sou · GNB377 · 2000-01-01 00:00:00 — Utredningen framhåller att kvinnor, äldre och yngre är sämre representerade, (men nämner inget om invandrare i relation till representation utan bara vad gäller rätten till samhällsinformation).18 Även om det inte är ett villkor ur demokratisk synpunkt att alla medborgargrupper företräds av lika stor del förtroendevalda som deras andel i väljarkåren (eftersom alla företräder åsikter och arbetar för att verkställa partiernas program), menade utredningen att det är viktigt ur rättvisesynpunkt. Det är också viktigt med blandade erfarenheter och ur kontaktsynpunkt bra att de förtroendevalda har bred förankring i väljarkåren. Dock ligger det på partierna att fördela förtroendeuppdragen så att en rättvisare avspegling av väljarkåren nås liksom att satsa resurser på att stimulera och utbilda underrepresenterade grupper. Utredningen lyfter också fram de folkvaldas situation. Den kom- munala verksamheten har vidgats, antalet ärenden ökat och de kom- munala frågorna blivit mer komplicerade. Antalet förtroendeuppdrag har minskat och uppdragen blivit mer tidskrävande. Det har blivit svårare att få en samlad överblick över verksamheten och att leda och kontrollera den. Som ett svar på detta har antalet heltidsengagerade politiker ökat. Utredningen pekar också på svårigheter att förena förtroendeuppdrag med arbete och familjeliv. De förtroendevaldas arbetssituation måste förbättras. De förtroendevalda måste alltid kunna leda verksamheten och ange ambitionsnivå efter politiska mål. Gränsdragningen är här mot för- valtningen. Försöken att undvika att tjänstemännen får för mycket makt på de förtroendevaldas bekostnad genomsyrar betänkandet, t.ex. bör projektgrupper endast bestå av förtroendevalda och plane- ringsarbete styras av riktlinjer från förtroendevalda organ. Dele- gation bör användas restriktivt. Utredningen betraktar kommunerna dels som serviceorgan, dels som självstyrelseorgan. Det är viktigt att medborgarnas kontakter fungerar med kommunen i båda dessa funktioner, alltså både med tjänstemän och med förtroendevalda. Förvaltningarna bör präglas av öppenhet och tillgänglighet för medborgarna. Insyn och informa- tion är viktigt för såväl medborgare som förtroendevalda. Utredningen framhåller att handlingskraft krävs för att kunna styra samhällsutvecklingen liksom förutsättningar att fatta beslut med långsiktig verkan. En effektiv beslutsordning krävs för att med- borgarna ska uppleva att de förtroendevalda kan lösa deras problem. Därför krävs avvägning mellan de demokratiska kraven och intresset av att ha en effektiv förvaltning, exempelvis mellan en ökning av förtroendeuppdragen (vilket är önskvärt från kommunaldemokra- tisk utgångspunkt) och att hålla nämndernas storlek och antal på en sådan nivå att inte effektivt arbete och samordning omöjliggörs. Enligt utredningen bör så många medborgare som möjligt engageras i samhällsarbetet. Men mot detta måste ställas att nämnderna inte får bli så stora att ett effektivt arbete omöjliggörs. Alla ledamöter måste ha ett reellt inflytande och meningsfulla arbetsuppgifter. Enligt utredningen bör dock mer än de kommunaldemokratiska kraven bestämma eventuella förändringar i nämndorganisationer. Möjligheten att inrätta fler nämnder bör övervägas och antalet ledamöter i nämnder med ett litet antal ledamöter öka. Vid organisationsförändringar för nämndarbetet bör följande kommu- naldemokratiska krav ställas: 1) medborgarnas möjlighet till infor- mation och påverkan måste tillvaratagas och förstärkas i alla organi- sationsformer, 2) de förtroendevalda måste alltid kunna gå in och leda/styra verksamheten (både vad gäller långsiktiga mål och mer konkreta ärenden), 3) de förtroendevaldas möjligheter till insyn och information måste tryggas och stärkas. Vidare bör fullmäktiges cen- trala ställning som högsta beslutande organ stärkas. diskuterades frågan om personalinflytande livligt. pågick försöksverksamhet med närvarorätt för fackliga representanter vid kommunala nämnder och styrelser. 1986 kom denna rätt att utsträckas till alla kommuner.19 dis- kuterades också möjligheten att överföra beslutanderätt till organ med arbetstagarrepresentation, s.k. partssammansatta organ (PSO). 1979 genomfördes en kommunallagsändring som möjliggjorde PSO (1988). Medbestämmandelagen (MBL) antogs 1976.20 Bland de nya reglerna fanns en skyldighet för arbetsgivaren att ta initiativ till förhandling vid varje viktigare förändring. MBL tillåter parterna på arbetsmarknaden att träffa avtal som ersätter vissa delar av lagen. Utredningen om den kommunala demokratin fick i tilläggsdirek- tiv att behandla vissa frågor om fördjupat inflytande för kommunalt anställda. Detta slutrapporterades i betänkandet Företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner (SOU 1977:39). Definitionen utredningen gav var att företagsdemokrati handlar om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare, chefer och medarbetare, grup- per och enskilda. Den kan utövas både som direktdemokrati (genom arbetsplatssamverkan) och som representativ demokrati (genom fackliga företrädare). Målsättningen är, enligt utredningen, att för- djupa de anställdas inflytande, men inte så att den politiska demo- kratin inskränks. Det var därför inte aktuellt med beslutanderätt eller förslagsrätt vid nämndsammanträden, bara närvaro- och ytt- randerätt. Beslutanderätt ansågs oförenlig med den kommunala de- mokratin. Frågor om verksamhetens mål, omfattning, inriktning och kvalitet tillhör det politiska beslutsområdet. En utveckling mot ett korporativt system är inte förenlig med den representativa de- mokratin. Företagsdemokratin skall stå i samklang med verksamhetens övergri- pande mål och gagna dess effektiva bedrivande Vi utgår från en nu- mera allmänt omfattad mening att välutvecklad företagsdemokrati och effektiv förvaltning är mål som är väl förenliga och beroende av varand- ra. Företagsdemokrati ses som ett medel för att uppnå bättre förhållan- den för de anställda, öka arbetstillfredsställelsen och därmed säker- ställa ett gott arbetsresultat. Fyra borgerliga och en socialdemokratisk ledamot i utredningen reserverade sig mot förslaget att låta anställda närvara vid nämnd- sammanträden; den politiska demokratin borde inte inskränkas och försöksverksamheten borde få pågå längre. Liksom utredningar finns tanken om att ifall samhället ska kunna formas efter medborgarnas önskemål krävs ökad medver- kan från dessa. Eftersom det är demokrati på lokal nivå som utred- ningen behandlar är det kanske mindre förvånande att också frågan om konkreta former för direkt delaktighet tas upp. Direkt kontakt med förtroendevalda är också viktigt. Men det slås fast att den representativa demokratin står fast och att de förtroendevalda företräder väljarna. Följaktligen är partierna fortsatt viktiga. Ett kommunikativt ideal kommer till uttryck i ambitionen att förbättra möjligheterna till en aktiv kommunikation mellan med- borgare och förtroendevalda också mellan valen. Ett uttalat ideal är att uppnå åsiktöverensstämmelse mellan väljare och valda.21 Men denna ska förverkligas primärt inom ramen för den representativa demokratin. Idealet är också en effektiv beslutsordning, vilket krävs för att medborgarna ska uppleva att de förtroendevalda kan lösa de- ras problem. Hot mot demokratin som formuleras är överbelastning av förtroendevalda (på grund av ökat antal ärenden och minskat antal förtroendevalda) samt ökat avstånd mellan väljare och valda (genom minskade personkontakter med förtroendevalda). Nyckelbegrepp i demokratiförståelsen är förtroendevalda, ansvar (vilket är viktigt att kunna utkräva och endast av förtroendevalda är detta möjligt), den representativa demokratin, partier (som basen i de förtroendevaldas arbete), åsiktsöverensstämmelse som ska uppnås, medborgarna vars medverkan krävs. Liksom talar man om samhällsarbete och en utmaning är hur man ska väcka intresse och stimulera till aktivt deltagande i detta. Men också effektivitet krävs för att samhällsordningen ska få medborgarnas stöd. Vid regeringsskiftet ville den nytillträdda borgerliga regeringen ha till stånd en ny utredning om kommunindelningens effekter. tillsattes och dess viktigaste uppgift var att formulera ett forskningsprogram, Utvär- dering av kommunindelningsreformen.22 Detta var en medveten uppföljning av det tidigare forskningsprogrammet; motsvarande undersökningar upprepades och i stort sett samma personer genom- förde dem.23 efter kommunsammanslagningarna hade den kommunala serviceproduktionen fortsatt att växa och företags- demokratin inom den kommunala förvaltningen utvecklats genom MBL-lagstiftning och olika försöksverksamheter inom förvaltning- en. Detta skulle också vägas in i utvärderingen (och 1983:25 f.). Några viktiga forskningsresultat var att det blivit vanligare att medborgarna hade kontakter med förvaltningen än med förtroen- devalda. Personlig bekantskap med eller kännedom om förtroen- devalda hade blivit ovanligare. Däremot hade väljarnas kunskap om lokala frågor ökat och medborgarna framstod som bättre informera- de i kommunala frågor och mer intresserade . En förkla- ring var att lokalpressen blivit allt viktigare och att massmedierna i högre grad uppmärksammade lokala frågor. Partipolitiseringen i kommunalpolitiken hade ökat. En professionalisering hade skett av såväl förvaltning som förtroendevalda. Organiserade intressen, vid sidan av partierna, hade fått ökat inflytande. En viktig övergripande slutsats var att: Med den ökande roll som partier, massmedia och förvaltning kommit att spela som förmedlare mellan kommunmedlemmarna och kommu- nen, har det kommunalpolitiska systemet även i reell mening blivit ett representativt system som är mycket likt det rikspolitiska systemet (1988: 27). Resultatet av utvärderingen av kommunblocksreformen blev oväntat positivt: Den kommunala demokratin hade visserligen på ett genomgripande sätt förändrats, men den hade snabbt funnit sin nya form och tycktes i stora drag fungera väl (1987: 25). visade dock maktutredningens medborgar- undersökning att medborgarna i egenskap av brukare upplevde sig ha begränsade möjligheter att påverka (m.fl. 1989). Men sammantaget drog maktutredarna slutsatsen att aktivitetsnivån i samhället stadigt ökat . Medborgarna föredrog dock andra former av politiskt deltagande än partiaktivitet. kom styrnings- och ledningsfrågor att aktivt dis- kuteras i kommunerna: Den allmänna trenden var att gå från regel- till målstyrning, från detalj- till ramstyrning och från centralisering till decentralisering. Försämrade offentliga finanser var ett skäl till detta. I samhällsdebatten framfördes kritik mot offentliga sektorn, dess storlek och funktionssätt, och krav restes på avreglering och ökad marknadsstyrning. Det privata näringslivet hade påbörjat en omfattande opinionsbildning härvidlag som blev allt mer tongivande. I denna systematiska opini- onsbildning ingick bildandet av bokförlag, som Timbro och Ratio (1978), utbildning, som (1988), samt organisatio- ner som Företagens Presstjänst, Näringslivets Energiinformation, Näringslivets Ekonomifakta och senare Näringslivets EU-fakta (Boréus 1994). Det var dock först som stödet för den offentliga sektorn minskade i den allmänna opinionen (1996). Det var inte fråga om någon kraftig minskning. Huvudin- trycket är att stödet för den offentliga sektorn var tämligen stabilt och in . (ökar det sna- rast). I tolkning avspeglar en viss minskning av stö- det vad gäller allmänt formulerade frågor om den offentliga sektorn, att kritiken mot den offentliga sektorn satt vissa spår i den allmänna opinionen. Men vid konkret formulerade frågor om finansiering och organisering av verksamheter var stödet för det offentliga fortsatt stort. Endast vad gäller utgifter för statlig och admini- stration var stödet påtagligt mindre. Det var därmed på en allmän ideologisk nivå som opinionsbildningen från höger slog ige- nom. Det grundläggande stödet för välfärdspolitiken förblev starkt (1996:60 ff.). drar en liknande slutsats: Det verkar som om de nyliberala ideologiska skiftningar som svept fram och som varit så framträdande i den offentliga debat- ten, överhuvudtaget inte har haft någon effekt på befolkningens syn- punkter om välfärdspolitikens legitimitet (citerad i : 188). Hur ser det då ut i SOU? Den socialdemokratiska regering som tillträdde 1982 ville också den tillsätta en demokratiutredning. tillkallades en bered- ning med uppgift att utreda och utveckla den kommunala demo- kratin, folkrörelsernas roll i den kommunala demokratin, brukarin- flytande och brukarmedverkan .24 Beredningens huvudbetänkande Aktivt folkstyre i kommuner och landsting (1985:28) får här represen- tera 1980-talets demokratidiskussion i SOU.25 Bakgrunden till ut- redningen var kommunernas ökade ansvar för samhällsservicen, vil- ket visserligen inneburit att tyngdpunkten för samhällsverksamhe- ten lagts på en nivå där medborgarna har störst möjlighet att påverka utvecklingen, men också inneburit en byråkratisering och en viss passivisering av medborgarna (klientisering). Syftet var nu att för- djupa den kommunala demokratin. Utbyggnaden av den kommunala servicen, vilket präglat tidigare demokratidiskussioner, ansågs i stort vara genomförd. Förnyelsen skulle i stället inriktas på kvaliteten på de tjänster som erbjuds. Förnyelsearbetet skulle bygga på tydliga mål, decentralisering av beslut och ansvar samt ökat brukarin- flytande. En viktig bakgrund var att de ekonomiska resurserna blivit knappare. I betänkandet betonas medborgarnas – och även partiernas och övriga folkrörelsers – aktiva medverkan, delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten och i samhällsarbetet, samt betydelsen av samhällsverksamhetens folkliga förankring. Medborgarinflytandet över den kommunala verksamheten ska utvecklas och stärkas. Syftet ska vara att öppna fler möjligheter för medborgarna att medverka, bli delaktiga och ta ansvar för gemensamma frågor. Det hindrar inte att det representativa systemet är grunden: Tanken med det representativa systemet har dock aldrig varit att folket ska intressera sig för samhällsfrågorna och politiken endast i anslutning till valen. Om den kommunala demokratin ska få en verklig genom- slagskraft är det önskvärt att människorna fortlöpande kan bevaka och engagera sig och göra sina stämmor hörda i olika kommunala frågor. I ett diskussionsbetänkande (SOU 1984:83) pekar Demokratibe- redningen på att demokratidebatten förskjutits. En stor del av de kommunaldemokratiska reformerna det inriktades på att förbättra den representativa demokratin: diskuterade man hur man skulle få beslutande församlingar att vara representativa för de medborgare som berörs. handlar diskus- sionen om hur medborgarna själva skall delta mer aktivt. Frågan om demokratins utveckling har därmed blivit en fråga om mobilisering. Hur kan vi få fler människor att känna delaktighet och medansvar i olika kommunala verksamheter? Demokratin måste bygga på ett representativt system, men detta måste kompletteras med olika former av direkt inflytande och del- aktighet (t.ex. brukarmedverkan, självförvaltning, kooperativt hu- vudmannaskap eller folkrörelseansvar). Ett problem utredningen såg med denna typ av medverkan är dock att inflytandet i praktiken är graderat; det bestäms i hög grad av sociala, ekonomiska och kultu- rella faktorer. Detta skulle inte få hindra en utveckling mot ökad delaktighet. Men skillnaderna i sociala förutsättningar får inte heller slå igenom i helt olika grad av delaktighet för olika medborgargrup- per. Medvetna åtgärder för att engagera de passiva och stärka de in- formations- och kunskapsmässigt svaga måste till. De ekonomiska, sociala och arbetsrättsliga hindren för brukarinflytande måste undanröjas. Allt fler måste kunna medverka i utformningen av det egna sam- hället och den egna miljön. Decentralisering, t.ex. kommundels- nämnder, anses bra både ur effektivitetssynpunkt och ur demokra- tisk synpunkt. Formerna för delaktighet kan då anpassas till den enskildes egna villkor på barnstugan, i skolan etc. Den kärvare eko- nomiska situationen gör det angeläget att i nära kontakt med med- borgarna göra omprioriteringar och pröva nya lösningar. En effek- tivare användning av gemensamma resurser är påkallad. Både den kommunala servicen, medborgarinflytandet och effektiviteten be- höver förbättras. En ny ekonomisk situation reflekteras i använd- ning av ord som kostnadsutveckling, effektivitet, skattebeta- larnas pengar och behovet av förändringsarbete. Den kommunala verksamheten måste bli mer serviceinriktad. De anställda bör i sitt arbete med människor ha en medborgar- och ser- viceattityd och ett kundtänkande, och tjänsterna som erbjuds bör vara individanpassade. Anställdas erfarenheter bör tas tillvara: såväl från servicesynpunkt som från kostnads- och effektivitetssynpunkt är det viktigt hur man stödjer den anställda personalen i deras arbe- te. En demokratisk arbetsorganisation är ett viktigt mål i sig. Men den är också ett avgörande medel för att uppnå de nya målen. Beredningen föreslår inte särskilda partssammansatta organ med an- ställda och brukare och inte heller verksamhetsstyrelser med stark brukarrepresentation. Man väljer, liksom diskussion, att slå vakt om en klar gränsdragning mellan brukarinflytande och den politiska demokratin. Men intrycket är ändå att tanken om an- ställdas och brukares inflytande får större genomslag än utredningar. Beredningen talar om betydelsen av ett positivt klimat på arbetsplatsen och i den kommunala organisationen; kli- matet bör vara öppet, man ska lyssna och lära av varandra, erfaren- heter ska tas tillvara, man ska få information och få vara med och öva inflytande vid förändringar. Styrning bör ske genom verksam- hetsmål och ekonomiska ramar, där målen bör vara utformade så att de anställda ges betydande handlingsfrihet vid genomförandet men där uppföljning sedan blir viktigt. De anställda bör få ökat ansvar och kompetens. Ansvaret bör decentraliseras till verksamhets- ansvariga. Till skillnad demokratiutredning ses de- legering nu som en positiv möjlighet. För att praktiskt möjliggöra de anställdas medverkan, underlätta över- gången till målstyrning samt öka brukarinflytandet krävs ett delegerat budgetansvar. I ett diskussionsbetänkande sägs att politisk styrning är viktigt men betoningen måste ligga på målstyrning i motsats till regelstyrning. I en målstyrd verksamhet behövs en klar ansvarsfördelning mellan de förtro- endevalda, förvaltningsledningen och dem som utför själva arbetet (1984:83). Budgeten som styrinstrument räcker inte utan bör kompletteras med t.ex. verksamhetsprogram. Formuleringen att effektiviteten i det demokratiska systemet främst beror på partiernas förmåga engagera många människor i arbetet med gemensamma angelägenheter finns ännu kvar. De poli- tiska partierna, förtroendevalda och folkrörelserna är viktiga i för- nyelsearbetet, inte minst på grund av behovet av prioriteringar och fastläggandet av en politisk viljeinriktning. Folkrörelserna är viktiga då de engagerar människor till att delta och ta ansvar i sam- hällsarbetet; de bidrar till att sätta problem i strålkastarljuset men ibland också till att lösa behoven genom egna insatser. De frivilliga insatserna i folkrörelsearbetet ger en naturlig bas för brukarinfly- tandet, folkrörelsernas aktiviteter kan utgöra komplement eller al- ternativ till verksamhet. De lokala förutsättningarna för ökat föreningsansvar får avgöra uppgiftsfördelningen mellan kom- mun och föreningsliv. Sektorövergripande samarbete och samordning lokalt är viktigt. Svårigheter kan uppstå för förtroendevalda att överblicka och sam- ordna de olika verksamheterna, till följd av att den kommunala verksamheten ökat i omfattning och specialiserats. De folkvaldas liksom partiernas arbetsförutsättningar behöver förändras. Den statliga detaljstyrningen bör minska. Beredningen fick också i upp- drag att lägga fram en principskiss till ny kommunallag, bl.a. för att ge större frihet åt kommuner och landsting att organisera sin egen verksamhet efter sina egna förutsättningar.26 Ett hot som pekas på är risken för klientisering av medborgarna, en situation då kommunen bara uppfattas som en serviceinrättning man kan begära tjänster av utan att känna ansvar för. En annan risk är att förvaltningen utveckar sig till en byråkrati och att människor känner sig främmande i mötet med förvaltningen: I ett demokratiskt samhälle ska människorna inte behöva känna sig vilsna inför samhällets institutioner Problemet är att myndighets- perspektivet ofta blir alltför dominerande i umgänget med medborgar- na. Det är också risk för att kontakterna mellan förtroendevalda och medborgare tunnas ut och avståndet mellan väljare och valda ökar: De förtroendevalda har fullt upp med ärenden, partiarbete och sammanträden och medborgarna tar i ökad utsträckning kontakt med förvaltningen i stället för med förtroendevalda. Lokala nämnder kan vara ett sätt att öka kontaktytorna. I reservationer och särskilda yttranden efterlyser borgerliga leda- möter brytande av samhällsmonopol, införande av konkurrens och valfrihet. Omfattningen av den kommunala servicen är för stor. Vidare efterlyser två ledamöter direktvalda kommundelsnämnder och förbättrad offentlighet då närdemokrati förutsätter makt och insyn. Service, delaktighet och decentralisering är nu nyckelbegrepp. Kom- munens roll är serviceproducentens och den kommunala verksam- heten måste bli mer serviceinriktad. Medborgarna har hamnat i fo- kus och framträder som serviceutnyttjare, brukare. Ett mer direkt brukarinflytande är önskvärt (till skillnad utred- ning). Folkrörelserna spelar en ny roll: direkt medverkan och ansvar i verksamheten. Även anställda får en mer framskjuten roll i verk- samheten. Att de anställdas möjligheter till inflytande uppmärksam- mas kan tolkas som ett visst genomslag för föregående decenniums företagsdemokratiska tänkande. Ofta knyts deltagandet till effekti- viteten, också det ett nyckelbegrepp i utredningen: Såväl anställdas medverkan som brukarnas och folkrörelsernas förväntas bidra till effektivisering. Vad som har kallats för funktionella medborgarroller (brukare, anställd, skattebetalare jämte väljare) får en mer framträ- dande plats (1996:186).27 Utredningen talar också om med- borgarna som kunder av vissa typer av service, t.ex. sim- hallsbesök. De förtroendevalda och de politiska partierna står inte i fokus på samma sätt som i 1960- och 70-talens demokratidiskussion. Forskningsresultat visade ju också att många medborgare i sitt engagemang går förbi partierna. Ett deltagardemokratiskt ideal formuleras i betoningen av med- borgarnas aktiva medverkan, delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten. Men väl att märka är denna typ av deltagande begränsat till förvaltningen, alltså politikens implementeringsfas. Utredningen är optimistisk vad gäller deltagandet. Grundsynen är att människan är aktiv och behöver få utlopp för sitt engagemang. Resurssvaga kan behöva stödjas till delaktighet. Begreppet sam- hällsarbete och tanken om folkligt deltagande däri finns kvar från tidigare. Men som konstaterats är deltagandet instrumen- tellt betingat och ställt i effektivitetens tjänst. Föreningsmedverkan blir t.ex. ett sätt att avlasta kommunen. Talet om ansvar är också uppfordrande: Medborgarna kan inte längre komma och kräva ser- vice utan att själva vara beredda att bjuda till. Som har påpekat, har effektiviteten genomgått en betydelseförskjutning jämfört med 1960-talets effektivitetsdiskus- sion: Då fick effektiviteten sin plats i den expansiva reformpoliti- kens tankemodell och avsåg framför allt förmågan att förverkliga samhällsmål. Effektivitet avser nu inte längre kommunernas för- måga att åta sig nya uppgifter. I stället är det produktiviteten i be- fintlig service som kommit i fokus (1994:61). mokrati avses inte längre bara medborgarinflytande som kanaliseras via politiker och politiska partier.