sou · GNB3124 · 2000-01-01 00:00:00 — Den indirekta beskattningens inverkan på index (tolvmånaderstal) belyses i diagram 2 genom en jämförelse mellan utvecklingen av å ena sidan KPI exklusive ränteposten och å andra sidan ett konstant- skatteindex, där inverkan från skatte- och subventionsändringar i slutledet räknats bort. Jämförelsen begränsas här till att avse tiden efter skattereformen. SCB:s beräkningar av indexserien UND1X föreligger endast för tiden . används här i stället egna beräkningar (med beteckningen UND1), dock med borttagande av den deprecieringskorrektion som tillämpades i beräkningarna för tiden 1994. Resultaten skiljer sig kraftigt från dem som framkom beträffande ränteposten i konsumentprisindex. Utvecklingen tyder på att förändringar av indirekta skatter inte har systematiskt påverkat den registrerade, trendmässiga inflationstakten. kan de indirekta skatternas effekt vara betydande. Ändå blir bilden av inflationstakten och av graden av måluppfyllelse hos penningpolitiken i stort sett densamma oavsett om KPIX eller UND1X används som målvariabel. 120 KPI som underlag för stabiliseringspolitik Diagram 2: Konsumentprisindex exkl räntor utan justering (KPIX) resp. med justering för effekter av förändrade indirekt skatter (UND1/UND1X). UND1: utan justering för deprecieringseffekter I princip bestäms givetvis valet mellan konsumentprisindex och ett konstantskatteindex som målvariabel av om prisstabilitetsmålet bör tolkas i termer av prisutvecklingen inklusive eller exklusive indirekta skatters och subventioners inverkan på levnadskostnadernas utveckling. Enligt min mening finns starka skäl att knyta målet till den faktiska utvecklingen av hushållens levnadskostnader. Det föreslagna KPI, snarare än ett konstantskatteindex, är i så fall den relevanta mål- variabeln. Skatteändringars kortsiktiga inverkan bör då belysas med mått på underliggande inflation, och deras roll i det sammanhanget behandlas i nästa avsnitt. 7.3Mått på underliggande inflation Mått på underliggande inflation syftar till att ge en uppfattning om den långsiktiga eller trendmässiga inflationstakten i ekonomin. De skall därigenom ge stöd för den löpande utformningen och tolkningen av penningpolitiken. Som minimikrav för ett mått på underliggande inflation bör gälla: dels att dess utveckling på medellång sikt (t.ex. räknat ) inte systematiskt avviker från målvariabelns, dels att det uppvisar mindre variationer än målvariabeln sett i ett tidsperspektiv på ett à . I det följande används dessa kriterier i en stegvis jämförelse mellan KPI och tre av de fyra mått som används av – UND1X, UND3 och UNDINHX. Gemensamt för dessa mått är att man där KPI som underlag för stabiliseringspolitik 121 räknar bort bestämda komponenter i prisutvecklingen (ändringar i indirekta skatter) och/eller prisändringar på varor som valts ut på förhand (t.ex. oljeprodukter). Jämförelser skall emellertid göras också med mått där varugrupper rensas bort utifrån kriteriet att de uppvisar särskilt höga eller särskilt låga prisökningstal . Slutligen finns även mått på underliggande inflation, som konstru- erats utifrån mer eller mindre specificerade ekonomiska modeller för prisutvecklingen. Underliggande inflation definieras då exempelvis som den del av den uppmätta inflationen, som på lång sikt inte har någon inverkan på produktionsvolymen. Med hjälp av ekonometrisk teknik, och med konsumentprisindex och (något mått på) produktionsvolym som indata, skattas ett mått på underliggande inflation. Liknande beräkningar görs också inom den svenska . Min bedömning av detta slags modellbaserade mått är, att de visserligen kan vara användbara som en del av analysunderlaget för en centralbanks politik, men att de inte kan fylla funktionen som ett för allmänheten begripligt och allmänt accepterat mått på underliggande inflation. Det konstantskatteindex som publiceras av SCB (UND1X) är ett mått på underliggande inflation, där direkta effekter av förändringar i indirekta skatter frånräknats. Måttets utveckling i förhållande till ett konsumentprisindex utformat så som föreslås i denna utredning, eller räknat exklusive räntedelen av egnahemsposten, kommenterades redan i förra avsnittet, i anslutning till diagram 2. UND1X har efter skattereformen väl uppfyllt kriterierna för att vara en god utjäm- nande indikator, som eliminerar inverkan av tillfälliga störningar på KPI, exkl. ränteposten i det nuvarande indexet. Det måste emellertid understrykas, att resultaten baseras på utvecklingen under en relativt kort, historisk tidsperiod. Om det i fram- tiden förekommer med successiv förändring (uppåt eller nedåt) av indirekta skatter eller subventionsnivåer, försämras måttets kvalitet som utjämnande indikator. I UND1X frånräknas endast effekterna av ändrade skattesatser i slutledet, d.v.s. vid försäljningen till hushåll. En alternativ ansats är att konstanthålla också de skatter som lagts på tidigare led och som belastar konsumentpriserna indirekt, exempelvis skatter på energivaror som används i hyreshus, i industrin och tjänstesektorerna. Ett annat tänkbart alternativ är nettoprisindex. Dess innebörd skiljer sig från de två andra indexseriernas i två viktiga avseenden: 122 KPI som underlag för stabiliseringspolitik ·I nettoprisindex mäts priset exklusive nettot av indirekta skatter och subventioner. I stället för att konstanthållas har de indirekta skatterna alltså dragits av från konsumentpriset, och subventions-beloppen har lagts till. ·Alla indirekta skatter (också på arbetskraft) och alla subventioner, t.ex. räntebidrag till hyreshus som belastar den privata konsumtionen, har dragits av resp. lagts till. Nettoprisindex är således inte primärt ett mått på prisutvecklingen för hushållen. Det mäter i stället utvecklingen av de nettopriser, som erhålls av producenter av konsumtionsvaror och -tjänster. En mer allmän diskussion av måttets användbarhet följer i kapitel 8. Nyckelfrågan, när man vill tolka indexserier av konstantskattetyp, gäller övervältring (incidens) av olika slags indirekta skatter. För mer- värdeskatt och punktskatter som tas ut vid försäljning av konsumtions- varor – t.ex. bensinskatt, tobaks- och alkoholskatter – brukar man anta fullständig övervältring framåt, d.v.s. att förändringar i skattesatserna helt slår igenom på konsumentpriserna. Det innebär att konstantskatte- indexet kan ges en tolkning i termer av prisutveckling i frånvaro av skatteändringar. Men antagandet är inte självklart ens i detta fall. Och vidgar man perspektivet till att omfatta också skatter längre tillbaka i förädlingskedjan blir det allt mindre rimligt. Vem som till slut får betala exempelvis en höjning av skatten på drivmedel för lastbilar är inte lätt att säga, och om höjningen i stället gäller en allmän arbets-givaravgift är övervältring bakåt (genom svagare löneutveckling) ett näraliggande alternativ. Det framstår mot den här bakgrunden som rimligt att i ett konstant- skatteindex begränsa korrektionen för skatteändringar till att omfatta skatter i slutledet. Slutsatsen stöds också av att UND1X under 1990- talet har väl fyllt funktionen som en utjämnande indikator på utvecklingen av KPI exklusive direkta ränteeffekter. Eventuellt skulle korrektionen kunna utvidgas till att omfatta också vissa skatter som uttas nära konsumentledet, och där sannolikheten för övervältring framåt på konsumentpriset bedöms vara hög. Tänkbara exempel är energiskatter som belastar hyresfastigheter och alkoholskatter i restaurangverksamhet. KPI som underlag för stabiliseringspolitik 123 Varor med stora prisvariationer Nästa fråga gäller inverkan på den uppmätta inflationstakten av pris- variationer på marknader som anses särskilt känsliga för olika slags utbudschocker. Ofta anförda exempel är marknaderna för petroleum- produkter och vissa störningsbenägna livsmedel som kaffe, frukt och grönsaker. Utvecklingen av ett index exklusive dessa varugrupper (UND3), tyder dock inte på att vidareförädlingen skulle förbättra måttets egenskaper som indikator på underliggande inflation. Den korta jämförelseperioden gör dock resultaten osäkra. En mer entydig bild framkommer, om man i stället jämför UND1X med mest avskalade mått på underliggande inflation, UNDINHX, där ett stort antal varor med relativt stort importinnehåll har uteslutits. Prisutvecklingen för denna undergrupp av inhemska varor och tjänster uppvisar en systematiskt högre prisstegringstakt än UND1X och följaktligen också högre än KPI, såväl exklusive som inklusive egnahemsräntor. Orsaken torde vara, att andelen tjänster är väsentligt högre än i totalindex, och att tjänsterna på grund sin högre arbets- kraftandel i produktionen haft systematiskt högre prisökningstakt än varor. Man kan här – liksom då det gäller KPI-mått inklusive respektive exklusive ränteposten – ställa frågan om ett importrensat mått av typen UNDINHX är ett rimligt alternativ till KPI som målvariabel. Men det är svårt att se att utvecklingen för ett partiellt och tjänstedominerat mått av detta slag skulle kunna ses som uttryck för den allmänna konsument- prisutvecklingen, eller inflationstakten, i . Måttets tydliga bias i förhållande till KPI-måtten gör det också svårt att utnyttja som indikator på trendmässig eller underliggande inflation. Mer allmänt kan man ifrågasätta metoden att genom utslutning av varugrupper med stort importinnehåll söka renodla de inhemska inflationsimpulserna. Ansatsen innebär ofrånkomligen ett antal oklar- heter och tolkningsproblem. Exempelvis påverkas prisutvecklingen för dessa varor (förutom av världsmarknadspriser) också av växelkursen, av prisdifferentiering mellan och andra länder samt av svenska handelsmarginaler. Alla dessa faktorer förefaller spegla svensk inflation snarare än störningar från utlandet. Om man vill resa måtten från prisimpulser från internationella varumarknader, borde prisför- ändringarna på dessa marknader – räknade i dollar eller euro – helst räknas bort med vikter som avspeglar importens vikt i svensk konsum- tion. Beräkningssättet i UNDINH får uppfattas som en nödlösning, motiverad av att tillförlitligt underlag saknats för sådana mer ambitiösa kalkyler. 124 KPI som underlag för stabiliseringspolitik Diskussionen av mått på underliggande inflation har avsett relativt icke-tekniska metoder, där vissa förutbestämda komponenter i prisutvecklingen räknas bort eller utjämnas över tiden. Det finns också anledning att kommentera några ansatser med närmare anknytning till statistisk teori. De statistiska ansatserna går i allmänhet ut på att reducera inslaget av tillfälliga störningar i indexserier som bygger på prisobservationer för ett stort antal varor eller varugrupper. Olika aggregeringsregler, som avviker från det vägda genomsnittet, testas mot en norm för trendmässig eller underliggande inflation, t.ex. ett treårigt, centrerat genomsnitt för KPI:s ökningstakt. Rekommendationerna går då oftast ut på att man bör använda ett trimmat, vägt genomsnitt, där de av varorna som visar högst resp. lägst prisändring tagits bort. Diskussionen (hos t.ex. och , 1993)2 bygger till stor del på att mycket kortsiktiga, uppmätta förändringar i index – från en månad till nästa, tremånaderstal etc. – läggs till grund för politiken. Det är knappast fallet i , där tolvmånaderstalens utveckling är i centrum för intresset, vilket som förut framhållits måste betraktas som en klar fördel. Mått av det här aktuella slaget har beräknats av SCB för räkning. Jämförelser med utvecklingen för KPI exklusive räntedelen av egnahemsposten tyder på att måtten knappast uppfyller kraven på att vara en god utjämnande indikator för KPIX. I stället förefaller de systematiskt ha underskattat målvariabeln, som den utjämnande effekten inte är påtaglig. Tendensen till under- skattning kan elimineras genom att man utformar trimningen asymmetriskt och på grundval av erfarenheter från en längre, historisk period. Utvecklingen skulle i så fall tala för att man bör utesluta en något större andel av varorna i den nedre än i den övre ändan av fördelningen. Ett sådant index skulle dock troligen uppfattas som alltför konstgjort och svårtolkat för att bli allmänt accepterat som mått på underliggande inflation. Nuvarande konsumentprisindex har betydande nackdelar som inflations- mått, främst beroende på behandlingen av räntor i egnahems-posten. Min bedömning är att ett index som inte direkt påverkas av nominella ränteändringar är bättre lämpat för stabiliseringspolitiska syften, och 2 , och , : Measuring core inflation. Working Paper No. 4303, NBER, MA, 1993. KPI som underlag för stabiliseringspolitik 125 särskilt som målvariabel för penningpolitiken. Diskussionen i detta kapitel har därför här inriktats på fyra andra alternativ, nämligen: ·Det nya KPI, som föreslås i denna utredning ·Det europeiska indexet, HIKP De förändringar i konsumentprisindex, som föreslås i detta betänkande, gör enligt min mening indexet väsentligt mer användbart också som målvariabel. Det föreslagna indexet ger en mer realistisk bild av kostnadsutvecklingen i egnahem och undviker de problem med inverkan från nominella ränteändringar, som utmärker nuvarande KPI. Att avvikelser mellan fastighetsprisernas och övriga konsumentprisers utveckling ger visst utslag gör indexet mer konjunkturkänsligt men behöver inte utgöra någon begränsning för användbarheten i penning- politiska sammanhang. De förändringar av de redovisade tolv- månaderstalen, som uppkommer i samband med viktrevisioner vid års- skiftena ligger normalt i storleksordningen . De kan enligt min uppfattning inte betraktas som ett betydelsefullt problem. Om man inte anser att förändringar i småhuspriserna bör påverka inflationsmåttet, är det mest näraliggande alternativet att räkna index exklusive kapitalkostnadsdelen av egnahemsposten. På torde detta inte innebära någon märkbar skillnad jämfört med hela KPI enligt förslaget. Att använda ett inflationsmått som avviker från det officiella KPI har emellertid klara nackdelar med hänsyn till värdet av att utgå från ett för allmänheten välkänt index. Det viktigaste argumentet för att välja alternativet HIKP som mål- variabel är att man därigenom uppnår direkt jämförbarhet med inflationsmått för andra EU-länder och med målvariabeln för den . Mot detta måste ställas att oklarhet fort- farande gäller om HIKP:s framtida utformning på viktiga punkter. En fortlöpande förändring av beräkningsgrunderna för indexet/mål- variabeln kan minska penningpolitikens trovärdighet. Om långsiktigt verkande regler för HIKP läggs fast , stärks emellertid argumenten för att använda detta index som målvariabel också i . Om ett mått på underliggande inflation skall användas som mål- variabel, framstår ett enkelt och lättbegripligt konstantskatteindex som det bästa alternativet. Vid kortsiktiga variationer (utan trendmässig systematik) i den indirekta beskattningen uppnår man därigenom en viss utjämnande effekt på den uppmätta inflationstakten. Här liksom då det gäller KPI exklusive kapitalkostnaderna måste det dock ses som en nackdel att arbeta med ett mått som skiljer sig från det välkända KPI. 126 KPI som underlag för stabiliseringspolitik Detta framstår som ett starkt argument för att, liksom , låta ett konstantskatteindex komplettera den officiella målvariabeln (oavsett om denna är KPI eller HIKP) i stället för att ersätta den. Det mått på underliggande inflation, som publiceras av SCB, bör således vara ett konstantskatteindex där ändringar av indirekta skatter och subventioner i slutledet frånräknas. Eventuellt kan korrektionen utvidgas till att omfatta också vissa skatteändringar i tidigare led (t.ex. ändringar av energiskatter i den mån de belastar hyresfastigheter), om sannolikheten för övervältring på konsument-priset (hyran) bedöms vara hög. Indexet bör ges en ny beteckning – förslagsvis konstantskatteindex (KSI) – för att skilja det från nuvarande UND1X, där också räntedelen i egnahemsposten frånräknats. Som underlag för utformning av penningpolitiken behövs, utöver KSI, också andra indikatorer på inflationstrycket i ekonomin. Vissa av dessa bör troligen också vara mått på underliggande inflation med anknytning till KPI. Valet av sådana kompletterande mått måste bedömas av . Utredningen har inte funnit något som tyder på att en mer effektiv utjämning än i ett enkelt konstantskatteindex kan nås genom att räkna bort petroleumprodukter, kaffe och vissa andra varugrupper med stora prisvariationer, d.v.s. med mått av typen UND2 och UND3. Mått av typen UNDINH, där varugrupper med stort importinnehåll har rensats bort, uppvisar systematiskt högre prisutveckling än KPI. Statistiskt trimmade mått, där de av varorna med högst resp. lägst prisökningstakt räknats bort kan tänkas vara en konkurrent till exempelvis KSI som indikator på underliggande inflation. Om ett sådant mått skall utformas så att det blir en god utjämnande indikator, blir det dock troligen alltför svårtolkat för att kunna bli allmänt accep- terat. I direktiven ställs, mot bakgrund av uppgiften att kartlägga olika användningsområden för index, frågan om flera index bör ersätta eller komplettera KPI. Sådana index skulle t.ex. kunna vara: ·index för olika kategorier hushåll, ·index inklusive direkta skatter och med avdrag för sociala förmåner (bruttoprisindex), ·index exklusive indirekta skatter och med tillägg för subventioner (nettoprisindex), ·index med indirekt beskattning. Frågor om kompletterande index har berörts tidigare i betänkandet, vad gäller dels kategoriprisindex (kapitel 2), dels mått på under-liggande inflation (kapitel 7). Den tänkbara användningen av kategori-prisindex har närmast att göra med kompensation för prisändringar i socialförsäkringssystemet och med möjligheter att analysera köpkrafts- utvecklingen för skilda kategorier hushåll. Mått på underliggande inflation – t.ex. konstantskatteindex av typ KSI (eller nuvarande UND1X) – har däremot i första hand intresse i stabiliseringspolitiska sammanhang. Ett konstantskatteindex kan dock, liksom nettoprisindex, tänkas vara användbart för kompensationsändamål i vissa situationer. Syftet är då närmast att neutralisera effekten på index av en växling mellan indirekt och direkt beskattning. I detta kapitel skall behovet av kompletterande indexmått diskuteras huvudsakligen med inriktning på användningen för kompensations- ändamål och för beräkning av realinkomst- eller köpkraftsutveckling. Frågor om användning som underlag för penningpolitik och annan stabiliseringspolitik kommer däremot att behandlas endast mycket kortfattat. Syftet med prisindex för specifika kategorier är att öka precisionen när index används för att kompensera grupper av hushåll för de förändringar av levnadskostnaderna som just de erfarit, samt att öka precisionen vid beräkningar av realinkomstutvecklingen för olika grupper av hushåll. Studier tyder dock på att skillnaderna i levnadskostnadsutveckling mellan olika kategorier av hushåll är små.1 En förutsättning för att det skall uppstå skillnader mellan utvecklingen av ett index för en viss kategori hushåll och indexet för samtliga hushåll, är att konsumtionens relativa sammansättning är olika samt att de konsumtionsområden som har en avvikande relativ vikt också har en prisutveckling som skiljer sig från den allmänna prisutvecklingen. Områden som läkarvård, tandvård, läkemedel, barn- och äldre- omsorg samt lokaltrafik prissätts delvis utifrån politiska överväganden och är föremål för en betydande subventionering.2 De kan därför möjligen i större utsträckning än andra områden vara föremål för stora relativprisändringar. Den omständigheten kan främst förväntas resultera i avvikande resultat för ·pensionärshushåll eftersom de står för hela konsumtionen av äldre- omsorg samt därför att de har en förhållandevis stor konsumtions- andel avseende läkarvård, tandvård och läkemedel; ·barnfamiljer eftersom de svarar för hela konsumtionen av barn- omsorg. Avgifter för barnomsorg utgör av den privata konsumtionen. Eftersom familjer med barn står för av den privata konsumtionen kan avgifterna för barnomsorg uppskattas stå för av konsumtionen i dessa hushåll. Det innebär att en förändring av relativpriset på barnomsorg med säg skulle påverka kategoriprisindexet mer än indexet för samtliga hushåll. Om kategorin definierades mer snävt så skulle också skillnaden jämfört med totalindexet givetvis bli större. 1Se t.ex. , 1989: A Comparative Analysis of Price Indexes Produced by National Governaments for Older Consumers. Uppsats av , , and , presenterad vid Joint Statistical Meetings Section on Govenment Statistics. 2Även om priserna för enskilda åtgärder/preparat inom tandvård respektive på läkemedel, inte bestäms genom politiska beslut, begränsas vad hushållen får betala av utformningen av den allmänna tandvårdsförsäkringen respektive av läkemedelsförmånen. SOU 1999:124 Kompletterande index 129 Konsumtionen av läkarvård, tandvård och läkemedel utgör knappt 2½ procent av den privata konsumtionen, medan avgifter för äldre- omsorg (inkl. inackorderingsavgifter i särskilt boende) utgör drygt en halv procent. Tillsammans uppgår andelen alltså till . I hushåll med minst en folkpensionär kan motsvarande konsumtions-andel uppskattas till storleksordningen i genomsnitt. En genomsnittlig relativ prisförändring på dessa konsumtionsområden med säg skulle därför påverka kategoriprisindexet mer än den påverkar indexet för samtliga hushåll. Det sker relativprisförändringar även på områden med mark- nadsprissättning. T.ex. kan vi konstatera att sådana varor som utnyttjar en i snabb takt allt effektivare teknologi blir allt billigare relativt andra varor och tjänster – åtminstone sedan hänsyn tagits till värdet av kvalitetsförbättringar. Prissänkningarna på persondatorer, av lika standard, bidrar till en sänkning av KPI med . Priserna på TV-apparater, ljudanläggningar o.d. har sjunkit . Eftersom KPI stigit är den relativa prisnedgången – i genomsnitt . Tillsammans med persondatorerna motsvarar dessa relativa prisnedgångar en årlig sänkning av KPI med , räknat på aktuella konsumtionsvikter. Ett hushåll som inte alls kon- sumerar den typen av varor skulle alltså underkompenseras i mot- svarande utsträckning. Livsmedelspriserna har relativt KPI sjunkit med i genomsnitt 1980 (noterades en genomsnittlig årlig uppgång på ). Sådana förändringar saknar dock betydelse vid beräkningar av index för olika kategorier eftersom livsmedlens andel av budgeten varierar mycket litet mellan olika inkomstlägen eller mellan socioekonomiska grupper. I den utsträckning som hushåll i olika kategorier konsumerar olika typer av livsmedel kan dock skillnader uppstå, åtminstone temporärt. Exempelvis utgör kon- sumtionen av kaffe av den privata konsumtionen. Av ett genomsnittligt pensionärshushålls konsumtion kan kaffet uppskattas svara för . Skillnaden på innebär att KPI underkompenserar pensionärshushållen vid relativprishöjningar på kaffe och överkompenserar vid relativprissänkningar. Om relativpris- förändringen från till nästa är , vilket inte är osannolikt för just kaffe, blir felkompensationen . över en längre tidsperiod blir dock skillnaden mycket liten. Relativpriset på kaffe har sjunkit med i genomsnitt vilket i vårt räkneexempel skulle innebära en genomsnittlig årlig överkompensation på . De här räkneexemplen antyder att skillnader mellan index för olika kategorier hushåll kan förväntas vara små. Eftersom skillnaderna i konsumtionsvanor mellan hushåll inom olika kategorier i många fall är större än skillnaderna mellan olika kategorier, kan man inte räkna med att användningen av kategoriprisindex ökar precisionen i olika tillämpningar särskilt mycket. Det bör framhållas att exemplen, liksom beräkningar av kategoriprisindex i allmänhet, baseras på ett urval av varor och tjänster, som valts ut för att vara representativt för total- indexets indexpopulation.