sou · GNB396d2 · 2000-01-01 00:00:00 — I bägge fallen bygger skyddet på en kombination av legala, avtalsmässiga och fysiska åtgärder. I lösningen med en forskar- arbetsplats hos den statistikansvarige, måste någon övervaka, att den betrodde forskaren verkligen håller sig till det överenskomna avtalet och inte gör något annat än det som är tillåtet enligt lag och avtal. I den elektroniska lösningen sköts övervakningen till största delen helt auto- matiskt, och forskaren ges i praktiken inga möjligheter att bryta mot lag och avtal. Den elektroniska lösningen är självklart både smidigare och billigare för alla inblandade. Det ovan beskrivna elektroniska förfarandet blir naturligtvis ännu enklare att implementera och övervaka, om de data, som forskaren spe- cificerar sina bearbetningar mot är avidentifierade. I en sådan situation kan den statistikansvarige t.o.m., om forskaren så skulle önska, och efter vissa kontroller, som i huvudsak kan utföras automatiskt, överföra avidentifierade data till forskaren för lokala bearbetningar hos denne. Förbudet mot olovlig identifiering ger ett legalt skydd mot att forskaren genom mer eller mindre komplicerade operationer försöker bakvägsidentifiera de avidentifierade uppgifterna, om han eller hon mot förmodan skulle ha något incitament att göra detta, och i kombina- tion med den förebyggande, huvudsakligen automatiska sekretess- granskningen hos den statistikansvarige, ger detta ett mycket kraftfullt skydd för statistiksekretessen, fullt i klass med, ja troligen betydligt bättre än motsvarande traditionella, huvudsakligen manuellt administre- rade skyddet mot röjanden hos den statistikansvarige. Avidentifiering och uttunning av känsliga data Avidentifiering av känsliga data är en utmärkt metod i många fall, och den kan ytterligare förstärkas vad gäller skyddet av statistiksekretessen, genom att att man uttunnar informationsinnehållet i materialet, t.ex. genom att man redovisar kvantitativa variablers värden i intervall i stället för genom exakta tal, och genom att man förgrovar klasserna för kvalitativa variabler. Dock är avidentifiering inte användbar, när man vill kombinera olika datamaterial med varandra på individnivå, innan man framställer statistiken. Sedan man genomfört den erforderliga samkörningen av datamaterialen, kan man dock göra en avidentifiering för att ytterligare minska riskerna för brott mot statistiksekretessen i de fortsatta bearbetningarna. 3.4.6Varför hanteras inte statistiksekretessen effektivare? Det finns alltså utmärkta tekniska metoder för att, inom ramen för en minst lika betryggande säkerställd statistiksekretess som tidigare, ge forskare och analytiker nästan lika effektiva, flexibla och billiga bearbetningsmöjligheter, som om de känsliga statistikmaterialen faktiskt låg hos dem själva. Varför utnyttjas då inte dessa möjligheter i någon större utsträckning? Svaret på frågan finns kanske i följande omständigheter: 1.Oavsett hur omfattande åtgärder man vidtar till skydd för statistik- sekretessen, så kvarstår alltid en om än aldrig så liten risk, att skyddet bryts. En illvillig person, extern forskare eller anställd hos den statistikansvarige, kan bryta mot lagar och avtal och kan rentav fysiskt bryta igenom aldrig så väl genomtänkta skydd. Det kan visserligen vara svårt att föreställa sig, att någon skulle ha något rimligt motiv att på detta sätt begå brottsliga gärningar, men teoretiskt kan man aldrig vara helt säker. Om inte annat kan en illvillig journalist, utsänd av en skandaltidning, vilja skapa sensation och upprördhet hos läsarna; det säljer bra. 2.Ett brott mot statistiksekretessen är katastrofalt för en statistik- ansvarig myndighet, eftersom det undergräver förtroendet för myn- digheten hos uppgiftslämnarna och därmed allvarligt skadar den officiella statistikens trovärdighet och kvalitet. Det är därför föga förvånande om en statistikansvarig myndighet i avvägningen mellan sekretess och tillgänglighet har en tendens att prioritera sekretessen. Ett alltför frikostigt tillgängliggörande kan innebära katastrof för den statistikansvarige, om statistiksekretessen på något sätt äventyras. Ett alltför snålt tillgängliggörande medför i värsta fall viss kritik från en mycket begränsad grupp av statistikanvändare, som knappast kan uppbåda någon stark opinion för sin sak. 3.Den statistikansvariga myndigheten litar mera på egna anställda än på externa forskare och analytiker. 4.Bearbetningar hos den statistikansvariga myndigheten för forskares och analytikers räkning genererar icke obetydliga intäkter, särskilt om de är arbetskrävande, och bidrar därmed till att säkra anställ- ningstryggheten hos myndigheten ifråga, åtminstone kortsiktigt. 2.Ovanstående omständigheter har inte bara direkt betydelse, i samband med att ett konkret utlämnande- eller tillgängliggörandeärende skall avgöras hos den statistikansvariga myndigheten. De har också en allmänt tillbakahållande effekt hos myndigheten på sådant utvecklingsarbete, som skulle kunna bidra till ökad tillgänglighet inom ramen för bibehållen statistiksekretess. Införande av tillgänglighetsprincip i kombination med krympt tolkningsutrymme De ovan uppräknade svårigheterna vid avvägningen mellan skyddet för statistiksekretessen och främjandet av statistiktillgängligheten skulle emellertid inte föreligga om (i)den ovan formulerade tillgänglighetsprincipen för hantering av statistiksekretessen tillämpades och övervakades strikt, så att hante- ringen av statistiksekretessen i praktiken verkligen var så effektiv, så att den inte, t.ex. av tids- eller kostnadsskäl, onödigtvis inskränker tillgängligheten till statistiken för statistikanvändarnas egna bearbetningar och analyser (ii)lagstiftningen var glasklar och inte lämnade något utrymme för olika tolkningar hos den statistikansvariga myndigheten Det är särskilt följande formuleringar i sekretesslagen som öppnar för ett betydande tolkningsutrymme: · , uppgift som behövs för forskningsändamål , · , uppgift, som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, ·får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider skada eller men. Kursiveringarna i citaten är mina och pekar ut följande tolkningspro- blem: 1.Vad är forskningsändamål? 2.Vad är det som kan vara jämförbart med namn eller annan identitets- beteckning? Måste det vara ett begrepp, eller kan det vara en mer eller mindre långsökt kombination av egenskaper, som var för sig inte är identifierande, men som tillsammans kan vara det? 3.När är en uppgift direkt hänförlig till den enskilde? Kan hänförandet bestå av en kortare eller längre logisk/matematisk deduktionskedja, och kan hänförandet då anses vara direkt? 4.Vad menas med skada eller men? Med skada avses ekonomisk skada, och med men avses i första hand integritets- inskränkningar.38 Bedömningen skall enligt förarbetena utgå från den berörda personens upplevelse, men den måste i viss mån kunna korrigeras på grund av gängse värderingar i samhället; det räcker inte att en person tycker, att det i största allmänhet är obehagligt, att andra vet något om honom eller henne. 2.När kan man anse att det står klart att en uppgift kan röjas, utan att det leder till skada eller men? Är det t.ex. tillräckligt om uppgiften inte direkt kan hänföras till uppgiftslämnaren, utan att någon begår brottsliga gärningar, t.ex. genom att fysiskt forcera ett skalskydd, eller genom att bryta mot förbudet mot olovlig identifiering? (I så fall borde alla uppgifter om enskilda utan ytterligare överväganden kunna lämnas ut efter avidentifiering.) Erfarenheter från SCB:s verksamhet bekräftar, att tolkningsramarna är vida, och praxis har följaktligen varierat en hel del över tiden. Efter integritetsdebatter, t.ex. i samband med FoB70 och senare i samband med , har utlämnandeärenden hanterats extra restriktivt. När statsmakterna tillsammans med tunga forskarintressen har artikulerat legitima statistikanvändarintressen på ett tydligt sätt, t.ex. i budgetpropositioner och regleringsbrev, har SCB gjort extra ansträng- 38 Se , a.a. ningar att öka tillgängligheten till mikrodata för statistiskt bruk utan att därför göra avkall på statistiksekretessen. bedrev SCB sålunda ett särskilt projekt, , som hade till uppgift att ta fram tekniska lösningar på problemet att göra mikrodata tillgängliga för statistikbearbetningar på användarnas villkor, utan att man därför inkräktade på statistiksekretessen. Ett antal lösningar togs fram och prövades med goda resultat, men lättade trycket från statsmakterna och användarna, och då rann denna verksamhet mer eller mindre ut i sanden. Lösningarna finns naturligtvis fortfarande kvar som praktiskt användbara möjligheter, men möjlig-heterna utnyttjas inte av de statistikansvariga i någon större omfattning, trots att det föreligger ett stort intresse för denna typ av lösningar från forskare och utredare. Anpassningar åt bägge hållen (extremt restriktiva tolkningar och något mera frikostiga) har sålunda rymts inom en oförändrad lagstift- ning, genom att man utnyttjat det ovan beskrivna tolkningsutrymmet. Av praxis kan man dra slutsatsen att statsmakterna måste vara mycket tydliga och pådrivande för statistikanvändarnas intressen, om en statistikansvarig myndighet skall anstränga sig för att utnyttja alla möjligheter, som faktiskt finns, att öka tillgängligheten till statistiska mikrodata. Det är både bekvämare och riskfriare, ja kanske t.o.m. lön- sammare för den statistikansvarige, att avstå från dessa möjligheter. Statsmakterna skulle t.ex. kunna avkräva statistikansvariga myndigheter redogörelser för vad de gjort för att öka tillgängligheten till den officiella statistiken – och då särskilt till- gängligheten till mikrodata för statistiska bearbetningar och analyser på användarnas egna villkor och inom ramen för statistiksekretessen. Inrättande av central registerfunktion inom databasverksamheten En annan åtgärd för att öka tillgängligheten till mikrodata för statistiska bearbetningar och analyser kunde vara, att statsmakterna uppdrar åt SCB att ge det pågående en sådan inriktning, att det inte bara underlättar för SCB att internt utföra olika bearbetningar och samkörningar av SCB:s register, utan att man också bygger upp en externt riktad registerfunktion, förslagsvis inom ramen för den databas- service, som redan byggts upp och fungerar kring statistiska databaser. En registerfunktion skulle kunna finansieras enligt förebild från databasverksamheten, d.v.s. statsmakterna beviljar ett anslag för upp- byggandet och vidmakthållandet av själva infrastrukturen, medan marginalkostnaderna för uttag och bearbetningar bekostas av använ- darna. Infrastrukturen skulle utnyttja alla tekniska möjligheter, så att användarna, om de så önskar, själva kan utföra så mycket som möjligt av arbetet med de statistiska bearbetningarna och analyserna, ungefär på det sätt som kortfattat beskrevs tidigare i detta avsnitt. Kostnaderna för mikrodatabearbetningarna skulle därigenom kunna hållas på en mycket låg nivå, genom att SCB-personal inte behöver engageras i någon större utsträckning. En lösning av detta slag förutsätter dock också att detaljerade dokumentationer (metadata och processdata) och kvalitetsdeklarationer av tillgängliga mikrodata och bakomliggande processer ingår i infrastrukturen. En externt riktad registerfunktion av ovan beskrivet slag har efter- lysts av bl.a. SCB:s vetenskapliga råd och av , en extern referensgrupp för statistiska databaser. Den rättsliga regleringen av tillgängligheten till officiella statistik sker bl.a. genom följande lagar, förordningar, förekrifter, rikt- linjer m.fl. typer av styrningsinstrument: ·Lagen om den officiella statistiken ·Förordningen om den officiella statistiken ·Föreskrifter och allmänna råd om offentliggörande av officiell statistik ·Kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av officiell De olika styrningsinstrumenten är av olika dignitet. Tryckfrihetsför- ordningen, som stadfäster offentlighetsprincipen, är grundlag, och Sekretesslagen är, liksom Lagen om den officiella statistiken, lagar beslutade av riksdag. Förordningen om den officiella statistik- en är utfärdad av regeringen, medan de övriga ovan nämnda instru- menten har utfärdats av SCB genom serien Meddelanden i sam- ordningsfrågor (MIS). Därutöver publicerar SCB som ett resultat av sitt generella metodarbete fortlöpande rapporter och promemorior av relevans för tillgänglighetsfrågorna. Det sker t.ex. genom , gröna serien (statistiska metoder) och gula serien (statistiska informationsbehandlingsmetoder). Offentlighetsprincipen enligt Tryckfrihetsförordningen behandlades liksom Sekretesslagen i avsnitt 3.4. Statistiksekretessen enligt Sekre- tesslagen sammanfattades i figur 18. Lagen om den officiella statistiken enligt riksdagsbeslut Framställning av officiell statistik· ·Lagen tillämpas när statliga myndigheter under regeringen fram- ställer officiell statistik· ·Definition av officiell statistik (1§): Officiell statistik är sådan statistik för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering, som som en myndighet framställer enligt föreskrifter som regeringen meddelar · ·Krav på objektivitet, tillgänglighet och statistiksekretess (2§) ·Specificering av fall där uppgiftsskyldighet föreligger (3-8§)· ·Tvångsmedel och straff (11-14§) ·Hänvisningar till sekretesslagen och datalagen (9§)· ·Förbud mot olovlig identifiering (10§): Uppgifter i den officiella statistiken får inte sammanföras med andra uppgifter i syfte att utröna enskildas identitet· ·Straff vid brott mot förbudet mot olovlig identifiering (15§) Sammanfattning av innehållet i Lagen om den officiella statistiken. 3.5.2Lagen om den officiella statistiken Innehållet i Lagen om den officiella statistiken sammanfattas i figur 19. Ur tillgänglighetssynpunkt är det särskilt 2§, 9-10§ samt 15§ som är av intresse. 3.5.3Förordningen om den officiella statistiken Innehållet i Förordningen om den officiella statistiken sammanfattas i figur 20. Där preciserar regeringen genom explicit uppräkning, vilken statistik som skall ingå i officiella statistik. I övrigt är det 8-9§ som är av intresse. Där befullmäktigas SCB att meddela föreskrifter om hur ·den officiella statistiken skall dokumenteras, kvalitetsdeklareras och hållas allmänt tillgänglig (8§) ·den officiella statistiken skall offentliggöras i serien offi- ciella statistik (9§) 3.5.4Föreskrifter och allmänna råd om offentliggörande av officiell statistik Med stöd av dessa befullmäktiganden har SCB utfärdat närmare före- skrifter och allmänna råd i Föreskrifter och allmänna råd om offent- liggörande av officiell statistik, vars innehåll sammanfattas i figur 21. Av figur 21 framgår bl.a. att den statistikansvarige fritt kan välja mellan att publicera officiell statistik ·på traditionellt sätt, i tryckt form; och/eller ·på ADB-medium Oavsett vilken form den statistikansvarige väljer, ställs i princip samma krav på offentliggörandet och på åtföljande dokumentation. Man kan fråga sig, om det inte är dags att kräva att all officiell statistik skall offentliggöras genom statistiska databaser. Där- utöver skulle det naturligtvis stå den statistikansvarige fritt att dessutom offentliggöra genom andra ADB-medier och genom traditionella tryckta publikationer. Av figur 21 framgår också, att det inte är obligatoriskt att ta fram fullständiga dokumentationer av de observationsregister, som ligger till grund för (och utgör ett resultat av) den officiella statistiken. Enligt Föreskrifter och allmänna råd om offentliggörande av officiell statis- tik bör den statistikansvarige framställa sådan dokumentation, medan man skall framställa kvalitetsdeklaration och produktbeskrivning. Börkravet bör skärpas till ett skallkrav för att underlätta för kvali- ficerad statistikanvändare att analysera och vidarebearbeta statistiken på egen hand, i enlighet med vad som diskuterats tidigare i denna uppsats. Förordningen om den officiella statistiken utfärdad av regeringen Den officiella statistikens omfattning och innehåll:· ·örordningen tillämpas när statliga myndigheter under regeringen framställer officiell statistik enligt lagen om officiell statistik (1§)· ·Uppräkning av den officiella statistiken fördelad på 22 ämnesom- råden och med angivande av ansvarig myndighet för respektive produkt, som ingår i den officiella statistiken (2§+bilaga)· ·Väsentliga förändringar av officiell statistik skall prövas av rege- ringen (2§)· ·Individbaserad statistik skall, när inte särskilda skäl talar däremot, vara könsuppdelad (10§) ·Myndighet som samlar in uppgifter till den officiella statistiken skall eftersträva att uppgiftslämnandet inte blir onödigt betungande (3§)· ·SCB får lämna ytterligare föreskrifter om uppgiftsskyldighet (4§)· ·Myndighet är skyldig att samråda med SCB, (i) innan den börjar samla in uppgifter till den officiella statistiken; och (ii) vid över- lämnande av sådana uppgifter mellan myndigheter (5§)· ·Vid inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner föreligger samrådsskyldighet med organisationer, som företräder dessa uppgiftslämnare (5§)· ·Myndighet som samlar in uppgifter till den officiella statistiken från någon annan än statlig myndighet skall informera om (6§) -ändamålet med uppgiftsinsamlandet -grunder för uppgiftsskyldighet, om uppgiftsskyldighet föreligger -att uppgiftslämnadet är frivilligt, om uppgiftsskyldighet inte före- ligger -huruvida samråd har skett med den organisation som företräder uppgiftslämnaren -vad som gäller om uppgiftsskydd -vad som gäller om uppgifternas bevarande -eventuella påföljder om uppgifterna inte lämnas -andra förhållanden som är av betydelse i sammanhanget· ·Myndighet som samlar in uppgifter för annat ändamål än officiell statistik, men som också skall användas för officiell statistik, skall informera om detta (7§) Den officiella statistikens tillgänglighet:· ·Den officiella statistiken skall dokumenteras, kvalitetsdeklareras och hållas allmänt tillgänglig enligt föreskrifter som SCB meddelar (8§)· ·Myndighet skall offentliggöra den officiella statistiken i serien officiella statistik enligt föreskrifter som SCB meddelar (9§) Sammanfattning av innehållet i Förordningen om den officiella statisti- ken. Föreskrifter och allmänna råd om offentliggörande av officiell statistik enligt beslut av SCB (Meddelanden i samordningsfrågor 1995:5) Offentliggörande och prissättning av officiell statistik· ·Officiell statistik skall offentliggöras i serien officiella statistik (SOS) i tryckta publikationer eller på ADB-medium (1§).· ·Officiell statistik skall offentliggöras i SOS så snart den är fram- ställd (2§). ·Vissa bibliotek skall få den officiella statistiken gratis. I övrigt skall endast marginalkostnader tas ut, t.ex. kostnader för mång- faldigande och distribution (3§). Dokumentation av officiell statistik· ·När officiell statistik offentliggörs skall den även omfatta de för- klaringar som behövs för att användarna skall kunna förstå statis- tiken (4§). ·Officiell statistik skall åtföljas av en kvalitetsdeklaration och en produktbeskrivning, som fylls i enligt formulär som SCB till- handahåller (5§). Även datamaterial som ligger till grund för den officiella statistiken bör dokumenteras. Dokumentationen bör ha en sådan omfattning och detaljeringsgrad att den möjliggör framtida användning av bevarade datamaterial, s.k. observationsregister. Produktbeskrivningar och kvalitetsdeklarationer skall offent- liggöras och hållas tillgängliga på samma sätt som den officiella statistiken. Detta sker genom att uppgifterna lagras i den gemen- samma databas, som handhas av SCB:s databasverksamhet. Rikt- linjer för kvalitetsdeklaration av officiell statistik ges i MIS 1994:3. Riktlinjer för hur man dokumenterar observationsregister tillhandahålls också av SCB. ·Myndigheter som ansvarar för officiell statistik skall till SCB lämna förteckningar över dels planerad, dels genomförd publicering av officiell statistik (11§). ·Vid offentliggörande i SOS skall texten officiella sta- tistik samt utgivande myndighet, utgivningsort och årtal anges (6§). ·Tryckta publikationer i SOS skall innehålla uppgift om tidigare publicering i SOS, om det inte är uppenbart att detta är onödigt (7§). ·Tryckta publikationer i SOS skall innehålla översättningar till engelska (8§). Översättningar till engelska bör även finnas i de redovisningar som görs på ADB-medium.· ·I SOS ingår publikationsserien Statistiska meddelanden (), för vilken SCB är ansvarig utgivare (9§). Även andra statistikansva- riga myndigheter kan publicera i SM-serien. En myndighet kan också ge ut en egen serie, där publikationer i SOS ingår. ·Vid offentliggörande av officiell statistik på ADB-medium skall ett standardiserat format användas (10§). Standardiserade format är nödvändiga bl.a. för att man skall kunna integrera statistik från olika ämnesområden i databaser och för en effektiv internationell rapportering. Sammanfattning av innehållet i MIS 1995:5. 3.5.5Personregister för officiell statistik Lagen (SFS 1995:606, ändrad t.o.m. SFS 1998:1433) respektive För- ordningen (SFS 1995:1060, ändrad t.o.m. SFS 1998:1330) om vissa personregister för officiell statistik reglerar, hur personuppgifter i per- sonregister får hanteras för framställning av officiell statistik. I bilagan till förordningen anges för ett antal statistikansvariga myndig- heter ·vilka personregister som respektive myndighet får ha för officiell statistik ·vad som är ändamålet för respektive register ·vilken information som respektive register får innehålla ·med vilka andra register respektive register får sambearbetas Av speciellt intresse, när det gäller tillgängligheten till datamaterialen i officiella statistik är punkt 1.15 i bilagan till förordningen. lyder som följer: 1.15 Register för databasservice Registren får utgöra grund för () databas- service enligt 2 och 3§§ förordningen (1988:137) med instruktion för centralbyrån. Registren för databasservice består av kopior av följande personregister -Registret över totalbefolkningen (RTB), -Registret över befolkningsförändringar vid SCB, -personregister som inrättats för folk- och bostadsräkningar, -vid SCB, -vid SCB, -registret Arbetskraftsundersökningarna (), -Registret över kontrolluppgifter, -Centrala företags- och arbetsställeregistret (CFAR) vid SCB, -vid SCB, -(LBR) vid SCB, -Inkomst och förmögenhetsregistret (IoF), -Årliga sysselsättningsregistret (ÅRSYS) vid SCB, -Registret över utbildning-arbetsmarknad (), -För brott lagförda personer, -Levnadsförhållandena i samhället (), -vid SCB, Ett register för databasservice får sambearbetas med ett annat sådant register. Här finns sålunda den legala grunden för möjligheterna att inom ramen för SCB:s databasservice sambearbeta den officiella statistikens obser- vationsregister med varandra för statistikändamål. Förteckningen ovan kan antas omfatta de register, som av statistikanvändarna bedöms mest angelägna att få tillgång till för statistikbearbetningar. I den mån ytter- ligare behov uppkommer, kan förordningen i vederbörlig ordning kompletteras. Begreppet officiella statistik har stor betydelse för att hålla samman det svenska statistiska systemet. Det är den delmängden av den statliga statistiken, som större delen av den ovan sammanfattade lagstiftningen tar sikte på, och det är den statistiken, som alla aktörer i det svenska samhället, de vanliga medborgarna likaväl som professio- nella statistikanvändare i näringsliv och förvaltning, i första hand har att förlita sig som en gemensam och objektiv referensram och informa- tionstillgång av god kvalitet och hög tillgänglighet. Det finns goda skäl att något diskutera begreppet offi-ciella statistik, inte minst ur tillgänglighetssynpunkt.