sou · GNB3115d1 · 2000-01-01 00:00:00 — För gruppen övriga slutförbrukare skall tröskeln sänkas till 15 m iljoner m3 efter det att direktivet trätt i kraft och till 5 miljoner m 3 . Ett annat viktigt moment i direktivet är dess bestämmelser om särre- dovisning (kapitel V). Ett centralt inslag är att undvika diskriminering, korssubventionering och snedvridning av konkurrensen. Integrerade na- turgasföretag skall därför i sin interna bokföring särredovisa verksam- hetsgrenarna överföring, distribution och lagring av naturgas, och där så är lämpligt, upprätta en samlad re dovisning för aktiviteter utanför gas- sektorn, på det sätt som skulle ha krävts av dem om de aktuella aktivite- terna bedrivits i separata företag. Andra huvudpunkter i direktivet är bl.a. kapitel II som behandlar allmänna regler för sektorns organisering. Där framgår bl.a. att med- lemsstaterna i det allmänna ekonomiska intresset kan ålägga naturgasfö- retag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Dessa kan avse säkerhet, inbegripet försörjningstrygghet, regelbundna leveranser, kvalitet och pris på leveranser samt miljöskydd. Sådana tjänster skall vara klart definie- rade, öppna, icke diskriminerande och kontrollerbara. Under hänvisning till allmännyttiga tjänster är det möjligt att avstå från att tillämpa vissa artiklar i direktivet. Kapitlet behandlar vidare tillstånd för att bygga eller driva naturgasanläggningar. Kapitel III reglerar vissa frågor rörande överförings-, lagrings- och/eller LNG-företag. Företagen skall på ekonomiska villkor driva, un- derhålla och utveckla säkra, tillförlitliga och effektiva överförings-, lag- rings- och/eller LNG-anläggningar, med vederbörlig hänsyn till miljön. Företagen får inte i något fall diskriminera mellan systemanvändare eller kategorier av systemanvändare, i synnerhet inte till förmån för sina an- knutna företag. Företagen åläggs även viss informationsskyldighet. Om informationen är kommersiellt känslig så skall den behandlas konfidenti- ellt. Kapitel IV innehåller i stort sett motsvarande bestämmelser för dist- ributionsföretag. Enda skillnaden är att medlemsstaterna kan ålägga dist- ributionsföretag och/eller försörjningsföretag leveransskyldighet gente- mot kunder inom ett visst område och/eller i en viss kategori. Naturgasmarknadsdirektivet kan vidare medge olika former av un- dantag från reglerna om bl.a. marknadsöppning och tillträde till syste- met. För svensk del är det möjligt att ansöka hos kommissionen om ett tillfälligt undantag (högst ) om direktivet skulle orsaka allvarliga problem inom ett geografiskt begränsat område, i synnerhet när det gäl- ler att utveckla infrastrukturen för överföring, och när syftet är att upp- muntra investeringar. Ett naturgasföretag kan vidare ansöka om ett till- fälligt undantag från reglerna om tillträde till systemet om företaget rå- kar ut för, eller befarar att råka ut för, allvarliga ekonomiska och finan- siella svårigheter på grund av take or pay-åtaganden. Reglerna i naturgasmarknadsdirektivet anger de mål som skall uppnås, medan medlemsstaterna själva kan välja på vilket sätt de skall uppnås. Utformningen ger således varje medlemsstat viss frihet att välja den ord- ning som bäst motsvarar en viss situation. I kapitel 8 analyseras olika sätt att uppnå målen och vilka effekter som kan tänkas uppstå om det ena eller det andra alternativet väljs. Valet av tillträdesform till gasledningsnäten, som är den centrala de- len av analysen i kapitlet, kan antas påverka gasmarknaden och dess aktörer på olika sätt. Två viktiga områden är hur konkurrens och inves- teringsbenägenhet påverkas. Naturgasmarknadsdirektivet syftar till att öka konkurrensen på gasmarknaden, men är en väl utbyggd in- frastruktur för naturgas en (av flera) förutsättning för att få en funge- rande marknad. Det föreligger således i viss mening en konfliktsituation mellan målet om en effektiv konkurrens på naturgasmarknaden och de ekonomiska incitamenten att bygga ut infrastrukturen för naturgas. In- vesteringar i infrastruktur är i allmänhet förenade med betydande eko- nomisk risk. Den traditionella metoden att reducera nätägarnas ekono- miska risker har varit vertikal integration av överföring och försörjning i kombination med långsiktiga kontrakt med kunderna. Detta har i hög grad begränsat tillträdet till näten för tredje part och reducerat konkur- rensen. Konkurrensaspekter och benägenheten att investera i infrastruk- tur måste därför vägas mot varandra. En central fråga blir därför hur de bägge tillträdesformerna påverkar investeringsbenägenheten i in- frastruktur. En konkret bedömning som måste göras i detta sammanhang är huruvida ett reglerat tillträde försvagar incitamenten i en sådan ut- sträckning att ett förhandlat tillträde bör föredras framför ett reglerat. Analysen pekar på att kravet på prövning och offentliggörande av ta- riffer vid ett reglerat tillträde i någon utsträckning begränsar nätägarnas handlingsutrymme jämfört med vad som är fallet vid ett förhandlat till- träde. Ett förhandlat tillträde ger nätägare vissa möjligheter att påverka konkurrensförhållandena i försörjningsledet. Det är därmed troligt att in- citamenten att investera i infrastruktur för naturgas är starkare vid ett förhandlat tillträde än vid ett reglerat. De ekonomiska förutsättningarna för utbyggnad av infrastruktur kan emellertid påverkas även med tradi- energipolitiska styrmedel som skatter och andra regler. Dessa medel kan utformas just för att främja investeringar i infrastruktur och kan därför vara effektivare i detta avseende än ett regelverk som främst skall skapa konkurrens på marknaden. Kreditmarknaden har vidare änd- rat karaktär sedan merparten av gassystemen byggdes upp, vilket medför att behovet av långsiktiga bindningar minskar. Det är troligt att en ordning med förhandlat tillträde är mer resurskrävande och innebär större osäkerhet för potentiella nyttjare av överförings- och distributionsnät än en ordning med reglerat tillträde. Det betyder att det vid ett förhandlat tillträde är förenat med högre kost- nader och större osäkerhet att etablera sig på naturgasmarknaden än vad som är fallet vid reglerat tillträde, vilket begränsar konkurrensen. I kapitlet analyseras också graden av marknadsöppning i . Naturgasmarknadsdirektivets definition av vad som åtminstone skall be- traktas som berättigade kunder leder till en öppning av den svenska marknaden med när direktivet genomförs. ökar marknadsöppningen till och till ca 60 pro- cent. Även om marknadsöppningen blir förhållandevis stor, så är det en- dast 25-30 slutkunder som blir berättigade kunder. Distributionsföretag ingår inte i direktivets bestämmelser av vad som åtminstone skall be- traktas som berättigade kunder. Studier pekar dock på att den ekonomis- ka effektiviteten är låg i många europeiska distributionsföretag. En väg att öka effektiviteten är att betrakta dessa som berättigade kunder och ge dem tillträde till överföringsnäten. Det går dock att diskutera hur stor andel av kunderna som i praktiken kan få tillträde till systemen. har transporträtten för 2 miljarder m 3 naturgas i det danska systemet, varför viss osä- kerhet föreligger. Ett annat osäkerhetsmoment ligger i valet av tillträdes- form i och i att den danska produktionskapaciteten successivt minskar. Det kommer att bli viktigt att få tillgång till bl.a. det danska transportsystemet för att kunna utnyttja andra importalternativ. Analysen pekar också på att direktivets bestämmelser om berättigade kunder kan komma att ge incitament till korssubventionering och föränd- rat prisbeteende. Det är i princip enbart större kunder som kan utnyttja den ökade konkurrensen för att få lägre priser, medan t.ex. hushållssek- torn ställs utanför. I ett sådant läge är risken för korssubventionering större vid försäljning av naturgas till stora kunder än vid försäljning till t.ex. hushållen, beroende på en betydligt hårdare konkurrens i det först- nämnda fallet än i det sistnämnda. Detta kan också innebära en press uppåt av priserna för de konsumentgrupper som inte i praktiken kan kö- pa naturgas i konkurrens mellan olika leverantörer. För att undvika inslag av diskriminering, korssubventionering och snedvridning av konkurrensen innehåller naturgasmarknadsdirektivet be- stämmelser om särredovisning . skall i sin interna bokföring särredovisa verksamhetsgrenarna överföring, distribu- tion och lagring av naturgas. Syftet är att ekonomiska överskott från monopolverksamheten (t.ex. överföring) inte skall användas för att sub- ventionera konkurrensutsatt verksamhet, t.ex. handel med naturgas. Di- rektivets krav är minimibestämmelser. Andra alternativ skulle kunna va- ra att nätverksamhet och annan verksamhet bedrivs i skilda bolag. Dessa skilda bolag skulle också kunna ha skilda ägare. De analyser som presenteras i kapitlet pekar på att det kan vara rela- tivt komplicerat att förhindra eller försvåra korssubventionering via sär- redovisning. Även om krav ställs på att monopolverksamhet och konkur- rensutsatt verksamhet skall bedrivas i skilda bolag är det komplicerat att få till stånd ett regelverk som förhindrar korssubventionering. Inom t.ex. den svenska elmarknaden visar studier att korssubventionering kan före- komma. Detta trots att en juridisk person som bedriver nätverksamhet inte får bedriva produktion av eller handel med el. Det är inte möjligt att i detalj ange vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att särre- dovisning skall fungera. För att det skall fungera acceptabelt krävs san- nolikt att de funktioner som skall tillhöra överföringsverksamheten kan preciseras väl. Det ställs också krav på redovisningsprinciper, kostnads- verifiering och en väl fungerande tillsynsmyndighet. Om sådana förhål- landen är uppfyllda, och givet att nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet kan hållas isär, finns det från konkurrenssynpunkt sannolikt ingen väsentlig skillnad mellan gasmarknadsdirektivets krav på särredo- visning och skilda bolag. Ett annat alternativ är att ställa krav på skilda bolag som också skall ha skilda ägare. Det finns dock en risk för att en så långtgående separation kan vara ett hinder för utvecklingen av en na- turgasmarknad. En viktig aspekt är om skall utnyttja möjligheten att ålägga naturgasföretag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster . Begreppet all- männyttiga tjänster är inte entydigt definierat, men för vissa kunder kan t.ex. marknadspriserna för vissa tjänster uppfattas som oöverstigligt hö- ga. Ett annat exempel är att olika krav från myndigheter kan medföra extra kostnader som inte kan övervältras på vissa kundkategorier. För att kunna göra de aktuella tjänsterna tillgängliga för alla måste något eller några gasföretag åläggas att tillhandahålla tjänsterna. Sådana krav måste dock kombineras med en möjlighet för företagen att täcka de extra kostnader som uppstår. Detta kan t.ex. ske genom att företagen s kyddas från konkurrens inom vissa marknadssegment. Huvudsyftet med EG:s naturgasmarknadsdirektiv är dock att öka konkurrensen och upp- nå effektivitetsvinster. Det bör därför kunna visas att vinsterna av såda- 22 Sammanfattning SOU 1999:115 na ingrepp överstiger kostnaderna, dvs. att effektivitetsförlusterna av allmännyttiga tjänster är lägre än vinsterna av ett ökat tillträde till näten. Det bör också analyseras om inte konventionella ekonomisk-politiska åt- gärder har en större fördelningspolitisk träffsäkerhet än en lagstiftning på naturgasområdet. Naturgasmarknadsdirektivet innehåller tre olika former av undantag från reglerna om tillträde till systemen och/eller marknadsöppning. För svensk del är det endast aktuellt med ett undantag om genomförandet av direktivet skulle orsaka allvarliga problem inom ett geografiskt begrän- sat område , i synnerhet när det gäller att utveckla infrastrukturen för överföring, och när syftet är att uppmuntra investeringar. Ett sådant un- dantag beslutas av . Stora nya investeringar i gasinfrastruktur riskerar att inte bli lön- samma i den typ av konkurrensutsatt marknad som kan tänkas uppstå när gasmarknadsdirektivet genomförs. Det är mot denna bakgrund som undantaget har införts i direktivet, dvs. för att uppmuntra nya investe- ringar i områden som inte tidigare varit försörjda med naturgas. Som framgått av kapitel 5 analyseras ett antal sådana investeringar i . Undantaget leder till en temporär begränsning av konkurrensen på naturgasmarknaden och syftar till att minska den ekonomiska risken i uppbyggnaden av infrastruktur för naturgas. Den aktuella risken kan dock också hänga samman med osäkerhet beträffande efterfrågan på naturgas i området i fråga. Osäkerheten om den framtida efterfrågan på naturgas kan dock också i hög grad bero på osäkerhet om den framtida beskattningen av naturgas jämfört med beskattningen av andra energi- slag (jfr kapitel 3). Undantagsregeln kan vidare gynna vertikalt integre- rade naturgasföretag till nackdel för företag med en annan struktur på sin verksamhet. Nätverksindustrier har traditionellt byggts upp av verti- kalt integrerade statliga företag. Det har emellertid skett då kapitalmarknaden varit betydligt mindre utvecklad än vad den är . Den välutvecklade kapitalmarknaden gör att det kan finnas andra möjligheter att bygga upp separata infrastrukturföretag. Om undantags- regeln skulle tillämpas finns det skäl att analysera effekterna av den. Det kan t.ex. vara motiverat att motverka kontraktsformer som gör att många kunder efter tioårsperioden är uppbu ndna av mycket långsiktiga åtaganden. Det finns annars en risk för att den tillfälliga undantagsre- geln, vid en eventuell utbyggnad, kommer att bestå av ett antal regionala monopolmarknader. En annan form av undantagsregel än de som diskuterats ovan, är att ett naturgasföretag som råkar ut för, eller befarar att råka ut för, allvar- liga ekonomiska och finansiella svårigheter på grund av take or pay- åtaganden kan ansöka om ett tillfälligt undantag från reglerna om till- träde. Gasföretagen på den svenska gasmarknaden är uppbu ndna av tra- ditionella och långsiktiga take or pay-åtaganden. AB:s importavtal med /S löper exempelvis ut , 2006 och 2010. Sådana åtaganden kan leda till stora förluster om näten öppnas för tillträde. En analys av kontrakt och hur dessa påverkar inci- tamentsstrukturer indikerar att avtalstidpunkten kan ha betydelse. Om undantag skulle kunna fås för avtal som ingåtts efter det att EG:s natur- gasmarknadsdirektiv blivit känt kan det leda till att marknadens aktörer i praktiken får en möjlighet att styra över det regelverk som reglerar marknaden. För avtal som slöts innan EG-direktivet var känt, kan regel- förändringar som i efterhand ändrar förutsättningarna för kommersiella avtal medföra att marknadens aktörer blir ovilliga att ingå avtal med långsiktig verkan. Det är dock viktigt att eventuella undantag som be- viljas är tidsmässigt bestämda så att marknadens aktörer ges klarhet om vilka spelregler som kommer att gälla. Kapitel 9 innehåller en genomgång av hur arbetet med att införa natur- gasmarknadsdirektivet utvecklas i våra grannländer och i länder som kan anses ha särskild betydelse för den svenska gasmarknaden. De länder som analyseras är , , , och Tysk- land. I flertalet av dessa länder har dock arbetet inte slutförts, utan det på- går ett arbete för att anpassa lagstiftningen på naturgasområdet till di- rektivet. Mot bakgrund av detta är det i de flesta fall inte möjligt att redovisa vilka explicita ställningstaganden som gjorts. Det är emellertid möjligt att redovisa mer allmänna synpunkter. I finns det mycket som tyder på att ett förhandlat tillträde kommer att väljas. Det finns också mycket som tyder på att mark- nadsöppningen initialt begränsas till och att distributionsfö- retag inte blir berättigade kunder. I har en arbetsgrupp föresla- git reglerat tillträde. Eftersom landet inte är anslutet till det europeiska sammankopplade systemet saknar tillträdesformen i grund och botten betydelse. Det reglerade tillträdet innebär dock viss begränsad handel mellan större kunder. har en mycket begränsad inhemsk marknad och har ännu inte redovisat tillträdesform. har en fullständigt liberaliserad gasmarknad med ett reglerat t illträde där alla kunder fritt kan välja gasleverantör. I pågår ett arbete med utformningen av naturgaslagstiftningen. är emellertid inriktat på ett förhandlat tillträde samt att alla kunder skall va- ra berättigade. Utredningen föreslår att en ny lagstiftning införs på naturgasområdet. Motivet till detta är att EG:s naturgasmarknadsdirektiv, som skall ge- nomföras i svensk lagstiftning, är betydligt mer långtgående och omfat- tande än den nuvarande svenska lagstiftningen på naturgasområdet som i huvudsak innehåller bestämmelser om koncession. Den nya naturgasla- gen reglerar i huvudsak verksamheter avseende koncession, ledningsä- garens skyldigheter, särredovisning och tillsyn. Tillkomsten av en större naturgasledning är en komplicerad process som kan innebära avsevärd påverkan på omgivningen. Genom den nuvarande rörledningslagen har samhället möjlighet att pröva tillkomsten och för- läggningen av vissa rörledningar för transport av bl.a. naturgas. Enligt vår bedömning har rörledningslagen fungerat tillfredsställande och där- för behålls huvuddragen av gällande koncessionssystem. Vårt förslag är följande. Det bör krävas koncession för att dels dra fram och använda en na- turgasledning, dels för att uppföra och använda ett naturgaslager. Regeringen bör pröva frågan om koncession. Naturgasledningar som huvudsakligen skall användas för att tillgodose enskilda hushålls och företags behov eller uteslutande skall användas inom hamn- eller in- dustriområde bör dock undantas från koncessionsplikt. Koncession får meddelas endast under vissa förutsättningar. Natur- gasledningen skall vara lämplig ur allmän synpunkt. Sökanden skall från allmän synpunkt vara lämplig att utöva verksamhet som avses med koncessionen. Koncessionen får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller områdesbestäm- melsen inte motverkas får dock mindre avvikelse göras. Vid pröv- ningen skall vissa bestämmelser i tillämpas. En miljökon- sekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om koncession. Syftet med lämplighetsprövningen är främst att hindra att samhällsekono- miskt onödiga naturgasledningar dras fram, eller att naturgasledning- ar dras fram på ett sådant sätt att de medför onödigt stort intrång till skada för tredje man. Koncession skall avse naturgasledning med en i huvudsak bestämd sträckning. En koncession får förenas med villkor för att bl.a. skydda miljön. En koncession meddelas . Koncessionens giltighetstid får på ansökan av koncessionshavare förlängas med åt gången. Överlåtelse av koncession kräver särskilt tillstånd. Ny innehavares lämplighet prövas på samma sätt som vid ansökan om ny koncession. Koncession får återkallas om naturgasledningen inte längre används och inte heller behövs för att säkra energiförsörjningen, eller om kon- cessionshavaren missköter sig. Om en koncession upphör att gälla är den som senast haft koncession skyldig att ta bort naturgasledningen och vidta andra åtgärder för återställning, om det behövs från allmän eller enskild synpunkt. I kapitlet redovisas de bärande principerna för att få till stånd en ökad konkurrens på gasmarknaden. Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att naturgasmarknaden i öppnas för konkurrens. För att uppnå ökad konkurrens inom naturgashandeln måste köpare och säljare på naturgasmarknaden ges möjlighet att utnyttja naturgasledningarna. Naturgasmarknadsdirektivets bestämmelser om tillträde till systemet är, enligt vår uppfattning, de centrala verktygen för att åsta dkomma ökad konkurrens på naturgasmarknaden. Det är möjligt att välja förhandlat och reglerat tillträde, eller båda dessa förfaranden. Utredningen föreslår att tillträde till naturgasledningarna skall baseras på ett reglerat förfarande med offentliggjorda tariffer. Det främsta moti- vet för vårt förslag är att ett reglerat tillträde är förenat med lägre kost- nader och mindre osäkerhet än ett förhandlat tillträde och därför medför mindre hinder för marknadstillträde. Det har därmed de mest positiva ef- fekterna på konkurrensen och i förlängningen på konsumentintresset. Det reglerade tillträdet förutsätter att säljare och köpare får tillgång till de naturgasledningar som behövs för leveranserna. En ledningsägare skall därmed vara skyldig att på skäliga villkor transportera naturgas för berättigade kunder. För att åstadkomma en naturgasmarknad i konkurrens är det inte till- räckligt att enbart öppna ledningarna för de berättigade kunderna. En förutsättning för att kunna leverera och ta emot naturgas är dessutom att kunden måste vara ansluten till en naturgasledning. Vi föreslår därför att ledningsägaren blir skyldig att ansluta berättigade kunders naturgasled- ningar. Skyldigheten att ansluta naturgasledningar och transportera naturgas gäller endast mot s.k. berättigade kunder. Dessa är inledningsvis led- ningsägare, kunder som har naturgaseldad kraftproduktion och vissa större slutförbrukare. anses alla som berättigade kunder, dvs. naturgasmarknaden öppnas fullständigt. Den relativt snabba och kraftiga marknadsöppningen kan dock på grund av take or pay-åtaganden leda till ekonomiska förluster för ledningsägarna. Den myndighet som regeringen bestämmer bör därför analy- sera effekterna av den föreslagna marknadsöppningen och lämna förslag till om öppningstakten bör förändras. Ett osäkerhetsmoment i vår bedömning är att har en begränsad infrastruktur på naturgasområdet och att en utveckling av denna in- frastruktur skulle förbättra marknadens funktionssätt. Det går inte att bortse från att vårt förslag till reglerat tillträde kan komma att påverka investeringsbenägenheten negativt. Det finns en risk för att stora nya in- vesteringar i naturgasinfrastruktur inte blir lönsamma i den typ av kon- kurrensutsatt marknad som kan tänkas uppstå när gasmarknadsdirektivet genomförs. I direktivet och i vårt förslag till lagstiftning finns emellertid ett undantag som införts för att uppmuntra investeringar i geografiskt begränsade områden som inte tidigare varit försörjda med naturgas. In- nebörden är att regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer kan ansöka hos om ett tillfälligt undantag från reglerna om marknadsöppning. Ett annat osäkerhetsmoment är hur naturgasföretags lönsamhet kan komma att påverkas genom att de är uppbu ndna av långsiktiga take or pay-åtaganden. Sådana åtaganden kan leda till stora förluster om led- ningarna öppnas för tillträde. har det framgått att det under vissa premisser är möjligt att omförhandla kontrakten. Det är också san- nolikt att det växer fram andra typer av kontraktsformer vid en mer kon- kurrensutsatt marknad. Utredningen är dock medveten om att ett tillträde till ledningarna kan åsamka företag förluster på grund av take or pay- åtaganden. Vi föreslår därför, i enlighet med direktivet, att naturgasfö- retag i sådana fall, efter ansökan hos berörd myndighet, kan få ett tillfäl- ligt undantag från att ge tillträde till ledningarna. Tariffer för transporter av naturgas måste utformas så att de uppfyller de krav som ställs på en konkurrensutsatt gasmarknad med kontraktsfri- het. Det skall vara enkelt att köpa och sälja naturgas med olika typer av kontrakt, och olika aktörer skall ha denna möjlighet. Det skall därför räcka för en berättigad kund att vara ansluten till en punkt på naturgas- ledningen för att man skall ha rätt att använda alla andra ledningar som är anslutna till det svenska naturgasledningsnätet. Det är inte en uppgift för statsmakterna att meddela detaljerade före- skrifter om vilka tariffer som skall tillämpas av gasföretagen. Den när- mare utformningen av tarifferna är en fråga för ledningsföretagen. Det bör dock föreskrivas i naturgaslagen att transporttariffer skall vara skä- liga och utformas på sakliga grunder.