sou · GNB325 · 2000-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av det skydd som gäller för renskötselrätten både i grundlag och i rennäringslagen, inrättandet av samt det stöd som utgår till den samiska kulturen och till de samiska institutionerna gör jag bedömningen att uppfyller kraven i artikel 4. Ursprungsfolkens sociala, kulturella, religiösa och andliga värden och bruk Vid tillämpningen av bestämmelserna i denna konvention skall a)dessa folks sociala, kulturella, religiösa och andliga värden och bruk erkännas och skyddas och vederbörlig hänsyn tas till arten av de problem som möter dem både som grupper och som individer; b)integriteten för dessa folks värden, bruk och institutioner respekteras; c)åtgärder vidtas under medverkan av och i samarbete med de berörda folken, som syftar till att mildra de svårigheter som uppstår för dessa folk, när de möter nya levnads- och arbetsvillkor. Konventionens syfte och allmänna bestämmelser 91 Liksom artikel 2 och 4 ställer artikel 5 krav på särskilda åtgärder för ursprungsfolken för att deras sociala, kulturella, religiösa och andliga värden skall kunna skyddas och respekteras. Bestämmelsen i artikel 5 är en tillämpningsföreskrift som skall beaktas vid tillämpningen av övriga bestämmelser i konventionen. Utgångspunkten för samernas skydd som etnisk minoritet och urbefolkning är som tidigare nämnts främst regeln i 1 kap. 2 § fjärde stycket RF. Även den religiösa friheten är grundlagsfäst i 2 kap. 1 § punkt 6. Samerna har också ett folkrättsligt skydd för sin kultur och sitt språk m.m. genom anslutning till FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. I artikel 27 i denna konvention ges skydd för etniska, religiösa och språkliga minoriteters rättigheter att ha ett eget kulturliv, att utöva sin religion och att använda sitt eget språk. har i sitt betänkande SOU 1989:41 konstaterat att denna artikel ger ett starkare skydd än vad som direkt framgår av ordalydelsen. Det folkrättsliga skyddet enligt artikel 27 får enligt samerättsutredningen anses innebära ett erkännande av att samerna som etnisk minoritet har behov av att särskilda åtgärder vidtas från samhällets sida så att samekulturen och det samiska språket kan fortleva och utvecklas samt att tillgången till mark och vatten åt de samiska näringarna tryggas. För att skydda samiska värden ges i sameskolorna och i den integrerade samiska undervisningen utbildning i och på samiska samt undervisning om den samiska kulturen. För detta ändamål utgår speciellt stöd till sameskolorna och Sameskolstyrelsen. Jag återkommer till undervisningen i kapitel 13. Artikeln är att betrakta som en tillämpningsföreskrift. Mot bakgrund av de åtgärder som finns till skydd och stöd för samisk kultur och samiska näringar, värden och bruk och som jag redogjort för under artikel 4 och ovan, anser jag att uppfyller konventionens krav i artikel 5. 92 Konventionens syfte och allmänna bestämmelser Samråd med ursprungsfolken och utveckling av ursprungsfolkens egna institutioner 1.Vid tillämpningen av bestämmelserna i denna konvention skall regeringarna a)samråda med berörda folk genom lämpliga förfaranden och särskilt genom deras representativa institutioner, närhelst lagstift- nings- eller administrativa åtgärder som direkt kan påverka dem övervägs; b)skapa möjligheter genom vilka dessa folk fritt kan delta, åtminstone i samma utsträckning som andra grupper av befolkningen och på alla nivåer av beslutsfattandet, i valda institutioner och administrativa och andra organ ansvariga för åtgärder och program som berör dem; c)skapa möjligheter för en utveckling till fullo av dessa folks egna institutioner och initiativ och, där så är lämpligt, tillhandahålla de resurser som är nödvändiga för detta ändamål. 2.Samråd enligt denna konvention skall ske förtroendefullt och i en efter omständigheterna lämplig form i syfte att uppnå överenskommelse eller samtycke till föreslagna åtgärder. I artiklarna 6 och 7 i konventionen finns viktiga bestämmelser för att säkra att ursprungsfolken får möjlighet att utöva inflytande över frågor som rör deras arbete, utveckling, utbildning, hälsa m.m. I ILO-guiden (s. 8) anges att innehållet i dessa artiklar är centralt för hur konventionen i övrigt skall tillämpas. I artikel 6 finns bestämmelser i syfte att ursprungsfolken skall ges möjlighet att delta och utöva inflytande innan beslut som berör dem fattas. Möjlighet till samråd skall finnas på alla nivåer, såväl administra- tiva och politiska, där beslut i frågor som berör ursprungsfolken tas. Regeringarnas skyldighet enligt artikel 6 är att skapa förutsättningar för att ursprungsfolken skall kunna delta i, och påverka beslutsfattandet i frågor som berör dem. Regeringarna har också en skyldighet att samråda med ursprungsfolket genom lämpliga förfaranden och deras egna organ Konventionens syfte och allmänna bestämmelser 93 närhelst administrativa åtgärder eller lagstiftning som direkt kan beröra dem övervägs. Det finns också en bestämmelse i artikel 6 punkt 3 om hur dessa samråd skall utformas. Den är central för hur artikelns krav på samråd i frågor som berör ursprungsfolken skall förstås. Där anges att samråd enligt konventionen skall ske förtroendefullt och i en lämplig form i syfte att uppnå överenskommelse eller samtycke till föreslagna åtgärder. I ILO-guiden (s.8) anges att samråd med ursprungsfolk utöver vad som anges i artikel 6 alltid måste ske, dvs. –före utforskning eller exploatering av och/eller andra naturtillgångar inom ursprungsfolkens mark, artikel 15, –när det kan bli nödvändigt att flytta ursprungsfolk från mark som de traditionellt bebor, artikel 16, –innan man utformar och verkställer yrkesutbildningsprogram för dem, artikel 22. inrättades genom ett riksdagsbeslut. är en självstyre, men skall inte verka i stället för riksdag eller kommunfullmäktige. Samerna har följaktligen samma möjligheter som andra svenska medborgare att delta i riksdags- och kommunalval. är ett folkvalt organ men också en statlig förvaltnings- myndighet. I myndigheten ligger självstyret, vilket framgår av sametings- lagen (1992:1433), 2 kap. 1 §. Enligt denna paragraf består uppgifter av att verka för en levande samisk kultur och därvid ta initiativ till verksamheter och föreslå åtgärder som främjar denna kultur. Till uppgifter hör särskilt att 1.besluta om fördelning av statens bidrag och av medel ur Samefonden till samisk kultur och samiska organisationer samt av andra medel som ställs till samernas förfogande, 2.utse den styrelse för sameskolan som avses i 8 kap. 6 § skollagen (1985:1100), 3.leda det samiska språkarbetet, 4.medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov beaktas, däribland rennäringens intressen vid utnyttjande av mark och vatten samt 5.informera om samiska förhållanden. 94 Konventionens syfte och allmänna bestämmelser För statliga myndigheter gäller att regeringen har rätt att ge direktiv för verksamheten och att myndigheten i princip har att verkställa regeringens politik. I grundidén med , att samerna i ett särskilt organ skall få sköta vissa egna angelägenheter, ligger inte bara att skall sköta en del uppgifter som innebär myndighets- utövning. Den innebär också att skall ha en förhållandevis självständig ställning gentemot staten och dess övriga organ. har genom sin organisation och sitt ändamål en särskild ställning bland de statliga myndigheterna. Detta innebär att regeringen skall iaktta återhållsamhet när det gäller att utöva sin direktivrätt gentemot . En parlamentarisk kommitté, (dir 1997:102), arbetar med att se över stödet till rennäringen och samisk kultur samt rennäringsadministrationen och rennärings- lagstiftningen. En utgångspunkt enligt direktiven är att modernisera hela systemet och överväga om alltmer ansvar kan överlåtas från regionala myndigheter till . Det är samernas egna önskemål som skall vara vägledande om utredningen lägger fram förslag till ändrad lagstiftning. Enligt länsstyrelsernas instruktion (SFS 1997:1258), 27 och 28 §§ skall en delegation för rennäringsfrågor finnas inom var och en av länsstyrelserna i , och . Delegationen skall bestå av sju ledamöter, varav tre skall vara rennäringsutövare. har enligt instruktionen uppgifter inom bl.a. rennäringen i länet, fisket och fjällförvaltningen. När det gäller regeringsbeslut (inkl. sådana som innefattar förordningar och förslag till lagar) och hur samråd sker med samerna kan nämnas beredningskravet enligt 7 kap. 2 § RF. Enligt denna bestämmelse skall vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter, däribland . I den omfattning som behövs skall sammanslutningar och enskilda beredas tillfälle att yttra sig. Vidare kan nämnas bestämmelsen i förvaltningslagen (1986:223) 7 §. Enligt denna bestämmelse gäller en officialprincip som innebär att när det gäller ärenden där en enskild är part har myndigheten ett ansvar för att ärendet blir så utrett som det behövs. Med enskilda menas här och på andra ställen i lagen inte bara enskilda individer utan också företag, organisationer och andra privaträttsliga subjekt. Eftersom både är en statlig myndighet och ett folkvalt organ blir 7 § tillämplig i ärenden där är part. Konventionens syfte och allmänna bestämmelser 95 Genom tillkomsten av har samerna fått ett eget folkvalt organ med möjlighet att påverka frågor som berör dem. skall bl.a. höras när lagstiftnings- eller administrativa åtgärder som direkt berör samerna övervägs. Länsstyrelserna i , och har ett huvudansvar för rennäringen i länen. Genom sina representanter i rennäringsdelegation har de renägande samerna insyn och inflytande i den verksamhet som berör dem. Mot denna bakgrund gör jag bedömningen att det inte föreligger någon direkt bristande överensstämmelse mellan svensk lagstiftning och konventionen i denna del. Det finns dock anledning att överväga om samerna i större utsträckning än vad som är fallet skall tillerkännas en lagfäst rätt till samråd i frågor som rör dem. Jag återkommer till detta i de avsnitt som berör artikel 14 och 15 i konventionen. Rätt för ursprungsfolken att besluta om sina egna prioriteringar. 1.Berörda folk skall ha rätt att besluta om sina egna prioriteringar vad gäller utvecklingsprocessen i den mån denna påverkar deras liv, tro, institutioner och andliga välfärd samt den mark som de bebor eller på annat sätt nyttjar och rätt att utöva kontroll, så långt det är möjligt, över sin egen ekonomiska, sociala och kulturella utveckling. Dessutom skall de medverka vid utarbetandet, genomförandet och utvärderingen av nationella och regionala utvecklingsplaner och -program som direkt kan påverka dem. 2.Förbättring av de berörda folkens levnads- och arbetsförhållanden och av deras hälso- och utbildningsnivå skall, med deras medverkan och samarbete, ges prioritet i planer för den allmänna ekonomiska utvecklingen inom de områden som de bebor. Särskilda projekt för utveckling av ifrågavarande områden skall även utformas på sådant sätt att sådan förbättring främjas. 96 Konventionens syfte och allmänna bestämmelser 3.Regeringarna skall säkerställa att, närhelst det är lämpligt, studier genomförs i samarbete med berörda folk för att uppskatta planerade utvecklingsåtgärders sociala, andliga, kulturella och miljömässiga följder för dem. Resultatet av dessa studier skall anses som grundläggande kriterier för genomförandet av sådana åtgärder. 4.Regeringarna skall, i samarbete med berörda folk, vidta åtgärder för att skydda och bevara miljön i de områden som de bebor. Artikel 7 i konventionen är den andra av de bestämmelser som anges vara central för tolkningen av övriga bestämmelser i konventionen (ILO-guiden s. 8). Artikel 7 syftar till att ge ursprungsbefolkningar rätt att så långt som möjligt själva utöva kontroll över sitt folks ekonomiska, sociala och kulturella utveckling. De skall själva ha rätt att besluta om sina prioriteringar vad gäller utvecklingsprocessen i den mån denna påverkar deras liv, tro, institutioner och andliga välfärd samt den mark de innehar eller på annat sätt nyttjar. I artikeln föreskrivs att ursprungsbefolkningarna skall delta vid utarbetandet, genomförandet och utvärderingen av nationella och regionala utvecklingsplaner och program som direkt kan påverka dem. Det anges också att förbättringar av de berörda folkens levnads- och arbetsförhållanden och av deras hälso- och utbildningsnivå med deras medverkan skall ges prioritet i planer för den allmänna ekonomiska utvecklingen inom de områden som de bebor. Det har poängterats, både under utarbetandet av nr 169 (, 76th Session, 1989, p. och i ILO-guiden (s. 8) att bestämmelserna i artiklarna 6 inte syftar till att ge ursprungsfolken rätt till veto i frågor som berör dem (och som omfattas av dessa artiklar). Syftet är i stället att ge ursprungsfolken rätt till samråd där ursprungsfolken har en rätt att framföra sina synpunkter och en rätt att påverka utformningen av åtgärder som planeras och beslut som skall fattas (ILO-guiden s.9). Punkt 4 i artikel 7 ställer krav på regeringarna att vidta åtgärder för att skydda och bevara miljön i de områden som ursprungsfolken bebor. Detta kan jämföras med bestämmelsen i artikel 15 punkt 1 som föreskriver att ursprungsfolken har rätt att delta i användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar i de områden som Konventionens syfte och allmänna bestämmelser 97 ursprungsfolken traditionellt innehar eller nyttjar (se vidare nedan angående innebörden av detta i kapitel 8). En av anledningarna till att inrättades var behovet av ett särskilt organ som kan medverka i samhällsplaneringen och se till att samiska intressen beaktas. kan utnyttjas som rådgivande organ i en rad frågor som berör samerna. Statliga och kommunala myndigheter samråder med tinget i frågor som berör samiska intressen. är också remissinstans och avger yttranden i ärenden av olika slag. tar också egna initiativ och väcker frågor. Samerna har också representanter i vissa statliga myndigheter och organ som beslutar i för samerna viktiga frågor som rör mark och vatten i renskötselområdet. Jag återkommer till detta under kapitel 7 om samernas rätt till mark. Enligt punkten 2 i artikel 7 skall prioritet ges till urfolkens levnads- och arbetsförhållanden och deras hälso- och utbildningsnivå i planer för den ekonomiska utvecklingen inom de områden som de bebor. På uppdrag av bl.a. har man kartlagt syssel- sättningssituationen inom rennäringen i . Målet är att finna långsiktiga lösningar för att stärka rennäringen. Detta är också ett av uppdragen för den rennäringspolitiska kommittén, se dir. 1997:102. På uppdrag utreds också förutsättningarna för en högre utbildning i doudji (sameslöjd) och en speciell samisk teaterutbildning. Förutsättningarna för en samisk teater har utretts av och överlämnats till för beslut. Det finns speciella sameskolor som omfattar årskurserna 1–6, som jag återkommer till i avsnitt 11, som skall tillgodose en samisk inriktning på undervisningen. Det finns också samisk integrerad undervisning i kommunala grundskolor samt särskilda åtaganden vad gäller utbildning i samiska språket vid och i grundskolärarutbildningen i samiska vid . Det har även etablerats förskolor med samisk inriktning. Som redogjorts för finns ett omfattande stöd till främjande av rennäringen och de samer som är verksamma inom denna näring. Enligt punkterna tre och fyra skall det säkerställas att det närhelst det är lämpligt studier genomförs i samarbete med berörda folk för att uppskatta planerade utvecklingsåtgärders sociala, andliga, kulturella och miljömässiga följder för dem. Resultatet skall sedan ligga till grund för genomförandet av åtgärderna. Åtgärder skall också vidtas för att skydda och bevara miljön i de områden som de bebor. 98 Konventionens syfte och allmänna bestämmelser Det finns ett utvecklat samrådsförfarande mellan skogsbruk och rennäring vilket framgår av 20 § skogsvårdslagen (1979:429). Det tas även fram utvecklings- och markanvändningsplaner för att förbättra förutsättningarna för samråd. Detta kan ses som ett exempel på samarbete med samerna för att bedöma planerade åtgärders följder för dem. Hänsyn till rennäringens intressen inom skogsbruket har kommit till uttryck dels i föreskrifter, dels i allmänna råd utfärdade av . För en närmare redogörelse av innebörden skogsvårds- lagen hänvisar jag till min redogörelse i kapitel 7. De flesta kommuner inom renskötselområdet har särskilda rutiner för samråd rörande markanvändningen med den samiska befolkningen. Formerna för kontakterna varierar dock mellan olika kommuner. Kommunerna har i detta hänseende enligt kommunallagen stor frihet att själva bestämma sina arbetsformer. Många kommuner har numera regelbundna sammankomster med samebyar och sameföreningar. Rennäringslagen kompletterades med ett miljömål, 65 §. Detta innebär att samebyarnas betesuttag, renantal och hjordsamman- sättning skall vara anpassad till betesmarkernas långsiktiga produktions- förmåga och bevarandet av den biologiska mångfalden. Ett uppfyllande av detta miljömål är en viktig fråga för såväl rennäringens framtid som för den biologiska mångfalden. Därigenom bidrar detta miljömål också till att stärka en verksamhet som är av central betydelse för att långsiktigt säkra den samiska kulturen. I kapitel 3 och 4 finns regler om hushållning med naturresurser. Där omnämns rennäringen som ett bland flera nationella intressen. Andra nationella intressen är bl.a. jordbruk och skogsbruk. De områden som är av betydelse för dessa intressen skall så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra för näringarnas bedrivande. Det finns också en särskild skyddsbestämmelse, som innebär ett särskilt starkt skydd mot exploatering för de obrutna fjällområdena. Jag återkommer med en närmare redogörelse för bestämmelser i denna del i kapitel 7. Mot bakgrund av framför allt ställning som besluts-, utrednings- och rådgivande organ anser jag att de grundläggande kraven i artikel 7 om möjlighet för samerna att påverka sin egen utveckling kan anses uppfyllda. Jag är dock medveten om den svårighet som finns inbyggd i dubbla roll som statlig myndighet och folkvalt samiskt organ och de politiska problem som tinget Konventionens syfte och allmänna bestämmelser 99 Detta innebär naturligtvis en försvagning av ställning och möjlighet till påverkan av samhällsutvecklingen. Reglerna i bl.a. innebär ett skydd för den miljö i områden som samerna bebor och får anses uppfylla kraven i enlighet med vad artikeln föreskriver. Jag gör dock den bedömningen att det krävs ytterligare åtgärder i vissa avseenden för att samerna genom och annan samisk representation i myndigheter och andra organ skall få en ökad reell möjlighet att påverka åtgärder och beslut som rör dem. Det gäller framför allt användningen av mark och vatten i de områden som de traditionellt innehar eller nyttjar. Jag återkommer till de åtgärder jag anser krävs i dessa avseenden i de kapitel som behandlar bestämmelserna angående mark, artikel 14 och 15. 5Allmänna principer för rättsordningen och rättstillämpningen, artikel 8–12 Min bedömning: Jag bedömer att uppfyller kraven i artiklarna 8–12 med gällande svenska bestämmelser. I artiklarna 8 till och med 12 finns bestämmelser som rör den nationella rättsordningen och rättstillämpningen i de stater som ratificerat konventionen. Bestämmelserna innehåller krav på att hänsyn skall tas till ursprungsfolkens sedvänjor och sedvanerätt, både i samband med rättstillämpningen i allmänhet och vid tillämpningen och utformningen av den nationella straffrätten. Bestämmelser finns också om att det i de stater som anslutit sig till konventionen skall finnas ett skydd mot kränkning av ursprungsfolkens rättigheter samt skydd mot att medlemmar av ursprungsfolken åläggs tvångsarbete. I ILO-guiden (s. 12) ges en bakgrund till de bestämmelser som rör straffrätt. Där anges att ursprungsfolk ofta döms för brott utan att de förstår varför. Orsaken kan enligt ILO-guiden vara att personer från ursprungsfolket och domaren inte förstår varandra, antingen på grund av att de inte talar samma språk eller på grund av att de har olika uppfattning om vad som är brottsligt till följd av att den nationella lagstiftningen och ursprungsfolkets sedvanerätt inte stämmer överens. Regeringarna förväntas ta hänsyn till sedvanerätten och ursprungsfolks sociala, ekonomiska och kulturella särdrag vid tillämpningen av nationella lagar och förordningar och vid utdömande av straff. Rörande tvångsarbete framgår det av ILO-guiden att ursprungsfolken ofta hamnar i den situationen att de arbetar under tvång till följd av att de förlorat rätten till sin mark och naturresurser och inte har något 102 Allmänna principer för rättsordningen och rättstillämpningen alternativt sätt att försörja sig på. Bestämmelserna i konventionen avser att förhindra olika former av tvångsarbete och straffarbete. Vid tillämpningen av nationella lagar och föreskrifter på berörda folk skall vederbörlig hänsyn tas till deras sedvänjor och sedvanerätt. Dessa folk skall ha rätt att behålla sina egna sedvänjor och institutioner, där dessa inte är oförenliga med grundläggande rättigheter enligt det nationella rättssystemet och med internationellt erkända mänskliga rättigheter. Förfaranden skall fastställas vid behov för att lösa konflikter som kan uppstå vid tillämpningen av denna princip. Tillämpningen av punkterna 1 och 2 i denna artikel skall inte hindra medlemmar av dessa folk från att utöva de rättigheter som tillerkänns alla medborgare och åta sig motsvarande skyldigheter. Av artikel 8 punkt 1 framgår att hänsyn skall tas till ursprungsfolkens sedvänjor och sedvanerätt vid tillämpningen av all nationell lagstiftning när tillämpningen berör ursprungsfolken. Bestämmelsen i artikel 8 innebär dock inte att ursprungsfolkens sedvänjor och sedvanerätt skall ges företräde framför nationell lagstiftning. Detta framgår av att ett förslag med denna innebörd förkastades i samband med de diskussioner som föregick konventionen (, Seventy-fifth Session, , 1988 Punkt 17). Av den rapportering som gjort angående tillämpningen av artikeln framgår att samiska sedvänjor och sedvanerätt kan påverka rättstillämpningen till följd av den allmänna princip i norsk rättstillämp- ning som innebär att lokala sedvänjor kan beaktas vid tillämpningen av en lagregel om lagregeln är oklar eller ger utrymme för fler möjliga tolkningar. Samisk lokal sedvänja kan i enlighet med denna princip, beaktas i rättstillämpningen om en lagregel är oklar eller ger utrymme för mer än en tolkning. Allmänna principer för rättsordningen och rättstillämpningen 103 Som ett exempel på hur principen har tillämpats i kan nämnas att lokala samiska sedvänjor har beaktats av Høyesterett som grund för samernas rätt att nyttja mark och vatten. En förutsättning för att tillmäta den samiska sedvänjan betydelse som grund för sådana rättigheter är bl.a. att bruket av marken pågått oavbrutet och . Ett annat exempel som nämns är att Høyesterett i i två mål angående åtal mot samer för olaga fiske påpekat att samisk rätt att fiska enligt långvarig och oavbruten sedvänja måste beaktas i dessa mål. har kommenterat rapportering rörande artikel 8 med att ange att man med intresse noterat det norska påpekande att samiska sedvänjor bara beaktas i rättstillämpningen då lagstiftningen är oklar. har begärt information om det uppstått konflikter mellan norsk lag och samiska sedvänjor eller samisk sedvanerätt. Kommittén önskar också information om vilka åtgärder som i enlighet med bestämmelserna i konventionen vidtagits för att ta hänsyn till samisk sedvanerätt i sådana situationer. Det kan i detta sammanhang nämnas att det i pågår en utredning om samiska sedvanor och rättsuppfattningar. Denna utredning bedrivs i form av ett särskilt projekt, igångsatt av och i (NOU 1997:4 s. 55).