sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Det är först som rutinerna för inläggning har börjat fungera. Den inläggning som skett har som regel skett genom att statistik som lagrats i SCB:s tidigare stor-datorbaserade databaser har förts över till statistiska databaser. Några representanter för SCB:s statistikansvar har framfört tveksam- heter mot databaserna pga. att de befarar att användningen av data- baserna kommer att leda till kvalitetsbrister i statistiken och risk för förvirring. Konsekvenser av negativt slag för kvaliteten kan, enligt dem, befaras uppkomma som följd av att användarna får möjlighet att ställa samman grunddata på olika sätt och med användning av olika datorprogram. Synpunkten stämmer emellertid dåligt med huvudsyftet med databaserna, som är att ge användarna ökad och samlad tillgång till statistiken. Flera av de statistikansvariga myndigheterna anger som en orsak till att de inte utnyttjar databaserna för att göra sin statistik tillgänglig, att de anser att den gemensamma SOS-hemsidan, dvs. Svenska statistik- nätet, är ett tillräckligt bra alternativ. Statistiken är genom såväl databaserna som det svenska statistiknätet tillgänglig via Internet. Inom ramen för Svenska statistiknätet är det emellertid endast möjligt att ta fram just de tabeller som de statistikansvariga myndigheterna har valt att presentera på sina hemsidor eller i de områdesvisa databaser som i vissa fall finns kopplade till hemsidorna. Användarnas möjligheter att utnyttja statistiken liknar härvid de som gäller när statistikresultaten presenteras i publikationer. Det är fasta tabeller som presenteras. Den flexibilitet som databaserna erbjuder saknas. Några sektorsmyndigheter utvecklar egna databassystem, som de betraktar som alternativ, snarare än komplement, till statistiska databaser. Detta gäller främst och . Några sektorsmyndigheter har vidare framfört att de upplever att utnyttjandet av databaserna innebär ett slags överlämnande av statistikresultaten till SCB, eftersom SCB fungerar som databasvärd. Motsvarande över- lämnandesituation upplevs som regel inte föreligga vid länkning av egna hemsidor till den gemensamma SOS-hemsidan, dvs. Svenska statistik- nätet. Ytterligare ett skäl till att några sektorsmyndigheter ställer sig tveksamma till att utnyttja databaserna är att detta är förknippat med kostnader för myndigheten. Statistikresultaten måste, för att kunna hanteras av databaserna och användas i kombination med annan statistik, tillrättaläggas i teknisk mening och dokumenteras enligt fastställda principer. SCB anser att det ankommer på den statistik- ansvarige att svara för dessa kostnader inom ramen för anslagen till statistiken i fråga. Kostnader av det här slaget skall, enligt SCB, inte täckas genom förvaltningsanslaget. Flera sektorsmyndigheter har vidare uppgivit att deras intresse för att använda sig av statistiska databaser har minskat som följd av att SCB tar betalt av användarna för att ge tillgänglighet till statistiken i databaserna. Utredningen har fått ta emot åtskilliga syn-punkter på SCB:s policy vad gäller att ta betalt av användarna. Synpunkterna har främst framförts av statistikansvariga myndigheter, men även av vissa användare i övrigt. En rad argument för och emot prissättningen av databaserna har framförts. Utredningen sammanfattar argumenten på nedanstående sätt. Mot att SCB tar betalt talar: -att användarnas intresse för att använda databaserna riskerar att bli mindre än det annars skulle ha varit, -att sektorsmyndigheters intresse för att göra sin statistik tillgänglig via databaserna riskerar att minska, eftersom de flesta av dem anser att deras statistik skall tillhandahållas kostnadsfritt, -att de problem och den irritation som följer av prissättningen är så stor att det inte är rimligt att ta betalt, -att SCB:s image påverkas på ett negativt sätt. För att SCB tar betalt talar: -att SCB behöver kompensation för sådana kostnader, som inte bedöms täckas av anslaget. Alternativet skulle vara att reducera volymen statistik som tas fram inom ramen för SCB:s anslag för att på så sätt skapa ett ekonomiskt utrymme inom anslagsramen, -att SCB bör följa de principer för finansiering av informations- tjänster som rekommenderas (av bl.a. RRV och ESV), -att efterfrågan riskerar att bli svårhanterlig och köerna oacceptabelt långa om statistiken tillhandahålls kostnadsfritt. Genom att ta betalt skapas ett ekonomiskt utrymme att köpa ytterligare servrar m.m. efterhand som detta motiveras av efterfrågan. Utredningen har funnit att de statistikansvariga myndigheter som använder sig av statistiska databaser för att göra sin statistik tillgänglig som regel inte tar med i sina informationsmaterial att statistiken finns att tillgå i databaserna. En myndighet som tillfrågades om skälet att detta var att SCB säljer statistiken i databaserna. Därför får SCB sköta sådan reklam själv. SCB:s tillvägagångssätt när det gäller att ta betalt av databas- kunderna är att kräva att de tecknar ett abonnemang via Internet på statistiska databaser. Som nämnts ovan avser abonnemanget hela juridiska personer. Exempelvis tecknar ett enda abonnemang, vilket gäller för alla anställda. Databaserna blir, sedan abonnemang tecknats, tillängliga på olika sätt via Internet, t.ex. från den gemensamma SOS-hemsidan och härigenom i princip också via de statistikansvariga myndigheternas egna hemsidor. Till statistikens tillgänglighet hör också möjligheterna att utnyttja den gemensamma funktion för information och statistikservice som byggts upp inom SCB. Funktionen fanns redan innan reformen, men kom att genom reformen ingå som en del av SCB:s förvaltningsuppgifter. Funktionen beskrivs därför i avsnittet 5.4.1 om SCB:s roller och 5.4.2 om SCB:s agerande. Såväl före som efter reformen har statistikservicen kunnat utnyttjas för att få svar på enkla statistikfrågor. Enkla frågor besvaras oavsett på vilket statistikområde de hör hemma och vilken myndighet som är ansvarig. Frågeställare med mera komplicerade frågor hänvisas till statistikansvarig eller producent (). Den utveckling som sker har främst att göra med att tekniska hjälpmedel successivt tas i anspråk efterhand som tekniken utvecklas. Härigenom har servicen kunnat förbättras, särskilt vad gäller information om internationell statistik. Som nämnts i beskrivningen av SCB:s förvaltningsuppgifter fungerar funktionen för information och statistikservice som officiella representant i för service baserad på databaser (). Internationell utrikeshandelsstatistik är den mest efterfrågade statistiken från dessa databaser. Vid flera statistikansvariga sektorsmyndigheter sker utvecklings- arbeten som syftar till att förbättra tillgängligheten till den egna statistiken. har sedan man fick statistikansvar utvecklat flera nya produkter. Hit hör Hur mår , en databas med stora möjligheter till analyser även på regional nivå. beställer grunddata (personuppgifter) till de databaser man utvecklar i egen regi från SCB. Det är uppgifter som hämtas från register bland de 17 som omfattas av SOS-systemet och därför är tillgängliga för sådana ändamål. Som följd av att bygger upp egna databaser har intresse för att göra den statistik man har ansvar för tillgänglig via statistiska databaser minskat. Även BRÅ har utvecklat egna databassystem, vilket har begränsat BRÅ:s intresse för att göra sin statistik tillgänglig via statistiska databaser. Detta gäller även det register som ingår i SOS- systemet, dvs. ingår bland de 17 i statistikförordningen särskilt utpekade registren. De tekniska format som BRÅ tillämpar är inte kompatibla med de format som gäller för statistiska databaser. Det krävs därför att någon form av konvertering genomförs. BRÅ är inte berett att svara för de kostnader som är förknippade med ett sådant arbete. SCB:s förvaltningsanslag anses, av SCB, inte vara avsett för insatser som rör enskilda material. Det finns flera exempel på utvecklingsarbeten som, av berörda myndigheter själva, bedöms på ett avgörande sätt ha förbättrat tillgängligheten till statistiken på specifika områden. Exempel på sådana utvecklingsarbeten finns vid -, som har utvecklat en databas som benämns NU, vilket står för Nationell uppföljning, -, som har utvecklat Skoldatanätet, -, som har utvecklat Miljödatanätet, -, som har databasen , -, som har databasen . Dessa särskilda nät och databaser har utvecklats och vårdas separat. De flesta av dem omfattar även (i vissa fall till sin huvuddel) annan information än officiell statistik. Den del som avser officiell statistik uppdateras inte kontinuerligt via statistiska databaser. Flera av dessa databaser har innehåll, t.ex. bakgrundsfakta om individer, som är gemensamma. Det innebär emellertid inte att de i alla lägen har samma aktualitet. Det finns risk för att utvecklingen av dessa områdesspecifika databaser bidrar till att försämra samordningen, om de inte uppdateras gemensamt. Ett av syftena med statistiska databaser är att fungera som en gemensam källa för kontinuerlig uppdatering. Avsikten är att uppgifter som är gemensamma för statistiksystemet, t.ex. uppgifter som finns i de 17 basregister för statistiken som skall ingå i statistiska databaser, vid behov skall hämtas därifrån. Detta är ett av skälen till att det är angeläget att SCB:s arbete med mikrodelen i databaserna påskyndas. Utredningen bedömer vidare att det är en nackdel för många användare att viss statistik endast är tillgänglig via specifika områdes- visa databaser. Det är särskilt viktigt att statistik som har stort allmän- intresse är tillgänglig på ett enhetligt och samlat sätt. På ansvarsområden är det exempelvis viktigt att statistiken över social- bidrag samt dödsorsaksstatistiken är lättillgänglig, eftersom statistiken på dessa områden bedöms ha ett stort allmän-intresse. Det har framförts till utredningen att det därför är viktigt att den, förutom via Social- styrelsens egenutvecklade databaser, går att få tag på via statistiska databaser. Det är självfallet svårt att ur ett brett samhällsperspektiv bedöma om det är lönsamt att det, parallellt med statistiska databaser, byggs upp områdesvisa databaser med officiell statistik. För att detta skall vara motiverat är det nödvändigt att dessa databaser ger användarna ett motsvarande mervärde i form av förbättrad tillgänglighet eller utökad information. Utredningen bedömer att det som regel krävs att statistiken har kompletterats med annan information som användarna efterfrågar, för att områdesspecifika databaser skall vara motiverade. Till bilden hör att några av de områdesvisa databaserna har byggts upp på uppdrag av regeringen. Ett skäl som talar för att gemensam tillgänglighet bör eftersträvas parallellt med områdesvisa statistikdatabaser, är hänsynen till de användare som har behov av statistik från flera områden, liksom till sällananvändarna. För dem är det ofta mest ändamålsenligt att statistiken kan nås samlat. Från har framförts att man anser att statistiken skall till- gängliggöras på så många sätt som möjligt. Härigenom tillgodoses behoven från olika typer av användare. Utredningen anser att det finns anledning att överväga om det behövs en kompletterande föreskrift som säger att all officiell statistik skall tillgängliggöras på ett enhetligt och samlat sätt. Utöver detta obligatoriska sätt skulle dessutom andra sätt kunna tillämpas, alltefter den statistikansvariges bedömning av behovssituationen. Det förefaller naturligt att det obligatoriska sättet på vilket den officiella statistiken i så fall borde tillgängliggöras är genom statistiska databaser. Statsmakterna har genom årliga anslag till SCB satsat på databaserna. Det har gjorts framförallt för att göra det möjligt för användarna att nå statistiken på ett enhetligt och samlat sätt. I ett sådant sammanhang är det nödvändigt att också diskutera prissättningsfrågorna. I flera fall förefaller det vara brist på information och på förståelse för olika användares situation som ligger till grund för olika synsätt, särskilt när det gäller att göra statistiken tillgänglig med hjälp av ny teknik. Av avsnitt 6.3 om tillgänglighetens utveckling har bl.a. följande framgått: -Tillgängligheten är det område som utvecklats och förbättrats mest efter reformen. -Teknikutvecklingen har haft stor betydelse för utvecklingen, särskilt Internetteknikens genombrott. -Fördelningen av statistiken på sektorsmyndigheter innebär i sig en försämring av den samlade tillgängligheten. Svenska statistik-nätet och statistiska databaser har utvecklats i syfte att förbättra den samlade tillgängligheten. -Olika användare behöver tillgång till statistiken på olika sätt. -Flertalet myndigheter har engagerat sig i publiceringsfrågorna och sköter dem delvis i egen regi. -Några myndigheter har förbättrat tillgängligheten genom temapublikationer och särskilda databaser, där statistiken sätts in i ett större sammanhang. -Prissättningen skiljer sig, framförallt mellan SCB och flertalet sektorsmyndigheter. Utredningen har funnit att begreppet statistikproduktion ibland används i en mycket smal mening, dvs. i huvudsak med tanke på tabellproduktion. I andra situationer, där produktionen diskuteras, används begreppet på ett sätt som gör att statistikprocessen i dess hel-het omfattas. I utredningens mening omfattar statistikproduktion fler-talet moment i statistikprocessen. De olika momenten i statistik-processen har förtecknats i kapitlet om de statistikansvariga myndig-heternas agerande, avsnittet om engagemang i statistikprocessen. Exakt vilka moment som omfattas av produktionen av en viss statistik varierar. Det beror framförallt på hur datafångsten går till. pekade på vikten av att omfattningen av den produktion som upphandlas av en statistikansvarig myndighet preciseras på ett sådant sätt att de offerter som presenteras omfattar likvärdiga tjänster. preciserade vidare, genom exempel, hur avtal mellan ansvarig och producent kunde se ut. Till produktion av statistik hör enligt utredningen, förutom frågor kring undersökningsdesign, datainsamling, bortfallshantering och själva tabellframställningen, även -att följa de regler och föreskrifter i övrigt som gäller på statistikområdet, t.ex. gällande sekretessbestämmelser och de före- skrifter som gäller för offentliggörande av officiell statistik inklusive kravet på könsuppdelning av individbaserad statistik -att följa eventuella krav från och överenskommelser med EU samt att rapportera till EU och andra internationella organ -att vid behov skaffa tillstånd från Datainspektionen samt att på be- gäran svara för utdrag i enlighet med datalagen, 10§ -att tillämpa gällande standarder och nomenklaturer samt vedertagna metoder och mätinstrument i övrigt -att leverera data och metadata till gemensamma databaser -att dokumentera processen, de olika variablernas definition m.m. -att arkivera så att möjligheterna till framtida användning säkerställs. I bilaga 3 redovisas en förteckning med rubriken när man framställer officiell statistik. Den utgör en slags maximilista över komponenter i produktionsprocessen. SCB sköter merparten av produktionen av den officiella statistiken. När det gäller den statistik som SCB själv har ansvar för sköter SCB genomgående också produktionen. Även för sådan statistik där andra myndigheter har ansvar sköter SCB produktionen av merparten på uppdrag av den statistikansvariga myndigheten. Flertalet av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna anser att det finns få konkurrenter till SCB. Det innebär att det i praktiken råder en slags monopolsituation för SCB på flera områden. SCB får i vissa fall de statistikansvariga sektorsmyndigheterna uppdrag att sköta alla moment i produktionsprocessen; i andra fall undantas vissa moment, exempelvis kontakterna med och rapporteringen till och frågor rörande arkivering. Knappast någon vid sidan av SCB är beredd att åta sig alla moment i produktionskedjan. Det är därför vanligt, i de fall andra än SCB utnyttjas för produktionen, att den statistikansvariga myndigheten själv svarar för flera av momenten. En kraftigt bidragande orsak till SCB:s speciella ställning är att ett och samma register ibland används för flera statistikprodukter. Dessa för statistiken gemensamma register sköts som regel av SCB och det är som regel SCB som har erfarenhet av att använda dem. Dessutom utvecklas successivt särskilda registersystem för produktion av statistik på vissa områden, vilket gör att statistiken blir alltmer integrerad och att de olika produkterna blir alltmer beroende av varann. SCB har ändå fått kännas av en viss konkurrens. Den har tvingat SCB att se över sin effektivitet och sina produktionsrutiner. En del av denna utveckling skulle förmodligen ha ägt rum utan den nya konkurrenssituationen, eftersom den i hög grad också har att göra med den teknikutveckling som sker. Utredningen bedömer att konkurrens- utsättningen har påskyndat utvecklingen. Den självklara fördelen med att produktionen sätts under konkurrens är att den förväntas göras effektivare. Utredningen har funnit flera exempel på att den har effektiviserats i meningen att samhället får ut mera statistik för pengarna. Några myndigheter har framfört att det kan vara trögt att påverka SCB som producent. Det anses ske mest effektivt via öppen upphandling. Några av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna har pekat på fördelar i form av lägre kostnad (åtminstone ett lägre anbud) och i något fall kvalitetsförbättringar. Några myndigeter, bland dem , pekar på att de, genom att begära in offerter från andra än SCB, kunnat sätta press på SCB att rationalisera sin produktion och härigenom kunna sätta ett lägre pris . har pekat på att SCB efter klagomål på ett alltför högt pris kunde sänka priset så kraftigt att SCB:s affärsmässighet kan ifrågasättas. En annan fördel med konkurrensutsättningen är att personalen vid de statistikansvariga sektorsmyndigheterna blir aktiva i inköparrollen samt att den härigenom tvingas ta ställning och lär sig en hel del om statistik och statistikbehov. De statistikansvariga sektorsmyndigheterna tvingas bl.a. sätta sig in i och tänka igenom vilka krav som ska ställas. Härigenom kan man säga att hela statistiksystemet utvecklas positivt. Myndigheterna blir mera kompetenta i sin ansvarsroll och bättre motparter till SCB och andra producenter vid förhandlingar. Utredningen har konstaterat att båda parter har mognat vad gäller såväl förhandlingsprocessen som allmänt statistikkunnande. Några statistikansvariga sektorsmyndigheter har pekat på att kvaliteten som följd av konkurrensen har anpassats på ett bättre sätt till behoven. Myndigheterna har genom avtalsförhandlingar m.m., oavsett om dessa sker med enbart SCB eller med flera tänkbara producenter, fått anledning att tänka igenom behoven och kvalitetsfrågorna. Enligt SCB:s kontaktpersoner med de statistikansvariga sektors- myndigheterna har avtalsskrivandet, även om det ibland är tidsödande, medfört den positiva effekten att genomgångar av statistikens om- fattning, innehåll och kvalitet sker regelbundet. SCB-personalen har i många fall mött större krav samt större intresse och engagemang för vad SCB gör genom att andra myndigheter fått ansvar för statistiken. Till nackdelarna med att konkurrensutsätta produktionen hör att det blir en mer komplex och dyrare förhandlingsprocess. Att sköta upphandling under konkurrens är en nyhet för de allra flesta av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna. Förhandlingar och avtalsskrivning har visat sig vara krävande. De har i flera fall krävt hjälp av jurister. Såväl SCB som flera av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna slår fast att det decentraliserade ansvaret har lett till en process som var betydligt enklare. Enligt SCB:s kontaktpersoner med de statistikansvariga sektorsmyndigheterna krävdes stora resursinsatser för att komma fram till slutliga avtal om produktionen. Därefter har avtalen i de flesta fall kunnat förnyas med måttliga insatser. Till bilden hör att vissa av de statistikansvariga sektors-myndigheterna ibland har upplevt avtalsdiskussionerna vara konstlade som följd av att SCB för dem är den enda tänkbara producenten. Ovana vid att hantera avtalssituationer upplevdes inledningsvis av flera av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna vara ett besvär. Till bilden hörde olika uppfattning i rollfrågor. Vissa myndigheter upplevde att SCB-personal inte alltid förstod innebörden av att SCB inte längre hade statistikansvar. Vidare uppträdde delar av SCB-personalen inledningsvis inte alltid som enbart en producent vid avtalsförhand- lingarna, utan dessutom ibland som ansvarig och ibland även som övervakare av systemet. Förståelsen för de olika rollerna har med tiden ökat och anses av de allra flesta inte längre vara något problem. Inför reformen uttrycktes en hel del farhågor som hade sin grund i förväntade produktionsändringar. Det skulle, som följd av konkurr- ensen, bli en mängd olika statistikproducenter, vilket inte bara skulle påverka effektiviteten, utan dessutom kvaliteten, samordningen, belast- ningen på uppgiftslämnarna osv. Utredningen kan konstatera att denna farhåga än så länge inte kommit att besannas. Till nackdelarna hör vidare att det finns risk för att byte av producent, kan innebära att det blir brott i statistikserierna. Jämför- barheten över tiden kan därför minska, t.ex. som följd av att olika register används (eller används på olika sätt) som bas för statistiken. Tydliga regler kan inte klara allt. På några av de områden där producenten har bytts, kan brott i serierna ha skett. Detta gäller t.ex. rederistatistiken. Några av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna har vidare angivit att de lägger stor vikt vid att producenten skall vara stor och livskraftig. Flera har den uppfattningen att produktion av löpande officiell statistik inte kan skötas av någon som inte med stor säkerhet kommer att existera även på lång sikt. har framfört att möjligheterna att utnyttja en entreprenör för statistikinsamling varit positivt ur kostnadssynpunkt. Emellertid har det visat sig att det kan bli svårt att hålla kontroll på kvaliteten. anser därför att kvalitetskontroll/kvalitets- säkring är nödvändiga komponenter både i kontraktsskrivning och i uppföljning. Erfarenheter av produktion utanför SCB Som framgått ovan har utredningen inte funnit att någon producent vid sidan av SCB är beredd att åta sig alla moment i produktionskedjan. När de statistikansvariga sektorsmyndigheterna använder sig av andra än SCB, svarar de vanligen själva för flera av momenten i kedjan. Till utredningens uppgifter hör att försöka utvärdera hur det har gått i de fall då statistiken eller delar av den produceras av andra än SCB, dvs. av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna själva eller av andra producenter. Antalet exempel är emellertid inte särskilt stort. Ändå är erfarenheterna från flera av dem, enligt den information som utredningen fått från i första hand myndigheterna själva, SCB och användare, inte enbart positiva. -BRÅ tog på ett tidigt stadium tog över hela produktionen från SCB. Detta ledde till vissa problem, beroende bl.a. på att det var ett större jobb än väntat för BRÅ att bygga upp de databaser, på vilka man avsåg att basera statistikproduktionen. Beslutet att sköta produk- tionen i egen regi ledde därför till kraftiga förseningar av statistiken på rättsväsendets område. -har valt att själv producera teaterstatistik och musei- statistik. Anledningen är dels missnöje med SCB:s arbete, dels att rådet ville övergå till att basera statistiken på egna administrativa rutiner. Produktionen har fungerat bra vad gäller teaterstatistiken. När det gäller museistatistiken, som avsåg att producera i egen regi fr.o.m.1998 har det gått sämre. Resultaten kunde presenterats försenat och först sedan särskilda konsultinsatser utnyttjats. -LES upphandlade produktionen av preliminär statistik avseende skördeutfallet genom att skicka offertförfrågan till sju presumtiva producenter, av vilka tre svarade med offert, bland dem SCB.