sou · GNB3104 · 2000-01-01 00:00:00 — Vidare påtalades att lagens tillämpningsområde med den valda lagstiftningstekniken vid behov kunde utvidgas genom att ytterligare lagrum fogades till uppräkningen. tillstyrkte bifall till propositionen (bet. 1986/87:LU28). följde utskottet (rskr. 1986/87:350). uppgift var att dels överväga en lagstiftning om s.k. registrerat partnerskap, dels göra en utvärdering av lagen om homosexuella sambor. Kommitténs arbete utmynnade i ett förslag om lag om registrerat partnerskap samt förslag till en ny lag om sambor av samma kön (SOU 1993:98). Genom den senare lagen skulle homosexuell och heterosexuell samlevnad likställas rättsligt på samma sätt som det föreslogs att registrerat partnerskap och äktenskap skulle göra. Vid utvärderingen av lagen om homosexuella sambor fann att kritik kunde riktas mot lagen på främst tre områ den; lagens materiella innehåll, lagstiftningstekniken samt informationen om lagens existens och innehåll. fann också att det fanns anledning att ifrågasätta den valda terminologin. Inför förslaget om en lag om partnerskap diskuterade Part nerskaps- kommittén val av lagstiftningsteknik. Enligt fanns det i princip tre vägar att gå. En möjlighet ansågs vara att behålla den uppräkningsteknik som valts i lagen om homosexuella sambor och fylla på med nya författningar och lagrum. En annan var att göra ändringar i respektive förfat tning eller författningsrum. Lagen om homosexuella sambor 255 övervägdes en teknik med en huvudregel och undan tagsbestämmelser. Den sistnämnda tekniken förordades. Fördelen här med ansågs vara att lagen blev överskådlig och att man eliminerade ris ken för att bestämmelser som skall gälla för registrerade partner glöm des bort vid lagstiftningsarbetet. Genom denna teknik ansågs dessutom lagstiftaren bli tvingad att inse att homosexuell samlevnad är en realitet och att ta upp frågan till övervägande i varje enskilt ärende. Här med ansågs dessutom likheterna betonas mer än skillnaderna mellan heterosexuell och homosexuell samlevnad. valde med samma motivering denna teknik även i sitt förslag till lag om sam bor av samma kön. De fall där det i lagen om sambor av samma kön gjordes undantag från likheten gällde gemensam vårdnad om barn och bestämmelser vars tillämplighet uppenbart är beroende av att samborna är av motsatt kön. ansåg också det vara befogat med vissa ändringar i terminologiska frågor. Det har i ett flertal lagstiftningsären- den uttalats att med uttrycket sambor avses en man och en kvinna som lever tillsammans under äktenskapsliknande förhållanden. Därvid har man hänvisat till den betydelse ordet har i allmänt språkbruk (bl.a. prop. 1986/87:124). För ett förhållande som består av två sam manboende personer av samma kön har man vanligtvis använt u ttrycket homosexu- ella sambor. menade att dessa begrepp i viss mån var missvisande. Det ansågs vara olyckligt att kalla sammanboende av motsatt kön för sambor och sammanboende av samma kön för homosexuella sambor eftersom det därmed framstod som att de senare förhållandena var uppbyggda kring sexualiteten. Kom mittén framhöll att uttrycket sambor i juridiskt språkbruk borde kunna omfatta såväl personer som sammanlever i heterosexuella som homosexuella förhållanden. 5.4.2Utskottets behandling av förslaget Som ovan anförts kom lagen om registrerat partnerskap till stånd sedan lagutskott utarbetat en lag som i huvudsak byggde på förslag. I samband härmed avstyrkte utskottet motionsför slag om att lägga fram lagförslag på grundval av Part ner- skapskommitténs förslag till lag om sambor av samma kön (bet. 1993/94:LU28). Som skäl härför anförde utskottet att lagen om hom o- sexuella sambor har en direkt koppling till sambolagen och att denna lag efter beslut i (bet. 1991/92:LU32, rskr. 1991/92:236) var föremål för utvärdering. Utskottet anförde att som en följd av att sambo- lagen kan komma att omarbetas, bör en lagstiftning med utgångs punkt i 256 Lagen om homosexuella sambor förslaget till lag om sambor av samma kön övervägas i nära sam band med det fortsatta arbetet med sambolagen. Med anledning av ett motionsyrkande i frågan uttalade lagutskottet även i bet. 1995/96:18 att förslag till lag om sambor av samma kön bör övervägas i samband med en ö versyn av sambolagen. 5.5Diskussionen vid hearingen angående lagen om homosexuella sambor För att efterhöra för sexuellt likaberättigande (RFSL:s) inställning till hur lagen om homosexuella sambor fungerar anordnade kommittén en hearing med företrädare för . Fördelen med lagen om homosexuella sambor ansågs av RFSL vara att det överhuvudtaget finns en lag som reglerar homosexuella samboför- hållanden och som likställer homosexuell- och heterosexuell samlevnad på vissa viktiga områden. Nackdelen sades dock vara att lagen genom den valda lagstiftningstekniken bidrar till att det finns omotiverade rättsliga skillnader mellan sambor av motsatt och av samma kön. Det hävdades att det förekommer brister när det gäller att göra hän visningar i lagen om homosexuella sambor till nya lagar och förordningar som berör sambor. Det ansågs dock inte bara vara i lagar och för ordningar som homosexuella sambor diskrimineras utan detta sker även i olika myndigheters föreskrifter. Som exempel härpå angavs General tullstyrel- sens föreskrifter för verkställigheten av lagen (1994:1547) om tull frihet och förordningen (1994:1605) om tullfrihet m.m. I dessa före skrifter definieras sambor som en ogift kvinna och en ogift man som bor tillsam- mans under äktenskapsliknande förhållanden. RFSL riktade kritik mot den terminologi som används för att beteckna lagen om homosexuella sambor. Eftersom det inte finns någon lag som benämns lagen om heterosexuella sambor borde det enligt RFSL:s uppfattning inte heller finnas en lag som benämns lagen om homosexuella sambor. RFSL sade sig vilja ansluta sig till Partnerskaps- kommitténs förslag och benämna lagen lagen om sambor av samma kön. En ytterligare fördel med denna benämning ansågs vara att den inkluderar även bisexuella sambor. Lagen om homosexuella sambor befarades vara okänd såväl till sin existens som till sitt innehåll bland homosexuella sambor och hand- läggare hos tillämpande myndigheter. Enligt RFSL har detta fått till följd att homosexuella sambor ibland omfattas av bestämmelser som egent- ligen inte avser dem men även att homosexuella sambor blivit nekade Lagen om homosexuella sambor 257 likabehandling när de haft rätt till det. Det framfördes att det krävs mer information om lagen om homosexuella sambor. RFSL angav som sin uppfattning att en lagstiftning av den modell som föreslogs av där man som huvudregel utgår från likabehandling av homosexuella sambor borde införas. Det fram- hölls att det i grund och botten inte finns några skillnader mellan hetero- sexuella och homosexuella sambor och att det därför av såväl prin cipi- ella som praktiska skäl bör vara likheten som är huvudregel och skill na- derna som är undantag. Överväganden och förslag beträffande... 6Överväganden och förslag beträf- fande lagen om homosexuella sam- bor Lagen om homosexuella sambor har kritiserats framför allt från prin cipi- ella synpunkter. Genom sin uppbyggnad likställer lagen homosexuella sambor med heterosexuella sambor endast om det anges särskilt. Kritik- erna har menat att en lagreglering i stället borde utgå från lik ställdhet på samma sätt som lagen om registrerat partnerskap. Som tidigare nämnts framlade också ett för- slag till en lag benämnd sambor av samma kön. Denna lag var upp byggd enligt samma teknik som partnerskapslagen. Vid partnerskapslagens tillkomst kritiserade emellertid Lagrådet den där använda lagstiftningstekniken med motiveringen att rätts verk- ningarna av en registrering är svåra att överblicka för både myndigheter och för dem som överväger att låta registrera ett partnerskap (bet. 1993/94:LU28 s. 67 f.). framhöll dock att den valda tek ni- ken var den enda praktiskt hanterbara (a.a. s. 12). I anges att kommittén skall överväga om det finns rättsliga skillnader mellan homosexuella och heterosexuella sambor som är omotiverade och föreslå hur dessa i så fall lämpligen kan undanröjas. Därvid skall för slag övervägas som en möjlighet. Vidare anges att det enligt rege ringens uppfattning inte är ett lämpligt alternativ att i varje aktuell för fattning precisera för vilka samlevnadsförhållanden som författningen skall gälla. 260 Överväganden och förslag beträffande... 6.2Konsekvenserna av den valda lagstift- ningstekniken 1986/87:124 var det inte aktuellt att i lagstiftningshän- seende jämställa sambor av samma och motsatt kön i någon mer allmän bemärkelse. Det man avsåg var att göra sambo lagen tillämplig även på homosexuella samlevnadsförhållanden. Det finns således en mängd bestämmelser som gäller för sambor av motsatt kön men inte för sambor av samma kön. Inte heller de lagar som stiftats efter lagen om homosexuella sambors tillkomst och som gällt frågor som berör även homosexuella sam bor har alla gånger gjorts tillämpliga på denna grupp. Ett exempel på en lag som uppenbart borde vara tillämplig även på homosexuella sam bor men där detta inte ens berörts i förarbetena är lagen (1993:332) om avgifts fria förmåner för vissa hiv-smittade. Kommittén har med hjälp av rättsdatasystemet inventerat vilka lagar och förordningar som är tillämpliga för sambor med eller utan hän vis- ning i lagen om homosexuella sambor. Med utgångspunkten att likställd- het skall råda mellan heterosexuella och homosexuella sambor på samma sätt som mellan äkta makar och registrerade partner har kommittén sedan gjort en bedömning huruvida den rättsliga skillnaden är moti verad eller inte. En sammanställning av de aktuella för fattningarna finns i bilaga 4. Från sammanställningen har de lagar och för ordningar som närmast utgör tillämpningsbestämmelser till annan lag stiftning uteslutits, liksom vissa lagar som har mindre betydelse i sammanhanget, t.ex. bestämmelser om folk- och bostadsräkningen i olika årgångar. Dessutom bortses det från de lagar och förordningar som inne håller ett kvalificerat sambobegrepp, dvs. bestämmelser som förut sätter att två sambor har varit gifta med varandra eller har varit varandras registrerade partner eller har eller har haft barn tillsammans. Bestämmelser av denna typ finns främst inom social- och skattelagstiftningen. Syftet med den lagstiftningsteknik som valdes i lagen om homosexuella sambor var att hänvisningarna skulle vara uttömmande så att det direkt i en kortfattad lagtext framgick vad som gällde för homosexuella sam bor. På så sätt skulle berörda få en samlad bild av vilka regler som gäller för deras förhållanden. Det är naturligtvis en fördel att homo sexuella sambor utan större svårigheter i kortfattad lagtext kan läsa sig till vad Överväganden och förslag beträffande... som gäller för honom eller henne. Det stora antal författningar och för- fattningsrum som det är fråga om medför dock att det är svårt att u pp- rätthålla kravet på tydlighet och överskådlighet. Med hänsyn till att det av de lagar och förordningar som lagen om homosexuella sambor hänvisar till inte framgår att lagen är tillämplig för homosexuella sambor finns det en stor risk för att rättsl äget kan miss- uppfattas. Vidare innebär den föreliggande lagstiftningstekniken risk för att homosexuella sambor glöms bort vid annat lagstiftningsarbete. Detta visar t.ex. tillkomsten av hänvisningarna till 5 kap. 18 § tredje stycket fastighetsbildningslagen (1970:988), 10 § insiderlagen (1990:1342), 3 b och 4 av anvisningarna till 33 § kommunalskattelagen (1928:370) och till 35 § socialtjänstlagen (1980:620). Hän visningarna till fastighetsbild- ningslagen och socialtjänstlagen tillkom först efte r påpekande från lagrådet (prop. 1989/90:151 resp. prop. 1997/98:113). Hän visningen i lagen om homosexuella sambor till insiderlagen berördes över huvudtaget inte i insiderlagens förarbeten. Insiderlagen trädde i kraft . Hänvisningen togs i stället upp utan egentlig motivering i ett senare lagstiftningsärende (prop. 1990/91:142 om handel och tjänster på värdemarknaden m.m.) och trädde i kraft . Inte heller i förarbetena till ändringarna av 3 b och 4 av anvis ningarna till 33 § kommunalskattelagen uppmärksammades lagen om homosexuella sambor. De nya bestämmelserna trädde i kraft . Frågan uppmärksammades i ett annat lagstiftningsärende (prop. 1996/97:173 om beskattning av bostadsför mån m.m.). Det konstaterades att med hänsyn till den lagstiftningsteknik som används och som innebär att alla bestämmelser som även är tillämpliga på homosexuella sambor räknas upp i lagen om homosexuella sambor bör uppräkningen även omfatta de nämnda anvisningspunkterna. Hänvisningen i lagen om homosexuella sambor till 3 b och 4 av anvisningarna till 33 § kommunalskattelagen trädde i kraft . Det finns andra exempel på förbiseenden i lagstiftningen. Sålunda förekommer det situationer där lagstiftaren har avsett att bestämmel- serna skall gälla även för homosexuella sambor men där den gällande lagstiftningstekniken inte kommit till användning. Exempel härpå är dels bestämmelserna om familjebidrag i förordningen (1995:239) om för må- ner till totalförsvarspliktiga där det i författningsrummet anges att med make likställs en sambo av samma eller motsatt kön, dels utlännings- lagen (1989:529) där med uttrycket sambo enligt förarbetena avses såväl sambor av samma som av motsatt kön (prop. 1996/97:25 s. 285). Trots att lagen om homosexuella sambor uttömmande skall hän visa till de bestämmelser som gäller även för homosexuella sambor har någon hänvisning inte gjorts i de nämnda fallen. 262 Överväganden och förslag beträffande... 6.2.3Några synpunkter på det kvalificerade sambo- begreppet Det kvalificerade sambobegreppet förekommer framför allt i lag stiftning som rör familjen och dess sociala situation. I regel utesluts sambor av samma kön från definitionen om de inte tidigare varit registrerade partner eftersom de inte rättsligt brukar kunna uppfylla kravet på att ha eller ha haft barn tillsammans. Ett beslut om adoption som meddelats i främmande stat skall dock gälla utan särskilt godkännande i om den eller de sökande var medborgare eller hade hemvist i den främmande staten när beslutet meddelades och adoptivbarnet inte var svensk medborgare eller hade hemvist i , jfr 3 § första stycket lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adop tion. Det finns länder där homosexuella par tillåts adoptera barn till sammans. Detta förekommer bl.a. i vissa delstater i . På grund av ett sådant utländskt adoptionsbeslut kan det således rent faktiskt före komma att sambor av samma kön rättsligt har eller har haft barn till sammans. Det vanligaste kvalificerade sambobegreppet anger att parterna skall vara eller ha varit gifta med varandra eller ha eller ha haft barn tillsam- mans samt varaktigt bo tillsammans. Det finns emellertid lagrum där det inte uppställs krav på tidigare äktenskap utan endast att parterna har barn tillsammans, t.ex. 7 kap. 5 § . Ett kvalificerat sambobegrepp finns också beträffande föräldra- penning vid barns födelse. Härvid likställs med förälder den med vilken en förälder är eller har varit gift eller har eller har haft barn, om de var- aktigt bor tillsammans (4 kap. 2 § AFL). Vad gäller tillfällig föräldra- penning för vård av sjukt barn m.m. likställs emellertid med förälder den som en förälder bor tillsammans med under äktenskapsliknande förhållanden. Här finns således inget kvalificerat sambobegrepp. Trots detta saknas hänvisning till denna författning i lagen om homosexuella sambor. Ett annat exempel där kvalificerat sambobegrepp förekommer är för- ordningen (1988:890) om bilstöd åt handikappade. Denna för ordning anger förutsättningarna för statligt bidrag till handikappade för bl.a. inköp av bil. En förälder till ett handikappat barn kan också få bidrag om det finns behov av att förflytta sig tillsammans med barnet. Med förälder likställs den med vilken förälder är eller har varit gift eller har eller har haft barn om de stadigvarande sammanbor. I för ordningen (1997:158) om teckenspråksundervisning för vissa föräldrar lik ställs emellertid med förälder den som föräldern bor tillsammans med under äktenskapsliknande förhållanden. Här har man alltså avstått från det kvalificerade sambobegreppet. Överväganden och förslag beträffande... Andra exempel på författningar av social/ekonomisk betydelse med ett kvalificerat sambobegrepp är lagen (1947:529) om allmänna barn- bidrag, lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, tjänst ledighetsför- ordningen (1984:111), lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter, föräldraledighetslagen (1995:584) samt lagen (1996:1150) om högkostnadsskydd och hälso- och sjuk vårdslagen (1982:763). Det kvalificerade sambobegreppet används emellertid inte bara i lag- stiftning av social eller ekonomisk betydelse. Det förekommer även i annan lagstiftning, t.ex. aktiebolagslagen (1975:1385). Som framgår av ovanstående redovisning förefaller det i viss mån slumpartat i vilka fall lagstiftaren har valt det kvalificerade sambo- begreppet. Enligt kommitténs uppfattning medför det kvalificerade sambobegreppet att rättsläget blir svåröverskådligt eftersom det inte går att förutse i vilka fall begreppet förekommer. Det kan också ifråga sättas om detta begrepp alltid är det mest ändamålsenliga. Eftersom det kvalificerade sambobegreppet inte i sig kan ses som en omotiverad rätts- lig skillnad mellan sambor av motsatt och samma kön anser kommittén dock att frågan faller utanför kommitténs uppdrag. 6.3Kommitténs övervägande och förslag 6.3.1Behovet av en ny reglering Bedömning: Det finns behov av en ny reglering för att undanröja omotiverade rättsliga skillnader mellan sambor av samma och av motsatt kön. Kommitténs genomgång av de lagar och förordningar där begreppet sambo förekommer visar att det i flera avseenden föreligger rättsliga skillnader mellan sambor av samma och motsatt kön. Skillnaderna är långt flera än de som föreligger mellan registrerade partner och äkta makar. För att undanröja de rättsliga skillnader mellan sambor av samma och motsatt kön som kan anses vara omotiverade bör den nuvarande regleringen ändras. Enligt sambolagens definition avses med sambor en man och en kvinna som lever tillsammans under äktenskapsliknande förhållanden. Denna definition har ansetts överensstämma med allmänt språkbruk (se bl.a. prop. 1986/87:124). För ett förhållande som består av två samman- boende personer av samma kön används i lagstiftningen uttrycket homo- 264 Överväganden och förslag beträffande... I takt med att samboförhållanden mel lan personer av samma kön blir allt vanligare är det kommitténs uppfattning att denna uppdelning mellan samboförhållanden inte längre över ensstämmer med allmänt språkbruk. Detta stöds bl.a. av uttalandena i prop. 1996/97:25 vari angavs angående sambobegreppet i utlänningslagen (1989:529) att uttrycket sambo i allmänt språkbruk torde avse såväl heterosexuella som homosexuella förhållanden såvida inte annat anges. Enligt kommitténs mening bör terminologin i regleringen ändras så att sambobegreppet inkluderar såväl sambor av motsatt som av samma kön. En sådan ändring innebär en bättre överensstämmelse med modernt språkbruk och medför en ökad jämlikhet mellan de båda grup perna. 6.3.2Vilka rättsliga skillnader mellan homosexuell och heterosexuell samlevnad kan vara motive- rade? Bedömning: Endast i den mån de rättsliga skillnaderna mellan homosexuella och heterosexuella samboförhållanden motsvaras av de rättsliga skillnaderna mellan partnerskap och äktenskap kan de anses vara motiverade. Lagen om registrerat partnerskap innebär att partnerskapet med vissa särskilt angivna undantag har samma rättsverkningar som äktenskapet. Kommittén anser att det är både ologiskt och inkonsekvent att inte på motsvarande sätt likställa sambor av samma kön med sambor av motsatt kön. En sådan likställdhet skulle enligt kommitténs mening innebära att de omotiverade rättsliga skillnaderna mellan homosexuella och heterosexuella sambor skulle undanröjas. fann att det främst är inom tre områden som homosexuell och heterosexuell samlevnad enligt nuvarande lagstiftning inte är likställd. Det första området är den lagstiftning som reglerar olika former av assisterad befruktning och möjlighet till gemensam vårdnad om barn. Det andra området är det socialrättsliga området varmed avses bl.a. bestämmelser om pensioner, föräldraförsäkring, ersättning vid arbetsskada, tjänstegrupplivförsäkringar och efter levandeskydd. Det tredje området är vissa jävsbestämmelser eller jävs liknande bestämmelser där sambor anses som så närstående att vissa effek ter inträder. Bortsett från bestämmelserna om assisterad befrukt ning och gemensam vårdnad om barn ansågs det omotiverat att göra någon skillnad mellan sambor av motsatt och av samma kön. Överväganden och förslag beträffande... Assisterad befruktning och gemensam vårdnad om barn har i lagen om registrerat partnerskap angetts som undantag från likställdhet mellan ett registrerat partnerskap och ett äktenskap. Dessa frågor ingår i upp- draget för den tillsatta kommittén om barn i homo- sexuella familjer (dir. 1999:5). Med hänsyn härtill och till Samboende- kommitténs utgångspunkt att sambor av motsatt och samma kön skall likställas på motsvarande sätt som äkta makar och partner före slår kommittén inga ändringar beträffande dessa områden. När det däremot gäller de andra två av Partnerskapskommittén nämnda områdena kan kommittén konstatera att genom införandet av partnerskapslagen har homosexuella som har registrerat partnerskap likställts med makar. Som ovan nämnts bör motsvarande likställdhet gälla mellan homosexuella och heterosexuella sambor. Vad särskilt gäller jävsbestämmelserna och de jävsliknande bestämmelserna är det mindre välbetänkt att dessa omfattar sambor av motsatt kön men inte sambor av samma kön. Sambor av motsatt och samma kön måste anses vara lika jäviga i en viss situation. Slutsatsen blir således att kommittén föreslår att de rättsliga skillnaderna mellan sambor av motsatt och samma kön skall undanröjas i alla avseenden förutom de som gäller bestämmelserna om assisterad befruktning och gemensam vårdnad. Förslag: Alla samboförhållanden skall regleras i en och samma sambolag. Det skall av varje författning och författningsrum framgå vilka sambor som avses i författningen. Med begreppet sambor skall avses sambor av motsatt och av samma kön. Som ovan redovisats har den nuvarande lagstiftningstekniken vissa brister i tydlighet och överskådlighet. Tekniken innebär vidare en risk för att homosexuella sambor glöms bort vid annat lagstiftningsarbete. En annan nackdel är enligt kommittén att lagen poängterar skillnaderna mellan homosexuella och heterosexuella sambor. Även om det skulle vara möjligt att på ett överskådligt sätt utvidga uppräkningen så att fler författningar och författningsrum blir tillämpliga på homosexuella sam- bor, anser kommittén att en annan lagstiftningsteknik bör väljas av såväl principiella som praktiska skäl. En av ledamöterna i lagrådet ansåg vid tillkomsten av lagen om homosexuella sambor att en lagstiftningsteknik borde väljas som med- 266 Överväganden och förslag beträffande... förde att det av varje författning eller författningsrum framgår vilka sambor lagen är tillämplig på. Detta förefaller kommittén vara prin ci- piellt riktigt. En annan teknik som skulle kunna användas är den som finns i lagen om registrerat partnerskap. Denna teknik har den för delen framför den nuvarande ordningen att likheterna mellan homosexuella och heterosexuella förhållanden betonas mer än skillnaderna. Kommittén anser emellertid att det är ytterst otillfredsställande att sambolagstift- ningen inte ens ger en antydan om att den gäller även för sam bor av samma kön. Detta kan i sig föranleda missförstånd om vad som rättsligt gäller. Den likställdhet som kommittén föreslår innebär att i stort sett samma lagstiftning kommer att gälla för sambor av samma och motsatt kön.