sou · GNB355d1 · 2000-01-01 00:00:00 — I EG- fördragets första del, artiklarna 1 – 7c, anges EG-rättens grundläggande principer samt gemenskapens målsättningar.1 Den inledande artikeln medför att de fördragsslutande parterna mellan sig upprättar en europeisk gemenskap. Gemenskapens grund- läggande målsättningar anges i artikel 2. Syftet med fördraget är att upprätta en gemensam marknad och en ekonomisk och monetär union för att uppnå en harmonisk och väl avvägd utveckling av näringslivet inom gemenskapen som helhet, en hållbar och icke-inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd, en höjning av lev- nadsstandarden och livskvaliteten samt ekonomisk och social samman- hållning och solidaritet mellan medlemsstaterna. I artiklarna 3 och 3a fastställs mer i detalj hur de mål som anges i artikel 2 skall uppnås. Detta skall ske bl.a. genom att upprätta en gemensam handelspolitik, en inre marknad som kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital avskaffas mellan medlemsstaterna, en gemensam politik på transportområdet och en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids, främjande av 1 Om inget annat anges, avser artikelhänvisningar i avsnitt 1 EG-fördraget. forskning och teknisk utveckling och bidrag till god utbildning samt till kulturens utveckling i medlemsstaterna. Den s.k. subsidiaritetsprincipen slås fast i artikel 3b, andra stycket. Principen innebär att gemenskapen, om den inte är ensam behörig, skall vidta åtgärder endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. I artikel 3b, tredje stycket stadgas proportionalitetspricipen som innebär att gemenskapen inte skall vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördraget. Dessa två principer står i nära samband med varandra. Artiklarna 4 – 4b ställer upp ramarna för inrättandet av gemenska- pens institutioner, det europeiska centralbankssystemet samt den euro- peiska investeringsbanken. I artikel 5 stadfästs medlemsstaternas samarbetsförpliktelse. Den innebär att medlemsstaterna skall garantera ett regelrätt och effektivt genomförande av de skyldigheter som härrör från fördragen. Medlems- staterna får inte heller på något sätt äventyra att fördragets mål uppnås. Vidare medför artikel 5 en lojalitetsplikt i samarbetet mellan gemen- skapens institutioner och medlemsstater. Artikel 6 anger en princip om icke-diskriminering på grund av nationalitet. Likabehandlingsprincipen återkommer på fler ställen i för- draget och har även genom domstolens praxis utvecklats till att omfatta mer än nationalitetsdiskriminering. I artikel 7 fastställs regler om upprättandet av den gemensamma marknaden, vilket innebär att tullar och kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan skall avvecklas, att hinder för den fria rörligheten för personer, tjänster och kapital avvecklas och att gemensamma regler skapas för att förhindra att konkurrensen sned- vrids. Artiklarna 7a – 7c innehåller bestämmelser om upprättandet av den inre marknaden. Genom enhetsakten skapades begreppet inre marknad, dvs. ett område utan inre gränser för den fria rörligheten mellan med- lemsländerna. Den ovan nämnda primärrätten kompletteras av den s.k. sekundärrät- ten, dvs. normer som gemenskapens institutioner utfärdar för att upp- fylla de mål som sätts upp i fördraget. Enligt artikel 189 finns det inom gemenskapen fyra olika typer av normer: ·förordningar som har allmän giltighet och till alla delar är direkt till- lämpliga (bindande) i medlemsstaten ·direktiv som är bindande till det resultat som skall uppnås, men överlåter till varje medlemsstat att bestämma form och tillväga- gångssätt för genomförandet ·beslut som är till alla delar bindande för dem som de är riktade till ·rekommendationer och yttranden som inte är bindande När det gäller valet av rättsakt, skall institutionerna ta sin utgångspunkt i de ovan nämnda subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Dessa ställer krav på gemenskapens institutioner att inte välja mer ingripande åtgärder än som är nödvändigt för att uppnå de i fördraget uppställda målen. I varje enskilt fall skall det således göras en bedömning av vilken norm som är mest ändamålsenlig och minst ingripande. Domstolen har genom sin praxis fastställt att allmänna rättsprinciper utgör en del av gemenskapsrätten. På detta sätt har principer som här- letts ur fördraget, principer som hämtats från de mänskliga rättigheterna och principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättssystem integrerats med EG-rätten. Genom artikel F har unionen i de grundläggande fördragen ålagts att respektera de grund- läggande rättigheterna, såsom de garanteras i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och såsom följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Exempel på dessa principer är legalitet, rättssäkerhet och likabehandling. Gemenskapen har enligt artikel 228 kompetens att ingå avtal med tredje land. Avtal som gemenskapen ingår med stöd av denna bestämmelse blir en del av gemenskapsrätten och bindande för medlemsstaterna. spelar en betydelsefull roll inom gemenskapen och har i stor utsträckning bidragit till utvecklingen av gemenskapsrätten. EG- domstolens domar utgör en integrerad del av gemenskapsrätten. Dom- stolens uppgifter anges i artikel 164, enligt vilken den skall säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördraget. Detta innebär att domstolen har en rättsskapande roll och att den ansvarar för att SOU 1999:55 EG-Rätten 53 institutionerna och medlemsstaterna agerar i enlighet med gemen- skapens regler. 3.1.3Förhållande till nationell rätt Gemenskapsrätten beskrivs ofta som en sui generis, dvs. en rättsord- ning av eget slag. Anledningen till detta är att den inte liknar nationella rättsordningar, men inte heller är en traditionell internationell rättsord- ning. Medlemsstaterna har överlåtit delar av sin normgivande makt till gemenskapen, och gemenskapsrätten utgör en integrerad del av med- lemsstaternas rättsordningar. För att gemenskapsrätten skall bli effektivt genomförd, krävs att medlemsstaterna samarbetar. De krav, som kan ställas på medlemsstaterna enligt ovan nämnda samarbetsförpliktelse i artikel 5, har därför varit av stor betydelse för att ge gemenskapsrätten den genomslagskraft som krävs för att uppnå de mål som anges i de grundläggande fördragen. har genom lag (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen och regeringsformen 10 kap. 5 § klargjort att beslutanderätt kan överlåtas till Europeiska gemenskaperna om de har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i regeringsformen och om de mänskliga rättighe- terna. Direkt tillämplighet innebär att gemenskapsregler blir en del av nationell rätt utan att medlemsstaten vidtar särskilda åtgärder för att inkorporera dem. Detta sker så snart reglerna trätt i kraft. En förordning är enligt artikel 189, andra stycket direkt tillämplig i medlemsstaterna och skapar alltså, utan mellanliggande nationella bestämmelser, rättigheter och skyldigheter för medlemsstaternas medborgare. Omvandling av förord- ningar till nationell rätt genom dualistiska förfaranden har t.o.m. för- bjudits av . Vid omvandling finns risk för att EG-samman- hanget går förlorat och att annan nationell rätt av misstag kan ges företräde vid en konflikt. I anslutning till förordningen kan, och skall, medlemsstaterna stadga om tillämpningföreskrifter och annat som krävs för att förordningarna skall kunna tillämpas. EG-rättens direkta effekt innebär att en enskild, under vissa förutsätt- ningar, kan göra gällande en gemenskapsrättslig regel som grundar rät- tigheter och skyldigheter inför inhemska domstolar och andra myndig- heter. Vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda är avhängigt den aktuella bestämmelsens art. När det gäller bestämmelser i de grundläggande fördragen, säger domstolen att de måste vara ovillkorliga, entydiga och fullständiga för att få direkt effekt. Uppfyller bestämmelsen dessa kriterier får den s.k. vertikal direkt effekt vilket innebär att en enskild kan göra den gällande gentemot staten. En fördragsbestämmelse kan, trots sin ofta generella karaktär, i vissa fall även göras gällande mellan enskilda, s.k. horisontell direkt effekt. Bestämmelser i andra rättskällor såsom förordningar, direktiv och allmänna rättsprinciper kan under vissa förutsättningar få direkt effekt. Den direkta effekten är särskilt viktigt för direktiv som, enligt vad som anförts ovan, vänder sig till medlemsstaterna och är bindande med avseende på det resultat som skall uppnås. Vid medlemsstaternas bris- tande genomförande, får direktiv vertikal direkt effekt, men det kan däremot inte göras gällande mellan enskilda. Nationella domstolar och myndigheter är emellertid skyldiga att tolka nationell rätt i enlighet med direktivet, s.k. indirekt effekt. En gemenskapsrättslig regel som har direkt tillämplighet eller direkt verkan har företräde framför nationell rätt som stadgar annat än den gemenskapsrättsliga bestämmelsen. Även denna princip om gemen- skapsrättens företräde har fastställts genom domstolens praxis. Dom- stolen har bestämt att det inte är möjligt för staterna att tillerkänna en ensidig, senare åtgärd, företräde före det rättsliga system som de har godtagit ömsesidigt. Domstolen har utvecklat denna princip och har även slagit fast att vid en konflikt mellan varje slag av bestämmelse i nationell rätt och någon form av gemenskapsrättslig regel med direkt effekt, så måste nationell domstol tillämpa den gemenskapsrättsliga regeln och sätta den nationella åt sidan. EG-rätten har en stor inverkan på nationell rätt. Detta påverkar medlemsstaternas lagstiftningsarbete i huvudsak på två sätt. Dels måste medlemsstaterna aktivt vidta åtgärder för att genomföra de direktiv som EG utfärdar, dels måste medlemsstaterna avhålla sig från att lagstifta i strid med gällande EG-rätt. EG-fördraget saknar särskilda bestämmelser för gemenskapens kom- petens på telekommunikationsområdet. Kommissionen försökte tidigt vidta åtgärder för en gemensam telepolitik, men de inledande försöken misslyckades eftersom det saknades en politisk vilja, till stor del på grund av de statliga telemonopolen. Gemenskapens politik från 1970- talet karaktäriserades främst av industri- politiska mål och utveckling av nät. växte intresset för de ekonomiska aspekterna på telekommunikation, som började att be- traktas som en handelsvara. Uppluckringen av de nationella monopolen i kombination med den tekniska utvecklingen ledde till att frågan om en gemensam telepolitik behandlades på nytt. Den första gemensamma åtgärden på telekommunikationsområdet vidtogs då riktlinjer för utveckling av telekommunikationsmarknaden utfärdades. I riktlinjerna angavs områden där åtgärder borde vidtas, bl.a. gemensamma standar- der, gemensam forskning inom telekommunikationssektorn, utveckling av de minst utvecklade geografiska områdena, samt gemensam hållning på den internationella telemarknaden. Enhetsakten som trädde 1987 innehöll ett program för en gemensam inre marknad som utgjorde en rättslig grund för utvecklingen av en gemensam reglering på telekommunikationsområdet. Nästa steg rörande den övergripande telepolitiken togs då kommissionen utfärdade en grönbok om utvecklingen av en gemensam marknad för telekommunikationstjänster och utrustning.2 var det första dokument där inte enbart industriella frågor, utan även regleringsfrågor behandlades, och den inledde en debatt om hur marknaden för telekommunikation skulle utvecklas. resulterade i ett förslag till handlingsplan som rådet sedermera antog.3 Målen med telekommunikationspolitiken var att: ·öppna marknaden för teleterminalutrustning för konkurrens ·skapa ömsesidigt godkännande av typgodkännande av teleterminal- utrustning ·öppna marknaden för teletjänster för konkurrens ·separera de reglerande myndigheterna från operatörerna 2 Mot en dynamisk europeisk ekonomi: om utvecklingen av en gemensam marknaden för telekommunikationstjänster och utrustning, KOM(87) 290 slutlig, 30.7.1987. 3 Rådets resolution av om utvecklingen av den gemensamma marknaden för teletjänster och teleutrustning , EGT nr C 257, 4.10.1988, s. 1. ·etablera villkor för tillhandahållande av öppna nät ·fortsätta arbetet med att skapa europeiska standarder ·tillämpa gemenskapens konkurrensregler inom telekommunika- tionssektorn Det har utfärdats ytterligare grönböcker på telekommunikationsområdet, bl.a. 1990, om mobil- och person- kommunikation och om telekommunikationsinfrastruktur och kabeltelevisionsnät och . Dessa grönböcker har lett till att avregleringen har utvidgats till att gälla de områden som behandlas i respektive grönbok. Den europeiska telekommunikationsregleringen är uppdelad på två huvudområden: liberalisering och harmonisering. Den sektorspecifika reglering som utfärdats på dessa två områden hör nära samman med tillämpningen av EG-rättens generella konkurrensregler. Avregleringen av telemarknaden har sin rättsliga grund i EG-fördragets artikel 90. Enligt denna artikel, som är en av fördragets konkurrensbestämmelser, får medlemsstaterna beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte vidta eller bibehålla åtgärder som strider mot övriga regler i fördraget och då i synnerhet konkurrensreglerna. I tredje stycket av denna artikel ges kommissionen befogenhet att utfärda direktiv för att säkerställa att detta efterlevs. Den rättsliga grunden för harmoniseringsåtgärderna finns i EG-fördragets artikel 100a som ger gemenskapen befogenheter att harmonisera med- lemsstaternas lagar för att förverkliga upprättandet av den inre markna- den och få den att fungera. Dessa direktiv utfärdas av rådet och Euro- paparlamentet. Resultatet av arbetet som beskrivits ovan är att den europeiska tele- marknaden, med undantag för särskilda övergångsperioder i vissa medlemsstater4 är avreglerad såtillvida att med- lemsstaterna skall ha genomfört ett antal olika liberaliserings- och har- moniseringsåtgärder. I det följande redogörs översiktligt för dessa, för några andra initiativ på teleområdet och för konkurrensreglernas till- lämpning inom telesektorn. I detta sammanhang kan nämnas att kommissionen, parallellt med att teleregleringen träder i kraft fullt ut i medlemsstaterna, har inlett en omfattande översyn av hela teleregleringen (99 review). Avsikten är bl.a. att undersöka om regleringen kan förenklas eller i delar avvecklas samt om ny reglering kan behövas, t.ex. i förhållande till IT-tillämp- ningar. Planen är att eventuella förändringar skall kunna beslutas under 4 , , och och . Resultaten av grönboksprocesserna om konvergens och radio- spektrum kommer att infogas i översynen (se avsnitt 3.2.7 och 3.5.5). Genom kommissionens teleterminaldirektiv () avreglerades inledningsvis marknaderna för tillhandahållande av teleterminalutrust- ning. Därefter antog kommissionen det s.k. tjänstedirektivet () som öppnar marknaderna för olika teletjänster för konkurrens. I anslut- ning till tjänstedirektivet har kommissionen sedermera antagit särskilda direktiv, som ändrar och kompletterar tjänstedirektivet. De aktuella direktiven avser satellitkommunikation (), användning av kabel-TV-nät för tillhandahållande av andra teletjänster än taltelefoni () samt mobil- och personkommunikation (). Vidare har tjänstedirektivet anpassats till den nya konkurrenssituationen genom ett direktiv om full konkurrens (). Genom detta direktiv omfattas även taltelefoni och teleinfrastruktur av tjänstedirektivets regler. Direktivet 88/301/EEG om konkurrens på marknaden för terminalut- rustning, ålägger medlemsstaterna bl.a. att avskaffa exklusiva rättighe- ter avseende import, marknadsföring, anslutning, idriftsättande och underhåll av terminalutrustning.5 Medlemsstaterna är enligt direktivet dessutom skyldiga att tillse att endast sådan utrustning som är typgod- känd marknadsförs eller används och att typgodkänd utrustning inte hindras från att säljas och användas inom medlemsstaten. Med teleterminalutrustning förstås i direktivets mening utrustning som är direkt eller indirekt ansluten till ett jack i ett allmänt tillgängligt telenät för att sända, bearbeta eller ta emot information. Terminalut- rustning innefattar även jordstationsutrustning, dvs. utrustning som kan användas för sändning eller mottagning av radiokommunikationssignaler som förmedlas via satellit eller andra rymdbaserade system. Direktivet är genomfört i svensk rätt genom telelagen (1993:597), lagen (1992:1527) om teleterminalutrustning, förordningen (1993:614) om teleterminalutrustning, Post- och föreskrifter (1996:1) 5 Kommissionens direktiv /301/EEG av om konkurrens på marknaderna för teleterminalutrustning, EGT nr L 131, 27.5.1988, s. 73, ändrat genom kommissionens direktiv /46/EG, EGT nr L 268, 19.10.1994, s. 15. om krav på teleterminalutrustning samt om kontroll och märkning av sådan utrustning och lagen (1993:599) om radiokommunikation. Direktivet 90/388/EEG om konkurrens på marknaden för teletjänster, det s.k. tjänstedirektivet, ålägger medlemsstaterna bl.a. att undanröja exklusiva rättigheter för tillhandahållande av teletjänster. 6 Direktivet omfattade inte ursprungligen taltelefoni, telex, mobil radiotelefoni, per- sonsökning och satellittjänster. Direktivets omfattning har dock utvidgats successivt genom att ytterligare direktiv antagits (se vidare nedan). Medlemsstaterna får bibehålla krav på tillstånd för att tillhandahålla teletjänster. Ett tillståndsförfarande måste dock enligt direktivet vara objektivt, icke diskriminerande och ge möjlighet till insyn. Eventuella avslag för tillstånd skall motiveras och det skall finnas möjligheter till överprövning. Direktivet ålägger också medlemsstaterna att tillse att de myndigheter som beviljar tillstånd, kontrollerar typgodkännande och specifikationer, tilldelar frekvenser samt övervakar användningsvillkor inte är desamma som de som tillhandahåller tjänsterna. Teletjänster definieras i direktivet som tjänster vars tillhandahållande helt eller delvis består av sändning och fördelning av signaler i ett telenät med hjälp av telekommunikationsprocesser med undantag av rundradiosändning och television. Direktivet är genomfört i svensk rätt genom telelagen, teleförord- ningen (1993:598) och förvaltningslagen (1986:223). Det första ändringsdirektivet till tjänstedirektivet, det s.k. satellitkom- munikationsdirektivet 94/46/EG, utfärdades i oktober 1994.7 Direktivet ålägger medlemsstaterna att avskaffa bl.a. exklusiva rättigheter avseende tillhandahållande av satellittjänster och satellitutrustning. Satellittjänster definieras i direktivet som de tjänster genom vilka satellitkommunikationstjänster eller satellitnättjänster tillhandahålls. Satellitnättjänster definieras som etablering och drift av jordstationsnät. Dessa tjänster består i att från jordstationer upprätta radioförbindelse 6 Kommissionens direktiv /388/EEG av om konkurrens på marknaderna för teletjänster, EGT nr L 192, 24.7.1990, s. 10. 7 Kommissionens direktiv /46/EG av om ändring av direktiv /301/EEG och direktiv /388/EEG särskilt med avseende på satellitkommunikation, EGT nr L 268, 19.10.1994, s. 15. med rymdsegment (upplänkar) och att upprätta radioförbindelse mellan rymdsegmentet och jordstationer (nedlänkar). Med satellit- kommunikationstjänster menas de tjänster för vilkas tillhandahållande satellitnätstjänster helt eller delvis utnyttjas. Direktivet är genomfört i svensk rätt genom telelagen, lagen om teleterminalutrustning, förordningen (1993:614) om teleterminalutrust- ning, Post- och föreskrifter om krav på teleterminalut- rustning samt om kontroll och märkning av sådan utrustning och lagen om radiokommunikation. Det andra ändringsdirektivet till tjänstedirektivet, det s.k. kabel-TV- direktivet 95/51/EG, utfärdades i oktober 1995.8 Direktivet ålägger medlemsstaterna att undanröja hinder för användning av kabeltelevi- sionsnät för distribution av telekommunikationstjänster. Med kabeltele- visionsnät avses enligt direktivet all kabelbaserad infrastruktur som godkänts av en medlemsstat för leverans eller distribution av radio- eller TV-signaler till allmänheten. Det finns i svensk rätt inte några begränsningar för användningen av kabeltelevisionsnät för distribution av telekommunikationstjänster som avses i direktivet. I detta sammanhang bör även nämnas att kommissionen , i samband med en översyn av kabel-TV-regleringen, presen- terade ett förslag till direktiv som ålägger medlemsstaterna att säker- ställa att telenät och kabeltelevisionsnät som ägs av en enda operatör utgör skilda rättsliga enheter eftersom nuvarande krav om särredovis- ning inte anses vara tillräckligt effektivt.9 8 Kommissionens direktiv /51/EG av om ändring av direktiv /388/EEG med avseende på avskaffande av begränsningarna för användning av kabeltelevisionsnät för tillhandahållande av redan avreglerade teletjänster, EGT nr L 256, 26.10.1995, s. 49. 9 Förslag till kommissionens direktiv om ändring av direktiv /388/EEG för att säkerställa att telenät och kabeltelevisionsnät som ägs av en enda operatör utgör skilda rättsliga enheter, EGT nr C 71, , s. 23. Det tredje ändringsdirektivet till tjänstedirektivet, det s.k. mobilkom- munikationsdirektivet 96/2/EG, utfärdades i januari 1996.10 Direktivet ålägger medlemsstaterna bl.a. att avskaffa exklusiva rättigheter för till- handahållande av mobil- och personkommunikation. Direktivet innehåller också bestämmelser om avreglering av mobila nätverk och rätt till samtrafik för mobilleverantörer med det fasta telenätet och andra mobila nät. Med mobil- och personkommunikationstjänster förstås tillhanda- hållande av andra tjänster än satellittjänster, vilka helt eller delvis består i upprättandet av radiokommunikation till en mobil användare och som helt eller delvis utnyttjar mobil- och personkommunikationssystem. Direktivet är genomfört i svensk rätt genom telelagen, förvaltnings- lagen, lagen om radiokommunikation, Post- och före- skrifter (1994:4) om tillstånd att tillhandahålla flygtelefoni i , Post- och föreskrifter (1995:7) om tillstånd att tillhanda- hålla personsökning enligt ERMES-standard och Post- och telestyrel- sens föreskrifter (1995:9) om tillstånd att tillhandahålla mobila tele- tjänster i 1800 MHz-bandet. Det fjärde ändringsdirektivet till tjänstedirektivet, direktivet 96/19/EG om full konkurrens, utfärdades i mars 1996.11 Direktivet ålägger med- lemsstaterna att avreglera alla telekommunikationstjänster inklusive taltelefoni och telekommunikationsinfrastruktur. Tjänster och nät skall vara öppna för fri konkurrens från . Infrastruktur för redan avreglerade teletjänster skall öppnas för fri konkurrens från . Direktivet innehåller även regler om bl.a. tillståndsgivning, samtrafik och finansiering av samhällsomfattande tjänster. Taltelefoni definieras i direktivet som det kommersiella tillhanda- hållandet till allmänheten av direktöverföring och koppling av tal i realtid mellan det allmänt tillgängliga nätets anslutningspunkter som möjliggör för varje användare att använda utrustning ansluten till en sådan nät- anslutningspunkt för att kommunicera med en annan anslutningspunkt. 10Kommissionens direktiv /2/EG av om ändring av direktiv /388/EEG med avseende på mobil- och personkommunikation, EGT nr L 20, 26.1.1996, s. 59. 11Kommissionens direktiv /19/EG av om ändring av direktiv /388/EEG med avseende på genomförandet av full konkurrens på marknaderna för teletjänster, EGT nr L 74, 22.3.1996, s. 13. Direktivet är huvudsakligen genomfört i svensk rätt genom telelagen.