sou · GNB324 · 2000-01-01 00:00:00 — En kandidat var , med lång erfarenhet av re- gionalt utvecklingsarbete och drivande i arbetet med att ta fram pro- grammen. Som motkandidat fanns kommun- och landstingssektorn, som betonade vikten av fortsatt demokratisk förankring också i genom- förandet. Det fanns därför en tendens i vissa regioner att organisationsfrågan tog över diskussioner om innehållet i programmen. Det var viktigare vem som skulle bestämma över fördelningen av pengarna än vad pengarna skulle användas till. Något som i vissa fall resulterade i att synpunkter på programinnehållet kom först när programmen var godkända av kom- missionen och färdiga att genomföras. 4Erfarenheter av genomförandet av strukturfondsprogram I detta avsnitt behandlas de olika organisationer som deltar i genomfö- randet av strukturfondsprogrammen. En närmare beskrivning av de olika organisationernas ansvar och roller ges i kapitel 2 Bakgrund. I framtagandet av de svenska strukturfondsprogrammen betonades att programarbetet skulle organiseras med största möjliga demokratiska förankring. Beslutsgrupper, med kommun- och landstingssektorn i majo- ritet, kom till för att garantera den demokratiska förankringen i genomfö- randet av programmen. Olika organisation för beslutsgrupperna Beslutsgrupper inrättades för varje enskilt programdokument. Besluts- grupperna är antingen regionala, det vill säga de ansvarar för program- genomförandet för hela regionen, eller länsvisa där beslutsgruppen an- svarar för programgenomförandet för strukturfondsområden i respektive län. Samtliga mål 2, 5b och 6-regioner har regionala beslutsgrupper. Det är endast mål 6 som har både en regional beslutsgrupp och länsvisa be- slutsgrupper. Inom mål 6-området finns också som utser le- damöterna till den beslutsgrupp som beslutar om stöd för åtgärder för samisk utveckling. Beslutsgrupperna för Interreg består av representanter för kommu- nala, regionala och statliga organ från de länder som medverkar i pro- grammet. Beslutsgrupperna fungerar i huvudsak på samma sätt som de regionala beslutsgrupperna för mål 2, 5b och 6. 40 Erfarenheter av genomförandet av program För Leader-programmen har särskilda LAG-grupper () inrättats. I LAG-grupperna ingår företrädare för det lokala och regionala partnerskapet, bl.a. lokala utvecklingsgrupper, lokalt närings- liv, kommun, landsting, länsstyrelse och länsarbetsnämnd. LAG-grup- perna har ingen beslutanderätt utan har rollen att prioritera och föreslå vilka projekt som skall beviljas stöd. De formella besluten fattas av be- slutsgruppens ordförande eller vice ordförande i respektive mål 5b eller mål 6-region. I direktiven för utnämnande av beslutsgrupper betonades att en jämn fördelning avseende geografi, kön och politisk tillhörighet skulle efter- strävas. Sammansättningen av ledamöter i beslutsgrupperna varierar. I vissa beslutsgrupper har man uppnått en jämn könsfördelning, medan man i andra har en större andel män än kvinnor. De regionala beslutsgrupperna kan sägas ha gett ett nytt perspektiv på det regionala utvecklingsarbetet genom sitt uppdrag att utifrån struktur- fondsprogrammet och regionen som helhet arbeta med regionala utveck- lingsfrågor. Ledamöterna är tillsatta att representera hela regionens in- tresse och samarbete över läns- och kommungränser uppmuntras. Arbetet i beslutsgrupperna anses ha fungerat olika bra. Från flera be- slutsgrupper framhålls att samarbetet mellan olika aktörer såväl inom beslutsgruppen som inom regionen har ökat. Ett exempel på detta är be- slutsgrupperna för Mål 6 Sápmi och Interreg IIA Sápmi, där samarbetet mellan de samiska områdena inom samt mellan , och ökat. Beslutsgruppsarbetets positiva effekter genom ökat samarbete har också betonats i bland annat Mål 2 . Vissa beslutsgruppsledamöter menar att beslutsgruppen i praktiken inte styr över vilka projekt som beviljas strukturfondsmedel utan enbart konfirmerar sekretariatens förslag till beslut. För att ett projekt skall be- handlas i beslutsgruppen krävs att sekretariatet i sin handläggning kon- trollerat att projektet passar in i programmet och att den nationella of- fentliga medfinansieringen verifierats. Om projektet uppfyller uppställda krav har beslutsgrupperna i de flesta fall inte motsatt sig sekretariatens förslag till beslut. Däremot har beslutsgrupperna i flera fall villkorat beslut och krävt att kompletteringar och förtydliganden görs avseende bland annat projektens innehåll, jämställdhetsperspektiv och indikatorer för uppföljning. I flera regioner har beslutsgrupperna påpekat brister i projektansök- ningar och i sekretariatens förslag till beslut vad gäller redovisning av projektens effekter för jämställdhet och miljö. Erfarenheter av genomförandet av program 41 Vissa beslutsgrupper har lagt fast riktlinjer och kriterier för urval av projekt som ligger till grund för sekretariatens projekthandläggning. Det har därmed blivit tydligare för beslutsgruppen på vilka premisser pro- jekten valts ut. Metoder för projekturval har i synnerhet använts i de si- tuationer där strukturfondsmedlen börjat ta slut. Beslutsgruppens roll gentemot övervakningskommittén (ÖK) har uppfattats som otydlig i vissa beslutsgrupper. Beslutsgruppens sammansättning med en majoritetsställning för kom- muner och landsting kan medföra lojalitetskonflikter, det vill säga att ledamöter genom sin representation i beslutsgruppen gynnar den egna kommunen/organisationen. Det gäller framför allt de kommunala före- trädarna som lätt kan frestas att mer företräda den egna kommunen än regionens intressen. Lojalitetsaspekten blir då särskilt viktig. Vid kontakter med de olika beslutsgruppssekretariaten framgår dock att det i huvudsak inte funnits några omfattande lojalitetskonflikter. I den mån konflikter förekommit, var det framför allt i början av programperi- oden när beslutsgruppen och dess ledamöter ännu inte funnit formerna för arbetet. Ett undantag är dock den regionala beslutsgruppen för mål 6, där vis- sa ledamöter i början av programperioden sökte tillskansa sin ordinarie uppdragsgivare så stor andel av strukturfondsmedlen som möjligt. Det gällde åtgärderna turism, informationsteknologi samt forskning och ut- veckling, där fördelningen av strukturfondsmedel skall utgå från ett regi- onövergripande perspektiv. Vissa ledamöter hävdade att medlen skulle fördelas i särskilda länspotter. Efter ett halvårs diskussioner beslutade övervakningskommittén att ingen länsvis uppdelning av medlen skulle göras. Beslutsgruppens sammansättning, där ledamöter även kan företräda bi- dragsmottagare, medför en risk för jävssituationer. Kommuner, landsting, länsstyrelser och länsarbetsnämnder har flera roller i programgenomförandet; som medfinansiärer i strukturfonds- projekt, som mottagare av strukturfondsmedel samt som de som nomine- rar ledamöter i beslutsgruppen. 42 Erfarenheter av genomförandet av program Det har inte utarbetats några centrala riktlinjer angående jäv för be- slutsgrupperna. Som statliga myndigheter omfattas beslutsgrupperna dock av förvaltningslagen där bestämmelser om jäv finns. Som sekretariat till beslutsgrupperna utsågs eller länssty- relserna i de län där beslutsgruppen verkar. I sekretariatsuppdraget lig- ger att handlägga projektansökningar, informera om programmets inne- håll samt att granska rekvisitioner och övrigt underlag för utbetalningar och följa upp projekt. Sekretariaten utarbetar också rapporter och annat underlag till beslutsgrupp och övervakningskommitté. I de regioner som omfattar flera län finns ett huvudsekretariat och ett antal delsekretariat för respektive län. samordnar sekretariatsarbetet och ansvarar för administrationen kring beslutsgrupp, kontakter med övervakningskommitté etc. I en del regioner hanterar hu- vudsekretariatet även administrationen kring utbetalningar för samtliga projekt i regionen. Omfattande uppgifter för sekretariaten Omfattningen på sekretariatsarbetet var svårt att förutse. På flera läns- styrelser sågs strukturfondsarbetet som en del av det dagliga regionala utvecklingsarbetet. Flertalet tjänstemän övergick från att arbeta med re- gionala utvecklingsfrågor på till att helt eller delvis arbeta åt sekretariatet. Allt eftersom programarbetet kom igång blev det allt tydligare att uppgifterna för sekretariaten var mer omfattande än beräk- nat. Den ökande arbetsbördan har i huvudsak lösts genom projektan- ställningar. I början av programperioden krävdes stora arbetsinsatser för att in- formera om programmens möjligheter, att hjälpa projektsökande med ansökningar och att på olika sätt stimulera fram projekt. Administratio- nen kring utbetalningar och uppföljning av projekt har ställt krav på yt- terligare resurstillskott och en annan typ av kompetens. Arbetet med strukturfonderna har präglats av oklara regler och nya krav på bl.a. dokumentation, uppföljning och utvärdering. Trots en mängd nya arbetsuppgifter har det inte funnits något program för kom- petensutveckling för sekretariaten. Arbetet kan sägas ha präglats av Erfarenheter av genomförandet av program 43 learning by doing. fick och i uppdrag att anordna utbildningar för sekretariatspersonal. Utbildningar- na startade . I budgeten för respektive SPD finns medel avsatta för administrativa kostnader avseende programgenomförandet. Medlen kallas för tekniskt stöd eller teknisk assistans, s.k. TA-medel, och har som syfte att under- lätta programgenomförandet samt att öka kunskapen och deltagandet i programarbetet. Stödnivån från EU avseende TA-medel är av totalkostnaden. Den andra halvan finansieras i huvudsak av de som an- svarar för programgenomförandet. Från svensk sida sågs det som naturligt att TA-medlen skulle kunna finansiera den personal som arbetade med programgenomförandet. För innebar sekretariatsuppdraget en tillkommande arbetsupp- gift, där delar av personalen övergick till nya arbetsuppgifter och därmed behövde ersättas med ny personal. Kommissionen ifrågasatte dock att offentligt anställd personal, dvs de som var anställda på länsstyrelserna, skulle medfinansieras av TA- medel. De såg det som ett möjligt sätt för att avlasta nationella kostnader för offentlig förvaltning genom finansiering via TA-medel. Däremot kunde projektanställda som anställts enkom för programgenom- förandet finansieras via TA-medel. och överlämnade listor till kommissionen över sekreta- riatspersonal i respektive region, med uppgifter om tjänstegrad, arbets- uppgifter m.m. Efter förhandlingar mellan och kommissionen godkändes att de personer som fanns upptagna på listorna skulle kunna finansieras av TA-medel inom befintlig budgetram. Oklar roll- och ansvarsfördelning mellan länsstyrelse och beslutsgrupp Sekretariatens koppling till har inneburit en oklarhet såväl internt som externt vad gäller ansvarsfördelningen mellan länsstyrelse och beslutsgrupp. Sekretariatet är underställt beslutsgruppen vad gäller genomförandet av programmen, medan har det administra- tiva ansvaret för att sekretariatsuppdraget fullföljs. Flera länsstyrelser har löst oklarheterna genom att särskilja sekretari- atsuppgifterna från länsstyrelsernas normala arbetsuppgifter. I en del fall utgör sekretariatet en egen enhet som enbart hanterar ansökningar om 44 Erfarenheter av genomförandet av program strukturfondsmedel, medan medfinansiering handläggs på annat håll inom . Det har därmed blivit tydligare för pro- jektsökande och för projektägare vart man skall vända sig med sin ansö- kan om strukturfondsmedel eller frågor om strukturfondsprojekt. Detta har uppfattats som positivt av sökande och projektägare men också av sekretariatspersonalen själva. Bred kompetens och erfarenhet har byggts upp Trots inkörningsproblem och brist på program för kompetensutveckling har sekretariaten byggt upp en bred kompetens . Sekretariaten har utvecklat en god kompetens att bedöma och vägleda enskilda projekt och projektägare, vilket bidragit till att kvaliteten på programgenomförandet successivt höjts. Värdefulla kontaktnät har etablerats med projektägare, medfinansiä- rer och partnerskap. Samarbetet mellan delsekretariat och mellan sekre- tariat i olika regioner har utvecklats och fungerar mycket bra, vil- ket inneburit att man gemensamt kunnat lösa problem och oklarheter. För varje program har inrättats en övervakningskommitté (ÖK). Det finns därmed 19 stycken ÖK med upp till 30 ledamöter i varje. Vissa ÖK har motsvarande ansvar även för de mindre gemenskapsinitiativen. ÖK sammanträder vanligtvis . Vid mötena diskute- ras bl.a. hur programarbetet löper och om de uppställda målen i pro- grammet kan nås. Om ÖK bedömer att målen inte kommer att uppnås kan denna besluta om åtgärder för att underlätta genomförandet. Det kan innefatta fördelning av indexeringsmedel och omfördelning av medel i programmet. ÖK:s kanske viktigaste uppgift är dock att ansvara för ut- värderingen av programmen. Det finns olika uppfattningar om ÖK:s roll och funktion. Många an- ser att ÖK är ett bra forum för att träffa olika aktörer i partnerskapet. Vissa anser att de offentliga myndigheterna dominerar och att fler repre- sentanter från till exempel näringslivet borde ingå. Andra tycker att det är bra att kommissionen sitter med vid mötena, dels för att de får en ökad förståelse för det svenska systemet, dels för att ÖK-ledamöterna får möjlighet att ställa frågor direkt till kommissionen. En annan uppfattning är att det är svårt att få igång ett engagemang i ÖK, bland annat beroende på att det bara hålls två möten där en stor del av mötestiden går åt till rapportering av projektläge och utbetal- Erfarenheter av genomförandet av program 45 Aktiviteten och engagemanget varierar dock mellan olika regio- ner. Det har också framkommit synpunkter att beslutsprocessen inom ÖK inte varit effektiv genom att kommissionen inte kunnat ge sitt godkän- nande till beslut vid sittande bord. Ett exempel är besluten om förslag till programförändringar i samband med halvtidsavstämningen. Syftet med förändringarna var att underlätta genomförandet, bl.a. genom att slå ihop åtgärder och omfördela strukturfondsmedel mellan åtgärder. Efter att förslagen presenterats i ÖK, behandlades förslagen inom kommissionen innan slutgiltiga beslut kunde fattas. Processen drog ut , vilket innebar att vissa regioner fick det formella beslutet från kommissionen först efter att förslaget presenterades för ÖK. Två myndigheter har uppdraget att utgöra sekretariat för övervaknings- kommittén; för mål 2 och mål 6 samt Interreg och Glesbygds- verket (GBV) för mål 5b och Leader. ÖK-sekretariaten utarbetar rap- porter och underlag till ÖK, kommissionen och regeringen. De ansvarar också för administrationen kring utvärderingar. Ansvaret för ÖK-sekretariaten sammanfaller ofta med uppgiften som utbetalande myndighet. Undantagen är GBV, AMS, , läns- styrelserna och (), där GBV inte har något utbetalningsansvar medan de övriga är utbetalande myndigheter men inte . Det finns olika uppfattning om det är bra eller dåligt att ÖK-sekre- tariaten också har funktionen som utbetalande myndighet. Fördelen med att ha en renodlad roll som är att fokus läggs på helheten och inte bara på en fond. Nackdelen med att även har rollen som utbetalande myndighet är att den fond som ansvarar för lätt dominerar diskussionerna, vilket kan medföra ett snäva- re synsätt i genomförandet. Fyra centrala förvaltningsmyndigheter har fått ansvaret som utbetalande myndigheter för strukturfonderna; för regionalfonden, Arbets- marknadsstyrelsen (AMS) för socialfonden, () för jordbruksfonden och för fiskerifonden. För Interreg- programmen valdes en annan modell, där är fem länsstyrelser utbetalan- de myndigheter för de fonder som ingår i respektive Interreg-program. 46 Erfarenheter av genomförandet av program De utbetalande myndigheterna ansvarar för utbetalning av struktur- fondsmedel, finansiell kontroll, ekonomisk redovisning och internrevision samt för rapportering till regeringen. De skall också intyga att struktur- fondsmedlen används i enlighet med fördraget. Det är endast AMS som genom en särskild överenskommelse med DG V fått ekonomiska resurser för att bygga upp organisationen kring utbetalning av ESF-medel. Tre utbetalningsenheter, så kallade ekono- mitjänster, har etablerats i , och . De personella resurserna har till stor del styrt valet av arbetssätt och ansvarsfördelning mellan de utbetalande myndigheterna och besluts- gruppens sekretariat avseende utbetalningar. modell bygger på att genom certifiering lägga ansvaret för rekvisitionsgranskningen på beslutsgruppens sekretariat. SJV har valt en modell där beslutsgruppens sekretariat intygar att granskning av rekvisition och underlag har gjorts efter uppställda krav. AMS Ekonomitjänster har däremot valt att göra utförliga granskningar av rekvisitioner och underlag. En närmare be- skrivning av de utbetalande myndigheternas arbetssätt och rutiner ges i kapitel 4.5.3. 4.2Partnerskapets roll i genomförandet Som redovisades i föregående kapitel var partnerskapet i olika grad del- aktigt i framtagandet av program i de olika regionerna. Detsamma kan sägas gälla även för genomförandet av strukturfondsprogrammen. Vid kontakter med representanter för olika delar av partnerskapet framställs att en grundförutsättning för ett aktivt och engagerat part- nerskap är att man är delaktig och har möjlighet att påverka. I flera regi- oner har kontakterna med det breda partnerskapet skett genom informa- tionsträffar där beslutsgruppens sekretariat informerat om projektläge, utbetalningar etc. Representanter för partnerskapet anser att träffarna har varit bra genom att de fått möjlighet att träffa andra aktörer i part- nerskapet. anser de att deras möjligheter att vara delaktiga och påverka genomförandet varit små. I vissa regioner har man arbetat mer aktivt för att få med partnerskapet, bl.a. genom referensgrupper och ramprogram, vilket redovisas nedan. Ett annat exempel är Mål 6 och Interreg Gröna där bl.a. , /, Kooperativ utveckling, Agendum, LO och TCO tagit på sig ett aktivt ansvar som informationsförmedlare av programmens möj- ligheter. Informationsaktiviteterna har delvis finansierats av TA-medel. Erfarenheter av genomförandet av program 47 4.2.1Referensgrupper – ett sätt att engagera partnerskapet I en del regioner har referensgrupper bildats i anslutning till besluts- gruppen. Referensgrupperna kan ses som en typ av partnerskap som är nära kopplat till genomförandet av strukturfondsprogrammen. I Mål 5b Skärgården finns sex referensgrupper knutna till den regio- nala beslutsgruppen. Referensgrupperna har en viktig roll och deltar ak- tivt i programgenomförandet. Frågor som skall behandlas i den regionala beslutsgruppen diskuteras först i referensgrupperna. Sammansättningen i referensgrupperna är olika, där finns bl.a. repre- sentanter för kommuner, landsting, länsstyrelser, företag och näringsli- vets organisationer. Ordförande i referensgrupp är också ledamot i be- slutsgruppen. Referensgrupperna har ingen beslutanderätt, deras roll är att bereda ärenden i regionen tillsammans med sekretariatet på respektive länssty- relse. Det innefattar bedömning av ansökningar, möten med potentiella projektägare, utveckling och spridning av regionspecifik information om programmet m.m. I Mål 2 finns också en referensgrupp kopplad till beslutsgrup- pen. I referensgruppen ingår representanter för SAF, Företagarnas Riks- organisation, LO, TCO, Kooperativt resurscentrum samt banker och högskolor. Referensgruppen har en principiellt viktig roll i genomföran- det och arbetar bl.a. med utformning av projekt och olika informa- tionsaktiviteter. Många beslutsgrupper har valt att arbeta med ramprogram. Dessa pro- gram innebär att beslutanderätten inom de riktlinjer som gäller för ram- programmet har delegerats till olika aktörer. I Mål 2 finns tre olika ramprogram; Företagsutveckling Fyr- stad, Företagsstart samt Etablera . Till varje rampro- gram har kopplats en styrgrupp som lyder direkt under beslutsgruppen. Beslutsgruppen har delegerat beslutanderätten inom respektive ram- program till styrgrupperna. I styrgrupperna för ramprogrammen ingår företrädare för bl.a. kommuner, landsting, det regionala självstyrelseor- ganet och länsarbetsnämnden. Företagen i 2 anser att ramprogrammen är bra eftersom de är formade efter företagens behov och eftersom den nationella offent- liga medfinansieringen är ordnad inom ramprogrammet. Principen en dörr in där företagen får hjälp med både medfinansiering och struktur- 48 Erfarenheter av genomförandet av program fondsmedel har gjort det enklare för företag att få del av strukturfonds- medlen. Beslutsgruppens beslut om strukturfondsmedel till projekt kan återkallas av de utbetalande myndigheterna. Enligt regeringens förordning (1998:579) om vissa stöd från skall de utbetalande myndigheterna innan stöd betalas ut till projekt kontrollera att utbetalningen är förenlig med gemenskapsreg- lerna samt att den stämmer överens med det berörda strukturfondspro- grammet. Om kontrollen visar att utbetalning skulle strida mot gemen- skapsreglerna eller mot programmet skall den utbetalande myndigheten besluta att inte betala ut stödet. Stödärendet skall därefter återsändas till beslutsgruppen, som skall ompröva sitt beslut om stöd. I praktiken inne- bär detta att ett beslut som fattats av förtroendevalda i beslutsgrupperna kan överprövas av enskilda tjänstemän på de utbetalande myndigheterna. I Leader-programmen består beslutsprocessen av två steg, där LAG- grupperna prioriterar projekt och beslutsgruppens ordförande eller vice ordförande i respektive mål 5b- och mål 6-område fattar de formella be- sluten. Därutöver kan de utbetalande myndigheterna återkalla de beslut som fattats. I praktiken prövas projekten . Den dubbla prövningen av ett projektbeslut har medfört att det inte varit tydligt för projektägare om beslutsgruppens beslut gäller eller inte. Den utbetalande myndighetens kontroll sker löpande men i flera fall i samband med att projekten rekvirerar strukturfondsmedel, vilket innebär att projekt startar i tron att strukturfondsmedel kommer att utbetalas. Den dubbla prövningen blir särskilt problematisk för de projekt som dröjer med att rekvirera strukturfondsmedel och där utbetalande myn- dighet beslutar att inte betala ut stödet. En risk är att projektägaren själv får stå för kostnaden. Flera inblandade i strukturfondsarbetet har fram- fört att den dubbla prövningen av projekt kan medföra att presumtiva projektägare helt enkelt avstår från att söka medel från strukturfonderna. Bidrag från strukturfonderna skall medfinansieras av nationella offentli- ga medel. Stödnivån från EU och den nationella offentliga medfinansie- ringen fastställs i de enskilda programdokumenten på program- och åt- gärdsnivå. Stödet från strukturfonderna är högre i mål 6 och gemenskap- sinitiativen än i mål 2 och mål 5b. Privata medel är inte godkända som Erfarenheter av genomförandet av program 49 medfinansiering gentemot strukturfondsmedlen, men är ändå viktiga som finansiering i projekt. Till skillnad mot de horisontella målen har inte den nationella offentliga medfinansieringen för de geografiska målen och gemenskapsinitiativen fastställts i statsbudgeten. Finansieringen skall i stället ske i en bred samverkan mellan statliga, regionala och lokala ak- törer. 4.4.1Krav på verifierad medfinansiering Det svenska systemet bygger på att den nationella offentliga medfinansi- eringen skall verifieras skriftligt innan beslutsgruppen kan bevilja strukturfondsmedel till projekt. Det innebär att projektägarna ofta måste presentera sin projektidé för flera olika organ innan ansökan om struk- turfondsmedel formellt kan behandlas av beslutsgruppen. Projektsökande med svag ekonomi eller som har svårt att finna med- finansiering riskerar att utestängas från strukturfondsprogrammen. Det gäller framför allt små projekt och kommuner med svag ekonomi. Pro- jektsökande med stora projekt, stark ekonomi och ett brett kontaktnät har lättare att finna nödvändig medfinansiering och har därmed också större möjligheter att söka strukturfondsmedel.