sou · GNB3146d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Fäbodbruket har visserligen inte varit särskilt utsatt för skador. Men fäbodbruket bedrivs på sådant sätt och på sådana platser att skadefrekvensen snabbt kan komma att stiga. För att detta inte skall leda till konflikter är det viktigt att reglerna ändras så att det blir möjligt att lämna bidrag och ersättningar även för tamdjur på fritt skogsbete. Viltskadecenter har haft en viktig del i arbetet med förebyggande åtgärder. Viltskadecenters organisatoriska status är emellertid något oklar. Vi föreslår att Viltskadecenter blir permanent och ges en fast organisatorisk plats (avsnitt 17.4). För att förhindra att konflikter uppstår och för att minska de som redan finns har agerandet från berörda myndigheter stor betydelse. Våra kontakter med olika människor och organisationer har t.ex. visat att redan det förhållandet att skickar ut besiktningsmän då ett misstänkt rovdjursdödat tamdjur hittats är viktigt. Djurägaren står då inte ensam i en svår situation. Viltskadecenter fyller också ur denna synvinkel en viktig funktion. Dels utbildas besiktningsmän vid centret, dels kan djurägare vända sig dit för att få råd från personer som har stor erfarenhet och stort kunnande. 220 Hantering av konflikter SOU 1999:146 I denna del är vår bedömning att situationen är till- fredsställande. Därtill kommer att våra förslag om ett centralt forum för rovdjursfrågor och regionala rovdjursgr upper bör kunna bidra till att göra situationen än bättre. Det bör framhållas att länsstyrelserna i de län där rovdjuren ännu inte är vanliga bör ha en beredskap för att kunna agera den dag skador på tamdjur uppstår till följd av r ovdjursangrepp. Utredningens förslag: Mycket starka koncentrationer av rovdjur inom vissa geografiskt begränsade områden bör undvikas. I områden där varg visat en särskild benägenhet att angripa hundar bör man kunna överväga skyddsjakt. Situationen i Årjängreviret, där flera hundar dödats av varg, bör snabbt studeras i ett särskilt projekt. Grunden till konflikten mellan jägare och rovdjur är att rovdjuren upp- fattas som konkurrenter till jägarna om bytesdjuren. I de områden där det finns varg tillkommer risken för att vargen skall ta jakthundar. En utgångspunkt för rovdjurspolitiken är att det i skall finnas livskraftiga rovdjursstammar. Rovdjursarternas långsiktiga överlevnad kan inte riskeras för att jägarna skall få tillgång till byten. Men beträffande de rovdjursarter som nått en sådan nivå att de kan anses långsiktigt livskraftiga bör hänsyn kunna tas till jägarnas intressen. Detta är särskilt motiverat när det gäller de jägare som själva är bosatta på landsbygden. För dem fyller jakten en speciell social funktion och den utgör också en viktigt inslag i livskvaliteten. är det främst jägare i vissa områden som kunnat se att stammarna av bytesdjur allvarligt påverkats av rovdjursförekomsten. Det gäller kanske främst de jägare som har sina jaktmarker där lostammarna är som tätast. Lodjursstammen har där bidragit till att rådjuren minskat kraftigt i antal. De som har sina jakt- marker i vargrevir säger sig ha sett en påverkan på älgstammen. För att minska konflikterna bör man enligt vår mening undvika att mycket starka koncentrationer av rovdjur utvecklas inom vissa geogra- fiskt begränsade områden. I de områden som har de tätaste lostammarna bör därför skyddsjakten kunna fortsätta och i vissa områden utökas något (avsnitt 12.3.4 och 12.4.3). Än mer skulle den kunna öka när man kan se tydliga tecken på att lon sprider sig i . I områden där lodjuret återetablerat sig och stammen ökar snabbt bör begränsad skyddsjakt kunna tillåtas för att dämpa ökningstakten. Det blir då lättare Hantering av konflikter 221 att få acceptans för stammar som för landet som helhet är tillräckligt stora. Man bör också försöka undvika att rovdjurens samlade uttag av hjortdjur blir alltför stort inom ett visst område. För att minska de konflikter som orsakas av att varg angriper hundar bör man kunna överväga åtgärder i områden där vargen visat en särskild benägenhet till detta. Den familjegrupp som finns i trakten kring och som har sitt revir både på svensk och norsk sida om gränsen dödade till exempel 1998/1999 6 jakthundar. Totalt dödades under den jaktsäsongen 11 hundar i och . Fram 1999/2000 har 8 hundar dödats av varg i Årjängreviret. Även om orsakerna till angreppen inte är klarlagda tyder det stora antalet angrepp på att någon eller några vargar där är mer benägna att angripa hundar än vargar på andra platser. Vi föreslår att Viltskadecenter snabbt studerar situationen i t.ex. Årjängreviret eller på någon annan plats där ovanligt många hundar dödas. Förklaringar till angreppen bör sökas och åtgärder övervägas. En förutsättning för att skyddsjakt skall kunna tillåtas i ett område där många hundar dödas är dock att vargstammen som helhet visar en entydig och positiv utveckling. Skyddsjakt kommer emellertid inte att kunna bli det viktigaste sättet att förebygga angrepp på hundar. Jägarna bör också på andra sätt för- söka undvika angrepp. försöker man i vissa jaktlag spåra av skogsbilvägar m.m. runt det område där man tänker jaga för att se om varg gått in i området. Om så visat sig vara fallet har man avstått från jakt med lös hund eller flyttat jakten till en annan plats. Den nordiska traditionen att jaga med löshund är emellertid en viktig del av den svenska jaktkulturen. Om vargen skall bli brett accepterad bland jägare är det viktigt att denna traditionella jaktform kan bibehållas även i områden med fast vargstam. Men jägarna bör också i den mån det finns alternativ vara beredda att pröva nya jaktmetoder som inte kräver lös- hund. I andra länder har man framgångsrikt prövat olika metoder att före- bygga vargangrepp på hundar, t.ex. med pinglor eller annat som avger ljud. Sådant har veterligen inte prövats i . Vid Viltskadecenter arbetar man emellertid för att hitta metoder för att förebygga angrepp. Bland annat skall man försöka ta reda på hur vargar försedda med radiosändare reagerar på närvaro av jakthundar. Viltskadecenter har också i samarbete med Rovviltgruppen i och Svenska jägare- förbundet utlyst en tävling för metoder att förebygga angrepp. En viktig del i arbetet med att förebygga angrepp på hundar kan komma från det vargforskningsprojekt som drivs vid Grimsö Forsk- ningsstation. Projektet arbetar med ett antal radiomärkta vargar och följer också vargarnas förehavanden genom snöspårning. 222 Hantering av konflikter få del av kunskaperna om var vargarna befinner sig kan de undvika att släppa sina hundar där. har projektet och läns- jaktvårdsföreningen i tillsammans startat en mycket uppskattad och ofta använd sådan informationsservice. Jägare som avser att jaga med hund kan innan jakten genom en telefonsvarare få uppgifter i om vilka områden de sändarförsedda vargarna senast pejlades. 14 Bidrags- och ersättningssystemen Fördelar med ersättning beräknad utifrån rovdjursförekomst Huvuddragen i det nuvarande ersättningssystemet för renar som dödas av rovdjur (avsnitt 8) bör behållas. Systemets grundtanke att ersätt- ningen till samebyarna beräknas utifrån rovdjursförekomsten och inte faktiskt dödade renar är bra ur olika synvinklar: Systemet kan stimulera till att man i ökad omfattning försöker före- bygga rovdjursskador. Eftersom det är rovdjursförekomsten i sig som berättigar till ersättning gynnas den sameby eller renägare som kan förhindra skador. Man får samma ersättning även om färre renar dödats av rovdjur. Systemet framstår som rättvist. De byar som har flest rovdjur på sin betesområden kan ju antas ha störst rovdjursskador, i den mån före- byggande åtgärder inte vidtas eller är tillräckligt effektiva. Systemet bidrar till att man inom rennäringen får en mer positiv syn på rovdjursförekomst. Genom den inventering som systemet bygger på kan förändringar i rovdjursstammarna följas. Också de flesta av de renskötare vi träffat har ansett att systemet i prin- cip är bra. Vi har i och för sig mött ett utbrett missnöje men det har främst gällt finansieringen och inte systemet som sådant. Den kritik som har kommit fram när det gäller finansieringen har varit på två plan. För det första har man ansett att ersättningsbeloppen varit för låga. För det andra har man varit kritisk mot att systemet är utformat så att ökad ersättning för en sameby innebär minskad ersättning till de andra. Detta är en följd av att det i statsbudgeten anslås ett visst totalbelopp för ersättningar utan direkt koppling till den totala rovdjursförekomsten. Från renägarhåll har man menat att detta kan leda till splittring mellan samebyarna. Hänsyn tas inte till växlingar i antalet rovdjur. 224 Bidrags- och ersättningssystemen SOU 1999:146 har istället för ökad ersättning lett till mindre ersättning per rov- djursförekomst. Kritik har också riktats mot att det inte går att överklaga beslut om fördelning av ersättningen mellan samebyarna och att systemet inte är reglerat i författning. Den kritik som i övrigt kommit fram har gällt metoderna för inven- teringarna och andra frågor rörande dessa. I samebyar som fått ett lägre totalt ersättningsbelopp jämfört med det gamla systemet har det naturligt nog funnits ett särskilt missnöje. och förslag till förändringar och har t illsatt en arbetsgrupp med uppgift att utvärdera systemet och att ta fram förslag till föränd- ringar. Arbetsgruppen har lämnat sitt förslag vidare till oss (bilaga 3). Detta gjordes dock först i ett sent skede av vårt utredningsarbete. Vi har därför inte i denna fråga kunnat föra den bredare diskussion som varit önskvärd. Våra förslag till förändringar bygger delvis på arbetsgr uppens för- slag. Liksom bör ansvara för hanteringen av själva ersättningssystemet. Det bör alltså vara tinget som beslutar hur stor ersättning som skall lämnas till varje sameby och som fattar andra nödvändiga beslut i ersättningsfrågor. har och bör även ha det övergripande ansvaret för att nödvändiga inventeringar äger rum. Länsstyrelserna skall, liksom , ha ansvaret för den praktiska invente- ringsverksamheten. Inventeringarna bör också i fortsättningen genom- föras av länsstyrelsernas fältpersonal tillsammans med samebyarna. Bidrags- och ersättningssystemen 225 14.1.3Ersättningssystemet bör regleras i en förordning Utredningens förslag: Rätten till ersättning för rovdjursdödade renar regleras i en särskild förordning. utfärdar närmare föreskrifter om ersättningarna och om de invente- ringar som skall ligga till grund för ersättningssystemet. Det nuvarande ersättningssystemet är inte författningsreglerat. Vår mening är att detta förhållande är olämpligt. Avsaknaden av författ- ningsregler innebär att det råder osäkerhet om systemets faktiska inne- håll. I princip kan använda de medel som anslås till ersätt- ningar på det sätt som man finner för gott. Den enda begränsningen är vad som anges i regleringsbrevet, dvs. att pengarna skall användas till ersättningar för rovdjursdödade renar. Självfallet är en decentralisering av detta slag möjlig, särskilt då enigheten är stor och ett ersättnings- system blivit väl etablerat. Så är emellertid inte här fallet. Det finns inte heller några regler om möjligheter att överklaga beslut. Även om ett överklagande i princip ändå är möjligt är det uppenbart att avsaknaden av reglering kan leda till rättslöshet. Vi föreslår att rätten till ersättning för rovdjursdödade renar regleras i en särskild förordning. Det kommer även att behövas närmare före- skrifter dels om frågor rörande ersättningarna som sådana, dels om de inventeringar som ligger till grund för ersättningssystemet. , som bör ansvara för hanteringen av frågor rörande ersättningarna, bör också utfärda föreskrifter i den delen. bör utfärda föreskrifter som avser inventeringarna. 14.1.4Ersättning skall lämnas utifrån rovdjursförekomst Utredningens förslag: Ersättning för skador orsakade av järv, lo och varg lämnas till samebyarna utifrån antalet föryngringar eller annan förekomst av arterna på byarnas betesområden. För skador orsakade av björn och kungsörn lämnas ersättning om arterna förekommer inom en sameby. Ersättningen för dessa arter fördelas mellan samebyarna med ledning av arealen av byarnas betesområden. Vid fall då rovdjur dödar ett stort antal renar inom ett begränsat område lämnas ersättning enligt särskilda regler direkt till berörda renägare. 226 Bidrags- och ersättningssystemen Liksom skall ersättning som huvudregel betalas till samebyarna utifrån den registrerade förekomsten av rovdjur på byarnas betesområden. Detta kräver att länsstyrelserna och samebyarna, liksom , utför noggranna inventeringar i renskötselområdet. Systemet skall även i fortsättningen gälla också för de områden i där svenska samebyar får ha renar på bete (avsnitt 7.2.4). Först och främst skall ersättningen baseras på antalet föryngringar av rovdjur. Om en sameby inte haft några föryngringar skall ersättning betalas med olika belopp om rovdjur förekommit regelbundet eller tillfälligt på byns betesområde. Ersättningar för förekomst skall betalas för järv, lo och varg. När det gäller björn saknas säkra metoder för inventeringar. Ersättning kan därför endast betalas för förekomst med ett schablon- belopp beräknat efter arealen av samebyarnas betesområden, vilket är ett avsteg från principen att ersättningen skall beräknas utifrån rov- djursförekomsten. För kungsörnen finns det i och för sig inventeringsmetoder. Men stora delar av fjällvärlden och de fjällnära skogarna är inte inventerade. Liksom för björn skall därför samebyar där det förekommer kungsörn få en ersättning beräknad utifrån respektive samebys areal. Särskilda regler bör införas för fall då rovdjur dödar ett stort antal renar inom ett begränsat område. I dessa fall bör ersättning utgå direkt till berörda renägare och inte till samebyn. 14.1.5Uppgifter om rovdjur i Ersättningssystemet bör som nämnts även gälla också i de områden i där svenska samebyar får hålla sina renar på bete. har fått uppgifter om rovdjursförekomsten i dessa områden från Statsskog i (avsnitt 8.2.6). Vi har i samtal med den svenska delegationen till Svensk-norska renbeteskommissionen tagit upp behovet av informationsutbyte mellan norska och svenska myndigheter. Frågan har varit om det finns möjlig- heter att inom ramen för en kommande renbeteskonvention långsiktigt tillförsäkra svenska myndigheter uppgifter om rovdjursförekomsten i renskötselområdet i och vice versa. Detta har betydelse inte bara för det svenska ersättningssystemet utan också för förvaltningen av rovdjursstammarna. Intresset av informationsutbyte torde därför vara ömsesidigt. För ersättningssystemet är det viktigt att uppgifterna an- gående svenska samebyars betesområden i är tillräckligt exakta. Bidrags- och ersättningssystemen 227 14.1.6Nedsättning om skyddsjakt tillåts Utredningens förslag: Ersättningen till samebyarna sätts ned om skyddsjakt tillåtits inom samebyn. Om en sameby får ett särskilt tillstånd att bedriva skyddsjakt inom byns betesområde skall ersättningen i normalfallet sättas ned. Nedsättningen skall motsvara omfattningen av den tillåtna skyddsjakten. Principen skall vara att ingen ersättning skall utgå för skador av det djur på vilket skyddsjakt tillåtits. Får en by t.ex. tillstånd att gräva ut en järvlya skall ingen ersättning utgå för skador orsakade av den järvföryngringen. Hur nedsättningen skall beräknas om skyddsjakt tillåts på ett enstaka vuxet djur inom en sameby bör föreskrivas av . har fattat mer gene- rella beslut om skyddsjakt på bl.a. lo. Därvid har inte angetts hur många lodjur som får dödas inom varje sameby. Även i dessa fall bör ersättningen emellertid sättas ned. Det bör vara en uppgift för Same- tinget att i föreskrifter bestämma hur nedsättningen skall beräknas. Det bör poängteras att redan ett tillstånd till skyddsjakt som huvud- regel bör innebära nedsatt ersättning. Huruvida möjligheten till skyddsjakt verkligen utnyttjas bör inte ha någon betydelse. På detta sätt stimuleras samebyarna till att verkligen bedriva skyddsjakt i den omfattning som tillåts, vilket kan minska skadorna. Det har visserligen från renägarhåll framförts att man har problem med att genomföra skyddsjakten på lo. har man inom renskötselområdet långt ifrån fyllt skyddsjaktskvoterna. Endast omkring två tredjedelar av det tillåtna antalet djur har fällts. Detta kan tala för att det inte är rimligt att beräkna nedsättningen utifrån det antal djur som får fällas. Istället skulle man alltså utgå från det faktiska resultatet av skyddsjakten. Vi anser emellertid att det är en god princip att nedsättningen i nor- malfallet skall beräknas efter det antal djur som får dödas. I den mån man har möjlighet till skyddsjakt skall skador i första hand förebyggas genom jakten och inte ersättas. Skyddsjaktsbesluten måste dock ligga på en sådan nivå att man verkligen kan förvänta sig att det är praktiskt möjligt att fylla kvoterna. Många renskötare har t.ex. framfört till oss att de har svårt att lägga ned tillräcklig tid på skyddsjakt. Vi föreslår att det i vissa fall skall vara möjligt att få bidrag till extra kostnader för skyddsjakt. Det bör kunna ge möjligheter att effektivisera jakten. Om det funnits särskilda skäl som medfört att en sameby inte haft möjlighet att bedriva skyddsjakt i den omfattning som varit tillåten, bör 228 Bidrags- och ersättningssystemen kunna besluta att inte sätta ned ersättningen till byn. Som särskilda skäl bör man endast kunna godta händelser eller omständig- heter som man inte kunnat förutse eller påverka. En period av dåligt väder eller tidsbrist kan enligt vår bedömning inte anses som särskilda skäl. Vi vill också framhålla att mer generella beslut om skyddsjakt på björn och lo inte hindrat samebyarna att anlita utom- stående jägare. Däremot har man bara fått jaga på mark där man haft jaktutövningsrätt. 14.1.7Ett bestämt penningbelopp skall utgå för varje förekomst Utredningens förslag: För skador orsakade av järv, lo och varg lämnas ersättning med ett i förväg fastställt penningbelopp per för- yngring eller för annan förekomst. Den tidigare metoden att beräkna skadan utifrån värdet på ett visst antal renar överges. ger de olika typerna av förekomst av järv, lo och varg ersättning som motsvarar värdet av ett visst antal renar. Metoden kom- mer från och förslag till det nuvarande ersättningssystemet (avsnitt 8.2). En järv- eller loföryngring har t.ex. gett ersättning med ett belopp som motsvarar värdet av 200 renar. Att och valde just det antalet renar betyder emellertid inte att de beräknade att en järvföryngring innebär att järvar dödar 200 renar . Tvärt om valde myndigheterna ett antal renar som översteg det antal som dödas. Därigenom avsåg man att kompen- sera samebyn inte bara för förlusten av renar utan också för det mer- arbete som rovdjuren orsakar. I förslaget till det nuvarande systemet sades också att ersättningarna skulle täcka vad som kallades rovdjurens naturvårdsvärde. I realiteten har dock ersättningen inte motsvarat värdet på det antal renar som skall ersättas enligt systemets beräkningsmetoder. Omräkningen till värdet av ett visst antal renar har i debatten lett till missuppfattningar om skadornas verkliga omfattning. har man utgått från att det antal renar som skall ersättas också motsvarar det antal som faktiskt dödats. Från rennäringens sida har man beräknat hur stor ersättning som betalas per ren. Man har slagit ut den totala ersättningen på det antal renar som efter omräkning av rovdjursförekomsten skall ersättas. Man har då kunnat konstatera att ersättningen per ren varit långt under det verkliga värdet. Detta har lett till omfattande kritik mot finansieringen av systemet. Bidrags- och ersättningssystemen 229 Vi instämmer i bedömningen att ersättningen per ren räknat på detta sätt inte motsvarat det verkliga värdet. Vår uppfattning är att det därtill är ologiskt att ha ett system där man beräknar rätten till ersättning efter värdet på en ren utan att man använder sig av ett marknadsmässigt värde. Vidare är det olämpligt att ersättningsbeloppet per ren minskar om antalet rovdjur ökar och tvärt om. Det är heller inte realistiskt att tänka sig att anslagen till ersättningar skall kunna ökas så mycket att ersättningen per ren, med antalet renar beräknat på det sätt vi nämnt, skulle motsvara det verkliga värdet. Detta skulle kräva åtmin- stone så stora anslag som . Slutsatsen blir att man bör överge metoden att beräkna ersättningen i värdet av ett antal renar. Den arbetsgrupp ur och Natur- vårdsverket som utvärderat ersättningssystemet har föresla- git att ett visst penningbelopp fastställs per föryngring och för annan förekomst av järv, lo och varg (bilaga 3). Vi delar den uppfattningen. Förutom att detta är mer konsekvent vinner man också i tydlighet. Var och en kan se vad samebyn får ut av att rovdjuren förekommer på samebyns område. Om det blir möjligt bör samebyarna få ersättning även för de skador björn och kungsörn orsakar utifrån före- komsten av dessa arter. Utgångspunkter vid beräkningen av ersättningsbeloppen Utredningens förslag: Ersättningsbeloppen vid förekomst av järv, lo och varg motsvarar skadorna så som de kan uppskattas med ledning av värdet på en ren, det antal renar som man kan förvänta att respektive rovdjursart dödar och det merarbete som rov- djursangreppen orsakar. För björn och kungsörn uppskattas ett total- belopp för skador orsakade på rennäringen med samma utgångs- punkter. Vi anser att ersättningssystemet skall vara ett system för att ersätta ska- dor och ingenting annat. Även merarbete bör i detta sammanhang betraktas som en skada. Om andra faktorer än skadornas storlek, såsom en arts naturvårdsvärde eller liknande, blandas in i beräkningen av ersättningsbeloppen kan systemets legitimitet ifrågasättas. Man kan fråga sig om det är rimligt att en sameby förutom ersättning för skada dessutom skall få betalt för att ett rovdjur av en viss art uppehåller sig på byns betesområde. Det skulle kunna uppfattas som att samebyn får 230 Bidrags- och ersättningssystemen SOU 1999:146 betalt för att avhålla sig från jaktbrott avseende de aktuella djuren. Från en renägares synvinkel gör det heller ingen skillnad om en ren dödas av en järv eller ett lodjur. Förlusten är densamma. Om man däremot kan beräkna att förekomsten av en viss rovdjursart innebär större skador än förekomsten av en annan skall givetvis förekomsten av de olika arterna också berättiga till olika ersättning. Vi föreslår alltså att ersättningsbeloppen för de skador som björn, järv, lo, varg och kungsörn orsakar skall motsvara den ekonomiska skada respektive art orsakar. För järv, lo och varg skall skadans storlek uppskattas för varje typ av förekomst. För björn och kungsörn skall istället skadorna inom renskötselområdet i dess helhet uppskattas. Det är inte möjligt att exakt beräkna storleken av skadorna eftersom man måste ta hänsyn till flera faktorer som är osäkra eller svåra att beräkna. Det blir därför snarare fråga om en uppskattning av skadorna med vissa givna utgångspunkter: Värdet av en ren, hur många renar som man kan förvänta att respektive rovdjursart dödar och det merarbete som angrepp av respektive rovdjursart orsakar same- byn. Värdet av en ren Utredningens förslag: Värdet av en ren uppskattas med utgångs- punkt i medelslaktvärdet med tillägg för honrenarnas produktions- värde. Det skall även beaktas att rovdjur totalt sett dödar kalvar i större utsträckning än vuxna djur. Värdet av en ren kan beräknas utifrån slaktvärdet, vilket består av kilo- priset på renkött inklusive pristillägg. Detta ger olika värden för hon- och hanrenar samt kalvar. Men för en renägare har en honren ett högre värde än en hanren eftersom honrenarna i större utsträckning behövs i produktionen av nya kalvar. Vi föreslår att man vid fastställandet av den ersättning som skall utgå för skador orsakade av rovdjur, uppskattar ett renvärde med utgångs- punkt i medelslaktvärdet med tillägg för att honrenarna också har ett produktionsvärde.