sou · GNB387 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera behovet av och ge förslag till åtgärder för fordonsförsörjningen på järnvägsområdet (Dir 1999:13). Uppdraget skall redovisas . Chefen för , statsrådet , förordnade mig som särskild utredare i utredningen (N 1999:02) om fordonsförsörjningen på järnvägsområdet. Som sakkunniga att biträda utredningen förordnades departementssekreterarna . Jag överlämnar härmed betänkandet Vagnbolag för järnvägen. 2Uppdraget och arbetets uppläggning 2.1 Sammanfattning av uppdraget 2.2 Uppläggningen av utredningsarbetet 2.3 Redovisning av samråd med olika intressenter 4.1Statlig garanti eller ägande 5.1Exempel på apporteffekt för staten 5.2Aktieägares risk i samband med Vagnbolaget 6 Alternativ till den föreslagna lösningen 6.1Enbart trafikhuvudmännen som ägare 7 Erfarenheter från andra länder 7.1.2Slutsatser av den brittiska reformen 7.1.3Finansbolagens syn på finansieringsfrågorna 8 Fordonsförsörjning för järnvägsområdet – ett konkret förslag 2.Skrivelse från SLTF, SJ och Mälab, 6.Generisk modell för finansiering av Vagnbolaget Jag föreslår att ett vagnbolag bildas med trafikhuvudmännen (THM) och staten som delägare. Vagnbolaget skall ha följande uppgifter: -samordna anskaffning av fordon -uthyrning av fordon till operatören -ansvara för tyngre underhåll Uthyrningen skall ske utan restvärdesavlösning. Ingen statlig garant erfordras. Det egna kapitalet i bolaget skall utgöras av apportegendom från THM och staten (SJ). SJ:s andel skall primärt utgöras av den upphandlade trafiken. SJ skall kompenseras med marknadsvärdet av den apporterade egendomen. Endast rullande materiel som vagnbolaget vill ta ansvar för skall apporteras. Flera detaljfrågor återstår att lösa som endast kan ut i förhandlingar mellan de inblandade parterna. Överläggningar om en konsortialöverenskommelse bör igångsättas eftersom flera stora upphandlingar är påbörjade eller nära förestående. Uppdraget och arbetets uppläggning. 2.1 Sammanfattning av uppdraget. I direktiven för min utredning (Dir 1999:3), bilaga 1, ges jag den övergripande uppgiften att analysera behovet av och ge förslag till åtgärder för fordonsförsörjningen på järnvägsområdet. Jag skall analysera och jämföra alternativa lösningar samt föreslå former för samt avgränsning av ett eventuellt statligt engagemang i fordonsförsörjningen. Det skall ingå i uppdraget att överlägga med olika intressenter i syfte att nå en grund för en överenskommelse om den framtida fordonsförsörjningen på järnvägsområdet. I direktiven återges beskrivningen i den trafikpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56) av att den bristande tillgången på moderna och ändamålseniga järnvägsfordon utgör ett hinder för en effektiv upphandling av persontrafiken. 2.2 Uppläggningen av utredningsarbetet. Departementssekreterarna , , har varit sakkunniga i utredningen. Vi har tillsammans med konsulterna besökt för att ta del av erfarenheterna av den brittiska avregleringen av järnvägsområdet. De upphandlade konsulttjänsterna av och har biträtt mig med att utforma förslagen i avsnitt 8 om vagnbolagets finansiella uppläggning. 2.3 Redovisning av samråd med olika intressenter. I direktiven anges att jag skall samråda med berörda intressenter. Jag har haft löpande kontakter med SLTF och SJ under arbetets gång. Dessutom har jag haft en hearing med följande berörda intressenter : -Delegationen för köp av viss kollektivtrafik -Utredningen om Rikstrafiken Jag har även haft kontakter med fordonstillverkare, och ett uthyrningsföretag för godsvagnar; Nordwaggon. Frågan om fordonsförsörjning har diskuterats länge i samband med att man önskat uppnå en ökad konkurrens när det gäller persontrafiken på järnväg. Tillgången på moderna och ändamålsenliga fordon är starkt begränsad, vilket utgör ett hinder för en effektiv trafikupphandling. SJ:s dubbla roll som både anbudsgivare när det gäller operatörsuppgiften och att man tillhandahåller fordon för konkurrenter har också starkt ifrågasatts. De korta upphandlingstiderna, , i förhållande till de långa avskrivningstiderna för fordon, minimum , skapar ett riskmoment som få operatörer kan klara av egen kraft. Behovet av långsiktig och kostnadseffektiv finansiering av rullande materiel för regionaltågsfordon och re- och nyinvesteringar i fordon för upphandlad rikstrafik har blivit alltmer akut och uppskattas till mer än 10 mdkr avseende regionaltågsfordon och 1–2 mdkr för den upphandlade rikstrafiken. Fordonsparkens förnyelse kan inte av aktörerna, dvs trafikhuvudmännen, SJ och de privata operatörerna inom ramen för nuvarande kalkylförutsättningar. De nuvarande entreprenadavtalen skapar en orimlig restvärdesrisk, vilket i sin tur kan innebära att nödvändiga investeringar i materiel ej kommer till stånd. Flera propositioner, riksdagsuttalanden, statliga utredningar och intressenter inom området har vid olika tillfällen pekat på att tillgången till fordon spelar en avgörande roll för möjligheten att etablera en väl fungerande konkurrens mellan olika operatörer. Som en av utgångspunkterna för mitt utredningsarbete kan nämnas en skrivelse till regeringen från , , , , och från 1998-10-12, bilaga 2. I skrivelsen sägs bl a: saknar såväl enskilda trafikhuvudmän som SJ och andra operatörer förutsättningar att själv införskaffa nödvändiga fordon. I skrivelsen skisseras ett förslag till lösning som innebär bildandet av ett vagnbolag som har statliga garantier för att säkerställa bolagets kreditvärdighet. Bristen på samordning av upphandling av fordon är ett annat problem som antas öka investeringskostnaderna avsevärt. Samlade upphandlingar utgående från gemensamma tekniska specifikationer borde kunna ge avsevärda besparingar. Även frågan om ansvaret för reservdelshållning måste få en annan lösning än den nuvarande, där i praktiken SJ i alla delar står för hantering och erbjudande till operatörerna för alla järnvägsfordon, oavsett ägande eller nyttjande. Ett ytterligare problem i konkurrenshänseende är upphandlingen av underhåll, som inte heller kan sägas fungera marknadsmässigt i alla delar. Även här borde stora kostnadsbesparingar vara möjliga. SLTF har gjort en bedömning av möjliga kostnadsbesparingar som en följd av stordriftsfördelar vid gemensam upphandling och förvaltning: Siffrorna bekräftas av internationella erfarenheter Det har gjorts mycket stora investeringar i järnvägsnätet , vilket borde möjliggöra en ökad persontrafik på järnväg, men bristen på en fungerande konkurrens och marknad är starkt hämmande för en offensiv satsning på bra trafiklösningar. Det problem som blockerat en lösning av fordonsfrågan är den naturliga ovilligheten hos de inblandade intressenterna att ta på sig restvärdesrisken för fordonen. Den har därför skickats runt i ett mellan staten, trafikhuvudmännen och de olika operatörerna. Om man skulle kunna eliminera risken genom att attrahera privat kapital från finansmarknaden, ett gemensamt ägande av materielen av trafikhuvudmän och staten, skulle problemet kunna få en slutgiltig lösning. I direktiven till utredningen betonas att jag bör försöka finna lösningar utan statens medverkan. Även om det rent tekniskt är fullt möjligt bedömer jag det som svårt att få igång ett vagnbolag om inte staten är engagerad, åtminstone initialt. Skälen för en statlig medverkan, som de uttalats av SLTF i en skrivelse till utredningen , bilaga 3, och som jag instämmer i, är bl a följande. Ett vagnbolag bör inte ha någon koppling till operatörer och fordonstillverkare, vilket reducerar den tänkbara kretsen av ägare. SLTF tror inte att det är säkert att ett vagnbolag kommer till stånd utan ett aktivt engagemang från statens sida. Man pekar t ex på att förutsättningarna för ett vagnbolags verksamhet styrs av ekonomiska och politiska förutsättningar som regleras på den statliga nivån, såsom banavgifter och annan beskattning, statsbidrag, avregleringar och ägandet av SJ samt andra transportpolitiska beslut. SLTF menar att trafikhuvudmännen skulle känna en ökad trygghet om staten är med i vagnbolaget som ägare. Man tror också att staten kan spela en aktiv roll när det gäller standardiseringen av fordon. Jag tror att man måste finna en kompromiss mellan olika ståndpunkter för att kunna gå vidare. Det innebär att inblandade intressenter får acceptera en lösning som för dem inte är den helt Trafikhuvudmännen kan få acceptera att de ej får en statlig garanti och staten kan behöva vara med i ett vagnbolag som ägare, även om man inte anser att det är en primär statlig uppgift. 4.1 Statlig garanti eller ägande. I skrivelsen från SLTF, SJ och Mälab har det föreslagits att staten skall medverka med en garanti för att säkerställa tillkomsten av ett vagnbolag. Man menar att det bl a skulle ge lägre kapitalkostnader och ökad trygghet för de inblandade parterna. Jag tycker att det är olämpligt med en garanti av flera skäl. Det främsta är att det inte är nödvändigt med en statlig garanti för att låna kapital och att det inte ger lägre kostnader. Jag har haft överläggningar med aktörer på finansmarknaden som redan är aktiva på den svenska järnvägsmarknaden och de framför att det inte är nödvändigt eller ger förmånligare villkor med en statlig garanti. Ett ytterligare skäl är att det förmodligen är svårt att få igenom ett beslut om garantier eftersom det uppfattas som osäkert vad garantin egentligen innebär och kan resultera i för åtaganden. Det är därför bättre att staten går in som ägare, åtminstone i ett initialskede. Aktiekapitalet för Statens del bör utgöras av apportegendom i form av den materiel som ägs av och utnyttjas i den upphandlade trafiken. SJ bör få full kompensation för marknadsvärdet av apportegendomen, men av konkurrensskäl inte förvalta statens aktier, eftersom de är en operatör bland flera andra. 4.2 Konkurrens- och marknadsfrågor. Avregleringen av järnvägsmarknaden kan inte åstadkommas så att en fullt ut fungerande marknad uppnås . Det krävs flera olika delbeslut och en successiv utveckling för att uppnå dessa mål. En av pusselbitarna är tillgången till fordon för olika typer av operatörer. Det är lämpligt att utforma ett eller flera vagnbolag så att verksamheten kan ta ytterligare steg mot en fullständig marknadslösning med privata delägare och en eventuell börsnotering. Jag föreslår att ett vagnbolag bildas med trafikhuvudmännen och staten som delägare i enlighet med det mer utvecklade förslaget i avsnitt 8. Om det visar sig möjligt med hänsyn till verksamhetens omfattning bör det prövas om det är lämpligt att bilda två vagnbolag för att på skapa en reell konkurrens mellan bolagen, annars får man börja med ett. Vagnbolaget skall samordna anskaffning och finansiering av järnvägsfordon och hyra ut dem till operatörer. Bolaget skall även ansvara för tyngre underhåll, försäkringar samt lager av viktiga reservdelar. Den övergripande strukturen redovisas i bilaga 5. Uthyrningen skall ske utan restvärdesavlösning. Staten skall inte garantera verksamheten i bolaget. Vagnbolagets egna kapital skall utgöras av apportegendom från trafikhuvudmännen och staten (SJ). Apportvärden utöver erforderligt aktiekapital återbetalas till THM och staten eller nyttjas i bolaget som eget kapital. För SJ:s del skall ingå i första hand den materiel som används i den upphandlade trafiken, men om SJ önskar skall även annan materiel kunna tas om hand av vagnbolaget. Endast rullande materiel som bolaget vill ta ansvar för skall ingå i den apporterade egendomen. Ägandet i bolaget bör stå i proportion till trafikstorleken eller den apporterade egendomen. SJ skall ersättas för marknadsvärdet av den materiel som överlåtes till bolaget. Vagnbolaget skall ta de kommersiella riskerna och ombesörja upphandling av den externa finansieringen av verksamheten. Vid starten skall bolaget överta löpande fordonsavtal och upprätta nya avtal vid nya kontrakt. Bolagets prissättning vid uthyrning skall täcka kapitalkostnaden och avkastning, samt innehålla en yield för täckande av bolagets kostnader och falla med materielens stigande ålder. För att lösa detaljfrågorna i samband med bildandet av vagnbolaget är det nödvändigt med förhandlingar mellan parterna för att bl a komma överens om vilken materiel som skall ingå i bolagets verksamhet, sätta rätt värderingar av materiel, ägarandelar i bolaget etc. Jag föreslår att man därför påbörjar överläggningar om ett konsortialavtal. Det är endast på det viset de återstående detaljerna inför bildandet av vagnbolaget kan lösas. 5.1 Exempel på apporteffekt för staten Statens/SJs materialinnehav (för upphandlad trafik) antas ha ett bokfört värde i SJ (dvs staten) om vid apportbeslutet. Apporten som staten/SJ sålunda beslutat apportera till vagnbolaget värderas till ett marknadsvärde motsvarande kronor 150 miljoner. Statens andel av vagnbolagets egna kapital har beräknats till . Statens apportvärde om blir då fördelat som följer, - staten erhåller aktier i vagnbolaget till ett värde av + förlagslånebevis på löpande till en mellan parterna överenskommen ränta och på en likaledes överenskommen löptid. Staten kan alternativt när som helst begära och erhålla inlösen av förlagslånet från vagnbolaget. Om Staten/SJ har ett bokfört värde på apportegendomen om sker bokföringsmässigt genom att anläggningar – rullande materiel kreditbokas med samt att tillgångar som aktieinnehav och fordringar debiteras med 75 + 75 = . En vinst uppstår genom ovanstående transaktioner som antingen kan krediteras resultaträkningen eller disponeras på annat sätt inom balansräkningen eller utdelas till statskassan. Denna vinst blir i exemplet . Fördelningen inom statsverket avser förhållandet affärsverket och staten i form av . Om aktierna kvarligger i SJs balansräkning blir effekten i SJs balansräkning antingen helt balanserad neutral (om ägaren tar ut vinsten som utdelning) eller att transaktionens överskott kvarbliver som resultatförd i SJ eller på något annat sätt disponerad i SJs redovisning. Skulle det beslutas att aktierna skall administreras av annan, t ex , kan SJ ställa aktierna till förfogande och ha dem kvar i sin balansräkning. Regeringen kan också besluta att SJ överlämnar aktierna till dem () för ett pris som tar hänsyn till övervärdet i affären. Priset skulle i exemplet bli inkluderande affärens vinst. Om SJ skall balanseras fullt ut måste de också erhålla förlagslånefordran på . Staten friställer i exemplet för annan användning. 5.2 Aktieägares risk i samband med Vagnbolaget Den risk som aktieägare löper i samband med vagnbolaget/en är begränsad till insatt kapital. Skäl till att vagnbolaget skulle komma på obestånd, d v s ej löpande kunna betala sina utgifter, beror på uteblivna kontrakt med THM med anledning av minskad järnvägstrafik eller att kunder ej löpande betalar sina avgifter till vagnbolaget. I det fall obestånd uppstår beroende på THMs eller statliga beslut att minska järnvägstrafiken bör den instans som beslutar om detta ta med i sina neddragningskostnader kostnader för avställd vagnmateriel och därigenom täcka vagnbolagets förluster tills problemet lösts. Om hyresman ej betalar enligt uppgjord överenskommelse och därigenom förorsakar vagnbolaget ekonomisk skada bör aktieägaravtalet och det enskilda hyresavtalet ha bestämmelser för påföljder för sådana händelser. Initialt utgör de allra största delen av kunderna antingen THM eller rikstrafiken. Ägarna föreslås utgöras av THM och staten vilket för ett solidariskt uppträdande mot det gemensamägda vagnbolaget/en. Risktagare utgöres vidare av bolagets finansiärer som bär en del av restvärdesrisken. Alternativ till den föreslagna lösningen. I direktiven sägs att jag skall belysa olika alternativ till lösning av fordonsförsörjningen. Det mest näraliggande alternativet, som också tillgodoser ett annat krav i direktiven om en lösning utan statlig medverkan, är att man bildar ett vagnbolag i enlighet med mitt förslag i avsnitt 8, men enbart med trafikhuvudmännen som ägare. 6.1 Enbart trafikhuvudmännen som ägare Som jag redan tidigare påpekat skulle det rent tekniskt vara möjligt att uppnå en lösning där bara THM är ägare av bolaget. Vid de kontakter jag haft, bl a med potentiella långivare till ett vagnbolag, har det framkommit att långivarna inte anser att det är en nödvändig förutsättning för deras finansiering att staten är delägare i bolaget. De anser inte heller att det skulle bli lägre kostnader om staten går in som en garant i någon form. Finansiärerna menar att trafikhuvudmännens medverkan är fullt tillräcklig genom att trafiken som bedrivs på järnväg kommer att behövas och att THM genom sitt ägande av bolaget utgör en tillräcklig garanti för att nyttjandet av fordonen skall fungera. Det skulle därför gå att bilda ett vagnbolag utan statens medverkan om man enbart beaktar dessa aspekter. Apporteffekten för trafikhuvudmännen blir densamma som anges i exemplet för staten i 5.1. Det andra alternativet som återstår skulle vara att erbjuda så långa avtal med operatörerna i upphandlingarna att de själva skulle vara beredda att stå för restvärdesrisken. man erbjudit 15- åriga kontrakt i de fall när operatören själv investerar i ny materiel. Vid kontakt med svenska privata operatörer har det angivits 15 – som en nödvändig avtalstid. Det finns flera skäl som talar emot så långa avtalstider. Lagen om Offentlig Upphandling anger att avtalstider normalt skall vara . anser att man i undantagsfall kan ha 4-5-åriga avtal när det råder särskilda omständigheter. EU förordar maximalt 5-åriga avtal, vilket utredningen om Rikstrafiken instämmer i. Vid alltför långa avtalsperioder blir det mycket svårt, för att inte säga omöjligt, att få med produktivitetsutvecklingen i avtalen. Man kan även tänka sig att fordonstillverkare och operatörer går samman i bolag på det sätt som skett i . Jag anser att konkurrensskäl att varje lösning där en fordonstillverkare är delägare i ett fordonsbolag tillsammans med operatörer är en olämplig lösning, och därför bör undvikas. En renodling av olika aktörers roller är nödvändig när man går från en reglerad marknad till en marknadslösning. Erfarenheter från andra länder. I många jämförbara länder i drivs järnvägen fortfarande som ett statligt monopol och frågan om en mer marknadsmässig vagnförsörjning när det gäller persontrafik har därför inte aktualiserats. är det enda land som genomfört en omfattande avreglering av järnvägstrafiken och i direktiven till min utredning anges att jag skall studera erfarenheterna av den brittiska reformen. Utredningen genomförde därför en studieresa till och träffade representanter för ett trafikföretag, , Thameslink, ett vagnbolag, , Porterbrooke och två finansföretag, och . 1 Erfarenheter från . Den engelska järnvägen – – privatiserades . Det gamla järnvägsföretaget upphörde att existera och ersattes med en helt ny struktur : OPRAF – Office of Rail Passenger Franchising – gavs uppgiften att upphandla trafik antingen genom att ge bidrag till den som är beredd att driva olönsam trafik till lägsta kostnad eller ta emot ersättning från den som är beredd att betala mest för att driva trafik i en viss region. 25 järnvägsföretag – , TOCs, driver nu trafik i enlighet med mycket detaljerade specifikationer rörande priser, tidhållning, service etc. Franchisingkontrakten är antingen om gamla fordon utnyttjas eller om trafikföretaget skaffat nya fordon . Säkerheten övervakas av en särskild myndighet – The Health and Safety Executive´s (HSE) Inspectorate. är ett privat börsnoterat företag som äger och underhåller infrastrukturen i form av bannätet, signalsystemet samt de större järnvägsstationerna. Det får inkomster från passagerar- och fraktjärnvägsföretagen i enlighet med avtal som godkänts av den övervakande myndigheten - the Rail Regulator, vars uppgifter bl a är följande: -tillvarata intresset för nyttjarna av järnvägen -främja användningen av järnvägen som transportmedel -befrämja konkurrensen inom järnvägsområdet -främja samverkan mellan järnvägsföretagen så att järnvägsnätverket fungerar -ge de företag som är verksamma inom järnvägen planeringsförutsättningar. Det finns tre företag som tillhandahåller järnvägsfordon – , ROSCOs. material överfördes till dessa från början statliga företag, vars företagsledningar sedermera köpte företagen och sålde dem vidare till ett betydligt högre pris. Två av företagen ägs av banker och ett av ett trafikföretag, Stagecoach. Företagen övertog totalt cirka 10.000 befintliga fordon med ungefär samma värde för vart och ett av dem. TOCs är tvingade att hyra vagnar från ROSCOs. Avtalstiderna är lika långa som franchisingkontrakten. ROSCOs svarar för det tunga underhållet, äger betydelsfulla reservdelar och försäkrar fordonen. , bl a efter Labours regeringsövertagande från Conservatives, har den brittiska privatiseringsreformen utvärderats. Dessa utvärderingar konstaterar att det är för tidigt att fälla något säkert omdöme om effekterna av reformen. Labour, som var mycket kritiska till reformen vid dess genomförande, har dock inte fattat något beslut om att riva upp lagen om avreglering av järnvägen. 7.1.1 Skillnader mellan och Det brittiska exemplet när det gäller fordonsförsörjningen är svårt att överföra till svenska förhållanden eftersom förutsättningarna är helt olika. En väsentlig skillnad är storleken på marknaden och en annan är nedläggningen av , som möjliggjorde en förutsättningslös prövning av nyttjandet av alla befintliga fordon. En annan skillnad är de långa avtalsperioderna , som skiljer sig avsevärt från de normala i . En ytterligare skillnad är de svenska Trafikhuvudmännen som har ansvar för den regionala trafiken. Något motsvarande finns inte på den brittiska marknaden. 7.1.2 Slutsatser av brittiska reformen Några viktiga iakttagelser är intressanta att notera. Resandet har ökat sedan reformen genomfördes och statens kostnader för trafiken minskar, och kommer att minska avsevärt , under förutsättning att kraven i kontrakten kan uppfyllas. Man ser en utveckling av vagnbolagens verksamhet såtillvida att, åtminstone Porterbrook, har som affärsidé att sköta mer av underhållet och att därmed operatörerna renodlar sin roll. Man var också optimistisk när det gällde förutsättningarna för nyinvesteringar i vagnar . För min del tror jag att det är svårt att kopiera den engelska modellen p g a skillnaderna i förutsättningarna, men det är angeläget att noggrant följa den brittiska utvecklingen för att ta tillvara erfarenheterna, framförallt när franchisingkontrakten skall omförhandlas. 7.1.3 Finansbolagens syn på finansieringsfrågorna Finansbolagen meddelade att persontågmarknaden blir alltmer intressant för deras del i takt med att avregleringar kommer på olika håll i världen. Bolagen är redan aktiva på den svenska marknaden såväl när det gäller person- som godsvagnar. De menade att ett svenskt vagnbolag skulle kunna finansiera sin verksamhet med den befintliga trafiken som garanti och att det inte var nödvändigt att staten gick in, vare sig med garantier eller som ägare. Statens eventuella engagemang skulle därmed inte påverka kostnaden för finansieringen. 8 Fordonsförsörjning för järnvägsområdet – ett konkret förslag Jag föreslår att ett eller flera vagnbolag bildas för att hyra ut önskade fordon till enskilda operatörer med för dem lägsta möjliga kostnad och risk. Vagnbolagets uppgifter skall innefatta anskaffning och uthyrning av fordon, tyngre underhåll, försäkringar samt finansiering m m. Vissa av dessa uppgifter avser moment som förstärker och garanterar materielets kontinuerliga kvalitet och substansvärde medan andra utgörs av finansieringsinnovativa inslag och anläggningslogistik. Den tekniska upphandlingen blir sannolikt också mer effektiv genom en samordning. Den kan ske genom vid inköpsbehov akut sammansatta grupper från aktörer och entreprenadgivare eller att någon av de större aktörerna leder och vid tillfället skapar en samordning för det speciella inköpet. De framgångsfaktorer som vi identifierat kan sammanfattas på följande sätt: Gemensam syn på: