sou · GNB3115d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Denna information skall, tillsammans med all övrig relevant infor- mation som visar att marknaden har öppnats enligt denna artikel, överlämnas till kommissionen för att offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Kommissionen kan begära att en medlemsstat skall ändra angivelserna om dessa hindrar att detta di- rektiv tillämpas korrekt med avseende på en väl fungerande inre marknad för naturgas. Om den berörda medlemsstaten inte rättar sig efter denna begäran skall ett slutligt beslut fattas i enlighet med förfarande I i artikel 2 i rådets beslut 87/373/EEG av om närmare v illkor för utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter 10. 1För att undvika bristande jämvikt i öppnandet av gasmarknaderna som avses i artikel 28 a)skall leveransavtal om gas enligt bestämmelserna i artiklarna 15, 16 och 17 med en berättigad kund inom en annan medlemsstats system inte förbjudas om kunden anses berättigad i båda de berörda syste- men, b)kan kommissionen, med beaktande av situationen på marknaden och det gemensamma intresset, i de fall där transaktioner som beskrivs i punkt a vägras på grund av att kunden anses berättigad endast i det ena av de två systemen, ålägga den vägrande parten att verkställa den begärda gasleveransen på begäran av den medlemsstat där den berättigade kunden befinner sig. 2Parallellt med det förfarande och den tidsplan som anges i artikel 28, och senast efter halva den tid som anges i den artikeln, skall kommissionen se över tillämpningen av punkt 1 b i denna artikel på grundval av marknadsutvecklingen och med beaktande av det ge- mensamma intresset. Mot bakgrund av gjorda erfarenheter skall kommissionen göra en utvärdering av läget och rapportera om en eventuell bristande jämvikt i öppnandet av gasmarknaderna med hänsyn till punkt 1 b. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att göra det naturgasföretag som är etablerade inom deras territorium att via en direktledning försörja de kunder som anges i artikel 18 i detta di- varje sådan berättigad kund inom deras territorium att bli försörjd via en direktledning från naturgasföretag. Om det krävs tillstånd (t.ex. licens, tillåtelse, koncession, samtycke eller godkännande) för uppförande eller drift av direktledningar, skall medlemsstaterna eller den behöriga myndighet som de utser fastställa kriterier för beviljande av tillstånd för uppförande eller drift av 10 EGT L 197, , s. 33. sådana ledningar inom sitt territorium. Dessa kriterier skall vara objektiva, klara och tydliga samt ickediskriminerande. 3 Medlemsstaterna får göra beviljandet av tillstånd för uppförande av en direktledning beroende av antingen att tillträde till systemet har vägrats på grundval av artikel 17, eller att ett tvistlösningsförfarande enligt artikel 21 har inletts. 1Medlemsstaterna skall säkerställa att parterna förhandlar om tillträde till systemet i god anda och att ingen av dem missbrukar sin förhandlingsposition till att förhindra ett framgångsrikt resultat av sådana förhandlingar. 2Medlemsstaterna skall utse en behörig myndighet, vilken skall vara helt oberoende från båda parterna, för att snabbt lösa tvister i sam- band med de aktuella förhandlingarna. Denna myndighet skall sär- skilt lösa tvister om förhandlingar och vägrat tillträde som omfattas av detta direktiv. Den behöriga myndigheten skall lägga fram sina slutsatser utan dröjsmål eller om möjligt efter det att tvisten har lagts fram. Tvister skall kunna hänskjutas till denna myndighet utan att det påverkar rätten att överklaga enligt gemen- skapsrätten. 3Vid gränsöverskridande tvister skall tvistlösningsmyndigheten vara den tvistlösningsmyndighet som täcker systemet för det naturgasfö- retag som vägrar användning av eller tillträde till systemet. Vid gränsöverskridande tvister där flera myndigheter täcker det berörda systemet, skall de i samråd söka säkerställa att bestämmelserna i det här direktivet tillämpas konsekvent. Medlemsstaterna skall införa lämpliga och effektiva system för regle- ring, kontroll och öppenhet för att undvika allt missbruk av en domine- rande ställning, särskilt om det är till konsumenternas nackdel, och all underprissättning. Dessa system skall beakta bestämmelserna i fördra- get, särskilt artikel 86 i detta. 1Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att naturgasföretag och kunder, som skall vara berättigade enligt ar- tikel 18 oavsett var de befinner sig, kan få tillträde i enlighet med denna artikel till tidigare led i rörledningsnätet, inbegripet anlägg- ningar som ger teknisk service som sammanhänger med sådant till- träde, förutom de delar av sådana nät och anläggningar som används för lokal produktion på den plats på fältet där gasen produceras. Åt- gärderna skall anmälas till kommissionen enligt bestämmelserna i artikel 29. 2Tillträde i enlighet med punkt 1 skall medges på det sätt som med- lemsstaterna har bestämt i överensstämmelse med relevanta rättsliga instrument. Medlemsstaterna skall ha som mål att tillträdet är rättvist och öppet, att en konkurrensutsatt naturgasmarknad uppnås och att varje missbruk av dominerande ställning undviks, och att man sam- tidigt beaktar säkerhet och regelbundenhet i leveranserna, kapacitet som är eller rimligtvis kan bli tillgänglig och miljöskydd. Följande kan beaktas: a)Behovet av att vägra tillträde där inkompatibiliteten mellan tekniska specifikationer inte på ett rimligt sätt kan övervinnas. b)Behovet av att undvika svårigheter som inte på ett rimligt sätt kan övervinnas och som kan inverka menligt på en effektiv, nuvarande och framtida kolväteproduktion, inbegripet den vid fält med svag ekonomisk lönsamhet c)Behovet av att ta hänsyn till väl motiverade rimliga behov av trans- port och bearbetning av gas, som ägaren till eller operatören av de tidigare leden i rörledningsnätet har framfört, och till intressena hos alla andra användare av tidigare led i rörledningsnätet eller relevanta förädlings- eller hanteringsanläggningar som kan påverkas, och d)behovet av att i enlighet med gemenskapsrätten tillämpa deras lagar och administrativa förfaranden för beviljande av tillstånd till pro- duktion eller utveckling i tidigare led. 3Medlemsstaterna skall säkerställa att tvistlösningsförfaranden har inrättats, däribland en myndighet som är oberoende av alla parter och har tillgång till all relevant information, så att tvister som rör tillträde till tidigare led i rörledningsnätet kan lösas snabbt med beaktande av kriterierna i punkt 2, och det antal parter som kan bli inblandade i en förhandlingsprocess om tillträde till sådana nät. 4Vid gränsöverskridande tvister skall man tillämpa de tvistlösnings- förfaranden som gäller i den medlemsstat som har jurisdiktion över de tidigare leden i rörledningsnätet till vilka tillträde vägras. Vid gränsöverskridande tvister där flera medlemsstater täcker det berörda systemet skall de berörda medlemsstaterna samråda i syfte att säkerställa att bestämmelserna i detta direktiv tillämpas konsekvent. 1I händelse av en plötslig kris på energimarknaden eller i fall av hot mot personers, anordningars eller anläggningars fysiska trygghet eller säkerhet eller mot ett systems integritet får en medlemsstat tillfälligt vidta nödvändiga skyddsåtgärder. 2Sådana åtgärder skall orsaka minsta möjliga störning av den inre marknadens funktion och skall inte vara mer omfattande än vad som är absolut nödvändigt för att avhjälpa de plötsliga svårigheter som har uppstått. 3Den berörda medlemsstaten skall utan dröjsmål anmäla dessa åtgär- der till övriga medlemsstater och till kommissionen, som får besluta att den berörda medlemsstaten skall ändra eller upphäva dessa åt- gärder i den mån de snedvrider konkurrensen och påverkar handeln negativt på ett sätt som står i strid med det gemensamma intresset. 1.Om ett naturgasföretag råkar ut för, eller befarar att råka ut för, all- varliga ekonomiska och finansiella svårigheter på grund av de take- or-pay-åtaganden som har godkänts i ett eller flera avtal om köp av gas, kan en ansökan om ett tillfälligt undantag från artikel 15 och/eller artikel 16 inges till den berörda medlemsstaten eller den utsedda behöriga myndigheten. Ansökan om undantag skall, beroende på vad medlemsstaterna väljer, gälla enskilda fall och lämnas in antingen före eller efter det att tillträde till systemet har vägrats. Medlemsstaterna kan också låta naturgasföretaget välja att lämna in en ansökan antingen före eller efter det att tillträde till systemet har vägrats. Om ett naturgasföretag har vägrat tillträde skall ansökan läggas fram utan dröjsmål. Ansökningarna skall åtföljas av alla rele- vanta upplysningar om problemets art och omfattning samt om de ansträngningar som gasföretaget har gjort för att lösa problemet. Om rimliga alternativa lösningar inte är tillgängliga och med be- aktande av bestämmelserna i punkt 3, får medlemsstaten eller den utsedda behöriga myndigheten besluta att medge undantag. 2.Medlemsstaten eller den utsedda behöriga myndigheten skall utan dröjsmål anmäla sitt beslut om att bevilja undantag till kommissio- nen, tillsammans med alla relevanta upplysningar som rör detta un- dantag. Dessa upplysningar får överlämnas till kommissionen i samlad form, vilket gör det möjligt för kommissionen att fatta ett välgrundat beslut. efter mottagandet av denna an- mälan kan kommissionen begära att medlemsstaten eller den utsedda behöriga myndigheten skall ändra eller upphäva beslutet om att bevilja ett undantag. Om medlemsstaten eller den utsedda behöriga myndigheten inte rättar sig efter denna begäran , skall ett slutgiltigt beslut genast fattas i enlighet med förfarande I i artikel 2 i beslut 87/373/EEG. Kommissionen skall se till att kommersiellt känslig information behandlas konfidentiellt. 3.Vid beslut om de undantag som avses i punkt 1, skall medlemsstaten eller den utsedda behöriga myndigheten samt kommissionen särskilt ta hänsyn till följande kriterier: a)Målet att uppnå en konkurrensutsatt gasmarknad. b)Behovet av att fullgöra allmännyttiga tjänster och att säkerställa för- sörjningstryggheten. c)Naturgasföretagets ställning på gasmarknaden och det faktiska kon- kurrensläget på denna marknad. d)Hur allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter naturgas- och överföringsföretagen eller berättigade kunder råkar ut för. e)Undertecknande datum och villkor i det aktuella avtalet, eller de aktuella avtalen, inbegripet i vilken utsträckning förändringar på marknaden beaktas. f)De ansträngningar som har gjorts för att lösa problemet. g)I vilken mån företaget, när det godtog take-or-pay-åtagandena i fråga, rimligen kunde ha förutsett att allvarliga problem troligen skulle uppstå med anledning av bestämmelserna i detta direktiv. h)I hur hög grad systemet är anslutet till andra system samt i vilken mån dessa system är driftkompatibla. i)De effekter ett beviljande av ett undantag skulle få på den korrekta tillämpningen av detta direktiv avseende en väl fungerande inre marknad för naturgas. Ett beslut om ansökan om undantag för take-or-pay-avtal som in- gåtts innan detta direktiv trädde i kraft bör inte leda till en situation där det är omöjligt att finna alternativ ekonomiskt lönsam avsättning. Allvarliga problem skall i vilket fall som helst inte anses föreligga om försäljningen av naturgas inte faller under nivån för mini- miköpgarantierna i take-or-pay-avtal om köp av naturgas, eller om det ifrågavarande take-or-pay-avtalet kan anpassas, eller om natur- gasföretaget kan finna alternativa avsättningsmöjligheter. 4De naturgasföretag som inte har beviljats undantag enligt punkt 1 skall inte vägra, eller inte längre vägra, tillträde till systemet på grund av take-or-pay-åtaganden som har godkänts i ett avtal om köp av gas. Medlemsstaterna skall säkerställa att de relevanta bestämmelserna enligt kapitel VI iakttas. 5Varje undantag som beviljas enligt ovanstående bestämmelser skall vara vederbörligen underbyggt. Kommissionen skall offentliggöra beslutet i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. 6Kommissionen skall efter det att detta direktiv har trätt i kraft lägga fram en rapport med en översyn av de erfarenheter som har gjorts vid tillämpningen av denna artikel, för att Europaparla- mentet och rådet skall kunna överväga i vilken utsträckning denna artikel behöver anpassas. 1Medlemsstater som inte är direkt anslutna till det sammankopplade systemet i någon annan medlemsstat och som endast har en extern huvudleverantör, får göra undantag från artiklarna 4, 18.1, 18.2, 18.3, 18.4 och 18.6 och/eller artikel 20 i detta direktiv. En leverantör med en marknadsandel på skall betraktas som en huvudleverantör. Detta undantag skall upphöra automatiskt när ett eller flera av dessa villkor inte längre gäller. Alla undantag av detta slag skall anmälas till kommissionen. 2En medlemsstat som uppfyller villkoren för att betecknas som en framväxande marknad och som på grund av genomförandet av detta direktiv skulle få allvarliga problem som inte har något samband med de avtalsenliga take-or-pay-åtaganden som avses i artikel 25, får göra undantag från artiklarna 4, 18.1, 18.2, 18.3, 18.4 och och/eller artikel 20 i detta direktiv. Detta undantag skall upphöra automatiskt när medlemsstaten inte längre uppfyller v illkoren för att betecknas som en framväxande marknad. Alla undantag av detta slag skall anmälas till kommissionen. 3Om genomförandet av detta direktiv skulle orsaka allvarliga problem inom ett geografiskt begränsat område i en medlemsstat, i synnerhet när det gäller att utveckla infrastrukturen för överföring, och när syftet är att uppmuntra investeringar, kan medlemsstaten ansöka hos kommissionen om ett tillfälligt undantag från artikel 4, artikel 18.1, 18.2, 18.3, 18.4 och 18.6 och/eller artikel 20 för utveckling inom detta område. 4Kommissionen kan bevilja undantag enligt punkt 3 med beaktande särskilt av följande kriterier: Behovet av investeringar i infrastrukturen som inte skulle vara eko- nomiskt lönsamma att genomföra på en konkurrensutsatt marknad. Nivån på och avkastningsmöjligheterna för de investeringar som krävs. Gassystemets storlek och utvecklingsnivå i det berörda området. Utsikterna för den berörda gasmarknaden. Det berörda områdets eller den berörda regionens geografiska ut- bredning och beskaffenhet. Socioekonomiska och demografiska faktorer. Undantag får medges endast om ingen infrastruktur för gas har anlagts i detta område, eller om en sådan har anlagts för mindre än . Det tillfälliga undantaget får inte utsträckas till längre än efter det att gas först levererades till området. 5 Kommissionen skall underrätta medlemsstaterna om ansökningar enligt punkt 3 innan den fattar ett beslut enligt punkt 4, med beak- tande av kravet på konfidentialitet. Detta beslut samt de undantag som anges i punkterna 1 och 2 skall offentliggöras i Europeiska ge- menskapernas officiella tidning. 1Före utgången av efter ikraftträdandet av detta direktiv skall kommissionen till och rådet lägga fram en rapport om behov av harmonisering som inte följer av bestäm- melserna i detta direktiv. Om det är nödvändigt skall kommissionen till rapporten bifoga de harmoniseringsförslag som krävs för att den inre marknaden för naturgas skall kunna fungera effektivt. 2Europaparlamentet och rådet skall yttra sig över dessa förslag efter det att de har framlagts. Kommissionen skall se över tillämpningen av detta direktiv och lägga fram en rapport om erfarenheterna av hur den inre marknaden för na- turgas fungerar och hur de allmänna bestämmelserna i artikel 3 har ge- nomförts, så att och rådet mot bakgrund av dessa erfarenheter senare kan överväga bestämmelser om ytterligare förbätt- ring av den inre marknaden för naturgas, som skulle få verkan efter direktivets ikraftträdande. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast efter det datum som anges i artikel 30. De skall genast underrätta kommissionen om detta. När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda. Detta direktiv träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har of- fentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna. En ekonomisk analys av olika alternativ för 2Ekonomiska Forskningsinstitetet vid i . Därefter knuten till . 3SNS Energy och . 1 Bakgrund och syfte antog och rådet ett direktiv om gemen- samma regler för den inre marknaden för naturgas, i fortsättningen be- nämnt EG:s naturgasmarknadsdirektiv. Ett grundläggande syfte med detta direktiv, som träder i kraft , är att skapa förutsättningar för ökad konkurrens på medlemsstaternas nationella marknader för naturgas och en längre gående integration av dessa. EG:s direktiv rör primärt de medlemsstater som är anknutna till det Västeu- ropeiska ledningsnätet för naturgas. Ehuru naturgas sva- rar för en mycket liten andel av den svenska energiförsörjningen hör till de länder som är anknutna till detta ledningsnät. Det betyder att EG:s direktiv angående den inre marknaden för naturgas måste inarbetas i svensk rätt. Viktiga delar av EG-direktivet rör vilka som skall ha tillträde till transportsystemet, dvs. ledningsnätet för naturgas, och på vilka villkor som tillträde skall beviljas. Det bygger också på principen om gradvis öppning av näten och därmed övergång till friare konkurrens. Natur- gasmarknadsdirektivet har stora likheter med EG:s direktiv angående den inre marknaden för el som trädde i kraft . Liksom elmarknadsdirektivet ger naturgasmarknadsdirektivet medlemsstaterna en viss frihet när det gäller utformningen av det nationella regelverket. Valet mellan de olika alternativ som är förenliga med direktivet kan emellertid ha olika konsekvenser för den nationella energimarknadens utveckling med avseende på investeringar, konkurrens och prisbildning. Syftet med denna rapport är att analysera de samhällsekonomiska aspekterna av olika alternativ för implementering av EG:s naturgas- marknadsdirektiv i och att mot bakgrund av denna analys rang- ordna de olika alternativen. Speciellt uppmärksammas lagstiftningens inverkan på investeringar, konkurrens och prisbildning på den svenska naturgasmarknaden. Rapporten har utarbetats på uppdrag av Värme- och gasmarknadsutredningen4 . Den är disponerad på följande sätt: Efter en kort sammanställning av definitioner, begrepp och mått i kapitel 2 diskuteras i kapitel 3 de viktigaste av de särdrag som känne- tecknar branscher som i likhet med försörjningen med naturgas brukar benämnas "nätverksindustrier". I kapitel 4 redovisas huvuddragen i EG:s naturgasmarknadsdirektiv, medan kapitel 5 ägnas åt en diskussion av EG:s elmarknadsdirektiv och implementeringen av detta i svensk rätt. I kapitel 5 ges en översiktlig beskrivning av den europeiska natur- gasmarknaden och några av dess institutionella särdrag. Den svenska naturgasmarknadens nuläge och utvecklingspotential behandlas i kapitel 4 Uppdragsbeskrivningen bifogas som bilaga till denna rapport. I kapitel 8, som är rapportens centrala del, analyseras olika alternativ för implementeringen av EG:s naturgasmarknadsdirektiv i den svenska lagstiftningen. Slutsatser och förslag sammanfattas i kapitel 9. 2 Definitioner, begrepp och mått I den fortsatta framställningen är det ändamålsenligt att utnyttja de de- finitioner och begrepp som används i EG:s naturgasmarknadsdirektiv. I den följande sammanställningen redovisas och förklaras de viktigaste av dessa: Naturgasföretag : Fysisk eller juridisk person som ej är slutförbru- kare av naturgas men som bedriver åtminstone en av verksamheterna produktion, överföring, distribution, försörjning, köp eller lagring av naturgas. led i rörledningsnätet : Rörledning eller nät av rörledningar som används för att överföra naturgas från en produktionsanläggning till en slutlig landningsterminal vid kusten. Överföring: Transport av naturgas genom ett nät av högtrycksled- ningar som inte ingår i ett tidigare led av rörledningsnätet. Distribution: Transport av naturgas genom lokala eller regionala rörledningsnät för leverans till kunder. Försörjning : Leverans och/eller försäljning av naturgas till kunder. Kunder: Grossister eller slutförbrukare av naturgas samt naturgasfö- retag som köper naturgas. Slutförbrukare : En förbrukare som köper naturgas för egen använd- ning. Grossist: Fysisk eller juridisk person som köper och säljer naturgas men vars verksamhet inte omfattar överföring eller distribution av naturgas. I Figur 1.1 används dessa begrepp för att ge en översiktlig beskrivning av de olika leden från utvinning/produktion till slutlig användning av naturgas i . I detta sammanhang kan det också nämnas att na- turgasflöden vanligen uttrycks i enheten bcm (miljard m3) och att en bcm motsvarar 11.11 TWh5 . 5 Det gäller att = 10 9 kWh och att 1 kWh = 3,6*106 J. 3 Nätverksindustrier och naturliga monopol EG:s naturgasmarknadsdirektiv måste ses mot bakgrund av att utvin- ning/produktion, transport och försäljning av naturgas utgör en s.k. nät- verksindustri. I detta kapitel ges en kortfattad beskrivning av några av de ekonomiska problem och regleringsfrågor som aktualiseras i samband med nätverksindustrier. Det som kännetecknar en "nätverksindustri" är ett starkt beroende av en infrastruktur i form av ett nätverk som binder samman produktionen av branschens basprodukter och de slutliga konsumenterna av dessa pro- dukter6. Uppenbara exempel på nätverksindustrier är telekommunika- tioner, järnväg, vattenförsörjning, elförsörjning och, som sagt, försörj- ningen med naturgas. Gemensamt för dessa branscher är att det som ger konsumenterna nytta är en kombination av basprodukt och nät- verkstjänster; en telefon är av värde för konsumenten endast om det finns ett telenät, ett tåg är av värde endast om det finns järnvägsspår etc. I vissa nätverksindustrier har ny teknologi till en del löst upp bero- endet av en viss typ av nätverksinfrastruktur. Det tydligaste exemplet är telekommunikationerna där mobil telefoni, internet m.m. minskat det traditionella beroendet av de fasta telenäten. På naturgasområdet kan LNG-tekniken lösa upp beroendet av de fasta överföringsnäten, men kan försörjningen med naturgas i till en dominerande del väntas vara beroende av fasta överföringsnät. Det finns två förhållanden som gör att förutsättningarna för konkur- rens och marknadsbestämd prisbildning och kapacitetsutbyggnad skiljer sig mellan nätverksindustrier och "vanliga" branscher. Det första är att det i allmänhet finns betydande skalfördelar i utbyggnad och drift av nätverksindustriernas infrastruktur ("transportnät"). Skalfördelar innebär att kostnaden för hålla en viss transportkapacitet är lägre i ett relativt storskaligt transportnät än i två eller flera parallella transportnät som tillsammans har samma kapacitet. Om dessa skalfördelar är betydande är "produktionen" av transporttjänster etts.k. "naturligt" monopol 7. Beroende på efterfrågans storlek, produktionsteknologin och in- frastrukturens geografiska utbredning kan det finnas skalfördelar även i produktionen av branschens basprodukter. 6Se m.fl. (1999) för en mer ingående diskussion om nätverksindustier. 7Begreppet naturligt monopol diskuteras mer ingående i kapitel 4. SOU 1999:115 Bilaga 3 405 Att det i allmänhet finns betydande skalfördelar i utbyggnad och drift av nätverksindustriernas infrastruktur betyder emellertid inte att nätverksamhet alltid är ett naturligt monopol. Om nödvändig in- frastruktur kan byggas ut och drivas till en relativt låg kostnad finns det förutsättningar förs.k.infrastrukturbaserad konkurrens. Ett aktuellt ex- empel finns på telekommunikationsområdet där olika operatörer med egna nät för mobil telefoni kan konkurrera med varandra.