sou · GNB316d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Det skulle heller inte behöva innebära någon förändring i jämförelse med nuläget när det gäller utlänningens möjligheter att besöka sedan ett eventuellt återreseförbud löpt ut. Den nu skisserade lösningen är enligt kommittén den lämpligaste och därmed också kommitténs förslag. 24.3.2Ansökan om uppehållstillstånd när ny verkställighet kan genomföras Kommitténs bedömning: Om en utlänning återvänder till och ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas på nytt, bör en ansökan om uppehållstillstånd handläggas som ett verkställig- hetsärende enligt bestämmelserna i 9 kap. förslaget till ny utlännings- lag. Som framgått ovan är det inte klart reglerat i lagstiftningen hur man skall hantera situationen där någon sedan ett avlägsnandebeslut verkställts återvänder till trots återreseförbud och då ger in en ansökan om uppehållstillstånd. Det tidigare beslutet skall då verkställas på nytt. måste självfallet ansökan om uppehållstillstånd prö- vas, särskilt om sökanden då åberopar nya politiska skäl. För att und- vika verkställighet i ett sådant fall måste besluta om inhibition av verkställigheten. 450 Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet Enligt det förslag som förordats ovan skulle ny verkställighet kunna ske även om det inte finns något gällande återreseförbud. Med en sådan ordning måste det naturliga vara att varje ansökan som ges in här i lan- det av en utlänning som har ett tidigare beslut om avvisning eller utvis- ning som inte preskriberats handläggs enligt den ordning kommittén i kap. 22 förordat när det gäller verkställighetsärenden. Det skulle då aldrig som kunna uppstå någon tvekan om hur en sådan ansökan skall handläggas. Kommitténs förslag: De nuvarande straffbestämmelserna i 10 kap. 1, 2 och 3 §§ UtlL systematiseras på ett klarare sätt i lagförslaget. Straffbestämmelsen behålls i 10 kap. 1 § första stycket 1 UtlL för en utlänning som inte ansökt om uppehållstillstånd inom föreskriven tid. Möjlighet införs dock att i ringa fall inte väcka åtal, om det inte är motiverat från allmän synpunkt. Straffbestämmelsen tas bort i 10 kap. 2 § 1 UtlL för en utlänning som i annat avseende än när det gäller skyldighet att ha pass, vise- ring, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd överträder bestämmelser i utlänningslagen eller vad som föreskrivits med stöd av lagen. I stället införs en särskild straffbestämmelse för en utlänning som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns. Straffbestämmelsen tas bort i 10 kap. 3 § 2 för en utlänning som överträder föreskrifter som innebär skyldighet att endast vistas inom en del av landet. Med de förslag som kommittén lägger fram i övriga delar kommer det inte längre att finnas möjlighet att meddela före- skrifter som innebär skyldighet för en utlänning att endast vistas inom en del av landet. Straffbestämmelserna i 10 kap. 1 och 2 §§ UtlL har funnits med sedan 1945 års utlänningslag i huvudsak i oförändrat skick. De har utan någon närmare kommentar förts över först till utlänningslag och därefter till 1980 och lagar. har en rad nya straffbestämmelser införts i utlänningslagen. Det finns därför skäl att nu se över straffbestämmelserna. 10 kap. 1 § UtlL har följande lydelse. 1.en utlänning som uppehåller sig i utan föreskrivet tillstånd och utan att inom föreskriven tid ha ansökt om ett sådant tillstånd, eller 2.en utlänning som har anställning eller bedriver verksamhet som krä- ver arbetstillstånd, utan att inneha ett sådant tillstånd. Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst döms den som har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd. I fråga om påförande av särskild avgift gäller 7– 8 §§. I paragrafen behandlas straff såväl för en utlänning som inte iakttar reglerna om krav på uppehålls- och arbetstillstånd som för den som anställer en utlänning utan erforderligt arbetstillstånd. I praktiken förekommer det relativt sällan att någon åtalas för att inte ha sökt uppehållstillstånd enligt första stycket 1. Den som vis- tas här utan tillstånd och utan att ha sökt tillstånd inom föreskriven tid kan avvisas eller utvisas. Det finns inget behov av att straffa den som avvisas eller utvisas och skulle så ske, skulle utlänningen sannolikt inte ha medel för att betala böterna. Förhållandet är något annorlunda om utlänningen beviljas uppehållstillstånd efter det att frågan om avvisning eller utvisning tagits upp. Det finns ett samhällsintresse att utlänningar inte skall vistas här i landet utan att söka uppehållstill- stånd. Det kan då också finnas behov av att kunna straffa den som inte söker uppehållstillstånd . Straffbestämmelsen bör därför finnas kvar. Brott mot denna punkt bör emellertid kunna be- traktas som ringa. Det bör därför finnas möjlighet att inte väcka åtal såvida det inte är påkallat från allmän synpunkt. Straff för den som arbetar i utan tillstånd behandlas i första stycket 2. Gruppen som arbetar här utan tillstånd torde vara betydligt större än den som uppehåller sig här utan att söka uppehållstillstånd. Det rör sig främst om säsongarbetare. Det finns ett starkt samhälls- intresse att motverka att utlänningar arbetar här utan tillstånd. Böter är därvid också ett straff som kan ha en avhållande effekt, eftersom ett bötesstraff kan innebära att förtjänsten av svartarbetet här i landet till stor del försvinner. Även denna straffbestämmelsen bör därför finnas kvar. Av paragrafens andra stycke framgår att den som anställer en utlän- ning som saknar tillstånd att arbeta här kan straffas med böter eller, när omständigheterna är försvårande, med fängelse i högst . Försvå- rande omständigheter torde kunna vara exempelvis att arbetsgivaren haft utlänningar utan arbetstillstånd anställda, att anställ- ningen avsett ett stort antal personer eller att arbetsgivaren utnyttjat det förhållandet att utlänningen saknar arbetstillstånd genom att erbjuda avsevärt sämre anställningsförhållanden än vad som är vanligt i branschen. Straffbestämmelsen för arbetsgivare bör också finnas kvar men inte i samma paragraf som straffbestämmelserna för utlänningar som inte ansöker om uppehålls- och arbetstillstånd. 10 kap. 2 § har följande lydelse. Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse döms 1. en utlänning som, i annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, överträder bestäm- melser i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen, 2.den som inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag, 3.den som i en anmälan eller ett ansökningsärende enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av denna lag medve tet lämnar oriktigt uppgift eller medvetet underlåter att tala om något för- hållande av betydelse. Det är otillfredsställande att en straffbestämmelse skall ha så obestämd innebörd som den nuvarande i punkten 1. Innebörden av det stadgandet är ju att brott mot bestämmelser som inte ens fanns när straffbestämmelsen infördes kan komma att bli straffbelagda. Det framgår heller inte klart vad som skall avses med ordet bestämmelse. Rent språkligt torde bestämmelse även innefatta anmälningsskyldighet som straffbeläggs särskilt i punkten 2. Inte heller framgår om avsikten varit att brott mot alla bestämmelser i utlänningsförordningen skall vara straffbelagda. En del bestämmelser i förordningen är helt klart utfärdade med stöd av ett bemyndigande i utlänningslagen medan andra bestämmelser däremot kan vara s.k. verkställighetsföreskrifter som utfärdats med stöd av det allmänna stadgande i 8 kap. 13 § regerings- formen (enligt det stadgandet får regeringen besluta om föreskrifter om verkställighet av lag). Av straffbestämmelsen i lagen bör klart framgå vilka gärningar som är straffbelagda. Överträdelse av bestämmelser i utlänningslagen eller utlänningsför- ordningen i annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, vise- ring, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd torde med gällande lagstift- ning främst kunna avse brott mot föreskrifter i 5 kap. 1 och 2 §§ UtlF att inresa i och utresa från svenskt landterritorium skall ske över en godkänd passkontrollort. Av följer att yttre gräns (dvs. gräns som inte utgör gräns mot annan stat inom Schengenområdet) får passeras endast via godkända gränsövergångsställen och att det finns möjlighet att före- skriva att det endast får ske under vissa tider . De fördrags- slutande staterna åtar sig enligt konventionen också att införa påföljder för den som passerar yttre gräns på ett otillåtet sätt. Schengenkonven- tionen beräknas träda i kraft . En följd blir att det inte längre kommer att finnas någon passkontroll vid de inre gränserna. Brott mot föreskrifterna i 5 kap. 1 och 2 §§ UtlF bör även i fortsätt- ningen vara straffbelagda. Den nuvarande straffbestämmelsen i punk- ten 1 bör ersättas med en straffbestämmelse som uttryckligen stadgar straff för den som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns. Påföljden bör vara densamma som vid andra brott av utlänningar mot bestämmelser av likartad karaktär i utlänningslagen och utlän- ningsförordningen, dvs. Det innebär till skillnad mot att fängelse inte bör ingå i straffskalan. Den enda anmälningsskyldighet som torde vara straffbelagd enligt punkten 2 är skyldigheten enligt 5 kap. 8 § UtlF för befälhavare på fartyg som kommer till från utlandet att göra viss anmälan till tullmyndigheten och polismyndigheten. Motsvarande bestämmelse i tidigare utlänningslagar hade däremot ett betydligt mera vidsträckt tillämpningsområde så länge det fanns skyldighet att lämna bostads- anmälningar för den som upplät bostad till en utlänning och arbets- givaranmälningar för den som anställde en utlänning. Bestämmelsens nuvarande tillämpning motiverar inte att det skall finnas möjlighet att när omständigheterna är försvårande döma till fängelse . Liksom bör straffansvar gälla för den som inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som utfärdats med stöd av utlännings- lagen. Till skillnad mot vad som ovan anförts i anslutning till första punkten finns det skäl att här ha kvar denna mer obestämda bestäm- melse. Att inte fullgöra en anmälningsskyldighet enligt utlänningslag- stiftningen torde alltid vara en straffvärd handling. Anmälningsskyldig- het är också ett mycket mer preciserat åläggande än vad som uttrycks i nuvarande 2 § första punkten där det s tadgas straff för den som över- träder en bestämmelse. kan komma att innebära att viss anmäl- ningsskyldighet införs exempelvis i form av hotellanmälningar. Brott mot sådan anmälningsskyldighet bör vara straffbelagt. Det blir automa- tiskt följden om den nuvarande straffbestämmelsen i andra punkten behålls i princip i oförändrat skick. Straffansvaret i tredje punkten bör finnas kvar för den som i en anmälan eller ett ansökningsärende medvetet lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse. 10 kap. 3 § har följande lydelse. Till fängelse i högst eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms 1.den som genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd försöker hindra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, om gärningen har skett i vinningssyfte, 2.en utlänning som överträder föreskrifter som har meddelats enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av denna lag och som innebär skyldighet för honom att endast vistas inom en viss del av landet. Bakgrunden till straffbestämmelsen i andra punkten är förhållandena under och tiden närmast därefter. Då begränsades nämligen uppehållstillstånd regelmässigt geografiskt så att tillstånden endast gällde för vistelse inom ett visst område eller genom att vissa områden undantogs från rätten till vistelse (vanligast var att tillstånden inte gällde för vistelse inom och vissa angränsande Möjligheterna att geografiskt begränsa rätten till vistelse i fanns sedan kvar även om de inte utnyttjades annat än i något enstaka undantagsfall. Den sista resten av möjligheterna till sådan begränsning försvann genom den lag (1991:572) om särskild utlänningskontroll som trädde i kraft . Den enda möjlighet som finns att föreskriva att en utlänning får uppehålla sig endast inom en viss del av landet är att utnyttja möj- ligheten att låta uppsikt enligt 6 kap. 5 § UtlL ta denna form. Den möj- ligheten har såvitt känt aldrig utnyttjats. Enligt förslaget till ny utlän- ningslag (8 kap. 10 § lagförslaget) skall uppsikt inte längre kunna inne- bära skyldighet för utlänningen att uppehålla sig endast inom en viss del av landet. Som en följd av det bör straffbestämmelsen i 10 kap. 3 § 2 UtlL inte få någon motsvarighet i den nya lagen. I 10 kap. 1, 2 och 3 §§ blandas brott som kan begås av utlänningar som inte följer vissa bestämmelser och brott som kan begås av någon annan. Likaså blandas brott som enligt huvudregeln kräver uppsåt för att vara straffbara och brott som inte kräver uppsåt. Straffbestämmel- serna i dessa tre paragrafer bör systematiseras på ett klarare sätt. När det gäller övriga straffbestämmelser i utlänningslagen utöver i de tre nämnda paragraferna finns inte skäl att göra annat än språkliga ändringar. 26Några övriga frågor som aktualiseras vid lagöversynen 26.1Beslut om avvisning när inga politiska skäl åberopas Kommitténs förslag: möjlighet att besluta om avvisning när inga politiska skäl åberopas behålls. Möjlighet införs även för att besluta om avvisning i sådana fall. Enligt 4 kap. 4 § UtlL skall pröva ärenden om avvisning om 1.utlänningen söker asyl här, 2.utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl här, 3.utlänningen kan komma att avvisas med stöd av 2 § andra stycket (den bestämmelsen avser avvisning när det har begärts av den cen- trala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att utlänningen annars beger sig dit), eller 4.utlänningen utan avbrott har vistats i mer än när frågan om avvisning väcks. I andra fall skall polismyndigheten pröva frågan om avvisning. Om polismyndigheten anser det tveksamt om avvisning bör ske, skall ärendet lämnas över till . Enligt andra stycket är det således endast polisen som får fatta beslut om avvisning om inte enligt första stycket skall fatta beslut. Polisens uteslutande rätt att fatta beslut enligt andra stycket har varit en naturlig och praktisk ordning. Frågan om avvisning aktuali- seras oftast direkt vid gränskontrollen men kan också bli aktuell i sam- band med att utlänningen ger in en första ansökan om uppehållstillstånd eller i samband med s.k. inre kontroll (5 kap. 6 § UtlL). I samtliga nu nämnda fall har polisen varit den myndighet som utlänningen först kommit i kontakt med. 458 Några övriga frågor som aktualiseras vid lagöversynen Förhållandena har emellertid numera ändrats. Alla ansökningar skall ges in till och inte till polisen. För en utlän- ning som inte blivit föremål för någon inresekontroll blir därför ofta den första myndighet utlänningen kommer i kontakt med. Personal från finns vidare alltid tillgänglig på och diskussioner pågår om en utökning av verkets medverkan vid inresekontroll. Det är sannolikt att kommer att medverka vid inresekontrollen på i vart fall de större inreseorterna. Om en utlänning som inte åberopar någon form av politiska skäl uppsöker för att ge in en ansökan om uppehållstillstånd och verket då bedömer att det finns grund för avvisning, får verket inte fatta beslut om avvisning – såvida inte verket enligt 4 kap. 4 § första stycket UtlL annars har rätt att besluta. måste i stället kontakta polisen eftersom det är polisen som enligt 4 kap. 4 § andra stycket UtlL i ett sådant fall har uteslutande rätt att besluta om avvis- ning. Det förefaller som en något bakvänd ordning. Lagstiftningen bör därför ändras så att även får befogenhet att besluta om avvisning av en utlänning som inte åberopar någon form av politiska skäl och som varit i än . Med en sådan ordning skulle även kunna fatta beslut om avvisning när verket medverkar vid inresekontrollen. Praktiska skäl kan i sist- nämnda fall tala för att verket fattar beslut, t.ex. om verket men inte polisen för tillfället har personal tillgänglig. Om Invandrarverket får befogenhet att besluta om avvisning i fall som nämnts kommer begreppet "avvisning med omedelbar verkställighet" att få en vidgad innebörd genom att det kommer att innefatta även ärenden där inga som helst politiska skäl åberopas.. Verkställighet av beslut i sådana fall måste kunna ske utan hinder av att beslutet inte vunnit laga kraft. Polisens avvisningsbeslut kan verkställas utan hinder av att de överklagats (8 kap. 7 § första stycket UtlL). Det är ytterst ovan- ligt att ett sådant avvisningsbeslut överklagas. Beslutet har ju regelmäs- sigt verkställts utan avvaktan på att beslutet skall vinna laga kraft. De flesta utlänningar har inte något intresse av att överklaga ett beslut som redan är verkställt. Det är enklare för utlänningen själv att söka resa in på nytt och då se till att vad som tidigare brast i förutsättningarna för inresa numera har rättats till. Besvärsrätten i denna typ av ärenden bör skäras av efter beslut i utlänningsdomstolen. Det skulle annars bli möjligt att få dessa ärenden som regelmässigt är av enkel beskaffenhet prövade i fyra instanser. I likhet med vad som föreslås gälla beträffande ärenden om avvisning med omedelbar verkställighet bör därför utlänningsdomstolens beslut inte få överklagas. Några övriga frågor som aktualiseras vid lagöversynen 459 26.2Tiden inom vilken beslut om avvisning skall fattas Kommitténs förslag: Beslut om avvisning måste i samtliga fall fat- tas från den första ansökan om uppehållstillstånd som görs efter ankomsten till . Beslut som fattas senare än från ansökan kallas utvisning. Genom utlänningslag avskaffades den tidigare tidsgränsen för avvisning på formella grunder. Med formella grunder avses i huvudsak avsaknad av pass eller tillstånd, när sådant krävs, dvs. de grunder som anges i 4 kap. 1 § UtlL. Avvisning på materiella grunder, exempelvis om utlänningen saknar medel för sin försörjning och de andra grunder som anges i 4 kap. 2 § UtlL, får däremot enligt sista stycket sistnämnda paragraf inte ske senare än efter utlänningens ankomst till . För att polisen skall ha rätt att besluta om avvisning krävs att sökanden inte vistats här mer än utan avbrott när frågan om avvisning väcks. Här är det alltså inte fråga om att beslut måste fattas utan om att frågan måste tas upp . Beslut om avvisning med omedelbar verkställighet får enligt 8 kap. 8 § UtlL meddelas senare än efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet endast om det finns syn- nerliga skäl för det. För avvisning på formella grunder enligt 4 kap. 1 § UtlL finns såle- des ingen tidsgräns. I övriga fall finns en tidsgräns men denna tidsgräns räknas olika i de tre fall det är fråga om. För avvisning på formella grunder gällde som nämnts års utlänningslag att beslut måste fattas senast från utlänningens ankomst. Om beslut om avvisning inte kunde fattas inom den föreskrivna tiden, kunde utlänningen i stället utvisas. Utvisning kunde då ske bl.a. på den grunden att utlänningen saknade pass och/eller tillstånd för inresa eller vistelse här. 1988/89:86 Ny utlänningslag anförde föredragande statsrå- det (s. 68) att det inte var ändamålsenligt att för åtgärder som beslutas på samma grund använda olika benämningar enbart beroende på om beslutet fattas före eller efter en viss tidpunkt. Enligt utlän- ningslag kan därför beslut om avvisning på formella grunder fattas oberoende av hur utlänningen vistats i landet. Det finns i och för sig starka skäl för att använda samma benäm- ning för ett avlägsnandebeslut som fattas på samma grund oavsett hur en utlänning vistats här i landet. Rent språkligt förefaller det 460 Några övriga frågor som aktualiseras vid lagöversynen dock något märkligt att tala om avvisning av en utlänning som kan ha vistats här i landet . Det strider också mot det språkbruk som används internationellt. Avvisning är regelmässigt en term som används för att beteckna att en person vägras inresa i landet eller som sänds tillbaka därefter. Inte minst med hänsyn till internationell praxis bör en återgång till tidigare förhållanden ske så att termen "avvisning" används för att beteckna avlägsnandebeslut som fattas i samband med en utlännings försök till inresa i eller inom därefter. Som framgått av redogörelsen ovan gäller vid avvisning med ome- delbar verkställighet att beslut skall fattas från den första ansökan om uppehållstillstånd som utlänningen gör efter ankomsten till landet medan tidsgränsen i övriga fall räknas på något olika sätt. 1996/97:25 erinras om att motiven för en tidsgräns för avvisning med omedelbar verkställighet enligt förarbeten till utlänningslag (prop. 1988/89:96, s. 199) var att starka skäl talar för att den som har vistats i åtskilliga månader skall få bli kvar här till dess frågan om rätten till uppehållstillstånd har prövats slutligt. 1996/97:25 uttalade regeringen sedan följande. Regeln har emellertid kommit att medföra att åtskilliga asylsökande ger in sin ansökan till polisen strax efter tremånaderstidens utgång. Det kan antas att det inte sällan är fråga om ett medvetet försök att undgå risken för avvisning med omedelbar verkställighet. Det är angeläget att beslut om avvisning kan verkställas så snabbt som möjligt när det är uppenbart att en ansökan om asyl saknar grund. Att i sådana fall låta utlänningen stanna kvar i landet till ansökan slutligt prövats medför inte bara onödiga kostnader. Det är i regel också för den enskilde till fördel om beslutet verkställs snabbt. När det gäller barn som kommer hit ensamma kan det dock vara särskilt svårt att avgöra om det är uppen bart att uppehållstillstånd inte skall beviljas. Det måste självklart på ett otvetydigt sätt klarläggas att det inte finns någon grund för uppehållstill stånd innan ett ensamt barn avvisas med omedelbar verkställighet. De skäl som anfördes för att tremånaderstiden vid avvisning med omedelbar verkställighet skall räknas från den första ansökan om uppehållstillstånd efter inresan och inte från ankomsten till är alltjämt giltiga. Det finns inga skäl till varför tremånaderstiden för avvisning i andra fall skall räknas från utlänningens ankomst till Sve- rige, särskilt som ankomstdagen kan vara svår att fast- ställa. Utlänningslagen bör därför innehålla ett generellt stadgande om att avvisning i samtliga fall måste ske från den första ansökan om uppehållstillstånd som görs efter ankomsten till . Att tidsgränsen kommer att räknas på samma sätt i samtliga fall får också till följd att det inte längre blir möjligt att med hänvisning till synnerliga skäl besluta om avvisning med omedelbar verkställighet Några övriga frågor som aktualiseras vid lagöversynen 461 senare än efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet. Enligt förarbeten (prop. 1988/89:86, s. 199) till den nuvarande lagstiftningen skulle ett synnerligt skäl kunna vara att det rör sig om en utlänning som vistats här utan att ge sig till känna för polisen. I ett sådant fall har ju dock någon tremånadersfrist inte börjat löpa eftersom fristen räknas från tidpunkten för den första ansö- kan om uppehållstillstånd. Ett annat fall skulle enligt förarbetena kunna vara att det visar sig att utlänningen lämnat falska uppgifter i väsentliga avseenden. Att beslut om avvisning med omedelbar verkställighet fattas senare än från den första ansökan om uppehållstillstånd torde mot bakgrund av de uttalanden som gjorts vara ytterst ovanligt. Det finns därför inget starkt behov av att ha kvar möjligheten att med hänvisning till synnerliga skäl besluta om avvisning med omedelbar verkställighet senare än efter tremånaders- fristen. Det är en klar fördel att tidsfristen för avvisning utan undantag räknas på samma sätt i samtliga fall. 26.3Uppsikt i form av skyldighet att uppehålla sig inom visst geografiskt område