sou · GNB398 · 2000-01-01 00:00:00 — Vad som emellertid är anmärkningsvärt är att har minskat på specialundervis- ningen trots att behovet av sådan tycks ha ökat . I kombi- nation med att man fått fler elever i klasserna innebär detta att de stöd- krävande eleverna fått sämre möjligheter till hjälp . Lyckligt- vis är andelen skolor med lägre bidrag relativt liten. Iakttagelser i enkäter och vid besök Hur friskolornas lägre bidrag påverkat organisationen. Kommittén har under arbetets gång blivit varse ett problem som kan in- nebära att skolan nekas en resurs och att en elev inte får den hjälp som han/hon har behov av. Varje skola skall inför mottagandet av en ny elev diskutera med kommunen om eventuellt stödbehov som innebär extra resurser. När eleven väl har börjat i skolan är det däremot den fristående skyldighet att se till att eleven får den hjälp och det stöd som krävs. Problemet kan gälla elever som under sin skolgång utsätts för sådana traumatiska upplevelser att förutsättningarna för undervisningen radikalt förändras. Men det kan också gälla elever som genom olycks- händelser råkar ut för ett fysiskt handikapp som kräver extra insatser från skolan. För att förhindra att en sådan situation uppstår, som innebär att elev då nekas extra resurs, förutsätter kommittén att kommunerna tillsammans med den aktuella skolan kommer fram till en för eleven vet- tig lösning. För elever i den kommunala skolan finns en uttrycklig regel i skollagen som ger dem rätt att alltid gå kvar hela läsåret i den kommuns grundskola där de tagits emot. Denna rätt gäller även om de förhållanden som låg till grund för beslutet om mottagande ändras under läsårets gång. Detta gäller inte den fristående skolan. Ett krav är dock att den skall vara öppen för alla, vilket sannolikt innebär att den inte kan ute- stänga en elev utan starka skäl. Det finns emellertid tillfällen när en elev kan få gå kvar på den fristående skolan. är dock svårt att fastställa. Nuvarande lagstiftning ger ingen lösning på detta problem. Frågan torde därför ses över för att undvika orimliga si- tuationer som framför allt drabbar eleven. Sammanfattningsvis har de nya resursfördelningsreglerna inneburit högre bidrag för betydligt fler än hälften av de fristående grundskolorna. Detta högre bidrag har utnyttjats mest till att ge mer resurser till stöd- 54 Iakttagelser i enkäter och vid besök krävande elever och alltså förbättrat dessa elevers möjligheter att upp- fylla de krav på kunskaper och färdigheter som ställs. Det återstår dock för andra att se om resurserna används på ett sådant sätt att skolan får ut mesta möjliga resultat av den tilldelade resursen. Här aktualiseras då bland annat kvaliteten i lärarnas undervisning och hur undervisningen anpassas till elevens behov och möjligheter. Har läraren rätt kompetens för att undervisa elever i behov av stöd? Kan det vara så att vissa skolor använder en extra resurstilldelning till att minska elevantalet i klasserna med hänvisning till att detta ger bättre möjligheter till att skapa en bra undervisningsmiljö och att det blir lättare att upptäcka eventuella svårig- heter hos eleverna? Här är uppföljningen från kommunens sida viktig så att resurserna används till det de är avsedda för. De skolor som ansöker om extra resurser för elever i behov av särskilt stöd – det gäller både de kommunala grundskolorna och de fristående – får sina ansökningar behandlade av samma kommunala instans. Det kan gälla politisk nämnd, särskilt resurscentrum, förvaltningschef eller cent- ralt placerad tjänsteman. Detta sätt att förhålla sig till resurstilldelningen följer vad de nya resurstilldelningsreglerna innebär. Även resurser tilldelade av exempelvis sociala instanser måste givet- vis beaktas. Begreppet insyn bör definieras för att undvika missförstånd. Eftersom en fristående grundskola i och med det nya beslutet om resur- stilldelning skall erhålla bidrag med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördel- ning av resurser till de egna skolorna, är det viktigt att den egna kommu- nen även har insyn i de fristående skolornas verksamhet. Detta är en för- utsättning för att hemkommunen skall kunna göra en rättvis bedömning av resursbehovet. I den proposition (1995/96:200) där regeringen föreslår förändringen utvecklas inte närmare vad som avses med insyn. Regeringen framhåller dock att syftet med insynen inte främst är att kontrollera att skolan följer de nationella regler som finns. I stället anges följande avsikter med insy- nen: Iakttagelser i enkäter och vid besök Kommunen skall kunna göra en rättvis bedömning av skolans bi- dragsbehov grundat på skolans åtagande och elevernas behov. Insynen garanterar att offentliga medel för utbildning används för avsedda ändamål. Förståelsen för den fristående skolans särart och förutsättningar för- djupas. Förutsättningarna ökar för en dialog kring möjligheterna till en för båda parter meningsfull samverkan. Kommittén har vid de olika intervjuer som genomförts med representan- ter för kommuner och fristående skolor blivit varse att begreppet insyn är oklart. På fråga vad insyn är och på vilket sätt denna genomförs har man mestadels svarat med att beskriva det kommunala uppföljningssys- temet. På vissa håll betraktar man begreppet insyn som ett överordnat begrepp under vilket uppföljning och utvärdering sorterar. I många kommuner har däremot insynsbegreppet varit förvirrande i stället för klargörande. Det finns olika uppfattningar om det lämpliga med att kommunen har rätt till insyn. En central fråga är vilken omfattning insynen skall ha och vilka verksamhetområden som skall innefattas i insynen. Skall kommu- nen kunna ha uppfattningar och ge synpunkter i pedagogiska frågor? Hur långt skall insynen sträcka sig när det gäller budget, organisation och skolans resultat? Vad innebär egentligen begreppet fristående? Vilken kompetens krävs för att utifrån en insyn kunna göra en objektiv bedömning av skolans behov och kvalitet? Detta är frågor som syssel- sätter många, både på nivå och ute i de fristående grundsko- lorna. Eftersom kommunernas rätt till insyn bara har gällt två läsår har former och metoder inte utvecklats särskilt långt. Orsaken till detta är vanligtvis att man inte har någon klar uppfattning om vad begreppet in- syn står för. Det är också i hög grad en fråga som är viktig att diskutera i samråd med de fristående skolorna. kan en insyn ge möjligheter till ett samarbete som kan leda till en positiv utveckling både för de fristående och de kommunala skolorna. En fristående skola har en egen styrelse som har att formulera mål för dess verksamhet. skall godkänna en skola om den ger kun- skaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som skall förmedla och även i övrigt svarar mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet. Detta uttrycks i skollagens 9 kap. 2 §. Den fristående skolan kan formulera egna mål som komple- ment. På nivå görs detta i skolplanen. För att en målstyrd verksamhet skall fungera krävs en nära koppling mellan mål och resul- 56 Iakttagelser i enkäter och vid besök SOU 1999:98 Det är genom att följa upp resultaten som man har möjlighet att se om målen har uppfyllts. De fristående grundskolorna är skyldiga att delta i den uppföljning och utvärdering av skolväsendet som genomförs av . Det nya beslutet om resursfördelning innebär att de också är skyldiga att delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sina egna skolor. Kommunen bestämmer dock i vilken omfattning detta skall ske och på vilket sätt hänsyn skall tas till de fristående skolornas speciella inrikt- ning. Detta har fått till följd att i vissa kommuner deltar de fristående skolorna till alla delar i den kommunala uppföljningen och utvärdering- en, medan det i andra kommuner förhåller sig annorlunda. I vissa kom- muner deltar inte de fristående skolorna i kommunens uppföljnings- och utvärderingsprogram, i några fall beroende på att kommunen inte tagit ställning. Det finns också kommuner som ännu inte har utarbetat några program för uppföljning och utvärdering av sina egna skolor. I något enstaka fall har kommunen beslutat om att de fristående skolorna inte skall ingå i den kommunala uppföljningen och utvärderingen, såvida den fristående skolan inte själv begär detta. Många fristående skolor har ut- talat sig positivt till medverkan, eftersom denna ger skolan bättre möjlig- heter att veta hur kvaliteten är på dess verksamhet jämfört med de kom- munala skolorna. Kommittén ställer sig frågande till att några kommuner inte utnyttjar sin rätt till uppföljning och utvärdering. Iakttagelser i enkäter och vid besök Kommunernas svar på om de fristående skolorna ingår i uppföljning/utvärdering och om kommunen har insyn i de fristående skolornas verksamhet. ja, till viss del Kommittén har noterat att inte alla fristående skolor är skyldiga att delta i den uppföljning och utvärdering som bedrivs av kommunerna. Det åter- står därför att se om verksamheten med uppföljning och utvärdering un- der kommande läsår kommer att utvecklas och om de fristående skolorna i högre grad än kommer att ingå i denna. Det råder också oklar- heter gällande begreppet insyn. 3.9Fristående grundskolor i glesbygd Fristående skolor i glesbygd har fått högre bidrag än tidigare, men en inte obetydlig del av bidraget måste användas till kostnader för skol- skjutsar. Fristående skolor i glesbygd har därmed svårigheter att be- driva verksamhet utifrån samma ekonomiska villkor när det gäller undervisningsverksamheten. Vilka effekter har de nya resurstilldelningsreglerna haft på grundskolor som ligger i glesbygd i allmänhet och på fristående grundskolor i syn- nerhet? Har elever som bor i glesbygd fått förändrade förutsättningar för sin skolgång? 58 Iakttagelser i enkäter och vid besök Det som i första hand är viktigt att få klart för sig är vad definitionen för glesbygd innebär. har delat in landets kommuner utifrån ett antal olika variabler som folkmängd, läge, tätorts- grad, invånare per km 2 samt näringsstruktur. Glesbygdskommun är då en kommun med mindre än 5 invånare per km 2 och med mindre än 20 000 invånare. har med denna definition 31 glesbygdskommuner, av vilka sju har fristående grundskolor godkända av , nämli- gen , , , , , och . I dessa kommuner finns sammanlagt åtta fristående grund- skolor. Man skall dock inte utgå från att det bara finns sju verksamma fristå- ende grundskolor i glesbygd. Det finns naturligtvis flera. Att veta exakt var dessa ligger är dock svårt, eftersom vi först måste definiera gles- bygdsbegreppet utifrån det faktum att det finns skolor i glesbygd som ligger i kommuner som inte är definierade som glesbygdskommuner. Låt oss ta ett exempel. I ligger , en kommun med cirka 60 000 invånare som per definition klassas som förortskom- mun, men också skulle kunna betecknas som större stad med tanke på invånarantalet. är en utpräglad skärgårds-kommun med bland annat öar som Utö och . Öarna har en mycket liten befolknings- mängd, men har trots detta var sin skola. Eftersom antalet elever vid varje skola är litet blir skolorna mycket dyra i drift. Öarna har begränsa- de förbindelser med fastlandet vilket motiverar att skolorna skall finnas. Är dessa skolor glesbygdsskolor eller ej? Svaret måste bli ja på den frå- gan. I finns naturligtvis många andra kommuner som har skolor som ligger i glesbygd – både kommunala och fristående – vanligtvis för årskurserna 1–6. Vi har därför frågat kommunerna om det i kommunen finns någon fristående grundskola som ligger i ett glesbygdsområde. Det visar sig att det i 30 kommuner finns sammanlagt 34 skolor som man anser ligga i glesbygd. Ytterligare en fristående grundskola i glesbygd är godkänd av , men har inte startat. Det totala antalet elever i dessa 34 skolor är 1 391. Elevantalet i skolorna varierar mellan lägst 9 elever och högst 88 elever. De allra flesta har allmän inriktning (26 sko- lor) medan skolor med konfessionell inriktning, och mon- tessoriskolor representeras av tre skolor vardera. Något krav på defini- tion på vad som kan betecknas som glesbygdsskola har dock kommittén inte ställt. Uppfattningarna om vad som kan betecknas som glesbygds- skola kan därför vara olika. I tider av nedskärningar är det vanligt att kommunerna undersöker möjligheterna att förtäta skolorna i hopp om att kunna lägga ner någon skola, speciellt i glesbygd med tanke på att det normalt går ganska få elever i dessa skolor. Eftersom många familjer nu flyttat in till tätorter är förutsättningarna för att elevunderlaget skall öka små och tankar på att SOU 1999:98 Iakttagelser i enkäter och vid besök 59 lägga ner sådana skolor väcks. Det finns många exempel på att föräldrar har ansökt om att få starta en fristående skola till följd av att kommunen beslutat lägga ner en skola i närområdet. En sådan start av skola innebär att kommunen inte kan uppnå e konomiska vinster med nedläggning. Kommunen är då tvingad att fortsätta att ha en överkapa- citet i befintliga kommunala skolor. Vid de besök på fristående skolor i glesbygd som kommittén genomfört visar det sig att de flesta av dessa skolor har uppstått som fristående skolor som en följd av att kommunen planerat stänga skolan och flytta eleverna till andra skolor. Det är alltså för att få behålla en skola i glesbygden som den fristående skolan startat. Skolan har då startat sin verksamhet i försvarssyfte. I praktiken har detta inneburit att skolan fortsatt sin verksamhet med samma personal som tidigare funnits vid skolan. Några märkbara förändringar i skolans inre arbete har därför inte kunnat noteras. Den här typen av fristående skolor är också förhållandevis dyra i drift. I rappport Barnomsorg och skola i siffror 1998: Del 3, Kostnader (Rapport nr 155) redovisas hemkommunens kostnader för fristående grundskolor i glesbygdskommuner. Kostnaderna för gles- bygdsskolorna () är betydligt högre än genomsnittet för övriga fristående skolor (). Orsakerna till denna differens är säkert flera, men en är sannolikt att dessa skolor har få elever i förhållande till skolbyggnadens storlek och lokalkostnad. En extra kostnad som de långa avstånden till skolan för med sig för den fristående skolan är skolskjutskostnaderna. Dessa kan bli relativt stora för en skola i glesbygd. Som exempel kan nämnas Tryserums friskola i . Skolans skolskjutskostnader uppgår till av den totala skolbudgeten. Det innebär att skolans inre verksamhet måste bantas för att budgeten skall hålla. För glesbygdssko- lor med höga skolskjutskostnader kan dessa dock i viss mån pareras ge- nom att lokalkostnadsbidraget grundar sig på det kommunala genom- snittet och att skolans lokalkostnader är lägre än detta genomsnitt. Även Hällfors skola i kommun påtalade svårigheterna att erbjuda alla elever skolskjuts till en enligt skolan rimlig kostnad. Ur likvärdighets- synpunkt innebär de fristående skolornas höga skolskjutskostnad att de har sämre möjligheter att bedriva undervisning, eftersom en stor del av skolbudgeten upptas av denna kostnad. Lagstiftningen utgår ifrån att föräldrar som väljer fristående skola eller en annan skola än den närmaste för sina barn själva får stå för eventuella skolskjutskostna- der. I glesbygden uppkommer dock det problemet att avstånden är stora och skolskjutskostnaderna blir så höga att föräldrarna har svårt att bära dem. Många fristående skolor söker därför ta kostnaderna inom sitt bi- drag. Den fristående skolan har bedömt det helt uteslutet att låta föräld- 60 Iakttagelser i enkäter och vid besök SOU 1999:98 rar stå för kostnader som på grund av de långa avstånden skulle bli be- tydande. har föräldrarna rätt att välja skola till sina barn. Denna rätt innebär att föräldrarna kan välja en annan skola än den som kommunen anvisar. Men de kan också välja en fristå- ende skola om så önskas. Det är för många naturligt att välja en fristå- ende skola i närområdet framför en skola som ligger långt från hemmet. Det är som skall besluta om en fristående grundskola skall bli godkänd och ha rätt till kommunalt bidrag. Om kommunen i sitt yttrande i ärendet kan påvisa att en start av en sådan skola skulle medföra påtagliga negativa konsekvenser för det kommu- nala skolväsendet kan avslå en ansökan om start av friståen- de skola. Denna möjlighet föranledde många att befara att flera skolor skulle nekas godkännande av . Så har inte skett. Efter att vi har varit i kontakt med pekar allting på att dessa farhågor inte haft någon grund. Endast i några enstaka fall har avslagit ansökan om att starta en fristående skola som en följd av att kommunen kunnat påvisa att en sådan start skulle medföra påtagliga och bestående negativa konsekvenser för kommunen. Några kommunala fö- reträdare har vid intervjuerna ansett att borde inta en mer restriktiv hållning när det gäller godkännande av fristående skolor som startar när den kommunala skolan skall läggas ned. Det finns några enstaka fristående skolor i glesbygd som tack vare sin speciella inriktning (konfessionell eller waldorfpedagogisk) har för- anlett familjer från andra kommuner att flytta till den kommun, i vilken den fristående skolan är belägen. Kommunen har därför totalt sett fått ett större elevantal. Rekryteringen till den fristående skolan har då i mindre utsträckning påverkat kommunens ursprungliga elevsiffror och alltså inte inneburit bekymmer för kommunen när det gäller den långsiktiga planeringen. Inflyttningen kan också innebära ett ökat skatteunderlag för kommunen och alltså ses som något positivt. Har de nya resurstilldelningsreglerna inneburit försämringar eller förbättringar för de fristående grundskolorna i glesbygd? Enligt de siff- ror som redovisar uppgick totalkostnaden för skolor i gles- bygdskommuner i genomsnitt till per elev. Er- sättningen till de fristående skolorna i glesbygdskommuner uppgick i genomsnitt till . I procent räknat skulle de fristå- ende skolorna erhålla av den kommunala genomsnittskostna- den. Året därpå, dvs. 1997, var totalkostnaden onor och ersätt- ningen till de fristående skolorna . Procentuellt innebär detta . Av detta skulle man kunna dra slutsatsen att de fristående skolorna fått det bättre som en följd av de nya resurstilldel- ningsreglerna. Iakttagelser i enkäter och vid besök Om vi närmare studerar de åtta fristående grundskolor som ligger i glesbygdskommuner har fem fått högre bidrag . Två har fått lägre bidrag, av vilka en förklarar detta med att även de kommunala skolorna fått motsvarande lägre bidrag. En av skolorna är nystartad och har därför inte kunnat svara på frågan. Det ökade bidraget har mest an- vänts för att ge mer hjälp till elever i behov av stöd samt till inköp av material och läromedel. Kommittén konstaterar att effekterna för de elever som bor i glesbygds- kommuner och som går i fristående grundskola är att skolan har fått bättre ekonomiska förutsättningar att bedriva skolverksamhet än tidiga- re, men att det finns problem i vissa skolor, eftersom en inte obetydlig del av bidragen måste användas till skolskjuts. Därmed uppkommer svå- righeter för fristående skolor att verka utifrån samma ekonomiska villkor när det gäller den rena skolverksamheten. Dessa svårigheter bör särskilt uppmärksammas med hänsyn till likvärdighetsaspekten. 3.10Inställning till fristående grundskolor och de nya resursfördelningsreglerna Elevantalet har ökat i en stor del av kommunerna, vilket medfört ökade kostnader. Av de 120 kommuner som /99 har fristående grundskolor är det endast åtta kommuner som har haft en elevminskning . Minskningen har varit tämligen blygsam och inte överstigit . Ser vi på ut- vecklingen är det 14 av kommunerna som har haft en elevminskning på högst . Två av dessa kommuner är gles- bygdskommuner. Elevökning har alltså varit det vanliga i kommunerna. Vi kan emellertid se tendenser till att elevökningen i kommunerna avtar för att övergå i minskande elevantal. Elevprofilen i grund- skolan visar att det innevarande läsår är en elevtopp i årskurs 3, men att det sker en utjämning och minskning inför skolstarten för nybörjare läs- /2000. Har hittillsvarande elevökning haft betydelse för kommunernas in- ställning till fristående grundskolor och på vilket sätt har denna påverkat den massmediala bevakningen av friskolefrågan? Hur skulle det påverka kommunernas inställning om elevökningen skulle avta och det fortsätt- ningsvis skulle finnas lika många elever ? Hur skulle det se ut om elevantalet minskade ? 62 Iakttagelser i enkäter och vid besök SOU 1999:98 En elevökning innebär att kommunen måste planera för fler elever och undersöka var dessa elever skall kunna få sin skolgång. Om elev- ökningen i kommunen är ganska liten och kommunen har en stor överka- pacitet på elevplatser kan detta lösas inom befintliga skolor. Annars är det troligt att kommunen måste komplettera befintliga skolor med ytterli- gare lokaler eller bygga en ny skola. Det här innebär för kommunen för- dyrade kostnader, vilket i nedskärningstider försvårar kommunens möj- ligheter att skära i sin skolbudget. Om det finns fristående skolor i kom- munen kan dessa genom att ta emot fler elever delvis parera en sådan negativ lösning för kommunen. Men det är inte självklart att de friståen- de skolorna har möjlighet att ta emot fler elever. Många fristående skolor har redan uppnått planerat antal elever och har ingen skyldighet att ta emot fler elever. I ett sådant läge är av förklarliga skäl kommunen benä- gen att yttra sig positivt till en ansökan om etablering av ytterligare en fristående skola, om detta medför att kommunen slipper dyra kostnader för nybyggnad. Och eftersom bidraget för lokaler till de fristående sko- lorna oftast utgår från kommunens genomsnittskostnad innebär det en ren förtjänst för kommunen att slippa bygga nytt. De fristående skolorna kan på detta sätt lösa kommunens prob-lem. Kommunens inställning till fristående skolor är positiv och de fristående skolorna är nöjda. Nästa alternativ gäller om kommunen har ett elevantal som ligger lika år . En kommun som har en eller flera fristående skolor och som har ett elevunderlag som är lika år , har i samband med att de fristående skolorna startade haft ökade kostnader. Detta beror på att överkapaciteten i de kommunala skolorna ökade. Rent matematiskt inne- bär ju en etablering av en fristående skola att samma antal elever skall fördelas på fler skollokaler. I små kommuner har detta påverkat verk- samheten mer än i stora kommuner, där möjligheterna att parera sådana ökade kostnader förmodligen är större. På lång sikt lär dock den kom- munala skolbudgeten regleras med tanke på de fristående skolornas verksamhet och därför inte behöva bli en ekonomisk belastning för kommunen. Befintliga skollokaler kan utnyttjas mer effektivt av annan verksamhet. Detta kan leda till att de fristående sko- lornas inriktning och verksamhet kan utgöra något positivt även för de kommunala skolorna, under förutsättning att konstruktiva samarbets- former kommer till stånd. Även här finns det anledning att tro att kom- munen ser de fristående skolorna som en tillgång. Vad händer då om elevantalet minskar i kommunen? Det finns kommuner som har ett stadigt minskande elevunderlag. Det gäller i första hand glesbygdskommuner. I dessa kan vi märka att inställningen till fristående skolor förändrats något. Effekterna för det kommunala skolväsendet blir här tydligt kännbara. Vid ett minskande elevunderlag blir en kommuns överkapacitet större, vilket medför ökade kostnader per Iakttagelser i enkäter och vid besök Det innebär i många fall att kommunen måste överväga att stänga en skola och placera dess elever i andra kommunala skolor för att klara De elever som går i de fristående skolorna skulle kunna placeras i de kommunala skolorna och på så sätt minska överkapacite- Men kommunen har ingen möjlighet att stänga en fristående skola. Om en kommun därför är tvungen att stänga en skola på grund av bristande elevunderlag kan inställningen till fristående skolor