sou · GNB365 · 2000-01-01 00:00:00 — I 3 kap. 15 § föreskrivs att när tomter tas i anspråk för bebyggelse av bostäder, barnstuga eller skola skall det finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse på tomten eller på utrymmen i närheten av denna. Dessutom föreskivs i lagen att i en konflikt mellan barns behov av lekutrymme och vuxnas behov av parkeringsplatser skall barnets intressen väga tyngre: "Om det inte finns tillräckliga utrymmen för att anordna både parkering och friyta, skall i första hand friyta anordnas". Av utredningens kartläggning framgår vidare att frågor som rör sä- kerheten i barns lek- och utemiljö berör en mängd områden, alltifrån samhälls- och trafikplanering till produktsäkerhetskontroll. Ansvaret är därför uppdelat på en rad myndigheter. Det system av lagar, förord- ningar och föreskrifter som finns på olika områden har, enligt utred- ningens allmänna bedömning, skapat ett relativt finmaskigt skyddsnät för barn. Den översiktliga genomgången av myndighetsansvaret för barns lek- och utemiljö föranleder dock följande synpunkter. Lagstiftningen har förändrats, kompletterats och utvidgats ett antal gånger och allt fler myndigheter har tilldelats ett ansvar för olika as- pekter av barnsäkerhetsfrågor. Utredningen har inte funnit att det på barnsäkerhetsområdet finns några "vita fält". Snarare är det så att vissa regler överlappar varandra, vilket innebär att flera myndigheter har ett likartat ansvar. Detta leder i sin tur till en viss otydlighet i gränsdrag- ningen mellan olika myndigheter. Ett exempel är att i uppgifter som tillsynsmyndighet över lekredskap på lekplatser ingår kontroll av underhåll och planering av lekplatser. har ett liknande tillsynsansvar. Av plan- och bygglagens 3 kap. 15 § framgår att "lekplatser och fasta anordningar på lekplatser skall underhållas så att risken för olycksfall begränsas". Ett annat exempel är tillsynsansvaret för skolgårdar. har ett tillsynsansvar enligt parallellt med Arbetar- skyddsstyrelsens tillsynsansvar enligt arbetsmiljölagen. Enligt Arbetar- skyddsstyrelsens föreskrifter likställs skolgårdar med arbetstagares pausrum (matrum, personalutrymmen etc.). Skolgårdarna ses enligt ar- betsmiljölagen som elevernas pausrum och faller därför inom ramen för Arbetarskyddsstyrelsens tillsynsansvar. Ytterligare en reflektion utifrån utredningens genomgång av myn- dighetsansvaret för barns lek- och utemiljö är att den informations- och opinionsbildande verksamheten inom barnsäkerhetsområdet samman- Barns lek- och utemiljö 219 taget är mycket omfattande. I stort sett samtliga myndigheter genomför informations- och utbildningsinsatser utifrån sina respektive ansvars- områden. Inte sällan utgör barn och ungdomar en av de centrala mål- grupperna för dessa informationssatsningar. Ett flertal kampanjer, rik- tade till barn och ungdomar, till föräldrar och till yrkesgrupper som arbetar med barn och allmänt till kommuner, utifrån olika aspekter av säkerhetsarbetet, genomförs relativt regelbundet. En mångfald av bro- schyrer, arbetshäften, skolpaket och annat undervisningsmaterial har producerats. Trots dessa breda informationskampanjer kan utredningen konstatera att informations- och utbildningsinsatser riktade till vissa strategiska målgrupper, som till exempel fastighetsägare och byggherrar, är bristfälliga. Det finns således behov av ökade insatser på vissa områ- den. har, på regeringens uppdrag, undersökt 23 olyckor med barn som har fallit ut från fönster eller bal- konger och delat in olyckstillbuden i tre grupper. Gemensamt för de tre grupperna är att olyckorna sannolikt hade kunnat förhindras genom bättre kunskap om befintliga föreskrifter och bestämmelser hos bygg- herrar och fastighetsägare. har också studerat 15 olycksfall med koppling till brunnar eller dammar där barn har varit inblandade. anser att den största bristen och orsa- ken till olyckor vid dammar och brunnar är okunskap hos fastighets- ägare om gällande krav på skyddsanordningar1. Vad som framkommit leder utredningen till slutsatsen att de infor- mations- och utbildningssatsningar som görs inom barnsäkerhetsområdet av centrala myndigheter behöver bättre samordning. 9.2Ett förtydligat ansvar för barnsäkerheten har för utredningen påtalat att gränsdragningen mellan institutet och är otydlig vad gäller hälso- frågor. nämner särskilt barnsäkerhetsfrågorna där båda myndigheterna har ett ansvar men där gränserna inte är helt klara. som har bildat nätverk för säkerhetsfrågor där i princip samma myndigheter och organisationer ingår. som ingår i dessa nätverk har för utred- ningen betonat vikten av att det skadeförebyggande arbetet samordnas på nationell nivå. 1 Å sen så tycker jag... Rapport från barnens myndighet. 1999, s. 64. 220 Barns lek- och utemiljö De löpande arbetsuppgifterna inom skadepre- ventiva program är bland annat att bevaka och analysera skadors om- fattning och orsaksmönster, att sammanställa och förmedla kunskaper och erfarenheter från förebyggande aktiviteter, kartläggningar och forskningsresultat. Vidare ingår att ta initiativ till, genomföra och med- verka i olika former av utbildningar inom skadeområdet och att bevaka forskningsutvecklingen men också att initiera forskning inom eftersatta områden samt att ta initiativ till programutveckling på regional och lokal nivå och inom frivilligorganisationer. Till löpande arbetsuppgifter hör också att sprida information, att be- vaka att nationella myndigheter tar ansvar för sin sektor i frågor som berör säkerhet, att följa utvecklingen och medverka i samarbetet inom EU samt att förstärka det internationella samarbetet, speciellt inom och inom ramen för WHO:s program och aktiviteter. För att stödja de lokala förebyggande insatserna arbetar skadepro- grammet med modellen "En säker och trygg kommun". Det är en stra- tegi i vilken det ingår att uppmuntra kommuner till ett långsiktigt, över- gripande och tvärsektoriellt skadeförebyggande arbete. För att utnäm- nas till en säker och trygg kommun ställs vissa krav på hur arbetet är organiserat, vilka målgrupper som omfattas, hur arbetet dokumenteras och utvärderas, hur arbetet bedrivs och i vilken mån opinionsbildning och attitydpåverkande insatser ingår. Ett krav är att kommunens skade- preventiva arbete skall omfatta alla åldrar, miljöer och situationer samt att programmet skall betona omsorg om högriskgrupper. Barn anses vara en sådan högriskgrupp. följer och samordnar det lokala och regionala skadeförebyggande arbetet. Ett nätverk med företrädare för säkra och trygga kommuner har bildats och i många kommuner finns så kallade folkhälsoråd. Inom det nationella skadeprogrammet upprätthålls också ett nära samarbete med de regionala samhällsmedicinska enhe- terna samt omfattande kontakter med forskningsinstitutioner. Utredningen vill återigen betona att under sina i hög grad har bidragit till att utveckla barnsäkerhetsarbetet i . Av undersökningarna framgår dock att myndigheter och orga- nisationer som arbetar med barnsäkerhetsfrågor anser att de resurser som har möjlighet att avsätta till barnsäkerhetsfrå- gor är otillräckliga. bristande resurser framhålls som ett hinder för samverkan. Hos arbetar en person som ägnar av sin arbetstid åt att samordna och ut- veckla barnsäkerhetsarbetet i hela landet. Ett intensivt arbete pågår inom EU med europastandardisering inom flera områden som rör barns och ungdomars säkerhet. Internationellt forsknings- och utvecklingsarbete på området är likaså betydande. Barns lek- och utemiljö 221 har dock med nuvarande mandat och resurser inte möjlighet att delta i vare sig det internationella arbetet, Europasamar- betet eller tillräckligt följa forsknings- och utvecklingsarbetet på barn- säkerhetsområdet. Barns och ungas säkerhet är det enda sakområde som Barnom- budsmannen, enligt sin instruktion, har myndighetsansvar för. I arbetet med säkerhetsfrågorna har dubbla roller varit ett dilemma. Barnsäkerhet berör, som nämnts, en rad myndigheter och organisationer och för att kunna samordna och utveckla insatserna krävs att fungerande samarbetsrelationer byggs upp. Barnombudsman- nen har till utredningen framfört att rollen som opinionsbildare i vilken ingår att påtala svagheter och tillkortakommanden kan påverka det samarbete som byggts upp. Dessutom finns ingen "revisor" för de insatser som Barnombuds- mannen själv tar initiativ till och genomför på området barns och ungas säkerhet. Att vara såväl nationellt ansvarig och samordnande samt att ha till uppgift att följa utvecklingen och ansvara för nationell uppföljning och att bevaka och vara opinionsbildare på området är uppgifter som enligt utredningen inte bör förenas på detta sätt. Utredningen anser att det samordnande myndighetsansvaret för barns och ungas säkerhet bör förtydligas. Frågorna hör naturligt "hem- ma" i nationella skadeprogram. är den statliga instans som utifrån hälsopolitiska mål följer utvecklingen av barns och ungdomars hälsa och säkerhet i vilken ingår att främja säkerhet och förebygga olycksfall bland barn och ungdomar. Skade- programmet skall betona omsorg om högriskgrupper och barn ses som en sådan grupp. Det samordnande ansvar som sålunda bör få för barnsäkerhet bör framgå av institutets instruktion. Därutöver krävs en bevakning av nationella insatser för barns och ungas säkerhet. Denna uppgift faller inom ramen för Barnombudsman- nen generella uppdrag att bevaka efterlevnaden av . Utredningens uppfattning är sammanfattningsvis att Barnombudsman- nens samordnande och utvecklande myndighetsansvar för barnsäker- hetsfrågor bör läggas på , vilket förstärker och ef- fektiviserar bevaknings- och opinionsbildande funktion. 9.3Lekmiljö i olika verksamheter Ett flertal myndigheter, bland andra och Arbetarskyddsstyrel- sen, har tillsynsansvar för säkerheten i skolmiljön, inom skolbarnsom- sorgen och förskoleklasserna (sexårsverksamheten). 222 Barns lek- och utemiljö inte barn i lägre åldrar som går i förskolan av arbetsmiljölagen. En parlamentarisk kommitté som har tillsatts för att göra en översyn av skollagstiftningen (dir. 1999:15) skall bland annat göra en översyn av reglerna för att stärka barns och ungdomars säkerhet, skydd och trygg- het i barnomsorgs- och skolverksamheten, särskilt avseende arbetsmiljö- samt hälso- och sjukvårdslagstiftningen. Översynen skall också innefatta frågor om hur ansvarsfördelningen mellan stat och kommun behöver förtydligas. Den fysiska miljön i förskola, skola och fritidshem kan inte enbart ses i ett säkerhetsperspektiv utan miljön inrymmer också pedagogiska aspekter. Skolmiljön har i olika sammanhang beskrivits som en starkt styrande faktor för skolans verksamhet och för samspelet mellan lärare och elever. Miljön har karaktäriserats som "den dolda läroplanen" eller "den tredje ". Det gäller skolbyggnadens utformning, rum- mens form och orientering i förhållande till varandra och de möjligheter skolmiljön ger till möten eller avskildhet. Miljöpsykologisk forskning har visat att det finns ett ömsesidigt beroende mellan människan och hennes fysiska omgivning. Detta har särskilt stor betydelse för barn och ungdomar som befinner sig i en intensiv personlighetsutveckling2. Barns lek utgör en väsentlig och integrerad del av den pedagogiska verksamheten inom barnomsorgen, men även inom skolan. Att miljön i förskola och skola skall ses som en viktig del i det pedagogiska arbetet framgår tydligt av gällande styrdokument för förskola och skola. Enligt läroplan för förskolan (Lpfö 98) skall förskolan "erbjuda barnen en trygg miljö som utmanar och lockar till lek och aktivitet". Leken har också fått en ny roll i skolans verksamhet. I läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94) anges att leken har stor betydelse för att eleverna skall tillägna sig kunskaper, särskilt i de tidiga skolåren. har i en skrivelse till denna utredning framhållit att "lekens betydelse i läroprocessen innebär att frågan om att skapa goda miljöer, som inspirerar barn och elever till utvecklande lek och lustfyllt lärande måste ägnas uppmärksamhet både i förskola och skola såväl i planering och genomförande som i uppföljning och utvärdering av verksam- heterna". har således i sin uppgift med uppföljning, ut- värdering, tillsyn och utveckling av verksamheten i barnomsorg och skola ett ansvar för att barns och ungdomars lekmiljö är utvecklande. I skrivelse till utredningen framhålls att i detta ansvar "ingår att ta ställning till kvalitet inom barnomsorgen och skolan. Frågor om lek och utemiljö innefattas i kvalitetsbedömningen av den pedagogiska verksamheten inom barnomsorg och skola". 2 Skolans fysiska miljö. En litteraturöversikt med exempel. Barns lek- och utemiljö 223 Barns lek i skapande mening faller inom ansvars- område. Ett av de sju nationella målen för kulturpolitiken är att värna yttrandefriheten och skapa reella förutsättningar för alla att använda den. De nationella målen är vägledande för som i en informationsbroschyr om kulturpolitiken skriver: "För att den rätt till kulturell yttrandefrihet som slås fast i skall kunna realiseras krävs att också barn och unga har tillgång till språkliga och kulturella verktyg" . Utredningen vill i sammanhanget peka på det utvecklingsarbete som bedrivs av och som innebär att en sam- ordnande funktion håller på att byggas upp. Arbetsgruppen Kultur i skolan, som tillsattes av regeringen , avslutade sitt arbete i sep- tember 1998 med förslag till en strategi – En strategi för kultur i skolan (Ds 1998:58). Arbetsgruppen konstaterade att både utbildnings- och kultursektorn bör ha ett gemensamt ansvar för att utveckla kultur i skolan och föreslog därför att och tillsammans skulle samordna arbetet på nationell nivå med kultur i skolan. I regle- ringsbreven för har och fått ett sådant samordnande uppdrag. och sjukvårdshuvudmännen har ansvar för att ut- veckla lek och stimulerande lekmiljöer som en del av barns tillfrisknande och rehabilitering. I den habilitering som sjukvårdshuvudmännen skall erbjuda barn med funktionshinder och deras familjer ingår medicinska, sociala, psykologiska och pedagogiska insatser, som skall samordnas utifrån individuella behov. Ansvaret för habilitering förtydligades genom ett tillägg i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), 3 a §, i samband med handikappreformen . De pedagogiska insatserna i habiliteringsverksamheterna har delvis sitt ursprung i de lekoteksverksamheter som en gång fanns. Lekotekens uppgifter och organisation utreddes av Barnomsorgsgruppen (SOU 1978:5) som föreslog att lekoteken inte längre skulle drivas som sepa- rata verksamheter utan i stället ingå i landstingens övriga habilitering och till viss del överföras till kommunerna. Dessutom föreslogs att de privata lekoteken skulle övertas av landstingen (Förslag till samordnad habilitering, Ds 1979:12). I omsorgskommitténs betänkande (SOU 1981:26) fullföljdes förslaget. De delar av lekotekens verksamhet som bedömdes vara lekrådgivning sågs som ett kommunalt ansvar och en del av barnomsorgen. Övriga delar bedömdes naturliga att ingå i lands- tingens habiliteringsorganisation. 224 Barns lek- och utemiljö Utredningen har i sin genomgång av myndighetsansvaret för barns lek- och utemiljö sammanfattningsvis funnit att olika myndigheter ansvarar för att det ges utrymme för barns lek och att sådana lekmiljöer är säkra. För det pedagogiska innehållet i barns lekmiljöer i förskola, skola och fritidshem ansvarar i första hand som, vad gäller kultur i skolan, samverkar med . ansvarar för det pedagogiska innehållet i habiliteringsverksamheterna. Däremot finns ingen central myndighet som på ett övergripande plan ansvarar för samordning av de olika delaspekterna av barns lek. Inte heller finns ett myndighetsansvar för att utveckla det pedagogiska innehållet i de allmänna lekmiljöerna. ses av flera frivilligorganisationer som den myndighet som är bäst lämpad att ta ansvar för barns lek. Utredningens uppfattning är dock att bör förstärkas genom att ombudsmannarollen tydliggörs och av detta följer att Barnombudsman- nen inte bör ha myndighetsansvar för någon sakfråga. Ansvaret för olika sakfrågor bör ligga på sektorsansvariga myndigheter enligt prin- cipen om "mainstreaming". I enlighet med denna bör res- pektive ansvar för de allmänna lekplatserna förtyd- ligas på ett sådant sätt att det i dessa myndigheters ansvar också bör ingå att se till att lekplatser och lekredskap är pedagogiskt utformade så att barns kreativa lek stimuleras. Vidare föreslår utredningen att i sitt skadeförebyggande arbete beaktar såväl frågor som rör säkerheten i barns lekmiljöer som det pedagogiska innehållet i dessa miljöer. Till detta kommer att bevakande funktion med utredningens förslag kommer att förstärkas. I och med att Barnom- budsmannen har haft ett myndighetsansvar för området barns och ungas säkerhet har arbetet med barns lek- och utemiljö av naturliga skäl kommit att fokuseras på barnsäkerhetsfrågor. Med utredningens förslag att bör överta detta ansvar kommer Barnom- budsmannen på ett mer effektivt sätt än tidigare att kunna bevaka samt- liga aspekter av barns lek- och utemiljö. Kopplingen mellan lek och säkerhet torde därmed i bevakningsarbete bli naturlig. Som framgått av de tidigare avsnitten föreslår utredningen att Barnom- budsmannens ombudsmannaroll bör renodlas och förstärkas. Förslaget innebär bland annat att inriktningen av verksam- het i högre grad än skall bestämmas av ombudsmannen själv uti- från ombudsmannens kontakter med barn och ungdomar, föräldrar, yrkesgrupper som arbetar med barn, organisationer och myndigheter. Utredningens förslag ställer delvis nya krav på organisation. I utredningens uppdrag ingår att lämna förslag även i denna del. Organisationens storlek och struktur är emellertid till stor del bero- ende av vilka resurser som står till förfogande. Enligt utredningens be- dömning har alltifrån sin tillkomst haft alltför be- gränsade medel till sitt förfogande. Ombudsmannen får sägas ha väl genomfört sitt uppdrag inom dessa snäva ramar. Att medlen varit för begränsade visar sig också i att i många fall tillförts särskilda medel när det gällt att utföra uppdrag, som i och för sig kan sägas ha ingått i det ordinarie verksamhetsområdet. Dessa uppdrag har inte heller alltid varit av extraordinär natur eller fallit inom Barn- ombudsmannens ansvarsområde som myndighet. Den nedtoning av myndighetsrollen som utredningen föreslår kommer därför inte att skapa något större finansiellt utrymme. Med hänsyn till sina direktiv har utredningen valt att inte föreslå några åtgärder, som direkt medför kostnadsökningar. Utredningen vill emellertid betona att ombudsmannens anslag redan nu borde räknas upp och att en fortsättning av ombudsmannens verksamhet med den föreslagna inriktningen förutsätter uppräkningar av anslaget för att verksamheten skall få sådan genomslagskraft som ombudsmannaupp- draget förutsätter. Med hänsyn till att den närmare inriktningen av verksamheten bör bestämmas av ombudsmannen utifrån egna priori- teringar avstår utredningen från att gå in på denna fråga ytterligare. Frågan får sålunda lösas i dialog mellan ombudsmannen och berört departement. Slutligen är budgetens storlek en fråga om vilken vikt regering och riksdag vill tillägga ombudsmannens verksamhet när det gäller att fördela statens samlade resurser. Utredningens bedömning: Tillsättningen av en barnombudsman är i högre grad än vad som gäller vid tillsättning av myndighetschefer i allmänhet en personfråga. Valet av avspeglar med andra ord vilka förväntningar regeringen har på ombudsmannens in- satser. En tematisk ombudsman blir lätt symbol för det område hon eller han arbetar med. Detta beror på att en sådan ombudsman skall verka utåt- riktat som pådrivare i olika frågor. Mycket i verksamheten fokuseras därmed på ombudsmannen själv, inte minst i massmedia, trots att det finns flera anställda vid ombudsmannens kansli. En tematisk ombuds- man har härigenom stora möjligheter att sätta sin personliga prägel på ämbetet. Det innebär att det får stor betydelse vem regeringen utser till ombudsman. Detta visar inte minst erfarenheterna från som har haft tre olika Barneombud som alla profilerat sig på olika sätt. Med utredningens förslag om en renodlad och förstärkt ombuds- mannaroll kommer möjligheterna för den som utses till att påverka inriktningen av verksamheten att öka. Så bör det enligt utredningens mening också vara. Genom valet av ombudsman kan re- geringen sägas ge till känna vilken profil och inriktning regeringen för- väntar sig att ombudsmannen skall ha i sitt arbete. Med hänsyn till spännvidden av arbetsuppgifterna bör några särskilda krav på kompe- tens inte ställas på den som utses, utan regeringen bör vara fri att till- sätta den person som vid den givna tidpunkten befinns lämpligast. Ut- redningen vill därför endast peka på några inslag i ombudsmannens verksamhet som kan ha betydelse vid tillsättningen av denne. Kontakter med omvärlden ingår i stor utsträckning i uppdraget. Av grundläggande betydelse är därmed ombudsmannens kontakter med barn och ungdomar. För detta fordras goda kunskaper på området barn och ungdomar. Väsentliga är också de kontakter med frivilligorganisa- tioner, myndigheter, kommuner, landsting och internationella organ som ombudsmannen skall ha i sin verksamhet. I sina kontakter med om- världen uppträder ombudsmannen i olika "skepnader". Ombudsmannen skall till exempel ibland agera pådrivare i en positiv anda, ibland uppträda som "revisor". Att hantera dessa uppgifter ställer stora krav på den person som är ombudsman. Av grundläggande betydelse för en ombudsman är också den integritet som måste prägla ombudsmannen och dennas arbete. Basen i verksamhet är en internationell kon- vention och bevakningen av tillämpningen av denna bör ges stort utrymme. Ombudsmannen utrustas, med utredningens förslag, också med rättsliga befogenheter som måste användas på ett korrekt sätt. Utredningen har emellertid inte funnit att krav bör ställas på att ombudsmannen skall vara jurist. Ett sådant krav skulle onödigt begränsa urvalet av lämpliga personer. Behovet av juridiska kunskaper bör kunna tillgodoses genom att kansliet innehåller medarbetare med juridisk kompetens. Utredningens förslag: Bestämmelsen om att skall biträdas av ett särskilt råd bör upphävas. I stället bör Barnom- budsmannen vid behov kunna tillskapa en referensgrupp och då själv bestämma vilka som skall vara med i gruppen och hur länge gruppens medlemmar skall vara förordnade. skall enligt lagen (1993:335) om biträdas av ett särskilt råd. är rådets ordförande och leder dess verksamhet. Rådet består i övrigt av högst sju andra le- damöter. Dessa utses av regeringen för . Rådet har inte någon formellt styrande roll utan är en resurs och ett kontaktnät för . Ledamöterna representerar sig själva och de har som gått hämtats från olika delar av samhällslivet. består rådet till största delen av forskare. Av utredningens utvärdering av hittillsvarande arbete framgår att rådets medlemmar har bidragit med viktig kunskap och information om forskning på sina områden. Det har dock varit förenat med svårigheter, både för själv och rådets medlemmar, att koppla rådets verksamhet till det dagliga arbetet hos ombudsmannen. Eftersom rör hela samhällslivet är spännvidden på de frågor arbetar med stor och detsamma gäller därmed behovet av tillgång till kunskap och erfarenhet. Ett råd med fast sammansättning kan helt naturligt inte täcka in kunskaper på alla samhällets områden. Mot denna bakgrund har såväl som rådsmedlemmar ifrågasatt den nuvarande konstruktionen av rådet vilken upplevs som något stel och opraktisk. I norsk lag stadgades tidigare att Barneombudet kunde utnämna ett rådgivande organ för sin verksamhet. I praktiken visade det sig emel- lertid att det inte fanns något behov av ett sådant råd. Bestämmelsen om rådet har därför upphävts. I stället har Barneombudet tillskapat en referensgrupp som stöd i sitt arbete. Barneombudet utser själv de personer som skall ingå i referensgruppen och bestämmer hur länge