sou · GNB3145 · 2000-01-01 00:00:00 — Genom beslut tillkallade regeringen en parlamentarisk kommitté med uppgift att lämna förslag om hur den framtida konsumentpolitiken skall kunna ge människor förutsättningar att känna sig trygga som konsumenter och ha ett starkt inflytande över sin vardagssituation. Enligt direktiven (Fi 1999:01) skall kommittén i en delrapport utvärdera de organisatoriska formerna och lämna förslag om formerna för det fortsatta statliga engagemanget i det nordiska miljömärkningssystemet. förordnades riksdagsledamoten () till ordförande i kommittén. Till övriga ledamöter utsågs riksdagsledamöterna () och (), marknadschefen (), f.d. riksdagsledamöterna () och (), riksdagsledamöterna (), () och () samt studeranden (). förordnades att som sakkunniga ingå i kommittén hovrättsassessorn , , generaldirektören , , avdelningschefen , , hovrättsassessorn , och departementsrådet , . entledigades och i hans ställe förordnades hovrättsassessorn , . Kommittén har antagit namnet .RQVXPHQWSROLWLVND NRPPLWWpQ och har presenterat en delrapport, )LQDQVLHOOD WMlQVWHU IUnQ HWW NRQVXPHQWSHUVSHNWLY. I kommitténs arbete med en utvärdering av de organisatoriska formerna för och statens engagemang i den nordiska miljömärkningen har deltagit de förordnade experterna departementssekreteraren , , generalsekreteraren i Konsumentråd , generalsekreteraren i Konsumenter i Samverkan , departementssekreteraren , , departementssekreteraren , , direktören , , direktören , och entledigades och förordnades departementssekreteraren , . På kommitténs uppdrag har advokaten närmare utrett vissa frågeställningar som kommittén har använt sig av. Som sekreterare förordnades avdelningsdirektören , jur. kand. och rådmannen (huvudsekreterare), samt hovrättsassessorerna och . Kommittén får härmed överlämna sitt delbetänkande 1RUGLVN PLOM|PlUNQLQJ GHW VWDWOLJD HQJDJHPDQJHW (SOU 1999:145). Kommitténs uppdrag vad gäller en delrapport om de organisatoriska formerna för - och det fortsatta statliga engagemanget i - det nordiska miljömärkningssystemet är härmed slutfört. &DPLOOD 'DKOLQ $QGHUVVRQ 1LOV *|UDQ +ROPTYLVW *XQQDU /DYHWW .DUL %M|UNTYLVW (YD /LQGVWU|P -RKDQ 6M|| 'HQ QRUGLVND PLOM|PlUNQLQJVRUGQLQJHQ Verksamheten på nordisk nivå ................................................... Verksamheten på nationell nivå ................................................ 0LOM|PlUNQLQJVV\VWHPHW LQRP (8 'HQ VYHQVND I|UYDOWQLQJHQ DY PLOM|PlUNQLQJVV\VWHPHQ Det nordiska miljömärkningssystemet....................................... Statskontorets rapport 1995:21 .................................................. 4.3.1 Förvaltningen av Svanen 4.3.2 Förvaltningen av Blomman 4.3.3 Ett öppet miljömärkningssystem Närmare om SIS och ............................ 'HW VWDWOLJD VW|GHW WLOO PLOM|PlUNQLQJVYHUNVDPKHWHQ gYHUYlJDQGHQ RFK I|UVODJ 7.1 Statens ansvar för miljömärkningsverksamheten....................... 7.2Statens ekonomiska engagemang i den nordiska Statens engagemang i övrigt, miljöorganets förhållande till SIS och val av associationsform ....................................................... Relationen Svanen - Blomman................................................... 'HW QRUGLVND PLOM|PlUNQLQJVV\VWHPHW 6YDQHQ beslöt att inrätta ett nordiskt system för frivillig positiv miljömärkning av produkter (varor och tjänster). Systemet innebär att produkter som - från miljösynpunkt - är bättre än i övrigt likvärdiga produkter får märkas med ett miljömärke, en stiliserad svan. Huvudmålet med verksamheten är att få till stånd en mindre miljöbelastande konsumtion genom att vägleda konsumenter och inköpare så att de kan handla miljömedvetet. samordnar miljömärkningssystemet och fastställer kriterier. De deltagande länderna är fria att själva bestämma hur den nationella verksamheten skall vara organiserad. De nationella organen ansvarar för licensiering av de enskilda produkterna mot de fastställda kriterierna. När en produkt är godkänd i ett land så gäller godkännandet i alla länder som är anslutna till verksamheten. Kriteriearbetet utförs i nordiska expertgrupper. Experter från nationella konsument- och miljöorganisationer, handel, industri och myndigheter har därvid möjlighet att delta arbetet. 0LOM|PlUNQLQJVV\VWHPHW LQRP (8 %ORPPDQ EU:s system har som yttersta mål att få till stånd en harmonisering av miljömärkningen för att få endast ett miljömärke inom hela gemenskapen. Märkningen är positiv och frivillig. Det ankommer på varje medlemsstat att utse ett eller flera behöriga organ att fullgöra de uppgifter som hänger samman med EU-blomman. Medlemsstaterna skall se till att de behöriga organens självständighet och opartiskhet garanteras. är anmält som behörigt organ för . 'HQ VYHQVND I|UYDOWQLQJHQ DY 6YDQHQ Staten och dåvarande i (SIS) träffade ett avtal om frivillig positiv miljömärkning av produkter. Utgångspunkten för överenskommelsen mellan staten och SIS var att verksamheten skulle bli ekonomiskt självbärande och finansieras genom avgifter. I ett inledningsskede skulle dock medel tillhandahållas över statsbudgeten. Genom en omstrukturering av miljömärkningsverksamheten i som genomfördes kom förvaltningen av Svanen och Blomman att föras över till ett för ägarna - staten och SIS-Standardiseringen i (SIS) - icke vinstgivande aktiebolag, . Huvudinriktningen för bolagets verksamhet skulle vara densamma som i den tidigare organisationen och bolagets skötsel m.m. skulle som tidigare regleras genom ett avtal mellan ägarna. 'HW VWDWOLJD VW|GHW WLOO 6YDQHQ Målsättningen från regeringens och sida har varit att miljömärkningen skall vara självfinansierande genom ersättningar och avgifter från de företag som får sina produkter miljömärkta. Det stöd som har lämnats till miljömärkningen har motiverats med att det nordiska miljömärkningssystemet kräver ett omfattande nordiskt samarbete. Stödet har varit avsett som bidrag till att täcka kostnaderna för kriterieutveckling och revidering av redan fastställda kriterier. 6WDWHQV DQVYDU I|U RFK HNRQRPLVND HQJDJHPDQJ L .RPPLWWpQ J|U EHG|PQLQJHQ att staten har ett omfattande ansvar och långtgående befogenheter att övervaka att det utsedda organet är och förblir lämpligt för uppgiften. Om organet missköter sitt uppdrag kan staten återkalla uppdraget. Ekonomiska bidrag, delägarskap eller ett deltagande i det nationella arbetet är således inte avgörande för det statliga inflytandet. Statens ansvar för val och övervakning av det nationella organet förutsätter alltså inte ett statligt ägande eller direkt kontroll av organet. Det direkta ansvaret att förordna behöriga organ innefattar inte heller några direkta ekonomiska förpliktelser mot organen eller systemen som sådana. Staten bär dock ansvaret för att det finns ett behörigt organ. Om de ekonomiska förutsättningarna inte är sådana att systemet kan vara självfinansierande kommer således staten ytterst att tvingas garantera ekonomin. Kravet på att verksamheten skall vara självbärande kan inte enligt kommitténs mening tillåtas inskränka på bolagets möjligheter att delta i utvecklingsarbete som är viktigt från miljösynpunkt men som inte kan förutses på kort sikt vara ekonomiskt lönsamt. Ett visst statligt bidrag framstår därför som behövligt. När det gäller det statliga bidraget som utgår till den europeiska miljömärkningsverksamhet som bedrivs inom är det en helt separat fråga som inte ingår i kommitténs uppdrag. .RPPLWWpQ I|UHVOnU att det statliga stödet gradvis reduceras och, i och med utgången av , begränsas till stöd m.m. för sådant utvecklingsarbete som inte är ekonomiskt lönsamt 6WDWHQV HQJDJHPDQJ L |YULJW PLOM|RUJDQHWV I|UKnOODQGH WLOO 6,6 RFK Det saknas enligt kommittén förutsättningar att nu föreslå förändringar såväl i fråga om statens ägande som i övriga därmed förknippade frågor, såsom miljöorganets förhållande till SIS och val av associationsform. .RPPLWWpQ PHQDU att förutsättningarna för en utvärdering av först föreligger när verksamheten har pågått ytterligare . Utvärderingen bör då göras förutsättningslöst och även från andra perspektiv än de rent konsumentpolitiska. .RPPLWWpQ J|U EHG|PQLQJHQ att den svenska grenen av det nordiska miljömärkningssystemet tills vidare bör organiseras och bedrivas på samma sätt som sker . De båda systemen är självständiga. Systemen bör dock även fortsättningsvis förvaltas av samma organ. En samlad handläggning innebär enligt kommittén fördelar vid ökade krav på harmonisering av Svanen och Blomman. (QOLJW NRPPLWWpQV PHQLQJ bör en sådan i huvudsak självfinansierande verksamhet som kommittén nu föreslår inte innebära några negativa konsekvenser för den nordiska miljömärkningen, under förutsättning att det utgår ett fortsatt statligt stöd för utveckling m.m. beslöt att utreda möjligheterna att införa en frivillig nordisk miljömärkning. I tillkallades en särskild utredare för att kartlägga fördelar och nackdelar med miljömärkning och för att utreda formerna för ett eventuellt införande av ett frivilligt svenskt 0LOM|PlUNQLQJ DY SURGXNWHU (SOU 1988:61). Regeringen kom att föreslå ett system för frivillig enhetlig positiv miljömärkning av produkter i , i huvudsak i överensstämmelse med utredarens förslag (prop. 1989/90:25). I propositionen konstaterade regeringen att miljömedvetenheten i samhället hade ökat under en följd av år. Detta hade bland annat kommit till uttryck i att konsumenterna i växande omfattning hade börjat fästa avseende vid produkters miljöegenskaper och att de efterfrågade vägledning i sitt val av produkter. Tillverkare och leverantörer hade i sin tur i varierande omfattning anpassat utformningen och framställningen av sina produkter för att de skulle vara mera miljöanpassade. I marknadsföringen hade miljövänligheten blivit ett argument. Den ökade användningen av miljöargument i marknadsföringen av skilda produkter i form av olika symboler m.m. gav dock enligt regeringens mening en splittrad bild som i längden kunde bli mera förvirrande än vägledande för konsumenterna. En väsentlig brist ansågs vara att det var oklart hur ingående de bedömningar var som lades till grund för att ange att en produkt var miljöanpassad. Enligt regeringen talade detta för införandet av ett mera enhetligt system för miljömärkning. Systemet skulle bygga på öppet redovisade och kända kriterier för bedömning av miljöanpassningen. Det ansågs vara av stor betydelse att den växande miljömedvetenheten hos medborgarna togs till vara och stimulerades som ett led i arbetet för en bättre miljö. Det ansågs också vara angeläget att konsumenterna fick vederhäftig information för att kunna välja mindre miljöbelastande produktalternativ. Frivillig miljömärkning av produkter ansågs vara ett verkningsfullt komplement till de tvingande regler och styrande insatser som görs för skydd av miljön genom lagstiftning. Ett höjt miljömedvetande hos konsumenterna kunde enligt regeringens mening få till följd att marknaden för miljöanpassade produkter kunde öka vilket i sin tur borde leda till att industrin fick ett ökat intresse för att utveckla miljöanpassad teknik och miljöanpassade produkter. Enligt regeringen skulle miljömärkningssystemet organiseras så att olika intressenter på området kunde samverka. Regeringen konstaterade vidare att verksamheten, vilket utredningen också hade föreslagit, skulle kunna organiseras i en stiftelse, alternativt - vilket många remissinstanser hade påtalat - genom att den knöts till SIS-Standardiseringen i (SIS). Fördelarna med att knyta verksamheten till SIS var enligt regeringen, att miljömärkningen då skulle knytas till en etablerad, objektiv och obunden organisation med inarbetade verksamhetsformer när det gällde att ta fram kriterier och godkänna produkter för märkning och kontroll. En ytterligare fördel angavs vara att verksamheten skulle komma igång snabbare än om en ny organisation skulle behöva etableras. Verksamheten skulle dessutom kunna bedrivas till en lägre kostnad på grund av stordriftsfördelar. Eftersom internationella samverkansformer fanns etablerade skulle en harmonisering underlättas. Regeringen menade att utredarens intentioner med en fristående stiftelse skulle tillgodoses om miljömärkningen knöts till SIS certifieringsverksamhet. Regeringen föreslog därför att miljömärkningsverksamheten skulle organiseras inom ramen för SIS certifieringsverksamhet där den skulle hanteras av en särskild miljömärkningsstyrelse och en referensgrupp. När det gällde den närmare inriktningen och utvecklingen av miljömärkningen ansåg regeringen, i överensstämmelse med vad utredaren hade förordat, att det berörda organet skulle ha stor frihet att utforma verksamheten i enlighet med intressenternas intentioner. Intressenterna ansågs vara de allmänna samhällsintressena som i första hand skulle representeras av staten och kommunerna, konsumenterna, miljörörelsen och forskning med anknytning till miljöfrågor samt näringslivet i form av producenter/industri och handelns olika led. ´%UD 0LOM|YDO´ Även , som är en ideell förening, arbetar med miljömärkning. miljömärkningssystem kan ses som en parallell till det ovan redovisade systemet. Systemen har många likheter men även väsentliga skillnader. Produkter som uppfyller kriterier för Bra Miljöval kan licensieras för att få märkas med falksymbolen som är kännetecknet för Bra Miljöval. Kriterierna utarbetas av . 2 Den nordiska miljömärkningsordningen beslöt att inrätta ett nordiskt system för frivillig positiv miljömärkning av produkter (varor och tjänster). , , och anslöt sig till systemet. På grund av planerna på ett motsvarande system inom EU valde till en början att endast delta som observatör. anslöt sig dock helt till den nordiska miljömärkningen. Huvudmålet med verksamheten är att få till stånd en mindre miljöbelastande konsumtion genom att vägleda konsumenter och inköpare så att de kan handla miljömedvetet. Märkningen skall stimulera till en utveckling av varor och tjänster som tar hänsyn till miljön. Systemet innebär att produkter som - från miljösynpunkt - är bättre än i övrigt likvärdiga produkter får märkas med ett miljömärke, en stiliserad svan. 2.1 Verksamheten på nordisk nivå Den nordiska samordningen av miljömärkningssystemet sker i den 1RUGLVND 0LOM|PlUNQLQJVQlPQGHQ. Nämnden beslutar om en gemensam nordisk miljöstrategi för verksamheten och fastställer årliga verksamhets- och handlingsplaner samt rapporterar till . EHVOXWDU om vilka produktgrupper som skall väljas för kriterieutveckling, SHNDU XW ansvariga nationella organ för kriteriearbetet, XWQlPQHU expertgrupper och IDVWVWlOOHU slutligen de 2.2 Verksamheten på nationell nivå Miljömärkningsverksamheten i de deltagande länderna skall förvaltas av nationella organ som utses av landets myndigheter. Det finns ingen styrning på nordisk nivå om hur den nationella verksamheten skall vara organiserad utan de deltagande länderna är fria att själva bestämma den närmare utformningen av förvaltningen. Detta har lett till olikheter. I )LQODQG är miljömärkningsverksamheten knuten till (). Verksamheten regleras genom ett avtal mellan staten och miljömärkningsorganet, . I 1RUJH har en stiftelse, Stiftelsen i , utsetts till nationellt miljömärkningsorgan. 'DQPDUN har valt lösningen att, efter en upphandling, låta företaget dk-teknik Energi og Miljø förvalta ,VODQG slutligen har valt att låta Miljö- och livsmedelsmyndigheten (Hollustuvernd Rikisins) förvalta systemet. De nationella organen ansvarar för licensiering av de enskilda produkterna mot de fastställda kriterierna och de förutsätts ömsesidigt erkänna varandras kompetens. När en produkt är godkänd i ett land så gäller godkännandet i alla länder som är anslutna till verksamheten. För att få använda märket i annat än det egna landet krävs dock att den aktuella produkten registreras hos det nationella organet i det andra landet. beslutar om de SULQFLSHU som skall gälla för de olika avgifter som förekommer inom systemet. De avgifter som förekommer är en DQV|NQLQJVDYJLIW som skall betalas i samband med att en ansökan ges in och en nUVDYJLIW. Årsavgiften bestäms efter en procentuell beräkning på årsomsättningen av den aktuella produkten eller tjänsten. De nationella organen bestämmer själva storleken på avgifterna inom de intervall som beslutats av . Storleken på avgifterna varierar från land till land. I detta sammanhang kan nämnas att det på nordisk nivå har påbörjats ett arbete med att utvärdera vissa frågor inom den nordiska miljömärkningen. Bl.a. skall sådana organisatoriska frågor som finansieringsstrukturen och den nordiska arbetsfördelningen (nordisk profil) analyseras. Vidare skall intresse- och myndighetsrepresentationen i , i nationella styrelser och nämnder samt i expertgrupper utvärderas liksom möjligheterna att lösa tvister. Arbetet beräknas vara slutfört . Kriteriearbetet utförs i nordiska expertgrupper. Medlemmarna i expertgrupperna utnämns av på förslag av de nationella organisationernas sekretariat. Experterna skall utnämnas på grundval av personlig kompetens. Expertgrupperna är rådgivande till det nationella miljömärkningsorganet som är ansvarigt för det aktuella kriteriearbetet. Experter från nationella konsument- och miljöorganisationer, handel, industri och myndigheter har möjlighet att delta i expertgruppernas arbete. Miljökraven skall ställas högt. Bedömningen av en produkts miljöpåverkan skall utgå från hela dess tänkta livslopp. Kravnivån skall bedömas i förhållande till de officiella miljöreglerna i de deltagande länderna. Vid fastställandet av kriterierna får marknadsandelen för de produkter som förväntas uppfylla kriterierna uppgå till högst en tredjedel av totalmarknaden i . En miljömärkt produkt får inte fungera sämre eller hålla lägre kvalitet än vad fallet är med i övrigt likvärdiga men - från miljösynpunkt - sämre produkter. Kriterierna skall ha en giltighet om högst varefter de skall revideras eller kan komma att förlängas. har rätt att upphäva eller ändra kriterierna under den fastställda giltighetstiden om det kommer fram ny väsentlig kunskap om den aktuella produktens påverkan på miljö eller hälsa. 3 Miljömärkningssystemet inom EU EU:s system för miljömärkning grundas på rådets förordning (EEG) nr 880/92 av om ett gemenskapsprogram för tilldelning av miljömärke (Celex 392R0880/S). Miljömärket består av en stiliserad blomma. EU:s system har som yttersta mål att få till stånd en harmonisering av miljömärkningen för att få endast ett miljömärke inom hela gemenskapen. Uppbyggnaden av EU:s system överensstämmer i stort med det nordiska systemet. Märkningen är positiv och frivillig. Finansiering sker genom ansökningsavgifter och en procentuell avgift på den miljömärkta produktens årsomsättning. Varje land skall peka ut ett eller flera s.k. behöriga organ som skall förvalta systemet nationellt. .ULWHULHDUEHWHW LQRP (8 Kriterieutvecklingen initieras av Europeiska kommissionen eller ett behörigt organ efter förslag från t.ex. industrin. Kommissionen prioriterar och fördelar kriterieutvecklingsarbetet på de eller det behöriga organ som är villigt att åta sig arbetet. Kommissionen biträds i sitt arbete av en kommitté som består av företrädare för medlemsstaterna och av en referensgrupp som består av representanter för europeisk industri, handel, konsumentorganisationer och miljöorganisationer. Förslag till kriterier bereds i referensgruppen och kommittén. Kommissionen fastställer föreslagna kriterier om ett förslag antas med kvalificerad majoritet vid omröstning i kommittén. Om en sådan majoritet inte kan uppnås så överlämnas ärendet till ministerrådet. 4 Den svenska förvaltningen av miljömärk- ningssystemen 4.1 Det nordiska miljömärkningssystemet Staten och dåvarande i (SIS) träffade ett avtal om frivillig positiv miljömärkning av produkter. SIS åtog sig att inom den certifieringsverksamhet som SIS då bedrev organisera och driva en verksamhet för miljömärkning i de former och på de villkor som angavs i avtalet. En särskild partssammansatt miljömärkningsstyrelse och referensgrupp inrättades. Utgångspunkten för överenskommelsen mellan staten och SIS var att verksamheten skulle bli ekonomiskt självbärande och finansieras genom avgifter. I det avtal som träffades mellan staten och SIS anges också beträffande finansieringen att miljömärkningsverksamheten inom SIS skulle vara ekonomiskt självbärande så att uppburna avgifter och ersättningar skulle täcka uppkomna kostnader (avtalet finns som bilaga 11.3 i prop. 1989/90:25). I ett inledningsskede då verksamheten b yggdes upp ansåg regeringen emellertid att medel borde tillhandahållas genom bidrag över statsbudgeten. Bidragen skulle dock betalas tillbaka när systemet ekonomiskt kunde bära detta. Regeringen gjorde den bedömningen att verksamheten skulle bli självbärande först efter femte verksamhetsåret och bedömde behovet av medelstillskott till ca 6 milj. kr. För /90 föreslog regeringen att ett anslag på skulle anvisas för bidrag till miljömärkning av produkter. Vid riksdagsbehandlingen (bet. 1989/90: LU13, rskr.81) framfördes inga erinringar mot regeringens förslag. Enligt den ovan nämnda EU-förordningen ankommer det på varje medlemsstat att tillsätta ett eller flera behöriga organ att fullgöra de uppgifter som hänger samman med EU-blomman. Medlemsstaterna skall se till att de behöriga organens självständighet och opartiskhet garanteras. är anmält som behörigt organ för . 4.3 Statskontorets rapport 1995:21 I en utvärdering av den nordiska miljömärkningen som gjordes vid (avdelningen för Industriell Miljöekonomi ) redogörs för viss kritik som bl.a. riktade sig mot att de nordiska verksamheterna som var knutna till standardiseringsorganisationerna var onödigt byråkratiska och att denna koppling - för vidkommande till SIS - kunde ge felaktiga signaler om vilka mål och syften som ligger bakom miljömärket. På grund av den kritik som sålunda kom att riktas mot att miljömärkningsverksamheten bedrevs inom standardiseringsorganisationen gav dåvarande Statskontoret i uppdrag att utreda vissa frågor kring Svanen och Blomman. I uppdraget ingick bl.a. att utreda sådana frågor som hur de två systemen skulle organiseras nationellt. I uppdraget ingick vidare att utreda vilka konsekvenser ett öppet system för teknisk kontroll och provning skulle få för arbetet med kontroll av produkter mot kriterier och licensiering av miljömärken inom de båda systemen. 4.3.1 Förvaltningen av Svanen Statskontoret konstaterade i den rapport som följde (Rapport 1995:21. Svanen och Blomman, Miljömärkningens organisation i ) att staten - förutom de möjligheter till styrning av verksamheten som följde av avtalet mellan staten och SIS - dessutom hade möjlighet att utöva ekonomisk styrning genom regleringsbrevet med bestämmelser för anslaget Bidrag till miljömärkning av produkter. Enligt Statskontorets uppfattning karakteriserades de statliga styrmedlen av trög rörlighet, bl.a. genom konstruktionen med ett långsiktigt avtal i botten. Konstruktionen gjorde det svårt att få till stånd önskvärda förändringar i t.ex. styrelsens sammansättning och att påverka verksamhetens inriktning eller att få insyn i dess ekonomi. Statskontoret ansåg att bristerna vad gäller styrning av verksamheten och kritiken mot verksamhetens koppling till SIS talade för att helt frikoppla verksamheten från SIS och ge staten ett mera direkt inflytande. Statskontoret föreslog att huvuddelen av miljömärkningsverksamheten skulle föras över till ett aktiebolag. Staten skulle enligt förslaget vara ensamägare och styrelsen skulle bestå av representanter för industri, distribution samt konsument- och miljöintressen. 4.3.2 Förvaltningen av Blomman Statskontoret konstaterade att den gängse ordningen bland EU:s medlemsstater är att ett organ som verkar inom den nationella miljömärkningen även utses som behörigt organ för Blomman. Statskontoret konstaterade vidare att det inte hade riktats någon allvarlig kritik mot den rådande ordningen i , nämligen att samma organ förvaltade Svanen och Blomman. Enligt Statskontoret fanns det därför skäl att även i fortsättningen hålla samman förvaltningen av Svanen och Blomman.