sou · GNB3133 · 2000-01-01 00:00:00 — Vidare skall utredaren lämna förslag till hur upp - följningen och kontrollen i systemet kan förbättras. Jag vill framhålla att utredningen genomförts . Trots detta har ett omfattande arbete vad gäller insamling av data genomförts. 1.En hearing har genomförts. På denna medverkade representanter från intresseorganisationer och företag från privata verksamheter (se vidare kapitel 6.4). 2.En enkät till samtliga kommuner har skickats ut (se bilaga 3). 3.Ett studiebesök till , , , samt EU-kom - missionen har genomförts (se kapitel 4). 4.Regional arbetsmarknadsstatistik har anskaffats från Statistiska cen - tralbyrån (SCB). 5.Statistik från särskilda skattekontoret i avseende utvecklingen på kontona har inhämtats. Det är min uppfattning att denna omfattande datamängd ger ett bra under - lag för de analyser som görs. 1 Dir. 1998:93, se bilaga 1 Mervär desskatten och konkurrensen 19 I betänkandet används ett ertal skattetekniska begrepp och termer. Det har varit min avsikt att vara konsekvent i användandet av dessa begrepp. Med följande begrepp menas: – den som betalar mervärdesskatt till staten – den som tillhandahåller mervärdesskattefria varor – är en vara eller tjänst som det utgår mervärdes - – en vara eller tjänst som det inte utgår mervärdes - – uppstår då en skattskyldig förvärvar från icke- skattskyldig och betalar en dold mervärdes - skatt, utan möjlighet till avdrag – anvisar anslag genom fastställande av – en post i statsbudgeten mot vilken statsinkomster – den ingående mervärdesskatt som den skattskyl - dige drar av mot den utgående mervärdesskatten – den ingående mervärdesskatt som köparen – den mervärdesskatt som säljaren debiterar 1.3Vad är konkurrens? Mot bakgrund av uppdraget är det viktigt att de niera vad som i allmänhet menas med konkurrens. Man kan tänka sig två olika konkurrenssituatio - ner. Den traditionella konkurrenssitutionen är då säljare konkurrerar på en marknad om en köpare som är en enskild privatperson. I den andra situa - tionen konkurrerar säljare om anbud mot en köpare som är ett ombud för den egentliga slutkonsumenten. Köparen kan även låta egenregin vara med i denna anbudstävlan. Kommunkontosystemets främsta syfte är att skapa konkurrensneutrali - tet i valet mellan externt upphandlad verksamhet och verksamhet som be- drivs i egen regi.2 Det skulle således handla om den andra situationen 1994/95:150, bil. 20 Mervär desskatten och konkurrensen Oavsett vilken av de två situationerna ovan som gäller är förutsätt ningarna för en ef fektiv konkurrens de samma. Vad är då konkurrens och varför är konkurrens bra? miska teorin leder fri konkurrens till samhällsekonomisk Genom att de som producerar varor och tjänster är utsatta för konkurrens drivs de till att producera rätt saker , dvs. det som konsumenterna efterfrå - gar. Konsumenterna uttrycker sina önskemål genom köpbeslut. Konkurrensen driver även producenterna till att producera varor och tjän - ster rätt, dvs. till så låga kostnader som möjligt. Således tvingas produ - centerna att hushålla med resurserna och producera varor och tjänster så effektivt som möjligt. Motsatsen till konkurrens är , enligt teorin, monopol. I en monopolsitu- ation kan monopolisten tillägna sig monopolvinster , vilket leder till ett hö - gre pris och en högre samhällsekonomiska kostnad. För att en ef fektiv konkurrensmarknad skall existera måste era viktiga villkor vara uppfyllda. Som exempel kan nämnas fri etableringsrätt, fri prissättning, inga naturliga monopol, inga kartellbildningar , fungerande arbets- och kapitalmarknader och en fri rörlighet av varor och tjänster . Ett begrepp som ofta diskuterats, särskilt när det handlat om avregle - ringarna inom tele- och elmarknaderna, är pristransparens. Om det inte nns pristransparens är priserna på de olika varorna eller tjänsterna inte jämförbara. För att en konkurrensmarknad skall vara ef fektiv måste konsumenten ha information om de alternativ som står till buds. Konsumenten skall vara rationell, aktivt sökande efter de bästa varorna till de lägsta priserna och ha, eller ha möjlighet att ta reda på, all relevant information. Hinder mot konkurrens kan vara av tre slag När det gäller de verksamheter som traditionellt sett skötts av kommuner och landsting har konkurrensen länge begränsats av of fentliga regleringar. Syftet med offentliga regleringar har i många fall varit att skydda individer och hushåll på olika sätt. Kommuner och landsting har genom lagstiftning befunnit sig i en monopolställning. 3 SOU 1991:59, Konkurrens för ökad välfärd, s. 70 SOU 1999:133 Mervär desskatten och konkurrensen 21 har dock ett betydande antal legala regleringar tagits bort och marknader som t.ex. el och tele har exponerats för konkurrens. Dock kvarstår en del regleringar och andra hinder som begränsar konkur - rensen inom vissa verksamheter. Konkurrensbegränsningar består av åtgärder och förfaranden som initi erats av företag och or ganisationer själva. Hit hör kartellbildning. går aktörernas (kan även vara kommuner och landsting) strävanden att nå kontroll över sin omvärld, när man gemensamt kommer överens om ett agerande som sätter konkurrensen ur spel. Med begreppet naturliga konkurrensbarriärer menas bl.a. skalförde lar, kostnadsfördelar för de etablerade företagen och höga tröskelef fekter. Dessa barriärer gör att det är svårt att nyetablera sig på en marknad efter - som de etablerade företagen har hunnit bli stora och har ett försprång vad gäller marknadskontakter och marknadskännedom. Flertalet av de verksamheter som behandlas i detta betänkande verkar under ett ringa eller obetydligt konkurrenstryck.5 1.3.2Verkar skola och barnomsorg på en konkurrensmarknad? Vård, utbildning och omsor g ska enligt grunderna för den politik som det råder bred politisk uppslutning om i göras tillgänglig i enlighet med var och ens behov – inte i förhållande till köpkraften hos individerna. Med en sådan politik är renodlade marknadslösningar uteslutna. Den poli - tik som målen för välfärdsstaten förutsätter utesluter dock inte att verk - samheter inom vård, utbildning, omsor g etc. bedrivs i annan regi än kom - muners, landstings eller statens. En uthållig välfärd förutsätter tvärtom att politiken medger att de samhällsekonomiskt mest ef fektiva lösningarna ef - tersträvas. kan inte skolan eller barnomsor gen karaktäriseras som marknader i konkurrens. För det saknas era villkor för en marknad i kon - kurrens, bl.a. fri prissättning och fritt val av skolor i andra kommuner . får inte ta ut avgifter för undervisningen. Det innebär att skolorna inte kan använda priset att konkurrera med. Istället måste skolan konkurrera med t.ex. kvaliteten. Om friskolan har högre kostnader än den kommunala skolan och inte får kompensation för detta, måste detta ses i ett större sammanhang. Med sämre ekonomiska villkor än den kommuna - la skolan kan kvaliteten påverkas inom friskolan. 4SOU1991:59, Konkurrens för fortsatt välfärd, s. 77–79. 5Undantaget är dock vuxentandvård. Från råder fri prissättning. På marknaden nns både privattandläkarna och Folktandvården (). 22 Mervär desskatten och konkurrensen betyda en konkurrensnackdel för friskolan i förhållande till den kommu - nala skolan. kommer det troligen att vara kommuner och landsting som ansvarar för att vård, utbildning och omsor g tillhandahålls. Den konkurrensneutralitet som används i detta betänkande utgår i huvud - sak från den situation som råder då kommunen är upphandlande enhet och privata företag konkurrerar med egenregin om att få driva en verksamhet som kommunen/satt ramarna för . Denna anbudssituation räck - er dock inte för att en konkurrensmarknad skall existera gentemot slut - konsumenten. 1.4Mervärdesskattens funktion som skatt Mervärdesskatt är en statlig allmän konsumtionsskatt på varor och tjän - ster. Den utgår i varje led av produktions- och distributionskedjan och re - dovisas till staten av skattskyldiga näringsidkare vid skattepliktig omsätt - ning av varor och tjänster . Varje näringsidkare är statens uppbördsman och ansvarar för att den värdetillväxt (mervärde) som tillförts varan eller tjän sten blir beskattad och betald till staten. Skatten är generell och ska tas ut vid omsättning av skattepliktiga varor och tjänster till såväl privatpersoner som till skattskyldiga (och icke-skatt skyldiga) näringsidkare. Skattskyldiga har avdragsrätt för ingående mervärdesskatt dvs. desskatt på inköp och investeringar i verksamheten. blir mervärdesskatten inte någon kostnad för de skattskyldiga näringsid Vid import från ett land utanför EU tas skatten ut av i sam- band med införseln. Mervärdesskatten vid import är avdragsgill hos den skattskyldige importören. blir därigenom beskattad på samma sätt som om den hade producerats inom landet. Vid förvärv från annat EU-land gäller över gångsvis destinationsprinci - Den innebär att en näringsidkare i ett annat EU-land som säljer varor till en svensk skattskyldig näringsidkare inte skall ta ut någon mervärdes skatt på sin försäljning. Den svenske köparen ska i stället förvärvsbeskat ta sig själv genom att beräkna svensk mervärdesskatt på fakturavärdet. Motsvarande belopp är avdragsgillt som ingående skatt. blir därige - nom beskattad på samma sätt som vid import. Skillnaden är att ingående och utgående skatt utgår och summan att inbetala blir noll. Genom att de skattskyldiga har avdragsrätt uppnås konkurrensneutrali - tet vid valet att själv tillverka en vara eller att upphandla samma vara från någon annan näringsidkare. Valet påverkas inte av mervärdesskatten. Det blir istället andra faktorer som avgör . Mervär desskatten och konkurrensen 23 1.4.1Kumulativa och konkurrenspåverkande effekter Mervärdesskatten träf far dock inte all konsumtion av varor och tjänster . Undantag från skatteplikt har införts på en rad områden av olika skäl. Sjukvård, tandvård, social omsor g och utbildning är exempel på sådana områden som är undantagna från skatteplikt. Bakgrunden till undantagen torde i allt väsentligt hänga samman med att verksamheten i huvudsak - nansieras via skattemedel och traditionellt sett tillhandahållits av det of - Något mervärde att beskatta har därför inte ansetts föreligga. Producenterna av dessa tjänster jämställs således med konsumenter utan Genom att det offentliga i allt större utsträckning valt att konkurrensut sätta egenregiverksamheten och släppa in privata alternativ har mervär desskattefrågan fått en allt större betydelse. Det främsta syftet till att kom munkontosystemet infördes var för att skapa konkurrensneutralitet mellan externt upphandlad verksamhet och verksamhet som bedrivs i egen regi. I kommunkontosystemet medges ersättning till kommuner och landsting för ingående mervärdesskatt inom icke-skattepliktig verksamhet. Utgångs - punkten är att mervärdesskatten i sig inte skall skapa obalans i valet mel - lan att utföra en skattepliktig städtjänst i egen regi inom t.ex. barnomsor gen eller att upphandla tjänsten från en privat näringsidkare. desskattekompensationen inte skulle erhållas skulle det vara mer förmån ligt att utföra tjänsten i egen regi. Uthyrning av fastighet för bostadsändamål är ett annat område som är Fastighetsägarnas ingående skatt måste kalkyleras som en kostnad och tas ut av hyresgästen som en dold mervärdesskatt i hyran. För hyresgäster som inte är skattskyldiga skapar detta inga problem eftersom de ändå hade fått bära mervärdesskatten som en kostnad om tjän sten varit skattepliktig. Om hyresgästen däremot är skattskyldig till mervärdesskatt och i prin cip är berättigad till avdrag för ingående skatt får han betala en dold mer värdesskatt på hyran utan möjlighet till avdrag. En kumulativ ef fekt har uppkommit. Hyresgästen skulle ur ett skatteperspektiv därmed tjäna på att själv välja att äga fastigheten i stället för att hyra den. liteten i detta avseende skulle därigenom påverkas på grund av mervär För att eliminera mervärdesskattens konkurrenspåverkande ef fekt har därför regler om frivillig skattskyldighet för fastighetsägare införts vid ut hyrning av lokaler till skattskyldiga näringsidkare (se avsnitt 2.2). 6 Eftersom man vid upphandling även erlägger mervärdesskat på lönekostnaden eftersom denna in går i priset på tjänsten. 2Kommunerna, landstingen och mervärdesskatten Det nuvarande kommunkontosystemet kan till viss del förklaras av sin his - toria. Mervärdesskattens infördes i . Redan då infördes sär - skilda reduceringsregler på byggsidan för att inte snedvrida konkurrensen mellan verksamhet i egenregi och entreprenad. Mervärdesskatten är en statlig skatt. Kommuner och landsting nansie- rar i huvudsak sin verksamhet via kommunalskatt och landstingsskatt. När kommuner och landsting inte är skattskyldiga betraktas de som slutkonsu - menter i mervärdesskattehänseende. Detta innebär att när kommuner och landsting betalar ingående mervärdesskatt är detta en betalningsström av kommunala medel från kommunsektorn till staten. Mervärdesskatten har ständigt varit föremål för revideringar . Den nuva- rande mervärdesskattelagen (ML) trädde i kraft . lagen varit i kraft har den ändrats ett fyrtiotal gånger . Många ändringar har varit omfattande. Regelverket har varit föremål för ett mycket omfattande ut - redningsarbete, som dock i några fall inte givit upphov till lagändringar . har frågan om kommunernas avdragsrätt för ingående mervärdesskatt tagits upp ett ertal gånger . Tidsaxeln i kapitel 3 visar översiktligt utvecklingen . I betänkandet Nytt skattesystem 1 behandlas bl.a. en över gång från allmän varuskatt till mervärdesskatt. Utredningen föreslog att mervärdesskatt, som är en allmän konsumtionsskatt där varje led i produktions- och distri - butionskedjan skulle redovisa skatt till staten på den värdetillväxt (mer - värde) man tillfört en vara eller tjänst, skulle införas. Genom att varje led tillfördes en generell avdragsrätt för ingående skattebelastning för inköp till verksamheten blev mervärdesskatten neutral från konsumtions- och konkurrenssynpunkt. För att detta skulle gälla även internationell handel krävdes att import beskattades och att export kunde ske utan skattebelast - ning dvs. med full avdragsrätt för ingående skatt. 1 SOU 1964:25, Nytt skattesystem Kommunerna, landstingen och mervär desskatten 25 Mervärdesskatten skulle således inte komma att utgöra någon kostnad Det pris som företagen satte skulle kunna kalkyleras utan Utredningen konstaterade att: en strikt utformad mervär desskatt icke har någon inverkan på r e- sultatet av de skattskyldigas verksamhet i vidare mån än som följer av de kostnader, som föranleds av själva uppbör den av den skatt som konsumenterna har att stå för 2 Även den räntekostnad som uppkommer för de företag som regelmässigt har skatt att återfå från staten kan dock påverka priset. Av praktiska och andra skäl ansåg utredningen att det var nödvändigt att undanta vissa varor och tjänster från beskattning. ingående skatt inte föreligger i ett sådant system uppkommer en kumula tiv effekt i systemet. Skatten blir en kostnad som övervältras till nästa kö Utredningen för ett resonemang om detta problem utifrån vem som är Om icke-skattepliktig verksamhet riktar sig mot slutliga konsu - menter får staten inte in någon skatt på det mervärde som skapats i detta eller eventuella föregående led. Icke-skattepliktig verksamhet kommer att gynnas i den mån den konkurrerar med annan skattepliktig verksamhet. Om icke-skattepliktig verksamhet riktar sig mot skattskyldiga köpare uppkommer en dubbelbeskattningseffekt som motsvarar den ingående skattebelastningen i säljarens icke-skattepliktiga verksamhet. drar därför slutsatsen att köparen skulle välja en skattskyldig säljare om en Personliga tjänster som sjukvård, tandvård och dåtidens sociala omsor liksom utbildningstjänster föreslogs bli fortsatt undantagna från skatte I betänkandet förs ett kort resonemang om hur man ska kunna be - hålla undantaget från skatteplikt på dessa områden vid över gången till mervärdesskatt. Man konstaterar att den enda möjligheten torde vara att medge återbetalning av den mervärdesskatt som belöper på inköp till så Det skulle dock medföra en väsentlig ökning av antalet restitutionsfall varför utredningen förordade ett oförändrat undantag från Detta innebar ett undantag utan avdragsrätt för ingående skat Huruvida ett sådant undantag skulle medföra konkurrenss - nedvridningar berörs ej. Då det gällde entréavgifter som betalas av allmänheten till främst kom munala badinrättningar ansåg utredningen att undantag från skatteplikt skulle gälla eftersom det är här ofta icke fråga om verksamhet, som dri SOU 1964:25, s.368 SOU 1964:25, s. 401 26 Kommunerna, landstingen och mervär desskatten 1999:133 ves i vinstsyfte, och prissättningen tor de därför ofta vara sådan, att inget eller endast ringa skattemässigt mer vär de skulle uppkomma. Något mot - svarande resonemang fördes inte då man motiverade undantag från skat - teplikt inom de betydligt mer omfattande områdena sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. För of fentlig verksamhet oavsett i vilken juridisk form den bedrevs ut- talades att skattskyldighet skulle gälla sådana varor och tjänster som sål - des i konkurrens med det enskilda näringslivet. Statlig och verksamhet skulle därför betala mervärdesskatt för att undvika snedvrid - ning av konkurrensen.4 I betänkandet framhålls att den breddning av skattebasen som skulle bli en följd av över gången från allmän varuskatt till mervärdesskatt också skulle innebära att skattesatsen skulle kunna hållas låg. En fråga som belyses särskilt i betänkandet är hur man ska hantera mer värdesskatten inom fastighetsområdet eftersom en av utgångspunkterna var att införandet av mervärdesskatt inte skulle föranleda skärpt beskatt ning av boendet. En annan fråga som måste lösas hängde samman med valet mellan att utföra skattepliktiga tjänster i egen regi eller att upphandla motsvarande tjänster avseende fastigheter som användes i icke-skattepliktig verksam - Att utföra tjänsten själv med egen anställd personal skulle bli billiga re eftersom mervärdesskatt inte skulle belasta den egna lönekostnaden. Mervärdesskatten skulle då utgöra ett kraftfullt incitament för att utöka personalstyrkan ytterligare och utföra mer skattepliktiga tjänster i egen re Som en lösning på de problemen föreslog utredningen att speciella re duceringsregler skulle införas. De utformades på ett sådant sätt att mer värdesskatten bara skulle träf fa den del av priset som utgjorde material- På tjänster som avsåg fastigheter reducerades priset schablon mässigt till och på tjänster som avsåg mark till innan Därigenom ansåg man att produktionsneu traliteten skulle upprätthållas. Utredningen konstaterade vidare att 60-procentsregeln kunde te sig så oförmånlig för den som bedriver fastighetsförvaltning där materialdelen är väsentligt lägre att man i ökad utsträckning skulle gå in för att utföra vis sa fastighetsarbeten i egen regi. Risken för konkurrenssnedvridning an sågs dock i realiteten bara föreligga i de fall fastighetsarbetena var av så 4 SOU 1964:25, s. 412 Kommunerna, landstingen och mervär desskatten 27 dan omfattning att full sysselsättning kunde beredas personalen för ända - målet. Inom entreprenadområden där materialanvändningen var låg (främst vissa markarbeten och arkitekttjänster) infördes en kompletteringsregel, 20-procentsregeln, och därmed ansågs konkurrensproblemet mellan pri - vat- och egenregiverksamhet i huvudsak vara tillgodosett. Alternativet att ta ut full skatt och sedan införa ett återbetalningssystem inom bostadssek - torn avvisades. Beträf fande offentlig verksamhet anför departementschefen följande: V id remissbehandlingen har särskilt framhållits betydelsen av att mervär deskatten erbjuder konkurrens på lika villkor mellan det en - skilda näringslivet och statlig och verksamhet. Det anförs också, att den allmänna var uskatten inte i alla delar tillgodoser det- ta krav. Man vänder sig bl.a. mot att skatt inte utgår på tvätt från in - rättning som drivs gemensamt av staten och kommun och att detta inte heller skulle bli fallet enligt utredningens förslag. Jag delar både utr edningens och remissinstansernas uppfattning, att skattskyldighet bör för eligga för statlig och verksam - het, som direkt konkurrerar med det enskilda näringslivet på den all - männa marknaden. Det är dock inte enligt min mening motiverat att gå så långt att för eskriva skattskyldighet för all offentlig verksamhet med avseende på skattepliktiga objekt och pr estationer. Det får anses vara en helt onödig omgång att under mer vär deskatten inrymma så - dan offentlig verksamhet, som endast tillgodoser egna behov. Enligt min mening kan inte heller ett ekonomiskt samgående mellan staten och kommun eller kommuner för gemensam verksamhet i detta syfte anses ha sådan verkan, att den måste inr ymmas under mervär de- skatten av konkurrensskäl. Det är här frågan om verksamhet, som säkerligen skulle bedrivas även utan samgående. Jag anser därför inte, att över gången till mer vär deskatt bör föranleda någon ändring av de regler, som redan nu gäller för den allmänna var uskatten. Det bör också beaktas, att den som bedriver verksamhet, som inte medför skattskyldighet till mervär deskatt, inte heller har möjlighet att lyfta av ingående mer vär deskatt. Om offentlig verksamhet tillkommit för att tillgodose egna behov , men viss utåtriktad verksamhet likväl sker , har ifrågasatts om inte detta bör medföra skattskyldighet för hela verksamheten. I var uskat- tehänseende gäller , att endast den utåtriktade verksamheten i dessa fall medför skattskyldighet. Detsamma bör enligt min mening gälla i 28 Kommunerna, landstingen och mervär desskatten Inte heller i dessa fall anser jag således motiverat, att av konkurrensskäl beskatta omsättningen i verksam - het, vars syfte i första hand är att tillgodose egna behov . Det bör va - ra tillräckligt att skatt utgår på den utåtriktade omsättningen. För denna del av verksamheten bör avdragsrätt för ingående skatt för e- ligga men inte för den del som avser egna behov . Drivs offentlig verksamhet som aktiebolag eller ekonomisk för ening bör dock skatt - skyldighet för eligga för hela verksamheten enligt de allmänna r eg- lerna. Frågan är vad som menas med egna behov här . Troligen avses de fall då offentliga sektorn kan anses vara slutkonsument. Frågan om of fentliga sektorn kan anses vara slutkonsument eller inte är i högsta grad aktuell för denna utredning. I kapitel 7 förs ett fortsatt resonemang om synen på vem som kan anses vara slutkonsument när det gäller vård, utbildning och om - sorg. 2.3Frivillig skattskyldighet för uthyrning av rörelselokal Bestämmelserna om frivillig skattskyldighet för uthyrning av rörelselokal infördes från . 6 hade uthyrning av rörelselokaler inte omfattats av någon skattskyldighet, vilket var konkurrenssnedvridan - de i valet mellan att bedriva skattepliktig verksamhet i förhyrda lokaler jämfört med att bedriva motsvarande verksamhet i egna lokaler . Det inne- bar att en fastighetsägare måste kalkylera sin mervärdesskattebelastning som en kostnad och ta ut den i hyran för lokalen av hyresgästen. Om hy - resgästen bedrev skattepliktig verksamhet innebar detta att han inte hade möjlighet att tillgodoräkna sig avdrag för den dolda mervärdesskatten som ingick i hyran. Om hyresgästen i stället bedrivit sin verksamhet i egna lo - kaler (egen fastighet) hade motsvarande mervärdesskatt varit avdragsgill Regelverket om frivillig skattskyldighet för uthyrning av rörelselokal tillkom således för att undanröja denna konkurrenssnedvrid Reglerna om frivillig skattskyldighet innebär att en fastighetsägare kan ansöka hos skattemyndigheten om att bli skattskyldig till mervärdesskatt för uthyrning av rörelselokaler till näringsidkare som bedriver skatteplik tig verksamhet i lokalerna. Fastighetsägaren får då rätt till avdrag för in Kommunerna, landstingen och mervär desskatten 29 gående mervärdesskatt på kostnader för ny-, till- eller ombyggnad, under håll och drift.