sou · GNB383 · 2000-01-01 00:00:00 — Med denna tolkningsram har både specifikt stabili- seringspolitiska åtgärder och ekonomisk politik över huvud taget kunnat omsättas i politiska budskap med vars hjälp såväl väljarnas röster som partimedlemmarnas och näringslivets förtroende kunnat vinnas. För det tredje har den keynesianska ekonomiska teorin som sådan varit betydelsefull för den s.k. svenska modellens korporativa karaktär. Om man renodlar keynesianismens makroekonomiska teori vad beträffar statsmaktens försök att påverka efterfrågan, blir en konsekvens att olika intressegruppers krav rättfärdigas och indi- rekt ökar gruppernas inflytande över den ekonomiska politiken. Deras krav framstår då som oantastliga i den rationella ekonomiska politikens namn.23 För det fjärde har doktrinens utformning, främst dess retoriska sida, haft en avgörande gemensam nämnare med flera andra för socialdemokraterna väsentliga politiska sakområden såsom utrikes- och säkerhetspolitiken och välfärdspolitiken. Den gemen- samma nämnaren består i tanken på något specifikt och unikt svenskt, om svensk politik som avvikande och säregen. När de socialdemokratiska regeringarna beslu- tade att avreglera valutamarknaden innebar det att man övergav en för sin ideologi och politik. Att partiet tvekar inför av- regleringen kan ses mot bakgrund av de teoretiska och retoriska utmaningar som ett ekonomisk-politiskt doktrinskifte innebär. Den gamla doktrinen inte bara vägledde och utpekade ekonomisk-poli- tiska beslut. Doktrinen bistod också dels med argument som reto- riken kunde konstrueras utifrån, dels med förslag på lösningar till hur den ekonomiska politiken kunde sammanfogas med socialde- mokraternas politiska gärning på andra sakområden. Så långt har jag försökt precisera den idémässiga och sakpolitiska innebörden av den svenska valutamarknadens avreglering. I de föl- jande avsnitten skall jag analysera avregleringens demokratiska inne- börder och jag börjar med en kortfattad och generell diskussion om demokratisyner och legitimeringsgrunder. Valutamarknadens avreglering som demokratisk fråga Vad innebär demokrati och demokratiskt styrelseskick i ? För att utvärdera och diskutera demokratiska innebörder av spe- cifika politiska beslut, kan man huvudsakligen tänka sig två ut- gångspunkter. Antingen kan man utgå från allmängiltiga och de- skriptiva uppfattningar, eller kan man utgå från mer specifikt nor- mativa uppfattningar om demokrati. För att börja med det först- nämnda utför en, i Dahls och efterföljd, argumentation för en deskriptiv och proceduriell demokratidefini- tion. Med en sådan utgångspunkt är varken de sakpolitiska beslutens inriktning eller de former under vilka besluten fattas relevanta när man skall bedöma graden av demokrati.24 Enligt är det suveränitetsprincipen som är fundamental i demokratibegreppet, inte beslutstekniken.25 EKONOMISK POLITIK SOM DEMOKRATISKT PROBLEM Om man betraktar demokrati som en form eller beslutsteknik och ingenting annat, glömmer man att proceduren är till för att utöva makt – även makt över procedurer. Demokrati är en fördelning av makt inom en stat [] Avgörande [för graden av demokrati] är vilka som har makten över beslutens legala giltighet och verkställighet, inte i vilka former besluten fattas.26 skriver vidare att proceduriella demokratidefinitioner missförstås om man tror att demokrati är samma sak som demo- kratiska procedurer. Att kräva av statlig myndighetsutövning att den alltid måste utövas genom demokratiska procedurer är enligt lika innehållsligt som att lägga in ett krav på ekono- misk demokrati. I en demokrati måste alla frågor kunna föras upp på dagordningen. Man kan uttrycka det så, skriver , att demokrati är en beslutsprocedur av högsta ordningen, dvs. man kan fatta beslut om beslut.27 exemplifierar också sin dis- tinkta men ändå analytiskt generella demokratidefinition på ett sätt som gör den applicerbar på frågan om valutamarknadens avreglering: Statsmakten kan användas för de syften man beslutar – att t.ex. upp- rätthålla en marknad eller att införa planekonomi. Demokratibegreppet stipulerar inte vilka mål statsmakten skall genomföra, utan vilka som skall utöva makten i valet av målsättningar.28 Citatet från illustrerar tydligt frågan för föreliggande uppsats. Svenska medborgare har valt sin statsmakt i demokratiska val. Att den valda statsmakten bedömer att de politiska målsättning- arna – ekonomisk tillväxt och sysselsättning – bäst uppnås genom att marknadsekonomin inrättas på ett sätt som inbegriper att valuta- marknaden är avreglerad är en sakpolitisk bedömning. I den mån medborgarna är missnöjda med beslutet, själva beslutsprocessen eller beslutens konsekvenser, så har medborgarna att utkräva de val- das ansvar. Särskilt betydelsefull är argumentation eftersom den uppfordrar oss att söka efter de specifika värderingsbestämda och normativa utgångspunkter som den svenska demokratitraditionen vilar på. utredande av demokratibegreppet är nämligen otillräckligt som utgångspunkt för att svara på frågan om varför så- väl forskare och politiskt förtroendevalda som medborgare utmålar och upplever avregleringen som problematisk för den svenska de- mokratin. Att allmängiltigt och proceduriellt, enligt argumentation, analysera graden av demokrati i avregleringen som sådan är en sak. Men att analysera värderingsbestämda uppfattningar om avregleringen, exempelvis normativa uppfattningar sprungna ur vad som skulle anses utgöra en specifikt svensk demokratitradition, är en annan sak. Den sistnämnda typen av analys har utifrån demokratibegrepp inte att göra med graden av demo- krati, men är för den skull inte mindre betydelsefull. För att analysera normativa demokratiuppfattningar om valuta- marknadens avreglering kan man utgå från två värden vilka antas bli mer eller mindre väl tillgodosedda av demokratiskt valda statsmak- ter. Det första värdet tar sin utgångspunkt från resultaten av eller den sakpolitiska inriktningen i de demokratiska besluten. I den de- mokratiteoretiska litteraturen betecknas detta värde vanligen som demokratins innehållsliga eller substantiella sida. Diskussioner om demokratins substans brukar handla om rättvis fördelning av resur- ser. Det andra värdet tar fasta på formerna för de demokratiska be- sluten. Detta värde betecknas vanligen som demokratins form eller proceduriella sida. menar att en demokratisk styrelse som renodlat prioriterar beslutens innehåll näppeligen kvalificerar sig som demokratisk, utan skall betraktas som diktatur. Men anför följande om hur värdena substans och procedur kan av- vägas inom ramen för en demokratisk teori och en demokratisk praktik: Much more relevant for democratic theory and practice are disputes well within the democratic tradition among those who firmly believe that the best state is one governed by the democratic process but dis- agree about the proper balance between procedural and substantive values, and particularly over the extent to which substantive limits ought to be imposed on the democratic process.29 Starkt förenklat kan värderingsbestämda bedömningar av demo- kratins funktionssätt, dvs. både hur man anser att en demokrati bör fungera och hur man uppfattar att den faktiskt fungerar, sorteras utifrån distinktionen mellan procedur och substans. Följaktligen kan man hävda att ett demokratiskt beslut är legitimt i hög grad eftersom man sympatiserar med dess sakpolitiska innebörd. Men man kan lika gärna hävda att ett demokratiskt beslut är legitimt eftersom man uppfattar beslutsprocessen som demokratisk. För en normativ demokratisyn som utgår från substansvärden är bland annat följande frågor relevanta: statsmaktens handlingskraft, stats- maktens beslutsutrymme och resurser samt effektivitet. Kort sagt vad statsmakten kan åstadkomma beträffande allmännyttiga mål- sättningar. Och för en normativ demokratisyn som utgår från pro- EKONOMISK POLITIK SOM DEMOKRATISKT PROBLEM cedurvärden är bland annat följande frågor relevanta: de demokra- tiska procedurernas inslag av ansvarstagande, ansvarsutkrävande, synlighet, representativitet och förekomst av opinionsbildning. Kort sagt hur statsmakten försöker åstadkomma allmännyttiga målsätt- ningar.30 Med kritiken som startpunkt. Som ett kriterium för att bedöma graden av demokrati som med- borgarstyrelse använder statsvetarna i SNS Demokratiråd31 kon- troll över den politiska dagordningen. menar att 1980-talets avregleringar av kreditmarknaden och valutamarknaden innebär att marknadens makt över den politiska dagordningen ökat på bekostnad av . Och den förlorade makten demon- streras eftertryckligen, enligt , av konsekvenserna av den rådande turbulensen på de internationella finansmark- naderna.32 Men karaktäriserandet av avregleringen som demokra- tiskt problematisk stannar inte vid maktförskjutningen beträffande den politiska dagordningen. ställer nämligen också följande retoriska fråga: Frågan är om de folkvalda när de beslutade att avreglera de finansiella marknaderna var medvetna om potentiella konsekvenser för kontrollen över den politiska dagordningen.33 Att fråga är uppenbart retorisk, framgår när De- mokratirådet i nästa mening ger ett entydigt svar på frågan. Det förefaller alltmer troligt, skriver man, att besluten om avreglering fattades utan den grundläggande beredning som deras dignitet borde krävt.34 Det är ett märkligt sätt att kommentera statsmaktens sätt att hantera en politisk sakfråga. Och bilden av den omedvetna stats- makten förstärks av att ställer sig kritiskt till den mest generella förklaringen till varför avregleringarna genomfördes. Trots att såväl den socialdemokratiska regeringen inför beslutet att avreglera valutamarknaden, som forskare i nationalekonomi fram- håller de internationella finansmarknadernas utveckling som skäl till att avreglera valutamarknaden, finner sig föranlett att tvivla: Det har sagts att avregleringen var en nödvändig följd av utvecklingen på de finansiella marknaderna, men vad vi vet har detta ännu inte visats empiriskt.35 Det förefaller som att statsvetare har svårt att före- ställa sig eller acceptera att en socialdemokratisk regering, i likhet med socialdemokratiska regeringar i andra industriländer, kan med- vetet vilja fatta sakpolitiska beslut vars inriktning innebär att aukto- ritet över finansiella transaktioner frånhänds den demokratiskt valda statsmakten.36 Att döma av beskrivning av socialdemokraternas eko- nomiska politik , har även han svårt att förstå och/eller acceptera att socialdemokraterna slår in på en delvis ny ekonomisk-politisk inriktning. Men medan poäng är att folkvalda, med en majoritet socialdemokra- ter, var omedvetna om vad de gjorde, är poäng att social- demokraterna övertagit borgerliga värderingar: Socialdemokraternas politik innebar i stora stycken att man lånade de borgerliga partiernas förslag och gjorde dem till so- cialdemokratiska. kan man emellertid hävda, att en uppluck- ring och en begynnande omprövning av partiets kärnvärderingar skedde under intryck av den upplevda eller befarade krisen. Socialdemokraterna kunde ju i stället ha anpassat sin politik till vänstern, vilken i princip bara krävde att socialdemokraterna skulle driva sin sedvanliga politik och framför allt avstå från att göra borgerliga förslag till socialdemokra- tiska.37 Det synsätt som och ger uttryck för kan emellertid ifrågasättas. Utifrån tidigare forskning vet vi nämligen att svenska socialdemokrater i regeringsställning varit framgångsrika i att anpassa sin politik, inte minst den ekonomiska politiken, till förändringar i omvärlden utan att förlora vare sig väl- jarstöd eller de överordnande målsättningarna ur sikte.38 En mer, i tidigare forskning, välgrundad arbetshypotes förefaller vara att utgå från att svenska socialdemokrater agerar på motsvarande sätt även ; att partiet utifrån bästa politiska vilja och förmåga förbereder och genomför en kursändring av den ekonomiska politi- kens inriktning därför att man bedömer en sådan anpassning som nödvändig för att tillförsäkra de politiska målsättningarnas uppfyl- lande – den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen. Därmed är det inte sagt att socialdemokraternas försök att anpassa sin politik till rådande omständigheter varit lika framgångsrikt EKONOMISK POLITIK SOM DEMOKRATISKT PROBLEM som motsvarande anpassningar under tidigare skeden. Det finns flera brister i kommentarer kring av- regleringarna av de finansiella marknaderna och konsekvenserna av dessa. har för det första i ringa utsträckning låtit sina kommentarer utgå från demokratiska procedurvärden, såsom demokratiskt ansvarstagande eller opinionsbildning. Låt oss utgå från att bild av omedvetna riksdags- och rege- ringsledmöter är riktig. Så länge de ansvariga inte uttryckligen tar avstånd från sina handlingar, bär de fortfarande ansvaret för dessa. Så länge medborgarna inte reser krav och omsätter dessa i politisk handling, att valutamarknaden bör återregleras, bär också medbor- garna ett ansvar för den sakpolitiska inriktningen. Det demokratiska ansvaret gäller även i situationer då politiska beslut ger oönskade effekter. För det andra bortser från den politiska inne- börden av de finansiella marknadernas avreglering, nämligen att avregleringarna innebär en grundlig förflyttning av auktoritet över finansiella transaktioner. I grunden är dock problemet enkelt. Om de svenska väljarna/skatte- betalarna/politikerna gör sig oberoende av att behöva låna stora sum- mor för de offentliga utgifter de beviljat sig, minskar radikalt de finan- siella marknadernas makt över den politiska dagordningen. Den som betalar själv bestämmer själv.39 Att staten minskar sitt behov av utlandsbelåning gör för- visso staten mindre utsatt, men det ändrar inte auktoritetsfördel- ningen i grunden. De marknadsaktörernas auktoritet över finansiella transaktioner minskas inte radikalt av en aldrig så framgångsrik statlig budgetsanering. För att sammanfatta så långt. När och resonerar om avregleringarnas demokratiska innebörd, utgår de huvudsakligen från substansvärden. Med substansvärden som ut- gångspunkt dras slutsatsen att valutamarknadens avreglering är problematisk ur demokratisk synvinkel. Bland annat genom att inbegripa procedurvärden i analysen, skall jag i nästa avsnitt nyan- sera bilden av avregleringens demokratiska innebörder. Avregleringen, välfärdspolitiken och den svenska demokratitraditionen Hur kan det komma sig att de socialdemokratiska regeringarna tvekade inför att avreglera valutamarknaden och att man genomdrev besluten i det tysta? Kan man med utgångspunkt från den ekonomisk-politiska doktrinens relation till välfärdspoliti- ken och till demokratitraditionen kasta ljus över denna tvekan? För det första finns ett samband mellan efterkrigstidens ekono- misk-politiska doktrin och välfärdspolitiken. I ekonomisk-teoretiskt hänseende förutsätter nämligen, som jag varit inne på ovan, statligt ledda välfärdssystem och styrning av investeringar att marknaden för krediter och andra finansiella transaktioner är nationellt avskär- mad genom regleringar. När statsmakten beslutar att upphäva den nationella avskärmningen får detta mer varaktiga konsekvenser än de direkta konsekvenser som avregleringen får för välfärdspolitiken i själva omställningsfasen från reglerad till avreglerad valutamarknad (se ovan första avsnittet Valutaregleringens successiva avveck- ling.). Det står den svenska statsmakten fritt att även efter avregle- ringen söka väljarnas stöd för att bedriva en annorlunda politik i förhållande till omvärlden. Men att bedriva en nationellt särpräglad politik medför kostnader som måste bäras. Situationen beskrivs på följande träffsäkra sätt i slutbetänkande: När den svenska kapitalmarknaden är fullständigt integrerad med den internationella kapitalmarknaden kommer avvikelser i form av mer am- bitiösa men också för producenterna mer kostnadskrävande krav, t.ex. vad gäller miljö, skatter, arbetsvillkor och tekniska standards, att ge upphov till tydligare effekter på lönsamheten i berörda delar av ekono- min [] Detta skall dock inte, såsom ofta är fallet, tolkas som att det är omöjligt att föra en mer ambitiös politik på denna typ av politikområ- den. Vad man däremot bör ha klart för sig är att kapitalägarna i en eko- nomi utan begränsningar i kapitalets internationella rörlighet inte i samma utsträckning som i en värld med sådana begränsningar behöver acceptera en internationellt sett lägre avkastning på insatt kapital. Kapi- talägarna har i detta fall en möjlighet att helt enkelt flytta sitt kapital till andra länder där politiken är mindre kostnadskrävande och därmed av- kastningen högre, allt annat lika. Detta var inte möjligt, eller åtminstone inte i lika stor utsträckning, så länge valutaregleringens fanns kvar.40 En annan aspekt av socialdemokraternas tvekan inför avregleringen är ekonomisk-retorisk. Som jag varit inne på ovan använder social- demokraterna avsevärt mer än de borgerliga en retorik som anspelar på den svenska statsmaktens handlingsfrihet, på värdet av det speci- EKONOMISK POLITIK SOM DEMOKRATISKT PROBLEM Denna retorik är ett självklart inslag i den gamla eko- nomisk-politiska doktrinen. Men för socialdemokraterna är den mer än så, den är ett bärande inslag även på andra politiska sakområden. Såväl i välfärdspolitiken som i utrikes- och säkerhetspolitiken fyller den retoriska bilden av en nationellt oberoende och handlingskraftig statsmakt en väsentlig betydelsebärande funktion för socialdemo- kraterna. Och det är denna gemensamma nämnare som bidrar till att göra retoriken trögrörlig - samma slags retorik bär fram väsentliga budskap på flera politiska sakområden – vilket försvårar för social- demokraterna att genomföra kursändringen av den ekonomiska politiken.41 Att inom ett politiskt sakområde, den ekonomiska politiken, omvärdera och omformulera en djupt etablerad retorisk bild av nationell särart är i sig en stor uppgift. Att denna bild därtill har ett nära släktskap med retoriska bilder från andra politiska sakområden komplicerar bilden ytterligare. Kopplingen mellan flera politiska sakområden utgör därmed i sig en handlingsbegränsande omstän- dighet, såväl beträffande det sakpolitiska innehållet som besluts- processens utformning, när den ekonomiska politikens inriktning skall ändras. För att förstå hur och varför de socialdemokratiska regeringarna genomförde valutamarknadens avreglering är det därvidlag fruktbart att utgå från att den huvudrollsinnehavande aktören agerar på flera sakpolitiska områden.42 Om man följer argumentation, framgår mycket riktigt att kommitténs socialdemokratiska majoritet upp- fattade ett för ekonomisk-politiska kursändringar försvårande sam- band mellan avregleringen och välfärdspolitiken: En avveckling [av valutaregleringen] förutsätter en anpassning av likvi- ditetssituationen till läget i omvärlden och frånvaro av förväntningar om kraftiga växelkursförändringar. Detta talar för att en avveckling liksom mer omfattande liberaliseringar av regleringen inte kan aktualiseras förrän ett stabilt och växande överskott inträtt i bytesbalansen, vilket i sin tur också förutsätter en kraftfull reduktion av underskottet i statsbudgeten. Kommittén kommer att i följande kapitel redovisa de modifikationer i valutaregleringen som i avvaktan härpå kan vidtagas dels , dels på något utan att riskera icke önskade balansrubbningar.43 Kommitténs socialdemokratiska majoritet resonerar om att de för- delar man kan uppnå med en förändring av valutamarknadens regle- ring, är beroende av förändringar på andra politiska sakområden, närmare bestämt sådana sakområden som har inverkan på statens budget och behov av utlandsupplåning. Majoritetens allmänna slut- sats är att den ekonomiska politiken i betydligt mindre utsträckning än tidigare, bör gå ut på att försöka främja det svenska näringslivets konkurrenskraft med hjälp av penningpolitik (såsom devalvering av den svenska kronans värde).44 Och med en avreglerad valutamark- nad, skulle statsmakten förvisso bindas avsevärt beträffande utrym- met att bedriva en sådan anpassad, s.k. ackommoderande, politik. Men det skulle också krävas en politisk vilja, skriver kommitténs socialdemokratiska majoritet, att inte bedriva ackommoderande ekonomisk politik och en förmåga att nedbringa den statliga ut- landsupplåningen. Medan beskriver avregleringen som ett politiskt händelseförlopp där aktörens handlande karaktäriseras av aningslös- het och bristande rationalitet, har jag försökt visa att avregleringen indikerar hur svenska socialdemokrater medvetet förbereder och genomför ett ekonomisk-politiskt doktrinskifte.45 När de social- demokratiska regeringarna, framför allt under det tidiga 90-talet när den ekonomiska krisen framstod som mest akut, ger uttryck för en påtaglig tvekan inför en avreglerad valutamarknads sätt att fungera, skall detta inte tas till intäkt för att partiet står fast vid en gammal ekonomisk-politisk doktrin som man maktlöst, aningslöst och mot partimedlemmarnas vilja tvingades avvika från avregleringsprocess.46 Mer fruktbart är att betrakta nämnda tvekan dels som en indikation på svårigheten att genomföra ett omvälvande doktrinskifte i allmänhet. Dels som en indikation på att partiet har särskilda svårigheter i att genomföra doktrinskiftet på retorisk nivå, svårigheter som inte minst beror på att samma slags retorik är verk- sam på flera politiska sakområden.47 Avregleringen av valutamarknaden innebär en ekonomisk politisk inriktning som inte lika lätt, som den gamla ekonomisk politiska inriktningen, låter sig infogas i välfärdspolitiken praktik eller re- torik. Både den efterkrigstida ekonomisk-politiska doktrinen och välfärdspolitiken bygger, retoriskt och praktiskt politiskt, på en bild av statsmaktens handlingskraft och de nationellt unika sakpolitiska inriktningarna. Att överge den etablerade ekonomisk-politiska dok- trinen låter sig inte göras utan återverkningar på välfärdspolitiken. Det som varit kännetecknande för socialdemokraternas efter- krigstida politiska gärning (i såväl ord som handling), nämligen att ordna marknadsekonomin så att dess välståndsskapande egenskaper maximeras exempelvis genom att föra stabiliseringspolitik, kom successivt att bytas ut mot ett ensidigare fokus på välfärdspolitik. Det förefaller rimligt att socialdemokraterna därigenom börjat för- EKONOMISK POLITIK SOM DEMOKRATISKT PROBLEM lora de invanda retoriska greppen att argumentera i ekonomisk- politiska frågor och i dess termer. Följande resonemang av Kjell- stödjer denna hypotes: Välfärdsstatens konsekvenser för den ekonomiska tillväxten är ett om- fattande problemkomplex, föremål för heta kontroverser. Jag nöjer mig här med en aspekt. Ju fler sociala och egalitära mål staten fick för sin politik desto mera trögrörlig och konfliktfylld har den ekonomiska po- litiken blivit. Varje ekonomisk-politisk åtgärd som syftar till, exempel- vis, att genom åtstramning av efterfrågan motverka inflation måste ock- så kunna motiveras med fördelningspolitiska, sociala eller miljömässiga argument. Det har i många fall drastiskt minskat den tillgängliga arsena- len av instrument för stabiliseringspolitiken.48 Så långt har vi kommit närmare en förståelse av varför socialdemo- kraterna tvekade inför den definitiva avregleringen och valde en be- slutsprocess som innebar att valutamarknaden i praktiken avregle- rades i det tysta. Vad innebär denna tvekan och dess orsaker ur demokratisk synpunkt? Detta är frågan för uppsatsens sista avsnitt. Avslutning.Demokrati på svenskt vis, en sårbar styrelse? Avregleringen av valutamarknaden är en fråga av avgörande betydel- se när det gäller förutsättningarna för att bedriva nationellt specifik ekonomisk politik. Genom att avreglera valutamarknaden valde statsmakten att inrätta den svenska marknadsekonomin i linje med den fortgående internationaliseringsprocessen. Dels minskar därmed statens tillgängliga ekonomisk-politiska medel, vilket skall ses som en grundläggande politikförändring i sig.