sou · GNB330 · 2000-01-01 00:00:00 — Det konstaterades att utvecklingen som tryckfrihetsförordning bestått hade gått mot ett ökat deltagande i sam- hällslivet från den enskildes medborgarens sida samt en utbyggnad av de allmänna organen och dess uppgifter. hade tryckta skrifter fått en avsevärt större betydelse än tidigare för nyhetsspridning och för den politiska debatten. De sakkunniga underströk att denna publicitet i ett demokratiskt samhälle, där de allmänna organen byggde sin ställning på folkligt förtroende, måste vara grundad på yttrandefrihet. Den enskildes politiska medverkan i samhället kräver att han fritt kan ta del av händelser och förhållanden av politisk betydelse för att ha möjlighet att bilda sig en uppfattning. De allmänna organens verksamhet kräver också kännedom om enskildas förhållanden och reaktioner som endast den fria publiciteten kan förmedla. De tryckfrihetssakkunniga konstaterade att en fri press tjänstgör både som en opinionsskapande faktor och som ett uttryck för en förhärskande eller framväxande opinion. Det demokratiska samhället kan i en mening sägas fungera genom det fria ordet. Det framhölls vara av särskild vikt att tryckfriheten möjliggör kontroll över de allmänna organen. Kontrollen utövas främst av pressen, som fortlöpande redogör, kommenterar och kritiserar verksamheten. Det viktigaste med detta ligger inte i att missbruk och olagliga åtgärder kan påtalas utan i medvetenheten om att den allmänna verksamheten sker offentligt. De sakkunniga gjorde gällande att detta framtvingar ökad noggrannhet hos beslutsfattare och andra som har hand om allmänna angelägenheter och att den offentliga kontrollen därigenom upprätthöll rättssäkerhet och ändamålsenlighet i förvaltningen. 358 Principerna för en ny reglering Det var huvudsakligen mot bakgrund av detta resonemang som de tryckfrihetssakkunniga slog fast att syftet med en allmän tryckfrihet borde vara att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplys- ning. De tryckfrihetssakkunnigas ståndpunkt framgår även av ett annat uttalande (SOU 1947:60 s. 120) i vilket det framhålls att tryckfriheten i första rummet har till uppgift att säkerställa en fri nyhetsförmedling och en obeskuren politisk debatt och att i nära samband därmed står dess betydelse ur en mera vidsträckt kulturell synpunkt såsom grundval för en allmän upplysning. I propositionen till tryckfrihetsförordningen (prop. 1948:230 s. 33 och 83) bekräftas att tryckfrihetens syfte skall kopplas till dess betydelse som grundval för ett fritt samhällsskick och till möjligheten att kritisera och kontrollera de organ som styr och förvaltar landet. Vidare uttalas att det av syftet att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning följer att det inte är tillräckligt att tryckfriheten betraktas som en yttrandefrihet i mera inskränkt mening, en rätt att uttrycka egna tankar och åsikter, utan att den även innefattar en rätt att lämna upplysningar om sakförhållanden. Tryckfrihetens betydelse för ett fritt samhällsskick är det väsentli- gaste motivet till dess grundlagsreglering. Genom tryckfriheten skall spridningen av åsikter och informationer säkras, i främsta rummet skyddas meningsutbyte och upplysning i samhällsfrågor. Även den religiösa, vetenskapliga och skönlitterära yttrandefriheten skyddas. Det står klart att det av tryckfrihetsförordningen skyddade området dessutom omfattar såväl upplysning och åsiktsbildning i eko- nomiska frågor som framställningar av ren underhållningskaraktär, oavsett om de har något kulturellt eller moraliskt värde (, Tryckfrihetsrätt, 11 uppl, 1995, s. 13). Till en del kan den vetenskapliga, konstnärliga och litterära yttrandefriheten sägas höra samman med den politiska yttrandefriheten, medan t.ex. underhållning, konsu- mentupplysning, och mer vardagligt informationsutbyte samt annat som tillhör vår levnadskultur hör till den yttrandefrihet i mer vidsträckt kulturell bemärkelse som är avsedd att omfattas av yttrandefriheten (Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 49 f. och Nergelius, Konstitutionellt rättighetsskydd, 1996, s. 564). I motiven till yttrande- frihetsgrundlagen sammanfattas ändamålsbestämmelsen på det sättet att syftet är att säkerställa den kommunikation mellan människor som sker offentligen i de uttrycksformer som grundlagen gäller (prop. 1990/91:64 s. 107). Det är emellertid viktigt att understryka att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen till allra största delen har begränsats till att avse enskildas yttrandefrihet gentemot det allmänna. Principerna för en ny reglering 359 som den inskränkning av det fria meningsutbytet och den allsidiga upp- lysningen som kan tänkas bli följden av långtgående koncentrationer på medieområdet inte skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen . Principiellt sett är det emellertid inte främmande för en reglering av medborgerliga rättigheter som i första hand tar sikte på rättigheterna gentemot det allmänna att även en förpliktelse skall anses gälla för det allmänna att bereda skydd mot rättighetsinskränkningar från enskildas sida. Så t.ex. anses skyddet för yttrandefrihet enligt artikel 10 i Europa- konventionen om mänskliga rättigheter visserligen i första hand innebära att staten skall avhålla sig från att ingripa mot fri spridning av tankar och idéer men i viss utsträckning också kräva att staten ser till att rätten att sprida tankar och idéer skyddas mot ingrepp av personer och institutioner för vilka staten inte bär något direkt ansvar (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis s. 262). Denna tanke har dock inte kommit till direkt uttryck i de svenska grundlagsbestämmelserna. står det klart att en reglering i ämnet måste utformas så att förutsättningar för ett förbud och därmed ett ingrepp i den principiellt fria etableringsrätten blir synnerligen restriktiva. Redan de regler som gäller enligt konkurrenslagen innebär en långtgående restriktivitet: endast i tre fall efter nämnda lags tillkomst har fört talan om förbud. I dessa ogillades verkets talan i två fall och ett avgjordes genom förlikning. Det bör dock framhållas att konkurrens- lagens förbudsregler har haft betydelse vid sidan härav på det sättet att det i ett par fall har förekommit att förvärvande företag frivilligt åtar sig vissa konkurrensfrämjande åtgärder efter förhandlingar med . Kriterierna enligt en ny lag för mediesektorn bör utformas med en ännu större restriktivitet, så att man säkerställer att endast sådana fall där det med styrka är påkallat från yttrandefrihetssynpunkt blir föremål för ingripande. Enligt kommitténs mening bör lämpligen den prövning som enligt en ny lagstiftning skall göras vid ett företagsförvärv beskrivas så att den skall avse frågan om förvärvet skapar eller förstärker en ställning som kan befaras vara ägnad att hämma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. En sådan lösning säkerställer att lagstiftningen står i överensstämmelse med det allmänna syfte som ligger till grund för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Om lagen skulle ange enbart detta rekvisit för ett ingripande skulle saklig överensstämmelse uppnås med regler som gäller i flera främ- mande länder, däribland den nya lag på området som gäller i . Inte desto mindre torde det stå klart att lagen enligt svenska yttrandefri- hetstraditioner då skulle bli alltför vag och svårförutsebar till sin 360 Principerna för en ny reglering Kommittén anser att ytterligare kriterier måste ställas upp för att ett förbud skall få meddelas. Nära till hands ligger då att ställa upp som en ytterligare förutsätt- ning att konkurrenslagens förutsättningar för koncentrationsförbud principiellt sett är uppfyllda. En förutsättning för ingripande skulle alltså vara att koncentrationen skapar eller förstärker en dominerande ställning som väsentligt hämmar eller är ägnad att hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens. Därvid måste dock bortses från konkurrenslagens krav på en omsättning överstigande , eftersom lagen annars skulle bli tillämplig endast med avseende på de allra största medieföretagen. En sådan lösning innebär principiellt sett att storföretagen inom den del av mediesektorn som i mest utpräglad grad svarar för opinionsbild- ningen får ett privilegium i konkurrenshänseende. För att en koncentra- tion skall kunna förbjudas räcker det inte, som när det gäller andra branscher, att koncentrationen står i strid med vedertagna konkurrens- rättsliga principer. Det fordras dessutom att koncentrationen kan befaras vara ägnad att hämma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Eftersom konkurrenslagen inte erbjuder möjlighet att sammanväga inflytande på olika marknader av betydelse för opinionsbildningen måste en alternativ förutsättning för ingripande kunna vara att koncentrationen skapar eller förstärker en ställning som innefattar ett väsentligt inflytande inom flera sådana marknader. Detta kan nämligen inte nor- malt sett beaktas inom konkurrenslagens system. Frågan inställer sig då om det flermedieinflytande som i så fall skulle vara en förutsättning för prövning skall bestämmas exakt i lagen genom angivande av en procentsats eller på liknande sätt. Motsvarande fråga har varit föremål för överväganden på det inter- nationella planet såväl inom som inom . Det har därvid dock inte gällt att, såsom nu diskuteras, lägga fast en gräns för att en prövning skall få komma till stånd utan snarare att fast- ställa en åtminstone i princip absolut gräns för det medieinflytande från en enskild aktörs sida som över huvud taget skall anses tillåtet. Det är således känt att de långt framskridna planer på ett direktiv som förelåg inom kommissionen innehöll en regel som tog sikte på det fallet att ett företag som ägnar sig åt att ge ut dagstidningar eller åt radio eller TV-sändningar förvärvar ett företag med en av de angivna verksamhets- grenarna med följd att en fysisk eller juridisk person genom förvärvet skulle få kontroll avseende minst två av dessa verksamhetsgrenar. För att mäta detta inflytande skulle man beräkna den "audience share" - som kontrollen avsåg. Med detta begrepp avsågs andelen av dagstidnings- läsarna eller radio- eller televisionspubliken inom ett visst område, Principerna för en ny reglering 361 uttryckt i procent av dagstidningsläsare eller hela radio- eller televisionspubliken inom samma område. Som direktivutkastet var utformat skulle publikandelen i varje sådan verksamhetsgren som omfattades av aktörens kontroll i procent divideras med tre och de tal som därvid erhölls läggas samman. Om summan uppgick till tio eller mer, skulle förvärvet i princip vara förbjudet, låt vara att vissa möjligheter till undantag diskuterades. (Ett enklare sätt att säga samma sak skulle vara att summan av procentandelarna skulle uppgå till 30 eller mer.) Som framgår av det föregående har planerna på ett direktiv inte lett till något resultat. Den expertkommitté inom som tillkallats för att ta fram ett förslag till rekommendation om åtgärder för att främja mångfald i medierna diskuterade, enligt vad inhämtat, tanken på att rekommendera samma gräns. Man stannade emellertid för att ingen procentsats lämpligen borde anges, i den numera av ministerkommittén antagna rekommendationen (se avsnitt 8.2). En gräns av det sålunda diskuterade slaget skulle bli tämligen komplicerad och svårtillämpad och ger även sakligt sett anledning till flera invändningar. Bl.a. måste ju rimligen frågan betraktas på annat sätt om det är fråga om inflytande inom en viss region än om det gäller inflytande inom landet i dess helhet. En publikandel om behöver i det förra fallet inte vara anmärkningsvärd medan i det senare fallet naturligtvis skulle innebära ett mycket väsentligt inflytande. Det anförda visar vanskligheten av att söka lägga fast en exakt pro- centsats för den prövning som här är i fråga. En sådan lösning skulle också stå i motsättning till det förut berörda intresset av att tillämp- ningen av en ny reglering fortlöpande skall kunna anpassas till utveck- lingen av marknadsförutsättningarna och inte motverka sådana struk- turrationaliseringar som kan vara önskvärda. Bedömningen bör i stället ta sin utgångspunkt i marknadssituationen sådan som den ter sig i det särskilda fallet och ytterst vara beroende vilka konsekvenser för det fria ordet som skulle kunna följa av förvärvet. Möjligen kan dock de inter- nationellt diskuterade gränserna tjäna som viss vägledning när det gäller prövningen av en kontroll som avser landet som helhet. Men även ett tredje typfall bör uppmärksammas. Situationen kan tänkas vara den att en svensk koncern har byggt upp en betydande kon- centration på mediemarknaden, som med hänsyn till koncernens tidigare handlande och olika vidtagna arrangemang inte kan befaras hämma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Koncernen eller stora delar därav säljs emellertid senare till ett annat företag - exempelvis en utländsk mediekoncern - beträffande vilken man inte utan närmare prövning har samma garantier. Förvärvet bör enligt kommitténs mening i 362 Principerna för en ny reglering den situationen kunna prövas och detta oberoende av om det förvärvande företaget har etablerat sig som ett medieföretag eller inte. Det betyder att en prövning också bör kunna ske om förvärvet förändrar kontrollen över en dominerande ställning eller en ställning innefattande ett väsentligt flermedieägande. Förvärvet kan då i sista hand förbjudas även om det inte skulle innebära någon ökad koncentration på den svenska marknaden. Slutligen bör i lagen uttryckligen anges att prövningen av om kon- centrationen kan befaras vara ägnad att hämma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ske mot bakgrund av koncentrationens art, marknadsförhållandena och berörda företags förväntade agerande i den nya situationen. Företagens förväntade agerande är naturligtvis ofta lättare att förutse när det gäller svenska medieföretag vars tidigare agerande inom det svenska medielandskapet kan tjäna till ledning för bedömningen. Det försteg som svenska företag därmed ibland kan få kan dock inte ses som någon diskriminering av utländska företag. Sammanfattningsvis anser kommittén att lagen bör utformas så att en koncentration skall kunna förbjudas, om den 1.skapar, förstärker eller förändrar kontrollen över en dominerande ställning, som väsentligt hämmar eller är ägnad att hämma före- komsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens i fråga om en sådan verksamhet som enligt det föregående har särskild betydelse för opinionsbildningen dagspress, radio och TV eller en ställ- ning som innefattar ett väsentligt inflytande inom flera sådana verk- samheter, och 2.i betraktande av koncentrationens art, marknadsförhållandena och berörda företags förväntade agerande kan befaras vara ägnad att hämma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Utformas kriterierna för prövningen på detta sätt, synes intresset av en tillräcklig restriktivitet i tillämpningen bli säkerställt. Uppenbart är nämligen att det måste föreligga starka skäl för att man skall kunna slå fast att en koncentration kan befaras vara ägnad att hämma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. I all synnerhet gäller detta om, som förutsatts, det förvärvande företagets tidigare handlande skall beaktas. Det är därför mindre troligt att de i och för sig omdiskuterade företagsförvärv, som faktiskt genomförts på medieområdet , skulle ha blivit förbjudna. Naturligtvis skulle förvärv av med dotterbolag ha blivit föremål för prövning - på samma sätt som i praktiken skedde med stöd av konkurrenslagen, låt vara med en grundlagstolkning som är diskutabel - men här har man redan facit. Förvärvet ansågs vid prövningen inte kunna angripas med stöd av konkurrenslagen och skulle redan av det skälet inte heller kunna Principerna för en ny reglering 363 drabbas av den reglering som kommittén föreslår. Detsamma gäller förvärv av GT, trots att omständigheterna i detta fall delvis var annorlunda. När det gäller en reglerings betydelse för eventuella framtida förvärv är det naturligtvis vanskligt att göra några uttalanden angående tänkbara praktiska fall. Det är nämligen erfarenhetsmässigt mycket svårt att på bedöma utvecklingen inom mediesektorn, där drastiska förskjutningar har förekommit i många främmande länder och ibland även i vårt eget. Antag emellertid att någon av de större medie- koncernerna skulle förvärva en annan av dessa koncerner eller större delen av dess rörelse, majoritetsposten i en TV-kanal med riksspridning eller en stor och betydelsefull dagstidning. Att ett sådant förvärv skulle bli föremål för en granskning i sina detaljer med den lagstiftning som skisserats framstår som ofrånkomligt. En sådan prövning skulle naturligtvis inte behöva resultera i ett förbud. Utfallet av en prövning skulle ytterst bero av planerna med förvärvet och en bedömning av dettas sannolika konsekvenser för den redaktionella självständigheten och för de praktiska möjligheterna att utnyttja yttrandefriheten. En annan situation då ett förbud skulle kunna övervägas är om ett förvärv äger rum i uteslutande syfte att minska konkurrensen och ägarspridningen på området. Ett dominerande företag köper exempelvis upp ett konkurrentföretag för att verksamheten skall läggas ned eller helt integreras med det nya moderföretagets, utan att tvingande före- tagsekonomiska skäl gör affären påkallad. Uppköp efter s.k. fientliga bud - dvs. mot företagsledningens eller styrelsens vilja i målbolaget - påkallar också särskild uppmärksamhet på detta område. Förvärv av ett nyetablerat företag som kanske framgångsrikt tillämpat alternativa affärsidéer kan som förut har berörts inverka mycket negativt på andra presumtiva nyetablerares benägenhet att våga sig in på marknaden, vil- ket kan skada konkurrenstryck och mångfald. Slutligen måste en beredskap finnas för ändringar i ägarstrukturen som innebär en mycket stor dominans för en eller ett par enskilda aktörer. Även om det så länge nuvarande förhållanden i sina huvuddrag består således kan förutses att förbud mot koncentrationer blir en ganska ovanlig företeelse, är det från principiell synpunkt av värde med en prövning i de former som här förutsätts. Inte minst viktig är den skyldighet att lämna redovisning av planerna med ett tillämnat förvärv som följer av en sådan reglering. Denna skyldighet gäller för näringslivet i övrigt vid sådana koncentrationer som omfattas av konkurrenslagen och bör också gälla för mediesektorn, där den är av särskild betydelse. 364 Principerna för en ny reglering Kommitténs förslag: Kommittén förslag innebär att prövnings- organet inte tilläggs behörighet att föreskriva några åtgärder som är alternativa till förbud. Alla omständigheter i samband med förvärvet skall beaktas och därvid även sådana arrangemang som syftar till att bevara självständigheten för de i koncentrationen ingående enheterna. Några förhandlingar i frågor av detta slag på samma sätt som vid tillämpningen av konkurrenslagen bör dock inte förekomma. Enligt konkurrenslagen behöver inte förbud meddelas i alla sådana situationer då ett företagsförvärv bedöms kunna leda till sådana skadliga effekter som avses i lagen. Om det är tillräckligt för att undanröja de skadliga effekterna, får förvärvaren enligt 36 § konkurrenslagen i stället för förbud åläggas att avyttra ett företag, en rörelse eller en del av en rörelse eller att genomföra någon annan konkurrensfrämjande åtgärd. Sådana åtgärder är i praktiken ofta resultat av en förhandling mellan och förvärvaren. I allmänhet går det till på det sättet att verket och företaget, när de har kommit överens, träffar ett avtal om förpliktelsen, varefter verket vanligen med stöd av 57 § andra stycket konkurrenslagen begär hos att företagets åtagande förenas med vite. Detta brukar ske i ett antal fall . I betänkandet SOU 1998:98 har förutsatts att informella kontakter mellan Konkurrens- verket och företagen under den förberedande handläggningen skall öka. På motsvarande sätt gäller enligt den nya norska medieförvärvslagen att den ansvariga myndigheten i stället för förbud kan föreskriva att förvärvaren skall avyttra vissa ägarandelar eller föreskriva andra villkor. Myndigheten har i lagen uttryckligen ålagts att först söka komma till en frivillig överenskommelse med förvärvaren, och det är därvid avsett att ordningen för tillsättande av styrelse eller chefredaktör eller motsvarande skall kunna bli föremål för en sådan överenskommelse. Liknande bestämmelser finns även i andra utländska lagar om medieförvärv, och även den konkurrenslagstiftning som gäller i jämförbara länder torde normalt kunna tillämpas på samma sätt. Det skulle kunna synas ligga nära till hands att även vid utform- ningen av en svensk lag av det slag som diskuteras ge möjlighet till alternativa åtgärder. Här skulle kunna erbjuda sig skilda möjligheter som i praktiken har tillämpats eller diskuterats i samband med olika företagsförvärv och etableringar. Ett exempel är begränsning av röst- rätten: det förvärvande företaget skulle kunna förbinda sig att ta in Principerna för en ny reglering 365 bestämmelser i bolagsordning eller motsvarande som innebär att ingen kan kontrollera mer än en viss andel av rösterna. En sådan föreskrift finns i bolagsordningen för TV4. Andra åtgärder kan vara en särskild ordning för utseende av chefredaktör eller motsvarande befattning. Bestämmelser av detta slag finns i det konsortialavtal som upprättats med anledning av övertagande av det operativa ansvaret för och var aktuella även vid förvärv av Syd- svenska med dotterföretag. När ett sam- gående mellan och Bonnier-gruppen aktualiserades, lär ett motsvarande arrangemang ha planerats. Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara att ett visst antal av styrelseledamöterna skall vara oberoende. Man skulle kanske också kunna tänka sig utfästelser från det förvärvande företagets sida att s.k. syndikering av redaktionellt material inte skall förekomma eller andra liknande förbindelser som syftar till att säkerställa det övertagna medieföretagets redaktionella självständighet. Här är man dock inne på ett vanskligt område som rör tryckfrihets- förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens grundläggande principer. Så t.ex. gäller enligt tryckfrihetsförordningen att ansvarig utgivare av tryckt periodisk skrift skall utses av skriftens ägare. Det kan te sig mindre lämpligt med en ordning som skulle innebära att prövnings- organet tilläggs behörighet att föreskriva om avvikelser från denna princip eller ens att förhandla med det förvärvande företaget rörande en sådan fråga eller om en fråga som rör gemensam användning av redak- tionellt material och därmed ytterst innehållet i skriften. Denna proble- matik var för övrigt föremål för en delvis ganska livlig allmän debatt, av vilken kan slutas att det hos oss skulle vara svårt att vinna förankring för en ordning av detta slag, även om den förekommer på andra områden och internationellt sett är vanlig. Motsvarande invändningar kan riktas även när det gäller andra tänkbara alternativa åtgärder såsom när det gäller ordningen för ut- seende av styrelseledamöter. Även ålägganden som går ut på att avyttra ett företag, en rörelse eller en del av en rörelse kan te sig principiellt tveksamma, när det gäller verksamhet som är skyddad av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Kommittén anser att det därför på detta område ligger närmast till hands att prövningsorganet inte tilläggs behörighet att föreskriva några alternativa åtgärder. Detta hindrar givetvis inte att organet skall beakta alla omständigheter i samband med förvärvet och därvid även kan fästa avseende vid exempelvis att det föreligger avtal om rösträttsbegränsning eller annat liknande arrangemang. Men några förhandlingar i frågor av detta slag på samma sätt som vid tillämpningen av konkurrenslagen bör inte förekomma. 366 Principerna för en ny reglering