sou · GNB3146d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigande dåvarande chefen för att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågan om en sammanhållen rovdjurspolitik. Med stöd av bemyndigandet förordnades dåvarande generalsekreteraren till särskild utredare fr.o.m. . Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. fil. () och fr.o.m. departementsrådet (). Till experter i utredningen förordnades fr.o.m. verksamhetschefen (), avdel- ningsdirektören (), departementssek- reteraren (), naturvårdschefen (), renägaren (), förbundsjuristen (Jägarnas Riksförbund-Landsbygdens Jägare), naturvårds- chefen (Världsnaturfonden WWF), rennäringskonsu- lenten (), ombudsmannen () och kanslirådet (Jord- bruksdepartementet). Departementssekreteraren () förordnades som expert fr.o.m. . entledigades med verkan fr.o.m. . Hovrättsassessorn har tjänstgjort som sekreterare i utredningen . har varit assisten åt utredningen och har ansvarat för produktionen av heloriginalet. Utredningen antog namnet . överlämnade utredningen delbetänkandet Skyddsjakt på varg (SOU 1999:50). Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Sammanhållen rovdjurspolitik. Till betänkandet fogas särskilda yttranden. Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Uppdraget och utredningsarbetet ................................................ Om utbredning och status................................................ Om björnens biologi........................................................ Om björnstammens framtid ............................................. Om utbredning och status................................................ Om järvens biologi.......................................................... Om järvstammens framtid ............................................... Om utbredning och status................................................ Om lodjurets biologi ....................................................... Om lodjursstammens framtid........................................... Om utbredning och status................................................ Om vargens biologi......................................................... Om vargstammens framtid .............................................. Om utbredning status ...................................................... Om kungsörnens biologi.................................................. Om kungsörnens framtid ................................................. Skador orsakade av rovdjur ........................................................ Möten mellan människor och rovdjur ............................... Utan att människor kommer till skada.............................. Angrepp på människor .................................................... Skador på ren ................................................................. Skador på andra tamdjur ................................................. Påverkan på viltstammarna ......................................................... Rovdjurspolitik i andra länder .................................................. Den rättsliga regleringen............................................................ Konventionen om biologisk mångfald ............................ konvention nr 169 ............................................... Art- och habitatdirektivet .............................................. Den svenska jaktlagstiftningen ...................................... Bestämmelser om viltvård och jakt ................................ rätt att avliva djur ............................ Jaktbrott och jakthäleri.................................................. bestämmelse om nöd ............................... Skyddsjakt och nöd ....................................................... Förhållandet mellan de olika regelverken om jakt på rovdjur .............................................................. Svenska regler om handel med vilda djur ....................... Ersättning för rovdjursrivna renar ........................................... Ersättning för olika typer av rovdjursförekomst ............. Fördelningen av ersättningen ......................................... Ersättning för massdödande .......................................... Renar som dödas i .............................................. Den statliga administrationen .................................................... Polis och åklagare......................................................... – Landsbygdens jägare ................ Ramar och utgångspunkter ........................................................ Ramar för rovdjurspolitiken .......................................... Undantag från och EG:s direktiv Särskilt om rennäringen ................................................ Särskilt om fäbodbruket ................................................ Samverkan med grannländer ......................................... 12 Mål för antal och utbredning ..................................................... Stadsområden, mindre samhällen och tätbefolkade Hantering av konflikter.............................................................. Inflytande i beslutsprocesserna ...................................... Ett centralt forum för rovdjursfrågor ............................. Bidrags- och ersättningssystemen.............................................. Synpunkter på ersättningssystemet ................................ Ersättningssystemet bör regleras i en förordning ............ Ersättning skall lämnas utifrån rovdjursförekomst ......... Uppgifter om rovdjur i ........................................ Nedsättning om skyddsjakt tillåts .................................. Ett bestämt penningbelopp skall utgå för Regeringen beslutar ersättningsbeloppen........................ Total kostnad för och Total kostnad enligt vårt förslag.................................... Förtroendet för myndigheter .......................................... Fördelningen inom samebyarna ..................................... Bidrag till förebyggande åtgärder .................................. Bidrag till förebyggande åtgärder .................................. Ersättningar för skador ................................................. Regler om skyddsjakt ................................................................ Förutsättningar för skyddsjakt ....................................... Skyddsjakt efter beslut av myndighet............................. Skyddsjakt utan föregående beslut av myndighet ............ Förslagens konsekvenser för jaktbrotten ........................ Skäl till ytterligare åtgärder mot jaktbrott ...................... Orsaker till brottsligheten.............................................. Konsekvenser av våra förslag........................................ Särskilda åtgärder mot jaktbrott .................................... Samarbete mellan myndigheter ...................................... Bevakning och brottsutredningar ................................... Forskning, beståndsövervakning, information........................... Framtida organisation och arbetsuppgifter ..................... Behov av information.................................................... Myndigheter och organisationer..................................... Forum för rovdjursfrågor och rovdjursgr upper .............. Ökad ersättning för rovdjursdödade renar ...................... Bidrag till förebyggande åtgärder .................................. Bidrag till förebyggande åtgärder .................................. Ersättning för skador .................................................... Åtgärder mot jaktbrott .................................................. Ökad samverkan mellan myndigheter ............................. Forskning och beståndsövervakning............................... Bilaga 3 och översyn utvärdering – har fått i uppdrag att utforma ett förslag till en sammanhållen rovdjurspolitik med en helhetssyn på de biologiska, jaktliga och näringsmässiga frågorna. Uppdraget omfattar björn, järv, lo, varg och kungsörn. I direktiven sägs att den grundläggande utgångspunkten för utredningsarbetet skall vara att naturligt förekom- mande djurarter skall ha förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Andra utgångspunkter skall vara de näringsmässiga och jaktliga frågorna. Beträffande näringarna sägs att det skall vara möjligt att bedriva djurskötsel i de områden där det förekommer rovdjur. Behovet av en sammanhållen rovdjurspolitik finns det inte någon av beslutad rovdjurs- politik. Antalet djur av flera av de aktuella arterna har ökat . Detta har lett till ett allt större engagemang i rovdjursfrågorna från enskilda människor, organisationer och myndig- heter. har de konflikter som rovdjursförekomsten skapar blivit allt starkare och tydligare. Därmed har också behovet av en sam- manhållen rovdjurspolitik vuxit i styrka. En sammanhållen rovdjurspolitik innefattar ställningstaganden till en rad frågor med anknytning till rovdjursförekomsten. Den mest grund- läggande frågan är hur stora stammar av de olika arterna som man bör eftersträva i förvaltningen. För att ta ställning till detta krävs att man först med vetenskapliga utgångspunkter bedömer hur stora stammarna bör vara för att anses långsiktigt livskraftiga. Detta har vi gjort bl.a. genom att anlita en forskargrupp som skrivit en rapport i ämnet. Vi har även i olika sammanhang tagit del av andra forskares syn på saken. Den vetenskapliga synen på hur många djur som krävs för att rovdjursstammarna skall anses livskraftiga måste vägas mot vad som är möjligt med hänsyn till olika intressen, främst ren- och annan tamdjurs- skötsel samt jakten. I våra förslag till mål för antal och utbredning av de olika rovdjursarterna har vi gjort sådana intresseavvägningar. En rovdjurspolitik bör innehålla åtgärder för att lösa, eller i varje fall dämpa, de konflikter som förekomsten av stora rovdjur skapar. En annan viktig del är frågan om, och i så fall vilken utsträckning, staten skall ge bidrag till åtgärder för att förebygga att rovdjuren orsakar skador. Nära sammanhängande därmed är frågan om ersättningar för skador som ändå uppkommer. Andra grundläggande delar av en rovdjurspolitik är vilka regler som skall gälla för jakt på rovdjuren och hur man skall förhindra olaglig jakt, dvs. Andra viktiga inslag i politiken bör vara forskning, beståndsövervakning och information till allmänheten. Undantag från och EG-direktiv samt EG:s art- och habitatdirektiv sätter upp ramar för den svenska rovdjurspolitiken. Konventionen och direktiven innebär att jakt endast kan tillåtas av vissa anledningar. Stammarna av björn och lodjur har utvecklats på ett sådant sätt att det i vart fall på inte är motiverat i med ett så starkt skydd som konventionen och direktivet föreskriver. Vi föreslår därför att skall agera för att få till stånd undantag från och art- och habitatdirektivets regler om skydd för björnen samt från direktivets regler om skydd för lodjuret. Syftet skall vara att skall ha frihet att bedriva en rent förvaltande jakt på arterna. Principer för antal och utbredning skall ta sitt ansvar för att det skall finnas sammanhängande livskraftiga stammar av björn, järv, lo, varg och kungsörn på den skan- dinaviska halvön. Som mål för rovdjurspolitiken bör miniminivåer slås fast för antalet rovdjur i av de olika arterna. Innan en art uppnått miniminivån bör endast skyddsjakt i begränsad omfattning tillåtas. När nivån är uppnådd bör stammen visserligen kunna t illåtas att fortsätta öka men större hänsyn kan då tas till motstående intressen. Rovdjursarterna bör som huvudregel få sprida sig under kontrolle- rade former inom respektive arts naturliga utbredningsområde. För att minska riskerna för olyckor bör man försöka förhindra att rovdjuren etablerar sig, eller i varje fall minska antalet individer, i områden där riskerna är som störst. Också i områden där en art gör stor skada bör man försöka minska antalet individer. Den gemensamma svensk-norska björnstammen uppskattas för närva- rande till minst 1 000 djur. Nästan hela stammen finns i . Det nuvarande antalet björnar, dvs. 1 000, bör ses som en miniminivå för björnstammen som helhet och också slås fast som miniminivå för Sve- riges del. Stammen bör tillåtas att växa och skyddsjakten i bör fortsätta. Den föreslagna miniminivån för björnstammen överstiger antalet för kortsiktigt bevarande, så som det bedömdes av den forskargrupp som vi anlitade. Med en klok fortsatt förvaltning kan björnstammen nå en sådan nivå att den med vetenskapliga utgångspunkter anses långsiktigt livskraftig, dvs. 1 500 individer. Björnstammen bör fortsätta att utvecklas i renskötselområdet. Den bör också få fortsätta att sprida sig söderut, vilket i första hand torde komma att beröra mellersta delarna av och den del av som ligger norr om en tänkt linje från till norra . Antalet järvar i uppskattas till omkring 270. Det svenska järv- beståndet har kontakt med järvar på den norska sidan av fjällkedjan. Tillsammans bildar de en population om närmare 500 individer. Stam- men har också kontakt med det finska järvbeståndet, som i rensköt- selområdet uppskattas till omkring 60 individer. Järvstammen är sam- mantaget så stor att den nått den nivå som behövs för kortsiktigt beva- rande enligt den forskargrupp vi anlitade. Den nuvarande nivån på omkring 500 järvar i och bör ses som en miniminivå i ett svensk-norskt perspektiv. För bör 300 järvar slås fast som miniminivå. Detta innebär att vi förespråkar en mycket försiktig ökning av antalet järvar. Ökningen bör ske genom en jämnare spridning längs fjällkedjan inom hela renskötselområdet. En naturlig etablering av järv utanför renskötselområdet är önskvärd. Den gemensamma svensk-norska lodjursstammen uppskattas för närva- rande till drygt 2 000 djur, varav cirka 1 500 i . Sammantaget är stammen så stor att den med vetenskapliga utgångspunkter är långsiktigt livskraftig. Miniminivån för den gemensamma svensk-norska stammen bör vara 1 500 individer. För del bör 1 000 individer slås fast som miniminivå, vilket även det är en nivå där den kan anses långsiktigt livskraftig. Eftersom lodjursstammen befinner sig över den nivån kan den i ökad grad förvaltas utifrån näringarnas och jaktens intressen. Vi föreslår att lostammen skall minskas kraftigt i renskötselområdet, främst inom de södra delarna. Även utanför detta föreslår vi en något utökad skyddsjakt. Det totala antalet lodjur utanför renskötselområdet bör emellertid ligga kvar på i stort sett den nuvarande nivån. Det är önskvärt att stammen sprids till områden där det inte finns en fast lodjursförekomst. När så blir fallet kan en något jämnare utbredning än uppnås. Om lodjuret etablerar sig i skulle alltså antalet djur i utanför renskötselområdet och i kunna minskas. /99 uppgick den gemensamma svensk-norska varg- stammen till 59–75 djur. Målet för den skandinaviska vargstammen som helhet bör vara att den växer till 200 individer och att stammen tillförsäkras ett genetiskt utbyte med vargar från . Vargen bör kunna sprida sig över och till vissa delar av . En jämnare spridning av stammen än bör eftersträvas. Det bör inte finnas någon fast vargstam i renskötselområ- det. Däremot bör enskilda individer kunna tillåtas inom renskötsel- området för att göra det möjligt för vargar från eller att komma i kontakt med huvuddelen av den skandinaviska stammen. Givetvis måste undantag även i det senare avseendet kunna göras i svåra skadesituationer. Vargstammens tillväxt bör vara långsam. Redan innan antalet vargar uppgår till 200 bör s kyddsjakt kunna tillåtas i begränsad omfattning, SOU 1999:146 Sammanfattning 17 främst inom renskötselområdet. Utanför detta bör skyddsjakten inriktas på vargar som skapar särskilt stora problem, bl.a. genom att de är kon- centrerade till ett begränsat geografiskt område. I en situation där stammens ökningstakt är snabb bör man vara mer generös med tillstånd till skyddsjakt än annars. Vi anlitade, som redan nämnts, en särskild forskargrupp för att när- mare belysa frågan hur stora stammarna av de olika rovdjursarterna bör vara för att kunna anses livskraftiga. Gruppen ansåg att det krävs minst 500 vargar för att kortsiktigt bevara vargstammen. Å andra sidan finns det forskare – däribland en av världens ledande vargforskare, nämligen L. – som hävdar att den praktiska erfarenheten beträffande andra små, isolerade populationer visar att även en mindre stam kan vara livskraftig. Det antal djur som forskargruppen angav skulle självfallet ge en större trygghet för vargstammens livskraft. Vi bedömer emellertid att det inte är möjligt att få ett nödvändigt stöd bland befolkningen, vare sig på de orter som mest skulle beröras eller inom befolkningen i stort, för en vargstam på 500 eller fler djur. Vargförekomsten skapar mycket starka känslor och stora konflikter och det pågår på många håll en häftig debatt om vargförekomsten. Man kan på goda grunder anta att en vargstam på 500 individer skulle innebära allvarliga problem för rennäringen. Även om det inte fanns fasta revir i renskötselområdet skulle ungvargar förmodligen i stor utsträckning vandra in där. En i förhållande till mångdubblad vargstam skulle också leda till stora skador för den norska fårnäringen. I , och finns en gemensam stam av kungsörn som kan uppskattas till 4 600 individer. I finns omkring 600 häckande par. Stammen är långsiktigt livskraftig. För del bör den nuvarande nivån slås fast som miniminivå. Även om situationen för kungsörnen överlag måste betraktas som god finns det anledning till oro för utvecklingen i delar av fjällkedjan och fjällnära områden. För att kungsörnen på över huvud taget kunna finnas kvar i fjällen och i det fjällnära skogslandet är den, i dess nuvarande situationen helt beroende av ett inflöde av yngre fåglar. Förmodligen är förföljelse, dvs. jaktbrott, den viktigaste förklaringen till den negativa utvecklingen i fjällområdena. Kungsörnens utbredningsområde bör inte påverkas. 18 Sammanfattning SOU 1999:146 En viktig del i arbetet med att minska de konflikter som förekomsten av rovdjur skapar är att ge gr upper med intressen i rovdjursfrågor infor- mation om, insyn i och inflytande över beslut i rovdjursfrågor. Detta är särskilt viktigt i ett skede då rovdjursstammarna snabbt växer till i storlek och konflikterna med andra intressen ökar. Vi föreslår att det till skall knytas ett rådgivande organ för samråd i rovdjursfrågor med representanter för rennäringen, den ideella naturvården, jakten, jordbruket och forskningen. I detta forum skall mer generella beslut om jakt på rovdjur diskuteras och man skall följa inventeringsarbetet och rovdjursstammarnas utveckling. Även övergripande policyfrågor och frågor om finansieringen av rov- djursforskning skall diskuteras. Vi föreslår också att samtliga länsstyrelser i de län där det finns stora rovdjur skall bilda rovdjursgrupper. I dessa bör ingå representanter för , kommuner, polismyndighet, jägarorganisationer, ideella naturvårdsorganisationer, tamdjursägare, samebyar och markägare. Även personer med särskilda expertkunskaper bör kunna ingå utan att representera en myndighet eller organisation. Syftet med grupperna bör främst vara att öka utbytet av information. Men grupperna bör också vara rådgivande när det gäller länsstyrelsernas arbete med rovdjurs- frågor. I de flesta sammanhang som rör rovdjursfrågor är i stort sett endast män inblandade. Vi tror att de beslut som fattas i olika sammanhang och även debatten skulle vinna på att kvinnor i större utsträckning deltog. I såväl det centrala rådgivande organ som vi föreslår som de länsvisa rovdjursgrupperna bör man därför eftersträva en jämn könsfördelning. För att minska rennäringens konflikter på grund av rovdjursföre- komsten bör rovdjursstammarnas utveckling styras så att ordnad ren- skötsel inte omöjliggörs eller allvarligt försvåras i någon sameby. För att minska konflikten mellan jägare och rovdjur bör mycket starka koncentrationer av rovdjur inom vissa geografiskt begränsade områden undvikas. I områden där varg visat en särskild benägenhet att angripa hundar bör man kunna överväga skyddsjakt. skall lämna ersättning av statsmedel för skador på ren som orsakats av björn, järv, lo varg eller kungsörn. SOU 1999:146 Sammanfattning 19 huvudregel lämnas till samebyarna. Rätten till ersättning bör regleras i en särskild förordning. bör utfärda närmare föreskrifter om ersättningarna och om de inventeringar som skall ligga till grund för ersättningssystemet. Ersättning för skador orsakade av järv, lo och varg bör lämnas till samebyarna utifrån antalet föryngringar eller annan förekomst av arterna på byarnas betesområden. För skador orsakade av björn och kungsörn lämnas ersättning om arterna förekommer inom en sameby. Ersättningen för dessa arter fördelas mellan samebyarna med ledning av arealen av byarnas betesområden. Ersättningarna skall minskas om skyddsjakt tillåtits inom en samebys betesområde. Om det finns särskilda skäl till att skyddsjaktskvoten inte kunnat fyllas bör dock kunna besluta att inte minska ersättningen. För skador orsakade av järv, lo och varg lämnas ersättning med ett i förväg fastställt penningbelopp per föryngring eller för annan förekomst inom samebyn. Ersättningsbeloppen skall motsvara skadorna så som de kan uppskattas med ledning av värdet på en ren, det antal renar som man kan förvänta att respektive rovdjursart dödar och det merarbete som rovdjursangreppen orsakar. För björn och kungsörn uppskattas med samma utgångspunkter ett totalbelopp för skador på rennäringen, som fördelas mellan samebyarna. Regeringen beslutar ersättningsbeloppen på förslag från . skall få särskilda medel för bidrag till skade- förebyggande åtgärder. Bidrag skall kunna lämnas till samebyar eller enskilda renägare för åtgärder som kan betraktas som extrainsatser med syfte att förebygga skador. Enligt de nuvarande reglerna kan länsstyrelserna lämna bidrag till åtgärder för att förebygga skador av vilt och ersättningar för uppkomna skador i mån av tillgång på medel. Normalt lämnas inte bidrag till åtgärder för att skydda tamdjur på fritt skogsbete eller biodlingar. Vi anser att dessa verksamheter bör jämställas med andra tamdjur i detta avseende. Vi föreslår också att länsstyrelserna skall vara skyldiga att lämna ersättning för skador som de aktuella rovdjursarterna orsakar på tamdjur och annan egendom som ingår i näringsverksamhet. bör fastställa en taxa för ersättningar avseende de tamdjursarter som kan förväntas i någon större utsträckning bli skadade eller dödade av Ersättningar skall dock inte betalas om den verksamhet där skadorna inträffat bedrivits på ett sådant sätt att risken för skador onödigtvis ökat. Samma regler skall gälla för djur på fritt skogsbete och bikupor. Liksom bör länsstyrelserna enligt jaktförordningen ha möjlighet att lämna ersättning för egendom som inte ingår i näringsverksamheten, däribland hundar. bör få möjlighet att delegera till länsstyrelserna att ge tillstånd till skyddsjakt på enskilda djur av björn eller lo som orsakar allvarliga skador eller olägenheter. Delegation skall vara huvudregeln i län med fasta stammar av björn och lo. I jaktförordningen bör föreskrivas att de myndigheter som beslutar om skyddsjakt på lo och varg särskilt skall ta hänsyn till risken för ska- dor på renar. När det gäller lo skall också behovet att skydda stammarna av vilda hjortdjur beaktas. har ägare eller vårdare av tamdjur rätt att, utan före- gående beslut av någon myndighet, döda rovdjur som angriper ett tam- djur. Reglerna för detta bör förenklas och vidgas. Vi föreslår att ägaren eller vårdaren av ett tamdjur skall få döda en björn, järv, lo eller varg under ett direkt angrepp på tamdjuret. Rätten att ingripa gäller till dess angreppet är avslutat. Det skall inte vara tillåtet att förfölja ett angri- pande rovdjur för att döda det på annan plats. I stället bör jaktlagen ändras så att det blir tillåtet att förfölja och skrämma ett rovdjur i syfte att undvika nya angrepp.