sou · GNB377 · 2000-01-01 00:00:00 — Det är precis vad ekonomis- men gör genom att försöka begränsa den offentliga makten till för- del för marknaden och införa kunddemokratin i det offentliga. Effekten blir ett samhälle i vilket det offentliga, och allt annat, är butiker där den resursstarke trivs. Därmed får man vad jag uppfattar som elitisering i detta sammanhang. Några försök att överföra med- borgardemokratin till marknaden har väl knappast förekommit i praktiken (om man inte räknar sådant som löntagarfonder dit), men den som försökte skulle säkerligen möta problem. Beroende på om man bekänner sig till den ena eller den andra formen leder det till helt olika ståndpunktstaganden i viktiga av- seenden. Vänsterdemokrater ser förstatligande som en ökning av graden av demokrati, medan högerdemokraterna anser att privati- sering ökar demokratigraden. Marxister har följdriktigt sett sociali- sering som en förutsättning för riktig demokrati. Andra har pekat på det faktum att fungerande liberala demokratier alltid förekommit i marknadsekonomier som därmed betraktas som en förutsättning för demokrati. Skräcken för marknaden i det ena lägret är lika stor som skräcken för staten i det andra (jfr 1999). Konstitutionalism kan rimligen aldrig användas som enda krite- rium på demokrati. I så fall har vi haft demokrati , eftersom rättsstaten föregick den demokratiska staten. Folk- makt kan däremot i och för sig ensam representera demokratin, men det förutsätter att makthavarna inte missbrukar den till att sätta sig som förmyndare över medborgarna eller utsätta dem för godtyckliga ingrepp. Det individuella medborgarperspektivet förutsätter såväl folkmakt som rättigheter. Svårigheten är att finna den optimala ba- lanspunkten mellan de båda. Problemet kan uttryckas lite mer provokativt. Macpherson me- nar att den liberala demokratin tillåter två slags konstruktioner som inte är förenliga med varandra. Liberal kan betyda den starkares frihet att trycka ned den svagare genom att följa marknadens regler, eller kan liberal betyda lika, effektiv frihet för alla att använda och utveckla sin förmåga (Macpherson 1977). Det individuella medbor- garperspektivet följer självfallet det senare alternativet och innefattar såväl politik som marknad. Begränsning av demokratin inom politiken Inte ens här har alla gjort halt. Det finns också de som försöker be- gränsa området för den demokratiska makten i elitdemokratin (i vilken alltså medborgarens roll redan har reducerats i relation till vad som förutsätts i det individuella medborgarperspektivet). Det är inte frågan om privatisering, utan att man förlägger fundamentala funktioner för statens upprätthållande till organ som inte är åtkom- liga för demokratin. Konstruktionen med självständiga centralban- ker är ett exempel på detta (Dryzek 1996). I svensk debatt representerar (1997) med sina expertsystem ett ovanligt klart fall av denna ståndpunkt. Hans ut- gångspunkt är att all politisk maktutövning måste tämjas, begränsas och kontrolleras för att inte anta förtryckande former. måste, skriver han, makt kunna utövas i kompetenta former och hanteras effektivt. Så långt är det väl inga problem, men när han sedan ska precisera hur och var detta ska genomföras kommer han in på demokratiskt känsliga frågor. För att tillgodose kontroll- och kompetenskraven har man, menar han, i de stora demokratierna begränsat den poli- tiska makten genom att ta bort penningpolitiken från den politiska sfären. Penningpolitiken är nämligen ett mycket tekniskt område, effekterna av politiken blir synliga på mycket lång sikt, och de nega- tiva effekterna kommer ofta före de positiva effekterna. I sådana sakområden bör besluten inte fattas i demokratisk ordning, efter- som folk (främst politikerna i elitdemokratin) inte begriper vad det är frågan om. frågar sig sedan om en sådan avpolitisering av sakom- råden inte borde gälla i fler fall än penningpolitiken. HOTET MOT DEN POLITISKA DEMOKRATIN det kontroversiella i hans resonemang med stor skärpa. Han kom- mer själv med några konkreta förslag, försiktigtvis uttryckta i fråge- form: Skattepolitiken är lika komplex som penningpolitiken och dess verk- ningar på medborgarna, kanske ännu större än de som penningpolitiken har. Borde inte också den överlämnas till en grupp kompetenta medbor- gare och hanteras utanför den politiska sfären? Och vad bör egentligen gälla andra missskötta områden som sjukvårds-, bostads-, energi- och trafikpolitik? (1997.) demonstrerar med sina frågor att han har en helt annan människouppfattning och syn på hur samhället bör styras än den som utgår från det individuella medborgarperspektivet. För demo- kraten är problemen i hans förslag legio: Vem hör till de nämnda grupperna av kompetenta medborgare?, Vem utser dem?, Vem utkräver ansvar av dem? Vad är det för övrigt för expertis som kan hantera dessa frågor på ett tekniskt neutralt sätt – det vill säga utan- för tid och rum? Men problemet är allvarligare och går djupare än så. förslag anknyter till en traditionell antidemokratisk argumentation som menar att medborgarna saknar förmåga att styra sig själva, bl.a. för att de saknar de nödvändiga kunskaperna. De måste därför ersät- tas med experter. Vi möter filosofer i lätt förklädnad (jfr 1994). Skulle något sådant genomföras kan effekten lätt förutses. I bästa fall hamnar vi i en utpräglad elitdemokrati med mycket snävt verksamhetsområde och starkt reducerad medborgar- roll. I sämsta fall får vi ett auktoritärt system. Utifrån det individu- ella medborgarperspektivet är förslaget helt förkastligt. Manipulering av det politiska språket Genom att manipulera språket kan man smyga in förändringar i samhället. I det offentligas vardag dominerar numera ekonomismens språk. De marknadsekonomiska begreppen och näringslivstermerna tränger in på politikens område där de inte hör hemma (1996). Kanske är denna språkliga kolonialisering av politiken det all- varligaste hotet mot demokratin. Får utvecklingen fortgå, tillåter språket oss snart inte att diskutera de offentliga problemen i något annat än ekonomistiska termer. Det är svårt att finna motmedel eftersom detta språk redan trängt djupt ned i den politiska verklig- heten. Ekonomismens språk vinner alltså terräng i den offentliga varda- gen. Även om historien om skattemyndigheten, som ville byta det gamla tråkiga och byråkratiska överklagande mot det mer affärs- mässiga reklamation, skulle vara en anka kan man enkelt notera att ord som kund, uppdragsgivare, med flera, i stor utsträckning ersatt ord som medborgare respektive överordnad myndighet. Ett annat led i denna manipulering är att man söker ge en demo- kratisk innebörd åt företeelser som inte uppfattats som de- mokratiska. Vi har redan sett hur det liberala demokratibegreppet, helt i linje med den ekonomistiska ideologin, tillförts inslag av effektivitet och handlingskraft. Det finns också en tendens att man vidgar eller förändrar innebörden i andra ord som är fundamentala för demokratin. Politikerrollen har genomgått en sådan förändring. Politruker (som utpekas till sina politikerliknande roller av partier- na) likställs med (eller åtminstone kallas) politiker. Det strider mot den för mig självklara principen att politiker i en demokrati legiti- meras genom de politiska valen och inte på annat sätt. Vi kan ut- trycka det som att i demokratin är politikern alltid folkvald. Icke- folkvalda som verkar i något som förefaller vara politikerroller – det kan vara statsråd, kommunala nämndledamöter på olika nivåer osv. – kallas lämpligen politruker. uppfattas distinktionen mellan politiker och politruk inte ens av aktörer som befinner sig centralt i politiken. tror exempelvis att man genom de politruk- sammansatta kommundelsnämnderna har flyttat ner den represen- tativa demokratin (SOU 1996:162, s. 38). Det har man alltså inte alls! Vad som genomförts är ett slags administrativ dekoncentrering till en organisation med politiskt utsedd lekmannastyrelse. I en svensk kommun försöker man ytterligare sudda ut distinktionerna mellan politisk och administrativ organisation genom att kalla kom- mundelsnämnderna för stadsdelsfullmäktige. Inte ens alla professio- nella statsvetare uppfattar distinktionen mellan politiker och politruk. Undersökningar av kommundelsnämnder brukar utgå från att just närvaron av politruker (eller politiker som de kallas) ger en demokratisk dimension åt organisationen vilket naturligtvis inte är fallet. Det är inte bara på politikersidan som det tillsätts politruker. Vi har också en trend där politiker utnämns till ämbets- män i en alltmer skamlös motsättning till grundlagens regler för tjänstetillsättning. Det förekommer till och med att riksdagsmäns påstådda kännedom om, eller medlemskap i, olika nätverk som kny- ter till kanslihuset av regeringsmedlemmar beskrivs som den för- HOTET MOT DEN POLITISKA DEMOKRATIN tjänst och skicklighet som grundlagen kräver för den offentliga tjänsten. Det är desto märkligare som institutionerna ska hjälpa oss att balansera nätverkens dolda makt till fördel för demokratisk öppenhet. Jag ska kort beröra förvaltningens roll i demokratin. För var och en som lever i en välfärdsstat torde det vara uppenbart att det inte är möjligt att föra en seriös demokratidebatt utan att ta hänsyn till den offentliga förvaltningen och implementeringsprocessen. Det är bara inte rimligt att identifiera den politiska demokratin med politikers prat – de faktiska åtgärderna i den offentliga förvaltningen (och effekterna av dem i samhället) är självfallet avgörande för hur demo- kratin upplevs av medborgarna. Särskilt måste detta beaktas, när styrningen av förvaltningen utformas som ram-, mål- och resultat- styrning som överför den konkreta utformningen av politiken, det vill säga vad som i praktiken är politiken, till ämbetsmännen. I den svenska debatten ställs ett antal demokratiska krav på den offentliga förvaltningen som har en stark knytning till det indivi- duella medborgarperspektivet. Vi kan dela in dem i två huvudkate- gorier: processkrav och substanskrav. Det förutsätts att process- kraven måste vara uppfyllda innan vi börjar diskutera substanskra- ven (jfr 1992): Processkraven pekar på allmänna val, som ger den yttersta legiti- mationen för den offentliga verksamheten, medborgardeltagande, som erbjuder medborgarna tillfälle att medverka i policyproces- sen, öppenhet, som tillåter medborgarna att få insyn i verksam- heten, samt fri- och rättigheterna, som ska beaktas av förvaltning- en i dess relationer till medborgarna. Substanskraven uttrycks vanligen genom att man anger vem som ställer kraven på en viss substans. Substansen i de offentliga be- sluten ska överensstämma med lagens krav, politikernas vilja och folkets val och vilja. Av de demokrativärden, som är tillämpliga på förvalt- ningen, väger öppenhet mycket tungt. För medborgarperspektivet är all information om det offentliga betydelsefull. Detta gäller i hög grad information från ämbetsmännen, vilka representerar kärnan av sakkunskap i de offentliga frågorna. Medborgarna är oerhört bero- ende av vad ämbetsmännen har att säga. Att politiker och chefer för- söker tysta dem är en för den politiska demokratin direkt farlig åt- gärd. Då utesluter man nämligen från den offentliga debatten den kategori av medborgare som utan jämförelse har störst kunskap om de aktuella frågorna. Det förekommer (möjligen i ökande omfattning) att politiker reagerar negativt mot och försöker tysta ämbetsmän som går in i den offentliga debatten. Vi har tydligt kunnat se detta i debatten i försvarsfrågan . Överbefälhavaren har offentligt kritiserat det sätt på vilket försvarsfrågan hanterats, vilket har fått politiker ur olika partier att ifrågasätta hans ställning. Utifrån det individuella medborgarperspektivet är ÖB skyldig att ge denna in- formation. Den får aldrig döljas för att vissa politiker tycker illa om den. Medborgarna behöver sakkunskapens granskning av politiken för att kunna väga olika meningar mot varandra innan de gör sitt val. Det är därför obehagligt att uppleva riksdagsmännens auktoritära reaktion som bara tjänar till att dölja en viktig version av vad som hänt. (En helt annan sak är att ÖB dels inte representerar någon slutgiltig sanning, dels är skyldig att genomföra den försvarspolitik som fattar beslut om.) Försöken att tysta ÖB utgör ingen isolerad företeelse. Det finns till och med principiella argument för att politikerna ska skyddas från de mest sakkunnigas kritik. I en utredning om en omstruktu- rering av den svenska förvaltningskontrollen hävdar författaren som är en kanslihuspolitruk: Denna typ av granskningar [sådana som görs av revisorer] utgår ofta från frågeställningar som ifrågasätter beslut och åtgärder som har sitt ursprung hos politiska organ. Det är därför varken önskvärt eller lämpligt att ett tjänstemannaorgan under regeringen tar ställning till så- dana frågor. (SOU 1997:80, s. De tankar som uttrycks i citatet är inte någon tillfällighet. Något liknande kan man möta i en ny utredning om den kommunala revi- sionen. Utredningen betonar att denna revision är i grunden ett politiskt uppdrag men att revisorerna bör skilja revisionsfrågorna från de frågor som ska behandlas partipolitiskt. Att de förtroen- devalda granskas av sina egna är ett uttryck för den kommunala självstyrelsen. Det framhålls också att revisionen är hela fullmäk- tiges verktyg, inte bara den aktuella majoritetens, och att man där- med sätter ett medborgarperspektiv i förgrunden. Att man låter den som ska kontrolleras själv ombesörja kontrollen framhävs som sär- skilt demokratiskt (SOU 1998:71, s.13, 51). HOTET MOT DEN POLITISKA DEMOKRATIN Man kan stillsamt undra varifrån sådana föreställningar kommer. Man kan också förundra sig över sättet att manipulera det politiska språket för att lägga beslag på de demokratiska honnörs- orden. Vad är politikerna rädda för? Det verkar som om vi i ökande utsträckning får ett system i vilket politikerna avgränsar sig till ett slags frälse som inte är åtkomligt för kritik från verkligt sakkunniga. Därmed försvåras eller omöjliggörs också vanliga medborgares möj- ligheter att uttrycka en meningsfull kritik. I en Skånekommun 1998 ville den politiska ledningen sparka revisorer, som gick ut med sin kritik offentligt, eftersom den tyckte att revisionen var avsedd för internt bruk och inte fick offentliggöras. Allt detta utgör ett allvarligt hot mot den offentliga verksam- hetens rationalitet och effektivitet. Och än värre blir det då vi kom- mer till demokrativärdena. Föreställningen om ett politikerfrälse med tysta ämbetsmän i släptåg är inte förenlig med det individuella medborgarperspektivet eller med den svenska öppenhets- och offentlighetstraditionen över huvud taget. skri- ver i sitt remissvar på betänkandet om Den Kommunala Revisionen att oberoende kunskapsbildning och oberoende granskning av fat- tade beslut är viktiga delar i en demokrati, bl.a. för att sådana insti- tutioner kan förväntas stärka det offentligas legitimitet inför med- borgarna (RRV 1998). När vi diskuterar förvaltningen i det individuella medborgar- perspektivet måste vi inse att ämbetsmannen tillika är medborgare och att det är viktigt att han för med sig medborgarskapets rättig- heter och skyldigheter i ämbetet: Ett växande antal forskare på området demokratisk styrelse menar att det är tillräckligt att i efterhand ställa de styrande till ansvar för att kunna påverka deras offentliga aktiviteter. Vanliga medborgare förväntar sig att de styrande ska använda medborgarskapet som en kom- pass i okända vatten utan att de för den skull bortser från sina specifika ämbetens speciella regler och krav. (van Gunsteren 1998:70.) Man kan inte diskutera hot mot demokrati i största allmänhet. För att kunna förstå och ta ställning till vad som sker i demokratin på såväl nationell som övernationell nivå måste vi ha vår normativa föreställning om demokrati klar för oss. Först när vi någorlunda väl vet vad vi menar att demokrati bör vara har vi den kompass som hjälper oss att styra rätt. För mig är det uppenbart att det individuella medborgarperspek- tivet ger denna kompass. Embryot till perspektivet är fördemokra- tiskt: redan domarreglerna anger att den menige mans bästa är den yppersta lagen. Tanken har sedan uttryckts som att den enskilde medborgaren i egenskap av demokratisk varelse måste ges företräde på bekostnad av varje överhetsattityd och att en stat, som hämmar medborgarnas fria utveckling för att göra dem till fogligare redskap i sina händer, skall, även om detta sker för att ernå goda mål, finna, att intet verkligt stort kan åstadkommas med små människor osv. Hemlighetsmakeri är oftast förkastligt. Alla öppenhetskrav syftar ytterst till den enskildes information och till hans möjligheter att engagera sig politiskt. Att skrämma medborgarna till tystnad, ge- nom att straffa dem som klagar på myndighetens sätt att verka, är naturligtvis fullständigt oacceptabelt. Det är inget annat än en rest från ett gammalt samhälle som byggde på ensidig maktrelation som gick från överhet till undersåtar. I stället bör vi se maktrelationen mellan myndigheter och medborgare på följande sätt: Medborgarna är demokratins herrar och har ett kollektivt ansvar för att den fungerar. När medborgaren som brukare kommer till en offentlig institution – , sjukhuset, socialförvaltningen, osv. – är det en av ägarna som kräver sin rätt, och han ska behandlas därefter. Vi måste tillförsäkra oss ett demokratibegrepp som ställer den indi- viduella medborgaren i centrum för att garantera allas likhet och fri- het. Målet är ett samhälle präglat av det rätta och det goda. Dit kan vi komma genom såväl offentliga som privata insatser. För den offentliga verksamheten har alla medborgare kollektivt ansvar. Med- borgarperspektivet erbjuder den kompass som kan hjälpa oss att sty- ra bort från föreställningen om det offentliga som butik, där hand- lingskraft och ekonomiska resultat är vägledande för samhällslivet. måste vi vara medvetna om att det finns en betydande grad av osäkerhet i allt vad vi företar oss. Det finns ingen objektiv, vetenskapligt säker, metod att fastställa vad demokrati bör vara och vilka åtgärder som på lång sikt kommer att motverka respektive be- fordra demokratin. Därför måste vi alltid vara öppna för diskussion med oliktänkande och ständigt vara beredda att pröva hållbarheten i våra ståndpunkter. HOTET MOT DEN POLITISKA DEMOKRATIN , (eds.) (1995) The So- cial Construction of Democracy 1870–1990. , (1996) I marknadens namn. Mångtydiga refor- mer i svenska kommuner. : Nerenius & Santérus förlag (1982) Dilemmas of Pluralist . (1989) Democracy and its Critics. , (odat): De institusjonelle ramme for regional- politikken. : Institut for Statsvitenskap, stencil (1996) Democracy in . Ideals, Limits, and Struggles. (1992) Talking Politics, : van Gunsteren, . (1998) A Theory of Citizenship, Organi- zing Plurality in Contemporary Democracies. , : Westview Press , (1998) Vilket val har de varken hörda eller sedda? , Mogens (1996) The Ancient Athenian and the Modern Liberal View of as a Democratic Ideal. In: 1996, pp. , (1987) Models of Democracy. , (1994) Hur kan demokratin rättfärdigas. I: (red) 1994, s. , (1997): Så gott som demokrati. Om demokrati- frågan i EU-debatten. , (1998) Demokrati – folkligt inflytande eller effektivitet? I: Social Politik 1998:1 , (1945) Hvad er demokrati? : Gyldendals, 3:e utg. 1970 , (1970) Folket och eliterna. , (1998) Samarbetet leder till politikerförakt. , (1998) Rätt av vägra ge besked. , (1977) Politics and Markets. , PJ (1999) Demokrati mer än kollektiv makt. , (1976) . , (1992) Förvaltning och demokrati. Macpherson, CB (1966) The Real World of Democracy. Macpherson, CB (1977) The Life and Times of Liberal Democracy. Mansbridge, (1983) Beyond Adversary Democracy. & . (1995) Democratic Governance. , [1859]: Om Friheten. [On ]. NU (Nordisk utredningsserie) (1976:27) Det politiske demokrati i søkelyset. Ober, (eds.) (1996) Demokratia. A Con- versation on Democracy Ancient and Modern. (1990) Demokrati på svenska, : (1996) Demokrati och ledarskap. Demokrati- rådets rapport , : SNS Pollitt, (1993) Managerialism and the . Cuts or Cultural Change in the 1990s? : , 2nd ed. , (1946) Varför demokrati? , Bo (red.) (1995) Demokrati som dialog. RPB, protokoll med bihang RRV 1998, . Yttrande: Betänkandet Den Kom- munala Revisionen (RRV dnr 22-1998-1823) HOTET MOT DEN POLITISKA DEMOKRATIN , (1998) Låt partierna göra upp efter valet. Sannerstedt, (red.) (1994) Den moderna demokratins problem. , (1987) The Theory of Democracy Revisited. Chatham NJ: Publishers Schudson, (1998) The Good Citizen. A History of American Civic Life, : (1943) Capitalism, Socialism, and Democra- cy. SOU 1985:28 Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. Betänkande års demokratiberedning, 1985 SOU 1996:162 På medborgarnas villkor – en demokratisk infrastruk- tur. SOU 1997:80 Reformerad stabsorganisation. Delbetänkande av Stabsmyndighetsöversynen, 1997 SOU 1998:71 Den Kommunala Revisionen – ett demokratiskt kon- trollinstrument. Betänkande av , 1998 , Bo (1997) Begränsa demokratin. , (1995) Democracy is a . In: (eds) 1995, pp. – det dolda kulturarvet Medborgarskapets dimensioner och den sparsmakade svenska diskussionen Hur utvecklas medborgarskap? Två poler i perspektiven kan urskil- jas. I det som vi kan kalla det grekiska ses medborgarskapet som ett uttryck för det täta civilsamhällets ansvarstagande och dygder. Kring det gemensamma torgets offentlighet, agora, men också kring gemensamma handelsfärder och krigiska bedrifter, växer den första demokratin fram, omfattande de självständiga fria männen. Mellan dem råder det i princip likställdhet när det gäller plikter och rättig- heter.1 I det sprängs ramen för den lokala direkta demo- kratin och den andra mer statsorienterade polen för att bestämma hur medborgarskapet ska utvecklas. Graderad rösträtt inrättas mel- lan de äkta infödda medborgarna (med samma inskränkningar som i ) och de övriga. Förhållandet till staten och statens erkän- nande av den enskilde kommer att inta en allt mer central plats i diskussionen om vad medborgaskapet ska innehålla och vilka som ska omfattas av det. I stället för att enbart använda berättelserna om skiftande tyngd- punkt på folket och staten (demos och kratia) som en kort historisk tillbakablick kan vi se dem som två olika sätt att tänka medborgar- skap: det ena fokuserar samhällets gemensamhetsskapande krafter och det andra statens lagstiftande makt. Den politiska teorin leve- rerar en rad olika sätt att etablera sammanhangen, utveckla norma- tiva modeller och finna den optimala relationen mellan dem. Kom- munitära teoretiker betonar de sociala sammanhangens försteg me- dan statsteoretiker fäster vår uppmärksamhet på betydelsen av de institutionella regelverken. LOKALA MEDBORGARSKAP – DET DOLDA KULTURARVET Det är inte svårt att tänka sig dessa teorier som två sidor av sam- ma mynt där medborgarskapet växer fram som individuella rättig- heter och skyldigheter i civilsamhället, vilka småningom formaliseras och blir en offentlig norm. Mer än en utveckling, från en gam- maldags grekisk till en modern som föds med , rör det sig då om en växelverkan. Medborgarskapet garanteras av staten, lärs ut i skolan, socialiseras och skapar ett mönster för hur individen ska uppträda gentemot gruppen, praxis och den allmänna meningen förändras och nya krav kan ställas på staten. På så sätt uppkommer en växelverkan mellan demos och kratia som är avgö- rande för demokratins vitalitet.2 Det är inte likgiltigt hur vi berättar denna historia. Kunskapen om medborgarskapet spelar roll för hur vi förstår oss själva, hur vi tänker och agerar som medborgare. I finns det inom sam- hällsvetenskapen en starkt statsorienterad forskningstradition som i modern tid förstärkts genom en allt oftare aktivt ingripande stats- makt. I ett internationellt perspektiv har vi i en högre grad av politisering, också av andra samhällssfärer som omfattar juridiska, ekonomiska och privata förhållanden.