sou · GNB3128 · 2000-01-01 00:00:00 — Av de studerade länderna i är det enbart och i viss mån som uppger att man har problem med illegal införsel av fyrverkerier. I fall handlar det om införsel från Tysk land, men även från direkt. I förekommer såvitt utredningen kan bedöma en relativt omfat- tande användning av illegala fyrverkerier och då inte enbart i de stater som totalförbjudit fyrverkerier. Av de studerade länderna i är det bara i som någon egentlig produktion av fyrverkeriprodukter förekommer. I övriga länder är, med något marginellt undantag, hela förbrukningen baserad på import. I finns tio tillverkare. Mer betydande förändringar av regelverken har genom- förts i , och , i samtliga fall i restriktiv rikt- ning. De motiv som anförts för dessa förändringar är vad gäller personskador och okynnessmällande. För del betonas risken för hör selskador samt okynnessmällande och vad gäller fram- för allt personskador. I ledde de höga olyckstalen i samband med användningen av s.k. olovligt fyrverkeri (smuggling/hemtillverk- ning) till en utredning om viss liberalisering vad gäller reglerna för smällare. Med hänvisning till risken för ökning av hör selskador avvisade dock utredningen en lättnad i reglerna. I skärptes reglerna vad gäller smällare 1976. Problem för hundar och andra husdjur har inte nämnts som något skäl för förändringarna i regelverket bortsett från den skärpning mot smällande produkter som gjordes i (ledarhundar). Inte i något av de länder som utredningen har besökt har miljöeffekterna i sam- band med användning av fyrverkerier nämnts som problem eller motiv bakom förändringarna i regelverket. Inte heller bränder anförs som problem i något av de berörda länderna. Regelverk och erfarenheter i andra länder 135 7.7.3Åldersgränser för förvärv av fyrverkerier Bortsett från de allra minsta fyrverkerierna (partypoppers etc.) har samtliga länder, möjligen med undantag av , som åldersgräns för förvärv. I höjdes åldersgränsen till . I återfinns inga åldersgräns i den federala lagstiftningen, utan i den mån sådana finns fastställs den på delstatlig nivå. 7.7.4Allmänhetens tillgång till smällare Samtliga länder utom har i praktiken förbud mot för sälj- ning och användning av smällare för allmänheten. Förbudet för all män- heten är utformat på olika sätt. införde en generell tillståndsplikt för allmänheten. I infördes vad som i prak- tiken var ett förbud 1975 genom att endast mindre smällare (mindre än 0,svartkrut, högst (A)) tilläts. råder i totalförbud mot smällare. I är smällare total för bjudna för allmänheten och i förbjöds i prak tiken smällare genom förändringar i regelverket 1995 (smällare får inne hålla högst svartkrut). I Tysk land är smällare med högst svartkrut och med en ljud effekt om högst (A) tillåtna. 7.7.5Begränsningar för förvärv och använd ning I , och finns tidsmässiga begränsningar både för förvärv och användning av smällare. Dessa har stora likheter i de tre länderna och innebär vad gäller och att fyrverkerier får förvärvas fritt endast . I får fyrverkerier förvärvas fritt januari till och med novem- ber. erfordras tillstånd för förvärv 1 -medan de fritt får förvärvas 27 -. Vad gäller regler för användning är dessa i stort sett identiska och innebär att fyrverkerierna fritt får användas endast mellan och 06:00 (enbart ). I , och (federala lagstiftningen) finns inga tidsmässiga restriktioner. I har sådana övervägts men avvisats. I finns en frivillig överenskommelse inom bran- schen att sälja fyrverkerier enbara före (). 136 Regelverk och erfarenheter i andra länder I flera av länderna genomförs informationskampanjer om riskerna med fyrverkerier och med råd om riktigt handhavande. Detta gäller särskilt ( 1-2 MDKK/år) och (200 000- 300 000 GBP). Även uppger att man genomför en informationskampanj (ca 1 MFMK). och har haft i stort sett oförändrat regelverk. I upplever myndigheterna att detta fungerar bra. Man kan inte se några egentliga problem och några diskussioner om för- ändringar förs inte. I , som haft för bud mot smällare, har man uppenbara problem med smuggling framför allt från/via . I pågår en debatt om liberal isering av reglerna för att komma till rätta med bristfälliga insmugglade pro dukter. Vad gäller de tre länder som gjort förändringar i regelverket i skärpande riktning, dvs , och anser man att erfarenheterna är positiva även om man ännu inte kan prestera n ågot sta- tistiskt underlag för denna slutsats. Således anser ansvarigt d epartement och myndighet i att effekterna enbart är positiva och man upp- lever inte några problem med fyrverkerier i landet. Någon smuggling anser man inte att det förekommer. Även i anser man effek terna av skärpningen 1997 positiva, bland annat har klagomål rörande stör- ningar minskat. Något problem med smuggling/hemtillverkning bortsett från viss privatinförsel från anser man sig inte ha. Inte hel ler anser sig hitintills ha något problem med smuggling eller hemtillverkning. Inget av de tre länder som infört ett striktare regel- verk anser att detta inneburit några större problem för branschen. Efter- som smällare värdemässigt svarat för en mycket begränsad del av den totala försäljningen har branschen relativt problemfritt kunnat anpassa sig. Vikten av rimlig tid för anpassning har dock framhållits. Problembilden - bedömningar och överväganden 137 8Problembilden - bedömningar och över väganden Utredningens huvuduppgift är att kartlägga de problem som är för knip- pade med användningen av fyrverkerier och mot bakgrund av detta över- väga åtgärder. Utredningen har genomfört en omfattande kart läggning av problemen. Utgångspunkten har därvid varit debatten om använd ningen av fyrverkerier i allmänhet och smällare i synnerhet, frå gans behandling i , tidigare utredningar m.m. Kartläggningen har med denna bakgrund inriktats på sex problem/problemområden nämligen: Överväganden om eventuella åtgärder måste baseras på en bedömning och värdering av problembilden. Som kommer att framgå av kapitel 9 har olika åtgärder varierande effekt på problemen, varför det även är nödvändigt att rangordna dessa utifrån hur angeläget det är att lösa dem. I detta kapitel redovisas utredningens bedömningar och slutsatser i dessa avseenden. I avsnitt 8.1 görs vissa övergripande bedömningar baserade på vad som framkommit i kartläggningen. I avsnitt 8.2-8.7 redovisas bedömningar och slutsatser för vart och ett av problemen. I avsnitt 8.8 görs en sammanfattande problembedömning. Utredningen har i kapitel 6 redovisat resultatet av de utredningar om och analyser av problemen som gjorts. I flertalet fall utgörs redo visningen av sammanfattningar av rapporter som på utredningens uppdrag utarbetats av experter eller sakkunniga på respektive områden. Av redovisningen framgår att det varit möjligt att kartlägga problemens art på ett 138 Problembilden - bedömningar och överväganden SOU 1999:128 tillfredställande sätt men att möjligheterna att med statistik ringa in problemens omfattning starkt varierar. Detta gäller problemens omfatt- ning , men kanske framförallt hur dessa utvecklats , vilket är det tidsperspektiv utredningen haft i dessa delar. Problemens omfattning är enligt utredningens bedömning rela tivt väl belagd vad gäller personskador exklusive hörselskador samt brän der. Detsamma synes gälla fyrverkerianvändningens effekter på mil jön. Någon statistik som direkt belyser omfattningen av olägenheter för människor och djur finns inte. Här är man hänvisad till indirekta indi ka- torer, enkäter och uppskattningar. Detsamma gäller även i viss mån hörselskador. Det finns visserligen statistik framtagen i samband med omfattande hörselundersökningar i , men dessa är av äldre datum. I EPC:s rapport dras slutsatsen att antalet personskador (exklusive hör selskador) varit relativt . Analysen av bränder orsakade av fyrverkerier indikerar detsamma. En fråga är hur detta går ihop med en ökad användning av fyrverkerier (se avsnitt 2.4). En förklaring kan vara att kvaliteten på produkterna höjts inte minst genom det standardiseringsarbete som ägt rum i under 90- talet även om enighet om någon Europastandard ännu inte nåtts. Det finns anledning anta att exempelvis såväl variationer i brinntider hos stubiner som mängden glöd i restprodukter skat. Även den allmänna debatten i olika länder kan ha drivit fram en ökad kvalitet. Vad gäller miljöeffekter borde i och för sig en ökad användning leda till större sådana. Å andra sidan har enligt IVL:s rapport en utveck ling ägt rum där vissa skadliga ämnen tagits bort och ersatts av andra mindre skadliga eller oskadliga ämnen. Det är därför inte möjligt att dra någon slutsats om huruvida de samlade miljöeffekterna ökat eller minskat. Någon statistik som visar huruvida övriga problem, dvs. hör selskador och olägenheter för människor respektive djur ökat eller minskat finns inte. Den statstik som utredningen erhållet från Läns krimi- nalpolisen i län och som avser polisanmälningar i länet kopplade till smällare och andra fyrverkerier kan utgöra en indi kator på utvecklingen . låg antalet anmälningar på en relativt nivå. Sammanfattningsvis kan konstateras att omfattningen av personska- dor och bränder är relativt väl dokumenterad statistiskt. Detta gäller även miljöeffekter. Vad gäller olägenheter för människor och djur och i viss mån hörselskador måste bedömningar av omfattningen baseras på ett osäkrare underlag. Problembilden - bedömningar och överväganden 139 Fyrverkeriolyckorna, som i av EPC uppskattas till 400-500 (har enligt underlaget samband med hemtillverkade pro- dukter), varav i genomsnitt högst en har dödlig utgång, utgör av det totala antalet olyckor inom området hem- och fritid. Den totala samhällskostnaden kan uppskattas till beroende på val av beräkningsmodell. Såväl andelen som kostnaden måste beskrivas som förhållandevis ringa. Inte heller förefaller skadenivån ha ökat . Antalet person- skador och dess utveckling framstår därmed som mindre alarmerande än vad den allmänna debatten gett sken av. Även om andelen fyrverkeriolyckor relativt andra typer av olyckor är låg förefaller det dock som om vid en internationell jämförelse ligger på en förhållandevis hög nivå räknat i antal olyckor per invånare. Kartläggningen tyder på att nivån är minst dubbelt så hög som i andra länder med undantag av (se avsnitt 6.1.8). inträffade exempelvis i , som har åtta gånger fler invå nare, endast 831 olyckor. Möjligen skulle en del av förklaringen till skillnaden kunna vara att användningen av fyrverkerier är högre i Sve rige. I används per invånare och år i genomsnitt fyrverkerier för , medan motsvarande siffra i är . Den legala användningen i förefaller ligga på den dubbla jämfört med i . Denna jämförelse förutsätter dock att prisbilden är densamma. Vidare kan det finnas skillnader i användningsmönstret som återspeglas i statistiken, exempelvis skadas många barn i av tomtebloss. Eftersom antalet olyckor i i ett internationellt perspektiv är relativt högt anser utredningen att det trots deras ringa andel av totala antalet olyckor finns skäl att försöka min ska dem samt att det är möjligt att göra det. Vidare bör noteras att även om antalet skadade på grund av fyrverkerier är lågt jämfört med andra typer av olyckor så inträffar olyckorna . Kartläggningen har visat att 60 pro- cent av olyckorna sker i anslutning till nyår, påsk eller . Detta betyder att olycksfallsrisken för dem som använder fyrverkerier är väsentligt högre än vad det totala antalet olyckor indikerar. Ett ytterligare skäl för att tillmäta olycksfallen extra tyngd är att de i hög utsträckning drabbar barn och ungdom. Kartläggningen visar att cirka hälften av de skadade är och många är . Fördelningen framgår av nedanstående tabell. 140 Problembilden - bedömningar och överväganden Andel skadade individer under enligt EPC:s utredning: Andel under 18 år Andel under 15 år utom , 52 fall EHLASS 1998, 21 fall En av utgångspunkterna för utredningens överväganden bör vara FN:s konvention om barnens rättigheter, den s.k. . Denna antogs av 1989. var i hög grad dri vande i arbetet med konventionen och var en av de första länderna att rati ficera överenskommelsen vilket skedde 1990. Konventionen utgår från fyra grundläggande principer, varav en är principen om barnens bästa, och ifrån att barn har ett värde i sig samt att de är en utsatt grupp i sam hället med särskilda behov av omvårdnad och skydd. Artikel 4 i konventionen förpliktar de länder som anslutit sig att vidta alla lämp liga åtgärder för att genomföra den. Enligt konventionen räknas indi vider som barn . Regeringen presenterade 1998 en strategi för ett förverkligande av konventionen (prop. 1997/98:182, SOU 1997:116). Utgångspunkten för strategin är att skall vara ett aktivt instrument och genomsyra allt beslutsfattande som rör barn. Barnkonsekvensanalyser skall göras vid beslut som rör barn. Vid antagande av ny lagstiftning skall förverkligandet av finnas med som en viktig fak- tor som påverkar innehållet i lagstiftningen. I propositionen slås fast att begreppet barnens bästa inte enbart gäl ler sådan lagstiftning som uttryckligen reglerar frågor om barn (t.ex. familjerätten) utan att den bör prägla även andra områden som kan beröra barn mer indirekt. Som en viktig metod att följa upp att så sker nämns konsekvensanalyser som regeringen menar bör bli obligatoriska i beslutsfattandet. Vidare konstateras att barnperspektivet i lämplig omfattning bör finnas med i utredningsdirektiv. Underlaget från EPC tyder på att omkring hälften av de person skador som fyrverkerier orsakar drabbar barn och ungdomar , dvs. barn enligt konventionen. Konventionens princip om barnets bästa torde därmed enligt utredningens uppfattning ha direkt relevans för över vägan- dena. Det gäller såväl allmänna överväganden om huruvida den Problembilden - bedömningar och överväganden 141 problembild som framkommer i utredningens kartläggning motiverar åtgärder som överväganden om hur de olika problemen skall prio riteras. Anmärkningsvärt är vidare att smällare, enligt underlaget från EPC, orsakar nästan hälften av skadorna trots att dessa står för upp skattnings- vis av värdet i detaljhandeln. Det är främst barn och ungdomar som använder smällare, varför dessa i högre grad än andra fyrverkerier orsakar skador hos dem. Sammanfattningsvis anser utredningen att även om antalet olyckor orsakade av fyrverkerier relativt andra olycksrisker är lågt tycks det vara högt ur ett internationellt perspektiv. Därtill kommer att olyckorna inträffar varför olycksfallsrisken är väsentligt högre än vad det totala antalet olyckor på årsbasis indikerar. Inte minst mot bakgrund av att det främst är barn och ungdomar som skadas anser utredningen sammantaget att personskador på grund av fyrverkerier är ett problem av sådan dignitet att det finns skäl att överväga åtgärder med syfte att minska skadorna. Det synes föreligga en samstämmig uppfattning bland experter såväl i som utomlands om att impulsljud som överstiger (C) peak är farliga för hörseln. Ett flertal ljudnormer är också anpassade efter denna gräns. En smällare kan avge en ljudtrycksnivå upp till (C) peak på en meters avstånd. För att användaren skall undgå risken för hörselskador måste denne därför hålla ett avstånd till smäl la- ren om i vart fall . Enligt utredningens bedömning torde detta avstånd framstå som oskäligt långt för den typiske användaren, som är barn och ungdomar. Slutsatsen skulle därmed vara att smällare kan orsaka hörselskador och utredningens kartläggning tyder på att så också sker. Hörselskador kan uppstå efter exponering av enda smällare. Effek- terna av en hörselskada är inte bara hörselnedsättning utan kan även vara tinnitus. Med sistnämnda avses att den skadade uppfattar ljud utan att de existerar, vilket kraftigt påverkar livskvaliteten. Det är inte ovan- ligt att den skadade direkt efter skadetillfället är symptomfri, eftersom ljudnivån kan ha skadat endast en del av hörselcellerna. Om emellertid den skadade på nytt utsätts för kraftigt ljud kan detta skada även andra celler, med följd av att symptom uppstår senare i livet. Hörselskador kan därmed beskrivas som ett dolt problem hos barn och ungdomar. Skadorna kan inte återställas medicinskt. 142 Problembilden - bedömningar och överväganden I vilken omfattning smällare orsakar hörselskador är mer oklart. I utredningens underlag uppskattas antalet skadade till så många som 3 000 ungdomar i . har anfört att det krävs omfattande undersökningar för att få fram en pålitlig skattning. Uppskattningen om 3 000 ungdomar kan förefalla hög, men visar en omfattande dansk undersökning av nära 6 000 poj- kar i åldern att så många som av pojkarna upp- visade en hörseldefekt tre- efter nyårshelgen. av pojkarna hade deltagit i avfyrandet av fyrverkerier under den helgen. Sammantaget anser utredningen att det samlade underlaget talar för att ett betydande antal barn och ungdomar drabbas av hörselskador till följd av smällare. Vad som anförts ovan om för personskadorna har självfallet även relevans vad avser hörselskador. Det som framkommit om smällares inverkan på hörseln utgör enligt utredningens uppfattning starka skäl för att överväga åtgärder mot smäl - lare. Utredningen bedömer att risken för hörselskador är väsentligt lägre vid användningen av andra fyrverkerier än smällare, varför det knap past finns skäl att utifrån denna aspekt motverka användningen. Med sakskador avses i sammanhanget framförallt bränder. I den all- männa debatten har framförts att fyrverkerier, främst smällare, orsakar även andra sakskador, exempelvis skadegörelse på brevlådor. Det har inte varit varit möjligt att kartlägga omfattningen av dessa problem, men sett från ekonomisk synpunkt får dock antas att dessa skador är begrän- sade även om de givetvis kan vara väl så störande för dem som drab bas. Fyrverkerier orsakade enligt statistik 304 räddningstjänstingripande i samband med bränder. Dessa utgör där- med en liten andel av det totala antalet bränder i eller . Eftersom dessa bränder är mer begränsade till sin omfatt- ning än övriga bränder och i genomsnitt drabbar mindre värdefull egen- dom är den procentuella brandkostnaden än lägre. Kalkyler indikerar att ett par-tre tiondelsprocent av de totala kostnaderna för bränder härrör från fyrverkeribränder. Antalet förefaller vidare varit relativt . Statistiken är dock bristfällig för perioden . Några personskador i samband med fyrverkeribränder finns ej rapporte- rade. Från övergripande brandbekämpningssynpunkt torde därmed brän der orsakade av fyrverkerier vara av relativ marginell betydelse. Problembilden - bedömningar och överväganden 143 För bränder saknas tillgång till relevant internationell statistik och det går därmed inte att bedöma om antalet bränder är högt eller lågt i ett internationellt perspektiv. Däremot förhåller det sig på samma sätt som för personskador att bränderna uppstår under en mycket kort tids period. av alla bränder har anknytning till de tradi helgerna då fyrverkerier används. Brandrisken vid användning av fyrverkerier är därmed väsentligt högre än vad totala antalet bränder på årsbasis indikerar. Vidare tyder kartläggningen på att smällare orsa kar upp till hälften av alla bränder. Ytterligare en negativ effekt är att anhopningen av utryckningar vid de typiska helgerna då fyrverkerier används kan minska räddningstjänsternas möjlighet att avdela resurser för andra, kanske allvarligare bränder. Sammantaget synes enligt utredningen bränder på grund av fyrverke- rier vara ett relativt begränsat problem. Om åtgärder likväl bör över- vägas måste det grundas på den uppfattningen att inga bränder kan accepteras. De åtgärder som då kan te sig aktuella är sådana som är mindre ingripande. Med olägenheter för människor avser utredningen de störande, oroande eller andra negativa effekter som användningen av fyrverkerier och då framför allt smällare kan medföra. Framförallt för äldre personer, kan användningen av fyrverkerier utgöra en olägenhet. Problemet har beskrivits som att det före de traditionella helgerna ständigt smäller, vilket upplevs störande. Den tidsperiod som särskilt angetts är december månad. I sam - manhanget kan den statistik som i tagit fram vara av intresse (se avsnitt 6.4.2). Enligt denna gjordes totalt 1 669 stycken polisanmälningar med anknytning till fyrverkerier. av anmälningarna avsåg smällare. Vidare gjordes av anmälningarna decem- ber-28 december respektive år. Sammantaget skulle därmed denna olägenhet i hög grad ha sin grund i att smällare används utanför de traditionella helgerna. Enligt utredningens kartläggning kan av den totala flyktingpopulationen eller grovt uppskattat 35 000 personer på grund av tidigare krigsupplevelser orsakas påtagliga besvär av ljud som orsakas av fyrverkerier (s.k. posttraumatisk stress-syndrom, PTSD). Avgörande för problemet är att ljudet kommer oväntat och att personen ifråga således inte är förberedd på detta. Användningen av fyrverkerier under de traditionella helgerna kan inte beskrivas som oväntad. 144 Problembilden - bedömningar och överväganden framförallt är smällare som används utanför de traditionella hel gerna torde problemen i huvudsak vara kopplade till bruket av smällare. Det förhållande att smällare orsakar olägenheter för ett stort antal människor får enligt utredningen anses utgöra ett problem av sådan dignitet att det finns skäl att överväga åtgärder med syfte att minska dessa. Åtgärderna bör inrikta sig på att minska användningen av smäl- lare utanför de traditionella helgerna. Enligt utredningens uppfattning råder det ingen tvekan om att fyrverke- rier kan orsaka ett betydande lidande för hundar. I SLU:s studie dras slutsatsen att så mycket som en tredjedel av landets 800 000 hundar påverkas negativt av fyrverkerier. Vidare framhålls att ca 35 000 av dem påverkas så starkt att de är i behov av lugnande medi cin. Det är de ovän- tade ljuden som är särskilt stressande. Djurens lidande genererar själv - fallet besvär för dess ägare. De data som redovisas i SLU:s studie bygger i huvudsak på enkäter till hundägare. Som påpekas i SLU:s rapport kan svarsfrekvensen i denna typ av enkäter antas vara högre bland dem som upplever pro blem varför stor försiktighet måste iakttagas vad gäller slutsatser. Den studie som gjort över förskrivningen av lugnande medicin indike- rar att antalet hundar som ges sådan mot rädsla för fyrverkerier är lägre än vad som uppges i SLU:s rapport. Utan att ta ställning till de nivåer på problem som anges i SLU:s studie menar dock utredningen att det är ställt utom all tvivel att ett mycket stort antal hundar och därmed hundägare påverkas negativt av fyrverkerier, vilket utgör skäl för att i vart fall anse att fyrverkerier och smällare som används utan förvarning får beskrivas som ett problem av dignitet och att detta motiverar åtgärder. Möjligtvis skulle m an kunna anse att även användning på exempelvis nyårsafton ger en olägenhet, eftersom det kan vara svårt att förbereda en hund på oljud. Den upp fatt- ning som förts fram av hundägare såväl i debatten som under utred- ningens kartläggning är dock den att användningen av fyrverkerier under de traditionella helgerna är hanterbart, eftersom ägaren då exem pelvis kan hålla hunden inlåst. Mycket talar därför för att det är den ovän tade och i tiden utdragna användningen av smällare som framförallt orsakar olägenheten. Den typ av åtgärder som därför bör komma i fråga är sådana som även syfter till att minska olägenheterna för män niskor. Problembilden - bedömningar och överväganden 145 8.7Fyrverkeriers påverkan på miljön Enligt utredningens kartläggning har användningen av fyrverkerier inte någon signifikant påverkan på miljön med undantag av utsläppet av bly. Detta beräknas av mot- svara av det totala utsläppet till luft från punktkällor i . Bidraget bedöms av institutet som ringa, men inte försumbart. Utsläppen beror på att bly fortfarande förekommer i produkter som tillverkas i . Det kan dock ersättas med vismutoxid.