sou · GNB396d2 · 2000-01-01 00:00:00 — 30Här avses t.ex. kostnader för ökad datorkapacitet för att kunna upprätthålla en given svarstid gentemot användarna. officiella statistiken, skall i sin helhet debiteras användarna genom någon lämplig form av avgifter. De här föreslagna principerna för prissättning av olika tjänster i sam- band med produktion och tillgängliggörande av officiell statistik mot- svarar mycket väl den huvudprincip, som föreslås i ett av Riks- revisionsverket (RRV) på regeringens uppdrag utarbetat förslag till prissättning av informationstjänster inom den offentliga sektorn.31 Det är angeläget att rationella och enhetliga prissättningsprinciper tillämpas konsekvent i hela det svenska statistiska systemet.32 Det är också mycket angeläget att hävdar samma principer i interna- sammanhang, där man ofta återfinner en brist på samordning, för att inte säga en stor aningslöshet, när det gäller prissättning av informationstjänster. Även internationella statistikorganisationer, finan- sierade av medlemsländerna, kan inte sällan helt ogenerat tänka sig att exploatera sina de facto monopol vad gäller tillgången till statistik genom att ta ut betydligt högre priser än de rörliga marginalkostnaderna för tillgängliggörandet. Man ser det som en välkommen extra inkomstkälla. Principlös prissättning och datamonopol (de facto) är i själva verket mycket allvarliga hot mot statistikens tillgänglighet. Om en statistik- ansvarig myndighet utnyttjar sin monopolställning och sina första- handskunskaper om de statistiska datamaterialen till att ta betalt för data och dokumentation, trots att man redan fått betalt genom anslag, leder det inte bara till ett resursslöseri i form av underutnyttjande av den officiella statistiken. Det förhindrar eller bromsar åtminstone onödigtvis den utveckling, som annars skulle kunna komma statistikanvändarna till godo, genom att olika innovatörer och entreprenörer i samhället i konkurrens med varandra och med de etablerade statistikproducenterna skulle kunna ta fram nya och intressanta informationstjänster med anknytning till den officiella statistiken. 31 "Principer för prissättning av informationstjänster", regeringsuppdrag, RRV 1995:64. 32 Helst borde samma principer också tillämpas för närbesläktade informationstjänster i samhällets regi, t.ex. geografisk information (kartor och koordinater). Här tycks man dock ibland ha funnit anledning att göra undantag från RRV:s huvudprincip för prissättning av informationstjänster, vilket i sin tur helt naturligt lett till ett enligt min mening beklagligt underutnyttjande av t.ex. tillgänglig geografisk information Annorlunda uttryckt kan man säga, att de statistikansvariga myndig- heternas anslagsfinansierade monopol bör begränsas till ·produktion och tillgängliggörande av vissa basprodukter inom den officiella statistiken: fördefinierade statistiska sammanställningar och bakomliggande observationsregister med tillhörande dokumentation och metadata ·tillhandahållande av ett antal bastjänster, som gör det möjligt att överhuvudtaget få tillgång till den officiella statistiken och bakom- liggande datamaterial I övrigt bör samhället välkomna framväxten av en fri och konkur- rensutsatt marknad för informationstjänster, s.k. tilläggstjänster, med anknytning till den officiella statistiken och bakomliggande datamaterial. Marknaden skall inte subventioneras, men den skall heller inte motarbetas, t.ex. genom att statistikansvariga myndigheter tillåts mono- polisera eller begränsa datatillgången genom omotiverade restriktioner,33 eller genom att tilläggstjänster subventioneras till den statistikansvariga myndighetens fördel med hjälp av anslagsmedel.34 Sammanfattningsvis bör nödvändiga bastjänster kring tillgänglig- görandet av officiell statistik tillhandahållas av det svenska statistiska systemet till marginalkostnader, som, inte minst tack vare den snabba tekniska utvecklingen , bör kunna hållas mycket låga. Tilläggstjänster, som ger statistikanvändarna mervärden utöver bas- tjänsterna, men som användarna fritt kan välja att begagna sig av eller avstå ifrån (t.ex. genom att man kan skapa sig motsvarande mervärde på egen hand), skall produceras och tillhandahållas på en fri och kon- kurrensutsatt marknad, där statistikansvariga myndigheter också kan vara aktörer, men i så fall på samma villkor som andra aktörer. 33Exempel på motiverade restriktioner är vad som krävs för att upprätthålla statistiksekretessen. Men restriktionerna får inte ges en sådan utformning och tillämpning, att den statistikansvarige går längre i sin restriktivitet än vad som är absolut nödvändigt av sådana skäl. 34Däremot kan man tänka sig, att statsmakterna använder anslagsmedel för att finansiera uppbyggnaden av en infrastruktur, med utgångspunkt i vilken alla aktörer på "statistiktjänstmarknaden" kan utveckla och tillhandahålla tilläggs-tjänster på lika villkor. Internet-teknikens genombrott har gjort marginalkostnadsprincipen extra attraktiv. Internet-tekniken gör det nämligen möjligt att tillgäng-liggöra producerad statistik till mycket låg marginalkostnad. I själva verket är marginalkostnaden så låg, att många argumenterar för att statistiken på Internet borde vara helt gratis. Det finns flera goda argument för att låta officiella statistik vara gratis på Internet. Produktionen av officiell statistik är helt finan- sierad av statsmakterna. Traditionellt anses detta innebära, att statsmak- terna har betalt till och med framställningen av ett tryckoriginal. Reproduktion och spridning av tryckta statistikpublikationer brukar man däremot åtminstone till viss del finansiera genom att man sätter ett pris på publikationerna. Kostnaderna för traditionell reproduktion och spridning av tryckta publikationer är ganska stora, och även om man tillämpar marginalkostnadsprincipen, kan priset för en statistikpublika- tion bli högt, ibland alltför högt. Om man i stället sprider statistiken helt elektroniskt, via Internet, blir motsvarande marginalkostnader mycket låga. Man kan då fråga sig om man inte kunde anse att denna låga kostnad i själva verket skulle kunna anses ingå i anslaget från statsmakterna. Då skulle statistikproducenten slippa besväret och kostnaderna för att ta betalt för statistiken. Vidare skulle användningen av statistiken säkert öka, och en ökad användning av officiell statistik ligger väl både i effektivitetens och demokratins intresse? Det finns emellertid också argument mot nolltaxa för officiell statistik. Allmänt sett leder ett för lågt pris till överkonsumtion och slöseri med resurser. Även om styckekostnaden per statistikuppgift är extremt lågt, så kan kraftigt ökade konsumtionsvolymer trots allt leda till betydande kostnader, även om man använder Internetteknik. För att tillgängliggöra statistik via Internet, måste statistikproducenten lagra statistiken på servrar, som ansluts till Internet. Om alltfler användare kopplar upp sig mot servrarna och gör alltmer avancerade bearbetningar på dessa, uppstår förr eller senare trängsel, varvid statistikproducenten måste skaffa fler eller större servrar, vilket i sin tur leder till kostnader. Om tillgängliggörandet av statistiken är helt anslagsfinansierad, måste statistikproducenten då begära ökade anslag, vilket dels tar tid, dels inte säkert beviljas, vilket i så fall leder till att alla statistikanvändare tvingas acceptera längre kötider och sänkt servicenivå. Ett pris som täcker marginalkostnaden löser ovanstående problem på ett smidigt sätt. Om användningen av statistikproducentens tjänster ökar, så ökar också intäkterna, och serverkapaciteten kan byggas ut i takt med SOU 1999:96 Uppsats 1 85 ökad efterfrågan, utan att statsmakterna behöver involveras i en långdragen och osäker budgetprocess. Ett pris ger också värdefull återföring av information till statistik- producenten. Det kanske visar sig att vissa statistikanvändare är beredda att betala ett högre pris för ytterligare tjänster, även tjänster som är förenade med ganska höga marginalkostnader. Nolltaxa skulle göra det svårt, kanske omöjligt, för statistikproducenten att tillhandahålla sådana tjänster. 3.4Effektivare hantering av statistiksekretessen Varje seriös statistikanvändare och statistikproducent är fullt på det klara med statistiksekretessens betydelse. Om en uppgiftslämnare misstänker, att de uppgifter han eller hon lämnar ifrån sig för statistiska ändamål även kan komma att användas andra ändamål, t.ex. för att kontrollera uppgiftslämnarens laglydnad eller allmänna leverne, så kommer uppgiftslämnaren att lämna felaktiga eller snedvridna svar eller inga svar alls. Statistik baserad på sådana uppgifter blir mer eller mindre värdelös, rentav skadlig. 3.4.1Avsiktliga och oavsiktliga röjanden Det mest näraliggande brottet mot statistiksekretessen är att en statistik- producent själv använder sig av insamlade uppgifter för icke-statistiska ändamål, medan uppgifterna är knutna till identifierade per- soner eller företag, eller att en statistikproducent lämnar ut sådana upp- gifter till andra (t.ex. polisen), som i sin tur använder dem för icke- statistiska ändamål. Sådana handlingar innebär avsiktliga röjanden av sekretesskyddade statistikuppgifter och är kriminella. I är vi dessbättre förskonade från denna typ av missbruk av statistikuppgifter insamlade för officiell statistik, och uppgiftslämnarna i har i konsekvens därmed ett högt förtroende för producenterna av officiell statistik. Så långt föreligger alltså inget större problem kring statistiksekre- tessen. Det som leder till problem är följande. Även sedan insamlade statistikuppgifter avidentifierats och summerats (aggregerats) till statistik, kan de under vissa förutsättningar åter knytas till de personer eller företag, som lämnat dem. Det gäller t.ex. följande statistiska tabeller: Befolkningen i efter ålder och kön. 18 - 65 år Antal dömda för brott i Knypplinge efter ålder och kön. 18 - 65 år Statistiska tabeller som möjliggör bakvägsidentifiering. Om man kombinerar de var för sig oskyldiga tabellerna, kan man sluta sig till att alla pojkar i Knypplinge är dömda för brott, och om jag nu råkar känna en pojke under i Knypplinge, så får jag alltså reda på att denne är dömd för brott, om jag inte redan kände till det. Jag kan också sluta mig till, att de flickor jag eventuellt känner i Knypplinge, inte är dömda för något brott, men detta är troligen mindre känslig information. Denna typ av röjanden av sekretessbelagda statistikuppgifter skiljer sig från de inledningsvis i detta avsnitt nämnda exemplen genom att de är indirekta och oavsiktliga. Man kallar dem därför även oavsiktliga röjanden (eng: inadvertent disclosures). Enligt svensk lag är det straffbelagt att utnyttja sådana eventuellt existerande möjligheter att forcera statistiksekretessen, genom att kombinera officiell statistik med annan information.35 Det har bedrivits oerhört mycket forskning kring denna problematik. Till viss del har forskningen gått ut på att för- söka hitta metoder för att förhindra oavsiktliga röjanden av det slag som åskådliggörs i ovanstående enkla exempel. I större utsträckning har dock forskningen gått ut på att visa, att oavsett vilka raffinerade skyddsåtgärder, som vidtas, så finns det ännu mera raffinerade metoder för att bryta sig igenom statistiksekretessen. En något nedslående slut- sats, som jag för övrigt själv drog i en uppsats, som jag skrev tillsammans med ,36 är att det praktiskt taget 35 Lagen om den officiella statistiken, 10§. Brottet kallas "olovlig identifiering" (samma lag, 15§) och straffas med böter eller fängelse i högst , om gärningen inte är belagd med straff i eller datalagen. 36 Rapaport, , Bo: "Output Protection in Bases". Conference of (), , 1975. Finns också tillgänglig som rapport från SCB. alltid, under vissa förutsättningar, är teoretiskt möjligt att röja en eller annan mer eller mindre känslig uppgift om en enskild person eller ett enskilt företag ur statistik, som överhuvudtaget behandlar någon typ av känslig information. De viktigaste förutsättningarna för att jag på detta sätt skall kunna bryta igenom statistiksekretessen är: ·att jag har ett starkt motiv att vilja röja känsliga uppgifter om en- skilda; ·att jag är beredd att begå en brottslig gärning; ·att jag har erforderliga resurser (kunskaper, pengar, datorkraft); ·att jag utöver statistiken själv har tillgång till viss ytterligare infor- mation från andra källor, t.ex. min egen lokalkännedom och uppgifter från offentliga administrativa register. Det är sålunda omöjligt att ge en 100-procentig garanti för att det är helt omöjligt för någon illvillig statistikanvändare att med hjälp av statistiken röja känsliga förhållanden om enskilda, med mindre än att man helt upphör att producera och sprida statistik om förhållanden, som på något sätt kan upplevas som känsliga eller kontroversiella. I en viss mening måste vi alltså välja mellan pest och kolera. Om vi vill ha någon intressant statistik överhuvudtaget (vilket är nödvändigt om vi vill ha en demokratisk process baserad på objektiva informa- tionsunderlag snarare än okontrollerbara slagord), måste vi vara beredda att ta vissa risker vad gäller statistiksekretessen. Men för att statistiken verkligen skall vara intressant och rättvisande, har vi inte råd att ta risker som äventyrar förtroendet för statistikproducenten hos upp- giftslämnarna. En rimlig upplösning av detta dilemma står att finna i en lämplig kombination av lagstiftning, förtroendeskapande åtgärder gentemot uppgiftslämnarna och tekniska/metodologiska insatser. 3.4.2Det lagstadgade skyddet för statistiksekretessen Den svenska lagstiftningen ger ett mycket gott skydd för statistiksek- retessen. Enligt grundlagen måste kräver all sekretessbeläggning av handlingar hos myndigheter att man kan hänvisa till ett lagstadgat explicit undantag från offentlighetsprincipen. sker detta genom Sekretesslagens 9 kapitel 4§, vars innehåll samman- fattas nedan:37 Sekretesslagen (9kap, 4§) enligt riksdagsbeslut ·Sekretess gäller för sådan särskild verksamhet hos myndighet, som avser framställning av statistik, för uppgift, som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, och som kan hänföras till den enskilde. Sekretessen gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden och annars i 20 år.· ·Med undantag från ovanstående gäller, att följande uppgifter får lämnas ut, om det står klart att den som uppgiften rör eller någon honom närstående inte lider skada eller men: -uppgift i företagregister -uppgift som avser avliden -uppgift som behövs för forskningsändamål -uppgift som avser personal- och lönestatistik -uppgift som inte genom namn eller annan identitetsbeteckning eller liknande är direkt hänförlig till den enskilde Statistiksekretessens innebörd enligt Sekretesslagen. Ytterligare skydd för statistiksekretessen stadgas i Lagen om den offentliga statistiken, 2§, 9§, 10§ och 15§ (se vidare avsnitt 3.5). Enligt 10§ får inte uppgifter i den officiella statistiken sammanställas med andra uppgifter i syfte att utröna enskildas identitet. Denna paragraf förbjuder alltså bakvägsidentifiering (via statistik eller avidentifierade mikrodata) av det slag, som exemplifierades med tabellerna i början av detta avnitt. I 15§ anges straffsatsen för brott mot förbudet av sådana s.k. olovliga identifieringar. Huvudsyftet med statistiksekretessen är att säkerställa förutsätt- ningarna för att statistikansvariga myndigheter skall kunna framställa objektiv officiell statistik av god kvalitet, genom att uppgiftslämnarna kan lita på att de uppgifter de lämnar till den officiella statistiken inte används för andra än statistiska ändamål. Exempelvis måste de kunna lita på att en uppgift de lämnat till den officiella statistiken inte som sådan kan användas mot dem i någon administrativ process, som föror- sakar dem skada eller men. 37 Se även , Per: "Statistikrätt: Den rättsliga regleringen av den statliga statistiken", 1994. Däremot kan det inte anses ingå i statistiksekretessen att förhindra att den statistik, som framställs med utgångspunkt i en uppgift från en viss uppgiftslämnare tillsammans med uppgifter från andra uppgiftslämnare, i ett senare skede leder till beslut hos statistikanvändare, t.ex. statsmakterna, som uppgiftslämnaren anser vara till skada eller men för denne. Exempel 1: En statistisk undersökning kan tänkas visa att fastighets- ägare generellt sett har en mycket god ekonomisk situation. Det kan inte anses vara ett brott mot statistiksekretessen, om statsmakterna bl.a. på basis av statistiken ifråga, beslutar om en höjning av fastighetsskatten. Exempel 2: Av officiell statistik framgår att en viss kommun är osedvanligt brottsbelastad. Det kan inte anses vara ett brott mot statistiksekretessen, om därför beslutar att tilldela kommunen ifråga fler poliser, trots att detta troligen är till skada eller men för ett antal invånare i kommunen, som lämnat uppgifter till statistiken ifråga. 3.4.3Avvägningen mellan statistiksekretess och statistiktillgänglighet Avvägningen mellan statistiksekretess och statistiktillgänglighet är inte okomplicerad, och en statistikansvarig myndighet är måhända inte i alla lägen den lämpligaste att ensam göra denna avvägning. Låt oss något analysera vari svårigheterna består. Om en uppgift, som lämnats till den officiella statistiken, är knuten till en uppgiftslämnare, som är entydigt, eller nästan entydigt, knuten till en enskild med hjälp av namn, personnummer eller liknande, torde knappast någon, inte ens en forskare eller annan seriös statistikanvän- dare, förvänta sig att den statistikansvarige lämnar ut uppgiften i den form den föreligger. Enligt lagen skulle den statistikansvarige kunna göra detta, om det står klart att ett utlämnande inte skulle vara till skada (= ekonomisk skada) eller men (= integritetskränkande) för upp- giftslämnaren eller denne närstående. Harmlösa uppgifter av det slag som skulle möjliggöra utlämnande av dem, även om de kan knytas till enskild uppgiftslämnare, är måhända i sig själva sällan så särskilt intressanta för statistiska bearbetningar och analyser. Däremot har forskare och analytiker ofta ett behov av att komplettera egna uppgiftsinsamlingar, som kan innehålla mer eller mindre känsliga uppgifter, med bakgrundsdata från den officiella statistiken. För att kunna göra detta på individnivå, måste de berörda individerna (t.ex. personer eller företag) vara entydigt identifierade. Om bakgrundsuppgifterna då är harmlösa, d.v.s. om det står klart att ett utlämnande inte skulle vara till skada eller men för uppgiftslämnaren eller denne närstående, kan den statistikansvarige lämna ut ifråga- varande uppgifter till forskaren ifråga. Ett annat alternativ är att den statistikansvarige kan åta sig att hos sig berika forskarens känsliga data med bakgrundsdata från den officiella statistiken. Detta förutsätter att forskaren får och är villig att lämna över sitt material till den statistik- ansvariga myndigheten för påförande av bakgrundsdata. Det förutsätter också att denna bearbetning kan göras till en för forskaren rimlig kost- nad. 3.4.4Behövs en tillgänglighetsprincip för hantering av statistiksekretessen? Om en forskare eller analytiker vill utnyttja identifierade uppgifter hos den statistikansvarige, som är känsliga i den meningen, att det inte står klart att ett utlämnande inte skulle vara till skada eller men för upp- giftslämnaren eller denne närstående, är det enbart den senare möjlig- heten, som står öppen, d.v.s. forskaren måste uppdra åt den statistik- ansvarige att genomföra de bearbetningar och sambearbetningar, som han eller hon vill och får genomföra. Återigen är det då viktigt för statistikanvändaren, att den statistikansvarige kan åta sig sådana upp- drag på ett snabbt och smidigt sätt och till låg kostnad. Detta senare krav på den statistikansvarige skulle rentav kunna formuleras som en tillgänglighetsprincip för hantering av statistiksekretessen, avsedd att kompensera för de olägenheter, som statistiksekretessen förorsakar statistikanvändarnas berättigade krav på tillgänglighet (se figur 19). Tillgänglighetsprincip för hantering av statistiksekretessen:· ·Hanteringen av statistiksekretessen skall vara så effektiv, så att den inte, t.ex. av tids- eller kostnadsskäl, onödigtvis inskränker tillgängligheten till statistiken för statistikanvändarnas egna bearbetningar och analyser. Tillgänglighetsprincip för hantering av statistiksekretessen. 3.4.5Olika sätt att hantera statistiksekretessen i särskilt känsliga fall Ett svårt fall föreligger, när forskaren vill genomföra mycket interaktiva analyser av känsliga uppgifter hos den statistikansvarige, uppgifter som eventuellt också måste kombineras på individnivå med känsliga uppgifter hos forskaren. Forskaren kan då inte i förväg specificera exakt vilka bearbetningar han eller hon vill göra, vilket skulle möjliggöra att bearbetningarna uppdrogs till den statistikansvarige enligt ovan, utan forskaren måste själv betrakta resultatet av en bearbetning, innan nästa bearbetning kan specificeras. Detta leder till en mycket komplicerad process, där forskaren och den statistikansvarige måste ha mycket täta kontakter med varandra. Ett sådant förfarande upplevs ofta av forskare som alltför klumpigt, dyrt och tidsödande och därför helt otillfredsställande ur tillgänglighetssynpunkt. Vad kan man göra i en sådan situation? Forskare svärs in vid forskararbetsplatser hos den statistikansvarige En möjlighet, som utnyttjas ibland, både i och utomlands, är att forskaren svärs in hos den statistikansvarige, d.v.s. temporärt be- handlas som en anställd hos den statistikansvariga myndigheten, med de plikter och privilegier, som detta för med sig. Vid SCB har t.ex. av och till funnits ett antal forskararbetsplatser i anslutning till vissa statistikprodukter, t.ex. (undersökning om levnadsförhållanden). Denna lösning förutsätter, att forskaren utan alltför stora problem kan flytta sitt arbete rent fysiskt till den statistikansvarige och passar därför inte dem, som har sin ordinarie forskarplats i någon annan del av landet. Elektroniskt tillgängliga forskararbetsplatser med fjärrstyrning En elegantare lösning bygger på elektronisk kontakt mellan forskaren och den statistikansvarige. En sådan lösning förutsätter bl.a., att man, ungefär som i Internetsammanhang, kan skapa någon form av elektro- nisk brandvägg mellan den statistikansvariga myndighetens register och databaser, å ena sidan, och den externa forskaren, å den andra, så att bara harmlösa data kan passera brandväggen. I korta drag skulle ett sådant system fungera på följande sätt: 1.Forskaren specificerar med hjälp av program och metadata på sin egen PC, eventuellt i kombination med metadata från den statistik- ansvarige, som naturligtvis är harmlösa och får passera brandväggen, en bearbetning av identifierade, känsliga data hos den statistik- ansvarige. Specifikationen skickas till den statistikansvarige via brandväggen och kontrolleras automatiskt, eller i särskilt komplice- rade fall, delvis manuellt hos den statistikansvarige, så att det kan konstateras, att den specificerade bearbetningen inte hotar statistik- sekretessen. Det handlar väsentligen om att kontrollera, att resultatet av den specificerade bearbetningen kan lämnas ut. Eventuellt kan denna kontroll utföras först efter det att bearbetningen faktiskt utfört, och resultatet är klart att leverera ut till forskaren via brandväggen. 2.Bearbetningen utförs automatiskt hos den statistikansvarige, på dennes datorer. 3.Resultatet kontrolleras och skickas elektroniskt till forskaren via brandväggen. 4.Forskaren begrundar resultatet och utför eventuellt egna analyser på sin egen PC. 5.Forskaren formulerar, på basis av sina egna analyser, en ny fråga, som skickas till den statistikansvarige och bearbetas där enligt pkt 1-3 ovan. Med den teknik, som är tillgänglig, kan det ovan beskrivna för- farandet göras minst lika säkert som det betydligt klumpigare förfarandet med en forskararbetsplats, som är fysiskt placerad hos den statistikansvarige.