sou · GNB360 · 2000-01-01 00:00:00 — Polismyndigheterna svarar naturligtvis för en stor del av tillsynen över taxi. Polisen kontrollerar på fältet bl.a. att fordonet har rätt utrust- ning och i övrigt är i föreskrivet skick, att reglerna om prisinformation följs och att förarna innehar taxiförarlegitimation samt följer vilotids- bestämmelserna. Polisen gör också företagsbesök. I några större tätorter finns särskilt avdelade polismän för kontroll av taxiverksamheten. Andra tillsynsmyndigheter som kan nämnas här är – som övervakar att konkurrenslagens bestämmelser följs – samt /– som bl.a. övervakar att prisinformationslagen och marknadsföringslagen följs. Den som driver yrkesmässig trafik enligt YTL utan tillstånd kan dömas för olaga yrkesmässig trafik till böter eller fängelse i högst . Vidare kan den som bryter mot villkor som har meddelats i tillståndet dömas till böter (6 kap. 1 § YTL). Har yrkesmässig trafik bedrivits utan tillstånd medför det s.k. beställaransvaret att även den som slutit avtal med trafikutövaren om transporten i vissa fall kan dömas till böter, om han kände till eller hade skälig anledning att anta att tillstånd saknades (6 kap. 2 § YTL). Den som i taxitrafik för ett fordon utan att inneha taxiförar- legitimation kan dömas till böter eller fängelse . Detsamma gäller en tillståndshavare som anlitar en förare som saknar sådan legitimation. Slutligen kan en förare som åsidosätter villkor som meddelats för taxiförarlegitimationen dömas till böter (6kap. 3 § YTL). I 6 kap. 6 och 7 §§ YTL finns bestämmelser om polismans rätt att i vissa fall hindra fortsatt färd med fordon samt att omhänderta regi- streringsskyltar. Flera förseelser mot bestämmelserna i är vidare straffsanktio- nerade, t.ex. att inte medföra taxiförarlegitimation i taxitrafik eller hålla den väl synligt för passagerarna, att använda ett fordon som inte har giltigt yrkestrafikmärke, att använda ett fordon i strid mot taxameter- bestämmelserna eller att bryta mot föreskrifter om prisinformation (9 kap. YTF). Här kan också nämnas brott mot vilotidsbestämmelserna (förord- ningen [1994:1297] om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet). En förare skall ha haft en dygnsvila som föregår körpasset. Anteckningar om vilo- tiden skall fortlöpande göras i en särskild tidbok. Den som bryter mot vilotidsbestämmelsen eller inte för tidbok på föreskrivet sätt döms till penningböter. Länsstyrelsernas beslut i frågor om taxitrafik och frågor om taxiföra- legitimation får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dvs. Vid överklagande av länsrättens beslut till kammarrätt krävs prövningstillstånd (7 kap. 2, 4 och 7 §§ YTL). Från tillämpas ett tvåpartsförfarande i mål enligt YTL. Detta innebär att för det allmännas talan hos allmän förvaltningsdomstol i mål enligt YTL. 3 Den nuvarande situationen 3.1Vilka problem förekommer? För att utvärdera den nuvarande situationen har utredningen dels tagit del av rapporter, utredningar och annat skriftligt material på området, dels sammanträffat med myndigheter, branschorganisationer och andra som är verksamma inom branschen. Några av de problem Taxiutredning uppmärksammats på ligger i viss mån utanför det område som utredningen i huvudsak har att behandla. Andra av de problem som förts fram är sådana som förhoppningsvis skall minska i takt med att den nya lagstiftningen slår igenom fullt ut. Utredningen har ändå valt att försöka redovisa problembiden i sin helhet. Det i särklass mest påtalade problemet inom branschen är fusket som bl.a. leder till en snedvriden konkurrens. Exempel härpå är attnkomsteri inte redovisas, att förare arbetar svart och att vilotidsbestämmelserna inte följs. Andra problem är svårigheten för kunderna att tillägna sig prisinformationen, uttagande av överpriser, ordningsproblem och uppskörtning av resenärer vid flyg-, tåg- och färjeterminaler, konkurrenslagstiftningen, brister i den offentliga upphandlingen och brister i samhällets kontroll över taxiverksamheten samt att taxi i vissa delar är en anonym verksamhet, vilket kan leda till att kunden inte vet vart han skall vända sig om han exempelvis vill klaga på resan. En annan företeelse – som ligger utanför det område har att behandla, men som ändå bör nämnas – är förekomsten av svarttaxi. 48 Den nuvarande situationen Fusket inom taxinäringen är ett problem såväl för den egna branschen som för samhället och kunderna. Genom att låta bli att redovisa intäkter, anlita svart arbetskraft, bryta mot vilotidsreglerna m.m. skaffar sig vissa åkare fördelar gentemot de seriösa verksamhetsutövarna. De behåller en större del av de inkörda intäkterna och kan därför hålla lägre priser och snedvrida konkurrensen väsentligt. Samhället går givetvis miste om skatter och avgifter – i vilken storleksordning är svårt att uppskatta men sannolikt rör det sig om betydande belopp. Kunderna kan visserlgen ibland dra nytta av lägre priser, men det sker oftast på bekostnad av servicen i allmänhet. Det är vidare så att en form av oegentligheter ofta drar med sig andra sådana, varför det i slutändan kan äventyra kundens säkerhet. Inom taxinäringen är kundkretsen ofta anonym och kontanttrans- aktioner förekommer i stor utsträckning. Ett vanligt sätt att fuska på är att kontantintäkter inte redovisas. Värst är situationen i de tre storstads- områdena , och . På landsbygden och i gles- bygden är situationen helt annorlunda. Här utgörs verksamheten till största delen av samhällsbetalda resor. Betalning för dessa erhålls efter ett faktureringsförfarande, vilket medför att penningflödet är synligt. Kontantkörningarna är få och därmed är möjligheten att stoppa pengarna i fickan liten. Oredovisade intäkter är ett fenomen som förekommer bland såväl åkare som är anslutna till en beställningscentral som åkare som står utanför sådan samverkan. I de större etablerade beställningscentralerna tar man dock ofta hand om och sparar all taxameterinformation. Vetskapen om att informationen finns lagrad gör det sannolikt mindre attraktivt att fuska. Problemet med oredovisade intäkter är beskrivet i flera etänkandenb och rapporter, t.ex. Branschsaneringens båda betänkanden Licensav- gifter – en principskiss, SOU 1996:172, och Branschsanering och andra metoder mot ekobrott, SOU 1997:111, som bygger på – systembrister och fusk i välfärdssystemet, RSV 1995:32. Det är inte ovanligt att det inom taxibranschen används s.k. svart arbets- kraft. Uppbär dessa personer dessutom bidrag i form av t.ex. arbets- Den nuvarande situationen 49 löshetskassa eller sjukpenning är fusket dubbelt". Fusk med svart arbetskraft förekommer bland åkare såväl inom som utom beställningscentralerna. Som exempel kan nämnas att det hänt att åkare, som varit anslutna i en beställningscentral med ett visst antal fordon, haft ytterligare något taxifordon vid sidan av. Detta fordon har använts helt utanför beställningscentralens verksamhet (dock ibland med centralens emblem m.m.) med svart arbetskraft, och har inte registrerats eller bokförts någonstans. Utnyttjande av etableringsbidrag och liknande, t.ex. starta eget-bidrag eller subvention av anställdas löner , är naturligvis inte att betrakta som fusk om det inte utnyttjas otillbörligt. Däremot kan företeelsen snedvrida konkurrensen, särskilt på mindre rtero. I vissa fall har det företag som fått bidrag kunnat sänka priserna på taxiresor väsentligt. I värsta fall har detta lett till att konkurrenter slagits ut. När bidragsperioden tagit slut har ofta priserna fått höjas till den nivå som andra taxiföretag hållit. Inte sällan har det bidragstagande företaget då i stället tappat sitt kundunderlag och fått avvecklas. Enligt bestämmelserna i förordningen (1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet skall en förare ha en dygnsvila . Brott mot vilotidsbestämmelserna är relativt vanligt förekommande inom taxibranschen. Trötta förare är givetvis en fara för trafiksäkerheten. Det är också en form av otillbörlig konkurrens. Den åkare som ställer bilen för att följa vilotidsbestämmelserna får lägre intäkter än den som kör fler timmar. Genom ikraftträdandet av den nya yrkestrafiklagen förbjöds den s.k. brytpunktstaxan. Vad som avses med brytpunktstaxa beskrivs närmare i Ny yrkestrafiklagstiftning, SOU 1996:93, s. 318 ff. får inte grunderna för prisets bestämmande förändras under färden, dvs. tarifferna får inte växla eller ändras under en resa. Det innebär att en taxiåkare måste tillämpa kilometertaxa, timtaxa eller en kombination av dessa. Den sistnämnda benämns vanligen summataxa eller summatariff och tillämpas av så gott som alla taxiåkare. 50 Den nuvarande situationen Tydlig information om prissättningen skall lämnas. Den skall bl.a. vara väl synlig utanför fordonet på ett visst avstånd samt inne i fordonet från varje passagerarplats. På vissa fordon saknas dock informationen, eller är den i vart fall inte synlig på alla de ställen som krävs. Ett annat problem är att prisinformationen på en del fordon är så rörig, har så liten text eller på annat sätt är så otydlig att det är svårt att tillägna sig den. Den vanlige taxiresenären har ofta svårt att bilda sig en uppfattning om prisbilden. En komplikation är att ett stort antal taxor används, t.ex. högtrafikstaxa, lågtrafikstaxa, helgtaxa, storbilstaxa, tjej- taxa m.m. Överprissättning kan ske på olika sätt. Ett sätt är att föraren använder en dyrare taxa än vad som skulle ha använts i enlighet med prisinfor- mationen. Att så har skett är ofta svårt att avgöra för kunden, som vanligen inte är närmare insatt i taxesystemet och ofta befinner sig i en situation där han har svårt att snabbt sätta sig in i den krångliga prisin- formationen. Ett annat exempel är att taxifordonet visserligen är utrustat med en prisinformation som korrekt avspeglar det pris som föraren sedan tar ut – men att prisinformationen varit så bristfällig och svårbegriplig att kunden ändå känt sig lurad när han vid resans slut krävts på ett belopp som han bedömer som oskäligt. Detta har av domstol bedömts som en form av överprissättning (Mål om återkallelse av trafiktillstånd; Kam- marrättens i dom , avd 7 i mål nr 4608-1998, i mål nr 4598-1998 samt i mål nr 4672-1998). Ett tredje sätt av överprissättning är att föraren tar en omväg till slut- destinationen så att priset för resan blir högre än vad det skulle blivit om han tagit den närmaste vägen. Detta kan bero både på bristande lokal- kännedom hos föraren eller på en medvetet vald omväg. Om kunden inte är från trakten har han svårt att avgöra om föraren tagit en längre resväg. Ett fenomen – som egentligen inte är en direkt överprissättning men som kan vara till stort men för resenärerna – är att vissa taxiföretag ibland tillfälligtvis drastiskt höjer sina taxor. Så kan ske exempelvis vid större evenemang då många efterfrågar taxi eller då andra kommunika- tioner inte är i drift, som under en strejk. Den nuvarande situationen 51 Något som påtalas när frågan om beställningscentraler diskuteras är att de åkare som står utanför en sådan är svåra att spåra. Deras taxifordon är inte utmärkta på ett sådant sätt att kunden i efterhand kan uppge vem han åkt med. Ofta vet kunden endast att han åkt med en taxi. Detta ställer till problem för den kund som i efterhand vill reklamera resan eller kanske har glömt något i bilen eftersom han inte vet vart han skall vända sig med sitt klagomål eller sin förfrågan. Kunden kan i dessa fall inte heller vända sig till eller Allmänna reklamations- nämnden med framgång eftersom han inte vet vem han skall rikta sin klagan mot.1 En annan nackdel med att kunden inte tydligt får klart för sig vilket bolag han åker med är att taxiföraren inte behöver utföra taxiresan på ett sådant sätt att han försäkrar sig om att kunden vill åka med honom någon mer gång. Det finns de förare/åkare som satt detta i system. De försöker tjäna så mycket som möjligt på varje enskild resa som det kostar dem så litet som möjligt. Att kunden blir lurad eller missnöjd spelar dem ingen roll eftersom risken för att kunden skall komma tillbaka till just deras taxi är liten. Särskilt markant har detta fenomen varit vid flyg-, tåg- och färjeterminaler. Alla taxiförare är skyldiga att lämna ett taxameterkvitto efter en avslutad resa och genom kvittots information skulle kunden kunna spåra vilket bolag han åkt med. Många kunder frågar dock inte efter kvitto. Ofta har därför inte resenären denna information tillgänglig. 3.1.5Flyg-, tåg- och färjeterminaler De problem som har redovisats i det föregående har varit särskilt markanta vid olika terminaler. Främst gäller detta i storstäderna och särskilt vid terminaler dit utländska gäster anländer. Problem med ordningen kan uppstå på grund av konkurrensen mellan olika bolag eller förare beroende på att många söker sig till den lukrativa marknad som en terminal kan utgöra, som det ofta finns ett för litet utrymme att ställa upp fordonen på och ett begränsat 1 För att skall ta upp ett ärende krävs att tvisten rör ett förhållande mellan en konsument och en näringsidkare samt att det omtvistade beloppet överstiger en viss värdegräns, (om inte ärendet är av principiellt intresse eller särskilda skäl föreligger för att frångå värdegränsen). förekommer endast skriftlig handläggning och muntlig bevisning tas inte upp. 52 Den nuvarande situationen Det kan uppstå rivalitet förarna emellan – på vissa håll har det t.o.m. förekommit slagsmål mellan förare – och det kan också vara besvärande för resenärer som blir alltför påstridigt uppvaktade av förare som vill få dem att åka med just deras taxi. Möjligheten att ta ut överpriser från resenärer är naturligtvis stor vid terminaler, där resande ofta varken har en aning om hur långt det är till den plats de skall färdas med taxin eller prisbilden på platsen. Till vissa terminaler kommer också resande från utlandet som har en dålig kännedom om och landets taxisystem. Många förväntar sig inte att priset skall vara helt oreglerat och inser därför inte att priset kan variera högst väsentligt mellan de olika taxiföretagen. Det är heller inte ovanligt att resenärer är mindre uppmärksamma än vanligt på priset efter tröttande resor och därför tar första lediga taxi. Vid flera terminaler har man försökt lösa problemen genom att sluta avtal med olika beställningscentraler. Som regel har detta utfallit väl och har inneburit att problemen minskat väsentligt. Utredningen ehandlarb frågan om taxitrafik vid terminaler i avsnitt 6. Enligt 6 § konkurrenslagen (1993:20), KL, är – med vissa undantag – avtal mellan företag förbjudna om de har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på marknaden på ett märkbart sätt eller om de ger ett sådant resultat. kan efter ansökan medela undantag från förbudet (8 § KL) eller förklara att ett förfarande inte omfattas av förbudet, ett s.k. icke-ingripandebesked (20 § KL). har utfärdat allmänna råd (KKVFS 1993:2) för att företagen själva skall kunna bedöma om deras förfarande faller utanför förbudet. Samarbete inom ramen för en beställningscentral kan falla under förbudet i KL. Rättspraxis har utvecklats så att en andel på av den relevanta marknaden (ofta en kommun) har ansetts vara acceptabel. Andra faktorer spelar emellertid också in, t.ex. om det finns starka konkurrenter till beställningscentralen så att konkurrensen inte väsentligen sätts ur spel samt konsumentens intresse och nytta av samarbetet. Ett förslag om att befästa praxis genom att införa ett gruppundantag från förbudet för samverkan mellan taxiföretag om de svarar för högst av marknaden, bereds inom (Små företag och konkurrenslagen, Ds 1998:72). Från taxinäringens sida upplevs i vissa fall konkurrensreglerna som ett stort problem. På landsbygden är man ofta beroende av samarbete, dels för att upprätthålla en viss servicenivå, dels för att kunna lämna Den nuvarande situationen 53 konkurrenskraftiga anbud på samhällsbetalda resor. Marknaden inom det naturliga trafikområdet är dock inte alltid så stor att det finns plats för flera slagkraftiga enheter. Om en bärkraftig enhet tvingas dra ner på sin verksamhet finns det stor risk för att verksamheten inte kan drivas vidare. Även i större tätorter har man problem med konkurrensreglerna. Genom en effektivt driven affärsverksamhet kan man kanske hålla priserna nere som servicen är god. Efterfrågan på resor från en sådan central ökar och lönsamheten stiger. Detta i sin tur leder till att fler åkare söker sig till centralen och centralen har också ett behov av att utöka verksamheten för att möta kundernas efterfrågan. Att konkurrens- reglerna i ett sådant fall omöjliggör för en beställningscentral att växa är negativt för åkarna i centralen. Man upplever därför att centralens service de facto blir sämre, eftersom man inte får hålla sig med en så stor fordonspark som behövs för att möta efterfrågan. Detta har framhållits som en nackdel även för kunderna. 3.1.7Brister i den offentliga upphandlinge Från branschens sida klagas det på brister i den offentliga upphand- lingen. Det nämns att de som sköter upphandlingen har bristande kompetens och att de enbart ser till priset på anbuden. Bakom ett lågt pris från ett företag/beställningscentral kan allehanda fusk dölja sig. Kontrollen av anbudsgivarna upplevs som för dålig. Från branschens sida pekar man vidare på att den upphandlande enheten ofta har en mycket stark ställning. Särskilt gäller det på mindre orter, där många taxiföretag för sin fortlevnad är helt beroende av att erhålla kontrakt för samhällsbetalda resor. I vissa fall kan man nästan tala om ett köparmonopol där den upphandlande enheten i stor utsträckning kan diktera villkoren, vilket i vissa fall kan leda till en mycket dålig lönsamhet för taxiföretagaren. Å andra sidan har det förekommit att kommuner och landsting blivit utan anbudsgivare, eller endast haft ett fåtal mindre fördelaktiga anbud att välja på. En av orsakerna kan vara att vissa företag/beställningscentraler inte finner de samhällsbetalda resorna tillräckligt lönande utan hellre tar sig an mer lukrativa företagskontrakt. upplevs det som en nackdel att kommuner och landsting tar alltför litet – eller alltför stort – intresse i om det anbudsgivande taxi- företaget även kommer att tillhandahålla service för allmänheten. I ett rättsfall från Regeringsrätten slogs det dock fast att upphandling av färdtjänsttransporter får förenas med ett krav på allmän taxiservice, men att kravet i anbudsförfrågan så långt möjligt måste preciseras i ekonomiska termer så att anbudsgivarna får klart för sig vilka ekono- 54 Den nuvarande situationen miska åtaganden i detta hänseende som beställaren kräver för att ett anbud skall komma att antas (Regeringsrättens dom i mål nr 4860-4864-1995). Bestämmelserna om offentlig upphandling har setts över i flera sammanhang. Som exempel kan nämnas revisorers rapport kontroll vid offentlig upphandling, RRV 1996:74, som även behandlats av (bet. 1998/99:FIU17) samt Bransch- saneringsutredningens betänkande SOU 1997:111, s. 515 ff. Vidare har regeringen tillsatt en utredning med uppgift att se över vissa frågor angående offentlig upphandling (dir. 1998:58). Även inom EU pågår ett omfattande arbete med upphandlingsfrågor. I sammanhanget kan också nämnas att regeringen inrättade Rådet för konkurens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor, där näringslivet, kommuner och landsting ingår. Rådets uppgift är att behandla enskilda klagomål om konkurrenssnedvridningar och att försöka nå en samsyn om de långsiktiga spelreglerna. Alla – såväl verksamma inom branschen som vid myndigheter – synes vara överens om att det brister i kontrollen från myndigheternas sida. Exempel som nämnts är: -bristande informationsutbyte eller samverkan mellan myndigheter, -dålig uppföljning av sådan information som finns tilgänglig för en myndighet, -snedprioritering av trafik- och taxiärenden hos myndigheterna, -bristande kunskaper om handläggningen och betydelsen av ärendena hos den personal som handhar trafik- och taxiärenden, -från upptäckt till åtgärd, -komplicerade bevisfrågor, -hinder för utbyte av information mellan myndigheterna på grund av sekretess och -låg upptäcktsrisk på grund av resurs- och personalbrist hos myndigheterna. Som tidigare nämnts har frågan om tillsyn behandlats vid ett stort an- tal tillfällen (se avsnitt 2.2.3). I avsnitt 2.3.9 och avsnitt 7 redogörs för dagens tillsyn. Den nuvarande situationen 55 En vanlig benämning på olaga yrkesmässig trafik i taxisammanhang är svarttaxi. Svarttaxiverksamheten – eller bluffbilsverksamheten som föredrar att kalla det – var tidigare utbredd i landet. Efter avregleringen minskade förekomsten av svarttaxi väsentligt. Dels var tillgången på taxifordon så god att marknaden för svarttaxi på många håll försvann, dels sökte och fick en del av svarttaxiförarna trafiktillstånd. har förekomsten av svarttaxiverksamhet ånyo ökat. bedömde 80procent av polismyndigheterna i landet att svarttaxiverksamhet förekom (1997:63). För samhället utgör svarttaxiverksamheten framför allt ett ordningsproblem (fordonen står t.ex. ofta parkerade på olämpliga ställen) och för resenären en utsatthet eftersom resandet sker med en okänd person som inte står under någon som helst kontroll från samhällets sida. För taxibranschen utgör svarttaxi också ett illojalt konkurrenshot och samhället går miste om skatteintäkter. Den största svårigheten, när det gäller att ta itu med problemet, är bevissvårigheterna. Det krävs en omfattande spaning och dokument ring för att kunna visa att det rör sig om olaga yrkesmässig trafik. I exempelvis har dock polisen jobbat aktivt med denna fråga och varit framgångsrik i flera fall. 4Tömning av information från taxametern Taxametern är av central betydelse i taxitrafiken. Alla taxifordon skall vara utrustade med en taxameter (undantag från detta krav kan medges om det finns synnerliga skäl). I föreskrifter (VVFS 1997:190) om taxitrafik finns det detaljerade uppgifter om hur en taxameter skall vara konstruerad för att bli typgodkänd. I taxametern finns lagrat uppgifter om taxiföretaget och fordonet. Under köruppdrag registreras uppgifter om pris, förare, tid och vägsträcka, vilken tariff som används och den slutliga kostnaden för kör- uppdraget. Taxametern skall även vara försedd med ackumulerande register för uppgifter om taxifordonets totala körsträcka, den sträcka som fordonet framförts i taxitrafik och den sträcka som fordonet framförts under köruppdrag i taxitrafik. Av registret skall också framgå det totala antalet köruppdrag samt det belopp som körts in totalt. Under ett körpass får taxametern inte vara avstängd. Vidare skall den alltid slås på för registrering av ett köruppdrag – även om fast pris avtalats. Efter varje köruppdrag skall taxametern skriva ut ett kvitto (eller en följesedel). Kvittot skall, utöver detaljerade uppgifter om resan, även innehålla uppgifter om taxiföretaget, föraren och fordonet. Efter varje avslutat körpass skall taxametern skriva ut en körpassrapport, innehållande bl.a. specifika uppgifter om varje köruppdrag under körpasset. Kvitton/följesedlar och körpassrapporter skall vara löpnum- rerade. Uppgifterna skall kunna överföras till ett annat administrativt datasystem. 58 Tömning av information från taxametern 4.2Varför sker tömning ? Taxameterns minneskapacitet är begränsad och den måste därför regelbundet tömas på den lagrade informationen. Vanligen används det tömda materialet som underlag för fakturering och bokföring. Det kan också användas för uppföljning av trafiken, statistik m.m. I beställningscentraler används uppgifterna i bland i klagomålshan- teringen. Om en åkare inte har några kreditkörningar och han inte heller tillhör någon beställningscentral som har nytta av informationen från taxametern har han sällan någon anledning att spara materialet. Ofta raderas då informationen efter tömningen (s.k. slask-tömning). Tömning sker till t.ex. beställningscentraler, servicebolag, redovisningsbyråer, taxametertillverkare, branschorganisationer eller serviceverkstäder.