sou · GNB368d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Ansvaret att bedöma tillförlitlighet och implikationer överlämnas åt mot- tagaren, dvs i regel individen eller medborgaren. Problemet här är att reaktionerna från allmänheten riskerar följa principen Handla först och tänka sedan. Den andra strategin prioriterar i stället kravet på att infor- mationen som förmedlas ska vara kontrollerad och så långt möjligt kor- rekt. Ansvaret för tillförlitlighetsbedömningen läggs i detta förhållnings- sätt ej över på allmänheten utan stannar hos mediet. Problemet med denna strategi är att effekten på mottagarna kan vara att tänkandet tar så att det blir för sent att handla. #Förståelse eller förströelse. Inom massmedieforskningen förekommer ett uttryck medielogik som inte alltid används helt stringent eller i samma betydelse. Men den underliggande idén är att mediernas villkor frammanar vissa typiska framställningsformer för den förmedlade infor- mationen. Eller med andra ord en mediernas egen dramaturgi. Till denna hör benägenheten att forma innehållet enligt vissa schabloner. Det kan t ex. handla om att polarisera en händelse i konflikttermer, att betona sensationella (men kanske mindre väsentliga) aspekter, att personifiera skeendet och att konstruera sk. mini-historier kring en narrativ struktur med moment som: problem – klimax – upplösning. Orsakerna till att mediernas berättarform får dessa stildrag kan vara flera. Bland annat utgör den fasta strukturen ett underlättande element som kan vara av vital betydelse för mass-kommunikation där mottagarna består av en stor mängd personer med mycket varierande förkunskaper. Dessutom tjänar dramaturgin, som anges av termen, till att göra stoffet intresseväckande och upplevelserikt. Men när det gäller den typ av kommunikation som här är av intresse kan dramaturgi och upplevelserikedom vara värden som hamnar i kon- flikt med förståelse och kunskap. De tillspetsningar och förenklingar som medierna använder sig av för att väcka intresse kan bli en belast- ning när det gäller att förklara lite mer komplicerade sammanhang (Strål- ningen avtar.. Men den är farlig för korna.). En speciell yttring av detta dilemma är att dramatiseringen av en händelse tenderar att öka med avståndet, vilket har visats i olika sammanhang. #Utvärdering eller nyhetsvärde. En fjärde konflikt har att göra med medi- ernas tidsperspektiv i rapporteringen. Det är en vanlig kritik att journalistik- ens uppmärksamhet fladdrar från det ena till det andra utan uppehåll eller djupare eftertanke. Eftersom journalistiken inriktas mot sådana hän- delser som har högt nyhetsvärde blir ett skeende snart ointressant. En jordbävningskatastrof blir svarta rubriker i akutfasen, men försvinner från tidningssidorna när följdfasen inträder med utvärdering och slutsatser för den framtida beredskapen. Denna konflikt mellan nyhetsvärde och utvärdering, vilken i förbigående sagt också innebär att mediernas kri- tiska roll reduceras, ryms bakom den kritik mot mediernas korta attention span eller bristande förmåga till historiskt perspektiv som då och då hörs. I samband med katastrofer och kriser innebär denna begränsning hos medierna främst att de knappast utgör det incitament till noggranna utvärderingar av brister i beredskap och förberedelser som man ibland har efterlyst. En av de centrala slutsatserna från forskningen är, som tidigare framgått, mediernas tids- och koncentrationsmässigt avgränsade uppmärksamhet på vissa händelser av katastrof- och kriskaraktär. Denna tankegång har utvecklats av bland annat som menar att det massmediala intresset praktiskt taget helt är koncentrerat till den akuta fasen, till the Big Bang (Scanlon 1980). Det är visserligen viktigt att vara försiktig med alltför långtgående generaliseringar, eftersom alla medier inte fungerar på samma sätt. Beroende på relationen till hotet – berör det mediets egen publik eller handlar det om ett avlägset hot som endast berör män- niskor långt borta – kommer mediebevakningen av allt att döma att se olika ut. Men givetvis har the Big Bang generellt sett stort nyhetsvärde och får därför betydande medietäckning. Medieforskningen på området återspeglar inte överraskande den mediala tendensen att främst uppmärksamma akutfasen, vilket innebär att de tidigare och de senare faserna i ett katastrof- eller krisförlopp är studerat i mindre utsträckning än den akuta fasen. Något kan dock note- ras också beträffande mediernas agerande i varningsfasen. Flera studier har påvisat att särskilt de lokala mediernas stora bety- delse för att snabbt varna allmänheten om annalkande hot. Detta gäller både i de situationer då myndigheterna först har uppmärksammat faran och vänder sig till medierna för att meddela allmänheten och i de fall där det är medierna som först får kännedom om hotet. I det senare fallet kan situation bli besvärligt för de ansvariga organen i och med att de hamnar på efterkälken i informationsproceseen. Det kan visa sig svårt att svara på journalisters och allmänhetens frågor och risken för motstridiga be- sked är stor. bör det påpekas att etermediernas snabba informationsförmedling oftast är en tillgång för myndigheter och operativt ansvariga. I samband med var det t.ex. ofta genom dessa som myndigheter på lägre nivåer nåddes av meddelanden som gick ut från de centrala myndigheterna. Amerikanska studier visar att det i vissa katastrofsituationer först är genom medierna som de ansvariga myndigheterna har fått hotets omfattning klar för sig. I akutfasen spelar medierna givetvis också stor roll som informa- tionskanal både till och från myndigheterna. Men forskningen tar även upp vissa negativa effekter av mediernas verksamhet i samband med den akuta katastrofhanteringen. Den kanske mest uppmärksammade frå- gan angående mediernas betydelse i kris- och katastrofsituationer är huruvida deras rapportering förvärrar läget genom falska och överdrivna rapporter. Att så skulle vara fallet ansluter nära till uppfattningen att journalisterna främst drivs av sensationshunger. En aspekt av detta pro- blemkomplex är tendensen i medierna att beskriva destruktiva och irra- beteenden, såsom panik, stölder och rå egoism, hos den drab- bade befolkningen. Erfarenheterna tyder på att medierna därigenom gör sig skyldiga till mytbildning, eftersom dessa beteenden som regel inte förekommer i någon nämnvärd utsträckning och i varje fall inte är repre- sentativa (Quarantelli 1988). Även i detta fall är försiktighet med gene- rella omdömen att rekommendera. Medierna kan förmodligen inte lik- ställas när det gäller spridandet av myter. Mycket talar för att denna tendens ökar med avståndet till händelsen eller hotet och i första hand gäller rapporteringen om avlägsna katastrofer (Goltz 1984). Detta är för- enligt med en föreställning, som tycks vara utbredd bland journalister vid lokala medier, nämligen att kollegorna vid nationella medier är mer okänsliga för vad eventuella överdrifter kan få för konsekvenser för den lokala befolkningen. Några i detta sammanhang intressanta studier visar att journalisterna i stressituationer av detta slag, dvs när efterfrågan på information stiger explositionsartat, gör avkall på kontrollen av den information som för- medlas. Radiostationerna öppnar i akuta katastrofsituationer sina kana- ler för praktiskt taget alla tänkbara informationer. I en översikt av forsk- ningen nyanseras denna bild och det konstateras att nedprioriteringen av grindvakts- och redigeringsfunktionerna i nödsituationer gäller för etermedierna men inte för pressen, där man snarare förstärker dessa funktioner (och 1989). Paradoxalt nog har det även påpekats att felaktigheter i rapporte- ringen kan orsakas av det motsatta förhållandet, nämligen att medierna i alltför stor utsträckning förlitar sig på den i akutfasen ganska begränsade information som myndigheterna har tillgång till. Det har emellertid också påpekats att detta sk command post-perspektiv i medier- apporteringen, dvs att journalisterna nästan enbart förlitar sig på ansva- riga myndigheters informationer, kan vara övervärderat på grund av mediernas benägenhet att explicit ange de officiella källor man använ- der sig av men ofta inte de icke-officiella. I varje fall tycks radions rap- portering i stor utsträckning bygga på informationer från allmänheten. Det finns också skäl att nämna de mer direkt operativa problem som mediernas aktiviteter kan förorsaka. Mediernas närgångna intresse kan i sig vara ett problem för räddningstjänsen och andra ansvariga organ i kris- och katastrofsituationer. Välkänt från katastofforskningen är den ökade belastning som uppstår därför att människor samlas i anslutning till katastrofområdet – i många fall i den vällovliga avsikten att hjälpa till med eftersökningar och dylikt. För myndigheten kan detta snarare med- föra ytterligare bördor om man inte har berett sig på denna ansamling av människor. Också anstormningen av journalister kan förorsaka friktioner, i synnerhet för en organisation med otillräcklig informationsberedskap, vilket inte minst Harrisburg- och Tjernobylkatastroferna visade. Medier- apporteringen får även andra belastningskonsekvenser. Ett redan omta- lat fenomen är den aktivitet som utlöses av nyhterna om att en katastrof eller allvarligare olycka har inträffat. Medborgarna söker kontrollera upp- gifterna bland annat genom släktingar, vänner och bekanta, vilket med- för stora påfrestningar på telefon- och vägnätet. Till detta ska emellertid också läggas att medier och journalister i vissa katastrofsituationer inte bara aktivt hjälpt till med informations- inhämtandet utan även rent operativt tagit på sig uppgifter som egentli- gen ankommer på myndigheterna. Meddelanden mellan räddningstjänst- organ har i nödlägen förmedlats över radiomediet. Och när den opera- tiva personalen blivit överlastad med arbete har kontakterna med natio- nella medier lämnats över till närvarande journalister från de lokala me- dierna. I samband med terroristdåd har det till och med förekommit att medierna medverkat till att sprida falska uppgifter för att vilseleda terro- risterna. I en sammanfattning av forskningsresultaten rörande mediebeteendet i samband med akutfasen konstateras att bilden är mångfacetterad. Föl- jande slutsatser presenteras: att de snabba, direksändande etermedierna har en viktigare roll som informationskanal än de tryckta medierna att de lokala, direkt berörda medierna förhåller sig annorlunda till en inträffad katastrof än de nationella medierna att nyhetsrapporteringen kring en katastrof framstår som fragamentarisk, men kan få en fördjupad och förklarande behand- ling i det övriga mediematerialet att medierna i samverkan med myndigheterna kan spela en viktig och aktiv roll för att klara ut besvärliga samhällsstörningar i akuta sammanhang att medierna i andra sammanhang kan försvåra genomförandet av en åtgärd i en katastrofsituation genom ett ansvarslöst uppträdande att medierna kan bidra till att undergräva förtroendet för ansvariga myndigheter såväl genom att kritiklöst vidarebefordra budskapen som genom att utsätta myndigheternas alla utsagor och åtgärder för kritisk granskning (Nohrstedt & , 1993). Beträffande följd- eller återhämtningsfasen är det särskilt en aspekt som uppmärksammats i forskningen, nämligen att mediernas beteende kan få karaktären av en reaktion eller rekyl på hur de agerat i akutfasen. Som tidigare nämnts är det vanligt att den kritiskt granskande uppgiften nedtonas eller helt är frånvarande under det akuta skedet av katastrofens förlopp. Men just detta agerande – som får sägas vara helt rimligt i de flesta fall – kan i ett senare skede leda till en slags rekyleffekt, förutsatt att journalisterna upplever att de i den tidigare fasen borde ha varit mer kritiska. Effekten kan bli ett kompensatoriskt beteende där kritik och sökande efter syndabockar blir dominerande. Exempel på detta har på- visats i bland annat studier av Tjernobylkatastrofens verkningar i . Men givetvis ingår det också generellt i mediernas roll att kritiskt granska myndigheternas agerande i samband med katastrofer och kriser, varför det är naturligt att detta blir ett viktigt tema när den akuta fasen är överstånden. Därigenom kan medierna bidra till att erfarenheterna de- batteras och utvärderas. Det är en viktig demokratisk uppgift för medi- erna och problemet i sammanhanget är att de alltför ofta koncen- trerar bevakningen till the Big Bang och därefter väljer att rikta upp- märksamheten på andra frågor. En interaktionsmodell: krisförlopp och krisers betingelser Så här långt har forskningområdet behandlats som ett fält indelat i några olika sektorer såsom katastrofforskning, riskperceptionsstudier och kris- kommunikationsforskning. Detta motsvarar i allt väsentligt området sett från en akademiska synvinkel med utgångspunkt från vilka ämnes- discipliner som forskarna är verksamma inom. Men är avsikten här att försöka antyda ett sätt att integrera kunskaperna inom fältet ge- nom ett sammanhängande krisperspektiv. I detta avsnitt ska därför forsk- ningsresultaten som presenterats ovan relateras till några olika tänkbara scenarier för hur kriser kan uppstå i samband med katastrofer eller risk- situationer. Som utgångspunkt kan resonemanget förenklas genom att kris- processer betraktas som resultatet av interaktionen mellan tre parter: myndigheter – medier – medborgare. Teoretiskt sett innebär detta att den förklarande mekanismen till att kriser uppstår antas sammanhänga med de kommunikationsproblem som kan uppstå i kontakterna mellan dessa parter beroende på att deras respektive roller och förväntningar i vissa pressade situationer inte är förenliga. Vilket i sin tur kan leda till att grundläggande värden hotas eller att den samhälleliga ansvarsfördelning- ens legitimitet går förlorad. Med ett sådant interaktionistiskt perspektiv kan man tänka sig att en kris har sitt upphov antingen i medborgarnas/ allmänhetens oro eller i mediernas sensationella rapportering eller, slut- ligen, i myndigheternas bristande hantering av situationen. Inget hindrar i och för sig att kriser kan uppstå som resultat av samtliga dessa faktorer, men för överskådlighetens skull renodlas resonemanget här till tre skilda scenarier med var och en av dessa som utlösande faktor. Människors oro utlöser krisen. I det här scenariot är den utlösande mekanismen lekmännens och allmänhetens irrationella reaktioner i risk- situationen eller i samband med katastrofen. Förloppet kan beskrivas i följade steg: (a) människor vidtar som regel inte några åtgärder i förväg för att skydda sig mot möjliga risker, (b) de har inte förkunskaper om hotet, dess konsekvenser eller hur det ska undvikas, (c) de blir förvir- rade och överstressade av motstridiga budskap från olika informations- källor, (d) de reagerar i panik, vilket utsätter dem själva och andra för ytterligare faror, (e) detta resulterar i stora svårigheter för de ansvariga myndigheterna att hantera situationen, (f) medierna kritiserar de ansva- riga för att de inte lyckas hantera situationen och (g) medborgarna och den allmänna opinionen blir tveksamma om de ansvariga organens ka- pacitet och kompetens, vilket ytterligare försvårar myndigheternas ar- bete. Det går inte att utesluta möjligheten av ett förlopp enligt detta scena- rio. Men det finns argument som talar emot. Även om människor i all- mänhet inte förbereder sig för möjliga faror, blir de ändå sällan panik- slagna eller reagerar irrationellt i katastrofsituationer. De har ett stort behov av information och upplever förvisso stora problem med att sovra i motstridiga meddelanden från olika källor. Men – med undantag för livshotande situationer med extrem tidspress – i de flesta fall reagerar de rationellt. En annan sak är att de inte alltid gör som de är rekommende- rade av de ansvariga myndigheterna, men detta ska inte förväxlas med panik eller irrationalitet, även om myndigheternas verksamhet försvåras. Om opinionen vänds mot de ansvariga myndigheterna är det mer troligt att det har att göra med hur dessa har reagerat på de snabbt växande kraven på information än att de ansvariga skulle ha utsetts till syndabock för de problem som uppstått som resultat av irrationella reaktioner från de drabbade. Krisprocessen initieras av mediernas sensationspräglade rapportering. I detta fall är det mediernas sätt att hantera informationen som är den avgörande faktorn bakom krisen. Obekräftade rykten, hysteriska opinio- ner och oro bland allmänheten tillsammans med överdrifter om hotet kännetecknar mediernas rapportering och leder till kritik mot de ansvariga myndigheterna för att inte ta hotet på allvar. Allmänheten blir misstänksam gentemot de ansvariga och vänder sig till andra källor med anspråk på att ha tillgång till säkrare och mer korrekta uppgifter om riskerna. Myndigheterna förlorar trovärdighet och därmed också ytterst förmågan att hantera situationen samt – som resultat av en självuppfyl- lande profetia – anklagas för misslyckandet. Och krisspiralen roterar vi- dare i högre och högre hastighet. I likhet med det första scenariot är också detta säkert möjligt. Men det finns även här anledning att ifrågasätta dess sannolikhet. För det första finns det ingen direkt anledning att tro att medierna föredrar alter- eller inofficiella informationskällor om inte myndigheterna är mycket tystlåtna. Naturligtvis medför det stora informationsbehovet att etermedierna är så gott som vidöppna för alla möjliga uppfattningar, men de brukar i regel vara noggranna med att ange källornas status. Och det finns inte några tydliga belägg för att allmänheten inte skulle kunna hantera de motstridiga uppgifterna, även om de leder till frustration. Det finns också, åtminstone i vissa, i synnerhet närbelägna medier ett mot- stånd mot att underblåsa allmänhetens oro i katastrofsituationer. Forsk- ningsresultaten pekar snarare på att journalisterna oftast intar myndighe- ternas perspektiv, the command-post of view, i samband med katastrof- ens akutfas. de delar mydigheternas uppfattningar om läget och gör sitt bästa för att bistå dessa i t.ex. räddningsarbetet. Först senare och om krisspiralen har börjat snurra ändå kommer medierapporteringen få ka- raktär av att drevet går efter eventuella syndabockar. Krisen uppstår på grund av tillkortakommanden hos de ansvariga myn- digheterna. Efter att ha presenterat skäl varför de två föregående scena- rierna inte är sannolika, återstår det tredje alternativet. Vilka argument kan anföras till stöd för att krisprocesser skulle uppstå ur bristande risk- eller katastrofhantering från de ansvariga myndigheternas/organisatio- nernas sida? För det första finns det en paradox i risksamhället som är central i sammanhanget, nämligen att medvetenheten om ett antal risker och hot ökar som kunskapsklyftan mellan experter och allmänhet/lek- män vidgar sig alltmer, särskilt beträffande miljörisker som radioaktiv nedsmutsning, drivhuseffekt, försurning, etc. Folk i allmänhet har var- ken kunskap eller utrustning för att observera dessa hot, inte ens för sitt eget personliga skydd. Denna situation, som alltså utmärks av allmänhetens stora beroende av experter för information och bedömningar rörande risker, framkallar en latent misstro mot ansvariga organ och experter för att de inte skulle berätta sanningen och kanske missbrukar sin maktställning. Eftersom medborgarna i så hög grad är utlämnade åt dessa instanser kan man inte avfärda denna misstro som irrationell. Snarare är den rationell ur med- borgarnas synvinkel, oavsett vad myndigheter och experter anser om detta och också oavsett om den är välmotiverad i det konkreta fallet eller inte. Ovan nämnda aspekter – den ökande medvetenheten om olika svårdetekterade risker och farhågorna om att de ansvariga ska missbruka sin ställning – är en viktig bakgrund för att förklara och förstå de mer komplexa riskföreställningar som har iakttagits bland medborgarna i jäm- förelse med experternas riskbegrepp. Beroende på detta är det inte osan- nolikt att experternas information till de berörda i samband med t.ex. en miljökatastrof inte är adekvat relaterad till de konkreta hot som dessa upplever. För att dessa behov ska tillgodoses, speciellt hot relaterade till misstron gentemot de ansvariga organen, förutsätts att allmänheten eller i varje fall de närmast drabbade får tillgång till någon form av kontroll- information och möjligheter att pröva giltigheten av experternas besked och bedömningar. Därmed kommer frågan om öppenhet och offentlig- het i centrum. Den avgörande faktorn är hur de ansvariga reagerar på detta behov. Det är betydande risk för att de ansvariga svarar på ett sätt som förvärrar situationen. Detta sammanhänger med en benägenhet att till- gripa en kommunikationsstrategi som utgår från de två föregående sce- narierna. Eller med andra ord, man reagerar utifrån föreställningen att det viktigaste är att reducera allmänhetens oro och att orkestrera informationsinsatserna samt att undvika journalisterna eftersom de antas missförstå och överdriva riskerna. Just detta beteende kommer troligen att utlösa de krismekanismer som man önskar motverka. Det kommer att uppfattas som att de ansvariga inte tar hoten på allvar – maktmissbruks- faktorn – och att de har något att dölja. Resultatet blir ökad misstro hos allmänheten och allt större problem för de ansvariga myndigheterna/ organisationerna att hantera situationen eftersom auktoriteten gått förlo- rad. Den riktigt svåra lärdomen för ansvariga myndigheter och experter tycks vara att inse att de själva kan vara en av krisfaktorerna, att just de kan uppfattas som en riskfaktor i allmänhetens och de drabbades ögon. Detta är ju nämligen totalt motsatt deras självförståelse och även oförenligt med deras auktoritet, vilken ju innebär att det är de och inte allmänhe- ten/lekmännen som ska besitta expertis. För kommunikationsstrategen med en intermediär postion mellan experterna och allmänheten och de drabbade kan denna självförstelse inom myndighetskulturen utgöra ett besvärligt problem. Men det är förmodligen bara hon/han som har kom- petens att förstå problemet och kapacitet att lösa det. Allport, G.W. & Postman, L. (1947/1975) The Psychology of Rumor. Amnå, E. & Nohrstedt, S.A. (1987) Att administrera det oförutsedda. : Styrelsen för psykol,ogiskt försvar. (1986) Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine Moderne. a M 1986. Chess, C., Hance, B.J. & , P. (1990) Improving Dialogue with Communities: A , New , N.J. Covallo, V.T. (1987) Educating and Informing the Public About Radiation Risks: A Re- view of Obstacles to Public Understanding. : Paper for the Workshop on Public Understanding of Radiation Protection Concepts, 30th – 2nd . & , B. (1998) Informationsberedskap för 2000-talets kriser. : Styrelsen för psykologiskt försvar. Bilaga 6 SOU 1999:68 (1991) Perception of Risk. Finucane & Slovic (1999) Riskbedömning och social kontroll – om vikten av att få perspektiv på olika perspektiv, Framtider årg. 18, nr. 1/99. (1993) Myndigheters kriskommunikation. : Sty- relsen för psykologiskt försvar. Goltz, J.D. (1984) Are the News Media Responsible for the Disaster Myths? A Content Analysis of Emergency Response Imagery., and Disasters, 2(3): 345-368. Grunig, J.E. (1992) Excellence in Public Relations and . Hillsdale, N.J.: . Grunig, J.E. & Hunt, T. (1984) Managing Public Relations. London:Holt, ston. Guttman, J.M. & Wiegman, O. (1996) . : Kluwer Academic Publishers. Habermas, J. (1990) Kommunikativt handlande. Texter om språk, rationalitet och sam- hälle. (1999) Issues, i , S. (red.) Disasters and the Media. Howarth, G. (1999) Foreword, i , S. (red.) Disasters and the Media. Jarlbro, G. (1993) Kriskommunikation ur ett medborgarperspektiv. : Styrelsen för psykologiskt försvar. (1997) Tillämpad kommunikation. & Nohrstedt, S.A. (red.) (1996) Det ser verkligen illa ut.. Kommunikations- problem i samband med Estoniakatastrofen 1994. : Styrelsen för psykolo- giskt försvar. & Nohrstedt, S.A. (1995) Risk-, katastrof- och kriskommunikation, i , I. & Rosengrenm, K-E. (red.) McQuail, D. (1989) Theory.