sou · GNB395 · 2000-01-01 00:00:00 — I ett längre tidsperspektiv antogs den kunna hävda sig på den konkurrensutsatta elmarknaden, men för att bl.a. ge innehavare av små produktionsanläggningar möjlighet att anpassa sig till den fria markna- den infördes systemet med leveranskoncession för en period av . Om bedömningarna som gjordes inför elmarknadsreformen var rik- tiga borde den småskaliga elproduktionen kunna klara sig utan garanterad avsättning för sin el. Om så är fallet eller ej är dock svårt att avgöra enligt utredningens mening. Olika erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet pekar nämligen i olika riktningar. Åena sidan talar de bedömningar gör i sin rapport till utredningen för att mottagningsplikten inte längre behövs. Enligt bör nämligen alla producenter kunna sälja sin el förutsatt att pri- set är rätt, låt vara att det pris till vilket all småskaligt producerad el kan säljas torde vara lägre än marknadspriset på el. Åandra sidan talar vissa omständigheter för att den anpassningspro- cess till en fri marknad som förutskickades inför elmarknadsreformen inte fullt ut kommit till stånd bland den småskaliga elproduktionen. Till exempel visar den undersökning utfört åt utredningen att av de tillfrågade nät- och elhandelsföretagen inte tror att den småskaliga elproduktionen skulle få avsättning utan dagens skydd, och att är tveksamma till detta. Vidare menar i sin studie åt utredningen att i synnerhet sådana kraftverksägare som inte har elpro- duktion som huvudsyssla har små möjligheter att själva agera på mark- naden. Detta sägs främst bero på en brist på kapital, men även på av- saknad av kunskap och resurser för att hitta kunder. Sammantaget kan mot denna bakgrund inte med säkerhet avgöra om den småskaliga elproduktionen skulle klara sig utan mottagningsplikt. Trots osäkerheten kring huruvida den småskaliga elproduktionen behöver en mottagningsplikt, så menar att det finns skäl att ändå behålla ett system med mottagningsplikt /åren närmast . Utgångspunkten för detta är att olika politiska beslut och uttalanden klargjort att den småskaliga elproduktionen bör ges en Överväganden beträffande småskalig elproduktion 39 Mot denna bakgrund menar utredningen att det ur samhällets synvinkel torde vara rationellt att åtminstone på kort sikt an- ordna någon form av organiserad hantering av den småskaliga produk- tionen, med hänsyn till att den omfattar ett stort antal anläggningar (ca 1 600 st). En mottagningsplikt för någon aktör torde erbjuda en lämplig metod för en sådan organiserad hantering. Sammanfattningsvis menar att det inte är givet att den småskaliga elproduktionen behöver mottagningsplikten, men att en organiserad hantering av de småskaliga anläggningarna ändå av andra skäl vore lämplig om en temporär lösning behövs /åren närmast . Utredningen föreslår därför att ett system med mottagningsplikt för någon aktör i sådana fall bör behållas . Om det mer permanent finns behov av en mottagningsplikt bör belysas i den översyn utredningen föreslagit. Vem bör lämpligen åläggas mottagningsplikten? Leveranskoncessionssystemet var tänkt att gälla , till utgången av . Genom att schablonberäkning införs kommer systemet dock att upphöra vid detta datum. I den proposition där regler för den reformerade elmarknaden först föreslogs sades emellertid att leveranskoncessionerna skulle gälla . näringsutskott ansåg dock att den småskaliga elproduktionen borde ges ett skydd, motsvarande vad leveranskoncessionen förväntades ge, , även om man vid en utvärdering av leveranskoncessionssystemet skulle finna att det borde avvecklas efter de tre åren24. Mot denna bakgrund föreslog utredningen i sitt delbetänkande Öppen elmarknad (SOU 1999:44) att den småskaliga elproduktionen från och tills dess förflutit sedan leveranskon- cessionssystemet infördes, dvs. till utgången av , borde ges ett skydd som så långt möjligt motsvarar dagens. borde enligt utredningen någon aktör åläggas en mottagningsplikt och innehavare av små kraftverk ges en garanterad ersättning som motsvarar vad de kan antas ha fått om schablonberäkning inte införts , vilket utredningen bedömde till /kWh. 23Ett exempel är att genom energipolitiska beslut uttalat att volymen småskaligt producerad kraft skall öka (se avsnitt 2.2.4). Ett annat exempel är att regeringen i prop. 1998/99:137 uttalat att det är viktigt att förutsättningarna är goda för den småskaliga och ofta miljövänliga elproduktionen. 1993/94:162, bet. 1993/94:NU22, rskr. 1993/94:358. 40 Överväganden beträffande småskalig elproduktion I delbetänkandet prövade utredningen ett antal tänkbara alternativ för mottagningsplikten, nämligen att den skulle läggas på ·de lokala nätägarna, ·Svenska kraftnät och de lokala nätägarna i kombination, ·ett av staten och övriga berörda intressenter särskilt etablerat in- köpsbolag, eller på ·de elhandelsföretag som är leveranskoncessionärer. Av dessa alternativ fann utredningen att två var möjliga, nämligen att antingen lägga mottagningsplikten på ett särskilt inköpsbolag, eller på de företag som är leveranskoncessionärer. Vid en samlad bedömning av för- och nackdelar fann utredningen dock att ett inköpsbolag vore att föredra. 1998/99:137 avvisade regeringen utredningens idé om ett särskilt inköpsbolag och ett garantipris. Istället föreslogs att marknadens aktörer skall ges möjlighet att på frivillig basis åta sig mottag- ningsplikten från t.o.m. utgången av . Detta åtagande borde enligt regeringen initieras genom konkurrensupp- handling där anbudsgivarna förbinder sig att köpa hela eller delar av elproduktionen från de små producenterna till en i anbudet angiven garanterad prisnivå. Mot denna bakgrund gav regeringen i uppdrag åt att initiera en sådan upphandling. Det faktum att en ny modell för mottagningsplikten nu är under in- förande innebär att andra förutsättningar råder för de överväganden om mottagningsplikten som utredningen gör i det här sammanhanget, än vad som gällde inför delbetänkandet. Utredningen har koncentrerat sig på att analysera hur en temporär lösning bör se ut ifall en sådan lösning kommer att behövas från och fram tills dess den av utredningen föreslagna allmänna översynen av den förnybara elproduktionen kunnat genomföras och omsättas i ett nytt regelverk. Enligt utredningens bedömning torde på sin höjd omfatta ett eller . Det korta tids- perspektiv som härmed gäller för övervägandena talar för att det krävs starka skäl för att välja någon annan lösning för mottagningsplikten än den upphandlingsmodell som är under införande. Detta bl.a. med hänsyn till att innehavare av små produktionsanläggningar rimligen så långt möjligt bör ges stabila planeringsförutsättningar. För att det finns skäl att inte frångå upphandlingsmodellen talar även att den ligger väl i linje med den utveckling mot mer konkurrensbaserade lösningar som eftersträvas av (se avsnitt 2.4.3). Överväganden beträffande småskalig elproduktion 41 avser marknadsanpassning är upphandlingsmodellen för övrigt mer utvecklad än de lösningar som diskuterades i utredningens delbetänkande, dvs. de som i första hand torde kunna komma i fråga som alternativ till upphandlingsmodellen. Eftersom de lösningar som analyserades i delbetänkandet bygger på ett i förväg definierat garan- tipris får man nämligen inte samma initiala marknadsvärdering av kraf- ten som ges vid en upphandling, t.ex. kan man med ett särskilt inköps- bolag inte förrän i efterhand (när inköpsbolaget säljer kraften vidare) få en uppfattning om kraftens värde på marknaden. Vid en samlad bedömning finner att det inte fö- religger några starka skäl som talar emot att använda en upphandlings- modell om en temporär lösning behövs /åren närmast . Om en mottagningsplikt skall finnas föreslår utredningen därför att upphandlingsmodellen fortsatt bör tillämpas. vill utredningen understryka att upphandlingsmodellen inte behöver vara statisk. Tvärtom torde erfarenheter göras i den nu pågående upphandlingsomgången, som kan leda till att modellen kan utvecklas och förbättras inför en eventuell ny upphandling. Genom att upphandlingsmodellen innebär en marknadsvärdering av den småskaliga produktionen bidrar den också till att skapa ett referenspris för förnybar elproduktion. Med hjälp av detta referenspris skulle en marknadsplats för den småskaliga kraften kunna utvecklas, som successivt skulle kunna ta över upphandlingens roll. har inte analyserat hur staten bäst skulle kunna stimulera en sådan utveckling, men har däremot pekat på att en sådan analys bör ingå i den allmänna översyn utredningen föreslagit. Upphandlingsmodellen förhindrar dock på intet sätt att marknadens aktörer kan utveckla andra former för att handla med den småskaliga kraften, om man så finner lämpligt. 2.5.3Frågan om skäligt pris Med dagens regelverk har innehavare av små produktionsanläggningar rätt till skälig ersättning för den el som levereras till en leveranskonces- sionär. Som framgått av avsnitt 2.2 skall ersättningen motsvara vad leveranskoncessionären tar ut av hushållskunder och andra mindre för- brukare, med avdrag för skäliga kostnader för administration m.m. och skälig vinst. Ersättningen ligger i genomsnitt på ca /kWh25. kan svårligen uttala sig om det bör finnas regler om skäligt pris för småskalig elproduktion även efter det att leverans- 25 Denna ersättningsnivå anges i rapport till utredningen, . Eventuellt kan ersättningen ha sjunkit något. 42 Överväganden beträffande småskalig elproduktion koncessionssystemet upphört, eller om hur skälighetsbegreppet i sådana fall bör definieras. För det talar bl.a. att flera av de faktorer som bör beaktas i en sådan bedömning torde vara beroende av vilka slutsatser som dras i den allmänna översyn av den förnybara elproduktionens förutsättningar som utredningen föreslagit. Mot denna bakgrund har valt att i detta avsnitt istället analysera vilken ersättningsnivå småskalig elproduktion behöver för att klara sig. Med hänsyn till att kostnadsstrukturen, som framgått av avsnitt 2.3, ser olika ut för olika små kraftverk torde denna nivå variera beroende på hur stor volym småskaligt producerad kraft som eftersträvas. I analysen har utredningen därför utgått från två delfrågor: ·Vilken ersättningsnivå torde krävas för fortvarig drift av den pro- duktionsvolym som skall uppnås med hjälp av de investeringsstöd för småskalig vattenkraft och vindkraft som inrättats genom energipolitiska program? (Denna volym är för småskalig vattenkraft dagens /år samt ytterligare /år, och för vindkraft dagens /år samt ytterligare /år.) ·Vilka konsekvenser torde uppstå om ersättningen fortsatt ligger på dagens nivå? Mot denna bakgrund har givit Sycon i uppdrag att analysera hur lönsamheten för innehavare av små kraftverk påverkas av olika ersättningsnivåer, samt vilken nivå som torde krävas för att upp- fylla utbyggnadsmålen energipolitiska program. Sycon har bl.a. utgått ifrån uppgifter som erhållits från om de anläggningar för vilka investeringsstöd sökts och en mindre enkätun- dersökning som Sycon gjort bland ägare av små kraftverk. Nedan redogörs för vissa utgångspunkter som gällt för utredningens analys. Därefter behandlas de två delfrågorna. Överväganden beträffande småskalig elproduktion 43 Vissa utgångspunkter för analysen Enligt utredningens mening bör den ersättning innehavare av småskaliga produktionsanläggningar behöver för att klara sig ge kostnadstäckning och acceptabel avkastning från verksamheten. En långsiktigt acceptabel avkastning bör motsvara avkastningen på en helt säker investering, t.ex. långa statsobligationer, samt kompensera för den risk verksamheten innebär. Risken för en innehavare av en småskalig produktionsanläggning påverkas bl.a. av ekonomiska, poli- tiska, klimatologiska och tekniska faktorer. Enligt Sycon ger långa statsobligationer en effektiv ränta på . Utöver det torde riskfaktorn behöva värderas till ca 3–. Detta mot bakgrund av att banker som Sycon talat med menar att internräntan för en investering i vindkraft eller småskalig vattenkraft bör uppgå till 8– för att projektet skall bedömas som så pass säkert att bankerna är villiga att låna ut pengar till investeringen26. Enligt utredningen kan antas att den enskilde kraftverksägarens långsiktiga krav på avkastning, med dagens ränteläge, ligger på samma nivå (8–) som den internränta som i enlighet med föregående stycke torde krävas för att kunna erhålla extern finansiering. På kort sikt kan dock en enskild kraftverksägares lönsamhetskrav på insatt kapital vara lägre. I synnerhet torde detta vara fallet om anlägg- ningen är lågt belånad och/eller behovet av ny extern finansiering är litet. För att kraftverksägaren skall acceptera en lägre avkastning torde dock krävas att han kan förvänta sig ökande intäkter på . Om avkastningen på det insatta kapitalet mer permanent ligger på en nivå som endast motsvarar, eller kanske t.o.m. understiger, avkastningen på t.ex. långa statsobligationer (dvs. om avkastningen med dagens ränteläge ligger på ca 3–) torde verksamheten inte vara långsiktigt bärkraftig. Vilken ersättning som krävs för att en innehavare av en småskalig produktionsanläggning skall uppnå kostnadstäckning och acceptabel avkastning från verksamheten beror bl.a. på vilken avskrivningstid som används. Efter diskussioner med banker som ger lån till den här typen av investeringar menar att avskrivningstiden bör sättas till för vindkraft och för småskalig vattenkraft. Som framgått av avsnitt 2.3 finns dock andra aktörer som anser att avskrivningstiderna snarare 26 Internränta är en metod för att värdera olika investeringsalternativs avkastning. Metoden går ut på att bestämma den räntefot vid vilken investeringens nuvärde är lika med noll. Denna räntefot kallas för investeringens internräntefot eller internränta, och ger uttryck för den årliga avkastning eller förräntning som investeringsalternativet i fråga ger på det satsade kapitalet. 44 Överväganden beträffande småskalig elproduktion bör vara dubbelt så långa. I analysen har utredningen därför valt att så långt möjligt spegla konsekvenser av såväl avskrivningstider på 12 respektive som av dubbelt så långa tider. Med hänsyn till att beräkningarna påverkas av vilka antaganden som görs om bl.a. avkastningskrav och avskrivningstid, och mot bakgrund av att kostnadsstrukturen kan variera kraftigt mellan i synnerhet olika små vattenkraftverk, bör de resultat som i tabellform nedan redovisas ses som räkneexempel. Såvitt utredningen kan bedöma ger dock redovisningen en god bild av situationen i stort. Ersättning som torde krävas för fortvarig drift av den volym som skall uppnås genom energipolitiska program Som framgått menar de banker som Sycon kontaktat att internräntan för en investering i en småskalig elproduktionsanläggning bör uppgå till minst 8–för att extern finansiering skall kunna erhållas. Eftersom den utbyggnad som skall uppnås genom energipolitiska pro- gram knappast kan komma till stånd utan lånefinansiering bedömer att ett uppfyllande av utbyggnadsmålen kräver att investeringarnas internränta uppgår till . Av naturliga skäl är det svårt att exakt säga hur kostnadsbilden kan komma att se ut för alla de kraftverk som är tänkta att byggas genom energipolitiska program. För att ändå söka uppskatta vilken ersättningsnivå som torde krävas för att uppnå utbyggnadsmålen, har antagit att denna ersättningsnivå är liktydig med den nivå som skulle ge internränta för sådana kraftverk som är under uppförande eller planeras. Med utgångspunkt i bl.a. de ansök- ningar om investeringsstöd som finns samlade hos har Sycon konstruerat ett antal typfall som beskriver förutsättningarna för sådana anläggningar. Utifrån dessa typfall har Sycon beräknat vilken ersättning en enskild kraftverksägare torde behöva för att internräntan skall uppgå till . Resultatet av beräkningarna visas nedan i tabell 3 (för vindkraft) och tabell 4 (för småskalig vattenkraft) I tabellerna visas kravet på ersättning såväl med 12/avskriv- ning som dubbelt så långa tider, samt med respektive utan investerings- stöd () och miljöbonus till vindkraft (15,/kWh). Överväganden beträffande småskalig elproduktion 45 Krav på ersättning för att uppnå internränta (vindkraft) 150–250 kW 500–700 kW 700–1000 kW 1000–1500 kW Att anläggningar i storlekerna 700–1000 kW enligt tabell 3 framstår som klart mer lönsamma än verk i övriga storleksklasser kan enligt Sycon till en del förklaras med att dessa verk byggts i mer förmånliga vindlägen. Med hänsyn till att beräkningarna i denna storleksklass byg- ger på ett relativt litet antal objekt bör dock siffrorna tas med viss för- siktighet. Krav på ersättning för att uppnå internränta (småskalig vattenkraft) /kWh, år /kWh, år /kWh, år * Alternativen utgår från verklig kostnad. Om investeringsstöd utgår enligt dagens nivå () blir värdena för kraftverksägaren 1,8, 2,6 resp. /kWh, år. Som en kommentar till tabell 4 bör sägas att de två sista alternativen (3,1 respektive /kWh, år) bäst torde överensstämma med majori- teten av de anläggningar som är i drift eller planeras, medan alternativet /kWh, år torde vara mycket ovanligt (se avsnitt 2.3.1). Att döma av den första kolumnen i tabellerna 3 och 4 torde fortvarig drift av den produktionsvolym som skall uppnås genom ener- gipolitiska program kräva en ersättning som för vindkraften ligger på ca 46 Överväganden beträffande småskalig elproduktion 25–/kWh (plus miljöbonus) och för den småskaliga vattenkraften på ca 35–/kWh, förutsatt att avskrivningstiderna sätts till för vindkraften och för den småskaliga vattenkraften. Med dubbelt så långa avskrivningstider tyder tabellerna på att ersättningskravet blir ca 15–/kWh (plus miljöbonus) för vindkraften och ca 25–/kWh för den småskaliga vattenkraften. Med hänsyn till att marknadspriset på el ligger på ca 10–/kWh, och att bedömer att priset på lång sikt (fram ) kan antas stiga till ca /kWh, talar tabel- lerna för att utbyggnadsmålen enligt energipolitiska program knappast kan uppnås om inte någon form av offentligt stöd utgår, utöver dagens investeringsstöd och miljöbonus till vindkraften. Detta gäller oavsett om avskrivningstiderna 12/eller 24/används. Om ett sådant stöd skulle baseras på de ersättningsnivåer som, att döma av tabellerna 3 och 4, krävs för att uppnå utbyggnadsmålen, och om stödet skulle omfatta samtliga vindkraftverk och småskaliga vatten- kraftverk, så torde den totala kostnaden för stödet, med dagens mark- nadspris på el, komma att uppgå till minst 300–, även om avskrivningstiderna sätts till 24 respektive 40 år27. Ett alternativt sätt att uppnå motsvarande förutsättningar för inneha- vare av småskaliga anläggningar vore att låta dem helt utan några drift- stöd sälja sin el på marknaden till det pris som där ges, men att istället kompensera dem med ett större investeringsstöd. Sycon har beräknat hur stort investeringsstödet i sådant fall måste vara för att en acceptabel avkastning skall uppnås. Att döma av Sycons rapport torde, med dagens marknadspris på el, för såväl vindkraft som småskalig vattenkraft krävas ett investeringsstöd på ca 75–för att investeringens internränta skall uppgå till . 27 Ett årligt driftstöd antas utgå till 0,4 + vindkraft och 1,5 + småskalig vattenkraft (dvs. dagens volym plus den som avses byggas ut genom energipolitiska program). Stödbehovet per kWh har beräknats som skillnaden mellan den ersättningsnivå utredningen bedömer som nödvändig (vid avskrivningstiderna 24/: 15–/kWh för vindkraft resp. 25–/kWh för småskalig vattenkraft) och marknadspriset på el. För beräkningen har nöd- vändig ersättningsnivå satts till värdena mitt i de två spannen, vilket innebär en viss förenkling. Marknadspriset på el antas vara ca 10–/kWh. Överväganden beträffande småskalig elproduktion 47 Konsekvenser som torde uppstå om ersättningen fortsatt ligger på dagens nivå Utredningen har sökt bedöma vilka konsekvenser som torde uppstå om ersättningen fortsatt ligger på dagens nivå, dvs. ca /kWh. Efter- som utredningen i delbetänkandet föreslog ett garantipris på /kWh för perioden t.o.m. har dock även denna ersättningsnivå behandlats i analysen28. Vad en ersättningsnivå på 21–/kWh skulle betyda för den ut- byggnad som eftersträvas energipolitiska program framgår av de ovanstående tabellerna 3 och 4. Förutsatt att miljöbonus alltjämt utgår torde dagens ersättningsnivå på /kWh ge en viss fortsatt ut- byggnad av vindkraft, att döma av tabell 3. Om denna ersättning är till- räcklig för att utbyggnadsmålet beträffande vindkraften helt skall kunna uppnås är dock mera tveksamt, låt vara att målet tycks kunna nås om avskrivningstiden sätts till . Om ersättningen sjunker till /kWh eller mindre försämras förutsättningarna. För den småskaliga vattenkraften torde dagens ersättning på /kWh, att döma av tabell 4, vara otillräcklig för att uppnå utbyggnadsmålet, oavsett om av- skrivningstiden sätts till 20 eller . För befintliga, i drift varande anläggningar är förutsättningarna i flera avseenden olika för de två kraftslagen. En väsentlig skillnad är givetvis att vindkraften får en miljöbonus på /kWh. Vidare är vindkraftverken, som framgått av avsnitt 2.3, en långt mer enhetlig grupp än de småskaliga vattenkraftverken, vilket bl.a. innebär att de har en mer likartad kostnadsstruktur. I det här sammanhanget har det också betydelse att den information som finns samlad om vindkraften är av- sevärt bättre. I stort sett samtliga vindkraftverk har uppförts under 90- talet och delfinansierats med investeringsstöd. Härmed finns heltäckande information om anläggningarna samlad hos . Någon motsvarande samlad information kring den småskaliga vattenkraften finns inte, utan i detta fall är kunskapen om de enskilda kraftverken relativt bristfällig. Enligt Sycon krävs i själva verket beträffande den småskaliga vat- tenkraften att uppgifter samlas på ett mera strukturerat sätt, t.ex. i en nationell databas, innan man med någorlunda säkerhet kan börja kvan- tifiera effekter av olika åtgärder. har inte haft möj- 28 Utredningen bedömde att ersättningen skulle ha legat på /kWh om schablonberäkning inte införts . Att ersättningen antogs ha blivit lägre än dagens beror på att utredningen antog att konkurrensen om hushållskunderna i viss mån skulle ha ökat även om kravet på timmätning funnits kvar, varför en viss prispress skulle ha förekommit. 48 Överväganden beträffande småskalig elproduktion lighet att mer uttömmande undersöka beståndet av små kraftverk. Kun- skapsläget kommer dock att förbättras genom att i samband med den nu pågående upphandlingen av mottagningsplikten för perioden till utgången av genomför en inventering av de små produktionsanläggningarna. är det dock lättare att bedöma vilka konsekvenser en er- sättning på 21–/kWh skulle få för vindkraften än för den små- skaliga vattenkraften. Med utgångspunkt i de ansökningar om investe- ringsstöd som finns samlade hos har Sycon för några olika storlekar av vindkraftverk, som antingen är under uppförande eller redan är i drift, beräknat hur internräntan varierar vid ersätt- ningsnivåerna 21 respektive /kWh (se tabell 5 nedan). För beräk- ningarna har förutsatts att investeringsstöd och miljöbonus erhållits. Internränta vid olika ersättning och avskrivningstid (vindkraft) öre/kWh. öre/kWh. 150–250 kW 500–700 Kw 700–1000 kW 1000–1500 kW 150–250 kW 500–700 kW Att befintliga vindkraftverk enligt tabellen framstår som lönsammare än verk i motsvarande storleksklasser under uppförande torde ha flera orsaker. Sycon pekar t.ex. på att investeringsstödet tidigare var högre (nivån varierade , att jämföra med dagens ), och att befintliga vindkraftverk lokaliserats till platser med relativt sett bättre vindenergitillgång. Som framgått antar utredningen att den enskilde kraftverksägarens långsiktiga avkastningskrav, med dagens ränteläge, motsvarar det krav på internränta (8–) som banker ställer för att låna ut pengar till en investering i en småskalig anläggning.