sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Länsrätten i blir överklagningsinstans i båda avseendena. Länsrättens beslut kan enligt vanliga förvaltningsrättsliga regler överklagas till den högsta för- valtningsdomstolen under förutsättning att prövningstillstånd ges. hade tidigare två versioner av snabbprocess. I samband med den nya asylprocessordningen slogs de samman till en processordning för uppenbart ogrundade ansökningar. Bland motiven till förändringen påpekades att det i den dittillsvarande lagstiftningen kunde ses som ett missförhållande att det inte var möjligt att överklaga beslut där Utlän- ningsverket ansåg att den asylansökan som lämnats in var klart ogrun- dad. Detta avsåg bl.a. avslag med hänsyn till att sökanden kom från ett säkert land. Den gällande lagstiftningen och praxisen i ansågs inte helt motsvara innehållet i minimigarantiresolutionen. Bristfällig- heten hade även aktualiserats i andra sammanhang. Det nya påskyndade förfarande som införts för uppenbart ogrundade ansökningar innebär att beslut om avvisning inte, som enligt normalordningen, får överklagas. Beslutet skall i stället ge- nom verkets försorg underställas prövning av överinstansen (länsrätten i ). Verket delger också utlänningen samt ger honom eller henne tillfälle att bli hörd. För att undvika dröjsmål, om sökanden inte påträffas, anses delgivningen ha skett efter att en kopia av beslutet bevisligen lämnats till den adress som asylsökanden har uppgivit för myndigheten. 160 Processordningen i vissa andra länder Länsrätten är vid avgörande av ett underställt ärende domför med en domare. Beslut skall fattas utan dröjsmål. Länsrättens beslut får inte överklagas. Om länsrätten till skillnad från inte anser asyl- ansökningen uppenbart ogrundad eller om sökanden har kommit fram med väsentlig ny utredning i fråga om avvisningen, återförvisas ärendet till verket för ny prövning. En utlänning som är missnöjd med verkets nya beslut kan på vanligt sätt överklaga hos länsrätten. Som uppenbart ogrundad anses i en ansökan –om den inte motiveras med allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra grunder som har anknytning till förbudet mot tillbakasändning eller till fruktan för förföljelse på grund av ras, reli- gion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk upp- fattning, –om den är avsedd att missbruka asylförfarandet, –om asylsökanden har kommit från ett säkert land där han kunde ha fått skydd och dit han kan sändas tillbaka, eller –om sökanden kan sändas till en stat som enligt Dublinkonventio- nen är skyldig att pröva asylansökan. Efter ändringarna i asylprocessen 1998 har frångått ord- ningen med förteckning över trygga ursprungsländer. finns inte heller någon förteckning över säkra tredje länder. Frågan om att åter införa en sådan förteckning är dock under diskussion. I vart fall EU:s medlemsländer, EES-länderna, , och har ansetts kunna ingå i förteckningen. En asylansökan i kan resultera i erkännande som flyk- ting eller i uppehållstillstånd av humanitära skäl. Varje utredning av ett asylärende inleds med att man försöker ta reda på om sökanden har vistats i ett säkert tredje land före ankomsten till . Man försöker också reda ut om sökanden kommer från ett säkert ursprungsland. Om den asylsökande kommer från ett "säkert land", anses ansökan normalt vara uppenbart ogrundad. Sökan- den får då inte tillgång till asylproceduren, utan återsänds till det "säkra landet". Som säkra tredje länder anses de stater som omfattas av samt , och . Processordningen i vissa andra länder 161 Asylsökande som får flyktingstatus ges uppehållstillstånd i Neder- länderna. Asylsökande som inte erkänns som flyktingar kan ändå tillå- tas stanna i landet med tillfälligt uppehållstillstånd till dess situationen i deras hemländer är säker nog så att de kan återvända. Om situationen inte har förbättrats , kan de få tillstånd att stanna permanent i landet. uppskjuts dock beslutet ytterligare. Den asylsökandes biträde, som bekostas av holländska staten, kom- mer in efter beslutet om ansökan är uppenbart ogrundad. Immigrations- och medborgarskapsbyrån (Immigratie- en Naturalisatiedienst, IND) Det är statssekreteraren i som är ansvarig för den holländska regeringens politik om utlänningars rätt att stanna i landet. Statssekreteraren är också ansvarig för beslut om asylsökande får stanna i landet. Statssekreteraren ingår i regeringen och har alltså ett eget ansvar inför parlamentet. Beslut om asyl och andra uppehållstillstånd fattas på statssekretera- rens vägnar av Immigratie- en Naturalisatiedienst, IND, (eng. Immi- gration and , INS). IND prövar också ansök- ningar om holländskt medborgarskap. Huvudkontoret finns i , och därutöver finns fyra distriktskontor. IND har över 1 200 anställda. Ändring i IND:s beslut kan sökas genom omprövning och genom överklagande till domstol. Inom IND finns fyra beslutsenheter, som är geografiskt uppdelade efter asylsökandes ursprungsländer. På (plead unit) arbetar 35 jurister (law officers) och 50–80 ytterligare per- soner. Man har som mål att samordna juristerna på överklagandeenhe- terna med beslutsenheterna. Begäran om omprövning av IND:s beslut skall göras hos myndigheten från beslutet. En sådan begäran kan också göras om något beslut om flyktingstatus inte har fattats från ansökan. Ett avlägsnandebeslut kan gälla, även om det är föremål för om- prövning. För att vara säker på att få stanna i landet medan ompröv- ningen pågår kan sökanden begära ett uppskovsbeslut. Om förutsättningar inte föreligger för ett uppskovsbeslut, kan sökanden begära inhibition hos domstol. 162 Processordningen i vissa andra länder Ett annat sätt att få en ny prövning är att överklaga hos Utlänningsdom- stolen. Om beslutet över en ansökan om omprövning blir negativt, kan det beslutet överklagas till den s.k. Utlänningsdomstolen. Alla beslut som grundas på utlänningslagen kan överklagas till domstolen. Inhibition söks också hos Utlänningsdomstolen. Den som begär in- hibition får vanligen stanna i landet till dess beslut i inhibitionsfrågan har fattats. bedömdes att domstolen ändrar av IND:s av- slagsbeslut. av dem som får asyl anses ha konven- tionsstatus. Utlänningsdomstolen är en avdelning inom Haags distriktsdomstol. Den kallas också Utlänningskammaren. har den holländska civil-, kriminal- och familje- rätten varit organiserad inom samma allmänna juridiska system. De administrativa domstolarna ingick inte i samma system. inte- grerades de flesta administrativa specialdomstolarna inom det vanliga judiciella systemet. Det finns nu 19 distriktsdomstolar (Arrondissementsrechtbanken), som handlägger civil- och kriminalmål, mål som rör familjerätt och offentlig rätt samt överklaganden från de 62 s.k. kantongerechten (ett slags domstolar för mindre brottmål och enkla civilmål). Härutöver finns 5 appellationsdomstolar och en högsta domstol, Kassations- domstolen. Sedan den nya utlänningslagen trädde i kraft är bara distriktsdomstolen i behörig att handlägga utlänningsärenden, även om ärenden i praktiken handläggs också i fyra andra distriktsdom- stolar, nämligen i , , och Den , som filialer. Domstolen är indelad i olika avdelningar. Domarna är indelade på avdelningarna och cirkulerar mellan dem. De domare som tjänstgör på Utlänningskammaren kan också handlägga andra slags mål och ärenden. Distriktsdomstolen i utsågs till domstol i första och sista in- stans i dessa ärenden. De flesta andra av en distriktsdomstols förvalt- ningsrättsliga avgöranden kan överklagas. Processordningen i vissa andra länder 163 Rätten att överklaga avgörandena i utlänningsärenden avskaffades för att förkorta procedurerna. Detta ansågs nödvändigt på grund av det ökande antalet asylsökande som kom till landet. Utlänningsdomstolen prövar överklaganden både om asyl och om uppehållstillstånd av andra skäl såsom familjeåterförening, studier eller arbete. Domstolen kan begära att sökanden eller sökandens ombud och en representant för IND ger upplysningar personligen vid förhandling eller skriftligt. Vid förhandling består domstolen av en domare eller av fullsutten rätt, dvs. Därutöver är en notarie, asylsökande med biträde och en företrädare för närvarande. Förhandlingarna är i princip offentliga. Undantag gäller om offent- lighet skulle störa den allmänna ordningen eller skada vederbörande utlänning. Det brukar enligt vad som uppgavs vid kommitténs besök inte frågas efter stängda dörrar. Vissa dokument, såsom rapporter som gäller åberopade handlingars autenticitet, kan vara hemliga för parten. Efter det att förhandling har hållits, avkunnas beslut normalt ome- delbart efter förhandlingen. Beslutet kan också meddelas skriftligen . Det dröjer då ofta . Från det att Utlänningsdomstolen inrättades har den stadigt växt till den stora enhet som den är . Bara i arbetade 1997 åtminstone 63 personer med utlänningsärenden, varav 12 domare och 23 notarier (clerks). Antalet varierar dock beroende på varierande ar- betsbelastning. Tillsammans med de anställda i filialerna uppgick an- talet anställda till omkring 300. kom 42 587 nya ärenden in till Utlänningsdomstolen (inkl. filialerna). Som nämnts är det bara Haags Distriktsdomstol som är behörig att behandla utlänningsärenden. Även om ansvaret delas med fyra andra distriktsdomstolar agerar alla fem domstolarna som en domstol. Systemet leder givetvis till samordningsproblem och risker för divergerande praxis. I praktiken förekommer också skillnader i bedöm- ningen mellan de olika domstolarna. Amsterdamfilialens praxis anses vara mindre sträng än övrigas. Risken för divergerande praxis ökas av att det inte finns någon appell mot beslutet. Frågan om att införa en prejudikatinstans har dock diskuterats. Den diskuteras fortfarande . 164 Processordningen i vissa andra länder För att försöka få fram en enhetlig praxis har domstolen inrättat en Samordningskammare för utlänningsärenden. De fem domstolarna har kommit överens om att frågor för vilka skiljaktig praxis hotar eller redan har utbildats, men också ärenden rörande komplicerad lagtolk- ning, eller juridiska frågor som på annat sätt är viktiga för alla fem domstolarna, handläggs av Samordningskammaren. Den är dock inte en högre domstol. Dess auktoritet vilar endast på överenskommelse mellan de utsedda representanterna för de fem domstolarna. Varje domstol utser en representerande domare för varje säsong. Samordningskammaren kan besluta eller pröva ett ärende på begä- ran av staten eller utlänningen. Ett ärende kan också överlämnas till Samordningskammaren av en domare. Samordningskammaren sitter alltid som fullsutten rätt. Eftersom bara tre domare kan delta i avgörandet har man inrättat ett rotations- system. Den nationella samordningsdomaren i domstolen i sitter alltid ordförande. De två resterande platserna intas i tur och ordning av de andra domstolarnas representanter. De övriga domstolarna sänder domare som åhörare. Alla domarna deltar i övervägandena. Efter över- vägandena får alla domarna möjlighet att kommentera det beslutsutkast som görs. Om nödvändigt görs ändringar. efter sammanträ- det meddelas vanligen ett beslut. Före domstolssammanträdet diskute- ras i varje domstol de huvudsakliga juridiska frågorna som har ställts under ärendeberedningen så att representantdomarna känner till vilka olika åsikter som finns. För att säkerställa att Samordningskammarens beslut får tillräcklig publicitet sänds anonymiserade exemplar till flera olika organisationer som ägnar sig åt immigrations- och flyktingrätt och till pressen. Länderinformationen omhänderhas av en allmän stab (general staff). Domstolen har egen dokumentation. All slags information används: ambassadrapporter, UNHCR, , depart- ment, utlänningar som bor i landet. av informationen finns all- mänt tillgänglig via dataskärm. Den allmänna staben inrättades 1994 för att biträda och samordna de fem domstolarna. Samordningsdomaren i Utlänningskammaren är chef för denna stab. Två vetenskapliga assistenter sammanställer varannan Processordningen i vissa andra länder 165 vecka en bulletin som innehåller alla sorters information om utlän- ningsrätt. Med bulletinen följer ett supplement som innehåller aktuell jurisprudens. De vetenskapliga assistenterna blir också regelbundet ombedda av ledamöter i de fem domstolarna att göra utredningar eller att svara på juridiska eller faktiska frågor om utlänningsrätt. Staben har också två dokumentalister. De sköter en databank för de fem domstolarnas och Samordningskammarens jurisprudens. De samlar också all relevant information om ämnen som har betydelse för utlän- ningsrätten. Rätten till asyl och till uppehållstillstånd Enligt artikel 16 a i den tyska grundlagen har var och en som är förföljd av politiska skäl rätt till asyl. I artikeln finns vidare föreskrifter om när bestämmelsen inte får åberopas. Den som har rätt till asyl skall få uppehållstillstånd i landet. En utlänning som reser in från ett säkert tredje land får med vissa undantag inte åberopa grundlagsbestämmelsen om rätt till asyl. Asylansökningar kan avslås som uppenbart ogrundade om sökanden kommer från ett säkert ursprungsland. En asylansökan skall vidare an- ses uppenbart ogrundad om det är klart att villkoren för rätt till asyl inte är uppfyllda och att utlänningens liv eller frihet inte vid avvisning skulle hotas på grund av utlänningens ras, religion, nationalitet, tillhö- righet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Detta gäller sär- skilt om det klart framgår av omständigheterna i det enskilda fallet att utlänningen kommit till landet bara av ekonomiska skäl eller för att undgå en allmän nödsituation eller en väpnad konflikt. Inom procedu- ren för uppenbart ogrundade ansökningar finns en särskild snabbproce- dur för sökande som kommer till en flygplats. Det är således bara politisk förföljelse som grundar rätt till asyl. Med uttrycket politisk förföljelse avses i praxis endast sådan förföljelse som utgår från myndigheterna i landet. Andra skäl att fly kan, som framgått, inte grunda rätt till asyl. I utlänningslagen finns dock föreskrifter om förbud mot avvisning då utlänningens liv eller frihet hotas på grund av hans ras, religion, natio- nalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Frågor om uppehållstillstånd av humanitära skäl handläggs inom förbundsländernas (delstaternas) regelsystem. Förbundsinrikesminis- tern och förbundsländerna kan komma överens om när uppehålls- tillstånd skall ges av humanitära skäl. Det finns också möjlig het att 166 Processordningen i vissa andra länder provisoriskt acceptera vissa grupper i avvaktan på den erforderliga överenskommelsen. I kommunerna finns utlänningsnämnder, och till- synen över dem vilar på förbundsländernas inrikesministerier. – Ärenden om uppehållstillstånd av humanitära skäl går således utanför asylförfarandet. Även beslut om avvisning i ärenden om humanitära skäl kan över- klagas i förvaltningsdomstol. Förfarandet följer i dessa fall delstatens vanliga processregler för dessa domstolar. I utlänningslagen finns vidare bestämmelser om uppehållsrätt för exceptionella syften (Aufenthaltsbefugnis). Detta gäller främst dem som flytt undan krig och inbördeskrig. Utlänningar med sådan uppe- hållsrätt får inte ansöka om asyl. Också frågor om avvisning av utlänningar beslutas av förbundslän- dernas myndigheter. Det innebär att praxis kan variera. Samordningen består i att delstaterna försöker komma överens i den s.k. inrikesminis- terkonferensen. Särskilda regler om inresevägran innebär att en utlänning som begär asyl hos en gränsmyndighet normalt skall vägras inresa bl.a. om utlän- ningen kommer från ett säkert tredje land eller redan har skydd i ett säkert tredje land. Proceduren i asylärenden hos BAF och möjligheterna att överklaga Alla asylärenden behandlas i första instans av en statlig federal flyk- tingmyndighet – Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (BAF). Myndigheten har huvudkontor i men har numera också en regional organisation som innebär att den finns repre- senterad i varje förbundsstat. Myndigheten lyder under det Federala i , men beslutsfattarna är i denna funktion obe- roende av ministeriet. Den tyska ordningen bygger på en principiell rätt för alla att höras personligen i asylärenden. Alla asylsökande intervjuas således av en tjänsteman vid BAF. Undantag gäller om myndigheten ändå avser att erkänna sökanden som asylberättigad eller sökanden säger sig ha rest in från ett säkert tredje land. En asylsökande som fått avslag på sin ansökan kan överklaga till en förvaltningsdomstol i det förbundsland där han befinner sig och vidare till förbundslandets högsta förvaltningsdomstol. Ett ärende kan också i sista hand föras till Författningsdomstolen i . En prövning där – efter prövningstillstånd – tar sikte på om beslutet skulle strida mot grundlagen. Processordningen i vissa andra länder 167 Asylförhöret hos BAF, som inte är offentligt, kan övervaras av per- soner som representerar , delstaterna, UNHCR eller specielle kommissionär för flyktingfrågor. BAF:s chef kan tillåta också andra personer att närvara. BAF:s beslut i asylärendet skall även avse frågan om det föreligger något hinder mot avvisning. Beslutet i denna del utgör en del av asyl- beslutet, och senare domstolsprövning omfattar alltså också denna fråga. Om BAF har avslagit en asylansökan, informeras sökanden om möjligheterna till rättshjälp. Rätten till sådan hjälp avgörs med ledning av allmänna regler, inte specialregler för asylärenden, och grundas på sökandens ekonomiska förhållanden och utsikterna till framgång. – Sökanden kan givetvis ha juridiskt biträde redan hos BAF men det får i så fall ske i privat regi. Frivilligorganisationen kan exempelvis hjälpa till med rådgivning. hade BAF 585 anställda. var antalet ca 2 500 efter att ha varit uppe i 4 200. Myndigheten hade 48 filialkontor. Sådana kontor skall upprättas vid varje mottagningscenter för asyl- sökande med 500 platser eller mera. I samråd med delstaterna kan BAF sätta upp ytterligare filialkontor. Förvaltningsdomstolarnas praxisbildande beslut publiceras, och det finns ett juridiskt informationssystem som även advokater kan ta del av. Handläggningstiderna i BAF var omkring för normalärenden och två–för uppenbart ogrun- dade-ärenden. Till BAF är knuten ett Förbundsombud för asylfrågor. Förbunds- ombudet utnämns och avsätts av Förbundsinrikesministern och är bun- den av instruktioner från ministern. Förbundsombudet kan delta i asylproceduren vid BAF och i de pro- cesser som förs till domstolarna. Han eller hon skall få tillfälle att yttra sig i ärendena och kan föra talan mot beslut av BAF. Alla beslut i asyl- ärenden lämnas till Förbundsombudet, som avgör vilka som skall över- klagas. Ett skäl för Förbundsombudet att överklaga bifallsbeslut är att försöka hålla praxis enhetlig. En särskild omständighet som försvårar enhetlig praxisbildning är att domstolarna tillhör olika förbundsländer. Om domstolens beslut går Förbundsombudet emot, kan ombudet gå vidare till högre förvaltningsdomstol. 168 Processordningen i vissa andra länder Överklaganden i asylärenden behandlas av de allmänna förvaltnings- domstolarna. Asylförfarandet är endast en del av deras uppgifter, men asylärendena utgör ungefär hälften av domstolarnas ärenden. Därvid bör dock observeras att skattemål och socialförsäkringsmål inte hand- läggs i dessa domstolar. Däremot handläggs ärenden om byggrätt, skol- rätt, medborgarfrågor, utbildningsfrågor, socialhjälpsfrågor, kommu- nalrätt och atomkraft i dessa domstolar. fanns inga specialregler om asylprocessen utan reglerna var de som allmänt gällde för förvaltningsdomstolarna. –1994 fördubblades arbetsbelastningen över huvud taget, och ökningen av antalet asylärenden var ändå större. Domstolarnas domare indelas på avdelning . Inom dom- stolarna handläggs asylärenden vanligen på särskilda avdelningar, även om det kan variera mellan olika delstater och vissa domare inte vill handlägga enbart asylärenden. Asylärendeavdelningarna kan vara upp- delade efter härkomstländer. I första domstolsinstansen avgörs ärendena normalt av ensam- domare. Domstolssammansättningen är dock en delstatlig fråga, och den kan således variera. I domstolen hålls normalt muntlig förhandling. Förhandlingen är of- fentlig. Den kan innehålla bevisupptagning, men det är inte vanligt. BAF/Förbundsombudet är normalt inte närvarande, utan det är bara asylsökanden och hans biträde som kommer till domstolen. Parterna har rätt till insyn i allt processmaterial, och beslutet grundas endast på vad som förekommit vid förhandlingen och/eller i övrigt åberopats. För asylärenden med säkerhetsaspekter tillämpas normalt asylförfa- rande, och advokatbiträdet har rätt att ta del av allt material. Domstolen litar inte endast på BAF:s bakgrundsinformation utan har även egen utredning, såsom information från och från organisationer. Inom domstolarna finns viss skepsis mot ambas- sadrapporter. Domstolarna har egna dokumentationsavdelningar med information om olika ursprungsländer. Författningsdomstolen har meddelat ett betydande antal avgöranden om hur förhandlingar skall hållas författningsenligt. I finns två typer av snabbprocedurer vid sidan av normalpro- ceduren. Processordningen i vissa andra länder 169 Vid normalproceduren får ett avvisningsbeslut inte verkställas innan det har vunnit laga kraft. Ett överklagande har således i normalprocedu- ren suspensiv verkan. Vid avvisningsbeslut enligt uppenbart ogrundad-proceduren har ett överklagande ingen suspensiv effekt, men utlänningen kan begära inhi- bition hos domstol. Intill dess domstolen har fattat beslut med anled- ning av ansökningen, är avvisningen inte verkställbar. Vid beslut om avvisning till "säkert tredje land" har ett överklagande ingen suspensiv effekt, och det finns inte heller möjlighet att begära inhibition hos domstol. Beslutet kan fortfarande överklagas, men det får ske från utlandet. De särskilda säkert tredje land- arrangemangen skall hållas isär från den allmänna bedömningen av "säkerhet från för följelse i ett annat tredje land". De länder som, förutom EU-staterna, anses som säkra tredje länder anges i en bilaga till den tyska utlänningslagen. Bilagan omfattar utom EU:s medlemsstater , , och . Sedan Schengen/trätt i kraft har bestämmelserna där tagit över bestämmelserna om inresa från de EU-stater som konventio- nen gäller för. Särskilda tidsfrister gäller. Om asylansökan avslås som uppenbart ogrundad, fattar den federala flyktingmyndigheten beslut om avvisning med en avresefrist . Inom kan utlänningen klaga hos domstolen och begära inhibition. Domstolen skall fatta beslut inom . En ansökan skall avslås som uppenbart ogrundad bl.a. om –utlänningens påståenden i betydelsefulla avseenden antingen inte är underbyggda eller är motstridiga eller klart oförenliga med fakta eller grundas på falsk bevisning, –utlänningen lämnar vilseledande uppgifter i fråga om sin identitet eller nationalitet eller vägrar att uppge sin identitet eller nationalitet, –utlänningen har lämnat olika personuppgifter och gett in flera asylansökningar, –utlänningen har gett in en asylansökan för att avvärja ett nära före- stående avlägsnande ur landet, fastän han eller hon har haft erforderligt tillfälle att ge in en ansökan, –utlänningen har grovt åsidosatt vissa skyldigheter att medverka i asylproceduren. En asylansökan som görs av en utlänning från ett säkert ursprungs- land skall avslås som uppenbart ogrundad, om inte de förhållanden och den bevisning som utlänningen åberopar ger anledning till antagandet att han trots den allmänna situation som råder i hemlandet kan bli föremål för politisk förföljelse om han återvänder dit. 170 Processordningen i vissa andra länder De länder som anses vara säkra ursprungsländer anges i en bilaga till lagen. Bilagan omfattar , , , , Sene- gal, , och . som tidigare stått på lis- tan avfördes från den, till en början provisoriskt genom förordning som hade kraft av lag och därefter genom lag. 6.1Olika slag av domstolar