten hindrar i och för sig inte att en medlemsstat har en natio- nell reglering som föreskriver tillståndsplikt (trafiktillstånd) även för den luftfart för vilken trafikrättigheter följer enligt marknadstillträdesförord- ningen. I ett sådant fall krävs dock enligt EG-rätten att ett trafiktillstånd meddelas om förutsättningarna för marknadstillträde enligt för- ordningen är uppfyllda. Då en sådan t illståndsprövning skulle vara av i huvudsak formell karaktär har föreskrivit att för sådan lufttrafik som faller under marknadstillträdesförordningen och som berör krävs endast att trafiken anmäls (se punkt 2 i BCL-A4, LFS 1995:57). Transporter inom gemenskapen som faller utanför marknadstillträ- desförordningen men under licensieringsförordningen är ett särskilt pro- blem, även om det för svensk del måhända är mer av formell karaktär. Hit hänförs transporter mellan punkter varav minst en inte är en flyg- plats i marknadstillträdesförordningens mening. Kommissionen har som exempel på sådana transporter angett befordran av passagerare och gods mellan fastlandet – ofta en flygplats – och oljeplattformar. Andra tänk- bara exempel är transport av fiskare till fjällsjöar och helikoptertransport av skidåkare till fjälltoppar. Svenska operatörer behöver normalt endast drifttillstånd, numera kompletterat med operativ licens, för sådan verk- samhet. måste dock f.n. ansöka om tra- fiktillstånd för att få bedriva sådan verksamhet i . Detta motive- ras främst av flygsäkerhetsskäl. Det finns tills vidare anledning att ha viss kontroll på de utländska flygföretag som är verksamma i bl.a. eftersom det ännu inte finns något EG-harmoniserat regelverk för 270 Rätten till luftfart drifttillstånd som täcker nu aktuella aktiviteter. Därtill kommer att vissa företeelser som faller under begreppet luftfart av särskild art kan kräva efterlevnad av särskilda svenska villkor. Den nuvarande regleringen i LL och LF upprätthåller krav på t illstånd. Tillstånd till verksamheten utfärdas av . Operatörer li- censierade i en EES-stat erhåller regelmässigt tillstånd förutsatt att inga tekniskt/operativa hinder föreligger. Vanligen är de operatörer som an- söker om tillstånd hemmahörande i . Luftfart mellan och en stat utanför EG När det gäller flygföretag som är etablerade i EG och som enbart flyger på destinationer utanför EG framgår det inte uttryckligen av licensie- ringsförordningen om dessa behöver ha en operativ licens. Eftersom den operativa licensen inte ger tillträde till marknaden utan är ett grundläg- gande villkor för verksamheten som flygbolag, synes dock alla medlems- stater acceptera att en operativ licens även är ett krav för att bedriva transporter mellan EG och tredje land. För luftfart i regelbunden trafik mellan och en stat utanför EG krävs när det är fråga om ett svenskt lufttrafikföretag , förutom ope- rativ licens och drifttillstånd, att trafiktillstånd (koncession) lämnats av den eller av den myndighet regeringen bestämmer. Den grundläggande principen i den internationella lufträtten är att varje stat har uteslutande och ovillkorlig rätt till sitt luftrum. Därför är flygning över respektive till eller från statens territorium tillåten endast med denna stats samtycke. En stat kan lämna sådant samtycke antingen genom att ingå ett avtal med annan stat – bilateralt eller multilateralt – eller genom ett ensidigt beslut. När det gäller den icke regelbundna kommersiella luftfarten överlämnas det enligt artikel 5 i Chicagokonven- tionen åt varje stat att bestämma i vilken utsträckning denna skall regle- ras när det gäller befordran av passagerare, gods och post till eller från dess territorium. För den internationella regelbundna luftfarten stadgar å andra sidan konventionens artikel 6 att ingen regelbunden trafik får be- drivas över eller till en konventionsstat utan denna stats uttryckliga med- givande. När det är fråga om ett utländskt lufttrafikföretag som är hemmahö- rande utanför EG och som vill flyga på krävs därför antingen att trafiktillstånd lämnats av den eller den myndighet regeringen bestämt eller att trafiktillstånd inte krävs på den grunden att trafiken är medgiven enligt överenskommelse mellan och det land där lufttrafikföretaget är hemmahörande. Motsvarande gäller för att ett utländskt EG-lufttrafikföretag skall få bedriva regelbunden flygtrafik Rätten till luftfart 271 mellan och ett land utanför EG. För att det utländska flygföreta- get skall kunna accepteras för luftfart inom svenskt område är det en förutsättning att flygföretaget har ett drifttillstånd eller motsvarande som kan godtas av . Förutom de trafikala tillstånd och godkännanden som flygföretaget har att inhämta i krävs vidare givetvis nöd- vändiga tillstånd från hemmastaten. Även ett svenskt flygföretag måste givetvis å sin sida inhämta de tillstånd som krävs i den stat som berörs av trafiken. De bilaterala luftfartsavtalen innebär att staterna utväxlar trafikrät- tigheter för regelbunden trafik. I avtalsrelationerna avvägs av tradition ofta de ömsesidiga förmånerna mycket noggrant och ändamålsskäl – t.ex. behovet att säkra ett för nationen anpassat uthålligt trafikförsörj- ningssystem – spelar en framträdande roll när det gäller omfattningen av de medgivna rättigheterna och på vilka villkor de får utnyttjas. I avtalen har ofta eftersträvats en balanserad helhetslösning som ger de bägge av- talsslutande parternas nationella flygbolag en likvärdig möjlighet att be- driva trafiken. Kännetecknande för avtalen är att innan ett flygföretag får bedriva trafik skall det utses (designeras) av den part där flygbolaget hör hemma och den bilaterala motparten skall som huvudregel acceptera trafik av ett i enlighet med avtalet designerat flygföretag. I avtalen anges mer eller mindre noggrant vilka linjer som får beflygas och villkoren här- för. Ett luftfartsavtal kan vara mer eller mindre liberalt. Vissa avtal överlämnar i stort sett helt åt det enskilda flygföretaget att på kommersi- ell grundval besluta om trafikfrågor utan egentlig myndighetsinbland- ning. Andra avtal reglerar synnerligen detaljerat flygtrafiken med avse- ende på linjeföring, kapacitet, flygpriser och andra kommersiella frågor. Den nuvarande svenska luftfartspolitiken eftersträvar generellt sett att mycket liberala luftfartsavtal ingås, vilka ger flygföretagen möjlighet att i största möjliga utsträckning göra sina egna kommersiella dispositioner utan överdriven inblandning från myndigheterna. Ett luftfartsavtals ka- raktär är dock givetvis även beroende av motpartens inställning och av ca 80 gällande avtal finns olika avtalstyper företrädda, allt från synnerligen fria s.k. open skies-avtal till mera restriktiva överenskom- melser. Avtalen innehåller förutom regler om designering av flygföretag, ut- färdande, ändring och återkallande av trafiktillstånd och andra för trafi- ken nödvändiga tillstånd och medgivanden – däribland vissa ömsesidiga regler med anknytning till flygsäkerhet – även ett antal andra bestämmel- ser. Som exempel kan nämnas regler om tullar och för luftfarten utgåen- de avgifter och regler om de designerade flygföretagens verksamhet i den främmande avtalsstaten.