sou · GNB396d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Ökad tillgänglighet till officiella statistik Historik och nuläge ...................................................................... 1.1En tidig ansats (1970): det arkivstatistiska systemet (ARKSY) ........................................................................... 1.2Tydligare krav från statsmakterna och tunga användare (1990) ................................................................................ En samlad attack för att lösa dokumentationsproblemet ....... SCBDOK-modellen: begrepp och dokumentationsmallar ..... Kvalitetsbegrepp och kvalitetsdeklarationer ......................... Mot ett integrerat metadatasystem ....................................... och statistiska databaser ............. Innehåll: makrodata, mikrodata och metadata ...................... Tillgänglighet via Internet ................................................... Användarstyrd statistikframställning: möjligheter och Internet som ingång till all officiell statistik i och Rutiner för fortlöpande aktualisering av Några viktiga egenskaper hos statistiska Vad menas med tillgänglighet? Fysisk och innehållsmässig tillgänglighet ............................. 2.4Önskemål och klagomål beträffande den officiella Tillgänglighetens plats i det goda statistiska systemet....... Hur kan man öka tillgängligheten? Behovet av dokumenterad kunskap vid användning av Teknik och presentation ...................................................... Strategi för utvecklingsarbete i en snabbt föränderlig Standardkomponenter och standardiserade gränssnitt........... Ekonomi: finansiering och prissättning ................................ Officiell statistik – en kollektiv nyttighet.............................. Marginalkostnadsprincipen för prissättning av Bastjänster och tilläggstjänster ............................................ Effektivare hantering av statistiksekretessen ........................ Avsiktliga och oavsiktliga röjanden ..................................... Det lagstadgade skyddet för statistiksekretessen................... Avvägningen mellan statistiksekretess och Behövs en tillgänglighetsprincip för hantering av Olika sätt att hantera statistiksekretessen i särskilt känsliga Varför hanteras inte statistiksekretessen effektivare?............ Lagar och regler.................................................................. Tryckfrihetsförordningen och Sekretesslagen ....................... Lagen om den officiella statistiken....................................... Förordningen om den officiella statistiken............................ Föreskrifter och allmänna råd om offentliggörande av Personregister för officiell statistik .................................... Begreppet officiella statistik............................. Centraliserat eller decentraliserat system?.......................... Det svenska statistiska systemet, dess omvärld och 4.1Lätt att söka och komma åt all officiell statistik, som är relevant för ett visst problem ............................................. 4.1.1 Fullständiga dokumentationer och kvalitetsdeklarationer .... 4.1.2 Tekniska åtgärder för att förbättra sökbarhet och 4.1.4 Begreppet officiell statistik preciseras, och enhetliga 4.2Lätt även för icke-specialister att tolka officiell statistik och använda sig av den på rätt sätt .................................... Skräddarsydd information om statistiken för olika Datorstödd framställning av användar- och Möjligt för kvalificerade statistikanvändare att använda den officiella statistikens datamaterial på egen hand........... Fullständig dokumentation av dokumentationsregister, så att de kan återanvändas utan förstahandskunskap .............. Standardiserade tekniska lösningar för att göra Bastillgänglighet till lågpris för gör-det-självaren, prisvärda tilläggstjänster till marginalkostnad .................... Skydd för statistiksekretessen som inskränker Tillgänglighetskraven på officiell statistik föreskrivs gälla Offensiv bevakning av tillgängligheten .............................. 4.4Tillgängligheten till den officiella statistikens datamaterial inskränks inte mer än nödvändigt för att säkra 4.4.1 Kombinera legala, administrativa och tekniska åtgärder ..... 4.4.2 Minska tolkningsutrymmet och inför 4.4.3 Bästa kända tekniska lösningar för att maximera tillgängligheten inom given statistiksekretess...................... 4.4.4 Registerfunktion inom databasverksamheten...................... 4.5Möjligt att komma åt den officiella statistiken genom bastjänster till låga priser i kombination med valfria Infrastruktur som möjliggör flexibla kombinationer av billiga bastjänster och prisvärda tilläggstjänster ................. Ökad tillgänglighet till officiella statistik I samband med statistikreformen gav statsmakterna SCB i uppdrag att öka tillgängligheten till officiella statistik, inklusive de bakom- liggande observationsregistren och deras dokumentation. Tillgänglig- heten skulle bl.a. ökas genom att en databasverksamhet byggdes upp vid SCB, omfattande den officiella statistiken och ett antal särskilt upp- räknade register. På uppdrag av Utredningen om utvärdering av statistikreformen (Fi 1998:05) redogör jag i denna uppsats för en del erfarenheter från arbetet med att bygga upp den nämnda databasverksamheten, som går under beteckningen statistiska databaser. Jag diskuterar också några idéer om hur tillgängligheten till officiella statistik ytterligare skulle kunna förbättras för olika kategorier av användare. De uppfattningar och förslag, som jag för fram i denna uppsats, står för mig personligen. Det har länge stått klart, att har en internationellt sett ovanligt rik tillgång på statistiska grunddata. En viktig anledning till detta är att har världens äldsta officiella statistik, ursprungligen baserad på ett unikt folkbokföringssystem. En annan anledning, som i modern tid blivit allt viktigare, är att det svenska samhället och den svenska för- valtningen är uppbyggd kring välutformade administrativa system, datoriserade, som också lämpar sig väl som datakälla för officiell sta- tistik. Så tidigt som demonstrerade på ett övertygande sätt, hur man redan med dåtidens teknik – stordatorer med mindre kapacitet än dagens minsta persondatorer i kombination med 1 Se t.ex. Nordbotten : A , Statistisk , . 2, 1966 sid 99-109. magnetbandsteknik för datalagring – på ett tämligen enkelt sätt skulle kunna drastiskt öka forskares, utredares och andra kvalificerade statistikanvändares möjligheter att bearbeta de väldiga volymerna av statistiska grunddata i den svenska statistikens arkiv. Med lämpligt ut- formade tekniska system, som var möjliga att utveckla , skulle användarna själva kunna bestämma vilka statistiska bearbet- ningar och analyser, som skulle utföras på arkiverade grunddata, utan att behöva vara begränsade till förutbestämda aggregeringsnivåer, tabellformat och liknande. En återanvändare av statistiska grunddata skulle kunna ompröva många av de antaganden och designbeslut, som den ursprungliga statistikproducenten gjort, och skulle därigenom med stor flexibilitet kunna använda statistiska grunddata för nya ändamål. Sådana var möjligheterna , och sådana är naturligtvis möjligheterna ännu mera , när vi har tillgång till en teknik, som är åtskilliga tiopotenser effektivare. Det som tog timmar, dagar och veckor av datorbearbetningar, av på minuter och sekunder. Ändå måste vi , liksom , konstatera – för min del med stor bedrövelse – att dessa unika möjligheter, som vi besitter i , att återanvända den officiella statistikens arkiverade grund-data, utnyttjas i mycket liten utsträckning. Vad beror det på? Det magra utnyttjandet av statistiska grunddata beror knappast på bristande intresse från de närmast berörda statistikanvändarna: forskare, utredare m.fl. Dessa kategorier av statistikanvändare ser utan tvekan den stora potentialen i statististiska grunddata, men måhända har de varit alltför , när de uttryckt sina önskemål gentemot statistik- ansvariga. Det är åtminstone mitt intryck. Kanske beror detta delvis på att statistikanvändarna sist och slutligen är mest intresserade av sakfråg- orna inom sitt ämnesområde och inte vill ägna alltför stor del av sin tid åt teknikaliteter, som de – med rätta – förväntar sig att sta- tistikproducenten till stor del skall kunna hantera åt dem. Därmed har vi kommit till nästa hinder mot tillgängligheten till sta- tistiska grunddata. Statistikansvariga och statistikproducenter har aldrig visat någon särskilt aktiv entusiasm för att verkligen ställa statistiska grunddata till statistikanvändarnas förfogande för deras egna bearbet- ningar och analyser. Producenterna är i och för sig inte negativa till att utnyttja de tekniska möjligheterna, men man föredrar att göra det i egen regi, hellre än att låta statistikanvändarna göra det själva. Och tycker statistikanvändarna ofta att det blir för krångligt och dyrt, och framför allt tycker man inte, att man får den frihet, som man skulle vilja ha, att i många och snabba interaktioner med datamaterialen själva kunna testa och formulera nya statistiska hypoteser. Den dominerande attityden hos statistikansvariga och statistikpro- ducenter skulle kunna beskrivas som den upplyste despotens eller den gode monopolistens. Man tycker helt enkelt att man som statistik- ansvarig producent bäst kan värna om statistikbearbetningarnas kvalitet och datamaterialens sekretess. I den mån man bedriver uppdrags- verksamhet, kan det även finnas en begriplig frestelse att snegla mot de intäkter man kan få genom att utföra tjänster åt statistik-användarna hellre än att låta dessa göra jobbet själva. accepterade statistikanvändarna i stor utsträckning statistikansvarigas förklaringar, att det nog ändå var bäst att låta dem som hade förstahandskunskapen om de statistiska data- materialen göra även de specialbearbetningar, som användarna önskade sig, om inte annat så av sekretesskäl. Omkring 1990 kunde man se helt nya förutsättningar hos de profes- sionella statistikanvändare, som vi här talar om: forskare, utredare m.fl. Användarna hade numera i stor utsträckning och i flera avseenden lika goda statistiska och metodologiska kunskaper som statistikproducen- terna, och genom teknikens snabba framsteg hade de fått tillgång till minst lika goda tekniska förutsättningar som dessa. Några kategorier av statistikanvändare, främst utredare och analy- tiker inom började nu artikulera tillgänglighets-kraven tydligare. Man ville bl.a. använda de statistiska grundmaterial-en i de simuleringsmodeller, som man börjat bygga upp för att kunna testa möjliga utfall av olika reformer, som man övervägde i de olika departe- menten. Forskarsamhället uttryckte liknande önskemål om flexibel till- gång till grunddata för statistiska bearbetningar och analyser, men till skillnad från departementstjänstemännen hade forskarna inga maktmedel att åberopa. Påtryckningarna från statistikanvändarna hade viss ef- fekt. En statistikreform utreddes och genomfördes. Den s.k. fokuserade bl.a. på tillgänglighetsfrågorna. SCB gavs i uppdrag att bygga upp en central databasverksamhet, som skulle underlätta tillgängligheten till den officiella statistiken och ett antal bakomliggande observationsregister. statistiska databaser sattes i drift . Inte minst genom att statistiska databaser är baserade på den nya Internettekniken, gör de det oerhört mycket enklare, flexiblare och billigare för alla kategorier av statistikanvändare att komma åt den officiella statistiken. De mera avancerade statistikanvändarna (forskare, utredare m.fl.) kan dessutom relativt enkelt bearbeta statistiken vidare enligt egna önskemål och med hjälp av egna program, om man så vill. Däremot har den centrala databasverksamheten ännu inte åstad- kommit särskilt mycket för att öka tillgängligheten till statistiska grund- data, det som egentligen var forskarnas och vissa utredares och departe- mentstjänstemäns huvudönskemål. statistiska data-baser skall visserligen tillgängliggöra 17 explicit uppräknade observa-tionsregister, men dels är detta bara en del av de grunddata, som skulle kunna tillgängliggöras, och dels har inte ens arbetet med att verkligen tillgängliggöra dessa register ännu kommit särskilt långt. Detta kan för- med att prioriteringar varit nödvändiga i uppbyggnaden av statistiska databaser, och då har man (statistikansvariga och statistikproducenter) klart prioriterat tillgängliggörandet av aggregerade data, statistik, på bekostnad av grunddata och dokumentation. Denna prioritering kan naturligtvis försvaras med att det är så många fler statistikanvändare, som använder sig av färdig statistik, än som har nytta av ökad tillgång till statistiska grunddata. Icke desto mindre hade det säkert varit möjligt att göra mera för tillgängligheten till grunddata, utan att det behövde ha inverkat negativt på tillgängligheten till aggre- gerade material. Attityderna vad gäller tillgänglighetsfrågorna hos statistikansvariga och statistikproducenter har sålunda förändrats klart till det bättre, vad gäller tillgängligheten till den färdiga statistiken. När det gäller till- gängligheten till statistiska grunddata måste man tyvärr konstatera att attitydförändringarna fortfarande går mycket långsamt. Här är det alltså viktigt att statistikanvändarna och statsmakterna även fortsättningsvis utövar – och enligt min mening ytterligare förstärker – ett väl artikulerat efterfrågetryck på statistikansvariga och statistikproducenter. Som jag närmare kommer att utveckla i den här uppsatsen, bör det ingå i spelreglerna för den officiella statistiken, att inte bara den färdigaggregerade statistiken, utan även bakomliggande observations- register och dokumentation, tillgängliggörs för statistikanvändarna på bästa möjliga sätt inom ramen för givna anslag och tillgängliga metoder. Här finns oerhört mycket att göra. Allt som behöver göras behöver inte heller kosta några astronomiska belopp. Det handlar väl så mycket om vilja, standardisering och förmåga att på ett konstruktivt sätt utnyttja tillgängliga metoder och tekniska lösningar. som jag känner ett stort engagemang för att aktivt verka för att de professionella statistikanvändarnas enligt min mening mycket berättigade önskemål och krav på ökad tillgänglighet till statistiska grunddata faktiskt tillgodoses, så vill jag betona att mitt engagemang för statistikkvalitet och statistiksekretess inte är mindre. Min poäng är, att det finns mycket stora möjligheter att drastiskt öka statistikanvändarnas tillgång till grunddata för statistiska ändamål, utan att man på något sätt behöver tumma på kvalitet och sekretess. Kvalitets- och sekretesskraven kan säkras, som statistikanvändarna ges ökad flexibilitet och ökade möjligheter att statistiskt bearbeta grunddata enligt egna Förmyndarmentaliteten – i och för sig ofta väl-menande – som ibland kan skönjas hos statistikansvariga och statistikproducenter bör nu definitivt förvisas till historien. Statistik-användarna bör ges effektiv tillgång till alla statistiska data i den officiella statistiken och till all den kunskap och dokumentation, som behövs för att använda den officiella statistikens data på bästa sätt för den mångfald av statistikbehov, som och föreligger hos statistikanvändarna. Min uppsats utvecklar det tema kring den officiella statistikens till- gänglighet, som jag introducerade i föregående avsnitt. Kapitel 1 ger en historisk tillbakablick och en redogörelse för några viktiga tillgänglig- hetsrelaterade projekt, som genomförts . I kapitel 2 diskuteras begreppet tillgänglighet lite mera ingående, och olika tillgänglighetsdimensioner och tillgänglighetskomponenter identifieras. Det betonas att olika kategorier av användare har olika till- gänglighetsbehov och därmed olika tillgänglighetsprofiler. Begreppet tillgänglighet relateras till andra viktiga begrepp i det goda systemet för officiell statistik, t.ex. kvalitet. Processen att tillgängliggöra statistik analyseras ur ett användar- perspektiv. Processens huvudflöde är följande: 1.Användaren har ett problem och behöver statistik som kan vara rele- vant för att belysa problemet. 2.Med hjälp av tillgängliga sökverktyg identifierar användaren succes- sivt och interaktivt potentiellt relevanta statistiska data och bedömer med hjälp av tillgänglig dokumentation, huruvida de olika data- materialen är så intressanta att de skall hämtas fram. 3.Identifierade statistiska datamaterial, som användaren bedömer vara av intresse för problemet, lokaliseras och görs fysiskt tillgängliga för användaren tillsammans med erforderlig dokumentation. 4.Därefter tolkar användaren framtagna statistiska data med hjälp av den tillgängliga dokumentationen och eventuell expertis. 5.Vissa användare gör egna bearbetningar och analyser på basis av framtagna statistiska data. 6.Resultaten av tolkningar och analyser sammanställs till någon form av utredning eller beslutsunderlag. 7.Användningen av statistiken kan leda till att nya statistikbehov iden- tifieras, och att delar av den skisserade processen upprepas. Några typiska klagomål från användarna beträffande den svenska offi- ciella statistikens tillgänglighet identifieras också i kapitel 2 och utgör grund för diskussionerna i kapitel 3 kring vad som kan göras för att öka tillgängligheten till officiella statistik. De tyngsta klagomålen avser dokumentationen av statistiken och datamaterialen, sök- och åtkomstprocessernas användarvänlighet, kostnaderna för olika typer av tjänster i sammanhanget, samt hanteringen av statistiksekretessen. I kapitel 3 diskuteras vad som har gjorts och vad som kan göras för att komma till rätta med de olika problemen kring tillgängligheten till den officiella statistiken och de bakomliggande datamaterialen. Sex viktiga åtgärdsområden identifieras och diskuteras: 3.Ekonomi: finansiering och prissättning 4.Effektivare hantering av statistiksekretessen I kapitel 4 formuleras ett antal förslag till konkreta åtgärder för att öka tillgängligheten till officiella statistik. Varje åtgärdsförslag hör hemma i något av de åtgärdsområden, som diskuterades i kapitel 3, och ger bidrag till ett eller flera delmål, som i sin tur bidrar till det över- gripande målet om ökad tillgänglighet. De delmål som avses är: 1.Lätt att söka och komma åt all officiell statistik, som är relevant för ett visst problem 2.Lätt även för icke-specialister att tolka statistiken och använda sig av den på rätt sätt 3.Möjligt för kvalificerade statistikanvändare att använda den officiella statistikens datamaterial på egen hand 4.Tillgängligheten till den officiella statistikens datamaterial inskränks inte mer än nödvändigt för att säkra statistiksekretessen 5.Möjligt att komma åt den officiella statistiken genom bastjänster till låga priser i kombination med valfria tilläggstjänster Några viktiga åtgärder som föreslås är: ·All officiell statistik och tillhörande observationsregister dokument- eras och kvalitetsdeklareras fullständigt enligt fastlagda regler och riktlinjer ·En registerfunktion inrättas inom den centrala databasverksamheten för bearbetningar och samkörningar av identifierade mikrodata för statistiska ändamål ·Begreppet officiell statistik definieras så, att reglerna beträffande den officiella statistikens tillgänglighet blir tillämpliga även för observationsregister, som ligger till grund för officiell statistik ·Datamaterial på olika aggregeringsnivåer, som ligger till grund för officiell statistik, skall tillgängliggöras enligt samma regler som gäller för den officiella statistiken och dess observationsregister ·All officiell statistik tillgängliggörs på ett standardiserat sätt genom statistiska databaser och Svenska statistiknätet ·Nya metoder och verktyg utnyttjas för effektiv hantering av statistiska data och metadata och för problembaserade sökningar på många olika sätt ·Infrastrukturen för att tillgängliggöra den officiella statistiken och dess datamaterial byggs upp med hjälp av standardkomponenter och standardiserade gränssnitt, så att billiga bastjänster och dyrare tilläggstjänster lätt kan fogas in i strukturen och väljas eller väljas bort av statistikanvändarna ·Tjänsterna kring den officiella statistiken och dess data utformas så, att grundtillgänglighet säkerställs med billiga bastjänster, varefter användaren kan välja mellan självbetjäning eller tilläggstjänster pris- satta enligt den marginalkostnadsprincip, som formuleras i Riks- revisionsverkets (RRV) förslag till huvudprincip för prissättning av informationstjänster2 ·Skyddet för statistiksekretessen utformas så, att statistikanvändarnas tillgång till datamaterialen inskränks minimalt: bästa kända metoder, tekniker och programvaror utnyttjas för att maximera tillgängligheten inom given statistiksekretess ·Det centrala tillsynsorganet för den officiella statistiken ges en star- kare ställning och åläggs att utöva en skärpt tillsyn särskilt vad gäller (i) de skärpta föreskrifterna kring dokumentation och kvalitets- deklaration, (ii) tillgängliggörandet av den officiella statistiken och de bakomliggande observationsregistren genom databasverksamheten (iii) enhetliga prissättningsprinciper baserade på RRV:s marginal- 2 : Principer för prissättning av informationstjänster, regeringsuppdrag, RRV1995:64. SOU 1999:96 Uppsats 1 15 kostnadsbaserade huvudprincip för prissättning av informations- tjänster Den som vill ha en mera fullständig översikt över de tillgänglighets- höjande åtgärder som föreslås i uppsatsen kan ha nytta av den tabell- ariska sammanställningen i figur 24 a och b. 1 Historik och nuläge har en lång och ärorik historia på den officiella statistikens om- råde. än i något annat land i världen, började statsmakterna i att systematiskt bygga upp objektiva informationsunderlag för sina beslut i form av statistik. Redan från början spelade administrativa processer (folkbokföringen) en viktig roll i statistikframställningen. Den långa statistiktraditionen i kombination med välorganiserade och datagenererande förvaltningsprocesser har givit ett omfattande och rikt historiskt dataarkiv, innehållande långa tidsserier av socio- demografiska och ekonomiska data. Denna rikedom förpliktar. Forskare från hela världen blickar med avund på de svenska dataarkiven och det informationskapital, som ligger där, till stora delar outnyttjat. Även sentida material, som ur teknisk synpunkt är mera lättillgängliga utnyttjas mycket sparsamt. Vad beror det på? Administrativa och statistiska datamaterial från de senaste tre decennierna är i mycket stor utsträckning elektroniskt lagrade och för- hållandevis lätt åtkomliga för datorbearbetningar, även om det , p.g.a. den mycket snabba tekniska utvecklingen, kan vara vissa svårig- heter att hitta lämpliga datorer och program för att bearbeta de äldsta materialen. Men de huvudsakliga hindren för ett effektivt utnyttjande av det slumrande informationskapitalet är inte längre av teknisk natur. Det handlar mer om vår oförmåga att utnyttja tekniken på ett bra sätt och om hinder av administrativ och organisatorisk natur. Mera konkret handlar hindren bl.a. om ·bristande standardisering av komponenter och gränssnitt ·bristande dokumentation och bristande motivation att göra något åt det ·bristande motivation att utnyttja möjligheterna att öka tillgänglig- heten till känsliga data inom ramen för gällande statistiksekretess ·oklara och ibland olämpliga prissättningsprinciper Man kan i förbigående notera, att framställningen av officiell statistik under större delen av varit centraliserad till SCB. De ovan antydda problemen har funnits och har sålunda ingenting med den partiella decentralisering att göra, som genomfördes . Problemen finns i ungefär lika hög grad inom en central statistikorganisation som SCB som inom ett mera Teoretiskt skulle man tro, att det vore lättare att åtgärda problemen inom ett centralt system än i ett decentraliserat, men så tycks inte vara fallet i praktiken.