sou · GNB353d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för mentet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda ökade möjligheter till informationsutbyte och frågor om sekretess vid bekämpning av ekonomisk brottslighet m.m. förordnades överåklagaren som särskild utredare. Fr.o.m. har varit förordnad på heltid. Som experter förordnades fr.o.m. numera verksjuristen (entledigad ), polisintendenten , stats- åklagaren , lagmannen , numera byrådirektören , verksjuristen , kammar- rättsrådet , hovrättsassessorn (entledigad ), bankjuristen , advokaten och kammarrättsassessorn . Som experter förordnades hovrättsassessorn (entledigad ) och hovrättsassessorn . Som experter förordnades hovrättsrådet och kronofogden . Som sekreterare åt utredningen förordnades fr.o.m numera hovrättsrådet (entledigad ). Hovrättsassessorn förordnades fr.o.m. som sekreterare åt utredningen. Utredningen, som antagit namnet , över- lämnar härmed sitt betänkande Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53). Särskilt yttrande har avgetts av . )|UIDWWQLQJVI|UVODJ Förslag till lag om samverkan mellan myndigheter för att bekämpa ekonomisk brottslighet................................................ Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672).............. Förslag till lag om ändring i ........................... Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ............ Förslag till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617)........ Förslag till lag om ändring i lagen (1991:981) om värde- Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansie- 8WUHGQLQJHQV GLUHNWLY RFK DUEHWH ,$//0b1 '(/ Vad är ekonomisk brottslighet? Aktörer vid bekämpning av ekonomisk brottslighet......... Sekretess hos polis- och åklagarmyndigheter m.m........... Sekretess inom exekutionsväsendet.................................. Sekretess hos tillsynsmyndighet i konkurs ....................... Sekretess inom skatteförvaltningen .................................. Sekretess inom tullväsendet.............................................. Vissa andra sekretessbestämmelser .................................. Sekretessbrytande bestämmelser m.m. ............................. 3UREOHP PHG LQIRUPDWLRQVXWE\WH RFK VHNUHWHVV Synpunkter från myndigheter på sekretessregleringen ..... Informationsutbyte mellan myndigheter........................... Informationsutbyte vid förundersökning och Informationsutbyte i brottsföreb yggande Informationsutbyte mellan myndigheter och enskilda...... Allmänt om informationsutbytet ...................... Sekretessen inom exekutionsväsendet .............................. Sekretessen inom skatteförvaltningen .............................. 5.6Sekretessen hos andra myndigheter som deltar i sam- verkan mot ekonomisk brottslighet................................... Sekretess gentemot part .................................................... Uppgifter om beslag.......................................................... Vilka sekretessproblem har identifierats?......................... Grundläggande frågor för det fortsatta arbetet ................. %|U JUXQGVWUXNWXUHQ L VHNUHWHVVODJHQ lQGUDV" Samverkan mellan och inom myndigheter........................ Beslutad översyn av sekretesslagen ................. Generalklausulen och dess tillämpning .......................... 7.3Utbyte av information mellan myndigheter och en- Förslag från andra utredningar........................................ 7.6Påverkar beslutade ändringar i sekretess- lagen förutsättningarna för samverkan?.......................... 7.7Är myndigheternas kunskap om sekretesslagstift- 7.8Avgränsning av utredningens arbete och disposition ,,,1)250$7,21687%<7( 0(//0<1',*+(7(5 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP EURWW Den rättsliga .................................................regleringen Uppgiftslämnande med stöd av 14 kap. 2 § 8.2.5Vittnesplikt, editionsföreläggande och beslag 124 Överväganden och förslag .............................................. Skyldighet eller möjlighet att lämna upp- Behöver 14 kap. 2 § fjärde stycket förtyd- 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP SODQHUDGH EURWW Den rättsliga .................................................regleringen Underlåtenhet att avslöja brott m.m Hindrar sekretess .........polisen från att varna för brott? Överväganden ..............................................och förslag Polisens möjligheter att varna för brott 9.4.2Övriga myndigheters möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter och till varandra ............................................. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW Underrättelseverksamhet hos skattemyndig - Underrättelseverksamhet hos Ekobrotts - Hindrar sekretess ...........................informationsutbyte? Överväganden ..............................................och förslag Bör underrättelseverksamheten få ökad till - gång till uppgifter? En ny sekretessbrytande regel Sekretess för uppgifter i tullens underrättelse - ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW Den rättsliga .................................................regleringen Allmänt om brottsförebyggande arbete Tillgång till polisens register 11.3Bör generella lättnader göras i sekretessen för att underlätta brottsförebyggande arbete?........................... 11.3.1En allmän regel om utbyte av information i brottsförebyggande syfte?............................... 11.3.2En regel om utbyte av information i syfte att förebygga ekonomisk brottslighet?................ 11.4Polisens möjligheter att lämna uppgifter till andra 11.5Övriga myndigheters möjlighet att generellt varna varandra för brott ............................................................ 11.6Behöver tillståndsmyndigheter ökad tillgång till uppgifter ur polisens register m.m.? 11.7Behöver bidragsbeviljande myndigheter ökad tillgång Bidragsbeviljande myndigheter i allmänhet... Myndigheter som handhar EU-bidrag ............ 11.7.5Behöver tullen ökad tillgång till uppgifter? 11.7.6Behöver ökad tillgång till upp- ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ Den rättsliga regleringen m.m......................................... 12.3Organisatoriska former för samverkan mellan myndig- De nuvarande samverkansorganen ................. Olika former av samverkan............................................. Kontroll av vissa ärendetyper......................... Kontroll av vissa personer .............................. Myndigheternas inbördes roller ..................... Ändamålet med myndighetssamverkan .......................... 12.5.1Regeringens skrivelse om samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten ................ 12.5.2Myndighetsgemensamma mål och riktlinjer .. 243 Hindrar sekretess informationsutbyte? Överväganden och förslag .............................................. Behövs det särskilda regler för att uppmuntra informationsutbyte mellan myndigheter? 12.7.2Utgångspunkter för den fortsatta diskussio- 12.7.3Andra åtgärder som bör vidtas för att effekti- 12.7.4Bör nya sekretessregler införas för arbetet i 12.7.5Behövs det sekretessregler för att skydda uppgifter hos och de regionala ,,,,1)250$7,21687%<7( 0(//0<1',*+(7(5 2&+ (16.,/'$ $OOPlQW RP VDPYHUNDQ PHOODQ P\QGLJKHWHU RFK HQVNLOGD Den rättsliga .................................................regleringen Möjligheten att lämna uppgifter till enskilda . Enskildas skyldighet att lämna uppgifter om 13.3Samarbete mellan myndigheter och enskilda vid bekämpning av ekonomisk brottslighet .......................... 13.4Hindrar sekretess myndigheternas samarbete med Allmänt om samarbete med enskilda Tillgång till uppgifter om brottsbelastning Har polisen tillräckliga möjligheter att varna enskilda för brott? Bör andra myndigheter än polisen kunna varna enskilda för brott? Utlämnande av uppgifter med förbehåll Tystnadsplikt för enskilda som deltar i sam - 6DPYHUNDQ PHOODQ P\QGLJKHWHU RFK NRQNXUVI|UYDOWDUH Den rättsliga regleringen................................................. 14.3Hindrar sekretess samarbete mellan konkursförvaltare och myndigheter?............................................................ Överväganden och förslag .............................................. 14.4.2Konkursförvaltares tillgång till uppgifter från 14.4.3Bör konkursförvaltare få tillgång till 14.4.4Konkursförvaltares tillgång till uppgifter om 14.4.5Skyddet för uppgifter hos konkursförvaltare.. 298 14.4.6Bör myndigheter kunna lämna uppgifter till gagn för konkursutredningen? Den rättsliga .................................................regleringen Överväganden ..............................................och förslag Bör brottsutredande myndigheters rätt till information under förundersökning lag - Behovet av information från banker innan 15.3.3Behövs det en regel om meddelandeförbud?.. ,9 1c*5$ 6b56.,/'$ )5c*25 6lUVNLOGD UHJOHU I|U NURQRIRJGHP\QGLJKHWHU Den rättsliga .................................................regleringen Överväganden ..............................................och förslag Bör sekretessen för brottsmisstankar utvid - Bör det införas sekretess för uppgifter om Bör nya sekretessbrytande bestämmelser 8QGHUUlWWHOVH WLOO NURQRIRJGHP\QGLJKHW RP EHVODJ P P Behovet av reglering ....................................................... I vilka situationer kan polisen och tullen få del av information av intresse? Överväganden ..............................................och förslag Bör polisen och tullen kunna underrätta kronofogdemyndigheten om beslag? Beslag från vem? Vilka typer av beslag? Beslag av visst värde? Behövs det en frist i samband med under - 6lUVNLOGD UHJOHU I|U VNDWWHP\QGLJKHWHU 18.1Utlämnande av uppgifter till advokatsam- Den rättsliga regleringen rörande advokater .. 18.2Sekretess för domstols beslut i fråga om åtgärder enligt Sekretess för brottsförebyggande arbete......................... Den rättsliga .................................................regleringen Grundläggande regler om förundersökning Förutredning vid misstanke om ekonomisk Två JO - fall om förutredning Bör förutredning ..............................................regleras? )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV Den rättsliga .................................................regleringen Förundersökning och annan brottsbekämp - regler om insyn i för - JO:s beslut i det s.k. buggningsmålet Andra uttalanden som belyser frågan om Hur reglerna om insyn i förundersöknings - Överväganden ..............................................och förslag Bör 14 kap. 5 § ändras? Skapar de nuvarande reglerna om partsinsyn problem vid samverkan mellan myndig - Sekretess i nedlagd förundersökning .............................. Sekretess för företagshemligheter................................... förslag till sekretessreglering ........... Överväganden och förslag.............................. Sekretess i ärenden om internationell rättshjälp m.m. .... Överväganden och förslag.............................. 9g95,*7 Överväganden och förslag .............................................. .RQVHNYHQVHU DY XWUHGQLQJHQV I|UVODJ P P 24.1Förslag till lag om samverkan mellan myndigheter för att bekämpa ekonomisk brottslighet ............................... Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672) .. Förslag till lag om ändring i ................ 24.4Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). 24.5Förslag till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617)....................................................................... 24.6Förslag till lag om ändring i lagen (1991:981) om 24.7Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1610) om Utredningens huvuduppgift har varit att föreslå åtgärder i syfte att effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet, genom att göra det möjligt för berörda myndigheter och andra organ att i ökad utsträckning lämna information om sådant som har betydelse för att förebygga, upptäcka eller utreda ekonomisk brottslighet. Utredningen har därvid utgått från den syn på brottsbekämpningen som kommit till uttryck i bl.a. regeringens strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten om hur bekämpningen av sådan brottslighet skall bedrivas och hur den förväntas utvecklas . Enligt direktiven skall utredningen inte bara se till effektiviteten utan även till intresset av partsinsyn och skydd för personlig integritet, företagshemligheter m.m. 9LOND VHNUHWHVVSUREOHP KDU LGHQWLILHUDWV" De sekretessproblem som har identifierats kan kort sammanfattas på följande sätt: –organisatoriska förändringar har inte föranlett några förändringar i sekretesslagstiftningen, –sekretess råder mellan myndigheter och i viss utsträckning inom myndigheter vilket förhindrar ett fritt informationsutbyte, –olika utformade sekretessregler – från absolut sekretess till stor öppenhet – gör det svårt att överföra sekretessbelagd information mellan olika verksamhetsområden, –nya samarbetsformer har inte följts upp med översyn av sekretess- reglerna, –ett fritt informationsutbyte kan inte förekomma vid samarbete med organ som inte styrs av sekretesslagens regler, –de sekretessregler som gäller för brottsbekämpande verksamhet knyter i stor utsträckning an till regler medan brottsbekämpningen alltmera inriktas på föreb yggande arbete som saknar närmare reglering, – sekretesslagen upplevs som svårtillämpad och tjänstemännens kunskap om såväl egna som andras sekretessregler är för dålig. Vi har i de enskilda avsnitten ingående diskuterat i vilken utsträckning sekretessregleringen faktiskt utgör hinder mot samarbete – eller uppfattas som ett hinder på grund av bristfälliga kunskaper – och påvisat att samarbetet i stor utsträckning kan bedrivas och utvecklas utan att hindras av sekretessreglerna. Detta gäller särskilt för sådan myndighetssamverkan som faller utanför enskilda förundersökningar. Ett ökat informationsutbyte mellan myndigheter förutsätter ett samspel mellan regler om sekretess och regler om sekretessgenombrott, eftersom hänsyn till den enskildes integritet vid sekretessgenombrott kan uppvägas av ett gott sekretesskydd hos den mottagande myndigheten. Vi har därför övervägt regler av båda dessa slag. Samtliga förslag som läggs fram är generella i den meningen att de inte avser enbart ekonomisk brottslighet. %|U JUXQGVWUXNWXUHQ L VHNUHWHVVODJHQ lQGUDV" Åtskilliga av de sekretessproblem som har påtalats hör samman med grundprincipen i sekretesslagen att sekretess gäller inte bara i förhållande till enskilda utan även mellan myndigheter och mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet. Mot bakgrund av att en översyn av hela sekretesslagen har beslutats, och att regeringen därvid har tagit ställning för att det nuvarande systemet med sekretess mellan myndigheter skall bestå, har vi avstått från att lägga fram förslag som bryter den grundläggande strukturen i den nuvarande lagstiftningen. Ett annat område som har utpekats som problemfyllt är generalklausulen och dess tillämpning. De problem som har påtalats har emellertid inte gett underlag för att föreslå förändringar i denna utan tyder mera på att det krävs utbildningsinsatser för att undanröja problem som hänför sig till en alltför försiktig hållning till de möjligheter till samarbete som generalklausulen erbjuder. Dessutom skulle en ändring av generalklausulen få generell verkan och därmed följder på områden där vi inte kan överblicka konsekvenserna. Bestämmelserna om sekretessgenombrott för uppgifter om misstanke om brott är enligt vår mening tillräckliga för att tillgodose behovet av att myndigheter kan anmäla brott och lämna uppgifter under förundersökning. Vi föreslår därför inte några nya regler om anmälningsskyldighet eller annan uppgiftsskyldighet. 14 kap. 2 § sekretesslagen är emellertid svåröverskådlig och anses svårtolkad. Vi föreslår därför vissa förändringar som skall göra paragrafen lättare att tillämpa och därigenom kunna bidra till ett ökat informationsflöde. 8SSJLIWHU RP SODQHUDGH EURWW Bestämmelserna i 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena sekretesslagen medger sekretessgenombrott vid misstanke om EHJnQJQD EURWW (även brott som är straffbara på försöks- och förberedelsestadiet) men däremot inte vid misstanke om SODQHUDGH EURWW. Sådana uppgifter kan i viss utsträckning lämnas med stöd av generalklausulen. Vi anser emellertid att de nuvarande möjligheterna att lämna upplysning om planerade brott är för begränsade och föreslår därför en bestämmelse om sekretessgenombrott för planerade brott. Samma förutsättningar bör gälla beträffande brottets svårhetsgrad och förväntad påföljd som för sekretessgenombrott för begångna brott. Härutöver bör krävas att uppgiften rör en konkret brottsplan och att den kan antas ha betydelse för att avvärja brottet. Syftet är att uppgiftslämnandet skall kunna leda till att brottet förhindras. Bestämmelsen får framför allt betydelse i de fall myndigheterna känner igen handlingsmönster från tidigare brott. Kravet på att det skall vara fråga om en konkret brottsplan innebär att allmänna misstankar om att en person sysslar med brottslig verksamhet, obekräftade tips om att en person kan komma att begå ett inte närmare preciserat brott eller diffusa uppgifter om att ett visst företag kan komma att utnyttjas för brott inte är tillräckligt för att bryta sekretess med stöd av den föreslagna bestämmelsen. Vi anser att den nuvarande lagstiftningen ger tillräckliga möjligheter för polisen att i det enskilda fallet varna den som riskerar att utsättas för brott. Vi föreslår därför inte några ändrade regler på detta område. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH L XQGHUUlWWHOVHYHUNVDPKHW Underrättelseverksamhet förväntas bli en allt viktigare informations- källa för att förebygga och förhindra brott. T ill viss del bedrivs underrättelseverksamhet på ett sätt som liknar förundersökningar, nämligen vid s.k. särskilda undersökningar. Sådana undersökningar förutsätter ett särskilt beslut där undersökningens inriktning och omfattning anges samt hur den skall bedrivas. Ett ökat informationsutbyte mellan myndigheter skulle effektivisera underrättelseverksamheten. Vi föreslår att det för tullens och polisens underrättelseverksamhet införs en sekretessbrytande regel som möjliggör informationsutbyte i särskilda undersökningar avseende allvarlig brottslig verksamhet. Med allvarlig brottslig verksamhet avses detsamma som i registerlagstiftningen, nämligen brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Även om samma regler bör gälla för skattebrottsenheternas underrättelseverksamhet som för polisens och tullens anser vi att det ännu är för tidigt att lägga fram förslag om detta. Det är angeläget att samma sekretesskydd gäller för uppgifter i underrättelseverksamhet oavsett vilken myndighet som bedriver denna. Vi föreslår därför att sekretessen för tullens underrättelseverksamhet skärps så att samma sekretesskydd kommer att gälla för underrättelse- uppgifter hos polisen, tullen och skattebrottsenheterna. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH I|U DWW I|UHE\JJD RFK I|UKLQGUD EURWW Begreppet brottsförebyggande verksamhet är inte definierat i lagtext och dess närmare innehåll är oreglerat. Det förutsätts ett mer eller mindre aktivt engagemang av hela samhället i syfte att begränsa förutsättningarna för brott. I vid mening har därför de flesta myndighe- ter en brottsförebyggande roll, exempelvis vid upphandling eller i kontrollverksamhet. En sekretessbrytande regel för brottsföreb yggande verksamhet skulle mot den bakgrunden bli diffus och medföra att myndigheter kunde lämna sekretessbelagda uppgifter till varandra i en utsträckning som knappast kan överblickas. Den skulle dessutom kunna komma i konflikt med vissa myndigheters primära arbetsuppgifter. Vi föreslår därför inte några sekretessbrytande regler för brottsföre- byggande ändamål, utöver de förslag som tidigare redovisats. Vi skall enligt direktiven särskilt ta upp frågan om varningssignaler i brottsförebyggande syfte. En sådan varningssignal kan vara att någon är misstänkt eller dömd för ekonomisk brottslighet. Vi har därför diskuterat tillgången till uppgifter ur polisens register. Vi föreslår inte någon generell förändring i fråga om tillstånds- och bidragsbeviljande myndigheters rätt att få tillgång till uppgifter ur polisens register. Det bör enligt vår mening prövas från fall till fall om ytterligare myndigheter bör få åtkomst till sådana uppgifter. Sekretesskyddet för den enskilde, för information hos Jordbruks- verket om personer som betraktas som en risk vid handläggning av EU- bidrag inom jordbrukets område, är bristfälligt. Vi förslår därför en sekretessregel som skall tillgodose detta skydd. ,QIRUPDWLRQVXWE\WH YLG P\QGLJKHWVVDPYHUNDQ Vi diskuterar ingående i vilken utsträckning sekretess hindrar myndig- heter att samverka vid bekämpningen av ekonomisk brottslighet och konstaterar att sekretessregleringen inte hindrar de flesta former för samverkan som statsmakterna utpekat som särskilt viktiga. Vi finner bl.a. att sekretess inte hindrar samverkan som består i att –följa och analysera utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten, –arbeta problemorienterat, –ägna uppmärksamhet åt nya former av ekonomisk brottslighet, –utarbeta gemensamma strategier för brottsbekämpningen, –planera och genomföra gemensamma kontrollaktioner, –verka för att förebygga brott, –delta i fasta arbetsgrupper eller att –analysera och utvärdera verksamheten. När det gäller samarbetet i enskilda ärenden i den operativa verksam- heten ter det sig dock annorlunda. Där kan sekretessproblem uppstå. Vi föreslår, efter en ingående diskussion om för- och nackdelar, inte några nya regler om sekretess eller sekretessgenombrott i samverkansorgan. För att åstadkomma en snabbare utveckling av samverkan mellan myndigheter bör emellertid kravet på att dessa skall samarbeta och dela med sig av sina kunskaper och erfarenheter göras tydligare. Det är också viktigt att får möjlighet att ta ett samlat grepp på frågorna om myndighetssamarbete och informationsutbyte. Vi föreslår därför att de viktigaste delarna av förordningen om myndighets- samverkan mot ekonomisk brottslighet förs över till en lag och att skyldigheten att samarbeta lagfästs. Det är också angeläget att arbetet med att förhindra att EU-bidrag används för fel ändamål får en tydligare knytning till bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Myndigheter som tillämpar bestämmelserna om statliga myndigheters riskhantering föreslås få skyldighet att särskilt uppmärksamma risker för ekonomisk brottslighet riktad mot stöd, bidrag och liknande förmåner som utgår av allmänna medel eller EU-medel. 6DPDUEHWH PHOODQ P\QGLJKHWHU RFK NRQNXUVI|UYDOWDUH Sekretessen hos bl.a. polisen och åklagare för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden har skärpts. Detta gör det svårare än tidigare för myndigheter att engagera konkursförvaltare i den brottsbekämpande verksamheten, vilket står i motsatsförhållande till de av statsmakterna uttalade önskemålen att utvidga samarbetet med dessa. Det bortfall av information som den ändrade sekretessreglering- en ger upphov till måste enligt vår mening kompenseras. Av det skälet och för att effektivisera konkursutredningen föreslår vi en sekretessbrytande regel som innebär att åklagare, polismyndighet och tullmyndighet kan lämna uppgift ur en förundersökning om konkursgäldenären till förvaltaren i dennes konkurs, om uppgiften kan antas ha betydelse för konkursutredningen. I de fall konkursgäldenären är en enskild näringsidkare eller en juridisk person gäller motsvarande för dessas företrädare. Den utlämnande myndigheten skall enligt förslaget kunna uppställa förbehåll vid utlämnandet. Ett problem i samarbetet mellan myndigheter och konkursförvaltare är att denne inte omfattas av sekretesslagens regelsystem. Förvaltaren har dessutom upplysningsskyldighet enligt konkurslagen gentemot bl.a. gäldenären.