sou · GNB339d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Det finns många tänkbara strategier för att påverka de icke-motive- rade arbetslösa. Gynnsamma förutsättningar skulle vara ·garanti för bra arbete efter avklarade studier, ·en tilltro till att klara av studierna, ·att studierna leder till ett yrke ·att studierna innehåller både teori och praktik samt ·att utbildningstiden är kort. 5.4.3Kommunstudie: Hur formas den nya vuxenutbildningen Hur satsningen på har hanterats i inledningsskedet i 38 kommuner beskrivs i delrapporten, Hur formas den nya vuxenutbild- ningen (, 1999). I slutrapporten kommer man att dels fokusera på fler aktörer som medverkat på det lokala planet (än projektledare och 154 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39 företrädare för arbetsförmedlingen), dels presentera en fördjupad bild av hur sju kommuner i urvalet hanterat och genomfört satsningen. Hur formas i kommunerna? Av projektledarnas beskrivning framgår att det är de lokala politikerna, antingen i kommunstyrelse eller facknämnd, som genom direktiv och beslut dragit upp de stora riktlinjerna för organisation. De kommunala politikerna har varit mest involverade i de inledande besluten om organisation, kring beslut om projektledare, om hur man skulle förhålla sig till anlitandet av externa utbildningsanordnare, ut- budsfrågor etc. När projektledaren väl har blivit utsedd och de organi- satoriska frågorna lösta, verkar det dock som politikerna dragit sig till- baka. De vill emellertid gärna informeras om hur verksamheten fort- skrider men driver inte längre så många frågor kring projektet skapslyftet. Kontakterna med arbetsförmedlingen har i de flesta kommuner varit positiva. Samverkan har gällt utbud, kompletterande utbud och rekryte- ring. Många vittnar om att bidragit till att upprätta en samverkan mellan arbetsförmedling och vuxenutbildning. I tre femtedelar av kommunerna uppger projektledaren att det upp- rättats någon form av ledningsgrupp kring . Lednings- grupperna tycks mycket fungera som ett bollplank till projektledarna. Hur mycket olika utbildningsanordnare varit involverade i plane- ringen av kursutbudet för varierar. Tre skiljaktiga stra- tegier kan urskiljas. En strategi som några få kommuner valt är att aktivt bjuda in lokala utbildningsanordnare att medverka i utformningen. En annan strategi återfinns i andra kommuner, där projektledaren i sin planering för kursutbudet gått ut till utbildningsanordnarna med en för- frågan om vad de har möjlighet att anordna. En tredje strategi, som också är den vanligaste, är där projektledningen utifrån olika utgångs- punkter format ett kursutbud och därefter gått ut med ett specificerat anbudsunderlag. Det finns en tydlig önskan hos projektledarna i flertalet kommuner att få med representanter för det lokala näringslivet i en diskussion kring utbildningsutbudet. Intresset verkar dock ha varit dåligt. Den ar- betsgivare som främst tagit fasta på möjligheten att påverka – är kom- munen själv. Kommuner visar även på olika strategier i avseendet hur man invol- verat de presumtiva deltagarnas önskemål i utbildningsplaneringen. Nära hälften av kommunerna har format ett kursutbud där de presumtiva deltagarna inte direkt tillfrågats om önskemål. Här har utbudet formats i SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 155 en diskussion med till exempel arbetsförmedling, anordnare och arbetsgivare. Utbudet baseras på vad man vet eller tror efterfrågas. Några få kommuner har låtit de presumtiva deltagarnas önskemål vara helt styrande för kursutbudet utformning. Detta har skett genom enkäter eller genom att inte erbjuda något utbud överhuvudtaget utan istället låta de sökande välja fritt. Det är 16 kommuner som har valt en strategi som kombinerar dessa båda tillvägagångssätt. Det innebär i flertalet fall att man gått ut med intresseanmälningar och enkäter till målgruppen, men att dessa inte varit helt styrande för kursutbudet. Även andra aspekter har vägts in. I delrapporten påvisas också skillnader i hur projektledarna diskute- rar utbildningens koppling till den lokala arbetsmarknaden. I vissa kommuner betonas kopplingen till arbetslivet och arbetsmarknaden mycket starkt, i andra diskuteras den över huvud taget inte. I vissa intervjuer går det att utläsa en konkret strategi för kursutbudet i . Fem olika strategier kan urskiljas: 1.Allmänna kurser som första steg, därefter yrkeskurser 2.Överenskommelse med arbetsförmedlingen om att sköter grundutbildning och att arbetsförmedling står för yrkeskurser 3.Yrkeskurser i samråd med arbetsförmedlingen 4.Yrkeskurser utan samråd med arbetsförmedlingen 5.Yrkeskurser som svar på ett uppdämt behov. Knappt hälften av kommunerna uppger att det finns politiska beslut alternativt politiska signaler som rör själva upphandlingsförfarandet. I ett par kommuner har politikerna gett uppdraget att all utbildning ska upphandlas. Så har också skett. I någon kommun har politikerna beslutat att av all utbildning ska upphandlas. I övrigt är det beslut eller signaler som innebär att vissa kurser förläggs till komvuxenheter och gymnasieskola utan upphandlingsförfarande. I ganska många av dessa kommuner har politikerna beslutat att komvuxenheterna ska an- ordna kärnämneskurser, medan yrkeskurser och orienteringskurser ska upphandlas, eller att komvuxenheterna ska anordna så mycket av ut- bildningen som de klarar av och det övriga upphandlas. Hur har man då arbetat med information och rekrytering i kommu- nerna? I en klar majoritet (28 av 38 kommuner) har man arbetat med någon form av uppsökande verksamhet – speciellt i kommuner med låg utbildningsprofil hos befolkningen. Därutöver har många kommuner arbetat tillsammans med arbetsförmedlingen kring informationsträffar, annonserat i lokala annonsblad etc. Några enkla samband mellan uppsökande verksamhet, nära samver- kan med arbetsförmedlingen och en hög andel rekryterade arbetssökande 156 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39 kan ej konstateras utifrån befintligt material. I första år är det enligt projektledarnas samstämmiga bild deltagare med 2-årigt gymnasium som valt att läsa in ett tredje år. Enligt projektledarna har det särskilda utbildningsbidraget i hög grad bidragit till att så många arbetssökande valt att studera inom Kun- skapslyftet. Det har resulterat i att många vågat ta steget in i studier, även om många valt att inte utnyttja just detta bidragssystem. Till skillnad mot tidigare satsning på kurser för arbetslösa så nämner projektledarna inte praktiska frågor som utrustning och lokaler som problem för satsningen. Någon lokalbrist föreligger inte – tvärtom i några kommuner kan vikande lokalbehov på gymnasieskolan täckas in av . Det är inte heller svårt att få tillgång till behöriga lärare för , möjligen för andra skolformer i kommunen. Den formella organisationen för är inte statisk. I flera kommuner har en organisationsförändring redan ägt rum, medan andra planerar för en sådan. Av de intervjuade kommunerna hade 14 kommuner kommunstyrelsen som politisk ansvarig, 22 utbild- ningsnämnden och 2 kommuner ingick i kommunalförbund. Hur den politiska ansvarsfördelningen ser ut i kommunen säger emellertid inte något om hur organisationen för genomförandet av ser ut. Fyra olika tillvägagångssätt kan urskiljas: ·Kunskapslyftet som en del av komvuxenhetens organisation och under facknämnd, kommunstyrelse eller kommunalförbund ·Kunskapslyftet som en fristående enhet under kommunstyrelse eller facknämnd, ·Kunskapslyftet integrerat i ett centrum för vuxenutbildning och under facknämnd eller kommunstyrelse ·Kunskapslyftet organiserat inom ramen för arbetsmarknadsenheten under kommunstyrelse eller kommunalförbund. I den absolut övervägande delen av kommunerna verkar hanteringen och genomförandet av inte ha vållat några större me- ningsskiljaktigheter eller konflikter. De kommunala politikerna har i allt väsentligt varit eniga. I fyra kommuner där kommunstyrelsen är politiskt ansvarig för satsningen har det dock förekommit oenighet mellan politikerna i kommunstyrelsen och politikerna i barn- och ut- bildningsnämnden om vem som skulle ha det politiska ansvaret för satsningen. I en kommun har det uppstått konflikter mellan ansvariga politiker och projektledaren. SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 157 Arbetsförmedlingarnas beskrivningar av kommunernas satsningar Arbetsförmedlingarnas helt dominerande bild av kommunernas sats- ningar är präglade av en samförståndsanda. I flertalet kommuner har arbetsförmedlingen aktivt medverkat i planering och diskussioner. I intervjuerna med arbetsförmedlingens tjänstemän uttrycks tre olika strategier för det kursutbud som bör rymmas inom : ·kurserna inom bör i första hand vara grundläggande, teoretiska och allmänna kurser, ·kursutbudet bör ha en tydlig arbetsmarknadsinriktning med anpas- sade yrkeskurser eller ·kurserna bör inledningsvis ha en inriktning mot allmänna ämnen och kärnämnen för att därefter följas av satsningar på yrkeskurser som är anpassade efter arbetsmarknadens behov. I vissa kommuner har man också arbetat aktivt med att samplanera ar- betsförmedlingens och kommunens kursutbud. Det innebär att arbets- förmedlingen satsar på vissa utbildningar som en direkt påbyggnad till en Kunskapslyftsutbildning. I ungefär en fjärdedel av kommunerna uppger arbetsförmedlingen att man fört diskussioner om – och genomfört – samfinansierade utbildningar. Arbetsförmedlingens representanter framhåller i många kommuner att antalet arbetssökande minskat till följd av , vilket har fört med sig att arbetsförmedlingen kunnat inrikta sig på de grupper som har det svårast. Drygt en tredjedel av kommunerna påpekar att arbetsmarknadsverket i samband med att startade fick ett ökat volymkrav på antalet arbetssökande i åtgärder, vilket resulterade i att man drog ner på volymen av arbetsmarknadsutbildning till förmån för billigare åtgärder som arbetslivsutveckling och arbetsplatsintroduktion. utgick nya direktiv till arbetsförmedlingarna om att på nytt öka volymerna i arbetsmarknadsutbildning. I flertalet kommuner ger projektledaren och arbetsförmedlaren samma bild av samverkansarbetet. I några få kommuner har samverkan inte fungerat så bra , men väl . Satsningen på har i många kommuner startat en diskus- sion om utbildningens relation till den lokala arbetsmarknaden och det lokala näringslivet. Utbildningspolitik, arbetsmarknadspolitik och nä- 158 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39 ringslivspolitik diskuteras i relation till varandra. Flera projektledare ger uttryck för hur vuxenutbildningen nu får en framträdande roll i de diskussioner som förs hos kommunledningen. Resultaten tyder på att den lokala arbetsmarknaden fått en större påverkansmöjlighet över vuxenutbildningen än vad som varit fallet tidigare. 5.4.4Vad möter deltagare i en kommun i dagens vuxenutbildning? , psykologi, ar- betar i ett utvärderingsuppdrag från med en intensivstudie av en utvald kommun. Studiens över- gripande kunskapsintresse är att belysa utfallet av sett ur ett deltagarperspektiv. Vilken betydelse får deltagandet i för enskilda människor i vardagen? Den första delrapporten, Vad möter deltagare i dagens vuxenutbildning? – En beskrivning av hur formas i en kommun (, 1999), som redovisas i det följande, fokuseras på själva sjösättningen av projektet . har inneburit att ett antal olika processer har dragits igång. Vid en första anblick av kursutbudet förefaller det som om det tidigare utbudet endast expanderat – mera kurser av samma slag. Så enkelt är det emellertid inte. Nytt innehåll har skapats genom upphand- lingsförfarandet och i exempelvis företagsförlagda utbildningar och genom nya individuella studiegångar. Folkhögskolan har fått stort ut- rymme på den lokala arenan, men projektet har även köpt utbildningar utanför kommungränsen. Olika former för lokal och regional samverkan har skapats såväl mellan utbildningsanordnare som mellan arbetsförmedling, kommunen och . Samverkan utgörs av samarbete kring såväl kurser och gemensamma utbildnings- dagar som utvärderingsprojekt. Utbildning ska leda till arbete Ett dominerande drag när det gäller att utforma kursinnehåll på lokal nivå är uppfattningen i kommunen att den utbildning som skapas ska leda till arbete. har man mest tagit hänsyn till dagens lokala ar- SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 159 betsmarknad, men en förändring är på väg, där det blivit viktigare att fundera över vad morgondagens arbete kan tänkas kräva. Målet i fall- studiens kommun är att av utbudet ska vara yrkesutbildning och innehålla en kombination av kärnämnen och karaktärsämnen – även när den företagsförläggs. Vad är det då som inte får något utrymme i ? Efter- som kurserna ska leda till arbete begränsas de helt fria valen för de studerande. Kommunens vision – en vuxenutbildning med mångfald Visionen i kommunen är att skapa en sammanhängande vuxenutbildning med ett långsiktigt utbildningspolitiskt ansvar. Denna ska präglas av en helhetssyn med utgångspunkt i ett utbildnings-, arbetsmarknads- och regionalpolitiskt tänkande. I kommunen har man valt att samla den så kallade nya vuxenutbildningen under ett tak – ett lokalt lärcentrum i tätortens hjärta. I lärcentrat samordnas olika aktörer som kan tänkas vara relevanta för målgrupperna, alltifrån arbetsförmedling till studie- förbund. Målet är att flera lokala lärcentra ska bildas i olika närområ- den. Den lokala centraliseringstendensen med en vuxenutbildning ska ses som en paraplyorganisation där mångfald uppmuntras. Mångfalden består i ett varierat kursutbud, där varje kursdeltagare kan börja studera på sin nivå och hitta sin utbildningsanordnare utifrån den pedagogik och metodik som tillämpas. Utbud och efterfrågan styr innehållet Att kategorisera innehållet som utbuds- eller efterfrågestyrt blir i prak- tiken problematiskt. Å ena sidan har näringslivet och arbetsförmedlingen haft stort inflytande utifrån de lokala behov som finns i kommunen, det vill säga deras efterfrågan har styrt. Å andra sidan bildar just den efterfrågan ett utbud som erbjuds presumtiva deltagare. Detta utbud sammanfaller med deltagarnas behov och önskemål som medför att en slags matchning sker – kursutbudet och deltagarnas efterfrågan på kur- ser går i samklang med varandra. Frågan uppstår om själva deltagar- styrningen och näringslivets kortsiktiga behov konserverar föreställ- ningen om vuxenutbildning? För att förändra den traditionella synen på vad vuxenutbildning bör vara, behövs kanske en medveten och långsiktig strategisk utbudsstyrning som ändå karaktäriseras av ett ansvar för enskilda deltagare? 160 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39 Det traditionella maktcentrat har förskjutits När den lokala arenan relateras till den centrala politiska nivån, anser sig utvärderarna kunna se en tydlig koppling. Kommittén och delegationen för lovordas för gott samarbete under resans gång – representanterna har fungerat både som uppmuntrande pådrivare och, där så behövts, som gränsdragare. Känslan på den lokala nivå är att projektet är genomarbetat, väl förberett och väl marknadsfört. På den lokala nivån finns tydliga spår av de centrala direktiven och utgångspunkten har varit att arbeta i enlighet med riktlinjerna som man tänjt på gränserna och därmed på ett klokt sätt kunnat påverka den centrala arenan. Det glapp som vid tidigare politiska satsningar alltid uppstått mellan lokal respektive central nivå har istället flyttats neråt. En maktförskjutning har skett, där det traditionell glappet återfinns mellan den kommunala centrala beslutsfattarnivån (lokalpolitiker och utbildningsledare) och andra vuxenutbildningsaktörer (arbetsförmedling, utbildningsanordnare, rektorer och vägledare). För de aktörer som haft stort inflytande på utformningen av på den lokala arenan är intentioner, visioner och konkreta satsningar klargjorda, medan den så kallade utförarnivån i kommunen inte så självklart ger uttryck för denna förståelse. 5.4.5Lokal utvärdering i kommunen Verksamheten inom det offentliga skolväsendet för såväl barn och ung- dom som vuxna ska utvärderas. I Skollagen fastslås följande (SL 2 kap 8§): I alla kommuner skall det finnas en av kommunfullmäktige an- tagen skolplan som visar hur kommunens skolväsende skall ge- staltas och utvecklas. Av skolplanen skall särskilt framgå vilka åtgärder som kommunen avser vidta för att uppnå de nationella mål som har satts upp för skolan. Kommunen skall kontinuerligt följa upp samt utvärdera skol- planen. Vid senaste undersökningstillfälle saknades giltig skolplan i 17 kommuner, vilket är en ökning med tre kommuner jämfört med tidigare mättillfälle. 170 av de 288 kommunerna uppgav att de hade SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 161 utvärderat något eller några målområden (, 1998b). Det finns kommuner som har skolplan, men utan angivna mål för den kommunala vuxenutbildningen. Utan sådana mål hänger den arbetsplan i luften, som den kommunala vuxenutbildningen ska utarbeta och utvärdera, eftersom den ska bygga på dels de nationella mål som anges i statliga styrdokument, dels de lokala mål som kommunfullmäktige ska ange i skolplanen. För genomförandet av de fastställda målen för utbildningen skall det finnas en arbetsplan. Arbetsplanen skall utarbetas under medverkan av lärare och övrig berörd personal samt representanter för eleverna. Rek- torn beslutar om arbetsplanen. Arbetsplanen skall kontinuerligt följas upp och utvärderas. (KomvuxF 1 kap 8§) Skollagen och Förordningen om vuxenutbildning gäller även för . Utvärderingarna i kommunerna varierar i omfattning och kvalitet. I många kommuner är dock bristen på uppföljning och utvärdering på- taglig. Det gäller emellertid generellt för hela skolväsendet. Många kommuner efterlyser också ökad statlig stödinsats just när det gäller utvärdering (, 1998). Vissa kommuner har dock ambitiösa program för utvärdering av vuxenutbildningen. I tillbringar en av kommunens utvärde- ringsinspektörer hos ett urval av utbildningsanordnare inom vuxenutbildning för att granska kvaliteten (, 1999). I utvärderades samtliga genomförda kurser med avseende på trivsel, nytta etc. men också med avseende på effekter på den enskildes sysselsättning. Därutöver utvärderades deltagarna i orienteringskurserna särskilt med avseende på effekter på arbete och fortsatt utbildning efter avslutad orienteringskurs. I genomförs ambitiösa utvärderingar av mot såväl natio- nellt som kommunalt uppställda mål. I anses avhoppen före studiernas början så intressanta att de – utöver övrig utvärdering – föranlett en särskild utvärderingsinsats från utomstående utvärderare de tre sista stora kursstarterna (, ). I har man bland annat genomfört telefonintervjuer med studerande som genomgick 162 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39 Som kontrollgrupp har en grupp studerande på andra utbildningar inom fungerat. Utvärdering av kurser och kursmoment på individnivå är vanlig, men näst intill obefintlig när det gäller vad man uppnått i förhållande till statliga och kommunala mål i som helhet. 5.5Förutsättningar för pedagogisk utveckling Pedagogisk utveckling sker – liksom all annan utveckling – inte av sig självt. Rektor – och för den delen även övriga skolledare – måste ha möjlighet att fullgöra sin viktigaste roll – att utveckla utbildningen. För ledningen av utbildningen i skolorna skall det finnas rekto- rer. Rektorn skall hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan. Det åligger rektorn att särskilt verka för att utbild- ningen utvecklas. Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har förvärvat pedagogisk insikt. (SL 2 kap 2§) Rektor saknar en formell utbildning – exempelvis en högskoleut- bildning – för sitt yrke. har han/hon utöver sina tidigare arbetsuppgifter fått axla bland annat personalansvar och ekonomiskt ansvar för enhetens verksamhet. Rektors viktigaste roll – att utveckla enheten – har enligt den rapport som statens utbildningsinspektörer avlämnat fått stå tillbaka för andra uppgifter (, 1999d). Läraryrket har utan tvekan blivit viktigare men också svårare i det mer komplexa kunskapssamhället, där den sociala strukturen har för- ändrats och den tekniska utvecklingen går synnerligen snabbt. Det är därför angeläget att lärarna får möjlighet att stärka och utveckla den didaktiska, sociala och teoretiska kompetensen bland annat genom att gemensamt reflektera och utvärdera det arbete som sker i undervis- ningen. Vägledningens arbete har intensifierats och ställts inför nya utma- ningar, speciellt under . När nya resurskrävande och svagmotiverade grupper nu gör sitt inträde i vuxenutbildningen måste troligtvis också kuratorsrollen förtydligas och förstärkas i vuxenutbild- ningen. Grundutbildningarna för dessa personalgrupper behöver ut- SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 163 vecklas och vuxenförstärkas. Fort- och vidareutbildning – kompe- tensutveckling – för redan anställd personal måste framhållas tydligare . Kompetensutveckling sker i första hand i arbetslivet med stöd av kollegor, mentorer, handledare etc. Det sker också genom vidareutbild- ning vid högskola eller på distans. Det kan också ske i seminarier och kurser av olika slag. Det viktiga i detta sammanhang är att det finns en individuell utvecklingsplan för varje anställd, där denna utvecklingsplan finns insatt i ett sammanhang i vilket enhetens utveckling och in- dividernas går hand i hand. Vad behövs för att den enskilde ska bli en bättre medarbetare i arbetslaget? Forskningen måste också bidra till att vuxenutbildningen utvecklas. Det sker inte enbart via pedagogisk forskning utan också via forskning på andra institutioner, exempelvis sociologiska, ekonomiska och filoso- fiska. I skärningspunkten mellan forskning och praktiskt utövande borde lärarutbildningen befinna sig och i såväl grundutbildning som fort- och vidareutbildning tydliggöra lärarrollen. återkommer i kapitel 7 med förslag inom dessa områden. 5.5.1Statligt stöd till pedagogisk utveckling Regeringen har avsatt till utvecklings- projekt för att stärka vuxenlärarna i deras yrkesroll och i arbetet med att utveckla metodik och pedagogik som är anpassad till de speciella krav som utbildning av vuxna ställer. Det är i mötet mellan de studerande och de professionella – konsta- terar regeringen i sin skrivelse till alla lärare i vuxenutbildningen – som lärprocessen stimuleras och kunskapen kan ta gestalt. Regeringen avser därför att stimulera lärarnas arbete och utveckling genom att ·erbjuda seminarier, initierade av lärare, för lärare inom den samlade vuxenutbildningen ·initiera nätverk för vuxenlärare ·stimulera utvecklingsprojekt (, 1998). beslutade regeringen att tillskjuta ytterligare för att stimulera olika utvecklingsprojekt för att stärka vuxenlä- rarna i deras yrkesroll (, 1999a). Den förändrade inlärningssituationen som följer av ökad IT-an- vändning i undervisningen medför behov av en delvis förnyad pedagogik. 164 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39 Ett par exempel kan ges. I () träffar lärare i bland annat engelska, spanska, svenska, samhällskunskap, företagsekonomi och matematik vissa av sina deltagare endast . I övrigt sker all handledning via Internet. Individuella studiegångar inne- bär att någon kanske koncentrationsläser kursen , andra arbetar på samma kurs under sin fritid. I har en heltidskurs för blivande dataarbetare, som i hu- vudsak bedrivs på distans och där fysiska smågrupper bildas för att till- sammans lösa arbetsuppgifter av olika slag. Behovet av utbildningslokal har minimerats. I vissa norrlandskommuner förekommer distansut- bildning från centralorten till mindre byar i kommunens utkanter via videokonferenser och datastöd.