sou · GNB397d3 · 2000-01-01 00:00:00 — Äldreförsörjningsstödet är en form av socialbidrag vilket i sig innebär att den som inte vistas i inte har rätt till stödet. Av de närmare skäl som anförts i avsnitt 14.4.3 kan den principen för nu ifrågavarande äldre inte upprätthållas fullt ut. Den som bev iljats stödet och som avser att vistas utomlands ska därför anmäla detta till . Detta har reglerats i andra stycket. Därmed kommer äldreförsörj- ningsstödets karaktär som en bosättningsbaserad förmån att förstärkas. I de fall utlandsvistelsen blivit längre och stöd ändå lämnats blir motta- garen återbetalningspliktig för det felaktigt uppburna beloppet enligt 14 §. I bestämmelsen anges ett antal förutsättningar som innebär att äldre- försörjningsstöd inte kan lämnas. Enligt första punkten kan inte den som valt att ta ut pension före dagen och som har en förhållandevis låg pension kompensera den lägre pensionen med äldreförsörjningsstöd. Inte heller ska den som valt att ta ut del av pensionen kompenseras för detta om den del som tagits ut är så låg att den enskilde utan andra försörjningsmöjligheter skulle kunna bli berättigade till äldreförsörj- ningsstöd vilket framgår av andra punkten. Tredje punkten innebär att kompensation inte ska kunna erhållas i de fall den enskilde inte fullgjort sin avgiftsskyldighet för rätt till pension vilket innebär att pensionsrätten är obefintlig eller lägre än den annars skulle varit. De pensioner som enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ål- derspension kan tas ut och partiellt är inkomstpension (5 kap 1 §), tilläggspension (6 kap 1 §) och premiepension (9 kap 1 §). Garanti- pension kan dock aldrig tas ut före månaden (3 kap 1 § lagen (1998:674) om garantipension) varför den inte omfattas av bestämmel- sen. Men däremot kan garantipensionen i vissa fall tas ut partiellt enligt 3 kap. 7och 8 §§ lagen om garantipension (jmfr prop. 1997/98:152 av- snitt 7.5). Konstruktionen för denna partiella garantipension är dock sådan att det inte bedöms behövas ett särskilt undantag för dessa situa- tioner i lagen om äldreförsörjningsstöd. Den principiella utformning av undantagen ansluter till lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer vad gäller rätt till särskilt bostadstillägg enligt 7 §. Begränsning i nyssnämnda paragrafs fjärde stycke ger uttryck för att de som enligt det nuvarande pensionssystemet kan ta ut pension tidigare än från månaden inte har möjlighet till kompensation genom särskilt bostadstillägg. Samma begränsning gäller för dem som tar ut del av pensionen eller som inte fullgjort sin avgiftsbetalning ifråga om rätt till särskilt bostadstillägg. Att icke full- gjord avgiftsbetalning begränsar rätt till andra förmåner gäller också för garantipensionen (jämför 3 kap 3 § lagen om garantipension). Paragrafen innehåller bestämmelser om äldreförsörjningsstödets nivå och innehåll. Första stycket anger den nivå som gäller för att den enskilde ska vara tillförsäkrad en grundläggande försörjning. Andra stycket anger de behovsposter som ingår i stödet och tredje stycket behandlar bostads- kostnaderna som inte är en del av äldreförsörjningsstödet. Äldreförsörjningsstödet är inte en inkomstgrundad förmån likt andra socialförsäkringsförmåner utan behovsprövat stöd. Vid bedömningen av rätt till stöd ska därför alltid ifrågasättas om den enskilde är i behov av stöd och om det stöd som behövs motsvarar någon av de kostnadsposter som anges i andra stycket. Därefter ska den enskildes egna förutsätt- ningar att själv tillgodose detta konstaterade behov i form av pension, egna inkomster och tillgångar beaktas. När det gäller nivån för stödet ska den motsvara vad som krävs för en grundläggande försörjning på samma sätt som socialbidraget gör. Nivån för vad som ska vara en skälig levnadsnivå för vissa äldre har dock utformats med hänsyn till att de som är permanent beroende av stödet kommer att vara det under en inte alltför utan möjligheter till annan försörjning. Begreppet skälig levnadsnivå vad gäller verksamheter har närmare behandlats i kapitel 11. Socialtjänstlagen innehåller dock inte någon bestämd nivå för vad som ska motsvara en skälig levnadsnivå förutom riksnormen och de kost- nadsposter som ingår i den. Däremot innehåller lagen om bostadstillägg en nivåbestämning för den skäliga levnadsnivån men inte vad den ska motsvara. En sammanvägning av dessa två lagars bestämmelser är na- turlig eftersom syftet med äldreförsörjningsstödet är att utforma ett stöd för en grundläggande försörjning. Motiveringen vid införandet av det särskilda bostadstillägget var också att de äldre inte skulle bli social- bidragsberoende till följd av höga hyror. Nivån bestämdes därför med utgångspunkt från vad som kunde anses vara en skälig levnadsnivå i socialbidragssammanhang. Det är därför naturligt att fastställa samma nivå för den skäliga lev- nadsnivån avseende äldreförsörjningsstödet som den som gäller för bostadstillägget för pensionärer. Nivåbestämningen innebär att äldre- försörjningsstödet aldrig kan lämnas med högre belopp än den del av prisbasbeloppet som lagen anger. Begreppet skälig levnadsnivå står också för ett visst innehåll. De poster som därvid ingår i äldreförsörjningsstödet har angivits i andra stycket. Genom att i lagen ange vad stödet ska täcka blir sambandet till socialbidraget tydligt eftersom posterna i allt väsentligt är desamma som de som ingår i socialbidraget enligt nuvarande 6 b § socialtjänstlagen. Att i lagen precisera kostnadsposterna bedöms underlätta försäk- ringskassornas hantering av den individuella behovsbedömningen. Äld- reförsörjningsstöd kan således aldrig lämnas för andra levnadskostnader än de som anges i paragrafen. Om äldre är i behov av ekonomiskt bidrag för att kunna betala sina bostadskostnader ska prövningen av rätten till bidrag ske enligt lagen om bostadstillägg till pensionärer. Det innebär att de äldre som får äld- reförsörjningsstöd kommer att få bostadstillägg och särskilt bostads- tillägg så att den skäliga bostadsstandarden blir densamma för dessa äldre som för andra äldre i med låg pension och höga bostads- kostnader. Samordningen med bestämmelserna för bostadstillägg till pensionärer innebär också att kan använda sig av de regler som tillämpas utan anpassning till nya system för beräkning av bostadskostnader etc. har utfärdat föreskrifter (RFFS 1998:9) om beräkning av bostadskostnader. Jämför författ- ningskommentaren till ändringarna i lagen om bostadstillägg till pen- sionärer nedan. Paragrafen innehåller bestämmelser om förmögenhetstillgångar och deras inverkan på rätten till äldreförsörjningsstöd. Beräkningen av för- mögenhetstillgångarna ska grundas på de skatterättsliga reglerna enligt lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt. I förhållande till de nu- varande reglerna för förmögenhetens påverkan på bostadstillägget till pensionärer är detta en mer restriktiv bedömning eftersom lagen inte innehåller någon avtrappningsregel. Gränserna för det sparkapital som den äldre kan förfoga över med bibehållet äldreförsörjningsstöd anknyter till den nivå som gäller för minskningen av bostadstillägget med hänsyn till förmögenhet. Vid förmögenhetsberäkningen ska bortses från värdet av privatbostadsfas- tighet eller bostadsrätt som är sökandens permanentbostad. Avkastning av förmögenhet ska också beaktas utifrån den skatte- rättsliga bestämningen som sker i inkomstslaget kapital. pliktiga kapitalinkomsten kommer därmed att tas i anspråk för den äld- res försörjning och om inte den tillsammans med andra inkomster och pensioner är tillräcklig kan äldreförsörjningsstöd lämnas förutsatt att behov av stöd först konstaterats. Det bör uppmärksammas att den skatt som belöper på kapitalin- komsten måste dras av från inkomsten. Ansökan och utbetalning av äldreförsörjningsstöd m.m. I paragrafen regleras de krav som gäller för ansökan om äldreförsörj- ningsstöd. Första och andra stycket innehåller de formella kraven på ansökan som innebär att den ska innehålla alla relevant information samt vara undertecknad på heder och samvete av sökanden och i förekommande fall även dennes make. Ansökan ska också lämnas in till personligen enligt tredje stycket för att kassan ska ha möjlighet att kontrollera att sökanden är i och kan identifiera sig. Är den äldre sjuk och enligt läkarintyg oförmögen att lämna in ansökan personligen bör försäk- ringskassan kunna lösa detta genom t.ex. genom hembesök. Ett krav på personlig inställelse innebär även en effektivare handläggning eftersom det vid samma tillfälle kan konstateras att ansökan är fullständig. Dess- utom kan den sökande då få hjälp att förstå vad ansökan kräver för uppgifter. Fjärde stycket reglerar de krav som uppställs i de fall den enskilde själv inte kan lämna in sin ansökan till . Paragrafen innehåller bestämmelser om utbetalning av äldreförsörj- ningsstödet. Stödet ska utbetalas enligt första stycket och endast till den pensionsberättigade. Om mottagaren vistas utomlands är det dennes eget ansvar att ordna utbetalningen i det landet. I andra stycket regleras att stöd lämnas först från den månad som ansökan gjorts. Stödets karaktär av behovsprövad förmån medger inte utbetalning för tid innan ansökan lämnats. Om särskilda skäl föreligger kan dock stödet beviljas retroaktivt för en månad. Under vissa förut- sättningar kan nämligen den äldre ha ett behov av försörjningsstöd som han tillgodosett på ett annat sätt. har den enskilde lånat pengar för att klara sin försörjning. Bistånd enligt socialtjänstlagen utgår i princip inte för skulder även om undantag görs i vissa fall. 428 Författningskommentarer SOU 1999:97 situationer bör även lagen om äldreförsörjningsstöd inkludera. Särskilda skäl innebär att det endast är fråga om undantagssituationer och då enbart för en månad retroaktivt. Äldreförsörjningsstöd kan inte som en behovsprövad förmån utgå efter att den berättigade avlidit. Enligt tredje stycket kan äldreförsörjningsstödet betalas ut under tolv sammanhängande månader med samma belopp under förutsättning att inte mottagarens personliga eller ekonomiska förutsättningar ändrats. Under vissa speciella omständigheter kan stödet betalas ut till annan enligt denna paragraf. Lagen om allmän försäkring (16 kap. 12 §) inne- håller en bestämmelse i vilken närmare angivits i vilka fall denna un- dantagssituation kan bli aktuellt. Ålderdomssvaghet, sjuklighet och långvarigt missbruk av beroendeframkallande medel anges i bestäm- melsen. Bestämmelsen är också tillämplig vad gäller utbetalningar av bostadstillägg till pensionärer enligt 15 § i den lagen. Ovannämnda för- hållanden motiverar även en bestämmelse med samma innebörd avseende äldreförsörjningsstödet. Men det krävs synnerliga skäl enligt be- stämmelsen eftersom utbetalningen ska ske till socialnämnden. Enligt paragrafen är den bidragsberättigade skyldig att till försäkrings- kassan anmäla sådana omständigheter som innebär att behovet av stödet ändras eller minskar. Fullgörs inte denna skyldighet kan den enskilde bli återbetalnings- skyldig för det belopp som felaktigt mottagits. Bestämmelser med mot- svarande innebörd finns även i lagen om allmän försäkring (20 kap. 4 §) och lagen om bostadstillägg till pensionärer (13 §). Bestämmelsen möjliggör för att erhålla vissa per- sonliga ekonomiska uppgifter från banker och andra penningförvaltande inrättningar som är av betydelse för rätten till stödet. Även om någon begränsning av uppgiftshämtandet inte införts i lagen ska den inte rutinmässigt tillämpas av kassan. Avsikten är istället att i vissa fall får möjligheten nyttjas om den enskildes uppgifter kan ifrågasättas. Mot bakgrund av att den enskilde lämnar sina uppgifter på heder och samvete ska dock möjligheten användas restriktivt. Denna paragraf innehåller bestämmelser om återbetalning av äldreför- sörjningsstödet. Bestämmelsen är densamma som gäller för andra soci- alförsäkringsförmåner enligt 20 kap. 4 § lagen om allmän försäkring och 13 § lagen om bostadstillägg till pensionärer. Bestämmelsen anger vilken försäkringskassa som är behörig att fatta beslut om enskildas äldreförsörjningsstöd. Bestämmelsen är utformad med utgångspunkt från de regler som gäller . Regeringen har emellertid i ett förslag till om socialförsäkringens personkrets (prop. 1998/99:119) föreslagit att nuvarande a nknytning till försäk- ringskassan ska upphöra och istället ska berättigandet utgå ifrån vilken typ av förmån det är. Äldreförsörjningsstödet kommer därmed bli en bosättningsbaserad förmån och rätten till stödet att bedömas enligt dessa bestämmelser. Paragrafen innehåller bestämmelser för omprövning, ändring och över- klagande av beslut enligt lagen. Bestämmelsen in- nebär att samma regler ska gälla för äldreförsörjningsstödet som för andra socialförsäkringsförmåner. Enligt dessa bestämmelser kan aldrig en omprövning göras till den enskildes nackdel. 1998/99:119 om socialförsäkringens pers onkrets kommer denna bestäm- melse inte att förändras. Bestämmelsen reglerar ett antal olika förutsättningar som ska gälla vid tillämpningen av lagen om äldreförsörjningsstöd. De gäller samman- träffande av förmåner, tillsyn, provisoriska beslut, indragning eller ned- sättning av stödet, preskription, förbud mot utmätning och överlåtelse av ersättning, utredningsåtgärder och uppgiftsskyldighet. Eftersom bestämmelserna ska gälla för äldreförsörjningsstödet på samma sätt som för socialförsäkringsförmånerna hänvisas i paragrafen till motsvarande bestämmelser i lagen om allmän försäkring. Den föreslagna lagen föreslås träda i kraft som fö- reslås för den övergångsvisa garantipensionen och de föreslagna änd- ringarna i lagen om bostadstillägg till pensionärer. 16.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer Förutom en redaktionell ändring har en ny femte punkt i första stycket tillförts paragrafen. Den innebär att de som uppbär äldreförsörjningsstöd enligt den föreslagna lagen om äldreförsörjningsstöd även ska vara berättigade till bostadstillägg och särskilt bostadstillägg enligt lagen. har de som är berättigade till en kvotdelsberäknad pension rätt till bostadstillägg enligt lagen. Det har dock inte gällt dem som utan pensionsrätt varit beroende av socialbidrag för sin försörjning. De äldre som med det föreslagna äldreförsörjningsstödet för levnadskostnader även är i behov av ekonomiskt bidrag för bostadskostnaderna ska få det behovet tillgodosett genom rätt till bostadstillägg och särskilt bostads- tillägg enligt lagen. Paragrafen innehåller bestämmelser som reglerar pensionärens rätt till bostadstillägg i förhållande till dennes inkomstförhållanden. Bestäm- melsen har ändrats på så sätt att den nionde punkten i andra stycket fått en ny lydelse. I likhet med socialbidraget ska inte äldreförsörjningsstödet räknas som inkomst vid bestämmandet av bostadstillägget. Till följd av detta tillägg i lagen måste nummerordningen på de två följande punkterna ändras. I paragrafen regleras förutsättningarna för det särskilda bostadstillägget. Den föreslagna ändringen innebär en ändrad lydelse av den fjärde punkten i andra stycket. Vid beräkningen av den inkomst som ligger till grund för bedömningen av rätten till det särskilda bostadstillägget ska även äldreförsörjningsstödet medräknas. Den föreslagna fjärde punkten ersätter därmed nuvarande fjärde punkt som därmed blir den femte och den därpå följande får nummer sex. Lagändringarna föreslås träda i kraft som förslaget till lag om äldreförsörjningsstöd. Se författningskommentaren till den lagen i avsnittet ovan. 16.5Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) I paragrafen har det tillägget gjorts att sekretessen inom även omfattar uppgifter hos en t illsynsmyndighet i ärenden som avser uppföljning och utvärdering. Begreppet "t illsyn" i förslaget till ändringar i socialtjänstlagen har definierats till att avse kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden i och enskild verksamhet och att sådan verksamhet uppfyller de krav på kvalitet som anges i den föreslagna 7 §. Begreppet "tillsyn" har därmed fått en något snävare innebörd . Därför har det varit erforderligt att göra ett tillägg i sekretessbestämmelsen i denna paragraf så att sekretessen kan bibehållas även i sådana ärenden hos tillsynsmyndighet som avser uppföljning och utvärdering av verksamhet inom . Paragrafen reglerar sekretessbestämmelserna för socialförsäkringsför- måner och andra bidrag eller ekonomiska förmåner som handläggs av den allmänna . I lagen bör ett tillägg göras i första stycket som innebär att sekretess även gäller i ärenden enligt den före- slagna lagen om äldreförsörjningsstöd. Till skillnad från andra förmåner som inte omnämns i bestämmelsen bör detta tillägg göras i fråga om äldreförsörjningsstödet eftersom karaktären på detta stöd är social- bidragslikt men skäl saknas att föreskriva samma stränga sekretess som det som gäller för socialtjänstverksamheterna. I förtydligande syfte bör därför ändringen genomföras. 16.6Förslaget till lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370) Anvisningarna till 19 § I anvisningspunkten regleras bl.a. att socialbidraget inte ska vara en skattepliktig inkomst. Genom ett tillägg i första stycket kommer även äldreförsörjningsstödet att undantas från beskattning. Särskilt yttrande av sakkunnig Utredaren har på ett förtjänstfullt sätt lagt ner möda på att beskriva och analysera utveckling och förändrade förutsättningar un- der de som socialtjänstlagen har funnits. Uppmärksamhet har också ägnats frågor om de kommande årens utveckling av behov och resurser inom och angränsande verksamhetsområden. har, under framförallt det , genomgått stora förändringar. Utvecklingen är bl.a. en följd av en kraftig ökning av antalet äldre i höga åldrar, förändrade huvudmannaskapsgränser och en med svenska mått mätt mycket hög arbetslöshet. har resurserna för vård och omsorg ökat endast marginellt. Även om mycket i samhällsutvecklingen talar för en viss återhämtning – såväl avseende behovs- som resursutveckling – torde det stå utom allt tvivel att kommunerna framöver står inför betydande svårigheter att tillhandahålla vård och omsorg av god kvalitet och att finansiera de ökande resursanspråk som följer av olika samhällsförändringar. Mot denna bakgrund är det på flera områden svårt att från ett kommunalt perspektiv dela utredarens slutsatser. Jag redovisar därför avvikande uppfattning i några särskilt betydelsefulla frågor. Utökade rättighetsinslag i socialtjänstlagen och socialbidragslagen Jag motsätter mig utredarens förslag om en utökning av rättighets- inslagen i socialtjänstlagen och socialbidragslagen. Utredaren har på ett utförligt sätt motiverat sitt val av lagkonstruktion. Enligt min mening är det emellertid svårt att hävda att nuvarande konstruktion har orsakat allvarliga missförhållanden i verksamheterna och sådana brister i lag- tillämpningen att en lagändring är påkallad. Vidare anser jag att de praktiska, politiska och finansiella konsekvenser som följer av utredarens förslag är otillräckligt analyserade för att kunna ligga till grund för en lagändring. Lagändring efter knappt två år Om fullföljer utredarens förslag återgår i princip social- tjänstlagen till den konstruktion med en generellt utformad biståndsrätt lagen hade före . Lagens rättighetsinslag utökas genom bestämmelsen att den enskilde som har behov av stöd och hjälp, service, vård, omsorg och behandling ska ha rätt till bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Den föreslagna socialbidragslagen har en tydlig rättighetsprofil med en relativt hög grad av detaljstyrning. gavs kommunerna ett utökat inflytande att, inom lagens gränser, påverka innehållet i många av insatser. Det gäller delar av det ekonomiska biståndet samt stöd, vård och behandlingsinsatser till bl.a. barn och unga, äldre, funktionshindrade och till människor med missbruksproblem. De ändrade bestämmelserna har tillämpats under . Även om kritik har framförts mot lagens konstruktion så är det svårt att hävda och, med stöd av studier, belägga att kommunerna har misskött sitt utökade ansvar på ett sådant sätt att en radikal och omedelbar lagändring är motiverad. Konsekvenser av utökade rättighetsinslag Jag anser att utredaren visserligen har lyft och diskuterat den ansvars- fördelning mellan olika aktörer som är inbyggd i socialtjänstlagen. Enligt min mening har utredaren emellertid inte grundligt analyserat och beaktat bl.a. politiska, professionella och finansiella konsekvenser av den lagkonstruktion som föreslås. Det är svårt att precisera innehållet i sociala förmåner och att göra dem rättsligt utkrävbara. Detta förhållande gäller i synnerhet tjänster av olika slag. Det ligger i den sociala lagstiftningens karaktär att det varken är möjligt eller eftersträvansvärt att i förväg precisera i detalj avgränsade målgrupper för, och innehåll i, de sociala förmåner som människor under vissa förutsättningar skall kunna tillhandahålla. På så sätt blir en rättighetsbestämmelse på det sociala området med nödvändighet vag. När en sådan konstruktion förenas med begreppet skälig levnadsnivå som en allmän norm för att fastställa hjälpens omfattning och kvalitet samt en rätt för den enskilde att anföra förvaltningsbesvär hos domstol, blir konsekvensen att lagstiftaren i princip överlämnar till domstolarna att genom praxis ge lagen innehåll. Utredarens förslag får således betydande praktiska och principiella konsekvenser. Förslaget för utvecklingen tillbaka till det system för s.k. skälighets- justis hos domstol som ledde till kritik från bl.a. kommunerna och . Domstolarna får en utökad befogenhet att bestämma nivån på sociala tjänster, även om detta skulle stå i strid med kommunernas egna bedömningar. Att socialtjänstlagen genom sin utformning också skall tjäna som ett tydligt stöd för bl.a. den sociala professionen och de politiska institutionerna kommer därvid på undantag. Från ett finansiellt perspektiv begränsar förslaget kommu- nernas möjligheter att kontrollera kostnadsutveckling. Med domstolarna som ytterst ansvariga för innehåll och omfattning kommer vidare det politiska och finansiella ansvaret att vara åtskilt. Rättssäkerheten knyts av utredaren till prövningen i domstol genom förvaltningsbesvär trots att ramlagskaraktären behålls och förstärks. Förutsebarhet i tillämpningen är en kärnfråga i rättssäkerhetsbegreppet. En sådan förutsebarhet för alla som har att tolka lagen försvåras genom utredarens förslag. Med förslaget blir rättssäkerhet synonymt med för- valtningsbesvär och avgörande nyanser saknas i fråga om vad som i rättsligt avseende bygger upp en rättssäker ordning på samtliga tillämp- ningsnivåer. Som kommunföreträdare förordar jag ett system som, med en annan balanspunkt mellan juridik, politik och profession, ger ett större ansvar till de två sistnämnda. Genom att lägga ett större ansvar, såväl vid lag- tillämpning som vid granskning i efterhand, på politiskt ansvariga och professionella organisationer torde alla sidor av en fråga kunna bli bedömda av institutioner som har både kompetens och legitimitet. Denna granskning måste givetvis ske både internt av huvudmannen och externt, fristående från huvudmannen. Ett sådant system ställer krav på en kraft- full utveckling av bl.a. tillsynsfunktionen, patientnämndernas verksamhet och tjänsteansvar. Det ställer också krav på de politiskt ansvariga institutionerna, nationellt som lokalt. Utökade rättighetsinslag förenade med förvaltningsbesvär ses av utredaren som den enda framkomliga vägen att tillgodose människors behov av bistånd från och att stärka deras ställning inom densamma. Jag finner det anmärkningsvärt att utredaren inte grundligt har övervägt andra möjliga vägar att nå detta mål. är konventionen om självstyrelse inkor- porerad i svensk rätt. Med självstyrelse förstås enligt kon- ventionens tredje artikel bl.a. kommunernas rätt och möjlighet att inom lagen reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägen- heterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse.