sou · GNB376 · 2000-01-01 00:00:00 — Alltså måste kommunernas rätt att bedriva serviceproduktion, i förvaltningsform eller bolagsform, angripas. Hur häpnadsväckande långt faktiskt är villiga att gå för att uttunna kommunens auktoritet i all- mänhet, och den offentligt kommunala formen för serviceproduk- tion i synnerhet, framgår av partiets handlingsprogram . föreslår nämligen att staten bör belägga kommunerna SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? med näringsförbud för att uppbyggnaden av en privat tjänstesektor inte skall störas. I Handlingsprogram (1993) skriver : I då privata alternativ till verksamhet växer fram är det nödvändigt med ett näringsförbud för de verksamheter i regi som kan överlåtas åt privata entreprenörer. Risken är annars uppenbar att kommunernas möjlighet att styra sin egen upphandling innebär ett ensidigt gynnande av egna verksamheter. En utveckling mot att kommunerna i företagsliknande former etablerar sig på konkurrensut- satta marknader, eller fortsätter i egenregi-verksamheten på områden där privata alternativ kan uppstå, måste bestämt avvisas. upphandling, som inte är myndighetsutövning, skall upphandlas i kon- kurrens.99 Vidare måste kommunernas rätt till självständig beskattning angri- pas och skattetak införas. börjar alltså angripa det som varit heligt: den borgerliga medborgarkommunen som en politiskt självständig och omistlig del i ett borgerligt tänkt samhälle. Men inte nog med det. Man börjar också betrakta kommu- nerna som huvudsakligen serviceproducenter, men från ett annat håll än socialdemokraterna. Det som skall privatiseras är ju servicepro- duktionen. Men är det kommunerna som skall tillhanda- hålla till exempel en skattefinansierad voucher för offentlig kon- sumtion av de privat bedrivna offentliga nyttigheterna inom barn- omsorg, skola, sjukvård och äldreomsorg. Att införa skolpeng och valfrihet i skolväsendet är ju ingen privatisering av skolväsendets finansiering. Bara av själva produktionen, och detta dessutom endast under förutsättning att de privata alternativen segrar över de offentliga på föräldramarknaden. Att , i likhet med sina brittiska meningsfränder Torypartiet, 100 väljer att ansluta sig till förvaltningskommunens principuppfattning om kommunens statsbundna konstitutiva grundkaraktär, blir extra tydligt om man ser till de politiska alter- nativ som finns inom den nyliberala politisk filosofiska tradition, som ju har hämtat sin vägledning och inspiration i övrigt ifrån. Med utgångspunkt från sina idéer om hur marknadsekonomin och kapitalismen idealt sett bör fungera, for- mulerar nämligen ett vältaligt försvar för kon- traktskommunens tänkande. Hayeks argument är att den politiska basorganisation som är mest marknadslikt organiserad också är den mest ekonomiskt effektiva och som gör minst våld på individers frihet. I boken (1960) beskriver Hayek två huvudsakliga ståndpunkter i diskussionen om hur politisk makt skall vara organiserad. Den ena företräds av de som värnar om individuell frihet: [those] mainly concerned with individual have generally advo- cated decentralization. There are strong reasons why action by local authorities generally offers the next-best solution where private initia- tive cannot be relied upon to provide certain services and where some sort of collective action is therefore needed; for it [action by local authorities] have many of the advantages of private enterprise and fewer of the dangers of the coercive action of government.101 Den andra och motsatta ståndpunkten är auktoritär och frihets- kränkande enligt Hayek: It is usually the authoritarian planner who, in the interest of uniformity, governmental efficiency, and administrative convenience, supports the central tendencies and in this receives the strong support of the poorer majorities, who wish to be able to tap the resources of the wealthier regions.102 Hayeks slutsats är att en politisk basorganisation som byggs på självständighet och maktspridning gör minst våld på människors frihet. Den är därför den minst dåliga, och minimalt riskabla, formen för politisk maktutövning. Självständiga kommuner, regioner eller delstater kan nämligen på marknadsekonomiskt vis inrikta sin verksamhet på olika sätt och därigenom tävla sinsemellan om de fritt väljande individernas preferenser. Självständiga kommuner, regioner eller delstater kan konkurrera om människornas gunst, därmed säk- ras individernas valfrihet även vad gäller offentlig makt och kollek- tivt samhällsliv. Att Hayeks syn på politisk maktspridning dessutom präglade den amerikanska högervågens företrädande president , synliggör ytterligare det häpnadsväckande i de svenska (och brittiska Torys) politiskt filosofiska val att statsbinda kommunerna. (Ett försök att med tvång skapa frihet!) Mot bakgrund av Hayeks principiella plädering för en plural själv- styrelse, synliggörs också särdragen hos den svenska enhetsstatliga och förvaltningskommunala statstraditionen. Man skulle kunna sammanfatta den moderata omsvängningen i synen på kommunens konstitutiva grundkaraktär med att modera- terna vill ha ökad med statliga maktmedel, såsom finansiering och lagstiftning, styra den kommu- nala serviceproduktionen i riktning mot privatisering, konkurrens- utsättning och individualisering. Eftersom dessa nya mål nu ses som SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? viktigare än den gamla visionen om politiskt självständiga kommu- ner med egen beskattningsrätt, så överges den gamla liberala visio- nens kontraktskommunala självständighetstanke. Man vill helt en- kelt statsbinda kommunerna för att öka den individuella valfrihe- ten.103 En märklig situation är ett faktum. Såväl de borgerliga partierna och socialdemokraterna vill statsbinda kommu- nerna. De borgerliga vill statsbinda för att minska kommunernas omfattning och för att öka den individuella valfriheten. Socialde- mokratin vill statsbinda för att bibehålla den kommunala omfatt- ningen och bibehålla den offentligt bedrivna servicen och de kol- lektivt brukade sociala programmen och nyttigheterna. Man skulle kunna säga att servicedemokratins kommunideologi finns i en högervariant och en vänstervariant.104 Båda sidor ser på kommunerna som ett led i den egna nationella politiken. Och blir det tydligt att denna paradoxala enighet om förvaltningskommunens och enhetsstatens principer innefattar den grundläggande politiska oenigheten mellan höger och vänster. Man är alltså enig om inom vilken spelplan man skall vara oenig. Hur har det då gått med medborgardemokratins och gemen- skapsdemokratins idéer? Ja, dessa principuppfattningar frodas ganska friskt. 1990-talets politiska vinnare är ju , och . Dessa har förstärkt sin medborgardemokratiska respektive gemenskapsdemokratiska argu- mentation. Det är hos dessa politiska partier man finner medborgardemokratins och den politiska kommunens före- trädare. Det är dessa partier som framför en önskan att se kommu- nerna som politiska självstyrelseorgan med överförd egen politisk beslutsmakt. Den idépolitiska huvudmotsättningen mellan de poli- tiska partierna –1994 skulle alltså kunna upp- ställas som följer och jämföras med figurerna 2 och 3 ovan vilka be- handlade de huvudsakliga motsättningarna under 1960- och 1970- talen. De politiska partiernas idéer om kommunens konstitutiva grundkaraktär 1983–1994105 Här har det hänt saker. , och socialdemo- kraterna förenas kring statsbundenhet och servicedemokrati. Krist- demokraterna, och bildar en mer spretande bukett i sitt försvar av kommuners självständighet. En nutida ekande tystnad Det finns i vår samtids 1990-tal, en talande, närmast ekande tystnad i den dominerande debatten om den kommunala självstyrelsens konstitutiva grundkaraktär. Kommunernas politiska styrelseskick har inte ändrats eller på allvar diskuterats under hela den tid som privatiseringsdiskussionen har rasat. Inte heller har kommunernas rättsliga ställning i den enhetsstatliga konstitutionen förändrats eller på allvar diskuterats. Den förhärskande debatten mellan socialde- mokratin och borgerligheten är fortfarande å ena sidan en parti- ideologiskt styrd debatt om välfärdsstatens omfattning, om privata alternativ och om ökad valfrihet inom den offentliga sektorns ser- viceutbud. Å andra sidan är den en statsfinansiellt präglad debatt om fortsatt effektivitet och service vid krympande finansiella förutsätt- ningar, om nedskärningars nödvändighet och genomförande. Den svenska statstraditionen av enhetsstat och underordade kommuner rubbades alltså inte av 1980-talets och 1990-talets de- batter. Varken 1980-talets systemskiftesdebatt eller 1990-talets debatt om exempelvis systemet för mellankommunal skatteutjäm- SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? ning har på allvar ifrågasatt kommunerna som integrerade delar i ett statligt förvaltningsmaskineri. Kommuner som fat- tar påtagligt självständiga politiska beslut har av systemskiftets främsta tillskyndare, moderater och folkpartister, betraktats som ett hinder för enhetligt och slagkraftigt genomförande av individuell valfrihet i konsumtion av sociala tjänster och service. Frågan om genuin lokal folkstyre i självständiga och självbestämmande kom- muner har inte förts upp på dagordningen av de dominerande po- litiska partierna i svensk politik. Vi står inför en intressant författningspolitisk slutsats. De do- minerande politiska partierna i svensk politik har inte velat uppfylla Regeringsformens uppmaning till svenska medborgare att utveckla och vårda självstyrelse som en av grundpelarna i den politiska basorganisationen. Man har hållit fast vid de statsbundna kommunerna och den enhetsstatliga integrationismens statstradi- tion. Man har inte sett självstyrelse som ett maktsprid- ningsprojekt. Detta leder oss till att höja blicken i en ännu mer sve- pande slutsats. Lokalt folkstyre i verklig mening har aldrig existerat i . Inte heller har ett sådant synsätt förts fram som ett idépolitiskt al- ternativ för den politiska maktens organisering, annat än som mi- noritetsuppfattningar. Den lokala självstyrelsens tradition i har helt enkelt aldrig, vare sig statsrättsligt och faktiskt eller norma- tivt idépolitiskt, uttryckt den kommunala självstyrelsen som ett maktspridningsprojekt. Svenskarna har liksom aldrig erkänt eller satt sin tillit till kommuner som påtagligt självständiga politiska samfälligheter. Har svenskarna känt sig tryggare i kungamaktens och central- maktens famn? Om man vill ha ökad självstyrelse, det vill säga mer påtagligt politiskt självständiga kommuner, måste en kraft- fullare rättslig kompetens tillföras kommunerna. Det betyder dock att man måste bryta med, eller åtminstone kraftigt modifiera, den enhetsstatliga integrationismens politiska filosofi och statstradition. Om man inte vill ha en stark lokal självstyrelse och en lokal vital politisk kultur, kan man nog slå sig till ro och låta sig invaggas i tryggheten att verka i , , , och anda. Det verkar som om enhetsstatlig integrationism och förvaltningskommuner ändå är den naturliga och enda möjliga utvecklingen. Den europeiska unionens enhetsstater, federativa stater, regioner och kommuner inträde i den Europeiska unionen kan komma att ge nya impulser till den svenska debatten om kommuners konstitutiva grundkaraktär och roll i den politiska basorganisationen. Inträdet i EU innebär ju, bland annat, ett möte med federativa idéer. Unionens konstitutionella grundkaraktär är federativ och diskuteras ständigt, särskilt efter . Skall man huvudsakligen syfta till en federativ samordning av vissa funktioner (domstol, valuta, de fyra friheterna)? Skall man utveckla ett statsförbund av relativt självständiga stater? Eller skall man utveckla en förbundsstat som eller ?106 Den intressanta frågan är om det svenska inträdet i en federativ miljö och diskussion, på nationell nivå, kommer att få spridnings- effekter till den regionala och kommunala nivån. Redan håller svens- ka kommuner på att inrätta nya samarbetsformer och nätverk med sikte på den nya europeiska situationen: Öresundskommunerna, Inre , De västsvenska kommunerna, Barents- regionen, regionalstödskommunerna, ökommunerna och så vidare. De svenska primärkommunerna uppträder redan som direkta med- respektive motspelare till . De riktar sig alltså inte enbart till den nationella enhetsstaten när de vill tillvarata sina intressen. Om vi har rätt i vår idépolitiska översikt ovan, att varken kom- munalförordningarna 1862 eller kommunblocksreformen 1962 inne- bar några stora förändringar, utan snarare fördjupade och moderni- serade den långa traditionen av enhetsstatlighet i . Och om vi har rätt i vår beskrivning att de dominerande svenska partierna heller inte har förmått eller velat ändra denna, kanske man får betrakta inträdet i som en faktor som på ett avgörande sätt kan kom- ma att, och kanske redan har kommit att, förändra kommunernas författningspolitiska och rättsliga ställning. Kommer de svenska kommunernas politiska relationer och interaktionsmönster, liksom av sig själv, att i allt högre grad riktas mot EU och mot andra kom- muner, så är de facto en utveckling på gång, där den enhetsstatliga integrationen inte längre existerar som det enda dominerande draget i svensk statstradition. En federativ och maktspridande integrering har kanske redan tagit sin början. Vilket eller vilka konstitutionella alternativ den framtida euro- SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? peiska integrationen kommer att ställa krav på, kan vi inte ha någon uppfattning om. Ett kan vi dock vara säkra på. En principdiskussion om den kommunala självstyrelsens roll och funktion som ena halvan av den politiska basorganisationen i är redan nödvändig ur det europeiska perspektivet. Den enhetsstatliga integrationism, som uttrycks i den från den svenska statstraditionens idéer och praktik, och framträder i de senaste decenniernas hegemoniska idéer om förvaltningskommun och servicedemokrati, är inte tillräcklig. Europeiseringen och kommunernas konstitutiva grundkaraktär En utveckling där kommuner av sig själva börjar uppträda som mer självständiga enheter gentemot och vid sidan av enhetsstaten, kom- mer att medföra nya utmaningar och en ny de facto författningspo- litisk situation. Men kommer kanske också, som en följd- verkan, kommunerna att kräva en annan författningspolitisk ställning och en annan rättslig kompetens som politiska samfällig- heter. Ett mer federativt präglat samhällsorganisatoriskt tänkande, främmande för svensk politisk tradition och kultur, skulle kunna komma att växa fram. Frågan är hur denna skulle kunna mo- tiveras politiskt filosofiskt och idépolitiskt. Rättspositivistiskt kan man ju inte gå till väga. Man kan inte fråga sig hur det faktiskt ligger till med den kommunala kompetensen, och sedan fastställa den i lag. Det kommande finns ju inte . Man måste alltså gå idépolitiskt till väga, dvs. ta den normativa politiska filosofin, och principdebatten om den kommunala självstyrelsen, på allvar. Svenska medborgare är tvungna att själva avgöra vad de önskar och vart de vill gå. Bör man då söka sig till den naturrättsliga liberalismens eller den utopiska socialismens tradition om det lokala samhällskontraktet, till de gamla liberala idéerna om självstyrande individer och självsty- rande lokala politiska samfälligheter? Eller bör man söka sig till den småskaliga traditionalistiska gemenskapskommunens ideologiska förtecken? Eller bör man söka sig ut i , till den katolska sam- hällssynen som ju har en stabil tradition av gemenskapstänkande? Är förresten den katolska samhällssynen – subsidiaritetstanken – redan i sin kärna mer federativ än den lutheranska enhetsstatliga och kungamaktspräglade statstraditionen?107 Eller kan man tänka sig en ny typ av enhetsstatlig integrationistisk politisk filosofi, men med vissa federativa inslag, uppkommen ur den nya situationen? En av de grundläggande distinktionerna i statsbildningsteori är den mellan enhetsstatligt integrerade stater och federalstatligt integre- rade stater. Distinktionen behandlar två principiellt olika statsbygg- nadsprinciper, det vill säga olika sätt att se på hur en stat kan inte- greras till en helhet. Enhetsstaten utmärks av att endast centralmak- ten har en suverän politisk auktoritet, endast centralmakten har lag- stiftningsmakt (t.ex. , , ). Federalsta- ten däremot utmärks av att suveräniteten finns både hos den centra- la staten och hos de i federationen ingående delstaterna (t.ex. Bel- gien, , ). är konstitutionellt sett en enhetsstat. Men förvaltningspolitiskt och idépolitiskt sett är frågan om den po- litiska maktens spridning och organisering inom nationen, såsom i vilken mån kommuner bör vara politiskt självständiga eller stats- bundna, av samma karaktär som i federalstater. Med monistisk en- hetsstatlig integrationism betecknar vi en idé eller en ideologisk upp- fattning enligt vilken kommuner eller andra politiska basorganisa- tioner bör vara statsbundna (à la socialdemokratins sextiotal). Plu- ralistisk enhetsstatlig integrationism betecknar en idé eller ideologisk uppfattning enligt vilken kommuner och andra politiska basorgani- sationer bör vara politiskt självständiga (utan att för den skull äga lagstiftningsmakt) inom enhetsstatens ramar (à la nittiotalets Krist- demokrater och Vänsterparti).108 Den svenska författningspolitiska och förvaltningspolitiska upp- byggnaden av den politiska basorganisationen erbjuder redan nu en flexibilitet med många tänkbara möjligheter. Den kan rimligen ut- formas både i monistisk respektive pluralistisk riktning. För det första har det svenska politiska systemet tre nivåer av politisk sty- relse: stat, landsting och kommuner. För det andra har det svenska politiska systemet statlig förvaltning och myndighetsutövning som opererar även regionalt (länsstyrelserna, försäkringskassorna) och lokalt (lokala skattemyndigheter, lokala polisdistrikt). För det tredje kan man tänka sig att de tre huvudsakliga nivåerna, var och en för sig, kan organiseras så att de äger en större eller mindre grad av po- litisk självständighet respektive statsbundenhet. För det fjärde kan man tänka sig att monism respektive pluralism kan vara olika ut- vecklad inom olika politikområden. Skolväsendet och kulturväsen- det verkar exempelvis med fördel kunna vara mer pluralistiskt orga- niserat än vägväsendet, skatteväsendet och polisväsendet. Flexibi- liteten är stor inom enhetsstatens konstitutionella möjligheter, och det långt innan man ens börjat tänka i termer av federativitet eller federativ integrationism. SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? Hän mot mer politiskt mer självständiga kommuner? Men det finns även ett annat skäl, utöver medlemskapet i EU, för att betvivla förvaltningskommunen och servicedemokratin som framtida modell för den svenska kommunens konstitutiva grund- karaktär. I den statliga styrningen av kommunerna gör sig en mot- sättning gällande som vi skulle vilja karaktärisera som så. Att inrätta den kommunala självstyrelsen som förvaltningskom- muner innebär att kommunerna töms på medborgarvärden och ge- menskapsvärden. På kan detta få till följd att medborgar- nas engagemang, handlingsbenägenhet och identitet av att tillhöra en politisk samfällighet försvinner. Om kommunerna töms på med- borgardemokratiska och gemenskapsdemokratiska funktioner, och huvudsakligen bedriver servicedemokratins tillhandahållande av tjänster med medborgarna som brukare, kunder eller klienter. Och om man på nivå kommer att fatta allt mer genuint poli- tiska beslut till följd av decentralisering och avreglering inom det förvaltningspolitiska maskineriet. Då är det tveksamt om kommu- nerna kommer att kunna fylla sin av Regeringsformen stadgade funktion som politiska basorganisationer i den svenska demokratin. För detta skulle behövas ett förstärkande av pluralismen i riktning mot självständighet. Kanske rent av något som man kunde kalla – självstyrelse. togs de första stegen mot ett forskningssam- arbete som vi då inte kunde ana skulle bli så djupt och bestående. Samarbetet konkretiserades snabbt. Till att börja med formulerade vi ett forskningsprojekt med titeln eller förvaltning- förening eller gemenskap. Idéer och värdemönster i debatten om kommunerna och välfärden. Projektet stöddes finansiellt av Svenska Kommunförbundets FOU-råd och av CEFOS. Vidare på- började sitt avhandlingsskrivande med som handledare. Med utgångspunkt från praktiska metodologiska, teoretiska och källmässiga frågor kom ett fortlöpande samtal om politikvetenska- pens grunder att föras. Indirekt har dessa allmänt politikvetenskap- liga funderingar kommit till uttryck i projektets publicerade skrifter och på seminarier och konferenser där vi deltagit. Men mycket av våra samtal har inte blivit uttryckligt formulerade i skriftlig form. , efter uppsats Det civila samhället i samhällsteori och samhällsdebatt (1995) och efter avhandling om den kommunala självstyrelsen 1962–1994 (1998) har vi genom denna uppsats i Demokratiutred- ningen fått anledning att sammanfatta bärande tankar i vårt mång- åriga samarbete. Föreliggande uppsats om den svenska statstradi- tionen och den kommunala självstyrelsen bygger på många samtal om begreppet politik, svensk politik och idédebatt och om den po- litiska vetenskapens grundfrågor. Övriga publikationer från projek- tet anges bland referenserna nedan. 1Föreliggande uppsats har i en tidigare version presenterats på 1905-Sympo- sium. Den svensk-norska unionens fredliga upplösning. Händelseförlopp och perspektiv på statsbildningsprocesser och riksupplösningar. Samnordiskt arrangemang med Statsvetenskap och Historia vid ; ; Norsk Fylkemusem i ; Historicum, . Hög- skolan i . Uppsatsen har också tidigare publi- cerats i en mindre omfattande version: Den kommunala självstyrelsens rötter och framtid. Idéer och värdemönster i ett historiskt perspektiv, i (1995) Lokal demokrati – möjlighet eller hot? En idéskrift om den kommunala självstyrelsen. 2Med begreppet statstradition avser vi den faktiska författningspolitiska och förvaltningspolitiska traditionens ideér, institutioner och praktiker. 3Med begreppet politisk styrelse avser vi ett allmänbegrepp för det som på engelska kallas (political) government. Här ansluter vi oss till som i läroboken (1993) är den ende som i konsekvent hävdat detta ordval och denna begreppsliga innebörd. Vi vill alltså undvika det missledande ordet stat, som ju missleder dels i förhållande till det svenska förvaltningsspråket där ordet stat enbart betecknar den centrala besluts- och förvaltningsorganisationen, dels gentemot diverse postmarxistisk och institutionalistisk samhällsteori och samhällsvetenskap, där staten likställs med den offentliga sektorn i stort. För en kritik av detta statsbegrepp se t.ex. , (1995) Det civila samhället i samhällsteori och samhällsdebatt. En kritisk analys och , (1999c) Politikbegreppets analytiska förfall. 4För begreppet den politiska basorganisationen se , (1998) Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962–1994. : Gidlunds, s. 5Uppsatsen driver en preliminär tes, en ledtråd som utpekar vissa forsknings- problem som bör utvecklas och studeras vidare. Vi gör dock inte alls anspråk på att utpeka de viktigaste brytpunkterna eller de viktigaste stridande idéerna och aktörerna vid olika tillfällen. Enligt vår bedömning kräver ett mer ingående SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT? studium av den svenska statstraditionen och den lokala självstyrelsen att man förhåller sig till tre huvudproblem och forskningstraditioner, nämligen: 1) statsteori, politisk teori, konstitutionell teori och statsrätt; 2) den svenska statsbildningsprocessens, författningspolitikens och förvaltningspolitikens materiella historia; 3) den svenska statsbildningsprocessens, författningspoli- tikens och förvaltningspolitikens idéhistoria, dvs. debatten om svensk stats- doktrin, samhällsorganisering och förvaltningsuppbyggnad. 6För en vidareförande, och engagerad, diskussion om statsbyggandets huvud- typer, se Strong, C.F. (1950) , , C.J. (1963) Man and his government; Duchacek, I.D. (1970) Comparative Fede- ralism.