sou · GNB3121 · 2000-01-01 00:00:00 — Detta kan- ske inte framstår som så märkvärdigt och faktum är också att inte ens kan mäta sig med de större myndigheterna inom tra- fikpolitiken. Men om man i stället jämför med den starkaste fackliga organisationen inom sektorn, , framgår att regeringen tillmäter synpunkter större betydelse. Av föregående avsnitt om kommittéväsendet framgick emellertid att en nätverksorganisations inflytande och betydelse inte kan begränsas till dess direkta medverkan. Själva tanken med en organisa- tion av detta slag är att den också ska verka genom sina medlemsor- ganisationer. Mätt på detta sätt ökar nätverksorganisationernas sam- lade inflytande med faktorn 13,5 (298 delat med 22). För Vägfören- ingens del blir inflytandet 15 gånger större. Jämförelsen med den samlade fackföreningsrörelsen är belysande. Nätverksorganisationer- nas medlemmar förekommer mer än dubbelt så ofta som löntagarnas organisationer på de listor regeringen sammanställer över relevanta organisationer och institutioner inom kommunikationssektorn. Mer än var nionde remissinstans har något slags anknytning till Vägfören- ingen eller någon av de övriga nätverksorganisationerna. Nedanstående tabell ger också än klarare besked om att Vägfören- ingen står i särklass bland nätverken. Den är i makttermer dubbelt så stor som de andra tillsammans. MEDBORGARNA, INTRESSENA OCH TRANSPORTPOLITIKEN Antal svar på remisser åren 1991–96 från någon av med- lemmarna i nätverksorganisationerna Antal svar från medl./remiss Andel av samtliga remissvar % Antal remisser från kommuni- Totala antalet remissvar till Nätverksorganisationernas betydelse i beslutsprocessens olika faser De föregående avsnitten ger klart besked om att nätverksorganisatio- nerna är ett viktigt inslag i det system för intresseartikulering och presentationen av sakkunskap inom kommunikationssektorn. Men deras politiska betydelse upphör inte med detta. Organisationerna har givetvis även direkta kontakter med departementet.338 I fallet (När)Sjöfartsforum är det till och med så att kommunikationsdepar- tementet är medlem i organisationen. Detta kan synas märkligt men sammanblandningen mellan privat och offentligt går längre än så. Förutom Sjöfartsforum räknar också Svenskt Flyg och Vägfören- ingen olika myndigheter bland sina medlemmar. Om man studerar dessa organisationers formella kontakter med i utskottets diarium, så är de inte särskilt omfattande. –1995 rör det sig om cirka en inbjudan från respektive till middagar, seminarier eller studiebesök.339 De professionella politiska konsulterna som beskrevs i kapitel 4 tar sällan själva kontakter med politiker. För de organisationer som behandlas här gäller det motsatta. Vägför- eningens VD , liksom VD under den organisationens verksamhets tid, har ofta personligen träffat exempelvis ledamöterna av , bland annat i Riks- MEDBORGARNA, INTRESSENA OCH TRANSPORTPOLITIKEN Dessa personliga kontakter bedöms av utskottsleda- möterna själva som både vanliga och viktiga. Flera utskottledamöter menar även att såväl som verksamhet påverkar beslutsprocessen i ärenden som utskottet behandlar.340 Det mest träffande sättet att sammanfatta nätverksorganisationer- nas politiska betydelse är nog att jämföra med de klassiska folkrörel- serna som i grunden baserar sitt inflytande på antalet medlemmar. Det gäller inte för den här typen av sammanslagningar. I det här fallet synes det i stället handla om att knyta till sig nyckelaktörer. Det typiska för nätverksorganisationerna är således att man som i Vägför- eningens fall anlitar en av våra mest kända politiker, den före detta socialdemokratiske finansministern . starke man var , en av det privata näringslivets mest färgstarka personligheter. Nätverksorganisationernas medverkan och genomslag i opinionsbildningen Av allt att döma har medias betydelse ökat inom Transportpolitiken, liksom inom många andra områden. Det återspeglar sig bland annat i verksamhet och organisation. Informationshantering har varit en av storsatsningar . I detta har även profilering av verket självt ingått. Ett uttryck för detta är att införde en tjänst som pressekreterare och att det , 1983, inrättades ett särskilt pressekretariat. Det senare placerades direkt under generaldirektören. I en studie av verkets pressmeddelanden kan man konstatera en ökning mellan 1973–1994 särskilt om man ser till omfattningen (längden) av dem. Även utformningen, layouten, av meddelandena har genomgått en väsentlig förbättring, vilket även det indikerar pressmeddelande- nas ökade betydelse. satsning har lönat sig så till vida att det kan noteras en ökad uppmärksamhet av verkets meddelanden i media.341 Trafikpolitikens behandling i media Totalt sett tilldrar sig trafikpolitiken stort intresse från massmedias sida. –1993, 1995, 1997–1998 har vid klassificerat 8 435 artiklar som transportpoli- tik.342 Vi har närmare studerat artiklarna i , Svenska MEDBORGARNA, INTRESSENA OCH TRANSPORTPOLITIKEN Antal artiklar om trafikpolitik samt eget urval ej 94 o 96 Not: * Endast halva året, januari – juni ** Ett kuvert med 69 artiklar sträckte sig fr.o.m. t.o.m. . De har fördelats lika mellan dessa . , , , , och , tillsammans 2 086 artiklar.343 Det är framför allt vägpolitiken som drar till sig uppmärksamhet från medias sida. av artiklarna handlar om detta ämne. Därefter kommer järnvägar som behandlas i drygt en tredjedel av artiklarna. Femton procent av artiklarna handlar om flygtransportpo- litik, medan bussar (som ju delvis kan ses som en underkategori till vägar) och sjöfart behandlas däremot nästan bara undantagsvis. Andel (%) artiklar om olika trafikslag )O\J MEDBORGARNA, INTRESSENA OCH TRANSPORTPOLITIKEN Detta är en avspegling av de viktigaste motsättningarna inom trans- portpolitiken, det handlar i mycket stor utsträckning om att väg- transporter ställs mot järnvägarna. Förklaringen till att det finns ett stort antal artiklar om trafikpoli- tik är emellertid inte enbart att journalisterna har uppmärksammat frågorna. En tämligen stor del av dessa artiklar utgörs av debattartik- lar som vi kan se i figur 5.8. Typ av tidningsartiklar om transportpolitik som här har undersökts har 626 debattartiklar skri- vits om transportpolitik. Det är alldeles uppenbart att de som intres- serar sig för denna del av infrastrukturpolitiken utnyttjar tidnings- mediet för att framföra sina synpunkter. Detta speglar även hur poli- tiskt intressant denna sektor är. De rena nyhetsartiklarna utgör en minoritet av allt som skrivs om trafikpolitik i de svenska tidning- arna.344 De stora nätverksorganisationerna märks inte särskilt mycket i dessa artiklar. I av artiklarna nämns organisatio- nerna vid namn, sammanlagt i 119 stycken (). Dessutom har vi i vårt urval hittat 29 debattartiklar, vilket innebär av de som skrivits har författats av nätverksorganisationerna. Totalt har 147 artiklar anknyt- ning till dessa organisationer, dvs. av artiklarna om transportpolitik . MEDBORGARNA, INTRESSENA OCH TRANSPORTPOLITIKEN Nätverksorganisationernas förekomst i tidningsartiklar Om vi jämför nätverksorganisationerna sinsemellan, finner vi att och dominerar stort. Övriga organisationer märks inte särskilt ofta i tidningsartiklar, de är också mer sparsamma med att skriva debattartiklar.345 Det kanske kan te sig något överraskande att det inte är som märks mest. Resultatet överensstämmer emellertid med respektive organi- sations strategier. vill helt enkelt inte höras och synas för mycket eftersom det kan skada organisationens förtroende. Däremot lämnar man gärna ut underlag till journalister. hade en helt annan strategi. Järnvägsförespråkarna ville få uppmärk- samhet och skapa debatt om det organisationen stod för.346 Som vi väl känner till från tidigare i undersökningen (se t.ex. figur 5.1) tar företag och organisationer ofta kontakt med media. Företa- gen tar sådana kontakter nästan i genomsnitt, medan organisationer som är intresserade av transportpolitik gör det mer än i genomsnitt. Med största sannolikhet inne- bär det att företagen och organisationerna har större inflytande över media än vad som syns på ytan i form av referenser och så vidare. Det kan ju även gälla de lobbyingorganisationer som vi studerar särskilt här. Det är emellertid inte lätt att mäta ett sådant dolt inflytande. I ett försök att få en uppfattning om förmågan att få genomslag har vi gått igenom artiklarna och försökt att avgöra om artikelns huvudbudskap stämmer överens med de respektive organisationernas ståndpunkter. MEDBORGARNA, INTRESSENA OCH TRANSPORTPOLITIKEN Andel artiklar (%) som stämmer med respektive organisa- tions ståndpunkt. gYHUHQVVWlPPHU LQWH PHG VWnQGSXQNWHU 6YHQVNW )O\J Not: De båda kategorierna summerar inte till eftersom artiklar som klassifice- rats som "Oklara" inte tagits med. Som vi ser i figuren dominerar inte dessa organisationer nyhetsrap- porteringen. Mest framgångsrika tycks faktiskt Sjöfartsforum vara, men å andra sidan rör det sig för den organisationen bara om ett fåtal artiklar som överhuvudtaget direkt berör deras verksamhet. Även Svenskt Flyg får visst stöd för sina synpunkter i de artiklar vi har granskat, men har de även en stor andel negativa skriverier som motverkar denna framgång. Detsamma gäller även Vägfören- ingen. Visserligen skrivs många artiklar som överensstämmer med föreningens ståndpunkter, men en stor andel går även emot dess öns- kemål. Deltagande i den offentliga debatten Motsättningarna inom trafikpolitiken fick en blixtbelysning i en insändardebatt i Svenska Dagbladets Brännpunkt/Näringsliv –97. Vi ska här mycket kort utnyttja denna insändardebatt för att analysera hur de viktiga aktö- rerna inom transportpolitiken agerar när de deltar i en offentlig debatt. Anledningen till att debatten flammade upp var att (KomKom) hade presenterat förslag om förändringar av transportpolitiken. Det var nu välkänt bland de berörda aktörerna att det arbetades på en proposition inom med anledning av förslagen från kommittén. MEDBORGARNA, INTRESSENA OCH TRANSPORTPOLITIKEN Diskussionen inleddes av en företrädare för miljögrupperna () som reagerade mot att Svenska Vägför- eningen i en annonskampanj och i sina nyhetsbrev målat upp vad som beskrevs som obalanserade hotbilder som svar på den statliga kommu- nikationskommitténs förslag om att överföra en del av transporterna från väg och flyg till järnväg. Miljövännerna ansåg att vägtrafiken inte skulle tillåtas att smita från notan, utan betala de skador den åstad- kommer.347 I och med detta inlägg aktiverades hela den transportlobbying som behandlas i detta kapitel. Först ut var, inte oväntat, en företrä- dare för , som uppfattade angreppet som ral- larsvingar.348 Retoriskt frågade om ett ekologiskt hållbart samhälle var ett samhälle där vi tar ett hundraårskliv bakåt och tackar nej till bilen och ja till järnvägen?. Även järnvägstrafik är förknippad med miljökostnader, framhöll föreningens vd, som han ville påminna om att bilägarna redan betalar en stor summa pengar i bilskatt. Bilen behövs för de finmaskiga och individuella transporter som är en stor del av vår välfärd menade vägföreningen, som också passade på att påpeka föreningens rätt att "fortsätta sin informationsverksamhet, bland annat genom att sprida sina budskap via annonser i dagspress. Ståndpunkterna upprepades senare i ytterli- gare en debattartikel.349 Efter detta inlägg var det järnvägens förespråkare som tog plats på scenen. var ett avslutat pro- jekt, men SJ var naturligtvis redo att försvara järnvägsintresset. SJ:s miljöchef kritiserade förslag till finansieringsmodell för motorvägsbyggen.350 är, betonas i artikeln, det mest miljövänliga transportmedlet som med modern teknik även kommer att bli kommersiellt intressant. Han ansåg att det utfördes logiska kullerbyttor i den lobbyingkampanj mot KomKom som bedrivs av företrädare för vägtrafiken, flyget och sjöfarten. I en senare arti- kel hävdar han att det inte är konstigt om dessa synpunkter framförs av renodlade lobbyister som till exempel – trovärdighetens absoluta nollpunkt.351 Det är karaktäristiskt för den här typen av intressekamp hur de olika aktörerna anstränger sig för att förmedla intrycket av att de själva ägnar sig åt informationsverksamhet medan de andra bedriver lobbying. När generaldirektören för Föreningen ville framhålla att järnvägen inte konkurrerade på lika villkor, eftersom SJ i hög utsträckning subventioneras via skattemedel, passade han på att peka ut SJ:s miljöchef som järnvägslobbyist. Denne kontrade i sin tur med att kalla företrädaren för Svenskt Flyg för flyglobby- MEDBORGARNA, INTRESSENA OCH TRANSPORTPOLITIKEN isten.352 Samma debatteknik utnyttjade företrädaren för Miljöför- bundet i sin replik på svar.353 Vägför- eningens VD representerade inte en majoritet av befolk- ningen, utan snarare särintresset bil- och vägindustrin. Miljörörelsens strävan, däremot, gagnar hela befolkningen, i ett vidare perspektiv även medlemmarna i . När även en företrädare för Sjöfartsforum gav sig in i debatten var alla intressen representerade. Sjöfarten är ingen kravmaskin, ville dess generalsekreterare intyga, men man ansåg att det sagts för lite om sjötransporter. Det mest energisnåla sättet att frakta något – påstod han inte helt oväntat – är med ett fullastat far- tyg.354 Samtliga aktörer anklagade varandra för att mer eller mindre med- vetet vilseleda läsarna med felaktiga beräkningar. När Svenskt Flygs vd återkom med ytterligare en artikel var huvudorsaken att han ville visa att järnvägslobbyns främste vapendragare [dvs SJ:s miljöchef] hade grundat sina artiklar på sakfel och snedvriden argumentation. Antingen var denne dåligt informerad eller också vinklades informa- tionen medvetet, en metod som är möjligen förståelig för en person högt på järnvägens lönelista.355 Även fick finna sig i att bli tillrättavisade. var enögd och gjorde märkliga tolkningar av kommitténs beräkningar: Tror man [] sig bäst tjäna vägbranschen genom att förenkla eller negligera problembilden?, frågade sig miljöcontroller.356 För en vanlig medborgare är det mycket svårt att värdera de olika debattörernas inlägg. Samtliga aktörer hävdade att de täckte större delen av sina egna kostnader. Vi får veta att såväl järnväg, sjöfart, flyg som motorvägar är var för sig de enda ekonomiskt försvarbara sats- ningarna och de är nödvändiga förutsättningar för tillväxt. hävdar var och en att just deras lösning är den mest energisnåla och att den är det bästa för att långsiktigt lösa miljöproblemen. Man kan fråga sig om den här typen av insändardebatter är nyttiga eller skadliga ur ett demokratiskt perspektiv. En fördel är naturligtvis att vi här erbjuds information utifrån alla tänkbara perspektiv. Det hjälper medborgaren att mer självständigt ta ställning i de enskilda frågorna. Eftersom samtliga transportslag är företrädda i den här lilla illustrativa debatten, finns också en viss balans mellan parterna. Med betoning på dessa två punkter finns alltså skäl att framhålla debattens demokratiska fördelar vad avser såväl öppenhet som jämlikhet. Ett problem är emellertid att det helt enkelt inte är något bra sam- tal, ingen deliberation – för att använda en nu inom samhällsveten- skapen vanlig formulering. I stället för att försöka förstå varandra, MEDBORGARNA, INTRESSENA OCH TRANSPORTPOLITIKEN närmast anstränger parterna sig för att tala förbi varandra. De starkt intresseförankrade inläggen ger dem ett tämligen ringa informations- värde. Det är, som sagt, mycket svårt för en vanlig medborgare att själv skapa sig en uppfattning om vilka av dessa debattdeltagare som levererar trovärdiga uppgifter. är det påtagligt att stora resurser krävs för att delta i en debatt så som den vi här har använt som illustration. Faktauppgif- terna och de alternativa beräkningssätten haglar. Det är ingen tillfäl- lighet att de som deltar i debatten så gott som uteslutande är männis- kor som på heltid arbetar med dessa frågor. De som inte företräder någon intresseorganisation är i stället trafikforskare.357 Även om det alltså finns en viss balans i diskussionen mellan de olika transportsla- gen saknas helt representanter för vanliga skattebetalare i just denna debatt. Inga företrädare för regeringen eller de politiska parti- erna blandade sig i diskussionen. Som läsare är man helt utelämnad till att bevittna en rasande intressekamp, med inslag av personan- grepp, mellan företrädare för grupper med stora egna ekonomiska intressen i beslutsprocessen. Detta är ur demokratisynpunkt betänk- ligt. Demokrati och intressekamp inom transport politiken Transport- och infrastrukturpolitiken är både principiellt intressant och politiskt central i flera avseenden. Detta område utgör i sig själv en viktig del av varje lands ekonomi, men anger också förutsättning- arna för hela näringslivet, även den del som inte är direkt kopplad till produktion och underhåll av infrastruktur eller transportmedel. Det finns därför ingen anledning att förvånas över att vi i det här kapitlet har kunnat visa att infrastruktursektorn präglas av en omfattande politisk aktivitet med en mängd aktörer inblandade. Denna sektor är inte den som drar till sig mest uppmärksamhet av våra aktörer, men de företag och organisationer som intresserar sig för dessa frågor tar i särskilt stor utsträckning kontakt med offentliga företrädare och media, samt deltar oftare i offentliga debatter. Det finns inte heller någon anledning att förvånas över att en stor andel av de som ofta tar kontakter med offentliga företrädare har ett direkt eget ekonomiskt intresse i byggande eller underhåll av infra- struktur. Visserligen finns flera företag eller organisationer som är intresserade av att få utnyttja en viss typ av transporter represente- rade bland de mest aktiva. Men det är viktigt att påpeka att många MEDBORGARNA, INTRESSENA OCH TRANSPORTPOLITIKEN politiska beslut inom sektorn kommer till efter påtryckningar från företag som bygger infrastruktur eller transportmedel, och från fack- föreningar som organiserar personalen som arbetar i dessa företag. Genom samverkan i olika sammanhang deltar de även i den offentliga debatten i viss utsträckning. Inget av detta behöver naturligtvis i sig vara något problem, i en demokrati har alla rätt att framföra sina åsik- ter. Men det är viktigt, både för beslutsfattare och för medborgare som bildar sig sina uppfattningar genom att följa offentliga debatter, att vara medvetna om det speciella intresse som dessa aktörer har. De kan vara väl så ansvarsfulla – inget i vårt material ger skäl att tro annat – men de har ett intresse av att framhålla fördelarna med att bygga och expandera, snarare än att diskutera nyttjande och kostnader. För att vi ska kunna fatta väl grundade och kloka beslut i infra- strukturfrågor måste vi alltså anstränga oss att noggrant värdera de olika aktörernas inlagor. I det avseendet skiljer sig naturligtvis inte infrastrukturpolitiken från andra områden, men det finns, mot bak- grund av vad vi har funnit, skäl att tro att det är extra svårt inom detta område. Företag och organisationer med intresse för infrastruktur- frågor samverkar med allehanda aktörer i större utsträckning än andra. Företagen bygger t.ex. allianser med myndigheter tämligen ofta. Organisationerna samarbetar förstås i stor omfattning med andra organisationer, men det är också mycket vanligare att infra- strukturintresserade organisationer samverkar med företag, myndig- heter och politiker. Dessa olika och ofta oväntade allianser som byggs upp inom detta område, utgör en särskild utmaning mot demokratin. Risken är att det bildas politiskt mycket slagkraftiga alli- anser mellan företag, fackföreningar och myndigheter, som inte möter någon organiserad, eller kanske en betydligt svagare, motkraft. De särskilda nätverksorganisationerna är ett tydligt uttryck för denna problematik. Här förenas i fasta organisationer nyttjare av spe- ciella transporter med de som producerar infrastruktur och trans- portmedel av samma slag. Med stora resurser och påtaglig professio- nalitet driver dessa organisationer sina egna medlemmars intresse. Vi har inte funnit att de på något sätt dominerar vare sig beslutsproces- sen eller mediarapporteringen i transportfrågor, men de är otvetydigt mycket viktiga aktörer i båda avseendena. I den insändardebatt som vi har analyserat i detta kapitel visar sig även tydligt att de med mycket stor emfas är beredda att slåss för sina respektive transport- slag. För att kunna avge ett slutgiltigt omdöme om den demokratiska statusen inom infrastruktursektorn krävs naturligtvis mycket grund- ligare undersökning än vad vi här har kunnat genomföra. MEDBORGARNA, INTRESSENA OCH TRANSPORTPOLITIKEN ändå, mot bakgrund av de fakta vi har ska uttala oss om tendenser, så anser vi att det finns anledning att bekymra sig något. Ur jämlikhets- perspektiv är det oroande att det tycks kräva allt större resurser för att påverka infrastrukturfrågorna. Det är flera stora företag och orga- nisationer som tar omfattande kontakter med beslutsfattarna. De stora nätverksorganisationerna har onekligen drivit professionalise- ringen ytterligare ett steg. Utan egna elaborerade ekonomiska kalky- ler är det svårt att ens ta del av diskussionen. Till detta ska alltså läg- gas att en avsevärd andel av de som deltar i beslutsprocesser och mediadebatter har egna ekonomiska intressen av att resurser tillförs sektorn. Flera av dem är dessutom offentliga myndigheter. Inom arbetsmiljöområdet skulle det motsvaras av att arbetsrättsju- risterna var en viktig påtryckargrupp, vilket är lite svårt att tänka sig, liksom att skatteförvaltningen skulle trycka på för att åstadkomma ett allt mer komplicerat skattesystem (vilket man kanske kan miss- tänka? När det gäller frågan om öppenheten och den offentliga debattens karaktär, är det svårt att komma undan att diskussionerna inom infra- struktursektorn tycks i stor utsträckning präglas av bitter intresse- kamp. Det finns mycket att vinna och mycket att förlora på de stora infrastrukturbesluten, och det gör att diskussionerna inte blir särskilt upplysande för politiker och medborgare som ska fatta besluten och utkräva ansvar för dem. Det tycks vara mycket svårt att få insyn i och bilda sig en egen uppfattning om de kalkyler som ligger till grund för de inblandade aktörernas ställningstaganden. Sammanfattningsvis visar vår undersökning av infra- och trans- portpolitiken att intensiteten i lobbyingverksamheten är särskilt stor inom detta område, att många aktiva aktörer har starka egenintressen i frågorna och att det bildas fler, och dessutom ovanliga, allianser mellan dessa. Detta inslag av ovanligt väl organiserade och starka sär- intressen, inbegripna i en utpräglad intressekamp, är en av de största utmaningarna för vår demokrati. MEDBORGARNA, INTRESSENA OCH TRANSPORTPOLITIKEN , , , , , , , , , , GD, ström, Stat väg- o Medlemmar i och Samhälle () , Buses & Coaches MEDBORGARNA, INTRESSENA OCH TRANSPORTPOLITIKEN , Buses & Coaches , , , Buss i , , , Buss och Samhälle/Dag Fagring, Buss och Samhälle/ MEDBORGARNA, INTRESSENA OCH TRANSPORTPOLITIKEN , v. ordf., Hamn- o Stuveriförb. Hamn- o Stuveriförb. Hamn- o Stuveriförb. STORA Inköp o transp. MEDBORGARNA, INTRESSENA OCH TRANSPORTPOLITIKEN Hamn- o Stuveriförb. 5.MEDBORGARNA, INTRESSENA OCH TRANSPORTPOLITIKEN (suppl.) (suppl.) (suppl.) (suppl.) (suppl.) (suppl.) (suppl.) (suppl.) Svensk demokrati på tröskeln När för snart sedan sammanfattade resultatet av alla sina forskningsprojekt var den dominerande slutsat- sen att svensk politik höll på att ömsa skinn. Den gamla politiska modellen höll på att begravas och var i vissa avseenden redan ersatt av något nytt. När man läser utredningens slutrapport är det ett par intryck som infinner sig.358 Man får för det första en bestämd känsla av att forskargrupp överdrev och förstärkte de tendenser man kan skönja i dåtidens svenska samhälle. Slutsatserna är i flera avseenden starkare formulerade än vad de bakomliggande forskningsrapporterna ger underlag för. så här i efterhand kan vi emellertid konstatera att ändå fått rätt.