sou · GNB314 · 2000-01-01 00:00:00 — Förslaget föranledde flera remissinstanser att erinra om förbuden mot förhands- granskning och censur och vad som annars gäller för bestämmande av innehåll i radioprogram. Några remissinstanser påpekade även att för- slaget kunde anses innebära en otillåten begränsning av yttrandefriheten. Utredningens förslag innebär en skönhetstävling såtillvida att till- stånden kan komma att fördelas efter val mellan olika format av pro- gramverksamhet. Det bör emellertid framhållas att kriteriet inte innebär att tillståndsmyndigheten skall agera smakdomare; myndighetens uppgift är att se till att det finns mångfald i etern, dvs att utrymme ges för olika programformat, inte att värdera de angivna formaten i sig. Därefter, för det fall antalet sökande fortfarande överstiger antalet tillgängliga tillstånd, finns utrymme för tillståndsmyndigheten att tillämpa skön vid urvalet. Det finns emellertid anledning att ta upp remissinstansernas kritik mot förslag. Otillåten begränsning av yttrandefriheten På grund av det begränsade sändningsutrymmet är det inte möjligt att uppnå en fullständig etableringsfrihet för ljudradiosändningar. Det finns enligt YGL möjlighet att reglera radioutsändningar genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända10. Det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Vid lagstiftningen skall RF:s föreskrifter om begränsningar av de grund- läggande fri- och rättigheterna beaktas samt den Europeiska konventio- nen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundäggande friheterna. I konventionen föreskrivs att envar skall äga rätt till yttrandefrihet, innefattande åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentlig myndighet och oberoende av territoriella gränser11. Bestämmelsen ger dock de anslutna staterna möjlighet att kräva tillstånd för bl.a. radiosändningar. 103 kap. 2 § 1 stycket YGL. Konventionsstaternas frihet att reglera radion är emellertid inte utan begränsningar12. Enligt doktrinen innebär detta att konventionsstaterna inte får diskriminera vid fördelningen av tillstånd och att det måste säkerställas att mediet inte förbehålls vissa grupper. Enligt praxis13 skall en prövning ske om de begränsningar av yttrandefriheten som avser rätten att sända radio är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle14. Enligt utredningens mening strider utredningens förslag varken mot grundlagarna eller den ovan nämnda konventionen. För att markera att bestämmelsen inte avser att utgöra någon otillbörlig begränsning av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna föreslår utredningen att det uttryckligen i lagtext avvisas att valet mellan flera tillståndssökande görs beroende av programverksamhetens anknytning till en viss åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. När det gäller programmens innehåll är det den som sänder radiopro- gram som självständigt avgör vad som där skall förekomma15. Det får inte förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram först måste granskas av en myndighet16. Inte heller är det tillåtet för myndigheter att, utan stöd i grundlagen, på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radioprogram förbjuda eller hindra dess offent- liggörande eller spridning bland allmänheten. Remissinstansernas invändningar om förhandsgranskning och censur tog sikte dels på det förhållandet att urvalsförfarandet baserades på programverksamhetens inriktning, dels att inriktningen fick ändras först efter godkännande av tillståndsmyndigheten. Utredningens förslag innebär ingen inskränkning i rätten för den som sänder programmen att självständigt avgöra vad dessa skall innehålla. Sändningarnas innehåll kommer inte att ligga till grund för ur- valsförfarandet. Om det valda programformatet visar sig ekonomiskt ohållbart kan detta ändras . Oavsett hur sänd- ningarna förhåller sig till den lämnade programförklaringen kommer myndigheterna enligt förslaget inte att ha möjlighet att återkalla till- ståndet eller på annat sätt hindra en utsändning. 12Hans Danelius, Mänskliga rättigheter, juridik, 5:e upplagan 1993, s. 13Jfr m.fl. 28.3.90 nr 173. 14Artikel 10 st. 2. 153 kap. 4 § YGL. 161 kap. 3 § första stycket YGL. mening utgör de ovan angivna bestämmelserna om förhandsgranskning och censur därför inget hinder för utredningens förslag. Det förhållandet, att en ändring av programverksamhetens format som medför att mångfalden i utbudet påtagligt minskar i sändningsom- rådet kan få till följd att tillståndet inte förlängs, medför ingen annan bedömning. Värderingar främmande för svensk tradition När det gäller kritiken om att förslaget öppnar för värderingar vid till- ståndsprövningen som inte torde ha någon egentlig förankring i den svenska traditionen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området kan följande anföras. Vid tillståndsgivningen för digital TV och DAB har beaktats att programutbudet som helhet skall tilltala olika intressen och smakriktningar, respektive att utrymme skall ges åt program av olika karaktär, bl.a. med anknytning till sändningsområdet. Även om det inte finns underlag för att hävda att tillståndsprövning grundat på programverksamhetens inriktning vunnit insteg i den svenska traditionen kan i vart fall med visst fog hävdas att detta kriterium för urval är helt främmande för den svenska traditionen på det yttrande- frihetsrättsliga området. Som ovan angivits är det inte lämpligt att samtliga tillstånd i ett sänd- ningsområde tilldelas en och samma sökande, se avsnitt 7.3. Ägarför- hållanden måste därför beaktas vid urvalet. skall sträva efter att det blir många aktörer på den lokala marknaden. Ägar- förhållandena i radio och TV samt dagstidningar, såväl i pappersutgåva som i elektronisk form, skall beaktas vid urvalet. Endast de medier som har det aktuella sändningsområdet som täcknings- eller upptagnings- område skall omfattas av bedömningen. För att antalet aktörer på den lokala marknaden skall öka får därför den sökande som redan har tillstånd att sända radio eller TV och vars sändningar täcker det aktuella sändningsområdet stå tillbaka för annan sökande som saknar sådant tillstånd. Ger sökande ut dagstidning som täcker sändningsområdet får denne stå tillbaka för annan sökande som saknar ägarintresse i media i sändningsområdet. Sökande som ger ut en andratidning torde vinna försteg framför sökande som ger ut en förstatidning. Detta kan motiveras med att om förstatidningen får tillståndet i förlängningen denne skulle kunna kon- kurrera ut andratidningen som då kanske måste läggas ned. Antalet aktörer på den lokala marknaden skulle då minska i stället för att öka. Har en sökande ett bestämmande inflytande över media i sändnings- området får denne stå tillbaka för annan sökande som saknar sådant in- flytande. Kriteriet syftar till att främja den yttre mångfalden och de reella yttrandemöjligheterna i det lokala området. Innehav av lokalradiotill- stånd i andra sändningsområden kommer därför inte att beaktas vid urvalet, under förutsättning att inte sändningsområdena helt eller delvis sammanfaller. Som ovan angivits skall en avvägning ske mellan ägarförhållanden och mängden eget material. Framstår två sökande som jämbördiga i fråga om ägandeförhållande kommer mängden eget material att vara särskilt betydelsefull. Utredningen föreslår att den mängd eget material en sökande förklarar sig beredd att sända utöver minimitiden (se avsnitt 7.5) skall tillmätas betydelse. Den sökande som vill sända en större mängd eget material skall vinna försteg framför sökande som endast vill sända av sådana program. Endast de sändningar som sker då antalet lyssnare är högt skall beaktas. Själva innehållet i sändningarna skall inte beaktas. Syftet med kriteriet är att öka lokalradions inre mångfald. Genom att det blir sökanden som själv avgör det antal timmar denne är beredd att sända kommer mängden naturligt att anpassas till för- hållandena på de olika orterna. Inom sändningsområden med stor efter- frågan på tillstånd kommer mängden eget material med all sannolikhet att vara större än inom motsvarande områden med liten efterfrågan. Vad är eget material? För att bedömas som eget material skall det vara fråga om sändningar som är unika för lokalradiostationen. Det finns inget hinder mot att materialet produceras av annan, t.ex. ett oberoende produktionsbolag, men det får inte oförändrat sändas av något annat programföretag. Vilken form det egna materialet skall ha är enligt utredningens be- dömning inte lämpligt att reglera. Det skall överlämnas till den enskilda radiostationen att avgöra om utrymme skall ges för lokala nyheter, lokala reportage, musikprogram eller andra typer av program. För att ett program skall anses utgöra eget material krävs att det genomgått ett visst mått av redaktionell bearbetning. Eftersom ett mål med en regel om eget material är att öka mångfalden i massmedierna bör begreppet redaktionell bearbetning anses innefatta ett visst mått av självständigt arbete och att det som skapas håller en viss journalistisk kvalitet. Det kan vara material med nyhets- eller informationsvärde, eller vara motiverat ur konstnärlig- eller underhållningssynpunkt. Material som enbart bygger på eller datoriserad sortering kan inte anses uppfylla kravet. Eftersom det är programföretaget som suveränt avgör vad pro- grammen skall innehålla, kan den konstnärliga friheten sägas stödjas utan att innehållet utsätts för styrning. I jämförelse med de krav som ställs på det egenproducerade materialet innebär utredningens förslag en skärpning. Tillståndshavarna skall vara bundna att sända den mängd eget material de åtagit sig i ansökan. För att minska mängden eget material krävs godkännande av tillståndsmyndigheten. Medgivande skall ges om sär- skilda skäl föreligger. Sådana skäl kan föreligga om tillståndshavarens åliggande avsevärt överstiger konkurrenternas åliggande i sändnings- området och detta medför ekonomiska svårigheter för denne. En förut- sättning bör då vara att tillståndshavaren inte erhållit tillståndet. Överlåts tillståndet blir den nye innehavaren bunden av åtagandet om mängden eget material. Den mängd tillståndshavaren är skyldig att sända skall framgå av villkor i sändningstillståndet. Det bör åligga varje tillståndshavare att rapportera till grans- kande myndighet om skyldigheten uppfyllts. När skall sändningarna ske? Förutom mängden eget material skall sökanden i sin ansökan även ange när sändningarna skall ske. Endast de sändningar som sker under dag- och skall ingå i bedömningen. Orsaken härtill är att det mesta radiolyssnandet sker , i huvudsak . Annonsutrymmet är mer attraktivt för annonsörerna än och kostar följaktligen mer. Eftersom annonspriset avgörs av antalet lyssnare är det rimligt att anta att det material som sänds då ofta håller högre kvalitet än det som sänds då lyssnandet är För att undvika att tillståndshavaren uppfyller kravet på eget mate- rial genom nattliga sändningar skall därför endast sådana sändningar som äger rum beaktas. Tillstånd att sända digital ljudradio För att åtagandet om eget material inte skall bli alltför ekonomiskt betungande för dem som erhållit tillstånd för digitala ljudradiosänd- ningar föreslår utredningen att åtagandet skall uppfyllas först efter den första tillståndsperioden. För det fall antalet sökande, efter ovan angivna urval, fortfarande över- stiger antalet tillgängliga tillstånd skall programverksamhetens format beaktas. Sökande skall i sin ansökan ange de planerade sändningarnas format. Kriteriet tar sikte på programverksamhetens art eller allmänna inriktning. Valet mellan sökande får inte ske på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Syftet med kriteriet är i huvudsak detsamma som beträffande mängden eget material; att öka mångfalden i sändningarnas innehåll. När det gäller programverksamhetens format skall mångfalden beaktas i första hand i förhållande till utbudet i sändningsområdets lokalradio och i andra hand i förhållande till utbudet i övrig massmedia i området. skall eftersträva att de olika tillstånds- havarna inte har samma format utan snarare kompletterar varandra och det rådande utbudet i sändningsområdet. Det kan innebära att program- företag som avser att sända programverksamhet i form av tilläggs- tjänster kan vinna försteg i ett område där sådan programverksamhet saknas. I områden med svag lokal täckning av aktuella händelser kan sökande med ambition att täcka sådana händelser få försteg framför sökande med sändningar av annat format. I områden med stark lokal täckning av t.ex. tidningar kan däremot sökande som vill bedriva sänd- ningar som endast riktar sig mot en speciell målgrupp (nischsändningar) vinna försteg framför annan sökande. Som redan har framhållits innebär inte kriteriet att tillståndsmyndig- heten skall agera smakdomare; myndighetens uppgift är att se till att det finns mångfald i etern, dvs att utrymme ges för olika format av pro- gramverksamhet, inte att värdera de angivna formaten i sig. I områden med stark efterfrågan kan det emellertid till syvende och sist bli fråga om en skönsmässig bedömning av tillståndsmyndigheten. Även om utgångspunkten givetvis är att tillståndshavaren skall behålla det programformat som legat till grund för tillståndsgivningen, bör enligt utredningens mening det finnas möjlighet att ändra sänd- ningarnas format . Det kan t.ex. visa sig att det valda formatet inte ger tillräcklig avkastning som till- ståndshavaren bedömer att ett annat format som kanske riktar sig mot en annan målgrupp skulle ge bättre avkastning. En följd av att det inte, enligt utredningens förslag, krävs godkännande från tillståndsmyndig- heten för att ändra formatet är att konkurrensen mellan programföre- tagen kvarstår även efter det att tillstånden delats ut. Under tillstånds- perioden skall emellertid den granskande myndigheten kontrollera om tillståndshavaren avvikit från sin programförklaring. Om så är fallet skall tillståndsmyndigheten, vid tillståndsperiodens slut, bedöma om syftet med upplåtelsen uppnåtts. Bedömer tillståndsmyndigheten att mångfalden i utbudet påtagligt minskat riskerar tillståndshavaren att inte få sitt tillstånd förlängt, se avsnitt 7.11.2. Denna uppföljning torde även vara tillräcklig för att avhålla sökande från att lämna ambitiösa programförklaringar som de inte har för avsikt att följa. Som ovan angivits innebär kriteriet programverksamhetens format ett åliggande för tillståndshavaren endast i de fall fördelningen skett med tillämpning av kriteriet. Bundenheten träffar syftet med upplåtelsen - att skapa största möj- liga lokala mångfald. Som redan angivits kan en tillståndshavare vars format legat till grund för tillståndsgivningen, om så visar sig eko- nomiskt nödvändigt, ändra formatet och ändock få tillståndet förlängt under förutsättning att mångfalden i det lokala medieutbudet inte påtagligt förändrats. Den tillståndshavare som vill säkerställa att till- ståndet förlängs kan begära förhandsbesked från tillståndsmyndigheten, jfr kommentarer till 5 kap. 7 § i utredningens förslag. Ett positivt förhandsbesked är bindande för myndigheten. I likhet med förhållandena vid mängden eget material kommer, vid eventuell överlåtelse, programförklaringen att gälla även i förhållande till den nye innehavaren. Är tillståndshavaren bunden vid programverksamhetens format skall detta anges som villkor i sändningstillståndet. Det bör åligga varje tillståndshavare som är bunden av program- verksamhetens format att rapportera till granskande myndighet om avvikelse skett. Tillstånd att sända digital ljudradio För att åtagandet om programverksamhetens format inte skall bli alltför ekonomiskt betungande för dem som erhållit tillstånd för digitala ljud- radiosändningar föreslår utredningen att åtagandet skall uppfyllas först efter den första tillståndsperioden. Varje tillståndshavare av lokalradio skall sända minst material som är unikt för den egna verksamheten, om inte särskilda skäl föreligger. Skyldigheten att sända varningsmeddelanden skall kvarstå. Den nuvarande lagstiftningen anger att under minst en tredjedel av sändningstiden skall sådana program sändas som framställts särskilt för den egna verksamheten17. Regeln syftade att slå vakt om programverksamhetens självständighet och lokala karaktär18. I pro- positionen angavs att Det bör inte vara möjligt att använda en lokal- radiostation till att enbart sända ut ett centralt producerat programutbud. Om utvecklingen skulle tillåtas gå i den riktningen skulle tillgången till en ny form av radio inte leda till att yttrandemöjligheterna förbättrades nämnvärt. Som framgår av avsnitt 6.3 uppfylls kravet i många sändnings- områden . Denna utveckling är inte tillfredsställande. Utredningens förslag innebär att urvalsförfarandet bl.a. baseras på kriteriet eget material. Även de tillståndshavare som erhållit tillstånd med stöd av lokalradiolagen bör emellertid omfattas av bestämmelser om eget material. Med hänsyn till de ökade krav som föreslås gälla för att material skall karaktäriseras som eget föreslår utredningen att sådana sändningar skall omfatta minst . För att reglerna i möjligaste mån skall vara konkurrensneutrala bör tre-timmars regeln omfatta samtliga tillståndshavare. Som utredningen tidigare konstaterat, se avsnitt 7.4.2.3, torde det material som sänds hålla högre kvalitet än det som sänds 1722 § lokalradiolagen. 1992/93:70 s. 27. då lyssnandet är som lägst. I enlighet härmed bör skyldigheten uppfyllas . Föreligger särskilda skäl kan tillståndsmyndigheten medge att färre timmar sänds. Sådana skäl kan föreligga om efterfrågan på sändnings- tillstånd är låg i området. Bestämmelsen föreslås träda i kraft först för sändningar som sker med digital utsändningsteknik. Utredningens förslag innebär att det nuvarande kravet på att sändningstiden till en tredjedel skall bestå av egenproducerat material utgår. Om en myndighet begär det skall tillståndshavare kostnadsfritt sända varningsmeddelanden som är av vikt för allmänheten och som skall skydda människor, egendom eller miljö19. Bestämmelsen omfattar även varningsmeddelanden som sänds ut i syfte att förebygga och begränsa skador på egendom eller miljö. Vill myndigheterna i normala situationer använda lokalradion för att informera medborgarna bör de göra detta under köpt reklamtid20. Syftet med att ställa krav på radioföretagen är att säkerställa att allmänheten i alla situationer kan nås av varningsmeddelanden när det bedöms finnas risk för skada på människor, egendom eller miljön. Mot bakgrund av att flera privata lokalradiostationer har stora lyssnargrupper, särskilt bland yngre människor, är det av stor vikt att också deras lyssnare kan nås av viktiga meddelanden. Utredningen föreslår därför att skyldigheten skall kvarstå. 1923 § lokalradiolagen. 20Prop 1996/97:158, s. 18, jfr prop 1992/93:170 s. 28. skall ges möjlighet att förena ett tillstånd med villkor. Villkoren får avse skyldighet, 1.att sända program i viss del av landet, 2.att sända under en viss minsta tid, 3.att använda viss sändningsteknik samt samverka med andra tillståndshavare i tekniska frågor, 4.om utnyttjande av tilldelad överföringskapacitet, 5.att sända viss mängd eget material, 6.att bedriva programverksamhet av visst format, 7.tillställa och TV nödvändigt material för granskning. Innan beslut om tillstånd meddelas skall den sökande beredas tillfälle att ta del av och yttra sig över de villkor som kommer att förenas med tillståndet. Beslut om sändningstillstånd får inte meddelas om inte den sökande har angivit att villkoren godtas. Några krav på införande av etiska regler för programinnehållet i lokalradio föreslås inte. Några villkor i tillståndet utöver de som anges i lagen får inte ställas. Av 3 kap. 2 § första stycket YGL framgår att sändningsrätten får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Enligt radio- och TV-lagen kan regeringen ställa sådana villkor vid tillstånd som meddelats av regeringen. Även Radio- och TV- verket har rätt att på så sätt ställa villkor för sändningar som sker om högst två veckor.21 Den snabba tekniska utvecklingen ställer krav på anpassning av olika bestämmelser. Villkor i tillstånd kan därför vara att föredra framför en uttömmande reglering i själva lagen som, förutom att bli vidlyftig, förmodligen snart skulle bli inaktuell. Av rättssäkerhetsskäl bör bestämmelser som berör själva sändnings- tillståndets innehåll, innebörd och bestånd framgå direkt av lagen. När det gäller andra krav bör däremot villkoren kunna anges i tillståndet. Vilka villkor som får ställas i tillstånden måste uttryckligen framgå av lagen eftersom det är fråga om en begränsning av yttrandefriheten. Det är lämpligt att på så sätt reglera frågor om sändningsteknik och teknisk samverkan, villkor om täckningsgrad och sändningstid samt utnyttjande av överföringskapacitet. Det skall även vara möjligt att ställa villkor som 21 2 kap. 2 § fjärde stycket radio- och TV-lagen. ålägger tillståndshavaren att tillställa granskande myndighet nödvändigt material för granskning. Den mängd eget material en sökande åtagit sig att sända bör anges som villkor i tillståndet. För det fall sökanden är bunden av programverksamhetens format bör även detta anges som villkor i tillståndet. Innan beslut om tillstånd meddelas skall den sökande beredas tillfälle att ta del av och yttra sig över de villkor som kommer att förenas med tillståndet. Beslut om sändningstillstånd får inte meddelas om inte den sökande har angivit att villkoren godtas. Regeringen har i tillstånden för bl.a. ställt villkor om rikstäckande analoga sändningar. Med rikstäckning avses enligt vill- koren att av den fast bosatta befolkningen i landet kan nås av sändningarna. Samarbetet medför att alla radiokanaler i en multiplex får samma geografiska räckvidd. För det fall skall dela multiplex med privata tillståndshavare kan detta medföra krav på täckningsgrad som ur de kommersiella aktörernas perspektiv inte är ekonomiskt försvarbart, jfr avsnitt 5.3. Utredningen föreslår att tillståndsmyndigheten ges möjlighet att ställa villkor om täckningsgrad beträffande kommersiella lokalradiosändning- ar. Inget hindrar att villkoret innebär att en högre täckningsgrad successivt skall uppnås . För lokalradion gäller att sändningstillstånd kan återkallas om sändningar ej skett i tillräcklig omfattning. Den som under en samman- hängande tid av sänt endast i obetydlig omfattning riskerar därför att få tillståndet återkallat. Även den som endast sänt exempelvis brus, fågelkvitter eller korta inspelade programslingor under en längre sammanhängande tid kan få tillståndet återkallat22. För att lyssnarna skall investera i digitala mottagare krävs att det finns något att lyssna på. Det är således av stor betydelse att den som erhållit tillstånd använder sin rätt att sända. Därför är det angeläget att tillståndsmyndigheten ges möjlighet att ställa villkor rörande sändning- 1992/93:70 s. 15. Ur rättssäkerhetssynpunkt bör tillståndshavaren få kännedom om vad skyldigheten att sända innebär tidsmässigt. I de tillståndsvillkor som gäller för de digitala TV-sändningarna har angivits att sändningar skall ske minst . Enligt utred- ningens mening är det inte lämpligt att i lagtext ange någon bestämd tid som lokalradiosändningarna skall pågå eftersom förhållandena snabbt kan förändras. Det bör därför vara möjligt för tillståndsmyndigheten att som villkor i tillståndet ange den undre tidsgräns som skall gälla för sändningarna. Som angivits ovan uppfyller den som endast sänder t.ex. brus, fågelkvitter eller korta inspelade programslingor inte sin skyldig- het. Villkoret kan utformas på så sätt att sändningstiden successivt utökas . Sändningsteknik och teknisk samverkan kommer utsändningar att ske med användande av olika tekniker.