sou · GNB3106 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskilt utredare med uppdrag att undersöka och kartlägga vilka speciella problem av främst marknadsrättslig natur som konsumenten kan ställas inför i sam- band med elektronisk kommunikation i informationssamhället. förordnade statsrådet f.d. lagmannen till särskild utredare. förordnades att som experter biträda utred- ningen datarådet , Datainspektionen, departe- mentssekreteraren , (nu ), hovrättsassessorn , Justitie- departementet, sakkunnige Per , (nu ), generalsekreteraren , Konsumentråd, jur. kand. , , departementssekreteraren , Kultur- departementet, avdelningsdirektören , , generaldirektören , Konsumenter i Samverkan, docenten , , enhetschefen , , verkställande direktören , , sekreteraren , IT- kommissionen, bankjuristen , , direktören , och direktören , . entledigades och i hans ställe förordnades hovrättsassessorn , Justitedepartementet. förordnades datasäkerhetssamordnaren att som teknisk expert biträda utredaren. I deras ställe förordnades avdelnings direk- tören , och enhetschefen , . Som sekreterare förordnades hovrättsassessorn och hovrättsassessorn . Härmed överlämnas betänkandet Konsumenterna och IT - en utred- ning om datorer, handel och marknadsföring (SOU 1999:106). Till betänkandet fogas särskilda yttranden. Mitt uppdrag är därmed slutfört. Konsumenterna i IT-samhället ............................ Vad är Internet? Konsumentköp på Internet och köp av IT-utrustning Allmänt om elektronisk handel ........................................ Den elektroniska handeln från konsumentsynpunkt .......... Anonymitet på Internet ......................................... Säljarens och köparens förpliktelser ...................... Former för betalning ............................................ Överväganden och förslag .................................... Varor och tjänster på Internet .......................................... Särskilt om gratisprodukter .................................. Överväganden och förslag .................................... Erkännande och verkställighet .............................. Överväganden och förslag .................................... Anskaffning av IT-utrustning .................................................... Hård- och mjukvara ...................................................... Överväganden och förslag ............................................. Del II Marknadsföring och personlig integritet på Internet Allmänt om marknadsföring ...................................................... Marknadsföringslagens territoriella tillämpning ............. Vad är tillbörlig marknadsföring? Ansvaret för marknadsföringen ..................................... Kontroll, tillsyn och sanktioner enligt marknads- Överväganden och förslag ............................................. Personlig integritet vid marknadsföring på Internet ................. Vad är personlig integritet och kränkning av den? Hur personuppgifter samlas in på Internet ..................... De nordiska konsumentombudsmännen .......................... De nordiska konsumentministrarnas resolution .............. Överväganden och förslag ............................................. 5.15.1 Kränks den personliga integriteten på Internet? 5.15.2 Hur kan risken för kränkningar minskas? Marknadsföring på Internet till särskilt utsatta konsument- Påverkar reklam oss? De nordiska konsumentministrarnas resolution 6.11.2 Forskning om reklam till barn och unga i allmän - 6.11.3 Forskning om tv - reklam till barn och unga 6.11.4 Forskning om reklam till barn och unga på 6.12.1 Radio - och tv - lagen 6.12.2 Reklam till barn på bio Överväganden och förslag beträffande sjuka Överväganden och förslag beträffande barn och unga .... 194 6.14.1 Generella krav på internetreklam till barn och 6.14.3 Behov av forskning Reklam .......................................................................via e-post De nordiska konsumentombudsmännen.......................... 7.8.3 Förslaget till EG-direktiv om e-handel ................ Överväganden och förslag ............................................. Förslagen ..................och om handelshinder Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................1998:64 Bilaga 2 Konsumenter och IT - en undersökning gjord av Bilaga 3 Köp på Internet - sammanställning av enkät undersökning277 Informationsteknik, eller IT, kan sägas vara ett samlingsbegrepp för tekniker som används för att skapa, lagra, bearbeta, överföra och presentera ljud, text och bild. Datorer, information och kunskap ses som en allt viktigare resurs för att skapa nationellt välstånd. Den ökade användningen av informationstekniken skapar en rad möjligheter, bl.a. för sam hället som helhet och utsikter att nå bekvämare vardag och bättre liv för de enskilda, men skapar även nya kommersiella situa tioner, som är obekanta för konsumenterna och som kan innebära att deras intressen sätts på spel. Genom Internet och s.k. elektronisk handel har det skapats förutsättningar för konsumenterna att få ett stort infly tande och ökade möjligheter till exempelvis prisjämförelser. I detta avseende befinner sig utvecklingen dock i sin linda. Enligt mina direktiv skall jag undersöka och kartlägga vilka speci ella problem av främst marknadsrättslig natur som konsumenten kan stäl las inför i samband med elektronisk kommunikation i informationssamhället. Jag skall därvid särskilt analysera integritetsproblem, skyddsbehov för särskilt utsatta konsumentgrupper och möjligheten att undgå oönskad reklam via e-post. Jag skall vidare inventera de problem som konsumenter kan ställas inför vid elektronisk handel, t.ex. via Internet, eller när de köper datorutrustning. Slutligen skall jag behandla frågor och problem som har samband med gränsöverskridande marknadsföring och handel med hjälp av informationsteknik. Analysen skall utmynna i en bedömning om det finns behov av någon form av ökat konsumentskydd i aktuella fall och min utgångspunkt skall vara att stärka konsumenternas rättigheter i informationssamhället. Det ingår inte i mitt uppdrag att lämna lagförslag. Handeln på Internet i befinner sig i ett uppbyggnadsskede och utgör en tämligen begränsad del av den totala handeln. Mycket tyder dock på att denna handel har en stor potential och att den kan för- väntas öka kraftigt . Hand eln på Internet skiljer sig från rättslig synpunkt egentligen inte från annan handel. handeln aktualiserar dock ett antal frågeställningar från konsu ment- skyddssynpunkt. Jag lämnar mot den bakgrunden ett antal förslag i syfte att stärka konsumentskyddet vid elektronisk handel på Internet. Ett problem är den anonymitet som råder på Internet. Det kan vara svårt för en konsument att veta vem som står bakom en webbsida. Jag förslår därför att den som marknadsför varor eller tjänster på Internet skall åläggas att före avtals ingående upplysa konsumenten om sin egen identitet i form av namn, fysisk adress, etableringsform och uppgifter om hur konsumenten kan få kontakt med företaget via brev, telefon, telefax eller e-post. Konsumenten kan inte heller ställa de frågor om produkten, priser, avtalsvillkor m.m. som faller sig naturligt vid ett personligt besök i en butik. Jag föreslår därför att den näringsidkare som erbjuder varor och tjänster på Internet skall åläggas att innan avtalet ingås upplysa konsu- menten om sådan information som är nödvändig för att bedöma erbjud- andet. En utökad sådan skyldighet följer redan av EG-direktiv på om- rådet och kommer därmed att införas i svensk lagstiftning . Vidare bör enligt min mening prisinformationslagen ses över med av- seende på webbsidor. I detta sammanhang bör också de särskilda regler om information i samband med konsumentförsäkringar och konsument- krediter som återfinns i konsumentförsäkringslagen och konsument- kreditlagen ses över med avseende på föreskrivna formkrav. Utmärkande för distanshandel - såväl vad gäller Internet som t.ex. postorderhandeln - är att konsumenten inte kan undersöka varan före köpet. Risken att drabbas av negativa överraskningar när man väl fått varan torde vara stor. Vad gäller elektronisk handel kan dessutom enligt min mening avtalssituationen, särskilt för en ovan dator användare, innehålla ett visst överraskningsmoment. Mot denna bakgrund finns det enligt min mening behov av ångerrätt för konsumenter, dvs. en möjlighet för konsumenten att inom frånträda ett ingånget avtal. Även beträffande ångerrätt följer en sådan redan av EG-direktiv på området och kommer därmed att införas i svensk lagstiftning . Det bör vidare kunna ställas stränga krav på näringsidkaren att med hjälp av den nya tekniken tydliggöra för konsumenten vilka standard- villkor som näringsidkaren tillämpar. Genom den nya tekniken kan näringsidkaren på ett enkelt och billigt sätt förvissa sig om att konsu- menten har tagit del av avtalsvillkoren innan avtalet ingås. Det förhållandet att en näringsidkare underlåter att göra så bör enligt min mening kunna innebära att konsumenten inte blir bunden av villkoren. Den elektroniska handeln är beroende av tillförlitliga betalnings- system som är både säkra och enkla att hantera samt som kan utnyttja den nya teknikens möjligheter till snabb kommunikation. Ett särskilt problem utgörs av betalning med sådana kontokort som är knutna till ett inlåningskonto hos en bank. Sådan betalning över Internet medför att varan betalas i förskott, vilket innebär att konsumenten förlorar en viktig möjlighet att påverka säljaren vid sen leverans eller fel i den levererade varan. Det torde enligt min mening ligga i marknadens intresse att utveckla väl fungerande betalningssystem. Frånvaron av muntliga kontakter och skriftliga avtal eller kvitton kan göra konsumentens ställning osäker vid en eventuell tvist. Till dess en mer tillförlitlig teknik blivit allmänt tillgänglig, t.ex. användandet av s.k. digitala signaturer, kan detta komma att hämma handeln. Näringsidkaren bör enligt min mening ha bevisbördan för att han har uppfyllt sin informationsplikt, att eventuell bekräftelse har lämnats, att stadgade tids- frister har följts och att konsumenten har samtyc kt till att ingå avtalet. Konsumenten bör rekommenderas att spara relevant information i samband med köp på Internet. Konsumenten bör därtill, p.g.a. de tek- niskt komplicerade omständigheter som det kan åligga konsumenten att bevisa, kunna medges en lättnad i fråga om beviskravet i sådana avse- enden. Varor och tjänster på Internet Den elektroniska handeln ger konsumenten möjlighet att köpa i stort sett vilka varor som helst. Varorna levereras till konsumenten via post eller på annat sätt, men även via Internet. I princip gäller den vanliga köplagstiftningen även med avseende på elektronisk handel. En ny typ av produkter, s.k. digitala produkter, medför emellertid vissa problem. Sådana produkter - dvs. programvara samt datafiler med filmer, musik, spel och liknande - levereras via Internet direkt till konsumentens dator. Mycket talar för att sådana produkter inte omfattas av konsumentköplagens tillämpningsområde. De digitala produkterna synes nämligen inte falla in under lagens definition av begreppet lös sak , utan får betraktas som någon form av det vidare begreppet lös egendom . Istället för konsumentköplagen blir därför den för konsumenten mindre förmånliga köplagen tillämplig, en lag som saknar särskilda konsument- skyddsbestämmelser. Hur det förhåller sig härmed är emellertid oklart. Osäkerheten bör dock undanröjas och jag föreslår därför att konsument- köplagen ses över med avseende på lagens tillämpningsområde i detta avseende. Utgångspunkten skall därvid vara att konsumenten skall åtnjuta samma konsumenträttsliga skydd vid köp av digitala produkter som vid köp av lösa saker. Vidare är olika typer av s.k. immateriella tjänster av stor betydelse vid användningen av Internet. För sådana tjänster saknas särskild lagstiftning. Sådana tjänster erbjuds på Internet, men är också en förut- sättning för kunna använda datorn på Internet, t.ex. ett Internet- abonnemang. Frågan om en eventuell reglering av immateriella tjänster bör enligt min mening övervägas närmare. En kombination av lagstiftning och standardavtal som utformats i samarbete mellan branschen och företrädare för konsumenterna torde ge det mest ändamålsenliga skyddet. För vissa finansiella tjänster finns emellertid särskild lagstiftning, t.ex. konsumentkrediter. Konsumentkreditlagen bör enligt min mening ses över med avseende på vissa formkrav som uppställs beträffande kreditavtal. Ett delvis nytt fenomen i samband med en elektroniska handeln är det stora utbudet av gratisprodukter. Digitala produkter finns i stor omfattning tillgängliga på Internet utan kostnad för konsumenten. Flera av dessa är av stor betydelse för konsumenten, t.ex. program för att kunna surfa på Internet (s.k. webbläsare). En närliggande fråga är försäljning av datorprodukter till låga, närmast symboliska priser. En rättslig analys ger vid handen att det konsumenträttsliga skyddet vid fel och brister i sådana produkter är mycket svagt. Frågan om reglering av konsumenternas rättigheter i samband med gratisprodukter bör enligt min mening övervägas närmare. Den elektroniska handeln kommer med all säkerhet att innebära att svenska konsumenter i en ökad utsträckning kommer att köpa produkter från utländska säljare. De rättsliga problem som därvid uppstår i fråga om vilket lands lag som skall tillämpas på avtalet, vilket lands domstol som skall avgöra tvisten och huruvida en dom från ett lands domstol går att verkställa i ett annat land kan därmed väntas få en ökad aktualitet. Dessa frågor styrs för del huvudsakligen av internationella konventioner som tillämpas av EU:s medlemsstater. De mest centrala konventionerna innehåller särskilda bestämmelser till skydd för konsu- menten. Konventionerna har dock framarbetats i tiden före Internet och de konsumentskyddsbestämmelser som finns passar dåligt in på den nya elektroniska marknaden. Det finns en betydande osäkerhet i fråga om tolkningen av de särskilda förutsättningar som konventionerna uppställer för att konsumenter skall kunna åberopa sitt eget lands lag och processa i sitt eget lands domstolar. bör i det internationella arbete som pågår på området verka för en förenkling av reglerna i avsikt att stärka konsumenternas ställning. Det är enligt min mening vidare av stor vikt att det skapas alternativa tvistlösningsmetoder utanför domstol i detta avseende. bör ha tillgång till ett system med snabb, enkel och billig tvistlösning. bör verka för att sådana metoder tillskapas. För de flesta konsumenter framstår köp av IT-utrustning säkert med all rätt som en tämligen komplicerad affär. Konsumenten är i stort behov av råd och stöd i samband med köp av IT-utrustning och vid användningen av hård- och mjukvara. Vad gäller köp av hårdvara följer köpet vanliga konsumentskydds- regler i konsumentköplagen. Beträffande mjukvara som levereras via Internet är dock, vilket framgått ovan, rättsläget oklart. En viktig fråga i sammanhanget är konsumentens behov av instruktioner och support beträffande utrustningen. Enligt min mening bör konsumenten med stöd av konsumentköplagen kunna kräva en utförlig bruksanvisning avfattad på svenska utan särskild kostnad i samband med köpet. Särskilda avtal om support skall därvid inte behövas, men kan vara nödvändiga när det gäller mer allmänna kunskaper om datorer eller Internet. Internetabonnemang är en typ av tjänst för vilken det saknas särskild lagstiftning. Leverantörerna, som i snabb takt ökar till antalet, använder sig av olika standardavtal. Jag menar att dessa avtal bör ses över av i samråd med branschen. Ett väsentligt område från konsumentskyddssynpunkt utgör det s.k. produktansvaret. I bl.a. produktansvarslagen regleras frågor om sådana skador som varor orsakar på konsumentens befintliga egendom. I detta sammanhang är främst av intresse sådana skador på konsumentens befintliga utrustning som orsakas av hård- eller mjukvara som konsumenten anskaffar efter hand. Enligt produktansvarslagen är i första hand tillverkaren av produkten ansvarig för sådana skador. Lagen gäller dock endast de fall där en lös sak har orsakat skada. Som framgått ovan är det tveksamt om digitala produkter kan innefattas i det begreppet. Om så inte är fallet kan konsumenten således inte få ersättning för skada som ett datorprogram som har levererats via Internet orsakar på den befintliga utrustningen. Mot den bakgrunden menar jag att produkt- ansvarslagen bör ses över med avseende på lagens tillämpningsområde. Det bör därvid från konsumentens utgångspunkt inte vara någon skillnad på om skadan orsakas av digitala produkter eller av lös sak. Gränsöverskridande handel innebär problem inte bara i civilrättsligt hänseende utan även på marknadsrättens område. förslag till direktiv om elektronisk handel innehåller en regel om en s.k. ursprungslandsprincip, dvs. att lagen i det land där näringsidkaren är etablerad skall tillämpas. Enligt förslaget omfattas dock inte avtals för- pliktelser enligt avtal som ingåtts av konsumenter av ursprungslands- principen. Där Kommissionens förslag till direktiv ganska väl tar hand om de civilrättsliga problemen, lämnas marknadsrätten därhän. Ursprungslandsprincipen i direktivförslaget innebär att svenskt domstol aldrig kommer att kunna hävda att svensk marknadsrättslig lagstiftning skall tillämpas på gränsöverskridande marknadsföring från annan med- lemsstat som riktar sig till den svenska marknaden. Förslaget rimmar illa med den rådsresolution om konsumenten i informationssamhället som EU:s konsumentministrar beslöt . Konsu- mentskydd generellt, inte enbart civilrättsliga förpliktelser i konsument- förhållanden, bör undantas från ursprungslandsprincipen. Denna lösning är den enda acceptabla från konsumentskyddssynpunkt. Regeringen bör i det fortsatta internationella arbetet verka för en sådan lösning. Personlig integritet vid marknadsföring på I takt med att fler och fler får tillgång till Internet och att marknadsför- ingen på Internet liksom den elektroniska handeln utvecklas kommer mängden personuppgifter som överförs via Internet att öka. Så länge konsumenterna inte har fullständig kontroll över användningen av personuppgifter kommer risken för att personuppgifter behandlas på ett för konsumenterna kränkande sätt sannolikt att bli allt större i takt med att mängden personuppgifter som överförs via Internet ökar. Lagstiftningen, de överstatliga överenskommelserna, näringslivets etiska riktlinjer och tekniken räcker inte till för att ge konsumenterna ett fullgott skydd mot kränkningar av den personliga integriteten vid marknadsföring på Internet. Ett fullgott skydd kräver global reglering och sannolikheten att sådan uppnås är inte särskilt stor. Konsu menterna, inte bara de som är känsliga för användning av personuppgifter och kränkning av den personliga integriteten, bör därför informeras om hur man kan skydda sig. Information - i kombination med nationell lagstift- ning, internationella regelverk, etiska riktlinjer och tekniska lösningar - kan begränsa spridningen av personuppgifter på nätet och minska risken Jag föreslår därför att regeringen tar fram och verkställer en långsiktig informationsplan om behandling av personupp- gifter vid marknadsföring på Internet samt följer frågan upp märksamt. Informationen bör nå ut till hem, skolor, daghem, för skolor, etc. Marknadsföring på Internet till sjuka En särskilt utsatt grupp när det gäller marknadsföring är sjuka. riktas stor uppmärksamhet mot Internet som marknadsplats för mediciner. På utländska nätplatser görs reklam för och säljs mediciner som inte finns eller som är förbjudna i . Reklam bygger ibland på vår osäkerhet och söker få oss att uppfylla vissa psykologiska behov, t.ex. en förhoppning om att bli fri från en sjukdom eller om ett längre liv. Reklamen utnyttjar alltså våra svagheter. Särskilt utsatta grupper behöver information om detta. Ansvaret att informera ligger i första hand på staten. Jag föreslår att regeringen tar fram och verkställer en informationsplan som klargör hur reklam kan påverka sjuka och som leder till ett större kritiskt tänkande hos de särskilt utsatta. Det skydd konsumenterna ges genom radio- och tv-lagen när det gäller förbud mot reklam i tv för receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som endast är tillgänglig efter ordination, bör få sin motsvarighet såvitt gäller Internet. Reklamen finns dock ofta på utländska nätplatser och riktar sig inte specifikt mot svenska konsumenter. bör i det internationella samarbetet verka för införande av särskilda skyddsregler avseende reklam på Internet för läkemedel och sådan medicinsk behandling som endast är tillgänglig efter ordination. Marknadsföring på Internet till barn och unga En annat särskilt utsatt grupp när det gäller marknadsföring på Internet är barn och unga. Reklam får inte utnyttja barns naturliga godtrogenhet eller ungdomars bristande erfarenhet. Inte heller skall dessa gruppers lojalitetskänsla utsättas för påfrestning. Vidare får reklam som riktas till eller är ägnad att påverka barn och ungdom inte innehålla framställning som kan medföra fysiska skadeverkningar eller påverka dem negativt i psykiskt eller moraliskt avseende. bör med bl.a. dessa krav som utgångspunkt i det internationella samarbetet verka för införande av särskilda skyddsregler beträffande marknadsföring på Internet riktad till barn och unga. Ett grundläggande konsumentkrav är möjligheten att kunna identifiera såväl avsändare av kommersiell kommunikation som avsikten Kravet på avsändaridentifiering i reklam på Internet blir framförallt genom ett kommande EG-direktiv - det s.k. e-handelsdirekti- vet - förhållandevis väl tillgodosett. När det gäller kravet på reklam- identitet, dvs. att det kommersiella budskapet skall vara avgränsat från andra element, finns mycket att önska. Den ringa forskning som gjorts när det gäller internetreklam till barn och unga visar att marknadsför- ingen blandar reklam med sakinformation, underhållning etc. på ett sätt som gör det svårt för barn och unga att avgöra var gränsen går för vad som är reklam. Det kommersiella budskapet är således långtifrån tydligt. Sådan reklam riktad till barn och unga är enligt min mening otillbörlig och således förbjuden enligt mark nadsföringslagen. Barn och unga är tidiga användare av teknisk utrustning och de är framtidens konsumenter. Det saknas närmare forskning om hur reklamen på Internet ser ut och dess effekter och påverkan på barn och fram för allt om huruvida, och i så fall hur och varför, interaktiviteten spelar in. För att kunna avgöra vilket konsumentskydd som är rimligt krävs empi riskt underlag. Jag föreslår att regeringen utarbetar en plan för beho vet av forskning om marknadsföring till barn och unga på Internet samt att regeringen aktivt stimulerar forskning på området. Obeställd e-postreklam är särskilt påträngande och belastar dessutom konsumenterna ekonomiskt. Detta är inte acceptabelt ur konsument-syn- vinkel. Det skydd som konsumenterna erbjuds genom befintlig lagstift- ning, internationella etiska riktlinjer, spärrlistor, teknik etc. är inte till- räckligt. Jag föreslår därför att ko nsumentskyddet förstärks i detta avse- ende. Näringsidkare bör vid marknadsföring till konsument inte få använda elektronisk post, eller liknande tekniker för distans kommunika- tion, om inte konsumenten har samtyckt till det på förhand. Rege ringen bör verka för att det införs motsvarande skydd inom hela EU. Förslagen om viss upplysningsskyldighet torde inte leda till några ytterligare kostnader för näringsidkarna. Förslaget om översyn av standardvillkoren för internetabonnemang torde kunna genomföras inom ramen för ordinarie anslag. Vad gäller förslaget om alternativa tvistlösningsformer har jag inte funnit det möjligt att nu uppkatta kostnaden för ett sådant initiativ. Kostnaderna för att genomföra förslagen om information till konsumenterna har beräknats De angivna uppskattningarna är dock högst preliminära.