sou · GNB365 · 2000-01-01 00:00:00 — Åtta landsting har beslutat om en särskild strategi för arbetet med och ett tiotal uppger att de har planer på att anta en strategi för . konstaterar att har fått bety- delse som policyskapande dokument i några landsting och att så många som 19 landsting anger att de har behov av stöd för att utveckla arbetet med och dess tillämpning på besluts- och plane- ringsnivå. Elva landsting uppger att det pågår utbyte om barnkonven- tionen med några kommuner och tio landsting vill ha stöd för att ut- veckla detta. Fyra landsting uppger att det pågår utbyte kring barnkon- ventionen med andra landsting. Många landsting vill ha mer samarbete med andra landsting i dessa frågor. slutsats är att det krävs ett fortsatt utveck- lingsarbete där landstingen prövar sig fram för att utforma praktiskt användbara besluts- och uppföljningsinstrument. Resultaten av lands- tingsenkäten utgör bas i det fortsatta arbetet inom ramen för den natio- nella strategin för förverkligandet av i . 2.6Inflytande för barn och ungdomar Rätten att fritt uttrycka sina åsikter och att bli hörd är en av barnkon- ventionens grundläggande principer. Artikel 12 i är indelad i två punkter. I första punkten föreskrivs att barn har rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som berör dem. Enligt den andra punkten föreskrivs på vilket sätt detta kan ske när det gäller domstols- och administrativa förfaranden. Artikel 12 föreskriver inte bara att barnet skall ha rätt att uttrycka sina åsikter, utan också att dessa skall tillmätas betydelse. Två kriterier fastställs. Barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till ålder och mognad. Artikel 12 sätter ingen nedre åldersgräns för när barnet har rätt att delta och fritt uttrycka sina åsikter. Rätten skall tillförsäkras det barn som "är i stånd att bilda egna åsikter" även om barnet ännu inte har uppnått den mognad att det kan kommunicera sina åsikter. för barnets rättigheter har i sina kommenterande slutsatser betonat att ett tungt ansvar faller på myndigheter att utveckla metoder för att barn (även små barn) kan utöva sin rätt att bli hörda och att delta. Rätten att bilda åsikter, att uttrycka dessa och bli hörd tillfaller alla barn utan diskriminering. I åtskilliga kommentarer har framhållit icke-diskrimineringsprincipen i förhållande till artikel 12. Kommittén har därvid bland annat uttalat att ingen diskriminering får ske på grund av kön, funktionshinder, språk eller etnicitet. Barn som av olika anledningar har problem med att uttrycka sig skriftligt eller muntligt har rätt att få hjälp att utveckla sina möjligheter7. Det finns en nära koppling mellan artikel 12 och 13 som stadgar att "barnet skall ha rätt till yttrandefrihet". Det faktum att båda dessa ar- tiklar finns i konventionen och står oberoende i förhållande till varandra skall tolkas så att artikel 13 reglerar yttrandefrihet i mer generell mening, medan artikel 12 ger barnet rätt att delta och komma till tals i alla frågor som rör det. Artikel 12 föreskriver en rätt för barnet att uttrycka sina åsikter, inte en skyldighet. Däremot åläggs staten en skyldighet att involvera barn och ungdomar i alla frågor som rör dem. Det innebär att beslutsproces- ser på olika nivåer i samhället, både vad gäller större samhällsfrågor och avgöranden som berör enbart ett enskilt barn, måste utformas så att de ger barn en möjlighet att komma till tals. har framhållit vissa områden som särskilt viktiga för barn när det gäller att få delta i beslutsfattandet. Barn och ungdomar måste till exempel få möjlighet att 7 Hodgkins R, P, Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child. 1998, s. 145. delta i samhällsplanering, beslut som fattas på lokal nivå i kommunerna, beslut och planering av skolan samt inom arbetslivet. En särskild fråga för utredningen är hur barnens och ungdomarnas synpunkter skall inhämtas och tas tillvara. utredningen skall belysa olika modeller för hur detta skall ske samt vilken roll barnombudsmannen kan spela i detta sammanhang. 2.6.1Företräda barn och ungdomar En av främsta uppgifter är att företräda barn och ungdomar och hävda deras intressen i samhället. Barns rätt till infly- tande och delaktighet går som en röd tråd genom verksamhet alltsedan starten . I den första årsrapporten till rege- ringen skriver : "Barns och ungas rätt att säga sin mening och få den respekterad är en av grundpelare. Vi vuxna måste lära oss att respektera och ta vara på den hand- lingskraft och vilja till engagemang som barn och ungdomar har". ger i andra årsrapporten sin tolkning av artikel 12 genom att koppla samman de båda dokumenten och : "Även FN-deklarationen från miljökonfe- rensen i ställer krav på beslutsfattarna på alla nivåer att öka de ungas medverkan i beslutsprocesserna. I kap. 25 poängteras i klartext behovet av ökat samråd mellan ungdomsgrupper och regering samt andra beslutande instanser för att skapa en hållbar ekonomisk och social utveckling. och är båda viktiga dokument som lägger grunden för en förändrad syn på barns och ungdomars rätt till ett verkligt inflytande över frågor som rör deras liv och framtid. Att översätta och implementera dokumentens innehåll och anda i ett nationellt, men också ett praktiskt och lokalt perspektiv, ställer krav på nya arbetsformer och förändrade beslutsstrukturer för att uppfylla de åtagande som dokumenten anger"8. arbete kring barns och ungas delaktighet och inflytande syftar till att stärka barns och ungdomars egna möjligheter att få sina åsikter beaktade inom förskola, skola, i den kommunala be- slutsprocessen, i föreningslivet och i samhället i stort. Barnombuds- mannen har därvid framför allt strävat efter att öka möjligheterna för barn och ungdomar själva att kunna ge uttryck för sina åsikter. skriver: "Alla människor är inte en homogen grupp med samma behov och samma åsikter om allting. Jag kan inte göra anspråk på att tala för alla barn och ungdomar. Som jag ser det, företräder jag barn och ungdomar bäst genom att arbeta för att 8 Tänk om... Rapport från barnens myndighet. 1996, s. 25. de själva kan komma till tals, att deras eget barnperspektiv får större utrymme. Det gäller såväl i personliga angelägenheter, till exempel vårdnadsfrågor, som i samhället i stort"9. 2.6.2Påverkan av lagar och författningar har därför framför allt inriktat sitt arbete på att bevaka och påverka att lagar och författningar utformas på ett sådant sätt att barn och ungdomar ges möjlighet att komma till tals. Under vå- ren 1994 utarbetades ett förslag till delvis ny lagtext i syfte att förbättra barnperspektiv. Förslaget överlämnades till den kom- mitté, vars uppgift var att göra en översyn av den dåvarande social- tjänstlagen och vars förslag ledde till ändringar i socialtjänstlagen som trädde i kraft . Ett liknande förslag som syftade till att barn i asylärenden skall ha rätt att höras överlämnades till Flykting- politiska kommittén som föreslog ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft . I remissvar över ett antal utredningsbetänkanden har Barnombuds- mannen lyft fram artikel 12 som en bärande princip i lagstiftningsarbetet, bland annat i remissvaren över (SOU 1995:79) och betänkanden (SOU 1996:22). Vad gäller barns och ungdomars inflytande i samhället har Barnom- budsmannen i olika sammanhang framfört synpunkten att kommunal- lagen borde förändras i syfte att förstärka barns och ungdomars rättig- heter. utarbetades en skrivelse med förslag till förändring i kommunallagen som överlämnades till flera utredningar. För att barns och ungdomars åsikter skall inhämtas och få betydelse på nivå måste det finnas ett regelverk i form av lagstiftning, som garanterar deras barns och ungdomars inflytande i frågor som särskilt berör dem, framhålls det i skrivelsen: "menar att det bör föreligga en skyldighet för beslutsfattare på lokal nivå att inhämta barns och ungdomars synpunkter i de frågor som berör dem. Denna skyldighet kan regleras i kommunallagen i form av krav på ett ökat samråds- förfarande"10. förslag till ökat inflytande för barn och unga i kommunallagen har behandlats av , Barn- Rapport från ett uppdrag ur barnets perspektiv. 1994, s. 8. 10Förslag till ökat inflytande för barn och unga i den kommunala beslutsprocessen samt modellbeskrivningar. kommittén och och presenterats i en debattskrift utgiven av Demokratiutredningen11. Inom ramen för den nationella strategin för att förverkliga barnkon- ventionen har regeringen uppdragit åt att utveckla metoder för hur barns och ungdomars inflytande skall förverkligas i kommunerna i frågor som rör samhälls- och trafikplanering. I uppdraget ingår också att analysera frågan om lagstiftningsåtgärder. Arbetet skall ske tillsammans med , , och . 2.6.3Barns och ungdomars delaktighet En rad statliga utredningar och kommittéer har behandlat frågor om framför allt ungdomars delaktighet och medel har vid ett flertal tillfällen avsatts ur Allmänna arvsfonden till projekt för att stimulera me- todutvecklingen på området. På olika håll i landet har det, framför allt , pågått försök med att hitta former för att öka ungdomars inflytande och delaktighet. Det förefaller som om intresset för att utveckla inflytandemodeller ökat påtagligt . Av kommunenkäter framgår att hade intresset bland beslutsfattare kring frågor om in- flytande ökat. uppgav av kommunerna att de hade fattat någon form av beslut som syftar till att öka barns och ungdomars möjligheter till inflytande. Motsvarande siffra 1997 var . fanns ungdomsråd i cirka 50 kommuner. uppgav cirka 100 kommuner i enkätundersökning att de hade någon form av ungdomsråd12. Av enkät till landstingen framgår också att intresset för att involvera barn och ungdomar är stort. Elva landsting svarade ja på frågan om de har några särskilda rutiner eller forum för att ta reda på vad barn och ungdomar tycker. Några exempel som framgår av undersökningen är att samlat 50 ungdomar för att diskutera ungdomars medverkan i utveck- ling. De hade talat om demokrati, framtid, utbildning, respekt, tolerans, samarbete, jämlikhet och miljö. hade samman- ställt en skrift om barns och ungdomars hälsa och livskvalitet som byggde på barns egna uppsatser, dikter och teckningar. I skriften talar barnen direkt till vuxenvärlden om vad de tycker är viktigt för dem. 11Gör barn till medborgare. Om barn och demokrati . (SOU 1998:97). Skrift nr 4. 12Ett steg framåt! En handbok om för kommuner och landsting. Teckningarna i skriften är gjorda av elever i årskurs ett med texter av barnen själva som dikterats för barnens lärare. Av landstingsenkäten framgår också att 18 landsting har ställt frågor direkt till barn och ungdomar i sina kartläggningar av barns och ung- domars hälsa och villkor utifrån principer. Frågorna har ofta handlat om olika hälsoaspekter, till exempel drogvanor och psykosocial ohälsa, men även mer generella frågor om hur barn och ungdomar ser på begreppet hälsa och vad som behövs för att de skall må bra13. 2.6.4Modeller för inflytande och delaktighet Kommunala ungdomsråd är ett exempel på vissa kommuners försök att utveckla metoder för att förbättra kontakten mellan beslutsfattare och ungdomar. I vissa kommuner kallas de ungdomsfullmäktige eller ung- domsparlament, men målet är detsamma – att stimulera ungdomars del- aktighet i samhällsfrågor. Det främsta syftet med ungdomsråden är att kommunpolitikerna ge- nom rådet skall få reda på ungdomars uppfattning i olika kommunala frågor. I vissa kommuner är ungdomsrådet kopplat till kommunstyrelsen, andra ungdomsråd har en kontaktperson utsedd i varje nämnd. fungerar råden som remissinstanser, vilket visat sig vara tveksamt eftersom de då riskerar att drunkna i papper och byråkrati. Tanken är att ungdomsråden skall representera kommunens ungdo- mar. Det har dock visat sig att de ungdomsråd som startade och som tillämpade den formella representativa demokratin har känts alltför stelbenta för många ungdomar. När ungdomar själva har varit med och skapat ungdomsråden har ofta intresse och engagemang gått före representativitet. Ungdomarna har hittat andra former för att förankra rådets verksamhet bland kommunens ungdomar. En del ung- domsråd har referensgrupper och kontaktpersoner på skolorna som fångar upp ungdomars åsikter. Idélådor, stormöten och enkäter på fri- tidsgårdar och skolor är andra sätt att få ett bredare underlag14. Ett annat exempel på en form för inflytande för ungdomar är Ung- domsriksdagen. Den första ungdomsriksdagen genomfördes i med över 1 200 ungdomar som deltog från landets samtliga kommuner. I cirka 140 kommuner utsågs "goodwillambassadörer" som sedan har fungerat som en bas i arbetet för . är huvudman för Stiftelsen 13Å sen så tycker jag ... Rapport från barnens myndighet. 14Ungdomsråd – en möjlighet? Framtid, vars uppgift är att driva Ungdomsriksdagen . ungdomsriksdag ägde rum i och ung- domsriksdag ägde rum i . Arbetet är främst inriktat på att få igång lokala processer ute i landet. Målgruppen är ungdomar på hög- stadiet och gymnasiet och deltagarnas medelålder uppskattas till 16–. Såväl ungdomsråden och ungdomsriksdagen är forum enbart för de något äldre ungdomarna, vanligtvis i åldern . För de yngre finns inte motsvarande fora, men det finns ett antal kommuner som arbetar med att utveckla metoder för att öka också yngre barns möjligheter till delaktighet. lyfter fram två sådana exempel i handboken om för kommuner och landsting, och Porsgrunns kommune i . anordnar sedan ett tiotal år tillbaka ungdomsting. Det startade och har därefter genomförts 1990, 1992 och 1995. samlas ungdomar från kommunens olika delar för att diskutera och framföra sin mening i olika frågor. Efter förslag från ung- domstinget har skolstyrelsen åtagit sig att anordna ett elevfullmäktige där elever från kommunens skolor ges möjlighet att framföra sina åsikter om skolfrågor. Det första elevfullmäktige genomfördes och genomförs nu regelbundet. Ungdomarna ges möjlighet att förbereda sina frågor inför såväl ungdomstinget som elevfullmäktige. Rektorerna är ansvariga för att eleverna får den tid som krävs för arbetet. Fritidsledare och kuratorer fungerar också som stöd för eleverna. När elevrådet utsett elever som skall representera skolan, träffas represen- tanter från skolorna för att diskutera motioner och förslag. Till sitt stöd har de en tjänsteman som fungerar som bollplank och sak- kunnig. Därefter träffas elevrepresentanterna och politikerna för en dis- kussion vid ett möte med elevfullmäktige. Eleverna får själva arbeta fram de underlag de anser sig behöva i sitt arbete. Samtliga elever kan skriva motioner till elevfullmäktige som beslutar om vilka motioner som skall föreläggas kommunala nämnderna. Såväl ungdomsting som elevfullmäktige har getts motionsrätt och nämnderna svarar på motio- nerna i sedvanlig ordning. Porsgrunns kommun i har direktkontakt med barn och ungdo- mar en gång vid ett rådhusmöte. Varje skola utser elever från årskurs 5 och 8 som representanter i förhandlingarna med de ansvariga politikerna i nämnderna och kommunens råd. Anledningen till att man valt just dessa årskurser är att det blir en kontinuitet i arbetet eftersom eleverna går kvar i samma skola även året därpå. Underlaget för de be- slut som fattas vid rådhusmötet är de förslag som varje skola har arbetat fram om vad som behöver göras i kommunen. Rådhusmötet bestämmer vilka åtgärder som skall prioriteras, fördelar förslagen till berörda nämnder samt fördelar den centrala pott med pengar som kommunen har avsatt. Inflytandet på rådhusmötet bygger på ett utvecklat samråds- förfarande där besluten fattas av ansvariga politiker och tjänstemän. Besluten påverkas dock väsentligt av barnens och ungdomarnas egna förslag. I praktiken kan rådhusmötet påverka i stort sett alla frågor i kommunen. Det kan röra allt från frågor om trafikplanering och skolplaner till mer handfasta som nya korgar för basketboll på skolgår- den. De mest centrala frågorna har berört skolan och dess när- miljö. har studerat ett antal kommuner i med avsikt att belysa de faktorer som lett till framgång i arbetet med ökat inflytande för barn och ungdomar. Utifrån den undersökningen har vissa generella slutsatser dragits15. För det första konstaterar att en systematisk strategi för arbetet behövs och att arbetet måste vara förankrat i den politiska ledningen. Beslut om att påbörja ett arbete kring barns och ungdomars infly- tande bör vidare fattas på högsta politiska nivå och bör vara partiöver- gripande så att verksamheten kan fortsätta vid ett eventuellt maktskifte i kommunen. Det har också visat sig vara viktigt att det avsätts medel för inflytandearbetet och att barn och unga själva får huvudansvar för en del av dessa medel. Ytterligare faktorer som visat sig leda till framgång i arbetet med ökat inflytande för barn och ungdomar: -Utgå ifrån barn och ungdomar själva Arbetet måste ske på barns och ungdomars villkor, det måste ta sin utgångspunkt i deras egna behov och önskemål. Politiker och tjäns- temän måste således anpassa sig till barns och ungdomars egna för- utsättningar, vilja och förmåga. Arbetet bör således inledas med en dialog med de unga innan arbetsformerna läggs fast. -Nya arbetsformer måste till Okonventionella metoder och nya arbetsformer krävs. Exempel på arbetsformer som har prövats i kommunerna har varit att organisera 15 Ett steg framåt! En handbok om för kommuner och landsting. 1998, s. 49. barn och ungdomar i olika nätverk, öka statusen på elevråden i sko- lan, skapa lokala ungdomsforum/råd, tillsätta centrala ungdomsfo- rum/råd kopplade till de politiska beslutsorganen och förvaltningarnas beredning av olika frågor. -Fler arbetsformer– fler aktiva Genom att använda flera arbetsformer öppnas möjligheter till inflytande också för de minst aktiva ungdomarna. Ett av de pro- blem som framkommit i kommunerna är att de redan föreningsvana engagerat sig, medan de som av olika anledningar inte orkar med de ofta skolliknande arbetsformerna i föreningslivet hållit sig utanför. Det har också visat sig viktigt att barnens och ungdomarnas roll klart definierats – så att de vet vilket inflytande och ansvar de har. Enligt förordningen (1993:710) med instruktion för skall "upprätthålla kontakter med barn och ungdomar". I förarbetena till lagen om barnombudsman betonas vikten av att ombudsmannen baserar sin verksamhet på både direkta och indi- rekta kontakter med barn och ungdomar. I betänkande om Barnom- budsman (SOU 1991:70) anges att en utgångspunkt för ombudsmannens arbete "är att hålla fortlöpande kontakt direkt och indirekt med barn och ungdomar samt föräldrar. Barnen själva är den mest värdefulla informationskällan. Det samlade informationsflödet bör kunna ge en god bild av barns och ungdomars levnadsvillkor och tjäna som underlag för ombudsmannens arbete". I propositionen (1992/93:173) framhålls att "det är viktigt att om- budsmannen har direktkontakt med barn och ungdomar" och att de kan vända sig till ombudsmannen om de anser att deras rättigheter kränkts. I propositionen betonas funktion av att hänvisa barn och ungdomar till rätt instans i samhället genom att ge svar på vart man kan vända sig i olika frågor. Barn och ungdomar "kommer att finna det naturligt att vända sig till ombudsmannen i olika frågor som rör dem själva. Brev och telefonsamtal från barn och ungdomar bör kunna tas emot av myndigheten och svar eller hänvisningar bör ges till dem vart de skall vända sig. Problemet är nämligen att många barn och ungdomar som känner sig utsatta inte alltid vet vart de kan vända sig. De får inte heller alltid det stöd och den hjälp de skulle behöva och en del möter även svårigheter i kontakten med myndigheter. Det är därför av stor betydelse att barn och ungdomar kan vända sig till Barnom- budsmannen för att få lämpligt stöd och hjälp" (s. 7). 2.7.1Direkta och indirekta kontakter En särskild fråga är hur barnens och ungdomarnas synpunkter skall inhämtas och tas tillvara. Utredningen har haft i uppdrag att belysa olika modeller för hur detta kan ske. inhämtar information om barn och ungdomar genom direktkontakt, från lokala och regionala studier om barn, från nationell forskning samt av yrkesgrupper som arbetar direkt med barn och ungdomar. De kanaler för direktkontakt med barn och ungdomar som har utvecklat är dels telefonlinjen BO Direkt, dels kontakt via Internet. I den löpande verksamheten får Barnombuds- mannen också förfrågningar från barn och ungdomar via brev och även kontakter genom sin informationsverksamhet. Utöver dessa kontinuerliga verksamheter har kontakter med barn och ungdomar mera varit av "ad hoc-karaktär, det vill säga kontakter med barn och ungdomar i avgränsade frågor genom till exempel rådslag. Ett annat exempel på sådana aktiviteter är projektet med unga inom ramen för regeringsuppdraget om mobbning. har vidare genomfört en hel del undersökningar som baserats på enkäter eller intervjuer direkt med barn och ungdomar, till exempel en undersökning av barn i årskurs fyra. telefonlinje är, som nämnts i avsnitt 2.4.6, i första hand en informationstelefon, dit barn och ungdomar kan ringa för att säga vad de tycker i olika frågor och vilka frågor de vill att Barnom- budsmannen skall ta upp. Syftet med telefonlinjen är att barn och ung- domar skall ha en egen kanal till och att via sina telefonkontakter kan få ett bra kunskaps- underlag i rollen som barns och ungas företrädare i samhällsdebatten. BO Direkt har öppet , . När telefonlinjen är stängd meddelas öppettiderna på telefon och hänvisning görs till Hjälptelefon och Jourhavande Kompis. För att marknadsföra telefonlinjen BO Direkt har Barnombudsman- nen producerat en affisch, ett informationsblad och ett vykort som framför allt har distribuerats i samband med olika kampanjer. Informa- tion om telefonlinjen ges också i olika skrifter och på på internet. För övrigt har Barn- ombudsmannen inte haft någon aktiv marknadsföring av BO Direkt. avsikt med telefonlinjen har varit att komplettera, inte konkurrera med, andra liknande telefonlinjer, till exempel Hjälptelefon. på internet som riktar sig till barn är uppdelad i två delar, en anpassad till yngre barn i låg- och mellanstadiet (Barnkanalen) och en som är anpassad till barn på högstadie- och gym- nasienivå (Unga kanalen). Informationen på Barnkanalen är utformad så att den uppmanar till egen aktivitet hos barn genom att konkreta frågor om barnets rättigheter ställs, frågor som barnen kan besvara genom att söka svaren i barnkon- ventionen och svensk lagstiftning, som är länkad till hemsidan. På hemsidan finns också en särskild plats där barn och ungdomar uppmanas att skriva till , ge tips och idéer om vilka frågor som bör ta upp och driva. Antalet besök på Barnkanalen var 4 415. Unga kanalen som startade i okto- ber 1998 hade mellan och haft 910 besök. Barnkanalen och Unga kanalen är öppen för alla. Barn och ungdo- mar i ett antal klasser samarbetar med genom att svara på enkätfrågor och genom att skicka in egna berättelser och idéer till via nätet. Kontakt med dessa barn har knutits via deras lärare. På Barnkanalen kallas dessa barn "miniombud" och på Unga Kanalen kallas de medverkande ungdomarna "ungdomspanel". För att komma in på sidorna för miniombuden respektive ungdoms- panelen krävs ett lösenord som fås av läraren. omfattas 39 skolor (oftast en klass i varje skola) på låg- och mellanstadiet i olika delar av landet i detta samarbete. På varje utvald skola finns således en kon- taktlärare som får information av och som sedan i sin tur informerar barnen om vad som förväntas av dem och som handleder dem. På motsvarande sätt har internet-kontakt byggts upp med 24 högstadieskolor. påbörjade denna internet- kontakt med barn och ungdomar i liten skala, med 12 klasser. omfattas cirka 1 000 elever och målet är att systemet skall byggas ut till att omfatta alla skolor i landet. Till miniombuden och ungdomspanelen är det tänkt att Barnom- budsmannen skall återkomma två eller under läsåret med frågor. En enkät om barnets rättigheter lades ut och togs bort för bearbetning.