sou · GNB314 · 2000-01-01 00:00:00 — Under förutsättning att tillräckligt utrymme används till programverksamhet kommer utredningens förslag inte att medföra hinder mot att resterande utrymme upplåts eller utnyttjas för annan verksamhet. Möjligheten att använda frekvensut- rymmet för annat än traditionella radioprogram gör det emellertid viktigt att säkerställa att kärnan i sändningsverksamheten utgör sändningar av ljudradioprogram. Det är också viktigt att de företag som från början deltar i sändning- arna skall kunna göra bedömningar på . Programföretagens vilja att delta i de digitala sändningarna torde påverkas av deras möjlig- het att förutse de framtida spelreglerna. Tillståndsperioden föreslås därför bli , med rätt till förlängning . Genom att ge programföretagen möjlighet att sända s.k. tilläggs- tjänster torde intresset för digitala utsändningar att öka. Reglerna för sökbar text-TV föreslås omfatta sådan programverksamhet. Det avgiftssystem utredningen föreslår består av en fast och en rörlig del. Den rörliga avgiften kommer inte att utgå under den första till- ståndsperioden för utsändningar som sker med digital teknik. Det åtagande sökanden gör om andel eget material föreslås, för sändningar med digital teknik, uppfyllas först . Inom medierna saknas en enhetlig och av alla godtagen innebörd av begreppet mångfald. För de flesta torde begreppet mångfald inom massmedierna dock handla om mångfald när det gäller åsikter och opinioner om samhället eller som uttryck för åsikter inom bl.a. kultur, vetenskap eller religion och världsåskådning. Begreppet mångfald kan ta sikte på vad som uttrycks och kallas då ofta innehållslig mångfald. Den strukturella mångfalden omfattar då de omständigheter som bestämmer vem som skall komma till tals; den som uttrycker något samt strukturen i ägandet. har, i förhållande till mediekoncen- tration, valt följande arbetsdefinition av begreppet mångfald inom medierna: Begreppet mångfald skall förstås att innebära utrymme för att ge uttryck åt ett brett spektrum av sociala, politiska och kulturella värden, åsikter, information och intressen genom massmedierna. Mångfalden kan vara inre, dvs. när ett brett spektrum av sociala, politiska och kulturella värden, åsikter och information uttrycks inom en enda medieorganisation, eller yttre, dvs. när ett antal organisationer var och en ger uttryck för en särskild ståndpunkt. Om det finns en mångfald bland ägare och dessa alla uttrycker samma sak föreligger inte yttre mångfald enligt denna definition. Yttre mångfald uppstår först när ägarna var och en ger uttryck för en särskild ståndpunkt. Antalet företag eller produkter är således inte avgörande för mångfalden i innehållet. Mångfalden i denna mening ökar inte om ett stort antal medieföretag konkurrerar med ett likartat innehåll, exempelvis samma typ eller t.o.m. gemensamt urval och redigering av nyheter, musikinslag, underhållningsprogram etc. Ett exempel på inre mångfald kan vara public service-företagen. Det kan inom sägas uttryckas ett brett spektrum av sociala, politiska och kulturella värden, åsikter och information. Däremot saknas den yttre mångfalden. Utredningen använder i betänkandet begreppen yttre och inre mång- fald. Till yttre mångfald hänförs då de omständigheter som bestämmer vem som skall komma till tals; den som uttrycker något samt strukturen i ägandet, utan hänsyn till vad som uttrycks. Med inre mångfald avses vad som uttrycks. Det torde råda stor enighet om att demokrati kräver mångfald inom massmedierna för att fungera. finns 84 utdelade tillstånd, fördelade över 38 sänd- ningsområden. De utdelade tillstånden gäller till utgången av . Enligt lokalradiolagen skall dessa förlängas om tillståndshavaren så begär. Rätten till förlängning kan under vissa förutsättningar gå för- lorad. Frågan är vilka ändringar som är möjliga och önskvärda att genomföra och vilka följder ändringarna får. Enligt 8 § andra stycket lokalradiolagen skall ett tillstånd förlängas med ytterligare en tillståndsperiod om tillståndshavaren så begär. De enda grunderna för att vägra förlängning som framgår direkt av lagtexten är ändrad indelning av sändningsområdena (9 §) eller att grund för åter- kallelse av tillståndet enligt 28 § föreligger. konstaterade att det var uppenbart att staten kan genombryta tillståndshavarens ställning genom ny lagstiftning. När det gällde frågan lagändringar skulle kunna genom- föras utan att rättsliga påföljder för staten kunde bli aktuella synes kommittén mena att detta kunde ske vid utgången av . Som grund härför angavs att det för tiden därefter saknas tillståndsmässig utfästelse från statens sida, de förbehåll därom som fanns i lagens förarbeten samt att osäkerheten i tillståndens bestånd och innebörd måste ha varit en i högsta grad förutsebar och påräknelig faktor för tillståndshavarna. Däremot menade kommittén att det var legalt möjligt att redan under löpande tillståndsperiod genomföra mindre ingripande förändringar beträffande programreglerna1. 1 SOU 1996:176 s. 116 f. Av remissvaren framgick att tillståndshavarna, för det fall deras till- stånd inte skulle förlängas ytterligare en period, ansåg sig berättigade till skadestånd. Denna bedömning delades även av juridiska instanser. Utredningen delar kommitténs bedömning att staten, genom ny lag- stiftning, kan bryta tillståndshavarens ställning genom lag. Frågan är dock vilka ekonomiska konsekvenser en sådan lagstiftning skulle få till följd. 1992/93:70- Privat lokalradio citeras Lagrådets uttalade i anledning av förslaget till lokalradiolagen: Det anförda väcker frågan om tillståndshavarens rätt till förläng- ning av tillståndet är så stark att han har rätt till skadestånd av staten, om han på grund av ändrad områdesindelning vägras för- längning av tillståndet. Med hänsyn till att alla tillstånd är tidsbe- gränsade och till att lagen förutskickar att en omprövning av områdesindelningen sker i samband med att tillståndstiden löper ut kan någon rätt till ersättning av staten emellertid inte komma ifråga för den som på nu aktuell grund vägras förlängning. På samma sätt måste bedömas den situationen att lokalradio- lagen ändras i syfte att ge utrymme för skälighetsbedömningar. Konstruktionen med tidsbe- gränsade tillstånd i förening med de planer som redovisas i lagrådsremissen på en utvärdering av systemet när det har varit i bruk gör att de som söker tillstånd måste räkna med möjligheten att de inte får tillståndet förlängt på grund av skärpta krav i lokalradiolagen på tillståndshavarna2. Regeringen anslöt sig till vad Lagrådet anfört. Mot bakgrund av lagens utformning jämte de citerade uttalandena från förarbetena är, enligt utredningens bedömning, utrymmet för att underlåta att förlänga dessa vid utgången av , utan att riskera skadeståndsanspråk, begränsat. Det är uppenbart att, om grund för åter- kallelse föreligger eller sändningsområdena av tekniska skäl måste ändras, Radio- och kan underlåta förlänga tillstånden utan att staten löper risk att behöva erlägga skadestånd. Med stöd av de ovan återgivna uttalandena i förarbetena bör det även vara möjligt att ändra lokalradiolagen i syfte att ge utrymme för skälighetsbedömningar utan att riskera att en talan om ekonomiskt skadestånd skall vinna bifall. Att generellt ta bort rätten till förlängning är däremot inte fråga om skälig- hetsbedömning och torde därför medföra krav på ekonomisk kompen- sation. 1992/93:70 s. 25 f. Lagtextens formulering Om tillståndshavaren begär det före en till- ståndsperiods slut, skall Radio- och förlänga tillståndet med ytterligare en tillståndsperiod skulle kunna tolkas som att rätten till förlängning är evig. Tillståndshavarna skulle då ha en evig rätt till för- längning, under förutsättning att de begärde detta innan tillstånds- periodens slut. En sådan tolkning är emellertid inte rimlig. I de remiss- yttranden som lämnades över betänkande har klart framgått att inte ens tillståndshavarna räknar med att tillstånden har givits , däremot att deras rätt att sända upphör vid utgången av år 20083. 7.2.2Skall tillstånden förlängas? Utredningen föreslår att möjligheten att förlänga de nuvarande till- stånden med kvarstår. I de fall grund för återkallelse inte föreligger eller det saknas an- ledning att ändra sändningsområden talar, enligt utredningens bedöm- ning, starka skäl för att ge de nuvarande tillståndshavarna möjlighet till förlängning av tillstånden ytterligare en period i enlighet med bestäm- melserna i lokalradiolagen. Skälen är följande. Enligt uppgift uppgår branschens accumulerade förluster till ca . Enligt utredningens mening är det knappast troligt att dessa tillståndshavare stillatigande skulle acceptera att tillstånden inte förlängdes i enlighet med den nuvarande lagstiftningen. Med all säkerhet skulle yrkanden om skadestånd framställas. Även om dessa inte skulle leda till framgång eller full framgång skulle staten vara indragen i tvister och förhandlingar och kraft krävas att lösa dessa tvister. Det finns anledning att söka undvika en sådan situation. Härtill kommer att dessa tvister med all sannolikhet skulle inverka på programföretagens vilja och intresse att satsa på sändningar med digital teknik. Om den ovillkorliga rätt till förlängning som synes gälla upphävs skapar detta ett prejudikat beträffande efterföljande lagstiftning och de ändringar som kan komma att genomföras. Med en sådan osäkerhet försvåras programföretagens möjlighet att göra bedömningar på , vilket i sin tur torde påverka viljan att investera i DAB. Utredningen föreslår därför att möjligheten att förlänga de nuvarande tillstånden kvarstår. 3 Jfr Radioutgivareföreningens yttrande över betänkande Den lokala radion (SOU 1996:176). Utredningens förslag innebär bl.a. att ett nytt system för urval och av- gifter införs. De nu löpande tillstånden kommer i dessa delar i huvudsak inte att omfattas av den nu föreslagna lagstiftningen. Det innebär att olika regler kommer att gälla för tillståndshavare beroende på när tillstånden fördelades. I förarbetena till lokalradiolagen anges att villkoren för verksamheten kan behöva justeras i olika avseenden. Härtill kommer att ytterligare tillstånd föreslogs kunna fördelas i befintliga sändningsområden under tillståndstiden4. Det torde ha varit uppenbart för tillståndshavarna att en justering av villkoren skulle kunna resultera i ändrad lagstiftning och att sändningarna skulle kunna bedrivas under olika regler beroende på när tillstånden fördelades. Utredningen menar därför att det inte finns några bärande skäl mot att låta sändningar ske under delvis olika regelverk under en över- gångstid. En utgångspunkt under utredningsarbetet har emellertid varit att söka lösningar som innebär att konkurrensen inte snedvrids mellan de nuvarande och de blivande tillståndshavarna. Den tillståndshavare som bedriver verksamhet och som finner det nya systemet mer fördelaktigt har alltid möjlighet att återlämna sitt tillstånd och söka nytt under det nya regelsystemet. 1992/93:70 s. 12. 7.3Vem kan få sändningstillstånd? Det skall vara möjligt för en tillståndshavare att få mer än ett sänd- ningstillstånd. Utgivare av tidningar samt programföretag som erhållit tillstånd av regeringen att sända ljudradio- eller TV-program skall kunna få tillstånd. Stat, landsting och kommun skall inte kunna få tillstånd, varken direkt eller indirekt genom företag där dessa disponerar över av samtliga aktier eller andelar eller genom avtal har ett ensamt bestämmande inflytande. Det nuvarande begränsningen i lokalradiolagen mot att inneha mer än ett tillstånd infördes för att främja mångfalden5. När samma regel infördes i radio- och TV-lagen betonades att skälet att hindra ägarkoncentration var än mer väsentlig när det gällde TV-sändningar och rikstäckande radiosändningar där frekvenserna var färre. Det var därför av största vikt att de ännu fåtaliga tillstånden inte förvärvades av en och samma tillståndshavare6. Bestämmelsen i radio- och TV-lagen har ändrats7. Den digitala tekniken medför att överföringskapaciteten i det befint- liga frekvensutrymmet kan ökas avsevärt jämfört med analoga sändning- ar. Behovet av professionella och finansiellt starka programföretag med intresse av att delta i utvecklingen har blivit större även för lokalradions del. Lokalradiolagens bestämmelse om att ingen kan få mer än ett till- stånd framstår mot denna bakgrund som mindre lämplig. Det saknas vidare anledning att ha särskild bestämmelse för lokalradio i denna del. Utredningen föreslår därför att det skall vara möjligt för en tillstånds- havare att ha mer än ett tillstånd. Förslaget innebär att den nuvarande situationen med ägarnätverk legitimeras. Regleringen innebär emellertid inte att ett och samma programföretag skall kunna få allt ledigt sändningsutrymme i ett sändningsområde, se vidare nedan. 1992/93:70 s. 16. 1995/96:160 s. 80 f. 1997/98:184 s. 66. Den som ger ut en dagstidning eller har inflytande över sådant företag kan inte få tillstånd enligt lokalradiolagen (7 §). När bestämmelsen infördes motiverades den med att sådana tillståndshavare skulle kunna öka sitt inflytande över nyhetsförmedling och opinionsbildning i stället för att antalet självständiga röster skulle bli flera8. Bestämmelsen är inte sanktionerad. Lagen innehåller inte heller något hinder för tillståndshavare att skaffa sig inflytande över företag som ger ut dags- tidning. Radio- och TV-lagen saknar motsvarande reglering. Utvecklingen har visat att regeln lätt har kunnat kringgås. Som framgår av bilaga 2 finns tidningsföretag representerade i ägarkretsen i ett drygt trettiotal av tillståndshavarbolagen antingen direkt eller via dotterbolag. Dessa tillståndshavare återfinns i huvudsak i tre av nät- verken; Fria Media, och . I två av nätverken, NRJ och MTG Radio saknas tidningsföretag bland ägarna, dock kan noteras att en av delägarna/bolagsmännen i MTG Radio även är huvudägare till ett tidningsföretag (TidningsAB Metro). I andra länder är det vanligt att utgivare av tidning under vissa restriktioner tillåts ha tillstånd för radiosändningar, se kapitel 4. Enligt utredningens mening saknas det anledning att ha kvar sär- regleringen för lokalradions del. Det förhållandet att en sökande ger ut en dagstidning och huruvida tidningens spridningsområde omfattar det aktuella sändningsområdet skall i stället beaktas vid det urval som kan komma att ske vid tillståndsgivningen. Ur mångfalds- och yttrandefrihetssynpunkt är det naturligtvis inte lämpligt att, på orter där en enda tidning eller tidningsföretag är i domi- nans, denna erhåller tillståndet. En konsekvens av utredningens förslag är emellertid att så kan bli fallet på orter där antalet sökande inte över- stiger antalet tillgängliga tillstånd. Se vidare författningskommentaren. Det förhållandet att tidningsföretag som uppbär presstöd kan utnyttja detta för programverksamhet i lokalradio kan innebära att konkurrensen mellan programföretagen snedvrids. Frågor om konkurrensneutralitet och i vilken utsträckning en prioriterad ställning kan eller får utnyttjas för att skaffa sig fördelar i andra avseenden än vad som var det ursprungliga syftet med stödet är en central fråga ur konvergens- perspektiv. Frågor om ägar- och maktkoncentration inom massmedierna över- vägs av (dir. 1997:136). 1992/93:70 s. 17. Innehavare av tillstånd från regeringen m.fl. Utredningen föreslår vidare att även de som erhållit tillstånd att sända ljudradio- eller TV-program av regeringen skall kunna få lokalradiotill- stånd. Anledningen är densamma som den föreslagna möjligheten att inneha fler än ett tillstånd; introduktionen av den digitala tekniken torde gynnas av att professionellt och finansiellt starka programföretag deltar. På samma sätt som ovan anförts beträffande tidningsföretag bör ett sådant företag som redan dominerar medieutbudet på en ort få stå till- baka för annan sökande vid tillståndsgivningen. Stat, landsting och kommun Stat, landsting och kommun skall inte heller i fortsättningen kunna få tillstånd att sända lokalradio. De skäl som framfördes i prop. 1992/93:70 äger fortfarande giltighet; det angelägna i att lokalradion inte fungerar som språkrör för myndigheter. För att undvika att bestämmelsen kringgås föreslås att inte heller sådana organ skall kunna få tillstånd som till en del motsvarande av samtliga aktier eller andelar direkt eller indirekt ägs av stat, kommun eller landsting eller där dessa genom avtal har ett ensamt bestämmande inflytande. Tillstånd för lokalradio skall inte längre fördelas genom auktionsför- farande. Möjligheten för sökande att samordna sina ansökningar skall kvarstå. Enligt direktiven skall utredningen föreslå enligt vilka kriterier de sökande skall väljas ut. Utredningen skall utgå från att sändningstillstånd inte skall fördelas genom auktionsförfarande. Utredningen har valt en lösning som innebär att tillståndsmyndigheten först har att beakta sökandens behörighet. Överstiger därefter antalet sökande antalet lediga tillstånd skall ett urval ske. Det nuvarande åliggandet för tillståndsmyndigheten att erbjuda de sökande att samordna sina ansökningar skall kvarstå. Det skall vara ett grundläggande krav vid tillståndsgivningen att sökanden har finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva verksamheten varaktigt, med god kapacitet och kvalitet i utsänd- ningen. Utredningen föreslår att ett grundläggande krav vid tillstånds- givningen skall vara en finansiering som garanterar ekonomisk uthål- lighet samt de tekniska förutsättningar som krävs för att bedriva verk- samheten varaktigt och med god kapacitet och kvalitet. Om sökandens finansiering är tillräcklig skall bedömas i förhållande till sökandens åtaganden beträffande mängd eget material, programverksamhetens format och andra sådana tjänster. Med ledning av den budget sökanden skall lämna in ges tillståndsmyndigheten möjlighet att bedöma om den planerade verksamheten har en genomtänkt affärsidé med säkerställd finansiering . Sökanden skall även ange sina tekniska förutsättningar att bedriva verksamheten varaktigt och med god kapacitet och kvalitet. Har sökan- den tekniska möjligheter att erbjuda den ifrågavarande programverk- samheten med tilläggstjänster för lokal ljudradio med beaktande av de tillståndsvillkor som tillståndsmyndigheten finner skäligt att ställa skall behörighet anses föreligga9. Föreligger omständigheter som gör att sökanden inte kan förväntas uppfylla rimliga krav på att programverk- samheten tillhandahålls , att tjänsterna inte uppfyller rimlig kvalitet i utsändningen eller att erforderlig kapacitet inte är till- gänglig för att tillhandahålla de erbjudna tjänsterna kan sökanden inte anses vara behörig. YGL anger att upplåtelse av radiofrekvenser skall ske på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet. Det allmänna har ett ansvar för att syftet med upplåtelsen förverkligas; yttrandefriheten gynnas inte av att tillståndshavare måste upphöra med sändningar på grund av brister i finansiering eller tekniska förutsättningar. Även introduktionen av de digitala ljudradiosändningarna gynnas av att sändningarna kan fortgå utan avbrott. 9 Med tilläggstjänster i lokal ljudradio avses programverksamhet som består av komplettering med hjälp av text eller bild. Om samtliga sökande inte kan beredas utrymme i sändningsområdet skall ett urval ske. Urvalet skall inledningsvis baseras på kriterierna ägarförhållanden och den mängd eget material sökanden förklarar sig beredd att sända. Ett ägande som medför att antalet aktörer på marknaden ökar och en hög andel program unikt för programföretaget i fråga skall därvid eftersträvas. För det fall antalet sökande därefter fortfarande överstiger till- gängligt utrymme skall därefter programverksamhetens format beaktas. Fördelningen skall syfta till att det lokala medieutbudet präglas av såväl yttre som inre mångfald. Vid tillståndsgivningen skall i första hand ägarförhållanden och mängd eget material ges betydelse. Ett ägande som medför att antalet aktörer på den lokala marknaden ökar och en stor mängd egna program skall eftersträvas. Enligt utredningens mening kan en användning av kriterierna bidra till att förverkliga statens kulturpolitiska mål om mångfald och reella yttrandemöjligheter. Kvarstår därefter flera sökande än antalet tillgängliga tillstånd skall programverksamhetens format beaktas. Kriterierna skall anges i lag. Utredningen har under arbetets gång sökt urvalskriterier som är mätbara utan att medföra samma konsekvenser som den nu gällande ordningen. Mot bakgrund av att utredningens förslag skall stödja mång- fald och reella yttrandemöjligheter har det fallit sig naturligt att tillämpa ett kriterium som bygger på sökandens ägarförhållande. När det gäller själva innehållet i sändningarna har arbetet därutöver inriktats på att söka kriterier för urval som innebär att konkurrensen mellan program- företagen kvarstår, även efter det att tillstånden fördelats. Konkurrensen kvarstår om programföretagen fritt kan ändra innehållet i sina sändningar utan att tillstånd krävs av myndighet. Mängden eget material är ett sådant urvalskriterium. Även i de fall tillstånden har fördelats efter formatet på sökandens programverksamhet kan konkurrens i viss mån sägas kvarstå mellan programföretagen. Det förslag utredningen lägger fram innebär att urvalet i denna del grundas på programverksamhetens art. Sökandens politiska, religiösa, kulturella eller annan sådan åskådning får inte läggas till grund för urvalet. För att markera att bestämmelserna inte utgör någon otillbörlig begränsning av de grundlagsskyddade friheterna utan tar sikte på just på verksamhetens allmänna profil har utredningen valt att formulera kriteriet som programverksamhetens format. Kriteriet innebär således att det är formatet, dvs arten och inte inne- hållet som skall bedömas vid tillståndsgivningen. Den kontroll av inne- hållet i förhållande till det angivna formatet som kommer att förekomma kommer inte att vara sanktionerad. Det är således möjligt för en tillståndshavare att ändra formatet för sänd- ningarna eller deras innehåll . Medför en ändring av formatet att mångfalden i utbudet i sändningsområdet påtagligt minskat riskerar dock tillståndshavaren att tillståndet inte förlängs vid tillståndsperiodens slut, se avsnitt 7.11.2. Varför programverksamhetens format? I många sändningsområden kan urvalet säkerligen genomföras endast med hjälp av kriterierna ägarförhållande och mängden eget material. När det gäller de mest efterfrågade sändningsområdena finns emellertid en risk att kriterierna inte räcker. Under sådana förutsättningar måste ytterligare urvalskriterier tillämpas. Det programformat sökanden har för avsikt att tillämpa framstår då, enligt utredningens mening, som bäst lämpat för att uppfylla kraven på mångfald och reella yttrande- möjligheter. Utredningen har övervägt att använda lottning eller anbud som komplement till mängden eget material men avvisat dessa urvalsmetoder som inte tillfredsställande. Anbud medför, i likhet med det nuvarande systemet med auktionsförfarande, att ekonomiskt starka intressenter kan gynnas på bekostnad av intressenter med mindre rörelsekapital. Lottning innebär att avgörandet fälls med slumpens hjälp, ett förfarande som enligt utredningens mening inte gynnar mångfalden eller de reella yttrandemöjligheterna. Det bör framhållas att villkor om att sända visst format kommer att ingå i sändningstillståndet endast i de fall urvalet skett med tillämpning av kriteriet. förslag gick ut på att urval skulle ske bl.a. med utgångspunkt i programverksamhetens inriktning. Inriktningen skulle få ändras först efter prövning av tillståndsmyndigheten som enligt be- tänkandet skulle vara restriktiv med att godkänna förändringar. ändock avvek från den angivna inriktningen riskerade att tillståndet återkallades. Som framgår av avsnitt 3.1.1 mötte förslaget omfattande kritik. Urvalsförfarandet karaktäriserades som skönhetstävling och angavs kunna öppna för värderingar som var främmande för den svenska tra- ditionen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.