sou · GNB325 · 2000-01-01 00:00:00 — Åtgärder som innebär viss men inte avsevärd olägenhet är tillåtna men kan medföra ersättningsskyldighet. I förarbetena anges att markägaren eller den som brukar marken får avgöra från fall till fall vilka åtgärder som är till väsentlig olägenhet för renskötseln. Exempelvis anses införande av nya metoder i skogsavverkningen inte medföra avsevärd olägenhet för renskötseln. När det gäller användning av mark för skogsbruk skall dock utöver vad som föreskrivs i 30 § rennäringslagen också viss hänsyn tas till rennäringen enligt skogsvårdslagen (1979:429), (se nedan). Rennäringslagen innehåller inte några sanktionsbestämmelser knutna till förbudsregeln i 30 § rennäringslagen. Om inte markägaren/ brukaren självmant iakttar förbudet mot åtgärder som skadar renskötseln inom året-runt-markerna, måste följaktligen den berörda samebyn vända sig till domstol för att få saken prövad. Inom renskötselområdets vinterbetesmarker finns inget skydd för renskötselrätten mot markanvändning som medför olägenheter för renskötseln. Bestämmelsen i 30 § rennäringslagen gäller inte där. För kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition och på renbetesfjällen gäller utöver vad som sagts ovan att staten bara får upplåta nyttjanderätt om upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln, 32 §. Upplåtelser som inte avser tillgodogörande av naturtillgångar eller skogsavverkning skall som regel ske mot avgift som fördelas mellan Samefonden och den sameby som berörs, 34 § 1 st. Om upplåtelsen avser tillgodogörande av naturtillgångar, skall staten utge ersättning för den skada eller olägenhet för renskötseln som upplåtelsen medför, 34 § andra stycket. Enligt förarbetena till denna be- stämmelse bör ersättningen till samerna motsvara den avgift som staten får i avgift för nyttjanderättsupplåtelsen. Kan samerna visa att de lidit större förlust genom upplåtelsen bör de emellertid även kunna få denna ersatt (prop. Regeringen kan förordna om att renskötselrätten kan upphävas inom visst markområde, 26 §. Förutsättningen för detta är att markområdet behövs för ändamål som avses i 2 kap. expropriationslagen (1972:719). Upphävandet kan begränsas till att avse eller vissa i renskötselrätten ingående befogenheter. Regeringen kan också i samband med ett förordnande om att renskötselrätten skall upphävas föreskriva om åtgärder för att motverka skada eller olägenhet för renskötseln. Medför upphävande av renskötselrätten skada eller olägenhet för renskötseln eller för sådan rätt till jakt och fiske som avses i 25 § utgår ersättning för denna skada. Övrig lagstiftning som berör renskötselrätten Renskötselrätten kan upphävas eller inskränkas genom att mark eller vatten används eller exploateras enligt bestämmelser i särskild lagstiftning, bl.a. skogsvårdslagen, minerallagen, torvlagen, samt väglagen. Prövningen av om sådan användning marken inom renskötselområdet skall få äga rum, görs i enlighet med bestämmelserna i respektive lag, av myndighet eller domstol. Renskötselrätten betraktas vid dessa lagars tillämpning som en särskild rätt till fastighet. I exempelvis minerallagen och lagen om vissa torvfyndigheter nämns renskötselrätten bland de exempel som där ges på särskild rätt till fastighet som skall beaktas vid lagarnas tillämpning. I den mån lagarnas tillämpning leder till att renskötselrätten inskränks eller helt upphör för visst markområde, skall ersättning utgå motsvarande skadan av intrånget. I rättspraxis tillämpas i dessa fall en fördelning av ersättningen enligt 28 § andra stycket rennäringslagen på så sätt att berörd sameby och Samefonden erhåller ersättning med hälften vardera. Som ett led i prövningen av åtgärder som kan leda till att renskötselrätten upphör eller inskränks måste myndigheter och domstolar i många fall göra bedömningar av om mark eller vattenanvändningen kan äga rum med hänsyn till de skyddsregler som finns i regler om hushållning med mark och vatten. Dessa regler innebär bl.a. att mark och vatten skall användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas 1 kap. 1 § andra stycket punkt 4 (denna bestämmelse fanns tidigare i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser). Ett av de hänsyn som skall tas vid användningen av mark och vatten är att mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra rennäringen. Nedan redogör jag för de regler i som har betydelse för skyddet för renskötselrätten vid annan markanvändning. Jag redogör också mer ingående för de hänsyn som skall tas till renskötseln enligt skogsvårdslagen. Skälet till detta är att det sätt varpå skogsbruket bedrivs har stor betydelse för möjligheten att utnyttja renskötselrätten. När det gäller användningen av mark inom renskötselområdet enligt övrig lagstiftning hänvisar jag till redogörelsen i SOU 1989:41 Samerätt och Sameting, s. 215–241 (redogörelsen gäller förhållandena ). Skyddet för rennäringen och andra intressen som skyddas enligt , aktualiseras när en prövning av frågor enligt 7 kap. – tillståndsprövning av sådan verksamhet som är tillståndspliktig enligt 9, 11 och 12 kap. och regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. – blir aktuell (1 kap. 2 § ). Detta innebär att rennäringens behov av mark och vatten skall beaktas när man överväger att inrätta mark- eller vattenområden som nationalpark, naturreservat, kulturreservat, naturminne, biotopsskydds- område och djur- och växtskyddsområde m.m. (7 kap.). Rennäringens behov skall också beaktas av den myndighet (miljödomstol eller länsstyrelse, i vissa fall nämnd) som ger tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap., vattenverksamhet enligt 11 kap. och till täkter (av berg, sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter), jordbruk och annan verksamhet enligt 12 kap. I samband med att regeringen prövar tillåtligheten av verksamheter såsom industrianläggningar, vattenregleringar, större vägar, järnvägar och flygplatser i enlighet med bestämmelserna i 17 kap. skall hänsyn till rennäringens behov av mark och vatten också tas. Detsamma gäller prövning av frågor enligt vad som är föreskrivet i luftfartslagen (1957:297), lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, väglagen (1971:948), lagen (1978:160) om vissa rörledningar, lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, (1987:10), minerallagen (1991:45), lagen (1992:1140) om ekonomiska zon, lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och ellagen (1997:857). Rennäringens behov av mark skall beaktas i enlighet med bestämmelsen i 3 kap. 5 § . Enligt denna bestämmelse skall mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande. Områden som är av riksintresse för rennäringen skall skyddas mot sådana åtgärder. I förarbetena till 2 kap. 5 § NRL (prop.1985/86:3 s. 57) som bestämmelsen i 3 kap. 5 § bygger på, kommenteras skyddet för rennäringen med att rennäringen är en förutsättning för den samiska kulturen. Där erinras också om att i olika sammanhang har uttalat att den samiska kulturens fortlevnad måste garanteras. Dessa uttalanden innebär enligt förarbetena att det måste finnas grundläggande förutsättningar för rennäringen inom i princip varje sameby, nämligen en säker tillgång till sådana områden inom både året- runt-markerna och vinterbetesmarkerna som har avgörande betydelse för möjligheterna att bedriva renskötsel. Det kan gälla bl.a. flyttningsleder, särskilt sådana avsnitt där på grund av terränghinder m.m. alternativa framkomstvägar saknas. Det kan också gälla viktiga kalvningsland och områden med särskilt goda betesförhållanden. De viktigaste delarna av renskötselmarkerna bör därför enligt förarbetena till lagen ges ett starkt skydd mot exploatering. Därvid är det av största betydelse att beakta de funktionella samband som måste finnas mellan olika delområden för att renskötsel skall vara möjlig och samekulturens fortbestånd därigenom skall kunna garanteras. Enligt förarbetena får vidare, sådana områden som har avgörande betydelse för möjligheten att varaktigt bedriva renskötsel i en viss sameby anses vara av riksintresse. Sådana områden skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringens bedrivande. Härigenom kan staten ingripa i den kommunala planläggningen om denna skulle leda till att rennäringens bedrivande påtagligt försvåras. Det är dock inte bara skyddet för rennäringen som skall beaktas enligt 3 kap. och 4 kap. . Andra riksintressen som skyddas enligt 3 kap. är områden av riksintressen för yrkesfisket, naturvården, kulturmiljövården och det rörliga friluftslivet, områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse, mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering samt områden som är av riksintresse för totalförsvaret. Om ett område är av riksintresse för fler oförenliga ändamål skall en avvägning göras av vilket ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med mark och vatten. Försvarsintresset skall dock alltid ges företräde. I 4 kap. finns en uppräkning av mark- och vattenområden som med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena i sin helhet anses vara av riksintresse. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i dessa områden endast på de villkor som finns angivna och om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. I 4 kap. 5 § skyddas de 13 s.k. obrutna fjällområdena mot åtgärder som kan förändra områdenas karaktär. Dessa områden omfattar såväl året-runt-marker som vinterbetesmarker. I 4 kap. 6 § räknas dessutom ett antal vattenområden upp där vattenföretag i princip inte får utföras. Flertalet av vattenområdena är helt eller delvis belägna inom renskötselområdet. Genom bestämmelserna om särskilt skydd för dessa områden får vissa delar av renskötselområdet ett särskilt starkt indirekt skydd utöver det direkta skydd som ges för mark av intresse för rennäringen i 3 kap. 5 § . De särskilda skyddsreglerna för de områden som räknas upp i 4 kap. hindrar dock inte att utveckling av befintliga tätorter eller det lokala näringslivet kan äga rum eller att utförande av anläggningar för totalförsvaret kan få ske i dessa områden. Finns det särskilda skäl får anläggningar för utvinning av fyndigheter av ämnen eller material av riksintresse också äga rum inom områdena. När det gäller tillämpningen av bestämmelserna 3 och 4 kap. finns det föreskrifter i förordningen (1998:896, om hushåll- ning med mark- och vattenområden). Där anges bl.a. att efter samråd med , andra berörda centrala förvaltningsmyndigheter och berörda länsstyrelser skall lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som bedömer vara av riksintresse för rennäringen. Länsstyrelserna skall ta de initiativ som behövs för att skyddet enligt 3 och 4 kap. skall beaktas i arbetet med miljökonsekvens- beskrivningar och i tidiga skeden av planerings- och beslutsprocesserna. skall särskilt verka för att riksintressen tas till vara vid prövning av mål och ärenden enligt de lagar och bestämmelser som anges i 1 kap. 2 §. Av framgår att skall verka för att riksintressen tas till vara även vid kommunala planer enligt den lagen. arbete skall grunda sig på underlag från de centrala förvaltningsmyndigheterna om områden som är av riksintressen, om sådant finns, eller i annat fall på det underlag som bedömer lämpligt. Expropriationslagen är inte anknuten till . 1985/86:3 anges att de ändamål för vilka expropriation kan ske som regel kräver att tillstånd söks enligt någon av de lagar som är anknutna till NRL (numera ). Tillståndsprövningen i expropriations- ärendet inrymmer en allmän prövning av lämpligheten av och möjligheten till att genomföra expropriationsändamålet, vilket gör det naturligt att NRL:s (numera ) regler vägs in i prövningen. De markanvändningsförändringar som expropriationen leder till kommer att mera i detalj prövas enligt de lagar som reglerar själva verksamheten. Skogsvårdslagen (1979:429) Även skogsvårdslagen innehåller bestämmelser om att viss hänsyn skall tas till rennäringen. Vid skötsel av skog skall utöver den hänsyn som följer enligt 30 § rennäringslagen i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsläggning, kvarlämnande av trädsamlingar och skogsbilvägars sträckning den anpassning ske som uppenbart påkallas med hänsyn till rennäringen. Vid planläggning och genomförande av sådana åtgärder skall det eftersträvas att berörd sameby har tillgång till sammanhängande betesområden och till den vegetation som behövs inom områden för samling, flyttning och rastning av renarna, 31 §. Kravet gäller för hela renskötselområdet. utövar tillsyn över att denna bestämmelse följs och kan meddela föreläggande eller förbud om det behövs för att bestämmelsen eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Den som bryter mot sådant föreläggande eller förbud kan dömas till böter eller fängelse, 33, 35, 38 §§ skogsvårdslagen. För svårföryngrad skog eller skyddsskog gäller att avverkning inte får ske utan tillstånd. Sökanden skall redovisa vad han avser att göra för att tillgodose rennäringens intressen. Denna bestämmelse gäller inte bara fjällnära skog utan hela det område som avgränsats som svårföryngrad skog och skyddsskog. Det motsvarar i stort sett hela området för renskötselns året-runt-marker,16 §. Inom renskötselns året-runt-marker får tillstånd till avverkning inte meddelas om avverkningen medför sådant väsentligt bortfall av renbete att möjligheterna att hålla tillåtet renantal påverkas eller omöjliggör sedvanlig samling och flyttning av renhjord. När tillstånd ges skall besluta om vilka hänsyn som skall tas till rennäringens intressen t.ex. i fråga om hyggets storlek och förläggning samt tillåten avverkningsform, 21 §. Sådana villkor får dock inte avse annat än vad som uppenbart påkallas med hänsyn till renskötselrätten. Innan avverkning sker inom året-runt-marker skall berörd sameby beredas tillfälle till samråd, 20 §. Min bedömning: I finns i konventionens mening både mark som samerna traditionellt innehar och mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra. inom renskötselområdets året-runt-marker som in varit i statlig ägo kan i vart fall anses vara mark som samerna traditionellt innehar. inom renskötselområdets vinterbetesmarker kan i vart fall anses som mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Det kan också gälla mark inom året-runt-markerna som länge varit i privat ägo. En bör tillsättas för att på grundval av samernas traditionella bruk av marken, fastställa vilka områden som samerna traditionellt innehar respektive vilka områden som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Den svenska renskötselrätten uppfyller inte med dagens regler konventionens krav på erkännande av äganderätt och besittningsrätt till mark. För att renskötselrätten skall kunna nå upp till konventionens minimikrav – en starkt skyddad rätt till besittning och nyttjande av mark som samerna traditionellt innehar – krävs förändringar. Skyddet mot inskränkningar i renskötselrätten måste stärkas så att det motsvarar det skydd som andra bruksrätter till mark har. Vidare måste samerna få åtminstone en viss rätt att förfoga över sina egna markrättigheter. Samernas nyttjanderätt till mark som de traditionellt nyttjar tillsammans med andra måste säkras genom att gränserna för dessa områden fastställs. Även i övrigt bör skyddet för samernas nyttjanderätt till sådan mark stärkas för att samerna skall kunna fortsätta att bedriva sin traditionella verksamhet renskötsel. Ett stärkt skydd bör ge renskötselrätten i dessa områden motsvarande skydd mot inskränkningar som andra bruksrätter till mark har. Den första fråga som måste besvaras för att kunna bedöma om svensk lagstiftning överensstämmer med konventionens krav i artikel 14 punkt 1, är om det i finns mark som samerna traditionellt innehar eller traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Som jag har angett är det samernas traditionella bruk av marken som är grunden för om de rättigheter till mark som konventionen talar om skall erkännas. Om det finns mark som samerna traditionellt innehar måste en rätt för samerna till mark i sådana områden erkännas som motsvarar konventionens krav på äganderätt och besittningsrätt. Som jag tidigare angett anser jag att en miniminivå för att uppfylla kravet på äganderätt och besittningsrätt är att erkänna att ursprungsfolket har en starkt skyddad rätt att besitta och nyttja mark. För mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra kräver konventionen att samernas rätt att nyttja marken erkänns och att åtgärder i lämpliga fall vidtas för att skydda deras rätt. I det följande börjar jag med att göra en bedömning av om det i finns mark som samerna i konventionens mening traditionellt innehar eller traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Därefter gör jag en bedömning av om svensk lagstiftning uppfyller konventionens krav på erkännande av markrättigheter i betydelsen en starkt skyddad rätt till besittning och nyttjande av den mark som samerna traditionellt innehar respektive ett erkännande och skydd av samernas rätt att nyttja mark som de traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Finns det i mark som samerna traditionellt innehar eller traditionellt nyttjar tillsammans med andra? Jag har tidigare gjort bedömningen att mark som ursprungsfolken traditionellt innehar (traditionally occupy) är mark som ursprungs- folken har manifesterat sin kontroll över, exempelvis genom att deras bruk av marken varit det dominerande. En ytterligare förutsättning för att de skall anses traditionellt inneha marken är att innehavet av marken måste ha fortsatt in . Om ursprungsfolket inte ensamma innehar marken men traditionellt nyttjar den tillsammans med andra, skall samernas rätt att nyttja sådan mark erkännas. Konventionens bestämmelser om markrättigheter för ursprungsfolken innebär således att omfattningen av de rättigheter som skall erkännas är beroende av ursprungsfolkens traditionella bruk av marken. Ju intensivare bruket av marken varit, desto starkare rättigheter skall erkännas. Även för mark som ursprungsfolken traditionellt innehar kan olika rättigheter till marken erkännas beroende på det traditionella bruket av sådan mark. Detta markeras genom att flera typer av rättigheter beskrivna som äganderätt och besittningsrätt kan erkännas. Det kan innebära krav på att formell äganderätt till mark som ursprungsfolken traditionellt innehar skall erkännas, men det kan också innebära att det är tillräckligt att erkänna en starkt skyddad rätt till besittning och nyttjande för sådan mark. När det gäller den rättsliga grunden för samernas rättigheter till mark i klargjordes det av HD:s dom i skattefjällsmålet att denna också vilar på det traditionella bruket av marken. Arten och omfattningen av bruket avgör arten och omfattningen av de rättigheter man har till marken. Av HD:s resonemang i skattefjällsmålet framgår att samerna haft möjlighet att förvärva en motsvarighet till äganderätt (skattemannarätt) till mark i äldre tid genom långvarig användning av marken i fjällen. Förutsättningarna för att en sådan rätt skulle föreligga var enligt HD att bruket av fjällen varit intensivt, stadigvarande och väsentligen ostört av närboende samt att någorlunda fasta gränser hade hävdats för området. Samernas bruk av mark i de områden i som målet rörde ansågs inte ha varit sådant (bl.a. inte tillräckligt intensivt och ostört av andra) att det kunde grunda äganderätt till marken på grund av urminnes hävd, däremot ansågs bruket av mark i fjällområdena i grunda en stark bruksrätt till mark. Detta resonemang liknar de resonemang som förts angående vilka rättigheter som enligt konventionen skall tillerkännas ursprungsfolken för mark som de traditionellt innehar. Det kan under vissa omständigheter vara tillräckligt att erkänna en starkt skyddad rätt till besittning och nyttjande av mark medan formell äganderätt skall erkännas under andra omständigheter. Detta resonemang leder till att om det skulle visas att förutsättningar för en motsvarighet till äganderätt (skattemannarätt) till mark i äldre tid genom långvarig användning av marken i fjällen har förelegat för något markområde inom renskötselområdet (i enlighet med vad HD angav i skattefjällsmålet) – och förhållandena alltjämt består – skall formell äganderätt tillerkännas samerna för sådana områden. Att konventionen bör tolkas på detta sätt visas av uttalanden under tillkomsten av konventionen om att ursprungsfolken skall tillerkännas så starka rättigheter som möjligt till mark som de traditionellt innehar. I samma riktning visar uttalanden under konventionens tillkomst och av om att ett erkännande av ursprungsfolkens formella äganderätt till mark alltid uppfyller konventionens krav. Det finns indikationer om att det kan finnas sådana markområden i . HD undvek i skattefjällsmålet uttryckligen att ta ställning till rätts- läget i andra geografiska områden än de som berördes av talan i målet (se Skattefjällsdomen s. 227). Av domskälen framgår dock att det fanns material i målet som tydde på att samernas rätt till mark i nordligare områden än de som var föremål för talan var betydligt starkare (likställd med skattebönders rätt till mark åtminstone i vissa avseenden, se s. 201 i skattefjällsdomen). I samma riktning pekar senare tids forskning på området. I doktors- ställning i –(doktorsavhandling framlagd vid i ) konstaterar att samerna i ett område i faktiskt av domstolar och andra myndigheter har behandlats som ägare till marken som avhandlingen berör, dvs. Avhandlingen bygger på ett omfattande historiskt material rörande samernas rätt till mark i Rounala lappby, i stort sett omfattande området närmast söder om nuvarande Treriksröset, bl.a. i och Enontekiö i . Det är emellertid inte klarlagt om samerna i har en starkare rätt till några markområden än den bruksrätt som HD slog fast i skattefjällsmålet. Så länge det inte är visat att samerna brukat mark i på ett sådant sätt att det utgör grund för formell äganderätt till marken, ställer inte konventionen något krav på att formell äganderätt skall erkännas för mark som samerna traditionellt innehar. Däremot måste den miniminivå på rättigheter till mark som konventionen kräver för mark som ursprungsfolken traditionellt innehar erkännas. Denna miniminivå är som jag ovan angett att en starkt skyddad rätt till besittning och nyttjande av mark skall erkännas för mark som ursprungsfolken traditionellt innehar. Jag återkommer därmed till frågan om det finns någon mark i som samerna har manifesterat kontroll över på ett sådant sätt att de kan anses traditionellt inneha marken på det sätt som konventionen anger som en förutsättning för att samerna skall tillerkännas en starkt skyddad rätt till nyttjande och besittning. En rimlig utgångspunkt för denna bedömning är det traditionella bruk av marken som kan grunda en starkt skyddad rätt till besittning och nyttjande inte behöver vara lika intensivt och ostört som det bruk som krävs för att grunda formell äganderätt till marken. Inom renskötselområdet delas marken in i vinterbetesmarker och året- runt-marker. Vinterbetesmarkerna är den del av renskötselområdet där renskötsel av ålder bedrivs vissa delar av året. Det rör sig framför allt om de mer kustnära och sydliga delarna av renskötselområdet. Året-runt- markerna är i huvudsak de fjällnära, mer nordliga delarna av renskötselområdet där renskötsel bedrivits året runt. Redan denna indelning visar att året-runt-markerna är den del av renskötselområdet som samerna traditionellt brukar intensivast. Här har samerna brukat marken för renskötsel och jakt och fiske.