sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Röda Korset har fem center för tortyr- och traumatise- rade flyktingar samt driver stiftelsen –Röda Korset där bl.a. HIV-smittade asylsökande får stöd. Biträde i utlänningsärenden 193 stödverksamhet genom närmare tusentalet frivilliga, som på olika sätt ger stöd till asylsökande och flyktingar. engagerar sig främst genom informations- och opini- onsarbete och söker på så sätt driva på reformarbetet med flyktingbar- nens situation i fokus. I många av och lokalavdelningar arbetar man med praktiska insatser, t.ex. genom att organisera vän-/kontaktfamiljer för asylsökande och flyktingar. har ett centrum för barn och ungdomar i kris där flyktingbarn med traumatiska upplevelser får psykoterapeutisk hjälp. följer den flyktingrättsliga utvecklingen och bedriver ett omfattande lobbyarbete. Vidare håller flyktingrådet kurser och seminarier för jurister m.fl. som arbetar inom det flyktingrättsliga området. koordinerar det svenska (on Asylum): kommer genom sina 2 500 församlingar i kontakt med många invandrare och flyktingar. Både stift och församlingar arbetar med praktiskt stöd till asylsökande. försam- lingsnämnd har huvudansvaret för policy i flykting- arbetet. Även frikyrkoförsamlingar är aktiva på liknande sätt. En samverkan sker inom ramen för Kristna Råd. Sociala Missionen är Svenska Missionsförbundets diakonala cent- rum och bedriver kurativ verksamhet för asylsökande och flyktingar. Sociala Missionen arbetar också med omfattande program för frivilligt återvändande och har bl.a. mot den bakgrunden ett omfat- tande internationellt kontaktnät. bedriver omfattande verksamhet i för asylsökande och flyktingar. Organisationen är den svenska delen av den internatio- nellt verksamma katolska biståndsorganisationen. i arbetar bl.a. med frivilligt och ofrivilligt återvändande från , genom att erbjuda personer som uppehåller sig illegalt i landet en möj- lighet till visst stöd i hemlandet om de återvänder. Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR) bedri- ver rådgivning till asylsökande, informationsarbete genom tidskriften 14 och opinionsarbete för att uppnå stor rättssäkerhet i asylpro- cessen. FARR bevakar praxisutvecklingen och utvecklingen inom EU. Alla arbetar helt på ideell basis. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar bedriver sedan några är verksamhet i förhållande till enskilda asylsökande och andra utlänningar som söker råd och stöd. Byrån är ett resultat av samverkan mellan Svenska sektionen, , Rädda Bar- nen och . Verksamheten är förlagd till . 194 Biträde i utlänningsärenden personer arbetar på heltid och ger råd i stor utsträckning åt perso ner som har fått avvisningsbeslut och därför vänder sig till byrån. En myndighets handlingar är på grund av föreskrifter i 2 kap. tryckfri- hetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet i regel tillgäng- liga för envar. Begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar måste anges noga i en särskild lag eller i en annan lag som den sär- skilda lagen hänvisar till. Den särskilda lagen är sekretesslagen (1980:100). Den innehåller bestämmelser om tystnadsplikt och om förbud att lämna ut allmänna handlingar som begränsar den i tryckfrihetsförordningen stadgade rät- ten att ta del av allmänna handlingar. Sekretess kan vara föreskriven med hänsyn till olika intressen. De sekretesshänsyn som främst kan bli aktuella är sådana som rör rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organi- sation eller sådana som avser skyddet för enskilds personliga förhållan- den. Sekretess till skydd för rikets säkerhet eller utrikespolitiska för- hållanden regleras i 2 kap. sekretesslagen. Bestämmelser om sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden finns i 7 kap. sekretess- lagen. Sekretess kan också förekomma med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott, och bestämmelser om sådan sekretess finns i 5 kap. sekretesslagen. Uppgifter som hämtas in i enskilda utlänningsärenden är regelmäs- sigt sekretessbelagda enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen. Sekretess gäller enligt paragrafen för en uppgift som rör utlänning, om det kan antas att ett röjande av uppgiften skulle medföra att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlän- ningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlän- ningar. Härutöver gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlän- ningar och i ärenden om svenskt medborgarskap för uppgift om en- skilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara upp- kommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande beslut i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärenden om svenskt medborgarskap gäller sekretessen endast för upp- gifter i skälen. Sekretessen i dessa fall gäller således med hänsyn främst till skydd för enskilds personliga förhållanden. Myndigheterna gör regelmässigt en mycket restriktiv prövning när det gäller att lämna ut uppgifter till någon annan än den enskilde med ombud eller biträde i ärendet. Efter- som det är den enskilde som skall skyddas kan den enskilde själv medge att sekretessen efterges, exempelvis genom att lämna fullmakt till någon annan att ta del av handlingarna i ärendet. Särskilt i säkerhetsärenden kan en uppgift vara sekretessbelagd också av hänsyn till allmänt intresse, oftast av hänsyn främst till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organi- sation. Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som angår förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk per- son i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om upp- giften röjs. För att sekretess enligt denna paragraf skall gälla krävs således att det skall kunna antas störa förbindelser eller på annat sätt skada landet om uppgiften röjs. Det är vad som brukar kallas ett rakt skaderekvisit, som innebär en viss presumtion för att uppgifter skall vara offentliga. Paragrafen har en delvis ny lydelse från . gällde för regeringens och utrikesrepresentationens del s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. att uppgifter var sekretessbelagda såvida det inte stod klart att uppgifterna kunde röjas utan att det störde förbindelser eller på annat sätt skadade landet. Utrymmet för att sekretessbelägga uppgifter med stöd av 2 kap. 1 § sekretesslagen har således minskat något. Brottmålssekretess gäller enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen bl.a. för uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål och de berörda myndigheternas verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Särskilda bestämmelser om sekretess hos domstolar m.m. finns i 12 kap. sekretesslagen. 8.1.2Utlämnande av allmän handling – beslutande myndighet En begäran om att få ta del av en allmän handling skall enligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen göras hos och prövas av den myndighet som förvarar handlingen. I utlänningsärenden är det således normalt eller som prövar frågan om ut- lämnande av en handling i ett ärende hos respektive myndighet. Det- samma gäller givetvis handlingar hos myndigheterna som inte har till- förts något ärende. Beslut av någon av myndigheterna att vägra lämna ut en handling överklagas hos kammarrätten. Det finns dock undantag från regeln om prövning av den förvarande myndigheten. Om det finns särskilda skäl till det får det nämligen i lag (sekretesslagen eller annan lag som sekretesslagen hänvisar till) före- skrivas att prövningen skall ankomma på annan myndighet. Vidare får det i fråga om en handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet genom förordning föreskrivas att endast viss myndighet får pröva frågan om utlämnande. Det gäller således s.k. kvalificerat hem- liga handlingar. I sekretesslagen hänvisas till bestämmelsen i tryckfri- hetsförordningen att det genom förordning får föreskrivas att utläm- nande av handling i vissa fall får prövas endast av viss myndighet. Sådana föreskrifter har meddelats i sekretessförordningen (1980:657). Enligt 7 § denna förordning får frågan om utlämnande till en enskild av en allmän handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet i vissa fall prövas endast av chefen för respektive Justi- tiedepartementet, och Försvarsdepartementet. Frågan får också hänskjutas till regeringen. Ett krav för att föreskriften skall gälla i förhållande till chefen för är att handlingen innehåller uppgifter som är sekretessbelagda enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (utrikessekretess) och har överlämnats av departe- mentet till en svensk myndighet. Även bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen kan aktualiseras. Enligt den bestämmelsen skall chefen för hållas underrättad, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos en annan stat- lig myndighet. I en grundlagskommentar (och : Grundlagarna, 1980, s. 360) framhålls att underrättelsen skall lämnas när en fråga "uppkommer", alltså innan myndigheten tar ställning. Grundlagberedningen (GLB) yttrade att det inte är tillräckligt att myndigheten underrättar utrikesministern om sitt beslut utan att underrättelse skall lämnas i så god tid att utrikesminis- tern får en reell möjlighet att orientera om sakens utrikespolitiska bety- delse. Vad gäller underrättelsepliktens omfattning yttrade GLB att även till synes tekniska ärenden kan rymma eller snabbt få utrikespolitisk betydelse: "en central kontroll måste finnas över alla utrikesförbindel- ser som har någon utrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för riket". Av regeln om allmänna handlingars offentlighet följer att den som är part i ett ärende hos förvaltningsmyndighet har rätt att ta del av alla allmänna handlingar i ärendet som inte är undandragna offentligheten. För att en part på ett tillfredsställande sätt skall kunna bevaka sina intressen är det emellertid inte tillräckligt att han eller hon får tillgång till det material som är offentligt för envar. En parts insynsrätt är i prin- cip densamma i förvaltningsförfarandet och i förvaltningsprocessen. Utredningsmaterialet i ärendet kan delvis bestå av sådana allmänna handlingar som enligt sekretesslagen skall hållas hemliga. Vid ärendets utredning kan ha tillkommit handlingar som innehåller upplysningar av värde för ärendets avgörande, men som enligt tryckfrihetsförordningen inte är att räkna som allmänna handlingar. I underlaget för myndighe- tens bedömning av saken kan också ingå föremål, iakttagelser vid syn samt muntliga upplysningar. En grundläggande princip i ett rättssam- hälle är att en part i mål eller ärende skall ha fri insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för domstols eller myndighets avgörande. För denna insynsrätt viker därför även annars gällande sekretess i mycket stor omfattning. Enligt 16 § förvaltningslagen har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser myndig- hetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen. I 17 § förvaltningslagen finns en allmän, heltäckande bestämmelse om kom- munikation som utsäger att ett ärende som avser myndighetsutövning mot en enskild inte får avgöras utan att sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och har fått tillfälle att yttra sig över uppgiften. Undantag från underrättelseskyldigheten gäller om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärden av något annan anledning är uppenbart obehövlig. Undantag gäller också om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. I ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstill- stånd, arbetstillstånd och återkallande av permanent uppehållstillstånd tillämpas regeln i 17 § förvaltningslagen enligt 11 kap. 2 § UtlL endast när utlänningen är bosatt eller vistas i . I övrigt har några avvi- kande bestämmelser inte meddelats i utlänningslagen, och bestämmel- serna gäller således för handläggningen av utlänningsärenden liksom för förvaltningsärenden i allmänhet. Regler om kommunikation av handlingar i förvaltningsprocessen finns i 10, 12 och 18 §§ förvaltningsprocesslagen. Regeln i 10 § avser handlingar varigenom ett mål inleds. I samma paragraf anges också när undantag kan göras från kommunikations- regeln. Undantag gäller om det inte finns anledning anta att motpartens talan kommer att bifallas, om underrättelse annars är uppenbart onödig, eller om det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet. 12 § gäller underrättelse till klaganden om vad hans eller hennes motpart anfört. Föreskrifterna om kommunikation i 10 och 12 §§ ger uttryck för samma grundtanke men täcker bara material som anhängiggör ett mål och svarsmaterial som kommer rätten till del då förstnämnda material har kommunicerats. I 18 § förvaltningsprocesslagen finns en kompletterande regel om kommunikation som för förvaltningsprocessens del motsvarar 17 § förvaltningslagen. En part skall innan mål avgörs ha fått kännedom om det som tillförts målet genom annan än parten själv och ha haft tillfälle att yttra sig över det, om det inte föreligger undantagsskäl enligt 10 §. Åtskilligt material kan under ett måls handläggning tillföras målet genom andra än parterna själva, t.ex. ett sakkunnigutlåtande, skriftliga upplysningar från utomstående, tjänstepromemorior och tjänsteanteck- ningar från telefonsamtal. Har muntlig förhandling eller syn hållits, trots att en part inte har infunnit sig, har med all sannolikhet nya upp- gifter tillförts målet genom annan än parten själv. Både underrättelseskyldigheten och den s.k. partsoffentligheten begränsas av hänsyn till innehållet i 14 kap. 5 § sekretesslagen (se 19 § resp. 43 § förvaltningsprocesslagen). Begränsningar enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen Huvudregeln i 14 kap. 5 § sekretesslagen är att sekretess skall vika för en parts rätt att – genom kommunikation eller på eget initiativ – ta del av material i mål eller ärende. Den begränsning som föreskrivs är att en handling eller annat material inte får lämnas ut till en part, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Så strängt som undantagsregeln är utformad blir utrymmet för begränsning av kommunikation av sekretesskyddat material med part mycket litet. Sekretess med hänsyn till rikets säkerhet hör till vad som kan fylla kravet på synnerlig vikt och ge bärande skäl för att part inte ges insyn i materialet som sådant och tillfälle att yttra sig över det. Vidare brukar som exempel tas sekretessen enligt 7 kap. 6 § sekretesslagen inom hälso- och sjukvården och för anmälan eller annan utsaga av enskild om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, vilken gäller om det kan antas att fara uppkommer för den som gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom eller henne närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Uppgift som bedöms inte kunna lämnas ut är vanligen uppgift om källa för upplysningar som myndigheten har. Om det är namn på en person som bedöms inte kunna lämnas ut, får parten i regel del av handlingen i sin helhet men med namn på källor övermålade. Läget kan vara mer komplicerat om det inte är i första hand uppgift om själva källan som bedöms inte kunna lämnas ut, utan snarare uppgift om hur myndigheten erhållit materialet. Ett exempel kan illustrera det sagda. Har polismyndigheten fått rät- tens tillstånd till hemlig teleavlyssning (exempelvis med stöd av bestämmelserna i 27 kap. på grund av misstanke om allvarligt brott) av en helt annan person än den utlänningsärendet gäl- ler, kan det vid sådan avlyssning komma fram komprometterande upp- gifter rörande annan än den avlyssningen gäller. Uppgift om sådan teleavlyssning är regelmässigt sekretessbelagd enligt 5 kap. 1 § sekre- tesslagen (sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott). Läget kan då vara sådant att det inte är möjligt att i detalj redogöra för de uppgifter som kommit fram vid teleavlyssningen utan att det framgår att hemlig teleavlyssning av en annan person förekom- mit. Den uppgiften kan medföra att syftet med teleavlyssningen allvar- ligt skadas. Bestämmelserna i 14 kap. 5 § sekretesslagen innebär i sin tur att upplysning till parten om vad materialet innehåller får lämnas endast om det kan ske utan allvarlig skada för det intresse sekretessen skall bevaka. I 14 kap. 5 § sekretesslagen föreskrivs vidare att, om det anses att parten inte bör få insyn i materialet som sådant, myndigheten på annat sätt skall lämna parten upplysning om vad det innehåller. Sådan upp- lysning skall lämnas i den mån det behövs för att parten skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Upplysningsplikten kan fullgöras såväl muntligen, vid en förhandling, som skriftligen. muntligen skall myndigheten vid behov förordna att den som erhåller upplysningen inte får obehörigen yppa vad han har fått veta. En myndighet får enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen ställa upp förbehåll som inskränker en enskilds rätt att lämna en uppgift vidare eller utnyttja uppgiften. Så skall ske om myndigheten finner att en sådan risk för skada, men eller annan olägenhet som enligt en sekretess- bestämmelse utgör hinder att lämna uppgift till en enskild kan undanröjas genom förbehåll. En myndighet får enligt 14 kap. 10 § sekretesslagen också uppställa sådant förbehåll när myndigheten lämnar en sekretessbelagd uppgift till en part, ställföreträdare, ombud eller biträde. Ett sådant för behåll får inte innebära förbud mot att utnyttja uppgiften i målet eller ärendet eller mot att lämna muntlig upplysning till part, ställföreträdare, ombud eller biträde. Om en enskild samtycker till att en uppgift för vilken sekretess gäl- ler till skydd för honom eller henne själv lämnas till en annan enskild endast under förutsättning att förbehåll uppställs, skall myndigheten uppställa förbehållet när uppgiften lämnas ut. Det kan ibland visa sig lämpligt att lämna ut hemligt material eller en hemlig upplysning till en parts ombud (biträde) eller ställföreträdare i stället för till parten personligen (se prop. 1971:30 s. 444). Hinder möter inte i sådant fall att förbjuda ombudet eller ställföreträdaren att lämna en handling eller ett annat föremål vidare till parten. Däremot kan något förbud att lämna parten en muntlig upplysning inte åläggas ombudet eller ställföreträdaren, detta med tanke på det förtroendeför- hållande som råder mellan ombudet och huvudmannen. Det innebär ofta svåra avvägningar att avgöra i vilken utsträckning handlingar eller annat material som är sekretessbelagt av hänsyn till skydd för det allmänna skall delges en part. Å ena sidan finns det ett starkt rättssäkerhetsintresse av att parten får del av allt material som kommer att ligga till grund för beslutet. Å andra sidan finns den över- gripande bestämmelsen i sekretesslagen om att uppgift inte får lämnas till parten, om det intresse sekretessen skall skydda kan komma att ska- das allvarligt. Beslut att inte delge en part samtliga handlingar och annat material i ärendet kan inte överklagas särskilt utan endast i samband med att beslutet i ärendet överklagas. En viss möjlighet finns dock för den en- skilde att hävda att det rör sig om en allmän handling som skall lämnas ut även till den som inte är part i ärendet. Ett avslag på en sådan begä- ran kan överklagas till domstol; beslut av eller överklagas till kammarrätten. Regeringsrätten har prövat framställningar från enskilda om att få del av reserapporter. Domstolarna har därvid delat upp- fattning att sådana handlingar inte kan anses ha tillförts ett visst ärende och att de omfattas av utrikessekretessen. 8.2Offentlighet vid förhandling och i dom Ett grundläggande krav på domstolsförhandling är att den skall vara offentlig. En föreskrift om detta ges i 5 kap. 1 § , till vilken 16 § förvaltningsprocesslagen hänvisar. Vissa undantag från offentligheten föreskrivs dock också. Utom de föreskrifter som endast gäller de allmänna domstolarna finns undanta- get att förhör med den som är eller lider av psykisk störning får hållas inom stängda dörrar. I förvaltningsprocessen får rätten enligt 16 § förvaltningsprocesslagen förordna att fö rhandling skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekre- tess som avses i sekretesslagen. Huvudregeln att en muntlig förhand- ling även hos en allmän förvaltningsdomstol skall vara offentlig är dock klar. Det är här fråga om sekretess med hänsyn främst till skydd för en enskilds personliga förhållanden. Eftersom det är den enskilde som skall skyddas kan som framgår ovan den enskilde själv medge att sek- retessen efterges. Problemet för parten är som också påpekats ovan när det är någon annan enskild som skall skyddas, och uppgifter därför kan hållas hemliga för parten. När en domstol från en myndighet eller annan domstol erhåller en uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos dom- stolen (12 kap. 1 § sekretesslagen). Sekretessen fortplantar sig alltså. märks att samma sekretessregler i allmänhet gäller hos för- valtningsdomstolarna som hos förvaltningsmyndigheterna. För förord- nande om förhandling inom stängda dörrar hos en förvaltningsdomstol är det tillräckligt att det kan antas att vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen oberoende av om fråga är om fortplantad sekretess eller om direkt tillämplig sekretess. Av huvudregeln i 5 kap. 1 § första stycket att för- handling vid domstol skall vara offentlig följer att ingen som önskar åhöra en förhandling får avvisas utan att rätten har meddelat förord- nande om att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar. Den som är kan dock avvisas, om rättens ordförande finner skäl till det. Förordnar rätten att förhandling skall hållas inom stängda dörrar, betyder det att i princip endast rätten samt parterna med ombud eller biträden får vara närvarande. Vidare kommer naturligtvis den som skall höras som vittne eller sakkunnig att vara närvarande hans eller hennes närvaro är påkallad. Andra personer kan medges rätt att närvara. Även om förhandlingar både vid allmän domstol och vid allmän förvaltningsdomstol således är offentliga, brukar varken allmänheten eller massmedia i någon större utsträckning infinna sig för att följa en sådan förhandling. En muntlig förhandling är dock offentlig även om ingen utomstående är närvarande som åhörare, om inte ett formellt beslut fattats om att förhandlingen hålls inom stängda dörrar. Enligt 12 kap. 3 § sekretesslagen upphör sekretess för uppgift i ett mål, om upp- giften förebringas vid offentlig förhandling i samma mål. Även om den muntliga förhandlingen har hållits inom stängda dörrar, består sekretes- sen för förebringade uppgifter endast om rätten i domen eller det slut- liga beslutet förordnar om det. Vidare är att märka att enligt 12 kap. 4 § sekretesslagen sekretessen för en uppgift i ett mål eller ärende upphör att gälla om uppgiften tas in i dom eller annat beslut i målet eller ärendet.