sou · GNB312 · 2000-01-01 00:00:00 — medieteknisk utveckling bara avvakta för att se hur mycket demo- krati som blir kvar i när förändringens vind har blåst färdigt, om den någonsin gör det, ter sig inte ansvarsfullt. De möj- ligheter och risker som vårt politiska system står inför borde be- lysas så noggrant som möjligt, . Regering och riksdag kommer, precis som medborgarna själva, förr eller senare att behöva kunskaperna. I ett historiskt perspektiv är förändringar och utveckling i den demokratiska processen också det naturliga. När demokrati började bli ett vanligt politiskt slagord i förspelet till de nord- amerikanska och franska revolutionerna, dvs. , avsågs oftast direktdemokrati utövad endast av vuxna män som uppfyllde vissa kriterier, dvs. en mindre del av be- folkningen. Inom denna grupp var det dessutom fråga om majori- tetens tyranni. Föreställningar om skydd för minoriteters rättig- heter eller intressen var, om de alls fanns, svagt utvecklade. Betydande förskjutningar i demokratibegreppets innebörd har skett och det finns all anledning att vänta sig nya för- skjutningar. Bland de tänkare som betonar att demokratins former inte är givna, att de alltid har varit stadda i förändring, märks vår tids kanske mest uppburna forskare inom området, amerikanen . Whatever form it takes, the democracy of our successors will not and cannot be the democracy of our predecessors. should it be. For the limits and possibilities of democracy in a world we can allready dimly foresee are certain to be radically unlike the limits and possibilities of democracy in any previous time or place. (1989, s. 340) Förre statsministern har uttryckt samma tanke på ett annat sätt: Ingen skulle drömma om att sätta kläder gjorda för en treåring på en trettonåring och undra varför de inte passar, när de var lagom . En levande demokrati, som växer, måste också få nya former, som passar. (Citerat ur Elmbrant 1997.) 1.8Om litteraturen och debatten Åtskilliga rapporter, artiklar och böcker har publice- rats, åtskilligt på nätet, med direkt eller indirekt relevans för temat demokrati/IT. (Ett urval återfinns i litteraturförteckningen.) Ut- märkande för många av dessa texter är det polemiska syftet: för eller emot. Många intresserar sig endast för svårigheterna med, eller det omöjliga i, en IT-stödd förnyelse av demokratin. Andra argumenterar – med hänvisning till sjunkande medborgerligt för- troende för det representativa styret och till de åtminstone i teorin utmärkta möjligheterna att med IT föra folket närmare de poli- tiska besluten – för en reformering av statsskicket i riktning mot mer direkt demokrati. Det beskrivs av några som önskvärt, av andra som nödvändigt, av åter andra som en oundviklig kon- sekvens av den nya tekniska miljön. Många skribenter tar således tydlig ställning och tenderar att använda/tolka resultaten av genomförda experiment inom området elektronisk demokrati på ett tvivelaktigt sätt. På grund av de ideologiska låsningarna, för eller emot, talar de båda lägren i stor utsträckning förbi varandra. Motståndarna till idén om elektronisk demokrati kan ägna stor möda åt att bevisa att en bättre demokrati inte automatiskt växer fram ur datorburkar och trådar, vilket är tämligen själv- klart. Motståndarna brukar också vara snabba att åberopa erfaren- heter från småskaliga och kortvariga praktiska försök – som kan visa att majoriteten av medborgarna inte vill/klarar att använda nya IT-hjälpmedel på ett politiskt effektivt sätt – som be- lägg för att anhängarna av elektronisk demokrati är inne på fel spår. En av de tidigaste och mest kända böckerna i ämnet, F , har denna skeptiska inriktning. Förhållningssättet är fortfarande vanligt. (Se bl.a. Barnett 1997.) Anhängarna å andra sidan brukar ägna stor möda dels åt att finna svagheter med dagens parlamentariska demokrati – vilket också är att slå in en öppen dörr, dels åt att resonera kring de i teorin utomordentliga möjligheter som finns att med IT stödja/ utveckla nya demokratiska processer. I föreliggande rapport ägnas striden mellan övertygade mot- ståndare respektive anhängare inte någon större uppmärksamhet. Den fokuserar i stället på frågan: hur mycket kan man säga om möjligheterna att med nya IT-tillämpningar öka medborgarnas kunskaper och utrymme för ansvarsfylld politisk aktivitet? Den uppfattar kunskapstillväxt och nya arenor för möten och diskus- sioner som förutsättningar för en utveckling mot mer direkt demokrati. Själva röstningsproceduren står inte i centrum för in- tresset. Det ska understrykas att min uppdelning av debattörerna i anhängare och motståndare är en förenkling som många av debattörerna själva nog skulle invända mot, men som jag ändå tillåter mig när det kan öka klarheten. Det finns ingen dominerande tänkare i någotdera lägret, ingen utmejslad åsiktsriktning eller skola som driver bestämda teser för eller emot. IT som företeelse aktualiseras i debatter om demokratin på många olika sätt och även om fronter har upprättats i enstaka frågor (bl.a. yttrandefriheten) präglas området elektronisk demokrati fort- farande i hög grad av förvirring och oklarhet om alternativen. 1.9Den genomförda studien – allmänt Syftet med denna studie var, när den inleddes, att närmare granska tre av de internationellt mer uppmärksammade satsningarna på IT- stöd för den demokratiska processen – sinsemellan olika projekt som drivs i , och – samt att be- skriva en alternativ modell för representativ demokrati, s.k. citizen´s jurys. Den senare har prövats i , och Stor- , och frågan har varit om den kan utvecklas ytterligare med IT-stöd. Under arbetets gång har dock tre insikter vuxit fram som efter- hand motiverat förändringar i rapportens utformning. För det första är begreppet elektronisk demokrati så laddat, föreställningarna om vad termen kan stå för så varierade och kun- skaperna om aktuell forskning och debatt inom området så dåligt spridda i att jag funnit det nödvändigt med en relativt ut- Jag ska försöka att, som sade, clear the ground a . För det andra är det praktiska experimenterandet med IT-stödd demokrati så pass outvecklat – vilket framgår av redogörelserna för projekten i , och – att de vunna erfarenheterna inte kan sägas ha någon större tyngd. Svag- heterna är av flera slag, men särskilt problematiskt är det faktum att endast en mindre andel av befolkningen kan delta. I praktiken är det mest vana nätanvändare som medverkar, en kategori som inte är representativ för befolkningen som helhet. (Männen är fortfarande överrepresenterade, liksom de yngre och människor med god utbildning och höga inkomster.) Därtill kommer att ut- vecklandet av nya elektroniska arenor för demokratin har varit eftersatt. Överhuvudtaget förändras de tekniska förutsätt- ningarna snabbt. Det nät som experiment ska bära demokratin är, vågar man förutspå, mycket primitivt jämfört med det vi har . Även om Internet och e-post är var- dagliga företeelser för en tredjedel av befolkning så är de fortfarande nyheter, något vid sidan av det gamla. Uttryckt på annat sätt är nätet fortfarande dåligt integrerat i normala med- borgerliga aktiviteter, liksom i samhälleliga institutioners verksam- het. De studerade projekten har därför getts ett mindre utrymme än planerat och teorin/diskussionen ett större. För det tredje har det visat sig finnas en rad alternativa metoder för att göra det som är avsikten med citizens jury´s. Målet är att s.a.s. filtrera fram folkets röst i specifika frågor – eller snarare det som skulle vara folkets röst sedan folket har skaffat sig kvalifi- cerad information i ämnet och fått möjlighet att under ordnade former diskutera handlingsalternativ. Avsnittet som ursprungligen var tänkt att behandla citizens jury´s har därför vidgats till att omfatta demokratiska förfaranden som Televote och Deliberative Polling. 1.10Yttre och inre demokrati Det är egentligen alldeles självklart, men med tanke på hur ofta debatter om elektronisk demokrati tycks spåra ur därför att del- tagarna talar förbi varandra vill jag understryka att den yttre demo- kratin förutsätter en inre. Denna bok handlar om den yttre, om IT-stöd för demokratiska processer, men självfallet kan den yttre egentligen inte särskiljas från den inre. Alla lösningar på demokratins problem sätter med- borgarnas demokratiska kompetens, deras sinnelag, på prov. Kan vi inte fostra människor till goda demokrater – som visar respekt för andra, som vill samtala, som har integritet och civilkurage, som tar samhälleligt ansvar – då är såväl min som läsarens möda med denna text bortkastad. 2Vilka frågor om demokratin är IT ett svar på? Mot bakgrund av den rådande förvirringen kring IT:s relevans för en utveckling mot mer direkt demokrati ska jag göra ett försök att placera företeelsen elektronisk demokrati i den större diskussio- nen om demokratin som sådan. Nedan aktualiseras i några snabba skisser ett antal viktiga teman som delvis griper in i, och över- lappar varandra. 2.1Bra beslut eller legitima beslut Anhängarna av den etablerade parlamentariska demo- kratin hävdar att valda företrädare som är utbildade och tränade för uppgiften, och som får ägna sig åt den på heltid, fattar de bästa politiska besluten. Så kvalificerade beslutsfattare kan medborgarna själva aldrig bli. Denna uppfattning brukar kritiseras på åtminstone tre punkter. Dels, hävdar kritikerna, finns det sällan något sätt att mäta kvaliteten i politiska beslut. Vad som är bra beror på betraktarens värderingar (se bl.a. i för politisk filosofi 1-3/1997). Dels är det inte huvudsaken med demokrati att generera det kvalitativt bästa (om vi för resonemangets skull godtar det be- greppet) beslutet i varje enskilt fall, utan, som de norska stats- vetarna Per Laegrid och uttrycker det: Ett demokratisk styresett bygger på en optimistisk tilltro till att en befolkning kan styre seg selv. Optimismen er icke basert på en fore- om att demokratiske processer omiddelbart förer till perfekte beslutninger. Istedet bygger den på tiltro til att demokratiets krav på offentlig innsyn, dets legitimering av kritik og opposition og dets vektlegging av folkelig deltagelse og innflytelse, vil gjöre att man er i stand til å laere av sine feil. Det er laeringsevnen som er det demo- kratiske styresettets viktigste kilde till dynamik og utvikling. (Citerat ur 1998.) Dels finns en stark tendens hos försvararna av det bestående att bagatellisera det renodlat parlamentariska styrets svagheter. Det är uppenbart bl.a. hur högt pengarna talar i modern västerländsk politik i form av bidrag till politiker/partier, lobbyisters och infor- mationskonsulters verksamhet, dyra annonskampanjer, think- tanks/forskningsinstitut med inriktningen bestämd av finansiären, ägarinflytande över massmedia och ständigt återkommande korruptionsproblem. (Om korruption, se /Mény 1997) Dessa företeelser tenderar att försvaga legitimiteten hos såväl den demokratiska processen som de beslut den resulterar i. Förespråkarna för en utveckling i direktdemokratisk riktning tenderar därför att underkänna själva frågan. Deras uppfattning är att sådana beslut som medborgarna direkt kan påverka också har förutsättningar att bli de bästa – förutsatt att kunskapsspridning, diskussion och beslutsprocesser organiseras förnuftigt. Även om jag inte vill sticka under stol med mina sympatier för Laegrids/Olsens demokratisyn och tvivlar på möjligheterna att blåsa liv och medborgerligt engagemang i dagens parlamentariska system, är avsikten inte att här ytterligare fördjupa denna diskus- sion. Ambitionen är snarare att undersöka i vilken utsträckning elektronisk demokrati faktiskt erbjuder alternativ till den etable- rade parlamentariska modellen, och vad man i så fall kan säga om dessa alternativ. Målsättningen med elektronisk demokrati – större politiskt in- flytande för medborgarna – visar att maktfrågan är central. Det kontroversiella är av rent politisk natur, inte av teknisk eller prak- tisk. Samhällelig makt kan koncentreras till få händer eller spridas till många, men dess helhet kan inte ökas eller minskas. Ska med- borgaren som politisk aktör få en starkare ställning måste andra få en svagare. Vilka då, närmare bestämt? Diskussionen fokuserar av naturliga skäl ofta på politikerkåren. Elektronisk demokrati (i denna rapports mening) innebär en maktförskjutning, liten eller stor, från parlamentet till med- Det handlar dock inte bara om parlamentarikernas roll. Ledande skikt inom bl.a. statsförvaltning, media, näringsliv och intresseorganisationer har ett politiskt inflytande som är stort och som utövas delvis öppet, delvis dolt. Förespråkarna för ett mer direkt folkstyre beskriver ofta den renodlat parlamentariska modellen som ett eliternas styre, och avsikten är uppenbarligen att begränsa alla eliters inflytande. 2.3Elektronisk demokrati på höger-vänsterskalan Kritiken av den rådande parlamentariska ordningen kan ta sin ut- gångspunkt i såväl ett socialistiskt som ett socialliberalt, konser- vativt eller nyliberalt perspektiv. Det finns ingen utpräglad vänsterns elektroniska demokrati som skiljer sig från högerns. I den politiska debatt och opinionsbildning som växt fram spontant på Nätet har visserligen nyliberala, eller kanske snarare libertarianska idéer fått stort utrymme – oproportionerligt stort jämfört med sådana åsikters utbredning i befolkningen som helhet. (Påståendet grundas egna erfarenheter av Nätet, inte på någon systematisk studie.) Två förklaringar ligger nära till hands. Dels är Nätets kultur starkt präglad av där libertari- anska ideal generellt har en starkare ställning än i , dels är unga män från medel- och överklass – en grupp där nyliberala och allmänt individualistiska idéer har ett starkt fäste – fortfarande påtagligt överrepresenterade i gruppen svenska nätanvändare. Genom att användargruppen breddas – socialt, köns- och åldersmässigt – torde med tiden nätopinionen alltmer närma sig den svenska opinionen som helhet. Konstaterandet att elektronisk demokrati inte har någon specifik hemvist på höger-vänsterskalan ska dock inte tolkas så att högern och vänstern här enas i ideologisk mening. De traditionella åsiktsskillnaderna, t.ex. om statens uppgifter och politikens räck- vidd, är lika markanta i nätburen debatt som i all annan. Förespråkarna för reformer som stärker medborgarnas direkta inflytande på politiska beslut tror helt enkelt att de har folket med sig, egentligen, men att eliterna genom den etablerade demokra- tiska processen döljer/vanställer detta folkliga stöd så att det i praktiken inte får genomslag. Förenklat kan man säga att den moderate anhängaren av elektronisk demokrati vill gå till rätta med byråkratins, socialdemokratins och fackföreningsrörelsens eliter, medan anhängaren på vänsterkanten vill komma åt (för att kort sammanfatta) det kapitalistiska samhällets eliter. har den elektroniska demokratin allt fler anhängare som är neutrala eller som i varje fall inte vill avslöja sin ideologiska hemvist. De hävdar helt enkelt att målet är ett effektivare genom- slag för folkviljan, oavsett vilken den visar sig vara. Mycket kan nu göras för att utveckla demokratin, påpekar de. Låt oss ta tillvara de nya möjligheterna att sprida information, att öppna debatter för alla som vill vara med och att pröva nya beslutsformer: låt oss upp- finna 2000-talets demokratiska statsskick. 2.4Ojämlikhet som demokratiskt problem Att demokratin tenderar att snedvridas som en följd av den socialt ojämlika fördelningen av resurser är ett ofta debatterat problem. Ekonomisk styrka garanterar såväl fysiska som juridiska personer möjlighet att använda megafonen: de kan köpa sig såväl utrymme i offentligheten som beslutsfattarnas tid/uppmärksamhet. Det är svårt att leda i bevis att elektronisk demokrati direkt skulle råda bot på detta problem. Förutsättningarna för lobbyism och politisk opinionsbildning skulle förändras, men samhälleliga megafoner kommer alltid att finnas. Att i demokratisk ordning reglera/styra nyttjandet av dem är en fråga med, för att uttrycka det försiktigt, politisk sprängkraft. Med varje steg i den riktningen riskerar man att trampa på demokratiska fri- och rättigheter, kanske främst yttrandefriheten. I varje fall är frågan rent politisk/ ideologisk och IT-tillämpningar som sådana kastar inget nytt ljus över den. Om elektronisk demokrati inte erbjuder en direkt lösning på ojämlikhetsproblemet så kan den möjligen rymma en indirekt. Flertalet förespråkare för elektronisk demokrati räknar med (för att låna ett uttryck från den skattepolitiska debatten) De har en optimistisk människosyn och utgår från att medborgare kommer att växa med ansvaret. Den individ som övertygas om att han/hon får vara med och bestämma i en viss fråga kommer att skaffa sig mer kunskap – och kommer att disku- tera den mera med andra – än den som är övertygad om sin egen maktlöshet. Att det ligger ett mått av sanning i att människor ofta växer med uppgiften torde de flesta hålla med om, men frågan är hur stora växlar man kan dra på den iakttagelsen. Här är vi i själva verket nära problemets kärna: hur får man de medborgare som inte intresserar sig för/informerar sig om politik att bli aktiva och delaktiga? Observa dock att den metod man väljer för att tackla ojämlik- hetsproblemet kan ges ett tekniskt stöd. Om man väljer att satsa på IT som redskap för medborgarnas deltagande i politiken är det oerhört viktigt att de elektroniska arenorna fungerar väl, att alla får tillräckliga kunskaper om hur de kan användas, att sådant som datorer, teleabonnemang och den väsentliga politiska informatio- nen finns tillgängligt till verkligt låg kostnad. 2.5Blir den elektroniska demokratins former demokratiska? Även om kritiker av den elektroniska demokratin i första hand pekar på att medborgarnas flertal inte har tid, intresse och förmåga att ta över politiskt ansvar från och andra valda försam- lingar, förekommer också invändningar av andra slag. Hur ska medborgarna påverka den politiska dagordningen? Hur ska tid- punkten för omröstningar bland medborgarna bestämmas? Hur ska beslutsalternativen formuleras? Dessa frågor har inga givna svar. kan man fråga sig om de problem som illustreras med frågorna skulle vara svårare att lösa inom ramen för elektronisk demokrati. Hur ska dagordningen bestämmas? Med nuvarande ordning be- stäms den i första hand av politiska partier, av starka organiserade intressen och av s.k. gatekeepers inom massmedia. Man kan disku- tera vilka av dessa institutioner som har störst inflytande och vilka som har störst demokratisk legitimitet, men vore det självklart en försvagning av demokratin om medborgarna mera direkt fick på- verka den politiska agendan? (Om tänkbara former för sådan på- verkan, se vidare kap. Frågorna om tidpunkten för omröstningar och alternativens formulerande kan besvaras med samma motfråga. Skulle det själv- klart leda till en försämring om medborgarnas preferenser gavs ett starkare genomslag? Det finns inga självklara svar på problemen med beslutsfattandets former – oavsett vilket slags demokrati som praktiseras. Dagens politiska aktörer söker ofta påverka utfallet av omröstningar och opinionsmätningar just genom formulerandet av alternativen. Kampen om perspektivet, om orden – ska låglöne- gruppers önskemål om bättre betalning benämnas särintresse eller rättvisesträvan? – är en integrerad del av den politiska striden. Folkomröstningen om kärnkraft – med tre alternativ, ett oklart utfall och ett hopplöst komplicerat politiskt efterspel – illustrerar också problematiken. Frågan om demokratins rätta former är evig. För att citera : Det finns inte någon enkel princip från vilken vi kan härleda lö- sningar på de konkreta författningsproblem (hur demokratiska beslut ska fattas, min anm.) vi nämnt ovan. Detta gör att tillvaron blir mer komplicerad än vad många av oss kanske hade hoppats. Men från- varon av enkla lösningar bör inte föranleda uppgivenhet. Demokratin ordinerar i stället fortsatt samtal. Ytterst handlar demokratin om detta, nämligen att föra samtal myndiga medborgare emellan om sådana angelägenheter där vi ständigt är tvungna att finna praktiska lösningar, men aldrig får tro att vi funnit den slutgiltiga sanningen. Sökandet efter de bästa formerna för folkstyret och den med- borgerliga aktiviteten är minst lika viktigt som , och som en integrerad del i sökandet finns forskning kring/utveckling av nya tekniska system för att stödja nya former. 2.6Demokratins avgränsning I: geografiskt Mer och bättre demokrati brukar efterfrågas på arbetsplatsen, i kommunen, i regionen, i nationen och i EU – liksom i FN och andra internationella organ. Det är uppenbart att sådana anspråk inte bara utmanar de institutioner/eliter vars makt man vill bryta utan också ofta inkräktar på varandra. Den beslutsmakt man flyttar till en högre nivå berövar man en lägre och vice versa. Problematiken kan belysas från flera håll. Frågan kan formule- ras så att den handlar om själva medborgarskapet. I takt med att den politiska makten försvagas på nationsnivå – den nivå dit med- borgarskapet har knutits – fordras kanske nya lös- ningar. Kanske ska vi i IT-samhället ha medborgerliga rättigheter och skyldigheter av olika slag i olika sammanhang: i ett geografiskt område, i organisationer utan geografiska begränsningar, i rent virtuella miljöer av typ Den Digitala Staden (se kap. 4). I den moderna litteraturen finns en uppsjö av idéer och analyser på temat Vart tar makten i IT-samhället vägen?. (Se bl.a. Castells 1996, 1997, 1998, Tapscott 1996, Deibert 1997.) För en fungerande demokrati krävs uppenbarligen att medborgarskapet anpassas efter de reella maktstrukturerna. Föga vore vunnet med att överlåta politisk beslutsmakt åt medborgarna i nationen om natio- nen redan har avhänt sig de viktigaste politiska besluten. (En upp- slagsrik analys av problematiken finns i .) Frågan hamnar paradoxalt nog både innanför och utanför temat elektronisk demokrati. Den hamnar i princip utanför därför att demokratiska processer alltid, oavsett om vi talar om en svensk landsortskommun eller den Europeiska Unionen, kan stödjas med IT. Oberoende av väljarkårens storlek och geografiska utbredning är det fullt möjligt att ge den enskilde medborgaren ett starkare eller svagare inflytande över politiska beslut. Det kan ske genom att förbättra eller försämra tillgången på relevant information, öka eller minska utrymmet för mätning av opinioner (t.ex. folkomröst- ningar), överlämna till eller återta beslutsmakt från politiskt obe- roende institutioner som marknaden, en riksbank eller en för- fattningsdomstol. , och härav paradoxen, har bl.a. den internationella finansmarknaden, de multinationella företagen och handeln med nätburen information och tjänster ändrat politikens förutsätt- ningar på ett grundläggande sätt. Alltmer ekonomisk aktivitet flyttas till en internationell nivå dit enskilda stater inte kan nå med sina regleringar eller sin beskattning. Det förs en viktig diskussion om denna utveckling som uppenbarligen har relevans för vårt tema. (Se bl.a. /1997.) ser EU som vår tids tydligaste exempel på hur stater mer eller mindre frivilligt ger upp suveränitet för att utveck- las till noder i ett nätverk. When we reflect on the contradictory visions and interests surrounding the unification of Europe, and we consider the lack of enthusiasm among citizens of most countries, it seems miraculous that the process of integration is as advanced as it is at the turn of the millenium. Part of the explanation for this unlikely success can be found in the fact that Union does not supplant the existing nation states but, on the contrary, is a fundamental instrument for their survival on the condition of conceding shares of sovereignty in exchange for a greater say in world, and domestic affairs in the age of globalization. Reflecting on the growing complexity and flexibility of political process, Keohane and propose the notion that Union is essentially organized as a network that involves the pooling and sharing of sovereignty rather than the transfer of sovereignty to a higher level.