sou · GNB359 · 2000-01-01 00:00:00 — Slutligen vill jag framhålla att de problem som behandlats i delbetänkandet – och som är hänförliga till den nuvarande fastighets- skattens konstruktion – på ett ytterst klargörande sätt visar på behovet av en i grunden reformerad beskattning av fastighetsinnehav. Ett utredningsarbete med friare direktiv hade därför varit önskvärt. 266 Reservationer och särskilda yttranden av ledamoten () Kommittén redovisar i betänkandet en grundmodell till begränsnings- regel för uttaget av fastighetsskatt. Regeln innebär enkelt uttryckt att uttaget av fastighetsskatt ställs i relation till storleken på den skatt- skyldiges inkomst, beräknad på visst sätt. Vid begränsningsprövningen är det därför nödvändigt att använda sig av ett för ändamålet lämpligt inkomstbegrepp. I övrigt ense med majoriteten i denna fråga har jag dock avvikande mening beträffande utformningen av inkomstbegreppet i två avseenden. Ränteutgifter är som huvudregel avdragsgilla även om de inte är en omkostnad för intäkternas förvärvande. Rätten till avdrag är därför i princip oberoende av på vilket sätt skulden har uppkommit. Avdragsrätt föreligger alltså även om lånet använts för att förvärva skattefria intäkter. Jag anser därför att ränteutgifter som minskat inkomst av kapital, bör återläggas och ingå i den begränsningsgrundande inkomsten, oavsett om en begränsningsregel ges en regional inriktning eller inte. Det kan även finnas anledning att förhindra en situation där ett hushåll genom hög skuldsättning, t.ex. för att förvärva en bostad till ett pris som egentligen överstiger hushållets inkomstförmåga, kommer ifråga för en begränsning av fastighetsskatten. Jag delar alltså inte majoritetens bedömning att starka likformighetsskäl talar för att ränte-utgifter inte bör återläggas om begränsningsregeln omfattar skatt-skyldiga oavsett var de är bosatta. Jag anser vidare att det är nödvändigt att använda sig av ett inkomst- begrepp som kan sägas skapa neutralitet mellan löntagare och närings- idkare. Skattelagstiftningen ger näringsidkare möjlighet till olika resultatreglerande åtgärder. Det har, som nämnts i betänkandet, i bostadsbidragssammanhang ansetts att det inte är rimligt att relativt omfattande möjligheter till resultatreglering av inkomster från närings- verksamhet skall påverka bedömningen av om ett hushåll behöver stöd för att klara sina boendekostnader eller inte. Enligt min mening gör sig samma skäl gällande beträffande en begränsningsregel för fastighets- skatt. Majoritetens förslag om utformning av inkomstbegreppet b idrar också till att neutraliteten mellan olika företagsformer rubbas. För enskilda firmor och handelsbolag påverkar avsättningen till periodise- ringsfond begränsningen av fastighetsskatten, men för företagare som valt aktiebolagsformen är detta inte aktuellt. Den grundläggande ambitionen måste vara att skapa neutralitet mellan olika grupper, inte tvärtom. Reservationer och särskilda yttranden 267 Avsättning till periodiseringsfond och ökning av expansionsmedel bör därför återläggas och ingå i den begränsningsgrundande inkomsten. I konsekvens härmed skall givetvis återföring av tidigare avdrag för avsättning till periodiseringsfond och minskning av expansionsmedel reducera den begränsningsgrundande inkomsten. Jag anser det inte förenligt med syftet med en begränsningsregel att låta dessa former av resultatpåverkande åtgärder få slå igenom även vid tillämpningen av en begränsningsregel för fastighetsskatt. 268 Reservationer och särskilda yttranden I betänkandet läggs fram två olika förslag till hur en begränsning av underlaget för fastighetsskatten i vissa fall skulle kunna utformas, det ena med en regional avgränsning, det andra utan. Det regionalt avgränsade förslaget syftar inte till att avhjälpa någon brist i skattesystemet utan till att bevara en bofast befolkning i de berörda områdena. Ett sådant regionalpolitiskt mål bör sökas genom åtgärder utanför skattesystemet. Avsteg från denna linje är inte förenliga med de allmänt godtagna grundtankarna bakom skatte-reformen 1990/91. Skattesystemet är krångligt nog som det är även utan inslag som inte är påkallade av beskattningsändamål. En begränsning av fastighetsskatten inom vissa områden lär inte vara tillfyllest för att människor utifrån skall kunna flytta dit. Däremot torde en begränsning i och för sig kunna bidra till att de som bor i dessa områden har råd att bo kvar. eller senare kommer emellertid deras fastigheter att ingå i ett arvskifte. Även om en av arvingarna är beredd att bosätta sig på fastigheten för att söka sin försörjning i området, måste han lösa ut sina medarvingar till marknadspris, vilket han typiskt sett inte kommer att ha råd med. Förslaget synes alltså inte innebära någon långsiktig lösning på det angivna problemet. Mina nu angivna invändningar berör inte en rikstäckande begräns- ningsregel. En sådan föranleds närmast av skatteförmågohänsyn och försvarar så till vida en plats i skattesystemet. Båda förslagen lider dock av svagheten att begränsningen görs mot en inkomst som beräknas på hushållsnivå. sker sambeskattning endast av förmögenhet. För () är sambeskatt- ningen ett oproportionerligt stort hanteringsbekymmer. RSV har också vid upprepade tillfällen för regeringen framhållit att sambeskattningen av administrativa skäl borde tas bort. Det är inte försvarligt att i stället införa nya inslag av sambeskattning i skattesystemet. En särskild fråga är när de föreslagna reglerna skulle kunna börja tillämpas. Redan en allmän begränsning av fastighetsskatten skulle ställa krav på ny systemutveckling, och denna skulle kräva ytterligare insatser om begränsningen skulle avgränsas till enbart vissa regioner. RSV:s resurser för utveckling och förvaltning av skatteförvaltningens ADB- system tas nu i första hand i anspråk för att säkerställa millenie-skiftet och för att genomföra redan beslutade lagändringar som gäller års taxering. Den systemutveckling som förslagen förutsätter bedöms inom RSV inte kunna genomföras förrän efter Reservationer och särskilda yttranden 269 Detta innebär att det är osäkert om ett nytt system kan börja tillämpas års taxering. Man måste räkna med att förslagen inte kan genomföras förrän vid taxering. Översyn av reglerna om fastighetsskatt, m.m. Beslut vid regeringssammanträde . En kommitté med parlamentarisk sammansättning tillkallas med uppdrag att se över och utvärdera reglerna om fastighetsskatt, m.m. Kom mitténs uppdrag omfattar i första hand fastighetsskatten på småhus och hyreshus. En inledande fråga för kommittén är hur kravet på skattemässig neutralitet mellan olika upplåtelseformer skall definieras, vilken roll fastighetsskatten kan ha i sammanhanget och vilka lagändringar som kan vara nödvändiga att genomföra. Kommittén bör diskutera frågan om fastighetsskattens roll som en del av kapitalinkomstbeskattningen i övrigt samt – utifrån ett sådant perspektiv – undersöka om andra underlag för beskattningen än ett marknadsvärdebaserat taxeringsvärde – är förenliga med detta synsätt på fastighetsskattens roll. Kommittén bör vidare ta ställning till frågan om hur fastighetsskatten skall avvägas i förhållande till annan beskattning. Kommittén bör lägga fram de förslag när det gäller den löpande beskattningen och reavinstbeskattningen av fastig- heter som betingas av kravet på neutralitet och regelsystemets enhet- lighet. Detsamma gäller andra fastighetsskattefrågor än sådana som direkt gäller småhus och hyreshus. Kommittén skall också ta upp frågan om skatteregler i syfte att sti- mulera miljövänliga investeringar och hur sådana bestämmelser skulle kunna konstrueras. En annan liknande fråga är hur fastighetsskatten slår i skärgårdsområdena och i andra attraktiva områden. Kommittén bör också ta ställning till frågan om det även fortsättningsvis skall fin nas särskilda undantagsregler i fråga om uttaget av fastighetsskatt sedan en fastighet färdigställts. Uppdraget skall vara av slutat före utgången av . Fast egendom har varit föremål för olika beskattningsåt- gärder. fanns regler om att inkomstbeskattningen av både hyreshus och egnahem skulle ske utifrån en s.k. konventionell inkomstberäkning. Denna innebar sammanfattningsvis att det från bruttointäkten – hyror från bostäder och lokaler, ersättningar för sålda naturprodukter, hyresvärdet på ägarens egen bostad m.m. – medgavs avdrag för alla omkostnader, däribland kostnader för drift, underhåll, värdeminskning och räntor. Det fanns regler som garanterade kommun- erna vissa skatteinkomster även om resultatet av den konventionella inkomstberäkningen i ett enskilt fall lett till ett underskott (garanti- beskattningen). Detta skedde genom att fastighetsägaren alltid betalade en särskilt debiterad fastighetsskatt som baserades på fastighetens taxeringsvärde. avskaffades den konventionella inkomstbeskatt- ningen av egnahem och ändrades reglerna för den kommunala garantibeskattningen. Inkomstberäkningen skulle ske enligt vad som kallades den förenklade schablonmetoden och garantibeskattningen blev en del av den ordinarie kommunala inkomstbeskattningen (prop. Schablonbeskattningen byggde på tanken att fastighetsägaren egentligen skulle beskattas för en ränta på det egna kapitalet i fastighet- en. Av tekniska skäl kunde man emellertid inte utgå från det verkliga egna kapitalet. Beräkningen utgick i stället från ett belopp som motsvar- ade på taxeringsvärdet med avdrag för de verkliga räntekostnaderna. Det bakomliggande resonemanget – som byggde på ett förslag som utarbetats av skattelagssakkunniga – utgick från det förhållandet att de flesta småhusägare hade förvärvat sina fastigheter "icke för att förvärva inkomst utan för att tillfredsställa behovet av bostad". Utifrån ett sådant synsätt företedde småhusägaren systematiska likheter med dem som hyrde sin bostad. Småhusägarens omkostnader var nämligen i stort sett av samma natur som hyresgästens. Hy- reskostnader är emellertid icke avdragsgilla levnadskostnader. Det för- eligger – fortsatte de skattelagssakkunniga – emellertid en väsentlig olikhet mellan småhusägaren och hyresgästen. Denna olikhet består däri att småhusägaren har ett större eller mindre eget kapital i fastigheten vilket motiverar att småhusägaren inte helt "utesluts från inkomstbe- räkning enligt kommunalskattelagens bestämmelser". infördes regler om att också all- männyttiga bostadsföretag och s.k. äkta bostadsrättsföreningar skulle schablonbeskattas. är det endast äkta bostadsrättsföreningar som fortfarande beskattas på det sättet. betalade vissa fastighetsägare en särskild avgift enligt lagen (1982:1194) om hyreshusavgift. Lagstiftningen motiverades av bostadspolitiska och statsfinansiella skäl och omfattade endast hyreshus. Avgiften var avdragsgill för de fastighetsägare som var före- mål för konventionell beskattning. Bakgrunden till lagstiftningen var följande. 1981/82:124 s. 17 ff hade regeringen föreslagit vissa räntehöjningar inom ramen för den statliga bostadsfinansieringen. Detta skulle leda till ökade kostnader för hyresvärdarna vilket i sin tur skulle slå igenom på den allmänna hyresnivån. Även fastighetsägare som inte hade några statliga lån och som därför inte heller skulle få ökade ränte- kostnader skulle – på grund av hyresregleringens utformning – kunna höja hyrorna. Det anfördes i propositionen att det inte var skäligt att vissa fastighetsägare skulle kunna tillgodogöra sig ökade hyresintäkter genom att andra fastighetsägare skulle få ökade räntekostnader på grund av de avviserade räntehöjningarna. Det slogs vidare fast att dessa effekter inte kunde motverkas inom ramen för bostadsfinansierings- systemet utan endast genom åtgärder på skatteområdet. Regeringens första förslag avvisades av – bl.a. därför att det inte granskats av Lagrådet. Ett nytt lagrådsgranskat förslag godtogs av och ledde till lagstiftning (prop. 1982/83:50, bilaga 2 och 5, SFS 1982:1194). 1984/85:18 föreslogs att hyreshusavgiften skulle slopas och er- sättas av en statlig fastighetsskatt. Förslaget motiverades av behovet av att motverka bostadssektorns alltmer ökande ekonomiska belastning på statsbudgeten. Det fanns också ett behov av ökad rättvisa i fördelningen av bördorna mellan de olika upplåtelseformerna. Det uttalades att ett rättvist och solidariskt omfördelningssystem inom bostadssektorn för- utsatte att alla fastighetstyper omfattades av reglerna samt att en statlig fastighetsskatt var det instrument som tillsammans med räntebidrags- systemet för ny- och ombyggnad bäst svarade mot dessa krav. Bestämmelserna i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt trädde i kraft och tillämpades första gången vid taxering. Reglerna omfattade till en början endast småhus och hyres hus. Genom skattereformen 1990/91 ändrades förhållandena. Inkomst- slaget "annan fastighet" avskaffades och den löpande beskattningen av hyreshus och andra näringsfastigheter skulle ske inom ramen för det nya inkomstslaget näringsverksamhet. Inga principiella förändringar skedde när det gällde fastighetsskatten för hyreshus. När det gällde schablonbeskattade småhus var förändringarna mer påtagliga. Beskattningen av småhus inom ramen för en särskild för- värvskälla avskaffades och schablonintäktsbeskattningen togs bort. Den särskilt debiterade fastighetsskatten fanns kvar vid sidan av reglerna om inkomstbeskattningen. Avkastningen från ett småhus, t.ex. hyresin- komster, skulle tas upp i det nya inkomstslaget kapital. Fastighetsräntor skulle på samma sätt som andra utgiftsräntor dras av i samma inkomst- slag. Skattereformens regler om hur fastigheter skulle beskattas byggde på överväganden som redovisats i betänkandet, SOU 1989:33, Reformerad inkomstbeskattning, del II Inkomst av kapital, s. 59. Avgörande för att avskaffa "annan fastighet" som förvärvskälla var enligt betänkandet dels förenklingssträvanden, dels att småhus typiskt sett inte utgör en för- värvskälla i vanlig mening samt att småhusen redan omfattades av reg- lerna om fastighetsskatt. I enlighet med utredningsförslaget genomfördes i samband med skattereformen vissa förändringar i fråga om fastighetsskatten (prop. 1989/90:110 s. 505 ff, SFS 1990:652). I propositionen redovisades den kritik som vid remissbehandlingen förts fram mot det förhållandet att de enskilda fastigheternas taxeringsvärden skulle ligga till grund för fastighetsskatten. Kritikerna hade i stället förordat alternativa underlag såsom byggnadsvärdet, bruksvärdet eller bovärdet. En väsentlig in- vändning mot taxeringsvärdet som bas för skatten var, enligt dessa kri- tiker, de regionala skillnader som regelverket ledde till. I propositionen tillbakavisades kritiken bl.a. med hänvisning till att något annat underlag än taxeringsvärdet skulle strida mot den enhetliga kapitalinkomstbeskattning som utgjort en utgångspunkt för skattere- formen. Vidare togs frågan upp om ett eventuellt kommande utred- ningsarbete med sikte på frågan om det mest lämpliga underlaget för fastighetsskatten. En sådan utredning tillsattes senare och presenterade denna – – sitt betänkande, SOU 1992:11, Fastig- hetsskatt. Enligt utredningens uppfattning vore ett taxeringsvärde base- rat på marknadsvärdet det mest lämpliga underlaget för fastighetsskatt- Uppfattningen delades av en majoritet av remissinstanserna. Betänk- andet har inte föranlett någon lagstiftning. tillsattes en ny utredning – Fastighetsbeskattningsut- redningen. Utredningen har i två betänkanden, SOU 1993:57, Beskatt- ning av fastigheter, del I – Schablonintäkt eller fastighetsskatt?, och SOU 1994:57, Beskattning av fastigheter, del II – Principiella utgångs- punkter för beskattning av fastigheter m.m., redovisat en rad ställ- ningstaganden när det gäller fastighetsskatt och fastighetsbeskattning. Utredningens huvuduppgift var att på ett grundläggande sätt analysera och beskriva de principiella utgångspunkter som bör gälla för beskatt- ning av fastigheter. Utgångspunkten skulle vara skattereformens bärande tankegångar om neutral och likformig beskattning. Utredningen föreslog bl.a. att fastighetsskatten skulle avskaffas för småhus och er sättas av en schablonintäkt i inkomstslaget kapital. Gällande rätt i fråga om fastighetsskatt på bostäder Regler om fastighetsskatt finns i lagen (1984:1052) om statlig fastig- hetsskatt. Fastighetsskattelagens bestämmelser bygger på fastighetstax- eringslagens (1979:1152) indelningar och begrepp. För småhus och hyreshus gäller att fastighetsskatt utgår på de enskilda fastigheternas taxeringsvärden. Enligt fastighetstaxeringslagen skall taxeringsvärdet på en viss fastighet i princip utgöra av egendomens marknadsvärde. trädde lagen (1996:1231) om skattereduktion för fastighetsskatt i vissa fall vid 1997 – taxeringar i kraft. Lag- stiftningen gäller småhus och innebär viss lindring i beskattningen för dem vars småhus stigit kraftigt i värde mellan 1990 och 1996 års all- männa fastighetstaxeringar. Nyproducerade småhus och hyreshus är fria från fastighetsskatt och för de därpå följande fem åren betalas halv fastig- hetsskatt. Kritik mot gällande regler om fastighetsskatt har fastighetsskatten och formerna för hur den beräknas varit föremål för omfattande kritik. Vissa kritiker har i första hand tagit upp underlaget för fastighetsskatten, dvs. Det har gjorts gällande att dessa inte på ett korrekt sätt återspeglar marknadsvärdena och att metoderna för att beräkna taxeringsvärdena byggts på felaktiga antaganden. Kritiken mot fastighetsskatten har dock inte uteslutande tagit sikte på taxeringsvärdena som sådana. I vissa sammanhang har det hävdats att det av principiella skäl är olämpligt att marknadsvärdet via taxe- ringsvärdet skall användas som underlag för fastighetsskatten. Det är, har man hävdat, inte självklart att ett högre marknadsvärde skall leda till en högre fastighetsskatt. I stället har man förordat bl.a. den s.k. Kali- forniamodellen – som innebär att den egna köpeskillingen ligger till grund för skatten – eller att fastighetsskatten skall beräknas utifrån bostadsytan. Också den synpunkten har framförts att det över huvud taget är olämpligt att beskatta fastigheter. En del av kritikerna har tagit upp förhållandena i attraktiva områden i närheten av storstäderna. De nuvarande reglerna om fastighetsskatt innebär enligt dessa kritiker att den bofasta befolkningen i sådana om- råden – i första hand skärgårdsområdena på ost- och – inte längre skulle ha råd att bo kvar på grund av fastighetsskatten. En del har föreslagit särskilda regler när det gäller fastighetstaxeringen, andra föredrar åtgärder inom ramen för fastighetsskattesystemet. I betänkan- det, SOU 1994:93, Levande skärgårdar, konstateras sammanfattnings vis att några särskilda åtgärder på skatteområdet inte är nödvändiga för att kunna bibehålla en levande skärgård. Mot bakgrund av den kritik som förts fram mot reglerna för fastig- hetstaxering och mot taxeringsvärdena som sådana tillkallades en särskild utredare med uppgift att utvärdera och se över reglerna för fastighetstaxering (Fi 1997:06). Den särskilde utredaren, sakkunniga, experter och en särskilt sammansatt referensgrupp arbetar under namnet (FTU). Utredningsarbetet skall vara avslutat . Enligt direktiven (dir. 1997:36) skall FTU utgå från att taxerings- värdena även i fortsättningen skall återspegla de enskilda fastigheternas marknadsvärden. Utredaren skall undersöka om de regler som enligt gällande rätt skall tillämpas vid allmän och särskild fastighetstaxering samt vid den årliga omräkningen på ett tillfredsställande sätt leder fram till att taxeringsvärdena återspeglar marknadsvärdena och föreslå de lagändringar som kan visa sig nödvändiga. Uppdraget omfattar både förfaranderegler och materiella regler för fastighetstaxering. Enligt FTU:s direktiv faller frågan om taxeringsvärdenas roll som un- derlag för olika skatter – däribland fastighetsskatten – vid sidan av ut- redningsuppdraget. Frågan om underlaget för fastighetsskatten har i stället behandlats inom och offent- liggjordes resultatet av detta arbete, Ds 1998:3, Fastighetsskatt – alter- underlag m.m. Promemorian innehåller en översiktlig beskrivning av bakgrunden till dagens regler för beskattning av fastigheter i allmänhet och hur reglerna om fastighetsskatt vuxit fram. I ett avsnitt diskuteras förhåll andet mellan fastighetsskatt på småhus och kapitalinkomstbeskattningen i övrigt ur ett ekonomiskt perspektiv. Vidare behandlas olika underlag för fastighetsskatten såsom den egna köpeskillingen ( Kalifor-niamodellen), produktionskostnaden och bostadsytan. Härutöver finns ett antal bilagor. Promemorian innehåller inga förslag när det gäller den framtida utformningen av reglerna om fastighetsskatt. I olika sammanhang har det vidare förts fram kritik mot att fastig- hetsskatten inte i högre grad använts som ett ekonomiskt styrmedel när det gäller t.ex. miljöpolitik. Utredningen om konsumenterna och miljön har i sitt betänkande, SOU 1996:108, föreslagit att miljöanpassade bo- städer skulle ge lägre fastighetsskatt. Utredningsuppdraget tar i första hand sikte på den fastighetsskatt som direkt eller indirekt träffar bostäder, dvs. småhus eller hyreshus. Kom- mittén är – inom ramen för dessa direktiv – oförhindrad att föreslå de förändringar av fastighetsskattereglerna som bedöms vara nödvändiga. När det gäller de fastighetsskatteregler som gäller annan egendom som omfattas av fastighetsskatten, t.ex. industrifastigheter och lokaler, bör kommittén inte föreslå andra förändringar än sådana som är nödvän diga för den aktuella lagstiftningens inre systematik och sammanhang. Utredningsuppdraget är på motsvarande sätt begränsat när det gäller den löpande beskattningen av fastigheter i övrigt. Inga andra föränd- ringar i dessa hänseenden bör föreslås än sådana som be- tingas av kommitténs överväganden i fråga om fastighetsskattereglerna. Reglerna om bostadsfinansiering och bostadsbidrag omfattas inte av utredningens uppdrag. Beskattningen av småhus och hyreshus bör vara så neutral som möjligt. Ur ett något annat perspektiv kan man på motsvarande sätt framställa önskemålet om att skattereglerna skall vara så utformade att förhållandena för de boende – hyresgäster, bostadsrättsinnehavare och småhusägare – skall vara så likvärdiga som möjligt. Det sagda illustre- rar svårigheten med neutralitetskravet. Kommittén skall diskutera frå gan om hur kravet på neutralitet bör uppfattas och lägga fram de för slag om fastighetsskatt samt om löpande beskattning och reavinstbe skattning av fastigheter och bostadsrätter som är nödvändiga för att neutralitet skall åstadkommas. Det är uppenbart att frågan om innebörden av begreppet neutralitet kan diskuteras utifrån olika utgångspunkter. Att enbart diskutera utifrån skattereglerna är knappast meningsfullt. Det är nödvändigt för kom- mittén att beakta statens åtgärder för bostadsfinansiering och reglerna för bostadsbidrag i en analys av neutralitetsfrågan. Några förslag på dessa områden bör däremot inte lämnas. Dessa regelsystem bör således ses som givna i arbetet. Fastighetsskattens roll inom kapitalinkomstbeskattningen Den nuvarande fastighetsskatten liksom dess närmaste föregångare – hyreshusavgiften – var när den infördes en skatteform som hade ett nära samband med bostadspolitiken och de statliga reglerna om bostadsfinansiering. I och med 1990/skattereform kom fastighetsskatten att i högre grad uppfattas som en del av kapitalinkomstbeskattningen. Avgörande för detta ändrade synsätt var dels att den tidigare kombinationen av schablonbeskattning och fastighetsskatt ersattes av en renodlad fastig- hetskatt och dels de resonemang som låg bakom valet av skattesats, av fastighetens taxeringsvärde. Övervägandena om lämplig skattesats innebar att man inom ramen för det reala skatteuttaget på banksparande gjorde en avvägning mellan den löpande beskattningen – fastighetskatten – och reavinstbeskattningen. Resonemangen finns re- dovisade i det redan nämnda betänkandet SOU 1989:33, del I, s. 145 ff.