sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Vid ingången i den nya statistikorganisationen (940701) gällde att officiell statistik skulle omfatta statistik med ungefär den omfattning och den detaljeringsgrad som gällt på respektive samhälls- område. Ansvariga myndigheter fick anslagsförstärkningar som mot- svarade en sådan omfattning på statistiken. var angelägen om att gränsdragningen inte skulle få innebära definitiva låsningar. Flera användare har fram-hållit att det är viktigt att avgränsningen tillämpas på ett sådant sätt att den leder till en någorlunda homogen officiell statistik sett över hela samhället. har framfört synpunkter vad gäller frågor om den officiella statistikens omfattning. är ansvarigt för ett tämligen litet statistikområde ställt i förhållande till den statistik behöver för sin verksamhet. Verket är beroende av statistik från åtskilliga andra, främst från andra myndigheter. Endast vissa delar av denna statistik är officiell. hänvisas till att genom bilaterala kontakter förvissa sig om att den statistik verket behöver i så hög utsträckning som möjligt kommer att omfattas av den officiella statistiken. Verket kan genom bl.a. användargrupper, påverka, men inte besluta. I vissa fall kan Naturvårds- verket därför tvingas beställa och betala för den statistik de behöver för sin verksamhet. En principiell ändring av kriterierna för vad som skall omfattas av den officiella statistiken önskas så att den obligatoriskt omfattar sådan statistik som olika myndigheter behöver för att klara sin verksamhet. Enligt utredningens uppfattning ingår det i ansvarsrollen att ta fram den statistik som samhället behöver, både för instrumentella och andra behov. Det ankommer därför på respektive statistikansvarig myndighet att, efter samråd med övriga användare, avgöra -vilka uppgifter som skall samlas in (eller hämtas från befintliga register) för statistikändamål inom ramen för myndighetens anslag -vilken statistik (vilka kombinationer av dessa uppgifter) som skall tas fram och publiceras inom ramen för anslaget och därtill omfattas av officiella statistik. En definition av det slag som förespråkar leder till en hårdare styrning av de statistikansvariga myndigheterna. Det blir också nödvändigt att någon instans har en samlad överblick över de behov av statistik som myndigheterna har för att klara sina roller. Den måste kunna ge direktiv vad gäller statistikens omfattning. Liknande synpunkter som de från har framförts från SCB, som på flera områden är beroende av statistik från andra. Även behöver, för att klara sina uppgifter, statistik från flera andra myndigheter, bland dem SCB. är också beroende av statistik från andra. Utredningen anser att frågor av det här slaget i första hand bör lösas mellan berörda myndigheter och inte av någon överordnad instans. Det är de myndigheter som i första hand är berörda som bäst kan bedöma behoven. De bör komma till den ansvariga myndighetens kännedom genom exempelvis användarråden. 7.2.2Ansvarsfördelningen mellan statistikansvariga myndigheter När det gäller fördelningen av statistikansvar mellan myndigheter har synpunkter framförts dels direkt till utredningen från enskilda myndig- heter, dels från särskilda utredningar som bl.a. föreslagit ändringar i myndighetsstrukturen. diskuterade också ansvarsfördelnings- frågor, som inte föranledde ändringar i samband med reformen. Kommittén diskuterade bl.a. ansvaret för nationalräkenskaperna. SCB tilldelades statistikansvaret, men övervägde att föreslå (), som ansvarig myndighet. KI hör, tillsammans med bl.a. , till de allra tyngsta användarna av denna statistik. Både KI och departementet svarar för analyser av statistiken. Båda har täta kontakter med SCB. KI ställde sig dock tveksam till rollen bl.a. mot bakgrund av att statistiken skulle riskera att få en alltför dominerande roll vid myndigheten. Den modell för samarbete om officiell statistik som representeras av samarbetet mellan SCB och KI samt i viss mån kan betraktas som ett alternativ till modellen med statistikansvariga myndigheter. För statistikansvariga myndigheter gäller i princip att de både är ansvariga för statistiken och svarar för analysen på sitt område. KI är exempel på en myndighet som kan sägas ha analysansvar utan att ha statistikansvar. Utredningen anser att det kan vara ändamålsenligt att pröva om en liknande modell för samarbete om statistiken kan tillämpas på andra områden. Modellen ställer stora krav på ett nära och intimt samarbete mellan intressenterna, främst ansvarig och producent. När det gäller kommunikationsområdet har uttryckt önskemål om statistikansvar för en större del av området. har statistik om rederier och stödtjänster inom sjötrafik inom sitt ansvarsområde, medan SCB har ansvar för statistiken om åkerier/speditörer inom ramen för statistiken om tjänstenäringar. Enligt skulle det bli besparingar om fick ansvar även för detta område. Exempelvis skulle det behövas färre enkäter. jämför med luftfartstatistiken, där har ansvar för hela området. Enligt SCB skulle en förändring innebära att ansvaret för delar av den ekonomiska statistiken, inklusive sådan statistik som är av stor betydelse för nationalräkenskaperna skulle splittras. Att tillmötesgå önskemål skulle innebära att man bryter ut en viktig del ur helheten för SCB:s ekonomiska statistik och i ställer prioriterar en helhetssyn när det gäller statistiken på kommunikationsområdet. Man kan säga att genom sitt önskemål värnar om en samlad transportstatistik, medan SCB värnar om en samlad ekonomisk statistik. saknas IT-området bland de områden som omfattas av den officiella statistiken. I budgetpropositionen uppdrog emellertid regeringen åt att svara för att IT-statistik tas fram. Vidare överfördes medel från SCB till i samband med statistikreformen för statistik på IT-området. anser sig därför ha ett slags statistikansvar. Även SCB har ansvar för vissa delar av IT-statistiken, nämligen de som ingår i nationalräkenskapssystemet. Därtill har ansvar för området telekommunikation, vilket är bakgrunden till att har regeringens uppdrag att utreda upp- byggnaden av ett samlat system för statistik om moderna informations- och kommunikationstekniker. Uppdraget skall vara slutfört . Ett preliminärt förslag avseende ansvarsfördelningen mellan myndigheter vad gäller IT-statistiken skall redovisas i samband med att utvärderingen av statistikreformen avlägger sin rapport. Enligt SCB skulle ett likartat problem uppkomma för den ekonomiska statistiken på IT-området som det ovan beskriva problemet vad gäller transportstatistiken, men mindre allvarligt, om exempelvis får statistikansvar för IT-området i dess helhet. har uttryckt ett likartat intresse på kulturstatistikens område som har på kommunikationsområdet. Rådet vill gärna ha ansvar för statistiken på de områden som normalt räknas till kultur. Massmediaområdet saknas bland statistikområdena inom ramen för SOS-systemet. Det finns därför inte heller någon myndighet med statistikansvar på området. Området finns emellertid med bland förslagen i betänkande. Det kom emellertid inte med bland de i statistikförordningen uppräknade ansvarsområdena. Ansvaret behölls tills vidare på som följd av att statistiken var under utredning. Ett annat område som inte omfattas av SOS-systemet är kulturmiljö- statistiken. Tänkbara statistikansvariga är, enligt , Riks- antikvarieämbetet eller . När det gäller folkbildningsstatistiken har ansvar för statistiken över studieförbunden, medan har ansvar för folkhögskolestatistiken. En stor intressent av statistiken på dessa områden är , som dock inte är en myndighet. har en analys- och utvärderingsuppgift på området. Huvuddelen av folkhögskolestatistiken produceras av SCB på uppdrag av , men med som en slags mellanhand. Flera av de inblandade har framfört att dagens ansvarssituation inte är idealisk. ansvarar för statistiken på skolbiblioteksområdet. Statistiken berör emellertid även . har tagit vissa initiativ till samråd. De båda myndigheterna ingår emellertid inte i varandras användargrupper. () har ansvar för Riksskogs- taxeringarna, som är ett område inom ramen för den officiella statistiken. SLU och dess föregångare har genom riksskogstaxeringarna samlat in, bearbetat och redovisat skogliga data. Dessa införlivades i SOS-systemet genom statistikreformen. SLU har successivt nedprioriterat resurserna för riksskogstaxeringarna. Små steg i taget har, enligt , lett till att statistiken nu ligger vid smärtgränsen för att behov skall bli tillgodosedda. Det har föreslagits att SLU flyttas från jordbruks- till utbildnings- departementet, vilket gör att är orolig för den fortsatta utvecklingen. I samband med en eventuell förändring har bl.a. Skogs- styrelsen föreslagit att statistikansvaret övertas av endera ett oberoende skogsforskningsinstitut eller av . En oklarhet som utredningen funnit är att det framgår av alkohol- lagen att den nyinrättade Alkoholinspektionen skall svara för alkohol- statistiken. Statistiken görs nu av och ingår i officiella statistik. Alkoholinspektionen är emellertid inte, enligt statistik- förordningen, en statistikansvarig myndighet. Arbetarskyddsstyrelsen (ASS) är ansvarig för arbetsmiljöstatistiken. Utredningen har emellertid funnit att det vid sidan av ASS finns flera tunga användare, i första hand (). Det är som i första hand svarar för analysen av vissa av statistikresultaten. föreslog att statistikansvaret skulle delas mellan ASS och . Regeringens beslut innebar emellertid att statistiken skulle hållas ihop av ASS. Användare, bland dem , anser att det rent allmänt finns fördelar med att ansvaret för tunga register finns hos SCB. Det för- enklar ofta vidareanvändning av de insamlade uppgifterna, exempelvis genom att SCB har generella tillstånd från Datainspektionen. Som jämförelse har samkörningar där andra myndigheters material varit involverade, enligt erfarenheter, ibland visat sig vara betydligt mera krångliga. Vissa utredningar har föreslagit ändringar vad gäller fördelningen av statistikansvaret mellan myndigheter. Till sådana förslag hör att ansvaret för lönestatistiken flyttas till en ny myndighet samt att ansvaret för statistiken över boende och byggande går till . 7.3Prissättning av officiell statistik I detta avsnitt behandlas i första hand de prissättningsfrågor som uppkommit i anslutning till tillgängligheten till officiell statistik, dvs. det pris som användare av statistiken får betala. Andra prissättnings-frågor behandlas mera ytligt. De tas upp i de avsnitt där de närmast hör hemma. Exempelvis behandlas prissättningen vad gäller SCB:s produktionsservice åt de statistikansvariga sektorsmyndigheterna mera ingående under produktion i avsnitt 5.4.2 om SCB:s agerande och prissättningen av statistiska databaser under rubriken utnyttjande i avsnitt 6.3.2 om nya tekniska möjligheter. Utredningen har bedömt att frågan om prissättning av den officiella statistiken förtjänar att diskuteras i ett separat avsnitt på grund av att den har väckts av många av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna och även av användare i övrigt vid utredningens kontakter. När det gäller priset på officiell statistik fastslog att officiell statistik i princip skall vara kostnadsfri, men att kostnader som inte täcks av anslaget till statistiken och som inte skulle ha uppstått om materialet i fråga inte hade efterfrågats av användaren skall täckas av denne. Trots att principerna för prissättning av officiell statistik är gemen- samma för alla statistikansvariga myndigheter, leder olikheter vid olika myndigheters tillämpning till att användarna ibland upplever att prissättningsprinciperna varierar mellan myndigheterna. SCB:s syn är att anslaget enbart täcker kostnader för att ta fram en statistik och hålla den tillgänglig på SCB och vid ett antal bibliotek. Kostnader som skapas av kunden, t.ex. genom att statistiken levereras till en specifik kund, skall däremot täckas av denne. SCB anser att de anslag som tilldelats, i analogi med SCB:s roll, inte är avsedda att täcka sådana kostnader. Principen innebär att man kompenserar sig för det som anses vara merkostnader. Uppkommer inga merkostnader är statistiken kostnadsfri. Principen är framtagen tillsammans med (tidigare RRV). Till bilden hör också att SCB är en myndighet med en omfattande uppdragsverksamhet. Detta för med sig att det är ett naturligt synsätt för SCB att delar av verksamheten skall finansieras med avgifter från användarna. Det finns också rutiner uppbyggda för att ta betalt av användare. Ett annat skäl för SCB att ta betalt av kunderna för de kostnader som de förorsakar genom sin efterfrågan, är att kostnaderna vid SCB tagna tillsammans blir betydligt högre än hos andra myndigheter. De är så stora att de blir klart synliga och av betydelse för SCB:s finansiering. Detta är en följd av storleken på SCB:s ansvar och det stora intresset för bl.a. den ekonomiska statistiken, som SCB har ansvar för. SCB anser sig inte kunna bortse från dessa kostnader. Om de skulle täckas av det samlade anslaget till SCB, skulle detta kräva en omprioritering som skulle få konsekvenser för den volym statistik som kan tas fram. Flertalet statistikansvariga sektorsmyndigheter anser att även kostnader som förorsakas av användares efterfrågan har blivit täckta av de anslag myndigheterna har fått. Detta har att göra med att deras roll i samhället innefattar breda informationsuppgifter. Flera av dem har inskrivet i sin instruktion att de har en sådan uppgift. Den kostnad det kan bli fråga om att täcka vid respektive myndighet är dessutom låg, eftersom volymerna är relativt små. Många anser därför att det även av detta skäl är naturligt att kostnaderna täcks av anslaget. För alla sektorsmyndigheter tagna tillsammans kan volymen, och härigenom också kostnaden, väntas bli ungefär lika stor som för SCB. Att olika synsätt gäller i prissättningsfrågor blir särskilt tydligt för tjänster som är kopplade till statistiska databaser. SCB har ansvar för databasernas uppbyggnad och skötsel samt för användar- kontakterna. SCB får medel inom ramen för sitt förvaltnings- anslag för uppbyggnad och vård av databaserna. Dessa medel anses inte finansiera kostnader som användarna förorsakar, t.ex. kostnader för servrar m.m. som behövs för att användarna ska kunna utnyttja databaserna. Prissättningen av statistiska databaser behandlas vidare i avsnitt 6.3 om tillgänglighet. SCB:s synsätt vad gäller prissättningen av databaserna är detsamma, oavsett vilket statistikområde uppgifterna avser och oavsett vilken myndighet som har statistikansvar. Detta innebär att inte heller tillgången till uppgifter på andra områden än SCB:s egna ansvars- områden blir kostnadsfri. Några myndigheter ersätter emellertid SCB för att uppgifter i databaserna på deras områden skall kunna tillgänglig- göras kostnadsfritt. Utredningen har funnit att olikheterna i synen på prissättningsfrågan i vissa fall har påverkat de statistikansvariga sektorsmyndigheternas benägenhet att utnyttja databaserna för att göra sin statistik tillgänglig. Utredningen konstaterar att prissättningen av den officiella statistiken i praktiken inte är samordnad, trots att den baserar sig på gemensamma principer. SCB följer de anvisningar som gäller för prissättning av informationstjänster. Sektorsansmyndigheterna agerar i enlighet med den roll vad gäller information i samhället som framgår av deras instruktioner. Alla gör rätt, men det hindrar inte att förfaringssättet leder till problem. Att ta betalt är tveksamt i vissa situationer. Det gäller främst när statistik tillgängliggörs på moderna medier. Förfaringssättet kan riskeras leda till en disussion som drabbar staten som anslagsgivare negativt. SCB:s tillvägagångssätt för att ta betalt av databaskunderna är att kräva att de tecknar ett abonnemang. Härigenom blir databaserna tillgängliga via Internet, liksom via den gemensamma SOS-hemsidan och härigenom i princip också via de olika statistikansvariga myndig- heternas egna hemsidor. Flera av sektorsmyndigheterna upplever att dessa hemsidor på Internet fungerar som ett alternativ till de statistiska databaserna. Det finns emellertid avgörande skillnader, vilka har beskrivits i avsnittet om databaserna. Prissättningen på SCB:s produktionsservice Flertalet statistikansvariga myndigheter använder sig av den organisation för statistikproduktion som finns inom SCB. Produktionen utförs inom ramen för SCB:s uppdragsverksamhet och till de taxor som tillämpas inom denna verksamhet. Dessa taxor, som är desamma för alla SCB:s kunder, är fastställda i samråd med . Filosofin är att SCB:s kostnader för overhead skall täckas av anslags- och uppdragsverksamheten tillsammans. SCB anser att det vore fel att låta anslagsverksamheten täcka hela eller delar av den overhead som genereras av uppdragsverksamheten. En bakomliggande princip är att anslagsverksamhet inte får subventionera uppdrags-verksamhet. SCB anser därför att det synsätt verket tillämpar när man sätter sina taxor är en nödvändighet. En modell som subventionerar uppdragen skulle knappast bli godkänd av verkets revisorer. Detta leder till en timtaxa vid SCB som av flera, såväl statistikansvariga sektorsmyndigheter som användare i övrigt av SCB:s tjänster, anser vara hög. När det gäller statistikproducenters offerter till statistikansvariga myndigheter trycker Genomförandekommittén2 på vikten av att jämförande kalkyler görs på ett korrekt sätt och baserat på den totala självkostnaden såväl i fallet med utnyttjande av extern producent som vid eventuell produktion i egen regi. Flera statistikansvariga sektorsmyndigheter förefaller vid kalkylering av sina egna kostnader vara vana vid att tillämpa en modell som innebär att de betraktar basdelen av verksamheten som redan betald genom myndighetens anslag. Detta beror som regel på att flertalet statistik- ansvariga sektorsmyndigheter är renodlade anslags-myndigheter. När de jämför priser beräknade efter olika modell och väljer producent därefter, gör de, enligt SCB, ett felaktig jämförelse. Väljer en myndighet härvid att utföra produktionen själv, innebär det i praktiken att man låter basverksamheten subventionera statistiken. Det kan dock i praktiken visa sig vara svårt för statistikansvariga sektorsmyndigheter att skilja sin statistikroll från sin informationsroll, dvs. från kraven på att informera om sin verksamhet brett i samhället. Det är naturligt för många att ge informationsrollen en generös behandling, även ur kostnadssynpunkt. Utredningen har inte funnit att särskilda principer gäller när statistikansvariga sektorsmyndigheter beställer statistik av varandra. De sektorsmyndigheter som normalt förser användare med statistik kostnadsfritt, tillämpar som regel samma princip när det är en annan statistikansvarig myndighet som efterfrågar statistiken. På motsvarande sätt gäller att myndigheter som normalt tar betalt för att ge användarna 2 betänkande (SOU 1994:1), sid 53 192 Statistiksystemet SOU 1999:96 service, i första hand SCB, också tar betalt av statistikansvariga sektorsmyndigheter. Av kapitel 7 om statistiksystemet har bl.a. följande framgått: -En rad nya uppgifter som syftar till att hålla ihop statistiksystemet har tillkommit som följd av reformen. -Flera, såväl statistikansvariga myndigheter som andra användare, anser att systemets samordningsfunktion behöver förstärkas. -Olika myndigheter har olika syn på viken statistik som skall vara officiell. -Det är inte längre möjligt att ange hur stora resurser som totalt satsas på officiell statistik. -Möjligheterna att göra omprioriteringar som tar all officiell statistik i beaktande har försvårats. -Det krävs särskilda insatser för prioriteringar som avser flera departementsområden. -Det är olikheter i flera avseenden mellan statistiken på olika områden, vilket är logiskt, eftersom statistikens karaktär och användning är olika. -Prissättningen på statistiken inom systemet är, trots gemensam grundprincip, inte samordnad i ett användarperspektiv. 8 Statistiksamarbetet inom EU Tillgång till statistik som är jämförbar mellan de olika medlems-länderna är i många fall mycket viktigt t.ex. för EU-gemensamma beslut om hur EU-politiken skall bedrivas och följas upp. Ju mer politisk integration, desto större intresse för statistiken och desto mer detaljerad statistik, som dessutom är jämförbar mellan de olika medlemsländerna behövs. Ett aktuellt exempel är de s.k. konvergenskriterierna som bygger på statistiska uppgifter om respektive lands ekonomiska situation. Det bedrivs ett mycket omfattande statistiskt samarbete inom EU. Enligt EU:s statistikkontors () preliminära program kommer detta år omkring 220 möten att hållas inom ramen för statistiksamarbete med medlemsländerna. Härutöver sker samarbete i statistikfrågor bl.a. direkt med andra generaldirektorat. deltar före EU-inträdet (på EES-tiden) aktivt i statistiksamarbetet. På vissa områden utnyttjas det etablerade nordiska samarbetet till en gemensam nordisk förberedelse inför EU-samarbetet. 8.1EU:s påverkan på svensk statistik Statistiksamarbetet inom EU, med dess harmonisering av statistiken för att uppnå jämförbarhet, får ibland stora konsekvenser för ett enskilt medlemslands statistik. Konsekvenserna är positiva i det att möjlighet till jämförelse med andra länder ökar informationsvärdet i statistiken. De kan också vara negativa t.ex. eftersom harmoniseringen kan leda till förändringar som inte idealt passar strukturen på det belysta området i ett enskilt land. En annan negativ konsekvens ät att nationell statistik, som sällan har samma rättsliga stöd som EU:s statistik, riskerar att prioriteras ner när resurserna är begränsade. EU har också påverkat den svenska statistikproduktionen som följd av att vissa statistikkällor har ändrats eller, som följd av avregleringar, t.o.m. upphört att finnas till. Mest påtaglig är den försämring som drabbat bl.a. utrikeshandelsstatistiken och transportstatistiken som följd av att register inte längre innehåller för statistiken angelägna uppgifter. 194 Statistiksamarbetet inom EU Utredningen har försökt utröna huruvida överenskommelser och uppbindningar som gjorts i statistiksamarbetet inom EU har lett till att dessa har uppfyllts på bekostnad av annan statistik. Den största och mest uppmärksammade effekten i den riktningen är prioriterings- diskussionen inom /98. För att få utrymme att förbättra den ekonomiska statistiken enligt Finans- departementets önskemål och som var nödvändigt bl.a. för statistik- samarbetet inom EU, föreslog SCB nedskärningar på flera av sina andra statistikområden. Mot detta protesterade användare, bland andra olika departement, och problemet löstes bl.a. genom att statsmakterna tillsköt ytterligare resurser till SCB. Även i vissa andra EU-länder tycks situationen vara den att man har klarat av att genomföra förändringar med anledning av EU:s krav utan neddragningar av annan statistik. Kommande förändringar tror man sig inte kunna klara av utan extra tillskott av resurser. Detta gäller exempelvis och . I övrigt tycks det visserligen ha skett vissa förändringar i existerande statistik för anpassning till EU-krav, men inga stora neddragningar har behövt göras av denna anledning. Ett exempel på anpassning som har skett gäller den svenska arbetskrafts-undersökningen. såg den svenska statistikansvariga myndigheten på området (SCB) den svenska undersökningen som grunden. Eventuella frågor som var resultat av EU-samarbetet hakades på och betraktades som tilläggsfrågor. är utgångspunkten den motsatta: den gemensamma EU-undersökningen ses som grunden och eventuella frågor av enbart svenskt intresse förs in som tillägg. När det gäller EU:s påverkan på produktionssätt, t.ex. insamlings- metod, går utvecklingen mot en allt större lyhördhet från sida för de olika medlemsländernas nationella förut-sättningar. I EU:s, framför allt , aktuella statistiska femårs-program (avseende perioden – 2002) fastslås bl.a. följande: