sou · GNB359 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringen utarbetade, som tidigare nämnts i kapitel 2, ett förslag om nedsättning av fastighetsskatten för bofasta i vissa kust- och skärgårdsområden. Den föreslagna lagstift- ningen var av uttalad tillfällig natur. Skattelättnaden omfattade strand och strandnära fastigheter i vissa uppräknade församlingar eller delar av församlingar i de tre storstadslänen. I de församlingar eller delar av församlingar som omfattades angavs andelen fritidshus uppgå till ca. en tredjedel av fastigheterna. Förslaget innebar enkelt uttryckt att det underlag som ligger till grund för skatteuttaget skulle justeras ned med ett belopp som motsvarade den s.k. belägenhetsfaktorns inverkan på taxeringsvärdet. Åtgärden skulle endast omfatta fastighetsägare som vid ingången av 1998 var folkbokförda på fastigheter i de uppräknade områdena. Förslaget remitterades till Lagrådet för yttrande. För Lagrådets prövning gäller enligt 8 kap. 18 § regeringsformen följande. Lagrådets granskning skall avse bl.a. hur ett lagförslag förhåller sig till grundlag- arna och rättsordningen i övrigt och om förslaget är så utformat att lag en kan antas tillgodose angivna syften. Beträffande lagstiftningens syfte drog Lagrådet (Lagrådets protokoll ) den slutsatsen att avsikten med förslaget varit att – inom de aktuella områdena – skattemässigt gynna både befintliga fastighetsägare och den som i och för fastboende önskar förvärva en fastighet. Lagrådet menade att lagförslaget inte var utformat i enlighet med detta syfte eftersom skattelättnaden inte skulle tillkomma fastig- hetsägare som förvärvat fastighet efter utgången av . Man fann vidare att lagrådsremissen inte innehöll något material som gjorde det möjligt att bedöma om de utvalda områdena uppfyllde i förslaget an- givna kriterier. Mot denna bakgrund ansåg Lagrådet att risken för att lika fall skulle behandlas olika framstod som påtaglig. Lagrådet avstod ifrån att behandla frågan om hur lagförslaget förhåller sig till grund- 70 Konstitutionella aspekter på särregleringar.... lagarna på annat sätt än att konstatera att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen inte var uppfyllt. Enligt principen om lagstiftningens generella tillämpbarhet får inte genom lag fatta ett beslut som uttryckligen anges avse endast ett visst konkret fall. Undantagsvis kan det vara nödvändigt att genom lag meddela bestämmelser som i praktiken endast blir tillämpliga i något enstaka fall. Som villkor gäller emellertid att lagen ändå måste vara generellt utformad. Generalitetskravet är uppfyllt om en viss lag, 1.avser situationer av ett visst slag, 2.avser vissa typer av handlingssätt, 3.riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. I de fall en lagbestämmelse enligt sin ordalydelse är generellt tillämplig och det även klart framgår av motiven till lagstiftningen att man åsyftat en generellt gällande lagstiftning anses kravet på generalitet uppfyllt, även om man haft ett speciellt konkret fall i åtanke (jfr. RÅ 80 1:92). I fallet med de s.k. forskningsstiftelserna ansågs gränsen mellan generell och icke-generell lagstiftning överskriden i och med att de åsyftade skattesubjekten – som inte nämndes vid namn i lagtexten – samtliga var knutna till den vid namn nämnda AP-fonden och det av motiven även framgick att regleringen avsåg sju särskilda stiftelser. I de fall det åsyftade skattesubjektet med namns nämnande före- kommer i en föreskrift (jfr. den s.k. katalogen i 7 mom. 4 § SiL) anses föreskriften inte uppfylla kravet på generalitet. Enbart omständigheten att en bestämmelse inte uppfyller regeringsformens krav på generell tillämpbarhet innebär dock inte nödvändigtvis att den är grundlags- stridig. Särreglering som medför, en i förhållande till huvudregeln mer förmånlig behandling av enskild, har på beskattningens område ansetts utgöra ett uttryck för ett i konstitutionell praxis etablerat undantag från kravet på generalitet. Undantaget gäller emellertid inte den motsatta situationen, dvs. en försämring för den enskilde i förhållande till huvudregeln (se Lagrådets yttrande i ärendet om de s.k. forsknings- stiftelserna). Av betydelse för bedömningen huruvida en bestämmelse uppfyller kravet på generell tillämplighet anses även vara frågan om bestäm- melsens tillämplighet är obegränsad i tiden. När det gäller skattelag- Konstitutionella aspekter på särregleringar.... stiftning har även aktualiserats betydelsen av bestämmelsens begräns- ning till vissa intäkter. Lagbestämmelser får vara särbehandlande inom de ramar som reg- eringsformen ger. Det kan med fog hävdas att skattesystemet inte lever upp till likformighetsprincipen i den meningen att följderna av systemet inte alltid innebär ekonomisk likabehandling. Det finns emellertid inte något uttryckligt hinder i regeringsformen mot särbehandling av de skattskyldiga så länge en bestämmelse inte står i strid med de överordnade diskrimineringsförbuden. Regeringsformens förarbeten förutsätter tvärtom att särbehandling på de ekonomiska och sociala områdena förekommer. Särbehandlingen måste emellertid grundas på sakliga skäl. Vad som utgör sakliga skäl utifrån ett kon- stitutionellt perspektiv kan naturligtvis i många avseenden sägas vara en fråga av politisk karaktär där det kan finnas utrymme för skilda bedömningar. Det finns dock i allmänhet en bred samsyn i samhället i frågan om vad som kan anses som sakliga skäl utifrån konstitutionen och dess förarbeten. Som en allmän utgångspunkt bör dessutom gälla att de skäl som ligger till grund för särbehandlingen skall vara sakliga med hänsyn till det syfte och resultat som önskas uppnås med den särbehandlande lagstiftningen. Principen om likformighet inom beskatt- ningen måste ses mot denna bakgrund. finns naturligtvis även begränsningar i möjligheterna att meddela särbehandlande skattelagstiftning med hänsyn till gemen- skapsrättsliga bestämmelsers innebörd. Någon relevant beröringspunkt med dessa regler är dock svår att se så länge enskilda i de länder som omfattas av gemenskapsrätten inte skattediskrimineras i förhållande till svenska enskilda. Beträffande lagstiftning i allmänhet och särreglering i synnerhet, måste stor betydelse fästas vid att lagens utformning – avseende t.ex. eventuella kvalifikationsregler – är ändamålsenlig utifrån regleringens syften. Utformningen av bestämmelsen med åtföljande effekt, bör där för så långt som det är möjligt återspegla de syften och problem-ställningar som legat till grund för lagstiftningen (jfr. Lagrådets yttrande över den tillfälliga nedsättningen av underlaget för fastighets-skatten). Bestämmelser som berättigar till olika former av regionalt riktade stöd och bidrag är vanligt förekommande. Det föreligger emellertid en avgörande principiell skillnad mellan bidragslagstiftning och skatte- lagstiftning. Medan den förra kategorin avser för den enskilde gynnande bestämmelser, utgör den senare kategorin betungande regler. Detta förhållande återspeglas också i kravet på att regler av det senare slaget skall meddelas genom lag (se 8 kap. 3 § regeringsformen). Med hänsyn till att det rör sig om betungande lagstiftning finns det anledning att iaktta större försiktighet vad gäller införandet av särreglerande skatte- 72 Konstitutionella aspekter på särregleringar.... regler med regional inriktning, än vad som kan vara fallet med stöd- och bidragsbestämmelser. Som regel bör sådan skattelagstiftning endast förekomma i undantagsfall där det finns starka skäl som kan motivera en regional särbehandling på beskattningens område. Varje lagstiftares ambition bör givetvis vara att skapa generellt tillämpliga lagar, även om det emellanåt kan ha funnits situationer där det varit nödvändigt att välja en annan lagstiftningsteknik för att uppnå det eftersträvade resultatet. Geografiskt inriktad särreglering på beskatt- ningens område framstår onekligen som problematisk ur konstitutionell synvinkel om området (län, kommun, församling, värdeområde) i vilken den skattskyldige skall vara bosatt, uttryckligen anges i en lag- bestämmelse. Även om det skulle kunna hävdas att en sådan form av lagstiftning utgör ett i konstitutionell praxis etablerat undantag från generalitetskravet kommer föreskriftens förenlighet med regerings- formen kommer att ifrågasättas. Enligt vår mening bör därför denna form av lagstiftningsteknik undvikas. I stället bör en eventuell reglering med regional inriktning ges en generell utformning. I en sådan reglering skall objektiva och sakliga kvalifikationskriterier användas för att fastställa vilka skattskyldiga, som med hänsyn till bosättningsortens karaktär, bör omfattas av regleringen. 5En kartläggning av det regionala problemet I kapitel 3 redogörs i principiella termer för i vilken typ av områden de problem, som fastighetsskatten medför för hushåll som har låga inkomster och är bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden, påverkar möjligheterna att upprätthålla en levande lands- och skärgårds- bygd. Vi konstaterade där att det rör sig om attraktiva fritidshus områden utanför de större tätorternas pendlingsområden där prisnivån, och därmed även taxeringsvärdenivån, är osedvanligt hög i förhållande till de lokala inkomstförhållandena. Vilka områden som kan anses passa in på denna beskrivning och vilka kriterier som skall användas vid avgränsningen av de aktuella områdena återstår dock att precisera. Med hänvisning till principen om lagstiftningens generella tillämp- barhet bör, som tidigare framhållits i kapitel 4, en särreglering av det slag det är fråga om här, utformas så att den uppfyller de s.k. generalitetskraven. Det innebär bl.a. att vi bör undvika att genom namns nämnande avgränsa de aktuella områdena. I stället bör utgångspunkten vara att avgränsningen ska utformas med hjälp av objektiva och sakliga urvalskriterier som tar fasta på vissa karakteristika som, med hänvisning till problembeskrivningen ovan, kan förmodas känneteckna de områden som bör komma ifråga för en särreglering. Till grund för en diskussion om hur en sådan avgränsning bör utformas, i det fall man skulle välja en särreglering med regional inriktning, har kommittén genomfört en kartläggning av hur förhållandet mellan den lokala inkomstnivån och taxeringsvärdenivån för småhus varierar över landet. Utifrån denna kartläggning, som redovisas i avsnitt 5.1, har vi valt ut ett antal områden där inkomstnivån generellt sett är låg som taxeringsvärdenivån är hög, sannolikt på grund av hög fritidshusefterfrågan. I avsnitt 5.2 ges en översiktlig bild av de sociala och ekonomiska förhållandena i dessa områden i jämförelse med förhållandena i riket som helhet. I avsnitt 5.3 behandlas frågan om boendekostnaderna i dessa områden är så betungande för många hushåll, i relation till de lokala inkomstförhållandena, att någon form av bostad- sstöd är motiverat. Vidare tar vi upp frågan om i vilken utsträckning de behov av bostadsstöd som finns i dessa områden tillgodoses genom de befintliga regelverken för bostadsbidrag och bostadstillägg. 74 En kartläggning av det regionala problemet 5.1Kartläggning av förhållandet mellan taxeringsvärdenivån och inkomstnivån Analyserna i detta avsnitt grundas på ett material bestående av två delar. Den ena är hämtad års Fastighetstaxeringsregister. Den innehåller uppgifter om genomsnittliga taxeringsvärden per kvadrat- meter värdeyta för småhus (typkod 220 och 221) i vart och ett av de 7 117 värdeområden som definierades vid den allmänna fastighets- taxeringen 1996 (AFT96). Den andra delen av materialet är hämtad från SCBs totalräknade inkomststatistik som bygger på taxeringsuppgifter och vissa andra registeruppgifter. Den innehåller bl.a. uppgifter om genomsnittlig disponibel hushållsinkomst för var och en av landets 2 540 församlingar (enligt församlingsindelning). Den disponibla inkomsten motsvaras av hushållsmedlemmarnas sammanräknade förvärvsinkomst plus inkomst av kapital (överskott eller underskott) minus den slutliga skatten plus icke skattepliktiga bidrag av olika slag såsom bostadsbidrag, bostadstillägg, barnbidrag, bidragsförskott m.m. Det hushållsbegrepp som ligger till grund för statistiken är det som används vid taxeringen, dvs. att oavsett faktiska boendeförhållanden räknas ensamstående personer som ett eget hushåll om de inte är gifta eller är sammanboende och har varit gifta tidigare eller är sammanboende och har eller har haft gemensamt barn. 5.1.1Områden med höga taxeringsvärden per kvadratmeter För alla småhus i riket uppgår det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta1 till . Variationen är dock betydande. Det lägsta genomsnittsvärdet uppgår endast till och avser ett värdeområde i i kommun med drygt hundra småhusfastigheter. Det högsta värdet finner vi för ett värdeområde i i kommun. Värde- området består av 5 fritidsfastigheter med en genomsnittlig värdeyta . Det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter uppgår här till . För den övervägande delen av alla småhusfastigheter i riket () ligger dock taxeringsvärdet per 1 Värdeytan motsvaras av vad som i taxeringen klassas som boyta samt av den del av byggnadsytan som är klassad som biyta, dock max . En kartläggning av det regionala problemet 75 kvadratmeter någonstans ; och för hälften av fastigheterna ligger det i intervallet 2 100 och . 76 En kartläggning av det regionala problemet Figur 5.1 Församlingar med värdeområden med hög taxeringsvärdenivå. Figur 5.1 finns endast i den tryckta versionen. Varje punkt motsvarar mittpunkten i en församling där det finns något värdeområde där det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta överstiger . En kartläggning av det regionala problemet 77 Figur 5.1 visar var de värdeområden där det genomsnittliga taxer- ingsvärdet per kvadratmeter värdeyta överstiger är belägna. Totalt rör det sig om 1 225 värdeområden belägna i 271 olika församlingar. I dessa värdeområden återfinns av alla små- husfastigheter i landet. Merparten av dessa högvärdeområden återfinns i de tre storstadsregionerna, både i själva storstadsområdet och i den omgivande landsbygden. Utanför dessa regioner finner vi områden med mycket höga taxeringsvärdenivåer i ett antal församlingar längs ges : från och ner till , några orter runt mar och på och samt på . Dessutom fin ner vi ett pärlband av orter med höga taxeringsvärdenivåer längs med hela den , från i söder till i norr. Norr om är det dock bara två värdeområden där den genomsnittliga taxe- ringsvärdenivån överstiger per kvadratmeter. Det ena är beläget i i västra och det andra i en församling i . 5.1.2Höga taxeringsvärden i förhållande till den lokala inkomstnivån I detta sammanhang är vi emellertid i första hand intresserade av så dana områden där taxeringsvärdenivån är osedvanligt hög i relation till de lokala inkomstförhållandena. För att ge förhållandet mellan taxer- ingsvärdenivån och inkomstnivån en mer konkret innebörd har vi for- mulerat det i termer av det genomsnittliga fastighetsskatteuttaget i res- pektive värdeområde i förhållande till den genomsnittliga disponibla hushållsinkomsten. Detta mått har beräknats på följande vis. Först har ett mått på det genomsnittliga fastighetsskatteuttaget för ett normalstort hus beräknats för varje värdeområde. Vi har då utgått från uppgifter om det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta för alla småhusfastigheter i respektive värdeområde. För riket som helhet uppgår den genomsnittliga värdeytan i småhus klassade som permanentbostäder . Det genomsnittliga taxerings- värdet för ett hus av medelstorlek har därför erhållits genom att det genomsnittliga taxeringsvärdet per kvadratmeter värdeyta multiplicerats med 120. Fastighetsskatten motsvarar av detta värde. Detta fastighetsskatteuttag har sedan ställts i relation till den dispo- nibla hushållsinkomsten för alla hushåll i den församling som värdeom- rådet ligger i. Anledningen till att vi använder oss av genomsnitts- inkomsten för hela församlingen och inte bara värdeområdet, är att vissa värdeområden omfattar ett ytterst litet antal fastigheter, i vissa fall en enda. I dessa områden skulle ett inkomstgenomsnitt på värdeområd- 78 En kartläggning av det regionala problemet esnivå inte ge en rättvisande bild av de lokala inkomstförhållandena i någon mer generell mening. När det gäller de genomsnittliga taxerings- värdena och fastighetsskatteuttaget finns det å andra sidan skäl att inte använda genomsnitt på församlingsnivå eftersom taxeringsvärdenivån i många fall varierar mycket kraftigt inom församlingarna. Följaktligen skulle vissa områden som berörs av det aktuella problemet förmodligen försvinna ur sikte om vi hade använt oss av ett taxeringsvärde- genomsnitt på församlingsnivå. I de fall då värdeområdet omfattar flera församlingar har detta mått på den genomsnittliga fastighetsskatte- andelen beräknats för var och en av de församlingar som värdeområdet omfattar. För riket som helhet uppgår den på detta vis beräknade fastighets- skatteandelen till . Den varierar dock kraftigt – från ett lägsta värde på i ett värdeområde i kommun, till i ett värdeområde beläget i kommun. Generellt sett sammanfaller variationen i taxeringsvärdenivån i hög grad med variationen i den genomsnittliga hushållsinkomsten för de hushåll som bor på orten. Områden där fastighetspriserna, och därmed även taxeringsvärdena, drivits upp av efterfrågan på fritidshus kan dock förväntas avvika från detta mönster. Därför ligger det nära till hands att fråga sig om dessa områden låter sig särskiljas med hjälp av den ovan definierade fastighetsskatteandelen. För att besvara den frågan har vi rangordnat alla värdeområden efter storleken på den genomsnittliga fastighetsskatteandelen och valt ut de områden där denna andel är som högst tills dess att urvalet omfattar av småhusbeståndet i riket, dvs. omkring 130 000 fastigheter. Den genomsnittliga fastighets- skatteandelen i dessa värdeområden uppgår till . Totalt rör det sig om 746 värdeområden belägna i 238 församlingar. Den bild vi här får fram (se figur 5.2) liknar i grova drag den bild vi fick när vi enbart såg till taxeringsvärdenivån. Vissa församlingar har dock fallit ifrån medan andra tillkommit. De värdeområden som för- svinner när vi sätter taxeringsvärdenivån i relation till den lokala inkomstnivån är genomgående belägna i församlingar inom de större tätorterna. De som tillkommer återfinns i allmänhet utanför de större tätorterna, huvudsakligen i , , län (främst på ), och norra . En kartläggning av det regionala problemet 79 Figur 5.2 Församlingar med värdeområden med hög genomsnittlig fastighets- Figur 5.2 finns endast i den tryckta versionen. Varje punkt motsvarar mittpunkten i en församling där det finns något värdeområde där den genomsnittliga fastighetsskatteandelen överstiger . 80 En kartläggning av det regionala problemet I tabell 5.1 redovisas för var och en av dessa församlingar den genom- snittliga inkomstnivån i församlingen samt den genomsnittliga fast- ighetsskatteandelen för de aktuella värdeområdena. Av materialet fram- går att många av de värdeområden, som utmärks av en hög genom- snittlig fastighetsskattenivå i förhållande till den allmänna inkomst nivån, återfinns i attraktiva fritidshusområden med den typ av problem som beskrevs i kapitel 3. Det rör sig med andra ord om områden där den allmänna inkomstnivån för de bofasta är låg i förhållande till genom- snittet för riket, där en hög efterfrågan på fritidshus resulterat i förhållandevis hög taxeringsvärdenivå. Typexempel på sådana områden är värdeområden i , , , , , , , och Åre församlingar. Den genomsnittliga hushålls- inkomsten i just dessa församlingar uppgår till mellan av genomsnittet för riket. Tabell 5.1 Församlingar med värdeområden där fastighetsskatteandelen stiger sorterade efter inkomstnivå. Inkomstnivå = genomsnittlig disponibel hushållsinkomst i församlingen i . Genomsnittet för riket uppgår till . Fastighetsskatteandelen = genomsnitt för de värdeområden i församlingen där fastighetsskatteandelen överstiger . En kartläggning av det regionala problemet 81 82 En kartläggning av det regionala problemet En kartläggning av det regionala problemet 83 84 En kartläggning av det regionala problemet Fastighetsskatteandelen är emellertid mycket hög även i andra typer av områden. Dels gäller det områden i församlingar där den disponibla hushållsinkomsten generellt sett är mycket hög, såsom exempelvis , , , S:t Per (), , , och Stora församlingar. Genomsnittsinkomsten i dessa församlingar uppgår till mellan av genom- snittet för riket. Generellt sett är det på det viset att även om variationen i fastighetsprisnivåerna sammanfaller med variationen i hushållsin- komsterna så uppvisar fastighetspriserna, och därmed även taxerings- värdena, en betydligt större variation än inkomsterna. En förklaring till detta är givetvis att hushåll med höga inkomster i regel har byggt upp större förmögenheter än andra hushåll, vilket påverkar fastighets- priserna i områden där den genomsnittliga hushållsinkomsten är hög. Detta medför att fastighetsskatten, mätt som andel av hushållens löp- ande inkomster, är hög även i dessa områden. Faktum är att fastighets- skatteandelen i flera av dessa områden är högre än i en del av de om- råden som kan anses omfattas av det regional problemet som beskrevs i kapitel 3. Den andra kategorin utgörs av områden belägna i vissa församlingar i de större tätorterna där den genomsnittliga hushållsinkomsten är relativt låg. Det gäller t.ex. församlingar som , , , S:t Hans (), , och . Här ligger förklaringen i att det mått på hushållsinkomsten som använts vid beräkningen av fastighetsskatteandelen motsvaras av den genomsnittliga disponibla hushållsinkomsten för alla hushåll i församlingen, inte bara de som bor i småhus. I de ovannämnda församlingarna bor de flesta hushåll i hyreslägenheter varför genomsnittsinkomsten i denna typ av församlingar framför allt speglar inkomstförhållandena för dessa En kartläggning av det regionala problemet 85 Inkomsterna för de hushåll som bor i småhus i dessa försam- lingar är generellt sett betydligt högre. Därför ger det mått på fastighets- skatteandelen som redovisas här en något missvisande bild av fastighets- skattebelastningen för de hushåll som bor i småhus. Slutsatsen av denna redogörelse är att en hög genomsnittlig fastighetsskatteandel så som den definierats här inte är en faktor som för sig är kännetecknande endast för de berörda områdena. Vi har därför gått vidare och undersökt om vi med hjälp av ytterligare skulle kunna ringa in de aktuella områdena på ett mera precist sätt. Eftersom grunden till problemet rent definitionsmässigt är att efterfrågan på fritidshus drivit upp fastighetspriserna är det inte orimligt att tänka sig att de områden vi är ute efter kännetecknas av att fritidshusen utgör en relativt hög andel av alla småhus. Vi har därför ställt oss frågan om fritidshusens andel av det totala småhusbeståndet i respektive församling utgör en faktor som tillsammans med den ovan definierade fastighetsskatteandelen kännetecknar de aktuella områdena. 5.1.3Andelen fritidshus i områden med hög taxeringsvärdenivå i förhållande till inkomstnivån För att få fram uppgifter om hur stor andel av alla småhus som utgörs av fritidshus har vi låtit SCB samköra fastighets- och folkbokföringsregister. Alla småhusfastigheter, där minst en person var mantalsskriven, klassificeras som permanentbostäder, medan övriga betraktas som fritidshus. Denna metod fungerar tillfredsställande för alla s.k. icke-delade fastigheter, dvs. av alla småhusfastigheter. För den procent av beståndet som utgörs av delade fastigheter, huvudsakligen fastigheter med byggnader på ofri grund, stöter vi dock på problem. Denna typ av fastigheter rymmer ofta flera bostadshus som var och en utgör en egen taxeringsenhet och ägs av olika personer. Vissa enheter på denna typ av fastighet kan alltså vara permanentbostäder medan andra används som fritidshus. anger dock bara på vilken fastighet en person är skriven, inte vilken taxeringsenhet.