sou · GNB398 · 2000-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillsätta en kommitté med uppdrag att följa och utvärdera kommunernas tillämpning av de nya resursfördelningsreglerna för fristå- ende grundskolor under läsåren 1997/98 och 1998/99 (dir. 1997:55). Kommittén antog namnet av resurs- fördelning till fristående grundskolor, . F.d. skoldirektö- ren utsågs att leda kommitténs arbete. I kommittén har som ledamöter ingått utvecklingsledaren , ekonomi- chefen samt juristen . har tjänstgjort som sekreterare i kommittén. Till kommittén har varit knuten en referensgrupp med företrädare för olika intresseorganisationer på skolans område. Referensgruppen har inte haft några erinringar mot utredningens upplä ggning och redovisning. Referensgruppens ledamöter finns i bilaga 2. Vidare har kommittén an- litat representanter för kommuner och fristående grundskolor för att bi- dra med material och att lämna råd och ge synpunkter med anledning av uppdraget. Ansvarig för slutrapportens produktion för heloriginal har varit . I enlighet med kommitténs uppdrag har en delrapport redovisats . Kommittén överlämnar härmed sin slutrapport. Flera ändringar i bidragssystemet .......................................... Vad innebär de nya resursfördelningsreglerna? Skolor med andra bidragssystem med mera.......................... Beskrivning av vad vi gjort.................................................. 3 Iakttagelser i enkäter och vid besök.............................................. Starkt skiftande resursfördelningssystem ............................. Skiftande kostnader och bidrag för lokaler ........................... Skolor med särskild profil ................................................... Extra satsningar i kommunerna ........................................... Handläggning av momsfrågor .............................................. Elever i behov av särskilt stöd ............................................. Insyn och uppföljning .......................................................... Fristående grundskolor i glesbygd ....................................... 3.10Inställning till fristående grundskolor och de Ökade bidrag för många skolor ........................................... Tröghet i starten av det nya systemet ................................... Ytterligare erfarenheter av det nya systemet......................... 4 Effekter när det gäller godkännande av Kommittédirektiv (1997:55).................................................. Deltagare i referensgruppen ................................................... Skolor som besökts................................................................ Kommitténs uppdrag har bestått i att följa utvecklingen av kommunernas bidragsgivning till fristående grundskolor samt kartlägga och analysera de resursfördelningsregler som kommunerna tillämpar. Kommitténs ar- bete har därvid resulterat i ett antal iakttagelser som vi anser värda att notera. att av alla fristående skolor fått högre bidrag per elev och årskurs efter beslutet om nya resursfördelningsregler medelvärdet för det högre bidraget för dessa skolor ligger på 8,7 pro- cent att många kommuners inställning till de fristående skolorna över lag blivit mer positiv att många kommuner vid beräkningen av bidraget bortser från de skolpliktskostnader som kommunerna har att flertalet skolor har använt det ökade bidraget främst till insatser för elever i behov av särskilt stöd att mycket få skolor fått lägre bidrag efter beslutet om nya resursför- delningsregler att fristående skolor i glesbygd har fått bättre ekonomiska förutsätt- ningar än tidigare, men att skolskjutskostnaderna tar en betydande del av skolbudgeten att momsersättningen varierar i storlek mellan kommunerna att antalet ansökningar om godkännande, jämfört med tiden före de nya resursfördelningsreglerna, inte ökat särskilt mycket att den procentuella ökningen av antalet verksamma fristående skolor inte har påverkats av de nya reglerna för resursfördelning och inte förändrats /96 att den ökade integeringen förskola – skola – skolbarnsomsorg för- svårar tillförlitlig faktaredovisning att många kommuner har så komplicerade resursfördelningssystem att det är svårt för de fristående skolorna att förstå systemen att bidrag till lokalkostnader inte går att ge efter samma grunder som till de kommunala skolorna att de flesta kommunerna har resurssystem med någon typ av grund- bidrag samt olika tilläggsbidrag att momsbidraget ofta är inkluderat i grundbidraget, vilket gör det närmast omöjligt för de fristående skolorna att veta momsbidragets storlek att vissa kommuner med kommundelsnämnder, i strid mot gällande bestämmelser, beräknar grundbidraget till fristående grundskolor ef- ter den billigaste kommundelen att skolor med särskild profil, såväl fristående som kommunala, näs- tan aldrig erhåller extra resurs för denna att extra satsningar i kommunerna är mycket ovanli- ga, men att de fristående skolorna endast undantagsvis får del av des- sa när sådana resurser delas ut att vissa kommuner beslutat att de fristående skolorna inte behöver delta i den kommunala uppföljningen och utvärderingen att författningsregleringen inte ger tillräcklig vägledning vid beräk- ningen av bidraget att flertalet kommuner och fristående skolor anser att de nya resurs- fördelningsreglerna är att föredra framför de tidigare reglerna. Det har inte varit kommitténs uppgift att lägga förslag på ett nytt system för resursfördelning. Mot bakgrund av de iakttagelser som presenterats ovan vill kommittén ändå lyfta fram några förslag till justeringar som kan leda till förbättringar i systemet, nämligen att kommunernas momsbidrag till de fristående grundskolorna redo- visas separat att lokalkostnadsbidraget till skolorna redovisas separat att lokalkostnadsbidraget beräknas på den kommunala genomsnitts- kostnaden att de fristående grundskolorna alltid deltar i den kommunala upp- följningen och utvärderingen samt att vissa grundläggande begrepp som insyn och skolans åtagande tydligare definieras. 1.1Flera ändringar i bidragssystemet Reglerna för bidragsgivningen till de fristående grundskolorna har varit föremål för debatt och också förändrats . Från att bidragen varit statsbidrag som beslutats av regeringen, infördes ett nytt bidragssystem som inne- bar att bidraget skulle lämnas av den kommun där skolan var belägen och att bidragets storlek skulle vara av kommunens genomsnittskostnad per elev i . Med andra ord skulle ett av- drag på högst kunna göras. trädde nya regler om bidrag i kraft. Dessa innebar att hemkommunen vid beräkningen av bidraget fick göra avdrag med högst , men att den därvid skulle beakta bland annat om den fristå- ende hade särskilda kostnader, t.ex. för moms och arbetsgi- varavgifter, på grund av att den drevs av enskild huvudman, att dess åtagande omfattade elever med behov av särskilda stödinsatser eller att den erbjöd skolhälsovård. De två olika systemen för resurstilldelning som varit i bruk ansågs av många som orättvisa och sades kunna innebära att man inte tog någon hänsyn till vilka olika behov som fanns för de elever som gick i en fristå- ende grundskola. Vid den remissbehandling som föranleddes av Frisko- lekommitténs betänkande Likvärdig utbildning på lika villkor (SOU 1995:109) framkom i flera remissvar viss oro för att kommunernas sätt att beräkna bidragen till de fristående grundskolorna inte skulle göras på ett korrekt sätt, utan utsätta skolorna för godtycklig behandling. Därför aviserade regeringen i propositionen Fristående skolor m.m. (prop 1995/96:200, bet. 1996/97:UbU4, rskr. 1996/97:14) att en expertkom- mitté skulle tillsättas för att följa utvecklingen av bidragsgivningen till de fristående grundskolorna. Med anledning av propositionen beslutade bland annat att nya regler för kommu- nernas resursfördelning till fristående grundskolor skulle tillämpas . 1.2Vad innebär de nya resursfördelningsreglerna? De nya bidragsreglerna för fristående grundskolor innebär en i lag regle- rad skyldighet för elevernas hemkommuner att bestämma det bidrag som skall lämnas för varje elev med hänsyn tagen till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördel- ning av resurser till de egna grundskolorna. Enligt skollagen (1985:1100) skall en fristående grundskola vara öp- pen för alla. I likhet med vad som gäller för en grundskola skall dock en skola inte vara skyldig att ta emot en elev om mottagandet medför betydande organisatoriska eller ekonomiska effekter för skolan. I konsekvens härmed är en kommun inte heller skyldig att lämna bidrag till särskilt stöd om det därigenom uppstår betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. En elev i en fristående grundskola skall bedömas på samma villkor och ha samma rätt till stöd som en elev i en grundskola. Det förutsätts att kommunerna utvecklar tydliga principer för resurs- fördelningen och att dessa går att utvärdera. För att kommunen, i vilken den fristående är belägen, skall kunna göra en rättvis be- dömning av skolans bidragsbehov vilket är grundat på skolans åtagande och elevernas behov, har kommunen numera rätt till insyn i skolans verksamhet. Insynen skall också garantera att offentliga medel för ut- bildning används för avsedda ändamål. Vidare förutsätts att kommunen beaktar att den fristående har vissa högre kostnader till följd av skillnaden i huvudmannaskap, till exempel när det gäller mervärdes- skatt. Vidare innebär beslutet att i regleringsbrev för har fått i uppdrag att följa hur fristående grundskolor och kommu- ner tillgodoser behoven hos särskilt stödkrävande elever och att därvid belysa effekterna ur valfrihetssynpunkt. skall ha redovisat detta uppdrag . 1.3Skolor med andra bidragssystem med mera I kommitténs uppdrag ingår att följa och utvärdera kommunernas t ill- lämpning av de nya resursfördelningsreglerna för fristående grundskolor. Det finns dock fristående skolor på grundskolenivå som inte omfattas av dessa nya regler, nämligen de internationella skolorna. Dessa har inte ingått i kommitténs uppdrag, men det kan ändå vara på sin plats att SOU 1999:98 Inledning 11 uppmärksamma dessa skolor. De internationella skolorna omfattas inte av samma bidragssystem som beslutat för de vanliga friståen- de skolorna. De har inte rätt till bidrag från kommunerna, utan erhåller statsbidrag. uppgår bidraget till onor per elev . Eftersom bidrag från kommunerna inte är reglerade står det varje kommun fritt att själv bestämma om och i så fall hur stort bidrag per elev den är beredd att betala till den internationella skolan. De internationella skolorna är avsedda för elever som för endast är bosatta i landet eller för den som har andra skäl att få ut- bildning i en internationell skola. Det nya beslutet om fristående skolor innebär också att dessa skolor, efter medgivande av regeringen, får ta emot andra elever än vad som tidigare gällt. Det finns sju internationella skolor: i och Bladins skola i samt i Inter- national , Lycée , samt Tyska skolan. I finns Internationella skolan i Gö- teborgsregionen. Denna skola är landets första kommunägda internatio- nella skola och har som huvud- man. Det innebär i praktiken att 13 kommuner är gemensamma ägare till skolan. Lycée och Tyska skolan skiljer sig till delar från de andra internationella skolorna, eftersom de får ekonomiskt stöd från den franska respektive tyska staten. Det finns ytterligare en kategori skolor som inte omfattas av de nya reglerna för resursfördelning, nämligen riksinternatskolorna. I finns tre riksinternatskolor: Grännaskolan i , Lunds- bergs skola i kommun samt Humanistiska Läro- verket i kommun. För dessa skolor gäller inte bestämmelserna i skollagens 9 kapitel. I skollagens 10 kap. 1 c § sägs att hemkommunen skall lämna bidrag till en riksinternatskola för en elev som inte är att anse som utlandssvensk. För de elever som går i skolans grundskoledel och som betraktas som utlandssvenskar utgår statsbidrag. Det finns i landet också ett tiotal kombinerade skol- och behandlings- hem med sammanlagt cirka 150 elever. Upptagningsområdet för dessa skolor är normalt stort och omfattar många kommuner. Några tar emot elever från hela landet. Placering av elever sker via som betalar en vårddygnsavgift vilken skolkostnaderna vanligtvis ingår. Skol- förvaltningen betalar normalt den del av vårddygnsavgiften som gäller skolkostnaderna. Denna del av bidraget skall ges efter samma grunder som till de kommunala skolorna, dvs. följa de nya reglerna för resursför- delning. I direktiven för kommitténs arbete anges att den skall följa och utvärdera kommunernas tillämpning av de nya resursfördelningsreglerna för fristå- ende grundskolor under läsåren 1997/98 och 1998/99. Vid avslutat uppdrag skall kommittén ha kartlagt och analyserat olika kommuners resursfördelningssystem. Kommittén skall därvid ha belyst effekterna av tillämpningen såväl för fristående grundskolor som för kommunerna. Särskilt skall effekterna för elever med behov av särskilt stöd och för elever i glesbygden vara belysta. Dessutom skall frågor om fristående grundskolors kostnader för skollokaler och kostnader för så- dana skolor med särskild profil vara belysta. Kommittén skall också ha beaktat de erfarenheter som kan ha till följd av sitt ovan nämnda uppdrag att följa frågan om en begrän- sad skyldighet för fristående skolor att ta emot en elev respektive för kommuner att lämna bidrag i de fall betydande organisatoriska eller eko- nomiska svårigheter skulle uppstå. Kommittén bör även ha dragit nytta av de underlag som kommer fram genom uppföljnings-, ut- värderings- och tillsynsverksamhet. En referensgrupp med företrädare för olika intresseorganisationer in- om området, till exempel , , , , , och Kristna Friskoleråd skall ha varit knuten till kommittén. Kommittén skall ha lämnat en delrapport och slutredovisa uppdraget . Delrapporten överlämnades till statsrådet . Kommittén har haft att ta ställning till innebörden i uppdragets olika delar. Det övergripande uppdraget innebär att följa och utvärdera. Uti- från fattade beslut skall arbetet att följa enligt kommitténs uppfattning vara att studera och beskriva hur bidragsgivningen till de fristående grundskolorna fungerar läsåren 1997/98 och 1998/99. Detta skall alltså ske och resultera i en samlad och objektiv bild av hur utvecklingen av bidragssystemet sker. Att utvärdera innebär enligt kommittén att närmare studera vissa begränsade områden och att dessa studier skall resultera i förklaringar och värderingar. Kommittén skall vidare ha kartlagt och analyserat olika kommuners resursfördelningssystem. Vi har i begreppet kartlägga tolkat innebörden som att undersöka om det finns många olika sätt att beräkna och fördela resurserna och därefter systematisera dessa. Vi anser också att analyse- ra bland annat innebär att undersöka om kommuners olika strukturer påverkar resursfördelningssystemet och på vilket sätt systemet påverkar verksamheten på kort och på lång sikt. Vidare skall kommittén ha belyst olika slags effekter av de nya reg- lerna. Bland annat innebär detta enligt kommitténs uppfattning att ge svar på frågan om det nya systemet har lett till någon förändring och i så fall på vilket sätt. Utifrån den information som inkommit under arbetet anser kommittén det viktigt att påpeka inom vilka områden som det nya systemet har sina brister och vad dessa grundar sig på. Kommittén har däremot inte i uppgift att utarbeta något nytt resurs- fördelningssystem. Vi kommer i stället att peka på de förbättringar som är möjliga och angelägna inom det nuvarande systemets ram och även redovisa de uppfattningar om nuvarande system som vi funnit hos kom- muner och fristående skolor. Att få fram en entydig bild av hur de nya reglerna för resurstilldelning fungerar har sina svårigheter. med jämna mellanrum utgivna rapport av skolan har numera ändrat namn till Bilder av skolan. Förklaringen till detta är enkel. Det finns inte en bild av skolan. Skolor- nas och kommunernas skiftande förutsättningar innebär att det finns oer- hört många bilder av skolan. Enligt samma resonemang finns det natur- ligtvis inte endast en bild av hur de fristående grundskolornas betingelser för verksamheten är. Små eller stora skolor, skolor som är idébundna eller skolor som startat i försvarssyfte (för att förhindra nedläggning), skolor i glesbygd eller storstadsmiljö, integrering med barnomsorgsverk- samhet, skolornas olika inriktning och drivkraft gör det nödvändigt att, vid en granskning av hur de nya resursfördelningsreglerna påverkar skolornas förutsättningar, ge en mångfacetterad bild av läget. Förutsätt- ningarna för en fristående skola i storstad med 400–500 elever med en lång privatskoletradition och med mångårig erfarenhet och kunskap är helt annorlunda än för en nystartad fristående skola i glesbygd med en- dast 20 elever. Det finns med andra ord inte endast en bild av hur de nya reglerna för resurstilldelningen fungerar. Trots detta finns det några bil- der och problemområden som vi kan konstatera är gemensamma. Dessa är viktiga att beskriva. Detta har legat som grund för kommitténs vidare resonemang om arbetets upplä ggning. För att kunna få en rättvisande bild av hur det nya resursfördelnings- reglerna fungerar finns det olika sätt att gå till väga. Att göra ett slump- mässigt urval av fristående grundskolor och kommuner innebär att upp- giften begränsas, men med tanke på att förutsättningarna i kommuner och skolor är så skiftande valde vi att göra en totalundersökning, dvs. att samtliga fristående grundskolor och kommuner – även de som inte har fristående skolor inom kommunen – skulle ingå. Detta skulle ge bättre möjligheter att beskriva de skiftande förutsättningar som finns vad gäller storlek, struktur och kunskaper i såväl kommuner som i fristående grundskolor. För att kunna erhålla den information som är nödvändig från kom- muner och fristående grundskolor har vi valt att genomföra en enkätun- dersökning som kompletterats med intervjuer. Vi är medvetna om de ris- ker som finns att skicka ut enkäter. Vilken ambitionsnivå skall enkäten ha? Det är också viktigt att formulera frågorna så att de bara kan tolkas på ett sätt. Erfarenheten visar emellertid att någon formulering alltid missuppfattas av någon enstaka svarare. Kommunerna får ofta enkäter från olika håll och arbetet med att besvara dessa tar tid och kraft. Det innebär att enkäterna ifrågasätts och inte sällan läggs åt sidan, eftersom man inte tror att enkätsvaren kommer att vara till någon nytta. läggs uppdraget att fylla i enkäter på en tjänsteman som inte har så stor erfarenhet eller kunskap. Detta för då med sig att tillförlitligheten i sva- ren kan ifrågasättas. Risken för en bristande samordning i kommuner med kommundelsnämnder är också uppenbar. Fördelen med en skriftlig enkät är emellertid att den kan besvaras vid lämpligt tillfälle och i ostörd miljö. För att eliminera eventuella risker för felsvar har vi valt att genomfö- ra muntliga intervjuer med ett urval kommuner och fristående grund- skolor. Intervjuerna har föregåtts av telefonkontakter och i förväg utsända frågor att diskutera vid intervjuerna. 2.2Beskrivning av vad vi gjort a. Enkäter till kommunerna. Inför den första enkäten utarbetade sek- retariatet ett förslag till enkät med 49 frågor som därefter skickades till sju kommuner med önskan om synpunkter på frågornas konstruktion. Utifrån de synpunkter som kom tillbaka som svar reviderades enkäten och skickades till samtliga landets 288 kommu- ner, av vilka 13 har stadsdels-/kommundelsnämnder. Vi valde alltså att skicka enkäten till alla kommuner, även till de kommuner som inte har fristående grundskolor i kommunen. Sammanlagt skickades 415 enkäter. Svarsfrekvensen på kommunenkäten var , vilket innebär att svar fattades från endast två kommuner. En andra enkät skickades ut i direkt anslutning till delrapportens överlämnande. Tillsammans med enkäten erhöll också kommunerna ett exemplar av delrapporten. Eftersom det framkommit att många av lan- dets kommuner inte är berörda av fristående grundskolor undantog vi dessa kommuner . Vi skickade enkäten till kommuner med fristående grundskolor (120 st) samt till de kommuner som inte har fri- stående grundskola i kommunen, men som har elever som går i friståen- de grundskolor i annan kommun (96 st). Svarsfrekvensen på denna enkät är . b. Enkät till de fristående grundskolorna . I likhet med kommunenkä- ten skickades enkäten avsedd för de fristående grundskolorna ut på test i sju skolor. Efter revidering skickades enkäten till alla godkända friståen- de grundskolor som vid tillfället för enkäten uppgick till 312 skolor. Av dessa låg åtta skolor i glesbygdskommuner. 20 skolor hade ännu inte startat. Svarsfrekvensen på denna enkät var . för utskick av den andra enkäten fanns 389 fristående grundskolor registrerade som godkända. Vid en närmare granskning vi- sade det sig att 28 av dessa inte har startat sin verksamhet /99. Vid ytterligare åtta skolor har verksamheten av olika skäl upp- hört. har meddelat att man återkallat godkännandet för 22 skolor och en skola har övergått i regi. Resultatet av denna enkät grundar sig därför på svaren från 330 fristående grundskolor. Även till dessa skolor skickades delrapporten tillsammans med enkäten. Fördelningen av skolor- nas intriktning/kategori och storlek framgår av nedanstående diagram. Fördelning olika skolkategorier läsåren 1997/98 och 1998/99. 18 Arbetsmetod SOU 1999:98 Fördelning antalet skolor utifrån elevantal 1998 och 1999 . Studiebesök och intervjuer . Vi har bedömt det otillräckligt att endast använda oss av enkätsvaren som underlag för rapporten. Det finns alltid risk för feltolkningar av frågor och med tanke på att olika personer kan ha svarat på enkäterna ville vi försäkra oss om att svaren som avgivits var korrekta. Därför ansåg vi det viktigt att besöka såväl kommun- ansvariga som ansvariga för de fristående grundskolorna. Vi ville alltså kontrollera riktigheten i svaren, men framför allt låta representanterna vidareutveckla och fördjupa sin syn på de nya reglerna för resurs- tilldelning. Vi ville också få möjligheter att komplettera vårt frågebatteri och diskutera vissa andra frågor för att få tillräcklig information om hur det förhåller sig i skolorna och i kommunerna. Under kommitténs arbete har vi besökt 51 av de 117 kommuner som har fristående grundskolor (). Elevantalet i dessa kommuner omfattar hälften av landets samtliga grundskoleelever. I samband därmed har vi också besök minst en fristående skola i kommunen, sammanlagt 82 skolor av 330 verksamma (). Dessa 82 skolor har ett sammanlagt elevantal som motsvarar av samtliga fristående grundskolor. Besökta kommuner och fristående grundskolor finns redovisade i bilaga 3. Vid valet av kommuner och fristående grundskolor som skulle besö- kas utgick vi från att kommunernas struktur och storlek skulle vara olika och att de fristående grundskolorna skulle ha olika inriktning och vara av skiftande storlek. Vid besöken har kommunerna vanligtvis representerats av den eller de tjänstemän som besvarat enkäten och/eller har ansvar för resursfördelningsfrågorna och ekonomin. Intervjuerna har föregåtts av telefonsamtal. Kommunerna och de fristående grundskolorna har också i förväg erhållit en lista på de frågeområden som varit aktuella vid inter- Vid de fristående grundskolorna har vanligtvis rektor och den ekonomiskt ansvarige deltagit vid intervjuerna. Varje intervju har tagit mellan en och att genomföra. 3 Iakttagelser i enkäter och vid besök Såväl pedagogiska som ekonomiska förändringar har försvårat möjlig- heterna att kartlägga skolans kostnader och bidrag. innefattade skolverksamhet, dvs. undervisning för elever i årskurserna 1–9. Lokalerna utnyttjades endast i ringa omfattning för annan verksam- het och då endast vissa lokaler såsom idrottshall, slöjdsalar och skolmat- sal. Idrottshallarna var oftast utnyttjade av olika slags idrottsföreningar eller av privatpersoner.