sou · GNB3115d2 · 2000-01-01 00:00:00 — För såväl elnätverksamhet som kommunala naturgasföre- tags transportverksamhet finns krav på dessa verksamheter genom ella- gens respektive naturgaslagens bestämmelser om skäliga villkor för kun- ders (i naturgaslagens fall berättigade) tillträde till nätet respektive led- ningarna. Den bestämmelse för handelsverksamhet med naturgas som föreslås innebär undantag från grundläggande kommunala princip- er. Det skall inte vara möjligt att i denna verksamhet räkna in verksam- heter från andra icke konkurrensutsatta områden. Det är också viktigt att konkurrensutsatt verksamhet hålls klart åtskild från annan verksamhet så att konkurrenssnedvridande effekter undviks. Med hänsyn till detta skall den verksamhet som bedrivs med ett uttryckligt undantag från självkostnads- och likställighetsprinciperna redovisas särskilt. I 7 kap. 2 § ellagen (1997:857) ställs krav på att verksamheterna handel med och produktion av el samt distribution av fjärrvärme och naturgas skall redovisas särskilt. Om ett företag bedriver flera av dessa verksam- heter tillåter lagen att verksamheterna redovisas tillsammans. Utredningen anser att någon ändring i denna del inte behövs. Detta skulle innebära att om ett kommunalt företag bedriver handel med och produk- tion av el, fjärrvärmeverksamhet samt handel med naturgas, kan dessa verksamheter redovisas tillsammans. Den revisor som granskar redovisningen av sådan verksamhet bör därvid särskilt granska att den särredovisade verksamheten inte omfattar annan verksamhet än sådan som får bedrivas med undantag från de nämnda principerna (se även avsnitt 10.4.2). För att tillgodose de ovan beskrivna kraven på insyn i verksamheten och skapa bättre förutsättningar för särredovisning, föreslår utredningen att undantagen från likställighets- och självkostnadsprincipen endast skall gälla då verksamheten bedrivs i form av ett sådant företag som av- ses i 3 kap. 16–18 §§ kommunallagen, dvs. normalt ett aktiebolag. Överväganden och förslag 315 Förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer skall utöva till- syn över efterlevnaden av naturgaslagen, av föreskrifter som utfärdats med stöd av naturgaslagen och av villkor som meddelats med stöd av naturgaslagen, utfärda föreskrifter och allmänna råd med stöd av na- turgaslagen, bereda koncessionsärenden, lämna information och råd samt i övrigt bevaka naturgasmarknaden såväl nationellt som inter- nationellt. Myndigheten skall vidare ansvara för hanteringen av frågor enligt rådets direktiv av om transitering av naturgas ge- nom gasledningsnät (91/296/EEG). Det är viktigt att naturgaslagens regler och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av denna följs. Därför bör det finnas regler om tillsyn. Tillsynen bör avse efterlevnaden inte bara av vad som före- skrivits om framdragande och användande av naturgasledningar, inklu- sive olika naturgasanläggningar m.m., utan även reglerna om återställ- ning. Tillsynen bör även omfatta kontroll av skäligheten av villkoren för transport av naturgas för annans räkning samt för anslutning till natur- gasledningar. I tillsynen ingår också att bestämma vem som inlednings- vis skall betraktas som s.k. berättigad kund. Tillsynen bör också inne- fatta granskning av överförings-, distributions- och lagringsföretagens årsrapporter och revisorsintyg. För att kunna utöva tillsynen bör tillsynsmyndigheten ha rätt att in- fordra de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Myn- digheten bör även ha rätt att besöka områden, lokaler och andra utrym- men där verksamhet som omfattas av naturgaslagen bedrivs. Någon rätt att få tillträde till bostäder bör dock inte föreligga. För att åstadkomma rättelse av felaktiga beteenden bör myndigheten ha befogenhet att meddela förelägganden. Dessa bör, för att öka styrkan av påbuden och för att vara ett effektivt påtryckningsmedel, kunna för- enas med vite. Vite bör kunna föreläggas såväl vid konstaterad obenä- genhet att rätta sig efter tidigare föreläggande, som redan vid ett första föreläggande om det finns anledning att anta att det behövs för att uppnå rättelse inom angiven tid. Vad gäller utformning av vitesföreläggande, storleken på vitesbelopp, utdömande av vitet m.m. bör bestämmelserna i lagen (1985:206) om viten tillämpas. I vissa situationer bör myndigheten 316 Överväganden och förslag även ha befogenhet att besluta att en åtgärd skall vidtas på koncessions- havarens bekostnad. I myndighetens övriga uppgifter ingår att utfärda föreskrifter och råd samt att bereda koncessionsärenden. Därutöver bör myndigheten lämna information och råd samt bedriva allmän uppföljnings- och bevaknings- verksamhet. Myndighetens bör alltså meddela föreskrifter och ge ut s.k. allmänna råd. Med allmänna råd avses i författningssamlingsförordningen (1976:725) sådana generella rekommendationer om t illämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseen- de. Utredningen har exempelvis föreslagit att den myndighet som rege- ring bestämmer har rätt att meddela föreskrifter om innehållet i den års- rapport som baseras på särredovisningen av naturgasföretagens över- förings-, distributions- och lagringsverksamhet. I avsnitt 10.2.1 har föreslagits att den myndighet som regeringen be- stämmer skall bereda koncessionsärenden. Rimligtvis bör detta vara samma myndighet som skall tillse att bl.a. koncessionsvillkoren uppfylls. Slutligen kan konstateras att myndigheten även skall lämna råd och information till kunder, naturgasföretag, organisationer och andra myn- digheter. Särskilt i ett inledningsskede kan denna uppgift bli förhållande- vis omfattande. Därutöver skall myndigheten rent allmänt bevaka både den nationella och den internationella naturgasmarknaden. I detta bevak- ningsåtagande ingår att utifrån ett konsumentperspektiv bevaka natur- gasföretagens beteende och villkor gentemot den enskilda konsumenten. Detta innebär alltså att även icke berättigade kunders intressen bör till- godoses. Såsom anges i avsnitt 8.3.3 uppdrog regeringen åt den 9 ju- ni 1994 att vara den myndighet som hanterar transitering av naturgas i enlighet med rådets direktiv av om transitering av na- turgas genom gasledningsnät (91/296/EEG). Regeringen bör nu uppdra åt samma myndighet som handlägger frågor enligt naturgaslagen, och därmed indirekt naturgasmarknadsdirektivet, att även ansvara för hante- ringen av frågor enligt transiteringsdirektivet. Överväganden och förslag 317 Förslag: De årsrapporter jämte revisorsintyg som naturgasföretagen skall lämna in beträffande särredovisningen skall lämnas in till den myndighet som regeringen bestämmer. Om så inte sker skall myndigheten ha rätt att utta viss till beloppet i förväg bestämd förseningsavgift av naturgasföretaget. I avsnitt 10.4.1 har föreslagits att överförings-, distributions- och lag- ringsverksamhet skall särredovisas, samt att en årsrapport jämte ett revi- sorsintyg beträffande särredovisningen skall sändas in till den myndighet som regeringen bestämmer. För att förmå naturgasföretagen att i rätt tid och med riktiga uppgifter sända in dessa handlingar bör en sanktion kunna meddelas för det fall ett företag inte uppfyller kraven. I 12 kap. 7 § ellagen har införts be- stämmelser som i huvuddrag innebär att den årsrapport jämte revisor- sintyg som ett elnätsföretag skall sända in till nätmyndigheten enligt el- lagen, skall ha inkommit från räkenskapsårets utgång. Om en årsrapport jämte revisorsintyget inte inkommit i rätt tid eller med de uppgifter som föreskrivits enligt förordningen (1995:1145) om redo- visning av nätverksamhet samt enligt föreskrifter och allmänna råd om redovisning av nätverksamhet (NUTFS 1998:1) kommer nätmyndigheten som huvudregel att meddela beslut om att fö- retaget skall betala . Om naturgasföretaget därefter brister på nytt kommer ytterligare avgifter att tas ut. De refererade bestämmelserna har sitt ursprung i aktiebolagslagens (1975:1385) och sedermera årsre dovisningslagens (1995:1554) bestäm- melser om aktiebolags skyldighet att till från räkenskapsårets utgång sända in en bestyrkt ko- pia av årsredovisningen och revisionsberättelsen med äventyr att annars en förseningsavgift påförs. Regeringen konstaterade i prop. 1997/98:159 att erfarenheterna av detta system har varit goda. Regeringen föreslog då att, i syfte att öka efterlevnaden av bestämmelserna om redovisning av nätverksamheten, en motsvarande avgift borde införas för elnätföretag som sänder in årsrapporten för sent eller felaktigt sammanställd. Utredningen har inhämtat information från och kan därvid konstatera att nätavdelningen, på motsva- rande sätt som vad gäller reglerna för årsredovisningars insändande till , har goda erfarenheter av det nu i ellagen på motsvarande sätt införda systemet. Utredningen föreslår därför att motsvarande regelsystem införs för de naturgasföretag som skall upprätta särre dovisningar. 318 Överväganden och förslag alltså vara en i förväg till beloppet bestämd förseningsavgift. Såsom angetts i avsnitt 10.4.1 har regeringen i förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet, samt genom fö- reskrifter och allmänna råd om redovisning av nätverksamhet (NUTFS 1998:1) bestämt vad elnätföretagens årsrapporter jämte revisorsintyg skall innehålla. På samma sätt bör regeringen samt den myndighet som regeringen bestämmer meddela motsvarande bestämmelser för naturgas- företagen. Förslag: Medel för tillsynsmyndighetens verksamhet skall anvisas över statsbudgeten. Myndighetens verksamhet skall finansieras genom en årlig avgift, som betalas av de naturgasföretag som skall sända in särredovisning- ar enligt naturgaslagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för myndighets verksamhet som sker med stöd av naturgaslagen. Den myndighet som kommer att ha tillsyn över efterlevnaden av natur- gaslagen samt i övrigt ha de uppgifter som framgår av avsnitt 10.6.1, kommer att ha behov av vissa personresurser och andra resurser. Utred- ningen bedömer att behovet av sådana resurser är begränsat. En förut- sättning är dock att myndighetens uppgifter samordnas med motsvarande tillsyns- och arbetsuppgifter enligt ellagen. Såsom bl.a. har redovisats i elmyndighetsutredningens betänkande (SOU 1993:105) kan en myndighets verksamhet finansieras på olika sätt. fastnade slutligen för att föreslå att nät- myndighetens kostnader skulle finansieras via en allmän avgift och att denna avgift skulle vara differentierad, så att avgiften i det enskilda fallet skulle motsvara en rimlig kostnadsandel och betalas . Regeringen föreslog i prop. 1994/95:222 att avgiften skulle grundas på antalet låg- spännings- respektive högspänningsabonnenter. Regeringen har, efter bemyndigande i ellagen, i förordning ( 1995:1296) om vissa avgifter på elområdet, meddelat att nätinnehavare skall betala en s.k. nätövervakningsavgift baserad på antalet lågspännings- respektive hög- spänningsabonnenter. Även den verksamhet som en myndighet bedriver enligt naturgaslagen bör, på motsvarande sätt som vad gäller tillsynen över ellagen, finansie- ras via en allmän avgift. Denna avgift bör tas ut av i vart fall vissa av de Överväganden och förslag 319 aktörer på marknaden som myndigheten utövar tillsyn över, dvs. Naturgasföretag kan enligt naturgasmarknadsdirektivets definition vara varje fysisk eller juridisk person, med undantag för slutförbrukare, som bedriver åtminstone en av följande verksamheter: produktion, över- föring, distribution, försörjning, köp eller lagring av naturgas, inbegripet LNG, som svarar för kommersiella och tekniska arbetsuppgifter och/eller underhåll i samband med dessa verksamheter. Av dessa företag är det framför allt verksamheterna överföring, distribution samt lagring av naturgas, som myndigheten kommer att utöva tillsyn över genom kontroll av dessa verksamheters särredovisningar. Därutöver kommer tillsyn att ske så att villkoren för anslutning till och transport av naturgas genom naturgasledningarna blir skäliga. Med hänsyn till detta är det naturligt att dessa verksamheter även får bära myndighetens kostnader. Som angetts ovan grundas nätövervakningsavgiften på elsidan på antalet högspännings- respektive lågspänningsabonnenter. Motsvarande beräkningsgrund på naturgassidan är knappast möjlig eftersom ett över- föringsföretag och ett lagringsföretag knappast har denna typ av kunder, samt att karaktären på distributionsföretagens kunder är så olika att det kan vara svårt att bestämma en generell avgift. I stället anser utredning- en att avgiften bör grundas på verksamheternas omslutning i de delar som skall särredovisas. Uppgifter om den totala omslutningen för ifråga- varande verksamheter finns inte . Sådana uppgifter torde inte heller erhållas förrän då det första årets särredovisningar har sänts in till myn- digheten. För myndighetens första verksamhetsår bör därför verksamhe- ten finansieras utan att avgifter tas ut. Därefter finns ett underlag för av- giftsuttaget. Den årliga allmänna avgiften som utredningen föreslår är en s.k. of- fentligrättslig avgift eftersom den kommer att tvångsmässigt tas ut av vissa av naturgasföretagen. Sådana offentligrättsliga avgifter får enligt regeringsformen inte tas ut utan medgivande. Med hänsyn till detta bör det i naturgaslagen införas en bestämmelse som innebär att re- geringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela fö- reskrifter om avgifter för myndighets verksamhet som sker med stöd av naturgaslagen. Eftersom det inte finns något avgiftsunderlag förrän hös- ten 2001 skall dock ingen avgift påföras förrän – 2002. Sannolikt torde avgiftsbestämmelserna meddelas i en förordning på motsvarande sätt som har gjorts enligt förordning (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet. Vad gäller att närmare utreda avgiftsprinciper, utöver vad som gjorts ovan, är detta en uppgift som bör a nkomma på det fortsatta genomfö- randearbetet. 320 Överväganden och förslag Förslag : Regeringen bör låta utreda huruvida tillstånds- och tillsyn- särenden samt normgivning avseende både ellagen och naturgaslagen skall handhas av en självständig myndighet. () inrättades (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:NU38, rskr. 1990/91:318). Till fördes i huvudsak verksamheten i de tidigare myndigheterna , och Styrelsen för teknisk ut- veckling. fanns inom en m yndighet, , or- ganiserad. hade en särställning inom genom sin organisatoriska och resursmässiga självständighet. Detta motiverades i prop. 1994/95:222 enligt följande: verksamhet som nätmyndighet omfattar främst normgivning och tillsyn och skiljer sig i viktiga hänseenden från övriga verk- samhetsområden. Mot bakgrund av riktlinjerna i myndigheternas led- ningsformer och regeringens övervägande i prop. 1994/95:150 kan kon- stateras att inte bör ges några beslutsbefogenheter när det gäller verksamhet som nätmyndighet enligt ellagen. I sam- manhanget kan noteras att verksamhet som nätmyndighet utgör ett särskilt verksamhetsområde, vilket är en viktig förutsättning för nät- myndighetens självständighet. Regeringen avser att tillsätta ett s.k. insyns- råd vid nätmyndigheten för att bl.a. ge konsumenterna insyn i nätmyndig- hetens arbete. inrättades (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. bildades av de delar av som hade energin som sitt ansvarsom- råde. Motiveringen till utbrytningen var att myndighetsfunktionen inom energiområdet borde tydliggöras och förstärkas, och då särskilt med hänsyn till de omställningsåtgärder som skall vidtas och samordnas med anledning av energipolitiska överenskommelse. Inför inrättandet av tillsatte regeringen en särskild utredning som bl.a. hade som uppgift att utarbeta förslag till or- ganisation och uppgifter för m yndigheten (Utredningen om en ny ener- gimyndighet, N 1997:03). I detta uppdrag låg också att överväga nät- myndighetens dåvarande relativa självständighet i förhållande till övriga delar av myndigheten. I den då gällande instruktionen för hade organisationsfrihet begränsats vad gällde nätmyndighetens verksamhet på så sätt att det i instruktionen särskilt hade pekats ut att en enhet för elmarknad och nätverksamhet skulle finnas. Även i andra delar hade nätmyndigheten en särställning, exempelvis i frågan om vem som hade rätt att fatta beslut om föreskrifter och övriga ärenden enligt ellagen samt hur verksamheten skulle finansieras. riska särställning hade nätmyndigheten också vissa egna specialistresur- ser, vilka inte delades med övriga . Utredningen kom fram till att framför allt den särställning i organisatoriskt och resursmässigt hänse- ende som tillkom nätmyndigheten borde begränsas. I den nu gällande förordningen (1997:868) med instruktion för Sta- tens energimyndighet har nätmyndigheten inte en organisatorisk särställ- Vissa specialistresurser används numera också av andra delar av Dock föreligger även nu en viss särställning vad gäller beslutsfrågor, eftersom det i instruktionen anges att det är che- fen för den enhet som fullgör myndighetens uppgifter som nätm yndighet enligt ellagen (1997:857) som skall besluta om föreskrifter och ärenden enligt ellagen, med undantag av de ärenden som anges i 2 § elförord- ningen (1994:1250). Vidare kan noteras att nätm yndighetens verksamhet fortfarande finansieras genom en särskild nätövervakningsavgift, se för- ordning (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet. är organiserad i avdelningar där nät- avdelningen är en avdelning med underenheterna Struktur- och före- tagsenheten samt Tillsynsenheten. reglerad genom förordningen (1997:868) med instruktion för Statens De arbetsuppgifter som nätm yndigheten enligt ellagen, samt myndighet som skall utöva tillsynen enligt naturgaslagen, skall utföra är av en annan karaktär än övriga delar av Statens energimyndighets Det torde kunna uppstå intresse konflikter mellan övriga delar av Statens energimyndighets främjande verksamhet och nätmyndighe- tens/tillsynsmyndighetens normgivnings-, tillsyns- och tillståndsverk- Genom att ha dessa arbetsuppgifter tillsammans med andra ar- betsuppgifter av annan karaktär i samma m yndighet kan detta medföra att nätmyndigheten/tillsynsmyndigheten inte får den styrka och själv- ständighet som krävs för att fortsätta att driva avregleringen av el- och naturgasmarknaden på ett effektivt sätt. Å andra sidan kan en utbrytning av nätmyndighetens/tillsynsmyndighetens uppgifter till en självständig myndighet medföra att denna myndighet inte får samma helhetssyn på energifrågor som om den är en integrerad del av Statens energimyndig- Genom att föra samman de i stora delar likartade tillsynsfunktionerna m.m. inom ellagstiftnings- och naturgaslagstiftningsområdet uppnås, i vart fall , skalfördelar. Det blir också möjligt att nyttja kompe- tensresurserna på ett mer effektivt sätt. Dessa fördelar kan dock komma att bli ännu större om man bibehåller någon form av anknytning mellan nätmyndigheten/tillsynsmyndigheten och . 322 Överväganden och förslag sätt är att lokalisera dessa myndigheter till samma ställe. En sådan lös- ning skulle då också kunna medföra att nätmyndigheten/tillsyns- myndigheten tillförs den helhetssyn som krävs för att genomföra sina ar- betsuppgifter på bästa sätt. Utredningens uppfattning är dock att fördelarna respektive nackde- larna för respektive emot en självständig myndighet inte är tillräckligt belysta. Vid en sådan utredning bör inte bara resursmässiga och ekono- miska överväganden belysas utan även principiella och rättssäkerhets- mässiga. Vi föreslår därför att regeringen låter utreda huruvida de arbetsupp- gifter som nätmyndigheten enligt ellagen och den myndighet som skall utöva tillsynen m.m. enligt naturgaslagen skall handhas av en självstän- dig myndighet. 10.7.1Systemansvar – ansvar för att teknisk balans upprätthålls i landets naturgassystem Utredningens bedömning : Det föreligger inget behov av någon sär- skild myndighetsfunktion för att upprätthålla systemansvaret, dvs. att den tekniska balansen i landets naturgassystem upprätthålls. Ansvaret bör i stället, på avtalsmässiga grunder mellan naturgasmarknadens aktörer, åvila de naturgasföretag som bedriver handel med naturgas. Naturgassystemet skiljer sig ifrån elsystemet vad gäller behov av mo- mentan balans mellan tillförsel och användning. Kraftsystemet måste alltid momentant vara i balans, medan naturgassystemet är ett trögt sys- tem och systemets line-pack (fyllnadsgraden eller mängden naturgas i ledningsnätet) hjälper till att balansera intag och uttag. Inom elområdet är systemansvarig myndighet. An- svaret innebär bl.a. att säkerställa landets kortsiktiga elbalans, dvs. att se till att balans råder mellan tillförsel av el (inhemsk produktion och im- port) och uttag (inhemsk användning och export). För elsystemet skall för samtliga elanvändares uttagspunkter från el- kraftnätet finnas balansansvariga. Endast de som ingått avtal med kan vara balansansvariga. är drygt 40 energifö- retag balansansvariga. De balansansvariga ansvarar för att elsystemet tillförs lika mycket el som tas ut av de kunder den balansansvarige har balansansvar för. Överväganden och förslag 323 svaret regleras tillsammans med övriga villkor i ett avtal mellan den ba- lansansvarige och . Den balansansvarige måste timvis planera sin balans mellan tillförsel och uttag av el och alltså vidta åtgärder för att balansen mellan tillförsel och uttag upprätthålls. utför balansavräkning baserat på det underlag som erhålles från de balansansvariga och elnätägarna. är den balansansvariges motpart vid köp och försäljning av regler- och ba- lanskraft. För naturgas erfordras inte ett balansansvar av samma typ som för elsystemet. Naturgasledningssystemet i sig är ett korttidslager. Det svenska naturgasledningarna har en lagerkapacitet på . Det finns, som framgått av kapitel 4, ingen annan lagerkapacitet i än vad som finns i naturgasledningarna. Lagerkapacitet finns dock i Dan- mark, men något särskilt åtagande från dansk sida föreligger inte för att upprätthålla en viss lagernivå. En del av naturgasen säljs på s.k. swing basis. Det innebär att en kund har erhållit rätt att begära av producenten att denne skall öka eller minska sin produktion för att anpassa leveransen efter kundens uttag. Balansen i ett naturgassystem, dvs. att lika mycket naturgas tillförs systemet som tas ut från systemet, åstadkommes i huvudsak på fyra oli- ka sätt: Genom att anpassa naturgasleveransen från producenten eller leve- rantören. Genom att ha avbrytbara leveranser med kunder, som enkelt kan byta till annat bränsle eller tillfälligt avstå från naturgasförsörjning. Genom att göra uttag från naturgaslager. Genom att utnyttja naturgassystemets korttidssystem, s.k. line-pack. De svenska naturgasföretagen svarar själva för att de har tillräckligt med naturgas för att försörja sina kunder och att tillräcklig transportkapacitet finns. Det finns ett väl utbyggt och fungerande system för mätning av naturgasvolymer hos såväl producenter, naturgasleverantörer som kunder. Det är också vår bedömning att det inte erfordras någon överordnad myndighetsfunktion för att tillse att naturgasaktörerna full- gör sina skyldigheter i avsett förhållande. När naturgaslagen har trätt i kraft bör balansansvaret åvila handelsdelen hos ett naturgasföretag efter- som detta ansvarar för leveransen till respektive kund. Handel med naturgas mellan balansansvariga kan av balansskäl upp- stå beroende på om det föreligger överskott och underskott. En handel med avbrytbara kontrakt kan också uppstå. 324 Överväganden och förslag har vi daglig balans i det svenska överföringsledningarna. kan fallet bli att även , av kommersiella eller av tekniska skäl, övergår till timbalans. I så fall erfordras en ansvarig för att upp- rätthålla trycket i det svenska naturgassystemet. Förslag : Utredningen förordar inte att naturgasföretag skall åläggas att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.