sou · GNB371 · 2000-01-01 00:00:00 — Enligt uppgift från gäller prövningen av skadestånds- anspråk med stöd av FML inte tvister om för höga avgifter, ingångna avtal eller utebliven återbetalning. Nämnden har redan tidigare kunnat pröva dessa ärenden men då indirekt som försäk- ringsärenden. Enligt KoV kan dock tvister om avgifter etc. drivas SOU 1999:71 Reglering av förmedling och upplåtelse av hyresrätt 39 Inga sådana har dock ännu anmälts till . 3.7Statskontorets förslag ang. registrering och slopad reglering av taxa Regeringen uppdrog åt Statskontoret att utreda frågan om ändrad organisationstillhörighet för Kommerskollegiets närings- rättsliga verksamhet. Som en mindre del av denna verksamhet in- gick ansvar för att fastställa taxan för yrkes- mässig bostadsförmedling. Förslaget som lämnades av Statskontoret syftade till att föreslå långsiktiga organisatoriska lösningar för de olika verksamheterna ifråga. En grundläggande princip i utredningens förslag var att ifrågasätta om avreglering av verksamhetsgrenar kunde ske utan att intentionerna bakom dem skulle äventyras. för förslaget uppskattade Statskontoret att det fanns mellan 20 och 30 företag som enbart sysslade med yrkes- mässig bostadsförmedling, i huvudsak med förmedling av andra- handskontrakt och i , och . Man kon- staterade också att verksamheten emellanåt drog till sig mindre nogräknade, oseriösa personer och att enskilda bostadssökande drabbas. Statskontoret föreslår i sin rapport (1993:90) att taxan för yrkesmässig förmedling avvecklas och ersätts med registrering av yrkesmässiga bostadsförmedlare samt tillsyn av dessa på motsva- rande sätt som för fastighetsmäklare. Statskontoret menade dock att det inte torde krävas lika långtgående kunskapskrav för yrkes- mässiga bostadsförmedlare som i fråga om fastighetsmäklare. I argumentationen för obligatorisk registrering och slopad taxa anför Statskontoret följande: Det finns fortfarande behov av att skydda den hyressökande mot oseriösa företagare i förmedlingsbranschen. Det kan dock ifrågasättas om det bästa sättet är att maximera ersättningen i en 40 Reglering av förmedling och upplåtelse av hyresrätt SOU 1999:71 Taxan i sig har vissa oönskade effekter på prissätt- ning och konkurrens. Förmedlaren och den hyressökande betraktar taxan som ett påbud, inte som en övre gräns för ersättningens storlek. Den kan också hindra nya och effektivare former för för- medlingsverksamhet från att utvecklas. Taxan hindrar inte oseriösa företag från att verka i branschen. Mot den bakgrunden anser Statskontoret att regeringen bör pröva möjligheten att avskaffa taxan för yrkesmässig bostadsförmedling. Statskontoret anser att taxan för yrkesmässig bostadsförmedling istället kan ersättas med registrering och tillsyn på motsvarande sätt som för fastighetsmäklare. Det torde dock inte krävas lika långtgående kunskapskrav som i fråga om fastighetsmäklare. De flesta remissinstanserna som yttrade sig över förslaget till- styrkte Statskontorets förslag. I propositionen (1993/94:138) Kom- merskollegium m.m. framhöll det föredragande statsrådet bl.a. att frågan om att ersätta taxan med en registrerings- och tillsyns- funktion och konsekvenserna av en sådan åtgärd borde utredas ytterligare. Regeringen var därför inte beredd att då ta ställning till frågan. Verksamheten bibehölls och ansvaret för att fastställa taxan för yrkesmässig bostadsförmedling överfördes till Kammarkollegiet . 4Möjligheter att kartlägga omfattningen Att kartlägga omfattningen och utbredningen av den oseriösa bostadsförmedlingen, som exemplifieras i nästa avsnitt är mycket svårt. En olaglig affär kan ur konsumentens perspektiv vara mycket lyckad, och anmäls inte. Andra olagliga affärer anmäls, men anses oprioriterade av polis- och åklagarmyndigheterna och föranleder ingen åtgärd, kanske delvis på grund av att någon bild av hur omfattande den samlade verksamheten hos enskilda förmedlare inte finns. Några sammanställningar av ärenden via polis- anmälningar eller anmälan till åklagare finns heller inte. Mörkertalet när det gäller icke anmälda oegentligheter är förmodligen också stort. Ett antal källor har utnyttjats för att sammanställa information om dagsläge och utveckling. har här troligen den mest samlade bilden av verksamheten. Man har kontinuerligt följt frågan, gjort sammanställningar av ett antal relevanta rättsfall och i tidningsartiklar etc. beskrivit ett antal fall, både med utgångspunkt från enskilda personer som råkat illa ut och utifrån den oseriösa verksamheten. I övrigt har vi varit hänvisade till att inhämta bedömningar av verksamheten, och typfall, från olika aktörer på bostadsmarknaden som företrädare för fastighetsägare och hyresgäster, organiserade mäklare, kommunala bostadsförmedlare, åklagare, olika myndig- heter, studerandeförmedlingar och . En översiktlig genomgång och kontakt med annonsörer för hyresförmedling på Gula sidorna har också genomförts. Av ett knappt 50-tal riktar sig ett tiotal till företag, eller har förmedling besläktad med hotellverksamhet, ett 20-tal har privat hyresför- medling och övriga är förmedlingar med anknytning till kommun eller kommunalt bostadsföretag. 42 Möjligheter att kartlägga omfattningen Informationen kan framförallt användas för att beskriva olika typfall av oseriös verksamhet. Det går däremot inte att dra slutsat- ser om hur frekventa olika fall är eller hur spridningen i landet ser ut. De mera framträdande exemplen på oseriös förmedling av hyresavtal har sammanställts under ett antal rubriker, som en grund för diskussionen om eventuella åtgärder. Försöket att rubricera olika fall visar att exemplen ibland faller under flera rubriker. Förmedling till företag kommenteras i ett särskilt avsnitt. 5.1Exempel på oseriös förmedling ·Avgifter för resultatlös förmedling Eventuella förskottsinbetalningar från en bostadssökande skall hållas åtskilda från övriga konton i rörelsen och skall återbetalas efter begäran om förmedlingen blir resultatlös. Här finns fall där förmedlingsverksamheten i realiteten aldrig haft några objekt att förmedla, utan bara haft för avsikt att ta in köavgifter. För en enskild bostadssökande är det omöjligt att avgöra om en förmedlare är seriös eller inte. Insyn i kösystem och förmedlingen av objekt är obefintlig. Andra bedriver en reell förmedlingsverksamhet men följer inte reglerna om återbetalning av eventuella förskott. Vid kon- kurser dras klienternas pengar in om de inte hållits åtskilda. Någon kontroll av att klientmedel hålls åtskilda görs inte hos denna grupp av förmedlare. Här finns många enskilda exempel på att avgifter inte åter- betalas. Varje enskilt fall, sett ur samhällets perspektiv, rör sig om förhållandevis små belopp, sammantaget kan dock omfatt- ningen vara betydande. Hos polismyndigheterna är detta ingen prioriterad verksamhet och de flesta fallen preskriberas. Många fall anmäls inte ens till polisen. Någon samlad kunskap om verksamhetens omfattning saknas. Det finns dock ett antal uppmärksammade fall. Ett exempel är en förmedlare som annonserat om första- handskontrakt i för . Knappt två tusen personer satte in pengar, sammanlagt , på ett postgirokonto. Ingen lägenhet förmedlades och pengarna försvann, men i det här fallet kunde ägaren dömas till fängelse för grovt bedrägeri. I ett annat fall drevs en förmedling under trots polisanmälningar, KO-ingripande mot marknadsföring m.m. Enskilda betalade först in i förskott för förmed- lingstjänsten. Med löfte om prioriterade förturer till kontrakt förmåddes man därefter betala ytterligare för att registreras som företagssökande. Inga kontrakt förmedlades, inga pengar återbetalades. I styrelsen för bolaget satt två perso- ner, båda med kända missbruksproblem, arbetslösa med social- bidrag, tillsammans dömda för brott där 12 domar slutat i fängelse. I andra sammanhang kallas företeelsen målvakter. Bolaget betalade heller inga skatter och inga so- ciala avgifter. Personerna som i realiteten står bakom verksam- heten är oåtkomliga. ·För höga avgifter för ett förmedlat kontrakt Det förekommer att den maximala ersättningen, för ett första- eller andrahands- hyreskontrakt på en lägenhet eller ett hus och för ett rum, överskrids. Olika avgifter anges för enskilda och företag, t.ex. 1 200 resp. (det senare olagligt), där enskilda ibland övertalas att registrera sig som företag och betala den högre summan för att få bättre information. Här finns en utbredd okunskap om vilka regler som gäller, både hos förmedlare och bostadssökande. Otillåtna avgifter redovisas öppet i t.ex. tid- ningsartiklar. En avgift på en månadshyra eller av den årshyra som avtalats förekommer. Förmedlare kan vidare kalla sig bostadskonsulter och menar att man säljer kon- sulttjänster och inte förmedlingstjänster, och att avgiften därför inte är reglerad. Man kör t.ex. runt och visar omgivningar, ordnar nycklar, abonnemang på el-, telefon etc., annonserar m.m. ·Otillåtna avgifter för registrering m.m. Avgift för registrering, eller kanske snarare köavgifter, före- kommer trots att det inte är tillåtet. Avgiften kan avse informa- tion per telefon, per post eller på Internet om lediga lägenheter . Efter den första perioden utgår en ny, ofta lägre avgift för nästa period. De fall vi fått kännedom om rör sig om 600- för en första sexveckorsperiod, därefter 300- per sexveckorsperiod. Avgift för upplysningar via telefon förekommer. Telias betaltjänster har t.ex. utnyttjats. KoV redovisar fall där 071- nummer som kostar använts för att för- medla information om lediga lägenheter. Också då inga lägen- heter funnits har tjänsten gått att nå. Man har då fått betala för att få veta att inget finns att erbjuda. ·Svarta pengar för kontrakt som förmedlas Gränsen mellan för höga avgifter, otillåtna registreringsavgifter mm och svarta pengar är flytande, men i det första fallet kan det fortfarande röra sig om intäkter som tas upp till beskattning. Svarta pengar omfattar däremot också ett undandragande av skattemedel. Begreppet svarta pengar brukar också användas för mer betydande olagliga ersättningar för kontrakt. har redovisat en under- sökning av förekomsten av svarta pengar vid överlåtelser i Stockholm1. Undersökningen baseras på en enkät till 34 stora förvaltare med tillsammans 26 000 hyreslägenheter. Med led- ning av resultatet uppskattar man att 7 500 av 1 Rapport om olagliga lägenhetsbyten, . ca 120 000 hyreslägenheter byts , och att 3 000 av dessa byten innefattar svarta pengar, ca årligen2. Enligt uppgift från har eventuella förmedlares roll i affärerna inte undersökts. Förmedlare som medverkar till skenbyten kan agera själv- ständigt eller vara bulvan för fastighetsägaren. Begreppet relocation förekommer numera i bostadsannonser som i första hand vänder sig till företag som behöver bostäder åt sina anställda. Bostadsförmedlare erbjuder här verkliga eller fiktiva tjänster mot extra betalning utöver den godkända taxan. Det kan vara visningar av objekt, sightseeing, hjälp med kontakter med kommunen, el-, telefon- och tv-abonnemang, flyttstäd etc. I två fall har Kammarrätten slagit fast att fastighetsmäklares krav på ersättning utöver förmedlingstaxan har varit lagstridiga (, mål nr. 3025--3026-1998). Båda fallen har gällt registrerade mäklare. Målen har överklagats till Regeringsrätten. Det finns fall där förmedlare anger att verksamheten skall ses som ett alternativ till hotell, med avgifter om 1 300- och minimiperioder . Hur förmed- lingsavgifter etc. ser ut här är inte känt. Att ta ut ersättning från fastighetsägaren, bostadsrättsinnehavaren eller förstahands- hyresgästen är inte reglerat. 2 har 50 000 lägenheter, alla inom . Omsättningen är relativt stabil, 1997 bytte 6 av lägenheterna kontraktsinnehavare. Svenska bostäder har kartlagt sken- byten, dvs. byten där hyresgästen inte flyttade till den lägenhet man upp- gav, vilket indikerar svarta pengar. Dessa byten förekom framförallt i innerstaden, men hade en ringa omfattning uppskattningsvis av ca 500 byten. Brott mot regleringen av den ekonomiska sidan av förmed- lingsverksamheten skulle kunna kompletteras med fall av olaga diskriminering. De privata förmedlingarnas kösystem och anvisningsregler redovisas inte alltid öppet och kan heller inte enkelt kontrolleras. Det förekommer att nationalitet skall anges, men hur den uppgiften används är inte känt. Direktiven måste uppfattas så att det främst är behovet av ett ut- ökat konsumentskydd för enskilda som skall behandlas. Vi måste ändå konstatera att det är uppenbart att företag är en mer lukrativ kundgrupp för förmedlare (och den som hyr ut) än enskilda perso- ner och att andrahandsuthyrningen ibland har karaktär av hotell- verksamhet. Förmedlare annonserar både efter objekt , vi hyr ut din etta för , och efter företag som söker bostäder, en månadshyra eller av avtalad årshyra före- kommer öppet som avgifter. Flera förmedlare anger olika avgifter för företag och privatpersoner, något som är olagligt, förmedlings- avgiften för ett hyresavtal gäller även företag. Vissa förmedlare är helt inriktade på företag och lämnar inga upplys- ningar till privatpersoner. De månadshyror som anges i annonserna som vänder sig till företag väcker också frågan om företag anses vara säkrare andrahandshyresgäster än enskilda personer, i den meningen att företag kanske är mindre benägna att gå till hyran. Såväl enskilda som företag kan anmäla en andrahandshyra för prövning i hyresnämnden efter det att hyresförhållandet upphört. I hyresnämn- dens prövning gäller normalt samma hyra som för förstahands- hyresgästen med ett påslag om för en möblerad lägenhet. Påslag för räntor och amortering på lån medges inte. Det kan tänkas att företag är mindre benägna att anmäla oskä- liga hyror om dessa t.ex. primärt är angelägna om att fortsatt kunna ordna bostäder åt anställda. Om företaget självt står för hyres- kostnaden kan den dessutom vara avdragsgill. Förmedlingen av lägenheter som hotellrum, med en hyra om 1 300 till , väcker liknande frågor. Förmedling till företag, liksom den till hotell gränsande verksamheten väcker också andra frågor än konsumentpolitiska -hur stor del av förmedlingsavgifterna och de ofta mycket höga andrahandshyrorna, som fortlöpande tas ut, tas upp till beskatt- ning? -om förmedlingsverksamheten växer i omfattning kan utbudet för ordinärt boende på bostadsmarknaden minska märkbart. Verksamheten konkurrerar också med hotellnäringen. Är detta inte en önskvärd utveckling kan det finnas skäl för en reglering av andra skäl än att skydda bostadskonsumenter. Utifrån den information som funnits tillgänglig kan vi samman- fattningsvis konstatera att privata aktörer som erbjuder förmed- lingstjänster, och som inte har någon anknytning till kommun eller kommunalt bostadsbolag, studentkår el. liknande, finns i de tre storstadsregionerna och därutöver på drygt ett tiotal större orter. Bostadsförmedling är traditionellt en verksamhet med lokal anknytning, även rikstäckande förmedlingsfirmor har varit beroende av lokala kontor. Möjligheten att använda Internet för för- medlingstjänster kommer troligen att ändra detta i grunden. För- medlingstjänster över Internet har inte kartlagts. Det kan finnas anledning att återkomma till detta i beredningens fortsatta arbete. Den översyn av fastighetsmäklarlagen som föreslås i SOU 1999:35, – effektivare tillsyn, med anledning av bl.a. Internetförmedling bör, om den beslutas, också kunna innefatta den yrkesmässiga bostadsförmedlingen. Förmedlingen till företag, liksom hotellverksamheten, är med några få undantag koncentrerade till de tre storstadsregio- nerna, framförallt till . Den framtida utvecklingen är svår att bedöma. Den oseriösa förmedlingens omfattning kan komma att påverkas av utvecklingen på bostadsmarknaden, med fler bristorter och större efterfrågan i bristorterna, försäljning av delar av de allmännyttiga bostadsföretagens bestånd om det påverkar antalet hyresrätter, övrig omvandling av hyresrätt till bostadsrätt och avvecklingen av bostadsförmedling, liksom av annan service. Internet kan här vara både en möjlighet och ett hot i samman- hanget. 6.1Oseriös förmedling – omfattning och utveckling En kartläggning av omfattningen och utbredningen av bostadsför- medling i icke-offentlig regi1, då särskilt den oseriösa delen, har inte låtit sig göra. Det saknas uppgifter om totala in- och omflyttningar2, om omflyttning i olika upplåtelseformer och om i vilken utsträckning förmedlare medverkar vid upplåtelse eller byte av hyreskontrakt. Det finns däremot många exempel på olika former av oseriös bostadsförmedling som beredningen tagit del av genom information från olika aktörer på bostadsmarknaden. Förutsättningarna för en bostadsförmedling i privat regi finns framförallt i områden med stor efterfrågan på hyreslägenheter i förhållande till tillgången. Kommuner med bostadsbrist (se avsnitt 2.2) har långsamt ökat från en mycket låg nivå 1994, , till 1998, för att öka med nästan en tredjedel, till . 1999 bedömde 32 kommuner att det rådde bostadsbrist i hela kommunen och ytterligare 22 kommuner att det rådde brist på centralorten eller innerstaden. Kommunerna med bostadsbrist i hela kommunen omfattar nästan en fjärdedel av befolkningen. I stort sett sammanföll bristorterna 1998 med de orter där pri- vata bostadsförmedlare annonserade ut sina tjänster på Gula sidorna i telefonkatalogen. Det gäller kommuner i de tre storstads- 1Det samma som yrkesmässig bostadsförmedling, se def. i avsnitt 1. 2In- och omflyttningar på församlingsnivå finns på individnivå. Man ser däremot inte om hela eller delar av ett hushåll flyttar och därmed inte hur omsättningen av lägenheter ser ut. Det finns heller inga uppgifter om upp- låtelseformer eller i vilken utsträckning förmedlare medverkar. regionerna och därutöver ett tiotal kommuner, framför allt högsko- leorter. Ett ökat antal kommuner med bostadsbrist, och en förvärrad bostadsbrist i bristkommunerna ger förutsättningar för en ökning av den oseriösa verksamhet som förekommer . Under beredningens arbete med deluppdraget har två huvudfrågor utkristalliserats. Det gäller dels villkoren för att starta och bedriva yrkesmässig bostadsförmedling, dels regleringen av den ersättning som kan tas ut för förmedlingstjänster. Det är enkelt att starta en förmedling utan några som helst krav på kunskaper om verksamheten och utan några större investe- ringar. Ett brottsligt förflutet är heller inget hinder. Ny teknik innebär också att verksamheten kan bedrivas med kontoret på fickan eller i persondatorn, och på distans också från utlandet, utan att ens möta kunden. Med nuvarande sanktionsmöjligheter har det också visat sig att verksamheten kan fortgå , också efter anmälan till polis eller åklagare om oegentligheter. När det gäller ersättningen har flera frågor väckts. Det gäller dels nivån på den maximala ersättning, , som får tas ut vid en avslutad förmedling. Den anses på många håll så låg att en seriös verksamhet inte är möjlig att driva. Det gäller också frågan om att införa en rätt att ta ut andra avgifter, t.ex. köavgifter, för att kunna driva en seriös verksamhet. Avgränsningen av vilka tjänster som kan anses ligga utanför förmedlingsuppdraget och avtal om särskild ersättning därmed kan träffas är här en viktig fråga. Enligt den begränsade kartläggning som kunnat genomföras, inom deluppdragets ram, är den ekonomiska skada som drabbar den en- skilde konsumenten genom den oseriösa förmedlingsverksamheten oftast ringa, sett ur samhällets perspektiv3. Däremot kan den brottsliga verksamheten hos en enskild näringsidkare ha en bety- dande ekonomisk omfattning. De oseriösa förmedlarnas ev. med- verkan som bulvaner vid svarta affärer skulle förmodligen ytterli- gare kunna bidra till den bilden. En reglering av verksamheten skulle därför inte i första hand vara avsedd för att skydda den enskilde konsumenten, även om ett skydd av hela konsumentkollektivet också skulle bli en effekt av en reglering. Den brottsliga verksamheten kan relativt oförhindrat startas och pågå ostört . Beredningen anser att någon form av etableringskontroll skulle kunna vara befogad, att insyn i verksamheten borde etableras och att oseriösa förmedlare borde kunna förhindras att fortsatt verka. En reglering kan förhindra att en viss typ av oseriös verksamhet uppkommer och att den kan bedrivas öppet . Den skulle också kunna sägas vara en markering av hur samhället ser på den här typen av brottslig verksamhet, och minska en allmänt ökad acceptans av oegentligheter på bostadssektorn. En reglering av verksamheten skulle också syfta till att stödja den seriöst bedrivna verksamheten. 6.4.1Frågan om registrering – bakgrund De förmedlare som enbart förmedlar hyreskontrakt i första och andra hand omfattas av Fastighetsmäklarlagen men är undantagna från vissa väsentliga delar, t.ex. registreringskrav och tillsynsmöj- 3 För den enskilde kan den ekonomiska skadan ha betydande effekter. Att även låta dessa omfattas av registreringskravet har förts fram i olika sammanhang, men aldrig genomförts. Det har funnits olika skäl för att införa en registrering. för i sitt remissyttrande över Ny fastighets- mäklarlag (Ds 1992:87) fram att det är ett starkt konsument- önskemål att förbättra skyddet för alla som anlitar de yrkesmässiga bostadsförmedlare, att det ofta är de utpräglat svaga konsumen- terna/hyressökande som drabbas av rådande missförhållanden och att ett förstärkt konsumentskydd är särskilt motiverat på andra- handsmarknaden. avstyrkte därför det undantag från registreringsplikt som medges i 5 § i Fastighetsmäklarlagen för dem som enbart förmedlar hyresrätter. En utvidgning av re- gistreringskravet fördes också fram av andra remissinstanser, däri- bland som föreslog att det skulle utredas om en registrering med lägre kunskapskrav skulle kunna ersätta de gällande taxorna för yrkesmässiga bostadsförmedlare. Ett liknande förslag fördes fram av Statskontoret i rapporten giums näringsrättsliga verksamhet – ändrad organisationstill- hörighet (1993:30). I den efterföljande propositionen (1993/94:138) Kommerskolle- gium m.m. anförs att frågan om att ersätta den reglerade taxan för förmedling med en registrerings- och tillsynsfunktion måste utredas närmare vad gäller konsekvenser av en sådan åtgärd. Detta fram- förs på nytt i propositionen Ny fastighetsmäklarlag (1994/95:14) med tillägget att den yrkesmässiga förmedlingen av enbart hyres- rätter sammantaget uppvisar så stora skillnader i förhållande till övrig fastighetsförmedling att de inte bör omfattas av mäklarlagens registreringsplikt. lagutskott har därefter i ett av godkänt betänkande (1997/98:LU 15) Utvärdering av fastighetsmäklarlagen mm. framfört att det knappast finns några sakliga skäl för att ställa de relativt omfattande krav som följer av fastighetsmäklarlagen på den som enbart förmedlar hyresrätter. De krav som ställs i FML för registrerade mäklare är att denne: -inte skall vara underårig, försatt i konkurs eller underkastad näringsförbud, -har tillfredsställande utbildning, -har för avsikt att vara yrkesverksam som fastighetsmäklare, -är redbar och i övrigt lämplig som fastighetsmäklare, -har tecknat en försäkring som skall täcka eventuella skade- ståndsanspråk. Beredningen har inte funnit några vägande skäl för att de yrkes- mässiga förmedlarna borde omfattas av samtliga krav som ställs på fastighetsmäklare, men menar att en registrering även av förmed- lare av hyresrätter skulle vara möjlig och ändamålsenlig, om man i vissa avseenden ställer lägre krav för registrering än för mäklare som också förmedlar bostadsrätter eller egnahem. Det är framför allt kravet på särskild utbildning och nivån på den ansvarsförsäkring som kan anses vara för krävande för för- medling av hyresrätter. I övrigt borde samma krav kunna ställas även på förmedlare av hyresrätter. Kravet i FML 6§ på tillfredsställande utbildning preciseras i Fas- tighetsmäklarförordningen (1995:1028) och i Fastighetsmäklar- nämndens föreskrifter (FMN 1998:2). krävs examina om minst 80 högskolepoäng och dessutom minst 10 veckors handledd praktik hos en registrerad mäklare.