sou · GNB3149 · 2000-01-01 00:00:00 — Dessa uppgifter är i grunden en uppgift för beställaren - inte för producenten. Kvalitetsmålen utgår från normer som bestäms av politiker på nationell och lokal nivå. Kvalitetsbegreppet skall vara väl definierat så att anbudsgivarna vet vilken kvalitet som skall offereras. Om detta inte sker kan den upphandlande enheten inte göra en nollställning och behandla anbuden likformigt. Det pågår på såväl central nivå som i kommunerna och i landstingen ett omfattande arbete när det gäller att finna metoder för att utveckla och bedöma kvaliteten. Länsstyrelserna och ger exempelvis stöd till lokal utveckling samt arbetar på regeringens uppdrag fram mål och metoder för tillsynen av . har enligt rapport 1996:24 utarbetat kvalitetssystem inom hälso- och sjukvården. Oavsett om en verksamhet bedrivs av privata utförare eller i egen regi är det viktigt att definiera vilken kvalitet som kommunen eller vill uppnå. Att fastställa dessa mål och att säkerställa att dessa mål uppfylls är en process som tar mycket tid i anspråk. Kvalitetskraven skall anges under rubriken kravspecifikation. Här skall också framgå förutsättningarna för att tillförsäkra huvudmannen att kunna företa utvärdering och uppföljning av att de uttalade kraven efterlevs. I ett förfrågningsunderlag skall de kommersiella villkor som gäller vid en upphandling anges. I ju större utsträckning dessa krav inte preciseras utan lämnas öppna för anbudsgivarna, desto mer komplicerad blir utvär- deringen. I de allra flesta fall är det därför nödvändigt att underlaget innehåller samtliga kontraktsvillkor som skall gälla vid ett avtal mellan anbudsgivaren och den upphandlande enheten. Här anges exempelvis avtalstidens längd och möjligheter till att förlänga avtalet. De kommer- siella villkoren är en del av upphandlingen och ett godkännande av dessa har stor betydelse för den upphandlande enhetens val av leverantör. I Vägledning till 6 kap. anges att kommersiella villkor exempel- vis kan innehålla bestämmelse om betalningsplaner och betalningsvillkor, leveranstid och leveransvillkor, leveransförsening, vite, hävning och avbeställning, ägande- och nyttjanderätt till konstruktioner, ritningar och annat underlag, service och underhåll, garantier och andra ansvarsåtaganden, utbildning och dokumentation, optioner och tilläggsbeställningar, Ett avtal om upphandling skall vara tidsbegränsat. Offentlig anskaffning av varor och tjänster skall utsättas för konkurrens med vissa mellanrum. Avtalstidens längd får bedömas från fall till fall med hänsyn till karaktären av anskaffningen. I Vägledning till 6 kap. anges att leveransavtal för varor och tjänster normalt inte bör vara längre än ett till , eventuellt med möjlighet till något års förlängning. Avtal som kräver stora maskinella investeringar, som leverantören gör enbart för en viss leverans till den upphandlande enheten, måste ha en så lång avtalstid att leverantören får en rimlig avskrivningstid. Det samma gäller t.ex. avtal om drift av sjukhus eller andra avtal där stora investeringar måste göras. Stora investeringar som en leverantör gör enbart för att tillgodose en viss leverantör inom den offentliga sektorn måste således ha en sådan avtalstid att leverantören får en rimlig avskrivningstid. Bokförings- och skatteregler kan här tjäna som en viss ledning. Givetvis finns ytterligare aspekter, patientperspektivet, tryggheten, strukturen och kontinuiteten i vården. Även personalansvaret, investeringar m.m. är väsentliga inslag i de affärsmässiga bedömningar som måste göras. Det är inte lämpligt att fastställa orubbliga tidsgränser. Med iakttagande av vad som sagts bör man kunna överväga längre avtalstider, t.ex. mellan fem och i normalfallet. Likaså är det angeläget att betona att en ny upphandling bör starta före avtalstidens utgång, t.ex. under den sista femtedelen av innevarande avtalsperiod. För att beställaren skall kunna fortsätta att utnyttja ett avtal kan avtalet innehålla en förlängningsklausul. En sådan klausul bör enligt NOU helst innehålla ett aktivt moment för att förlängningen av avtalet skall utlösas, dvs. vara sådan att den utnyttjas först sedan parterna överenskommit att utnyttja rätten att förlänga avtalet. Det skall observeras att en grundförutsättning för möjligheten att förlänga avtalet är att det framgår av förfrågningsunderlaget eller annonsen om upphandling. Innehåller ett avtal ingen förlä ngningsklausul får avtalet inte förlängas (jfr. Kammarrättens i dom i mål 4069-1998). Regelsystemet förutsätter att anskaffningar utsätts för konkurrens med jämna mellanrum, vilket medför att det inte kan anses förenligt med affärsmässighetsprincipen att utnyttja en förlängningsklau- sul mer än en gång. Kommunen eller ansvarar i egenskap av huvudman fort- farande för innehållet i den entreprenaddrivna verksamheten. Av 3 kap. 19 § KommL (1991:900) följer därför att en kommun eller ett landsting skall se till att man tillförsäkras en möjlighet kontrollera och följa upp verksamheten trots att kommunen eller överlämnat vården av angelägenheten till någon annan. Kommunen eller har, trots att man överlåtit driften av tjänsten, kvar det yttersta ansvaret för verksamheten och skall se till att den anlitade utföraren uppfyller de bestämmelser och kvalitetskrav som gäller för verksamheten. Regeringen har uttalat att avtalen måste ge kommuner eller landsting en möjlighet att vid behov häva avtalet om verksamheten skulle slå fel (prop. 1993/94:188 sid. 40). En sådan hävningsrätt kan anges under de kommersiella villkoren. 17.6Vilka leverantörer bör tillfrågas och hur Lagstiftningen föreskriver två olika metoder för den upphandlande enhe- ten att infordra anbud, genom annons eller skriftlig inbjudan. Den upp- handlande enheten kan kombinera dessa förfaranden, men att inte använda någon av metoderna är inte tillåtet om inte direkt upphandling kan tillämpas. Av 6 kap. 4 § framgår att en upphandlande enhet som använder förenklad upphandling skall infordra skriftliga anbud genom annons eller skrivelse. Vid avvägningen av hur omfattande annonseringen eller utskicket av skrivelserna behöver vara skall enheten särskilt beakta huvudregeln om affärsmässighet i 1 kap. 4 § . Lagen föreskriver inte var annonseringen skall ske och hur många leverantörer som skall erhålla förfrågningsunderlaget. Det ankommer på varje upphandlande enhet att själv a vgöra vilken annonsering eller vilket utskick av skrivelser som i varje enskilt fall bäst överensstämmer med huvudregeln om affärsmässighet (prop. 1993/94:78 sid. 25). I NOU:s rapport av lagen om offentlig upphandling, (Dnr 86/97-21) redovisas en undersökning där 359 upphandlande enheter och 310 företag tillfrågades om olika effekter av . Det visade sig att av de upphandlande enheterna aldrig annonse- rade vid upphandling under tröskelvärdena. var andelen som ansåg att besparingar kunde göras tack vare störst i den grupp som hade ökat sin annonsering sedan lagen infördes. Alla leverantörer som begär det har rätt att få ett förfrågningsunder- lag. Även en leverantör som inte särskilt har tillfrågats har enligt 6 kap. 6 § rätt att på begäran få underlaget på samma villkor som de som Den upphandlande enheten skall sedan pröva alla anbud som kommit in i rätt tid. 17.6.1Förenklad upphandling med anbudsinfordran från endast en leverantör Normalt krävs att en upphandlande enhet som skall göra en upphandling, där direkt upphandling inte är t illåten, genomför en förenklad upphand- ling enligt 6 kap. . Undantagsvis kan dock anbudsinfordran från endast en leverantör accepteras. NOU har behandlat ett ärende (Dnr 67/97-26) där en statlig myndighet direktupphandlat ett konsultuppdrag med motiveringen att uppdraget enbart var en fortsättning på en tidigare upphandlad konsulttjänst. NOU fann emellertid, med hänsyn bl.a. till förändringen i uppdraget, att förenklad upphandling skulle ha använts. Skriftliga anbud avseende det tillkommande uppdraget skulle ha infordrats. NOU hänvisade vid sin behandling av ärendet till att det i prop. 1993/94:78 sid. 25 anges att innebörden av bestämmelsen i 6 kap. 4 § ansluter sig till vad som tidigare gällde enligt 6 § upphandlingsför- ordningen (UF) beträffande anbudsinfordran utan annonsering. Av Riks- revisionsverkets verkställighetsföreskrifter till 6 § UF framgår följande: När det finns särskilda skäl och under förutsättning att kravet på affärs- mässighet och objektiv behandling inte åsidosätts får myndigheten tillfråga endast en leverantör. Motivet härtill skall dokumenteras. NOU gjorde i det ovan beskrivna ärendet den bedömningen att sådana särskilda skäl sannolikt fick anses ha förelegat i ärendet som gett myndigheterna rätt att beträffande det tillkommande uppdraget vända sig till endast det bolag som utfört det första uppdraget, men reglerna om förenklad upphandling skulle ha använts. Fördelarna med att tillämpa förenklad upphandling med anbudsinfor- dran från endast en anbudsgivare jämfört med att tillämpa direkt handling är uppenbara (Vägledning till 6 kap. , sid. Leverantören är vid en formell anbudsanfordran osäker på om det finns konkurrens eller inte och anstränger sig därför för att åstadkomma ett förmånligt anbud. Som redovisats i kapitel 8 har de stiftelser och ideella organisationer som utredningen varit i kontakt med hävdat att inriktningen och syftet med organisationernas verksamhet är så speciell att det inte finns förutsättningar för någon annan vårdgivare att erbjuda en liknande verksamhet på liknande villkor. Även andra vårdgivare- grupper har inför utredningen hävdat att ett upphandlingsförfarande vid köp av vårdtjänster från små enheter lämpar sig dåligt bl.a. med hänsyn till patientens behov av kontinuitet i vården. Frågan är således om det kan accepteras att den upphandlande enheten direktupphandlar införskaffandet av vårdtjänster från enskilda yrkesutövare eller från ideella organisationer. Formen direktupphandling får bara användas i de fall som anges i 6 kap. , nämligen endast om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska på grund av oförut- sedda omständigheter. Direktupphandling definieras i 1 kap. 5 § som upphandling utan infordrande av skriftligt anbud. Innebörden av begreppet är enligt uttalanden i förarbetena detsamma som innebörden i de upphandlingsregler som gällde före LOU:s t illkomst (prop. 1993/94:78 sid. 22). I anvisningar till tidigare gällande bestämmelser framgick att upphandlingsformen är avsedd för sådana fall där administrationskostnaderna och tidsutdräkten vid ett mer formbundet upphandlingsförfarande inte står i rimligt förhållande till upphandlingens värde. Utredningen har i avsnitt 12 gjort bedömningen att upphandlande enheters tecknande av avtal om hälso- och sjukvårdstjänster med enskilda vårdgivare eller ideella organisationer inom vården generellt inte kan undantas från ett upphandlingsförfarande. Inte heller anser utredningen att upphandlande enheters anskaffning av tjänster från dessa vårdgivare i någon större utsträckning skulle kunna ske genom direktupphandling, med hänsyn till att avsikten är att direktupphandling enbart skall användas i ett fåtal situationer. Som tidigare nämnts kan det dock undantagsvis accepteras att en upphandlande enhet vid genomförande av en förenklad upphandling endast inhämtar anbud från en leverantör. Detta kan eventuellt ske då enheten avser att införskaffa sådana tjänster som bara en leverantör kan tillhandahålla. I NOU info 93-95 (sid. 49) anges som exempel på ett sådant fall att en kommun, som planerade en byggnad inom ett visst område som ägdes av en entreprenör och denne som villkor för överlåtelsen av marken krävde att få genomföra entreprenaden, vid upphandling under tröskelvärdena kunde vända sig direkt till den entreprenören under förutsättning att marken var unik. NOU hävdade dock att detta inte skall vara möjligt över tröskelvärdena. NOU har senare genom nämndbeslut uttalat att tolkningen över tröskelvärdena bör gälla även under tröskelvärdena. Nämnden var emellertid inte enig i sitt beslut. Formkraven beträffande förenklad upphandling skall iakttas även då endast en leverantör tillfrågas. En förenklad upphandling med anbudsinfordran från endast en anbudsgivare har enligt utredningens uppfattning klara fördelar jämfört med att t illämpa direkt upphandling. Leverantören kan inte vara säker på att han ensam kommer att lämna anbud på den efterfrågade tjänsten och anstränger sig därför för att lämna ett förmånligt anbud. Andra leverantörer har dessutom vid en sådan förenklad upphandling enligt bestämmelserna i 6 kap. 6 § möjlighet att inkomma med anbud. 17.7Hur anbuden skall lämnas Inkomna anbud i anledning av en upphandling är normalt hemliga fram till dess att avtal träffas med vinnande leverantör. För att bibehålla upp- handlingssekretessen bör den upphandlande enheten enligt NOU därför ha tydliga rutiner för hanteringen av inkomna anbud. I 6 kap. 15 § föreskrivs att en upphandlande enhet på ett betryggande sätt skall förvara inkomna anbud. Det är ofrånkomligt (speciellt hos upphandlande enheter som hanterar en stor mängd post) att det händer att ett anbud öppnas av misstag trots att anbudstiden inte gått ut. En lämplig åtgärd är då att återsluta det felaktigt öppnade anbudet och att den som av misstag öppnat anbudet även signerar konvolutet. Av 6 kap. 3 § tredje stycket framgår att anbuden skall lämnas skriftligt. Anbud som lämnas genom telegram eller telefax skall bekräf- tas omgående genom en egenhändigt undertecknad handling. föreslår i sitt delbetänkande (SOU 1999:139) att föreskriva att anbud även skall kunna lämnas genom e-post. Enligt 6 kap. 7 § skall anbud öppnas så snart det är möjligt efter anbudstidens utgång. Detta innebär att anbuden normalt inte bör öppnas förrän efter anbudstidens utgång med hänsyn till förvalt- ningslagens tolkningsregler rörande när anbudet skall anses ha kommit in. I paragrafen anges vidare att anbud skall öppnas enligt en formalise- rad procedur där minst två av den upphandlande enheten utsedda perso- ner skall delta. Ytterligare någon eller några kan eventuellt tillåtas att delta. Enheten bör dock vara restriktiv med att låta fler personer delta eller närvara vid anbudsöppningen, med hänsyn till kravet om anbudssekretess (Vägledning till 6 kap. sid. 50). Dessutom skall en av handelskammaren utsedd person ha rätt att närvara om detta begärs och bekostas av en anbudsgivare. Det är en fördel om en upphandlande enhet följer en bestämd rutin vid anbudsöppningen. Som exempel på delmoment i en sådan rutin nämns i ovan nämna skrift: öppna alla anbud vid ett och samma tillfälle, numrera och datera anbuden, paginera och signera alla handlingar, upprätta anbudsförteckning/öppningsprot okoll, som läses och skrivs under av dem som deltagit i öppnandet, notera särskilt de anbud som kommit in för sent (även dessa skall registreras och får inte återsändas till leverantören). Det är viktigt att den upphandlande enheten i efterhand kan visa för anbudsgivarna eller någon annan att ett antaget anbud kommit in i rätt tid, att inga handlingar kunnat bytas ut, att inga uppgifter kunnat ändras eller kompletteras på ett obehörigt sätt. Enligt 6 kap. 7 § andra stycket kan anbud i vissa fall öppnas allteftersom de kommer in till den upphandlande enheten. Denna mö jlig- het medges endast när synnerliga skäl föreligger, vilket avser rena undantagssituationer. Vid anbudsprövningen sker först en prövning av huruvida anbudsgivaren kan bedömas uppfylla de allmänna kvalifikationskrav som den upphand- lande enheten uppställt för att kunna komma i fråga som leverantör av de varor eller tjänster som efterfrågats i upphandlingen. Därefter sker en anbudsutvärdering. Om tjänstemän vid granskningen upptäcker att ett anbud innehåller en uppenbar felskrivning, felräkning e.d. bör anbudsgivaren beredas möjlighet att inkomma med en skriftlig rättelse. Om ett anbud är dunkelt på någon punkt, så att en rättvis jämförelse med andra anbud inte kan göras, kan det bli aktuellt att bereda anbudsgivaren möjlighet att skriftligen förtydliga eller komplet- tera sitt anbud (nollställning). Den anbudsgivare som fått tillfälle att för- tydliga eller komplettera får dock inte informeras om innehållet i konkur- renternas anbud. Således får inte en komplettering innebära en möjlighet att förbättra ett anbud, utan syftar endast till att klarlägga vad anbuds- givaren avsett i sitt avlämnade anbud. Därefter sker en prövning av anbudens kvalitet med ledning av upp- gifter i anbudet huruvida en anbudsgivare kommer att kunna genomföra sitt åtagande i överensstämmelse med de krav som preciserats i kravspe- cifikationen. Vidare kan en muntlig redovisning av anbuden inhämtas, varvid varje anbudsgivare får en möjlighet att muntligen redogöra för sitt anbud. Det ankommer sedan på den upphandlande enheten att pröva anbudspris och övriga avtalsvillkor i anbuden mot resultatet av prövningen av anbudens kvalitet. Förhandlingar med anbudsgivare kan därefter företas. Detta kan exempelvis ske när beredningen funnit att den anbudsgivare som ligger bäst till kan lämna ett bättre anbud eller att det inte går att skilja mellan två anbud. När den upphandlande enheten skriver ett kontrakt med en entreprenör har upphandlingsprocessen nått den sista länken i en kedja av ställnings- taganden och beslut. Arbetet med att utforma kontraktet får inte ses som en isolerad formalia utan måste vara en integrerad del av upphand- lingsprocessen. Kontraktet sammanfattar och dokumenterar förhand- lingsöverenskommelsen. Kontraktet skall i princip inte innehålla några nya affärsmoment jämfört med vad som framgår av förfrågningsunder- laget, anbudet eller det interna budet och eventuella protokoll eller handlingar som dokumenterar utfästelser i samband med förhandlingar. om offentlig upphandling har varit gällande rätt i . Utredningens uppdrag har enligt direktiven inneburit en kartläggning och analys av gällande regler vid upphandlande enheters köp av hälso- och sjukvårdstjänster och omsorgstjänster. Utredningen har inte i betänkandet föreslagit några ändringar i . Utredningen gör i betänkandet bedömningen att upphandlande enhe- ters tecknande av vårdavtal med privata utförare eller andra upphand- lande enheter för tillhandahållande av olika hälso- och sjukvårdstjänster och omsorgstjänster i allt väsentligt skall föregås av ett upphandlingsför- farande enligt . Det föreligger däremot inte enligt utredningens bedömning, på grund av avtalets offentligrättsliga karaktär, någon upphandlingssituation vid upphandlande enheters ingående av samverkansavtal med enskilda läkare och sjukgymnaster. Utredningen anser inte heller att det föreligger någon upphandlingssituation då sjukvårdshuvudmannen tecknar vårdavtal med en enskild vårdgivare som på grund av samverkansavtal, eller särskilda övergångsbestämmelser omfattas av bestämmelserna i och LOS. Detta gäller dock under förutsättning att vårdavtalets giltighetstid inte sträcker sig längre fram i tiden än samverkansavtalets giltighetstid. Utredningen konstaterar i betänkandet att upphandlande enheter inte heller genomför något upphandlingsförfarande då de avser att teckna samverkansavtal med enskilda läkare och sjukgymnaster. Utredningens bedömning i denna del kan därför inte medföra några kostnadskonsekvenser. Såvitt utredningen har kunnat se genomförs , i vart fall i viss omfattning, ett upphandlingsförfarande då landsting och kommuner avser att köpa olika vård- och omsorgstjänster. har enligt (Sammanfattning av effekter av lagen om offentlig upphandling, ) lett till goda eko- nomiska effekter i den offentliga upphandlingen. Även om fördyringar också har rapporterats beräknas netto ha bidragit till en samman- lagd besparing för det allmänna på , vilket motsvarar cirka en procent av värdet av den totala offentliga upphandlingen. De stora nettobesparingarna har gjorts i kommuner och kommunala bolag. Enligt skrivningar i rapporten är uppfattningen om lagens effekter positiv, framförallt i statlig och sektor. Bland kommunala bolag och i landstingen är bilden mer splittrad även om de största aktörerna i de båda grupperna är tämligen positiva. respekteras i större utsträckning och efterlevs bättre än tidigare regelverk om offentlig upphandling. Reglerna om överpr övning och skadestånd har bidragit till detta men en allmänt ökad uppmärksamhet på upphandlingsfrågor som följd av att infördes har varit än mer avgörande. har enligt nämndens kansli bidragit till att fler upphandlingar görs genom anbudsförfarande i konkurrens. har konkurrensen i de enskilda upphandlingarna ökat. Detta har i sin tur lett till att lägre priser har kunnat erhållas med bibehållen eller förbättrad kvalitet. Det är särskilt kommunerna som har ökat andelen upphandlingar genom anbudsförfarande i konkurrens. Det är också bland kommuner som ökningen av annonsering vid upphandling under tröskelvärdena har varit störst. Totalt sett har enligt rapporten lett till en effektivisering av den offentliga upphandlingen. Upphandlande enheter med central styrning har i större utsträckning än andra enheter uppnått positiva effekter medan enheter med svag styrning och kontroll har fått mindre positiva effekter. Mot bakgrund bland annat av vad som ovan anförts anser utred- ningen att utredningens bedömningar och rekommendationer inte torde medföra några negativa kostnadseffekter för landstingen och kommunerna. Enligt utredningens bedömning kan i stället en väl genomförd upphandling vad gäller vårdavtalen leda till besparingar i form av lägre kostnader och ökad effektivitet. Utredningens bedömning, att vårdavtal skall föregås av ett upphand- lingsförfarande, kan komma att medvetandegöra för vissa upphandlande enheter att det åligger dem att genomföra ett upphandlingsförfarande om de avser att inhandla vård- och omsorgstjänster. En följd av utredningens bedömning är att de sjukvårdshuvudmän som inte tidigare i någon större omfattning genomfört upphandlingar till en början kan få vissa ökade utbildningsbehov för sin personal. Kostnaden för denna utbildning uppkommer inledningsvis. Kostnaderna är emellertid nödvändiga för att kunna genomföra och följa upp en upphandling som i sig kan komma att leda till lägre kostnader och ökad effektivitet. Utredningen har haft att beakta regeringens direktiv till samtliga kom- mittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir.1994:23), (dir. 1992:50), (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Dessa direktiv upphävdes och ersattes av bestämmelser i kommittéförordningen (1998:1474). Enligt 14 § kommittéförordningen skall, om förslagen i ett betänk- ande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, lands- ting, företag eller andra enskilda, en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Vidare gäller enligt bestäm- melsen att en finansiering skall föreslås när det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting. I 15 § kommittéförordningen sägs att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Enligt bestämmelsen gäller detsamma när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyg- gande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen anser inte att de framlagda förslagen och bedömningarna i betänkandet får någon sådan inverkan på nämnda områden att någon särskild redovisning av konsekvenserna är motiverad. I 3 § HSL finns bestämmelser om landstingens åligganden på hälso- och sjukvårdsområdet. Kommunernas åligganden framgår av 18 § HSL.