sou · GNB353d2 · 2000-01-01 00:00:00 — I de fall skattemyndig- heterna anmäler brott på ett stadium där skatteutredning ännu inte har genomförts eller bara initierats gäller dock motsvarande även för deras anmälningar. Även anmälare som har till uppgift att vara vaksamma på tecken på brott, som exempelvis konkursförvaltare, kan långtifrån alltid presentera ett fullständigt beslutsunderlag, bl.a. av det skälet att de inte har tillgång till allt relevant material. Ett bristfälligt underlag innebär att åklagaren står inför alternativen att underlåta att inleda förundersökning rörande något som senare visar sig vara ett mycket allvarligt brott eller att på svaga grunder inleda förundersökning i förhoppningen att den fortsatta utredningen ger tillräckligt underlag för att rättfärdiga beslutet om förundersökning. Ett tredje alternativ kan vara att genom förutredning berika underlaget för beslutet. Det är en bedömningsfråga om underlaget är tillräckligt för att inleda förundersökning i ett enskilt fall. I en sådan fråga finns det alltid utrymme för olika uppfattningar utan att den ena eller andra uppfatt- ningen kan sägas vara rätt eller fel. Det går därför sällan att hävda att 384 )|UXWUHGQLQJ ett beslut av detta slag varit fel även om underlaget vid en kritisk granskning ter sig bräckligt. Det sagda innebär att behovet av förutredning är ovanligt stort när det gäller misstänkt ekonomisk brottslighet. I fall av mycket komplice- rad brottslighet utnyttjas också möjligheterna till förutredning i betydande utsträckning. Det torde vara dessa förhållanden som har gjort att förutredning har pekats ut som ett särskilt problemområde i direktiven för vårt arbete. Enligt proposition 1997/98:10 om skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar m.m. skall skattebrottsenheter få utföra förutred- ningar i fall som ligger inom deras område att utreda. En förutredning kan i dessa fall omfatta registerslagning eller inhämtande av muntliga uppgifter under hand. Som regel handlar det om att ta reda på enkla förhållanden som exempelvis vem som är arbetsgivare till en viss arbetstagare eller vem som är legal ställföreträdare för ett bolag. En förutredning kan också ta sikte på den juridiska bedömningen av föreliggande fakta (prop. s. 51 f.). 19.2.4Två JO-fall om förutredning JO har i två nyare beslut (beslut , dnr 3251-1993, och , JO 1997/98 s. 98) tagit upp frågan om vilka åtgärder som kan rymmas inom en förutredning. Ett av fallen avsåg misstanke om traditionella förmögenhetsbrott och det andra misstanke om sexualbrott. Även om de således inte primärt rör samma område som vi utreder har de dock visst intresse genom de principresonemang som förs. JO har i besluten framhållit att förutredning närmast får betraktas som ett led i tillämpningen av bestämmelserna i 23 kap. 1 § rättegångs- balken om inledande av förundersökning. Skillnaden mellan att komplettera anmälan och att göra en förutredning kan enligt JO vara hårfin. JO uttalade att de uppgifter som har lämnats av målsägande i en anmälan om t.ex. förmögenhetsbrott normalt skall anses utgöra ett tillräckligt underlag för att bedöma om förundersökning skall inledas eller ej. Om det finns omständigheter som förringar tilltron till anmälaren eller om det annars finns uppgifter som talar mot uppgifterna i anmälan kan detta enligt JO utgöra skäl att besluta att inte inleda förundersökning. Om uppgifterna inte ger anledning anta att ett brott har begåtts skall förundersökning således inte inledas. kan dock situationen vara sådan att förundersökningsledaren har ett legitimt behov av att inhämta ytterligare upplysningar som underlag för sitt ställningstagande i förundersökningsfrågan. )|UXWUHGQLQJ 385 situation där förutredning kan vara nödvändig är att brottsmisstankarna antingen är vaga eller obestämda eller förekommer tillsammans med andra faktorer som motverkar det intryck som misstankarna ger. En kompletterande utredning i en situation som den angivna måste enligt JO hålla sig inom mycket snäva ramar. Det skall enligt JO vara fråga om punktvisa åtgärder som syftar till att genom en begränsad komplettering av kända eller påstådda förhållanden berika beslutsun- derlaget i förundersökningsfrågan. Förundersökningsledaren kan t.ex. inhämta visst skriftligt material för att få någon fråga särskilt belyst. Det får enligt JO vidare anses tillåtet att be anmälaren att lämna kompletterande muntliga uppgifter i de hänseenden som bedöms vara relevanta i sammanhanget. I vissa situationer ansåg JO det inte uteslutet att polis eller åklagare också kunde få vända sig till en målsägande som inte själv är anmälare med önskemål om att få ta del av skriftligt material eller att få muntliga upplysningar. JO underströk emellertid att en förutredning under inga förhållanden får sträcka sig längre än vad som krävs för att förundersökningsledaren skall kunna ta ställning i frågan om förundersökning skall inledas eller ej. Det får enligt JO således aldrig bli fråga om att vidta några åtgärder som har karaktär av brottsutredning. JO framhöll också vikten av att det görs klart för anmälaren respektive målsäganden att förundersökning inte har inletts och att dennes medverkan därför är helt frivillig. JO menade att det under inga förhållanden kan godtas att förhör hålls med någon som av en anmälare har utpekats som misstänkt eller med vittnen till det påstådda brottet. I båda de av JO granskade fallen riktades skarp kritik mot de bitvis omfattande utredningsåtgärder som hade vidtagits – förhör med målsägande, vittnen och, i det ena fallet, den som utpekats som misstänkt – inom ramen för s.k. förutredning. Den allmänna uppfattningen är att reglerna om förundersöknings- sekretess i 5 kap. 1 § första stycket 1 och 9 kap. 17 § första stycket 1 sekretesslagen blir tillämpliga på en brottsanmälan så snart den har upptagits av myndigheten, även om det skulle dröja innan den egentliga handläggningen av ärendet påbörjas. JO har tidigare uttalat att det inte finns någon anledning att ifrågasätta denna tillämpning i fall där en brottsanmälan är av sådant slag att den på det sätt som åsyftas i 23 kap. 1 § ger anledning till antagande att brott har begåtts (JO 1992/93 s. 199). Det torde enligt JO vara möjligt att se på saken på samma sätt om det endast krävs kompletterande utrednings- 386 )|UXWUHGQLQJ åtgärder för att man skall kunna konstatera att denna nivå uppnåtts (JO:s beslut , dnr 3251-1993). I ett sådant fall borde enligt JO såväl innehållet i anmälan som de uppgifter som har inhämtats vid en förutredning kunna omfattas av förundersöknings- sekretess. I det av JO granskade fallet hade det emellertid gått från den första polisanmälan till dess förutredningen avslutades med ett beslut att inte inleda förundersökning. Enligt JO bör sekretesslagens regler varken ges en extensiv eller analogisk tolkning eftersom de innebär begränsningar av grundlags- skyddade rättigheter. Det kunde därför starkt ifrågasättas om reglerna om förundersökningssekretess hade kunnat tillämpas på de uppgifter som inhämtades under förutredningen. Däremot skulle det enligt JO kunna hävdas att ett sekretesskydd för de uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som tillförts en utredning av det här aktuella slaget följer av regeln i 9 kap. 17 § första stycket 4. Enligt JO finns det dock anledning att förmoda att lagstiftaren vid tillkomsten av denna regel inte haft sådana situationer i åtanke. Sammanfattningsvis har JO därför ansett det oklart vad som gäller i sekretesshänseende för uppgifter som har inhämtats under en förutredning. Möjligheterna att inhämta sekretessbelagda uppgifter innan för- undersökning har inletts, t.ex. som ett led i en förutredning, är mycket små. Reglerna i 14 kap. sekretesslagen är knutna till begreppen förundersökning respektive misstanke om brott. Sistnämnda uttryck torde, på samma sätt som motsvarande uttryck i , syfta på ett konkret brott. På ett område har av detta skäl särregler införts för att skapa utrymme för en effektiv brottsbekämpning, nämligen när det gäller penningtvätt (se avsnitt 15.2.3). 19.3Bör förutredning regleras? Tanken på en rättslig reglering av förutredning har tidigare avvisats i ett betänkande av -90 Ett reformerat åklagar- väsende (SOU 1992:61). Där anfördes (s. 368 ff.) att åtgärder under en förutredning faller inom ramen för polis och åklagares allmänna åtagande att verka för beivrande av brott. Eftersom det kan bli fråga om åtgärder av mycket skilda slag och behovet av insatser är svårt att förutse, skulle en reglering bli så allmänt hållen att det enligt fanns en påtaglig risk för att den inte skulle ge någon direkt ledning för verksamheten. )|UXWUHGQLQJ 387 fanns det behov av reglering endast i den utsträckning detta var erforderligt med hänsyn till skyddet för den enskildes integritet eller annan liknande omständighet. De allmänna regler som gäller för polis- och åklagarverksamheten, såsom kraven på objektivitet och proportionalitet, var dock enligt utredningen tillräckliga för att skydda den enskildes intressen. Utredningen framhöll att det ankommer på den som leder förutredningen att se till att den inte drivs längre än vad som är tillåtet. Så snart det finns förutsättningar för att inleda förunder- sökning menade att förutredningen skall övergå i en formell förundersökning. Frågan om förutredning berördes inte i propositionen som behandla- de förslag. Vi föreslår inte någon reglering av institutet förutredning. Så länge detta begrepp, som framför allt genom uttalanden av JO har fått relativt fasta former, saknar juridiskt-tekniskt innehåll är det inte möjligt att skapa regler om sekretessgenombrott för detta stadium innan förundersökning. Vi föreslår därför inte heller några sådana regler. Förundersökningströskeln utgör en gränslinje i sekretesshänseende. När förundersökning har inletts har polis och åklagare möjlighet att få del av sekretessbelagda uppgifter i en helt annan utsträckning än innan. Ett exempel på detta är banksekretessen. Ett annat är bestämmelserna i 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena sekretesslagen. En reglering av förutredning skulle kunna skapa rättsliga förutsättningar för att inhämta uppgifter som kan vara avgörande för frågan om förundersökning skall inledas. För de allra flesta typer av brottsutredningar är de nuvarande reglerna om inledande av förundersökning enligt vår mening fullt tillräckliga och väl avvägda. Det är från rättssäkerhetssynpunkt lika viktigt att förundersökning inte inleds om det inte finns en tillräckligt välgrundad misstanke, som att förundersökning kommer till stånd i de fall det verkligen har begåtts ett brott. De två tidigare nämnda JO- besluten – som båda avser händelser efter analys – visar emellertid enligt vår mening att skyddet för den enskilde inte har varit så starkt som förutsatte. I detta sammanhang är utredningar om ekonomisk brottslighet speciella. Som framgått ovan är behovet av förutredning särskilt stort 388 )|UXWUHGQLQJ vid misstanke om ekonomisk brottslighet, med tanke på brottslighetens struktur och svårigheterna att skilja lagligt från olagligt. Ett beslut om att inleda förundersökning för ekonomisk brottslighet kan få svåra konsekvenser om det riktar sig mot någon i ledningen för ett livskraftigt företag. Å andra sidan kan ett beslut att inte inleda förundersökning mot en verksamhet som innehåller inslag av kvalificerad ekonomisk brottslighet leda till att en varhärd inte blir undanröjd. Det är därför angeläget att åklagaren får tillgång till tillräckligt material för sin bedömning. Detta förutsätter, som nämnts, ofta komplettering i form av förutredning. Utvecklingen pekar entydigt mot att ekonomisk brottslighet blir alltmer svårutredd och att den internationella anknytningen ökar. Det redan tidigare manifesterade behovet av att kunna vidta vissa kontrollåtgärder innan beslut fattas om förundersökning skall inledas eller ej kommer sannolikt att öka ytterligare. Mot den bakgrunden – och då en misstanke om ekonomisk brottslig- het ofta får stor spridning och kan vålla obotlig skada i affärsför- hållanden – framstår det alltmer som en svaghet från rättssäkerhets- synpunkt att förutredning är ett oreglerat förfarande. För vår del är det dock inte i första hand den frågan utan frågan om hur man skall kunna tillgodose behovet av informationsutbyte innan förundersökning har inletts som står i fokus. Vi har i det föregående tagit ställning emot att skapa särskilda sekretessregler för utredning av ekonomisk brottslighet eller att rucka på de grundläggande principerna i dagens rättsliga system för sekretess och informationsutbyte. Om man vill åstadkomma bättre möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna att utbyta information måste man kunna knyta nya regler till situationer som det är möjligt att rättsligt definiera och avgränsa. Detta kan utgöra ett skäl att nu reglera förutredningsinstitutet. Alternativet är att avstå från att ge brottsbe- kämpande myndigheter tillgång till ytterligare information i stadiet innan förundersökning. Det som står att vinna med en reglering av förutredning är att åklagaren har möjlighet att inhämta ett bättre underlag för sitt ställningstagande, vilket dels leder till att den enskilde inte i samma utsträckning riskerar att bli föremål för en utredning som läggs ner så snart den har inletts och åklagaren har fått tillgång till handlingar som visar att det inte förelåg något brott, dels att resurser inte satsas på sådana utredningar. Rättssäkerheten höjs liksom kvaliteten på det brottsutredande arbetet, som resurser kan ägnas åt de straffbara fallen. Vi har under arbetets gång diskuterat olika lagtekniska lösningar rörande förutredning och därvid har skilda meningar om behovet av )|UXWUHGQLQJ 389 reglering och hur en reglering skulle kunna utformas yppats. Företrädare för har framhållit att en reglering av förutredningsförfarandet inte är önskvärd. Vi har därför avstått från att framlägga förslag om en sådan reglering. Därmed saknas enligt vår mening de nödvändiga förutsättningarna för att reglera sekretess- genombrott på stadiet innan förundersökning. Vi lägger därför inte fram något förslag om sekretessgenombrott under för- utredning och inte heller i övrigt några förslag som berör förutredning. 20 Frågor om insyn och sekretess En grundläggande princip i ett rättssamhälle är att en part i ett mål eller ärende skall ha fri insyn i de förhållanden som läggs till grund för en domstols eller en myndighets avgörande. Såvitt gäller mål som handläggs av allmän domstol har denna princip ansetts vara så naturlig att den inte har behövt komma till direkt uttryck i . Uttryckliga regler om parts rätt till insyn i mål och ärenden finns däremot i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen. Beträffande en misstänkts rätt att få del av material på förundersökningsstadiet finns det regler i . I svaren på Ekobrottsberedningens enkät har en myndighet påpekat att det är oklart om bestämmelsen i 14 kap. 5 § sekretesslagen om partsinsyn gäller hos polis och åklagare i förhållande till en målsägan- de. har framhållit att en myndighet, som får sekretessbelagda uppgifter från polisen och tillför dessa till ett ärende, har mycket små möjligheter att vägra att lämna ut uppgifter till den som är part i ärendet. Detta torde hämma polisens benägenhet att lämna uppgifterna. har påpekat att en anmälan om brott, som översänds från en konkursförvaltare till kronofogdemyndigheten och tillsynsmyndigheten i konkurs ofta tillförs pågående indrivnings- ärenden respektive tillsynsakten. Därmed skulle enligt verket gäldenä- ren få rätt till insyn i handlingarna på grund av sin partsställning. I direktiven har frågan om parts rätt till insyn tagits upp. I dessa sägs att regeln i 14 kap. 5 §, om förhållandet mellan sekretess och rätten till partsinsyn, anses svår att tolka. Ett näraliggande område som också väcker frågor är misstänktas och målsägandes rätt till insyn i förunder- sökningsmaterial. I direktiven framhålls att reglerna om partsinsyn i vissa fall kan leda till att den som är misstänkt för brott får insyn i polisens utredningsmaterial via en annan myndighet. Vi tar i detta avsnitt upp dels frågan om insyn i den brottsbe- kämpande verksamheten, dels frågan om part eller annans rätt till insyn vållar problem vid samverkan mellan myndigheter. 392 )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV 20.2.1Förundersökning och annan brottsbekämpning I förarbetena till sekretesslagen framhålls att regeln om partsinsyn (14 kap. 5 §) bara gäller ärende i den betydelse som begreppet har i tryckfrihetsförordningen och förvaltningslagen (prop. 1979/80:2 del A, s. 333). En viktig fråga är således om de förfaranden som förekommer vid brottsbekämpning utgör ärenden i nämnda mening. Reglerna om förundersökning finns, som tidigare nämnts, i 23 kap. och vissa därtill anknutna författningar. Förundersök- ningsförfarandet skiljer sig i stor utsträckning från domstolsförfarandet. Förundersökning är ett förprocessuellt förfarande, avsett att ersätta den förberedelse som förekommer i tvistemål. Medan rättegången kringgär- das av ett stort antal förfaranderegler och präglas av ett stort mått av förutsebarhet, har förundersökningsförfarandet ett betydande mått av flexibilitet. Reglerna om förundersökning har ramkaraktär, kombinerat med detaljregler angående tvångsmedel och andra frågor av särskild vikt för rättssäkerheten (Karnov, s. 2 684). Vad som är viktigt i detta sammanhang är det förhållandet att förundersökning inte är ett sedvanligt förvaltningsrättsligt förfarande. Detta har utvecklats närmare av i SOU 1976:47 s. 272. Kommittén uttalar bl.a. följande. När det gäller förundersökningsreglernas formella utformning, är det ett framträdande drag att lagstiftaren sett förfarandet uteslutande som ett IDNWLVNW KDQGODQGH. Man laborerar alltså inte med något lUHQGH HOOHU PnOEHJUHSS, varvid omständig- heter av ett eller annat slag skulle leda till att ett ärende/mål blir anhängigt hos myndigheten och att målet/ärendet under givna förutsättningar får avslutas, med beslut av den ena eller andra innebörden (åtal, åtalsunderlåtelse, avskrivningsbeslut). Ett påfallande drag är att uttrycklig reglering saknas i avseende på besvärsrätt när det gäller skilda beslut i förundersöknings- skedet; överprövningsinstitutet, som har vuxit fram i praxis, synes dock täcka förevarande behov. Att reglerna om förundersökning har angivna drag sammanhänger säkerligen med att de tillkom vid då förvaltningsprocessen ännu inte utmejslats närmare. Enligt vad kommittén erfarit fann både besvärssakkunniga (SOU 1964:27) och den arbetsgrupp som utarbetade grundreglerna för nu gällande förvaltningsförfarande (SOU 1968:27), att förunder- )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV 393 sökningsreglerna är svåra att passa in i ett förvaltnings- processuellt system. övervägde om regleringen av förundersökning skulle ändras så att en förundersökning skulle utgöra ett ärende i förvaltningsrättslig mening men avstod från att föreslå detta. Även senare utredningar har avstått från att ändra förundersöknings- förfarandets rättsliga status. Polisens, åklagarnas och tullens brottsbekämpande verksamhet har också, av detta skäl, uttryckligen undantagits från förvaltningslagens tillämpningsområde såvitt gäller flertalet bestämmelser i den lagen (32 § förvaltningslagen). Regeln i 16 § om partsinsyn tillhör de bestäm- melser som på grund av undantaget inte gäller för förundersökning. Förundersökning anses fortfarande ha samma rättsliga status, dvs. som ett faktiskt handlande. Detta har betydelse för frågan om någon kan vara part i en förundersökning. När det gäller polisens och tullens övriga brottsbekämpande verksamhet är det ännu tydligare att det är fråga om faktiskt handlande. Detta gäller exempelvis spaningsverksamhet, underrättelseverksamhet och brottsförebyggande arbete. Som vi tidigare nämnt är d essa former av verksamhet till sitt innehåll rättsligt oreglerade. 20.2.2Rättegångsbalkens regler om insyn i förundersökning m.m. I de delar av polisens och tullens brottsförebyggande och brottsbe- kämpande verksamhet, som inte är reglerade på annat sätt än att de allmänt omnämns som arbetsuppgifter, finns det av naturliga skäl inte några regler om rätt till insyn. Det finns såvitt vi har kunnat finna, utöver tryckfrihetsförordningens regler, inte heller någon annan lagstiftning eller några allmänna rättsprinciper ur vilka en rätt till insyn skulle kunna härledas. Det ligger också i sakens natur att oreglerad verksamhet av detta slag oftast riktar sig mot en obestämd krets av personer, varför det inte finns behov av insynsregler i samma utsträckning som i förvaltningsförfarandet. Regleringen i av förundersökning innehåller bestämmelser, som tillförsäkrar den misstänkte och hans försvarare viss insyn. I 23 kap. 18 § föreskrivs att när förundersökningen har kommit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brott skall han, när han hörs, underrättas om misstanken. Efter denna tidpunkt har den misstänkte och hans försvarare enligt samma paragraf rätt att fortlöpande – i den mån det kan ske utan men för utredningen – ta del av vad som förekommit i förundersökningen. De har också rätt att 394 )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV begära att utredningen kompletteras. Åtal får inte väckas innan de fått möjlighet att ta del av allt material i utredningen och fått skäligt rådrum att begära ytterligare utredning. Det har ansetts att det inte går att undanhålla den misstänkte information om något material i detta skede (JO 1964 s. 214, JO 1965 s. 198, Ds Ju 1979:15 s. 113, JO 1992/93 s. 203, jfr dock prop. 1986/87:89 s. 145). Beträffande den äldre sekretesslagstiftningen se JO 1964 s. 132. Bestämmelserna i 23 kap. 18 § ger den misstänkte och hans försvarare rätt till insyn men inte automatiskt rätt till handlingar som upprättats under förundersökningen. En sådan rätt uppkommer först när åtal har beslutats. Rätten till insyn omfattar även handlingar som inte är allmänna. Förundersökningsprotokoll anses inte bli allmänna handling- ar förrän de är färdigställda (JO 1971 s. 88 och 1980/81 s. 122), eller om ärendet avslutas utan att fullständigt protokoll har upprättats, när ärendet arkiveras. Hos åklagaren blir förundersökningsmaterialet allmän handling när beslut fattas i åtalsfrågan, oavsett om det är fråga om ett färdigställt protokoll eller ej. När åtal har väckts har den misstänkte eller hans försvarare enligt 23 kap. 21 § rätt att på begäran få en utskrift av förundersöknings- protokollet, som skall innehålla det för den kommande processen relevanta materialet. Om en förundersökning inte föranleder åtal föreligger inte någon ovillkorlig rätt för den misstänkte att få utskrift av protokoll eller anteckningar (N. m.fl. Nya , s. 314, prop. 1986/87:89 s. 148). Regeringsrätten har dock i praxis tillerkänt den misstänkte en sådan rätt (se avsnitt 20.2.6). innehåller inte några regler som ger målsägande rätt till insyn i förundersökningsförfarandet. En målsägande har inte heller någon rätt att få tillgång till handlingar, innan åtal har väckts. regler ger således inte den som har rätt till insyn i ett straffprocessuellt förfarande en obetingad rätt att när som helst få utlämnade handlingar innehållande hemliga uppgifter. Hans rätt bestäms i stället av vad som gäller enligt i olika situationer (JO 1993/94 s. 83). I sekretesslagen finns det bestämmelser om partsinsyn i 14 kap. 5 §. Den bestämmelsen ger inte i sig någon rätt till partsinsyn. Den reglerar enligt förarbetena enbart den konflikt som kan uppstå när det, på grund av en annan författningsbestämmelse eller av annat skäl, finns en rätt till partsinsyn, som det material som insynen avser omfattas av sekretess (prop. 1979/89:2 del A, s. 333). Paragrafen är således över huvud taget inte tillämplig om det är fråga om ett förfarande där det inte förekommer sökande, klagande eller annan part. Den gäller självfallet inte heller i förhållande till den som inte uppfyller kraven på att vara part. I paragrafens andra stycke regleras förhållandet mellan )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV 395