sou · GNB355d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Motsvarande utveckling gäller för televisionen, och gränsdragningen mellan såväl ljudradiomottagare och TV-mottagare som mellan dessa mottagare och annan apparatur (t.ex. datorer och mobiltelefoner) kan förväntas att bli allt svårare att upprätthålla. Mot denna bakgrund är i och för sig gräns- dragning förhållandevis tydlig, medan det är mer osäkert vad tillstånds- givningen för digitala TV-sändningar har för konsekvenser för RTVL:s tillämpningsområde. I ljuset av den beskrivna konvergensutvecklingen är det dock osäkert hur länge gränsdragning kan upprätthållas. Det finns också redan nu tecken på att rättsläget kan komma att förändras i detta avseende. Utredningen om den framtida kommersiella lokalradion föreslår i sitt betänkande att motsvarande regler som gäller för sökbar text-TV även skall gälla för s.k. tilläggs- tjänster i lokalradio.23 Med tilläggstjänster avses i betänkandet pro- gramverksamhet i lokalradio kompletterad med text eller bild. Som exempel på en sådan tjänst anges bl.a. RDS-tjänsten.24 23 SOU 1999:14, Den framtida kommersiella lokalradion, förslag till ny bestämmelse i RTVL; 5:20, s. 33. 24 SOU 1999:14, Den framtida kommersiella lokalradion, s. 185 ff. 168 Radio- och TV-lagen definieras inte i lagen men beskrivs i förarbetena som särskild textinformation som förmedlas med TV-signalen.25 , som också kan omfatta enklare grafik, används huvudsakligen dels för pro- gramtextning eller annan textinformation under ett program, dels för att sända textade informationssidor som fyller hela TV-rutan och som kan fungera som en från TV-programmet fristående innehållstjänst. Sidorna kan här vara samlade i ämnesområden (t.ex. nyheter, väder, sport, annonser etc.) och TV-tittaren kan bläddra fram den information som önskas. Det är det sistnämnda användningsområdet som brukar benäm- nas sökbar text-TV. För att sända de textade informationssidorna används som regel outnyttjat utrymme i TV-signalen, det s.k. bild- släckningsintervallet. I andra fall kan en hel kanal eller delar av en kanal tas i anspråk. Informationen hämtas från en dator och förmedlas genom en tråd- eller radiobaserad sändning. Informationssidorna sänds cykliskt och uppdateras kontinuerligt; när den sista sidan har sänts upprepas sändningen från början. För att kunna ta emot sådan sökbar text-TV som här beskrivits krävs att TV-mottagaren är utrustad med min- nesenhet och avkodare. Vid mottagning av sökbar text-TV lagras den sida som tittaren har valt att se på i mottagarapparatens minne och pre- senteras på bildskärmen så länge han eller hon önskar. Enligt RTVL gäller särskilda regler för sökbar text-TV. Det gäller bl.a. för annonsering, sponsringsmeddelanden och angivande av sänd- ningsbeteckning. Motivet för att tillämpa särskilda regler i dessa sam- manhang är att det i sökbar text-TV inte på samma sätt som i förhål- lande till andra TV-program går att avgöra när ett program börjar och slutar. Därutöver görs vissa undantag från tillståndsplikten för sänd- ningar av sökbar text-TV. Undantaget gäller för sändningar som sker från radiosändare som används för andra sändningar med stöd av till- stånd enligt radio- och TV-lagen eller lokalradiolagen (RTVL 2:1, andra stycket). Däremot föreligger registreringsplikt för de tillståndsbefriade sändningarna av sökbar text-TV. Skälet till att det inte behövs något tillstånd för dessa sändningar är enligt förarbetena att det inte finns något behov av att styra frekvensanvändningen; sändningen av text-TV använder det outnyttjade bildsläckningsintervallet, vilket är ett utrymme som annars inte utnyttjas.26 I samband med införandet av digitala TV-sändningar är det relevant att se närmare på hur reglerna om sökbar text-TV skall tillämpas i för- hållande till de digitala TV-tjänster som inte kan betecknas som tradi- . Vid en jämförelse kan konstateras att dessa 1995/96:160 s. 72-73. 1995/96:160 s. 73. Radio- och TV-lagen 169 tjänster kan uppvisa såväl likheter som skillnader med traditionell sökbar text-TV. Det kan i båda fallen handla om en samtidig och regelbunden utsändning av information som uppdateras kontinuerligt. Till skillnad från den analoga text-TV-tjänsten kan emellertid de digitala tjänsterna omfatta inte enbart text och enkel grafik, utan även ljud och rörliga bilder i vad som skulle kunna betecknas som kraftfulla multimediala tjänster. De digitala tjänsterna kan således omfatta mer än endast textsidor och t.o.m. vara så avancerade att de i olika delar kan vara svåra för mottagaren att särskilja från mer traditionella TV-program. De kan dessutom integreras med de mer traditionella TV-programmen i bild på ett sätt som kan göra det än svårare att urskilja vad som utgör ett traditionellt TV-program, en programanknuten tjänst respektive en fri- stående tjänst. Detta förhållande behöver inte heller vara statiskt. En tjänst som medger beställning av resor kan utgöra en naturligt integrerad del vid sändningar av ett visst reseprogram, men också utgöra en fristående tjänst när reseprogrammet inte sänds. Det kan vidare vara så att inslaget av, och därav förhållandet mellan, traditionella TV-program, programanknutna och fristående tjänster varierar inom den frekvens som är tilldelad för sändningarna. Hur reglerna om sökbar text-TV skall tillämpas i detta sammanhang framgår inte av lagtexten eller förarbetena om införandet av digitala TV-sändningar. Frågan har särskild betydelse om man föreställer sig en programoperatör som inte avser att sända traditionella TV-program överhuvudtaget, utan enbart andra typer av digitala innehållstjänster. I den mån dessa tjänster generellt skall jämställas med sökbar text-TV, fordras följaktligen inte tillstånd för sändningar enligt RTVL om övriga förutsättningar för detta är uppfyllda (jfr ovan). Detta skall bl.a. ses i ljuset av det förhållandevis avancerade multimediala innehåll (härunder med rörliga bilder) som här kan tillhandahållas jämfört med traditionell sökbar text-TV och där gränsen mot traditionella TV-program blir allt- mer otydlig. 170 Radio- och TV-lagen 6.6.3Sändningar riktade till allmänheten För att omfattas av RTVL skall sändningen utöver förmedlingen av ljudradio- och TV-program även vara riktad till allmänheten (och avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel). Motsvarande krav återfinns i YGL:s huvudregel om radioprogram (YGL 1:6) och reglerna skall tolkas på samma sätt.27 Innebörden i detta krav är att sändningen anses riktad till allmänheten endast om den och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. Om det istället är mottagaren som startar sändningen av det innehåll han eller hon får del av, faller sändningen följaktligen utanför RTVL. De tjänster som kommer att tillhandahållas i samband med digitala ljudradio- och TV-sändningar kommer i olika utsträckning att omfatta inslag av såväl sändningar som är riktade till allmänheten som sänd- ningar som sker på begäran, dvs. som startas av mottagaren. De kon- sekvenser som detta kan ha för den generella bedömningen av om en sändning är riktad till allmänheten eller inte diskuteras ingående i sam- band med genomgången av YGL, vartill hänvisas (avsnitt 5.5.2 och 5.5.3). Det finns emellertid skäl att ytterligare poängtera vissa av dessa aspekter i förhållande RTVL:s tillämpningsområde. Det framgår av diskussionen i nämnda avsnitt om YGL att de digi- tala TV-tjänsterna kan ha såväl skenbart som verkligt interaktiva inslag. Med skenbar interaktivitet avses här en tjänst som mottagaren uppfattar som interaktiv. Någon egentlig återkoppling från mottagaren till den sändande sker emellertid inte och det är inte heller mottagaren som initierar sändningen av det innehåll han eller hon tar del av. Denna form av interaktivitet påverkar således inte bedömningen av att sänd- ningen är riktad till allmänheten. Verklig interaktivitet uppnås främst genom att mottagningsenheten för de digitala TV-sändningarna är utrustad med en kommunikationsfunktion som gör det möjligt för användaren att inte enbart vara en passiv mottagare utan även aktivt kommunicera med omvärlden. Kommunikation kan härigenom uppnås t.ex. med såväl den som sänder ut tjänsten som med annan som genom utsändningen vill komma i kontakt med mottagarna, t.ex. företag som marknadsför olika produkter och tjänster. Möjligheten till denna form av interaktivitet kan användas på ett sätt som bl.a. innebär att mottagarna erhåller ytterligare information från databasen på individuell basis. Sändningen sker i dessa avseenden på begäran och kan därför inte betraktas som riktad till allmänheten. Det intressanta ur RTVL:s perspektiv är att dessa olika typer av interaktivitet kan vara integrerade i vad som för mottagaren framstår som en och samma tjänst. Detta torde också vara utgångspunkten för 1995/96:160 s. 64. Radio- och TV-lagen 171 den som tillhandahåller tjänsten. Det kan t.ex. handla om att mottagaren begär information som går utöver vad som tillhandahålls genom utsändningen. Denne kopplas då automatiskt via en returkanal, t.ex. telenät, mobiltelenät eller kabel-TV-nät, till en databas ur vilken mer information kan erhållas. Det kan också handla om att utföra banktransaktioner, elektronisk handel eller att beställa en film (video-on- demand). När detta led i kommunikationen väl är upprättat, torde kommunikationen mellan parterna i de flesta fall fortsätta i returkanalen; så länge kommunikationen är avsedd att vara individuell finns vanligtvis inget skäl, varken ekonomiskt eller integritets- eller säkerhetsmässigt, att låta den gå till den ursprunglige mottagaren som en del i en utsändning riktad till allmänheten. Den kommunikation som således etableras i detta skede sker definitionsmässigt på ett sätt som innebär att mottagaren erhåller informationen på begäran och inte längre som en sändning riktad till allmänheten. Vad som kan tillhandahållas, och för mottagaren framstå, som en och samma ljudradio- eller TV-tjänst kan följaktligen i realiteten bestå av olika kommunikationselement som torde medföra att RTVL endast växelvis är tillämplig beroende på mottagarens aktivitet (sändningar dels riktade till allmänheten och dels på begäran). Konsekvensen skulle således vara att de regler vars syfte bl.a. är att hantera dessa mediers särskilda genomslagskraft med hänsyn till sändningarnas innehåll, endast har begränsad tillämplighet i förhållande till det innehåll som mottagarna faktiskt upplever att de får del av genom utsändningen. Tillståndshavare eller registreringspliktiga torde i dessa delar inte kunna fällas för brott mot tillståndsvillkoren eller RTVL:s generella innehållsregler. kan således komma att behöva genomföra delvis tekniskt relaterade analyser av hur ett visst innehåll har förmedlats , för att avgöra sitt mandat i förhållande till de ljudradio- och TV-tjänster som förmedlas. RTVL:s utformning torde således vidare ge utrymme för medvetna val av distributionsform för att påverka vilka innehållsregler som skall gälla för ett visst innehåll. Innehåll som p.g.a. tillståndsvillkor eller RTVL:s generella innehållsregler ej får förmedlas, torde således kunna göras tillgängligt som en integrerad del av ljudradio- eller TV-tjänsten utan att strida mot RTVL eller de förutsättningar som gäller enligt tillståndet. En annan fråga som rör kravet på att sändningarna skall vara riktade till allmänheten rör möjligheten att med xDSL-baserad teknik förmedla rörliga bilder, t.ex. filmer och TV-program, över telenätet. Frågan berörs i samband med genomgången av YGL (avsnitt 5.5.3, se även rörande telelagens tillämplighet nedan, avsnitt 7.5.3). I förhållande till RTVL är det här särskilt frågan om sådan vidareförmedling genom telenätet utgör registreringpliktig verksamhet för den som tillhandahåller 172 Radio- och TV-lagen Frågan är särskilt relevant eftersom vidareförmedlingen här sker på individuell begäran och därför inte isolerat sett torde uppfylla kravet på att vara riktad till allmänheten. Detta kan bl.a. jämföras med traditionell vidareförmedling av ljudradio- och TV-sändningar i kabelnät där vidareförmedlingen sker som en samtidig utsändning till samtliga hushåll som är anslutna. Även om rättsläget här får bedömas som oklart finns det dock omständigheter som talar för att sådan vidareförmedling av direktsändningar vid tillämpningen av YGL skall anses som riktad till allmänheten oavsett om själva vidareförmedlingen sker på begäran. Ytterligare en aspekt är att dessa vidareförmedlade sändningar i såväl telenät som kabel-TV-nät även, på liknande sätt som beskrivits ovan, kan integreras med tjänster som lagras och tillhandahålls på begäran ur en databas (t.ex. filmer och TV-program som tillhandahålls som VOD-tjänster). Det följer av genomgången ovan att tjänster som innebär att upplysningar tillhandahålls på begäran inte är att betrakta som riktade till allmänheten och således faller utanför RTVL:s tillämpningsområde. Konvergensutvecklingen medför en sammansmältning av infrastruktu- rer, tjänster och apparater. I förhållande till radio- och TV-lagens tillämpningsområde aktualiserar detta frågan om vad som utgör ljudradio och television i lagens mening. Varken förarbetena, Gransknings- nämndens praxis eller tillståndsgivningen för digitala TV-sändningar i marknätet ger emellertid någon närmare vägledning i detta avseende varför rättläget måste bedömas som oklart. Detsamma gäller för vad som utgör sökbar text-TV i radio- och TV- lagens mening. Enligt radio- och TV-lagen gäller särskilda regler för sökbar text-TV. Det handlar här om regler rörande annonsering, spons- ringsmeddelanden och angivande av sändningsbeteckning samt om att sänd-ningar av sökbar text-TV under vissa förutsättningar är tillstånds- befriade. Frågan är hur dessa regler skall tillämpas framför allt i för- hållande till sådana digitala TV-tjänster som inte kan betecknas som traditionella TV-program. Avslutningsvis medför konvergensutvecklingen vissa tillämpnings- problem vad gäller kravet på att sändningarna av ljudradio- och TV- program skall vara riktade till allmänheten, vilket motsvaras av vad som framgår av genomgången av YGL (avsnitt 5.5.2 och 5.5.3). De tjänster som kommer att tillhandahållas i samband med digitala ljudradio- och TV-sändningar kommer i olika utsträckning att omfatta inslag av såväl sändningar som är riktade till allmänheten som sändningar som sker på Radio- och TV-lagen 173 begäran, dvs. som startas av mottagaren. Vad som kan tillhandahållas, och för mottagaren framstå, som en och samma ljudradio- eller TV- tjänst kan följaktligen i realiteten bestå av olika kommunikationselement som torde medföra att RTVL endast växelvis är tillämplig beroende på mottagarens aktivitet (sändningar dels riktade till allmänheten och dels på begäran). Konsekvensen skulle således vara att de regler vars syfte bl.a. är att hantera dessa mediers särskilda genomslagskraft med hänsyn till sändningarnas innehåll, endast har begränsad tillämplighet i förhållande till det innehåll som mottagarna faktiskt upplever att de får del av genom utsändningen. 174 Radio- och TV-lagen Telelagen (TL, 1993:597) trädde i kraft . bolagiserades och bytte namn till . Merparten av myndighetsansvar överfördes till , nuvarande (), som därmed blev ansvarig myndighet för telelagstiftningen och dess efterlevnad. Härigenom separerades också regleringsansvaret från operationella verksamhetsintressen, vilket har utgjort ett viktigt led i den regleringsprocess som präglar telesektorerna inom såväl som övriga medlemsstater i EU. Ett grundläggande syfte med den EG-rättsliga teleregleringen är att uppnå en fungerande konkurrens på telemarknaden. Den är därför i huvudsak inriktad på att bryta upp de såväl legala som faktiska monopol som tidigare styrt medlemsstaternas telesektorer. Den svenska teleregleringen uppfyller de krav som följer av den EG-rättsliga regleringen på detta område. Syftet med telelagen är att ge staten förutsättningar att på en öppen telemarknad styra och kontrollera verksamheten på telekommunika- tionsområdet så att de telepolitiska målen kan uppnås.1 Det övergri- pande telepolitiska målet är att enskilda och myndigheter i landets olika delar skall ha tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. I detta ligger bl.a. att var och en skall få möjlighet att från sin stadigvarande bostad eller sitt fasta verk- samhetsställe utnyttja telefonitjänst till ett rimligt pris inom ett allmänt tillgängligt telenät, att alla skall få tillgång till teletjänster på likvärdiga villkor, samt att telekommunikationerna skall vara uthålliga och till- gängliga under kriser och krig (TL 2 §, första stycket). Enligt förarbe- tena innebär detta att telekommunikationerna skall bidra till regional balans, vara öppna och flexibla samt främja mångfald och valfrihet för användarna, samt vidare bidra till ett effektivt resursutnyttjande i sam- hället.2 Telekommunikationerna skall även i sig vara effektiva, vilket bl.a. innebär att de skall främja samverkan mellan operatörer och bidra till skapandet av nya, kostnadseffektiva och högkvalitativa teletjänster. Konkurrens används som ett centralt medel för att uppnå dessa mål- sättningar (TL 3 §), vilket också präglar delar av telelagens utformning. Här återfinns konkurrensfrämjande regler och regler för att motverka 1992/93 s. 1. 1996/97 s. 31. Behovet av särskilt konkurrensfrämjande regler inom telesektorn följer av behovet av att motverka och balansera den starkt dominerande ställning som har inom flera områden inom telesektorn (jfr ovan om syftet med den EG-rättsliga regleringen på området). Telelagen innehåller därför i detta syfte bestämmelser som särskilt gäller teleoperatörer med ett betydande inflytande på markna- den. Ambitionen är emellertid att generell konkurrenslagstiftning efter- hand skall vara styrande även för telemarknaden.3 Telelagens tillämpningsområde bestäms av en relativt komplex begreppsstruktur med begrepp som språkligt sett kan vara svåra att skilja åt för den oinitierade. Dessa begrepp utgör dock underlag för avgränsningar såväl inom telelagens tillämpningsområde som i förhål- lande till annan lagstiftning. Telelagen är tillämplig på televerksamhet (TL 1 §). Med televerk- samhet avses förmedling av telemeddelanden, för egen eller annans räkning,4 via telenät eller tillhandahållande av nätkapacitet. Medan telemeddelande definieras som ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektro- magnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare, definie- ras telenät som en anläggning avsedd för förmedling av telemeddelan- den. Med nätkapacitet avses överföringskapacitet i telenät eller del därav. Begreppet omfattar alla former av överföringskapacitet: allt från större sammanhängande system till enstaka förbindelser samt även rent fysiska ledningar utan elektronisk utrustning, s.k. svart fiber.5 Telelagens reglering är framför allt inriktad på vissa typer av tjänster för vilka bl.a. reglerna om anmälningsplikt, tillståndsplikt och samtrafik i huvudsak är tillämpliga (se närmare följande avsnitt). Utöver tillhandahållande av nätkapacitet, som berörs ovan, handlar det om teletjänster, telefonitjänster och mobila teletjänster. Med teletjänster avses förmedling av telemeddelanden för någon annan (jfr innebörden av televerksamhet ovan). En särskild grupp av teletjänster utgörs av telefonitjänster. En telefonitjänst är en teletjänst som omfattar överfö- ring av tal och som medger överföring av telefaxmeddelanden samt datakommunikation via låghastighetsmodem. 1996/97 s. 34. 1996/97 s. 93. 1996/97 s. 93. avses teletjänst där abonnentanslutningen tillhandahålls via radio i en mobil nätanslutningspunkt. Telelagen är emellertid inte tillämplig på all verksamhet som avser förmedling av telemeddelanden. Från lagens tillämpningsområde undan- tas utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i YGL 1:1 tredje stycket första meningen (TL 1 § tredje stycket). Det innebär således att program i ljudradio och television samt innehållet i vissa andra sändningar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor, och som är riktade till allmänheten, inte utgör televerksamhet i telelagens mening. Det kan ifrågasättas om undantaget även omfattar sådan verksamhet som omfattas av databasregeln i YGL (YGL 1:9). Orsaken är att förmedlingen i dessa fall sker på individuell begäran och inte som en utsändning till allmänheten. Det är vidare endast utsändningar till allmänheten som omtalas i förarbetena.6 Det är emellertid viktigt att komma ihåg att YGL:s tillämpningsom- råde bestäms av bestämmelserna i . I den mån reglerna i YGL och telelagen kommer i konflikt med varandra har YGL, i egenskap av grundlag, företräde framför telelagen som är av längre rang. Vid sidan av YGL:s huvudregel om sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten (YGL 1:6) måste därför även databasregeln (YGL 1:9) beaktas vid tillämpningen av telelagen. Till skillnad från vad som är fallet med utsändningar till allmänheten som uttryckligen undantas från telelagens tillämpningsområde, torde det emellertid få avgöras från fall till fall i vilken utsträckning telelagens bestämmelser kan tillämpas på grundlagsskyddad databasverksamhet. Det är särskilt vissa grundläggande typer av televerksamhet som har ansetts motivera den typ av särreglering som dominerar telelagen. För dessa typer av verksamheter stipuleras anmälningsplikt och i vissa fall tillståndsplikt. I båda fallen handlar det om tillhandahållande av vissa tjänster inom ett allmänt tillgängligt telenät (TL 4 a § och 5 §). Vad som utgör ett allmänt tillgängligt telenät definieras inte i lagen, men av förarbetena följer att det handlar om ett nät som står till allmänhetens förfogande och att det skall vara öppet för en vid krets av användare att ansluta sig till nätet.7 Begreppet allmänheten behöver i denna bemärkelse inte avse alla och envar. Enligt förarbetena bör det vara 1992/93:200 s. 81 ff. 1992/93:200 s. 91. tillräckligt att redan en på visst sätt avgränsad användarkategori kan använda nätet för att det skall betraktas som allmänt tillgängligt. De tjänster som omfattas av anmälningsplikt är tillhandahållande av telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt, mobil teletjänst, nätkapacitet samt teletjänster som kräver nummertilldelning ur nummerplan för tele- foni enligt TL 21 § (TL 4 a §). I det sistnämnda fallet kan det handla om t.ex. betalteletjänster, dvs. tjänster som enkelt uttryckt innebär att någon ringer upp ett nummer och mot en särskild avgift får del av den information som tjänsten omfattar. För anmälningspliktig verksamhet gäller särskilda i lagen stipulerade skyldigheter. Det gäller bl.a. rörande hänsyn till funktionshindrade personers behov av särskilda teletjänster och förmedling av nödsamtal till alarmerings- och räddningstjänst, totalförsvarets behov av telekommunikationer under höjd beredskap, tillhandahållande av abonnentinformation, särskild redovisning av verk- samheten, m.m. (TL 17 a §). Närmare föreskrifter som preciserar dessa skyldigheter kan meddelas av PTS. Förutom anmälan krävs tillstånd för verksamhet som har en omfatt- ning som med avseende på utbredningsområde, antalet användare eller annat jämförbart förhållande är betydande (TL 5 §). Tillståndsplikten gäller tillhandahållande av telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt, mobil teletjänst och nätkapacitet, inom ett allmänt tillgängligt telenät. Till skillnad från anmälningsplikten gäller dock inte någon tillståndsplikt för teletjänster som kräver nummertilldelning ur nummerplan för telefoni enligt TL 21 §. I förhållande till mobil teletjänst kan det vidare vara aktuellt att till- lämpa telelagens regler om särskilt inbjudningsförfarande till ansökan om tillstånd (TL 12 §). Bestämmelsen gäller när fråga uppkommer om att meddela tillstånd för tillhandahållandet av nya mobila teletjänster inom ett allmänt tillgängligt telenät.