sou · GNB363d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Om detta inte går måste skolan antingen anställa personal som saknar för undervisningen av- sedd utbildning eller rationalisera t.ex. genom att öka antalet elever per klass – i båda fallen åtgärder som kan äve ntyra kvaliteten i skol- arbetet. -Det är viktigt att man inte utbildar fler lärare än skolväsendet kan ta hand om. Detta är naturligtvis viktigt för studenterna inom läraru t- bildningen, men också för lärarutbildningens rykte och därigenom på lång sikt dess förmåga att rekrytera lämpliga studenter. 306 Dimensionering av grundläggande lärarutbildning man skall se på en överproduktion beror på lärarutbildningens vä r- de på andra delar av arbetsmarknaden.184 -På grund av konkurrensen om resurser (och till en viss del om stu- denter) mellan olika utbildningssektorer bör volymen av de utbild- ningar som leder fram till examina med inriktning på läraryrket inte vara större än behovet, eftersom detta i ett kärvt budgetläge annars skulle ta bort resurser och utbildningsmöjligheter från andra delar av högskolesektorn. anser för sin del naturligtvis att det är utom- ordentligt viktigt att förskola , förskoleklass , skola, fritidshem och vuxen- utbildning i alla skeden kan förses med erforderligt antal utbildade lär a- re. Kommittén menar också att det går att försvara att fler utbildas till lärare än som svarar mot skolans nyrekryteringsbehov. Den ständigt ökande informationsmängden, den snabba teknik- och kunskapsutvec k- lingen och den snabba förändringstakten ställer krav på en ständigt p å- gående utbildningsverksamhet i företag och organisationer och beskrivs ibland som ett behov av ett livslångt lärande, behov av lärande företag, lärande organisationer etc. Det som utgör läraryrkets huvudsakliga ko m- petens – att skapa förutsättningar för lärande – blir således allt viktigare även i andra verksamheter och andra samhällsektorer än i skolväsendet. Den professionelle lärarens kunskap om läroprocesser har vissa gene- rella utgångspunkter och inslag som är tillämpbara och utvecklande ock- så i andra sammanhang. En lärarutbildning och utbildade lärare som tydligare bidrar med sin professionella kompetens inom andra områden än förskolans, förskoleklassens, skolans, fritidshemmets eller vuxenu t- bildningens skulle, enligt kommittén, sannolikt också bidra till en höjning av statusen för såväl läraru tbildningen som för lärarprofessi onen. I samband med högskolereform inordnades all lärarutbildning i högskolan . Utbildningens volym bestämdes genom planeringsramar som fastställdes av i form av antalet nybörjarplatser för varje utbildningslinje och varje högskola. Ett underlag för planeringst a- len togs fram inom UHÄ med stöd av lärar behovsprognoser utförda av () inom () på uppdrag av . 184 Som kommittén uppfattar det har lärarutbildningena alltid varit fokuserad på arbete inom skolväsendet – icke desto mindre är det ganska vanligt med lärarutbildad personal i en rad andra samhällssektorer. Dimensionering av grundläggande lärarutbildning 307 Efter högskolereformen 1993 bestämmer inte längre antalet nybörjarplatser på olika typer av utbildningar. Istället sker styrningen genom att riksdag och regeringen anger mål för de enskilda hö gskolor- nas/universitetens totala utbildning. Dessa preciseras i regleringsbrevet till högskolorna i form av uppdrag som gäller för en eller flera treår spe- rioder. Uppdragen kan utformas på flera sätt. För vissa examina a nges t.ex. för varje högskola ett minsta antal examinerade som högskolan i fråga förväntas producera under en eller flera treårsperioder. a n- ges vissa utbildningsinriktningar där volymen bör minskas och vissa där utbildningsvolymen bör öka. Inom lärarutbildningsområdet för ekommer båda dessa former och de baseras på lärarbehovspr ognoser beställda av och utarbetade av vid SCB enligt modeller som används . För perioden /94–1995/96 angav regeringen i regleringsbreven examensmål för tre olika examina: grundskollärarexamen 1–7, grun d- skollärarexamen 4–9 och gymnasielärarexamen. Det absoluta flertalet av högskolor med lärarutbildning lyckades inte uppnå de angivna ex a- mensmålen för grundskollärarexamen 4 –9 och gymnasielärarexamen . Antalet studenter som vid treårsperiodens början befann sig i utbildning i de fyra- till femåriga utbildningspr o- grammen understeg de angivna examensmålen och rekryteringen till de ettåriga räckte inte på långa vägar till för att uppväga bristen. För grundskollärarexamen 1 –7 klarade de flesta högskolor att uppnå målen men oftast till priset av ett betydande överskott av grun d- skollärare med inriktning mot svenska och samhällsorienterande ä mnen och ett motsvarande underskott med inriktning mot matematik och na- turorienterande ämnen. I nu gällande regleringsbrev anges examensmål för två treårsperioder (1997–1999 och 2000–2002) för utbildningen till grundskollärare 4–9 och till gymnasielärare. Dessutom ges planeringsunderlag för samma utbildningar för ytterligare en treårsperiod (2003–2005). En samma n- ställning av tidigare och gällande examensmål och planeringsunderlag fördelade på de olika universiteten och högskolorna ges i tabell 1 nedan. Det bör observeras att vissa högskolor som har rätt att ge de aktuella examina (grundskollärarexamen 4–9 och/eller gymnasielärarexamen) trots detta inte fått examensmål fastställda. Det gäller bl.a. , som övertagit den lärarutbildning som tidigare gavs inom , samt . Andra högskolor som enligt t a- bell 1 bara har fått mål för grundskollärarexamen (4–9), har numera också rätt att utfärda gymnasielärarexamen. (Detta gäller bl.a. , och Mitthögsk olan). 308 Dimensionering av grundläggande lärarutbildning Tabell 1: Examensmål och planeringstal för lärarexamina under peri o- den /94–2005 för olika un iversitet och högskolor. Grundskollärrexamen (4–9) (1–7) 1993/94– 1993/94– OBS:perioden /94–1996 omfattar sju terminer p.g.a. omläggning av budgetåren . Övriga perioder omfattar sex term iner. Källor: Statsliggaren för /96 VIII/U samt Regleringsbrev för avseende anslag till universitet och högsk olor m.m. I nu gällande regleringsbrev anges också mera allmänt att antalet helår s- studenter –1999 skall öka i förhålla nde till perioden /94–1995/96 på grundskollärarutbildningen med inrik t- ning mot undervisning i årskurserna 4–9 och gymnasielärarutbildnin g- en. skall antalet helårsstudenter minska inom den barn och ungdomspedagogiska utbildningen och inom grundskollärarutbildnin g- en med inriktning mot undervisning i årskurserna 1–7. För många av de lärarutbildningar som finns ges dock inga riktlinjer för dime n- sioneringen i regleringsbrevet. En generell regel fr.o.m. regleringsbrevet är att varje hö g- skola som bedriver lärarutbildning skall besluta om dimensioneringen av olika ämneskombinationer, specialiseringar och inriktningar efter samråd med och . I samband med detta skall grund- skolans, gymnasieskolans och vuxenutbildningens behov av lärare med Dimensionering av grundläggande lärarutbildning 309 specialpedagogisk examen och lärare i svenska som andraspråk beaktas särskilt. Ett av underlagen för de i regleringsbrevet angivna examinationsmålen är de lärarprognoser som publiceras av . Dessa skall enligt regeringens direktiv kunna användas både vid beslut om rikttal för ex a- mensmål och som underlag för planering och beslut inom högskolor och kommuner. Ett syfte med prognosarbetet är dels att bedöma behovet av lärare, dels att ange hur många som behöver utbildas för att behovet skall fyllas. Prognosarbetet skall också ringa in faktorer som gör pr o- gnoserna osäkra och de antaganden som läggs till grund för att progn o- serna skall göras tydliga. Prognoser för olika lärarkategorier har utarbetats och gäller för olika tidsintervall. De för varje lärarkategori aktuellaste är följande: Utbildningsbehovet av lärare i allmänna ämnen. (rapp- ort nr 112) är daterad och omfattar lärare i allmänna ämnen i gymnasieskolan och gymnasial, vuxenutbildning, inklusive påbyggnadsutbildning. I rapporten redovisas beräkningar för perioden –2015. Det i detta sammanhang viktigaste resultatet gäller det förväntade behovet av utexaminerade lärare i de aktuella grupperna. Man arbetar med olika alternativ – ett lägsta-alternativ, ett huvudalter- nativ och ett högsta-alternativ – utifrån olika antaganden. Huvudalterna- tivet ger följande examinationsbehov för fyra femårsperioder. 185 De re- dovisade siffrorna avser samtliga lärargrupper men kan brytas ner på lärare i olika ämneskombinationer/motsvarande. Behovet av utexaminerade lärare för den första perioden är anpassade till att man fram skall kunna ersätta alla obehöriga lärare i denna kategori med behöriga. Siffrorna för de därefter komma nde perio- derna förutsätter att tidigare perioders lärarbehov successivt har til l- fredsställts med nyutexaminerade lärare. Som synes resulterar beräk- 185 De angivna siffrorna avser det sammanlagda examinationsbehovet för hela femårsperioden. 310 Dimensionering av grundläggande lärarutbildning ningarna i mycket varierande examinationsbehov för de olika femårsp e- rioderna. Från nära 1500 nya lärare –2005 till endast något mer än 200 –2015. Lärare i särskolan (nr 132) är daterad och redovisar bl.a examinationsbehovet för lärare verksa mma inom särskolan och särvux. Prognosen gäller för tre femårsperioder med bö r- jan . Även här arbetar man med flera alternativ. Huvudalternat i- vet ger följande examinationsbehov: Prognosen innebär ett mycket stort och endast långsamt avklingande behov . Utbildningsbehovet av lärare i yrkesämnen (nr 143) är daterad , och redovisar beräkningar av behoven –2011 av lärare i yrkesämnen i gymnasieskola och vuxenutbildning. Det gäller sammanlagt 13 olika lärarkatego- rier. De sammantagna examinationsbehoven fram redovisas inte separat i prognosen för de tre femårsperioderna, men kan beräknas approximativt till följande tal: Här förekommer betydande variationer mellan lärare för olika yrkesä m- nen (jfr. vidare kapitel 7). Rapporten i samt i praktiskt-estetiska ämnen i gymnasieskolan – tillgång och behov (nr 151) redovisar, som framgår av titeln, beräkningar av behov och tillgång på lärare i , inom grundläggande vuxenutbil d- ning och i praktisk-estetiska ämnen i gymnasieskolan för perioden – 2017. I det som kallas basalternativet blir resultatet följande examin a- tionsbehov: Dimensionering av grundläggande lärarutbildning 311 PE-lärare i gymn. Beräkningarna bygger på antagandet att man –2002 skall ha utrymme för att ersätta alla obehöriga lärare med behöriga. I rapporten är ovanstående siffror också nedbrutna till mer enhetliga utbildningsgrupper med avseende på ämnesinriktning och de årskurser vars undervisning utbildningen är avsedd för. Rapporten och fritidspedagoger – framtida tillgång och behov (nr 158), också , är den första som tagits fram av SCB för dessa lärarkategorier. I progn os- arbetet har i huvudsak samma antagandetyper och metoder använts som i de tidigare gjorda prognoserna för skolväsendets lärare . Man kommer i huvudalternativet fram till följande examinationsbehov: (1998–2002) är enligt SCB:s beräkningar examinationsbehovet för förskollärargruppen egentligen negativt. Det betyder att behovet av förskollärare minskar snabbare än de väntade avgångarna från yrket. 312 Dimensionering av grundläggande lärarutbildning Basen för SCB:s prognoser är beräkningar av det framtida nyrekryte- ringsbehovet för lärare av olika kategorier. Det framtida examinations- behovet som redovisas ovan och som bör ligga till grund för beslut om dimensionering av utbildningen vid universitet och högskolor, kan be- räknas från nyrekryteringsbehovet och ett antagande om lärarbenäge n- heten, som är ett mått på hur stor del av dem som tar en lärarexamen som verkligen blir lärare. För att beräkna nyrekryteringsbehovet krävs i huvudsak tre typer av uppgifter: -Antalet lärare som kan väntas lämna yrket. Utifrån lärarkårens ålder kan man beräkna hur många som kan väntas gå i pension . erfarenheter ger vidare ett underlag för att uppskatta hur många lärare som av olika skäl kan väntas lä m- na läraryrket , genom förtidspensionering eller genom öve r- gång till annan yrkesverksamhet. Sammantaget ger detta ett mått på hur många lärare som kan väntas lämna y r- ket. En osäkerhetsfaktor i dessa sammanhang är situationen på övriga delar av arbetsmarknaden och benägenheten att återvända till lärary r- ket. Om ingenting annat händer räcker det att man under den aktuella perio- den nyrekryterar lika många lärare som lämnar yrket. Men skolans fö r- utsättningar och verksamhet förändras kontinuerligt. Exempelvis kan avtal om ändringar i undervisningsskyldigheten eller politiska beslut (t.ex. införandet av ) påverka behovet eller tillgången på lärare i olika skolformer. Från till ett annat kan man således av olika skäl behöva öka eller minska antalet lärare av en viss kategori. Denna ökning eller minskning måste läggas till antalet lärare som kan väntas lämna yrket för att man skall få fram det totala nyrekryteringsb e- hovet. -Ändrad organisation och struktur. Skolan och dess organisation för- ändras genom både centrala och lokala beslut. Det kan medföra att behovet av lärare av en viss kategori kan ändras från till ett a n- nat. Det kan vara effekter av organisatoriska ändringar eller av änd- ringar i läroplan eller timplan, t.ex. i det antal timmar som avsätts för ett visst ämne men också en följd av ändrade klasstorlekar etc . Andra strukturförändringar kan t.ex. gälla fördelningen av pers onalen i för- skolan mellan förskollärare och bar nskötare etc. Prognoserna bygger på en analys av olika faktorer som kan påverka strukturen i skolan eller i förskoleverksamheten. Denna analys leder fram till antaganden om den framtida utvecklingen, antaganden som Dimensionering av grundläggande lärarutbildning 313 sedan ger slutsatser om hur många lärare av en viss kategori som be- hövs . -Ändrat antal elever. Antalet elever som skall gå i skolan kan också variera, främst beroende på variationer i barnkullarnas storlek men också beroende på migration (lokalt, regionalt eller nationellt). Blir det flera elever i en viss skolform, i vissa åldersgrupper eller på ett visst program i skolan, behövs det en ökning av antalet lärare av de kategorier som brukar undervisa i den aktuella skolformen, i de aktu- ella åldersgrupperna eller på det aktuella programmet. Blir det en minskning behövs det färre l ärare. Prognoserna baseras på bedömningar av hur antalet elever kan ko mma att variera inom de berörda utbildningsområdena. Man a n- vänder den senaste befolkningsprognosen för att beräkna det totala fram- tida antalet barn och ungdomar i en viss ålder. Barnafödandet är dock inte enbart en funktion av föräldragenerations storlek utan påverkas oc k- så av samhällsförhållanden som t.ex. arbetslöshet. I vissa fall behövs också antaganden om hur framtida elever kan komma att fördela sig på olika utbildningsalternativ t.ex. olika program i gymnasieskolan. Dessa antaganden baseras på erfarenheter av hur det ser ut och innehåller också de en osäkerhet då elevintresset för olika utbildningar kan förän d- ras . Ett annat betydande problem är att göra korrekta antaga n- den om migrationen, t.ex. invandringen eller flyttningen från glesbygd till tätorter. När det gäller behovet av förskollärare måste man också göra en b e- dömning av hur stor del av alla barn som kan komma att gå i någon form av förskoleverksamhet. Detta påverkas naturligtvis också av dagens och morgondagens politiska beslut. Enligt lärarutbildningskommittén är m ånga av de bedömningar som måste göras för att beräkna de framtida nyrekryteringsbehoven för olika lärargrupper osäkra i det att de bygger på antaganden vars förutsät t- ningar snabbt kan komma att förändras . Det gäller antaganden om hur stor del av lärarkåren som kan väntas lämna skolan , om det som här har kallats skolans organisation och struktur och om antaganden som ligger till grund för beräkningen av antalet elever . Inte minst ändringar av avtal mellan arbetsmarknadens parter och politiska beslut angående verksamheten i förskola, förskoleklass, skola, fritidshem och vuxenut- bildning är i praktiken omöjliga att förutse i pr ognosarbetet. Även fram- tida invandring eller annan regional eller lokal omflyttning är utomor- dentligt svåra att prognosticera. 314 Dimensionering av grundläggande lärarutbildning En prognos av behovet av en viss lärarkategori nationellt eller det totala behovet av lärare av olika kategorier i en viss kommun eller region kan således mycket snabbt bli inaktuell. En förändring av dimension e- ringen av ett visst lärarutbildningsprogram får effekt på nyproduk - tionen av den lärarkategorin först fyra till . Detta innebär stora risker för att dimensioneringen av lärarutbildningen inte tillfreds- ställer behovet av lärare ett visst år. Till dessa risker skall också läggas att stora och snabba förändringar av dimensi oneringen av olika lärarut- bildningsprogram innebär betydande planerings- och personalmässiga påfrestningar för högskolan och inte alltid låter sig göras utan negativ inverkan på utbildningarnas kvalitet. En uppfattning som kommittén ofta mött i detta sammanhang är att antalet barn som skall gå igenom skolan i alla fall är relativt enkelt att beräkna i förväg. Födelsetalen är ju kända , åtminstone för de redan fö d- da, och alla barn skall ju passera genom skolsystemet. För förskolan kan planeringstiden möjligen vara litet kort men för skolan kan ju framförhållningen synas tillräcklig , nämligen 6–. Fler eller färre 1–7 lärare kan utbildas med ca 4,5 års varsel efter det att födels e- talen blivit kända. Kommittén vill dock framhålla att denna matematik kompliceras av andra faktorer och i det mer lokala per- spektivet. Återigen är det framförallt migration och pol itiska beslut i kombination med (den nuvarande) lärarutbildningsstrukturens tröghet som gör det svårt att med fyra till framförhål lning utbilda rätt volymer av lärare för olika åldersgrupper och ämne skombinationer. Största osäkerheten gäller dock prognoser på något (jäm- för ovan, avsnittet Lärarprognoser) där man måste bygga prognoserna på antaganden om hur många barn som kommer att födas under de nä r- maste åren. Det är nödvändigt , om än inte tillräckligt, för att kunna b e- döma hur elevantalet, och därmed lärarbehovet, kan komma att variera. Det finns visserligen befolkningsprognoser, men erfarenheten visar att dessa är genuint osäkra när det gäller de framtida födels etalen för enst a- ka år eller för perioder på fem eller . Prognoser över det framtida lärarbehovet som görs med mella nrum har också visat sig va- riera kraftigt beroende av att man i den senare prognosen har haft till- gång till födelsesiffror – verkl iga siffror – som skiljer sig från de prognossiffror på vilka man tidigare baserat berä k- ningarna. En stor del av de problem som funnits historiskt, när det gäller an- passningen av lärarutbildningen till den väntade efterfrågan på nya lär a- re, beror också på stora och ibland oväntade svängningar i födelsetalen. Kommittén har därför funnit anledning att närmare gå in på de mek a- nismer som hänger ihop med detta. Dimensionering av grundläggande lärarutbildning 315 Diagram 4 visar hur antalet födda har varierat . Som synes är svängningarna ganska stora. Antalet födda har varierat mellan maximum 135 1945 och minimum omkring 90 000 . Antalet födda –1998. upprepas samma mönster . Först växer antalet födda relativt snabbt upp till ett max i- mum. Kurvan håller sig på den nivån . Därefter sker en minskning ner till en miniminivå (ca 105 000 och ca 95 000 ). Där håller kurvan sig kvar under 7–, varefter nästa ö kning börjar. De senaste 15 årens utveckling har varit speciellt dramatisk. Först en snabb ökning från något över 90 000 födda till nära 125 000 de tre maxåren 1990, 1991, 1992. Därefter har vi haft en nedgång på till omkring 90 000 födda. Denna mins k- ning verkar nu plana ut: Antalet födda ligger bara några t u- sen lägre än 1997. Om det tidigare mönstret skall upprepas kan man vänta sig en period med relativt små variationer i födelsetalen; en period som först efter 5–övergår i en ny uppgång. Men det finns också andra möjligheter. En är att födelsetalen minskar ytterligare ner mot 316 Dimensionering av grundläggande lärarutbildning 80 000 födda . En annan kan bli att det sker en vändning med födelsesiffror som på nytt kraftigt stiger. De periodiska variationerna av antalet födda innebär att elevunderl a- get för olika lärarkategorier också kommer att variera . Det medför i sin tur stora svängningar i det årliga nyrekryteringsbehovet av lärare. Följande exempel kan belysa detta fö rhållande. I nr 151 redovisar man hur elevunderlaget för grundskollärare 1–7 varierar och framåt. 186 Det visar sig att underlaget växer från 506 1992 till 618 2000, för att s e- dan minska till 471 2008. Omräknat till lärartjänster innebär detta en ökning eller ca 7 000 lärare (vid oförändrad lärartä t- het) och en minskning (eller ca 9 000 lärare) mellan 2000 och 2008.187 Bedömningen av det framtida antalet födda är väsentlig för lärard i- mensioneringen, även på relativt kort sikt. Om exempelvis antalet födda kommer att ligga 10 000 över den siffra som man använt i pr o- gnosen måste examinationsbehovet för grundsko llärare 1–7 rä k- nas upp med ca 1000 examina. kan man beräkna hur mycket antalet grundskollärare (1– 7) bör ändras som en följd av ändringen av elevunderlaget . Det kan bli både ett positivt tal (om elevunderlaget ökar) och ett negativt (vid en minskning). Dessa årliga förändringar framgår av di agram 5. 186 Elevunderlaget för grundskollärare 1–7 baseras på antagandet att denna lärargrupp svarar för all undervisning i åk 1–3, av undervisningen i åk 4–6 och av undervisningen i åk 7–9. 187 Det finns en viss osäkerhet i beräkningarna för perioden efte r- som alla som då är elever ännu inte är födda. Förutsättningen, hämtad års befolkningsprognos, är att antalet födda barn –2001 ligger på ungefär samma nivå som 1997 och 1998. Dimensionering av grundläggande lärarutbildning 317 De årliga förändringarna –2008 av behovet av grundskollärare (1- 7). Antalet 1–7-lärare som kan väntas lämna yrket på grund av pension e- ringar eller av andra skäl varierar något mellan åren men ligger för per i- oden i genomsnitt kring 1300 . Under vissa kommande år (2003– 2006) kommer alltså behovet av 1–7 -lärare att minska snabbare än den väntade årliga avgången från yrket. Dessa år behövs det alltså inget til l- skott alls av nya grundskollärare (1–7). Å andra sidan borde nytil lskottet –1998 ha legat på nivån 2 000–2 500 nya lär are . Så högt har det inte varit, i stället har andelen icke behöriga l ärare ökat något . har lärartätheten min skat.188 Situationen är ungefär densamma för andra lärarkategorier, med u n- dantag för en förskjutning i tiden beroende på åldern på den aktuella l ä- rargruppens elever. Behovet av nyrekrytering av grundskollärare 4–9 kommer att vara som högst (1999–2002) och 188 En invändning till beskrivningen skulle kunna vara att 1–7-lärare exam i- nerade åren 2003–2006, då det inte behövs något tillskott alls av lärare av denna kategori, kan användas för att dels byta ut obehöriga lärare mot behör i- ga, dels öka lärartätheten. Det är dock mycket osäkert om detta verkligen kan bli möjligt. (Se vidare Dimension ering av lärarutbildning–analys inför ett samråd. (rapportserie 1994:4 R, s. 45–56). 318 Dimensionering av grundläggande lärarutbildning väsentligt mindre mot slutet av . Utvecklingen för gy m- nasielärare är ytterligare tre eller förskjuten framåt i tiden. 14.9Den nya lärarutbildningens möjligheter att klara dimensioneringsproblematiken har i detta kapitel redovisat och diskuterat tidigare svängningar i, motiv för samt styrning av dimensionering av grundläggande lärarutbildning.