sou · GNB3113d3 · 2000-01-01 00:00:00 — Kommunindelningsreformen var ett talande exempel på den starka staten. Medborgarna upplever politiska partier som redskap för den starka staten. Detta förklarar delvis allt lägre parti- anslutning och att partimöten blivit ett forum, där de trogna kom- mer och säger ja och partiledningen därmed tillfredsställer sitt behov av legitimitet. Politisk exkludering är ett annat skäl för misslyckandet med medborgerligt deltagande. Eliten motar bort medborgarna; inte for- mellt men de facto. Samhällsplanering förser oss med många exem- pel på denna exkludering, till exempel det sätt på vilket planerna presenteras, samrådsförfarande ordnas och medborgarnas åsikter beaktas i det slutliga plandokumentet, etc. För mycket makttänkande, för mycket partiinriktning, för dåligt lyssnande, för lite hänsynstagande och för snabb beslutsprocess allt detta bidrar till misslyckandet med demokratin i samhällsplanering- en. Den kommunikativa planeringsteorin representerar en annan pla- neringssyn än den rationella. Den samarbetande staten skiljer sig från den traditionella välfärdsstaten eller den nyliberala nattväktar- staten. Medborgare, folkrörelser och andra intressenter i livsvärlden är lika viktiga som näringsliv, offentlig byråkrati, politiska partier och andra etablerade aktörer i systemvärlden. Planering blir en in- teraktiv process som kräver förståelse, uppskattning och uppmärk- samhet av samtliga deltagares åsikter och handlingar som man bejakar konflikter i planeringssammanhang. Initiativet för de frågor som skall bli föremål för planering bestäms inte uppifrån. De är en angelägenhet för alla deltagare i planeringsprocessen. I den kommunikativa planeringen uppmärksammas språkets, idéernas, metaforernas och föreställningarnas makt för att ändra de materiella villkoren. Genom villkoret att de etablerade maktrelatio- nerna ifrågasätts under planeringsprocessen representerar kommu- nikativ planering en annorlunda beslutsprocess – normativt, proce- durellt och institutionellt. Den kommunikativa ansatsen betonar det etiska ifrågasättandet hos planerare. Det senare ingår således inte i den maktkonstellationen som i den traditionella planeringen. Plane- raren blir en agent för radikal förändring av samhället. Utvecklingen mot en kommunikativ planeringspraxis är utma- nande och krävande. Den nuvarande planeringspraxisen med sina ad hoc bestämmelser skapar enbart ett djupt missnöje bland med- borgarna. Det är iögonfallande att i många kommuner utarbetades den första översiktsplanen utan att medborgarna ens var medvetna om det! Protester, besvikelser och förakt rycks upp när motorvägar, köpcentra, konferensanläggningar och skyskrapor börjar byggas. Det finns många exempel på städer som bygger förbifarter utan för- bifartstrafik och köpcentra utan tillräckligt med kundunderlag. Stadsplanerna byggs på ideologier och mekanismer som skapar upp- lösta stadsmiljöer (se t.ex. Söderlind, 1997). Den pågående fragmenteringen och sönderdelningen av sam- hällsmiljöer och alienering av människor i sina bostadsförorter kan motverkas om planeringspraxisen utvecklas i riktning mot det kom- munikativa synsättet. För detta ändamål krävs åtgärder på flera om- råden: ·i det politiska systemet, ·i utbildning av planerare och beslutsfattare. Nedan återges i punktform några av dessa åtgärder. Ändringar i planeringslagstiftning: ·klarare krav på plantextens tillgänglighet, ·föreskrifter om medborgerligt deltagande vid varje fas av planeringsprocessen, ·tydliga bestämmelser angående förpliktelser för planerings- myndigheterna för att beakta medborgarnas åsikter, ·obestridliga regler för medborgarnas möjligheter att överklaga planeringsbeslut. Ändringar i det politiska systemet: ·begränsa heltidspolitikers mandat till två mandatperioder (mot- verkar den professionella socialiseringens inverkan), ·skilj valet till fullmäktige och landstingen från riksdagsvalet (hjäl- per att lyfta upp lokala frågor), ·underlätta för folkrörelser och föreningar att bli invalda i full- mäktige, nämnder och styrelser, ·minska de nationella partiernas dominans i lokal politik, ·införa klara regler beträffande utbildning, arbetserfarenhet, ar-- betsetik och kännedom om den lokala miljön vid tillsättning av planerare och andra fackmän inom ·ändra anställningsvillkor för tjänstemän så att de är ansvariga in-- för medborgarna och inte inför ett fåtal politiker. Dessa förändringar i utbildning av planerare och politiker behövs: ·färdigheter för att genomföra en interaktiv och förklarande pro-- cess som betonar beslut och handling inom olika policyområden, men inhämtar kunskaper från vardagslivet, ·förmåga att kunna föra en hänsynsfull dialog med olika grupper; hänsyn innebär förståelse för, uppskattning och uppmärksamhet av varandras åsikter och värderingar, ·kunnighet i formulering av planer och program där konflikter identifieras, redovisas öppet och skapar därmed förutsättningar för dess lösning, ·skicklighet att uppmärksamma språkets betydelse i samhällspla-- nering och i samspel mellan olika maktkonstellationer i samhäl-- let. , och , (1985) Fysisk planering anpassad till glesbygd. Om generativ planering och lokalt utveck- lingsarbete. , (1994) Models, fantasies and phantoms of transition i Post Fordism: A Reader, (red. , ) , s. 1–39. , Sharry (1969) The ladder of citizen participation, Jour- nal of . 35, nr 2, s. Bohm, (1985) Med- och motborgare i stadsplaneringen. En historia om medborgardeltagandets villkor. Brox, (1969) Centralbyråkraterna och glesbygden. , (1992) Förhandlingar mellan privata och offentliga aktö- rer i samhällsbyggandet. , (1965) Advocacy and pluralism in planning, Jour- nal of . 31, nr 3, s. Denvall, (1994) För samhällets bästa. medver- kan i samhällsplaneringen. , Hans (1989) I dialog med välfärden. : Social- styrelsen 1989:21 , (1989) Planning in the Face of . , (1989) Planeringens trovärdighet. Friedmann, (1973) Retracking : A Theory of Trans- Planning. Friedmann, (1987) Planning in the Public Domain: From Knowledge to Action. Giddens, (1984) . , (1985)I nationell skala ... Studier kring citypla- neringen i . Healey, (1996) The argumentative turn in planning theory and its implications for strategic spatial planning Environment and Planning B. Vol. 23, nr 3, s. Healey, (1997) Collaborative Planning. Shaping Places in . Khakee, (1989) planering i omvandling 1947– 1987. Khakee, (1995) Politics, methods and planning culture i Remaking the . Khakee, , , och , ), s. , (1986) Vad säger översiktsplaner om kom- muninvånarnas livsmönster? i Planering med nya lagar. Lichfield, (1996) Community Impact Evaluation. , Tom och Kraushaar, (1979) The emergence of partici- patory policies for community development: Anglo-American experiences and their influence on Acta Sociologica. 22, s. , (1986) Beslutsprocessens komplexitet: Att genomföra eller hindra stora projekt. , Bo (1993) Översiktsplanernas kvalité: En kvalitativ utvär- dering. Lag om ändring i (1987:10) SOU 1979:65 Markanvändning och byggande. Ny plan- och bygglag. SOU 1994:36 Miljö och fysisk planering. Delbetänkande av plan- och bygglagsutredningen. Söderlind, (1997) Stadens renässans. Lønarbejde, køn og medborgerskab Æ n d r e d e v i l k å r f o r s o c i a l i n t e g r a t i o n o g s o l i d a r i t e t Velfærdsstatens opkomst og udvikling er et barn af modernismen. Grundlaget for velfærdsstaten har været den moderne sociale ordens tro på rationalitet og videnskabelighed. Bag velfærdsstatens udbyg- ning lå således en forestilling om, at der findes en række universelt accepterede målsætninger for samfundets udvikling og at det er muligt rationelt og på videnskabeligt grundlag at kunne lægge livet tilrette for samfundets borgere (1989). Forestillingen om, at staten har et ansvar for medborgernes soci- ale tryghed, er knyttet sammen med industrisamfundets udvikling i 1800-tallet. På samme måde udvikledes ideerne om en samfunds- mæssig solidaritet både som teoretisk begreb og som politisk ideo- logi i nøje sammenhæng med kapitalismens udvikling og har været knyttet snævert til arbejdsklassens opkomst og konstituering som politisk kraft. Under de tidlige faser af industrialismen var solidari- tet og social integration primært organiseret i privat regi gennem arbejderbevægelsens institutioner. I takt med industrisamfundets voksende kompleksitet og øgede differentiering har den institutio- naliserede solidaritet organiseret gennem velfærdsstaten fået stadig større betydning. Velfærdsstaten, som vi kender den , og velfærdsstatslige forsørgelsesordninger blev dog først for alvor udbygget, gjort uni- versielle og fik karakter af reele indkomstkompensatoriske ydelser i tiden efter Anden . I lyset af krigens rædsler og for at skabe et solidt grundlag for genopbygningen af de borgerlige natio- nal-stater udbyggedes de sociale rettigheder. Med de forestillinger om social lighed og tryghed, der fulgte med det sociale medborger- skab, søgte man at skabe en samfundsmæssig solidaritet på tværs af LØNARBEJDE , KØN OG MEDBORGERSKAB befolkningsgrupperne og dermed sikre den sociale integration i det politisk ustabile Vesteuropa. Grundlaget for velfærdsstaten blev etableret i 1950erne, mens dens institutionelle udbygning primært fandt sted i løbet af 1960erne, hvor de vestlige økonomier var præget af voldsom økonomisk vækst, som muliggjorde velfærdsinstitu- tionernes kraftige udbygning. I denne periode fik velfærdsstaten en stadig mere fremtrædende rolle i styring af økonomien såvel som i organiseringen af de sociale relationer. med at de velfærdspolitiske institutioner blev udbygget og de sociale ordninger blev gjort stadig mere universielle, ændres velfærdsstatens økonomiske og sociale forudsætninger imidlertid fundamentalt. I forhold til velfærdsstatens forudsætninger skete der væsentlige forandringer på arbejdsmarkedet, i familien og i de poli- tiske alliancer, som støttede op omkring velfærdsstaten og dens sociale ordninger. Den økonomiske vækst blev afløst af stagnation og senare økonomisk krise med kraftigt voksende arbejdsløshed til følge. foregik parallelt med en udvikling på arbejdsmarkedet, hvor en homogen lønarbejdergruppe bestående af såkaldte average full-time male production workers blev afløst af en langt mere differentieret arbejdsstyrke. Der var tale om en kombination af flere forhold så som demografiske forandringer i befolkningen, et vok- sende antal af kvindelige lønarbejdere, tilgang til arbejdsmarkedet af etniske grupper samt ændringer i formerne for beskæftigelse. Tilsammen har disse ændringer haft som konsekvens, at en stadig større andel af befolkningen blev afhængig af velfærdsstatslige for- sørgelse – enten som offentligt ansatte eller på overførselsindkoms- ter. I sammenhæng med denne udvikling har familiemønstret funda- mentalt ændret sig fra den traditionelle eneforsørger familie med hjemmegående kone og to børn til to-forsørger familien som nor- men. er familiemønstret også blevet stadig mere differen- tieret bl. a med en hastigt voksende gruppe af enlige forældre (Sara- ceno 1997). Universalisme, kollektiv handlen og centralisering i politisk be- slutningstagen såvel som i det samfundsmæssige værdigrundlag er i stigende grad blevet afløst af pluralisme, individualisme og decen- tralisering. Et skift i værdiorientering der som oftest bliver sam- menfattet som en overgang fra den moderne social orden til post- modernisme. Hvor den moderne sociale orden domineredes af uni- versielle politiske ideologier, nationalstaten og rationel planlægning, er dagens sociale orden primært domineret af forskellighed i interes- ser, internationalisering og individuelle valgmuligheder (Taylor- Gooby 1994). Denne artikel sigter på at analysere de ændrede forudsætninger for velfærdsstaten og de konsekvenser det har haft for de rettighe- der, der er knyttet til det sociale medborgerskab. Tre centrale pro- blemstillinger vil i denne sammenhæng blive taget op til nærmere diskussion. For det første hvordan forholdet mellem velfærdsstat og lønarbejde har skiftet karakter gennem de seneste årtier samt hvil- ken betydning disse ændringer har haft for den samfundsmæssige integration og differentiering. For det andet hvordan de ændrede kønsrelationer på arbejdsmarkedet såvel som i familien har ændret vilkårene for det sociale medborgerskab og for det tredie hvordan forandringer i forholdet mellem velfærdsstat, lønarbejde og familie har ændret vilkårene for social integration og solidaritet. Forholdet mellem velfærdsstat, lønarbejde og familie Når man taler om velfærdsstatens ændrede forudsætninger er det vigtigt at gøre sig klart, hvad det er for præmisser, vi taler ud fra. At betragte velfærdsstatens problemer som alene en finansierings – eller styringskrise er for simpelt og for meget præget af en snæver øko- nomisk eller politologisk tankegang. I starten af 1980erne var den megen tale om velfærdsstatens krise primært forstået som en manglende evne til at finansiere dens vel- færdspolitiske forpligtelser i forhold til sygdom, arbejdsløshed og pension (se 1981). Denne terminologi er imidlertid stort set forladt og betragtes velfærdspolitikken ikke som en byrde for samfundsøkonomien, men derimod som en vigtig forudsætning for udviklingen af denne og for den sociale stabilitet i samfundet. Når m. fl. taler om velfærdssamfundenes problemer, er det disse samfunds manglende evne til at løse beskæftigelsesproblemer- ne og til at sikre den sociale integration i et stadig mere økonomisk, socialt og kulturelt opdelt samfund, der har første prioritet (Esping- 1996 og 1997). Velfærdssamfundenes største udfordring ligger, i følge , i at skabe institutionelle , som kan sikre social sammenhæng indenfor sociale strukturer kendetegnet ved individualisering, regionalisering og værdipluralisme (1994). Velfærdsstatens legimitetet, forstået som den politiske opslut- ning omkring dens grundlæggende værdier og programmer, synes at være stort set uforandret. Politologer og sociologer har i talrige undersøgelser af befolkningernes holdninger til velfærdsstaten på- vist, at opbakningen bag velfærdspolitikken er betydelig og ikke er LØNARBEJDE , KØN OG MEDBORGERSKAB mindsket væsentligt under det seneste årti (se f. eks. Svallfors 1996 og Goul 1993). Når vi trods stor opbakning bag de cen- trale velfærdsordninger alligevel kan tale om en legimitetskrise for velfærdspolitikken, så skyldes det flere forskellige udviklingstræk i det sen-moderne samfund. I tillæg til en række alvorlige institutio- nelle problemer, som velfærdspolitikken er løbet ind i som en kon- sekvens af den samtidige globalisering af økonomien og decentrali- sering af de administrative beslutningsprocedure, er velfærdspolitik- kens fundament ændret på to vigtige områder. For det første er der sket en opsplitning af de sociale interesse- grupperinger, som under industrialismen har konstitueret velfærds- politikkens politiske grundlag. En væsentlig årsag er den reor- ganisering, som er sket af de sociale relationer som følge af en vok- sende individualisering og en øget differentiering inden for befolk- ningen. De nye sociale grupperinger, som er opstået, har en væsent- lig mere partikularistisk og pragmatisk tilgang til sociale spørgsmål og er som oftest dannet på tværs af de traditionelle sociale skilleli- nier. I tillæg er der sket en markant differentiering af befolk- ningen i forhold til arbejdsmarkedet, som har medført, at betydelige sociale grupper er blevet marginaliseret. For det andet har vilkårene for social integration ændret karakter. Hvor familie og lokalsamfund tidligere var centrale faktorer i sikringen af social integration, er disse med urbaniseringen, lønar- bejdsformens udbredelse og ændringer i familiemønstret blevet afløst af markedet og velfærdsstaten som de centrale mekanismer for socialt sammenhold. På markedet sker integrationen gennem penge og forbrug, hvilket på en og samme tid integrerer og differentierer. Forbrug har fået en central rolle i opnåelsen af social position og er en forudsætning for socialt samvær og kommunikation. er det også gennem forbrug, at differentieringen mellem de forskellige sociale kulturer finder sted. I velfærdsstatsligt regi sker integrationen til fællesskabet gennem de sociale rettigheder in- dividerne har i forhold til staten. Denne relation mellem stat og in- divid er imidlertid også blevet stadig mere individualiseret og har ikke i sig selv nogen social sammenholdskraft (se f. eks. Relationen bidrager snarere til social isolering og desintegra- tion, hvis den ikke kobles til sociale sammenhænge så som den social , naboskabet, familien eller den etniske gruppe, hvilket typisk ikke er tilfældet i og med den ovenfor omtalte individualisering. Disse udviklingstræk ved det sen-moderne samfund har tilsammen medført, at vilkårene for social sammenhæng har skiftet karakter og rammerne for udformningen af velfærdspolitikken hermed er blevet væsentligt forandret. I det følgende skal de ændrede forudsætninger for sammenhængen mellem lønarbejde, familie og velfærdsstat uddybes. Arbejdsmarked, familie og velfærdsstat – mod øget differentiering Lønarbejdet og integrationen på arbejdsmarkedet er helt afgørende i forhold til den skandinaviske velfærdsmodel. Følgeligt har udvik- lingen på arbejdsmarkedet og holdningen til lønarbejdet stor betyd- ning for velfærdspolitikken. De skandinaviske arbejdsmarkeder er som de fleste andre europæiske arbejdsmarkeder kendetegnet ved en stagnerende beskæftigelse, betydelig arbejdsløshed og en voksende gruppe af personer i den erhvervsaktive alder, som er uden for arbejdsmarkedet med, at der indenfor gruppen af be- skæftigede sker en øget differentiering. Ændringer i beskæftigelsesstrukturen såvel som i ansættelses- mønstret har haft som konsekvens en stadig mere markant opdeling af den erhvervsaktive befolkning i grupper af stabilt beskæftigede, grupper med periodevis beskæftigelse og en voksende gruppe af marginaliserede. med at arbejdsmarkedets opdeling og formen for beskæftigelse er under forandring, sker der skift i holdningen til lønarbejdet og i arbejdets betydning for individets social identitet. Parallelt med at arbejdet skifter karakter har stadig flere lønarbejdere tillige et ønske om at arbejde under flexible an- sættelsesformer, hvor det er muligt at variere arbejdstiden og i pe- rioder være på deltid eller helt ude af beskæftigelse for i højere grad at kunne forene arbejdet med andre aktiviteter – pasning af små børn, uddannelse m.v. (se 1994). Individets kulturelle frisæt- telse i forskellige livssammenhænge – i politikken og i forhold til familie – medfører følgeligt også et skift i holdning til arbejde med et krav om mere tid til egen disposition. De klassiske velfærdsordninger var baseret på en arbejdsdeling mellem familie og velfærdsstat og tog udgangspunkt i den såkaldte mandlige forsørger-model. Det var mandens opgave som lønarbej- der at skaffe en tilstrækkelig indkomst til, at hele familien kunne forsørges og løndannelsen på arbejdsmarkedet tog sit udgangspunkt i den såkaldte familieløn. I familien havde kvinden så ansvaret for den sociale omsorg for mand, børn og i mindre udbredt grad for de ældre. Velfærdsstatens opgave var da at træde ind og sikre familien et forsørgelsesgrundlag i de perioder, hvor manden ikke var i stand til at skaffe dette på grund af sygdom, arbejdsløshed m.v. Velfærds- statens funktion var at støtte op om familien og dennes rolle i for- LØNARBEJDE , KØN OG MEDBORGERSKAB hold til sikring af individernes integration i de sociale netværk. Denne arbejdsdeling er ændret og velfærdsstaten har overtaget sta- dig flere af familiens omsorgsfunktioner. Årsagerne til den ændrede arbejdsdeling mellem velfærdsstat og familie er mange. En af de vigtigste årsager til det ændrede familie- mønster og dermed til velfærdsstatens overtagelse af omsorgsopga- ver er kvindernes voksende deltagelse på arbejdsmarkedet. Kvin- dernes indtræden på arbejdsmarkedet har gjort, at velfærdsstatens rettighedsbetingede sociale tryghedsgaranti er blevet udvidet til at gælde både mand og kvinde. har betydet, at behovet for ind- komstoverførsler til familier er vokset markant og har for- stærket dilemmaet omkring lønarbejdet som betingelse for sociale rettigheder. Specielt mens børnene er små, er kravet om lønarbejde ofte uforeneligt med omsorgsarbejdet i familien, hvilket da også har haft som resultat, at en meget stor andel af kvinder med små børn nok formelt er arbejdsmarkedsaktive. er dog et betydeligt antal af disse kvinder ikke i arbejde, men omfattet af forskellige so- ciale forsørgelsesordninger. Specielt for enlige mødre er dette en yderst sårbar social situation, som ofte låser dem fast på indkomst- overførsler, idet de har svært for ikke at sige umuligt ved at klare at arbejde på heltid i kombination med pasning af børn (se Halskov 1994). En lempelse af kravet om lønarbejde som forudsætning for modtagelse af sociale ydelser og en accept af ubetalt omsorgsarbejde som basis for indkomstkompensatoriske ydelser ville i denne sammenhæng gøre problemerne med at få arbejdsliv og familieliv til at hænge sammen mindre i familierne og specielt for enlige mødre. En anden central årsag til den ændrede arbejdsdeling mellem vel- færdsstat og familie er at familiemønstret har ændret karakter. Familierne er blevet mindre, dels på grund af at den sociale og geo- grafiske mobilitet har gjort, at generationerne bor adskilt og dels fordi der fødes færre børn i de enkelte familier end for 2–3 genera- tioner siden. Ændringerne i familiemønstret er yderligere blevet for- stærket af, at et voksende antal børn fødes i familier, hvor forældre- ne ikke er gift og mange af disse børn lever dele af deres liv i ene- forsørger familier for i andre perioder at leve sammen med stedfor- ældre og stedsøskende. har i sammenhæng med den omtalte ændring fra en mandlig forsørgerfamilie til familier, hvor begge voksne er forsørgere, bevirket en større variation i familiernes sam- mensætning, med at det har medført et stigende antal skift mellem forskellige typer af familier. vil have som konsekvens, at velfærdspolitikken i fremtiden må udformes på en sådan måde, at den er kønsneutral i forhold til sociale ydelser, pension m.v. udvikling som langt fra har fundet sted endnu, hvilket derfor har gjort, at kvinder diskrimineres i forhold til de sociale ydelser, som er udmålt på baggrund af graden af arbejdsmarkedstilknytning. Det er imidlertid ikke blot, hvad angår behovet for øgede social indkomstoverførsler, at den ændrede familiestruktur har påført vel- færdsstaten større omkostninger. Kvindernes øgede deltagelse i lønnet arbejde og det ændrede familiemønster har også bevirket, at en væsentlig del af den sociale omsorg, som tidligere er blevet udført i familien, nu må organiseres i kollektive og institutionaliserede former i velfærdsstatsligt regi. Reorganiseringen af familiearbejdet har således haft en central betydning for de øgede krav, til den offentlige sociale service og er hermed en væsentlig årsag til vel- færdsstatens indre modsigelser. Velfærdsstaten har på den ene side gennem den omfattende udbygning af social service – daginstitu- tioner, ældreomsorg m. v. – bidraget til, at et stigende antal kvinder har kunnet opnå lønarbejderstatus. Derved har velfærdsstaten på den anden side også medvirket til, at stadig større grupper af be- folkningen er blevet gjort arbejdsmarkedsafhængige og beroende af lønkompensatoriske ydelser i tilfælde af arbejdsløshed, sygdom mv. har igen medvirket til ændringer i familiestrukturen og til kollektivering af de familiemæssige forpligtigelser, hvilket har bety- det, at velfærdsstaten har måtte overtage yderligere en række om- sorgsopgaver. Den ovennævnte nyorientering, som er på gang i velfærdspolitikken, vil uværligt medføre en ændring af de rettigheder og forpligtelser, der er knyttet til det sociale medborgerskab såvel som ændringer i selve indholdet af det sociale medborgerskab.