sou · GNB3115d1 · 2000-01-01 00:00:00 — En dominerande position skall inte kunna missbrukas i för- handlingar. Tarifferna skall baseras på lika behandling av liknande kunder och inte innehålla inslag av korssubventionering mellan olika typer av kunder. Tredje part skall inte diskrimineras gentemot transportörens (ägarens) egen användning av systemet. Enkla och transparenta. Tarifferna skall vara enkla att förstå och medge användare att göra en rimlig värdering av avgifterna med till- räcklig precision (utan att skapa hinder för tillträde). Integrerade fö- retag skall särredovisa olika funktioner och redovisningen skall vara tillgänglig för berörda myndigheter. Förutsägbara och stabila . Tarifferna skall inte vara föremål för ore- gelbundna och godtyckliga förändringar, utan vara giltiga . Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 209 Hur skall då ett överföringsföretag sätta sina priser för att uppfylla de ovan nämnda kriterierna eller målsättningarna? Något enkelt svar på detta finns inte. Även om kriterierna varierar i betydelse är det av natur- liga skäl ingen enkel sak att utforma tariffer som är optimala eller ens tar hänsyn till de viktigaste kriterierna. Tariffer kan utvecklas utifrån ett flertal olika metoder och antagan- den. Normalt sett brukar dock tre olika metoder diskuteras (, 1994). Kostnaden av att öka transporttjänster- na med en enhet i termer av gas (kapitalstocken förblir oförändrad). Kostnaden av en bestående ökning av en enhet i kapacitet och genomströmning. Samtliga kostnader som finns i företagets räkenskaper fördelas på olika transporttjänster. De tre metoderna har både för- och nackdelar och uppfyller i varierande utsträckning de kriterier som ställts ovan. De uppfyller dock inte samti- digt två av de viktigaste kriterierna för en väl fungerande tariff som nämnts ovan. Dessa kan sägas vara optimal dimensionering och optimalt utnyttjande, kriterier som skall vara uppfyllda vid effektiv prissättning. Dessutom bör systemet ge full kostnadstäckning. Effektiv prissättning är i allmänhet liktydig med marginalkostnads- prissättning. Ett naturligt monopol karakteriseras dock av betydande stordriftsfördelar, varför ett optimalt utnyttjande av systemet (genom marginalkostnadsprissättning) som framgått av avsnitt 8.2 ej leder till full kostnadstäckning vid en optimal dimensionering av systemet. Vi står därmed inför en avvägning som brukar benämnas second-best- problem. Detta innebär en avvägning mellan optimal dimensionering, optimalt kapacitetsutnyttjande och full kostnadstäckning. En ståndpunkt kan vara att prissättningen skall användas som huvudinstrument för att uppnå ett effektivt utnyttjande av existerande kapacitet, dvs. att priset skall baseras på marginalkostnaden och att intäktskrav bör mötas på det sätt som orsakar minsta möjliga snedvridningar (, 1991). Syftet med prissättningen kan således i detta skede vara att uppnå full kostnadstäckning med så små snedvridningar som möjligt, dvs. 210 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet efterfrågade kvantiteterna skall påverkas så lite som möjligt (, 1991). I allmänhet brukar följande lösning anvisas enligt ekonomisk teori. Två- eller flerdelade tariffer med en variabel komponent på nivån för kortsiktig marginalkostnad och en fast komponent oberoende av för- brukningen. Utformningen av dessa tariffer kan dock variera högst väsentligt. Tyngdpunkten på fasta och rörliga komponenter kan t.ex. variera efter de kriterier som diskuterats ovan och vilken vikt dessa har. Avkastningen är ofta en central fråga i samband med reglering av gas- ledningsnät. Karaktären av ett naturligt monopol medför att det ställs krav på att vinsterna skall begränsas. Det är uppenbart att det finns ett samband mellan avkastning och utformning av tariffer och vice versa. Den kanske svåraste frågan i samband med en reglering av vinstnivån är att fastställa vad som är en normal eller skälig vinst. Utan att närmare gå in på detta här, finns det ett antal mer eller mindre användbara meto- der. Dessa metoder har dock svårt att förena avkastnings- och incita- mentskrav. Svårigheten är att finna lämpliga vägar att reducera vinsten och behålla en incitamentsstruktur som stimulerar nätföretag att operera effektivt. Beroende på val av metod eller reglering kan t.ex. följande problem uppstå. Ett företag kan få små incitament att minimera produktionskostna- derna. Incitamenten kan snarare vara att maximera utgifterna. Ett företag kan ha små incitament att investera i mer kostnadseffekti- va processer eftersom vinsterna kan tillfalla konsumenterna snarare än aktieägarna. Reglering av priserna kan resultera i priser som inte nödvändigtvis reflekterar marginalkostnaden för de tjänster som tillhandahålls och därmed inte sänder de korrekta marknadssignalerna till användarna. 9 En annan variant är s.k. Ramsey-prissättning som innebär prisdiskrimine- ring efter priskänslighet. Höga priser tas ut av mindre priskänslig efterfrågan eller mindre priskänsliga konsumenter och vice versa (detta torde dock inte vara en möjlig variant om kraven på icke-diskriminerande tariffer skall upp- fyllas). Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 211 Regleringen allokerar inte risk mellan företag och konsumenter. Det kan finnas en risk för att företaget för över kostnader från den oreglerade delen till den reglerade delen och vinster i den andra rikt- ningen. I flertalet länder i skiljer inte gasföretagen mellan kostnaden för gas och kostnaden för att transportera den från t.ex. gränsen. Denna si- tuation reflekterar delvis marknadsstrukturen som i många fall karakteri- seras av monopol på både import- och transportsidan och i vissa fall även vad gäller distribution. Tillträdet till näten har på grund av denna struktur varit begränsad och det har funnits små behov av trans- porttjänster (ofta enbart transitering). Som framgått av kapitel 4 karak- teriseras den svenska marknaden av liknande förhållanden. I har det således tidigare inte funnits något behov av att sepa- rera kostnader för själva gasen och för transporten. Det finns inte heller några krav på att tariffer skall offentliggöras. Distributionsföretagen of- fentliggör dock tariffer för mer homogena gr upper som t.ex. småhus och mindre industrier. Tarifferna avser emellertid det totala priset och ett ex- empel för småhus ges i Tabell 8.2 (skatter ingår i de priser som anges). Tabell 8.2 Naturgaspris för småhus (gäller från ) Detta förfarande förefaller också naturligt i en monopolliknande situa- tion utan behov av transporttjänster. Att satsa resurser på att fördela ta- rifferna på olika tjänster är inte meningsfullt i ett sådant läge. Kundsammansättningen på marknaden kan också spela en betydelse- full roll. I svarar 25 till 30 kunder för av gasförbrukningen, medan t.ex. uppvärmningen av småhus enbart mot- svarar 3–av konsumtionen. Behovet av olika former av tariffer har mot denna bakgrund varit begränsat och det har upplevts som natur- ligt att förhandla. För homogena kunder som t.ex. hushåll är det ett van- ligt förfarande, oberoende av marknadssituation, med generella och of- fentliga tariffer. Transaktionskostnaderna skulle annars bli alltför höga. 212 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet Den nuvarande kundsammansättningen kan få betydelse vid en even- tuell marknadsöppning i och för vilket tillträdesförfarande som då väljs, förhandlat eller reglerat. Om marknaden öppnas enligt de mi- nimiregler som anges i gasdirektivet kommer enbart de 25 till 30 företag som angetts ovan att betraktas som berättigade kunder och därmed få tillträde till systemet (se avsnitt 8.4). Vid en marknadsöppning måste i och för sig och de olika distributionsföretagen, oberoende av tillträdesform, kalkylera och prissätta själva transport- tjänsterna. Den stora skillnaden mellan förhandlat och reglerat tillträde är att tarifferna vid ett reglerat tillträde måste offentliggöras och dessa är då bindande. På en liten marknad med i huvudsak ett fåtal större kunder kan detta förhållande möjligen få betydelse. Om en berättigad kund väljer att för- handla med t.ex. ett tyskt företag om gasleveranser kan den hittillsvaran- de svenske säljaren (distributionsföretaget) enbart förhandla om den del av priset som rör själva gasen och inte om den del som avser kostnaden för transporttjänsten. Är den svenske säljaren uppbunden av långsiktiga take or pay-kontrakt kan även möjligheten att förhandla om själva gaspriset vara begränsad. Den berättigade kunden kan även anse att transportkostnaden i det svenska systemet är för hög vid ett köp av t.ex. tysk gas. Den här typen av berättigade kunder är priskänsliga och har i de flesta fall tillgång till andra bränslealternativ. Om den berättigade kunden väljer ett annat bränslealternativ innebär detta att det svenska gasföretaget förlorar transportintäkterna. Om gasföretaget, liksom i fallet ovan, har take or pay-åtaganden kan förlusterna bli än större. Ett alternativ skulle kunna vara att gasföretaget har ett flertal olika tariffer för olika typer av företag och situationer. Om inte alla berättiga- de kunder kan välja tariff och om tarifferna avsevärt skiljer sig åt mellan liknande kunder kan dock utformningen uppfattas som diskriminerande. Enligt gasmarknadsdirektivets artikel 14 skall förfarandena användas i enlighet med objektiva, öppna och icke-diskriminerande kriterier. Kost- naden för att utforma många tariffer kan dessutom vara betydande. En annan typ av problem kan uppstå om nya investeringar genomförs i och om vi därigenom får ett tillfälligt undantag inom ett geo- grafiskt begränsat område. Detta gäller speciellt om det nuvarande nätet och ett kommande sammankopplas (vilket förefaller högst naturligt). För det första kan det komma att innebära att vi får ett system med t.ex. reglerat tillträde och offentliggjorda transporttariffer i det nuvarande nätet, medan ett eventuellt nytt nät inte omfattas av något krav på tillträ- de eller marknadsöppning. För det andra kan transportkostnaderna komma att skilja sig åt mellan det nuvarande nätet och ett eventuellt nytt nät. Detta hänger samman med att investeringskostnaderna i det nuva- SOU 1999:115 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 213 rande systemet till stor del kommer att vara amorterade det kan komma att vara aktuellt att investera i ett nytt nät. Innebörden är att transportkostnaderna kommer att vara betydligt lägre i det nuvarande nätet än i ett eventuellt kommande. Detta kan innebära problem med ta- riffsättningen (åtminstone efter de som undantaget gäller). Det är svårt att tänka sig att transporttarifferna kan skilja sig åt i det nuvarande och det nya systemet om de är sammankopplade (såvida inte systemen har väsentligt olika kapacitet etc.). Om tarifferna i de bägge systemen konvergerar innebär detta att kunder i det gamla systemet får subventio- nera kunder i det nya. På en sådan liten marknad som i kan det innebära betydande prisgenomslag. Vi har ovan sett att berättigade kun- der i många fall har andra bränslealternativ och då kan komma att lämna gasmarknaden. Det är naturligtvis svårt att bedöma realismen i de exempel som dis- kuterats ovan. Transmissionskostnaden utgör av gaspriset (inkluderas distributionskostnaden ökar dock andelen betydligt) och det finns alltid en möjlighet att förhandla om resterande del av priset. är ett system med tariffer lätt att förstå. Om antalet kunder (framför allt mindre kunder) ökar kan också transaktionskostnaderna vid förhandlingar bli stora. Vidare minskar tariffer tendenser till diskrimine- ring och kan underlätta för en tillsynsmyndighet att analysera prisbild- ningen. I t.ex. har det varit ett krav att tarifferna och beräk- ningsprinciperna skall offentliggöras. Detta i syfte att få en fungerande marknad. och uppvisar i och för sig stora sk illna- der, men behovet av klara spelregler är en betydelsefull komponent för att få en marknad att fungera. Ett reglerat tillträde med klara, entydiga och offentliggjorda tariffer kan vidare underlätta statsmakternas möjligheter att ställa krav på tarif- fernas utformning. Det kan t.ex. gälla möjligheten att ålägga naturgasfö- retag att tillhandahålla vissa allmännyttiga tjänster (t.ex. att tarifferna inte skall vara avståndsberoende). bör de principer som styr prissättningen förändras. utnyttjas s.k. net-back-prissättning (se kapitel 4). Inslaget av alternativ- kostnadsprissättning och frånvaron av kostnadsfördelning innebär att prissättningsprincipen inte baseras på de underliggande kostnaderna och inte heller explicit reflekterar kostnaderna i tariffer. Detta ökar sannolik- heten för korssubventionering (genom möjligheten till prisdiskrimine- ring). Tariffer kan innebära en mer kostnadsriktig prissättning som ökar incitamenten till ekonomiskt effektiva lösningar (kan även ett för- handlat tillträde, utan offentliggjorda tariffer, leda i samma riktning). 214 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet Väl fungerande tariffsystem kan, som framgått ovan, vara mycket komplicerade att konstruera och effekterna är i många fall svåra att be- döma. I många fall ställs därför enbart vissa generella krav på utform- ning i lagstiftningen och den närmare konstruktionen blir en uppgift för marknaden. Så är fallet i många länder. Detta var också fallet i samband med omregleringen av elmarknaden i . Som allmän regel anges i ellagen bl.a. att: Nättariffer skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Vid bedömning av en nättariffs skälighet skall konsumentintresset särskilt beaktas. Hänsyn skall dessutom tas till kravet på en rimlig avkastning i nätverksamheten. Den som har nätkoncession skall offentliggöra sin nättariff till den del den avser avgifter och övriga villkor för överföring av el. Av regeringens proposition (1993/94:162) om handel med el i konkur- rens framgår, att nättarifferna bör så långt som det är praktiskt möjligt avspegla de fysiska flödena på nätet. Detta är en förutsättning för att ta- riffen skall ge korrekta samhällsekonomiska styrsignaler till aktörerna, dvs. såväl till elproducenterna som till elkonsumenterna. Nättariffen bör också utformas på ett sätt som stimulerar konkurrensen på elmarknaden. Det skall vara enkelt att köpa och sälja kraft med olika typer av kon- trakt. anges att det inte är en uppgift för statsmakterna att med- dela detaljerade föreskrifter om vilka tariffer som skall tillämpas av nät- företagen. Den närmare utformningen av tarifferna är en fråga mellan nätföretagen och dem som vill utnyttja näten för överföring av kraft. Vissa principer för utformningen av tarifferna ges dock. Enligt pro- positionen bör det i ellagen föreskrivas att nättariffer, som ovan nämnts, skall vara skäliga och utformas på sakliga grunder. Begreppet saklig grund innebär att nättarifferna skall vara objektiva och icke- diskriminerande. Kunder får indelas i grupper efter kostnadsbild, men kunder inom samma kundkategori skall däremot ha samma nättariff. Det framgår också att nättarifferna bör ge sådana intäkter att verk- samheten ger en rimlig avkastning. Detta är enligt propositionen viktigt för att undvika en situation där nätverksamheten måste finansieras på annat sätt än via nättariffer eller omvänt blir utnyttjad till subventione- ring av annan verksamhet, s.k. korssubventionering. Enligt propositionen bör en princip för utformningen av nättariffer vara att den som förorsakar kostnader för nätägaren också skall betala SOU 1999:115 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 215 Denna princip innebär att tarifferna bör vara kostnadsriktiga för varje kundkategori. Som redan framgått av avsnitt 8.2 har det också införts ett visst sys- tem för utjämning av nättarifferna, t.ex. att de inte får vara avståndsbe- roende. Enligt propositionen kan dock inte utjämningen av nätkostnaderna in- om ett koncessionsområde drivas hur långt som helst utan att det uppstår betydande samhällsekonomiska kostnader. Därför har det bl.a. införts bestämmelser om att engångsavgifter för anslutning får vara avståndsbe- roende och att nättariffen för linje bör kunna variera med hänsyn till var anslutningpunkten är benägen. Det är svårt att dra några bestämda slutsatser om hur ett införande av offentliggjorda transporttariffer skulle påverka gasmarknaden i . En möjlighet är att de skulle kunna påverka förhandlingsutrymmet nega- tivt i samband med gasaffärer och prissättningen i samband med nya in- vesteringar. Berättigade kunder har i många fall andra bränslealternativ och kan komma att lämna gasmarknaden. Behovet av tariffer kan natur- ligtvis även diskuteras utifrån marknadsstrukturen. är det endast ca 25 förbrukare som kan betraktas som berättigade kunder och därmed få tillträde till nätet. är ett system med tariffer lätt att förstå och det reducerar transaktionskostnaderna. Det ger också klara och entydiga spelregler, vilket förbättrar marknadens funktionssätt. Väl fungerande tariffsystem är komplicerade att konstruera. Detta är knappast en uppgift för statsmakterna, utan en uppgift för mark- naden. Det finns dock anledning att ange vissa grundläggande principer som baseras utifrån de kriterier som anses lämpliga. Införandet av tariffsystem och ett reglerat tillträde kan komma att på- skynda en annan typ av prissättning av gas. Den nuvarande prissättning- sprincipen baseras inte på de underliggande kostnaderna och kan ge upphov till korssubventionering. Tariffer kan innebära en mer kostnads- riktig prissättning som ökar incitamenten till ekonomiskt effektiva lös- ningar. Med hänvisning till begreppet allmännyttiga tjänster kan staten också prioritera eller lyfta fram andra mål. 216 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet Inom EU finns ett direktiv om transitering av naturgas genom gasled- ningsnät, direktiv /296/EEG. Transiteringsdirektivet drevs ursprungli- gen fram av , med syfte att försörja en växande marknad som saknade egna försörjningsresurser. Transiteringsdirektivet (av ) var det första steget mot en inre naturgasmarknad och skall, enligt (av ), tillämpas även av . Med anledning av detta uppdrog regeringen åt att vara den myndighet som hanterar transitering av naturgas i enlighet med transiteringsdirektivet. Direktivet omfattar överföringsnät för naturgas under högtryck och de enheter som är ansvariga för dem i respektive land, enligt förteckning i bilaga till direktivet som uppdateras vid behov. För del anges och i denna bilaga. Dessa båda bo- lag har i skrivelser april/förbundit sig att fullgöra de skyldig- heter som följer av direktivet. Medlemsstaterna skall ha satt i kraft lagar och andra nödvändiga för- fattningar för att uppfylla transiteringsdirektivet före . Av direktivet framgår att EU strävar efter en mer integrerad energi- marknad för att kunna uppnå en enda inre marknad. Målet för den inre naturgasmarknaden är, enligt transiteringsdirektivet, att säkerställa högre lönsamhet, förenlighet med miljö och försörjningstryggheten ge- nom fri handel utan oacceptabla begränsningar av konkurrensen. Med- lemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att underlätta transite- ring av naturgas mellan länderna. Handeln mellan de europeiska högtryckssystemen ökar och får konsekvenser för investeringar. Tanken med transiteringsdirekti- vet är att försörjningstryggheten för naturgas skall förbättras och kost- naderna minska genom att näten och dess sammankopplingsmöjligheter utnyttjas effektivare och att annat samarbete mellan överföringsföretagen uppmuntras, vilket i sin tur leder till förbättringar och kost- nadsminskningar. Upprättandet av en inre naturgasmarknad kommer att stimulera den gradvisa dynamiska integreringen av nationella naturgasnät. I detta sammanhang skulle särskilda åtgärder avseende infrastrukturen kunna påskynda anslutningen av avsides belägna områden och öar i gemenska- pen till det helt sammankopplade nätet. Vidare framgår av transiteringsdirektivet att handelshinder kan redu- ceras, såvida inte hindren beror på arten av teknik eller på själva nä- Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 217 Handelshindren reduceras genom att införa obligatorisk transitering av naturgas och genom att införa ett lämpligt system för övervakning. De finansiella, tekniska och rättsliga villkoren måste, enligt direktivet, som en allmän regel utarbetas direkt mellan berörda nät. Transiterings- villkoren bör vidare vara skäliga och överensstämma med gemenskapens konkurrensregler. I skyldigheterna ingår bl.a. att anmälan skall ske till kommissionen och berörda nationella myndigheter: om varje begäran av transitering, om slutförande av transiteringskontrakt, och om orsak i det fall kontrakt ej slutits 12 månader efter begäran. Direktivet uttrycker också att hänsyn skall tas till likheter och skillnader mellan länderna. Transiteringsdirektivet är, som ovan nämnts, en föregångare till nu- varande gasdirektiv och utgör första fasen i fullbordandet av en inre marknad för naturgas. För att uppnå en inre marknad för naturgas har det bedömts som nödvändigt att vidta ytterligare åtgärder. Transiteringsdirektivet är av samma dignitet som naturgasdirektivet och således kompletterar dessa direktiv varandra. Eurogas har med an- ledning av naturgasdirektivet konstaterat att det är för tidigt att föreslå avveckling av transiteringsdirektivet. När väl gasdirektivet implemente- rats i de olika länderna föreslås att en noggrann analys görs om något naturgassystem fortfarande har behov av transiteringsdirektivet. Med anledning av att transiterings- och gasdirektivet lever sida vid sida måste man vara medveten om att olika länder kan komma till olika tolk- ningar som sedan ligger till grund för deras lagstiftning. Detta kan leda till problem för aktörerna på gasmarknaden. Därför är det viktigt att analysera behovet av transiteringsdirektivet efter det att gasdirektivet trätt i kraft. 218 Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet Av artikel 18 framgår att medlemsstat skall ange vilka kunder inom re- spektive land som skall kunna få tillträde till systemet i avsikt att ingå avtal om eller köpa naturgas. Definitionen av sådana s.k. berättigade kunder skall leda till en öppning av marknaden som motsvarar 20 pro- cent av den totala årliga gasförbrukningen på den nationella marknaden. Denna andel skall öka till efter det att direktivet har trätt i kraft och till . Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att åtminstone följande kunder anges som berättigade kunder. Kunder som har gaseldad kraftproduktion, oberoende av årlig för- brukningsnivå. För att värna om jämvikten på elmarknaden får dock medlemsstaterna införa ett tröskelvärde som inte får överstiga det som anges för andra slutförbrukare, för att kraftvärmeproducenter skall anses vara berättigade. Övriga slutförbrukare som förbrukar mer än 25 miljoner m år per förbrukningsställe. För gruppen övriga slutförbrukare i den andra punkten skall tröskeln sänkas till 15 miljoner m 3 gas och förbrukningsställe efter det att direktivet trätt i kraft och till 5 miljoner m 3 och förbruk- ningsställe . Leder definitionen av berättigade kunder till en öppning av markna- den som överstiger de ovan nämnda procentsatserna (20, 28 och 33 pro- cent) får länderna själva begränsa marknadsöppningen så att den blir lägst över miniminivåerna. Detta kan ske genom en anpassning av definitionen av berättigade kunder. Av avsnitt 8.3 har tidigare framgått att naturgasföretag får vägra tillträde till systemet på grund av bristande kapacitet, eller om tillträde till systemet skulle hindra dem från att utföra de allmännyttiga tjänster som ålagts dem (se avsnitt 8.2), eller på grundval av allvarliga ekono- miska och finansiella problem med take or pay-avtal. Några konsekvenser av naturgasmarknadsdirektivet 219 8.4.2Konsekvenser för den svenska marknaden Konsekvenserna för den svenska naturgasmarknaden av direktivets mi- nimiregler framgår av Figur 8.2 (som baseras på faktiska leveranser 1998).