sou · GNB3115d1 · 2000-01-01 00:00:00 — När beslutet om togs var avsikten att en betydande an- del av gasen skulle ersätta dyrare energiformer än tjock eldningsolja, dvs. att gasen skulle gå till kunder med förhållandevis stor betalnings- vilja (, 1990). Som framgått tidigare uppnåddes detta mål inte inledningsvis. Konsumtionen försköts i riktning mot tjockoljeersättning och kom att orsaka förluster. Det är oklart om målet uppnåtts . har t.ex. hushållen, den högstbetalande kundkategorin, en relativt låg andel av gaskonsumtionen. Hushållens användning av natur- gas för uppvärmning svarar endast för 3–av den totala gas- konsumtionen. Några mer uttalade prognoser för den outnyttjade kapaciteten i lednings- nätet saknas. Enligt finns det högt räknat en to- tal potential på ca 1,5 miljarder m 3 i anslutning till det nuvarande led- ningsnätet. En eventuell volymökning är i första hand aktuell för kraft- värmeproduktion. Utbyggnaden av kraftvärme anses dock hämmas av skattesystemets utformning och ett lågt elpris. En mycket stor del av in- dustrierna i befintligt område är anslutna till gassystemet. Hus- hållssektorn har dock en relativt låg anslutningsgrad, vilket till stor del förklaras av att fjärrvärmen är väl utbyggd inom området. Endast en begränsad expansion av leveranserna förväntas om inte en utbyggnad av nätet sker. Det pågår också vissa analyser om en utbygg- nad av det befintliga gasnätet. analyserar t.ex. en utbyggnad mellan och . har analyserat en utbyggnad nordväst om . Det har genomförts ett antal studier som analyserat förutsättningarna och potentialen för en ökad gasutbredning i och . studier redovisas dock i kapitel 5, som analyserar naturgasfrågan i Sve- rige, närområdet och . Energi- och miljöskatterna utgörs i princip av energiskatt, koldioxid- skatt, svavelskatt och en miljöavgift för utsläpp av kväveoxider. Energi- och miljöskatterna skiljer sig åt mellan olika användare och olika energislag.8 Fossila bränslen, som säljs eller används för uppvärm- ning, belastas med både energi- och koldioxidskatt. Bränslen som an- vänds för elproduktion är befriade från både energi- och koldioxid-skatt. Den producerade elen beskattas i konsumentledet. För samtidig produk- tion av värme och el, s.k. kraftvärme, gäller särskilda regler. Biobränslen är obeskattade för alla användare. belastas med svavelskatt. Energiskatt utgår för el (differentierad beroende på vem som konsu- merar elkraften och var i landet den konsumeras) och alla bränslen utom biobränslen och torv (reglerna för elproduktion framgår ovan). betalar industrin ingen energiskatt. Koldioxidskatt belastar alla bränslen utom biobränslen och torv (beräknas utifrån kolinnehållet i bränslet). Bränslen för elproduktion belastas inte med koldioxidskatt. Industrin betalar av den koldioxidskatt som betalas av övriga användare. Svavelskatt tas ut vid både el- och värmeproduktion och utgår i prin- cip för kol, torv och eldningsolja. Avdrag i bränsledeklarationen får gö- ras för anläggningar som renar utsläppen. En miljöavgift för utsläpp av kväveoxider utgår vid el- och vär- meproduktion (pannor, gasturbiner och stationära förbränningsanlägg- ningar). Avgiften är statsfinansiellt neutral eftersom pengar betalas i proportion till respektive anläggnings energiproduktion och utsläpp. De anläggningar som har lägst utsläpp får avgiften tillbaka medan de med de största utsläppen blir nettobetalare. Energi- och miljöskatterna för olika energikällor framgår samman- fattningsvis av Tabell 4.2. Industrin betalar av koldioxid- skatten, och ingen energiskatt. Tabellen är översiktlig eftersom det finns ett antal undantags- och nedsättningsregler som inte redovisas här. 8 Beskrivningen av skattesystemet baseras på (1998). Beskrivningen är översiktlig och utöver de komponenter som redovisas här finns ett antal undantag och speciella nedsättningsregler. Tabell 4.2 Energi-, koldioxid- och svavelskatt från för icke- industriell förbrukning, öre per kWh (exklusive moms) 1Svavelskatt uppgår till per kilogram svavelutsläpp på kol och torv samt per kubikmeter för varje tiondels viktprocent svavelinnehåll i olja. Beräkning- arna i tabellen av skatt per kWh baseras på en schablon över utsläppen. Vissa värme- företag har dock en effektivare rening så att svavelskatten kan uppgå till lägre nivåer än de som anges i tabellen. Källa : SOU 1999:5 och (1999). Vid en internationell jämförelse ligger skatten på naturgas på en hög nivå i . Samtliga övriga EU-länder har en lägre skatt på naturgas än (Eurogas, 1998b). Den alternativkostnadsprissättning som till- lämpas för gas kan dock innebära att den jämfört med alternativbränsle- na lägre skattesatsen i praktiken inte alltid kommer slutkunderna tillgo- do. Det bör påpekas att det pågår en översyn av energiskattesystemet i . Energi- och miljöbeskattningen anses ha stor betydelse för viljan att in- vestera i anläggningar för gastransport och gaskraftproduktion (se kapi- tel 3). Framför allt gäller det förändringar i skattesystemet som inte är möjliga att förutse. En orsak är att transport av gas kräver omfattande investeringar i infrastruktur i form av rör, reglerstationer, lager m.m. Den eller de aktörer som gör denna investering exponerar sig därmed för konsekvenser av ändrade skatteregler (och naturligtvis ändrade bränsle- prisrelationer) på ett mer långsiktigt sätt än vad som är normalt vid an- Kapitaltunga investeringar medför stora kostnader innan intäkterna börjar flyta in. De är därför starkt beroende av långsik- tiga och förutsägbara regler (SOU 1995:140). Kontraktens längd och prissättningen (priset baseras som tidigare nämnts på alternativa bränslekällor) medför att lönsamheten kan påver- kas starkt av skatteförändringar. En sänkning av t.ex. energiskatten på olja, som innebär att priset måste sänkas, kan innebära ett betydande in- komstbortfall för importören. Om importören dessutom inte får avsätt- ning för hela mängden på grund av en skatteförändring är han ändå för- pliktigad att betala exportören en viss andel av den kontrakterade, men ej levererade, gasen. har haft frekventa ändringar av energibeskattningen och i vis- sa fall har lönsamheten av verksamheten med naturgas påverkats påtag- ligt. Enligt importkontraktet med var inte förändrade skatter skäl att omförhandla avtalsvillkoren. Gaspriset sätts dock ofta i relation till de bränslen det konkurrerar med. sänktes energi-skatterna för industrin, vilket innebar att gasimportören enligt avtalen tvingades sänka priset till kunderna utan motsvarande nedsättning av importpriset. Skat- teomläggningarna orsakade ett betydande intäktsbortfall och medförde att gasimportören fick skriva ned det bokförda värdet på den befintliga överföringsledningen till (SOU 1995:140). Mot bakgrund av senare resultatförbättringar samt en förväntad god ekonomisk framtid för bolaget beslöt styrelsen att 1997 skriva upp det bokförda värdet av ledningssystemet. Det bör dock betonas att en höjning av energiskatten på t.ex. olja kan påverka vinstmarginalen i positiv riktning. I det fall som redovisats ovan skulle importören kunna höja priserna till sina kunder utan motsvarande höjning av importpriset. Det kan också vara värt att poängtera att om ökad konkurrens leder till att den nuvarande alternativkostnadsprissätt- ningen avvecklas och att gas därmed får ett eget pris, så kommer kon- sekvenserna av ändrade skatteregler för andra bränslen att minska i be- tydelse. 5Naturgasfrågan i , närområdet och bedömdes förutsättningarna vara goda för en storskalig naturgasintroduktion i . Till grund för bedömningarna låg bl.a. beslutet om att stänga av två kärnkraftsreakto- rer . bedrevs förhandlingar mellan (nuvarande ), norska GFU (Gassforhandlingsutvalget) och sovjetiska Sojuzgasexport om leveranser av gas till för bl.a. kondenskraftproduktion. I Storstock- holmsområdet planerade STOSEB GAS för gasleveranser från en natur- gasledning genom . 1990 (då koldioxidskatt infördes och skatten på naturgas ökade) och energipolitiska beslut (se avsnitt 5.3) gjordes den politiska bedömningen att förutsättningarna för en natur- gasutvidgning inte längre var goda och lade utbyggnads- planerna i på is. STOSEB GAS fortsatte att diskutera till- försel av gas från Haltenbanken utanför via Bergslagen– –och vidare till . Också detta projekt befanns till slut vara förenat med alltför höga risker. Särskilt ansågs risken för skatteändringar vara alltför stor. har frågan om en utbyggnad av det svenska natur- gasnätet åter aktualiserats. Diskussionen förs nu med delvis andra för- tecken. 1980-talets planer var i huvudsak baserade på bedömningar av de framtida svenska försörjningsbehoven och marknadsförutsättningarna i övrigt inom landet. är frågan även starkt relaterad till energiför- sörjningen i närområdet och i hela . Vidare har kraven på åt- gärder för att motverka klimatförändringarna vuxit sig allt starkare un- der , och därmed har naturgasen fått en a vgörande betydelse i många länders klimatpolitiska strategier. Här ges först, i avsnitt 5.1, en kort översikt över viktiga ändringar av förutsättningarna för naturgast illförsel inom Öster- sjöområdet och i i stort. I avsnitt 5.2 redovisas energi-samarbetet inom och , som är av betydelse för frågan om ökad svensk naturgasanvändning. Avsnitt 5.3 innehåller en redogörelse 126 Naturgasfrågan i , närområdet och för den svenska energipolitiken och ställningstaganden till na- turgassamarbete. Avslutningsvis redovisas övergripande, i avsnitt 5.4, tre aktuella studier, Nordic Gas , North Transgas OY- studien och The Baltic Gas Interconnector. omringas av gasfyndigheter i , , och . De nederländska och engelska gasreserverna är relativt begränsade och kan inte bedömas få någon avgörande betydel- se för gasförsörjningen i . gas genom flera ledningar från såväl som . Fin- land och de baltiska staterna är däremot endast knutna till det ryska för- sörjningsnätet. och försörjs från de danska fyndighe- terna i . har också en ledning till kontinenten, vilket i sin tur innebär att även är sammankopplat med det kontinentala systemet. Naturgas har en allt större betydelse för energiförsörjningen i Öster- sjöregionen som helhet. Samstämmiga bedömningar tyder på att mark- naden för naturgas kommer att öka avsevärt, framför allt i . I är gasens andel av energianvändning- en störst i och (respektive ca 20 pro- cent). såldes i 3,5 m iljarder m3 gas och i gas. I såldes ca 0,9 miljarder m 3 gas och i används i stort sett inte gas. Det tyska naturgasnätet är väl utbyggt och naturgasen svarar för mer än en femtedel av den tyska energianvändningen. Också i de baltiska länderna och är naturgasen etablerad. I motsvarar natur- gasandelen av energianvändningen. och är mycket stora gasproducenter och gasexportö- rer. Även har gaskällor och viss export till både och . in kommer dock att vara i behov av import av gas. importerar rysk gas, och från såväl gas- företagens som från den finska regeringens sida finns ett stort intresse av en hopkoppling med det europeiska naturgasnätet. De baltiska staterna är endast kopplade till det ryska nätet. Även från dessa länder finns ut- talade önskemål om att integreras med . Från rysk sida finns ett behov av att erhålla en alternativ transportled till de stora marknaderna på kontinenten. SOU 1999:115 Naturgasfrågan i , närområdet och 127 En sammanbindning av naturgasnäten i skulle inne- bära att tillförselmöjligheterna och försörjningstryggheten ökade i hela regionen. Konkurrensen på gasmarknaden i de nordiska, baltiska och öv- riga europeiska länderna skulle öka. Den stora lagringskapaciteten i skulle kunna utnyttjas. Naturgasimporterande länder strävar efter att öka försörjningstrygg- heten genom att förlita sig på mer än en leverantör. Förutom en ökad le- veranssäkerhet ger tillgången till konkurrerande leverantörer också en bättre utgångspunkt i prisförhandlingarna. I är det egentligen endast i , och i viss mån i och , som en sådan situation föreligger. och de baltiska staterna har ett starkt intresse av en förbin- delse med det kontinentala gasnätet. planerar att öka använd- ningen av naturgas väsentligt, men det är då nödvändigt att inte vara hänvisad till leveranser från enbart (även om tillförseln däri- från har varit mycket stabil). De baltiska staterna eftersträvar också en alternativ tillförselväg. Strävandena hos länderna på andra sidan att kopplas till det västeuropeiska gasnätet sammanfaller också med ryska exportintres- sen. Det ryska gasföretaget vill diversifiera sina transportvägar till det kontinentala nätet. De befintliga ledningarna till kontinenten går genom och , vilket ger en viss osäkerhet beträffande framtida leveranser. En utbyggnad av det nordiska gasnätet, som också ger en exportväg genom de politiskt stabila nordiska länderna, har varit ett ryskt önskemål. Den s.k. Nordiska gasaxeln, från genom till , har länge varit hu- vudalternativet. För är sannolikt inte en sammankoppling entydigt positiv. Å ena sidan skulle avsättningsmöjligheterna för rysk naturgas öka, men å andra sidan skulle man riskera konkurrens om de nuvarande kunderna i , och , vilka nu är helt beroende av rysk gas. kan det vara en fördel att försörjningstryggheten ökar i St Pe- tersburgs-området och . Omvänt gäller naturligtvis att en sammankoppling också skulle påverka avsättningsmöjligheter och kon- kurrenssituation för norsk gas. Också från norsk sida söker man nya tillförselvägar till Östersjöom- rådet. Förhandlingar pågår mellan norska GFU (Gassforhandlings- utvalget) och det statliga danska gasföretaget /S med sikte på inköp av norsk gas. GFU har också inlett förhandlingar med det polska gasföretaget (POGC). Norsk gas skulle kunna levereras till via eller genom . 128 Naturgasfrågan i , närområdet och För konsumentländerna i är också nya tillförselvägar genom av stort intresse. Flera och säkrare leveransvägar från ökar leveranssäkerheten och konkurrensen på den europeiska gasmarknaden. Också har intresse av en sådan utbyggnad, ef- tersom de danska gasfyndigheterna beräknas ge ett minskat utbyte som landet planerar en stor satsning på naturgas. Ökningen i gasanvändningen måste därför delvis baseras på importerad gas, och då skulle det vara av värde för landet att ha närmare tillgång till leveranser från . På kontinenten svarar naturgasen för en mycket större andel av den totala energianvändningen än den gör i . Förbrukningsmönstret är också annorlunda än i . Ofta utgör naturgasbaserade elproduk- tionsanläggningar baslastanläggningar med mycket långa drifttider. På kontinenten är dessutom andelen hushåll med gasförsörjning mångfaldigt större än i . Detta leder till att naturgasen kan köpas med hög ut- nyttjningstid. Naturgas ansågs inom EU länge som ett så rent och effektivt bränsle att det borde förbehållas industriprocesserna och tätortsuppvärmningen. För elproduktion var användningen av naturgas genom ett EG-direktiv förbjuden, i stället borde kol och möjligen olja användas. Under det se- naste årtiondet har politiken ändrats, och naturgasen är nu det viktigaste bränslet för nya och ombyggda kraftverk. EG-direktivet avskaffades 1990. Andelen naturgas i den totala europeiska energianvändningen ökar, bl.a. som ett resultat av miljö- och klimatpolitiska hänsyn, och genom att naturgaspriset har uppvisat en sjunkande tendens på grund av sjunkande oljepriser. Den ökande naturgasanvändningen förväntas fortsätta och ett gap mellan tillgång och efterfrågan väntas in . De inhemska källorna i EU sinar, och ett ökat importberoende från län- der utanför EU blir följden (se avsnitt 2.3.3). Det är då frågan om import från , och . Även , och har gasfyndigheter. Det ryska naturgasföretaget har bedrivit en aktiv mark- nadspolitik, som bl.a. syftar till att diversifiera transportvägarna till det kontinentala nätet. har samarbetsavtal med flera kraft- och in- dustriföretag, i t.ex. , och , avseende bl.a. tek- nisk utrustning och marknadsföring samt är i vissa fall delägare i led- ningsnät. har också visat ett starkt intresse för en gasledning från genom till eller . Det är då inte primärt den svenska marknaden som är av intresse, utan främst möjlig- Naturgasfrågan i , närområdet och 129 heten att få ytterligare en säker tillförselväg till den europeiska markna- den. Förbrukningen av gas i har ökat kraftigt de senaste de- cennierna. Gasens andel av primärenergiförbrukningen har under de se- naste 35 åren ökat från till . Gasen har till stor del ersatt olja och kol. , , , Neder- länderna och är, som framgått av kapitel 2, de viktigaste konsu- mentländerna och svarar för drygt fyra femtedelar av den totala använd- ningen. Ungefär två tredjedelar av gasen kommer från källor inom EU (, , , , och Frank- rike). Av resterande delar importeras hälften från och ungefär en fjärdedel från vardera och . Det finns, som framgått av kapitel 2, i huvudsak två orsaker till att efterfrågan på naturgas ökar i . En orsak är att gasen har sådana fördelar jämfört med kol och olja, att en ökad naturgasanvändning för många länder har blivit en huvudstrategi i miljö- och klimatpolitiken. En övergång sker från subventionerad kol till gas i elproduktionen, där s.k. kombicykelteknik med naturgas framstår som ett ekonomiskt mycket konkurrenskraftigt alternativ. Den andra orsaken är att tillgången på nordsjöolja har kulminerat. En ökad andel naturgas i energitillförseln är ett led i strävan att undvika ett starkare framtida beroende av olja från . En konkurrensutsatt marknad för naturgas är ett viktigt inslag i full- bordandet av EU:s inre marknad för energi. Det centrala i EU- kommissionens vitbok är energifrågornas strategiska betydelse för möjligheterna att stärka industrins konkurrenskraft, för- sörjningstryggheten och hänsynstagandet till miljön (, 1996b). Energisektorns utveckling har ett starkt samband med såväl möjligheterna att uppnå resultat inom m iljöområdet som med strävanden att bidra till den ekonomiska, sociala och miljömässiga utvecklingen i bl.a. länderna kring . I energisektorn finns det dessutom starka samband mellan EU-länderna, såväl fysiskt (el- och gasledningar m.m.) som ägarmässigt. En ökad diversifiering och leveranssäkerhet är ett av huvudmålen för EU:s energipolitik. Tillförsel av gas från flera leveran- törsländer ses som mycket viktigt ur säkerhetssynpunkt och anses också vara av stor betydelse för konkurrensen, ökat konsumentinflytande och sänkta gaspriser på den europeiska gasmarknaden. Konkret drivs denna politik inom EU bl.a. genom ekonomiskt stöd till s.k. TEN-projekt () på el- och naturgasområdet. Projekten skall bidra till att knyta samman ledningsnäten. 130 Naturgasfrågan i , närområdet och I norra har det ökade intresset för naturgas tagits upp i det mel- lanstatliga energisamarbetet. Det är ett viktigt inslag i den omfattande verksamhet på energiområdet som är inriktad på ett utvidgat Östersjö- samarbete. Målet för detta samarbete överensstämmer därmed väl med EU:s allmänna energipolitiska mål. Vid ett möte i Bergen kom de nordiska statsminist- rarna överens om ett samarbete för att förverkliga visionen om en hållbar energiförsörjning runt . Statsministrarna uttryckte denna över- enskommelse i en gemensam deklaration, Bergendeklarationen, och gav energiministrarna i uppdrag att närmare undersöka vilka mö jligheter och åtgärder som kan vidtas för att främja utvecklingen inom området. Statsministrarna uttryckte i deklarationen den gemensamma uppfatt- ningen att länderna runt står inför stora förändringar på miljö- och energiområdet, och att det därför krävs både en långsiktig tillgång på energi, för att säkerställa utveckling och sysselsättning, och ett energi- system som tillmötesgår kravet på en bärkraftig utveckling. Därför efter- strävas en politisk, ekonomisk och teknologisk integration i Östersjöom- rådet. Beträffande naturgasens betydelse i detta sammanhang konstaterade statsministrarna bl.a. följande: Vi är eniga om att naturgas är den mest miljövänliga energikällan bland de fossila bränslena. En ökad och effektiv användning av naturgas i län- derna runt bidrar till att reducera utsläpp av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser genom att användningen av kol och olja kan minska. De nordiska energiministrarna lämnade sin huvudrapport, den s.k. Ber- genrapporten, . Den utmynnar i ett antal slutsatser samt en rad åtgärdsrekommendationer. Energiministrarna rekommenderade att en nordisk projektgrupp för naturgasfrågor skulle inrättas för att bl.a. behandla resultatet av Nor- dic Gas , som då snart skulle avrapporteras. Behovet av ett utvidgat samarbete mellan om regelverk för utbyggnad och utnyttjande av gas- och elnätverk skulle också behandlas närmare. Ett flertal klimatpolitiska projekt föreslogs vidare, framför allt med in- riktning på användningen av s.k. flexibla mekanismer i regionen. Vid ett nordiskt energiministermöte i be- slöt ministrarna om uppföljningen av Bergendeklarationen. SOU 1999:115 Naturgasfrågan i , närområdet och 131 betsgrupper etablerades för el- och gassamarbete inom , och en särskild arbetsgrupp under energi- och miljöministrarna gavs nya uppgifter på det klimatpolitiska området. Arbetet för ett utvidgat Öster- sjösamarbete inriktades i ett första steg mot det möte med Östersjö- ländernas energiministrar som skulle äga rum i . Ungefär , , bjöd (DG XVII) in (länder) till ett möte för att bil- da en Baltic Energy Task Force. Huvudsyftet med detta initiativ var att arbeta fram en översikt av viktiga energiinvesteringsprojekt i regionen, och att förbättra förutsättningarna för deras finansiering. Vid mötet re- dovisade alla länder en positiv inställning till initiativet men varnade för dubbleringar av aktiviteter som redan pågår i området. Av denna orsak träffades en överenskommelse om samarbete mellan Nor- diska ministerrådet och Baltic Energy Task Force inkluderande gemen- samma arrangemang och förberedelser inför energiministermötet. Inom ramen för detta samarbete arrangerades ett naturgasseminarium i med deltagare från industri och myndigheter. Vid seminariet behandlades den då presenterade Nordic Gas , se vidare avsnitt 5.4. I möttes energi- ministrar. Det var första Östersjömötet på ministernivå om energi. Även EU-kommissionären för energifrågor, , var represen- terad mötet. Vid mötet behandlades framför allt förutsättningarna för samarbete i el- och gasfrågor samt på det klimatpolitiska området. Energiministrarna var överens om att främja energiproduktion från ekonomiskt bärkraftiga och mer miljövänliga energikällor, utveckla infrastruktur över gränserna, utveckla ett stabilt ramverk bl.a. för att uppmuntra privata och offentliga investeringar samt att arbeta för en sund konkurrens mellan olika energi- källor. Ministrarna var eniga om att en ökad integration av el- och gas- marknaderna är nödvändig för en effektivare och miljövänligare energi- användning. De konstaterade att förutsättningarna för en ökad integra- tion är att steg tas mot en harmonisering och bearbetning av lagar, regler och föreskrifter avseende miljö och handel. Ministrarna beslöt att mötas igen i . Inför detta möte beslöts att fyra arbetsgrupper skulle utarbeta förslag till gemen- samma åtgärder på de områden som identifierats vara de viktigaste för utvecklingen av en hållbar energiförsörjning i området. Två länder delar ordförandeskapet för vardera av de fyra arbetsgrupperna – el, gas, kli- matpolitik och energieffektivisering. 132 Naturgasfrågan i , närområdet och planeras fortsatta konferenser om el-, gas- och klimat- frågor samt om bl.a. kraftvärme och regionala investeringsfrågor. Grup- pernas arbete skall avrapporteras inför energiministermötet i . Där skall också Baltic Energy Task Force, som ovan nämnts, lämna en slutrapport. 5.2.2Baltic Gas, samarbete mellan gasföretagen Med anledning av den ökade politiska och ekonomiska integrationen och betydelse avseende nya möjligheter för naturgasen träffades ledningarna för alla de stora gasbolagen inom i för en andra Baltic Gas Summit. Konferensen koncentrerade sig på utvecklingen av energimarknaden i