sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — försvarsbeslut innebar, (se bl.a. bet. 1992/93:FöU9 s. 2 och 23) att Försvarsmakten med hänsyn till det dåvarande omvärld- släget medgavs att sänka den kortsiktiga beredskapen till förmån för en långsiktig materiell förnyelse av försvaret. För att upprätthålla be- redskap mot en säkerhetspolitiskt ogynnsam utveckling i första hand på grund av en ökad spänning i närområdet, skulle Försvarsmakten kunna återta krigsdugligheten av högst . Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 193 skulle vara möjligt bl.a. genom en forcerad utbildning av militär per- sonal och komplettering av militära förnödenheter. (Jfr bet. 1996/97:FöU1 s. 38 och för s. försvarsbeslut har statsmakterna vid förnyade diskussioner om och granskningar av det säkerhetspolitiska läget i omvärlden konstaterat att väpnade angrepp mot landets frihet och oberoende ter sig på kort sikt, och så länge det säkerhetspolitiska läget består, som osannolika. Därtill kommer att de rent militära för- utsättningarna hos en tänkbar angripare för att genomföra sådana an- grepp under anses vara starkt begränsade. Anspråken på totalförsvarets förmåga att möta ett väpnat angrepp mot landet har därför bedömts som begränsade under . Det har också sagts att om en situation trots allt skulle utvecklas som innebär ett angreppshot mot , bör vi få en betydande politisk förvarning om detta. (Se bl.a. prop. 1995/96:12.) 1995/96:12 gjorde regeringen bedömningen (s. 58 ff.) att det var möjligt att göra besparingar på totalförsvaret mot bakgrund av att angreppshoten på kort sikt var små och att uppväxten av nya hot skulle vara märkbara och ta i anspråk för att utvecklas. För- svarsmaktens krigsorganisation kunde enligt regeringens mening därför reduceras. Det mycket begränsade militära hotet, som rådde från omvärlden, bedömdes således i ett kortare perspektiv medge att den omedelbara krigsdugligheten och beredskapen kunde inskränkas. Vissa begränsningar kunde även göras inom delar av det civila för- svaret. Med hänsyn till att väpnade hot trots allt kan växa upp om läget i omvärlden förändrades, måste totalförsvaret emellertid enligt den nyssnämnda propositionen på ett betryggande sätt kunna stärka och anpassa förmågan att möta ett angrepp i takt med den säkerhetspoli- tiska utvecklingen i omvärlden. Detta måste kunna ske både snabbt och genom att krigsdugligheten höjs hos befintliga förband, men även i form av en mer långsiktig anpassning varvid nya förband och sys- tem och strukturella lösningar införs. Förmågan att möta ett väpnat angrepp skulle dock enligt regeringens mening behöva tillgodoses fullt ut först efter en viss komplettering av utrustning och utbildning. Därutöver skulle en stabil grund byggas för en mer långsiktig anpass- ning av försvaret till tänkbara förändrade säkerhetspolitiska lägen. Sålunda måste den militära beredskapen, organisationen och plan- läggningen enligt propositionen medge att Försvarsmaktens förmåga långsiktigt kan utökas eller förändras för att motsvara framtidens krav och behov genom att militär kapacitet byggs upp eller att uppgifterna förändras eller omprioriteras. (Se prop. 1995/96:12 s. 58 ff.) 194 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten Genom försvarsbeslut lade fast den av rege- ringen i prop. 1995/96:12 föreslagna principen om att totalförsvaret resursmässigt med avseende på krigsduglighet och beredskap skulle anpassas till det rådande säkerhetspolitiska läget. ansågs den grundläggande osäkerheten, när det gällde omvärldsutvecklingen, kräva förmåga till anpassning till förändrade hot och förutsättningar och det framhölls: För att kunna möta de hot som skulle kunna upp- stå om existerande angreppsstyrkor sattes i stånd måste totalförsva- rets förmåga snabbt och säkert kunna ökas genom att de medvetna begränsningarna i krigsduglighet och beredskap planmässigt åtgärdas . (Se prop. 1996/97:4 s. Försvarsmaktens beredskap skulle därför medge att organisationens huvuddel efter ett beslut om höjd krigsförmåga hade uppnått full krigsdug- lighet. Det skulle således skapas förutsättningar för att det ständigt fanns en betryggande beredskap för att höja - återta - krigsförmågan om det säkerhetspolitiska läget förändrades. Därutöver skulle beredskapen, organisationen och planläggningen medge att Försvarsmaktens förmåga i ett längre perspektiv kunde anpassas, dvs. utökas eller förändras, för att motsvara framtida krav och behov (se prop. 1995/96:12 s. 58 ff.). Totalförsvaret skulle således anpassas, såväl i det korta perspektivet - högst - genom återtagning med hänsyn till det militärstrategiska läget i omvärlden, som mer långsik- tigt - upp till - genom tillväxt och ominriktning med hänsyn till omvärldsutvecklingen i en vidare mening. Detta var inne- börden av den s.k. anpassningsdoktrinen, som ställer krav på skilda åtgärder med avseende på de - med Försvarsmaktens terminologi - tre delarna återtagning, tillväxt och ominriktning inte minst tidsmässigt, för att säkerställa en förmåga till anpassning. 1995/96:12 framhölls att en svårighet med att planera för att vid behov höja krigsdugligheten och anpassa totalförsvaret till för- ändringar i omvärlden är osäkerheten om huruvida tillräcklig infor- mation och beslutskraft kommer att finnas för att faktiskt genomföra de åtgärder som kan krävas. Å andra sidan var det inte rimligt att ständigt hålla en försvarsorganisation intakt för ett tänkbart värsta fall långt in . Det påpekades att de internationella kontakterna och tillgången på information är mycket större . För- utsättningarna är därmed, enligt propositionen (s. 63) bättre än förr, att varsebli och värdera hotande utvecklingstendenser i omvärlden och att få grund för att fatta beslut om beredskapshöjningar och erforder- liga förstärkningar av försvaret. Enligt den sistnämnda propositionen skall anpassningsförmågan säkerställas genom att underrättelsetjänsten och försvarsforskningen i Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 195 tid ger underlag för att beslut skall kunna fattas om erforderliga an- passningsåtgärder. Detta skall ske genom särskilda insatser dels inom underrättelseområdet och forskning så att aktuellt beslutsunderlag ständigt finns tillgängligt, dels genom att det skapas organisatoriska former för analys och värdering på hög politisk nivå. I propositionen framhölls vidare (s. 63) att den säkerhetspolitiskt och militärt inrikta- de underrättelsetjänsten i det aktuella säkerhetspolitiska läget skall lägga särskild vikt vid information om långsiktiga utvecklingstenden- ser och förändringar inom politiska, ekonomiska och militära områden av betydelse för säkerhet. Underrättelsetjänsten och för- svarsforskningen skall således inriktas på att ge underlag för ett poli- tiskt beslut om behovet av att anpassa totalförsvarets förmåga. (Jfr prop. 1996/97:4 s. har i dessa sammanhang givit uttryck för att det finns behov av att säkerställa att underrättelsetjänsten ges en sådan ledning och utformning, som svarar mot de särskilda krav som ställs när det gäller totalförsvarets förutsättningar till anpassning enligt den nya doktrinen (se bet. 1995/96:FöU1 s. 34). Det är också en huvud- anledning till den förevarande översynen av underrättelsetjänsten. Det förutsattes emellertid även att Försvarsdepartementets organisation och arbetsformer är avpassade för att snabbt omhänderta och analyse- ra relevant information, som underrättelsetjänsten tillhandahåller. (Se prop. 1995/96:12 s. Som redan har nämnts framhöll regeringen i prop. 1996/97:4, som låg till grund försvarsbeslut, att försvarets förmåga till anpassning var en central fråga för försvarspolitiken och att anpass- ningsförmågan skulle vara styrande för totalförsvarets framtida ut- formning (s. 64 f.). Regeringen underströk (s. 65) att tillgången till ett bra beslutsunderlag var av stor vikt för att kunna skapa och vidmakt- hålla en tillräcklig förmåga till anpassning och för att kunna fatta be- slut om erforderliga anpassningsåtgärder. Detta aktualiserar frågan om regeringens styrning och samordning av underrättelsetjänsten och även frågan om regeringens beredning av underrättelsematerial. I den sistnämnda propositionen hänvisade regeringen till att den i samband med försvarsbeslut hade angivit att anpassnings- förmågan krävde särskilda insatser bl.a. på underrättelseområdet i syfte att tillse att aktuellt beslutsunderlag fanns tillgängligt på hög politisk nivå. I sistnämnda hänseende underströk regeringen (s. 66 f.) behovet av att utveckla och förstärka förmåga att analysera och bereda frågor som har anknytning till omvärldsutveck- lingen och som är av betydelse för anpassningsförmågan på såväl kort som lång sikt. Regeringen framhöll dock att förändringar i regerings- kansliet var beroende av utformningen av underrättelsetjänsten. 196 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten Det sagda förutsätter att underrättelsetjänsten - i vid mening - har förmåga att tidigt identifiera och redovisa eller ge förvarning om om- världsläget av såväl militär som allmänpolitisk strategisk och operativ natur. Det framstår därvid som underrättelsetjänstens främsta uppgift att fortlöpande bidra med information till ett sådant beslutsunderlag att en anpassning av försvarsorganisationens krigsduglighet hinner genomföras före ett eventuellt angrepp. Utan en god un- derrättelsetjänst skulle försvarsorganisationen behöva hållas intakt på en nivå, som inte framstår som rimlig. Därutöver skall underrättelse- tjänsten kunna identifiera förändringar i omvärldsläget, som kontinu- erligt och med tanke på tillväxt och ominriktning kan föranleda beslut om anpassningsåtgärder i ett längre tidsperspektiv. 1998/99:74 har regeringen (s. 69) betonat underrättelse- tjänstens betydelse för att ge statsmakterna tidig och relevant infor- mation, som är av betydelse för frågan om vad som behöver göras för att anpassa totalförsvaret till förändringar i omvärlden. Regeringen har framhållit att underrättelsetjänsten bör utvecklas med hänsyn till anpassningens behov. 4.4De nya säkerhetspolitiska förutsätt- ningarna och underrättelsetjänsten De händelser i omvärlden som främst har förändrat uppgifterna för totalförsvarets underrättelsefunktion är minskade militära och operativa förmåga, strävanden att delta i fredsfrämjande internationella operationer och förekomsten av nya hot och risker mot samhället. Konsekvenserna för den svenska militära underrättelse- tjänsten av de nya säkerhetspolitiska förutsättningarna, som har inträtt i omvärlden , får bedömas mot bakgrund av dels de grundprinciper och de uppgifter som har satts upp för underrättel- setjänstens verksamhet, dels målet och inriktningen för den utrikes- och försvarspolitik, som landet vill föra. Grundprinciperna och inrikt- ningen för underrättelsetjänstens hittillsvarande verksamhet har redo- visats under avsnitt 2.4.3. Säkerhetspolitikens mål och inriktning har belysts under avsnitt 4.1. Underrättelsetjänstens traditionella och huvudsakliga uppgift har varit att i ett kortsiktigt perspektiv, i omedelbar närtid, och med en mer eller mindre direkt utgångspunkt i inhämtad information ge förvarning om eventuella förberedelser för invasionsföretag mot landet. De politiska och även de rent militära förutsättningarna för ett Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 197 sådant har emellertid minskat och bedöms riskerna som mycket små i vart fall i ett perspektiv av fem men troligen upp till . Behovet av underrättelser, som i första hand har varit av operativ och taktisk karaktär och som skulle utgöra stöd för en förvarning, har därför minskat i omedelbar betydelse. En förskjutning av tyngdpunkten från real- och närtidsbehov av underrättelser mot mer långsiktiga är således påtaglig. Det är dock alltjämt viktigt att ha en säker uppfattning om stridskrafternas tillstånd i vårt närområde. Det utgör grunden för framtidsbedömningar samti- digt som det säkerställer fortsatt kompetens inom den militära under- rättelsetjänstens basområde, taktik och operativ förmåga. Det är av grundläggande betydelse att även upprätthålla förmågan att ge militär förvarning om tänkbara väpnade angrepp mot bakgrund av att de säkerhetspolitiska förhållandena kan ändras. Även underrättelse- tjänsten måste alltså kontinuerligt ses i ett beredskapsperspektiv. Försvarsberedningen har i betänkandet Ds 1999:2 påpekat att kra- ven på försvarets grundberedskap har gått ner sedan 1996 års total- försvarsbeslut. Detta gäller dock inte beredskapen för att kunna delta i internationell verksamhet. Försvarsberedningen har vidare anfört föl- jande (s.163): De förändrade kraven på grundberedskap är att totalförsvaret skall ha förmåga att höja beredskapen för att möta de hot mot territoriella integritet som kan uppstå redan i närtid. Beredskap måste också finnas för att möta sådana hot som kan riktas mot landet i syfte att utöva påtryckning. Beredskapsökningarna skall kunna säkerställa att fortsatta beredskapshöjningar och beslut om anpassningsåtgärder kan genomföras . Regeringen har i prop. 1998/99:74 uttalat (s. 99 f.) att i grundbe- redskap skall finnas förmåga till: -underrättelsetjänst och ledning, -visst luftförsvar mot fjärrstridsmedel, dvs. kryssningsrobotar, bal- listiska robotar och flyg med långräckviddiga vapen, -skadeavhjälpande förmåga mot insatser av sådana, -viss bevakning och skydd mot sabotage, -förmåga att möta mycket begränsade luftlandsättningar samt -förmåga att övervaka territoriet och förmåga att avvisa kränkningar mot detta. I ovanstående skall beaktas att informationskrigföring sannolikt kom- mer att utgöra en väsentlig del. Förmågan skall utformas med hänsyn till både hotets styrka och de hotade samhällsfunktionernas och in- frastrukturens sårbarhet vid bekämpning. Regeringen har vidare framhållit att beredskap skall finnas, som medger att förmågan och 198 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 1999:37 uthålligheten successivt kan höjas så att en fullständig beredskap uppnås . Behovet av operativa och taktiska underrättelser i ett kortsiktigt perspektiv och även i omedelbar närtid ökar i samband med ett ökan- de svenskt engagemang i internationella fredsfrämjande operationer och krishantering. Sådana underrättelser krävs för en bedömning av ett svenskt agerande i ett akut skeende såväl inför som under ett svenskt deltagande i sådana operationer. Även strategiska underrättel- ser behövs i en ökande grad i dessa sammanhang i första hand för en bevakning av tänkbara krisområden där insatser kan förväntas komma ifråga. Strategiska underrättelser krävs därvid för att upptäcka och tolka tecken på en förändrad politisk avsikt och den militära operativa förmågan hos parterna i en konflikt. Behovet av underrättelser i sam- band med internationella insatser kan i och för sig inte sägas ha sin grund i nya säkerhetspolitiska förutsättningar. Det är i första hand en fråga om det enskilda landets eget val att delta i internationella insat- ser, men engagemanget kan ses som en indirekt följd av ett ökat in- ternationellt ansvarstagande för den säkerhetspolitiska utvecklingen i spåren efter omvälvningarna i den internationella miljön. Den s.k. anpassningsprincipen syftar till att avpassa resurserna in- om totalförsvaret efter omvärldsläget. Anpassningen kräver i såväl ett kortare, dock inte i ett , som i ett längre perspektiv ope- rativa och taktiska militära underrättelser med sikte på ett återtagande och en uppbyggnad av krigsförmågan hos en presumtiv fiende. Dess- utom krävs strategiska underrättelser för en bredare överblick och analys av en tänkbar säkerhetspolitisk utveckling mot bakgrund inte endast av militära utan även av politiska, ekonomiska, sociala m. fl. I ett längre perspektiv, medellångt och längre - - dominerar kravet på strategiska underrättelser. Generellt kan sägas att anpassningen har ökat kraven på en bredare analysför- måga hos underrättelsetjänsten där den utrikespolitiska analysen sätts mer i förgrunden . Försvarsberedningen och även regering- en i prop. 1998/99:74 s. 68 har framhållit att för anpassningsbeslut, i motsats till beredskapsbeslut, är traditionell militär underrättelseverk- samhet av relativt sett mindre betydelse (se Ds 1999:2 s. 149). De nya säkerhetspolitiska förutsättningarna karaktäriseras av en allmänt förändrad internationell problembild, som har sin grund i ett relativt brett spektrum av icke-militära s.k. nya hot och risker. Detta har för svensk del återspeglats i att totalförsvaret i enlighet med 1995 och försvarsbeslut skall präglas av en bredare säkerhetssyn, som omfattar hot och risker i form av ekonomiska kriser, flykting- och migrationsrörelser, etniska och religiösa konflikter, spridning av massförstörelsevapen m.m. (se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 30 f. och 45 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten 199 Den bredare säkerhetssynen, som skall prägla totalförsvaret, ställer fortsättningsvis krav på såväl militära som civila underrättel- sefunktioner att lämna i första hand strategiska underrättelser. I vissa fall, som har anknytning t.ex. till brottsbekämpning eller annan hante- rande verksamhet, dominerar dock operativa och taktiska underrättel- ser. Det vidgade säkerhetsbegreppet väcker i och för sig frågor om vil- ka av de nya säkerhetsproblemen, som den militära underrättelse- tjänsten skall ta sig an och vilka som andra funktioner i samhället skall svara för. I flera fall torde det vara svårt att skilja olika typer av hot från varandra. De är ofta sammansatta och kan falla under flera myn- digheters ansvar. Detta kräver en styrning och en samordning bl.a. när det gäller informationsinhämtning och analysverksamhet men även inriktning av olika underrättelsefunktioner. Under alla förhållanden nödvändiggör det vidgade säkerhetsbegreppet en bredare informa- tionsinhämtning och ställer krav på en mer allsidig analysförmåga hos underrättelsefunktionerna samt god samverkan mellan berörda organ. Omvärldsutvecklingen har inneburit att underrättelsetjänsten nu- mera kan verka i ett säkerhetspolitiskt mindre spänt klimat. Det har inneburit en större öppenhet i och en ökad tillgång till säkerhetspoli- tiskt relevant information. Som har påpekats tidigare finns mycket av den information, som inte var tillgänglig annat än genom kostsam och krävande särskild inhämtning, numera allmänt och öppet tillgänglig i ett informationsutbyte med andra länder. Sålunda finns det allmänt en medvetenhet om att nationell säkerhet i allt större om- fattning bygger på ett internationellt samarbete även härvidlag. Detta tillsammans med möjligheterna att utnyttja ett omfattande och tekniskt sett lättillgängligt informationsflöde i form av öppna källor innebär att den militära underrättelsetjänsten i högre grad än tidigare kan ägna tid och resurser åt en bredare och mer strategiskt inriktad underrättelse- inhämtning. Det kan således konstateras att de nya säkerhetspolitiska förutsätt- ningarna kräver förändringar för inriktningen av och formerna för den svenska militära underrättelsetjänsten. Inhämtningsbehovet inom den militära underrättelsetjänstens traditionella bevakningsområde har, i allt fall kortsiktigt, minskat och blivit mer selektivt. har in- formationsmaterialet rent allmänt blivit mer omfattande och lättill- gängligt och förändrar därmed informationsinhämtningen. Underrät- telsetjänstens viktiga beredskapsfunktion kvarstår. Kraven på operati- va och taktiska underrättelser har i övrigt blivit mindre framträdande och tyngdpunkten i underrättelseverksamheten har förskjutits mot ett behov av strategiska underrättelser, som ställer krav på en bredare och även icke-militär analysförmåga och förmåga till en samordnad 200 Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten Underrättelsebehoven gör sig allt mer gäl- lande i ett långsiktigt och vidare allmänt säkerhetspolitiskt perspektiv inte minst mot bakgrund av anpassningsdoktrinen och ett vidgat sä- kerhetsbegrepp. Slutligen kvarstår ett behov av underrättelser också i en kortsiktig uppföljning bl.a. i samband med fredsfrämjande opera- tioner. Konsekvenserna från en principiell utgångspunkt för den svenska militära underrättelsetjänsten av den nya säkerhetspolitiska situation, som har uppstått i den internationella miljön, kan förenklat samman- fattas enligt följande: -från traditionell militär förvarning om väpnade angrepp i form av invasion, -från heltäckande operativ och taktisk militär uppföljning, -mot strategiska underrättelser, -mot icke-militära underrättelser, -mot mer selektivitet i uppföljningen av den militära verksamheten i närområdet, -mot förändrade inhämtningsmetoder, -mot en bredare och mer långsiktig säkerhetspolitisk analys. Det bör betonas att detta är en beskrivning av vissa tendenser som belyser vikten av att förnya underrättelsetjänsten och dess inriktning. bör nämnas att tjänstens nuvarande roll i fråga om bered- skapsfunktionen och deltagande i internationella operationer fordrar ett vidmakthållande av förmågan att producera operativa och taktiska underrättelser. 5Det konstitutionella perspektivet och rättsstatens krav Underrättelsetjänsten skall liksom annan verksamhet i det allmän- nas tjänst bedrivas i enlighet med den demokratiska rättsstatens krav. Verksamheten skall utövas under lagarna och medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter skall respekteras. Underrättelsetjänsten bedrivs i enlighet med vissa riktlinjer som har antagit. Kommittén avser att i det följande föreslå dels vissa justeringar av dessa riktlinjer (se avsnitt 6), dels en lag- reglering i fråga om underrättelsetjänsten (se avsnitt 12). Regeringens beslut fattas formellt och kollektivt. Försvarsmi- nistern har en egen formell beslutanderätt enligt den s.k. komman- domålslagen, som dock i praktiken saknar större betydelse för un- derrättelsetjänstens område. Det finns ett utrymme för informella kontakter mellan myndigheterna och . Utrikespolitiken är en regeringens riksstyrelsefunktion. Utri- kesministern skall hållas underrättad när fråga av betydelse för förhållandet till annat stat eller mellanfolklig organisation upp- kommer hos annan statlig myndighet. har ett viktigt inflytande på den förda utrikespoliti- ken. är ett organ för samråd mellan regering och riksdag. och dess organ utövar granskning av regering- en och förvaltningen. Även regeringen har under sig särskilda myndigheter för tillsyn och kontroll. 202 Konstitutionella perspektivet - rättsstatens krav 5.1Det konstitutionella systemet och underrättelsetjänsten Här skall inledningsvis erinras om några huvuddrag i kon- stitutionella system som blir av betydelse vid en bedömning av under- rättelsetjänsten. Den offentliga makten utgår från folket och utövas under lagarna. Medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter skall respekteras. granskar rikets styrelse och förvaltning. Regeringen styr riket och är ansvarig inför . De som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. Detta är principer som läggs fast i 1 kap. regeringsformen. Som annan verksamhet i det allmännas tjänst skall alltså underrät- telsetjänsten i vårt land bedrivas i enlighet med den demokratiska rättsstatens krav. Underrättelsetjänsten bedrivs med utgångspunkt från vissa grundläggande principer som tidigare antagit i form av riktlinjer. Däremot är underrättelsetjänsten och dess verksamhet inte lagreglerad i , till skillnad mot vad som är förhållandet i många andra länder. Den svenska regeringsformens principer om normgivningsmakten ger emellertid regeringen ett betydande utrym- me för att själv reglera myndigheternas verksamhet. Något formellt krav på lagreglering av underrättelsetjänstens verksamhet såvitt avser landets yttre säkerhet och dess säkerhetspolitik föreligger därmed in- te. Kravet på lagform gäller däremot bl.a. fri- och rättighetsbegrän- sande bestämmelser, regler som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhål- landen.