sou · GNB353d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Däremot spelar det från sekretessynpunkt ingen roll om tjänstemännen är samlokaliserade eller inte, så länge verksamheterna hålls åtskilda. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ 259 De nuvarande sekretessreglerna medför också att frågan om sekretessbelagda uppgifter skall lämnas ut eller ej måste avgöras i förhållande till var och en av deltagarna i en grupp. Det torde antingen vara regeln om nödvändigt uppgiftslämnande i 1 kap. 5 § sekretess- lagen, en anmälnings- eller uppgiftsskyldighet som bryter sekretess enligt 14 kap 1 § eller generalklausulen som tillämpas när hemliga uppgifter lämnas ut mellan tjänstemän i samverkansorgan. Det är, som framgått av det sagda, inte givet att en viss uppgift kan lämnas till alla som deltar i ett samverkansorgan. Även om det finns förutsätt- ningar för att lämna ut uppgiften till en myndighet, innebär det inte att förutsättningarna för utlämnande därmed automatiskt är uppfyllda också i förhållande till de andra samverkande myndigheterna. Ju mer likartade sekretessreglerna är för olika verksamheter desto lättare är det att utbyta information med stöd av generalklausulen. Genom beslutade ändringar i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § har sekretessregleringen för de myndigheter som oftast samverkar – polis, åklagare, skattemyndigheter, tullen och kronofogdemyndigheter – fått en mera likartad utformning. De förändringar vi föreslår för krono- fogdemyndigheterna och tillsynsmyndigheterna i konkurs innebär ytterligare ett steg i den riktningen, liksom även de förändringar som utreds av (dir. 1998:2). I förhållandet mellan brottsbekämpande myndigheter och andra myndigheter innebär ändringen i 9 kap. 17 § emellertid att förutsätt- ningarna för informationsutbyte har begränsats avsevärt. Efter , då lagändringen trätt i kraft, kan endast sådana sekretess- belagda uppgifter om enskilda som är harmlösa utväxlas i samverkans- organ i vilka ingår företrädare även för andra myndigheter än de brottsbekämpande. )|UGHODU PHG HWW IULWW LQIRUPDWLRQVIO|GH Önskemålen om ett fritt informationsflöde i samverkansorgan tycks ha sitt ursprung i att dagens sekretessregler upplevs som byråkratiska hinder mot att effektivt utnyttja information. Branschsanerings- utredningen har uttryckt detta på följande sätt: I samma utsträckning som sekretess hindrar utbyte av information mellan myndigheter underlättar den verksamheten för ekonomiska brottslingar. Utan tvivel förhåller det sig så att om man kunde samla, systema- tisera och bevara all kunskap om brott och brottslingar och göra den tillgänglig för alla som behöver sådan kunskap skulle brotts- bekämpningen bli effektivare. Utrymmet för att begå brott skulle minska genom att myndigheter och andra skulle vara uppmärksamma 260 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ både på riskerna för brott och på personer som utgör en risk i sammanhanget. Upptäcktsrisken skulle också öka. Indrivningen skulle sannolikt underlättas om myndigheternas samlade kunskap om enskildas tillgångar kunde utnyttjas oavsett hur informationen samlats in. Därmed skulle de ekonomiska incitamenten till brottslighet begränsas. Den tekniska utvecklingen på ADB-området medför att känsliga uppgifter snabbare och enklare kan registreras, systematiseras, lagras, bearbetas, sammanställas och samköras. Genom direktåtkomst till varandras register skulle myndigheterna snabbt och enkelt kunna tillgodogöra sig aktuell information utan att detta behövde belasta den andra myndighetens personal. Samarbetet skulle då kunna koncentreras på annat än frågor om tillgång till information. Sekretesslagstiftningen upplevs som svårtillämpad redan när det är fråga om en uppgift som skall lämnas till en annan myndighet. I samverkansorganen måste man ta hänsyn till flera olika verksamhets- områdens sekretess. Eftersom sekretessprövning kan vara tidsödande undviker många att hamna i den situationen att de måste pröva en sekretessfråga. Ett fritt informationsflöde skulle enligt vad som sagts ge en allmänt positiv effekt på myndigheternas inställning till samarbetet och till möjligheterna att bistå varandra. Vill man nå maximal effektivitet i samverkansorganen vore således det ideala att de tjänstemän som ingår inte hindras av några sekretessregler utan kommunicerar fritt med varandra, har fri tillgång till varandras register, kan hämta in all information från de egna myndigheterna och kan återföra all information till dessa för att användas där. Samverkansorganen skulle då fungera som ett slags länk mellan olika myndigheter. Under sådana förhållanden skulle samver- kansorganen kunna bli ett synnerligen effektivt redskap i kampen mot ekonomisk brottslighet eftersom då all kunskap som över huvud taget finns tillgänglig inom en myndighet också i sin helhet skulle kunna utnyttjas av alla samverkande myndigheter. 1DFNGHODU PHG HWW IULWW LQIRUPDWLRQVIO|GH Den främsta nackdelen med ett fritt informationsflöde är att skyddet för den personliga integriteten minskar mycket påtagligt. Detta skydd har stärkts när det gäller uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som förekommer i bl.a. polisen, tullens och åklagarnas brottbeivrande och brottsbekämpande verksamhet (prop. 1997/98:97 s. 70 f.). Genom införandet av ett omvänt skade- ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ 261 rekvisit har det uppstått sekretesshinder som inte fanns när direktiven till denna utredning utformades. Som tidigare nämnts står också en lösning med ett fritt informationsflöde, hur effektiv den än skulle vara, i strid med de grundläggande principer i sekretessregleringen som även fortsättnings- vis skall gälla (se avsnitt 7.1). Även om sekretessen mellan myndighe- ter begränsar effektiviteten är detta ett medvetet val av lagstiftaren. Den lagstiftning som reglerar register med känsliga innehåll bygger på samma synsätt. Uppmjukningar i sekretesskyddet kan få vittgående konsekvenser för den enskilde med hänsyn till den stora mängd information av intresse för bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten som redan nu finns lagrad på ADB-medium. Införs nya register inom exekutions- väsendet kommer mängden sådant material att öka ytterligare. Utvecklingen hos polisen och inom åklagarväsendet går också i riktning mot att brottsutredningsmaterial i allt större utsträckning ADB- registreras. Det är bl.a. denna utveckling som har legat till grund för skärpningen av sekretessen till skydd för den enskilde. En regel som medger ett fritt flöde av hemliga uppgifter inom samverkansorgan skulle också kunna få större faktiska konsekvenser än det till en början verkar. Det finns redan ett stort antal olika samver- kansorgan. Betydligt fler sådana kan komma att bildas när bekämp- ningen av miljöbrott – som också räknas till den ekonomiska brottsligheten – intensifieras. Den framtida utvecklingen torde också leda till att andra än myndigheter engageras i samverkansorganen i allt större utsträckning. Under förutsättning att tjänstemännen i samord- ningsorganen skulle få sprida uppgifterna vidare inom sina myndigheter skulle uppgifterna dels kunna utnyttjas där, dels senare kunna komma att lämnas ut i något annat samverkansorgan och där också föras vidare till ytterligare andra myndigheter. Ju fler samver- kansorganen är, desto fler blir öppningarna i sekretessen. En bestämmelse som medger ett fritt utbyte av hemliga uppgifter inom samverkansorgan skulle i praktiken innebära att ordningen med sekretess mellan myndigheter sätts ur spel på vissa områden. En förändring i riktning mot ett obegränsat utbyte av sekretessbelagd information inom samverkansorgan skulle således få stora konsekven- ser i sekretesshänseende. De uppgifter som hanteras inom de operativt verksamma samver- kansorganen är vidare ofta av mycket känslig karaktär. Det kan t.ex. vara fråga om anonyma tips om att namngivna personer ägnar sig åt ekonomisk brottslighet av visst slag. Uppgifterna kan vara både vaga och obekräftade. Om sådana uppgifter förs vidare mellan myndigheter riskerar de att få en högre status än vad de borde ha, nämligen som 262 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ I samverkansorganen förekommer naturligtvis också uppgifter som är mera tillförlitliga och konkretiserade än rena tips. Det kan vara fråga om iakttagelser som har gjorts vid kontroll eller tillsyn eller fakta som framkommit i en utredning hos en annan myndighet. I den mån det är uppgifter som härrör från register har uppgifterna ofta samlats in för andra ändamål än brottsbekämpning. Införandet av personuppgiftslagen torde begränsa möjligheterna att fritt förfoga över sådana uppgifter. En annan viktig aspekt är att ett fritt informationsflöde säkert skulle fungera inledningsvis. Frågan är emellertid hur allmänheten skulle reagera om det blev känt att uppgifter som lämnats frivilligt, eller på grund av uppgiftsskyldighet, till en myndighet senare i organiserade former lämnas vidare till andra myndigheter och används där för andra ändamål än det ursprungliga. Det har alltid ansetts ligga en risk i att uppgifter lämnas vidare på detta sätt, vilket är ett av huvudskälen till den absoluta sekretessen inom skatteområdet. Där har vikten av att medborgarna lämnar korrekta och kompletta uppgifter ansetts väga tungt. För att värna kvaliteten i uppgiftslämnandet har det ansetts nödvändigt med en sträng sekretess och därmed också begränsade möjligheter att föra uppgifter vidare. Det finns ytterligare en aspekt på detta, nämligen om ett fritt informationsflöde mellan myndigheter kan hämma enskildas vilja att frivilligt lämna uppgifter så kraftigt att tvångsåtgärder måste tillgripas i större utsträckning än . Att skaffa fram uppgifter genom tvång är i de flesta fall betydligt mer tidskrävande och ineffektivt än frivillig medverkan av uppgiftslämnaren. Ett samarbete som i förstone kan verka effektivitetsbefrämjande kan då i slutet visa sig leda till motsatt resultat. Förändringar i sekretessen skulle också kunna få till följd att det blir betydligt svårare än att låta företrädare för enskilda organ delta i arbetet i samverkansorganen. Det finns en risk för att exempelvis näringslivets företrädare helt skulle ställas utanför, vilket vore olyckligt. Även om de medverkar sporadiskt, huvudsakligen i enskilda projekt, är det enligt statsmakterna av vikt att deras engagemang utnyttjas och utvecklas. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ 263 9LOND ODJWHNQLVND O|VQLQJDU NDQ |YHUYlJDV RFK YDG VNXOOH GH LQQHElUD" Innan vi övergår till vilka slutsatser som kan dras när man väger samman för- och nackdelar är det nödvändigt att också redovisa vilka lagtekniska alternativ som finns om man vill ändra den nuvarande regleringen och vad de skulle innebära för myndighetssamverkan. Den skenbart enklaste lösningen för att ge samverkansorganen ökad tillgång till sekretessbelagda uppgifter och tillgodose integritetsaspekterna skulle vara att tillskapa en särskild sekretessregel för samverkansorganen. En sådan lösning har emellertid en rad nackdelar. Först och främst har samverkansorgan ingen myndighets- status. Det är i stället fråga om en samarbetsform som utgör ett gemensamt forum för myndigheter med vitt skilda uppgifter. I författning har endast angetts vilka som obligatoriskt skall delta i samverkan; härutöver kan landshövdingen besluta om att statliga myndigheter, kommuner, näringslivet och organisationer får delta. Det går således inte att på förhand klarlägga vilka som ingår i ett samverkansorgan och hur deras respektive sekretessförhållanden är. För deltagare i samverkansorgan som varken tillhör myndigheter eller andra offentligrättsliga organ gäller inte reglerna om bl.a. handlings- sekretess och tystnadsplikt. Att ett samverkansorgan inte är en myndighet innebär också att grundläggande regler om diarieföring, m.m. inte gäller för detta. Mot denna bakgrund anser vi att det inte är möjligt att knyta sekretessregler till samverkansorganen som sådana. Det är inte acceptabelt från rättssäkerhetssynpunkt att införa regler som innebär att man inte på förhand kan avgöra vilka myndigheter och andra som träffas av regleringen. Frågan är om man skulle kunna skapa en fastare organisation för samverkansorganen och knyta sekretessregler till denna. Detta är i och för sig en tänkbar lösning men har den nackdelen att med en fastare organisation skulle det uppkomma sekretess mellan samverkansorganet och övrig verksamhet. Resultatet av JO:s ställningstagande i det tidigare nämnda ärendet (JO 1986/87 s. 159 ff.) var dels att informatio- nen inte utan särskild sekretessprövning kunde vidareförmedlas utanför samrådsgruppen, dels att gruppen var skyldig att dokumentera sin handläggning och i olika avseenden agera som om den vore en myndighet. Med andra ord skulle man med den nu diskuterade lösningen ta bort en sekretessgräns men i stället skapa en ny. Den nya sekretessgränsen skulle hindra att de uppgifter som finns i samverkans- organet kan utnyttjas i den övriga polis-, åklagar-, tull-, skatte- och kronofogdeverksamheten, om inte sekretessbrytande regler är tillämp- liga. 264 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ Syftet med samverkan mellan myndigheter måste enligt vår mening vara att den ökade kunskap som de samverkande tjänstemännen skaffar sig skall kunna återföras till de olika myndigheterna, för att arbetet mot ekonomisk brottslighet därigenom skall kunna effektiviseras. Det innebär att tjänstemännen i samverkansorganen måste ha möjlighet att rapportera tillbaka till de myndigheter de tillhör. Hela tanken med informationsutbyte i myndighetssamverkan skulle förfelas om man slog en ring av sekretess runt samverkansorganen på så sätt att information inte kunde förmedlas vidare från dessa till de deltagande tjänstemän- nens ordinarie verksamhet. En sådan ordning förefaller också stå i motsatsförhållande till vad myndigheterna har önskat när de i olika sammanhang har fört fram propåer om att sekretessen inom samverkansorgan bör förändras. Det torde inte heller vara möjligt att knyta sekretessregler till verksamheten som bedrivs i samverkansorganen eftersom denna varken är definierad eller enhetlig. Man skulle med andra ord inte heller med en sådan lösning veta på förhand vilken verksamhet som omfattas av sekretess. Det ter sig enligt vår mening inte heller önskvärt att reglera verksamheten i samverkansorganen eftersom dessa är en löst sammanfogad samarbetsorganisation i vars natur det ligger att både verksamheten och de deltagande myndigheterna och organen kan växla både från ort till ort och över tiden beroende på aktuella behov. Ytterligare ett alternativ skulle vara en regel om överförd sekretess. Sådana regler finns bara för några få verksamheter – regeringen, , JO och JK samt domstolarna. Dessutom finns det i 13 kap. sekretesslagen regler om överförd sekretess för bl.a. revision, tillsyn, forskning och arkivering. Det är i samtliga fall fråga om uppgifter som en myndighet eller motsvarande behöver för kontroll, rättslig prövning och liknande ändamål. En regel om överförd sekretess för brottsbekäm- pande ändamål skulle bryta mot den grundläggande strukturen i sekretessregleringen. Som vi tidigare anfört bör sådana lösningar undvikas med hänsyn till den stora översyn av sekretesslagen som är aktuell. Härtill kommer att en regel om överförd sekretess skulle ha samma grundläggande svagheter som flera av de tidigare nämnda lösningarna, nämligen att det skulle råda osäkerhet om var sekretessen skulle gälla och vilken omfattning den skulle ha. I samverkansorganen utförs ett viktigt arbete för att effektivisera och utveckla bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Detta förutsätter att man har tillgång till adekvat information. Om den information som ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ 265 utbyts mellan samverkande myndigheter inte är sekretessbelagd, eller har avidentifierats, innebär arbetssättet med myndighetssamverkan utan tvekan en förhöjd effektivitet utan några integritetsrisker. Vi har i det föregående närmare utvecklat hur framför allt brottsföreb yggande arbete kan bedrivas utan hinder av sekretess. Det ter sig annorlunda när det gäller utbyte av sekretessbelagd information som varken är avsedd för en speciell brottsutredning eller en särskild undersökning i underrättelseverksamheten och som inte heller rör en brottsanmälan eller någon annan situation där uppgifts- skyldighet föreligger. I dessa fall torde det inte vara möjligt att åstad- komma någon större förändring om man inte är beredd att göra genom- gripande ändringar i grundstrukturen för den nuvarande sekretess- lagstiftningen. Om informationsutbytet innebär att hemlig information flödar fritt kommer nämligen principen om sekretess mellan myndig- heter att sättas ur spel. I och med att så tagit ställning för en väsentligt skärpt sekretess för de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet anser vi det uteslutet att nu föreslå att sekretessen mellan de myndigheter som samverkar mot ekonomisk brottslighet skall tas bort helt. Med hänsyn till mängden uppgifter som finns hos var och en av myndigheterna, att uppgifterna i stor utsträckning härrör från eller är avsedda att användas i register och att det till viss del kan vara fråga om uppgifter som har så låg dignitet att de varken är tillräckliga för att inleda förundersökning eller för att initiera en särskild undersökning ter det sig enligt vår mening inte heller rimligt att – i avvägningen mellan integritetsintresset och intresset av att bekämpa brott – nu föreslå generella regler om sekretessgenombrott i myndighetssamverkan. Om det för någon myndighet kan påvisas ett behov av att kunna hämta in eller lämna fler uppgifter än bör i stället övervägas om ändrade regler bör införas för denna. 266 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ 12.7.5Behövs det sekretessregler för att skydda uppgifter hos och de regionala samverkansorganen? Det är av stort värde att rapporteringen från de regionala samverkansorganen angående den ekonomiska brottsligheten är allmänt tillgänglig. Det finns enligt vår mening inte något behov av sekretessregler för att skydda uppgifter i de årliga rapporterna till . Rapporterna bör inte innehålla så detaljerad information, exempelvis när det gäller uppgifter om planerade kontrollaktioner, att sekretessfrågorna ställs på sin spets. Riksåklagaren, , och Riksskatte- verket har i samband med redovisningen av de regionala samverkans- organens rapporter anfört att det bör övervägas att skapa möjligheter att sekretessbelägga uppgifter i de årliga rapporterna om planerade myndighetsgemensamma kontrollaktioner. Framställningen grundas på att vissa regionala samverkansorgan inte har lämnat uppgifter om planerade aktioner, eftersom ett offentliggörande skulle motverka syftet med aktionerna. Myndigheterna har framhållit vikten av att de uppgifter det här är fråga om kommer till regeringens och verkschefernas kännedom, eftersom uppgifterna kan utgöra ett viktigt underlag för bedömningen av bl.a. nödvändiga prioriteringar. I avsnitt 12.3.2 har och de regionala samverkansorganens uppbyggnad och uppgifter beskrivits. Till skillnad från de olika operativt inriktade samverkansgrupper som finns runt om i landet ägnar sig de författningsreglerade samverkansorganen inte åt handläggning av enskilda ärenden. I stället sysslar man i huvudsak med att arbeta fram gemensamma strategier för myndigheterna. Samverkansorganen kan t.ex. besluta att myndigheterna skall inrikta sin kontrollverksamhet på en viss bransch. Vidare diskuteras verksamhetsplanering och resurstillgång. De regionala samverkansorganen kan också verka för tydligare eller bättre regler eller gemensamt informera allmänheten och aktörer inom olika branscher. En annan viktig uppgift för samverkans- organen är att besluta om förändringar inom de olika myndig- heterna för att effektivisera kampen mot ekonomisk brottslighet. , som har samma uppgifter som de regionala samverkans- organen på nationell nivå, torde komma att lägga upp sin verksamhet ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ 267 på likartat sätt. Dess verksamhet, som även innefattar rapportering till regeringen, befinner sig ännu i ett uppbyggnadsskede. Även om enskilda ärenden inte tas upp i de regionala samverkans- organen, förekommer det ändå att vissa typer av känsliga uppgifter hanteras där. De uppgifter det är fråga om är sådana som avser inriktningen av planerade myndighetsgemensamma kontrollaktioner. Uppgifter av det slaget kan tas in i den årliga rapport som de regionala samverkansorganen skall avge. Uppgifterna förekommer också i det underlag som tas fram för rapporten. finns det inga sekretessregler som särskilt tar sikte på uppgifter hos samverkansorganen. Hos åklagare, polisen och tullen skyddas dock uppgifter om planerade gemensamma kontrollaktioner genom bestämmelsen i 5 kap. 1 § första stycket 4 sekretesslagen. Bestämmelsen är utformad så att uppgifterna skyddas även hos andra myndigheter. Hos skattemyndigheter och andra granskningsmyndigheter kan 4 kap. 1 § tillämpas. Bestämmelsen synes, förutom hos skattemyndig- heterna, kunna tillämpas även hos t.ex. länsstyrelser för uppgifter om planerade tillsynsåtgärder med stöd av alkohollagen eller yrkestrafik- lagen. Bestämmelsen är utformad så att uppgifterna skyddas även hos andra myndigheter. För kronofogdemyndigheternas del finns inga regler som skyddar uppgifter om planerade verkställighetsåtgärder. Vi föreslår i avsnitt 16.4.2 en bestämmelse enligt vilken sekretess skall gälla för kronofogdemyndighets verksamhet som rör planering eller annan förberedelse för verkställighetsåtgärd. Även om det således finns möjligheter att sekretessbelägga uppgifter om planerade gemensamma kontrollaktioner, gäller inte detta alla de myndigheter som kan ingå i eller de regionala samverkansorganen. Det finns inte heller någon särskild bestämmelse som är tillämplig på de rapporter som publiceras eller på underlaget för rapporterna. Uppgifter om t.ex. myndighetsgemensamma aktioner kan därför komma att bli offentliga hos vissa myndigheter, trots att de omfattas av sekretess hos andra. Enligt 12 § andra stycket förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet får efter beredning i utfärda allmänna råd om innehållet i och utformningen av de regionala samverkansorganens rapporter. Några sådana råd har ännu inte utfärdats. 268 ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ Syftet med till regeringen är att ge regering och riksdag ett tillräckligt underlag för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten (1 § andra stycket förordningen). Syftet med de regionala samverkansorganens rapporter är att de skall ge underlag för . En närmare beskrivning av vilka avsnitt dessa rapporter skall innehålla finns i bilagan till förordningen. Det framgår bl.a. att det under avsnittet kontrollverksamhet skall anges genomförda eller, om det är lämpligt, planerade kontrollaktioner inom exempelvis skatteområdet eller aktioner som avser vissa branscher eller särskilda företeelser. En analys och bedömning av kontrollverk- samheten skall också göras och de slutsatser som kan dras därav skall anges. Av förordningen framgår endast att planerade kontrollaktioner skall anges RP GHW lU OlPSOLJW. Det är alltså inte obligatoriskt att lämna Om sådana uppgifter ändå lämnas ankommer det på samverkansorganen att avgöra hur detaljerad informationen bör vara. Av rapport från de regionala samverkansorganen framgår att de flesta samverkansorgan har lämnat uppgifter om planerade kontrollaktioner, trots att dessa uppgifter offentliggörs. Uppgifter har t.ex. lämnats om att de samverkande myndigheterna kommer att ägna sig åt , åt att kartlägga personer som tidigare dömts för ekonomisk brottslighet eller åt att kontrollera yrkestrafiken, tillfällig handel, stora entreprenadprojekt eller andra särskilda branscher. Det förefaller som om myndigheterna ansett sig kunna lämna sådana förhållandevis översiktliga uppgifter utan risk för att kontrollaktionerna skulle äventyras. Från polishåll har till och med ett sådant offentliggörande förordats, eftersom det kan ha en preventiv verkan.