sou · GNB363d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Det finns flera exempel på nationella resurscentra; ett nationellt cent- rum för svenska som andraspråk och sfi och flera centra för utveckling av undervisningen inom naturvetenskap och teknik samt matematik. De regionala utvecklingscentra har emellertid koncentrerat sina an- strängningar på att etablera samarbete mellan högskolan och kommune r- na i dess närhet. Kommittén finner detta naturligt. Kommittén håller det dock för troligt att de längre fram också kan komma att profilera sig på olika sakområden och därmed själva utveckla en viss fördelning av a n- svar mellan sig. I den mån detta sker kommer de regionala utvecklings- centra att ta på sig ett nationellt utvecklingsansvar inom sakområdet i fråga utan att detta alltid behöver ske som en följd av ett uppdrag från regeringen. Kommittén vill också betona att hur postitivt det än är med regionala utvecklingscentra så förtar det inte nödvändigheten av kontakter mellan alla institutioner engagerade i lärarutbildning och det kommunala skol- väsendet. 16.4.2Högskolans interna ledning av lärarutbildningen I betänkandet Lärarutbildning i förändring, liksom i andra sammanhang, påpekas vikten av att det återinförs ett sammanhållande organ för lära r- utbildningen, ett forum för påverkan, beslut om resursfördelning, sty r- ning och utveckling, en beslutsstruktur som kan säkerställa en väl sammanhållen lärarutbildning där de studerande efter sin utbildning up p- fyller alla kraven i examensordningen och ett fungerande uppföljnings- och utvärderingssystem.222 I budgetpropositionen för tog regeringen upp denna fråga. Vid varje universitet och högskola med lärarutbildning bör högskol e- ledningen ta ett samlat ansvar för denna. Lärarutbildningen bör vara väl sammanhållen, av hög kvalitet och likvärdig med lärarutbildningarna vid övriga lärosäten i landet. 222 Lärarutbildning i förändring, Ds 1996:1 samt Professionella lärare? – Lära r- förbundets utvärdering av grundskollärarutbildningen, stencil 1995. Mål och principer för styrning av lärarutbildning 369 bedömer det så att den organisation som flertalet högskolor valt för lärarutbildningen inte varit änd a- målsenlig för att ta emot signaler från vare sig staten eller omvärlden och inte heller för att utveckla ett samspel med organ utanför högskolan. G e- nom avsaknaden av ett samlat organ med ansvar för lärarutbildning har det inte funnits en entydig mottagare av lärarutbildningsuppdraget inom högskolan och därmed ingen som tagit ansvar för att lärarutbildningen genomförs i enlighet med målen. Signalen att högskolorna själva skall fatta beslut har haft stort genomslag. har därför vid sina besök och övriga kontakter med företrädare för lärarutbildningarna uppmärksammat fr å- gan om lärosätenas beslutsstruktur och de därmed sammanhängande möjligheterna att styra lärarutbildningen. Kommittén har också riktat en enkät till samtliga högskolor med lärarutbildning som bl.a. innehöll fr å- gor om organisationen av lärarutbildning. Det framgår av svaren att fö r- utsättningarna för ett sammanhållet ansvar för lärarutbildningarna ski f- tar mycket mellan högskolorna. Detta kan uttryckas i hur många instit u- tioner som medverkar i lärarutbildningen. På några lärosäten är det e n- dast en institution, på andra mellan 5–10 medan det på stora lärosäten kan vara ända upp till 35 institutioner. i har att samarbeta med sammanlagt 47 institutioner inom 5 lärosäten. Kommittén kan konstatera att antalet institutioner som medverkar i lärarutbildningen inte i sig är avgörande för möjligheterna att ta ett sammanhållet ansvar för lärarutbildningen. Det finns stora lärosäten med många institutioner som har skapat en beslutsstruktur som ger dessa förutsättningar. Det kan innebära att en av fakultetsnämnderna eller en grundutbildningsnämnd har det samlade ansvaret. Av enkätsvaren framgår att flertalet lärosäten nu har inrättat en u t- bildningsnämnd e.dyl. I vissa fall har utbildning s- nämnden en rådgivande funktion i förhållande till fakultetsnämnden. Då fattar fakultetsnämnden besluten om grundutbildningens organisation och innehåll samt om fördelningen av resurser direkt till institutionerna. Vid andra högskolor har utbildningsnämnden det samlade ansvaret för lärarutbildningen. Vid ett antal högskolor är ansvaret för lärarutbildningen fortfarande delat. har således vid vissa högskolor ett utvec k- lingsansvar, vid andra även ansvar för beslut om utbildningsplaner, vid ytterligare några också beslut om dimensionering och resursanvändning. Ett delat ansvar innebär att beslutanderätten i något av dessa avseenden ankommer på en annan instans inom högskolan, oftast på fakultet s- nämnderna. På vissa högskolor fördelas en mindre del av resurserna av utbildningsnämnden (motsv.) för bestämda kvalitetshöjande insatser i utbildningen medan merparten av resurserna fördelas av fakulteten direkt 370 Mål och principer för styrning av lärarutbildning Vid andra lärosäten fördelas samtliga resurser direkt till institutionerna. Kommittén finner det vara utomordentligt betydelsefullt att högskolor med lärarutbildning har sådana beslutsstrukturer att det finns ett sa m- manhållet ansvar för utbildningen. Som framgått eftersträvar flertalet högskolor en sådan och många har inrättat en . Kommittén har emellertid kunnat konstatera att det inte alltid innebär att den formella beslutsstrukturen stämmer överens med ambitionen om det samlade greppet. Ett av de mera påtagliga teck- nen på detta är att besluten om resurser för en utbildning inte samordnas med besluten om utbildningsuppdrag med krav på innehåll och kvalitet i utbildningen. Vid redovisningen av förslaget till ny struktur för läraru t- bildningen betonar kommittén att studierna av inriktningarna skall ha en tydlig yrkesanknytning. Detta kommer till uttryck bl.a. genom förslaget att en del av inriktningen skall inhämtas under verksamhetsförlagda st u- dier. Också av denna anledning finns det skäl att införa ett organ som håller samman lärarutbildningen. Kommittén föreslår därför att statsmakterna beslutar att det inom varje lärosäte skall finnas ett särskilt organ med samlat ansvar för lära r- utbildning. Kommittén har i kapitel 12 En forskningsstrategi för läraru t- bildning och pedagogisk verksamhet föreslagit införandet av ett femte vetenskapsområde. Därmed blir det naturligt att det vid de lärosäten där detta kommer att finnas inrättas en fakultetsnämnd eller annat organ med ansvar för både forskning, forskarutbildning och grundutbildningen av lärare. anser att det bör finnas ett särskilt beslutsorgan för lärarutbildning också vid övriga högskolor med sådan utbildning. Flertalet högskolor har inrättat någon form av ä- rarutbildning. Den har dock inte alltid de beslutsfunktioner som en fa- kultetsnämnd eller ett författningsreglerat särskilt organ har. Kommittén föreslår att det i fakultetsnämnden respektive det särski l- da organet för lärarutbildning skall finnas någon eller några företrädare för vardera lärare i högskolan, studenter, kommuner, arbetslivet och verksamma lärare inom skolväsendet genom sina fackliga organisationer. Det är vanligt att det finns ledamöter som representerar det omgiva n- de samhället i en . Kommittén anser det självklart att kommunerna såsom medverkande i den verksam- hetsförlagda delen av lärarutbildningen och också som dominerande bl i- vande arbetsgivare skall vara företrädda genom en eller ett par repr e- sentanter i det särskilda organet. Kommittén har noterat att lärarnas fackliga organisationer framfört förslag om att de skall vara representerade i de organ som fattar beslut om lärarutbildning. Mål och principer för styrning av lärarutbildning 371 Det finns, menar kommittén, anledning att låta kraven från den y r- kesverksamhet till vilken utbildningen syftar ingå som en del av styr- ningen av utbildningen. Genom att låta företrädare för denna verksamhet ingå i de organ som föreslår eller beslutar om utbildningsplaner kan kr a- ven på utövare av det kommande yrket påverka utbildningen. Så sker t.ex. med juristutbildningen och läkarutbildningen. De båda lärarorgan i- sationerna har t.ex. presenterat yrkesetiska riktlinjer223 som bor- de vara intressanta också för lärarutbildningen med tanke på den effekt dessa kan få på lärarst udenters förhållande till yrket. Studenterna är de som är allra närmast berörda av lärarutbildningens funktion och kvalitet. Arbetsgruppen för Översyn av studentinflytandet inom högskolan har redovisat studenternas syn på sina möjligheter att påverka utbildningen.224 På en skala från 1 till 5 för upplevelsen av i n- flytande över utbildningen anger de som studerar inom undervisningsom- rådet 2,1 medan juridikstudenterna anger 1,9 och civilingenjörsstude n- terna 2,5. finner det anmärkningsvärt att studenter, som skall främja elevinflytande i sin kommande yrkesverksamhet, upple- ver sig ha så litet inflytande över sin egen utbildning. Kommittén kan konstatera att frågan om studenternas önskan om ökat inflytande inte i första hand gäller representationen i beslutande församlingar utan, enligt vad som framkommit i betänkandet Studentinflytande inom högskolan, framför allt gäller reella möjligheter att sätta sig in i frågorna för att därmed kunna påverka besluten. Studenterna har rätt att vara represent e- rade med tre ledamöter i beslutande organ. Studenterna efterlyser fra m- för allt åtgärder som kan förbättra kvaliten i utbildningen, bl.a. att alla kurser skall utvärderas och att utvärderingarna skall följas upp. Lära r- utbildningskommittén anser dessa önskemål berättigade. Sådana utvä r- deringar borde vara ett självklart inslag i utvecklingen av högskoleu t- bildningen inom alla områden. Det bör dessutom ses som ett viktigt u t- bildningsinslag för de blivande lärarna. Se vidare kapitel 13 Lärarna i lärarutbildningen. 223 Lärares yrkesetik – förslag till innehåll och utformning; förslag som L ä- rarförbundet och tillställt sina respektive medlemmar för synpunkter . 224 Studentinflytande inom högskolan, Ds 1998:51. 372 Mål och principer för styrning av lärarutbildning Statsmakterna beslutar nu om lärarutbildningens struktur, dvs. vilka lärarutbildningar som skall finnas och vilken omfattning – hur många poäng – de skall ha. Detta gäller också de övriga yrkesexamina liksom de generella examina i högskolan. För lärarutbildningarna reglerar ex a- mensordningen därutöver hur många poäng som ämnesstudierna (minst) skall omfatta liksom (minsta) antalet poäng i den praktisk-pedagogiska delen av utbildningen samt t.ex. att ett examensarbete skall ingå. Som framgår av bilaga 4 är det också för två av lärarprogrammen reglerat hur många poäng det s.k. huvudämnet respektive andra ämnet skall o m- fatta och i vissa fall också hur många poäng studenten skall ha i vissa uppräknade ämnen för att få examen. Det handlingsutrymme som ex a- mensordningens konstruktion med minsta antalet poäng i de olika de- larna ger, motverkas i vissa fall av bestämmelserna som reglerar poäng- talen för dels den andra delen, dels den totala omfattningen av läraru t- bildningen. För flertalet andra yrkesexamina regleras endast det totala antalet poäng. Kommittén har under sitt arbete mottagit synpunkten att de nuvarande examensbeskrivningarna för lärarexamina ger för litet u t- rymme för de olika högskolorna och för studenterna att anpassa utbil d- ningen till lokala eller enskilda önskemål. Examensordningens krav på ett visst antal poäng i olika ämnen för de olika lärarexamina skall naturligtvis ses som ett led i statsmakternas ambitioner att upprätthålla en likvärdig skola av hög kvalitet. Den rel a- tivt hårda regleringen av antal ämnen och antal poäng i olika ämnen är emellertid också ett arv från den tid då Skolförordningen strikt reglerade vilka tjänster som skulle finnas i skolan och då undervisningen i grund- skolan eller gymnasieskolan organiserades på ungefär samma sätt i alla skolor – med undantag för små skolor med B-form. Så är det inte längre. Det förhållandet att lärarutbildningen är ett av statens medel för att styra skolan innebär, enligt kommitténs uppfattning, inte att det måste vara en överensstämmelse mellan skolans och lärarutbildningens struktur eller att utbildningen för alla lärare i en skolform behöver ha samma organ i- satoriska uppbyggnad. Med den ökande friheten för grundskolorna att profilera utbildningen och genom gymnasieskolans program- och kursstruktur är det inte längre nödvändigt att alla lärare har likartad utbildning. Det viktiga är att a r- betslaget tillsammans har det djup och den bredd i kunskaper som un- dervisningen av eleverna fordrar. förslag till ny lärarutbildning har redov i- sats i kapitlen 6 Lärarutbildningens nya struktur och 8 Nya lärarutbil d- ningsexamina. Förslagen om en struktur med allmänt utbildningsområde, inriktningar och specialiseringar, en total omfattning av lärarutbildning Mål och principer för styrning av lärarutbildning 373 för olika behov samt om de kompetenser som krävs för lärarexamen i n- nebär att det finns en av staten beslutad grundstruktur som ger möjlighet till såväl stadga som flexibilitet. är de olika lärarutbildningarnas organisatoriska struktur fas t- lagda på ett sådant sätt att en person som har examen från en läraru t- bildning och önskar bli lärare på ett annat stadium måste genomgå nästan en hel, ny lärarutbildning. Kommitténs förslag till ny lärarutbil d- ningsstruktur ökar en lärares möjligheter att utan alltför omfattande kompletteringar utvidga sin kompetens. Det blir också möjligt för en student att sätta samman sin utbildning på ett betydligt friare sätt och även att byta inriktning . Den nya strukturen ger såle- des den enskilde studenten ett avsevärt större inflytande över den egna utbildningen. Det bör därför leda till att fler studenter fullföljer sina st u- dier till examen. Det har också framgått av betänkandet Studentinflytande inom hö g- skolan att studenterna vill ha inflytande över kursutbudet. Lärarutbil d- ningskommittén finner detta krav rimligt och kan konstatera att den struktur för ny lärarutbildning som kommittén föreslår underlättar ett sådant ökat inflytande. Kommittén är också positiv till förslagen i näm n- da betänkande om möjlighet till studier på deltid och på distans och till att vissa kurser skall kunna följas . Kommittén föru t- sätter att högskolorna låter studenternas önskemål vara vägledande i fr å- ga om vilka kurser som skall anordnas på detta sätt. Den större flexibiliteten är dessutom en fördel för skolsystemet. v- antalet och därmed antalet lärare skiftar mellan olika skolor i landet. Även över tiden växlar behovet av lärare för olika skolformer i takt med att barnkullarnas storlek växlar. Skolans innehållsliga struktur kan fö r- ändras genom politiska beslut om skolreformer. En av staten mindre låst organisatorisk struktur för lärarutbildningen ger universiteten och hö g- skolorna större frihet. Kommittén anser att detta kan stimulera högsk o- lorna till en ökad mångfald i fråga om utbildningsutbud och också till att anpassa utbudet till studenternas efterfrågan. Den ger vidare möjligheter för högskolan att utveckla nya och ännu inte kända ämneskombinationer då nya forskningsområden och discipliner successivt växer fram. I den föreslagna nya lärarutbildningen kommer anpassningen till samhällets behov såväl i fråga om utbud som innehåll att vara lättare än i den nuvarande lärarutbildningen. Den ger också ökade förutsättningar för högskolorna att ta hänsyn till de behov av nya lärare med vissa i n- riktningar som kommuner, skolor och arbetslag redovisar. Kommittén räknar med att dessa ökade förutsättningar kommer att leda till att hö g- skolorna också blir mera öppna för att ta intryck av ön skemål. 374 Mål och principer för styrning av lärarutbildning Dimensioneringen av lärarutbildningarna påverkas nu dels av statens system för styrning, dels av universitetens och högskolornas egna beslut, dels också av antalet sökande till olika lärarutbildningar. Den gamla högskolelagen angav att utbildningen skulle planeras med hänsyn till såväl samhällets behov av utbildade som individernas b e- hov och önskemål. Någon sådan bestämmelse finns inte i den nu gä l- lande högskolelagen. Formellt är det nu universiteten och högskolorna själva som beslutar om dimensioneringen av sina utbildningar. Regering- en beställer dock genom de s.k. utbildningsuppdragen hur många exami- na som minst skall avläggas och hur många helårsstudenter det skall finnas vid respektive lärosäte. Utbildningsuppdragen kan vara mer eller mindre preciserade. När det gäller lärarutbildningarna anges precisa förvänt a- de/beställda examensmål för grundskollärarexamen för 4–9-lärare och för gymnasielärarexamen. För andra, såsom de barn- och ungdomsped a- gogiska utbildningarna samt grundskollärarutbildning för årskurserna 1– 7 anges inte några examensmål men däremot att antalet helårsstudenter skall minska under innevarande planeringsperiod i förhållande till den föregåe nde. Lärosätena skall således med dessa utgångspunkter och efter hörande av och besluta hur de skall dimensionera sina olika utbildningar. Kommittén kan konstatera att statsmakternas formulering av utbild- ningsuppdragen bl.a. bygger på en bedömning av arbetsmarknadens b e- hov. Genom det mycket höga intresset för högre studier är det sällan några svårigheter för lärosätena att uppfylla utbildning s- uppdragens mål avseende det totala antalet heltidsstudenter. Det totala antalet avlagda examina överstiger också examensmålen enligt uppdr a- gen. Examensmålen för de särskilt angivna lärarexamina uppnås dä r- emot inte. Störst överensstämmelse mellan utbildningsuppdragen och redovisat antal examina uppvisar för perioden /94–1995/96 grun d- skollärarexamen 1–7 (6 270 respektive 6 035) medan betydande avvikel- ser redovisas för grundskollärarexamen 4–9 (4 590 respektive 2 291) och gymnasielärarexamen (4 430 respektive 3 057).225 Om man betraktar antalet studenter och antalet avlagda examina mera i detalj visar det sig att det finns ännu större avvikelser mellan det önskvärda och faktiska antalet. Kommittén vill exemplifiera med två lärarkategorier där det råder en brist och som det nuv a- 225 Årsrapport för universitet och högskolor 1995/96; rap p- ortserie 1997:17 R. Mål och principer för styrning av lärarutbildning 375 rande systemet för planering och dimensionering uppenbarligen inte kan hantera. Den första kategorien är lärare i naturvetenskapliga ämnen. Rege r- ingen anger i regleringsbrevet dels att antalet studenter inom de naturve- tenskapliga och tekniska utbildningsområdena skall öka, dels att andelen kvinnor inom de naturvetenskapliga och tekniska utbildningar, där kvin- nor är underrepresenterade, skall öka . I det gamla planeringssystemet angavs en specificerad beställning av antal examina som lärare i naturvetenskapliga ämnen. Inte heller det systemet fungerade tillfredsställande. Då en utbildning, t.ex. grundskollärarutbil d- ning med matematisk-naturvetenskaplig inriktning, inte kunde öka på grund av bristen på sökande tilläts i stället andra utbildningar, t.ex. grundskollärarutbildning med samhällsvetenskaplig inriktning, att ex- pandera eftersom det där fanns överskott på sökande. Antalet lärarstuderande inom matematik och naturvetenskap har ökat . Ökningen är emellertid långt ifrån til l- räcklig om man ser till lärarbehovet inom skolan. Problemet är nu liksom tidigare att det måste vidtas åtgärder för att öka studenternas intresse att söka dessa utbildningar. Det råder också brist på sökande till utbildningen av lärare i yrk es- ämnen i gymnasieskolan. Denna utbildning nämns inte särskilt i rege r- ingens utbildningsuppdrag. Däremot anges att gymnasielärarutbildning- en, varav den för lärare i yrkesämnen är en del, bör öka under plan e- ringsperioden. Med hänsyn till det ökade behovet av utbildade gymn a- sielärare över huvud taget ger en sådan beställning inte någon garanti för att det inte uppstår en brist av en viss kategori gymnasielärare. Systemet ger inte heller någon garanti för att det över huvud taget utbildas några lärare i yrkesämnen, eftersom ett lärosäte har rätt att själv besluta att lägga ned eller att inte ta in några studenter till exempelvis utbildningen av lärare i yrkesämnen. konstaterar att systemet med riktlinjer från regeringen att antalet helårsstudenter inom vissa utbildningsområ- den skall minska kan sägas fungera väl. Universiteten och högskolorna är snabba att verkställa nerdragningar. Systemet med riktlinjer om ö k- ning av antalet helårsstudenter fungerar däremot inte. En beställning av ett ökat antal studenter inom ett visst utbildningsområde kan bara efte r- kommas under förutsättningen att det finns studenter som söker utbil d- ningen i fråga. Med hänsyn till skolans behov av lärare måste det även med en ökad flexibilitet i lärarutbildningens organisatoriska struktur finnas förutsät t- ningar för staten att garantera tillräckligt antal lärare med vissa komp e- tenser. Kommittén anser att sådana garantier bör finnas i fråga om a n- talet avlagda lärarexamina med sådana kompetenser där det råder brist i 376 Mål och principer för styrning av lärarutbildning Kommittén anser det emellertid inte nödvändigt att u t- sträcka systemet med garantier till att omfatta alla lärarkompetenser, eftersom behovet av flexibilitet för både högskolan, studenterna och skolorna är ett viktigt motiv för den valda strukturen. har i kapitel 14 Dimensionering av grundläggande lärarutbildning presenterat sina förslag till hur systemet för antagning av studenter bör läggas upp för att staten skall kunna fö r- säkra sig om en tillräcklig dimensionering av utbildningen av lärare med vissa av skolan efterfrågade kompetenser. Kommittén föreslår också att regeringen i dessa fall ökar sin styrning av universiteten och högskolorna genom att i regleringsbrevet ge mera preciserade utbildningsuppdrag. Antalet studenter eller hellre det förväntade antalet avlagda examina bör anges särskilt inom flera områden, framför allt de som är bristområden. Den struktur för ny lärarutbildning som kommittén föreslår ger utrymme för studenterna att välja, i vart fall sin andra inriktning eller ytterligare inriktningar, . Det gäller också valet av specialisering. Detta ger högskolorna möjlighet att intressera fler studenter att välja sådana områden där det råder brist på lärare, t.ex. matematik och natu r- vetenskapliga ämnen. Utbildningsuppdragen anges nu per universitet och högskola. Ett a l- ternativ kan vara att regeringen i regleringsbrevet anger ett gemensamt utbildningsuppdrag för alla universitet och högskolor. Det måste i så fall sedan ske en fördelning mellan lärosätena. Vid OECD-granskningen av den svenska högre utbildningen påtalade granskarna att det skulle vara en fördel om det kunde ske en viss arbetsfördelning mellan lärosätena. En sådan fördelning av inriktningar och specialiseringar bör i så fall, anser kommittén, komma till stånd genom överenskommelser mellan l ä- rosätena. Alternativet är att beslutar om fördelningen efter samråd med lärosätena men det skulle inte vara förenligt med pri n- cipen om universitetens och högskolornas frihet. Lärarutbildningsko m- mittén förordar därför modellen med frivilliga överenskommelser. Ko m- mittén måste dock notera att en högskola som inte vill finna sig i öve r- enskommelsen kan frångå den. Om det visar sig att en ordning med frivilliga överenskommelser leder till att något lärosäte blir missgynnat kan regeringen utnyttja möjligheten att lägga ett uttryckligt uppdrag på högskolan genom bestämmelser i regleringsbrevet. Statsmakterna måste också kunna utnyttja denna mö j- lighet när det behövs garantier för att en viss utbildningsinriktning a n- ordnas någonstans. Även andra faktorer än dimensioneringssystemet har betydelse för det faktiska antalet studenter inom olika utbildningar. Ett sådant exempel är studiestödet till lärare i yrkesämnen, vilket framgått av kommitténs red o- visning i ett tidigare kapitel. Också läraryrkets attraktivitet påverkar til l-