sou · GNB325 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringarna har för avsikt att vidareutveckla samarbetsorganet till ett funktionellt kontaktorgan mellan de tre ländernas regeringar och respektive Sameting och till det samiska parlamentariska samarbete som håller på att utvecklas genom Samiskt parlamentariskt råd. Samarbetsorganet har tillsatt en arbetsgrupp som utrett behov och förutsättningar för en nordisk samekonvention. Arbetsgruppen presen- terade sin rapport där man konstaterar att behovet av en konvention föreligger och att man rekommenderar att detta arbete påbörjas efter bildandet av det nya samarbetsorganet för samefrågor. Vid ett möte mellan de tre sametingen undertecknade sametingspresidenterna ett avtal om samarbete mellan sametingen genom Samiskt parlamentariskt råd. Ledamöterna till detta parlamentariska samarbete skall väljas av respektive sameting. Rådet skall bidra till samordning av samepolitiska frågor som berör samerna eller kan beröra samerna i flera länder eller samerna som ett folk. De nordiska länderna kommer att, på olika sätt, finansiellt bidra till detta samarbete. samarbetar med övriga nordiska länder i och bl.a vad gäller kultur. Genom det s.k. (SÖ 1962:14) har ett samarbete med övriga nordiska länder som berör bl.a. kultur. Där anges bl.a. att skolunder- visningen i de nordiska länderna skall omfatta undervisning i de andra nordiska ländernas kultur och samhällsförhållanden. Vidare har genom avtalet åtagit sig att samarbeta med de övriga nordiska länderna när det gäller litteratur, konst, teater och film. Kontakter över gränserna 241 Det finns också överenskommelser mellan , , och (SÖ 1978:1) om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser som möjliggör bl.a. kulturellt samarbete på eller regional nivå över riksgränserna. har också ratificerat ramkonvention om samarbete över riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan (SÖ 1981:23). deltar i som består av utrikesministrarna eller fackministrarna från , , , , och samt en representant från . består också av ett Regionråd där företrädare från åtta regioner (Nordland, Troms och Finnmark i , i , i , , och republiken i ) samarbetar i frågor som rör ekonomi, handel, forskning, teknologi, turism, infrastruktur, kultur- och utbildningsutbyte samt speciella projekt för att förbättra situationen för ursprungsfolken i området. i deltar både vid och möten. som består av , , , , , , och har till syfte att koordinera miljö- samarbetet mellan länder som har territorium norr om . Urbefolkningarna har en central roll i detta samarbete. Samerna deltar som permanenta observatörer genom där också inuiterna och ursprungsfolken i norra ingår som permanenta observatörer. I samband med medlemsskapsförhandlingar inför inträde i EU infördes ett undantag från genom ett protokoll om det samiska folket som ger samerna ensamrätt till renskötsel inom det traditionella samiska området. deltar bl.a. i utarbetandet av en urbefolkningsdeklaration inom FN. Samerna ingår i delegationen och har möjlighet att ge synpunkter på den svenska förhandlingsinstruktionen. Den svensk-norska renbeteskonventionen reglerar svenska samers rätt till renbete i och norska samers rätt till renbete i . Konventionen vars giltighetstid går ut håller på att omförhandlas. Mellan och finns en renbeteskonvention . 242 Kontakter över gränserna Jag gör bedömningen att uppfyller kraven i artikel 32 bl.a. mot bakgrund av det omfattande nordiska samarbetet i samefrågor. Det finns också överenskommelser inom som underlättar samarbetet mellan regionala och lokala myndigheter. Barentssamabetet och gör det möjligt för samerna att påverka den regionala utvecklingen i ekonomiskt, socialt och kulturellt hänseende samt på miljöområdet. Det ger också samerna en möjlighet att vidareutveckla kontakter med andra ursprungsfolk såsom inuiterna och indianer. Det gränsöverskridande samarbete i samefrågor utvecklas genom det nya samarbetsorganet för samefrågor, förhandlingarna om en nordisk samekonvention samt Samiskt parlamentariskt råd. 15 Administration, artikel 33 Min bedömning: För att samtliga de frågor som konventionen täcker skall kunna samordnas på det sätt som konventionen förutsätter när det gäller planering, verkställande och utvärdering i samarbete med samerna, krävs att en särskild enhet med ansvar att samordna samiska frågor inrättas inom . En sådan sameenhet bör bestå av flera personer varav en liksom bör ha ansvar för kontakten med och andra samiska organisationer. Förutom att en sådan enhet kan sköta de uppgifter som anges i artikel 33 kan inrättandet av en samordningsenhet för samefrågor leda till att samefrågornas vikt betonas på ett tydligare sätt. 1.Den statliga myndighet som ansvarar för de frågor som behandlas i denna konvention skall säkerställa att det finns organ eller andra lämpliga mekanismer för att administrera de program, som påverkar berörda folk och skall se till att de förfogar över nödvändiga medel för att kunna fullgöra de uppgifter som pålagts dem. 2.Dessa program skall innefatta a)planering, samordning, verkställande och utvärdering, i samarbete med berörda folk, av de åtgärder som föreskrivs i denna konvention. b)framläggande av förslag om lagstiftnings- och andra åtgärder inför de behöriga myndigheterna och övervakning av tillämpningen av de åtgärder som vidtas, i samarbete med berörda folk. För att konventionens bestämmelser skall leda till att ursprungsfolken får det inflytande och de rättigheter som konventionen föreskriver krävs enligt artikel 33 att staten ser till att det finns organ (eller andra lämpliga mekanismer) som i samarbete med ursprungsfolken kan planera, verkställa och utvärdera de åtgärder som konventionen föreskriver. Dessa organ skall också i samarbete med ursprungsfolken utforma förslag till ny lagstiftning eller andra åtgärder för att omsätta konventionens bestämmelser i nationella åtgärder. Bestämmelsen i artikel 33 pekar på att det är viktigt att staten tar ansvar för att konventionens bestämmelser omsätts i konkreta åtgärder i de länder som ratificerar konventionen och att dessa åtgärder utvärderas. Både arbetet med att utforma åtgärderna, verkställa dem och utvärdera resultatet skall ske i samråd med ursprungsbefolkningen. handläggs frågor med samisk anknytning på flera departement. På handläggs frågor rörande rennäringen och , på handläggs frågor om samiskt språk och kultur samt på frågor rörande Sameskolan m.m. är ett av samer folkvalt organ men det är också en statlig förvaltningsmyndighet. Enligt 2 kap. 1 § sametingslagen består Same- tingets uppgifter bl.a. i att verka för en levande samisk kultur och att medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov beaktas, däribland rennäringens intressen vid utnyttjande av mark och vatten samt att informera om samiska förhållanden. Bestämmelserna i nr 169 spänner över ett stort antal sakområden. Frågor rörande dessa sakområden handläggs inom flera olika departement. Om konventionens bestämmelser skall få det genomslag som krävs för att uppfylla kravet i artikel 33 måste en särskild enhet inom ha det övergripande ansvaret för att samordna planeringen, verkställandet och utvärderingen av de åtgärder som krävs för att uppfylla konventionens bestämmelser inom olika sakområden. En sådan enhet måste också i enlighet med vad som anges i artikel 33 ha fortlöpande samråd i dessa frågor med . Som en jämförelse kan nämnas att man i har en enhet vid kommunal- och arbeidsdepartementet med ansvar för samordningen av samiska frågor vid olika departement och ansvaret för kontakterna med och andra samiska organisationer. Enheten har också huvudansvaret för att sammanställa rapporter till om tillämpning av nr 169. På enheten arbetar åtta personer. För att samtliga de frågor som konventionen täcker skall kunna samordnas när det gäller planering, verkställande och utvärdering, i samarbete med samerna krävs enligt min uppfattning att en särskild enhet med ansvar för samiska frågor inrättas inom . Denna enhet bör bestå av flera personer varav en liksom bör ha ansvar för kontakten med och andra samiska organisationer. Förutom att en sådan enhet kan sköta de uppgifter som anges i artikel 33 kan inrättandet av en samordningsenhet för samefrågor leda till att samefrågornas vikt betonas på ett tydligare sätt. Redan Samerätts- utredningen (SOU 1989 :41 s. 305 ff.) föreslog att det skulle inrättas ett samordningskansli för samefrågor inom för att förbättra samordningen och bevakningen av frågor med intresse för samerna och för att fortlöpande hålla kontakt med och samiska organisationer. Jag har ansett att en ratificering av nr 169 medför att ytterligare åtgärder måste vidtas för att skall kunna uppfylla konventionens krav. Det ligger inte inom mitt uppdrag att i detalj ange hur dessa åtgärder skall utformas. Därmed är det inte heller möjligt att göra någon närmare kostnadsberäkning av åtgärderna. Jag lämnar därför bara översiktliga synpunkter på kostnadsaspekterna av de åtgärder som krävs för en ratificering av konventionen. De åtgärder som jag anser krävs för att öka skyddet mot inskränkningar i renskötselrätten kommer att leda till ökade kostnader för administration både för samer, markägare och den myndighet som skall hantera anmälningar av planerade markanvändningsåtgärder inom renskötselområdet. Ett stärkt skydd mot inskränkningar i renskötselrätten och en möjlighet för samerna att upplåta sin rätt till jakt och fiske kan antas leda till ökad lönsamhet för de samiska näringarna. För markanvändarna kan detta å andra sidan leda till inskränkningar i deras markanvändning vilket kan leda till minskade intäkter för dem. När det gäller skogsbruket gäller dock redan med gällande regler att långtgående hänsyn skall tas till rennäringen (se 31 § skogsvårdslagen). Om de åtgärder jag angett vara nödvändiga för att skydda renskötselrätten mot inskränkningar utformas i enlighet med redan gällande bestämmelser om hänsyn till rennäringen kommer kostnaderna för skogsbrukets del att stanna vid de kostnader som kan uppkomma till följd av den fördröjning som orsakas av att samerna skall ha möjlighet att yttra sig över planerade åtgärder i förväg. Inom mark som samerna traditionellt innehar kan det tillkomma kostnader orsakade av den tid en förprövning av planerade åtgärder tar. Kostnader för den tid det tar att bereda samerna möjlighet att yttra sig över planerade åtgärder och att förpröva sådana åtgärder inom mark som samerna traditionellt innehar kan dock troligen bringas ned genom användning av den moderna digitala datateknik som jag redogjort för i kapitel 7. En möjlighet för samerna att själva upplåta sin rätt till jakt och fiske bör inte leda till ökade kostnader eftersom avgifterna för sådana upplåtelser tillfaller samerna. utredning som jag angett måste göras för att klargöra omfattningen av samernas rätt till jakt och fiske att medföra kostnader. Arbetet för den som jag anser skall tillsättas för att fastställa gränserna för mark som samerna traditionellt har rättigheter till kommer att ta relativt och måste utföras av personer med gedigen sakkunskap. Detta kommer därför att leda till relativt stora kostnader. Kostnaderna för en skall dock ställas i relation till de kostnader som de tvister som är instämda till domstol rörande omfattningen av vinterbetesmarkerna medför. Dessa processer kan komma att dras tillbaka eller minska i antal och omfattning till följd av kommissionens arbete eftersom detta arbete bl.a. syftar till att på ett övergripande sätt klarlägga de yttre gränserna för renskötselområdet. Jag har angett att jag anser att det bör införas en möjlighet för parterna att få ersättning för sina rättegångskostnader från staten i mål som är av principiellt intresse för samernas rättigheter till mark. Hur stora statens kostnader för detta blir påverkas både av vilka mål som kommer att anses vara av principiellt intresse för samernas rättigheter till mark och hur många sådana mål som kommer att prövas av domstol. Det senare kan påverkas av resultatet av arbete. skall klarlägga de yttre gränserna för renskötselområdet. Ett sådant klarläggande kan antas leda till färre tvister rörande gränserna. rör de flesta av de tvister som är instämda till domstol rörande renskötselrätten just de geografiska gränserna för renskötselområdet. Jag har bedömt att bestämmelsen i artikel 19 ställer krav på regeringen att se till att samerna har tillgång till tillräckligt med mark för att kunna fortsätta att bedriva rennäring. Detta innebär att staten kan få kostnader för arrendeavtal rörande renbete eller för expropriation av mark för renbete som krävs för att ställa mark till förfogande för samernas renskötsel. Det går inte att bedöma om och i vilken utsträckning regeringen kan behöva ställa ytterligare mark till förfogande. Detta är bl.a. beroende av utgången av domstolsprocesser rörande vinterbetesmarkens geografiska utsträckning och de gränser för renskötselområdet som kommer fram till. För att ändå få en uppfattning om storleken för kostnaderna för staten kan det nämnas att kostnaderna för att arrendera vinterbetesmark i förhandlingar mellan markägare och samer i bedömdes till per hektar. I dagens penningvärde har man i förhandlingar uppskattat att det motsvarar 1,50–per hektar för vinterbetesmark och 5–per hektar för året-runt-mark. De åtgärder jag anser behövs för att ge rätt att yttra sig över användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar inom renskötselområdet kommer att leda till en ökad arbetsbelastning för och därmed ökade kostnader. Om ansluter sig till konventionen kommer även arbetet med samordning av samefrågor inom att öka. Jag har bedömt att en särskild samordningsenhet med ansvar för samefrågor bör inrättas, något som också kommer att medföra ökade kostnader. Sammanfattningsvis kan det konstateras att de nya åtgärder som krävs för att skall kunna ansluta sig till kommer att medföra nya kostnader. Det är inte lämpligt att täcka dessa kostnader med medel som används för same- och rennäringspolitiken. I så fall riskerar de åtgärder som vidtar och som är nödvändig för att uppfylla konventionens krav att urholkas. Nya medel bör i stället tillföras för att täcka kostnaderna för de ytterligare åtgärder som krävs för att ratificera konventionen. Ett tillförande av ytterligare medel till same- och rennäringspolitiken är en markering av att kommer att vidta de åtgärder som konventionen kräver för att stärka samernas möjlighet att bevara sin kultur och identitet och för att trygga samernas möjlighet att försörja sig med sin traditionella bruksrätt till mark och vatten som grund. 17Tillvägagångssättet vid en svensk anslutning Som jag redogjort för har frågan om en svensk anslutning till konvention nr 169 prövats . har man kommit till slutsatsen att inte bör ratificera konventionen. Det största hindret för en anslutning har ansetts vara att inte uppfyller förpliktelserna i konventionens artikel 14 som avser markrättigheter. Enligt denna artikel skall staterna erkänna ursprungsfolkens äganderätt och besittningsrätt till mark som dessa folk av tradition kan anses inneha. Åtgärder skall också vidtas för att skydda deras rätt att nyttja mark som de traditionellt har nyttjat tillsammans med andra. Staterna skall vidare se till att de områden inom vilka ursprungsfolken har markrättigheter blir tydligt identifierade och avgränsade. I har samerna ställning som ursprungsfolk. Det är inte klarlagt om och i vilken utsträckning samerna har äganderätt till mark inom renskötselområdet. Inte heller är gränserna för renskötselområdet klart fastlagda. Följden av de oklara ägarförhållandena har blivit tvister om vem som har rätt till marken och var gränserna för renskötselområdet går. Jag är medveten om att situationen inom vissa delar av området är laddad och att konflikterna mellan samer och markägare är omfattande. Det är viktigt att poängtera att dessa intressekollisioner är följden av en rad omständigheter som ingen av parterna kan lastas för. Upprinnelsen till förhållandena ligger långt tillbaka i tiden. Under historiens förlopp – och långt in 252 Tillvägagångssättet vid en svensk anslutning – har staten aktivt uppmuntrat nybyggare och andra till uppodling av områden där samerna ensamma brukat marken för renskötsel, jakt och fiske. Detta har lett till konkurrens om marken och därav följande konflikter. Regelsystemen för såväl rennäringen som jakten och fisket har växt fram successivt. Dessa regler har i vissa delar blivit oklart utformade, vilket enligt min åsikt bidragit till de konflikter som finns . Som exempel kan nämnas regler om samernas rätt till jakt och fiske och regler om gränserna för vinterbetesmarkerna. 17.3Vad krävs för en svensk anslutning? I de flesta avseenden uppfyller konventionens krav. Den stora stötestenen är markrättigheterna. För att en ratificering skall möjliggöras är det enligt min mening nödvändigt att reda ut ett antal frågor som har anknytning till dessa rättigheter. När det gäller skyddet för ursprungsfolkens markrättigheter ställer konventionen krav på att staterna skall erkänna dessa folks äganderätt och besittningsrätt till mark. Uttrycket "äganderätt och besittningsrätt" skall dock enligt de diskussioner som föregick konventionen och enligt den s.k. ILO-guiden kunna tolkas på så sätt att flera typer av rättigheter kan komma i fråga. Klart är att formell äganderätt inte alltid är nödvändig. Som jag utvecklat i kapitel 7 förutsätter dock konventionen att dessa markrättigheter når upp till en miniminivå. Enligt min bedömning innebär denna miniminivå att ursprungsfolken skall ha en starkt skyddad rätt att besitta och nyttja den mark som de av tradition kan anses inneha. För att skall kunna uppfylla konventionens krav måste följaktligen miniminivån uppnås när det gäller samernas rättigheter till mark. Jag har försökt precisera vilka åtgärder som är nödvändiga för svenskt vidkommande. Jag har kommit fram till att samernas bruksrätt måste ges ett lika starkt skydd mot inskränkningar som andra bruksrätter har enligt svensk lag. Samerna måste också få en viss möjlighet att, i likhet med vad som gäller för andra, själva förfoga över sina rättigheter. Det är också nödvändigt att inom renskötselområdet fastställa gränserna för mark som samerna traditionellt innehar samt att fastställa de yttre gränserna för renskötselområdet. Jag har inte närmare angivit hur de åtgärder som jag anser nödvän- diga att vidta skall utformas rent praktiskt. Detta ligger som jag ser det inte inom ramen för mitt uppdrag. Tillvägagångssättet vid en svensk anslutning 253 17.4Vad talar för en svensk anslutning? För en ratificering av konvention nr 169 talar såväl syftet med konventionen som den samhälleliga utvecklingen när det gäller ursprungsfolkens ställning och särskilt samernas förhållanden i . I direktiven har regeringen klart uttryckt att det är önskvärt att kunna ratificera en konvention som varit med om att utarbeta och som är av stor betydelse för ursprungsfolken. · Ursprungsfolkens ställning starkare Ursprungsfolkens ställning har stärkts och folken själva kräver att deras kultur och traditionella levnadssätt skall respekteras och att de får möjlighet att utvecklas utifrån sina egna förutsättningar. De kräver också att få självbestämmande i frågor som angår dem. · Den svenska traditionen har en lång tradition av att engagera sig för svaga och eftersatta grupper. har anslutit sig till samtliga centrala, internationella konventioner till skydd för minoritetsgrupper m.fl. och förbundit sig att leva upp till FN:s deklarationer om mänskliga och politiska rättigheter m.m. En ratificering skulle därför ligga i linje med tidigare svenska ställningstaganden på folkrättens område. · Likvärdiga rättigheter för samerna Det bakomliggande syftet med konventionen är att garantera ursprungs- folken rättigheter, som är likvärdiga med de rättigheter som den övriga befolkningen har. Ett av konventionens mål är också att skapa procedurer för ursprungsfolken att göra sina röster hörda och få till stånd en dialog mellan folken och övriga berörda parter. Om ratificerar konventionen kommer det att innebära att samernas rättigheter i vissa avseenden stärks, men det är i de flesta avseenden inte fråga om att ge dem mer långtgående rättigheter än andra. Syftet är att se till att de inte blir diskriminerade. 254 Tillvägagångssättet vid en svensk anslutning I detta sammanhang vill jag erinra om att rennäringslagen, som i stor utsträckning reglerar samernas traditionella verksamhet med renskötsel, har karaktären av en särreglering som visserligen delvis gynnar samerna – främst genom deras ensamrätt till renskötsel – men i många avseenden är till deras nackdel. En sådan nackdel är att samerna måste tåla större intrång i sina rättigheter än andra rättighetsinnehavare. De har inte heller samma möjligheter att förfoga över sina egna rättigheter. Reglerna framstår som diskutabla både mot en historisk bakgrund och vid en jämförelse med vad som annars gäller vid innehav av markrättigheter och vid en jämförelse med vad som anges om egendomsskyddet i grundlagen (RF 2:18). ·Möjlighet för samerna att utvecklas i enlighet med sin kultur och sina traditioner Ett annat argument som talar för en ratificering är att konventionen har som syfte att möjliggöra för ursprungsfolken att bevara sina traditioner och sin kultur och att utvecklas i enlighet med detta. Rennäringen är visserligen navet i den samiska kulturen, men även alternativa försörjningssätt kan växa fram. Det är viktigt för den samiska kulturens fortlevnad. Jag tänker här på fjällturism m.m. Om tillträder konventionen är förutsättningarna bättre för att samerna skall utveckla en stabil bas för ekonomisk, social och kulturell verksamhet och därmed nya utkomstmöjligheter. 17.5Vad talar mot en svensk anslutning? Argumenten mot en ratificering ligger framför allt i den konfliktfyllda situation som råder inom stora delar av renskötselområdet. I enlighet med direktiven har jag under arbetets gång haft kontakter med företrädare för såväl samerna som markägarna liksom med statliga och kommunala myndigheter. Dessa kontakter har visat att det finns olika uppfattningar vad gäller omfattningen och innebörden av samernas markrättigheter. Till följd av detta råder det på sina håll ett mycket spänt förhållande mellan markägare och jägare å den ena sidan och samer å den andra. Från markägarhåll finns stor oro för vad en svensk ratificering kan komma att innebära för rättigheterna till den egna marken inom renskötselområdet. Ägare till mindre fastigheter inom renskötselområdet, som jag haft kontakt med, har redovisat en rad konflikter med samerna och Tillvägagångssättet vid en svensk anslutning 255 samstämmigt förklarat att de inte kan godta någon förstärkning av samernas rättigheter i förhållande till nuläget. Företrädare för större fastigheter (skogsbolag) har intagit en något mer positiv hållning gentemot samerna och förklarat att samarbetet med samerna i stort fungerar bra. De har deklarerat att om samernas ställning stärks i förhållande till markägarna så vet man inte vad som kan hända. De avstyrker därför en sådan förstärkning. Ett argument mot ratificering som framförts från markägarhåll är att de mål som konventionen strävar mot kan uppnås utan ratificering. Praktiska lösningar kan nås från fall till fall inom ramen för nuvarande samrådsförfarande. Det är, har det hävdats, fråga om en process som måste få ta tid och inte bör störas av större ändringar i regelsystem m.m. Att konventionen är vagt formulerad och i vissa avseenden svårtolkad har även det framhållits som ett argument mot ratificering. Ett annat argument mot en ratificering som markägarna tagit upp är att samernas rätt att yttra sig över markanvändningen inom renskötsel- området också skulle föra med sig ökade kostnader bl.a. genom den tidsutdräkt som detta innebär. Exempelvis skulle planerade skogs- avverkningar kunna bli belagda med ett moratorium under en process om en viss åtgärds tillåtlighet.