sou · GNB316d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Förhållandena kan dock vara sådana på grund av att det är fråga om mycket lång värnpliktstjänstgöring eller tjänstgöring under osedvanligt stränga förhållanden, att det inte kan anses skäligt att kräva att sökanden återvänder till hemlandet för att ge in en ansökan där. Ovanstående är självfallet endast exempel på när det inte kan anses skäligt att kräva att sökanden återvänder till hemlandet eller annat land för att ge in ansökan där. Även andra situationer kan givetvis tänkas där det står klart att en person – på annan grund än svårigheter att få pass – skulle vara förhindrad att utan större omgång lämna hemlandet på nytt. Att sökanden exempelvis skulle tvingas av- tjäna straff för ett brott utan politiska förtecken kan dock regelmässigt inte utgöra grund för att medge undantag från huvudregeln, såvida det inte handlar om straff för gärningar som inte är straffbelagda i . Även i andra fall kan omständigheterna vara sådana att det inte framstår som skäligt att sökanden återvänder till ett annat land för att ge in en ansökan om uppehållstillstånd därifrån. Det kan vara fråga om återvändande till ett land där det inte finns någon svensk utlandsrepre- sentation och där det är förenat med stora praktiska svårigheter och betydande kostnader att resa till något grannland för att ge in ansökan där. I dessa fall är svårigheterna att ge in ansökan inte sällan förenade med att det är fråga om ett avlägset land och därmed stora kostnader för att återvända till sedan tillstånd beviljats. När det gäller de materiella förutsättningarna för att bevilja tillstånd på grund av anknytning efter inresan bör de i princip vara desamma som före inresan, dvs. det måste självfallet vara fråga om ett förhål- lande som kan bedömas vara seriöst. Den s.k. seriositetsprövningen har behandlats närmare i avsnitt 21.3.1 ovan. När en ansökan prövas efter inresan i landet tillkommer emellertid några omständigheter som kan inverka på bedömningen och som knap- Anknytning genom äktenskap/sammanboende 389 past kan aktualiseras vid prövningen av ansökningar som görs före inresan. Det gäller för det första vilken betydelse som skall fästas vid om sökanden uppehållit sig i illegalt. Regeringen har uttalat sig i denna fråga i några vägledande beslut (UD97/1015– 1017/MP) rörande personer som vistats här mycket utan att ge in någon ansökan om uppehållstillstånd. Det rörde sig alltså om tid före lagakraftvunnet beslut. Regeringen konstaterar i besluten att det inte är ovanligt att någon som söker uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som bor i har uppehållit sig illegalt i landet under hela eller en del av den tid som är hänförlig till den åberopade samlev- naden. Regeringen anför sedan bl.a. följande: Rent allmänt är givetvis en illegal vistelse något som bör motarbetas av statsmakterna. deltar såväl inom EU som i andra internationella sammanhang i samarbete som syftar till att komma tillrätta med detta pro- blem. Det bör betonas att det inte är endast sett från ett samhälleligt per- spektiv som det finns anledning att verka mot fenomenet som sådant. Ett annat synsätt skulle innebära att svenska myndigheter godtar eller i vart fall stillatigande åser att vissa människor lever utanför samhället med de risker för individen som detta medför, t.ex. att de berörda inte vågar söka medi- cinsk hjälp eller ta nödvändiga kontakter med olika myndigheter. Därtill kommer att det är stötande att det skall löna sig att bryta mot utlännings- lagens regler. En liknande aspekt är att beviljande av uppehållstillstånd under dessa förutsättningar kan uppfattas som orättvist av de sökande som följer reglerna och ger sin anknytning till känna för myndigheterna vilket i vissa fall kan medföra att de nödgas återvända till sitt hemland för att söka uppehållstillstånd därifrån.-- -Utöver det som redan nämnts bör det noteras att det med den nuvarande ordningens uppmjukade regler rörande möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning som uppkommer efter inresan är svårt att föreställa sig att det finns någon ratio- nell anledning för en utlänning som har ett seriöst förhållande att inte ansöka om uppehållstillstånd eller åberopa anknytningen i en pågående process. Regeringen fortsätter sedan: Regeringen vill i detta sammanhang betona att ett undanhållande inte med automatik skall medföra att en ansökan om uppehållstillstånd skall avslås. En bedömning måste göras i varje enskilt fall av den anknytning som utlänningen har till . Därvid skall beaktas bl.a. anknytningens styrka och särskild hänsyn tas till eventuella barns intressen och deras bästa. Regeringen vill härvid fästa uppmärksamheten vid den portalparagraf beträffande hänsynen till barnens bästa som finns i 1 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen. Även de humanitära skäl i övrigt som finns i ett ärende, och som talar för att uppehållstillstånd bör beviljas trots att utlänningen hållit sig undan, bör beaktas. Kommittén delar den uppfattning om betydelsen av illegal vistelse som regeringen utvecklat i de ovan nämnda principbesluten. Det är vidare enligt kommitténs uppfattning väsentligt att utlänningar som vistas ille- 390 Anknytning genom äktenskap/sammanboende galt i landet inte kommer i ett bättre läge än de som följer myndigheter- nas beslut och återvänder för att ansöka om tillstånd från hemlandet. En annan omständighet som kan föreligga när en ansökan prövas efter inresan men knappast när prövningen görs före inresan är att sökandens identitet är oklar. Som kommittén anförde i sitt delbetänk- ande (SOU 1997:67) Återkallelse av uppehållstillstånd är en självklar och viktig utgångspunkt i fråga om asylsökande att identiteten i så stor utsträckning som möjligt skall klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Detsamma måste enligt kommitténs uppfattning gälla när grunden för ansökan om uppehållstillstånd är annan än skyddsbehov. Om identiteten inte kan klarläggas, bör enligt kommittén ansökan i regel avslås, när utlänningen inte har rätt till skydd här. Förhållandena kan dock undantagsvis vara sådana att det på grund av utlänningens anknytning till någon i inte skäligen kan krä- vas att sökanden skall återvända till något annat land för att ge in ansö- kan därifrån, trots att sökanden inte kunnat styrka sin identitet. I regel är förhållandena i dessa fall sådana att ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd med uppskjuten invandringsprövning bör beviljas. Enligt utlän- ningsförordningen (1 kap. 1 §) krävs för vistelse här i landet ett gäl- lande pass av alla andra än nordbor och de som har permanent uppe- hållstillstånd. Om sökanden då beviljas svenskt främlingspass blir emellertid uppskjuten invandringsprövning i allmänhet meningslös, eftersom verkställighet oftast inte kan ske av den som saknar en hand- ling från hemlandet som berättigar till återresa. Ytterligare en omständighet som bör beaktas är sökandens anknyt- ning till hemlandet genom nära anhöriga där. Sådan anknytning kan i och för sig finnas även när ansökan görs före inresan, men det tillhör de absoluta undantagen att det kommer fram. Om en utlänning vid ankomsten till uppger sig ha familj i hemlandet och senare åbe- ropar en anknytning här i landet och att familjen i hemlandet inte skall komma hit, kan det finnas skäl att beakta anknytningen till hemlandet. Om sökanden har stark familjeanknytning genom exempelvis minder- åriga barn i hemlandet, kan detta vara skäl att kräva att sökanden åter- vänder dit för att ge in ansökan om uppehållstillstånd därifrån. Om större tonvikt skall läggas vid de svårigheter en sökande kan möta när det gäller att återvända till hemlandet för att ge in ansökan därifrån, bör det också komma till uttryck genom en ändring av lagtexten. Det skulle kunna ske genom att undantagsregeln ändras från "om det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått uppehållstill- stånd om prövningen skett före inresan" till "om utlänningen har stark anknytning till en i bosatt person och det skäligen inte kan krä- vas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där". Anknytning genom äktenskap/sammanboende 391 En ändring som föreslagits skulle också göra det tydligare att uppehållstillstånd får beviljas efter inresan även i fall där anknytningen avser anknytning genom släktskap men där kraven i nuvarande 2 kap. 4 § första stycket 1–3 UtlL (motsvarar 3 kap. 5 § första stycket 2–5 samt andra stycket lagförslaget) inte är helt uppfyllda. Som tidigare angetts är det i de nu angivna punkterna inte fråga om någon full- ständig uppräkning av de fall där uppehållstillstånd får beviljas på grund av anknytning. Punkten 4 i det nuvarande lagrummet, enligt vilken uppehållstillstånd får beviljas om utlänningen annars har särskild anknytning till , är avsedd att bl.a. täcka in ömmande fall som inte faller in under punkterna 1–3. Det kan exempelvis vara fråga om föräldrar till minderåriga barn här i landet som inte ingått i samma hushållsgemenskap, om minderåriga barn som har nära släktingar här i landet eller i undantagsfall om anhöriga till skyddsberättigade där det finns udda och ömmande omständigheter. Att uppehållstillstånd även i sådana fall får beviljas efter inresan skulle klarare framgå med den föreslagna ändringen av lagtexten. 22Omprövning av beslut som vunnit laga kraft Genom utlänningslag infördes ett nytt system för prövning av ansökningar om uppehållstillstånd när det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, som skall verkställas. gällde att polisen skulle lämna över frågan om verkställig- het av ett avlägsnandebeslut till dels om utlän- ningen på verkställighetsstadiet åberopade nya politiska skäl, dels om det uppstod hinder eller svårighet mot verkställighet eller annars tvek- samhet om eller hur beslutet skulle verkställas. Överlämnande till på grund av nya politiska skäl behövde inte ske om polisen bedömde att utlänningens uppgifter var uppenbart oriktiga eller hade prövats tidigare i ärendet. Polisens beslut att inte lämna över ett verkställighetsärende kunde överklagas till . Invandrar- verkets beslut i ett verkställighetsärende där nya politiska skäl åberopa- des kunde överklagas till regeringen, medan verkets beslut i andra verkställighetsärenden inte kunde överklagas. Att polisen lämnat över ett verkställighetsärende till hindrade i och för sig inte verkställighet av beslutet såvida verket inte inihiberat verkställigheten. Systemet ansågs ändå leda till en fördröj- ning av många ärenden. 1988/89:86 (s. 114) anförde föredra- gande statsrådet bl.a. att "ett handläggningssystem som erbjuder i det närmaste obegränsade möjligheter att få ett ärende prövat på nytt, med nödvändighet leder till att handläggningstiderna blir långa och därige- nom skapar rättsosäkerhet". Föredraganden anförde vidare i den nämnda propositionen att det var olämpligt att ha kvar ett system som var så lätt att missbruka. Sam- tidigt måste ändå regler finnas som gjorde det möjligt att ändra ett laga- kraftvunnet avlägsnandebeslut, om nya omständigheter kommit fram 394 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft som visade att utlänningens liv, hälsa eller frihet skulle äventyras om beslutet verkställdes. Enligt de nya regler som infördes genom utlänningslag (nuvarande 2 kap. 5 b § UtlL) fick en ansökan om uppe- hållstillstånd som gjordes när det redan fanns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning bifallas endast om ansökan grundades på omständigheter som inte prövats förut i ärendet och om utlänningen antingen hade rätt till asyl här eller det annars fanns synnerliga skäl av humanitär art. En sådan ansökan, en s.k. ny ansökan om uppehållstill- stånd eller NUT, som tidigare avgjordes av , prövas från av . Som motiv för den nya bestämmelsen anförde föredragande statsrå- det i propositionen 1988/89:86 bl.a. följande (s. 119 f.): För att en ny ansökan skall kunna bifallas och ett tidigare meddelat utvis- nings- eller avvisningsbeslut alltså upphävas måste enligt min mening krä- vas att det förs fram omständigheter, som inte har prövats i det tidigare ärendet. Det får således aldrig bli fråga om en förnyad prövning av vad som har förekommit i det ärendet, något som skulle innebära ett ställ- ningstagande till frågan om den tidigare bedömningen har varit riktig eller inte. Vidare måste krävas att de omständigheter som åberopas antingen innebär att utlänningen har rätt till asyl här eller innefattar synnerliga skäl av humanitär art.--- Jag vill understryka att det i stort sett alltid måste kunna krävas att utlänningen lämnar alla relevanta uppgifter i ärendet om avvisning eller utvisning. Vidare måste det kunna krävas att de nya omständigheter som åberopas gör det uteslutet att avlägsna utlänningen ur landet. Principen att uppehållstillstånd normalt skall sökas från hemlandet måste upprätthållas. Exempel på fall där tillstånd bör vägras är alltså de där utlänningen på verkställighetsstadiet åberopar anknytning till . Det är inte ovanligt att en asylsökande under vistelsen i inleder ett förhållande med en i bosatt person. Om förhållandet haft tillräcklig varaktighet redan när frågan om uppehållstillstånd prövas första gången leder det inte sällan till att utlänningen beviljas uppehållstillstånd även om asylskäl sak- nas. Det är emellertid vanligt att ett förhållande inte har hunnit vara så att det anses kunna motivera ett uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning när tillståndsfrågan prövas; i sådana fall meddelas ett avlägsnande- beslut. dröjer det emellertid innan verkställighet hinner ske och i verkställighetsärendet åberopas då i stället att förhållandet nu har haft till- räckligt lång varaktighet och att kanske ett barn hunnit födas. Utvisnings- beslutet kan då komma att upphävas. Sådana förhållanden bör enligt min mening inte i fortsättningen kunna leda till att en ny ansökan bifalls och att avvisnings- eller utvisningsbeslutet upphävs. Av väsentlig betydelse för det system som jag föreslår är att det inte får finnas skäl att förhala ett ärende. Huvudregeln skall alltså vara att skäl, som kan åberopas från hemlandet eller från något annat land dit utlänningen utan risk kan sändas, inte skall kunna föranleda bifall till en ny ansökan som görs medan utlänningen fort- farande är kvar i . Detta skall gälla oberoende av om de omständig- heter som åberopas har uppkommit före eller efter det att det första ärendet avgjordes. Omprövning av beslut som vunnit laga kraft 395 Inskränkningar i möjligheterna till rättshjälp Frågan om vilka kriterier som skall gälla för bifall till en ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut behandlades därefter i propositionen 1993/94:94. Regeringen konstaterade i den propositionen att en mycket stor andel av dem som fått ett slutligt avslag på sin ansö- kan om uppehållstillstånd därefter gav in en ny ansökan om tillstånd, medan det var en mycket liten andel av de nya ansökningarna som ledde till bifall. För att minska antalet nya ansökningar föreslogs därför i propositio- nen en skärpning av kriterierna för bifall. Enligt förslaget skulle en sådan ansökan kunna bifallas – förutom i de fall sökanden hade rätt till asyl – om ett genomförande av avvisningen eller utvisningen skulle innebära fara för utlänningens liv eller bestående men för hans eller hennes psykiska eller fysiska hälsa. Vidare föreslogs i propositionen en inskränkning av möjligheterna att få rättshjälp i denna typ av ärenden. Rättshjälp skulle således kunna beviljas endast i de fall med anledning av en ny ansökan beslutat om inhibition av verkställigheten. ansåg i sitt betänkande 1993/94:SfU11 att de dittillsvarande kriterierna för bifall till ny ansökan och de ut- talanden som gjorts i tidigare förarbeten skulle gälla även i fortsätt- ningen. Däremot godtog utskottet i huvudsak propositionens förslag om inskränkning av möjligheterna till rättshjälp. I betänkandet 1993/94:SfU27 Uppehållstillstånd för anhöriga tog soci- alförsäkringsutskottet ånyo upp frågan om uppehållstillstånd för anhö- riga efter lagakraftvunnet beslut. Utskottet hänvisade bl.a. till det ovan citerade uttalandet i propositionen 1988/89:86 om att en ny ansökan om uppehållstillstånd i princip inte bör kunna bifallas enbart på grund av en åberopad anknytning genom äktenskap eller sammanboende med någon här bosatt. Utskottet fortsatte därefter (s. 4): Enligt utskottets mening har emellertid utvecklingen därefter, inte minst vad gäller antalet asylsökande och de långa väntetiderna, varit sådan att frågan hur de uppkomna anknytningarna skall hanteras åter bör studeras. Inte minst bör barnens situation beaktas i de fall utlänningen har eller vän tar barn med någon som är bosatt i . Utskottet anser således att det finns anledning för regeringen att skynd- samt se över hur anknytningar som uppkommer under asyltid eller därefter hanteras och överväga förändringar i dessa avseenden. 396 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft biföll utskottets hemställan. Med anledning av det återkom regeringen till frågan i propositionen 1994/95:179 Ändringar i utlän- ningslagen (1989:529). Regeringen erinrade där om att väsentliga motiv för de nya bestämmelserna lag varit att undvika den tidsutdräkt i handläggningen som tidigare ordning gett upphov till och att få en handläggning av utlänningsärenden som mer liknade den i andra förvaltningsärenden. Regeringen framhöll att det var en mycket angelägen princip att beslut i förvaltningsärenden skall verkställas. Regeringen fortsatte därefter (s. 44 f): Mot bakgrund av vad ovan anförts kan det enligt regeringens bedömning inte komma i fråga att ha generella regler som ger rätt till uppehållstillstånd för den som brutit mot utlänningslagens bestämmelser och undandragit sig verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut och får en anknytning som enligt vanliga regler skulle kunna ligga till grund för uppehållstillstånd. En sådan ordning skulle inte stämma överens med de grundläggande principerna för utlänningslagstiftningen och för handlägg- ningen av förvaltningsärenden i allmänhet. Det skulle också kunna leda till upprepade prövningar av nya ansökningar och därmed till lång tidsutdräkt i dessa ärenden; förhållanden som tidigare starkt kritiserats. Det kan heller inte bortses från att det skulle uppmuntra till skenförhållanden. En ny möj- lighet skulle öppnas för den som fått avslag att ändå få stanna i landet. Vad ovan sagts hindrar inte att de nuvarande bestämmelserna i vissa fall kan medföra resultat som kan te sig stötande. Det gäller då framför allt fall där en anknytning uppstår eller åberopas först efter det att lagakraft vunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger och det är uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om anknytningen åbero- pats innan slutligt beslut meddelats i ärendet. framställning är ett uttryck för detta. Det är i allmänhet fråga om fyra olika typer av skäl som brukar anföras av sökande som inte vill eller anser sig inte kunna återvända till hemlandet för att därifrån ge in en ansökan om uppehållstillstånd. –Sökanden har fått avslag på en asylansökan men uppger sig inte våga återvända till hemlandet av fruktan för trakasserier eller förföljelse där. –Sökanden vill inte återvända till hemlandet därför att han eller hon kommer att bli förhindrad att lämna det på nytt, ofta därför att han eller hon inte har och heller inte tror sig kunna få en passhandling som berättigar till utresa. –Sökanden kan i och för sig återvända men parterna vill inte vara åtskilda det tar att få ansökan behandlad, inte sällan beroende på att kvinnan väntar nedkomst eller har fått barn. –Sökanden kan i och för sig återvända men uppger sig sakna ekono- miska möjligheter att resa fram och tillbaka. Ofta är det givetvis i praktiken fråga om en kombination av två eller flera av nu angivna skäl. Det rör sig således ofta om skäl som för parterna måste framstå som mycket beaktansvärda. Den grundläggande principen att ett lagakraftvunnet beslut skall verkställas innan en anknytning prövas måste dock av skäl som tidigare anförts upprätthållas så långt som möjligt. Det framstår också som stötande att ha en särskild reglering med möjlighet till positiva beslut som enbart tar sikte på personer som trotsat reglerna om verkställighet. Enbart den omständigheten att sökanden numera har en sådan anknytning hit som i Omprövning av beslut som vunnit laga kraft 397 och för sig skulle kunna läggas till grund för uppehållstillstånd bör således inte leda till bifall till en ny ansökan. Undantag från huvudregeln bör dock göras i något större utsträckning än . Det gäller framför allt i situationer när en verkställighet skulle innebära att parterna hindrades från att träffas liksom då det annars föreligger mycket starka humanitära skäl. De humanitära skälen avser ofta i praktiken främst den härvarande parten, särskilt då det finns barn i förhållandet. Regeringen föreslog sedan i propositionen att förutsättningarna för bifall till en ny ansökan skulle ändras från "det annars finns synnerliga skäl av humanitär art" till "det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning". En sådan lag- reglering borde enligt regeringen leda till att något fler ansökningar än dittills skulle komma att bifallas utan att det skulle medföra en ökning av antalet ansökningar. Av propositionen kan vidare följande utläsas när det gäller vad som särskilt bör beaktas vid prövningen av en ansökan som görs när det redan finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning och utlänningen åberopar humanitära skäl i form av anknytning. –Särskild hänsyn bör tas till fall där vistelsetiden i efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kommit att bli lång på grund av förhållanden utanför sökandens egen kontroll, t.ex. om verkställighet av praktiska skäl inte varit möjlig . Någon gräns för hur som skall ha förflutit efter lagakraftvunnet beslut kan inte sättas upp. Det måste alltid bli fråga om en sammanväg- ning av samtliga omständigheter i varje enskilt fall. –En ansökan bör inte be viljas enbart därför att sökanden uppger att han eller hon vid återkomsten skulle komma att bli utsatt för trakasse- rier eller förföljelse – såvida inte nya omständigheter kommer fram som innebär att sökanden har rätt till skydd här. Utgångspunkten måste vara att myndigheterna fattat ett riktigt beslut i asylärendet. –Om sökanden efter en hemkomst kan antas få svårigheter att få pass och utresetillstånd och det beror på någon form av trakasserier från hemlandets myndigheter bör tillstånd i regel beviljas. Enbart den omständigheten att sökanden saknar pass och kanske kommer att få svårigheter att få ett pass som berättigar till utresa bör dock inte auto- matiskt leda till att ansökan beviljas. Om orsaken exempelvis är att sökanden gjort sig skyldig till brott eller har obetald underhållsskyldig- het i hemlandet bör tillstånd i regel inte beviljas. Inte heller bör tillstånd automatiskt beviljas om det rör sig om en man som inte kan få pass innan han gjort sin värnplikt. Förhållandena kan dock vara sådana att det på grund av att det är fråga om osedvanligt lång värnpliktstjänst- eller tjänstgöring under osedvanligt stränga förhållanden skulle framstå som stridande mot humanitetens krav att inte bevilja tillstånd. 398 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft –Det kan tänkas även andra situationer där det står klart att en per- son – på annan grund än problem med att få pass – skulle vara förhindrad att på nytt lämna hemlandet. Omständigheterna kan då vara sådana att tillstånd bör beviljas. Att sökanden skulle tvingas avtjäna fängelsestraff för ett brott utan politiska förtecken kan dock exempelvis regelmässigt inte utgöra grund för att bevilja tillstånd. –Att parterna inte vill vara åtskilda det tar att få en ansökan från annat land prövad eller att sökanden uppger sig av eko- nomiska skäl inte kunna återvända för att ge in en ansökan bör normalt inte anses vara tillräckliga skäl för att bevilja en ansökan.