sou · GNB31 · 2000-01-01 00:00:00 — Förmånsrätten medför således att sannolikheten för framtida lönsamhet bör vara mycket större än för att en fortsättning skall föredras framför konkurs. Om en förmånsrätt gäller endast i vissa tillgångsslag kompliceras bilden ytterligare. Samtliga borgenärer får intresse av att rekonstruktionen ges en sådan inriktning att värdet på de intressanta tillgångarna upprätthålls eller ökas, vilket medför intressekonflikter. Risken för att ett samhällsekonomiskt felaktigt beslut fattas ökar än mer. Vid sidan av förmånsrätten spelar den statliga lönegarantin en stor roll för valet av ackord eller konkurs, eftersom lönegarantin möjliggör finansie- ring vid konkurs men inte vid ackord och eftersom rörelsen måste kunna bära alla lönekostnader vid ackord men detta inte är nödvändigt vid fort- sättning av rörelsen i konkurs, som siktar på nytt ägande efter konkursen. Utländsk rätt och internationella normer 93 3Utländsk rätt och internationella normer I förevarande kapitel beskrivs kortfattat hur skatte- och lönefordringar samt fordringar med säkerhet liknande företagshypotek behandlas i förmånsrättshän- seende i olika länder. Vidare redogörs översiktligt för regler angående lönega- ranti och gäldenärens avtalsförhållanden. Redovisningen syftar inte till att i de- talj beskriva förhållandena i respektive land. I stället är avsikten att ge en över- siktlig bild av utländsk rätt, med betoning på nordiska förhållanden. I betänkande (Lag om företagsrekonstruktion, SOU 1992:113 s. 197 ff) finns en utförlig redogörelse för utländska förhållanden. Redogörelsen belyser insolvensförfaranden i , , , Eng- land, , , och som utgör alternativ till offentligt ackord och konkurs samt förmånsrättsordningen i dessa länder. De beskrivna förhållandena gäller i allt väsentligt fortfarande. För en mer utförlig beskrivning hänvisas därför till beskrivning, till i TfR 1987 s. 545 ff och Insolvensrättsligt forum (Iustus Förlag 1990) s. 40 ff samt beträffande fransk rätt till i SvJT 1988 s. 648 ff. 3.2Allmänt om utvecklingstendenser inom konkurs- och ackordsrätten Under senare årtionden har insolvensrättten, som en följd av de dåliga tiderna med ett ökat antal konkurser, hög arbetslöshet, oro på arbetsmarknaden osv, varit föremål för reformarbeten i ett flertal länder. I bl.a. , , Öster- rike, , , , och har arbetet resulterat i omfattande ny lagstiftning. menar (TfR 1987 s. 546 ff) att det framstår som allt klarare att insolvensrätten inte bara är en angelägenhet mellan gäldenären och hans borgenärer. Hela samhället berörs. Från att ha varit 94 Utländsk rätt och internationella normer en fråga om fördelning av tillgångar har insolvensrätten kommit att inriktas på att återställa prestationsförmågan hos företag som har kapacitet att överleva, att förhindra värdeförstörelse, att rädda arbetstillfällen osv. Det rent exekutions- rättsliga tänkandet har fått lämna plats för ett samhällsekonomiskt betraktelse- sätt. har man kunnat skilja mellan en borgenärs- och en gäldenärsori- enterad konkursrätt. kan det snarare vara på sin plats att tala om en sam- hällsorienterad insolvensrätt. Ett genomgående problem är att utdelningen i konkurs blir för liten. Som botemedel på "massabristen", dvs. bristen på utdelningsbara tillgångar för de oprioriterade borgenärerna, aktualiseras två typer av åtgärder. Den ena går ut på att inskränka de privilegierade borgenärernas rättigheter i konkursen. Den andra går ut på att utvidga möjligheten till återvinning i konkursen genom att begränsa eller ta bort subjektiva rekvisit, förlänga fristerna och skärpa reglerna avseende närståendetransaktionerna. Problembilden varierar naturligtvis mellan olika länder. Således har diskus- sionen i och främst gällt omfattningen av säkerhetsrätter som inte är förenade med besittning, medan reformen i främst inriktats på att inskränka de allmänna förmånsrätterna. Vad särskilt gäller de allmänna förmånsrätterna framhåller (a.a. s. 579 ff) att dessa egentligen inte har så många försvarare. Av sociala skäl värnar naturligen de flesta om arbetstagarna och deras löneanspråk, men har deras intressen numera i stor utsträckning övertagits av motsva- righeter till lönegarantin. Det berättigade i statens förmånsrätt för skatter har ifrågasatts i många länder. Skatteprivilegiet har också avskaffats på flera håll, medan förslag om ett avskaffande visserligen framförts men inte verkställts i andra länder. 3.3Något om förhållandena i olika länder Före omfattade den finska förmånsrättsordningen relativt många förmånsrätter. Som en följd härav fick borgenärer utan förmånsrätt van- ligen ingen utdelning alls. Utan anspråk på fullständighet och med tonvikt på sådana förmånsrätter som är av intresse för kommitténs uppdrag kan den dåva- rande förmånsrättsordningen sägas ha inneburit följande prioritetsordning. 1Fordringar med särskild förmånsrätt till följd av pant och retentionsrätt (kvarhållanderätt) Utländsk rätt och internationella normer 95 5Skattefordringar enligt lagen om förskottsuppbörd och lagen om arbets- givares socialskyddsavgift 6Fordringar med säkerhet till följd av företagshypotek I förarbetena till den nya förmånsrättsordningen, Lag om den ordning i vilken borgenärer skall få betalt (1578/1992), (proposition (181/1992) med förslag till lagstiftning om revidering av förmånsrättssystemet, s. 4) framfördes inlednings- vis att de nuvarande förmånsrätterna måste minskas avsevärt om man skall kunna skapa ett effektivt, fungerande och för de olika grupperna av borgenärer rättvist saneringsförfarande. Vidare anfördes (propositionen s. 13) att de motive- ringar som angavs när de allmänna förmånsrätterna instiftades till största delen förlorat sin betydelse. Beskattningssystemet har förändrats under decenniernas lopp och den statsekonomiska betydelsen av förmånsrätten för skatter är liten, heter det vidare i propositionen. Utvecklingen inom sociallagstiftningen har, enligt propositionen, lett till att de förmånsrätter som ursprungligen inrätta- des av socialpolitiska skäl inte längre påverkar medborgarnas grundtrygghet. Arbetstagarnas rätt till lagstadgad pension är tryggad också om arbetsgivaren blir insolvent. Förmånerna enligt folkpensionslagen, sjukförsäkringslagen och lagen om barnbidrag betalas av offentliga medel. Även om arbetsgivarna deltar i finansieringen av dessa system äventyrar inte en enskild arbetsgivares konkurs någons rätt till dessa förmåner. Genom lönegarantisystemet säkerställs att löne- fordringar betalas även om arbetsgivaren blir insolvent. Den finska reformen innebar en långtgående revidering av förmånsrättssys- temet. De allmänna förmånsrätterna slopades, med undantag av förmånsrätten för underhållsbidrag till barn. Den nuvarande förmånsrättsordningen kan för- enklat beskrivas genom följande uppställning. 1Förmånsrätt på grund av pant- och retentionsrätt 3Förmånsrätt på grund av företagsinteckning, för fordringar med sådan förmånsrätt utdelas vid konkurs av värdet av den intecknade egendomen, efter att fordringar med bättre förmånsrätt har betalts. Förmånsrättsordningen innehåller också bestämmelser om att vissa fordringar skall vara efterställda. Anledningen till att man begränsat utdelningen för fordringar med förmåns- rätt på grund av företagsinteckning är att den utdelning som tidigare tillfallit de borgenärsgrupper vars förmånsrätter nu slopats, annars skulle övergå till de borgenärer som har en företagsinteckning. Härvid skulle de borgenärer som inte har förmånsrätt – även de som gått miste om sin förmånsrätt genom reformen – alltjämt bli utan utdelning. Avsikten med reformen var att företagsinteckningens 96 Utländsk rätt och internationella normer relativa ställning i förmånsrättsordningen skulle förbli oförändrad. Detta innebär att inteckningshavarna trots att de allmänna förmånsrätterna slopas skall få en i stort sett lika stor utdelning som . Avsikten var således att nyttan av att de allmänna förmånsrätterna slopades inte som sådan skulle överföras på in- teckningshavarna, men å andra sidan fick företagsinteckningens säkerhetsvärde inte heller försämras på ett sätt som äventyrar företagens finansieringsmöjlighe- ter. Den nya förmånsrättsordningen trädde i kraft som den nya lagstiftningen om företagssanering infördes. Om en konkurs inletts tillämpas de gamla reglerna om förmånsrätt. För konkurser som inletts efter ikraftträdandet men före gäller särskilda över- gångsbestämmelser. I sådana konkurser omfattas lönefordringar av den gamla förmånsrätten och har således bättre rätt än fordringar med säkerhet i företags- . På grund härav utdelas i dessa konkurser av värdet av den åter- stående intecknade egendomen till fordringar med förmånsrätt på grund av fö- retagsinteckning. Med undantag av förbudet mot betalning och indrivning av tidigare uppkom- na skulder inverkar inledandet av ett saneringsförfarande enligt huvudregeln inte på gäldenärens avtalsförhållanden. Ett specialstadgande finns dock beträffande hyres- och leasingavtal. Om gäldenären är hyrestagare i ett tidsbundet hyres- eller leasingavtal kan han säga upp detta, så att det upphör från uppsägningen. Gäldenären kan dock bli skyldig att, utöver avtalsenligt ve- derlag för uppsägningstiden m.m., även lämna skälig ersättning för skada som uppkommit för uthyraren. Ersättningsanspråket är oprioriterat. I propositionen framhålls, att en sådan uppsägningsrätt kan vara nödvändig om t.ex. en del av verksamheten läggs ned. Det påpekas att hyres- eller leasingutgifterna för obe- hövliga lokaler eller anordningar kan vara en avsevärd kostnad som man bör kunna bli kvitt för att saneringen skall lyckas. Lagen om företagssanering inne- håller också vissa regler av liknande karaktär som de svenska stoppningsregler- na. Som framgått ovan är lönefordringar således numera oprioriterade och hör i princip till de s.k. saneringsskulderna. Vissa lönefordringar särbehandlas emel- lertid vid företagssanering. Trots det allmänna betalningsförbudet skall utestå- ende löner före inledandet av förfarandet betalas. Även arbetsta- garnas semesterlöner och semesterersättningar skall betalas. Enligt förarbetena är detta undantag i samklang med den princip som står bakom bland annat löne- garantisystemet och enligt vilken en arbetstagare vars utkomst är beroende av löneinkomster inte får vållas skada i form av utebliven lön på grund av arbetsgi- varens ekonomiska svårigheter. Om betalningsförbudet skulle utsträckas till att gälla de senaste lönefordringarna skulle detta även vara ägnat att minska ar- betstagarnas vilja att fortsätta anställningen hos gäldenären, heter det vidare i propositionen. Det framhålls att det med tanke på en fortsatt verksamhet är vä- Utländsk rätt och internationella normer 97 sentligt att det i detta hänseende inte uppstår onödiga störningar. Slutligen påpe- kas att arbetstagarnas löner hör till de utgifter som i allmänhet inte ens vid betal- ningssvårigheter kan lämnas obetalda. Om lönetillgodohavanden är obetalda i ett företag, är det därför osannolikt att arbetsgivarens ekonomiska situation trots det skulle vara sådan att det över huvud taget finns förutsättningar för saneringsför- farande. Den finska lönegarantin gäller, förutom vid arbetsgivarens konkurs, även vid dennes betalningsoförmåga. Arbetsgivaren är i princip skyldig att återbetala utbetalningar enligt lönegarantin. Vid arbetsgivarens konkurs förutsätts arbets- tagaren bevaka sin fordran i konkursen, i annat fall kan arbetstagarens rätt enligt lönegarantin förklaras helt eller delvis förverkad. Betalning utgår för löne- och andra fordringar grundade på arbetsförhållandet vilka har förfallit inom tre må- nader före det att lönegarantiansökningen inlämnades. Lönegarantin är begrän- sad genom ett maximibelopp som uppgick till 75 000 finska mark. Vid arbetsgivares konkurs gäller att alla anställningsavtal kan sägas upp med en uppsägningstid , trots att uppsägningstiden normalt är beroende på anställningstidens längd. Lönegaranti för uppsägningslön utgår i konkursfall således endast , men kan i andra fall ersätta upp till sex månaders uppsägningslön. Skall konkursförvaltaren fortsätta driften krävs det således att han åtar sig massaansvar för arbetstagarnas löner. Den norska förmånsrättsordningen bär många likheter med den svenska. Staten åtnjuter förmånsrätt för skatter och avgifter, även om denna är begränsad till fordringar som förfallit inom före fristdagen. Lönefordringar skyddas genom lönegaranti och åtnjuter dessutom förmånsrätt. Som huvudregel gäller att panthavare i fast eller lös egendom skall tillgodoses ur denna framför övriga borgenärer. Panthavare står utanför konkursbobehandlingen så långt fordringen täcks av panten. Varulagerpant, factoringpant och driftslösörepant, som kan upplåtas genom registrering utan besittningsövergång, ger sammantaget en mot- svarighet till vårt företagshypotek. Lönegaranti utgår endast vid arbetsgivarens konkurs. Garantin omfattar i princip endast lönefordringar för sammanlagt och endast fordringar som inte har förfallit till betalning tidigare än före frist- dagen (normalt dagen för konkursansökan). Lönegarantin är begränsad genom ett maximibelopp som motsvarar "folketrygdens grunnbeløp", för år . I den norska delningsloven görs skillnad mellan "massefordring" och "dividendfordring". De krav som konkursboet ådrar sig betecknas som massa- fordran och skall täckas före alla andra skulder. Det kan nämnas att konkursbo- 98 Utländsk rätt och internationella normer et övertar konkursgäldenärens hyreskontrakt om dessa är knutna till dennes nä- ringsverksamhet. Något samtycke från konkursförvaltaren erfordras inte. Från och med konkursbeslutet blir hyreskostnaden också en massaskuld (7- 10 §§ delningsloven). Konkursförvaltaren kan emellertid från kon- kursbeslutet förklara för hyresvärden att boet inte avser att överta hyreskon- traktet, förutsatt att lokalerna ställs till hyresvärdens förfogande. Massafordring- en inskränker sig vid sådant förhållande till tiden fram till dess en sådan förkla- ring tillställts hyresvärden. Vad gäller lönefordringar föreslog det norska kon- kursutvalget liknande regler som i (NOU 1972:20 s. 323 ff, se nedan). Trots att i princip instämde i att det fanns behov av sär- skilda regler om konkursboets inträdesrätt vad gäller anställningsavtal infördes inte de föreslagna reglerna. Plats reserverades emellertid i lagen för senare inar- betning av sådana regler. En senare utredning (den s.k. , NOU 1993:16, Etterkontroll av konkurslovgivningen m.v., s. 116 ff och s. 181) fick också i uppdrag att utarbeta förslag i den aktuella frågan. Falkanger- utredningen påpekade att avsaknaden av lagbestämmelser hade lett till en viss osäkerhet. För de flesta arbetstagare har osäkerheten mindre betydelse eftersom deras krav ersätts genom lönegaranti. Det råder emellertid, enligt Falkanger- utredningen, osäkerhet beträffande konkursboets absoluta inträdesrätt, förfaran- det vid inträdet, uppsägningstidens längd, arbetsplikt samt rätten att ta annat arbete. För staten, som förvaltar lönegarantin, skulle ett klargörande också ha stor betydelse, enligt . Lönegaranti utgår nämligen inte för massafordringar i den pågående konkursen. föreslog en detaljerad reglering beträffande behand- lingen av avtal som slutits av gäldenären före konkursen. När det gäller anställ- ningsavtal innebär förslaget i huvudsak att konkursboet inträder i anställnings- avtalet om boet inte från konkursbeslutet meddelar att det inte önskar inträda. Träder boet in blir lönefordringar för tiden därefter massaford- ringar. Boet och den anställde har rätt att säga upp avtalet med en månads var- sel, om inte avtalats. Om arbetstagaren har överskjutande krav utgör dessa konkursfordran. Om boet inte träder in i anställningsavtalet utgör arbets- tagarens fordran konkursfordran. För tid under vilken arbetstagaren utfört ar- bete utgår dock ersättning som massakrav. I proposition Ot prp nr 26 (1998-99) föreslås en specialbestämmelse i dekningsloven (§ 7- 11) om arbetsavtals ställning i konkurs som i huvudsak överensstämmer med utred- ningens förslag. Även i har föreslagits att förmånsrätten för skatter och avgifter skulle avskaffas. Fram hade skattefordringar förmånsrätt av första klassen, i likhet med lönefordringar. Genom en ny förmånsrättsordning blev förmånsrätten väsentligt reducerad. Skattefordringarna placerades efter arbetslön och inskränktes tidsmässigt från tre till . Utländsk rätt och internationella normer 99 I betänkandet NOU 1972:20 föreslog konkurslovsutvalget att förmånsrätten för skatter borde avskaffas. Utvalget menade att de enda argument som med fog kunde åberopas för skatteprivilegiet var den historiska traditionen och den om- ständigheten att skatter var priviligierade i alla andra jämförbara länder. Inget av dessa argument hade dock någon väsentlig betydelse när de vägdes mot den börda som privilegiet innebar för boets övriga kreditorer. Utvalget anförde att den ledande synpunkten bör vara att det offentligas förlust på grund av insolvens hos den enskilde skatte- och avgiftspliktige inte bör täckas av gäldenärens övriga fordringshavare utan överföras på samhället som helhet. Vid remissbehandlingen tillstyrktes utvalgets förslag från de flesta håll. Fi- nansdepartementet gick dock emot förslaget. Som skäl anfördes dels att ett av- skaffande av förmånsrätten kunde reducera statens utdelning i konkurs, dels att indrivningsmyndigheternas arbetsbelastning kunde komma att öka genom att dessa i större utsträckning fick ta ställning till ackordsförslag under "gjeldsforhandlinger". fäste också vikt vid att staten inte kan välja sina "kunder" och inte står i samma nära kontakt med dessa som många andra borgenärer. Vidare framhölls att detta i vart fall måste gälla inne- hållna källskatter som i realiteten är en del av lönefordringen som skall hållas avskild och därför inte kommer att ingå i konkursboet om arbetsgivaren fullgör sina skyldigheter. förespråkade emellertid en viss inskränk- ning av förmånsrätten genom att det tidsmässiga omfånget ändrades så att ford- ringarna som huvudregel skulle vara förfallna före fristda- gen. Justisdepartementet inledde sitt resonemang med att konstatera att erfarenhe- terna av reform var positiva. Man nämnde i fortsättningen att reformen till en början förbättrat de oprioriterade borgenärernas ställning men att utveck- lingen senare gått i motsatt riktning. Departementet gick härefter in på frågan om förmånsrättens ekonomiska betydelse för staten. Med utgångspunkt i siffror rörande utdelning i konkurser avslutade nämndes att staten fick cirka 11 miljoner Nkr av anmälda 58,6 miljoner täckta som förmånsberättigade krav. Om förmånsrätten upphävdes, skulle det - alltjämt med utgångspunkt siffror - betyda en ökning av dividenden till de oprioriterade fordringarna . Förbättringen betecknades som "beskjeden". Departementet anslöt sig i fortsättningen till konkurslovsutvalgets principiella synpunkt om att det offentli- gas förlust vid insolvens hos den skattskyldige borde slås ut på samhället som helhet. Departementet uttalade sig också för det önskvärda i att de oprioriterade borgenärerna blev mera engagerade i konkursbehandlingen. I det följande uppehöll sig Justisdepartementet främst vid olika spörsmål rö- rande skatteindrivningen. Konkurslovsutvalget hade i sitt betänkande pekat på att, om förmånsrätten upphävdes, detta skulle leda till att indrivnings- myndigheterna i större utsträckning än tidigare fick ta ställning till förslag om ackord, något som i sin tur medförde ett visst merarbete för myndigheterna. 100 Utländsk rätt och internationella normer Utvalget menade dock att det kunde vara en fördel att det offentliga kom in på ett tidigare stadium av insolvensbehandlingen. Departementet erinrade här om att i sina uttalanden hävdat att indrivningsmyndigheterna fick förstärkas, innan man upphävde skatteprivilegiet. Mot denna bakgrund ansåg sig Justisdepartementet – trots att det från princi- piell synpunkt hade sympati för konkurslovsutvalgets förslag – "i denne om- gang" inte kunna förslå ett helt upphävande av skatteprivilegiet utan förordade den av valda lösningen. Man lade "saerlig vekt på de prak- tiske betenkeligheter som knytter sig till inskrevingsmyndighetens arbeid" men framhöll också att det offentliga inte väljer sina "kunder" samt att förmånsrätten kunde vidmakthålla skattemoralen. Frågan om skatteförmånsrättens avskaffande aktualiserades på nytt i NOU 1993:16, Etterkontroll av konkurslovgivningen m.v. Udvalgets majoritet före- slog att förmånsrätten för skatter och avgifter skulle avskaffas. Majoriteten an- såg inte att det förelåg tillräckligt starka skäl för att staten skulle särbehandlas. Majoriteten pekade också på den internationella utvecklingen som man menade gick mot ett avskaffande. Här påpekades att såväl löneförmånsrätten som skatte- förmånsrätten avskaffats i , att skatteförmånsrätten avskaffats i Dan- mark samt att det i såväl som framlagts förslag om att skatte- förmånsrätten skulle avskaffas. Majoriteten framhöll också den stora ökningen av konkurser och menade att den dåliga utdelningen till oprioriterade borgenärer i sig kunde vara en konkursorsak för många leverantörer. Majoriteten ansåg därför att det borde tas större hänsyn till möjligheten att sprida förlusten. Staten har väsentligt bättre möjligheter att sprida förlusten än de privata borgenärerna. Udvalget framhöll också sin principiella ståndpunkt att många konkurser och gjeldsforhandlinger borde ha kommit på ett tidigare stadium. Ett avskaffande av skatteförmånsrätten kan resultera i att staten intar en aktivare och mer kritisk borgenärsroll, anförde man. I betänkandet framhölls att ett avskaffande av statens förmånsrätt måste ses mot bakgrund av utvalgets övriga förslag, som skulle ge högre utdelning till alla oprioriterade borgenärer. För det första hoppades utvalget att förslagen skulle leda till tidigare konkurser och gjeldsforhandlinger. Vidare skulle processuella förenklingar leda till snabbare och effektivare förvaltning. Slutligen skulle av- skaffandet av varulagerspant och factoringpant (se härom nedan) öka utrymmet för utdelning. Utvalget hade inte beräknat skillnaden mellan statens inkomster med dagens regler och statens inkomster efter den föreslagna reformen men antog att refor- men skulle ge en väsentligt ökad utdelning till de oprioriterade borgenärerna. Utvalgets minoritet i denna fråga, konsulent (), framhöll förmånsrättens betydelse för staten och den betydelse skatte- och avgiftsfordringarna har för samhället. Minoriteten uttryckte förståelse för att alla borgenärer i utgångsläget bör behandlas lika men Utländsk rätt och internationella normer 101 ansåg att skatte- och avgiftsfordringar bör särbehandlas på grund av fordringar- nas art. Fordringarna uppställs genom lag och måste erläggas utan någon direkt motprestation från staten. Å andra sidan utgör skatter och avgifter en stor del av statens inkomster och kommer medborgarna till godo genom sociala åtaganden etc. Minoriteten påpekade emellertid att förmånsrätten inte borde behållas enbart för principens skull. Om förslagen att upphäva factoring- och varulagerpant skulle leda till att staten fick totalt sett högre utdelning, skulle det vara mindre betänkligt att avskaffa skatteförmånsrätten. Vidare kan ett avskaffande av varulagerpanten i sig själv innebära att statens förmånsberättigade krav minskar. Omsättningen kommer kanske att i större utsträckning ske genom ordinära om- sättningskanaler varför statens utestående krav på mervärdeskatt kan bli mindre. Även förekomsten av de panträtter som sammantaget ger en motsvarighet till företagshypoteket har diskuterats. ansåg att utrymmet för pantsättning borde begränsas för att öka utrymmet för utdelning till oprioritera- de fordringar. Här påpekades särskilt att ett avskaffande av statens förmånsrätt för skattefordringar borde kompenseras till viss del genom åtgärder som ökade utdelningen till de oprioriterade borgenärerna.