sou · GNB396d2 · 2000-01-01 00:00:00 — I samband med att statsmakterna och statistikanvändarna artikulerat allt tydligare krav på den officiella statistikens tillgänglighet, har det av och till funnits tendenser hos statistikansvariga att mildra effekterna av dessa krav genom att helt enkelt snäva in tolkningen av vad som skall räknas som officiell statistik. Möjligheterna för statistikansvariga att göra vidare eller snävare tolkningar av vad som skall räknas som officiell statistik har sin grund i att begreppet inte är särskilt skarpt definierat i lagstiftningen. I de lagar och förordningar, som vi gått igenom, finns två principiellt olika definitionsansatser: ·en intentionell, d.v.s. syftesorienterad ansats ·en extensionell, d.v.s. explicit uppräknande ansats En intentionell, syftesorienterad definitionsansats Den intentionella definitionsansatsen finns i Lagen om den officiella statistiken (jfr figur 19). I lagens två första paragrafer sägs sålunda: 1 § Officiell statistik är sådan statistik för samhällsplanering, forsk- ning, allmän information och internationell rapportering som en myndighet framställer enligt föreskrifter som regeringen meddelar. 2 § Den officiella statistiken skall vara objektiv och allmänt tillgänglig. Den skall framställas och offentliggöras med beaktande av skyddet för enskilda. Den första paragrafen uttrycker den officiella statistikens syfte. Den andra paragrafen ställer krav på objektivitet, allmän tillgänglighet och skydd för statistiksekretessen. Man kan sålunda bl.a. notera att kravet på tillgänglighet är ett krav av mycket hög dignitet i lagstiftningen. I Förordningen om den officiella statistiken ställs ytterligare krav på statistikens tillgänglighet: 8 § En officiella statistiken skall dokumenteras, kvalitetsdeklareras och hållas allmänt tillgänglig enligt föreskrifter som Statistiska central- byrån meddelar. 9 § En myndighet skall offentliggöra den officiella statistiken i serien officiella statistik enligt föreskrifter som meddelar. Det kan möjligen förvåna, att det inte ställs några uttryckliga krav på den officiella statistikens kvalitet utöver att den skall vara objektiv, vil- ket naturligtvis i sig är ett mycket starkt krav, och att den skall vara dokumenterad, kvalitetsdeklarerad och allmänt tillgänglig. En extensionell, explicit uppräknande definitionsansats Den extensionella definitionsansatsen finns i Förordningen om den officiella statistiken (jfr figur 20). Där sägs i andra paragrafen: 2 § Officiell statistik är sådan statistik som förtecknas i bilagan. I bilagan anges också den myndighet som svarar för statistiken. Om en myndighet föreslår väsentliga förändringar i den officiella statistiken, skall förslaget prövas av regeringen. I den nämnda bilagan räknas sedan samtliga statistikprodukter upp, som ingår i den officiella statistiken. De är sorterade i 22 ämnesom-råden. Av uppräkningen framgår inte, vilken omfattning och detaljeringsgrad, som statistikprodukterna skall ha. Sålunda anges varken vilka populationer eller vilka variabler, som skall undersökas. Dock skall alla förslag till väsentliga förändringar i statistiken prövas av regeringen. Möjliga åtgärder för att precisera innebörden av officiell statistik Ett par åtgärder som skulle kunna vidtas för att precisera innebörden av begreppet officiella statistik och skärpa kraven på dess tillgänglighet är följande: 1.Lagen skulle kunna säga, att all statistik, som framställs med hjälp av anslag från statsmakterna, skall vara officiell statistik, om det inte är uppenbart, att statistiken saknar intresse utanför myndigheten som framställer den. 2.Lagen skulle kunna tydliggöra, att med officiell statistik avses inte bara summerade sammanställningar av det slag, som brukar redo- visas i traditionella statistikpublikationer, utan även de observations- register och redovisningar på lägre aggregeringsnivåer, som ligger till grund för sådana summeringar. Observationsregister och detaljerade redovisningar måste naturligtvis tillgängliggöras på ett sådant sätt att ett gott skydd för statistiksekretes- sen upprätthålls, t.ex. genom att man vidtar sådana åtgärder för effektivare hantering av statistiksekretessen som föreslogs i avnitt 3.4 i föreliggande rapport. Den officiella statistiken skulle sålunda bestå av ·makrodata: skattningar av statistiska storheter, d.v.s. det som i dagligt tal kallas statistik eller aggregerade uppgifter ·mikrodata: de observationer, organiserade i observationsregister, som ligger till grund för framställningen av den officiella statistikens makrodata ·metadata: dokumentation, som beskriver den officiella statistiken och de bakomliggande datamaterialen och processerna på ett så full- ständigt sätt, att även statistikanvändare, som inte själva deltagit i framställningen av den officiella statistiken, självständigt kan (åter) använda såväl mikrodata som makrodata på ett statistiskt ansvarsfullt sätt För att ytterligare tydliggöra begreppet officiella statistik, och för att säkerställa den officiella statistikens användbarhet och kvalitet, skulle man kunna utöka listan med t.ex. föjande krav och egenskaper: 3.Den officiella statistikens olika delar skall statistiskt belysa viktiga samhällsområden, deras tillstånd och utveckling. Sammantaget skall den officiella statistiken ge en sammanhängande statistisk beskrivning av det svenska samhället som helhet. 4.Statsmakterna fastställer vilka samhällsområden, som skall beskrivas med hjälp av officiell statistik, och (efter förslag från statistikan- svarig myndighet) vilka statistikprodukter som skall ingå i den officiella statistiken för respektive samhällsområde. Samma statistikprodukt kan ingå i den officiella statistiken för flera samhällsområden. 5.Den officiella statistiken skall ha både djup och bredd, så att den täcker såväl specialisters behov av djup och högkvalitativ information om viktiga samhällsområden som generalisters (och allmän-hetens) behov av bred och lättillgänglig information. 6.Officiell statistik skall uppfylla vissa objektivitets- och kvalitets- kriterier, som fastställs av statsmakterna efter förslag från den cent- rala statistikansvariga myndigheten (SCB). 7.Officiell statistik och bakomliggande observationsregister (mikro- data) får bara användas för statistiska ändamål, men skall å andra sidan på ett så smidigt och effektivt sätt som möjligt tillgängliggöras för statistisk användning och statistiska bearbetningar hos statistik- användarna. Den som är statistikansvarig för officiell statistik skall med lämpliga juridiska, administrativa och tekniska åtgärder säker- ställa att statistiksekretessen upprätthålls, när statistiken och bakom- liggande datamaterial tillgängliggörs för statistikanvändarna. Vare sig statistiksekretessen eller prissättningsinstrumentet får dock onödigtvis begränsa tillgängliggörandet. Tvärtom skall den statistik-ansvarige utnyttja bästa kända metoder för att på alla sätt underlätta för statistikanvändarna att på det sätt de själva önskar få genomföra statistiska bearbetningar med bibehållen statistiksekretess. 8.Officiell statistik finansieras normalt med anslag från statsmakterna och tillgängliggörs sedan den producerats för användarna enligt marginalkostnadsprincipen, d.v.s. statistikproducenten tar bara betalt för de kostnader för spridning m.m., som inte täcks av anslaget för produktionen. Prissättningen bör sålunda följa huvudprincipen i RRV:s förslag till prisättning av informationstjänster. Prissättningen av officiell statistik och av produkter och tjänster baserade på offi- ciell statistik övervakas av tillsynsorganet för det svenska statistiska systemet och av . 9.Statistik som finansierats på annat sätt kan i efterhand av statsmak- terna definieras som officiell statistik. Den skall därefter prissätt- ningsmässigt behandlas på samma sätt som om den hade varit anslagsfinansierad, och den skall även i övrigt uppfylla alla de krav, som gäller för officiell statistik. 3.6.1Centraliserat eller decentraliserat system? Med bra tekniska lösningar (baserade på Internet etc), bra standarder och bra krav på den officiella statistiken blir frågan om en mer eller mindre (de)centraliserad organisation av den officiella statistiken mindre betydelsefull ur tillgänglighetssynpunkt. Dock måste en effektiv övervakning ske, och det övervakande organet får inte ha sådana egen- intressen, som lätt kan komma i konflikt med rollen att bevaka statistik- ens tillgänglighet för användarna. Övervakaren av den officiella statistik- en skall stå på statistikanvändarnas och uppgiftslämnarnas sida. Argument för en centraliserad statistikorganisation Några huvudargument, som brukar anföras till förmån för en centralise- rad organisation av statistikproduktionen, är: ·knappa och svårdelbara resurser (t.ex. datorkraft och metodkompe- tens) ·stordriftsfördelar, särskilt i datainsamlingsledet ·professionalism ·innehållsmässig samordning och standardisering ·samkörningsmöjligheter När det gäller datorkraften, är denna som bekant inte längre vare sig knapp eller svårdelbar. Även metodkompetens (främst statistiska meto- der, men även andra typer av metodkompetens som har betydelse för statistikproduktionen) borde kunna tillhandahållas i tillräcklig omfattning av den högre utbildningen. Däremot kan små organisationer (eller organisationer där statistiken utgör en liten del av verksamheten) ha svårt att bära de specialister som skulle behövas; de kan t.o.m. ha svårt att hålla sig med den upphandlingskompetens, som behövs för att köpa in kompetensen, om man inte har råd att hålla sig med den i egen regi. Man måste också beakta att en grupp specialister måste ha en viss kritisk massa för att vidmakthålla sin kompetens. En centraliserad organisation av statistiken erbjuder vissa stordrifts- fördelar, särskilt i datainsamlingsledet. Vissa moment i datainsamlingen är fortfarande mycket resurskrävande. Främst gäller det direktinsamling av data med hjälp av intervjuare. Det finns visserligen numera en fungerande kommersiell marknad för datainsamling, men den offi-ciella statistiken ställer höga krav på kvaliteten i datainsamlingen, och det är inte så lätt för t.ex. en liten statistikansvarig myndighet att vara en kompetent beställare gentemot kommersiella aktörer; det är lätt hänt att man alltför ensidigt fokuserar på priset och därmed missar viktiga kvalitetsaspekter. En liten statistikorganisation har inte heller råd att organisera vissa typer av datainsamling i egen regi. Det enklaste sättet att drastiskt sänka kostnaderna för datainsamling är att återanvända data, som redan finns tillgängliga i elektronisk form, t.ex. hos företagare, som är uppgiftslämnare, eller hos andra myndig- heter, som samlar in data för administrativa ändamål. Även när man samlar in data på sådana sätt, är det emellertid nödvändigt att besitta kompetens, som kan avgöra, om dessa data kan användas för statistiska ändamål, och vilka kvalitetsåtgärder, som i så fall måste vidtas. Ett återkommande argument för en centraliserad statistikorganisation är behovet av professionalism i produktionen av officiell statistik. Det finns visserligen god utbildning i de flesta av de metoddiscipliner, som är relevanta för statistikproduktionen (statistik, informationsbehandling, mätteknik, m.fl.), men det är först när dessa metoder integreras med varandra, som man kan tala om en metodik för statistikproduktion, och det är strängt taget bara inom en stor, praktiserande statistik- organisation, som en sådan metodik kan växa fram och utvecklas. Många samhällsfrågor är så pass komplexa, att de behöver belysas av en kombination av statistik från flera olika områden, t.ex. befolk- ningsstatistik och ekonomisk statistik. För att kunna kombinera statistik från olika områden med varandra, och för att kunna jämföra statistik över tiden och mellan olika regioner och länder, är det viktigt, att man använder sig av samma definitioner. Detta försöker professionella statistikorganisationer uppnå genom att etablera och använda sig av standarddefinitioner av objekttyper, variabler, klassifikationer m.m. Man eftersträvar en övergripande innehållsmässig samordning av den officiella statistiken, så att den hänger ihop begreppsmässigt; i bästa fall kan man på detta sätt etablera konsistenta statistiska modeller för större eller mindre områden av samhället. Nationalräkenskaperna är kanske det bäst kända exemplet på en sådan modell. Samordning, standardisering och modellbyggande kräver uppen- barligen ett visst mått av centralisering. Innehållsmässig samordning är som sagt en nödvändig förutsättning för att man skall kunna kombinera statistik från olika områden. Är det en tillräcklig förutsättning? Även om tekniken har blivit oerhört mycket billigare och kraftfullare, så ställs man fortfarande inför en rad praktiska, tekniska problem, när man vill samköra olika datamaterial med varandra. Även ett visst mått av teknisk samordning är sålunda nödvändig för att möjliggöra sådana statistikbearbetningar. Återigen är standardisering, i detta fall teknisk standardisering av gränssnitt, lag- ringsformat m.m., ett viktigt medel, och det behövs professionella organ, som kan driva på framväxten och tillämpningen av sådana standarder. Även om väldefinierade (innehållsmässiga och tekniska) standarder och gränssnitt gör det allt lättare att samköra statistiska data från olika organisationer, så kommer det säkert att vara något enklare att göra samkörningar inom en organisation än mellan organisationer. Värnandet om statistiksekretessen är ytterligare ett argument för att se till att vissa typer av samkörningar görs inom en och samma organisation. Argument för en decentraliserad statistikorganisation Några huvudargument för en decentraliserad statistikorganisation är: ·bättre anpassning av statistiken till användarnas behov ·mera optimal prioritering genom att statistiken vägs mot andra behov inom ett sakområde – inte mot annan statistik ·flera inslag av tävlan och konkurrens – till förmån för nytänkande och effektivitet Jag skulle vilja lägga till ytterligare ett argument: ·en decentraliserad statistikorganisation synliggör ett antal problem, som finns i varje statistiskt system, och påkallar därmed på ett stark- are sätt lösningar på problemen, än vad som kanske skulle ske inom ramen för en enda, mera monolitisk organisation Vad jag menar är att problem, som t.ex. sammanhänger med statistik- användarnas behov av innehållsmässig och teknisk samordning m.m., uppenbarligen föreligger vare sig man har en centraliserad eller en decentraliserad statistikorganisation. I en centraliserad statistikorgani- sation finns problemen inom en och samma organisationen och är där- med i teorin – och kanske även i praktiken – lättare att lösa. Erfarenheter från centrala statistikorganisationer visar dock med stor tydlighet, att dessa förhållandevis bättre förutsättningar i en centraliserad organisation någon garanti för att problemen verkligen blir lösta. För att man skall lösa dem på ett bra sätt, krävs i själva verket inom- organisatoriska åtgärder, som är ganska likartade de mellanorganisato- riska åtgärder som behövs för att lösa motsvarande problem i ett decentraliserat statistiksystem. I bägge fallen handlar det bl.a. om att etablera och tillämpa standarder och att få olika system och delsystem att kommunicera och samspela med varandra på ett smidigt sätt. Syntes: balanserad kombination av decentrala och centrala komponenter inom ramen för ett integrerat statistiskt system Valet mellan en centraliserad och en decentraliserad organisation har vissa likheter med valet mellan ett hårt integrerat, skräddarsytt pro- gramvarusystem och ett system där man på ett lösare sätt, med hjälp av standardiserade gränssnitt, har sammanfogat flera självständiga pro- gramvaror till en helhet; se figur 13 i avsnitt 3.2.3. Varje väl fungerande statistiskt system behöver sålunda ha vissa egenskaper och funktioner, vare sig det statistiska systemet är centrali- serat eller decentraliserat. Detta gäller för att ett statistiskt system gene- rellt skall fungera väl, och det gäller speciellt för att systemet skall fun- gera väl ur tillgänglighetssynpunkt. Man kan diskutera huruvida olika grader av centralisering eller decentralisering gör det lättare eller svårare att säkerställa att systemet verkligen får dessa önskvärda egenskaper och funktioner. Decentralise- ring synliggör behoven, medan centralisering möjligen ökar chanserna att egenskaperna och funktionerna uppstår spontant. I bägge fallen behövs i alla fall likartade åtgärder, även om åtgärderna i det ena fallet huvudsakligen är inomorganisatoriska, medan de i det andra fallet är mellanorganisatoriska eller överorganisatoriska. Det svenska statistiska systemet kan beskrivas som en balanserad kombination av decentrala och centrala komponenter inom ramen för ett integrerat statistiskt system. 3.6.2Det svenska statistiska systemet, dess omvärld och delsystem När man diskuterar det svenska statistiska systemet och dess organisa- tion, måste man ta hänsyn till ett antal aktörer, system och delsystem (se även figur 22): ·Internationella statistikorgan (FN, m.fl.) ·Det europeiska statistiska systemet, representerat av ·Det svenska statistiska systemet som helhet ·Den centrala statistikmyndigheten i (SCB) ·Statistikansvariga myndigheter ·Statistikproducerande enheter På den internationella arenan är den dominerande kraften, vad gäller inflytande över den svenska statistiken. Man har både pengar och makt. har pengar men ingen större makt över statistiken. FN har varken pengar eller makt. Det europeiska statistiska systemet har ägnat mycket tid och resurser åt att skissera det europeiska statistiska systemet. nuvarande filosofi illustreras av figur 8f i avsnitt 1.5. Två nyckelbegrepp i filosofin är Internationella statistikorgan - FN - O E C D - m. fl. Det europeiska statistiska systemet Det svenska statistiska systemet Den centrala statistikmyndigheten i - Metoder och standarder Det svenska statistiska systemet: omgivning och delsystem. ·DSIS, som står får eller ·ERE, som står för European Reference Environment Man tänker sig det europeiska statistiska systemet som ett distribuerat informationssystem med i en samordnande och i viss mån sty- rande roll. De nationella statistiksystemen beskrivs som - tripler, där ·P står för production ·R står för reference ·D står för distribution Det är i första hand genom R-komponenterna, som de nationella sta- tistiska systemen knyts ihop med varandra och med det europeiska sta- tistiska systemet. Mera konkret står R-et för referensdatabaser liknande statistiska databaser, innehållande i första hand makrodata och metadata. har av och till också uttryckt önskemål om att för det europeiska statistiska systemets räkning få tillgång till mikrodata, något som ställt sig avvisande till. P- och D-komponenterna i de nationella statistiksystemen ses mera som lokala angelägenheter. Dock har ibland gjort ansatser att vilja standardisera även produktionsmetoderna för officiell statistik, d.v.s. inte bara innehållet i statistiken utan också processerna och me- toderna för hur statistiken skall tas fram. Man har t.ex. tidigare ställt sig negativ till den skandinaviska ansatsen att i stor utsträckning basera officiell statistik på administrativa data, och man har rentav ibland velat tvinga medlemsländerna att i stället använda sig av urvalsundersök- ningar, vilket skulle bli mycket dyrare. synes dock ha svängt i denna fråga och ser fördelarna, inte minst ur kostnads- synpunkt, med att använda administrativa data i statistikproduktionen. I praktiken har utvecklingen av ett europeiskt statistiskt system enligt intentioner ännu inte kommit särskilt långt. har visserligen drivit en lång rad kostsamma projekt inom databas- och metadataområdena, men resultaten av dessa ansträngningar kan i stort sett bedömas som undermåliga. Det beror bl.a. på att samordningen inom är mycket dålig för att inte säga obefintlig, och att man i alltför stor utsträckning lagt ut arbetet på kommersiellt arbetande kon- sultfirmor, som saknar erforderlig kompetens, och som fått en alltför svag styrning från . – och efter en hel del bråk – fått ett visst inflytande över utvecklingsar- betet och konsultinsatserna. Detta inflytande är dock fortfarande alltför svagt, och den professionella kompetensen hos de nationella statistik- byråerna tas dåligt tillvara. En mycket kompetent och informativ utvärdering av insat- ser på detta område ges i en rapport av , forskare vid Det svenska statistiska systemet Det svenska statistiska systemet består av följande komponenter ·en central statistikmyndighet (SCB) ·statistikansvariga myndigheter (varav SCB är en) ·producerande enheter (varav SCB är en) Man kan som tidigare nämnts beskriva systemet som en balanserad kombination av decentrala och centrala komponenter inom ramen för ett integrerat statistiskt system. De decentrala komponenterna i det svenska statistiska systemet utgörs av ·ett antal decentrala statistikansvariga myndigheter med ansvar för officiell statistik, som de också är den dominerande användaren av, och som faller inom ett avgränsat samhällsområde ·operatörer, som på marknadsmässiga villkor fungerar som produ- center av olika delprodukter i produktionsprocesser för officiell statistik; i första hand avses produktionsmoment, som inte kräver expertkunskaper, eller som kräver expertkunskaper, som inte finns i tillräcklig utsträckning hos statistikansvarig ·operatörer, som på marknadsmässiga villkor förädlar officiell statistik; kan t.ex. avse anpassning av officiell statistik för särskilda användarbehov 39 "– Final Report" (draft), 1998. Kraven på en decentral statistikansvarig myndighet kan sammanfattas på följande sätt: ·Myndigheten svarar för den officiella statistiken inom ett avgränsat samhällsområde, där myndigheten ifråga också har ett sakansvar. Myndigheten är den dominerande användaren av statistiken ifråga, och därigenom får man ett starkt och direkt användarinflytande. ·Statistikansvaret måste klart skiljas från sakansvaret, så att myndig- heten inte kan misstänkas för att otillbörligt påverka statistiken eller för att använda insamlade data för icke-statistiska ändamål. ·Den statistikansvariga myndigheten måste har tillräckliga kontakter med andra användare av statistiken ifråga, så att även deras behov blir rimligt tillgodosedda. Särskild uppmärksamhet måste ägnas all- mänintresset för statistiken ifråga. ·Den statistikansvariga myndigheten svarar för att de allmänna kraven på officiell statistik uppfylls, d.v.s. att den uppfyller kraven på objektivitet och kvalitet, att standarder och dokumentationskrav följs, och att statistiken publiceras och sprids på ett lättillgängligt sätt, samordnat med annan officiell statistik, bl.a. genom statistiska databaser och svenska statistiknätet, etc. ·Den statistikansvariga myndigheten producerar statistiken ifråga i egen regi eller helt eller delvis med hjälp av andra producenter, t.ex. SCB. I det senare fallet har den statistikansvariga myndigheten beställaransvaret. På en väl fungerande statistikproduktionsmarknad finns ett antal ope- ratörer, som på marknadsmässiga villkor och i konkurrens med var- andra, åtar sig olika arbetsmoment i statistikproduktionen. SCB är f.n. den dominerande operatören på statistikproduktions- marknaden. Även SCB använder dock andra operatörer för avgränsade moment i statistikproduktionen, t.ex. datainsamling och datordrift. Operatörer, som åtar sig uppdrag avseende större eller mindre delar av statistikproduktionsprocessen, måste förbinda sig att följa de lagar, standarder och riktlinjer, som gäller för den officiella statistiken i . En statistikansvarig myndighet, som beställer statistikproduktion, har ansvaret för att alla inblandade operatörer följer lagar, standarder och riktlinjer för den officiella statistiken och måste bevaka detta bl.a. i samband med anbudsinfordran. SCB har en tredubbel roll i det svenska statistiska systemet: ·rollen som den centrala statistikmyndigheten