sou · GNB329 · 2000-01-01 00:00:00 — Dessa reaktioner är ofta inte baserade på svartsjukt revirtänkande, även om sådant naturligtvis förekommer. Snarare uppstår de för att de olika organisationerna har sina egna mandat som lägger legala hinder i vägen för en full integrering av verksamheten. Även om en organisation slår vakt om sin egen självständighet kan det emellertid finnas en genuin önskan om konkret samarbete med andra aktörer. I slutet av en konfliktcykel kan nya aktörer såsom och träda in. skapade 1997 en särskild enhet för "Post-Conflict Reconstruction". Den har till uppgift att underlätta återuppbyggnaden efter väpnade konflikter. Det är också i detta - sena - läge som de kommersiella företagen ofta börjar att intressera sig för konfliktområdet. Mellanstatliga organ är långt ifrån ensamma på fältet. har nationellt, regionalt eller internationellt organiserade enskilda orga- nisationer och folkrörelser engagerat sig i kris- och konfliktområden. Denna närvaro har kraftigt utökats . Utöver organisationer som arbetar med humanitära frågor eller återuppbyggnadsbistånd finns en mycket klar tendens att folkrörelser och grupper med fredsskapande arbete på agendan spelar en växande roll i 30 Internationell konflikt- och krishantering... det internationella fredsarbetet. Enskilda organisationer kan bland annat spela en direkt roll i medlings-ansträngningar - s.k. "Track Two Diplomacy" - eller arbeta med stöd till och nätverksbyggande med lokala grupper i konfliktområdena. Sammanfattningsvis går det alltså att konstatera att de internationella insatserna för stöd till ett drabbat land utförs av ett ibland helt oöverskådligt antal aktörer som var och en har sitt eget mandat och sina egna arbetsformer och arrangemang för finansiering. Ett stort antal aktörer som opererar i samma område skapar både verkliga och inbillade problem. Antalet verksamma aktörer varierar givetvis från konflikt till konflikt. Ofta kan antalet räknas i hundratal. Bosnien är i detta avseende ett talande exempel. Redan i ett relativt tidigt skede av konflikten identifierade FN:s flyktingkommissarie, som då hade uppdraget att söka koordinera den humanitära verksamheten, över 150 utländska institutioner och organisationer som arbetade i landet. Efter har antalet mångdubblats. Att reda ut vilka de olika inblandade organisationerna är, och finna samarbetsformer för dem, är en tidskrävande och ofta frustrerande uppgift. Den brist på global samordning som berördes tidigare gör det särskilt angeläget att åstadkomma fungerande kanaler för lokalt samråd och samarbete mellan aktörerna på fältet. Insikten om detta har medfört att intresset har ökat för konkreta förändringar även i organisations- formerna. I reformrapport betonas hur viktigt det är med enhetlighet i FN-ledningens struktur i krisområden. Att den Höge Representanten i Bosnien fick sitt mandat förstärkt är ett uttryck för liknande insikter. Inom de militära NATO-förbanden har den så kallade CIMIC- funktionen (Civil-Military Cooperation) utvecklats som ett resultat av de senaste årens erfarenheter. Med CIMIC menades ursprungligen en militär stabsfunktion som hade till uppgift att sköta förbindelserna med allmänheten och de civila myndigheter och organisationer som verkar i operationsområdet. Ett antal faktorer påverkar hur denna funktion utformas i detalj. Kontaktytorna mellan de militära styrkorna och omgivande civila funktioner ser givetvis annorlunda ut i en multifunktionell FN-insats (där de militära styrkorna ingår som en av flera komponenter) än i de pågående insatserna i Bosnien. Där agerar den militära NATO-styrkan och den Höge representantens stab parallellt, och i samverkan med varandra, men saknar gemensam befälsstruktur. Efterhand har uttrycket CIMIC fått en vidare definition Internationell konflikt- och krishantering... 31 och används nu ibland mer generellt för olika slags civil-militära samarbetsprojekt. Det går inte att exakt förutsäga hur morgondagens internationella insatser för konflikthantering kommer att utformas. De fredsfrämjande insatsernas sammansättning och uppgifter har varierat kraftigt . De har också varit föremål för intensiv debatt. För operationer som genomfördes och organiserades av FN fanns sedan andra en tendens att låta insatserna bli alltmera sammansatta för att möta kraven på totalt stöd till de drabbade samhällena. I dokumentet betonade FN:s generalsekreterare hur viktigt det var att en rad civila funktioner fick en lika central roll som de militära styrkorna i kommande fredsbevarande insatser. De insatser som FN gjorde i , , , och var exempel på denna typ av multifunktionella insatser som syftade till att hjälpa de lokala kontrahenterna att genomföra ett framförhandlat fredsavtal. Flera av dessa insatser var relativt framgångsrika. Den trend mot allt större och alltmera komplexa FN-insatser med stora militära och civila komponenter som beskrivits ovan bröts efter FN- missionerna i och Bosnien (UNOSOM och UNPROFOR). Båda dessa insatser bedömdes av många observatörer i olika grad vara misslyckanden och FN:s goda rykte skadades allvarligt. FN:s förmåga att verka ansågs vara otillräcklig när man tog steget från åtgärder som hade parternas samtycke till försök att med våld tvinga parterna att respektera säkerhetsrådets resolutioner. Antalet direkt FN-ledda operationer har därefter sjunkit kraftigt och uppgår nu till runt femton stycken, de flesta relativt små. De kvarvarande stora operationerna är de mångåriga traditionella fredsbevarande uppdragen i och på (UNDOF, UNIFIL och UNFICYP). Världssamfundets vilja att använda FN- insatser som instrument för att komma till rätta med komplicerade konflikter synes således ha minskat. bör man notera att ingen regional organisation ännu har lyckats åstadkomma alternativa flerdimensionella insatser. Som tidigare nämnts har ännu inte kunnat ta beslut om någon insats som innehåller militär trupp, trots ett omfattande och långvarigt 32 Internationell konflikt- och krishantering... Inte heller VEU har utnyttjats av sina medlemsländer för detta ändamål. Anledningen till detta kan vara andra politiska faktorer än synen på utformningen av fredsfrämjande insatser. Faktum kvarstår emellertid att ingen sådan operation kommit till stånd. Inte heller NATO har utvecklat någon kompetens att på egen hand genomföra flerdimensionella insatser. Däremot har man kunnat anpassa den militära verksamheten till att omfatta även fredsfrämjande aktiviteter. Man har också i IFOR- och SFOR- styrkorna i Bosnien kunnat samverka med trupp från länder som inte ingår i NATO. Det militära engagemanget i Bosnien sker inom ramen för ett ad hoc- arrangemang i flera dimensioner som regleras av . Ansvaret för att genomföra och kontrollera de civila åtaganden som gjordes i avtalet ligger på den Höge representanten och i viss utsträckning på FN:s representant (internationella civila polisinsatser). Den militära styrkan har uppgifter som i huvudsak överensstämmer med den fredsbevarande verksamhet som i andra konflikter genomförs av FN- förband, dock med den stora skillnaden att den har ett mandat som tillåter fredsframtvingande åtgärder om detta skulle behövas. Styrkan har dessutom en militär slagkraft och därmed ett avskräckningsvärde som vida överstiger vad som varit normalt i de flesta FN-insatser. Det stora inslaget av trupper från flera permanenta medlemmar i (, , och ) har en liknande effekt. I den reformrapport ("Renewing the United Nations: A Programme for Reform") som FN:s generalsekreterare lade fram konstaterar han att FN i nuvarande läge inte har den institutionella kapacitet som krävs för att genomföra militära operationer under FN- stadgans kapitel sju - det vill säga militära tvångsåtgärder utan parternas godkännande. Han utgår från att tillfälliga koalitioner av medlemsstater även fortsättningsvis skall påta sig dylika uppdrag, dock med mandat från säkerhetsrådet. Om generalsekreteraren också menar att FN bör avhålla sig från att direkt leda operationer i områden där samhällsstrukturerna brutit ihop så att godkännande från parter inte går att få, eller blir meningslöst, framgår inte klart av rapporten. Däremot understryker generalsekreteraren på andra ställen i sin rapport att man bör stärka FN:s förmåga att koordinera och leda flerdimensionella insatser i komplexa humanitära katastrofer. Han föreslår att generalsekreterarens särskilde representant i sådana lägen skall kunna ge order till de militära och polisiära styrkecheferna liksom till FN-systemets lokala organ, inklusive FN:s humanitära och lokala Internationell konflikt- och krishantering... 33 I rapporten understryks också hur viktigt det är att högkvarterets "" stärker sin förmåga att hantera civil-militär samordning. Även i detta sammanhang är det viktigt att erinra sig den växande roll som frivilligorganisationer och folkrörelser spelar. Denna utveckling underlättas och påskyndas genom det internationella nätverksbyggande som pågår i rask takt. Historien visar att enskilda organisationer skapats och vuxit sig starka därför att etablerade statliga, mellanstatliga eller överstatliga institutioner inte förmått lösa konkreta problem. Det internationella samfundets stöd till konfliktdrabbade områden kommer även att få många olika former. Trots att vi inte kan veta hur morgondagens kris- och konflikthantering kommer att gestalta sig i detalj kan man genom att granska dagens många insatser och uppdrag av skiftande karaktär få en viss fingervisning. Omfattande humanitär biståndsverksamhet pågår i flera konflikt- områden trots att säkerhetsfrämjande insatser i form av internationella militära styrkor inte kunnat användas. och är två exempel. I samordnas det humanitära biståndet till stor del av FN:s humanitäre samordnare - "Office for the Coordination of Humanitarian (OCHA). Generalförsamlingen har dessutom skapat ett organ för att främja en politisk förhandlingslösning av inbördeskriget: "United Nations Special Mission to " (UNSMA). UNSMA samarbetar i detta med det särskilda sändebud som utsetts av generalsekreteraren. har emellertid ansträngningarna att jämka de stridande parterna till ett fredsavtal misslyckats. Det humanitära arbetet har försvårats av stora motsättningar mellan de internationella aktörerna - både FN och de enskilda organisationerna - och parterna i inbördeskriget. Motsättningarna har särskilt gällt grundläggande ideologiska frågor såsom synen på mänskliga rättigheter och kvinnans ställning. Även operationerna i det av inbördeskrig svårt sargade ger exempel på många av de svårigheter som det humanitära biståndet ställs inför. Man har i denna konflikt sökt lösa några av samordningsproblemen genom att de deltagande FN-organen och drygt 34 Internationell konflikt- och krishantering... 30 enskilda organisationer bildat ett konsortium (). Men de ständiga hoten om fysiskt våld riktat mot personal i fält och många politiska och moraliska spörsmål har hämmat operationen. Den humanitära verksamheten saknar koppling till säkerhetsfrämjande insatser och fungerande politiska mekanismer för lösningar av konflikter. För många av de internationella aktörerna har erfarenheterna från understrukit hur viktigt det är att den humanitära verksamheten kombineras med främjande av de mänskliga rättigheterna. Försök har gjorts att tackla vissa av dessa svårigheter genom avtal, så kallade "Ground Rules", med de stridande parterna. I dessa avtal har således rebellrörelserna i området sagt sig gå med på att respektera de mänskliga rättigheterna Svårigheten med hot mot den humanitära personalen i områden där internationella militära fredsfrämjande styrkor inte finns är ett problem som ännu inte fått någon tillfredsställande generell lösning. I norra har skapats en särskild civil säkerhetsstyrka "UN Guards Contingent in " (UNGCI). Styrkan bistår med råd i säkerhetsfrågor till personalen i de FN-organ och de enskilda organisationer som är verksamma i området. Den eskorterar också hjälpsändningar och sköter FN:s kommunikationer och sjukvård. Förutom de ovan nämnda humanitärt motiverade insatserna fortsätter ansträngningarna att utveckla metoderna för konfliktlösning. Icke-militär konflikthantering är ju på sätt och vis nittiotalets stora tillväxtområde där regionala organisationer såsom gjort aktningsvärda insatser. drev ett tiotal operationer. Den i särklass största var insatsen i Kosovo. Direktkontakter mellan folkrörelser och andra enskilda organisationer i olika länder har fått en ökande betydelse för det internationella fredsarbetet. Vikten av att öka det totala antalet strukturer och nätverk inom och mellan länder har uppmärksammats och diskuteras livligt inom ramen för det svåröversatta engelska uttrycket "". Det har gjorts åtskilliga försök att analysera och katalogisera fredsfrämjande insatser med militära komponenter. Ofta har man sökt basera indelningen på referenser till och talat om "kapitel 6- ", "kapitel 7-" eller "gråzonsinsatser". Ett nytt sätt att gruppera insatser håller emellertid på att växa fram. Exempel på denna nya katalogisering finns i generalsekreterarens rapport om som skrevs : Internationell konflikt- och krishantering... 35 Dessa insatser syftar till att övervaka eldupphöravtal i avvaktan på slutliga fredsavtal mellan de stridande parterna. Operationerna har normalt inga andra uppgifter än att vara truppåtskiljande och/eller övervakande. Insatserna består i huvudsak av militära förband eller militära observatörer. De äldsta ännu existerande FN-insatserna i och på är typiska exempel – , , UNDOF och UNFICYP. "Preventive deployment" eller förebyggande militära insatser Den mest kända insatsen av detta slag var den avslutade FN- insatsen i . Även den upprättade FN-styrkan i kan hänföras till denna kategori. FN har i dessa fall sänt trupp till respektive länder inför en hotande konflikt. Styrkorna är inbjudna av värdländerna och har i arbetssättet stora likheter med de traditionella fredsbevarande insatserna. "Transitional" eller nationsbyggande insatser Dessa insatser syftar till att genomföra fredsavtal som har ingåtts mellan parterna i ett inbördeskrig. Denna typ av insatser är flerfunktionella, dvs. har såväl civila som militära komponenter. Flera av de insatser som bedöms vara bland FN:s mest framgångsrika hör hemma i denna kategori. Modellen kom att användas i en rad operationer under den andra – , , m.fl. Den avslutade FN-insatsen i östra i , UNTAES, är ett av de senaste exemplen. De olika insatserna (NATO:s militära, den Höge Representantens och FN:s civila) i Bosnien efter bör sammantagna egentligen inräknas i denna kategori även om det som bekant inte gått att få till stånd en enhetlig ledning av verksamheten. Insatser utan föregående avtal - skydd av humanitära insatser Det är i dessa lägen som utmaningen för det internationella samfundet är som störst. Pågående strider och ovilja eller oförmåga hos parterna att komma till en överenskommelse som kan garantera säkerheten för den humanitära hjälpen skapar en situation som är utomordentligt svår att komma till rätta med. Erfarenheterna från Bosnien och skadade – säkert delvis orättvist – tron på FN:s möjligheter att med stora insatser bidra till lösningar av konflikter av detta slag. 36 Internationell konflikt- och krishantering... eller regional organisation har dock funnit tillfredsställande sätt att hantera problem av denna dignitet. Det pågår en stundtals upphetsad debatt om hur olika aspekter av krishanteringen bör förhålla sig till varandra. Frågan om hur de humanitära insatserna och de ekonomiska utvecklingsansträngningarna skall samordnas med exempelvis säkerhetsfrämjande åtgärder diskuteras livligt. Är det lämpligt att militära förband ägnar sig åt humanitär verksamhet eller att återuppbygga infrastruktur? Hur kan säkerheten förbättras för lokalbefolkningen och den utländska biståndspersonalen när det saknas skydd i form av militära förband? Bör personal i humanitär verksamhet överhuvudtaget samarbeta med internationella militära eller politiska aktörer, och i så fall under vilka premisser? När kan internationella polisstyrkor utföra konkreta operativa uppdrag för att främja säkerheten? Till oklarheterna kring den framtida konflikt- och krishanteringen hör som sagt dessutom vilka institutioner som kommer att ha huvudansvaret för de olika insatserna och därmed också vilka förutsättningar som finns för insatsernas utformning och ansvars-områden. Även får vi således räkna med att det internationella samfundets stöd till konfliktdrabbade länder och samhällen kommer att utformas på en mängd olika sätt. Det går emellertid att dra vissa allmänna slutsatser om utvecklingstendenser som påverkar utbildnings- behoven. För det första kommer sannolikt den framtida verksamheten att till stor del äga rum i komplicerade miljöer med många aktörer - lokala, regionala och internationella. Det internationella samfundets stöd till krisdrabbade områden kommer att vara mångfacetterat - ibland säkert också kaotiskt och motsägelsefullt. Även om internationella och regionala organisationer åter skulle söka skapa flerdimensionella operationer med enhetlig ledningsstruktur och därigenom åstadkomma ökad operativ samordning, så skulle många inblandade – däribland de flesta enskilda organisationer – falla utanför dessa ramar. Internationell konflikt- och krishantering... 37 i förväg känner till de viktigaste aktörerna i operationsområdet undviks mycket extraarbete som insatsernas effekt ökar. För det andra måste nya viktiga element infogas i verksamheten och varje tilltänkt utbildning. Särskilt viktigt är att alla som sysslar med internationell konflikthantering är väl utbildade när det gäller mänskliga rättigheter och konfliktlösning. Det är uppenbart att gränsöver- skridande och bred kompetens kommer att bli alltmer efterfrågad. Förmåga att se sammanhangen mellan olika krishanterings-mekanismer och i förekommande fall göra avvägningar mellan dessa kommer att bli en allt värdefullare egenskap. Det gäller särskilt eftersom de olika insatserna – politiska, diplomatiska, militära och humanitära – måste kunna betraktas som pusselbitar i en större bild. Att sätta in rätt åtgärder i en kris kräver kunskap om de olika nödvändiga elementen. Det handlar om allt ifrån teoretisk konflikthantering till militära operationer, från humanitära och psyko-sociala perspektiv till insikter i hur samhälleliga institutioner etableras. För det tredje kommer det, såväl i utbildningen som när internationella uppdrag ska formuleras, att krävas flexibilitet och beredskap för snabba förändringar. Förmåga att improvisera inom ramen för givna mandat kommer att bli en alltmer premierad egenskap. Detta innebär att vi gemensamt måste finna nya och förbättrade metoder för att i utbildningsprogrammen kunna omsätta den mängd av erfarenheter som finns från fältarbete och allehanda resultat från relevant forskning. De diplomatiska och politiska processer som påverkar doktrinutvecklingen inom området måste också tas i beaktande. Grundliga kunskaper om de konfliktdrabbade områdenas politiska, ekonomiska och sociala historia är självklart en viktig komponent. De ovan redovisade behoven har redan börjat leda till förändringar men processen är långsam och trög. Generaler beskylls ofta för att planera för redan avslutade krig men denna benägenhet gäller sannerligen inte enbart för det militära systemet. Utbildningen och forskningen inom området internationell konflikt- och krishantering äger rum i institutioner och former som är vildvuxna, fragmenterade, och ofta handikappade av revirtänkande. Detta är i och för sig inte så märkligt eftersom de berörda institutionerna betraktar problemkomplexet från olika håll. Det finns många aspekter att ta hänsyn till: säkerhetspolitiska, diplomatiska, militära, legala inklusive polisiära, humanitära, konflikteoretiska och ekonomiska. Varje aktör har givetvis studerat problemen utifrån sina egna för- utsättningar och med hänsyn tagen till den grundläggande filosofin bakom de arbetsuppgifter han haft att handlägga. har man emellertid förstått att nya förutsättningar - och nya problem - gäller för nutida fredsfrämjande insatser. har utbudet av litteratur som behandlar området vuxit mycket snabbt. Det finns bara på engelska språket flera tusen böcker som handlar om fredsfrämjande verksamhet. Även antalet konferenser, seminarier och kurser som handlar om dessa specialiteter har ökat kraftigt . I praktiskt taget alla dessa sammanhang har slutsatserna varit entydiga: internationell krishantering och utbildning för människor som arbetar med detta kräver nya samordnade former. Människor som skall utbilda och/eller leda dem som engageras i denna verksamhet måste ha stor förmåga till överblick och analys. Att demokrati, utveckling och fred är nära förknippade med varandra framstår allt klarare. Det går inte att fastställa hur många institutioner runtom i världen som är engagerade i utbildning och/eller forskning kring dessa frågor. 40 Utbildningsinstitutionerna har förändrats alla universitet och högskolor inkluderas kan antalet räknas i tusental. Enbart den lista som förs av FN:s fredsbevarande avdelning, DPKO, över inrättningar som sysslar med militär fredsbevarande utbildning upptar ett sextiotal nationer. FN:s eget utbildningssystem är svåröverskådligt. Det kan inom parentes nämnas att FN:s oberoende revisionsorgan, "Joint Inspection Unit", ny- ligen publicerade en studie i ämnet. I denna upptäckte man - till sin egen och läsarnas förvåning - att det totalt inom FN-systemet fanns omkring 135 oberoende utbildningscentra - och då var inte inräknade de utbildningsprogram som drivs inom de stora FN-organisationerna. Många av dessa centra förefaller inte känna till varandras existens. Ett antal institutioner utomlands har anammat de nya förutsättningarna och byggt upp integrerade civil-militära utbildningssystem för internationell krishantering. Tidigt ute var "", en med nära anknytning till FN- systemet. I dess hägn har ordnats gemensamma seminarier för militär- och diplomatisk personal för att öva konfliktlösning och fredsfrämjande. Inom FN-systemet kan "" i komma att bli ett centrum för denna typ av utbildning. Sedan projektet inleddes har man erbjudit integrerade kurser inom ämnen som har med fredsfrämjande och mänskliga rättigheter att göra. Bland de första kurserna kan nämnas gemensamma kurser för militärer och civila polisobservatörer. Bland de humanitära FN-organisationerna, Röda Kors-rörelsen och några av de stora enskilda organisationerna pågår ett intensivt arbete för att etablera samarbete kring utbildningsfrågorna och skapa gemensamma resurser för utbildningen. Bl.a. har diskuterats om den ovan nämnda FN- skolan i kunde få en central roll i detta avseende. ligger långt framme i uppbyggnaden av institutioner för utbildning inom det integrerade fredsfrämjande området. Där upprättades ". " (PPC) som blivit något av en föregångs- institituion. PPC har myntat termen "The New Peacekeeping Partnership" och ser en lång rad myndigheter och organisationer som kunder och avnämare för kursverksamheten. Enligt PPC:s målsättning bedriver man utbildning för militärer, civilpoliser, statliga myndigheter och organisationer som sysslar med mänskliga rättigheter och humanitärt Utbildningsinstitutionerna har förändrats 41 Diplomater, representanter för media samt organisationer som ägnar sig åt utvecklingsbistånd och demokrati-uppbyggnad deltager också i flera kurser. Till centret är knutet en forskningsavdelning och ett bibliotek. PPC har en budget på ca . Den kanadensiska staten svarar för av utgifterna trots att centret formellt inte är en statlig myndighet. Den första kursen anordnades 1995 och PPC har därefter genomfört en lång rad kurser. har PPC ett tiotal olika kurser att erbjuda, alltifrån allmän utbildning om samordnad fredsfrämjande verksamhet till kurser om mänskliga rättigheter. Centret har redan vunnit internationellt erkännande och etablerat sig som en av de tongivande institutionerna vad gäller fredsfrämjande utbildning.