sou · GNB348d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Förutom brister i materiel bidrog kommunikations- svårigheter12 till att påverka olyckans konsekvenser i det akuta skedet. Olyckans väldighet och det stora antalet dödsoffer lå- ter sig knappast beskrivas annat än med ordet katastrof. Händelsen kom att försätta det svenska folket och männis- kor i andra berörda länder i en kollektiv chock och sorg. Den var oväntad; det fanns visserligen viss beredskap för en fartygsolycka på , men de scenarier som var tänkta var exempelvis grundstötning, eldsvåda eller möjli- gen en kollision, inte en plötslig förlisning av denna om- fattning. En stor del av befolkningen hade egna erfarenhe- ter från resor med liknande färjor vilket förstärkte den personliga inlevelsen i de drabbades situation. Det kunde ha varit jag eller någon som står mig nära. Estonias haveri drabbade hela landet eftersom döds- offren var många och kom från orter runt om i och det drabbade oss alla psykologiskt – händelsen var i den meningen en nationell katastrof. En katastrof för den drabbade Ordet katastrof kan också beskriva den upplevelse och si- tuation som drabbar den enskilde som plötsligt och ovän- tat förlorar en nära anhörig i en olycka. Det är också en katastrof i livet för den som är med om en dödsolycka och undkommer med livet i behåll. För de enskilda drabbade människorna är detta katastrofsituationer på ett psykolo- giskt plan snarare än i relation till de totala materiella ska- dorna eller dödssiffrorna. För en anhörig som får ett oväntat dödsbud är kata- strofen ett fullbordat faktum. Men sett ur samhällets perspektiv mot bakgrund av den storskaliga katastrofberedskap som skall finnas är det uppenbart inte för denna situation begreppet katastrofberedskap används av olika aktörer. Olyckan som blev en katastrof Flera anhöriga och överlevande som analysgruppen har mött har utifrån sina egna känslor och erfarenheter beskri- vit Estonias haveri som olyckan som blev en katastrof. Detta uttryck beskriver hur de har upplevt myndigheters och beslutsfattares hantering av olyckans konsekvenser. Uttrycket vittnar också om bristande förtroende för det offentliga förmåga att bemöta de människor som drabbats och därmed också om bristande tillit till förmå- gan att hantera händelser av katastrofkaraktär. Många anhöriga och överlevande har i samtal med analysgruppen uttryckt att de har känt en maktlöshet i samband med de politiska beslut som togs efter olyckan eftersom beslutsfattarna inte lyssnat tillräckligt till dem innan besluten fattades. Det har i flera sammanhang be- skrivits som att de upplevde sig som omyndigförklarade. Hjälpbehovet större än resurserna Begreppet katastrof används vanligen inte i utrednings- texter för att klargöra vilken typ av tillstånd som avses. I dessa sammanhang förekommer istället begreppen svår påfrestning och extraordinär situation. utgår dock från begreppet katastrof för att beskriva en situation som innebär att prioriteringar inom sjukvården anses nöd- vändiga: Katastrof – situation då det akuta hjälpbehovet är så stort i förhållande till tillgängliga resurser, även efter förstärk- ning, att normala kvalitetskrav inte kan upprätthållas för alla patienter. Beträffande sjukvårdens möjligheter att upprätthålla kva- litet inom den somatiska vården var förlisning inte att betrakta som en katastrof. För de förhållandevis få överlevande som kom i kontakt med sjukvården fanns till- räckliga resurser i detta avseende. Det är analysgruppens uppfattning att hanteringen av Estoniakatastrofen ställde andra krav på sjukvårdens orga- nisation än man i flera fall hade förmåga att klara av. Be- redskapen var inte tillräcklig för att möta de överlevandes behov av lugn och läkning och tillgodose mass- P R E S E N T A T I O N Estoniakatastrofen ställde framförallt krav på samordning av det allmännas organisation och insatser för psykosocialt stöd. mediernas krav på tillgänglig information och tillgång till ögonvittnen att intervjua. Sannolikt innebar trycket från massmedierna en svår arbetssituation för den sjukhusper- sonal som saknade stöd från professionella informatörer. Inte heller behovet av psykosocialt stöd till de drabbade blev tillgodosett i tillräcklig utsträckning, framför allt inte på lång sikt. En nationell katastrof är en stor nyhet På nyhetsbyrån insåg man tidigt att det var fråga om en katastrof. Därifrån gick ett brådskande nyhetsmeddel- ande ut direkt när nödanropen från Estonia uppfattats och färjan befarades ha sjunkit. Halvtimmen senare, när man fått bekräftade uppgifter om att Estonia hade sjunkit sän- des en TT-flash ut, vilket är den högst prioriterade nyhe- ten som sätter igång särskilda larmkedjor. Larmet nådde då en rad personer exempelvis inom och via personsökare dem som abonnerade på denna tjänst hos TT. Nyheten nådde därför nästan landets statsminister , vilket föranledde honom att om- gående inleda en rad aktiviteter och samla berörda minist- rar och andra medarbetare så som beskrivits i analys- gruppens första delrapport. En kris för statsledningen – en katastrof för de drabbade Trots att olyckan skedde på internationellt vatten var den en direkt svensk angelägenhet av flera skäl. För det första trafikerade Estonia linjen mellan och , vilket innebar att största delen av passagerarna som befarades omkomna under olycksnatten var svenskar. Av detta skäl inledde och den svenska ambassaden i genast arbetet med att samla in och vidarebefordra information om hur och svenska P R E S E N T A T I O N För det andra bistod den svenska sina finska kollegor med räddningsarbetet. För det tredje står och varandra nära både geografiskt och historiskt. Det var också naturligt att olyckan, med dess omfat- tande konsekvenser för svenska medborgare, föranledde den att agera. Enligt den uppfattning som analysgruppen uttryckt i en första delrapport får det anses naturligt för både den avgående och den tillträdande statsministern, som främsta företrädare för regeringsmak- ten, att uttrycka sorg och deltagande med de drabbade samt erbjuda statens resurser för att mildra konsekven- serna av olyckan. I och med att olyckan skedde utanför landets gränser hade inga svenska myndigheter ansvar för räddningsarbe- tet. Den svenska agerade därför på förfrå- gan från den finska räddningsorganisationen enligt befint- liga avtal. Den svenska sjukvården tog emot de överle- vande när de kom till och krisgrupper sattes igång på särskilt drabbade orter i enlighet med den planering som fanns. Polisen och akti- verades enligt sina ansvarsområden. Det var oklart i det inledande skedet efter haveriet hur svenska myndigheter skulle agera beträffande katastrofens efterverkningar. Att svenska myndigheter inte med automatik kunde kopplas in för att omhänderta omkomna stod tidigt klart. Men vilka rättigheter, möjligheter och skyldigheter hade i frågan om omhändertagande av omkomna och bärgning av fartyget? Den politiska ledningen i samband med katastrofen utövades av regeringen, det var den som agerade och avi- serade åtgärder och kommande beslut. var utifrån detta perspektiv att betrakta som en händelse som ställde särskilda krav på landets ledning. I det akuta läge som rådde under olycksnatten och da- garna därefter behövde problemen definieras, situationen och olika tänkbara scenarier analyseras, beslut fattas och resurserna disponeras på bästa sätt. Situationen försvåra- des av en betydande brist på information i kombination med personliga stressupplevelser för inblandade aktörer. En samordning mellan myndigheters och andra aktör- ers åtgärder krävdes för att möta de krav som ställdes på samhället efter Estoniahaveriet. Analysgruppen kan i efterhand konstatera att det brast i såväl samordning som förmåga att hantera olyckans kon- sekvenser. Den avgående regeringen samordnade inte i tillräcklig utsträckning sina insatser och det brast i informationsutbytet med den tillträdande regeringen i det akuta läget och veckan som följde från olycksnatten och fram till regeringsskiftet. Samordningen beträffande in- formations- och kommunikationsarbetet visade brister både i det akuta skedet och på , exempelvis då frågan om bärgning bereddes av den nya regeringen. P R E S E N T A T I O N 4 Förändringar i beredskapen I detta kapitel presenteras några av de omständigheter som hänger samman med eventuella förändringar i totalförsvarets uppgifter som är under utredning. har flera utredningar och myndigheter13 arbetat med att utifrån användbara definitioner av vissa begrepp stärka samhällets katastrofberedskap. De militära hoten mot , så som de framstod i skuggan av det och som den nationella beredskapen till stor del är uppbyggd för att bemöta, framstår inte längre som lika sannolika. har hoten mot tryggheten och säkerheten i fredstid aktualiserats genom de olyckor och katastrofer som inträffat framförallt . In- riktningen av samhällets beredskap har därmed förskjutits från krig till svåra påfrestningar i fredstid. Krav ställs på myndigheter och andra offentliga aktörer beträffande be- redskapen, framför allt uttalas kraven på ledning och le- darskap. Analysgruppen vill understryka behovet av en klargö- rande terminologi som grund för den praktiska anpass- ningen av tillgängliga resurser för katastrofsituationer. I planeringen för att hantera händelser av katastrofkaraktär utgör begreppens definitioner en viktig grund. Definitio- nen ligger också till grund för lagstiftning som styr an- svarsfördelningen i olika situationer. Erfarenheter kan med fördel inhämtas från andra länder och lärdomar kan göras från internationella erfarenheter i samband med händelser av katastrofkaraktär. Men utgångspunkten måste tas i den svenska förvaltningsstrukturen och organi- sationskulturen som skiljer sig från andra länders organi- satoriska miljö.14 De svårigheter som politiska beslutsfattare och myndighe- ter måste hantera i händelse av svåra påfrestningar på sam- hället i fred kan vara många och av skiftande slag. Hoten är av annan art än de var i den traditionella krigshotbilden då huvudscenariot gick ut på att ryssen kommer. Detta hot var möjligen lättare att illustrera både i medborgarnas och myndigheternas ögon vilket sannolikt gjorde det lättare att förstå. Med denna hotbild för ögonen kunde man pla- nera och öva totalförsvaret för krig och krigshot. Det fanns en fiende, regeringens roll var tydligt beskriven och de metoder som behövdes för att avhjälpa hoten var mili- tära. då samhällets aktörer utreder möjligheterna och i viss mån redan övar för att anpassa beredskapen för svåra påfrestningar i fred istället för inför det tidigare krigshotet sker det mot bakgrund av mångdimensionella och i flera fall diffusa hotbilder där det inte finns en fiende att mobi- lisera mot. Det i sin tur ställer krav på att samhället förfo- gar över metoder som inte nödvändigtvis behöver inne- bära att traditionella militära resurser krävs. Vid svåra påfrestningar i fred ställs enligt analys- P R E S E N T A T I O N gruppens uppfattning särskilda krav på samhällets sam- ordnade resurser inom myndighetsorganisationen i kom- bination med ledarskap på politisk nivå. Analysgruppen vill understryka behovet av att de aktörer som är ansvariga för samordning och beslutsfattande upprättar kanaler för att förmedla information och kommunicera med berörda både i ett akut skede och på . En förutsättning för detta är att planeringen inriktas på att skapa uthållighet på , att den som har ledningsansvaret får till- gång till en analysfunktion och att ansvariga får löpande rapporter om läget och utvecklingen. Analysgruppens uppfattning om hur förutsättningar för detta skall skapas redovisas längre fram i denna rapport. Det är analysgruppens mening att totalförsvarets re- surser, det vill säga både det civila, och vid behov även det militära försvaret, skall kunna användas för att klara av svåra påfrestningar i fred. Detta kräver ett klarläggande av i vilka situationer det gäller och vem som beslutar att svår påfrestning råder. Syftet med att använda totalförsvars- resurser måste, enligt analysgruppens uppfattning, vara att genom samordning och ändamålsenlig ledning förstärka de resurser som samhället redan förfogar över inom olika verksamheter och system. De skall alltså inte ersätta andra befintliga resurser. nedmonteras om det skapas ökade förväntningar på att re- surser tillförs från staten och totalförsvaret. För att förbättra samhällets katastrofberedskap anser flera utredningar liksom regeringen i en skrivelse16 att till- gång till totalförsvarets resurser kan vara en viktig be- ståndsdel. Om dessa tas i anspråk för att hantera konse- kvenserna av svåra påfrestningar i fred innebär det att sta- tens ansvar och åtagande utökas jämfört med . Detta får dock inte inkräkta på kommunernas och landstingens ansvar. Staten behöver klargöra när och hur dessa resurser skall tas i anspråk samt vem som skall besluta att så får ske. Skall totalförsvarets resurser användas även i fred krävs även en översyn av beredskapslagstiftningen.17 På flera18 håll anförs att samhället, med de resurser som finns, skall kunna hantera och vidta de åtgärder som behövs i alla typer av händelser som kan inträffa. Det gäl- ler allt från ett normalt tillstånd, via olika typer av stör- ningar till situationer som kan innebära att det uppstår en extraordinär situation eller svår påfrestning och krig. För att så skall kunna ske krävs givetvis förberedelser av olika slag. Dessa kan inriktas dels på att det skall finnas en be- redskap för att hantera händelserna när de uppstår, dels på förebyggande verksamhet i syfte att minska riskerna för att något allvarligt inträffar. I rapporten mellan normala störningar och svåra påfrestningar15 resoneras om effekterna av ut- ökad användning av totalförsvarets resurser i fred. Både positiva och negativa effekter berörs. En positiv effekt av att statens resurser får användas skulle kunna vara att i de situationer då den inträffade skadan vida överstiger nor- mala störningar kan funktioner återställas snabbare med minskade negativa konsekvenser för de berörda. En nega- tiv effekt å andra sidan skulle kunna bli att den samlade beredskapen av ekonomiska skäl minskades i de olika sys- temen eller verksamheterna. Bolagiseringar och avregle- ringar av offentlig verksamhet, med ett ökat effektivitets- och marknadstänkande, kan i sin tur innebära att den civila beredskapen som skall finnas i dessa verksamheter fastställde genom totalförsvarsbeslut att totalförsvarets resurser skall utformas så att de kan stärka samhällets samlade förmåga att förebygga och han- tera svåra påfrestningar i fred. Uppgifterna för det civila försvaret formulerades i samma beslut enligt följande: att kunna genomföra internationella fredsbefrämjande och humanitära insatser att stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella påfrestningar i fred. Även i detta sammanhang krävs en definition av vad en svår påfrestning är som präglas av sådan tydlighet att det inte råder tvivel om när en dylik situation har uppstått. P R E S E N T A T I O N Det är analysgruppens uppfattning att ansvarsförhållan- den mellan myndigheter vid svåra påfrestningar i fred måste vara så tydliga att kommuner och länsstyrelser kan agera när en situation blir för svår för en mindre enhet att hantera utan att de för den skull bryter mot lagen. Det får inte råda osäkerhet om vare sig befogenheter eller finan- siering av insatserna. P R E S E N T A T I O N en svår påfrestning på samhället i fred Slutsatser beträffande begreppen katastrof och svår påfrestning och deras praktiska användning. En slutsats av tidigare resonemang och en ut- gångspunkt för analysgruppens arbete är att det var en ka- tastrof som drabbade när Estonia förliste. Händel- sen var självfallet att betrakta som en extraordinär situa- tion. Estoniakatastrofen uppfyller samtliga de kriterier som i utredningar och på annat håll ställts upp för att fastställa vad en svår påfrestning på samhället och en extraordinär situation innebär. Definitionen behövs för att kunna fast- ställa när extraordinära resurser krävs från samhällets sida för att svara upp mot de krav som ställs på det offentliga. Förslag har lämnats till regeringen19 innebärande att begreppen fredstillstånd och krigstillstånd skall ersättas. Krig, krigsfara och katastrofer i fredstid ryms enligt försla- get inom ett tillstånd definierat som svår påfrestning på samhället, vilket föreslås föranleda beredskapstillstånd. Införs denna ordning krävs en tydlig definition av begrep- pet katastrof, dvs. en svår påfrestning på samhället i fred. De nuvarande beredskapsstegen med skärpt respektive högsta beredskap föreslås kompletteras med ett tredje steg – katastrofberedskap – att tillämpa vid fredstida påfrest- ningar på samhället. Olyckor och andra störningar, som inte har katastrof- ens omfattning, skall dock hanteras av ordinarie avsedd organisation såsom lokal räddningstjänst, hälso- och sjuk- vård etc. De kriterier som i flera sammanhang använts för att fastställa vad en svår påfrestning är kan ställas i relation till Estoniakatastrofens konsekvenser. Estoniakatastrofen avvek från det väntade och normala; viss beredskap fanns för fartygsolyckor på men inte av denna storlek. Katastrofens omfattning och fartygshaveriets förödande konsekvenser visade att beredskapen var otillräcklig. Den uppstod plötsligt och utan förvarning; fartyget läm- nade hamn för att korsa , själva olycksförloppet var så snabbt och skedde så oväntat att de flesta passagerare inte hann ta sig ur fartyget innan det sjönk. Räddningsarbe- tet kom inte igång snabbt nog och med tillräcklig om- fattning för att rädda alla dem som lyckades ta sig ur fartyget. Den hotade grundläggande värden. En effekt av det of- fentliga agerande efter katastrofen har blivit att tilltron till samhällets förmåga att hantera konse- kvenserna av denna katastrof rubbats. P R E S E N T A T I O N Den krävde snabba beslut för att räddningsarbetet skulle kunna övergå i ett omhändertagande av omkomna, vil- ket inte skedde. Den var av omfattande betydelse för samhället och många människor, dels eftersom många människor var direkt drabbade, dels därför att många på ett psykologiskt plan identifierade sig med de drabbade. Den innebar att det inledningsvis fanns begränsad informa- tion om situationen; det rådde oklarhet om var fartyget hade förlist, antalet personer ombord, vilka de var, hur många som hade räddats eller omkommit, hur svårt skadade de var, vilka åtgärder som förväntades av svenska myndigheter och regeringen och vad som var möjligt att genomföra etc. Den utlöste stor aktivitet i medierna, vilket ställde höga krav på information från regeringen och på informa- tionsarbetet inom . Informations- beredskapen inom räckte inte till. Den innebar betydande stress för inblandade aktörer efter- som hanteringen av katastrofen pågick dygnet runt . Förutom att Estoniakatastrofen ställde krav på katastrof- hantering visar analysen att den fick långsiktiga konse- kvenser för såväl de personligen berörda som för hela det svenska samhället. Analysgruppen vill mot bakgrund av de erfarenheter som den genomförda analysen har inneburit tillägga följande till raden av kriterier på vad en katastrof innebär tillfoga: En katastrof får långsiktiga konsekvenser för de berörda och för samhället. En diskussion om vilka de långsiktiga ef- fekterna av en katastrof kan bli, vad som kan påverka omfattningen av dessa och vad detta innebär för sam- hällets katastrofberedskap beskrivs och analyseras i de följande avsnitten med utgångspunkt från Estonia- katastrofen. P R E S E N T A T I O N Begrepp och termer i några andra länder En översiktlig genomgång av hur man i några andra länder ser på begrepp som relateras till samhällets katastrofberedskap. Forskning kring katastrofer uppstod i då hotet från kemiska stridsmedel riktade mot befolkningen framstod som realistiskt. Syftet med forsk- ningen var att kunna förutsäga befolkningens reaktioner i händelse av ett sådant anfall.20 Definitionen av vad kata- strofbegreppet innebär och vilka dess underkategorier skall vara har debatterats . Begreppet kan en- dera utgå från den fysiska händelsen, dvs. en naturkata- strof eller en teknologisk katastrof, eller från händelsernas sociologiska eller psykologiska konsekvenser. För att samhället skall kunna hantera kriser och stör- ningar innan de utvecklas till katastrofer krävs bland annat kunskap och kompetens om de drabbades behov av stöd och bemötande liksom genomtänkt kommunikation med både drabbade och andra berörda i kombination med tyd- liga ansvarsförhållanden som bör finnas reglerade i lag. En definition av begreppet katastrof som utgår från de berör- das perspektiv och samhällets ansvar för att bemöta dem ger tyngd åt denna sida av samhällets insatser. komplexitet i hanteringen, har stor omfattning, ger om- fattande skadeverkningar och leder till resursbrist och an- dra brister. Definitionen av begreppet disaster utgår såle- des huvudsakligen från händelsens eller tillståndets konse- kvenser, inte från specifika indikationer i det utlösande händelseförloppet. Begreppet hazard definieras med DHA:s terminologi som något som utgör orsaker till en disaster och det finns listor över tänkbara scenarios. I finns på liknande sätt definierat 12 områden där samhället är särskilt sårbart och som kan tänkas innebära en svår påfrestning för sam- hället i fredstid.22 FN-organets användning av termen emergency, vilket innebär ett nödläge med omedelbar risk för liv eller vä- sentliga skador är relativt näraliggande termen disaster. Emergency är ett särskilt tidsintervall av en disaster då det föreligger nödläge och en omedelbar risk för liv eller vä- sentliga skador. Disaster däremot beskrivs som en mer ge- nerell, utdragen period då resurskapaciteten försämras.23 Disaster, hazard, och emergency använder begrepp som disaster, hazard och emergency. Begreppet disaster ligger nära det svenska begreppet svåra påfrestningar som kännetecknas av händelser som sker plötsligt, är oförutsägbara, innebär en I används de engelska begreppen crisis och crisis management som utgångspunkt för terminologin rörande beredskapen. Crisis, beskrivs till skillnad från begreppet disaster som något som inte uppträder till följd av en en- P R E S E N T A T I O N skild olycka eller annan händelse utan ett tillstånd som uppträder som ett resultat av ett förlopp. Ursprunget kan vara diffust och förloppet kan stegras av skilda faktorer. Det kan råda ovisshet om vilka beslut som behöver fattas, konflikter mellan olika intressen och osäkerhet om vem som skall ha det beslutsfattande ansvaret. Därför talar man i om crisis management till skillnad från disaster re- lief. Det finns också flera likheter i definitionerna av be- greppen disaster och crisis. Det gäller t.ex. osäkerheten, samordningsbehovet, tidspressen, tendensen att besluts- fattande läggs på högsta nivå, behovet av masskommuni- kation och behovet av att händelsen i efterhand granskas och analyseras. P R E S E N T A T I O N En övergripande presentation av samhällets organisation för att hantera olyckor och svåra påfrestningar i fred. En katastrof kan innebära att alla tillgängliga re- surser måste användas för att stå emot och lindra dess verkningar. Staten, kommunerna, kyrkan, frivilligorgani- sationerna och andra involveras vid en katastrof. I det föl- jande beskrivs övergripande hur samhället är organiserat för att i fred hantera olyckor och svåra påfrestningar. En grundläggande princip uttrycks som bekant i den svenska regeringsformen med att all offentlig makt utgår ifrån folket.24 Genom allmänna val utses representanter till som har till uppgift att stifta lagar och att utse regeringsbildare. Det är sedan regeringen som skall styra riket. För beredning av regeringsärenden finns ett rege- ringskansli, i vilket det ingår departement för skilda verk- samhetsgrenar.25 Regeringen fördelar ärendena mellan departementen. Departementens uppgift är att bereda och expediera de ärenden som avgörs av regeringen.