sou · GNB355d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Enligt huvudregeln omfattas endast sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel (YGL 1:6, första stycket). För att en sändning skall anses vara riktad till allmänheten skall den sändande utan särskild begäran från mottagaren rikta sändningen till vem som helst som önskar ta emot den. Det är således den sändande som skall stå för den huvudsakliga aktiviteten; enligt förarbetena varken kan eller behöver mottagaren påverka sändningen mer än att slå av eller på den mottagande utrustningen och välja kanal för att ta del av det innehåll som sändningen är avsedd att förmedla.2 Syftet är att avgränsa grundlagen till sådana medier som används för masskommunikation, dvs. massmedier, i förhållande till medier avsedda för individuell kommunikation. Avgränsningen har också ansetts vara en förutsättning för att i YGL kunna föreskriva ett ensamansvar motsvarande det som gäller i det tryckfrihetsrättsliga systemet.3 Ensamansvaret förutsätter att den ansvarige har en tillräcklig kontroll över innehållet i sändningen och att detta innehåll kan konstateras i efterhand. Man har därför avgränsat tillämpningsområdet mot sådan interaktiv kommunikation där mottagaren på eget initiativ kan starta sändningarna. Denna typ av tjänster kan dock omfattas av den s.k. databasregeln i YGL 1:9 (se nedan). Kravet på att sändningen skall vara avsedd att tas emot med tek- niska hjälpmedel, innebär att t.ex. användning av högtalaranläggningar eller TV-monitorer på idrottsarenor och estrader faller utanför paragra- fens tillämpningsområde.4 1986/87:151, s. 164-165; jfr prop. 1990/91:64, s. 109-110. 1990/91:64, s. 64-67; jfr s. 112 rörande tillämpningen av 1 kap. 9 § YGL (databasregeln). 1990/91:64 s. 109; prop. 1986/87:151 s. 164-165. Även andra typer av överföringar än sändningar som är riktade till all- mänheten kan emellertid, under vissa förutsättningar, omfattas av grundlagsskyddet. Enligt den s.k. databasregeln i YGL 1:9 skall de regler som gäller för radioprogram även tillämpas då vissa typer av massmediesubjekt tillhandahåller allmänheten upplysningar på särskild begäran direkt ur ett register för automatisk databehandling. En förut- sättning är dock att den mottagande inte kan ändra innehållet i registret, vilket har sin grund i den ovan nämnda principen om ensamansvar. De typer av massmediesubjekt som avses är redaktioner för tryckta periodiska skrifter eller för radioprogram, företag för yrkesmässig framställning av tekniska upptagningar eller nyhetsbyråer (i fortsätt- ningen används termen traditionella massmedieföretag som sam- lingsbeteckning på de subjekt som omfattas av databasregeln). Syftet med bestämmelsen är att göra det möjligt för dessa typer av mass- medieföretag att i yttrandefrihetsrättsligt skyddade former erbjuda allmänheten informationsservice genom andra moderna medier än de som mera direkt liknar de traditionella ljudradio- och TV-sändningarna. Vid YGL:s tillkomst hänvisades bl.a. till videotex.5 Ett mer dagsaktuellt exempel är det växande antalet webbplatser för dagspress och radio- och TV-bolag som finns tillgängliga via Internet. För tekniska upptagningar gäller enligt huvudregeln att YGL är tillämplig på sådana upptagningar som sprids till allmänheten i genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt (YGL 1:10, första stycket). Om en upptagning som framställts här endast ges ut utomlands, omfattas den av YGL endast såvitt avser delar av med- delarskyddet (YGL 10:2). gäller vidare en ny presumtionsregel för bedömningen av grundlagens tillämplighet på tekniska upptagningar (YGL 1:10, andra stycket). Denna presumtionsregel innebär bl.a. att enstaka exemplar som framställs successivt genom kopiering av en eller flera förlagor utan att man kan tala om en samlad upplaga faller utanför YGL.6 1990/91:64 s. 112. 1997/98:43 s. 156. För sådana radioprogram och tekniska upptagningar som omfattas av YGL gäller vissa uttryckliga begränsningar i grundlagsskyddet. En del av dessa begränsningar är gemensamma för radioprogram och tekniska upptagningar, medan andra endast avser den ena eller den andra medie- formen. Utan att vara heltäckande kan särskilt följande begränsningar nämnas. Gemensamt för såväl radioprogram som tekniska upptagningar är att det i lag, utan hinder av grundlagsskyddet, får meddelas föreskrifter i fråga om upphovsmäns rättigheter, vissa kommersiella annonser, kre- ditupplysningsverksamhet samt tillvägagångssätt för anskaffande av uppgifter (YGL 1:12, första stycket med hänvisning till TF 1:8-9). Det- samma gäller om skyldighet att bevara och tillhandahålla inspelningar av sända radioprogram för granskning och att lämna dem till arkiv (YGL 3:6), respektive att bevara exemplar av tekniska upptagningar och tillhandahålla dem för granskning samt om skyldighet att bl.a. lämna exemplar av sådana upptagningar till särskild myndighet (YGL 3:9). gäller vidare för såväl radioprogram som tek- niska upptagningar att grundlagsskyddet överhuvudtaget inte omfattar skildring av barn i pornografisk bild (YGL 1:13). I förhållande till radioprogram gäller vissa särskilda begränsningar i etableringsfriheten. Det handlar dels om möjligheten att i lag föreskriva vidaresändningsplikt för innehavare av trådnät (YGL 3:1, andra stycket), dels om möjligheten att i lag föreskriva tillståndsplikt och villkor för vissa andra sändningar av radioprogram än genom tråd (YGL 3:2, första stycket). Dessa begränsningar presenteras närmare nedan i samband med genomgången av rörande etableringsfrihet. Härutöver begränsas grundlagsskyddet i vissa avseenden vad gäller radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands, radioprogram som sänds genom tråd men som inte är avsedda att tas emot av någon större allmänhet (YGL 1:6, tredje stycket), samtidiga vidaresändningar av program från utlandet, vissa satellitsändningar (YGL 1:7) samt vissa direktsändningar (YGL 1:8). Det bör vidare noteras att utöver den begränsning av grundlags- skyddet som nämnts ovan och som gäller för såväl radioprogram som tekniska upptagningar i förhållande till vissa kommersiella annonser (YGL 1:12, första stycket), gäller särskilt för radioprogram att YGL inte hindrar att det i lag meddelas föreskrifter om förbud i övrigt mot reklam eller om villkor för sådan reklam (YGL 1:12, andra stycket). Detsamma gäller föreskrifter om förbud mot och villkor för annan annonsering och sändning av program som helt eller delvis bekostas av annan än den som bedriver sändningsverksamheten. För tekniska upptagningar gäller i vissa avseenden särskilda begränsningar i grundlagsskyddet som märk väl inte gäller för radio- program. Det handlar t.ex. om möjligheten att ställa krav på granskning och godkännande av filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar av rörliga bilder som skall förevisas offentligt (YGL 3:8; jfr YGL 1:3, andra stycket). Vidare bör nämnas att grundlagsskyddet i förhållande till tekniska upptagningar inte hindrar att det i lag meddelas bestämmelser om straff på olika områden. Det gäller bl.a. i förhållande till brotten otilllåten utlämning av teknisk upptagning (YGL 3:11, jfr BrB 16:10 c), otillåtet förfarande med pornografisk bild (YGL 3:12 första stycket 1, jfr BrB 16:11) samt förledande av ungdom (YGL 3:12 första stycket 3, jfr BrB 16:12). På dessa och vissa andra områden där grundlagsskyddet i YGL inte gäller eller är begränsat i förhållande till radioprogram och/eller tekniska upptagningar gäller dock det allmänna skydd för yttrande- och informationsfriheterna som följer av RF 2:1 och 2:12-13. Huvudprincipen enligt YGL är att det råder etableringsfrihet för sänd- ningar av radioprogram genom tråd (YGL 3:1, första stycket). Det innebär att det inte kan ställas krav på tillstånd för att bedriva sådan verksamhet. Däremot hindrar inte etableringsfriheten enligt YGL att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning (s.k. vidaresändningsplikt eller must carry), eller vidare om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp (YGL 3:1, andra stycket). Någon motsvarande etableringsfrihet som den som gäller för trådsändningar, har inte ansetts kunna föreskrivas för radiobaserade sändningar. Orsaken är den begränsade tillgången till radiofrekvens- spektrum och att det därför krävs ett system som säkerställer att det befintliga utrymmet utnyttjas både effektivt och ändamålsenligt. Således föreskrivs att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända (YGL 3:2, första stycket). För att uppväga och motverka de eventuella negativa effekter för yttrande-friheten som denna begränsning av etableringsfriheten för radio-baserade sändningar kan innebära, föreskrivs att det allmänna skall eftersträva att radiofre- kvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttran- defrihet och informationsfrihet (YGL 3:2, andra stycket). bestämmelser om tillstånd för att sända vissa radioprogram återfinns i radio- och TV-lagen (1996:844), omfattar lagen om radiokommunikation (1993:599) bestämmelser om fördelning av frekvensutrymme samt om innehav och användning av den utrustning som används för sänd- ningarna. För såväl tråd- som radiobaserade sändningar gäller vidare att RF:s generella regler om yttrandefrihet och informationsfrihet skall tillämpas vid sådana begränsningar som får vidtas i sändningsrätten enligt YGL (YGL 3:3). Det innebär bl.a. att begränsningar endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och som står i proportion till det ändmål som skall uppnås (RF 2:1 och 2:12- 13). Frågor om rätt att sända radioprogram skall dessutom kunna prövas av domstol eller av en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande är eller har varit ordinarie domare (3:5, första stycket). Etableringsfriheten för tekniska upptagningar omfattar framställning och spridande. Det får dock genom lag meddelas föreskrifter om granskning och godkännande av rörliga bilder i filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar som skall visas offentligt (YGL 3:8, med hänvisning till YGL 1:3 §, andra stycket). Sådana bestämmelser åter- finns i lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram. Avslutningsvis gäller, som tidigare framhållits, för såväl radioprogram som tekniska upptagningar att det genom lag får meddelas föreskrifter bl.a. om skyldighet att spela in respektive bevara och tillhandahålla pliktexemplar och referensband för granskning och arkivering (YGL 3:6 och 3:9). 5.4Yttrandefrihetsbrott, ensamansvar och särskild rättegångsordning Det framgår av genomgången ovan att YGL i vissa avseenden inte hindrar att det i lag meddelas föreskrifter med avseende på det innehåll som förmedlas genom de medier som omfattas av grundlagen. Det gäller t.ex. upphovsmäns rättigheter och kommersiella annonser samt möjligheten att införa straff för vissa typer av gärningar relaterade till tekniska upptagningar. Skildring av barn i pornografisk bild lämnas vidare helt utanför YGL:s tillämpningsområde. Således står det lagstif- taren fritt, dock med beaktande av det allmänna skyddet för yttrande- och informationsfriheterna i RF, att reglera dessa områden bl.a. vad gäller kriminalisering. Härutöver kan under särskilda förutsättningar ansvar utdömas även för innehåll som i och för sig omfattas av grundlagen. Det handlar här om gärningar som anses utgöra missbruk av yttrandefriheten och som benämns yttrandefrihetsbrott. För att någon skall kunna dömas för ytt- randefrihetsbrott fordras s.k. dubbel täckning. Med dubbel täckning menas att gärningen måste vara kriminaliserad såväl i grundlagen som i vanlig lag. Regleringen av yttrande-frihetsbrotten återfinns i YGL 5 kap. som i huvudsak hänvisar till motsvarande reglering av tryckfrihets- brotten i TF 7 kap. Såväl yttrande- som tryckfrihetsbrotten kan delas in i brottstyperna otillåtet yttrande (t.ex. uppvigling, hets mot folkgrupp, olaga våldsskildring och förtal) och otillåtet offentliggörande (t.ex. rörande uppgifter av betydelse för rikets säkerhet och åsidosättande av tystnadsplikt). Regleringen av yttrandefrihetsbrotten bygger vidare, likt TF, på den grundläggande principen att endast en på förhand utpekad person kan göras ansvarig för ett yttrandefrihetsbrott, det s.k. ensamansvaret. Ensamansvaret ligger på den som enligt YGL fungerar som utgivare av ett radioprogram respektive en teknisk upptagning (YGL 6 kap., jfr YGL 4:1). Om den som primärt pekas ut som utgivare av olika orsaker inte kan ställas till svars inträder subsidiärt ansvar för andra enligt den ansvarskedja som YGL föreskriver (YGL 6:2). När det gäller vissa direktsända radioprogram får i lag föreskrivas att den som framträder i programmet skall ansvara för sina yttranden själv (YGL 6:1, andra stycket). Handläggningen av yttrandefrihetsmål sker, likt tryckfrihetsmål (TF 12 kap.), enligt en särskild rättegångsordning med tillgång till jury (YGL 9 kap.). Den som skall döma i yttrandefrihetsmål bör betänka att yttrandefriheten är en grundval i ett fritt samhällsskick, alltid uppmärk- samma syftet mer än framställningssättet samt hellre fria än fälla vid tveksamhet (YGL 1:5). 5.5Tillämplighet ur ett konvergensperspektiv Vad som sägs i YGL om radioprogram gäller förutom program i ljud- radio också program i television och innehållet i vissa andra sändningar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor (YGL 1:1, tredje stycket). Enligt förarbetena är syftet med definitionen att grundlagen skall kunna tillämpas på alla kända varianter av tråd- och radiobaserade sändningar oberoende av om de förmedlar yttranden genom ljudradio, television, videotex, telefax eller i andra moderna SOU 1999:55 Yttrandefrihetsgrundlagen 143 tekniska format och oberoende av om digital teknik kommer till användning.7 Härav följer att YGL torde omfatta all förmedling av information med hjälp av elektromagnetiska vågor under förutsättning att förmed- lingen antingen utgörs av en sändning riktad till allmänheten (och är avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel) enligt huvudregeln i YGL 1:6, eller innebär att upplysningar tillhandahålls allmänheten på begäran direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling enligt databasregeln i YGL 1:9 (i fortsättningen refereras till huvudregeln respektive databasregeln). Databasregelns tillämplig- het förutsätter även att det är ett traditionellt massmedieföretag som tillhandahåller tjänsten och att den mottagande inte kan ändra innehållet i registret (begreppet traditionellt massmedieföretag används här som samlingsbeteckning för de särskilda subjekt som räknas upp i bestäm- melsen, se avsnitt 5.2.2. Det bjuder på mindre problem att konstatera att traditionella utsänd- ningar av ljudradio- och televisionsprogram omfattas av huvudregeln, liksom sökbar text-TV där informationen uppdateras genom regel- bundna utsändningar till allmänheten. Detsamma torde gälla den till ljudradion kopplade RDS-tjänsten (). RDS-tjänsten kan liknas vid text-TV i det att tjänsten likt text-TV främst förmedlas som en utsänd sidotjänst till en huvudtjänst, i detta fall ett ljudradiopro- gram. Informationen visas i ett textfönster på radiomottagaren. Att mottagarna framför allt i förhållande till sökbar text-TV kan uppleva tjänsten som interaktiv genom val av olika sidor som efter utsändningen lagras i TV-apparaten, saknar betydelse för bedömningen av YGL:s tillämplighet. Skälet är att denna form av interaktivitet inte innebär att det är mottagaren som startar sändningen av radioprogrammet. Mer komplicerad blir analysen av YGL:s tillämplighet på de nya tjänster och distributionssätt för förmedling av information som utvecklas. Det skulle föra för långt, och mot bakgrund av den tekniska utvecklingen förmodligen inte heller vara fruktbart, att i detta samman- hang sträva efter en heltäckande analys av grundlagens tillämplighet på den mängd av olika elektroniska informationstjänster som finns eller kan tänkas bli tillgängliga. För en sådan grundläggande analys hänvisas främst till betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49). Jag nöjer mig därför med att i det följande ge vissa perspektiv på området för digital-TV och Internetområdet. De exempel som ges bör, bl.a. med hänsyn till användningen av olika och integrerade infrastrukturer, ge en tillräcklig vägledning om YGL:s till- lämplighet utifrån ett konvergensperspektiv. 1990/91:64, s 108. att åskådliggöra konsekvenser av att olika typer av tjänster till följd av konvergensutvecklingen kan förmedlas och tillhandahållas på olika sätt i alternativa, i bland integrerade, distributionssystem. Det bör vidare påpekas att vad som i detta sammanhang redovisas om digital-TV i hög utsträckning även gäller i fråga om digitala ljudradiotjänster. Det kan emellertid redan här påpekas att många av de tjänster som tillhandahålls genom dessa system, särskilt i systemen för digitala TV- tjänster, kräver eller kommer att kräva en avkodare och/eller ett abon- nemang för att tjänsten skall vara tillgänglig. Detta förhållande torde dock sakna betydelse för YGL:s tillämplighet. Så länge möjligheten att teckna abonnemang och köpa avkodare står öppen för envar, torde tjänsten vara att anse som riktad till, respektive tillhandahållen, allmän- heten (huvudregelns respektive databasregelns allmänhets-rekvisit).8 Ett centralt tema när det gäller YGL:s tillämplighet i dessa avseen- den rör det allt mer ökande inslaget av interaktivitet i de tjänster som förmedlas. Som framgår av tidigare avsnitt beror detta på att graden av interaktivitet kan påverka om en tjänst omfattas av grundlagsskyddet eller inte; interaktiviteten används i olika avseenden som ett avgräns- ningskriterium vid tillämpningen av såväl huvudregeln som databasre- geln. Det finns därför skäl att något närmare beröra huvudregelns och databasregelns tillämpning vad gäller graden av interaktivitet innan olika perspektiv ges på digital-TV och olika typer av Internettjänster. Tillämpningen av huvudregeln förutsätter att det handlar om en sändning som är riktad till allmänheten. I detta krav ligger att det är den sändande som på eget initiativ startar sändningen. Om det istället är mottagaren som på det ena eller andra sättet startar sändningen är såle- des huvudregeln inte tillämplig. Däremot är det tveksamt om huvudre- gelns tillämplighet påverkas av en interaktivitet där mottagaren har möjlighet att på olika sätt påverka innehållet i en sändning, t.ex. i direktsändning eller genom att med hjälp av telefonen införa annonser i text-TV-sändningar.9 En sådan begränsning följer inte av huvudregelns ordalydelse; sändningen kan riktas till allmänheten oavsett om motta- garna med sändningen eller i förväg kan påverka sändningens innehåll. Denna form av interaktivitet sker med den ansvariges goda 8SOU 1997:49 s. 174. 9Mediekommittén kommer bl. a. till konklusionen att om en betalteletjänst används för att beställa en annons i text-TV, publiceras annonsen under det ansvar som gäller för radioprogram, SOU 1997:49 s. 178; se även Radio- lagsutredningens betänkande, SOU 1994:105, s. 238. minne och det är fortfarande denne som kontrollerar om och när sänd- ningen till allmänheten skall ske (jfr resonemanget i avsnitt 5.2.1 om möjligheten att upprätthålla ett ensamansvar som förutsättning för sti- pulerande av grundlagsskydd). Dessa omständig-heter talar i viss mån för att huvudregelns tillämplighet inte påverkas av möjligheten att påverka innehållet i sändningarna. Det motsatta gäller i förhållande till databasregelns tillämplighet. Databasregeln omfattar, enkelt uttryckt, upplysningar som tillhandahålls allmänheten på begäran. I dessa fall är det således mottagaren som startar överföringen till sig själv; det handlar här om ett slags individuell kommunikation och inte, i motsats till huvudregeln, om en samtidig utsändning till allmänheten. Däremot omfattas inte en sådan tjänst om mottagaren också har möjlighet att påverka innehållet. Om det finns en moderatorsfunktion som ger möjlighet att granska bidrag innan de för- ändrar innehållet i databasen torde detta emellertid vara tillräckligt för att databasregeln fortfarande skall vara tillämplig (jfr nedan, avsnitt 5.5.3). Orsaken till den skillnad som här synes föreligga mellan huvudre- gelns och databasregelns tillämpningsområden vad gäller graden av interaktivitet som accepteras, framgår inte explicit av YGL:s förarbeten. Det är emellertid rimligt att anta att skillnaden delvis återspeglar de begränsade möjligheter till interaktivitet som följde av den då rådande tekniken. Någon större möjlighet att påverka innehållet i traditionella utsändningar av ljudradio- och televisionsprogram förelåg inte. I den grad detta trots allt var möjligt, skedde sändningen ändå på initiativ av den ansvarige för programmet som härigenom förmodligen kunde anses ha tillräcklig kontroll över sändningens innehåll för att principen om ensamansvar skulle kunna upprätthållas. Dessa möjligheter behövde därför inte problematiseras närmare. De medier som då betraktades som nya (det talas i förarbetena bl.a. om videotex)10, och deras förväntade utveckling, karakteriserades där- emot framför allt av möjligheten för mottagarna att själva starta sänd- ningarna på begäran. Den ansvarige för innehållet kunde i dessa fall inte anses ha en sådan kontroll över sändningen som i fallet med de traditionella utsändningarna av ljudradio- och televisionsprogram. Eftersom dessa medieformer emellertid ansågs betydelsefulla ur ett massmedieperspektiv, infördes databasregeln för att i viss utsträckning även låta dessa medieformer åtnjuta grundlagsskydd. Emellertid avgränsades bestämmelsens tillämplighet i förhållande till databaser där det är möjligt för mottagarna att påverka innehållet. Den ansvariges kontroll över innehållet genom att råda över sändningen som avgö- 1990/91:64 s. 58-59; jfr Prop. 1986/87:151 s. 82-84 och 164-165. rande kriterium ersattes med detta synsätt av den ansvariges möjlighet att istället råda över innehållet. När det gäller digitala TV-sändningar medför digitaliseringen att det blir möjligt att tillhandahålla helt nya typer av tjänster antingen i samband med, eller fristående från de traditionella TV-programmen. Dessa sändningar tillhandahålls och kommer att tillhandahållas genom såväl trådbaserade och radiobaserade infrastrukturer som kombinationer därav. Främst handlar det här om trådsändningar i kabelnät respektive radiobaserade sändningar i marknät och via satellit. Genom utvecklingen av xDSL-baserad teknik kan även telenätet komma att förmedla bl.a. digitala TV-sändningar. Det kan handla om en teleoperatör som tar emot digital-TV från marksändare eller satellit. Sändningarna kan t.ex. tas emot med antenn i varje enskild telefonsta- tion eller spridas från en central mottagningspunkt till varje telefonsta- tion. Till dessa stationer är ett antal abonnenter anslutna som med en särskild mottagningsenhet kan ta del av dessa sändningar i form av vidaresändningar genom telenätet. Skenbar och verklig interaktivitet I olika grad kan de digitala TV-tjänsterna vara både skenbart och verkligt interaktiva, bl.a. beroende på vilken av de ovan nämnda infrastrukturerna som används för förmedlingen, till vilket jag åter- kommer nedan. Med skenbar interaktivitet avses en tjänst som motta- garen uppfattar som interaktiv, men någon egentlig återkoppling från mottagaren till den sändande sker inte. Detta sker emellertid vid verklig interaktivitet; genom en returkanal ges mottagaren möjlighet att kom- municera antingen med den som ansvarar för sändningen eller annan som bidrar till det innehåll i sändningen som mottagaren vill reagera på.