sou · GNB3128 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för departementet Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över reglerna för hantering av pyrotekniska varor. Utredaren skulle kartlägga arten och omfattningen av de skador och olägenheter som sådana varor kan orsaka samt ta ställning till om nuvarande regler borde skärpas. Översynen skulle dessutom omfatta frå- gor om produktkontroll, tillsyn, information. Slutligen skulle även de oklarheter som kunde finnas när det gäller möjligheterna att ta varorna i beslag och förvaring av dessa belysas. förordnades generaldirektören som särskild utredare. förordnades som sakkunniga hovrättsassessorn (Försvarsdepartementet), hovrättsassessorn (), departementssekreteraren () och departementssekreteraren (Försvarsdepartementet). förordnades som experter redaktören (), sprängämneskonsulten (), brand- ingenjören (), direktören (), direktören (), generaldirektören (), stf avdelningschefen (), färghandlaren () och avdelningsdirektören . (). Hovrättsassessorn förordnades som sekreterare . Utredningen har antagit namnet (N 1998:07). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Ja till fyrverkerier - men med färre skador (SOU 1999:128). Utredningens arbete är härmed avslutat. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor............ 2Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1996:62) med instruktion för Spräng ämnes- Utredningens uppdrag och uppläggning ...................................... Kartläggning av skador och Kartläggning av skador och Inhämtande av utländska erfarenheter .............. Tillverkning och import................................................... Företag och anställda ...................................... Import och användning .................................... 3.1Lagen (1988:868) om brandfarliga och Avgränsning till annan lagstiftning .................. 3.2Förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor......................................................... Föreskrifter om hantering och import av explosiva varor (SÄIFS 1989:8) ................. Föreskrifter om godkännande av sceneffekter (SÄIFS 1992:2) ........................... Föreskrifter om tillsyn och om olycks- rapportering i anslutning till lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor (SÄIFS 1994:5) ...................... Föreskrifter om import och om över- föring av explosiva varor (SÄIFS 1997:5) ....... Föreskrifter om tillverkning av explosiva varor (SÄIFS 1998:4) ...................... Ordningslagen (1993:1617)............................................. Sammanfattning och bedömning ...................................... Tillämpningen av regelverket ...................................................... 4.1Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning och föreskrifter ............. Ordningslagen (1993:1617)............................................. Tillstånd enligt 3 kap. 7 § Kommunernas möjlighet att meddela Förändringar i regelverket .......................................................... 5.1Lagen (1988:868) om brandfarliga och Sammanfattning och bedömning ...................... Ordningslagen (1993:1617)............................................. Sammanfattning och bedömning ...................... Frågans behandling i ............... Problem förknippade med användningen av fyrverkerier ........... Personskador exklusive hörselskador ............................... Antalet dödsfall och skador orsakade av fyrverkerier i .................................. De skadades ålder och kön ............................... Skadeorsaken från produktsynpunkt ................ Dödsfallets eller skadans tidpunkt Utvecklingen över tiden ................................... Hur uppstår hörselskador? Smällares påverkan på hörseln ........................ Totala antalet bränder i ....................... Bränder orsakade av fyrverkerier 1996 - 1998 ...................................................... Utvecklingen av antalet bränder orsakade av pyrotekniska varor Analys av bränder orsakade av fyrverkerier 1996 - 1998 ................................... Kostnader för bränder orsakade av Olägenheter för människor ............................................ Fyrverkeriers påverkan på människor Fyrverkeriers påverkan på krigsskadade Olägenheter för djur ...................................................... Är höga ljud ett problem för hundar och i så fall varför? Hur omfattande är problemet? Fyrverkeriers påverkan på miljön .................................. Utsläppsmängder från fyrverkerier och Slutsatser - utsläpp av stoft och partiklar ....... Slutsatser - gasformiga föreningar ................. Slutsatser - emission av metaller .................... Regelverk och erfarenheter i andra länder ................................ Tillämpning och erfarenheter ......................... Tillämpning och erfarenheter ......................... Tillämpning och erfarenheter ......................... Tillämpning och erfarenheter ......................... Användning och produktion av fyrverkerier i de olika länderna ...................... Förändringar i regelverken under Åldersgränser för förvärv av fyrverkerier ....... Allmänhetens tillgång till smällare ................. Begränsningar för förvärv och Problembilden - bedömningar och överväganden ...................... Vissa allmänna överväganden ........................................ Personskador exklusiva hörselskador ............................. Olägenheter för människor ............................................ Olägenheter för djur ...................................................... Fyrverkeriers påverkan på miljön .................................. Åtgärder - utredningens överväganden och bedömningar Varför uppstår problemen? Information om risker med fyrverkerier och om korrekt användning ........................................... Åtgärder som minskar eller förändrar sortimentet på marknaden.............................................. Åtgärder som minskar användargruppen ........................ Åtgärder som inskränker tid för förvärv och/eller användning ..................................................... Sammanvägning av problemanalys och Fyrverkerier exklusive smällare ..................... Åtgärdernas effekter på fyrverkeribranschen .................. Hemtillverkning och olaga införsel ............................................ 10.1Debatten om hemtillverkning i ett 10.2Internationella erfarenheter om hem- tillverkning och olaga införsel ........................................ Sociologiska Institutionens rapport................................ Framtida effekter av förbud mot smällare ...... Framtida effekter av en höjning av åldersgränsen för förvärv av smällare ............ Sammanfattning av rapporten........................ erfarenheter av fyrverkerier ........................................... Slutsatser om hemtillverkning........................................ Hemtillverkning vid förbud mot Hemtillverkning vid höjning av ålders- gränsen för rätt till förvärv av smällare .......... Slutsatser om olaga införsel .......................................... införsel vid förbud mot smällare .......... införsel vid höjning av Fyrverkeriråd vid SÄI ................................................... Kemikalier för hemtillverkning ...................................... Konsekvenser för branschen och genom- förande av utredningens förslag ..................................... 12 Övriga frågor - överväganden och slutsatser ............................ Tillsyn över försäljning och förvaring ............................ Möjligheterna att ta fyrverkerier i beslag och Tillgången till skadestatistik .......................................... Utredningen skall enligt direktiven se över reglerna för hantering av pyrotekniska varor. Med sådana avses framförallt fyrverkerier inklu sive smällare. En grundläggande uppgift är att kartlägga arten och omfatt- ningen av de skador och olägenheter som fyrverkerier kan orsaka. På basis av kartläggningen skall utredningen ta ställning till om nuvarande regler bör skärpas med förbud eller andra begränsningar såvitt avser handel med och hantering av fyrverkerier särskilt när det gäl ler smällare. Vidare skall utredningen ta ställning till frågor om produktkontroll, tillsyn, information, förvaring och möjligheterna att ta fyr verkerier i beslag samt möjligheterna att inhämta skadestatistik. Utredningen har med hjälp av expertis genomfört en omfattande kart- läggning av problemen. Utgångspunkten har därvid varit debatten om användningen av fyrverkerier i allmänhet och smällare i synnerhet, frå- gans behandling i , tidigare utredningar m.m. Kartläggningen har med denna bakgrund inriktats på följande sex pro blemområden: Kartläggningen visar att antalet personskador exklusive hörselskador orsakade av fyrverkerier i kan uppskattas till 400-500 och utgör därmed av det totala antalet olyckor inom områ- det hem- och fritid. Skadenivån förefaller inte ha ökat . Även om andelen fyrverkeriolyckor relativt andra typer av olyckor är låg förefaller det dock som vid en internationell jäm förelse ligger på en förhållandevis hög nivå räknat i antal olyckor per invånare. 14 Sammanfattning SOU 1999:128 Vidare inträffar av olyckorna i anslutning till nyår, påsk eller , vilket innebär att olycksfallsrisken är väsent ligt högre än vad det totala antalet olyckor på årsbasis utvisar. Ca hälf ten av de skadade är , dvs. barn enligt FN:s konvention om barnens rättigheter, och många är . Kartläggningen indi kerade vidare att hälften av skadorna orsakades av smällare. Kartläggningen av hörselskador utvisade att det föreligger en sam- stämmig uppfattning bland experter såväl i som utomlands om att impulsljud som överstiger (C) peak är farliga för hörseln och ett flertal ljudnormer är anpassade efter denna gräns. En smäl lare kan avge en ljudtrycksnivå upp till (C) peak på en meters avstånd. För att användaren skall undgå risken för hörselskador måste denne därför hålla ett avstånd till smällaren om i vart fall , vil ket kan framstå som ett oskäligt långt avstånd för den typiske använ daren som är ett barn eller ungdom. Slutsatsen blir därmed att använd ningen av smällare orsakar hörselskador. Skador kan uppstå efter expo nering av en enda smällare och effekten är inte bara hörselnedsättning utan kan även bli tinnitus. Skadan kan inte återställas medicinskt. Ofta uppstår symptomen först . I vilken omfattning smäl lare orsakar hörselskador är oklart, men det torde vara ett betydande antal. Den audiologiske experten . har uppskattat att så många som 3 000 ungdomar drabbas av hörselskador till följd av användning av smällare, vilket vinner visst stöd av en omfattande, men äldre, dansk undersökning. Social styrelsen har anfört att det krävs omfattande undersökningar för att få fram en pålitlig skattning av antalet. Med sakskador avses i sammanhanget främst bränder. Fyrverkerier orsakade enligt statistik 304 räddnings- tjänstingripanden i samband med bränder. Dessa utgör därmed en liten andel av det totala antalet bränder i eller . Eftersom dessa bränder är mer begränsade till sin omfattning än övriga bränder och i genomsnitt drabbar mindre värdefull egendom är den procentuella brandkostnaden än lägre. Kalkyler indikerar att ett par-tre tiondelspro- cent av de totala kostnaderna för bränder härrör från fyr verkeribränder. Antalet förefaller varit relativt . Några per sonska- dor i samband med fyrverkeribränder finns ej rapporterade. Från övergripande brandbekämpningssynpunkt torde därmed bränder orsa- kade av fyrverkerier vara av relativ marginell betydelse. Det för håller sig dock på motsvarande sätt som för personskador att bränder orsa kade av fyrverkerier uppstår under en mycket kort tidsperiod. av bränderna har anknytning till de traditionella helgerna, vilket innebär att risken för bränder är väsentligt högre än vad det totala antalet bränder på årsbasis indikerar. Framförallt för äldre personer kan användningen av fyrverkerier utgöra en olägenhet. Problemet har beskrivits som att det före de traditionella helgerna ständigt smäller. Den tidsperiod som särskilt angetts är december månad. Enligt utredningens kart lägg- ning kan vidare av den totala flyktingpopulationen eller, grovt uppskattat, 35 000 personer på grund av tidigare krigsupp- levelser orsakas påtagliga besvär av ljud som orsakas av fyrverkerier (s.k. posttraumatiskt stressyndrom, PTSD). Avgörande för problemet är att ljudet kommer oväntat. Fyrverkerier kan vidare orsaka betydande olägenheter för djur , sär- skilt hundar. Statens drar i en studie, vilken dock i huvudsak bygger på enkäter till hundägare, slutsatsen om att så många som en tredjedel av landets 800 000 hundar påverkas negativt av fyrver- kerier. Det är de oväntade ljuden som är särskilt stressande. Enligt utredningens kartläggning har användningen av fyrverkerier inte någon signifikant påverkan på miljön med undantag av utsläppet av bly. Detta har beräknats motsvara av det totala utsläppet till luft från punktkällor i . Utsläppet bedöms som ringa, men inte försumbart. Utsläppet beror på att bly fortfarande förekommer i pro duk- ter som tillverkas i och det skulle kunna ersättas med vismutoxid. Utredningens bedömning av problemen Den samlade problembild som framkommit i utredningens kartläggning är sådan att åtgärder avseende användningen av fyrverkerier bör över- vägas. Avgörande är därvid de personskador, inklusive hörsel skador, samt de olägenheter för människor och framförallt hundar (och där med hundägare) som den nuvarande användningen av fyrverkerier orsakar. Det faktum att över hälften av olycksfallen och sannolikt huvud delen av hörselskadorna drabbar barn och ungdom måste enligt utred ningen till- mätas särskild vikt inte minst mot bakgrund av krav. Vad gäller bränder orsakade av fyrverkerier torde dessa kunna till- mätas relativt sett mindre betydelse mot bakgrund av den roll de spelar i det totala sammanhanget. Fyrverkeriers miljöpåverkan kan enligt utred - ningens uppfattning inte tillmätas någon signifikant betydelse i över - väganden om åtgärder. från produktsynpunkt kan konstateras att smällare i högre grad än övriga fyrverkeriprodukter orsakar problemen. Vad gäller hörsel ska- dor torde dessa helt vara orsakade av smällare. Kartläggningen indikerar att beträffande övriga personskador svarar smällare för ungefär hälf ten. Vidare orsakas en betydande del av bränderna av smällare. Olägen heter kan orsakas av såväl smällare som andra fyr verkeriprodukter. dock att det är de oväntade och överraskande ljuden som är huvud- orsaken, varför problemet med olägenheter för såväl män niskor som hundar framför allt är kopplade till smällare. Utredningens förslag grundas på att användningen av fyrverkerier har en lång tradition och är till glädje och nöje för många människor men att den också är förknippad med ett antal problem. Syftet med förslagen är att lägga grunden för en sund användning av fyrverkerier. En utgångs- punkt för utredningens bedömning har varit att nyttovärdet för smällare är relativt begränsat, men att det är högre för övriga fyr verke- rier. En annan utgångspunkt är att åtgärdernas effekter för fyr verkeri- branschen måste beaktas liksom erfarenheter andra länder gjort i sam- band med förändringar av regelverket. Som framgår av problembedömningen står smällare för en stor andel av problemen som fyrverkerier orsakar. Ett förbud mot smällare skulle således kraftigt reducera problemen eller helt eliminera dem. Ett sådant förbud skulle vidare vara en anpassning till vad som gäller i många andra länder. Utredningen har under sin kartläggning inhämtat erfaren- heter från , , , , och . Av dessa länder är det endast i som smällare fritt får förvärvas. Förbud mot smällare har dock i övervägts och två tidigare utredningar har föreslagit begränsningar i till- gången för allmänheten. Mot sådana begränsningar har dock anförts att ett förbud skulle leda till bl.a. hemtillverkning av smällare, med allvarligare personskador som följd. Frågan om vilken effekt ett restriktivare regelverk får vad gäller hemtillverkning och olaga införsel har varit av central vikt för utred- ningen och den har med hjälp av bl.a. rättssociologiska avdelningen vid analyserats så långt som varit möjligt. Den slutsats utredningen drar om hemtillverkning är att tillgången till legala smällare snarare är en inkörsport för hem tillverk- ning. Ett förbud mot smällare förväntas därmed snarare, åtminstone på lite sikt, minska hemtillverkningen. På kort sikt skulle dock ett förbud behöva kombineras med informationsinsatser. Sammanfattningsvis stan- nar därför utredningen för att föreslå ett förbud mot smällare. Den lag- tekniska lösningen som valts är att föreskriva att fyrverkerier med huvudsakligt syfte att avge knall inte får godkännas. Förbudet kommer även att omfatta knallskott, som skulle kunna beskrivas som en krafti- gare smällare. Det skall dock vara möjligt för SÄI att meddela undan tag. Avsikten är att i vart fall den professionella hanteringen av knallskott skall kunna undantas. Den nya reglerna bör gälla fr.o.m. . Andra fyrverkerier än smällare orsakar framförallt personskador och bränder. Åldersgränsen för förvärv och användning av fyrverkerier är i eller , endast de allra minsta produkterna såsom tomtebloss eller s.k partypoppers får hanteras utan ålderskrav. Samtliga länder i vårt närområde har gränsen utom för de allra minsta pro- dukterna. Utredningen bedömer att en höjning av åldersgränsen från till bör ha en positiv effekt såväl vad avser personskador som bränder. Utredningen föreslår därför att en sådan höjning av ålders grän- sen genomförs. Ett förbud mot smällare och en höjning av åldersgränsen för övriga 15-årsprodukter kan på kort sikt medföra vissa negativa effekter för branschen i form av minskad försäljning. För att underlätta branschens anpassning föreslår utredningen att höjningen av åldersgränsen skall gälla från . Utredningens förslag bör vidare kombineras med en ökad satsning på information om riskerna med fyrverkerier och om korrekt användning. Kostnaderna bör bäras av de som använder fyrverkerier. Det skulle kunna genomföras genom att de avgifter som SÄI tar ut av till verkare och importörer höjs. Avgiftshöjningen skulle genom över vältring få bäras av fyrverkerikonsumenterna. Utredningen föreslår vidare att det inrättas ett fyrverkeriråd vid SÄI. Slutligen föreslås även att rege ringen ger SÄI i uppdrag att göra en kartläggning av sådana kemi ska ämnen som typiskt sett används vid hemtillverkning och bedöma om det finns skäl föreslå begränsningar i tillgängligheten. Utredningen finner sammantaget att det som framkommit om produkt- kontroll, möjligheterna att ta fyrverkerier i beslag och förverka dem samt tillgången till skadestatistik om person- eller sakskador inte utgör skäl för att överväga förslag till ändringar. Vad gäller tillsyn av försäljning/förvaring har framkommit att det saknas precisa regler om brandsäkerhet. Detta kan bedömas som sär skilt allvarligt vad gäller stormarknader och kan innebära att sådana för sälj- ningsställen kan få tillstånd till förvaring/försäljning även om de kan vara olämpliga ur brand och explosionssynpunkt. Vidare blir följ den av att ett tydligt regelverk saknas att förut sättningarna för en effektiv och enhetlig tillsyn inte föreligger. Så som regel verket är uppbyggt bör regler om brandsäkerhet finnas i SÄI:s före skrifter. Utredningen bedömer det som angeläget att klara regler vad gäller brandsäkerhet i förvarings-/försäljningslokaler tas fram, framförallt vad avser stormarknader och liknande försäljningsställen, varför SÄI enligt utredningens uppfattning bör ge detta arbete hög prioritet. Förordning om ändring i förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva Härigenom föreskrivs att 8-10 §§ förordningen (1988:1145) om brand- farliga och explosiva varor skall ha följande lydelse. Till explosiva varor hänförs varor som består av eller innehåller fasta eller flytande ämnen eller fasta eller flytande ämnen eller som kan bringas till snabb som kan bringas till snabb frigörs i form av tryck volym- frigörs i form av tryck volym- arbete eller värme. arbete eller värme. keripjä ser avses explosiva varor ämnen och som avger ljus- eller ljudeffekter enbart för nöjes- Bestämmelser om vilka explosiva varor som utgör krigsmateriel finns i förordningen (1992:1303) om krigsmateriel. meddelar beslut om ett ämne är att anse som explosivämne. Explosiva varor får hanteras eller importeras endast av den som fyllt . får föreskriva om undantag för sådana explosiva varor som är fyrverkeripjäser avsedda för såväl inomhusbruk som utom- husbruk. För att en explosiv vara skall få hanteras eller importeras, krävs att den är godkänd av eller har gått igenom någon annan form av bedömning av överensstämmelse som skall godtas enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (). För att en explosiv vara som är en fyrverkeripjäs skall få godkännas av Sprängämnes- inspektionen krävs att varan har annat huvudsakligt syfte än att avge knall eller att den är skriva om undantag från kra ven. skall upprätta en förteckning över god- kända explosiva varor och över varor som införts till landet efter sådan bedömning av överensstämmelse som avses i första stycket. Denna förordning träder i kraft i fråga om 9 § och i övrigt . SOU 1999:128 Författningsförslag 21 Förordning om ändring i förordningen (1996:62) med instruktion för Spräng ämnes- dels att nuvarande 7 § skall betecknas 8 §, dels att rubriken närmast före 7 § skall sättas närmast före 8 §, dels att 7 § samt rubriken närmast 7 § skall ha följande lydelse. är knutet ett fyrverkeriråd med myndigheter, närings livsorgani- sationer och andra intresseorga- Rådet har till uppgift att bistå inspek tionen vid hand- lägg ningen av frågor om fyr ver- Spräng ämnesinspektionen för en Rådet består av general direk- tören, som är ordförande, och högst tio andra ledamöter. (1987:1101) skall tillämpas Denna förordning träder i kraft . Utredningens uppdrag och uppläggning 23 1Utredningens uppdrag och upp- läggning Utredningen skall enligt direktiven se över reglerna för hantering av pyrotekniska varor. Härmed avses sådana pyrotekniska varor som är avsedda för nöjesändamål, s.k. nöjesfyrverkerier. Innebörden är att upp- draget avser fyrverkerier, inklusive smällare, men att nyttoprodukter såsom militära knallskott och nödraketer faller utanför. Problem kopplade till smällare betonas och det så kallade okynnes- smällandet nämns särskilt. 1.1.1Kartläggning av skador och olägenheter En grundläggande uppgift är att kartlägga arten och omfattningen av de skador och olägenheter som fyrverkerier kan orsaka. Med skador avses skador på människor, egendom och djur. För människor nämns särskilt brännskador och nedsatt hörsel. Beträffande egendom anges bränder som ett särskilt problem. Med djur avses i första hand sällskapsdjur. Det betonas att de förorsakas stort lidande genom den höga ljudnivån hos vissa produkter samt att dessa används under långa tidsperioder. Vidare pekar direktiven på miljöproblem samt olägenheter i övrigt som främst okynnessmällandet orsakar. Sedan kartläggningen gjorts skall utredningen ta ställning till om nuvarande regler bör skärpas med förbud eller andra begränsningar såvitt avser handel med och hantering av fyrverkerier särskilt när det gäller smällare och andra artiklar med knalleffekt. Vidare skall utred- ningen ta ställning till frågor om produktkontroll, tillsyn, information, för och möjligheterna att ta fyrverkerier i beslag samt möj lig- heterna att inhämta skadestatistik. Utredningen skall lämna förslag till de författningsändringar som kan behövas till följd av översynen. 24 Utredningens uppdrag och uppläggning Utredningen skall redovisa hur eventuella författningsändringar för- håller sig till de principer om fri rörlighet för varor som gäller inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.