sou · GNB3115d2 · 2000-01-01 00:00:00 — I det längre tidsperspektivet kan möjligheten att utnyttja reciprocitetsklausulen inne- bära att följsamheten mellan länderna ökar. Den närmare utformningen av en bestämmelse i den svenska natur- gaslagen, där möjligheten att vägra leveranser utnyttjas i enlighet med reciprocitetsklausulen, måste dock göras under beaktande av de särskilda 304 Överväganden och förslag konkurrensvillkor som föranleder utnyttjandet. Det är således inte möj- ligt att införa en generell bestämmelse i lagen. Utredningen understryker att det är viktigt att bevaka konkurrenssituationen på naturgasmarkna- den, och föreslår att tillsynsmyndigheten ges ett särskilt uppdrag att fortlöpande rapportera i frågan och, att om så bedöms nödvändigt, läm- na förslag om tillägg till lagstiftningen för att undanröja bristande jäm- vikt i utlandshandeln. Överväganden och förslag 305 Förslag: Den verksamhet som bedrivs i integrerade naturgasföretag skall särredovisas för respektive verksamhetsgrenarna överföring, distribution och lagring av naturgas. Särredovisning av verksamhe- terna överföring, distribution och lagring av naturgas skall ske som särskilda rörelsegrenar. Något krav på skilda juridiska personer för ifrågavarande verksamheter ställs inte. De särskilda redovisningarna för verksamheterna överföring, dist- ribution och lagring av naturgas (årsrapporter) skall sändas in till den myndighet som regeringen bestämmer. Möjlighet skall föreligga att upprätta en gemensam särre dovisning i det fall då naturgasföretaget har en gemensam tariff för transport av naturgas i såväl överföringsledningar som distributionsledningar. två olika tariffer för transport i överförings- respektive dist- ributionsledningar skall särredovisning dock ske separat. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om de redovisningskrav som lämpligen bör ställas för verksamheterna överföring, distribution och lagring av naturgas samt för vilka krav som bör uppfyllas för att en gemensam särredovisning skall kunna ske för verksamhetsgrenarna överföring och distribution av naturgas. I avsnitt 8.7.2 har närmare beskrivits motivet till att ha särredovisning av monopolverksamhet. Där framgår att det är viktigt att skapa sådana förutsättningar att dessa verksamheter bedrivs rationellt och effektivt. För en effektiv reglering av monopolverksamheterna krävs att den regle- rande myndigheten kan kontrollera verksamheternas ekonomiska resul- tat. Under förutsättning att ett naturgasföretag bedriver skilda verksamhetsgrenar, och det finns både verksamhet som har karaktären av naturligt monopol och konkurrensutsatt verksamhet i företaget, före- ligger en uppenbar risk för konkurrensproblem genom att ekonomiskt överskott från monopolverksamhet kan användas för att subventionera konkurrensutsatt verksamhet, s.k. korssubventionering. I en sådan integ- rerad verksamhet är det komplicerat att analysera prissättningen på de olika nyttigheterna. Det är som regel också mycket svårt att fastställa om överskott från monopolverksamhet används för att subventionera den konkurrensutsatta verksamheten. Med hänsyn till vad som anges ovan, har det i naturgasmarknadsdirektivet föreskrivits att särredovisning skall upprättas för verksamhetsgrenarna överföring och distribution av natur- 306 Överväganden och förslag gas, vilka kan betraktas som naturliga monopol. Dessutom föreskriver direktivet att lagring av naturgas skall särredovisas. Särredovisningen behöver enligt direktivet bara ske i naturgasföreta- gens interna bokföring. Det finns emellertid olika grad av särredovisning eller separering av monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksam- het. Den mest långtgående åtgärden är, som framgått av kapitel 8, krav på separata bolag med separata huvudägare. Enligt vår bedömning är dock den svenska marknaden alltför begränsad för så långtgående krav. Som redovisats i kapitel 8 kan en sådan separering också vara ett hinder för framväxten av en större naturgasmarknad i . Vid krav på ägarmässig åtskillnad föreligger i praktiken ett förbud för ägaren av in- frastrukturen att även driva handelsverksamhet. Den som planerar att göra investeringar i infrastruktur är därför beroende av att andra skall bygga upp den marknadsförings- och försäljningsorganisation som krävs för att exploatera den potentiella efterfrågan på naturgas. Detta är en osäkerhetsfaktor som kan förhindra eller begränsa investeringar i in- frastruktur. Det hade varit mer naturligt att anknyta till de regler som gäller inom ellagstiftningsområdet. Ellagen (1997:857) föreskriver att en juridisk person som bedriver nätverksamhet inte får bedriva produktion av eller handel med el. Således har lagstiftaren inom ellagstiftningsområdet ställt krav på skilda juridiska personer. Som framgått av kapitel 8 behöver dock inte en uppdelning i skilda juridiska personer nödvändigtvis leda till en tydlig separering av monopolverksamhet och konkurrensutsatt verk- samhet. Exempelvis kan fortfarande samma personer i ledningen finnas i såväl monopolverksamheten som i den konkurrensutsatta verksamheten. Att skilda juridiska personer knappast torde minska möjligheten att kors- subventionera framgår vidare av de analyser och utredningar som pre- senteras i kapitel 8. Det förhållande att ellagen föreskriver skilda juridiska personer för monopolverksamheten och den konkurrensutsatta verksamheten anser ut- redningen inte i sig innebär att det i naturgaslagen skall finnas motsva- rande föreskrifter. Vår uppfattning är att längre gående krav på särredo- visning än vad som anges i naturgasmarknadsdirektivet inte behöver ställas. Direktivets bestämmelser innebär inte att man behöver ställa krav på skilda juridiska personer för monopolverksamhet och konkur- rensutsatt verksamhet. Om de två typerna av verksamhet kan hållas isär finns det, enligt vår bedömning, från konkurrenssynpunkt ingen väsentlig skillnad mellan EU:s krav på särredovisning i den interna bokföringen och skilda juridiska personer. Erfarenheterna från ellagstiftningsområdet talar dock för att det kan krävas detaljerade bestämmelser och kontroll. Enligt utredningens bedömning krävs således tydliga och klara riktlinjer för redovisningarna och att dessa redovisningar på ett aktivt sätt följs upp av den myndighet som regeringen bestämmer. Detta diskuteras mer i Utredningen har föreslagit att reglerat tillträde skall införas för berät- Med detta som grund kan då noteras att naturgasmark- nadsdirektivet ger möjlighet till samlad bokföring av överföring och dist- ribution, om tillträde till systemet lämnas mot betalning av ett enda be- lopp för både överföring och distribution. Av kapitel 8 har framgått att det också kan finnas argument för att verksamhetsgrenarna överföring och distribution av naturgas bör redovisas tillsammans och inte separe- Det kan vara ekonomiskt fördelaktigt att inte separera dessa verk- Utredningen anser därför att möjligheten att ha en ge- mensam särredovisning skall finnas, dock enbart i det fall då naturgasfö- retaget har en gemensam tariff för transport av naturgas för berättigade kunders räkning i såväl överförings- som distributionsledningar. retaget två olika tariffer för transport av naturgas i distributions- re- spektive överföringsledningarna skall särredovisning ske. ler den myndighet som regeringen bestämmer bör ges möjlighet att utfär- da närmare föreskrifter om vilka krav som bör ställas för att en gemen- sam särredovisning skall kunna upprättas. I naturgasmarknadsdirektivet anges också att, där så är lämpligt, en samlad redovisning skall upprättas för aktiviteter utanför naturgassek- torn på det sätt som skulle ha krävts om de aktuella aktiviteterna bedri- vits i separata företag. Utredningens uppfattning är att det är t illräckligt att krav ställs på särredovisning av verksamheterna överföring, distribu- tion och lagring av naturgas. Offentlig insyn, uppföljning och kontroll bör vara naturliga inslag i ett regelsystem för särredovisning av monopolverksamhet. intressen föreligger motstående intressen från naturgasföretagen att inte behöva röja kommersiellt känsliga uppgifter. Enligt naturgasmarknadsdirektivets artikel 13.2 är naturgasföretag, oberoende av ägartyp eller juridisk form, skyldiga att upprätta, låta revi- dera och offentliggöra sina årsredovisningar enligt de bestämmelser i nationell rätt som avser årsräkenskaper i aktiebolag och som har fast- ställts i enlighet med rådets fjärde direktiv /666/EEG av grundat på artikel i fördraget om årsbokslut i vissa typer av bolag. Företag som inte enligt lag är skyldiga att offentliggöra sin årsre- dovisning skall hålla en kopia av denna tillgänglig för allmänheten. Näringsidkare är bokföringsskyldig enligt 1 § bokföringslagen (1976:125). Eftersom den verksamhet som naturgasföretag bedriver är näringsverksamhet omfattas därmed naturgasföretagen av bokföringsla- gens bestämmelser. Naturgasföretagens verksamhet bedrivs i ett aktiebolag eller i ett kommunalt verk. Sådan verksamhet skulle också kunna bedrivas i en 308 Överväganden och förslag SOU 1999:115 Vad gäller redovisning av verksamheterna gäller reglerna i årsredovisningslagen ( 1995:1554), 8 kap. kommunallagen (1991:900) respektive 9 kap. lagen (1987:667) om ekonomiska förening- ar. I enlighet med dessa bestämmelser kommer årsredovisningarna att vara tillgängliga för allmänheten. Förutom vad som angetts ovan behövs vissa särskilda bestämmelser för redovisning av de aktuella verksamheterna. Dessa bestämmelser dikteras av behovet att kunna bedöma skäligheten av tarifferna för an- slutning och för transport av naturgas samt eventuella inslag av kors- subventionering. I delbetänkandet från (SOU 1993:68) re- dovisas överväganden om de utgångspunkter och redovisningskrav som bör ställas på utformning och innehåll av den ekonomiska särredovis- ningen på ellagstiftningsområdet. Vår uppfattning är att dessa övervä- ganden även kan ligga till grund för föreskrifter om ekonomisk särredo- visning på naturgaslagstiftningsområdet. Regeringen har i förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet utfärdat föreskrifter i hu- vudsak enligt förslag. Utöver detta har Sta- tens energimyndighet utfärdat föreskrifter (ursprungligen utfärdade av ), nämligen Föreskrifter och all- männa råd om redovisning av nätverksamhet (NUTFS 1998:1). Jämför- bara föreskrifter för naturgasmarknaden bör kunna utfärdas av regering- en eller den myndighet som regeringen bestämmer. I detta sammanhang skall naturgasmarknadsdirektivets artikel 13.4 beaktas, i vilken anges att naturgasföretagen i sin interna bokföring skall ange de regler för fördel- ningen av tillgångar och skulder, utgifter och inkomster samt för av- skrivningar som de följer vid upprättandet av särre dovisningen. De särskilda redovisningarna för verksamheterna överföring, distri- bution och lagring av naturgas (årsrapporter) skall sändas in till den myndighet som regeringen bestämmer. Med stöd av ett bemyndigande i naturgaslagen skulle, på motsvaran- de sätt som inom ellagstiftningsområdet regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, kunna besluta om att ge viss verksamhet dispens vad avser ställda redovisningskrav. För detta skulle krävas sär- skilda skäl. Som skäl för dispens skulle i första hand svårigheten att dela upp verksamhetsgrenarna vara aktuellt. Vår uppfattning är dock att na- turgasföretagen inte kommer att ha sådana svårigheter som motiverar dispens från särredovisningsreglerna. Någon dispensmöjlighet bör därför inte ges. Överväganden och förslag 309 Förslag: En revisor hos den som bedriver sådan verksamhet som skall särredovisas skall göra en särskild granskning av denna redovis- ning. Revisorn skall i ett särskilt intyg avge ett utlåtande i fråga om redovisningen skett enligt gällande bestämmelser. Intyget skall av företaget ges in till den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om revi- sion av den verksamhet som skall särredovisas. Särredovisningen bör upprättas på ett otvetydig sätt och följa fastställda riktlinjer. Naturgasföretagens ordinarie revisorer är de som är bäst skickade att kontinuerligt granska att kraven efterlevs. Revisorerna bör därför åläggas att i ett särskilt intyg, som fo- gas till årsrapporten, aktivt uttala sig om hur redovisningen har upprät- tats med utgångspunkt från gällande lagstiftning, förordningar och före- skrifter. Detta intyg bör av naturgasföretaget tillsammans med årsrapporten och eventuellt annan relevant information sändas in till den myn- dighet som regeringen bestämmer. Myndigheten kan med dessa hand- lingar som grund följa hur kraven på redovisning av överförings-, distri- butions- och lagringsverksamheten efterlevs. Naturgasverksamhet kan bedrivas av den som inte enligt andra regler har skyldighet att ha en auktoriserad eller godkänd revisor, exempelvis en kommun. Regeringen bör därför bemyndigas att kunna utfärda före- skrifter om revision av naturgasföretagens överförings-, distributions- och lagringssverksamhet. För elmarknaden har regeringen meddelat före- skrifter i nu nämnda hänseenden i förordningen (1995:1145) om re dovis- ning av nätverksamhet. Dessa föreskrifter bör kunna ligga till grund om och när regeringen meddelar motsvarande föreskrifter för naturgasmark- naden. 310 Överväganden och förslag Förslag: Ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 16–18 §§ kommunallagen (1991:900) och som bedriver naturgasverksamhet i den egna kommunen får bedriva sådan verksamhet även utanför kommungränsen. För handel med naturgas och därmed sammanhängande verksam- het bör ingen begränsning göras från undantaget från kommunalla- gens lokaliseringsprincip. För transport av naturgas med därtill hörande verksamhet bör dock undantaget från kommunallagens lokaliseringsprincip gälla en- dast om syftet är att uppnå en ändamålsenlig naturgasverksamhet. Transportverksamheten får därvid endast bedrivas i geografisk närhet till företagets transportverksamhet i den egna kommunen. Detta inne- bär inte att de ifrågavarande områdena under alla omständigheter måste gränsa direkt till varandra. Däremot bör det inte vara tillåtet för ett kommunalt naturgasföretag att bedriva transportverksamhet i skilda delar av landet. Utredningen har i sitt delbetänkande, SOU 1999:5, behandlat frågan om kommunala fjärrvärmeföretags möjlighet att lokalisera sig utanför den egna kommungränsen. Utredningen har därvid föreslagit ett undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip för kommunala fjärrvärmefö- retag, dock endast om syftet är att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärme- verksamhet och enbart då verksamheten utanför den egna kommungrän- sen bedrivs i geografisk närhet till företagets fjärrvärmeverksamhet i den egna kommunen. I delbetänkandet har redogjorts för bl.a. de kommunalrättsliga princi- perna. De principer som därvid särskilt har behandlats är lokalisering- sprincipen, likställighetsprincipen samt självkostnadsprincipen. Dessa principer gäller som huvudregel för all verksamhet en kommun bedriver, oavsett om verksamheten bedrivs direkt eller indirekt via någon form av självständig juridisk person, framför allt aktiebolag. Det föreligger dock i vissa fall undantag från dessa principer. Inom energiområdet gäller undantag från lokaliserings-, likställighets- och självkostnadsprinciperna för produktion av och handel med el. För elnät- verksamhet gäller undantag från lokaliseringsprincipen för verksamhet i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nätverksamhet. Vidare har för distribution Överväganden och förslag 311 av fjärrvärme och naturgas undantag gjorts från likställighets- och själv- kostnadsprinciperna. I utredningens delbetänkande har, som tidigare angetts, även föresla- gits undantag från lokaliseringsprincipen för fjärrvärmeverksamhet i geografisk närhet till företagets fjärrvärmeverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Utredningen har här att ta ställning till om motsvarande undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip även skall gälla för kommunala naturgasföretag. Beaktas skall att undantagen från dessa kommunalrättsliga principer enbart gäller för sådana kommunala företag som avses i 3 kap. 16–18 §§ kommunallagen, dvs. i huvudsak för aktiebolag. Utredningen har i delbetänkandet redogjort för argument både för och emot att undantag görs från lokaliseringsprincipen för fjärrvärmeverk- samhet. Flertalet av dessa argument kan även användas för argumenta- tion för och emot att göra undantag från lokaliseringsprincipen vad avser naturgasverksamhet. Ett skäl för undantag skulle kunna vara att större enheter skulle kun- na ge skalfördelar, exempelvis för att fördela kostnaderna för utveckling av IT, kundregister och debiteringssystem på flera kunder. Även effekti- viteten vad avser underhåll och drift av naturgasledningarna ökar om detta är större. Ett annat skäl är att större enheter kan medföra lägre inköpspris för bränslet. Ett tredje skäl för undantag är att konkurrensen på elmarknaden in- skränks om lokaliseringsprincipen skall gälla på naturgasområdet. Ett kommunalt energiföretag som bjuds ut till försäljning kan ha, inte bara el och fjärrvärme i sin verksamhet, utan även naturgas. Vid en total utför- säljning skulle ett kommunalt bolag inte kunna vara med och lämna an- bud om inte ett undantag görs från lokaliseringsprincipen. Ett fjärde skäl, som i och för sig delvis är ett cirkelresonemang, är att övrig ledningsbunden energi har undantagits eller föreslagits undantas från lokaliseringsprincipen. Utredningen påpekar i delbetänkandet att näringsverksam- het som bedrivs utanför kommunens gränser och som inte primärt syftar till att förse de egna medlemmarna med service, kan öka det ekonomiska risktagandet till nackdel för kommunens egna invånare. Sammantaget anser dock utredningen, mot bakgrund av vad som angetts, att naturgasverksamhet på samma sätt som gäller fjärrvärme- verksamheten bör undantas från lokaliseringsprincipen. Nästa fråga blir då att ta ställning till om kommunala naturgasföretag bör ges rätt att driva verksamhet över hela landet eller om en geografisk begränsning bör ske. Vad gäller såväl elnätverksamhet som fjärrvärme- verksamhet har undantag från lokaliseringsprincipen begränsats så att 312 Överväganden och förslag SOU 1999:115 verksamhet får bedrivas utanför den egna kommunens gränser enbart om verksamheten bedrivs i geografisk närhet till företagets verksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig verksamhet. Vad gäller handel med och produktion av el föreligger dock inga begränsningar i undantaget från lokaliseringsprincipen. Utredningen har då att ta ställning till om en begränsning av undanta- get skall göras för viss eller all verksamhet som ett naturgasföretag be- driver. I detta sammanhang bör en uppdelning kunna göras i produk- tionsverksamhet, transportverksamhet och handelsverksamhet. Någon produktion av naturgas föreligger inte i och därför är frågeställningen i denna del inte aktuell. Vad sedan gäller transportverksamhet kan noteras att för elnätsverk- samhet och fjärrvärmeverksamhet har föreslagits gälla en begränsning av undantaget för lokaliseringsprincipen. Utredningen anser att det inte finns anledning att göra en annan bedömning för naturgasnätet. Således föreslår utredningen att vad avser transportverksamhet skall ett begrän- sat undantag göras från kommunallagens lokaliseringsprincip på sätt som har beskrivits ovan. Utredningen har slutligen att ta ställning till om det skall vara ett full- ständigt eller begränsat undantag från lokaliseringsprincipen för handel med naturgas. i detta avsnitt har presenterats ett antal skäl för att göra un- dantag från lokaliseringsprincipen. I fråga om handelsverksamheten bör dessutom beaktas dels kundernas behov av att kunna utnyttja samtliga marknadens leverantörer, dels dessa leverantörers möjlighet att konkur- rera på jämbördiga villkor. På den svenska naturgasmarknaden finns endast sju naturgasleverantörer. Fem av dessa är kommunägda. Antalet leverantörer är således begränsat. Skulle därför dessa fem leve- rantörers möjlighet att agera på marknaden geografiskt begränsas med- för detta att en fullständig konkurrens om de s.k. berättigade kunderna enbart kommer att föreligga mellan två aktörer. Dessutom skulle de kommunägda företagen komma att utsättas för konkurrens på sin hem- mamarknad utan att själv kunna agera utanför. Ett kommunägt företag kan ha en stor industrikund inom sin egen kommun. Denna industrikund kan dessutom som s.k. berättigad kund bedriva verksamhet på annat ställe i landet. Det skulle då vara olyckligt om inte denna kund skulle kunna köpa all sin naturgas från den kommunägda leverantören om kun- den så önskar. Utöver detta kan noteras att de kommunägda företagen direkt eller indirekt också bedriver elhandelsverksamhet. Att inte kunna erbjuda en fullständig energilösning till sina kunder oavsett var i landet dessa befinner sig vore inte lämpligt. Med hänsyn till detta föreslår utredningen att för handel med natur- gas skall undantaget från kommunallagens lokaliseringsprincip inte för- Överväganden och förslag 313 enas med någon begränsning, dvs. ett kommunägt naturgasföretag skall ha rätt att bedriva handel med naturgas över hela landet. Förslag: Ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 16–18 §§ kommunallagen (1991:900) och som bedriver handel med naturgas skall driva den delen av verksamheten på affärsmässiga grunder samt redovisa den särskilt. I 7 kap. 2 § ellagen (1997:857) anges bland annat att om ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 16–18 §§ kommunallagen (1991:900) bedriver distribution av naturgas, skall verksamheten drivas på affärsmässig grund och redovisas särskilt. Således föreligger undantag från de kommunalrättsliga likställighets- och självkostnads- principerna för framför allt kommunala aktiebolag, som bedriver natur- gasverksamhet. görs ingen skillnad i lagstiftningen mellan transport- verksamhet och handelsverksamhet vad avser naturgas. När naturgasla- gen träder i kraft kommer dock en åtskillnad att göras mellan dessa två verksamheter på motsvarande sätt som tidigare gjorts inom ellagstift- ningen. Likställighetsprincipen är reglerad i 2 kap. 2 § kommunallagen. Självkostnadsprincipen är lagfäst i 8 kap. 3 c § samma lag. Dessa prin- ciper har behandlats i utredningens delbetänkande SOU 1999:5. I avsnitt 10.5.1 har behandlats frågan om undantag från lokalisering- sprincpen. Utredningen har att ta ställning till om ett uttryckligt un- dantag även skall göras från självkostnads- och likställighetsprinciperna, dvs. om det för hela eller delar av verksamheten skall ställas krav på att den skall drivas på affärsmässig grund. Inom ellagstiftningen har undantag gjorts för elverksamheten, dvs. för produktion av och handel med el. Motiven för dessa undantag har redo- visats i ellagstiftningsutredningens delbetänkande Elkonkurrens med nätmonopol (SOU 1993:68). Det främsta motivet för att elverksamhet skulle bedrivas på affärsmässig grund var att kommunala företag, som dittills haft monopol på leveranser till kunder inom ett koncessionsområ- de, skulle komma att utsättas för konkurrens genom avregleringen av elmarknaden. Om de kommunala företagen skulle kunna hävda sig på den marknaden måste de agera på samma villkor som andra aktörer. Utredningen anser att det vad gäller handel med naturgas föreligger motsvarande motiv som angetts ovan för att krav skall ställas på att 314 Överväganden och förslag verksamheten skall drivas på affärsmässiga grunder. Handelsverksamhet med naturgas är en konkurrensutsatt verksamhet och därför bör ett kommunalt naturgasföretag agera på samma villkor som andra aktörer.