sou · GNB348d3 · 2000-01-01 00:00:00 — När människor väljer att vända sig till med sin oro, sorg, vrede och villrådighet måste det enligt analysgruppens uppfattning finnas system inom varje departement och inom det samlade som snabbt reagerar så att adekvata resurser kan sättas in för att finna en lösning som tillgodoser behoven hos alla parter. Katastrofen föranledde såvitt analysgruppen har kunnat utröna inga utökade informations- och kommunikations- insatser från regeringens och sida. Informationsarbetet fortsatte i princip på vanligt sätt tills dess att behovet av kommunika- tion eskalerat till en nivå då brister blev uppenbara och särskilda åtgärder krävdes. Framför allt rörde detta de B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P långsiktiga kontakterna mellan beslutsfattarna och de många som var personligen berörda. Det är analysgruppens uppfattning att de kommunika- tionsproblem som utvecklades på lång sikt mellan å ena sidan regeringen, och andra berörda myndigheter och å andra sidan de omkomnas anhöriga hade sin grund i en bristande insikt om betydelsen av kommunikationens och informationsarbetets roll som ett nödvändigt ledningsverktyg redan i den uppkomna katastrofsituationens inledande skede. Kommunikations- problemen har haft avgörande betydelse för det minskade förtroende för regeringen och berörda myndigheter som många anhöriga och överlevande givit uttryck för och som även finns nämnt i analysgruppens direktiv. Sedan Estoniakatastrofen har genom- gått en omfattande omorganisation. Kommunikationsde- partementet är en del av . Inom detta departement är informationsarbetet för närva- rande i ett uppbyggnadsskede. Analysgruppen kan därför inte ta ställning till huruvida den nya organisationen kom- mer att vara uppbyggd så att den klarar en beredskap för framtida katastrofer. Analysgruppen vill dock fästa uppmärksamheten på att det är angeläget att ledningen särskilt planerar för kata- strofberedskap inom det departement som ansvarar för transportfrågor. har en gemensam informations- avdelning, Information , inrättats som en resurs för hela . En av dess viktigaste uppgifter är att ge intern service, framför allt genom hemsidan och intranätet samt extern service genom att ge information till enskilda människor och institutioner som vänder sig till . Arbetet inom Information påverkas inte i B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P någon större utsträckning av dagsaktuella frågor, snabba politiska förlopp eller andra plötsliga händelser i omvärl- den. I och med att Information sorterar under Förvaltningsavdelningen, som traditionellt är inriktad på service, och inte under Statsrådsberedningen, där den po- litiska ledningen finns, saknar informationsfunktionen egentlig förankring i ledningen. Enligt analysgruppens mening är dock en förutsätt- ning för att informationsarbetet skall få tyngd inom or- ganisationen att den är väl förankrad inom ledningen. Därmed ges den förutsättningar att uppfylla de omfat- tande krav som ställs vid en katastrof. Någon sådan lednings- eller styrfunktion kopplad till den politiska led- ningen finns inte för Information . Inom är det dagliga informations- arbetet organiserat på ett annorlunda sätt än inom de öv- riga departementen. Verksamheten inom Utrikesdeparte- mentet är till sin natur mer krisorienterad och baserad på omvärldsanalys och informationsbehandling än övriga de- lar av där processer, propositioner och lagstiftning utgör grunden för verksamheten. På den in- ternationella arenan kan oväntade förlopp ta fart, vilket kräver analys och i förekommande fall aktivitet inom Utri- kesdepartementet och den . Inom finns en kris- och katastroforganisation med särskilda lokaler och perso- nal som är utsedd för olika funktioner. Det är analys- gruppens uppfattning att kunskap och erfarenheter inom bör spridas även till övriga departe- ment. I regeringens proposition Förändrad omvärld – omdanat försvar88 som lämnades betonas betydel- sen av att samhällets beredskap för svåra påfrestningar också omfattar en effektiv informationsverksamhet. Den informationsverksamhet som samhället behöver vid en katastrof eller svår påfrestning benämns i proposi- Den beskrivs som en dubbel- riktad process som förutsätter att människorna har sådant förtroende för samhället och myndigheterna att de natur- ligt vänder sig till dessa för att öppet diskutera uppgifter, åtgärder och information. Detta förutsätter i sin tur god förmåga att skapa kana- ler för denna dialog hos samtliga aktörer från lokala till centrala myndigheter och . Regeringen har enligt propositionen beslutat att en genomgång av författningarna som styr beredskapen för fredstida kata- strofer eller svåra påfrestningar skall göras. Den skall även avse informationsberedskapen inom olika samhälls- sektorer. har ge- nomförts ett antal övningar i katastrofberedskap. Utvärderingar efter övningarna visar entydigt på brister i informationsarbetet. Trots svårigheter att inom ramen för övningar simulera omfattningen av såväl informations- sökandet riktat till från medier, allmän- heten och berörda som förväntningarna på regeringens och agerande bekräftar utvärdering- arna att en lämplig organisation för katastrofberedskap saknades inom vid tiden för Estonia- katastrofen. De övningar som gjorts har av praktiska skäl endast omfattat ett akut förlopp under en mycket begränsad tid. Trots det påvisas klara brister beträffande informationsar- bete och samordning. Information i samband med kris eller katastrof Den organisation som finns inom departementen in- klusive Statsrådsberedningen innebär inte med automatik att samordning sker med Information om en katastrof inträffar. En promemoria med ett förslag till framtida informa- tionsberedskap inom har tagits fram från Information som ett resultat av övning och B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P utbildning i regi av Styrelsen för psykologiskt försvar. Pro- memorian innehåller övergripande tankar och i viss mån planläggning, inklusive bemanningsfrågor, beträffande krisorganisationen i enlighet med de råd och rekommen- dationer som är utarbetade inom Styrelsen för psykolo- giskt försvar. Analysgruppen vill för sin del återigen fästa uppmärksam- heten på betydelsen av att tre huvuduppgifter sköts av informationsorganisationen: Distribution och uppföljning av in- och utgående in- formation. Detta gäller såväl i ett normalt tillstånd som i samband med en katastrof. Enligt analysgruppens uppfattning krävs att informationsansvariga har både analytisk kompetens och fast förankring i ledningen. Utredning om särskild planläggning Regeringen tillkallade en utredare för att göra en översyn av principerna för kata- strof- och krigsberedskap. Denna överlämnades till reger- ingen . Utgångspunkten för översynen är att samhället skall ha en god beredskap för alla typer av påfrestningar, i krig och fred i enlighet med den förändrade hot- och riskbild som råder. En sammanfattning av utredningens övergripande syfte och slutsatser har redovisats i avsnittet Beskrivning, kapitel 13. Utredaren föreslår därför att särskild uppmärksamhet äg- nas åt informationsberedskapen inom och föreslår konkreta åtgärder för verksamheten. Utreda- ren fäster uppmärksamhet vid att utvecklingen pekar mot en ökande regional samverkan med utökad betydelse för kommunerna i beredskapsarbetet. att huvuduppgiften för den centrala ledningen skall vara att styra inriktningen och skapa resurser för andra sam- hällsorgan samt att ha huvudansvaret för internationella kontakter. Förutom en redovisning av mer principiell art lämnas i utredningen en plan för hur informationsberedskapen inom kan organiseras i händelse av en katastrof eller annan form av beredskap så som krig eller krigsfara. Merparten av utredningen innehåller sekretess- belagda uppgifter. Analysgruppen diskuterar den del av förslaget för organisation som inte omfattas av se- kretess och då utifrån de behov som kan förutses mot bak- grund av erfarenheter efter Estoniakatastrofen. Utredningens förslag till organisation inom bygger på att nuvarande beredskap för krigs- fara och krig kompletteras med ett tredje steg. Detta tredje steg skulle enligt förslaget motsvara katastrofbered- skap. Informationens, och i synnerhet den dubbelriktade informationens roll som ledningens redskap betonas i ut- redningen som en förutsättning för beslutsfattande och för ansvaret att på ett förtroendeskapande sätt lämna in- formation till berörda via lämpliga kanaler. Grunden för informationsarbetet inom är enligt för- slaget att läges-, analys-, och informationsfunktionerna samlas i en beredningsgrupp som utgör ett stöd för led- ningen. De som ingår i beredningsgruppen skall enligt förslaget frikopplas från ordinarie arbetsuppgifter. Analys-, läges-, och informationsfunktion I analysfunktionen samlas tidigare erfarenheter som grund för bedömningar av möjliga handlingsalternativ. I lägesfunktionen sammanställs information om läget, dvs. var händelsen skett, vad som skett, vilka problemen är, vilka aktörer som är inblandade och vilka resurser led- ningen förfogar över. I informationsfunktionen samman- ställs agerande och reaktioner från omvärlden som under- lag för budskap. Sammantaget utgör de tre funktionerna ett stöd för den politiska ledningen. Denna funktion är avsedd att drivas kontinuerligt på B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P en grundnivå och vid behov förstärkas genom att utsedd personal sätts in på olika befattningar. Det är analysgruppens uppfattning att om en organisa- tion av detta slag hade funnits inom då Estoniakatastrofen inträffade hade informations- problemen inte fått den omfattning de nu kom att få. Förutsättningarna för att vidta lämpliga åtgärder i sam- band med haveriet hade varit avsevärt bättre liksom möj- ligheterna att på ett korrekt sätt bemöta de berörda, fram- för allt de anhöriga. Utan att ta ställning till övriga delar av utredningen, t.ex. om en ombildning av nuvarande , vill analysgruppen förorda att man inom på central nivå, skapar en organisation för katastrofberedskap utifrån utredningens förslag. Sammanfattning om informationsarbete och kommunikation Att en katastrof eller liknande händelse för med sig ett stort behov av information och kommunikation i samhäl- let är ett väl belagt faktum. Alla vill ha och många behöver få information om det som hänt i ett akut skede. Genom de studier som gjorts, bland annat av Styrelsen för psyko- logiskt försvar har det framkommit att allmänheten och de anhöriga hämtade information ef- ter Estoniakatastrofen huvudsakligen från mediernas rap- portering. Analysgruppen har också genom samtal bland samhällets beslutsfattare och inom berörda myndigheter konstaterat att medierna förmedlade merparten av den initiala informationen om det inträffade. När en katastrof inträffar behöver de som är personli- gen berörda få information om vilka åtgärder som är vid- tagna från samhällets sida. För dem innebär det en trygg- het att få besked om att samhällets organisation fungerar tillfredsställande. De drabbade behöver stöd, ett gott be- mötande och trygghet i vetskapen om att olika aktörer ar- betar för att skapa så goda förutsättningar som möjligt för dem. De behöver veta vad som sker, vad som görs och vem som är ansvarig. De behöver också få möjlighet att ställa frågor och framföra sina synpunkter i den kommunikation med företrädare för beslutsfattarna som enligt analys- gruppens mening måste finnas. En särskilt viktig förutsättning för att dessa behov skall kunna tillgodoses är enligt analysgruppens uppfattning att informationsarbetet läggs upp på ett systematiskt genom- tänkt sätt och att särskild hänsyn tas till vilka de drabbades och närmast berördas behov är. Det krävs att information lämnas från dem som utövar ledning på olika plan i sam- hället, och det behövs kommunikation mellan de drab- bade och samhällets olika aktörer. För att organisera arbetet med att inhämta och sam- manställa information om det inträffade och inleda kom- munikation med berörda grupper via lämpliga kanaler krävs således planering, kunskap, erfarenhet, en lämplig organisation och resurser. Information baseras på analys Enligt analysgruppens uppfattning är det av särskild vikt att ledningen i situationer som den uppkomna förfogar över en utvecklad analys- och informationsfunktion, som inkluderar kompetens för analys och som är i bruk redan under normala omständigheter. Detta gäller på alla de ni- våer i den offentliga organisationen där det yttersta ansva- ret för katastrofhantering kan placeras inom samhällsap- paraten, alltså såväl på central regeringsnivå som i de fall då det är tillämpligt på regional och lokal nivå. Analys- gruppen anser att det är en brist att det ännu saknas en sådan organisation inom . Bristande kommunikations- och informationsarbete kan få långtgående negativa konsekvenser i form av bris- tande tillit och ett ifrågasättande av samhällets förmåga till ledarskap och därmed dess kompetens att hantera situatio- ner av katastrofkaraktär. Otydlighet i kommunikationen är liktydigt med otydliga eller otydligt framförda budskap, vilket i sin tur skapar ovisshet om vilka ledningens insatser är och vad de syftar till. B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P lades från början alltför ringa vikt vid informations- och kommunikation- sarbetet. De kunskaper som finns i samhället beträf- fande informationens betydelse vid händelser av katastrofkaraktär visar att det är av stor betydelse att den som leder arbetet ger korrekt och entydig in- formation med utgångspunkt i de behov som finns hos berörda grupper i samhället. Som analysgruppen kunde konstatera redan i den föregående delrapporten förlorades kontinuitet i regeringens katastrofhantering genom regerings- skiftet, detta påverkade även informationsfrågorna. Om icke-politiskt anställda tjänstemän i från början deltagit i krisgruppens arbete skulle förutsättningarna för att nå kontinuitet, lång- siktighet samt erfaren och sakligt kompetent hand- läggning sannolikt ha varit bättre. De kommunikationsproblem som efter hand utvecklades framför allt mellan regeringen och å ena sidan och de omkomnas anhöriga å andra sidan hade sin grund i en bristande insikt om betydelsen av kommunikationens och informationsarbetets roll som ett verktyg för led- ningen redan i den uppkomna katastrofsituationens inledande skede. Dessa kommunikationsproblem har enligt analysgruppens uppfattning haft avgö- rande betydelse för det minskade förtroende för re- geringen och berörda myndigheter som blivit följ- den bland många anhöriga och överlevande och som även finns omnämnt i analysgruppens direktiv. Det saknades kunskap inom be- träffande den betydelse som kompetent hantering av informations- och kommunikationsarbetet har för allmänhetens och de berördas förtroende för statsmakternas förmåga att leda och hantera konse- kvenser av en katastrof. Det är en brist att det ännu saknas tillräcklig informationsberedskap inom . Analysgruppen anser att en förutsättning för att in- formations- och kommunikationsarbetet skall fungera vid en katastrof är att planering, övning och samordning med andra berörda organ sker konti- nuerligt. I ett normalt tillstånd såväl som i samband med en katastrof bör informationsarbetet inkludera löpande analys av informationsbehovet, produktion av budskap samt distribution och uppföljning av in- och utgående information. , då Estoniakatastrofen inträffade har informationsarbetets roll i katastrofhanteringen inom uppmärksammats. Proble- met med den bristande informationsorganisationen har beaktats, men enligt analysgruppens uppfatt- ning finns ännu inte tillräcklig informations- beredskap. B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P En granskning av Estoniakatastrofen och dess följder har påvisat vissa brister i beredskapen för katastrofer som även påtalats av myndighetspersoner och i gjorda utredningar. Iavsnittet Beskrivning har samhällets katastrofbered- skap beskrivits. Utredningar som har behandlat samma ämne har sammanfattats i kapitel 13. I kapitel 14 har några europeiska länders katastrofberedskap belysts. I detta ka- pitel framhålles vissa slutsatser beträffande be- redskap för fredstida katastrofer, det som i flera utred- ningar benämns svåra påfrestningar i fred. När en katastrof drabbar svenskar som befinner sig utan- för gränser, får ansvariga svenska myndigheter som har att hantera katastrofer, inte samma uppgifter som om katastrofen inträffat i . Den kommunala rädd- ningstjänsten, som har till uppgift att hindra och begränsa skador på människor, miljö eller egendom i huvudsak inom den egna kommunen, kommer inte att ha någon uppgift. Hälso- och sjukvårdens resurser för somatisk vård kommer sannolikt inte heller att bli svårt belastade, såvida inte skadade förs till svenska sjukhus för vård. Leder kata- strofen till svåra skador och dödsfall, kvarstår dock sjuk- vårdens och kommunernas uppgifter beträffande rehabili- tering samt det psykosociala stödet till berörda . Polisens arbete kommer inte att bestå av att upprätthålla ordning och säkerhet eller avspärrningar. Dess uppgift kommer istället att bestå i att lämna besked om dödsfall till anhöriga efter det att den svenska hjälpt utländska myndigheter med identifiering. Att färre myndigheter får uppgifter vid en katastrof ut- omlands medför att kravet på samordning av myndighe- ternas verksamheter blir mindre. Andra uppgifter kan dock förväntas bli större till följd av kravet på information. Den svenska ambassaden och konsulatet i det aktuella lan- det blir viktiga informationskanaler för i första hand re- geringen men också för medier och enskilda berörda. Detta sammantaget ställer krav på deras förmåga att kom- municera under starkt tryck. När en omfattande olycka eller katastrof sker i utlandet och svenskar är inblandade riktas även förväntningar på den svenska statsledningens agerande. Detta i sin tur medför att det blir naturligt för svenska medier, allmänheten och de direkt berörda att söka information från . En katastrof inom landet När katastrofen inträffar i blir olika myndigheter på lokal, regional och central nivå direkt berörda. Samhällets insatser kommer främst att utföras på lokal nivå. När svåra katastrofer inträffar måste insatser sam- ordnas och ansvar och befogenheter mellan och hos myn- digheterna vara klarlagda. B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P Oavsett var skadeplatsen är belägen, medför en kata- strof stor efterfrågan på information. För att myndigheter skall samverka och fatta så riktiga beslut som möjligt måste de ha tillgång till information vilket förutsätter fung- erande kommunikation mellan myndigheter och andra aktörer. Information som lämnas från och mellan myndig- heter måste vara så korrekt och fullständig som möjligt. För allmänheten och i synnerhet de direkt berörda som har att fatta egna beslut utifrån tillgänglig information, är det också viktigt att informationen inte är motstridig. Viss samverkan minskar risken för felaktigheter. Nedan kommer några av de problemområden som analysgruppen uppehållit sig vid i sitt arbete att belysas, nämligen ansvaret för den operativa ledningen vid katastrofinsatser, kommunikation och samverkan mellan aktörer och berörda i vid mening och behovet av en klar ansvars- och befogenhetsfördelning. Större eller mindre olyckor inträffar så gott som . För dessa olyckor finns det god beredskap inom kom- munerna. har stora befogenheter att ta samhällets resurser i anspråk när någonting händer. Även sjukvården har resurser för att klara sin uppgift. En katastrof ställer dock högre krav på samhällets sam- lade resurser. Om flera kommuner drabbas och kanske flera län, blir samordningen av insatserna mycket betydel- sefull vilket ställer andra krav på aktörerna. Någon måste i detta läge kunna fatta övergripande beslut, t.ex. om priori- tering och fördelning av samhällets resurser. I skrivelsen 1998/99:33 framför regeringen till riksda- gen uppfattningen att åtgärder för att uppnå ett säkrare samhälle bör vidtas. Frågan om ledningsansvar ges i skri- velsen avgörande betydelse för möjligheterna att hantera svåra påfrestningar i fred. I regeringens proposition 1998/99:74 föreslår reger- ingen att en utredning tillsätts för genomgång av lednings- och samordningsfrågor inom det militära och civila försvaret samt vad gäller svåra påfrestningar på sam- hället i fred. När dessa utredningar är färdiga, föreslår re- geringen att en samlad översyn gör av lednings- och samordningsfrågorna, varefter beslut i dessa frågor för- väntas kunna fattas . Ledningsansvar vid höjd beredskap Analysgruppens genomgång av den lagstiftning som gäl- ler vid krig och krigsfara visar att det finns en organisation med tydligt ledningsansvar. Den centrala myndigheten har funktionsansvaret för den civila ledningen i krig, vilket innebär ett ansvar att leda och samordna beredskapsförberedelser för krigsfara och krig. Vid krigsfara och krig finns andra myndigheter ut- sedda att sköta det övergripande operativa ledningsan- svaret. De tre civilbefälhavarna har inom sina respektive områden det övergripande ansvaret för ledning av den ci- vila verksamheten. Inom länen har motsva- rande ansvar. Motsvarande författningsenliga fördelning av ansvaret saknas för den fredstida katastroforganisationen. De myn- digheter som är tilldelade ett ledningsansvar i krig skall förbereda sig för denna situation genom planering och övningar. Eftersom ingen myndighet har motsvarande skyldighet vid svåra påfrestningar i fredstid saknas lagligt stöd för t.ex. ledningsövningar vad gäller katastrofer. Trots detta övar krigsorganisationen för svåra påfrestningar i fred. Den förändrade hotbilden beträffande krig har medfört att regeringen uttalat en önskan om att totalför- svaret i högre utsträckning än tidigare skall kunna använ- das för fredstida påfrestningar på samhället. Delvis på grund av detta genomförs övningar av det civila för- svaret utifrån katastrofscenarion istället för krigs- situationer. Analysgruppen anser att planering och övning för ka- tastrofberedskap är av grundläggande betydelse för sam- hällets förmåga att hantera katastrofer. Ansvaret för led- ning, planering och övning av insatser vid en katastrof måste därvid klarläggas. Detta är inte minst av vikt mot bakgrund av frågan om totalförsvarets resurser skall an- vändas vid svåra påfrestningar på samhället i fred. B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P Analysgruppen finner att övertygande skäl talar för regeringens förslag att en samlad översyn skall gö- ras för att utreda lednings- och samordningsfrågor i samband med katastrofberedskap. Utredningen bör få till uppgift att klarlägga ansvaret för ledning, pla- nering och övning av insatser vid svåra påfrest- ningar på samhället i fred. Analysgruppen anser det nödvändigt att det av lag eller annan författning framgår vilken eller vilka or- gan som har det övergripande operativa lednings- ansvaret vid katastrofer. En huvudprincip bör vara att ansvaret skall ligga på lägsta möjliga nivå. En re- gional myndighet bör ha befogenhet att överta an- svaret först när kommunernas resurser och förmåga att klara av händelsen inte räcker till eller när hän- delsen utvecklas så att det krävs beslut från en myn- dighet med bättre överblick över situationen. B R I S T E R I D E N S V E N S K A O R G A N I S A T I O N E N A V S A M H Ä L L E T S K A T A S T R O F B E R E D S K A P 12 Kommunikation och samverkan