sou · GNB3105d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Det gäller frågor om vilka uppgifter som får registreras samt i vilken omfattning direktåtkomst skall tillåtas till uppgifterna, vilket vi utvecklar skälen för i avsnitt 6.4 och 6.7. Sammanfattningsvis måste det enligt vår mening för skatteförvalt- ningen, exekutionsväsendet och finnas särskilda regler för sådan automatiserad behandling av personuppgifter som inte utgörs av ordbehandling och som inte är av helt tillfällig natur. Av integritetsskäl bör det skapas tydliga regler om vad som är tillåtet vid sådan behand- ling. 6.1.2Gemensam användning av uppgifter För att begreppet databas skall vara praktiskt användbart på vissa sär- reglerade uppgiftssamlingar hos en myndighet eller inom en myndighets- organisation, krävs att det är möjligt att avgöra var gränslinjen går mellan behandling i en databas och annan behandling, t.ex. ordbehand- ling. En grundläggande förutsättning för att en elektroniskt lagrad upp- gift skall anses ingå i en databas, är enligt vår mening att uppgiften av myndigheten eller myndighetsorganisationen används gemensamt i en viss verksamhet för de ändamål som styr be handlingen av uppgifter inom verksamheten. Det väsentliga är inte på vilket sätt uppgiften tek niskt lagras, utan den faktiskt åsyftade tillgängligheten. Det avgörande för om en uppgift används gemensamt av en myndighet eller en myndig- hetsorganisation och därmed utgör en be ståndsdel i en databas, är således om den behandlas på ett sätt som medför att den utgör all män egendom i verksamheten. Att olika personalkategorier har olika be- hörighet och att vissa uppgifter därför i praktiken är åt komliga endast för ett begrän sat antal personer hos olika myndigheter inom en myn- dighetsorganisation, förtar enligt vår uppfattning i sig inte uppgifternas egenskap som gemensamma. Detsamma gäller om vissa uppgifter görs åtkomliga endast för han dläggare inom en regional myndighet. En uppgift som registreras och lagras i ett datasystem på ett sådant sätt att tjänste männen inom en eller flera myndigheter har möjlighet att 232 Behandling i databaser vid behov och i olika sammanhang – t.ex. i samband med handlägg- ningen av ett ärende – ta del av uppgiften direkt på automatiserad väg måste således anses gemensamt tillgänglig och därmed utgö rande en del av en databas. Detta är vad som gäller för de uppgifter som lag ras inom ramen för olika författnings reglerade personregister hos skatteför- valtningen, exekutionsväsendet och . Som exempel kan näm - nas att uppgifter om en persons identitet eller taxerade inkomst för ett visst år kan återfinnas av tjänstemän genom sökning i ett skatte register enligt skatteregisterlagen (1980:343) och användas som underlag vid handläggningen av ett taxeringsärende. En uppgift som lagras elektroniskt på hårddisken i en dator eller i en server hos en myndighet i samband med att en tjänsteman arbetar med ordbehandling, och som normalt är åtkomlig endast för tjänste mannen själv och exempelvis systemadministratören vid myndigheten, kan där- emot inte anses vara gemensamt tillgänglig. Syftet med sådan tillfällig behandling är inte att uppgifterna som lagras i datorn skall användas av andra än den som utför behandlingen. Det förhållandet att sy stemad- ministratören – eller en annan tjänsteman vid myndigheten eller inom myndighetsorganisationen – kan få åtkomst till uppgiften genom ett visst tekniskt förfarande, kan inte anses innebära att uppgiften som så dan är lagrad för att användas gemensamt i verksamheten. Inte heller innebär det förhållandet att en uppgift behandlas tillfälligt i en dator med det uttalade syftet att den senare skall matas in i systemet och göras gemensam, att den är en del av databasen. Däremot kommer uppgiften att omfattas av det särskilda regelverket för en databas när den väl är registrerad i det gemensamma systemet. Ett exempel på en sådan situa- tion kan vara att vissa ekonomiska uppgifter avseende en person behandlas i ett särskilt program med syfte att få fram ett resultat i ett ärende, t.ex. personens sammanlagda inkomst. När resultatet har upp- nåtts registreras beloppet enligt ett fastställt förfarande som en fält- uppgift i det gemensamma datasystemet och blir därmed en del av data- basen, medan de uppgifter som legat till grund för beräk ningarna raderas eller lagras elektronisk på annat sätt, t.ex. som ett enskilt dokument i myndighetens server. I de flesta fall ser vi inga problem med att bedöma om en uppgift be- handlas gemensamt eller inte. I princip görs samma gränsdragning re dan när det skall avgöras om en uppgift ingår i ett visst för- fattningsreglerat personregister eller inte. En tjänsteman på en skatte- myndighet kan utan problem avgöra om han för tillfället arbetar med uppgifter direkt i ett skatteregister enligt skatteregisterlagen eller om han arbetar med uppgifter i ett ordbehandlingsdokument. Det kan förväntas, och ställas krav på, att datasystemen inom en myndighetsorganisation konstrueras på ett sådant sätt att några tvivel om huruvida en viss SOU 1999:105 Behandling i databaser 233 uppgift ingår i en databas inte uppstår i samband med att den förs in. Den personuppgiftsansvarige har naturligtvis också ett stort ansvar för att gränsdragningsproblem inte uppstår på grund av brister i den tek- niska utformningen av ett datasystem. Det kan emellertid förekomma situationer där gräns dragningen mel- lan behandling i databaser och annan behandling inte är helt självklar, nämligen när en uppgift inte ingår i ett för myndigheten eller myndig- hetsorganisationen gemensamt nätverk men ändå är tillgänglig för flera tjänstemän vid en eller flera myndigheter. Som exempel kan tas situa- tionen att en arbetsgrupp inom skatteförvaltningen – bestå ende av ett antal tjänstemän vid en eller flera regionala myndigheter – samarbetar för att kontrollera eller revidera företag som ingår i ett regionöver skri- dande projekt. Att en sådan arbetsgrupp behandlar uppgifter som är in- ternt åtkomliga endast inom arbetsgruppen, t.ex. genom ett särskilt nät- verk, medför inte att upp gifterna kan anses ingå i databasen för be- skattningsverksamheten. När en arbetsgrupp är avgränsad på ett så dant sätt att det kan förutses att endast ett begränsat antal personer kan ta del av de uppgifter som behandlas och att detta sker för ett bestämt och be- gränsat syfte, kan uppgifterna enligt vår mening inte anses gemensamt använda inom skatteför valtningen. Om uppgifterna däremot behandlas i ett för förvaltningen ge mensamt nätverk och åtkomsten till uppgifterna inte är begränsad till arbetsgruppen utan andra tjänstemän kan ta del av dem i olika syften, måste behandlingen anses ske inom den rättsliga ramen för databasen. När uppgifter som är införda i ett datasystem och gemensamt till- gängliga i en viss verksamhet, dvs. ingår i en databas, sambearbetas med varandra i det gemensamma systemet, skall behandlingen göras i enlighet med det för databasen gäl lande regelverket. Som exempel kan nämnas att en myndighet i ett urvalsför farande gör sammanställningar av personer genom att i ett sökprogram som används i det gemensamma systemet ge variabler som utgörs av uppgifter införda i data basen, t.ex. ålder, inkomst och fastighetsinnehav. Framtagandet av en sådan sam- manställning utgör en eller flera be handlingar i databasen och de särskilda bestämmelserna som gäller för sådan be handling skall därför tillämpas. Om däremot uppgifter som är införda i en databas sambearbetas med externa uppgifter – dvs. uppgifter som inte är registrerade i databasen – genom att de hämtas från databasen och därefter, utanför det ge men- samma systemet, behandlas tillsammans med de externa uppgifterna, skall i stället de allmänna bestäm melserna om behandling av personuppgifter i myndighetens verksamhet tillämpas. En sådan situation kan uppstå när en myndighet på plats i ett kontrollärende vill jäm föra eller på andra sätt bearbeta uppgifter som har hämtats in i kon troll- 234 Behandling i databaser ärendet mot uppgifter som har lämnats och förts in i en data bas. Uppgifter som ingår i databasen kan då i förväg kopieras från det ge- mensamma datasystemet till en dator som används av en enskild tjänste - man och därefter behandlas tillsammans med de externa uppgifterna (se mer om detta i avsnitt 9.2 om taxeringsrevisioner m.m.). Situationen kan jämföras med att upp gifter i en databas lämnas ut på medium för automatiserad behandling till en utomstående myndighet och därefter behandlas i den senares verksamhet. Även i en sådan situation kom mer andra bestämmelser att gälla när uppgifterna läm nar databasen. Det skulle emellertid strida mot den föreslagna lagstiftningen att kopiera delar av en databas och göra behandlingar vid sidan av det ge mensamma datasystemet, endast för att på det sättet kringgå bestäm melser som gäller för behandling av upp gifter i databasen. Det är inte möjligt att i lagstiftningen dra någon exakt gräns för när en viss behandling skall anses ske i en databas och därmed omfattas av det särskilda regelverket för denna. Inte minst beror detta på att det inte är möjligt att förutse den tek niska utvecklingen inom dataområdet och de möjligheter som kan öppna sig i fråga om informationsöverföring. kan det dock förväntas att den behand ling som kommer att ut- föras inom ramen för en databas, motsvarar den behandling som görs inom ramen för de författningar – och flertalet tillstånd från Data- inspektionen – som reglerar personregister hos olika myndigheter. Sammanfattningsvis är det enligt vår mening en grundläggande för ut- sättning för att elektroniskt lagrade uppgifter skall anses ingå i en da- tabas, att uppgifterna av myndigheten eller myndighetsorganisationen används gemensamt i en viss verksamhet för de ändamål som skall sty ra behandlingen av uppgifter inom verksamheten. 6.1.3Koncept och minnesanteckningar m.m. Enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) är en handling allmän när den för varas hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Handlingar i form av upptagningar som kan uppfattas endast med hjälp av tekniskt hjälpmedel, t.ex. elektroniskt lagrade uppgifter, anses för varade hos en myndighet om upptagningarna är tillgängliga för myndigheten med tek niskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att de kan läsas eller på annat sätt uppfattas. Enligt 2 kap. 6 och 7 §§ TF är en hand ling upprättad hos en myndighet när den har expedierats av myndigheten, medan den – i fråga om tekniska upptagningar – anses inkommen till en myndighet när den har gjorts tillgänglig där på ett så dant sätt att den kan anses förvarad av myn digheten. Behandling i databaser 235 Innebörden av nämnda bestämmelser är att upptagningar som görs gemensamt tillgängliga för flera myndigheter i ett datasystem a nses u- tgöra allmänna hand lingar hos myndigheterna. Det spelar i det avseendet ingen roll om upptagningarna utgör en del av ett beslutskoncept eller minnesanteckningar. Om ett beslutskoncept görs gemensamt tillgängligt för flera myndigheter, utgör det alltså enbart av den anled ningen en allmän handling. Att hantera elektroniska uppgifter på ett sådant sätt skulle inte ligga i linje med myndigheternas generella skyldighet att upprätthålla en god offentlighetsstruktur bland sina handlingar. Med god offentlighetsstruktur avses grovt för enklat bl.a. att allmänna handlingar skall kunna särskiljas från arbetsmaterial och att offentliga handlingar skall kunna särskiljas från så dana som kan bli föremål för sekretess (Data- och offentlighetskommittén har diskuterat innebörden av begrep- pet ingående i betänkandet Integritetsskyddet i informationssamhället 5, SOU 1988:64 s. 224 ff.). Det gemensamma och effektiva användandet av datasystem får därför inte sträckas så långt att beslutskoncept eller andra handlingar som inte fått sin slutliga utformning görs gemensamt tillgängliga. Detsamma gäller naturligtvis även för arbetsmaterial, minnesanteckningar o.d., som i många fall inte alls bör göras allmänna utan rensas innan handlingarna i ett ärende tas om hand för arki vering. Vårt förslag: och tydliga ändamål för be handling av person- uppgifter och andra uppgifter i databaser skall anges i lag. Uppgifter skall få behandlas endast för de angivna ända målen. 6.2.1Behovet av klara ändamål Bestämmelser om för vilka ändamål uppgifter i statliga personregister får användas intar en central roll i dagens registerförfattningar. Det är genom att ange ändamålen och reglera vilka uppgifter som får registre- ras, som ramen för han teringen av personregister sätts upp. Betydelsen av klara ändamålsbestäm melser har inte minskat genom dataskydds- direktivets tillkomst. Tvärtom är ett av de viktigaste inslagen i direktivet att personuppgifter får samlas in endast för särskilda, ut tryckligt angivna och berättigade ändamål samt att uppgifterna senare inte får be handlas för något ändamål som är oförenligt med de för vilka upp gifterna 236 Behandling i databaser samlades in (artikel 6.1a). Uppgifterna i en databas måste alltså behandlas i enlighet med de för databasen angivna ändamålen. En följd av detta är att helt nya förutsättningar gäller för s.k. sam kör - ningar, som har ansetts särskilt integritetskänsliga. I datalagen (1973:289) uppställdes krav för inrättande och föran de av ett personre- gister som skulle innehålla personuppgifter som inhämtats från ett annat personregister. Sådan samkörning av register krävde Datainspektionens tillstånd om inte registreringen eller utlämnandet av uppgifterna gjordes med stöd av författning, Datainspektionens beslut eller den re gistrerades medgivande. Innebörden av den ovan nämnda arti keln i dataskydds- direktivet är att samkörning mellan olika register – eller mer kor rekt sambearbetning av uppgifter från olika register eller databaser – anses utgöra en form av behandling vilken rättsligt inte skiljer sig från annan behandling. I direktivet tas inte någon direkt hänsyn till de särskilda integritetsproblem som är förknippade med be handling i form av sambearbetning mellan olika uppgiftsdatabaser. Under förut sättning att insamlandet, utlämnandet och den senare behandlingen av uppgifterna står i överens stämmelse med ändamålen för registren eller data baserna, föreligger inga hinder för sådan sambear betning. Det krävs således inte något särskilt författnings stöd eller tillstånd för att upp gifter i en databas skall kunna sambearbetas med uppgifter i en annan databas. Denna nya situation ställer särskilt höga krav på att ändamåls bestämmelserna i de lagar som reglerar behandling av personuppgifter i myndig- hetsverksamhet är utformade på ett sådant sätt att det klart framgår för vilka syften uppgifter får behandlas. 6.2.2Primära och sekundära ändamål Vid en närmare analys av ändamålen med de olika personregister som omfattas av vårt uppdrag, kan konstateras att ändamålen kan indelas i två kategorier. Den första kategorin utgörs av ändamål som är direkt an- passade till den verksamhet som bedrivs av registeransvariga myndig- heter. Som exempel kan nämnas att ett av de angivna ändamålen i skatteregisterlagen är taxering enligt taxeringslagen (1990:324), vilket naturligtvis är en grundläggande del av beskattningsverksamheten. Vi kallar detta primära ändamål . Den andra kategorin består av ändamål som kan hänföras till andra myndigheters eller enskildas verksamhet. För att återigen ta skatteregisterlagen som exempel, så anges där att skatte- register får användas för utredningar i krono fogdemyndigheternas exekutiva verksamhet. Detta kallar vi sekundära ända mål . De primära ändamålen bör enligt vår mening styra vilka uppgifter som skall få föras in i en databas. För att en uppgift skall få finnas i en Behandling i databaser 237 myndighets databas, måste uppgiften med andra ord vara av betydelse i myndighetens egen verksamhet. En myndighet skall inte kunna registrera olika kategorier av uppgifter endast av det skälet att uppgifterna even- tuellt kan vara till nytta i något sammanhang, utan behovet av varje typ av uppgift som registreras måste kunna konstateras. Däremot kan det naturligtvis inte ställas krav på att en myndighet i förväg skall kun na be- döma om varje enskild uppgift rörande en viss person kommer att användas i verksamheten. En följd av att de primära ändamålen enligt vår uppfattning skall vara styrande för vilka uppgifter som får behand las i en databas, är att det inte bör vara tillåtet att i en databas som in rättas för exempelvis skattemyndigheternas beskattningsverksamhet behandla uppgifter som inte behövs i den verksamheten, utan som endast är till nytta för t.ex. kronofogde myndigheterna i deras exekutiva verksamhet. En ytterligare följd av att det är de primära ändamålen som styr vilka uppgifter som får behandlas, är att en uppgifts riktighet bör bedö mas med de primära ändamålen som utgångspunkt, något som är av betydelse när fråga uppstår om en uppgift som behandlas i en databas skall rättas (se vidare i avsnitt 7.2.2). Principen bör såle des vara att be- hovet av uppgifter i den egna verksamheten skall vara avgörande för innehållet i en myndighets databas. Härigenom förhindras att det hos en myndighet växer fram omfattande samlingar av uppgifter som rör helt skiftande förhållanden utan an knytning till den egentliga verksamheten. Vid tillkomsten av dagens registerförfattningar har tillämpats en princip som innebär att andra myndigheter än de för vilkas räkning ett personregister förs inte får ha direktåtkomst till registret, om inte de ändamål för vilka den utomstående myndigheten skall använda upp gif- terna anges i den författning som reglerar per sonregistret. Som exempel kan återigen nämnas skatteregisterlagen, där det som stöd för att krono- fogdemyndigheterna får ha direktåtkomst till uppgifter anges som ett ändamål att skatteregister får användas för utredningar i krono fogde- myndigheternas exekutiva verksamhet. Vi ansluter oss helt till uppfatt- ningen att det är väsentligt från inte gritetssynpunkt att direktåtkomst inte förekommer till en databas utan att det av den lag som reglerar da- tabasen klart framgår av ändamålen att ett sådant utläm nande inte strider mot syftet med lagen (se mer om detta i avsnitt 6.7). Från denna grundläggande princip gör vi emellertid undantag för två särskilda former av direktåtkomst. Det gäl ler i första hand möjligheten för regeringen att meddela föreskrifter om direktåtkomst för enskilda till uppgifter om sig själva. Denna möj lighet föreslår vi skall finnas för samtliga databaser som omfattas av våra lagförslag (se avsnitt 6.7.5). För beskattnings databasen samt val- och folkomröst ningsdatabasen fö re- slår vi dessutom att regeringen skall ha möjlig het att meddela föreskrifter om allmän direktåtkomst till vissa uppgifter av allmänt in tresse (se 238 Behandling i databaser 1999:105 avsnitt 8.1.4 och 8.3.4). Gemensamt för dessa båda former av direktåtkomst är att det inte är möjligt att slå fast särskilda och kon kreta ändamål för vilka uppgifterna får lämnas ut. Vi anser emellertid att direktåtkomst i dessa fall bör kunna accepteras utan att det står i ut- trycklig överensstämmelse med ändamålen för respektive databas. An- ledningen är, i fråga om uppgifter som enskilda tar del av om sig själva, att det finns ett direkt samtycke till utlämnandet i och med att de enskilda själva avgör om de skall ta del av uppgifterna. Det föreligger därför enligt vår uppfattning inte någon fara från inte gritetssynpunkt att lämna ut uppgifterna. En förut sättning för att allmän direkt åtkomst till vissa uppgifter skall få förekomma är enligt vår be stämda uppfattning att det rör sig om upp gifter av allmänt intresse och att uppgifterna inte är känsliga från integritetssynpunkt. Under nämnda förut sättningar bör även i de fallen uppgifter kunna lämnas ut genom direktåtkomst trots att det inte uttryckligen framgår av ändamålen med databaserna. Sekundära ändamål bör enligt vår mening även komma till uttryc k i lagstiftningen i de fall det går att förutse att innehållet i en databas kommer att regelmässigt användas av andra myndigheter eller i annan författningsreglerad verksamhet, även om det inte sker genom direkt- åtkomst. En uppräkning av sekundära ändamål som inte avser utläm- nande med hjälp av direktåtkomst kan inte bli uttömmande, eftersom det inte är möj ligt att förutse samtliga de situationer då uppgifter med stöd av exempelvis sekretesslagen kan komma att lämnas ut till myndigheter eller andra för olika ända mål. I de fall då utlämnande kan kom ma att ske från en databas i enlighet med särskilt författ ningsstöd eller då det är möjligt att förutsäga att uppgifter kommer att lämnas ut i större omfattning, är vi av den uppfattningen att det från upplysningssynpunkt finns skäl att markera dessa användningsområden genom de sekundära ändamålen. Behandling i databaser 239 6.3Vilka uppgifter får behandlas i en databas? Vårt förslag: Det skall finnas uttryckliga bestämmelser om för vilka personer uppgifter får behandlas i en databas och vilka kategorier av uppgifter som får före komma om dessa personer. En uppgift skall få behandlas endast om uppgiften behövs i den verksamhet för vilken databasen inrättas. Det skall särskilt anges under vilka förutsättningar känsliga per- sonuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser m.m. får behandlas i en databas. 6.3.1Personer om vilka uppgifter får behandlas Personuppgifter definieras i personuppgiftslagen som all slags infor- mation som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Förutom person uppgifter kan det i en databas förekomma upp- gifter som är hänförliga till juridiska personer eller avlidna fysiska personer. Gemensamt för i stort sett samt liga uppgifter är alltså att de kan hänföras till någon eller några personer som på något sätt är eller har varit föremål för åtgärder från en myndighets sida eller som av andra skäl omfattas av myndighetens verksamhet. Vad som gäller för uppgifter av rent teknisk eller administrativ karaktär återkommer vi till i avsnitt 6.3.4. Med hänsyn till att ett av de främsta syftena med lagstiftning om be- handling av personuppgifter är att skydda mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten, måste enskilda direkt i lagstiftningen kunna få en överblick av om de finns eller kan finnas registrerade hos en viss myndighet. Enligt vår mening bör det därför direkt i lag slås fast för vil- ka personer det över huvud taget kan bli aktuellt med behandling av personuppgifter eller andra uppgifter. En ordning där det endast anges vilka uppgifter som får behandlas utan att personkretsen uttryckligen pekas ut – något som är vanligt i dagens registerförfattningar – innebär nämligen att enskilda inte på ett enkelt sätt kan få en uppfattning av om de kan vara registrerade, utan de måste sluta sig till detta genom att konstatera vilka olika uppgifter som behandlas. En sådan ordning blir än mer olämplig i lagstiftning där det inte direkt av lagen går att utläsa närmare vilka uppgifter som får behandlas om en person (se avsnitt 6.3.2). Även om det inte på samma sätt går att åberopa integritetsskäl för det, bör enligt vår mening den för behandling aktuella person kretsen anges även i de fall då den registrerade är en juridisk person. 240 Behandling i databaser 6.3.2Uppgifter som får behandlas I avsnitt 4.3.5 diskuterar vi frågan om detaljreglering av vilka uppgifter som får behandlas på automatiserad väg hos myndigheter. Vi redovisar där som vår inställning att den främsta uppgiften för en lag om be hand- ling av personuppgifter bör vara att slå fast grundläggande princi per för behandlingen och inte att i detalj reglera vad som får registreras.