sou · GNB311 · 2000-01-01 00:00:00 — samhälle, inbegripet en demokratisering av stater och civila sam- hällen , kombinerad med en utvidgning av demokratiska former och processer utöver territoriella gränser (, 1996). Demokrati i det kommande årtusendet måste låta kosmopolitiska medborgare ha tillgång till, pendla emellan och utkräva ansvar från de sociala, ekonomiska och politiska processer och flöden som går igenom, och omvandlar, deras traditionella samhällsgränser. Kärnan i projektet innebär en nytolkning av legitim politisk auktoritet på ett sätt som kopplar loss den från dess traditionella förankring i fasta gränser och bestämda territorier och i stället definierar den som ett attribut till grundläggande demokratiska arrangemang eller grundläggande demokratisk lagstiftning, som i princip kan vara förankrad i, och bygga på olika självstyrande föreningar; från städer och subnationella regioner till national- stater, regioner och bredare, globala nätverk. Det är uppenbart att processen för avskiljande redan börjat eftersom politisk auktoritet och legitima former för styrning sprids under, över och vid sidan av nationalstaten. Det tjugoförsta århundradet rymmer många olika former av globalisering. Där finns tillväxten av nyliberal avreglering som be- tonats så starkt . Men där finns också framväxten av stora, globala och regionala organisationer som FN och EU. De senare utgör anmärkningsvärda politiska innovationer i staternas historia. FN fortsätter att vara en skapelse av det mellanstatliga systemet men har, trots alla sina begränsningar, utvecklat ett nyskapande system för global styrning som ger be- tydande internationella fördelar för det allmännas bästa, från flyg- trafikkontroll och drift av telekommunikationer till kontroll av smittsamma sjukdomar, humanitär hjälp till flyktingar och visst skydd för miljöer som har global betydelse. EU har, på förvånans- värt , fört från oredan efter till en värld där suveränitet slås samman på ett växande antal områden av gemensamt intresse. Återigen, och trots sina många begräns- ningar, EU representerar en ytterst innovativ form för styrning som skapar ett ramverk för samarbete och hantering av gräns- överskridande frågor. I tillägg till detta är det viktigt att beakta den tillväxt som under innevarande århundrade skett ifråga om internationell lagstiftnings räckvidd och innehåll. 1900-talets former för internationell lag- stiftning, från lagar som reglerar krig till sådana som gäller brott mot mänskligheten, miljöfrågor och mänskliga rättigheter, har lagt grunden för något som vi kan betrakta som ett framväxande ram- verk av kosmopolitisk lagstiftning – lagstiftning som kringgärdar och avgränsar enskilda staters politiska makt. Stater kan i princip inte längre behandla sina medborgare som de vill, eftersom värde- ringarna som uttrycks i de internationella lagarna i hög grad be- stämmer den politiska maktens natur och form och anger grund- läggande standards och gränser som ingen aktör (politisk eller eko- nomisk) ska kunna överskrida. har vi också sett att betydande ansträngningar börjat göras för att omforma marknaderna – lagstiftning används för att ändra de grundläggande villkoren och verksamheten i före- tagen på marknaden. Medan ansträngningar i denna riktning miss- lyckades när det gällde , innehåller t.ex. sociala stadga principer och regler som är förenliga med tankarna på en omstrukturering av vissa aspekter av marknaden. Om den sociala stadgan förverkligas, skulle det i princip kunna förändra arbetsvillkoren, till exempel ifråga om informationsplikt och modeller för samråd med de anställda – på många olika konkreta sätt. Även om bestämmelserna i avtalet inte når upp till vad som vore nödvändigt sett utifrån de standards som gäller för en kosmopolitisk syn på demokrati, lägger det fast nya regleringsformer som man kan bygga vidare på (, 1995:239-266). De föregående exemplen på förändringar i global politik och reglering antyder att även om globalisering är ett mycket omtvistat fenomen, så har den omfattat viktiga initiativ till samarbete när det gäller politik, lagstiftning och ekonomi . Till- sammans skapar dessa ett fäste på vilket en form av globalisering under större ansvar kan byggas. Det kosmopolitiska projektet stödjer en radikal breddning av denna utveckling, så länge som den sker inom ramen för demokratisk offentlig lag, dvs. om den för- ankras i en långtgående samling demokratiska rättigheter och KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS? Demokratisk offentlig lag anger standards – rättig- heter och begränsningar – som definierar jämlikhet i status när det gäller ett samhälles grundläggande institutioner och organisationer och överlappande ödesgemenskaper. Det kosmopolitiska projektet förespråkar en förankring via en rad åtgärder på kort- och lång sikt, i övertygelsen om att det är genom en process för progressiv, gradvis växande förändring som geopolitiska krafter kommer att bli inbäddade i, och socialiserade in i demokratiska regler och arbetsformer (se , 1995, del III). Vad betyder den här visionen i en kontext som den slags eko- nomiska kris som drabbat , och många andra länder under 1997-1998? Jag vill kort beröra detta genom att behandla några av de ekonomiska och politiska omständigheterna bakom krisen och vissa av de frågor de väcker om politisk regle- ring och om var demokratisk redovisningsskyldighet lämpligen bör placeras. Avsikten är att visa att det kosmopolitiska synsättet, som jag uppfattar det, får politiska konsekvenser här och , och inte bara där och då! Den explosiva tillväxten i global finansiell verksamhet och de globala finansmarknadernas expansion och framåt, har förändrat ramarna för nationella ekonomier (se och , et al., 1999, kapitel 3-5). Dagens globala finansverk- samhet karakteriseras, som redan nämnts, av att växelkurser, räntesatser och andra priser på finansiella tillgångar är utom- ordentligt extensiva, intensiva och lättrörliga. Som en följd av det har nationell makroekonomisk politik blivit sårbar för förändringar av de globala finansiella villkoren. Spekulativa flöden kan få snabba och dramatiska ekonomiska konsekvenser på inhemsk ekonomi och finansiella svårigheter, som en enda institution eller sektor i ett land drabbas av, kan få långtgående följder för den övriga globala finansvärlden. När valuta kollapsade 1997, bidrog det till att värdet på valutorna i föll dramatiskt och också på andra framväxande marknader påverkades valutorna negativt. Den snabba flykten av kortfristigt kapital från dessa ekonomier påverkade också aktiebörserna runt om i världen. Eftersom finansmarknaderna var lättflyktiga till sin natur och finansiell information spreds mellan världens viktigaste finanscentra, skapades risker med konsekvenser för hela det globala finanssystemet; risker som ingen enskild regering vare sig kunde sprida eller isolera sig själv ifrån (and McGrew, 1998: 229-30). Ett kosmopolitiskt politiskt angreppssätt när det gäller eko- nomi och finanskriser skiljer sig både från liberala marknadslös- ningar, med deras ständiga krav på att marknaderna ska avlastas och avregleras i hopp om att de då ska fungera bättre , och från strategier för nationell intervention, som hävdar över- lägsenheten hos nationell ekonomisk planering utan att ta veder- börlig hänsyn till regionala och globala politiska valmöjligheter och initiativ. Vilka mål skulle en kosmopolitisk modell kunna ha? För det första, krävs en utvidgning av lagstiftning så att mark- naderna ges nya ramar som gör att man kan motverka deras vill- rådighet och de mycket stora sociala kostnader och miljökostnader som de ibland orsakar. De grundläggande reglerna för frihandels- system måste ändras på subtila och mindre subtila sätt. I sista hand krävs att nya regler – för barnarbete, facklig verksamhet, sociala frågor (som barnomsorg och föräldraledighet) och miljöskydd – införs i form av särskilda paragrafer och villkor för medlemskap i ekonomiska organisationer och handelsorgan. Bara genom nya former för att ge makt och utkräva ansvar genom hela det globala ekonomiska systemet, som supplement och komplement till kollektivavtal och välfärdsinsatser på nationell och regional nivå, kan en ny uppgörelse komma till stånd mellan ekonomisk makt och demokrati. För det andra: nya former för ekonomisk samordning är ound- gängliga. Organisationer som IMF, , och G7- gruppen arbetar med var sin dagordning; politiken splittras upp. Det är nödvändigt att skapa en ny sam- ordning, som arbetar på både regional och global nivå. Detta är inte så orealistiskt som det först kan tyckas, särskilt inte i ljuset av nya multilaterala organ som skapats efter – nu senast WTO. Frågan om var ett sådant nytt samordningsorgan skulle placeras (inom FN, eller någon annanstans? ), måste diskute- ras. Det avgörande är emellertid att inse att det behövs en ny, transnationell ekonomisk myndighet med förmåga att fatta beslut KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS? om ekonomiska krissituationer, om dynamiken i internationella kapitalmarknader och om den övergripande balansen mellan priori- teringar för offentliga investeringar och utgiftsmönster. En sådan institution skulle ha som uppgift att fylla ett vakuum, dvs. att sam- ordna den ekonomiska politik som förs på global och regional nivå eller inte alls, åtminstone inte av offentliga myndigheter. För det tredje: det är viktigt att utveckla åtgärder för reglering av de internationella finansmarknadernas flyktighet och deras spe- kulativa jakt på kortsiktig . Skatter på omsättningen på ut- ländska valutamarknader, bibehållen kapitalkontroll som en poli- tisk valmöjlighet och en betydande ökning av regleringen och transparensen i bankers och andra finansiella institutioners redo- visningar, är nödvändiga åtgärder om de internationella kortfristiga kapitalmarknaderna ska kunna bli mottagliga för demokratisk påverkan. Sådana initiativ måste betraktas som steg på vägen mot ett nytt Bretton Woods-system, ett system som skulle föra in redovis- ningsskyldighet och reglering i befintliga institutionella mekanis- mer för samordning av investeringar, produktion och handel. Om detta, för det fjärde, kopplades till åtgärder för att råda bot på de allra svåraste fallen av ekonomiskt lidande, genom en radikal sänkning av många utvecklingsländers skuldbördor och skapande av nya ekonomiska resurser för utvecklingsändamål hos organisa- tioner som IMF och och, kanske (som föreslagit), genom att skapa nya internationella kreditför- säkringsfonder, skulle grunden vara lagd för att bädda in kapita- lismen i en uppsättning demokratiska mekanismer och procedurer. Ingen av dessa åtgärder kan emellertid ensam lägga grunden för ändamålsenlig demokratisk reglering såvida de inte – för det femte – är fast förenade med åtgärder för att utvidga demokratiska for- mer och processer utöver territorialgränserna. En sådan positiv politik för demokratisering skulle kunna börja i nyckelregioner genom att skapa större transparens och redovisningsskyldighet hos ledande beslutsfattande centra. I skulle det innebära ökad makt för och en minskning av det demokra- tiska underskottet i alla EU:s institutioner. På andra håll i världen skulle det inbegripa en omstrukturering av , så att utvecklingsländer fick större inflytande över beslutsfattandet, en fördjupning av redovisningsformerna inom ledande internatio- nella och transnationella offentliga organ, en förstärkning av möj- ligheterna att upprätthålla regler för mänskliga rättigheter (både socioekonomiska och politiska) och, i sinom tid, skapandet av en ny, demokratisk andra kammare i FN. Sådana mål visar hur man kan lägga grunden till olika former av redovisningsskyldighet på global nivå. De är, i korthet, nödvändiga inslag i vad jag tidigare kallade en kosmopolitisk demokrati. måste med- borgarna, som lever i överlappande ödesgemenskaper, bli aktiva medborgare inte bara i sina egna samhällen utan också i de regioner där de bor och i en bredare, global ordning. Om globalisering syftar på de processer som förstärker en om- vandling av hur mänskliga angelägenheter organiseras så att mänsklig verksamhet binds samman och vidgas till att omfatta interregionala och interkontinentala ramar för förändring och utveckling, då måste många av våra mest omhuldade politiska idéer – som tidigare satte nationalstaterna i centrum – stöpas om. En mer ingående belysning av dessa frågor faller utanför ramen för denna korta uppsats, men om vi lever i en värld som kännetecknas av alltfler former för global politik och styrning på alltfler nivåer, står de nationella demokratiska och rättsliga traditionerna inför en djupgående utmaning. Oavsett hur denna utmaning beskrivs mer konkret, bygger den på insikten om att det finns ett samband mellan demokratins natur och kvalitet i ett givet samhälle å den ena sidan, och naturen och kvaliteten av de demokratiska relationerna mellan samhällen å den andra, och om att nya rättsliga och organisatoriska mekanismer måste skapas om demokratin och de politiska samhällena själva skall blomstra. Det vore fullständigt vilseledande att av detta dra slutsatsen att politiken i lokala samhällen, eller i nationella demokratiska sam- hällen, kommer att (eller borde) ersättas av nya krafter i den poli- tiska globaliseringen. man det, har man missförstått regio- KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS? nala och globala processers mycket komplexa, föränderliga och ojämnt fördelade effekter på det politiska livet. Vissa problem och politiska program kommer naturligtvis också fortsättningsvis att falla helt på kommuner och nationalstaters ansvar, men andra kommer att visa sig vara angelägna för särskilda regioner och åter andra – som t.ex. miljöfrågor, global säkerhet, världshälsofrågor och ekonomisk reglering – kommer att kräva nya institutionella arrangemang för att kunna lösas. Tester för extensitet, intensitet och komparativ effektivitet kan användas för att sålla och fördela politiska frågor till olika styrnivåer (se , 1995:236-7), men oavsett hur sådana frågor sållas, är dagordningen för politisk teori rörande regionala och globala förändringar nu klart uppställd. Det demokratiska politiska tänkandets historia och tillämpning har kännetecknats av två stora övergångar. Den första ledde till att större medverkan och redovisningsskyldighet infördes för städer och, ånyo, i renässansens . Den andra med- förde förankring av demokratin över stora områden och tids- perioder, genom införandet av representativ demokrati. Från tidig modern tid , kunde geografi i princip utan problem förenas med platser som hade politisk makt och myndig- het. står vi på tröskeln till en tredje stor övergång (jfr , 1989). Antingen kan demokratin förankras i städer, nationalstater och bredare, regionala och globala fora, eller komma att betraktas som ett nationellt styrelseskick som blev alltmer otidsenligt för det tjugoförsta århundradet. Valet är, som tur är, fortfarande vårt. föddes i där han tillbringat större delen av sin barndom. Han utbildade sig också i , och . Han har varit gästforskare i , , och bland andra platser. har han regel- bundet hållit föreläsningar i många länder kring frågor om demo- krati, internationell rätt och globalisering. huvudsakliga forskningsintresse inkluderar demo- kratiteoretiska och empiriska analyser på transnationell och inter- nationell nivå samt studier inom globalisering och global demokra- tisk påverkan och styrning. Bland hans böcker kan nämnas: Demokratimodeller: från klassisk demokrati till demokratisk autonomi. 2., rev. och utvidgada upplaga. : Daidalos 1997. Political theory and the modern state. Polity Press, 1987. Democracy and the Global Order: From the to Governance, Polity Press, 1995. Models of Democracy, fully revised, second edition, Polity Press, 1996. Politics at the Millennium: Essays on Democracy and International Affairs, , forthcoming 1999. Global Transformations: Politics, Economics and Culture, co-auther, Polity Press, forthcoming 1999. Re-imagining Political Community, with D. Archibugi and M. , Publishers, 1998. KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS? Abu-Lughod, J. (1989), Before European Hegemony. Archibugi, D., , D., and , M. (eds) (1989), Re- imagining Political Community: Studies in Democracy. (1989), Democracy and Its Critics. , CT: . Fernández-Armesto, F. (1995), Millennium. (1997), Colonization: A Global History. Goldblatt, D., , D., McGrew, A. G. and Perraton, J. (1997), Economic globalization and the nation-state: shifting balances of power. Soundings, 7: 61-77. (1998), False . (1995), Democracy and the Global Order: From the to Governance. (1996), Models of Democracy. , D. and McGrew, A. (1998), The end of the old order? Review of International Studies, Special Issue: 219-242. , D. and McGrew, A. G., Goldblatt, D. and Perraton, J. (1999), Global Transformations: Politics, Economics and Culture. , P. and , G. (1996), Globalization in Question. Keohane, R. (1995), dilemma and institutional change in world politics: sovereignty in international society. In , H. H. and Sorensen, G. ), Whose World Order? : Westview Press. (1998), The Transformation of Political Community. (1986), The Sources of Social , vol. I. : . (1997), Has globalization ended the rise and rise of the nation-state? Review of International Political Economy, 4,3: 472-96. Ohmae, K. (1990), The Borderless World. Perraton, J., Goldblatt, D., , D. and McGrew, A. (1997), The globalization of economic activity. New Political Economy, 2(2): 257-277. Sassen, S. (1998), Globalization and its Discontents. : The New Press. (1992), The Evolution of . Kan internationella organisationer vara demokratiska? Kan internationella organisationer, institutioner och processer vara demokratiska? Jag hävdar att de inte kan det. Alla argument i den riktningen väcker frågan Vad är demokrati? eller, snarare Vad menar jag med demokrati? Om jag kan tala om vad demokrati är, kan jag rimligen också säga vad demokrati inte är eller, med andra ord, vad som inte är demokrati.2 Kort sagt: en internationell orga- nisation är inte och kan troligen aldrig bli demokratisk. Att säga vad som är demokrati och inte, är långt svårare än vi skulle vilja att det vore. Detta har många orsaker; här skall jag ta upp tre. 1Jag vill tacka för data om opinionen i och och som skickat mig publicerade och opublice- rade artiklar om folkomröstningarna om EU-medlemskap i de nordiska länderna och . 2För en annan syn på frågan, se . Schmitter och , What Democracy Is And Is Not, 2, No. 3 (spring ). KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA? För det första har begreppet demokrati, som vi alla vet, använts – och används fortfarande – urskillningslöst.3 Även om ordet oftast används för att beteckna en form av styre, är det inte be- gränsat till det. Dessutom, är begreppet styre i sig mycket oklart. Det är inte bara stater som har styrelser, det har också företag, fackföreningar, universitet, kyrkor, frivilliga organisationer och andra mänskliga organisationer i en ändlös rad, från familjer och stammar till internationella organisationer, ekonomiska, militära, juridiska, kriminella organisationer, osv. Också när ordet demo- krati tillämpas på regeringar och begränsas till staters regeringar, har begreppet flera komplexa dimensioner.4 Begreppet används alltså i dagligt tal med oerhört många olika innebörder, faktiskt så många att det också använts för att beteckna diktatur.5 För att förklara varför internationella institutioner och pro- cesser kommer att vara odemokratiska, ska jag här enbart behandla två av demokratins otaliga aspekter. Dessa är demokrati som ett system för folklig kontroll över regeringspolitik och beslut och demokrati som ett system av grundläggande rättigheter. 3I en förbisedd men utomordentlig analys av innebörden i begreppet demokrati, ger oss dussintals olika tillämpningar, flera från berömda författare, och många är inbördes oförenliga. . Christophersen, The Meaning of Democracy (: Universitetsforlaget, 1966). 4I mitt eget arbete tycks det mig som om en minimalt sammanhängande och ändamålsenlig bedömning kräver beskrivningar av ideala kriterier, deras moraliska rättfärdigande, olika former av existerande politiska institutioner som vi kallar demokratiska (dvs. mer eller mindre demo- kratiska jämfört med idealet), främst demokratisk polyarki, och några omständigheter som gynnar eller missgynnar reella demokratiska politiska systems framväxt och stabilitet. 5Det tydligaste exemplet, enligt Christophersen, är Babeufs påstående att begreppen demokrati och Robespierrism var identiska och att det senare betecknade en revolutionär diktatur, eller ett strikt och skonings- löst styre i ett revolutionärt nödläge, där det gällde att krossa allt som stod i vägen för revolutionens seger. (Ibid., s. 304). och hans anhängare satte också likhetstecken mellan proletariatets diktatur och demokrati, eller proletär demokrati. När vi betraktar demokratin ur den första och troligen van- ligaste synvinkeln, tillskriver vi begreppet innebörden styre genom folket, eller snarare genom demos, med ett styre som är lyhört för folkets önskemål och ansvarigt inför det; en suverän myndig- het som fattar beslut i viktiga politiska frågor antingen direkt i folkförsamlingar eller indirekt genom sina representanter som lottats fram eller, i moderna demokratier, röstats fram. När vi betraktar demokratin ur den andra synvinkeln, tolkar vi begreppet som något som ger en stor mängd rättigheter av minst två olika slag. Det ena består av rättigheter, friheter och möjlig- heter som är avgörande för folklig kontroll och de demokratiska institutionernas funktion, som exempelvis yttrande- och mötesfri- het. Det andra utgörs av ett brett panorama av rättigheter, friheter och möjligheter som, även om man inte kan säga att de är absolut nödvändiga för att demokratiska institutioner skall fungera, tende- rar att utvecklas hos ett folk som styr sig självt demokratiskt. Det handlar då om rättigheter som t.ex. rätt till privatliv, egendom, minimilön, frihet från diskriminering i arbetslivet och liknande. Man kan värdesätta demokratin ur båda dessa synpunkter eller, troligare, från båda, och givetvis också av många andra skäl. Oav- sett vilket, kommer jag här främst att ta upp det första perspek- tivet, dvs. demokratin som system för folklig kontroll över en regerings politik och beslut6 och jag ska lägga fram flera skäl till varför jag menar att oavsett vilken slags styrform som dominerar i internationella organisationer så kommer de inte att kunna betrak- tas som demokratiska i meningen underkastade folklig kontroll. Det berömda demokratiunderskottet som har diskuterats så mycket kommer knappast att bli mindre i EU och på andra håll kommer underskottet nog att bli långt större. Det andra problemet när man anger vad som är demokrati och inte, är att avgöra hur och var man skall sätta gränsen. Det är inte särskilt meningsfullt att behandla demokrati som om vi skulle kunna ange en skarp, tydlig skiljelinje mellan demokrati och icke- 6 Även om en mer ingående analys skulle vinna på skarpare distinktioner, kommer jag att använda begreppen politik, beslut och policybeslut som synonymer. KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA? Ponera att vi hade två skalor för demokrati, ungefär som vi har för att mäta temperatur. Den ena skulle starta från ett teoretiskt system som är perfekt, eller idealmodellen för demokra- ti, och sluta på ett teoretiskt system som är fullständigt odemokra- tiskt. Den andra skulle gå från faktiska eller befintliga system, som i tillräckligt hög grad uppfyller de ideala demokratiska kriterierna för att kunna kallas demokratier, till de mest extrema icke-demokratiska system som vi kunnat observera i mänsklig erfarenhet. Som jämförelse kan man tänka sig en termometer för mätning av lufttemperatur och en annan som går från absoluta nollpunkten till vattnets kokpunkt.