sou · GNB3106 · 2000-01-01 00:00:00 — Informationsteknik - IT - kan sägas vara ett samlingsbegrepp för tekniker som används för att skapa, lagra, bearbeta, överföra och presentera ljud, text och bild. Man talar ibland om IT-samhället, eller informations- och kunskapssamhället, där datorer, information och kunskap ses som en allt viktigare resurs för att skapa nationellt välstånd. Övergången till detta samhälle och den ökade användningen av informationstekniken skapar en rad möjligheter, bl.a. för samhället som helhet och utsikter att nå bekvämare vardag och bättre liv för de enskilda, men skapar även nya kommersiella situationer som är obekanta för konsumenterna och som kan innebära att deras intressen sätts på spel. Genom Internet och s.k. elektronisk handel har det skapats förutsättningar för konsumenterna att få ett stort inflytande och ökade möjligheter till exempelvis prisjämförelser. I detta avseende befinner sig utvecklingen dock i sin linda. Den informationstekniska utvecklingen sker i en rasande fart. De förslag och överväganden som läggs fram i detta betänkande har sin utgångspunkt i förhållandena under det år arbetet pågått, , och är färskvara. har kommit utredningen tillhanda efter mitten av har med få undantag kunnat beaktas. Enligt mina direktiv skall jag undersöka och kartlägga vilka speciella problem av främst marknadsrättslig natur som konsumenten kan ställas inför i samband med elektronisk kommunikation i informations- samhället. Resultatet av denna inventering skall följas av en analys om konsumentens skydd i detta avseende behöver stärkas och, om så är fallet, på vilka sätt detta lämpligen bör ske. Jag skall särskilt analysera följande frågor: àOm det kan föreligga speciella integritetsproblem för konsumenter i samband med att näringsidkare/marknadsförare i och för sin verksamhet inhämtar och utnyttjar information om konsumenter genom användning av IT. àOm det i samband med marknadsföring via Internet föreligger skyddsbehov för särskilt utsatta konsumentgrupper såsom barn och ungdom. àOm vilka möjligheter det finns för konsumenter att kunna undgå oönskad reklam via e-post. Jag skall vidare inventera de problem som konsumenter kan ställas inför vid elektronisk handel, t.ex. via Internet, eller när de köper datorutrustning och därvid särskilt uppmärksamma följande frågor. àOm konsumenter är mer utsatta när de handlar med hjälp av informationsteknik, t.ex. via Internet, och om det uppstår svårigheter för konsumenten därför att säljaren är okänd eller befinner sig på okänd plats eller därför att säljaren i sin tur inte kan avgöra vem den riktige köparen är. àOm utvecklingen på informationsteknikens område i övrigt medför andra negativa konsekvenser för konsumenterna vid elektronisk handel. àOm det uppstår några särskilda problem för konsumenterna vid köp av IT-utrustning och s.k. Internetpaket, där både utrustning och abonnemang ingår. àOm det uppstår några särskilda problem i samband med skador på konsumentens IT-utrustning eller programvaror eller i samband med andra skador som drabbar konsumenten vid köp, installation, service och abonnemang när det gäller IT-utrustning. Min analys skall utmynna i en bedömning om det finns behov av någon form av ökat konsumentskydd i aktuella fall. Min utgångspunkt skall vara att stärka konsumenternas rättigheter i informationssamhället. Det ingår inte i mitt uppdrag att lämna lagförslag. Jag skall slutligen behandla de frågor och problem från konsument- synpunkt som har samband med gränsöverskridande marknadsföring och handel med hjälp av informationsteknik. Enligt direktiven skall jag i mitt arbete samråda med berörda myndigheter och beakta det internationella arbete som pågår på området. Jag skall vidare samordna mitt arbete med det nationella arbete som pågår i fråga om elektronisk handel och genomförande av EG:s direktiv om konsumentskydd vid distansavtal samt hålla mig underrättad om det nordiska projektarbete som pågår beträffande konsumenter och IT. Jag skall vidare föra en dialog med konsumenter och deras företrädare samt andra intressenter såsom företrädare för näringslivet. Mina direktiv är intagna i betänkandet som bilaga 1. Jag har under utredningsarbetet regelbundet sammanträtt med de av regeringen förordnade experterna, bland vilka finns företrädare för myndigheter, näringsliv, konsumentorganisationer och universitet. Jag har haft ytterligare kontakter med företrädare för näringslivet, bl.a. genom sammanträffanden med representanter för BitoS (för innehålls- och tjänsteleverantörer på onlinemarknaden i ) och Internationella handelskammarens (ICC) svenska avdelning. Företrädare för mitt sekretariat har sammanträffat med företrädare för . Vad gäller det internationella arbetet har sekretariatet varit företrätt dels vid en i , dels vid ett seminarium arrangerat av i . På mitt uppdrag har genomfört en undersökning som syftar till att studera konsumenternas syn på informationssamhället, såväl positiva som negativa sidor, och framförallt de problem de ställs inför vid elektronisk handel och vid köp av IT- utrustning. Undersökningen är en s.k. kvalitativ undersökning och dess resultat kan inte generaliseras, utan skall ses som indikation på hur enskilda individer förhåller sig till ett problem eller en frågeställning. Redovisningen av undersökningen är intagen i betänkandet som bilaga 2. Jag har därtill fått del av en enkätundersökning om inköp av varor och tjänster på Internet som utförts på uppdrag av . sammanställning av enkätundersökningen har gjorts av mitt sekretariat. Sammanställningen finns intagen i betänkandet som bilaga 3. Den följande redovisningen är inte avsedd att vara en fullständig redogörelse för den arbete med IT-frågor. Det pågår arbete inom en mängd områden med anknytning till IT, såväl nationellt som inom ramen för olika internationella samarbeten. Redovisningen begränsar sig till det arbete som kan sägas utgöra grunden för mitt uppdrag. Regeringens skrivelse Elektronisk handel Regeringen överlämnade skrivelsen Elektronisk handel till (skr. 1997/98:190). Syftet med skrivelsen var enligt regeringen att ge en sammanhållen översikt över de olika frågor som berörs av den mycket snabba utvecklingen av elektronisk handel och redogöra för regeringens principiella inställning till dessa frågor. Regeringen anför bl.a. följande. Regeringen anser att förutsättningar bör skapas för en bred användning av elektronisk handel i syfte att främja sysselsättning och tillväxt. Utvecklingen bör komma alla grupper och alla delar av landet till del och eventuella negativa omställningseffekter bör minimeras. Elektronisk handel är global till sin natur. För att inte fragmentera marknaden anser regeringen därför att det är angeläget att i största möjliga utsträckning nå överenskommelser på global nivå vad avser regler och villkor för elektronisk handel. Regeringen anser att utvecklingen av den elektroniska handeln primärt bör drivas av marknadens aktörer. Detta innebär bl.a. att olika tekniska tillämpningar främst utvecklas av den privata sektorn. Regleringar bör tillgripas endast när branschstandarder och avtal inte är tillräckliga åtgärder. Regeringen anser att statens uppgift bör vara att i internationell samverkan och i samspel med näringslivet och andra berörda aktörer såsom konsumentgrupper verka för àett effektivt regelverk, àsamordnade offentliga aktiviteter, t.ex. upphandling och utbildnings- insatser, samt àen tillgänglig och säker teknisk infrastruktur så att dessa bidrar till att främja den elektroniska handeln. I skrivelsen berörs bl.a. konsumentfrågor. Regeringen konstaterar därvid att det är av största vikt att konsumenternas rättigheter respekteras också då handeln sker elektroniskt och att målet är ett bibehållet starkt konsumentskydd. är en statlig kommitté som är tillsatt av regeringen och som fungerar som regeringens rådgivare i IT-frågor. Kommissionen skall arbeta för att sprida information om de problem och möjligheter som utveckling och användning av informationsteknik innebär. Dess övergripande uppgift är att analysera informations-teknikens påverkan på samhällsutvecklingen. Kommissionens uppgifter och sammansättning har förändrats . Den första , med dåvarande statsministern som ordförande, tillkallades . Syftet var att främja en bred användning av informationsteknik. Arbetet resulterade bl.a. i betänkandet Informationsteknologin - Vingar åt människans förmåga (SOU 1994:118). Den andra tillkallades med en annan sammansättning och ett tydligare definierat uppdrag. Ordförande blev dåvarande samordningsministern . Uppdraget definierades som att kommissionen skulle vara rådgivande i övergripande och strategiska frågor samt pådrivande, kunskapsspridande och framåt- blickande inom IT-området. Kommissionens arbete låg delvis till grund för den s.k. IT-propositionen (prop. 1995/96:125). tillkallades den tredje med dåvarande kommunikationsministern som ordförande. Arbetet, som delvis styrdes av nya direktiv, summerades i betänkandet Nya tider, nya förutsättningar... (SOU 1998:65). I betänkandet efterlyser kommissionen bl.a. en närmare utredning om konsumentskyddet. Enligt kommissionen är det främst frågor om integritet och ansvar vid marknadsföring, behovet av nya och ändrade lagar för avtals- och köprätt samt frågor om vilket lands regler som skall användas och i vilket land en tvist skall prövas som behöver analyseras närmare (se s. 19 f). En fjärde tillkallades och fick nya direktiv. Kommissionen har åtta ledamöter och leds av näringsministern . Enligt de nya direktiven är kommissionens huvuduppgift att studera informationsteknikens påverkan på samhällsutvecklingen som målet att främja en bred användning av informationsteknik kvarstår. Kommissionen skall även medverka till att information sprids till allmänheten. Den fjärde IT- kommissionens uppdrag gäller till då en slutrapport skall lämnas till regeringen. har inrättat ett antal arbetsgrupper, s.k. observatorier, som har till uppgift att göra djupare analyser av särskilda frågor. Ett exempel är det IT-rättsliga observatoriet, vars uppgift är att identifiera och diskutera problem inom rättsordningen. Hearing om konsumenträttigheter i informationssamhället Det IT-rättsliga observatoriet anordnade - tillsammans med Inrikes- departementet och Swebizz - en hearing om konsumenträttigheter i informationssamhället. Avsikten var att få en överblick över vilka aktiviteter som pågår vad gäller konsumenter och IT samt att få en uppfattning om vilka rättsliga och andra frågor som är viktigast att undersöka närmare för att kunna upprätthålla ett bra konsumentskydd. Resultatet av hearingen redovisades i rapporten i informationssamhället - dokumentation från en hearing (Det IT-rättsliga observatoriets rapport 2/97). I rapporten redovisas ett antal slutsatser som sammanfattas enligt följande. àKonsumenternas ställning kan stärkas genom Internet. Internet ger konsumenterna stora möjligheter. àKonsumentskyddet räcker inte till i informationssamhället. Det är främst frågor om integritet och ansvar vid marknadsföring, behovet av ny och ändrad reglering av avtals- och köprättsliga frågor samt om lagvals-, jurisdiktions- och verkställighetsfrågor som behöver närmare analyseras för att konsumentskyddet skall förstärkas i informations- samhället. àLagstiftning är fortfarande det primära verktyget men det finns behov av kompletterande självreglering. Lagstiftning måste finnas som en rättslig ram och som ett stöd för näringslivet när t.ex. uppförandekoder utformas. Konsumentorganisationer bör delta när uppförandekoder utarbetas. àStaten har ett visst ansvar för tillgänglighetsfrågorna. Diskussionen om tillgången till IT-tjänster måste ständigt föras. Man bör t.ex. eventuellt diskutera priset för att anskaffa nödvändig utrustning och priset för att utnyttja tjänsterna om de har karaktär av s.k. nödvändighetsvaror. Konsumentpolitiken måste ta hänsyn även till att stora konsument- grupper är sämre rustade än genomsnittet för sin roll som konsumenter. Detta kan bero på t.ex. ålder, sjukdom eller handikapp. När det särskilt gäller handikappgruppen synskadade kan Internet innebära en oerhörd hjälp i samhället, exempelvis genom tillgång till varor och tjänster som synskadade tidigare på grund av sitt handikapp haft svårt att utnyttja. Synskadade har samma behov, förväntningar och intresse av att få tillgång till IT-samhällets tjänster som andra konsumenter. Den har skrivit under FN:s standardregler1 om tillgänglighet till och användbarhet av informations-tekniken för funktionshindrade konsumenter. Många synskadade har tillgång till talande datorer medan andra tar del av informationen via den källkod som ligger till grund för hemsidorna. Vad som skiljer synskadades behov från andra konsumenters är att synskadade behöver tillgång till enkel men tydlig och utförlig information/text som kompensation för visuellt material. Bilder kommenteras sällan i källkoden. Detta torde kunna avhjälpas med enkla medel. I bilder - t.ex. av livsmedel - finns ofta text inlagd. Sådana texter är oläsbara med de hjälpmedel som synskadade använder för att läsa det som står på datorns skärm. Även detta problem torde vara förhållandevis enkelt att åtgärda. har tagit fram anvisningar på området. Frågor om synskadade och deras tillgång till informationen på Internet är ett område regeringen bör se över närmare. Jag har inte funnit det möjligt att, inom ramen för mitt uppdrag och den tidsram jag haft för uppdragets utförande, se närmare på frågan. När det gäller synskadades tillgång till datorer och Internet hänvisar jag till de förslag som lade fram i betänkandet Bredband för tillväxt i hela landet (SOU 1999:85). 1 Förslag till internationella regler för personer med funktionshinder, antagna av . Marknadsföring av bröstmjölksersättning på Internet () och () antog en internationell kod för marknadsföring av bröstmjölks- ersättning. För kodens tillämpning i har träffats en överens- kommelse mellan å ena sidan och och å andra sidan berörda delar av näringslivet. 2 De närmare tillämpnings- föreskrifterna för svenskt vidkommande finns publicerade i allmänna råd från Socialstyrelsen.3 Föreskrifterna innebär bl.a. förbud mot reklam till allmänheten eller speciell skyltning i fråga om bröstmjölksersättning. Jag har inte gjort någon omfattande studie av de livsmedelsbutiker som finns på Internet men en stickprovskontroll har visat att bröstmjölksersättning marknadsförs på Internet. Frågan bör ses över närmare. 1.6Vad är Internet? För att man på ett bättre sätt skall kunna tillgodogöra sig den analys av konsumenträttsliga frågor som följer, kan det vara på sin plats att kort beskriva Internet. Internet är ett nätverk av datorer och annan nätverksutrustning som används för att datorerna skall kunna kommunicera med varandra, t.ex. överföra e-post, filer och dokument. Nätverket är uppbyggt av en mängd mindre nätverk som i sin tur består av än mindre nätverk osv. Genom att alltfler nätverk ansluts till det stora är detta i ständig förändring och växer efterhand. Internet är världens största datornätverk. Även om ett datornätverk består av en mängd datorer används det vanligtvis för kommunikation från en dator i nätverket till en annan och fungerar dubbelriktat så att datorerna kan kommunicera med varandra. Grundstenen till Internet lades i då militären skapade (Network), föregångaren till Internet. Även de amerikanska universiteten använde sig tidigt av ARPANET med syftet att forskare vid olika universitet på ett enkelt och snabbt sätt skulle kunna ta del av forskningsrapporter m.m. Nätverket växte och valde man att dela upp ARPANET i två delar, MILNET för den militära delen och ett mindre ARPANET för den civila delen. övergick den civila trafiken till ett nytt amerikanskt universitetsnät, NSFNET 2Svensson m.fl., Praktisk marknadsrätt, 6u, 1996 (nedan m.fl.), s. 368 3Socialstyrelsens allmänna råd 1983:2. (), och ARPANET lades ner. Benämningen Internet som ett namn på det stora nätverket användes första gången . Även i andra länder skapades nätverk för universitet, för del () som blev en del av Internet . Först blev Internet tillgängligt för privat- användare och företag och den kommersiella utvecklingen tog därmed fart. Kommersiella nätverk bildades över hela världen. World wide web (se nedan) anses vara ett viktigt reklammedium. uppgick reklaminvesteringarna i totalt till . Av dessa avsåg eller reklam på Internet. Detta kan jämföras med då andelen var och investeringarna 61 miljoner kronor.4 För del introducerades det första utanför universitetsvärlden, Swipnet, . började Internet i användas i begränsad utsträckning i företagsvärlden och först började svenska privatanvändare ansluta sig till Internet. Vad kan Internet användas till? Internet har många olika användningsområden. Elektronisk post eller e- post är den kanske mest använda funktionen på Internet . Att skicka brev på elektronisk väg är dock ingen ny företeelse utan möjligheten fanns . E-post är en snabb, enkel och billig kommunikation mellan människor världen över. Den mest avgörande utvecklingen av Internet är förmodligen tillkomsten av world wide web (www eller webben). För många är webben synonymt med Internet, vilket dock inte är korrekt. Webben är endast ett sätt att använda Internet, medan e- posten är ett annat. Webben utvecklades vid forskningscentrat i . Webben bygger på idén att användaren genom att utnyttja s.k. hyperlänkar kan hämta dokument från olika webbplatser. Tekniken möjliggör att det på webbplatserna kan finnas en kombination av text, bild, ljud och rörliga bilder. Webben använder ett eget protokoll för att transportera informationen, nämligen http (hypertext transfer protocol) och har en egen kod för att skapa dokument, html (hypertext markup language). Uttrycket att surfa på Internet innebär att användaren hämtar dokument från olika webbsidor på nätet. För att kunna läsa webbsidor krävs hjälp i form av en särskild programvara, en s.k. webbläsare. Chatting är ett populärt sätt att 4 Svensk Reklammarknad - , IRM (. använda Internet, kanske främst bland unga användare. Chatting innebär att två eller flera personer kommunicerar med varandra genom att skriva meddelanden. Internet används vidare för informationssökning . Genom att använda sökmotorer, dvs. kataloger eller index, kan användaren snabbt hitta information som får hämtas fritt från datorer världen över, t.ex. från myndigheter, universitet, bibliotek etc. Internet kan vidare användas för elektronisk handel. Elektronisk handel förekommer både mellan företag och mellan näringsidkare och konsumenter. Hur fungerar Internet? Grundläggande för Internet är den teknik som kallas TCP/IP (Transmission Control Protocol/Internet Protocol) och som utgör Internets officiella protokoll eller språk. I korthet fungerar tekniken på det sättet att TCP bryter ned meddelandet hos avsändaren till ett antal mindre s.k. paket, och skickar dessa paket ut på nätet mot adressaten. Transporten av paketen sköts av IP. De olika paketen tar sig fram till mottagaren var för sig och den exakta vägen är inte förutbestämd. I stället bestäms vägen efter hand av s.k. routers (växlar) som styr trafiken. För det fall en väg ligger nere eller har mycket trafik, väljer routern en annan väg. De olika paketen kan således transporteras på olika vägar fram till mottagarens dator. Denna flexibilitet är en förutsättning för att ett nätverk av Internets storlek skall kunna fungera och skapar en trygghet för användaren. Hos mottagaren sätter TCP ihop paketen igen i rätt ordning och meddelandet återfår sitt ursprungliga innehåll. Vem kontrollerar Internet? Ingen enskild person eller myndighet kontrollerar Internet. Eftersom Internet är ett nätverk som är uppbyggt av mindre nätverk är det ytterst den ansvarige för varje enskilt nätverk som ansvarar för sin del av Internet. Det finns dock självfallet behov av en viss styrning av övergripande frågor, t.ex. protokollutveckling och tilldelning av domännamn. Det är här av betydelse, som framgått ovan, att Internet länge i huvudsak var en angelägenhet för den amerikanska universitetsvärlden. Ytterst är det således amerikanska myndigheter som stått bakom utvecklingen och amerikanska medel som har finansierat tillkomsten av Internet. Det amerikanska inflytandet är alltjämt mycket stort. Arbetet med att utveckla Internet pågår inom många olika organisationer och arbetsgrupper. Society) med säte i kan dock nämnas som ett samordnande organ. Organisationens svenska underavdelning heter ISOC-SE. Den praktiska driften av Internet i handhas av KTHNOC (Kungliga Tekniska ), medan det strategiska ansvaret för Internet i finns hos den s.k. (Stiftelsen ). Stiftelsen har i sin tur bildat bolaget som sköter tilldelningen av domännamn med beteckningen .se. 5 Se Carlén-Wendels, Nätjuridik - Lag och rätt på Internet, 2u. 1998, s. 32 ff. Konsumentköp på Internet och köp av IT-utrustning 2.1Allmänt om elektronisk handel I mina direktiv anges bl.a. att en inventering skall göras av de problem som konsumenter kan ställas inför vid elektronisk handel. Jag skall därvid särskilt uppmärksamma om konsumenter är mer utsatta när de handlar med hjälp av informationsteknik, t.ex. via Internet. Vidare skall jag utreda de problem från konsumentsynpunkt som har samband med gränsöverskridande handel med hjälp av informationsteknik. Med Internet har öppnats en möjlighet för den enskilde konsumenten att på ett enkelt och snabbt sätt ingå avtal om köp av varor och tjänster på distans, med såväl svenska som utländska näringsidkare. I det sammanhanget uppstår frågan hur det befintliga regelverket, tillkommet i tiden före Internet, förmår lösa de tvister som kan uppstå i samband med sådana avtal. Grundläggande är hur den allmänna avtalsrätten står sig i fråga om avtal som har ingåtts i IT-miljön. Denna fråga har behandlats utförligt av och kommer inte att analyseras här. 1 IT- utredningen konstaterade att befintlig lagstiftning i huvudsak bör kunna fungera också med avseende på elektronisk handel. I denna utredning begränsas analysen till att avse frågor relaterade till konsumentskyddet. Vad är elektronisk handel? Handel på Internet är en typ av distansavtal. Det kan i detta sammanhang finnas skäl att kort beskriva tekniken i samband med avtals ingående på Internet. En vanlig uppfattning tycks vara antingen att säljare och köpare tillsammans befinner sig i ett odefinierbart cyberspace och där ingår ett avtal, eller att köparen kopplar upp sig mot säljarens dator och i någon mening ingår avtalet där säljaren har sin dator. Dessa uppfattningar kan leda till missförstånd i fråga om avtal på Internet. Överföring av dokument på world wide web bygger på de regler som benämns http (hypertext transfer protocol), vilket innebär att den som surfar på nätet begär kopior av de webbsidor (eller dokument eller andra filer) man vill titta på och dessa kopior överförs med hjälp av 1 Elektronisk dokumenthantering, SOU 1996:40, s. 119 ff. http via Internet till den egna datorn. Kopiorna finns sedan i den egna datorn, antingen på hårddisken eller internminnet, och det finns alltså ingen direkt kommunikation med säljarens dator (uttryck som att besöka en webbsida eller att vara uppkopplad mot en webbsida är således missvisande). De uppgifter som konsumenten fyller i, t.ex. i ett beställningsformulär, skrivs alltså i den egna datorn och skickas sedan, återigen med hjälp av http, till säljarens dator. Säljaren kunde, från avtalsrättslig utgångspunkt, således lika gärna på konsumentens begäran ha skickat en papperskopia av en katalog till köparen via vanlig post och köparen därefter skicka tillbaka en beställning på pappersformulär till säljaren via vanlig post. Genom http blir det emellertid så mycket snabbare, enklare och billigare. Kommunikationen kan givetvis även ske helt via e-post eller annan digital teknik. I den fortsatta genomgången har jag valt att skilja mellan två typer av elektronisk handel.