sou · GNB3121 · 2000-01-01 00:00:00 — – konturerna till en ny politisk modell SOU och Ds som ingår nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. Fakta Info Direkt, Kundservice Box 6430, 113 82 Tel: , Fax: Grafisk formgivning: , Ett av uppdrag är att summera och värdera de senaste årens demokratiutredningar och demokratiforskning, ett annat att stimulera det offentliga samtalet om demokratin. Av de skä- len har redan åtskilliga demokratiforskare medverkat på våra temase- minarier runtom i landet liksom i flera av våra debattorienterade små- skrifter. Av de skälen ges också den här boken ut. Det här är en av tretton böcker där drygt ett hundra forskare inom samhällsvetenskap och humaniora belyser olika aspekter av den svenska folkstyrelsens utveckling. Författarna är verksamma inom drygt tio vetenskapliga ämnesområden. Artiklarnas vetenskapliga kvalitet har vanligtvis säkerställts genom att författarnas kollegor granskat dem inom ramen för institutionernas forskarseminarier. Forskarvolymerna har tillkommit efter en genomgång av den demokratirelevanta forskning som pågår på universitet och högsko- lor. En del forskare har ombetts att redovisa forskningsläget jämte sina egna, pågående eller avslutade studier. Andra har fått uppdraget att genomföra studier inom områden som forskningen eftersatt men som behöver kunskap om. Tack vare att nästan alla som blivit ombedda också lämnat ett bidrag har denna breda, om än långt ifrån fullständiga exponering av våra kun- skaper om demokratin blivit möjlig. Att forskarna ser det som en del av sin yrkesroll att leverera underlag för det offentliga samtalet är värt att notera med tillfredsställelse. Inte för att forskarna skulle sitta inne med alla svaren. Men för att deras olika teoretiska infallsvinklar och verklighetsbilder kanske kan göra det politiska samtalet mer insiktsfullt. Det är en mångfald som komplicerar. Att analysera lobbningens demokratiska för- och nackdelar är en av uppgifter. Hur går det t.ex. med pluralis- men, offentligheten och den politiska jämlikheten? I småskriften Lobbning (SOU 1998:146) gav vi utrymme för några olika erfarenhe- ter och principiella perspektiv. I den här boken redovisas resultaten från ett såväl teoretiskt som empiriskt ovanligt omfattande statsvetenskapligt forskningsprojekt. Som brukligt i våra skrifter har ledamöter inte tagit ställning till bokens innehåll. När det gäller författarnas arbetsfördelningen har kapitel 1, 2, 3 och 5 författats av , och tillsammans. ansvarar ensam för kapitel 4. Det allra sista kapitlet är forskar- nas gemensamma sammanfattning. ATT PÅVERKA DEMOKRATISKA BESLUT ............................ Påverkan inifrån: demokrati och korporativism ............................. Påverkan utifrån: aktioner, kontakter och opinionsbildning ......... En typologi över olika former av politiskt deltagande ................... Lobbying – innebörd och politisk betydelse ................................... Den demokratiska utgångspunkten ................................................. DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT ........................... Organisationernas förändrade roll ................................................... Avkorporativiseringens politiska innebörd ..................................... Det nya styrelseskicket................................................................ Maktens förskjutning och förändrade karaktär ......................... NÄRINGSLIV, FOLK RÖRELSER OCH POLITISK MAKT .... Frågor om det utomparlamentariska agerandet .............................. Vilken kunskap har vi ? Företagens och organisationernas samhällskontakter .................... Professionaliseringen av samhällskontakter.................................... Vad engagerar företagen och organisationerna? Vilka offentliga företrädare kontaktar man? Vilka vänder sig företagen till?.................................................... Vilka vänder sig organisationerna till?........................................ Vad är syftet med kontakterna? Sker det någon samordning? Företagens och organisationernas politiska kontakter................. Urval och bortfall................................................................... POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS ...................... Utvecklingen : Informell påverkan och Vad vet vi om informell påverkan? Vilken bild frammanar debatten?.............................................. En påtryckarbransch på frammarsch?....................................... Vikten av genomslag i media ..................................................... Vad visar tidigare forskning om informellt politiskt En demokratisk idealsituation........................................................ Det offentliga rummet ........................................................... Kontroll över dagordningen...................................................... En preliminär tillämpning av idealsituationen.......................... PR-företagens politiska verksamhet .............................................. Vad gör ett PR-företag?............................................................. En politisk konsultmarknad ...................................................... Den politiska konsultverksamhetens utveckling och Vem arbetar med politisk påverkan?......................................... Hur går PR-företagen tillväga? Konsult eller uppdragsgivare – varifrån kommer frågan? Formulering av argument .......................................................... Etiska och moraliska riktlinjer .................................................. Vilka kundgrupper efterfrågar tjänster?.......... Portarna öppnas för lobbyister?................................................ Sammanfattning av verksamhetens karakteristiska drag ......... Politisk konsultverksamhet ur demokratisk synvinkel ................ Effekter på det offentliga rummet – tillgänglighet och Effekter på de folkvaldas kontroll över dagordningen ............ Samtalet medborgare emellan: Konsultverksamhetens två En unik strategi för varje unik fråga ......................................... Bilaga: Enkät.................................................................................... MEDBORGARNA, INTRESSENA OCH Samordnad politisk påverkan ......................................................... Politisk påverkan inom transportsektorn...................................... Buss och samhälle....................................................................... Närsjöfartsforum/Sjöfartsforum .............................................. Transportintressen i beslutsprocessen och i opinionsbildning .... Nätverksorganisationernas medverkan och genomslag i Nätverksorganisationernas medverkan och genomslag i Demokrati och intressekamp inom transportpolitiken................ Svenska Vägföreningens styrelse ......................................... Medlemmar i och Samhälle ().................... SVENSK DEMOKRATI PÅ TRÖSKELN TILL Konturerna till en ny politisk modell ............................................ Det finns flera olika möjligheter att påverka politiken............ Korporativismen förtvinar gradvis men lever fortfarande....... Det folkliga deltagandet minskar – eliternas engagemang Även storföretag satsar på politik – ibland med andras hjälp . Två eliter med olika nätverk och skilda prioriteringar............. Politiska konsulter för dem med resurser och för näringslivet Trafikpolitik – lobbying och alliansbyggande.......................... Ett mer pluralistiskt system ...................................................... Vad händer med demokratin? Vilka former av deltagande är effektiva? Hur beaktas jämlikheten?.......................................................... Hur påverkas möjligheten till insyn?........................................ Offentligt tryck och organisationstryck........................................ Tidningar och tidningsartiklar........................................................ Litteratur och övrigt källmaterial ................................................... Att påverka demokratiska beslut Folkstyrelsen bygger på tanken att medborgarnas önskemål ska väg- leda de politiska besluten. I en demokrati behövs därför fungerande metoder för medborgarna att förmedla sina åsikter till beslutsfat- tarna. De allmänna valen är naturligtvis ett av de viktigaste instru- menten för detta. Det är också anledningen till att det minskade val- deltagandet måste betraktas som ett allvarligt problem. Alldeles bortsett från hur väl de allmänna valen fungerar, fordras emellertid ytterligare kanaler för att medborgarnas åsikter ska nå fram till de valda politikerna. Inte ens de mest utpräglade elitdemo- kraterna – de som inte anser att det är viktigt att många deltar i politi- ken och inte heller att elitens åsikter i varje läge behöver avspegla fol- kets – menar att de valda representanterna ska isoleras från det övriga samhället. Politikerna bör informera sig om de åsikter som finns bland medborgarna, och medborgarna har i sin tur rätt att framföra sina önskemål till dem som är utsedda att fatta besluten. Hur en sådan kontaktverksamhet mellan politiker och väljare i realiteten går till kan emellertid variera i betydande grad. Vissa med- borgare kontaktar personligen sina valda företrädare. Andra väljer att ingå i en medborgarsammanslutning som aktivt försöker påverka politikerna. Andra åter arbetar på en arbetsplats – ett privat företag eller en myndighet – som anser sig ha anledning att framföra syn- punkter till dem som beslutar om angelägenheter som berör verk- samheten. Organisationer, företag och myndigheter sköter i viss utsträckning sitt politiska deltagande själva, men tar ibland också hjälp av professionella rådgivare. Utgångspunkten för våra egna undersökningar inom ramen för forskningsprojektet tioner och strategiskt agerande ()1 är att dessa verksamheter utgör den mer vardagliga sidan av vår representativa demokrati, och att mer kunskap om detta ger oss nyckeln till en ökad förståelse av det levande styrelseskicket. Det övergripande syftet med denna skrift är således att beskriva och från demokratisk synpunkt karakterisera den styrelsemodell som präglar svensk politik på tröskeln . ATT PÅVERKA DEMOKRATISKA BESLUT inleds i detta första kapitel med att vi preciserar de begreppsliga verk- tyg som nyttjas i de följande kapitlen. Den empiriska analysen består av två typer av studier. I kapitel 2 och 3 tecknas de generella mönst- ren i det svenska styrelseskicket. Kapitel 4 och 5 ägnas däremot åt ett par mer specifika och moderna inslag i denna modell. I det avslutande sjätte kapitlet sammanfattas resultaten. Påverkan inifrån: demokrati och korporativism Oavsett i vilken egenskap medborgarna försöker påverka politiken kan de utnyttja olika metoder eller vägar för att nå fram till besluts- fattarna. Den grundläggande skiljelinjen går här mellan vad vi skulle kunna kalla för institutionaliserat och icke-institutionaliserat delta- gande. För att precisera denna distinktion måste vi kunna klargöra innebörden av begreppet institution. Hur det ska gå till förefaller emellertid allt annat än självklart att döma av de olika definitionsvari- anter som samhällsvetenskapen kan uppvisa. Vi anser att en institu- tion ska förstås som en mekanism som vilar på en regel eller en hel uppsättning regler som uppfattas, åberopas och erkänns av aktörerna.2 I det här fallet handlar det således mer bestämt om regler som avgränsar vilka som får delta i offentligt beslutsfattande. Dessa regler behöver inte vara formellt beslutade och nedtecknade, men ska av de centrala aktörerna legitimt kunna åberopas som något som gäller. Det innebär att vallagarna och den parlamentariska styrelseformen är exempel på sådana regelsystem. Och den senare var enligt vår defini- tion en institution långt innan den kodifierades i en skriven grundlag. Inom ramen för ett institutionaliserat deltagande går rågången mellan demokratiskt och icke-demokratiskt grundade institutioner. Det institutionaliserade deltagande som baseras på demokratiska principer innebär givetvis medborgarnas deltagande i det parlamenta- riska systemet. Den enskilde medborgarens traditionella deltagande går då via partiarbete och valsedel, och därmed genom det representa- tiva systemet. En annan central möjlighet att utöva inflytande är att själv vara ledamot i fullmäktige eller riksdag. Men också organisatio- ner och företag kan inom ramen för ett demokratiskt system arbeta för att deras kandidater får plats i dessa organ genom att engagera sig i de politiska partierna. Det innebär att man med hjälp av sina anställda eller organisationsmedlemmar utnyttjar det parlamentariska systemet. Detta ligger i huvudsak vid sidan av det som uppmärksam- ATT PÅVERKA DEMOKRATISKA BESLUT mas i den här skriften. Det berörs mest i förbifarten och som ett spe- cialfall i kapitel 2. Institutionaliserat deltagande behöver dock inte nödvändigtvis vila på demokratiska principer. fanns en regelrätt korporativ representation i den politiska församlingen genom ståndsriksdagen, något som försvann i och med representationsreformen 1866. En mer eller mindre institutionaliserad representation för korporationer förekommer emellertid fortfarande, fast nu i andra organ än i parla- mentet och i mindre omfattning . Medborgarsammanslut- ningar och organiserade intressen har nämligen kunnat påverka poli- tiken inte minst genom direkt representation i statliga utredningar och andra mer permanenta förvaltningsorgan såsom statliga verksty- relser. Denna inflytandeväg, när medborgarsammanslutningar ges en direkt möjlighet att delta i utformningen av offentlig politik, brukar benämnas korporativism. Med det språkbruk vi förordar innebär således korporativism att vissa organiserade intressen ges en särställning genom att staten insti- tutionaliserar sin kontakt med just dessa och därmed upphöjer dem till legitima deltagare i den offentliga beslutsprocessen. Vissa parts- intressen kommer med andra ord att ingå som erkända inslag i det offentliga beslutsfattandet. Om detta skulle vara den dominerande deltagandeformen skulle vi ha att göra med ett rent korporativt sys- tem snarare än en demokrati. Rör det sig i stället om korporativa arrangemang inom ramen för en i övrigt fungerande parlamentarisk demokrati har vi snarare att göra med ett demokratiskt system med vissa orena inslag. I forskningen på området har vanligen fått utgöra det typiska exemplet på en sådan demokrati med starka inslag av korporativa arrangemang. I detta avseende har det dock skett en rad viktiga för- ändringar. Utredningsväsendet används annorlunda än tidigare: var stora utredningar med representation från partier och intresseorganisationer en mycket viktig del av den svenska modellen, men numera tillsätts i allt större utsträckning enmansutredningar och alla kommittéer ges i uppdrag att arbeta betydligt snabbare än . har dessutom intresseorganisationernas formella representation i förvaltnings- myndigheters styrelser upphört. Frågan om vad som i realiteten åter- står av medborgarnas inflytande inom ramen för det korporativa sys- temet är ämnet för kapitel 2. Det går givetvis också att tänka sig andra institutionella former av icke-demokratiskt deltagande än det korporativistiska, även om det senare är det vanligen förekommande, åtminstone inom ramen för de ATT PÅVERKA DEMOKRATISKA BESLUT I ett nepotistiskt system är det släktskap som utgör den erkända grunden för politiskt deltagande medan det i ett klientelistiskt system är etnisk och kulturell identitet eller stamtill- tillhörighet som avgör om man får audiens hos makthavaren. Påverkan utifrån: aktioner, kontakter och opinionsbildning Mot dessa institutioner står de andra formerna av påverkan där inte tillträdet till beslutsfattaren är begränsat till några få erkända och till beslutsstatus upphöjda parter. Deltagandet innebär i detta fall påver- kan utifrån och på partsintressets eget initiativ. De icke-institutio- naliserade inflytandevägarna är många, men vi har funnit det lämpligt att dela in dem i tre huvudkategorier, en uppdelning som grundar sig på deras olika närhet till besluten: direkt påverkan på besluten, påverkan direkt mot beslutsfattarna samt påverkan av den allmänna opinionen. Försök att direkt påverka politiska beslut vid sidan av de institu- tionaliserade inflytandevägarna innebär att man medverkar i någon typ av direkta aktioner. Här tar aktörerna handgripligen del i beslutet genom blockader och olika varianter av civil olydnad och försöker därmed påverka beslutssituationen eller förhindra vad som redan har blivit bestämt. Syftet kan visserligen vara att i första hand väcka opi- nion; aktörerna kanske inte ens tror att man direkt ska kunna för- ändra något. Det handlar ändå om att man de facto ingriper i besluts- processen. En andra påverkansmetod av icke-institutionaliserad art som är central i vår framställning är de direkta eller riktade kontakterna med politiker och tjänstemän. Här handlar det om att aktören i personliga möten, via telefon, brevledes eller genom något annat medium kon- taktar och direkt inriktar sig på någon eller några utvalda offentliga företrädare, vilka i sin tur kan påverka enskilda beslut. Även om den här typen av personkontakter kan ske väl så regelbundet och kanske också reglerat som i ett korporativt system, är det inte givet vem som dyker upp. Det icke-institutionaliserade ligger i att det inte finns någon begränsning eller reglering av vem som ges chansen att tala för sin sak. Detta sätt att genom direktkontakter utöva politiskt inflytande bör i sin tur särskiljas från sådan verksamhet som avser att indirekt påverka beslutsfattarna genom att riktas mot den allmänna opinionen eller andra för beslutsfattarna viktiga grupper. 1.ATT PÅVERKA DEMOKRATISKA BESLUT Det är möjligt att ta ytterligare ett steg bort från själva beslutet (eller om man så vill påverka i ett tidigare skede). Normalt föreställer vi oss att opinionsbildning innebär att aktörerna själva öppet deltar i den allmänna debatten. En annan indirekt variant av opinionspåver- kan är att ta kontakt med media för att få sin ståndpunkt belyst utan att själv behöva uppträda öppet som debattör. En typologi över olika former av politiskt deltagande De distinktioner och begreppspreciseringar som vi gjort ger som resultat en typologi över olika former av politiskt deltagande. Den kunde ha sett annorlunda ut. I forskningen om medborgarnas indivi- duella politiska agerande brukar man således presentera långa listor över olika sätt att delta.3 Den bakomliggande tanken är att man sär- skiljer de aktiviteter som individerna själva gör en åtskillnad mellan. Därmed blir det normalt sett också viktigt att beakta innehållet i en kontakt. Skillnaden mellan att skriva på en namnlista och att skänka pengar till stöd för samma politiska ändamål beror på en skillnad i vad man faktiskt gör. I vår föreställningsvärld är det däremot en skill- nad mellan olika sätt att agera endast om det riktar sig mot olika håll. Vår bakomliggande tanke är försöka fånga demokratiskt relevanta skiljelinjer. Från demokratisk synpunkt – vi återkommer till detta resonemang senare – är det inte bara viktigt att skilja mellan att direkt och öppet delta i opinionsbildningen och att göra det genom att påverka journalister och redaktörer. Även de övriga distinktionerna i nedanstående figur är relevanta i just demokratiskt hänseende. ATT PÅVERKA DEMOKRATISKA BESLUT Det politiska deltagandets former Är deltagandet institutionaliserat? Som vi redan påpekat går den avgörande tudelningen i figuren mellan ett institutionaliserat deltagande – aktörerna uppfattar, åberopar och erkänner ett gemensamt regelverk för det politiska deltagandet – och ett deltagande som inte är institutionaliserat. Man kan förvisso tänka sig att även de senare formerna av deltagande blir institutionaliserade, endera genom praxis eller genom formella beslut.4 Om man avgränsar möjligheterna till personliga kontakter med offentliga företrädare till en bestämd krets aktörer har lobbyismen förvandlats till korporati- vism eller någon annan form för icke-demokratisk representation. Till exempel kan det genom praxis utvecklas ett system där det är kontakterna med de stora branschorganisationerna och endast med dessa som anses giltiga för . Och när arrangemang av typen Hagaöverenskommelser eller kontakter med blir allmänt vedertagna idéer för hur den ekono- miska politiken ska förankras har man också övergivit pluralismen till förmån för korporativa arrangemang. Om de direkta aktionernas politik i sin tur institutionaliserades skulle det innebära att vissa aktörer de facto tilläts ingripa i besluts- processen genom att genomföra direkta och formellt sett olagliga ATT PÅVERKA DEMOKRATISKA BESLUT aktioner utan att man utdelade några påföljder. Man kan exempelvis tänka sig Greenpeace-anhängare som stoppar kärnkraftstransporter eller aktivister från Plogbillsrörelsen som avrustar kärnvapen utan att bestraffas; Eller att fackföreningsrörelsen genomför vilda strejker och storföretag bojkottar skatter de ogillar med politikernas goda minne. Dessbättre har vi inget vedertaget begrepp för ett sådant till- stånd annat än att vi då skulle hamna i en form av rättslöshet satt i system. Det vore en ordning där lagtrots i vissa fall godtas. Vad gäller opinionsbildning är det fria ordet den demokratiska . Alla har i princip rätt att säga vad de så önskar och ingens uttrycksmöjligheter får begränsas. Det är emellertid fullt rimligt att det skulle kunna uppstå en institutionalisering också av opinionsbild- ningen så att deltagandet regleras med avseende på vem som ges till- träde till mediearenan. Om man med hänvisning till vem man är – exempelvis att man är regeringsföreträdare, industri- eller organisa- tionsledare – också skulle anses ha given plats på DN-debatt eller i TV-soffan har vi således fått ett odemokratiskt opinionsbildnings- system. Om vi tillåter oss att dra slutsatser utifrån ett fåtal och till omfånget begränsade studier,5 förefaller vi vara tämligen nära en sådan situation. Alla politiska aktörer – såväl individuella som kollektiva – kan alltså ägna sig åt en eller flera av dessa aktiviteter. En sådan aktör kan antingen välja att agera på egen hand eller med hjälp av konsulter, professionella personer eller företag som specialiserat sig på denna typ av verksamhet. Man kan även bygga allianser med andra aktörer som man delar intressen med. Det är de varianterna av deltagande som ska undersökas i denna skrift. Efter kapitel 2 som i huvudsak behandlar det korporativa systemet kommer vi i tur och ordning att koncentrera oss på några viktiga aktörer som på detta sätt försöker utöva inflytande över politiken. De direkta aktionerna lämnas i stort sett därhän därför att den for- men av deltagande i praktiken är en tämligen obetydlig del av vårt nuvarande styrelseskick.6 Kapitel 3 utgörs av en undersökning av de 1 200 största organisationerna i samt de 500 största företagen med avseende på direkta kontakter och opinionsbildning i dess olika former. I kapitel 4 undersöks de företag som specialiserat sig på poli- tisk konsultverksamhet – de så kallade lobbyingkonsulterna. Här berörs flertalet icke-institutionaliserade påverkansformer som dessa professionella påverkare kombinerar i olika politiska kampanjer. I kapitel 5 koncentreras uppmärksamheten till en mycket speciell typ av stora allianser mellan olika typer av aktörer. Inom kommunika- tionssektorn har det blivit särskilt vanligt att sådant samarbete insti- ATT PÅVERKA DEMOKRATISKA BESLUT tutionaliseras i speciella organisationer. , , Svenskt Flyg och Sjöfartsforum är exempel på sådana vars verksamhet ägnas uppmärksamhet i det kapitlet. Lobbying – innebörd och politisk betydelse En utgångspunkt för boken är föreställningen om att korporativis- men är på nedgång som lobbyismen alltmer tycks framstå som en viktig politisk deltagandeform. En viktig fråga blir då vad av det ovanstående som bör beskrivas som lobbying.