sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — I principiella frågor, t.ex. om MUST:s och FRA:s utbyte av underrättelser med utländska underrättelseorganisa- tioner, skall försvarsministern underrättas. (Jfr bl.a. bet. 1990/91:KU30 s. 35, 37 och 311 ff. och bet. 1991/92:KU 30 s. Bland annat FOA och FMV utgör s.k. stödmyndigheter, som får underrättelseuppdrag från i första hand Försvarsmakten men också från andra myndigheter och även från regeringen. Stödmyndigheter- nas verksamhet är i allmänhet avgiftsfinansierad och en budgetstyr- ning från regeringens sida av deras verksamhet såsom underrättelse- organ är därmed inte möjlig. Regeringen styr därför myndigheterna genom de mål och uppgifter, som anges i myndigheternas instruktio- ner eller i samband med uppdragen. Därutöver styrs stödmyndigheterna genom att krav ställs på deras produktion. Försvarsmakten och i viss mån även andra beställer ge- nom sina uppdrag vad som stödmyndigheterna skall producera medan regeringen följer upp och styr mot bakgrund av sitt ägaransvar hur uppgifterna löses, dvs. myndigheternas inre effektivitet. Regeringen har i egenskap av ägare, jfr uttrycket regeringens ägarstyrning, att följa upp verksamheten. Det ankommer emellertid i första hand på Försvarsmakten att göra en utvärdering av stödmyndigheterna inom sitt verksamhetsområde. Genom Försvarsmaktens återrapportering till regeringen av sin verksamhet och krigsorganisationens status får re- geringen information om i vilken omfattning, som stödmyndigheterna har löst sina uppdrag, dvs. stödmyndigheternas yttre effektivitet. (Se prop. 1996/97:4 s. 227 f. och prop. 1997/98:83 s. 13 f.) 116 Underrättelsetjänsten - en bakgrund 2.5.2Regeringens samordning av underrättelse- tjänsten och beredning av underrättelsefrågor Som har framgått av den redogörelsen finns det behov av och förekommer underrättelseverksamhet vid ett flertal olika svenska myndigheter med anknytning till skilda departement. Säkerhetspoli- tiska frågor handläggs inom flera delar av , i första hand vid UD och vid Fö, men även vid andra departement. I motsats till vad som är förhållandena i åtskilliga andra länder har Sve- rige inte något särskilt organ, som samordnar underrättelseverksam- heten och bedömer säkerhetspolitiska frågor på grundval av ett mer samlat material från de skilda underrättelsefunktionerna. I flera andra länder finns det således ett särskilt överordnat organ inom eller eljest uttalade regler för en överordnad styrning och samordning av underrättelseverksamheten och för en samordnad beredning inom av underrättelsefrågor. En motsvarande formbaserad ordning har tidigare tillbakavisats för svensk del. Det har bl.a. hänvisats till att uppgiften att inrikta den mi- litära underrättelsetjänsten i dess helhet måste ankomma på de befatt- ningshavare inom försvaret som har behov av underrättelser. Sålunda har det framhållits att det svenska militära underrättelse- väsendet har utgjort en del av landets försvar och att den militära un- derrättelsetjänstens uppgift har varit att förse beslutsfattare inom För- svarsmakten med den information, som behövdes för att uppnå mål- sättningen för totalförsvaret. Det har hänvisats till att ÖB har att under regeringen ansvara för att Försvarsmakten fullgör sina uppgifter även om underrättelseverksamheten liksom all annan statsverksamhet i och för sig måste ligga i linje med statsledningens intentioner i utrikespo- litiska och andra frågor. Med ÖB:s ansvar har det ansetts följa att det är denne, som ensam har rätt att närmare inrikta den militära under- rättelsetjänsten (se bl.a. prop. 1975/76:189 s. 39 och 87). Det har även hänvisats till att en ordning, som innebär att underrättelseorga- nens arbetsuppgifter bestämdes av en instans utanför försvarsledning- en, skulle medföra att en del av ansvaret för Försvarsmaktens bered- skap, krigsduglighet m.m. fördes över till denna instans. Det har an- setts att detta skulle strida mot fastlagda principer för ledningen av Försvarsmakten (se bl.a. SOU 1976:19 s. 102). Mot bakgrund bl.a. av den bredare säkerhetssyn, som med tiden har kommit att prägla det svenska totalförsvaret och därmed även in- verka på uppgifterna för den militära underrättelsetjänsten, har de mi- litära underrättelsefrågorna fått en alltmer departementsöverskridande säkerhetspolitisk betydelse och även ökat regeringens behov av sam- Underrättelsetjänsten - en bakgrund 117 lade ställningstaganden i olika konkreta säkerhetspolitiska frågor. Detta har lett till att det inom har uppstått ett allt starkare behov av att även söka närmare inrikta den av Försvarsmak- ten genom ÖB ledda underrättelsetjänsten. har det därför i en ökande takt vuxit fram ett system med interdepar- tementala informella men även mer formaliserade samrådsgrupper för underrättelse- och säkerhetsfrågor. I dessa deltar företrädare för olika departement och i vissa fall även företrädare för de militära underrät- telseorganen. Ofta har dessa samrådsfora kommit till i samband med en akut krissituation och sedan levt kvar. Sålunda bildades mot bak- grund av det dåvarande världsläget en samrådsgrupp, den s.k. HH- gruppen, för diskussion av den säkerhetspolitiska utvecklingen. Gruppen består av kabinettssekreteraren i UD, såsom ordförande, och i övrigt av statssekreterarna i SB, Fö och Ju. Vidare deltar i gruppen kabinettssekreterarens kanslichef, statsministerns utrikespolitiska råd- givare, chefen för och internationella enhet, ÖB:s ställföreträdare samt cheferna för , och . Gruppen träffas på UD tre eller för informellt informations- och åsiktsutbyte i säkerhetspolitiska frågor. Varken dagordning eller protokollföring förekommer. bildades en interdepartemental grupp, Samord- ningsgruppen för vissa säkerhetsfrågor (SVS-gruppen), med inrikt- ning mer på frågor om terrorism och närliggande säkerhetsfrågor och mindre på allmänna säkerhetspolitiska frågor och underrättelsefrågor (jfr bl.a. SOU 1987:14, s. 130 och SOU 1988:16, s. 187). SVS- gruppens sammansättning kan skifta beroende på ärendefördelningen mellan departementen. består gruppen av statssekre- teraren i SB, såsom ordförande, och statssekreterarna i Ju, UD och Fö samt kabinettssekreteraren och protokollchefen i UD. Vidare ingår rätts- och säkerhetscheferna vid , expeditionschefen och chefen för polisenheten i Ju och expeditions- och rättschefen i Fö samt biträdan- de utrikesrådet för politiska frågor i UD och tjänstemän vid departe- menten med ansvar för internationellt samarbete mot terrorism och för migrationsfrågor. Syftet med gruppen är bl.a. att ge regeringen underlag för en hotbildsbedömning mot bakgrund av ett mera enhet- ligt informationsunderlag. Gruppen utnyttjas för samordning av åt- gärder i säkerhetsfrågor och tjänstgör som ett informellt berednings- organ. Gruppens aktiviteter, mötesfrekvens m.m. varierar beroende på den aktuella hotbilden. Vanligen sammanträder gruppen varje halvår och statssekreterarna medverkar vid minst ett samman- träde per halvår. 118 Underrättelsetjänsten - en bakgrund har det inom regeringen funnits en särskild sä- kerhetspolitisk policy-grupp, senare även kallad underrättelsebered- ning, som med vissa förändringar under tidens gång har bestått i hu- vudsak av statsministern, statssekreteraren i SB och statsministerns utrikespolitiska rådgivare, utrikesministern och kabinettssekreteraren, försvarsministern och dennes statssekreterare och justitieministern samt ÖB och cheferna för , , MUST och FRA. Möten har hållits för diskussion av säker- hetspolitiska policy-frågor. Bland andra samrådsgrupper inom för diskussion av säkerhetspolitiska frågor, kan nämnas den som utgörs av utrikes-, försvars- och handelsministrarna och deras statssekreterare. Gruppen möts regelbundet. Mer eller mindre regelbundna möten äger fortlöpande rum på handläggarnivå mellan företrädare för , Fö och MUST för diskus- sion av säkerhetspolitiska frågor. Ofta inrättas särskilda interdeparte- mentala grupper på denna nivå på ad hoc-basis, t.ex. för de pågående Bosnienoperationerna och andra pågående fredsfrämjande operationer och för PFF- och OSSE-frågor. Se även bilaga 3. I dessa sammanhang kan nämnas att en särskild interdepartemental beredningsgrupp, Beredningsgruppen för fredsfrämjande verksamhet, har bildats för att mot bakgrund av omvärldsutvecklingen fortlöpande bereda och avge rekommendationer i frågor, som rör delta- gande i internationella militära fredsfrämjande och humanitära insat- ser. Gruppen leds av biträdande statssekreteraren i UD. I gruppen ingår företrädare för bl.a. Fö och Ju. Det kan vidare nämnas att inrättades med anledning av ett förslag i prop. 1996/97:4 om totalförsvaret i förnyelse en Bered- skapsdelegation för ekonomisk politik. Delegationen har att genomfö- ra beredskapsarbete på det ekonomisk-politiska området inför kriser och krig så att olika instansers åtgärder är konsistenta och rimligt ba- lanserade. I delegationen, som leds av statssekreteraren i Finansde- partementet (Fi), ingår bl.a. företrädare för Fö, , Riks- gäldskontoret och . Delegationen har ett brett spektrum av arbetsuppgifter som bl.a. tar sikte på ekonomiska hot och utrikespolitiska spänningar, som kan kräva åtgärder från statsmakter- nas sida. Underrättelsetjänsten - en bakgrund 119 2.5.3Regeringens insyn i och kontroll av underrättelsetjänsten genom FUN När det gäller Försvarsmaktens verksamhetsområde finns det ett antal särskilda organ, som helt eller delvis fyller funktionen av att utöva statsmakternas insyn och kontroll. Det gäller bl.a. FUN, Rådet för insyn i Försvarsmakten, Försvarsberedningen och . På sedvanligt sätt inom statsförvaltningen utövas kontroll av Försvar- smakten också genom bl.a. JO, JK, och Riksda- gens revisorer. Huvudansvaret för insynen och kontrollen faller emellertid på FUN. FUN inrättades, som redan har framgått av avsnitt 2.3.3, efter beslut av på regeringens förslag i prop. 1975/76:189 om insyn i och kontroll av den militära underrättel- setjänsten m.m. (se bet. FöU 1975/76:40, rskr. 1975/76:376). FUN skulle utgöra ett regeringens insyns- och kontrollorgan under Fö med uppgift att följa den militära underrättelsetjänsten. Några förändringar av betydelse i fråga om den roll, som FUN skulle spela såsom kon- trollorgan, har inte inträtt sedan 1976 års riksdagsbeslut på annat sätt än att kontrollen i samband med ändringar av myndighetsbegreppet och i samband därmed gjorda generella hänvisningar i instruktionen för FUN har kommit att omfatta ytterligare några myndigheter utanför den krets, som tidigare förknippades med begreppet försvarsmakten (jfr ovan under avsnitt 2.3.3 och nedan under av- snitt 10). Sålunda angavs, såsom redan har påpekats, i prop. 1975/76:189 att särskilda förtroendemän borde få i uppdrag att fortlöpande stå i nära förbindelse med det militära underrättelseväsendet och följa verksam- heten inom detta. Förtroendemännens uppgifter skulle inte innebära någon inskränkning i försvarsledningens ansvar för verksamheten el- ler i t.ex. JO:s och JK:s tillsyn. Förtroendemännen skulle inte heller ha någon beslutsrätt i fråga om underrättelseorganens mål och inriktning. Förtroendemännen borde enligt propositionen inskränka sig till att fortlöpande följa och informera sig om försvarsmaktens underrättel- setjänst och att lämna de förslag som föranleddes av granskningen. Olika uppfattningar i samhällsfrågor borde enligt propositionen vara representerade i underrättelsenämnden. Dessutom borde någon av ledamöterna ha särskild juridisk sakkunskap. (se bet. FöU1975/76:40 s. 16) ansåg att det inte fanns anledning att be- stämma att alla riksdagspartier skulle vara representerade i nämnden. Utskottet bedömde det inte heller som nödvändigt att alla ledamöter utgjordes av riksdagsledamöter. 120 Underrättelsetjänsten - en bakgrund Enligt 1 § förordningen (1988:552) med instruktion för har FUN till uppgift att följa underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten och FRA samt inom de övriga myndigheter, som bedriver underrättelsetjänst och som enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för hör till Fö. Såle- des har FUN enligt gällande regler att följa underrättelsetjänsten även inom bl.a. FMV, FOA, SRV och . Enligt 2 § i sin instruktion skall FUN särskilt ägna uppmärksamhet åt de enheter, som lämnar underrättelser med särskilda metoder, dvs. KSI och FRA. Vidare skall FUN enligt samma paragraf särskilt granska anslagsframställningar rörande underrättelsetjänsten, uppläg- gande och förande av de register som behövs för verksamheten, me- del och metoder för inhämtning av underrättelser samt principer för rekrytering, utbildning m.m. av personal inom underrättelsetjänsten. FUN skall enligt 3 § i instruktionen lämna Försvarsmakten de synpunkter och de förslag till åtgärder, som föranleds av granskningsverksamheten. Om det behövs, skall nämnden också lämna förslag till regeringen. FUN består enligt instruktionen av en ordförande och fem andra ledamöter. Regeringen utser ledamöterna och bland dem ordföranden (12 §). De förordnas för en bestämd tid (12 §). Regeringen utser även nämndens sekreterare (13 §). FUN skall sammanträda minst och dessutom om någon ledamot eller Försvarsmak- ten begär det (8 §). I 6 § i försvarsmaktsförordningen föreskrivs att ÖB vid ledningen av den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten skall underrätta FUN i frågor, som är av principiell natur eller annars är av större vikt. Underrättelseskyldigheten syftar till att säkerställa FUN:s roll som insyns- och kontrollorgan och säkerställa förtroendemännens infly- tande (jfr prop. 1975/76:189 s. 94). Detta samrådsförfarande är dock inte obligatoriskt med hänsyn till bl.a. kravet på snabbhet i den militära beslutsprocessen. I samma paragraf i förordningen föreskrivs därför att underrättelseskyldigheten till FUN inte får avsevärt försvåra Försvarsmaktens verksamhet. Om information sålunda inte har kun- nat lämnas, skall frågan dock utan dröjsmål anmälas till FUN. har antalet sammanträden uppgått till så många som 25 bl.a. beroende på särskilda uppdrag från regeringen. Uppdragen avsåg dels att FUN skulle göra en analys av förutsättningarna för till- gång till källmaterial för att genomföra forskning om den svenska mi- litära underrättelse- och säkerhetstjänsten efter det , dels skulle FUN göra en kartläggning av de register, Underrättelsetjänsten - en bakgrund 121 som har använts inom den militära underrättelse- och säkerhetstjäns- ten. FUN:s insyns- och kontrollverksamhet utövas i första hand genom s.k. underrättelsegenomgångar med föredragningar av chefer och an- nan personal vid MUST och vid andra berörda myndigheter som FRA, FMV, FOA m.fl. och genom platsbesök vid myndigheter samt uppföljning av bl.a. övningsverksamhet vid dessa. FUN granskar och yttrar sig skriftligen till regeringen över MUST:s med KSI och FRA:s budgetäskanden. En viss begränsad utvärdering av under- rättelseverksamheten med avseende på inriktning och även resultat - en s.k. underrättelsebedömning - görs även från FUN:s sida i sam- band med granskningen av myndigheternas budget. FUN granskar därvid, förutom budgetframställningen, myndigheternas årsredovis- ningar och planeringsunderlag för . Vid gransk- ningen kräver FUN en muntlig redogörelse av chefen för eller myndighetschefen och av vissa andra ansvariga tjänstemän. Även ÖB kan höras av FUN i dessa sammanhang. Vid underrättelsegenomgångarna begär FUN redovisning från myndigheternas personal i första hand med utgångspunkt i de gransk- ningsuppgifter, som FUN har enligt 2 § i instruktionen. Därvid kon- trolleras att de riktlinjer, som regeringen har angivit för underrättelse- och säkerhetstjänstens verksamhet, följs. FUN lämnar syn- punkter bl.a. på prioriteringar i underrättelseinriktningen, på inhämt- ningsverksamheten och på samarbetet med främmande staters under- rättelsetjänster. FUN har vid skilda tillfällen genomfört särskilda ut- redningar bl.a. med anledning av påståenden om otillåten inrikes un- derrättelseverksamhet och om den militära underrättelsetjänstens samverkan med vissa andra länders underrättelsetjänster. FUN har också skriftligen behandlat ärenden, som har väckts av enskilda per- soner och som har berört underrättelseverksamheten och personalfrå- gor. De flesta stater bedriver underrättelseverksamhet mot andra stater. Det sker i allmänhet av motsvarande skäl, som ligger bakom behovet från svensk sida av en underrättelsetjänst för att skaffa information 122 Underrättelsetjänsten - en bakgrund om främmande makters förhållanden och handlingsmöjligheter när det gäller säkerhetspolitiska frågor. Syftet är liksom för svensk del att informationen skall ge beslutsfattarna i det egna landet material att bedöma den säkerhetspolitiska situationen och utvecklingen i omvärl- den samt ge underlag för beslut i försvars- och utrikespolitiska frågor. har de flesta underrättelsetjänsterna på samma sätt som i präglats av den säkerhetspolitiskt spända situation, som har rått fram till det slut. De traditionella säkerhetsproble- mens betydelse med inriktningen mot i första hand försvarspolitiska frågor har därefter minskat. Däremot synes behoven i sig av en under- rättelsetjänst inte ha blivit mindre. Behoven av underrättelser har i stället ändrat karaktär mot bl.a. mer allmänt säkerhetspolitiska frågor och frågor av ett speciellt nationellt intresse. Ett skäl, som har anförts i ett flertal länder till ökade krav på en underrättelsetjänst, är att det ändrade världsläget har gjort det möjligt att begränsa det militära försvarets omedelbara krigsduglighet och beredskap och därigenom kunna göra ekonomiska nedskärningar av försvarsanslag och resurser. Detta ställer emellertid högre krav på en kompetent och effektiv underrättelsetjänst, som kan ge säkrare un- derlag för nödvändiga politiska bedömningar och prognoser att läggas till grund för försvarsplaneringen i stort. Underrättelsetjänsten skall även ge förvarning i ett kortare perspektiv om en hotfull situation trots allt skulle uppstå. Andra skäl, som har anförts för ökade krav på underrättelsetjäns- ten, är den förändrade allmänna internationella problembilden med behov av underrättelser om svårbedömbara icke-militära hot och ris- ker i form av ekonomiska kriser, flykting- och migrationsrörelser, ekologiska hot, spridning av massförstörelsevapen m.m. Det moderna samhällets komplexitet med en allt större sårbarhet för störningar inte minst genom icke-statliga aktörer såsom brottssyndikat och terrorist- grupper har även ansetts motivera en underrättelsetjänst med förmåga att samla information. Riskerna ökar också för en ny typ av kriser och konflikter på grund av bl.a. etniska, nationella eller religiösa skillnader med krav på olika länder att medverka i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Detta ställer också nya och särskilda krav på en underrättelsetjänst, som kan lämna information om utvecklingsten- denser och för att skydda det egna landets personal på platsen. I och för sig synes de personella resurserna i underrättelsetjänster- na minska. Väsentliga nedskärningar har också gjorts, när det gäller personalstyrkan i underrättelsetjänsterna i flera länder. Reduktionen av antalet anställda behöver dock inte i sig återspegla några minskade behov av underrättelser. En ökad tillgång på öppen information och ökade tekniska möjligheter till inhämtning och behandling av infor- Underrättelsetjänsten - en bakgrund 123 mation har minskat behovet av underrättelsepersonal. Även ett ökan- de internationellt underrättelsesamarbete och en ökad öppenhet län- derna emellan i utbytet av underrättelser synes ha kunnat medverka till ett minskat personalbehov i det enskilda landets underrättelse- tjänst. Främmande staters underrättelsetjänster, såväl civila som militära, är verksamma i och mot svenska intressen. Främmande stater låter också underrättelsepersonal besöka landet och har även sådan personal stationerad här bl.a. vid sina beskickningar. I båda fallen rör det sig oftast om personal, som är officiellt anmäld och som bedriver sin underrättelseverksamhet helt öppet och legalt. (Jfr verk- samhetsberättelse .) Ingripanden från sida på grund av spioneri och olaglig underrättelseverksamhet förekommer emeller- tid. En stor del av i och för sig icke önskad verksamhet mot bedrivs dock i form av signal-, satellit- och radarspaning och genom inhämtning i den internationella tele- och datatrafiken. Detta sker från platser utanför landets gränser och den svenska säkerhetstjänsten sak- nar då möjligheter att agera. Någon påtaglig förändring i intensiteten i den utländska underrät- telseverksamheten mot synes inte ha inträtt med anledning av det ändrade internationella säkerhetspolitiska läget. Säkerhetshoten mot landet i form av utländsk underrättelseverksamhet kvarstår såle- des och främmande underrättelsetjänster följer alltjämt kontinuerligt vår försvarsförmåga och hur våra försvarsbeslut genomförs. Man följer även bl.a. den militärtekniska utvecklingen och utvecklingen av svenska militära materielsystem och den provverksamhet som pågår. En annan sak är att hoten från utländsk underrättelseverksamhet mot landets säkerhet inte längre uppfattas som lika aggressiva med hänsyn till förskjutningen från en tidigare konspirativ inhämtning av information till mer acceptabla metoder bl.a. i form av informella samtal och analys baserad på öppna källor. Sålunda anses den utländ- ska underrättelseinhämtningen av militär information, som genomförs i , i huvudsak ske från öppna källor. Praktiskt taget alla främ- mande underrättelseorgan har dessutom ändrat inriktningen för under- rättelseverksamheten från den tidigare huvuduppgiften att samla in- formation om andra länders militära förmåga. Verksamheten riktas mer mot frågor som berör risker och hot mot samhället i form av spridning av massförstörelsevapen, internationell terrorism, organise- 124 Underrättelsetjänsten - en bakgrund SOU 1999:37 rad brottslighet, narkotikasmuggling, regionala konflikter m.m. (Jfr verksamhetsberättelse för .) Sistnämnda frågeställningar är sådana, som de flesta underrättelse- och säkerhetstjänster öppet kan samarbeta kring. har det även skett en omorientering mot inhämtning och analys av i första hand ekonomiska underrättelsemål. Dessa kan vara av varierande slag och avse finansiella underrättelser av olika slag, underrättelsestöd för handelsförhandlingar, rent industrispionage m.m. Det kan dock vara svårt att bedöma vilka av dessa mål, som kan tänkas utgöra underrät- telsehot mot landet. (Jfr verksamhetsberättelse för .) Som redan har framgått är det uppgift att bevaka den sä- kerhetshotande underrättelseverksamhet, som riktas mot . Än- damålet med den svenska militära säkerhetstjänsten, som bedrivs in- om ramen för MUST av en särskild säkerhetsavdelning, är att tillva- rata militära säkerhetsintressen, som berör Försvarsmakten och dess ansvarsområde. Det ankommer således på den militära säkerhet- stjänsten att bevaka säkerhetsintressen, som omfattar eller kan hänfö- ras till militär personal och materiel samt till militära anläggningar och militär planläggning i vid bemärkelse. I den militära säkerhetstjäns- tens uppgifter ingår att biträda i dess arbete beträffande skyd- det av rikets säkerhet. Det är således inte den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens uppgift att genom kontraspionage bevaka främmande underrättelseverksamhet, som är riktad mot . 2.6.3Samarbete mellan olika länders underrättelsetjänster Samarbete mellan olika länders underrättelseorganisationer betraktas allmänt som angeläget och nödvändigt av flera skäl. Ett skäl är rent ekonomiska. Ett litet land har inte heller råd med att ensamt bekosta den underrättelseorganisation, som behövs för att fylla de krav som måste ställas på organisationen. Ett annat skäl är att ett land genom samarbetet kan få del av information på underrättelseområdet, som landet eljest inte kan få på grund av att särskilda resurser eller faktiska möjligheter saknas för inhämtning.