sou · GNB344 · 2000-01-01 00:00:00 — En sådan reglering, som innebär att en grupp elhandelsföretag åläggs en skyldighet som andra elhandelsföretag inte har, är dock principiellt tveksam. anser således att de små elproducenterna under pe- rioden t.o.m. bör ges en garanterad er- sättning på /kWh. Utredningen anser också att de små elprodu- centerna bör ges en garanterad avsättning för den el man producerar genom att en mottagningsplikt läggs på antingen ett för ändamålet särskilt etablerat inköpsbolag, eller på de företag som är leveranskoncessionärer. Den småskaliga elproduktionen uppgår till ca . Kostna- den för att köpa denna volym från de små elproducenterna torde bli högre än om den köptes på den fria elmarknaden, av två skäl: -Kraftanskaffningen sker till högre pris. I första hand beror detta på att den föreslagna ersättningen, /kWh, kan antas komma att ligga över marknadspriset för el . ligger den föreslagna ersättningsnivån ca /kWh över marknadspriset.14 Till detta skall dock även läggas att den småskaliga kraften sannolikt bör beläggas med en viss riskpremie. Som fram- går av rapport är nämligen den småskaliga produktio- nen starkt väderberoende. Härmed kan inte det köpande företaget helt lita på att producenterna producerar enligt prognos. -Kraftanskaffningen blir mer kostsam rent administrativt. har leveranskoncessionärerna rätt att dra av ca /kWh för admini- stration m.m. från den ersättning man ger de små elproducenterna. Enligt avspeglar detta avdrag dock inte den verkliga 14 Givetvis kan marknadspriset komma att bli såväl högre som lägre förslaget omfattar, men för resonemangets skull utgår vi ifrån da- gens förhållanden. SOU 1999:44 Övergångslösning beträffande skyddet för små elproducenter 63 anser att avdraget egentligen borde vara något större. Sammantaget bedömer utredningen att kostnaden för att köpa den små- skaliga kraften med dagens marknadspris och med den föreslagna er- sättningsnivån torde bli totalt ca högre än om mot- svarande volym köptes på den fria elmarknaden.15 Detta medför i sin tur enligt utredningens mening att den aktör som åläggs mottagningsplikten måste kompenseras för merkostnaden. En sådan kompensation torde behöva anmälas till Europeiska kommissionen. Beroende på vilket av de två möjliga alternativen för mottagnings- plikten som väljs blir olika tekniker aktuella för att hantera kompensatio- nen. Om mottagningsplikten läggs på ett särskilt inköpsbolag, som staten och övriga berörda intressenter i sådana fall etablerar för ändamålet, så torde mellanskillnaden för den inköpta kraften få tas via bolagets resultaträkning. I det fall bolaget skulle visa förlust, vilket är sannolikt, får ägaren ianspråkta bolagets egna kapital eller skjuta till ytterligare medel. Om mottagningsplikten läggs på de företag som är leverans- koncessionärer finns enligt utredningens bedömning två möjliga sätt att administrera kompensationen, nämligen genom att utnyttja samma teknik som används för miljöbonusen till vindkraft, eller att inrätta ett särskilt ersättningsbidrag som kan administreras av . I korthet fungerar tekniken med miljöbonus på följande sätt. Enligt lag (1994:1776) om skatt på energi är, med vissa undantag, el som förbrukas i skattepliktig. För förbrukning som sker i ett hushåll uppgår skatten i normalfallet till /kWh. Skattskyldig för den el som en kund förbrukar är hans leverantör. Om en leverantör köper in el från ett vindkraftverk får han dock göra ett visst avdrag i sin deklaration avseende energiskatt på el. Vindkraftägarens ersättning från leverantören inkluderar /kWh i miljöbonus. Leverantören får dock dra av motsvarande belopp från den energiskatt han skall inleverera till följd av sin försäljning av el. Således minskas skatteinbetalningen på ett sådant sätt att leverantören hålls skadeslös vad avser kostnaden för miljöbonusen.16 15Det bör noteras att totalkostnaden förslaget omfattar här- med blir ca , vilket således är det totala kompensationsbehovet. 16Miljöbonusen innebär ett stöd till vindkraftägarna på totalt ca . Detta belopp ingår inte i den merkostnad på ca som här diskuteras. I sammanhanget bör också påpekas att hanteringen av miljöbonusen behöver modifieras om mottagningsplikten läggs på ett särskilt inköpsbolag. 64 Övergångslösning beträffande skyddet för små elproducenter På motsvarande sätt skulle en kompensation till leveranskoncessio- närerna för den merkostnad som här diskuteras kunna hanteras. En komplikation är dock att den summa företagen skulle få dra av är svår att exakt fastställa i förväg, eftersom marknadspriset fluktuerar, men att måste fatta beslut om beloppet och att detta därvid måste vara preciserat. Om i förväg fattar beslut om en viss kompensationsnivå kan således svängningar i marknadspriset som här diskuteras leda till att företagen antingen under- eller överkompenseras. Ett sätt att hantera den komplikation som nämns i föregående stycke skulle kunna vara att istället inrätta ett särskilt ersättningsbidrag som kan administreras av . Med ett sådant bidrag skulle företagen med vissa intervall (exempelvis en gång per kvartal) under de 14 månaderna kunna ansöka hos myndigheten om kompensation för den merkostnad man haft för att köpa in småskalig kraft. Kompensationens storlek skulle därvid kunna beräknas utifrån det genomsnittliga marknadspriset för el . 6.2.5Samlad bedömning avseende mottagningsplikt Som framgått av tidigare avsnitt bedömer utredningen att det finns två möjliga alternativ för den mottagningsplikt som föreslås för perioden till utgången av , nämligen att antingen ett särskilt inköpsbolag etableras, eller att de företag som är leveranskoncessionärer fortsatt åläggs att vara inköpsskyldiga. Vid en samlad bedömning finner att ett inköps- bolag är att föredra. För det talar bl.a. att denna lösning, i motsats till om mottagningsplikten läggs på dagens leveranskoncessionärer, blir helt konkurrensneutral. Vidare blir det sannolikt administrativt sett enklare att hantera den av utredningen föreslagna kompensationen för merkostnaden av att köpa den småskaliga kraften. Ett särskilt inköps- bolag torde vidare skapa utrymme för ett aktivt agerande på marknaden så att det mervärde som kan ligga i den småskaliga kraften utnyttjas, varigenom merkostnaden kan reduceras. I motsats till alternativet med dagens leveranskoncessionärer kräver inköpsbolaget heller ingen särskild lagreglering. Den merkostnad om ca , som uppstår med den av utredningen föreslagna ersättningsnivån till de små elproducenterna, SOU 1999:44 Övergångslösning beträffande skyddet för små elproducenter 65 måste på något sätt finansieras. vill betona att en motsvarande merkostnad egentligen redan existerar, men att den, som framgått, finansieras genom att hushåll och andra mindre elförbrukare i vissa regioner betalar ett högre elpris än vad de skulle göra om de handlade el i konkurrens. Som framgått menar utredningen att det skydd som föreslås för de små elproducenterna t.o.m. bör ges en konstruktion som löser de problem med lokalt högre elpriser som är förknippade med att den småskaliga elproduktionen koncentrerats till vissa delar av landet. Enligt utredningens mening bör därför finansieringen av skyddet för de små elproducenterna ske på ett sådant sätt att kostnaden belastar hela kollektivet på ett rättvist sätt, istället för att som särskilt drabba elkunderna i vissa geografiska områden. Enligt utredningens bedömning finns tre tänkbara finansieringskällor som kan svara upp mot dessa utgångspunkter, nämligen att merkostna- den finansieras -genom omprioriteringar inom nuvarande anslagsramar för ener- giområdet, -genom en tillfällig höjning av den energiskatt för el som betalas på konsumtionsnivå, eller -genom att en tillfällig avgift inrättas för ändamålet. Enligt utredningen är det naturligt att pröva om merkostnaden för den av utredningen föreslagna ersättningsnivån till de små elproducenterna kan finansieras genom omprioriteringar inom nuvarande anslagsramar för energiområdet. Det förefaller åtminstone inte orimligt att driften av de små kraftverk som redan byggts borde säkras innan man beslutar om ytterligare nyinvesteringar i småskalig kraftproduktion. Skulle det emellertid visa sig att omprioriteringar inte kan ske står valet mellan att tillfälligt höja energiskatten för el eller att inrätta en tillfällig avgift för ändamålet. inbringade energiskatten för el ca . För att finansiera en kostnadsökning på ca krävs således en skattehöjning med , vilket motsvarar ca /kWh. Med andra ord innebär detta en höjning från /kWh till /kWh för normalhushållet. En tillfällig avgift i syfte att finansiera skyddet för de små elproducenterna skulle kunna administreras på liknande sätt som de avgifter som elanvändarna via nätägarna betalar för att finansiera viss myndighetsverksamhet inom elsäkerhets-, nätövervaknings- och beredskapsområdena. Dessa avgifter belastar alla elanvändare. Om, på samma sätt, den kostnadsökning som här diskuteras 66 Övergångslösning beträffande skyddet för små elproducenter 1999:44 () fördelas över landets ca 5,3 miljoner elanvändare blir kostnaden ca per elanvändare och år. Med hänsyn till att det torde vara olämpligt att för det ändamål som här diskuteras temporärt höja energiskatten för el, och att skatten dessutom inte tas ut av elanvändare som förbrukar el i industriell verksamhet o.d., medan avgiften skulle belasta alla elanvändare, så anser att inrättandet av en tillfällig avgift vore att föredra av dessa båda alternativ. Enligt tilläggsdirektiven bör bedöma om det finns behov av övergångsbestämmelser i samband med att det nuvarande regelverket ändras, för att tillförsäkra de små elproducenterna nödvän- digt skydd. Utredningen bedömer att en övergångslösning behövs. Detta mot bakgrund av att regeringen i utredningens direktiv uttalat att den små- skaliga elproduktionen bör tillförsäkras rimliga ekonomiska villkor, och att i samband med behandlingen av det ursprungliga förslaget till avreglering av elmarknaden uttalade att den småskaliga elproduktio- nen borde ges ett skydd motsvarande vad leveranskoncessionen erbjuder. till utgången av bör de små elproducenterna därför ges ett skydd som så långt möjligt motsvarar vad leveranskoncessionen ger . Enligt utredningen bör detta lösas genom att de små elproducenterna ges -en ersättning för den producerade elen som motsvarar vad de kan antas ha erhållit om schablonavräkning inte införts, samt -en garanterad avsättning för den producerade elen genom att någon aktör åläggs mottagningsplikt. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att ersättningen till de små elproducenterna t.o.m. bör vara /kWh. Den föreslagna nivån är tänkt som ett golvpris, dvs. mottagningsplikten bör endast gälla till priset /kWh. Tanken är att nivån skall vara enhetlig för all småskalig kraftproduktion och gälla över hela landet. Ersättningsnivån bör beslutas av regering och riksdag. Regeringen bör uppdra åt att ta fram ytterligare underlag. Med den ersättningsnivå utredningen föreslår torde kostnaden för att köpa den småskaliga kraften bli totalt ca högre än om motsvarande volym köpts på den fria elmarknaden. SOU 1999:44 Övergångslösning beträffande skyddet för små elproducenter 67 åläggs mottagningsplikten måste därför kompenseras för denna merkostnad. En sådan kompensation torde behöva anmälas till Europeiska kommissionen. Vad beträffar mottagningsplikten för perioden t.o.m. bedömer utredningen att två alternativ är möjliga, nämli- gen att den läggs på -ett av staten och övriga berörda intressenter särskilt etablerat inköpsbolag, eller på -de företag som är leveranskoncessionärer. Vid en samlad bedömning finner att ett inköpsbolag är att föredra. För det talar bl.a. att denna lösning, i motsats till om mottagningsplikten läggs på dagens leveranskoncessionärer, blir helt konkurrensneutral. Vidare blir det sannolikt administrativt sett enklare att hantera den av utredningen föreslagna kompensationen för merkost- naden av att köpa den småskaliga kraften. Ett särskilt inköpsbolag torde vidare skapa utrymme för ett aktivt agerande på marknaden så att det mervärde som kan ligga i den småskaliga kraften utnyttjas, varigenom merkostnaden kan reduceras. I motsats till alternativet med dagens leveranskoncessionärer kräver inköpsbolaget heller ingen särskild lag- reglering. Det bör poängteras att den merkostnad som här diskuteras egentligen redan existerar. Med den ersättningskonstruktion som gäller finansieras emellertid motsvarande kostnad genom att hushållskunder och mindre förbrukare betalar högre elpriser än vad de skulle göra om de handlade sin el i konkurrens. Genom att den småskaliga elproduktionen till stor del är koncentrerad till vissa geografiska områden, vindkraften t.ex. till och , så är också konsumenterna i dessa områden särskilt drabbade. Mot denna bakgrund anser att den merkostnad om ca som uppstår med den av utredningen föreslagna ersätt- ningsnivån bör synliggöras i statsbudgeten och finansieras på ett sådant sätt att den belastar hela kollektivet på ett rättvist sätt. Med dessa utgångspunkter är det naturligt enligt utredningens mening att i första hand pröva möjligheten till att finansiera kostnaden genom omprioriteringar inom nuvarande anslagsramar inom energiområdet. Skulle det visa sig att omprioriteringar inte kan ske föreslår utred- ningen att en tillfällig avgift i syfte att finansiera skyddet för de små elproducenterna istället inrättas för ändamålet. Denna avgift skulle kunna administreras på liknande sätt som de avgifter som belastar elanvändarna via nätägarna och som finansierar viss myndighetsverksamhet inom elsäkerhets-, nätövervaknings- och beredskapsområdena. Med hänsyn till att den kostnad som här diskuteras 68 Övergångslösning beträffande skyddet för små elproducenter uppgår till ca torde en sådan tillfällig avgift innebära att varje elanvändare belastas med en kostnad på ca . 7Konsekvenser för leveranskoncessionärerna av en fri elmarknad När schablonavräkning införs öppnas hela elmarknaden för konkurrens. Därmed förändras förutsättningarna för de företag som är leve- ranskoncessionärer på ett genomgripande sätt. Som framgått kan leve- ranskoncessionssystemet i nuvarande form överhuvudtaget inte längre upprätthållas. De konsekvenser som kan förutses är huvudsakligen av den arten att de uppstår oberoende av schablonavräkning införs. Mot denna bakgrund diskuteras i avsnitt 7.1 vad en fri elmarknad torde innebära för de elhandelsföretag som är leveranskoncessionärer. Utredningen skall dock enligt tilläggsdirektiven även analysera de praktiska och juridiska konsekvenserna av att schablonavräkning genom beslut kommer att införas före gällande koncessioners utgång. Mot denna bakgrund diskuteras i avsnitt 7.2 vissa negativa ekonomiska konsekvenser som kan uppstå till följd av att schablonav- räkning införs per . I avsnitt 7.3 förs vissa resonemang kring huruvida den föreslagna förändringen är förenlig med regeringsformen och . Kapitlets överväg-anden sammanfattas i avsnitt 7.4. 7.1Konsekvenser som uppstår oberoende av när schablonavräkning införs Att schablonavräkning införs leder till ökad konkurrens, prispress och minskade marginaler i elbranschen. Dessa konsekvenser torde uppstå oavsett reformen genomförs. På utredningens uppdrag har konsultföretaget översiktligt analyserat den framtida ekonomin för de företag som är leveranskoncessionärer. Att döma av konsultrapporten kan en utveckling med ökad konkurrens och sjunkande priser leda till negativa brutto- marginaler för de leveranskoncessionärer som avser att fortsätta med traditionell kraftanskaffning. För att undvika en negativ bruttomarginal krävs enligt att företagen istället anskaffar kraften till 70 Konsekvenser för leveranskoncessionärerna av en fri elmarknad rådande marknadspris, vilket förutsätter en aktiv krafthandel eller att man upphandlar portföljförvaltningstjänster. En helt konkurrensutsatt elmarknad torde mot denna bakgrund kräva såväl andra affärsstrategier som en större försäljningsvolym än vad många leveranskoncessionärer har . Att döma av den studie utfört finns i huvudsak tre handlingsalternativ som kan vara framkomliga för elhandelsföretagen: att utveckla verksamheten till- sammans med ett eller flera företag, att avveckla viss elhandelsverk- samhet och upphandla vissa funktioner externt, eller att helt avyttra verksamheten. Att driva verksamheten vidare utan att vidta några särskilda åtgärder bedömer däremot som uteslutet för de minsta leveranskoncessionärerna. Vad beträffar den storlek som torde behövas för att verka på en helt öppen elmarknad gör bedömningen att det framgent kommer att krävas en årlig energiomsättning på i storleksordningen 500 till 1 000 GWh eller mer för att det skall vara lönsamt att bedriva en fullskalig elhandelsverksamhet. Att döma av den undersökning utfört åt utredningen torde det vara av de ca 170 företag som bedriver elhandel med stöd av leveranskoncession som har en försäljningsvolym som överstiger 500 GWh . Bland de företag som inte når upp till denna nivå torde ett betydande antal vara ägda av kommuner. Mot denna bakgrund bedömer att införandet av schablonavräkning kommer att leda till en genomgripande omstrukture- ring av försäljningsverksamheten på elmarknaden. Detta medför sannolikt att framför allt mindre företag som inte förmår anpassa sig till den nya konkurrenssituationen tvingas upphöra med verksamheten. Dessa förändringar är en följd av övergången till en fri marknad i sig, och inte kopplade till att schablonavräkning införs just . 7.2Konsekvenser som beror på att schablonavräkning införs framhåller således i sin rapport till att vissa leveranskoncessionärer kan drabbas av negativa brutto- marginaler till följd av ökad konkurrens och sjunkande priser. Utöver vad som nämnts i föregående avsnitt sägs detta även kunna bli fallet för de koncessionärer som är hänvisade till gällande kraftanskaffningsavtal. Enligt utredningens mening kan härmed den omständigheten att scha- SOU 1999:44 Konsekvenser för leveranskoncessionärerna av en fri elmarknad 71 blonavräkningen införs , dvs. 14 månader före gällande koncessioners utgång, medföra speciella problem. Många leveranskoncessionärer har tecknat långsiktiga avtal för an- skaffning av den kraft man planerat att leverera till sina leveranskon- cessionskunder. Avtalen kan innehålla fasta såväl volym- som prisvill- kor. Således uppger ca två tredjedelar av de elhandelsföretag in- tevjuat för utredningens räkning att man har avtal om att köpa råkraft för att täcka leveranser till leveranskoncessionskunder som sträcker sig längre än till . Flertalet av dessa avtal uppges avse en stor () eller mycket stor () del av leveransbehovet. I vilken mån kraftanskaffningsavtalen verkligen är ett problem för företagen är dock svårt att utläsa av undersökning. Visserligen uppger av de tillfrågade leveranskoncessionärerna att företagets ekonomi kommer att påverkas negativt om alla kunder utan hinder kan köpa el i konkurrens. Men bedömningen tycks inte i första hand styras av hur långa kraftanskaffningsavtal företagen har. som uppger att man kommer att påverkas negativt är nämligen lika stor bland dem som har avtal som sträcker sig till , som bland dem som har avtal som sträcker sig längre än till den 1 okto- ber 2000. Att döma av den studie utfört var också flera leveranskoncessionärer i den situationen att kraftanskaffnings- avtalen löpte ut eller skulle omförhandlas /99. Att ofördelaktiga kraftanskaffningsavtal kan vara ett problem illustreras av situationen i vid övergången till schablon- avräkning, vilket skedde . Att notera är dock att dessa problem på intet sätt ansågs förhindra införandet av schablonavräkning i Finland.17 I har man av tradition tioåriga kraftanskaffningsavtal, vilket innebar att vissa elleverantörer drabbades hårt när marknaden öppnades. Regeringen tillsatte därför två särskilda utredningsmän med uppdrag att försöka förhandla fram bättre villkor. Utredningsmännen redovisade sina ställningstaganden . Utredningsmännen har analyserat avtal som tecknades 1995, och anser att en part som tecknade avtal rimligen inte kunnat förutse de lagändringar som senare gjorts i syfte att införa scha- blonavräkning i . Man anser därför att en elleverantör som tecknat ett långsiktigt kraftanskaffningsavtal bör kunna få av- talet justerat. Enligt utredningsmännen bör en sådan elleverantör ges rätt att upphandla av den kraft avtalet avser på den fria marknaden istället. Att justera avtalen anses dock inte vara en fråga för finska 17 Enligt uppgift från den ansvariga norska myndigheten, vassdrags- og energiverk, har man inte på samma sätt upplevt denna typ av problem i . 72 Konsekvenser för leveranskoncessionärerna av en fri elmarknad Visserligen säger de finska utredningsmännen att problemet skulle kunna lösas genom lagstiftning, men att detta skulle stöta på be- tydande praktiska svårigheter. Istället sägs att problemen bör avgöras i förhandlingar mellan avtalsparterna. Om förhandlingarna strandar re- kommenderar utredningsmännen att man använder sig av skiljemanna- förfarande. Enligt mening kan man inte bortse från risken att vissa leveranskoncessionärer till följd av sina kraftanskaffningsavtal kan få problem genom att leveranskoncessionssystemet upphör i samband med att schablonavräkning införs . På grundval av nu tillgänglig information går det dock inte att med säkerhet avgöra problemets omfattning. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att en särskild för- handlingsman tillsätts. Förhandlingsmannen bör klarlägga omfatt-ningen av problemet med ofördelaktiga kraftanskaffningsavtal och vid behov uppta förhandlingar med berörda parter i syfte att förmå dessa att justera avtalsvillkoren. 7.3Förändringens förenlighet med regeringsformen och Att leveranskoncessionssystemet upphör kan som framgått medföra negativa ekonomiska konsekvenser för vissa leveranskonces- sionärer. I utredningen har därför aktualiserats frågan om de av denna orsak kan vara berättigade till skadestånd. En sådan bedömning beror i första hand på om den föreslagna förändringen av regelverket är förenlig med regeringsformen och eller ej. I avsnittet analyseras detta. En leveranskoncessionär har ett berättigat intresse av att förutsätt- ningarna för verksamheten inte ändras under koncessionens giltighetstid, eftersom han inrättat sin ekonomiska verksamhet efter dessa förut- sättningar. Mot detta står statens intresse av att genom lagstiftning reglera olika sektorer av samhället på lämpligt sätt även om detta rubbar förutsätt- ningarna för pågående kommersiell verksamhet, oavsett om denna be- drivs med eller utan tillstånd av staten. Ett exempel på att staten gjort detta, vad gäller tillståndspliktig verksamhet, är avregleringen av el- marknaden som innebar starkt förändrade förutsätt- ningar för den verksamhet som bedrevs inom ramen för linje- och om- rådeskoncessioner, trots att giltighetstiden för flertalet koncessioner inte SOU 1999:44 Konsekvenser för leveranskoncessionärerna av en fri elmarknad 73 Det bör noteras att dessa förändringar gjordes utan att något skadestånd utgick till koncessionshavarna. Vid ingrepp i den enskildes verksamhet blir ibland föreskrifterna i regeringsformen och/eller konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () tillämpliga. Den bestämmelse i regeringsformen som kan bli aktuell är 2 kap. 18 §, i vilken regleras det fallet att någon enskild tvingas avstå sin egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tvingas tåla inskränkningar vad gäller användningen av mark eller byggnad. I nu aktuellt fall är det inte fråga om att beröva någon hans egendom eller att inskränka rätten att använda mark eller byggnad. Föreskrifterna i regeringsformen blir således inte tillämpliga. Däremot blir tillämplig om förslaget genomförs. Den bestämmelse som blir tillämplig är artikel 1 i tilläggsprotokollet till .