sou · GNB330 · 2000-01-01 00:00:00 — En hyresgäst eller bostadsrättsinnehavare i en kabelansluten fastighet har inte alltid möjlighet att sätta upp en parabolantenn. Enligt uppgifter från har det förekommit och förekommer ibland fortfarande att avtal om anslutning till kabelnät innehåller villkor som innebär ett förbud mot att sätta upp parabolantenner. Det torde framför allt vara de Särskilt om kabel-TV-företagens ställning 379 kabel-TV-företag som från början startades av fastighetsägare som har sådana avtalsvillkor. Dessutom gäller att om uppsättningen av parabolantennen måste ske på en plats som hyresgästen inte har nyttjanderätten till, t.ex. på grund av mottagningsförhållandena, krävs fastighetsägarens samtycke. Fas- tighetsägaren disponerar över sin egendom och kan utan särskilda skäl neka hyresgästen samtycke. Placering av en parabolantenn på en plats som hyresgästen i och för sig har nyttjanderätten till kan å andra sidan vara förenad med säkerhets- och miljöproblem. För det femte finns det inget hinder för att kabel-TV-företagen själva kommer att producera programinnehållet. Det finns ingen reglering som hindrar en nätinnehavare från att själv bedriva programverksamhet och producera medieinnehållet. Hindret för kabel-TV-företagen att bedriva egen programverksamhet togs bort med att tillståndssystemet avskaffades . Risken finns för intressekonflikt mellan rollen som operatör och som programföre- tag/producent. En sådan konflikt kan påverka både abonnenterna och andra programföretags ställning i förhållande till kabel-TV-företaget. Det har också förts fram farhågor om att kabel-TV-företagen försö- ker etablera sig på marknaden för tekniska kontroll- och tillträdessystem dvs. dekodrar och system för avkodning av sändningar. Detta förstärker också företagens distributionsmonopol. 15.3Kabel-TV-verksamhet i förhållande till yttrandefrihetsgrundlagen och konkurrenslagen Kabel-TV-företagens ställning enligt YGL Kabel-TV-företagen har en stark ställning. Deras verksamhet är skyddad i yttrandefrihetsgrundlagen dels genom rätten att etablera trådnät, dels genom rätten att sända ljudradio- och televisionsprogram. Såväl av lagtexten som av förarbetena framgår att denna etable- ringsfrihet för sändningsverksamheten ej gör någon åtskillnad mellan att bedriva egen programverksamhet och att vidaresända, dvs. endast distribuera andras program. yttrandefrihetsgrundlagen inskränker inte etableringsfriheten för trådsändningar annat än på två sätt. Det ena är genom den s.k. must carry-regeln som strax skall beröras närmare (se även avsnitt 6.2). Det andra undantaget är att det allmänna kan ingripa 380 Särskilt om kabel-TV-företagens ställning mot verksamhet som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder och hets mot folkgrupp. Var och en får annars utnyttja den positiva friheten att sända vad den vill genom tråd. Det innebär enligt huvudregeln att kabel-TV-företagen bestämmer över programutbud och programsammansättning. Regleringen av trådsändningar i yttrandefrihetsgrundlagen bygger på en intresseavvägning mellan risken för sändningsmonopol och principen om etableringsfrihet. Det framgår av förarbetena att risken för att nätinnehavaren skulle få sändningsmonopol och utesluta andra från inflytande över programsättningen var förutsedd och att den utgjorde det starkaste skälet för den inskränkning i etableringsfriheten som det allmännas rätt att i lag meddela föreskrifter om sändningsplikt (must carry-skyldigheten) utgör. Skyldigheten för nätinnehavaren är formulerad så att denne måste ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Hur begreppet allsidig upplysning skall tolkas framgår inte av förarbetena. Ambitionen från lagstiftarens sida vid yttrandefrihetsgrundlagens tillkomst var att åstadkomma ett lika gott skydd för yttrandefriheten i andra medier som för tryckta skrifter. Det måste emellertid konstateras att förhållandena inte är kongruenta från den enskildes synpunkt. När det gäller tryckta skrifter har den enskilde både rätten och den praktiska möjligheten att vända sig till olika distributörer av exempelvis dags- tidningar, tidskrifter, böcker för att ta tillvara sin informationsfrihet. Denna möjlighet finns inte i praktiken när det gäller kabelsändningar. Vilka möjligheter finns det enligt YGL att åstadkomma konsumentinflytande? I tidigare kabellagstiftning, som byggde på att det krävdes tillstånd för att få sända i kabelnät, fanns vissa krav på information till och samråd med de boende. Såsom bestämmelserna tillämpades innebar de emellertid inte annat än undantagvis att konsumenterna fick inflytande över programutbudet (se närmare SOU 1997:68 s. 70 f.) I lagrådsremissens förslag till yttrandefrihetsgrundlag (prop. 1990/91:64 bilaga 4) var must carry-skyldigheten i 3 kap. 1 § andra stycket formulerad på det sättet statsmakterna fick en generell möjlighet att i lag meddela föreskrifter i fråga om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program. I lagrådsremissens specialmotivering (prop. 1990/91:64 s. 115) slogs fast att avsikten var att lämna ett visst utrymme för lagstiftning som syftar till ett inflytande för mottagarkollektivet över valet av program som distribueras i kabelnät Särskilt om kabel-TV-företagens ställning 381 och att tillåta bl.a. föreskrifter som ålägger nätinnehavare att efterhöra mottagarkretsens önskemål i fråga om vilka program som skall för- medlas i ett trådnät utöver dem som nätägaren kan vara skyldig att bereda plats. Det konstaterades också i lagrådsremissens specialmotive- ring att medgivandet till lagstiftning om skyldigheter för nätinnehavare innefattade en möjlighet att föreskriva om ingripanden mot åsidosättande av sådana skyldigheter. Lagrådet ansåg emellertid att formuleringen av undantagsbestäm- melsen inte var tillfredsställande och förklarade att den kunde ge ett felaktigt intryck genom att den var avfattad som en generell fullmakt att i lag föreskriva skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program. Lagrådet menade att en sådan fullmakt skulle kunna användas till förfång för yttrandefriheten. Lagrådet fann det angeläget att regeln omformulerades så att det positiva syftet, att garantera yttrande- och informationsfriheterna mot möjliga negativa monopoleffekter som etableringsfriheten kan ge upphov till, framgick. Lagrådet föreslog att förmedlingsplikten skulle begränsas, t.ex. genom en hänvisning till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning Departe- mentschefen anslöt sig till vad lagrådet hade anfört. Med den lydelse som lagtexten således fick begränsades alltså möj- ligheten till konsumentinflytande påtagligt, eftersom must carry-skyl- digheten bara får ta sikte på allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Begreppet allsidig upplysning kan knappast ges en så extensiv tolkning att det skulle kunna omfatta andra programtjänster än sådana som är rikstäckande eller har en mycket stor spridning. Inte heller synes det kunna tolkas olika beroende på den enskilde konsumentens önskemål. Möjligheterna att angripa problemen med stöd av konkurrenslagen Frågan om konkurrenslagen kan tillämpas på kabel-TV-verksamheten är som förut har berörts föremål för delade meningar. Under förutsättning att lagen över huvud taget är tillämplig trots etableringsfriheten i yttrandefrihetsgrundlagen erbjuder den möjlighet att komma tillrätta med några av de problem inom kabelområdet som har redovisats. har prövat kabel-TV-företagens marknadsställ- ning, och då särskilt frågan om bolagens programpaketering till hushåll kan utgöra ett oskäligt avtalsvillkor enligt 19 § konkurrenslagen. Som redovisats i avsnitt 5.1 konstaterade visserligen att samtliga kabel-TV-företag som distribuerar programkanaler till hus- hållen kan sägas ha en dominerande ställning eftersom de oftast blir ensam distributör på den relevanta marknaden. 382 Särskilt om kabel-TV-företagens ställning emellertid att paketeringen av programkanaler mer beror på tekniska och ekonomiska faktorer än att företagen utnyttjar de möjligheter som följer av den dominerande ställningen och tillförskansar sig oskäliga vinster. ansåg att distributionen av programkanaler i paket utgjorde en del av företagens affärsidé och kunde uppfattas vara normalt handelsbruk i branschen. Det fanns enligt verket inget stöd för att det förekom en förbjuden samordning mellan kabel-TV-företagen att endast erbjuda abonnenterna programkanalerna i paket. Konkurrens- verket ansåg att det först är när digitaliseringen är helt genomförd som det finns större skäl att kräva att företagen erbjuder varje abonnent möjlighet att påverka sitt eget programutbud. Några avtal som innehåller villkor som förbjuder abonnenterna att sätta upp parabolantenn eller att sluta avtal med andra kabeloperatörer har inte prövats enligt konkurrenslagen. Mycket talar dock för att avta- len skulle kunna angripas såväl med stöd av 6 som 19 §§ konkurrens- lagen. 15.4Lagstiftning om inflytande över programutbud i andra länder I finns bestämmelser om konsumentinflytande i radio- och TV- lagen (kringkastningsloven) som ger abonnenterna möjlighet att bestämma vilka program som skall vidaresändas utöver must carry- kanalerna, en s.k. abonnentvalsmodell. I korthet fungerar modellen så att nätinnehavaren är skyldig att presentera samtliga tillgängliga pro- gram, även licensbelagda sändningar, och villkoren för mottagning och förmedling. Grundprincipen är att abonnentvalet omfattar hela kabel- nätets kapacitet. I praktiken tillåts dock undantag från principen. Abon- nenterna kan när som helst begära ändringar i programutbudet men regelmässigt sker valen . Om abonnenternas val leder till ökade kostnader för utbudet får detta genomslag i abonnemangspriset. Konsumenterna har rätt att överklaga kabel-TV-företagens beslut om programutbud och nätinnehavaren har rätt att överklaga val om pro- gramsammansättningen. Överklagande sker till som ofta förliker parterna. Abonnentvalsmodellen har utvärderats (se Kringkastningssendinger i kabelnett NOU 1995:8). Utredarna ansåg att de förutsättningar som låg till grund för modellen har ändrats påtagligt, programföretagen kräver ersättning för vidaresändning i kabelnät, programtjänsterna har blivit fler och mer specialiserade och reglerna är svåra att följa på grund av stora skillnader mellan näten. Särskilt om kabel-TV-företagens ställning 383 ansågs sammanfattningsvis inte tillräckligt anpassad till de nya förhål- landena. Utredningens majoritet lade fram ett föreslag till ändrad lag- stiftning. Beträffande grundutbudet i kabelnätet byggde det på abon- nentval både vad gäller programutbud och kostnadsnivå. Nätinnehavaren skulle dock ytterst avgöra vilka program som skulle sändas och vara skyldig att se till att grundutbudet gav ett varierat utbud. I krävs tillstånd för att bedriva kabelsändningar (se avsnitt 9.2.1). I förordningen (Bekendtgörelse nr 72) till lagen om radio- och TV-verksamhet, som är tillämplig på alla kabelbaserade telenät som är anknutna till privata bostäder finns detaljerade bestäm- melser om programval och användarinflytande. En ägare av ett kabelnät är skyldig att göra en omröstning om programsamman- sättningen. Bestämmelsen ger således ett visst skydd mot ständiga änd- ringskrav. Alla användare måste informeras om omröstningsresultatet. Omröstningen skall utformas så att samtliga användare har möjlighet att rösta och så att även minoriteter kan garanteras inflytande på pro- gramvalet, t.ex. genom att användarna har möjlighet att lägga samtliga sina röster på en kanal i stället för på flera olika. Varje användare har möjlighet att lägga fram förslag inför omröstningen. Kabelnätsägaren är skyldig att inför varje omröstning informera användarna om villkor för uppsägning av befintliga avtal med programföretag och särskilda villkor som är knutna till de kanaler som ingår i omröstningen. Till exempel huruvida en eller flera av programmen levereras till kabelnätet som en del av ett eller flera programpaket. Informationen skall i största möjligaste mån ge användarna överblick över de programfördelnings- mässiga och ekonomiska konsekvenserna av eventuella ändringar i programsammansättningen. Nätinnehavaren är bara tvungen att följa användarnas programönskemål under förutsättning att denne får täck- ning för de utgifter som följer av programsammansättningen. Utöver DR, TV2, och två service- och informationskanaler är ytter- ligare ett visst antal kanaler, beroende på kapaciteten i kabelnätet, undantagna från användarinflytande. Om nätet rymmer nio eller färre kanaler kan inga kanaler undantas, om det rymmer 10- 19 kanaler kan två undantas och om det rymmer 20- 30 kanaler kan ytterligare två undantas och om kapaciteten är större än 30 kanaler kan alla ytterligare kanaler undantas. Nätägaren kan ändra kanalsammansättningen till följd av krav enligt radio- och TV-lagen eller om ändringen är nödvändig på grund av pris- höjningar eller andra förhållanden som ägaren inte har inflytande över. 384 Särskilt om kabel-TV-företagens ställning Vissa regler finns också om att nätägaren kan begära att användarna sluter sig samman i en förening. Mot detta svarar en rätt för användarna i ett kabelnät att gå samman i en förening och det åligger nätägaren att tillhandahålla all nödvändig information för att de skall kunna bilda en förening. Om ett kabelnät är uppbyggt som ett grenledningssystem och kana- lerna sänds i mer än ett paket skall användaren kunna avsäga sig kanaler som kostar mer än , dock finns undantag för vissa grupper av användare. 15.5Utredningen om ökade norska TV- sändningar i svenska kabelnät Utredningen föreslog (SOU 1997:68 s. 102) att kabel-TV-företagen efter norsk modell skulle vara skyldiga att med jämna mellanrum företa undersökningar av abonnenternas programönskemål. Av särskild bety- delse ansågs vara att dessa undersökningar genomfördes på ett objektivt sätt av företag eller organisationer som är fristående från kabel-TV- företagen och att det klargjordes vilka kanaler som var möjliga att till- handahålla och kostnaden för olika alternativ samt att abonnenterna informerades om resultaten. Flera remissinstanser var positiva till utredningsförslaget att kabel-TV- företagen skulle tvingas att göra regelbundna undersökningar av önskemålen för att lägga dessa till grund för programutbudet. Dock framfördes tvivel från några håll, även från remissinstanser som i princip var positiva till utredningsförslagen, att sådana studier skulle leda till ett radikalt annorlunda utbud och verkligen öka konsumentinflytandet. Bl.a. pekades på risken för att kabel-TV-företagen genom prissättningen av kanalerna och beslut om placering i bas- resp. tilläggsutbud skulle kunna styra resultatet av undersökningarna. Vidare uttrycktes farhågor att om resultatet av publikundersökningarna ensamt skall vara bestämmande kan majoritetens preferenser komma att strypa möjligheten för konsumenter med speciella önskemål att få dessa tillgodosedda genom s.k. nischkanaler, endast kanaler som tilltalar den breda publiksmaken kan göra sig gällande. Särskilt om kabel-TV-företagens ställning 385 En tänkbar slutsats kan vara att det finns anledning att göra en när- mare beskrivning och analys av vilka effekter programvalsundersök- ningar skulle kunna få och detta bör i så fall läggas ut som ett uppdrag till en forskare eller en institution som bedriver sådan forskning. För att kunna ta ställning till vilka handlingsalternativ det finns för att lagstiftningsvägen eller på annat sätt hitta lösningar på problemen med kabel-TV-företagens ställning måste hänsyn tas till såväl de tekniska som ekonomiska och kommersiella förutsättningarna. Kabelnäten har mycket olika storlekar och tekniska förutsätt- ningar. Det finns allt från nät som inte har plats för mer än ca sju ana- loga kanaler till nät med kapacitet för ca 200 digitala kanaler. Den praktiskt tillgängliga kapacitet som är vanligast ger utrymme för ett utbud av 30- 40 kanaler. Vissa kabelnät har selektionssystem och kan då sända flera programutbud. Till exempel är StjärnTV:s kabelnät kon- struerade så att varje hushåll har en egen kabel till fastighetscentralen. Det innebär också att systemet är utformat för interaktivitet, varje hus- håll kan inte bara ta emot utan även sända signaler tillbaka. Några egentliga tekniska hinder finns inte hos de stora aktörerna för att införa möjligheten att erbjuda abonnenterna att välja á la carte ur det befintliga programurvalet. Kostnaderna för detta beror på hur många huvudcentraler, vilka behöver förses med kodrar, resp. kabelnät är utrustat med. Både och StjärnTV har kabelnät som har få huvudcentraler. Däremot har Kabelvision och nät med många huvudcentraler. Generellt sett torde det finnas bättre ekonomiska förutsättningar att installera dekodersystem i stora nät, medan små nät är hänvisade till s.k. positiva filter. Enligt t.ex. uppfattning kommer förutsättningarna för kabel-TV-företagens verksamhet att förändras radikalt genom att näten digitaliseras. Den tekniska utvecklingen kommer att göra det möjligt med ett i princip obegränsat utbud av kanaler. Hur långt tid övergången från analog till digital distributionsteknik tar finns det olika uppfattningar om. Större delen, , av Telias kabel- 386 Särskilt om kabel-TV-företagens ställning TV-nät är redan digitaliserat. Detta har lett till att kunderna kan använda pay-per-view-systemet för beställning av filmer och - som tidigare nämnts - att hushåll som har digital TV-box (dekoder) kan göra individuella val. Kabel-TV-branschen präglas på flera sätt av en stor osäkerhet. Av remissvaren över Ds 1998:5 Digital marksänd TV - - lagändringar kan utläsas att framför allt kabelföretagen själva har uppfattningen att ut- formningen av must carry-reglerna har stor betydelse för konkurrens- förhållandena mellan kabelföretagen, investeringsviljan och därmed den tid det tar att införa nya tekniska lösningar. Tidpunkten för igång- sättandet av de digitala marksändningarna har också betydelse för utvecklingen inom kabel-TV-branschen. Från Svenska Kabel-TV-föreningens sida görs bedömningen att inom ca 1- kommer abonnenterna att kunna dels välja och betala á la carte, dels sätta samman egna programpaket om t.ex. 10 kanaler med en viss rabatt i förhållande till priset vid val av enstaka kanaler. Ut- gångspunkten för bedömningen är att dekodrar, som utgör den stora kostnaden, ändå kommer att krävas för de digitala sändningarna. Från flera håll hävdas att utvecklingen går mot att kabelnäten inte bara kommer att rymma TV-sändningar, utan att de blir multimedienät med telefoni, data för distansarbete, höghastighetsinternet och olika beställtjänster. och även andra kabelföretag gör redan försök med olika tjänster i kabelnäten. StjärnTV prövar att sända inter- net via kabelnätet. försöker att med s.k. ADSL-teknik erbjuda multimediatjänster i telefonnätet. Syftet är att tillhandahålla Internet och andra interaktiva datatjänster. Än så länge är utrymmet i telefonnäten mer begränsat än i kabelnäten. Mycket talar för att branschen befinner sig i ett skede med relativt stora investeringar i näten. Det är då fråga om att skapa en digital in- frastruktur där TV och nya tjänster trots den nya tekniken kan komma att konkurrera om det ökade utrymme som digitaliseringen medför. Stora förhoppningar ställs till att digitaliseringen skall lösa de nuvarande problemen och det är en vanligt förekommande uppfattning att man därför bör invänta denna. Det förefaller emellertid inte helt säkert att den enskilde konsumenten kommer att få tillgång till ett närmast oändligt antal TV-kanaler- eller program som han kan välja fritt ur bara för att de tekniska möjligheterna finns, särskilt som lönsamheten förväntas ligga i de nya tjänsterna och inte i traditionell kabel-TV-verksamhet. Det är därför en politisk fråga att ta ställning till om kabelföretagen skall ges fritt utrymme att investera i tekniska lösningar som kan komma att befästa deras monopolställning i stället för att det allmänna medverkar till att främja en konkurrenssituation som ökar de enskildas inflytande. Särskilt om kabel-TV-företagens ställning 387 har t.ex. i sitt remissvar över utredningen lands-TV i kabelnät (SOU 1997:68) uttalat att det är tänkbart att kon- kurrensen ökar genom att TV-kanalerna kommer att distribueras till hushållen på alternativa sätt. Det kan inte uteslutas att på grund av in- troduktionen av interaktiva tjänster kommer de konkurrensfördelar som kabelnäten har att förlora i betydelse, utvecklingen går mot mindre nätberoende och mer satellitanvändning. Redan nu tillämpas i begränsad omfattning s.k. head end in the sky-teknik. En förutsättning för en sådan ökad konkurrens torde vara att inte något av distributionssätten har en konkurrensfördel. 15.7Några utgångspunkter för åtgärder på området Det allmännas ansvar för kabelnäten i jämförelse med annan infrastruktur Det kan till en början finnas skäl att ställa frågan i vilken utsträckning det bör vara ett samhällsansvar att se till att medborgarna får del av det programutbud som de vill ha. Ett synsätt kan vara att se kabelnäten som en samhällelig infrastruktur. Detta behöver givetvis inte betyda att det skulle ankomma på det allmänna att ha kontrollen över kabelnäten eller att ombesörja själva distributionen av TV-program i näten. Ett sådant offentligt åtagande ter sig inte som realistiskt och skulle vara principiellt olämpligt. Kabelnäten är inte allmänna nät. är visserligen en stor statlig aktör men agerar i stort sett inte annorlunda än andra kabel-TV- företag sedan bolagiseringen. Ett annat synsätt är konkurrensperspektivet. Staten har intagit hållningen att ingen kan åläggas att bygga konkurrerande nät och att det allmänna skulle svara för utbyggnaden framstår knappast som en möjlig lösning från ekonomiska utgångspunkter (prop.1990/91:64 s. 87). Ytterligare ett alternativ skulle vara att skapa konkurrens i befintliga nät. Tankar har framkastats om lösningar med samtrafikavgifter enligt de modeller som finns på tele- och elmarknaden. Samhällets ansvar skulle då vara att se till att det finns reella möjligheter att åstadkomma konkurrens i näten genom att nätägarna får en skyldighet att bereda utrymme för flera operatörer i näten. Detta förutsätter att det finns en teknik för samtrafik. Samtrafik i kabelnät har prövats i något fall när inte utnyttjade hela frekvensutrymmet. Det förekommer i praktiken redan samarbete mellan konkurrerande kabel-TV-företag. Som ett exempel har nämnts att Teliaabonnenter i en fastighet som ligger i ett område som domineras av StjärnTV-nät kan bli uppkopplade på 388 Särskilt om kabel-TV-företagens ställning tillhandahåller således tjänsten att sända Telias signaler i sitt distributionsnät. I finns nya regler om att ett kabel-TV-företag som har mer än en viss del av marknaden inom sitt sändningsområde måste ge utrymme åt andra operatörer. Telelagen bygger på samtrafik i de allmänt tillgängliga telenäten och avregleringen har gett den enskilde konsumenten möjlighet att utnyttja olika operatörer för riks- och utlandssamtal. Kommittén anser att en lösning som går ut på att få till stånd samtrafik i näten skulle både ur infrastruktur- och konkurrensperspektivet vara intressant och förenlig med statens roll att säkerställa tillgängligheten till massmedierna. Den torde dock rymma komplicerade tekniska, ekonomiska och juridiska överväganden som inte ligger inom ramen för kommitténs nuvarande uppdrag. Konsumentinflytande eller informationsfrihet som utgångspunkter för olika handlingsalternativ Den monopolliknande ställning som har uppkommit på kabeldistribu- tionsområdet står naturligtvis inte i bokstavlig i strid med regerings- formens bestämmelser om informationsfrihet, vilken tillförsäkras enskilda endast gentemot det allmänna. Inte desto mindre kan förhål- landena på området enligt kommitténs mening anses mindre väl förenliga med de rättspolitiska värderingar som ligger till grund för informa- tionsfriheten.