sou · GNB311 · 2000-01-01 00:00:00 — Bör demokratin avnationaliseras? Globaliseringen är en fabricerad djungel, har sociologen sagt. Och visst är det en öppen fråga om demokratin kommer att kunna överleva globaliseringsprocesserna. Ingen kan veta om den ekonomiska liberaliseringen kommer att bana väg för en politisk liberalisering. har uppdraget att granska vad globalise- ringen har för betydelse som idé och som process för den svenska folkstyrelsen. Vi har till uppgift att ladda det offentliga samtalet med kvalificerade inlägg på det temat. Det sker genom regionala seminarier, debattskrifter och forskarvolymer. I den här skriften ställer kommittén analyser av tre av världens främsta globaliseringsforskare och en svensk styrningsforskare till den offentliga debattens förfogande. Det första inlägget är skrivet av professor , holländsk urbanforskare och sociolog, nu verksam i . Ur en rik fond av empiriska fenomen från olika delar av världen problematiserar hon och upplöser det ofta för- enklade förhållandet mellan globalisering och nationalstat. Hon kritiserar en ganska vanlig uppfattning om att den globaliserade ekonomin främst skulle handla om gränsöverskridande verksam- heter på makronivå. För egen del ser Sassen hur ett institutionellt ramverk för styr- ning av den globala ekonomin växer fram. Hon blottlägger också dess oundvikliga konsekvenser för den moderna nationalstatens exklusiva makt över sitt territorium. Nationella statliga lednings- funktioner överförs till privata arenor på transnationell nivå. Men nationalstaterna skapar också mekanismer för att säkerställa det globala kapitalets rättigheter på territorier som står under deras kontroll. Hon visar att det sker en avnationalisering av specifika nationella anordningar. En del av det som sker på det nationella territoriet har förvisso blivit globalt. Men en del av det som äger rum globalt är avhängigt nationalstaternas institutionella struktu- rer och deras källa till legitimitet. Den globala kapitalismen be- höver starka nationalstater. Men, kan man undra under läsningen av Sassen, den kanske reder sig utan demokrati? Här tar professor , statsvetare från vid. Han menar att eftersom världen karakteriseras av att det på fler och fler nivåer växer fram fler och fler former för global politik ut- manas de nationella demokratiska och rättsliga traditionerna högst väsentligt. Om man skall kunna säkerställa kvaliteten i de demo- kratiska relationerna inom och mellan samhällen, måste man till- skapa nya rättsliga och organisatoriska mekanismer. Utan sådana kosmopolitiska demokratiska arrangemang kommer varken demo- kratin eller de politiska samhällena att växa eller fördjupas. Helds grundton är dock allt annat än pessimistisk. Just genom att det handlar om demokrati, är det ett klokt val som skall träffas, menar han, och det valet är ingen annans än vårt. Han har en mycket stark tilltro till de liberala, demokratiska institutionernas elasticitet och robusthet. Det gäller inte minst grundlagarna och de fundamentala demokratiska rättigheterna. Så förhoppningsfull är emellertid inte den inflytelserike ameri- kanske demokratiteoretikern, professor . . I sitt inlägg driver han tesen att internationella organisationer varken är eller kommer att bli demokratiska. Snarare är de ett slags byrå- kratiska förhandlingssystem. Men, menar han i anslutning till , om vi anser att mänskliga behov inte kan tillfredsställas utanför internationella organisationer kan vi å andra sidan inte nöja oss med att kritisera deras demokratiska underskott. Vi måste anstränga oss för att de demokratiseras. Att inte bry sig om de demokratiska bristerna, är ingen lösning. Att kalla odemokratiska organisationer för demokratiska är inte heller något som rekommenderar. Avslutningsvis reflekterar också den svenske företagsekonomen och förvaltningsforskaren, professor över om man kan utöva någon demokratisk styrning i de globaliserade förhandlingsmiljöerna. En av hans utgångspunkter är att politiker för att lyckas borde veta vad de vill och inse vad som är möjligt. Han befarar att flera av de försök som gjorts för att förbättra styr- ningen inom nationalstaten faktiskt har gjort det ännu svårare för politikerna att styra. Det har skapat lager av experter som skiljer politikerna från verksamheterna. Politiken har teknifierats. Politiken inte bara bör utan kan också spela en roll, menar . Och detta är viktigt, för om politiken inte kan visa att den betyder något, förlorar den sin legitimitet. Om inget förnuf- tigt görs, riskerar vi få en politik som är ansvarig men maktlös. och artiklar utgör utökade och översatta versioner av föreläsningar på globaliseringssymposium i . utredningen ber att få tacka såväl föreläsarna som arrangörerna genom dess ordförande professor för möjligheten att ge en vidare spridning åt dessa centrala demokratianalyser på svenska. ledamöter har inte tagit ställning till innehållet. D e t g l o b a l a f ö r a n k r a t i d e t n a t i o n e l l a K a n g l o b a l i s e r i n g e n r e g l e r a s ? K a n i n t e r n a t i o n e l l a o r g a n i s a t i o n e r v a r a d e m o k r a t i s k a ? P o l i t i k o c h s t y r n i n g i d e n m o d e r n a v ä r l d e n Det globala förankrat i det nationella Konsekvenser för statens roll 1 En stor del av den pågående debatten om globalisering bygger på två grundläggande föreställningar. Den ena är att det handlar om ett nollsummespel: Den globala ekonomins vinster är national- staternas förluster och omvänt. Den andra innebär att händelser som sker inom ett nationellt territorium, vare sig det är affärs- transaktioner eller domstolsbeslut, är nationella händelser. Dessa båda föreställningar påverkar såväl experter på den globala ekono- min som gemene man. För experterna har det betytt att de som regel avgränsat begreppet global ekonomi till att gälla gränsöver- skridande processer, särskilt internationell handel och investe- ringar, och till en debatt mellan de som anser att globaliseringen bryter ner nationalstaten, å ena sidan, och de som menar att statlig överhöghet förblir oförändrad, å den andra. Resultatet har blivit en empiriskt och teoretiskt svagt underbyggd beskrivning av den ekonomiska globaliseringens kännetecken. 1 Uppsatsen ingår i ett större femårigt projekt om styrning och ansvar i den globala ekonomin. Den första delen av det större projektet publicera- des delvis genom en rapport presenterad vid Lectures: Losing Control? Sovereignty in an of Globalization, 1996. Jag vill tacka för deras stöd och för att jag fått använda delar av de publicerade föreläsningarna. DET GLOBALA FÖRANKRAT I DET NATIONELLA Mötet mellan nationella lagar och utländska aktörer En av statens roller i förhållande till dagens globala ekonomi har, till skillnad från vad som gällt under tidigare perioder i världs- ekonomin, varit att hantera mötet mellan nationell lagstiftning och utländska aktörer – vare sig dessa är företag, marknader eller över- nationella organisationer. Detta förhållande är det som gör inne- varande period speciell. Å ena sidan har vi förekomsten av en utomordentligt väl utvecklad samling lagar, som garanterar natio- nalstaternas exklusiva kontroll över sina territorier i en utsträck- ning som i historien. Å andra sidan har vi den be- tydande institutionaliseringen av rättigheter för icke-nationella företag, gränsöverskridande transaktioner och övernationella organisationer. Dessa förhållanden anger villkoren för national- staternas nödvändiga medverkan i globaliseringsprocessen. Vanligen använder vi begrepp som avreglering, liberalisering av finansiella och kommersiella transaktioner och privatisering för att beskriva resultatet av detta möte. Problemet med sådana begrepp är att de bara beskriver statens tillbakadragande från regleringen av sin ekonomi. De täcker inte alla de sätt på vilka staten deltar i utformningen av de nya ramar som främjar globaliseringen; inte heller täcker de förändringar inom staten som är förenade med processen. Bortom nollsummespel och enkel geografi Det finns forskning som behandlar relationen mellan national- staterna och världsekonomin på ett sätt som går utöver ovan nämnda föreställningar om nollsummespel och geografi. Litteratur om världssystem har givit betydande bidrag till utvecklingen av analytiska kategorier som gör det möjligt för oss att förstå de mellanstatliga dynamiska processernas funktion inom nationella territorier (, 1988; Arrighi 1994; 1964 för att bara nämna några få). En framväxande forskning visar nu att glo- bala processer i stor utsträckning uppstår inom nationella territo- rier (se t.ex. Mittelman 1996; Knox and 1995; Drache and Gertler 1991; Sassen 1991). Jag har länge hävdat att många transak- tioner som spelar en nyckelroll i den globala ekonomin inte är gränsöverskridande, eller inte är det på samma sätt som investe- ringar och handel är det, utan är inordnade i nationella ekonomier. Jag har vidare försökt visa hur även den mest digitaliserade globala finansmarknad bygger på ett antal mycket materiella resurser och rum, som till stor del är förankrade i nationella territorier. Den fråga som är av intresse i föreliggande uppsats har fått mindre uppmärksamhet. Det gäller framväxten av ett institutionellt ram- verk för styrning av den globala ekonomin och de oundvikliga konsekvenser detta medför för den moderna nationalstatens exklusiva makt inom sitt territorium. Det finns en ny grupp av strategiska mellanhänder som bidrar till ledning och samordning av den globala ekonomin. De är till stor del, men inte helt, av privat karaktär och har tagit över vissa av de internationella funk- tioner som tills sköttes av staten, som t.ex. de i huvudsak protektionistiska normer med vars hjälp regeringarna styrde internationell handel efter . Dessa strategiska aktörers roll illustreras på ett dramatiskt sätt av ett inträffat fall som rör . När den kinesiska regeringen beslutade emittera ett 100-årigt obligationslån som inte skulle säljas i utan främst i , vände man sig inte till utan till J.P. Exemplet är bara ett av ett otal från en stor mängd länder (se Sassen, under arbete). Privata företag inom internationellt finansväsende, redovisning/ revision och juridik, nya privata normer för internationell redovis- ning och finansiell rapportering och övernationella organisationer som WTO, fullgör alla strategiska, icke-regeringsbaserade styr- funktioner. De gör emellertid detta till stor del inom national- staters territorier. Detta antyder att det kanske finns en rad för- bindelser med olika delar av nationalstaterna och en mängd olika resultat, beroende på varje nationalstats särdrag. Jag hävdar att just därför att globala processer i stor utsträck- ning materialiseras inom nationella territorier, har många national- DET GLOBALA FÖRANKRAT I DET NATIONELLA stater varit tvungna till långtgående medverkan i förverkligandet av det globala ekonomiska systemet och att deras institutionella struktur förändrats under den processen. Det kan mycket väl hända att vissa delar av nationalstaterna, t.ex. finansdepartement och centralbanker, därigenom får större makt även om andra delar kan förlora. Min arbetshypotes är att globaliseringen, även om den på det hela taget lämnar det nationella territoriet orört, i hög grad påverkar nationalstatens exklusiva kontroll över territoriet, dvs. effekterna berör inte territoriet som sådant men väl den institu- ramens geografiska förutsättningar. Globaliseringen betraktad på detta sätt rör inte bara gränsöver- skridande, som t.ex. sker genom åtgärder för investeringar och handel. Den handlar också om att nationella, offentliga lednings- funktioner flyttas till transnationella, privata arenor och om att det inom nationalstaterna utvecklas mekanismer (genom lagstiftning, domstolsbeslut, och myndighetsbeslut) för att tillgodose det globala kapitalets rättigheter i vad som är nationella territorier under respektive stats exklusiva kontroll. Ett över- gripande resultat är vad jag kallar en begynnande avnationalisering av flera högt specialiserade nationella institutioner – nationella rättsliga och reglerande ramverk ersätts delvis av avnationalise- rade motsvarigheter (Sassen 1996: kapitel 1). Rörelsen från vad som är keynesianska statliga program i riktning mot det globala kapitalets behov av att skydda sina rättigheter inom nationella territorier kan mycket väl vara ett konkret exempel på detta. Det är ett område där staten är en förutsättning för globa- liseringen, i egenskap av administrativ och teknisk apparat för att styra handlingar som genomförs av både nationella och icke-natio- nella ekonomiska aktörer och institutioner. Om det är så, att vissa av de instrument som krävs för att tillgodose det ekonomiska globala systemet implementeras inom nationalstaten, genom av- nationalisering av valda institutionella områden, skulle man kunna hävda att de två slags suveränitet som Krasner framhåller i sin analys (den Västfaliska och den internationellt rättsliga, se Sassen 1996) mycket väl kan vara på väg att förändras avsevärt, även om de formellt och de jure inte tycks förändras eller hotas av globaliseringen. Territorium och territorialitet i den globala ekonomin Ekonomisk globalisering innebär en stor förändring av den territoriella organiseringen av ekonomiska nyckelsektorer. Frågan om i vilken utsträckning globaliseringen också innebär tänkbara förändringar av de politiska-ekonomiska maktstrukturerna är svår och kontroversiell. Som jag ser det, har de främsta dynamiska faktorerna i den globala ekonomin förmågan att upplösa den särskilda form av möte mellan suveränitet och territorium som är förankrad i den moderna staten och det moderna statliga systemet. Detta innebär inte nödvändigtvis att suveräniteten minskar i be- tydelse i det internationella systemet. Det kan i stället vara tecken på att vissa delar av nationalstatens suveränitet lyfts över till över- nationella myndigheter eller privata bolagssystem. Som mest skulle jag säga att det handlar om en partiell avnationalisering av statlig suveränitet. På samma sätt förhåller det sig när det gäller statens exklusiva kontroll över sitt territorium: den ekonomiska globali- seringen upphäver inte detta kännetecken för det mellanstatliga systemet, men ändrar den specifika typ av institutionell inramning av det nationella territoriet som vi sett utvecklas efter , och i synnerhet efter det andra.2 Vi kan börja diskussionen av dessa frågor med att granska den eko- nomiska globaliseringens viktigaste aspekter som bidrar till vad jag betraktar som en ny maktgeografi. Tre beståndsdelar i denna nya maktgeografi är av särskilt intresse här. En gäller de faktiska territorier där en stor del av globaliseringen materialiseras i form av speciella institutioner och processer. En andra beståndsdel är framväxten av en ny rättsordning för reglering av gränsöver- skridande ekonomiska transaktioner; något som fortfarande inte är tillräckligt uppmärksammat i samhällsvetenskaplig litteratur. Det har uppstått en överväldigande mängd rättsliga innovationer kring 2 För en vidareutveckling av dessa frågor, se Sassen 1996, kapitel 1. Mycket av vad som följer i detta stycke är hämtat från den källan. DET GLOBALA FÖRANKRAT I DET NATIONELLA Den tredje beståndsdelen i den nya maktgeografin är det faktum att ett växande antal ekonomiska aktiviteter sker i det digitala rummet. Den ökande digitaliseringen av ekonomisk verksamhet, särskilt inom ledande informations- verksamhet som finans- och specialiserade företagstjänster, kan vara på väg att bidra till en kontrollkris som varken statens och den internationella ekonomins apparater har förmåga att hantera. Om vi sammanfogar dessa tre beståndsdelar i den nya maktgeografin med företagskapitalets globala lättrörlighet, ser vi delar av sam- bandet mellan global ekonomi och nationalstat som inte tillräck- ligt, eller på ett användbart sätt, fångas upp av den dominerande föreställningen om begreppen globalt-nationellt som två var- andra uteslutande områden. För mig väcker dessa processer frågan om vilken slags terri- torialitet de medför. Ett svar är att de är tecken på en partiell över- flyttning av alltfler aktiviteter till i stort sett nyskapade institutio- nella paraplyorganisationer som allt oftare är privata, inte offent- liga. Under det att dessa nya institutionella paraplyorganisationer styr processer som åtminstone delvis sker inom nationella territo- rier, förutsätter de, uttryckligen eller underförstått, medverkan från valda delar av nationalstaterna. Låt mig kort beröra några aspekter på detta. Jag börjar med frågan om den globala ekonomins rum, eller globaliseringens strategiska geografi eller, mer begrepps- mässigt, med den särskilda slags territorialitet som vi ser växa fram i den globala ekonomin.3 3 En utgångspunkt är att fråga: Hur ser rummet och de juridiska/regle- rande normerna ut, som definierar verksamhet som vi menar att den globala ekonomin består av: globala finansmarknader, brittisk-amerikans- ka juristbyråers dominans när det gäller internationella affärstransaktioner, Uruguayrunda och tillkomsten av (), kreditvärderingsinstitutens och andra liknande organs roll på de internationella kapitalmarknaderna, och för servicepersonals rörlighet som en del av den internationella handeln och investeringar i tjänster samt immigrationen, i synnerhet lågbetalda arbetares rörlighet (se Sassen 1996). Den geografiska spridningen av fabriker och serviceinrättningar över hela världen är i själva verket en del av starkt integrerade före- tagsstrukturer med starka tendenser till koncentration av kontroll och vinstdisposition. Även om det vore tänkbart att den geografis- ka spridningen av fabriker och kontor skulle ha kunnat ske parallellt med en spridning av kontroll och vinster, eller, med andra ord, tillsammans med en demokratisering av företagsstrukturen , har något sådant inte skett. Många av verksamheterna figurerar i stället som stora bolags utländska försäljning. Det är väl känt att en mycket stor andel av den internationella handeln (uppskatt- ningarna varierar från ) faktiskt sker internt inom bolag (se , , ). Denna omständighet påverkar frågan om territorialitet och suveränitet inom ramen för den globala ekonomin på främst två sätt. För det första: När fabriker, kontor och serviceenheter i ett integrerat företagssystem är geografiskt spridda, och i synnerhet när kontrollen ligger på den centrala nivån, sker också en tillväxt i de centrala funktionerna. Det kan beskrivas som att ju mer globali- serade företagen blir, desto mer växer deras centrala funktioner i betydelse, komplexitet, antal transaktioner.4 För föreliggande analys är det dynamiken, som förenar spridningen av ekonomisk verksamhet med den centrala funktionens växande betydelse och ofta även storlek, som är av intresse. I samband med territorialitet och globalisering betyder det att en tolkning av globaliseringens effekter som något som skapar en rumslig ekonomi som går utöver enskilda staters regleringsförmåga bara är halva historien. 4 Jag har vidareutvecklat dessa frågor i Sassen . Integrationsprocessen i bolagen bör inte förväxlas med vertikal integration så som den vanligen beskrivs. Se även Gereffi om varukedjor och Porter om mervärdeskedjor (value added chains), två konstruktioner som också visar skillnaden mellan företagsintegration på global nivå och vertikal integration i vanlig mening. DET GLOBALA FÖRANKRAT I DET NATIONELLA andra halvan är att dessa centrala funktioner i oproportionerligt hög grad är koncentrerade till de mest utvecklade ländernas territorier. Jag bör kanske klargöra att jag med begreppet centrala funk- tioner inte bara avser huvudkontor utan inkluderar alla funktio- ner som gäller finansiella, juridiska, redovisnings-, lednings-, verk- ställande och planerande funktioner som krävs för att driva ett företag med verksamhet i mer än ett land, och allt oftare i flera. Dessa centrala funktioner ligger delvis på huvudkontoren, men även i stor utsträckning inom vad som kallas servicebolags- komplex, dvs. nätverk av finansiella, juridiska, redovisnings-, reklam- och andra servicebolag som sköter alla de komplicerade detaljer som följer av verksamhet inom mer än ett nationellt rätts- system, redovisningssystem, reklamkultur osv., och som i samtliga fall gör det under snabbt föränderliga förhållanden (se Sassen 1991, Knox and 1995, Brotchie et al. 1995; Moulaert and 1997). Denna typ av tjänster har blivit så specialiserade och kom- plicerade att högkvarteren i allt större utsträckning hellre köper dem från expertföretag än utför dem internt. Dessa grupper av företag som tillhandahåller centrala funktioner för ledning och samordning av globala ekonomiska system, är i oproportionerligt hög grad koncentrerade till de mest utvecklade länderna; i synner- het (om än inte uteslutande) till städer som jag kallat globala städer. Koncentrationen av funktioner utgör en strategisk faktor för organiseringen av den globala ekonomin och företagen är lokaliserade just hit, till , , . Ett argument som jag här för fram är att det är viktigt att ana- lytiskt skilja mellan de strategiska funktionerna för den globala ekonomin, eller för global verksamhet, och ett lands allmänna näringsliv.5 Det handlar inte om två världar som helt överlappar 5 Dessa globala kontroll- och beslutsfunktioner är delvis förankrade i nationella bolagsstrukturer men utgör också en egen undergrupp av före- tag. Denna undergrupp kan ses som en del av ett nätverk som förenar globala städer över hela jorden. I den meningen skiljer sig de globala stä- derna från huvudstäderna i förutvarande imperier eftersom de är ett resul- tat av gränsöverskridande nätverk snarare än bara de mäktigaste städerna i Många beståndsdelar i ett lands näringsliv har föga att göra med globaliseringen medan många nationella företagssektorer i hög utsträckning har blivit globaliserade i sin inriktning och knappast har något gemensamt med sin tidigare inriktning på nationella marknader. För åtskillig forskning kanske denna dis- tinktion saknar betydelse, men när det gäller att förstå den globala ekonomin är den viktig. Ett annat aktuellt exempel på kopplingen mellan transnationella processer eller dynamiska skeenden och ett nationellt territorium, är de globala finansmarknaderna. Storleksordningen på transak- tionerna har stigit brant, vilket visas tydligt av att omsättningen på den globala kapitalmarknaden, som utgör en stor del av den globala ekonomin, är 75 biljoner USD (enligt uppskattningar av . Dessa transaktioner ingår delvis i telekommunika- tionssystem som tillåter ögonblicklig överföring av pengar/ information över hela världen. Detta förhållande har ägnats stor uppmärksamhet. Men myntets andra sida är att de globala finans- marknaderna i hög utsträckning är placerade i vissa städer i de mest utvecklade länderna – koncentrationsgraden är t.o.m. högre än väntat. Verksamhetstopografin i många av de globala, digitaliserade verksamheterna, som de finansiella, sträcker sig i själva verket in och ut ur det digitala rummet och när den rör sig ut och tar mark, sker det i massiva koncentrationer av ytterst materiella resurser, från infrastruktur till byggnader (Sassen 1998: kapitel 9-10). Det finns, som jag ser det, inte något sådant som en enda global stad på samma sätt som det kunde finnas en enda huvudstad i ett impe- rium; kategorin global stad är bara meningsfull när den betraktas som en beståndsdel i det globala nätverket av strategiska städer (se Sassen 1991). DET GLOBALA FÖRANKRAT I DET NATIONELLA För att driva ett världsomfattande nätverk av fabriker, kontor och serviceenheter och införa globala finansmarknader krävdes större och mindre förändringar i nationella rättssystem och skapandet av helt nya ramverk utanför de nationella. Detta är, som jag tolkar det, en andra faktor i den nya maktgeografin, som nationalstaterna står inför. Här begränsar jag mig till några få av de olika rättsliga innovationerna, som rymmer en stor del av globaliseringen.