sou · GNB385d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Vid regeringssammanträde beslöts att tillsätta en ut- redning om behov av informations- och kommunikationsteknisk in- frastruktur (dir. 1998:61, se Bilaga 1). Utredningen skulle utreda till- gången till avancerad informations- och kommunikationsteknisk in- frastruktur ur ett regionalt och socialt perspektiv. Vidare skulle en analys göras av de tekniska utvecklingstendenserna och behoven. Utre- daren skulle presentera förslag till hur staten i samverkan med näringsliv och teleoperatörer skulle uppnå god regional och social täckning av infrastrukturen. Till särskild utredare utsågs landstingsdirektören . Som sekreterare i utredningen förordnades ekon. och kanslirådet . Som experter förordnades successivt – organisations- direktören , Statskontoret, departementssekreterarna , samt chefsjuristen, , . Verksjuristen , , har deltagit i utredningens juridiska övervägan- den. har varit utredningens assistent. I arbetet har också deltagit ett antal konsulter som förtecknas i Bilaga 2. Utredningen har valt namnet . Jag överlämnar betänkandet SOU 1999:85 "Bredband för tillväxt i hela landet" och har härmed avslutat mitt uppdrag. Ordförklaringar och förkortningar............................................. Överväganden och förslag........................... En allmän diskussion av statens påverkansstrategi............. Stat eller marknad............................................................. Sammanhållna reformpaket eller successiv förändring?...... Val av teknisk plattform ................................................... En helhetsbild av strategiproblemet................................... 3Val mellan huvudinriktningar och alternativa förslag63 Att inte göra något alls – nollalternativet......................... Om stimulans av kanalisering...................................... Ledningsrätt för starkström eller svagström .................... 4.5Skyddet i ledningsrättslagen för allmänna Förslag till bredbandspolitik för tillväxt i hela landet........ Alternativ som avvisats................................................... Hur kommer marknaden att reagera? Del B Beskrivning och analys................................ Något om tekniken ....................................................... Infrastrukturens olika nivåer ........................................... Vad är bredband? Teknikläget 1999 jämfört med ............................... Värdering av accessformer för anslutning till Internet...... Regelsystem och myndigheter...................................... Något om det svenska regelsystemet............................... Diskussion om och EU-reglerna ......................... IT-infrastrukturen i och några andra länder. 9.4Sammanfattande kommentar till tillgång och Huvuddragen i regeringens IT-infrastrukturpolitik .......... Kommentar till IT-infrastrukturpolitiken ........................ Röster om bredband..................................................... Intervjuer med branschen och sektorn............................. Debatt om ADSL ........................................................... Kommentarer till debatten .............................................. Nytta och behov............................................................ Försök att beräkna användarnas sammanlagda behov ...... Det samhällsekonomiska värdet av IT-investeringar ........ Kostnader för utbyggnadsalternativ ........................... Utbyggnad av ISDN ....................................................... Utbyggnad av ADSL ...................................................... Ett nytt rikstäckande ledningsnät med hög kapacitet ....... 13.5Kabel-TV och UMTS kombinerat med nytt lands- Slutkommentarer till kalkylerna ...................................... 14.1Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144) ................................................................... Förslaget till lag om ändring i (1987:10) ....................................................................... Förslaget till lag om ändring i telelagen (1993:597)......... Rapporter från medverkande konsulter Mer hänvisningar till tjänster för funktionshindrade IT-politiken och IT-infrastrukturen på olika områden Konkurrens i accessnätet genom LLUB Några grundläggande begrepp i EU-direktiven om Värdet av en gemensam kommunikationsarkitektur för Nät som användare och organisationer utnyttjar för åtkomst till , se även xDSL. Asynchronous Transfer Mode, metod för överföring av dataceller (paket med fast längd) mellan datorer. Frekvensområde som används för överföring av signaler. av att överföringshastigheten är beroende av frekvensområdet anges vid datakommunikation bandbredden i antal överförda bit per Binär siffra, kan vara antingen 0 eller 1. Bit , måttenhet vid dataöverföring. Hastigheter lika med eller större än /s. Dataenhet bestående av 8 bitar. Central för clearing (klarering) av transaktioner och kontrakt Digital Audio Broadcasting, digital radio = rundradio. Digital European Cordless Telephone. , knutpunkt för trafikutbyte , adresseringssystem på Internet. Ett sätt att namnge och gruppera datorer som är anslutna till Namnen är hierarkiskt uppdelade i domäner som går från mindre grupper till allt större. En vanlig struktur för en domän är Dynamic synchronous Transfer Mode. Rates for GSM Evolution. Överföring av meddelande med hjälp av datorer där meddelandet Standard för lokala nät, . I en fastighet installerade kablar, kopplingsutrustning, uttag etc. , federal myndighet i Metod för överföring av datapaket (frames) mellan datorer. File Transfer Protocol, protokoll för att överföra datafiler. Giga bit : 1 miljard bit/s. for Mobile transmission. 10 Ordförklaringar och förkortningar Internet Task Force, en organisation för internationellt samarbete kring Internet med syfte att samordna driften, ledningen och utvecklingen av Internet. Föreslår nya standardprotokoll m.m. Globalt datornät med IP som kommunikationsprotokoll. Internt datornät som utnyttjar samma teknik som Internet men som inte är åtkomligt från Internet. Internet Protocol, kommunikationsprotokoll som handhar adresse- ring och vägval för datapaket i Internet och i andra IP-baserade nät. Logisk adress som tilldelas alla datorer på Internet. netansluten dator måste ha en unik IP-adress, tillfällig eller perma- , förening med övergripande ansvar för Internet. Svenska avdelningen av ISOC. , operatörer som erbjuder anslutning till Delegationen för IT i skolan Standardiserad kabel för datatrafik med hög hastighet i fastighets- Kilobit : 1 000 bit/s. En förbindelse är uppkopplad mellan två användare under datasam- tal och förbindelsen kan endast utnyttjas av dessa under pågående Omvandling av klartext till kryptotext med hjälp av kryptosystem och kryptonyckel i syfte att förhindra obehörig åtkomst av konfi- Tekniska (). , lokalt datornät. lokalt nät () Ett nät med hög överföringskapacitet och begränsad räckvidd, vilket ägs och sköts lokalt av organisationen. Ett är oftast begränsad till en byggnad. Lokala nät används här i betydelsen nät inom stad eller annan ort (jämför med stadsnät). Megabit : 1 000 000 bit/s. Modulation-demodulation, en utrustning som översätter digitala signaler till analoga och vice versa, så att man kan använda analoga medier för digital informationsöverföring. modem mellan den egna datorn och telefonjacket, så att man kan använda telenätet för digital kommunikation. Ordförklaringar och förkortningar 11 En enhet för dataöverföring som möjliggör att ett antal dataströmmar delar på en gemensam dataförbindelse, så att varje dataström tilldelas en egen självständig kanal. Sammanslagning av flera överföringar på samma förbindelse. Knutpunkt i ett nät. Interconnection, internationell rekommendation definierad av ISO för datautbyte mellan olika datorsystem. Överföring av data i form av paket. Flera paket från olika använ- dare kan förmedlas på samma förbindelse . Plesiokron Digital Hierarki, teknik för överföring av teletrafik, ersätts av SDH. Specifik datorutrustning, programvara eller kombination av dessa. , t.ex. GSM. En uppsättning regler för ett datorprograms växelspel med andra , det allmänna telefonnätet. Nät begränsad till en region, exempelvis inom ett län. Kommunikationsdator (växel) i ett datornät vilken tolkar adresser i inkommande datapaket och väljer den bästa vägen för dem i nätet. Processen att välja nästa väg i nätet för ett datapaket. Synkron Digital Hierarki, teknik för överföring av teletrafik. Program i ett datorsystem som erbjuder tjänster till program i andra , undergrupp inom ISOC-SE bestående av , teknik för överföring av teletrafik över optiskt fibernät. Nät begränsad till stad eller annan ort (jämför med lokala nät). Samling av huvudledningar och noder för nättrafik. Direktuppspelat ljud eller video, dvs. information skickas till och förbrukas av mottagaren i realtid. Optisk fiber utan definierad ändutrustning. Terabit : 1 000 miljarder bit/s. Transmission Control Protocol, protokoll som delar upp data i paket och garanterar felfri överföring. Time Division Multiplex, tidsdelad multiplexering. Teletjänst bestående i överföring av tal och som medger överföring av telefaxmeddelanden samt datakommunikation via låghastighets- Telenät för förmedling av teletjänsten telefoni. Ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare. 12 Ordförklaringar och förkortningar Anläggning avsedd för förmedling av telemeddelanden (inkluderar data m.m.). Verksamheter inom området för tele- och datakommunikation. Förmedling av telemeddelande för någon annan. Nät i vilket telefoni och data överförs. Obligation, ung. Wideband Code Division Multiple Access, radioteknik som kommer att användas för UMTS. Wavelength Division Multiplexing, våglängdsmultiplexering. Datorskapad miljö, ofta avsedd att simulera en fysisk miljö. World , funktion på Internet eller på ett intranät som medger att man enkelt kan hämta sammanlänkad information i form av text, bild och ljud. Standard för datanät som bygger på kretskoppling. Standard för överföring av datapaket mellan datorer. x , där x kan bytas ut mot A (Asymmetric), H (High data rate), S (line), eller V (high data rate). Begreppet xDSL är en definition på en teknik som används för ett modem (modempar). Generellt för alla xDSL-modem är att de som bärare av signalen kan använda tvinnad koppartråd. uppgift har enligt direktiven varit att kart- lägga befintlig infrastruktur, analysera den tekniska utvecklingen samt presentera förslag till vilken roll staten skall ta på sig i samband med den nya, avancerade tekniken för att främja dels de näringspolitiska målen, dels de regionala och sociala målen om tillgänglighet för alla. Nedan sammanfattas betänkandet med början i del B, kapitel 7–131, som innehåller beskrivningar och analys. Därefter sammanfattas del A, kapitel 2–6, med överväganden och förslag.2 Del B Beskrivning och analys Den tekniska framtidsbedömningen (ur kapitel 7) Utredningen utgår från en indelning av infrastrukturen i ett antal olika nivåer. -Överst ligger den s.k. tillämpningsnivån med användarens utrustning och nödvändiga program och data. -Under denna nivå finns den s.k. IP3-nivån som innehåller program, s.k. protokoll, som möjliggör kommunikation mellan olika använda- res utrustning. -Under IP-nivån finns utrustning som ger transmissionsnätet en viss överföringskapacitet. -Ledningen4, utan utrustning, är nästa nivå. -För att ledningen skall kunna dras förutsätts slutligen att det finns kanalisation, dvs. nedgrävda tomma rör eller , dvs. den lägsta nivån. 1Författningskommentaren i kapitel 14 sammanfattas inte. 2En 3–4 minuters multimediaintroduktion till utredningen, på cd-romskiva, kan beställas kostnadsfritt (så länge lagret räcker). Se Bilaga 2. 3IP = Internet Protocol 4Med ledning avses i denna utredning även trådlös överföring via radio. Utredningens fokus ligger på de två lägsta nivåerna, nämligen lednings- och kanalisationsnivån. Begreppet bredband definieras i denna utredning som överfö- ringskapacitet på minst 2 Megabits (Mbit/s) i båda riktning- arna i förhållande till användaren. Av avgörande betydelse är om nätet närmast abonnenten, det s.k. accessnätet, har denna kapacitet, eftersom kapaciteten avgör om vissa tjänster kan utnyttjas, t.ex. bildöverföring med god kvalitet eller flera samtidiga användare. En slutsats från teknikgenomgången är att de flesta av de access- former som värderas inte når upp till den bandbredd utredningen defi- nierat. Men det är inte självklart vilken eller vilka accessmetoder som kommer att dominera . Regelsystem och myndigheter (ur kapitel 8) regelsystem är anpassat till EU, vars grundinställning är att möjliggöra en ökad konkurrens i existerande nät och att undvika att hinder för konkurrensen införs. har några av de nordiska län- derna, däribland en geografisk särprägel med mycket större glesbygd än EU:s länder i övrigt. Frågan är hur dessa stora glesa om- råden skall förses med bredbandsinfrastruktur inom ramen för EU:s direktiv och svensk lagstiftning. Beskrivning av IT-infrastrukturen (ur kapitel 9) Å ena sidan anses dagens ledningsnät, särskilt på stomnätsnivå, vara mycket omfattande. IT-infrastrukturen har fått ett stort nät i arv från de senaste årens utbyggnad och modernisering av telefoninätet, kabel-TV- nätet, fibernät i Svenska kraftnäts och regi, de kommunala stadsnäten samt den pågående utbyggnaden av det marksända digitala TV-nätet. Å andra sidan kräver behovet av bredbandstjänster och andra nya och utökade tjänster nät med större kapacitet än vad dagens in- frastruktur kan erbjuda. Det finns marknadsmässiga och institutionella hinder som begränsar konkurrensen och utnyttjandet av näten. Särskilt är bristen kännbar i accessnätet, dvs. den del av nätet som ligger närmast slutkunden. Ett samordnat utnyttjande av alla nätägares nät skulle innebära att vi i stor utsträckning har god tillgång till överföringskapacitet. En utbyggnad skulle inte behövas i samma utsträckning om den existe- rande infrastrukturen kunde utnyttjas mer effektivt. Denna slutsats gäller dock inte om man ser på den regionala fördel- ningen. De kartläggningar av dagens nät som gjorts visar att marknads- krafterna genomgående prioriterar tätbebyggda delar av landet med uppskattningsvis eller mindre av landets befolkning. Ett nytt stomnät som når alla kommuners respektive centralort tycks inte kunna motiveras på rent kommersiella grunder, än mindre ett nytt accessnät som når alla hushåll och företag. Debatten om IT-infrastrukturen (ur kapitel 10 och 11) Debatten om IT-infrastrukturen har i hög grad präglats av att telekommunikation i första hand har varit en angelägenhet för det do- minerande, statsägda . Frågor om IT-infrastrukturen har först kommit upp på den politiska dagordningen. Flertalet partipo- litiska företrädare ansluter sig till målet tillgänglighet för alla, men vissa menar att detta huvudsakligen kan av marknaden, möjligen med visst stöd i glesbygden, medan andra önskar att samhället skall engagera sig i nätutbyggnad i stor skala. Vidare diskuteras behovet av samordning av de statliga nät som finns, symboliserat av begreppet . Även kommunernas roll diskuteras. Kritiska röster menar att många kommuner och kommunala bolag engagerat sig alldeles för mycket i nätutbyggnad men framför allt i produktion av kommu- nikationstjänster på näten. Behov av bredbandstjänster (ur kapitel 12) Tre grupper av användare har definierats av utredningen för att illustrera behoven av tillgänglighet till bredbandstjänster, nämligen hushåll, företag och skolor. Utbyggnaden av IT i skolorna och statens och kommunernas åtaganden på denna punkt gör att skolornas nätkapacitet aktualiseras alltmer. De stora företagens behov av bredbandskapacitet tillgodoses ofta genom att de hyr fasta förbindelser med hög ka- pacitet eller att de utnyttjar någon operatörs kommunikationstjänst, Detsamma gäller i hög grad även myndigheter. Småföretagens behov av bredbandskapacitet i accessnätet är å ena sidan mer begränsat, men kommer förmodligen snart att öka i takt med en ökad användning av olika tillämpningar. Å andra sidan kan små IT-företag ha ett stort band- breddsbehov. Vad gäller hushållen finns f.n. ingen efterfrågan på bred- bandstjänster att tala om. Exempel visas på ett antal bredbandstjänster som kan underlätta funktionshindrades dagliga liv. Studier refereras som belyser det samhällsekonomiska värdet av investeringar i IT-in- Det påpekas att IT-infrastruktur i allmänhet inte ensamt stimulerar regional utveckling utan måste kombineras med utbild-nings-, närings- och infrastrukturpolitik i övrigt för att öka den ekonomiska tillväxten. Ett räkneexempel har genomförts av en konsult som visar vilken datavolym som blir följden om man antar att det finns tillgång till kraf- tigt ökad kapacitet framförallt i accessnätet. Om man antar att utveck- lingen framförallt går i riktning mot en ökning av kapaciteten i existe- rande telenät, kommer den totala datakommunikationen i att ha blivit 20 gånger större, medan tillgång till accessnät med bredbandskapacitet kommer att leda till att denna kommunikation blir 200 gånger större, 100 respektive 1000 gånger större. De regioner som gynnas av en utbyggnad av bredbandskapacitet i access- nätet kommer därför snart att få ett kraftigt försprång framför de regio- ner som inte gynnats på detta sätt. Det förstnämnda (ökning 20 gånger ) stämmer väl med vad man vet att Inter- nettrafiken i fördubblas . Utbyggnadsalternativ (ur kapitel 13) investeras i transportnät i . Utredningen har försökt att ge en bild av vilka investeringskostnader olika typer av utbyggnad skulle innebära. En ISDN- respektive ADSL-utbyggnad över hela landet skulle kosta om- kring 7 miljarder respektive 20–. Dessa alternativ innebär utvecklingar av det nu existerande telefoninätet5 . Ett alternativt bredbandsnät, baserat på optisk fiber, som når alla fastigheter i , skulle kosta utan utrustning på nätet och mellan 66 och 82 miljarder inklusive trans- missionsutrustning (ej användarnas utrustning). Eftersom kabel-TV- nätet och ett framtida mobilt telefonnät med kraftigt ökad kapacitet kan tänkas täcka tätorterna, är det av intresse att konstatera att ett nät som enbart täcker landsbygden, definierat som området utanför kommunernas centralorter som innehåller av landets befolkning, skulle kosta utan utrustning. 5Observera dock att detta är teoretiska beräkningar, eftersom det ännu inte är helt klarlagt att det tekniskt går att göra en sådan utbyggnad bl.a. på grund av brister i de nuvarande telefonanslutningarna. Del A Överväganden och förslag Allmänna avvägningar (ur kapitel 2) En huvudfråga i övervägandekapitlen är om tyngdpunkten i den framtida utvecklingen skall ligga på den offentliga sektorn eller på marknaden. Ekonomisk analys visar att det är svårt att uppnå en fungerande konkurrens även på en mogen telekommunikationsmarknad beroende på de starka inbördes samband som uppstår genom näten. En annan avvägning som aktualiseras är om man ska eftersträva konkurrens mellan stora, nätägande operatörer eller om det är möjligt att få konkurrens på varje teknisk nivå, dvs. kanalisation, ledning, trans- missionsnät, IP-nät och tillämpning, för sig. En fungerande konkurrens enligt den senare modellen förutsätter, åtminstone i glesare trakter, att kanalisation och ledningar kan utnyttjas gemensamt alternativt tillhanda- hållas på kostnadsbasis av en offentlig ägare. Kommersiell lönsamhet kan annars bli svår att uppnå eftersom investeringskostnaden, utslagen på ett begränsat antal abonnenter, skulle bli för stor. Statens respektive kommunens roll som tillhandahållare av sådan infrastruktur diskuteras. Behovet av att staten upprätthåller neutralitet mellan tekniklösningar framhålls. Detta innebär att den bästa tekniken i varje särskilt fall, t.ex. i samband med upphandling, skall väljas. Slutligen beskrivs avvägningen mellan att låta marknadskrafterna styra den regionala fördelningen respektive att samhället stimulerar konkurrensen särskilt i de regionalpolitiskt prioriterade delarna av , men till priset av att detta i vissa delar av landet kan innebära överinvestering i ledning, i förhållande till den närmaste tidens behov, dock till en ganska obetydlig extrakostnad. mellan huvudinriktningar och förslag (ur kapitel 3–4) Tänkbara förslag har ordnats i en konkurrenslinje, en investeringslinje och en efterfrågelinje. Dessa huvudlinjer ställs mot varandra, liksom mot ett nollalternativ, dvs. att inte göra något alls. Även generella åtgärder bör, oavsett inriktning i övrigt, vidtagas, t.ex. ordnandet av en central myndighetsfunktion bl.a. för att samordna insatser på detta område som görs med splittrade resurser på flera håll. De legala förutsättningarna för stimulans av kanalisering och ge- mensamt användande av sådan analyseras. Att detta område utvalts som särskilt intressant beror på att utredningen konstaterat att det i flertalet av landets kommuner redan ligger nedlagda tomma rör, som borde kunna utnyttjas av andra nätägare. Det finns EU-direktiv som stadgar att sådana rör skall kunna samutnyttjas. Även svensk lagstiftning stöder en sådan ordning, men den tillämpas inte , kanske beroende på att den är juridiskt besvärlig. För att underlätta samutnyttjande diskuteras några lagändringar. En sådan är att möjliggöra att ledningsrätt för starkström i vissa fall auto- matiskt skall innefatta ledningsrätt för svagström. Vidare bör en kom- mun kunna kräva att radio- och telemaster eller torn samutnyttjas. Till- synsmyndigheten skall kunna kräva att antennplatser samlokaliseras. Nätägare m.fl. som gräver ner ledningar bör kunna få ekonomisk sti- mulans till att lägga ned tomma rör som kan utnyttjas längre fram. I samband med sådan bidragsgivning bör krav kunna ställas att andra operatörer får utnyttja nätägarens tillgängliga kanalisation. För att stimulera konkurrensen bör ledningsrätt för en allmän kom- munikationsledning i lagtexten anges i allmänhet vara till övervägande nytta från allmän synpunkt. Vidare bör telelagens målformuleringar kunna betona värdet av konkurrens mer. bör i instruktionen ges ett tydligt uppdrag att främja utbyggnad av nätkapa- citet i kommersiellt mindre attraktiva regioner. Slutligen kan instruktio- nen för ge verket större möjligheter att utnyttja sina ledningsrätter. Förslag (ur kapitel 5) En väl fungerande IT-infrastruktur för bredbandskommunikation är en förutsättning för att skall behålla sin ledande roll som IT-nation. IT-infrastrukturen har betydelse inom alla samhällsområden; för företagen och tillväxten, för att utjämna levnadsvillkor mellan människor och mellan olika delar av landet, för hushållen, för utbildningsväsendet och många andra områden. Målet är att IT-infrastrukturen (ledning och kanalisation) för hög- hastighetskommunikation skall vara väl utbyggd och öppen, dvs. till- gänglig för alla operatörer helst till kostnadsbaserade priser i hela landet. Syftet är att gynna konkurrens och mångfald, vilket i sin tur är viktigt för att utveckla såväl infrastruktur som tjänster. Direkta statliga insatser inom preciserade områden skall understödja detta mål. Lagstiftningen och regionalpolitiska statliga insatser skall medverka till en nationellt fungerande konkurrens även i de glesare delarna av . Målet är att tillgången på bredband skall vara lika bra i de gle- sare delarna, såväl i södra som norra , omfattande cirka 30 pro- cent av befolkningen, som i de kommersiellt lönsamma delarna och till ungefär likartade priser. Utbyggnad av infrastrukturen för bredbands- kommunikation skall utgå från behov och efterfrågan. Följande punkter föreslås ingå i en politik för IT-infrastruktur: -skall ha världens bästa IT-infrastruktur för att uppnå ökad tillväxt i hela landet och ökad internationell konkurrenskraft.