sou · GNB396d2 · 2000-01-01 00:00:00 — ·rollen som den största statistikansvariga myndigheten (inter pares) ·rollen som statistikproducerande enhet, för egen räkning och för andra statistikansvariga myndigheter Rollen som den centrala statistikmyndigheten Rollen som central statistikmyndighet innefattar ett antal uppgifter: ·att vara den naturliga centralpunkten för den officiella statistiken i och det svenska statistiska systemet med ansvar för bl.a. (i)samordning och övervakning av officiella statistik och det svenska statistiska systemet som helhet (ii)övergripande kontakter med internationella statistikorgan (iii)utveckling av metoder och standarder för det svenska statistiska systemet (iv)infrastruktur för det svenska statistiska systemet (v)produktionsmoment, som av särskilda skäl, t.ex. sekretesskäl eller kompetenskrav, bör utföras av den centrala statistikmyndigheten Av de fem ovan nämnda delrollerna för SCB som central statistikmyn- dighet är det väl egentligen bara delrollen (i) som är kontroversiell. Jag återkommer till en mera utförlig diskussion av den rollen. De övriga delrollerna, (ii) – (v), ligger naturligt på SCB, eftersom SCB är den i särklass största statistikansvariga myndigheten, och efter- som uppgifterna ifråga utförs bäst i en allsidig statistikproduktionsmiljö, i nära samarbete med erfarna och professionella statistikansvariga och statistikproducenter. Det gäller t.ex. den starkt tillämpningsorienterade metodutvecklingen liksom utvecklingen av en praktiskt fungerande infrastruktur för det svenska statistiska systemet med hjälp av system som statistiska databaser, statistiknätet, m.fl. Övergripande kontakter med internationella statistikorgan och utländska statistikbyråer Det internationella samfundet vill ha en central kontaktpunkt i statistik- frågor i varje medlemsland. Arbetsuppgifterna kan sammanfattas i föl- jande punkter: ·Internationell kontaktpunkt för det svenska statistiska systemet. ·Tar emot internationella studiebesök. ·Deltar aktivt i internationella möten på statistikområdet. ·Deltar aktivt i internationellt standardiserings- och metodutveck- lingsarbete. ·Tillhandahåller standardiserade rutiner för internationella statistik- leveranser. Metoder och standarder för det svenska statistiska systemet Arbetsuppgifterna kan sammanfattas i följande punkter: ·Utvecklar och anpassar metoder för statistikproduktion, där olika discipliner integreras (statistisk metodik, IT-metoder, sociologi, eko- nomi m.fl.). Behovet av praktiskt förankrade teorier och metoder för statistikproduktion täcks inte av berörda discipliner på universitet och högskolor. ·Etablerar och sprider kunskap om bästa metoder (eng: current best methods), d.v.s. standardmetoder för statistikproduktion. ·Tillhandahåller metodkompetens och information i metod- och stand- ardfrågor till statistikansvariga myndigheter och producenter. Infrastruktur för det svenska statistiska systemet ·Standarder för dokumentation, kvalitetsdeklarationer, publicering, data- och metadata-utbyte, klassifikationer, variabeldefinitioner m.m. ·Sveriges statistiska databaser för publicering och spridning av offi- ciell statistik. ·Registerfunktion för flexibla bearbetningar och samkörningar av observationsregister. ·Standardiserade verktyg för olika moment i statistikproduktionen. Det kan vara lämpligt, att den centrala statistikmyndigheten har ett sär- skilt ansvar för produktionsmoment, som av särskilda skäl, t.ex. sekre- tesskäl eller kompetenskrav, bör koncentreras till en organisation. Det kan t.ex. gälla ·Datainsamling vid uppgiftsplikt. ·Bearbetning och samkörning av känsliga mikrodata. Rollen som samordnare och övervakare SCB:s roll som samordnare och övervakare av officiella sta- tistik och det svenska statistiska systemet kan uppfattas som kontrover- siell av det skälet, att SCB, som man har ansvaret för denna polisfunktion, också är det främsta övervakningsobjektet. Till- synsverksamheten har visserligen organiserats som en relativt fristående enhet under SCB:s chefsjurist, och jag tror inte att någon anklagat detta Tillsynskansli för att på något sätt ha favoriserat SCB framför andra statistikansvariga myndigheter. Men det finns ändå tydliga nackdelar med den nuvarande organisationen. En principiell invändning, som man kan göra, är att policyfrågor i tillsynsverksamheten behandlas på samma sätt som andra policyfrågor inom myndigheten , d.v.s. de bereds i verkets direktion, innan beslut fattas av generaldirektören. I verksdirektionen sitter samtliga ämnes- avdelningschefer, vilka i högsta grad representerar den statistikansvariga myndigheten och statistikproducenten . Däremot är inte några andra statistikansvariga myndigheter representerade vid den slutliga beredningen av sådana ärenden. (Mera informellt sker dock en hel del sådana kontakter.) En bättre ordning vore att policyfrågor i till- synsverksamheten hanterades av generaldirektören ensam, eventuellt efter beredning i något organ, där samtliga statistikansvariga myndig- heter är representerade. (Dessutom borde statistikanvändarna och upp- giftslämnarna vara representerade.) En mera praktisk invändning mot den nuvarande ordningen är att tillsynsverksamheten möjligen tenderar att bli mera tandlös än den skulle behöva vara. Det är ofrånkomligt med en viss grad av självcensur, genom att de tillsynsansvariga i sin roll som SCB-anställda är mycket väl medvetna om, att den statistikansvariga myndigheten inte alltid är något mönster och föredöme, när det gäller att uppfylla kraven på den officiella statistiken, t.ex. vad beträffar kvalitetsdeklarationer och dokumentation. Fördelen med den nuvarande ordningen är å andra sidan att till- synsverksamheten genom sin närhet till praktiskt fungerande statistik- produktion får en god känsla för vad som är rimligt och önskvärt att kräva av de övervakade myndigheterna. Man kan på det sättet i bästa fall få en god förankring för de regler och påbud, som man går ut med. Man har också god tillgång till expertis av olika slag, som kan hjälpa till med erforderliga beredningsinsatser. Rollen som den ledande statistikansvariga myndigheten SCB:s roll som den ledande statistikansvariga myndigheten i innefattar ·ansvar för officiell statistik, som används av många användare och inom flera samhällsområden, en central kärna av officiell statistik med stort allmänintresse ·ansvar för omfattande och djupgående användarkontakter, bl.a. via programråd ·eget producentansvar och/eller beställaransvar gentemot andra pro- ducenter och delproducenter ·ansvar för att uppfylla alla krav på officiell statistik Rollen som producerande enhet SCB:s roll som producerande enhet innefattar ·produktion av officiell statistik, som SCB är statistikansvarig myn- dighet för ·produktion på uppdragsbasis av officiell statistik, som andra statistik- ansvariga myndigheter svarar för ·andra statistikproduktionsorienterade uppdrag för offentliga och pri- vata kunders räkning Matrisen i figur 23 (som är en upprepning av figur 11 i avsnitt 2.5) åskådliggör hur åtgärder inom vart och ett av de sex åtgärdsområden, som vi diskuterat ingående i kapitel 3, kan bidra till bättre måluppfyll- else i var och en av de fem måldimensioner, som tillsammans utgör målet ökad tillgänglighet till officiella statistik. De vik-tigaste kombinationerna av möjliga åtgärder och effekter är markerade med x i respektive cell i matrisen. Här sammanfattas nu innebörden av varje x i form av ett eller flera förslag till ågärder. Förslagen identifieras med hjälp av koordinaterna för respektive cell i matrisen. Exempelvis är TEK.1 ett förslag till åtgärd inom området teknik och presentation med syfte att att bidra till mål 1, att göra all officiell statistik tillgänglig på ett enhetligt sätt. Matris för att ange åtgärder för att bättre tillgodose vanligt förekom- mande önskemål och klagomål beträffande den officiella statistikens tillgänglig- het. 4.1Lätt att söka och komma åt all officiell statistik, som är relevant för ett visst problem 4.1.1Fullständiga dokumentationer och kvalitetsdeklarationer DOK.1 All officiell statistik och tillhörande observationsregister do- kumenteras och kvalitetsdeklareras fullständigt enligt fastlagda regler och riktlinjer Såsom redogjordes för i avsnitt 1.3 finns redan ett enhetligt och till- räckligt omfattande beskrivningssystem för officiell statistik, det s.k. SCBDOK-systemet. Beskrivningssystemet är konkretiserat i form av mallar och handledningar för ·detaljerade observationsregisterdokumentationer ·översiktliga och detaljerade kvalitetsdeklarationer Det gäller nu att konsekvent införa beskrivningssystemet i all officiell statistik, och att sedan fortlöpande aktualisera dokumentationerna och kvalitetsdeklarationerna, samt att vid behov förändra och vidareutveckla själva beskrivningssystemet, mallarna och handledningarna. De tre nämnda grunddokumentationerna är sinsemellan systematiskt relaterade till varandra och kan i sin tur läggas till grund för mera skräddarsydda, användar- och problemanpassad information om den officiella statistiken och dess datamaterial. Transformationerna mellan olika dokumentationsvarianter bör så långt som möjligt åstadkommas med hjälp av datorstödda rutiner, så att de arbetsinsatserna i sammanhanget minimeras. Jfr figur 5 i avsnitt 1.3.4. Se även åtgärds- förslag DOK.2 i avsnitt 4.2.1. 4.1.2 Tekniska åtgärder för att förbättra sökbarhet och åtkomstmöjligheter TEK.1a All officiell statistik tillgängliggörs på ett standardiserat sätt genom statistiska databaser och Svenska statistik- nätet Officiell statistik kan naturligtvis publiceras och tillgängliggöras på många olika sätt, men ett av dem bör alltid vara genom sta- tistiska databaser och Svenska statistiknätet. Denna publicering bör vara den primära. Genom att all officiell statistik lagras och beskrivs på ett enhetligt sätt i statistiska databaser, säkerställer man att sta- tistikanvändarna på enklast möjliga sätt kan hitta och kombinera officiell statistik från olika statistikansvariga myndigheter. Svenska sta- tistiknätet ger å andra sidan de olika statistikansvariga myndigheterna goda möjligheter att profilera publiceringen av den officiella statistik de svarar för på olika sätt, t.ex. genom att länka den till annan information, även icke-statistisk, som är relevant för deras användare. TEK.1b Alla slutliga observationsregister från den officiella statistiken tillgängliggörs på ett standardiserat sätt genom en särskild registerfunktion inom statistiska databaser Den nuvarande centrala databasverksamheten, statistiska databaser, har också ansvaret för att tillgängliggöra 17 särskilt utpekade observationsregister, som räknas upp i Förordningen om vissa person- register för officiell statistik.40 Enligt förordningen får nämnda register utgöra grund för SCB:s databasservice, som definieras i 2-3§§ i instruktionen (1988:137) för SCB, och de får sambearbetas med var- andra. SCB har sålunda i uppdrag att tillgängliggöra de 17 utpekade obser- vationsregistren för statistikbearbetningar inom ramen för den centrala databasverksamheten. Detta uppdrag är fortfarande långt ifrån slutfört. Viss dokumentation tillgängliggörs för några få av 40 Förordningen (SFS 1995:1060, senaste ändring SFS 1998:1330) om vissa personregister för officiell statistik reglerar hur personregister får bearbetas och samköras för framställning av officiell statistik. I en bilaga till förordningen räknas de berörda personregistren upp per statistikansvarig myndighet. Ändamål, innehåll och regler för sambearbetning anges register för register. I punkt 1.15 specificeras de 17 registren som ingår i SCB:s databasservice. Det stadgas där, att "register för databasservice får sambearbetas med annat sådant register". registren via databasverksamheten. Inget av registren är ännu vare sig direkt eller indirekt tillgängligt för statistikanvändarna via databasverk- samheten, utan den som vill göra sådana bearbetningar får, liksom tidi- gare, vända sig till respektive statistikansvarig. Det här framlagda förslaget innebär två saker: 1.Ansträngningarna intensifieras, att via den centrala databasverk- samheten tillgängliggöra de 17 utpekade registren för statistikbear- betningar enligt användarnas önskemål. Detta kräver att alla tillgängliga tekniska möjligheter och programvaror utnyttjas på bästa sätt, t.ex. som beskrivits i avsnitt 3.4.5. 2.Verksamheten utvidgas successivt till att omfatta alla s.k. slutliga observationsregister, som ligger till grund för officiell statistik. Den nuvarande verksamheten inom statistiska databaser är fokuserad på makrodata och metadata, d.v.s. på aggregerade statistiska datamaterial och de beskrivningar som hör till dem. Tillgängliggörandet av observationsregistrens mikrodata innebär en verksamhet av något annorlunda karaktär, och det kan därför vara motiverat att markera denna verksamhet genom en särskild registerfunktion inom ramen för databasverksamheten. Se vidare åtgärdsförslag ORG.4. TEK.1c Det statistiska systemets gemensamma infrastruktur för att tillgängliggöra den officiella statistiken och dess datamaterial vidareutvecklas med hjälp av den snabbt föränderliga infor- mationstekniken Här kommer det att finnas mycket att göra . Att inte göra något är inte att stå stilla, utan att falla tillbaka. Några av de viktigaste åtgärderna är följande: (i)Den tekniska infrastrukturen för att tillgängliggöra den officiella statistiken baseras på standardkomponenter och standardiserade gränssnitt Detta är det bästa sättet att kombinera hög flexibilitet och låg komplexitet, och det gör det möjligt att ha ett väl fungerande system, som nya tekniska framsteg och utvecklingsmöjligheter snabbt kan tas till vara. (ii)Den snabba utvecklingen på Internet-området utnyttjas även i fortsättningen för att göra den tekniska infrastrukturen ännu mera kraftfull och användarvänlig Återigen gäller det att dra maximal nytta av den allmänna ut- vecklingen på Internetområdet utan att behöva bedriva ett alltför omfattande och dyrbart utvecklingsarbete för den officiella statis- tiken på egen hand. (iii)Nya metoder och verktyg för effektiv hantering av data- och metadatabaser utnyttjas: datalager, OLAP-verktyg, objektorien- De nämnda teknikerna är under stark utveckling på den kom- mersiella marknaden, och de är högst relevanta för möjligheterna att på effektivare, flexiblare och mera användarvänliga sätt till- gängliggöra den officiella statistiken. (iv)Verktyg för associativa sökningar, t.ex. tesaurusar och nya typer av sökmotorer, anskaffas och anpassas för den officiella sta- tistikens behov Med associativa sökningar avses bl.a. sökningar där användaren kanske använder sig av andra termer och begrepp än de som är gängse i den officiella statistiken, t.ex. kylskåp i stället för vitvaror. Med hjälp av tesaurusar och andra avancerade sökverktyg, gärna självlärande, kan sådana sökningar genomföras på ett effektivt och användarvänligt sätt. (v)Skapa många olika ingångar till den officiella statistiken, så att problembaserade sökningar underlättas Samma statistik kan mycket väl vara relevant för många olika problem. Sökvägarna bör därför inte vara strikt hierarkiska, utan de måste kunna korsa och överlappa varandra på olika sätt. (vi)Utnyttja nya tekniker för att presentera och levandegöra den offi- ciella statistiken, t.ex. länkar, animationer, guider och expert- system Även de gamla etablerade presentationsteknikerna, tabeller, grafik och texter, behöver standardiseras, moderniseras och läras ut med hjälp av datorstödd pedagogik. EKO.1 Den av () föreslagna huvudprincipen för prissättning av informationstjänster41 bör tillämpas kon- sekvent vid tillgängliggörande av officiell statistik och infor- mationstjänster i samband därmed Om modern, teknik används, såsom redan sker i bl.a. statistiska databaser, innebär RRV:s huvudprincip, att all offi- 41 "Principer för prissättning av informationstjänster", regeringsuppdrag, RRV 1995:64. ciell statistik kan tillgängliggöras med hjälp av ett antal bastjänster till mycket låg marginalkostnad. Vidarebearbetningar och mera avancerade tjänster i anslutning till bastjänsterna betraktas som tilläggstjänster, vilka användaren antingen kan utföra själv eller köpa på en konkur- rensutsatt marknad. Den fasta infrastrukturen, i första hand själva ut- vecklingen av informationssystemet och bastjänsterna, utgör fasta kost- nader, d.v.s. de är oberoende av användningsvolym, och anslagsfinans- ieras. De rörliga kostnaderna för drift, uttag, vidarebearbetningar m.m. bekostas av användarna genom avgifter av något slag. Dessa frågor har diskuterats utförligt i avsnitt 3.3 av denna uppsats. 4.1.4Begreppet officiell statistik preciseras, och enhetliga publiceringsregler föreskrivs LAG.1a Datamaterial på olika aggregeringsnivåer, som ligger till grund för officiell statistik, skall tillgängliggöras enligt samma regler som gäller för den officiella statistiken och dess observationsregister Tydliggörandet förhindrar bl.a. att statistikansvariga mer eller mindre självsvåldigt bort definierar datamaterial från den officiella statistiken, som de facto är tillgängliga eller möjliga att tillgängliggöra till låg mar- ginalkostnad. Traditionellt är det bara de statistiska slutprodukterna på relativt hög aggregeringsnivå, som har räknats som officiell statistik, och som har betraktats som anslagsfinansierade. Mera finfördelade redovisningar och specialbearbetningar av bakomliggande observationsregister har varit relativt arbetskrävande och därmed dyrbara att utföra. är situa- tionen helt annorlunda. Det är fullt tekniskt möjligt att tillhandahålla även finfördelad statistik och specialbearbetningar av mikrodata enligt användarens specifikationer till mycket låga marginalkostnader. Den officiella statistiken bör därför anses omfatta såväl aggregerad statistik (makrodata) på olika aggregeringsnivåer som bakomliggande observationsregister (mikrodata) med tillhörande, utförliga dokumenta- tioner (metadata). LAG.1b All officiell statistik skall publiceras genom statistiska databaser och Svenska statistiknätet Detta innebär en skärpning jämfört med nuläget, där den statistik- ansvarige fritt får välja mellan traditionella publiceringsformer och elektroniska media. Den föreslagna publiceringsregeln innebär, att det blir obligatoriskt att publicera officiell statistik genom den gemensamma infrastrukturen för statistiska system: statistiska data- baser och Svenska statistiknätet. Statistikansvarig kan självklart där- utöver välja att även publicera på andra sätt, t.ex. genom elektroniska publikationer på webben eller traditionellt tryckta publika-tioner. ORG.1 Det centrala tillsynsorganet för den officiella statistiken får en stärkt ställning och bevakar (i)att skärpta förskrifter för dokumentation och kvalitetsdeklaration av officiell statistik följs av de statistikansvariga (ii)att den officiella statistiken och bakomliggande observations- register tillgängliggörs genom den centrala databasverksamheten, och att tillgängligheten till observationsregistren inte inskränks mer än nödvändigt för att skydda statistiksekretessen (iii)att enhetliga prissättningsprinciper, baserade på RRV:s förslag, tillämpas på all officiell statistik och alla tjänster i anslutning till den officiella statistiken, och att statistikansvariga inte, t.ex. genom olämpligt utformade informationstjänster eller prisstrukturer, de facto monopoliserar tillgången till den officiella statistikens data- material 4.2Lätt även för icke-specialister att tolka officiell statistik och använda sig av den på rätt sätt 4.2.1Skräddarsydd information om statistiken för olika användarkategorier DOK.2 Officiell statistik förses med problemorienterad dokumenta- tion, som är särskilt utformad för olika användares behov Den obligatoriska, grundläggande dokumentationen av officiell statistik består av Sammantaget bör de grundläggande dokumentationerna innehålla all information som kan behövas för att tolka och använda officiell statistik. Men för många statistikanvändare kan det vara alltför svårt och mödosamt att relatera den grundläggande dokumentationen till en ak- tuell användningssituation. Om inte annat saknar användaren ofta den tid och motivation, som skulle behövas. Det gäller därför för den sta- tistikansvarige att kunna presentera olika varianter av den grund- läggande dokumentationer på sätt som passar respektive användare. För att inte detta arbete skall bli alltför resurskrävande och kräva nya dokumentationsinsatser av ungefär samma omfattning som den grund- läggande dokumentationen, måste man försöka hitta systematiska metoder att omforma till grundläggande dokumentationen till nya ända- mål. Som framhållits tidigare (se förslag DOK.1) är de tre nämnda grunddokumentationerna sinsemellan systematiskt relaterade till var- andra, och de kan i sin tur läggas till grund för den mera skräddar-sydda, användar- och problemanpassade information om den officiella statistiken och dess datamaterial, som vi är ute efter här. Transforma- tionerna mellan olika dokumentationsvarianter bör så långt som möjligt åstadkommas med hjälp av datorstödda rutiner, så att de arbetsinsatserna i sammanhanget minimeras. Jfr figur 5 i avsnitt 1.3.4. 4.2.2Datorstödd framställning av användar- och problemanpassad dokumentation TEK.2 Metoder och tekniska system utvecklas, som stöder en syste- matisk och helst automatisk omformning av den grundläg- gande dokumentationen av officiell statistik till mera använ- dar- och problemorienterade dokumentationsvarianter Detta förslag innebär att man utvecklar det erforderliga tekniska stödet för föregående förslag, DOK.2. 4.3Möjligt för kvalificerade statistikanvändare att använda den officiella statistikens datamaterial på egen hand En kvalificerad statistikanvändare, som vill använda officiell statistik, inklusive bakomliggande observationsregister, är mest beroende av följande saker: ·att all relevant information om de data och processer, som har legat till grund för statistiken, är så väl dokumenterad, att användaren på egen hand, utan att behöva konsultera (de kanske numera döda eller avgångna) producenterna av statistiken, kan tolka (och omtolka) sta- tistiken, och alla de förutsättningar den bygger på, på ett ansvarsfullt och självständigt sätt ·att datamaterialen rent tekniskt är tillgängliga på ett sådant sätt att användaren lätt och till låg kostnad kan komma åt dem för egna bearbetningar eller åtminstone för bearbetningar, som (inom ramen för vad statistiksekretessen medger) så långt som möjligt utförs enligt användarens önskemål, vad gäller interaktivitet, flexibilitet, funktionalitet och kostnader Åtminstone vissa typer av kvalificerade användare, t.ex. forskare, är däremot inte lika beroende av att dokumentationen presenteras på ett speciellt användarvänligt sätt. Det är viktigare att den är korrekt och fullständig. Forskaren har också förhållandevis gott om egen tid men ont om pengar för att köpa tjänster av andra. Bl.a. därför vill forskaren ofta göra så mycket som möjligt på egen hand, enligt självbetjänings- principen. Andra typer av användare, t.ex. professionella utredare, har mera ont om tid och mera gott om pengar och kan därför vara beredda att köpa tjänster. Men även dessa användare vill i så fall göra detta av eget fritt val, och helst på en konkurrensutsatt marknad, så att de får valuta för pengarna. Det tidigare föreslagna upplägget med bastjänster och tilläggstjänster för tillgängliggörande av officiell statistik passar därför bra även för denna typ av användare, de kvalificerade statistikanvän- darna. Följande förslag (i avnsitt 4.3.1 – 4.3.6) är avsedda att öka tillgäng- ligheten till den officiella statistiken för kvalificerade statistikanvändare. 4.3.1 Fullständig dokumentation av dokumentationsregister, så att de kan återanvändas utan förstahandskunskap