sou · GNB345 · 2000-01-01 00:00:00 — Frågor om lokalisering, byggande och drift av kärntekniska anläggningar – däribland anläggningar för förvaring av kärnavfall – är noga reglerade i lag. Det finns här två slag av lagstiftning: dels sådan som är generell för viss miljöpåverkande verksamhet, dels sådan som särskilt gäller kärnsäkerhet och strålskydd. Det blir därför fråga om ett ganska komplicerat prövnings- förfarande. Dessutom försvåras överblicken av att vi, när detta skrivs, befinner oss i övergången mellan två delvis skilda regel- system. har (1998:808) trätt i kraft. I balken har samlats den generella lagstiftningen om miljöpåverkande verksamhet. Genom den nya balken samordnas och skärps de lagregler som rör frågor om miljöskydd och hushållning med mark- och vattenresurser. Det övergripande målet för balken är att främja en hållbar utveckling och att tillförsäkra nu levande och kommande generationer en god livsmiljö. Balken innehåller regler till skydd för människors hälsa och miljön, värdefulla natur- och kulturmiljöer och den biologiska mångfalden. Balken ersätter bl.a. tre av de lagar som har reglerat vissa verksamheter med betydande miljöpåverkan, nämligen lagen om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen), miljö- skyddslagen och vattenlagen. Här kan erinras om vad prövningen enligt dessa lagar gällde: ·Prövningen enligt naturresurslagen (4 kap.) gjordes av regeringen och avsåg en allsidig prövning av verksamhetens tillåtlighet och lokalisering utifrån den fysiska riksplaneringens intressen. ·Prövningen enligt miljöskyddslagen gjordes av för miljöskydd och avsåg villkoren för omgivnings- störningar, utom sådana som härrör från joniserande strålning. ·Prövningen enligt vattenlagen gjordes av vattendomstol och gällde villkoren för ingrepp i vattenförhållanden. Dessa tre lagar har alltså arbetats in i . Bestämmelserna i 4 kap. naturresurslagen om regeringens tillåt- lighetsprövning återfinns i huvudsak i 17 kap. . Bestämmelserna i miljöskyddslagen om prövning av miljöfarlig verksamhet har sin motsvarighet i 9 kap. . Bestämmelser om vattenverksamhet som bygger på vattenlagen återfinns i 11 kap. . I stor utsträckning är det materiella innehållet i lagstiftningen oförändrat. Det finns dock vissa betydelsefulla nyheter. innehåller ett kapitel med rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler som skall gälla för all verksamhet och alla åtgärder enligt balken. Regeringen bemyndigas att föreskriva om s.k. miljökvalitetsnormer för vissa geografiska områden. Skärpta och utökade krav på miljökonsekvens- beskrivningar införs. Prövning enligt balken skall – till skillnad från vad som har gällt vid prövningen enligt miljöskyddslagen – omfatta också effekter av den joniserande strålningen. och vattendomstolarna ersätts med en ny organisation. Enligt balken prövas frågor om mera omfattande miljöfarlig verksamhet och vattenmål i första instans av regionala miljödomstolar. Dessas domar och beslut får överklagas till . Den särskilda lagstiftning som gäller säkerhet och strålskydd i kärntekniska anläggningar finns i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, vanligen kallad kärntekniklagen, och strålskyddslagen (1988:220). Dessa lagar har inte arbetats in i utan gäller med vissa ändringar även i fortsättningen. ·Prövningen enligt kärntekniklagen görs i regel av regeringen och gäller bl.a. säkerheten vid kärntekniska anläggningar och vid hanteringen m.m. av kärnämnen och kärnavfall. ·Prövningen enligt strålskyddslagen görs i regel av strålskydds- myndigheten () och gäller skydd mot skadlig verkan av strålning. För verksamhet som prövas enligt kärntekniklagen behövs i regel inget särskilt tillstånd enligt strålskyddslagen, men myndigheten kan lämna kompletterande föreskrifter för strålskyddet. Alltså kommer regeringen liksom att – vid sidan av sin allmänna prövning av tillåtlighet och lokalisering enligt 17 kap. – särskilt pröva kärntekniska anläggningar från säkerhets- och strålskyddssynpunkt. I de följande avsnitten (4.2–4.4) görs ett försök att närmare beskriva de lagregler som gäller från . Tonvikten läggs på bestämmelser som väntas få betydelse vid prövningen av frågor om hantering och förvaring av kärnavfall. Till grund för beskrivningen ligger, förutom själva lagtexterna, de följdförordningar som har utfärdats av regeringen. Väsentliga för förståelsen av det nya regelsystemet är uttalanden i miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98:45) och i propositionen om följdlagstiftning till balken (prop. 1997/98:90). Den som vill fördjupa sina kunskaper i ämnet hänvisas också till de kompendier som har utarbetats av Miljöbalksutbildningen. har det övergripande syftet att främja en hållbar utveckling (1 kap.). Samtliga bestämmelser i balken skall tillämpas så att detta syfte bäst tillgodoses. Detta innebär en vidare tillämpning av bestämmelser som har sina förebilder i natur- resurslagen och miljöskyddslagen m.fl. tidigare lagar, eftersom varje sådan lag har haft ett begränsat syfte. En viktig nyhet i är att vissa allmänna hänsyns- regler görs rättsligt bindande (2 kap.). Vid all prövning och tillsyn enligt balken är verksamhetsutövaren skyldig att visa att hänsyns- reglerna följs. Dessa regler bygger på internationellt vedertagna miljöprinciper som har kommit till uttryck bl.a. i vissa miljö- konventioner och i . Den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet skall kunna visa att verksamheten kan bedrivas på ett miljömässigt godtagbart sätt. Verksamhetsutövaren är skyldig att i förväg skaffa sig den kunskap som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot skador eller olägenheter. Verksamhetsutövaren skall vidta alla de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka skador eller olägenheter. ·Principen om förorenarens betalningsansvar. Den som förorsa- kar miljöstörningar är skyldig att bekosta de åtgärder som behövs för att förebygga eller avhjälpa skador eller olägenheter. Bästa möjliga tillgängliga teknik skall användas vid både uppförande och drift. För verksamheten skall väljas en sådan plats som är lämplig med hänsyn till syften och där ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. ·Hushållnings- och kretsloppsprinciperna. Verksamhetsutövaren skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjlig- heterna till återanvändning och återvinning. Verksamhetsutövaren skall undvika att använda kemiska produkter som medför risker för människors hälsa och miljön om de kan ersättas med mindre farliga produkter. Vid tillämpningen av dessa allmänna hänsynsregler skall en skälighetsregel iakttas. Denna regel innebär att kraven skall vara miljömässigt motiverade utan att det kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid bedömningen av vad som är rimligt skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Liksom i tidigare lagstiftning förutsätts alltså en skälighetsavvägning, men bestämmelser får ses som mer restriktiva mot sådana intressen som står emot miljö- och hälsoskyddsintresset. Bestämmelserna i naturresurslagen om hushållning med mark och vatten har utan ändringar i sak förts över till . Syftet med bestämmelserna är att mark- och vattenområden skall användas för sådana ändamål för vilka de är mest lämpade. Vissa slag av områden, särskilt sådana som är av riksintresse för ett antal angivna ändamål, skall åtnjuta skydd (3 kap.). Vidare innebär bestämmelserna långtgående restriktioner för exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön i delar av landet, bl.a. i fjällvärlden, i vissa kustområden och älvdalar, kring några samt på och Ö land (4 kap.). Ett helt nytt inslag i lagstiftningen är bestämmelser om miljökvalitetsnormer (5 kap.). Regeringen får för vissa områden eller hela landet fastställa sådana normer, och i normerna skall anges tillåtna nivåer på föroreningar eller störningar. Av stor betydelse för den kommande behandlingen av frågor om förvaring av kärnavfall är bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag (6 kap.). har i naturresurslagen och miljöskyddslagen m.fl. lagar funnits bestämmelser om att ansökningar om tillstånd skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning (MKB). De nya bestäm- melserna innebär en skärpning och utvidgning av dessa krav. Syftet är liksom tidigare att möjliggöra en samlad bedömning av effekterna på människors hälsa och miljön av en planerad verksamhet eller åtgärd. bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar har utformats med sikte på att frågor om påverkan på miljön skall komma in på ett så tidigt stadium som möjligt av beslutsprocessen. Den allmänhet som berörs skall ges bättre möjligheter att medverka i processen och att påverka innehållet i en miljö- konsekvensbeskrivning. Bestämmelserna innebär bl.a. en anpass- ning till EG-rätten, närmare bestämt det s.k. MKB-direktivet (rådets direktiv /337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, ändrat genom direktiv /11/EG). Enligt regler är alla som avser att bedriva tillståndspliktig verksamhet skyldiga att före en ansökan med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning lämna vissa uppgifter om den planerade verksamheten och samråda med och med enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Med särskilt berörda avses framför allt närboende. Om vid ett sådant s.k. tidigt samråd finner att verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall ett utökat samråd med miljökonsekvensbedömning genomföras. Vid ett sådant förfarande skall den som avser att bedriva verksamheten samråda med övriga statliga myndigheter och med de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet skall avse bl.a. innehåll och utformning av miljökonsekvensbeskrivningen. regler om utökat samråd innefattar också bestäm melser om samråd med andra länder där en planerad verksamhet i kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Dessa be- stämmelser bygger bl.a. på den s.k. Esbokonventionen om miljö- konsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang. har utsetts till ansvarig myndighet i för tillämpningen av bestämmelserna. Förfarandet med utökat samråd syftar till att förstärka in- flytandet för myndigheter och andra berörda under planerings- stadiet, som underlaget för den som skall upprätta en miljökonsekvensbeskrivning breddas. De nya reglerna får ses mot bakgrund av att EG-rätten ställer högre krav på miljökonsekvens- beskrivningen än vad som har gällt i , som kraven är begränsade till verksamheter som antas medföra betydande miljöpåverkan. I miljöbalkspropositionen framhålls att rätten för allmänheten att delta i och påverka utformningen av den planerade verksamheten och den miljökonsekvensbeskrivning som skall göras är av avgörande vikt. Allmänhetens medverkan i ett tidigt skede av MKB- arbetet antas förbättra både effektiviteten och kvaliteten i beslutsprocessen. Begreppet berörd allmänhet skall enligt propositionen ges en vidsträckt tolkning. Bland de organisationer som kan vara berörda nämns miljö- och naturvårdsorganisationer, särskilt sådana som är verksamma på den ort där verksamheten planeras. Samrådet skall ske så tidigt att i praktiken grundläggande förändringar är möjliga, t.ex. att den föreslagna lokaliseringen kan ändras. innehåller bestämmelser om vad en miljö- konsekvensbeskrivning skall innehålla. Förutom alla de uppgifter som behövs för en samlad bedömning av den planerade verksam- hetens eller åtgärdens effekter på miljön och på hushållningen med resurser krävs en redovisning av alternativa platser och alternativa utformningar. Sökanden måste också motivera varför ett visst alternativ har valts och beskriva konsekvenserna av att verksam- heten eller åtgärden inte kommer till stånd (brukar benämnas noll- alternativet). Motsvarande bestämmelser fanns tidigare i en förordning knuten till naturresurslagen. I en ny förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar finns bestämmelser bl.a. om hur en upprättad miljökonsekvensbeskrivning skall kungöras och hållas tillgänglig. I en bilaga till förordningen finns en förteckning över verksamheter som alltid skall antas medföra betydande miljö- påverkan. För sådana verksamheter blir det automatiskt fråga om utökat samråd med miljökonsekvensbedömning (se ovan) när en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas. Till denna kategori räknas bl.a. anläggningar för förvaring av kärnavfall. MKB-regler skall tillämpas även på miljö- konsekvensbeskrivningar enligt andra lagar, t.ex. kärntekniklagen och strålskyddslagen. Detta gäller både i fråga om innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning och förfarandet när den upprättas. bestämmelser om miljöfarlig verksamhet (9 kap.) bygger huvudsakligen på miljöskyddslagen. Som nämnts är en viktig skillnad att definitionen av miljöfarlig verksamhet i balken har vidgats så att den omfattar även sådan verksamhet som kan medföra olägenheter för omgivningen genom joniserande strålning. Liksom skall regeringen få föreskriva tillståndsplikt för vissa slag av miljöfarlig verksamhet. Detta har skett i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. en anläggning för förvaring av kärnavfall hör till de verksamheter som i bilaga till förordningen står i den s.k. A-listan och som därmed skall prövas av miljödomstol. De delar av vattenlagen som har miljörättslig karaktär har arbetats in i (11 kap.). Hit hör bestämmelser om vattenverksamhet, som omfattar bl.a. ingrepp i grundvatten- förhållanden. En vattenverksamhet får bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. I regel är vattenverk- samhet tillståndspliktig, och ansökan om tillstånd prövas av miljödomstol. Bestämmelser om regeringens tillåtlighetsprövning – mot- svarande tidigare bestämmelser i 4 kap. naturresurslagen – finns i 17 kap. . Sådan prövning är obligatorisk för ett antal verksamheter inom industri-, energi- och trafikområdena, bl.a. anläggningar för kärnteknisk verksamhet. Liksom tidigare skall alltså regeringen som ett grundläggande led i prövningskedjan pröva verksamheter som har stor påverkan på miljön eller hushållningen med mark- och vattenresurser. Samma miljökrav skall gälla vid denna prövning som vid annan prövning enligt , vilket innebär att regeringen vid sin prövning skall iaktta bl.a. de allmänna hänsynsregler som finns i 2 kap. balken. I propositionen anges som motiv för regeringens tillåtlig- hetsprövning att det bör finnas ett politiskt ansvar för stora eller på andra sätt viktiga verksamheter som har betydelse för samhälls- planeringen i stort. Vid prövningen blir det ofta fråga om en sammanvägning av konkurrerande eller motstridiga intressen som bör göras utifrån ett nationellt perspektiv. Vidare sägs att regeringens prövning bör ske i ett förhållandevis tidigt skede i processen och att prövningen skall gälla främst tillåtligheten, dvs. om en verksamhet skall få komma till stånd. I frågan om tillåtlighet ingår verksamhetens lokalisering. Regeringen bör även kunna bestämma särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. I underlaget för regeringens beslut skall ingå en miljökonsekvensbeskrivning. Regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan enligt 17 kap. miljö- balken blir styrande för det beslut som fattas av miljödomstol eller annan prövningsmyndighet enligt 9 kap. balken. Om regeringen har fattat ett positivt beslut skall myndigheten besluta om det närmare innehållet i tillståndet och vilka villkor som skall gälla för tillståndet. Prövningen begränsas alltså till de frågor som inte redan har prövats av regeringen. Normalt skall miljödomstolen eller annan myndighet som skall pröva tillståndsfrågan även bereda ärendet inför regeringens tillåtlighetsprövning. Den närmare förfarandet beskrivs i avsnitt 4.4. Vid prövning av ett ärende enligt 17 kap. får regeringen tillåta verksamheten endast om kommunfullmäktige har tillstyrkt det. Kommunen där den planerade verksamheten är tänkt att lokaliseras har alltså vetorätt. När det gäller vissa verksamheter av stort nationellt intresse, bl.a. mellanlagring eller slutlig förvaring av kärnämne eller kärnavfall, har emellertid regeringen möjlighet att under vissa förutsättningar ge tillåtelse till lokalisering utan kommunens tillstyrkan, den s.k. vetoventilen. Bestämmelserna har utan ändringar förts över från 4 kap. naturresurslagen. Frågan om vetorätten och vetoventilen behandlas närmare i avsnitt 11.2. Motivet för den kommunala vetorätten är främst kommunens dominerande inflytande över markanvändning och byggande på lokal nivå enligt (1987:10). Enligt denna lag antar kommunen översiktsplaner, detaljplaner och områdes- bestämmelser samt ger bygglov. Ett anläggningsprojekt kan i praktiken knappast genomföras utan kommunens medverkan, även om projektet har tillåtits av regeringen. Det har därför setts som naturligt att regeringens prövning av tillåtligheten och lokaliseringen görs avhängig av kommunens tillstyrkan. Man kan utgå från att en kommun som har lämnat sin tillstyrkan i samband med regeringsprövningen också är beredd att fatta de nödvändiga följdbesluten enligt . Vid sidan av regelsystemet i finns särskilda regler för prövning av kärntekniska anläggningar i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen). Denna lag innehåller bestämmelser om bl.a. uppförande, innehav eller drift av kärn- tekniska anläggningar, däribland anläggningar för hantering, bearbetning eller förvaring av kärnämne eller kärnavfall. Begreppet kärnämne i lagen omfattar bl.a. använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar, t.ex. sådana bränsleelement som mellanlagras i CLAB. Begreppet kärnavfall omfattar sådant kärnbränsle som har placerats i slutförvar, jämte visst annat radioaktivt avfall från kärntekniska anläggningar. Kärntekniklagen är en säkerhetslag. Ett huvudsyfte med lagen är att så långt som möjligt begränsa riskerna för olyckor och utsläpp av radioaktivitet från anläggningarna. Ett annat syfte är att uppfylla internationella åtaganden om bl.a. icke-spridning av kärnvapen. Frågor om tillstånd enligt kärntekniklagen prövas i regel av regeringen. För tillstånd får ställas sådana villkor som behövs med hänsyn till säkerheten. Ytterligare villkor får ställas med hänsyn till strålskyddet med stöd av strålskyddslagen (1988:220). Särskilt tillstånd enligt denna lag behövs dock i regel inte för verksamhet som prövas enligt kärntekniklagen. Kärntekniklagen och strålskyddslagen gäller båda parallellt med . Vid tillståndsprövning enligt de båda förstnämnda lagarna skall ett antal bestämmelser i tillämpas. Detta gäller bl.a. de allmänna hänsynsreglerna i balken. Hänsyn skall också tas till miljökvalitetsnormer enligt balken. Vidare har i båda lagarna införts regler om miljökonsekvensbeskrivningar som ansluter till reglerna i . Enligt både kärntekniklagen och strålskyddslagen är den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor skyldig bl.a. att på ett säkert sätt hantera och slutförvara kärnavfall som upp- kommer i verksamheten. Tillståndshavaren är också skyldig att avveckla och riva anläggningar i vilka verksamheten inte längre skall bedrivas. För att dessa skyldigheter skall kunna fullgöras krävs i kärn- tekniklagen att tillståndshavarna till kärnkraftsreaktorer skall bedriva en allsidig forsknings- och utvecklingsverksamhet. De skall upprätta ett program för en sådan verksamhet i samråd med övriga reaktorinnehavare. Programmet skall dels innehålla en översikt över samtliga åtgärder som kan bli behövliga, dels närmare ange de åtgärder som avses bli vidtagna inom . Programmet skall redovisas för att granskas och utvärderas. I samband med granskningen får regeringen ställa upp villkor för den fortsatta verksamheten. Som närmare beskrivs i avsnitt 5 utarbetar SKB för de berörda kraftföretagens räkning ett sådant program, det s.k. FUD- programmet. I kärntekniklagen läggs ansvaret för finansieringen av dessa aktiviteter på reaktorinnehavarna. Närmare bestämmelser finns i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen). Enligt denna lag skall reaktorinnehavarna betala avgifter för att finansiera omhänder- tagandet av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från reaktorerna jämte den forsknings- och utvecklingsverksamhet som föreskrivs i kärntekniklagen. Avgiftsmedlen fonderas i Kärn- avfallsfonden i avvaktan på att de behöver användas för de avsedda ändamålen. Det kan nämnas att marknadsvärdet av fondens tillgångar vid utgången av uppgick till ca . Avgifterna skall täcka även vissa andra kostnader, främst kostnaderna för information till allmänheten i frågor som gäller hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Frågor om kommunernas användning av dessa avgiftsmedel behandlas i avsnitt 11.4. Införandet av innebär betydande förändringar i förfarandet när ansökningar om tillstånd att bedriva en verksamhet skall prövas. En grundtanke i balken är att alla mål och ärenden skall behandlas inom ramen för samma prövningssystem. Här skall göras ett försök att beskriva hur en kommande ansökan om att uppföra en anläggning för slutförvaring av kärn- avfall är avsedd att behandlas. Det bör betonas att vissa frågor om prövningsförfarandet kommer att kunna klarläggas först när det har utbildats en praxis genom regeringens och miljödomstolarnas beslut. Som redan framgått hör anläggningar för slutförvaring av kärnavfall till den kategori av miljöfarlig verksamhet som alltid skall antas medföra betydande miljöpåverkan och som skall tillståndsprövas av miljödomstol i första instans. Därtill kommer prövning av regeringen med avseende på såväl tillåtlighet och lokalisering enligt 17 kap. som säkerhet och strålskydd enligt kärntekniklagen. Samma regler gäller också för prövningen av flertalet andra kärntekniska anläggningar, som t.ex. ett mellanlager eller en inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle. Ansökan om tillstånd enligt inges till den regionala miljödomstolen. I balken finns regler för vad ansökan skall inne- hålla. Bland annat krävs uppgift om samråd som har ägt rum inför utarbetandet av den miljökonsekvensbeskrivning som skall ingå i ansökan. Domstolen måste först ta ställning till om miljökonsekvens- beskrivningen uppfyller kraven enligt 6 kap. . Detta får tillkännages antingen genom ett särskilt beslut eller i samband med att målet avgörs. Särskilt i fall då en miljökonsekvensbeskrivning framstår som kontroversiell torde ett särskilt beslut komma att fattas. För domstolens prövning gäller vissa gemensamma grunder. allmänna hänsynsregler skall följas. Gällande miljö- kvalitetsnormer och områdesskydd skall iakttas. Tillstånd får förenas med villkor och tidsbegränsas. Säkerhet kan krävas för efterbehandling och annan återställning. Domstolens prövning omfattar alla utsläpp och störningar från anläggningen, även utsläpp av radioaktiva ämnen och joniserande I den mån anläggningen också medför vattenverksamhet, t.ex. ingrepp i grundvattenförhållanden, prövas även denna. De regionala miljödomstolarna har två fasta ledamöter och två s.k. sakkunniga ledamöter, med erfarenhet från verksamhetsområde respektive industriell eller verk- samhet. Därutöver kan sakkunskap tillföras domstolen genom att berörda myndigheter har talerätt, utgör remissinstanser och/eller anlitas som sakkunniga. De myndigheter som har talerätt för att tillvarata allmänna intressen är , och . Ä ven en kommun får föra talan för allmänna intressen inom kommunen. Miljödomstol har s.k. fullständig utredningsskyldighet i till- ståndsfrågor. Domstolen skall se till att utredningen i målet får den omfattning och inriktning som krävs. innehåller de- taljerade processuella regler om förberedelser för målet, syn, huvudförhandling, innehållet i domen m.m. som inte skall redovisas här. En viktig uppgift för miljödomstolen är att bereda ärendet inför regeringens tillåtlighetsprövning. I beredningen ingår att inhämta yttranden från ett antal remissinstanser, av vilka kommunen har en särställning.