sou · GNB329 · 2000-01-01 00:00:00 — Man har också tagit initiativet till en internationell sammanslutning av utbildningsinstitutioner på det fredsfrämjande området, "The " (IAPTC). Sammanslutningen uppmuntrar till utbyte av erfarenheter och kunskap och ordnar internationella konferenser och seminarier. stod värd för en sådan konferens 1998. omfattande över 400 individer från 76 länder, 20 utbildningscentra, 31 nationella FN-representationer, 17 universitet, 11 enskilda organisationer och 19 multilaterala organisationer. På flera håll i äger en utveckling rum som leder i samma riktning. SADC-länderna i södra har enats om ett regionalt initiativ för utbildningen av militär personal för fredsfrämjande insatser. har denna regionala utbildning ägt rum vid "" i . Utbildningen där har utvecklats med starkt nordiskt, främst danskt, stöd. Den bedrivs i moderna former som påminner om den utbildning för stabsofficerare och observatörer som äger rum i de nordiska länderna. I den syn på fredsuppdrag som växer fram i regionen spelar en rad sydafrikanska enskilda organisationer en betydande roll. De tre institut som särskilt ägnat sig åt fredsfrämjande och konflikthanteringsfrågor är: "" (ISS), "" (ACCORD) och "" (CCR). De tre instituten ägnar sig åt forskning och utbildningsprojekt med deltagande från en rad länder, främst i . Ännu ett regionalt utbildningscenter är det egyptiska: "on Conflict Resolution and Peacekeeping in ". 42 Utbildningsinstitutionerna har förändrats upprättades och har därefter haft kurser på engelska och franska för afrikanska deltagare. Som framgår av namnet kombineras i kurserna träning i militär fredsbevarande verksamhet och preventiv diplomati. Avsikten är att utbilda ett par hundra deltagare . Till de internationella initiativen för att genomföra civil-militär utbildning i nya integrerade former bör också räknas de s.k. UNMAS- seminarierna som drivs av , , och i samarbete med i . Initiativet till seminarierna togs av de nordiska försvarsministrarna 1995 och det första seminariet ägde rum i och . Värdskapet roterar mellan de deltagande nordiska länderna. Syftet med dessa högnivåseminarier är att utbilda ett antal potentiella chefer för framtida internationella uppdrag. Seminarierna är öppna för militärer, poliser, diplomater och andra personer som kan komma ifråga för framtida chefsuppgifter. sker den nordiska planeringen av seminarierna i en arbetsgrupp av ad hoc karaktär. Något permanent sekretariat finns således inte. Förutom de redovisade försöken att skapa nya institutionella former för den integrerade fredsfrämjande utbildningen har åtskilliga utbildnings- anstalter förändrat det existerande kursutbudet för att bättre svara mot behoven. Detta innebär att många militära utbildningsplattformar dels skapat kurser med mer civilt innehåll, dels inbjudit även civila deltagare till kurserna. Motsvarande utveckling har ägt rum vid en del civila skolor. Som ett exempel kan nämnas NATO:s kursverksamhet. Från att ha haft en nästan helt militär karaktär har NATO:s kurser fått en alltmer civil prägel och deltagarkrets. Inte minst har intresset för CIMIC-utbildning ökat dramatiskt. Denna utveckling är ett resultat av erfarenheterna från de NATO-ledda styrkorna i Bosnien. Kurser i civil-militär samverkan äger rum såväl i NATO:s egna skolor – särskilt vid SHAPE:s skola i – som i medlems- och partnerländerna. Ett speciellt samarbete har inletts mellan NATO:s militära funktioner (CIMIC- funktionen i SHAPE) och det civila beredskaps-direktoratet (CEPD) för gemensam kursverksamhet. () och genomförde i en regional kurs i civil-militärt samarbete tillsammans med de två NATO-enheterna. Det är också i samarbete med NATO som den internationella övnings- verksamheten inom ramen för "Partnerskap för fred" (PFF) äger rum. Utbildningsinstitutionerna har förändrats 43 den övningsverksamhet som organiseras av NATO självt är det huvudsakligen samarbete mellan rent militära förband som övas. I de övningar som organiseras av de deltagande PFF-länderna ("in the spirit of PfP") finns det större utrymme för civila aktiviteter. I den PFF-övning som ägde rum i ("Nordic Peace") var huvudsyftet att öva civil-militär samverkan och samordning. Övningen innebar för övrigt något av ett genombrott i samarbetet mellan civila och militära aktörer och mellan statliga myndigheter och enskilda organisationer. Andra nationella militära utbildningsanstalter har genomgått motsvarande förändringar. i är knutet ett särskilt utbildning – . Vid institutet finns knutet civila lärare av hög klass. En av lärarna, professor () , var tidigare biträdande flyktingkommissarie i FN och en av grundarna av "Congressional Hunger Center" i . Han har utarbetat ett förslag till samordningsstrategi för insatser i komplexa katastrofer, "The Complex Campaign Plan". Förutom den ovan nämnda militära utbildningen har en rad civila institutioner kommit att ägna sig åt kurser med anknytning till fredsfrämjande verksamhet. och högskolor ger akademiska examina i närbesläktade ämnen, ibland på mastersnivå. Andra har utvecklat kurser med särskild inriktning på civila aktörer i krishantering och fredsfrämjande verksamhet. Bland europeiska institutioner kan nämnas "Scuola Superiore S. ", en högskola i , , som har koncentrerat sig på kurser för civil personal i fredsfrämjande/humanitära operationer och valövervakare. Inom pågår ett arbete för att förbättra utbildningen för organisationens egen personal. Organisationen har tidigare i viss utsträckning använt sig av det österrikiska centret "Peace Center Burg Schlaining". Centret drivs av två institutioner: "" (ASPR) och "" (EPU). Centret har specialiserat sig på fredsforskning och konflikthantering och genomför bl.a. kurser i fredsfrämjande och fredsbyggande för civila deltagare. Som tidigare nämnts får internationell konflikthantering och fredsfrämjande allt större utrymme i många institutioner som sysslar med säkerhetspolitik och internationell politik runtom i världen. Ett exempel är det välkända "" (IISS), ett oberoende institut, med säte i , för forskning, 44 Utbildningsinstitutionerna har förändrats information och debatt kring frågor som rör väpnade konflikter. Ännu ett exempel är "" (GCSP), som är bidrag till PFF - processen. är representerat i styrelsen och har bidragit med både lärarkrafter och elever till GCSP. Ett konkret uttryck för den tilltagande globaliseringen av den konflikthanterande verksamheten är den serie av seminarier kring fredsfrämjande verksamhet inför 2000-talet som drivs av den svenska Försvarshögskolan i samarbete med "Science", "" i , det ryska "Public Policy Center", "", "" i , "", och i . 4Utbildning i inför internationell konflikt- och krishantering Det svenska systemet för utbildning av personal för internationell kris- hantering, särskilt vad gäller den traditionella fredsbevarande verk- samheten, har varit framgångsrikt och haft gott internationellt renommé. Den militära utbildningen inför FN:s freds- bevarande operationer samordnades på ett tidigt stadium mellan de nordiska länderna , , och . Samrådet mellan länderna skedde länge inom ramen för det s.k. Nordsam/FN- samarbetet. är det organiserat under en ny hatt - NORDCAPS. Fördelningen av kurser mellan de nordiska länderna har skett sålunda: svarar för utbildningen av militärpoliser och för militärobservatörer medan utbildar underhålls- personal och stabsofficerare. De svenska kurserna för stabsofficerare som drivs av Försvarsmaktens Internationella Kommando () har väckt stort intresse utomlands och lockar deltagare från stora delar av världen. Tillsammans med har också utbildat de civilpoliskontingenter som ingått i den svenska utlandsstyrkan. Även kurserna för civilpoliser har en tydlig internationell prägel med deltagare från många länder. 4.1Verksamhet i snabb förändring De förändrade kraven i de internationella krisområdena har givetvis påverkat utbildningen. De statliga myndigheter som på ett eller annat sätt har sänt personal i fält har i stor utsträckning genomfört förändringar i den traditionella utbildningen. För Försvarsmaktens del har kurserna på anpassats så att de civila inslagen fått större utrymme . har dessutom, i samarbete med en del enskilda organisationer, genomfört kortare kurser 46 Utbildning i inför internationell... för civil personal som stått i begrepp att resa ut till krisområden. Man har därutöver genomfört kurser för monitorer/observatörer för såväl som EU (ECMM). Vid har också upprättats ett regionalt PFF-center. Ett projekt att tillsammans med ÖCB anordna civila internationella stabskurser har utvecklats och avses genomföras . har i samarbete med fortsatt att utveckla kurserna för civilpoliser, bl.a. har genomförts nordiska och internationella kurser för chefer för polisoperationer. har placerat en tjänsteman vid utbildningscenter för att permanenta samarbetet och fortsätta utvecklingen av poliskurserna. upprättades totalförsvarets ammunitions- och min- röjningscentrum i (SWEDEC). Centret är en integrerad del av Försvarsmakten men har kontakter långt utanför såväl den egna myndigheten som totalförsvaret i stort. Man har bl.a. kontakter med Sida och olika enskilda organisationer inom och utom . Centrets huvuduppgift är att utbilda svensk personal i min- och ammunitions- röjning. har genomfört övningar inför sina internationella uppdrag. Verket har därutöver satt igång en genom- gripande översyn av utbildningen inför denna typ av verksamhet. Särskild uppmärksamhet har ägnats åt samordningsaspekter och myndigheten har flera tjänstemän placerade på sam- verkanskontoret vid i . Vid har antalet kursmoment som berör internationella fredsoperationer utökats kraftigt. Kring vissa kursmoment i den militära chefsutbildningen har knutits övningar med internationellt civilt och militärt deltagande. Även FN-organ och enskilda organisationer har medverkat i utbildningen. Betydande resurser har därutöver satsats på internationella seminarier kring civil-militära samordningsproblem inom ramen för pågående forsknings-projekt. Sida bedriver för sin del utbildningsverksamhet om konflikthantering och närliggande områden. Det sker dels som förberedelse för de personalkategorier myndigheten också rekryterar, exempelvis fredsobservatörer i och valövervakare/valobservatörer. På Sida- har man i samarbete med och SOU 1999:29 Utbildning i inför internationell... 47 genomfört kurser i personlig säkerhet liksom en kurs för insatschefer. Även utanför myndighetsvärlden pågår utbildnings- och övnings- verksamhet som rör internationell krishantering. Åtskilliga enskilda organisationer ordnar kurser, särskilt kan nämnas Svenska Röda Korset, samt samarbetsorganisationen . Enskilda organisationers växande verksamhet i internationella konfliktområden har ökat kraven på utbildning för personalen. Den stora roll som enskilda organisationer kan spela i konfliktförebyggande och fredsbyggande verksamhet har fått alltmera uppmärksamhet. Flera internationella konferenser har belyst frågeställningarna, bl.a. i ("NGO:s and Peacebuilding: Lessons Learned and Next Steps"). Internationella organisationer som exempelvis "the Society of Friends", "International Fellowship of Reconciliation" och "" har arbetat kontinuerligt med konflikthantering och medling . I var det första större projektet: "Fredsövervakning i ("Peacemonitoring in South ", PEMSA). Projektet var ett samarbete mellan tre sydafrikanska organisationer och 17 , solidaritets- och fredsorganisationer, kyrkor och samfund. Projektets huvudsyfte var "att genom fredsövervakning i medverka till att våldet och det ständiga hotet om våld minskar och elimineras för att möjliggöra att valkampanjer och val kan genomföras och att valresultaten accepteras utan risk för upptrappning av våldet". Sammanlagt 66 svenska fredsövervakare sändes ned vid tiden för valet . "Eskort " genomfördes - 1997. En förfrågan från guatemalanska flyktingorganisationer ledde till samarbetsprojekt mellan och åtta kyrkliga organisationer. Projektet innebar eskort av och internationellt stöd för hemvändande flyktingar. Erfarenheter från dessa båda projekt låg till grund för bildandet av "Forum för fredstjänst", FF, 1996. Nätverket består av ett trettiotal organisationer som arbetar med humanitära insatser, bistånd, mänskliga rättigheter, demokratiutveckling, fred och miljö. En särskild kursplan för en 8 - 12 veckors utbildning inför tjänstgöring i konfliktområden har tagits fram. Kursplanen har legat till grund för kurser i och en 48 Utbildning i inför internationell... terminskurs genomförd av för Ungdoms- organisationer, LSU; och i . I ett särskilt utbildningsprojekt anordnades och en serie kurser, seminarier och workshops under den gemensamma rubriken . Inom ramen för Forum för fredstjänst anordnades också den internationella konferensen i . I de rekommendationer som utarbetades av konferensen uppmanades regeringar, internationella organisationer, enskilda organisationer och akademiska institutioner att utveckla utbildningsprogram för konflikthantering och fredsbyggande. Ett allt större intresse för ämnesområdet visas också från den akademiska världen, inte minst inom området konfliktlösning och fredsforskning. finansierade utredningen ett samarbets- projekt mellan vid och Försvarshögskolan i form av ett internationellt seminarium om konfliktlösning. Som tidigare berörts går det inte att entydigt avgöra hur majoriteten av morgondagens fredsmissioner kommer att organiseras. Kommer de att vara organiserade i genuint multifunktionella former, dvs att flera olika funktioner ryms inom ramen för samma organisation, eller kommer de olika funktionerna att vara självständiga men samverka med varandra på ett eller annat sätt? De stora nationsbyggande FN-missionerna var som sagt exempel på det förra medan insatserna i Bosnien (där NATO handhar de militära insatserna, FN organiserar den internationella polisstyrkan och den Höge Representanten har ansvar för de andra civila aspekterna) visar den andra modellen. I utbildningsverksamheten bör man utgå från att båda modellerna kommer att finnas även . Oavsett hur arbetet organiseras förblir de centrala elementen att de inblandade inser vikten av samarbete och förståelse för andra aktörers funktioner. Utbildning i inför internationell... 49 På andra ställen i betänkandet har vi beskrivit några av de svårigheter som det internationella samfundet har att övervinna innan arbetet för att förhindra, dämpa eller avsluta väpnade konflikter i olika delar av världen kan bli verkligt effektivt. Vissa svårigheter är förknippade med svårlösta folkrättsliga och etiska problem. Ett exempel är motsättningen mellan principen om icke-inblandling i suveräna staters inre angelägenheter och behovet av att kunna reagera mot förtryck och brott mot mänskliga rättigheter. Andra svårigheter hänger ihop med världssamfundets tvekan när det gäller att genomföra integrerade och samordnade insatser i konflikt- områden. Dessa problem kan i sin tur uppdelas i två frågeställningar: organisatoriska förhållanden som rör de olika aktörernas mandat och sammansättning, å ena sidan, och vilja och kunskap att agera i ett gränsöverskridande och flerdimensionellt sammanhang, å den andra. Folkrättsliga principer ändras inte över natt. På samma sätt tar det tid att göra organisatoriska och stadgemässiga förändringar i de internationella och regionala organen. Snabbare kan det gå att förändra attityder och vilja att samarbeta inom de gällande organisatoriska ramarna. Det är i sådana sammanhang ett väl fungerande system för bearbetande av erfarenheter och utbildning har sin stora betydelse. Eftersom problemen till sin natur är flerdimensionella och internationella måste också erfarenhetsinhämtning, forskning och utbildning organiseras i dessa former. För del, liksom för andra länder som har ambitioner att på ett kvalificerat sätt delta i det internationella arbetet för att hantera konflikter, är det av största betydelse att arrangera förberedelsearbetet funktionellt. kan då stå för aktningsvärda och genomtänkta insatser, både ute på fältet och i de fora där formerna för framtidens konflikthantering diskuteras. 5Behov av samordning/samverkan i stort Betydelsen av samordning/samverkan gäller naturligtvis inte bara utbildningen. Världssamfundets övergripande svagheter vid hanteringen av komplexa katastrofer har redan berörts. För de flesta länder gäller det dessutom att fastställa hur de olika nationella resurserna kan fungera i de internationella initiativen. Även länder som är så stora att de på egen hand kan genomföra eller leda stora multidimensionella operationer kan ha problem med samordningen. I ledde erfarenheterna från förberedelserna inför inter-ventionen i till att nya direktiv för den nationella samordningen togs fram. Dessa direktiv, som bär namnet "Presidential Decision Document 56" (PDD 56), behandlar samarbetet mellan olika amerikanska myndigheter inför insatser i komplexa situationer. Inom ramen för PDD 56 fortsätter emellertid diskussionerna om hur systemet skall utformas i praktiken. En debatt om vilken myndighet som bör ha det övergripande ansvaret för samordningen förs alltjämt. Enligt PDD 56 ligger detta ansvar i det nationella säkerhetsrådet, dvs i presidentens egen stab. För länder av storlek, som inte har ambitionen att på egen hand genomföra stora multidimensionella insatser, är givetvis inte det nationella ansvaret lika tungt. Det är ändå självklart att det gagnar beredningen av strategiska regeringsbeslut om svenska insatser i krisområden om berörda tjänstemän har grundliga insikter i de komplicerade gränsöverskridande och flerdimensionella frågor som dyker upp. Enligt vår mening har det svenska systemet inte helt kunnat anpassa sig internationella krishantering i detta avseende. 52 Behov av samordning/samverkan i stort För regeringsbeslut i ärenden som berör deltagande i fredsmissioner eller andra internationella uppdrag har krävts samordning mellan olika departement – och mellan berörda myndigheter och . Mekanismerna för samordningen har efterhand blivit alltmer omfattande. Så skapades 1995 en särskild tjänst som biträdande statssekreterare i med samordningsansvar för bl.a. insatser som syftar till att förebygga, förhindra eller hejda väpnade konflikter. är dessutom tre interdepartementala grupper inblandade: 1.Beredningsgruppen för fredsfrämjande insatser (BFF) inrättades genom regeringsbeslut . Dess uppgift är enligt beslutet att "fortlöpande bereda och avge rekommendationer i frågor som rör den svenska försvarsmaktens deltagande i internationella militära fredsfrämjande insatser samt civila insatser för samma ändamål. Beredningsgruppen skall dessutom bereda frågor av principiell betydelse för svenska ställningstaganden till internationella freds- främjande insatser". Ordförande är UD:s biträdande stats-sekreterare med ansvar för fredsfrämjande insatser och vice ordförande statssekreteraren i Försvarsdepartemetet. UD, Försvars- departementet och utser ledamöter i gruppen som sammanträder en gång . 2.Operationsgruppen är en informell arbetsgrupp där tjänstemän från utrikes- och försvarsdepartementen möter representanter för Försvarsmakten (Högkvarteret och ). Gruppen möts och är främst inriktad på den operativa hanteringen av svenskt deltagande i skilda fredsfrämjande missioner. 3.Beredningsgruppen är likaså en informell arbetsgrupp där tjänste- män från (UD, Försvarsdepartementet och ) möter representanter för de berörda myndig- heterna (Försvarsmakten, , Sida m.fl.). I gruppen diskuteras löpande praktiska ärenden som hänger ihop med deltagande i skilda fredsfrämjande insatser. Gruppen tjänar som samordnande beredningsorgan för de beslut som fattas med anledning av förfrågningar från FN, m.fl. angående bidrag med svensk personal till nya eller pågående missioner. Det är således i som de olika fackmyndigheternas kunskap och synpunkter samordnas. Det finns ingen myndighet som har till uppgift att sammanställa och sammanväga den samlade erfarenhet och kompetens som svenska myndigheter och organisationer skaffat sig i arbetet i det internationella konflikthanteringen. I och för sig Behov av samordning/samverkan i stort 53 är det naturligt att handläggningen av svenska internationella åtaganden som kan medföra risker för svenska medborgare försiggår mycket nära regeringen. Regeringen är emellertid, även på detta område, i behov av underlag och kompetens från källor utanför . Med det svenska konstitutionella systemet tillgodoses detta kompetensbehov oftast av myndigheterna. Utredningen vill i sammanhanget inte rikta någon kritik mot de enskilda myndigheternas kompetens inom det egna området. Försvarsmakten, polisväsendet, och Sida, kan var och en för sig redovisa en betydande erfarenheter från internationell konflikt- och krishantering. Som exempel kan nämnas att Försvarsmakten och FOA 1997 utformade riktlinjer för den svenska militära fredsfrämjande verksamheten: "Joint Military Doctrin - Peace Support Operations". Dokumentet bygger på svenska och internationella erfarenheter från militär fredsfrämjande verksamhet. Andra myndigheter och organisationer har gjort olika typer av sammanställningar med varierande ambitionsnivå. Dessa frågor behandlades också i de två utredningar/studier som ambassadör genomförde 1995 ("deltagande i internationella fredsfrämjande insatser", Ds 1995:24 och "Svenska insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp", SOU 1995:72). Dessvärre har det inte funnits några rutiner för att på ett systematiskt sätt dela med sig av inhämtade kunskaper och erfarenheter myndigheterna emellan, eller mellan myndigheter och enskilda organisationer. har inte heller den interna kunskapsöverföringen fungerat tillfredsställande. Det är uppenbart en brist att ingen myndighet haft till uppgift att arbeta med frågor om samverkan och samordning inför den internationella konflikthanteringen. Det är viktigt att erinra om att svenska medborgares deltagande i internationell konflikt - och krishantering organiseras och finansieras på en lång rad olika sätt. Det är dock sällsynt att svenska myndigheter på egen hand genomför bilaterala operationer i något annat land. Regeringen är givetvis beslutsinstans med anledning av förfrågningar från FN eller regionala organisationer om insatser av svenska militära styrkor och poliskontingenter. Regeringen godkänner också deltagande i operationer som organiseras av olika FN- organ. har det beställande FN-organet finansieringen klar, ibland måste ett kompletterande beslut om finansieringen tas av regeringen eller Sida. Det finns också generella eller specifika regeringsbeslut för den rekrytering av andra personalkategorier - observatörer, monitorer, övervakare etc - till internationella uppdrag med olika huvudmän som 54 Behov av samordning/samverkan i stort genomförs av UD, Sida eller Försvarsmakten (). Enskilda organisationer tar givetvis egna beslut om insatser i kris- och konfliktområden men är ofta i praktiken beroende av finansiering från Sida eller UD. Det svenska stödet till konflikt- och krishantering når naturligtvis långt utanför de uppdrag där svensk personal är aktivt engagerad. Utöver stödet till de enskilda organisationerna inom ramen för det humanitära anslaget stöder Sida konfliktförebyggande och konflikthanterande verksamhet även inom ramarna för regionala insatser och landinsatser. Sida använder också anslaget för stöd till demokrati och mänskliga rättigheter och medel för programutveckling till närbesläktad verksamhet. Även de svenska enskilda organisationernas verksamhet på fältet baseras i hög utsträckning på det arbete som utförs av lokala samarbetspartners. Den svenska staten ställer betydande resurser till förfogande för fredsmissioner och internationell krishantering, inklusive utbildnings- verksamhet.