sou · GNB385d2 · 2000-01-01 00:00:00 — --- Internet har vuxit lavinartat och allt pekar på att detta kommer att bli ett mycket viktigt informations- och kommu- nikationsnät i det framtida samhället. Just den starka tillväxten och den snabba föränderligheten i dess användning är emellertid ett skäl att avvakta något med en reglering. Det är inte helt okomplicerat att identifiera vilka Internettjänster som skulle behöva resp. inte behöva tillståndsbeläggas. Inledningsvis har PTS i sin tillsynsverksamhet prioriterat i första hand tillståndshavare och i andra hand anmälningsskyldiga. PTS fick i uppdrag att vara sektorsmyndighet på IT-området. Under de se- naste åren har myndigheten i enlighet med detta uppdrag aktualiserat ytterligare ett flertal IT-frågor, bl.a. de bestämmelser som gäller för till- handahållande av nätkapacitet och rena datakommunikationstjänster. Därvid har utgångspunkten varit att bedöma hur den statliga tillsyns- rollen skulle utövas och huruvida någon lagändring är nödvändig. PTS har också till uppgift att skaffa en överblick över den tillgäng- liga nät- och radioinfrastrukturen och om den används effektivt samt lämna förslag till åtgärder. Däremot har PTS inte som uppgift eller resurser för att generellt stödja utvecklingen ekonomiskt. I viss utsträckning stödjer PTS utvecklingen i vetenskapligt hänseende genom deltagande i standardiseringsarbete. Detta har dock ansetts vara till allra största delen en sak för marknaden. PTS kan också finansiera utbyggnad av nät om det krävs för vissa samhällsåtaganden131. PTS tillämpar en metod för upphandling av åtgärder av samhällsåta- ganden som kallas PTS-modellen. Den kan beskrivas på följande sätt. 131 PTS finansierar delvis en planerad ledningsdragning som utför mellan , , och . Ledningen byggs ihop med den befintliga i mellan ––– . 192 Regelsystem och myndigheter Avsikten är att minska sårbarheten inom funktionerna Telekommunika- tioner och Postbefordran samt för att tillse att viktiga tjänster för funk- tionshindrade inom post- och teleområdet finns att tillgå. Om möjligt görs en öppen upphandling i konkurrens men ofta måste upphandlingen genomföras riktad mot en viss operatör, eftersom endast denne har möj- lighet att tillhandahålla tjänster. Tillståndsvillkoren eller föreskrifterna som gäller för att operatörerna skall få bedriva sin verksamhet, bestäm- mer att upphandlingen skall göras till kostnadsbaserade priser. Detta betyder en affärsmässig uppgörelse i varje enskilt fall. Av PTS beställ- ning framgår vad som är merkostnader utöver den kommersiella nytta som operatören kan ha av åtgärden. I vissa fall regleras nyttjandevillko- ren i särskilda avtal. Främjandet av en ökad tillgång till avancerad informations- och kom- munikationsteknisk infrastruktur kan beröra en rad olika rättsområden. De övergripande rättsområden som berörs torde vara radio- och telerätt, konkurrensrätt, fastighetsrätt med plan- och byggrätt samt regler om kompetens. En närmare beskrivning av de i detta samman- hang viktigaste delarna finns i Bilaga 5. Här skall dock något nämnas om bemyndigande för statliga verk och statligt ägda aktiebolag. Möjligheterna för statliga verk och statligt ägda aktiebolag att bidra till en snabb utbyggnad av infrastruktur för bred- band genom etablerande av infrastruktur är avhängigt av hur deras in- struktioner respektive bolagsordningar är utformade. Detta gäller även utnyttjande av deras markinnehav eller innehav av nyttjanderätter, ser- vitut, ledningsrätter, m.m. Det avser främst , , , bolagen inom och . Teliakoncernen har med hänsyn till förväntad samman- slagning och planerad delvis utförsäljning av statens aktieinnehav inte tagits med i detta sammanhang. Regelsystem och myndigheter 193 8.3 Diskussion om och EU-reglerna EU:s syn är komplex. Grundinställningen är att så långt och så fort som möjligt öppna existerande nät för att främja konkurrensen. Dessa kan då komma att utnyttjas av olika aktörer för att sälja tjänster på dessa nät. Detta innebär konkurrens med de stora och etablerade, vertikalt integre- rade företagen som utnyttjar egna ledningar. Men det är inom branschen ett känt faktum att det är svårt att bygga ut ledning och finansiera detta med uthyrning, eftersom det lönar sig mera att sälja tjänster, dvs. mer förädlade produkter, än att bara hyra ut ledning. Affärslogiken talar där- för för att det är de vertikalt intregrerade företagen som framför allt gynnas av marknaden. EU:s politik och regelverk motverkar statliga subventioner på tele- marknaden. Följden blir att ledningsutbyggnaden framförallt kommer att ske i vertikalt integrerade företag, dvs. sådana företag som både äger ledning och producerar tjänster och som därmed har råd att finansiera en utbyggnad. Huvuddelen av dessa företag har sitt ursprung i de statliga teleorganisationerna med monopolställning. EU:s syn leder alltså både till att missgynna och gynna de etablerade, vertikalt integrerade företa- gen. Den sammantagna effekten av detta är svår att bedöma. Frågan om hur de stora glesbefolkade områdena i skall förses med bredbandsledning löses emellertid inte genom . Denna målkonflikt skulle delvis kunna hanteras genom att PTS ge- nomför upphandling där alla operatörer som vill, på lika villkor, ges möjlighet att bygga ut infrastruktur i t.ex. glesbygden. I 2 § andra stycket telelagen regleras PTS-modellen. Där stadgas att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att enskilda och myndigheter skall tillförsäkras tillgång till teletjänster eller nätkapacitet genom statlig upphandling. Genom PTS instruktion132 har regeringen förordnat att PTS genom upphandling skall: tillgodose funktionshindra- des behov av särskilda post- och teletjänster, tillgodose totalförsvarets behov av post- och teletjänster under höjd beredskap, och stärka sam- hällets beredskap mot allvarliga störningar av telesystemet i fred (upp- handling av samhällsåtaganden). Denna möjlighet skulle kunna utökas till att även avse behov av infrastruktur i glesbygden. Till upphandlingen skulle vissa krav kunna kopplas, t.ex. krav på kapacitet och tillgänglig- het. PTS instruktion måste ändras för att PTS skall kunna genomföra sådan upphandling. I avsnitt 3.1 ovan har redogjorts för om statligt stöd i ar- tiklarna 92–94 i . Ur regionalpolitisk synvinkel är be- stämmelserna i artikel 92.3 a) och c) viktiga. Därvid anges att det kan 132 Förordning (1997:401) med instruktion för . 194 Regelsystem och myndigheter anses förenligt med den gemensamma marknaden att ge stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning och stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i en negativ riktning i en omfatt- ning som strider mot det gemensamma intresset. Om PTS-modellen skall tillämpas för utbyggnad av ledningar i t.ex. glesbygd måste det ske i överensstämmelse med dessa regler. 9IT-infrastrukturen i och några andra länder Följande beskrivning är till stora delar hämtad från konsultföretaget kartläggning som gjordes /99, på PTS uppdrag133. De sifferuppgifter som redovisas gäller, om inget annat sägs, infrastruktur som möjliggör bredbandskommunikation. Telias nät redovisas här något utförligare än andra nät, eftersom kart- läggning i stor utsträckning saknade kartor som beskrev . För öv- riga nät hänvisas till kartläggning. Det skall redan inledningsvis framhållas att man, för att tolka nedan- stående beskrivningar i kapacitetstermer, behöver ytterligare informa- tion. När det gäller fibernätet räcker det inte med att ange sträckningens längd utan man behöver också veta hur många fibrer som lagts till- sammans. Dessutom pågår en utveckling som innebär att olika våg- längder i ljuset kan separeras och användas för olika signaländamål, vilket mångfaldigar kapaciteten. Detta leder till att man, även om man vet de olika ledningarnas storlek, vare sig denna är fiber, koaxialkabel, koppar- eller järntråd, därav inte kan bedöma kapaciteten, eftersom denna bestäms av vilken utrustning som kopplats till ledningen. Med tillräcklig utrustning kan exempelvis parkoppartråd för vanlig telefon- access, komma upp i bredbandskapacitet, dock endast över korta av- stånd. 133 Materialet har insamlats och redovisats av , PriceWaterhouseCoopers. Kartläggning av tele- och IT-infrastruktur. 196 IT-infrastrukturen i och några andra länder Trots att flera aktörer verkar på den svenska telekommarknaden sedan omregleringen 1993, har detta ännu inte inneburit att någon privat aktör ännu byggt någon rikstäckande egen ledning, även om det finns tecken på att sådana privata initiativ är på gång. Antalet ägare av sådan ledning på den svenska marknaden begränsar sig ännu i huvudsak till följande fyra som f.n. är till statligt ägda: Tabell De största ägarna av nationell bredbandsledning Antal mil optisk fiberkabel + planerat ytterligare 120 mil Drygt 5 (1999)134 Av övriga stora operatörer uppges Tele2 äga som är upp- delade på ett fyrtiotal platser i landet. Andra större operatörer såsom Sonera, , m.fl. innehar inte heller någon sub- stantiell egen ledningsstruktur utan har avtal med ovanstående led- ningsägare. Det finns tecken på att det kan tillkomma nya nätägare. I kartläggning har man vidare definierat en nivå som man kallar för stadsnät, som huvudsakligen ägs av kommuner och kommunala bolag. enkät kom fram till att sådana fanns i minst 138 kommuner. Enligt Stadsnätsföreningens totalenkät, som blev färdig , var antalet 173 och den totala kabellängden i kommunerna , varav i ägo, som når alla kommuner och alltså snarare är ett regionnät än ett stadsnät. 1344 redovisas i 1997 (G-M , ed). Enligt uppgift från Nät är längden nu () uppe i drygt 5 . 135För en redogörelse för enkäten, som utförts av , , och , , se webbplats IT-infrastrukturen i och några andra länder 197 detta kommer de stadsnät med bredbandskapacitet som ägs av framför- allt men hyrs ut till kommunerna. I många kommuner finns det både stadsnät av båda sorterna, dvs. både ägda och hyrda. Totalt finns det ägda eller hyrda stadsnät i minst 190 kommuner. Kommunernas egna stadsnät används framförallt för den egna för- valtningens behov men i totalenkät uppgav att näten uppläts även till operatörer. För en närmare beskriv- ning av de kommunalt ägda stadsnäten hänvisas till kartlägg- ning som också innehåller kartor, samt enkät. Här skall bara ytterligare framhållas den särställning som har genom sin helt dominerande storlek i jämförelse med andra stadsnät, med sin regionala täckningsgrad (ledning till 25 kommuner) samt med sin tydliga affärsidé som ger operatörer och användare möjligheter att hyra svart fiber över hela länet. Slutligen ingår i kartläggningen också lokala accessnät. I de längd upp- gifter som redovisats ovan för stadsnäten ingår även, i förekommande fall, accessnät. Det finns fyra huvudgrupper ägare som erbjuder fast lokal access: Av dem som svarat på enkät uppgav endast 15 kommuner att de hade lokala accessnät som kommer hushållen till godo. av hushållen bedöms ha tillgång till kabel-TV, som ju jämsides med telefonnätet står för det största accessnätet. De ledande företagen är , Kabelvision, StjärnTV-nätet och on . De övriga cirka 65 företagen har av det totala antalet anslutna hushåll. Med sitt rikstäckande kretskopplade kopparnät för telefoni är den största aktören på den lokala accessmarknaden. når genom sitt telefoninät i princip in i alla svenska hushåll. 198 IT-infrastrukturen i och några andra länder Tre aktörer driver rikstäckande nät för mobil telefoni: är den enda i som både driver analoga mobila nät, NMT 450 och 900, och digitala nät. Av dessa har de tre mobiloperatörerna såväl GSM 900 som GSM 1800. Dessutom har genom bo- laget Tele8 Kontakt ett tillstånd att erbjuda tjänster genom ett eget nät via GSM 1800. Detta är dock inte i drift. Det bör observeras att GSM- näten visserligen är digitala men inte har bredbandskapacitet. () bedöms en ny generation mobila nät att finnas med bredbandskapacitet, UMTS, bredband dock i den begränsade meningen att användaren måste vara ensam i sin cell för att kunna utnyttja hela bandbredden på /s. I ett nät för mobil kommunikation sker överföringen mellan de mobila terminalerna (telefonerna) till basstationen i respektive cell via trådlös radio. Kommunikationen i mobilnätets stomnät, dvs. överföringen mellan basstationerna liksom med samtrafikutrustningen med andra nät sker dock via kabelbaserade nät. 1998/99 hade av innevånarna i mobiltele- fon. Allmänt om den svenska geografin och befolkningsfördelningen Vi lämnar nu den översiktliga nivån och övergår till frågor som rör den geografiska fördelningen av IT-infrastrukturen. Den svenska kartan över befolkningstätheten (se nedan) visar att denna är störst i de tre storstadskommunerna , med 500 eller fler personer per kvadratkilometer landareal. och består i övrigt av två täthetstyper, dels ett område med 50 eller fler personer per kvadratkilometer i ett brett bälte från genom till , och vidare runt nästan hela och sydkusten inklusive större delen av Blekinges kustområde, dels ett område med mindre än 50 personer per kvadratkilometer bl.a. i Bergslagen och i stora delar av . IT-infrastrukturen i och några andra länder 199 Stora delar av inland är ännu glesare med färre än 15 invå- nare per kvadratkilometer, och har därmed sämre förutsättningar för lönsamhet vid en kommersiell bedömning av investeringar i IT-in- frastruktur. 0-14 personer/ km2 landareal 15-29 personer/ km2 landareal 30-49 personer/ km2 landareal 50-99 personer/ km2 landareal 100-499 personer/ km2 landareal 500-999 personer/ km2 landareal 1 000-4 000 personer/ km2 landareal Men det är inte bara de stora täta stråken som avgör lönsamheten. Redan små tätortsbildningar kan göra t.ex. kabel-TV-nät lönsamma och omvänt kan glesa områden mellan tätorter även i öka anslutningskostnaden per abonnent för alla typer av nät. Nedan visas sambandet mellan tätorternas storlek och hur stor andel av befolkningen dessa täcker. 200 IT-infrastrukturen i och några andra länder Tabell: Andel av befolkningen som bor i orter av minst en given storlek. som är större än (antalet invånare) Hela landet inklusive glesbygden Läsanvisning : Tabellen är ackumulativ när man läser den nerifrån, dvs. varje rad inkluderar underliggande rader. Det finns t.ex. 109 orter med mer än 10 000 invånare, inkluderande även de orter som har 50 000, 100 000 eller 1 m iljon invånare. I alla orter med mer än 10 000 invånare bor av landets befolkning. Källa: En bearbetning (av ) av SCB:s befolknings- och ortsstatistik –98. Med hjälp av denna tabell kan man tolka olika näts täckningsgrad. Man kan exempelvis observera den anmärkningsvärt höga andel av befolk- ningen, , som bor i gles bygd i den meningen att de bor utanför även den minsta tätorten, 50 invånare. Vad som menas med gles- och landsbygd framgår av Glesbygdsver- kets skrift Förnyelsens landskap–bygdepolitik för 2000-talet 136. I för- ordningen om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service 137 defi- nieras glesbygd som stora sammanhängande områden med gles be- byggelse och långa avstånd till större orter, sysselsättning och service (8 §). Med landsbygd menas i samman förordning områden med lik- nande förhållande som i glesbygd enligt 8 § men med kortare avstånd till större orter och service. 2,3 miljoner invånare, dvs. Inträdet i EU har gett oss ytterligare indelningar. Mål 6 avser åtgärder för de mest glest befolkade områdena, med mindre än 8 invånare per kvadratkilometer och omfattar stora delar av inland av befolkning. Mål 5b avser åtgärder för landsbygdsområden i både södra och norra med totalt av befolkning. Inom definieras landsbygd som områden med mindre än 150 invånare per kvadratkilometer. I skulle det motsvara av be- 136Glesbygdsverket, 1997. IT-infrastrukturen i och några andra länder 201 I europeiska sammanhang bedöms ofta områden utanför tätorter större än 3 000 invånare som landsbygd, vilket i mot- svarar av befolkningen. För en närmare analys av dessa områden hänvisas till . Nedan visas län för län hur befolkningen är fördelad mellan tätort och landsbygd. Tabell Befolkningen i landsbygd och glesbygd Befolkning i orter med mindre än 3000 invå- befolkning i orter med mindre än 50 invånare Källa: SCB:s befolknings- och ortsstatistik –98, bearbetad av . 202 IT-infrastrukturen i och några andra länder Av tabellen framgår att en betydande del av befolkningen även i bor i landsbygd och glesbygd. Man kan även observera att har en struktur som avviker från de övriga norrlandslänen genom sin relativt höga koncentration av befolkningen till tätorter större än 3 000 invånare. Tabellen säger däremot inget om avstånden mellan tätorterna, vilket missgynnar samtliga norrlandslän. I en utredning138 beskrevs att Telias ISDN-nät (med ka- pacitet på två gånger vanlig telefonihastighet) täckte knappt 1 000 orter. Om man antar att valt de 1 000 största orterna (vilket man enligt uppgift dock inte gjort systematiskt), skulle av befolk- ningen täckas av denna tjänst. Detta bekräftas i huvudsak av att en ny- ligen gjord kartläggningsstudie 139 anger att ISDN-tjänsten omfattar 80– av befolkning. har vidare uppgivit140 att av landets företag ingår i ISDN-området. ISDN-orterna framgår av nedanstående karta. Inträdesavgiften till ISDN är 1 975 () kr på ISDN-orter och offert på övriga orter. För en enstaka användare på en icke ISDN-ort kan det innebära . Service i gles- och landsbygd. 139Öhrlings kartläggning, . 140Se 1997/98:TU7, sid 28 IT-infrastrukturen i och några andra länder 203 Man ser av kartan att ISDN-orterna är glesast förekommande i Norr- land, särskilt i inlandet, samt delar av Bergslagen, och sydöstra . 204 IT-infrastrukturen i och några andra länder Nedan visas separat för att illustrera att även om ISDN- orterna här ligger tätt, finns det ändå områden däremellan som är sämre tillgodosedda. Utb av ISDN i EU-projekt Inom svarta och rutiga områden (ISDN-ort) erbjuds ISDN till standardpris. Inom övriga områden erbjuds ISDN till offertpris, vilket i de flesta fall innebär en förhöjd engångsavgift. Vi övergår nu till Telias geografiska fördelning av ADSL-kapacitet. Denna bedöms nu vara tillgänglig i 20 orter 141, vilket maximalt kan mot- svara ungefär en tredjedel av befolkningen, om man valt de största or- terna först. Om man inte gjort det, blir täckningsgraden lägre – Telias egen bedömning är att man med nuvarande utbyggnad når ungefär 2 miljoner invånare. 141 Dock inte nödvändigtvis inom hela orten. IT-infrastrukturen i och några andra länder 205 Telias hela nät är , mätt i kabellängd 142. Av detta upp- ges accessnätet utgöra och transportnätet cirka 6 . Telias rikstäckande fiberoptiska nät är som ovan nämnts , vilket innebär att av transportnätets ka- bellängd består av fiberledning. Den nationella delen av fibernätet visas nedan samt en mer detaljerad karta över en region. Det regionala och lokala nätet kan, enligt våra uppskattningar, utgöra omkring hälften eller två tredjedelar av kabellängden i fibernätet. Telias optofiber når alla kommunhuvudorter, bl.a. för att sammanbinda telefonväxlar. av kommunhuvudorterna förbinds med minst två mer eller mindre skilda ledningar143 (säkerheten ökar ju mer framdrag- ningsvägarna skiljs åt). Fibernätet har av Nät beräknats nå statio- ner med av alla kunder och av alla företagskunder, vilket belyser nätets kapacitet. Kabellängden är ungefär densamma som i de alternativa nät som kostnadsberäknats i och konsultrapporter (se kapitel 13). 143Information från Nät. 206 IT-infrastrukturen i och några andra länder Källa: Teldok report 116. 1997, sid 106. Kartan är i stort sett aktuell bortsett från att enstaka linjer kan ha tillkommit. Nedan visas en karta över varav bl.a. framgår hur ett re- gionalt fibernät kompletterar det nationella. IT-infrastrukturen i och några andra länder 207 Figur: Telias optofiber i En illustration till hur marknadens funktionssätt driver fram en geogra- fiskt differentierad tillgänglighet ges av Telias erbjudande av Link Di- gitel-tjänsten. Det gäller digitala höghastighetsförbindelser som huvud- sakligen används för sammankoppling av lokala nät med hög kapacitet, . Digiteltjänsterna är tillgängliga enligt en intern prislista, med un- dantag enligt nedanstående tabell. 64 kbit/s orter > 5 000 inv orter > 2 000 inv x Finns alltid att få * Förutsätter att fiber finns dragen fram till kund, annars offert. Här styrs priset av orternas storlek och eftersom småorter normalt do- minerar i glest befolkad bygd, vare sig denna ligger i eller , så kommer också priset att vara högre i dessa delar av 208 IT-infrastrukturen i och några andra länder De största områdena med gles bygd ligger dessutom i , som därmed i dessa sammanhang alltid blir relativt missgynnat. Omfattningen av det underliggande nätet (ledning i kombination med utrustning) kan illustreras av nedanstående karta, som anger i vilka orter har installerat särskild ATM-utrustning. Kartan visar en hög andel ATM-orter i och , men också i . I övrigt är bl.a. , särskilt inlandet, och delar av samt och dåligt försedda. Figur Karta över med 73 ATM-orter 73 befintliga stadsnät: Rött ortsnamn = Ej ansluten till det nationella nätet Observera att beteckningen stadsnät gäller nät hyrda av och a lltså inte innefattar nät ägda av kommun eller kommunalt bolag. Källa: () Kommentar till figuren: De enda kommuner som markerats med rött i originalkartan är och . IT-infrastrukturen i och några andra länder 209 I kartläggning ( 1999) anges att är t illgänglig för av befolkningen, vilket enligt vår tidigare visade orts- och befolkningstabell motsvarar alla orter med mer än 3 000 invånare. En studie 144, byggd på ett urval av av församlingar, visar att kabel-TV:s täckning är starkt beroende av tätortsgrad. Om man som mått 145 på kabel-TV-nätets utsträckning tar TV3:s täckningsgrad är denna i hela landet, varav , och 146 har 63–, Större städer 147 och Södra mellanbygden 148 har 46–. Norra tätbygden 149 , Det är alltså en väsentlig skillnad mellan tätbygd och glesbygd, varvid skillnaden framförallt finns mellan södra och norra . Denna skillnad beror på att kostnaderna för etablering av kabel-TV-nät blir högre i glesare bygder. Däremot har hushållen själva möjlighet att ta emot kabel-TV:s kanaler via satellit, en möjlighet som är lika i hela landet oberoende av befolkningstäthet. Normalt blir installationskost- naden för den enskilda abonnenten något högre än vid kabelanslutning, vilket, beroende på hur stor extrakostnaden är, kan missgynna områden utan kabelanslutning. Mobiltelefonin illustrerar tydligt ett särdrag i den svenska geografin –att befolkningen täcks i hög grad innebär inte nödvändigtvis att man täcker en stor andel av den geografisk ytan. är den mobiloperatör som har den största täckningen av befolkningen i , , medan Europolitans och Tele2:s täckning uppgår till strax 151. Mediamätning i , , . 145I MMS enkät har TV3 den högsta täckningsgraden av alla kabel-TV-kanaler, tätt följd av kanal . 146H-region 1, 8 och 9 151Öhrlings kartläggning, . 210 IT-infrastrukturen i och några andra länder Telias höga täckning av befolkningen räcker dock bara till att täcka 80– av den geografiska ytan och de två andra bolagens geografiska täckning är ännu lägre, uppskattningsvis 40–. Nästa generations mobiltelefonnät, UMTS kommer till en början inte att vara tillgängligt utanför storstäderna, detta beroende på att UMTS kräver en omfattande utbyggnad av dagens GSM. Det bör även nämnas att planer för utbyggnaden av nätet för marksänd digital television (enligt årsre dovisning) byggde på rikstäckning vid utgången av 1999. Huvuduppgiften är broadcasting vilket innebär att kapaciteten är hög i ena riktningen, medan returen sker exempelvis via telefonnätet eller GSM.