sou · GNB342d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Därutöver föreslås luftfartslagen få bestämmelser i samma ämnen som dem som behandlas i den nuvarande luftfartslagen. Den nuvarande luftfartslagen bygger på ett förslag som utarbetades i nära samarbete med utredningar i , och . Luft- fartslagarna i dessa länder uppvisar fortfarande mycket stora likheter i fråga om uppb yggnad och struktur. Inte minst därför att det alltjämt fö- rekommer ett omfattande skandinaviskt luftfartssamarbete anser utred- ningen att det har ett värde att lagarna även fortsättningsvis har en lik- artad uppbyggnad. Utredningen har mot denna bakgrund så långt möjligt försökt behålla den nuvarande kapitelindelningen i luftfartslagen och den inbördes ordningen mellan de olika kapitlen. En lagtekniskt klarare och enhetligare struktur har emellertid eftersträvats. Som behandlats i föregående kapitel bygger de nationella luftfartslag- stiftningarna i mycket stor utsträckning på ett internationellt regelverk. Enligt utredningens direktiv är huvudsyftet med utredningen att moderni- sera och anpassa den svenska luftfartslagstiftningen till det internatio- nella regelverket. I detta sammanhang uppkommer frågan på vilken för- fattningsnivå dessa regler – som inte sällan är av teknisk natur och mycket detaljerade – skall genomföras i den nationella rättsordningen. Vid den författningstekniska utformningen har den självklara utgångs- punkten varit att det är väsentligt att de för den enskilde och från rätts- och flygsäkerhetssynpunkt mest betydelsefulla bestämmelserna regleras i lag. Det är emellertid av rent praktiska skäl också angeläget att lagen inte belastas med regler av mera administrativ karaktär. Teknisk- operativa bestämmelser och andra flygsäkerhetsbestämmelser som gäller den praktiska luftfartsverksamheten förändras ständigt och det är därför av betydelse att sådana bestämmelser kan utfärdas eller ändras på ett smidigt sätt. Sådana regler bör mot denna bakgrund finnas i regerings- förordningar och föreskrifter som utfärdas av . Bl.a. för att kunna bedöma på vilken författningsnivå olika internationella regler skall genomföras och för att kunna ge erforderliga bemyndiganden har utredningen funnit det nödvändigt att även göra en översyn av luftfarts- förordningen. Denna översyn har lett till att utredningen funnit det lämp- ligt att lämna ett förslag till ny luftfartsförordning. För att öka överskåd- ligheten har förordningen delats in i kapitel som motsvarar lagens. Av skäl som utredningen redogör för i kapitel 13 lämnar utredningen be- stämmelserna om lufttransporter i 9 kap. LL oförändrade. Utredningen har som en följd härav inte lämnat något förslag till förordningstext av- seende dessa bestämmelser. Det kan emellertid förutses att det vid den översyn som pågår av 9 kap. även kommer att tillskapas förordningstext. Mot denna bakgrund har utredningen i sitt förslag till luftfartsförordning lämnat 9 kap. blankt så att kapitlen vid denna översyn inte skall behöva numreras om. Vid översynen av luftfartsförordningen har utredningen strävat efter att tydliggöra behörighet att utfärda föreskrifter på olika områden. Utredningen har därför på varje aktuellt område försökt lämna klara bemyndiganden till att utfärda föreskrifter. När det gäller regeringens rätt att utfärda föreskrifter har utredningen i de fall där det endast finns behov av tillämpningsföreskrifter av rent administ- rativ karaktär inte velat tynga lagen med bemyndiganden. I dessa fall får man falla tillbaka på bestämmelsen i 8 kap. 13 § RF om regeringens rätt att genom förordning besluta om föreskrifter om verkställighet av lag. I sammanhanget kan infogas att utredningen i sitt förslag till luftfartslag har försökt undvika att nämna vid namn. Skälet till detta är att det – bl.a. mot bakgrund av det europeiska integrationsarbetet – inte kan uteslutas att det kommer att ske organisatoriska förändringar som påverkar rollfördelningen mellan och andra organ. och regeringen har i olika sammanhang uttalat att en mål- sättning är att flygsäkerhetsstandarden i skall vara lägst i nivå med den som finns i övriga välutvecklade luftfartsnationer (se t.ex. prop. 1987/88:50 s. 231, trafikutskottets betänkande /88:22 och rskr. 1987/88:249). Detta är en målsättning som har varit grundläggande i utredningens arbete. I luftfartslagstiftningen återfinns ett antal grundläggande begrepp, såsom luftfart och luftfartyg. Någon definition av sådana begrepp ges emeller- tid inte i lagstiftningen. Vid LL:s tillkomst diskuterades frågan om be- greppsdefinitioner skulle tas in i lagen. Det ansågs dock att man borde avstå från detta under hänvisning bl.a. till den snabba tekniska utveck- lingen och till svårigheterna att fastslå enhetliga betydelser av begreppen för olika delar inom luftfarten. avstod av samma skäl från att föreslå några definitioner av begreppen. (Se prop. 45–46, Ds 1981:12 s. 36 och prop. 1984/85:212 s. 81). Lufträttsutred- ningen har också funnit skäl att i sitt förslag inte uppta några be- greppsdefinitioner. I detta avseende får man därför hålla sig till vederta- gen begreppsbestämning på området. Sådana finns t.ex. i bilagorna till Chicagokonventionen och i Definitions. Begreppet säkerhet är av grundläggande betydelse för all luftfarts- verksamhet och förekommer på ett stort antal ställen i luftfartslagstift- ningen. Inom luftfarten finns två speciella säkerhetsområden. Det ena är den teknisk-operativa flygsäkerheten (safety) som enligt 15 § förordningen (1988:78) med instruktion för har tillsynsansvaret för. Det andra är den säkerhet (security) som inom luftfarten kan hotas av olagliga handlingar såsom våld, terrorism, kap- ning, sabotage m.m. Enligt 2 § tredje stycket i nämnda förordning ansvarar i samråd med för ett natio- nellt program för förebyggande av brott mot den civila luftfartens säker- het. Någon definition av de olika säkerhetsbegreppen förekommer emel- lertid inte i lagstiftningen och ingenstans anges vilket säkerhetsområde som avses när begreppet säkerhet används. Det får anses vara av vikt att det av författningstexten framgår i vilken betydelse begreppet säkerhet används. Det föreslås därför att det när det rör sig om den teknisk- operativa flygsäkerheten (safety) används begreppet flygsäkerhet och när det rör sig om den säkerhet som kan hotas av olagliga handlingar (security) används begreppet luftfartsskydd. Förutom i dessa båda betydelser förekommer ordet säkerhet i ut- trycket allmän ordning och säkerhet. Uttrycket allmän ordning och sä- kerhet är ett standardbegrepp som förekommer i många författningar inom olika rättsområden. Begreppet har emellertid inte närmare definie- rats i lagstiftningen och det torde även ha något olika omfång i olika för- fattningar. I lufträttsliga sammanhang används begreppet allmän ordning och säkerhet inte enbart i samband med intresset av att motverka straffsank- tionerade handlingar utan även när det gäller att söka säkerställa förut- sättningar för en trygg luftfart i allmänhet och för en i detta samman- hang i möjligaste mån trygg och friktionsfri samlevnad medborgare emellan. Begreppet allmän ordning och säkerhet är således ett vidare begrepp än såväl luftfartsskydd som flygsäkerhet. Det möter vissa svårigheter att avgränsa begreppet allmän ordning och säkerhet från övriga säkerhetsbegrepp. Hur den gränsen dras torde emellertid inte ha någon större betydelse från rättslig synpunkt och det finns därför ingen anledning att i detta sammanhang göra någon sådan gränsdragning. När det gäller begreppet allmän säkerhet kan det dock sägas att hit hör inte endast faror som framkallas av människor utan även faror som härrör från djur, naturhändelser, industriolyckor och andra yttre omständigheter. Vid utformningen av författningskommentaren till förslaget till luft- fartslag har utredningen relativt utförligt kommenterat nästan varje en- skild paragraf. Således har även bestämmelser som inte har ändrats i sak kommenterats. Detta torde inte vara vanligt i svenskt lagstiftningsarbete. Mot bakgrund av att förarbetena till de befintliga bestämmelser som ar- betas in i utredningens förslag återfinns på ett stort antal ställen och att förarbetena sträcker sig över av har dock utredningen funnit det ändamålsenligt att välja denna modell. Inte minst torde remissarbetet underlättas om förarbetena till hela regelkomplexet kan sökas på ett och samma ställe. Det kan för tydlighetens skull anmärkas att när en be- stämmelse, som inte har ändrats i sak, kommenteras har utredningen inte avsett att den skall få en ändrad materiell innebörd. I 1 kap. LL finns de grundläggande reglerna rörande rätten att utöva luftfart inom svenskt område samt angående den svenska luftfartslag- stiftningens territoriella tillämplighet. I detta kapitel finns även bestäm- melser om förbud mot att framföra luftfartyg i överljudsfart samt röran- de inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom viss del av riket. Utredningens förslag: Den nuvarande uppdelningen av lagen i två avdelningar – en för civil luftfart och en för militär luftfart och annan luftfart för statsändamål – slopas. Bestämmelser som rör militär luft- fart och annan luftfart för statsändamål arbetas in i lagens första ka- pitel. Vissa bestämmelser i luftfartslagstiftningen blir tillämpliga även på utländska luftfartyg utanför svenskt område under förutsättning att de används inom ramen för ett svenskt drifttillstånd. I enlighet med vad utredningen tidigare föreslagit skall rätten att använda ett luftfartyg inom svenskt område knytas till att det är re- gistrerat i ett land som är medlem i . Vidare skall det anges att registrering är en förutsättning för att ett luftfartyg skall få användas inom svenskt område. Det ges möjlighet att föreskriva att vissa luftfartyg av miljöskäl inte får tillträde till svenskt luftrum. För luftfartyg som inte används vid tillståndspliktig luftfart och som stadigvarande används inom svenskt område ställs det krav på att det skall vara registrerat i . 170 Luftfartslagens allmänna bestämmelser Luftfartslagen är uppdelad i två huvudavdelningar. Den första avdel- ningen omfattar 1–14 kap. och rör civil luftfart, dvs. luftfart som inte sker för statsändamål. Den andra avdelningen består av ett kapitel – 15 kap. – och avser militär luftfart och annan luftfart för statsändamål. Det är endast vissa av bestämmelserna i den första avdelningen som är till- lämpliga på sådan luftfart som avses i den andra avdelningen. Indelning- en av luftfartslagen i två avdelningar har sin grund i att Chicagokonven- tionen enligt artikel 3 är tillämplig bara på icke statliga luftfartyg. Som statliga luftfartyg i konventionens mening anses bl.a. militär-, tull- och polisfartyg. Chicagokonventionen är dock tillämplig på statliga luftfar- tyg som används för affärsdrift. Utgångspunkten i LL är att lagens första avdelning skall tillämpas på all civil luftfart inom svenskt område. Som huvudregel gäller lagen där- för även utländska luftfartyg och medborgare vid luftfart inom svenskt område. På ett antal ställen i lagen finns det emellertid särregler för svenska och utländska luftfartyg respektive medborgare. Enligt artikel 12 i Chicagokonventionen förbinder sig varje fördrags- slutande stat att vidta åtgärder för att varje luftfartyg, som färdas inom dess territorium, och varje luftfartyg, som är försett med dess nationali- tetsmärke, varhelst fartyget befinner sig iakttar gällande trafikbestäm- melser. Vidare förbinder sig varje fördragsslutande stat att låta åtala den, som bryter mot tillämpliga bestämmelser. Det finns även en rad andra artiklar i Chicagokonventionen (t.ex. artiklarna 20, 29 och 30) som innebär att den stat där ett luftfartyg är registrerat skall se till att luftfartyget och dess besättning uppfyller vissa v illkor varhelst luftfarty- get befinner sig. Mot denna bakgrund är svensk luftfartslagstiftning en- ligt 1 kap. 4 § första stycket LL tillämplig även på svenska luftfartyg vid luftfart utomlands. Enligt 2 kap. 3 § BrB skall brott som begås utom- lands ombord på svenska luftfartyg bedömas enligt svensk lag och av svensk domstol. Detsamma gäller brott som utomlands begås i tjänsten av en befälhavare eller en besättningsman på ett svenskt luftfartyg. Till följd av Warszawakonventionen kan det ankomma på svensk domstol att i enlighet med svensk lagstiftning som överensstämmer med konventionen, dvs. 9 kap. LL, avgöra en tvist med anledning av luftbe- fordran som utförts utomlands med utländskt luftfartyg. Det vanligaste fallet torde vara att flygningens bestämmelseort är svensk. Det är även tänkbart med andra fall, såsom då anknytningen till består i att biljetten eller flygfraktsedeln utfärdats här i landet, medan befordringen skett mellan två främmande stater utan mellanlandning inom svenskt område. Det är också möjligt att svensk lag på grund av. den internatio- nella privaträttens grundsatser kan bli tillämplig på internationell luftbe- fordran som inte faller under Warszawakonventionen. Det är mot denna bakgrund som det finns ett stadgande i 1 kap. 4 § andra stycket. Luftfartslagens allmänna bestämmelser 171 att bestämmelserna i 9 kap. gäller också vid luftfart utom riket med ut- ländska luftfartyg, i den mån det följer av avtal med andra stater eller av allmänna rättsgrundsatser. I 1 kap. 2 § LL föreskrivs vilka luftfartyg som får användas vid luft- fart inom svenskt område. Luftfart med luftfartyg som har nationalitet i ett annat land än får äga rum endast om det träffats avtal med det andra landet om rätt till luftfart inom svenskt område. Om det finns särskilda skäl får emellertid regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer medge undantag från detta krav. Det är viktigt att framhålla att i den aktuella bestämmelsen regleras endast vilka luftfartyg med avseende på nationalitet, som får användas vid luftfart inom svenskt område. Frågan om vilken luftfartsverksamhet som en ägare till eller en brukare av ett luftfartyg får bedriva här i landet regleras på annat håll. I en resolution om nationalitet hos och registrering av luft- fartyg som används i sådana internationella lufttrafikföretag som avses i artikel 77 i Chicagokonventionen har fastställt hur konventionens bestämmelser skall tillämpas på luftfartyg som inte är registrerade på nationell basis. En form av registrering enligt artikel 77 är international registration, enligt vilket system luftfartyg som ställs till en internatio- nell organisations förfogande skall kunna registreras hos den internatio- nella organisationen som då blir registreringsmyndighet. De luftfartyg som blir föremål för gemensam eller icke-nationell registrering skall få en allmän beteckning (common mark) som bestäms av . För att anpassa svensk lagstiftning till ICAO-resolutionen infördes bestämmelsen i 1 kap. 5 § LL enligt vilken de bestämmelser i som gäller i fråga om luftfartyg som är registrerade i en annan stat skall tillämpas också i fråga om luftfartyg som är registrerade hos en interna- tionell organisation. I 1 kap. 6 § LL föreskrivs att bestämmelser som gäller för svenska luftfartyg också skall kunna tillämpas på utländska luftfartyg som inne- has med nyttjanderätt av svenska brukare. I 1 kap. 7 § LL finns en regel som innebär att svenska luftfartyg som innehas med nyttjanderätt av ut- ländska brukare i vissa avseenden skall anses ha samma nationalitet som brukaren. Dessa bestämmelser bygger på ett tillägg till Chicagokonventionen (artikel 83 bis) om att vid uthyrning av luftfartyg vissa funktioner och förpliktelser kan föras över från registreringsstaten till brukarstaten. har ratificerat artikel 83 bis som trätt i kraft . Artikeln behandlar det fall då ett luftfartyg som är registrerat i en fördragsslutande stat används av en brukare som driver näringsverksam- het med huvudkontor i en annan fördragsslutande stat eller av en brukare som är stadigvarande bosatt i en sådan stat. Mellan dessa stater kan träf- fas en överenskommelse, varigenom registreringsstaten överför till den 172 Luftfartslagens allmänna bestämmelser andra staten samtliga eller en del av sina funktioner eller förpliktelser enligt artikel 12, 30, 31 och 32 (a) i Chicagokonventionen. Enligt artikel 12 förbinder sig konventionsstaterna att tillse att varje luftfartyg som färdas inom deras respektive territorium och varje luftfartyg som är för- sett med deras nationalitetsmärken iakttar gällande trafikbestämmelser och att låta åtala dem som bryter mot tillämpliga bestämmelser. Artikel 30 avser radioutrustning, artikel 31 luftvärdighetsbevis och artikel 32 (a) luftfartscertifikat. För att en överenskommelse enligt artikel 83 bis skall ha verkan gentemot andra fördragsslutande stater skall den antingen re- gistreras hos och offentliggöras eller skall berörda stater underrättas om den. Enligt utredningens mening finns det inte något bärande skäl för att luft- fartslagen skall vara uppdelad i två avdelningar. Det föreslås därför att den nuvarande tudelningen av lagen slopas. För att öka lagens överskåd- lighet bör bestämmelserna rörande militär luftfart och annan luftfart för statsändamål arbetas in i lagens 1 kap. Utredningen återkommer till frå- gorna om vad som avses med militär luftfart och vilka bestämmelser i lagen som skall vara tillämpliga på militär luftfart och annan luftfart för statsändamål, se kapitel 20. När det gäller lagens tillämpningsområde är det enligt utredningens mening fortfarande en självklar utgångspunkt att den i allmänhet skall vara tillämplig även på utländska luftfartyg vid luftfart inom svenskt område. I den nuvarande luftfartslagen är det emellertid beträffande vis- sa bestämmelser oklart om de gäller enbart för svenska luftfartyg eller om de även skall tillämpas på utländska luftfartyg. Utredningen har där- för vinnlagt sig om att försöka klart ange när en bestämmelse endast skall vara tillämplig på svenska luftfartyg. har leasing av luftfartyg ökat markant. När ett svenskt flygföretag hyr in ett utländskt luftfartyg och använder det i sin verksamhet är dock inte den svenska luftfartslagstiftningen generellt sett tillämplig vid luftfart utomlands. I 1 kap. 6 § LL finns en bestäm- melse om att regeringen får föreskriva att sådana bestämmelser i lagen och med stöd av lagen utfärdade föreskrifter som avser skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa samt trafik skall, om detta är förenligt med lagen i registreringsstaten, tillämpas på utländska luftfartyg som innehas med nyttjanderätt av svenska brukare. Regeringen har utnyttjat detta bemyndigande genom att i 6 § LF föreskriva att vissa angivna bestäm- melser i LL och LF skall tillämpas, i den utsträckning överenskommelse härom enligt artikel 83 bis i Chicagokonventionen har träffats med re- Luftfartslagens allmänna bestämmelser 173 gistreringsstaten, på utländska luftfartyg som innehas med nyttjanderätt av svenska brukare. Det finns dock ingen bestämmelse i LL eller LF som direkt utsträcker tillämpligheten av de bestämmelser som anges i 6 § LF utanför svenskt område. Det finns emellertid en bestämmelse i 13 kap. 5 § andra stycket LL om att straffbestämmelserna i luftfartslagstiftningen under vissa förutsättningar skall tillämpas utanför svenskt område i frå- ga om sådant utländskt luftfartyg som avses i 1 kap. 6 § LL. Det framstår som omotiverat att det inom ett och samma flygföretag vid luftfart utanför svenskt område skall, bortsett från i straffrättsligt hänseende, tillämpas olika regler ombord på luftfartyg som används av flygföretaget beroende på om det är ett svenskregistrerat luftfartyg som används eller ett inhyrt utländskt luftfartyg. Mot bakgrund av att det är såpass vanligt att svenska flygföretag an- vänder inhyrda utländska luftfartyg i sin verksamhet och att de även an- vänder dessa luftfartyg utomlands anser utredningen att bestämmelserna i luftfartslagstiftningen – med undantag för reglerna om registrering, flygplatser och bärgning och andra regler som är direkt knutna till Sveri- ge – bör göras tillämpliga även utanför svenskt område på inhyrda ut- ländska luftfartyg som används inom ramen för ett svenskt drifttillstånd (jfr 1 § 3 mom. i den finska luftfartslagen). En förutsättning för att den svenska lagstiftningen skall bli tillämplig på inhyrda utländska luftfartyg vid luftfart utomlands bör dock vara att detta är förenligt med den främmande lag som är tillämplig. Med en så- dan konstruktion behöver den nuvarande bestämmelsen i 1 kap. 6 § LL och 6 § LF inte finnas kvar. Utgångspunkten blir i stället att vissa i LL och LF uppräknade bestämmelser blir generellt t illämpliga på inhyrda utländska luftfartyg vid luftfart utomlands när de används inom ramen för ett svenskt drifttillstånd. I sitt delbetänkande Rättigheter i luftfartyg (SOU 1997:122) föreslog utredningen vissa ändringar i 1 kap. 2 § LL (s. 129). Således föreslog utredningen att rätten att använda ett luftfartyg inom svenskt område skall knytas till att ett luftfartyg är registrerat i ett land som är medlem i . Utredningen föreslog även att det uttryckligen skall anges att re- gistrering är en förutsättning för att ett luftfartyg skall få användas inom svenskt område. Utredningen vidhåller sina ändringsförslag i denna del. Efter att delbetänkandet (som var inriktat på registreringsfrågor och sak- rättsliga frågor) gavs har utredningen gått vidare i sitt arbete och gjort en översyn av olika miljöregler. Som behandlats i ett tidigare avsnitt (2.3.2) finns det EG-direktiv enligt vilka medlemsstaterna skall säkerställa att luftfartyg som inte uppfyller vissa föreskrivna bullerkrav inte trafikerar flygplatser inom deras territorier. För att skall kunna uppfylla detta åtagande förslår utredningen att det i lagen tas in en bestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer av 174 Luftfartslagens allmänna bestämmelser miljöskäl får föreskriva att vissa luftfartyg inte får tillträde till svenskt luftrum. Det finns ett antal utlandsregistrerade luftfartyg som används mer eller mindre permanent inom svenskt område för privat- flygändamål av personer som är bosatta i . Luftfartsinspektio- nens rätt att utöva tillsyn över sådana luftfartyg är – främst på grund av internationella regler – begränsad. Mot denna bakgrund föreslår utred- ningen att det i lagen ställs upp ett krav på att luftfartyg som inte an- vänds till tillståndspliktig luftfart och som stadigvarande används inom svenskt område skall vara registrerade i . Enligt utredningens bedömning står ett sådant krav i full överensstämmelse med såväl Chi- cagokonventionen som EG-rätten. I övrigt finner utredningen, med undantag för det som i nästa avsnitt sägs om EG-rätten, inte skäl att föreslå några materiella ändringar av de bestämmelser i 1 kap. LL som rör lagens tillämpningsområde. Utred- ningen finner emellertid att det bör ske en strukturell förändring, på så sätt att alla bestämmelser som rör lagens tillämpningsområde samlas i början av 1 kap. Utredningens förslag: I inledningen till luftfartslagen skall framgå att det finns EG-förordningar som gäller vid sidan av lagen och som har företräde framför motstridande nationell rätt. Det svenska medlemskapet i EU har i hög grad ändrat förutsättningarna för den svenska lagstiftaren. När det gäller den civila luftfarten finns det ett flertal EG-förordningar och andra rättsakter som måste beaktas vid lagstiftningsarbetet (se avsnitt 2.3.2). Detta återspeglas i vårt betänkan- de, där innehållet i EG-reglerna ofta utgör en bakgrund till diskussionen om hur de nationella reglerna skall utformas. Huvuddelen av EG:s reglering på luftfartsområdet utgörs av förord- ningar. Enligt artikel 189 i EG-fördraget skall en förordning ha allmän giltighet. Den skall till alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Av detta följer att förordningarna i deras gemen- skapsrättsliga form och ord för ord skall tillämpas av med- lemsstaternas förvaltningsmyndigheter utan någon särskild inkorpore- rings- eller transformeringsåtgärd. Utgångspunkten är t.o.m. att de inte får transformeras eller inkorporeras i den nationella rätten.