sou · GNB311 · 2000-01-01 00:00:00 — KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA? I har frågor i samband med ett lands förhållande till EG/EU medfört att stora delar av väljarkåren aktiverats politiskt.25 Heta känslor har väckts och djupa klyftor uppstått inom befolk- ningen i allmänhet, ibland i opposition mot de uppfattningar som härskat bland politiska ledare och aktiva. Den politiska mobilise- ringen och de skarpa motsättningarna blev särskilt tydliga under folkomröstningen om medlemskap i i , i folk- omröstningen om ratificering av i och i både och under folkomröstningarna om medlemskap i . I dessa fyra folkomröstningar var med- borgarna lika djupt oeniga om vad som skulle vara bäst för dem själva och landet, som de kan vara i olika inrikespolitiska frågor. I den franska folkomröstningen om fördelade rösterna sig nästan jämnt (för ja och för nej), efter klass- och yrkestillhörighet.26 Norrmännen sade med en liten majoritet nej till EG 1972 och till EU . I den allmänna debatten stod förespråkare för de ekonomiska, säkerhetsmässiga och kulturella fördelarna med EU i opposition till motståndare som betonade sådana värden som demokrati, frånvaro av brysselskt byråkratiskt krångel, miljöskydd, välfärdsstatens värderingar och politik, mot- kultur och jämställdhet. Analyser av hur rösterna fördelade sig visar stora skillnader inom befolkningen i . 25Valdeltagandet i EU-omröstningen i var , vilket var högre än i det allmänna valet . I deltog av väljarna, ungefär lika många som vid valet . I deltog 83,, ca 3,färre än vid de närmast föregående allmänna valen. I var valdeltagandet , högre än vid alla tidigare allmänna val. and , Legitimacy Through Referendum? The Nearly Successful Domino- Strategy of the EU. Referendums in , , and West European Politics 18, nr. 4 (October 1995): 18-37. 26Nej-rösterna uppgick till bland lantarbetare, bland bönder och bland okvalificerade arbetare i städerna. Bland lägre tjänstemän och yrkesutbildade samt småföretagare fördelade sig rösterna i stort sett jämnt. Personer i storföretag, företagsledningar, akademiker, forskare, lärare och anställda inom hälso- och socialvård röstade med stor övervikt för. , After , The Public Perspective 4, nr 1(): 28-30. koncentrerades framför allt till de norra och västra delarna av landet, till fiske- och jordbrukssamhällen, kyrkobesökare, kvinnor och anställda i basindustrier eller i offentlig sektor, särskilt inom socialtjänst och offentlig hälsovård. Ja-rösterna kom främst från städerna, särskilt området kring , och från röstande med akademisk utbildning eller höga inkomster. De röstande som iden- tifierade sig som anhängare till , eller Socialistisk Venstre var till övervägande del motståndare till EU-medlemskap, medan både och Höjres väljare var starka anhängare.27 Folkomröstningen i tycks ha delat de röstande i stort sett efter samma linjer. Det bör för övrigt note- ras, att svenska undersökningar visade att majoriteten för EU- medlemskap hade krympt till en minoritet, även om beslutet då redan var fattat. Den reviderade standardversionen för den allmänna opinionens inflytande på utrikespolitiken skulle alltså kunna uttryckas ungefär som följer: Även om medborgarna i demokratiska länder vanligen är mindre intresserade av utrikespolitik än av inrikespolitiska frågor, kan de under vissa omständigheter bli aktiva och spela en viktig, eller till och med avgörande, roll för beslut i viktiga utrikes- politiska frågor. En politisk fråga kan antas aktivera medborgarna om den orsakar, eller hotar att ge upphov till, så allvarlig skada på en stor minoritets, eller till och med majoritetens intressen, mål och välfärd, att medborgarna börjar protestera, politiska aktivister träder fram som för deras talan och om politiska ledare själva är splittrande inbördes. Frågan börjar då bli ganska lik en mycket omstridd inrikespolitisk fråga. Om de hotande politiska kostna- derna är tämligen uppenbara, konkreta och omedelbara, medan Per , , and , The 1994 EU Referendum in : Continuity and Change, Scandinavian Political Studies 19, Nr. 3 (1996): 257-281. , The Regional Basis of Norwegian EU-Resistance (1996). , Change and Continuity: The No Majority in the 1972 and 1994 Referendum Concerning Norwegian Membership in the EU (ms). Även om de olika faktorerna tenderar att överlappa varandra, visar multipla regressions- analyser att de som tagits med hade signifikanta oberoende effekter. KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA? vinsterna är abstrakta, teoretiska och avlägsna, kan ledare som stödjer politiken förlora. Även i denna reviderade standardversion är sådana frågor emellertid sällsynta. I var det förlusten av soldaters liv som väckte allmänheten till insikt om kostnaderna, medan de ut- lovade vinsterna, som t.ex. att dominobrickorna i Syd- och Sydost- asien hindrades från att falla, var avlägsna, ovissa och högst teore- tiska för de flesta amerikaner. När det gäller frågan om medlem- skap i EU ställs på samma sätt löften om långsiktiga och ganska abstrakta vinster för vissa européer mot mer specifika och påtag- liga förluster för andra. Utrikespolitiska beslut som dessa är trots allt ovanliga. Inte ens aktiverade många väljare trots motståndarnas ansträng- ningar att skapa rädsla för avtalets effekter. Resultatet blev att de flesta amerikaner brydde sig föga om det. Faktum är att beslutet fattades av politiska ledare och aktiva utan någon större påverkan från vanliga medborgare. Internationella organisationer och processer Om folklig kontroll är utomordentligt svår att få till stånd i demo- kratiska länder måste naturligtvis problemen vara ännu svårare att lösa i internationella institutioner. Om hade gått med i EU, är det då tänkbart att deras medborgare skulle kunna utöva liknan- de inflytande och kontroll över besluten i och som de har över besluten som deras egen riksdag och regering fattar? Svenska medborgare kan nu ha större inflytande över policybeslut i EU än vad norrmännen har, men kan någon påstå att de kan påverka i lika hög grad som sin egen riks- dag? Att det rör sig om små och relativt homo- gena länder förstärker bara argumentet. Storlek och heterogenitet spelar roll. Men samma fråga kan också ställas för ett större land som . För att uppnå folklig kontroll på en nivå som i någon mening närmar sig den som redan uppnåtts i demokratiska länder, skulle internationella organisationer bli tvungna att lösa många problem ungefär lika bra som regeringar i demokratiska länder gör. Politiska ledare skulle tvingas skapa politiska institutioner som ger med- borgarna tillfällen till politisk medverkan, inflytande och kontroll i ungefär samma utsträckning och med samma grad av effektivitet som vad de redan har i demokratiska länder. För att dra nytta av dessa möjligheter, skulle medborgarna behöva bry sig ungefär lika mycket, och veta lika mycket om politiska beslut i internationella organisationer som de vet om regeringsbeslut i sina egna län- der. För att medborgarna skulle kunna hålla sig informerade, måste politiska eliter och mediaeliter ägna sig åt den allmänna debatten och diskussionen av alternativ på sätt som skulle kunna väcka all- mänhetens intresse och engagemang. För att säkerställa en allmän debatt, skulle det vara nödvändigt att skapa en internationell mot- svarighet till den nationella politiska konkurrensen mellan partier och kandidater till olika poster.28 representanter eller deras motsvarigheter (oavsett vilka de skulle vara), skulle vara tvungna att kunna utöva ungefär lika stor kontroll över viktiga internatio- nella byråkratier som riksdagar och regeringar i demokratiska länder utövar över sina egna byråkratier. Frågan om hur representanter för ett hypotetiskt internationellt folk (demos) skulle fördelas bland folken i olika länder utgör ett ytterligare problem. Med hänsyn till de stora skillnaderna i folkmängd mellan olika länder, finns det inget representations- system som skulle kunna ge varje medborgares röst lika stor tyngd och hindra de små länderna från att alltid bli nedröstade av de stora. Alla lösningar som är godtagbara i mindre demokratier skulle alltså motverka politisk jämlikhet mellan medlemmarna i det större demos. Liksom i och i andra federala system kan acceptabla lösningar pusslas ihop; det är vad som skett i EU. Men oavsett vilken kompromiss man enar sig om, kan den lätt bli en 28 Även om slutsats är något mer optimistisk än min, behandlar han några av problemen i How To Be Larger and . of European Political Parties, en uppsats som presenterats vid centrum för samhällsforskning vid , , . KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA? källa till inre motsättningar, i synnerhet om det inte finns någon stark gemensam identitet. Det är ännu troligare att motsättningar uppstår eftersom, som jag redan sagt, nästan alla beslut, precis som i nationella demokra- tier, nödvändigtvis kommer att betraktas som skadliga för vissa personers intressen. Detsamma blir fallet i internationella organi- sationer. Särskilda grupper, regioner eller länder kan få bära den tyngsta bördan av vissa beslut. En politisk kultur som stöder de specifika institutionerna kan vara till hjälp, eller kanske till och med ett krav, om motsättningarna ska kunna överlevas. Men det tar tid att utveckla en politisk kultur, kanske flera generationer. Om politiska beslut ska få brett stöd och kunna göras gällande gentemot förlorarna, blir det troligen dessutom nödvändigt att också utveckla någon form av gemensam identitet, motsvarande den som finns i dagens demokratiska länder. Av tillgängliga uppgifter att döma, har inte ens européerna en gemensam identitet.29 Hur kan vi då rimligen vänta oss att en sådan ska växa fram någon annanstans? Sammanfattningsvis: om det är svårt nog för vanliga med- borgare att utöva något större inflytande över utrikespolitiska be- slut i de egna länderna, bör vi inte sluta oss till att hindren kommer att vara mycket större i internationella organisationer? Kommer inte medborgarna i länder som är anslutna till en internationell organisation att delegera reell kontroll till internationella politiska eliter, på samma sätt som medborgare i demokratiska länder dele- gerar viktiga policybeslut till (nationella) politiska eliter? Och kommer inte omfattningen av delegeringen till internationella organisationer att med stor marginal hamna på andra sidan om varje godtagbar demokratitröskel? 29 som ekonomisk, politisk och administrativ konstruktion fram- kallar uppenbarligen kritiska attityder, men inte en reell samhörighetskänsla av det slag som upplevs i nationsstater. Om EU kan skapa ett nytt system för samhörighet, är det svårt att utifrån vad vi vet före- ställa sig hur det skulle se ut.För närvarande är den europeiska identite- ten ett förtruppsfenomen. and , Is There a European Identity?, i Niedermayer and Sinnott: 193-226:223. Att säga att internationella organisationer inte är och troligen aldrig kommer att bli demokratiska är inte detsamma som att säga att de inte är önskvärda. Det förefaller uppenbart att de är nödvän- diga för många av de mänskliga behov och mål som demokratian- hängarna hävdar bäst kan tillgodoses av demokratiska regeringar. Internationella organisationer kan, som jag nämnt inledningsvis, ibland bistå ett odemokratiskt land i den svåra övergången från ett ytterst odemokratiskt till ett mer demokratiskt styre. Dessutom kan internationella organisationer hjälpa till att utvidga mänskliga rättigheter och rättssäkerhet, de andra viktiga aspekterna på demo- krati som jag betonat tidigare. Även till priset av viss förlust av demokratisk kontroll, utgör dessa viktiga potentiella vinster. Trots dessa möjliga fördelar ser jag ingen anledning att klä internationella organisationer i en demokratisk dräkt bara för att ge dem ökad legitimitet. Men om deras styrelser inte kan rättfärdigas som demokratiska, hur kan man då rättfärdiga dem? I dagens värld finns det få alterna- tiv till demokrati som källa till legitimitet. Autonoma hierarkier är svåra att motivera, även om motiv finns. Företagens hierarkier legitimeras som ändamålsenliga för driften av till största delen privat ägda marknadsekonomier, som i nästan hela världen anses vara att föredra framför alla andra tänkbara alternativ.30 Andra hierarkier i den privata eller ideella sektorn i demokratiska länder (inklusive universitet, forskningsinstitut, sjukhus, vissa religiösa organisationer m.fl.) rättfärdigar de odemokratiska aspekterna i sina styrformer som nödvändiga på grundval av att 30 Jag håller med om att det i en demokrati inte finns några möjliga alterna- tiv till en till största delen (men inte helt!) Jag tror också att existerande företagshierarkier inte är vare sig nödvändiga eller legitima, och argumenten till deras förmån tycks mig otillfreds- ställande. Se bl.a. min bok to Economic Democracy (: , 1985). är det utan tvivel bara en ganska liten minoritet som hyser den uppfattningen, eller idéer i linje med den. Skulle den komma att få bredare stöd , skulle naturligtvis ledningarna i de flesta nu existerande företag hamna i stora svårigheter. KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA? ledarna besitter mycket större kunskap och erfarenhet än de som leds, och på bästa sätt arbetar för dessas välfärd. Så länge som idén om demokrati och utövandet av folkstyre existerat, ja till och med ännu längre, har det också funnits ett alternativt synsätt som hävdar att en styrelse bestående av en elit av väktare, som besitter överlägsen kunskap och moral, är klart bättre än demokrati. Även om vi som försvarar demokrati förkas- tar det synsättet när det tillämpas på en stats styre, och på styr- ningen av en nation eller ett land, skulle det då inte vara möjligt att tillämpa argumenten för väktarskap på styrning av internationella organisationer? Om inte, och om det, som jag menar, inte går att uppnå demokrati i sådana organisationer, vilka alternativ finns då kvar? Eller kanske jag ska säga, vilket alternativ skulle vara det rätta? Även om jag inte ser något tydligt svar på den frågan, skulle jag vilja antyda delar av ett svar: 1.Vi bör akta oss för att avträda demokratisk legitimitet till odemokratiska system. har vi redan sett många försök att klä odemokratiska system i demokratins mantel. Vi har sett autentisk demokrati, sann demokrati, proletariatets demokrati, folkets demokrati, aktieägarnas demokrati och många fler. Samtliga var i realiteten odemokratiska former för byråkratiskt, hierarkiskt eller auktoritärt styre. Om internationella organisationer inte är demokratiska, är vi då inte tvungna att tala klartext om dem? 2.Men om ledningarna i internationella organisationer inte är demokratier, vad är de då? Jag föreslår att vi behandlar dem som byråkratiska förhandlingssystem. Precis som härskarna i de flesta auktoritära ledningar i någon mån och på något sätt inte kan underlåta att vara lyhörda för sina undersåtars meningar och önskemål (inte ens bolagsdirektörer kan i längden ignorera sina anställdas önskemål) kan ledare i byråkratiska förhandlingssystem inte hur länge som helst bortse från de gränser som ställs upp av opinioner och önskemål hos de styrda. Om, å andra sidan, en sådan starkt uttunnad form av lyhördhet vore tillräcklig för att göra ett politiskt system demokratiskt, kan jag inte se hur något som helst politiskt system kan kallas odemokratiskt. 3.När man prövar det önskvärda i byråkratiska förhandlings- system i internationella organisationer måste kostnaderna som drabbar demokratin klart anges och tas med i beräkningen. Även om vi kommer till slutsatsen att vinsterna, eller de förväntade vinsterna, väger tyngre, finns det ingen anledning att ignorera kostnaderna helt. Det demokratiunderskott som beskrivits av kritiker av användningen av det byråkratiska förhandlingssystemet för styrningen av EU, bör betraktas som en trolig kostnad att be- tala för all internationell styrning. 4.Demokratins anhängare bör motstå argumentet som säger att en kraftig minskning av nationella och sub-nationella enheters för- måga att styra sig själva är oundviklig därför att globalisering är oundviklig. Det är visserligen sant att krafterna som leder till ökad internationalisering av det mänskliga livets ekonomiska, politiska, militära, sociala och kulturella områden ser ut att vara oerhört mäktiga. Jag kan emellertid inte se hur vi säkert kan veta i vilken utsträckning globaliseringen är oundviklig eller oviss. De senaste tre århundradena är kyrkogårdar överfulla av resterna av oundvik- liga utvecklingar. I stället för att ge upp inför de triumferande anspråken på oundviklighet, bör vi bedöma varje situation på dess egna meriter. 5.Om vi anser att viktiga mänskliga behov kräver en internatio- nell organisation, trots kostnaderna för demokratin, bör vi inte bara granska och kritisera de odemokratiska aspekterna hos orga- nisationen, utan också försöka utforma förslag till åtgärder för ökad demokratisering och insistera på att de förverkligas.31 6.Slutligen, och om en internationell organisation fortsätter att vara ett odemokratiskt byråkratiskt system utan att något görs åt 31 Sådana förslag har också presenterats av forskare som är mer optimis- tiska beträffande möjligheterna att demokratisera internationella organisa- tioner än vad jag är. , Democracy and the Global Order (: , 1995), kap. 12. KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA? det, är vi då inte skyldiga att utveckla kriterier för att bedöma den? Det finns några användbara kriterier med vars hjälp vi kan avgöra hur väl en regering uppfyller demokratiska normer, även om vi kan vara oense om detaljerna. Men vilka kriterier ska vi använda för att granska en internationell organisation som vi funnit vara nödvän- dig, trots de demokratiska kostnaderna som dess ledning i form av ett byråkratiskt förhandlingssystem medför? På vilka grunder ska vi rättfärdiga alternativa normer som vi kan komma att föreslå? Dessa frågor kan vara svåra och till och med obehagliga, men jag tror inte att vi ska undvika dem genom att beskriva odemokratiska system som demokratiska. . är professor emeritus i statsvetenskap vid i . Han är en av världens mest inflytelserika och produktiva demokratiforskare. En av hans många böcker har just utkommit på svenska, Demokratin och dess antagonister (: 1999). skall han medverka vid seminarium om demokratiteori. Politik och styrning i den moderna världen I en uppsats från början av seklet om politiken som ett kall menade att politik både förutsätter passioner och perspektiv.1 Att enbart ha kunskaper och en förmåga att begripa vad som är möjligt och omöjligt skapar kanhända en innovativ byråkrat, men knappast någon duglig politiker. Den som å andra sidan bygger sin verksamhet på brinnande engagemang men saknar förmågan att inse vad som är möjligt att åstadkomma, blir heller knappast särskilt framgångsrik som politiker. För att lyckas skall politiker både veta (åtminstone ungefär) vad de vill, och ha insikter om vad som är möjligt att åstadkomma. Det sägs ha blivit svårare att vara politiker, åtminstone i staten. Argumenten brukar vara att internationaliseringen och globalise- ringen – framförallt när det gäller de finansiella marknaderna – gör nationalstaterna ännu mer beroende av omvärlden än tidigare (Strange 1998). Framväxten av den europeiska gemenskapen har också inordnat i ett system av regler och organisationer som i hög grad påverkar villkoren för vad som är möjligt att göra nationellt (1997). 1 Jag vill tacka för synpunkter som jag har fått av och . Mångårigt samarbete med , , och förklarar de förtjänster som eventuellt kan finnas i uppsatsen. Uppsatsen är skriven inom ramen för ett forskningsprogram om Transnationell reglering och statens omvandling som är finansierat av Humanistisk (). POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN har det förts en ganska omfattande diskussion om vad internationaliseringen och globaliseringen betyder för stater. Den tidigare vanliga spådomen att staterna skulle vittra bort i korstrycket mellan regioner och överstatliga organisationer har definitivt kommit på skam. Den underskattade staternas styrka. Ändå händer någonting med stater vars verksamheter vävs in i samarbeten med andra stater, med överstatliga och med internatio- nella organisationer. Staters roll förändras av globalisering och europeisering (jfr Sassen 1999); staters autonomi vävs in i en omgivning som delvis är annorlunda än tidigare (1995). Jag har i annat sammanhang hävdat att invävdheten leder till att olika delar av staten i allt mindre grad blir kopplade till varandra. Staterna blir alltmer fragmenterade. Varje fragment tenderar att bli unikt invävt i sin egen omvärld av internationella organisationer, andra stater, företag och intresseorganisationer. Mer än en sam- manhållen stat, får vi skärvor av en stat. leder interna- tionalisering och europeisering till tämligen kraftfulla försök att hålla samman staten och samhället, dvs. till strävanden att minska fragmenteringen (1999). Hur staters organisering och politikens villkor förändras i den nya världen är inget som är naturgivet. Globalisering och europei- sering tas visserligen ofta som en förevändning för intressen att propagera för sådant som man alltid har velat göra, exempelvis att sänka skatter, skärpa miljöregler, förbättra för handikappade eller något annat. Vi känner igen argumenten: globaliseringen kräver att..., som medlemmar i måste vi..., vi gör oss själva till åtlöje i världen om vi inte... osv. Ofta överdrivs nödvändigheten av att göra vissa saker. Det finns för det mesta ett handlings- utrymme när man skall införa och tillämpa, exempelvis EU-direk- tiv. Å andra sidan går det inte att blunda för att komplexiteten in- om många områden av samhället har ökat som en följd av att det nationella, det europeiska och det globala har kommit att vävas samman. Politiken står inför stora utmaningar. Jag skall i den här uppsatsen diskutera hur globalisering och europeisering påverkar villkoren för politik, och de svårigheter som finns för politiker som har ambitioner att styra. Det är svårigheter som visserligen inte är nya, men som är mer angelägna än någonsin att ta på allvar. Visst kan det vara så att allt inte är styrbart, att marknader är viktiga, att byråkratin sällan kan förbigås och att det ofta kan vara media som bestämmer dagordningen. Kanske håller klyftan mellan vad politiker får ansvara för och vad de kan påverka på att bli större . Det finns också en tendens att regleringen av samhället i allt högre grad överlåts till experter. Jag hävdar ändå att politiken vad politiker säger och gör, hur de försöker organisera och reglera – inte bara bör men också att den kan spela en roll. Och min utgångspunkt är att åtminstone en del av politikens legitimitet handlar om att den skall betyda något. Regleringen av de globala finansmarknaderna utgör det kanske tydligaste (åtminstone storskaliga) exemplet på hur politiken ut- manas. När världens sju ledande industrinationer träffades i febru- ari 1999 föreslogs ett världsomspännande finansiellt stabilitets- forum för att följa den ekonomiska utvecklingen på global basis (DN 990221). Enligt den tyske riksbankschefen, , var skapandet av en sådan expertgrupp en bättre lösning än den världsomspännande myndighet som några politiker hade före- slagit. Globaliseringen skapar uppenbarligen efterfrågan på en ny form av reglering. Även om stater (åtminstone stora stater) och politiker är betydelsefulla i den processen, ser vi tydligt nya former av expertbaserad reglering växa fram. Möjligen kan problematiseringen – svårigheterna för politiker att styra – tyckas en smula otidsenlig. Debatten har ju gällt den offentliga sektorns storlek, och de dominerande idéerna har mestadels handlat om att begränsa politikens räckvidd. Jag behand- lar dock här inte explicit frågan om vad politikens domäner bör vara. Frågorna om är och bör hänger självklart ihop.