sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Försvarsberedningen pekar emel- lertid på att det är väsentligt att omvärlden tidigt får signaler om nå- gon part bryter ingångna avtal, så att utrymme skapas för eventuellt erforderliga motåtgärder. Omvärldsutvecklingen från den säkerhetspolitiskt spända situation, som präglades av det , har förändrat underrättelsetjänstens tidigare huvudsakliga inriktning bestående i traditionella och konkreta 184 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten militära hotbilder och angreppsscenarier. Det komplex av ofta svår- bedömbara faktorer, som påverkar omvärldsutvecklingen och som bl.a. skall ligga till grund för den svenska försvarsplaneringen och säkerhetspolitiken, ställer andra men höga krav på en underrättel- setjänst, som skall förse beslutsfattare med information. Förändring- arna i den internationella miljön har medfört behov av underrättelser om nya former av säkerhetshot mot och påfrestningar på samhället. Sålunda krävs större uppmärksamhet mot politiska, ekonomiska och andra omvärldsförändringar än vad som har varit aktuellt tidigare. Omvärldsutvecklingen ställer sålunda krav på förmåga hos underrät- telsetjänsten att hantera en bredare informationsinhämtning och kunna göra en mer allsidig och framåtsyftande analys. 4.2.2Det framtida krigets karaktär Självfallet är det av avgörande betydelse för planeringen av försvarets resurser att en bedömning kan göras i fråga om inte bara vilka hot mot landet, som kan vara att vänta, utan även hur krigföringen kan komma att utvecklas och förändras. Det ställer bl.a. krav på under- rättelsetjänsten att i ett mer långsiktigt, ett 5- eller 10- och upp till ett 20-årigt perspektiv, kunna lämna information, som kan läggas till grund för prognoser eller en uppfattning om vilka vapensystem och ny teknik, som det kan finnas anledning att skydda sig mot . Det innebär att den militära underrättelsetjänsten utöver att följa de omedelbara operativa och taktiska förutsättningarna och riskerna för ett militärt hot, måste ha förmåga att följa sådana förändringar, som kan komma att påverka krigets framtida karaktär. Ett militärt angrepp med syfte att ockupera hela eller delar av lan- det har tidigare betraktats som det allvarligaste och mest närliggande hotet mot vår nationella säkerhet och vårt oberoende. I dessa sam- manhang har det framhållits att det hör till underrättelsetjänstens främsta uppgifter att ge regeringen och försvarsledningen förvarning och underlag för beslut om beredskap och krigsduglighet. Den mili- tärpolitiska diskussionen har, sedan stormaktskonfrontationen har upphört, alltmer kommit att kretsa kring vilka konflikttyper, som kan väntas och vilken karaktär det framtida kriget härvidlag kommer att ha. Diskussionerna har rört bl.a. frågan om inte ett inva- sionskrig hör till det förgångna bl.a. mot bakgrund av syftet med krigföringen, ny vapenteknik och s.k. informationskrigföring. Frågan har aktualiserats om inte förvarningen i större utsträckning än hitintills bör ta sikte på andra typer av konflikter än anfallskrig och Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 185 andra typer av krigföring än den traditionella. Sålunda kommer kon- flikter troligen att röra sig inom ett bredare spektrum av metoder och medel. Metoderna kan väntas variera alltifrån terror, sa- botage, subversiv verksamhet, ekonomisk krigföring, psykologisk krigföring, konventionellt krig till användning av massförstörelseva- pen. Konflikter kommer att föras på en allt högre teknisk nivå och bl.a. riktas mot sårbara informations- och ledningssystem. En föränd- ring av krigets karaktär i dessa hänseenden leder självfallet till en an- norlunda säkerhetspolitisk situation, som ställer underrättelsetjänsten inför förändrade och nya uppgifter. I bl.a. Försvarsmaktens årsrapport från perspektivplaneringen 97- 98 Försvarsmaktsidé 2020, Rapport 2 framhålls att har i den svenska försvarsplaneringen den allvarligaste formen av hot mot landet uppfattats vara ett militärt väpnat angrepp riktat mot nationen/territoriet och hela samhällets överlevnadsmöjlighet som fri stat. Detta angrepp befarades då ske i form av invasion med ocku- pation och underkastelse som syfte. Det klassiska militära invasions- hotet mot och svenska intressen bedöms numera enligt års- rapporten allmänt som mycket litet. Det gäller i varje fall i det när- maste 10-årsperspektivet. Bedömningen har gjorts bland annat mot bakgrund av utvecklingen i tidigare och övriga Wars- zawapaktsländer, som har utgjort det enda egentliga militära hotet mot . Inte ens på bedöms det emellertid med utgångspunkt i ett framtida krigs karaktär och bl.a. teknikutvecklingen finnas någon större risk för att kan bli utsatt för militär inva- sion i ett kommande krig. (Se s. 63 i årsrapporten.) Som redan har framgått är det förhärskande konfliktscenariet inte längre ett globalt krig eller ens ett öppet krig mellan länder utan regi- onala eller lokala konfliktsituationer med eventuellt flera aktörer in- blandade. Risken för väpnat våld bedöms vara större inom än mellan stater och våldet utövas då i allmänhet på en låg teknisk nivå. Många av de krig som har utspelats är också av inbördes ka- raktär där befolkningsgrupper och inte stater ställs mot varandra. De egentliga stridshandlingarna med konventionella militära medel har därvid även blivit svårare att skilja från andra konfliktsituationer in- nefattande maktutövning genom hot, sabotage, ekonomisk krigföring, gerillabetonad krigföring m.m., där konfliktens omfattning och stridsmetoden - ytterst användning av ABC-stridsmedel - är sådan att den kan få säkerhetspolitiska konsekvenser även för andra länder. Riskerna minskar alltså för väpnade angrepp direkt riktade mot en stat. En konsekvens av ett ökande engagemang i internationellt säker- hetssamarbete är emellertid att stater i allt större utsträckning dras in i krigssituationer av nämnd karaktär med bl.a. krav på konventio- 186 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten nella militära insatser, som innebär risker för det egna landets perso- nal, materiel m.m. Det kan inte heller uteslutas att ett deltagande i fredsbevarande operationer kan leda till hot mot det egna territoriet. Risk finns för att t.ex. mindre organisationer eller aktörer och terro- ristgrupper, för att hindra det internationella engagemanget eller som hämnd, utsätter landet för väpnade attacker. Sådana grupper kan ock- så ha tillgång till mycket kvalificerade vapen och kan även tänkas ha möjlighet att utnyttja massförstörelsevapen. Över huvudtaget kan ett internationellt engagemang, även om det har rent humanitära syften och inte innebär militära aktioner, leda till säkerhetspolitiska hot mot det egna landet, som t.o.m. kan jämföras med väpnade angrepp. I ett framtida öppet krig mellan länder med moderna stridsmedel anses det som sannolikt att alltmer sofistikerade precisionsvapen och avancerade ledningssystem kommer att spela en väsentlig roll. Infor- mationsöverlägsenhet och tillgång till högt utvecklade vapensystem med lång räckvidd, hög precision och stor slagkraft bedöms ge större möjligheter att slå ut en motståndare. Den ökade sårbar- heten i samhället kommer då att utnyttjas. Således kan angrepp befa- ras mot viktiga samhällsfunktioner såsom t.ex. bank- och kommuni- kationssystem och energiförsörjningen. Det kan bl.a. ske mot bak- grund av att dessa funktioner regleras med datorteknik, som kan sät- tas ur spel med förödande konsekvenser för samhället i övrigt. Det- samma gäller i fråga om andra viktiga funktioner i samhället såsom vattenförsörjning, livsmedelsdistribution, industriproduktion m.m. och inte minst i fråga om landets försvarsmakt, vars uppgifter i högsta grad är beroende av datorteknik. (Se Ds 1998:9 s. 103 och 108 f.) Möjligheterna att betvinga motståndaren utan invasion och ocku- pation anses mot angiven bakgrund komma att öka . I stället kan kriget komma att gå ut på att slå ut centrala resurser och ledningsförmågan hos en motståndare, som bygger allt fler funktioner på informationsteknologi, vilket medför att länder och regioner är känsliga för störningar i informationssystemen. Sålunda innebär de ökande kraven från de flesta samhällsfunktionerna på teknik och tek- niska lösningar för snabb information och styrning bl.a. genom datori- seringen och annan s.k. IT-teknik en ökande sårbarhet, som kan ut- nyttjas av en motståndare. Det är fråga om åtgärder, som vidtas för att förstöra, påverka eller utnyttja andras information och informations- system och som har förödande konsekvenser för samhället. Begreppet informationskrigföring används i dessa sammanhang. Genom en alltmer sofistikerad teknik eller avancerade vapen, t.ex. laser och s.k. HPM-vapen (High Microwave), ökar möjlighe- terna att på avstånd förstöra bl.a. informationssystem. Det är fråga om Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 187 vapen, som kan utnyttjas även av mindre aktörer och som kan erbjuda dem relativt billiga verktyg med lång räckvidd för att åstadkomma mycket omfattande skada. innebär att samhället kan skyddas mot angrepp enbart med konventionella mili- tära medel. Det skall i detta sammanhang framhållas att maktutöv- ning bedöms komma att utövas av allt fler aktörer. Det innebär att icke-statliga, multinationella aktörer och andra intresse- grupper, etniska fraktioner, internationella kriminella organisationer, terroristorganisationer eller enskilda kriminella befaras komma att hota ett samhälles nationella och vitala intressen. Framtiden kommer också, som har sagts, att erbjuda dessa aktörer allt billigare och farligare vapensystem med lång räckvidd. Angrepp kan genomföras på ett kostnadseffektivt sätt utan att angriparen avslöjas. Väpnade hot kan även väntas uppstå plötsligt och oväntat och utan att ha sin grund i mellanstatliga konflikter. (Jfr Försvarsmaktens nyssnämnda årsrap- port s. Underrättelsetjänsten kan inte minst härvidlag komma att ställas inför svårlösta uppgifter bl.a. när det gäller förvarning. Massförstörelsevapen såsom taktiska kärnvapen, biologiska och kemiska stridsmedel (ABC-stridsmedel) bedöms kunna komma till användning i ett framtida krig. Ett antal stater har deklarerat innehav av sådana och en ytterligare spridning av dessa vapen är svårt att helt förhindra trots att stora internationella ansträngningar görs på ned- rustningsområdet. Som redan har påpekats finns det en särskild risk för att någon extrem eller auktoritär regim eller t.o.m. mindre grupp känner sig lockad att använda eller hota med massförstörelsevapen för att nå sina politiska syften eller anser sig nödsakad att i ett pressat läge tillgripa dem. (Se Ds 1998:9 s. 104 och 110 ff.) är således och kommer även att vara en viktig faktor att räkna med i den internationella säkerhetspolitiken. Det visar inte minst FN:s inspektioner i och den senare tidens territoriella och religiöst betingade konflikt mellan och Pakis- tan med genomförda kärnvapenprov och hot som påtryckningsmedel. De snabba biologiska och genetiska forskningsframstegen har även medfört stora risker för en utveckling och produktion i större skala av nya stridsmedel inom B-vapenområdet. Också C-vapen kommer att finnas och även kunna utvecklas. Både B- och C- stridsmedel är förhållandevis enkla och billiga att tillverka och de be- döms kunna utgöra ett allvarligt hot i ett framtida krig och mot inter- nationella fredsfrämjande insatser och även i samband med t.ex. all- varligare former av terrorism. (Jfr bl.a. prop. 1996/97:4 s. 191 f). 188 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 4.2.3Nya hot och risker I delrapporten 1998:9 har Försvarsberedningen, som redan har framgått, pekat på att hoten om väpnat angrepp av traditionellt slag avtar. Detta hindrar emellertid inte enligt Försvarsberedningen (s. 101) att konflikter uppstår och att stater, och i ökande utsträckning även andra aktörer i form av politiska eller religiösa grupper, brottsli- ga organisationer m.fl., kan utöva hot och påtryckningar också med andra än konventionella militära medel i en sådan omfattning att det får säkerhetspolitisk relevans. Säkerhetspolitiken i de flesta länder har därför enligt beredningen vidgats till att ta hänsyn till tänkbara risker, hot och påfrestningar på samhället av även andra slag än ett väpnat angrepp mot landets frihet och oberoende. Som redan har påpekats ges också den svenska säkerhetspolitiken genom 1995 och försvarsbeslut, som bl.a. syftar till att stärka den nationella säkerheten i en starkt föränderlig värld, en änd- rad inriktning, som innebär att totalförsvaret inte endast skall bemöta gängse försvarspolitiska hot. 1995/96:12 anges (s. 46) att de hot, som befolkningen behöver gardera sig emot , sammanhäng- er inte bara med hot om väpnade angrepp, utan också med tänkbara konsekvenser av den oro, den politiska instabilitet och de konflikter, som kommer till ytan efter det . I propositionen pekas på att i dagens upplevs bl.a. en ökad risk för gränsöverskridan- de brottslighet, terroristhandlingar och ett omfattande våld och för- tryck, som ibland leder till direkta krigshandlingar med förödelse och storskaliga flyktingtragedier som följd. Härtill kommer risker för svå- ra påfrestningar i fred både inom och utom landet, som allvarligt kan drabba både människor, egendom och miljö. Det är fråga om hot, risker och påfrestningar, som kan utvecklas mot att beröra hela samhällsstrukturer men som till sin karaktär och definitionsmässigt ofta har ett icke-militärt ursprung. Konsekvenserna kan emellertid innebära att militära resurser krävs för att skydda sam- hället och nationella intressen. Det är dock fråga om förhållanden där krav kan ställas på ett ingripande av myndigheter inom ramen för to- talförsvaret, som ju består av såväl militär som civil verksamhet. I den nyssnämnda propositionen har framhållits (s. 30 f.) att den ändrade säkerhetspolitiska situationen har medfört att vi måste besvara ett bredare spektrum av tänkbara hot, risker och påfrestningar mot samhället. Det hänvisas till att inre väpnade konflikter på olika håll i världen orsakas av såväl politiska som etniska, religiösa, eko- nomiska, sociala och miljömässiga förhållanden. Ytterst utgör dessa konflikter enligt propositionen ett hot mot den gemensamma säker- Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 189 I propositionen (s. 31) framhålls också att den fördjupade in- tegrationen och den ekonomiska och tekniska utvecklingen innebär ökade risker för störningar i samhället och att sårbarheten ökar. För att säkerställa en förmåga att förebygga och hantera dessa oli- ka typer av risker och hot i fråga om den nationella säkerheten krävs enligt försvarsbesluten att säkerhetssynen vidgas. I fortsättningen skall totalförsvaret därför utgå från ett vidgat säkerhetsbegrepp. Det har hänvisats till att den säkerhetspolitiska bilden sträcker sig från den hårda kärnan av mer traditionella säkerhetspolitiska hot, som vi långsiktigt inte kan utesluta, över de nya konflikter som tenderar att blossa upp i det spår, till de hot och risker, som följer av den globala utvecklingen och de moderna samhällenas sårbarhet. Såsom en gemensam nämnare för hot och risker mot bakgrund av en vidgad säkerhetssyn angavs definitionen att någon händelse, förete- else eller något förhållande påverkar det internationella samfundet, vår nation, landets befolkning, viktiga samhällsfunktioner eller vår livsmiljö på ett oacceptabelt sätt. (Se prop. 1995/96:12 s. 30 och 48 samt 1996/97:4 s. 62 och 65.) I andra sammanhang (se bl.a. För- svarsberedningens rapport 1996:51 s. 34) har hänvisats till att hotbilden i ett bredare säkerhetstänkande och ett vidgat säkerhetsbe- grepp når från klassiska maktkonflikter över försörjningskriser, ekologiska obalanser, migrationsrörelser, nationalism, etniska och kulturella konflikter och terrorism till det postindustriella samhällets sårbarhet. Inom ramen för ett vidgat säkerhetsbegrepp ryms enligt försvars- besluten inte bara att totalförsvaret skall utformas för att hävda vårt territorium och vår nationella integritet och försvara landet mot väpnat angrepp. De mer indirekta hot och risker som är förknippade med instabilitet och kriser eller öppna konflikter i omvärlden, föranleder också satsningar i form av olika stödåtgärder eller direkta internatio- nella insatser av fredsfrämjande och humanitär karaktär, bl.a. delta- gande inom FN:s ram. Även i dessa sammanhang skall således en vidgad säkerhetssyn ha aktualitet. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 31 och 49.) 1995/96:12 har i samband med s.k. nya hot särskilt fram- hållits (s. 31) att om någon av aktörerna i en konflikt också skulle ut- nyttja icke-konventionella stridsmedel skulle konsekvenserna bli när- mast oöverblickbara även långt utanför konfliktområdet. Tillgången till massförstörelsevapen kan också komma att vidgas, bl.a. till följd av bristande kontroll av kärnvapen, vapenplutonium och kärnavfall. De potentiella miljöproblemen i vårt närområde på grund av före- komsten av och bristande kontroll över avfall från kärnvapenhantering och kärnkraftsverksamhet har även framhållits som mycket stora. 190 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten bl.a. Ds 1996:51 s. 35). I propositionen betonas vidare att risken för spridning av kärnvapen, men också i lika hög grad biologiska och kemiska vapen, gäller inte endast stater utan även organisationer och enskilda aktörer, exempelvis terroristgrupper. Dessa utgör måhända ett än allvarligare hot. (Jfr prop. 1998/99:74 s. 53 f.) Andra s.k. nya hot, som har betonats särskilt i den pågående de- batten, gäller utvecklingen inom informationsteknologiområdet. Följ- der av den tekniska utvecklingen inom IT-området för såväl militär- teknik, militära doktriner och militärt uppträdande som för samhällets sårbarhet i övrigt har framhållits tidigare (se ovan under avsnitt 4.2.2). Den snabbt växande informationsteknologin påverkar sam- hällsstrukturen inom ett stort antal områden. sagt alla sam- hällsfunktioner är, som har berörts tidigare, beroende av denna. Sam- hällets ökande beroende av IT medför även att icke-militära aktörer utgör ett större potentiellt hot . (Se Ds 1996:51 s. 35 och Ds 1998:9 s. 105 ff. samt prop. 1998/99:74 s. 54 ff.) Följande exempel har i olika sammanhang givits på s.k. nya hot och risker, som skulle kunna bemötas inom ramen för totalförsvaret och som kan ställa krav på information från en underrättelsefunktion. Etniska och religiösa konflikter kan utgöra risk för att motsätt- ningarna sprids med ekonomiska och andra följder för omvärlden t.ex. flyktingproblem eller kan utgöra hot mot fortsatta ansträngningar att åstadkomma en gemensam säkerhet och ställa krav på internatio- nellt deltagande i bl.a. FN-operationer. Ekologiska hot har bl.a. samband med bristande kärnkraftssäker- het och pågående förstöring av ABC-stridsmedel i . Insat- ser kan krävas från andra stater. Svåra ekologiska situationer kan även leda till bl.a. flykting- och migrationsrörelser av stor omfattning. Åtgärder mot spridning av massförstörelsevapen kräver bl.a. kartläggning av försäljningar av massförstörelsevapen från ett antal leverantörer och av inköpsansträngningar från samt aktuella sprid- ningsprojekt i bl.a. länder i och . Risken för spridning gäller inte bara stater utan även organisationer, terrorist- grupper m.fl. Flykting och migrationsrörelser i större omfattning orsakade av t.ex. svåra ekonomiska, ekologiska, etniska och religiösa problem som kan medföra påfrestningar i mottagarländer och kan få såväl in- som utrikespolitiska återverkningar för omvärlden i övrigt. Internationell terrorism och kriminalitet kan utgöra hot mot både enskilda individer och stater. Terror som vapen utnyttjas av grupper med vissa identifierbara politiska eller religiösa mål men även av grupper med mer allmänt samhällsfarlig inställning. Brottslighet i form av bl.a. vapensmuggling, internationell maffia m.m. kan få en Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 191 sådan omfattning att den utgör ett direkt säkerhetshot för en enskild stat. Ekonomiska hot och utrikespolitiska spänningar i form av valuta- och räntespekulationer, störningar i utrikeshandeln på grund av oro på råvarumarknader eller de finansiella marknaderna eller i handelsavtal m.m. kan kräva förvarning för snabba, effektiva och samordnade åt- gärder från statsmakternas sida. Samhället blir alltmer sårbart på grund av ett ökande beroende av bl.a. den tekniska utvecklingen och informationsteknologin. Den s.k. IT-revolutionen berör i stort sett alla samhällsområden och inverkar på frågor om försvar och nationell säkerhet. Hot mot t.ex. tele- och datorsystem i form av påverkan, desinformation, störningar eller av- brott kan få förödande konsekvenser för kommunikation av olika slag, el- och livsmedelsförsörjning, ekonomiska transaktioner, myndig- hetsinformation och nyhetsförmedling m.m. Den bredare säkerhetssyn, som enligt 1995 och försvars- beslut fortsättningsvis skall prägla totalförsvaret, kan medföra behov av underrättelser från såväl militära som civila underrättelsefunktioner att medverka till information om hot, risker och påfrestningar. Sålun- da har det försvarsbeslut (se prop. 1996/97:4 s. 65 f.) i frå- ga om den militära underrättelsetjänsten framhållits att Omvälv- ningarna i den internationella miljön innebär att behovet av underrät- telser om de nya hot och risker som behandlas inom ramen för det vidgade säkerhetsbegreppet bör uppmärksammas. Den nya öppenhe- ten om den militära utvecklingen innebär vidare att mycket av den information som det tidigare krävdes omfattande insatser för att in- hämta nu finns öppet tillgänglig. Underrättelsetjänsten kan och bör därför i högre grad kraftsamlas till kvalificerad analys av detta under- lag. 1998/99:74 har regeringen (s. 57) mot bakgrund av ett vid- gat säkerhetsbegrepp och nya hot och risker framhållit att en helhets- syn bör eftersträvas för att samhällets samlade resurser skall kunna utnyttjas för att hantera hot och risker i såväl krig som fred. 192 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 4.3Totalförsvarets förmåga till anpassning till det säkerhetspolitiska läget - utveck- lingen till en ny försvarspolitik och dess berednings- och beslutsfaser Mot bakgrund av det radikalt förändrade omvärldsläget i samband med det slut initierades genom försvarsbeslut (se prop. 1991/92:102) en utveckling av Försvarsmaktens anpass- ningsförmåga till förändringar i den säkerhetspolitiska miljön. Det betonades (s. 41) att planeringen och valet av åtgärder inom totalför- svaret skulle kunna anpassas till omvärldsförändringar i olika tids- perspektiv. Planeringen skulle ske såväl för långsiktiga säkerhetspoli- tiska förändringar som för konflikter i ett kortare tidsperspektiv. I och för sig var begreppet anpassningsförmåga i försvarspolitiska sam- manhang inte något nytt. Sålunda diskuterades frågan om en elasticitetsteori, som innebar att försvaret skulle anpas- sas till det rådande läget och med möjligheter att tillräckligt snabbt höja beredskapen om förhållandena ändrades. Fortsättningsvis fördes det diskussioner om försvarsstrukturer, som krävde en återuppbygg- nad av försvaret i kortare eller längre tidsperspektiv mot bakgrund av en anpassning. försvarsbeslut framhölls att underrättelsetjänsten spelar en viktig roll för utformningen av försvars- och säkerhetspo- litik och att underrättelseverksamheten skall förse regeringen, För- svarsmakten och vissa andra myndigheter med underlag för bedöm- ningen av den militära verksamheten i omvärlden och för bedömning- en av den allmänna utrikes- och säkerhetspolitiska utvecklingen. God kunskap om främmande stridskrafters resurser, beredskap, orga- nisation, taktik och utrustning m.m. var enligt försvarsbeslutet en för- utsättning för totalförsvarets krigsplanläggning och för försvarsmak- tens förbandsproduktion och beredskap. Det framhölls att det var un- derrättelsetjänstens uppgift att tillgodose behovet av den information, som behövdes som underlag för beslut. (Se prop. 1991/92:102 s. 38 ff.och 126.)