sou · GNB344 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för och att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över det gällande systemet med leveranskoncessioner för försäljning av el och analysera om systemet bör avskaffas eller i någon form permanentas. Med stöd av bemyndigandet förordnades general- direktören som särskild utredare. förordnades som sakkunniga civilingenjören (), verkställande direktören (Elleverantörer), civilingenjören (), samt departementssekreteraren (Närings- och ). förordnades som experter biträdande avdelningschefen (), juristen (), ombudsmannen (), chefsjuristen (), verkställande direktören (SERO), byrådirektören (), samt departementssekreteraren (Närings- och ). Från uppdraget som expert entledigades byrå- direktören och förordnades byrådirektören (). Från uppdraget som expert entledigades juristen och förordnades civilingenjören . Från uppdraget som sakkunnig entledigades verkställande direktören och förordnades elhandelschef . Från uppdraget som expert entledigades departementssekreteraren . förordnades avdelningsdirektören att vara sekreterare i utredningen. förordnades civilekonomen att vara biträdande sekreterare. förordnades juristen samt juristen att vara sekreterare i utredningen till respektive till . Utredningen har antagit namnet . Experten har avgett ett särskilt yttrande. Härmed avlämnas utredningens delbetänkande Öppen elmarknad (SOU 1999:44). Utredningens uppdrag och uppläggning...................................... Utredningens ursprungliga uppdrag ..................... Utredningens nya inriktning ................................. Samlad bedömning av system för schablonavräkning ................. Gräns för schablonavräkning........................................... Modell för schablonavräkning ......................................... 2.3Konsekvenser för kunden av att schablonavräkning Tidpunkt ........för införandet och behov av fortsatt arbete Vissa frågor kring ............................................leverantörsbyten Hantering ...............av kostnader vid byte av elleverantör 3.2Uppsägningstid vid leverantörsbyte och behov av fasta Övergångsregler angående uppsägningstid....................... Vissa frågor kring timmätning efter ......... 4.1Eventuell kompensation till kunder som installerat 4.1.2 Antal möjliga fall och utrymme för en Överväganden och förslag ................................... Nyttjande av timmätarutrustning under schablongräns ..... 4.2.1 Kunder under schablongränsen som har 4.2.2 Kunder under schablongränsen som vill Installation av timmätare över schablongräns................... 4.4.1 Övergångsperiod för installationer av timmätare 4.4.2 Hantering av kostnader för installation över gräns för schablonavräkning................................ Konsumentskydd när leveranskoncessionssystemet upphör........ Vissa allmänna utgångspunkter ....................................... Situationer som kan behöva regleras................................ Överväganden och förslag ............................................... 5.3.1 Rätt till förlängning av elleverans ........................ Övergångslösning beträffande skyddet för små Bakgrundsfakta kring den småskaliga elproduktionen ...... Överväganden och förslag ............................................... 6.2.2 Vad är en rimlig ersättningsnivå?......................... 6.2.3 Tänkbara alternativ för mottagningsplikten .......... Kompensation för merkostnaden.......................... 6.2.5 Samlad bedömning avseende mottagningsplikt ..... Sammanfattning och förslag ................................ Konsekvenser för leveranskoncessionärerna av en fri 7.1Konsekvenser som uppstår oberoende av när 7.2Konsekvenser som beror på att schablonavräkning införs 7.3Förändringens förenlighet med regeringsformen och Undantaget för elleveranser inom fjärrvärme- och Motiven för och synen på skyddet ................................... Överväganden och förslag ............................................... Lagförslag med kommentarer...................................................... Särskilt yttrande av experten ............................... Kommittédirektiv (dir. 1998:37)...................................... Kommittédirektiv, tilläggsdirektiv (1998:82).................... Kommittédirektiv, tilläggsdirektiv (1999:19).................. tillsattes med uppgift att utvärdera systemet med leveranskoncessioner. En sådan koncession ger ensamrätt att inom ett visst geografiskt område sälja el till kunder vars förbrukning inte mäts timvis. Koncessionen innebär även skyldighet att inom området leverera el för normala förbrukningsändamål till alla elanvändare som så önskar och att köpa el från små produktionsanläggningar. I båda fallen skall priset vara skäligt. beslutade att alla hushåll utan hinder skall kunna byta elleverantör. Beslutet innebär att dagens krav på att installera en särskild timmätare för att kunna byta leverantör avskaffas för flertalet elanvändare. Istället införs s.k. schablonavräkning från . När schablonavräkning införs öppnas hela elmarknaden för konkur- rens. Härmed kan leveranskoncessionssystemet inte längre upprätthållas. Mot denna bakgrund har regeringen i tilläggsdirektiv angivit att utredningens uppgift att utvärdera systemet är aktuell. Ar- betet har därför givits en ny inriktning. Sålunda skall utredningen till bedöma förutsätt- ningarna för att införa schablonavräkning. Därvid skall utredningen bl.a. överväga behovet av skydd för vissa kunder, samt av övergångsbestäm- melser för att tillförsäkra små elproducenter det skydd som bedöms nödvändigt, när leveranskoncessionssystemet upphör. Utredningens slutbetänkande skall lämnas och bl.a. innehålla en slutlig bedömning av behovet av skydd för små elproducenter. Nedan sammanfattas de överväganden som görs i delbetänkandet. Förutsättningar för att införa schablonavräkning I delbetänkandet görs en samlad bedömning av förutsättningarna för att införa schablonavräkning. Därvid konstateras bl.a. att gränsen för scha- blonavräkning bör läggas högre än den gräns diskuterat (dvs. en säkringsstorlek på 25 A i ett första steg, och senare 63 A). Utred- ningen föreslår en gräns på 200 A, vilket motsvarar en elförbrukning på ca 300 000 kWh . Flera skäl talar för detta. Ett skäl är att timvis mätning av elförbrukningen sannolikt inte är samhällsekonomiskt lönsam vid de nivåer diskuterat. Med en relativt hög gräns minskas därför risken för att timmätarinstallationer framtvingas som i efterhand kan visa sig vara samhällsekonomiskt olön- samma. Ett andra skäl till att förordar en gräns på 200 A är att schablonavräkningen enligt utredningens mening bör bygga på en modell, den s.k. områdesmodellen, som förutsätter en relativt hög schablongräns för att bli kostnadseffektiv. Ett tredje skäl är att förslaget om en gräns på 200 A vunnit allmänt gehör bland utredningens sakkunniga och experter. Härmed har det förankrats i ett sammanhang där såväl branschen och konsumentintressen som berörda myndigheter m.fl. finns företrädda. Ett fjärde skäl är att utredningen (i en skrivelse till regeringen ) föreslagit att gränsen 200 A bör väljas, och att såväl elmarknadens aktörer som allmänheten i övrigt bör ges konsekventa signaler om vilken gräns som skall gälla när schablonavräkning införs. Som framgått anser utredningen att schablonavräkningen bör bygga på en områdesmodell. I motsats till den andra huvudmodell som kan övervägas (den s.k. kategorimodellen) skapar områdesmodellen konkur- rensneutralitet mellan marknadens olika aktörer. Härmed ger den också bäst förutsättningar för att en normal marknad skall etableras. I rapporten till modell för schablonavräkning lämnar och förslag till lagändringar som krävs för schablonavräkning. Tillsammans med de lagförslag redovisar i delbetänkandet ger myndigheternas förslag ett heltäckande regelverk som är väl ägnat att möjliggöra införande av schablonavräkning. Att döma av myndigheternas rapport bör också schablonavräkning kunna införas till . Konsekvenser för kunden av att schablonavräkning införs Till stor del behandlar delbetänkandet konsekvenser som schablonav- räkningen torde få för kunderna. T.ex. kan sägas att den gräns för scha- blonavräkningen som utredningen föreslår (en säkringsstorlek på 200 A) innebär att av landets elanvändare kommer att omfattas av schablonavräkning, däribland alla hushåll, men även flertalet jord- brukare och andra mindre näringsidkare. Här bör också påpekas att den föreslagna gränsen måste kompletteras med en gräns i kW för kunder med effekttariff. Det bör noteras att kundernas situation i många avseenden kommer att vara densamma som även efter att schablonavräkning införts. Kunden kommer att ha kvar sin gamla elmätare. Denna kommer att läsas av med vissa intervall, och precis som kommer kunden att betala för den el han faktiskt förbrukat när avläsning väl skett. Den stora skillnaden jämfört med är att kunderna utan hinder kommer att kunna byta elleverantör. I enlighet med vad uttalat kommer en kund att kunna byta elleverantör med en månads varsel. Vidare föreslår utredningen att en kund skall få göra upp till fyra avgiftsfria byten . Sammantaget torde dessa regler tillgodose flertalet kunders behov av flexibilitet, och leda till ett påtagligt konkurrenstryck på elmarknaden. Enligt utredningens mening saknas skäl att behålla den prisprövning av försåld el som finns inom leveranskoncessionen. I en fungerande marknad kan en kund som är missnöjd med priset alltid byta leverantör. Med fri prissättning finns heller inget skäl att befara att vissa kunder skulle vara oattraktiva på elmarknaden. Valfriheten som skapas genom en fri marknad ger konsumenterna en starkare ställning. Utredningen föreslår även vissa förändringar av det konsumentskydd som finns i 11 kap. ellagen. Således föreslås att nätägaren skall vara skyldig att kontraktera en elleverantör som för- binder sig att svara för elleveranser till sådana konsumenter som har avtal med nätägaren, men saknar avtal med en elleverantör. I syfte att begränsa antalet fall där en konsument saknar avtal med en elleverantör föreslås också att den som levererar el till en konsument skall vara skyldig att förlänga leveransen ifall ett avtal löpt ut. Sammantaget innebär dessa förslag att konsumenterna får samma rätt till elleverans som i nuvarande system. Övergångslösning beträffande småskalig elproduktion Småskalig elproduktion, dvs. produktionsanläggningar som kan leverera en effekt om högst 1 500 kW, står för av elproduktion, eller knappt . Av detta står småskalig vattenkraft för ca och vindkraft för ca . I utredningens direktiv har regeringen uttalat att småskalig elproduk- tion bör tillförsäkras rimliga ekonomiska villkor. Vidare uttalade inför avregleringen av elmarknaden att den småskaliga elproduktionen borde ges ett skydd motsvarande vad leveranskoncessionen erbjuder. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att de små elproducenterna , då schablonavräkning införs och leveranskoncessionssystemet upphör, till utgången av , då systemet var tänkt att upphöra, bör ges ett skydd som så långt möjligt motsvarar vad de har . Enligt utredningen bör de små elproducenterna ges en ersättning som motsvarar vad de kan antas ha erhållit om schablonavräkning inte införts, samt en garanterad avsättning för sin el genom att någon aktör åläggs mottagningsplikt. Om det finns ett behov av skydd även återkommer utredningen till i sitt slutbetänkande. Utredningen föreslår att ersättningen till de små elproducenterna t.o.m. bör vara /kWh. Den föreslagna nivån är tänkt som ett golvpris, dvs. mottagningsplikten bör endast gälla till priset /kWh. Tanken är att nivån skall vara enhetlig för all småskalig kraftproduktion och gälla över hela landet. Utredningen har analyserat ett antal tänkbara alternativ för mottag- ningsplikten för perioden t.o.m. och funnit att två alternativ är möjliga, nämligen att antingen lägga mottagnings- plikten på ett av staten och övriga berörda intressenter särskilt etablerat inköpsbolag, eller på de företag som är leveranskoncessionärer. Med den ersättningsnivå utredningen föreslår torde kostnaden för att köpa den småskaliga kraften bli totalt ca högre jämfört med om motsvarande volym köpts på den fria elmarknaden, varför den aktör som åläggs mottagningsplikten bör kompenseras för denna merkostnad. Vid en samlad bedömning av för- och nackdelar med de två möjliga alternativen för mottagningsplikten finner att ett inköpsbolag är att föredra. För det talar bl.a. att denna lösning, i motsats till om mottagningsplikten läggs på dagens leveranskoncessionärer, blir helt konkurrensneutral. Vidare blir det sannolikt administrativt sett enklare att hantera den av utredningen föreslagna kompensationen för merkostnaden för den småskaliga kraften. Ett särskilt inköpsbolag torde vidare skapa utrymme för ett aktivt agerande på marknaden så att det mervärde som kan ligga i den småskaliga kraften utnyttjas, varigenom merkostnaden kan reduceras. I motsats till alternativet med dagens leveranskoncessionärer kräver inköpsbolaget heller ingen särskild lagreglering. Det bör poängteras att merkostnaden jämfört med om motsvarande volym köptes till marknadspris redan existerar. Med den ersättnings- konstruktion som gäller finansieras emellertid motsvarande merkostnad genom att hushållen betalar högre elpriser än vad de skulle göra om de handlade sin el i konkurrens. Genom att den småskaliga elproduktionen till stor del är koncentrerad till vissa geografiska områ- den, vindkraften t.ex. till och , så är också konsumen- terna i dessa områden särskilt drabbade. Mot denna bakgrund anser utredningen att den kostnad om ca som uppstår med den föreslagna ersättningsnivån bör synliggöras i statsbudgeten och finansieras på ett sådant sätt att den belastar hela kollektivet på ett rättvist sätt. Härmed bör man i första hand pröva möjligheten till att finansiera kostnaden genom omprioriteringar inom nuvarande anslagsramar för energiområdet. Skulle det visa sig att om- prioriteringar inte kan ske föreslår utredningen att finansieringen sker genom en tillfällig avgift för samtliga nätabonnenter. Konsekvenser för leveranskoncessionärerna av en fri elmarknad När schablonavräkning införs öppnas hela elmarknaden för konkurrens. Den konkurrensutsatta marknaden torde bli rikstäckande, istället för att som i praktiken ha bestått av en mängd lokala marknader där leveranskoncessionären haft en dominerande ställning. När marknaden öppnas för konkurrens torde priserna falla, varigenom elhandels- företagens marginaler minskar. Att döma av konsultstudier som låtit utföra kan det komma att krävas en årlig energiomsättning på i storleksordningen 500 till 1 000 GWh eller mer för att det framgent skall vara lönsamt att bedriva en fullskalig elhandelsverksamhet. Studierna visar också att sannolikt endast av de ca 170 företag som bedriver elhandel med stöd av leveranskoncession har en sådan försäljningsvolym. Bland de företag som inte når upp till denna nivå torde ett betydande antal vara ägda av kommuner. Mot denna bakgrund kan antas att införandet av schablonavräkning kommer att leda till en genomgripande strukturomvandling av försälj- ningsverksamheten på elmarknaden. Detta medför sannolikt att framför allt mindre företag som inte förmår anpassa sig till den nya konkurrens- situationen tvingas upphöra med verksamheten. Dessa förändringar är en följd av övergången till en fri marknad i sig, och inte kopplade till att schablonavräkningen införs just . Utredningen vill emellertid också peka på att den omständigheten att schablonavräkning genom beslut kommer att införas före nu gällande leveranskoncessioners utgång, kan skapa särskilda problem för vissa leveranskoncessionärer. Detta till följd av att man tecknat lång- siktiga avtal för anskaffning av den kraft man planerat att leverera till sina leveranskoncessionskunder. På grundval av den information som finns tillgänglig är det emellertid inte möjligt att avgöra problemets om- fattning. Utredningen föreslår därför att en särskild förhandlingsman tillsätts. Förhandlingsmannen bör klarlägga omfatt-ningen av problemet med kraftanskaffningsavtalen och vid behov uppta förhandlingar med berörda parter i syfte att förmå dessa att justera avtalsvillkoren. Utöver de frågor som redovisats ovan behandlas i delbetänkandet mot bakgrund av förslag som och lämnat i rapporten till modell för schablonavräkning vissa frågor kring timmätning efter . Bl.a. anser utredningen att om en elanvändare som ligger under gränsen för schablonavräkning begär timregistrerad mätning och avräkning, så bör han svara för de merkostnader som uppkommer. Vidare kommer hushållen m.fl. inte längre att behöva installera timmätare för att få tillträde till den fria elmarknaden när schablonavräkning införs, varför det saknas skäl att behålla det takpris om inkl moms för timmätare och dess installation, som gäller för bl.a. alla hus- hållskunder. Utredningen anser vidare att kunder som installerat timmätare inte bör ges kompensation för de utlägg man haft. För flertalet kunder torde den nytta timmätaren givit uppväga utläggen. Dessutom angavs i den proposition där takpriset om inkl moms föreslogs att schablon- avräkning kunde komma att införas , varför de kunder som valt att skaffa en timmätare till takpris får sägas ha tagit en medveten risk att denna lösning kunde bli tidsbegränsad. En annan fråga som behandlas i delbetänkandet är hur det undantag från leveranskoncessionärernas leveransplikt som gäller inom om- råden där fjärrvärme eller naturgas distribueras eller avses att bli distri- buerad, bör hanteras när leveranskoncessionssystemet upphör. Enligt utredningens mening bör undantaget avskaffas. På en fri elmarknad bör kunderna vara fria att själva bedöma om de vill köpa el och för vilka ändamål de önskar använda den. Även om ellagens särregler om fjärrvärme och naturgas tas bort, så finns för övrigt andra regler som skapar särskilda förutsättningar på värmemarknaden. Genom lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem kan kundernas möjlighet att byta uppvärmningssystem begränsas förutsatt att den som driver en fjärrvärmeanläggning eller ett naturgasnät får anläggningen respektive nätet allmänförklarat. Lag om ändring i ellagen (1997:857) Härmed föreskrivs i fråga om ellagen (1997:857) dels att 5 kap. skall upphöra att gälla, dels att det i 8 kap. skall införas en ny bestämmelse av följande lydelse, dels att det i 11 kap. skall införas två nya bestämmelser av följande lydelse, dels att 13 kap. 5 § skall ha följande lydelse. 8 kap. Systemansvar, leverantörsbyte, balansansvar och balansavräkning Leverantörsbyte kan endast ske om det finns en balans- ansvarig för leveransen. Sådant leverantörsbyte får endast ske i . Om övertagande av balans- ansvar finns särskilda bestämm- elser i 8 och 9 §§. En elleverantör skall underrätta innehavaren av nät- koncession om till vilka uttags- punkter leverans sker. En sådan underrättelse skall hänvisa till avtal med elanvändarna i be- rörda uttagspunkter och sändas till innehavaren av nät- koncession senast en månad före det månadsskifte varefter el- leveransen skall påbörjas. Underrättelsen får dock sändas om särskilda skäl föreligger. Innehavare av nätkoncession skall underrätta den elleveran- tör som före leverantörsbytet har leverererat till uttagspunk- ten om tidpunkten för elleveran- sens upphörande. Bekräftelse om leverantörsbytet samt uppgift om elanvändarens beräknade årsförbrukning skall därefter sändas till den elleverantör som skall överta elleveransen. Innehavare av nätkoncession skall vidare lämna underrättelse om mätarställning för leverantörsbytet till berörda elleverantörer och elanvändare. Innehavare av nätkoncession får, utöver vad som kan följa av 3 kapitlet 11 §, debitera avgift i anledning av byte av elleveran- tör endast för det femte och där- på följande leverantörsbyten som en elanvändare genomför under ett kalenderår. Avgiftens storlek beslutas av regeringen eller, efter regeringens bemyn- digande, av nätmyndigheten. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nät- myndigheten meddelar närmare föreskrifter om förfarandet vid byte av elleverantör. Särskilda bestämmelser om överföring och leverans av el till konsumenter 13 kap. Övriga bestämmelser 5 § Beslut av nätmyndigheten enligt 2 kap. 23 - 25 §§, 3 kap. 3 §, 6 - 8 §§, 11, 12, 14 och 15 §§, 4 kap. 6, 7 och 10 §§ samt 5 kap. 7, 10 och 11 §§, beslut av en tillsynsmyndighet enligt 12 kap. 2 - 4 §§ samt beslut av den systemansvariga myndigheten om ersättning till den som enligt 8 kap. 2 § beordrats öka eller minska En elleverantör som levererar el till en konsument i dennes uttagspunkt är skyldig att fortsätta leveransen i kon- sumentens uttagspunkt fram till dess att ett leverantörsbyte har ägt rum enligt 8 kap. 6 §, eller till dess att konsumenten har gjort sig skyldig till ett väsentligt avtalsbrott och bestämmelserna i 3 och 4 §§ i detta kapitel har iakttagits. Om en konsument saknar avtal med en elleverantör är innehavare av nätkoncession skyldig att anvisa konsumenten en elleverantör, vilken i avtal med koncessionshavaren har åtagit sig att leverera el till de konsumenter som anvisas enligt denna paragraf. 5 § Beslut av nätmyndigheten enligt 2 kap. 23 - 25 §§, 3 kap. 3 §, 6 8 §§, 11, 12, 14 och kap. 6, 7 och 10 §§ samt beslut av en tillsyns- myndighet enligt 12 kap. 2 - 4 §§ samt beslut av den systemansvariga myndigheten om ersättning till den som enligt 8 kap. 2 § beordrats öka eller minska produktionen av el får produktionen av el får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövnings-tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Regeringen får meddela föreskrifter om överklagande av andra beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Regeringen får meddela föreskrifter om överklagande av andra beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. 1Utredningens uppdrag och uppläggning inledde sitt arbete , med upp- giften att utvärdera leveranskoncessionssystemet. En leveranskoncession är ett tillstånd att bedriva kommersiell verk- samhet med elhandel inom ett visst geografiskt område. Med konces- sionen följer både förpliktelser och fördelar. Förpliktelserna består i att leveranskoncessionären inom området är skyldig att till skäligt pris dels, med vissa undantag, leverera el för normala förbrukningsändamål till alla elanvändare som så önskar, dels köpa el från små produk- tionsanläggningar. Fördelarna består främst i att leveranskoncessionären har ensamrätt att inom det geografiska området sälja el till kunder vars förbrukning ej mäts timvis. Regler om leveranskoncession finns i 5 kap. ellagen. Leveranskoncessionssystemet infördes i samband med att elmark- naden reformerades . Systemet var tänkt som en femårig övergångslösning i avvaktan på att förutsättningarna på el- marknaden utvecklats dithän att kravet på timvis mätning inte längre kunde anses utgöra hinder för små kunder att byta leverantör, och för att ge de små elproducenterna möjlighet att anpassa sig till en fri marknad. Samtliga beviljade leveranskoncessioner gäller t.o.m. . Enligt ursprungliga direktiv (dir. 1998:37) skulle utredningen se över leveranskoncessionssystemet och analysera om det bör avskaffas eller i någon form permanentas. I uppdraget ingick bl.a. att överväga behovet av fortsatt skydd för elkunder med liten förbruk- ning och för små elproducenter samt att, om sådana skydd bedömdes vara nödvändiga, föreslå lämpliga regler för detta. I de ursprungliga direktiven angavs att arbetet skall redovisas . En viktig uppgift var att analysera behovet och konsekvenserna av att undanta vissa kunder från grundprincipen om timvis mätning av elanvändningen, och av att istället använda s.k. schablonavräkning för dessa kunder. Genom tilläggsdirektiv (dir. 1998:82) gavs utredningen