sou · GNB327d2 · 2000-01-01 00:00:00 — försäkringar, bidrag, skatter och kommunernas barnomsorgsavgifter ger dock, enligt samma rapport, upphov till olika systemproblem. Man konstaterar t.ex. att ganska många löntagare faktiskt arbetar utan att det är särskilt privatekonomiskt lönsamt. Det är, enligt , också ganska vanligt att arbetslösa bara marginellt kan förbättra sin ekonomiska standard genom att börja arbeta. De kommunala barnomsorgstaxorna gör att arbete lönar sig dåligt för många småbarnsfamiljer jämfört med den ekonomiska stan- darden vid arbetslöshet. Denna bild skiljer sig något från den bild som kom fram i undersök- ningen Bilder ur verkligheten, såtillvida att de flesta av de tillfrågade trodde att mer arbete skulle löna sig. Förklaringen kan vara så enkel som att man utgår ifrån att mer arbete lönar sig trots att det i själva verket inte är så. Enligt beror systemproblemen på att olika delsys- tem, som kanske är funktionellt väl avvägda var för sig, sammantaget när de utnyttjas leder till åtskilliga både okontrollerade och oönskade kombinationseffekter. Om problemen ska minskas måste man i grunden förenkla skatte-, socialförsäkrings-, bidrags- och avgiftssystemen så att bl.a. marginaleffekter reduceras och kontrolleras i ett och samma system, företrädesvis inom skattesystemet. För deltidsarbetande som av olika skäl funderar på att öka sin arbetstid, måste det vara privatekonomiskt lönsamt att göra det. Annars kan man inte räkna med att få en förändring till stånd. 13.8Grupper med svag ställning Som har framgått av föregående kapitel, har antalet individer med en osäkrare förankring på arbetsmarknaden ökat . De flesta deltidsarbetande är nöjda med sin arbetstid, men en växande grupp, fyra av tio, vill arbeta mer och är således deltidsarbetslösa. har antalet tidsbegränsat anställda ökat, framför allt behovsanställda, som är den svagaste gruppen, både vad gäller position på arbetsmarknaden och anställningsskydd. En stor del av dessa är deltidsarbetslösa, inte minst gäller det ungdomarna. Behovsanställningar och deltidsarbetslösa är inte särskilt framträ- dande inom industrin. De finns framför allt inom tjänstesektorn. Handel, hotell- och restaurangverksamhet har många deltidsarbetslösa och behovsanställda. Framför allt finns de anställningsformerna i kommuner och landsting, dvs. inom den sektor där politiska beslut ska avgöra prioriteringarna. 294 Grupper med svag ställning Det är framför allt kvinnor och ungdomar av båda könen som tycks hamna i dessa anställningsformer. För kvinnornas del kan man också notera att behovsanställningar blir vanligare i vuxen ålder, t.ex. i åldersgruppen 25- . Andelen tidsbegränsat anställda har ökat med nära en procentenhet . Om ökningstakten fortsätter kommer andelen att omfatta en femtedel av alla anställda. Den snabbaste ökningstakten har de behovsanställda. Antalet behovs- anställda var 100 1997, vilket är en tredubbling . Det innebär att med samma ökningstakt kommer antalet behovsanställda att vara närmare 300 000 . med denna utveckling växer gruppen deltidsarbetslösa. Inför detta scenario måste det vara angeläget att finna former som gör att dessa gruppers ställning på arbetsmarknaden kan stärkas, sam- tidigt som arbetslivets behov av flexibilitet tillgodoses. I annat fall kommer utvecklingen att ytterligare försvaga dessa gruppers behov. Det gäller kompetensutveckling, karriärmöjligheter och delaktighet i beslut som rör det egna arbetet. 14 Överväganden och förslag - dåvarande arbetsmarknadsminister sa i en intervju i : När vi 1984 ändrade reglerna och gjorde det möjligt för deltidsarbetslösa att få a-kassa trodde vi inte att det skulle missbrukas. Men det har inträffat och kunde vi se att många arbetsgivare satte detta i system. De har medvetet hållit nere arbetstiderna och informerat de anställda om möjligheten att via a-kassa få betalt för de resterande timmarna upp till full tjänst. Det är inte meningen att a-kassan bakvägen ska finansiera en arbetstidsförkortning.1 Utredningen har pekat på de positiva konsekvenser som utvecklingen av atypiska anställningar, och främst då deltidsarbete och tillfälliga anställningar, har medfört för individer, företag och sam- hället i stort. finns det grupper som, genom sin anställningsform, har fått en svagare ställning på arbetsmarknaden och i samhället i övrigt. Det är utredningens bedömning att situationen för dessa grupper sannolikt inte kommer att förbättras genom utvecklingen på arbetsmarknaden de kommande 5- 10 åren, utan snarare försämras i vissa avseenden. Problemen för en del av de atypiskt anställda handlar om olika fak- torer, som berör både arbetsmarknaden och samhället i stort. Deltids- arbetslösa, i huvudsak lågutbildade kvinnor, blir kvar i deltidsarbets- löshet . I jämförelse med heltidsarbetande har de mindre inflytande på arbetsplatserna och får mindre möjligheter till kompe- tensutveckling och har därmed sämre förutsättningar för karriärmöjlig- heter. Deras omställningsbenägenhet är låg, till största delen beroende på att praktiska förutsättningar för omställning saknas. Behovsanställda förefaller vara den grupp som är mest positiva till omställning. En stor andel av dem som fått ett tillfälligt arbete återkommer till ett nytt till- fälligt arbete. För många innebär det att man växlar mellan arbetslöshet 1 Citat från , Y, (1988) Att vilja men inte kunna - Om deltidsarbete i . 296 Överväganden och förslag och tillfälliga anställningar. Det är främst inom tjänstesektorn som be- hovsanställningar och deltidsarbetslöshet förekommer, särskilt inom kommuner och landsting samt handel, hotell- och restaurangverksamhet. Genom diskussioner med parterna på arbetsmarknaden, företrädare för myndigheter och organisationer m.fl. har utredningen kunnat kon- statera att det finns flera sätt att lösa de problem som beskrivits ovan. Vissa lösningar kräver stora ingrepp i lagstiftning eller avtal, medan andra lösningar är av mindre omfattande karaktär. pågår en hel del aktiviteter, bl.a. avtalsvägen eller inom bemanningsföretagen. I första delen av detta kapitel beskrivs de allmänna överväganden utredningen har gjort och som kan ses som en bakgrund till förslagen. Därefter följer en redogörelse av det huvudförslag som utredningen har valt att lägga fram och som faller inom ramen för direktiven för utred- ningen. I den tredje delen av kapitlet följer en diskussion om vad som kan göras genom avtal och samarbete mellan parterna på arbetsmark- naden. Avslutningsvis redogörs för förslag eller uppslag som utred- ningen har studerat men av olika skäl valt att inte gå vidare med. Enligt direktiven ska utredningen utifrån analyser av bl.a. förekomsten av atypiska arbeten överväga om några ändringar är motiverade i de nuvarande reglerna i arbetslöshetsförsäkringen. Övervägandena ska ske utifrån flera utgångspunkter. Den grundläggande förutsättningen ska vara att arbetslöshetsförsäkringen inte får snedvrida konkurrensen genom att indirekt subventionera arbetsgivarnas arbetskraftskostnader. Utredningen har konstaterat att för arbetsgivare som har anställda deltidsarbetslösa är fyllnadsersättningen en indirekt lönesubvention under en, i vissa fall, mycket . Den som arbetar av heltid har möjlighet att få deltidsersättning . Ersättningssystemet innebär att arbetsgivaren har nöjda medarbetare som inte ställer krav eller lämnar platsen för bättre alternativ. Möjlig- heten att utnyttja mertid vid arbetsanhopning, istället för dyrare övertid, som blir fallet om man har heltidsanställda, är fördelaktig för arbets- givaren. I kommuner och landsting, inom handel samt hotell- och restaurangverksamhet, där deltidsarbetslöshet är särskilt förekommande, subventionerar staten indirekt via fyllnadsersättningen verksamheten i vissa fall. Det nuvarande systemet påverkar konkurrenssituationen. Indirekta subventioner kan ges av staten utan några krav på motprestationer från arbetsgivarna. Enligt direktiven ska det finnas realistiska möjligheter för den som är deltidsarbetslös att få ersättning . Överväganden och förslag 297 redningen har övervägt vad som kan anses som en rimlig omställ- ningsperiod. De nuvarande reglerna ger små incitament till omställning. Vidare ska utredningens förslag innebära en strävan efter att försäk- ringen ska anpassas till utvecklingen som förväntas ske i fråga om del- tidsarbeten och tillfälliga arbeten. Enligt olika prognoser kommer till- växten i att öka med under de kom- mande två - tre åren. Strukturförändringarna på arbetsmarknaden kommer att fortsätta. Utredningen har bedömt att antalet deltidsarbe- tande kommer att minska något under de kommande fem- tio åren. De deltidsarbetslösa kommer också att minska något. Utredningen gör vidare bedömningen att de tidsbegränsade anställningarna kommer att öka under det kommande decenniet. De flesta kommer fortfarande att ha en tillsvidareanställning, särskilt inom områden där krav på hög- skoleutbildning är stort, men tendensen är att tidsbegränsade anställ- ningar kommer att öka. Utredningens förslag ska förbättra ställningen för deltidsarbetande och de som har tillfälliga arbeten. Utredningen anser att den s.k. fyll- nadsersättningen bidrar till att fördröja anpassningar till de anställdas och kommande rekryteringars önskemål om arbetstid som borde ske. Arbetsgivarna har få incitament till förändring så länge som arbetslös- hetsförsäkringen bidrar till att förse dem med arbetskraft de annars inte skulle ha tillgång till. Inom vissa sektorer, som vård och omsorg, finns dock incitament eftersom där råder arbetsbrist. Utredningen har belyst vilka arbetssökande som kan anses ha en särskilt svag ställning och förslagen innebär en möjlighet till påtaglig förbättring för dessa perso- ner. En ytterligare förutsättning vid överväganden av olika förslag är att försäkringens karaktär av omställningsförsäkring ska bevaras. Utred- ningen menar mot bakgrund av föreliggande fakta att nuvarande system inte är rimligt, framförallt inte ur jämställdhetssynpunkt och i jämförelse med de erbjudanden och krav som i övrigt gäller i svensk arbets- marknadspolitik där arbets- och kompetenslinjen och försäkringens omställningskaraktär är grundläggande. Försäkringens nuvarande ut- formning vid deltidsarbetslöshet ger mycket små reella förutsättningar för omställning. Den bidrar istället till inlåsningseffekter. Utredningen har tolkat att försäkringens karaktär av omställningsförsäkring innebär att det måste finnas förutsättningar för omställning för den enskilde som krav måste ställas. Även arbetsgivarna måste ställa om. En strävan ska vara att systemet inte ska främja en ökning av antalet deltidsanställningar ytterligare som risken för att deltidsan- ställda säger upp sig till förmån för arbetslöshet på heltid med sam- hällsstöd måste beaktas. Utredningen har övervägt om dessa båda företeelser är jämbördiga. På grundval av de resultat som framkommit 298 Överväganden och förslag om omställningsmöjligheten för dem som är deltidsarbetslösa har utredningen bedömt att de som har deltidsarbete med deltidsersättning har sämre möjligheter till omställning än de som är heltidsarbetslösa. Därför innebär förslagen att det i vissa situationer är att föredra att den deltidsanställde säger upp sig till förmån för heltidsarbetslöshet och därmed ges möjlighet att byta yrke eller bosättningsort. Förslagen med- för att inströmningen till deltidsarbetslöshet kommer att minska. Regelförändringarna bör uppmuntra deltidsarbetslösa att söka mer arbetstid. Utredningens förslag innebär reella incitament för den som är deltidsarbetslös att medverka till omställning. Ett led i detta är natur- ligtvis att söka mer arbetstid hos den nuvarande arbetsgivaren. Utred- ningen anser också att det kan bli aktuellt att helt lämna det nuvarande arbetet om detta inte kan ge möjlighet till tillräcklig arbetstid inom en överblickbar framtid. I direktiven sägs vidare att regeringen genom ändringar i arbetsrätten understrukit vikten av att de deltidsarbetande som så önskar om möjligt ska erbjudas förtur till ökad arbetstid. Utredningen ska lämna förslag som syftar till att ge de deltidsarbetslösa möjligheter till ökad sysselsättning. Utredningen föreslår bl.a. att den som har en deltids- anställning och får deltidsersättning ska få en skyldighet att anmäla detta till arbetsgivaren. Genom det förslag som utredningen presenterar kommer arbetsgivaren att få vetskap om att den deltidsarbetande står till arbetsmarknadens förfogande. Utredningen anser att det är troligt att detta kommer att innebära att fler än som fallet är får utökad arbetstid hos sin nuvarande arbetsgivare. Under denna rubrik kommer utredningen att redogöra för ett huvudför- slag som består av flera delar, dvs. Sammantaget innebär huvudförslaget att svaga grupper bland de arbetslösa kommer att få en starkare ställning genom att de får bättre stöd till omställning och samma förutsättningar som andra arbetslösa som större krav ställs på dem och deras arbetsgivare. En förutsättning för att dessa effekter ska uppnås är enligt utredningens bedömning att samtliga delförslag genom- förs. Förslagen innebär kortfattat att den som är deltidsarbetslös ska få en skyldighet att genom ett intyg visa arbetslöshetskassan och arbetsför- medlingen att han eller hon inte kan få önskad arbetstid hos den nuva- rande arbetsgivaren. Intyget ska visas upp i samband med att den del- tidsanställde ansöker om deltidsersättning första gången och därefter om deltidsarbetslösheten fortfarande pågår. Överväganden och förslag 299 Uppvisandet är en förutsättning för att arbetslöshetskassan ska kunna betala ut fortsatt ersättning. Arbetslöshetskassan ska med utgångspunkt från intyget göra en särskild prövning av den sökandes ersättningsrätt . Vidare föreslås att en ny begränsningsregel införs. Den innebär att den som är deltidsarbetslös enbart kan få deltidsersättning . Utredningen har vid avvägandet av hur som är lämplig innan rätten till deltidsersättning upphör, bl.a. jämfört med gränsen för långtidsarbetslöshet. Arbetsförmedlingen ska liksom tidigare kunna erbjuda åtgärder eller annat arbete, både arbete som helt löser arbets- löshetssituationen och kompletterande arbete, under omställningsperio- den. Dock bör omställning även hos den nuvarande arbetsgivaren prö- vas . Om den deltidsarbetslöse upphör kunna vända sig till arbetsförmedlingen och be om hjälp med att hitta en lösning. Den sökandes ansvar för omställning betonas genom förslagen. Om han eller hon inte vill ha arbetsförmedlingens stöd innebär det att rätten till deltidsersättning upphör och då kan han eller hon välja att fortsätta sitt deltidsarbete utan utfyllnad från försäkringen. Ett annat alternativ är att den sökande då väljer att säga upp sig och därmed bli helt arbetslös. Om det sker utan att arbetsförmedlingen ombetts att medverka till om- ställning föreslås arbetslöshetskassan kunna fatta beslut om att den sökande ska bli avstängd från rätt till ersättning på grund av att han eller hon frivilligt lämnat sitt arbete. Likaså ska avstängning liksom kunna ske om den arbetslöse avvisar arbetsförmedlingens erbjudande om arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Om den sökande däremot väljer arbetsförmedlingens medverkan till omställning ska olika åtgärder kunna erbjudas. Det bästa är naturligtvis att arbetsförmedlingen kan förmedla ett heltidsarbete. Om detta inte är möjligt ska förmedlingen i vissa fall kunna göra en överenskommelse med arbetsgivaren som innebär att arbetsgivaren kan ges ett visst stöd för att anställa den deltidsarbetslöse som han eller hon söker arbetslöshetsersättning för. Stödet ska endast ges och med vissa restriktioner. Arbetsförmedlingen och den enskilde kan vidare bedöma att den bästa möjligheten till omställning uppnås om den sökande säger upp sig från sitt nuvarande arbete och i stället deltar i åtgärd på heltid. Den sökande ska inte drabbas av avstängning från rätt till ersättning på grund av uppsägningen om det sker i samverkan med förmedlingen, och han eller hon ska kunna få utbildningsbidrag vars storlek ska beräknas utifrån normalarbetstiden. 300 Överväganden och förslag Som en konsekvens av att utredningen anser att deltidsarbetslösa måste erbjudas reella möjligheter till omställning föreslås att staten inte ska medverka till att arbetslösa hamnar i deltidsarbetslöshet. Därför föreslås att deltidsarbete inte längre ska anses som lämpligt ur försäk- ringens synpunkt för den som egentligen vill arbeta mer och har en högre normalarbetstid än det ifrågavarande arbetet. Det innebär att arbets- förmedlingen kan anvisa deltidsarbete till den som därmed blir deltidsarbetslös i försäkringens mening. Den föreslagna ändringen kommer att innebära en markering till arbetsgivarna och att rekrytering till deltidsarbete begränsas till att gälla arbetssökande som söker detta. Slutligen föreslås att regeringen tilldelar AMS uppdrag och medel för att påskynda etablering av fler branschanknutna bemanningsföretag. Syftet med förslaget är att därigenom medverka till spridning av en kvalitativt god modell för att åstadkomma fler fasta heltidsanställningar och tillgodose verksamheternas behov av flexibilitet. Projektet ska enligt utredningens förslag drivas och genomföras av AMS i samarbete med arbetsmarknadens parter. Tanken är i korthet att företag och/eller verksamheter i offentlig regi med gemensamma intressen av flexibel tillgång till kompetent personal inom bestämda yrken går samman för att gemensamt tillförsäkra sig denna möjlighet. De berörda intressenterna bildar ett företag (eller företagsliknande form) där personal som t.ex. är deltidsarbetslös anställs fast på heltid för att sedan hyras ut till intressenternas olika arbetsplatser. I första hand kan de hyras ut till sina tidigare arbetsplatser på arbetstid som förut men även därutöver till andra så att de får full tid. Företaget ska vara helt intäktsfinansierat och i arbetslöshetsförsäkringens mening betraktas som bemanningsföretag, vilket innebär att anställda där inte kan få arbets- löshetsersättning för tid de inte är uthyrda. Jämfört med sedvanliga bemanningsföretag garanterar branschan- knytningen en inriktning mot långsiktig kompetensförsörjning snarare än kortsiktig vinst. Därigenom kan man räkna med mindre perso- nalomsättning samt sedvanliga branschvillkor bland den personal som anställs för uthyrning. Det föreslagna projektet skulle dels bidra till att sprida information och inspirera med modellidéer för de olika bran- scherna, dels pröva och ev. tilldela visst ekonomiskt stöd till företag som etableras lokalt. Stödet ska enbart avse extraordinära kostnader för kompetensutveckling i etableringsskedet, långsiktigt ska finansieringen vara garanterad av de lokala intressenterna. Överväganden och förslag 301 Arbetsgivare ska utfärda intyg på att deltidsarbetande som uppbär arbetslöshetsersättning på deltid inte kan erbjudas mer arbetstid. Den som är deltidsanställd har enligt 25 a § anställningsskyddslagen rätt att begära utökad arbetstid av sin arbetsgivare. Det är dock inte alltid säkert att arbetsgivaren känner till att den anställde som är del- tidsarbetslös och uppbär deltidsersättning önskar mer arbetstid. Där- för föreslås den deltidsarbetslöse visa arbetslöshetskassan och arbetsförmedlingen att han eller hon försökt att få ytterligare arbets- tid. Den deltidsarbetslöse ska begära önskad tid, dvs. så mycket arbetstid som medför att ingen arbetslös tid längre kvarstår. Om den deltidsarbetslöse har flera arbeten ska samtliga arbetsgivare intyga att mer arbetstid inte kan ges. Arbetsgivare föreslås få en skyldighet att intyga att den anställde som deltidsarbetar och på den resterande tiden är deltidsarbetslös inte kan erbjudas önskad arbetstid. Intyget ska den arbetslöse visa upp för sin arbetslöshetskassa och uppvisandet är en förutsättning för att deltidsersättning kan betalas ut. Den deltidsarbetslöse ska uppvisa ett intyg från arbetsgivaren . Det innebär att den som påbörjat en deltidsanställning och söker deltidsersättning dels ska anskaffa intyget i samband med att deltidsersättning söks första gången, dels när anställningen pågått . Den deltidsarbetslöse ska även visa arbetsförmedlingen att arbetsgivaren intygat att önskad arbetstid inte kan erbjudas. Även detta uppvisande är en förutsättning för att ersättning ska kunna betalas ut. Detta innebär att arbetsförmedlingen får en nödvändig kännedom om den deltidsarbetslöses bristande förutsättningar att få mer arbete hos den nuvarande arbetsgivaren. Informationen om att arbetsgivarna inte kan erbjuda mer arbetstid bör kunna föras vidare till arbetstagarorganisationerna. Utredningen förutsätter att arbetsgivaren informerar den lokala arbetstagarorgani- sationen om att arbetstagaren begärt önskad arbetstid, men att arbetsgivaren inte kan tillgodose önskemålet. Initiati- vet kan också komma från den enskilde som har möjlighet att ta kontakt med sin arbetstagarorganisation. 302 Överväganden och förslag Utredningen anser att det krävs ett mer aktivt kontroll- och signalsystem för att uppmärksamma arbetsgivaren på att den anställde önskar mer arbetstid. innebär förslaget en markering för den enskilde vad det innebär att stå till arbetsmarknadens förfogande och uppbära arbetslöshetsersättning på deltid. Den som är deltidsarbetslös kan inte begränsa sig till att söka efter ett kompletterande arbete - han eller hon ska vara beredd att acceptera ett annat heltidsarbete. Utgångspunkten bör dock vara relationen mellan den anställde och arbetsgivaren. Skälet till detta är att deltidsarbetslösa har mycket svårt att i praktiken ställa om. Utredningen har i kapitel 8 visat att av de deltidsarbetslösa har stora hinder för att kunna ta ett kompletterande arbete eller deltaga i utbildning eller annan arbets- marknadspolitisk åtgärd. Det beror främst på schemaläggning som omöjliggör att den deltidsarbetslöse kan råda över sin tid i tillräcklig omfattning. Därför är det naturligt att pröva om den arbetssökande kan få mer arbetstid hos sin nuvarande arbetsgivare. Den anställde som uppbär arbetslöshetsersättning för deltidsarbets- löshet föreslås så länge som deltidsarbetslösheten består se till att hans eller hennes arbetsgivare fyller i en försäkran om att arbetsgivaren inte kan erbjuda mer arbetstid . Det första intyget ska presteras i samband med att deltidsersättning söks första gången och det andra om deltidsarbetslösheten består. Det ska tydligt framgå av intyget att den anställde står till arbets- marknadens förfogande och att syftet med intyget är att arbetslöshets- kassan ska pröva den fortsatta ersättningsrätten. Det bör dessutom framgå att det enbart är möjligt att erhålla deltidsersättning i samman- lagt (se nedan). Om personen lyckats få ett arbete så att ingen arbetslös tid återstår att ersätta eller alternativt är helt arbetslös när gått ska naturligtvis inte krävas att han eller hon presterar ett intyg. Intyg ska även krävas i de situationer då den sökande har fått ett arbete som motsvarar utbudet som han eller hon ännu inte tillträtt och en särskild prövning ska göras av om fortsatt ersättningsrätt kan medges. Det kan nämligen vara så att den sökande skulle kunna få utökad arbetstid hos sin arbetsgivare som infaller tidigare än när det andra arbetet ska tillträdas. Vissa fall kan naturligtvis uppstå som innebär svårigheter för arbets- löshetskassan att avgöra om intyg krävs. Utredningen bedömer dock att dessa fall måste kunna lösas i tillämpningen. Den anställde ska därefter se till att arbetsförmedlingen får ta del av intyget. Arbetsförmedlingens kännedom om att den deltidsarbetslöse inte Överväganden och förslag 303 kan få mer arbete hos sin arbetsgivare är viktig utifrån planeringen för vilka åtgärder som kan behövas vidtas, dvs. i samband med upprättande eller komplettering av den individuella handlingsplanen. Förutsättningen för att deltidsersättning ska kunna utges är att både arbetslöshetskassan och arbetsförmedlingen tagit del av intyget. Arbetsgivarens kännedom och den enskildes ansvar