sou · GNB3146d2 · 2000-01-01 00:00:00 — När det gäller produktionsvärdet måste det dock beaktas att inte alla honrenar används i produktionen. Av den totala slakten har 20–utgjorts av honrenar. Det renvärde man kan uppskatta med dessa utgångspunkter måste också Bidrags- och ersättningssystemen 231 justeras nedåt med hänsyn till att rovdjur totalt sett dödar kalvar i större utsträckning än vuxna djur. De regler som vi föreslår för fastställande av ersättningsbeloppen innebär att det i ett första led är som har att föreslå vilket värde en ren skall åsättas, med de givna utgångspunkterna. Det slutliga avgörandet har regeringen i och med beslutet om ersättningsbeloppen. Uppskattningar av hur många renar som dödas När det gäller björn, järv, lo och varg finns det inte några tillförlitliga beräkningar av hur många renar en individ av respektive art dödar . Man är därför hänvisad till grova uppskattningar utifrån gammalt material. Beträffande kungsörnen finns däremot säkrare uppgifter. kommer man förmodligen också få bättre kun- skaper i detta avseende om järv och lo genom de forskningsprojekt som pågår beträffande dessa arter. När det gäller järv och lo har och arbetsgrupp i sitt förslag till ändringar i ersättningssystemet försökt uppskatta hur många renar som teoretiskt dödas om det förekommer en föryngring av respektive art. Uppskattningen innefattar inte bara det antal renar som honan och ungarna tar. Där ingår också att det finns andra djur, t.ex. ensamma hanar. För en järvföryngring är antalet 141 renar och för en loföryngring 114 renar. En ensam vuxen järv beräknas döda 24 renar och ett ensamt vuxet lodjur 36 . Uppskattningarna av hur många renar en järv respektive ett lodjur kan antas döda grundar sig på uppgifter i ett tidigare förslag till nytt ersättningssystem för rovdjursdödade renar (3899). Av detta framgår att uppskattningarna utgår från djurens behov av mat men också tar hänsyn till deras benägenhet att ta andra byten än ren. Även det förhållandet att järv äter kadaver efter renar som dödats av lo eller som dött av andra orsaker har beaktats. När ersättningsbeloppen fastställs för järv och lo kan man enligt vår bedömning endast i mycket grova drag utgå från de uppskattningar som vi har redovisat. De bygger på gammalt material och de innehåller alltför många osäkra faktorer för att de skall kunna tillämpas exakt. Vår bedömning är därför att det knappast finns underlag för att ge högre ersättning vid järv- än vid loförekomst. För varg finns inga motsvarande uppskattningar. Men bland alla bedömare vi haft kontakt med har enighet rått om att varg kan orsaka betydligt större skador än de andra arterna. har uppskattat att kungsörnar i dödar mellan 300 och 600 friska renkalvar (bilaga 1 i bilagedelen). 232 Bidrags- och ersättningssystemen totala ersättningsbeloppet för skador orsakade av kungsörn bör beräknas med denna utgångspunkt. Beloppet kan sedan fördelas mellan de samebyar där kungsörn förekommer utifrån arealen av byarnas betes- marker. Beträffande björnen finns inte några uppskattningar av hur många renar arten dödar . konstaterade i sitt tidigare förslag till nytt ersättningssystem att både björn och kungsörn gör betydligt mindre skada än järv och lo (3899). I förslaget placerade verket in arterna i en skala efter deras pre- dationstryck på ren. Med predationstryck avsågs arternas skicklighet i att döda renar. och kungsörn ansågs i skalan ligga på samma låga nivå. Totalbeloppet för skador av björn måste beräknas mot denna bak- grund. Rovdjursangrepp kan innebära merarbete för renskötarna, dvs. arbete som man inte skulle ha behövt utföra om inte ett rovdjursangrepp ägt rum. Främst kan det bestå i att samla ihop renar som skingrats vid angrepp och att hitta och flytta tillbaka renar som förflyttas under ett angrepp. kan rovdjursangrepp innebära att olika renhjordar blandas samman. Då tillkommer arbetet med att åter skilja renhjordarna. Förutom angrepp av varg torde det främst vara angrepp av järv som orsakar merarbete. I samband med att ersättningsbeloppen beslutas bör det noggrant utredas i vilken omfattning angrepp av de olika arterna orsakar mer- arbete och hur detta kan värderas. Inom respektive utom åretruntmarker Vi anser att man bör närmare överväga att lämna olika ersättning vid föryngringar inom respektive utanför åretruntmarkerna. Med åretrunt- marker avses de marker där samebyarna har rätt att bedriva renskötsel. Utanför dessa, på vinterbetesmarkerna, får renarna bara vara till , dvs. drygt halva året. Som regel nyttjas dessa marker inte heller fullt ut . Rovdjur som finns utanför åretruntmarkerna lever –på andra bytesdjur. En reducering av ersättningen utanför åretruntmarkerna kommer i praktiken endast att gälla lodjur. Ett stort antal av föryngringar Bidrags- och ersättningssystemen 233 inom renskötselområdet ligger utanför åretruntmarkerna. Ingen järvför- yngring i renskötselområdet ligger utanför åretruntmarkerna. Tanken på en differentiering av ersättningarna mellan åretruntmar- kerna och övriga delar av renskötselområdet har förts fram till utred- ningen först i slutskedet av arbetet. Vi har därför inte tagit ställning till det lämpliga i att göra denna förändring. Den redovisas emellertid ändå här, närmast som en åtgärd värd att pröva ytterligare. Utredningens förslag: Regeringen beslutar ersättnings- beloppen på förslag från . och arbetsgrupp har föreslagit att i samråd med skall fastställa storleken av ersättningsbeloppen vid de olika typerna av rovdjursförekomst. Vi anser att regeringen bör ha ett avgörande inflytande över kostna- derna för ersättningssystemet. Det är motiverat eftersom det samlade beloppet är så stort att det har betydelse i budgetarbetet. Ett beslut från regeringen om ersättningsnivåerna klargör också för renägarna, och allmänheten i övrigt, vilka summor som kan användas inom ramen för systemet. har inte inflytande över budgetarbetet och kan därför inte på samma sätt ta ansvar för att det finns pengar i proportion de till de ersättningsnivåer man skulle fastställa. Vi föreslår därför att regeringen skall besluta ersättningsbeloppen för de olika typerna av skador orsakade vid förekomst av järv, lo och varg samt den totala ersättningen för skador orsakade av björn och kungsörn. Detta bör man göra på förslag av . Därvid skall tinget redovisa hur man beräknat värdet av en ren, de uppskattade förlusterna orsakade av respektive rovdjursart och hur man utrett merarbetet på grund av angrepp för varje art. Ersättningsbeloppen bör bestämmas i sänder. På så vis kan man beakta förändringar i värdet på en ren. Därigenom kan också hänsyn tas till nya kunskaper t.ex. om hur många renar respektive rovdjursart dödar. 234 Bidrags- och ersättningssystemen 14.1.10Total kostnad för och förslag och arbetsgrupp har föreslagit följande årliga belopp vid förekomst av järv, lo och varg. Ersättningen för regelbunden förekomst av varg avser ett belopp per vargindivid. och arbetsgrupp har föreslagit att den ersättning som föryngringar av de olika arterna berättigar till skall sättas ned om skyddsjakt tillåts inom en sameby. Nedsättningen per individ skall i princip motsvara den ersättning som utgår vid regelbunden förekomst av den aktuella arten. När det gäller björn och kungsörn har arbetsgruppen föreslagit att ersättning skall betalas med ett belopp som räknas fram utifrån det genomsnittliga slaktvärdet på en ren och arealen av respektive samebys betesområde: slaktvärdet multiplicerat med 0,02 och arealen uttryckt i kvadratkilometer. De totala kostnaderna för ersättningssystemet enligt förslaget från och arbetsgrupp kan uppskattas utifrån uppgifter om det antal för yngringar och andra typer av förekomster som gav rätt till ersättning . Vi har här nedan utgått från en sammanställning från (dnr 60/98). Det bör påpekas att det i arbetsgruppens förslag sagts att ersättningarna under vissa förutsätt- ningar kan vara högre än de olika belopp som man föreslagit som utgångspunkter. Detta har vi inte tagit hänsyn till här. Vi har däremot beaktat omfattningen av den skyddsjakt på lo som tilläts 1998/99, vilket lett till en reducering av ersättningarna vid lodjursföryngringar. Bidrags- och ersättningssystemen 235 14.1.11Total kostnad enligt vårt förslag och arbetsgrupp har enats om vissa belopp för olika typer av rovdjursförekomst. Vi instämmer i stora delar i detta förslag, men föreslår vissa förändringar. De viktigaste av dessa är att honrenars produktionsvärde och merarbetet efter rovdjursangrepp skall innefattas i ersättningen. Vidare tar vi i vår beräkning hänsyn till de förändringar av rovdjursstammarna som vi föreslår. Den viktigaste av dessa är minskningen av lodjursstammen i renskötselområdet. Vid beräkningen av ersättningsbeloppen vid föryngringar av järv och lo har och arbetsgrupp utgått från medelslaktvärdet på en ren, som 1998/1999 var ca . Värdet har man sedan multiplicerat med det antal renar som arbetsgruppen ansett att man kan anta dödas, dvs. 114 för en loföryngring och 141 för en järvföryngring. Uppskattningarna av hur många renar som dödas är emellertid teoretiska och jämfört med det verkliga utfallet sannolikt relativt höga. Kostnaderna för vårt förslag kan i mycket grova drag bedömas i relation till arbetsgruppens förslag. Vi anser för det första att det är viktigt att värdet av en ren i dessa sammanhang innefattar såväl medelslaktvärdet som honrenarnas pro- duktionsvärde (avsnitt 14.1.8). Därtill skall även beaktas det merarbete 236 Bidrags- och ersättningssystemen SOU 1999:146 som det kan utredas att rovdjursangrepp orsakar. De totala ersätt- ningarna för skador vid järv- och loföryngringar enligt vårt förslag torde därför bli högre än enligt arbetsgr uppens förslag, trots vår bedömning att den gjort en något för hög uppskattning av hur många renar som dödas av varje enskilt rovdjur. De skador som björn och kungsörn orsakar, och som vi redovisat ovan, bör leda till ett lägre ersättningsbehov än vad arbetsgruppen före- slagit. Denna uppfattning grundar vi dels på tidigare bedömningar av björn och kungsörn som predatorer, dels på de beräk- ningar som gjorts av det antal renar som sammanlagt dödas av kungsörn. För att bedöma vårt förslag måste man emellertid också ta hänsyn till de mål vi föreslagit för rovdjurens antal och utbredning. Vi har föreslagit att lostammen skall minskas kraftigt i de södra delarna av renskötsel- området (avsnitt 12.3.4). Om förslaget genomförs kommer antalet föryngringar inom renskötselområdet att minska till omkring 100. Det innebär i sin tur en kraftig minskning av ersättningarna för skador orsakade av lo. Med det ersättningsbelopp och Naturvårds- verkets arbetsgrupp föreslagit skulle totalkostnaden för loföryngringarna då bli , dvs. lägre än i exemplet ovan. Även med våra utgångspunkter torde minskningen kunna leda till kostnadssänkningar i den storleksordningen. Våra förslag beträffande vargen kan leda till att enstaka vargar i ökad utsträckning kommer att uppträda i renskötselområdet med ökade skadeersättningar som följd. Vi ser också en mycket försiktig ökning av järvstammen som ett mål. Lostammen kan förväntas minska i antal först . För ersättningssystemet innebär det att det tar någon tid innan kostnaderna för loföryngringar minskar. Å andra sidan kan det inte förväntas att kostnaderna för skador av järv och varg kommer att öka snabbt. Mot bakgrund av vad vi nu redovisat kan kostnaderna för ersättningssystemet som helhet uppskattas till , dvs. lägre än den beräkning vi gjort av kostnaderna för förslaget från och arbetsgrupp. Om sedan våra förslag om rovdjursstammarnas utveckling förverkligas kommer kostnaderna för skador av lo att minska betydligt medan kostnaderna för skador av varg och järv ökar något. Om man endast skulle ge halv ersättning vid loföryngringar utanför åretruntmarkerna skulle kostnaden bli mindre. Hur stor minskningen blir på grund av detta beror på var den av oss förespråkade minskningen av lostammen äger rum. Det finns anledning att anta att den främst kommer ske utanför åretruntmarkerna. Det innebär att det blir ett mindre antal föryngringar som ger ersättning med endast halvt belopp. Bidrags- och ersättningssystemen 237 skulle detta ändå kunna leda till att kostnaderna minskar med . Totalkostnaden för ersättningssystemet skulle då bli . Utredningens förslag: får anslag avsedda för ersätt- ningar på ett sådant sätt att tinget vid fastställandet av ersättningarna fullt ut kan beakta ändringar i antalet rovdjur. får särskilda anslag för att täcka kostnaderna för inventeringarna. Så som ersättningssystemet sett ut har det totala ersättnings- beloppet först fastställts i statsbudgeten. Därefter har de inventeringar som ligger till grund för fördelningen av ersättningen genomförts. Detta har i sig haft vissa negativa konsekvenser som vi nämnt ovan i detta avsnitt och även i avsnitt 6.3. Vi föreslår ett system som bygger på att regeringen i förväg skall fastställa ersättningsbelopp som skall betalas vid föryngring och annan förekomst av järv, lo och varg samt totala ersättningsbelopp för skador orsakade av björn och kungsörn. Det innebär att i sitt bud- getunderlag måste uppskatta förekomsten av r ovdjur för att kunna beräkna hur stora anslag man behöver för ersättningssystemet. Enligt vårt förslag skall emellertid tinget vara skyldigt att betala ut det fastställda beloppet för förekomst av järv, lo och varg till same- byarna. Enbart det förhållandet att man gjort en uppskattning av rov- djursantalet som visat sig felaktig skall inte få den konsekvensen att man inte kan betala ut de fastställda beloppen. Tinget måste därför få pengar till systemet på ett sätt som ger nödvändig flexibilitet med hänsyn till att ersättningarna vissa år kan bli högre och andra år lägre än budgeterat. Kostnaderna för systemet bör inte regleras genom att ersättnings- beloppen för föryngring eller förekomst ändras till nivåer som inte motsvarar skadorna. Om regeringen, eller , anser att utgifterna för systemet blir för stora bör man agera genom att vidta åtgärder för att få till stånd en ökad skyddsjakt. Detta kan man göra på olika sätt. Man kan t.ex. ändra jaktförordningen på sådant sätt att möjligheterna till skyddsjakt i renskötselområdet ökar. Om internationella åtaganden eller EG-regler förhindrar utökad skyddsjakt bör staten vara hänvisad till att betala de förluster som detta medför för rennäringen. 238 Bidrags- och ersättningssystemen Ersättningsbeloppen skall vara så stora att rennäringen får full kompen- sation för rovdjursskadorna som de kan uppskattas. Om man konsekvent håller fast vid detta bör det också gå att vinna ett förtroende för ersättningssystemet. Ytterst är ett sådant förtroende en viktig del i möjligheterna att föra en godtagbar politik i förhållande till den samiska ursprungsbefolkningen. Det är alltså av stor vikt att ersättningsbeloppen inte holkas ur . Utredningens förslag: Det införs inte några särskilda regler om hur ersättningarna för rovdjursskador skall fördelas inom samebyarna. Det är de enskilda renägarna som drabbas ekonomiskt av de skador rovdjuren orsakar. finns inga regler för hur ersätt- ningarna skall fördelas inom samebyarna mellan renägarna. Det intryck vi fått i samtal med representanter för olika samebyar är att pengarna fördelas på olika sätt i olika byar. Vanligast synes vara att ersättningen fördelas mellan renägarna efter renantal. I en del samebyar används delar av ersättningen av samebyn som sådan för gemensamma ändamål. Vi anser att det även bör vara en angelägenhet för same- byarna själva att avgöra hur ersättningen skall fördelas. Samebyns beslut kan överklagas till som då har att avgöra frågan efter de allmänna rättsregler som gäller för samebyns verksamhet. Den enskilde renägarens rättssäkerhet är därmed tillgodosedd. Utredningens förslag: I fall då ett eller flera rovdjur av samma art dödar ett stort antal renar inom ett begränsat område skall ersättning lämnas direkt till de drabbade renägarna. och arbetsgrupp har föreslagit särskilda regler för fall av så kallat massdödande av renar. Med massdödande avser myndigheterna att en eller flera individer av en rovdjursart dödat minst 10 renar inom ett begränsat område inom högst . För sådana fall har myndigheterna föreslagit att ersättning efter ansökan skall kunna utgå direkt till den eller de drabbade renägarna. SOU 1999:146 Bidrags- och ersättningssystemen 239 ersättning för merarbete kunna utgå med högst en fjärdedel av ersätt- ningen för de dödade renarna. Vi föreslår att regler för ersättningar för fall av massdödande införs i enlighet med arbetsgruppens förslag. Ersättning för merarbete skall dock endast utgå om det kan styrkas att något sådant förekommit. Vi anser dock att det är en uppgift för att i föreskrifter ange de exakta förutsättningarna för att ersättning skall lämnas. I förordning bör anges endast att ersättning skall lämnas i fall då ett eller flera rovdjur av samma art dödar ett stort antal renar inom ett begränsat område. 14.1.16Bidrag till förebyggande åtgärder Utredningens förslag: skall få särskilda medel för bidrag till skadeförebyggande åtgärder. Bidrag skall kunna lämnas till samebyar eller enskilda renägare för åtgärder som kan betraktas som extrainsatser med syfte att förebygga skador. Tanken med det nuvarande ersättningssystemet var att också skulle kunna betala ut bidrag till förebyggande åtgärder. De medel fått har emellertid endast i mindre omfattning använts för sådana bidrag. Det har rört sig om en halv till . Inom rennäringen är det betydligt svårare att förebygga skador än inom annan tamdjursskötsel. När det gäller tamdjursskötseln i övrigt så prioriteras bidrag till förebyggande åtgärder framför ersättningar för skador. Detta är inte möjligt på samma sätt beträffande rennäringen. Vi anser ändå att det är viktigt att man i större utsträckning försöker före- bygga skador. Om skadorna kan minskas på detta sätt ökar förmodligen toleransen mot rovdjuren. Ersättningssystemet som sådant stimulerar i och för sig till att man förebygger skador. Ändå har det förebyggande arbetet bara ökat i mindre omfattning sedan det systemet infördes. Enligt vår mening behövs det därför ett särskilt ekonomiskt stöd för detta. Vi föreslår att skall få särskilda medel för bidrag till skadeförebyggande åtgärder. Att pengar anslås för detta ändamål bör på kort sikt inte påverka storleken av de belopp som anslås för Det kan visserligen hävdas att bidrag till förebyggande åtgärder endast skall lämnas i den mån det leder till att skadorna minskar. Ett sådant resonemang leder till slutsatsen att ansla- gen till ersättningar bör minskas med ett belopp som motsvarar bidragen till förebyggande åtgärder. Vi menar emellertid att frågan skall ses i ett större perspektiv. Bidragen kan stimulera till en mer intensiv renskötsel 240 Bidrags- och ersättningssystemen SOU 1999:146 och till att nya metoder för att förebygga skador prövas och utvecklas. På lång sikt kan detta leda till minskade skador och det kan då bli motiverat att justera ersättningsnivåerna. Bättre förebyggande åtgärder är dessutom att se som en naturvårdsåtgärd eftersom minskade olägenheter av rovdjur också leder till ökad tolerans för deras närvaro. Bidrag bör kunna betalas ut på ansökan från samebyar eller enskilda renägare. Projekt och åtgärder som är långsiktiga eller som innefattar utvecklande av nya metoder bör prioriteras. Bidrag bör inte kunna ges till sådant som normalt skall ingå i renskötseln, som t.ex. bevakning av renarna. Däremot bör bidrag kunna ges till åtgärder som verkligen kan betraktas som extrainsatser, t.ex. hopsamling eller flyttning av renar enbart i syfte att undgå rovdjursangrepp. Det skall inte vara uteslutet med bidrag till särskilda kostnader för skyddsjakt på rovdjur. Men också här måste det vara fråga om klara extrainsatser. Ett visst mått av skyddsjakt ingår som en normal del av renskötseln. Vid prövningen av ansökningar om bidrag till förebyggande åtgärder bör särskilt beaktas att skyddsjakt inte tillåts inom nationalparkerna. De samebyar som har sina betesmarker inom parkerna har därför ett särskilt behov av stöd till andra typer av förebyggande åtgärder. Vid bedömningen av en bidragsansökan bör huvudlinjerna i rov- djurspolitiken beaktas. När det gäller att förebygga angrepp från lodjur bör man därför kunna se positivt på bidrag till skyddsjakt. En tanke i vårt förslag till rovdjurspolitik är ju att lostammen skall minskas i delar av renskötselområdet. När det gäller järv och och framför allt varg bör man istället se generösare på andra metoder att förebygga skador. Det är av stor vikt att en bidragsansökan innehåller en noggrann beskrivning av de åtgärder man avser att vidta. Det måste också ställas krav på att de som får bidrag redovisar till vilka åtgärder som faktiskt vidtagits och den beräknade effekten av dessa. På så sätt kan det bedömas om det är motiverat att betala ut bidrag . Enligt den nuvarande regleringen i jaktförordningen kan länsstyrelserna betala bidrag för att förebygga skador av vilt och ersättningar för uppkomna skador. Bidrag och ersättningar kan betalas i mån av tillgång på medel. Samma regler gäller för skador orsakade av rovdjur som för skador orsakade av annat vilt. Angående reglerna för bidrag och ersätt- ningar, se avsnitt 7.4.6. Bidrags- och ersättningssystemen 241 De medel som i statsbudgeten anslås för dessa ändamål fördelas på länsstyrelserna av . Enligt viltskadekungörelsen skall pengarna i första hand användas till bidrag för förebyggande åtgärder. 14.2.2Bidrag till förebyggande åtgärder Utredningens förslag: Länsstyrelserna får samma möjligheter att lämna bidrag till åtgärder för att förebygga rovdjursskador på tam- djur på fritt skogsbete som beträffande andra tamdjur. Det skall också vara möjligt att lämna bidrag för åtgärder till skydd av bikupor och liknande. Bidrag till åtgärder för att förebygga skador är ett viktigt led i rov- djurspolitiken. Framför allt i och har många fårägare i områden med fast vargförekomst sina djur inom rovdjurssäkra elstängsel. Till stor del har detta blivit möjligt genom de bidrag av statsmedel som länsstyrelserna lämnat och Viltskadecenters arbete med utveckling av effektiva stängsel. Såväl många länsstyrelser som Vilt- skadecenter har också aktivt informerat om hur skador av rovdjur kan förebyggas. Vår bedömning är att möjligheterna att sätta upp rovdjurssäkra stängsel haft avgörande betydelse för synen på rovdjuren, främst varg och björn. Detta får också stöd av resultaten från den undersökning om attityderna till varg som lät göra 1998 (avsnitt 5.2). Undersökningen visade att av de tamdjursägare som är bosatta i vargområden kan acceptera varg i närheten av platsen där de bor. För tamdjursägare i hela landet var siffran . Utan möjligheter till effektiva skadeförebyggande åtgärder hade man förmodligen haft en annan inställning i vargområdet. Vi har inte mött några krav på genomgripande förändringar av sys- temet för bidrag till förebyggande åtgärder. De synpunkter på regelver- ket som vi fått har rört vissa detaljer, som vi återkommer till strax. I övrigt har olika länsstyrelser framfört att man behöver ökade resurser för att bidrag skall kunna lämnas i den utsträckning som är motiverad. Det nuvarande systemet för bidrag till skadeförebyggande åtgärder bör inte förändras. skall alltså även fördela medel på länsstyrelserna som i sin tur skall lämna bidrag till enskilda. De synpunkter som framförts till oss gäller möjligheterna till bidrag för åtgärder för att skydda tamdjur på fritt skogsbete samt bi- och fisk- odlingar. gäller för sådana verksamheter att bidrag normalt inte får lämnas för skadeförebyggande åtgärder. 242 Bidrags- och ersättningssystemen SOU 1999:146 med att de är sådana verksamheter eller egendom som till sin karaktär är särskilt skadeexponerade och därför kräver att skadeförebyggande åtgärder alltid genomförs. Biodlingar är mycket begärliga för björnar och det finns också enstaka exempel på att björnar orsakat skador i fiskodlingar.