sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Även om utlänningsdomstolarnas domkretsindelning inte bör fastställas i lag utan överlämnas till regeringen att fatta beslut om i förordning, anser kommittén att de överväganden som kommittén har gjort om uppdelningen av landet i utlänningsdomstolskretsar med hänsyn till nu rådande förhållanden bör redovisas. Forumreglerna för förvaltningsdomstolarna innebär att ett beslut skall överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prö- vats, om inte regeringen för ett visst slag av mål föreskriver något annat (14 § LAFD). Det är således den plats där beslutet fattas som styr forum, inte någon parts vistelseort. har stora ambitioner om tillgänglighet för att göra ansökan och också för utredning och beslutsfattande. Ambitionerna grundas givetvis inte bara på asylsökandes behov utan skall också till- godose behoven hos dem som gör andra ansökningar (om uppehållstill- stånd utan samband med asyl, medborgarskap m.m.). Så länge det rör sig om interna organisation och beslutsfattande i de vanliga förvaltningsrättsliga formerna är det knappast någon fråga för kommittén. Annorlunda ställer det sig i den mån ärendena avgörs i domstol. Inte ens om det skulle röra sig om beslutsfattande i första instans enligt den av kommittén förkastade ansökan av SIV-modellen verkar det vara realistiskt att hantera ärenden i denna ordning mer än på tre eller fyra platser i landet. De intressen som här står emot varandra är å ena sidan intresset av tillgänglighet för den enskilde och å andra sidan intresset 276 Särskilda frågor om utlänningsdomstolarna att inte behöva sprida verksamheten alltför mycket. Ett skäl till det är att det kan vara svårt att bygga upp och upprätthålla kompetens på om- rådet, om antalet ärenden är för litet. Då utlänningsärendena inordnas i en allmän förvaltningsdomstol, bör domstolen inte vara så liten att ut- länningsärendena blir helt dominerande. Det är dels olämpligt om man inte vill ha specialorgan, dels medför det stor sårbarhet ur flexibilitets- synpunkt. Enligt kommitténs uppfattning måste behovet i asylärenden styra vilka länsrätter som skall utgöra utlänningsdomstolar. Det är i dessa ärenden som utredningen är tyngst, och det är i dem som behovet av muntlig förhandling är i särklass störst. Det är inte lämpligt att skilja ut de ärenden som inte är asylärenden och lägga endast sådana andra ären- den på någon annan domstol. fattar i praktiken beslut i asylärenden endast vid Stockholms-, Göteborgs- och kontoren, medan beslut i medborgarskapsärenden fattas endast vid huvudkontoret i . En ytterligare decentralisering anses för resurskrävande. Asylsökande har numera också större möjlighet än tidigare att själva välja vistelseort, och de väljer företrädesvis storstads områdena. Kommittén anser det därmed inte meningsfullt att förlägga någon utlänningsdomstol utanför dessa regioner. Med hänsyn till detta och behovet att bygga upp erfarenhet och kompetens samt med tanke på vad som sagts om flexibilitet inom organisationen och betydelsen av att utlänningsmålen inte kommer att helt dominera domstolen innebär det att länsrätterna i , län och bör utgö ra utlänningsdomstolar. En uppdelning i domkretsar skulle då kunna se ut som följer. Länsrätten i – , län, Söder- manlands län, , , , och samt de övriga delar av landet som inte enligt nedan tillhör annan länsrätt. Länsrätten i län – län, , , Kro- nobergs och län. Länsrätten i – , , Värm- lands län, län. En särskild fråga rör domkretsindelningen för ärenden som avgjorts av centralt eller vid utlandsmyndighet. I avsaknad av annan bestämmelse kommer de att hamna inom samma domkrets som övriga beslut som fattats i , dvs. överinstans blir ut- länningsdomstolen i . Som Utlänningsöverdomstol anser kommittén att – i avsaknad av kammarrätt i – annan kammarrätt än den i inte bör komma i fråga. Det är den största kammarrätten med därmed störst Särskilda frågor om utlänningsdomstolarna 277 flexibilitet, och den ligger i det område där en mycket stor del av avvisningsärendena aktualiseras. 13.2.1Val av nämndemän i vissa domstolar I länsrätter och kammarrätter, liksom i tingsrätter och hovrätter, tillgo- doses behovet av insyn och lekmannainflytande genom deltagande av nämndemän. Nämndemän i länsrätter och kammarrätter, liksom nämn- demän i hovrätter, utses genom val huvudsakligen av landstingsfull- mäktige i respektive län. Nämndemän i tingsrätt väljs av kommun- fullmäktige. Om det i en domsaga ingår mer än en kommun, fördelar tingsrätten antalet nämndemän mellan kommunerna efter folkmängd. Vid val av nämndemän skall eftersträvas att nämndemannakåren får en allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön och yrke (4 kap. 7 § RB resp. 19 § LAFD). För att vara valbar till nämndeman skall man vara svensk medborgare och folkbokförd i det län eller den del av länet som hör till länsrättens domkrets. Man får vidare inte vara underårig eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Vissa yrkes kate- gorier med anknytning till rättsväsendet är också uteslutna från möjlig- heten att vara nämndemän. Enligt förordningen (1983:382) om antalet nämndemän i de all- männa domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna fast- ställer hovrätterna och kammarrätterna själva hur många nämndemän som skall finnas för tjänstgöring i domstolen. Domstolarna skall för varje län inom domstolens domkrets, eller om del av län ingår i dom- kretsen, för sådan del fastställa det antal nämndemän som skall utses. Länsrätterna i och län samt i fast stäl- ler, liksom , och tingsrätter, själva hur många nämndemän som skall finnas för tjänstgöring i domstolen. För övriga länsrätter och tingsrätter fastställer kammarrätten respektive hovrätten antalet nämndemän efter förslag av respektive underrätt. När nämndemän skall väljas, skall domstolen anmäla detta till den som har att föranstalta om valet. Nämndemän i fastighetsdomstol kan också nämnas som jämförelse. Om dessa sägs det särskilt i lagen (1969:246) om domstolar i fastig- hetsmål att de bör vara allmänt betrodda och väl förtrogna med sin orts förhållanden. Fastighetsdomstol är den tingsrätt i ett län som rege- ringen bestämmer. Nämndemännen utses särskilt, också genom val, normalt av . 278 Särskilda frågor om utlänningsdomstolarna Som nämnts skall ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om inte regeringen för ett visst slag av mål föreskriver något annat. Forum styrs alltså av var beslutsmyndig- heten är belägen och inte av var den klagande är bosatt. Oavsett var klaganden är bosatt hämtas nämndemännen från länsrättens domkrets, dvs. 13.2.2Andra ledamöter i än ordförande icke lagfarna ledamöter utses av regeringen efter nominering av de politiska partierna. I förarbetena till bestämmelsen uttalades (prop. 1991/92:30 s. 33) att det är väsentligt att förtroendevalda lekmän får starkt inflytande när det gäller nämndens beslutsfattande. Ett inslag av lekmän syftade inte bara till att själva avgörandena skall bli välgrundade och riktiga. Inslaget av lekmän hade kanske sin mest väsentliga betydelse genom att det säker- ställer nämndens demokratiska förankring och tillgodoser allmänhetens intresse av insyn i ärendena. Vidare förordades i propositionen att lekmännen skulle delas in i grupper med ansvarsområden efter ärendeslag och efter de länder som asylsökandena kom ifrån. Även lekmännen skulle därmed komma att få särskild erfarenhet av ärenden med asylsökande från vissa bestämda delar av världen. En sådan specialisering ansågs väsentlig för att de skulle få verkligt inflytande i beslutsprocessen. Under riksdagsbehandlingen instämde socialförsäkringsutskottet i bedömningen om gruppindelning av lekmännen. De skulle därigenom komma att få särskild erfarenhet av ärenden med asylsökande från vissa bestämda delar av världen. I anledning av en motion uttalade utskottet (bet. 1991/92:SfU4 s. 10) att det var av stor betydelse att de lekmän som ingår i har goda insikter i och intresse för mänskliga rättigheter och samhällsförhållanden i främmande länder. Utskottet ansåg sig kunna utgå från att betydelsen härav skulle beaktas då lekmännen utsågs. Någon indelning av lekmannaledamöterna i grupper har inte skett. Särskilda frågor om utlänningsdomstolarna 279 13.2.3Hur nämndemännen i utlänningsdomstolar och Utlänningsöverdomstolen bör utses Kommitténs förslag: Nämndemännen i utlänningsdomstolar och Utlänningsöverdomstolen utses på samma sätt som nämndemän i länsrätter och kammarrätter. Eftersom domkretsen för dessa dom- stolar blir en annan än för den länsrätt respektive kammarrätt som de är knutna till måste nämndemännen dock utses i särskilda val. Beträffande utseendet av de nämndemän i länsrätt och kammarrätt som skall delta i avgörandet av utlänningsmål finns olika möjligheter. Den enklaste möjligheten är att respektive domstols vanliga nämn- demän, utsedda genom val i , används. En annan möjlighet är att de – liksom nämndemän i fastighetsdomstol – utses särskilt och hämtas från respektive domstols domkrets eller att länen delas upp mellan de länsrätter som blir utlänningsdomstolar och sär skilda nämn- demän för utlänningsmålen utses av på samma sätt som nämndemän i kammarrätt. Nämndemän för Ut länningsöver- domstolen hämtas på motsvarande sätt från hela landet. De kan också – liksom lekmannaledamöterna i – utses av rege- ringen på förslag av riksdagspartierna och kommer även då att vara utsedda särskilt för att delta i behandlingen av utlänningsärenden. Användandet av respektive domstols vanliga nämndemän är enkelt att hantera men inte komplikationsfritt. En sak är att de nämndemän som är knutna till en enskild länsrätt kommer bara från den länsrättens normala domkrets och inte från hela den domkrets som länsrätten kan ha som utlänningsdomstol. Länsrätten i exempelvis har således inte nämndemän från andra län än , dvs. inte från några andra län som kan bli aktuella att ingå i domkretsen för läns- rätten som utlänningsdomstol. Motsvarande gäller kammarrätterna. Om en kammarrätt blir ensam överinstans har den som vanlig kammar rätt inte nämndemän från andra delar av landet än de som ingår i dess ordi- narie domkrets. Detta kan vara en nackdel från de synpunkter som lekmannainflytandet avser att tillgodose, i synnerhet om endast de tre storstadslänsrätterna blir utlänningsdomstolar. Den nackdelen faller bort om samtliga de nämndemän som valts vid de länsrätter som ligger inom den särskilda domkretsen för den länsrätt som utgör utlänningsdomstol kan tjänstgöra som nämndemän vid ut- länningsdomstolen. Motsvarande skulle gälla för Utlänningsöverdom- stolen och då innebära att alla kammarrätternas samtliga nämndemän skulle kunna tjänstgöra hos den kammarrätt som utgör Utlännings- överdomstol. Kunskaper och insikter på området skulle därmed spridas 280 Särskilda frågor om utlänningsdomstolarna inom en vid krets. Systemet kan dock med tanke på de informations- och utbildningsinsatser som behövs bli onödigt kostsamt. Det förefaller också att kunna bli administrativt tungrott att de länsrätter som utgör utlänningsdomstolar som sådana skall fördela nämndemanna- uppgifterna bland en betydligt större krets nämndemän än annars. Motsvarande gäller för kammarrätten som Utlänningsöverdomstol. Ofrånkomligen kommer särskild information och utbildning att behövas inte bara för juristdomare och personal hos utlänningsdom- stolarna utan även för nämndemännen, både inledningsvis och kontinu- erligt. Detta tyder på att kåren nämndemän vid en länsrätt som utlän- ningsdomstol inte bör utgöras av den samlade nämndemannakåren för samtliga de länsrätter som ligger inom den särskilda domkretsen. Inte heller bör samtliga de nämnde män som tjänstgör i landets kammar rätter tjänstgöra som nämndemän i kammarrätten som Utlänningsöver- domstol. Alternativen bör därför vara antingen att anlita den för respektive domstol ordinarie nämndemannakåren eller att nämndemännen för utlänningsdomstolarna och Utlänningsöverdomstolen utses i särskilda val. Enligt kommitténs uppfattning är det senare alternativet att föredra. Nämndemännen kan då utses så att olika delar av domkretsen blir representerade. Detta kan vara särskilt angeläget om endast länsrätterna i de tre storstadsområdena utses till utlänningsdomstolar. Genom att ut- länningsdomstolarna och Utlänningsöverdomstolen får egna nämnde- män kan dessa ges nödvändig grundutbildning och kommer dessutom att kunna bygga upp önskvärd erfarenhet. Dessa nämndemän kan utses antingen av på sätt som motsvarar det som gäller för nämndemän i kammarrätt eller centralt av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. I båda fallen sker nominering av parti- erna. Kommittén anser inte att det finns några särskilda skäl för att nämndemännen skall utses centralt av regeringen eller annan myndig- het. Valet bör därför på motsvarande sätt som gäller för nämndemän göras av . En annan fråga är om nämndemännen i utlänningsdomstolarna sam- tidigt bör kunna vara nämndemän i andra mål i den kammarrätt respek- tive länsrätt där de är valbara som sådana. Detta kan inte uppnås auto- matiskt, eftersom de olika kategorierna nämndemän utses för olika geografiska områden. Däremot bör det inte få vara något hinder för en person att vara nämndeman i utlänningsdomstol att han eller hon också är nämndeman i en motsvarande länsrätt. Detsamma gäller nämnde- männen i Utlänningsöverdomstolen i förhållande till kammarrätterna. 14.1Gällande ordning för överklagande 14.1.1Olika former av beslut Utöver de typer av beslut som har behandlats finns i utlänningsärenden också vissa andra beslut som myndigheterna – eller en polismyndighet – kan fatta och som kan och även i fortsättningen måste kunna överklagas. Besluten avser i första hand användandet av vissa tvångsmedel enligt utlänningslagen: förvar och omhändertagande av biljett. Myndigheternas beslut i dessa ärenden överklagas nu till all- män förvaltningsdomstol. Vidare finns beslut i frågor om offentligt bi- träde. Sådana beslut av förvaltningsmyndighet överklagas nu till . Härutöver finns andra ersättningsbeslut samt beslut om avvisande av ombud eller biträde och om jävsinvändning. Slutligen finns också beslut om betalningsskyldighet för transportörer och om avgift för resedokument. Beslut om förvar eller uppsikt fattas enligt 6 kap. 9 § UtlL av den myn- dighet som handlägger ärendet. Handläggande myndighet kan – utom och – också vara en polismyndig- het. Vidare kan regeringen anses som handläggande myndighet, men beslut om förvar (eller uppsikt) fattas då av det statsråd som skall före- dra ärendet i regeringen. Beslut om förvar som har fattats av , eller en polismyndighet får av utlänningen överklagas till allmän förvaltningsdomstol (7 kap. 7 § UtlL). Om ett förvarsbeslut har fattats av före dragande statsrådet, kan beslutet på begäran av utlän- ningen prövas av Regeringsrätten. Beslut om förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt och utan begränsning till . Innebörden av att ett beslut får överklagas till allmän förvaltnings- domstol är att det får överklagas till länsrätten och därefter enligt all- männa regler i förvaltningsprocesslagen till kammarrätten och Rege- ringsrätten. Prövningstillstånd krävs alltid vid överklagande till Rege- ringsrätten. Prövningstillstånd krävs i förvarsärenden också vid överklagande till kammarrätten. har det huvudsakliga ansvaret för placering och behandling av utlänningar som har tagits i förvar (6 kap. 16–31 §§ UtlL). Verket får under vissa förutsättningar besluta att en utlänning skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polis- arrest. I dessa fall gäller om behandlingen lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Invand- rarverkets beslut om placering och behandling av förvarstagna får enligt 7 kap. 7 a § UtlL överklagas till allmän förv altningsdomstol. Som nämnts innebär det att länsrätt är första domstolsinstans. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt. Såväl Invandrarverket som en polismyndighet får enligt 5 kap. 4 § UtlL under vissa förutsättningar omhänderta en utlännings biljett för resan från . Myndigheten får också försöka lösa in biljetten om den annars skulle förlora sitt värde. Verkets eller polismyndighetens beslut får enligt 7 kap. 6 § UtlL överklagas hos allmän förvaltn ingsdomstol. Prövningstillstånd krävs hos kammarrätten. 14.1.4Frågor om offentligt biträde Grundläggande bestämmelser om offentligt biträde finns numera i lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Vissa bestämmelser om offentligt biträde i utlänningsärenden finns numera också i utlännings- lagen (11 kap. 8–10 §§) och i lagen (1991:572) om särskild utlännings- kontroll. Bestämmelserna i utlänningslagen avser dels de materiella förutsätt- ningarna för att biträde skall förordnas, dels vem som fattar beslut i ärende hos regeringen och dels vart beslut överklagas. Lagen om sär- skild utlänningskontroll innehåller motsvarande bestäm melser, nämli- gen dels de materiella förutsättningarna för att biträde skall förordnas, dels vem som fattar beslut i ärende hos regeringen och hur de överkla- gas. För frågan om vem som fattar beslut i ärenden hos annan myndig- het än regeringen gäller däremot den allmänna regeln i lagen om offentligt biträde att beslut fattas av den domstol eller myndighet som handlägger det mål eller ärende som biträdesförordnandet avser. Det innebär att fattar beslut i frågor som rör offentligt biträde i ärenden som handläggs hos verket och att polismyndighet beslutar om offentligt biträde i ärenden hos polismyndigheten. I ären- den hos regeringen prövas frågor om offentligt biträde av den departe- mentstjänsteman som regeringen bestämmer. Det är i de allra flesta fall som prövar frågan om förordnande av offentligt biträde i utlänningsärenden. Endast i begrän- sad utsträckning prövas den av andra myndigheter (polismyndighet, eller tjänsteman i ). Utlännings- nämndens befattning med frågor om offentligt biträde inskränker sig normalt till ersättningsfrågor och frågor om byte av biträde. Utom i ärenden om s.k. ny ansökan tar nämnden endast undantagsvis ställning till frågor som gäller rätt till offentligt biträde. För överklagande av beslut av förvaltningsmyndighet i frågor om offentligt biträde i utlänningsärenden gäller reglerna i utlänningslagen att sådana beslut överklagas till . Som förvalt- ningsmyndighet räknas i detta fall inte bara och polis- myndighet utan även departementstjänsteman som utsetts att fatta beslut i ärende hos regeringen (se prop. 1996/97:9 s. 190, prop. 1978/79:90 s. 501). beslut i frågor som rör offentligt biträde får inte överklagas. Nämnden är således sista instans i dessa frågor vare sig det rör sig om ett beslut med anledning av ett överklagande eller ett beslut som nämnden fattat som första instans. Ersättning till offentligt biträde fastställs i samband med att det ärende förordnandet avser avslutas (5 § lagen om offentligt biträde jämförd med 28 § rättshjälpslagen). De allmänna reglerna i lagen om offentligt biträde om överklagande av en domstols eller en myndighets beslut i frågor om offentligt biträde innebär att sådana beslut överklagas i samma ordning som gäller för överklagande av dom eller beslut i det mål eller ärende i vilket biträdet har förordnats (7 §). För utlännin gsärendenas del innebär det att, om inte specialregeln om överklagande funnits i utlänningslagen, beslut av polismyndighet skulle ha överklagats till . Beslut av en hovrätt eller kammarrätt i en fråga om ersättning till offentligt biträde som överklagats dit får inte överklagas, om inte rätten av särskilda skäl tillåter det (s.k. fullföljdsförbud med ventil, 7 § lagen om offentligt biträde). Ett beslut enligt lagen om offentligt biträde får enligt en särskild bestämmelse (8 §) i den lagen överklagas av den som är enskild part och av . Om Invandrarverket avslår en begäran om offentligt biträde är således utlänningens motpart vid ett eventuellt överklagande. får överklaga ett beslut även till förmån för en enskild part. På grund av denna särskilda bestämmelse blir alltså inte den enskildes motpart i den frågan, som verket utan specialbestämmelsen skulle ha blivit. 14.1.5Ersättning till annan än offentligt biträde Även annan än offentligt biträde kan ha rätt till ersättning i utlännings- ärenden. Det kan gälla utlänningen själv eller annan, som kan få ersätt- ning för inställelse till förhandling eller annan muntlig handläggning (6 kap. 15 § och 11 kap. 1 § UtlL). Det kan också gälla den som är to lk vid handläggningen av ett ärende enligt utlänningslagen (11 kap. 5 § UtlL). Ett beslut av en förvaltningsmyndighet om ersättning enligt utlän- ningslagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, och pröv- ningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (7 kap. 9 § UtlL). Beslutet får överklagas utan samband med ärendet i övrigt. 14.1.6Avvisande av ombud eller biträde I samma paragraf i utlänningslagen som rör ersättningsbeslut nämns också förvaltningsmyndigheters beslut att avvisa ombud eller biträde. Även sådana beslut får överklagas utan samband med ärendet i övrigt. Bestämmelser om avvisande av ombud eller biträde finns i 9 § för- valtningslagen samt 34 och 48 §§ förvaltningsprocesslagen. Om ett ombud eller biträde visar oskicklighet eller oförstånd eller är olämplig på något annat sätt, får myndigheten avvisa honom eller henne som ombud eller biträde i ärendet. Beslutet får överklagas särskilt, dvs. utan samband med ärendet i övrigt, och i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Att beslut får överklagas i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet innebär att beslut att avvi- sa ett ombud eller biträde i ett utlännings- eller medborgarskapsärende överklagas till . Det torde innebära att ett sådant beslut av polismyndighet i ett avlägsnandeärende skall överklagas till , och att beslut därefter får överklagas till . De nu berörda reglerna avser inte frågor om biträden som offentliga biträden, vilket kan finnas anledning att erinra om. gande och byte av offentliga biträden avgörs enligt de särskilda reg- lerna om offentliga biträden. I samma paragraf i utlänningslagen som rör ersättningsbeslut och beslut om avvisande av ombud eller biträde nämns också förvaltningsmyn- digheters beslut i jävsfråga. Även sådana beslut får enligt utlännings- lagen överklagas utan samband med ärendet i övrigt. Av lagtexten framgår inte klart vart överklagandet skall ställas, men den rimliga ord- ningen bör vara att överklaganden i dessa frågor, liksom överklaganden av beslut att avvisa ombud eller biträde, ställs till den myndighet som är överinstans i huvudärendet dvs. i fråga om beslut av . Uppfattningen att överklagandet skall ställas till den myndigheten, såväl i frågor om avvisande av ombud eller biträde som i jävsfrågor, framförs också i och kommentar till utlänningslagen (femte upplagan, s. 291). Mera utförliga bestämmelser om jäv finns i förvaltningslagen (11 och 12 §§). Jävsgrunderna innefattar sakägar-, intresse- och släkt- skapsjäv, ställföreträdarjäv, s.k. tvåinstansjäv, ombuds- och biträdesjäv samt en s.k. generalklausul som syftar till att fånga upp sådana jävs- situationer som inte täcks av de övriga jävsgrunderna. Enligt denna klausul blir den som har att handlägga ett ärende jävig, om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i ärendet. En myndighets beslut i en jävsfråga får enligt förvaltningslagen – till skillnad mot vad som gäller enligt utlänningslagen och förvalt- ningsprocesslagen, som framgår nedan – överklagas endast i samband med överklagande av det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Någon särskild regel om vart beslutet skall överklagas har således inte behövts. Det har ansetts vara naturligast att i det allmänna förvaltnings- förfarandet inte tillåta att beslut om ogillande av jävsinvändning får överprövas redan före myndighetens prövning av huvudsaken (se och , Nya förvaltningslagen med kom- mentarer, s. 142).