sou · GNB3121 · 2000-01-01 00:00:00 — Om vi med hjälp av detta material studerar utveck- lingen är huvudresultatet att det sker en kraftig minskning både av antalet partsrepresentanter och av antalet statliga organ med partsrepresentation.53 Följande figur visar förändringen i absoluta tal med avseende på antalet organ som orga- nisationerna uppger att de är representerade i. Arbetsmarknadsorganisationernas representation i statliga organ 1980–96 Vi kan således finna en generellt nedåtgående trend där den stora för- ändringen sätter in efter 1990. Detta gäller alla organisa- tioner, även TCO vars utveckling annars avviker från de övrigas med en kraftig uppgång . Den i absoluta tal största ned- gången görs av LO, från 541 organ till 222, medan SAF börjar på en DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT låg nivå, 29, och hamnar på en än lägre, 11 organ (varav 9 kan ses som arbetsmarknadsorgan).54 Även om nedgången berör alla organisationer kan utvecklingen faktiskt tolkas så att den gynnar SAF:s relativa inflytande. Det kor- porativa systemet har varit ett viktigt stödjeben för den fackliga rörelsen in i politiken. har genom ett omfattande deltagande i statens olika delar haft möjligheten att påverka besluten i önskad riktning. SAF bygger sin maktställning på finansiella resurser snarare än medlemsresurser och har inte alls haft samma omfattande formella representation.55 Genom minskningen av representation i de centrala myndigheterna blir LO mer likt SAF i sitt förhållande till staten (och det socialdemokratiska partiet) och förlorar således detta försteg. Vid sidan av huvudresultatet, en generell nedgång i organisatio- nernas deltagande och därmed arbetarrörelsens minskade makt, kan det emellertid vara på sin plats att påpeka att det kvarstår ett icke för- aktfullt deltagande. Hur vi än väljer att mäta – antalet representanter i allmänhet eller inom arbetsmarknadspolitiken, antal organisationer i allmänhet eller i sektorsorganen – finns de stora arbetsmarknadsor- ganisationerna trots allt kvar i flera myndigheter. Och det gäller inte minst inom arbetsmarknadspolitiken. hade 1996 fortfarande närmare ett hundratal och SAF knappt ett femtiotal representanter i olika myndigheter med anknytning till olika sektors- organ. Men trots detta påpekande är det svårt att blunda för att det skett en avsevärd och generell bantning av organisationernas repre- sentation.56 Under ett flertal år har samhällsvetare och debattörer, utan alltför övertygande belägg, nästan mekaniskt upprepat att korporativismen brutit samman och att styrelseskicket därmed också fått en mer plu- ralistisk prägel. I den här undersökningen har vi med empiriska belägg kunnat bekräfta att ryktet om korporativismens sammanbrott är kraftigt överdrivet, även om det ändå rymmer ett korn av sanning. I den mån korporativa arrangemang någonsin varit av betydelse har de nämligen delvis trängts undan och fått ge plats för andra konstel- lationer. Det är dock ingen utveckling som kommit plötsligt och i ett enda slag. Huvudresultatet är emellertid inte att partsintressenas ställning har reducerats i någon dramatisk mening. DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT ringen har i stället varit att politikerna , i långt större utsträckning än tidigare, kommit att kraftigt dominera både beredning och genomförande av besluten.57 Såväl kommittévä- sende som ämbetsverkens styrelser befolkas således i allt högre grad av politiker. Och det är i första hand ämbetsmännen som fått lämna plats för partiföreträdare och departementens politiskt tillsatta tjäns- temän. Eftersom balansen mellan intresseföreträdare och politiker förändrats till de senares fördel kan vi alltså tala om en avkorporativi- sering. Vid sidan av politikerdominansen präglas kommittéväsendet av den ökande användningen av enmansutredningar. Intresseorganisa- tionerna har aldrig spelat någon överväldigande roll inom utrednings- väsendet. Partsintressenas betydelse i det gångna beredningsarbetet ska således inte överdrivas och inte heller är det tal om något parter- nas definitiva återtåg från kommittéerna. Som vi sett marginalisera- des parterna till att utgöra cirka en tiondel av kommittéernas ledamö- ter för att sedan öka sin andel något inledning. Rik- tas blickarna mot remissväsendet kan vi också där se en märkbar tendens. Allt fler deltar i remissarbetet och det är inte längre ett fåtal privilegierade som erhåller status som remissinstans. Det har blivit en ökad trängsel utanför beslutsfattarnas dörrar och konkurrensen om politikernas uppmärksamhet har ökat. Inom verkstyrelserna kan vi ana samma utveckling som inom kommittéväsendet. Vi ser en liten men fullt märkbar tillbakagång för intresseorganisationerna, och främst då för löntagarintresset, men alls inte så kraftig som förväntat. Det viktiga är istället ämbetsmännens reträtt och partiväsendets ökade inflytande över förvaltningsledningen. Slutsatsen är således att arbetsmarknadens organisationer – de som tillsammans med böndernas sammanslutningar främst bar upp den fria korporativismen – bara delvis har trängts undan eller själv- mant dragit sig tillbaka från det offentliga beslutsfattandet. Det vore emellertid oklokt att utifrån dessa resultat även dra slut- satsen att organisationerna i motsvarande mån har förlorat sin roll i svenskt samhällsliv. Även om organisationernas förstelning nu och då varit populära debattämnen och trots en tydlig nedgång under det allra , är det svenska folkets deltagande i frivilliga sammanslutningar av olika slag fortfarande imponerande stort.58 Medlemsaktiviteten må vara liten, men organisationernas politiska betydelse kan mycket väl kvarstå fastän de nu har en annan relation till den politiska makten. Att fackföreningsrörelsen marginaliserats från det direkta besluts- fattandet hänger heller inte samman med att dess betydelse för lönta- DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT Enligt kulminerade organisations- gradens utveckling , för att därefter successivt avta. Den svenska utvecklingen ansågs vara densamma som i övriga länder i västvärl- den.59 I ljuset av en längre tidsserie med beräkningar av organisa- tionsgraden (se följande figur) kan slutsatser ifrågasättas. Facklig organisationsgrad 1980–1997 (procent)60 Den tillbakagång som kunde förmärkas efter 1986 och fortsatte visserligen för att nå en bottennotering 1990 på . Efter det året har emellertid organisationsgra- den ökat för att nu vara i närheten av de tal som utmärkte 1980-talets mitt. Om vi i stället räknar bort 1986 och ser det året som ett extremt undantag tycks således den internationella trenden inte slå igenom i , här råder en relativt organisationsgrad . Utvecklingstrenderna blir i stället allt mer olikartade i stater med olika facklig tradition. Den ökade heterogeniseringen på arbetsmarknaden har inte slagit igenom på det sätt som Maktutred- ningen förutspådde.61 Det minskade formella deltagandet i korpora- tiva arrangemang har inte lett till att de fackliga organisationerna har övergivits. De står lika starka som tidigare med avseende på med- lemsresurser. De tvingas emellertid använda dem på ett nytt sätt och i konkurrens med allt fler aktörer på den politiska marknaden. Riktar vi blicken utanför de fackliga organisationerna finns flera motsägelsefulla trender. Även om deltagandet i frivilliga sammanslut- ningar är större än någonsin har de traditionella folkrörelserna ham- DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT nat i en nedåtgående spiral med minskande medlemstal och mins- kande aktivitet. Det är också dessa organisationer som har ingått i samtalet med politikens företrädare. Däremot är livaktigheten större bland lösligare former av organisationer och i studiecirkelverksamhet av olika slag.62 En systematisk genomgång av tidigare forskning kompletterad med några egna primärundersökningar har visat att ryktet om den svenska korporativismens död inte är helt grundlöst. Visst är det överdrivet och visst finns det anledning att peka på motstridiga tendenser i det empiriska materialet. Men trots sådana reservationer återstår det fak- tum att något mycket påtagligt har hänt med den svenska staten inom loppet av de två, tre . Genom lägre grad av indirekt riksdagsrepresentation för de gängse partsintressena ser vi mindre av det som skulle kunna göra skäl för benämningen besluts- korporativism. har också inneburit ett avta- gande deltagande från intresseorganisationernas sida i kommittéer och i verksstyrelser. Till det kan vi lägga att remissväsendet har urhol- kats inifrån. Såväl berednings- som förvaltningskorporativism har således avtagit. Även om staten från gång till annan önskar få par- terna att ta ansvar för löneramar och inflationsbekämpning finns det fog för att påstå att vi här har lämnat det traditionella sammanträdan- dets styrelseform. Den rimliga tolkningen är således att korporativismen i någon mån har minskat i betydelse. Hur skall då detta i sin tur tolkas? Utan att här kunna leverera några slutgiltiga svar, vill vi avslutningsvis peka ut vad det är för slags svar vi efterlyser. Vi vill veta dels vad som kom- mer i korporativismens ställe, dels vad denna förändring innebär för den politiska maktens förskjutning. Väl medvetna om att vi är tvungna att pressa det empiriska materialet, drar vi vissa slutsatser på basis av de registrerade utecklingstendenserna. Om inte annat tjänar detta som välgrundade hypoteser som åtminstone delvis kan prövas i de efterföljande kapitlen. Vi vill här pröva tre alternativa tolkningar av hur det moderna svenska styrelseskicket bör karaktäriseras och vilken utveckling som DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT är mest trolig: Den juridiska demokratin, intressegruppspluralism och, varför inte, en korporativism av nytt snitt. Den juridiska demo- kratin kan beskrivas genom att i den nuvarande ordningen lyfta fram politikens tendens till att konstitutionaliseras, att det centrala poli- tiska beslutsfattandet alltmer kommit att efterlikna författningens bokstav. Partsintressena hålls på replängds avstånd. Även om allt fler röster gör sig hörda i allehanda frågor och genom okonventio- nella medel hörs det ökande larmet en bra bit från det alltmer ren- odlade politiska beslutsfattandet. Helt i enlighet med en sådan tolk- ning har också det formella politiska beslutsfattandet blivit alltmer dominerat av partierna och parlamentarikerna. Detta är ett av de mest framträdande resultaten i den här undersökningen. Vi har i så fall fått en tydligare åtskillnad mellan statsmakten och icke-offentliga intres- sen i enlighet med den modell som förespråkade. Vi rör oss i så fall från den fria korporativismen mot den renodlade juri- diska demokratin. Men även om intresseorganisationerna utestängs från de formali- serade uppdragen, eller helt enkelt drar sig undan på eget bevåg, sak- nas alls inte kanaler till makthavarna. I den nya uppgiften ingår att i konkurrens med allt flera olika grupper och enskilda röster fungera som påtryckare, informatör och opinionsbildare. Karakteriseringen av det nya styrelseskicket som pluralism tycks oss därför än mer träf- fande. I vart fall tycks svensk politik träda in i en mindre ordnad och överblickbar politisk ordning, präglad av lobbyverksamhet och min- dre synliga nätverk. Det finns emellertid ytterligare en, delvis kompletterande, tolk- ning som innebär att vi visserligen fått en ökad (intressegrupps)plu- ralism på central nivå men att korporativismen fortfar att frodas på andra politiska nivåer. Vi har inte själva undersökt hur relationen mellan partsintressena och det offentliga ser ut inom regionerna, kommunerna eller den Europeiska unionen.63 Men vi vet att arbets- marknadens parter fortfar att representeras i olika arbetsmarknads- organ på länsnivå. Och den politiska utvecklingen har inneburit ett kraftigt ökande ansvar för de folkvalda kommunala och regionala makthavare och förvaltningen på dessa nivåer. Kommunaliseringen och den i internationaliseringens tidevarv ökade betydelse olika regi- oner fått, förändrar också den relativa maktfördelningen mellan det lokala och det centrala. Att intresseorganisationerna inte längre finns vid statens köttgrytor kan helt enkelt betyda att de är tomma och bara värda att vända ryggen. Kanske gör de bedömningen att det finns mer att hämta i de kommunala och regionala grytorna. Den preliminära slutsatsen och den hypotes som i första hand bör DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT prövas är mot bakgrund av ovanstående resonamang att svensk poli- tik kännetecknas av en viss förskjutning från korporativism till intressegruppspluralism. Maktens förskjutning och förändrade karaktär Om vi sedan tillåter oss att använda deltagande i exempelvis korpora- tiva arrangemang som indikatorer på makt, kan vi även dra ytterligare ett antal slutsatser. En förändring av det svenska styrelseskicket, mot ökad pluralism, har i så fall medfört två väsentliga maktförskjut- ningar. Vi har för det första registrerat en viss ökning av näringslivets inflytande, på bekostnad av löntagarorganisationernas. Näringslivet påstås dessutom ligga långt framme när det gäller att utnyttja tekni- ker för att vända opinioner med hjälp av media och att använda sig av professionell lobbying. Hur det mer bestämt förhåller sig kommer att framgå i nästa kapitel, men Svenska Arbetsgivareföreningens tidiga omvandling från förhandlingsorgan till ren lobbyingorganisa- tion kan ses som ett uttryck för detta.64 Vi kan för det andra tänka oss att detta innebär en förskjutning från de organiserade medborgarna till de icke-organiserades fördel. I ett renodlat korporativt system utövas allt politiskt inflytande med hjälp av och genom organisationerna. En större betoning av lobbying och uppbyggnaden av informella kontaktnät kan därför jämförelsevis förstärka möjligheterna för enskilda aktörer. Det innebär att indivi- duella maktresurser och traditionella klasskillnader i ännu högre grad än tidigare kan komma att göra sig gällande. Avkorporativiseringen kan därmed komma att innebära att ett av det svenska samhällets särdrag tonas ner. Till skillnad mot de flesta andra länder har nämligen utmärkts av att det funnits två eli- ter, inte en. Det beror på att arbetarrörelsens organisationsnät utgjort en viktig rekryteringsbas för eliten. Politiskt har det inneburit att den svenska makteliten haft jämförelsevis mer radikala och liberala upp- fattningar, samt en bredare social förankring.65 Om nu förändring- arna mot ett mer pluralistiskt samhälle för med sig att organisationer i allmänhet och löntagarorganisationer i synnerhet försvagas, får vi alltså en mer traditionell elit även i . Detta kan uppfattas som ett sunt och naturligt sammanbrott för en förlegad makt- struktur. Men det skulle utan tvivel även innebära en försämring för de redan politiskt fattiga i . Det finns givetvis ingen automatik i den politiska utvecklingen. DEN GAMLA MODELLEN VITTRAR BORT Organisationerna behöver ju inte alls stillasittande och tigande finna sig i att bli politiskt marginaliserade. Det är i själva verket inte alls troligt. Hur det faktiskt förhåller sig framgår av nästa kapitel där vi redogör för organisationernas och storföretagens politiska strategier. Näringsliv, folk- rörelser och politisk makt Försäkringsväsendet levde under hotet att förstatli- gas och i branschen fruktade man att socialdemokratiska regering skulle ta initiativ för att reformera hela området. För att påverka den politiska utvecklingen enades man från branschens sida om vad de kallade för en monopolkommitté – en kampanjorganisa- tion som med olika medel skulle försöka vända opinionen och riksda- gen i en ny riktning. Man utarbetade utifrån tyska förlagor anti- monopolmaterial och argumentsamlingar. Ett särskilt problem var att de borgerliga riksdagsledamöterna uppfattades allt mer kallsinniga visavi försäkringsbolagen. Skulle försäkringsbranschen klara av att hålla socialdemokraterna stången behövde man ha deras politiska motståndare på sin sida. För att få till stånd detta blev ett grepp att ta kontakt med de borgerliga partierna och i vart och ett av dem utbilda vad man kallade för försäkringssakkunniga. En framgångsrik lobby- verksamhet här kunde ge ett starkt försvar för de privata försäkrings- bolagen bland de folkvalda.66 Exemplet är valt på måfå för att illustrera den informella politiken av lite äldre årgång. Vi skulle kunnat gå mycket längre tillbaka i tiden och ändå hittat likartade exempel, den personliga kontakten mellan parlamentariker och berörda intressen har alltid utnyttjats för att informera och påverka. Ett mycket färskare och omskrivet exempel kan hämtas från frågan om förmånsbilbeskattningen. hade en arbets- grupp med företrädare för finans-, miljö- och näringsdepartementen slipat på ett förslag som gick ut på att höja skatten på förmånsbilar. Förslaget hade givetvis också stöd från miljörörelsen och media speg- lade företeelsen som de välavlönades förmån. , , klubbade igenom förslaget att i stället sänka skatten på förmånsbilar. Vad hade hänt däremellan? Visserligen hade SJ drivit på och med hjälp av en lobbykonsultfirma givit besluts- fattarna den information och de argument som var gynnsamma för NÄRINGSLIV, FOLKRÖRELSER OCH POLITISK MAKT Bilbranschen och metallfacket lyckades emellertid genom en välplanerad kampanj vända frågan till sin fördel. Genom goda kontakter, påtryckningar, manifestationer och information till beslutsfattare och media samt professionellt stöd kunde man vända ett hotande nederlag till en stor framgång.67 Händelseförloppet är troligen bara unikt i ett avseende, att det blev offentligt känt genom en artikelserie i en av våra dagstidningar.68 Det är som vi sett inte heller någon ny företeelse. Parlamentariker, regeringsföreträdare och förvaltning har alltid behövt få kunskap och utsatts för påtryckningar från de enskilda medborgare, företag och organisationer som på ett eller annat sätt berörts av de beslut man fattat eller ämnat fatta. Den demokratiska beslutsprocessen har i praktiken således aldrig fungerat oberoende av omvärlden. Men något nytt tycks nu ändå ha kommit in i det politiska livet, åtminstone om man ska tro vad media påstår och vad som hävdas i riksdagsdebatten. Traditionell verksamhet med syfte att påverka poli- tiska beslut tycks ha genomgått en professionalisering. Tecken tyder också på att organisationer i ökad omfattning anställer personer med uppdrag att genomföra regelrätta kampanjer och att bygga upp och utnyttja politiker- och mediakontakter. Och till skillnad från tidigare uppträder numera också professionella lobbyister på scenen, konsul- ter som hyr ut sin kompetens i politikerpåverkan till den som önskar få tjänster utförda. I de debattskrifter som har tagit upp frågan häv- das ofta att lobbyverksamhet överhuvudtaget ökat i omfattning och betydelse, särskilt som de gamla formerna för de organiserade intres- senas politiska deltagande inte längre fungerar som de gjorde tidi- gare.69 Frågor om det utomparlamentariska agerandet I allmänna ordalag syftar det här kapitlet till att kartlägga företagens och de organiserade intressenas olika samhällskontakter. Vi kan där- med också ge ett bidrag till den så aktuella frågan om lobbyingen i . Men samhällskontakterna innefattar mer än det man vanli- gen kallar för lobbying. Vi tänker oss att just den typen av informella kontakter kan kompletteras med andra sätt att försöka utöva påver- kan. Det är troligen så att mediakontakter och opinionsbildning är väl så viktiga i den mix av åtgärder som utmärker många av de kam- panjer som man i dagligt tal kallar lobbying. Den ofta omskrivna lob- bykampanjen från sida har till största delen varit en NÄRINGSLIV, FOLKRÖRELSER OCH POLITISK MAKT mediakampanj som kopplats samman med lobbyinsatser för att skapa ett tryck på beslutsfattarna.70 På samma sätt har polisernas och sjuk- sköterskornas kampanjer för högre löner och bättre arbetsvillkor bedrivits via media. Dessa exempel antyder dessutom att modern lobbying också bedrivs med hjälp av politiska konsulter. Åtminstone de mest resursstarka samhällsaktörerna – hit må vi räkna både storfö- retag och de större intresseorganisationerna – tycks ha utvecklat ett mer professionellt sätt att påverka de politiska beslutsfattarna. Av de anförda exemplen om politiska kampanjer och lobbying framgår att språkbruket inte är helt entydigt och distinkt. En första uppgift för en forskare blir därför att precisera sina egna begrepp, de analytiska verktyg med vars hjälp man kan undersöka och resonera om verklighetens beskaffenhet. I vårt första kapitel har vi angivit hur vi anser att det politiska deltagandet bör spjälkas upp i olika underka- tegorier. Vid sidan av korporativa arrangemang urskiljer vi här poli- tiskt deltagande i form av direkta aktioner, direkta kontakter (lobby- ing), opinionsbildning och mediakontakter (se figur 1.1 i kapitel 1). Huvudsyftet i detta kapitel är att med hjälp av den typologin beskriva storföretagens och organisationernas politiska deltagande. I det vetenskapliga samtalet finns en tendens att främst intressera sig för förklaringsfrågor. Den politiska debatten i sin tur har som regel uppmärksamheten riktad mot värderingsfrågor. är vi emellertid i första rummet intresserade av att få goda beskrivningar av ett visst samhällsfenomen. Följdfrågor rörande orsaksförhållanden och värderande bedömningar kommer i andra hand, och framstår inte ens som särskilt intressanta innan vi vet hur saker och ting förhåller sig. Riktigt så enkelt är väl inte fallet när det gäller storföretagens och organisationernas politiska agerande. Däremot kan man nog hävda att följdfrågorna infinner sig ganska enkelt så snart vi har preciserat den överordnade synpunkt som beskrivningen utgår från. Genomgående i denna volym är att vi har en demokratiteoretisk utgångspunkt. Hur det informella deltagandet i politiken – och den professionalisering den här verksamheten genomgått – ska värderas handlar således i grund och botten om hur det påverkar demokratin. Det är då ett antal frågor som genast anmäler sig: Vem har möjlighet att delta? Vad händer med maktutövningens öppenhet? Och Hur för- ändras möjligheterna att påverka? Inbäddade i dessa frågor finns också flera frågor om orsak och verkan. Som exempel kan nämnas att vår undersökningsuppläggning ytterst sett tänkes ge svar på vad slags resurser som är avgörande för olika aktörers möjlighet att utöva poli- tiskt inflytande. NÄRINGSLIV, FOLKRÖRELSER OCH POLITISK MAKT Vilken kunskap har vi ? Den korporativa staten i svensk tappning tycks vara på väg att, om inte vittra sönder så, åtminstone slipas av. Vi såg i det föregående kapitlet att de traditionella partsintressena fått mindre inflytande på flera olika sätt. Intresseorganisationernas (indirekta) representation i är betydligt svagare än för bara ett årtionde sedan. Och både berednings- och förvaltningskorporativismen har försva- gats då parternas såväl formella som reella deltagande i kommittéer och verksstyrelser har avtagit. I formell mening avskaffades den kor- porativa staten i och med arbetsgivarnas uttåg ur verksstyrelserna och det därpå följande beslutet att inte heller andra partsintressen skulle finnas kvar. Men även om olika särintressen på det här sättet hålls på replängds avstånd från den direkta beslutsarenan är vår tolkning att det är pluralismen och inte juridiska demokrati som är på väg att förverkligas. Dennes ideal är att minimera kontak- terna mellan de folkvalda och särintressena. Politikerna ska istället endast styras av konstitutionen. Att man nu motar bort partsintres- sena från de direkta beslutsarenorna betyder dock inte att politiken isoleras från omvärlden som Lowi skulle önska. Vad vi tycks se är i stället en förvandling av styrelseskicket i en riktning där rösterna blir fler, konkurrensen om politikernas uppmärksamhet ökar och att per- sonliga kontakter och nätverk fått ökad betydelse till förfång för det traditionella ordnade sammanträdet. Ett av det svenska samhällets särdrag har också varit att den poli- tiska eliten inte varit en elit utan två.