sou · GNB362 · 2000-01-01 00:00:00 — Det är visserligen riktigt att tyngre personbilar i genomsnitt förbrukar mer bränsle än lätta personbilar och därmed i högre grad bidrar till utsläppen av koldioxid, men detta gäller inte utan undantag. Bränsle-förbrukningen beror på långt fler faktorer än fordonsvikten, t.ex. motoreffekt, motortyp och förarens körsätt. Vidare utgör koldioxid-utsläpp endast en av de miljöegenskaper som skall beaktas hos ett fordon. För övrigt är koldioxidskatten och priset på drivmedel de viktigaste styrmedlen för att minska koldioxidutsläppen. Slutsatsen i delbetänkandet blev därför att det inte finns några bärande miljöskäl för att behålla en viktanknuten beskattning på personbilar och motorcyklar. Delbetänkandet; trafiksäkerhet och enhetsskatt I delbetänkandet anfördes i huvudsak följande beträffande frågan om tjänsteviktsbeskattning och enhetsskatt ur trafiksäkerhetssynpunkt. När det gäller bilars inbyggda krocksäkerhet (egensäkerhet) är en vanlig uppfattning att större och tyngre bilar är säkrare än mindre och lättare bilar. Även om denna uppfattning är en förenkling av verkliga förhållanden och trots att egensäkerheten kan variera högst väsentligt inom olika viktklasser så talar detta förhållande mot den gällande ut- formningen av skatteskalorna. Denna innebär nämligen högre fordons- skatt på större och tyngre personbilar. Nuvarande kunskap om sam- bandet mellan personbilars vikt och deras trafiksäkerhet är dock be- gränsad. Även om man skulle finna att säkerheten för passagerare ökar med storleken på bilen de färdas i så blir frågan mer komplicerad när man även väger in bilens inverkan på säkerheten för övriga trafikanter, t.ex. gångtrafikanter eller de som färdas i andra bilar. Fordonsskatt på lätta fordon 93 bedömning finns det inte tillräcklig grund för att av trafiksäkerhetsskäl föreslå styrning mot en jämnare viktfördelning av fordonsparken. I konsekvens härmed var det inte trafiksäkerhetsskäl utan förenklings- skäl som anfördes till stöd för förslaget om enhetsskatt. I kapitel 6 föreslås att det införs en miljöklassrelaterad försäljningsskatt på motorfordon så snart det finns fastställda miljöklasser som överens- stämmer med de av EU beslutade kravnivåerna. Bakgrunden är som redovisats i kapitel 2 att försäljningsskatt tycks vara ett mer effektivt styrmedel än fordonsskatt när det gäller att styra bilköpare till bilar i den bästa miljöklassen. Om det t.ex. av administrativa skäl inte skulle anses lämpligt att införa miljöklassdifferentierad försäljnings-skatt kan man i stället differentiera fordonsskatten efter de nya miljö- klasserna. Detta alternativ skulle likna det i införda systemet, jfr. bilaga 5 till detta betänkande. Den miljöstyrande effekten bör bli nästan lika stor i båda fallen förutsatt att fordonsskatten kan utformas så att nedsättningen av skatten utfaller bilen är registrerad. Som redovisas i kapitel 6 har numera möjlighet att besluta om miljöklasser i enlighet med EU:s nya krav. Utarbetandet av sådana nya miljöklasser sker inom och beräknas bli färdigt eller . Utredningen har erfarit att det sann- olikt kommer att bli fråga om två miljöklasser och att försäljnings- skatten skulle kunna hamna i storleksordningen för ett fordon i den sämre miljöklassen. Med ett så förhållandevis begränsat belopp kan det visa sig att försäljningsskatten av administrativa skäl inte är lämplig. Som ett alternativ skulle fordon i den bästa miljöklassen kunna befrias från fordonsskatt efter registrering att den skatterabatt som därmed tillkommer fordonsägaren blir lika stor som försäljningsskatten skulle ha varit för fordon i den sämre miljöklassen. Med utredningens förslag motsvarar det fordonsskattebefrielse för bensindrivna lätta fordon i den bästa miljöklassen eftersom det föreslagna enhetsskattebeloppet för dessa fordon uppgår till . Beträffande dieseldrivna fordon, för vilka ett högre en- hetsskattebelopp föreslagits, skulle det bli fråga om en betydligt av fordonsskattebefrielse. Ett ytterligare alternativ är att inte bestämma fordonsskatterabatten utan utforma den så att den som köper en ny bil i den bästa miljöklassen tillgodoräknas ett belopp, motsvarande vad försäljnings- skatten skulle ha uppgått till, vilket sedan får avräknas från fordons- skatten. Oavsett vilket av de båda senare alternativen som väljs så bör 94 Fordonsskatt på lätta fordon en sådan utformning av fordonsskatten få en miljöstyrande effekt som närmar sig den hos försäljningsskatten. Skälet för detta är att ett så för- hållandevis begränsat skattebelopp som motsvarar en ganska kort tids befrielse från fordonsskatt. En nybilsköpare som väljer en bil i den bästa miljöklassen får med andra ord snabbt del av skatte- stimulansen. Detta gäller däremot inte om fordonsskatterabatten skulle fördelas över bilens hela livslängd. En sådan utformning bör därför inte väljas. Fordonsskattebefrielse för fordon i den bästa miljöklassen före- kommer som bekant redan genom bestämmelsen i 14 a § fordons- skattelagen. Med hänsyn till att utredningen nu diskuterar alternativ som liknar denna bestämmelse bör det noteras att utredningens tvek-samhet inför ifrågavarande bestämmelse inte hänför sig till dess miljö-styrande effekt. Utredningen är däremot tveksam till om 14 a § fordons- skattelagen är förenlig med EU:s bilavgasdirektiv eftersom den miljö- klass som åsyftas där inte motsvarar en inom EU beslutad kravnivå. Miljöklassdifferentiering bör alltså i första hand ske genom för- säljningsskatten men om det inte anses lämpligt att införa en miljö- klassdifferentierad försäljningsskatt så bör en liknande miljöstyrning kunna uppnås genom fordonsskattebefrielse för fordon i den bästa miljöklassen. Differentiering av fordonsskatten efter bilarnas specifika bränsle- förbrukning förs ibland fram som ett alternativ och en sådan utform-ning kan jämföras med den i införda så kallade gröna ägaravgiften, se bilaga 5 till detta betänkande. Utredningen vidhåller dock den upp- fattning som uttalades i delbetänkandet vilken kan sammanfattas med att beskattningen av drivmedel är det viktigaste styrmedlet för att minska drivmedelsförbrukningen. Denna uppfattning förstärks av vad som framkommit vid utvärderingen av de olika skatternas styreffekter, se kapitel 2. Det framstår därmed som en omväg för att minska bränsleförbrukningen att göra detta via skatten på fordonen. I delbetänkandet anfördes att differentiering av skatten efter trafik- säkerhetsklasser inte är möjlig så länge det saknas ett etablerat system för trafiksäkerhetsklassning av fordon. Något sådant system föreligger ännu inte och utredningens bedömning är därför oförändrad i detta avseende. Fordonsskatt på lätta fordon 95 I kapitel 2 konstaterades att drivmedelsskatten på diesel bör ha ungefär samma typ av styreffekter på efterfrågan som motsvarande skatt har när det gäller efterfrågan på bensin. En ökning av drivmedelspriset bör således resultera i en minskad efterfrågan på det aktuella drivmedlet. Att denna effekt verkar vara större på lång sikt än på kort sikt bör också gälla generellt eftersom bilinnehavet och bilvalet även beträffande dieseldrivna lätta fordon är möjligt att påverka på lång sikt. Fordonskattens respektive försäljningsskattens påverkan på omsätt- ningen av bilparken bör också vara desamma för dieseldrivna fordon som för bensindrivna fordon. Det är främst skatternas tidsmässigt olika betalningsprofiler som ger upphov till de olika styreffekterna och dessa bör påverka omsättningen av diesel- och bensinpersonbilar på samma sätt. Det faktum att både försäljningsskatten och fordonsskatten verkar ha en påverkan på bilvalet bör också gälla generellt för såväl diesel- drivna som bensindrivna bilar. I dagens skattesystem är kombinationen av drivmedelsskatt och fordonsskatt olika för bensin- och dieseldrivna bilar. Detta kommer att påverka bilistens val av drivmedel vid bilköpet. För en dieseldriven bil är drivmedelsskatten lägre medan fordonsskatten är högre. Det relativa skatteuttaget har dimensionerats så att en genomsnittlig diesel- respek- tive bensindriven personbil skall ha ungefär samma skattebelastning för en årlig körsträcka på ca 1 . Det är således primärt den för- väntade årliga körsträckan som kommer att påverka valet mellan en bensin- eller dieseldriven bil. 96 Fordonsskatt på lätta fordon Figur 1.1: Förhållandet mellan kostnaderna för en bensin- respektive I figur 1.1 åskådliggörs detta förhållande. Den fasta årliga kostnaden, som motsvaras av de båda linjernas skärningspunkter med den vertikala axeln, är bland annat på grund av högre fordonsskatt större för en dieseldriven bil än för en bensindriven. Den rörliga kostnadens på- verkan på den årliga kostnaden åskådliggörs genom lutningen på kurv- orna, som påverkas dels av bensin- respektive dieselpriset inklusive skatt men även av drivmedelsförbrukningen. Kurvan för dieselbilar blir flackare än kurvan för bensinbilar på grund av dels mindre bränsle- förbrukning och dels lägre bränslepris. Vid en viss årlig körsträcka, k*, kommer den årliga kostnaden för en bensin- och en dieseldriven bil att vara densamma. Om den årliga körsträckan är längre än denna lönar det sig att välja en dieseldriven bil medan det omvända gäller för kortare årliga körsträckor. Brytpunkten, dvs. k*, kommer att variera beroende på vilka bilar som jämförs. För de allt bränslesnålare dieselbilarna räcker allt kortare årliga körsträckor för att det skall löna sig att välja en dieseldriven bil. Om dessa två typer av bilar upplevs som i övrigt helt likvärdiga så bör bränslevalet främst komma att avgöras av den förväntade årliga körsträckan. Det finns naturligtvis ytterligare aspekter som vägs in i bedömningen som t.ex. bilarnas relativa prestanda och risken för fram- tida förskjutningar i skatterelationen m.m. Rent principiellt är det dock den förväntade årliga körsträckan som bör vara den mest avgörande faktorn. Fordonsskatt på lätta fordon 97 I delbetänkandet intogs den ståndpunkten att konkurrensneutralitet mellan dieseldrivna och bensindrivna bilar måste vara ett miljömässigt minimikrav. Den ståndpunkten vinner stöd av utvärdering av dieseldrivna bilars miljöegenskaper vilken gjorts på uppdrag av regeringen (regeringsbeslut M98/1689/7). I Naturvårds- verkets rapport uttalas att dieselbilarnas miljöegenskaper i de flesta avseenden är sämre än hos motsvarande bensindrivna bilar och att de uppsatta miljömålen kommer att motverkas om andelen dieselbilar ökar. En större andel dieselbilar medför dock en liten minskning av kolväte- utsläppen och en marginell minskning av utsläppen av koldioxid. Dieselbilar har 20–lägre bränsleförbrukning än bensinbilar men å andra sidan ger förbränning av en liter dieselolja, på grund av dess högre kolinnehåll, mer koldioxid än förbränning av en liter bensin. Skillnaden avseende koldioxidutsläpp blir alltså mindre än vad skillnaden i bränsleförbrukning skulle kunna ge vid handen. är övriga miljöegenskaper genomgående sämre hos dieselbilar än hos bensinbilar. En ökning av dieselbilarnas andel medför en kraftig ökning av utsläppen av kväveoxider och en mycket kraftig ökning av partikelutsläppen. Uppskattningen av hälso-risker indikerar bland annat att utsläppen från nya dieselbilar är 3–4 gånger mer cancerframkallande än utsläppen från nya bensinbilar. Det tilläggs att nya dieselbilar dock är mycket bättre än de gamla diesel-bilarna. stödjer slutsats att man i vart fall inte bör gynna dieselbilar i förhållande till bensinbilar. Underlaget ger dock inte tillräckligt stöd för att skatte- mässigt gynna bensinbilarna. Skälen för detta är bland annat den snabba tekniska utvecklingen samt att dieselbilarna faktiskt har bättre miljöegenskaper i ett par avseenden (kolväten och koldioxid). Det finns dock all anledning att förhindra att användandet av dieselbilar är skatte- mässigt gynnsamt i jämförelse med bensinbilar. Fordonsskatten på dieseldrivna personbilar, lätta lastbilar och lätta bussar bör därför även i fortsättningen vara högre än på motsvarande bensindrivna fordon för att kompensera för att drivmedlet diesel beskattas lindrigare än bensin, se vidare avsnitt 3.5.8, Enhetsskattens storlek. När det gäller skälen för att slopa den viktanknutna fordonsskatten och ersätta den med enhetsskatt hänvisas i första hand till vad som anfördes i delbetänkandet. Ett viktigt skäl som anfördes var förenklingsskälet och i samband därmed framhölls, att förståelsen för fordonsskatte-systemet ökar om det upplevs som enkelt och rationellt. Det skall tilläggas att man knappast kan överskatta betydelsen av att ett skatte-system har en 98 Fordonsskatt på lätta fordon enkel och rationell utformning. Detta gäller naturligtvis inte bara för fordonsskattesystemet men i detta system kan reglerna förenklas betydligt utan att negativa effekter uppstår. Tvärtom kan vissa oönskade effekter av systemet försvinna. Ett enkelt och rationellt fordons- skattesystem medför bland annat att man underlättar för fordonsägare och för myndigheter. Det är dock minst lika viktigt – inte bara för de direkt berörda fordonsägarna – att skattesystemet upplevs som konsekvent och logiskt. Den nuvarande skillnaden i fordonsskatt mellan personbilar och t.ex. lätta lastbilar kan med fog upplevas som ologisk. Angående skatteskalan för personbilar uttalades i delbetänk-andet att indelningen i ett stort antal mindre intervaller ger ett falskt intryck av precision. Detta är naturligtvis i sig negativt men dessutom framstår den aktuella indelningen efter 100 kg-intervaller nästan som utmanande då den ställs i relation till att fordonsskatten på en personbil kan vara högre än på ett annat, liknande fordon med samma vikt – om det senare är registrerat som lätt lastbil (jfr. avsnitt 3.3.3, sista stycket). När det gällde personbilar anfördes i delbetänkandet att det varken finns miljö- eller trafiksäkerhetsskäl för att behålla den nuvarande viktanknutna beskattningen. Det finns om möjligt ännu mindre anled- ning att skattemässigt gynna de tyngsta lätta fordonen – vilket sker genom den lägre fordonsskatten på lätta lastbilar och lätta bussar. Den nuvarande utformningen framstår som olämplig med hänsyn till såväl miljö som trafiksäkerhet, se vidare avsnitt 3.5.6 om lätta lastbilar. Fordonsskatten på lätta bussar bör utformas som en enhetsskatt med samma skattebelopp som för personbilar och lätta lastbilar och differ- entierad mellan dieseldrivna och bensindrivna fordon på samma sätt. Skälen för den föreslagna enhetsskatten på lätta bussar är i huvudsak desamma som anförs i nästa avsnitt om lätta lastbilar och viktgränsen bör vara densamma för lätta bussar som för lätta lastbilar. Med andra ord bör enhetsskatt tas ut på bussar vars skattevikt inte överstiger . Skatteskalan för bussar är utformad så att skatten inte ökar med skattevikten längre än till men i kapitel 4 i detta betänkande lämnas förslag om höjning av fordonsskatten för tyngre bussar. Detta förslag berör dock inte bussar med totalvikt i intervallet 3 000–. Därmed möter det inte något hinder att låta den nu föreslagna enhetsskatten omfatta bussar med skattevikter upp till och med . En invändning som kanske skulle kunna göras mot en sådan skattehöjning för lätta bussar är att skatten på en lätt buss då Fordonsskatt på lätta fordon 99 skulle bli betydligt högre än skatten på t.ex. en 6 tons buss. Skälen för att lätta bussar skall omfattas av samma enhetsskatt som övriga lätta fordon är dock betydligt starkare än skälen för att i fordonsskatte- hänseende behandla lätta bussar på samma sätt som tunga bussar. För övrigt bör risken för en övergång från lätta bussar till bussar över vara obetydlig. Skattevikten framstår som en naturlig gräns mellan lätta och tunga fordon och lätta bussar bör behandlas lika med övriga lätta fordon även om det innebär att skatten på dessa blir högre än på tunga bussar. Om det senare förhållandet inte anses godtagbart bör i första hand skatteskalan för tunga bussar justeras så att fordonsskatten på en tung buss aldrig understiger skatten på motsvarande lätt buss. Enhetsskattebeloppet skulle därmed utgöra lägsta möjliga skattebelopp även för de tunga bussarna. Fordonsskatten på en lätt lastbil eller en lätt buss är avsevärt lägre än på ett lika tungt fordon som registrerats som person- bil. Det har inte framkommit vare sig miljö- eller trafiksäkerhetsskäl eller några andra skäl för att ha det på det sättet. Tvärtom finns både miljö- och trafiksäkerhetsskäl som talar emot det nuvarande förhåll- andet. För undvikande av missförstånd bör dock framhållas, att den främsta anledningen till att höja skatten på lastbilar och bussar till samma nivå som för personbilar är att det helt enkelt inte finns något hållbart skäl för att lätta lastbilar och bussar skall gynnas i skattehän- seende. En tänkbar invändning mot att ta ut samma skatt på personbilar och lätta lastbilar skulle kunna vara att det är fråga om två olika fordonsslag med olika transportuppgifter. En sådan invändning är bara delvis riktig. När det gäller lastbilsregistrerade kombibilar så är de av samma fordonstyp som personbilar och de utför i stor utsträckning samma transportuppgifter som dessa. Övriga lätta lastbilar kan också ofta ha samma användningsområden som personbilar. Det viktigaste är dock att fråga sig om skillnaden mellan personbilars och lätta lastbilars tran- sportuppgifter är relevant. Först skall dock något sägas om varför den nuvarande lägre skatten på lätta lastbilar och bussar är olämplig ur miljö- och trafiksäkerhetssynpunkt. Många lätta lastbilar har betydligt högre skattevikt än genomsnittet för personbilarna. För en del av dessa tyngre lätta lastbilar, t.ex. s.k. vans eller s.k. Sport Utility Vehicles (SUV), är motorstyrkan propor- tionellt större, så att fordonets fartresurser blir jämförbara med en personbils. Det förefaller uppenbart att sådana bilar generellt utövar större miljöpåverkan än genomsnittliga personbilar. 100 Fordonsskatt på lätta fordon mycket för att de har negativ inverkan på säkerheten för andra trafik- anter, en inverkan som är större än den mer teoretiska skillnaden i säkerhetspåverkan mellan två personbilar med t.ex. vikt-skillnad. Särskild betydelse bör tillmätas det förhållandet att vans och liknande bilar ofta har motorstyrka och fartresurser som möjliggör att de körs "som personbilar", vilket i kombination med deras avsevärda tyngd skapar speciella risker. För ett sådant lastbilsregistrerat fordon tas ut lägre fordonsskatt än för en avsevärt lättare personbil. Enligt utredningens mening finns inte tillräckligt underlag för att bestämma högre fordonsskattenivåer för ifrågavarande fordon än för personbilar men med hänsyn till såväl miljö- som trafiksäkerhets-skäl bör de i vart fall inte gynnas i förhållande till personbilarna. För att återkomma till skillnaden mellan personbilars och lätta lastbilars transportuppgifter och frågan om denna har någon relevans i skattehänseende så kan man börja med att konstatera att skattenivån för de tunga lastbilarna är bestämd med hänsyn till bland annat inter- nationella konkurrensskäl. Skattenivån för lätta lastbilar har anpassats härtill vilket inneburit att den har sänkts när skatten på tunga lastbilar sänkts men inte höjts när skatten på person- bilar höjts. Detta har lett fram till nuvarande stora skillnader mellan skatten på personbilar och lätta lastbilar. Det framstår dock som oskäligt att fordonsskatten på en lätt lastbil kan vara så lite som av skatten på en likadan, men personbilsregistrerad bil. Internationella konkurrensskäl framträder inte heller med någon styrka när det gäller lätta lastbilar utan sådana skäl måste i första hand beaktas vid beskattningen av tunga lastbilar. framförs uppfattningen att skatten på lastbilar ändå bör vara lägre av mer allmänna närings- politiska skäl. Mot denna uppfattning måste invändas att lägre fordons- skatt på lätta lastbilar skulle vara ett synnerligen trubbigt instrument för att stödja näringslivet. Det räcker egentligen med att konstatera att företag i stor utsträckning använder personbilar liksom att privat- personer i stor utsträckning använder lastbilsregistrerade bilar. För övrigt är det enhetsskattebelopp, som kommer att föreslås, så måttligt att det rimligtvis inte bör påverka lönsamheten inom vare sig transport- branschen eller hos andra företag. Utöver de anförda skälen för enhetsskatt så är det mycket betydelsefullt att man därigenom skulle undanröja incitamentet för att omregistrera personbilar till lätta lastbilar. En stor del av de ombygg- nader av bilar som görs av skatteskäl skulle därmed upphöra. Liksom i fråga om de lätta bussarna skulle det kunna invändas, att en skattehöjning för lätta lastbilar till samma nivå som för personbilar innebär att skatten på en lätt lastbil blir betydligt högre än skatten på Fordonsskatt på lätta fordon 101 t.ex. en 6 tons lastbil. Skälen för att behandla lätta lastbilar lika med övriga lätta fordon är dock minst lika starka som när det gällde lätta bussar och betydligt starkare än skälen för att låta lätta lastbilar omfattas av samma skatteskala som tunga lastbilar. Fordonsskatte- nivåerna för tunga lastbilar har utformats med hänsyn till internationell konkurrens, dvs. med hänsyn till skäl som inte gör sig påminda lika starkt beträffande lätta lastbilar. Beträffande lastbilar finns inte risk för mer än en obetydlig övergång från lätta fordon till fordon över eftersom de senare omfattas av strängare körkortskrav och lägre hastig-hetsbegränsningar. Lätta lastbilar bör därför omfattas av samma enhets-skattebelopp som övriga lätta fordon. Därmed blir fordonsskatten på lätta lastbilar högre än på vissa tunga lastbilar. Om detta inte kan godtas så bör det i första hand bli fråga om att justera skattenivåerna för tunga lastbilar så att enhetsskattebeloppet utgör lägsta möjliga skatte- belopp även för dessa. Lätta släpvagnar bör också ingå i det föreslagna enhetsskattesystemet. Lika lite som beträffande tidigare behandlade fordonsslag finns det några skäl för att behålla den viktanknutna beskattningen av lätta släp- vagnar. Viktgränsen för vad som är att anse som en lätt släpvagn bör dock sättas något lägre än motsvarande gräns för lätta bussar och lätta lastbilar. Nuvarande fordonsskattebestämmelser för släpvagnar med skatte- vikt över skiljer sig avsevärt från vad som gäller för lättare släpvagnar, jfr. För de tyngre släpvagnarna påverkas skatten bland annat av om dragbilen är bensin- eller dieseldriven. Med hänsyn härtill bör samma viktgräns tillämpas för att avgöra vilka släp- vagnar som skall anses som lätta och omfattas av enhetsskattesystemet. Såvitt avser släpvagnar bör alltså tillämpningsområdet för enhetsskatten begränsas till fordon vars skattevikt inte överstiger . Skill-naden i förhållande till viktgränsen för lätta bussar och lätta lastbilar har dock ingen praktisk betydelse. fanns inte en enda registrerad släpvagn med skattevikt mellan 3 000 och . Fordonsskattesystemet måste i vissa avseenden vara schablon- mässigt. Det är därför skäligt att ta hänsyn till att släpvagnar genom- snittligt har en begränsad årlig användning och till det förhållandet att de inte kan användas självständigt, dvs. de måste dras av ett annat fordon och detta fordon är som regel fordonsskattepliktigt. På grund av det anförda bör enhetsskattebeloppet för lätta släpvagnar begränsas till hälften av skatten på bensindrivna lätta fordon. 102 Fordonsskatt på lätta fordon Relationen mellan fordonsskatten på ett bensindrivet fordon och skatten på motsvarande dieseldrivet fordon bör även fortsättningsvis vara be- roende av hur hög beskattningen är av respektive drivmedel. Med andra ord bör fordonsskatten vara högre för dieseldrivna fordon än för bensindrivna eftersom dieselbränsle beskattas lindrigare än bensin. Detta gäller i fall då de båda motoralternativen utgör reella alternativ, dvs. i huvudsak beträffande lätta fordon. Fordon med skattevikter över är mycket sällan bensindrivna.