sou · GNB364 · 2000-01-01 00:00:00 — Vad är egentligen poängen med den representativa demokratin? Vad bygger den på för ideal och hur har försöken att förverkliga dem lyckats? I den här småskriften preciserar professor forskningsläget kring den representativa demokratin. Med stöd också i opublicerade studier klargör han dess framgångar och misslyckanden. Kommitténs ledamöter har inte tagit ställning till författarens ståndpunkter. T v å u p p f i n n a r e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D e g a m l a g r e k e r n a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E n u p p f i n n a r e t i l l . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . P a r t i e r n a g ö r e n t r é . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A n s v a r s d e m o k r a t e r . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D e l t a g a n d e d e m o k r a t e r . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . T i l l e m p i r i n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . R e g i m s t ö d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D e m o k r a t i n s o m p r i n c i p . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . N ö j d m e d h u r d e m o k r a t i n f u n g e r a r ? . F ö r t r o e n d e f ö r s a m h ä l l e t s i n s t i t u t i o n e r . . . . . . . . . . . . . . . . . P a r t i i d e n t i f i k a t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . P a r t i d e m o k r a t i n s f r a m t i d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . P o l i t i k e r m i s s t r o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . S t ö d f ö r n a t i o n e n o c h d e m o k r a t i n , m e r t v e k s a m t f ö r p a r t i e r o c h p o l i t i k e r . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . S o c i a l t k a p i t a l . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D e t p o l i t i s k a s y s t e m e t s l e v e r a n s f ö r m å g a . . . . . . . . . . . . . . P o l i t i s k m i s s t r o h a r p o l i t i s k a o r s a k e r . . . . . . . . . . . . . . . . . . . S p e l r e g l e r n a s p e l a r e n r o l l . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . P o s t m o d e r n i s m . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . P o l i t i s k t d e l t a g a n d e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . P o l i t i s k t s j ä l v f ö r t r o e n d e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . P o l i t i s k k u n s k a p . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . S e f r a m å t e l l e r b a k å t . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V ä l j a r e o c h v a l d a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . S o c i a l r e p r e s e n t a t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . R o l l r e p r e s e n t a t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Å s i k t s r e p r e s e n t a t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A n t i c i p a t o r i s k r e p r e s e n t a t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ö n s k e t ä n k a n d e t s k o n s e k v e n s e r . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D y n a m i s k r e p r e s e n t a t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F ö l j s a m m a o p i n i o n s f ö r ä n d r i n g a r b l a n d v ä l j a r e o c h v a l d a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . R e p r e s e n t a t i o n o v a n i f r å n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . L i t t e r a t u r . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Samhällsvetare är inte kända för att vara uppfinnare. Tekniker, naturvetare och medicinare gör uppfinningar och tar patent, men så icke samhällsvetare. Undantag finns naturligtvis. Ett av de mer kända är massmedieforskaren uppfinning och ut- veckling av tekniken för urvalsbaserade opinionsmätningar, som gjordes . Den revolutionerade den samhälls- vetenskapliga forskningen och har dessutom fått en stor kommer- siell betydelse. I dagens sysselsätter opinionsmätnings- branschen i vid mening nära hälften så många människor som stål- industrin. Och stålnäringen minskar medan opinions- mätarna blir fler (och 1998:37-38). Representativ demokrati skulle på samma sätt kunna utpekas som en samhällsvetenskaplig uppfinning. Om än inte gjord av forskare utan av kreativa politiker och samhällstänkare . Med en viss förenkling kan vi säga att modern politisk teori med fokus på representativ demokrati föddes ur två revolu- tioner , den amerikanska och den . Om två personer skall äras som de viktigaste upp- finnarna måste det bli i och i . Båda uppfattade, precis som sin samtid och de antika grekerna, en fundamental skillnad mellan ett system där fria människor själva stiftade sina lagar och ett system där valda representanter fattade besluten å folkets vägnar. Representativt styre och demokrati var två olika ting. Demokrati var i efterföljd ett styre där alla deltog i beslutsfattandet, antingen på torget eller via representanter som inte utsetts via val utan utsetts med hjälp av lottdragning så att alla kunde få chansen att bli beslutsfattare. Flera beslutsorgan i det gamla var sammansatta av perso- ner utsedda via lottdragning. Grekerna uppfattade val som en aristokratisk metod som inte gav alla en möjlighet att bli besluts- fattare. Så gjorde också Montesquieu. I De l´Esprit des säger han: Selection by lot is in the nature of democracy, selection by choice is in the nature of aristocracy. The lot is a way of selecting that offends no one; it leaves to each citizen a reasonable expectation of serving his country. från Manin 1997:70). Siéyès and såg inte representativt styre som något slags approximation till direktdemokrati. De uppfattade sin upp- finning som något kvalitativt nytt. Arbetsdelning och specialise- ring, som såg som de avgörande faktorerna bakom allt samhälleligt framsteg, var Siéyès huvudmotiv för att förorda ett representativt styre byggt på en vald församling av beslutsfattare. Systemets legitimitet skulle sedan emanera från presumptionen att väljarna via valet givit sitt samtycke till de beslut. Därmed knöt den nya representationsteorin an till den gamla Q.O.T-prin- cipen från den romerska rätten. Quod omnes tangit, ab omnibus tractari et approbari debet Det som berör alla måste övervägas och godkännas av alla. Godkännande från de berörda legitimerade fattade beslut. Översatt till representationsteorin betyder det att väljarna via valhandlingen godkänner sina representanters beslut. I det antika var legitimeringsprincipen helt annorlunda. Grekerna uppfattade allas aktiva deltagande och möjlighet att bli beslutsfattare (om än endast via ) som det centrala i en demokrati. Aktivt deltagande, inte indirekt samtycke via val, var det som i teorin legitimerade beslut i antikens . liktalet i Thukydides bok Det går så långt att han kallar personer som inte deltar i samhällslivet och politiken för odugliga medborgare (1997:35). För och Siéyès var dock samtycke viktigare än del- tagande. Och representanternas roll var inte att avspegla väljarnas egenskaper eller åsikter. Som uttryckte det: En represen- tations syfte är att refine and enlarge the public views by passing them through the medium of a chosen body of citizens, whose wisdom may best discern the true interset of their country och han tillade: it may well happen that the public voice, pronounced by the representatives of the people, will be more consonant to the public good than if pronounced by the peoples themselves, convened for the purpose. från Manin 1997:2). Representativ demokrati var för inte en av prak- tiska skäl nödvändig approximation till direkt demokrati. Repre- sentativt styre var tvärtom för ett bättre styre än direkt- demokrati, ety a chosen body of citizens kunde refine and enlarge the publics views. var övertygad om att hans uppfinning gav upphov till bättre beslut för alla, även om val- männen inte alltid insåg det på kort sikt. Den typ av representativt styre som växte fram i västvärlden grundades naturligtvis inte enbart på idéerna från franska och amerikanska revolutionen. Äldre tankeelement ända tillbaka till medeltidens ständerriksdagar och inte minst det engelska parlamentet spelade också en roll. Men den gamla medel- tida tanken att representanterna företrädde några (valmännen, ståndet) inför någon (kungen) förändrades långsamt till att repre- sentanterna skulle vara självständiga beslutsfattare som företrädde sig själva inför hela nationen. Den engelske filosofen och poli- tikern är en tidig och slagkraftig exponent för denna förändring. Hans insats är så viktig att han kanske borde inkluderas som en av uppfinnarna av det moderna representativa styret. I ett berömt tal till sina valmän i (efter vallokalerna hade stängt) lanserade idén att valda representanter inte skulle företräda sina valmäns åsikter eller intressen (Eulau 1967, och 1996). I stället skulle de företräda hel- hetens, nationens intressen. representanter skulle inte kunna bindas av instruktioner och inneha bundna mandat. represe- ntanter skulle vara obundna och fria att använda sitt eget omdöme. I var en varm anhängare av Burkes argumenta- tion mot bundna mandat. När det föreslogs att den amerikanska konstitutionen skulle innehålla en rättighet att instruera valda representanter argumenterade emot och lyckades stoppa förslaget. upphöjdes Burkes definition av förtroende- mannarollen till grundlag i många länder, däribland i . En riksdagsmans beslut skulle vara självständigt, obundet av in- struktioner från väljarna. när det moderna partiväsendet konsoli- derades i västvärlden blev formellt obundna förtroendemän dock i realiteten bundna partirepresentanter. Den representativa demo- kratin blev en partidemokrati grundad på sammanhållna partier med utmejslade program och partidisciplin. Hans Kelsen sa att demokrati är med nödvändighet och oundvik- ligen detsamma som partidemokrati (citat från Manin 1997:211). Den mest kända partidemokratiska styrmodellen brukar på engelska kallas Responsible Party Model och går ut på att ansvariga partier vid valen lanserar framåtsyftande program som de sedan försöker att genomföra efter valen (and 1999). De valda förtroendemännen skall inte som tänkte sig förfina och bredda folkets åsikter. ideal om parlamentet som en arena där besluten fattades efter rationellt reflekterande är inte ledstjärnan (1997:211). Förtroende- männen skall i stället försöka att genomföra så mycket som möjligt av partiprogrammet. I teorin är styre i enlighet med Responsible Party Model den dominerande modellen i dagens Anhängare av modellen kan lämpligen kallas partidemokrater. Legitimering i partidemokratin uppstår dock via samma sam- tyckesprincip som åberopade. Väljarna ser framåt och ger via valhandlingen sitt godkännande av partiets program. I teorin innebär det att partierna endast har ett klart mandat att genomföra det som tagits upp i programmen. En strikt tolkning av modellen innebär m.a.o. att partierna är bundna av sina vallöften. Ett tillstånd som både och skulle ha ogillat. Den variant av partidemokrati som de skulle ha förordat bygger på ett friare förhållande mellan väljare och valda. Om de hade fått be- vittna rösträttens och masspartiernas genombrott hade de med all säkerhet anammat den modell som och något senare förordade. Den brittiske statsvetaren har döpt den till konkurrensgrundad elitdemokrati (1997:210). Kärnan i modellen är att folket skall kunna välja mellan olika partier (eller kandidater) men sedan skall beslutsfattandet överlåtas på de valda. Schumpeter uttryckte det så här: Demokrati innebär bara att folket har möjlighet att godkänna eller förkasta de personer som skall styra demEn aspekt av detta kan uttryckas som att demokrati är politikerstyre. (Schumpeter 1962:284-5). uttryckte samma princip mycket mustigare i en diskussion med general . Vad menar ni med demokrati, frågade . svarade: I demokratien väljer folket sin ledare, som det har förtroende för. Sedan säger den valde: Håll nu mun och gör som jag säger. Folk och partier får inte lägga sig i vad han görSedan får folket döma – har ledaren handlat orätt, så skickas han till galgen. Ludendorff blev nöjd: En sådan demo- krati skulle jag också kunna vara med om. (hämtat från 1961:68-69). kommentar är att han känner igen den gammalgermanska tanken att folket skall ha rätt att både taga och vräka härskare (1961:70). Legitimitet uppstår dock som tidigare via valen, men i huvudsak via valet av ledare inte via valet av några speciella pro- gram. Politikens innehåll är dock inte helt frånvarande i Schumpeters modell. Väljarna förväntas visserligen inte ta ställning till partiernas framtidsprogram. Men de förväntas i efterhand vär- dera resultaten av den förda politiken. Partier och ledare skall be- lönas eller bestraffas för sina gärningar inte för sina löften. Styr- principen är att politikerna skall agera och väljarna reagera. An- svarsutkrävande i efterhand är modellens . Det kan tyckas något magert, men om man betänker att valen inte är engångs- händelser utan återkommer regelbundet ger efterhandsansvar poli- tikerna ett starkt incitament att med hjälp av anticipation handla som folket vill annars blir de inte omvalda (Manin 1997:175ff). Väljarnas retrospektiva bedömningar och förtroendemännens anticipation av domen begänsar politikernas obundenhet. Poli- tikerna bör både känna till och ta hänsyn till vad folk vill för att maximera sina chanser att bli återvalda. Folkviljan smyger sig alltså in bakvägen i Schumpeters modell. Förespråkare av modellen kan benämnas ansvarsdemokrater. En klar röd tråd förbinder , Siéyès, och . De satte alla effektivitet och ledarskap i centrum för sina demokratiteorier. Det folkliga deltagandet var mindre viktigt. Utom naturligtvis när det gällde valen, eftersom folket via valdel- tagandet gav sitt samtycke till styret. tes att en god med- borgare är en deltagande medborgare trodde de inte på. Några populistiska deltagardemokrater kan de inte anklagas för att ha varit. Deras fokusering på effektivitet och ledarskap är än tunga argument emot direktdemokrati och emot en representativ demokrati med starka inslag av medborgaraktivitet. Modernare teoretiker som Berelson, , och fullföljer resonemangen med tillägget av ett stabilitetsargument. Ett stabilt styre kräver starkt ledarskap och kan hotas av alltför mycket folk- ligt deltagande (Pateman 1970:6-15). Dagens mer deltagardemokratiskt orienterade teoretiker vårdar arvet från och underkänner inte att det ligger någonting i Webers med fleras argumentation, men betonar att de missat själva kärnan i den demokratiska tanken – att demokrati betyder folk- styre. Om man minimerar det folkliga deltagandet riskerar demo- krati att bli precis det som Schumpeter talade om, det vill säga politikerstyre. Men huvudargumentet för en starkare deltagar- demokrati har inte att göra med definitioner. Precis som hävdade att representativ demokrati var kvalitativt bättre än direkt- demokrati hävdar deltagandedemokrater att aktiva medborgare leder till en kvalitativt bättre representativ demokrati. uttrycker det så här: the justification for a democratic system in the participatory theory of democracy rests primarily on the human results that accrue from the participatory process. One might characterise the participatory model as one where maximum input (participation) is required and where output includes not just policies (decisions) but also the development of the social and political capacities of each individual, so that there is `feedback´ from output to input (Pateman 1970:43). Argumentet är dels att politiska beslut skall föregås av folkligt deltagande, inte bara vara ett godkännande i efterhand, dels, i efterföljd, att deltagande ger kompetens och ansvarskänsla. En utveckling av Mills tanke är att det politiska samtalet, den ständiga diskussionen människor emellan, gör det svårare att driva ensidiga egenintressen och ökar förståelsen för gemensamma in- tressen. Deltagande stärker allmänandan (1970, 1988). uttrycker tanken väl: The affective power of talk is, then, the power to stretch the human imagination so that the I of private selfinterest can be reconceptualized and reconstitutued as a we that makes possible civility and common political action (Barber 1984:189f). Modellen brukar benämnas diskursiv eller deliberativ demokratiteori. Den grundläggande tankegången är att deltagarna genom det öppna samtalet vidgar sina (privata) perspektiv, och på ett eftertänksamt sätt kan enas om det gemensamma bästa (citerat från 1997:35). relaterad tanke är teori att deltagande i förenings- verksamhet och samhällsliv ökar tilliten människor emellan och därmed möjliggör både politisk demokrati och marknadsekonomi (). Deltagardemokraternas huvudargument är alltså att politiskt deltagande ger upphov till bättre beslut. Deltagande ger färdighet och det offentliga samtalet minskar inverkan av olika egenintres- sen. och Siéyès uppfinning är mycket annorlunda i del- tagardemokraternas tappning än den var ursprungligen. Men sam- talet förenar dem, även om fokuserade på samtalet på elit- nivå, inte på samtalet bland de många människorna. be- tonade betydelsen av överläggningarna i kongressen och visheten hos obundna politiker. Likt satte han sin tillit till den upp- lysta eliten. Folket var han liksom Schmupeter mer skeptisk till. Capitalism, Socialism and Democracy slår Schumpeter fast att välja- res önskemål ofta är: påfallande ointelligenta, trånga och egois- tiska och det kan inte vara uppenbart för alla varför vi bör tillbe detta helgonskrin när det gäller politiska beslut (1962:256-64). Deltagardemokraterna tror mer på folket och pekar på vikten av överläggningar människor emellan och utgår ifrån att övning ger färdighet. Tillspetsat kan man säga att deltagandedemokraterna i efterföljd är skeptiska till eliterna och betonar behovet av folkligt deltagande och kontroll. Så långt idéhistoria och politisk teori. Frågan är nu vad empirisk forskning säger om tillståndet för dagens representativa demokra- tin, framförallt om tillståndet i de äldre etablerade demokratierna. Representativ demokrati i sin moderna tappning som partidemo- krati har visat sig vara en framgångsrik uppfinning. Andelen demo- kratiska stater växer och har aldrig varit så stor som . Enligt Index, som bygger på uppgifter om politiska rättigheter och mänskliga friheter, kunde 81 av värl- dens 194 stater klassificeras som demokratier – motsvaran- de en andel på , vilket är en ökning från 1983 (1999a). Demokratin är på frammarsch men omfattar alltså ännu inte majoriteten av jordens länder. Och stora länder som , och är fortfarande inte demokratier. Utvecklingen väcker två centrala frågor. Kommer demokratise- ringsprocessen att fortsätta över världen och vad händer i de gamla etablerade demokratierna? Svaret på den första frågan är förborgat . Vi kan endast hoppas på en fortsatt positiv utveckling. Den andra frågan är mer hanterbar. Den kräver inte att vi kan se in . Den kräver endast att vi vet något om vad som händer med demokratin i dagens etablerade system. Och frågan är om den geografiska utbredning av demokratin motsvaras av en förstärk- ning av det demokratiska styret i de gamla etablerade demokratier- na eller om vi tvärtom kan se försvagningstendenser. var det många som talade om en förestående kris för den väster- ländska demokratin. Kristeorierna är förknippade med namn som Habermas, , och (Kaase and 1995). Den grundläggande legitimiteten sades vara hotad. Sam- hället var på väg att bli ostyrbart. Inneboende kontradiktioner var på väg att bryta sönder demokratierna. skrev t.ex. 1975 att liberal representative democracy suffers from internal contradictions, which are likely to increase over timeon present indications, the system is likely to pass away within the lifetime of people now adult. från Kaase and 1995:26) Kristeorierna blev dock snabbt omoderna . Den politiska utveckling liksom forskningen pekade samstämmigt på att den västerländska demokratins undergång inte var förestående. Det stora sameuropeiska forskningsprojektet som detaljstuderade opinionsutvecklingen kunde endast finna svaga och osystematiska stöd för olika kristeorier. Domedagsprofeterna hade som så ofta fel (Klingemann and 1995). Men inte hundraprocentigt fel. Något låg det i förutsägelserna om legitimitetsproblem och för- svagat förtroende. Bland annat kunde det visas att partierna, själva kärnan i partidemokratin, långsamt fått vidkännas en försvagad ställning bland medborgarna. Väljarnas känsla av identifikation och anhängarskap med sina partier hade blivit svagare i de flesta länder, inte minst i (and 1995). känslomässiga grepp om väljarna hade långsamt försvagats, vilket gav upphov till ökad väljarrörlighet mellan partierna och mindre stabilitet i systemen. De frågeställningar som Beliefs in studerade har fortsatt stått i centrum för forskningen. Många av de svaga tendenser som återfanns var oroande nog för att motivera fortsatta studier. Sensommaren 1997 sammankallade Pippa från ledande forskare från hela världen till en konferens kring politiskt förtroende och legitimiteten för den representativa demokratin. Global Support for Democratic Governance ((ed) 1999a). En nyhet är det analytiska redskap som utvecklas för att undersöka graden av stöd för demokratin. Legitimitet och stöd är mångdimensionella begrepp som kräver ett mer elaborerat analysschema än det klassis- ka som en gång lanserade (Easton 1965, 1975). Där Easton urskiljde stöd på tre olika nivåer – för samhället/ nationen, för den politiska regimen och för centrala politiska aktörer – särskiljer m.fl. stöd på fem nivåer: för samhället/ nationen, för regimprinciper, för hur regimen fungerar, för regi- mens institutioner och för olika politiska aktörer. Nivåerna kan ses som ett kontinuum från diffust stöd till nationen som sådan, över stöd till demokratiska värden, till stöd för olika institutioner, partier och enskilda politiker. Tanken är att graden av legitimitet och stöd kan se olika ut på olika nivåer och att förändringar på en nivå kan fortplanta sig till andra nivåer. Tappat förtroende för politiska partier kan t.ex. spilla över och leda till ett minskat förtroende för politikens institutioner, som exempelvis . Som ofta i samhällsvetenskaplig forskning kan det vara ett abrupt hopp mellan teoretiska begrepp och operationella mätningar. Så också i Critical Citizens när det gäller att mäta stödet för sam- hället/nationen. Data hämtas från världsom- spännande mätserie World Values Survey som genomförts (1981-84, 1990-93 och 1995-97). 1995-97 omfattade ett 40-tal länder.