sou · GNB375d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Direktiv Bilaga 1 143 Förutsättningar för lokalisering av vindkraft Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppdrag att –sammanställa aktuella uppgifter om och erfarenheter av utbyggnaden av land- och havsbaserad vindkraft, –analysera förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av vind kraft i , –föreslå kriterier för lokalisering som underlag inför beslut om tillstånd till lokalisering av land- och havsbaserad vindkraft. Utredaren skall även redovisa behov av förstärkning av lokala elnät, främst vid kusterna och i fjällen i samband med utbyggnad av vindkraft, och i det sammanhanget överväga behovet av och förutsättningar för ekonomisk ersättning till nätägare. lämnade den av regeringen tillsatta ett betänkande, Läge för vindkraft (SOU 1988:32), där förutsättningar för lokalisering av vindkraft redovisades. huvudsakliga uppgift var att bedöma var i det är lämpligt att placera stora vindkraftverk i Under från det att betän kande läm- nades har utbyggnaden av vindkraft i med grannländer utgjorts av enstaka aggregat och mindre grupper där varje aggregat är på högst 600 kW. Denna utbyggnad har i vissa fall orsakat konflikter med andra intres- sen, främst natur- och kulturmiljöintressen. Erfarenheterna från visar att en kraftig utbyggnad av mindre vindkraftverk förutsätter en omsorgsfull planering på nivå. utgav därför i samråd med och Natur vårdsverket Allmänna Råd 1995:1 Etablering av vindkraft på land efter ett regering s- uppdrag. I denna har angetts metoder för en lämplig lokalisering utifrån 144 Bilaga 1 Direktiv hushållningsbestämmelserna i lagen (1987:12) om hushållning med naturr e- surser (naturresurslagen) och i enlighet med (1987:10), miljöskyddslagen (1969:387), naturvårdslagen (1964:822) m.fl. lagar. Den kommunala fysiska översiktsplaneringen anges som grunden för att hantera och förebygga konflikter mellan allmänna intressen och vindkraft. De mest berörda länsstyrelserna har också tagit fram underlag som sedan i större eller mindre grad legat till grund för kommunernas hantering av vindkraften i sina översiktsplaner. Intresset för att bygga ut vindkraften i större skala har suc cessivt ökat. Detta gäller även för lägen till havs och i den svenska fjällvärlden. Eftersom vindkraft är en förnybar energi källa har staten i flera sammanhang vidtagit åtgärder för att främja en ökad användning av vindkraft bl.a. mot bakgrund av omställningen av det svenska energisystemet och för att be gränsa an- vändningen av fossila bränslen och på så sätt minska utsläppen av koldio x- id. stöds vindkraft genom investeringsstöd samt en s.k. miljöbonus som motsvarar den energiskattenivå för elkraft som gäller vid hushållsförbruk ning. Bonusen utgår i flertalet fall till de som yrkesmäs- sigt levererar vindkraftsproducerad el. Områden som är särskilt lämpliga för anläggningar för energi produktion skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten av sådana anläggningar. Detta framgår av 2 kap. 8 § naturre- surslagen. Innebörden av bestäm melserna är bl.a. att skydda områden med särskilda kvaliteter i fråga om vindkraftsproduktion mot åtgärder som kan göra det svårare att utnyttja områdena för detta ändamål. (, numera Statens energimyn- dighet) har i samarbete med berörda länsstyrelser inlett ett arbete med att avgränsa områden som kan anses vara av riksintresse för vindkraft. Fö r- svarsmakten genomför för när varande ett forsknings- och utvecklingsprojekt för klarläggande av störning av radarspanings-, signalspanings- och radi o- länksystem från olika vindkraftverk med varierande utformning, konstruk- tion och gruppering. Områden som är lämpliga för vindkraft är ofta sådana områ den som är skyddsvärda på grund av natur- eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet. Intresset av att bygga ut vindkraften riktas således ofta mot de kust- och fjällområden som i sin helhet anses vara av riksintresse enligt 3 kap. naturresurslagen. Uppförande av vindkraftverk har ofta en påtaglig inverkan på omgivningen. Vid tillståndsprövning är det därför van ligt att kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter allt oftare ställs inför konflikter mellan intresset att bygga ut vindkraften och andra mark- och Direktiv Bilaga 1 145 Det kan gälla frågor om natur- och kulturmi l- jön inklusive inverkan på landskapsbilden, fisket, friluftslivet och totalfö r- svaret, vilka i många fall även utgör riksintressen enligt 2 och 3 kap. natur- resurslagen. Dessa frågor behandlades av , som förut- satte att en närmare avvägning mellan olika motstående intressen redovisas i kommunens översiktsplan enligt . Det behövs bättre planering Frågan om vindkraftens hantering i den kommunala planeringen har be- handlats i Plan- och byggutredningens slutbetänkande Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168). Utredaren konstaterar att behandlingen av vindkraften i kommunernas planering varierar och att flertalet vindkraftverk i landet har prövats enbart i samband med prövning av ansökan om bygg- lov. Utredaren anser att vindkraften inte bör särregleras i plan- och byggl a- gen, men föreslår en generell skärpning av kravet på när detaljplan skall upprättas i syfte att gynna en planmässig hantering av anläggningar med betydande inverkan på omgivningen. Förslaget bereds inom . Behovet av en planering för vindkraftsutbygg- nad har även aktualiserats i skrivelser till regeringen. (dnr M92/3827/7 och M96/1288/7) enligt 6 kap. 2 § naturresurslagen till regeringen anmält behov av fördjupad planering för utbyggnad av vindkraft på och . har i skrivelse (dnr M97/404/7) enligt 6 kap. 2 § naturresurslagen till regeringen anmält behov av fördjupad planering för utbyggnad av vind kraft på . kommun har i en skrivelse (dnr M 96/3916/7) begärt att regeringen skall pröva frågan om hur de motstående samhällsintressena i fråga om vindkraftsetablering skall kunna bedömas och samordnas. Även andra skrivelser avseende vindkraftsetablering har kommit in till regeringen. Utbyggnad av vindkraftverk kan beroende på lokaliseringen medföra ett behov av förstärkningar av lokala elnät. Kostna derna för dessa förstär k- ningar skall enligt ellagen (1997:857) finansieras av det nätföretag som innehar nätkoncession för det aktuella lokala nätet. Kostnaderna för fö r- stärkningarna förs ge nom nättarifferna vidare till nätföret agets kunder. har i rapporten på elmarknaden (dnr N97/3274) påpekat att koncentrationen av småskalig elproduktion, främst vindkraft, i vissa delar av landet har medfört ett omfattande behov av att förstärka det lokala elnätet. Det kan befaras att elkunderna i dessa områden får betala en betydligt högre nättariff än de skulle ha gjort med en mindre omfattande etablering av småskalig elproduktion. Problemen kan bli särskilt stora i nätområden av utpräglad landsbygdskaraktär, ex empelvis vid kusterna och i fjällen, där ett litet kundkollektiv kan belastas med betydande kostnader som nätutbyggnaden ger upphov till. 146 Bilaga 1 Direktiv Utbyggnad av vindkraft behöver utredas vidare Förutsättningarna för en utbyggnad av vindkraft har förändrats i väsentliga avseenden sedan redovisade sitt betänkande. Det är angeläget att få en samlad bild av hur en fortsatt vindkraftsutbyggnad kommer att inverka på hushållningen med mark- och vattenresurser i be- rörda delar av landet. Det är i första hand kommunernas ansvar att genom avvägningar i den översiktliga planeringen verka för att etableringsområden för vindkraft lokaliseras på ett sätt som inte leder till stora intrång i värd e- fulla natur- och kulturmiljöer och som är fören ligt med bestämmelser om hushållningen med mark och vatten i naturresurslagen. Samrådet med länsstyrelserna är av stor betydelse i detta sammanhang. Skrivelserna till regeringen aktualiserar också behovet av överblick över läget i fråga om vindkraftens utbyggnad i landets olika delar samt av förbättrad kun skap och metodutveckling när det gäller planering inför beslut om tillstånd till lokal i- sering av land- och havsbaserad vindkraft. Metoder för planering inför beslut om tillstånd för lokalise ring av land- och havsbaserade vindkraftsanläggningar behöver förbättras. verkan mellan statliga och kommunala myndigheter och berörda intressenter i anknytning till den kommunala översiktsplaneringen behöver förstär kas. Lokaliseringskriterier för vindkraftsetablering i olika situationer behöver utvecklas för att främja en långsiktigt god hushållning med mark och vatten. Frågor som behöver belysas i detta sammanhang är bl.a. miljö konsekvenser av lokalisering till havs och på land, t.ex. vad gäller buller, påverkan på beteendet hos fåglar, fiskar, sälar m.m. Även konsekvenser för landskap s- bilden och för verksamheter som sjöfart, fiske, försvar liksom frågor som rör klimatförhållanden och geogra fiska begränsningar behöver belysas. Myndigheternas tillståndsprövning av vindkraftsärenden bör därmed underlättas. Behovet av planering m.m. är särskilt påtagligt när det gäller utbyggnad av vindkraft i större skala antingen genom stora anläggningar eller genom koncentration av flera mindre aggregat till ett begränsat område. Det är emellertid angeläget att också den pågående utbyggnaden av mindre fri- stående anläggningar för lokalt bruk uppmärksammas. Också sådan u t- byggnad innebär ofta konflikter med motstående intressen och bör därför behandlas i den kommunala planeringen. Denna fråga ingår i den ovan redovisade översynen av . En rationell utbyggnad av vindkraften förutsätter att behovet av nätfö r- stärkningar vägs in i lokaliseringsbesluten. Behovet av nätförstärkningar i lokala elnät behöver därför undersökas och kostnadsberäknas. Därvid bör klarläggas i vad mån någon form av ekonomisk ersättning till nätägaren i samband med nätför stärkningar är en förutsättning för att en utbyggnad Direktiv Bilaga 1 147 skall komma till stånd i olika situationer. En utgångspunkt för över- väganden om lämpligheten av ekonomiskt stöd bör vara att eventuella ersättningar finansieras med de medel som är anvisade för stöd till install a- tion av vindkraftverk, för att därmed skapa förutsättningar för en rationell utbyggnad av vindkraften. Utredaren skall i en första etapp ställa samman uppgifter om dagens situ a- tion när det gäller intresset att bygga ut vindkraften och konflikter med andra mark- och vattenanvändningsintressen till havs och på land och i olika delar av landet. Denna lägesanalys bör innefatta aktuella anspråk på exploatering och anspråk på , problembild samt behov av unde r- lag för tillståndsprövning och planering m.m. I sitt arbete skall utreda ren samråda med bl.a. berörda myndigheter. Utredaren skall studera nyare inhemska och internationella erfarenheter och det eventuella behovet av särskilda kommunala insatser. Utredaren skall vidare undersöka behovet och kostnaderna för förstärkningar av lokala elnät, främst vid kusterna och i fjällen. Utredaren skall redovisa denna del av sitt arbete i en delrapportering till regeringen . I en andra etapp skall utredaren föreslå kriterier för lokalisering av vin d- kraft mot bakgrund av kravet på en långsiktigt god hushållning med mark och vatten samt skyddsbehoven vad gäller miljöeffekter, landskapsbild etc. Kriterierna bör vara anpassade för olika situationer och olika delar av landet. Utredaren skall vid behov föreslå åtgärder, bl.a. i fråga om even tuell ersättning för kostnader för nätförstärkningar i lokala elnät när och om vindkraftproduktionen byggs ut. I sitt arbete skall utredaren samråda med bl.a. berörda myndigheter. Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete till regeringen . För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och sä r- skilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa jämställdhetsaspekter (dir. 1994:124) samt redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). De eko- nomiska konsekvenserna av åtgärder och förslag skall redovisas. Förslag till finansiering skall lämnas enligt dir. 1994:23. Sammanfattning i delrapporten (SOU:152) Vindkraften en ren energikälla tar plats Av kapitel 2 framgår att den installerade effekten i svenska vindkraft- verk har ökat nästan tjugo gånger . /1998 fanns det ca 120 MW installerad effekt. Fram t.o.m. oktober (1998) hade den installerade effekten ökat till omkring 165 MW och antalet verk till över 400. De flesta vindkraftverken finns på , och vid kusterna i . Vindkraftverken producerade omkring . Elkon- sumtionen i uppgår till ca . Vindkraftverkens produktion har –1997 ökat med . kommer produktionen att bli ca , vilket innebär en ökning med jämfört med . Vindkraftverkens storlek har ökat snabbt. De första serietillverkade ve r- ken, , hade en effekt på omkring 50 kW. Den vanliga effektstorleken hos vindkraftverk som har tagits i drift ligger i storleksordningen 500–650 kW, dvs. tio gånger större och mer. Vindkraftverk på upp till ca 1 700 kW introduceras nu på den kommer- siella marknaden och ännu större verk är aviserade. Vindkraftverken har också blivit högre. Tornhöjden på ett verk under 100 kW är mindre än 30 m. Ett vindkraftverk i storleksklassen 500 kW är 40–. De i svaren på enkäten till länsstyrelserna redovisade planerna på att bygga vindkraftverk visar på en fortsatt snabb utbyggnad, i första hand av verk i storleksklassen 500–750 kW. Även större verk, upp till ca 1 7000 kW, väntas bli allt vanligare. Utvecklingstendenserna i olika de- lar av landet visar att utbyggnaden kan väntas öka starkt norrut, såväl längs som i fjällen. Större etableringar till havs kan oc k- så väntas . I kapitel 3 redovisar vi frågor som är av betydelse för att bedöma vin d- kraftverkens påverkan på omgivningen. Kunskaperna om vindkraftver- kens omgivningseffekter är dock dåligt systematiserade. Det är angeläget att erfarenheterna av uppförda vindkraftverk bättre tas till vara och sammanställs så att de kan tjäna som underlag, när man skall bedöma lämpligheten av kommande lokaliseringar av vindkraftverk. Vindkraften är en förnybar energiform som inte medför några utsläpp av för miljön skadliga ämnen. Elproduktion genom vindkraftverk ersätter el från anläggningar eldade med fossila bränslen, som ger utsläpp till luften av skadliga ämnen. Den direkta markåtgången för ett vindkraftverk är i regel liten och de areella konflikterna begränsade då marken kan nyttjas tätt inpå ett vin d- kraftverk. Genom visuell påverkan på landskapet, ljudstörningar och blixtrande skuggor när rotorbladen klipper solljuset kan emellertid omgivningen påverkas på stora avstånd från ett vindkraftve rk. Påverkan på landskapsbilden är den fråga som i svaren på våra enkäter tydligt framstår som viktigast när det gäller vindkraftverkens omgi v- ningseffekter. För att kunna bedöma hur vindkraftverk bör lokaliseras med hänsyn till den visuella påverkan behöver göras en landskapsanalys, som karaktäriserar landskapet med avseende på vilken tålighet det har för vindkraftverk. Vi har initierat en rikstäckande studie som skall ge utgångspunkter för sådana analyser och exempel på placering och u t- formning av vindkraftverk i olika för landet typiska landskap. Ett vindkraftverks torn och rotorblad kan störa elektromagnetiska kom- munikationssystem, t.ex. TV, radio och radar samt system för radiolänk- och satellitkommunikation. Det militära försvarets radar- och signalsp a- nings- och radiolänksystem har i vissa delar av landet medfört stora r e- striktioner mot etablering av vindkraftverk. Kunskaperna om vindkraftverkens effekter för djurlivet är mycket b e- gränsade. Vad gäller fåglar tyder gjorda undersökningar på att sträcka n- de fåglar i liten utsträckning kolliderar med vindkraftverk. En barriäre f- fekt kan uppkomma om många vindkraftverk står tätt på tvärs flygrik t- ningen. För såväl häckande som rastande och födosökande fåglar kan vindkraftverk ha en skrämmande effekt, men det varierar från art till art. Varken vilda eller tama däggdjur verkar störas av vindkraftverk. Hur renar reagerar på vindkraftverk saknas det dock erfarenheter av. Vid havslokalisering och strandnära lokalisering torde påtagliga störningar av sälar och andra däggdjur sannolikt kunna uppkomma bara i vissa känsliga områden. Lek- och uppväxtområden för fisk och andra arter kan skadas av ett vindkraftverks fundament, kabeldragningar m.m. Fundamentet kan å andra sidan ge förutsättningar som medför positiva effekter för fisk och andra djur, liksom växter, genom att det kan fungera som ett arti- ficiellt rev. Ljud som sprids i vattnet kan ha betydelse för fiskars beteen- de. Även elektromagnetiska fält runt kablar och generatorer kan påverka fiskarna. Den samlade påverkan till följd av vindkraftverk och tillhörande vägar, ledningar, kablar m.m. kan ändra biotopen i ett område och därigenom påverka förutsättningarna för olika arter. Platser med för vindkraftverk bra vindförutsättningar finns ofta i omr å- den som är av stort värde för natur- och kulturvården och för friluftsl i- vet. Frågor om hur vindkraftsintresset skall vägas mot dessa andra in- tressen tas upp i kapitel 4. Den svenska energipolitiken är allmänt inriktad på att stimulera förnye l- sebara och miljövänliga energi källor. Något långsikt igt mål för vin d- kraftens roll i det svenska energisystemet har dock inte lagts fast. För att man skall kunna göra i ett långsiktigt perspektiv välgrundade avvägnin g- ar mellan vindkraftsintresset och andra intressen menar vi att statsmak- terna skulle behöva precisera vilket mål som skall gälla för produktionen av el från vindkraftverk. Hur lokaliseringen av vindkraftverk bör hanteras med avseende på hu s- hållningen med mark- och vattenområden är en fråga som vi har till up p- gift att närmare överväga i det fortsatta arbetet. Vi gör emellertid redan nu den bedömningen att de kommunala översiktliga planerna i högre grad bör användas för att i ett helhetsperspektiv överväga mera omfa t- tande utbyggnader av vindkraften. En viktig problemställning härvid är hur vindkraften kan hävdas som ett allmänt intresse i förhållande till ol i- ka etablerade bevarandeintressen. Enligt miljöskyddslagens (ML) bestämmelser prövas vindkraftverk ber o- ende på effekten av skilda instanser; kommun, länsstyrelse, för miljöskydd respektive regeringen. Som redovisas i kapitel 5 har detta, enligt enkätsvaren, medfört att större etableringar styckas upp, vilket innebär svårigheter att göra en helhetsbedömning av den samlade utbyggnaden i ett område. Man pekar även på brister i samordningen av prövningen enligt miljöskyddslagen och prövningen enligt . I kapitel 6 gör vi bedömningen att behov av att förstärka elnäten kan uppstå i så gott som alla delar av landet där vindkraftverk byggs. I vissa delar av landet finns redan ett omfattande sådant behov. Kostnaderna belastar i regel den etablering som medför att elnätet når sin kapacitet s- gräns. De överslagsmässiga beräkningar vi har kunnat göra visar att kostnaderna ofta uppgår till miljonbelopp. Vi har till uppgift att i det fortsatta arbetet närmare överväga behovet av ersättning för kostnaderna för att förstärka elnät. I kapitel 7 sammanfattar vi behoven av bättre underlag och kunskaper för planering och tillståndsprövning av vindkraftverk. Vi bedömer att tillgången till övergripande vindkarteringar och strategiska frågor som rör havs- respektive fjällokalisering av vindkraftverk är av en sådan betydelse för vindkraftens utveckling att regeringen bör överväga formerna för att ta fram nationellt underlagsmaterial. Storregionalt och globalt perspektiv Bilaga 3 155 Vindkraften i ett storregionalt och globalt perspektiv Storregionalt och globalt perspektiv Bilaga 3 157 Vindkraften i ett storregionalt och globalt perspektiv Helhetssyn på vindkraft – vindkraft en del av energisystemet Vårt behov av el leder till att vi behöver bygga anläggningar för att prod u- cera el, transmissonsledningar etc. Ett sätt att producera el är att använda vindkraft. Vindkraften är en ren energikälla, men vindkraftverket kräver utrymme. Platser med för vindkraft bra förutsättningar finns oftast i områden som är av stort värde för natur-, kultur- och friluftslivet. Vindkraft förorsakar inga luftföroreningar, men belastar ändå miljön. När man diskuterar vindkraftverk ur miljösynpunkt värderas konsekve n- serna för den lokala miljön i form av påverkan på landskapsbild, buller etc. Det är karakteristiskt att en miljöbedömning för byggande och drift av vindkraftverk ofta begränsar sig till värderingar av de lokala konse- kvenserna. En rad andra faktorer som t ex vindkraftens betydelse för reduktion av luftförorening eller betydelse ur resurssynpunkt räknas normalt inte. Vad händer om man inte producerar el med hjälp av vindkraft – eller rättare sagt - vad är det för miljöbelastning som vi undgår när el prod u- ceras i vindkraftverk? Genom att enbart värdera vindkraftverkets påver- kan på den lokala miljön får vi inte en helhetsbedömning av miljökons e- kvenserna. Ett vindkraftverks elproduktion har även inverkan på såväl regional nivå som på global nivå. Vilken är miljökonsekvensen totalt sett om vi bygger och driver ett vin d- kraftverk och vilken är konsekvensen om vi inte gör det? Vilka är alte r- nativen? Det verkar vara svårt för många människor att acceptera ett visuellt i n- trång i landskapet. Däremot får diffusa långtidsverkande, långsamma, irreversibla och nedbrytande förändringar fortsätta utan större protester. Det gäller till exempel de belastningar på sjö och mark i form av svave l- dioxid och kvävedioxider som kommer från förbränning av fossila bränslen. Det man inte ser det finns inte medan det vi ser är det som blir föremål för stort intresse. Visst är det svårt att göra energin synlig. Vem har sett en kWh el eller koldioxid, svaveldioxid eller kväveoxid? Hur kan energin göras mera synlig? För att mer rättvist kunna värdera vindkraften skulle 158 Bilaga 3 Storregionalt och globalt perspektiv det vara en fördel att känna till vindkraftens totalbetydelse i elprodukti o- nen. Samt att förstå vindkraftens inverkan på miljön, inte bara lokalt, utan också regionalt och globalt och även kopplingen till elbehovet. Nedan presenteras ett sätt att se på vindkraft som kanske kan bredda uppfattningen om betydelsen av vindkraft. Det handlar om perspektiv som man på den lokala nivån kan ta med i värderingen när man funderar på att bygga vindkraftverk. Överordnade resurs- och miljösynpunkter Utbyggnad av anläggningar för energiproduktion ger upphov till icke önskvärda effekter och konflikter vare sig det gäller vattenkraft, kolkondens, vindkraft, biobränsle, energiodlingar, kärnkraft eller något annat. Effekterna beror på den totala energianvändningen, vilken typ av anläggning samt vilket bränsle som används. Konflikterna handlar främst om energisyst e- mens utnyttjande av mark, lokalisering samt effekter på miljö och hälsa. Även om användningen av förnybara energikällor som bioenergi, vin d- kraft och solenergi ökar kraftigt (vattenkraftens ökning är mer marginell) , täcker det inte allt behov av energi. har vi ett energibehov, och ett elbehov, där endast en del av konsumenterna kan välja produktionsform och välja miljövänliga och förnybara energikällor. Även om stora insa t- ser görs för att eleffektivisera är prognosen för att elbehovet kommer att öka . Överutnyttjandet av energi är såväl ett nordiskt som ett globalt problem eftersom de förnybara resurserna har en begränsad årlig avkastning och de icke förnybara vid dagens användning ger betydligt större utsläpp än biosfären och de geotermiska cyklerna förmår att ta hand om. Ett mindre elbehov medför en minskad elproduktion och därmed färre konsekvenser för miljön och man undviker eller minskar uttaget av ene r- gikällor med stora miljöeffekter. El från anläggningar som baseras på förnybara miljövänliga energikällor kan användas på mer eller mindre effektivt sätt.