sou · GNB397d3 · 2000-01-01 00:00:00 — Rätten till ekonomiskt stöd har sedan socialtjänstlagens tillkomst kommit att utvecklas i ett sådant hänseende att de principer som gällde för all biståndsbedömning enligt lagen numer inte äger samma giltighet vad gäller socialbidraget i förhållande till socialtjänstlagens övriga verksamheter. Genom riks- införande kom den utvecklingen att förstärkas. Mot bakgrund av detta och vad som i övrigt anförts i avsnitt 8.3 ska bestämmelserna om socialbidraget regleras i en särskild lag. Genom att skilja ut det ekonomiska biståndet i form av socialbidrag från socialtjänstlagen kommer även den betydelse som socialbidraget tillmäts i olika sammanhang som det yttersta stödet för människors grundläggande försörjning att stärkas. Omfattningen av socialbidraget har varit betydande med en ansträngd offentlig ekonomi och ett arbetsmarknadsläge som medfört att många blivit permanent beroende av socialbidrag för sin försörjning. Socialbidraget som ur- sprungligen var avsett för tillfälliga försörjningsbehov har därmed fått en annan karaktär. Den ursprungliga motiveringen för att reglera soci- altjänstens insatser utifrån en helhetssyn på människan där olika sociala insatser samverkar har förändrats. Ofta är det enbart fråga om ett eko- nomiskt tillskott för att klara en otillräcklig försörjning. Genom en sär- skild lagstiftning om socialbidrag kommer utvecklingen och betydelsen i förhållande till övriga trygghetssystem att förstärkas. Socialbidragshandläggningen i en egen lag förändrar inte den grundläggande principen att den är en del av . Helhetssy- nens betydelse vid bedömningen av rätten till socialbidrag har behandlats i avsnitt 8.1. Särregleringen av socialbidraget innebär inte någon förändring av det yttersta ansvaret som enligt socialtjänstlagen ska garantera den enskildes behov av stöd och hjälp. Paragrafen är ny och anger lagens innehåll. Bestämmelsen anger det övergripande tillämpningsområdet för rätten till ekonomiskt råd och stöd i förhållande till bestämmelserna om rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen. Handläggning av socialbidrag som en del av ska bestå. Det innebär att de för generella bestämmelserna även ska tillämpas avseende socialbidraget. rättsligt hänseende innebär det att lagen inte innehåller bestämmelser av konstituerande karaktär dvs. vem som får besluta vad. Inte heller inne- håller lagen bestämmelser som reglerar handläggningen. Att socialbidragshandläggningen är en del av verk- samheter framgår inte direkt av socialbidragslagen utan istället av so- cialtjänstlagen eftersom det är den övergripande författningen för all socialtjänst. Socialbidragslagen reglerar inte bara skyldigheten att betala ut eko- nomiskt understöd utan kommunen är också skyldig att genom ekono- misk rådgivning hjälpa enskilda att planera hushållsekonomin och där- igenom begränsa beroendet av socialbidrag. För att markera att detta är ett viktigt inslag i socialbidragshandläggningen har den rådgivande funktionen reglerats inledningsvis i lagen. Lagen om socialbidrag innebär i förhållande till socialtjänstlagen en särreglering av den insats som gäller det ekonomiska stödet till enskilda. uppgifter som de definierats i 5 § socialtjänstlagen och de allmänna uppgifterna som framgår av 7 § kvarstår därför oföränd- rade. Lagen om socialbidrag reglerar därmed de individuella insatserna avseende ekonomiskt stöd och rådgivning. De strukturinriktade och allmänt inriktade insatserna som kan ha betydelse för enskildas socialbidragsberoende utformas däremot med stöd av socialtjänstlagen. Paragrafen är ny. Den innehåller en allmän målformulering som gäller för handläggning av socialbidragsfrågor. Den här paragrafen preciserar målen för verksamhet vad gäller de uppgifter som fullgörs av socialnämnden enligt lagen. I förhållande till 1 § socialtjänstlagen är den ett komplement. Innebörden av detta är att socialtjänstlagens portalparagraf som ger uttryck för de grundläggande värderingarna för all socialtjänstverksamhet även gäller för socialbidraget. I lagens inledande bestämmelse anges att socialbidraget ska trygga en grundläggande försörjning. Men socialbidraget i likhet med andra sociala insatser syftar också till att förmå människor att bli självförsörjande. Socialbidraget har därmed en rehabiliterande verkan vilket är det huvud- sakliga ändamålet med socialbidraget. Det är också utifrån det syftet som bidraget ska utformas i varje enskilt fall. Att i lagstiftning närmare bestämma på vilket sätt det kan ske låter sig inte göras. Särskilt som grunden för all bedömning vad gäller individuella insatser alltid ska ske utifrån den enskildes individuella förhållanden. Utgångspunkten för bedömningen av rätten till socialbidrag måste därför alltid göras i syfte att individen ska kunna leva ett självständigt liv både i ett kortsiktigt och ett långsiktigt perspektiv. I praktiken kommer därmed de antaganden och bedömningar som läggs till grund för beslutet om socialbidrag att bli en sammanvägning av olika individuella faktorer som efter en professionell prövning utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Det offentligas ansvar för medborgarnas grundläggande försörjning framgår av paragrafen. Även den enskildes ansvar förtydligas i ett nytt andra stycke. Första styckets sakliga innehåll vad gäller rätten till socialbidrag motsvarar nuvarande bestämmelse i 6 § socialtjänstlagen som behandlar försörjningsstöd. I det andra stycket har den enskildes ansvar för sin egen försörjning reglerats i förhållande till rätten till socialbidrag. Genom reglering lag- fästs den princip som alltid gällt för rätten men som fått en vidsträcktare betydelse med hänsyn till samhällsutvecklingen. Den enskildes ansvar för att genom arbete tillgodose sina försörj- ningsbehov är en av de principer som alltid förutsatts gälla för rätten till ekonomiskt stöd. Ansvaret gäller den enskilda individen men också de övriga familjemedlemmar som han eller hon har ett legalt försörjnings- ansvar för. Utgångspunkten är att alla i ett hushåll ska ha samma lev- nadsstandard i förhållande till hushållsmedlemmarnas sammanlagda inkomster. Möjligheterna att tillgodose försörjningen kan ske på olika sätt. Det kan vara fråga om olika former av anställningar, studier, prak- tikarbete, arbetsmarknadsåtgärder, arbetsrehabiliterande åtgärder eller andra kompetenshöjande verksamheter. Även grundutbildning i svenska är invandrare skyldiga att delta i. kan dock inte kräva motprestation i form av oavlönad sysselsättning som inte är att betrakta som arbete eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd (jmfr RÅ 1995 ref 92 och RÅ 1996 ref 70). En individuell bedömning måste alltid ske för att avgöra om personen har förutsättningar att klara av arbetet. Det är nämligen inte möjligt att tvinga in en person i någon form av sysselsättning eller liknande som med hänsyn till individuella förhål- landen kan antas olämplig. I egenansvaret för försörjning ligger dock att den enskilde ska vara aktiv för att söka stärka sin ställning på ar- betsmarknaden eller på annat sätt planera för sin framtida försörjning. Paragrafen reglerar den nivå som ska gälla för socialbidraget. Bestämmelsen innebär inte någon förändring av vad som gäller enligt nuvarande 6 a § första meningen socialtjänstlagen. Se vidare allmän- motiveringen avsnitt 9.2. Paragrafen behandlar socialbidragets innehåll och den nivå som ska gälla för kostnadsposterna. Socialbidrag lämnas för skäliga kostnader för vissa kostnadsposter (punkterna 1 och 2). Nivån för vissa kostnads- poster (punkt 1) ska bestämmas genom riksnormen. För övriga kost- nadsposter (punkt 2) liksom för socialbidrag i övrigt (punkt 3) ska so- cialnämnden göra en individuell bedömning för att bestämma vad som är en skälig levnadsnivå. Posterna i första stycket punkt 1 motsvarar nuvarande 6 b § punkt 1 socialtjänstlagen och innebär inte någon annan ändring i sak. Beträffande posterna i punkt 2 har ingen annan ändring gjorts än vad avser posten tandvård. Bestämmelsen motsvarar i övrigt nuvarande paragraf 6 b punkt 2. När det gäller möjligheterna att erhålla socialbidrag för tandvård ska begränsningen till akut tandvård upphöra. Detta innebär inte att social- bidrag ska kunna utgå i större omfattning än för omfattande tand- vårdsbehandlingar. Syftet är istället att de med låga eller obefintliga inkomster ska kunna få socialbidrag till förebyggande åtgärder, för att undvika senare akuta behov av mera ingripande och kostsamma åtgär- der. Socialbidrag lämnas för att den enskilda ska uppnå en skälig lev- nadsnivå. I fråga om behov av tandvård och kostnaden för denna mot- svarar det vad en låginkomsttagare i allmänhet kan bekosta. En särskild fråga i detta sammanhang är om så kallade käkbensimplantat ska antas ingå i rätten till socialbidrag. Kostnaden för sådan behandling är betyd- ligt högre än för mer traditionell tandbehandling. Detta gäller även annan form av tandvård där mer kostsamma behandlingsformer kan komma ifråga när det finns alternativ till lägre kostnader. Eftersom en person med ordinära inkomster vanligtvis inte har möjlighet att betala för kostsamma behandlingsalternativ ska sådan tandvård inte omfattas av rätt till socialbidrag. I mycket speciella undantagssituationer kan dock behov av särskild tandvård föreligga som innebär ett avsteg från ovanstående bedömningsprinciper. Det ska då gälla tandvård där behovet av medicinska skäl är sådant att en mer kostsam behandling kan vara befogad. Enligt tredje punkten, som är ny, ska socialbidrag utgå för att tillför- säkra den enskilde en skälig levnadsnivå när det gäller behovskostnader utöver vad som definierats i punkterna ett och två. Genom införandet av bestämmelsen blir nuvarande § i socialtjänstlagen onödig. Bestämmelsen innebär att de insatser som ska omfattas av social- bidragslagen begränsas i förhållande till bestämmelserna i socialtjänst- lagen. Socialbidrag ska därför endast utgå för behov som har samband med normala utgifter för att tillförsäkra människor en grundläggande försörjning. Är det fråga om att tillgodose behov av vård och behandling ska det prövas enligt socialtjänstlagen. I de fall den enskilde är i behov av ekonomiskt bidrag för att tillgodose sociala behov ska det prövas enligt socialtjänstlagen. Detta är i överensstämmelse med den grundläggande fördelningen mellan de uppgifter som regleras i lagen om socialbidrag och de insatser som regleras i socialtjänstlagen. Mot bakgrund av detta ska socialbidrag kunna utgå för följande kostnads- poster: flyttningskostnader, komplettering eller nyanskaffning av möbler, husgeråd, TV m.m. Ifråga om skuldsanering ska den prövningen ske enligt lagen om socialbidrag när skulderna avser det som regleras i socialbidragslagen. Enligt rättspraxis har i vissa fall ekonomiskt bistånd lämnats för att tillgodose behov av rekreation och semester. Efter en individuell bedömning och med beaktande av kommunens yttersta ansvar för försörjning ska socialbidrag undantagsvis lämnas. Prövningen måste liksom vad som gäller för allt socialbidrag vara en bedömning utifrån vad som kan antas vara skäligt för en person som lever under knappa ekonomiska förhållanden men ändå kan klara sin försörjning. Särskilda skäl som kan motivera socialbidrag föreligger när en barnfamilj levt under mycket knappa förhållanden och varit permanent eller huvudsakligen beroende av socialbidrag för sin försörjning. I ett sådant fall kan hänsynen till barnens bästa kräva ett miljöombyte. En skälig levnadsnivå vad avser resor och rekreation kan endast i mycket speciella undantagsfall motivera utlandsresor eller längre resor i . Socialbidrag ska vidare kunna lämnas för vissa umgängesresor. Även här bör hänsynstagandet till barnets bästa styra bedömningen men det huvudsakliga ansvaret för att åstadkomma ett normalt umgänge åligger båda föräldrarna såväl i ekonomiskt som praktiskt hänseende. Inte heller vad gäller umgängesresor kan det bli fråga om att bevilja socialbidrag för att utöva umgänge utomlands. Föräldrars ansvar i detta hänseende har särskilt reglerats genom genomförda ändringar i sjätte kapitlet (se prop. 1997/98:7). Behov av socialbidrag för att resa och närvara vid nära anhörigas begravningar kan i vissa fall beviljas. Men även i fråga om sådana resor ska en restriktiv bedömning ske, vilket i princip innebär att rätt till so- cialbidrag inte gäller för resor till anhörigas begravningar som sker ut- omlands. Insatser som inte omfattas av rätten till socialbidrag är bl.a. kostna- der för psykoterapi och olika former av missbruksvård, samt kostnader för andra former av vård- och behandling av likartad karaktär. Social- nämndens ansvar för vissa i lagen definierade grupper innebär att insatser av olika slag kan komma ifråga. Att uttryckligen ange vilka insatser som kan komma ifråga låter sig inte göras utan svårighet. När det är fråga om individuella insatser till barn, äldre funktionshindrade m.fl. som inte enbart gäller en grundläggande försörjning ska eventuellt behov av ekonomiskt stöd för sådana individuella insatser alltid bedömas enligt socialtjänstlagen. Den ekonomiska rådgivningen i syfte att undvika ett bidragsberoende kan ske på olika sätt. I vissa fall innebär det att den enskilde beviljas socialbidrag för att tillgodose behovet. Fjärde punkten i första stycket reglerar detta. I många fall kan dock behovet av rådgivning i frågor som rör hushållsekonomin tillgodoses i samband med prövningen av rätten till socialbidrag. För det fall den enskilde endast ansöker om ekonomisk rådgivning och det kan tillgodoses inom den befintliga socialtjänst- verksamheten utan kostnadskrav för den enskilde ska en sådan prövning göras enligt förevarande paragraf. Andra stycket är oförändrat. I stycket regleras att en riksnorm ska gälla för vissa kostnadsposter och under vilka förutsättningar undantag kan medges från riksnormen (se prop. 1996/97:124 s. 170). Möjligheten för socialnämnden att ställa vissa krav på yngre personer som får socialbidrag och vissa förutsättningar för detta regleras i be- stämmelsen. Paragrafen motsvarar nuvarande 6 c § socialtjänstlagen och har endast redigerats att avse socialbidrag istället för försörjningsstöd. Jämför författningskommentaren till bestämmelsen i prop. 1997/98:124 s. 171–172. kan med stöd av bestämmelsen besluta om att vägra fortsatt socialbidrag för den som utan godtagbart skäl inte deltar i prak- tik. Paragrafen motsvarar 6 d § socialtjänstlagen och har endast redige- rats att avse socialbidrag istället för försörjningsstöd. Bestämmelsen har kommenterats i prop.1997/98:124 s. 173. Bestämmelsen reglerar vissa arbetsrättsliga villkor för de som deltar i praktikarbete. Paragrafen motsvarar 6 e § socialtjänstlagen. Bestämmelsen har kommenterats i prop. 1997/98:124 s. 173–174. möjlighet att återkräva socialbidrag regleras i paragra- fen. Paragrafen motsvarar nuvarande 33 § socialtjänstlagen. Första stycket har redigerats att avse socialbidrag enligt 5 § punkt 1 och 2. Det innebär ingen förändring i förhållande till nuvarande be- stämmelse. Andra stycket innebär att i de fall kommunen lämnat socialbidrag utöver vad den enskilde kan kräva enligt 5 § punkt 1 och 2 så ska kommunen få lämna detta med villkor om återbetalning. Återbetalning kan alltså bli aktuellt i de fall socialbidrag lämnats i rehabiliterande syfte eller för att tillgodose akuta hjälpbehov då rätt till socialbidrag inte föreligger enligt 5 § punkt 1 och 2. Jämför de senaste ändringarna i prop 1996/97:124 s. Den enskildes återbetalningsskyldighet av felaktigt eller med för högt belopp utgivet socialbidrag regleras i bestämmelsen. Paragrafen motsvarar 33 a § socialtjänstlagen och har endast redige- rats att avse socialbidrag istället för försörjningsstöd. Jämför författ- ningskommentaren till senaste ändringen i prop. 1997/98:124 s. 179. Förutsättningarna för socialnämnden att väcka talan för återkrav av so- cialbidrag liksom begränsningar för att bifalla en sådan talan framgår av bestämmelsen. Paragrafen motsvarar 36 § socialtjänstlagen och har endast redigerats att avse socialbidrag istället för försörjningsstöd. kan i vissa fall efterge en ersättningsskyldighet. Paragrafen motsvarar 37 § socialtjänstlagen. Bestämmelsen reglerar möjligheten att överklaga beslut enligt lagen. Paragrafen motsvaras i gällande rätt av 73 § socialtjänstlagen. Samtliga beslut som gäller ekonomiskt bistånd ska överklagas genom den för förvaltningsbesvär gällande ordningen. Det innebär att i förhållande till gällande rätt kan även beslut som fattats med stöd av nuvarande § socialtjänstlagen avseende ekonomiskt bistånd i annan form överklagas som förvaltningsbesvär. Se vidare avsnitt 8.3. I bestämmelsen fastställs att det krävs prövningstillstånd vid överkla- gande av beslut till kammarrätten. Paragrafen motsvarar 74 a § socialtjänstlagen. 16.3Förslaget till lag om äldreförsörjningsstöd (1999:00) Lagen om försörjningsstöd till äldre avser att trygga den grundläggande försörjningen för vissa äldre. De som är beroende av ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen tillförsäkras i stället genom lagen en rätt till äldreförsörjningsstöd. I likhet med socialbidraget kommer stödet att lämnas i de fall där den äldres egna inkomster eller pensionsförmåner är otillräckliga och behov därför uppstår av e konomiskt tillskott för att klara försörjningen. Rätten till stödet ska prövas utifrån den enskildes individuella behov för att den äldre ska uppnå en skälig levnadsnivå. Den skäliga levnadsnivån motsvarar vad som krävs för en grundlägg- ande försörjning. Äldreförsörjningsstödet ska finansieras av statliga medel och handhas av och de allmänna försäkringskassorna. Äldreförsörjningsstödet är inte en skattepliktig förmån. Rätten till stödet kommer därför att bestämmas utifrån faktiska inkomster och pensioner dvs. efter avdrag för skatt. Genom denna konstruktion kommer inte stödet att bli varierande över landet på grund av olika kommunala skattesatser. Lagen är utformad med iakttagande av det nya pensionssystemets bestämmelser. Lagen är dock inte anpassad till förslaget som lämnats i betänkandet om den övergångsvisa garantipensionen (SOU 1999:17). I fråga om anknytningen till bestämmelserna om bostadstillägg till pensionärer har lagen om äldreförsörjningsstöd utformats utifrån nuva- rande bestämmelser. Förslaget till ändringar av inkomstprövningen av bostadstillägget till pensionärer (1999:52) har inte beaktats. Grunderna för rätten till äldreförsörjningsstöd framgår av paragrafen. Det innebär att äldreförsörjningsstödet är ett försörjningsstöd som ska tillförsäkra vissa äldre en grundläggande försörjning. Stödet ska enligt första stycket endast lämnas de som är i behov av ekonomiskt tillskott. För att bestämma att behov av stöd föreligger måste en utred- 422 Författningskommentarer SOU 1999:97 ning göras om den enskildes egna möjligheter att klara sin försörjning. Det blir då fråga om den äldre har rätt till svensk eller utländsk pension eller har tillgångar som kan tas i anspråk för försörjning. Äldreförsörj- ningsstödet är därför att förstås som ett komplement i de fall det efter utredning framkommit att den äldres inkomstförhållanden är så brist- fälliga att de inte ens förslår till de mest grundläggande försörjnings- behoven. Stödet är dock begränsat till de kostnadsposter som framgår av 7 §. En individuell behovsbedömning innebär alltså att sökande måste redovisa alla sina försörjningsmöjligheter för att fastställa att försörjningsbehovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Principerna för behovsbedömningen framgår närmare av författningskommentarerna till 7 och 8 §§. Till skillnad från socialbidraget ställs dock inte krav på att den en- skilde genom arbete ska uppnå en egenförsörjning. Stödet kommer där- för att utgå först från 65 års-dagen dvs. den allmänna pensionsåldern vilket framgår av andra stycket. I de fall den sökande har behov av ekonomiskt stöd utöver det som tillgodoses genom äldreförsörjningsstödet är den sökande hänvisad till för prövning av rätt till socialbidrag. Lagen medför såle- des inte någon förändring av det yttersta ansvaret för medborgarnas försörjning enligt den föreslagna lagen om socialbidrag. Äldreförsörjningsstödet kommer endast att omfatta gifta och ogifta och med dessa likställda. De äldre som är försörjningspliktiga för un- deråriga barn och som har behov av försörjningsstöd kommer därför för barnens försörjning vara beroende av pensionssystemets förmåner samt i förekommande fall socialbidrag. I den här paragrafen anges att stödet ska handläggas av Riksförsäk- ringsverket och de allmänna försäkringskassorna. Det innebär att stödet ska finansieras av statliga medel. Se vidare den allmänna motiveringen, avsnitt 14.2. I paragrafen regleras att det prisbasbelopp som det hänvisas till i lagen ska bestämmas enligt lagen om allmän försäkring. I den här bestämmelsen klargörs vilka som vid tillämpningen av lagen ska betraktas som likställda med gifta. Samma makebegrepp ska gälla för rätt till äldreförsörjningsstöd som gäller enligt lagen om bostadstillägg till pensionärer. Det innebär att den som stadigvarande bor i hop med någon som han eller hon varit gift med eller har eller haft barn tillsammans med ska likställas med gift. Om inte skäl för annat visats ska detsamma gälla ifråga om man eller kvinna som utan att vara gifta med varandra lever tillsammans och är bokförda på samma adress. En person som är gift och stadigvarande lever åtskild från sin make ska likställas med ogift om inte särskilda skäl talar mot det. Enligt lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap har ett registrerat partnerskap samma rättsverkningar som ett äktenskap. Bedömningen av rätt till äldreförsörjningsstöd för de som omfattas av lagen ska därför göras på samma sätt som för makar. Bestämmelsen innebär en ytterligare precisering av de förutsättningar som gäller för att få stödet. Sökande ska vara bosatt i enligt första stycket . Med bosätt- ning avses den betydelse som begreppet har i lagen om allmän försäk- ring. Vad det innebär har närmare kommenterats i avsnitt 14.6.1. För de som invandrar till innebär det att beviljande av uppe- hållstillstånd ger rätt till inskrivning i . Dessa regler gäller men enligt regeringens förslag i prop. 1998/99:119 om socialförsäkringens personkrets kommer de att ändras. Äldreför- sörjningsstödet kommer enligt principerna i förslaget bli en bosätt- ningsbaserad förmån på samma sätt som bostadstillägget till pensio- närer. Prövningen av rätten till uppehållst illstånd görs enligt bestämmelser- na i utlänningslagen (1989:529) och utlänningsförordningen (1989:547). Den prövningen inbegriper emellertid inte någon prövning av sökandens möjligheter att försörja sig i . För medborgare inom EU och EES gäller särskilda regler. De grun- das på rätten till fri rörlighet för personer inom gemenskapen. Den rätten gäller också de som inte är yrkesaktiva. De EG-rättsliga reglerna har kommit till uttryck i 3 kap. 5 a § utlänningsförordningen. En pen- sionerad arbetstagare beviljas ett så kallat EES-tillstånd vilket innebär rätt till uppehållst illstånd i . Tillståndet kan omprövas och efter utgången förnyas. Tillståndet förutsätter att den sökande kan visa att han eller hon har en pension som är tillräcklig för uppehälle i . Regeringen har bestämt att den nivå som gäller för att anse att försörjningen är tryggad motsvaras av folkpension och pen- sionstillskott samt täckta bostadskostnader (regeringens förordnings- motiv 1992:8). EES-medborgare kommer därmed inte bli beroende av äldreförsörjningsstöd eftersom de måste visa att de har sin försörjning tryggad på en nivå som minst motsvarar äldreförsörjningsstödet. Motsvarande bestämmelser gäller även för anhörigas möjligheter att beviljas uppehållst illstånd i . I de fall en utlänning efter beviljat uppehållst illstånd inte kan försörja sig eller annars saknar medel för sitt uppehälle kan uppehållst illståndet återkallas enligt utlänningsförord- ningen.