sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Viktiga områden i detta sammanhang är användarförankring, analys, produktion genom utnyttjande av administrativa register, arkivering, dokumentation samt begreppet officiell statistik. Utredningens slutsatser och förslag redovisas och motiveras mera omfattande i kapitel 10. Regeringen beslutade vid regeringssammanträde att den statistikreform som genomfördes skulle utvärderas och att en särskild utredare skulle tillkallas för utvärderingen. Statistikreformen genomfördes som resultat av den s.k. (), som lämnade sitt slutbetänkande Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (SOU 1994:1). Reformen avsåg i första hand den officiella statistiken; hur den skall styras, organiseras, produceras och tillgängliggöras. föreslog i sitt betänkande att en oberoende utvärdering av reformen skulle planeras in. Enligt Genom- förandekommitténs bedömning borde den göras , då systemet förväntades ha hunnit få genomslag i de olika samhälls-områdena. Av direktiven (kommittédirektiv 1998:17) framgår att utredaren, förutom att utvärdera statistikreformen, skall analysera EU-medlem- skapets effekter på statistikens område samt lämna förslag till eventuella ändringar i den officiella statistiken. Utredningsarbetet skulle vara avslutat . Utvärderingen skulle framförallt svara på om reformens förväntade positiva effekter hade slagit in, om de befarade negativa effekterna hade inträffat, hur de statistikansvariga myndigheterna hade levt upp till sitt ansvar och hur SCB hade levt upp till sina olika roller. Utredningen har tittat på den officiella statistiken i dess helhet efter reformen och analyserat hur den fungerar. Det innebär att det inte är enbart just de förändringar som infördes som följd av Genomförande- kommitténs förslag som studerats. Utredningen har inte uppfattat som sin uppgift att utreda vad den officiella statistiken bör omfatta respektive vad som bör ligga utanför. Utredningen har därför inte försökt kartlägga sådan statliga statistik som ligger vid sidan av den officiella eller den officiella statistikens gränsyta mot denna statistik. Det innebär att utredningen inte heller har tittat på frågan huruvida systemet verkligen omfattar den mest angelägna statistiken. Till särskild utredare utsågs generaldirektör . Till sekreterare utsågs statistikchef och projektansvarig . I samband med att utsågs till statssekreterare vid avsade hon sig utredningsuppdraget. Till ny utredare utsågs verk- ställande direktören . Med anledning av bytet av utredare förlängdes utredningstiden till . Kommittén påbörjade arbetet och har arbetat genom att bl.a. intervjua ett stort antal intressenter som på något sätt berörts av reformen. Vissa har berörts i egenskap av statistikanvändare, andra i egenskap av ansvariga, producenter, samordnare etc. De flesta intressenter som utredningen har haft kontakt med har intervjuats vid personliga besök. -omkring 40 chefer och tjänstemän vid 13 av de statistikansvariga sektorsmyndigheterna, -ett 30-tal chefer och tjänstemän vid SCB, fördelade på SCB:s olika roller som statistikansvarig, producent respektive förvaltnings- myndighet för statistiksystemet, -ett 30-tal andra statistikanvändare inom bl.a. departement, intresseorganisationer, universitet och upplysningsfunktioner, t.ex. . Skriftliga frågor om erfarenheter av statistikansvaret har skickats till de statistikansvariga sektorsmyndigheter som inte har intervjuats vid besök. Ett 50-tal statistikanvändare har fått tillfälle att lämna synpunkter genom en enkätundersökning som kommittén har genomfört. Dessa användare har valts ut på grundval av att de ingår i olika statistik- ansvariga myndigheters användar- eller programråd för statistikfrågor. Vidare har utredningen genomfört en enkätundersökning riktad till statistikmyndigheterna i ett 10-tal andra länder för att skaffa information om deras statistiksystem. Utredningen har deltagit i SCB:s seminarier för statistikansvariga myndigheter samt i slutskedet deltagit vid möte på SCB för verkets chefer. ordnade ett välbesökt seminarium med anledning av utvärderingen. Sekretariatet har vidare deltagit i möten med statistikansvarigas användarråd. Utredningen har också besökt EU:s statistikkontor i , . Utredningen har dessutom haft möjlighet att utnyttja material som tidigare, genom intervjuer och enkäter till statistikansvariga myndigheter, har samlats in av SCB, inom ramen för myndighetens samordningsroll. Det gäller främst underlag för SCB-styrelsens årliga rapport till regeringen om samordningen av officiella statistik. , professor emeritus i informasjonsvitenskap vid och , professor i vid i har anlitats för att i uppsatsform diskutera informationsteknikens betydelse för den fram-tida statistikutvecklingen respektive på tillgängligheten till officiell statistik. Uppsatserna presenteras i ett särskilt appendix till utredningen. Statskontoret har anlitats för utarbetandet av en idépromemoria som diskuterar hur de olika roller SCB fick i och med reformen förhåller sig till varandra. Även denna promemoria presenteras i det särskilda appendixet till betänkandet. Utredningen har under arbetets gång sammanträtt med regerings- kansliets arbetsgrupp med uppgift att lämna förslag till ändringar i författningarna på statistikens område, Statistikregelgruppen. har utredningen arbetat med en referensgrupp, bestående av , analys, , , , , Per , och , . Betänkandets innehåll och uppdelning Betänkandet är uppdelat i tre delar: bakgrund, redovisning av utvärderingen samt slutsatser och förslag. Den första delen (kapitel 1–4) innehåller bakgrunden till utvärderingen. I kapitel 1 diskuteras statistikens betydelse i samhället, vilken delvis har förändrats. I kapitel 2 beskrivs situationen före statistikreformen, bl.a. vad tidigare utredningar föreslagit, den starka centraliseringen till SCB, regelverk och planerna och förhoppningarna inför statistikreformen samt genomförandet av den. En bakgrunds- beskrivning avseende de sektorsmyndigheter som genom reformen fick sig tilldelat ett statistikansvar ges i kapitel 3. I kapitel 4 ges en kortfattad bakgrund till EU-gemensamma aktiviteter på statistik-området. I betänkandets andra del (kapitel 5–9) redovisas resultaten av utredningens arbete. Här görs redovisningen i form av en kartläggning av vad som har skett och olika intressenters erfarenheter av och synpunkter på utvecklingen. Indelningen i kapitel bygger på ett synsätt som innebär att organisationen kring officiella statistik kan ses som ett system, i vilket det finns ett antal aktörer. Aktörerna styr genom sitt agerande det som är målet för alla ansträngningar: statistiken. Utanför detta system för officiella statistik finns även andra system och andra aktörer. En sådan, som har inflytande på den svenska officiella statistiken är den Europeiska Unionen. Därtill finns givetvis andra länders system för officiell statistik. De olika aktörernas (statsmakterna, SCB, statistikansvariga sektors- myndigheter, andra användare, andra producenter, uppgiftslämnare m.fl.) agerande, erfarenheter och synpunkter beskrivs i kapitel 5. Statistikens utveckling, vad gäller bl.a. omfattning, innehåll, tillgäng- lighet och produktion behandlas i kapitel 6. Frågor som rör hela systemet, såsom samordning mellan aktörerna och mellan olika statistikområden, behandlas i kapitel 7. I kapitel 8 beskrivs de resultat som utredningen fått fram avseende EU:s påverkan på den svenska officiella statistiken. Ett antal andra länders system för statistik beskrivs i kapitel 9. I den tredje delen (kapitel 10) presenteras slutligen utredningens slutsatser och värderingar av resultaten och presenteras förslag till utveckling. Inledningsvis i kapitlet dras sammanfattande slutsatser av de resultat som presenterats i betänkandets andra del. Detta görs med utgångspunkt från de mål som gällde för statistikreformen och som finns för den officiella statistiken: användarinflytande, flexibilitet, effektivitet, trovärdighet, tillgänglighet och samordning. Därefter presenteras utredningens förslag till förändringar och diskuteras konsekvenserna av dessa. I bilaga 1 presenteras resultaten av utredningens studier av användar- råd, liksom en kartläggning av vilka statistikansvariga myndigheter som har användarråd. Vidare presenteras en enkätundersökning bland ett urval av användarrådens ledamöter angående deras erfarenheter av och synpunkter på den nya ansvarsfördelningen, på statistikens ut-veckling och deras möjligheter till reellt inflytande. I bilaga 2 återfinns en lista på de statistikansvariga myndigheterna. I bilaga 3 visas innehållsförteckningen i SCB:s utkast till handbok på när man framställer officiell statistik. Syftet är att visa bredden hos begreppet statistikproduktion. Bilaga 4 utgörs av utredningens direktiv. I ett särskilt appendix presenteras uppsatser som utarbetats för utredningens räkning -Professor uppsats tillgänglighet till officiella statistik. -Professor uppsats statistikkproduksjon – Visjoner og strategi. -Idépromemoria från Statskontoret som behandlar möjliga konflikter mellan SCB:s olika roller i det nya systemet. 1 Statistikens betydelse i samhället Många använder statistik utan att egentligen tänka på att de är statistikanvändare. Massmedia ger oss ständigt en rad mått på olika företeelser i samhället. Statistik om olika samhällsområden är vidare en mycket viktig informationskälla i ett demokratiskt samhälle. Den används som grund för politiska beslut, för den allmänna debatten, för forskning, för utvärdering m.m. Därför råder stor enighet om att samhället bör se till att det produceras statistik som belyser olika aspekter av samhället och som kan användas för ovan nämnda syften. Statistiken ska vara pålitlig, dvs. objektiv samt även i övrigt av god kvalitet. Den statistik som samhället har bestämt att ta fram innefattas i begreppet officiell statistik. Den stora informationsmängd och det stora antal informationskällor som finns i dagens samhälle gör det ibland svårt att veta vilken information man kan lita på. Detta gäller särskilt som information från olika källor ibland kan upplevas som motsägelse-full. Detta gör den officiella statistiken särskilt betydelsefull. Objektiva mått på samhället och dess utveckling av det slag som ges genom den officiella statistiken anses av de flesta vara en självklarhet i en modern demokrati. Man brukar tala om statistisk information som en genuin samhällelig nyttighet. En av de egenskaper som skall gälla för officiell statistik är att det inte nödvändigtvis behöver föreligga en ekonomiskt mätbar nytta med statistiken. , i och med statsförvaltningens gradvisa omvandling från att vara regelstyrd till att bli mer mål- och resultatstyrd, har statistik fått en än mer ökad betydelse och användning. Den ändrade styrningen innebär att statsmakterna formulerar mål för de olika verk-samheterna, men inte i detalj anger hur målen skall uppnås. Detta har på många områden inneburit att olika beslut om regler för och planering av olika verksamheter, har decentraliserats från centrala myndigheter till de organisationer som utför verksamheten. Därmed har uppföljning och utvärdering på central och lokal nivå av olika offentliga verksamheter blivit allt viktigare. Uppföljningsresultaten används bl.a. som grund för beslut om hur den framtida verksamheten skall utformas. Många centrala myndigheter har uppföljning och utvärdering som en av sina huvuduppgifter. 28 Statistikens betydelse i samhället Förutom att tillhandahålla en generell bakgrundsbild av samhället eller att vara ett verktyg för utvärdering har, statistiska uppgifter dessutom fått en ökad användning som direkt grund för viktiga beslut. Storleken på medlemsavgift till EU, internationella ekonomiska avtal, pensioner och olika avgifter är exempel på sådant som till viss del styrs direkt av olika statistikindex. Bedömningar av den ekonomiska utvecklingen i och jäm- förelser med andra länders utveckling bygger ofta på liknande statistiska uppgifter. Exempel på sådana jämförelser är bedömningar av ekonomiska situation. Resultatet av dem kan få stort inflyt-ande på den fortsatta ekonomiska utvecklingen. Även EU-medlemskap har bidragit till att göra statistiken allt viktigare. Detta gäller särskilt ekonomisk statistik, men även statistiken på bl.a. områdena transport, miljö och jordbruk har genom EU fått ökad användning. Därigenom har även kraven på statistiken ökat. blev medlem i EU efter statistikreformens ikraftträdande, men redan före medlemskapet hade EU ett tydligt inflytande på statistiken. Synen på vem den officiella statistiken främst är till för har varierat över tiden. Den varierar också mellan olika statistikområden samt mellan olika länder. I har t.ex. en tydlig förändring i synsätt skett från att, förenklat uttryckt, ha sett den officiella statistiken främst som ett medel för statsmakterna till att se den som i första hand en informationskälla för allmänheten. Informationsmängden i samhället ökar kraftigt och det blir med teknikens hjälp allt lättare att få tag på och utnyttja information av olika slag. Teknikutvecklingen har dels bidragit till ökad informationsmängd, dels medfört att det är betydligt enklare att få tag på information samt att använda såväl statistik och annan information. Statistiken kan numera vidareanvändas och utvecklas, t.ex. genom att kombineras med annan statistik, på ett förhållandevis enkelt sätt. Detta medför också att nya grupper av användare tillkommer. Åtskilliga användare har tillkommit, som inte har utnyttjat statistiska publikationer. Människors vana vid att hantera siffermaterial har härigenom ökat. Nya användare har även tillkommit genom att en hel del statistik med teknikens hjälp blivit väsentligt billigare. Statistikens betydelse i samhället påverkas självfallet av alla dessa faktorer. Betydelsen ökar som en konsekvens av att vi befinner oss i ett informationssamhälle. Detta ökar också betydelsen av att kunna skilja objektiva fakta av god kvalitet från uppgifter av annat slag, t.ex. upp- gifter som inte har tagits fram med vedertagna statistiska synsätt och metoder. 2 Situationen före reformen statistikutredning föreslog i sitt betänkande (SOU 1983:74) en ny styrmodell för den statliga statistiken. Den kom att ligga till grund för riksdagsbeslut om en ny beslutsordning som anknyter till departementsindelningen. Den nya beslutsordningen kom att gälla från /86. Den innebar bl.a. att SCB:s indelning av statistiken i delprogram ändrades så att denna knöts närmare till departementens ansvarsområden. En utvärdering, som gjordes 1988, pekade på vissa nackdelar med modellen. Den ansågs bl.a. ha lett till krångliga och tidsödande besluts- och informationsvägar inom . Möjligheterna att väga statistik mot annan verksamhet inom en sektor var dessutom i praktiken starkt begränsade, liksom möjligheterna att prioritera mellan olika statistikområden. Dessa problem medförde att det 1990 blev angeläget att överväga hur styrningen och samordningen av den statliga statistiken skulle kunna förbättras. Ytterligare ett skäl till att titta närmare på styrningen av statistiken var de förändringar som successivt vidtagits avseende styrningen av den offentliga sektorn, främst genom införandet av mål- och resultatstyrning av verksamheter. Detta ökade behovet av statistik och kraven på statistiken. statistikutredning (dir. 1990:68) hade till huvuduppgift att pröva hur verksamheten med den statliga statistiken skulle kunna effektiviseras. Detta ansågs bl.a. kunna ske genom att huvudanvändare av statistiken gavs en beställarroll. Statistiken skulle i så hög utsträckning som möjligt finansieras direkt av beställarna. Utredningen föreslog 1992 i sitt betänkande Effektivare statistikstyrning. Den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48) att i princip all statlig statistik skulle finansieras med anslag direkt till sektorsmyndigheter. De flesta remissinstanserna välkomnade ett ökat användar-inflytande, men flertalet ansåg att det inte var realistiskt att flytta ut beställar- ansvaret för så gott som all statlig statistik från . De flesta remiss- instanserna ansåg att SCB:s uppgift även i fortsättningen skulle vara att via anslag direkt till verket producera viss central statistik. 30 Situationen före reformen SOU 1999:96 I propositionen om den statliga statistikens finansiering och samordning (1992/93:101) lade regeringen fram ett förslag om en ny modell för ansvarsfördelning och finansiering av den statliga statistiken. beslutade i enlighet med regeringens förslag. Av beslutet framgår att syftet med att ändra ansvarsfördelningen och finansieringen av statistiken är att få till stånd bättre relevans i statistiken, ett ökat kostnadsmedvetande och större flexibilitet i statistikproduktionen. Detta skall åstadkommas genom att användarnas inflytande stärks.... En kommitté (, GFK) tillsattes med upp-gift att förbereda ändringar i ansvarsfördelningen (dir. 1993:9). I direktiven sades att kommittén, mot bakgrund av principerna och förslagen i proposition 1992/93:101 skulle: -föreslå vilken statistik som skall styras av sektorsmyndigheter och precisera omfattningen av sektorsansvaret samt bedöma konse- kvenserna av ändrade ansvarsförhållanden, -precisera omfattningen och inriktningen av de anslagsfinansierade centrala statistikdatabaserna, -klargöra (SCB:s) informationsansvar för officiell statistik, samt -föreslå eventuella regelförändringar för SCB:s verksamhet där sådana behövs för att anpassa verksamheten till de ändrade för-hållandena. Av proposition 1992/93:101 framgår att SCB även fortsättningsvis bör få ansvaret för sådan officiell statistik som griper över flera områden eller saknar naturlig myndighetsanknytning. SCB borde även, enligt propositionen, få ansvaret där förtroende påtagligt gagnas av att SCB har ansvaret. All annan statistik borde fördelas på sektorsmyndigheter. En centralisering till SCB av stora delar av den statliga statistiken ägde rum . Detta kom att innebära att huvuddelen av den statliga statistik som bedömdes vara av allmänt intresse fram till statistikreformen 1994 producerades på anslagsbasis av SCB. SCB hade dessutom ett samordningsansvar för den officiella statistiken. SCB skulle följa och bevaka statistikens utveckling. Det slogs fast (genom SCB:s anslagsframställning för treårperioden , Statistik 93) att SCB hade i uppgift att producera officiell statistik på olika samhällsområden och presentera resultaten som underlag för bedömning av läge och utveckling. SCB:s kvalitetsmål uttrycks (i den därpå följande treårsplanen, Statistik 96) enligt följande: Statistiken skall vara relevant. Situationen före reformen 31 tion, variabler och statistiska mått skall svara mot användarnas informationsbehov. Användarna skall kunna lita på att den officiella statistiken är tillförlitlig. Den får inte vara missvisande på grund av brister i dataunderlag och beräkningsmetoder. Statistiken skall vara lätt tillgänglig i former som passar olika användares förutsättningar. An- vändaren skall snabbt och enkelt kunna tillgodogöra sig informationen. Genom statistikreformen fick SCB dela med sig av denna uppgift till ett tjugotal andra myndigheter. Flera andra myndigheter än SCB producerade emellertid statistik och gav ut statistikpublikationer, ofta av årlig karaktär, långt innan statistikreformen. Det gällde för det mesta statistik som i första hand också var driftsstatistik för respektive myndighet. En del av den bedömdes vara av allmänt intresse och presenterades, som framgår av avsnitt 2.5, inom ramen för officiella statistik i begreppets då gällande, mindre tydliga och mera begränsade betydelse. SCB strävade efter att så mycket som möjligt av denna statistik skulle presenteras inom ramen för den s.k. . Detta underlättade exempelvis SCB:s möjligheter att följa och bevaka statistiken. En förteckning över de myndigheter som 1977 utnyttjade för publicering av sin statistik finns i avsnitt 2.5 om SOS-begreppet. SCB fick under en följd av år, främst under 1980- och kännas vid tämligen omfattande anslagsreduceringar. i denna situation var att dels, så långt det var möjligt, skydda statistiken, dvs. skära så litet som möjligt i statistikproduktionen, dels undvika friställning av personal. SCB klarade i allt väsentligt dessa ekonomiska begränsningar av den anslagsfinansierade verksamheten utan att behöva minska statistiken. Det var därför, när statistikreformen genomfördes, i allt väsentligt samma statistik och samma statistikvolym som togs fram på anslagsbasis som när anslagen till SCB började minskas. Det är på de flesta områdena fortfarande i huvudsak fråga om samma statistik. Kvaliteten på statistiken har som regel heller inte behövt påverkas på ett negativt sätt. SCB har inte heller tvingats friställa personal som följd av att anslagen minskat. Personal med kvar till pensionering har emellertid erbjudits möjlighet att lämna verket med förtida uttag av pension, vilket utnyttjades av ett 60-tal anställda. I övrigt har det utrymme som skapats genom s.k. naturliga avgångar utnyttjats. SCB:s policy har därför karaktäriserats av stor försiktighet med nyrekrytering, dvs. rekrytering av medarbetare utanför verket. har ett uttalat anställningsstopp gällt. Detta har fått till följd att SCB i viss fall avstått från att ersättningsrekrytera, även när personer med för SCB angelägen kompetens har slutat. 32 Situationen före reformen klara verksamheten med den personal som finns. Övertalig personal som inte haft tillräcklig utbildning har vidareutbildats inom SCB. Att SCB kunnat fortsätta att producera i stort sett oförändrad statistik trots anslagsminskningarna beror i första hand på att dessa har kunnat kompenseras genom rationaliseringar. Ny teknik har successivt tagits i anspråk och väsentligt förbilligat delar av produktionen. Möjlig- heterna att använda data från administrativa register som underlag för statistiken har ökat. Organisationen har setts över och resursbehovet för administration har reducerats. Teknikutvecklingen har även bidragit till att göra den här typen av rationaliseringar möjliga. Satsning på uppdragsverksamhet har fungerat som en annan viktig kompensation för minskade anslag. Genom uppdragsverksamheten har volymen statistik som produceras snarare ökat än minskat, trots sänkt anslagsvolym. Den uppdragsfinansierade statistiken har i vissa fall ökat i volym genom att statistik som tidigare finansierats via anslag i stället kommit att finansieras av användarna. SCB har haft regeringens upp- drag att föreslå hur anslagsfinansierad statistik kan överföras till att finansieras av användarna. Den stora volymökningen vad gäller uppdragsverksamheten avser emellertid ny statistik, ofta av engångs- karaktär. Personal som arbetat med produktion av löpande anslags- finansierad statistik har i flera fall, i takt med att anslagen minskat, kunnat sysselsättas med uppdragsfinansierad produktion. Den statistik som SCB genom statistikreformens nya ansvarsfördelning har kommit att producera för de statistikansvariga sektorsmyndigheternas räkning, betraktas av SCB som uppdragsproduktion. Genom att SCB , vid sidan om den löpande anslagsverksamheten, har satsat på uppdragsfinansierad verksamhet, innebar den uppgift som SCB fick genom reformen, att producera statistik och ge statistikservice i övrigt på beställning från myndigheter och enskilda kunder i övrigt inte något helt nytt. Reformen har emellertid bidragit till att kraftigt öka antalet SCB- anställda med uppdragsfinansierade arbetsuppgifter. SCB:s satsning på avgiftsfinansiering har, liksom SCB:s personal- policy m.m., fått konsekvenser för verkets förutsättningar att ge användarna service. är därför inte enbart av SCB-internt intresse. De externa konsekvenserna berörs i avsnittet om SCB:s roller. presenterade 1994 sitt slutbetänkande Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (SOU 1994:1). Regering och riksdag ställde sig i stort sett bakom förslagen till genomförande av Situationen före reformen 33