sou · GNB332 · 2000-01-01 00:00:00 — Däremot är storleken på fler- talet av organisationerna i sig något som underlättar omprioriteringar. Under förutsättning att det går att åstadkomma en kontinuitet i utveck- lingssamarbetet och att myndigheterna erhåller full kostnadstäckning för sina insatser är det kommitténs bedömning att de kommer att klara en fördubbling av insatserna. Kommittén bygger sina fortsatta över- väganden på dessa bägge förutsättningar. Inte heller när det gäller kompetensen kan kommittén se annat än att rättsväsendets myndigheter har förutsättningar för att motsvara rege- ringens förväntningar när det gäller ett ökat utvecklingssamarbete. Självfallet finns den yrkesmässiga kompetensen inom det svenska rättsväsendet. Självfallet finns också personer med lämpliga egenskaper bland ett så stort antal anställda. Däremot är det ett faktum att erfarenheterna av utvecklingssamarbete inte är särskilt omfattande. På denna senare punkt lägger dock kommittén ett antal förslag nedan. En grundförutsättning för att myndigheterna skall kunna engagera personal med erforderlig kompetens är dock att man inom myn- digheterna har en möjlighet att planera och förbereda sig. Är kraven kända, har man också en rimlig chans att anpassa sin organisation. Därför är det viktigt att rättsväsendets myndigheter på ett så tidigt stadium som möjligt får information om de insatser som efterfrågas och diskuteras. Det bästa och mest effektiva sättet inte bara från det svenska rättsväsendets synpunkt utan även från samarbetsländernas vore om personer från rättsväsendet eller bidrar med sina expertsynpunkter redan i de inledande diskussionerna med respektive samarbetsland. Kommittén föreslår därför att Sida regelmässigt kompletterar sina delegationer på ett sådant sätt. Kommitténs samlade bedömning är alltså att rättsväsendet har både kapacitet och grundkompetens för att kunna fördubbla sina insatser. Detta förutsätter dock full kostnadstäckning och en rimlig framförhåll- 72 Slutsatser och förslag ning så att myndigheterna får en möjlighet att planera insatser, rekrytera lämplig personal och att komplettera med viss utbildning. 9.3Insatser för att förstärka resursbasen Med utgångspunkt från de kompetenskrav som redovisades i kapitel 7 kan kommittén se behov av ett antal åtgärder för att kunna bygga upp en större resursbas för utvecklingssamarbete inom rättsväsendet. Enligt kommitténs bedömning vore det en rimlig målsättning att rättsväsen- dets myndigheter skall ha en resursbas som är dubbelt så stor som , vilket betyder att ytterligare ca 200 personer skall vara kapabla att delta i olika samarbetsprojekt. Kommittén är medveten om att det finns vissa risker med att bygga upp resursbasen utan att ha ett klart begrepp om hur efterfrågan ser ut. Vi kan inte säkert veta vilka ämnesområden eller länder som kan bli aktuella för samarbetet. Vi kan därför inte veta om den svenska per- sonal som utbildas verkligen kommer att efterfrågas. Kommittén menar dock att detta är en risk som vi måste ta i initialskedet, om det skall vara möjligt att öka insatserna på det sätt regeringen önskar. Den fördubbling av resursbasen som kommittén föreslår sker utifrån en relativt sett låg nivå, och utökningen kommer att ske successivt . Det bör därför vara möjligt att ändra inriktningen, om efterfrågan skulle visa sig vara annorlunda än vad som kan förutses. Det är också viktigt att rättsväsendets myndigheter arbetar tillsammans med Sida när man väljer ut de ämnesområden som i första hand bör prioriteras när resursbasen utökas. Kommittén vill också särskilt framhålla att kompetensuppbygg- naden måste ses i ett brett perspektiv. Som vi pekade på i kapitel 7 är kravprofilen en blandning av formella kunskaper, personliga egen- skaper och erfarenheter. För att bygga upp kompetensen krävs alltså att man arbetar med många olika medel, där utbildning är bara en del. Myndigheterna kan exempelvis inom sin ordinarie verksamhet lägga sig vinn om att involvera fler människor i det internationella utbyte som alltid pågår. Slutsatser och förslag 73 Kommittén kan se ett behov av utbildningsinsatser på flera plan: För dem som skall leda och planera utvecklingssamarbetet behövs kunskaper om hur Sida arbetar och hur man planerar, genomför och följer upp utvecklingsprojekt i en mera teknisk mening. Det handlar om att tillägna sig de rutiner och erfarenheter som Sida har utvecklat . Vissa utbildningsinsatser har redan skett men arbetet behöver finna mer reguljära former. Sida har genomfört två kortare kurser för ett 30-tal personer från rättsväsendets myndigheter. Utbildning av dem som deltar i projekten För den personal som aktivt skall delta i olika utvecklingsprojekt krävs någon form att grundläggande biståndsutbildning som är anpassad till rättsområdets speciella behov. Några exempel på vad som kan ingå i en sådan utbildning är: Den svenska biståndspolitiken och då särskilt demokrati- och rättighetsfrågornas roll. Sidas arbetssätt, metoder och svenska policies inom området demokrati och mänskliga rättigheter. Internationella aktörer inom området demokrati och mänskliga rättigheter. Hur man överför rättighetskonventionerna till praktiskt vardags- arbete. Förvaltningsbistånd och institutionsuppbyggnad – erfarenheter, metoder, goda exempel. Tips och råd inför utlandsarbete, hur hanterar man kulturkrockar, korruption etc. Kommittén föreslår att Sida och rättsväsendets myndigheter i ett första steg gemensamt planerar och genomför en utbildning med ett 20-tal personer för att förbereda dem inför kommande uppdrag. Efter en genomförd utvärdering bör resurser avsättas för ytterligare kurser. Utbildningen skall alltså ske gemensamt för hela rättsväsendet eftersom integrationen är en viktig utgångspunkt. Om intresse finns, bör dess- utom aktörer utanför rättsväsendet beredas plats i utbildningen. 74 Slutsatser och förslag Inför uppdrag i ett specifikt land bör deltagande personal få en kortare utbildning som behandlar situationen i det aktuella landet; dess historia, kultur, politiska situation, lagstiftning, rättskultur, andra givares aktiviteter etc. I diskussionerna, såväl inom rättsväsendet som med andra aktörer, har kommittén noterat att det finns ett intresse av ett bredare erfaren- hetsutbyte. Kommittén föreslår att Sida tar initiativ till att samla samtliga svenska aktörer och intressenter inom rättsområdet till ett endagsseminarium, åtminstone en gång . Detta seminarium skall inte förväxlas med det expertråd som kommittén föreslog i avsnitt 6.5. Seminariet bör samla väsentligt fler personer, kanske några stycken från varje aktör. Syftet är i första hand att ge möjligheter till erfaren- hetsutbyte och att etablera kontakter genom att diskutera gemensamma och policyinriktade frågor. Ett viktigt element i kravprofilen är de egenskaper som beskrivs i kapitel 7. Egenskaper är knappast något som kan förvärvas med några kortare utbildningsinsatser. De är i stället knutna till individens per- sonlighet. Att hitta personer med rätt egenskaper handlar alltså inte om att bygga upp en kompetens som saknas utan att hitta den som redan finns. Det är en fråga om urval snarare än om utbildning. För att säkerställa att lämplig personal rekryteras till utvecklingsprojekten bör därför urvalsmetoderna utvecklas. Den erfarenhet som Sida har byggt upp när det gäller rekrytering till utlandstjänstgöring bör kunna användas också inom rättsväsendet. Den enhet inom Sida som har ansvar för rekrytering och utbildning () är beredd att ställa sina kunskaper till förfogande för att stödja rättsväsendets myndigheter i att bygga upp rutiner och metoder för att kunna göra ett bra urval. Erfarenhet är definitionsmässigt något som man kan skaffa sig bara genom att delta i verksamheten. Eftersom det svenska utvecklings- samarbetet på rättsområdet varit av relativt blygsam omfattning är det fortfarande en mycket begränsad skara som har denna direkta erfarenhet. I takt med att Östsamarbetet utvecklas kommer naturligtvis kunskapsbasen att öka, men det tar tid. Slutsatser och förslag 75 För att snabbare bredda resursbasen föreslår kommittén att rätts- väsendet inför ett traineesystem. Under det uppbyggnadsskede som utvecklingssamarbetet nu befinner sig i bör man i de olika projekten bereda plats för personal som är med för att se och lära av ut- vecklingssamarbete. Det förtjänar att påpekas att det inte i första hand handlar om yngre och mindre rutinerad personal. För att kunna ta till sig erfarenheter av praktiskt utvecklingssamarbete måste det finnas en grundkompetens och en erfarenhet i yrket. På har man arbetat systematiskt med trainees och er- farenheterna är mycket goda Alldeles oavsett om man använder sig av ett traineesystem är det enligt kommitténs bedömning viktigt att de arbetslag som skall svara för insatserna är allsidigt sammansatta. Dels tror vi att resultaten blir bättre med en lämplig blandning av kompetenser och dels finns det utmärkta möjligheter till en utveckling i arbetet. Kommittén vill särskilt peka på jämställdhetsaspekten när arbetsgrupperna formeras. Ett ytterligare sätt att åstadkomma en breddad resursbas är det generella program som Sida har för att introducera yngre personer i de internationella organisationerna. Sida bekostar ett antal sk. JPO (Junior Professional Officers) som arbetar exempelvis inom FN-systemet. Detta program bör enligt kommitténs uppfattning kunna omfatta även rättsområdet. Rättsväsendets myndigheter bör i samarbete med Sida inventera tillgången på lämpliga personer och uppdrag. har demokrati och mänskliga rättigheter alltmer prioriterats också i det internationella utvecklingssamarbetet, inte minst inom FN-systemet. Denna utveckling ställer nya krav på personal och kompetens vilket har uppmärksammats av vissa internationella organisationer som vänt sig till medlemsstaterna för att få hjälp med att identifiera kompetenta kandidater till olika tjänster och uppdrag. Dessutom finns från svensk sida en ambition att öka antalet svenskar i internationella organisationer eftersom man upplevt att länge varit underrepresenterat i många av dessa. Som en följd av denna utveckling startade det s.k. SWEDHUM- projektet. Syftet med projektet är att skapa förutsättningar för att öka antalet svenskar som arbetar med demokrati och mänskliga rättigheter inom det internationella systemet som man bidrar till en mer 76 Slutsatser och förslag kompetent rekryteringsgrund för det svenska biståndet. Arbetet har bedrivits inom ramen för ett nätverk med ett antal svenska institutioner och organisationer som har erfarenhet och intresse av att arbeta inom området demokrati och mänskliga rättigheter. utvecklades till att omfatta en referensgrupp, en startgrupp och en utbildningsgrupp samt ett sekretariat med placering vid Sida. Denna struktur har omsatts i praktiskt arbete . De huvudsakliga momenten i detta arbete har varit att genomföra en behovsanalys bland potentiella uppdragsgivare, en inventering av den existerande resursbasen samt att utarbeta ett förslag på förberedelseutbildning inför internationella uppdrag. Därutöver har nätverket utvecklats och stärkts och kontakter har etablerats med ett antal potentiella samarbetspartner med för området relevant verksamhet och kompetens. Kommittén har i kontakter med konstaterat att arbetet huvudsakligen är inriktat på att samordna och förbättra befintliga register över personer med adekvat bakgrund för uppdrag i de internationella organisationerna och genom det bilaterala utveck- lingssamarbetet. Kommittén och är ense om att de rättsvårdande myndigheternas personal utgör ett viktigt komplement till existerande resursbas hos Sida och frivilligorganisationerna. En organiserad samordning mellan de resursbaser som är under utveckling vid dessa myndigheter och redan existerande skulle verka ömsesidigt förstärkande. Den totala svenska resursbasen för uppdrag inom ramen för demokrati och mänskliga rättigheter skulle därigenom breddas och utvecklas och bör de rättsvårdande myndigheter- nas ges möjlighet att ta del av Sidas och frivilligorganisationernas er- farenheter och kunskaper om rekrytering och resursbasarbete. Kommittén bedömer det som viktigt att rättsväsendets myndigheter och SWEDHUM utvecklar samarbetet kring resursbasen samt att rätts- väsendets myndigheter aktivt deltar i nätverksarbetet. Översyn av civil och militär utbildning inför internationella fredsfrämjande och humanitära insatser Regeringen tillsatte en särskild utredare (1997:03) med uppdrag att se över organisationen för civil och militär utbildning inför internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Utredaren kommer att presentera sitt betänkande . Vid kontakter med utredaren har vi kunnat konstatera att hans målsättning är att föreslå en gemensam plattform för civil och militär utbildning inför denna typ av internationella uppdrag. Slutsatser och förslag 77 konstaterar vidare att utvecklingen av insatserna inom kris- och konflikthanteringen har många beröringspunkter med utvecklings- samarbetet inom rättsområdet. bör det enligt vår uppfattning önskvärt att inlemma även rättsområdets utbildning i denna gemen- samma struktur. I det korta perspektivet ser dock kommittén inte någon möjlighet till en sådan samordning eftersom den ökning av resursbasen som måste ske när det gäller utvecklingssamarbetet inom rättsområdet måste åstadkommas . torde det vara svårt att åstadkomma en mer omfattande samordning. En viktig del i de kompetensutvecklande insatser som vi föreslår är att dessa sker gemensamt för rättsväsendet eftersom vi ser ett behov av att anlägga ett rättskedjeperspektiv. Mänskliga rättigheter – mångas skyldigheter. Universitets- och högskoleutbildning i demokrati och mänskliga rättigheter (Ds 1998:46) I rapporten – mångas skyldigheter (Ds 1998:46) föreslås en betydande satsning på universitetsutbildning inom området mänskliga rättigheter. Förslaget innebär bl.a. att det inom ämnesom- rådena juridik, statsvetenskap, rättssociologi och filosofi/religions- vetenskap skall erbjudas möjligheter till utbildning i mänskliga rättigheter. Till en kostnad på ca föreslås bl.a. att medel avsätts till doktorand- och forskningsassistenttjänster samt till utveckling av kurser och inrättandet av utbildningsplatser inom om- rådet mänskliga rättigheter. Rapporten remissbehandlades och är nu under beredning inom . Kommittén kan inte bedöma huruvida de föreslagna åtgärderna kan komma att realiseras. Kommitténs bedömning är dock att en satsning på akademiska utbildningar i mänskliga rättigheter kan stärka den svenska resursbasen för utvecklingssamarbete inom rättsområdet. 9.5Hinder för en ökad resursbas Kommitténs bedömning är att de grundläggande förutsättningarna för att öka resursbasen redan finns inom rättsväsendet. Med de förslag, bl.a. avseende utbildning, som kommittén lägger tror vi att det är möjligt att öka tempot i denna tillväxt. Kommittén har dock i sitt arbete kunnat iaktta ett antal faktorer som skulle kunna utgöra hinder för en positiv utveckling. De potentiella hindren är av den arten att de inte kan åtgärdas genom enkla förslag till förändringar från kommitténs sida. 78 Slutsatser och förslag Snarare handlar det om att de inblandade myndigheterna och framför allt kanske myndigheternas ledningar måste vara medvetna om att de potentiella hindren existerar och att de måste bearbetas i det dagliga arbetet. De bästa krafterna måste kunna användas När kommittén beskriver de egenskaper som krävs för att göra ett gott arbete i utvecklingssamarbetet kan man konstatera att beskrivningarna lika väl skulle kunna användas för att beskriva en duglig chef eller medarbetare i vilken organisation som helst. De personer som är förändringsbenägna, processinriktade och kommunikativa i sin hemmaorganisation är antagligen också de som skulle kunna göra ett bra jobb i ett utvecklingsprojekt utomlands. Dessa medarbetare är alltså attraktiva även i sin hemmaorganisation vilket får åtminstone två konsekvenser. Dels kan det finnas ett motstånd från organisationen och chefer på lägre nivåer att släppa ifrån sig kompetent personal. Dels kan det finnas tveksamheter hos individen själv om hur en längre utlandstjänstgöring påverkar den egna karriären. I bägge fallen är resultaten beroende av hur myndighetsledningarna agerar. För att organisationen skall vara villig att lösgöra personal för utvecklingssamarbete krävs tydliga signaler från högsta ledningen att verksamheten är viktig. Prioriteringen av utvecklingssamarbetet är naturligtvis en följd av regeringens uttalade krav på rättsväsendet. Kommittén menar dock också att utvecklingssamarbetet, eller snarare den erfarenhet som personalen skaffar sig i detta arbete, skall ses som en värdefull tillgång i myndighetens ordinarie verksamhet. Den personal som tjänstgör utomlands tillför myndigheterna en internatio- nell erfarenhet som är nyttig i många olika sammanhang. Exempelvis innebär medlemskapet i EU ett väsentligt större internationellt engagemang inom myndigheterna; inte minst kommer vi att märka av detta när blir ordförandeland. För att individen skall våga satsa på en utlandstjänstgöring måste han/hon vara förvissad om att detta åtminstone inte påverkar den egna karriären på ett negativt sätt. När personen i fråga kommer hem efter en utlandstjänstgöring måste det också vara naturligt att organisationen drar nytta av de nya erfarenheter som han/hon har förvärvat. Därför är det av yttersta vikt att myndigheterna tydligt visar att en utlands- tjänstgöring i sig är en merit som gör individen mer användbar och främjar karriären. Slutsatser och förslag 79 Långa uppdrag kan bli ett bekymmer har merparten av utvecklingssamarbetet inom rättsväsendet skett i vårt närområde. Detta innebär bl.a. att man slipper en hel del av de problem som uppstår i samband med längre uppdrag. Personalen be- håller så gott som alltid sina ordinarie arbeten, man behöver därför inte bekymra sig över familjesituationen, flyttning, hemvändarproblematik etc. Med en ökad satsning på rättsområdet även i utvecklingsländerna i syd kommer inte bara det geografiska avståndet utan också antalet långtidstjänstgöringar att öka. Den personal som tjänstgör utomlands har kvar anställningen vid sin hemmamyndighet som alltså har kvar sitt arbetsgivaransvar även i samband med utlandstjänstgöringen. De speciella förhållanden som kan vara förknippade med utlandstjänstgöringar gör dessutom att arbets- givarens ansvar är mera komplicerat än normalt. För att personalen skall kunna fullgöra sitt uppdrag på ett bra sätt måste också deras sociala situation beaktas. Det är viktigt med löpande kontakter från hemmamyndigheten så att man kan följa inte bara utvecklingen i de aktuella projekten utan även att personalen och eventuella medföljande har rimliga arbetsförhållanden och en tillfredsställande social situation. Likaså kan det vara nödvändigt att utarbeta planer för att hantera olika slag av krissituationer. Polisen har exempelvis utarbetat planer för att hantera kris- situationer samt ett handlingsprogram för att hantera hemkomsten efter en längre tids utlandstjänstgöring. Enligt kommitténs bedömning är dessa exempel en god början. Också i rent administrativt hänseende krävs att myndigheterna utvecklar ändamålsenliga rutiner. Möjligen kan det vara praktiskt att RPS, som har erfarenhet av att hantera avtalsfrågor för ut- landsanställda, tar på sig ett administrativt ansvar också gentemot DV, KVS och RÅ, om dessa myndigheter bedömer att detta vore ända- målsenligt. Sammanfattningsvis kommer kraven på myndigheternas hemma- organisation att öka när man får ett större antal anställda som är lång- tidsplacerade utomlands. Det krävs ökade insatser på det personal- politiska området för att kunna ta hand om personalen och de anhöriga på ett ansvarsfullt sätt och dessutom måste de administrativa rutinerna utvecklas. Kommittén har ingen anledning att gå in på hur respektive myndighet väljer att organisera detta arbete utan nöjer sig med att konstatera att resurser måste avsättas för att klara de nya uppgifterna. IIIKostnadsberäkningar och andra konsekvens- beskrivningar Kommittén presenterade sitt delbetänkande (SOU 1998:86) om utvecklingssamarbetet inom rättsområdet avseende . Med slutbetänkandet fullföljs uppdraget genom att kommittén presenterar förslag till hur samarbetet skall läggas upp med utvecklingsländer i övriga delar av världen. Dessutom behandlas den mer generella frågan om hur resursbasen inom rättsväsendets myndigheter kan stärkas. Det åligger också kommittén enligt kommittéförordningen (1998:1474) 14 och 15 §§ att redovisa kostnadsberäkningar och andra konsekvens- beskrivningar av de presenterade förslagen. Med de förslag som kommittén presenterat är det vår uppfattning att kommer att ha fördubblat kapaciteten för utvecklingssamarbete inom rättsområdet. Huruvida denna ökade kapa- citet också kommer att tas i anspråk är dock beroende av bl.a. i vilken omfattning samarbetsländerna efterfrågar insatser. Med ledning av de överenskommelser som träffats med de baltiska staterna förefaller det redan nu klart att insatserna i kommer att fördubblas inom en relativt snar framtid. Kommittén gör bedömningen att det är rimligt att förvänta sig en motsvarande utveckling av de svenska insatserna i utvecklingsländerna i övriga delar av världen. Kostnaderna för denna ökade volym inom rättsområdet har rege- ringen redan förutsett i de medel som avsatts för bilateralt utveck- lingssamarbete: 82 Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar I den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1997/98:150) anvisades en ny treårig ram för Östsamarbetet. I propositionen pekade regeringen också på behovet av ökade insatser inom rättsområdet. I budgeten för (prop. 1998/99:1) har regeringen anvisat för bilateralt utvecklingssamarbete med utvecklingsländer i övriga delar av världen, vilket är en ökning jämfört med föregående år. Biståndsbudgeten för motsvarar 0,av BNI jämfört med 0,för . Regeringens prognoser pekar på en fortsatt ökning till 0,av BNI . Demokrati- och mänskliga rättigheter pekas av regeringen ut som ett prioriterat område vilket innebär att ökningen av dessa insatser ryms inom den vidgade totalramen. Kommittén vill i detta sammanhang också påminna om att våra överväganden och förslag bygger på att myndigheterna får full kostnadstäckning för sina insatser. Vi tar inte ställning till hur detta praktiskt skall arrangeras – genom särskilda verksamhetsanslag från Sida eller genom generella påslag för overheadkostnader – utan för- utsätter att detta ut i diskussioner mellan Sida och rättsväsendets myndigheter. Kommittén vill dock särskilt påminna om att vi anser att det vore en fördel om mer av resurserna i respektive insats avsätts för analyser, kvalitetssäkring, planering och uppföljning (se avsnitt 6.5). För att kunna genomföra den ökning av insatserna som regeringen vill åstadkomma har kommittén presenterat ett antal förslag till kompetens- och kapacitetsuppbyggnad inom rättsområdet. De största kostnaderna för denna uppbyggnad är de förslag till ökade utbild- ningsinsatser och införandet av ett trainee-system som kommittén redovisat i avsnitt 9.3. Totalt rör det sig enligt kommitténs bedömning om en kostnad på ca . Vi har i denna kalkyl räknat med samtliga kostnader, inklusive löner, för "trainee"- verksamheten och den personal som deltar i den föreslagna utbildningen. Eftersom satsningen på kompetens- och kapacitetsuppbyggnad är en direkt följd av den ökade vikt regeringen lägger vid att främja demo- krati och mänskliga rättigheter är det enligt kommitténs uppfattning rimligt att kostnaderna för satsningen täcks av biståndsmedel. Med tanke på att insatserna, som legat på ca för rättsväsendets myndigheter, kommer att kunna fördubblas måste en satsning på bedömas som en måttlig investering. Sammanfattningsvis bedömer kommittén att de presenterade för- slagen i våra betänkanden inte kommer att få några budget- Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar 83