sou · GNB377 · 2000-01-01 00:00:00 — Den intervju- fråga som valts för att avspegla ett uttryck för denna form av kon- fliktorientering innefattar att den lokala ledaren inte instämmer gäl- lande följande påstående: En beslutsfattare bör modifiera sina ställningstaganden för att bevara enighet. Detta påstående är valt med tanke på att den svarande själv antyder en motsatt uppfattning till att bevara enighet. Intervjusvaret anger således att respondenten tycker att den egna inställningen är viktigare än att bevara enighet. Motsatsen, att enighet är viktigare än det egna ställningstagandet, antas således ligga närmare en auktoritärt undertryckt politisk håll- ning (jämför motsvarande resonemang i bok vår tids demokratisyn, 1998). Det som skiljer ett demokratiskt förhållningssätt från ett icke- demokratiskt är dock inte bara förmågan till ett självständigt poli- tiskt ställningstagande; det är inte bara rätten till den egna åsikten som är betydelsefull i en demokrati. Förutom politisk tolerans häv- das ofta att en demokratiskt sinnad person kännetecknas av en för- måga att uttrycka social tolerans genom en viss respekt för främ- mande seder och bruk. Jag har därför avsiktligt valt att med ett to- leransindex mäta den sociala toleransen hos lokala ledare genom deras inställning till att vara granne med en invandrare, en homo- sexuell och/eller en narkoman. Motiveringen till att särskilt titta på inställningen till dessa tre grupper är att de mer än andra i ett sam- hälle kan drabbas av intolerans på grund av av sin läggning eller bak- grund, samt att grupperna förekommer i någorlunda lika utsträck- ning i alla moderna samhällen. Intervjufrågan är ställd så här: Nedan följer ett antal olika grupper av människor. Markera vilka Du inte skulle vilja ha som grannar. För att mäta tolerans har svaren omkodats så att den som accepterar alla tre grupperna som grannar erhåller värdet tre i indexet. Den som accepterar två av de tre grup- perna som grannar ges värdet två. Den som bara accepterar en av de tre grupperna som grannar får värdet ett. Den som markerat alla tre grupperna som oönskade grannar erhåller värdet noll i toleransin- dexet. Antagandet är följaktligen att denna tolerans mot utsatta grupper i kommunen är en egenskap som tillhör demokraten snarare än en icke-demokraten. Förutom politisk och social tolerans är medborgerligt förtroende en tredje egenskap som antas skilja demokraten från icke-demokra- ten. Det ligger inbyggt i den representativa demokratiska metodens logik att det bör föreligga ett ömsesidigt förtroende mellan vanliga medborgare, förtroendevalda och den av de förtroendevalda ut- nämnda förvaltningen. Man kan här hävda att en allmän misstro kan ses som ett sundhetstecken för en demokrati: politiker- förakt i en demokrati är kanske bara en form av mogen misstro (se exempelvis 1998). Men motsatsen, dvs. politiska och admini- strativa ledares misstro gentemot medborgaren, ses dock inte som ett tecken på ett mer utvecklat demokratiskt sinnelag (1971, Pennock 1979). En allmänt utbredd misstro mot medborgare bland lokala ledare ses således i denna studie som en egenskap som hör hemma i ett auktoritärt system, snarare än i en demokrati. antas en allmänt utbredd tilltro till medborgare bland lokala ledare höra den etablerade demokratin till. Frågan om den lokala ledarens tilltro till medborgare är ställd på följande sätt: Är de flesta män- niskor att lita på, eller kan man inte vara nog försiktig när man har att göra med andra människor? På denna fråga kunde man antingen svara att De flesta människor är att lita på eller att Man kan aldrig vara nog försiktig. Många studier av den politiska kulturens bety- delse för demokratisk utveckling har använt varianter av just denna intervjufråga för att förklara skillnader i demokratisk utvecklings- nivå (se exempelvis Almond & Verba 1963, , Inglehart m.fl. 1996). Politisk jämlikhet är ett fjärde demokratiideal som ofta anges vara av grundläggande karaktär. Detta gäller kanske tydligast tanken att varje medborgare på något sätt bör ha lika möjlighet att påverka samhällsbeslut (se exempelvis 1970, 1971). Intervjufrå- gan som ställts för att avspegla förmågan att acceptera politisk jäm- likhet lyder enligt följande: Varje medborgare skall ha samma möj- lighet att påverka samhällsbeslut. (Detta påstående kunde respon- denten instämma med eller ha motsatt uppfattning till.) Det är dock viktigt att påpeka att kravet på absolut politisk jämlikhet enligt denna fråga krockar med den representativa demokratins former för att välja representanter med större potential att utöva makt (se exempelvis 1989). Avslutningsvis är naturligtvis majoritetsprincipen ett ideal som bör praktiseras i en demokrati. Den vanliga definitionen är att en minoritet har rätt att opponera sig mot majoriteten i en politisk för- Efter fattat beslut innebär dock majoritetsprincipen vanli- gen att minoriteten rättar sig efter det fattade beslutet, även om det gått dem emot (för definitioner av majoritetsprincipen, se exem- pelvis 1965). Följande intervjufråga – som valts för att den bäst avspeglar majoritetsprincipen – kunde respondenten instämma med eller ha motsatt uppfattning till: Minoriteten har rätt att opponera sig, men har inte rätt att vägra rätta sig efter beslut tagna av majorite- ten. Här måste dock tilläggas att det finns exempel inom demokra- titeorin som direkt förespråkar vad man kan kalla minoritetsskyddad demokrati eller samarbetsdemokrati (consociational democracy, se Lijphart 1977, 1984, 1998). Även om det finns skäl till att ställa upp ett antal ledarideal som nödvändiga för att demokratin skall slå rot lokalt, är det naturligtvis en helt annan fråga hur dessa principer faktiskt delas av en ledare i praktiken. Den första forskningsfrågan rör förekomsten av en latent grundläggande demokratisk hållning bland lokala ledare: i vilken ut- sträckning finns det på den lokala politiska nivån en latent demo- kratisk etik, med vilken vi kan skilja demokraten från icke-demo- kraten? Tre hörnstenar i en grundläggande demokratisk etik – konfliktorientering, medborgerligt förtroende och social tolerans För att pröva frågan om en latent förekommande grundläggande de- mokratisk etik hos lokala ledare kan man använda en metod som kallas faktor- eller dimensionsanalys. Enkelt uttryckt är detta en vetenskaplig metod för att härleda mer sammansatta och komplexa begrepp och fenomen genom ett antal direkt observerbara indika- torer (exempelvis enkät- och intervjufrågor). I det aktuella fallet kan vi med faktoranalys pröva i vilken ut- sträckning det verkar rimligt att den intervjupersonen, då den svarar på våra frågor om konfliktorientering, social tolerans, ledarförtro- ende för medborgare, politisk jämlikhet och majoritetsprincipen faktiskt, uttrycker en känsla för en grundläggande demokratisk etik enligt modellen i figur 3. Modell för att pröva antagandet om en grundläggande demokratisk etik Kommentar: I modellen är grundläggande demokratisk etik den empiriskt inte direkt observerbara faktorn (latent variabel) vilken antas verifieras genom, enkelt uttryckt, den samvariation som finns mellan de fem observerbara demokrativärdena (indikatorer, manifesta variabler) i modellen. I enlighet med den i figur 3 presenterade analysmodellen bör således konfliktorientering hos den politiskt aktive gå hand i hand med medborgerligt förtroende, social tolerans, politisk jämlikhet och majoritetsprincipen. På motsatt vis antas icke-demokraten känne- tecknas av konformism, intolerans, misstro, ojämlikhet och mino- ritetslösningar. Resultaten visar att en grundläggande demokratisk etik enligt analysmodellen starkast framträder i synen på konfliktorientering, medborgerligt förtroende och social tolerans. Den demokratiska etiken omfattas således tydligast av konfliktorientering, social tole- rans mot avvikande grupper i kommunen, samt ett förtroende gen- temot människor i allmänhet. Analysen i figur 4 omfattar politiskt aktiva i undersökningens tre huvudländer , och Vit- : Grundläggande demokratisk etik bland lokala ledare i , och (WLS regression) Kommentar: Analysen omfattar 1 200 lokalpolitiskt aktiva politiker, tjänstemän och civila ledare från sammanlagt 80 kommuner i , och (N=1 200). Att den egna inställningen är viktigare än att bevara enighet sam- manfaller alltså med medborgerligt förtroende och tolerans mot olika utsatta grupper i samhället. På motsvarande sätt sammanfaller i dimensionens andra ytterkant konformism med misstro och social intolerans. Indikatorerna för majoritetsprincipen och politisk jämlikhet sam- manfaller dock inte alls lika tydligt i detta mönster. Detta skulle kunna bero på att indikatorerna för majoritetsprincipen och politisk jämlikhet bildar en egen andra faktor. Fortsatta analyser (ej redovi- sade här) av två möjliga faktorer, enligt en sådan modell, visar dock att antagandet om en andra restfaktor för inställningen till politisk jämlikhet och majoritetsprincipen också får svagt stöd. Hur pass generell är då denna värdedimension för en grundläg- gande demokratisk etik bestående av konfliktorientering, social to- lerans och medborgartilltro? En utökad analys visar att detta resultat håller oavsett om analysen omfattar lokala ledare i tre, sex eller tolv länder (tabell 1). Som mest omfattar analysen i tabell 1 således hela 12 länder (knappt 5 000 ledare verksamma i 310 kommuner). Grundläggande demokratisk etik bland lokala ledare i tre, sex och tolv länder (faktoranalys/ortogonal metod) Kommentar: Analysen är viktad (utan s.k. viktning påverkas resultaten av det faktum att ledarurvalen är olika stora i de undersökta länderna). Vad kommer det sig att man delar denna grundläggande demokra- tiska etik bestående av konfliktorientering, social tolerans och med- borgerligt förtroende? Och varför gör man inte det? För att ta reda på detta måste vi få ett värde, en s.k. faktorpoäng för varje individ, vilken avspeglar dennes grad av grundläggande demokratisk etik. Det kan vi göra genom att väga samman vad varje individ svarat när det gäller konfliktorientering, medborgerligt förtroende och social tolerans. Varje ledare ges genom denna sammanvägning av hans eller hennes svar, ett negativt eller positivt värde för grundläggande de- mokratisk etik i förhållande till genomsnittet (som kan redovisas i en skala). Efter att ha prövat en mängd olika möjliga förklaringar på olika analysnivåer, visar resultaten entydigt att det är landets demokratis- ka utvecklingsnivå som fäller utslaget. Skillnader mellan länderna, som inte kan förklaras i termer av den demokratiska utvecklings- nivån, är endast marginella. Skillnaderna mellan olika kommuner inom ett land är också små (ej statistiskt signifikanta). Även skill- naderna i personlig bakgrund och position ger överlag svag förkla- ringskraft. Oavsett om vi tittar på , eller finns det få säkra (statistiskt signifikanta) skillnader inom respektive land avseende ålder, utbildning, yrke, klass, kön, eller politisk posi- tion (politiker/tjänsteman) i den kommunala verksamheten. En sys- tematisk skillnad (statistiskt säkerställd i två av tre länder) är dock att kommunala beslutsfattare som tillhör efterkrigsgenerationen är mer demokratiskt sinnade än genomsnittet. Det som resultaten med säkerhet visar, är att ju längre erfarenhet av det demokratiska politiska systemet, desto starkare positivt är måttet för grundläggande demokratisk etik, bestående av konflikt- orientering, social tolerans och medborgerligt förtroende. gäller förstås också motsatsen i de länder med liten eller ingen de- mokratisk erfarenhet: ju mindre erfarenhet av demokratiska proces- ser och regler, desto svagare är den grundläggande demokratiska etiken. En illustration av styrkan i detta resultat visas i tabell 2. Analysen baseras på en skala, där varje individ givits en faktorpoäng för grundläggande demokratisk etik. Denna demokrat/icke-demokrat- skala omfattar hela 12 länder. Demokrat/icke-demokratskalan med kontroll för nations- och systemtillhörighet i 12 länder (viktade faktorpoäng, Anova/MCA) Auktoritär regim i övergång .47*** Förklarad (Eta 2) .51*** Förklarad (Eta 2) Vad land föklarar utöver *** p .01 (Skillnader signifikanta med 99 procents säkerhet). Kommentar: Faktorpoäng för grundläggande demokratisk etik baseras på faktorana- lysen presenterad i tabell 1. Måttet består av indikatorerna för konfliktorientering, medborgerligt förtroende och social tolerans, som sammanvägs för varje lokal le- dare i 12 länder. Etablerade demokratier: och . Nya demokratier: , , samt de båda tjeckiska och slovakiska republikerna i f.d. Tjecko- . Auktoritär regim i övergång mot demokrati: , , , , och . Den förklaringskraft som nationstillhörighet tillför när vi vill för- klara skillnader i måttet för grundläggande demokratisk etik är (förklarad 0.26). Men (förklarad 0.22) av dessa nationsskillnader är här egentligen ett uttryck för att de lokala ledarna verkar i politiska system som kommit olika långt demokratiskt. När det gäller att förklara skillnader i grundläg- gande demokratisk etik, tillför således den lokala ledarens nations- tillhörighet i förklaringskraft. De länder där de lokala ledarna befinner sig över genomsnittet på demokrat/icke-demokratskalan i tabell 2 är , , Po- len, och . Klarast under genomsnittet ligger de oli- ka f.d. , , , och . Undersökningarna i dessa länder gjordes med den lo- kala elit som satt vid makten efter de sista lokala och regionala valen i . Dessa val genomfördes för en femårsperiod. I många av dessa nya stater satt därför samma lokala elit kvar även efter 1991–1992. Det betyder att dessa personers erfarenhet av demokratiska regler och processer, åtmins- tone i en västerländsk mening, var obefintlig vid tiden för undersök- ningarna. Mot denna slutsats kan dock invändningar resas. Inom rysk so- ciologi talas exempelvis om att rysk bymentalitet, starkt präglad av enighet (kallad sobornost), förhindrar förändring i demokratisk rikt- ning lokalt (Sergeyev & Biryukov 1993). Men särskilt det faktum att ligger långt under genomsnittet vad gäller måttet för en grundläggande demokratisk etik, gör resultaten svåra att förklara som en effekt av en viss rysk eller slavisk bykultur. På grundval av resultaten i denna undersökning verkar en enklare förklaring ligga tillhands: det är avsaknaden av erfarenhet med det demokratiska systemets regler och procedurer generellt som avgör graden av grundläggande demokratisk etik i ett land. Bland de länder som ligger över genomsnittet är det framför allt och som utmärker sig. Båda dessa länder genomgick en demokratisering på alla plan: de fick en ny, i praktiken fungerande demokratisk konstitu- tion, de reformerade den kommunala nivån genom kommunindel- ningsreformer, de införde självstyrelse enligt väster- ländsk modell, och de genomförde fria och demokratiska val, vilket i praktiken ledde till att folket i val kom att byta ut stora delar av det gamla ledarskiktet på den lokala nivån. I och , som båda kan ses som etablerade demo- kratier, har en grundläggande demokratisk etik det starkaste fotfäs- Här ligger betydligt högre än . Kanske är det även här fråga om längre erfarenhet? har en betydligt kor- tare obruten period när det gäller demokratisk erfarenhet. Det är slående hur väl graden av grundläggande demokratisk etik bland lo- kala ledare sammanfaller med hur länge man praktiserat demokrati i ett land (jämför motsvarande resultat i ). Modell för konkurrerande demokratiprinciper – ett normsystem för motsatta demokratiuppfattningar? Många demokratiteoretiker inom fältet politisk filosofi hävdar att det inom demokratiteorin finns en underliggande spänning mellan två motsatta, konkurrerande principer, vilka kan användas för att rättfärdiga motstridiga demokratimodeller.4 På detta sätt står demo- kratimodeller vilka rättfärdigas med frihet, autonomi och individua- lism mot demokratimodeller vilka kan rättfärdigas på grundval av jämlikhet, kontroll och kollektivism. Den amerikanske statsvetaren . menar exem- pelvis att den stora spänningen inom demokratiteorin går mellan motpolerna frihet och jämlikhet. Dessa representerar enligt Pennock två motsatta sidor inom demokratiteorin, där frihet sammanfaller med en individualistisk demokratisyn, medan jämlikhet står nära demokratiteorins kollektivistiska sida (Pennock 1979:16). Pennock kallar denna spänning för demokratiteorins individ- och kollektivaxel (individualist-collectivist axis in democratic theory, Pennock 1979:59). För . går skiljelinjen inom demokratiteori mellan autonomi och kontroll. menar i sin bok, Dilemmas of Pluralist : Autonomy vs. Control (1982), att det är spänningen mel- lan autonomi och kontroll som utgör den centrala motsättningen inom demokratiteorin. hävdar att demokratiteorin inte bara gör anspråk på att beskriva relationer mellan individer, den avspeglar också relationer mellan organisationer och anger modeller för olika demokratiska organisationsformer (1982:1–3). menar till och med att den pluralistiska demokratin som sådan bara är en aspekt av det generella dilemmat i allt politiskt liv, det mellan au- tonomi och kontroll. finner ett antal dilemman eller spän- ningar inom demokratiteorin vilka sträcker sig mellan de två motpo- lerna autonomi och kontroll. Han menar att dessa dilemman eller paradoxer inom demokratiteorin gör den ultimata demokratiska sta- ten till en dröm, omöjlig att förverkliga. Det finns för många kon- kurrerande demokratiska ideal för att vi sist och slutligen skall kun- na säga att ett ideal, t.ex. lokal autonomi är mer demokratiskt än statlig kontroll. Ett problem med både Dahls och Pennocks förslag är dock att det är svårt att klassificera även de mest grundläggande motsatspar inom demokratiteorin utifrån en individ-kollektivdimension eller en autonomi-kontrolldimension. Det är exempelvis svårt att avgöra hur den klassiska motsättningen mellan en representativ och deltagande demokratimodell avspeglar en motsättning mellan individ/autonomi och kollektiv/kontroll. Jag har därför valt att arbeta med sju klassis- ka konfliktlinjer inom den normativa demokratiteorin, med syftet att empiriskt undersöka i vilken grad dessa utgör ett eller flera un- derliggande normsystem bland de kommunalt verksamma ledarna.5 Sju klassiska skiljelinjer inom demokratiteorin En av de mest uppenbara och klassiska skiljelinjerna inom demokra- titeorin går mellan representativ och deltagande demokrati. I of Democracy , ställs dessa två idétraditioner mot varandra genom ett antal olika exempel från klassisk till modern demokratiteori. I den engelskspråkiga demokratidebatten definieras dessa två konkurrerande demokratisyner också som skillnaden mellan liberal och deliberativ demokrati (se exempelvis 1993). Även om båda dessa traditioner startar från värdepremissen att olika åsikter kan komma i konflikt och bör lösas genom demokratiska institutioner, tenderar den liberala demokratisynen att baseras på rättighetsideal och jämlikhets- och effektivitetskriterier, medan den deliberativa traditionens främsta kriterium är medborgerligt deltagande (1993:74–75). Förespråkarna för deltagande eller deliberativ demokrati menar således att en demokrati endast fungerar i den utsträckning folket faktiskt direkt och på ett meningsfullt sätt deltar i de beslut som be- rör folket eller samhället i stort (se också kritik av modern representativ demokratiteori i hennes bok , 1970). Detta innebär dock att den deliberativa demokratisynen kommer i konflikt med den representativa demo- kratisynen, där utövandet av medborgerligt deltagande (utöver själva valhandlingen) kan ses som ett hot mot det jämlikhetsideal som valet av representanter skall garantera (se exempelvis 1989:28–33). Förutom att starka inslag av medborgerligt deltagande kan leda till att vissa deltagarintensiva grupper i ett samhälle får mer än en röst, hävdar ofta förespråkaren av den representativa demokrati- synen en andra argumentationslinje: ett modernt styrelseskick fun- gerar bara effektivt i den utsträckning det leds av dess mest fram- stående representanter. Den byråkrati som är nödvändig för att ad- ministrera det moderna samhället kräver inte bara en välutbildad administrativ personal, den kräver också ett politiskt ledarskap som förmår att hantera en sådan byråkrati (Breiner 1996). Därför ser många förespråkare av den representativa demokratin deltagarde- mokratin som både otidsenlig, ologisk och irrationell. Diskussionen om deltagande kontra representation tangerar en andra klassisk motsättning inom demokratiteorin, nämligen den mellan elitism/expertinflytande och politisk jämlikhet. Att alla med- borgare skall ha samma möjlighet att påverka samhällsbeslut är nå- got som förespråkare för både deltagardemokrati och den represen- tativa demokratimodellen i praktiken fjärmar sig ifrån. Förespråka- ren för representation ser ofta en form av elitism som ett nödvän- digt ont för att den moderna demokratin skall verka effektivt (se exempelvis 1946, Schumpeter 1947). På motsvarande sätt kan en modell för medborgerligt deltagande leda till att en aktiv elit i praktiken utgör folkviljan (se exempelvis Tännsjös förslag i Populist : A Defence, 1992). En tredje spänning inom modern demokratiteori rör demokratins geografiska indelning. En klassisk fråga här rör spänningen mellan lokal autonomi och nationell likställighet. De klassiska idéerna om lokal självstyrelse krockar ofta med den likställighetsprincip som den moderna nationalstaten utgör i en demokrati (se exempelvis 1974, 1982, 1989). Ett fjärde omtvistat område inom demokratiteorin rör fördel- ningen av ekonomiska resurser i en demokrati. Den brittiske demo- kratiteoretikern . Macpherson (1977) har här utvecklat två olika demokratimodeller, där den beskyddande demokratin (protective democracy) står mot den utvecklande demokratin (developmental democracy). Emedan den utvecklande demokratin baseras på en omfördelning av inkomster och välstånd till förmån för en mera utbredd jämlikhet, utgör den beskyddande demokratin ett skydd för privat egendom. J. gör här en motsvarande dis- tinktion mellan social democracy (social demokrati) och liberal democracy (liberal demokrati). Dessa definitioner lämpar sig kanske bättre i än i (se Pennock 1979 och ). Ett femte omtvistat område inom den normativa demokratiteo- rin rör organiseringen av samhällets produktion, dvs. spänningen mellan vad man i vardagslag kallar ekonomisk eller industriell de- mokrati och det kapitalistiska systemets sätt att fungera i en demo- krati. Vanligtvis rör denna spänning graden av statlig reglering (se exempelvis . Dahls bok to a Theory of Economic Democracy, 1985). Den offentliga och vetenskapliga diskussionen om ekonomisk demokrati har dock närmast avstannat efter 1989. hörs återigen krav, även från vetenskapligt håll, för att på olika sätt demokratiskt reglera den nya globala ekonomin (se exem- pelvis and the Global Order. From the to Governance, 1995). Ett sjätte inom demokratiteorin omtvistat område rör majoritets- principen kontra minoritetsrättigheter. Ett vetenskapligt intresse för vad majoritetsprincipen faktiskt kan innebära uppkom (se exempelvis avhandling : A Study in Twelve Contemporary Political Theories, 1965). har den holländsk-amerikanske statsve- taren varit en ledande forskare och förespråkare av en demokratimodell som i motsats till den majoritetsbaserade de- mokratimodellen, tillåter olika slag av minoritetsrepresentation. A Comparative Exploration undersöker Lijphart denna modell för samarbetsdemokrati (consociational democracy) i samhällen med stora etniska, religiösa och språkliga skillnader som , , och . 1990-talets många nya regionala konflikter har genererat ett nyvaknat intresse för frågor om minoritetsrättigheter (se exem- pelvis Kymlicka 1996). En sjunde motsättning, som troligen är på kommande inom nor- mativ demokratiteori , men som redan diskuteras flitigt i offentlig debatt, är frågan om ärlighet/öppenhet kontra sekretess i en demokrati.