sou · GNB377 · 2000-01-01 00:00:00 — En ny skiljelinje kommer troligen stå mel- lan ärlighet/öppenhet, och det man inte kan offentliggöra som leda- re. Forskningsfrågan här gäller således i vilken grad dessa sju mot- satspar gällande demokrati – som politiska och administrativa ledare ofta personligen har anledning att ta ställning till – sammanfaller i en eller flera underliggande dimensioner hos dem som verkar inom lokalpolitiken. Tre typer av konkurrerande demokratimål – politisk jämlikhet, ekonomisk frihet och känslan av öppenhet och solidaritet Analysen i detta avsnitt bygger på sju mått (värdeskalor), där varje värdeskala antas representera en av de sju återgivna skiljelinjerna inom demokratiteorin. Varje värdeskala är i sin tur baserad på fyra till fem olika intervjufrågor om varje skiljelinje. Resultaten visar att de sju skiljelinjerna inom demokratiteorin hos lokala ledare sam- manfaller i tre olika underliggande typer av demokrativärden (tabell 3). Tre underliggande faktorer avseende konkurrerande demokratiska ideal i sex länder (ortogonal faktoranalys/vari- maxmetoden) Kommentar: Faktorladdningar lika med eller större .50 i fetstil. Analysen avser lokala ledare i , , , , and . I den första typen av konkurrerande demokratiideal ingår ett spek- trum av värden som rör fördelning av politisk makt, vad man kan kalla demokratisk auktoritet. Denna demokratidimension sträcker sig från ledaren som förespråkar medborgerligt deltagande, politisk jämlikhet och nationell likställighet, till ledaren som hellre främjar representation, elitism och lokal autonomi. En andra dimension rör värden som representerar fördelningen av ekonomiska resurser i ett samhälle, dvs. Dimensionen varierar från ledaren som värderar ekonomisk jämlik- het och statlig kontroll, till ledaren som föredrar en avreglerad och fri ekonomi. En tredje typ av demokrativärden rör vad man kan kalla demo- kratisk respons. Denna värdedimension sträcker sig från beslutsfatta- ren som föredrar minoritetsrättigheter och öppenhet, till ledaren som hellre främjar majoritetslösningar och sekretess. Detta mönster med tre olika demokratifaktorer står sig även när analysen expanderas till att gälla hela tolv länder. När analysen om- fattar totalt 4766 lokala ledare i 310 kommuner från , Öster- rike, , , , , , , Ryss- land, , och framträder återigen dessa tre underliggande fält vad gäller konkurrerande demokratiprinciper (tabell 4): Tre underliggande faktorer avseende konkurrerande demokratiska ideal i tolv länder (ortogonal faktoranalys/vari- maxmetoden) Kommentar: Faktorladdningar lika med eller större .50 i fetstil. Analysen avser lokalpolitiskt aktiva i , , , , , , Slo- venien, , , , och . Det verkar således som om det för konkurrerande demokratiideal finns tre skilda latenta normstrukturer (figur 5). Den tydligast framträdande faktorn rör frågor om demokratisk auktoritet. Denna värdedimension sträcker sig från de som föredrar jämlikt deltagande till de som sätter olika former av elitrepresentation före jämlikt deltagande. En andra faktor rör graden av ekonomisk demokrati. Denna sträcker sig från ledaren som helst ser en reglerad omfördel- ning av ekonomin, till ledaren som bejakar olika former av ekono- misk frihet. Den minst tydligt framträdande värdedimensionen rör demokratisk respons. Denna sträcker sig från ledaren som föredrar öppenhet och solidaritet gentemot minoriteter, vad kan definieras som solidarisk öppenhet, till ledaren som föredrar majoritetslösningar i samklang med slutenhet eller sekretess, därför definierat som majoritetssekretess: Normstrukturer för konkurrerande demokratiuppfattningar Latenta motpoler avseende demokrati Jämlikt deltagande eller elit/expertrepresentation Reglerad omfördelning eller ekonomisk frihet Solidarisk öppenhet eller majoritetssekretess Hur kan skillnader i uppfattningar avseende demokratisk auktoritet, ekonomisk demokrati och demokratisk respons förklaras? I likhet med analyserna av en grundläggande demokratisk etik, förklaras in- ställningen till demokratisk auktoritet bäst av den lokala ledarens demokratiska erfarenhet. Ju mer generell erfarenhet av det demo- kratiska systemet, desto starkare stöd för jämlikt deltagande. Ju mindre erfarenhet med demokrati som politiskt system, desto star- kare anhängare är man av elit/expertrepresentation. Inställningen till hur man ser på värden som rör ekonomisk de- mokrati förklaras bäst av individuella och kommunala faktorer. Den starkaste förklaringskraften i hela undersökningen finns här för del på individnivå i termer av den lokala ledarens partipoli- tiska hemvist. Här framträder höger-vänsterskalan mycket tydligt (jämför 1974). Ledare som sympatiserar med vänster- partier föredrar reglerad omfördelning, medan de som sympatiserar med borgerliga partier föredrar motsatsen, dvs. Men lokala strukturella förhållanden är också viktiga när det gäl- ler att förklara värdeskillnader i (se tabell 5). Samband mellan lokala strukturella förhållanden i kom- munen och kommunala genomsnitt avseende inställningen till jämlikt deltagande, ekonomisk frihet och solidarisk öppenhet -.51** -.46** -.64*** -.56*** .65*** Andel s+v i kommun- .77*** Andel c+fp+m i kom- -.69*** -.44*** ***p .01 (Signifikanta skillnader med 99 procents säkerhet) **p .05 (Signifikanta skillnader med 95 procents säkerhet) *p .10 (Signifikanta skillnader med 90 procents säkerhet) Kommentar: Faktorpoäng för Jämlikt deltagande (medborgligt deltagande, politisk jämlikhet, nationell likställighet), Reglerad omfördelning (ekonomisk jämlikhet och statlig reglering) och Solidarisk öppenhet (öppenhet/ärlighet och minoritetsrättig- heter). Variablerna avseende andel platser i kommunfullmäktige är baserade på för- delningen val (den svenska studien genomfördes våren års val). I tabell 5 visas att i tätort och befolkningsmässigt större/expande- rande kommuner, i kommuner med borgerlig majoritet, och i kom- muner med hög grad av servicenäring, där är ledarna i genomsnitt negativt inställda till en omfördelning av ekonomiska resurser och offentligt ägande. I kommuner dominerade av jordbruk och/eller industrinäring, kommuner med större arbetslöshet, och i socialde- mokratiskt styrda kommuner, är ledarna i genomsnitt mer positivt inställda i dessa frågor. Särskilt verkar inställningen i frågor som rör ekonomisk demokrati vara påverkad av fördelningen av platser i kommunfullmäktige. I socialdemokratiskt dominerade kommuner har ledarna en positiv inställning till reglerad omfördelning. I kom- muner dominerade av , och värderas motsatsen högre. Den demokratiska kopplingen mellan väljarnas mandat och lokala ledares ideologiska inriktning verkar således vara stark i en svensk kommun. Detta demokratiska samband är inte lika framträdande i frågor som rör demokratisk auktoritet. Här finns dock skiljelinjen mellan stad/land kvar (jämför 1961, 1961, Almond & Verba 1963). I små glesbygdskommuner och i kommuner som domineras av jordbruksnäring, delar svenska lokala ledare en mer negativ syn till jämlikt deltagande. I större tätortskommuner och i kommuner dominerade av servicenäring, finns, tvärtom, i genomsnitt en mer positiv syn till demokratins jämlikhets- och deltagarideal. Modell för ett demokratins normsystem – en latent demokratisk etik? Studier av politiska eliter har visat att politiska eliters värderingar inte bara går att inordna i latenta normsystem, de är lättare att för- utsäga också genom att de är mer trögrörliga (se exempel i , 1993, 1995). Med en tredje analysmodell är av- sikten att undersöka förutsättningarna för ett mer komplext, sam- manhållet demokratiskt normsystem hos lokala eliter. Genom att studera hur väl en grundläggande demokratisk etik samvarierar och påverkar de tre måtten för konkurrerande demokratiideal är syftet att klargöra hur en sådan latent demokratisk etik är uppbyggd och hur den kan förklaras. Tanken att en viss grundläggande etik har betydelse för en allmän samhällelig anda är inte ny. Inom sociologin utgör detta antagande utgångspunkten för teori om den protestantiska etiken och framväxten av en kapitalistisk anda (1995, 1991a). Denna typ av idé är bärande också hos den amerikanske so- ciologen Talcott Parsons. Parsons menade att i det moderna samhäl- let skulle sociala och politiska system komma att baseras på en se- kulariserad, institutionellt baserad etik, vilken inte nödvändigtvis sammanfaller med en särskild protestantisk etik (Parsons 1937, 1991 [1951], 1991b). Forskningsfrågan här rör således förekomsten av ett komplext demokratiskt normsystem hos lokalt politiskt verksamma. I vilken utsträckning har graden av grundläggande demokratisk etik bety- delse för acceptansen av jämlikt deltagande, ekonomisk frihet och solidarisk öppenhet? Grundläggande demokratisk etik har störst betydelse för acceptansen av jämlikt deltagande När analysmodellen i figur 6 prövas bland lokala ledare i de sex undersökta länderna, visar det sig att graden av grundläggande de- mokratisk etik har störst betydelse för i vilken grad man accepterar jämlikt deltagande. Därefter kommer solidarisk öppenhet och eko- nomisk frihet. Dessa resultat baseras på de analyser som redovisas i modellen enligt figur 6. Demokratins normsystem på individnivå (ML regression) Kommentar: Lokalpolitiskt aktiva i och , och , samt och (N=2449 individer). Alla linjära strukturella relationer i modellen är statistiskt säkra när p .05 (95 procents säkerhet). Resultaten från ananlysen i figur 6 gäller dock inte bara individni- vån. När genomsnitten för varje kommun analyseras på motsva- rande sätt, framkommer att resultaten för individnivån också gäller för gruppen av ledare i olika kommuner: ju mer grundläggande de- mokratisk etik i en kommun, desto starkare är kommunens genom- snittliga värde för jämlikt deltagande. Och på motsatt sätt: ju mer negativt eller svagare värde för grundläggande demokratisk etik (dvs. konformism, misstro och intolerans), desto högre värderar man olika former av elit/expertrepresentation. Som visas i figur 7 är detta samband starkare än på individnivån: Demokratins normsystem på kommunnivå i 177 kommuner från sex länder (ML regression) Kommentar: Kommungenomsnitt för lokalpolitiskt aktiva i och , och , samt och (N=177 kommuner). Alla lin- jära strukturella relationer i modellen är statistiskt säkra när p .05 (95 procents säkerhet). Till en stor del beror det starka sambandet på landets demokratiska utvecklingsnivå: ju längre erfarenhet med demokrati, desto starkare effekt vad gäller sambandet i kommunen mellan grundläggande de- mokratisk etik och en positiv inställning till jämlikt deltagande. Kommunsambandet mellan grundläggande demokratisk etik och jämlikt deltagande är högst i etablerade demokratier (förkla- ringskraft), följt av nya demokratier (förklaringskraft). I auk- toritära regimer saknas detta samband helt (figur 8): Hur grundläggande demokratisk etik samvarierar med inställ- ningen till jämlikt deltagande i en kommun i etablerade demokratier, nya demokratier och regimer med auktoritärt system 1991 (medelvär- den) Ett problem när man jämför resultat på individnivå och kommun- nivå är att de inte nödvändigtvis behöver ha med varandra att göra. Kommunjämförelsen avspeglar ett kommungenomsnitt som den en- skilde ledaren kan befinna sig långt ifrån. Helst bör vi således veta i vilken utsträckning det finns en samstämmighet mellan den enskilde individens normsystem och det som omfattar gruppen av ledare ge- nerellt i dennes kommun. Inom samhällsvetenskapen är det därför viktigt att studera indi- vider med kontroll för den lokala grupp de ingår i (se exempelvis Berelson, Lazarsfeld & McPhee 1954, Eulau & Prewitt 1973:127– 137, Verba & Nie 1972:309–333, , 1992, Eldersveld, 1995:87). Särskilt viktigt blir detta, om vi vill kunna spåra effekter av social ömsesidighet. I vårt fall vill vi veta vilken omfattning ett demokratins normsystem i en kommun kan knytas till den enskilde ledaren i kommunen. Inom statsvetenskapen har den amerikanske forskaren utvecklat en teori för detta fenomen som han kallar för a theory of mutual adjustment of leaders and authorities (dvs. en teori om ömsesidig anpassning bland beslutsfattare, se 1977:32). Enligt teori tenderar en beslutsfattare att an- passa sig till den kultur som dominerar den beslutsfattande gruppen (1977:29–32, 139–143). skisserar utifrån detta antagande två olika modeller för politisk anpassning: en demokratisk och en auktoritär. Emedan modellen för auktoritära system antas styrd av effekti- vitetssträvanden, menar att den demokratiska modellen är interaktionsstyrd: det är gruppens sociala interaktion som skapar en ömsesidig anpassning bland en grupp beslutsfattare i t.ex. en kom- mun. Sålunda skulle man kunna anta att graden av ömsesidighet, vad gäller ett demokratins normsystem mellan den enskilde individen och den grupp han eller hon ingår i, är beroende av den demokra- tiska utvecklingsnivån. Eventuella spår av social interaktion – i form av överensstämmelse mellan individens och den egna kommunens demokratiska normsystem - bör sålunda framträda tydligast i etable- rade demokratiska system som det svenska och österrikiska. Mycket riktigt visar resultaten att en effekt av social interaktion mellan individ och kommun framträder tydligast i etablerade demo- kratier (tabell 6). Spår av social interaktion – interaktionseffekter mellan den enskilde och kommunen i länder med olika mycket erfaren- het med demokrati 1991–1992 (ML regression) Demokratisk erfarenhetsnivå/relation i modellen Etik-->Jämlikt deltagande Etik-->Jämlikt deltagande Etik-->Jämlikt deltagande Etik-->Ekonomisk frihet Etik-->Ekonomisk frihet Etik-->Ekonomisk frihet Etik--> Solidarisk öppenhet Etik--> Solidarisk öppenhet Etik--> Solidarisk öppenhet * Signifikant relation i modellen på 95-procentsnivå (t-värde över 1.96 eller under – 1.96). Kommentar: Regressionseffekt med kontroll för individuella avvikelser från kom- mungenomsnittet, s.k. tvånivåanalys. Analyserna omfattar Auktoritära regimer i övergång mot demokrati (och ): Individer (N=848), Kom- muner (N=66). Nya demokratier (och ): Individer (N=769), Kommuner (N=60). Etablerade demokratier (och ): Individer (N=655), Kommuner (N=51). Ett första intressant resultat i tabell 6 är att på individnivå påverkar graden av grundläggande demokratisk etik både individens inställ- ning till jämlikt deltagande och solidarisk öppenhet: ju starkare grundläggande demokratisk etik, desto positivare inställning till jämlikt deltagande och solidarisk öppenhet. Dessutom kan vi se att effekten ökar i takt med landets demokratiska utvecklingsnivå: ju längre erfarenhet med demokrati, desto tydligare eller starkare normsystem på individnivå. Vad gäller relationen i modellen mellan grundläggande demokratisk etik och inställningen till ekonomisk frihet är effekten svagare, men relativt sett starkast i nya demokra- tier. På kommunnivå finns samma starka mönster när indi- viden i analysen kopplas till den kommun han eller hon tillhör. Ett viktigt undantag gäller för kommuner i etablerade demokratier, där länken mellan grundläggande demokratisk etik och jämlikt delta- gande är statistiskt säkerställd också på kommunnivå. Den enda re- lation i modellen vi sålunda inte kan avföra på statistiska grunder, och som gäller både individnivån och kommunnivån, återfinns en- dast bland lokala ledare i etablerade demokratier: ju starkare indi- videffekt, desto starkare kommuneffekt. Ytterligare jämförelser av skillnaderna mellan och Öster- rike visar att denna interaktionseffekt mellan individ och kommun framträder tydligast i . Det är således i den enskilde kommunala ledarens demokratiska etik tydligast sammanfaller med de övriga studerade i den enskilda kommunen. Slutsats: Politiskt och socialt kapital ger demokratiskt sinnelag i kommunal- politiken Det viktigaste forskningsresultatet i denna studie är att den generel- la demokratiska utvecklingsnivån i ett land ytterst är en avgörande förutsättning för det demokratiska sinnelaget hos lokala ledare. Ju längre erfarenhet med det demokratiska systemet, desto starkare stöd för en demokratisk etik baserad på social tolerans, medborger- ligt förtroende, konfliktorientering och jämlikt deltagande. Här lig- ger den svenske ledaren på samma höga nivå som sin österrikiske kollega. Den demokratiska etiken framträder svagare i de nya de- mokratierna och . Allra svagast förekommande är den demokratiska etiken bland de lokala ledarna i och Vitryss- land, där demokratin som system var minst utvecklad –1992, då undersökningarna genomfördes. Hos den enskilde ledaren i dessa två länder paras i stället misstro mot andra medborgare, social into- lerans och en stark tro på enighet, med en elitistisk, expertorienterad demokratisyn. Detta resultat kvarstår även när analysen utökas till att omfatta knappt 5 000 lokalpolitiskt aktiva i över 300 kommuner. Den utökade analysen omfattar också länder med begränsad demokratisk utveckling –1992 utanför det ryska språkområdet (exempelvis ). Demokrati är således inte bara ett politiskt system: enligt resul- taten utgör det också grogrunden för att s.a.s. lära sig demokrati ge- nom att utveckla ett demokratiskt normsystem. Även om resultaten pekar på att det kan ta relativt att lära sig demokrati – kans- ke flera generationer av beslutsfattande – verkar det som om det går att göra vad man kan kalla demokratiska språng, vilka visar sig efter väl genomförda demokratiska reformer. I denna studie kan vi exem- pelvis se ett samband mellan graden av demokratisk etik och infö- randet av självstyrelse, kommunindelningsreformer samt genomförda lokala val (detta gäller framför allt , och ). Själva erfarenheten med demokrati ger således vad man kan kalla ett politiskt kapital för en mer utvecklad demokratisk etik på det lokala politiska planet: ju mer erfarenhet av demokrati, desto mer bekräftas bilden av ett underliggande demokratins normsystem bland de lokalpolitiskt aktiva. Men det är inte bara det politiska systemets demokratiska ut- formning som är av betydelse för hur väl utvecklad denna demo- kratiska etik är i ett land. En andra viktig omständighet rör ledarens sociala tolerans, tilltro till medborgaren i gemen, samt effekter av sociala kontakter. Dessa resultat talar för att det inte räcker med politiskt kapital, man måste också ha ett socialt kapital (jämför defi- nition i ). Även här spelar dock den demokratiska ut- vecklingsnivån en viktig roll. Det som här särskiljer etablerade de- mokratier i analysen är att det inte går att frånkoppla den enskilda individens normsystem från de andra politiskt aktiva i kommunen. Det latenta demokratiska normsystem som den enskilde individen hyser, verkar således präglat av en social interaktion i den egna kommunen. Resultaten visar vidare att det demokratiska systemet ger uttryck för en mängd olika kommunala demokratiska kulturer, vilka i sin tur verkar bero av en mängd specifikt lokala, strukturella variabler. Hur medborgarna i kommunen röstat i val till kommunfullmäktige, kommunstorlek, tätortsgrad, graden av arbetslöshet i kommunen, samt vilken näring flertalet kommuninvånare arbetar inom är bety- delsefulla faktorer för det demokratiska normsystemet i en kom- mun. Resultaten ger få exempel på att den lokala ledarens bakgrund (ålder, utibldning, yrke, klass, kön eller politisk/admi- nistrativ position) på ett signifikant sätt påverkar det demokratiska sinnelaget. Skillnaden mellan män och kvinnor är exempelvis små och inte statistiskt signifikanta för något av demokratimåtten i undersökningen. Kommunala beslutsfattare som tillhör efterkrigs- tidsgenerationen är dock markant mer positivt inställda än genom- snittet i respektive land när det gäller måtten för grundläggande demokratisk etisk och jämlikt deltagande. Särskilt i är också inställningen till ekonomisk demokrati starkt påverkad av dennes partitillhörighet och/eller partisympati. Vad är myt och verklighet när det gäller svensk politisk kultur? har det förts en allt mer omfattande sam- hällsdebatt, där det hävdas att den svenska politiska eliten är fjärmad från medborgarna och det som ofta benämns som demokratins värden (se exempelvis 1998 och 1998). Denna bild av förtroendevalda och tjänstemän inom svensk politik och förvaltning stämmer inte särskilt väl med de presenterade forsk- ningsresultaten. De knappt 500 ledande svenska politiker och tjäns- temän som undersökningen omfattar, ligger väl till demokratiskt, även i en jämförelse med andra etablerade demokratier som t.ex. . visar jämförelserna med motsvarande undersökningar i f.d. hur avsaknaden av demokratisk erfarenhet och tradition underminerar möjligheten att utveckla ett demokratiskt normsystem. Rädslan för att inta en avvikande åsikt, paras i dessa länder med intolerans mot socialt avvikande grupper och en allmän misstro mot andra medborgare. De svenska ledarna präglas här av motsatsen: att stå för en avvikande åsikt är sammansvetsat med so- cial tolerans och medborgerligt förtroende. Mot en levande lokal demokrati? Med hänsyn till att de redovisade undersökningarna genomfördes –1992, kan man naturligtvis fråga sig om det är något som på avgörande sätt har förändrats i det politiska och sociala kapital som det tidiga 1990-talets ledare hade i ryggen. Och vad skulle en sådan förändring av det sociala och politiska kapitalet kunna leda till i de- mokratiskt hänseende ? Här kan vi endast spekulera, men utifrån hur de två demokratiska drivkrafterna – socialt och politiskt kapital – kan vi åtminstone teoretiskt tänka oss fyra alternativa olika scenarier för hur normsys- temet utvecklas i en västerländsk demokrati som (figur 9). Fyra möjliga utvecklingslinjer för demokratins normsystem beroende av politiskt och socialt kapital Graden av socialt/ politiskt kapital och olika typ av En första teoretisk utvecklingslinje enligt figur 9 är att den politiska kulturen får en allt mera idealistisk prägel. Det förutsätter att det sociala kapitalet är starkt, som det politiska kapitalet för- svagas. Detta är långt ifrån en orimlig tanke. Det politiska kapitalet kan sägas ha försvagats, både genom EU-anpass- ning och därför att den globala ekonomin krävt diverse avreglering- ar.6 Parallellt med det svenska EU-inträdet och en fortlöpande glo- balisering av ekonomin har kommit att präglas av en ökad tilltro till vad som populärt kallas det civila samhället eller den tredje sektorn. Tanken att det civila samhället skall rädda den svenska väl- färden har löpt som en röd tråd genom 1990-talets politiska debatt. Det är således det sociala kapitalet som skall rädda demokratin (se exempelvis Making Democracy Work: Civic Traditions in , 1993). Ett av de tydligaste exemplen där man i verkar i riktning mot en idealistisk demokratisyn är för- söksverksamheten med s.k. opolitiska nämnder. Tanken är att utan partipolitisk konflikt kunna lösa gemensamma lokala problem (se exempelvis den inom demokratiutredningen presenterade SOU 1998:155). Enligt en andra teoretisk utvecklingslinje i figur 9 kombineras ett svagt socialt och politiskt kapital. I undersökningen ligger detta al- ternativ närmast de omständigheter som präglat de ryska och vitrys- ka lokalpolitiskt aktiva i denna studie. De delar vad man kan kalla en auktoritär politisk kultur. Risken för att svensk politisk kultur skulle gå i rikting mot det som kännetecknar ett auktoritärt sinnelag, dvs. medborgerlig misstro, social intolerans, konformism och en elit/expertorienterad demokratisyn är troligen låg (jämför dock 1998). Enligt den amerikanske statsvetaren uppträder risken för att demokratin skall ta skada först när effek- tivitetsvärden ställs mot interaktionsvärden (1977). Inneboende i tanken att hitta den mest effektiva lösningen ligger att det går att objektivt fastställa den mest effektiva lösningen på ett politiskt problem. Vad som är kännetecknande för demokratin är ofta motsatsen, dvs. att det inte går att objektivt finna den bästa lösningen av det enkla skäl att olika samhällsmål ger radikalt olika politiska lösningar.