sou · GNB373 · 2000-01-01 00:00:00 — Några av debattörerna menar, att om vi önskar att vissa grundläggande mänskliga rättigheter skall vara universellt respekterade, måste vi bättre skilja mellan vilka som är grundläggande och vilka som är sekundära. Jag delar inte denna uppfattning utan tror i stället att det finns en styrka i att även formulera sociala, ekonomiska och politiska krav som grundläggande rättigheter. Om vi har som utgångspunkt att varje människa även socialt, ekonomiskt och kulturellt har rätt att kräva ett värdigt liv, är även de rättigheter som befordrar lik- ställdhet mellan olika medborgare grundläggande. Rättigheter som är sociala eller på annat sätt har en materiell bas kan inte i den praktiska tillämpningen vara oberoende av eko- nomiska och politiska förhållanden i respektive land. Den som lever med en funktionsnedsättning i formulerar sina krav på rättigheter annorlunda än den som lever i ett land med andra ekonomiska resurser. Även politiska system och traditioner på- verkar hur rättigheter kan tillgodoses. Varje land måste sträva ef- ter att erbjuda sina invånare så goda levnadsvillkor som möjligt utifrån rådande ekonomiska förhållanden, där likställdhet mellan olika medborgare är målet. för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättningar delaktighet och jämlikhet illustrerar vad detta innebär för funktionshindrade personer. 'LVNULPLQHULQJ L GDJHQV 6YHULJH En elev med rörelsehinder kan inte få undervisning i drygt hälften av alla grundskolor eftersom lokalerna inte är tillgängliga för dem. Endast en ringa del av kollektivtrafikens bussar kan ta emot rörelsehindrade passagerare. I nära hälften av alla kommu- ner kan personer med astma/allergi inte besöka kommunfull- mäktiges sammanträden. Många kommuner saknar texttelefon. Bara drygt hälften av alla funktionshindrade i arbetsför ålder har ett arbete. Vissa grupper av funktionshindrade är utestängda från arbetslivet i ännu större utsträckning. Endast av per- soner med utvecklingsstörning har ett avlönat arbete. Bland dem som har dyslexi finns i arbetslivet. Var fjärde person med funktionshinder uppger att de diskriminerats i arbetslivet. Ungefär var tredje funktionshindrad har endast förgymnasial ut- bildning mot var femte för befolkningen i övrigt. (Källa Handi- kappombudsmannens enkät till kommunerna 1996 och rapporten – en arbetsmarkadsundersökning genomförd av Statistiska Central- byrån, och Rådet för arbetslivsforsk- ning). Funktionshindrade utestängs från mycket av föreningsliv, kulturliv och politisk verksamhet, därför att hiss saknas, hörsel- slinga inte är installerad, lokalen inte är allergisanerad med mera. Restaurangägare kan, utan att riskera sanktioner, hindra personer med funktionshinder tillträde till lokalen. Bankomater installeras som inte kan användas av rörelsehindrade. Det förekommer att kommuner och landsting trotsar domar som ger funktionshind- rade rätt till service och stöd. Allt detta visar att människor med funktionshinder i vårt land inte har möjlighet att leva som andra medborgare. De uppnår inte jämlikhet och full delaktighet i samhällslivet. FN:s förklaring om de mänskliga rättigheterna och de konventioner som jag behand- lat i tidigare avsnitt samt har således inte medfört att kunnat tillgodose funktionshindrades rättig- heter. Det brister alltså när det gäller att gå från ord till handling. Principerna om jämlikhet och full delaktighet i samhällslivet har inte styrt de politiska besluten. Jag inledde detta avsnitt med att tala om ett samhälle som de- las upp i olika grupper, där vissa bildar norm för vad som skall gälla för en fullvärdig samhällsmedborgare. Det är denna norm som sedan skapar handikapp. , doktor i sociologi vid och aktiv i kampen för funktionshindrades rät- tigheter skriver i "Theories of disability": "funktionshinder eller förtrycket av funktionshindrade kan spåras tillbaka till ursprunget för det västerländska samhället och den materiella och kulturella styrka som skapade myten om den perfekta kroppen eller kropps- idealet." I sina studier visar han också hur industrialismen ute- stängde funktionshindrade från att delta i produktionen och ska- pade skyddade institutioner i stället. Vi har lämnat de stora institutionerna bakom oss. Människor med funktionshinder lever inte lika segregerat som förut. Den myt om kroppsidealet som talar om och den sam- hällsnorm den har skapat är dock fortfarande i högsta grad le- vande och leder till att funktionshindrade inte tillerkänns fulla medborgerliga rättigheter, utan utestängs från viktiga delar av samhällslivet. Det räcker inte med allmänna deklarationer om allas lika värde för att dessa rättigheter skall tillgodoses. Därutöver krävs poli- tiska beslut som berör flera olika samhällsområden. Handi- kappombudsmannen utgör en viktig del i detta arbete. I det följande lägger jag fram ett antal förslag som innebär att får en starkare och friare ställning gentemot regeringen. Huvudinriktningen för ombudsmannens ar- bete skall vara att motverka att människor till följd av en funk- tionsnedsättning utsätts för diskriminering i form av missgyn- nande behandling eller ovärdigt bemötande. 8.2Handikappombudsmannen som processförare i arbetsrättsliga frågor 0LWW I|UVODJ: En tjänst hos inriktas mot arbetsrättsliga frågor. Budgetmedel avsätts för upphand- ling av nödvändig kompetens när det gäller att föra processer i Arbetsdomstolen. I direktiven till min utredning framgår att jag skall beakta eventu- ella förslag från "Utredningen om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder" (FUDA). När mitt arbetet påbörjades förelåg en proposition, som byggde på försla- gen från denna utredning. I propositionen (1997/98:179) "Lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funk- tionshinder" framhålls att "frågan om eventuellt ändrade resurser till bör avvakta till dess resultatet av denna översyn föreligger."(sid. 80) Jag har mot den bakgrunden studerat konsekvenserna av lagförslaget, i den del som gäller ett eventuellt behov av ny juridisk kompetens hos Handikappom- budsmannen. Eftersom lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder trädde i kraft har frågan blivit högaktuell. Lagen innebär att ett förbud har införts mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. Förbudet omfattar såväl direkt som indirekt diskriminering och gäller till förmån för en arbetstagare eller arbetssökande när en arbetsgivare beslutar om anställning, befordran, arbetsledning och uppsägning. skall enligt 17 § utöva tillsyn över att denna lag följs. Arbetsgivare blir skyldiga att lämna uppgifter om förhållanden som kan vara av betydelse för Handikappom- budsmannens tillsyn (18 §). En arbetsgivare är vidare skyldig att lämna uppgifter när biträder en en- skild arbetssökande eller arbetstagare (18 §). Ombudsmannen får enligt 19 § vid vite förelägga arbetsgivare att fullgöra sin skyl- dighet. Vitesföreläggandet kan överklagas hos kriminering. Vidare får rätt att föra talan vid Arbetsdomstolen (AD) för en enskild arbetssökande el- ler arbetstagare som diskrimineras inom arbetslivet (25 §). Tvister enligt denna lag skall lösas enligt den ordning som gäller i lagen (1974:371) om rättegång i arbetstvister. Detta inne- bär att det i första hand är den fackliga organisationen som har rätt att föra talan. Om denna avstår kan en enskild arbetstagare eller arbetssökande vända sig till för att få sin sak prövad i Arbetsdomstolen. Detta innebär att om- budsmannen har en så kallad sekundär processrätt. +DQGLNDSSRPEXGVPDQQHQV SURFHVVI|UDQGH UROO Som framgår av kapitel 3 har jag inhämtat information om en framtida tillämpning av denna lag från LO, SAF, TCO, JämO, DO, JO och professor . Därav drar jag slutsatsen att endast en liten del av de ärenden som kommer att aktualiseras genom lagen leder till processer i Arbetsdomstolen. I de allra fles- ta fall blir ombudsmannens uppgift att ge råd till enskilda och arbetsmarknadens parter samt delta i förhandlingar med arbets- givare och fackliga organisationer. Erfarenheterna från JämO och DO talar för att det ibland kan vara svårt för den fackliga orga- nisationen att hävda att diskriminering föreligger. Det kan också uppstå tvister om vem som skall driva ett ärende. Utredningar måste göras av ombudsmannen där denne skall bedöma om det är möjligt att nå framgång genom att ta upp ett ärende i Arbetsdom- stolen. Jag har inte haft möjlighet att göra någon uppskattning av an- talet ärenden om diskriminering i arbetslivet, som kommer att hamna på bord. Naturligtvis skulle jag kunna utgå från ärendemängden hos DO och JämO men det blir ändå bara en grov beräkning. Utan att redovisa några antal, utgår jag ifrån att det kommer att krävas en tjänst för handlägg- ningen av arbetsrättsfrågorna. Den nya lagen ställer krav på en god arbetsrättslig kunskap hos . handlägger denne en hel del rådgivnings- och anmälningsärenden som rör arbetsrätten. Jag har granskat ett drygt tiotal sådana anmälningar och funnit att det hos myndigheten finns handläggare som besitter kunskap i dessa frågor. Detta framgick också vid mitt sammanträffande med ar- betsmarknadens parter. Jag bedömer dock att kunskapen är otill- räcklig i förhållande till de krav som diskrimineringslagstift- ningen ställer på ombudsmannen. I synnerhet gäller det uppgiften att föra processer i Arbetsdomstolen. Mot den bakgrunden är det viktigt att resurser anslås för att förstärka myndighetens kompe- tens inom det arbetsrättsliga området. Frågan är hur denna kompetens skall erhållas. En möjlighet är att ombudsmannen får tillgång till nödvändig arbetsrättslig ex- pertis genom extern upphandling. De flesta av dem jag har haft kontakt med rörande diskrimineringslagen var dock tveksamma till en sådan lösning. I stället framhölls att ombudsmannen behö- ver ha kunskapen inom sin organisation. För att vidmakthålla en god kompetens bland sina arbetsrätts- jurister inrättade LO "", numera "LO, TCO Genom att samla arbetsrättsjuristerna i en grupp sker ett nödvändigt utbyte av kunskaper och erfarenheter. Dessa jurister är en resurs som utnyttjas av ett stort antal fackliga orga- nisationer, vilket leder till ett stort inflöde av arbetsuppgifter. Knytningen till LO och TCO gör att dessa båda organisationer får en god återkoppling av kunskaper. Jag har granskat förutsättningarna för en liknande lösning för de ombudsmän som har rätt att föra processer i Arbetsdomstolen. På lite sikt tror jag den vore värd att allvarligt pröva. Det skulle innebära att ombudsmännen samlar en grupp kunniga arbetsrätts- jurister kring sig med diskrimineringsfrågor som spetskunskap. vill jag dock inte förorda det alternativet. Motivet för detta är följande. och representanter för handikapprörelsen har framfört att det finns en viktig skillnad mellan olika grupper när det gäller formerna för diskriminering. Diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörig- het eller sexuell läggning berör renodlat attityder. Liknande atti- tyder har naturligtvis stor betydelse för funktionshindrade men tillämpningen av lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder kommer också att handla om brister i tillgängligheten i vid bemärkelse. Svaret på frågan om diskriminering föreligger i ett enskilt fall kan därmed vara avhängigt av förutsättningarna för olika former av tekniska anpassningar av arbetsplatsen. Detta är lagtekniskt komplicerat och kräver, förutom arbetsrättslig kompetens, goda kunskaper om skilda funktionshinder. Hos Handikappombuds- mannen finns dessa kunskaper vilket ger möjligheter till ett frukt- bart erfarenhetsutbyte. Mot denna bakgrund bör den arbetsrätts- lige handläggaren vara anställd av . Jag bedömer att det krävs att minst en tjänst inriktas mot att klara de uppgifter som den nya lagen ger. Denna bedömning utgår från de samtal jag haft med arbetsmarknadens parter och andra ombudsmän. Hur detta praktiskt skall lösas är en fråga som själv kan avgöra. Jag har tidigare berört att det finns handläggare hos med kunskap inom arbetsrättens om- råde. Om de krav som diskrimineringslagen ställer kan tillgodo- ses genom vidareutbildning av berörd personal måste avgöras av ombudsmannen. Det är viktigt att myndigheten noga överväger hur arbetet med denna lag skall organiseras och kompetensfrå- gorna lösas. Fyra områden kan pekas ut där Handikappombuds- mannen behöver en god kunskap – förhållanden som gäller funk- tionsnedsätttningar, lagtekniska frågor inom arbetsrätten, arbets- marknadens funktionssätt och att föra processer i Arbetsdomsto- len. Jag inser svårigheten för att anställa en jurist med den sistnämnda kunskapen. Alternativet är då att upphandla juristtjänster för själva processen. En sådan extern upphandling har sina nackdelar, vilket jag berört ovan men jag bedömer att det är en godtagbar lösning med en snäv begränsning till processföring i Arbetsdomstolen. Den processförande juristen bör biträdas av ombudsmannens handläggare vid förhandlingarna. Handläggaren skall vidare ansvara för det utredningsarbete som ligger till grund för processen och för alla de ärenden som avgörs via överläggningar med arbetsmarknadens parter. Jag vill, med hänsyn till kompetenskraven, framhålla att den eller de som tilldelas ansvaret för arbetsrättsliga frågor hos Han- dikappombudsmannen också får detta tydligt angivet i sina ar- betsbeskrivningar. Det är nödvändigt för kunskapsuppbyggnad och kontinuitet i arbetet. 0LWW I|UVODJ: Ärenden som rör missgynnande behandling eller kränkande bemötande av personer med funktionshinder intar en central roll i en ombudsmans uppgifter. Det finns därför an- ledning att beskriva hur och i vilka fall Handikappombudsman- nen skall handlägga sådana ärenden. skall inte i sak pröva ett ärende som omfattas av en annan myndighets eller en annan ombuds- mans ansvars- eller tillsynsområde. I sådana fall skall ombuds- mannen hänvisa den enskilde till den myndigheten eller den ombudsmannen. skall inte heller ut- tala sig i ärenden som är under beredning i domstol, om det inte kommer in en sådan begäran från domstolen, eller i ett ärende som den enskilde skulle kunna föra till domstol. skall dock kunna följa upp och utvärdera frågor som omfattas av en annan myndighets eller ombudsmans tillsyn. Bedömer att ställningstagandet i ett visst ärende strider mot funktionshind- rade personers möjligheter till jämlikhet och full delaktighet i samhället bör ombudsmannen därför kunna ta upp den frågan med myndigheten eller den andra ombudsmannen och söka komma fram till en gemensam ståndpunkt. Som framgår av propositionen (1993:219, sid.15) med förslag om inrättande av en skall denne ha en allmänt informerande och rådgivande funktion. Personer som vänder sig till ombudsmannen skall kunna få upplysningar om vart de skall vända sig i olika frågor som funktionshinder kan ge upphov till och hur de kan bevaka sina intressen och ta till vara sin rätt. Om- budsmannen kan i sådana sammanhang ta initiativ till överlägg- ningar eller ta de kontakter som i övrigt behövs för att få sakfrå- gan belyst. Denna uppgift skall dock inte innebära att ombuds- mannen fungerar som ombud för den person som tagit kontakt med ombudsmannen i en viss fråga. Vid min genomgång av ombudsmannens arbetsuppgifter är det tydligt att denne kommit att ägna en betydande del av sin verk- samhet åt uppgifter som innebär rådgivning eller hantering av anmälningar om missgynnande behandling eller kränkande be- mötande. Det torde till och med kunna konstateras att dessa upp- gifter tagit betydligt större del av ombudsmannens resurser än som egentligen varit avsett. Enskilda ärenden är av två slag. Dels rådgivning, dels anmäl- ningar om missförhållanden. Båda dessa typer av ärenden ger betydelsefull information om funk- tionshindrades villkor. Det är viktigt att inflödet av sådana ären- den till ombudsmannen hanteras på ett sådant sätt att de inte i onödan påverkar ombudsmannens möjligheter att ägna sig åt andra uppgifter. Information som framkommer i anledning av rådgivning eller anmälningar kan emellertid tyda på att en person eller en grupp av personer med funktionshinder utsätts för miss- gynnande behandling eller kränkande bemötande. Det är då minst lika viktigt att ombudsmannen kan ingripa med kraft och få en ändring till stånd. Handläggning och ställningstagande i dessa fall ser jag som en av de viktigaste uppgifterna för en ombudsman. Vid handläggning av rådgivnings- och anmälningsärenden är det således nödvändigt för ombudsmannen att tidigt kunna ta ställning till om detta är ett ärende som kräver ytterligare insatser av ombudsmannen eller om den enskilde kan hänvisas till annan instans. I stor utsträckning kan andra myndigheter hantera anmäl- ningar av olika slag som också gäller missförhållanden för perso- ner med funktionshinder. I sådana fall bör ombudsmannen i första hand hänvisa den enskilde till den myndigheten. Ombudsmannen skall alltså inte ta upp anmälningar eller ge råd i frågor som en annan myndighet har ansvar för, vare sig det nu gäller ärenden där den andra myndigheten har ett operativt ansvar eller ett till- synsansvar. skall inte heller göra uttalanden i frågor som är föremål för behandling i domstol eller som skulle kunna tas upp i domstol. I det senare fallet kan den enskilde i så fall hänvisas till hur han eller hon bör agera för att få frågan prö- vad i domstol. Om en domstol emellertid begär in ombudsman- nens yttrande i ett mål finns det möjlighet för ombudsmannen att utveckla sina synpunkter i frågan. En annan sak är om rättspraxis enligt ombudsmannens mening strider mot funktionshindrades möjligheter till jämlikhet och full delaktighet. I det fallet har om- budsmannen anledning att själv eller i samråd med den myndighet som kan ha ett ansvar i sakfrågan hos regeringen begära en författningsändring. Genom kontakterna med representanter för handikapprörelsen har jag emellertid erfarit att många enskilda inte vill vända sig till "rätt" myndighet utan föredrar att få erforderlig information direkt från . Myndigheten framstår för den enskilde mer som en "motpart" än som ett samhällsorgan dit man kan vända sig för att få korrekt information. Ombudsmannen upp- fattas – och skall givetvis också uppfattas – som en institution som skall verka för att funktionshindrade personer kan uppnå jämlikhet och full delaktighet i samhället. Det innebär då att om- budsmannen på ett allmänt plan måste ta sig an frågor som genom anmälan eller på annat sätt kommit till ombudsmannens känne- dom och som av olika skäl inte kan eller bör hanteras på annat håll. Ombudsmannen får dock inte fungera som den enskildes privata ombud och inte heller ge råd om vilka argument som kan vara de mest taktiska att använda sig av. Om den enskilde behö- ver sådan hjälp skall han eller hon hänvisas till advokat eller ak- tuell handikapporganisation. Ombudsmannens rådgivning måste framstå som korrekt och opartisk och ange de vägar som står den enskilde till buds. bör alltså inte ta på sig en alltför omfattande rådgivningsverksamhet eller handlägga sådana ären- den som lika bra kan handläggas hos annan myndighet. Handi- kapprörelsens olika organisationer har möjligheter att i betydande omfattning bistå enskilda med nödvändig rådgivning. Även andra instanser som exempelvis landstingens patientnämnder kan på vissa områden bistå enskilda med rådgivning. Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder har i sitt slutbetän- kande (SOU 1999:21) föreslagit att regionala brukarstödscentra på försök skall inrättas. Dessa centra skulle även kunna åta sig Att sprida information om handikapprö- relsens och andra instansers möjligheter i det avseendet framstår därför som betydelsefullt för . Det finns alltså ett behov av en instans med ett ansvar som sträcker sig över sektorsgränserna. Det går därför inte generellt att ersätta ombudsmannens rådgivningsverksamhet med andra myn- digheters rådgivning. Ombudsmannen måste dock koncentrera sina insatser till sådana enskilda ärenden som innebär att personer med funktionshinder på olika sätt missgynnats eller utsatts för kränkande behandling. Rådgivningsverksamheten får inte heller ta sådan omfattning att den inkräktar på Handikappombudsman- nens möjligheter till policyskapande insatser som är nödvändiga för att rätta till missförhållanden av olika slag. I fråga om anmälningsärenden skall Handikappombudsman- nen, som ovan sagts, noga överväga om det är ett ärende för om- budsmannen eller ett ärende som skall överlämnas till annan myndighet. Ärenden om missgynnande behandling eller krän- kande bemötande av funktionshindrade personer kan emellertid vara av det slaget att det inte tillkommer någon annan myndighet att ta upp frågan. Det kan till exempel gälla bemötandet av funk- tionshindrade inom enskild näringsverksamhet, tillgänglighet till lokaler hos eller information från företag eller myndigheter eller möjligheter för funktionshindrade personer att kunna ta del av samhällets kulturutbud. Även om ärendet rör en annan myndighets ansvarsområde kan det vara möjligt för ombudsmannen att ta upp detta till övervä- gande. Det kan nämligen förhålla sig så att den ansvariga myn- digheten enligt ombudsmannens bedömning inte kunnat agera så att funktionshindrade personers möjligheter till jämlikhet och del- aktighet i samhällslivet blivit tillgodosedda. Det är i sådana fall rimligt att med den myndigheten ta upp en diskussion om hur man kan eller bör förfara för att kunna rätta till de missförhållan- den som kommit . är dock i sin bevakning av den myndigheten inte någon "tillsynsmyndighet" utan en "samtalspartner" för att nå målet att kunna tillgodose funktionshindrade personers möjligheter till jämlikhet och full delaktighet. Gäller det frågor om tillgänglighet för eller bemötande av funktionshindrade personer i privat eller offentlig verksamhet är läget något annorlunda. Här har en viktig funktion att fylla när det gäller att rätta till missförhållan- den. Det innebär också att ombudsmannen bör kunna agera på ett mer auktoritativt sätt. I sådana fall bör ombudsmannen ha till sitt förfogande rätt att kalla till överläggningar och kräva in informa- tion. Som beskrivs i avsnitt 8.6 föreslår jag att den rätten utvidgas även till enskild verksamhet och att ombudsmannen skall kunna förelägga företaget, myndigheten etc. att infinna sig till överlägg- ning eller inkomma med uppgifter. Ett sådant föreläggande skall även kunna kombineras med vite. Ombudsmannen bör i sådana ärenden kunna konstatera huruvida tillgängligheten varit brist- fällig eller bemötandet felaktigt. Ombudsmannen bör i dessa fall i ett beslut kunna förutsätta att bristerna rättas till. I de fall skall ta upp en anmälan eller en på annat sätt uppmärksammad fråga till handläggning är det självfallet viktigt att ombudsmannen hanterar ärendet på ett formellt korrekt sätt. skall iaktta rege- ringsformens krav på saklighet och opartiskhet. Jag har vid min genomgång av hur ombudsmannen handlagt anmälningsärendena kunnat konstatera att kravet på saklighet och opartiskhet inte all- tid uppfyllts. Vissa mindre lämpliga formuleringar i olika ärenden har förekommit. Det är viktigt att inte använda formuleringar som sätter ombudsmannens trovärdighet i fråga eller som negativt kan påverka respekten för denne. Det är också viktigt att vid hanteringen av ärendena iaktta för- valtningslagens (1986:223) regelsystem. Ärendena hos ombuds- mannen är visserligen inte myndighetsutövning i sträng bemär- kelse i andra fall än då det blir fråga om att meddela föreläggande med eller utan vite, se avsnitt 8.6. De uttalanden som ombuds- mannen kan och bör göra då han konstaterar brister i bemötandet av personer med funktionshinder eller hinder för funktionshind- rade att kunna uppnå jämlikhet och full delaktighet, påminner dock mycket om myndighetsutövning.. Detta gör det nödvändigt att till exempel iaktta behovet av kommunicering innan ett ärende avgörs.