sou · GNB377 · 2000-01-01 00:00:00 — Försöksverksamhet och förnyelse i svenska kommuner. , och (1999) Från partipolitik till demo- kratipolitik. I Demokrati som experiment. Försöksverksamhet och förnyelse i svenska kommuner. , , och (1989) Medborgarnas makt. , 1994 [1992] Kommunalpolitik. , m.fl. (1998) : Demo- krati och medborgarskap. Pateman, (1970) Participation and Democratic Theory. Premfors, , , (1994) Demokrati i storstad. Premfors, (1999) Den svenska modellen som demokrati. Rombach, (1991) Det går inte att styra med mål. , 1987 The Theory of Democracy Revisited, Chat- ham: Publishers Schumpeter, 1975 [1942] Capitalism, Socialism and Demo- cracy, : Slagstad, (1996) Arbeiderpartistaten – maktens bruk og mis- bruk. Nytt , nr 1 , (1998) Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962–1994. , och (red.) (1983) De nya kom- munerna. En sammanfattning av den kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar. Svallfors, (1996) Välfärdsstatens moraliska ekonomi. , (1989) Vägen till enkammarriksdagen. Demo- kratisk författningspolitik i –1968. , (1999) Nya sociala rörelser och politikens globa- lisering – Demokrati utanför parlamentet? I (red.) (Under utgivning) , (1970) Ett forskningsprogram. , (1987) Staten - kommunerna och den statliga styrningen. : Stat - kommunberedningen Wigforss, (1971) Vision och verklighet. Wigforss, (1980) Skrifter i urval: Demokraten. SOU 1961:9 Principer för en ny kommunindelning. Betänkande avgivet av Indelningssakkunniga SOU 1963:17 statsskick. Förslag till regerings- form. SOU 1965:6 Om den kommunala självstyrelsens lokala förankring. SOU 1972:15 Ny regeringsform. Betänkande avgivet av Grundlagberedningen SOU 1975:41 demokrati. Huvudbetänkande av Utred- ningen om den kommunala demokratin SOU 1977:39 Företagsdemokrati i kommuner och landstingskom- muner. Betänkande av Utredningen om den kommunala demokratin SOU 1985:28 Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. SOU 1984:83 Folkstyret i kommunerna. Medverkan, delaktighet, an- svar. Ett diskussionsbetänkande års demokratiberedning SOU 1984:84 Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan. SOU 1990:44 Demokrati och makt i . SOU 1993:90 Lokal demokrati i utveckling. SOU 1994:12 Suveränitet och demokrati. Betänkande av EG- konsekvensutredningen om subsidiaritet SOU 1996:169 Förnyelsen av kommuner och landsting. SOU 1998:124 Demokrati på europeisk nivå? Hotet mot den politiska demokratin efter slut beskriver den danske de- mokratiteoretikern i förordet till sin bok demokrati? den aktuella situationen för västdemokratin på följande sätt: Kan vi vara säkra på att demokratin verkligen är en så självklar sak, att dess framtidsväg här i landet är så klart markerad som många gärna vill tro. Jag tror att man måste tänka litet mera på dessa ting mycket tyder på att vi går till mötes en ut- veckling, som fastställer de former under vilka sam- hällslivet skall levas. Många enskilda åtgärder innebär i smått ett val i riktning antingen mot demokratin eller mot diktaturen. Frukten mognar kanske utan att vi märker det. För denna utveckling har varenda en av oss sitt ansvar. (1946:7.) Vi har inte svårt att känna oss hemma i denna beskrivning. När skrev sitt förord hade fascismen besegrats, vilket öppnade nya möjligheter för demokratin. står vi på motsvarande sätt med kommunismens fall bakom oss. Det kan förefalla som om demokra- tin är ohotad. Liksom kan vi fråga oss om demokratins väg verkligen är så given – detta även i vårt eget land med dess relativt långa och obrut- na demokratiska tradition. I den allmänna debatten möter vi ständigt nya tankar om hur demokratin ska utformas. För en del av idéerna finner vi skäl att ifrågasätta om de verkligen leder till demokrati. Det är viktigt att en kritisk prövning sker , också av politiskt nytänkande. En del av dessa idéer om vad demokrati bör vara kommer så små- ningom att institutionaliseras. Därmed kan vi få demokratiska insti- tutioner som strider mot fundamentala delar av vår föreställning om en demokrati som är värd att stödja. Det finns bara ett sätt att göra HOTET MOT DEN POLITISKA DEMOKRATIN något åt detta i ett demokratiskt system, nämligen att argumentera för det man anser vara rätt och mot det man tycker är fel. Syftet med denna uppsats är dels att avgränsa ett normativt be- grepp för politisk demokrati som kallas för det individuella medbor- garperspektivet (1998), dels att visa att vissa drag i dagens demokratitänkande (och -praktik) utgör ett hot mot detta perspek- tiv. Varifrån kommer hotet mot den politiska demokratin? Politiska regimer brukar falla samman antingen genom angrepp från en ge- rillarörelse, som kommit ner från bergen eller ut ur skogen, eller genom en statskupp, ofta med militären inblandad. Inget av dessa scenarier har någon sannolikhet för svenskt vidkommande. I stället kan vi föreställa oss att nedgången (om det nu verkligen är en sådan) bäst förklaras med att vitala demokratiska institutioner eroderas ini- från och inte längre fyller sina funktioner i demokratin i kombina- tion med att vissa aktörer lägger en ny innebörd i begreppet demo- krati. har det skett stora förändringar i det svenska samhället och dess politiska system. Flera av de institutio- ner, som burit upp systemet, fungerar inte som . Vi kan bara se på de politiska partierna, som förlorar medlemmar, och de stora folkrörelserna, som inte längre drar till sig många människor och fungerar som en utbildning för offentliga angelägenheter. Inte heller väcker massmediernas sätt att bevaka demokratin någon respekt. Kan man göra något åt detta? Vad man kan säga är att det knappast är möjligt att reformera de nämnda samhällsinstitu- tionerna utifrån, genom offentliga ingrepp. Kanske är det bara så att de har spelat ut sin roll för demokratin som söker sig nya vägar. Frågan om hur dessa vägar ska se ut (och absolut inte se ut) utgör kärnan i denna uppsats. Frågan är oerhört komplicerad. Vad man bör påminna sig vid demokratianalysen är att demokratin aldrig är slutgiltigt färdig, den förändras ständigt. Fenomenet har uttryckts som att det levende demokrati må alltid være iferd med å bli (NU 1976:27) eller som att Demokratin kan röra sig fram eller tillbaka, men den kan inte stå stilla (Dryzek 1996:5). Resultatet blir att vi faktiskt inte riktigt vet vart demokratin är på väg – vilket innehåll (substans och pro- cess) den kommer att få framöver. Detta kräver stor vaksamhet av demokratins anhängare: Demokratin är inte vunnen en gång för alla. Den måste ständigt värnas. Samhället förändras och vi påverkas av impulser från omvärlden, den tekniska utvecklingen går snabbt och medborgarnas behov ändras. Där- för måste demokratin för att bibehålla sin vitalitet ständigt prövas inför dessa uppgifter i ett föränderligt samhälle. (RPB, Prop. 1986/87: 91:11.) Med denna bakgrund i medvetandet infinner sig insikten om att det är svårt att värdera den utveckling som pågår just . Vi kan aldrig vara riktigt säkra på vilka företeelser vi egentligen bör reagera posi- tivt på respektive negativt mot, det vill säga vad som leder till ökad respektive minskad demokrati . Komplikationsgraden framstår som ännu högre när vi beaktar den konkreta debattsituationen i västdemokratin. Demokrati före- kommer på flera olika nivåer. ägnas en inte obetydlig del av den politiska diskussionen åt demokrati på övernationella nivåer. För svenskt vidkommande betyder det primärt EU (1997). Här håller en kvalitativt ny form av demokrati på att utveck- las. För denna har vi ännu inte riktigt funnit en tillfredsställande substans och process. Vi befinner oss kanske mitt i vad den ameri- kanske statsvetaren kallar demokratins tredje trans- formation (från nationell till övernationell nivå). Problemen med en sådan transformation kan illustreras med att den andra transformationen (från direktdemokrati enligt stadsstats- modell till representativ demokrati av nationalstatstyp) innebar en så genomgripande förändring av demokratin, att de gamla grekerna sannolikt aldrig skulle ha uppfattat den nya styrelseformen – alltså vår form av representativ demokrati – som demokratisk. Även na- tionell demokrati kan gälla flera olika nivåer (stat, region och kom- mun) vilket kan leda till att vi får stödjande eller konkurrerande de- mokratier. En särskild svårighet är att det inte föreligger några skar- pa gränser mellan demokratidiskussion för olika nivåer, utan argu- ment från skilda nivåer blandas friskt. Här är det på sin plats med ännu en påminnelse. Demokratins nya innehåll kommer inte av sig själv. Det åstadkoms av människor med mer eller mindre stor autonomi inom ramen för strukturer, och det är inte alltid goda intentioner som ligger till grund för det nya och oprövade. Vi måste inse att ondskan och enfalden ofta går hand i hand och att opportunismen, fegheten, lättjan, okunnigheten och flocksolidariteten följer dem tätt i spåren. Att det skulle finnas nå- gon central och konsekvent handlande ondska förefaller mindre HOTET MOT DEN POLITISKA DEMOKRATIN sannolikt, men vi får inte glömma bort att också felaktiga åtgärder utan onda intentioner kan påverka den politiska demokratin nega- tivt. Det finns en snabbt expanderande ideologi som rationaliserar de ingrepp vilka utgör hotet mot den politiska demokratin i vårt sam- hälle. Den kan ses som en gren av nyliberalismen, och man brukar kalla den för ekonomismen. Tre av dess föreställningar är särskilt betydelsefulla i detta sammanhang. För det första fokuserar den på ekonomiska värden och bortser från demokratiska värden, för det andra har den en stark tilltro till organisering och chefskap som lös- ning på samhällsproblemen. För det tredje ser den det privata nä- ringslivet som föredöme och uppfattar privat och offentligt som samma sak (Pollitt 1993). Att som ekonomismen identifiera privat med offentligt innebär en skarp brytning med tidigare synsätt. Det torde väl ändå vara svårt att förneka att staten dramatiskt skiljer sig från det privata på en punkt: den har monopol på den legitima utövningen av fysiskt våld i samhället. Traditionellt har det offentliga – kommunerna och staten – i den politiska demokratin svarat för allmänintresse, samverkan, öppenhet och tillgodoseende av samhällsmedlemmarnas behov. Det offentliga har utgjort det givna området för frihet och likhet. Sam- hällsmedlemmarna har varit medborgare med rättigheter och skyl- digheter i förhållande till den offentliga makten. Det privata näringslivet, som ekonomismen för fram som före- döme, har styrts av värden som egenintresse, konkurrens, slutenhet och tillgodoseende av kundernas efterfrågan. Samhällsmedlemmarna har varit kunder till företagen. I den ekonomistiska argumentationen finns föreställningen om (kostnads-) effektivitet som ett värde i sig, och den har tacksamt tagits emot av politiker som plågats av svå- righeter att klara av välfärdssystemets ökande krav i en krympande ekonomi. Management har blivit ett magiskt ord som förväntas lösa alla problem. Ekonomismen vill omorganisera det politiska systemet så att det mer liknar det ekonomiska. En av effekterna blir att medborgaren förvandlas till kund. De värden som ger den offentliga sektorn dess särprägel faller bort och ersätts med ekonomivärden. Det föreligger risk för att vi snart inte längre har något som är gemensamt och gen- temot vilket vi alla har speciella skyldigheter och rättigheter. står var och en för sig själv på olika marknader med mer eller mindre stora penningsummor i fickan. Vi får vad (1998) kallar samhället som butik. Ordet demokrati är, med ett uttryck av den norske statsvetaren , en av de samhällsvetenskapliga och politiska semantiska magneter som har samlat på sig flest betydelser under årtusendena. Demokrati har ägnats en väldig litteratur, och det finns en mängd olika demokratibegrepp av vilka några endast har avlägsen likhet med varandra. För att få någon ordning på demokratianalysen måste vi dels veta vilka begrepp som tas upp i diskussionen, dels bestämma oss för vil- ket begrepp som vi själva föredrar. Olika indelningar förekommer (jfr 1987), och jag väljer att starta med tre huvudtyper av de- mokrati. Redan denna korta uppräkning demonstrerar att det inte är så värst meningsfullt att använda termen demokrati utan ett prefix som ger en första idé om vad det är frågan om. HOTET MOT DEN POLITISKA DEMOKRATIN De tre huvudtyperna i figur 1 kan i korthet beskrivas på följande sätt: demokrati som livsform ser demokratin som ett sätt att leva präg- lat av värden som jämlikhet och frihet. Andra centrala värden är förståelse, tolerans och ömsesidig respekt. beslutsdemokrati gäller dels processen vid kollektivt beslutsfat- tande, dels substansen i de kollektiva besluten. Den kan före- komma i alla typer av kollektiv, t.ex. som företagsdemokrati i företaget. Beslutsdemokrati för det offentliga kallas politisk beslutsdemokrati. ekonomisk demokrati är inriktad på resursfördelningen, speciellt den ekonomiska, bland samhällsmedlemmarna. Ju jämnare för- delning, desto högre grad av ekonomisk demokrati. Sambanden mellan de tre demokratityperna är synnerligen kompli- cerade. Samtliga typer åberopas i debatten om den politiska demo- kratin. De förekommer även i den politiska praktiken och i de poli- tiska institutionerna. Åtminstone de två första demokratityperna kan tolkas in i formuleringar i den svenska regeringsformens portal- paragraf. Sålunda kan satsen Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt tolkas som politisk beslutsdemokrati i liberal version, och Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden kan uppfattas som demokrati som livsform. Ett vanligt samband mellan demokratityperna utgår från tanken att beslutsdemokratin inte kan fungera utan att det finns vissa vär- demässiga fundament i samhället. Dessa brukar omfattas av demo- krati som livsform. Beslutsdemokrati skulle alltså förutsätta demo- krati som livsform. Jag tror att det är just vad hävdar i följande citat: Demokrati lader sig ikke indeslutte i en formel. Det er ikke et system eller en lære. Det er en livsform, som under stadige nederlag og tillbage- fald er groet frem i Vesteuropa i løbet af godt og vel , og som i sin lange og bevægede tilværelse har modtaget mange påvirkninger fra mangfoldige sider. Det er ikke noget i sig selv avsluttet. Derfor står de- batten stadig om dets væsen. Det er ikke en sejr, som er vundet, men en kamp, som stadig går på. Det er ikke et én gang opnået resultat, men en opgave, som stadig skal løses på ny. Fremfor alt er det ikke en lære, der kan doceres, og som man i en håndevending kan tilegne sig eller gå over til. Det er en tankegang, en livsform, som man først tillegner sig derved, att man lever den igennem i det allersnævreste liv, i forhold til familie og naboer, derefter i forholdet udadtil i større kredse, i forholdet til lands- mænd, og endelig i forholdet til andre nationer Demokratiet kan aldrig sikres – netop fordi det ikke er et system, der skal gennemføres, men en livsform, der skal tilegnes. Det drejer sig om et sindelag, der skal bibringes hvert nyt slægtled. Derfor er det folkelige oplysnings- og opdragelsearbejde nerven i demokratiet. (1945:12 f.) Man kan också föreställa sig att den politiska beslutsdemokratin för- utsätter ekonomisk demokrati. Tanken är att om resursfördelningen i samhället är mycket skev kommer det att spela en roll för möjlig- heterna att påverka beslutsdemokratin vilket kan komma att mot- verka de likhetskrav som vissa demokratiteorier ställer. Diskussionen om den politiska demokratin, i meningen demokrati som tillämpas av det offentliga, griper över samtliga tre huvudtyper, men det är vanligast att den har politisk beslutsdemokrati i fokus. I den politiska debatten kan detta uttryckas som motsättningar, t.ex. mellan å ena sidan aktörer som förfäktar utvecklingsdemokrati (som är en livsformsdemokrati med målet individuell utveckling) eller ak- törer som hävdar ekonomisk demokrati (som pekar på de funda- mentala, ekonomiskt grundade, oöverbryggbara motsättningarna i det kapitalistiska samhället) och å andra sidan aktörer som förfäktar politisk beslutsdemokrati (där demokratin går ut på att komma fram till gemensamma beslut genom vissa processer och eventuellt med viss substans). Allra vanligast är att demokratidiskussionen startar på ett insti- tutionellt plan. När man ska ange vad som är ett demokratiskt poli- tiskt system brukar man räkna upp ett antal nödvändiga institutio- ner. passar dessa väl in i ett beslutsdemokratiskt perspektiv: Frihet att bilda och gå med i organisationer Valbarhet till offentliga uppdrag Rätt för politiska ledare att konkurrera om stöd Rätt för politiska ledare att konkurrera om röster Fria och rättvisa val (öppna, ärligt genomförda, en man – en röst) som avgör vem som ska ha topposterna Institutioner för att göra den offentliga politiken beroende av röster och andra uttryck för preferenser (1977:133, jfr 1982:10.) HOTET MOT DEN POLITISKA DEMOKRATIN Institutionerna kan ha olika innebörd beroende på vilken kontext de relateras till. Även västsamhällena kan visa upp ett antal olika mo- deller för politisk demokrati (jfr Macpherson 1977, 1987), t.ex. socialistisk, liberal och konservativ demokrati – och det finns många fler. Som illustration till komplexiteten i egenskapsuppsättningen för politisk demokrati ska några dimensioner presenteras i starkt för- enklad form. De kan ställas samman till en egenskapsrymd för poli- tisk demokrati. Innehållet i dimensionerna markeras med motsätt- ningspar. I realiteten är det dock frågan om dualiteter, det vill säga varje dimension innehåller en blandning av respektive mot- sättningspar. Några analysdimensioner för politisk demokrati Jag ska lite slagordsmässigt ge innehållet i de olika teorierna. I den direkta demokratin medverkar alla medborgare direkt i det politiska beslutsfattandet. I den indirekta fattas besluten av deras valda repre- sentanter. Enhetsdemokratin innebär att man utifrån gemensamma intressen resonerar sig fram till besluten, i motsättningsdemokratin har man olika intressen och voterar om besluten. Substansdemokrati fäster huvudvikten vid beslutens substans, medan processdemokra- tin betonar procedurerna (majoritetsprincipen osv.). Massdemokra- tin förutsätter att alla medverkar, elitdemokratin föreställer sig att demokratin består i att eliter tävlar om massornas röster. Gemen- skapsdemokratin ser demokratin ur kollektivets synvinkel och beto- nar likheten. Individualismdemokratin väljer individens perspektiv och framhäver friheten. Dimensionerna går in i varandra på ett sätt som försvårar ren- odling av egenskaper för konkreta demokratiteorier. visar detta när hon ska försöka styra sin centrala analysdi- mension, som är enhetsdemokrati – motsättningsdemokrati, fri från näraliggande dimensioner. Hon konstaterar att motsättningsdemo- krati inte är detsamma som elitdemokrati. Lika lite är enhetsdemo- krati identisk med omfattande deltagande. Inte heller är enhetsde- mokrati samma sak som direkt demokrati eller motsättningsdemo- krati lika med representativ demokrati (Mansbridge 1983). Dock föreligger det vissa samband mellan värdena i de olika dimensionerna i konkreta demokratiteorier. Värdena till vänster förekommer sålunda gärna tillsammans. På motsvarande sätt kan man finna teorier som har samvariation mellan värdena till höger. För att kunna diskutera konkreta problem i demokratin måste vi ha en norm att mäta verkligheten mot. De många analysdimensionerna, som kan kopplas samman på olika sätt, illustrerar att det inte är me- ningsfullt att diskutera normativ demokrati i största allmänhet. och beskriver dilemmat och antyder utgångspunkten för konstruktion: Demokrati är en kultur, en tro och ett etos som utvecklas genom tolk- ning, praktik, krig och revolutioner. Den upptäcker nya betydelser och nya möjligheter i nya erfarenheter och ideologier. Resultatet blir att demokratiska traditioner omfattar en ständigt växande samling av olika idéer, processer och strukturer som varken är lätta att karakterisera precist eller att sammanfatta i en enda systematisk styrelsefilosofi. Oaktat detta kommer fokuseringen på demokrati att verka begränsan- de. Demokrati är en distinkt politisk ordning och en speciell form av mänsklig samexistens, som förser oss med en distinkt historisk-institu- tionell kontext för styrelsen. Den utgör en anhopning av konkreta insti- tutionella praktiker, regler och procedurer som är knutna till demokra- tiska ideal. (1995.) Även om det är svårt att precisera demokrati är det inte likgiltigt vad vi kallar demokrati, och demokrati kan inte se ut hur som helst. Man måste dock välja bland demokratibegreppen för att få ett användbart underlag för diskussionen. Det är då rimligt att utgå från några vitt spridda och fundamentala föreställningar om demokratin, t.ex. föl- jande uppfattning om människan i politiken: Sedan antiken har några människor föreställt sig ett politiskt system i vilket medlemmarna uppfattar varandra som politiska likar, är kollektivt suveräna, och äger alla de egenskaper, resurser och institutioner de be- höver för att styra sig själva. (1989.) HOTET MOT DEN POLITISKA DEMOKRATIN Att utgå från den enskilda människan och hennes förmåga att till- sammans med sina likar styra det samhälle hon lever i har djupa rötter i den politiska idéhistorien. Det är uppenbart att problem uppstår om man försöker manipulera denna ordning genom att re- ducera medborgarens roll i demokratin. Liberalen såg klart den fara som förmynderiet utgjorde för den politiska de- mokratin: Missförhållandet börjar när den [den offentliga styrelsen] i stället för att frammana verksamhetslust hos individer och gemenskaper sätter sin egen verksamhet i deras ställe; när den i stället för att ge upplysningar, råd och, om så behövs, varningar lägger deras fria verksamhet i bojor eller låter dem stå som passiva åskådare, medan den själv utför arbetet i deras ställe. En stats värde bestämmes i längden av värdet av de indivi- der, varav den består. Och den stat, som åsidosätter deras andliga ut- veckling för litet större effektivitet i förvaltningen eller för det sken härav, som den större vanan att handha enskilda angelägenheter ger, en stat, som hämmar medborgarnas fria utveckling för att göra dem till fogligare redskap i sina händer, skall, även om detta sker för att ernå goda mål, finna, att intet verkligt stort kan åstadkommas med små män- niskor, och att den fulländning av förvaltningsmaskineriet, för vilken den har offrat allt, till slut inte kommer att bli den till något gagn, eme- dan de levande krafter saknas, som den förkvävt för att apparaten skall fungera så mycket mer friktionsfritt. (1859.) Denna uppfattning om medborgarens centrala roll i den politiska demokratin är ingalunda främmande för svensk diskussion. Vi finner den i t.ex. följande citat från en offentlig utredning: Demokrati handlar i djupare mening om en människosyn. Demokrati innebär tro på att alla har vilja och förmåga att ta ett gemensamt ansvar både för besluten och för att dessa sedan förverkligas. Därigenom kan medborgarna påverka kommunernas och landstingens verksamhet. Det är viktigt att alla tillsammans med andra kan bestämma över viktiga ge- mensamma angelägenheter. (SOU 1985:28.) Samma tanke använder för att polemisera mot de ekonomistiska föreställningar som präglar dagens offentliga verk- samhet. Han kallar den det individuella medborgarperspektivet, och jag kommer att använda den beteckningen på den normativa demo- kratiteori jag ansluter till: Den reella demokratin bygger på visionen av människor som talar med varandra, delger varandra erfarenhet, lyssnar, jämför sina beskrivningar och föreställningar och på den grunden väljer och fattar beslut Det är en helt annan och djupare samhällssyn än den bild av samhället som butik som fått så dominerande plats i senare års samhällsdebatt. Medborga- ren/väljaren har både rätt till delaktighet i och ett eget ansvar för sam- hället