sou · GNB314 · 2000-01-01 00:00:00 — Eftersom olika tekniker kräver olika frekvensutrymme måste ett tillstånd att sända innebära att viss teknik skall användas vid utsändningen. Det är lämpligt att detta regleras genom villkor som anges av tillståndsmyndigheten i själva tillståndet att sända. Villkor beträffande teknik är nödvändiga om staten skall ha inflytande på introduktion av ny teknik. Radio- och TV-lagen innehåller möjlighet för regeringen att ställa krav om viss teknik23. Den digitala sändningstekniken medför även att programbärande signaler multiplexeras till en gemensam digital signal som sänds ut gemensamt, jfr avsnitt 5.1.1. De programföretag som delar på en sådan signal kommer därmed också att behöva använda samma sändarföretag. För att möjliggöra digitala ljudradiosändningar är därför frågor om samverkan kring multiplexering, åtkomstkontroll och elektroniska pro- gramguider av betydelse. Villkor om teknisk samverkan bör därför kunna tas in i sändningstillstånd för lokalradio. har motsvarande bestämmelse införts för tillstånd meddelade av regeringen24. 23Radio- och TV-lagen 3 kap. 2 § 7 p. 243 kap 2 § punkt 7. Den mängd eget material sökanden åtagit sig att sända föreslås framgå av villkor i sändningstillståndet. I de fall tillståndshavaren fått tillståndet på grundval av program- verksamhetens format skall detta format anges som villkor i tillståndet. Tillstånden för digitala sändningar skall, förutom rätten att sända ljudradioprogram, även omfatta rätten att sända programverksamhet bestående av komplettering med hjälp av bild eller text. Vid sidan av denna kärna bör det emellertid kunna förekomma andra tjänster. Sådan verksamhet kan kräva tillstånd enligt annan reglering. Eftersom syftet med frekvenstilldelningen är att gynna yttrande- friheten måste säkerställas att sådana tjänster inte får alltför stort ut- rymme på bekostnad av programverksamheten25. Att slå fast en viss nivå som måste reserveras för ljudradioprogram är emellertid olyckligt. Olika typer av program kräver olika utrymme. För att säkerställa att program- verksamheten får tillräckligt utrymme bör tillståndsmyndigheten ges rätt att i tillståndet meddela villkor avseende överföringskapacitet. Det skall åligga tillsynsmyndigheten att kontrollera att programverksamheten får tillräckligt utrymme. Som en jämförelse kan nämnas att sådana begränsningar förekommer i där det är tillåtet att använda högst av utrymmet till tjänster som inte har samband med programverksamheten. Av utrymmet i ett band bör viss kapacitet reserveras för bl.a. teknisk signalering i den s.k. AIC-kanalen. Kapacitet som behövs för gemensam programinformation, s.k. EPG, bör däremot genom villkor säkerställas i det utrymme varje programföretag disponerar. 25 Inför försökssändningarna med DAB föreslog Radio- och att varje programtjänst skulle disponera minst 224 kbit/sek för att ljudkvaliteten skall vara bättre i de digitala än de analoga sändningarna, se verkets skrivelse 1996- 10- 15 till . och TV har möjlighet att begära sådan inspelning som avses i 5 kap. 3 § lagen (1991:1559) med före- skrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens område (31 § lokalradiolagen). Begäran kan framställas vid äventyr av vite. Radio och TV-lagen ger regeringen möjlighet att ställa villkor i denna del beträffande sändningar regeringen ger tillstånd till. När det gäller närradion har vissa myndigheter genom en lagändring erhållit möjlighet att begära upplysning om sändningstider. kan dessutom begära upplysning om i vilken omfattning tillståndshavaren har sänt program som inte framställts enbart för den egna verksamheten. En tillsynsmyndighet måste ha verktyg för att effektivt kunna fullgöra sitt uppdrag att granska de olika programföretagen. Utredningen föreslår därför att tillståndsmyndigheten ges möjlighet att ställa villkor om att tillståndshavaren skall till och TV lämna uppgifter som är nödvändiga för nämndens bedömning om sända program stämmer överens med de villkor som har meddelats enligt denna lag. Detta innebär även en rätt för nämnden att begära in material, t.ex. programtablåer och sändningsscheman, i syfte att övervaka om mängden eget material uppfylls. Villkor bör vidare ställas om att tillståndshavarna skall rapportera till tillsynsmyndigheten om de uppfyllt sin skyldighet be- träffande eget material. I de fall tillståndet fördelats efter kriteriet programverksamhetens format bör tillståndsmyndigheten ställa villkor om att tillståndshavaren till tillsynsmyndigheten avlägger rapport med underlag utvisande om sändningarna följt den lämnade programförklaringen. Granskningen skall sedan ligga till grund för tillståndsmyndighetens bedömning av om tillståndet skall förlängas eller inte, se avsnitt 7.4.2. Eftersom uppräkningen skall vara uttömmande bör även detta villkor anges i den nya lagen. Sändningstillstånd som meddelas av regeringen får förenas med villkor innebärande bl.a. att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informa- tionsfrihet skall råda i etern26. Villkor kan även ställas om att i program- verksamheten respektera den enskildes privatliv27. Sådana krav gäller för public service-företagen och TV4. Kravet på opartiskhet tar sikte på kritik mot utpekad part, ensidig behandling av ämne eller händelse eller värderande uttalande av pro- gramledare eller liknande medverkande. Kravet på saklighet innebär att uppgifter som är av betydelse skall vara korrekta och att framställningen inte får vara vilseledande, t.ex. genom att väsentliga uppgifter utelämnas. Hit hör även skyldigheten att kontrollera sakuppgifternas vederhäftighet före offentliggörandet. Hänvisningen till yttrande- och informationsfriheten innebär att denna frihet bör vara så vidsträckt som kraven på opartiskhet och saklighet medger28. Opartiskhet och saklighet hänger nära samman med genmäle och beriktigande. Genmäle avser angrepp mot åsikter eller person vilket anknyter till kravet på opartiskhet. Beriktigande avser fakta och sakuppgifter vilket knyter an till kravet på saklighet. Villkoret om att respektera den enskildes privatliv är avsett att ge ett integritetsskydd. Undantag från integritetsskyddet kan ibland gälla för s.k. offentliga personer; allmänintresset kan då motivera att visst intrång sker. Radio- och TV-lagens bestämmelser om satellit- och närradio- sändningar innehåller inga krav om saklighet, opartiskhet eller skydd för den enskildes privatliv. Krav på beriktigande kan ställas på uppgifter i TV-program, när det är befogat29. Pressen har etiska regler som anknyter till kravet på saklighet och till skydd för den enskilde. I Privat lokalradio, prop. 1992/93:70 s. 27 diskuteras krav på opartiskhet och saklighet för lokalradio. Det konstateras att kraven har motiverats av att de rikstäckande marksända radio- och TV-sänd- ningarna har mycket stor betydelse för nyhetsförmedling och opinions- bildning. Med hänsyn till att lagstiftningen skulle motverka monopol- situationer fanns inget skäl att föreslå krav på opartiskhet eller saklighet för lokalradion. Inte heller förelåg anledning att sätta upp regler som gäller etiska frågor i lokalradion. På samma sätt som har skett inom bl.a. tidningsområdet räknade regeringen med att lokalradioföretagen gemensamt skulle komma överens om etiska normer och om former för att upprätthålla de överenskomna normerna. 263 kap. 1 § första st. radio- och TV-lagen. 273 kap. 2 § punkt 12 radio- och TV-lagen. 1977/78:91 s. 229. 296 kap. 3 § radio- och TV-lagen. Frågan om bindande etiska regler för närradion har diskuterats sedan de första sändningarna i radioformen inleddes. Det har dock betonats att det är viktigt att föreningarna på samma sätt som pressen själva kan ta ansvar för verksamhetens etiska regler. 1997/98:77 Närradio m.m. (s. 26) konstaterar regeringen att etiska regler behövs för närradions programverksamhet då det före- kommit inslag i etern som visar på bristande respekt för privatlivet och fientlig inställning till vissa folkgrupper. Regeringen menade emellertid att det var att föredra att närradioaktörerna själva kunde svara för en självsanerande verksamhet utan ingrepp från statsmakterna. Med hänsyn till att arbete då pågick med att komma överens om etiska regler för föreningarnas programverksamhet ansåg regeringen det lämpligast att avvakta riksorganisationernas eget arbete med etiska regler innan ändringar i programreglerna borde övervägas. (RU:s) medlemmar är bundna av de etiska regler föreningen antagit. Reglerna är inte sanktionerade; den som bryter mot reglerna torde emellertid kunna uteslutas ur föreningen. Eftersom några brott mot de etiska reglerna ännu inte anmälts till RU har frågan om sanktioner inte aktualiserats. De lokala kommersiella sändningarna har pågått i ungefär . har tagit emot sammanlagt tio skriftliga anmälningar mot programinnehåll. Av dessa avser en anmälan intrång i privatlivet och en anmälan bristande saklighet. I enlighet med vad som angivits beträffande närradion är det att föredra att programföretagen själva svarar för en självsanerande verk- samhet. Det begränsade antalet anmälningar tyder enligt utredningens mening inte på något större behov av etiska regler eller möjlighet att ställa villkor om saklighet, opartiskhet och respekt för den enskildes privatliv. Med hänsyn härtill menar utredningen att det inte finns skäl att överväga ändring av programreglerna i denna del. Med tilläggstjänster avses i lokalradio programverksamhet kom- pletterad med hjälp av text eller bild. För tilläggstjänster i lokalradio gäller i huvudsak samma regler som för annan ljudradio. Därutöver bör bestämmelserna om sökbar text-TV kunna omfatta även sådana tilläggstjänster. Den särskilda annonssignaturen skall sålunda bestå enbart av bild och anges löpande. Detsamma gäller angivelse av sponsorer samt angivande av beteckning. Reglerna om annonsmängd gäller inte för dessa tjänster. Under förutsättning att sändningarna sker från radiosändare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt radio- och TV-lagen skall inte krävas tillstånd att sända tilläggstjänster, däremot registrering. Med tilläggstjänster avses vanligen text-TV, osynlig program- identifikation av TV-program, ohörbar programidentifikation av radio- program, automatiserade trafikmeddelanden i radio m.m.30. RDS () och TMC (Traffic Message Control) är tilläggstjänster som kan tas emot av analoga mottagare av ljud- radio. När det gäller digitala sändningar bedriver försök med text och bildtjänster, s.k. PAD (programanknutna datatjänster) enligt följande. 1.Texter som får plats i textruta 2 x 16 tecken. Det kan gälla namn på medverkande, programledare, telefonnummer och adress till pro- grammet. Detta motsvarar i stort vad som kan erbjudas med hjälp av RDS vid analoga sändningar. 2.Bilder som kan tas emot av små bildskärmar (enbart försöks- mottagare finns ) samt med dator försedd med antenn och . Det kan gälla bilder på medverkande, programledare etc. eller text och grafik som presenteras i bildform t.ex. tabeller eller diagram. avser SR att pröva att även sända text och bilder, fristående från ljudet. Det kan t.ex. gälla programtablåer, program- 1991/92:140 s. 46-48. information, bakgrundsmaterial till programmen, senaste telegrammen, väderprognoser och börsinformation. har i beslut 1998- 02- 22 funnit att radio- och TV-lagen inte är tillämplig på RDS. För sökbar text-TV gäller i huvudsak samma regler som för annan television. Undantagen gäller kravet på tillstånd samt reglerna om annonsering och sponsring och angivande av sändningsbeteckning. Den massmediepolitiska utgångspunkten är att etablerings- frihet bör eftersträvas så långt det är möjligt med beaktande av bl.a. det begränsade frekvensutrymmet. När det gäller sökbar text-TV är det i regel outnyttjat utrymme i det s.k. bildsläckningsintervallet som ut- nyttjas. Vikten av att styra frekvensanvändningen anses därför inte ha samma tyngd beträffande sändningar som använder detta annars inte utnyttjade utrymme31. Under förutsättning att sändningarna sker från radiosändare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt radio- och TV-lagen eller lokalradiolagen krävs därför inte tillstånd att sända sökbar text-TV. Däremot krävs registrering. Eftersom det knappast förekommer något som skulle kunna kallas program i sökbar text-TV och det således är svårt att i en sändning veta när ett program slutar och ett annat börjar gäller särskilda regler för annonsering, sponsring och sändningsbeteckning. Den särskilda annons- signaturen skall bestå enbart av bild och anges löpande. Även sponsors- angivelser skall ske löpande i bild. Regler om annonsmängd samt att annonser skall placeras mellan program gäller inte för sökbar text-TV. Beteckningar skall anges löpande. I övrigt skall radio- och TV-lagens bestämmelser tillämpas på sökbar text-TV med användning av sunt förnuft32. Tilläggstjänster som erbjuds i samband med digitala TV-sändningar torde i huvudsak kunna betraktas som sökbar text-TV i radio och TV- lagens mening33. 31SOU 1994:105 s. 248. 32SOU 1994:105 s. 334. 1997/98: 184 s. 64. Den nuvarande regleringen av tilläggstjänster i ljudradio Radio- och TV-lagen anger att med ljudradioprogram avses sändningar riktade till allmänheten, avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel34. En sändning anses riktad till allmänheten endast om den och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. Motsvarande definition återfinns i YGL35. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att begreppen ljudradio och television inte skall uppfattas som tekniska termer, utan att lagen bör handla om ljudradio och television i dess allmänna betydelse. Med radio och television torde i det allmänna språkbruket förstås sändningar som ett obestämt antal personer kan ta emot i en ljudradiomottagare respektive televisionsmottagare. Den mottagande kan ta del av innehållet i sändningen som den äger rum. Den enda aktivitet den mottagande normalt behöver ägna sig åt är att slå på mottagarapparaten. Den mottagandes valmöjligheter begränsas till att med hjälp av mottagarens frekvensinställning eller kanalväljare ta in någon av de olika sändningar som är tillgängliga på den plats där mottagaren befinner sig36. Eftersom lagstiftningen är avsedd att vara teknikneutral bör lagens tillämpningsområde vara oförändrad även om det sker tekniska förändringar37. Tilläggstjänster i ljudradio torde omfattas av bestämmelserna om ljudradioprogram under förutsättning att de är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Det förhållandet att tilläggstjänsterna tas emot som bild eller text på bildskärm medför, enligt utredningens mening, ingen annan bedömning. Kravet på att tjänsten skall vara riktad till allmänheten, dvs att den och utan särskild begäran skall vara tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den innebär att s.k. interaktiva tjänster i huvudsak inte omfattas av bestämmelserna38. 341 kap 1 § radio- och TV-lagen. 351 kap 6 § första st. YGL. 36Prop 1995/96:160 s. 62 ff. 1995/96:160 s. 63. 38Jfr dock SOU 1994:105 s. 238. Den reglering utredningen föreslår för traditionell ljudradio passar i vissa avseenden mindre väl in på tilläggstjänster i mediet. På mot- svarande sätt som när det gäller sökbar text-TV torde svårigheter upp- stå när det gäller bedömning av när program slutar och börjar. Särskild reglering bör därför gälla när det gäller sponsring. I enlighet med reg- leringen för sökbar text-TV föreslås den särskilda annonssignaturen bestå enbart av bild och anges löpande. Även sponsorsangivelser föreslås ske löpande i bild liksom beteckningar. Regler om annonsmängd föreslås inte gälla för tilläggstjänster i ljudradio. Med tilläggstjänster i ljudradio avses endast sådana tilläggstjänster som består av komplettering av traditionella ljudradioprogram med hjälp av text eller bild. I regel kommer outnyttjat utrymme att användas för tilläggstjänster. Vikten av att styra frekvensanvändningen kan därför inte anses ha samma tyngd som beträffande sändningar i övrigt39. Under förutsättning att sändningarna sker från radiosändare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt radio- och TV-lagen bör därför med hänsyn till den eftersträvade etableringsfriheten och i enlighet med vad som gäller för sökbar text-TV, inte krävas tillstånd att sända tilläggstjänster. Däremot bör registrering krävas i enlighet med vad som gäller för sökbar text-TV. I likhet med vad som förespråkades i Ny lagstiftning om Radio och TV (SOU 1994:105 s. 334) menar utredningen att bestämmelserna i övrigt, med användning av sunt förnuft, går att tillämpa också på programverksamhet som består av tilläggstjänster. 39 SOU 1994:105 s. 248. Det skall vara tillåtet att överlåta ett tillstånd. Den ansvariga myndigheten skall lämna medgivande därtill under förutsättning att förvärvaren är behörig att erhålla tillstånd och denne inte redan har tillstånd för lokalradio i samma sändningsområde. Medgivande skall inte heller lämnas om förvärvaren direkt eller indirekt genom företag i vilket denne har del som motsvarar av samtliga aktier eller andelar. Detta gäller även den som genom avtal har ett ensamt bestämmande inflytande över ett sådant företag. Föreligger särskilda skäl kan tillståndsmyndigheten ändock medge att överlåtelse sker om förvärvaren är behörig. Överlåtarens åliggande om eget material eller bundenhet beträf- fande programverksamhetens format skall även gälla för den nye innehavaren av tillståndet. En överlåtelse som innebär att själva sändningstillståndet överförs från ett subjekt till ett annat kräver f.n. godkännande av Radio- och TV- verket. Överlåtelse av andelar eller aktier i ett bolag som innehar till- stånd kräver däremot inte godkännande. t.o.m. godkände verket ett femtiotal överlåtelser av tillstånd. De överlåtelser som skett därefter har i huvudsak varit av strukturell karaktär, dvs. överlåtelse har skett till andra bolag inom samma kon- cern eller till närstående bolag. Det är oklart i hur stor omfattning överlåtelse skett genom försäljning av andelar eller aktier i tillståndsbolagen. har bl.a. sålt sina aktier i tio av de elva bolag som ingår i Fria Media-nätet till . AB har köpt aktierna i ett av de bolag som har sänd- ningstillstånd för . Utredningen föreslår att det skall vara möjligt att överlåta tillstånd eller förändra ägarbilden. Orsaken härtill är följande. Möjligheten för mindre företag att erhålla kredit för nödvändiga investeringar torde vara väsentligt större om tillstånden är möjliga att överlåta. Att inte tillåta överlåtelse skulle därför utgöra ett hinder för etableringen av nya företag, vilket i sin tur skulle vara negativt ur mångfaldssynpunkt. De problem som skulle kunna uppstå för en verksamhet i samband med en tillståndshavares frånfälle undviks. När det gäller överlåtelser av aktier i ett bolag medför förslaget att riktade aktieägartillskott vid nyemission blir möjliga. Vidare ligger det i sakens natur att bolag som drivs kommersiellt äger möjlighet att överlåta sina tillgångar. Det säger sig självt att den till vilken tillståndet överlåts måste uppfylla de grundläggande kraven på behörighet. Med beaktande av att ett av urvalskriterierna är sökandens ägandeförhållande kan emellertid inte rätten att överlåta ett tillstånd därutöver vara utan begränsningar. Som redogjorts för, se avsnitt 7.3, föreslår utredningen att regeln om endast ett tillstånd per tillståndshavare tas bort. Det är emellertid enligt utredningens mening inte lämpligt att all lokalradio i ett område ligger i en ägares hand, med åtföljande risk för likriktning. Den lokala informationen kan till exempel bli ofullständig på grund av att en medieägare med stark ställning på marknaden har intresse av att hindra vissa typer av nyhetsförmedling som berör de egna affärsintressena. Denne kan även utnyttja sin dominerande ställning för att driva kampanjer av olika slag. Minskar konkurrensen i ett sändningsområde riskerar incitamenten till förnyelse och produktutveckling att försvagas. Den nuvarande regleringen med ensamt bestämmande inflytande har visat sig vara otillräcklig för att förhindra nätverk. Som ägande- förhållandena ser ut är det vanligt att någon direkt eller indirekt äger större delar av flera bolag som har tillstånd med åtföljande inflytande utan att för den skull ha ett ensamt bestämmande inflytande. Skall ägarkoncentration hindras måste därför en framtida reglering formuleras annorlunda. Utredningen föreslår därför, för att undvika att alla medier inom ett och samma sändningsområde domineras av en eller ett fåtal ägare, att det inte skall vara möjligt att överlåta tillståndet till annan som redan själv har, eller till en del motsvarande av samtliga aktier eller andelar direkt eller indirekt ägs av juridisk eller fysisk person som har tillstånd för lokalradio i samma sändningsområde. Tillstånds- myndigheten skall inte heller godkänna överlåtelsen om den nye inne- havaren genom avtal har ett ensamt bestämmande inflytande över annan innehavare av tillstånd i sändningsområdet. Om särskilda skäl föreligger kan dock tillståndsmyndigheten medge undantag från inskränkningen. Sådana skäl kan föreligga om över- låtelsen inte bedöms medföra att mediekoncentrationen i området ökar. Överlåtaren kan ju själv ha fått mer än ett tillstånd i sändningsområdet av tillståndsmyndigheten. Även i det fallet att efterfrågan på sändnings- tillstånd i området är låg kan särskilda skäl anses föreligga. Det framtida digitala systemet kan innebära att tillstånd över t.ex. fördelas dels i VHF-bandet, dels i L-bandet med olika sändningsområden som följd. I de fall sändningsområdena i huvudsak är desamma och endast mindre geografisk avvikelse förekommer skall tillstånden anses omfatta samma sändningsområde. Överlåtarens skyldighet beträffande sändning av eget material skall även gälla för den nye innehavaren av tillståndet. delats efter programverksamhetens format skall, vid fråga om för- längning, den vid ansökningstillfället avlämnade programförklaringen läggas till grund för bedömning av mångfalden i utbudet i området. För att undvika att bestämmelsen kringgås genom att andelar eller aktier i tillståndsföretag överlåts skall tillsynsmyndigheten ges möjlighet att inte medge förlängning av ett tillstånd för det fall en fysisk eller juridisk person, direkt eller indirekt, disponerar över mer än ett tillstånd i sändningsområdet, se vidare avsnitt 7.11.2. Lokalradiolagens bestämmelser om sanktioner har i stora delar sin mot- svarighet i radio- och TV-lagen. Den särskilda avgiften enligt lokal- radiolagen kan t.ex. utgå under samma förutsättningar som enligt radio- och TV-lagen. Möjligheten för tillsynsmyndigheten att i dessa fall även tillgripa vite återfinns däremot endast i lokalradiolagen. Radio- och TV-lagen ger större möjlighet till återkallelse av tillstånd än lokalradiolagen. Enligt båda lagarna gäller som förutsättning att beslut om återkallelse endast får meddelas om det i betraktande av skälen för åtgärden inte framstår som alltför ingripande. Den särskilda avgiften skall kunna utgå under samma förutsättningar som . Någon förändring mot vad som gäller i den delen föreslås alltså inte. De möjligheter som finns att enligt lokalradiolagen utdöma särskild avgift bör även finnas i en framtida lagstiftning. Utredningen föreslår därför att radio- och TV-lagens regler om särskild avgift även skall omfatta lokalradion. Möjligheten för tillsynsmyndigheten att tillgripa vitesföreläggande i fall då även särskild avgift kan utgå skall upphöra. Den tillståndshavare som inte uppfyller lagens bestämmelse eller tillståndets villkor om mängd eget material skall kunna föreläggas att följa sitt åtagande. Även den tillståndshavare som inte följer de av tillståndsmyndigheten meddelade villkoren beträffande utnyttjande av tilldelad överföringskapacitet samt trots begäran inte lämnar erforder- liga uppgifter till granskande myndighet skall kunna föreläggas att följa villkoret.