sou · GNB3144 · 2000-01-01 00:00:00 — Mer än hälften () hade överlämnats till Finans-, Social-, Justi- tie- och Näringsdepartementen, inklusive de departement som uppgått i det . var det depar- tement som hade i särklass flest slutbetänkanden, av samtli- ga. De flesta slutbetänkandena remitterades (tabell 3.2). Remisser av slutbetänkanden, t.o.m. Av totalt 142 betänkanden remitterades 127. I två fall har två be- tänkanden remitterats tillsammans.3 Eftersom fokus i vår studie ligger på remissbehandlingen och remissvaren – inte antalet kom- mittébetänkanden – utgör de 125 remisserna basen i det följande. Det kan finnas flera olika skäl till att ett betänkande inte re- mitteras. Vi har här inte gjort någon närmare analys av orsakerna. Allmänt kan konstateras att förslagen kan vara dåligt underbyggda och/eller politiskt oönskade eller t.o.m. överspelade. kan också bedömas vara av sådan art att det inte finns behov av remissbehandling. I anknytning till det bör erinras om riksdagsre- visorernas rapport från , där man framhåller att vissa ty- per av rapporter inte borde publiceras i över huvud 3 Betänkandena Arbete åt konstnärer (1997:183) och Generella konst- närsstöd (SOU 1997:184) remitterades tillsammans från Kulturdeparte- mentet. Läkemedel i priskonkurrens (SOU 1997:165) och Läkemedel i vård och handel (SOU 1998:28) samremitterades från Socialdepartemen- tet. taget.4 I andra fall kan remissbehandling inte ha varit möjlig på grund av tidsbrist. I Statsrådsberedningens promemoria rekom- menderas en lägsta gräns för remisstiden . I debat- ten anges ibland att utfrågningar (hearingar) allt mer kommit att ersätta det traditionella remissförfarandet, bland annat för att spara tid (se kap. 4). eller totalt 15 slutbetänkanden re- missbehandlades inte (tablå 3.1). Uppehållstillstånd på grund av anknytning Förtroendemannainflytande – ökad kvalitet och Ett större och bättre ? Svensk mat – på EU-fat Nya samverkansformer inom den Bidrag till fri svensk TV-produktion Samordning av digital marksänd TV Utvärdering av verksamheten vid delegationen för utländska investeringar i Greppet – att vända en regions utveckling Anm. Uppgifterna bygger på departementens diarier. Oklarheter har kontrollerats med han d- läggare, men vi reserverar oss för ev. felaktigheter i diarierna. Även här finns det skillnader mellan de olika departementen. Kul- turdepartementet med fyra oremitterade slutbetänkanden är det enda departement som kan sägas vara överrepresenterat. Remisserna skickades till mellan 1 och 225 remissinstanser. Det genomsnittliga betänkandet (medianen) skickades till 52. Medel- värdet var något högre – 61 – eftersom ett litet antal remisser 4 Kommittéväsendets roll och arbetsformer. revisorers rapport /97:6. skickats till extremt många remissinstanser. Exakt hur antalet re- missinstanser varierade framgår av diagram 3.1. Antalet remissinstanser för varje remiss 125 remisser sorterade efter antal remissinstanser Följande fem remisser skickades till särskilt många instanser: Remisser till många instanser Ny kurs i trafikpolitiken Regionala konsekvenser av förändringar i den Ny kurs i trafikpolitiken remitterades till 225 instanser, bl.a. samtli- ga landsting och länsstyrelser samt 55 kommuner och 34 närings- livsorganisationer. i skickades till 178 remissinstanser, huvud- sakligen kommuner och ideella föreningar. Domaren och beredningsorganisationen remitterades till 86 tingsrätter och 23 länsrätter. Av de 169 remissinstanserna hörde 148 till rättsväsendet. Regionala konsekvenser av förändringar i den statliga sektorn gick ut till 60 kommuner och 59 statliga myndigheter, inklusive samtli- ga länsstyrelser. I medborgarnas tjänst remitterades till många statliga myndig- heter (se närmare kapitel 5). Många remisser till offentliga sektorn Till vem eller vilka remitteras utredningsbetänkandena?5 Vi har klassificerat remissinstanserna efter följande schema: 5 Redovisningen i det följande bygger på uppgifter från departementens diarier och från remisskrivelsernas förteckningar över remissinstanser. och dess myndigheter m.m. Hovrätter, tingsrätter, kammarrätter, länsrätter, Arbetsdom- stolen, , JK och RÅ, inkl. de regionala åklagarmyndighe- terna. Länsstyrelserna och regionala statliga myndigheter. Övriga statliga myndigheter m.m. Statliga myndigheter och andra statliga organ som inte hör till någon annan kategori. Övrigt under kommuner och landsting. , enskilda nämnder och förvaltningar samt bolag med kommuner och landsting som huvudägare. Näringslivets arbetsgivarorganisationer och branschorganisationer m.fl. Bl.a. SAF, , Företagarnas riks- organisation, LRF och . Även handelskamrarna och forskningsinstitut som drivs av näringslivet ingår. Fack- och yrkesföreningar. LO, TCO och samt yrkesföreningar som och Revisorssamfundet. Ideella och flertalet ekonomiska föreningar som ej är fack- eller yrkesföreningar samt dessa föreningars organisationer. Både enskilda personer och grupper av enskilda personer. Remissinstanser som inte passar in i någon annan klass och som inte är tillräckligt intressanta för att redovisas i egna klasser. Det handlar exempel- vis om , vissa privata stiftelser, mellanstatliga organisationer och olika nätverksorganisationer – dvs. organisationer med medlemmar från olika kategorier. KRAV och vattenvårdsförbunden är ett par exempel. Inom flera av kategorierna har vissa remissinstanser studerats var för sig, t.ex. många större myndigheter, de största organisationerna i näringslivet och på arbetsmarknaden och några stora ideella orga- nisationer. En del av det materialet redovisas längre fram. av remissinstanser varierade mycket både från fall till fall och mel- lan departementen. Betänkanden som remitterats till minst en instans i respektive kategori, relativa tal Övriga statliga myndigheter m.m. Övrigt under kommuner och landsting Anm. N = 125. Bygger på uppgifter om de 125 remisserna av slutbe- tänkanden . Samtliga remisser med ett enda undantag skickades till en eller fle- ra statliga myndigheter för synpunkter. Undantaget utgjordes av utredning om framtida förvaltningsform för Svenskhemmet . Det betänkandet skickades på remiss till endast en enda instans, nämligen Svenskhemmet självt. För att få en bild av hur många remissinstanser det fanns inom respektive kategori krävs en annan typ av jämförelse. Därför har vi beräknat antalet remissinstanser inom respektive kategori för alla remisser tillsammans (tabell 3.4). Totala antalet förekomster som remissinstanser, absoluta och relativa tal per kategori Övriga statliga myndigheter m.m. Övrigt under kommuner och landsting Anm. Bygger på uppgifter om de 125 remisser av slutbetänkanden som gick ut under peri- oden. I 232 fall (3,) har remissinstansen inte varit möjlig att klassificera. Dessa hant e- ras som bortfall. Inga enskilda personer har varit r emissinstanser. I närmare två tredjedelar av fallen återfinns remissinstanserna inom den offentliga sektorn. I av fallen är de statliga myndig- heter av olika slag och i kommuner, landsting eller deras or- gan. Det bör nämnas att det finns exempel där enskilda betänkanden remitterats till särskilt många instanser av en viss kategori. Detta faktum kan snedvrida resultaten. Men om dessa extremvärden jämkas bort ökar den relativa förekomsten av kategorierna övriga organisationer och rättsväsendet medan den minskar något för öv- riga statliga myndigheter m.m. Departementens val av remissinstanser I föregående avsnitt beskrevs i grova termer vem eller vilka som inbjöds att skicka in remissvar. I det följande redovisas och analy- seras närmare för respektive grupp av remissinstanser, vilka som är Kategoriindelningen av remissinstanser bygger i viss utsträckning på tidigare forskning.6 Vår ambitionsnivå skiljer sig mellan olika kategorier. Resultaten presenteras för respektive ka- tegori. För samtliga kategorier bygger redovisningen på uppgifter rörande samma 125 remisser som . Kategorin domineras av JO och som förekommit 29 respektive 16 gånger som remissinstanser. Det motsvarar 23 resp. av alla remisser. Vissa remissinstanser inom denna kategori har grupperats i under- kategorier och andra enskilt. Av tabell 3.5 framgår hur många re- misser som gått till de enskilda instanserna eller till minst en i res- pektive delkategori. Anm. N = 125. Bygger på uppgifter om de 125 remis- serna av slutbetänkanden . 6 Urvalet har delvis gjorts med ledning av en databas förteckning över re- missinstanser från remisser hörande till ett mindre antal departement. Databasen har tillhandahållits oss från forskare vid Statsvetenskapliga in- stitutionen vid inom forskningsprogrammet . Ambitionsnivån i kodningen varierar mellan olika kategorier, t.ex. är den mera detaljerad vad gäller de offentliga myndigheterna. Cirka hälften av alla remisser gick till någon hovrätt eller kammar- rätt. Någon länsrätt eller tingsrätt samt Riksåklagaren och Justitie- kanslern fick vardera ungefär en fjärdedel av samtliga remisser. Totalt av remisserna gick inte till någon instans inom rättsvä- sendet. Två tredjedelar av alla betänkanden remitterades till något univer- sitet eller någon högskola. så många remisser skickades till universitet och högskolor centralt som till någon enskild fa- kultet eller institution. Övriga statliga myndigheter m.m. Denna kategori är mycket vid och blir därför också störst antals- mässigt, oavsett hur man räknar. Kategorin består av ett antal un- derkategorier och ett stort antal enskilda myndigheter och andra statliga organ. En statlig myndighet som inte finns med har räk- nats till någon av de kategorier som redovisas sist i tabellen. Av tabellen framgår hur stor andel av de 125 remisserna som gått till respektive remissinstans eller till minst en instans i respektive un- derkategori. Underkategorierna redovisas sist i tabellen. Försvarsmakten (Högkvarteret) Arkivet för ljud och bild Styrelsen för psykologiskt försvar Anm. Med grundforskningsråd avses här FRN, , , NFR och TFR. RRV och Statskontoret intar en särställning. De två myndigheter- na har också en särskild roll som remissinstanser (se kap. 6). Efter dem följer en rad myndigheter varav de flesta har tunga verksam- hetsområden. Det är intressant att notera att ungefär en sjättedel av alla utredningar remitterades till andra utredningar. Det kan fin- nas flera skäl till detta, men kanske kan det tyda på att likartade frågor behandlas både parallellt och uppsplittrat på flera utredning- ar. Vi har tidigare visat att av alla betänkanden remitterades till någon kommun och till något landsting. Totalt utgjorde kommunerna och landstingen av remissinstanserna. Kommunerna och landstingen är också representerade genom sina förbund. fick av alla slutbe- tänkanden på remiss och . var den enskilda instans som fick flest remis- ser över huvud taget. Mycket få remisser skickades till kommunernas och landsting- ens myndigheter eller bolag. Arbetsmarknadens och näringslivets organisationer Till denna kategori räknas fackföreningar, yrkesföreningar och näringslivets organisationer. För fackföreningarna har vi valt att endast studera LO, och . För yrkesföreningarna har vi valt två exempel; och domare- förbund. Av näringslivets organisationer har vi valt ut SAF, , , Svensk industriföre- ning, LRF och . I tabell 3.7 visas hur stor del av remisserna som gått till dessa organisationer och hur ofta betänkandena remitterats till någon annan organisation inom respektive kategori. Övriga privata arbetsgivar- och Anm. N = 125. Bygger på uppgifter om de 125 remisserna av slutbetänkanden . LO, TCO och är tre av de största enskilda remissinstan- serna i denna kategori. av remisserna skickades till nå- gon av dessa tre. Detta kan jämföras med att av alla betän- kanden har remitterats till någon annan facklig organisation. Av remisserna gick inte ut för synpunkter till någon facklig or- ganisation alls. Detta visar tydligt att remissbehandlingen är cen- traliserad och centraliserande. Centraliseringen är dock inte lika tydlig när det gäller näringslivets organisationer. SAF, Industriför- bundet och dominerade, men inte i samma grad som LO, TCO och bland arbetstagarorganisa- tionerna. Ingen enskild yrkesförening kommer i närheten av någon av de centrala arbetstagarorganisationerna. var remissinstans för ungefär en tredjedel av alla slutbetänkanden. Denna grupp domineras av ideella föreningar, men innefattar även ekonomiska föreningar. Vi har funnit att vissa typer av utredningar remitteras mer till övriga organisationer än andra. Förutom betän- kanden som direkt handlar om föreningssverige gäller det framför allt sådana som handlar om sociala frågor, skolfrågor, miljöfrågor och integrationsfrågor. Vi har även studerat hur ofta ett antal en- skilda organisationer förekommit som remissinstanser (tabell 3.8). Detta visar både vilka typer av frågor som remitterats och vilka organisationer som betraktas som viktiga remissinstanser. Anm. N = 125. Bygger på uppgifter om de 125 remisserna av slutbetänkanden . Vi har studerat i vilken utsträckning riksdagspartiernas ungdoms- organisationer anlitas som remissinstanser av i beredningsarbetet. Dessa är viktiga ur ett demokratiskt perspektiv. Om ungdomsorganisationerna inte finns med i denna del av be- sluts- och beredningsprocesserna kan det längre fram få konse- kvenser för intresset för partipolitiskt arbete i breda grupper. Totalt har endast fyra betänkanden remitterats till någon av de politiska ungdomsorganisationerna , vilket motsvarar . Folket som rådgivare och Anm. 125 remisser av slutbetänkanden har studerats. De som svarat på remisser är SSU ( SOU 1997:71 och 1997:105), Ung Vänster (SOU 1997:71) och KDU (SOU 1997:131). Svarsfrekvensen var totalt sett mycket låg . Slutsatsen är att mycket få slutbetänkanden remitterades till politiska ungdomsför- bund, och att när det väl hände var svarsfrekvensen mycket låg. tycks intresset för att få in remissyn- punkter från politiskt aktiva ungdomar vara i det närmaste obe- fintligt. marginaliserar de politiska ungdomsförbunden sig själva genom att inte svara på remisser. Endast en gång förekom det att ett politiskt ungdomsförbund skickade ett spontant remiss- svar, nämligen när KDU skickade in synpunkter på betänkandet SOU 1997:29 Barnpornografifrågan. Svarsskolk och spontana svar Redovisningen har rört vilka remissinstanser som de olika departementen begärt synpunkter från. Nästa fråga handlar om vilka remissinstanser som slutligen skickar in svar och i vilken ut- sträckning svar kommer in från enskilda personer, organisationer och andra helt spontant. Vi har först tagit reda på i vilken utsträckning de remissinstan- ser svarat, som officiellt fått en utredning på remiss.7 Ett knepigt gränsdragningsproblem finns här mellan svar och ej svar eftersom många remissvar är mycket korta. De kan innehålla någon enstaka mening, t.ex. om att man avstår från att svara, eller en kortfattad formulering som anger att man inte har något att erinra mot ut- redningens förslag. Vi har dock valt att definiera ej svar på snä- vast möjliga sätt, dvs. som endast de fall där någon skrivelse från remissinstansen över huvud taget inte inkommit. Vår analys av svarsfrekvenser bygger på uppgifter från 118 av remisserna, eftersom det inte varit möjligt att få fram uppgifter om några via diarium. Sammanlagt har begärt in 7 110 remissvar på dessa remisser. Men av dessa svarade inte. Av tabell 3.10 framgår vilka remisskategorier som avstått från att svara. 7 Uppgifterna som redovisas i detta avsnitt är hämtade från departemen- tens diarier. Ej inkomna remissvar per kategori, absoluta och relativa tal Övriga statliga myndigheter m.m. Övrigt under kommuner och landsting Anm. Bygger på uppgifter om endast 118 remisser av slutbetänkanden eftersom upp- gifter saknas för sju remisser i diarier. Av tabellen framgår hur vanligt det är att remissinstanserna inte skickar in något remissvar.8 De statliga myndigheterna svarade för av de uteblivna remissvaren. För att få veta hur van- ligt det är att remissinstanser inom olika kategorier av remissin- stanser svarar eller inte måste antalet inkomna svar jämföras med antalet remissinstanser i remisskrivelserna. 8 Uppgifterna avser endast de instanser det varit möjligt att klassa. Obesvarade remisser för respektive kategori, relativa tal Övrigt under kommuner och landsting Övriga statliga myndigheter m.m. Anm. Bygger på uppgifter om 118 remisser av slutbetänkanden . Totalt har 7 364 remissvar efterfrågats. I 220 av dessa fall har remissinstansen inte kunnat klassific e- ras. (Av dessa har ej svarat.) De hanteras som bortfall. Ett annat bortfall, som vi sa k- nar uppgifter om, är det som består i att vissa inkomna handlingar, som här klassats som remissvar, endast ger besked om att remissinstansen avstår från att svara. Svarsbortfallet var högst för privata företag () och övriga or- ganisationer (). För de statliga myndigheterna var bortfallet lågt. Det är dock anmärkningsvärt att det över huvud tagit före- kommer att statliga myndigheter inte skickar in några svar alls, inte ens en skrivelse att man inte har för avsikt att svara, detta med tanke på svarsplikten. Det är särskilt många i gruppen universitet och högskolor som inte svarade. En närmare granskning visar att svaren framför allt uteblivit när remisserna skickats direkt till fa- kulteter och institutioner. Svarsbortfallet var då jämfört i de fall remisserna riktats till högskolan eller universitet. I sammanhanget bör det påminnas om att myndigheternas skyldighet endast gäller att svara. En myndighet kan välja att inte inkomma med synpunkter, men måste i så fall meddela det (Se vidare kap. 5). Alla – myndigheter, organisationer och privatperso- ner – har rätt att lämna svar när ett betänkande eller en promemo- ria remitterats. Detta brukar ibland framhållas som ett viktigt de- mokratiskt värde i det svenska traditionella remissväsendet. har därför varit av särskilt intresse att ta reda på hur vanligt det är med spontana remissvar, dvs. när organisationer, myndigheter m.fl. skickar in synpunkter på eget initiativ. Totalt kom 1 167 spontana remissyttranden in ; i genomsnitt 9 spontana yttranden till varje remiss. Genomsnittsvärdet ger emel- lertid en något missvisande bild. Om man i stället går på median- värdet blir det i stället 3 spontana remissvar till varje remiss. Endast till av remisserna kom 9 eller fler spontana svar. Till var femte remiss kom det inte in några spontana remissvar alls. I sam- band med remissbehandlingen av nio slutbetänkanden kom särskilt många spontana svar – mellan 41 och 161 (tablå 3.4). Betänkanden som lockat många spontana remissvar Livsmedelstillsyn i (1998:61) Steg mot en minoritetspolitik (1997:192) Den nya gymnasieskolan (1997:107) Ny kurs i trafikpolitiken (1997:35) En ny plan- bygg- och bostadsforskning (1997:182) FUNKIS – funktionshindrade elever i skolan Att erövra omvärlden – Förslag till läroplan för förskolan (1997:157) Barnpornografifrågan (1997:29) En hållbar kemikaliepolitik (1997:84) Till vissa betänkanden kom så stora mängder av spontana remis- svar – man skulle t.o.m. kunna tala om remisstormar. För varje av dessa remissomgångar tillhörde de flesta avsändarna i huvudsak en eller ett fåtal kategorier. Det förefaller även som om det har före- kommit organiserade aktioner. Exempelvis inkom 80 spontana yttranden från lokala över betänkandet Livsmedelstillsyn i . De grupper som ibland skickat många spontana remissvar har framför allt varit ide- ella föreningar, kommuner och enskilda personer, i den ordningen. Vilka remissinstanser är det då totalt sett som skickar in spon- tana remissvar? Spontana remissvar för respektive kategori, procent av samtliga spontana remissvar Övriga statliga myndigheter m.m. Övrigt under kommuner och landsting Anm. N = 1 084. I 83 fall har spontana remissvar inkommit från avsändare som ej kunnat kategoriseras. Dessa behandlas som bortfall (ingår ej i N). Bygger på uppgifter om 125 remisser av slutbetänkanden. Gruppen övriga organisationer, dvs. föreningar utanför arbets- marknaden och näringslivet, ligger i topp eftersom de står som avsändare till ca en femtedel av alla spontana remissvar. Något fär- re kom från gruppen fack- och yrkesföreningar. av de spontana svaren kom från enskilda personer. Inga spontana re- missvar kom vare sig från organ eller från rättsväsendet. Det är intressant att notera att det var samma grupper av re- missinstanser som toppar både i fråga om ej svar och spontansvar. Som exempel kan nämnas att övriga organisationer svarade för av spontansvaren och för av de uteblivna remissvaren. De statliga myndigheterna stod för av de spontana svaren och för av svarsskolket. I klartext innebär detta att man av- står från att svara när man ombeds komma in med svar, men i stället svarar när man inte ombetts svara. Det är svårt att dra någon långtgående slutsats, men man kan ställa frågan om det finns bris- ter i beredning och handläggning när det gäller att fastställa re- misslistorna. Om man räknar ihop de spontana svaren från olika myndighe- ter m.m. inom hela den offentliga sektorn ser man att sammanta- get av spontansvaren kommer därifrån.9 Om vi väljer att bortse från de enstaka remisser som haft ex- tremt många instanser för remisslistorna blir bilden i stället den som framgår av tabell 3.13. 9 I jämförelsen ovan finns två skilda metodtekniska problem. Det ena gäller att avgöra vilka inkomna handlingar som är spontanremisser, vilket i vissa fall inte varit explicit angivet i departementens diarier. Utgångs- punkten har varit att alla handlingar som inkommit i ett ärende från av- sändare som inte är remissinstanser har klassats som spontana remissvar, om det inte varit uppenbart att de är någonting annat. Det finns därmed viss risk för överskattning av antalet spontana remissvar. Det andra problemet är att vissa remisser svarar för många spontana remissvar. Ofta kommer dessutom dessa spontana yttranden från samma kategori av remissinstanser. Därför finns en risk att en redovisning av to- talbilden som i tabell 3.12 skulle vara vilseledande. Vi har även här gjort en undersökning av dessa extremvärdens betydelse, och funnit att den för vissa grupper är ganska stor. Spontana remissvar för respektive kategori, korrigerat för extremvärden Övriga statliga myndigheter m.m. Övrigt under kommuner och landsting Efter att extremvärden räknats bort blir N = 583, jämfört med 1 084 med extremvärden. Extremvärden har räknats fram genom att (1) för varje kategori av remissinstanser ta fram alla remisser av slutbetänkanden där minst ett spontant svar kommit från respektive kategori och (2) ur dessa ta fram den tiondel där antalet spontana svar är störst från den kateg orin. Övriga organisationer, fack- och yrkesföreningar och enskilda per- soner får räknat på detta sätt, en något lägre andel av de spontana svaren . Kommuner, näringslivsorganisationer och övri- ga statliga myndigheter ökar däremot.10 Vad betyder möjligheten att skicka in spontana remissvar? To- talt utgjorde de spontana remissvaren av samtliga re- missvar. En intressant jämförelse man kan göra är att på samma sätt relatera antalet spontana remissyttranden till totala antalet in- komna remissvar för varje kategori av remissinstanser. Det ger ett mått på vilken betydelse möjligheten att skicka spontana remissvar har för de olika kategorierna (tabell 3.14). 10 Stora delar av skillnaderna mellan tabellerna förklaras enbart av de nio fall av slutbetänkanden som lockat flest spontana remissvar (se tablå 3.4). Spontana yttranden relativt samtliga inkomna yttran- den, för respektive kategori Övrigt under kommuner och landsting Övriga statliga myndigheter m.m. Baseras på uppgifter om 118 remisser av slutbetänkanden. 7 remisser har utgått på grund av tekniska problem med diarium. Privata företag är den kategori med störst andel spontana svar av alla inkomna svar. Det är för dessa kategorier som möjligheten att skicka in spontana svar är viktigast. organ samt rättsvä- sendet har å andra sidan inte avgivit några spontana remissvar alls.