sou · GNB353d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringsrätten fann att de tidigare instanserna inte hade gjort någon närmare prövning av frågan om tillämpning av 5 kap. 1 § och att det därför kunde komma i fråga att återförvisa materialet för en prövning av materialet från denna utgångspunkt. I de fall en annan sekretess- grund kunde åberopas, ansåg Regeringsrätten dock att det saknades skäl för en prövning av sekretesskydd enligt 5 kap. 1 §. Även i de fall Regeringsrätten fann det uppenbart att 5 kap. 1 § inte var tillämplig saknades enligt Regeringsrätten anledning till återförvisning. Regeringsrätten återförvisade i domen en del av materialet för förnyad sekretessprövning enligt 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 §. Beträffande frågan om 5 kap. 1 § kan tillämpas på förundersökning efter resning i brottmål se NJA 1997 s. 849. Av referatet framgår att fann att bestämmelsen kan vara tillämplig men att det i det aktuella fallet inte fanns några sådana uppgifter. RÅ 1992 ref. 15 visar enligt vår mening entydigt att bestämmelserna i 5 kap. 1 § även omfattar uppgifter i en nedlagd förundersökning. En förutsättning för att sekretess skall gälla är dock – liksom då det gäller uppgifter i en pågående förundersökning – att det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Det har i praxis och förarbeten tidigare hävdats att skaderekvisitets utformning medför att sekretess endast kan komma att gälla för uppgifter som har generell betydelse för brottsspaning och utredning (prop. 1979/80:2 del A, s. 140). rätten har dock fall tydligt framhållit att sekretess enligt 5 kap. 1 § kan komma i fråga också av andra skäl. Det typiska exemplet på en sådan situation är enligt vår mening att förundersökningen har lagts ned på den grunden att brott inte har kunnat styrkas mot den eller de misstänkta. Om det tillkommer nytt material eller det annars finns skäl för det kan förundersökningen alltid tas upp på nytt, så länge brottet inte är preskriberat. Ett annat exempel är att förundersökningen har lagts ned därför att ingen misstänkt har kunnat utpekas eller därför att den ende utpekade har befunnits oskyldig. Dessa situationer är typexempel på fall där förundersök- ningen kan komma att återupptas. Om en förundersökning läggs ned av det skälet att den misstänkte har lämnat landet, men det finns förutsättningar för att han senare kan komma att lagföras, bör detta enligt vår mening också vara en omständighet som kan tala för att uppgifter i den nedlagda förundersökningen bör kunna hållas hemliga. I undantagsfall, som i rättsfallet RÅ 1990 not. 303, kan det av beslutsmotiveringen framgå att det inte finns förutsättningar att återuppta förundersökningen. I sådana fall torde 5 kap. 1 § inte kunna åberopas. Att sekretessbestämmelsen är tillämplig även på uppgifter i förundersökning som har lagts ned har Regeringsrätten gjort så tydligt att lagtexten inte behöver förtydligas i i detta avseende. Även om det kan vara svårt att avgöra om sekretess i en given situation fortfarande gäller för uppgifter i en förundersökning som har lagts ned, skiljer sig inte detta på något avgörande sätt från svårigheterna att tillämpa paragrafen då förundersökning alltjämt pågår. är desamma i båda fallen. Eftersom samma brott kan vara föremål för förundersökning riktad mot flera personer, varvid förundersökningen kan ha nått olika långt beträffande var och en av dem, är det viktigt att behålla den nuvarande ordningen med samma rekvisit för pågående och nedlagd förundersökning. Vi föreslår därför ingen ändring av gällande regler. Vi föreslår att sekretess för uppgift i förundersökning om företags- hemlighet inte skall upphöra att gälla hos åklagare och polismyndig- heter om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal. Det har under vårt arbete framkommit att skyddet för uppgifter om företagshemligheter i den brottsutredande verksamheten är otillräckligt. Det har framhållits att uppgifter om företagshemligheter under förundersökningen kan skyddas med stöd av 9 kap. 17 § sekretesslagen, men att dessa uppgifter, till följd av bestämmelserna i 9 kap. 18 §, blir offentliga när de lämnas till domstolen i anledning av åtal. Hos domstolen kan uppgifterna under vissa förutsättningar skyddas med stöd av 8 kap. 17 §. De uppgifter som avses är framför allt sådana som skyddas av lagen om skydd för företagshemligheter. Med företagshemlighet avses enligt 1 § sådan information om affärs- eller driftförhållanden i en närings- idkares rörelse som näringsidkaren håller hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada för honom i konkurrenshänseende. Den som med uppsåt olovligen bereder sig tillgång till en sådan förtagshemlighet skall enligt 3 § lagen om företagshemligheter dömas för företags- spioneri. För olovlig befattning med företagshemlighet döms enligt 4 § den som anskaffar en företagshemlighet med vetskap om att den som tillhandahåller hemligheten, eller någon före honom, har berett sig tillgång till denna genom företagsspioneri. Vid utredningar rörande företagsspioneri eller olovlig befattning med företagshemlighet är det oundvikligt att uppgifter om företags- hemligheter utgör en central del av förundersökningen. Sådana uppgifter kan också förekomma i förundersökningar rörande andra brott. Det förekommer t.ex. att sådana uppgifter åberopas av åklagaren som bevisning i mål om skattebrott och andra brott med ekonomiska inslag. Som exempel kan nämnas att en viss uppfinning har använts som avskrivningsunderlag i ett mål som rör skatteundandragande. Frågan om uppfinningens affärsmässiga värde kan då behöva belysas i brottmålsprocessen. Det är som regel inte möjligt att göra detta utan att lämna uppgifter om företagshemligheten. Så länge förundersökningen pågår kan uppgifterna skyddas hos polisen och hos åklagare med stöd av 9 kap. 17 § sekretesslagen. Sekretess gäller i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Bestämmelsen anses bl.a. omfatta uppgifter om företagshemligheter (prop. 1979/80:2 del A, s. 249). När förundersökningen är avslutad, åtal har beslutats och förundersökningsprotokollet har överlämnats till domstolen tillsam- mans med ansökan om stämning upphör sekretessen enligt 9 kap. 17 § som huvudregel att gälla (9 kap. 18 § andra stycket). Det finns dock vissa undantag från denna regel. Således fortsätter sekretessen att gälla om uppgifterna har sekretesskydd hos domstol enligt 9 kap. 16 §. Bestämmelsen i 9 kap. 16 § gäller emellertid i huvudsak för uppgifter i mål om ansvar för sexualbrott, utpressning, brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar, olovlig avlyssning och vissa andra brott som rör integritetskänsliga områden samt i mål om ersättning för skada med anledning av sådant brott. Uppgifter i mål om företagsspioneri eller olovlig befattning med företagshemlighet omfattas inte av 9 kap. 16 §. Följaktligen blir uppgifter i sådana mål offentliga hos åklagaren (och i förekommande fall polisen) sedan åtal väckts. Detsamma gäller i andra brottmål där uppgifter om företagshemligheter förekommer. Uppgifter om affärshemligheter skyddas hos domstol av en särskild bestämmelse i 8 kap. 17 §. Enligt denna gäller sekretess hos domstol i mål eller ärende i domstolens rättsskipande eller rättsvårdande verksamhet för uppgift om myndighets eller enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör lider avsevärd skada om uppgiften röjs. Bestämmelsen synes i huvudsak bli tillämplig i tvistemål, men gäller även i brottmål. Eftersom det för sekretess krävs att den skada som kan antas uppkomma om uppgifterna röjs skall vara avsevärd, kan sekretessbestämmelsen bara tillämpas om behovet av sekretess är påtagligt. Den är t.ex. avsedd att kunna tillämpas i fall där en företagshemlighet annars skulle kunna komma att röjas (a. prop. s. 248). Bestämmelsen i 8 kap. 17 § svarar mot regeln i 5 kap. 1 § om stängda dörrar under domstolsför- handling. Rätten får förordna om stängda dörrar bl.a. om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift, för vilken sekretess gäller enligt 8 kap. 17 § sekretesslagen. För att kunna hantera problemen med den bristfälliga sekretessen har vissa åklagare utvecklat ett särskilt arbetssätt som innebär följande. Under förundersökningen behandlas handlingar rörande företags- hemligheten separat och förekommer som regel bara i ett exemplar. Detta material tas inte in i förundersökningsprotokollet men i övrigt bedrivs förundersökningen som vanligt. När åklagaren väcker åtal överlämnas det enda exemplaret av handlingar rörande företags- hemligheten till domstolen, där sekretess normalt gäller. Vid förberedelser inför processen och under denna lånar åklagaren rättens exemplar av dokumentationen rörande företagshemligheten. Denna dokumentation tillförs således aldrig åklagarens akt, som blir ofullständig i denna del. Det kan ifrågasättas om den nu beskrivna ordningen är tillfreds- ställande med hänsyn till att endast rätten, men inte åklagaren, den tilltalade eller hans försvarare har tillgång till dokumentationen rörande De senare kan dock, om de begär det, få tillgång till denna genom domstolens försorg. 21.2.2Tidigare förslag till sekretessreglering Bakgrunden till att bestämmelsen i 8 kap. 17 § infördes i sekretesslagen var att regler av motsvarande innehåll hade funnits i lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (sekretesslag). Enligt 5 kap. 1 § i dess dåvarande lydelse kunde rätten förordna att förhandling skulle hållas inom stängda dörrar bl.a. om anledning förekom att en yrkeshemlighet skulle röjas till följd av offentligheten. Förhandlingssekretessen kunde, med stöd av 36 § sekretesslag, läggas till grund för en handlingssekretess omfattande de handlingar som hade företetts eller avsågs företes inom stängda dörrar. Eftersom denna möjlighet att tillskapa handlingssekretess upphävdes, blev det nödvändigt att i den nya lagen i stället föra in en materiell sekretessbestämmelse, som tillgodosåg det behov av handlingssekretess vid domstol som förelåg i fråga om vissa affärs- och driftförhållanden (prop. 1979/80:2 del A, s. 247 f.). Propositionen med förslag till sekretesslag grundades på en departementspromemoria; Handlingssekretess och tystnadsplikt (Ds Ju 1977:11). I promemorian hade den bestämmelse som motsvarar nuvarande 8 kap. 17 § (i förslaget 9 kap. 15 §) fått ett i det här sammanhanget intressant tillägg. I ett andra stycke i bestämmelsen förskrevs nämligen att vid utredning som sker enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål gäller sekretess motsvarande den som enligt första stycket gäller vid domstol. Bestämmelsen motiverades av att det vid förundersökning i brottmål givetvis borde föreligga en sekretess som motsvarade den som skulle gälla vid domstol. Förundersökningssekretessen skulle enligt denna bestämmelse vara subsidiär i förhållande till den allmänna bestämmelse om förunder- sökningssekretess som tagits in i 10 kap. 19 § och som motsvarar nuvarande 9 kap. 17 och 18 §§ sekretesslagen (Ds Ju 1977:11 del 2, s. 527). I 10 kap. 18 § i promemorieförslaget fanns en regel som motsvarar nuvarande 9 kap. 16 § sekretesslagen och som innehöll regler om sekretess hos domstol i mål om bl.a. sexualbrott, utpressning m.m. I den föreslagna paragrafens andra stycke fanns en bestämmelse som motsvarade den i promemorian föreslagna 9 kap. 15 § andra stycket. Vid förundersökning avseende de nämnda brotten skulle således gälla sekretess motsvarande den som enligt paragrafens första stycke skulle gälla i domstol. Bestämmelserna i 9 kap. 15 § andra stycket och 10 kap. 18 § andra stycket i promemorian togs inte med i propositionen, vilket berodde på att förundersökningssekretessen utformades på ett annat sätt än i promemorian. Enligt promemorieförslaget skulle sekundär sekretess gälla vid förundersökning i brottmål. Sekretessen skulle med andra ord följa med den hemliga information som lämnades från en myndighet till en förundersökningsmyndighet. I 10 kap. 19 § togs dock in en särskild regel som skulle gälla för det fall att någon annan regel inte kunde tillämpas. Denna bestämmelse motsvarar 9 kap. 17 och 18 §§ i nuvarande sekretesslag. Enligt 10 kap. 19 § skulle sekretess för uppgifter i förundersökning som regel upphöra för det material som lämnats till en domstol i samband med åtal; dock inte om det fanns någon annan bestämmelse som innebar att uppgifterna skyddades av sekretess. En bestämmelse som motsvarade nuvarande 9 kap. 18 § första stycket fanns med i förslaget. Till följd av konstruktionen med sekundär sekretess fanns däremot inte någon motsvarighet till den regel i nuvarande 9 kap. 18 § andra stycket enligt vilken sekretess för uppgifter i en förundersökning skall gälla även sedan åtal väckts om uppgifterna skyddas hos domstolen med stöd av 9 kap. 16 §. I stället skulle sekretessen för förundersökningsuppgifter vara beroende av den sekretess som enligt andra bestämmelser i lagen kunde gälla för uppgifterna. Exempel på sådana bestämmelser var de föreslagna 9 kap. 15 § andra stycket och 10 kap. 18 § andra stycket. Förslaget i promemorian innebar att 10 kap. 19 § (nuvarande 9 kap. 17 och 18 §§) skulle tillämpas bara om någon annan bestämmelse inte var tillämplig. Bestämmelsen om att sekretess skulle upphöra att gälla för uppgifter som tillförts målet vid domstolen, skulle således inte heller gälla om sekretess gällde för uppgifterna med stöd av någon annan bestämmelse (Ds Ju 1977:11 del 2, s. 589). Detta innebar att uppgifter som skulle skyddas av bestämmelserna om förundersök- ningssekretess i 9 kap. 15 § (nuvarande 8 kap. 17 §) eller 10 kap. 18 § (nuvarande 9 kap. 16 §) också skulle omfattas av sekretess sedan målet överlämnats till domstol. I propositionen hade konstruktionen med sekundär sekretess hos förundersökningsmyndighet övergetts. I stället utformades 9 kap. 17 och 18 §§ så att det som regel endast skulle vara dessa bestämmelser som skulle tillämpas. Regeln i 9 kap. 18 § andra stycket som hänvisar till 9 kap. 16 § lades till, som den föreslagna särskilda regeln om förundersökningssekretess i den paragrafen togs bort. Någon motsvarande hänvisning till 8 kap. 17 § gjordes inte i 9 kap. 18 §, trots att regeln om förundersökningssekretess togs bort även från denna bestämmelse. Förslaget i propositionen medför i praktiken att det, sedan åtal väckts, visserligen kan upprätthållas sekretess för uppgifter som hos domstolen skyddas med stöd av 9 kap. 16 §, men inte för sådana uppgifter som hos domstolen skyddas av 8 kap. 17 §. Vi har ställt oss frågan om denna skillnad var avsedd och varför man i så fall ansåg att det borde göras skillnad mellan dessa olika typer av uppgifter. Om det förekommit några överväganden i denna fråga borde dessa ha redovisats i propositionen i anslutning till 9 kap. 18 § alternativt 8 kap. 17 § och 9 kap. 16 §. I motiven till 9 kap. 18 § sägs att vissa undantag måste göras från regeln att sekretess upphör för uppgifter som lämnas till domstol med anledning av åtal. Det undantag som är mest intressant i detta samman- hang avser uppgifter som hos domstol har sekretesskydd enligt 9 kap. 16 §. I propositionen anförs att undantaget har införts för att skyddet enligt 16 § inte skall bli illusoriskt genom att uppgifterna är oskyddade hos förundersökningsmyndigheten (a. prop. s. 287). Det sägs däremot inget om uppgifter som hos domstol skyddas av 8 kap. 17 §. I 8 kap. 17 § andra stycket regleras den situationen att det av någon annan bestämmelse i sekretesslagen följer att sekretess inte skall gälla i domstol i en viss typ av ärenden. Då gäller inte sekretessen enligt 8 kap. 17 §. I motiven påpekas att det kan finnas behov av sekretess för uppgifter om affärs- och driftsförhållanden också i brottmål och att paragrafen är tillämplig i sådana mål. Vidare sägs att sekretess inte skall gälla till förmån för en tilltalad eller en misstänkt (jfr 9 kap. 17 och 18 §§). Det noteras att den särskilda regel om förundersöknings- sekretess som i promemorian hade föreslagits i den paragrafen, inte tagits med i departementsförslaget. Som skäl anförs att förundersök- ningssekretessen fått en annan utformning i departementsförslaget. Det framhålls att det av 9 kap. 17 och 18 §§ följer att sekretess kan gälla vid förundersökning för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden (a. prop. s. 249). Av de återgivna uttalandena i propositionen kan inte med säkerhet utläsas om lagstiftaren faktiskt avsett att åstadkomma olika sekretess- skydd för uppgifter som avses i 8 kap. 17 § och sådana som omfattas av 9 kap. 16 §. Uttalandet att sekretessen inte gäller till skydd för miss- tänkt eller tilltalad kan tyda på att så har varit fallet, medan hänvisning- en till att en annan lösning valts för förundersökningsekretessen kan tolkas som att avsikten varit att den i propositionen föreslagna lösningen skulle ge samma materiella resultat som den som föreslagits i promemorian. Som vi har konstaterat har den nuvarande regleringen lett till problem i tillämpningen. Det bör också framhållas att en företags- hemlighet numera oftast tillhör en juridisk person, vilket innebär att sekretess för sådana uppgifter normalt gäller i brottmål, även om någon i företagsledningen står under åtal. Det förhållandet att uppgifter om företagshemligheter i ett brottmål kan hållas hemliga hos domstolen, men inte hos åklagaren, har inneburit att dokumentationen i brottmål där företagshemligheter förekommer inte är fullständig. Med hänsyn till de problem som den nuvarande ordningen vållar och de risker det kan innebära för den enskilde att en företagshemlighet oavsiktligt avslöjas i samband med en förundersökning anser vi att sekretessen för uppgifter om företagshemligheter nu bör utvidgas så att den motsvarar vad som ursprungligen avsågs när den nya sekretessregleringen utreddes. Uppgifter om företagshemligheter bör enligt vår mening skyddas i samma utsträckning hos domstolen och hos åklagaren. En sådan utvidgning kan åstadkommas genom en hänvisning från 9 kap. 18 § andra stycket till 8 kap. 17 §. Sekretess för uppgifter i en förundersök- ning om företagshemlighet skulle därmed inte upphöra att gälla även om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal, om sekretess för uppgiften skall gälla enligt regeln i 8 kap. 17 § första stycket. 21.3Sekretess i ärenden om internationell rättshjälp m.m. Vi anser att sekretess skall gälla för internationell rättshjälp och vissa andra utredningar enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Vi föreslår därför dels att en ny bestämmelse införs i 5 kap. sekretesslagen om skydd för sådana utredningar som görs på begäran av främmande stat och sådana tvångsmedel som genomförs på deras begäran, dels en ändring i 5 kap. 1 §, som innebär att sekretess skall gälla för utredning om rådgivningsförbud. lämnar sedan gammalt andra länder rättshjälp i brottmål. Det finns en rad lagar och avtal som styr detta samarbete. Lagstiftningen på området har successivt reviderats och ytterligare arbete med den inriktningen pågår. Sekretessreglerna har i viss mån ändrats i anslutning till olika författningsändringar, men det råder osäkerhet om hur långt förundersökningssekretessen sträcker sig. Reglerna i 5 kap. 1 § skyddar bl.a. uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål. Motsvarande regel i 9 kap. 17 § till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden skyddar uppgift i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Avsikten med sistnämnda formulering har varit att göra sekretessbestämmelsen tillämplig inte bara på förundersökningar utan också på andra utredningar som görs enligt bestämmelserna om förundersökning, t.ex. ärenden om utlämning enligt lagen (1957:688) om utlämning för brott och enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och (s. 9:49). Sekretessen i 9 kap. 17 § anses också gälla för utredning som utförs med stöd av 9 § lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet (JO 1997/98 s. 112). Den torde även gälla för utredning enligt lagen (1973:431) om utredning angående brott mot utländsk tullag. JO har i nyssnämnda ärende prövat om reglerna om förunder- sökningssekretess i 5 kap. 1 § är tillämpliga på förundersöknings- åtgärder som vidtas på begäran av utländsk myndighet. Åklagaren hade vägrat en person, som på polsk begäran skulle höras som vittne, att innan förhöret få kopia av samtliga handlingar i den polska fram- ställningen om rättshjälp. Som grund för avslagsbeslutet åberopades bestämmelserna om sekretess i 5 kap. 1 §. Riksåklagaren, som yttrade sig till JO, ansåg – under hänvisning till ett uttalande i propositionen om tillträde till (prop. 1990/91:127 s. 31) – att det var klart att bestämmelserna såväl i 5 kap. 1 § som i 9 kap. 17 § är tillämpliga i ärenden om internationell rättshjälp. I den angivna propositionen sägs bl.a. följande. Det kan anmärkas att enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess bl.a. under förundersökning i brottmål och i fråga om användningen av tvångsmedel i sådant mål. Dessa regler är i viss utsträckning tillämpliga på motsvarande åtgärder på begäran av utländsk myndighet. Kort tid därefter lade regeringen fram ett förslag till lag om vissa frågor om internationellt samarbete i brottmål. Lagförslaget var föranlett av att i flera internationella överenskommelser, bl.a. den nämnda konventionen, hade åtagit sig att inte fritt använda information som erhållits i internationellt samarbete. I propositionen diskuterades vissa sekretessfrågor, med anledning av inkomna remissynpunkter. hade framhållit att den svenska offentlighets- principen skapade problem i det internationella polisiära umgänget. Styrelsen syftade på brottsutredningar där det finns anledning att inhämta information från en annan stat men där sådan information inte lämnas ut därför att man från svensk sida inte kan garantera att materialet hålls hemligt. Departementschefen sade sig ha förståelse för problemet men framhöll att det låg vid sidan av det aktuella lagstiftningsärendet. Hon delade emellertid uppfatt- ning att problemet borde uppmärksammas i det fortsatta arbetet med översyn av regelsystemet rörande internationellt samarbete (prop. 1990/91:131 s. 19). I propositionen föreslogs ett tillägg till 1 kap. 4 § sekretesslagen som saknar intresse i detta sammanhang. I sitt beslut anförde JO bl.a. följande. I den nya 9 § i lagen med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet som trädde i kraft föreskrivs att reglerna om förundersökning i 23 kap. skall tillämpas på förhör på begäran av utländsk undersökningsdomare eller åklagare med anledning av en förundersökning eller liknande förfarande i främmande stat. Härav följer emellertid inte att bestämmelsen i 5 kap. 1 § sekretesslagen om sekretess som hänför sig till förunder- sökning i brottmål är tillämplig på ett sådant förfarande. Med förundersökning åsyftas i bestämmelsen förundersökning enligt (se m.fl. Sekretesslagen. lagstiftning med kommentarer 3:e uppl. s. 117). I en situation av det här aktuella slaget är det emellertid fråga om en förundersökning eller liknande förfarande i en främmande stat. Den utredning som äger rum i görs således inte inom ramen för en svensk förundersökning. En annan sak är att den svenska myndigheten är ålagd att också under en sådan utredning i vissa hänseenden tillämpa de bestämmelser som enligt gäller för förfarandet under förunder- sökning. Man måste i detta sammanhang jämföra lydelsen av bestämmelsen i 5 kap. 1 § sekretesslagen, vilken som nyss