sou · GNB3105d2 · 2000-01-01 00:00:00 — När lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. trädde 1994 utökades kronofogde myndigheternas utrednings- skyldighet ytterligare beträffande de allmänna målen. Förutom en till- gångsundersökning skall kronofogdemyndig heterna nu också göra en gäldenärsutredning. En sådan innebär att en kronofogdemyndighet vid sidan av att söka efter tillgångar, även utreder gäldenärens totala skuld- sättning, orsaken till skuldernas uppkomst, näringsverksamhets omsätt- ning och resultat, möjligheter till åter samt gör en prognos avseende gäldenärens framtida betalningsförmå ga. Dessutom är sökan- den i allmänna mål, enligt indrivningsförordningen (1993:1229), skyl dig att underrätta kronofogdemyndigheten om man har uppgifter om gäldenärens ekonomiska förhållan den som kan antas vara av betydelse för indrivningen. Denna utveckling hos kronofogdemyndigheterna har medfört ett behov av att också för bättra dokumentationen. Myndig- heterna för noggranna anteckningar om allt som utreds. Den som med stöd av offentlighetsprincipen begär upplysningar om gäldenären får därför ett av sevärt mer uttömmande svar än vad som var fallet tidi gare. Även den tekniska utvecklingen inom både exekutionsväsendets om- råde och samhället i övrigt, har bidragit till att förändra förutsätt- ningarna. var datoriseringen inom exekutionsväsendet bara på- börjad och av såg endast de allmänna målen. har man ett fullt ut veck- lat handläggningsstöd som inbe griper alla måltyper. För närva rande pågår dessutom arbete med att konstruera ett nytt datoriserat mål- hanteringssystem, INIT, som kommer att innebära väsentligt öka de möjligheter för kronofogdemyndigheterna att på ett rationellt sätt hand- lägga målen. En ökad mängd upp gifter om gäldenärerna kommer såle des att hanteras med datorstöd. Utvecklingen på IT-området utanför exekutionsväsendet har också påverkat möj ligheterna att utreda gäldenärens förhållanden. Mycket in- formation i samhället, som endast fanns tillgänglig i icke elek- tronisk form eller i datoriserade register som var svagt utvecklade från söksynpunkt, är sökbara på ett mer strukturerat sätt. Här kan, bland många andra, nämnas Riksför säkringsverkets och Värdepappers- centralens register. Från Riksför säkringsverket får kronofogdemyndig- heterna uppgifter genom att centralt sända en frågefil . inhämtades dessa uppgifter manuellt från varje försäkringskasse kontor. Värdepapperscentralen är ett exempel på central registrering utanför den statliga sektorn som underlättar sö kandet efter tillgångar. Kronofogdemyndigheterna har i och för sig inga datoriserade rutiner för förfrågningar till Värdepappers centralen, men bara den omständigheten att alla frågor kan ställas till ett sub jekt underlättar. Kronofogdemyndigheterna har även fått utökade arbetsuppgifter. De deltar t.ex. i det myndighetsgemensamma arbetet mot ekonomisk brotts- lighet. I det sammanhanget har det uppstått speciella problem på grund av de sekretessbestämmelser som gäller för exekutionsväsendet. Denna fråga har tagits upp av i betänkandet Ekono- misk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53). Utredningen har som ett led i myndigheters samverkan vid bekämpandet av ekonomisk brottslighet, föreslagit ett stärkt sekre tesskydd i den exekutiva verksam- heten för uppgifter om bl.a. brott och planerade aktioner. De problem som har för anlett förslag är delvis av samma karaktär som de vi avser att komma till rätta med, nämligen att det svaga sekretesskyddet inom exekutionsväsendet innebär problem när krono- fogdemyndigheter behöver ta del av känsliga uppgifter som finns hos andra myndigheter. Ett annat område där det har skett en betydande utveckling är det internationella samarbetet. Även i det sammanhanget kan sekretess reg- lerna vara ett problem. I andra länder, även de nordiska, har man liten förståelse för att så stor del av uppgifterna hos kronofogdemyndighe- terna lämnas ut till den som begär det. Denna omständighet är en åter- hållande faktor när en kronofogdemyndighet vill ha upplysningar från andra länder. En stor förändring har också skett av exekutionsväsendets orga ni- sation. fanns det 81 distrikt och i vart och ett av dessa en själv- ständig kronofogdemyndighet. finns det endast tio regionala kro- nofogdemyndigheter. Detta har medfört att information om en större mängd gäldenärer har samlats på varje myndighet. Med hjälp av datortekniken har också kreditupplysningsverksamheten gjort betydande framsteg. Ännu samlade kreditupplysningsföretagen in sina uppgifter genom agenter som besökte alla de 81 kronofogdemyndigheterna och alla de närmare 100 tings- rätterna för att hämta upplysningar om vilka som saknade utmätnings- bara tillgångar och om lagsökningsutslag m.m. lämnas dessa och flera andra uppgifter med hjälp av automatiserad behandling. Detta har påtagligt höjt effektiviteten och till förlitligheten inom kredit- upplysningsverksamheten. 9.4.5Möjliga förändringar av sekretessen inom exekutionsväsendet Vi redogör i de föregående avsnitten för vilka problem det förhåll andevis svaga sekretesskyddet inom exekutionsväsendet medför, bak grunden till dagens reglering samt utveckling inom exekutionsväsendet efter sek- retesslagens tillkomst. I detta avsnitt redogör vi för de alterna tiva förändringar av sekretesslagstiftningen som vi har övervägt i avsikt att komma till rätta med problemen. I allmänhet innebär en bestämmelse i sekretesslagen att sekretess gäller för viss verksamhet. Sådan sekretess som slås fast särskilt för en verk- samhet, t.ex. i 9 kap. 1 § för beskatt ningsverksamheten, brukar benäm- nas primär sekretess. Utöver dessa primära be stämmelser finns regler som innebär att sekretessen inom viss verksamhet kan överföras till annan verksamhet, dvs. att den sekretess som gäller för en uppgift hos en myndighet kommer att gälla även om uppgiften lämnas ut till en annan myndighet. Den sekretess som gäller efter en sådan överföring mellan myndigheter brukar kallas sekundär sekretess. Sekundär sekretess gäller t.ex. enligt 8 kap. 8 § sekretesslagen för affärs- eller driftför hållanden vid affärsförbindelser mellan en enskild och en myndighet. I 13 kap. sekretesslagen finns generella bestämmelser om överförings sekretess i vissa fall, t.ex. i verksamhet som avser tillsyn och revision. För samtliga dessa bestämmelser gäller dock att om det hos den mottagande myndigheten finns sekretessbestämmelser som skall skydda samma intressen som sekretessen hos den utlämnande myndigheten, så överförs inte sekretessen. I stället gäller då enligt 13 kap. 6 § sekretesslagen den primära sekretessen hos den mottagande myndigheten. Ett av de ovan redovisade problemen med den svaga sekretessen hos kronofogdemyndigheterna, nämligen den begränsning som den medför av möjligheterna att lämna ut uppgifter från skattemyndigheter till kro no- fogdemyndigheter, skulle kunna lösas genom före skrifter som innebär att den absoluta sekretessen inom skatteförvaltningen skall över föras till kronofogdemyndigheten när uppgifter överlämnas. Om en för ändring av sekretessen inom exekutionsväsendet hade behövts endast för att underlätta utlämnande från skatte myndigheter hade en sådan åt gärd kanske varit att föredra framför en åtgärd som träffar alla upp gifter, vilket skulle vara fallet med en allmän förstärk ning av sekretessskyddet. De integritetsproblem som följer av att käns liga uppgifter om den enskilde har ett svagt sekretesskydd hos kronofogdemyndigheterna skulle däremot inte lösas med den metoden. Ett pro blem är också att med överföringssekretess skulle olika sekretess belagda uppgifter hos en kronofogdemyndighet komma att ha olika starkt sekretesskydd. En uppgift som används i ett ärende hos kronofogdemyndigheten och som har inhämtats från en skattemyndighet skulle alltså omfattas av den sekundära sekretessen (absolut sekretess), medan övriga uppgifter i ärendet skulle omfattas av den primära sekretessen (rakt skaderekvisit). För t.ex. en uppgift om banktillgodohavande skulle det således innebära att om upplysningen kommer från gäldenären själv gäl ler det raka skaderekvisitet, medan absolut sekretess gäller om uppgiften kommer från skattemyndigheten. Enligt kronofogdemyndighetens rutiner tillfrå- gas alltid gäldenären om banktillgodohavanden och uppgiften kontroll- eras i skatteregistret. Sekretessen skulle då kunna bli beroende av vari- från uppgiften först kommer, vilket i hög grad är beroende av slumpen. En sådan ordning vore både omöjlig att förklara för de som be rörs och omöjlig att hantera. För att garantera att en kronofogdemyndighet får de uppgifter från skat- temyndigheterna som behövs i verksamheten, kan i stället i lag eller förord ning anges att vissa, eller samtliga, uppgifter skall lämnas ut till kronofogdemyndigheterna när det begärs. Detta skulle innebära att ut- lämnande sker med stöd av 14 kap. 1 § sekre tesslagen i stället för med stöd av 14 kap. 3 § samma lag. Skattemyndigheterna skulle alltså inte behöva göra någon avvägning mellan olika intressen, utan endast på be- gäran lämna ut uppgifter. En ordning med särskilda utlämnandebestämmelser skulle i och för sig lösa kronofogdemyndigheternas problem med att uppgifter inte lämnas ut, och därmed tillgodose verksamhetens behov. Bibehållandet av den sekretessnivå som finns inom exekutionsväsendet, skulle innebära att samtliga uppgifter som hos skattemyndigheterna omfattas av absolut sekretess kommer att bli i stort sett offentliga vid ett över- lämnande. Med en sådan lösning skulle man således inte komma åt den grundläggande orsaken till varför det förekommer svårigheter vid informationsutbytet när kronofogdemyndigheter skall samarbeta med andra myndigheter. Inte heller skulle det lösa de problem som det svaga sekretesskyddet innebär med avseende på de enskildas integritet. Ett starkare sekretesskydd inom exekutionsväsendet Ett tredje alternativ till förändring av sekretessreglerna för krono fogde- myndigheterna är att ta ett större grepp och generellt stärka sekre tessen. Därigenom skulle man komma till rätta också med de inte gritetsproblem som följer av att stora mängder information behandlas om enskil da. Som vi anger ovan samlar kronofogdemyndigheterna på olika vägar in en stor mängd uppgifter om gäldenärernas förhållanden. Enligt vår mening kan det mot bakgrund av den utveckling som varit inte anses tillfredsställande att uppgifter om gäldenärernas ekonomiska och per son- liga förhållanden har ett så svagt sekretesskydd som dagens reg ler innebär. Ett starkare sekretesskydd för upp gifter i den exekutiva verk- samheten skulle leda till att uppgifter som erhålls från skattemyndigheter inte med samma självklarhet som skulle bli offentliga. Det skulle innebära ett större skydd för enskildas inte gritet, genom minskade möj- ligheter för utomstående att ta del av käns lig information om de personer som är föremål för åtgärder från krono fogdemyndigheterna. Att införa ett starkare sekretesskydd för krono fogdemyndigheternas verksamhet, skulle således kunna innebära att man kommer tillrätta med de svårigheter som finns vid informationsutbyte mellan myndigheter, men även att de enskilda som är före mål för kro nofogdemyndigheternas åtgärder får ett starkare skydd mot integri tetsintrång. Sekretessen i kronofogdemyndigheternas verksamhet skulle bli star- kare redan genom att man tar bort det krav som uppställs på att en enskild skall lida avsevärd skada eller betydande men om en uppgift röjs för att utlämnande skall kunna vägras. Skaderekvisitet skulle då fortfarande vara rakt. Visserligen skulle skyddet för uppgifterna med en sådan lösning bli starkare än , men sekretessen skulle fortfarande vara svag. Det skulle sannolikt innebära att uppgifterna på samma sätt som i stor utsträckning måste lämnas ut. Det behov av skydd för uppgifterna hos kronofogdemyndigheter som vi anser finns, skulle så- ledes inte tillgodoses med enbart ett rakt skaderekvisit. En annan möjlighet är att införa ett omvänt skaderekvisit, dvs. att sekretess skall gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Att införa ett omvänt skade rekvisit som krav för utlämnande av uppgifter hos kronofogdemyndig heterna skulle innebära en stor förändring. Enligt vår mening talar emel lertid starka skäl för ett omvänt skade rekvisit. Vi redovisar de närmare skälen för vår bedömning i nästa av snitt. Det kan även noteras att de uppgifter som vi avser att skydda är av sådan karaktär att de omfattas av ett starkt sekretesskydd hos andra myndigheter, t.ex. skattemyndigheter och socialnämnder. Behovet av insyn i den exekutiva verksamheten Det främsta skälet som i motiven till sekretesslagen anfördes för det sva- ga sekretesskyddet inom exekutionsväsendet, var att verksamheten omfattade myndighetsutövning mot enskilda och att intresset av insyn därför var betydande (prop. 1979/80:2, se avsnitt 9.4.4). Såvitt vi kan utläsa, var det den omständigheten som fäll de avgörandet. Vi instäm mer i att detta är ett tungt vägande skäl för öppenhet. Insyn och öppen het hos myndigheter är en väsentlig förutsättning för den demokratiska kont- rollen. Den exekutiva verksamheten innebär i hög grad myndig hetsut- övning som för den enskilde ofta är mycket känn bar. Samma sak gäller emellertid även för andra verksamheter med ett starkare sekre tesskydd, t.ex. beskattning, kriminalvård och socialtjänst. För de verksamheterna fick dock vid sekretesslagens tillkomst hänsynen till den enskildes inte- gritet väga tyngre vid bedöm ningen av sekretessbehovet. Enligt vår uppfattning är det väsentligt att man även i fortsättningen säkerställer ett stort mått av insyn i kronofogdemyndigheternas verk- samhet. De förändringar i verksamheten som har redovisats medför emellertid att vi anser att frågan om sekretessens styrka bör prövas på nytt. Kravet på insyn kan enligt vår uppfattning tillgodoses även på andra sätt än genom ett svagt sekretesskydd. Här kan nämnas den till- synsverksamhet som utövas av tieombudsmannen och Justitiekans- lern. Även meddelarfriheten en ligt tryckfrihetsför ordningen har stor be- tydelse, liksom det förhållandet att krono fogdemyndigheterna har av re- geringen utsedda lekmannastyrelser vilkas uppgift bl.a. är att för stärka insynen i verksamheten. Av väsentlig betydelse för omfattningen av insynen i kronofogde- myndigheternas verksamhet är vidare det förhållandet att part erna har nära nog full insyn i vad som förekommer i deras mål. Sekretess hind rar normalt inte att parterna tar del av handlingar i ett mål eller ärende. Handlingar får dock inte lämnas ut om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift inte röjs. Detta regleras i 14 kap. 5 § första stycket sekretess lagen. Uttrycket synnerlig vikt markerar att det skall vara fråga om rena undantagssitua- tioner, t.ex. när syftet med sekretessregeln framstår som särskilt tungt vägande i förhållande till partens intresse av full insyn. Regeringsrätten har i ett rättsfall, RÅ 1994 ref. 79, tagit ställning till en begäran från en bank att få del av svarandens deklarationshandling som en kronofogdemyndighet hade infordrat i ett mål där banken var sökande. Regeringsrätten biföll bankens begäran, men gjorde undantag för upp gift om namnet på den person som erhöll periodiskt understöd. Som skäl för avgörandet anfördes att det för att banken skulle kunna be- vaka sina intressen i målet, uppenbarligen var av största vikt att man ha- de kännedom om och tillfälle att bemöta innehållet i de av myn digheten infordrade handlingarna. Endast genom insyn i materialet kunde banken kontrollera att handläggningen skett på ett ändamåls enligt och korrekt sätt. Vid en avvägning mellan bankens intresse som part och svarandens intresse att uppgifterna inte röjdes, ansåg Rege ringsrätten att det inte av hänsyn till svaranden var av synnerlig vikt att vägra läm na ut uppgifter som avsåg ekonomiska förhållanden. Däremot krävde inte bankens intresse av partsinsyn att uppgifter som var av renodlat personlig art lämnades ut. Vi bedömer att även om ett omvänt skaderekvisit införs för exe- kutionsväsendets verksamhet, skulle utgången i ett liknande mål bli det - samma. Insynen för parterna skulle således fortfarande vara mycket stor. Det bör även med tillämpning av strängare sekretessbestämmelser vara möjligt för sökanden att få en fyllig redo görelse för vilka åtgärder kronofogdemyndigheten har vidtagit och grunden för dess över väganden. En sökande som anvisar viss egendom bör i förekommande fall få veta varför krono fogdemyndigheten inte har utmätt den. Det kan visserligen finnas vissa detaljer som i det enskilda fallet av hänsyn till gäldenären inte bör lämnas ut. Detta torde dock utgöra säll synta undantag. Som exempel på när utlämnande av en uppgift skulle kunna vägras, kan nämnas fall när gäldenären är intagen i fängelse eller på , psykiatrisk vård eller liknande. En avvägning mellan intresset av partsinsynen och gäldenärens intresse av sekretess kan då tänkas leda till att sökanden inte får tillgång till t.ex. de närmare detal- jerna om skälen för att löneutmätning inte kan ske. Sammanfattningsvis kommer insynen i kronofogdemyndigheternas verksamhet att bli mindre genom en förstärkt sekretess, men den kommer enligt vår bedömning fortfarande att vara tillräcklig för den de mokra- tiska kontrollen. Enbart behovet av insyn bör därför inte hind ra att sek- retessen förstärks. Avgörande bör i stället vara hur det nuva rande svaga sekretesskyddet påverkar den enskildes integritet. Behovet av ökat skydd för enskildas integritet En bidragande orsak till att man stannade för den sva- ga sekretessen, torde ha varit att kronofogdemyndigheterna då inte hade tillgång till lika mycket uppgifter om gäldenären. Som vi redo visar i avsnitt 9.4.5 förfogar kronofogdemyndigheterna över en om fat- tande dokumentation om enskilda personer. Införandet av det nya pla- nerade datorsystemet INIT, kommer att medföra att ännu fler upp gifter om enskilda personer lagras elektroniskt Den stora mängden uppgifter utgör i sig ett skäl att stärka skyddet för den enskildes inte gritet. Ytterligare en omständighet som kan anföras för att stärka sekre tes- sen är att en stor del av de uppgifter som kronofogdemyndigheterna hämtar in är sådana som den enskilde varit skyldig att lämna i sin själv - deklaration eller som skattemyndigheterna annars samlat in under taxe- ringsförfarandet. För flertalet skattskyldiga omgärdas dessa uppgifter av ett starkt sekretesskydd hos skattemyndigheten. När en skattskyldig före- kommer hos en kronofogdemyndighet tappar han med nuvarande reg- lering detta skydd. Uppgifter som kan anses känsliga från integritets- synpunkt får därmed ett påtagligt lägre skydd. De personer som före - kommer hos kronofogdemyndigheterna är ofta utsatta. Enligt vår upp - fattning bör man inte negativt särbehandla dem utan uttryckliga skäl för det. Beträffande de särskilda problem från integritetssynpunkt som kan uppkomma hänvisas i motiven till sekretesslagen (prop. 1979/80:2, se avsnitt 9.4.4) till datalagen. I den lagen finns ett antal bestämmelser som syftar till att skydda den enskildes integritet. Uppgifterna skall t.ex. gall- ras så snart de inte behövs och möjligheterna till ut lämnande av uppgifter med hjälp av automatisk databehandling är starkt begrän sade. När datalagen nu har upphävts och successivt ersätts av person uppgifts- lagen, är det ett annat synsätt på dessa frågor som gör sig gäl lande. För att få en enhetlig systematik till stånd bör – på samma sätt som för andra myndigheter vilka behandlar för den enskilde käns lig information – bestämmelser till skydd för enskildas integritet i första hand fin nas i sek- retesslagen, också för den verksamhet som bedrivs av kronofogde- myndigheterna. Vår uppfattning är att uppgifterna hos kronofogdemyndigheterna i flertalet fall fortfarande inte kan betraktas som speciellt känsliga om de bedöms en och en. Varje uppgift för sig är ofta harmlös. Däremot kan en sammanställning eller kartläggning av en gäldenärs eko nomiska för- hållanden ge en helhetsbild som kan upplevas som närgången och inte- gritetskränkande om den görs allmänt tillgänglig. Det medför o ckså pro- blem att skatte- och kronofogdemyndigheter, som regelmässigt arbetar nära varandra och mellan vilka en stor mängd uppgifter byts, har dia- metralt olika regler för vad som skall lämnas ut och inte. Enligt vår uppfattning finns därför nu skäl att göra en annan bedömning än den som gjordes vid sekretesslagens tillkomst, nämligen att låta hänsynen till den enskildes integritet väga över och stärka sekretessen för upp gifter hos kronofogdemyndigheterna. Vi föreslår därför att det införs ett starkare sekretesskydd inom den exekutiva verksamheten, för att komma tillrätta med de olika integri tets- problem som följer av att stora mängder information som kan be handlas på automatiserad väg samlas om enskilda personer. Det bör enligt vår uppfattning ske genom att ett omvänt skaderekvisit införs i 9 kap. 19 § sekretesslagen, dvs. att sekretess skall gälla om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Betydelsen för andra verksamheter av den starkare sekretessen Vårt förslag om ett förstärkt sekretesskydd för vissa uppgifter inom exe- kutionsväsendet innebär en väsentlig för ändring av handläggningen hos kronofogdemyndigheterna. Ett antal uppgifter som lämnas ut kommer, om vårt förslag vinner gehör, i fort sättningen att sekretess- beläggas. Det finns därför skäl att överväga om man behöver införa sekretess brytande regler, så att uppgifter som även i fortsätt- ningen bör lämnas ut inte sekretessbeläggs. Vår avsikt är givetvis att t.ex. skattemyndigheterna och i samma utsträckning som skall få ta del av uppgifter hos kronofogdemyndigheterna. Vi be- dömer emellertid att det i den delen inte skall uppstå något problem. Bestämmelserna i 14 kap. 1 och 3 §§ sekretesslagen torde här vara tillräckliga för att uppgifter skall kunna läm nas ut på samma sätt som . Det är mer tveksamt hur man skulle hantera utlämnande av uppgifter till andra än statliga myndigheter, t.ex. till konkursförvaltare. lerna i 14 kap. 1 och 3 §§ sekretesslagen är då inte tillämpliga. Ett be- tydelsefullt samarbete förekommer mellan kronofogdemyndigheter- na och konkursförvaltarna, varvid förvaltaren får ta del av de upp gifter om gäldenären som kan vara till nytta vid förvaltningen. Härigenom kan för valtningen snabbare komma igång som dubbelarbete undviks. I vissa fall är samarbetet dessutom av avgörande bety delse för att värdefull egendom skall kunna tas om hand av förvaltaren. Enligt vår uppfattning bör dessa up pgifter även i fortsättningen lämnas ut till för- valtaren. Vi har därför övervägt om det behövs en speciell re gel om utlämnande av uppgifter till konkursförvaltaren av samma slag som finns i 9 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen beträffande revisions- promemorior. De uppgifter som lämnas till konkursförvaltarna är inte alltid av sådan art att man kan säga att det inte leder till skada eller men om uppgifterna lämnas ut. Förvaltarnas behov av uppgifter är dock av sådan art att det utlämnande som sker inte bör begränsas. Det bör därför införas en regel om att uppgifter får lämnas ut till konkurs- förvaltare. 9.4.7Verksamhet som bör omfattas av sekretessen En fråga som vi anser bör tas upp i detta sammanhang gäller be greppet exekutiv verksamhet i 9 kap. 19 § sekretesslagen. När den lagen in- fördes fanns, som vi nämner ovan, inte lagen om indrivning av statliga fordringar. Efter den senare lagens tillkomst har det ifrågasatts om kro- nofogdemyndigheternas uppgift att företräda staten i allmänna mål, i sekretesshänseende omfattas av begreppet exekutiv verksamhet. Den omständigheten att uppgifter hos kronofogdemyndigheterna omfattas av endast den svaga sekretessen enligt 9 kap. 19 § sekretesslagen, har medfört att det inte finns några vägledande avgör anden.