sou · GNB324 · 2000-01-01 00:00:00 — Utöver sak- kompetens inom bland annat projekt- och rekvisitionshandläggning har värdefulla kontaktnät etablerats med projektägare, medfinansiärer och partnerskap. Medfinansiering ett problem särskilt för mindre projekt Vissa projektägare har upplevt det som komplicerat att söka medel från strukturfonderna. Kravet på verifierad medfinansiering har inneburit att sökande varit tvungna att sälja in sin projektidé hos flera olika medfinan- siärer innan ansökan om strukturfondsmedel kunnat prövas. Medfinansi- eringen har varit särskilt problematisk för mindre projekt och för pro- Erfarenheter av genomförandet av program 61 jektägare som inte haft ett upparbetat kontaktnät. Detta har medfört att presumtiva projektägare i vissa fall valt att avstå från att söka struktur- fondsmedel. Näringslivets delaktighet i programmen Det har inte varit tydligt hur näringslivet skall få del av strukturfonds- medlen i de geografiska målområdena. Privata medel är inte godkända som medfinansiering och kan därmed inte växlas upp mot struktur- fondsmedel. I början av programperioden utarbetades vilseledande in- formation om hur företagen kunde söka strukturfondsmedel. Reglerna för statsstöd gör dock gällande att strukturfondsmedel inte kan beviljas till enskilda företag. Däremot kan enskilda företag få stöd via rampro- gram i de nationella företagsstöden som delfinansieras av strukturfonds- medel. I vissa regioner har särskilda ramprogram för näringslivsprojekt utarbetats där företagen på ett enkelt sätt kan söka företagsstöd och därmed också få del av strukturfondsmedlen. Den dubbla prövningen av projektbeslut där de utbetalande myndighe- terna kan återkalla beslutsgruppens beslut om stöd har skapat en osäker- het hos projektägarna. Kontrollen hos de utbetalande myndigheterna sker i de flesta fall i samband med att projekten rekvirerar strukturfondsme- del. Om utbetalande myndighet beslutar att återkalla beslut om stöd är det projektägaren som får ta skadan av de uteblivna medlen. Den dubbla prövningen av projekt kan sägas vara ytterligare en anledning till att pre- sumtiva projektägare avstår från att söka medel från strukturfonderna. Brister i redovisning av projektens effekter för jämställdhet och miljö Jämställdhet och miljö är två av de horisontella mål som ingår i struktur- fondsprogrammen. I projektens redovisning av förväntade effekter och utfall skall redovisningar göras vad gäller projektens effekter för jäm- ställdhet och miljö. Det finns dock stora brister i redovisningarna, vilket påpekats i bland annat beslutsgrupper och övervakningskommittéer. Be- slutsgruppssekretariaten har i flera fall inte varit tillräckligt tydliga mot projekten. 62 Erfarenheter av genomförandet av program Stora problem med utbetalningar Administrationen kring utbetalningar har präglats av problem och oklar- heter. Orsaken till problemen finns på olika nivåer i systemet. De olika fonderna ställer skilda krav på kontroll och redovisning som sökt samordna hanteringen av utbetalningar, vilket man i prakti- ken inte lyckats med. De utbetalande myndigheterna har utvecklat olika system för granskning av utbetalningar. Otydlig ansvarsfördelning mel- lan beslutsgruppssekretariat och utbetalande myndigheter har medfört ineffektivt dubbelarbete. Projektägare, framförallt kommuner och läns- styrelser, har dröjt med att rekvirera strukturfondsmedel, vilket är en anledning till trögheten i utbetalningarna. Bristerna i IT-systemen och i samordningen av uppgifter i den nationella databasen har medfört effektivitetsförluster och säkerhetsproblem i han- teringen av strukturfonderna. Den nationella databasen har inte kunnat uppfylla de krav som olika aktörer ställer på systemet. Uppgifter om till exempel beslut, utbetalningar, effekter i form av sysselsättning för pro- grammen går inte att ta ur databasen eftersom AMS registrering av ESF-projekt släpar efter. Parallella system har därför byggts upp på fle- ra beslutsgruppssekretariat. har flertalet regioner granskats av olika organ för finansiell kontroll. Kontrollerna har skett genom besök eller genom inhämtande av uppgifter, vilket varit resurskrävande för både besluts- gruppssekretariat och utbetalande myndigheter. Kontrollerna har inte samordnats, vilket setts som ineffektivt av såväl beslutsgruppssekretariat som utbetalande myndigheter. I utredningens direktiv står att jag skall göra jämförelser med andra medlemsstater, bland annat , , , Stor- och . Av dessa länder blev två medlemmar med , två tillhör gemenskapens ursprungsländer och tre har mottagit EG-stöd från strukturfonderna redan i den första programperi- oden –1993. mottar strukturfondsmedel inom mål 2, 5b och 6 medan de fyra övriga staterna mottar stöd inom mål 1, 2 och 5b. För en mer ingående beskrivning hänvisas till bilaga 5. 5.1Olika lösningar för de tre nyaste medlemsstaterna , och har valt olika vägar för hur arbetet med de geografiskt avgränsade strukturfondsprogrammen har organiserats. och utnyttjade befintliga organisationer och in- ordnade strukturfondsarbetet i de nationella system och strukturer som redan var i bruk och som man visste fungerade väl. I inrättades nya myndigheter (beslutsgrupper och EU-programkontoret) som befintliga organisationer också utnyttjades för de nya uppgifterna. I både och har staten, eller i fall även delstaterna, behållit huvudansvaret för strukturfondsprogrammens framtagande och genomförande. I däremot har decentralisering lett till att lokala och regionala aktörer haft större inflytande. I den svenska diskussionen om strukturfondsprogrammen möter man ibland uppfattningen att de båda andra inträdesländerna 1995 skulle ha varit mycket snabbare än . En jämförelse av kommissions beslutsdatum för de olika programmen ger dock inget belägg för denna uppfattning. Programmen godkändes nästan . 5.1.1Finland anpassade organisationen före medlemskapet har i olika steg reformerat statsförvaltningen. Förändringarna har bland annat genomförts för att effektivisera och förankra regionalpolitiken. Enligt kontinentalt mönster har större delen av de centrala förvaltningsmyndigheterna avskaffats och deras uppgifter förts in i . Antalet länsstyrelser minskade och deras uppgifter reducerades. Tre ministerier inrättade en gemensam regional organisation, arbetskrafts- och näringscentraler eller T&E-centraler, på platser runt om i landet. Därutöver har flera kommuner slagit sig sam- man i så kallade landskapsförbund. Dessa fungerar som så kallade projektraggare och projektriggare. Det vill säga att de entusiasmerar personer med projektidéer, stimulerar till projektansökningar samt stödjer presumtiva projektägare i ansökningsförfarandet. I baseras några av de olika mål 2- och 5b-programmen på sammanhållna geografiska enheter som sträcker sig in i flera län. Mål 2 Bergslagen berör exempelvis fem olika län men hanteras som en enhet. har valt en annan väg. Här finns ett mål 2-program som inklu- derar sex geografiska områden utan geografisk kontakt med varandra. 5.1.2Österrike utnyttjade befintliga organisationer I har hanteringen av strukturfondsmedel i stort sett inordnats i befintliga organ på federal och delstatlig nivå. Insatserna för information och vägledning genom det nyinrättade regional management är dock ett uppmärksammat undantag. För mål 2- och 5b-områden föreligger intressanta skill- nader jämfört med modell med sammanhållna geografiska enheter som sträcker sig in i flera län. I hanteras mål 2 och 5b helt inom respektive bundesland, även om samma mål finns i ett an- gränsande bundesland. En slutsats som kan dras från de finska och österrikiska exemplen är att framför allt de organisatoriska lösningar som har valts där har gjort problem med nationell offentlig medfinansiering mindre framträdande än i . 5.2Regional eller central statsmakt styr genomförandet organisation grundar sig på provinserna. Beslut om projekt fattas på provinsnivå och olika ministerier är utbetalningsansva- riga myndigheter. I har motsvarigheten till de svenska länsstyrelserna – Government Offices of the Regions – det avgörande inflytandet över strukturfondsmedlen. Utbetalningsansvariga myndigheter är olika mi- nisterier, förutom i där Scottish Office är utbetalningsansva- rig. Programgenomförandet är delvis privatiserat. I har motsvarigheten till de svenska länsstyrelserna – region- prefekturen – det avgörande inflytandet över strukturfondsmedlen och ingen ny eller särskild organisation har inrättats för strukturfondsarbetet. Olika ministerier eller regionprefekturen är utbetalningsansvariga myndigheter. 6.1Förslag till allmän strukturfondsförordning I detta kapitel beskrivs de förutsättningar som föreligger för det svenska strukturfondsarbetet. Gemensamt för dem alla är att de är mer eller mindre konstanta och svåra för att påverka. Den beskrivning som ges i avsnittet nedan avser kommissionens förslag så som det såg ut när det lades fram . Förslagen är föremål för förhandlingar mellan unionens medlemsstater och de för- ordningar som slutligen antas kan därför skilja sig från förslagen. Resultatet av förhandlingarna väntas bli klart . 6.1.1Mål för det europeiska strukturstödet Kommissionens förslag till strukturfondsförordningar vidareutvecklar de allmänna riktlinjer som presenterades i kommissionens meddelande Agenda 2000 vilket lades fram i juli 1997.1 I korthet bygger den före- slagna reformen på tre huvudinriktningar: en större koncentration av stöden, ett förenklat och decentraliserat genomförande samt skärpta krav på effektivitet och kontroll. Programperioden förlängs från nuvarande sex till och nuvarande sex mål blir tre. Mål 1 skall främja utveckling och strukturell anpassning Mål 1 skall främja utvecklingen och den strukturella anpassningen av regioner som släpar efter i utvecklingen. Bidrag kommer från ERUF, ESF, utvecklingssektionen vid EUGFJ och FFU. De områden som om- 1 Agenda 2000 – En förstärkt och utvidgad union, KOM (97) 2000 slutlig. fattas av mål 1 skall utgöra regioner på NUTS II-nivå2 vars bruttonatio- nalprodukt per invånare är lägre än av gemenskapens ge- nomsnitt, mätt i köpkraftstandard och beräknat på de tre senaste årens siffror. De områden som omfattas av nuvarande mål 6 skall också om- fattas av nya mål 1.3 Mål 2 skall stödja ekonomisk och social omställning Mål 2 skall stödja den ekonomiska och sociala omställningen i regioner med strukturella problem. Bidrag kommer från ERUF, ESF, garanti- sektionen vid EUGFJ och FFU. De områden som omfattas av mål 2 skall utgöra regioner på NUTS III-nivå4 som drabbats av strukturella problem i samband med ekonomisk och social omställning. De regioner som avses innefattar industri-, landsbygds- och storstadsområden samt kustområden beroende av fiske. Mål 3 skall stödja arbetsmarknadspolitiken Mål 3 skall stödja anpassningen och moderniseringen av politiken och systemen när det gäller utbildning, yrkesutbildning och sysselsättning. Bidrag kommer från ESF. De områden som omfattas av finansiering enligt mål 3 skall vara områden som varken omfattas av mål 1 eller mål 2. I flera artiklar i kommissionens förslag till allmän strukturfondsförord- ning betonas främjandet av jämställdhet mellan kvinnor och män. Detta gäller till exempel i arbetet för att uppnå gemenskapens tre mål, i diffe- rentieringen av fondernas bidrag med hänsyn till det intresse som stöden och de prioriterade områdena har från gemenskapssynpunkt samt när kommissionen och medlemsstaterna ansvarar för att fondernas verksamhet överensstämmer med andra politikområden och gemen- skapsåtgärder. 2I Nomenklaturen för statistiska geografiska enheter (NUTS II) vilket för innebär flera län. 3Enligt protokoll 6 till Anslutningsakten för , och . 4I Nomenklaturen för statistiska geografiska enheter (NUTS III) vilket i ungefär motsvarar län. När medlemsstaterna skall välja ut och utse de parter som skall ingå i partnerskapet kan de även välja och utse jämställdhetsorganisationer, för att största möjliga medverkan skall kunna garanteras. Representativitet betonas också vad gäller övervakningskommittéernas sammansättning. Parterna skall där se till att det råder en jämn könsfördelning. och övervakningskommittén skall ta fram fysiska och finansiella indikatorer för övervakningen. I detta samman- hang skall statistiken delas upp efter kön om det är möjligt genom stö- dets utformning. För att bedöma strukturstödens effektivitet skall gemenskapsåtgär- derna utvärderas. Den förhandsbedömning som skall genomföras skall behandla situationen rörande konkurrenskraft och nyskapande särskilt i fråga om jämställdhet mellan kvinnor och män. Förhandsbedömningen skall bedöma strategins och stödets förväntade effekt, särskilt beträf- fande kvinnors och mäns möjlighet att komma in på arbetsmarknaden, för yrkesmässig och annan utbildning, för kvinnors företagande och för möjligheterna att förena yrkes- och privatliv. Gemenskapens stödåtgärder skall fastställas i nära samarbete mellan kommissionen, medlemsstaten och partnerskapet. Medlemsstaterna är skyldiga att utse partnerskapets deltagare som skall komma från regio- nala, lokala och andra berörda myndigheter, arbetsmarknadens parter och näringslivets organisationer samt andra organisationer. Partnerska- pet skall ägna sig åt förberedelse, finansiering, övervakning och utvär- dering av verksamheterna. ·ta hänsyn till kommissionens riktlinjer som redovisar gemenskapens prioriteringar för samtliga mål, under programplaneringens olika etapper, ·överlämna en uppdatering av sina prognoser om ansökningar om stöd under innevarande och påföljande budgetår till kommissionen samt ·bestämma de myndigheter som skall överlämna intyg, deklarationer och rapporter till kommissionen. Medlemsstaterna skall utse högst en förvaltningsmyndighet för varje stödåtgärd (t.ex. ett OP eller ett SPD). Flera stödåtgärder kan ha samma förvaltningsmyndighet. ·samla in de statistiska och ekonomiska uppgifter som behövs för övervakningen av programmet, ·införa och använda ett datoriserat system för förvaltning, övervak- ning och utvärdering, ·sammanställa begäran om utbetalning och sända in den till kommis- sionen, ·se till att olika parter fullgör sina förpliktelser i enlighet med det finansieringsavtal som slutits mellan dem, ·försäkra sig om att en sund finansiell förvaltning föreligger, ·se till att gemenskapens politik på olika områden följs, ·se till att skyldigheterna fullgörs i fråga om information och offent- liggörande, ·göra eventuella ändringar i den kompletterade programplaneringen, ·sammanställa och för kommissionen lägga fram de årliga lägesrap- porterna och slutrapporterna över programmens genomförande, ·organisera utvärderingen efter halva tiden, ·komma överens med partnerskapet så att övervakningskommittéer skall kunna upprättas, ·utse ordförande för övervakningskommittéerna samt ·tillsammans med kommissionen minst en gång granska re- sultatet från föregående år. kan enligt artikel 24 planera för att få stöd från fonderna för ett så kallat större projekt och skall då i förväg underrätta kommissionen om detta och överlämna en rad uppgifter. eller medlemsstaten får enligt artikel 26 med kommissionens samtycke besluta att anförtro åt lämpliga förmed- lande organ att genomföra och förvalta globalt stöd. 6.1.4Finansiell förvaltning och kontroll I kommissionens förslag till allmän strukturfondsförordning för pro- gramperioden –2006 behålls systemet med åtaganden och utbetal- ningar, men kopplingen dem emellan förändras. Åtaganden skall göras . Den del av ett åtagande, för vilken ingen begäran om utbetalning inkommit vid utgången av efter det att åtagandet gjordes, kommer inte att utbetalas till medlemsstaten. För utbetalningarna föreslås ett förenklat förfarande. Kraven som ställs för utbetalningar är dock högre än i dagens system. Vid det första åtagandet gör kommissionen en utbetalning till medlemsstaten i form av ett förskott på högst av fondernas totala stöd till programmet i fråga. De följande utbetalningarna sker i form av ersättning för medlemsstatens faktiska och styrkta utgifter. Kommissionens utbetalning av fondernas bidrag görs till den utbe- talande myndighet som medlemsstaten har utsett. Utbetalande myndig- het skall ·snarast möjligt se till att de slutliga stödmottagarna får hela den summa de har rätt till, ·godkänna de utgifter som faktiskt har betalats för fondernas räkning för att de slutliga stödmottagarna skall kunna utbekomma mellanlig- gande betalningar, ·överlämna en styrkt deklaration till kommissionen över de utgifter som faktiskt har betalats samt ·lämna en ansökan till kommissionen om att justera den slutliga be- talningen. Medlemsstaterna skall i samverkan med kommissionen säkerställa att gemenskapens fonder används i enlighet med principerna om sund eko- nomisk förvaltning. Medlemsstaterna är dock huvudansvariga för en säker medelshantering och den finansiella kontrollen. Ansvaret innebär att medlemsstaterna skall införa effektiva förvaltnings- och kontroll- system och underrätta kommissionen om detta. De skall garantera en effektiv förvaltning, att de redogörelser över utgifter som sänds till kommissionen är korrekta samt att alla gemenskapens regler följs. Medlemsstaterna skall också förebygga, uppdaga och korrigera oegent- ligheter, samarbeta med kommissionen för att med säkerhet åstadkomma en god finansiell förvaltning av gemenskapens medel samt låta ett från förvaltningsmyndigheten oberoende organ utfärda en slutlig deklaration när varje stödform avslutas. Kommissionen och medlemsstaterna skall samarbeta vid årliga sam- manträden för att samordna programmen och kontrollmetoderna samt för att kunna dra nytta av de olika kontroller som gjorts. För att beivra oegentligheter skall medlemsstaten genomföra så kallad finansiell korrigering. Dessa innebär att bidraget från gemenskapen till en pro- jektägare helt eller delvis tillfälligt hålls inne. Om medlemsstaterna brister i detta avseende och det genom medlemsstatens bristande kon- trollnivå förekommer finansiella oegentligheter eller brott mot gemen- skapens lagar skall kommissionen begära att medlemsstaten i fråga in- kommer med sina synpunkter. Om medlemsstaten underlåter att vidta erforderliga åtgärder kan kommissionen också minska eller tillfälligt hålla inne hela eller en del av gemenskapens stöd för det program där brister funnits eller oegentligheter eller brott uppdagats. Den finansiella korrigeringen kan antingen motsvara det exakta be- loppet för oegentligheten eller uppgå till ett schablonbelopp om det visar sig föreligga svagheter i medlemsstatens förvaltnings- eller kon- trollsystem. Samma principer och metoder för finansiell kontroll gäller för över- gångsstödet i utfasningsområden som för vanligt strukturfondsstöd. Enligt förslaget skall kommissionen ansvara för den dynamiska och strategiska övervakningen av programmens prioriteringar. Huvudan- svaret för övervakningen av strukturfondsarbetet ligger hos förvalt- ningsmyndigheten och övervakningskommittéerna. Förvaltningsmyn- digheten ansvarar för förvaltningen, för att de avtal som slutits med kommissionen hålls och för att övervakningskommitténs riktlinjer följs. ansvarar för att strategin följs upp och eventu- ellt ses över. För varje SPD och OP skall det finnas högst en övervakningskom- mitté som utses genom en överenskommelse mellan förvaltningsmyn- digheten och partnerskapet. Parterna skall se till att jämn könsfördelning råder. Övervakningskommittéernas ordförande skall vara en företrädare för förvaltningsmyndigheten. Övriga ledamöter med rösträtt är företrädare för de myndigheter som deltar i programmens finansiering. Rådgivande funktion har företrädare för övriga partner, kommissionen och Europeiska investeringsbanken. ·skall besluta om stödets strategiska inriktning och prioriteringar, ·skall godkänna förvaltningsmyndighetens kompletterande program- planeringar innan de översänds till kommissionen och alla ändringar i såväl programmen som de kompletterande programplaneringarna, ·skall fastställa indikatorer för förvaltningsmyndighetens och över- vakningskommittéernas övervakning samt ·skall godkänna förvaltningsmyndighetens årliga lägesrapporter och slutrapporten över genomförandet av varje program innan de över- sänds till kommissionen. Utvärdering av programmen finns av tre slag: förhandsbedömning, ut- värdering efter halva tiden samt slutlig utvärdering efter avslutat pro- gram. Berörda myndigheter i medlemsstaterna, förvaltningsmyndigheten och kommissionen är ansvariga för respektive utvärdering. Det fö- reskrivs att allmänheten skall få tillgång till utvärderingsrapporterna. De behöriga myndigheterna i medlemsstaterna ansvarar för för- handsbedömningen av de planer som utarbetats. Denna bedömning av- ser starka och svaga sidor i det berörda området eller den berörda sek- torn. Vidare tar man fasta på i vad mån den strategi som valts och de mål som satts upp har ett nära samband med förhållandena i regionen eller i området i fråga, inklusive befolkningsutvecklingen. Det skall framgå vilken effekt man förväntar sig av de prioriteringar som föreslås, om möjligt genom kvantifierade mål och i synnerhet vad beträffar sysselsättning, miljö och jämställdhet mellan kvinnor och män. ansvarar för utvärderingen efter halva ti- den och redovisar resultatet till kommissionen. Man granskar de första resultaten av insatserna, hur dessa resultat överensstämmer med för- handsbedömningen, hur relevanta de uppsatta målen är, om den finan- siella förvaltningen skett på ett tillfredsställande sätt samt om övervak- ningen och genomförandet av programmet i fråga varit av tillräckligt hög kvalitet. Kommissionen ansvarar för den slutliga utvärderingen efter avslutat program i samarbete med medlemsstaten. Här redovisas hur resurserna har använts, vilken effekt som uppnåtts, i vad mån insatserna varit effektiva och man uppnått de mål man föresatt sig samt hur de överens- stämmer med förhandsbedömningen. Syftet är att dra lärdom i fråga om ekonomisk och social sammanhållning. Kommissionen har i en särskild promemoria angående utfasning av pågående strukturfondsprogram förklarat förslaget till allmän struktur- fondsförordning.5 Fondmedel till utfasningsregioner som får övergångsstöd kommer att gradvis minskas tills de upphör. Varaktigheten av detta övergångsstöd kommer att variera mellan de olika målområdena eftersom deras problem är olika. Ambitionen är att en fördelaktigare behandling skall ges till regioner som täcks av mål 1. 5 Reform of the – Transitional Support. Utfasningsperioderna kräver olika system för övervakning och kon- troll för att skilja på regioner som är berättigade under den nya förord- ningen och de som är berättigade men erhåller ett förlängt strukturfondsstöd. Därför kommer kommissionen, efter att den har be- stämt en indikativ fördelning per medlemsstat, att fastställa de summor som beslutats särskilt för övergångsstöd under mål 1 och 2. Vad gäller mål 1 har kommissionen slagit fast att valet av regioner som skall få fleråriga övergångsstöd måste ske automatiskt och baserat på objektiva kriterier. Förordningsförslaget anger att en lista på sådana regioner skall godkännas som mål 1-regionerna fastställs. Kommissionen kommer att besluta om berättigande till övergångsstöd på samma gång som den bestämmer om avgränsningen av vilka regioner som skall vara berättigade under mål 1 och mål 2. Övergångsstöd till dagens målområden De delar av dagens mål 6-område som inte passar in i nya mål 1 kommer att få övergångsstöd från olika fonder, beroende på typ av område. Utfasningstiderna kommer att variera och som längst sträcka sig till och med . Regioner som är berättigade till stöd inom mål 2 och 5b, men som inte passar in i de nya målen skall få övergångsstöd. Övergångsstödet kommer att utgå från olika fonder beroende på typ av område och under olika långa utfasningstider.