sou · GNB330 · 2000-01-01 00:00:00 — Det bör dock framhållas att, om man tänker sig en reglering som motsvarar vad som gäller på andra områden, detta måste innebära att tillämpningen ankommer på självständiga domstolar som har att tillämpa skriven lag och att grundlagarna under alla förhållanden utgör ett värn mot eventuellt missbruk. Det är svårt att se att en visserligen principiellt betydelsefull men likväl begränsad insats för att klarlägga spelreglerna och säkerställa konkurrensen på detta område skulle medföra någon reellt ökad risk från de utgångspunkter som har antytts. Mot tankarna på lagstiftning kan naturligtvis, som inledningsvis antyddes, ytterligare anföras att konkurrensreglerna i olika länder inte alltid har kunnat hindra att konkurrensen satts ur spel och att även sådan särlagstiftning som tagit sikte på medierna ofta har kringgåtts. Problem av detta slag möter dock ofta när ny lagstiftning övervägs. En lagstiftning kan sällan eller aldrig, särskilt inte på ett område som detta, utformas så att den blir heltäckande. Men på detta liksom på andra områden gäller att det bästa inte behöver bli det godas fiende: den om- ständigheten att en lagstiftning inte kan lösa alla problem behöver inte betyda att den skulle sakna värde. I vårt land finns det dessutom bättre förutsättningar än i många andra länder för att en lagstiftning skulle få praktisk verkan. Uppenbara kringgåenden av näringsrättslig lagstiftning av det slag som inte är ovanliga i flera främmande länder är sällsynta hos oss. Slutligen bör framhållas att det omedelbara målet för en lagstift- ningsinsats på förevarande område inte bör vara att söka vidga vad man brukar kalla den innehållsliga mångfalden eller kvaliteten i övrigt i medierna. Från den synpunkten torde en lagstiftning ha mycket begrän- sad betydelse jämfört med andra slags åtgärder, och en sådan målsätt- ning skulle därför vara orealistisk. Vill man genomföra en lagstift- ningsinsats på området bör syftet i stället vara att undanröja den mycket besvärande osäkerhet om rättsläget som föreligger och klarlägga de konkurrensrättsliga spelreglerna för branschen samt att stärka fundamenten för yttrandefriheten. Som har sagts innebär det osäkra konstitutionella rättsläget att en lagstiftning förutsätter grundlagsändring. I andra länder har ingrepp i grundlag inte behövt göras vare sig för att de konkurrens- rättsliga spelreglerna skall få genomslag på medieområdet eller för att ge stöd åt en särlagstiftning i de fall en sådan har antagits. När exempelvis den norska lagen på området antogs förelåg allmän enighet om att denna var förenlig med de norska konstitutionella yttrande- frihetsreglerna (se avsnitt 9.2.3. Att läget är ett annat för svensk del sammanhänger med att vi har en ingående och detaljerad konstitutionell reglering av tryck- och yttrande- friheten som saknar motsvarighet i andra länder. Att denna reglering är av oskattbart värde för att garantera det fria ordet behöver inte närmare utvecklas. Men den innebär att ändringar fortlöpande har be- hövt göras för att anpassa regleringen till olika principer som har be- dömts vara så viktiga att jämkningar av de grundläggande bestämmel- serna har ansetts ofrånkomliga. De skäl som i det föregående har anförts med anknytning till rättssäkerhets-, konkurrens- och yttrandefri- hetsintressena är enligt kommitténs mening så starka att övervägande skäl talar för en grundlagsändring som gör en lagstiftningsinsats på förevarande område möjlig. 12Behövs särskilda regler för att säkerställa ett svenskt ägande i fråga om svenska medier? Kommitténs ståndpunkt: gäller enligt tryckfrihets- förordningen att ägare till periodisk skrift skall vara svensk medbor- gare eller svensk juridisk person men att det i vanlig lag får föreskri- vas att även utlänning eller utländska juridiska personer får vara ägare till sådan skrift. Föreskrifter av detta slag har meddelats med avseende på medborgare och juridiska personer i EES-stater. Kom- mittén föreslår inte några ytterligare spärregler gentemot utländska investeringar i svenska medieföretag eller mot utländska etableringar på detta område. I förhållande till EES-stater skulle sådana regler stå i strid med lagändringar som har antagits av och riskera att komma i konflikt med . Frågan bör dock fortlöpande bevakas. Skulle förutsättningarna ändras på ett sådant sätt att en kontroll av koncentrationer inte bedöms som tillräcklig utan regler specifikt riktade mot utländskt medieägande anses nödvändiga för att skydda den svenska opinionsbildningen eller det svenska kulturlivet, bör ställningstagandet omprövas. Enligt 5 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen gäller att ägare till periodisk skrift skall vara svensk medborgare eller svensk juridisk person men att det i vanlig lag får föreskrivas att även utlänning eller utländska juridiska personer får vara ägare till sådan skrift. Föreskrifter av det slaget meddelas i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Där föreskrevs tidigare i 2 kap. 1 § att endast utlänningar som har hemvist i får vara ägare till periodiska skrifter som trycks här. har emellertid beslutat om en lagändring av den innebörden att utlänningar med medborgarskap i en stat inom EES- området samt utländska juridiska personer som har bildats i enlighet med lagstiftningen i en sådan stat och som har sitt säte, sitt huvudkontor eller 320 Behövs särskilda regler? huvudsakliga verksamheten inom samarbetsområdet får rätt att äga periodiska skrifter som trycks i (prop. 1997/98:43 s. 41 och 136 ff.). En utländsk fysisk eller juridisk person utanför EES-området får inte direkt äga en svensk periodisk skrift. I praktiken har detta dock mycket begränsad betydelse. Ingenting hindrar nämligen en sådan utländsk fysisk eller juridisk person från att bilda eller förvärva aktiemajoriteten i ett svenskt bolag (eller ett bolag i en annan EES-stat) som äger eller förvärvar en svensk periodisk skrift. I ett svenskt bolag måste dock verkställande direktören och minst hälften av styrelseledamöterna vara bosatta inom EES-området, om inte meddelar undantag. Kommittén har mot bl.a. den angivna bakgrunden övervägt frågan om några särskilda bestämmelser bör införas för att säkerställa en svensk kontroll över de medier som riktar sig till den svenska allmän- heten. I första hand bör då undersökas hur en sådan ordning skulle för- hålla sig till internationella överenskommelser. De av antagna lagändringarna bygger på tanken att tidigare ordning - enligt vilken bara utlänningar med hemvist i fick äga en svensk periodisk skrift - skulle kunna komma i konflikt med regler om etableringsrätt (prop. 1993/94:114 s. 29 f). Etableringsrätten enligt innebär nämligen generellt uttryckt att ett medlemsland inte får ha andra regler för medborgare eller företag i andra medlemsländer vad gäller rätten att bedriva rörelse än de regler som gäller för landets egna medborgare och företag, om inte en särbehandling grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa. har också slagit fast bl.a. att tidningar och skrifter liksom radio- och TV-sändningar vad gäller de ekonomiska aspekterna är underkastade de konkurrensregler som gäller för varor och tjänster. Inom kommittén har diskuterats om frågan kan ha kommit i ett nytt läge efter tillkomsten av den särskilda regel - artikel 128 - i Maastricht- fördraget, där det bl.a. föreskrivs (punkt 4) att gemenskapen skall beakta de kulturella aspekterna då den handlar enligt andra bestämmelser i fördraget. Denna bestämmelse torde å ena sidan vara att se som ett uttryck för tanken att det är medlemsländerna som enligt subsidaritets- principen har huvudansvaret för kulturen och att det inte skulle vara önskvärt att den europeiska gemenskapen skulle ha ett inflytande på både kulturen och kulturpolitiken i medlemsstaterna. Men å andra sidan ställer den införda bestämmelsen högre krav på att gemenskapen tar hänsyn till kulturen när åtgärder vidtas på andra politikområden. Genom Amsterdamfördraget har bestämmelsen i fjärde punkten av artikel 128 förstärkts såtillvida att gemenskapen skall beakta de kulturella Behövs särskilda regler? aspekterna med tillägget att särskilt när det gäller att respektera och främja gemenskapens mångfald av kulturer. EU har inte antagit någon enhetlig kulturdefinition, men det råder ingen tvekan om att mediesektorn enligt EU:s synsätt tillhör kultur- området i vid mening. Det finns inom EU en tendens till ökande för- ståelse för den nationella kulturens särskilda villkor. Det är dock tvivelaktigt om det av fastslagna synsättet att medierna skall vara underkastade samma etablerings- och konkurrensregler som andra branscher av detta skäl kommer att överges. Detta gäller särskilt som konvergensen mellan tele, data och medier gör medierna till en expanderande och ekonomiskt allt viktigare del av näringslivet. Så länge detta synsätt vidmakthålls kan några spärrar gentemot EU- och EES-stater inte uppställas när det gäller medieägande. De helt nyli- gen antagna ändringarna i lagen med föreskrifter på tryckfrihetsförord- ningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden bygger som framgått på den uppfattningen. Kommittén har inte något underlag för att föreslå att det riksdagsbeslut som ligger till grund för dessa lagändringar omprövas. Kommittén vill emellertid hänvisa till att det på detta område före- kommer en fortlöpande diskussion mellan EU-staterna om räckvidden av kulturklausulen, en diskussion som man från svensk sida bör ta aktiv del i och noga bevaka. I den mån rättsutvecklingen inom EU leder till att det finns förutsättningar att helt eller delvis undanta medierna från de vanliga reglerna ökas vår handlingsfrihet på området, något som kan ses som en fördel. När det gäller länder utanför EES-området föreligger det såvitt kommittén kunnat finna inte i och för sig någon internationell överens- kommelse som skulle kunna hindra att man på svensk sida ställer upp en spärr mot medieägande. I detta sammanhang bör emellertid erinras om att deltar i förhandlingar om ett s.k. - Multilateral Agreement on Investment - dvs. ett mul- tilateralt avtal om investering och andra handelsfrågor. Syftet med avtalet är att skapa enhetliga, icke-diskriminerande och liberala investe- ringsregler mellan . Huvudprincipen är att utländska investeringar skall jämställas med inhemska, principen om nationell behandling. Därtill kommer en andra princip om icke-diskriminering som innebär att en utländsk investerare inte får behandlas mindre gynnsamt än andra utländska investerare. Om ett MAI-land ger investerare från ett land en särskild förmån så måste det ge investerare från andra MAI-länder samma förmånliga behandling, den s.k. principen om mest gynnad nation. I avtalet finns även ett förbud mot vissa investeringsvillkor. Sådana s.k. performance require- ments innehåller bestämmelser om vilka åtgärder MAI-länder inte får 322 Behövs särskilda regler? ställa som villkor för utländska investeringar. syftar också till att begränsa staters möjligheter att ingripa mot utländska företag t.ex. mot expropriation. är inte färdigförhandlat och det finns tecken som tyder på att det kanske inte inom överskådlig tid kommer till slutförande. Det är emellertid sannolikt att ett avtal enligt de principer som diskuterats skulle innebära ett hinder för oss att behandla investeringar från utomeuropeiska företag inom mediesektorn på annat sätt än när det gäller investeringar från företag med säte inom EES- området. Möjligen finns det dock utrymme att från svensk sida framföra särskilda önskemål i detta avseende under de fortsatta förhandlingarna eller utverka ett undantag. Kommittén anser det angeläget att hithörande frågor bevakas särskilt från svensk sida under de fortsatta ansträngningarna att åstadkomma ett . Frågan för vår del är emellertid om man i nuvarande läge bör införa ytterligare spärregler gentemot utländska investeringar i svenska medieföretag eller mot utländska etableringar på detta område. Kommittén föreslår inga regler av det slaget. Sådana spärregler, som internationellt sett är mycket ovanliga, skulle i vissa fall kunna verka hindrande när det gäller medieföretag med kapitalbehov som för sin överlevnad kan vara beroende av investeringar även från utländska företag. Anser vi att svenska medieföretag bör kunna expandera genom etablering i andra länder måste vi på motsvarande sätt acceptera att de inhemska medieföretagen möts av viss konkurrens från utländska företag även på den svenska marknaden. Om i enlighet med vad kommittén föreslår i det följande en koncentrationsprövning på området införs efter mönster av vad som gäller i andra länder innebär emellertid detta att man så långt det är möjligt säkerställer att den fria opinionsbildningen och nyhetsförmedlingen inte hämmas av koncentrationer, vare sig dessa bildas genom svenska eller utländska medieägare. Det bör emellertid understrykas att de nu redovisade övervägandena utgår från de förutsättningar som kan överblickas . Skulle dessa ändras på ett sådant sätt att regler mot koncentration inte bedöms som tillräckliga utan regler specifikt riktade mot utländskt medieägande bedöms som nödvändiga för att skydda den svenska opinionsbildningen eller det svenska kulturlivet kommer saken i ett annat läge. Vad gäller tryckta skrifter bör därvid uppmärksammas att reglerna i tryckfrihetsförordningen som framgått endast innebär att det i vanlig lag är möjligt att föreskriva att utlänningar utan hemvist i och utländska medborgare kan vara ägare av periodiska skrifter, inte att sådana föreskrifter måste meddelas. Skulle förhållandena föranleda till det kan alltså de regler som bedöms som behövliga meddelas genom vanlig lag utan föregående grundlagsändring. I förhållande till EES- Behövs särskilda regler? stater förutsätter dock detta dessutom att den pågående diskussionen leder fram till ett synsätt enligt vilket sådana regler inte kommer i kon- flikt med . När det gäller etermedierna har den nu i all korthet redovisade problematiken inte samma aktualitet så länge ett tillståndskrav för rikstäckande sändningar behålls och möjlighet finns att föreskriva villkor för sådana sändningar. 13 Konkurrenslagen eller särskild lag? Kommitténs förslag: Kommittén anser att konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete och mot missbruk av dominerande ställning utan problem bör kunna få tillämplighet för mediesektorn under förutsättning att vissa särbestämmelser meddelas. som en öppning görs i tryckfrihetsförordningen för att säkerställa konkurrenslagens tillämplighet bör det således uttryckligen föreskrivas i tryckfrihetsförordningen att en tillämpning av kon- kurrenslagen ej ger stöd för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten och inte heller in- skränker den befogenhet som enligt tryckfrihetsförordningen till- kommer utgivare av periodisk skrift. Motsvarande föreskrifter bör meddelas i yttrandefrihetsgrundlagen med avseende på radio- och TV- program och tekniska upptagningar. För att det ytterligare skall säkerställas att konkurrenslagen tillämpas med beaktande av mediesektorns särart bör enligt kom- mitténs mening en särskild regel tas in i konkurrenslagen om att prövningen i fall som har betydelse för den grundlagsskyddade sek- torn skall ske under beaktande av de grundläggande intressena av att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. När det gäller koncentrationsfrågorna anser kommittén övervä- gande skäl tala för att konkurrenslagen kompletteras av en särskild lag på sätt som förutsatts i direktiven. En särlagstiftning skulle inne- bära att bestämmelserna bättre kan anpassas till de speciella förut- sättningar som gäller för mediesektorn. De i konkurrenslagen grundläggande begreppen dominerande ställning och relevant mark- nad blir inte fullt adekvata när det gäller de mest utpräglat opinions- 326 Konkurrenslagen eller särskild lag? bildande medierna bl.a. på grund av att konkurrenslagen knappast ger utrymme för en samlad bedömning av ägande och inflytande inom olika medier - t.ex. press och TV - eftersom det i konkurrenslagens mening rör sig om skilda produktmarknader. Möjligheterna att med stöd av konkurrenslagen pröva lokala eller regionala etableringar av företag med riksdominans är vidare mycket begränsade. Som förut konstaterats är läget oklart när det gäller konkurrenslagens tillämplighet inom den grundlagsskyddade mediesektorn. Kommittén måste ta ställning till frågan om och i så fall i vilka avseenden konkur- renslagen skall vara tillämplig på detta område. Den nuvarande rätts- osäkerheten kan i längden inte accepteras. Vår nuvarande konkurrenslag, som tillkom på förslag av den bor- gerliga regeringen men på de flesta punkter antogs i politisk enighet, är uppbyggd efter mönster av . Även i flertalet övriga europeiska länder - numera även de östeuropeiska - har EG:s konkurrensrätt kommit att bli mönsterbildande. Detta rättssystem är i sin tur mycket likartat det som gäller i bl.a. och . I en del länder förekommer andra modeller men grundstrukturen är likväl praktiskt taget genomgående densamma. I flera av dessa länder finns dessutom vid sidan av den ordinära konkurrenslagstiftningen särskild reglering för mediesektorn. Vår konkurrenslag har varit föremål för en utvärdering genom försorg, vilken redovisades i betänkandet Konkurrenslagen 1993- 1996 (SOU 1997:20) och i prop. 1997/98:130. Härefter har utredningen publicerat betänkandet Konkur- renslagens regler om företagskoncentration (SOU 1998:98), där erfa- renheterna av och synpunkter från olika håll på lagens koncentrations- regler ytterligare belyses. På grundval av utvärderingen konstateras i propositionen att lagen visserligen medfört en hel del tolknings- och tillämpningsproblem men att erfarenheterna av tillämpningen generellt sett stått i överensstämmelse med de intentioner som låg till grund för lagstiftningen. Med hänsyn härtill och till att den bygger på principer som gäller i jämförbara länder har man anledning att utgå från att huvuddragen i lagstiftningen kommer att bestå . För svensk del är konkurrenslagen ännu en förhållandevis ny lag, och någon praxis har inte hunnit utvecklas på alla områden. Tillämpningen underlättas emellertid av den prejudikatbildning som sker genom EU- organens försorg, låt vara att denna inte är direkt bindande för oss. Konkurrenslagen eller särskild lag? rättstillämpningen utomlands kan i många fall tjäna till ledning, eftersom reglerna som redan konstaterats i stort sett har samma innebörd. I debatten rörande konkurrenslagens tillämplighet på mediesektorn har bl.a. berörts frågan om lagens förbud mot missbruk av dominerande ställning och dess koncentrationsregler kan anses gynna utländsk före- tagsverksamhet på bekostnad av den inhemska. Koncentrationsreglerna innebär ju att man kan hamna i det läget att ett visst företagsförvärv inte utan vidare kan genomföras av en svensk koncern som redan tidigare svarar för en betydande koncentration medan något motsvarande hinder inte föreligger för ett utländskt företag som inte alls eller inte i lika hög grad har etablerat sig i . Denna aspekt tas också från generell synpunkt upp av Konkurrens- lagsutredningen, som konstaterar att attityderna har skiftat i detta hän- seende. var man tveksam till att reglera konkurrensskadlig företagskoncentration med hänsyn till intresset av att de inhemska företagen var tillräckligt stora för att kunna möta konkurrensen från större utländska företagsenheter. anses däremot allmänt att en obunden konkurrens är till fördel även för den nationella marknaden genom att den gynnar företag som är effektiva och produktiva, vilket leder till att konkurrenskraften ökar även i externa relationer. Behovet av en effektiv konkurrens och ingripanden mot skadliga koncentrationer anses därför enligt utredningen normalt inte stå i motsatsställning till strävandena att stärka företagens konkurrenskraft på vare sig den nationella eller den internationella marknaden. Kommittén konstaterar för sin del att uttalanden på denna punkt överensstämmer med det synsätt som kom till uttryck redan när konkurrenslagen antogs av . I senare ekonomisk teori och analys har värdet av en fungerande och effektiv konkurrens på både nationella och internationella marknader starkt betonats. liksom jämförbara länder har genom sina konkurrens- regler antagit en princip som innebär att man öppnar för konkurrens mellan inhemska och utländska företag, trots att förbudet mot konkur- rensskadlig koncentration kan innebära att det i praktiken kan vara lättare för ett utländskt företag än för en stor svensk koncern att genomföra ett företagsförvärv i en viss bransch. Mediesektorn kan principiellt sett inte utgöra något undantag från de grundsatser som vi liksom andra länder i enlighet härmed har ställt oss bakom. Som kommittén har berört tidigare skulle det vara inkonsekvent om vi anser att svenska medieföretag bör kunna expandera genom etablering utomlands men inte accepterar att de inhemska medieföre- tagen möts av konkurrens från utländska företag även på den svenska marknaden. Menar man att en alltför långt driven koncentration kan medföra skadeverkningar i konkurrenshänseende, måste man godta 328 Konkurrenslagen eller särskild lag? konsekvensen att de företag som inte redan svarar för en betydande koncentration får lättare att genomföra företagsförvärv, vare sig de är svenska eller utländska. måste man dock hålla i minnet att mediesektorn i många avseenden utgör en speciell bransch med hänsyn till dess betydelse för den fria åsiktsbildningen. Branschen har en speciell karaktär även så till vida att många produkter - t.ex. flertalet dagstidningar - av naturliga skäl inte kan rikta sig till annan marknad än den svenska. Vid utform- ning och tillämpning av regler som rör mediemarknaden måste en avvägning göras mellan de olika intressen som här gör sig gällande. Vi återkommer till den frågan i det följande. En annan aspekt som också har brukat nämnas när det gäller me- dierna är den snabba utvecklingen av ny teknik. Man kan ställa frågan om det finns risk för att den form av konkurrensreglering som är internationellt vedertagen kommer att framstå som svårtillämpad eller t.o.m. delvis verkningslös i takt med att tekniken på etermedie- och telekommunikationsområdet utvecklas ytterligare. Detta gäller självfallet i så fall inte bara mediesektorn utan även exempelvis IT-området, där konkurrenslagen är tillämplig utan några begräns- ningar. Kommittén har i detta avseende beaktat att det exempelvis kan vara förenat med svårigheter att tillämpa de konkurrensrättsliga principerna, om ett företag sänder via satellit till allmänheten i ett annat land men inte bedriver annonsförmedling eller annan ekonomisk verksamhet i det landet och inte heller har egendom där. Visserligen har kommittén inte kunnat finna att några svårigheter av denna karaktär har upp- kommit i internationell praxis på området. För svensk del kan exempel- vis hänvisas till att i sitt avgörande MD 1998:17 med stöd av marknadsföringslagen har riktat ett s.k. informa- tionsåläggande förenat med vite gentemot ett företag på grund av TV- reklam sänd från i TV3. Problem av det berörda slaget kan emellertid ingalunda uteslutas. I den mån en sådan utveckling skulle uppkomma har man emellertid att räkna med att den kommer att motverkas genom internationella överenskommelser av olika slag. En sådan utveckling underlättas genom ett regleringen i olika jämförbara länder numera är så likartad, om man bortser från den oklarhet som föreligger beträffande mediesektorn i . Som kommittén har pekat på i kap. 3 är det angeläget att konkurrensreglerna blir desamma oberoende av vilken teknik som används. En annan ordning får ofrånkomligen irrationella effekter i takt med att konvergensen fortsätter och gränserna mellan olika överföringstekniker suddas ut.