sou · GNB316d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Kommitténs förslag: Möjligheten att låta uppsikt ta formen av ett åläggande för utlänningen att vistas inom ett visst geografiskt områ- de tas bort. Enligt 6 kap. 5 § UtlL innebär uppsikt att "utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling eller uppfylla andra särskilda villkor". 1988/89:86 nämns som exempel på andra särskilda villkor att utlänningen kan åläggas att uppehålla sig på viss ort eller i en viss kommun. Däremot torde det enligt nämnda proposition inte få komma i fråga att utlänningen skulle åläggas att vistas inom ett så begränsat område som en mottagningsförläggning. Det senare uttalandet föran- leddes av ett påpekande av Lagrådet som i sitt yttrande framhöll att en utlänning inte torde kunna åläggas att vistas inom ett så begränsat område som en förläggning eller utredningssluss eftersom det skulle kunna uppfattas som ett frihetsberövande. Lagrådet erinrade om ett utslag från som funnit att det var fråga om frihets- 462 Några övriga frågor som aktualiseras vid lagöversynen berövande när en person ålagts att vistas på en liten ö utanför Sardi- nien. Uppsikt har såvitt känt aldrig använts på annat sätt än genom att utlänningen antingen ålagts anmälningsskyldighet hos polisen på vissa tider eller genom att utlänningens pass tagits om hand. Förklaringen till det torde vara att ett åläggande för en utlänning att vistas inom ett visst geografiskt område, som inte skulle få vara alltför begränsat, inte skulle vara av något större värde. Det skulle vara mycket svårt att utan en omfattande kontrollapparat avgöra om utlänningen lämnat området eller inte. Om ett sådant beslut skulle fattas måste syftet rimligen vara att försöka se till att utlänningen finns tillgänglig för utredning och del- givning av beslut och för verkställighet. Det syftet kan emellertid upp- nås betydligt enklare och effektivare genom att utlänningen åläggs att på vissa tider anmäla sig hos polisen på en viss ort. Om det bedöms finnas en stor risk för att utlänningen kommer att söka hålla sig undan finns inget som hindrar att utlänningen åläggs daglig anmälningsskyl- dighet hos polisen. Normalt torde dock anmälningsskyldigheten kunna begränsas till en eller . Möjligheten att låta uppsikt ta formen av ett åläggande för utlän- ningen att vistas inom ett visst geografiskt område fyller således knap- past någon funktion. Möjligheten bör därför inte tas med i en ny utlän- ningslag. Formen för uppsikt i den nya lagen bör begränsas till anmäl- ningsskyldighet hos polisen på vissa tider och till möjligheten att ta hand om pass eller annan legitimationshandling. För kommitténs arbete har gällt regeringens direktiv till samtliga kom- mittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska kon- sekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Enligt direktiven om regionalpolitiska konsekvenser skall de regional- politiska konsekvenserna av framlagda förslag redovisas. Därvid skall särskilt beaktas bl.a. hur förslagen påverkar sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet. Med hänsynstagande till verksamhetens karaktär och omfattning skall vid förslag till större och mer omfattande omorganisationer eller bildande av nya myndigheter eller motsvarande, överväganden om decentralisering och lokalisering utanför redovisas. Kommitténs förslag om regionala utlänningsdomstolar i stället för den till lokaliserade innebär viss ut- flyttning av verksamhet till andra delar av landet. Med hänsyn till gäl- lande forumregler är det med nuvarande besluts- organisation inte meningsfullt att inrätta utlänningsdomstolar på fler än tre platser, dvs. så många som där verket fattar beslut i asylärenden. Enligt kommitténs uppfattning kan den verksamhet som flyttas från inte förläggas till andra delar av landet än i anslutning till platser där beslut i asylärenden fattas. Förutom i fattas sådana beslut i och . Enligt direktiven om offentliga åtaganden skall kommittén förutsätt- ningslöst pröva om det offentliga åtagande som är föremål för kom- mitténs uppdrag bör vara en offentlig angelägenhet. Om pröv ningen av åtagandet leder till bedömningen att det får anses vara en offentlig angelägenhet skall lämplig nivå för verksamheten (t.ex. statlig eller ) anges. Kommittén skall också enligt dessa direktiv, om för- slagen innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar för staten, visa hur dessa skall finansieras samt analysera möjligheter till besparingar och effektiviseringar. I betänkandet behandlas frågor av central betydelse inom rätts skip- ning och förvaltning. Uppgifterna att pröva utlänningars rätt att vistas i riket innefattar grundläggande myndighetsutövning och måste anses tillhöra den centrala statliga verksamheten. Verksamheten skall givet- vis även fortsättningsvis utövas av staten. I ett avseende har aktualiserats inslag av enskild verksamhet. Det gäller på rättshjälps-/rådgivningsområdet. Som framgår i avsnitt 16.2 pågår en försöksverksamhet med medverkan av fri villig- organisationer i asylprocessen, men några slutsatser av projektet kan ännu inte dras. Enligt kommitténs uppfattning kan det oavsett vilken medverkan frivilligorganisationerna kan tänkas bidra med i asylprocessen inte mer än möjligen marginellt påverka behovet av offentliga biträden. De ekonomiska konsekvenserna av kommitténs förslag behandlas i avsnitt 28.1. Enligt direktiven om jämställdhetspolitiska konsekvenser skall jäm- ställdhetsfrågorna ges ökad uppmärksamhet. Framlagda förslag s kall före gås av en analys och innehålla en redovisning av de jämställdhets- politiska effekterna eller – om en sådan analys och redovisning inte kan göras på ett meningsfullt sätt – angivande av och motivering till detta. Enligt kommitténs uppfattning är de förslag i betänkandet som avser förändrad instans- och processordning jämställdhetspolitiskt neutrala. De förslag som härrör från betänkande (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd på grund av anknytning bör, som fram- hålls i det betänkandet, kunna bidra till en attitydförändring vad gäller synen på kvinnor och kvinnors rättigheter genom att det tydlig- görs att vissa beteenden inte accepteras. Förslagen är således av bety- delse från jämställdhetssynpunkt och bör bidra till att kvinnors situation förbättras. 27.4Konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet De brottsförebyggande frågorna skall ges ökad uppmärksamhet i ut- redningsverksamheten. Alla förslag som läggs fram skall föregås av en analys och innehålla en redovisning av effekterna för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet. Om kommittén bedömer att en sådan analys och redovisning inte kan göras på ett meningsfullt sätt till följd av utredningsuppdragets eller ämnets karaktär, skall detta anges och särskilt motiveras. Enligt kommitténs uppfattning är förslagen om ändrad instans- och processordning neutrala i fråga om konsekvenser för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet. Förslagen om uppehållstillstånd på grund av anknytning innebär bl.a. att vid prövningen av frågan om uppehålls tillstånd i anknytningsärenden skall beakta risken för att sökanden kommer att utsättas för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet. I de fall en ansökan om uppehållstillstånd avslås på grund av att det föreligger en påtaglig risk för att sökanden skall fara illa i förhållandet, kan denna risk undvikas. Genom detta nås rent faktiskt en brottsföre byggande effekt. Förslagen innebär vidare regler i lag att en sökande vars förhållande upphört på grund av att sökanden eller sökandens barn utsatts för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet får beviljas uppehållstillstånd trots att förhållandet har upphört. Förslaget syftar i denna del till att mildra den uppskjutna invandringsprövningens negativa konsekvenser. Avsikten är att detta skall bidra till att kvinnor vågar bryta upp från anknytningsförhållanden där det förekommer övergrepp och således inte behöva stanna kvar av rädsla för att utvisas. Även detta förslag avses förhindra att kvinnor utsätts för brott. 27.5Möjligheten att nå de integrationspolitiska målen Enligt kommittéförordningen (1998:1474), som trätt i kraft den 1 janu- ari 1999, skall en kommitté även ange konsekvenserna för möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen. Målen för integrationspolitiken skall vara lika rättigheter och möj- ligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhälls- gemenskap med samhällets mångfald som grund och en samhälls- utveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för (prop. 1997/98:16, bet. 1997/98:SfU6, rskr. 1997/98:68). Enligt kommitténs uppfattning bör förslaget till ny instans- och pro- cessordning bidra till en bättre integration genom att förfarandet kan antas bli snabbare och säkrare. 28 Genomförande av förslaget Kommitténs bedömning: Kostnaderna i länsrätt och kammarrätt samt ökade kostnader hos och för offentliga biträden och tolkar kommer att uppgå till sammanlagt 85–. Det är 25–mer än vad anslag för uppgår till. Kommittén har försökt att med utgångspunkt från ett beräkningsunder- lag om 12 000 asylsökande göra en beräkning av kostnaderna för de förslag kommittén lägger fram. 12 000 är det antal asylsökande som för ligger till grund för beräkning av behov av resurser för pröv- ning av asylansökningar och för mottagande av asylsökande. Beräk- ningarna blir dock med nödvändighet osäkra inte bara på grund av att antalet asylärenden och andra ärenden hos är osäkert utan också därför att det inte är möjligt att med någon större säkerhet bedöma om antalet överklaganden till länsrätt och kammarrätt kommer att motsvara antalet överklaganden till . En annan osäkerhetsfaktor är hur antalet verkställighetsärenden enligt kommitténs förslag kommer att förhålla sig till antalet ärenden rörande s.k. ny ansökan (NUT) enligt nuvarande ordning. Det är också svårt att uppskatta hur en muntlig förhandling i ett ärende rörande avvisning eller utvisning kommer att ta eftersom det endast finns mycket begränsad erfarenhet att falla tillbaka på. Kommittén har vid sina beräkningar utgått från följande antagan- den. 1.Enligt beräkningsunderlaget kommer antalet asylsökande att uppgå till ca 12 000. Av dessa kommer uppskattningsvis ca 1 500 att avvisas med omedelbar verkställighet. 2.Ca 50 % av de asylsökande som inte avvisas med omedelbar verkställighet kommer att beviljas uppehållstillstånd av Invandrarver- ket. Av de som får avslag kommer praktiskt taget samtliga liksom att överklaga beslut. Andelen överklagande i övriga ärenden antas komma att bli lägre. 468 Genomförande av förslaget 3.Den andel vars överklaganden bifallits av har varit osedvanligt stor. Det hänger delvis samman med att många ärenden avvaktat vägledande beslut från regeringen som när de fattats inneburit att stora grupper beviljats uppehållstillstånd. Långa handläggningstider har vidare bidragit till att humanitära skäl som inte funnits tidigare lett till att åtskilliga överklaganden bifallits av . Kortare handläggningstider bör därför bidra till att andelen bifall minskar. Andelen bifall i länsrätten beräknas bli något lägre än hos . 4.I ärenden där muntlig förhandling blir aktuell förutsätter kom- mittén att domstolarna sätter ut målen på ett rationellt sätt så att om möjligt samma företrädare för kan närvara vid samtliga ärenden . Om kammarrätten håller muntlig för- handling förutsätts att företräds av en tjänsteman sta- tionerad i . 5.Antalet andra ärenden än asylärenden beräknas uppgå till ungefär samma antal som . Med ovanstående antaganden som grund beräknar kommittén att ökade kostnader uppkommer för i främst följande avseenden. Verket måste i ärenden där det blir fråga om muntlig förhandling vara företrätt av en tjänsteman vid förhandlingen. Kommittén räknar med att muntlig förhandling kommer att bli det normala i överklagade avlägsnandeärenden i länsrätten men att det kommer att bli ovanligt i andra ärenden. Kommittén räknar likaså med att muntlig förhandling kommer att bli ovanlig i kammarrätt. b. Överklagade ärenden som inte rör avvisning eller utvisning kommer i regel att avgöras utan muntlig förhandling. I dessa ärenden kan dock i en skriftlig inlaga till domstolen behöva utveckla skälen för sitt tidigare avslag. kommer att få en ny uppgift genom att verket blir den instans som i första hand skall pröva de verkställighetsärenden som kommittén föreslår skall ersätta nuvarande ordning med ny ansökan (NUT). För länsrätterna uppkommer kostnader i följande avseenden. a. Länsrätterna kommer att få pröva ca 8 500 ärenden som överkla- gas från . I ca 3 000 av dessa ärenden antas det bli fråga om muntlig förhandling. b. Länsrätterna kommer att få pröva ett antal verkställighetsärenden, som lämnar över enligt den ordning som kommittén föreslår. Det antas att det kan komma att röra sig om ca 500 sådana ärenden. Genomförande av förslaget 469 För kammarrätterna uppkommer kostnader genom att de kommer att få ta emot ca 3 000 ärenden som överklagas dit från länsrätt. Det antas att liksom i övriga ärenden hos kammarrätt endast av dessa ärenden kommer att sakprövas. I övriga ärenden kommer det endast att bli fråga om att avgöra om prövningstillstånd skall beviljas eller inte. Ökade kostnader uppkommer för offentliga biträden och tolkar som skall delta i ca 3 000 muntliga förhandlingar. Ökade kostnader hos och för offentliga biträden och tolkar samt kostnaderna i länsrätt och kammarrätt uppskattar kom- mittén kommer att uppgå till sammanlagt 85–eller till 25–utöver vad anslag för uppgår till. Kommittén har gjort den bedömningen att den kostnaden är rimlig och har då beaktat följande. Förslagen om att vissa beslut om avvisning med omedelbar verk- ställighet skall medföra att sökanden har rätt att stanna här i landet i avvaktan på domstols prövning av en ansökan om inhibition liksom förslaget att ärenden om utvisning enligt lagen om särskild utlännings- kontroll skall prövas i två instanser är båda nödvändiga för att skall kunna uppfylla sina internationella åtaganden. Tvåpartsprocessen är väsentlig för att rättssäkerheten skall kunna höjas i utlänningsären- den där anklagelser ofta förts fram om bristande rättssäkerhet. En tvåpartsprocess bör ge möjligheter till en snabbare process och därmed ge kortare handläggningstider. Utgiftsområdet Invandring har varit underbudgeterat . Framför allt har förläggningsverksamheten och ersättning till asyl- sökande i enskilt boende samt ersättning till kommunerna uppgått till väsentligt högre belopp än vad som budgeterats. Kortare handlägg- ningstider leder till att kostnaderna för mottagandet av asylsökande minskar. Kommittén vill i det sammanhanget uttala att den enskilt väsentligaste åtgärden för att korta handläggningstiderna måste vara att ges tillräckliga resurser för att snabbt kunna utreda och pröva alla utlänningsärenden. 470 Genomförande av förslaget Kommitténs förslag: Den nya instans- och processordningen införs . Även övriga delar av den nya utlänningslagen träder i kraft . Regeringen ges möjlighet att förordna om tidpunkten för över- lämnande av ärenden från till de nya utlän- ningsdomstolarna eller – såvitt avser nya ansökningar ( NUT- ärenden) – till . Detsamma gäller överlämnande av ärenden från regeringen till domstolarna. En nyordning av den storlek som kommittén föreslår kan knappast beräknas bli genomförd . Kommitténs förslag överlämnas till vederbörande statsråd . Remisstid kan beräknas löpa fram . Remissammanställning och beredning av lagrådsremiss och proposition kan beräknas ske . Proposition till kan beräknas komma att överlämnas tidigast . Riksdags- behandling kan beräknas ske . Omfattande organisations- och utbildningsinsatser kommer att behövas. Behovet av organisationsplanering, tillsättning av tjänster och utbildning gör att en ny ordning torde behöva relativt mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande. Kommittén beräknar därför att den nya instans- och process ord- ningen kan införas . Tidpunkten bör vara densamma för ikraftträdandet av övriga bestämmelser i den nya utlänningslagen. För övergången till den nya instans- och processordningen kan gälla att alla ärenden som finns i den gamla överklagandeordningen vid ikraft- trädandet antingen förs över till den nya ordningen eller handläggs och avgörs enligt den gamla ordningen. Som huvudregel gäller ifråga om domstolars och andra myndighe- ters förfarande att ny lag tillämpas från och med ikraftträdandet. Nya processuella bestämmelser skall alltså tillämpas även i mål och ärenden Genomförande av förslaget 471 som pågår när nya bestämmelser träder i kraft. Undantag kan dock behöva göras från denna regel. Att föra över inneliggande ärenden hos till utlänningsdomstolarna då dessa skall börja arbeta innebär – om det rör sig om samma antal som i den nuvarande balansen – en stor risk för att verksamheten mer eller mindre lamslås i början. Att låta inneliggande ärenden hos ligga kvar där för handläggning och avgörande enligt den gamla ordningen efter ikraftträdandet måste med hänsyn till huvudregeln anses vara olämp- ligt. Avsikten med förslaget om en ny ordning är ju bl.a. att den genom tvåpartsprocess och muntlig förhandling skall öka rätts säkerheten. Som jämförelse kan anges övergången till en ny instansordning och organisation 1991 (prop. 1990/91:80, bet. 1990/91:JuU18, rskr. 1990/91:216, SFS 1991:215). Den nya ordningen innebar att en försäkringskassas eller beslut i socialförsäkringsärenden skulle överklagas till länsrätt och länsrättens beslut till kammarrätten. hade gällt att försäkringskassors och beslut hade överklagats till en av tre för säk- ringsrätter. Försäkringsrätterna behölls övergångsvis – – för att arbeta av befintliga målbalanser. De samordnades under över- gångstiden administrativt med varsin kammarrätt. Den högsta instan sen i socialförsäkringsmål, Försäkringsöverdomstolen, behölls tills vidare som högsta instans och avskaffades först (se lag 1993:574 om upphävande av lagen (1978:28) om Försäkringsöverdom stolen, prop. 1992/93:215, bet. 1992/93:JuU33, rskr. 1992/93:372). Domstolens då ej avgjorda mål överlämnades till Regeringsrätten för prövning. I frågan om vad som borde ske med försäkringsrätternas stora balanser av oavgjorda mål vid reformens ikraftträdande uttalade före- dragande statsrådet följande (a. prop. s. 43). Alternativen är att de oavgjorda målen förs över till kammarrätterna eller att de avgörs av försäkringsrätterna själva. I promemorian föreslås att man under en övergångstid utnyttjar den befintliga försäkringsrättsorganisatio- nen för att nedbringa målbalanserna som försäkringsrätterna i administrativt hänseende samordnas med kammarrätterna. Därigenom skulle nämligen med så gott som omedelbar verkan kunna uppnås de för- delar från personalförsörjningssynpunkt som en samordning av de båda domstolsorganisationerna borde innebära. Under remissbehandlingen har de allra flesta anslutit sig till promemo- rians förslag till övergångslösning. Också jag förordar den lösningen. Enligt min mening den bäst för att ett säkert genomförande av den nya ordningen, där avarbetningen av balanser och en successiv uppbyggnad av länsrätterna och kammarrätterna organisatoriskt och kompetens mässigt går 472 Genomförande av förslaget hand i hand. Denna lösning ger även möjligheter för personalen inom de bägge domstolsorganisationerna att genom utbytestjänstgöring och utbild- ning bredda kunskaperna om olika måltyper som kommer att handläggas av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Reglerna för övergången till den nya ordningen innebar att mål som vid ikraftträdandet av den nya ordningen redan fanns i försäkringsrätterna skulle handläggas enligt de äldre bestämmelserna. Eftersom denna ord- ning medförde att en klagande inte med säkerhet visste om ärendet skulle komma att överprövas av försäk rings- rätt eller länsrätt, ansågs det övergångsvis vara ett lämpligt förfa rande att den domstol som hade mottagit målet underrättade klaganden om var det handlades. Fördelarna med att fördela försäkringsrätternas inneliggande mål på förvaltningsdomstolarna vägde enligt föredragande statsrådets mening inte upp de betydande nackdelarna (a. prop. s. 47). Övergångslösningen där försäkringsrätterna skulle finnas kvar och arbeta under en över- gångsperiod skulle möjliggöra en successiv uppbyggnad av länsrätter- nas och kammarrätternas organisation och kompetens för de nya målen, som försäkringsrätternas återstående resurser kunde inriktas på att nedbringa antalet oavgjorda, äldre mål. Vidare borde – för att balansökningen vid försäkringsrätterna skulle brytas så snart som möj- ligt – den nya instansordningen börja tillämpas vid ikraftträdandet och också på mål där beslut fattats men där målet inte kommit in till försäkringsrätten före ikraftträdandet. Här kan finnas anledning att påpeka att såväl försäkringsrätterna som länsrätterna och kammarrätterna var resp. är förvaltningsdom sto- lar. Likheterna i organisation och handläggning dem emellan måste anses ha varit betydligt större än mellan den nuvarande och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vid den aktuella tidpunkten fanns inte heller bestämmelserna om beslutande myndighets ställning som part i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Övergångsfrågorna var även aktuella i samband med den nya miljö- balken, som antogs av och trädde i kraft (se prop. 1997/98:45, bet. 1997/98:JoU20, rskr. 1997/98:278, SFS 1998:808 och 811). Processuellt betyder det bl.a. att , vattendomstolarna och Vatten- överdomstolen läggs ned. Mål och ärenden vid dessa organ skall över- lämnas till miljödomstol eller efter en kortare övergångstid som regeringen får bestämma. Mål och ärenden som har inletts vid andra prövningsorgan före ikraftträdandet skall slutföras, även om prövningsorganet enligt inte kommer att hand- lägga sådana mål eller ärenden. I mål och ärenden som har inletts före Genomförande av förslaget 473 ikraftträdandet skall i huvudsak äldre rätt tillämpas. Miljödomstolarna och skall dock tillämpa processuella bestämmelser i överlämnade pågående mål och ärenden. Äldre bestäm- melser skall gälla i fråga om överklagande, om en dom eller ett beslut har meddelats före ikraftträdandet. Innan trädde i kraft, beslöt regeringen att bestämmel- serna om att icke avgjorda ärenden skall hand- läggas hos miljödomstolarna skulle träda i kraft med miljö- balken och att motsvarande skulle gälla för vattendomstolarnas mål (förordning 1998:1390). Som bakgrund till förslaget att skulle avskaf- fas efter kort övergångstid anfördes i propositionen bl.a. följande (a. prop. s. 628). I betänkande uppges att har omkring 300 ärenden i balans och att många av dessa är prövo- tidsärenden som kommer att pågå . skall fortsätta sin verksamhet under ett övergångsskede och slutföra handläggningen av alla pågående ärenden fordras en relativt lång över- gångstid. En sådan lösning är olycklig. har framhållit i sitt remissvar bör det undvikas att miljöskyddslagen tillämpas parallellt med efter det att balken har trätt i kraft. Dessutom är det som har anfört värdefullt att kunna ta till vara den kompetens som finns vid nämnden och skapa möjlighet att föra över den till miljödomstolarna och . Regeringen anser således i princip att nämnden inte bör finnas kvar efter ikraftträdande. Regeringen finner dock till skillnad från utredningen och med beaktande av de betänkligheter som har framfört att det kan finnas skäl att ha kvar , vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen under en kortare över gångs- period efter balkens ikraftträdande.