sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Närheten till parterna behövs för att det inte skall bli alltför kostsamt och besvärligt för enskilda, biträden och företrädare att inställa sig till muntlig förhandling. Ett skäl till att verksamheten inte bör spridas för mycket är att det kan vara svårt att bygga upp och upprätthålla kompe- tens på området om antalet ärenden är för litet. Ett annat skäl, om utlänningsdomstolarna knyts till det allmänna domstolsväsendet, är att domstolen inte får vara så liten att utlänningsärenden blir helt domine- rande. Tillgången till goda tolkar och dugliga offentliga biträden måste också anses bättre om verksamheten koncentreras något. Problemet med tillgänglighet för parterna, om man vill inskränka instanskedjan till en instans utöver , kan lösas genom att en överordnad Utlänningsdomstol antingen arbetar genom filialer i olika delar i landet eller själv reser runt i landet och håller förhandling- ar. Ingendera av dessa lösningar anser kommittén vara tilltalande. För- och nackdelar med prövning inom det ordinarie domstolsväsendet Mer i linje med utvecklingen ligger enligt kommitténs uppfattning att knyta utlänningsdomstolarna till den traditionella domstolsorganisatio- nen, antingen de allmänna domstolarna (tingsrätt–hovrätt–Högsta dom- stolen) eller de allmänna förvaltningsdomstolarna (länsrätt– Grundläggande krav på processordningen 215 kammarrätt–Regeringsrätten). Som kommittén uttalat bör sam- bandet mellan utlänningsrätten och övrig förvaltningsrätt betonas och det blir då naturligt att välja förvaltningsdomstolarna. Väsentliga delar av förfarandet handhas inom en central förvaltningsmyndighet. Vid ett sammanträffande med representanter för Länsrätten i , Kammarrätten i , och var också representanterna överens om att handläggning av utlännings- ärenden inom de allmänna förvaltningsdomstolarna och enligt den pro- cessordning som gäller för dem är att föredra framför hantering inom de allmänna domstolarna med deras stelare processregler. Vid förvaltningsdomstolarna ställs man inför problemet med den långa instanskedjan. Målen kan föras upp till Regeringsrätten, om inte för fullständig prövning så ändå för prövning av frågan om prövnings- tillstånd skall beviljas. Till detta kommer, som tidigare påpekats, att överklagandefrekvensen i avvisningsärenden är hög. Om skall följa de krav som ställer på behandlingen av barn och ha en human behandling även av andra än barnfamiljer låter sig detta inte förenas med en domstolsprövning i tre instanser utöver utlän- ningsmyndighetens, dvs. , grundläggande prövning. Om målen kan föras upp i Regeringsrätten kan man realistiskt räkna med en lika hög överklagandefrekvens som i kammarrätten, dvs. ett överklagande i praktiskt taget alla mål där avlägsnande skall ske. Genomsnittstiden för den sammanlagda processen inklusive tiden för överklagandet skulle då förlängas med ytterligare minst 3–4 månader och utsikterna för den enskilde att få prövningstillstånd på de grunder som är tillämpliga i Regeringsrätten skulle vara mycket små. Nackde- larna med den ytterligare tidsutdräkten i målen måste vägas mot förde- larna av att få prövat – i huvudsak – prejudikatintresset även i Rege- ringsrätten. En process som sammantaget, inkl. förfarandet hos Invand- rarverket, i allra bästa fall kan beräknas ta , och i de flesta fall betydligt , är inte acceptabel vare sig från sökandens eller lan- dets synpunkt. Alltför många mål skulle ta så innan de var slut- ligt avgjorda i Regeringsrätten att tidsutdräkten i sig skulle resa krav på att sökanden skulle få stanna i landet av humanitära skäl. Rättssäkerheten kan inte mätas enbart i antalet instanser. En aspekt av rättssäkerheten är också att ett slutligt avgörande i ett ärende inte skall dröja alltför . Möjligheten till prövning av utlänningsärende- na i fyra instanser innebär att den enskilde gång på gång sätter sitt hopp till en annan utgång i högre instans och lever i det vacuum som uppstår så länge han eller hon inte har fått ett slutligt besked i frå- gan om uppehållstillstånd. En sådan instanskedja är också oproportio- nerligt dyr för staten främst på grund av de kostnader som är förenade med försörjningen av asylsökande under en lång väntetid. 216 Grundläggande krav på processordningen terna är stora att slutresultatet blir ett konstaterande av att någon skyddsgrund varken finns eller har funnits, men att humanitära skäl för utlänningen att ändå få stanna i landet har uppkommit under den långa tid han eller hon har väntat på beslut. Detta är visserligen en i det läget välkommen men dyrköpt utgång också för den enskilde. Resultatet är inte tillfredsställande om man vill värna om de principer som bär upp asyllagstiftningen och förbehålla rätten att få stanna i lan- det för dem som söker sig hit därför att de har ett skyddsbehov eller tunga humanitära skäl redan vid ankomsten. Utlänningsdomstolar knutna till allmänna förvaltningsdomstolar Kommittén anser att en särskild instansordning bör sökas. Denna bör innebära en både juridiskt säker och någorlunda snabb behandling av ärenden där det är fråga om att en person skall avvisas eller utvisas ur landet. Ordningen bör anknyta till den som finns inom de allmänna för- valtningsdomstolarna med de fördelar i form av domarkompetens och flexibilitet i personalresurserna som dessa ger. måste proces- sen kunna slutföras snabbare än vad som kan ske inom en traditionell instansordning länsrätt–kammarrätt–Regeringsrätten. Ett särskilt problem i detta sammanhang är också de regler som gäller för EES-medborgare. kan beslut om avslag på ansökningar om uppehållstillstånd överklagas även om de inte är förbundna med beslut om avvisning eller utvisning. Övervägan- dena bakom denna förändring framgår av motiven (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). I propositionen (s. 210) fram- hölls med hänvisning till främst artikel 8 i direktiv /221/EEG att medborgare i EES-kretsen och deras anhöriga inte skall ges sämre för- utsättningar att överklaga ett beslut angående inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning än vad som gäller för svenska medborgare beträffande andra förvalt- ningsbeslut. Vidare framhölls att en majoritet av de beslut som fattas av förvaltningsmyndigheter i går att överklaga, och detta förhål lande ledde med beaktande av vad som sägs i artikel 8 till slutsatsen att för att helt uppfylla direktivet i denna del borde föra in bestämmelser i utlänningslagen som gör att alla beslutstyper som nämns i artikeln går att överklaga. Mot bakgrunden av att det i inte fanns någon enhetlig överklagandeordning för förvaltningsbeslut ansåg regeringen inte att artikeln borde tolkas så att måste infö ra en överklaganderätt till förvaltningsdomstol för de beslutstyper som artikeln berör, utan rätten att överpröva besluten Grundläggande krav på processordningen 217 borde förbehållas de myndigheter som prövar övriga utlännings- ärenden. Om utlänningsärendena, som omfattar även medborgare i EES-kret- sen och deras anhöriga, inlemmas som vanliga förvaltningsmål i för- valtningsprocessen men med kammarrätterna som slutinstans, aktuali- seras enligt det resonemang som fördes i den migrationspolitiska pro- positionen frågan om olika instansordning skall gälla för EES-medbor- gare och för tredjelandsmedborgare. Även om överklagande till för- valtningsdomstol numera anges som huvudregel i förvaltningsprocess- lagen, prövas dock sådana beslut alltjämt även i annan ordning. Den processordning för utlänningsärenden som kommittén förordar är en sådan ordning. Den ansluter ändå till processordningen inom förvalt- ningsprocessen med de fördelar detta ger. Den ger utrymme för att samla prövningen av utlänningsärenden till vissa av de allmänna för- valtningsdomstolarna med de fördelar i kompetensuppbyggnad som det ger. Mot denna bakgrund förordar kommittén att vissa länsrätter skall utgöra utlänningsdomstolar på samma sätt som vissa tingsrätter utgör fastighetsdomstolar och kommer att utgöra regionala miljödomstolar. För att få möjlighet till prejudikatbildning bör en kammarrätt utses till Utlänningsöverdomstol. Möjligheten att föra upp mål till Regeringsrät- ten begränsas däremot till förfarandet vid resningsansökningar. Eftersom vissa skiljaktigheter kommer att finnas mellan främst instansordningen i utlänningsmål och i domstolarnas övriga mål anser kommittén att domstolarna när de handlägger utlänningsärendena bör göra det under en särskild benämning. Kommittén har valt beteckning- en utlänningsdomstol och Utlänningsöverdomstol. Att domstolarna administrativt kommer att höra till länsrätter och en kammarrätt innebär att chefen för respektive länsrätt och kammarrätt också kommer att vara administrativ chef för respektive utlänningsdomstolar och Utlänningsöverdomstolen. Chefen för den allmänna förvaltnings- domstolen kommer därigenom att svara för indelningen av domare och annan personal även på de avdelningar som utgör utlänningsdomstol respektive Utlänningsöverdomstol. Kommittén anser det mer kostnadseffektivt med flera utlännings- domstolar än om målen avgörs vid endast en domstol. Inslaget av muntliga förhandlingar kan beräknas vara mycket högt i ärenden som rör avvisning eller utvisning. Kostnaderna för resor och spilltid för parterna, biträdet och nämndemännen minskas avsevärt i förhållande till om endast en domstol skulle handlägga målen. Frekvensen av muntliga förhandlingar kommer att vara väsentligt lägre i Utlännings- överdomstolen och den nämnda kostnadsaspekten har där inte samma betydelse. 218 Grundläggande krav på processordningen Att utnyttja befintliga organ jämfört med att hålla egen administra- tion för ett mindre specialorgan ger också kostnadsbesparingar. Egen administration och beredningsorganisation kräver resurser, vilket kan bli särskilt betungande vid varierande ärendetillströmning. Frågan om varierande ärendetillströmning leder in på vad som måste anses vara den ovedersägliga styrkan hos lösningen att lägga processen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna, nämligen flexibiliteten i organisa- tionen. I och med att utlänningsärendena förs in i en större organisation kan resurser föras dit, när antalet asylsökande är stort, och föras där- ifrån till andra områden inom domstolen – eller från kammarrätt till länsrätt och vice versa – när kapaciteten blir onödigt stor i förhållande till ärendemängden. Vid personalrotation kommer det även vid växlan- de arbetsbelastning att finnas en kärna av domarpersonal som kan föra kunskap och erfarenhet vidare. Processformen i förvaltningsdomstolarna ger en färdig modell för det tvåpartsförfarande och den möjlighet till muntlig förhandling som kommittén så starkt förordar. De sammansättnings- och processregler som gäller för de allmänna förvaltningsdomstolarna är i stort väl läm- pade för handläggningen av utlännings- och medborgarskapsärenden. Inom domstolarna finns vidare juridiskt handlag och vana vid förhand- lingar. Bedömning av utlänningsärenden kommer att ingå i vanlig domartjänstgöring. Frågan om hur domare på tillräckligt hög nivå skall lockas att handlägga utlänningsärenden uppstår därför inte på samma sätt som i fristående specialdomstolar. För en ung jurist i förvaltnings- domstol som deltar i handläggningen av utlänningsärenden innebär det inte en juridisk nisch, utan han eller hon kan lättare hålla ett vidare arbetsfält öppet. Med integrationen i allmän förvaltningsdomstol kan inslaget av andra mål för domare och handläggare bidra till ett annat och vidare perspektiv på handläggningen av utlänningsärendena, som då de gäller avvisning eller utvisning generellt sett är "tunga" ärenden. Även perspektivet på domstolens övriga mål kan genom inslaget av utlänningsärenden vidgas. En knytning till förvaltningsdomstolarna innebär också att frågor om förvar och uppsikt kommer att kunna hanteras i samma instansord- ning som övriga ärenden enligt utlänningslagen. Länsrätterna är i huvudsak lokaliserade till landets residensstäder och har länet som domkrets. Kammarrätter finns på fyra platser i lan- det. De stora länsrätterna är, liksom en stor kammarrätt, en flexibel organisation. Det bör således finnas möjlighet att inrätta utlänningsdomstolar på flera håll i landet. Kommittén återkommer i ett senare sammanhang till frågan om vilka av de befintliga domstolarna som bör handlägga utlän- ningsärenden. Grundläggande krav på processordningen 219 Med hänsyn till kommitténs direktiv har utarbetats tre alternativ. Alter- nativ 1 innebär att fattar beslut, som kan överklagas till utlänningsdomstol inom länsrätt, alternativ 2 att ansö- ker hos domstolen om att utlänningar som verket inte anser bör få uppehållstillstånd skall avvisas ur landet och alternativ 3 att beslut av om avvisning skall underställas utlänningsdomstol för godkännande. Därutöver har skisserats en fristående specialdomstol som överinstans till . Alternativen avser endast ärenden där avvisning eller utvisning (avlägsnandeärenden) är aktuellt. För övriga ärenden finns inte anled- ning att lägga fram olika alternativ. De bör enligt kommitténs uppfatt- ning hanteras enligt den s.k. förvaltningsbeslutsmodellen (alternativ 1). Detta stämmer också överens med direktiven. I fråga om rätten att överklaga domar och beslut kan allmänt sägas att en förutsättning för att en part skall ha sådan rätt i regel är att domen eller beslutet har gått honom eller henne emot. Detta följer av allmänna processrättsliga grunder och kommer till uttryck i 22 § förvaltnings- lagen och i 33 § förvaltningsprocesslagen. Processlagberedningen, PLB, påpekade i sitt förslag till rättegångsbalk (se SOU 1938:44 s. 509) att hänsyn i viss utsträckning måste tas inte bara till domslutet utan även till motiveringen, i den mån den inverkar på partens rättsliga ställning. Förutsättning för rätten att överklaga borde vara att parten ägde ett rättsligt intresse av att erhålla ändring i domen. I regel torde det inte föreligga då parten var missnöjd endast med underrättens domskäl. De allmänna principer som PLB skildrade tillämpas också i förvaltningsprocessen (se , Förvaltningsprocess, 1995, s. 274 f.). 9.3.3Nya ansökningar (NUT) Frågan om förfarandet i ärenden om s.k. nya ansökningar kommer att behandlas i kapitel 22. Kommittén vill dock redan här förutskicka att sådana ärenden enligt förslaget inte skall behandlas i kammarrätt. 10Alternativ för instans- och processordningen Vid beskrivningen av de olika alternativen har hänsyn endast tagits till avlägsnandeärenden. Vidare har bortsetts från de ärenden där polis- myndigheten enligt nuvarande ordning beslutar i första instans. I bilaga 3 finns en schematisk framställning av de olika alternativen. 10.1Förvaltningsbeslutsmodell (alternativ 1) Alternativet innebär enligt kommitténs direktiv att alla ärenden prövas i första instans av och i andra instans av en domstol eller ett domstolsliknande organ. Enligt kommitténs uppfattning kan alternativet utformas enligt föl- jande. Ansökan om uppehållstillstånd, vare sig fråga är om asyl eller uppe- hållstillstånd på grund av skyddsbehov eller av humanitära eller andra skäl görs hos , som fattar beslut i första instans. beslut kan överklagas av den enskilde till en utlän- ningsdomstol, som är en länsrätt. I länsrätten som utlänningsdomstol blir enligt allmänna förvaltningsrättsliga regler motpart till sökanden. Utlänningsdomstolens beslut kan av endera parten överklagas till Utlänningsöverdomstolen, som är en kammarrätt. För att ärendet skall prövas av Utlänningsöverdomstolen krävs dock att prövningstillstånd meddelats. Även ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd och utvisning prövas i denna modell av . 222 Alternativ för instans- och processordningen 10.2Ansökan av SIV-modell (alternativ 2) I direktiven anges ett alternativ där ärenden om avvisning och utvisning prövas i båda instanserna av domstol eller domstolsliknande organ och andra ärenden eventuellt prövas i första instans av . Enligt kommitténs uppfattning kan alternativet utformas enligt föl- jande. Ansökan om uppehållstillstånd görs även enligt detta alternativ hos . Verket prövar ansökningen. Om Invandrarverket anser att uppehållstillstånd (på grund av flyk- tingskap eller skyddsbehov i övrigt eller av andra skäl) bör beviljas, meddelar verket uppehållstillstånd. Om Invandrarverket däremot anser att uppehållstillstånd inte bör beviljas och att utlänningen således bör avvisas eller utvisas, får verket ansöka om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut hos utlänningsdom- stolen. Grunden för avvisnings- eller utvisningsansökan är att utlän- ningen enligt verkets bedömning inte bör ges uppehållstillstånd. Verket får därför i sin ansökan utveckla sin uppfattning i den frågan, och detta gäller alla de grunder för uppehållstillstånd – flyktingskäl, skydds- behov i övrigt och/eller humanitära skäl – som utlänningen har åbe- ropat. Eftersom frågan om avlägsnande är helt avhängig av frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte – beslut om avlägsnande är en konsekvens av att det inte bedöms finnas tillräckliga skäl att ge uppe- hållstillstånd – bör beslut i avlägsnandefrågan inte rimligen fattas fri- stående från beslut i frågan om uppehållstillstånd. Besluten får då fattas av utlänningsdomstolen i ett sammanhang. ansökan om avvisning eller utvisning innebär således i realiteten en ansökan om att utlänningens ansökan om uppehållstillstånd skall avslås. Utlänningsdomstolen fattar således beslut över och utlänningens ansökan i ett sammanhang. Avslag på verkets ansökan innebär bifall (helt eller delvis) på utlänningens ansökan. Bifall till ver- kets ansökan innebär avslag på utlänningens ansökan. Avvisnings- eller utvisningsfrågan, liksom frågan om grunden för det uppehållstillstånd som utlänningen beviljas, kommer formellt att ha prövats i endast en instans. Förlorande part måste därmed kunna överklaga beslutet till Utlän- ningsöverdomstolen, och krav på prövningstillstånd kan knappast stäl- las. Frågor om fullföljd och om möjligheten att föreskriva prövnings- tillstånd behandlas närmare i avsnitt 10.5. Vid fråga om återkallelse av uppehållstillstånd och utvisning finns för domstolen endast en ansökan av att ta ställning till, dvs. om tillståndet skall återkallas och utvisning beslutas. Alternativ för instans- och processordningen 223 är således sökande i målet i första instans som också är den första domstolsinstansen. Vad som menas med första resp. andra och möjligen tredje instans blir vid alternativ 2 olika beroende på om ärendet är ett avlägsnande- ärende eller en annan typ av ärende. 10.3Underställningsmodell (alternativ 3) I direktiven anges som alternativ att beslut om avvis- ning eller utvisning underställs prövning av domstol. Enligt kommitténs uppfattning kan alternativet utformas enligt föl- jande. Alternativet är i praktiken närmast identiskt med alternativ 1 (förvaltningsbeslutsmodellen). Skillnaden är att beslut som innefattar avvisning eller utvisning automatiskt går till domstol utan att den en- skilde behöver överklaga. Det har också likheter med alternativ 2, nämligen att något avlägsnandebeslut inte – oavsett den enskildes akti- vitet – kan verkställas utan att frågan har kommit under domstols pröv- ning. Skillnaden mot alternativ 2 är att det finns ett klart beslut av att överpröva. Däremot finns inte från början något uttryckligt ställningstagande från den enskilde till verkets beslut, utan den överprövande instansen får ändå börja med att ta in yttrande från honom eller henne. Systemet är jämförbart med det danska, där av- slagsbeslut utom vid den s.k. uppenbart ogrundad-proceduren går direkt till . Det underställningsalternativ som direktiven anvisar är att Invand- rarverkets beslut om avvisning eller utvisning underställs prövning av domstol. Därvid hänvisas som jämförelse till förfarandet vid beslut om tvångsåtgärder enligt lagen (1988:870) om vård av unga, LVU. Det är dock bara vad gäller interimistiska beslut av socialnämnden – beslut om omhändertagande eller tillfälligt flyttningsförbud – som underställning sker. I övrigt innebär LVU-förfarandet inte någon underställning utan ett förfarande där en myndighet gör en ansökan så som beskrivs under alternativ 2. Enligt modellen förfaller beslut om avvisning eller utvisning, om det inte underställs länsrätten . Så länge ansökningen om uppehållstillstånd står kvar har dock verket att åter pröva den, om det tidigare beslutet har förfallit. 224 Alternativ för instans- och processordningen 10.4Specialorgansalternativet – endast en överinstans I direktiven nämns möjligheten till prövning i specialdomstol. Vidare nämns domstolsliknande organ som alternativ till domstolar. Direk- tiven utgår också från endast en "andra instans", vilket knappast passar in i förvaltningsdomstolsmodellen, även om också en specialdomstol skulle kunna knytas till en befintlig förvaltningsdomstol. En ordning med låsning till en enda överprövningsinstans diskuteras därför här. En sådan ordning ansluter nära till den nuvarande med och . Ordningen kan processuellt i princip utformas som något av de tre beskrivna alternativen: med förvaltningsbeslut av som kan överklagas, med ansö- kan av hos överorganet om avvisning eller utvisning av utlänningen eller med underställning av verkets beslut. Vid ansökan av SIV-modellen krävs dock för att uppfylla kravet på tvåinstanspröv ning även i detta fall en ytterligare instans. Kommittén kommer i avsnitt 10.5 att göra en jämförelse mellan de tre alternativ som beskrivits i föregående avsnitt (avsnitt 10.1–3). Jäm- förelserna dem emellan kommer i de flesta avseenden att kunna tilläm- pas även beträffande en överinstans som utgörs av ett fristående speci- alorgan. För att inte belasta det resonemanget med onödiga utvikelser vill kommittén redan här ta fram de aspekter där en specialorgansord- ning skulle kunna skilja sig från ordningen med integrering i förvalt- ningsdomstolar. Att modellen med endast en andra instans innebär ytterligare pro- blem framför allt vad avser vidgade möjligheter till muntlig förhand- ling har framhållits i föregående kapitel. Kommittén har vidare i ett föregående avsnitt om instansordningen dragit slutsatsen att det inte vore meningsfullt att inrätta ett domstols- förfarande inom . I det fortsatta resonemanget utgår kommittén därför från oförändrade lagregler för handläggningen inom verket. Detta hindrar inte att verkets samtal med utlänningen i asyl- ärenden bör och kan utformas på ett så förhandlingsliknande sätt som möjligt för att redan från början åstadkomma en så allsidig belysning som möjligt av ärendet. Den återstående frågan är då hur överinstansen bör se ut. Över- instansen kommer att utgöras av "Utlänningsdomstolen" eller av "" beroende på hur mycket av domstolsinslag orga- net ges. Kommittén har tidigare utvecklat fördelarna med tvåpartsprocess och muntlig förhandling framför allt i avlägsnandeärenden. Alternativ för instans- och processordningen 225 téns bestämda uppfattning är att samma grundläggande krav bör ställas på förfarandet och på personalens kvalifikationer i en speciell Utlän- ningsdomstol som i en allmän förvaltningsdomstol. bör således i en tvåpartsprocess uppträda som part i överinstansen, och muntlig förhandling bör kunna hållas med parterna. Kommittén anser således att överinstansen bör vara en domstol. Skillnaden mot de tidigare angivna alternativen, där utlänningsdomsto- larna byggs in i allmänna förvaltningsdomstolar, blir därmed att den särskilda Utlänningsdomstolen blir fristående och behöver en egen administration. En annan skillnad är att det bara blir en Utlännings- domstol och att det därför inte – annat än i en ansökan av SIV-modell – behövs någon ytterligare prejudikatinstans. Det är i och för sig tänk bart att även med specialorgansalternativet ha antingen flera sidoordnade domstolar utan prejudikatinstans eller att låta domstolen verka på olika håll i landet genom filialer eller genom att resa runt.