sou · GNB314 · 2000-01-01 00:00:00 — Frekvens- utrymme har reserverats i band III, motsvarande TV-kanal 12 och bandet . beräknas av svenska befolkningen nås av digitala sändningar1. beräknar att dess sändare kommer att ge full täckning () . () har tillstånd att sända sex program i den nationella frekvensen och ett eller två i de regionala frekvenserna. SR har därutöver rätt att sända tilläggstjänster i den utsträckning som behövs för programverksamheten. Tillstånden för de nationella sänd- ningarna gäller till utgången av . När det gäller de regionala sändningarna gäller tillståndet till dess att regeringen har fattat beslut om fördelning av överföringskapacitet mellan programföretag i den regionala frekvensen i respektive område. I de regionala frekvensblocken har utrymme reserverats för tre till fyra privata programföretag med en kapacitet om 224 kbit/s. Sänd- ningstillstånd har dock ännu inte delats ut. SR inledde digitala sändningar över riksnätet . Det finns endast ett begränsat antal mottagare ute i handeln. Vad medför digital ljudradio? Digital överföring av radiovågor betyder bland annat att ljudet blir bättre och mer störningståligt, att det blir plats för fler program, att det blir möjligt med interaktivitet och att mottagningen blir enklare. Digi- taliseringen ger också möjlighet till att gränserna mellan radio/TV och datakommunikation suddas ut. Nya tillämpningar och användnings- områden tillkommer, t.ex. genom olika sidotjänster. Den digitala sändningstekniken innebär att flera olika programbärande signaler förs samman (multiplexeras) till en gemensam digital signal. I samband med multiplexeringen avgörs också hur stor överförings- kapacitet varje program skall tilldelas. Behovet av utrymme växlar, program med musik torde t.ex. regelmässigt kräva mer frekvensutrymme än ett talprogram. Den gemensamma signalen måste sändas ut gemensamt. De programföretag som delar på en sådan signal kommer därmed också att behöva samverka om tekniken. Frågan om vem som skall handha multiplexeringen har inte reglerats. Propositionen om digitala ljudradiosändningar (prop. 1994/95:170) behandlar överhuvudtaget inte frågan. De utredningar som arbetat med frågor om digitala sändningar har förespråkat olika lösningar allt från att göra operatörsskapet av multiplexerna tillståndspliktigt till att överlåta rådigheten över multiplexen till tillståndshavarna. I propositionen om digitala TV-sändningar (prop. 1996/97:67) anges att det är angeläget att utveckla samarbetsformer som innebär att de som erbjuder programtjänster i systemet vanligtvis bestämmer över multiplexfunktionen tillsammans. Ett syfte med samarbetet anges vara att de avkodare som används skall vara sådana att varje person i publiken har möjlighet att ta del av alla program som sänds ut, givetvis på de villkor som programföretagen ställer upp för tillgång till pro- grammen. Om systemet innehåller elektroniska programguider, dvs. tablåer som gör det möjligt för mottagarna att finna vissa tjänster, bör de olika programföretagens utbud presenteras på likvärdigt sätt. I förordningen (1997:849) om marksänd digital TV anges att den sökande i ansökan skall redovisa sina planer på att ingå överens- kommelser med övriga sökande i fråga om multiplexering, åtkomst- kontroll och elektroniska programguider (6 § tredje stycket). Av Radio- och förslag till regeringen skall framgå om den sökande kan delta i sådan samverkan (9 § första stycket 2). När det gäller de digitala TV-sändningarna har bolaget i hand om multiplexeringen. ägs av , och SVT. Förhandlingar pågår mellan samt tillstånds- havarna för digital TV. Enligt radio- och TV-lagen har regeringen möjlighet att ställa krav på samverkan2. 2 3 kap. 2 § 7 radio- och TV-lagen, jfr prop. 1997/87:184 s. 68. Digitala ljudradiosändningar medför att olika tjänster kan erbjudas lyssnarna t.ex. RDS (), TMC (Traffic Message Control) och betalradio. I den mån tjänsterna kan anses utgöra ljudradio- eller TV-program riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel omfattas de av radio- och TV-lagen3. S.k. interaktiva sändningar som sker först på begäran av mottagaren är i huvudsak undantagna från lagens tillämpningsområde4. Ett exempel på en tjänst som redan förenats med analoga utsändningar är ovan nämnda RDS. Genom RDS kan olika typer av information ges i ett textfönster på en radiomottagare. RDS kan också ge automatisk sökning som lyssnaren valt och automatisk sökning av starkaste sändare. Sändning av RDS sker inte på begäran5. för radio och TV har i beslut (SB 46/98) bedömt att radio- och TV-lagen inte är tillämplig på innehållet i en sändning av RDS6. TMC innebär att lyssnaren kan få höra all information om trafiken i ett visst område. Radiomottagaren bryter då andra program så snart trafikinformation sänds så att lyssnaren kan höra all sådan information även om hon eller han lyssnar på program med annat innehåll. Inte heller TMC sänds på begäran utan effekten uppnås genom att all trafik- information märkts på ett speciellt sätt vid utsändningen och att lyssnaren ställt in mottagaren på denna märkning. Radio- och föreslog att den kapacitet programföretagen tilldelas skulle kunna användas även för överföring av annan slags information och sidotjänster. I stora delar kan det vara outnyttjat överföringsutrymme som kommer att användas till de digitala tjänsterna. De överväganden som skedde beträffande regleringen av sökbar text-TV kan tillämpas även beträffande dessa digitala tjänster. Det krävs inte tillstånd för sändningar av sökbar text-TV som sker från radiosändare som används för andra 31 kap. 1 § radio- och TV-lagen 4Jfr dock SOU 1994:105 s. 238. 5Grundlagsskydd för nya medier SOU 1997:49 s.135. 6Nämnden framförde följande. Informationen kan knappast uppfattas som vad som enligt allmänt språkbruk anses som ljudradio. Vissa likheter föreligger med text-TV, men det faller sig inte naturligt att uppfatta tjänsten som TV-sändning i lagens mening då den inte utgörs av rörliga bilder eller förmedlas med hjälp av TV-apparat. Om RDS-tjänsten skall betraktas som televisionssändning uppkommer frågor om bl.a. tillståndsplikt för sändningarna, skyldighet att bevara sändningarna, tillämpning av olika bestämmelser om reklam m.m. Mot ovan angiven bakgrund bedöms radio- och TV-lagen inte vara tillämplig på tjänsten. sändningar med stöd av tillstånd enligt radio- och TV-lagen eller lokalradiolagen7. Orsaken härtill är att det i regel är bildsläcknings- intervallet som utnyttjas, dvs outnyttjat utrymme i TV-signalen. Efter- som radio- och TV-verksamheten regleras bl.a. med hänsyn till bristen på frekvenser och sökbar text-TV således inte kräver ytterligare utrym- me saknas behov av att styra frekvensanvändningen8. Sökbar text-TV kräver däremot registrering av programföretaget eller den programföre- taget upplåtit bildsläckningsintervallet till9. Eftersom YGL har ett vidare tillämpningsområde än radio och TV- lagen kan tjänster omfattas av YGL som de faller utanför radio- och TV-lagen. Syftet med YGL är nämligen att ge yttrande- frihetsrättsligt skydd åt en viss form av informationsförmedling, medan radio- och TV-lagen i huvudsak syftar till att göra en massmediepolitiskt betingad reglering möjlig10. Det förhållandet att tjänster kan falla under enbart YGL, under YGL och radio- och TV-lagen samt slutligen under enbart telelagen kan innebära svårigheter då dessa blandas och integreras vid sändningar. Problemet utreds av (Utredningen om Samordning av lagstiftning för radio, TV och televerksamhet, dir. 1997:95). 5.1.2Förslagen som ställt sig bakom m.m. En utförlig redovisning av proposition 1994/95:170 finns i kapitel 3. Här tas endast upp sådana frågor utredningen bedömt relevanta för utvärderingen. Sändningar i begränsad omfattning Regeringen föreslog att sändningarna inledningsvis borde förekomma i ett begränsat antal områden i såväl storstadsregionerna som andra delar av landet. Syftet var att i större skala pröva den nya sändningstekniken under svenska förhållanden, att utveckla kompetens hos svenska företag såväl i fråga om de rent tekniska aspekterna av DAB-tekniken som när det gäller utvecklandet av olika programtjänster som tekniken lämpar sig för, samt att ge allmänheten möjlighet att bedöma fördelar och nackdelar med tekniken. 72 kap 1 § andra stycket radio- och TV-lagen. 1995/96:160 s. 73. 92 kap 3 § första stycket radio- och TV-lagen. 10SOU 1994:105 s. 238. Vilka skall få sända? Såväl och som privata programföretag föreslogs ges möjlighet att delta i sändningarna. Om inte alla programföretag som var intresserade av att delta i program- verksamheten kunde beredas plats skulle eftersträvas att det fanns program av olika karaktär och att både public service-företag och privata programföretag medverkade. Genom förordning har definierats att urvalet skall beakta bl.a. sökandens ekonomi, krav på överförings- kapacitet, ägarförhållande och programmens anknytning till sändnings- området11. Tillstånd att bedriva lokala analoga ljudradiosändningar meddelas av Radio- och . Tillstånd för lokala digitala ljudradiosändningar meddelas däremot av regeringen12, efter förslag och beredning av Radio- och . Motiveringen härtill har angivits vara att det är fråga om försöksverksamhet13. I förarbetena uttalas att det torde vara lämpligt att uppgiften förs över till Radio- och när de digitala ljudradiosändningarna pågått under några år14. kunde, enligt radio- och TV-lagen, ingen få mer än ett tillstånd av regeringen, varken direkt eller indirekt15, en ordning som förutsattes bestå i propositionen om digitala ljudradiosändningar16. I tillhörande förordning anges emellertid att i de fall inte samtliga sökande kan beredas sändningsutrymme bör ingen sökande föreslås få mer än ett tillstånd17. Bestämmelsen i radio- och TV-lagen är ändrad. Ändringen motiverades av behovet av professionella och finansiellt starka programföretag som var intresserade av att delta i utvecklingen18. 11Förordning (1995:1020) om digitala ljudradiosändningar 4- 6 §§. 122 kap. 2 § femte stycket radio- och TV-lagen. 1995/96:160 s. 77. 153 kap. 4 § första stycket. 1994/95:170. 17Förordning (1995:1020) om digitala ljudradiosändningar, 6 § tredje stycket. 1997/98:184 -Ändringar i radio- och TV-lagen m.m. Propositionen berör inte frågan om multiplexoperatör. 5.1.3Tidigare arbete med digitala ljudradiosändningar Radio- och TV-lagen är tillämplig på de digitala sändningarna och har kompletterats genom förordningen (1995:1020) om digitala ljudradio- sändningar. De olika momenten i tillståndsgivningen behandlas nedan. Regeringen beslutade att 60- av sändningsutrymmet i de regionala frekvenserna i , och skulle upplåtas till privata programföretag. Radio- och TV- verket fick i uppdrag att ha hand om ansökningsförfarandet samt lämna förslag på vilka som skulle få sändningstillstånd. kungjorde Radio- och , i enlighet med förordningen att det fanns sändningstillstånd tillgängliga. 22 program- företag ansökte om tillstånd. Av dessa återkallade fyra senare sin ansökan. Några programföretag sökte tillstånd endast i visst sändnings- område, andra programföretag angav alternativa områden. Endast i var det konkurrens om utrymmet. Efter erforderlig handläggning överlämnade Radio- och de 18 kvarvarande ansökningarna till regeringen med motiverat förslag till beslut. I skrivelse till regeringen angav Radio- och två alternativa reviderade förslag till fördelning. När det gällde fördelningen av det tillgängliga sändningsutrymmet angav Radio- och tre möjliga alternativ: 1 Allt sändningsutrymme fördelas till programföretagen. 2.Viss del av den totala överföringskapaciteten upplåts till andra aktörer som har ett intresse av att utveckla enbart sidotjänster. 3.Multiplexoperatören ges - eventuellt i samarbete med andra före- tag - rätt att utnyttja viss del av utrymmet för utvecklande av sådana tjänster. Med hänsyn till stadgandet i 3 kap 2 § andra stycket YGL förordade verket att allt tillgängligt utrymme fördelades till programföretagen. I valet mellan många tillstånd med låg kapacitet och få tillstånd med hög kapacitet valde verket det senare av tekniska skäl. Verket menade att sändningarnas ljudkvalitet måste vara mycket god för att lyssnarna skulle investera i digitala mottagare. Vidare borde programföretagen ges utrymme att utveckla nya sidotjänster. Slutligen borde hänsyn tas till de sökandes önskemål om överföringskapacitet. Verkets uppfattning var att det i respektive tillstånd borde anges vilken överföringskapacitet programföretagen disponerar över. För att uppnå den flexibilitet tekniken medför borde det i tillstånden även kunna föreskrivas att programföretagen medges rätt dels att tillfälligt till annan tillståndshavare upplåta outnyttjad överföringskapacitet, dels att för överföring av annan slags information och sidotjänster antingen upplåta del av kapaciteten eller uppdra åt annan att producera sådana tjänster. Radio- och ansåg det vara svårt att värdera vad de olika kapacitetsnivåerna innebar när det gäller ljudkvalitet och möjligheten att bedriva sidotjänster innan DAB-tekniken fått större utbredning. Med hänvisning till bl.a. en undersökning av en expertgrupp inom intresse- föreningen samt ett inhämtat expertutlåtande från professor emeritus förordade verket att varje pro- gramföretag skulle få disponera en överföringskapacitet om 224 kbit/sek. Förslaget innebar i huvudsak fyra privata programföretag i varje regional frekvens, i tre med hänsyn till att regionala sändningar också skulle rymmas i multiplexerna. Verket tog först hänsyn till sökandens ekonomiska förutsättningar och gjorde den bedömningen att det inledningsvis inte var realistiskt med en budget som byggde enbart på intäkter från reklam, bidrag, medlems- avgifter eller liknande. Verket menade att både programföretag som hade tillstånd att bedriva lokal- eller närradio och sådana som saknade tillstånd borde beredas plats. Härigenom ökade möjligheterna till ett varierat programutbud och en ökad mångfald samt att erbjudande av nya programtjänster i DAB kunde öka intresset hos allmänheten att skaffa mottagare. De som inte hade tillstånd kunde visserligen få svårighet med finansieringen medan de programföretag som redan bedrev sändningar hade möjlighet att hålla nere kostnaderna genom samordnad programproduktion, teknisk kompetens och investeringar mellan sänd- ningsformerna. Verkets uppfattning var att det var av vikt att olika typer av tjänster prövades varför sökande med intresse för sådana tjänster borde ges företräde. Med hänvisning till att ingen sökande borde få mer än ett tillstånd menade verket att om två bolag väsentligen hade samma ägare borde inte dessa få var sitt tillstånd. Slutligen beaktades propositionens krav på program av olika karaktär (prop. 1994/95:170- Digitala ljudradiosändningar). ()19 har i skrivelse till framfört bl.a. följande principiella synpunkter beträf- fande digitala sändningar. Korta avtalsperioder utan formella förläng- ningsmöjligheter stimulerar inte nya investeringar i DAB. Vill regeringen stimulera utvecklingen av DAB måste den privata radion erhålla rimliga och långsiktiga villkor för nödvändiga investeringar. Det bör införas en gemensam lagstiftning för den privata radion oavsett distributionsform. Lagstiftningen bör bygga på den nuvarande lokalradiolagen. Ytterligare DAB-frekvenser bör iordningställas. Av de nu tillgängliga bör minst hälften tilldelas den privata radion. RU har i skrivelse till angivit att departementet bör avvakta denna utrednings betänkande innan villkoren för de digitala tillstånden slås fast. 19 för de privata programföretagen begärde in yttrande från de tio programföretag som rekommenderats för DAB-tillstånd. Yttrandet skulle avse förslag till tillståndsvillkor och besked huruvida villkoren godtas, programförklaring samt dokumentation som visar att samråd har skett med Radio- och . Programföretagen skulle därutöver redovisa om förutsättningarna var sådana att det var tekniskt möjligt att sända digital ljudradio i respektive område, dvs. om samråd skett beträffande användning av sändare respektive multiplex och om avtal träffats med operatören/operatörerna i fråga. Överläggningar har därefter hållits mellan och programföretagen. meddelade RU att de till föreningen knutna program- företagen återkallade sina ansökningar. Några överläggningar har där- efter inte hållits mellan departementet och programföretagen. Några tillstånd för digitala ljudradiosändningar för privata program- företag har ännu inte utfärdats. Utredningen tar här först upp frågan om den fortsatta utbyggnaden. Därefter behandlas urvalsförfarandet och slutligen det tidigare arbetet med tillstånd för digitala ljudradiosändningar. Som redan angivits har tillställt de program- företag som föreslagits av Radio- och förslag till tillstånds- villkor. Eftersom det är ovisst vilka villkor de framtida tillstånden kom- mer att omfatta har utredningen inte beaktat förslagen. Som framgår av kapitel 4 pågår i kom- mersiella digitala sändningar över ett flertal städer som sändningar snart inleds i ytterligare sändningsområden. I pågår licensiering av en nationell multiplexoperatör och operatörsskap för lokala multiplexer för kommersiella bolag har annonserats ut. I har tiden för att ansöka om tillstånd för nationella sänd- ningar med digital teknik gått ut. Även om de programföretag som tillhör RU har återtagit sina ansökningar beträffande fördelning av tillstånd för digitala lokala ljudradiosändningar innebär det inte att intresse saknas för att sända med digital utsändningsteknik i . Antalet ansök- ningar för tillstånd att sända digitalt visar att det finns ett uttalat intresse för sådana sändningar. Härtill kommer att förflutit sedan ansökningarna återkallades och tekniken har utvecklats. Med beaktande av den internationella utvecklingen och det intresse som finns att sända i gör utredningen den bedömningen att utbyggnaden bör fortsätta. Den fortsatta utbyggnaden bör emellertid ske med hänsyn till programföretagens efterfrågan på sändningsmöjligheter, något som för övrigt redan angivits i direktiven. Frågan övervägs vidare i avsnitt 7.12. SR disponerar allt sändningsutrymme i det nationella frekvensblocket samt utrymme för en till två kanaler i de regionala frekvensblocken. De kommersiella programföretagen får således dela de regionala frekvensblocken med SR. Ytterligare utrymme skulle kunna frigöras i band III eller i L-bandet. Inte något av dessa senare band har nationell täckning. Detta innebär dels att det saknas utrymme för nationella digitala sändningar för den kommersiella radion, dels att för det fall den kommersiella radion blir hänvisad till L-bandet, dess sändningskostnader kommer att öka. För det fall efterfrågan på frekvensutrymmet ökar finns det enligt utredningens mening anledning att ifrågasätta SR:s möjlighet att för lokala digitala ljudradiosändningar disponera utrymme för två kanaler i vissa områden. Som redan framkommit är det numera möjligt för en tillståndshavare att få mer än ett tillstånd beviljat av regeringen. Däremot kan, enligt lokalradiolagen, ingen få mer än ett tillstånd att sända lokalradio, varken direkt eller indirekt20. Eftersom behovet av professionellt och finansiellt starka programföretag även fortsättningsvis torde göra sig gällande för digitala sändningar av lokalradio bör en ändring av reglerna för lokal- radio övervägas så att en tillståndshavare skall kunna ha mer än ett tillstånd. Syftet med att inleda digitala sändningar har angivits vara att, förutom att pröva den nya sändningstekniken, även utveckla kompetens hos svenska företag, bl.a. beträffande utvecklandet av programtjänster. Allmänheten skulle ges möjlighet att bedöma teknikens för- och nack- delar. Under sådana förhållanden torde det, enligt utredningens mening, vara rimligt att som Radio- och gjort använda kriteriet tillhandahållande av digitala tjänster vid urvalsförfarandet. En förut- sättning måste dock vara att det är fråga om sådana tjänster som kan 20 5 § första stycket lokalradiolagen. anses omfattas av begreppet programverksamhet; det är ju för att be- driva just programverksamhet tillstånden fördelas. Eftersom några tillstånd för digital lokalradio inte har fördelats har inte utredningen bedömt urvalsförfarandet i övrigt. 5.2.3Radio- och tidigare arbete med tillstånd för digitala ljudradiosändningar Som ovan framkommit tillämpade Radio- och kriteriet digitala sidotjänster vid beredningen inför fördelningen av tillstånden. Tillämpningen är emellertid tveksam ur den aspekten att kriteriet inte var lagfäst och inte heller fanns angivet i förarbetena. Det bör slutligen anmärkas att vid den hearing utredningen höll förklarade RU:s representant att föreningens medlemmar hade förtroende för Radio- och arbete; verket borde få fortsatt förtroende att bereda och fördela tillstånden. Lyssnarnas användning av tekniken Digitala sändningar har pågått i regi , men några kommersiella försökssändningar har ännu inte inletts. Endast ett fåtal mottagare finns i landet. Det är därför inte möjligt att nu bedöma hur tekniken kommer att användas av lyssnarna. Inte heller kan en ut- värdering göras av det tekniska samarbetet mellan olika programföretag. Enligt utredningens mening är det vidare vanskligt att bedöma vad olika kapacitetsnivåer innebär när det gäller ljudkvalitet och möjligheten att bedriva tilläggstjänster innan DAB-tekniken fått större utbredning. Dessutom har den hittillsvarande utvecklingen visat att möjligheten att komprimera utrymme förbättras efterhand vilket kan innebära t.ex. att fler kanaler kan rymmas inom samma frekvensblock, eller att utrymme skapas för ytterligare sidotjänster. Detta bör beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Krav på svenska program Radio- och TV-lagen är tillämplig på tillstånd för sändningar av digital kommersiell lokalradio. Sådana tillstånd beviljas av regeringen. Sänd- ningar som sker med tillstånd fördelat av regeringen skall i betydande omfattning innehålla program på svenska språket, program med svenska artister och verk av svenska upphovsmän om inte särskilda skäl före- ligger mot det21. Eftersom det är Radio- och som fördelar tillstånden för kommersiell lokalradio med analog utsändningsteknik saknar dessa motsvarande krav. Få av de nuvarande tillståndshavarna av kommersiell lokalradio sänder program med svenska artister i betydande omfattning. Det innebär att ett programföretag som har tillstånd att sända lokalradio med analog utsändningsteknik inte torde kunna sända samma program med digital utsändningsteknik. Detta torde medföra ökade kostnader för programföretaget vilket i sin tur torde påverka intresset för digitala utsändningar. RU beräknar att investeringarna för DAB kan uppgå till per station22. Enbart sändningskostnaden har beräknats uppgå till i . Beräk- ningarna bygger på att sändningarna täcker i det närmaste av sändningsområdet. Föreningen utgår vidare från att sändningarna inte kommer att generera några vinster. Det finns () ytterst få mottagare i landet. Det är rimligt att anta att intäkter från reklam kommer först då antalet mottagare och därmed antalet möjliga lyssnare ökat markant. Mycket talar därför för att programverksamheten inte kommer att generera någon vinst . Först , då antalet mottagare ökat markant och påverkat intresset för att sända reklam i de digitala sändningarna torde intäkterna närma sig kostnaderna. För att programföretagen skall ges möjlighet att få avkastning på nödvändiga investeringar bör tillståndsperioderna vara långa. Alternativet kan vara korta perioder men med garanterad rätt till förlängning. Regeringen har tidigare föreslagit en automatisk förlängning23. Med hänsyn till lagstiftarens möjlighet att ändra förutsättningarna för tillståndshavarna, torde, ur dessas synvinkel, långa tillståndsperioder vara att föredra. Som jämförelse kan nämnas att de nationella pro- gramföretagen i har en licensperiod , med en stark option att få ytterligare en period . 216 kap 8 § radio- och TV-lagen. 22Sammanfattning av RU:s , . Vem disponerar utrymmet?