sou · GNB311 · 2000-01-01 00:00:00 — Om vi skulle lägga dessa två demokratitermometrar bredvid varandra, skulle system i toppen av termometern som mäter faktisk demokrati med största säkerhet ligga under det högsta värdet på termometern för idealdemokrati. På samma sätt skulle det utan tvivel se ut i botten. Var på skalan kan vi rimligen sätta gränsen som skiljer demokratiska politiska system från icke-demokratiska? Tyvärr är det inte lika lätt att fastställa gränsen mellan demokrati och icke-demokrati, som det är att ange vattnets fryspunkt. Icke desto mindre, och även om gränsvärdet är ganska otydligt, vill jag påstå att internationella system kommer att hamna under alla rimliga gränsvärden för demokrati. En tredje svårighet när det gäller att definiera demokrati upp- står därför att praktiskt taget alla demokratiska system, kanske med undantag för några mycket små kommittéer, behöver, ja till och med kräver delegering av makt och myndighet. Medborgarna delegerar vissa beslut till andra. Storlek och komplexitet gör delegering absolut nödvändig. Trots alla sina ansträngningar att bibehålla stormötets auktoritet var till och med atenarna tvungna att ta till delegering. I moderna, representativa demokratier, eller vad jag ibland kallar polyarkier, förekommer delegering i en oerhörd utsträckning. I teorin löper delegeringen från folket till dess valda representanter och vidare till administratörer på topp- nivå för att sedan vandra ner genom den omfattande byråkratiska hierarkin. Frågan om i vilken utsträckning folket faktiskt kon- trollerar viktiga beslut har naturligtvis varit en mycket omstridd empirisk, för att inte säga en avgörande ideologisk fråga. ändå vi kan vara överens om, att i praktiken kan delegeringen vara så långtgående att den driver det politiska systemet över det demokratiska gränsvärdet.7 Jag tror att detta sannolikt är vad som sker i internationella organisationer och institutioner, inklusive Europeiska unionen (EU). En demokrat kanske skulle säga att om mitt antagande kan visas vara riktigt, så kan vi inte med gott samvete stödja demokratiska länders delegering av makt och myndighet till internationella organisationer och institutioner. Men det svaret duger inte. Både i demokratisk teori och praktik lurar här ett grundläggande dilem- ma, till hälften dolt och vanligen precis utom synhåll. Om allt annat hålls mer eller mindre oförändrat, ger en mindre demokra- tisk enhet den vanliga medborgaren större möjligheter till med- verkan i ledningen än vad en större enhet gör. Men ju mindre en- heten är, desto troligare är det att den inte har förmåga att effek- tivt ta sig an flera frågor av betydelse för medborgarna. För att hantera sådana bredare frågor, måste den demokratiska enheten utvidgas, men då minskas medborgarens möjligheter till reell med- verkan. För att uttrycka det friare, kan man säga att även om din styrelse får större kontroll över problemet, minskar din egen för- måga att kontrollera styrelsen. I extremfallet, exempelvis en demokratisk enhet om 20 perso- ner, skulle man kunna ge varje medlem obegränsade möjligheter till medverkan i beslutsfattandet och det skulle bara behövas be- gränsad om ens någon delegering. Flertalet av de problem som är mest angelägna för medlemmarna skulle en sådan styrform emellertid inte kunna hantera effektivt. I den andra extremen, 7 skiljer mellan demokratiska system där ämbets- männen ställs till ansvar av väljarna genom allmänna val å ena sidan, och delegerade system där ämbetsmännen är ansvariga inför varandra. Delegative Democracy, 5, no. 1 (January 1994): 56-69. KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA? skulle en världsregering kunna skapas för att hantera problem av universell omfattning, som fattigdom, svält, hälsovård, utbildning och miljö. Men den skulle innebära att den vanlige medborgarens möjligheter att effektivt delta i världsregeringens beslutsfattande skulle bli näst intill obefintliga. Att i ett sådant fall tala om att delegera myndighet skulle bara vara att slå blå dunster i ögonen på folk, till nytta enbart för de styrande.8 har detta dilemma återuppstått på grund av den ökande användningen av internationella organisatio- ner, institutioner och processer för hantering av frågor som ligger bortom enskilda länders regeringars förmåga. Därmed uppstår alltså frågan: i vilken utsträckning kan de idéer och metoder, som ligger till grund för demokratiskt styre, överföras på internatio- nella organisationer, institutioner och processer? De som tror att demokratin kan utvidgas till den internationella sfären ger ett optimistiskt svar. Internationella institutioner inte bara bör, utan kan faktiskt demokratiseras.9 Den motsatta ståndpunkten intas av skeptiker som , som hävdar att inte ens inom den framväxande europolitiken (som definitivt är det mest lovande internationella området för demokratisering) är det troligt att det kommer att utvecklas ett demokratiskt politiskt system 8För min tidigare forskning kring detta dilemma, se in the Future of Democracy i 61, nr 5 (); 953-970. . och . Tufte, Size and Democracy (: , 1973) 13ff. Democracy and Its Critics (, 1989): 317 ff, och passim. A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen Participation i Political Science Quarterly 109 (Spring 1994): 23-34. 9Daniele Archibugi och (eds. ), Democracy, An Agenda for a New World Order (: , 1995) och and the Global Order, From the to Governance (: Univeristy Press, 1995). som också kan erkännas som sådant.10 Av skäl som jag här kom- mer att presentera delar jag Schmitters skepsis, även om jag går en delvis annan väg för att nå likartade slutsatser. Min skepsis gäller inte bara EU, utan i än högre grad internatio- nella organisationer i allmänhet. Jag menar inte att vi bör förneka fördelarna med internationella organisationer och institutioner. Fördelarna kan ibland också inbegripa stöd för utveckling av demokrati i odemokratiska länder. Jag tror emellertid att vi öppet måste erkänna att internationellt beslutsfattande inte kommer att vara demokratiskt. Svaret på frågan om huruvida kostnaderna, mätt i förlust av demokratiska värden, uppvägs av vinster som mäts med andra värderingar, och kanske även av vinster i fråga om demokratisering av odemokratiska länder, beror naturligtvis bl.a. på hur man värderar demokrati. Övergripande bedömningar blir rimligen antingen urvattnade eller högst kontroversiella. Den enda poäng jag vill framhålla här är emellertid att internationella policy- beslut normalt inte kommer att fattas i demokratiska former. Mitt argument är rakt och enkelt. I demokratiska länder,11 där demokratiska institutioner och metoder är väletablerade och där det, så vitt vi efter bästa förmåga kan bedöma, finns en tämligen stark demokratisk, politisk kultur, är det välkänt att medborgarna har svårt att utöva effektiv kontroll över många avgörande utrikespolitiska beslut. Vilka skäl har vi då för att tro, att medborgare i olika länder som ingår i internationella system någonsin ska kunna få samma grad av inflytande och kontroll över besluten där, som de har i sina egna länder? 10Philippe C. Schmitter, Is It really Possible to Democratize the Euro-Polity (, opubl.) 11För att undvika en överbelastning av definitioner utesluter jag en diskurs om vad jag menar med ett demokratiskt land. Olika forskare som an- vänder liknande men inte identiska kriterier tenderar att enas om samma lista över länder. Jag använder här begreppet helt enkelt med hänvisning till de ca 20 länder där de politiska, polyarkiska institutionerna, som jag beskrivit dem på annat håll, funnits eller längre och andra länder där de nu befinner sig på ungefär samma nivå som i dessa gamla demokratier. KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA? Utrikespolitik och folklig kontroll: standardversionen Forskare och andra kommentatorer har länge sett att utövandet av folklig kontroll över utrikespolitiska beslut innebär oerhörda pro- blem. Ta som exempel. I standardversionen 12 ligger utrikes- politiken bortom de vanliga medborgarnas liv, erfarenheter och kunskaper. Även om små, uppmärksamma grupper kan finnas, inför vilka elitens diskussioner och kontroverser utspelar sig finns det oerhört många medborgare som saknar kunskaper om utrikespolitik, i synnerhet om man talar om djupare kunskaper.13 Konkret erfarenhet, personlig kännedom, sociala och yrkesmässiga kontakter, kunskap om relevant historia, data och trender saknas helt eller är svaga och ersätts, om ens alls, av förbiflimrande bilder från radio, TV och tidningsnotiser. Dessutom innebär internatio- nella frågors komplexa natur ofta att de hamnar utanför många medborgares, eller de flestas, omedelbara fattningsförmåga. Slut- satsen är att avgörande utrikespolitiska beslut vanligen fattas av 12Den klassiska och fortfarande relevanta studien av detta har gjorts av i The American People and Foreign Policy (: Harcourt Brace, 1950). 13I undersökningar i från 1930-1994, ställdes 553 frågor rörande ut- rikespolitik. Av dessa besvarades korrekt av minst tre fjärdedelar av de utfrågade av frågorna besvarades korrekt av mellan hälften och tre fjärdedelar av de tillfrågadeMer än hälften av frågorna besvarades av mindre än hälften av de tillfrågade. Enbart en fjärdedel till hälften av de utfrågade kände till de områden frågorna gällde. På 1940- talet, fanns bland frågorna sådana som gällde och styrelseskick och att skickade militär hjälp till . Nästan en fjärdedel av frågorna, slutligen, kunde besvaras av färre än av de tillfrågade. Bland förhållanden som var föga kända ingick kunskap om att delade med sig av information om atombomben till och , hur många soldater som dödats i på 1960- talet, hur stor andel av den federala budgeten som går till internationellt bistånd . and , What Americans Know About Politics and Why It Matters (: ), 1996:82-86. politiska eliter utan större påverkan från, eller ansvarsskyldighet gentemot, majoriteten av medborgarna.14 beslut att anta NAFTA-avtalet15 stäm- mer mycket väl med mönstret. innan omröstningen om skulle ske i representanthuset, var av de tillfrågade i en CBS/Times-undersökning osäkra, eller visste inte, om deras kongressledamot var för eller emot . Vissa amerikaner hade starka känslor i fråga om . Men den stora majoriteten vare sig förstod eller brydde sig tillräckligt om avtalet för att bli väl insatta i det. Som en följd av det, neutrali- serades den allmänna opinionen effektivt och fick föga inflytande över det slutliga beslutet.16 Amerikanarna är inte unika.17 Är det t.ex. realistiskt att vänta sig att medborgare i europeiska länder ska bilda sig välgrundade upp- fattningar om den Europeiska monetära unionen och dess önsk- värdhet? I en ledare i noterades att 14Jag kommer att använda begrepp som politiska eliter, policyeliter och politiska ledare och aktiva trots att de saknar precision. Almond urskiljer fyra typer av eliter inom utrikespolitiken: politiska eliter, administrativa och byråkratiska eliter, intresseeliter och kommunikationseliter (139 ff). Den bredare termen politisk klass som i stor utsträckning används i (la política), och som skulle vara användbar, används alltför sällan i engelska språket för att vara till hjälp här. 15NAFTA = North American Free Trade Agreement¸ frihandelsavtal mellan , och . (Övers. anm.) 16Neil S. Newhouse and . , Revisited: Most Americans Just Werent Deeply Engaged, The Public Perspective, A Opinion and Polling (January/February 1994): 31- 32.Guy Molyneux, Revisited: Unified Opinion Leaders Best a Reluctant : 28-30. 17Det är svårt att avgöra om amerikanarna är mindre informerade i ut- rikespolitiska frågor än medborgare i vissa europeiska länder, eftersom skillnaderna i medborgarnas kunskap i olika länder tycks vara så beroende av vilka frågor det gäller. Se tabell 2.8 och tabell 2.9 i och , s. 90-91. KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA? den offentliga debatten om EMU har varit sorgligt liten över hela . I stället för att diskutera med argument, har för- och motståndarklanerna helt resolut ignorerat varandra.18 Ett svar på denna standardredovisning skulle kunna vara Än sen då? Om den genomsnittlige medborgaren inte är intresserad av utrikespolitiska frågor och inte kompetent att bilda sig under- byggda uppfattningar, är det väl lika bra att överlämna frågorna till politiska ledare och aktiva? Det finns emellertid minst två svårig- heter med det svaret. Vi kan se det som ett axiom att praktiskt taget alla beslut som alla regeringar fattar, också demokratiska regeringar, är till nackdel för vissa personer. Om de leder till fördelar ger de också nackdelar. Om resultatet av utbytet mellan för- och nackdelar vore desamma för alla, skulle bedömningar i samband med kollektiva beslut vara mer eller mindre identiska med dem som ligger till grund för indi- viduella beslut. Men utbytet är inte detsamma för alla. Normalt fördelar sig vinster och förluster ojämnt bland dem som påverkas av ett beslut. Därmed ställs vi inför de eviga frågorna: Vilket är det bästa beslutet? Vem är bäst lämpad att avgöra det? En del av det eviga svaret är att de rätta kriterierna för rege- ringsbeslut är det allmänna bästa, allmänhetens intresse, det gemensamma bästa och andra liknande, men kanske inte i strikt mening likvärdiga formuleringar. Som vi vet är det emellertid oerhört svårt att definiera det allmänna bästa och hur det ska uppnås. Föreslagna lösningar på problemet med det allmänna bästa ser ut att kunna grovt fördelas mellan två kategorier: Den ena utgår från innehåll (substansen), den andra från proceduren. Substanti- ella lösningar erbjuder kriterier som t.ex. lycka, välfärd, välstånd, nytta eller liknande, ett meter- eller viktmått som kan summeras eller läggas samman för berörda personer, och en fördelnings- princip för att avgöra vad som utgör en rättvis eller motiverad för- delning av det goda mellan individerna. Procedurlösningar erbjuder en process med vars hjälp det är möjligt att fatta och validera be- 18 The Wrong Design, , , 1996, s. 17. slut, t.ex. majoritetsstyre eller en fullständig demokratisk process, förmyndarskap eller domstolsbeslut osv. Vid en närmare gransk- ning finner man emellertid att det inte går att tala om antingen substanslösningar eller procedurlösningar. De förutsätter nämligen varandra. Substantiella lösningar förverkligar inte sig själva, de kräver procedurer för att det innehållsmässigt bästa resultatet skall läggas fast, och eftersom procedurer, demokratiska sådana inräk- nade, är medel för att nå mål och inte mål i sig själva, är deras be- rättigande beroende av mer än rent procedurbaserade värderingar. I praktiken ifrågasätts alla substantiella lösningar, till och med i mycket hög grad. Ingen lösning blir allmänt accepterad, kanske med undantag för rent formellt, som t.ex. Paretos optimalitet, eller det bästa möjliga för det största antalet. I frånvaron av fullständig enighet om substantiella kriterier tenderar många människor i demokratiska länder att betrakta procedurlösningar som tillräck- liga, åtminstone för det mesta. Det vill säga att om vi inte kan komma överens, får majoriteten avgöra, om inte direkt så genom våra representanter. För att vara godtagbart krävs att majoritets- beslutet inte bara fattas på föreskrivet sätt utan också faller inom några allmänt accepterade gränser för rättigheter, friheter, minimistandard för rättvisa etc.19 Som praktiskt problem, skulle svårigheten att fastställa det all- männa bästa vara lättare att lösa i en politisk enhet som innehåller en ytterst homogen befolkning. Vid fullständig homogenitet skulle skillnaderna ifråga om effekten av kollektiva beslut för- svinna. Absolut homogenitet nås naturligtvis sällan, om någonsin, ens i en så liten enhet som familjen. Under alla förhållanden, går en politisk enhets växande storlek vanligen hand i hand med en ökan- de mångfald av intressen, mål och värderingar bland människorna i 19 Diskussionsprocessen i demokratiskt beslutsfattande, som uppmärk- sammats alltmer av demokratiteoretiker, kan ses som en avgörande procedur, nödvändig för att demokratiska beslut ska kunna rättfärdigas innehållsmässigt. Se och , Democracy and Disagreement (: , 1996), och , Democracy and Deliberation (: , 1991). KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA? När en demokratisk enhet utvidgas till att omfatta nya landområden och folk, är det därför troligt att folket (demos) blir mer heterogent. Mångfalden tenderar i sin tur till att öka antalet möjliga politiska intressen och klyftor baserade på skillnader i ekonomisk ställning, språk, religion, region, etnisk identitet eller rasidentitet, kultur, nationell tillhörighet, historiska minnen, organisationssympatier osv. I takt med att antalet individer och mångfalden av intressen ökar, blir begreppet det allmänna bästa, eller allmänintresset, allt mer problematiskt. De kognitiva och emotionella hinder jag nämn- de tidigare gör det svårare för medborgarna att uppfatta och förstå andra medborgares förhållanden, villkor, behov, önskemål, mål och syften, när dessa andra är avlägsna från dem själva i avgörande aspekter. Även om de bildar sig en uppfattning i frågorna, är deras motivering att agera till förmån för de avlägsna andra svag eller obefintlig, om ett sådant agerande skulle ske på egen bekostnad eller medföra nackdelar. Altruism är ovanlig utanför gränserna för individernas egna privata intressen och hos många människor är oegennyttan ett alltför bräckligt tillstånd för att man ska kunna räkna med den. Sammanfattningsvis är enighet omöjlig att uppnå i större grupper av människor med olika och motstridiga mål, för- hoppningar, intressen och syften. Man kan vänta sig oenighet om vilken som är den bästa politiken och medborgarmoralen är en alltför klen företeelse för att kunna väga tyngre än enskilda in- tressen eller gruppintressen.20 Om det gick att rationellt visa på det allmänna bästa när det gäller utrikespolitiska frågor; om eliterna, i sann Platonsk anda besatt nödvändig rationalitet och tillräcklig moral för att agera enligt sin kunskap om det allmänna bästa, och om vanliga medbor- gare inte hade några uppfattningar eller hade uppfattningar som 20 Jag har vidareutvecklat denna fråga i Dilemmas of Pluralist : The Public Good of Which Public? i (ed), Individual and Democratic Decision-making (: J.C.B. Mohr, 1987): 201-14 och Is Civic Virtue a Relevant Ideal in a Pluralist ? i och (eds. ), Diversity and Citizenship (Lanham, Md. : Rowman and Littlefield, 1995). kunde bevisas strida mot deras eget bästa, så skulle man kunna argumentera för en modell som innebär att beslutsfattandet i utrikespolitiska frågor överlåts till politiska ledare och aktiva. Men när det gäller internationella frågor kan det allmänna bästa logiskt ifrågasättas, i lika hög grad som när det gäller inrikespolitiska frågor, och vi har ingen anledning att tro att eliternas uppfatt- ningar i någon bevislig mening är objektivt korrekta. Ändå innebär tyngden av elitens konsensus och svagheten i övriga medborgares synpunkter, att en stor grupp medborgares, troligen en majoritets, intressen och perspektiv blir otillräckligt företrädda vid besluten. Uppfattningar som skulle kunna stärkas bland vanliga medborgare, om dessa uppfattningar fördes fram mer effektivt i politiska dis- kussioner och debatter, förblir outtalade. Vanliga medborgare får knappast möjlighet att diskutera alternativen, även om eliten gör det. Om medborgarna hade fått bättre förståelse för sina intressen och om deras synpunkter utvecklats, uttryckts och mobiliserats i högre utsträckning, hade kanske besluten blivit andra. Dessa förhållanden föreligger troligen oftare i utrikespolitiska frågor än i inrikespolitiska. föredrar eliterna ett av flera huvudalternativ; många medborgare är förvirrade, har vaga upp- fattningar eller inga alls, och de som har någon kan föredra ett annat alternativ, som politiska ledare och aktiva motsätter sig. Den allmänna debatten blir därför ensidig och ofullständig och i slut- änden är det de politiska ledarnas och aktivisternas intressen som väger tyngst. Att ge en tillfredsställande redogörelse för de empiriska bevis som styrker detta antagande skulle vara ett mycket omfattande åtagande, i synnerhet om man ville försöka jämföra erfarenheter från olika demokratiska länder. Det bästa jag kan erbjuda är flera, en smula spridda bevis. -Som jag redan nämnt, tycks beslut om falla väl in i mönstret. KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA? -, var stödet för ett enat av- sevärt större bland opinionsledare än bland icke-ledare i tolv europeiska länder.21 På grundval av belägg för förändringar av stödet , drar en författare följande slutsats: ... ett system för internationell styrning som EG kan inte påräkna stöd om det inte finns politiska ledare och aktiva, politiska partier och en uppmärksam allmänhet som engagerar sig för det. Detta, i sin tur, gör emellertid inte den europeiska integrationsprocessen oberoende av en bred opinion. Tvärtom: eftersom det krävs stöd och legitimitet måste eliter och politiska aktörer arbeta för att säkerställa detta.22 Den reviderade standardversionen: tillfällig aktivering I standardversionen tenderar eliternas uppfattningar att dominera, i synnerhet när de är någorlunda överens. Men anta att den politik de är överens om uppfattas som skadlig för, eller ett hot mot en stor mängd medborgares intressen, mål och välfärd. Vi behöver bara erinra oss , där politik från börjat utfor- mades uteslutande av the best and the brightest, eliternas elit, tills dess att slöseriet med människoliv och krigets meningslöshet blev så tydligt att det skapade ett kraftigt motstånd hos allmän- heten och en växande klyfta bland politiska ledare och aktiva. Vid sådana tillfällen är politiska ledare och aktiva djupt splittrade, de vanliga medborgarna aktiva, stora grupper tar tydlig ställning till 21Bernhard , Support for Integration: Élite or ? i and , (eds), Public Opinion and International Governance (: , 1995):137- 162.Tabellerna 7.2 och 7.3, s. 143-4. 22Ibid., s. 162. utrikespolitiken och den allmänna opinionen får utomordentligt stort inflytande över avgörande utrikespolitiska beslut.23 Det är missvisande att, exempelvis, säga att amerikanerna aldrig engagerar sig i utrikespolitiska frågor. I svaren på Gallups standardfråga Vilket anser du vara det största problem landet står inför ? placerade amerikanerna utrikespolitiken högst i ca en tredjedel av de 150 opinionsundersökningar som gjorts . Minst en gång under den femtioårsperio- den, angav man utrikespolitiken som viktigast. Utrikespolitikens betydelse ökade naturligtvis kraftigt under krigen: andra världs- kriget, , . Sammanfattningsvis var svaren naturliga under de aktuella omständigheterna.24 Medan stödet för krigsinsatsen under var brett, både bland eliterna och allmänheten, sackade elitens uppfattning efter allmänhetens under krigen i och , åtminstone inom vissa mycket inflytelserika kretsar. 23John H. Aldrich, . , och , Foreign Affairs and Issue Voting: Do Presidential Candidates Blind Audience? 83, Nr. 1 (1989): 124-141. 24Under 1939 började den amerikanska allmänhetens intresse att flyttas från inrikespolitik till utrikespolitik och hamnade på första plats efter invasion av . Frågan ersattes vid slutet av av inrikespolitiska frågor, vilka i sin tur ersattes av oro över . Från den tidpunkten dominerade utrikespolitiska frågor allmänhetens intresse och placerades först i 48 av 56 undersökningar, ofta av av de tillfrågade...1963 bröts utrikes- politikens dominans av den framväxande medborgarrättsrörelsen tills den på nytt, genom , återtog förstaplatsen . , dominerade och andra internationella frågor allmänhetens intresse. Det enda undantaget inträffade , då raskravaller förde fram frågan om samhällskontroll Med några få undantag har ekonomin fullständigt dominerat allmänhetens intresse (1974-1984), ofta för av de tillfrågade. W. , The Polls: Most Important : National and International Public Opinion Quarterly 49: 1985: 264-274.