sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Anpassningsåtgärderna utlöses därefter genom politiska beslut på högsta nivå, varefter det ankommer på För- svarsmakten att utveckla eller förändra den militära anpassningsför- mågan, liksom det ankommer på vederbörande civila myndigheter att anpassa totalförsvaret i övrigt. Som redan har framgått ovan under avsnitt 4.3 förutsätts det enligt försvarsbesluten att underrättelsetjänsten tidigt skall kunna identifiera och redovisa eller ge förvarning om sådana förändringar i omvärld- släget att detta kan ligga till grund för ett politiskt beslut om totalför- svarets anpassning. I ett kortare perspektiv har underrättelsetjänsten därvid att bidra med beslutsunderlag så att en anpassning av försvar- sorganisationens beredskap och krigsduglighet kan genomföras eller återtas . Detta kräver i sig en kontinuerlig uppföljning av omvärldsutvecklingen från underrättelsetjänstens sida, bl.a. genom att inhämtning och analys av uppgifter om stridskrafternas tillstånd och utveckling främst inom vårt närområde. Enligt underrättelsekommit- tén ställer detta höga krav på tjänsten. Därutöver har underrättelsetjänsten att förvarna om sådana föränd- ringar i omvärldsläget, som med tanke på försvarets tillväxt och ominriktning, bör föranleda beslut om anpassning i ett längre tids- perspektiv dvs. hur förmågan inom totalförsvaret långsiktigt kan ut- ökas eller förändras för att motsvara framtida krav och behov. Under- rättelsetjänsten har således enligt försvarsbesluten att bevaka sådana förändringar i omvärldssituationen, som är indikationer på en uppväx- ande hotsituation och som kan ge anledning till att en anpassning av totalförsvaret mer långsiktigt bör inledas. 234 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter av vad bevakningen skall inriktas på har inte gjorts. I förarbetena till försvarsbesluten har det endast rent allmänt hänvisats till att den sä- kerhetspolitiskt och militärt inriktade underrättelsetjänsten skall läg- ga särskild vikt vid information om långsiktiga utvecklingstendenser och förändringar inom politiska, ekonomiska och militära områden av betydelse för säkerhet (se prop. 1995/96:12 s. 63). Sålunda ställer också Försvarsmaktens långsiktiga anpassning höga krav på vår underrättelseförmåga inte minst när det gäller långsiktig analys. Försök att närmare fastställa vilka förändringar i den säkerhetspo- litiska utvecklingsbilden, som kan bedömas som mer väsentliga än andra och som underrättelsetjänstens information bör inriktas mot, har visat sig möta betydande svårigheter. I den förhållandevis ingående och intensiva debatten, som har förts om anpassningsproblematiken, framstår den säkerhetspolitiska hotbilden som mycket vid och för- knippad med en mängd osäkra faktorer av allmän säkerhetspolitisk art. (Se bl.a. 98 s. 55 ff.) Härtill kommer att det säkerhetspolitiska skeendet, såsom det framställs, ofta är synnerli- gen komplext och glidande med knappt märkbara förändringar. Rege- ringen har i prop. 1998/99:74 s. 63 pekat på svårigheter att upptäcka och tolka olika indikationer, som kan föranleda anpassningsåtgärder. Enligt propositionen har försvarssektorn för sin omvärldsbedömning, i motsats till andra samhällssektorer, inte heller tillgång till återkopp- ling från en pågående operativ verksamhet, dvs. i försvarets fall krig. Detta medför enligt propositionen att omvärldsanalyserna med nöd- vändighet blir mer spekulativa. Det sagda väcker frågor bl.a. om vilket eller vilka organ, som lämpligen bör bära ansvar för inriktningen av underrättelsetjänstens inhämtningsfunktion i anpassningsprocessen. Förutsättningarna för ett bearbetande organ att åstadkomma en tillräckligt kvalificerad och heltäckande säkerhetspolitisk analys att läggas till grund för ett an- passningsbeslut i ett i allmänhet mer sammansatt och svårbedömbart säkerhetspolitiskt läge måste också tillgodoses. Under alla förhållan- den ställs det stora krav på en bred säkerhetspolitisk analysförmåga för att en sådan grund skall skapas. Det anses emellertid ofrånkomligt att anpassningsbeslut ändå måste komma att fattas under betydande osäkerhet och leda till åtgärder, som i efterhand i flera fall kan komma att bedömas som onödiga. Regeringen resp. Försvarsberedningen har påpekat att detta är ett nödvändigt politiskt risktagande. (Se bl.a. prop. 1998/99:74 s. 64 resp. Ds 1999:2 avsnitt 7.2.3.) Även detta ställer enligt mening särskilda krav på en funktion, som i den politiska beslutsprocessen dels kan ge inriktning till underrättelseorganen, dels i möjligaste mån kan klargöra olika Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter 235 handlingsalternativ för beslutsfattarna mot bakgrund av ett samlat underrättelseunderlag. I dessa sammanhang måste även beaktas att den s.k. anpassnings- doktrinen bygger inte bara på insatser inom underrättelseområdet, utan även på forskningens bidrag för att säkerställa att ett beslutsun- derlag finns tillgängligt. Sålunda har det i de nämnda försvarsbesluten betonats att bl.a. försvarsforskningen har att följa, analysera och söka förutse den säkerhetspolitiska och militära utvecklingen. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 63 och prop. 1996/97:4 s. Den säkerhetspo- litiska bedömning, som krävs i anpassningsprocessen, måste grundas på forskning inom ett brett fält och innefatta bl.a. politisk -, militär -, ekonomisk - och samhällsvetenskaplig forskning samt freds- eller konfliktforskning. Även miljöforskning kan ha betydelse i dessa sammanhang. Fråga uppkommer således om att anlita, förutom forskningsinriktade myndigheter såsom bl.a. FOA och FMV, även universitet och andra forskningsinstitut samt att väga samman forsk- ningsresultaten med underrättelsematerialet. Detta sker också i stor utsträckning i andra länder för att klarlägga den säkerhetspolitiska utvecklingen och skapa en grund för politiska beslut, när det gäller planeringen av försvaret. Mot bakgrund av att de militära förutsättningarna för ett inva- sionshot mot landet inte bedöms föreligga framstår, som redan har nämnts, underrättelsebehoven avseende indi- katorer på främmande militär förmåga eller beredskap såsom mindre framträdande i den långsiktiga säkerhetspolitiska analysen. (Se prop.1998/99:74 s. 63) I vart fall måste kraven på den detaljuppfölj- ning, som kännetecknar traditionell militär underrättelseverksamhet under det nu överblickbara skedet anses som mindre, även om vissa nyckelfaktorer måste följas upp. Underrättelsebehoven inriktas i stäl- let på indikationer på att i första hand politiska hållningar, den eko- nomiska utvecklingen och samhällsutvecklingen i stort i omvärlden förändras. En varierad mångfald av underrättelseinformation framstår därvid som viktig för att öka sannolikheten för upptäckt av indikatio- ner, som bör föranleda ett anpassningsbeslut. Det är dock alltjämt viktigt att här följa upp sådana militära indikationer, som kan peka mot utvecklingen av nya vapensystem etc. Regeringen har i prop. 1998/99:74 framhållit (s. 65) att anpass- ningsförmågan skall förbättras. Det skall enligt propositionen bl.a. ske genom att underrättelsetjänsten förbättras för att tidigt lämna relevant underlag för anpassningsbeslut. I propositionen har det i dessa sam- manhang pekats på att osäkerheten om vår framtida säkerhetspolitiska miljö ställer nya krav på underrättelsetjänsten. Det är också Under- rättelsekommitténs uppfattning att anpassningsprincipen ställer ökade 236 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter krav på underrättelsefunktionen och att underrättelsetjänstens resurser och organisation för detta ändamål måste stärkas. Det nu sagda innebär en inriktning av underrättelseverksamheten mot delvis nya ämnesområden inom vilka indikationer av betydelse för den säkerhetspolitiska bedömningen kan förekomma. Som exem- pel i dessa sammanhang kan nämnas förutom politiska hållningar, den ekonomiska situationen och sociala eller samhälleliga förhållanden bl.a. den demografiska utvecklingen, religiösa rörelser, miljöföränd- ringar m.fl. företeelser, som även kan innefatta s.k. nya hot och mot vilka totalförsvarsresurser eljest skall kunna användas mot bakgrund av en allmänt vidgad säkerhetssyn. Tyngdpunkten i underrättelseinhämtningen och förmågan till ana- lys när det gäller anpassningsprocessen i ett längre perspektiv synes således, med bortseende från forskningens roll i sammanhanget, un- der den närmaste framtiden ligga på förhållanden, som knyter an mindre till den militära underrättelsetjänstens traditionella uppgifter och mer till en civilt inriktad underrättelsefunktion. En sådan bör bl.a. ta sikte på att klarlägga de politiska ambitionerna hos en presumtiv fiende. En ökad vikt läggs sålunda numera i den militära underrättel- setjänsten bl.a. på information om och analys av den allmänpolitiska, ekonomiska och sociala utvecklingen och strukturen i omvärlden. Det är dock områden, som i första hand utrikesförvaltningen har ansvar för, men information av underrättelsekaraktär kan finnas - förutom inom den militära underrättelsetjänsten - även hos andra civila myn- digheter t.ex. i fråga om s.k. nya hot. En sammanvägning av militär respektive politisk, ekonomisk och annan civil information måste emellertid alltid ske för att det skall föreligga ett så fullständigt säker- hetspolitiskt underlag som möjligt för ett anpassningsbeslut på poli- tisk nivå. Här finns viktiga uppgifter för både militär och civil under- rättelsetjänst. Frågan är mot nu angiven bakgrund om den militära underrättelse- tjänsten bör skaffa sig närmare kompetens och kapacitet även för en bredare säkerhetspolitisk inhämtning och analys, som finns också in- om bl.a. utrikesförvaltningen. En bättre samordning av funktionerna kan och bör utvecklas. Kommittén anser att den militära underrättel- setjänsten bör koncentrera sig på de militärstrategiska aspekterna på säkerhetspolitiken. En annan sak är den roll, som den militära under- rättelsetjänsten kan ha i samband med åtgärder inom försvaret, sedan ett anpassningsbeslut har fattats på politisk nivå. Det kan då sägas vara fråga om en mer militär och militärteknisk fas av anpassnings- processen med inriktning på faktorer som påverkar militär förmåga som bl.a. stridskrafter, militär industriell kapacitet och teknikutveck- ling m.m. Underrättelsefunktionen har då i den delen en mer traditio- Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter 237 nell militär karaktär och är inriktad mot militära förhållanden. För att vidmakthålla funktionens förmåga fordras löpande insatser även före ett anpassningsbeslut. saknas en struktur för att samordna den i och för sig goda utrikes- respektive försvarspolitiska analyskompetens, som finns på olika håll hos militära och civila myndigheter för att skapa den sammanhållna säkerhetspolitiska bedömningsgrund, som krävs bl.a. i anpassningsprocessen. Betydelsen av en samordningsfunktion accentueras av den roll, som forskningen kan väntas få i processen. Som redan har nämnts har regeringen i samband med 1995 och försvarsbeslut förklarat att den avser att utveckla och förstärka förmåga att analysera och bereda frågor med an- knytning till omvärldsutvecklingen och en anpassning av försvaret . Det framhölls att behov fanns av att skapa organi- satoriska former för analys och värdering på hög politisk nivå. (Se prop. 1995/96:12 s. 64 och 1996/97:4 s. 64 och 66.) Härigenom skulle problemet med att åstadkomma en god samordning i dessa av- seenden kunna få en lösning. En koordinerande funktion behövs emellertid även för en samord- nad planering och inriktning redan när det gäller informationsinhämt- ningen. Bl.a. de särskilda krav som anpassningsprocessen ställer i fråga om förmåga att i ett komplext skeende och ett vitt spektrum av utvecklingstendenser upptäcka relevanta förändringar i omvärldssitu- ationen aktualiserar detta. Även forskningens betydelse i kombination med underrättelsefunktionen torde göra det nödvändigt att samordna underrättelseinhämtningen med inriktningen av olika forskningspro- jekt eller uppgifter. 7.2.3Det vidgade säkerhetsbegreppets (s.k. nya hot) konsekvenser för underrättelsetjänsten 1995 och försvarsbeslut om totalförsvaret i förnyelse inne- bär att säkerhetspolitiken ges en ny inriktning och att verksamheten inom ramen för totalförsvaret inte enbart skall bemöta gängse militära hot. I försvarsbesluten framhålls att den nya säkerhetspolitiska situa- tionen har medfört att man inom totalförsvarets ram i fortsättningen skall utgå från en vidgad säkerhetssyn och bemöta ett bredare spekt- rum av hot, risker och påfrestningar, s.k. nya hot. En helhetssyn skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hante- ra hot och risker i såväl fred som krig (se prop. 1995/96:12 s. 48 f.). Det är fråga om nya hot, som inte kan sägas utgöra en direkt fara för 238 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter vår suveränitet, vårt självbestämmande eller vår territoriella integritet, men som kan utvecklas mot att beröra hela samhällsstrukturen. Det är företeelser, som till karaktär och definitionsmässigt har ett icke- militärt ursprung, men där ett ingripande kan ske inom ramen för to- talförsvaret, som består av både militär och civil verksamhet. Kon- sekvenserna kan också ytterst bli att militär förmåga kan erfordras eller utnyttjas för att skydda samhället och nationella intressen. (Jfr Försvarsmaktsidé 2020, Rapport 2, s. Som har berörts tidigare (se avsnitt 4.2.1) har Försvarsberedningen framhållit att det är nöd- vändigt att totalförsvaret utvecklar sin förmåga att möta de nya hoten (se bl.a. Ds 1999:2 s. 88). I försvarsbesluten anges såsom gemensamt för de nya hoten, att det är fråga om att en händelse, företeelse eller något förhållande påverkar det internationella samfundet, vår nation, landets befolkning, viktiga samhällsfunktioner eller vår livsmiljö på ett oacceptabelt sätt. Det kan, såsom har angivits ovan i avsnitt 3.2.3, gälla hot i form av bl.a. ekonomiska kriser, försörjningskriser, ekologiska hot, nationa- lism (extremism), etniska och religiösa konflikter, gränsöverskridande brottslighet och terrorism, samt flykting- eller migrationsproblem. Uppgiften att medverka till kontrollen av efterlevnaden av internatio- nella avtal om nedrustning, till rustningskontroll samt mot spridning av massförstörelsevapen och utvecklingen av andra teknologiska hot är särskilt viktiga i underrättelsetjänsten. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 30 f. och 45 ff.) Det har särskilt pekats på det postindustriella sam- hällets ökande sårbarhet genom specialisering och komplexa beroen- den. Inte minst den s.k. IT-revolutionen, som innebär att allt fler funktioner bygger på informationsteknologi, medför att hot mot tele- och datorsystem kan få förödande konsekvenser för infrastruktur och ekonomisystem, försörjningssystem m.m. Vidare har det hänvisats till potentiella mycket allvarliga miljöproblem framför allt i vårt närom- råde till följd av förekomsten av och bristande kontroll över kärn- kraftsverksamhet och kärnavfallshantering. Det vidgade säkerhetsbegreppet väcker frågor om och i vad mån det ankommer på den militära underrättelsetjänsten att ta sig an icke militärt anknutna säkerhetsproblem i form av nya hot. Sålunda har det i försvarsbesluten hänvisats till att säkerhetspolitiken skall bedrivas och totalförsvaret utformas med en helhetssyn på hanteringen av så- dana hot. Andra frågor är vilket ansvar, som olika civila myndigheter har för att motverka olika nya hot inom ramen för totalförsvaret och vilken roll, som den militära underrättelsetjänsten har att eller kan spela i dessa sammanhang. De nya hoten har inte bedömts utgöra någon direkt fara för landets säkerhet och de skall inte heller primärt bemötas med militära insat- SOU 1999: Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter 239 Åtgärder i fredstid mot de nya hoten faller inte heller be- greppsmässigt under totalförsvar. Sålunda föreskrivs i 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap att totalförsvar är verksamhet, som behövs för att förbereda landet för krig. I förarbete- na till lagen (se prop. 1996/97:4 s. 297) anges vidare att totalförsvars- verksamheten utgörs av sådana åtgärder, som utöver den ordinarie verksamheten behövs just för att förbereda samhället för krigsförhål- landen. Ansvaret i fredstid för åtgärder mot de nya hoten får bl.a. mot nu angiven bakgrund anses ligga på de civila statliga och kommunala myndigheter, som normalt har att bära ansvar för åtgärder inom re- spektive verksamhetsområde. En allmän bärande grundprincip i svensk förvaltning är också att myndigheter behåller sitt ansvar för sitt verksamhetsområde även i allvarliga kriser. Detta bör också gälla hanteringen av de nya hoten, som eljest omfattas av den berörda helhetssynen på totalförsva- ret. Således bör de i fred verksamhetsansvariga myndigheterna även vara ansvariga för att motverka de nya hoten i krig. Däremot kan totalförsvarsresurser ställas till civila myndigheters förfogande i deras myndighetsutövning. (Se bl.a. prop. 1995/96 s. 50 f. och bet. 1995/96:FöU1 s. 25, jfr även prop. 1998/99:74 s.46.) Det är regeringens uppgift att klargöra ansvarsförhållandena för olika slag av åtgärder, som totalförsvarsverksamheten skall ta sig an med utgångspunkt i en vidgad säkerhetssyn och ett vidgat säkerhets- begrepp. Regeringen har också i regleringsbreven för beslutat om övergripande mål, verksamhetsmål och återrappor- teringskrav för de myndigheter, som identifieras som huvudansvariga, när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. (Jfr bl.a. bet.1997/98:FöU1 s. Enligt regleringsbrev har sålunda t.ex. , och att svara för olika ekologiska frågor i samband med nedfall av radioaktiva ämnen. svarar för skydd av te- lekommunikationer. svarar för flykting- och migrationsfrågor. RPS och svarar enligt regleringsbrev och särskilda regler för bekämpningen av terrorism och annan gränsöver- skridande brottslighet. har t.ex. en särskild samordnande roll när det gäller proliferation. Ansvarsfrågor har också berörts i rege- ringens skrivelse 1998/99:33. Varje ansvarig myndighet har med nu angivna utgångspunkter att följa och analysera nya hot som faller inom ramen för det egna verk- samhetsområdet. Ett flertal myndigheter ställer också samman, som framgått ovan under avsnitt 2.4.4, särskilda rapporter med omvärlds- och hotbildsbedömningar. Myndigheten bär också ansvar för att er- 240 Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter forderlig information hämtas in. I den mån civila myndigheter och organ saknar egen kapacitet bl.a. för underrättelseinhämtning bör un- derrättelsetjänsten kunna bistå t.ex. med att samla in eller verifiera uppgifter. Syftet med insatser av försvarsresurser är för övrigt alltid att i extraordinära lägen bistå det normala fredssamhället att hantera hot och risker (se bl. a. Ds 1999:2 s. 96 f.). Enligt 2 § lagen om to- talförsvar och höjd beredskap skall också alla de resurser, som finns för totalförsvarsverksamhet, såvitt det är möjligt och ändamålsenligt kunna utnyttjas av ansvarig myndighet för att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred (se prop. 1996/97:4 s. 297 f.). MUST och FRA och även andra underrättelseorgan bör således inom ramen för uppdrag kunna stödja andra myndigheter med in- hämtning och analys av information i särskilda fall, t.ex. på grund av att man besitter viss teknisk utrustning eller har särskilda resurser. Sålunda kan t.ex. MUST bistå med underrättelser om etniska och re- ligiösa konflikter. MUST kan vidare medverka med information, när det gäller hanteringen av ekologiska hot t.ex. i samband med bristan- de kärnkraftssäkerhet. Samarbete pågår också från MUST:s och FRA:s sida med RPS och bl.a. beträffande spridning av massförstörelsevapen, extremism och terrorism samt internationell kriminalitet. MUST och FRA samarbetar även med ansvariga myn- digheter i fråga om migrationsrörelser samt hot mot tele- och dator- system. Här kan också erinras om att det material som den svenska underrättelsetjänsten får del av genom samarbete med andra länders underrättelsetjänster och som skall gälla vårt lands egna behov också kan nyttiggöras till stöd för arbetet att motverka nya hot mot vårt samhälle. Om de militära underrättelseorganen i sin verksamhet i öv- rigt får information, som kan vara av intresse för andra myndigheter, skall dessa också kunna underrättas enligt det utrymme som sekre- tesslagstiftningen ger för myndigheterna att räcka varandra handen. I och för sig ingår de nya hoten i det vidare spektrum av hot, risker och påfrestningar som, utan att utgöra militära hot men med ett vidgat säkerhetsbegrepp, skall utgöra bakgrund för svensk säkerhetspolitik (se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 8 och prop. 1996/67:11 s. 10). Såsom framgår bl.a. av har den militära underrättelsetjänsten att som ett led i verksamheten kontinuerligt bi- dra med underlag som stöd för svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Det har ifrågasatts om underrättelsetjänsten med denna utgångspunkt har att generellt själv bedriva en aktiv underrättelseinhämtning och analys även i perspektivet av ett vidgat säkerhetsbegrepp. Det skulle emellertid förutsätta att den militära underrättelsetjänsten skaffar sig kompetens inom ett mycket vidsträckt fält, som eljest skall bevakas av olika myndigheter med särskilda förutsättningar inom respektive Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter 241 Redan med dagens resurser för inhämtning hos den militära underrättelsetjänsten kan denna ge ett väsentligt bidrag. Men för att därtill lägga vidgade analysuppgifter skulle krävas en ny inriktning och prioritering för den militära underrättelsetjänsten, vilket i så fall skulle kräva principiella överväganden samt författningsänd- ringar och särskilda resurser. Den berörda uppgiften att bidra med underlag för utrikes- och säkerhetspolitiken kan emellertid även uppfattas på det sättet att den militära underrättelsetjänsten har att ge en bedömning främst från militära utgångspunkter men på grundval av bl.a. ett bredare under- rättelsematerial, som härrör även från respektive ansvarig civil myn- dighet. Det är således fråga om att den militära underrättelsetjänsten har att bidra med främst en militär aspekt på den vidgade säkerhets- politiska hotbilden. Behovet av att från den militära underrättelse- tjänsten därutöver erhålla ett självständigt på eget initiativ utarbetat bidrag till ett mer allsidigt, icke-militärt präglat underlag såsom stöd för svensk utrikes- och säkerhetspolitik kan emellertid ifrågasättas. Den militära underrättelsetjänsten synes sakna förutsättningar för en sådan analysuppgift utan en radikalt annorlunda uppgiftsinriktning och organisation. Det kan för övrigt ifrågasättas om en sådan utveck- ling är önskvärd. Frågan kommer att beröras närmare i avsnitt 8 och i anslutning till frågan om ansvaret inom regeringen för säkerhetspoliti- ken. Som redan framhållits saknas en struktur för att samordna arbetet mot vad som i traditionell mening utgör säkerhetspolitiska hot såväl vad avser inhämtning av information som analys och en sammanhål- len bedömning. Avsaknaden av ett organ med ett samordnande ansvar för en samlad säkerhetspolitisk bedömning blir än mer påtaglig mot bakgrund av ett vidgat säkerhetsbegrepp, som också omfattar ett skiftande slag av s.k. nya hot. Försvarsberedningen har också påpekat att det bör eftersträvas en helhetssyn för att samhällets resurser skall kunna utnyttjas bättre för att hantera hot och risker i såväl krig som fred (se Ds 1999:2 s.96 f). Förutsättningar behöver således skapas för att åstadkomma en mer fullständig säkerhetspolitisk helhetssyn, men även för att få till stånd en grundläggande ändamålsenlig inriktning av informationsinhämt- ning och analys i fråga om de nya hoten. Det gäller inte minst mot bakgrund av att gränsdragningen mellan de civila myndigheternas ansvarsområden för de nya hoten i vissa avseenden kan vara flytande och att en och samma händelsekedja kan innehålla flera olika typer av hot och risker och därmed beröra flera myndigheters ansvarsområden.