sou · GNB35 · 2000-01-01 00:00:00 — 1993/94:162) anslöt sig i huvudsak till fö r- slag om särregler för elverksamhet. Vad gäller Ellagstif t- ningsutredningens förslag om undantag från de kommunalrättsliga principerna för t.ex. produktion och distribution av fjärrvärme som b e- drevs som sidoverksamhet till elverksamhet gjordes emellertid en an- nan bedömning. Utgångspunkten var bl.a. att ledningsnäten öppnades för konkurrens och att det tidigare skyddet för fjärrvärme och naturgas minskades i samband med detta. Enligt tidigare bestämmelser fanns det ingen leve- ransskyldighet av el för värmeförsörjning inom ett område där fjär r- värme eller naturgas distribuerades eller avsågs att bli distribuerad. Genom denna regel skyddades fjärrvärme- och naturgasverksamheter eftersom dessa och elverksamheten oftast hade samma huvudman5 (normalt kommunen). Enligt förslaget till nya regler var en leveran s- koncessionär även fortsättningsvis inte skyldig att leverera el för up p- värmning inom ett område där fjärrvärme eller naturgas distribuerades eller avsågs att bli distribuerad. Kunden fick dock i detta fall möjlighet att vända sig till en annan elleverantör för att köpa el för uppvärm- ningsändamål. Genom att ledningsnäten ändå öppnades för konkurrens innebar det enligt propositionen att kunderna, i förekommande fall, kunde välja en annan elleverantör än kommunen, varigenom de fick frihet att välja mellan el, fjärrvärme och naturgas. Eftersom försäljning av el skulle 5Vid införandet av inskränkningen av leveransplikten var huvudmotivet att fö r- hindra en irrationell utbyggnad av distributionsnäten (SOU 1995:14). Fjär r- värmesystem under t.ex. utbyggnad skulle också kunna få lönsamhet sproblem. 32 Kommunalrättsliga principer m.m. komma att ske på affärsmässig grund borde motsvarande förutsättnin g- ar gälla för fjärrvärme och naturgas om konkurrensneutraliteten mellan energislagen skulle kunna upprätthållas. Kommunerna borde därför undantas från självkostnads- och likställighetsprinciperna vid produ k- tion och distribution av fjärrvärme och naturgas, vilket innebar att även sådan verksamhet skulle ske på affärsmässig grund. Regeringens fö r- slag innebar att all produktion och distribution av fjärrvärme och n a- turgas skulle omfattas av samma regelverk, oavsett om den bedrevs inom samma bolag eller av samma huvudman som elverksamheten. Verksamheten skulle dock drivas i privaträttslig form och särredovisas från annan verksamhet. Något undantag från lokaliseringsprincipen för kommunala fjärrvärme- och naturgasföretag diskuterades dock inte i propositionen. Vad gäller kommunernas möjligheter att bedriva nätverksamhet med undantag från lokaliseringsprincipen gjordes en smärre förändring. Enligt lagrådsremissens lagförslag var kravet på geografisk närhet u t- tryckt som ett villkor att verksamheten kunde bedrivas i omedelbar geografisk anslutning till nätverksamheten i den egna kommunen (en- ligt regeringens uppfattning var det inte en nödvändig förutsättning för en rationell nätverksamhet att kommunerna kunde bedriva nätverksa m- het i skilda delar av landet). En remissinstans pekade dock på att be- stämmelsen kunde försvåra bildandet av regionala nätbolag och därig e- nom hindra en rationell nätverksamhet. Lagförslaget ändrades därför till att verksamheten skulle bedrivas i geografisk närhet till nätver k- samheten i den egna kommunen. beslöt i enlighet med regeringens förslag och det nya regelverket skulle träda i kraft (bet. 1993/94:NU22, rskr. 1993/94:358). beslöt emellertid att skjuta upp elmar k- nadsreformens ikraftträdande för att skapa möjligheter för Energiko m- missionen att genomföra en bredare konsekvensanalys av de nya re g- lerna för elmarknaden (prop. 1994/95:84, bet. 1994/95: NU10, rskr. 1994/95:141). redovisade sina överväganden och förslag avseende elmarknadsreformen i delbetänkandet Ny elmar k- nad (SOU 1995:14). Kommissionen diskuterade inte explicit kommu- nalrättsliga principer, men konstaterade att det för viss fjärrvärme- och naturgasverksamhet skulle kunna bli svårt att möta den nya konkurre n- sen som elmarknadsreformen skulle ge upphov till. Energikommissio- nen avsåg därför att återkomma med förslag som kunde ge ett skydd för sådana verksamheter. I en skrivelse till regeringen redovisade kommissionen sitt förslag till skydd för vissa fjärrvärme- och naturgasverksamheter på den nya Kommunalrättsliga principer m.m. 33 Kommissionen föreslog att regler skulle införas som i n- nebar ett ökat skydd för fjärrvärme- och naturgasverksamhet . Förslaget innebar mer konkret att innehavare av nä t- koncession efter anmälan från kommunen skulle förbjudas att medge ett nätabonnemang som möjli g- gjorde en övergång från fjärrvärme eller uppvärmning med naturgas till elvärme. Kommunala fjärrvärme- och naturgasföretag som erhöll detta skydd skulle vara hänvisade till att bedriva sin verksamhet med iaktta- gande av självkostnads- och likställighetsprinciperna (under öve r- gångstiden). I regeringens proposition om ny ellagstiftning (prop. 1994/95:222) delades kommissionens bedömning och bestämmelser av den karakt ä- ren föreslogs införas i den vilande ellagstiftningen. 6,7 Av propositionen framgår att några remissinstanser hade framfört att även fjärrvärmeverksamhet borde kunna bedrivas med undantag från lokal i- seringsprincipen. Som skäl angavs att det skulle vara betydelsefullt för kommunerna att få möjlighet till försäljning av fjärrvärme till fasti g- heter belägna nära det egna fjärrvärmenätet, men utanför kommungrä n- sen. Enligt propositionen krävde dock frågan ytterligare beredning. Lokaliseringsprincipen har kortfattat behandlats . I regeringens proposition om en uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) nämndes att regeringen avsåg att se över komm u- nallagens bestämmelser. I översynen skulle ingå att bedöma om lokal i- seringsprincipen utgjorde ett hinder för en effektiv fjärrvärmeutbyg g- nad. På ett liknande sätt berördes lokaliseringsprincipen i regeringens proposition om ny ellag (1996/97:136). Viss kritik har framförts mot att kommunala fjärrvärmeföretag har u n- dantagits från självkostnadsprincipen. (1998) har t.ex. pekat på att distribution av fjärrvärme är ett s.k. naturligt monopol och att det råder enighet om att ett monopol måste omfattas av en pri s- reglering för att skydda konsumenterna från att drabbas av oskäligt 6Riksdagen beslutade om att de beslutade lagän d- ringarna skulle träda i kraft med vissa ändringar (bet.1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). 7Med stöd av lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem är det också mö j- ligt att få ett fjärrvärme- eller naturgasområde allmänförklarat och därmed helt skyddat från konkurrens från elvärme. Företag som begär att få en anläggning allmänförklarad måste dock underkasta sig prisreglering och annan kontroll. 34 Kommunalrättsliga principer m.m. Konkurrensen med andra uppvärmningssystem är dessu t- om låg. Ett byte till ett annat värmesystem är normalt förenat med mycket höga kostnader. Verket har framfört till r e- geringen att priskontrollen bör återinföras för fjärrvärme. har även pekat på att det oftast är samma företag i kommunen som svarar för försäljning och distribution av både fjär r- värme och el, vilket ökar risken för en samordnad prisstrategi för b o- stadsuppvärmning. Priset på fjärrvärme har också kommit att utgöra en del av ett energiföretags konkurrensstrategi, t.ex. att elkunden får rabatt på fjärrvärmepriset under förutsättning att kunden accepterar ett givet elpris. Effekten kan enligt verket bli en inlåsning av elkunder och minskad konkurrens på elmarknaden. Enligt finns det ett stort utrymme för att genomföra prishöjningar på fjärrvärme som överstiger kostnad s- ändringarna på området. Det ökar möjligheterna för ett energibolag att använda ekonomiska överskott inom fjärrvärmen för att subventionera elpriset, s.k. korssubventionering. Ett annat exempel på en sådan su b- vention är, enligt , att bolaget ger en inte kostnads- motiverad rabatt på fjärrvärmepriset om kunden accepterar ett givet e l- pris. (1998b) bedömer i sin analys av utvec k- lingen på elmarknaden att konkurrensen mellan elvärme och fjärrvärme är svag, eftersom det är förenat med höga kostnader att byta uppvärmningssystem. Omregleringen har snarare medfört utrymme för fjärrvärmeföretagen att höja sina priser då elpriserna (1996) var höga. Enligt myndigheten kan det finnas anledning att följa prisutvecklingen på fjärrvärme då många fjärrvärmeföretag i n- går i en koncern tillsammans med ett elhandelsföretag. Elhandelsbol a- get i koncernen kan potentiellt subventioneras av fjärrvärmen, då det finns betydligt större möjligheter att ta ut högre priser inom fjärrvä r- meverksamheten, eftersom överföringen av fjärrvärme är ett naturligt monopol på samma sätt som nättjänsten. (1997) delade i en tidigare rapport om utveckling- en på elmarknaden uppfattning att det fanns ett ut- rymme och en risk för avgiftshöjningar i fjärrvärmeverksamhet på grund av bristande konkurrens. Myndigheten pekade också på att det förelåg risker för att fjärrvärmeverksamheten tillåts subventionera a n- nan verksamhet inom den koncern där den bedrivs. Mot den bakgrun- den, men också från allmän konsumentsynpunkt, ansåg myndigheten det som anmärkningsvärt att det helt saknas regler om prissättningen i fjärrvärmeverksamhet. ansåg däremot att självkos t- nadsprincipen var ett dåligt verktyg för att motverka överpriser i fjär r- värmeverksamhet, men fann att det fanns ett behov att närmare utreda Kommunalrättsliga principer m.m. 35 frågan om fjärrvärmens konkurrenskraft i förhållande till andra energ i- slag. Sammanfattningsvis är produktion och handel med el som bedrivs i privaträttslig form undantagen från lokaliseringsprincipen och skall bedrivas på affärsmässig grund i stället för med iakttagande av självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen. Även distribution av fjärrvärme och naturgas som drivs i privaträttslig form är undantagen från självkostnads- och likställighetsprinciperna. 8 Där- emot så omfattas de senare företagen av kommunallagens lokaliserin gs- princip. Innebörden är att verksamheten i princip måste begränsas till den egna kommunen.9 Lokaliseringsprincipen innebär emellertid inget hinder mot samar- bete mellan olika kommuner. En kommun kan utan hinder av lokalise- ringsprincipen samarbeta med andra kommuner i syfte att förbättra r e- sursutnyttjandet. Detta kan ske bl.a. genom avtal, kommunalförbund och gemensamma bolag. 8Detta gäller dock ej kommunala företag som omfattas av det tillfälliga skyddet för vissa fjärrvärme- och naturgasverksamheter. 9Väljer en kommun att bedriva energiverksamheten i förvaltningsform gäller dock fortfarande kommunallagens regelsystem. omfattas som framgått av kapitel 3 av lokaliseringsprincipen. Innebörden är att verksamheten i princip måste begränsas till den egna kommunen. De mer praktiska konsekvenserna av denna princip är dock relativt okända. Det är därför väsentligt att analysera hur lokaliseringsprincipen uppfattas och tillämpas av kom- munerna. Utredningen har som underlag för denna analys beställt en rapport, vilken publiceras som bilaga 2 till delbetänkandet. Resultaten av rapporten sammanfattas i detta kapitel. 4.1Rapportens inriktning och omfattning Syftet med rapporten har varit att analysera om lokaliseringsprincipen utgör ett hinder för en effektiv fjärrvärmeutbyggnad och om den nu gällande principen påverkar fjärrvärmens konkurrenskraft. Rapporten har främst baserats på intervjuer med företrädare för kommuner och helt eller delvis kommunägda energiföretag. Totalt o m- fattas nio kommuner (ägarförhållanden etc. redovisas mer i detalj i b i- laga 2). Intervjuerna genomfördes under senare hälften av oktober och . I huvudsak berördes hur fjärrvärmen är organiserad, utvecklingsstrategier, förutsättningar för konkurrens, skatter och a v- gifter, behov av förändringar i kommunernas planerings- och för e- skriftsmöjligheter samt skäl att undanta kommunala värmeföretag från lokaliseringsprincipen. 38 Energiföretagen och lokaliseringsprincipen Enligt rapporten ansåg flertalet intervjuade att kommunerna borde få undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip för fjärrvärmen. De huvudsakliga argumenten för att all energiverksamhet skulle ges generellt undantag från lokaliseringsprincipen var följande. ·Många fjärrvärmeföretagen är små. Större enheter ger skalfördelar. Därvid utnyttjas möjligheterna att fördela kostnader för utveckling av IT, kundregister, debiteringssystem och tekniska produktionssy- stem. Större enheter ger också fördelar vid bränsleup phandling. ·Konkurrensen vid införande eller utveckling av värmesystem kan vara för svag. Om en kommun skall införa fjärrvärme kan inte andra kommuner konkurrera om uppgiften att genomföra denna utbyg g- nad. Endast statliga eller privata företag kan medverka. Ett liknande förhållande råder när en kommun skall utveckla fjärrvärme eller andra värmesystem. ·Konkurrensen om kunden är för svag. Kund kan antingen vara en ägare till flerbostadshus eller till ett småhus. När t.ex. nya områden byggs ut inom en kommun kan endast det lokala kommunala fjärr- värmeföretaget samt statliga och privata företag konkurrera om uppdraget. Stora anläggningar har bättre miljöprestanda. ·Motverka påtvingade utförsäljningar av värmeföretag. Det för e- kommer att värmeföretag säljs ut på grund av den begränsning som lokaliseringsprincipen utgör vid utveckling av företaget. Dessutom förekom argument som handlar om risker, roller och lika b e- handling av företag (se bilaga 2). De intervjuade ansåg att alla värmelösningar måste ges undantag från lokaliseringsprincipen. Exempelvis producerar vissa kommunala energiföretag också pellets som till viss del säljs till övriga delar av landet. Det fanns också intervjupersoner som förordade ett begränsat u n- dantag från lokaliseringsprincipen. De pekade bl.a. på att en utvidgning Energiföretagen och lokaliseringsprincipen 39 av distributionsområdet måste ha ett tydligt syfte för kommunens inn e- vånare. Vidare framhölls att vinstsyftet inte är det primära för komm u- nal bolagsverksamhet. Förbudet mot spekulativ verksamhet i komm u- nallagen var ännu ett argument. Företrädarna för ett begränsat undantag ansåg att kommunerna borde ges ett undantag för värmeverksamhet som liknar det som finns för elnäten, dvs. i geografisk närhet till f ö - retagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamål s- enlig nätverksamhet. De intervjuade diskuterade vidare skäl till att fortsättningsvis följa kommunallagen och lokaliseringsprincipen inom värmeområdet. Några starka argument anfördes dock inte. Riskerna för spekulation diskuterades också i detta sammanhang. Att kommunägda företag skulle göra förvärv utan att göra en korrekt riskbedömning ansågs dock som mindre troligt. Man framhöll också att riskerna t.ex. vid utbyggnad av stora anläggningar kunde vara lika stora inom en kommun som ett eventuellt fö rvärv utanför. I studien utvecklas några av argumenten inom ett antal specifika områ- den. Det gäller bl.a. skalfördelar och miljö samt konkurrens vid förvärv eller utbyggnad. Fjärrvärme och effektiva värmerörelser Flertalet intervjuade har kommenterat att den tekniska utvecklingen gått dithän att tidigare fjärrvärmebegrepp brutits upp. förekommer hetvattencentraler i bostadsföretagens ägo som har flera tusen kunder medan de minsta kommunägda kraftvärmeverken bara har ett par hun d- ra kunder. Multifunktionella system och kombinat blir också allt vanligare där el- och värmeproduktion används till produktion av br i- ketter eller pellets som i sin tur används till kraftvärmeproduktionen. Den ekonomiska basen för dessa system är att utnyttja spillvärmen u n- der de varma årstiderna. Mot denna bakgrund använder flertalet begreppet värme respektive värmerörelser. Effektiva värmelösningar kan således bestå av såväl rörbunden vä r- me som kombinationer av andra lösningar. Enligt studien sammanfaller en effektiv värmelösning mer sällan med kommungränsen. 40 Energiföretagen och lokaliseringsprincipen När kommunernas engagemang i energiverksamhet diskuteras är det enligt studien viktigt att se hela kedjan från samordning av avfallshan- tering till värme hos slutkund. När olika tekniska lösningar är under uppbyggnad får analysen inte begränsas till rörbunden energi utan kombinationer av tekniska lösningar bör tillåtas där alla värmeslag i n- går. Att organisera fjärrvärmen på liknande sätt som elverksamheten dvs. skilja hantering av nät från värmeproduktion antyds som en u t- vecklingsväg. Kommunernas uppgift skulle i sådana system vara att äga och driva infrastrukturen, dvs. rören, medan produktionen öppnas för konkurrens. Modellen ifrågasätts emellertid då ett sådant förfarande (dvs. att skilja mellan nät och produktion) reducerar den ekonomiska lönsamheten i kraftvärmen. Detta anses mindre önskvärt eftersom det ur miljösynpunkt är angeläget att utveckla kraftvärmen. Förhållandena är också avsevärt olika dem som gäller på elsidan, eftersom fjärrvä r- menäten är lokala, medan elnäten är hopbyggda nationellt och även i n- ternationellt. Att skilja mellan nät och produktion skulle enligt rapporten minska investeringsbenägenheten i fjärrvärmeproduktionen avsevärt. Detta skulle få till följd att projekt med större riskprofil t.ex. miljörelaterade åtgärder, kraftvärmetillämpningar, biobränsle- och avfallsvärmeverk, sannolikt försvåras eller förhindras. Med de långa avskrivningstider som dessa infrastrukturprojekt har, krävs att avsättningen för värm e- produktionen till stor del är tryggad. Ekonomin i fjärrvärmenäten bygger dessutom på storskalighet och centralisering av produktionen. Det är därför enligt studien svårt att se att någon grad av konkurrens skulle uppnås på produktionssidan, utom i de allra största näten i . Stora och små företag Om energiföretagen fick utveckla systemen oberoende av lagstiftnin g- en, skulle det enligt studien vara lönsamt att knyta samman värmenäten i våra större städer till stora sammanhängande nät. Även värmerörelser som täcker hela län lyfts fram som modell. Värmeföretagen får alltmer inslag av high-techi produktionen. IT, kunddebiteringssystem m.m. främjar effektiviteten, men kräver också hög kompetens hos de anställda. För att finansiera utvecklingen krävs att kostnaden fördelas på många kunder. De mindre värmeverken riskerar enligt studien att komma efter i fråga om kompetensuppbyggnad och personalutveckling. För att skapa effektiva system krävs en kritisk massa dvs. ett antal ingenjörer eller Energiföretagen och lokaliseringsprincipen 41 ekonomer som arbetar tillsammans och löser problem. Sådana miljöer uppges inte gå att skapa i de minsta värmeföretagen där det kanske bara finns behov av en ingenjör. Effektiviseringsvinster uppges även vara möjliga att uppnå om flera mindre värmerörelser inom ett större område drivs av ett företag. Även här ligger effektiviseringsvinsterna inom områdena personal, finans i- ella tjänster, kundtjänst, IT, jour- och beredskap m.m. Effektivisering s- vinsterna ligger också i att företag med högre omsättning kan bära spetskompetens, framförallt inom områdena teknik och IT. Stora integrerade system kan dock enligt rapporten vara förenade med stora investeringar och innebära risk för låsning till storskalig te k- nik. En pådrivande faktor för de integrationsprojekt som pågår inom är i allt väsentligt planering utifrån de olikheter som finns i beskattningen av bränslen för fjärrvärmeprodu k- tionen. Enligt rapporten finns det risk för att stora system som drivs av ett företag minskar förutsättningarna för att skapa konkurrens och mån g- fald på den lokala värmemarknaden. Riskerna för att de mindre företagen skall komma efter i utvecklin g- en är enligt rapporten inte entydiga. Bland annat uppges mindre företag i större utsträckning anlita extern spetskompetens för sin utveckling. I undersökningen ingår ett par kommuner som överlåtit eller står i b e- grepp att överlåta sitt energiföretag och som inte har egen värmerörelse (en eller flera hetvattencentraler finns i bostadsföretagets eller den te k- niska förvaltningens regi). Motivet till försäljning av värmeunderlaget uppges vara att kommunen saknar kompetens att utveckla en värmerö - relse. Bristande finansiella resurser anges också som skäl till att ver k- samheten överlåtits. Konkurrens vid förvärv eller utbyggnad Flertalet intervjuade var av den uppfattningen att värmerörelser måste få växa genom förvärv. Finansiella och andra risker ansågs möjliga att begränsa. Det framhölls också att risker i förekommande fall kan vara lika stora vid en utbyggnad i hemkommunen som vid förvärv av en anläggning. 42 Energiföretagen och lokaliseringsprincipen Konkurrensen inom värmeområdet uppges vara för svag. Bristen på konkurrens blir påtaglig när en kommun som saknar fjärrvärme skall bygga upp ett fjärrvärmeföretag, eller vidareutveckla en eller flera he t- vattencentraler till en värmerörelse (med eller utan kraftvärme). I såd a- na situationer finns bara en handfull företag som kan konkurrera om köp eller samverkan. har enligt nuvarande regler inte rätt att delta. De företag som kan förvärva eller samarbeta med kommunen i fråga, är i huvudsak de större kraftproducenterna. Enligt rapporten kan detta leda till mindre önskvärda konsekvenser. Det framhålls att om inte kommunerna får undantag från lokaliserin gs- principen för värmerörelsen kan konkurrensen på elsidan inskränkas högst påtagligt. Orsaken är att energiföretag som bjuds ut till försäl j- ning vanligen har såväl el som värmerörelse som verksamhet sgrenar. En metod att stärka konkurrensen som diskuteras är att förbjuda f ö - retag som har leveranskoncession för el i ett område att också vara värmeleverantör i samma område. De intervjupersoner som hade en annan uppfattning om förvärv m e- nar att de energibolag som helt eller delvis har kommunala ägare inte bör förvärva andra av det skälet att det inte är förenligt med det ko m- munala ändamålet för verksamheten. Förvärvet har inget tydligt syfte för kommunens innevånare och vinstsyftet är inte primärt för komm u- nal bolagsverksamhet. De risker som tas inom den egna kommunen är motiverade av det kommunala ändamål som företaget skall uppnå. Flertalet intervjuade menar att kommunalförbund som samverkansform inte är allmänt känd. Den blir därmed svårstyrd och medborgarna har svårt att utöva demokratisk kontroll. Ekonomisk verksamhet med vins t- syfte som drivs i kommunalförbund måste dessutom ges ett regelsystem som liknar aktiebolagens. Enligt direktiven bör utredningen se över kommunernas planerings- och föreskriftsmöjligheter. Det bör övervägas om det i något avseende krävs en anpassning av det nu gällande regelverket för att möjliggöra en effektiv konkurrens mellan el-, naturgas- och värmeföretagen, sam- tidigt som den nödvändiga planeringen inte försvåras. I avsnitt 5.1 ges en kort beskrivning av lagstiftningen inom området. Några uppföljningar av lagen redovisas i avsnitt 5.2. De planerings- och föreskriftsmöjligheter som avses i direktiven är kommunernas möjligheter att agera enligt lagen (1977:439) om ko m- munal energiplanering. Nedan redovisas huvuddragen i lagstiftningen. Enligt 1 § har kommunen en allmän skyldighet att i sin planering främja hushållningen med energi och verka för en säker och tillräcklig energitillförsel. Planeringsansvaret innebär först och främst att ko m- munen i all planering som är av betydelse för energiförbrukningen skall överväga att ta till vara möjligheterna att främja hushållningen med energi. Lösningar som främjar energihushållningen skall alltså efte r- strävas. Exempel på planeringsområden där kommunens beslut påve r- kar behovet av energi och därmed förbrukningen är bebyggelse- och trafikplanering. Med energihushållning avses att sådana åtgärder vidtas som syftar till att åstadkomma effektivare energianvändning till rimliga kostnader utan att nödvändiga eller önskvärda behov åsidosätts.