sou · GNB363d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Mål och principer för styrning av lärarutbildning 377 strömningen till utbildningen. Det torde då ligga närmast till hands att företrädare för de blivande arbetsgivarna vidtar åtgä rder. När det gäller intresset för högre studier i matematik, naturvetenskap och teknik behöver åtgärder vidtas redan i förskolan och de lägre åren av för att stimulera elevers intresse för dessa ämnen. Det nu gällande resurssystemet innebär att varje lärosäte får ett rama n- slag för grundutbildningen samt, i förekommande fall, ett ramanslag för forskning och forskarutbildning. Grundutbildningsanslagen beräknas på grundval av det förväntade antalet helårsstudenter och antalet avlagda helårs-prestationer, dvs. Ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer skiftar mellan utbildnings- områdena. För undervisningsområdet anges ett ersättningsbelopp, som endast avser den praktisk-pedagogiska delen av lärarutbildningen. Er- sättningen för resten av utbildningen av blivande lärare följer beloppet för respektive ämnesområde, t.ex. humanistiska eller naturvetenskapliga utbildningsområdet. Varje högskola avgör själv hur anslaget skall användas. Det innebär att lärosätet själv beslutar vilka resurser olika utbildningar disponerar. Universiteten och högskolorna behöver inte fördela sina resurser så att de motsvarar beloppen regeringen använt vid beräkningen av anslagen till lärosätena. Lärosätena beslutar också om hur kostnader skall redov i- sas, vilket lett till sådana skillnader att jämförelser t.ex. av kostnaden för en viss utbildning mellan olika lärosäten är svåra att göra. Högskoleve r- ket har gjort en uppföljning av resurstilldelningssystemet för grun d- läggande högskoleutbildning med anledning av ett uppdrag från rege r- ingen.226 anser det inte möjligt på vare sig pedagogiska grunder eller genom internationella jämförelser objektivt fastställa hur stora resurser som bör avsättas för högre utbildning eller hur mycket olika utbildningar bör få eller måste kosta. Kommittén har av dessa skäl haft vissa svårigheter att beräkna de ekonomiska effekterna av sina förslag. Av framgår vidare att lärosätena inte anser sig ha anledning att följa upp kostnader per utbildningsområde utan att uppföljningssystemet utgår från den interna organisationen i fakulteter, institutioner osv. kan konstatera att lärosätena inte i gemen valt sådana former för fördelning av resurser och för uppföljning av 226 rapportserier 1997:27 R. 378 Mål och principer för styrning av lärarutbildning kostnader att de kan ingå i den interna styrningen av kvalitet och effekti- vitet inom respektive lärosäte. De resurser som används för att utbilda blivande lärare är på flertalet lärosäten – dock inte alla – fördelade på den praktisk-pedagogiska delen av utbildningen å den ena sidan och på de olika ämnesinstitutionerna å den andra. På några lärosäten har man genom att samordna utbildningsuppdragen och resursfördelningen kun- nat förstärka den kvalitativa styrningen av utbil dningarna. Kommittén har föreslagit att det skall finnas ett särskilt organ inom respektive lärosäte som kan ta ett samlat ansvar för lärarutbildningen. Resursfördelning bör därvid ingå eftersom det är viktigt att lärosätena tar sitt ansvar för styrningen av lärarutbildningen även i detta avseende. Kommittén vill däremot inte ha ett återinförande av statliga bestämme l- ser om hur resurser skall fördelas och användas inom den högre utbil d- ningen. Den metod för styrning som dominerar inom offentlig verksamhet är mål- och resultatstyrning. För att denna skall fungera gäller bl.a. att målen skall vara formulerade så att måluppfyllelsen är möjlig att bestämma och värd era. Bestämmelserna i regleringsbrevet om förväntat antal examina som skall avläggas vid ett lärosäte är ett exempel på kvantitativa mål. Målen i skolans läroplaner, i högskolelagen och i examensordningen samt målen i kursplanerna är kvalitativa mål. De anger målen dels för verksamheten i skolan och den högre utbildningen, dels för vilka kunskaper som elever respektive studenter skall ha när de avslutar sin utbildning. Dessa mål skall tolkas och konkretiseras genom att kommunen, skolan med dess skolledare, lärare och elever samt den högre utbildningens ledning, lärare och studenter bestämmer hur man skall arbeta för att nå målen. Målstyrningen av offentlig verksamhet innebär som regel att det är politiker som anger målen och tjänstemän (rektorer, utbildningsledare, lärare) som skall finna vägar för att nå dem. Vi brukar i hävda att de stora utbildningspolitiska besluten fattas i bred politisk enighet. Även om detta inte alltid är sant kan man konstatera att det inte råder några större motsättningar om de kvalitativa målen för den högre utbil d- ningen. En intressant fråga är självfallet vilken form av styrning som är ett bättre alternativ än mål- och resultatstyrningen. Det gick t.ex. att på r e- gelstyrningens tid utvärdera i vad mån reglerna följdes. Något besked om utbildningens kvalitet gav det dock inte. Hur många studenter som full- följer sina studier kunde man konstatera såväl då som , vilket är ett Mål och principer för styrning av lärarutbildning 379 sätt att mäta utbildningens resultat. Styrningen av lärarutbildningarna utövades genom centrala utbildningsplaner. Dessa var, jämfört med andra akademiska yrkesutbildningar, omfattande och deta l- jerade och reglerade bl. a. innehåll i och uppläggningen av de olika lä- rarutbildningslinjerna. Högskolereformen 1993 innebar i detta avseende en övergång från regelstyrning genom utbildningsplaner till en målsty r- ning genom examensföreskrifter. I examensordningen regleras krav på omfattning av utbildning (och vissa av dess inslag) för en viss examen och likaså uppställs ett antal kvalitets- och kunskapsmål som skall up p- nås för att examen skall erhållas. Besluten om hur utbildningarna läggs upp är däremot decentraliserade till högsk olan. Kommittén har inte funnit några skäl att överge principen om mål- och resultatstyrning av lärarutbildningen. Även i fortsättningen bör sål e- des lärarutbildningen styras genom en examensordning. Examens- ordningen är en tvingande bestämmelse för högskolorna när de skall b e- sluta om utbildningens organisation och innehåll. Utbildningens kvalitet och måluppfyllelse skall vara likvärdig oberoende av utbildningsort. Universitet och högskolor har, och har även tidigare haft, olika förutsät t- ningar att utforma och genomföra lärarutbildning. Kommittén utgår ifrån att lokala kvaliteter och kompetenser bäst utnyttjas om högskolan lokalt, och i samspel med sin omgivning, tar ansvaret för utbildningarnas ut- formning. betänkande kan därvid fungera som ett stöd för högskolorna. Kommittén har uppfattningen att högskolan också bör kunna få ett betydande stöd i förverkligandet och uppföljningen av målen genom att dra nytta av det intresse för lärarutbildning som framförs i olika sa m- manhang. Intresset för lärarutbildning har ibland fått formen av kritik för inflexibilitet och förändringsobenägenhet. Kommittén finner det tr o- ligt att denna kritik skulle nyanseras om det blev mera allmänt känt att det inom högskolorna pågår diskussioner och ett fruktbart sökande efter lämpliga medel och metoder att nå de uppsatta målen – och i ännu högre grad om utbildningens avnämare fick delta i sådana diskussioner. Det arbete med etablering av samarbete inom ramen för regionala utveck- lingscentra som pågår är ett viktigt steg till en dialog mellan högsk o- lan och dess intressenter. Kommittén anser att denna dialog för att kunna var en kraft i förverkligandet av en lärarutbildningsreform bör innefatta alla de delar av högskolan som medverkar i lärarutbildningen. Kommittén anser således att lärarutbildningen behöver ta stöd av st u- denter, kommuner och arbetslivet, liksom av professionen, för att kunna utveckla den nya lärarutbildningen. Detta skall framför allt ske genom att man inom respektive högskola på alla nivåer överväger de synpunkter på utbildningen som framförs av kommuner, skolor, verksamma lärare och studenterna. Kommittén avser här i första hand en diskursiv sty r- 380 Mål och principer för styrning av lärarutbildning ning, dvs. en diskussion om bl.a. metoder för att förverkliga målen. Kommittén anser också att de här nämnda grupperna bör kunna inbjudas att delta i uppföljning och utvärdering av verksa mheten. I de inledande bestämmelserna i högskolelagen anges målen för all grundläggande högskoleutbildning. 227 Den grundläggande högskoleu t- bildningen skall, utöver kunskaper och färdigheter, ge studenterna fö r- måga till självständig och kritisk bedömning, förmåga att självständigt lösa problem samt förmåga att följa kunskapsutvecklingen, allt inom det område som utbildningen avser. Utbildningen bör också utveckla st u- denternas förmåga till informationsutbyte på vetenskaplig nivå. Den nu gällande examensordningen innehåller en examensbeskrivning för varje lärarutbildningsprogram, dvs. sammanlagt 12 (se bilaga 4). För t.ex. civilingenjörsutbildningarna finns en gemensam examensbeskriv- ning. Examensbeskrivningarna för var och en av de olika lärarexamina är också långt mer detaljerade och omfattande än för andra yrkesexam i- na. Flertalet mål i de olika lärarexamina är likalydande. har på regeringens uppdrag kartlagt och analyserat tillämpningen av examensbeskrivningarna för lärarexamina. 228 Reger- ingen har överlämnat rapporten till att b e- aktas i arbetet. anser att det förvisso finns skäl för en viss revidering av examensmålen för lärarutbildningarna – och ger också sådana exempel – men avråder regeringen från att lägga till alltför många nya mål. konstaterar att kännedomen om målen, liksom ti ll- lämpningen och konkretiseringen av dem varierar mellan högskolorna. finner detta betänkligt och anser att detta bör vara ett memento både för dem som formulerar och dem som skall a r- beta efter målen. avvisar tanken att examensmålen skall innehålla en uppräkning av innehåll i lärarutbildningen. Det finns exe m- pel på sådana formuleringar i de nuvarande examensbeskrivningarna. Kommittén har stor sympati för syn att man styr bättre med få än med många mål. Ju mera omfattande raden av mål är, desto mera närmar den sig en förteckning av innehåll som dessutom ger sken av att vara fullständig. Det kan leda till missuppfattningen att det som inte nämns i uppräkningen inte skall tas upp i lärarutbildningen. En lång uppräkning riskerar också att bli snabbare föråldrad än få, stringenta mål. Enligt Lärarutbildningskommitténs uppfattning bör examensmålen uttrycka de kompetenser en lärare skall ha efter fullgjord utbildning. 2271 kap. 9 § högskolelagen. 228Högskoleverkets rapportserie 1997:36 R. Mål och principer för styrning av lärarutbildning 381 Kommittén anser att formuleringen av dessa kompetenser skall ha en koppling till det kommande uppdraget i yrkesverksamheten som lärare. Kommittén har i kapitel 8 lagt fram förslag till ny examensbeskrivning för lärarutbildning, där kompetenserna är valda med denna utgång s- punkt. har under sitt arbete uppvaktats av ett mycket stort antal organisationer som betonat vikten av att speciella om- råden tas upp i den nya lärarutbildningen. Det har i flertalet fall varit fråga om insikter som den kompetente läraren oberoende av undervis- ningsämne bör ha och i många fall om sådana kunskaper som de bliva n- de lärarna skall överföra till sina elever. Förslagen har ofta varit sa m- stämmiga. Kommittén har lyft fram många av dessa i tidigare kapitel av betänkandet, t.ex. Det nya läraruppdraget och också i Lärarutbildnin g- ens nya struktur vid beskrivningen av den för alla lärare gemensamma kärnan av kunskaper i det allmänna utbildningsområdet. I examensb e- skrivningen uttrycker kommittén sina förslag i fråga om de kompetenser som en student skall ha för att få lärarex amen. De mål som kommittén formulerat kan och bör sammantaget fungera vid bedömningen av om en lärarstudent skall godkännas i sin examen. knyts som regel denna bedömning till om en student har blivit god- känd eller underkänd i en kurs. De kompetenskrav som den nya exa- mensbeskrivningen uttrycker kan inte delas upp i kurser. En samlad be- dömning i förhållande till kompetenskraven bör vara utgångspunkten både för handledningen av studenten under hela utbildningen och inför utfärdandet av lärarexamen. Examensbeskrivningens mål skall också kunna bilda underlag för l ä- rosätenas planering av utbildningen utan att målen för den skull formul e- ras så att de uppfattas som kurser. Målen skall också kunna fungera som en grund för både intern och extern uppföljning av om utbildningen i sin helhet leder till måluppfyllelse. Kommittén vill framhålla vikten av att examensbeskrivningarna och främst kompetensmålen blir ett levande inslag i hela lärarutbildningen, både för lärarna och för studenterna. Kommittén föreslår också, i likhet med , att universitet och högskolor skall vara skyldiga att i sina utbildningsplaner ange vilka åtgärder man avser vidta för att uppnå målen i examensbeskrivningen på samma sätt som kommuner och skolor när det gäller läroplan och kur s- planer. Den mål- och resultatbaserade styrningen av den svenska utbildning- en förutsätter att resultatet följs upp och värderas i förhållande till de uppsatta målen. har som framgått bl.a. till uppgift att fatta beslut om en högskola har rätt att utfärda en viss examen. Verket gör därvid en bedömning av om högskolan har förutsättningar att anor d- na utbildningen med tillräcklig kvalitet. 382 Mål och principer för styrning av lärarutbildning av sakkunniga personer inför varje bedömning av en ansökan från ett lärosäte om examensrätt för en ny utbildning. Gruppens bedömning publiceras tillsammans med beslut i en rapportserie. De kriterier som nu använder vid bedömningen av e x- amensrätt för lärarutbildning är organisation och ledning, ämnesdjup och ämnesbredd, lärarkompetens, kompetensutveckling, samband mellan utbildning och forskning, praktisk-pedagogisk utbildning, examensarbe- te, utvärdering och kvalitetssäkring, samverkan med fältet, lokaler och utrustning, bibliotek och litteratur, informationsteknik, internationalise- ring samt kritisk och kreativ lärarutbildningsmiljö. 229 Som framgår är kriterierna valda så att de sammantaget kan ge en bild av hur utbildning- en skall kunna svara mot de kvalitetsmål som anges i bl.a. högskolel a- gens inledande bestämmelser. har också möjlighet att efter granskning ompröva ett lärosätes rätt att utfärda en viss examen. Granskningen har b e- gränsats till sådana högskolor som sökt examensrätt för en ny utbildning och till uppföljning av denna rätt efter 2–. Ett exempel är Högskol e- verkets uppföljning av magisterexamensrätten.230 genomför nu en uppföljning av rätten att utfärda en lärarexamen, nämligen för fyra lärosäten som fick denna examensrätt . Vid uppföljningen av examensrätten används samma kriterier som inför beslutet, dvs. kriterier som tar sikte på föru t- sättningarna att bedriva utbildningen. Dock fokuseras nu också resultat, t.ex. genomströmning. Det sker dock inte någon bedömning av om st u- denterna har de kunskaper som anges i examensmålen. Däremot ingår en undersökning av hur studenterna ser på sin utbildning. Med hänsyn till lärarutbildningens betydelse för möjligheterna att nå målet om en likvärdig utbildning för alla elever förordar kommittén dock att gör uppföljningar av examensrätten vid alla lä- rosäten med lärarutbildning med en viss periodicitet. förutsätter också att varje högskola med lärarutbildning som ett led i den fortsatta kvalitetsutvecklingen själva utvärderar om utbildningen leder till de uppsatta målen. Kommittén fi n- ner det vara självklart att studenterna skall delta i denna. De värderingar som bör genomföras efter varje kurs kan utnyttjas som ett av inslagen. gör också granskningar och bedömningar av det kv a- litetsarbete som universiteten och högskolorna bedriver. Ett antal rapporter (Granskning och bedömning av kvalitetsarbetet vid 229Examensrättsprövning vid högskolorna i /, , och ; rapportserie 1998:30 R. 230Tillväxt och växtverk; Uppföljning av magisterexamensrätt på medelstora högskolor; Högskoleve rkets rapportserie 1997:40R. SOU 1999:63 Mål och principer för styrning av lärarutbildning 383 i ....) har publicerats i rapportserie. Verket har också publicerat Utgångspunkter och tillvägagångssätt med vägledning för l ä- rosätena och handledning för bedömarna av kvalitetsarbetet. 231 En sam- manställning av resultaten från bedömningarna på en övergripande nivå har likaså publicerats i syfte att bidra till förståelsen av vad som ligger i begreppet kvalitet.232 finner uppföljningen av hur kvalitetsarbetet bedrivs som ett värdefullt bidrag till dynamiken i den fortsatta utvecklingen av utbildningen inom högskolan. Kommittén förordar att alla högskolor med lärarutbildning inbjuder kommuner, skolor och verksamma lärare som medverkar i lärarutbild- ning till en dialog om utvärdering och kvalitetsutveckling. Kommittén föreslår också att tar initiativ till dialog mellan högsk o- lorna med lärarutbildning om utvärdering och kvalitetsutveckling. 16.5Sammanfattning av bedömning och fö rslag ·Riksdagen och regeringen bör utöva en starkare styrning av läraru t- bildningen än av andra högskoleutbildningar på grund av lärarutbil d- ningens uppgift att garantera en likvärdig skola. ·Studenter, kommuner, skolor, verksamma lärare, arbetslivets företr ä- dare och många andra grupper i samhället, har berättigat intresse av att kunna påverka lärarutbildningen i olika avseenden. Genom en öppnare dialog med studenter och omvärlden kan högskolan få stöd i arbetet med att bedriva och utveckla verksamheten. Den struktur för ny lärarutbildning som kommittén föreslår ger ökade förutsättningar för sådant inflyta nde. 231Högskoleverkets rapportserie 1977:33 R. 232Hur står det till med kvaliteten i högskolan?, rapportserie 1998:1. 384 Mål och principer för styrning av lärarutbildning ·Inom varje lärosäte med lärarutbildning bör en fakultetsnämnd eller annat särskilt organ inrättas som kan ta ett samlat ansvar för utbil d- ningen. I detta organ bör ingå någon eller ett par företrädare för kommuner, arbetslivet respektive verksamma lärare i skolväsendet genom sina fackliga organisationer. Lärare i lärarutbildning och stu- denter skall alltid vara för eträdda. ·Högskolorna bör sluta överenskommelser om fördelningen av inrik t- ningar och specialiseringar mellan sig. ·Kommittén föreslår att regeringen ger högskolorna mera preciserade utbildningsuppdrag i de fall det råder brist på vissa lärarkompetenser i skolväsendet. ·De kompetensmål kommittén formulerat i förslaget till ny examen s- beskrivning bör sammantagna användas som utgångspunkt dels för handledningen av lärarstudenterna under hela utbildningen, dels inför utfärdandet av lärarexamen. ·Målen i examensordningen skall också användas för högskolornas planering och för den interna och externa uppföljningen av om u t- bildningen leder till de uppsatta målen. Härvid skall studenterna medverka. Kommittén föreslår också att högskolorna bjuder in ko m- muner, skolor och verksamma lärare som medverkar i lärarutbild- ningen till dialog om utvärdering och kvalitetsutveckling. ·Universiteten och högskolorna föreslås bli skyldiga att i sina utbil d- ningsplaner ange hur arbetet med att uppnå målen i examensbeskriv- ningen skall bedrivas. ·Kommittén föreslår att med viss periodicitet gör up p- följning av examensrätten för lärarexamen vid samtliga universitet och högskolor. ·Högskoleverket bör ta initiativ till en dialog mellan högskolorna med lärarutbildning om utvärdering och kvalitetsutveckling. Genomförande av och kostnader för reform en m.m. 385 17 Genomförande av reformen m.m. förutsätter att betänkandet kommer att bli föremål för en omfattande remissbehandling. Kommittén ser detta som naturligt både för att regeringen skall få ett så komplett underlag som möjligt för sina ställningstaganden och för att en remiss och arbetet med ett yttrande är ett led i förankringen och därmed i genomföra n- det av förslagen. Kommittén räknar således med att kommitténs betänkande kommer att diskuteras inom högskolan av såväl ansvariga för och medverkande i lärarutbildningen som av dem inom lärosätena som är ytterst ansvariga för grundutbildning och forskning. Kommittén utgår ifrån att också andra som är nära berörda av lärarutbildningen lämnar synpunkter på betänkandet. Det gäller dem som studerar till lärare samt kommuner som medverkar genom den verksamhetsförlagda delen av utbildningen, är avnämare av lärarutbildning som blivande arbetsgivare och som utnytt- jare av lärarutbildning för kompetensutveckling av verksamma lärare. Det gäller också andra intresseorganisationer och myndigheter. Kommittén beräknar att en proposition kan föreläggas först med riksdagsbeslut och g e- nomförande tidigast . Det innebär att högskolorna har tre kvarts år på sig efter propositionen och drygt ett kvarts år efter rik s- dagsbeslutet att avgöra utbudet av program och kursutbudet i inriktnin g- ar och specialiseringar, antal platser och behörighetskrav per utbildning. Under mitten av hösten skall högskolorna ha fattat dessa beslut för att korrekt information skall kunna ingå i det tryckta informationsmaterialet till dem som avser söka till högskolan kommande höst. Förverkligandet av kommitténs förslag innebär en betydande förän d- ring i förhållande till dagens lärarutbildningar. Det gäller både organis a- tionen av den nya lärarutbildningen och hur den skall genomföras så att de blivande lärarna får den beredskap för läraruppdraget som kommittén har redovisat. Diskussionerna om hur detta skall ske bör kunna starta genast efter det att kommitténs betänkande presenterats. Dessa diskus- sioner kommer att bli en naturlig fortsättning på det förnyelsearbete som, enligt vad kommittén erfarit, redan pågår vid landets högskolor. Ko m- petensutvecklingen av lärarna i högskolan, som kommittén beskrivit i kapitel 13, Lärarna i lärarutbildningen, bör också i nledas . 386 Genomförande av och kostnader för reformen m.m. De studenter som bedriver studier för någon av nuvarande lärarex a- mina bör få slutföra dessa. föreslår att det skall vara möjligt efter det att en ny examensordning trätt i kraft. Detta bör framgå av övergångsbestämmelser. Det bör även vara möjligt för en student som påbörjat sina studier till lärare i den nuvarande u t- bildningen att byta till den nya. Prövningen av ansökan om sådan öve r- gång och villkoren för detta sker lokalt. 17.2Prövning av offentliga åtaganden Regeringen anger i direktiven till att också direktiven till samtliga kommittéer om prövningen av offentliga åtaga n- den skall beaktas. Dessa direktiv innebär bl.a. att varje kommitté skall dels pröva om den verksamhet som utreds skall vara en offentlig angelä- genhet, dels redovisa konsekvenserna av förslagen även i finansiella och om möjligt samhällsekonomiska termer. Om förslagen medför utgiftsö k- ningar skall finansieringsmöjligheter anges. Det system för fördelning av resurser till universitet och högskolor som tillämpas av statsmakterna är baserat på ersättning för antalet he l- årsstudenter och helårsprestationer i form av avlagda poäng vid respe k- tive lärosäte. Ersättningsbeloppen är olika för olika utbildningsområden. Som framgått av kapitel 16 Mål och principer för styrning av läraru t- bildning beslutar respektive lärosäte själv om resursanvändningen. Det är ett led i den frihet som lärosätena har att organisera utbildningen. Detta innebär emellertid att det är svårt för någon utanför högskolan att beräkna hur mycket kostnaderna ökar vid en förlängning av en utbil d- ning respektive minskar som en följd av att en utbildning avkortas eller av att det blir möjligt att göra rationaliserin gar. Statsmakterna har beslutat om ett antal förän d- ringar inom högskolan. Som regel har respektive lärosäte fått hantera eventuella kostnadseffekter av dessa förändringar inom redan tillgängliga anslag.