sou · GNB316d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Som framgår ovan ansåg (SOU 1995:46 s. 192) det tveksamt om europarådsorganen skulle godkänna möjlighe- ten att erhålla resning som ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13. Kommitténs förslag: Alla säkerhetsärenden skall avgöras av i första instans och kunna överklagas till regeringen. Efter mönster från utlämningslagen införs en skyldighet för rege- ringen att inhämta yttrande från , innan regeringen beslutar om avvisning eller utvisning. Domstolens yttrande skall vara bindande för regeringen om domstolen finner att det föreligger hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1 § första stycket förslaget till utlänningslag. Sådant hinder föreligger om det finns skälig anled- ning att tro att utlänningen vid utvisning till ett visst land där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning eller inte vara skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon skulle vara i sådan fara. Högsta domstolens yttrande föreslås vidare bli bindande för rege- ringen såvitt avser avvisning eller utvisning av utlänningar som om- fattas av , då domstolen avstyrker utvisningen. I övrigt föreslås yttrandet vara rådgivande. 19.6.1Behovet av en särskild processordning för säkerhetsärenden Det förslag till instans- och processordning i utlänningsärenden som kommittén lägger fram innebär att överprövningen av beslut skall göras av domstolar. De ställningstaganden som skall göras i säkerhetsärenden ter sig emellertid enligt kommitténs uppfattning som ett naturligt utflöde av regeringens yttersta ansvar för rikets säkerhet och den allmänna säkerheten. Känsliga utrikespolitiska bedömningar kan behöva göras. Regeringen har inom större till- gång än domstolar till expertkunskap inom vitt skilda områden för att kunna bereda ett säkerhetsärende. Till detta kommer att ärendena ofta är brådskande. Möjligheterna att verkställa ett avvisnings- eller utvis- ningsbeslut är ofta beroende på att ärendet kan handläggas och avgöras skyndsamt. Handläggningen av s.k. terroristärenden kräver som påpe- kats ovan ingående utrikespolitisk och säkerhetspolisiär sakkunskap, som kan förvärvas endast genom ständigt återkommande kontakt med problem och företeelser som rör den internationella terrorismen. Kommittén anser med hänsyn till det anförda att regeringen är bättre lämpad än domstolarna att handlägga och avgöra ärenden av betydelse för rikets säkerhet. Regeringen måste ha möjlighet att fylla sitt ansvar för säkerheten i riket och ha sista ordet i frågor som rör denna. Den i övrigt föreslagna instans- och processordningen lämpar sig därför enligt kommitténs uppfattning inte för dessa frågor. 19.6.2Krav på den särskilda processordningen Redan med hänsyn till , som även är svensk lag, måste en ordning där säkerhetsärenden kan prövas i två instanser anses nödvändig. Risk för tortyr eller annan behandling i strid med konven- tionens artikel 3 åberopas ofta i sådana ärenden. Tillgång till ett rätts- medel krävs även då skyddet för privat- eller familjeliv åberopas enligt konventionens artikel 8. Dessa överväganden har också legat bakom resonemanget i den migrationspolitiska propositionen om att ärenden där överväganden enligt de nämnda artiklarna behövs inte bör över- lämnas av till regeringen för avgörande. Kraven på ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonven- tionen innebär inte att talan mot kränkningar nödvändigtvis skall kunna föras inför domstol, utan även administrativa rättsmedel kan vara till- räckliga. Det överprövande organets befogenheter och ställning samt de garantier som gäller med avseende på förfarandet inför detta organ är däremot av betydelse vid bedömningen av om rättsmedlet kan godtas som effektivt. – Enligt rekommendation R (98) 13 som gäller vid åberopad tortyrrisk skall den över prövande myndigheten, om den inte är en domstol, vara klart identifierad och sammansatt av ledamöter som är opartiska och som har garantier för oberoende. krav innebär inte heller nödvändigtvis att överprövning behöver göras av domstol, även om det särskilt uttalas i konventionen att möjligheterna till en sådan prövning bör utvecklas. Dock anses i doktrinen att överprövningen bör ske i en högre instans. Undantag från procedurreglerna, såsom att verkställa ett utvisnings- beslut innan ett överklagande har prövats anses tillåtna endast om den nationella säkerheten kräver det. Inte heller kraven från expertkommittén för sociala stadga avser domstolsprövning, utan kravet gäller överprövning av ett oberoende organ. Överklagande hindrar inte verkställighet, men utlän- ningen måste ha möjlighet att återvända till landet, om överklagandet bifalls. EG-direktivet är som tidigare framhållits svårtolkat. Beträffande föreskriften i artikel 8 i direktivet kan en för svenskt vidkommande möjlig tolkning vara att för utlänningar som omfattas av krävs tillgång till samma sorts rättsmedel som svenska medborgare har tillgång till för förvaltningsbeslut i allmänhet, dvs. överklagande skall ske till allmän förvaltningsdomstol. Emellertid finns fortfarande möjligheten att överklaga förvaltningsbeslut i administrativ ordning och då i sista hand hos regeringen. Härutöver finns olika spe- cialprocesser. Det är inte möjligt att, utan att prövat frå- gan, med absolut säkerhet säga att den föreslagna ordningen uppfyller kraven. Kommittén bedömer dock att den föreslagna ordningen upp- fyller kraven. Beträffande föreskriften i artikel 9 i direktivet, så kan punkt 1 antas innebära att – när det rättsmedel som den nationella staten tillhanda- håller enligt artikel 8 inte är överprövning i domstol – den beslutande myndigheten innan den fattar sitt beslut måste hämta in yttrande från en behörig myndighet i landet, hos vilken utlänningen har möjlighet att lägga fram sin sak och få tillgång till juridisk hjälp eller juridiskt ombud enligt landets egna lagstiftning. Detsamma gäller även när möj- ligheten till överprövning i domstol finns, om den prövningen endast kan avse beslutets laglighet eller när överklagandet inte medför upp- skov med verkställigheten av utvisningen. Undantag från skyldigheten att inhämta yttrande före beslut gäller för brådskande fall. Vidare kan punkt 2 antas innebära att utlänningen för de fall som avses i punkt 1, dvs. när det tillhandahållna rättsmedlet inte är domstolsprövning eller när en sådan prövning är behäftad med de angivna bristerna, skall ha möjlighet att hos den behöriga myndigheten begära prövning av den beslutande myndighetens utvisningsbeslut. Skillnaden mellan punkt 1 och punkt 2 har bedömts vara att enligt punkt 1 inhämtas yttrande före beslutet och enligt punkt 2 inhämtas det efter beslutet och endast på den berördes begäran. Vidare kan artikel 9 punkt 1 antas innebära att om det finns möjlig- het att överklaga men inte till domstol, eller då domstolsprövningen har sådana brister som anges i föregående stycke, skall yttrandet från den fristående myndigheten inhämtas innan den första instansen fattar ett beslut om utvisning. Kraven i gäller liksom kraven i FN-konventio- nen generellt, dvs. i förhållande till alla människor. Kraven kan anses ange en minimistandard för rättsstaters behandling av sina medborgare och andra i de avseenden som konventionerna omfattar. Andra krav, som EG-direktivet och sociala stadga, gäller endast i för- hållande till medborgare i vissa stater. Enligt kommitténs uppfattning bör i princip samma ordning för prövning av säkerhetsärenden kunna gälla för alla utlänningar obero- ende av medborgarskap. Speciella regler för utlänningar som omfattas av bör i görligaste mån undvikas. Som grundkrav gäller därmed att prövning skall kunna ske i två instanser. gäller olika processordning för avvisnings- och utvisningsärenden enligt utlänningslagen respektive för utvisningsären- den enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt utlänningslagen kan fatta beslut i ett säkerhetsärende men får också utan eget beslut överlämna ärendet till regeringen. I ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll kan endast regeringen besluta. Kraven på att införa en tvåinstansprövning är desamma både i de ärenden som avses i utlänningslagen och de som avses i lagen om sär- skild utlänningskontroll. Det är därmed svårt att se skäl för olika pro- cessordningar i de olika lagarna. Enligt kommitténs uppfattning bör i stället samma processordning gälla. Av skäl som redovisats ovan anser kommittén att det yttersta ansvaret i säkerhetsärenden bör ligga hos regeringen. Regeringens beslut i säker- hetsärenden bör därför inte kunna överprövas av domstol. Än mindre kan det komma i fråga att låta regeringen överpröva ett beslut av dom- stol. För att åstadkomma en tvåinstansprövning får därför en annan möjlighet sökas. Det ligger då nära till hands att anknyta till den nu- varande ordningen enligt utlänningslagen. Det innebär att Invandrar- verket alltid skall fatta beslut som första instans i säkerhetsärenden med regeringen som överprövningsinstans. Det kan här erinras om att detta var den ordning som t.o.m. gällde för vanliga asyl- ärenden. Säkerhetspolisen har tidigare intagit en reserverad hållning när det gällt att lämna myndigheterna en närmare redogörelse för skälen till att en ansökan om uppehållstillstånd avstyrks. Enligt uppgift från såväl som Säkerhetspolisen har förhållandena i det avseendet dock numera ändrats. En instansordning där i säkerhetsärenden alltid fat- tar beslut i första instans ligger i linje med den utveckling som fram- hölls i den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 178). Där betonades att inte utan eget beslut skulle över- lämna vissa sådana ärenden till regeringen eftersom en tvåinstanspröv- ning krävs för dem. De ärenden som avsågs var sådana där kränkningar av artikel 3 (tortyrrisk) eller artikel 8 (privat- och familjeliv) kan uppkomma. Kommittén anser således att bör få uppgiften att genomgående fatta beslut även i säkerhetsärenden utan den nuvarande möjligheten enligt utlänningslagen att lämna över ärendet till rege- ringen. Den som är missnöjd med beslutet får överklaga det till rege- Ordningen anknyter både till den ordning för överprövning av utlänningsärenden i allmänhet som gällde och till en ord- ning för överprövning av förvaltningsbeslut i allmänhet som finns även i annan lagstiftning. Kommittén återkommer i ett senare avsnitt till frågan om ytterligare rättssäkerhetsgarantier för förfarandet. Instansordningen med som första och regeringen som andra instans i säkerhetsärenden innebär skillnader mot de nuva- rande reglerna i två avseenden: dels upphör möjlighet att lämna över ärenden direkt till regeringen, dels blir handläggande och beslutande myndighet även i ären den om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det innebär i den delen att Säkerhetspolisen i sådana ärenden fortsättnings vis får vända sig till i stället för till regeringen. 19.6.4Avgränsning av ärenden som skall handläggas i den särskilda instansordningen Kommitténs förslag om handläggningen av säkerhetsärenden innebär att det blir olika överinstanser till beroende på om ärendet bedöms vara ett säkerhetsärende eller inte. Det kan därför fin- nas anledning att närmare försöka ange vad uttrycket avser. Det av ser dels vissa ärenden enligt utlänningslagen, dels ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Ärendena enligt utlänningslagen är sådana ärenden av betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet som eller enligt 7 kap. 11 § andra stycket 2 UtlL får lämna över till regeringen för prövning. I praktiken torde ett ärende kunna knytas till någon av följande situationer –vid avvisning enligt 4 kap. 2 § första stycket 4 (6 kap. 2 § första stycket 4 lagförslaget), dvs. om det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller något annat nordiskt land, –vid återkallelse av uppehållstillstånd enligt 2 kap. 11 § första stycket 3 (4 kap. 3 § första stycket 2 lagförslaget) och utvisning enligt 4 kap. 3 § (6 kap. 14 § lagförslaget) av samma skäl, –då uppehållstillstånd kan vägras flyktingar och andra skyddsbehö- vande enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 (5 kap. 4 § andra stycket 1 lag- förslaget), dvs. om det finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehålls- tillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verk- samhet eller med hänsyn till rikets säkerhet eller då uppehållstillstånd annars kan vägras skyddsbehövande enligt samma lagrum 2, dvs. det finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person, – vid fråga om uppehållstillstånd av humanitära eller andra skäl enligt 2 kap. 4 § (3 kap. 5 och 6 §§ lagförslaget), dvs. då uppehållstill- stånd inte skall utan får ges. I de sistnämnda situationerna – då uppehållstillstånd får ges – gäller att det vid prövningen skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. I kommitténs lagförslag förtydligas föreskriften. Enligt den nya lydelsen skall det beaktas om det finns skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av utlänningens brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet som hänger samman med utlänningen och, om det finns sådana skäl, skall de vägas mot de skäl utlänningen anger som grund för uppehållstillstånd. Det kan också finnas anledning att betona att i alla de nämnda situa- tionerna gäller att för att ärendet skall kunna bli ett säkerhets ärende de föreliggande omständigheterna skall ha säkerhetsbetydelse, dvs. bety- delse för rikets säkerhet eller för allmän säkerhet. Ärendena enligt lagen om särskild utlänningskontroll är enligt 1 § ärenden där utvisning av någon som har uppehållstillstånd aktualiseras antingen av hänsyn till rikets säkerhet eller av att det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syf- ten. Dessa ärenden är i sig definierade som säkerhetsärenden och därför uppstår för dem inte frågan om gränsdragning mot andra ärenden om uppehållstillstånd. Det kan däremot bli fallet med ärenden som handläggs enligt utlänningslagen. Det har varit en angelägenhet för vederbörande myndighet – eller – att bedöma om ett ärende borde lämnas över till regeringen med hänvisning till dess betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet. Det blir givetvis en angelägenhet för även fortsättningsvis att göra denna bedömning genom att det är verket som skall ge anvisning om hur dess beslut får överklagas. Avgörandet bör dock enligt kommitténs uppfatt- ning knytas till att (Säkerhetspolisen) i anmälan eller yttrande till verket med åberopande av säkerhetsskäl har förordat avvisning eller utvisning. Föreligger ett sådant ställningstagande av , får ärendet anses vara ett säkerhetsärende och rege- ringen vara överklagandeinstans. Utlänningen får överklaga be slutet, om det går henne eller honom emot. Regeringen bör i ett sådant ärende vara överinstans, även om avslagit ansökningen av andra skäl än sådana som hänför sig till av styr- kande. Detta understryker vikten av att i dessa fall tar ställning även till de anförda säkerhetsaspekterna. 19.6.5Rätt för att överklaga beslut Enligt uttalanden i förarbetena (prop. 1996/97:25 s. 178) skall Invand- rarverket inte utan eget beslut lämna över ärenden där det åberopas tortyrrisk eller kränkning av privat- och familjelivet. har inte rätt att överklaga ett sådant beslut av , där verket gått emot inställning. Med den nya ord- ningen anser kommittén dock att det finns anledning att införa en sådan rätt. 19.6.6Nya säkerhetsaspekter efter beslut Det kan givetvis inträffa att ett ärende i har behandlats som ett vanligt ärende utan säkerhetsaspekter men att sådana visar sig finnas under det att ärendet handläggs i domstolarna. Situationen kan dock antas bli mycket ovanlig. Skulle den uppstå bör den bästa lös- ningen vara att ärendet återförvisas till för att de nya omständigheterna skall kunna bedömas i första instans. Denna möjlighet utesluter inte att Säkerhetspolisen, om säkerhets- aspekter uppmärksammas för sent i domstolsprocessen, kan avvakta processens utgång. Om utlänningen får uppehållstillstånd finns då möj- lighet att återkomma till med begäran att uppehålls- tillståndet skall återkallas och utlänningen utvisas. Motsvarande situation kan inträffa om ärendet i har bedömts som ett säkerhetsärende. Regeringen kan göra bedömningen att några egentliga säkerhetsaspekter inte föreligger i ärendet. Rege- ringen bör då också ha möjlighet att visa ärendet åter till Invandrarver- ket. Sådan möjlighet får regeringen anses ha enligt de allmänna princi- perna för förhållandet mellan regeringen och förvaltningsmyndighe- terna. 19.6.7Ytterligare garantier för förfarandet Såväl Invandrarverket som regeringen har att fatta sina beslut inom ramen för gällande lagstiftning. Det kan ändå i säkerhetsärenden anses vara en extra grannlaga uppgift att väga olika uppgifter och intressen mot varandra och att – inom ramen för gällande regler – göra en skälig- hetsbedömning. Det kan å ena sidan sägas att detta passar väl som uppgift för en förvaltningsmyndighet och för regeringen. Å andra sidan kan det ändå betecknas som en brist om någon sådan bedömning inte görs av ett organ som inte direkt identifieras med staten utan intar en mer fristående ställning (dvs. en domstol). Likaså kan det betecknas som en brist att den enskilde inte får lägga fram sin sak inför ett sådant organ. Regeringen kan i frågor om rikets säkerhet och om den allmänna ordningen hävdas ha något av en partsställning. Den enskilde har inte heller möjlighet att få företräde inför regeringen och muntligen lägga fram sin sak. Det kan ifrågasättas om regeringen uppfyller de i Europa- rådets rekommendation R (98) 13 uppställda kraven på – förutom att vara klart identifierad och sammansatt av ledamöter som är opartiska – att ledamöterna har garantier för oberoende. Om man anser att regeringen bör vara högsta beslutsinstans i säker- hetsärenden, uppstår således frågan om några ytterligare garantier kan ges för att undanröja tveksamhet mot regeringen som överinstans. Som redovisats i avsnitt 19.5 har även i tidigare sammanhang över- vägts lösningar på frågan hur säkerhetsärenden bör handläggas för att handläggningen skall stå i överensstämmelse med våra internatio nella åtaganden. En möjlighet som övervägts är att hänvisa till resningsinstitutet. Resning får beviljas i mål eller ärende om det på grund av något sär- skilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt (37 b § förvaltningsprocesslagen). Ansökningar om resning i ärenden som avgjorts av regeringen prövas av Regeringsrätten. Enligt praxis kan inhibition meddelas i resningsärenden. som ansåg det tveksamt om euro- parådsorganen skulle godkänna möjligheten att erhålla resning som ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13. En annan tanke som diskuterats är att införa möjligheten till rätts- prövning. Rättsprövning omfattar sådana beslut som innebär myndig- hetsutövning mot enskilda, som annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning och som inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Avgöranden av regeringen prövas av Regeringsrätten. Rättsprövningen innefattar endast prövning av om beslutet i ärendet står i överensstämmelse med gällande rättsregler. Om domstolen finner att det meddelade beslutet strider mot någon rättsregel, kan den upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till den beslutande myndigheten. ansåg som redovisats ovan att de ärenden som det här gäller inte var så väl lämpade för rättsprövnings- institutet. Enligt uppfattning, som också redovisats ovan, fanns det inget som hindrade att lagen skulle användas för att tillförsäkra den enskilde rätten till ett inhemskt rättsmedel. Utredningen framhöll vidare att antalet ärenden av det aktuella slaget rör sig om ett fåtal . ställer sig tveksam till lämpligheten av att införa rättsprövning i säkerhetsärenden. I stället bör en annan ordning prövas efter mönster såväl från utlämningslagen som från de gällande bestäm- melserna i lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt utlämningslagen skall yttrande inhämtas från om en utlänning inte samtycker till utlämning till en annan stat som har begärt det. De hinder som gäller för utlämning för brott motsvarar till delar de hinder som gäller för avvisning och utvisning. Ett hinder för utlämning hänför sig således till sådan risk för förföljelse som utgör skäl för flyktingskap (7 §). Ett annat hinder är att en utlämning av vissa särskilt angivna skäl av främst personlig art skulle vara uppenbart oför- enlig med humanitetens krav (8 §). Utlänningen får inte heller riskera dödsstraff (12 § 1 st 3). Domstolens yttrande är bindande för rege- ringen i den mån domstolen finner hinder mot utlämning. Enligt lagen om särskild utlänningskontroll gäller att det ansvariga statsrådet eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, när han eller hon förordnar om att domstolen skall hålla förhandling i ett ärende, i remissen till domstolen kan begära yttrande i en eller flera specifika frågor. Företrädesvis gäller detta frågor av sådan karaktär att domstolens erfarenhet av bevisbedömningsspörsmål tas till vara. Stats- rådet eller tjänstemannen har emellertid frihet att ställa även andra frå- gor som typiskt sett ligger inom domstolens naturliga kompetens- område. Frågorna bör normalt kommuniceras med utlänningen och dennes ombud samt tas upp till diskussion vid förhandlingen. Som en typ av frågor som borde kunna ställas nämndes i förarbetena frågan om med vilken grad av sannolikhet eller säkerhet som utlänningen kan knytas till vissa fakta, t.ex. spaningsfynd, eller händelser. Domstolen bör också kunna yttra sig om tillförlitligheten av t.ex. källuppgifter. Kommittén anser att de olika nämnda möjligheterna för regeringen att vid behov få ett fylligare underlag för sitt beslut och också stärka rättssäkerheten för den enskilde bör tas till vara i säkerhetsärenden. En domstolsprövning ger bl.a. utrymme för muntlig förhandling, vilket rent praktiskt och principiellt knappast kan hållas i . Hela domstolsförfarandet med yttrande, förhandling m.m. bör dock samlas i och vara detsamma antingen ärendet hand- läggs enligt utlänningslagen eller lagen om särskild utlännings kontroll. Frånsett den tyngd som ett förfarande i landets högsta instans ger till det beslut som regeringen fattar, finns det ytterligare skäl för en sådan ordning. Hinder mot avvisning eller utvisning är som nämnts inte någon främmande materia för . Det är inte heller osannolikt att en person som ett säkerhetsärende rör också kan aktuali- seras i ett ärende om utlämning. Kommittén föreslår således att regeringen i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll skall hämta in yttrande från . Yttrande bör kunna underlåtas, om det finns särskilda skäl till det, såsom att det ändå står klart för regeringen att utvisning inte skall ske. Yttrandet bör vara bindande för regeringen om domstolen finner att det föreligger hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1 § första stycket förslaget till utlänningslag. Sådant hinder föreligger om det finns skälig anledning att tro att utlänningen vid utvisning till ett visst land där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kropps- straff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning eller inte vara skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon skulle vara i sådan fara, dvs. i situationer där en utvisning skulle kunna stå i strid med artikel 3. Yttrandet bör vidare bli bin dande för regeringen, om utlänningen omfattas av och domstolen anser att utlänningen inte bör avvisas eller utvisas. I övriga fall föreslås domstolens yttrande endast bli rådgivande.