sou · GNB31 · 2000-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av det anförda yrkas i motio- Löneprivilegiet och lönegarantin 217 nen tillkännagivande om en översyn av gällande regler för arbetstagares för- månsrätt vid konkurs samt av lönegarantin. I motion L305 anför och (båda s) att det nuvarande maximibeloppet på bör höjas. I motionen redovisas ex- empel som enligt motionärernas mening visar att den nuvarande begränsningen innebär att många normalinkomsttagare inte ersätts fullt ut. Vidare anförs att det är förenat med stora svårigheter att få vissa arbetsgivare försatta i konkurs, vil- ket för många arbetstagare innebär risker för ytterligare förluster av löneford- ringar. I motionen begärs ett tillkännagivande om att maximibeloppet för löne- garantin bör höjas. () kritiserar i motion L315 de lagändringar som kommit till stånd i lönegarantin. Maximigränsen har inneburit att många arbetstagare gått miste om innestående lönefordringar, uppsägningslön och se- mesterersättning. De ändrade reglerna rörande semesterersättning har lett till att de anställda tar ut sin sparade semester när arbetsgivaren börjar få ekonomiska problem, vilket försämrar arbetsgivarens ekonomi ytterligare. Tremånadersfris- ten i 12 § förmånsrättslagen har lett till att konkursförfaranden måste inledas när arbetsgivaren dröjer med löneutbetalningar. Till följd härav har det blivit omöjligt att bevilja anstånd med betalningar av lönefordran, även i de fall där det finns möjligheter att företaget skulle klara upp sin ekonomi. Enligt motionärens mening behövs en utredning som belyser hur en ändring av lagstiftningen kan förbättra villkoren för anställda vid konkurser. I motion L307 av och (båda s) erin- ras om att lönegarantisystemets uppgift är att skydda arbetstagare i det utsatta läget då arbetsgivaren försätts i konkurs. Motionärerna anser att de ändringar som infördes 1994 inneburit oacceptabla konsek- venser för den enskilda arbetstagaren. Från att ha tillhört den mest gynnade ka- tegorin i arbetsgivarens konkurs får arbetstagaren numera, enligt motionärernas uppfattning, inte ens ersättning för produktivt arbete som gynnat övriga borge- närer. I motionen yrkas att hos regeringen skall begära en utredning om vad i motionen anförts om löntagarnas utsatta ställning vid konkurser. () anför i motion L303 att de beslutade ändringarna i lönegarantilagstiftningen inneburit att människor som arbetar i småföretag drabbats hårdare än de som arbetar i stora företag. Vid arbete i små- företag uppstår ofta en annan relation mellan arbetstagare och arbetsgivare vil- ket innebär att den anställde avvaktar med att ställa krav. Genom de begräns- ningar som gäller i fråga om lönefordringar kan arbetstagaren gå miste om ersättning. Med hänsyn till det anförda anser motionären att det är påkallar med en översyn av lönegarantilagen i syfte att förbättra situationen för de ar- betstagare som är anställda i småföretag. I motionen yrkas tillkännagivande av vad som sålunda anförts. 218 Löneprivilegiet och lönegarantin I motion L313 av m.fl. (m) yrkas tillkännagivande om infö- rande av en särskild konkursförsäkring som skall ersätta det nuvarande lönega- rantisystemet. Motionen innehåller en utförlig redovisning av förslaget, som innebär att lönegaranti inte skall utgå om konkursföretagets verksamhet drivs vidare under konkursen. Därigenom faller, enligt motionärernas mening, ett vik- tigt incitament till att använda konkursinstitutet i stället för att söka rekonstrue- ra företaget. Konkursförvaltaren erhåller inte några konkurrensfördelar i förhål- lande till övriga företag på marknaden. Dessutom blir, enligt motionärernas mening, företagsrekonstruktion mer attraktivt som ett alternativ till konkurs eftersom möjligheten att erhålla gratis lönefinansiering genom konkurs täpps till. I motionen är förslagen sammanfattade enligt följande: Lönegarantin skall inte utgå till konkursbon som bedriver fortsatt verksamhet. Därigenom skulle dagens subventioner av konkursbon som snedvrider konkurrensen upphöra. I och med att lönegaranti inte utgår till konkursbon med fortsatt verksamhet elimineras ett av de incitament som finns för att utnyttja konkursinstitutet i stället för andra möjligheter till rekonstruktion. Förmånsrättsordningen bör förändras så att den personal som utnyttjas vid fortsatt drift i konkurser i stället för lönegaranti får sådan förmånsrätt för sina fordringar att de tryggt kan fortsätta att arbeta åt konkursboet. Eftersom staten inte längre skall betala lönegaranti till konkursbon som bedriver fortsatt verksamhet får staten i sin tur inte några återkrav gentemot konkursbon avseende utbetald lönegaranti. Följaktligen kommer kopplingen mellan statens förmånsrätt för utbetald lönegaranti och arbetstagarnas lönega- rantiberättigade belopp att försvinna. Företagshypotek bör även omfatta bank- och kassatillgodohavanden. Därigenom uppnås bättre möjligheter för innehavare av företagshypotek att kunna förvissa sig om värdet av säkerheten, särskilt vid företagsrekonstruktion. Överlåt till försäkringskassorna att administrera kon- kursförsäkring på samma sätt och på samma ersättningsnivå som sjukförsäk- ringen för de konkurser där verksamheten inte fortsätter. Administrativa sam- ordningsfördelar skulle uppnås som arbetstagarna i konkurs får att göra med ett system och en organisation som de redan är bekanta med. avstyrkte motionerna L303, L305, L306, L307 och L315, med hänvisning till att önskemålen hänförliga till karensregeln tillgodoses genom utskottets ställningstaganden i denna del (jfr prop. 1996/97:102) samt att det beträffande övriga frågor inte finns skäl att föregripa utredningsarbete. När det gäller motion L313 erinras om att utskottet i samband med förslaget till lag om företagsrekonstruktion avstyrkt en motion med liknande yrkande med hänvisning till arbete (bet. 1995/96:LU11). Vidare hän- visas till att förklarat sig kunna ansluta sig till den uppfattning som förts fram i motion L313 om att det är viktigt att konkurs- bon inte med hjälp av lönegarantin erhåller påtagliga konkurrensfördelar i för- hållande till andra företag på marknaden. Uppfattningen ligger för övrigt i linje Löneprivilegiet och lönegarantin 219 med arbetsmarknadsutskottet uttalande i yttrandet 1993/94:AU7y att regelsys- temet som kommer i tillämpning vid en konkurs bör vara så utformade att inver- kan på konkurrensen minimeras. Inte heller får lönegarantin, anför arbetsmark- nadsutskottet vidare, bidra till att konkurs blir ett mer attraktivt alternativ än företagsrekonstruktion. är det, enligt arbetsmarknadsutskottets me- ning, väsentligt att lönegarantins grundläggande syfte uppnås, nämligen att ge ett socialt acceptabelt skydd för arbetstagares lönefordringar vid konkurs. Ar- betsmarknadsutskottet, som utgick från att frågan om införande av en konkurs- försäkring hör till de frågor som skulle komma att utre- da, trots att frågan inte uttryckligen nämns i kommittédirektiven, ansåg att mo- tionen inte borde föranleda någon åtgärd. I utskottsbetänkandet erinras också om att justitieministern besvarat en interpellation om konkursförsäkring vari frågan ställdes huru- vida direktiven till kunde sägas omfatta att kommittén även kan analysera och lämna förslag om en sådan försäkring. Justitieministern var dock inte beredd att i uttala sig om den närmare innebörden av kommittédirektiven i de hänseenden som frågeställaren pekade på och anförde att det var viktigt att kommittén kunde slutföra sitt arbete . Det sagda inne- bar, framhöll justitieministern, att hon inte var beredd att verka för att kommit- tén får ytterligare tilläggsdirektiv som kan påverka kommitténs möjligheter att slutföra sitt uppdrag inom angiven tid. Utskottet konstaterade att den ordning som förespråkas i motionen innefattar en genomgripande förändring av det nuvarande lönegarantisystemet. Frågor om ett frikopplande av lönegarantin från förmånsrätten samt en helt ny administra- tion för systemet är emellertid inte nya, och utskottet anförde att det utgår från att frågan huruvida införande av en konkursförsäkring är en framkomlig väg kommer att beröras av . I linje med vad justitieministern redovisat i sitt interpellationssvar är utskottet inte nu berett att förorda några formella tillkännagivanden eller andra åtgärder från sida som skulle medföra behov av tilläggsdirektiv och därmed innebära risk för att kommittén inte skulle hinna slutföra sitt uppdrag inom den tid som föreskrivits i direktiven. Utskottet avstyrkte motionen under hänvisning till att man i första hand borde avvakta arbete innan några ställningstaganden från sida kommer till stånd. betänkande 1997/98:LU14 behandlar sjutton motioner som tar upp olika insolvens- och utsökningsrättsliga frågor. och (båda s) anför i motion 1997/98:L303 att det skedde alltför stora för- sämringar i arbetstagares löneskydd, bl.a. genom de ändringar i förmånsrättsla- gen som infördes . Mot bakgrund av dessa försämringar bör en översyn göras av gällande regler för arbetstagares förmånsrätt och lönegarantin. avstyrkte motionen med hänvisning till att resultatet av Fömåns- 220 Löneprivilegiet och lönegarantin rättskommitténs arbete inte bör föregripas genom några uttalanden eller andra åtgärder från sida. I en skrivelse av till justitieministern har () föreslagit att betalning enligt den statliga lönegarantin inte skall lämnas när konkursbon driver verksamheten vidare som ett led i avvecklingen av boet. I stället skall delar av lönefordringarna få bästa allmänna förmånsrätt. har vidare föreslagit att i de fall där konkursboet inte driver verksamheten vidare skall den statliga lönegarantin er- sättas av en s.k. konkursförsäkring – efter mönster av den allmänna sjukförsäk- ringen – som skall hanteras av försäkringskassorna. har slut- ligen föreslagit att reglerna om underlaget för företagshypotek skall ändras så att bank- och kassamedel omfattas av säkerheten. Förslagets närmare utformning överensstämmer i sak med förslaget i motion 1996/97:L313 (se avsnitt 6.3.3). Regeringen fattade följande beslut. Regeringen finner inte skäl att föreslå en lagändring som innebär att den statliga lönegarantin skall ersättas av en s.k. konkursförsäkring. Re- geringen vidtar därför ingen åtgärd med anledning av framställningen i den delen. Regeringen beslutar att övriga delar av framställningen skall överläm- nas till Kommittén om förmånsrätt vid konkurs, m.m. (Ju 1996:02). Ds 1994:37 Den svenska insolvensrätten – Några förslag till förbättringar inom konkurshanteringen m.m. Departementspromemorian utgör en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () författad av advokaten . Rapporten innehåller en rad förslag. Här återges endast förslag som rör lönegaranti och löneförmånsrätt. redovisar i rapporten den kostnadsproportionaliseringsmetod som framgår av rättsfallet NJA 1982 s. 900 (Minitube-principen, se avsnitt 7.1.5). Efter en beskrivning av rättsfallets innebörd anför att metoden har visat sig mycket svår att tillämpa. Utfallet sägs i hög grad bero på sköns- mässiga bedömningar från konkursförvaltaren, och borgenärerna har således mycket svårt att förutse konsekvenserna av en fortsatt drift. Löneprivilegiet och lönegarantin 221 Denna osäkerhet medför, enligt rapporten, att borgenärer i stor utsträckning saknar möjlighet att bedöma ett ekonomiskt utfall i en konkurs jämfört med en rekonstruktion. Mot bakgrund härav föreslås att metoden avskaffas och ersätts med en tillämpning som innebär att såväl tillgångarna som finns före konkursbe- slutet som tillgångarna som hänför sig till tiden därefter i sin helhet skall utdelas till borgenärerna i enlighet med förmånsrättslagens regler. De kostnader som inte hänför sig till företagsintecknad egendom, dvs. lönekostnader, skall utgöra mas- safordran. Härigenom saknas, enligt rapporten, anledning att upprätthålla kost- nadsproportionaliseringsprincipen. När det gäller den tekniska lösningen föreslås att förmånsberättigade löne- fordringar initialt skall täckas av lönegarantin, vilken dock endast skall vara att betrakta som en förskottering såvitt avser de anställda som ålagts arbetsplikt av konkursförvaltaren. Staten skall enligt förslaget innehålla en motsvarande mas- safordran i konkursboet. I konsekvens härmed bör även statens fordran avseende belopp som har innehållits för preliminär A-skatt från fordran på lön under kon- kursen, liksom sociala avgifter belöpande på sådan lön, behandlas som massa- gäld. När det gäller den allmänna förmånsrätten för lön föreslås att den endast skall omfatta vanlig lön, inte semesterersättning och annan ersättning som löneborge- när har rätt till enligt anställningsavtal. Sådan ersättning kan enligt rapporten inte anses omfattas av det skyddsintresse som ligger till grund för reglerna om förmånsrätt för lön respektive lönegarantireglerna. Vidare anförs i rapporten att förmånsrätten bör begränsas så att den högsta månadslön som är förmånsberät- tigad uppgår till samt endast utbetalas enligt anställningsavtal, dock ej än vad som följer av lagen om anställningsskydd och maximalt . Vidare skall inte lönefordringar som sträcker sig längre tillbaka än före konkursbeslutet omfattas. I inget fall skall ett högre belopp än omfattas av förmånsrätt. Lönegarantin finansieras t.o.m. genom en särskild lönegaranti- avgift enligt lagen (1981:691) om socialavgifter. Fr.o.m. slopas den särskilda lönegarantiavgiften. I stället har arbetsmarknadsavgiften inom socialavgifterna höjts i motsvarande mån (prop. 1997/98:151, del 2, av- snitt 32). När lönegarantin infördes bestämdes avgiften till av den lönesumma en arbetsgivare hade gett ut . Avgiften höjdes därefter successivt för att uppgå till av avgifts- underlaget. Fr.o.m. erläggs socialavgifter på lönegarantier- sättningar vilket föranlett att lönegarantiavgiften höjts till av avgiftsunderlaget. Avgifterna fördes tidigare till en fond, lönegarantifonden, som 222 Löneprivilegiet och lönegarantin förvaltades av Kammarkollegiet och var förenad med en rörlig kredit. Fr.o.m. /95 finansieras utbetalningarna från lönegarantin emellertid genom anslag i statsbudgeten. Utbetalningarna från fonden följer naturligen antalet inträffade konkurser, men även ändringar i bestämmelserna om lönegaranti och löneförmånsrätt har betydelse för utbetalningarnas storlek. Reglerna om löneskydd genom lönega- rantin har setts över två gånger . De ändringar som gjorts har främst inneburit att skyddet har inskränkts på olika sätt och att det införts regler för att förhindra missbruk av garantin. Förändringarna har främst motive- rats dels av att utgifterna för lönegarantin ökade kraftigt under början av 1990- talet, dels av att systemet missbrukats av vissa företag som därigenom skaffat sig konkurrensfördelar framför andra företag. Ersättning för fordringar som omfattas av förmånsrätt för löner enligt 12 § FRL kan utgå från lönegarantin med ett maximalt belopp per anställd. När lö- negarantin infördes utgjorde den maximala ersättningen från garantin tre basbe- lopp. Därefter höjdes maximibeloppet successivt till tolv basbelopp vilket inne- bar att maximibeloppet utgjorde . Höjningen föranleddes i första hand av att lönefordringarnas förmånsrätt försämrades. Med införandet av den nya LGL sänktes det högsta garantibeloppet för en per- son till . Ytterligare ändringar trädde i kraft . Löneförmånsrätten och därmed omfattningen av lönegarantin inskränktes i olika hänseenden, bl.a. ge- nom att de tidsbegränsningar som gäller för förmånsrätten skärptes. Löneför- månsrätten omfattar numera endast fordringar som förfallit till betalning av arbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenä- ren och inte tidigare än före konkursansökningen. var antalet konkurser ca 5 000 – 6 000 . Utbetalning- arna från lönegarantifonden uppgick då till i genomsnitt 500 – . ökade antalet konkurser kraftigt, för att därefter åter mins- ka. Konkurserna ligger fortfarande på en betydligt högre nivå än under 1980- talet. Även antalet anställda som berörts av konkurs har ökat, vilket framgår av följande uppställning.1 1 Källa: SCB, Statistiska meddelanden, Konkurser och offentliga ackord 1997, samt samt Konkurser och offentliga ackord januari- . Löneprivilegiet och lönegarantin 223 Konkursutvecklingen avspeglar sig i utbetalningarna på grund av lönegarantin. uppgick utbetalningarna till nära 5 mdkr (4,9 mdkr) att jämföra med utbetalningarna om ca . Lönegarantins inkomster i form av arbetsgivaravgifter, utdelningar i konkur- ser och räntor uppgick till ca 1 mdkr per budgetår. har inkomsterna ökat och överstigit 1,5 mdkr per budgetår. Lönegarantins inkomster och utgifter redovisas i följande tabell, beloppen anges i mkr.2 2 : Socialförsäkringsstatistik Fakta 1989, s.71 och Fakta 1995, s. 83 samt för /91 och framåt Kammarkollegiet. 224 Löneprivilegiet och lönegarantin Sammanställningen över lönegarantins inkomster och utgifter visar att det av- giftsuttag som gäller , sett över , täcker ut- betalningarna från fonden samt att utdelningarna i konkurs har endast marginell betydelse för finansieringen. I budgetpropositionen för (prop. 1998/99:1, volym 7, utgiftsområde 13 s. 18 f) anförs att regeringen kommer att besluta om en avveckling av den återstående skulden för lönegarantifonden i vid utgången av . Kostnader för räntor och amorteringar på skulden lyfts av anslaget för lönegarantiersättningar, som från och med endast belastas med utgifter för lönegarantiersättning- ar samt vissa administrationskostnader. I propositionen lämnas vidare följande resultatinformation. Löneprivilegiet och lönegarantin 225 Utbetalningarna av ersättningar under uppgick till . Antalet berörda konkursföretag var 10 878 och antalet be- rörda arbetstagare 56 013. Det innebär en minskning med nästan 100 miljo- ner kronor jämfört med då betalades ut som lönegarantiersättningar, trots att antalet berörda företag och arbetstagare ökat mellan åren. omfattades 7 802 företag och 41 264 arbetstagare av lönegarantin. har utbetalats enligt reglerna om lönegaranti. Antalet berörda företag uppgick till 4 181 och antalet berörda arbetstagare till 21 850. För beräknas utgifterna under an- slaget uppgå till , varav 1 160 miljoner för lönegaranti- ersättningar. Övriga utgifter avser amorteringar av skulden hos Riksgälds- kontoret och administrativa kostnader. inbetalades , som utgjorde återvunna3 medel från konkurser. Skillnaden mellan antalet berörda arbetstagare i lönegarantistatistiken och anta- let berörda arbetstagare i SCB:s statistik förklaras troligen av att en enskild ar- betstagare som uppbär lönegaranti mer än en månad i lönegarantistatistiken kan räknas mer än en gång. SCB:s statistik över antal anställda omfattar anställda för vilka lämnats kontrolluppgift avseende inkomst om minst ett basbelopp. För föreslår regeringen för anslaget till bidrag till lönegarantiersättning. Regeringen anger i propositionen att anslaget med anledning av uppdrag att utreda hur den minsk- ning på , som beslutat om, kan genomföras, minskats med en halvårseffekt av besparingen, det vill säga med . Regeringen beräknar anslaget till för och för . 6.5Kommitténs överväganden och förslag I våra huvuddirektiv anges att vi skall överväga på vilket sätt reglerna om löne- garanti och löneförmånsrätt bör ändras för att arbetstagarnas skydd skall bli så heltäckande som möjligt. Därvid bör, enligt direktiven, särskilt uppmärksammas frågan om den tid behöver förlängas inom vilken lönefordringar skall vara för- fallna till betalning för att omfattas av förmånsrätt och lönegaranti. 3 Dvs utdelade medel. 226 Löneprivilegiet och lönegarantin särskilt att utformningen av bestämmelsen i fråga (12 § första stycket FRL) medfört den oönskade effekten att många löntagare inte får ersättning från löne- garantin för arbete under den sista delen av uppsägningstiden. Även bestämmel- sen om begränsad förmånsrätt för semesterlön och semesterersättning skall övervägas. I direktiven anförs vidare att arbetstagarna, av alla fordringshavare i en konkurs, ofta är de som har allra minst möjlighet att påverka händelseförlop- pet. hör arbetstagarna till dem som drabbas hårdast av konkursen. Det gäller naturligtvis särskilt om de förutom den ekonomiska förlusten går miste om sin anställning. Det självklara målet för lönegarantin bör därför vara att arbets- tagarna får ett så heltäckande skydd som möjligt för sina fordringar i arbetsgiva- rens konkurs. Här tillfogas emellertid att vi måste beakta risken att vissa företag missbrukar garantin och därigenom skaffar sig otillbörliga konkur- rensfördelar. Generellt gäller också att kommittén skall sträva efter att främja företagsrekonstruktioner utom konkurs. Vad gäller statens kostnader för lönegarantin förklaras i huvuddirektiven att inriktningen skall vara att förslag om regeländringar skall utformas så att de inte innebär ökade kostnader för staten. I kommitténs första tilläggsdirektiv anges att inriktningen skall vara att förslag om regeländringar skall utformas så att de om möjligt innebär minskade kostnader för staten. Regeringen har därefter be- slutat om ett andra tilläggsdirektiv. Genom detta har kommittén fått i uppdrag att analysera olika möjligheter till hur statens kostnader för lönegarantin kan minskas med och att lägga fram ett förslag om en sådan besparing. I direktiven anges att utgångspunkten även fortsättningsvis bör vara att löne- garantin skall ersätta endast fordringar som omfattas av förmånsrätt. Om vi skulle anse att kopplingen mellan de båda regelsystemen bör lösas upp är vi emellertid oförhindrade att lägga fram ett sådant förslag. Slutligen skall vi överväga vilka regeländringar som kan behövas för att möj- liggöra en svensk ratifikation av konvention om skydd av arbetstagarens fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens samt vilka konsekvenser såda- na ändringar kan få. Förmånsrätten för lön är grundad på goda sociala skäl. De anställda är ofta beroende av lönen för sitt uppehälle. De kan sällan sprida sina risker genom att arbeta för flera arbetsgivare. De kan inte heller lagra sin arbetskraft, när de tvivlar på arbetsgivarens solvens, för att senare leverera vad som innehål- lits. Löneprivilegiet och lönegarantin 227 infördes en statlig lönegaranti. Eftersom de flesta konkursbon inte ger någon utdelning alls till de anställda (medianen är således ), och eftersom även en framflyttad förmånsrätt skulle vara verkningslös i många konkurser, står inte förmånsrätten utan lönegarantin i centrum för löneskyddet. har lönegarantin ändrat karaktär. Mot bakgrund av de sociala skäl som ligger bakom lönegarantin var den vid införandet begränsad till tre basbelopp, motsva- rande 1 - 2 månaders intjänad lön och skälig uppsägningslön (se kap. 6.1.2). utvidgades den successivt och kom som mest att omfatta tolv basbelopp, för att 1992 återföras till den ursprungliga nivån, fastän taket nu anges i ett ab- solut belopp, . Tekniskt sett bygger lönegarantin på löneförmånsrätten men med nämnt tak. Lönegarantin är emellertid grundläggande för löneskyddet, medan löneförmåns- rätten kommit att utgöra ett kompletterande skydd och en finansieringskälla för lönegarantin. Meningen är naturligtvis att lönegarantin skall komma de anställda till godo (eller gå till den som betalar de anställdas löner). Så är också uteslutande fallet vad avser lön som tjänats in vid konkursutbrottet. Såvitt avser lön under upp- sägningstid är bilden mer komplicerad.4 Lönegaranti utgår också om de anställ- da arbetar åt konkursboet . Därmed kan konkursboet finansiera fortsatt drift och förädling av företagshypoteksunderlaget. Före Mi- nitube-målet, NJA 1982 s. 900, kom resultatet av driften (förädlingen) helt att tillfalla innehavarna av företagshypotek. Staten fick utdelning på sin regressrätt för utgiven lönegaranti först om både hypotekshavarna och statens skatteford- ringar fått full utdelning. var lönegarantin således i första hand ett stöd åt företagshypotekshavarna.