sou · GNB383 · 2000-01-01 00:00:00 — , (1998) Economies ?, 106(5): 997–1032 , (1954) The Pure Theory of Public Expenditure, Review of Economics and Statistics 36:387–389 (1956) A Contribution to the Theory of Eco- nomic Growth, 70:65–94 Sugden, (1989) Spontaneous Order, 3(4): 85–97 Svallfors, (1996) Välfärdsstatens moraliska ekonomi. Välfärds- opinionen , : Temple, och . (1998) Social Capability and Economic Growth, 113(3): 965–990 Teulings, Coen och (1998) Corporatism or Compe- tition, (1971) The Income Distribution as a Pure Public Good, 85(2): 327–36 , (1998) Understanding Swedish Social Demo- cracy: Victims of Success?, Policy 14(1): 19–39 Verba, , et al. (1987) Elites and the of Equality: a Com- parison of , , and the , Press , (1997) och EU: Marknaden, välfärdsstaten och familjen, ur Välfärd och ojämlikhet i 20-årsperspektiv 1975– 1995, : SCB , (1999) Wage Setting Institutions and Pay Inequality in , , kommande En krympt agenda? Demokratins villkor i globaliseringens tid I globaliseringsdebatten påstås att staterna och politiken i allt mind- re grad har möjlighet att styra och påverka ekonomin. Emot detta hävdas dels att globaliseringstendenserna har överdrivits, dels att stora möjligheter fortfarande finns att i demokratiska former kon- trollera och begränsa de ekonomiska aktörernas makt. Detta reser ett helt komplex av frågor som borde undersökas. Blir staterna och deras samarbetsorgan allt maktlösare mot de ekonomiska krafterna – eller finns det en uppgivenhet som är oberättigad? Debatten tycks också visa att ekonomiska angelägenheter får en växande andel av den politiska uppmärksamheten, och att allt fler samhällsfrågor formuleras i, eller översätts till, ekonomiska termer. Är detta sant? Vilka orsaker kan i så fall finnas till en sådan ekono- mistisk krympning av den demokratiska politikens agenda? När vi talar om kapitalism, marknad och stat, vilka slags förhållanden och institutioner är det egentligen vi talar om? Här kan begrepp som systemkapitalism erbjuda en minst lika god förståelse som det något nedslitna globalisering eller det slagordsmässiga mark- naden för att blottlägga centrala demokratiska problem. Startpunkterna för demokratisk politik måste självklart sökas utanför ekonomin i snäv mening. Endast så kan dess förhållande till ekonomin bli friskt. Men det material som presenteras nedan talar i långa stycken ett annat språk. Jag vill fråga efter förutsätt- ningarna för en förnyad mobilisering av demokratiska energier. Till dessa hör bland annat större öppenhet och en mera spridd kunskap om ekonomiska förhållanden. Artikeln täcker ett brett område. Syftet är, enligt ovan, att söka bryta upp några av de i debatten gängse perspektiven. Framställ- ningen bygger givetvis på iakttagelser jag gjort i samband med egen forskning och undervisning, och motiverar ett (möjligen) egensin- EN KRYMPT AGENDA? nigt val av källor och referenser. Inga anspråk görs alltså på att redo- visa all relevant litteratur: för detta hänvisas läsaren till flera andra artiklar i samma volym. Tvärtom är jag obenägen att ytterligare öka på informationsflödet och bidra till än mer brus över landet (Ingelstam och , red. En slagkraftigt utmejslad hotbild presenteras i och (och 1997), som blivit en bestseller i flera europeiska länder. Underrubri- ken är Angreppet på demokrati och välfärd. Det är en stark bok, som håller fast den valda huvudfrågan: vilka konsekvenser får den starkt globaliserade ekonomin för livet i Tysk- land och övriga ? Författarna är båda journalister och har in- tervjat många aktörer, besökt konferenser, banker och företag och samlat en omfattande dokumentation. Det finns tre huvudteman av varning och kritik: ·den internationella finansekonomins extrema lättrörlighet, om- fattning och instabilitet ·den kombinerade inverkan av teknisk utveckling och (låglöne-) globalisering på sysselsättning och lönebildning. Vi är enligt för- fattarna på väg mot ett 20:80-samhälle ·den internationella kapitalismens utomordentliga möjligheter att sätta politiken och demokratin ur spel, och de europeiska politi- kernas och eurokraternas handfallenhet och oförmåga att bjuda motstånd. Det har påpekats att den internationella handeln med valutor omfattar ungefär 10 gånger så stora belopp som den samti- diga internationella handeln med varor och tjänster. Detta är en av konsekvenserna av en starkt internationaliserad handel med finan- siella instrument över huvud taget. Den har gjorts möjlig av de blixtsnabba elektroniska kommunikationerna. Koncentrationen av finansiell makt utan egentliga bromsar eller tid för eftertänksamhet innebär en enorm instabilitet. Ett exempel på detta är den rush efter valutor som bland annat ledde till att tvingades upp till ränta och att sedan låta kronan flyta (). Ett annat som slutade lyckligt är försvaret av den mexikanska eko- nomin genom halsbrytande operationer av Vita Huset och Interna- . Båda dessa exempel handlar egentligen inte om den tävlan på marknaden som ekonomiläro- böckerna entusiastiskt talar om, utan mer än om en maktkamp mellan marknad och stat. Oberoende fackekonomer har påvisat att den helt fria rörligheten inte är ekonomiskt sund. Utan några motkrafter kommer, menar författarna och många av dem som kommer till tals i boken, denna vinstjakt med ljusets hastighet att med säkerhet leda till en global ekonomisk krasch . och pekar på hur den starka tendensen att rationalisera bort industriarbeten förstärks och dramatiseras genom möjligheten att i den globala ekonomin flytta jobb till det ställe i världen där arbetskostnaderna är lägst. Det är först den globala insnärjningen som ger det teknologiska framåt- skridandet den genomslagskraft som marginaliserar miljoner människor. Med exempel från bland annat nordamerikanska jätte- företag pekar de mot 20:80-samhället. Endast var femte medborgare kommer att vara fast anställd och väl avlönad. Alla övriga kommer att få vidkännas lönesänkningar, nöja sig med korttidsanställningar och en urholkad grundtrygghet. I samtliga länder går huvuddelen av befolkningarna mot ett drastiskt försämrat förhandlingsläge på ar- betsmarknaden. Alla regeringar har, mer eller mindre godvilligt, tagit på sig ett ansvar för sysselsättningen. För att klara detta och andra åtaganden är de beroende av att företag och deras anställda betalar skatt. I den globaliserade ekonomin ger detta i synnerhet de stora företagen en enorm förhandlingsfördel inför regeringarna. Desssa går med på praktiskt taget vad som helst för att behålla jobb. De eroderande statsfinanserna är i stort sett en konsekvens av arbetskrisen. Det framgår också av boken att regeringarna av naturliga skäl inte är särskilt ivriga att annonsera denna sin eftergivenhet. Det ekono- miska fjäsket inför företagen förses i stället med konstgjorda och delvis osanna motiveringar – som att välfärdsutgifterna skulle vuxit till övermäktiga nivåer. Det leder över till det tema som motiverar bokens underrubrik Angreppet mot demokrati och välfärd. Det överrörliga finanska- pitalet och den av teknik och globalisering skapade arbetsbristen kommer att försvaga regeringarna och göra dem oförmögna att ut- föra även de reparationsuppgifter som krisen kräver. Än mindre kommer de att kunna flytta fram några positioner i riktning mot det goda samhället. Den demokratiska politiken har kraftigt tappat mark. Några industriledare ser problemet. De hänvisar inte till poli- tiken, men vill ta ansvar. Så har säger : Om inte EN KRYMPT AGENDA? företagen tar sig an arbetslösheten och fattigdomen, kommer spän- ningarna mellan kapitalägare och fattiga att leda till en märkbar ökning av våld och terrorism. Men de flesta oroar sig inte ens ... och har fått komma till tals här dels därför att de starkt bidragit till att forma agendan för den populära globalise- ringsdebatten, dels för att de faktiskt ställer de flesta frågor som behöver tas upp – även om deras svar och slutsatser kan och bör ifrågasättas. Den starkt moraliserande tonen har visat sig effektiv för att locka fram gensagor och mot-moralism. Innan vi går vidare med dessa frågor behövs dock en viss systematisering av hur relationen mellan demokratisk politik och ekonomi egentligen ser ut. Det batteri av problematiska förändringar i relationen mellan den demokratiska staten och kapitalistisk ekonomi, som vi nu mött, gör måhända ett kaotiskt intryck. Mötespunkterna dem emellan kan dock med fördel sorteras upp i fem kategorier (på ett sätt som är tämligen okontroversiellt och har stöd i läroböcker och vetenskaplig litteratur). M1 Främjande och skydd En modern kapitalistisk ekonomi är beroende av fungerande banksystem, en trovärdig internationell valutaregim, förutsägbara och tydliga förhållanden på arbetsmarknaden och allmänt sett ett socialt system som bidrar till ett gott företagsklimat. I praktiken har företagen också kommit att bli beroende av allmänna tillväxtstimu- lanser, aktiv konjunkturpolitik och konkurrensfrämjande åtgärder (t.ex. forskningsstöd, säkra hemmamarknader osv., ibland på grän- sen till smygprotektionism). Kapitalismen som system behöver det demokratiska samhället som korrektiv mot sina egna naturliga utvecklingsriktningar för att inte kollapsa eller allvarligt felfungera. Den behöver t.ex. skyddas mot osund och effektivitetshämmande företagskoncentration, vilket bland annat monopollagstiftningen syftar till. Samhällsorganen be- höver, genom skatte- och finanspolitik, parera ekonomins tendenser till anarki och översvängningar. Men man behöver också motkrafter av moralisk natur: om konkurrens och den ekonomiska människ- an får ett överdrivet genomslag kommer de moraliska fundamenten för marknaden att svikta och kapitalismens egen funktion undermineras (1759, 1776, Etzioni 1988, Ingelstam 1991, Ingelstam 1997). Det ekonomiska systemets naturliga tendenser kan stå i strid med en demokratisk opinions uppfattning om det socialt önskvärda. Det kan gälla inkomstfördelning, regional balans, full sysselsättning, häl- sa och säkerhet osv. Vilka åtgärder som kan och bör vidtas och vem som skall betala för dem leder till en relativt lång lista på centrala politiska frågor, där man måste komma fram till kompromisser mel- lan den ekonomiska sfärens intressen och demokratiskt uttryckta önskningar. Det demokratiskt styrda systemet och det ekonomiskt styrda gör delvis anspråk på samma territorium. Vad skall läggas under mark- naden och vad skall samhället ha hand om (banker, sophämtning, barnomsorg )? Det finns också ett ofrånkomligt behov av att för- dela kostnaderna. Från ena hållet gäller det kapitalismens friktions- kostnader som arbetslöshet och yrkesskador. Från det andra krävs beskattning för olika samhälleliga ändamål (inklusive de som nämns under M1 ovan). Detta resulterar i ständigt pågående jämkningar och kraftmätningar, på många olika del-arenor. Värdesystemet i den demokratiska sfären är annorlunda än i den ekonomiska. ·I det ekonomiska livet är det överordnade målet effektivitet. Medlet för detta är vinstmaximering under konkurrens. På det individuella planet är beslutsprincipen egenintresse (economic man) och missnöje kan uttryckas antingen genom protest eller genom att man vägrar t.ex. köpa (sorti). ·I politikens demokratiska offentlighet är de överordnade målen allmänintresse och jämlikhet, och styrsystemet är den demokra- EN KRYMPT AGENDA? På det individuella planet är beslutsprincipen en på något sätt sammanvägd allmänanda och solidaritet med en större grupp. ·Till dessa två offentligheter brukar fogas en tredje: den civila (ibland kallade informella) sektor som faller utanför marknad och stat. Där är beslutsprincipen samhörighet och lojalitet (några författare säger kärlek) och det överordnade målet lycka. Denna tredelning (här fritt utformad efter bl.a. Allardt 1975, , Titmuss 1958, se även Ingelstam 1997, s. 191 ff.) är naturligtvis schablonmässig. Dess betydelse i detta sammanhang är inte att stipulera hur man skall tänka i respektive sektor. Snarare tvärtom: de är avsedda att belysa hur värderingar konkurrerar och krockar i gränslanden mellan sektorerna, och hur de spiller över mellan dem och konkurrerar om herraväldet, både i det offentliga samtalet och i enskilda människors liv. Hur långt ett demokratiskt etos (i termer av jämlikhet, allas lika rätt) skall sträcka sig, i förhål- lande till ekonomins etos (effektivitet, förökandet av materiella till- gångar) är inte en gång för alla givet. Det är inte oberättigat att påstå att en modern medborgare uppvisar ett schizofrent beteende: hon ger uttryck för en värdering i ekonomin och på marknaden, en annan i politiken och vid valurnan. Särskilt den sista gruppen M5 av mötespunkter påminner enty- digt om att det demokratiska samhällets och den demokratiska människans uppgift självklart inte kan reduceras till uppgiften att vara stödjande och balanserande (countervailing) kraft till ekonomin. Å andra sidan visar dagsdebatten en mycket stark tonvikt på frågor i gruppen M1: om det politiska systemet visar tillkortakommanden så är det genom att inte tillräckligt kraftfullt och skickligt främja ekonomin (exempelvis uppmätt som en tillräckligt hög BNP- tillväxt). I verklighetens politiska debatt är det inte alltid möjligt att göra en skarp skillnad mellan M2 och M3 (företagen vet inte sitt eget bästa, ställd mot kvävande politiska ingrepp eller onödig klåfingrighet mot marknaden). Vad gäller M3 kan man i debatten inte sällan urskilja en kassalåde-logik med innebörden att ekono- min skapar välstånd och hur detta sker skall politiken inte lägga sig i, men hur detta välstånd sedan fördelas är en politisk fråga. Denna logik har dock så många sakliga och psykologiska brister – det finns en stor mängd återkopplingar mellan det sociala och det ekono- miska – att den måste avvisas. Fram till en viss punkt råder en oproblematisk enighet om vad man skall mena med demokrati: allmän och lika rösträtt, fri opinionsbild- ning och andra mänskliga rättigheter som församlings- och organi- sationsfrihet. Likaså accepterar nästan alla att demokratin mås- te vara indirekt (representativ), samt i väsentliga avseenden ta i sin tjänst specialiserade byråkratier och experter. Det demokratiska kravet är att dessa i sista hand står under folkets prövning och kon- troll (se skrift SOU 1998:102). Den punkt där förståelsen av demokrati blir av kritisk betydelse för denna framställning är emellertid en annan. En minimalistisk eller revisionistisk syn på demokratin innebär att denna skall strikt begränsas till det politiska systemet, och att (med den store ekono- men ord) folket har möjligheten att acceptera eller förkasta de män som ska styra dem. Emot den hållningen vill jag för egen del ställa en vidare men ändå mild version av demokratin som kulturell rörelseriktning. Demokratins ideal – som allas lika rätt och röst, viljan att rätta sig efter i demokratiska former fattade beslut, att argument räknas för mera än makt och att behov får råda över resurser (jfr också M5 ovan) – skall få gälla som en överideologi inte bara inom det i strikt mening politiska området utan tillmätas värde som riktningsgivare och strävan inom alla områden av sam- hällslivet. En sådan strävan, här försiktigt uttryckt, kommer i verkligheten ofta i konflikt med andra faktorer. Poängen med den är att den alltid får åberopas och tas fram till prövning. Det vore fullkomligt me- ningslöst att kräva att en skolklass, ett storföretag eller en familj skulle styras efter de demokratiska principer som bör gälla i politi- ken. Men utgångspunkten ovan lägger en bevisbörda på aktörer som hävdar att mindre demokratiska ordningar är att föredra framför mera demokratiska. Storslagna och entydiga stipulationer däremot (som kan exemplifieras av skolkommission, som menade att skolans uppgift är att forma den demokratiska människan, eller ett antal socialdemokratiska partiprogram som uttalar att demokra- tins ideal skall sätta sin prägel på alla samhällets områden), tenderar däremot att bli verkningslösa, eftersom de inte synes lämna utrym- me för avvägning mot andra värden. Jag anser alltså att det är nödvändigt att i en framställning, sådan som denna, erkänna att demokrati har en kulturell laddning med normativ giltighet. Detta accepteras av de flesta människor, och de allra flesta skulle också instämma i påståendet att demokrati och EN KRYMPT AGENDA? demokratisk människosyn bör finnas närvarande i alla samhällets sammanhang, även om den närvaron ofta måste bli synnerligen indirekt eller marginell. Den demokratiska övertygelsen hos de många människorna erkänns som en klangbotten, mot vilken de i strängare mening demokratiska ordningarna kan få djup och aukto- ritet. Globaliseringen en myt – två debattlinjer Globaliseringen, i den mån den förekommer, innebär att de avbalan- seringar och maktkamper, enligt M1 till M5, som förr i huvudsak ägde rum på nationella arenor (med valutaregimen från Bretton som viktigt undantag) nu måste utföras och utkämpas på nya sätt. Kapitalismen blir allt mer internationell och hemlös, medan staterna, vad gäller de flesta av punkterna, ligger fel i skala och de övernationella organen saknar tillgång till adekvata verktyg. Så ser i varje fall grundförståelsen av globaliseringsproblemet ut. Det är rimligt att också betrakta detta som ett – i långa stycken men inte helt – demokratiskt problem. Litteraturen kring globalisering är enorm skriver man i en av de mest spridda böckerna i ämnet (och 1998). Begreppet behöver preciseras och användas med större omsorg och urskillning. är det intressant att ett begrepp som globali- sering har kunnat ta tag i sinnena och ge ny aktualitet åt många kri- tiska tankelinjer kring vår världs utveckling: fattigdom, utslagning, arbetslöshet, miljöförstöring, främlingskap ... Uppenbart är att glo- balisering trycker på en känslig punkt i det moderna samhällets självförståelse. Globaliseringsfällan (1997) och andra likar- tade skrifter har naturligtvis inte fått stå oemotsagda. Kritiken kan sägas löpa i två olika riktningar. Den ena rör misskrediteringen av kapitalismen, medan den andra snarare riktar sig mot regeringarnas alltför snabba kapitulation inför den förmenta globaliseringen. Jag tar upp en representativ bok från vardera kategorin. Om det internationella kapitalet framställs så att det inte känns vid några nationella lojaliteter eller något socialt ansvar, så kommer hela det kapitalistiska systemet att verka omoraliskt och omänskligt. Och om den otyglade kapitalismen framstår som orimlig på det in- ternationella och globala planet, kan sympatin för tyglar rent gene- rellt öka. Det allmänna ogillande som många (även kapitalismens varma beundrare) oroat sig för kan komma att hota hela den eko- nomiskt härskande klassen. Detta kan inte dess företrädare stilla- tigande acceptera. Om man inte kan eller vill ändra på sakernas till- stånd, vilket synes vara den förhärskande ståndpunkten, gäller det i första hand att gå till en pedagogisk och ideologisk motoffensiv. Ett intressant exempel i denna riktning är den serie artiklar, över- satta från den ansedda brittiska tidskriften 1997, som Timbro (Timbro 1998) gör tillgängliga för svenska läsare. Avsikten må vara ideologisk, men effekten är folkbildande och materialet har en roll för att bredda debatten. Boken ger historiska bakgrunder och faktiska upplysningar kring sådant som världshandelsflödenas utveckling och kapitalinvestering- ar utanför företagets eget hemland. Det finns egentligen inga stora trendbrott om man ser på dessa båda variabler. Tvärtom kan noteras att i väsentliga avseenden var världsekonomin minst lika globaliserad som . Omvänt cirkulerar stora kapitalmängder fortfarande lokalt (t.ex. i anslutning till bostäder och andra fasta anläggningar). Man konstaterar också att migration (alltså fysisk förflyttning av människor) ännu är en mycket liten del av ett ekonomiskt globaliseringmönster. I andra variabler är globaliseringsmönstret dock slående, och fakta knappast omstridda: alla avancerade industriländer har ökat exporten av industriprodukter som andel av BNP drastiskt till , de finansiella flödena blir allt större och snabbare (även i förhållande till den reala handeln) och de stora transnationella företagen kan visserligen fortfarande urskiljas som nationellt baserade, men tenderar att bli allt större och verksamma i allt fler länder. Det finns en klar tendens i Economist-artiklarna, nämligen att några av de trender som globaliseringsalarmisterna grundar sina teser på är överdrivna, medan de andra tendenserna i grunden är gynnsamma. Grundfrågan är helt enkelt om de beskrivna utveck- lingsriktningarna är bra i ekonomisk mening, och den besvaras jakande. Däremot går man i stort sett runt frågan huruvida utveck- lingen sätter den demokratiska politiken ur spel. De problem för de demokratiskt valda regeringarna i som och Schu- mann gör till huvudsak tonas ner i . Där och använder uttryck som utpressning mot nationella rege- ringar skriver man i att utvecklingen utmanar re- geringarna och att de inte kan stoppa den. Innebörden är i stora drag densamma. En bok med likartade, brett analyserande ambitioner är Myten om den globala ekonomin (och 1998). EN KRYMPT AGENDA? originalet heter Globalization in question. Faktaredovis- ningen är till stora delar den samma som i den ovan nämnda Econo- mist-serien, om än betydligt grundligare. Det finns en tendens även i denna bok, men den är snarare för den demokratiska politiken än emot. Författarnas utgångspunkt är att föreställningen om en obeveklig globalisering, inför vilken den ekonomiska politiken i varje land blir allt meningslösare, inte skall få klavbinda tänkandet och hypnotisera till passivitet. Själva myten om globaliseringen blir problemet, genom att den reducerar politi- ken och ingjuter missmod. och ställer globalister- nas föreställningar mot en mer empiriskt förankrad modell. Det är snarare en vidareutvecklad internationell ekonomi vi har att göra med, där , och kommer att dominera . Ekonomisk politik är långt ifrån verkningslös, och utesluter inte ett betydande mått av kontroll och sociala förbätt- ringar. Att avslöja myterna i globaliseringsdebatten blir alltså för och huvudmotivet. Detta gör man för att visa på vilka möjligheter till nationell och internationell styrning som finns. In- direkt görs medgivandet att de små länderna inte har mycket att sätta emot. Däremot har , och – de tre ekonomiska stormakterna – möjlighet, särskilt om de samordnar sig politiskt, att utöva kraftfulla politiska påtryckningar på de finansiella marknaderna och övriga ekonomiska sammanhang. De globala marknaderna är alltså inte alls undantagna från reglering och kontroll, även om ambition och målsättning vad gäller ekonomisk styrning begränsas av stormakternas skilda intressen och förhärsk- ande ekonomiska doktriner inom ländernas inhemska eliter (min kursivering). Vad och här säger att det skulle gå att utöva demokratisk påtryckning – vi kan tolka detta så att det gäller fram- för allt mötesplatserna M2 och M3 ovan – förutsatt att man kan age- ra samfällt på EU-nivå och ovanför, samt att de inhemska eliterna ändrar inställning till en demokratisk påverkan på den internationel- la företagsvärlden. Det är krävande antaganden, och ger en ganska bräcklig grund för en förhoppningsfull aktivism. Jag återkommer till frågan i slutsatserna. Marknadskapitalism eller systemkapitalism? Ännu en läsart i globaliseringsdebatten är möjlig. Den leder till frå- gan: vilken kapitalism är det egentligen vi talar om? Utöver att vara lättrörlig och starkt internationaliserad i vissa avseenden (men inte så mycket i andra, se ovan) vad är den moderna ekonomin för en slags social bildning, egentligen? Detta behöver man veta mer om för att kunna bedöma hur mötena mellan demokrati och ekonomi, sammanfattade i punkterna M1 till M5, kommer att gestalta sig. En ofta formulerad föreställning i den kritiska debatten är att nä- ringslivet och dess organisationer driver en framgångsrik kampanj.