sou · GNB383 · 2000-01-01 00:00:00 — 36 Svaga är sambanden i och för sig för ytterligare några kontaktytor; sam- bandsmåttet Pearsons r för sambanden mellan internationella kontakter och kontakter med LO, pensionärsorganisationer och kvinnoorganisationer uppgår som mest till .10. Det mest intressanta resultatet i undersökningen är dock att valkretsrepresentationen – i form av kontakter med myndigheter och den egna partiorganisationen – inte påverkas av i vilken grad ledamöterna har internationella kontakter. Aberbach, J.D., R.D. & B. A. Rockman (1981) Bureaucrats and Politicians in Western Democracies, : . (1980) Administered politics. Elite Political Culture in , : , B. O. (1978) Riksdagsmännen – beslutsfattare och representanter, i Tarschys, D. (red.) Vem håller i rodret?, : (1998) Parlamentariker emellan. Om kontakter mellan svenska riksdagsledamöter och EU-parlamentariker, stencil, : (1999a) , i , P. & , K., Beyond and Congress. The Nordic Expe- rience, : (1999b) Riksdagskandidat 1998. Dokumentation, stencil, : & Blair, E. (1991) Task Conditions, Response Formu- lation Processes, and Response Accuracy for Behavioral Fre- quency Questions in Surveys, i Public Opinion Quarterly, 55:50–79 (1967) , : (1986) Riksdagsledamöternas arbetsveckor, i Folkets främsta företrädare, 1986:27, : Liber, Allmänna förlaget (1989) Democracy and Its Critics, and : (1982) Partigrupper, repraesentation og styring, (1996) The Europeanisation of – Adding the Time Dimension, i Cooperation and Conflict, Vol. 31, No. Eldersveld, S.J., Kooiman, J. (1981) Elite Images of Dutch Politics. Accomodation and Conflict, : & , K. (eds.) (1999) Beyond and Congress. The Nordic Experience, : & , S. (1996) Representation from Above. Members of Parliament and Representative Democracy in , , P., , S. & M. (1995) . Dokumentation, stencil, : (1983) inifrån. En studie av parlamentarisk handfallenhet inför ett samhälle i kris, : Prisma Gidlund, G. (1992) Partiernas , : Natur och kultur, (1993) Internationalisering, internationalism och nationell självständighet, i , B., G. . (red.) (1993) Politikens väsen. Idéer och institutioner i den moderna staten, : Tiden (1994) , EG och politikens internationa- lisering, i EG-konsekvensutredningarna (1994) SOU 1994:12 Suveränitet och demokrati, bilagedel med expertuppsatser, : & , L. (1997) Massmedier. En bok om press, radio och TV, : Hegeland, H. & , I. (1997) The Swedish Riksdag and the EU: Influence and Openess, i , M. (red.) Trying to Make . The Nordic Parliaments and Union, : och & Svåsand, L. (red.) (1997) Partier uten grenser?, : , , L. Svåsand (1997) Internasjonalt partisamarbeid, i , K. & Svåsand, L. (red.) (1997) Partier uten grenser?, : (1991) Democracy, the Nation-State and the Global Sys- tem, i , D. (ed.) (1990) Political Theory Today, : (1993) From City-States to a Order, i , D. (ed.) for Democracy, : (1995) Democracy and the Global Order. From the to Governance, : (1999) The Transformation of Political Community. Rethinking Democracy in the Context of Globalization, i , I. Democracys Edge, : Hellevik, O. (1983) Politisk deltakelse i – begrenset og skjev?, i for samfunnsforskning, 24:3–30 & , P. (1988) De folkvalda. En bok om riks- dagsledamöterna och den representativa demokratin i , , , , P., , M. & S. Kumlin (1998) Dokumentation, stencil, : (1993) Europeiseringen av statsförvaltningen, i Statsvetenskaplig , vol. 2, 113–137 (1997) och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning, rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen, i SOU 1997:30, : (1990) Internationalisering och svensk partidiplomati, i , G. & Stenelo, L-G. (red.) (1990) Makt och interna- tionalisering, : (1997) De svenska partiernas utlandsförbindelser – från internationalisering till europeisering, i , K. & Svåsand, L. (red.) (1997) Partier uten grenser?, : (1971) Transnational Relations as a Threat to the Demo- cratic Process, i , 25:706–720 (red.) (1997) Territoriets gränser, : Karvonen, L. & Sundelius, B (1987) Internationalization and , Aldershot, and : Gower Lafferty, W.M. (1981) Participation and Democracy in . The Distant : Universitetsforlaget (1998) historia. Kungar och drottningar, öden och äventyr i förflutna, : MånPocket (1986) Den stora rollen. spelad av honom själv. Martinussen, W. (1973) Fjerndemokratiet, : Gyldendal Norsk Forlag (1968) Patterns of Influence: Local and Influentials, i Social Theory and Social Structure, 441–474 NOU (1982) , NOU 1982:3 (1983) Organized Democracy. Political Institutions in a Welfare State – the Case of , Bergen: Universitetsforlaget , O. (1989) Maktens nätverk, : , O. (1998a) I den glokala världen, i , , O. (1998b) Nordisk politik, 4.uppl. , O., J. , M. Micheletti, & A. (1997a) Demokrati över gränser. , O., J. , M. Micheletti, & A. (1997b) Undersökningen om väljare och valda: dokumentation, kopia, : (1989) Fakta om folkvalda. Riks- dagen 1988–1991, : Liber/Allmänna Förlaget, Riks- dagens förvaltningskontor (1995) Fakta om folkvalda. Riks- dagen 1994–1998, : & Waldahl, R. (1982) The Distribution of Political Participation in : Alternative Perspectives on a Problem of Democratic Theory, i Scandinavian Political Studies, 5:285– 314 Sannerstedt, A. & , M. (red.) (1994) Den moderna demo- kratins problem, : Sannerstedt, A. & , M. (1994) Folkstyrets problem, i Sannerstedt, A. & , M. (red.) Den moderna demokratins problem, : Arkiv, excerpt med ordet glokal från , Näringsliv () , H. Rystad, G. Metcalf, M. . & Stjernquist N. (1992) genom tiderna, 2. uppl., : riksdag och (1989) Notater om politiska partier och interna- tionalisering, i , B. & , C. (red.) (1989) og det internationale system. till , : Politiske studier SOU 1990:44 Demokrati och makt i , , : Statsrådsberedningen Sudman, S. & Bradburn, N. (1974) Response Effects in Surveys. A Review and Synthesis, : Adline Togeby, L. (1989) Ens og forskellig. (1983) Tidningsläsning i , : Wängnerud, L. (1998) Politikens andra sida. Om kvinnorepre- sentation i riksdag, : Omaka par i nätverkspolitikens tid? har städer och kommuner i och andra europeiska länder ställts inför stora utmaningar. De tre främsta är kanske: 1) att hålla sig framme på en marknad där konkurrensen om nya investeringar och arbetstillfällen ständigt skärps; 2) att i Rio- deklarationens och Agenda 21-programmets anda bygga ett ekolo- giskt hållbart samhälle och 3) att motverka tendenser till sönderfall, segregation och social polarisering. Detta skall dessutom ske när stigande arbetslöshet och minskande statligt stöd sätter press på kommunernas ekonomi. I den internationella forskningen talar man om ett klimat som kännetecknas av fiscal austerity, det vill säga finansiell stramhet (se till exempel 1992). Kort sagt: det förväntas att kommuner skall få mer uträttat fast med mindre offentliga resurser! Det ställer förstås oerhörda krav på den kommunala politiken. Om man därtill begär att kommunerna skall möta dessa utmaningar och bevara, ja helst också stärka demokratin kan uppgiften te sig oövervinnerlig. Ändå är det just i perioder av turbulens eller kris som nya lösningar banar sig väg. Ett allt vanligare försök att möta de utmaningar som kommunerna står inför har varit att upprätta partnerskap, det vill säga en form av sam- verkan där aktörer med mer eller mindre skilda syften och verksam- heter enas kring vissa gemensamma mål och strategier. Partnerskap som begrepp och politisk realitet är ingen svensk uppfinning. Företeelsen måste ses i ett större sammanhang. Den är i själva verket ett framträdande inslag i vad som internationellt brukar kallas övergången från government till governance (Kooiman 1993; 1997). På svenska är det svårt att hitta någon bra di- rekt översättning av dessa två begrepp. Vad det handlar om är en utveckling från regeringsformens och läroböckernas linjära styr- ningsmodell i riktning mot en politik vars utformning bestäms genom interaktion mellan aktörer i olika nätverk (Bogason and Toonen 1998). Dessa nätverk etableras både mellan, inom och vertikalt genom nationalstater. Ett exempel på det förstnämnda är internationella regimer, det vill säga överenskommelser mellan stater, ofta inom miljöområdet. Ozonregimen och regimen för reglering av handel med farligt avfall är två av närmare 200 sådana regimer. Exempel på subnationella nätverk är lokala Agenda 21- kommittéer och olika samarbetsprojekt i den lokala näringslivs- politiken. Ett exempel på vertikala nätverk är de regionala partner- skap som anges som en förutsättning för genomförandet av EU:s regionalpolitik. Forskning om partnerskap har vanligen handlat om lokal nä- ringslivspolitik. Intresset har fokuserats på effektivitetsfrågor, medan demokratiaspekter försummats. Två utgivna över- siktsarbeten är tydliga exempel på detta (1998; Walzer and 1998). Syftet med denna artikel är att analysera partner- skapstanken och dess roll i den nya kommunala politiken med sär- skild betoning av dess relation till demokratin. Empiriska illustra- tioner väljs också från andra områden än lokal näringslivspolitik, närmare bestämt EU:s strukturfondspolitik, brittisk stadsförnyelse och /Habitat II:s breda partnerskap för hållbar utveck- ling. Förutom denna inledning innehåller artikeln fyra delar. I den första delen sätts partnerskapstanken in i ett större sammanhang, som ett framträdande inslag i utvecklingen från linjär politisk styrning enligt folkstyrelsemodellen i riktning mot en mera diffus styrning eller självreglering/icke-styrning genom olika nätverk. Några exempel på reellt existerande partnerskap ges också. I den andra delen görs ett besök hos den internationella urbanforskningen ur vilken teorien om regimer lyfts fram som en ansats med potential att fånga väsentliga drag i övergången från government till governance. I den tredje delen fokuseras partnerskapspoliti- kens konsekvenser för två grundläggande demokratifrågor, delta- gande och ansvar. Avslutningsvis diskuteras några tänkbara deskrip- tiva och normativa slutsatser om förhållandet partnerskap – demo- krati. Fragmentering och diffus nätverkspolitik Perioden efter det har enligt många bedömare känne- tecknats av ett nyliberalt samförstånd mellan världens politiska eliter (se till exempel 1998). En rad regeringar har vridit sin politik i ekonomistisk riktning med åtföljande ekonomiska och sociala orättvisor inom och mellan nationalstater. Ekonomen sammanfattar i inledningskapitlet till ett översiktsarbete om globalisering: Economic and social gaps within nations are mounting and generating increased social tensions, civil and regional wars and the mushrooming of humanitarian emergencies. There is a new, different kind of anomy associated with the disappearance of community values, community life, and community loyalities arising from the globalization of production and consumption and from faceless communication (Adelman 1998:24). På lokal nivå kan konsekvenserna av den nyliberala trenden bland annat utläsas i form av politisk fragmentering och social segregation. Lash och Urry (1994:283) talar till exempel om den pluralistiska, desorganiserade staten som saknar ett givet centrum för aukto- ritativ maktutövning och där aktörer på olika nivåer i stat, näringsliv och det civila samhället konkurrerar med varandra om marknadsan- delar och offentliga resurser. Nationalstaten beskrivs som alltför liten för att kunna ta sig an de stora problemen och alltför stor för att klara av de små problemen. framhåller i sitt bidrag till att effektiv politisk makt delas och är föremål för förhandlingar mellan olika krafter och myndigheter på nationell, regional och internatio- nell nivå. Han menar också att tillväxten av gränsöverskridande problem skapar överlappande ödesgemenskaper, det vill säga en situation där enskilda politiska samhällens öde och framtidsutsikter i allt högre grad binds samman. I en sådan situation, där personer, grupper, regeringar och andra politiska subjekt sitter insnärjda i en mängd överlappande samhällen och jurisdiktioner, blir den rätta hemvisten för politik och demokrati svår att lokalisera (1999). En annan forskare, , hävdar (med starkt gillande) att vi är på väg mot ett hyperpluralistiskt samhälle med allt mindre utrym- me för linjär politisk styrning enligt traditionell demokratisk mo- dell. Politisk fragmentering ses här inte som ett hot utan som ett steg i riktning mot ett ökat deltagande av flera aktörer i självregle- rande institutioner av vitt skilda slag: offentliga myndigheter, fri- villiga organisationer, offentlig-privata partnerskap, privata företag och transnationella överenskommelser (Savitch 1997; jämför Burns 1999). De sociala konsekvenser som förknippas med politisk ekono- mism och fragmentering har av forskare fångats i en rad överlap- pande uttryck som delade städer, polariserade städer, splittrade städer, etnistäder, duala städer och fyrdelade städer. Den sociala segregationen ses som ett uttryck för nyfattigdom med konsekvenser också i form av social exkludering, lågt valdeltagande och bristande social sammanhållning i hela samhället. Orsakssam- manhangen är visserligen långt ifrån klarlagda och de rumsliga varia- tionerna är stora. Den bild som ges av forskare från olika discipliner och länder kan ändå grovt sammanfattas så att ekonomisk, politisk, kommunikationsteknologisk och andra former av globalisering får konsekvenser i form av politisk fragmentering vilket i sin tur leder till social segregation och, i slutändan, exkludering av resurssvaga grupper från den normala politiska dagordningen (se till exempel och 1996; Madanipour, och 1998; Khakee och 1998; Musterd och Ostendorf 1998). Att inte ens , med sin ryktbara välfärdsmodell, undgått denna utveckling kan få symboliseras av titeln på en statlig utredning som publicerats: Delade städer (SOU 1998:118). Den politiska fragmenteringen har från normativ utgångspunkt getts olika uttolkningar. Å ena sidan kan man, i likhet med den nämnde Savitch, hävda att fragmentering främst skall ses som ett positivt uttryck för att allt fler människor tar saken i egna händer. Att detta sker till priset av vikande intresse för politik i traditionella former och försvagning av de politiska partierna skall vi inte sörja över. Demokrati är inte ett statiskt tillstånd och deltagande får inte likställas med partiaktivitet. Å andra sidan kan hävdas att fragmen- tering lätt leder till sekterism med utanförskap och oförsonliga kon- flikter mellan olika grupper som resultat vilket i sin tur kan få farliga konsekvenser för sammanhållningen i samhället. Fragmentering i svensk politik Studier av den kommunala politikens villkor visar på en rad tendenser som sammantaget kan ses som uttryck för politisk fragmentering (Montin 1996). Decentralisering i form av inomkommunal förflyttning av makt och ansvar till lägre nivåer har länge stått på dagordningen. var intresset stort för kommundelsnämnder. är det intresset avgränsat till huvudsak- ligen de tre storstäderna. handlar det mer om administrativ decentralisering och betoning av det lokala chefsskapet. Skolor, daghem och andra kommunala institutioner har blivit resultaten- heter med större eget ansvar för budget och verksamhet . Inflytande och ansvar för elever, föräldrar och andra brukare prövas också i flera kommuner. Marknadisering avser en rad olika inslag som inspirerats från det privata näringslivet. Det gäller till exempel införande av beställar-utförarmodeller, interna köp-och-sälj relatio- ner, intern konkurrens, kvalitetsuppföljningssystem och viss priva- tisering. Genomgående har svenska kommuner starkt påverkats av en ekonomistisk, internationellt spridd ledningsfilosofi som ofta går under beteckningen (Montin 1997). Pro- fessionalisering har betonats, närmare bestämt i betydelsen pro- fessional management, det vill säga strävan att ledarskapet skall bygga på systematisk kunskap och teori samt att hel- och deltids- politiker bör få en starkare ställning. Frivilligisering är en term som betecknar de stigande förväntningarna på vad föreningar och en- skilda kan bidra med i form av frivilliga insatser när det gäller verk- samhet som tidigare skett i övervägande offentlig regi (Amnå 1995). Privatisering av offentliga verksamheter har visserligen blivit vanli- gare till exempel inom sjuk- och åldringsvård men är ändå fortfa- rande av mycket begränsad omfattning (Loord-Gynne och 1995). Till dessa uttryck för fragmentering kan läggas den ökande parti- splittringen, inte minst på nivå. Efter det genom- förda kommunalvalet är lokala partier representerade i nära hälften av landets kommuner och i 64 av dessa är lokala partier vågmästare mellan blocken. Dessutom har väljarna i större omfattning än nå- gonsin splittrat sina röster mellan olika partier i kommunal-, lands- tings- och riksdagsvalen (Kommun Aktuellt 1998, nr 28). Kommunerna har således genomgått stora förändringar som sammantaget inneburit en ökande politisk fragmentering. Politiken bedrivs alltmer i olika former av nätverk, ibland med och ibland utan deltagande av kommunala politiker och tjänstemän. De politiska partierna har förlorat mycket av sin traditionella roll som sammanhållande faktor i politiken och många har med oro talat om partiernas kris. En liknande utveckling kan observeras i övriga nordiska länder men också utanför , till exempel i Storbri- tannien, och (Naschold 1996). Vad som fram- står som unikt med den skandinaviska modellen är dock kommu- nernas ännu relativt starka ställning i den offentliga politiken och förvaltningen. När man i andra länder har privatiserat ansvaret för en rad statliga uppgifter har man i och övriga de- centraliserat ansvaret till kommunerna (Albaek et al. An- märkningsvärt är att detta skett med kännbara resurs- begränsningar. Flertalet kommuner i landet har minskat sin verksamhet och i många fall kämpar kommunledningen med att få budgeten i balans. Därmed ökar motivationen att mobi- lisera resurser från olika håll, privat såväl som offentligt. Det är i detta sammanhang idén om partnerskap kommer in i bilden. har begreppet partnerskap kommit att bli ett flitigt använt slagord i internationell debatt och politik. Begreppet har ibland getts en nästan mytisk framtoning med löfte att kunna tala om vad som är fel med utvecklingen i våra städer och hur man skall ställa allt till rätta (1998:36). Inte sällan har man hänvisat till utvecklingen i , där en uttalad partnerskapsideologi formulerades i anslutning till de program för stadsförnyelse som proklamerades av (Bailey et al. Tanken var här att en koalition av olika aktörer skulle ersätta insatser som dittills ansetts vara förbehållna den lokala staten. Från konservativ sida blev partnerskapsideologien ett sätt att förändra relationen offentligt–privat till den senare sektorns fördel. Denna partiella privatisering av lokal politik är för övrigt något som tycks prägla partnerskap i allmänhet inte minst i samband med lokal näringspo- litik. Man kan i detta sammanhang också tala om en amerikanisering av den europeiska stadspolitiken (1998). Ett centralt inslag i EU:s regionalpolitik är de så kallade struktur- fonderna, vars medel fördelats till mottagare i form av regionalt ba- serade partnerskap i vilka ingår aktörer på olika geografiska nivåer och sektorer inom såväl privat som offentlig verksamhet (och 1998; 1998). I nationell svensk regionalpolitik prövas en modell med regionala tillväxt- kontrakt i partnerskap mellan kommuner, landsting, näringsliv, högskolor och andra tillväxtaktörer (Gidlund 1998). Partnerskap har också i växande utsträckning upprättats horisontellt mellan olika svenska kommuner i syfte att stärka den lokala och regionala ekono- min (1998). På övernationell nivå är och Habitat II sammanhang där partnerskap har lyfts fram som ett nyckelord för framgång på snart sagt alla områden av politiken eller som en deltagare vid Habi- tat II i uttrycker det: Partnership was the buzzword of much of the discourse at Habitat II. But it is not just another lofty idea; rather, it is a practical way of fin- ding solutions to the increasingly complex problems facing human settlements in today´s world ... This will not only reduce the cost burden for each player, but may well lead to innovative approaches to seemingly intractable problems (Chatterjee 1996:14). Här framstår partnerskap som ett ideologiskt slagord med långt- gående implikationer. Partnerskap enligt and Habitat II om- fattar såväl internationella hjälpprogram som nationella och lokala utvecklingsprojekt. I den globala handlingsplan som antogs i Istan- bul listar följande typer av partnerskap som nödvändiga att upprätta för att planen skall kunna genomföras (1996): ·partnership with the National Commissions for ; ·partnership among United Nations agencies; ·partnership between United Nation agencies and States; ·partnership between States and local authorities; ·partnership between public authorities and universities and research centres; ·partnership between national and local authorities and industry; ·partnership between national and local auhorities and citizens; ·partnership among the cities of the world. Så långt är allt gott och väl. Men det säger sig själv att dessa och liknande proklamationer måste utsättas för en kritisk granskning, om man skall kunna bedöma partnerskapsbegreppets trovärdighet som centralt element i en nivåöverskridande utvecklingsstrategi. Partnerskapsidén tycks ytterst bottna i en tanke som säger att flertalet har något att vinna och få har något att förlora på ett brett samarbete mellan olika aktörer och intressen. Det skulle med andra ord handla om positiva synergieffekter i ett plussummespel. nerskapstanken brukar dessutom underbyggas med en rad andra positiva argument och det är ingen överdrift att säga att det kring lokal politik och planering finns en vitt utbredd partnerskaps- ideologi. Eftersom partnerskapsarrangemang tillämpas inom en rad olika sakområden och i olika globala, nationella och lokala sammanhang är det dock omöjligt att dra några bestämda slutsatser om partnerskapets syften och effekter i allmänhet eller specifikt i relation till demokratifrågor. Däremot är det givetvis möjligt att på en teoretisk nivå diskutera tänkbara konsekvenser och även att ge exempel på partnerskap i tillämpning. Det är också möjligt – och viktigt – att normativt diskutera vilken roll partnerskap kan tänkas och bör ha i demokratihänseende. Det vanligaste argumentet till förmån för partnerskap är sanno- likt dess påstådda förmåga att skapa synergieffekter (1997). En sådan effekt innebär att den sammantagna vinsten för parterna av att ingå i ett partnerskap är större än en enkel addition av vars och ens bidrag (2+2 är mer än 4). Partnerskap kan också vara ett arrangemang som har andra mer eller mindre klart uttryckta för- eller nackdelar: det kan vara en väg att åstadkomma samordning; det kan vara ett sätt att sprida riskerna med ett projekt bland flera delta- gare; det kan vara ett medel att genom direkt kommunikation vinna förståelse för och övertyga andra parter om fördelarna med en viss handlingslinje; det kan hjälpa till att reducera öppen konflikt och skapa en anda av samförstånd mellan aktörer med mer eller mindre motstående intressen; det kan, om det tillämpas i bred omfattning, bidra till att minska förväntningarna på den offentliga styrelsen och därmed avleda medborgarnas intresse att ställa nya resurskrav; det kan innebära en bred och oklar ansvarsrelation mellan medborgarna och deras politiska representanter. Den sistnämnda funktionen skall inte ses som en eliternas kon- spiration utan handlar om en oförutsedd effekt av politi- kens fragmentering. Den traditionella bilden av folkstyrelse, sådan den till exempel utmålas i den svenska regeringsformen, bygger på en ansvarskedja med klart urskiljbara stationer: väljare – riksdag – regering – förvaltning, låt vara att det i praktiken ofta kan vara svårt att se var ansvaret för en viss åtgärd ligger. Politik genom partner- skap innebär i princip att ingen enskild institution eller organisation kan utpekas som huvudansvarig.