sou · GNB376 · 2000-01-01 00:00:00 — Det finns dock de, vilket bör framhållas, som anser att båda perspektiven är förenliga och detta synsätt bygger denna studie på.3 Betoningen ligger därför på en demokratisk diskussion, som ser demokratiska statsskick som en avvägning mellan å ena sidan majoritetens rätt att styra en gemen- skap och å andra sidan minoritetens rätt till skydd mot majoritetens maktutövning, både i procedurella och innehållsliga termer. Utgångspunkten är alltså att i stort sett alla demokratiska stats- skick innehåller regler eller konventioner som både syftar till att garantera folkviljan, det vill säga majoritetens rätt, att styra samt regler för eller konventioner om minoritetens rätt till skydd i grundläggande fri- och rättighetsfrågor. Demokratiska statsskick kan dock skilja sig åt genom att antingen betona majoritetens rätt att styra, eller skyddet för minoriteter. En viktig skillnad går här mellan de parlamentariska statsskicken och de statsskick som bygger på maktdelning. Parlamentariska statsskick tenderar att vara inrättade så att de betonar majoritetens rätt till beslut, medan statsskick som bygger på maktdelning ofta är konstruerade så att de ger starkare skydd för minoriteters rättig- heter. I ett avseende är dock de båda statsskicken lika – de utgår båda ifrån att den offentliga makten i huvudsak är uppdelad mellan olika institutioner. Den klassiska uppdelningen är som bekant att skilja den lagstiftande makten, som åvilar ett folkvalt parlament, från den verkställande, som ligger hos regeringen och den dömande, som tillkommer domstolarna.4 Men den offentliga makten kan även delas in i andra underkategorier. I är till exempel beskatt- ningsmakten skild från den lagstiftande makten. Skillnaden mellan ett parlamentariskt statsskick och ett som är baserat på maktdelning ligger främst i synen på relationerna mellan de olika delarna av makten och deras institutioner. Det parlamenta- riska statsskicket bygger, åtminstone delvis, på en hierarkisk rang- ordning mellan delarna av makten (institutionerna). Annorlunda uttryckt bygger det på föreställningen att en successiv delegering av legitimiteten i maktutövningen görs från den högste beslutsfattaren, folket (majoriteten av de röstande) till ett folkvalt organ. delegerar sedan i sin tur makten och legitimiteten vidare till en exe- kutiv som verkställer det som folket, majoriteten, önskar. Parla- mentet kontrollerar således på olika sätt regeringens och förvalt- ningens maktutövning och folket avgör i sista hand genom sin val- handling hur parlamentet fullgör sin uppgift. Kontrollmakten inne- bär till exempel att parlamentet kan avsätta regeringen eller enskilda statsråd, ställa frågor till regeringens medlemmar om hur de utövar sin makt eller kritiskt granska och eventuellt förkasta de förslag som regeringen lagt på parlamentets bord. En viss oklarhet råder dock om den dömande maktens (domstolarnas) ställning. Den parlamen- tariska teoribildningen uttalar sig egentligen inte om domstolarnas ställning i ett statsskick, (se nedanstående definition), utan foku- serar i stället på regering, riksdag och statschef och deras relation. Den närmare innebörden av parlamentarism kan dock definieras på olika sätt. Den svenske statsveteraren har gjort en ge- nomgång av hur olika forskare definierade parlamentarism och kom då fram till att inte mindre än åtta kriterier måste vara uppfyllda, där de tre första är de viktigaste, för att fullständig parlamentarism skall råda. Mest centrala är enligt honom följande kriterier: 1Regeringen är för sin sammansättning och politik beroende av den partipolitiska ställningen i folkrepresentationen; det relevan- ta inflytandet över utformningen av den politik som formas av riksdag och regering variera dem emellan. 2Väljarna har ett indirekt inflytande över regeringsmakten, via va- len till folkrepresentationen; regeringsbildning i form av parti- och personkombinationer kan förändras utan att väljarna i förväg går till valurnorna. 3Statschef och regeringschef är separata funktioner; för statsche- fen finns inget utrymme för självständig maktutövning. I andra hand gäller 4Ministrarna är parlamentsledamöter; de deltar i parlamentsde- batter och på partigruppsmöten. 5Regeringen är ett kollektiv; ministeransvarigheten är dock både kollektiv och individuell. 6Premiärministern har en ledande ställning; beslutsfattandet inom regeringen kan dock vara mer eller mindre kollektivt. 7Misstroendeförklaring mot en regering och dess rätt att avgå (kabinettsfråga) eller förordna om parlamentsupplösning före- kommer som ömsesidiga instrument för att fastställa vad majo- riteten i folkrepresentationen står för. 8Den inom-parlamentariska oppositionen har att utöva en del i lagstiftningsfunktionen, samt att granska hur regeringsmakten utövas; oppositionspartier är lojala mot det parlamentariska sys- temet och står i princip redo för att överta regeringsmakten. Statsskick som är baserade på maktdelning bygger på en annan prin- cip om vilken relation de offentliga makterna skall ha till varandra. I stället för en hierarkisk ordning betonas betydelsen av att de offent- liga makterna är överlappande (ömsesidigt beroende) och på detta sätt balanserar varandra. Enligt denna föreställning finns det en risk med att koncentrera all makt till ett enda organ som styrs efter ma- joritetsprincipen, nämligen att minoriteters grundläggande rättig- heter kränks.6 Kritiker av den parlamentariska demokratin i Stor- har karaktäriserat den som en majoritetens diktatur. Ett sätt att motverka den maktkoncentration som kännetecknar parlamentariska system är därför att ge de offentliga institutionerna delat ansvar för utövandet av de olika maktfunktionerna. I ett makt- delningssystem är den lagstiftande makten ofta delad mellan den i huvudsak verkställande makten (regeringen) och den i huvudsak lagstiftande församlingen (parlamentet). Den dömande makten har sedan rätt att pröva den konstitutionella giltigheten i den lagstift- ning som regering och parlament enats om. Regeringen härleder inte heller sin legitimitet ur den folkvalda församlingen, utan den har egna etablerade kanaler som skapar legitimitet i relation till folket. Men maktdelningen kan också var organiserad på annat sätt. Ett parlaments lagstiftande makt kan till exempel vara delad mellan två kamrar. I en del fall är förekomsten av ett tvåkammarsystem uttryck för en särskild typ av maktdelning, nämligen den som råder i ett fe- deralt system där den offentliga makten är delad mellan delstaterna. Detta senare fall av maktdelning kan kallas för vertikal maktdelning, till skillnad mot det förra som kan benämnas horisontell. En form av maktdelning mellan folket och de styrande kan också förekomma. I vissa statsskick måste till exempel grundlagsföränd- ringar som de styrande önskar genomföra underställas folket i en folkomröstning. På det teoretiska planet förefaller det rimligt att anta att det i parlamentariska statsskick är lättare att fatta offentliga beslut, efter- som majoritetens preferenser tydligare kommer till uttryck än i de statsskick som bygger på principen om maktdelning. Å andra sidan är legitimitetsskapandet inom de statsskick som är baserade på maktdelning förmodligen lättare. De ger bättre skydd för minori- teter, inte minst i de system där domstolarna har en långtgående lag- prövningsrätt, eller där det finns särskilda författningsdomstolar. Men skillnaden mellan statsskick som baseras på maktdelning och de som bygger på parlamentarism kan också beskrivas på så sätt att system som baseras på principen om maktdelning lättare kan gå i baklås genom att de olika institutionerna blockerar varandra – det regeringen önskar åstadkomma blockeras av den folkvalda försam- lingen, och regeringen hindrar i sin tur genom veto parlamentets be- slut. Resultatet blir status quo och den förda politiken förblir den- samma. Faran med parlamentariska statsskick är att det majoriteten har beslutat möter motstånd från starka minoriteter, eller att det som utgör den parlamentariska majoriteten inte motsvaras av en majoritet av folket. I båda fallen kan detta leda till att verkställandet av besluten försvåras – alternativt att besluten snabbt rivs upp om en ny majoritet får kontroll över regeringsmakten – med ständiga kast i politikutformningen som följd. Skillnaden mellan maktdelningssystem och parlamentariska sys- tem är dock inte alltid så glasklar som konstitutionella texter vill få oss att tro, varken på det praktiska eller det teoretiska planet. I de flesta statsskick är den offentliga makten i praktiken inte en- bart uppdelad i den beslutande, den verkställande och den dömande makten. Vi talar också om den initiativtagande (agenda setting) makten. Någon måste alltid komma med förslag om vilka beslut som skall fattas. I de flesta fall ankommer detta i huvudsak på den verkställande makten, det vill säga, regeringen är den främste för- slagsställaren, särskilt i parlamentariska system. Regeringarnas ini- tiativrätt och skyldighet ger därför alltid en betydande möjligheter att påverka parlamentens beslut. Den lagstiftande makten är därför delad även i ett parlamentarisk system, eftersom parlamentet har svårt att fatta beslut om nya lagar eller budgetar som helt går re- geringen emot, och som inte bygger på regeringens initiativ och underlag. Parlamentet är inte heller i andra avseenden suveränt gentemot regeringen. Via misstroendeförklaring kan parlamentet avsätta rege- ringen, men regeringen har också oftast rätt, trots att den formellt sett är underordnad den valda församligen, att upplösa parlamentet genom att utlysa nyval. Båda organen kan alltså avsätta varandra. En stor del av parlamentets maktutövning består vidare i att stifta lag, vilket i stort sett omintetgör parlamentets möjligheter att direkt ingripa i hur exekutiven verkställer den folkvalda församlingens be- slut. Genom att de olika delarna av den offentliga makten är beroende av varandra för att fungera får vi i praktiken en viss typ av maktupp- delning även i de parlamentariska statsskicken. Men denna typ av maktdelning skiljer sig från den som gäller när offentliga institutio- ner delar på samma maktfunktion och därför måste ha samma åsikt för att komma till beslut. Denna åtskillnad kan illustreras genom att jämföra författning med författning i . Enligt författning hade Kungl. Maj:t (regeringen) den su- veränt verkställande makten, medan ensam beslutade om budgeten. När det gällde att stifta lagar måste däremot regering och riksdag vara överens. Det var alltså regeringen och som gemensamt stiftade lag enligt författning. Den praxis som växte fram till följd av författning och som i långa stycken kom att utgöra grunden författning stipulerade dock i stället att såväl makten över statens inkomster och utgifter som den lagstiftande makten ensamt åvilade . Parlamentens lagstiftningsmakt kan åtminstone delvis och enligt konstitutionen överföras till regeringen, eller i praktiken ges en så- dan utformning att regeringen och dess förvaltning de facto blir den reelle lagstiftaren s.k. ramlagstiftning. Parlamentet har naturligtvis då en teoretisk möjlighet att dra tillbaka den delegation som givits, men i praktiken torde denna möjlighet för parlamentet att ta tillbaka förlorad maktterräng vara mycket begränsad. Relationen mellan regering och riksdag i före EU-medlemskapet Som redan nämnts tillämpade under större delen av 1900– talet en författning som föreskrev en långtgående maktdelning mel- lan regering och riksdag. Denna författning förestavade bl.a. att den lagstiftande makten skulle vara delad mellan kungen och , men också att den lagstiftande makten och budgetmakten skulle va- ra delad mellan fyra stånd, senare dess två kamrar. Till skillnad mot lagstiftningsfrågor var det dock efter tvåkammarre- formens genomförande 1866 inte nödvändigt att båda kamrarna i budgetfrågor hade samma åsikt för att beslut skulle kunna fattas. Om första och andra kammaren kom till olika beslut i budgetfrågor och försök till förlikning mellan kamrarna inte gav resultat, avgjor- des oenigheten genom att röstade som en kammare. And- ra kammaren fick på detta sätt större inflytande i budgetfrågor, eftersom den till antalet ledamöter var större än första kammaren. Kungens makt begränsades genom att han måste inhämta sina råd- givares (statsrådets) synpunkter, innan han fattade beslut. Kungen hade dock rätt att tillsätta och avsätta dessa rådgivare efter eget gottfinnande samt att – efter det att han hade hört rådgivarnas syn- punkter – fatta det beslut han fann bäst. Den exekutiva makten var också uppdelad i den meningen att myndigheterna delvis gavs en självständig roll visavi kungen och regeringen i tolkningen av tilll- lämpningen av de lagar som antagits av och Kungl. Men myndigheterna förutsattes trots detta lyda kungens befallning. Däremot gavs inte domstolarna författning något egentlig inflytande över de övriga statsorganen – de hade till exempel inte någon lagprövningsrätt. Problemen med ett statsskick präglat av maktdelning visade sig dock snart. Under stora delar av kunde de statsbärande institutionerna inte enas i stora frågor. Vad kungen och delar av ville motsatte sig ofta majoritet, och de fyra stånden var oense inbördes titt och tätt – en motsättning som inte ens tvåkammarreformen 1866 förmådde lösa utan som kvarstod till . Genom de tolkningar som successivt gjordes av författ- ning växte emellertid i praktiken ett parlamentariskt statsskick fram. Framväxten av ett modernt partiväsende kom att till stor del överbrygga de tidigare motsättningarna mellan första och andra kammaren. Den författningsreform som slutligen genomfördes och verkställdes 1975 kodifierade till stora delar de förändringar som redan hade ägt rum. Den innebar bland annat att den parlamenta- riska principen fastslogs. ensamt tilldelades den lagstif- tande makten och rätten att bestämma över budgeten – ett enkam- marsystem hade dessutom införts . Mycket få, eller sna- rare inga, begränsningar ålades i sitt beslutsfattande. gavs också en rad instrument för att kontrollera rege- ringen, av vilka flera hade sina rötter författning.7 Justitieombudsmannen revisorer och frågor Dechargen (granskning av statsrådens ämbets- utövning) Till detta kommer naturligtvis rätt att granska och beslu- ta om de förslag som regeringen lägger på bord. Den svenska sammanträder dessutom under en ganska lång pe- riod jämfört med många andra parlamentet som har kor- tare sessioner, varför dess möjligheter till detaljerad granskning av regeringens förslag är tämligen god. ledamöter har också rätt att väcka egna förslag om hur landets politik skall förändras på olika områden. I många andra parlamentariska länder har parlamen- tets ledamöter ingen fri motionsrätt, utan kan endast yrka på förslag till ändringar av eller tillägg till de förslag som regeringen har lagt på parlamentets bord. skall dessutom rösta om vem som skall bilda ny rege- ring för den händelse att regeringen avgår eller tvingas avgå. Proce- duren för att utse ny statsminister är dock utformad så att den gyn- nar den kandidat som föreslagits av talmannen. Ingen ledamot be- höver rösta för talmannens förslag, det enda intressanta är hur många ledamöter som röstar emot. Om mer än hälften av ledamöter röstar emot talmannens förslag är talmannens förslag avvisat, annars antaget. Den beslutande och den verkställande makten kom också på andra sätt att tydligare skiljas åt i det nya statsskicket, jämfört med författning. De riksdagsledamöter som utnämndes till statsråd gavs inte längre rätt att medverka i beslutsfat- tande. Visserligen fick statsråden närvaro- och yttranderätt i riks- dagens kammare men deras plats, för den händelse att de varit riks- dagsledamot vid utnämnandet, övertogs av en ersättare. Sammanfattningsvis kan man säga att författning i sin syn på relationen mellan regering och riksdag i mycket blev en blandning av dels principer som etablerats redan i och med författning, som bibehölls, dels en kodifiering av den praxis som växt fram vid tolkningen regeringsform. Slutresultatet blev inrättandet av ett folkvalt organ som vid en internationell jämfö- relse, på ett konstitutionellt plan, framstod som ganska starkt i sin relation till regeringen. Men effektiviteten i de tidigare uppräknade kontroll- och makt- instrumenten för kan diskuteras. Utformningen av till exempel organisation och funktion har gett denna institution en sådan autonomi att det är riktigare att tala om en allmänhetens ombudsman, inte riksdagens.8 reviso- rer har å andra sidan givits en organisatorisk utformning och ekono- miska resurser som är svagare än vad man finner i de flesta andra jämförbara parlamentariska statsskick. revisionsorganet ligger i under regeringen, inte under riks- dagen. har inte heller utvecklas i en riktning som på något avgörande sätt stärkt makt över regeringen. Många frågor syftar snarare till att stödja regeringens position eller till att profilera enskilda riksdagsledamöter i den egna valkretsen. De svenska statsråden torde ha föga anledning att frukta dessa utfrågningar till skillnad mot deras engelska motsvarigheter.9 Granskningen av statsrådens myndighetsutövning har också ibland använts på ett sätt som desavouerat dess innebörd. En del av de an- mälningar som gjorts har givit intryck av partiprofilering än granskning av konstitutionella missförhållanden. Det har heller inte inträffat särskilt ofta att har kunnat ena sig i sin kritik av enskilda statsråds ämbetsutövning. Misstroendeförklaring, som kan väckas av när helst den så önskar och kan rikta sig emot regeringen som helhet (formellt sett mot statsministern) eller mot enskilda statsråd, har prövats . har emellertid varken någon regering eller något enskilt statsråd tvingats avgå till följd av en sådan omröstning. är också delvis utformat så att det gynnar en sittande regering eller ett sittande statstråd, eftersom en majoritet av ledamöter måste rösta för en miss- troendeförklaring för att den skall antas. Ingen behöver rösta för regeringen eller dess statsråd. Institutet är dock inte fullt så kraftlöst som det kan verka vid första påseende. Hotet om misstroendeför- har uppenbarligen i enstaka fall lett till att statsråd lämnat sin post , innan en omröstning kommit till stånd. I praktiken förekommer också en annan typ av misstroendeförklaring, nämligen när en riksdag vägrar att stödja en sittande regerings politik på viktigare områden. Denna typ av informell misstroendeförklaring fällde regeringen när den dåvarande socialdemokratiska regeringen under ledning av inte fick igenom sitt ekonomiska åtstramningsprogram i och därför avgick. Det formella misstroendeförklaringsinstitutet kan emellertid i praktiken lika mycket verka för att stärka regeringsmakten som att försvaga den, särskilt om den ställs i relation till informella miss- troendeförklaringar. Den parlamentariska principen bjuder således att en regering skall avgå, om den inte kan få igenom viktigare politiska beslut i . Fråga är bara vad som är viktigare poli- tiska beslut. I många fall besvaras frågan genom att regeringen själv definierar vad som är ett viktigt beslut. Det vill säga, regeringen hotar med att avgå för den händelse man inte får igenom sitt förslag till beslut i . Inrättande av ett formellt misstroendeförkla- ringsinstitut har delvis löst regeringen från denna rätt och skyldig- het. Det ankommer i huvudsak på att utlösa en om- röstning om misstroendeförklaring, som dock inte behöver vara knuten till en viss fråga. Regeringen kan därför, om den så önskar, ta en hel del nederlag i utan att för den skull känna sig tvingade att avgå, om inte beslutar om en misstroende- förklaring. Den fria motionsrätten utnyttjas förvisso flitigt men högt räknat vinner endast av motionerna tillstyr- kande. En stor del av motionerna innehåller dessutom bara en hem- till regeringen om att tillsätta en utredning i en viss fråga, inte något direkt förslag om hur politiken på ett område skall ändras eller utformas. Många motioner fyller för övrigt samma syfte som interpellationer och frågor, det vill säga, att visa att enskilda riks- dagsledamöter är aktiva för den egna valkretsen och hembygden. Regeringsmakten har två huvudsakliga maktinstrument gentemot . För det första kan regeringen besluta om extraval och därmed upplösa . För det andra är regeringen främste förslagsställare, och till sitt förfogande för att kunna fullgöra denna uppgift har regeringen en gigantisk utredningsappa- rat. egna utredningsresurser är jämförelsevis obetydliga. Vissa förändringar har emellertid gjorts av det svenska stats- skicket sedan sjösättningen av den nya författningen 1975, men mycket få av dessa förändringar har egentligen påverkat balansen mellan regering och riksdag. Stärkandet av grundläggande fri- och rättigheter, inskrivningen av lagprövningsrätten och inkorporering- en av om grundläggande mänskliga fri- och rättigheter i den svenska författningen samt förlängningen till av mandatperiod, är alla intressanta förändringar. De handlar dock mer om den enskilde individens eller allmänhetens relation till statsmakten och faller därför utanför denna studies syfte. I ett avseende har dock en viktig förändring genomförts, även om det är en förändring som inte satte några spår i konstitutionen – omläggningen av budgetåret och i samband härmed principen för hantering av den årliga budgeten. Avsikten med den nya budgetordningen var att skapa en stramare budgetprocess och att öka intresse för och möjlighet att utvärdera den förda politiken på olika områden, vilket av en del debattörer uppfattades som ett stärkande av makt. fokus tänktes alltså förändras från att i detalj granska den årliga budgeten till att i ökad utsträckning intressera sig för vad det blir av alla de beslut som I praktiken torde dock principen med den stramare budgetbehandlingen snarare ha minskat inflytande över budgetens utformning, utan att särskilt mycket mer inflytande er- hållits till följd av ökade ansträngningar på utvärderingsområdet.10 Det är därför inte särskilt förvånande att det i debatten om riks- dagens roll har höjts röster som velat utmåla som ett i hu- vudsak maktlöst organ, ett transportkompani i regeringens tjänst. Denna kritik missar dock vanligen en viktig poäng, nämligen att endast utövar en del av sitt inflytande över landets och re- geringens politik i . I alla fall om man i begreppet riksda- gen inkluderar riksdagsledamöterna som aktörer och inte enbart ser som bestående av ett stenhus på , inne- hållande en kammare med ett antal utskott. Möjligheten till infly- tande och påverkan är, som bekant, störst i början av en beslutspro- cess och regeringens beslutsprocess är i detta avseende inget undan- tag. Därför deltar en stor del av ledamöter i de statliga offentlig utredningarnas arbete som ofta är ett viktigt led i regering- ens beredningsprocess, eller också medverkar de i den interna be- redningsprocessen i . Riksdagsledamöter sitter dessutom även med i myndigheternas styrelser och får därmed in- blickar i myndigheternas arbete och relationer till regeringen. Denna medverkan är emellertid inte helt oproblematisk, eftersom de förtroendevalda kan hamna i en gisslansituation i relation till för- valtningen. En viktig del av en politikers inflytande består dessutom av att skapa opinion och att delta i den offentliga debatten vilket mycket väl kan göras utanför dörrar. Lite tillspetsat skulle man därför kunna uttrycka saken så att , i termer av dess ledamöter, har ett större inflytande än vad ett ensidigt spejande in i kan ge intryck av, men att detta inflytande till stor del utövas utanför . Till skillnad mot det svenska statsskicket bygger EU och relatio- nerna mellan dess institutioner mer uttalat på en maktdelningsprin- cip. Men den maktdelning som tillämpas är inte i alla avseenden den som vanligen tillämpas i nationella statsskick.