sou · GNB3120d1 · 2000-01-01 00:00:00 — För de flesta riskanalytiker betyder hög risk detsamma som hög sannolikhet för en viss negativ konsekvens, t.ex. dödlighet eller sjuklighet. Forskning har emellertid visat att människor vid riskbedömningar lägger större vikt vid konsekvensens karaktär, t.ex. om ett förverkligande av risken innebär 234 Risker - en allmän bakgrund katastrofala följder eller om konsekvenserna upplevs som särskilt otäcka, än vid den relativa risken beräknad efter ett (objektivt) förväntat värdemått. Människor tenderar också att integrera bedömningen av riskens acceptans i själva riskbestämningen. Vad som har sagts pekar på att faktorer som påverkar människors uppfattning om olika risker bör t illmätas betydelse när policybeslut om nya och kanske riskfyllda teknologier skall fattas. Om beslutsunderlaget vad gäller risker endast bygger på s.k. objektiva riskmått eller expertanalyser kommer det nämligen att upplevas som ot illräckligt av allmänheten. Människors riskbedömningar uppvisar visserligen stora individuella variationer. En del lägger större vikt vid sannolikheten för att en viss konsekvens skall inträffa, medan andra lägger större vikt vid typen av konsekvens eller dess omfattning. Även med beaktande av detta för- hållande har det emellertid visat sig att en del faktorer påverkar upp- fattningarna hos nästan alla människor. 12.4Faktorer som allmänt påverkar männi- skors riskbedömningar har det bedrivits en ganska omfattande psykologisk och sociologisk forskning kring hur människor upplever risker. Intresset var till en början mest inriktad på att studera hur människor upplever ny teknik. Kärnkraften, som då var en förhållande- vis ny energikälla, stod i fokus för intresset. Åtminstone till en början var tanken att försöka hitta ett riskmått som kunde utgöra ett alternativ till experternas riskvärde där man bättre tog hänsyn till hur lekmän upplever risker i samhället. forskning visade att riskkällor grovt sett kan delas in i två grupper; sådana där den riskfyllda aktiviteten är frivillig och sådana där den är påtvingad . Sådana fall där den riskfyllda aktiviteten var påtvingad upplevdes enligt forskningsresultaten av människor som mer riskfyllda även om den relativa risken uttryckt i ett förväntat värdesmått inte skiljde sig åt mellan de två olika riskkällorna. I senare års forskning har man också pekat på en rad andra faktorer som påverkar riskuppfattningarna hos nästan alla människor. De kan, även om gränserna inte är skarpa, delas in i fyra huvudgrupper. Risker - en allmän bakgrund 235 12.4.1Faktorer som har att göra med riskens ursprung och uppkomstmekanismer En viktig faktor som har att göra med riskens ursprung och uppkomst- betingelser är om riskkällan är känd eller om det rör sig om en ny och kanske okänd riskkälla där vi har bristfällig kunskap om hur risken eller riskerna uppstår. Som exempel kan nämnas att vi accep- terar biltrafiken som bevisligen skördar hundratals liv , medan vi i större utsträckning oroar oss för nya kemikalier som (ännu) inte har visat sig ha några konsekvenser för människors liv eller hälsa. Andra exempel kan vara kärnkraftsteknologin i jämförelse med kolkraft. Det har också stor betydelse vilka olika uppkomstscenarier vi kan föreställa oss att en viss risk har. En risk som kan uppkomma på många olika sätt upplevs av människor som allvarligare än en risk som bara kan uppkomma på ett sätt. Vilken erfarenhet man har av en riskkälla är också en faktor som påverkar hur vi upplever risker som härrör från denna. Personlig erfarenhet av en viss riskkälla leder i allmänhet till att denna upplevs som mindre farlig, något som kanske till en del kan förklara det för- hållandet att människor normalt accepterar högre risker för frivilliga än för påtvingade aktiviteter. Mer erfarenhet och högre kunskap om en viss riskkälla innebär inte heller bara att riskupplevelsen minskar utan även att man anpassar sig till risken och därför ser den som mer välbekant , vilket i sin tur medför att den anses som mindre farlig. Ökad erfarenhet och bättre kunskap om en riskkälla kan naturligtvis även leda till motsatsen. Mer information om fördelar, nackdelar och möjligheterna att bemästra eventuella problem kan medföra att man får en ökad riskupplevelse. Cancerriskerna med solstrålning kan ses som ett exempel där ökade insikter bör leda till att riskerna upplevs som mer påtagliga. Vilka effekter som mer erfarenhet har på en persons upplevelse av risker har också visat sig bero på vilken utgångsuppfattning som personen har om själva riskkällan. För den som i utgångsläget ser en teknologi som riskfylld leder olika tillbud till en ökad risk upplevelse, medan den som har en motsatt utgångsuppfattning kan se det som bevis på att de problem som uppkommer kan bemästras. Riskbedömningar påverkas dessutom av vad som faktiskt har inträffat. Det är svårt att komma i från den typen av efterklokhetseffek- ter. Om risken faktiskt har realiserats framstår den ofta som mera närliggande och allvarligare trots att den relativa risken egentligen inte har ökat. Kärnkraftsolyckor som den i Tjernobyl gör t.ex. 236 Risker - en allmän bakgrund SOU 1999:120 att många människor efter det inträffade upplevde kärnkraften som betydligt mera riskfylld. Undersökningar har visat att vår uppfattning om den relativa risken från olika företeelser återspeglar hur mycket uppmärksamhet företeel- serna får i massmedia. Risken att drabbas av brott är ett utmärkt exem- pel på detta. Uppmärksamhet i massmedia har också visat sig ha stor betydelse för vilka risker som människor oroar sig för (vilka risker som är aktuella), men i övrigt tycks massmedia inte påverka människors risk- uppfattningar som sådana. Risker som är orsakade av människor , där någon kan hållas som ansvarig, upplevs och värderas a nnorlunda än risker som orsakas av naturhändelser. En studie har t.ex. visat att människor är ovilliga att låta sina barn vaccineras om vaccineringen i sig innebär risker för allvarliga biverkningar som dödsfall, även om det är mycket mer sannolikt att själva sjukdomen leder till döden (Ritov&Baron, 1990, Cit. efter , 1995). I vilken utsträckning som en riskkälla är avsedd att medföra skada på levande organismer har betydelse för hur allvarlig den upplevs av allmänheten. Ofta används den engelska beteckningen harmful intentionality. Däremot har det visat sig att statistiska jämförelsetal som antal dödsfall inte har samma betydelse för riskperceptionen. Skadebringande bieffekter, som inte ses som medvetna eller kalkylerade, gör inte att riskupplevelsen blir högre. 12.4.2Faktorer som har att göra med riskens art En faktor som har viss betydelse för hur människor ser på olika risker i samhället är antalet personer som är eller kan tänkas bli exponerade för risken . Det förefaller som det ibland är lättare att acceptera en relativt sett högre risk om antalet personer i riskzonen är mycket få. I vissa undersökningar har också antalet personer som exponeras för risken (exponeringsfaktorn) ansetts vara en särskild variabel (huvud- faktor) vid sidan av otäckhetsfaktorn och okunnighetsfaktorn (se mera nedan). Å andra sidan har det också visats att många människor har ett individualistiskt perspektiv när de ser på risker och därför inte tar samma hänsyn till antalet riskexponerade personer vid bedömningen av riskens omfattning. En mer betydelsefull faktor är om risken ses som ny och okänd eller som gammal och välkänd. Människors uppfattning i detta avseende präglar också hur man tolkar faktiska olycksfall orsakade av riskkällan. Om ett mindre olycksfall inträffar till följd av en ny teknologi som inte är så välbekant och känd (t.ex. genteknik eller kärnkraft) ses det ofta som Risker - en allmän bakgrund 237 en signal om att teknologin är farlig och kan orsaka allvarligare olycksfall (toppen av isberget), medan mindre olycksfall inom mer välbekanta teknologier ofta ses som naturliga variationer. För nya och otäcka händelser verkar det som det är möjlig- heten/potentialen och inte graden av sannolikhet för riskens förverk- ligande som spelar störst roll för hur allvarlig människor uppfattar ris- ken. 12.4.3Faktorer som har att göra med riskens konse- kvenser De konsekvenser som människor kan föreställa sig att en riskkälla kan orsaka (ofta som ett värsta scenario) har stor påverkan på deras risk- bestämning. Riskkällor som kan leda till omfattande och katastrofala konsekvenser ( katastrofpotentialen) bedöms som mer riskfyllda än andra. Som exempel kan nämnas att flygning bedöms som mer riskfyllt än bilkörning. Ofta anses denna faktor ha att göra med vad som kallas otäckhetsfaktorn (dread factor). Som har nämnts tenderar människor att integrera själva bestämningen av risken som sådan och bedömningen av hur acceptabel den är i sina riskbedömningar. Alla dödsfall/olycksfall värderas inte lika i en risk- bedömning även om den relativa risken hos två olika riskkällor skulle vara jämförbar. Om konsekvenserna kan drabba särskilt utsatta gr upper, t.ex. barn, bedöms risken inte sällan som allvarligare. En annan faktor av betydelse är konsekvens svårighetsgradt . Om risken förverkligas hur säkert/sannolikt är det då att detta leder till ödesdigra, livshotande konsekvenser? Tidsavståndet till dess att konsekvensen inträffar är en ytterligare faktor som kan påverka hur vi upplever risker. I allmänhet ser vi mindre allvarligt på risker vars konsekvenser ligger längre fram tiden, men risker som kan leda till fördröjda och oåterkalleliga negativa effekter för kommande generationer upplevs ändå som särskilt farliga. Stor osäkerhet rörande vilka konsekvenser som en viss risk kan med- föra leder också till att risken ses som allvarligare. Det gäller särskilt vid risker för samhället i stort, t.ex. risker för miljön eller folkhälsan. En annan riskhöjande faktor för människor är när konsekvenserna framstår som oförutsägbara. Andra konsekvenser, t.ex. de vinster som riskkällan medför, har naturligtvis också betydelse för riskbestämningen. Rättvisa i fördel- ningen av positiva och negativa konsekvenser är en betydelsefull faktor främst för bedömningen av om en risk är acceptabel. Om den som utsätts för de eventuella konsekvenserna också har nytta av riskkällan 238 Risker - en allmän bakgrund SOU 1999:120 blir risken mer acceptabel i människors ögon. Dessutom har det vid samhällsrisker betydelse om riskexponeringen drabbar befolkningen på ett sätt som uppfattas som rättvist. Omedelbara fördelar för en själv och ens närmaste har emellertid större betydelse än negativa konsekvenser för främlingar. Man brukar tala om den s.k. NIMBY- effekten (not in my backyard). Effekten anses ha särskild betydelse om fördelarna är omedelbara och de negativa konsekvenserna inträder först . Typen av konsekvens (påverkar liv, hälsa, ekonomi etc) är en annan betydelsefull faktor. Givetvis ses fara för liv och hälsa normalt som allvarligare än finansiella risker. Ytterligare en faktor att beakta är vilken personlig erfarenhet som riskbedömaren har av riskens konsekvenser. Ett exempel är att en person som har sett en nära anhörig dö i en viss sjukdom kan ha en benägenhet att övervärdera risken att drabbas av just den sjukdomen. 12.4.4Faktorer som har att göra med riskens kontrol- lerbarhet I vilken utsträckning vi tror oss kunna kontrollera riskkällan och mot- verka olyckor (graden av kontroll) är en viktig faktor när det gäller risk- bestämning. Det har t.ex. visat sig att föraren upplever en bilfärd som mindre riskfylld än hans passagerare. Eftersom vi saknar möjligheter till personlig kontroll över många riskkällor i samhället är förtroendet för de personer som satta att kontrollera och tillse dem också av stor betydelse för människors riskbedömningar. En närliggande faktor är graden av frivillighet för att utsätta sig för risken. Som har nämnts accepteras en högre risknivå om de som exponeras för den har frivilligt inlåtit sig på den riskfyllda aktiviteten. En annan relevant faktor i detta sammanhang är graden av kunskap om risken som finns både hos dem som utsätts för den och hos expertisen. Inom riskforskningen har man också undersökt hur de olika nämnda faktorerna, ofta kallade riskdimensioner eller karaktärsfaktorer, är korrelerade till varandra i syfte att kunna jämföra olika typer av risker. Man har därvid laborerat med två-dimensionella modeller som bygger på att faktorerna kan föras in under två huvudsakliga variabler (huvud- Risker - en allmän bakgrund 239 faktorer) som påverkar våra riskperceptioner, här kallade otäckhets- faktorn (dread factor) och okändhetsfaktorn (unknown factor). Till sådana komponenter som förhöjer otäckhetsfaktorn brukar man t.ex. hänföra att risken är svårkontrollerad, att den kan leda till allvarliga skador, att den är påtvingad och att den kan innebära konsekvenser för kommande generationer. Som komponenter som förhöjer okändhets- faktorn brukar man räkna t.ex. att risken inte är observerbar, att risken är okänd för den som exponeras, att effekterna av ett förverkligande av risken ses på lång sikt samt att risken är ny och okänd för vetenskapen. På motsvarande sätt sänks otäckhetsfaktorn om risken är kontrollerbar, om den inte kan medföra katastrofala följder (ens i ett värsta scenario) och om risktagandet är frivilligt. Okändhetsfaktorn sänks om risken kan observeras av den som är utsatt, om risken är känd och om ett förverkligande av den leder till omedelbara effekter. Vad vi har behandlat är olika aspekter som har att göra med risker för icke-önskvärda konsekvenser eller utfall ( utfallsrisker). En annan typ av risker som ofta är minst lika betydelsefulla är de risker som har att göra med att vår kunskap om en ny teknologi inte så sällan vilar på ett alltför bräckligt underlag. Vår kunskapsbas är inte tillräckligt robust, eftersom vi saknar tillräcklig kunskap om vad en ny teknologi möjligen kan föra med sig i form av icke önskade konsekvenser. Kunskapsluckorna, de vita fläckarna på kartan, medför en form av risk i sig, en kunskapsrisk. Vi vet lite om vad vi vet, men framför allt vet vi inte vad vi inte vet. Med andra ord kräver en omsorgsfull riskbestämning inte bara att vi identifierar, mäter och värderar utfallsriskerna. Det krävs också att vi bedömer och värderar den rådande kunskapsosäkerheten. Kunskaps- risker kan ha en rad olika orsaker. Några faktorer som påverkar och ska- par sådana risker nämns i det följande (se , Okunnighetens risker (1998)s. 16 ff). Hur forskningsprocessen går till . En riskvärdering kräver att man kritiskt analyserar de vetenskapliga resultaten men också att man bedö- mer och värderar den process ur vilken dessa härstammar. Resultatens kvalitet beror på hur väl den dynamiska forskningsprocessen har funge- rat. Om den undersökning som har lett fram till resultaten är väl genom- förd och har belyst alla olika aspekter kan man fästa tilltro till dem, men om processen för dess framtagande är behäftad med brister i något av dessa hänseenden kan resultaten helt sakna värde. Att för mycket se till resultaten innebär att man bortser från eventuella kunskapsrisker. 240 Risker - en allmän bakgrund Expertens kunskaper och kompetens. Ett särskilt problem i risksam- manhang är vad man skulle kunna kalla den okunnige experten, dvs. när en person i ljuset av sin ställning inom ett område uttalar sig som expert i frågor om vilka han eller hon saknar eller har bristfälliga kun- skaper. Riskproblemen är ofta komplexa till sin natur. Det är därför vik- tigt att man ser dem som multidisciplinära problem där det krävs med- verkan av många olika kompetenser i problemlösningen. Onödiga kun- skapsrisker kan således undvikas om man tar hänsyn till att det ofta finns behov av olika kompetens. Det cyklopiska perspektivet. Den psykologiska forskningen visar att vi människor har en utpräglad önskan att i första hand få våra gissningar och hypoteser bekräftade, medan vi är ovilliga att söka information som vederlägger dem. Med andra ord angriper vi ofta ett problem med ett cyklopiskt perspektiv där våra egna antaganden och trosföreställningar, ibland omedvetet, sätter upp gränserna för vårt kunskapsinhämtande. Det som har sagts gäller naturligtvis även forskare. Svårigheter att genomföra forskningen . En annan faktor som påver- kar kunskapsrisken är att det av praktiska och moraliska skäl ibland kan vara svårt att genomföra kontrollerande experiment. Att utsätta människor för vissa typer av medicinska experiment är oetiskt. När man skulle fastställa gränsvärdet för dioxiner använde man råttor och inte människor, trots att en sådan djurmodell i sig är kun- skapsbegränsande. Etiken sätter en gräns för tillämpningen av den vetenskapliga metoden. Man får i sådana sammanhang avstå från den direkta kunskapen och i stället nöja sig med indirekt kunskap som t.ex. epidemiologiska studier och djurförsök. Därigenom får man också acceptera en högre kunskapsrisk. Den vetenskapliga metoden har dessutom i sig själv inbyggda begränsningar. Det kan vara praktiskt omöjligt att genomföra kontrolle- rade experiment som ger statistiskt tillförlitliga resultat. Som exempel kan nämnas effekterna av låga doser radioaktivitet som endast innebär en marginell höjning av bakgrundsstrålningen. Det skulle här krävas att man genomför ett experiment med en mycket stor population, så stor att det i praktiken är ogenomförbart. Även i detta fall får man således lita till den typ av indirekt information som man kan få ifrån olika typer av jämförande epidemiologiska studier och olyckshändelser (oavsiktliga experiment) som den i Tjernobyl. Valet av teori eller modell. Ytterligare en faktor som kan leda till en ökad kunskapsrisk är valet av de modeller eller teorier som ligger till grund för analysen av utfallsriskerna. Som exempel kan tas fastställan- det av gränsvärden för dioxin i fisk. I tillämpade man en tröskel- modell för sambandet mellan dos och respons, medan man i valde en linjär modell för detta samband. Följden av ett sådant val blir att det i SOU 1999:120 Risker - en allmän bakgrund 241 de nordiska länderna anses ofarligt att äta fisk med små mängder dioxin, medan det i finns vissa, om än små, risker förknippade med en sådan konsumtion. Valet av modell t.ex. för att beskriva sambandet mellan dos och respons bygger på mer eller mindre välgrundade antaganden - antaganden, som om de är för dåligt underbyggda, leder till en hög kunskapsrisk. En annan viktig faktor är tidsfaktorn. En låg kunskaps- risk kräver att kunskapsunderlaget bygger på en väl genomtänkt och kvalificerad forskning. kan en sådan forskning göras på , men ibland krävs experiment som löper på mycket . Ett exempel är skogsforskning. I ett fallstudium har visats att några av de problem som skogsnäringen brottas med är resultatet av några få snabbt genomförda plantexperiment , som ledde till att det utfärdades allmänna rekommendationer på ett mycket instabilt kunskapsunderlag. Problemet med kunskapsrisker och bristande kunskapsunderlag kan beskrivas som en karta där vissa punkter eller enskilda föremål har en förbluffande detaljupplösning som områdena runt omkring är stora vita outforskade fläckar. Dioxinproblemet är ett exempel på detta. Vi har kunskapen att fastställa mycket små halter av giftet i naturen som kunskaperna om hur giftet påverkar den mänskliga organismen inte är heltäckande. Det är viktigt att i risksammanhang säga något om kunskapskartans vita fläckar. För det första bör man naturligtvis informera om att de finns. Men man bör också utifrån undersökta, angränsande områden för- söka säga något om vad man kan förvänta sig att finna och därigenom skapa sig en viss uppfattning om det som man inte vet. Som har framgått kan vi också missta oss om stabiliteten i den kunskap vi tror oss ha, dvs. hur välritad kartan egentligen är. Det gäller att ha ett underlag som passar beslutsproblemet och att man noggrant skaffar sig information om vilken kvalitet underlagets samtliga delar har. Ökad detaljkunskap leder inte alltid till stabilare beslutsfattande. Riskbestämning liksom annat beslutsfattande handlar mycket om att beskriva och värdera information, redogöra för den kunskapsosäkerhet som finns och hur denna eventuellt leder till kunskapsrisker. För att parafrasera på i dennes försvarstal Den som inte tror sig veta vad han inte vet hanterar sin okunnighet på ett mer förnuftigt sätt. Hur hanterar man då kunskapsrisker? Det som krävs är framför allt en ingående strukturering av besluts- eller riskproblemet och att man allsidigt analyserar de begrepp man använder. En sådan analysmodell kan visa på var de allvarligaste kunskapsluckorna finns och därigenom minimera kunskapsriskerna. 242 Risker - en allmän bakgrund Hur man skall hantera risker i samhället är naturligtvis en minst lika viktig fråga som bestämningen av risker. Inom forskningen har man pekat på två grundläggande dimensioner som styr hur främst myndig- heter hanterar risker, graden av kunskap och graden av samförstånd . Olika kombinationer av dessa ger olika lösningsstrategier. Om det både föreligger en hög kunskap och ett högt samförstånd hanteras risken som ett tekniskt problem. Som ett exempel kan nämnas problematiken med asbestanvändning. Om det i stället föreligger hög kunskap men lågt samförstånd leder det till en strävan att öka samför- ståndet genom t.ex. olika upplysningskampanjer. Riskerna med solstrål- ning kan ses som ett exempel på en sådan riskhantering. När det däremot föreligger låg kunskap men högt samförstånd leder det till att riskerna hanteras genom majoritetsbeslut. Det sista typfallet, låg kunskap och lågt samförstånd, bör leda till debatt och demokratisk diskussion. Olika typer av risker för miljön kan hänföras till den sist- nämnda kategorin. All riskhantering är beroende av insikter om hur de som befinner sig i riskzonen uppfattar och reagerar på riskinformation och på de åtgärder som vidtas för att avvärja eller minimera riskerna. En avgörande fråga blir därvid vilka faktorer som påverkar människors inställning till vad som anses vara en acceptabel risk. Som har framgått av vad som tidigare anförts är olika rättvisefaktorer av stor betydelse i detta sammanhang. Följande frågeställningar kan ligga till grund för diskussionen (jfr 1995 s.97). Hur risken är spridd bland befolkningen. Om risken är eller upplevs som rättvist fördelad. Vem som förespråkar den aktivitet som ger upphov till risken. Vem som får bära hälsokostnaderna. Vem som tar hem vinsterna. Hantering av risker innebär dessutom inte sällan intressekonflikter mellan olika aktörer. Man kan ha olika strategier för hur man skall lösa dessa konflikter. Självklart har den som är berörd (t.ex. exponerad för en viss risk) rätt att få veta om detta och även att få kunskap om vilka åtgärder som kommer att eller som bör vidtas för att hantera risken. Det finns med andra ord ett krav på riskinformation. krävs det emellertid mer. Information om risker är ofta en nödvändig men sällan tillräcklig åtgärd. De berörda eller andra aktörer (intressenter) kan ha ett behov av att bli tillfrågade redan under den beslutsprocess som föregår de faktiska riskhanteringsåtgärderna, vilket ställer krav på dialog SOU 1999:120 Risker - en allmän bakgrund 243 (riskkommunikation) eller rent av ett behov av att själva delta i beslutsprocessen (participation). I andra situationer kan intressekonflik- terna lösas genom förhandlingar . Det sistnämnda gäller när de berördas intresse främst syftar till att bli rättvist behandlade och få skälig ersättning för de åtgärder som vidtas. Som har framgått upplever människor risker över vilka de saknar kontroll som värre än de som härrör från frivilliga aktiviteter. Eftersom det i dagens samhälle är sällan som den enskilde individen själv har kontroll över de risker han utsätts för blir frågan om trovärdighet för dem som har det av central betydelse. En riskhanterares (t.ex. en myndighet) trovärdighet och legitimitet är därför mycket viktig när det gäller att skapa förtroende för olika former av riskhanteringsåtgärder.