sou · GNB3147 · 2000-01-01 00:00:00 — Kungörelsen i fråga har sedermera upphävts och ersatts av förord- ningen (1995:1301) om handlä ggning av skadeståndsanspråk mot staten. JK:s promemoria har fogats till betänkandet som bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. Flertalet remissinstanser (Hovrätten över och , ombudsmän, , och ) har till- styrkt JK:s förslag eller lämnat det utan erinringar. Även Riksåklagaren () har förklarat sig inte ha något att erinra mot att förslaget genom- förs. har RÅ dock förordat ett förtydligande av den föreslagna lagtexten vad gäller begränsningen av ersättningsbeloppet. RÅ har också redovisat en avvikande uppfattning i fråga om ikraftträdandet. Ett par remissinstanser - (Ju 1988:01) och av det allmännas skadeståndsansvar (Ju 1989:03) - har ställt sig kritiska till den del av förslaget som tar sikte på de materiella förutsättningarna för ersättning i den angivna situationen. har anfört att JK:s förslag, om att statens ersätt- ningsskyldighet skall begränsas till vad som tillfallit staten genom för- verkandet, är oförenligt med bestämmelsen i 36 kap. 5 § tredje stycket BrB, som innebär att särskild rätt består vid förverkande, om inte också den särskilda rätten förklaras förverkad. Enligt uppfattning motiverar inte heller de argument som JK har anfört för den föreslagna lösningen att avsteg görs från allmänna regler om statens Vissa särskilda frågor 177 Förslaget bör därför, enligt , i denna del inte läggas till grund för lagstiftning. I sitt remissyttrande har anfört att förtydligande lagregler om särskild rätts ställning vid förverkande däremot kan vara påkallade. Den närmare innebörden av bestämmelsen i 36 kap. 5 tredje stycket BrB är nämligen enligt utredningens uppfattning oklar. Lea- singutredningen har förordat att förtydligande bestämmelser utformas med utsökningsbalkens försäljningsregler som förebild, låt vara att avvi- kelser med anledning av förverkandeinstitutets särart kan visa sig moti- verade. De av JK föreslagna förfarandereglerna har läm- nat utan erinran. Inte heller av det allmännas skadestånds- ansvar har haft något att invända mot förslaget att uttryckligen ålägga JK att pröva alla anspråk mot staten som grundar sig på särskild rätt i förverkad egendom. Mot bakgrund av att frågan om utformningen av det allmännas ansvar ingick i kommitténs uppdrag och att uppdraget, vid ti- den för remissvaret, skulle redovisas , ifrågasatte kommittén däremot om man på grund av den framlagda promemorian borde genomföra de av JK förordade ändringarna i ersättningsrätten. Eftersom frågan omfattades av kommitténs uppdrag, borde den enligt kommitténs mening tas upp i det sammanhanget. av det allmännas skadeståndsansvar har se- dermera lagt fram betänkandet Det allmännas skadeståndsansvar (SOU 1993:55). I betänkandet behandlas bl.a. frågan om ersättningsanspråk grundat på särskild rätt i förverkad egendom. Kommittén gör bedöm- ningen att vanliga civilrättsliga och skadeståndsrättsliga regler bör gälla även här samt anför: Om staten underlåter att beakta en bibehållen särskild rätt vid försäljning av egendom som förverkats utgör detta ett fel och det torde i ett sådant fall i regel föreligga fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. Den särskilde rättsägaren kan då kräva ersättning enligt 3 kap. 2 § SkL, utan några inskränkningar. Mot bakgrund av de överväganden som vi i övrigt gör i detta betän- kande kan det inte anses föreligga något skäl att just i detta fall införa ett ansvar oberoende av vållande. Om det inte har förekommit någon oakt- samhet från myndigheternas sida torde den enskilde rättsinnehavaren, om han är bibehållen sin rätt, ha möjlighet att vända sig mot den myndighet eller motsvarande som genomfört försäljningen av den förverkade egen- domen och kräva sin rätt ur den influtna köpeskillingen. Detta står i över- ensstämmelse med bl.a. de uttalanden som gjordes i prop. 1986/87:81 om 178 Vissa särskilda frågor ändring i lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott m.m. och i rätts- fallet NJA 1988 s. 80, som också tas upp i JK:s promemoria. Kommittén lämnar sålunda frågan med konstaterandet att det inte före- ligger något behov av en särskild skadeståndsregel för här aktuella fall. Vår bedömning: Vi finner inte skäl att införa en särskild lagregel om rätten till ersättning i de fall där en särskild rätt i förverkad egendom upphör till följd av att egendom har försålts utan att förbehåll har gjorts för den särskilda rätten. Vi anser inte heller att det finns behov av att införa särskilda lagregler i syfte att närmare klargöra en sär- skild rätts ställning vid förverkande. Vi förordar att JK anförtros uppgiften att företräda staten i ärenden som avser ersättningsanspråk grundade på särskild rätt i förverkad egendom och att reglerna i för- ordningen (1995:1301) om handlä ggning av skadeståndsanspråk mot staten görs tillämpliga även på sådana anspråk. Behövs det en särskild regel om de materiella förutsättningarna för ersättning? Bestämmelserna i 36 kap. 5 § BrB utgår från principen att ingen genom förverkande på grund av brott skall kunna berövas egendom eller en rät- tighet, om inte en förverkandeförklaring riktas mot honom. En förver- kandeförklaring förutsätter i sin tur att talan förs mot vederbörande om ansvar eller förverkande. Förs sådan talan endast mot ägaren till viss egendom och förklaras egendomen förverkad, innebär bestämmelsen i paragrafens tredje stycke att en särskild rätt till egendomen består, och detta oberoende av om förbehåll härom görs i samband med förverkan- deförklaringen eller ej. Enligt 36 kap. 17 § första stycket BrB tillfaller förverkad egendom staten, om inte annat är föreskrivet. I lagen (1974:106) om förfarandet med förverkad egendom och hittegods m.m. finns närmare bestämmelser om hur staten skall förfara med sådan egendom. Huvudregeln när det gäller förverkad egendom är att den skall försäljas. Om därvid förverkad egendom, i vilken en särskild rätt består, försäljs utan att något förbehåll görs för den särskilda rätten, torde det stå klart att egendomen i köparens hand inte blir belastad med den särskilda rätten, förutsatt att denne är i Vissa särskilda frågor 179 god tro vid förvärvet (jämför här vad som gäller vid exekutiv försäljning enligt 14 kap.1 § utsökningsbalken). Möjligheten till godtrosförvärv innebär att det måste anses åligga staten att beakta en bestående särskild rätt vid försäljningen av förverkad egendom. Om staten försummar detta torde det ofta föreligga fel eller försummelse i den mening som avses i skadeståndslagen (SkL). Den grundläggande regeln om det allmännas skadeståndsansvar finns i 3 kap. 2 § SkL. Enligt denna regel ansvarar det allmänna – stat, kom- mun och vissa andra sammanslutningar – för personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande det allmänna sva- rar. Av särskilt intresse i förevarande sammanhang är att det allmännas ansvar enligt 3 kap. 2 § SkL omfattar även ren förmögenhetsskada, dvs. sådan förmögenhetsskada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada. Detta ansvar sträcker sig på så sätt längre än det grundläggande ansvaret för eget vållande enligt 2 kap. 1 § SkL och principalansvaret enligt 3 kap. 1 § SkL. I enlighet med vad som generellt gäller i SkL är det i 3 kap. 2 § fråga om ett ansvar för styrkt vållande. Enligt vad som uttalas i motiven (prop. 1972:5 s. 497) bör dock frågan, huruvida skadeståndsansvar föreligger, här avgöras på grundval av en mer objektiv bedömning av det förfarande som har orsakat skadan. Att det visar sig vara omöjligt att konstatera en subjektiv oaktsamhet hos någon bestämd befattningshavare utesluter sålunda inte att det allmänna åläggs att utge ersättning för en skada. An- svaret enligt 3 kap. 2 § SkL omfattar också s.k. kumulerade fel, dvs. den situationen att det förekommit ett antal mindre misstag eller förbiseen- den, som inte var för sig men väl tillsammans får anses infatta fel eller försummelse. Detsamma gäller andra fel som kan framstå som ursäktli- ga från subjektiv synpunkt. När skyldighet att utge skadestånd för ren förmögenhetsskada före- ligger enligt 3 kap. 2 § SkL, skall ersättningen i princip bestämmas till ett belopp som fullt ut motsvarar den lidna skada. Om förverkad egendom försäljs utan beaktande av en bibehållen sär- skild rätt, är ersättningsfrågan således i första hand att bedöma enligt 3 kap. 2 § SkL. Vållande i den ovan angivna meningen torde ofta föreligga i dessa fall. Om någon oaktsamhet inte förekommit från det allmännas sida torde, som av det all- männas skadeståndsansvar konstaterat i det ovan citerade avsnittet av sitt betänkande, den enskilde rättsinnehavaren ha möjlighet att vända sig mot den myndighet som haft ansvaret för försäljningen i fråga och kräva sin rätt ur den influtna köpeskillingen. Frågan är nu om det finns skäl att, i överensstämmelse med JK:s förslag eller på annat sätt, särreglera den här diskuterade situationen. 180 Vissa särskilda frågor SOU 1999:147 JK:s förslag innebär i materiellt hänseende till en början att rätten till ersättning skall omfatta värdet av vad som tillfallit staten genom förver- kandet. Härmed avses såvitt framgår av promemorian den köpeskilling som staten erhållit vid försäljningen. Med JK:s förslag begränsas alltså den rätt till ersättning som den skadelidande har om anspråket prö- vas enligt 3 kap. 2 § SkL. Den av JK förordade lösningen innebär vidare att det allmänna åläggs ett strikt ansvar; rätten till ersättning skall alltså enligt förslaget i den här aktuella situationen inte vara knuten till något krav på oaktsamhet från det allmännas sida. Som skäl för att införa en speciell regel om rätten till ersättning när en särskild rätt i förverkad egendom upphört till följd av att egendomen försålts utan att förbehåll gjorts för den särskild rätten, har JK anfört främst att en lösning, som bygger på en allmänt skadeståndsrättslig syn och innebär att ersättningen skall bestämmas till det värde som den sär- skilda rätten representerade vid försäljningstillfället, skulle stämma mindre väl med den princip som slås fast i 36 kap. 17 § andra stycket BrB. Bestämmelsen i 36 kap. 17 § andra stycket BrB infördes , när möjligheten till förverkande utsträcktes till att även avse utbyte av brott som motsvaras av skada för enskild. Om förverkande sker i ett sådant fall, har staten enligt denna bestämmelse att i stället för den hos vilken förverkandet skett svara gentemot den skadelidande intill värdet av vad som tillfallit staten på grund av förverkandebeslutet. JK framhåller att samma princip för bestämmande av ersättningen som i den behandlade bestämmelsen gäller även enligt 8 § andra stycket lagen om förfarandet med förverkad egendom och hittegods m.m. Som påpekats av såväl som syn av det allmännas skadeståndsansvar är emellertid jämförelserna med de nu nämnda lagrummen inte särskilt träffande. I de fall som JK:s förslag tar sikte på har tredje man typiskt sett drabbats av en skada på grund av ett felaktigt förfarande från statens sida. Bestämmelsen i 36 kap. 17 § andra stycket avser däremot inte en situation där staten har förfarit felaktigt. Det ansvar som föreskrivs för staten i den bestämmelsen har följaktligen inte heller karaktären av ett skadeståndsansvar. Regleringen syftar här till att undvika såväl att en lagöverträdare skall drabbas av en d ubbel betalningsskyldighet – förver- kande och skadestånd – som att ett förverkande skall visa sig gå ut över målsäganden genom att det försämrar lagöverträdarens förmåga att be- tala skadeståndet. Inte heller bestämmelsen i 8 § andra stycket lagen om förfarandet med förverkad egendom och hittegods m.m. avser en situation där staten förfarit felaktigt. I detta lagrum regleras den enskildes rätt till ersättning när han inte efterfrågat eller gjort anspråk på sin egendom och denna Vissa särskilda frågor 181 därför i enlighet med gällande regler försålts. På grund av denna passi- vitet begränsas här hans rätt till sin egendom till vad som influtit vid för- säljningen. Skulle försäljningen däremot ha kommit till stånd på grund av fel eller försummelse hos myndigheterna, har vederbörande rätt till ersättning motsvarande hela den förlust han drabbats av. av det allmännas skadeståndsansvar konstaterar i sitt betänkande (SOU 1993:55 s. 162) torde ofta förutsätt- ningarna för att kräva ersättning enligt 3 kap. 2 § SkL vara uppfyllda i de fall som JK:s förslag tar sikte på. Att i dessa fall begränsa ersätt- ningsmöjligheten på sätt som JK föreslagit bör enligt vår mening inte komma i fråga. Det förhållandet att det i praktiken endast undantagsvis torde förekomma att en särskild rätt i här avsedda fall har ett värde som klart överstiger den influtna köpeskillingen utgör inte ett godtagbart skäl för en sådan begränsning. Frågan i vilken utsträckning det allmänna bör åläggas ett ansvar obe- roende av vållande har varit föremål för övervägande av Kom- mittén för översyn av det allmännas skadeståndsansvar. Som framgått i det föregående ansåg kommittén inte att det förelåg skäl att införa ett så- dant ansvar i just det här aktuella fallet. Vi gör för vår del ingen annan bedömning. Det av JK framlagda förslaget bör alltså enligt vår mening inte ge- nomföras i vad det avser de materiella förutsättningarna för ersättning. Inte heller i övrigt finns det skäl att överväga några ändringar härvidlag. Allmänna civilrättsliga och skadeståndsrättsliga regler bör således till- lämpas även framgent. remissyttrande aktualiserar frågan om det finns skäl att vid sidan av bestämmelsen i 36 kap. 5 § tredje stycket BrB infö- ra särskilda lagregler i syfte att närmare klargöra särskild rätts ställning vid förverkande. Under utredningens arbete har inte i något annat sammanhang fram- förts önskemål om införandet av sådana lagregler. Avsaknaden av en ut- förlig lagreglering avseende särskild rätts ställning vid förverkande synes alltså inte utgöra något påtagligt praktiskt problem. Som vi konstaterat i det föregående får det anses åligga staten att vid försäljningen av förver- kad egendom beakta en särskild rätt som någon har till egendomen. Detta kan ske genom att egendomen säljs med förbehåll för den särskilda rätten eller, om rättighetsinnehavaren enligt lag eller avtal är skyldig att ta emot betalning , genom att staten betalar den fordran den särskilda rätten är knuten till. Någon uttrycklig regel om statens skyldigheter i detta hänseende är enligt vår mening inte erforderlig. Det ligger vidare i sakens natur att rättighetsinnehavaren vid en försäljning av förverkad egendom med förbehåll för den särskilda rätten ofta, t.ex. då fråga är om säljares rätt vid äganderätts- eller återtagandeförbehåll, 182 Vissa särskilda frågor får finna sig i ett gäldenärsbyte liksom att förvärvaren i de nu nämnda fallen efter förvärvet svarar för köparens skyldigheter enligt det aktuella avtalet. Inte heller i dessa eller andra hänseenden finns det enligt vår be- dömning anledning att vid sidan av 36 kap. 5 § tredje stycket BrB införa uttryckliga lagregler om särskild rätts ställning vid förverkande på grund av brott. Som framgått ovan innefattade JK:s förslag även vissa kompletteringar av den då gällande skaderegleringskungörelsen. Förslaget syftade i denna del till att ge JK rätt att företräda staten vid ersättningsanspråk av här aktuellt slag och att göra kungörelsens förfaranderegler tillämpliga vid prövningen av ersättningsanspråken. Som framgått i det föregående har skaderegleringskungörelsen sedermera upphävts och ersatts av förord- ningen (1995:1301) om handlä ggning av skadeståndsanspråk mot staten. Bestämmelser om i vilka fall JK handlägger ersättningsanspråk mot sta- ten finns numera i denna förordnings 3 §. Mot bakgrund av den osäkerhet som förelegat, när det gäller i vilken ordning anspråk grundade på särskild rätt i förverkad egendom bör prö- vas, är ett förtydligande här på sin plats. Det är enligt vår mening lämp- ligast att JK anförtros uppgiften att pröva sådana anspråk, oavsett om de grundar sig på en påstådd oaktsamhet från statens sida eller ej. Bestäm- melser med denna innebörd bör alltså under det fortsatta lagstiftningsar- betet införas i den nämnda förordningen. 8.2Ersättningsanspråk med stöd av 36 kap. 17 § andra stycket BrB I direktiven åläggs vi vidare att överväga om bestämmelserna i 36 kap. 17 § andra stycket BrB, som är tillämpliga endast vid förverkande enligt BrB, bör ändras så att de blir tillämpliga även då för- verkande av utbyte av brott sker med stöd av någon specialstraffrättslig författning. Vissa särskilda frågor 183 I 36 kap. 1 § första stycket BrB anges bl.a. att utbyte av brott enligt denna balk skall förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Har enligt denna bestämmelse utbyte, som svarar mot skada för enskild, förklarats förverkat hos någon, svarar staten enligt 36 kap. 17 § andra stycket BrB i dennes ställe för ersättning åt den skadelidande intill värdet av vad som har tillfallit staten på grund av beslutet om förverkande. En- ligt vad som föreskrivs i samma styckes andra mening har vid verkstäl- ligheten av ett sådant beslut den hos vilken förverkandet skett rätt att räkna av vad han visar sig ha utgett som ersättning till den skadelidande. Bestämmelsen i 36 kap. 17 § andra stycket BrB infördes , när möjligheten till förverkande enligt 36 kap. 1 § BrB utsträcktes till att även avse utbyte av brott som motsvaras av skada för enskild. ringen syftar till att undvika att ett förverkande skall försämra målsä- gandens möjligheter att få ersättning för sin skada men också till att för- hindra att en lagöverträdare drabbas av såväl förverkande som förplik- telse att utge skadestånd i sådan utsträckning att detta tillhopa kommer att motsvara ett högre belopp än brottsutbytet i fråga. Att staten svarar i stället för den hos vilken förverkandet skett innebär sålunda att denne i motsvarande mån befrias från sitt skadeståndsansvar. Med anledning av ett ärende som avsåg ersättningsanspråk framställ- da under åberopande av bestämmelsen i 36 kap. 17 § andra stycket BrB sedan förverkande av brottsutbyte skett enligt en specialstraffrättslig be- stämmelse, har JK uppmärksammat regeringen på att bestämmelsen i fråga är tillämplig endast när det är utbyte av brott enligt BrB som har förverkats. I sitt avgörande anförde JK bl.a. att det kan finns anledning att överväga om inte bestämmelsen också bör vara tillämplig då förver- kande av utbyte sker med stöd av någon bestämmelse i en specialförfatt- ning. Vårt förslag: Tillämpningsområdet för bestämmelserna i 36 kap. 17 § andra stycket BrB utvidgas till att gälla även fall där förverkan- de av utbyte av brott sker med stöd av bestämmelser utanför BrB. är således bestämmelserna i 36 kap. 17 § andra stycket BrB tillämpliga endast vid förverkande av utbyte av brott enligt BrB. De skäl som kan anföras för att staten bör träda in vid förverkande av ut- 184 Vissa särskilda frågor byte av brott enligt BrB talar emellertid enligt vår mening med styrka för att detsamma bör gälla när förverkande sker av brottsutbyte enligt andra bestämmelser och utbytet svarar mot skada för enskild. Såvitt vi kan be- döma skulle det inte heller vara förknippat med några egentliga nackde- lar att göra bestämmelserna i 36 kap 17 § andra stycket BrB mera gene- rellt tillämpliga. Vi föreslår därför att tillämpningsområdet för dessa be- stämmelser utvidgas till att avse även fall där förverkande av utbyte sker med stöd av bestämmelser utanför BrB. 8.3Förfarandet med förverkad egendom Enligt våra direktiv har vi också att undersöka behovet av förändrade regler vad gäller hur man skall förfara med förverkad egendom. I direk- tiven anges att nuvarande regler har utsatts för kritik med anledning av att myndigheterna i vissa fall sett sig skyldiga att försälja förverkade knivar. Vidare konstateras att det finns behov av att se över regleringen även mot bakgrund av att det bolag som tidigare svarat för försäljningen av förverkad egendom inte längre består. Föreskrifter om vilka åtgärder som skall vidtas med förverkad egendom finns i lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad ege ndom och hittegods m.m. (förfarandelagen). Förutom förverkad egendom gäller la- gens bestämmelser även egendom som tillfallit staten enligt lagen (1938:121) om hittegods liksom egendom som tagits i förvar enligt lagen (1974:1065) om visst stöl dgods m.m. Bestämmelserna i förfarandelagen gäller om annat inte är särskilt föreskrivet. Enligt 4 § i förfarandelagen får en myndighet som har hand om egen- dom som omfattas av lagens bestämmelser låta försälja egendomen, om det föreligger fara för att den annars blir förstörd, om vården av den är förenad med stora kostnader eller det annars finns sär- skilda skäl för ett sådant förfaringssätt. Egendom som kan befaras komma till brottslig användning eller som annars är olämplig för försälj- ning skall enligt 5 § oskadliggöras. Har egendomen inte försålts eller oskadliggjorts enligt de nämnda bestämmelserna skall den enligt 6 § säljas av den myndighet eller det bolag som regeringen bestämmer. I för- ordningen (1979:536) om försäljning av förverkad ege ndom och hitte- Vissa särskilda frågor 185 gods m.m. föreskrivs att egendomen skall säljas av Allmaterial i försattes emellertid detta bolag i Innan förfarandelagen trädde i kraft fanns det inte några generella bestämmelser om vilka åtgärder som skulle vidtas med förverkad egendom. Liksom innehöll dock en del författningar sär- skilda regler beträffande förfarandet med egendom som förverkats i en- lighet med bestämmelser i den aktuella författningen. Vidare fanns det i upphandlingskungörelsen ( 1952:496) vissa bestämmelser om försäljning av lös egendom tillhörande staten. Den upphandlingskungörelse som ersatte ku ngörelse innehöll dock inte någon motsvarighet till dessa försäljningsregler. Genom förfarandelagen infördes en ordning med förfaranderegler som skall tillämpas om inte annat särskilt föreskrivs. I lagens 6 § angavs som huvudregel att egendom som omfattades av lagens bestämmelser skulle säljas genom Förenade Fabriksverken (FFV). Bakgrunden till införandet av en ordning med centraliserad försälj- ning var att det dittillsvarande systemet för försäljning ansågs tungrott och kostnadskrävande som intäkterna var låga. Genom att skapa ett försäljningssystem som innebar att man nådde en bredare kundkrets hoppades man kunna öka intäkterna. FFV hade redan tidigare i viss utsträckning anlitats för försäljning av sådan egendom som om- fattades av bestämmelserna i förfarandelagen och erfarenheterna därav ansågs goda. ombildades FFV, som ditt ills varit ett affärsdrivande verk, till ett aktiebolag. I samband härmed ändrades förfarandelagen (prop. 1978/79:125, bil 11, SFS 1979:535). I 6 § angavs att egendomen skulle säljas av "myndighet eller bolag som regeringen bestämmer". I anslut- ning därtill föreskrevs i den tidigare nämnda förordningen att försälj- ningen av förverkad egendom m.m. skulle ske genom . blev ett privatägt bolag under firma i och förordning anges numera, som framgått, att egendomen i fråga skall försäljas genom detta bolag. Med anledning av det nämnda bolagets konkurs upprättades inom en promemoria med förslag till ny ly- delse av 6 § förfarandelagen. Förslaget har remissbehandlats. I promemorian anges att underhandskontakter med andra departement har visat att det torde vara svårt att lägga över den aktuella försäljningen på någon myndighet eller något statligt bolag. Mot bakgrund härav kon- stateras att den lösning som återstår är att all försäljning skall ske genom den förvarande myndighetens försorg. I anslutning härtill anges att detta 186 Vissa särskilda frågor inte innebär att den myndighet som förvarar egendomen själv behöver anordna försäljningen. Det bör således inte finnas något hinder mot att myndigheterna träffar avtal om att någon annan skall sköta försäljningen. Det kan dock vara lämpligt att detta sker centralt genom eller Generaltull- styrelsen.