sou · GNB344 · 2000-01-01 00:00:00 — I artikelns första stycke stadgas att envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt och att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. I artikelns andra stycke stadgas att ovannämnda bestämmelser inte inskränker staters rätt att genomföra sådan lagstiftning som behövs för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Artikeln handlar enligt sin ordalydelse om rätten till egendom. Av praxis framgår dock att artikeln inte bara skyddar fysiska föremål utan också under vissa förutsättningar de ekonomiska intressen som är förknippade med utövandet av näringsverksamhet. Vad gäller den nämnda artikelns tillämpning i detta fall kan följande överväganden göras. Den föreslagna ändringen innebär att staten genom lagstiftning änd- rar regleringen av verksamheten på elmarknaden på det sättet att kravet på timvis mätning avskaffas för bl.a. alla hushållskunder och att detta sker före gällande koncessioners utgång. Därav följer att artikelns andra stycke blir tillämpligt. En första förutsättning för att kraven i artikelns andra stycke skall vara uppfyllda är att lagstiftningen sker i överensstämmelse med det allmännas intresse. Syftet med den föreslagna ändringen är att öka möjligheten för kunderna att agera på den öppna elmarknaden. Detta måste anses vara i överensstämmelse med det allmännas intresse. För att konventionens krav skall vara uppfyllda krävs det vidare en rimlig balans mellan angelägenheten av det allmänna intresse som för- anleder lagstiftningen och det men den enskilde lider till följd av den ändrade lagstiftningen. I det hänseendet har uttalat att 74 Konsekvenser för leveranskoncessionärerna av en fri elmarknad en sådan balans inte föreligger om berörda personer drabbas av en in- dividuell och orimligt stor börda. Frågan blir här om de elföretag som verkar inom ramen för systemet med leveranskoncession drabbas av en individuell och orimligt stor börda genom att leveranskoncessionssystemet upphör . I detta sammanhang måste man bedöma de berörda elföretagens si- tuation i dess helhet. Således förlorar leveranskoncessionärerna inte bara sina fördelar när leveranskoncessionssystemet upphör. Med de förslag utredningen redovisat i tidigare kapitel blir de även av med de förpliktelser som är knutna till koncessionen. pekade utred- ningen i avsnitt 7.2 på att långsiktiga kraftanskaffningsavtal kan med- föra problem för vissa koncessionshavare när leveranskoncessions- systemet upphör , men att det utifrån nu tillgänglig information inte går att avgöra problemets omfattning. Mot denna bakgrund kan utredningen inte med säkerhet avgöra om de berörda företagen drabbas av en individuell och orimligt stor börda till följd av att leveranskoncessionssystemet upphör . Det är bl.a. mot denna bakgrund som utredningen i avsnitt 7.2 föreslagit att en särskild förhandlingsman bör tillsättas för att klarlägga omfattningen av problemet med ofördelaktiga kraftanskaffningsavtal och vid behov uppta förhandlingar med berörda parter i syfte att förmå dessa att justera avtalsvillkoren. När schablonavräkning införs öppnas hela elmarknaden för konkurrens. Den konkurrensutsatta marknaden torde bli rikstäckande, istället för att som i praktiken ha bestått av en mängd lokala marknader där leveranskoncessionären haft en dominerande ställning. När marknaden öppnas för konkurrens torde priserna falla, varigenom elhandels- företagens marginaler minskar. Att döma av konsultstudier som låtit utföra kan det komma att krävas en årlig energiomsättning på i storleksordningen 500 till 1 000 GWh eller mer för att det framgent skall vara lönsamt att bedriva en fullskalig elhandelsverksamhet. Studierna visar också att sannolikt endast av de ca 170 företag som bedriver elhandel med stöd av leveranskoncession har en sådan försäljningsvolym. Bland de företag som inte når upp till denna nivå torde ett betydande antal vara ägda av kommuner. Mot denna bakgrund kan antas att införandet av schablonavräkning kommer att leda till en genomgripande strukturomvandling av försälj- ningsverksamheten på elmarknaden. Detta medför sannolikt att framför SOU 1999:44 Konsekvenser för leveranskoncessionärerna av en fri elmarknad 75 allt mindre företag som inte förmår anpassa sig till den nya konkurrens- situationen tvingas upphöra med verksamheten. Dessa förändringar är en följd av övergången till en fri marknad i sig, och inte kopplade till att schablonavräkningen införs just . Utredningen vill emellertid också peka på att den omständigheten att schablonavräkning genom beslut kommer att införas före nu gällande leveranskoncessioners utgång, kan skapa särskilda problem för vissa leveranskoncessionärer. Detta till följd av att man tecknat lång- siktiga avtal för anskaffning av den kraft man planerat att leverera till sina leveranskoncessionskunder. På grundval av den information som finns tillgänglig är det dock inte möjligt att avgöra problemets om- fattning. Utredningen föreslår därför att en särskild förhandlingsman tillsätts. Förhandlingsmannen bör klarlägga omfattningen av problemet med kraftanskaffningsavtalen och vid behov uppta förhandlingar med berörda parter i syfte att förmå dessa att justera avtalsvillkoren. 8Undantaget för elleveranser inom fjärrvärme- och naturgasområden Enligt tilläggsdirektiven skall utredningen – utöver de frågor som be- handlats i de föregående kapitlen – analysera konsekvenserna av att regelverket förändras vad avser övriga nu gällande bestämmelser inom leveranskoncessionssystemet och vid behov föreslå åtgärder. Den fråga som blir aktuell i detta sammanhang är hur man bör han- tera det undantag i leveranskoncessionärernas leveransskyldighet som finns för elleveranser inom fjärrvärme- och naturgasområden. En leveranskoncessionär är skyldig att leverera el för normala för- brukningsändamål till alla kunder som så önskar inom det geografiska område koncessionen omfattar. Denna leveransskyldighet gäller dock inte för uppvärmningsändamål i områden där fjärrvärme eller naturgas distribueras eller avses att distribueras. När leveranskoncessionssystemet upphör, så försvinner också denna undantagsregel. I kapitlet analyseras om det finns skäl att fortsatt ge områden där fjärrvärme eller naturgas distribueras eller avses att bli distribuerad ett motsvarande skydd i någon annan form. I avsnitt 8.1 redogörs för motiven för och synen på skyddet. I avsnitt 8.2 redovisas överväganden och förslag. 8.1Motiven för och synen på skyddet Ett undantag från leveransskyldighet inom fjärrvärme- och naturgasom- råden, motsvarande dagens, har funnits i ellagstiftningen . Undantaget infördes i samband med tillkomsten av lagen (1977:439) om energiplanering. Motivet var att statsmakterna ville förhindra en irrationell utbyggnad av eldistributionsnäten, eftersom en sådan antogs komma att drabba främst fjärrvärmesystem under uppbyggnad, med lönsamhetsproblem som följd. Inför reformeringen av elmarknaden ansåg Ellagstift- ningsutredningen att undantaget borde tas bort. I utredningens delbe- tänkande Elkonkurrens med nätmonopol (SOU 1993:68) sades således att det skulle strida mot grundtanken med reformen – dvs. att köp och försäljning av el skall ske på en fri marknad i konkurrens – att ha kvar skyddet. 78 Undantaget för elleveranser inom fjärrvärme- och naturgasområden SOU 1999:44 Statsmakterna gick dock inte på denna linje, även om man öppnade för ökad konkurrens mellan olika uppvärmningsformer. I den proposition där reformeringen av elmarknaden först lanserades, prop. 1993/94:162, sade den dåvarande borgerliga regeringen således att undantaget i leveransplikten borde behållas i syfte att ge aktörerna möjlighet till en successiv anpassning till det nya regelverket. Innehavare av leveranskoncession skulle därför ha rätt att vägra leverans av el för uppvärmningsändamål i områden som försörjs av fjärrvärme eller naturgas. sades dock i propositionen att den kund som vägrades lev- erans för uppvärmningsändamål av den som har leveranskoncession, genom reformen skulle ges möjlighet att byta elleverantör. En kund i ett fjärrvärmeområde skulle på så sätt kunna få leverans av el för sin värmeförsörjning. En förutsättning sades dock vara att det fanns kapa- citet i nätet för anslutning vid högre effekt. Men om sådan kapacitet saknades måste nätägaren inom skälig tid förstärka nätet för att göra anslutningen möjlig. Genom förslaget skulle en fjärrvärmeabonnent således inte kunna hindras att gå över till elvärme. Sammantaget menade regeringen att bestämmelsen om undantag i leveransplikten för uppvärmningsändamål inte skulle ge samma starka skydd mot konkurrens som tidigare för det enskilda fjärrvärmeföretaget. Den socialdemokratiska regeringen som tillträdde men- ade dock att det, utöver vad leveranskoncessionen skulle ge, fanns behov av att tillfälligt ytterligare stärka skyddet mot konkurrens från el för vissa fjärrvärme- och naturgasverksamheter. I den proposition som slutligt låg till grund för reformeringen av elmarknaden, prop. 1994/95:222, sades därför att den som innehar nätkoncession under en övergångstid efter anmälan från kommunen skulle förbjudas att medge ett nätabonnemang som möjliggjorde en övergång från fjärrvärme eller uppvärmning med naturgas till elvärme. Den treåriga övergångsperioden är nu över. Enligt Värme- och gas- marknadsutredningens delbetänkande Effektiva värme och miljölös- ningar (SOU 1999:5) har f.ö. möjligheterna att söka detta skydd ut- nyttjats i mycket begränsad omfattning. har samma principiella utgångspunkt som Ellag- stiftningsutredningen. På en fri elmarknad bör kunderna själva bedöma om de vill köpa el och för vilka ändamål de önskar använda den. SOU 1999:44 Undantaget för elleveranser inom fjärrvärme- och naturgasområden 79 samband med att schablonavräkning införs, och elmarknaden därmed släpps fri, bör därför undantaget för fjärrvärme och naturgas avskaffas. För detta talar också att skyddet gentemot elvärme för fjärrvärme och naturgas försvagats. Således menade statsmakterna att leveranskoncessionen skulle ge en möjlighet till successiv anpassning till en fri elmarknad för fjärrvärme- och naturgasföretagen. Vidare gavs, som framgått, ett särskilt skydd av , som löpt ut. Det avklingande skyddet kan tala för att fjärrvärmen och naturgasen nu bör konkurrera på egna meriter, inte genom särskilda undantag för eluppvärmning. Detta tycks också vara den ståndpunkt som fjärrvärme- branschen själv har. Enligt råder inom branschen den grundläggande inställningen att fjärrvärme skall bjudas ut på en fri värmemarknad. Föreningen menar att skydden för fjärrvärme urholkats. Om skydden nu även formellt försvinner, så finns det enligt föreningen ingen anledning att försöka skapa nya skydd. Från föreningens sida menar man att en friare konkurrens mellan olika uppvärmningsformer skulle underlättas om fjärrvärmen gavs ett undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen. Även om ellagens särregler om fjärrvärme och naturgas skulle tas bort, finns det likväl kvar andra regler som skapar särskilda förutsätt- ningar på värmemarknaden. Genom lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem kan kundernas möjlighet att byta uppvärmningssystem begränsas förutsatt att den som driver en fjärrvärmeanläggning eller ett naturgasnät får anläggningen respektive nätet allmänförklarat. Denna möjlighet till skydd har dock utnyttjats i mycket begränsad omfattning. Sammantaget menar att det inte finns anledning att i någon annan form upprätthålla det undantag från leveranskonces- sionärernas leveransplikt som gäller inom områden där fjärrvärme eller naturgas distribueras eller avses att bli distribuerad. 9 Lagförslag med kommentarer I vissa avseenden har arbete präglats av ovanliga omständigheter. Framför allt har förutsättningarna för utredningsarbetet förändrats , inte minst genom att den 4 de- cember 1998 beslutade att schablonavräkning skall införas den 1 no- vember 1999. beslutade hur vissa frågor, som enligt direktiv från regeringen ålåg utredningen att behandla, skulle lösas, såsom kostnader för leverantörsbyte, lämplig uppsägningstid m.m. På förslag av gav regeringen i uppdrag till att, i samråd med och i samverkan med företrädare för branschen, utarbeta ett system för schablonavräkning, som skulle kunna tillämpas . Uppdraget innefattade även att ge förslag till författningsändringar som bedömdes nödvändiga. I tilläggsdirektiv av gavs i uppdrag att i stort analysera konsekvenserna av det förändrade regel- verket och vid behov föreslå åtgärder och regleringar. En utgångspunkt skall vara att den nuvarande åtskillnaden mellan produktion och handel med el och överföring av el skall bestå. Överväganden beträffande frågor som har en direkt koppling till införandet av schablonavräkning skall, inbegripet eventuella förslag till reglering, redovisas . Uppdragen till respektive till behandlar delvis likartade frågeställningar, vilket bl.a. inneburit att ut- redningen i några av delbetänkandets kapitel funnit skäl att särskilt kommentera vissa av de förslag verket lämnat. Vad beträffar redovisningen av lagförslag är det däremot angeläget att kunna avskilja vad som utgör resultat av över- väganden respektive vad som föreslagits av och Ener- gimyndigheten. Detta bl.a. mot bakgrund av att regeringen remissbe- handlat Svenska kraftnäts och i särskild ordning, och att de lagförslag som lämnas i rapporten därigenom givits viss offentlighet. Mot denna bakgrund har utredningen valt att endast lägga fram lag- förslag i delar som specifikt följer av direktiven till och de överväganden som utredningen gjort utifrån direktiven. 82 Lagförslag med kommentarer förslag som utredningen sålunda lägger fram gäller upphävande av reglerna om leveranskoncession, avgiftsuttag vid leverantörsbyte samt vissa kompletterande bestämmelser om konsumentskydd i 11 kapitlet ellagen. Slutligen föreslås de övergångsbestämmelser som bedöms nödvändiga i anledning av utredningens förslag. När 5 kap. upphävs bör också 11 - 14 §§ i elförordningen (1994:1250) upphävas samt 17 § i samma förordning ändras i vad avser beslut om meddelande av leve- ranskoncession m.m. För det fall frågan om ersättning till småskaliga elproducenter löses genom en mottagningsplikt för tidigare leverans- koncessionärer, behövs lagstiftning utöver vad som föreslås. Reglerna om leveranskoncession upphävs I anledning av att systemet med leveranskoncession upphör, förslås att reglerna om leveranskoncession och om leveranskoncessionärers rättigheter och skyldigheter i femte kapitlet upphävs i sin helhet. I sam- band härmed föreslås att vissa grundläggande regler om byte av el- leverantör införs i åttonde kapitlet, förutom de regler om elleveran-törers skyldigheter att underrätta nätägare m.m. som föreslagits i Svenska kraftnäts och . Mot bakgrund av vad som i det föregående (kapitel 8) anförts i fråga om undantaget från leveransplikt vid elleverans inom fjärrvärme- och naturgasområden, bör även denna regel upphävas. Med hänvisning till vad anfört beträffande skyddet för små elprodu- center (kapitel 6), föreslås ingen lagstiftning som särskilt reglerar denna fråga. Några regler om prissättning av el eller andra särskilda regler för elleverantörens verksamhet bedöms inte påkallade utöver de specifika handlingsregler som föreslås i lagförslagen. Dessa är bl.a. centrala för att systemet skall fungera på ett tillfredsställande sätt. Någon reglering av elleverantörernas skyldigheter härutöver eller beträffande prövning av villkoren för elleverans, föreslås således inte. Lagförslag med kommentarer 83 8 kap. Systemansvar, leverantörsbyte, balansansvar och balansavräkning 6 § femte stycket (myndigheternas lagförslag) Innehavare av nätkoncession får, utöver vad som kan följa av 3 ka- pitlet 11 §, debitera avgift i anledning av byte av elleverantör endast för det femte och därpå följande leverantörsbyten som en elanvändare genomför under ett kalenderår. Avgiftens storlek beslutas av rege- ringen eller, efter regeringens bemyndigande, av nätmyndigheten. En av given förutsättning för arbetet med reformering av el- lagen är att det av konsumenten inte skall tas ut någon administrations- avgift vid leverantörsbytet. De kostnader som ändå uppstår för nät- ägaren i samband med ett leverantörsbyte skall enligt utredningens för- slag belasta kollektivet av elanvändare inom nätägarens koncessions- område. Det kostnadstyper som här främst avses är administrativa kostnader som beror på leverantörsbytet. Liknande kostnader uppstår för övrigt då en elanvändare flyttar till eller från nätägarens koncessionsområde. Syftet med att införa en särskild reglering av kostnader vid leverantörsbyte är att skapa likartade konkurrens- förutsättningar för elleverantörer och elanvändare oberoende av var i landet elen skall levereras. Elanvändarna bör ges rätt till ett antal avgiftsfria byten per kalenderår. För dessa byten är det nätägaren/kundkollektivet som står för kostnaden. För byten därutöver skall nätägaren äga rätt att ta ut en avgift av elanvändaren. Utredningen föreslår att elanvändaren får rätt till fyra avgiftsfria byten per kalenderår. Avgiftens storlek för byten därutöver beslutas av regeringen eller, efter bemyndigande, av nätmyndigheten. Det kan inte uteslutas att också vissa kostnader för mätning eller beräkning av energimängder kan uppstå vid, eller ha en koppling till, leverantörsbytet. Så kan vara fallet om en elanvändare, som enligt gällande regler skall ingå i förbrukningsprofilen, önskar utnyttja ett leveransalternativ som kräver timvis elmätning. Möjligheten att debitera elanvändaren sådana kostnader regleras i 3 kapitlet, 11 § i Svenska kraftnäts och förslag. I anledning härav anges att det nu föreslagna lagrummet avser andra kostnader än sådana som regleras i 3 kap 11 § i myndigheternas förslag. 84 Lagförslag med kommentarer Särskilda bestämmelser om överföring och leverans av el till konsumenter 2a § En elleverantör som levererar el till en konsument i dennes uttagspunkt är skyldig att fortsätta leveransen i konsumentens uttags- punkt fram till dess att ett leverantörsbyte har ägt rum enligt 8 kap. 6 §, eller till dess att konsumenten har gjort sig skyldig till ett väsentligt avtalsbrott och bestämmelserna i 3 och 4 §§ i detta kapitel har iakttagits. I stället för leveranskoncessionärens leveransskyldighet har denna skyldighet för en elleverantör införts för att konsumenten skall tillförsäkras ett likartat skydd som dagens leveranskoncessionssystem innebär. Skyldigheten innebär att en elleverantör som har ingått ett leveransavtal med en konsument för en specifik uttagspunkt, är skyldig att leverera fram till dess att konsumenten väsentligen har försummat sina avtalsenliga förpliktelser eller till dess att ett leverantörsbyte har ägt rum enligt bestämmelserna i den av myndigheterna föreslagna 8 kap. 6 §. Säger konsumenten själv upp avtalet, t.ex. på grund av flyttning, gäller inte någon leveransskyldighet. Bestämmelsen blir konkurrensneutral eftersom den gäller lika för alla elleverantörer och prissättningen inte är föremål för nät-myndighetens tillsyn. 2b § Om en konsument saknar avtal med en elleverantör är innehavare av nätkoncession skyldig att anvisa konsumenten en elleverantör, vilken i avtal med koncessionshavaren har åtagit sig att leverera el till de konsumenter som anvisas enligt denna paragraf. Av 3 kap. 9 § följer att nätägaren är skyldig att på skäliga villkor överföra el. Den nu föreslagna bestämmelsen tar sikte på de fall där en konsument har ett avtal med nätägaren men saknar ett avtal med en elleverantör. I dessa fall har nätägaren för att säkra konsumentens tillgång till el, en skyldighet att anvisa en elleverantör som svarar för leverans till konsumentens uttagspunkt. Efter det att leveransen har påbörjats kan konsumenten alltid byta elleverantör enligt bestämmelserna i den av och förslagna 8 kap. 6 §. Bestämmelsen innebär en skyldighet för nätägaren att teckna avtal med en eller flera elleverantörer, som i avtalet förbinder sig att Lagförslag med kommentarer 85 svara för elleverans till kundens uttagspunkt. Frågan om hur anvisningsskyldigheten efterlevs bör följas upp inom ramen för nätmyndighetens tillsynsverksamhet. De närmare detaljer som kan behöva regleras i detta sammanhang bör hanteras i avtalsrelationen mellan nätägaren, anvisad elleverantör och i de avtal som upprättas med konsumenten. 13 kap. Övriga bestämmelser 5 § Beslut av nätmyndigheten enligt 2 kap. 23 - 25 §§, 3 kap. 3 §, 6 - 8 §§, 11, 12, 14 och 15 §§, 4 kap. 6, 7 och 10 §§, beslut av en tillsynsmyndighet enligt 12 kap. 2 - 4 §§ samt beslut av den systemansvariga myndigheten om ersättning till den som enligt 8 kap. 2 § beordrats öka eller minska produktionen av el får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Regeringen får meddela föreskrifter om överklagande av andra beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Ändringen innebär att hänvisningen till beslut enligt 5 kap. 7, 10 och 11 §§ har tagits bort. Denna lag träder i kraft , då 5 kap. ellagen (1997:857) skall upphöra att gälla. 2.I ärenden enligt 5 kap. 7, 10 och 11 §§ ellagen (1997:857) som är anhängiggjorda vid den nya lagens ikraftträdande, skall äldre bestämmelser tillämpas. 3.Punkten 3 i övergångsbestämmelsen till ellagen (1997:857) skall alltjämt gälla. Under punkten 1 anges dagen för lagens ikraftträdande. Under punkten 2 regleras vilka bestämmelser som skall tillämpas vid tvister enligt 5 kap. 7, 10 och 11 §§ ellagen (1997:857). Sådana tvister som är anhängiggjorda vid den nya lagens ikraftträdande skall lösas enligt äldre bestämmelser. Under punkten 3 regleras övergångsvis tvister om prisreglering enligt 10 § lagen (1994:618) om handel med el, m.m. Enligt nämnda lag kunde skäligheten av priset på försåld el eller el som inköpts från en småskalig 86 Lagförslag med kommentarer elproduktionsanläggning prövas endast efter ansökan. Denna bestämmelse tar sikte på ärenden om prisreglering som har anhängiggjorts före ikraftträdandet av ellagen (1997:857). De äldre bestämmelserna skall alltjämt tillämpas i sådana ärenden om pris- reglering. Både i förarbetet och lagtexten till den reformerade elmarknaden, vilken trädde i kraft , ansågs det viktigt att små elproducenter fick ett skydd varför en femårig leveranskoncessionsperiod infördes. uttalade i sitt delbetänkande att små elprodu- center ej skulle få försämrade villkor vid övergången till den reformerade elmarknaden. Dessutom uttalade att de ekonomiska villkoren skulle stimulera en nybyggnad. infördes en ändring i ellagen innebärande ett takpris av för entimmesmätare för en abonnent som ville byta leverantör och har beslutat att helt slopa kravet på entimmesmätare för abonnenter med mindre för- brukning. Båda dessa händelser har inneburit en prispress, vilket har varit till fördel för den ena gruppen, små elkunder, och en nackdel för den andra gruppen, små elproducenter, eftersom ersättningen till den senare gruppen är kopplad till tarifferna för de mindre förbrukarna. Förutsättningarna för de små producenterna vid övergången till den reformerade elmarknaden har således ändrats och ersättningsnivån har därmed sjunkit och riskerar att ytterligare sjunka avsevärt. Att små elproducenter är i behov av fortsatt stöd visar tydligt utvecklingen på elmarknaden . har i sitt delbetänkande lagt fram förslag hur ersättningen till små elproducenter skall kunna utformas 1999.11.01 - 2000.12.31. Mitt yttrande ansluter till kapitel 6 i delbetänkandet. Betänkandet anger en hypotetisk ersättningsnivå som skulle kunna gälla för små produktionsanläggningar om inte ovan angivna ändringar införts och denna nivå anges till /kWh och föreslås som garanterad ersättning till små elproducenter.