sou · GNB3136 · 2000-01-01 00:00:00 — SOU 1999:136 Allmänna överväganden 125 för partiet eller ett visst bestämt antal röster, som är lägre än vad som motsvaras av i de stora valkretsarna, kan bli personvald. En sådan regel behöver inte lagtekniskt begränsas till någon viss valkrets under förutsättning att den fasta gränsen ligger så högt att den i praktiken endast kommer att tillämpas i de valkretsar där något eller några partier har mycket höga röstetal. Rådet har ingående diskuterat denna modell och utfört ett antal beräkningar. Rådets resonemang och beräkningar redovisas nedan. Sammanfattningsvis kan sägas att en fast övre spärr på mellan 10 000 och 5 000 röster innebär en inte alldeles obetydlig sänkning av spärrnivån i de största valkretsarna. Icke desto mindre skulle en sådan sänkning ha fått relativt begränsad betydelse för personvalsresultatet av det skälet att de personliga röstetalen för kandidaterna i de undersökta valkretsarna i flertalet fall ligger under en nivå i storleksordningen 5 000 röster. Man kan naturligtvis gå vidare och lägga den fasta gränsen vid en nivå på 2 000–3 000 röster. Emellertid kan det ifrågasättas om det är korrekt att tillgripa en så drastisk sänkning av spärrnivån om man är ute för att lösa problem i endast vissa valkretsar. Det skulle nämligen få som följd att spärrnivån sänktes kraftigt i ett stort antal valkretsar. Närmare om modellen med fasta spärrar Av tabell 2 i bilaga 3 framgår att åttaprocentsspärren uttryckt i antal röster varierar betydligt från valkrets till valkrets och från parti till parti. Ju högre röstetal ett parti har i en valkrets desto högre blir spärrnivån. Eftersom det finns ett samband mellan antalet röstberättigade i en valkrets och röstetalen för partierna i valkretsen återfinner man också de högsta personvalsspärrarna, i antalet röster räknat, i de stora valkretsarna . Landets fyra största valkretsar räknat efter antalet röstberättigade är , , och . Av tabell 2 i bilaga 3 framgår vidare att röstetalen för de största partierna i dessa kretsar varierar mellan 15 920 och 6 180 röster. Vidare framgår att spärren för Socialdemokraterna i var den femte högsta i landet. Anledningen härtill är inte främst valkretsens storlek utan att Socialdemokraterna har en så dominerande ställning bland partierna i den kretsen. De två faktorer som kan leda till höga spärrtal är alltså i första hand stort antal röstande i kretsen och partiets stöd bland väljarna i kretsen. Då dessa två faktorer samverkar leder de till mycket höga spärrtal som i t.ex. Stockholmskretsarna , där det för kandidaterna i de två största partierna, och Socialdemokraternas, val fordrades ett personligt röstetal på mellan ca 16 000 och 9 500 röster. Endast några 126 Allmänna överväganden SOU 1999:136 enstaka kandidater i de aktuella partierna hade så höga röstetal. För att ytterligare understryka den höga nivån på spärrarna kan noteras att inte någon kandidat i något parti i hade över 16 000 röster. kom närmast med 15 770. Om man vill försöka komma åt problemet genom att införa en fast övre spärr i antal personröster räknat finns olika tänkbara modeller. Man kan tänka sig att en sådan fast övre spärr skall gälla endast i vissa valkretsar. Ett annat alternativ är att införa en generell spärr för hela riket, som då får anpassas så att den i praktiken kommer att tillämpas endast då röstetalet för ett parti blir så högt att den procentuella spärren framstår som mycket svåruppnåelig. Väljer man att reglera endast vissa valkretsar kan det bli aktuellt att komplettera systemet med ytterligare spärregler om styrkeförhållandet mellan partierna förskjuts mer allmänt i landet. En generell spärr för hela landet innebär att systemet blir mer stabilt och är kanske därför att föredra. Oavsett vilken modell som väljs så kvarstår frågan om hur den fasta nivån på spärren skall beräknas. I denna senare fråga kan viss vägledning hämtas från den officiella valstatistiken avseende val på så sätt att man konstaterar vid viken nivå på en fast övre spärr som personrösterna får betydelse. Det råder ingen tvekan om att en fast spärr på t.ex. 2 000–3 000 röster skulle ha lett till ett ökat personvalsinslag också i stora kretsar. Emellertid kan det ifrågasättas om det är korrekt att tillgripa en så drastisk sänkning av spärrnivån om man är ute för att lösa problem i endast vissa valkretsar. Det skulle ju i själva verket bli fråga om en mer allmän sänkning av spärrnivån. En annan faktor av betydelse är andelen personröstande. Skulle det allmänna valdeltagandet inte förändras allt för dramatiskt som personröstningen blir mer omfattande än vid val leder också detta till att personvalsinslaget slår igenom kraftigare. Med hänsyn härtill är det inte helt tillfredsställande att ta ett enstaka valresultat som utgångspunkt för bestämningen av nivån En mer principiell utgångspunkt för att komma fram till en lämplig nivå kan vara att konstatera hur många röstberättigade medborgare som ett riksdagsmandat motsvarar. Det kan då konstateras att varje riksdagsledamot normalt representerar mellan 18 000 och 20 000 röstberättigade . Motsvarande siffror avseende dem som röstat är, vid ett valdeltagande på , 14 400 till 16 000. I ett system med en mycket hög andel personröstande och med en någorlunda jämn fördelning av personrösterna på kandidaterna vore det ingen orimlighet med en allmän spärrnivå i den angivna storleksordningen. är emellertid förhållandena inte sådana varför vissa justeringar måste göras. Om man därvid utgår från att andelen personröster inom överskådlig framtid kommer att ligga på en nivå mellan SOU 1999:136 Allmänna överväganden 127 faller det sig naturligt att se närmare på spärrar som motsvarar ca en tredjedel eller hälften av de först angivna nivåerna. Rådet har gjort beräkningar på fasta spärrnivåer om 10 000, 8 000, 6 000 och 5 000 röster (se tabell 9–12 i bilaga 3). Effekterna av spärrar på mellan 10 000 röster och 6 000 röster blir mycket begränsade. Något större blir genomslaget om man sätter spärren vid 5 000 röster. Om en fast övre personvalsspärr om 5 000 röster hade tillämpats vid riksdagsval så hade detta fått betydelse för m i och kommun på så sätt att den procentuella spärren sjunkit från till 3,3 resp. . I hade spärren sjunkit till . En spärr om 5 000 röster hade inneburit att blivit vald på personröster i stället för enligt listordningen i . I övrigt hade den sänkta personvalsspärren inte haft någon effekt för m. För s hade en fast övre personvalsspärr om 5 000 röster fått betydelse på så sätt att spärren sjunkit i 14 valkretsar till en nivå mellan . Detta hade inneburit att och blivit vald på personröster i stället för enligt listordningen i resp. . I övrigt hade den sänkta spärren inte haft någon effekt. Det begränsade genomslaget för personvalssystemet i de största valkretsarna måste sägas ha varit en oväntad effekt i förhållande till vad som förutsågs i samband reformens tillkomst. Enligt rådets uppfattning är den obalans som vidlåder personvalssystemet till följd av att valkretsarna varierar så kraftigt i storlek en brist som det är mycket angeläget att komma till rätta med. Ur principiell synvinkel vore en förändring av valkretsindelningen av flera skäl ett tilltalande sätt att lösa problemet. Som framhållits ovan leder detta emellertid till att nya problem uppstår på andra områden. De övriga förslag till lösningar som rådet presenterat innebär att en särreglering införs vilket kan verka förvirrande för väljarna. Därtill kommer att den valadministrativa hanteringen blir mer komplex. Med hänsyn härtill och då lösningarna inte fullt ut kompenserar obalansen mellan de största valkretsarna och övriga har rådet stannat för att inte förorda någon modell. Det är emellertid rådets förhoppning att de skall kunna tjäna som underlag för vidare överväganden i frågan. 6.4 Kön, ålder och invandrarbakgrund I detta avsnitt redovisar rådet sina slutsatser i fråga om personvalssystemets inverkan på den parlamentariska jämställdheten, den åldersmässiga sammansättningen och betydelsen av att en kandidat har 128 Allmänna överväganden SOU 1999:136 invandrarbakgrund. I avsnitt 5.4 ovan finns statistiskt material och en redogörelse för forskningsresultat som är av relevans för dessa frågor. 6.4.1 Kön Frågan om på vilket sätt den parlamentariska jämställdheten skulle kunna komma att påverkas av personvalsinslaget diskuterades tämligen ingående under reformarbetet. konstaterade att i ett personvalssystem skulle frågan i och för sig i högre grad överlämnas åt väljarna än åt partierna men att partiernas nomineringar fortfarande skulle ha en mycket stor betydelse bl.a. eftersom det antogs att de kandidater som placerades högst på valsedlarna i regel skulle få flest personröster. Slutsatsen blev att ett personvalssystem inte skulle komma att missgynna kvinnor mer än ett rent listsystem eftersom det antogs att partierna skulle ha ett intresse av att låta både kvinnor och män framföra partiets budskap. Vad gäller möjligheten att få personröster på grundval av egna kampanjer antogs att män allmänt skulle ha lättare att uppbringa resurser till sådana kampanjer men att kvinnor å andra sidan kunde påräkna stöd från kvinnoorganisationer (Ökat personval SOU 1993:21 s. 60 ff.). I den debatt som förekom i bl.a. media före valet kom en delvis annan bild fram. Åtskilliga debattörer menade att risken var mycket stor för att personvalssystemet skulle direkt missgynna kvinnor. Om man ser enbart på det faktiska utfallet av riksdagsvalet val kan konstateras att farhågorna för att kvinnor skulle missgynnas inte besannades. Tvärtom blev resultatet att kvinnorepresentationen ökade både i förhållande till val och till vad utfallet skulle ha blivit i ett listsystem. Det skall dock framhållas att skillnaden är liten. Personvalssystemet ledde till att en kvinna mer tog plats i än vad som skulle blivit fallet i rent listsystem. Enligt rådets mening låter det sig inte dras några säkra slutsatser enbart på grundval av det faktiska valresultatet. Om man fokuserar på hur det totala antalet personröster fördelat sig mellan män och kvinnor kan konstateras att män fått betydligt fler personröster än kvinnor även relativt sett. Kvinnor fick av personrösterna trots att de utgjorde av kandidaterna. Detta trots att av de kvinnliga väljarna deltog i valet mot bland de manliga väljarna samt att kvinnliga och manliga kandidater var ungefär lika aktiva i valrörelsen och fick utrymme i media i samma omfattning. Den mest sannolika förklaringen till skevheten i fördelningen av personröster på kvinnor och män är att män generellt haft högre listplacering än kvinnor. Män toppade av alla listor trots att de utgjorde av SOU 1999:136 Allmänna överväganden 129 kandidaterna. En särskild studie av de 7 riksdagspartiernas valsedlar i 29 valkretsar visar att av valsedlarna toppades av kvinnliga kandidater. Listplacering är tveklöst en mycket betydelsefull faktor vad gäller möjligheten för en kandidat att få personröster (se avsnitt 5.4.1). Forskningsresultat har visat att placering på listan i detta avseende har betydligt större betydelse än könstillhörighet som sådan. Enligt rådets uppfattning ligger det därför nära till hands att förklara övervikten för manliga röster främst med att män fortfarande gynnas i partiernas nomineringsförfarande, vilket i sin tur torde kunna förklaras bl.a. med att mannen fortfarande utgör en norm för det politiska livet. Det finns inga belägg för att detta är något som direkt kan kopplas ihop med personvalssystemet som sådant. Personvalssystemet kan i begränsad omfattning leda till omkastningar av vad partierna kommit fram till. Det är dock ännu för tidigt att avgöra om dessa omkastningar på något mer konsekvent sätt skulle gynna en viss grupp. riksdagval blev resultatet att kvinnorepresentationen ökade något. val till kom i stället personrösterna att leda till att fler män valdes än om listordningen fått stå orubbad. Rådets slutsats i denna del överensstämmer relativt väl med antaganden. Personvalssystemet har visat sig vara neutralt. Kopplingen mellan antalet personröster och listplacering innebär inte att systemet i sig gynnar eller missgynnar kvinnor respektive män mer än vad det tidigare systemet gjorde. Däremot kan systemet sägas tydliggöra den obalans som fortfarande råder både vad gäller skillnaden i antalet kvinnliga och manliga kandidater och vad gäller deras olika ställning i partiorganisationerna. Grunden för den könsmässiga fördelningen i de beslutande församlingarna läggs således fortfarande i första hand vid partiernas nomineringar. Det nu sagda gäller rent generellt. Inom ett enstaka parti kan naturligtvis personvalssystemet leda till kampanjer som bottnar i en önskan om en jämnare könsfördelning. Enstaka aktiva satsningar på en kvinnlig kandidat har förekommit, och gett resultat. Det är dock för tidigt att säga om detta på något sätt kommer att bli mönsterbildande. Frågan om personvalssystemets betydelse och mer långsiktiga effekter för den parlamentariska jämställdheten mellan kvinnor och män är svårbedömbar och har också föranlett delvis olika bedömningar från forskarhåll. Det förhållandet att resultatet av riksdagsval ledde till en begränsad ökning av den parlamentariska jämställdheten kan således inte tas till intäkt för att personvalssystemet skulle gynna kvinnliga kandidater. Om det även i fortsättningen kommer att förhålla sig så att män till övervägande del får de högsta placeringarna på partiernas valsedlar finns en risk för att kvinnliga kandidater kommer att 130 Allmänna överväganden SOU 1999:136 missgynnas. Det är därför mycket angeläget att noga följa utvecklingen på området. 6.4.2 Ålder Personvalssystemets betydelse för den åldersmässiga sammansättningen i beslutande församlingar analyserades inte närmare under reformarbetet . I debatten före valet hävdades det från en del att unga kandidater skulle komma att förlora på personvalet. En jämförelse av medelåldern och den åldersmässiga fördelningen på ledamöter efter valet och 1998 visar inte på några större skillnader. Efter valet var medelåldern och efter valet var medelåldern . Medelåldern på dem som valdes på personröster var . Den genomsnittliga åldern på de 12 kandidater som valdes på personröster med frångående av listordningen var . Dessa skillnader är enligt rådets uppfattning så små att det inte går att dra några säkra slutsatser om personvalssystemets betydelse för ålderssammansättningen bland de folkvalda. Det råder dock ingen tvekan om att ålder har relativt liten betydelse jämfört med listplacering. Vad som kan vara värt att notera för framtiden är att unga väljare är särskilt positiva till personvalssystemet som sådant. 6.4.3 Invandrarbakgrund Personvalets inverkan på invandrarrepresentation behandlades inte närmare i det reformarbete som föregick införande av personval. Rådets direktiv tar inte heller upp frågan uttryckligen. Rådet har emellertid ansett att det är av intresse att få en bild av i vad mån ett inslag av personval i valsystemet kan få effekter för kandidater och väljare med utländsk härkomst. Som framgår av avsnitt 5.4.4 har rådet låtit undersöka frågan särskilt. Med invandrarkandidater avses i det följande i huvudsak personer som är eller har varit utländska medborgare. Resultaten av undersökningen visar att kandidater med sådan utländsk bakgrund har utnyttjat personvalsinstrumentet i ungefär samma utsträckning som svenska kandidater. Orsaken till att många invandrarkandidater bedrivit en kampanj är att de känt större motstånd än övriga kandidater från den lokala ledningen inom partiet i samband med nomineringen. Å andra sidan har de upplevt ett starkt stöd från invandrarföreningar och fackliga organisationer. Ett intressant drag i kampanjarbetet var att invandrarkandidaterna fick hjälp av mer eller mindre organiserade grupper av vänner, familje SOU 1999:136 Allmänna överväganden 131 medlemmar och bekanta som annars inte är partipolitiskt aktiva eller eljest skulle ha deltagit i valarbetet. I regel vände sig invandrarkandidaterna i sina personkampanjer till en eller flera bestämda kategorier av invandrarväljare. Enligt rådets bedömning visar resultatet från undersökningen att personvalsreformen knappast kan sägas ha gynnat eller missgynnat invandrarkandidaterna. Systemet har även i detta avseende visat sig relativt neutralt. Däremot har möjligheten att bedriva en kampanj för att bli vald uppenbarligen uppfattats som ett komplement till partiernas nomineringsförfarande. En mycket positiv effekt är att invandrarkandidaternas kampanjer lett till att personer som i övrigt inte är politiskt aktiva engagerat sig i valrörelsen. Förhoppningsvis kan detta i förlängningen leda till att partierna lyckas få med fler personer med invandrarbakgrund i sina organisationer. 6.5 Informationsinsatserna före valet 6.5.1 Inledning I avsnitt 3 har mer i detalj redovisats på vilket sätt och i vilken omfattning myndigheter, de politiska partierna och massmedia före valet informerat om personvalssystemet. Kunskap om hur personröstningsreglerna fungerar och om de kandidater som ställer upp i valet är grundläggande förutsättningar för att väljarna skall på ett övervägt sätt kunna utnyttja möjligheten att personrösta. Ansvaret för att sådan information sprids ligger hos myndigheter, politiska partier och massmedia , även om dessa aktörer har olika ansvarsområden. Informationen kan sägas vara uppdelad i två huvudkategorier. Den ena avser upplysningar om röstningsproceduren och vallagens regler. Den andra avser information om de kandidater som ställer upp i val. Ansvaret för information om personröstningsreglerna bör i första hand vila på valmyndigheterna, i detta fall RSV, medan huvudansvaret för informationen om kandidaterna måste ligga hos de politiska partierna och de enskilda kandidaterna. För att informationen om regelverk och kandidater skall få tillräcklig spridning krävs emellertid också att massmedia ger tillräckligt med utrymme för upplysning i båda dessa frågor. Särskilt viktigt är detta naturligtvis i en situation där ett delvis nytt system skall tillämpas. 132 Allmänna överväganden SOU 1999:136 6.5.2 Informationen om personvalsreglerna Vad först gäller informationen om regelsystemet visar olika undersökningar att flertalet väljare uppfattat systemet som enkelt att tillämpa. Det finns därför anledning att anta RSV:s brett upplagda informationskampanj i förening med tidningarnas artiklar om valproceduren fått ordentligt genomslag och spelat en viktig roll i detta avseende. RSV kom emellertid att efter valet kritiseras för att inte ha informerat tillräckligt tydligt om tänkbara konsekvenser av att inte personrösta. Vissa bedömare har gått så långt som att hävda att informationen var missvisande i den delen. Den formulering som fått kritik lyder Du kan ta en valsedel för ditt parti utan att kryssa för någon kandidat. Det innebär att du godtar partiets förslag till ordning av kandidaterna Kritiken går ut på att påståendet kan förstås som att det är onödigt att personrösta om man är nöjd med den rangordning som partiet gjort och att en liten personröstande minoritet kan komma att bestämma kandidaturvalet på bekostnad av dem som trott att de stöttat partiets rangordning utan att avge någon personröst. Det finns inte något underlag för att helt säkert avgöra om den aktuella formuleringen, som återgår på propositionstexten (jfr prop. 1996/97:70 s. 118), mer allmänt har uppfattats på det sätt som angivits. Å andra sidan anser rådet att formuleringen lösryckt ur sitt sammanhang kan ge en missvisande bild av hur systemet fungerar och att det finns anledning att göra informationen tydligare på denna punkt. 6.5.3 Informationen om kandidaterna Vad gäller kandidatinformation visar olika undersökningar entydigt att väljarnas kunskap om de olika kandidaterna som ställde upp i valet generellt sett var dålig och att införande av personvalssystemet inte haft någon positiv effekt i detta avseende. Det vanligaste skälet till att inte personrösta var också att väljarna saknade närmare kännedom om personerna bakom namnen på valsedlarna. Detta visar att personkännedom är en nödvändig förutsättning för ett meningsfullt personval. Med största sannolikhet är det så att personvalssystemets vara eller icke vara står och faller med hur frågorna kring kandidatinformationen kommer att lösas. Förblir kandidaterna även i fortsättningen anonyma talar mycket för att systemet kommer att uppfattas som mindre meningsfullt av väljarna och att intresset för personval därför kommer att tyna bort. Att väljarna får en viss personlig kunskap om kandidaterna är ju också något som krävs för att uppnå en mer förtroendefull relation mellan politiker och medborgarna, vilket varit ett av huvudsyftena med SOU 1999:136 Allmänna överväganden 133 personvalsreformen. Ansvaret för att information ges ligger enligt rådets synsätt i första hand på partier och enskilda kandidater. En förklaring till den bristande informationen är sannolikt att såväl partier som kandidater saknar vana vid, och rutiner för att bedriva mer personinriktade kampanjer. Denna osäkerhet har också bidragit till att massmedia inte stimulerats att föra ut mer personinriktad information något som är en betydelsefull faktor för kandidatkännedom hos väljarna. En annan svårighet ligger i att det finns ett inte obetydligt principiellt motstånd mot personval inom vissa partier. Denna inställning måste i och för sig respekteras men det finns en risk att systemet kommer att förlora i trovärdighet och legitimitet om något eller några av de partier som varit med om att införa personvalsinslaget på principiella grunder ställer sig helt vid sidan av systemet. Två frågor som är avgörande för den framtida utvecklingen vad det gäller väljarnas kunskap om de personer som kandiderar i val är om partier och kandidater kommer att kunna och vilja utveckla ett mer personinriktat kampanjmönster och om det principiella motståndet inom vissa partier kommer att luckras upp. Vad gäller kampanjmönster finns vissa tecken som talar för utvecklingen kommer att gå mot en mer personinriktad kandidatlansering i vart fall bland partier som är positiva till personval. För det första får det bedömas som sannolikt att redan en ökad vana vid systemet leder i den riktningen. För det andra förhåller det sig så att personliga kampanjer generellt sett ger utslag i form av fler röster och att alltså chansen för en kandidat att bli vald ökar om han eller hon bedriver en personlig kampanj. Dessutom har inte helt få av de kandidater, som inte bedrivit någon kampanj, i undersökningar förklarat att de kan tänka sig att göra detta. Beträffande den principiella inställningen till personval är det svårare att göra några förutsägelser. Vad som kan tala för att motståndet minskar , är att undersökningar visat att väljarna inom samtliga partier är relativt positivt inställda till personval i den utformning det har och att denna inställning kommer att påverka partierna. 6.5.4 Personvalskampanjerna valrörelse Det har varit svårt att få fram en mer exakt bild av i vilken omfattning personvalskampanjer bedrevs under valrörelsen. Osäkerheten beror sannolikt till viss del på att begreppet personvalskampanj inte är något helt tydligt begrepp. De uppgifter som kommit fram genom de undersökningar som utförts på uppdrag av rådet antyder dock att i vart fall mellan av kandidaterna i såväl val till riksdag som kommunfullmäktige bedrivit en någorlunda tydlig kampanj där person 134 Allmänna överväganden SOU 1999:136 ligt utformat kampanjmaterial kommit till användning. Detta medförde dock inte att valrörelsen i någon högre grad kom att präglas av personvalet vare sig i media eller i övrigt. En förklaring till detta är vad som nämnts i föregående avsnitt om hur media kom att hantera frågan. En annan orsak torde vara att de enskilda kampanjerna, låt vara med enskilda undantag, bedrevs på en måttlig nivå med tämligen begränsade resurser.