sou · GNB3150 · 2000-01-01 00:00:00 — I ett läge med snabbt växande statsskuld (dock med internationellt sett låg offentlig nettoskuld) behövde man handla inom rimlig tid. VAD HÄNDE MED EKONOMI EFTER 1970? medierna låg på finansministern med krav på omedelbara och kraftfulla åtgärder – inte främst mot arbetslösheten, den bak- omliggande huvudorsaken, utan mot själva statsskuldens ökning – då är det inte underligt att den ansvarige ministern agerar, och kan- ske rentav tar i mer än vad situationen hade krävt. Den politik som blev resultatet av denna uppjagade stämning bör dock granskas, eftersom den drabbade så många människor och tillika fick socialdemokraterna att lämna sin traditionella roll i den svenska modellen: prioriteringen av den fulla sysselsättningen. Längre fram i boken frågar sig om man skulle ha kun- nat gå en annan väg och genomföra ett mindre ambitiöst sane- ringsprogram och börjat pressa tillbaka arbetslösheten tidigare. – Det är möjligt att det kortsiktigt hade gått att få ner arbetslös- heten snabbare. Men i så fall med stor risk för att vi åkt på en rekyl . Det går inte att pressa tillbaka arbetslösheten i en ekonomi som hålls i ett järngrepp av skyhöga räntor. Ytterst bygger ju antalet jobb på att vi har en industri och en produktion i som fun- gerar och drar in exportinkomster så att bytesbalansen . In- dustrin är i sin tur beroende av investeringar. Investeringar stimu- leras av låga räntor. Så ser sambanden ut. En granskning av argumenten f ö r saneringspolitiken Man kan fråga sig vilka läroböcker eller rådgivare stöder sig på när han i boken förklarar hur de nationalekonomiska sambanden ser ut. Vad är det för en rekyl talar om? En ökad sysselsätt- ning stärker ju statsfinanserna, försvagar dem inte. Röjer det sagda att har en socialdemokratisk statsminister som menar att offentliga arbeten tenderar att ge en rekyl på ena eller andra sät- tet? skriver också att antalet jobb bygger på att vi har en industri och en produktion i som fungerar och drar in ex- portinkomster så att bytesbalansen . Om detta kan bland annat sägas att antalet jobb numera i mindre utsträckning bygger på industrin, som sysselsätter allt färre medan den privata och of- fentliga tjänstesektorn sysselsätter och försörjer allt fler. Detta är ett led i en naturlig strukturomvandling. Men om man ska tala om industrin – vilket man bör göra eftersom den är viktig för svensk ekonomi – så konsumeras ungefär hälften av dess produktion fortfarande inom landet. Att då hålla tillbaka den inhemska efter- frågan och tro att detta gynnar svensk industri vittnar inte om att man känner till hur sambanden ser ut. Att dra ned efterfrågan på industrins hemmamarknad ökar inte investeringarna. Utan en sti- gande konsumtion finns ingen anledning att investera. Investera betyder att man bygger ut produktionsapparaten för att möta en förväntad efterfrågeökning – från den inhemska marknaden såväl som från den utländska. Räntenivån är visserligen viktig för inves- teringsviljan, det är en av orsakerna till att vi bör få ned inflations- förväntningar och därmed de långa realräntorna, men utan en för- väntad efterfrågeökning behövs alltså inga nyinvesteringar. Att bytesbalansen har mer eller mindre försvunnit som målvariabel för den ekonomiska politiken i en värld av internatio- naliserad kapitalmarknad och flytande växelkurser. Angående detta vill jag citera en och en statlig utredning som be- handlar bytesbalansens roll för den ekonomiska politiken, Kapita- lavkastningen i bytesbalansen (SOU 1990:45). Den sistnämnda ut- redningen gjordes under ledning av (IUI), och in- nehöll sakkunniga som , och An- ders Vredin, några av landets främsta auktoriteter på området. fram till och med 70-talet var de internatio- nella betalningsströmmarna hårt reglerade bland annat inom ramen för Bretton Woods-systemet. kunde även relativt måttliga underskott i bytesbalansen leda till direkta finansierings- svårigheter. Ett lands valutareserv spelade då en viktig roll som buffert för att klara små och tillfälliga underskott i bytesbalansen. En situation av bestående underskott och snabbt krympande valutareserv var ett omisskännligt tecken på kris. När valutareserven inte räckte till fick underskotten täckas med internationella lån som vanligen fordrade medverkan av Inter- VAD HÄNDE MED EKONOMI EFTER 1970? nationella Valutafonden (IMF). Fonden kunde förväntas ställa krav på den ekonomiska politiken i underskottslandet som ett villkor för långivningen. Under sådana omständigheter var det både naturligt och ratio- nellt att bytesbalanssaldot fick en hög prioritet i den ekonomiska politiken. De ekonomiska och politiska kostnaderna för en valu- takris eller finansieringskris kunde bli betydande. Därmed kom också i många länder bytesbalanssaldot att fungera som en allmänt accepterad norm för den ekonomiska politiken. En försvagad by- tesbalansposition var en signal att den ekonomiska politiken hade fått en alltför expansiv inriktning och att det var dags för en åt- stramning. Den avreglering av de internationella finansmarknaderna som ägt rum har gradvis förändrat bilden vad gäller underskottens finansiering. När nu avregleringen vad gäller de västliga industriländerna är i det närmaste total så är också situationen vad gäller bytesbalansunderskottets finansiering radi- kalt annorlunda än den var under regleringarnas och Bretton Woods-systemets glansdagar. Även relativt stora och långvariga underskott låter sig finansieras utan större problem. Att bytesbalansen inte har kvar sin gamla roll som ekonomisk- politisk indikator är de flesta överens om. Helt klart är att det är meningsfullt att ens i ett medelfristigt perspektiv ställa upp noll i bytesbalansen som ett mål eller en restriktion på den ekonomiska politiken. Många ekonomer (t.ex. och i två artiklar i ) har pekat på att av- regleringen av de internationella kapitalmarknaderna liksom alla av- regleringar är välfärdshöjande. Regleringarna ålade länderna den konstlade restriktionen att sparande och investeringar skulle vara lika stort i varje tidpunkt. Det kan emellertid av många skäl vara naturligt att sparande i ett land överstiger investeringarna och vice versa. Bytesbalanssaldot bör inte ignoreras, men att hålla tillbaka den in- hemska efterfrågan och sysselsättningen för att klara detta allt mer underordnade mål måste sägas vara en märklig prioritering. Ett överskott i bytesbalansen innebär att vi detta år netto ned- bringar alla inhemska sektorers ackumulerade utlandsskuld, ett underskott innebär att vi ökar den. Ett land kan leva med ett by- tesbalansunderskott i obegränsad tid, det finns inget datum där landet ifråga måste lösa in alla utlandsskulder och förvandla bytes- balansunderskottet till ett överskott. Sedan är det en annan sak att bytesbalansen kan fungera som indikator på hur skuldsättningen och investeringarna ser ut i olika sektorer. Förhoppningsvis ska ju avkastningen på gjorda investe- ringar, för vilka man upptagit de lån som belastar bytesbalansen – överstiga de räntor som betalas för dessa lån. Men att det skulle behöva vara så för ett enskilt år eller ens för överskådlig tid, finns det inga belägg för, försåvitt ett land inte hamnar i akut skuldkris av slag. kan man säga att 1995 befann sig i ett läge där den privata sektorn hade stora utlandslån, främst orsakade av den våg av direktinvesteringar och portföljinvesteringar som följde på va- lutaavregleringen . En del av investeringarna , exempelvis fastighetsköp i och , uppfyllde väl inte precis ovannämnda avkastningskrav, men att detta skulle få hindra som land att återgå till full sysselsättning är knappast rim- ligt. resonemang – Ytterst bygger ju antalet jobb på att vi har en industri och en produktion i som fungerar och drar in exportinkomster så att bytesbalansen – indike- rar inte att han är helt uppdaterad på de förändringar som ägt rum i den globala ekonomin , något som ändå re- lativt utförligt har behandlats i den ekonomiska litteraturen. Kan- ske bör vi ändå kunna begära av våra ledande politiker att de håller sig informerade om sådana ting eftersom de ekonomisk-politiska besluten annars tenderar att begränsas av föreställningar om saker- nas tillstånd som inte längre har någon motsvarighet i verkligheten. Redan SNS Konjunkturråds rapport , Den svenska model- len inför 90-talet (SNS) beskriver hur bytesbalansen mist sin avgö- rande betydelse: Jämvikten i bytesbalansen är naturligtvis inte ett ekonomisk- politiskt mål i egentlig bemärkelse, eftersom jämvikten inte in- nebär några ekonomiska värden i sig. Däremot betraktas den ofta VAD HÄNDE MED EKONOMI EFTER 1970? som en restriktion: Bytesbalansens saldo är en mätare på i vilken mån resursanvändningen i ekonomin håller sig inom de ramar som det samlade produktionsresultatet ställer upp. Men även som restriktion på den ekonomiska politiken kan bytesbalansen ifrågasättas. Bytesbalansens saldo är summan av oli- ka spar- och investeringsbeslut som fattas inom enskilda hushåll och företag, liksom inom den offentliga sektorn. Inom varje sådan beslutsenhet finns det inte någon anledning att förvänta sig (eller kräva) att investeringarna ska vara lika med sparandet under en en- skild period eller ens över mycket långa tidsintervall: Ett hushåll kan spara i finansiella tillgångar som förs vidare över generationer- na. Ett företag kan kontinuerligt öka sin upplåning för att finansie- ra sina investeringar över en oändlig tidshorisont så länge förhål- landet mellan eget och främmande kapital håller sig inom vissa gränser. Även hela sektorer i ekonomin kan ha långsiktig obalans mellan sparande och investeringar. Utlandet, hushållen och finanssektorn har ökat sina finansiella fordringar i ekonomin och företagssektorn och den offentliga sektorn har ökat sina skulder . Det kan naturligtvis också vara så att sparandet och inves- teringarna visar en regionalt ojämn fördelning. Exempelvis kan ha ett kontinuerligt sparandeöverskott som kanaliseras till industriinvesteringar i utan att detta för- anleder några ekonomisk-politiska åtgärder. Varför ska man då kräva att ett land ska ha långsiktig jämvikt mellan sparande och investeringar? Några realekonomiska sådana motiv finns egentligen inte. Tvärtom kan ekonomer lätt visa hur alla parter tjänar på att ett land som av ett eller annat skäl har ten- denser till ett sparandeöverskott exporterar detta till något annat land, som kan ge bättre avkastning på sparandet än vad det egna landet kan göra. På motsvarande sätt kan ett land som har bättre investeringsmöjligheter än andra länder (på grund av t.ex. råvaru- tillgångar, klimat eller kompetens) göra realekonomiska vinster på att importera sparande från omvärlden för att exploatera dessa. Man ska också komma ihåg att en flytande växelkurs minskar by- tesbalansens betydelse för den ekonomiska politiken ytterligare. Om vi har ett underskott i bytesbalansen som vi har en fast växelkurs att försvara, då kan det gå som 1992, att valutareser- ven töms när stödköper kronor för att på konstlad väg hålla uppe växelkursen. När statsminister genomdrev sitt stora sane- ringspaket gjorde han det i ett läge där handelsöverskottet för Sve- riges del var större än , till stor del tack vare övergi- vandet av den fasta växelkursen, och där bytesbalansens underskott har vänts till ett stigande överskott. Den privata sektorn hade vis- serligen kvar stora utlandslån som genererade ett underskott i ka- pitalavkastningen, men det underskottet var på väg ned i snabb takt; från 69,8 miljarder till 45,9 miljarder (Källa: Riks- banken, Betalningsbalansen, 1982–94). Offentlig finansiell nettoskuld i förhållande till BNP 1994 i 17 Offentlig finansiell nettoskuld i förhållande till BNP 1994. 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 -10,0 -20,0 -30,0 -40,0 Sve Aust Fra Engl Isl TysklHoll Östr DK Spa Kan Ital Belg Källa: , Economic Outlook. VAD HÄNDE MED EKONOMI EFTER 1970? I ett läge med kraftig exportökning, stigande överskott i bytesba- lansen, låg inflation, lägre offentlig nettoskuld än omvärlden, svag inhemsk efterfrågan och den värsta arbetslösheten startar alltså en arbetarledd regering den hårdaste åtstramningen i västvärlden. , när saneringen av statsfinanserna inleddes, var det trots vår djupa kris bara tre länder (av de som jämför), som hade starkare finanser än vi; och , som inte hade någon nettoskuld alls, och , med en nettoskuld motsvarande av BNP. Den offentliga sektorns finansiella nettoskuld i var 21,9 vilket var lägre än i övriga , men trots allt den högsta vi dittills haft i modern tid. , liksom hade vi ingen nettoskuld alls. Det är bara vid de två djupa lågkonjunkturerna och början av 80- talet (med OPEC II och strukturkrisen) som vår offentliga netto- skuld har ökat drastiskt. Forskarna räknade på EU- kommissionens uppdrag ut vad arbetslösheten kostar i ute- blivna statsinkomster. Rapporten heter The total fiscal costs of unemployment – an estimation for . Forskarna fann att kost- naden för det offentliga, orsakad av den öppna arbetslösheten un- der ett enda år (1995) var 153 miljarder, alltså mer än vad hela sa- neringspolitiken inbringade till staten! Rapporten gavs en viss uppmärksamhet när den presenterades, men diskussionen dog snabbt ut i talet om den framgångsrika sa- neringspolitiken. Självfallet var det viktigt att bringa ned det höga (real)ränteläge som befann sig i. Det förefaller emellertid som om stats- ministern/finansministern aldrig analyserade färdigt varför brottades med höga realräntor. Har man inte gjort det så är det kanske svårt att hitta alternativ till en saneringspolitik som gör livet surt för medborgarna. Det höga ränteläget berodde enligt sakkunskapen först och främst på inflationshistoria, det faktum att vi i perioder haft en högre inflation än våra konkurrentländer. Orsakerna till denna högre inflation i sin tur är bland annat den politik med de- valveringar och momshöjningar som socialdemokraterna själva (och tidigare borgerliga regeringar) fört, inte minst 1990 när höj- ningen och breddningen av momsen fick vår inflation att resa sig som en alptopp över omvärldens. därefter satte samma rege- ring igång att bekämpa den egenhändigt uppdrivna inflationen, och övergav i samma process sin hundraåriga prioritering av den fulla sysselsättningen. Den relativt höga offentliga bruttoskulden kan spela in när det gäller vårt ränteläge, dels genom marknadens rädsla att vi ska in- flatera bort statsskulden, dels genom att en högre efterfrågan på krediter tenderar att driva upp priset på krediter, räntan. Att dessa faktorer haft någon betydelse för höga realränta på 90- talet har dock ingen kunnat visa empiriskt. När socialdemokratiska ministrar talar om den låga rän- tan utgår man à priori ifrån att det är den så kallade saneringen av statsfinanserna som är huvudorsaken. Så gör i sin bok, så har den avgångne finansministern gjort vid åtskilliga till- fällen, så har ministrar som , och Mar- got gjort när de försökt förklara sambanden. Om detta skriver SNS-chefen och professorn på Handelshög- skolan Hans Tson i en debatt med kollegerna i Ekonomisk Debatt nr 6 1995: Vad realräntan beträffar har jag försökt mig på några enkla tvär- snittsanalyser av dess bestämningsfaktorer i . Det förefaller därvid hart när omöjligt att få något förklaringsvärde för den offentliga skuldens storlek, oavsett vilket skuldbegrepp som används. Det finns länder med stor offentlig skuld och relativt låg real- ränta, som , och länder med liten offentlig skuld och hög realränta, som och . Till saken hör att alltjämt har en offentlig nettoskuld (enligt definition) som ligger under genomsnittet för . Till saken hör också att svenska staten i sin upplåning på den internationella ka- pitalmarknaden möter en hög upplåningskostnad enbart på den del av statsskulden som är denominerad i svenska kronor. Allt detta tyder på att den höga svenska realräntan näppeligen kan förklaras med den offentliga skuldens storlek. I en tvär- snittsanalys är det två faktorer som ger klart signifikant förkla- VAD HÄNDE MED EKONOMI EFTER 1970? ringsvärde: saldot i kapitalbalansen och de senaste tio årens infla- tionshistoria. Inget utrymme för ytterligare negativa faktorer, alltså. Utöver skattereformen förefaller med andra ord dessa två faktorer vara av- görande för vår höga realränta: med underskott i bytesbalansen (dvs. en stor nettoskuld till utlandet) och bristande tilltro till långsiktigheten i den svenska inflationsbekämpningen. För att analyser av det här slaget ska kunna påverka den ekonomis- ka politiken måste de rimligen bli lästa av personer i beslutande ställning, annars stannar de kvar i den akademiska världen och blir av just akademiskt intresse, hur viktiga de än må vara. Man kan ställa sig frågan om ansvariga politiker läser tidskriften eller ej. Det är trots allt landets tongivande debattforum inom den nationalekonomiska disciplinen. De förefaller i alla fall ha missat Hans Tson analys. Det är förståeligt om våra ministrar inte hinner läsa mer än en bråkdel av allt som publi- ceras i ämnet, men hyser ju kompetenta eko- nomer som borde kunna upplysa om sådana för landets ekonomi och medborgarnas välfärd avgörande samband. Risken är annars uppenbar att man bedriver en ekonomisk politik som skadar Sveri- ges ekonomi och medborgare i onödan. Detta måste betecknas som ett allvarligt problem som också rör den demokratiska proces- sen. I samma nummer av Ekonomisk Debatt (nr 6, 1995) finns en uppsats av fil. , , som forskar inom området växelkurs- och räntebestämning. Kinnwall kommer i sin empiriska studie till en slutsats snarlik Tson : En viktig bestämningsfaktor för internationella räntedifferenser i de industrialiserade länderna förefaller vara inflationsutvecklingen, medan läget för statsfinanserna verkar vara av underordnad bety- delse. Det finns således en risk att den senaste tidens kraftiga finanspolitiska åtstramningar förfelar sitt syfte, om detta enbart är att bringa ned de svenska långräntorna. Det stabiliseringspolitiska priset för åtstramningspolitiken kan således vara högt om det innebär att efterfrågan kollapsar utan att räntenivåerna påverkas nämnvärt. Däremot kan det finnas andra, långsiktigt strukturella, skäl att skära ned den offentliga sektorns åtaganden. Visst kan det som sagt finnas andra skäl att skära ned den offent- liga sektorns åtaganden. Har man sådana motiv bör väl rimligen detta emellertid sägas rakt ut och inte döljas bakom tal om konvergenskraven eller behovet att få ner räntorna. Kan det vara där skon klämmer, om man får tillåta sig att spe- kulera; att den socialdemokratiska ledningen har övertygats av ar- gumenten att den offentliga sektorns relativa andel av kakan är för stor, och att man därför vill skära i denna tårtbit, men att man av ideologiska skäl inte kan formulera en sådan önskan inför rörelsen? Detta kommenteras av förre LO-chefen : – Jag jobbade tillsammans med Loket och gjorde partile- darintervjuer i i valrörelsen. Då tog jag upp med det här med att vi höll på och skar ner i den offentliga sektorn. För det var ju ingen budgeteffekt på det, det var ju bara att flytta kostnader från verksamhet till a-kassa, och han försökte ju slingra sig efter bästa förmåga, men så efter programmet kom han och sa till mig att orsaken till det här det var att långivarna därborta i – de här finansvalparna som skrattade honom i ansiktet, som han sa – de tyckte att vi hade för stor offentlig sektor. Då sa jag så här: Har du inte bättre argument än att gå hem och skära i skola och vård och omsorg och välfärd, och föra över kostnaderna från den nyttiga offentliga sektorn till den onyttiga delen av offentliga sektorn, kan du inte få dem att begripa det då är vi jävligt illa ute! Jag frågar vad svarade på det. – Nej, det blev inte någon mer diskussion, för han hade slagit fast, det är ju han som slår fast, det var alldeles klart och tydligt efter mötet med finansvalparna att vi måste visa att vi hade för stor of- fentlig sektor och skulle gå hem och skära ner den. Jag ville inte ta någon längre debatt, för det var annat folk omkring oss, men det enklaste skulle kunna göra, det är att åka hem och överföra VAD HÄNDE MED EKONOMI EFTER 1970? AP-fondsystemet till eller till eller vem som helst. Då minskar han ju den offentliga sektorn över . Eftersom nämner AP-fonderna så kan det vara värt att notera att för saneringspolitikens inledning var so- cialförsäkringssektorns förmögenhet (egna kapitalet) , (SCB, Nationalräkenskaper, nr 10 ). Ponera att regeringen i det kritiska läge som rådde för svensk ekonomi, såväl realt (låg tillväxt, massarbetslöshet) som finansiellt (snabbt växande statsskuld) 1995, i stället för tuffa besparingar och skattehöjningar på 125,5 miljarder hade flyttat över kanske 80 mil- jarder från AP-fonderna, kombinerat med en återanställning av säg 100 000 offentliganställda som i stället för att arbeta nu uppbar a- kassa och andra bidrag. Då hade finansministern kanske kunnat avboka den förnedrande resan till och sluppit mötet med såväl de flinande finansvalparna på som kackerlackorna på vid (, 1997, s. 99). Det fanns alltså stora finansiella resurser som kunde ha använts till att stimulera – eller åtminstone låta bli att strama åt mitt i en depression – den privata och offentliga efterfrågan efter regeringen /högräntepolitik och offentliga avskedanden. Vad gäller inflationsrisk och (därmed) risk för fortsatt högt ränteläge av en sådan politik så bör man fråga sig följande: 1.Att återanställa en del av de avskedade från den offentliga sek- torn, och låta dem uppbära lön i stället för a-kassa och socialbi- drag (och därtill få viktiga arbeten utförda i vård, skola och om- sorg), på vilket sätt skulle en sådan politik leda till inflation i ett läge med ett sådant extremt underutnyttjande av produk- tionskapacitet? 2.Att använda en del av AP-fonderna, och på så sätt drastiskt kunna minska lånebehovet från marknaden – eventuellt betala tillbaka en del av statsskulden för att visa att kunde kla- ra detta – på vilket sätt skulle detta ha lett till högra räntor? 3.Att under ett par, möjligen komplettera detta med stegvisa momssänkningar så länge ekonomin behövt stimuleras skulle inneburit en sänkning av prisnivån i omgångar, vilket i sin tur hade minskat löntagarnas behov av höga nominella löne- ökningar för att få till stånd reala löneökningar. På vilket sätt skulle detta leda till stigande inflation och höga räntor i ett läge med så lågt kapacitetsutnyttjande? Tilläggas bör att sänkte matmomsen till , vilket sannolikt var ett mycket klokt beslut ur nämnda aspekter. Kanske hade detta räckt, men möjligen kunde man också ha genomfört en sänkning av den generella momsen från sin internationellt sett höga nivå på . 4.Vad gäller inkomstskatten så kanske man kunde tänkt sig en annan lösning även där, till exempel att inte ta tillbaka mer än en del av sänkningen från den stora skattereformen, utan i stäl- let höjt bolagsskatten något. har lägre bolagsskatt än flertalet jämförbara länder, och den hade kanske tålt att justeras uppåt ett par procentenheter. På vilket sätt hade en sådan skatteväxling höjt räntorna i ? Detta är inte en lista över vad man absolut borde ha gjort, det är mycket möjligt att andra vägar och andra kombinationer hade varit bättre. Jag nämner detta som exempel på att hypotesen att inga andra vägar var möjliga knappast är hållbar, även om situationen förvisso var mycket svår, och även om orsakerna till det akuta läget för vår ekonomi 1994–95 var grundat av tidigare regeringar (obser- vera pluralformen). , fortfarande finansminister när jag intervjuade honom, hade följande att säga om socialdemo- kraternas politik efter 1994: – Det här säger jag inte för att skylla ifrån mig, jag bara säger: jag var inte med 1994, jag kom med 1996. Men i och för sig så tror jag att man kan beskriva förloppet så här: Om du tar den gångna man- datperioden. Vi hade ju en stark sysselsättningstillväxt 1994–95, men den bröts, och där tror jag att man kan peka på två förklaring- ar. Den ena var budgetsaneringen i sig.