sou · GNB330 · 2000-01-01 00:00:00 — Avgifterna som fastställdes då tillstånden auktionerades ut föreslås gälla även under den kommande tillståndsperioden. Avgiften för de tillståndshavare som får konkurrens av nya analoga sändningar i sändningsområdet föreslås bli justerad. De nya reglerna föreslås träda i kraft . har länge krävt initiativ för att begränsa de stora medieföretagens dominans och expansion. gav kommissionen med anledning av dessa krav ut en s.k. grönbok om mångfald och mediekoncentration. (En grönbok - eng. green papers - är enligt EU:s terminologi ett dokument från kom- missionen som fungerar som diskussionsunderlag i samband med att riktlinjer utarbetas för EU:s politik på ett visst område och som inte innehåller förslag men som kan användas för att bereda mark för kom- mande förslag.) innehöll en analys av vissa grundfrågor och en relativt utförlig översikt över lagstiftning om ägande av medier i de då tolv EG-staterna. Kommissionen pekade på att medlemsstaternas olika regler för ägande av massmedier kunde hindra den inre marknadens utveckling och att gemenskapen hade tre olika handlingsalternativ: 1.att inte vidta någon åtgärd, 2.att genomföra åtgärder som i främsta rummet skulle beröra insyn och marknadsövervakning, 3.att åstadkomma en gemensam reglering genom förordning eller direktiv för att samordna de nationella bestämmelserna om medie- ägande. följdes av flera samråd med medlemsstater, berörda organisationer och företag. Olika uppfattningar bland medlemsstaterna och inom kommissionen och ett starkt motstånd från betydande delar av de stora medieföretagen fördröjde frågans behandling. Till detta kommer att frågan om mångfald och ägande av massmedier i traditionell bemärkelse, dvs. press, radio och TV, hade aktualiserats inom EU med två andra stora frågor som tidigare i viss utsträckning diskuterades som mediekoncentrationen. Den ena av dessa gällde de europeiska film- och TV-programproduktionsföretagens pro- blem att konkurrera med den amerikanska underhållningsbranschen. Även i detta ämne gav kommissionen ut en grönbok . Detta dokument pläderar för ökat utrymme för strukturrationaliseringar, sammanslagningar etc. inklusive företagsuppköp över hela EU och kan så till vida sägas ha varit delvis positivt till ökad koncentration av ägande och marknader. Den andra frågan rörde utbyggnaden av data- nätverk - s.k. "digitala huvudleder" där inriktningen också var att undanröja nationella begränsningar. En grupp industrimän under kom- missionären ordförandeskap, gav i den s.k. Ban- gemannrapporten inte bara uttryck för uppfattningen att lagstiftningarna mot mediekoncentration måste anpassas och harmoniseras till ett framtida multimediasamhälle utan bl.a. att de stora kommunikations- företagen borde ha friare spelrum i den kommande strukturomvandlingen och även beredas möjlighet att gå in på angränsande områden. Ett första utkast till ett direktiv om mångfald i medierna vilket utarbetats inom blev känt . Vid åtminstone två tillfällen har reviderade utkast utarbetats. Utkasten har inte lett till resultat och är ej offentliggjorda. Någon detaljerad redovisning av ut- innehåll kan därför inte komma i fråga i detta sammanhang. Eftersom kommissionens arbete på området väckt betydande uppmärk- samhet, blev emellertid det huvudsakliga innehållet i utkasten allmänt känt genom artiklar i svenska och utländska medier. Kommittén har ansett sig oförhindrad att i dessa delar beröra det bedrivna arbe- tet. Allmänt känt är sålunda att utkasten byggde på tanken att med- lemsländerna skulle samordna regler för begränsningar av ägande och inflytande över medieföretag, så att lika behandling för alla företag inom EU uppnås. Detta innebar att medlemsländerna inte skulle kunna införa andra regler inom det område som direktivet avsågs täcka. Syftet var att den inre marknaden skulle fungera bättre utan att störas av olika regler för medieägande i olika medlemsstater. Det allmänna ändamålet med projektet var således att ta bort hinder i mediesektorn i den inre marknaden som beror på olikheter i de nationella regler om medieägande som avser att skydda mångfalden. Mer specifikt syftade projektet också till att främja tillväxt inom mediesektorn genom att skapa förutsättningar för nya mediatjänster, investeringar i medieföretag och deras utveckling i den inre marknaden samt att säkerställa oberoende och självständighet mellan mediekontrollörer genom att upprätta effektiva gränser för mediekoncentration. Känt är vidare att direktivutkasten omfattade de traditionella mass- medierna, radio- och TV-tjänster och dagstidningar. Utgångspunkten var att införa trösklar som begränsar medieföretagens marknadsandelar. Enligt utkasten skulle en av trösklarna begränsa ägandet i radio- och TV-sektorn, dvs. den riktar sig mot mediekoncentration i resp. sektor. Den andra skulle begränsa koncentration som avsåg ägande i mer än en mediesektor, dvs. De två huvudbestämmelserna inne- bar något förenklat uttryckt att: 1)den som kontrollerar en eller flera TV- resp. radioprogramtjänster inte får etablera, ges förnyat tillstånd för, eller förvärva kontroll över en programtjänst (kanal) om den samlade publikandel som därigenom omfattas av aktörens kontroll i det berörda området (den relevanta marknaden) uppgår till . 2)den som kontrollerar ett eller flera medier inte får etablera, ges för- nyat tillstånd för eller förvärva kontroll över en ny programtjänst inom radio eller TV eller förvärva kontroll över ett existerande dagstidningsföretag om han redan kontrollerar ett medium av en annan typ och han därigenom kontrollerar av den totala mediekonsumtionen. Andelen skall beräknas som en summa av en tredjedel av marknadsandelen inom respektive radio, TV och press. Undantag från huvudbestämmelserna skulle få göras för -lokala företag som riskerar att upphöra om inte ett förvärv tillåts eller ett tillstånd förnyas om kontrollören inte redan kontrollerar ett nätverk av lokala medier i hela eller större delen av landet -public serviceföretag, dvs. företag som i sina stadgar har en effektiv garanti för oberoende och mångfald, inte har en vinstorienterad pro- gramverksamhet och är tillgängliga för alla. Det är känt att arbetet inom kommissionen att nå enighet om ett direk- tivutkast möttes av stora svårigheter. Kritik mot arbetets inriktning an- fördes både inom och utom kommissionen. En mer allmänt hållen kritik gick ut på att effekten av en reglering över huvud taget och i synnerhet ett regelverk av den typ som utkasten gav uttryck för var diskutabel. Å andra sidan har det också ifrågasatts om inte en reglering efter de angivna linjerna i vissa fall skulle förvärra mediesituationen genom att omöjliggöra befintliga nationella regler om ägarspridning. Kritik har också riktats mot att direktivprojektet fick för stor ekonomisk accent, vilket inte ansågs svara mot förväntningarna om en mer kultur- och mediepolitisk ambition. När det gäller huvudbe- stämmelserna fanns det synpunkter att de föreslagna tröskelvärdena för begränsning av ägande i radio och TV var för låga likaväl som att de var för höga. Beträffande begränsningen av flermedieägande har det hävdats att traditionella tidningsföretag missgynnas av förslaget eftersom är en alltför låg gräns för företag som verkar i olika medier. En reglering enligt utkasten har påståtts hämma utvecklingen av starka och diskriminera företag som redan visat sig framgångsrika inom traditionella medier. Till detta kan läggas att tillförlitligheten av mätningar av publikandelar är generellt ifrågasatt. Arbetet på ett direktiv bedrevs till en början under ledning av den italienske kommissionären , men under medverkan av den tyske kommissionären lades ett kompromissförslag fram som bl.a. innehöll en s.k. flexibilitetsklausul. Denna klausul var ett slags övergångsbestämmelse som till en början var avsedd att gälla . Den innebar att undantag skulle få göras för ett företag som endast överskrider de förut nämnda trösklarna i ett enda land, och där det finns regler som säkrar mångfalden på annat sätt. Härmed avsåg man att till- mötesgå de medlemsstater som av historiska skäl eller till följd av libe- ralisering av ägarrestriktionerna har aktörer med mycket höga publik- andelar samt att ge möjlighet att ta större hänsyn till den speciella marknadstrukturen i vissa länder, framför allt, men inte enbart de mindre länderna. I dessa fall skulle undantag beviljas efter anmälan till kommissionen. Inte heller detta ledde emellertid till enighet, och ytterligare ett kompromissförslag diskuterades som skilde sig från det tidigare bl.a. på det sättet att tidsbegränsningen i flexibilitetsklausulen hade tagits bort. Även tanken att i stället för direktiv meddela en inte rättsligt bindande rekommendation var föremål för diskussion. stod det dock klart att arbetet på att åstadkomma ett resultat på grundval av de ut- arbetade utkasten inte skulle kunna drivas vidare Kommittén har i enlighet med sina direktiv hållit sig fortlöpande under- rättad om frågans fortsatta behandling inom kommissionen. Av de upplysningar som därvid erhållits kan slutas att något fortsatt arbete efter de linjer som präglade de tidigare direktivutkasten inte är aktuellt. Däremot har själva frågan inte avskrivits, och de allmänna utgångs- punkterna för ett arbete på området anses fortfarande gälla. Något nytt utkast är emellertid inte känt och inte ens en tidsplan för ett fortsatt arbete på området har kunnat meddelas. Av allt att döma ligger arbetet nere, och kommittén vågar inte ha någon uppfattning om och i så fall när det kommer att återupptas. Med hänsyn till det stora motstånd som de tidigare försöken mötte måste sannolikt arbetet göras om från grunden, och man torde ha anledning att vänta sig att ett eventuellt nytt försök inte kommer att ha tillnärmelsevis lika ingripande verkningar för marknaden som de kasserade utkasten skulle ha fått. 8.1Europarådets arbete med mångfald och mediekoncentration har frågan om mångfald och mediekoncentration bevakats kontinuerligt av särskilda organ inom . Först tillsattes en arbetsgrupp. Den ersattes av en expertkommitté och finns det en specialistgrupp som till utgången av kommer att undersöka de nya kommunikations- och informationsteknikernas- och tjänsternas betydelse för mångfalden i medierna i olika avseenden. och dess föregångare har utarbetat definitioner och har gjort analyser, utredningar, översikter m.m. (se avsnitt 9.1). har ett system för rapportering och marknadsövervakning genom bl.a. ett nät av nationella korrespondenter i varje medlemsland. De redovisar förändringar i lagstiftning rörande ägarförhållanden och struktur för massmedierna. Inom har mediekoncentrationsfrågan haft hög prioritet trots att det funnits politiska motsättningar både om mediekoncentra- tionsproblemet som sådant och om sätten att lösa problemet. Vissa länder har varit mer inriktade på att försöka åstadkomma internationellt bindande regler om massmedieägande. Andra har mer betonat betydelsen av erfarenhetsutbyte, analyser och marknadsövervakning. Följande delproblem har särskilt utpekats inom : relationerna mellan mindre länders och större länders TV-system och regler, särskilt i de fall man har samma språk på båda sidor om gränsen (, Tyskland-Schweiz-Österrike etc.), kringgående av nationella ägarbegränsningsregler genom utlands- etablering, vertikal koncentration mellan programbolag, programproducenter, marknadsföringsföretag etc, handel med exklusiva rättigheter inom underhållning och nyheter samt sportevenemang, privata radiostationers roll inom opinionsbildning och debatt ("kva- litetsradio") och inte bara för underhållning och musikdistribution, reklamfrågor: marknadsföring av medieprodukter mellan olika före- tag inom samma ägargrupp. Till dessa kan läggas en särskild aspekt som ansetts vara viktig för mindre länder och speciellt de nya eller blivande marknadsekonomierna i , nämligen frågan om hur man skall kunna behålla sina massmedier i nationell ägo utan att äventyra en europeisk integrationsprocess som förutsätter fria kapitalrörelser. Arbetet inom har inte resulterat i att några bindande överenskommelser har träffats utan i att riktlinjer har antagits. Europa- rådets riktlinjer är alltså inte förpliktande för medlemsstaterna utan sna- rare förslag till åtgärder som medlemsstaterna bör vidta. rekommendation om åtgärder för att främja insyn i medierna antog en rekommendation till medlemsstaterna om åtgärder för att främja insyn och öppenhet (transparens) i medieägandet (Recommendation no R (94)13). Riktlinjerna är uppdelade i tre kategorier; allmänna bestäm- melser för insyn i media, speciella åtgärder som kan garantera insyn i radio- och TV-sektorn resp. i pressektorn. Till den första kategorin hör riktlinjer om allmänhetens insyn i ägarförhållanden m.m. inom medierna och om utbyte av information mellan ansvariga organ i medlemsstaterna om internationella transaktioner av betydelse för mediestrukturen. Den andra kategorin innehåller riktlinjer dels för vilka typer av information de organ som har ansvar för beslut om och uppföljning av sändnings- tillstånd bör kräva in av programföretagen när sändningstillstånd med- delas eller när förändringar inträffar. Dels för vilka beslutsbefogenheter m.m. sådana organ bör utrustas med. Den särskilda riktlinjen om öppenhet i pressektorn är föranledd av att det, i motsats till radio- och TV-sektorn, inte finns något tillståndssystem att knyta upp en reglering om insyn till. Den behandlar vilka olika sorters information om medieföretagen som kan vara föremål för insyn och öppenhet. rekommendation om åtgärder för att främja mångfald i medierna antog , , en rekommendation till medlemsstaterna om åtgärder för att främja mång- fald i medierna (Recommendation No R (99)1). Till själva rekom- mendationen är fogade en bilaga och en förklarande promemoria (nedan kallad rekommendationen). I rekommendationen betonas bl.a. betydelsen av att den enskilde har tillgång till ett medieinnehåll som präglas av mångfald, särskilt när det gäller information, och att förekomsten av ett stort antal självständiga och oberoende mediekanaler på nationell, regional och lokal nivå allmänt sett leder till en högre grad av mångfald och demokrati. Det erinras om att politisk och kulturell variation såväl när det gäller typ av medier som själva medieinnehållet är av avgörande betydelse för mångfalden i medierna. Det framhålls att medlemsstaterna bör främja politisk och kulturell mångfald genom att utveckla mediepolitiken i enlighet med artikel 10 i och med respekt för principen om oberoende medier. I rekommendationen konstateras att tendensen att enbart fokusera på de traditionella medierna är en potentiell brist i existerande lagstiftningar mot mediekoncentration i . Det konstateras vidare att antalet företag med en dominerande ställning och utvecklingen av mediekoncentrationer kan komma att öka på grund av konvergensen mellan medie-, telekommunikations- och IT-sektorerna. Rekommendationen utmynnar i att ministerkommittén rekommen- derar medlemsländerna dels vissa åtgärder, dels att regelbundet utvär- dera hur effektiva befintliga åtgärder är för att främja mångfalden och motverka koncentrationsmekanismer, och att undersöka behovet av ändringar mot bakgrund av den ekonomiska och tekniska utvecklingen på mediefältet. Åtgärderna avser inte bara reglering av ägandet, utan gäller även nya kommunikationstekniker- och tjänster, medieinnehåll, redaktionellt oberoende, public service, stödåtgärder för media och forskning om mediekoncentration och mångfald. Dessa åtgärder redovisas emellertid inte här. När det gäller reglering av ägandet inom radio, TV och press rekommenderar medlemsstaterna att överväga att införa lagstiftning för att förhindra och motverka koncentrationer som kan skada mångfalden i medierna på såväl nationell som regional och lokal nivå. Medlemsstaterna rekommenderas också att undersöka möjligheten att bestämma trösklar - i lagstiftning eller vid tillståndsgivning eller liknande - för att begränsa en medieaktörs inflytande i en eller flera mediesektorer. Det hänvisas till att sådana trösklar kan t.ex. bygga på maximal tittarandel eller kommersiella medieföretags omsättning eller kapitalandel. Det bör påpekas att rekommendationen inte säger något om på vilken nivå trösklarna skall bestämmas. Däremot uttalas att om trösklar införs bör mediemarknadens storlek och nivån på tillgängliga resurser på marknaden särskilt beaktas. Nationella organ som har till uppgift att meddela sändningstillstånd bör i sitt arbete fästa särskild uppmärksamhet vid att främja mångfalden i medierna. Medlemsstaterna bör överväga att skapa särskilda mediemyndigheter med makt att ingripa mot sammanslagningar och andra koncentrationer som hotar mångfalden i medierna eller förstärka de redan existerande organens mandat på området. Om inte sådana lösningar anses lämpliga bör de allmänna konkurrensmyndigheterna ta särskild hänsyn till mång- falden i medierna när de bedömer koncentrationer inom mediesektorn. Vidare rekommenderas att medlemsstaterna bör överväga att vidta särskilda åtgärder mot vertikal integration i mediesektorn. Det är framför allt åtgärder för det fall att ett enskilt företag har kontroll över radio- och TV-sektorn och näraliggande aktiviteter, och detta utgör ett hot mot mångfalden i medierna, som avses. 9Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder Vad inkluderas i lagstiftning om mediekoncentration? Lagstiftning om mediekoncentration kan innefatta flera olika typer av bestämmelser. Det kan vara fråga om bestämmelser i särskild lagstift- ning som riktar sig endast mot koncentration som uppkommer genom förvärv. Det kan också gälla bestämmelser i radio- och TV-lagstift- ningen om tillståndstvång och villkor för att bedriva radio- eller TV- sändningar som framför allt gäller nyetablering, men också begräns- ningar som ingriper mot koncentration som uppkommer på grund av tillväxt. I rapporter om olika nationella lagstiftningar inom medieområdet delar man in medlemsländernas bestämmelser i olika kategorier. Av störst intresse i detta sammanhang är begränsningar av rätten att kombinera ägande i samma mediesektor, begränsningar av rätten att kombinera ägande i olika mediesektorer, begränsningar av inflytande mellan reklam- och mediesektorerna, begränsningar av samarbetsavtal mellan medierna och kontroll av företagsförvärv och andra överlåtelser inom medierna. Inom EU, t.ex. i kommissionens grönbok om mångfald och medie- koncentration på den gemensamma marknaden (se avsnitt 7.1), skiljer man på fyra olika typer av bestämmelser som begränsar medieägandet. För de två första används beteckningarna monomedia- och multimedia- begränsningar inom EU (begreppet multimedia har senare främst kommit att betyda datorbaserade medieprogram som innefattar ljud, bild, text, m.m.). I detta betänkande används istället begreppen enmedie- och flermedieägande (se kap. 2). Begränsningarna för ägande i ett medium kan vara utformade som förbud att inneha flera tillstånd för radio- eller TV-sändningar, att ha ägarandelar i andra medieföretag i samma bransch, eller att överskrida en viss upplagenivå eller publikandel. 244 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder Begränsningarna för flermedieägande kan t.ex. vara utformade som förbud mot att ha sändningstillstånd för radio eller TV eller ägarandelar i programföretag när sökandens upplagenivå överskrider en viss gräns. Även begränsningar eller förbud mot att ha sändningstillstånd eller ägarandelar i både radio och TV förekommer. Den tredje typen sätter gränser för högsta ägar- eller röstandel i medieföretag eller förhindrar på annat sätt att ett bestämmande infly- tande uppnås i syfte att späda ut inflytandet. Den fjärde typen av bestämmelser är begränsningar med ett slags diskriminerande karaktär, som exempel kan nämnas bestämmelser som utesluter offentliga organ, politiska partier, vinstdrivande organisationer från att vara ägare av medier för att förhindra problem med redaktionellt oberoende och likriktad information. Begreppet korsägande används i flera betydelser, ibland synonymt med tidigare nämnda beteckningar. Med korsägande kan avses dels när en och samma ägare har intressen i flera olika mediebranscher (flermedieägande), dels när medieföretag har ägarintressen hos varandra, dels när det finns ägarintressen mellan medieföretag och företag i andra sektorer av näringslivet. Ett antal olika beteckningar används för i princip likartade för- hållanden som rör mediekoncentration. Förhållandet mellan begreppen ägar- och mediekoncentration har behandlats i ett arbetsdokument från Rådet för mångfald inom mass- medierna (1995:1) Vad är mediekoncentration? I rapporten presenteras och diskuteras bl.a. vissa begrepp som förekommer i litteraturen och debatten om mediekoncentration. Mediekoncentrationslagstiftning som en del i ett större sammanhang För att kunna dra slutsatser av jämförelser mellan olika länders lagstift- ningar och andra sätt att lösa frågor om mångfald och ägarkoncentration behövs information om t.ex. mediestrukturen, koncentrations- utvecklingen, konstitutionellt skydd för tryck- och yttrandefriheten och om staten vidtagit åtgärder på medieområdet. Det sistnämnda kan gälla t.ex. statligt ägande och subsidier. Rådet för mångfald inom massmedierna gav ut en rap- port Arbetsdokument från Rådet för mångfald inom massmedierna (1997:2) om mediekoncentration i utlandet. Rapporten ger en översiktlig bild av mediestrukturen, koncentrationsutvecklingen och lagstiftningen om koncentration av ägande i ett eller flera medier i 19 länder. Även lagstiftning som på annat sätt berör ägande och inflytande i medierna eller som skyddar yttrandefriheten och konkurrensen tas upp i rapporten. SOU 1999:30 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 245 Vidare redogörs för frivilliga överenskommelser, stödsystem och övervakningen inom medieområdet. Framställningen i detta kapitel avser i huvudsak lagstiftning om medie- koncentration. Konkurrenslagstiftningen, i första hand förvärvs- kontrollen, och dess tillämplighet på medieområdet berörs liksom det konstitutionella skyddet för tryck- och yttrandefriheten. För en utför- ligare beskrivning av förvärvskontrollen i resp. lands konkurrenslag- stiftning hänvisas till betänkande Konkur- renslagens regler om företagskoncentration (SOU 1998:98 s. 143- 178). För bakgrundsinformation om ländernas mediestruktur, koncentra- tionsutveckling m.m. hänvisas till den tidigare nämnda rapporten från . När det gäller urvalet av länder har dels några av de nordiska län- derna tagits med, dels , , , och beroende på att dessa länder har ändrat eller är på väg att ändra sina lagstiftningar inom medieområdet. Dessutom finns Neder- länderna med på grund av att det där finns en frivillig överenskommelse inom pressen. Det måste framhållas att tillgängligheten till och aktualiteten i mate- rialet skiljer sig mellan de olika länderna. Endast avseende ett land, , hänvisas till ett mer systematiskt försök till värdering av effektiviteten i de bestämmelser som relativt införts där. Konstitutionellt skydd för yttrandefriheten Enligt huvudbestämmelsen för yttrandefriheten i 77 § i den danska grundlagen är var och en berättigad att i tryck, skrift och tal offentlig- göra sina tankar, dock under domstolarnas ansvar. Begreppen tryck och skrift tolkas vidsträckt. Grundlagen skyddar såväl de traditionella medierna som nya medier som t.ex. text-TV och databaser som är till- gängliga över telenätet. Även föreläsningar, föredrag, sång och yttringar som förmedlas genom teknisk utrustning såsom skivor och kassettband har grundlagsskydd. 246 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder Grundlagsskyddet gäller i första hand yttrandefriheten i formell mening. Censur och andra former av förhandsgranskning kan inte infö- ras. Förbudet mot censur anses inte omfatta film- och teatercensur. Censurförbudet anses förutsätta att var och en skall ha rätt att utge dagstidningar, veckotidningar och andra tidskrifter eller böcker, dvs.