sou · GNB330 · 2000-01-01 00:00:00 — Also under the new law, the Authority shall have the task of following developments, receiving complaints, possibly requesting information from the companies concerned and, finally have responsibility for determining whether a case shall be taken to a court of law. A on, among other things, the legal aspects of freedom of speech, should be attached to the Competition Authority for this purpose. emphasizes the considerable general importance of speed in examining cases relating to concentration in the media sector. long drawn out examination procedure could lead to considerable problems for the companies concerned. Several changes in legislation have been adopted recently for the purpose of relieving the Competition Authority from the pressure of routine cases and thus increasing the pre- conditions for proceedig more rapidly. The Committees proposals with regard to examination of the media sector should contribute towards improving the speed with which cases are dealt. Special position of cable television companies Many cable television companies have a monopolistic position at present. The strong protection cable transmissions enjoy under the Fundamental on Freedom of Expression makes it difficult to guarantee subscribers adequate influence over the supply of programmes, which has attracted attention in a number of contexts. The possibility of finding a voluntary solution to these problems is partly dependent on technical developments, but appears doubtful. feels that a change to the Fundamental on Freedom of Expression should be considered in order to facilitate legislation aiming to allow subscribers influence over the programmes distributed on the cable network. further proposes the introduction of a provision into the Radio and Television Act directed towards the conditions in an agreement of access that restrict the right to instal or use another cable television installation or to set up a parabolic aerial. In accordance with the above, the Committee submits the proposal to make changes in the Freedom of the Press Act and the Fundamental on Freedom of Expression as well as the proposal for a law on media concentration and to changes in the Competition Act. Furthermore, it is proposed that changes are made in the Radio and Television Act, the Market Court Act and the Instructions to the Authority. Reservations and special comment was not unanimous. Committee members , and entered a reservation. This contained several arguments opposing the Committees proposal: Notwithstanding the problems existing in the Swedish media - that quality media find it difficult to assert themselves, that there is too much conformity among journalists and a significant concentration of ownership - it is easy to establish that technical developments and political decisions have brought about a reduction in media concentration during the past decade. has not succeeded in showing that a law on media concentration is necessary. has it succeeded in putting forward a proposal that would essentially alter reality and reduce media concentration. The proposed law on media concentration is directed only towards measures in the sector of daily newspapers and the broadcasting medium and, moreover, exempts public service companies. The conflict inherent in the Competition Authority assertion that the Competition Act is applicable to the media area should be resolved by means of a normal legal examination. By establishing that the Competition Act shall take precedence over the constitutional laws in the media area will not affect the real problems but only create others. If the constitutional laws provide an opportunity for the Competition Authority to act, the way is also opened for informal contacts between the authority and the media, similar to that occurring in other types of cases involving competition. This would be very unfortunate in matters of media . It is important to maintain the boundaries between the free media and the government. The proposal would mean considerable encroachment on the constitutional laws which guarantee the freedoms of press and speech. The proposed opening of the constitutional laws is very wide-ranging. Other laws may be altered through a simple parliamentary decision and this could be abused in the event of another political climate. No change should made to the Freedom of the Press Act or the Fundamental on Freedom of Expression. Special comment was given by the legal expert, . Reservationer och särskilda yttranden Reservation av , och majoritet föreslår att vanlig lag, i detta fall konkurrenslagen och en ny mediekoncentrationslag, ska kunna bryta igenom tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Det är ett betydande ingrepp i de grundlagar som ska garantera tryck- och yttrandefrihet. Rimligen borde det i verklighetsbeskrivning och problembild finnas allvarliga problem som man kommer åt med denna åtgärd. Så är inte fallet. Det finns åtskilliga bekymmer vad gäller svenska medier: ·Kvalitetsmedierna har svårt att hävda sig. Det beror naturligtvis på människors preferenser, men har förstärkts av den internationellt sett mycket höga momsen på tidningar och av att lästräningen i skolorna eftersatts. ·Det finns en konformism bland journalister och medier. Samma äm- nen och infallsvinklar upprepas i de traditionella medierna. Detta kan ha att göra med 68-generationens dominans bland mediechefer och bland lärare på journalisthögskolorna. Det är dock ingenting som statliga åtgärder kan förändra. ·Ägarkoncentrationen i medierna är betydande. Public service och är jättar på den svenska mediemarknaden. De åtgärder som föreslås av kommittén lär dock inte förändra detta. Långt viktigare skulle vara att ta bort etableringshindren för nya lokalradiostationer, tillåta rikstäckande privat radio och förändra principerna för utdelning av digital-TV-tillstånd. Att införa en regel om att konkurrenslagen ska gälla också medie- området kommer knappast att påverka dessa problem, utan enbart skapa andra. 432 Reservationer och särskilda yttranden Trots de problem som finns är det lätt att konstatera att den tekniska utvecklingen och politiska beslut har gjort att mediekoncentrationen minskat . Det viktigaste är att etermonopolet fallit. var varje form av etersändning utanför monopolet förbjuden. förhindrades t.ex. att sända kristna budskap via IBRA radio (från i ). Radio Syds ägare fick t.o.m. sitta i fängelse för att ha sänt radio! Utgångspunkten är alltså fel. Att just de som tidigare mest intensivt försvarat monopolet så länge det gick, nu ställer sig som förespråkare för en är lätt förvånande. Det är också symptomatiskt att kommitténs majoritet väljer att undanta en av de två stora mediegrupperingarna - public serviceföre- tagen - från anmälningsskyldighet och kontroll. Public serviceföretagens eventuella uppköp eller missbruk av dominerande ställning ska således, i motsats till vad som gäller privata företag, inte avses falla under lagen. Genom satelliter, kabel-TV, och avreglering av radion har vi fått ett mycket brett utbud av medier. Internet har ökat informationsutbudet. Tröskelkostnaderna för att starta nya medier har också minskat. Regeringen har beslutat tillsätta en kommitté som ska se över TF och YGL. Detta motiveras av att lagarna bör bli mer oberoende av tekniken. Förslagen från går åt motsatt håll: Man föreslår en lagstiftning som enbart riktar sig mot åtgärder inom dagstidnings- och etermedieområdet. Grundlagarna är till för att skydda de enskilda medborgarna liksom demokratin och yttrandefriheten. Grundlag står över vanlig lag. Grundlagarna har därför utformats med stabilitet som riktmärke; de ska vara svåra att ändra. Möjlighet för en minoritet att genomdriva folkom- röstning vid grundlagsändring har t.ex. införts. Det är som vi ser det av central betydelse att grundlagsändringar inte sker lättvindigt och att möjligheten att ändra grundlag används mycket sparsamt. Tyvärr har inte minst på yttrandefrihetsområdet en rad olika änd- ringar skett. Det har i varit relativt lätt att få majoritet för in- skränkningar i yttrandefriheten. Mot den bakgrunden ska också kom- mitténs förslag om inskränkning i rätten att utge och sprida tryckt skrift ses. Det är väsentligt att rågången mellan fria medier och statsmakt upp- rätthålls. Det sker bäst genom att TF och YGL är tydliga och så få genombrott av vanlig lag som möjligt sker. Om grundlagarna ger möjlighet för att agera öpp- nar man också för underhandskontakter mellan ämbetsverket och medierna. Så sker i andra typer av konkurrensärenden och det skulle vara mycket olyckligt om så skedde också i frågor som berör etablering Reservationer och särskilda yttranden 433 Risken för att så kommer att ske understryks också av att expert i utredningen i ett särskilt yttrande vänt sig mot att den formella möjligheten till förhandlingar mellan verket och medieföretag avvisas. Med detta som utgångspunkt går det också att konstatera att det är mycket olyckligt att medieföretag valt att föra samtal med statsmakten inför planerade affärer. Lagstiftningen förutsätter att konkurrenslagen tillämpas vad gäller att företag, där tar upp ärendet, under en månad inte får genomföra förändringar i det uppköpta företaget, utan att detta godkänts av . Det innebär bl.a. att ifall ett uppköpande medieföretag vill tillsätta en ny ansvarig utgivare i en uppköpt tidning kräver detta tillstånd av ett statligt verk, . kunnat lägga ett sådant förslag är mycket oroande. Också gått kan till domstol hemställa om att ett uppköpande företag inte får vidta föränd- ringar, t.ex. ny ansvarig utgivare, i det uppköpta. I förslaget till ändring av grundlag (1 kap. 11 § första stycket 3 TF; 1 kap. 14 § första stycket 3 YGL) ges en mycket vid grundlagsöppning. I punktens första halva, som ska öppna för den nya mediekoncentra- tionslagen, och dess andra halva, som öppnar för såväl mediekoncent- rationslagen som konkurrenslagen finns ett "eller" som ger framtida möjligheter till en mycket vidsträckt tillämpning av lagarna. Det krävs inte att en fusion såväl ska "befaras hämma ett fritt meningsutbyte" och hämma "utvecklingen av en effektiv konkurrens". Det räcker med att ettdera av dessa kriterier är tillämpbara. I kommitténs förslag till ändringar i grundlagarna samt till en ny mediekoncentrationslag, 4 §, sägs att anmälningsskyldighet enligt kon- kurrenslagen ska tillämpas. Den gräns för anmälningsskyldighet, en total omsättning är av ett sådant slag att enbart mycket stora fusioner skulle träffas av anmälningsskyldigheten. Det är allvarligt när TF och YGL öppnas för tillämpning av vanlig lag. Den lagen kan ju ändras genom enkelt riksdagsbeslut och detta kan i ett annat politiskt klimat missbrukas. Anmälningsskyldigheten är knuten till bestämmelsen att de i en fusion berörda företagen har en gemensam omsättning på mer än . En sådan beloppsgräns kan ändras med ett vanligt riksdagsbeslut. I konkurrenslagen läggs en ny 5 § in som säger att man ska "beakta" det grundläggande intresset att säkerställa ett fritt meningsutbyte, dvs. att man hanterar en verksamhet som bedrivs inom grundlagens hägn. Mycket till garanti är inte en sådan formulering. Detta alldeles särskilt som den expert som i kommittén företräder den myndighet som ska 434 Reservationer och särskilda yttranden tillämpa lagen, d.v.s. , i ett särskilt yttrande vänder sig mot just denna begränsning av konkurrenslagen. Till dessa starka principiella argument kommer paradoxalt nog att förslagen med all sannolikhet kommer att få mycket ringa effekt. Dess- utom bör det stillsamt påpekas att de svenska presstödsreglerna är så utformade att de främjar samverkan mellan tidningar. På har t.o.m. särskilt presstöd utgått för att tidningar ska kunna slås samman. Kommittén har inte lyckats visa att förslaget skulle ha påverkat någon av de mediefusioner som skett . Kommittémajo- riteten anför själv: "Det är mindre troligt att de i och för sig omdiskute- rade företagsförvärv som faktiskt genomförts på medieområdet skulle ha förbjudits, om den nu skisserade lagstiftningen hade gällt för dessa." Det innebär att om en lag av det slag som föreslagits funnits i kraft hade den inte förändrat verkligheten. Kommittémajoriteten väljer då att hänvisa till eventuella framtida uppköp som motiv för en grundlagsändring. Grundlagen ska ändras för att man vill "hålla en viss beredskap" för att möta en eventuellt hotande utveckling. Också här är verkningsgraden av lagen mycket låg. De stora internationella mediejättarna - en eller Berlusconi - skulle kunna etablera sig mycket tungt på den svenska mediemarknaden utan att konkurrensen skulle kunna anses hämmad på ett sådant sätt som motiverar ingripande. Tvärtom skulle ett inträde - i annan form än uppköp av hela Bonnier-gruppen - av utländska storägare sannolikt betraktas som en effektivisering av konkurrensen. Att kommittén vill genomföra en så allvarlig åtgärd som grundlags- genombrott för någonting som den själv inte anser får effekt förefaller lätt bisarrt. Det är möjligt att kommitténs bedömning av förslaget är riktig. Det går dock inte att utesluta att förslaget i praktiken leder till omfattande ingrepp från sida i mediernas utveckling. Möjligheten att genom ändring i vanlig lag snabbt öka statliga myndigheters inflytande över medierna kommer att förskjuta balansen mellan statsmakt och medierna på ett sätt som vi anser oönskat och olämpligt. Den slutsats vi drar är att någon ändring i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inte bör ske. Den reella konflikt som finns i det att hävdar att konkurrenslagen gäller också på medieområdet kan inte lösas genom statliga direktiv eller ändring i vanlig lag. Grundlag tar under alla för- hållanden över. I stället måste en normal rättslig prövning - med över- klagande till sista instans - ske, liksom i andra fall där lag och grundlag befinner sig i konflikt. Redan i kommitténs direktiv har regeringen uttryckligen slagit fast att lagstiftning om mediekoncentration är nödvändig. Reservationer och särskilda yttranden 435 varken lyckats bevisa att så är fallet eller lägga fram ett lagförslag som på något väsentligt sätt skulle minska mediekoncentrationen. 436 Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av experten Konkurrenslagen är generell på så sätt att när man prövar ett förfarande mot förbuden i 6 och 19 §§ är det konkurrensrättsliga aspekter som skall avgöra om förbuden är tillämpliga eller inte. En annan sak är att ett förfarande alltid måste prövas i sitt rättsliga och ekonomiska sam- manhang, och att utgången av prövningen blir beroende av detta. Jag anser det därför principiellt fel att till den konkurrensrättsliga prövningen av förfaranden på medieområdet lägga en bedömningsgrund av innehåll att man särskilt skall beakta det grundläggande intresset av att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Med en sådan ordning får på detta område prövningen enligt konkurrenslagen inte längre karaktär av en renodlad konkurrensprövning, utan även andra, i och för sig mycket viktiga, intressen skall vägas in i bedömningen. Ordningen minskar enligt min mening förutsebarheten av lagstiftningen och vi skärmar oss från EG- domstolarnas tolkning av artiklarna 85 och 86 i som vi i stött oss mycket på. Just likheten med artiklarna 85 och 86 i var det viktigaste skälet till att 6 och 19 §§ liksom bestämmelserna om ogiltighet i 7 § och undantag i 8 § en gång infördes. De sakliga skälen mot att den föreslagna bedömningsgrunden införs såvitt avser förvärvsprövningen enligt 34 § är inte lika starka, eftersom det i denna prövning redan finns en bedömningsgrund som beaktar andra omständigheter än rent konkurrensrättsliga, nämligen rekvisitet skadligt från allmän synpunkt. Möjligen är det så, att den bedömningsgrund som utredningen föreslår redan ligger inom ramen för rekvisitet skadligt från allmän synpunkt. Lagstiftningsåtgärder på denna punkt skulle i så fall vara obehövliga. I utredningens förslag ligger att ett tidningsföretags vägran att införa en annons i sin tidning aldrig kan angripas med stöd av konkurrenslagen. Det är i enlighet med gällande praxis såsom den kommit till uttryck i beslut i ärendet Dagen (MD 1998:18). Jag menar att det finns starka sakliga skäl till varför ett tidningsföretags vägran att ta in en annons med ett rent kommersiellt innehåll bör kunna prövas enligt konkurrenslagen. När det går att pröva kommersiella annonser enligt marknadsföringslagen bör det också gå att göra det enligt konkurrenslagen. Ett tidningsföretag med en helt dominerande ställning på annonsmarknaden kan genom att vägra införa annonser från eller avbryta ett långvarigt annonssamarbete med ett visst företag orsaka stor skada på konkurrensförhållandena på marknaden. Det vore enligt min mening orimligt om konkurrenslagen inte skulle kunna vara tillämplig om ett dominerande tidningsföretag vidtar sådana åtgärder mot ett företag i syfte att eliminera företaget från marknaden för att gynna ett SOU 1999:30 Reservationer och särskilda yttranden 437 konkurrerande företag som ingår i samma koncern som tid- ningsföretaget. När det gäller den föreslagna mediekoncentrationslagen, behandlar utredningen frågan om de negativa verkningarna av ett förvärv skall kunna undanröjas på ett mindre ingripande sätt än med ett förbud mot förvärvet, men kommer fram till att så inte skall kunna ske. Utredningen anser inte heller att (egentligen ) skall kunna förhandla med förvärvsparterna och träffa uppgörelser för att undvika processer om förbud. Sådana möjlig- heter finns när det gäller förvärvsprövningen enligt konkurrenslagen. Frivilliga åtaganden som förvärvsparterna gör under handläggningen av ett förvärvsärende och som förenas med vite av domstol är vanligt förekommande vid tillämpningen av konkurrenslagen, och det är min erfarenhet att den ordningen har fungerat bra. Ordningen gör förvärvs- prövningen mindre trubbig genom att ett ingripande kan bli mindre långtgående än om förvärvet i sin helhet förhindras. Den ger möjlighet till en för samtliga inblandade parter flexibel hantering som minskar den tid företagen får leva i osäkerhet om förvärvet kan genomföras eller inte. Så som utredningens förslag är utformat kan förvärvsparterna ensidigt göra vissa saker som i sin prövning måste ta hänsyn till, utan att det skapas några som helst garantier för att dessa saker inte ändras efter det att förvärvet har fått sitt godkännande. Jag anser därför att en möjlighet att i domstol yrka annat än förbud för förvärvet och en ordning med frivilliga åtaganden som kan förenas med vite bör finnas i den förslagna mediakoncentrationslagen. När nu enligt förslaget ansetts kapabel att besluta om att väcka talan om förbud för ett förvärv, kan jag inte se något sakligt skäl till varför nämnden inte också skall vara kapabel att ta ställning till frågor om att yrka något annat än ett förbud och att acceptera frivilliga åtaganden från förvärvsparterna. I specialmotiveringen till 1 § i den föreslagna mediekoncentrations- lagen anser jag att utredningen inte riktigt beskriver när ideell verk- samhet kan vara företag i konkurrenslagens mening. Enligt min mening utgör normalt även renodlad ideell verksamhet företag i den mån verk- samheten är av ekonomisk natur. (Dir. 1997:136) Beslut vid regeringssammanträde . En kommitté med parlamentariskt inslag tillkallas med uppgift att lägga fram förslag till lagstiftning för att slå vakt om mångfalden i svenska medier och motverka sådan ägar- och maktkoncentration inom mass- medierna som kan skada ett fritt och brett meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning. Uppdraget skall redovisas . I den moderna demokratin är mångfald i nyhetsförmedling och opi- nionsbildning av avgörande betydelse. Mångfalden utgör grunden för samhällsdebatt och demokrati. Förutsättningarna för ett fritt menings- utbyte, där olika åsikter och värderingar kan framföras, är garanterade i grundlag. En sådan mångfald kan försvåras och den fria opinionsbild- ningen skadas om enskilda ägare eller grupper av ägare får en domine- rande ställning i medieföretag som står bakom massmedier med stor genomslagskraft. tillkallade regeringen ett råd med uppgift att överväga och föreslå åtgärder för att stärka mångfalden och motverka skadlig ägar- och maktkoncentration inom massmedierna (dir. 1995:13). I uppdraget ingick även att följa utvecklingen av förhållanden som har betydelse för mångfalden och utreda behovet av lagstiftning och/eller andra åtgärder som kan begränsa skadlig koncentration av ägandet av massmedierna. Rådet, som är en kommitté i kommittéförordningens mening, antog namnet Rådet för mångfald inom massmedierna (Ku 1995:01). Rådet har verkat . har det utfört en om- fattande kartläggning av inflytandet över de svenska massmedierna och publicerat ett stort antal rapporter samt delbetänkandet Medieföretag i (SOU 1997:92). Rådet har ordnat seminarier, haft överlägg- ningar med olika aktörer på mediemarknaden och upprättat en databas över ägarförhållandena inom massmedieområdet. Några förslag om ändrad lagstiftning har inte lagts fram. Fria och självständiga massmedier är ett av demokratins grundelement. I medierna skall olika åsikter kunna framföras, speglas och granskas. Medierna skall fritt kunna kritisera både offentlig och privat maktutöv- ning och belysa missförhållanden inom alla delar av samhället. Mot den bakgrunden bör utomstående samhällsorgan i princip inte blanda sig i strukturen inom massmedierna. Mediemarknaden är emellertid inte som vilken marknad som helst. Den ligger demokratin nära och särbehandlas därför i olika avseenden. Massmediernas självständighet är grundlagsskyddad. Dagspressen åtnjuter generösare skatteregler och ett presstöd som syftar till att värna mångfalden. finns det begränsningar i handlingsfriheten som också syftar till att skydda mångfalden. Presstödets samdistributions- stöd, kabel-TV-företagens skyldighet att sända vissa TV-program och förbudet för dagstidningar att äga lokalradiostationer är exempel på detta. Om kontrollen över nyhetsförmedling och opinionsbildning samlas på ett fåtal händer kan den mångfald som är en förutsättning för demokratin allvarligt skadas. Det finns inte grund för att säga att en sådan situation föreligger . har emellertid utvecklingen inom delar av medieområdet gått mot en minskande mångfald och en ökande ägarkoncentration. Det finns delade meningar om konkurrenslagens (1993:20) tillämplighet på förvärv av massmedieföretag. Den etableringsfrihet som enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen gäller för i princip hela massmedieområdet kan möjligen vara ett hinder mot en tillämpning av konkurrenslagens bestämmelser om kontroll av företagsförvärv. Inom både Europeiska unionen och har frågor om kon- centration av ägande och inflytande över massmedierna uppmärksam- mats. har krävt initiativ för att begränsa de stora medieföretagens dominans och expansion. Detta har lett till att kom- missionen publicerade en utredning, en s.k. grönbok, om mediekoncentration. Inom kommissionen pågår arbete med att ut- arbeta ett direktiv om mediekoncentration. I många andra europeiska länder har man en konkurrenslagstiftning som är tillämplig på företags- förvärv inom medieområdet. I vissa länder som exempelvis , , och finns dessutom särskild lag- stiftning mot mediekoncentration. Skall även införa liknande lagstiftning kräver detta sannolikt grundlagsändringar. Med hänsyn till att det gäller ett område som är centralt för yttrande- friheten och demokratin är det naturligt att uppdraget att föreslå lag- stiftning anförtros åt en kommitté med parlamentariskt inslag. Det underlag som Rådet för mångfald har tagit fram i sam- band med uppgiften att utreda behovet av lagstiftning bör överlämnas till den nya kommittén.