sou · GNB332 · 2000-01-01 00:00:00 — I bägge fallen har emellertid Sida ett ansvar för att upphandlingen sker på ett sätt som leder till att de insatta biståndsmedlen ger största möjliga effekt, och det finns alltså ett behov av tillsyn, kontroll och uppföljning. I merparten av de insatser Sida finansierar är mottagarlandet beställare och utföraren är ett företag eller en konsult som arbetar på kommersiella villkor. I undantagsfall, exempelvis om mottagarlandet bedöms ha en otillräcklig kapacitet för att hantera upphandlingen, är Sida den beställande parten och sköter då själv upphandlingen. Sidas policy och rutiner för upphandling är främst avpassade för dessa bägge situationer. En annan stor del av det svenska biståndet kanaliseras via enskilda organisationer. Sida finansierar helt eller delvis den verksamhet organisationerna bedriver i mottagarländerna. Organisationerna har ibland också ansvaret för att bedöma och förmedla medel till olika projekt i mottagarlandet. Organisationernas insatser och åtaganden i utvecklingssamarbetet regleras genom avtal med Sida. Någon upp- handling är det aldrig fråga om utan de enskilda organisationerna an- söker vanligen hos Sida att få bidrag till att bedriva en viss verksamhet. Även när det gäller de enskilda organisationerna har Sida utvecklat en policy och rutiner för att säkerställa kontroll och uppföljning av insatserna. Den typ av institutionellt samarbete som bedrivs inom rättsområdet av rättsväsendets myndigheter är en relativt ny företeelse inom utvecklingssamarbetet. Institutionellt samarbete enligt Sidas definition bedrivs mellan två eller flera institutioner som har samma typ av mandat, verksamhetsområde och kunnande och som primärt arbetar i icke vinstdrivande syfte. har Sida hanterat detta samarbete på samma principiella sätt som om det varit fråga om en sedvanlig Slutsatser och förslag 59 Detta har visat sig vara mindre ändamålsenligt såväl för Sida som för övriga berörda myndigheter. Kommittén har kunnat konstatera att utvecklingssamarbetet inom rättsområdet kräver en bred ansats. Det finns ett behov av att utveckla nya strategier och metoder. Utvecklingssamarbetet är ett nationellt åtagande som kräver ett samlat agerande och samarbete mellan de olika aktörerna. Det krävs en mer kompetent hemmaorganisation som måste avsätta större resurser till analyser, kvalitetssäkring, planering och uppföljning. Slutligen krävs också, vilket kommittén återkommer till i följande kapitel, en ökad bas av kompetenta personer inom rättsväsen- det som kan gå in i fältuppdragen. Denna breddning av kompetens- basen är möjlig bara om myndigheterna har en framförhållning och en kontinuitet i verksamheten. När man sammanfattar alla dessa krav är det lätt att inse att Sida och rättsväsendets myndigheter måste utveckla ett nära samarbete. Grunden för engagemanget från rättsväsendets myndigheter är regeringens uttalade ambition att öka de svenska insatserna inom rättsområdet. Det handlar alltså knappast om något normalt kund-leverantörsförhållande. Därför är det också enligt kommitténs bedömning nödvändigt att finna ett sätt att hantera myndigheternas mellanhavanden exempelvis avseen- de ekonomi, kontroll och uppföljning som är anpassat till denna speci- ella relation. För att kunna bedöma förutsättningarna för att skapa en sådan anpassad modell har kommittén sett det som angeläget att klara ut rättsläget. En första avgörande fråga är huruvida Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () är tillämplig även på det institu- samarbetet. En upphandling är enligt definierad som köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, byggentreprenader eller tjänster. Upphandlingen regleras i ett upphandlingskontrakt mellan den upphandlande myndig- heten och leverantören. Det centrala är alltså att det finns två parter, dvs. skilda juridiska personer, som köper respektive levererar varan eller tjänsten. Kommittén konstaterar att staten är ett enda rättssubjekt och därmed i lagens mening kan vare sig upphandla eller träffa avtal med sig själv. Om en myndighet utför ett arbete för en annan myndighet, har det alltså inte ens förevarit någon upphandlingssituation. Rättssubjektet staten har enbart gjort en intern omdisponering av sina egna resurser och därmed bestämt sig för att genomföra verksamheten i egen regi. Upp- handlingssituationen uppstår först som staten vill ha in anbud från någon utomstående. Detta resonemang gäller dessutom oberoende av huruvida det finns en extern marknad för de tjänster olika myndigheter kan förse varandra med. 60 Slutsatser och förslag Slutsatsen är alltså att inte är tillämplig på det institutionella samarbetet av det enkla skälet att det inte kan förekomma upphand- lingar myndigheter emellan. Kommittén konstaterar därför att Sida och rättsväsendets myndigheter är oförhindrade att komma överens om en egen ordning för att hantera sina mellanhavanden. Kommittén föreslår att Sida och rättsväsendets myndigheter gemensamt utarbetar en modell för vilka principer som skall gälla för samarbetet. Tänkbara element i en sådan överenskommelse skulle kunna vara: Regler för kontroll och uppföljning, regler för redovisning, rapportering och revision samt principer för kostnadsersättning. Kommittén vill i detta sammanhang särskilt påpeka att problemen med dagens hantering av det institu- samarbetet samt genomgången av rättsläget är av generell natur. Vårt förslag till lösning avser således även samarbetet i . Kommittén vill framhålla att vårt förslag inte får innebära att kraven på effektivitet och hushållning med statliga medel minskar. Tvärtom bör förslaget kunna leda till enklare och mindre resurskrävande rutiner och till att risken för suboptimeringar minskar. Sida som ansvarar för att biståndsanslagen hanteras effektivt har naturligtvis alltid en möjlig- het att välja vem man vill anlita för att utföra ett uppdrag samt att ställa krav på resultatet. IIÖkade insatser kräver en större resursbas Den ökade tyngd som regeringen vill ge åt rättsområdet i det svenska utvecklingssamarbetet, såväl i som i ut- vecklingsländerna i syd, kommer att leda till betydande volymökningar . En förutsättning för att åstadkomma detta är att den svenska resursbasen utvecklas och utökas. En viktig punkt i kommitténs arbete har därför varit att, i enlighet med direktiven, ut- forma förslag till och finna former för att bygga upp en bredare resurs- bas. 7 Hur ser kompetenskraven ut? Även om rättsområdet i vissa avseenden har sina speciella för- utsättningar, vilket kommittén tidigare behandlat, finns det på det rent operativa planet många likheter med annat bistånd. I stor utsträckning handlar det om att bygga upp fungerande institutioner och förvalt- ningstraditioner, vilket numera är ett framträdande drag inom de flesta bilaterala utvecklingsprojekt som deltar i. Kommittén har där- för studerat ett antal olika verksamheter, varav några beskrevs i del- betänkandet, för att kunna se i vad mån dessa erfarenheter kan över- föras till rättsområdet. Kommittén har dessutom inhämtat synpunkter från Sida samt enskilda personer med lång erfarenhet av bistånds- insatser för att få en övergripande bild av de krav som bör ställas på den personal som engageras i biståndsarbete. Utvecklingssamarbetet inom rättsområdet är en relativt ny företeelse som fortfarande befinner sig i ett uppbyggnadsskede såväl i som i andra givarländer. I takt med att erfarenheterna byggs upp finns det därför anledning att förvänta sig en relativt snabb utveckling både när det gäller samarbetets innehåll och arbetsmetoder. För att kunna presentera förslag till en förstärkning av den svenska resursbasen är det dock inte tillräckligt att enbart studera tidigare erfarenheter, vare sig 62 Ökade insatser kräver en större resursbas dessa finns inom rättsområdet eller inom andra sektorer. Det är också nödvändigt att försöka bedöma i vilken riktning de framtida insatserna kommer att utvecklas. Kommittén kan för sin del se tre tydliga tendenser i utvecklings- samarbetet som kommer att få konsekvenser för kravprofilen hos den personal som kommer att vara engagerad. För det första kommer åtminstone en del av insatserna att bli mer komplexa framöver. Expertinsatser inom avgränsade områden kommer att minska till förmån för större sammanhållna insatser som berör olika delar av rättsväsendet. Bakom förändringen ligger insikten att det faktiskt inte bara handlar om att höja kompetensen eller det tekniska stödet för den enskilde polismannen eller den enskilda dom- stolen i ett samarbetsland. Vad samarbetet ytterst syftar till är att ge stöd för att stärka rättsstaten, dess roll i demokratiseringen, dess relation till medborgarna, dess roll som försvarare av rättigheter etc. En ytterligare dimension i komplexiteten är dessutom behovet av sam- ordning med andra givarländer som av allt att döma kommer att öka. För det andra kommer sannolikt samarbetet med respektive land att behöva pågå . Institutionsuppbyggnad kräver tid, tåla- mod och uthållighet. För det tredje kommer arbetssättet att behöva förändras. är utbildning ett dominerande inslag i samarbetet. kommer det att krävas ett mer interaktivt arbetssätt. Det måste vara mottagarlandet som efterfrågar och driver projekten. Den svenska rollen blir då mer inspirerande, rådgivande och stödjande i förändringsprocessen. Baserat på de erfarenheter som gjorts inom rättsområdet, andra biståndsområden och de krav som följer av regeringens nya inriktning av utvecklingssamarbetet inom området demokrati och mänskliga rättigheter har kommittén försökt sammanställa en kravprofil för den personal som skall medverka i utvecklingssamarbetet inom rättsom- rådet. Kompetenskraven kan enligt kommitténs uppfattning delas in i tre delar; kunskap/utbildning – personliga egenskaper – erfarenheter. Ett gediget yrkeskunnande är en given grundförutsättning som är nödvändig för att kunna uppträda med auktoritet som samarbetspartner. Det räcker alltså inte att ha bara den formella utbildningen. Det krävs också i yrket så att man har hunnit skaffa sig rutin och erfarenhet. Man bör också ha en god allmän kringsyn över rättsväsendet. Lika självklart är också att personalen måste ha goda språkkunskaper. Det är naturligtvis en klar fördel att behärska språket i SOU 1999:32 Ökade insatser kräver en större resursbas 63 det aktuella samarbetslandet men man måste åtminstone behärska engelska obehindrat. Utöver de grundläggande, yrkesmässiga kunskaper som behövs för respektive uppdrag krävs också mer situationsanpassad kunskap som handlar om det aktuella samarbetslandet, dess historia, kultur, politiska situation etc. För att kunna göra ett bra jobb måste också den egna in- satsen sättas in i ett större perspektiv, och det krävs därför viss kunskap om svensk biståndspolitik i stort, Sidas arbetsmetoder och regelverk samt kunskaper om andra givares aktiviteter i det aktuella landet. En av de personer som kommittén har intervjuat använde den träffande benämningen förändringsagent för att beskriva rollen för den svenske representanten i ett samarbetsprojekt. Det är viktigt att göra klart att det är samarbetslandet själv som måste vilja ha en förändring och att ansvaret för att driva projekten måste ligga hos de ledande företrädarna för den institution som skall förändras. All erfarenhet visar att be- stående förändringar bara kan åstadkommas, om mottagaren tar ansvar för målens formulering och för att de uppnås. Den svenska rollen kan och ska förvisso vara pådrivande, men vi får aldrig ta över projekten, och det får definitivt inte handla om att oreflekterat exportera svenska modeller eller arbetsmetoder. För att kunna fungera som förändringsagent krävs en stor portion lyhördhet. Man måste vara beredd att lyssna och ta till sig mottagarens problem och tillsammans söka lösningar på dessa. Arbetet är alltså i hög grad processinriktat och det finns sällan några snabba och enkla lösningar. Pedagogisk och kommunikativ förmåga är en annan viktig egen- skap. De idéer, förslag eller lösningar som man presenterar måste kunna förstås och anammas av personer med helt andra referensramar och erfarenheter. Den miljö projekten arbetar i är sällan eller aldrig perfekt och man kommer att drabbas av problem – institutionella, administrativa, prak- tiska, kulturella. Det är snarare regel än undantag att projekten drabbas av förseningar och tempoförluster. Därför är resultatorientering kom- binerat med improvisationsförmåga, viljestyrka och uthållighet nöd- vändiga egenskaper om man skall kunna åstadkomma resultat i sam- arbetet. Tyvärr är korruption i olika former ett stort problem och ett hinder för att utveckla rättsstaten i många samarbetsländer. 64 Ökade insatser kräver en större resursbas mycket hög personlig integritet, etik och moral hos den svenska personalen. Den sista komponenten i kompetensprofilen är de erfarenheter som en person har med sig i bagaget och som kan vara av särskilt intresse i ett utvecklingsprojekt. Det som ligger närmast till hands och som är mest värdefullt är naturligtvis tidigare internationella erfarenheter företrädesvis av bi- ståndsarbete eller näraliggande verksamheter. Men erfarenhet av att ha arbetat utomlands i den typ av länder som är aktuella för samarbets- projekt är värdefull i största allmänhet, även om arbetet inte har varit biståndsinriktat. Också erfarenheter som man skaffat sig i är värdefulla. Ett exempel skulle kunna vara erfarenheter av projektarbete, ett annat skulle kunna vara erfarenheter av lednings- och förändringsarbete, antingen i chefsposition eller som projektledare. Kommittén har genomfört en enklare kartläggning av de viktigaste aktörerna för att få en översiktlig uppfattning om antalet svenskar som varit engagerade i bilateralt utvecklingssamarbete inom rätts- området. Eftersom de svenska aktörerna är relativt få har det inte varit svårt att få fram uppgifter om volymerna. Däremot har det inte varit möjligt att göra någon djuplodande analys av kompetensnivåer hos den engagerade personalen eller det kvalitativa innehållet i olika insatser. Därför är det viktigt med några påpekanden om den redovisning som följer nedan: För det första måste man hålla i minnet att kommittén redovisar antalet personer som har deltagit i projekt utanför . Redovisningen säger däremot inget om i vilken omfattning dessa personer har varit engagerade; insatserna från en person kan omfatta allt ifrån ett par veckors sammanlagd vistelse i till en flerårstjänstgöring i . Vi har dock exkluderat personer med riktigt korta uppdrag av engångskaraktär som exempelvis en föreläsare som deltagit i ett seminarium eller någon enstaka kurs. För det andra finns det personer som mycket väl kan vara dubbel- räknade eftersom de anlitats av flera olika aktörer. Vi bedömer dock inte att detta är av en så stor omfattning att siffrorna blir missvisande. För det tredje har de olika insatserna en högst varierande karaktär, och man kan därför inte dra alltför långtgående slutsatser vad gäller personalens användbarhet i andra typer av insatser. Det är inte givet att en person som har hållit i en kurs i skulle vara intresserad eller lämpad för ett halvårsuppdrag i något afrikanskt land. På årsbasis engagerar RWI ca 40 personer i sitt arbete. Ungefär hälften av dessa är svenskar, företrädesvis från den akademiska världen men också från rättsväsendets myndigheter. RWI har bedrivit sin verk- samhet under och har således engagerat ett betydande antal personer. Tyngdpunkten i insatserna ligger i . har sammanlagt ett 10-tal svenskar varit engagerade i verk- samheten. Personerna kommer från olika delar av rättsområdet. SILD:s insatser har varit koncentrerade till och . har sammanlagt haft ett 10-tal personer engagerade i . Den juridiska institutionen vid besitter genom kopplingen till RWI en betydande kompetens inom folkrätt, särskilt mänskliga rättigheter och humanitär rätt. har påbörjat ett projekt i . har sammanlagt ett 100-tal poliser varit engagerade i bilaterala utvecklingssamarbeten. Merparten eller av dessa har varit engagerade i Östsamarbetet med en kraftig tonvikt . Samtliga engagemang i Öst har varit av kortare karaktär. Även om de olika projekten ibland har pågått , har tidsåtgången för de enskilda poliserna varit begränsad, och de har kunnat genomföra insatserna utan att det har inverkat menligt på deras ordinarie arbete. Sydinsatserna pågår dock vanligen , och de kräver också en heltidsnärvaro i samarbetslandet. De engagerade poliserna är alltså stationerade utomlands som kan sträcka sig från upp till . har den svenska polisen varit engagerad i olika FN-insatser med kontingenter av civilpoliser. har också bidragit med civilpoliser inom ramen för och . har ca 125-150 civilpoliser ute på uppdrag. Sammanlagt har mer än 2 000 svenska poliser varit engagerade. Även om civilpolisuppdragen delvis är av en annan karaktär än utvecklingssamarbetet, är arbetsuppgifterna ändå närbesläktade. Kommittén menar därför att man bör ta hänsyn till civil- poliserna när man skall bedöma den svenska resursbasen. Erfarenheten av att arbeta utomlands och under pressade förhållanden är utan tvekan en intressant tillgång också i utvecklingssamarbetet. Slutligen har också polisen sambandsmän placerade i ett 20-tal länder och organisationer. har sammanlagt ett 80-tal poliser tjänstgjort som sambandsmän. Dessa sambandsmän är engagerade i operativt polisarbete i respektive länder och organisatio- ner, och de är således en del av polisens ordinarie verksamhet. I de länder där polisen också bedriver utvecklingssamarbete kommer sam- bandsmännen naturligtvis i kontakt med detta och de är också direkt involverade i arbetet. När man skall bedöma den svenska resursbasen bör också sambandsmännen vara av intresse eftersom de ju onekligen har en värdefull erfarenhet av att arbeta utomlands och i samarbete med andra länders polisorganisationer. Inom kriminalvården har sammanlagt ett 100-tal personer varit engagerade i utvecklingssamarbeten. Verksamheten har byggts upp från grunden och insatserna sker huvudsakligen i . Ett tiotal personer har dock medverkat i utvecklingsinsatser som drivs av andra organ, i första hand Öst-program. Även om samarbetet är långvarigt i sig, så är det fråga om kortare insatser för den berörda personalen. En stor del av insatserna bygger på sk. tvillingarrangemang mellan fängelser i respektive land. Sammanlagt har ett 10-tal åklagare varit engagerade i olika utveck- lingsprojekt såväl i Syd som i Öst. Sammanlagt ett 15-tal personer har varit engagerade i utvecklings- projekt företrädesvis i . Sammanfattningsvis kan det konstateras att totalt 250-300 svenskar med anknytning till rättsområdet har varit engagerade bilaterala ut- vecklingssamarbeten . Verksamheten har vuxit mycket kraftigt , i och med insatserna i . Merparten av personalen kommer från rättsväsendets myndigheter och det finns där en mycket stark koncentration till . Samtliga insatser i är korttidsuppdrag, vilket innebär att personalen fortfarande har kvar sina befattningar i myndigheten och utför insatserna som en liten del i sitt ordinarie arbete. Omräknat till heltidstjänster uppskattar kommittén att den totala svenska insatsen ligger på ca 25-30 personer. Kommittén vill för sin del också se civilpoliserna och sambands- männen som en del i den svenska resursbasen. Den stora grupp av poliser som är eller har varit ute på dessa uppdrag bör alltså kunna vara intressanta att rekrytera också i det bilaterala utvecklingssamarbetet. 9 Slutsatser och förslag Enligt kommitténs bedömning vore det en rimlig målsättning att rättsväsendets myndigheter skall ha en resursbas som är dubbelt så stor som , vilket betyder att ytterligare ca 200 personer skall vara kapabla att delta i olika samarbetsprojekt inom rättsområdet. För att åstadkomma denna fördubblade resursbas behövs insatser på flera områden: För att kunna engagera personal med erforderlig kompetens måste rättsväsendets myndigheter ha möjlighet till planering och förbere- delser. Kommittén föreslår därför att Sida regelmässigt engagerar personal från eller rättsväsendet i de delega- tioner som diskuterar insatserna med respektive samarbetsland. Kommittén föreslår att Sida och rättsväsendets myndigheter gemen- samt genomför utbildning för projektledare respektive fältpersonal. Utbildningen bör ske gemensamt för hela rättsväsendet eftersom integrationen är en viktig utgångspunkt. Om intresse finns, bör dess- utom aktörerna utanför rättsväsendet beredas plats i utbildningen. Kommittén ser också ett behov av ett bredare erfarenhetsutbyte. Sida bör därför ta initiativ till att samla samtliga svenska aktörer och intressenter inom rättsområdet till ett endagsseminarium, åtminstone en gång . För att säkerställa att lämplig personal rekryteras till utveck- lingsprojekten bör urvalsmetoderna utvecklas i samarbete mellan rättsväsendets myndigheter och Sida. För att snabbare bredda resursbasen föreslår kommittén: att rättsväsendet inför ett traineesystem där personal kan vara med för att se och lära av utvecklingssamarbete. att de arbetslag som skall svara för insatserna är allsidigt sam- mansatta för att ge möjligheter till en utveckling i arbetet. 70 Slutsatser och förslag Kommittén vill särskilt peka på jämställdhetsaspekten när Sida bör bekosta ett antal sk. JPO (Junior Professional Officers) även inom rättsområdet. Rättsväsendets myndigheter bör i sam- arbete med Sida inventera tillgången på lämpliga personer. Arbetet inom rättsväsendets myndigheter För att kunna lösgöra personal för utvecklingssamarbete måste myndigheternas ledningar aktivt arbeta med att undanröja hinder i den egna organisationen. Den personal som tjänstgör utomlands tillför myndigheterna en internationell erfarenhet som är nyttig i många olika sammanhang. Därför är det av yttersta vikt att myn- digheterna tydligt visar att en utlandstjänstgöring i sig är en merit som gör individen mer användbar och främjar karriären. Den personal som tjänstgör utomlands har kvar anställningen vid sin hemmamyndighet. Kraven på myndigheternas hemmaorganisa- tion kommer att öka när man får ett större antal anställda som är långtidsplacerade utomlands. Det krävs ökade insatser på det perso- nalpolitiska området för att kunna ta hand om personalen och de an- höriga på ett ansvarsfullt sätt och dessutom måste de administrativa rutinerna utvecklas. 9.1Efterfrågan på svenska insatser De åtgärder för att öka insatserna i som kommittén föreslog i delbetänkandet (SOU 1998:86) har också omsatts i praktiken. undertecknade justitieministern nya överenskommelser om utvecklingssamarbetet med var och en av de tre baltiska staterna. nu kan bedöma kommer de nya av- talen att innebära en fördubbling av de svenska insatserna i förhållande . När det gäller sydsamarbetet föreslår kommittén att vi från svensk sida, inom ramen för de löpande kontakterna med samarbetsländerna, tar initiativ till en diskussion specifikt inriktat på rättsområdet med de programländer som har intresse av detta (se avsnitt 6.3). Syftet med dessa diskussioner är att snabbt kunna starta samarbetsprojekt inom rättsområdet. Resultaten av dessa diskussioner är naturligtvis svåra att förutsäga. Kommittén utgår dock i de kommande förslagen från att det också i övriga delar av världen handlar om en fördubbling av insatserna. Slutsatser och förslag 71 De fyra myndigheterna inom rättsväsendet har sammanlagt ca 37 000 anställda (polisväsendet 22 300, kriminalvården 8 300, domstolsväsendet 5 600, åklagarväsendet 1 100). Deras sam- manlagda anslag enligt budgetproposition uppgår till nästan . Vare sig man använder pengarna eller personal- resurserna som mått så är det ändå klart att utvecklingssamarbetet står för en försvinnande liten del av myndigheternas samlade resurser. Det faktum att rättsväsendets myndigheter sammantaget har stora resurser betyder naturligtvis inte att det också finns lediga sådana som går och väntar på att bli ianspråktagna. Tvärtom har myndigheterna gjort mycket omfattande besparingar vilket innebär att resurserna är hårt ansträngda.