sou · GNB365 · 2000-01-01 00:00:00 — Detta följer av internationella dokument och principer, till exempel Parisprinciperna, och framhålls ofta av ombudsmännen själva. Som exempel på detta kan nämnas att den svenska ansökan om medlemskap i () avslogs på grund av att Diskrimineringsom- budsmannen inte ansågs uppfylla institutets krav på självständighet. Dessa är dock något mer långtgående än Parisprinciperna. Egentligen handlar det om självständighet i förhållande till alla organ som kan påverka ombudsmannens arbete, till exempel politiska partier och organisationer. Det är dock i detta sammanhang viktigt att framhålla att en statlig ombudsman aldrig kan bli helt fri. Lagen sätter vissa gränser för ombudsmannens arbete och någon måste besluta om ombudsmannens budget. Det är också bland annat dessa företeelser som skiljer en statlig ombudsman från en frivilligorganisation. Om- budsmannen måste emellertid kunna bestämma sin egen dagordning utifrån sin egenskap av företrädare för barn och ungdomar och deras åsikter och erfarenheter. För fullständighetens skull bör i detta sammanhang nämnas att en ombudsman för mänskliga rättigheter inte nödvändigtvis behöver vara statlig. Även om de internationella dokumenten och uttalandena ger vid handen att det är staten som är skyldig att se till att det finns ombuds- män för bevakning av de mänskliga rättigheterna kan en sådan om- budsmannauppgift både administreras och fyllas av en eller flera frivil- ligorganisationer. Verksamheten kan ändock vara lagreglerad och statsmakterna kan fortfarande spela en roll som ansvariga i vissa avse- enden eller på annat sätt. Några önskemål eller synpunkter om föränd- ring av i denna riktning har inte framkommit under utredningens arbete och utredningen finner inte heller anledning att utifrån förutsättningarna för utredningens arbete överväga frågan vi- dare. Om man vill öka självständigheten i förhållande till huvudmannen för en tematisk ombudsman, i utredningens fall , finns det enligt utredningen två alternativ att välja mellan. Det ena är att lyder under på samma sätt som Justitie- ombudsmannen och på så sätt är helt självständig i förhållande till rege- ringen. Det andra är att förblir myndighet under regeringen. Ombudsmannen blir dock inte en vanlig förvaltningsmyn- dighet utan särbehandlas i sin egenskap av ombudsman och ges så mycket självständighet som är möjligt med ett oförändrat huvudmanna- skap. Frågan om ett ändrat huvudmannaskap Den största självständigheten i förhållande till regeringen får självfallet med det första alternativet, alltså ett ändrat hu- vudmannaskap där lyder under i stället för som under regeringen. Om man enbart ser till frågan om själv- ständighet i förhållande till regeringen, är alltså detta alternativ att före- dra. En sådan lösning väcker dock frågor av annat slag. Den första frågan gäller den konstitutionella ansvarsfördelningen. Enligt regeringsformen är det regeringens uppgift att styra riket, medan uppgift är att lagstifta, besluta om skatt och fastställa statens budget. Ett ändrat huvudmannaskap för skulle alltså innebära en avvikelse från regeringsformens ansvarsfördelning. Om skulle underställas skulle få ansvar för en förvaltningsmyndighet – om än med ombudsmanna- karaktär – på ett sakområde. skulle därmed tilläggas ett ansvar som i princip är förbehållet regeringen (11 kap. 8 § RF). I detta avseende går inte några paralleller att dra med Justitieombuds- mannen. Dels är ställning särskilt reglerad i regeringsformen, dels är inte någon förvalt- ningsmyndighet med viss verksamhet på ett sakområde utan har ett speciellt uppdrag att utgöra kontrollorgan i enskilda ärenden. Även om en grundlagsändring skulle kunna innebära att Barn- ombudsmannen – och övriga tematiska ombudsmän, vilka till skillnad från uttrycker en önskan om överföring till riks- dagen4 – skulle kunna läggas under uppkommer andra frågor. 4 Se artikel i . Samma fråga om självständighet i förhållande till som i förhållande till regeringen kan nämligen uppkomma. En del av eller i dess helhet kan lika väl som en regering ha önskemål om och synpunkter på ombudsmannens verksamhet. För en barnombudsman som har till uppgift att främja barns och ungas rättigheter enligt är opinionsbildning ett viktigt verktyg. opinionsbildande arbete innefattar bland annat att tolka konventionen ur ett svenskt perspektiv och utifrån det hävda svenska barns och ungdomars rättigheter i olika frågor. Ett sådant arbete underlättas naturligtvis om det finns en dialog mellan ombudsmannen och huvudmannen. En sådan dialog kan äga rum om huvudmannen är regeringen med ett ansvarigt statsråd medan det är svårt att föreställa sig en sådan dialog med som huvudman, där samtliga partier med sina skilda åsiktsriktningar är företrädda. Enligt utredningens mening kan förhållandet mellan en förvaltningsmyndighet med opinionsbildning som en av sina huvuduppgifter och som huvudman vidare bjuda på väl så svåravvägda frågor i ombudsmannens arbete som när huvudmannen är regeringen. Detta alldeles särskilt när inriktningen av ombudsmannens arbete egentligen endast anges av en internationell konvention med i mycket allmänna formuleringar, där sättet för genomförandet av konventionens principer blir beroende av politiska utgångspunkter och värderingar. Att därvid ha som huvudman , där samtliga parlamentariska åsiktsriktningar är företrädda, leder knappast i sig till något förtydligande av självständigheten i ombudsmannarollen. Den konstitutionella ställningen blir också i flera andra avseenden än vad som tidigare berörts tveksam. Om till exempel barn- ombudsman starkt kritiserar ett lagförslag från regeringen, där är starkt delad innebär detta att ett av egna organ ingriper i lagstiftningsprocessen? Frågor av dessa och liknande art kan göra att ombudsmannen kan se sig nödsakad att hålla en lägre profil än som är möjligt som ett rege- ringsorgan med starkt självständig ställning. Av det sagda följer att ett förändrat huvudmannaskap för Barnom- budsmannen visserligen skulle ge ökad självständighet i förhållande till regeringen men medföra andra problem. Dessa är av sådant slag att utredningen inte anser att en ändring av huvudmannaskapet skulle in- nebära någon förstärkning av . Regeringen bör därför även i fortsättningen vara huvudman för . Självständigheten måste i stället ökas inom ramen för det nuvarande huvudmannaskapet. Detta kan uppnås genom valet av författningsform och begränsningar i användandet av regleringsbrev som styrform. En viktig del av frågan om ombudsmannens självständighet i förhållande till regeringen är enligt Parisprinciperna att arbetsuppgifterna tydligt skall framgå av lag och inte av förordning. Det är alltså som skall bestämma mandatet, och regeringen kan därmed inte själv ändra på ombudsmannens uppdrag. I enlighet härmed bör alltså arbetsuppgifter tas in i lag. Genom regleringsbrev överlämnar regeringen de anslag till en myndighet som har beslutat om. I samband härmed kan regeringen ge olika uppgifter till den aktuella myndigheten, vilka skall utföras . Uppgifterna kan knytas till en rapporteringsskyldighet. Detaljnivån i regleringsbreven varierar beroende på vilken myndighet som är mottagare. Förvaltningsmyndigheter åläggs ofta en mängd uppgifter. Som framgått ovan ges även ett flertal uppgif- ter i regleringsbreven, som tar mycket tid och resurser i anspråk och som kan hindra från att agera på eget initiativ. Att regeringen på detta sätt ålägger en ombudsman en mängd arbetsupp- gifter står dock inte i överensstämmelse med de principer som utred- ningen har funnit viktiga för att stärka ombudsmannens ställning och effektivitet som just ombudsman. I Parisprinciperna understryks tvärtom vikten av att nationella institutioner kan ta egna initiativ och uppträda utan inblandning och hinder från något organ, vare sig offentligt eller privat. En ombudsman bör alltså inte bindas upp av uppgifter i regleringsbrev utan skall kunna ägna sin tid åt de frågor som han eller hon uppfattar som viktiga utifrån sin roll som barns och ungdomars företrädare. Detta gör enligt utredningens bedömning att regleringsbre- ven i princip inte bör innehålla uppdrag som inskränker Barnombuds- mannens verksamhet som ombudsman. Detta torde med andra ord in- nebära att utrymmet för utläggande av uppdrag på detta sätt blir mycket begränsat. Även när det gäller övriga delar av regleringsbreven får utform- ningen av dessa begränsas till att innehålla vad som är nödvändigt för att regeringen skall kunna få en bild av hur ombudsmannen med anslagna medel uppfyller sina uppgifter enligt lagen. får liksom innehålla både effektmål och verksamhetsmål samt bestämmelser om återrapportering och finansiering. Av betydelse är emellertid att dessa mål utformas på ett sätt som inte begränsar rätt att själv bestämma inriktningen av sitt arbete utifrån ombudsmannens i lag fastställda mandat. Mer detaljerade eller special- inriktade verksamhetsmål kan därför knappast komma i fråga, såvida ej detta återspeglar en överenskommelse i något särskilt fall mellan ombudsmannen och regeringen. Informationsinhämtningen från ombuds- mannen bör inskränkas till sådan som behövs för allmän styrning av myndigheten och sådan som är avsedd för regeringens information till om bland annat medelsanvändningen. skulle kunna betecknas som nakna. Att regleringsbreven inte bör innehålla uppdrag till ombudsmannen hindrar inte att regeringen – formellt eller informellt – i samråd med ombudsmannen från tid till annan ger denne uppdrag som inte inkräktar på ombudsmannarollen. Särskilt inom informations- och utbildnings- området kan det finnas anledning att stödja sig på ombudsmannen. Så- dana uppdrag kan då komma att förenas med tilläggsanslag. Både för regering, myndigheter och andra organ har ombudsmannen även i fortsättningen en mycket viktig roll att spela som "bollplank" och sakkunnig på området utan att detta behöver komma i konflikt med ombudsmannarollen. Inte heller hindrar ombudsmannens grundläggande självständighet den informella dialog som bör äga rum mellan regeringen som huvudman och ombudsmannen som myndighet. Självständighet är alltså viktig för att en ombudsman skall kunna arbeta effektivt. Men detta är inte tillräckligt. Såväl de internationella som de nationella erfarenheterna visar att det dessutom krävs att ombudsman- nen har rättsliga befogenheter till sitt förfogande för att arbetet skall bli effektivt. är den enda ombudsman i som saknar någon form av rättsliga befogenheter. På grundval av vad som fram- kommit främst genom information från och Han- dikappombudsmannen finner utredningen att ställning skulle stärkas och effektiviteten öka om ombudsmannen hade tillgång till rättsliga befogenheter. Det har nämligen visat sig att det i vissa fall skulle ha varit av nytta att haft möjlighet att hänvisa till sådana medel. har också vits- ordat att förekomsten av rättsliga befogenheter har varit av betydelse i hennes verksamhet. Sådana befogenheter skiljer också en offentlig om- budsman på ett avgörande sätt från den ställning som en frivilligorga- nisation intar. I första hand bör således ges samma möjlighet som att begära in uppgifter från myndigheter, kommuner och landsting och kalla dem till överläggningar. i sitt arbete med att bevaka lagstiftningens tillämp- ning ha rätt att ta del av handlingar i mål och ärenden hos domstolar, myndigheter, kommuner och landsting och då även sekretessbelagda sådana. Utredningen återkommer i avsnitt 8.2 till hur dessa sanktions- medel skall användas i arbete. 7.4Behovet av en barnmyndighet Utredningens uppdrag har varit att stärka och ut- redningen har därvid funnit att en sådan förstärkning bör ske genom att ombudsmannarollen förstärks på bekostnad av myndighetsrollen. Då emellertid har myndighetsuppdrag kan hävdas att en förstärkning också kan ske genom att myndighets- rollen ges ökad tyngd. Enligt utredningens mening blir det då emellertid inte fråga om en ombudsman utan om en myndighet som liksom andra myndigheter har till uppgift att genomföra regeringens politik på ett visst område och inte att självständigt utifrån ett internationellt instrument företräda en viss grupps rättigheter. Vad man då skall tala om är således en eller ett Barnverk. I enlighet med sina internationella förpliktelser är det regeringen som har ansvaret för genomförandet av i och för att dennas principer – bland annat principen om barnets bästa – får genomslag i barns och ungdomars vardag. En samordnande funktion har också inrättats i med placering i för att regeringen skall kunna ta detta ansvar. Denna funktion torde väl kunna fylla det behov av bevakning och samordning som finns när det gäller det arbete som bedrivs inom . När det gäller det praktiska genomförandet av kan det hävdas å ena sidan att detta bör anförtros åt en särskild pådrivande och övervakande myndighet och å andra sidan att det bör ankomma på de sektorsansvariga myndigheterna. Båda lösningarna kan sägas förekomma. Sålunda får exempelvis sägas ha en särskild anknytning till FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, även om detta inte är uttryckt i Jämställdhetsombudsmannes mandat. Tydligast är – förutom Barn- ombudsmannens uppdrag – uppdrag i anslutning till om funktionshindrades rätt till full delaktighet och jämlikhet. De allomfattande om medborgerliga och politiska rättigheter och om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har däremot inte föranlett regeringen att lägga något särskilt ansvar på någon myndighet. motsvarar till sitt innehåll i mycket de allomfat- tande konventionerna med den begränsningen att den avser barn och ungdomar upp till . Enligt utredningens bedömning är det en fördel om ansvaret för genomförandet av ligger direkt på de sektorsansvariga myndigheterna. Därigenom fastslås den allmänt accepterade principen om mainstreaming med de fördelar ur ansvars- synpunkt som utredningen har berört i avsnitt 7.2. Genom renodlingen av roll som företrädare för barn och ungdomar och som pådrivare och bevakare när det gäller deras rättigheter åstad- koms vidare förutsättningar för en ständig dialog mellan ombudsmannen och myndigheter, kommuner och landsting om genomförandet av barnets bästa i praktiken. Den samordning mellan myndigheterna som kan vara nödvändig bör myndigheterna utifrån sitt ansvar kunna åstad- komma själva. Skulle detta i något fall inte vara möjligt, kan regeringen utse en lämplig myndighet. Utredningen vill emellertid inte helt utesluta risken för att vissa frågor faller mellan myndigheternas ansvarsområden. Det kan också vara en fördel för att i mer övergripande frågor med an- knytning till ha en myndighet med ett sådant ansvar. Regeringen har också givit en central roll i strategin för genomförandet av i och tillfört medel utöver ordinarie budget för detta. Bland annat har Barnombuds- mannen getts omfattande uppdrag när det gäller utbildning och fort- bildning samt utveckling av modeller för barnplanearbete och barnkon- sekvensanalyser. En del av dessa uppgifter överensstämmer med dem som utred- ningen anser bör tillkomma även i fortsättningen, till exempel att bygga upp kunskap om och om barns och ungdomars villkor. Som tidigare framhållits ser utredningen inget hinder för att ombudsmannen åtar sig sådana uppdrag från regeringen inom ramen för sitt mandat även med ombudsmannens nya inriktning. Skillnaden är emellertid att ombudsmannen utför dessa uppgifter som självständig företrädare för barn och ungdom med uppgift att driva på genomförandet av och att bevaka barns och ungdo- mars rättigheter enligt konventionen, medan en mer renodlad myndighet uppträder i egenskap av regeringens policyorgan på området. Utan att ha gjort någon närmare genomgång torde också, enligt ut- redningens bedömning, en del av ombudsmannens uppgifter i strategin kunna läggas på andra myndigheter och organ. Det förtjänar också framhållas att strategins tidsperspektiv i viss utsträckning är begränsat, varför det är svårt att dra några slutsatser om behovet av en särskild myndighet i ett längre perspektiv. För att tillfredsställa det eventuella behovet av en särskild Barn- myndighet och renodla ombudsmanna- roll vore en lösning att inrätta ett nytt verk, där skulle utgöra en del på samma sätt som ut- gör en del av . Denna lösning skulle dock kunna ge upphov till samma typ av frågor som ställs om Barnombudsman- nens dubbla roller. skulle nämligen i egenskap av chef för verket komma att genomföra regeringens politik och sedan i egenskap av ombudsman granska samma politik. Ett förslag från rege- ringen att inordna i organisation har också avvisats av (prop. 1997/98:16, bet. 1997/98:SfU6, rskr. 1997/98:68). Att konstruktionen inte utgör något nämnvärt problem för torde bland annat bero på att verksamhet i första hand är riktad mot näringslivet och inte mot samhället i dess helhet. En delning av inom ramen för befintliga resurser i dels en , dels en myndighet skulle också innebära en sådan försvagning resursmässigt att den redan av det skälet knappast kan komma i fråga. Med hänsyn till att utredningen inte bör framlägga förslag som in- nebär kostnadsökningar och till uppdragets omfattning har utredningen valt att inte överväga frågan om en barnmyndighet vidare. Ett avskaf- fande av och dennes ersättande med en barnmyn- dighet inryms inte inom utredningens direktiv. Den utvärdering och genomgång av frågeställningarna inom området som utredningen har gjort har inte heller gett anledning till överväganden i denna riktning. I stället har utredningen funnit att en renodling av ombudsmannaroll innebär en sådan förstärkning av ombudsmannen att denna överväger de eventuella nackdelar som renodlingen kan innebära. Utredningens bedömning: bör inte handlägga enskilda ärenden. Handläggningen av enskilda ärenden är något som utmärker många ombudsmän såväl i som i andra länder. De internationella prin- ciperna visar också på detta som ett sätt för ombudsmän och andra lik- nande institutioner att arbeta. De tematiska ombudsmän som har en- skilda ärenden menar att arbetet med dessa ger mycket information och kunskap om det aktuella sakområdet som de sedan har stor nytta av i det generella arbetet. Det finns därför anledning att fråga sig om också bör handlägga enskilda ärenden. I har det yttersta ansvaret för barns och ung- domars välbefinnande. De barn och ungdomar som riskerar att fara illa har en laglig rätt att få det skydd och stöd som de behöver. Att dessa och andra regler om barns och ungdomars rättigheter efterlevs kontrol- leras bland annat av . En möjlighet vore att flytta över tillsynsansvaret beträffande några ärendetyper på Barnombuds- mannen. Utredningen anser dock inte att detta vore en ändamålsenlig lösning. Utredningen har vidare övervägt en modell liknande den norska där barnombudsmannen tar kontakt med olika beslutsfattare för att fram- lägga ett barnperspektiv i pågående mål och ärenden. En ombudsman som på detta sätt ingriper i pågående ärenden ställer sig emellertid främmande för den svenska beslutsordningen och rollfördelningen. har också själv avvisat en sådan arbetsuppgift. Utredningen har stannat för att inte överväga dessa frågor vidare re- dan av det skälet att en ordning med klagomål över handläggningen av enskilda ärenden och därav följande ingripanden från Barnombuds- mannen med stor sannolikhet skulle ställa sådana krav på ombudsman- nens resurser att dessa krav inte skulle rymmas inom nuvarande budget, än mindre ge utrymme för annan verksamhet av någon omfattning. Det är också av vikt att ombudsmannen behåller det principiella arbetssätt som ombudsmannen anlagt sedan sin tillkomst, då detta enligt utred- ningens bedömning har haft stor betydelse för effektiviteten hos om- budsmannen. Mot bakgrund av vad som sagts lägger inte utredningen fram nå- got förslag om att skall handlägga enskilda ären- den. Utredningen vill däremot i detta sammanhang framhålla att det på lokal nivå förefaller finnas ett behov av en fristående instans dit barn och ungdomar kan vända sig med sina problem i skolan och . Utredningens undersökningar visar att barn och ungdomar har behov av att det i deras hemkommun finns någon som kan föra deras talan i olika ärenden och som kan vara deras röst i förhållande till vuxna de möter. Det ligger dock inte inom ramen för utredningens uppdrag att föreslå införandet av lokala företrädare för barn och unga. Avslutningsvis är det viktigt att betona att bör kompensera frånvaron av enskilda ärenden genom att på andra sätt in- förskaffa information och kunskap om barn- och ungdomsfrågor. Denna fråga har behandlats i avsnitt 6. Utredningens förslag: roll i barnkonven- tionsarbetet bör vara både att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden. bevakningsarbete bör inriktas på hur domstolars, myndigheters, kommuners och landstings tilllämpning av lagar och regler förhåller sig till . I detta arbete bör ombudsmannen ha rätt att ta del även av sekretessbelagda handlingar. I arbetet med att bevaka myndigheters, kommuners och landstings förverkligande av konventionen bör ha rätt att begära in uppgifter om hur långt genomförandet av barns och ungdomars rättigheter kommit. De uppgiftsskyldiga bör också vara skyldiga att infinna sig till överläggningar med ombudsmannen. För att ta ställning till roll i förverkligandet av har utredningen funnit det fruktbart att skilja mellan begreppen genomförande och bevakning. Att genomföra rättigheterna i är ett ansvar för statsmakterna, riksdag och regering, alla myndigheter och offentliga organ. I genomförandet av ingår till exempel att göra så- dana ändringar i lagstiftning och administrativa rutiner så att de över- ensstämmer med konventionen. Vidare ingår att vidta aktiva åtgärder som krävs för att konventionens intentioner och anda ska genomföras. Genomförande av konventionen innefattar således en rad olika insatser alltifrån lagändringar och att tillhandahålla vård, utbildning och service till att utveckla skydd och omhändertagande av barn, hitta former för att barn och ungdomar skall ges inflytande i samhället och att öka med- vetenheten om barns och ungdomars rättigheter. Att utveckla system för bevakning och uppföljning ingår vidare i genomförandet av kon- ventionen. Att inrätta en barnombudsman är således ett led i genom- förandeprocessen. Metoderna för att genomföra konventionen kan variera. FN:s kom- mitté för barnets rättigheter har dock ofta betonat behovet av nationella handlingsplaner eller strategier för förverkligandet av . Särskild vikt har kommittén lagt vid att konventionens fyra grund- principer återspeglas i lagstiftning och i allt beslutsfattande1. Ansvaret för att genomföra konventionen måste delas av myndig- heter på olika nivåer i samhället, vilket också är det mål som formuleras i strategin för förverkligandet av i . Barn- konventionen skall, enligt strategin, genomsyra allt beslutsfattande som rör barn, vilket innebär att det är varje myndighets ansvar att inom sitt respektive sektorsområde analysera, genomföra, följa upp och utvärdera barnkonventionsarbetet. Ingen enskild myndighet har därmed ansvaret för genomförandet i dess helhet utan det skall ske genom så kallad "mainstreaming". Till genomförandet av bör, enligt för barnets rättigheter, en nationell bevakningsinstitution kopplas2. Denna ses av som en "monitoring mechanism". Att be- vaka konventionens efterlevnad innefattar att skaffa sig en sådan kun- skapsbas att det är möjligt att peka på svagheter och tillkortakomman- den i syfte att hävda barns och ungdomars rättigheter. I den meningen är bevakning skild från uppgifterna att genomföra konventionen. Sam- tidigt betonar barnombudsmannens roll att vara en på- drivande faktor i utvecklingen (promotion). En barnombudsman skall med andra ord, enligt , be- vaka efterlevnaden av konventionen och driva på förverkligandet av barns och ungdomars rättigheter. I den nationella strategin framhålls att roll i processen att förverkliga är att vara "pådrivande och stödjande" (prop.