sou · GNB397d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Det rådde också förhållandevis stor överensstämmelse mellan de olika partierna om förhållningssätt och värderingar inom den sociala sektorn. 1.2Socialtjänstlagens struktur och konstruktion Ambitionen med socialtjänstlagen var att få en enhetlig reglering av samhällets insatser inom ett stort område. Lagen innehåller därför grundläggande värderingar och principer för verksamheterna och ger stort utrymme för kommunen att utforma insatserna för att tillgodose lokala behov. Verksamheterna omfattar såväl åtgärder av strukturell karaktär vilka riktas mot samhälleliga förhållanden, som allmänt inrik- tade åtgärder, vilka avser hela befolkningen eller grupper av medbor- gare. De individinriktade insatserna markeras särskilt genom att rätten till bistånd har utformats på ett sätt som ger utrymme för en flexibel tillämpning i alla verksamheter. Det sociala arbetet skulle präglas av helhetssyn på medborgarens levnadsförhållanden. Arbetssättet skulle vara individinriktat utifrån en helhetssyn som inte bara gäller den enskildes personliga förhållanden utan även en skyldighet för kommunen att bedriva förebyggande socialt arbete på en övergripande nivå och med skyldighet att samarbeta med andra samhällsorgan. Tanken var att akuta problem skulle förebyggas genom samhällsplanering och samhällsarbete. Helhetssynen är alltså ett styrande begrepp för arbete. Andra viktiga begrepp och grundläggande principer i lagen är frivil- lighet, självbestämmande, kontinuitet, normalisering, flexibilitet, närhet och valfrihet. Dessa mål ska främst ses som politiska riktmärken för långsiktiga utveckling (prop. 1979/80:1 s. 138). De mar- kerar ett nytt förhållningssätt i det sociala arbetet och till människor som söker bistånd. Både samhällets roll som problemlösare och tilltro till människans egen förmåga betonas. Man ville på så sätt komma ifrån den auktoritära människosyn som ansågs prägla den tidigare lagstiftningen. Det fanns också en förhoppning om att bestämmelsernas utformning skulle kunna bidra till att förändra samspelet mellan enskilda och de Den övergripande innebörden är att den enskilde har principiell rätt att bestämma över sin situation och att ska tillmötesgå honom eller henne när man utformar stödinsatserna men utan att för den skull bli kravlös. Utöver de övergripande målen finns det för vissa speciella ansvar- sområden och behovsgr upper målinriktade beskrivningar. Det gäller t.ex. människor med missbruksproblem, barn och ungdomar, äldre människor och personer med funktionshinder. Syftet med att på detta sätt utforma lagen som en målstyrd ramlag var att ge utrymme för att anpassa verksamheterna efter strukturella och individuella behov som lokala förutsättningar skulle kunna beaktas. Regeringen betonade i samband med de senaste förändringen av lagen – – – att grundtankarna bakom socialtjänstlagstiftning fortfarande står sig och ingen av de utvecklingstendenser i samhället som vi kan skönja motiverar något avsteg från de grundläggande principer som formulerats i nu gällande socialtjänstlag. Vårt samhälle vilar på demokratisk grund. Regeringsformens principer har oförändrad giltighet som allmän utgångspunkt inom alla samhällsområden. Den allmänna utbildningsnivån har ytterligare höjts och människors förväntningar om valfrihet och självbestäm- mande har snarare markerats ytterligare i förhållande till situationen under 1970-talet3. Den kritik som framförts mot socialtjänstlagen har främst riktats mot de målkonflikter som byggts in i den. När lagen tillämpas ska den tillgodose både kommunens förutsättningar att bedriva verksamhet och den enskildes rätt och självbestämmande, men utan att bli kravlös. Dessutom ska biståndet utformas utifrån en helhetssyn på individen och leda till optimala lösningar för såväl den enskilde som samhället. Utifrån den enskildes perspektiv har man ifrågasatt om allmänt hållna bestämmelser av det slag som finns i SoL uppfyller rättssäkerhetens grundläggande krav på förutsebarhet och likabehandling. När det gäller rätten till bistånd regleras i lagen eventuella konflikter mellan kommunen och den enskilde genom att den enskilde har möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Domstolsprövningen är i huvudsak utformad som förvaltningsbesvär med möjlighet för förvaltningsdomstolar att sätta ett annat beslut i det överklagades ställe. Men biståndsbestämmelsen är i sin utformning allmänt hållen. Domstolarna söker därför stöd i lagens förarbeten och de övergripande målen för verksamheterna. 1996/97:124, s. 29 f. detta avseende har framförallt gällt domstolarnas roll som uttolkare av biståndsrätten utan hänsyn till kommunernas finansiella resurser. Kommunernas möjligheter att prioritera bland olika behov kringskärs också, menar bl.a. . Det finns därför risk att angelägna behov får stå tillbaka för mindre angelägna. Även om domstolarnas roll som uttolkare numera begränsats i vissa avseenden, genom den inskränkta rätten att överklaga beslut om bistånd, kvarstår målkonflikterna i lagen. Ytterst kan den kritik som riktas mot lagen, från framför allt , hänföras till att den principiella ansvarsfördelningen av samhällets uppgifter mellan stat och kommun inte regleras i regeringsformen. Staten har ålagt kommunerna huvudmannaansvar för det sociala arbetet. Men lagstiftningen är i stor utsträckning målinriktad och utan detaljregler. Den lämnar därigenom utrymme för kommunerna att utforma efter lokala behov och förutsättningar. Kommunernas uppgift är att uppfylla socialtjänstlagens mål, men de har inte full frihet i detta arbete. Den enskildes rätt till förvaltningsbesvär, men även tillsynsmyndigheternas kontrollerande funktion, begränsar kommunernas handlingsfrihet. På en övergripande nivå blir därmed kommunernas rätt till självstyrelse i förhållande till staten en tvistefråga. Genom de bestämmelser om förändringar av biståndsrätten som gäller (se avsnitt 2.2) har en del av denna kritik tillgodosetts. Kommunerna har fått större frihet att bestämma om delar av biståndet. har den enskildes rätt att överklaga vissa beslut om bistånd begränsats och en riksnorm för socialbidrag införts. Utredningens översyn av socialtjänstlagen (1980:620) och socialtjäns- tens uppgifter ska, enligt direktiven, ske med utgångspunkt i att grund- läggande målsättningar och värderingar för ska ligga fast. Det gäller principerna om helhetssyn, det förebyggande perspektivet och att den enskildes resurser ska tas tillvara. Individens delaktighet och egna ansvar ska då beaktas. Men förutsättningarna för kommunala verksamheter, såväl när det gäller ansvarfördelning som organisatoriska och ekonomiska förhållan- den är annorlunda än de var när förarbeten till socialtjänstlagen utarbetades. Det finns därför anledning att fråga sig om dessa principer är relevanta och hållbara med tanke på hur samhället utvecklats sedan lagen utformades. Detta gäller speciellt begreppet helhetssyn och vad det stod för då och vad det står för . Helhetssynen har varit ett centralt begrepp i reformeringen inom vårdsektorn . I såväl socialtjänstlagen som hälso- och sjukvårdslagen har lagstiftaren markerat helhetssynens betydelse. När socialtjänstreformen genomfördes innebar helhetssynen ett uppbrott från den traditionella socialvårdens synsätt och metoder med dess uppdelning på olika funktioner. Helhetssynen står för ett förhållningssätt och innebär att individens totala situation och omgivning ska beaktas i olika behandlings- och servicesammanhang. Individen ska ses inte bara i relation till den egna familjen utan i ett vidare sammanhang, där boende- och arbetsförhåll- anden är viktiga faktorer. Helhetssynen har flera dimensioner – helhets- synen som synsätt, som arbetssätt och som organisatorisk princip. Helhetssynen som synsätt innebär att man försöker förstå hur den enskildes svårigheter och symtom hänger samman med hans omgivning och med händelser i hans tidigare liv. ska beakta den en- skilda människans både starka och svaga sidor och informera sig om hur 80 utveckling SOU 1999:97 samspelet mellan den enskilde och den omgivande sociala miljön fungerar. Helhetssynen handlar alltså om att bredda det sociala arbetets kunskapsunderlag och använda flera olika referensramar i utrednings- och analysarbetet, för att mer allsidigt och förutsättningslöst kunna kartlägga och analysera livssituationen för klienterna. Även arbetssätt och insatser ska präglas av helhets- syn. Socialarbetare i direkt klientkontakt förutsätts utveckla en genera- listkompetens och arbeta med flera vårdområden. Flera tjänstemän ska inte behöva bli inblandade i en familjs problem. Helhetssynen i vård- och behandlingsarbetet gör det således nöd- vändigt med en organisation som medger en samlad bedömning av den enskildes behov. Det är inte förenligt med en sådan syn att man behåller en organisation som är uppb yggd efter olika behovskate- gorier. Den hjälpsökande bör i princip kunna vända sig till ett ställe för att få den hjälp och det stöd som han behöver – – – Samman- fattningsvis bör således funktionsindelning förekomma i så liten utsträckning som möjligt. 1979/80:1, sid 396) Specialisering efter ärendens art eller särskild socialarbetarkompetens ska kunna förekomma, under förutsättning att en sådana specialisering inte leder till att helhetssynen på olika problem försummas. I helhets- synen ingår att anhöriga och andra närstående är viktiga resurser som ska tas tillvara både när behandling planeras och genomförs. En viktig aspekt av helhetssynen i samband med reformen var att huvudansvaret för i kommunen skulle ligga på en nämnd. Organisationen med en social nämnd var inledningsvis obligatorisk även om distriktsnämnder skulle kunna inrättas. skulle även organiseras så att ett samlat resursutbud från hela , dvs. en samordning av barnomsorg, individ- och familjeomsorg samt äldre- och handikappomsorg skulle kunna erbjudas. Men helhetssynen kom också att på flera andra sätt prägla social- tjänstreformen. Socialtjänstlagen fick karaktär av ramlag bl.a. för att ge tillräckligt utrymme för insatser utifrån en helhetssyn. indelning i olika verksamhetsnivåer – individinriktade, allmänt inriktade och strukturinriktade insatser – är också ett uttryck för helhetssynen liksom strävan till samverkan över sektors- och huvudmannagränser. I socialtjänstpropositionen betonade det föredragande statsrådet att även finansieringen av bör ses i ett helhetsperspektiv. Förutsättningarna för helhetssynen har förändrats I arbetet med att förverkliga socialtjänstreformens intentioner var alltså helhetssynen av central betydelse. hade många kommuner övergått till organisation med s.k. social centralnämnd, som fick namnet socialnämnd. Förvaltningsorganisationer föränd- rades för att göra det möjligt att arbeta och ge stöd och hjälp utifrån helhetssynen. Detta innebar att socialarbetarrollen förändrades och ut- vecklades med utgångspunkt från familjevårdsprincipen. Samverkan med andra sektorer inom kommunen och med andra huvudmän blev viktig. Stora ansträngningar gjordes för att utveckla strukturinriktade insatser och roll i samhällsplaneringen. har förutsättningarna för att arbeta enligt helhets- synen förändrats i flera avseenden. ger kommunallagen stor frihet för kommunerna att själv utforma sin nämnd- och förvalt- ningsorganisation. Uppdelningen i obligatoriska (speciallagsreglerade) och frivilliga nämnder togs bort. Enligt 4 § första stycket SoL fullgörs numera kommunens uppgifter inom av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. är också bestämmelserna om sociala distriktsnämnder borttagna ur SoL. Som en följd av den nämnda utvecklingen har nämndorganisationen i många kommuner. En sådan utveckling har stimulerats av bl.a. den ekonomiska utvecklingen och huvudmannaförändringar. De ökade anspråken inom äldreomsorgen och det ökade trycket på social- bidraget är andra faktorer som bidragit till att kommunerna omprövat sina nämndorganisationer. införde många kommuner kommundelsnämnder som ett led i en decentraliserings- och demokrati- seringsprocess. En del av dessa kommuner har återgått till att organisera verksamheterna enligt funktionsprincipen. har de tre storstäderna och andra stora städer infört stadsdelsnämnder. I samband med att regleringen av barnomsorgen flyttades från social- tjänstlagen till skollagen förändrades i många kommuner nämndorga- nisationen så att den nämnd som har ansvar för också har ansvar för barnomsorgen. Förändringen av nämndorganisationen har lett och medverkat till motsvarande förändringar i förvaltningsorganisationen. Men krav på att förändra arbetssätt och de sociala förvaltningarnas organisation har också ställts utifrån en rad andra faktorer. Det gäller t.ex. kraven på ökad effektivitet och produktivitet, men också kraven från beslutsfattare och tillsynsmyndigheter på att höja ambitionsnivån och kvaliteten i . Vid utvecklingen av socialt arbete har funnits och finns flera trender med skilda inriktningar. Vanliga organisationsprinciper är integrering och specialisering. Principen om integrering präglar ofta kommuner med kommundels- och stadsdelorganisation, liksom små kommuner. I medelstora och större kommuner har och 90-talet specialisering fått genomslag. Inom individ- och familjeom- sorgen finns numera många olika specialistfunktioner såsom mottag- ningsgrupp, ekonomigrupp/handläggare, behandlingsgrupp, barn- och familjegrupp, ungdomsgrupp, social jour/beredskap, familjerätt, famil- jehemsverksamhet och flyktingmottagande. I vissa kommuner har hela eller delar av myndighetsutövningen specialiserats, särskilt när det gäller utredningar som kan leda fram till ansökningar enligt LVU och LVM. När det gäller stödet till äldre och personer med funktionshinder är både organisation och arbetssätt genomgående funktionsrelaterade. Trots det varierar organisationen av verksamheterna kraftigt mellan skilda kommuner. Det finns flera olika lösningar på att åstadkomma en äldreomsorg som inkluderar såväl sociala som medicinska insatser. Stödet till personer med funktionshinder är i många kommuner sam- ordnat med äldreomsorgen, medan det i andra har integrerats med indi- vid- och familjeomsorgen. Inte minst den organisatoriska placeringen av stödet till personer med psykiska funktionshinder varierar. har flera ändringar gjorts i socialtjänstlagen (SoL) som inneburit att ansvarsgränserna mellan kommuner och landsting har förändrats eller förtydligats. Den s.k. kommunaliseringsprocessen in- leddes med att huvudmannaskapet för omsorgen om personer med utvecklingsstörning började överföras från landstingen till kom- munerna. hade kommunaliseringen av omsorgerna genomförts i hela landet. Ädel-reformen kom därnäst. Den genomfördes och innebar att kommunerna fick en samlat ansvar för all långvarig service och vård av äldre och personer med funktionshinder exklusive läkarkontakter. Kommunerna fick också ansvaret för hemsjukvård i de särskilda boen- deformerna med möjlighet att ta över ansvaret för sådan vård också i vanliga bostäder om de kom överens med om detta. Genom reformen fick kommunerna ett betalningsansvar för s.k. medicinskt färdigbehandlade som vårdas i sluten vård. Detta var en omfattande reform som bl.a. innebar att mer än 60 000 personer bytte arbetsgivare. Den s.k. psykiatrireformen innebar egentligen inga princi- förändringar av kommunernas ansvar för stöd och service till psykiskt störda. Men bestämmelserna i , som även tidigare omfattat såväl fysiskt som psykiskt funktionshindrade, förtydligades. Detta skedde för att undanröja eventuella tveksamheter och klart uttala att kommunernas insatser till funktionshindrade omfattar såväl fysiskt som psykiskt funktionshindrade. Dessutom ålades kommunerna betalnings- ansvar för medicinskt färdigbehandlade, vilket är den åtgärd som tydli- gast anger anspråken på kommunala insatser för psykiskt störda. fick kommunerna också, genom en ny bestämmelse i 12 a § SoL, ansvar för att familjerådgivning kan erbjudas den som begär det. Sedan SoL trädde 1982 har det funnits regler om enskildas rätt till bistånd för sin försörjning och livsföring i övrigt. Bestämmelsen, i den lydelse den hade fram /98, innebar att den enskilde genom biståndsparagrafen, 6 § SoL, garanterades rätt till en skälig levnadsnivå. Biståndsrätten var inte relaterad till speciella målgrupper eller insatser och omfattade bistånd i form av såväl ekonomiskt stöd som bl.a. kontaktperson/familj, vård och behandling, hjälp i hemmet, boendestöd och placering i familjehem eller hem för vård eller boende. Genom den ändring i SoL, som trädde i kraft , preciserades och begränsades rätten till bistånd. Biståndsparagrafen har ersatts av en reglering i 6 § och 6 a–§§ SoL. Ändringarna innebär bl.a. följande: Försörjningsstödet har fått en särskild reglering och innebär att ett nytt begrepp och en ny konstruktion för socialbidraget införts . En ny bestämmelse i 6 b § säger att försörjningsstödet ska täcka den enskildes grundläggande behov. Försörjningsstödet består av: 1.En riksnorm med sex budgetposter (livsmedel, kläder/skor, lek/ fritid, förbrukningsvaror, hälsa/hygien, tidning/telefon/TV) – ett lägsta schablonbelopp för landet som beslutas av regeringen . 2.Vissa utgifter (boende, el, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård, glasögon, avgift till fackförening och arbetslös- hetskassa) prövas individuellt efter behov. Nivån på stödet be- stäms lokalt i förhållande till "– – – vad en lågi nkomsttagare på orten normalt har möjlighet att kosta på sig". Den enskildes ansvar för att göra vad han eller hon kan för att försörja sig själv har förtydligats i lagen. "Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning och för sin livsföring i övrig" (6 § SoL). En ny möjlighet har införts för att ställa vissa krav främst på ungdomar som uppbär försörjningsstöd (6 c och 6 d § SoL). Bestämmelserna tar i första hand sikte på ungdomar som inte fått fäste på arbetsmarknaden eller kommit in på utbildning eller arbetsmarknadsprojekt. I 6 f § SoL finns preciserat en rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre och bostad med särskild service för funktionshindrade. I en ny bestämmelse i § SoL sägs att kommunerna får ge bistånd i annan form. Genom denna bestämmelse har kommunerna fått större frihet att bestämma om delar av biståndet även om ambitionsnivå ska vara oförändrad. I förarbetet till lagen sägs att kommunerna bör ha som riktmärke att den enskilde genom bistånd enligt § ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå i fråga om de behov som biståndet är avsett att täcka. Till bistånd i annan form finns inte någon lagstadgad rätt. Ett "barnperspektiv" har införts i lagens portalparagraf (1 § SoL). I den nya bestämmelsen sägs att "när åtgärder rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barns bästa kräver". Beslut enligt reglerna i § SoL kan endast överklagas till förvalt- ningsdomstol som laglighetsprövning enligt kommunallagen. Kommu- nerna har alltså befogenhet men inte skyldighet att ge bistånd i andra fall än de som omfattar rätten till försörjningsstöd enligt regler i 6 b § SoL och enligt reglerna i 6 f § SoL (hemhjälp och särskilt boende). Bestämmelsen innebär att enskildas möjligheter att överklaga har in- skränkts. Det bör nämnas att färdtjänsten numera regleras i lag om färdtjänst (1997:736). Det bör också noteras att fr.o.m. har bestämmel- serna om förskoleverksamhet och skolbarnomsorg i socialtjänstlagen inarbetats i skollagen. följer upp ändringarna i SoL har regeringens uppdrag att följa hur kom- munerna anpassar vägledande socialbidragsnormer, utformar riktlinjer att pröva och bedöma biståndsansökningar och hur de nya bestäm- melserna tillämpas i praktiken. Regeringen utgår i propositionen (1996/97:124 sid 93) " – – – från att kommunen även i fortsättningen tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå och att stödet utformas så att det stärker dennes resurser att leva ett självständigt liv". I debatten i samband med lagändringarna framfördes dock farhågor om att en riksnorm snabbt skulle bli en en- hetsnorm som alla kommuner tillämpar och inte, som avsikten var, en "miniminorm" som inte får underskridas. Vidare antogs att kommunerna skulle strama upp riktlinjerna och skärpa bedömningarna framför allt SOU 1999:97 utveckling 85 vad gäller det ekonomiska bistånd som ska beslutas enligt be- stämmelsen i § SoL. Dessutom befarade många att de nya reglerna skulle öka administrationen kring socialbidrag – mer individuell pröv- ning, detaljkontroll, fler ansökningstillfällen per hushåll etc. – och där- med leda till ökade kostnader. uppföljning av ändringarna i lagen kommer att redovisas till regeringen . Ett par av de frågor som Social- styrelsen avser att söka besvara i sin uppföljning är: Hur har kommunerna anpassat sig till riksnormen? Har kommuner, som hade en högre/mer generös schablon än riksnormen, behållit den eller har man "sänkt" sig till riksnormen? Har politiker och tjänstemän i kommunerna utnyttjat den ökade friheten att bestämma om biståndet enligt § SoL? Hur har t.ex. bedömningen av socialbidrag för tandvård påverkats när det numera i lagen anges att endast akut tandvård ingår i försörjningsstödet? Har hushåll med korta hjälptider bedömts på annat sätt än hushåll med längre? uppföljning grundar sig på några olika studier. En av dessa redovisas i rapporten "Inskränkt besvärsrätt i SoL. Ny praxis?" Den är baserad på en enkät som besvarats av av landets kommuner. Huvuddelen av enkäten innebär att kommunerna fått ta ställning till några fiktiva ansökningar om bistånd. Hälften av kommunerna angav att de infört nya mer restriktiva riktlinjer inom något av de angivna biståndsområdena inom § SoL. Störst var andelen kommuner som skärpt sina riktlinjer rörande bistånd till tandvård. Andelen kommuner som inte helt beviljade de fiktiva ansökningarna om tandvård, missbrukarvård, psykoterapi och kontaktfamilj ökade med 5–. Skärpningen var tydligast i tandvårdsfallet. Allt fler kommuner ger inte hjälp till annat än akut tandvård, dvs. när tandproblemen blivit så stora att de leder till svår smärta eller betydande obehag. konstaterar2 att kommunernas sätt att bedöma de fiktiva ansökningarna skilde sig kraftigt åt. Variationen i kommunernas sätt att bedöma ansökningarna tycks ha varit stor även . Detta tyder på att domstolarnas likriktande roll inte heller tidigare varit så stark. Kommuner med en hög andel "socialt utsatta" bedömde de fiktiva ansökningarna mera restriktivt än andra kommuner. Som mått på "social 1SoS-rapport 1999:2, s. 7 f. 2SoS-rapport 1999:2, s. 10 f. utsatthet" har då använts hög andel arbetslösa utan A-kassa eller KAS, hög andel utomnordiska invandrare och hög andel ensamstående mödrar med barn . Ett tydligt mönster i undersökningen som helhet var att kommunerna i Norrlandsregionerna var mer generösa än i . Till stor del förklaras det av att andelen kommuner med "socialt utsatta" är avsevärt lägre där än i . I en annan studie från har undersökts i vilken mån kommunerna har ändrat sina normer/riktlinjer , dvs. efter det att ändringarna i SoL infördes. Preliminära resultat från denna norm- och riktlinjeinventering antyder att många kommuner har restriktiva formuleringar i sina riktlinjer för socialbidrag till behov som ligger utanför försörjningsstödet. I de flesta fall gällde samma riktlinjer redan före lagändringen. Det kan dock skönjas en svag tendens till att fler kommuner har infört en slags "karenstid" för att bevilja vissa utgiftsposter, såsom möbler, TV-inköp eller icke akut tandvård, det vill säga att hushållet ska ha uppburit socialbidrag för att ha rätt till socialbidrag till dessa utgifter. Den karenstid som i dessa fall anges varierar mellan 3 månader upp 3.