sou · GNB317 · 2000-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att utse en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till konstruktion av övergångsvis garantipension för de ålderspensionärer som inte kommer att omfattas av regelsystemet för garantipension inom den reformerade ålderspensioneringen; Utredningen (S 1997:24) om utformningen av garantipension för ålderspensionärer födda eller tidigare. Med stöd av regeringens bemyndigande förordnades f.d. kanslichefen till särskild utredare. förordnades som sakkunniga i utredningen dåvarande departementssekreteraren i , numera av- delningsdirektören , , hovrätts- assessorn, numera kanslirådet , , kammarrättsassessorn , , dåvarande kanslirådet numera departementsrådet , och departementssekreteraren , Statsrådsberedningen. Genom beslut entledigades . Som experter förordnades f.d. byråchefen , , fil.mag. Maj Sparrman, , departementssekreteraren , , byrådirektören , Riksför- säkringsverket, avdelningsdirektören , och avdelningsdirektören , . Som sekreterare förordnades hovrättsassessorn och ekonomen . Utredningen, som har antagit namnet , får härmed överlämna betänkandet SOU 1999:17, Garantipension och bosättningstillägg för personer födda eller tidigare. Utredningsuppdraget är i och med detta avslutat. Uppläggning av arbetet ................................................... riksdagsbeslut och utredningsförslag m.m....................... Grundskyddet enligt lagen om allmän försäkring .......................... 3.1Ålderspension i form av folkpension och Inkomstbeskattning av ålderspension ............................... Huvudregler för inkomstbeskattning ................................ Särskild inkomstskatt för utomlands bosatta .................... Det reformerade ålderspensionssystemet....................................... 4.2Garantipensionen i det reformerade 4.3Den övergångsvisa garantipensionen enligt Utredningens allmänna överväganden och förslag ........................ 5.3Den övergångsvisa garantipensionen och bosättnings- Samordning med särskilda folkpensionsförmåner............. Rätt till övergångsvis garantipension och bosättningstillägg....... Beräkningsunderlaget för övergångsvis garantipension .............. Fastställande av beräkningsunderlaget ........................... Tilläggspension i form av ålderspension och Dagens grundtrygghet i form av folkpension Pension enligt utländsk lagstiftning................................ Samordning vid förekomst av yrkesskadelivräntor ......... Ändring av beräkningsunderlaget .................................. Fastställande av bosättningstillägg ................................ Beräkning av den övergångsvisa garantipensionen ..................... Uttag av oreducerad ålderspension ........ Helt förtida och uppskjutet uttag samt avkortad Övergångsvis garantipension för personer med Beräkning av den övergångsvisa garantipensionen vid Beräkning av bosättningstillägg..................................... Övergångsvis garantipension för utomlands bosatta ....... Utbetalning av övergångsvis garantipension och Uttag av övergångsvis garantipension och Ansökan om och utbetalning av övergångsvis garantipension och bosättningstillägg ............................ Åtgärder på grund av felaktig utbetalning och ändrad Samordning med arbetsskadelivränta.......................................... Vistelse på kriminalvårdsanstalt m.m. ......................................... Den pensionsberättigades uppgiftsskyldighet ................. Kostnader och ikraftträdande...................................................... Kostnader och finansiering ............................................ 14 Övergångsvis garantipension och bosättningstillägg i Förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpning av syste- men för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom Nuvarande regler för folkpension och pensionstillskott samt antagna regler i det reformerade ålderspensions- Övergångsvis garantipension och bosättningstillägg i Konsekvenser för brottslighet och det Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:702) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:704) om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring........... Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:675) om införande av lagen (1998:674) om inkomstgrundad Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:705) om ändring i lagen (1969:205) om pensionstillskott ............. Förslaget till lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370).................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:707) om ändring i lagen (1990:773) om särskilt pensionstillägg till ålderspension för långvarig vård av sjukt eller 16.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag .............................. 16.8Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:678) om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring .... Grundskyddet i det reformerade ålderspensionssystemet består av en beskattad garantipension. Garantipensionen är en utfyllnadspension som endast utges till pensionärer med de lägsta inkomstgrundade ålders- pensionerna. Vårt uppdrag har varit att utifrån samma principer konstruera ett grundskydd, s.k. övergångsvis garantipension, för de pensionärer som är födda eller tidigare och som således inte omfattas av de reformerade reglerna. Den övergångsvisa garantipen- sionen skall ersätta dagens grundskydd i form av folkpensionen, pen- sionstillskottet och det särskilda grundavdraget för folkpensionärer () och skall beskattas enligt samma regler som gäller för löntagare och för personer födda eller senare som får sin pension enligt det reformerade pensionssystemet. avskaffas den ATP-baserade delen av folkpensionen. Den kommer i stället att utges som en del av tilläggspensionen. Bestämmel- serna är utformade så att pensionärer vars ATP-baserade folkpension är lägre än den bosättningsbaserade folkpensionen kan få ålderspensionen sänkt i samband med omläggningen. I vårt uppdrag ingår även att före- slå åtgärder som hindrar sådana oönskade konsekvenser. Till denna del innefattar vårt uppdrag även de personer som har så hög ålderspension att de inte kommer att omfattas av den övergångsvisa garantipensionen. Principerna för övergångsvis garantipension Centralt i våra direktiv är att den övergångsvisa garantipensionen skall beräknas på ett sådant sätt att i princip ingen skall få en lägre nettopen- sion sedan skatten är avdragen jämfört med nettopensionen i det nuva- rande systemet. Vi har kunnat konstatera att detta uppnås om den över- gångsvisa garantipensionen helt ersätter 1.folkpensionen för den som saknar ATP, 2.den folkpension som inte tillgodoräknas i tilläggspensionen, 3.pensionstillskottet i den omfattning respektive pensionär har rätt till det och 4.det särskilda grundavdraget för folkpensionärer (). Med detta som utgångspunkt har vi konstruerat den övergångsvisa ga- rantipensionen så att sättet att beräkna de nuvarande förmånerna och rätten till dessa bibehålls så långt som möjligt. Det nya med vårt förslag är att vi omvandlar SGA till en pensionsförmån. Den övergångsvisa garantipensionen utgörs av denna SGA-förmån och av de belopp som motsvarar den pensionsberättigades bosättningsbaserade folkpension och pensionstillskott. Beräkning av den övergångsvisa garantipensionen Vårt förslag innebär att den övergångsvisa garantipensionen beräknas på grundval av de inkomster som har betydelse för rätten till och storleken på SGA. Detta görs genom att ett beräkningsunderlag fastställs för varje ålderspensionär. I underlaget skall ingå den folkpension, det pensions- tillskott, den ATP och den änke-ATP som utges till den pen- sionsberättigade enligt dagens regler. I underlaget skall även ingå viss utländsk socialförsäkringspension, svensk och utländsk tjänstpension samt viss yrkesskadelivränta (avsnitt 7). Därefter skall beräkningsunderlaget räknas upp till en ny högre årlig bruttopension. Därigenom får den pensionsberättigade en pensionshöj- ning som motsvarar värdet av hans eller hennes SGA. Den övergångs- visa garantipensionen är det belopp som kvarstår när de inkomstrelate- rade pensionsinkomsterna samt annan utländsk pension och yrkes- skadelivränta dras från det uppräknade underlaget (avsnitt 8). SGA för de personer vars beräkningsunderlag inte överstiger 0,24 prisbasbelopp () ersätts helt med det vanliga grundavdraget. Deras beräkningsunderlag räknas därför inte upp. I likhet med SGA påverkas den övergångsvisa garantipensionen en- dast av storleken på den pensionsberättigades samlade pensionsin- komster. Således saknar det betydelse om den pensionsberättigade har exempelvis gjort förtida uttag av sin ålderspension eller om han eller hon inte kan tillgodoräknas 40 bosättningsår i . Den högsta möjliga övergångsvisa garantipensionen föreslås till 2,15 prisbasbelopp för en ensamstående och 1,915 prisbasbelopp för en gift ålderspensionär. Dessa nivåer gäller för en pensionär som helt saknar ATP. Vi föreslår att den övergångsvisa garantipensionen skall beräknas för alla de ålderspensionärer vars beräkningsunderlag inte överstiger 3,0867 prisbasbelopp för en ensamstående och 2,709 prisbasbelopp för den pensionär som är gift. Vi föreslår också att rätt till övergångsvis garantipension endast skall föreligga om det i beräkningsunderlaget ingår ett belopp som motsvarar den folkpension som skulle ha utgetts i form av ålderspension om bestämmelserna i lagen om allmän försäkring (AFL) alltjämt gällde. Beräkningsunderlaget och den övergångsvisa garantipensionen skall räknas om . Nytt beräkningsunderlag skall fastställas när stor- leken på ett eller flera av de belopp som ingått i beräkningsunderlaget ändras. Samordning med andra förmåner Den tjänstepension som en pensionsberättigad uppbär kan i det nuva- rande systemet i vissa fall höja SGA. I andra fall har tjänstepensionen negativ påverkan på SGA. Om tjänstepensionen tillåts påverka storleken på den övergångsvisa garantipensionen på samma sätt som gäller , garanteras att ingen pensionsberättigad till följd av samordningsbe- stämmelserna får en sänkt nettopension. Det är också logiskt att tjänste- pensionen i likhet med dagens system skall kunna minska den över- gångsvisa garantipensionen. Vi föreslår därför att den övergångsvisa garantipensionen samordnas med tjänstepensionen. Detta sker genom att tjänstepensionen ingår i beräkningsunderlaget (avsnitt 7). Många ålderspensionärer uppbär sådan tjänstepension enligt kommunalt eller statligt tjänsteavtal som är samordnad med den all- männa ålderspensionen. Bruttosamordningen innebär att tjänstepensio- nen beräknas som ett bruttobelopp som sedan minskas med den allmänna ålderspensionen. Den pensionsberättigade får ut mellanskillnaden som tjänstepension. Bruttosamordningen innebär att om den allmänna pensionen höjs tjänstepensionen minskar i motsvarande grad. En sådan sänkning undviks i samband med övergången till övergångsvis garantipension eftersom samtliga belopp i beräkningsunderlaget är i princip fastställda enligt dagens regler, och detta gäller även för tjänste- pensionen (avsnitt 7). Under förutsättning att de berörda avtalsparterna inte ändrar avtalsvillkoren, kommer således inte någon reducering av den bruttosamordnade pensionen att ske. I det nuvarande systemet påverkas SGA förutom av den allmänna pensionen och tjänstepensionen även av änke-ATP och av utländska pensionsförmåner som beskattas i . Vårt förslag är att också den övergångsvisa garantipensionen samordnas med de nämnda pensions- förmånerna. Detta skall ske på ett sådant sätt att effekten för den pen- sionsberättigade blir i princip densamma som (avsnitt 7). avviker vårt förslag från de nuvarande bestämmelserna genom att över- gångsvis garantipension inte skall kunna utges till personer som helt saknar svensk folkpension. I det nuvarande systemet kan SGA utges även till personer som enbart uppbär utländsk ålderspension om denna pension kan likställas med svensk folkpension och beskattas i (avsnitt 8). Enligt nuvarande bestämmelser samordnas ålderspensionen med yrkesskadelivränta genom att ålderspensionen minskas med 3/4 av yrkes- skadelivräntan. Livräntan utges ograverad. SGA beräknas på grundval av den samordnade pensionen. Vi föreslår att samordningen alltjämt skall ske på samma sätt (avsnitt 7). Vid beräkningen av den över- gångsvisa garantipensionen skall, i likhet med dagens system, den sam- ordnade ålderspensionen beaktas. Därvid skall hänsyn tas till att SGA i vissa fall kan medges med ett större belopp än den samordnade pensionen. I dessa fall skall därför viss del av yrkesskadelivräntan ingå i beräkningsunderlaget. Vi behåller även de nuvarande bestämmelserna om samordning mellan ålderspensionen och arbetsskadelivräntan. Detta innebär att den person som jämte ålderspensionen är berättigad till viss arbets- skadelivränta, i fortsättningen kommer att uppbära livräntan med ett lika stort belopp (avsnitt 10). Den övergångsvisa garantipensionen är värdesäkrad genom att be- stämmelserna om uppräkning av beräkningsunderlaget anges i prisbas- belopp. Beräkningsunderlaget är värdesäkrat till den del som motsvarar den 40-dels beräknade folkpensionen och pensionstillskottet. Tilläggs- pensionen kommer däremot inte, som i dagens system, att följa prisut- vecklingen utan kommer att vara knuten till den allmänna inkomstut- vecklingen. Detta innebär att det reala värdet av beräkningsunderlaget och därigenom värdet av den övergångsvisa garantipensionen kan för- ändras mellan åren. Våra förslag innebär att en pensionär som med stöd av dagens regler skulle ha rätt till pensionstillskott inte påverkas av följsamhetsindexe- ringen. Minskar det reala värdet av hennes eller hans tilläggspension så ökar den övergångsvisa garantipensionen i motsvarande omfattning och vice versa. Den pensionär som har en något högre pension påverkas delvis (avsnitt 8). Den del av folkpensionen som baseras på antal intjänade ATP-år (s.k. folkpensionstillägg) kommer att utges i form av tilläggs- pension. Vi har observerat att bestämmelserna om folkpensionstillägg inte tar hänsyn till att vissa år i det nuvarande systemet likställs med ATP-år, varför de pensionärer som berörs av dessa be- stämmelser kan få en sänkning av sin nettopension. Vi föreslår därför att de år som anges i 5 kap. 4 § AFL likställs med ATP-år vid beräkningen av folkpensionstillägget för personer som är födda eller tidigare. Vidare föreslår vi för de pensionärer som får tilläggspension i form av änkepension att folkpensionstillägget skall kunna beräknas på grundval av den avlidne makens ATP-år (avsnitt 5). De nya bestämmelserna om tilläggspension innebär att de personer vars bosättningsbaserade folkpension är högre än den ATP-baserade inte tillgodoräknas hela folkpensionen i tilläggspensionen. Våra förslag in- nebär att den resterande delen av folkpensionen ersätt med övergångsvis garantipension. För de pensionärer som har så höga pensionsinkomster att de inte får övergångsvis garantipension föreslår vi att skillnaden mellan den folkpension som skulle ha utgetts med stöd av dagens regler och det folkpensionstillägg som ingår i tilläggspensionen utges i form av bosättningstillägg. Bosättningstillägget skall också ersätta pensionstillskottet för dessa personer, om det senare skulle ha utgetts med stöd av dagens regler (avsnitt 7 och 8). Bosättningstillägget följer prisindexets utveckling på samma sätt som gäller för folkpensionen och pensionstillskottet i det nuvarande systemet. Vi föreslår att övergångsvis garantipension eller bosättningstillägg skall utges utan ansökan till de personer som redan vid ikraftträdandet uppbär ålderspension. Om pensionsuttaget påbörjas senare skall dock förmånerna utges först efter ansökan (avsnitt 9). För rätt till övergångsvis garantipension eller bosättningstillägg krävs att en person är född . Samtliga i dessa åldersklasser har fyllt vid ett ikraftträdande . Någon undre åldersgräns för uttag föreslår vi därför inte, utan samtliga pensionsberättigade som omfattas av bestämmelserna skall kunna göra uttag av övergångsvis ga- rantipension eller bosättningstillägg redan vid ett ikraftträdande den 1 Uttag skall kunna göras av hel, halv, tre fjärdedels eller en fjärdedels förmån (avsnitt 9). Huvudregeln är att övergångsvis garantipension och bosättnings- tillägg betalas ut till den som är bosatt i . Vår bedömning är dock att förmånerna även skall betalas ut till sådana personer som är berättigade till svensk folkpension och som är bosatta inom EU/EES- området. Enligt vår bedömning är det förenligt med EG-rättsliga regler att den övergångsvisa garantipensionen påverkas av utländsk pension. Den andelsberäkning som kan ske av pensionstillskottet och folk- pensionsbeloppet kommer alltjämt att tillämpas när beräkningsunder- laget fastställs (avsnitt 14). Övergången till ett system med helt beskattat grundskydd medför initialt ökade utgifter för ålderspensioner. ökar även skattein- komsterna. Det kvarstår dock en nettokostnad. I vårt uppdrag ingår att lämna förslag till finansiering, om kostnaderna för genomförandet skulle bli högre än vad som skulle vara fallet om princippropositionens förslag till övergångsvis garantipension genomfördes. Emellertid har vi konstruerat den övergångsvisa garantipensionen på ett sådant sätt att nettokostnaden för genomförandet blir den samma, 0,9 mdkr, som med princippropositionens förslag (avsnitt 13). Bestämmelserna om övergångsvis garantipension och bosättningstillägg förs in i lagen om garantipension. De regler som i övrigt gäller för garantipension såsom uttagsregler och processregler skall också gälla för övergångsvis garantipension och för bosättningstillägg. Bestämmelser om beräkning av folkpensionstillägg för personer födda eller tidigare skall enligt vårt förslag regleras genom att en övergångsbestämmelse till LIP förs in i lagen om införande av nämnda lag. Genom våra förslag kan bestämmelserna om folkpension, pensions- tillskottet och SGA för ålderspensionärer avskaffas. I vårt utredningsuppdrag har också ingått att diskutera tidpunkten för införandet av den övergångsvisa garantipensionen. De två alternativ som har framförts i utredningsdirektiven är och . Vi har därvid konstaterat att eftersom den ATP-baserade folkpensionen kommer att ingå i tilläggspensionen ett flertal ändringar måste göras i den gällande lagstiftningen, om genomförandet av den över- gångsvisa garantipensionen skjuts fram . Dessa ändringar skulle endast gälla . Vi ser en risk att allmänhetens och då i synnerhet de pensionsberättigades förtroende för pensions- systemet minskar, om omfattande förändringar som endast gäller och som därtill är svåra att förstå genomförs i pensionssystemet. Vi anser också att utbetalning av övergångsvis garantipension och bosättningstillägg bör påbörjas som den lag som reglerar dessa förmåner, dvs. lagen om garantipension, träder i kraft. Vi föreslår således att den övergångsvisa garantipensionen införs (avsnitt 13). Lag om ändring i lagen (1998:702) om garantipension Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:702) om garantipension dels att i nuvarande 3 kap. skall 8 § betecknas 3 § och 3–7 §§ be- tecknas 12–16 §§ och att nuvarande 4 kap. 5 § skall betecknas 4 kap. 6 §, dels att 1 kap. 1–2 §§, 2 kap. 1–4 §§ och 6–7 §§, 3 kap. 1–2 §§, nya 3 § och nya 12–15 §§, 4 kap. 1–4 §§ och nya 6 § och 5 kap. 1–3 §§ samt punkten 2 i övergångsbestämmelserna skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas elva nya paragrafer 3 kap. 4–11 §§ och 17 §, 4 kap. 5 § samt 5 kap. 4 § av följande lydelse, dels att det närmast före 3 kap. 4 §, 12 § och 17 § skall införas nya rubriker med följande lydelse, dels att det i övergångsbestämmelserna skall införas sex nya punkter, 5–10, av följande lydelse. 1 kap. Allmänna bestämmelser Garantipension utges till den som saknar inkomstgrundad ålderspension eller vars inkomst- grundade ålderspension inte över- stiger ett visst högsta belopp. Garantipensionen är beroende av försäkringstid. Garantipension för personer födda eller tidigare ut- ges till den vars beräknings- underlag enligt 3 kap. 4 § inte överstiger ett visst högsta be- lopp. Är beräkningsunderlaget högre kan bosättningstillägg ut- ges. Bestämmelserna i lagen gäller dem som är födda eller . Garantipension för personer födda eller senare utges till den som saknar inkomst- grundad ålderspension eller vars inkomstgrundade ålderspension inte överstiger ett visst högsta be- lopp. Rätten till garantipension och bosättningstillägg är bero- ende av försäkringstid. Garantipension och kostna- derna för administrationen av sådan pension skall finansieras av statsmedel. Garantipension och bosätt- ningstillägg samt kostnaderna för administration av sådana pensioner skall finansieras av statsmedel. Som försäkringstid för ga- rantipension skall tillgodoräknas tid under vilken en person har varit folkbokförd i enligt folkbokföringslagen (1991:481). Vid flyttning till utlandet skall hänsyn dock inte tas till tid efter utresan om personen enligt nämnda lag då skall avregistreras som utflyttad. Som försäkringstid för ga- rantipension och bosättnings- tillägg skall tillgodoräknas tid under vilken en person har varit folkbokförd i enligt folkbokföringslagen (1991:481). Vid flyttning till utlandet skall hänsyn dock inte tas till tid efter utresan om personen enligt nämnda lag då skall avregistreras som utflyttad. Den som före tidpunkten för folkbokföringen oavbrutet har vistats i efter att ha an- sökt om uppehållstillstånd, skall som försäkringstid för garanti- pension även tillgodoräknas tiden från ansökan om uppehålls- tillstånd till tidpunkten för folkbokföringen. Den som före tidpunkten för folkbokföringen oavbrutet har vistats i efter att ha an- sökt om uppehållstillstånd, skall som försäkringstid för garanti- pension och bosättningstillägg även tillgodoräknas tiden från an- sökan om uppehållstillstånd till tidpunkten för folkbokföringen. Den som har beviljats uppe- hållstillstånd med stöd av 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) skall som försäk- ringstid för garantipension även tillgodoräknas tid under vilken han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det kalenderår då den pen- sionssökande fyllde till tid- punkten då han eller hon först ankom till . Därvid skall en så stor andel av tiden i hem- landet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid under vilken den pensions- sökande har varit bosatt i från den första ankomsten till landet till och med det kalenderår då han eller hon fyllde och hela tidsrymden från det att den pensionssökande första gången kom till landet till och med det kalenderår då han eller hon fyllde . Vid beräkningen skall bortses från tid för vilken per- sonen, vid bosättning i , har rätt till pension från hem- landet. Den har beviljats uppehålls- tillstånd med stöd av 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) skall som försäk- ringstid för garantipension och bosättningstillägg även tillgodo- räknas tid under vilken han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det ka- lenderår då den pensionssökande fyllde till tidpunkten då han eller hon först ankom till . Därvid skall en så stor andel av tiden i hemlandet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid under vilken den pensionssökande har varit bosatt i från den första an- komsten till landet till och med det kalenderår då han eller hon fyllde och hela tidsrymden från det att den pensionssökande första gången kom till landet till och med det kalenderår då han eller hon fyllde . Vid beräk- ningen skall bortses från tid för vilken personen, vid bosättning i , har rätt till pension från hemlandet. Med tid i hemlandet skall likställas tid då den pensionssökande före den första ankomsten till har befunnit sig i ett annat land där han eller hon har beretts en tillfällig .