sou · GNB324 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringen bemyndigade chefen för och att tillkalla en särskild utredare med uppgift att för de geografiskt avgränsade strukturfondsprogrammen under nästa program- period åren 2000–2006 redovisa förslag till former för dels hur de nya programmen skall tas fram, dels hur de skall genomföras. Med stöd av detta bemyndigande förordnades f.d. riksdagsledamoten som särskild utredare . Som sekreterare förordnades jur.kand. Därutöver har organisationskonsulten utarbetat en kon- sultrapport om geografiskt avgränsade strukturfondsprogram i , , och (se bilaga 3). Utredningen har antagit namnet Utredningen om de geografiskt av- gränsade strukturfondsprogrammen. Genom betänkandet EG:s strukturstöd – Ny organisation för de geografiskt avgränsade strukturfondsprogrammen (SOU 1999:24), som utredningen nu lägger fram, har jag slutfört mitt uppdrag. Utredningens uppdrag och arbete .............................................. Mål och program i ............................................................ Beslutsgrupper fattar beslut .......................................................... Övervakningskommittéer kontrollerar programgenomförandet ....... Erfarenheter av framtagandet av strukturfondsprogram .......... Processen kring framtagande av strukturfondsprogram ................. Beslut om geografiska avgränsningar .................................. Förhandlingar med kommissionen........................................ Erfarenheter och reflektioner ........................................................ Positivt med partnerskap ..................................................... Programmen bra i grunden .................................................. Dålig insyn och för förankring ........................... Svårt att hinna engagera partnerskapet ................................ Organisationen var viktigare än programmens innehåll ........ Erfarenheter av genomförandet av strukturfonds- Partnerskapets roll i genomförandet............................................... Referensgrupper – ett sätt att engagera partnerskapet .......... Överprövning skapar osäkerhet ..................................................... Krav på verifierad medfinansiering...................................... Privata medel som medfinansiering...................................... Medfinansieringen ett initialt problem.................................. Olika fonder med olika regler .............................................. Försök till samordning ........................................................ Olika rutiner för granskning av rekvisitioner........................ Fem länsstyrelser utbetalningsansvariga för Interreg ............ IT-stöd för uppföljning och finansiell kontroll ............................... Finansiell förvaltning och kontroll ................................................. Åtaganden och utbetalningar ............................................... Oegentligheter och bedrägerier ............................................ Avslutande av nuvarande program ................................................ Sammanfattande erfarenheter och reflektioner ............................... Strukturfondsprogrammen har medfört ökat samarbete.................. Partnerskapets delaktighet varierar................................................ Omfattande uppgifter för sekretariaten .......................................... Bred kompetens och erfarenhet har byggts upp i sekretariaten........ Medfinansiering ett problem särskilt för mindre projekt ................. Näringslivets delaktighet i programmen......................................... Överprövning skapar osäkerhet ..................................................... Brister i redovisning av projektens effekter för jämställdhet Stora problem med utbetalningar................................................... Brister i IT-systemen .................................................................... Omfattande finansiell kontroll ....................................................... Olika lösningar för de tre nyaste medlemsstaterna ......................... anpassade organisationen före medlemskapet .......... utnyttjade befintliga organisationer....................... Regional eller central statsmakt styr genomförandet....................... Förslag till allmän strukturfondsförordning.................................... Mål för det europeiska strukturstödet .................................. Framtagande av program .................................................... Finansiell förvaltning och kontroll ....................................... Förslag till specifika strukturfondsförordningar ............................. Miljö- och landsbygdsstöd ............................................................ Samband med nya mål 3 ............................................................... Framtagande av program .............................................................. Genomförande av program............................................................ Beslut om stöd .................................................................... Utbetalning av stöd ............................................................. Samband med nya mål 3 ..................................................... Prövning av offentliga åtaganden .................................................. 8.4Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande Karta över målområden....................................... Internationella jämförelser , , Community Support Framework (eng), se GSR Directorat Général (fr), generaldirektorat European Currency Unit (eng), den europeiska Europeiska gemenskapen, Europeiska gemenskaperna Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket Fonden för fiskets utveckling SJV:s IT-system för registrering av utbetalningar Government Offices of the Regions (eng), brittisk motsvarighet till svenska länsstyrelser (fr) Nomenklatur för statistiska geografiska enheter Operationellt program för gemenskapsinitiativ (eng), brittisk övervakningskommitté som styr genomförandet The Scottish Office (eng), brittiska regeringens departement för politik som berör Samlat programdokument för mål IT-system för registrering av ansökan m.m Tekniskt bistånd från Europeiska kommissionen (fi) Arbetskrafts- och näringscentral. Unité de Coordination de la Lutte AntiFraude (fr). vid kommissionen för bekämpning av bedrägerier har samlat in och analyserat erfarenheter från första period med stöd från . Utredningen lämnar också förslag till hur strukturfondsprogrammen för nästa period, –2006, kan tas fram och genomföras. Erfarenheterna och förslagen handlar endast om de målområden som är geografiskt avgränsade och gemenskapsinitiativen Interreg IIA och Leader II. Under nu pågående period kallades målområdena för mål 2, mål 5b och mål 6. I nya programperioden kommer de att kallas mål 1 och mål 2. Erfarenheter av framtagande och genomförande av program Det sammanfattande intrycket är att strukturfondsprogrammen har inne- burit ett nytt sätt att arbeta med regionala utvecklingsfrågor i . Programmen har lagt grunden för ökat samarbete i nya konstellationer, inte minst över kommun- och länsgränser. Tidsplanen för framtagande av programmen var alltför kort. Förank- ringsprocessen blev lidande och möjligheterna att engagera partnerskapet fullt ut i processen var små. Näringslivet kom inte in i programarbetet i den omfattning som önskades. I vissa regioner tog organisationsfrågan över diskussioner om programinnehållet. Beslutsgrupper och övervakningskommittéer är nya organisationer som inrättades för genomförandet av strukturfondsprogrammen. Genom partnerskapet har en mängd olika aktörer deltagit såväl i framtagandet som i genomförandet av programmen. I genomförandet av programmen har arbetet i beslutsgrupper och övervakningskommittéer fungerat olika bra. Även partnerskapets delak- tighet i genomförandet varierar. I vissa regioner har referensgrupper och ramprogram skapats för att öka partnerskapets delaktighet i programar- betet. Beslutsgruppernas sekretariat har byggt upp en bred kompetens och erfarenhet som hög arbetsbelastning enligt uppgift utgjort ett problem. Medfinansieringen och förbudet mot förskott av strukturfondsmedel har medfört svårigheter främst för mindre projektägare. Näringslivets delaktighet i programgenomförandet har varit av liten omfattning genom att privata medel inte är godkända som medfinansiering. Överprövning- en av projektbeslut, där de utbetalande myndigheterna kan återkalla be- slutsgruppens beslut om stöd, har skapat en osäkerhet hos projektägarna. Administrationen kring utbetalningar har präglats av problem och oklarheter. De olika fonderna ställer skilda krav på kontroll och redovis- ning som sökt samordna hanteringen av utbetalningar. De utbetalande myndigheterna har utvecklat olika system för granskning av utbetalningar. Otydlig ansvarsfördelning mellan beslutsgruppssekre- tariat och utbetalande myndigheter har medfört onödigt dubbelarbete. Därutöver dröjer projektägare med att rekvirera strukturfondsmedel. Brister i IT-system och i samordningen av uppgifter i den nationella databasen har medfört effektivitetsförluster och säkerhetsproblem i han- teringen av strukturfonderna. Om skall kunna använda strukturfondsmedlen framgångsrikt är det nödvändigt att partnerskapet deltar aktivt både i framtagandet och genomförandet av strukturfondsprogrammen. Partnerskapet kan variera och beroende på lokala förutsättningar. Förslagsgrupper och ramprojekt är två modeller för hur ett partnerskap kan arbeta. Medlem- mar i ett sådant partnerskap kan vara representanter för landsting, kom- muner, arbetsmarknadens parter, länsarbetsnämnden, lokala kooperativ, näringslivet, studieförbund, miljörörelsen, jämställdhetsorganisationer. Privata medel bör godkännas som stödgrundande för strukturfonds- stöd, så att enskilda företag kan delta aktivt i genomförandet av struktur- fondsprogrammen. Beslutsgrupperna bör avskaffas och nämnder i stället inrättas vid och självstyrelseorganen i försökslänen. De nämnder som fattar beslut om projekt bör regeringen också utse till utbetalningsmyn- digheter. Därigenom skulle dagens problem med överprövning försvinna. En pott för länsövergripande satsningar bör avsättas inom de nya programmen. Potten bör motsvara av programmets budget och kan användas för satsningar inom turism, IT samt forskning och utveckling. För de samiska insatserna bör utses till beslutande och utbetalande myndighet. Under förutsättning att skärgårdarna blir ett programområde även under nästa programperiod bör en beslutande och utbetalande nämnd inrättas vid den länsstyrelse som regeringen bestämmer. Leader-programmen bör behålla nuvarande beslutsorganisation. För Interreg-program där är huvudansvarigt bör min huvudmodell för beslut och utbetalning tillämpas. I de fall där huvudansvaret för ett Interreg-program vilar på en annan stat förordar jag att dagens system med beslutsgrupper används. En generell möjlighet till förskott på beviljat strukturfondsstöd bör in- föras. Om detta inte är möjligt att genomföra bör ränta på likvida medel vara stödberättigad. Övervakningskommittéerna (ÖK) bör förstärkas som strategiska po- litiska organ. Därför bör ledamöterna i i första hand vara förtroen- devalda från kommuner och landsting. Även företrädare för organisatio- ner och näringslivet bör beredas plats. ÖK bör delta i framtagandet av program. I bör endast en myndighet utses till förvaltningsmyndighet för strukturfondsprogrammen. Till förvaltningsmyndighet kan en ny myn- dighet eller utses. Ansvaret för de program som skall fasas ut bör läggas på samma or- ganisation som beslutar och utbetalar stöd. geographical structural funds programmes has gathered and analysed experiences from the first period during which has received assistance from the EUs structural funds. also presents proposals for the programming and implemen- tation of the structural-fund programmes for the next period, 2000– 2006. These experiences and proposals only concern geographically defined objective areas as well as Community initiatives Interreg IIA and Leader II. During the current programme period the objective areas have been called objective 2, objective 5b and objective 6. In the next programme period they will be called objective 1 and objective 2. Experiences from the programming and implementation of the programmes The overall impression is that the structural-fund programmes have instilled a new way of working on regional-development issues in . The programmes have paved the way for increased co-opera- tion in new constellations, not least across municipal and county boun- daries. The time allotted for programming was much too scarce, which hampered the process of establishing the programmes, and there was opportunity to fully engage the partnership in the process. The pri- vate sector did not participate in the programme work to the extent that had been hoped. In certain regions, the question of the organisation for implementing the programmes, rather than the content of the program- mes, dominated the agenda. Programme management committes and monitoring committees are two new types of organisation that were set up for the implementation of the structural-fund programmes. Through the partnership a wide range of participants were both in the programming and implementation stages. In respect of the implementation of the programmes the work of the programme management committees and monitoring committees has shown varying results, as has the participation of the partnership. In certain regions reference groups and framework programmes have been created to increase the participation of the partnership in the programme work. Although burdened by a heavy workload, the programme secretariats have built up broad expertise and gained a lot of experience. Co-financing and the prohibition against advance payments from the structural funds have created difficulties primarily for smaller project owners. The participation of the private sector in the implementation of the programmes has been small due to the fact that private assets are not admissible as co-financing. The possibility of appealing project decisions, through which paying authorities may overrule an programme management committees decision on aid, has created uncertainty among project owners. The administration of payments has been surrounded by problems and obscurities. Different control and accounting requirements apply for the various funds. At the same time, has tried to co-ordinate the administration of payments. The authorities responsible for payments have developed different supervision systems for these. Uncertainties in the division of responsibility between programme secretariats and the paying authorities have led to a lot of unnecessary double work. In addition, project owners have been late in claiming structural-fund assistance. in IT systems and in the co-ordination of information in the national database have resulted in a loss of efficiency as well as security problems in the administration of the structural funds. The successful use of structural-fund assets in requires participation by the partnership both in the programming and imple- mentation of structural-fund programmes. The composition of the part- nership could vary from one time to another, depending on local conditions. Drafting groups and framework projects are two models for how a partnership could work. The members of such a partnership could be representatives of county councils, municipalities, unions, employers associations, county employment boards, local co-operatives, private sector organisations, educational associations, environment groups or equal-opportunities organisations. To allow individual companies to participate actively in the imple- mentation of the structural-fund programmes, it should be possible to base structural-fund assistance on private assets. The programme management committees should be abolished and replaced by boards set up at county administrative boards and the organs of self-government in the trial counties. The boards which take decisions on projects should also be given authority by the government to make payments. That would solve the current problem of appeals. A pool for county-wide projects should be set up in the new pro- grammes. The pool should make up at least 20 per cent of the pro- gramme budget and could be used for various in tourism, IT and R&D. In projects aimed at the Saami, the Saami Parliament should be appointed executive and paying authority. On the assumption that the archipelagos will constitute objective areas also during the next programme period, an executive board with the right to disburse funds should be established at the county admini- strative board nominated by the government. The Leader programmes should retain the current executive orga- nisation. For Interreg programmes in which bears prime res- ponsibility my main model for decisions and payments should apply. In cases where prime responsibility for an Interreg programme is borne by another state, I recommend that the current system with programme managament committees be used. A general possibility of advance payments of structural-fund assis- tance should be introduced. If this proves impossible, interest on liquid assets should be made eligible for assistance. The monitoring committees should be strengthened as strategic poli- tical organs. Therefore, committees should primarily consist of elected representatives from local authorities and county councils, but organi- sations and representatives from the private sector should also be repre- sented. The committees should participate in the design of programmes. In only one managing authority should handle the admini- stration of the structural-fund programmes. This could be a new autho- rity or , cal Development. Responsibility for the programmes which will be phased out should be borne by the same organisation that decides on and makes payments of aid money. 1 Utredningens uppdrag och arbete beslutade regeringen om direktiv för Strukturfonds- utredningen (se bilaga 1).1 Det uppdrag som regeringen gav utredningen var mycket omfattande och innefattade i korthet att för de geografiskt avgränsade strukturfondsprogrammen samla in och analysera de erfarenheter som gjort under innevarande programperiod, göra inter- nationella jämförelser med minst fem angivna länder samt föreslå former för hur de nya programmen skall tas fram och genomföras. Utredningens genomförande skulle bland annat ske genom offentliga utfrågningar eller liknande och samråd med diverse myndigheter. Slutligen anges att utredningsarbetet skall redovisas . tillkallades jag att som särskild utredare upp- fylla direktiven och förordnades två personer att utgöra sekretariat för utredningen. Som var och en förstår är uppdraget med tanke och de begränsade resurserna, personellt och finan- siellt, en mycket svår uppgift. Därför har jag tyvärr endast haft ett begränsat samråd med ett fåtal myndigheter. Min ambition har från första början varit att träffa så många som möj- ligt av de som på olika sätt är inblandade i genomförandet av struktur- fondsprogrammen i regionerna och på myndigheter. Utredningen har därför varit i , , , , , , , , och . Jag talade vid Lands- tingsförbundets och Svenska kommunförbundets konferens om mål 6 i (se källförteckningen). 20 Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har dessutom arrangerat sammankomster riktade till särskilt betydelsefulla grupper; representanter för länens jämställdhets- arbete, näringslivets aktörer samt beslutsgrupperna. mötte jag således jämställdhetsexperter från tio länsstyrelser. Samtalet fokuserade hur ett jämställdhetsperspektiv kan genomsyra framtagandet och genomförandet av de nya strukturfonds- programmen. mötte jag näringslivets organisationer. Diskussionen kom att kretsa kring företagens och den enskilde företagarens inflytande och delaktighet i programframtagandet och tillväxtavtalen. mötte jag ledamöter och några huvudsekreterare från i stort sett samtliga strukturfondsprogram och gemenskapsinitiativ. Beslutsfattandet och utbetalningsansvaret blev föremål för debatt. Utredningen har tagit del och studerat rapporter från bland andra RRV, revisionsrätten, revisorer och Statskontoret, samtliga halvtidsutvärderingar samt utredningar inom SOU och departements- serien. För de internationella jämförelserna har, på grund av den korta utredningstiden och de begränsade resurserna som stått till förfogande, anlitats Connos, organisationskonsulten . Till utredningen har inkommit skrivelser med synpunkter från samt- liga beslutsgruppssekretariat, , , , , Kooperativ utveckling i , och , Landsorganisa- tionen i , LO-facken i , länsstyrelserna i , , och , Svenska arbetsgi- vareföreningen, Svenska samt Tjänstemännens cen- tralorganisation. Regeringen har till utredningen överlämnat Småföretagardelega- tionens förslag om den svenska organisationen av EG:s struktur- fondsprogram, Förslagskatalog (SOU 1998:94). Utredningen har i enlighet med direktiven etablerat ett nära samarbete med Utredningen om framtida mål inom (A 1998:05, dir. 1998:76). Utredningarnas sekretariat har varit samlo- kaliserade och utredningarna har hållit gemensamma överläggningar och företagit gemensamma studieresor och intervjuer. De ekonomiska och sociala skillnaderna inom EU är betydande. In- komstnivåer och arbetslöshetsproblem varierar inte bara mellan med- lemsstater utan också mellan regioner inom enskilda länder. Gemenska- pens strukturpolitik har till syfte att minska de regionala skillnaderna och främja en bättre ekonomisk och social balans inom unionen. Struk- turfonderna är ett verktyg för strukturpolitiken. Strukturfonderna inne- fattar fyra fonder där varje fond styrs av en egen förordning. De fyra fonderna är: ·Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF). ·Europeiska socialfonden (ESF). ·Utvecklingssektionen vid Europeiska utvecklings- och garanti-fonden för jordbruket (EUGFJ). ·Fonden för fiskets utveckling (FFU). Arbetet med strukturfonderna bygger på fyra grundläggande principer: koncentration; stöd ges till sex prioriterade målområden; partnerskap; arbetet skall ske genom samarbete mellan regionala och nationella aktö- rer och kommissionen; additionalitet; stödet från EU skall komplettera medlemsstaternas insatser; planering; arbetet utgår från fleråriga pro- gramdokument. Av de sex målområdena går den största delen av strukturfondsmedlen till mål 1, som omfattar de fattigaste regionerna inom unionen. har inte något mål 1-område. I samband med medlemskapsförhandling- arna inrättades i stället mål 6, som omfattar de mest glesbefolkade om- rådena i och . Som särskilda instrument för strukturpolitiken finns de s.k. gemen- skapsinitiativen. Initiativen läggs fast av kommissionen och inriktas på några av de mest prioriterade gemensamma frågorna inom EU. –1999 finns 13 gemenskapsinitiativ inom områ- den som t.ex. interregionalt samarbete, utveckling av landsbygden och industriell omvandling. 2.2Mål och program i För programperioden –1999 har tilldelats ca av strukturfondsmedel för insatser inom olika målområden. Till detta skall läggas nationell offentlig medfinansiering på ca samt de privata medel som ingår i olika projekt. Följande mål och gemenskapsinitiativ är aktuella i : Mål 2: Insatser för förnyelse i områden som drabbats av eller hotas av industriell tillbakagång. Mål 5b: Insatser för utveckling av landsbygdsområden. Mål 6: Insatser för utveckling i de mest glesbefolkade områdena. Mål 3: Insatser för att minska långtidsarbetslösheten och underlätta för ungdomar och de som riskerar utslagning att komma tillbaka på arbetsmarknaden. Mål 4: Utbildning och kompetensutveckling av arbetskraft för att bättre klara produktionsförändringar inom främst små och medelstora företag. Mål 5a: Insatser för att främja ett effektivare jord- och skogsbruk och en mer rationell fiskenäring.