sou · GNB383 · 2000-01-01 00:00:00 — Internt har statens fortsatta legitimitet in kretsat kring två värdeladdade begrepp: nation och de- mokrati. Föreställningen om nationellt självbestämmande började vinna ter- räng i . Nationalismen har visat sig vara en oerhört stark masspsykologisk kraft, som antingen kan understödja eller underminera staten. I dagligt tal gör vi ingen större skillnad mellan begreppen stat, nation och nationalstat. Vi använder ordet internationell i många sammanhang, där vi egent- ligen åsyftar mellanstatliga fenomen. är en missvisande benämning på en sammanslutning av stater, och det nationella intresset sägs ofta styra staters agerande. Denna sam- manblandning kan möjligen ses som en antydan om att nationa- lismens enkla grundidé – en stat, en nation – är allmänt accepterad. Dock är den långt ifrån oproblematisk. En grundläggande svårighet är att otvetydigt bestämma vad en nation egentligen är. Nationalism kan karakteriseras som en yttring av politisk parti- kularism: partikularism i den meningen, att nationalism utskiljer ett folk som är skilt från andra; politisk i den meningen, att nationa- lism kräver att denna partikularism får ett politiskt uttryck i och genom staten. Staten blir ett politiskt uttryck för – och en värnare av – en gemenskap, som visserligen förutsätts existera före staten men som kommer till sin fulla rätt när den har en egen stat.7 Nationalism förutsätter å ena sidan kulturell gemenskap mellan styrande och styrda, å andra sidan en klar skillnad gentemot andra folk. I en ironisk karakteristisk betecknas en nation som ett samhälle, som förenas av gemensamma vanföreställningar om sitt ursprung och en gemensam aversion mot sina grannar.8 Nationalismen har kort sagt ett Janus-ansikte: den föder gemenskap men också splittring. Klart är i alla fall, att vad som är eller inte är en nation inte kan avgöras utifrån objektiva kriterier. Nationer är föreställda gemen- skaper, för att använda ofta citerade uttryck.9 De vilar på en känsla av gemenskap, som kan ha högst skiftande bakgrund. Därför har det förekommit och förekommer många olika typer av nationer och nationalism. Nationalismens svårfångade och skiftande natur vållar bekymmer för forskare med ambitionen att generalisera, men den gör nationalismen till en mäktig le- gitimerande kraft i den politiska sfären. Många olika åtgärder kan legitimeras i nationens namn. För staten har detta visat sig vara ett tveeggat svärd. Å ena sidan har nationalismen, speciellt i , varit en hävstång som staternas regeringar har kunnat utnyttja för att mobilisera sin befolkning och sina resurser för att uppnå uppsatta målsättningar. Ett gemensamt skriftspråk och gemensam kultur har således varit viktiga förutsätt- ningar för industrisamhällets framväxt. Genom ett aktivt engage- mang i massutbildning och värnande om den nationella kulturen har staten historiskt sett försäkrat sig om folkligt stöd och en hög grad av legitimitet. Å andra sidan har existerande stater ständigt utmanats av olika separatistiska nationalismrörelser runtom i världen. Vi får inte heller glömma bort, att endast en liten del – en del hävdar 2–– av dagens stater kan betraktas som nationalstater i strikt mening.10 Slutsatsen blir ändå, att nationalismen har bidragit till att legiti- mera en allt starkare stat . Frågan är om nationalismen spelat ut sin legitimerande roll i den postindustriella eran. Det finns forskare, som hävdar att nationalismen hade sin stor- hetstid men fungerar som en negativ och splittrande kraft sett ur staternas synvinkel.11 Åtmins- tone kan man nog konstatera, att staterna i vår del av världen har svårare att legitimera sina maktanspråk med hjälp av nationalism än för femtio eller . En annan legitimerande kraft har i stället kommit i förgrunden: demokrati. Statens suveränitet förknippades ursprungligen med härskaren. Idén om folklig suveränitet kan visserligen spåras tillbaka till Locke och . Men från antiken associerades demokrati med medborgare, som samlades på allmänna mötesplatser. Först med idéerna om representativ demokrati kom de de- mokratiska strävandenas primära referenspunkt att förskjutas från det lokala till staten och bli en del av tankegodset kring national- staten. Och inte förrän började demokra- tiska stater växa fram i . Konsolideringen av den representa- tiva demokratin sker först i vårt århundrade. () skapades efter första världskri- get, var det ett uttryck för strävanden, ledda av den amerikanske presidenten , att förankra systemet med suveräna stater på två fundament: demokrati och nationellt självbestämman- de. För var nationellt självbestämmande en naturlig pendang till demokrati. På samma sätt som individer hade rätt till självstyre inom staten, hade nationerna rätt till självstyre inom det globala sys- temet. På så vis hade nationalism och strävandena efter demokrati gemensamma rötter. Nationalstaten har också kommit att framstå som den primära arenan för demokratisk politik, och det har blivit naturligt att förstå demos som en nation inom ett avgränsat territorium. Dock är det först efter det slut som demokrati blivit den grundläggande måttstocken för politisk legitimitet världen över. kunde två tredjedelar av världens stater betecknas som auktoritära. Deras andel har fallit drastiskt: mindre än en tredjedel är nu auktoritära, och antalet demokratier ökar sta- digt. Det paradoxala är emellertid, att fler och fler stater be- känner sig till demokratiska ideal, som demokratins funk- tionsduglighet som en nationell form för politisk organisering börjar sättas ifråga.12 Ekonomisk interdependens och globalisering minskar handlings- utrymmet och autonomin för demokratiskt valda regeringar. Å ena sidan kan väsentliga avgöranden som påverkar medborgarnas säker- het och välfärd ligga utanför regeringens kontroll, å andra sidan kan regeringsbeslut ha konsekvenser långt utanför deras territoriella jurisdiktion. Detta aktualiserar svåra frågor om demokratiskt del- tagande och ansvarsutkrävande. Vilket demos bör hantera frågor, som skär tvärs över statsgränser, såsom miljöförstöring, aids eller de globala finansmarknadernas instabilitet? För vem behöver besluts- fattarna rättfärdiga sina beslut och inför vem är de ansvariga? Vems samtycke är nödvändigt och vems deltagande är berättigat?13 Jag återkommer till demokratins nya problem i globaliseringens tidevarv. Man kan i alla fall konstatera, att demokrati förefaller vara ett mera verkningsfullt instrument vad gäller att legitimera sta- ten än nationalism. står demokratin inför ett antal viktiga utmaningar, som ytterst berör statens suveränitet. Den bärande idén om den suveräna staten, som kunnat legitimeras med hjälp av natio- nalismens och demokratins tankebygge, är inte längre lika självklar i ett europeiskt perspektiv. Suveräniteten: vadan och varthän? Suveränitet kan definieras i abstrakta termer som en uppsättning institutionaliserade anspråk på auktoritet.14 Det betyder först och främst att suveränitet kan ses som en institution, som definierar sta- ten och ger den makt. Suveräniteten reflekterar beteendemönster, normer och strukturer som bestått . Idén om den su- veräna staten har vertikalt djup, så till vida att den berör varje en- skild individ som definieras genom sitt medborgarskap. Den har också horisontell bredd, så till vida att den är sammankopplad med en rad andra institutioner som diplomati, handel och idrottsutbyte. Ruckar man på suveränitetsinstitutionen skulle det medföra änd- ringar på en rad andra områden. Utan den suveräna staten skulle det t.ex. inte finnas behov för diplomatins umgängesformer och regel- verk, påfundet att belägga varor med pålagor av olika slag eller kon- trollera individer när de passerar en geografisk gränslinje skulle te sig mindre förståeligt, och eller världsmästerskap skulle se helt annorlunda ut.15 Suveränitet innebär enligt definitionens andra komponent att staten gör anspråk på auktoritet över sitt territorium och sin befolk- ning. De territoriella anspråken vilar på ett slags uppfattning om äganderätt, som även sträcker sig nedåt, uppåt och utåt från land- ytan: nedåt för att medge gruvdrift, uppåt för att kontrollera luft- rummet ovanför territoriet och utåt för att behärska angränsande vatten. Gentemot sin befolkning hävdar staten vad vi kan kalla meta-politisk auktoritet, dvs. den gör anspråk på att definiera vad som är politiskt och därmed faller under statens tvingande makt. Staten har således inte bara den yttersta auktoriteten i politiska frå- gor; den är även auktoriserad att avgöra vilka aktiviteter och frågor som skall hänföras till t.ex. ekonomiska, kulturella och vetenskapliga auktoritetssfärer och vilka som skall hänföras till statens egen sfär, den politiska.16 Som bekant varierar staters meta-politiska auk- toritetsanspråk starkt och mellan olika delar av världen. Den europeiska välfärdsstaten överförde t.ex. till den politiska sfären mer och mer av vad som tidigare uppfattats tillhöra den privata sfären. Den demokratiska legitimeringen var en viktig förutsättning för denna expansion av statens auktoritetsanspråk. Man kan skilja mellan suveränitetens interna och externa aspek- ter. Utöver att etablera statens oinskränkta auktoritet – utan in- blandning från andra stater – inom det egna territoriet, fastlägger suveräniteten också statens internationella förpliktelser och aktivi- teter – vad staten kan och inte kan göra i umgänget med andra sta- Och för att kunna utöva sin suveränitet med åtföljande auk- toritetsanspråk måste staten erkännas av andra stater. Suveränitet kan således ses som ett demarkationsbegrepp: det markerar skilje- linjen mellan staten och dess omgivning, på samma sätt som en ram skiljer konstverket från dess bakgrund. Som alla andra institutioner är suveräniteten en social konstruk- tion snarare än något av naturen givet. Suveräniteten har efterhand kommit att accepteras världen över, och det är en institution som behärskar vårt sätt att tänka och tala om staten. När forskare och politiska debattörer börjat ifrågasätta suveräniteten som överordnad institution i en global eller europeisk ordning, är det just gränslandet mellan intern och extern suveränitet man riktar sökljuset mot. De interna politiska strukturer, som staternas aukto- ritet vilar på, må vara intakta. Och det internationella rättsliga fun- dament, som ger staterna status och legitimitet i sina utrikes relatio- ner, må bestå. Men i två väsentliga avseenden har suveräniteten ur- holkats: det gäller dels principen om icke-inblandning i statens in- terna angelägenheter, dels statens förmåga att reglera flödet av män- niskor, varor, pengar och idéer över statsgränserna. Principen om icke-inblandning i interna angelägenheter gäller inte bara andra stater utan även internationella organisationer och finns t.ex. inskriven i . Ändå måste den betraktas som en rättslig fiktion eller myt; internationell praxis på området genom historien har av en forskare karakteriserats som organiserat hyckle- ri.17 Den allra senaste utvecklingen har ytterligare underminerat principen. Mänskliga rättigheter framhålls allt oftare som ett över- ordnat internationellt värde. Det finns en vilja både i världsopinio- nen och bland regeringar och internationella organisationer att in- gripa, då andra länders regeringar förgriper sig flagrant mot sina egna medborgare. Uttrycket humanitär intervention hörs allt oftare i diskussionen. Efter det slut tycks demokratiska värden fått liknande internationell status. Det har blivit kutym att externa aktörer – antingen det nu är FN, regionala organisationer, enskilda regeringar, frivilligorganisationer eller internationella per- sonligheter – övervakar allmänna val i nya demokratier. För inte så länge sedan skulle detta betraktats som allvarliga suveränitetsbrott. Den mest påtagliga förändringen i suveräniteten gäller emellertid statens minskade förmåga att reglera flöden över territoriets gränser. Revolutionen inom informationsteknologin har möjliggjort oerhört snabba kommunikationssystem med global räckvidd, som gör att ingen stat kan avskärma sina medborgare från informations- och idéflöden från – eller utbyte med – omvärlden. IT-utvecklingen har också bidragit till att accentuera kontrasten mellan territoriellt begränsade stater och en alltmera globaliserad ekonomi. På de finansiella marknaderna, som kommit längst i fråga om avreglering och globalisering, omsätts ofattbara belopp, som överstiger de största centralbankernas reserver och är fyrtiofalt högre än värdet på världshandeln. Multinationella företag, som står för en växande del av världsproduktionen och -handeln, har förmåga att undgå enskilda staters regleringar och pålagor genom att flytta drabbade funktioner till ett annat land med fördelaktigare regler. Medan internationell handel traditionellt kontrollerats av stater via bilaterala avtal eller multilaterala överenskommelser som / WTO, utgör varuflödena över statsgränserna inom de multilaterala konglomeraten (s.k. intra-firm trade) en växande andel och upp- går till mer än en fjärdedel av all internationell handel. Spridningen av föroreningar och miljöförstöring liksom den glo- bala utbredningen av epidemier som aids utgör ytterligare exempel på staternas minskade möjligheter till kontroll och reglering av gränsöverskridande flöden. Individer passerar statsgränser i en snabbt ökande utsträckning, vilket försvårar den gränskontroll som alltid förknippats med den suveräna staten. ökade t.ex. antalet internationella turister från 70 miljoner till nära 500 miljoner. Antalet flyktingar uppgick till mer än 22 miljoner människor; det betyder att var 264:e människa på jorden är flykting.18 Man kan naturligtvis hävda, att statens förlorade kontroll över gränsöverskridande flöden och aktiviteter inte påverkar andra, mera centrala aspekter av suveräniteten. Men i den utsträckning som medborgare upplever att en väsentlig del av deras välfärd är avhängig av transnationella flöden snarare än den egna regeringens politik, kan statens interna auktoritetsanspråk komma att sättas ifråga. Och i har stater i större utsträckning än på andra håll i världen reagerat på den urholkade suveräniteten genom att skapa överstat- liga institutioner, som visserligen komprometterar deras suveräna status men ökar deras gemensamma förmåga att kontrolle- ra gränsöverskridande flöden av olika slag. Den Europeiska unionen (EU) kan, som påpekat, ses som ett försök att tillhandahålla en politisk form för en globaliserad värld.19 EU sätter också statens förändrade roll i blixtbelysning. EU utgör en utmaning för statsvetare och andra politiskt intressera- de. Vilken typ av politiskt system representerar EU? Vad för slags politisk varelse har vi att göra med? Det finns en allmänmänsklig tendens att förstå det nya och okända med hjälp av analogier med välkända fenomen. Som utvecklats ovan intar den suveräna staten en central plats i våra föreställningar om såväl inrikes- som utrikespoli- tik. Det är därför inte särskilt förvånande att vi försöker förstå EU i termer av den välkända staten. EU blir då betraktad antingen som en mellanstatlig organisation bland många andra eller som en federal stat i vardande. Internationella organisationer, som vi känner dem exempelvis från FN-familjen, bygger på samarbete mellan suveräna stater, som inte anser sig bundna av beslut de själva inte samtyckt till. För beslut som alla stater skall respektera krävs det således enhällighet. Så till vida att ministerrådet med regeringsrepresentanter för medlems- staterna är högsta beslutande organ i EU och att flertalet viktiga beslut tas med enhällighet, påminner EU om andra internationella organisationer. Olikheterna är emellertid flera och viktigare. Dels förekommer majoritetsbeslut i ministerrådet i ett ökande antal vik- tiga frågor. Men framför allt sträcker sig kommissionens befogen- heter vida längre än traditionella internationella sekretariats begrän- sade roll. Kommissionen har initiativrätt och övervakar tillämpning- en av den gemensamma lagstiftningen. Dess arbete präglas av trans- nationell promiskuitet i så måtto att kommissionen samarbetar med andra aktörer än staternas regeringar. Företag, lobbyister och enskilda experter spelar således en helt annan roll i EU än i t.ex. Vidare har vidsträckta befogenheter att tolka lagar, utdöma bötesstraff och lösa tvister, som inte har sin motsvarighet i andra internationella organisationer. Skall då EU i stället betraktas som en federation av amerikanskt eller tyskt snitt? Eller är EU åtminstone på väg att bli en federation? Frågan är befogad med tanke på att federalistiska idéer legat till grund för hela det europeiska integrationsprojektet. Och visst kan man se olika åtgärder EU vidtagit för att minska betydelsen av grän- ser – t.ex. den inre marknaden och reducerade gränskontroller – som steg på vägen mot att medlemsstaterna förvandlas till delstater i en europeisk federation. EU:s ambition att fördela kompetens mellan olika nivåer och inlemma olikartade enheter i en gemensam in- stitutionell ram, där de deltar på lika villkor, påminner också om federala statsbildningar. Dock skiljer sig EU från exempelvis och genom att det inte finns någon uttrycklig Kompetens- katalog, som klart anger fördelningen av befogenheter mellan cen- tralmakten/EU och delstaterna/medlemsstaterna. Även om makt- fördelningen mellan centralmakt och delstater varierar bland fede- rala stater, är en gemensam nämnare att utrikespolitik och försvar är centralmaktens ansvar. Även på den punkten skiljer sig EU, där just dessa områden är decentraliserade till medlemsstaterna. Slutligen har EU en mycket svagare politisk identitet än en federal stat. EU må ha skapat gemensamma pass för medlemsstaternas medborgare men har inte lyckats ställa något gemensamt fotbollslag på benen, för att nu nämna ett exempel. Kort sagt uppmärksammar de statsbaserade analogierna viktiga drag hos EU, men de förmår inte ge någon övergripande bild eller träffande karakteristik. De förblir förenklingar eller karikatyrer. Svårigheterna att ge en enkel, entydig karakteristik av EU som poli- tiskt fenomen hänger samman med dess dynamik och komplexitet. EU är en institution som är stadd i ständig förändring. Det finns inget tillfälle under dess fyrtioåriga existens, när inte EEC/EG/EU övervägt eller genomfört nya projekt. EU kan kort sagt förstås som en process snarare än en stelnad institution. Dessutom uppvisar EU en komplexitet som överträffar de flesta andra nationella eller inter- nationella organisationer. EU omspänner aktiviteter samt engagerar och påverkar människor på flera olika nivåer – från lokal, regional och statlig till överstatlig. Flera olika typer av aktörer deltar på olika sätt i det politiska spelet i EU – såväl offentliga som privata, såväl nationella som transnationella och såväl politiska som ekonomiska. EU-organen är många och svåröverskådliga, och det råder ibland oklarhet om deras kompetens och inbördes ansvarsfördelning. När man i aktuell EU-forskning försöker fånga denna dynamik och komplexitet, återkommer ofta den svåröversättliga engelska termen governance. Det är ett vagt men suggestivt begrepp som inte har någon enkel motsvarighet på svenska. Styrning är väl så nära man kan komma, men då skall man komma ihåg att det engelska begreppet är ägnat att vidga vårt synfält till att även innefatta go- vernance without government – styrning utan suverän auktoritet. Governance används som ett samlingsbegrepp för det totala mönstret av aktiviteter på alla nivåer som syftar till kontroll och styrning. Vad det handlar om är att koordinera en mångfald aktörer i ett komplext mönster av ömsesidiga beroenden. Governance frammanar en idealbild av politiska aktörer som trädgårdsmästare snarare än sociala ingenjörer. Politik handlar i detta perspektiv om att odla kontakter över nationella och organisatoriska gränser snara- re än att utforma ett reformbygge efter fasta ritningar. När begreppet governance används om den politiska processen i EU förses det ofta med prefix av typen multi-level eller multi- tier. Flernivåstyrning är den ganska klumpiga och blodfattiga svenska term man skulle kunna använda som ungefärlig motsvarig- het till engelskans multi-level governance. I tysk litteratur har termen Politikverflechtung – politiksammanflätning – vunnit utbredning. Vad dessa olika uttryck försöker fånga upp är en viktig dimension av den politiska processen i EU: formulering och genom- förande av gemenskapens politik kräver deltagande av aktörer på olika nivåer. Dessa olika aktörer är ömsesidigt beroende av varandra och de befinner sig vanligen i tät kontakt med varandra över stats- och organisationsgränser.20 är ju multi-level governance, Politikverflechtung och flernivåstyrning inget annat än etiketter. De ger dock en antydan om två väsentliga aspekter av det politiska spelet i EU: vikten av förhandlingar som informell beslutsprocess och nätverk som infor- mell organisationsform bakom fasaden av en svårgenomtränglig formell struktur och beslutsgång. Förhandlingar i nätverk kan således vara ett sätt att i ett nötskal precisera innebörden av multi- level governance i EU. Förhandlingar är den naturliga formen för kollektiva beslut, när deltagarna i beslutsprocessen inte är över- och underordnade va- randra i en hierarki utan är ömsesidigt beroende, som de har såväl gemensamma som motstridiga intressen. Därför blir t.ex. förhandlingar den dominerande beslutsformen i mellanstatliga sam- manhang. Problematiken med att fatta kollektiva beslut mellan su- veräna stater som är sig selv nok återkommer i EU-sammanhang. Men det är bara en del av bilden. Den Europeiska Unionen är en unik hybrid av nationell och internationell politik. Den är mindre hierarkisk och mera tillgänglig för politiska entreprenörer än de flesta nationella system samt mindre statscentrerad och mera öppen för transnationella intressen än internationell politik i övrigt. Mång- falden aktörer i EU:s beslutsprocess utgör på en och samma gång en viktig orsak till den rika förekomsten av förhandlingar och en av dessa förhandlingars främsta kännetecken.21 Med flera olika typer av deltagare utöver regeringsdelegater får förhandlingsprocesserna i EU också påfallande ofta informella in- slag. Om man skulle hålla sig till de formella procedurerna, skulle det ta varje gång, som en hög tjänsteman i uttryckt det.22 Det innebär, att beskrivningar av den formella organisationen och beslutsgången i EU ger en ofullständig bild av verkligheten. Organisationsskisser med boxar och pilar kan möjligen ge en anty- dan om beslutsprocessen i EU men är i många avseenden missvisan- de. En EU-tjänsteman har uttalat sig så här om organisationens sär- art: Man kunde förvänta sig att den skulle drivas affärsmässigt, som ett stort multinationellt företag. I stället drivs den som ett litet lo- kalt teatersällskap, där det är relationerna mellan människor på olika nivåer som får den att fungera.23 Det leder tankarna till nätverk som informell organisationsform. Låt mig först försöka precisera det lika populära som vaga nätverks-begreppet för att sedan applicera det på EU. Termen nätverk har vunnit utbredning i många olika samman- hang. Mikrobiologer beskriver mänskliga celler som informations- nätverk, inom data- och telekommunikationsområdet bygger man globala nätverk, och samhällsvetare studerar olika typer av sociala nätverk. En del menar t.o.m., att nätverk har ersatt atomen som ve- tenskapens symbol. Medan atomen representerar enkelhet, regel- bundenhet och slutenhet, står nätverk för komplexitet, flexibilitet och öppenhet.24 De olika användningarna av nätverks-begreppet har egentligen bara en gemensam nämnare: de beskriver en verklighet med hjälp av noder och länkar mellan noder (rent grafiskt framställs nätverk ofta som punkter sammanbundna av linjer). I sociala nätverk utgörs no- derna av människor, antingen individer eller kollektiv. Nätverks- analys riktar sökljuset mot länkarna mellan noderna; dvs.