sou · GNB377 · 2000-01-01 00:00:00 — Även om vi har, säg, ett i allt vä- sentligt ensartat sysselsättningsmått och en okontroversiell tidsserie av relevanta data om detta fenomen, ger de olika begreppsvarianter- na markant olika tolkningsramar för dessa fakta i anslutning till frå- geställningen om modellens totala hälsotillstånd, liksom om dess eventuella död. Slutsatsen är för min del ingalunda, att man inte kan behålla mo- dellen som fokalpunkt. Men man bör inte heller ge sig ut på en me- ningslös jakt efter den svenska modellens essentiella begrepp. Vad man i stället bör göra är att för sig själv och andra klargöra inom vil- ken tolkningsram man arbetar. Min egen begreppstolkning i det föl- jande är således otvetydigt politisk och därtill med en särskild be- toning på den svenska modellens demokratiaspekter. I den följande diskussionen har jag dock inte bara velat göra reda för och nyttja andras tankar inom denna tolkningsram. Jag vill söka skissera en historisk-institutionell variant av den svenska modellen, en variant, som särskilt understryker statens och statsapparatens roll. Jag ser detta som en viktig nyansering av, eller komplettering till, de övriga tolkningar som gjorts av modellens framväxt, innehåll, effek- ter och nedgång. Den svenska staten var inte särskilt stor och inte speciellt modern i ett jämförande perspektiv. Den långa freden hade kraftigt minskat prägeln av militärstat. tog exempelvis beslutet att avskaffa indelningsverket och införa den allmänna värnplikten, något som ibland framhävs som en viktig de- mokratireform i sig.8 Under loppet av hade vi också sett en infrastrukturstat växa fram. utgörs således den näst största kategorin av statsanställda – militären är fortfarande störst, – av personal inom post-, telegraf- och järnvägs- förvaltningarna ; därnäst följer lärarna som utgör . Vad som i statistiken kallas civila ämbetsmän utgör nu bara sju procent.9 Totalt sett har ändå en liten offentlig sektor. Om vi tar de offentligt anställdas andel av hela be- folkningen som mått, kan vi ge denna sifferserie för utvecklingen under 1900-talet:10 DEN SVENSKA MODELLEN SOM DEMOKRATI Andel av befolkningen (%) Bilden blir antingen densamma eller möjligen något mer dramatisk, om vi väljer andra mått, till exempel de offentliga utgifternas andel av BNP. Denna är , och år 1980.11 Detta är förstås välkända ting. Den svenska offentliga sektorn växer allt snabbare, och denna till- växt kulminerar under de så kallade rekordåren på 1960- och 1970- talen. Resultatet blir västvärldens största offentliga sektor, mest ge- nerösa välfärdsstat och kanske högsta skatter – allt väsentliga inslag i alla tolkningsversioner av den svenska modellen. Varför skedde detta? En vanlig förklaring är att det helt enkelt är vad svenska folket har velat. Man har lyckats åstadkomma det ge- nom att rösta fram de politiska representanter (läs: främst social- demokrater), som har arbetat mest envetet och effektivt för denna önskade, stora och solidariskt skattefinansierade välfärdsstat. Det vore mig främmande att snabbt avfärda denna förklaring, som dock, för mer sofistikerade bedömare, förefaller otillåtligt naiv.12 Den svenska socialdemokratins ställning har ju varit unikt stark i inter- nationell jämförelse. Mängder av siffror kan anföras till stöd för detta påstående. Så till exempel, har svenska statsministrar varit so- cialdemokrater under mer än sextio av de ungefär som gått, sedan den allmänna rösträtten infördes. Socialdemokratins genom- snittliga väljarandel i riksdagsvalen var . I fem allmänna val (kommunalvalen 1938, 1942 och 1962, riksdagsvalen 1940 och 1968) har partiet nått absolut majoritet i väljarkåren, etc. Det kan förstås invändas – och det har senast gjorts särskilt grundligt och effektivt av – att svenska regeringar typiskt har varit minoritetsregeringar, beroende av att förankra sin politik hos ett eller flera icke-regeringspartier i riks- dagen. Det genomsnittliga parlamentariska stödet för de svenska regeringarna –1994 har bara varit 41,4 pro- cent.13 Mot detta kan i sin tur invändas att de många socialdemokratiska minoritetsregeringarna ofta var av ett speciellt slag – i praktiken har de genom det dåvarande näst intill villkorslösa stöd kunnat agera som majoritetsregeringar. Än viktigare är kanske att man bör anlägga en bredare syn på frågan om socialdemokratins makt och inflytande. Dess närmast hegemoniska ställning i svensk politik kan inte bara mätas i partiets väljarstöd med ty åtföljande riksdagsmandat. Detta har förvisso varit unikt starkt, men till bilden hör också att den fackliga grenen av rörelsen varit lika unikt stark, att det politiska motståndet varit svagt och splittrat, samt att den svenska socialdemokratin varit både utomordentligt skicklig och därtill haft en närmast osannolik tur. Till skickligheten kan i sin tur räknas flera egenskaper: förmågan att finna koalitionspartners i vik- tiga skeden;14 öppenheten inför nya idéer och förmågan att göra po- litik av dem;15 samt effektiv politisk organisering, inklusive ett ofta starkt ledarskap.16 Totalt sett gav alltså dessa förhållanden social- demokratin en dominerande ställning i svensk politik, en ställning som gjort det möjligt för arbetarrörelsen att få ett mycket starkt gehör för den socialdemokratiska bilden av samhället långt utanför de egna leden.17 Även bland bedömare som förhåller sig mer avvaktande till långt- gående påståenden om en socialdemokratisk hegemoni, dominerar föreställningen att det främst har handlat om en tvekamp mellan ar- bete och kapital, eller i ideologiska och partipolitiska termer mellan vänster och höger. De skilda bedömningarna gäller alltså styrkan hos de två sidorna, och stridens resultat, men inte frågan om vilka hu- vudkombattanterna varit. Staten och statsapparaten blir i detta helt dominerande perspektiv antingen en arena där en del av föreställ- ningen spelas, eller på sin höjd en agent eller ett instrument för de båda dominerande aktörerna. I litteraturen kan flera tunga, i övrigt ganska olikartade exempel, ges på dominansen för detta grundpers- pektiv. analys av den demokratiska klasskampen hör exempelvis dit.18 Den svenska modellen är där ett resultat av den svenska arbetarrörelsens effektiva bruk av sina betydande maktre- surser i den fackliga och politiska kampen. Särskild vikt fäster Korpi vid den fackliga organiseringsgraden som resurs. Den svenska makt- utredningens analys är också i sin historiska framställning ett exem- pel på hur man betonar betydelsen av tvekampen mellan kapital och arbete, eller mellan vänster och höger, även om det går att hitta en- staka formuleringar som ger staten en viss självständig betydelse i sammanhanget.19 Också i dess skildring av den svenska politiska eliten slår det tudelade perspektivet igenom. Det finns en närings- livselit och en arbetarrörelseelit. Det är kampen och den resulteran- de balansen mellan dessa, som ger det svenska styrelseskicket dess DEN SVENSKA MODELLEN SOM DEMOKRATI huvudsakliga karaktär.20 Ett sista exempel är mycket grundliga studie av det svenska statsskickets utveckling . Vi ser, menar han, i tydliga siffror hur ämbets- mannastaten marginaliserades i svensk politik och hur den ersatts av en stark partistat, som också innehållit en rejäl dos korporatism, som i sin tur klart försvagats under senare år.21 Problemet med alla dessa tre undersökningar, liksom många and- ra av mindre omfattning och sämre renommé än dessa, är, enligt min mening, att de inte på allvar undersökt huruvida staten och stats- apparaten har utövat något självständigt och omfattande inflytande på den svenska modellens framväxt och utveckling. I Korpis fall handlar det nog främst om att hans klart marxistiskt influerade teoretiska perspektiv ofrånkomligt ger en mycket uttalat samhällsdetermi- nistisk utgångspunkt. Det finns därför inga starka skäl att undersö- ka statsapparaten i sig, genom att till exempel studera den politiska beslutsprocessens genomförandeled. Vad gäller maktutredningen handlar det i min tolkning snarare om ett slags entusiasm över en nyupptäckt pluralism, som också den har svårt att hantera staten som annat än en arena eller ett viljelöst instrument för den (i alla fall i politiken) hegemoniska socialdemokratin. I studie, slutligen, tycks mig problemet vara mer metodologiskt än normativt eller teoretiskt. Han är utan tvekan genuint intresserad av att under- söka ämbetsmannastatens betydelse för det levande svenska stats- skickets utveckling, och studerar också därför i vilken utsträckning ämbetsmän deltar på två arenor, nämligen i utredningsväsendet och i . Resultaten visar, som sagt, på en mycket klar försvagning av denna grupps position . gäller att det är partierna som i varierande grad domine- rar den parlamentariska beslutsprocessen.22 Det är, vill jag nog påstå, ett föga överraskande resultat givet undersökningens design. Att ämbetsmännen i och med de moderna politiska partiernas framväxt och parlamentarismens och den all- männa rösträttens införande tvingas anpassa sig till detta nya, ter sig helt ofrånkomligt och naturligt. Det skedde på sina håll ytterst mot- villigt, vilket framgår av många ämbetsmäns politiska agerande , inte bara utanför utan också inom ramen för sin ämbetsmannaroll23 – men det skedde därför att det måste ske. Denna anpassning i form av en tydlig reträtt från vissa delar av det politiska landskapet, betyder dock inte att den starka svenska äm- betsmannastaten närmast över förlorar den stora makt den haft sedan institutionaliseringen . Skedde det, så vill jag påstå att det strider mot vad vi vet om makt och maktens dynamik i samhället. Själv är jag i alla händelser benägen att vänta med att ställa frågan om, varför ämbetsmannastaten så hastigt och totalt försvann tills det mer grundligt och övertygande har visats att det faktiskt skedde. Ingen existerande analys av den svenska modellens framväxt är särskilt tillfredsställande utifrån det kritiska perspektiv som här har anlagts. har bidragit med insikter av stort värde, fram- för allt om hur förvaltningskorporatismen byggts inom olika om- råden.24 Men i sin nya analys (jfr nedan) av den svenska modellens uppgång och fall, har han enligt min mening fastnat i ett alldeles för enkelt förklaringsschema. Hans övertygelse om att den svenska mo- dellens fall entydigt står att finna i en hastig erodering under 1970- talet av det organiserade sociala kapitalet gör att han vill, eller kanske till och med måste, söka modellens framväxt i ansamlingen av detta kapital, särskilt under 1930-talet.25 Det sker då i hans nya analys, liksom i de tre ovannämndas, i samspelet mellan elitrepresen- tanterna för arbete, respektive kapital i det ekonomiska livet och/- eller mellan partiledningar representerande höger, respektive vänster i politiken. Min övertygelse är, som väl nu tydligt framgått, att de hittillsva- rande analyserna av den svenska modellens framväxt behöver kom- pletteras och därmed modifieras. Det vore orimligt att inte tillstå att den svenska arbetarrörelsens styrka i tvekampen med kapitalet/- högern, spelat en mycket stor roll, liksom att den historiska kompromissen utgjorde ett särskilt viktigt utveck- lingsskede. Men till striden och kompromissen mellan kapital och arbete, vill jag (för att uttrycka det lika schematiskt) foga maktkam- pen mellan ämbetsmannastaten och partistaten. Vederbörlig hänsyn till denna andra konfliktdimension, menar jag, kan förklara sådant som inte tillfredsställande kan hanteras i en analys, som endast eller nästan bara, sker inom ramen för den traditionella och dominerande konfliktdimensionen. Det handlar därvid inte om detaljer i den svenska modellen, utan om flera av de drag som normalt räknats till de centrala inslagen. I väntan på grundliga empiriska undersökningar utifrån ett historisk- institutionellt och statscentrerat teoretiskt perspektiv, vill jag hypo- tetiskt påstå att det senare, bättre än det dominerande, endimensio- nella, kan ge svar på bland annat frågor om: varför den svenska offentliga sektorn blivit extra stor; varför välfärdsstatsbygget skedde under så stark centralism; varför det fick en så stark inrikt- ning på generella och uniforma åtgärder; varför det underbyggdes av DEN SVENSKA MODELLEN SOM DEMOKRATI en så stark tilltro till expertis och social ingenjörskonst; samt varför förvaltningskorporatismen blev ett så kännetecknande drag. Pers- pektivet torde också kunna bidra till att förklara ett förhållande som för mig framstår som särskilt förbryllande, nämligen varför den så kallade dualismen i den svenska statens struktur har kunnat över- leva. I min preliminära tolkning har detta alltså varit möjligt genom att denna struktur, med dess starka autonomi för ämbetsverken, utgjort ett viktigt inslag i den historiska kompromiss som träffats mellan ämbetsmännen och partierna, särskilt förstås den domine- rande socialdemokratin. Dessa iakttagelser om den svenska modellens framväxt har, som sagt, ännu karaktären av hypoteser. Deras empiriska giltighet måste prövas grundligt. Ett problem i sammanhanget är att det är besvär- ligare att studera de arenor, där den andra dimensionens strider utkämpas i jämförelse med de stora och relativt väl upplysta scener, där de stora elefanterna dansat. Men har jag i väsentliga avseenden rätt så måste det vara värt betydande ansträngningar att ta reda på hur det verkligen förhöll sig, och därmed i denna del fördjupa den politisk-institutionella tolkningen av den svenska modellens framväxt och utveckling. När man reflekterar över den svenska modellen som demokrati, är det inte lätt att hålla isär den verkliga demokratini under modellens glansdagar å ena sidan, och socialdemokratins demokrati- syn å den andra. Läsaren är härmed varnad för dessa svårigheter. Det är också uppenbart att vi inte har någon objektiv mall med vars hjälp vi kan avgöra den svenska modellens demokratihalt. Mycket riktigt går också bedömningarna starkt isär om hur väl den svenska demokratin fungerade . Och oenigheten har nog snarare ökat än minskat med ti- den. Det är inte helt ovanligt att stöta på uppfattningen att då bara med tvekan var demokratiskt. Särskilt vanligt har det blivit att hävda, med eller utan anknytning till public choice-littera- turens teser, att ett av den svenska modellens huvudsinlag, den ge- nerösa välfärdsstaten, byggdes mot det svenska folkets verkliga vilja (jfr ovan). Just dess generositet framför allt uttryckt i universalis- men och de höga ersättningsnivåerna förförde svenskarna till att stödja modellens främsta profeter och profitörer, socialdemokra- tin.26 Analysen innehåller det korn av sanning som gör att den inte snabbt och helt kan eller bör avfärdas. En indikator, men inget slut- ligt bevis, något sådant står nog inte att få i ämnen som detta – är att argumentet om den generella välfärdspolitikens röstvinnande för- måga givits ganska stor tyngd i socialdemokratins interna strategiska och taktiska diskussioner.27 må man ju komma ihåg, att även om analysen är sann, är det ingalunda självklart vad slutsatsen blir i ett demokratiperspektiv. I ett utpräglat liberalt perspektiv blir nog betyget underkänt, med hänvisning till det okränkbara i individers ursprungliga preferenser. Men i ett radikalt demokrati- perspektiv kan ett motsatt omdöme vara lika rimligt; argumentet skulle då vara att det varken är oväntat eller i sig klandervärt att offentlig politik både skapar och omskapar preferenser, inte bara reflekterar och aggregerar dem. Sådana effekter på medborgarna har ju dessutom även frånvaron av offentlig politik: den samhällsinsti- tution vi i den amerikanske statsvetaren efterföljd kan kalla marknadserfarenheten, formar bevisligen också i hög grad människors preferenser, normer och moraliska existens28. Denna stora och viktiga demokratifråga – om svenska folket har velat den svenska modellen eller ej – har jag mest önskat påminna om här. Låt oss i resten av detta avsnitt i stället vara lite mer hand- fasta genom att försöka åstadkomma en lista på framträdande egen- skaper hos den svenska modellen som demokrati, alltså en uppräk- ning av modellens viktigaste demokratidrag om man så vill. Allra först (jfr också ovan) i en sådan uppräkning bör utan tvekan åter- finnas tendensen till hegemoni för en enda, och därtill starkt sam- manhållen, politisk kraft, den svenska arbetarrörelsen. Var det fråga om något som i alltför hög grad liknade ett enpartisystem? Att detta var fallet har inte bara politiska motståndare till arbetarrörelsen häv- dat. Instämmande omdömen har också levererats av allvarstyngda statsvetare.29 Inte bara arbetarrörelsens politiska sympatisörer, också seriösa statsvetare har hävdat motsatsen. Lewins ovan redan nämnda analys av den svenska minoritetsparlamentarismen måste tveklöst räknas till de tunga bidragen i den senare genren. Jag är rädd att vi hamnar i den omtalade situation, där somliga ser glaset som halvfullt och andra ser samma glas (med lika mycket vätska) som halvtomt. Ingen kan dock påstå att glaset är fullt; läs: att det rådde fullständig hegemoni eller enpartistyre. Men ingen torde heller med hedern i behåll kunna neka till att den svenska socialdemokratins ställning var unikt stark, så stark att nästan inga motsvarigheter funnits eller finns i andra länder med fullt demokratiska styrelseskick. DEN SVENSKA MODELLEN SOM DEMOKRATI För det andra vill jag framhålla den svenska modellens starka be- toning av vad som kan kallas demokratisk effektivitet. Vad det hand- lar om är att demokratin visserligen anses vara ett viktigt mål i sig, men att detta ingalunda räcker. Medborgarnas stöd för ett demo- kratiskt styrelseskick förutsätter att politikerna och förvaltningen effektivt levererar påtagliga produkter, särskilt sådana som är av materiell karaktär eller är av tydlig relevans för den materiella välfär- den och dess rättvisa fördelning. Ett tredje, besläktat drag var strävan efter vad som har kallats in- tegrativ demokrati.30 Det handlar om problemet med demokratins räckvidd. Inom arbetarrörelsen har den deklarerade grunduppfattningen varit klart expansiv. En favoritbild som ofta användes under den svenska modellens glanstid handlade om de tre stegens demokratiseringsprocess. Först genomfördes den politiska demokratin; därefter var det dags för den sociala; och slutligen var , sades det, tiden inne för det tredje steget, genomförandet av den ekonomiska demokratin. Onekligen utgör denna retoriska figur bland annat ett oblygt försök att efterrationalisera realhistorien. I de tidiga och mer utopiska visionerna ville man ju inom arbetarrörelsen ha allt på en gång, för det finns ju ingen absolut tvingande logik i den ordningsföljd som blev. Frågan är sedan naturligtvis (jfr var- ningen ovan) i vilken utsträckning som trestegsraketen snarare varit en trestegshypotes. Har den svenska modellen i praktiken kännetecknats av integrativ demokrati, det vill säga av såväl poli- tisk som social och ekonomisk demokrati? Det är självfallet i det sistnämnda avseendet, som störst tvekan med fog kan anföras, om vad som verkligen skedde i hägnet av den svenska modellen. Låt mig här bara kort konstatera det välbekanta att i den utsträckning som ekonomisk demokrati skall förstås som företagsdemokrati (inklu- sive förvaltningsdemokrati), kom det stora genombrottet för denna först . Då fick vi dels en omfattande ny lag- stiftning om medbestämmande m.m., dels debatten, och så småning- om, beslutet (1983) om att införa löntagarfonder. Oavsett hur man värderar idéerna och hur man ser på det långsiktiga resultatet av re- formerna – fonderna är ju som bekant avskaffade; och ingen hävdar såvitt jag vet att de nya lagarna förorsakat någon veritabel demokra- tisk revolution på de svenska arbetsplatserna – menar jag att man ändå bör lägga inte bara integrativa ideer, som till exempel tre- stegsraketen, utan också ett visst mått av verklig integrativ prak- tik till egenskaperna hos den svenska modellen som demokrati. Ett fjärde demokratidrag hos den svenska modellen är självfallet korporatismen, betraktad som en andra, kompletterande, legitim ka- nal för demokratiskt inflytande. Även om den på idéplanet ofta ut- tryckts som en möjlighet och en rätt för alla organiserade intressen att utöva inflytande i offentliga organ och verksamheter så råder det knappast någon tvekan om att praktiken avslöjar en stark privilegie- ring av dels de stora varandra motstående arbetsmarknadsorganisa- tionerna och dels de sammanslutningar som kvalificerat sig som folkrörelser. Allt detta är ganska tillfredsställande dokumenterat i litteraturen vilket inte hindrar att det råder fundamental oenighet, inte minst bland statsvetare, om korporatismens legitimitet som ett inslag i ett demokratiskt styrelseskick.31 Till listan vill jag också foga en femte egenskap hos den svenska modellen som demokrati, som inte har kommenterats så ofta som korporatismen. Det handlar om tendensen att starkt betona de eta- blerade politiska partierna, som de mest lämpliga eller kanske till och med de enda verkligt legitima lokala miljöerna för politisk verk- samhet mellan valen. Så här förbehållslöst kan förhållningssättet uttryckas av en socialdemokratisk riksdagsledamot ännu i början av 1990-talet:32 De politiska partiernas roll i och värde för det svenska politiska systemet kan inte nog understrykas. Genom partiväsendet förverkligas folkstyrelsen bäst. Ingenting illustrerar denna particentrerade hållning och praktik bättre än den marginella roll som tilldelats folkomröstningen som demokratiskt instrument i vårt land.33 En sjätte egenskap som också bör vara med i vår uppräkning är den påtagliga och allmänna tendensen till centralism – ett drag som vi såg att även maktutredningen hade på sin lista över vanliga sätt att karakterisera den svenska modellen. Denna benägenhet har säkert att göra med synen på effektivitet som central för varje demokra- tiskt styrelseskick som nämndes ovan. Det torde också ha handlat om en allmänt omfattad tro på stordriftsfördelar, inte bara ekono- miska sådana, utan i lika hög grad en tro på stora enheter som en nödvändig förutsättning för en rättvisare fördelning. sagt över- allt – från den egna organiseringen i parti, fack och kooperation, till konstitutionella och förvaltningspolitiska reformer i stat och kom- mun – genomfördes under den svenska modellens glansperiod om- fattande och mycket snabba förändringar med dessa värden som ly- sande ledstjärnor. Sist men inte minst, vill jag framhålla ett negativt formulerat, sjunde drag, som onekligen också bör förstås i ljuset av flera av de DEN SVENSKA MODELLEN SOM DEMOKRATI nämnda, nämligen avsaknaden av förståelse för byråkratipro- blematiken. Det handlar då inte bara om byråkrati som ett ofrån- komligt resultat av effektivitetssträvanden, centralism och stordrift, utan lika mycket om effekterna av byråkratiers benägenhet att, så att säga, på eget bevåg detaljstyra med hänvisning till tron att man be- sitter överlägsen förmåga och kunskap. Denna mikrobyråkratism kan ju vara lika framträdande (och negativ för den som drabbas) i en föga effektivitetsorienterad, starkt decentraliserad och liten organi- sation som i en organisation som snarare karakteriseras av de mot- satta egenskaperna. Modellens nedgång och fall? Den amerikanske journalisten var förmodligen den som först fäste en internationell publiks uppmärksamhet på som en intressant och attraktiv samhällsmodell för andra länder att ta efter. Det skedde i boken : The Middle . Denna kom senare ut i uppdaterad form, men med samma entusias- tiska budskap, i tre upplagor till, varav den sista 1961.34 återkom samme Childs med en helt ny bok, fast med snarlik titel, : The Middle on Trial.35 Även om den sene Childs inte kan konkurrera med den verkliga skräcklitteratur om som började publiceras , och där New Totalitarians med lätthet tar priset,36 så handlar det nu ändå om ett ganska oroat och negativt porträtt av det tidigare så efterföljans- värda modellandet.