sou · GNB3111 · 2000-01-01 00:00:00 — Konventionen innehåller inte några kvantifierade eller tidsbe-stämda åtaganden för enskilda länder. har dock i likhet med andra länder uttalat ett nationellt mål för utsläppsbegränsningar av koldioxid och andra växthus- gaser. Parterna i klimatkonventionen ges möjlighet till s.k. gemen- samt genomförande av utsläppsbegränsningar. Detta innebär att åtgärder i ett land skall kunna räknas av som del av uppfyll-andet av ett annat lands åtagande. Härigenom främjas en kostnads-effek- tiv fördelning av åtgärder mellan länder, vilket är en av konven- tionens principer. Kriterier för gemensamt genomförande skulle fastläggas vid den första partskonferensen . Parts-konferen- sen beslutade emellertid i stället att genomföra en försöksperiod för s.k. gemensamt genomförda aktiviteter (activities implemented jointly), under vilken ingen kreditering skulle ske. Rapporterings- kriterier fastställdes för att göra en systematisk bearbetning av erfarenheterna möjlig. Vid den tredje artskonferensen i Kyoto antogs dock ett protokoll med en ny överenskommelse om industriländernas utsläpp av växthusgaser – 012, vari gemensamt genomförande ingick som en av flera s.k. flexibla mekanismer. De ytterligare meka-nismer protokollet anvisar utöver gemensamt genomförande är dels handel med utsläppsrätter och dels den s.k. mekanismen för ren utveckling (clean development mechanism) Vid det fjärde partsmötet i beslutades om en handlingsplan för att närmare definiera ett regel- verk för dessa mekanismer. EU och dess medlemsstater har åtagit sig att gemensamt minska utsläppen av koldioxid och vissa andra växthusgaser –av nivå. EU-länderna har vidare i rådsslutsatser redovisat hur åtagandet skall fördelas mellan medlemsstaterna. skall enligt denna fördelning begränsa utsläppen av protokollets växthusgaser till högst av nivå. Klimatpolitiska beslut, utredningar och åtgärder i Den svenska klimatpolitiken grundar sig på beslut (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). Genom riksdagsbeslutet fastlades den nationella strategin att koldioxidutsläppen från fossila bränslen skulle stabiliseras nivå för att därefter minska. I beslutet betonades att klimatpolitiken bör utformas i ett internationellt perspektiv och med jämförande av åtgärder i andra industriländer. beslutade också att skulle inleda omedelbara insatser i de baltiska länderna i syfte att effektivisera deras energisystem. Vidare angavs att sådana åtgärder i enlighet med klimatkonventionens stadgande om gemensamt genom-förande till del skulle kunna räknas som svenska insatser mot klimat-påverkande gaser. borde genomföra kostnadseffektiva insatser såväl nationellt som internationellt. Att formerna för gemensamt genomförande inte hade fastlagts borde inte utgöra ett hinder för klimatpolitiskt motiverade svenska åtgärder i och andra östeuropeiska länder. angav även att insatser av motsvarande slag i viss utsträckning skulle kunna göras i utvecklingsländer. har ansvaret för denna verksamhet . I den klimatpolitiska propositionen konstaterades vidare att s.k. överlåtbara utsläppskvoter är instrument som kan ge kostnads- effektiva lösningar, men att det återstod ett omfattande arbete innan sådana system kunde tillämpas i det internationella regelverket på miljöområdet. En särskild utredare tillkallades av regeringen för att belysa möjligheterna till gemensamt genomförande och samarbete med andra länder för att uppfylla åtaganden enligt klimatkonventionen. Utredaren redovisade i betänkandet Gemen- samt genomförande (SOU 1994:140) vissa tillämpningsproblem främst rörande möjligheterna att kvantitativt uppskatta effekterna av gemensamma åtgärder. Utredaren ansåg att takten i utvecklingen av en strategi för gemensamt genomförande borde stämmas av mot den internationella utvecklingen när det gällde klimatkonventionen och mot övriga inslag i svensk energipolitik. Möjligheterna att skapa incitament för insatser från näringslivet genom koncessions- och skattelagstiftning borde utredas närmare med beaktande av den kommande utformning, konventionens beslut om kriterier och i ett Europa-perspektiv. De svenska insatserna under den av parterna till klimat- konventionen beslutade pilotfasen har i samråd med mottagar- länderna rapporterats enligt kriterierna för activities implemented jointly. De utgör till antalet en betydande andel av samtliga rapporterade projekt. I energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84 bet. 1996/97 NU12, rskr. 1996/97:212) angavs riktlinjer för en minskad klimatpåverkan från energisektorn. Riktlinjerna innebär bl.a. att strategin för en minskad klimatpåverkan från energi-sektorn skall utformas mot bakgrund av jämförelser med faktiskt vidtagna åtgärder i andra länder för att undvika att åtar sig en väsentligt större börda på den svenska industrin än vad konkurrent- länderna lägger på sina industrier. Utsläppen av koldioxid i begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd. Vidare bör en rättvis fördelning utgå från att konkurrensutsatt verksamhet som energiintensiv industriell produktion och elproduktion ges likartade förutsättningar oavsett i vilket land produktionen sker. I beslutet angavs även att utveck- lingen mot en alltmer internationell elmarknad nödvändiggör att åtgärder mot utsläpp från elproduktion samordnas inom så långt detta är möjligt. Vidare anfördes att som medlem i den Europeiska Unionen borde vara pådrivande i det internationella klimatarbetet, verka för en gemensam klimatpolitik, effektiva styrmedel och samverkan med andra länder genom gemensamt genomförande. Energipolitiskt motiverade internationella klimat- insatser ingår som en viktig del i strategin för minskad klimat- påverkan från energisektorn. Insatserna skall huvudsakligen inriktas på bilateralt och multilateralt samarbete inom ramen för klimat- konventionen. miljöpolitiska proposition (prop. 1997/98:145) konstaterade regeringen att nya frågor aktualiserats och nya omständigheter tillkommit sedan 1993 års klimatpolitiska beslut. är medlem i den Europeiska unionen, har fattat ett nytt energipolitiskt beslut och har jämte övriga EU-länder notifierat det juridiskt bindande protokoll som förhandlades fram under klimatkonventionens tredje partsmöte i . Mot denna bakgrund har regeringen en kommitté (M 1998:06) med uppgift att med utgångspunkt i resultaten vid klimatkon-ventionens tredje partsmöte i och mot bakgrund av EU:s gemen-samma åtagande presentera förslag till en strategi med åtgärdsprogram som lägger stor vikt vid kostnadseffektivitet. Utgångspunkter för programmet skall vara ansvar för EU:s gemensamma åtagande och beslut om klimat- och energipolitiken. I den miljöpolitiska propositionen aviserade regeringen att en särskild expertutredning till stöd för den parlamentariskt sammansatta klimatkommittén skall granska hur de s.k. flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet för balansering av utsläpp mellan protokollets parter kan introduceras i . I propositionen har regeringen också lämnat ett förslag till miljökvalitetsmål för minskad klimatpåverkan. Flexibla mekanismer i Kyotoprotokollet De åtgärder för att begränsa utsläpp av växthusgaser som redan vidtagit innebär att marginalkostnaden för ytterligare begränsning av koldioxidutsläpp är högre än i flertalet industri- länder. Användning av Kyotoprotokollets flexibla meka-nismer kan minska kostnaderna för åtaganden betydligt. Mekanismerna är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som är en av konventionens principer. De bör enligt Kyotoprotokollet ses som medel för att komplettera åtgärder i det egna landet med åtgärder i andra länder. Protokollet anvisar tre slag av flexibla mekanismer, nämligen handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande (Joint Implementation) och mekanis-men för en ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM). De två senare meka- nismerna är former för överföring av utsläppsutrymme, som knyts till specifika investeringsprojekt. Mekanismen för en ren utveckling är en form av gemensamt genomförande med värdländer utan kvantitativa åtaganden som även syftar till att bidra till en hållbar utveckling i värdlandet. Arbetet med utformning av regelverk och riktlinjer för bl.a. verifiering och kontroll fortsätter i de internationella klimatför- handlingarna. En central fråga är i vilken omfattning Kyoto- protokollets flexibla mekanismer skall kunna användas för att uppfylla nationella åtaganden. För mekanismen för en ren utveckling anges i protokollet att insatser skall kunna tillgodoräknas medan det för de två övriga mekanismerna inte redovisas någon starttidpunkt. De fortsatta förhandlingarna syftar till att ytterligare precisera de internationella förutsättningarna och ramverket för flexibla meka- nismer. Beträffande gemensamt genomförande har intresset särskilt riktats mot problemet att säkerställa att projekten innebär faktiska utsläppsbegränsningar och att de utgör tillskott till åtgärder som skulle vidtagits under alla omständigheter. När det gäller handel med utsläppsrätter har viktiga frågor varit om handeln skall avse delar av ett tilldelat utsläppsutrymme och/eller certifikat motsvarande genomförda utsläppsminskningar. En annan viktig fråga är vilka aktörerna på marknaden skall vara. En särskild utredare tillkallas med uppdrag att undersöka möjligheter och förutsättningar för att tillämpa Kyotoprotokollets flexibla mekanismerna i och lämna underlag till förslag till en sådan tillämpning. Utredarens arbete skall ha sin utgångs-punkt i beslut om klimat- och energipolitiken, de riktlinjer och kriterier som utformats i Kyotoprotokollet, beslut vid klimat- konventionens fjärde partskonferens och resultatet av det arbete som utförs av den interdepartementala arbetsgruppen för en översyn av energiskatte-systemet. Utredaren bör beakta förslag till utform- ning av mekanis-merna som framkommer internationellt. Uppdraget innefattar såväl handel med utsläpps-rätter som tillgodoräkande av utsläppsreduktioner till följd av gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Att belysa förutsättningar eller effekter av tillämpningen av dessa meka-nismer i värdländerna ingår inte i uppdraget. Inriktningen skall vara att en internationell tillämpning av flexibla mekanismer kan ske först sedan klimatkonventionens parter fattat beslut om ytterligare regler och riktlinjer. Det väntas ske vid klimatkonventionens sjätte partskonferens . Formerna för energipolitiskt motiverade klimatinsatser med internationell inriktning som utgör en del av energi- politiska överenskommelse har utvärderats och faller utan- för utredningsuppdraget. Internationell handel med utsläppsrätter kan komma i fråga antingen för företag eller som en uppgift för staten. En jämförelse mellan dessa huvudalternativ skall genomföras av utredaren. När det gäller handel på företagsnivå skall möjligheten studeras att inom landet introducera handel med utsläppsrätter för de gaser som upptas i Kyotoprotokollet i avvaktan på att en internationell handel etableras. Förslag till ett sådant system skall vara utformade så att den inhemska handeln i ett senare skede kan kopplas till en internationell handel. Förslag till handel på företagsnivå skall särskilt beakta verksamhet som saknar eller har låg koldioxid- beskattning. Utredaren skall också analysera förut-sättningar för att inkludera ytterligare verksamheter utöver dessa i handeln Konse- kvenserna av att inkludera energiomvandling baserad på förnybar energi skall analyseras. De särskilda förutsättningar som en fortsättning av integrationen av nordisk respektive europeisk el- och gashandel medför för behovet av ett internationellt utbyte av utsläppsutrymme skall uppmärksammas. När det gäller handel på nationell nivå skall utredaren särskilt uppmärksammade frågor som hänger samman med den inledande fördelningen av utsläppsrätter. Denna fördelning skall vara i överens-stämmelse med WTO:s och och stats- stödsregler samt konkurrenslagstiftningen. Fördelnings- och konkurrenseffekter av den initiala fördel-ningen skall noggrant belysas särskilt med avseende på nyetableringar och nedläggningar av företag. Utsläppsrätternas giltighetstid och myndig-heternas rätt att dra in dem eller att vid behov (skärpta utsläpps-reduktionskrav) reducera den nominella volymen skall diskuteras. När det gäller gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling skall utredaren belysa hur de regler och riktlinjer som anges i klimatkonventionen i skulle kunna tillämpas för svenska företag. En sådan tillämpning skall vara i överens- stämmelse med högt satta miljö- och klimatpolitiska ambitioner och de energipolitiska målen. Det skall vidare analyseras vilka föränd- ringar som krävs i den svenska lagstiftningen vid införande av ett system med utsläppshandel eller gemensamt genomförande. Behovet av föreskrifter och kontroll av utsläppen på företags- eller anläggningsnivå skall analyseras. Konsekvensberäkningar för olika avgränsningar av omfattningen av handel med utsläppsrätter till olika kollektiv skall genomföras. Sådana kollektiv kan vara exempelvis importbränsleföretag, kraft- och värmeverk samt energi- intensiv industri. Konsekvenserna av exempelvis utsläpps-restrik- tioner i koncessions-villkor, kvittning av certifikat mot skattelätt- nader, skatte-rabatter eller skatteåterbetalning – helt eller delvis – skall belysas. Ett alternativ till decentraliserad handel och hantering av utsläppscertifikat är att staten ombesörjer import av certifikat eller handlar med internationella utsläppsrätter. Det är då viktigt att analysera hur verksamheten skall finansieras och administreras. Dessa frågor skall analyseras av utredaren. För gemensamt genom- förande i statlig regi skall en förutsättning vara att åtskill-nad görs mellan upp-handlings- och utförarfunktion när det gäller insatser som finansieras över budgeten. Utredaren skall också bedöma de ytterligare finansierings- behoven och de statsfinansiella konsekvenserna för de alternativ som belyses. Effekter på industrins konkurrenskraft, konkurrens- situationen på marknaden och om den inre marknaden skall uppmärksammas. Betydelsen och konsekvenserna för de flexibla mekanismernas funktion av väderleksbetingade svängningar i vattenkraftsproduk- tionen och de därav betingade variationerna i fossilbränsleanvänd- ningen inom el- och värmeproduktionen skall beaktas. Arbetets genomförande, tidsplan m.m. Utredningen skall redovisa en delrapport till regeringen och avsluta sitt arbete . Utredaren skall löpande ha kontakt med och redovisa resultat till kommittén för översyn av åtgärder inom klimatområdet (M 1998:06). Kvantifierat åtagande om begränsning eller minskning av utsläpp i procent av utsläpp * Länder under övergång till marknadsekonomi