sou · GNB334d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Ett grundläggande moment i medborgarskapet är den absoluta rätten för en svensk medborgare att vistas i . I tilläggsprotokoll nr. 4 av till Europa- konventionen om de mänskliga rättigheterna stadgas i artikel 3 p. 1-2 att ingen må tvingas att lämna den stat eller förhindras att resa in i den stat vari han är medborgare. gäller som svensk lag . Av föregående avsnitt framgår att även regeringsformen innehåller en liknande bestämmelse. Enligt 2 kap. 7 § första stycket regerings- formen får en svensk medborgare således inte landsförvisas eller hindras att resa in i landet. Bestämmelsen hör till de fri- och rättighetsregler som är absoluta, dvs. de går inte att inskränka i lag. Något motsvarande grundlagsfäst förbud finns av naturliga skäl inte beträffande utlänningar. I förarbetena till utlänningslag anförs bl.a. följande (prop. 1954:41 s. 59). En ovillkorlig rätt att vistas i riket och att här vinna sin utkomst tillkommer endast svensk medborgare. Utlänning kan icke, vare sig enligt svensk lag eller internationellt erkända rättsregler, göra anspråk på att i dessa hänseenden vara likställd med svensk medborgare. Häri ligger alltså en principiell skillnad mellan medborgarskap och utlännings rättsställning, en skillnad som icke kan avlägsnas utan att dessa begrepp får en ändrad innebörd. Å andra sidan bör det finnas en legal reglering av utlännings möjligheter att uppehålla sig här i riket, varigenom det stadgas rättsliga garantier mot godtycklig behandling och i största möjliga utsträckning ges en tryggad ställning också för utlänning. Det är utlänningslagstiftningens uppgift att skapa ett sådant rättsskydd. Den principiella utgångspunkten är densamma utlänningslag. Genom den förändrade synen på invandrarnas roll i , anslutning till olika konventioner, och medlemskapet i EU har dock stora grupper icke svenska medborgare fått en i praktiken mer eller mindre absolut rätt att vistas i landet. Enligt 1 § lagen (1957:668) om utlämning för brott får en svensk medborgare inte utlämnas till ett annat land på grund av brott. Utlänningar får utlämnas, dock under förutsättning att vissa närmare angivna villkor är uppfyllda. För brottet måste i vara stadgat fängelse . Vidare får utlämning inte ske om det är fråga om ett politiskt brott, eller om utlänningen på grund av sin härstamning, religiösa, politiska uppfattning eller liknande förhållanden riskerar förföljelse i sitt hemland. Vid en utlämning skall svenska staten ställa upp olika villkor, bl.a. att den utlämnade inte får dömas till döden. Vid tillkomsten av lag förutsattes att särskilda regler skulle gälla när det gäller utlämning till nordiska länder. Sådana bestämmelser finns i lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och . Enligt dess 2 § får en svensk medborgare utlämnas till dessa länder om bl.a. personen i fråga vistats i den stat till vilken utlämning skall ske eller att det för brottet är stadgat fängelse i . För politiskt brott får endast utländska medborgare utvisas till de nordiska länderna. Det krävs dock att gärningen är straffbelagd även i . Enligt vissa bestämmelser i 2 kap. har medborgar- skapet en viss betydelse för tillämpligheten av svensk lag på brott begångna utomlands. Rösträtt och valbarhet vid riksdagsval Rösträtt vid val till har svenska medborgare som uppnått på valdagen och som är bosatta i landet. Detta framgår av 3 kap. 2 § regeringsformen och 1 kap. 2 § vallagen (1997:157). Svenska medborgare som är bosatta utomlands har rösträtt vid riksdagsval om de varit folkbokförda i landet. Valbar till är den som har rösträtt. Vid folkomröstning har, enligt 5 § lagen (1979:369) om folkomröst- ning, den rösträtt som har rösträtt vid riksdagsval. Vid folkomröstning- en 1980 om kärnkraftens framtida roll i den framtida energiförsörjning- en var dock även utländska medborgare som varit folkbokförda i , 1977 och 1978, berättigade att delta i valet. 116 Medborgarskapets betydelse... Rösträtt och valbarhet vid val till Rösträtt vid val till har medborgare i länder som ingår i den Europeiska unionen. Valbar till är den som har rösträtt. Rösträtt och valbarhet vid kommunalval hade endast svenska medborgare rätt att rösta och vara valbara i kommunala val. Genom rösträttsreform (prop. 1975/76:23, bet. 1996/97:KU16, rskr. 1996/97:177) utvidgades dock rösträtten och valbarheten i val till kommun-, landstings- och kyrko- fullmäktige till att omfatta även icke svenska medborgare som varit folkbokförda i en kommun de tre åren närmast före valåret (den s.k. treårsregeln). Syftet bakom reformen var bl.a. att öka invandrarnas direkta politiska inflytande på det kommunala området. Med treårsregeln skulle dock skapas rimliga garantier för att väljaren hade vissa inte alltför obetydliga kunskaper i svenska språket, kände till och hade förståelse för svenska förhållanden och hade ett naturligt intresse inte bara för de alldeles aktuella förhållandena i kommunen utan också för de mer långsiktiga kommunala angelägenheterna. Genom infördes i bestämmelser om ett unionsmedborgarskap för alla medlemsstaters medborgare. Unionsmedborgarskapet har som syfte att underlätta unions- medborgares integration i värdlandet. Genom Amsterdamfördraget har förtydligats att grunden för unionsmedborgarskapet är det nationella medborgarskapet. I art. 8.1b i finns en bestämmelse om rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som bor i ett land inom den Europeiska unionen, i vilket de inte är medborgare. Närmare bestämmelser i frågan finns i rådets direktiv /80/EG av . Syftet med artikel 8.1b är, enligt direktivets ingress, att säkerställa att alla unionsmedborgare, oavsett om de är medborgare i det medlemsland de är bosatta i, kan utöva sin rösträtt och vara valbara vid kommunala val i den staten på lika villkor. Regeln är ett exempel på tillämpningen av principen om jämlikhet mellan och lika behandling av en medlemsstats medborgare och medborgare i andra medlemsstater. Direktivet genomfördes i svensk rätt genom en ändring i vallagen som trädde i kraft (prop. 1996/97:70, bet. 1996/97:KU16, rskr. 1996/97:177). Ändringen innebär att medborgare i någon av Europeiska unionens medlemsstater, som är folkbokförda i och uppfyller övriga krav, har rätt att rösta och är valbara vid val till kommunfullmäktige och . ändrades vallagen på så sätt att samma regler skall gälla även för medborgare i och . När det gäller övriga i bosatta personer gjorde regeringen, med instämmande, den bedömningen att treårsregeln skulle ligga fast, dock med den ändringen att fristen skall räknas från valdagen och inte året före valet. Rösträtt och valbarhet vid , som består av 31 ledamöter, har som uppgift att verka för en levande samisk kultur. Dess verksamhet regleras bl.a. i sametingslagen (1992:1433). Av dess 2 kap. 2 § framgår att endast svenska medborgare är valbara som ledamöter. Däremot har även utländska medborgare rösträtt under samma förutsättningar som gäller vid kommunala val. Rösträtt och valbarhet - en alltjämt levande fråga tillkallades en parlamentarisk kommitté, rösträttskommitté, för att bl.a. överväga om rösträtten för invandrare som inte är svenska medborgare skulle kunna utvidgas till att gälla också vid riksdagsval. Kommitténs majoritet föreslog att nordiska medborgare skulle få rösträtt i riksdagsval efter att ha varit folkbokförda i samt att internationellt skulle verka för ett godtagande av boenderösträttens princip, dvs. att boendet - inte medborgarskapet - skall avgöra vem som har rösträtt i parlamentsval. En ledamot föreslog att alla utländska medborgare som uppfyllde kraven för rösträtt skulle ha rösträtt även vid riksdagsval. Tre ledamöter ansåg att kravet på svenskt medborgarskap som krav för deltagande i riksdagsval skulle ligga fast. Kommitténs arbete ledde inte till någon ändrad lagstiftning. Frågan om rösträtt och valbarhet för andra än svenska medborgare är i hög grad levande. I aktualiseras problematiken så gott som , i första hand genom motioner från företrädare för och , t.ex. motionerna 1996/97:A434 och 1996/97:K604. behandlade nämnda motioner i betänkandet Ny vallag 1996/97:KU16 och anförde sammanfattningsvis att utskottet inte kunde ställa sig bakom krav som syftar till att bryta sambandet mellan svenskt medborgarskap och rösträtt i riksdagsval. 118 Medborgarskapets betydelse... Utskottet hänvisade till denna kommittés uppdrag att lägga fram förslag som ytterligare underlättar för invandrare att erhålla svenskt med- borgarskap. Beträffande regleringen av rösträtt och valbarhet för unionsmedborgare som är bosatta i jämfört med övriga i bosatta invandrare, anförde utskottet att det inte delade den i motionerna framförda uppfattningen att alla invandrare, oavsett om de var medborgare i ett EU-land eller ej, skulle likabehandlas. Liknande motioner lades fram i anledning av propositionen , framtiden och mångfalden - från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1996/97:16), t.ex. motionen 1997/98:SfU10. Socialförsäkrings- utskottet (1996/97:Sf06) vidhöll sin tidigare inställning i frågan om rösträtt och valbarhet för unionsmedborgare jämfört med övriga invandrare. 3.2.5Bistånd till svenska medborgare vid vistelse utomlands Ur folkrättslig synvinkel är medborgarskapet av stor betydelse därför att den är en förutsättning för en stats befogenhet att inom andra statens områden och gentemot andra stater ge personer som är medborgare i staten diplomatisk skydd (jus protectionis) och stöd i andra former. I stort sett alla stater anser sig vara förpliktade att medge främmande makter rätt att ingripa på diplomatisk väg för att tillvarata sina medborgares intressen i vistelsestaten. En stat tillåts som regel att intervenera endast till förmån för egna medborgare. innehåller dock främmande länders rätt bestämmel- ser enligt vilka skydd skall lämnas också andra än medborgare. har anslutit sig till de två Wienkonventionerna om diplomatiska respektive konsulära förbindelser. Enligt dessa ingår det i de diploma- tiska beskickningarnas respektive konsulatens uppgifter att tillvarata den sändande statens respektive dess medborgares intressen. Den rättsliga regleringen av det diplomatiska skyddet finns för del bl.a. i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen (IFUR). Enligt 12 § IFUR skall beskickningar och konsulat ta tillvara svenska medborgares rätt och bästa. Detta innebär inte enbart en skyldighet att ingripa efter en ansökan från den enskilde. är även skyldig att ingripa på eget initiativ. Enligt lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. kan svenska medborgare som råkat i nöd eller annan svårighet i utlandet erhålla dels tillfälligt ekonomiskt bistånd av beskickning eller konsulat, dels varaktigt ekonomiskt bistånd. En svensk medborgare som är bosatt i och som har anhållits, häktats eller på annat sätt berövats friheten genom beslut av domstol eller någon annan myndighet i utlandet är berättigad att erhålla ekonomiskt stöd i den utsträckning som behövs för att han skall beredas ett tillfredsställande rättsskydd. Om det föreligger särskilda skäl kan bistånd lämnas även till en svensk medborgare som inte är bosatt i . Flyktingar och statslösa personer som är bosatta i är enligt 13 § IFUR likställda med svenska medborgare, om inte särskilda skäl föranleder annat. Bistånd kan även undantagsvis ges till utländska medborgare som är bosatta i , men som inte är flyktingar eller statslösa. Situationer som främst åsyftas är då det skulle te sig klart oskäligt att inte medge den enskilde personen ekonomiskt stöd. Beträffande medborgare i EU- länder skall dock beskickningar och konsulat bistå medborgare i medlemsländerna enligt vad som närmare har överenskommits mellan länderna. Så är fallet även när det gäller medborgare i och . Detta detaljregleras i föreskrifter om bistånd åt medborgare i medlemsländerna i Europeiska unionen (UF 1996:6). Biståndet till EU-medborgare är begränsat till vissa områden, t.ex. vid dödsfall och allvarliga olyckshändelser. 3.2.6Statsledningen samt offentliga tjänster och uppdrag Enligt 5 kap. 2 § regeringsformen måste statschefen vara svensk medborgare. Det saknar betydelse huruvida medborgarskapet för- värvats vid födseln eller genom naturalisation. Statsråd får enligt 6 kap 9 § 1 st regeringsformen endast den vara som varit svensk medborgare . Kravet på svenskt medborgarskap har främst motiverats med faran för påtryckningar i spänt läge (prop. 1973:90 s. 283). Enligt regeringsform krävdes som huvudregel svenskt medborgarskap för att vara behörig till statlig tjänst. regeringsform tillämpas den omvända principen. En utlänning är i princip likställd med svenska medborgare i fråga om innehav och utövande av tjänst eller uppdrag hos stat eller kommun. Enligt 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen är följande uppdrag och tjänster uttryckligen undantagna från huvudregeln 120 Medborgarskapets betydelse... -ämbete som lyder under regeringen -tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under eller regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse -tjänst i närmast under statsråd -tjänst som svenskt sändebud -tjänst eller uppdrag som tillsätts genom val av . Utöver de i grundlagen direkt utpekade undantagen får krav på svenskt medborgarskap för tjänster och uppdrag hos staten eller kommun endast uppställas i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. I 5 och 6 §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning () ges ytterligare bestämmelser härom. Först hänvisas till vad som är föreskrivet i regeringsformen eller annan lag. Därefter görs undantag för militära tjänster och tjänst som åklagare och polisman. I övrigt ges regeringen befogenhet att föreskriva, eller för särskilt fall besluta, att vissa tjänstekategorier skall förbehållas svenska medborgare nämligen, -anställning inom eller utrikesförvaltningen -statlig anställning som kan vara förenad med myndighetsutövning eller handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer -statlig anställning som kan medföra kännedom om förhållanden som är av betydelse för landets säkerhet eller för andra viktiga, allmänna eller enskilda ekonomiska intressen. Beträffande statliga tjänster och uppdrag finns undantagsbestämmelser med krav på svenskt medborgarskap i ett antal författningar, främst rörande tjänster inom rättsväsendet, men även inom andra områden. När det gäller kommunala tjänster och uppdrag förekommer inte längre några sådana undantag. Ett sådant fanns tidigare beträffande över- förmyndare. Detta avskaffades dock . Istället krävs att en överförmyndare har rösträtt vid val till kommunfullmäktige, vilket innebär att även utlänningar som vistats i landet kan komma ifråga som överförmyndare. Sak samma gäller medborgar- vittnen, ett uppdrag som varit förbehållet svenska medborgare. Av 4 kap. 1 § framgår att lagfaren domare skall vara svensk medborgare. Krav på svenskt medborgarskap förekommer oc kså i andra författningar som har utfärdats med stöd av bemyndigandet i Exempel på sådana är olika domstols- och myndighetsinstruktioner. Krav på svenskt medborgarskap föreligger beträffande bl.a. följande tjänster och förtroendeuppdrag inom rättsväsendet. -ordinarie domare i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol -nämndeman i allmän domstol och förvaltningsdomstol -juryman i tryckfrihetsmål och radioansvarighetsmål -tekniskt sakkunnig ledamot i vissa patentmål, i fastighetsdomstol -lagfaren ledamot av Arbetsdomstolen, , Patent- besvärsrätten, vattendomstol, fastighetsdomstol samt hyres- och arrendenämnd -ekonomisk expert i mål enligt konkurrenslagen (1993:20) -ekonomisk expert i , i vattendomstol och i vattenöverdomstol (vattenrättsråd) -sakkunnig ledamot i sjöförklaringsmål -dispaschör, biträdande dispaschör (av regeringen utsedd person som fungerar som domare i första instans vid tvist mellan försäkrings- givare och försäkringstagare på grund av avtal om sjöförsäkring) -särskild ledamot i dispaschmål (mål angående mot s.k. dispasch) -icke lagfarna ledamöter av Arbetsdomstolen och Marknads- domstolen (t.ex. företrädare för viss bransch, facklig organisation eller arbetsgivarorganisation) -god man i fastighetsbildningsmål -notarie i tingsrätt och länsrätt -tingsfiskal, adjungerad ledamot och assessor i hovrätt och kammarrätt -kanslichef i , Regeringsrätten, hovrätt och kammarrätt -revisionssekreterare i och regeringsrätts- sekreterare i -auditör (befattningshavare, ofta ordinarie eller icke ordinarie domare, som biträder bestraffningsberättigade militära chefer vid handläggning av disciplinmål) -åklagare och åklagaraspirant -generaldirektör och avdelningschef vid -kanslichef och byråchef hos Riksåklagaren -polisman, dvs. länspolismästare, bitr. länspolismästare, polis- mästare, polisöverintendent, polisintendent, polissekreterare, polis- chefsaspirant, kommissarie, inspektör, polisassistent, polisaspirant, 122 Medborgarskapets betydelse... överdirektör vid , avdelningschef och byråchef vid -länskronodirektör, chefskronofogde, kronofogde, kronokommissarie och kronofogdeassistent -ordförande, vice ordförande och ledamot i övervakningsnämnd -ordförande och ledamot av kriminalvårdsnämnd -syneman vid arrendesyn enligt 9 kap. jordabalken Några tjänster och uppdrag utanför rättsväsendet -expeditions- och rättschef inom departement -chef för statlig myndighet direkt under regeringen -vissa ledamöter i styrelser för statliga myndigheter direkt under regeringen -landshövding och ledamot i länsstyrelse -länsöverdirektör, länsråd, byråchef, enhetschef, länsveterinär, länsantikvarie, länsassessor och 1:e länsnotarie vid länsstyrelse -ordförande i inskrivningsnämnd -ordförande och ledamot i riksvärderingsnämnd och lokal värderingsnämnd enligt förfogandelagen (1978:262) -ordförande och ledamot i oljekrisnämnden enligt oljekrislagen (1975:197) -ordförande, ledamot, planeringschef, enhetschef och anställd vid internationella sekretariatet i Styrelsen för teknisk utveckling -ordförande och ledamot i polisstyrelse -ordförande och ledamot av inskrivningsnämnd vid -huvudsekreterare i riksdagsutskott -anställda inom utrikesförvaltningen -militär personal, inklusive deltagare inom frivillig verksamhet Föreligger krig, krigsfara eller utomordentliga förhållanden på grund av krig eller krigsfara, får regeringen, med stöd av 12 kap. 4 § utlänningslagen meddela särskilda föreskrifter beträffande utlänningars rätt att ha anställning eller offentligt förtroendeuppdrag i landet. En sådan bestämmelse måste dock, för att inte upphöra att gälla, underställas och godkännas. I lagen (1996:627) om säkerhetsskydd behandlas frågor om säkerhetsskydd och personalkontroll. Enligt lagen skall vissa anställningar skyddsklassas enligt en tregradig skala (1-3) beroende på om och i vilken omfattning den anställde får del av uppgifter som omfattas av sekretess och som, i olika dignitetsgrader, är av betydelse för rikets säkerhet. Beslut om säkerhetsklassning fattas av , om det är fråga om en myndighet under , och i övrigt av regeringen. Regeringen kan delegera beslutsbehörigheten till respektive myndighet, vilket har skett i stor omfattning. Av 29 § följer att en tjänst vid staten, en kommun eller ett landsting som är säkerhetsklassad endast får innehas av den som är svensk medborgare. I enskilda fall får regeringen dock medge undantag från kravet på svenskt medborgarskap. EG-rätten och kravet på svenskt medborgarskap för vissa tjänster Enligt art. 48.1 i skall fri rörlighet för arbetstagare säkerställas inom gemenskapen. Rätten till fri rörlighet innebär ett förbud mot all diskriminering på grund av nationalitet mellan medlemsstaterna i fråga om anställning, lön och andra anställnings- villkor. Förbudet mot diskriminering gäller också sociala och skatte- mässiga förmåner, rätten att delta i omskolnings- och utbildnings- program, fackligt medlemskap m.m. Principen innebär således ett slopande av särregler om krav på visst medborgarskap för anställning. Enligt art. 48.4 gäller principen om arbetskraftens fria rörlighet dock inte för den offentliga sektorn. Undantaget gäller endast själva anställningen. När en person väl är anställd gäller inte undantaget och diskriminering får inte ske på grund av den anställdes medborgarskap i annat land. har i ett antal avgöranden behandlat innebörden av detta undantag och därvid konstaterat att, även om medlemsstaterna har 124 Medborgarskapets betydelse... ett berättigat intresse av att förbehålla vissa anställningar inom den offentliga sektorn för sina egna medborgare, är denna rätt inte absolut. I fallet Commission v (mål 149/79, Commission v [1980] ECR 3881) uttalade domstolen att undantaget i punkt 4 endast gäller anställningar som står i direkt förbindelse med den offentliga förvaltningens särskilda verksamhet, nämligen den del av verksam- heten som avser utövande av offentlig myndighet eller ett ansvar för att värna om statens eller andra offentliga myndigheters allmänna intressen. Sådana anställningar förutsätter nämligen, enligt domstolen, att arbetstagaren känner en särskild solidaritet med staten. Däremot omfattar undantaget inte anställningar som, oavsett att de finns inom den offentliga sektorn, inte innebär ett deltagande i uppgifter som hör till det egentliga myndighetsutövningsområdet (den egentliga administrationen). Det räcker inte att tjänsten innefattar myndighets- utövning. Myndighetsutövningen skall dessutom vara av sådan natur att den handlar om skyddet av statens allmänna intressen. Mot denna bakgrund konstaterade domstolen att inte kunde ställa upp krav på belgiskt medborgarskap för tjänster som bl.a. järnvägsstations- arbetare, konduktör, banarbetare, renhållningsarbetare vid järnvägen eller snickare och elektriker vid kommunala institutioner. Däremot godtogs ett krav på belgiskt medborgarskap för att få arbeta som nattvakt. I fallet Commission v (Mål 307/84 Commission v [1986] ECR 1725) fann domstolen att gjort sig skyldig till fördragsbrott genom att ställa upp ett krav på franskt medborgarskap för anställning som sjuksköterska vid ett allmänt sjukhus. utfärdade kommissionen ett meddelande (88/C72/02) där man preciserar sin ståndpunkt i fråga om krav på medborgarskap för vissa tjänster. I detta meddelande förklarar kommissionen att undantaget i art. 48.1 endast gäller speciella anställningar hos staten och andra offentliga organ, t.ex. inom försvarsmakten, polisen, rättsväsendet, skatteväsendet och den diplomatiska kåren. Undantaget sägs även gälla anställningar i regeringskansli, länsstyrelse, lokal myndighet, riksbank och andra offentliga organ, där arbetsuppgifterna innefattar utövning av offentlig myndighet, som beredning och verkställighet av rättsliga handlingar. Av meddelandet framgår vidare att kommissionen anser att medlemsländerna bör öppna även den offentliga sektorn för medborgare i andra medlemsländer inom följande sektorer. -offentliga organ som ansvarar för administrationen av kommersiell samhällsservice (t.ex. post, tele, transport) -offentlig hälso- och sjukvård -det allmänna undervisnings- och skolväsendet -offentlig icke militär forskning Vid tillkomsten av lagen (1994:260) om offentlig anställning var frågan om krav på svenskt medborgarskap för vissa anställningar föremål för överväganden, bl.a. mot bakgrund av icke-diskrimineringsförbudet i art. 48. gjorde den bedömningen att de svenska bestämmelserna om krav på svenskt medborgarskap för vissa anställningar låg väl inom ramen för de verksamhetsområden på vilka undantaget i art. 48 ansetts tillämplig (SOU 1992:60 s. 109). Rege- ringen delade kommitténs uppfattning och konstaterade, med riks- dagens godkännande, att det saknades anledning att ändra regleringen av de grundläggande behörighetsvillkoren för offentlig tjänst (prop. 1993/94:65). Enligt 1 kap. 1 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt är total- försvaret en angelägenhet för hela befolkningen. Totalförsvarsplikten gäller således alla som är bosatta i landet, oavsett medborgarskap, .