sou · GNB334d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Dels genom att yrkesofficerare utsatts för försök till värvning för spioneri vid besök i det andra land de har anknytning till, dels genom att personal i FN-förband kommit i lojalitetskonflikt när de varit verksamma i ett sådant land. -har med vissa andra stater ingått avtal om teknologiskt utbyte. I dessa avtal åtar sig att garantera att här i landet berörda personer uppfyller nödvändiga säkerhetskrav. Det är tveksamt om , på grund av kontrollsvårigheter, kan lämna garantier för personer med dubbelt medborgarskap. RPS:s inställning redovisades i betänkandet enligt följande (s. 88). Erfarenheten visar att det ofta finns ett samband mellan medborgarskapet och lojaliteten till ett land. Dubbla medborgarskap kan därför medföra dubbla lojaliteter, och detta kan ha betydelse för säkerhetsfrågor. Utländska underrättelsetjänster inriktar sig på de band till ett annat land som kan finnas för att värva personer för sina syften. Kanske bör en åtskillnad göras mellan den som kunnat avsäga sig sitt utländska medborgarskap och bli svensk medborgare, men avstått från detta, och den som haft svårigheter att bli av med sitt ursprungliga medborgarskap. Är det fråga om personer som Dubbelt medborgarskap – en.... av ekonomiska skäl avstått från att bli svenska medborgare finns definitivt anledning att vara uppmärksam på risken att ekonomiska motiv kan leda dessa personer till att låta sig utnyttjas i positioner de kan få efter att ha blivit svenska medborgare, efter eventuella utökade möjligheter till detta. medborgarskapskommitté fann sammanfattningsvis det vara svårt att dra några bestämda slutsatser beträffande följderna av dubbelt medborgarskap från säkerhetssynpunkt. Kommittén ansåg det dock vara klart att det förhållandet att en person känner lojalitet mot två stater kan medföra komplikationer. Däremot torde det enligt kommitténs bedömning inte vara visat att innehavet av ett eller flera medborgarskap skulle ha en avgörande betydelse därvidlag. Mer sannolikt ansågs vara att det är de emotionella banden med ett annat land eller det faktiska beroendet av det, t.ex. anhörigas vistelse där, som är avgörande. Kommittén ansåg därför inte att säkerhetsaspekterna i sig medförde att man bör inta en restriktiv hållning till frågan om dubbelt medborgarskap. 4.3.4.2Regeringens proposition 1990/91:195 om aktiv flykting- och immigrationspolitik Som angetts under avsnitt 4.3.1.4 återkallades rubricerade proposition 1991. Det har emellertid likväl sitt intresse att här kortfattat redovisa vad som i propositionen anfördes om de säkerhetsmässiga aspekterna på dubbelt medborgarskap. I propositionen konstaterade föredragande statsrådet inledningsvis att det var svårt att dra några bestämda slutsatser beträffande följderna av dubbelt medborgarskap från säkerhetssynpunkt, men att så mycket var klart att det förhållandet att en person känner lojalitet mot två stater kan medföra komplikationer. Det framhölls vidare att eventuella säkerhetsrisker torde ligga latenta och aktualiseras först vid krig eller krigsfara. Att innehavet av ett eller flera medborgarskap skulle ha en avgörande betydelse ansågs dock inte på något sätt vara självklart. 4.3.4.3Rikspolisstyrelsens/Säkerhetspolisens uppfattning sammanträffade kommittén med / Säkerhetspolisen (RPS/) för att diskutera de eventuella säkerhetsmässiga konsekvenserna av ett väsentligt större antal dubbla medborgarskap. Från RPS/anfördes i huvudsak följande. 160 Dubbelt medborgarskap – en.... Enligt RPS/uppfattning är en persons medborgarskap av underordnad betydelse när det gäller risken för att han eller hon skall bedriva spionage mot svenska intressen. Drivkrafterna för sådan verksamhet är i stället andra som t.ex. pengar eller stor besvikelse över något, t.ex. en utebliven befordran som någon tycker sig förtjänat. Det finns också exempel på att behovet av spänning i sig varit tillräckligt för att personer skall låta sig rekryteras till underrättelseverksamhet. Vidare kan det vara så att den främmande underrättelsetjänsten väljer att söka upp en person som har någon form av relation till det värvande landet. Har t.ex. en person sin familj i det andra landet kan detta förhållande utnyttjas av landets underrättelsetjänst på olika sätt. Det kan handla om att det ställs i utsikt att underlätta kontakter eller återförening med de anhöriga, men det har också förekommit olika former av sanktioner mot de anhöriga. Med beaktande av det sagda har RPS/inte några principiella invändningar mot att dubbelt medborgarskap tillåts i fler situationer än vad som är fallet. Man känner för övrigt inte heller till något konkret fall där dubbelt medborgarskap spelat roll i samband med brott mot rikets säkerhet. Enligt RPS/skulle tillåtande av dubbelt medborgarskap i vissa situationer i själva verket kunna tänkas vara till fördel ur säkerhetssynpunkt. Det skulle då handla om personer som framställt önskemål till ursprungslandet om att få bli befriade från det landets medborgarskap, en befrielse som enligt huvudregeln är en förutsättning för att personen skall beviljas svenskt medborgarskap. Om lagen ändras så att befrielsen inte längre kommer att behövas, innebär detta även att den utländska staten mister ett potentiellt påtryckningsmedel eftersom löfte om befrielse inte längre kommer att kunna användas i syfte att få personer att utföra vissa tjänster åt landet i fråga. Kommittén sammanträffade även med Försvars- makten (FM) för att diskutera vilka konsekvenser ett eventuellt väsentligt ökat antal dubbla medborgarskap skulle kunna få inom deras verksamhetsområde. För att få ett brett underlag inför sitt ställnings- tagande hade FM före mötet gått ut med en omfattande internremiss till sina närstående myndigheter. I det följande ges en sammanfattning av de synpunkter som vid sammankomsten framfördes från FM. FM anser att dubbelt medborgarskap inom deras verksamhets- område har betydelse främst i tre olika avseenden, nämligen i fråga om Dubbelt medborgarskap – en.... 1)säkerhetsaspekter, 2)signaleffekter (de signaler i olika riktningar som blir effekten av att samhället accepterar dubbla medborgarskap), samt 3)folkrättsliga aspekter. I fråga om säkerhetsaspekter – dvs. främst huruvida innehavet av dubbelt medborgarskap hos vissa kan personer kan komma att öka benägenheten att medverka i brottslighet riktad mot statliga intressen – menar FM att detta ytterst är en fråga om den enskilde medborgarens lojalitet mot staten. Enligt FM:s bedömning är lojaliteten inte väsentligen beroende av om en person är enbart svensk medborgare eller om han/hon därutöver även har något annat medborgarskap. Erfarenheten visar att det som regel i stället är andra faktorer – t.ex. tvång eller ekonomisk belöning – som har verklig betydelse för att en person skall medverka i brottslighet av det nu aktuella slaget. Säkerhetsaspekterna kommer även in i samband med den internationella verksamhet som bedrivs av FM, t.ex. inom ramen för utlandsstyrkorna eller vid olika uppdrag som observatör. Det är inte otänkbart att en svensk befattningshavare med dubbla medborgarskap skulle kunna förorsaka dubier hos någon utländsk part i fråga om befattningshavarens lojalitet och opartiskhet, något som i sin tur skulle kunna äventyra hans eller hennes säkerhet. FM har – vilket bör framhållas – självfallet inte bara ett ansvar för att den internationella uppgiften utförs på ett korrekt och förtroendeingivande sätt utan även ett ansvar för personalens säkerhet. Såvitt avser säkerhetsaspekterna har vidare anfört att problem kan uppkomma inom ramen för de avtal om teknologiskt utbyte som har ingått med vissa andra stater. Dessa samarbetsavtal innehåller regelmässigt föreskrifter om att den med avtalet avsedda informationen inte får delges utländska medborgare. Med andra ord får sådan information inte heller ges till en person som utöver svenskt medborgarskap har medborgarskap även i något annat land, vilket under olyckliga omständigheter skulle kunna leda till att går miste om viktig teknologisk information. Beträffande säkerhetsaspekterna gör emellertid FM – även med beaktande av de framförda synpunkterna – sammantaget den bedöm- ningen att ett väsentligt ökat antal dubbla medborgarskap skulle få förhållandevis ringa effekter. Vad därefter gäller signaleffekterna bör dessa enligt FM delas in i tre kategorier, nämligen dels signaler som sprids inom landet, dels sådana som sprids utanför landet samt slutligen signaler som utgår från den enskilde. 162 Dubbelt medborgarskap – en.... Nationellt i skulle en liberal syn på dubbla medborgarskap kunna medföra en negativ, generell påverkan på det allmänna säkerhetsmedvetandet. Vad som avses är att delar av allmänheten och andra skulle kunna dra den slutsatsen att samhället inte ser så allvarligt på säkerhetsfrågor eftersom man i så hög grad tillåter dubbla medborgarskap. Personer med dubbla medborgarskap skulle kanske också komma att anställas på känsliga befattningar i större utsträck- ning. Detta kan komma att göra personerna intressanta såsom rekryteringsobjekt till olovlig underrättelseverksamhet eller annan kriminell verksamhet. Därmed inte sagt att det dubbla medborgarskapet i sig skulle ha någon direkt betydelse för personernas benägenhet att låta sig rekryteras, däremot skulle andra lockmedel – t.ex. löften om stora ekonomiska ersättningar – kunna ha en avgörande betydelse. Med externa signaler avser FM bl.a. när den svenska försvarsmakten arbetar internationellt. Det finns i de sammanhangen en risk för att utländska samarbetspartners till följd av en svensk befattningshavares dubbla medborgarskap låter bli att delge honom eller henne viss information (på detta finns även en säkerhetsmässig aspekt enligt ovan). Ett betydande antal befattningshavare i den svenska försvarsmakten med dubbla medborgarskap skulle i förlängningen vidare kunna leda till att man internationellt misstror det svenska säkerhetsmedvetandet, något som vore mycket olyckligt. I diskussionen om FM:s internationella arbete skall för tydlighetens skull framhållas att det naturligtvis ibland kan vara så att en person med en viss konstellation av dubbla medborgarskap kan användas för tjänstgöring på vissa håll i världen, men inte på andra. Med signaler från den enskilde innehavaren av dubbelt medborgarskap avses t.ex. att någon genom att göra värnplikten önskar visa sin lojalitet mot det svenska samhället. Detta är något som FM som ser positivt på såväl för egen del som för personens möjligheter att integreras i det svenska samhället. De bestämmelser som sammantagna betecknas som folkrätt i krig tar inte hänsyn till förekomsten av dubbla medborgarskap. Det finns därför ur folkrättslig aspekt en risk för att en person med dubbelt medborgarskap under krig eller väpnad konflikt får sämre behandling än övriga. Huruvida så även de facto kommer att bli fallet går inte att uttala sig om i förväg. Här skall dock tas upp två frågeställningar för att något belysa problematiken. Enligt konventionen i angående lagar och bruk i lantkrig (IV ), artikel 23:2, är det uttryckligen förbjudet att tvinga motpartens medborgare att delta i operationer riktade mot det egna landet. Vad gäller – för det fall artikeln skulle bli aktuell att tillämpa på någon svensk utlandsstyrka – eventuella Dubbelt medborgarskap – en.... befattningshavare som utöver det svenska medborgarskapet har medborgarskap även i den stat som operationerna skall riktas mot? En annan fråga rör tillämpningen av konventionen i angående neutrala makters och personers rättigheter och förpliktelser under ett lantkrig (V ). Vilka möjligheter har t.ex. en svensk FN-observatör med dubbelt medborgar- skap att hävda sin neutralitet? FM gör, med beaktande av samtliga ovan berörda aspekter, sammanfattningsvis följande bedömning. En väsentlig ökning av antalet dubbla medborgarskap riskerar att ge upphov till vissa problem. Det bör därför, i synnerhet med hänsyn till signaleffekterna, inte vara möjligt för en person med dubbelt medborgarskap att få anställning som officer, reservofficer eller i utlandsstyrkorna. Det bör inte heller vara möjligt för personer med dubbelt medborgarskap att erhålla civil anställning inom FM. Däremot utgör dubbelt medborgarskap enligt FM:s uppfattning inte något hinder för värnpliktstjänstgöring, deltagande i hemvärnsförband eller i frivilliga försvarsorganisationer. Ej heller bör dubbelt med- borgarskap utgöra hinder mot krigsplacering, dock att vissa krigsbefattningar bör vara undantagna. 4.4Synen på dubbelt medborgarskap och Europarådskonventioner Det finns på medborgarskapsrättens område två konventioner vilka tillkommit inom ramen för det arbete som bedrivs av . Den första av dessa är europeiska konvention om begränsning av fall av flerfaldigt medborgarskap och om militära förpliktelser i fall av flerfaldigt medborgarskap. konvention, som ratificerades av , hade till huvudsakligt syfte att reducera antalet fall av dubbla medborgarskap. Denna målsättning har emellertid inte kunnat infrias utan tvärtom har antalet personer i med dubbelt medborgarskap ständigt ökat. konvention, artikel 1, föreskrivs att en vuxen person som är medborgare i någon av konventionsstaterna och som av fri vilja förvärvar medborgarskap i en annan sådan stat – genom naturalisation, anmälan eller återtagande – skall förlora sitt tidigare medborgarskap. Regeln gäller både myndiga och omyndiga. För omyndiga är den dock inte ovillkorlig utan förutsätter dels att omyndiga enligt lagen i medborgarskapslandet kan förlora medborgarskapet under angivna 164 Dubbelt medborgarskap – en.... betingelser, dels att den omyndige vid förvärvet av det nya medborgarskapet ägt rättslig handlingsförmåga eller varit lagligen företrädd. I konventionens artikel 1 föreskrivs vidare att omyndiga – som inte är eller har varit gifta – skall förlora sitt tidigare medborgarskap om de blir medborgare i annan konventionsstat till följd av att deras föräldrar förvärvar medborgarskap där genom naturalisation, option eller återvinning. Är det bara den ene föräldern som förlorar sitt tidigare medborgarskap, bestämmer lagen i den stat där den omyndige är medborgare huruvida han eller hon skall följa föräldern i medborgar- skapsrättsligt hänseende. Utöver har följande länder ratificerat konvention: , , , , , , , , , , och . Som inledningsvis konstaterats har det sedan tillkomsten av konvention skett en ständig ökning av antalet personer i med dubbelt medborgarskap. En stor grupp av dessa utgörs av barn som vid födelsen fått dubbla medborgarskap på grund av att deras föräldrar har olika medborgarskap. Denna utveckling är en följd av att ett flertal länder med tiden ändrat sin nationella lagstiftning så att det numera råder större jämställdhet mellan föräldrarna i fråga om rätten att överföra medborgarskap på sina barn, något som står helt i överensstämmelse med en rekommendation som utfärdade . I rekommendationen förutsattes vidare att berörda stater genom konventioner eller bilaterala avtal skulle kunna enas om principer varigenom barn som innehade flerfaldiga medborgarskap skulle kunna avsäga sig – alternativt tvingas avsäga sig – alla utom ett av medborgarskapen vid uppnådd myndig ålder. En möjlighet att för svenskt vidkommande ingå de förutsatta avtalen finns inskriven i 7 a § MedbL, något sådant avtal har dock ännu inte ingåtts. Vid sitt möte tog för juridiskt samarbete, CDCJ, upp frågan om granskning av konvention. Från vissa staters sida, bl.a. , hade framställts önskemål om att man skulle öppna en möjlighet att i särskilda fall få behålla sitt tidigare medborgarskap vid förvärv av ett nytt. Bakgrunden till propåerna var det förhållandet att konvention tillkom före de stora immigrationsvågorna i av först arbetskraft och senare dessas familjemedlemmar. Den omfattande immigrationen ledde till stora utländska befolkningsgrupper som i betydande utsträckning valde att inte nationaliseras eftersom de tvingades uppge sitt tidigare medborgarskap och därigenom en del av sin identitet och sitt kulturella arv. CDCJ:s beslut vid novembermötet blev att ett Dubbelt medborgarskap – en.... komplettare underlag skulle inhämtas för att kunna bedöma om det fanns behov av ändringar och i så fall vilka. De framförda önskemålen ledde fram till att beslutade att tillsätta en kommitté – angående dubbla medborgarskap – med uppdrag att omarbeta konventionen så att den i vissa hänseenden blev mindre strikt. Kommitténs mandat gick ut på att överväga möjligheten för make att behålla sitt dittillsvarande medborgarskap vid förvärv av den andre makens medborgarskap samt att undersöka förutsättningarna för att låta invandrare i andra generationen behålla sitt gamla medborgarskap vid naturalisation m.m. Kommitténs arbete ledde också fram till förslag om förändringar av konventionen i dessa två frågor. Ändringarna gav konventionsstaterna rätt att i sin nationella lagstift- ning föreskriva att sökanden i de nämnda situationerna har rätt att behålla sitt tidigare medborgarskap. I protokollet () hänvisade till det stora antalet migranter som är permanent bosatta i medlemsländerna och till att deras integration skulle underlättas av möjligheten till dubbelt medborgarskap. Protokollet har ratificerats av vissa stater (, och ) medan andra, bl.a. , har avstått från ratificering (, 149). Under slutfasen av arbetet med de redovisade ändringarna väcktes inom frågan om att utarbeta en helt ny konvention som – utan att ange om enkla eller dubbla medborgarskap bör vara huvudregeln – reglerar olika frågor i samband med medborgarskap. Att frågan om en ny konvention initierades berodde på att ett antal länder ansåg att principen om undvikande av dubbla medborgarskap inte längre överensstämde med deras nationella inställning. Sedan den juridiska styrgruppen i godkänt att expertkommittén tog sig an uppgiften, tillsattes en arbetsgrupp för att utarbeta ett konventionsförslag. Arbetet med ett nytt konventionsförslag resulterade i att antog en ny konvention om medborgarskap som – till skillnad års konvention – är neutral i fråga om dubbelt medborgarskap och överlämnar till konventions- staterna att själva bestämma i vilken utsträckning dubbelt medborgar- skap skall tillåtas. Således uttalas i den nya konventionens preambel att medlemsstaterna i och övriga signatärstater beaktar att stater har olika inställning till flerfaldigt medborgarskap och erkänner att det står varje stat fritt att i sin nationella lagstiftning bestämma vilken verkan en medborgares förvärv eller innehav av ett annat medborgarskap skall ha. Vidare uttalas att det föreligger enighet om att det är önskvärt att finna tillfredsställande lösningar på verkan av 166 Dubbelt medborgarskap – en.... flerfaldigt medborgarskap, särskilt i fråga om de rättigheter och skyldigheter som tillkommer berörda personer. I sammanhanget bör även den skillnaden mellan konventionerna nämnas att konvention är helt fokuserad på frågor som hänger samman med dubbelt medborgarskap medan konvention behandlar samtliga aspekter på medborgarskap. Konventionen inverkar inte på tillämpningen av Europarådskonvention mellan de konventionsstater som är bundna av båda konventionerna (artikel 26, punkt 2, konvention). Utöver har fjorton länder undertecknat den nya konventionen: , , , , , , , , , , , , och . Konventionen har () ratificerats endast av och . Det huvudsakliga syftet med konvention var att reducera antalet fall av dubbla medborgarskap. Utöver att denna målsättning inte kunnat infrias, kan konstateras att konventionen med tiden ändrats på sådant sätt att den avvisande hållningen till dubbla medborgarskap modifierats i inte oväsentlig grad. Ändringarna gav således konventionsstaterna rätt att i den egna lagstiftningen föreskriva en rätt för sökanden att i två olika situationer – nämligen vid makes förvärv av andra makens medborgarskap samt vid medborgarskapsförvärv av invandrare i andra generationen – behålla sitt tidigare medborgarskap. Av betydelse i sammanhanget är även rekommendation om att konventionsstaterna i sina respektive lagstiftningar skulle verka för jämställdhet mellan föräldrar i fråga om rätten att överföra medborgarskap på sina barn. Denna rekommendation får anses ha inneburit att såvitt avser barn uttalat sig för tillåtligheten av dubbelt medborgarskap. Till den beskrivna utvecklingen skall läggas konvention som alltså ställer sig helt neutral till vilken hållning konventionsstaterna intar i fråga om dubbelt medborgarskap. i ett europeiskt perspektiv kan med beaktande av det sagda sammanfattningsvis konstateras att den kategoriskt avvisande inställ- ningen till dubbelt medborgarskap har fått ge vika. Dubbelt medborgarskap – en.... 4.51979 års ändring av 1 § MedbL angående svenskt medborgarskap efter modern I enlighet med 1 § MedbL gäller att ett barn alltid förvärvar svenskt medborgarskap vid födelsen om modern är svensk medborgare. Så har emellertid inte alltid varit fallet utan fram till var det i huvudsak faderns medborgarskap som var styrande för om barnet skulle erhålla svenskt medborgarskap. Fram innebar regleringen i MedbL – för barn vars föräldrar var gifta med varandra eller där äktenskapet mellan föräldrarna hade upplösts genom faderns död – följande. Ett sådant barn förvärvade svenskt medborgarskap vid födelsen, om fadern var svensk medborgare. Om fadern saknade svenskt medborgarskap var moderns svenska medborgarskap däremot inte en tillräcklig förutsättning för att barnet skulle få svenskt vid födelsen. För detta krävdes dessutom att barnet vid födelsen inte heller förvärvade något utländskt medborgarskap genom fadern. Då barnets föräldrar inte var gifta med varandra – eller äktenskapet upplösts genom äktenskapsskillnad – fick barnet svenskt medborgar- skap vid födelsen, om modern var svensk medborgare. Den fram gällande ordningen ifrågasattes redan vid MedbL:s tillkomst. Det konstaterades således att regleringen stod i strid med kravet på jämställdhet mellan föräldrarna, men detta argument fick vika för önskemålet att förhindra uppkomsten av dubbla medborgarskap. Utgången blev densamma vid behandlingen i av ett medlemsförslag som syftade till att jämställa föräldrarna i fråga om rätten att överföra medborgarskap till barnen. juridiska utskott uttalade att förslaget skulle komma att medföra dubbla medborgarskap för barn. Utskottet framhöll vidare att det dittills hade varit en väsentlig och grundläggande princip i nordisk medborgarskapslagstiftning att försöka undvika dubbla medborgarskap. Dessutom stod förslaget – anförde utskottet – i motsättning till de strävanden som låg bakom Europakonvention. Det utredningsuppdrag som föranleddes av medlemsförslaget begränsades därför till att avse möjligheten att ta större hänsyn till principen om barnets intresse vid fastställande av medborgarskapet. De tillkallade sakkunniga föreslog i sitt betänkande att detta skedde genom en liberaliserad naturalisationspraxis (Nordisk utredningsserie 1976:9). ändring av 1 § MedbL innebar ett stärkande av kvinnans ställning i medborgarskapsrättsligt hänseende. Eftersom det för lagstiftaren var uppenbart att ändringen skulle komma att leda till ett 168 Dubbelt medborgarskap – en.... väsentligt ökat antal dubbla medborgarskap för barn, kan ändringen också sägas ha inneburit det svenska regelsystemets godtagande av dubbla medborgarskap för denna grupp. De principiella resonemang som fördes under lagstiftningsarbetet är därmed i stora delar av intresse även vid diskussioner kring dubbelt medborgarskap för vuxna. Det finns således anledning att närmare belysa de överväganden som låg till grund 1979. 4.5.1Bakgrunden till lagändring samt dess förarbeten Som angetts ifrågasattes redan vid tillkomsten av MedbL den bristande jämställdheten mellan föräldrar i fråga om rätten att överföra svenskt medborgarskap på sina barn. I takt med fortskridandet av det svenska jämställdhetsarbetet på andra områden växte sig de kritiska synpunkt- erna med tiden allt starkare. Diskussionerna fördes inte enbart på det nationella planet utan även på det på det mellanfolkliga.