sou · GNB3110 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till organisation och verksamhetsformer för en ny myndighet m.m. inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde (Fö 1999:01). Med stöd av detta bemyndigande för ordnade departementschefen viceamiralen att vara särskild utredare. Som sakkunnig förordnades departements- sekreteraren . Till utredningen har genom departementschefens beslut knutits följande personer som experter, nämligen pro- fessorn , prorektor för Försvarshögskolan profes- sorn , överdirektören , chefen internationell sam- ordning , Flygtekniska försöksanstalten överstelöjtnanten , Försvarsmaktens hög kvarter planeringschefen , medicinalrådet , ekonomichefen , Flygtekniska försöksanstalten. förordnades som sekreterare avdelningsdirektör och avdelningsdirektör , båda Statskontoret. Utredningen har antagit namnet Försvarsforskningsutred ningen. Utredningen har ansett det vara viktigt att se föreslagna organi- satoriska och andra förändringar i ett nationellt och internationellt perspektiv. Under utredningsarbetets gång har därför diskussioner förts med företrädare för ett stort antal myndigheter, organisationer och industriföretag samt även med pågående utredningar som kan ha inverkan på försvarsforskningen. Vidare har styrelser och myn- dighetsledningar samt arbetstagarorganisationerna fortlöpande hållits orienterade om utredningsarbetet. En enig utredning står bakom förslagen. överlämnar härmed betänkan det Ledande forskning – för säkerhets skull. Med detta är uppdraget slutfört. Analys av uppdraget.............................................. Totalförsvaret och den nationella forsknings- 2.2Nuvarande struktur av myndigheter med huvud- saklig inriktning mot försvarssektorn ..................... 2.3Tidigare utredningsförslag – motiv och ställnings- 2.3.4Utredningen om lednings- och myndighets- organisation för försvaret (LEMO) ........................ Nationellt Flygtekniskt Forskningsprogram ............ Utvecklingstendenser av betydelse för totalförsvarets forskning och utveckling..................................................... 3.4Totalförsvarets nuvarande forsknings- och Militärt försv ar...................................................... Jämförelse med vissa andra länder ......................... 3.5.2Aktuella internationella samarbetsformer och Framtida internationella samarbetsmönster ............. Inriktning av forskningspolitiken............................ 4Överväganden och slutsatser rörande principiell fördelning av kompetenser och ansvar samt organisationsstruktur i stort............................................... Lednings- och styrformer....................................... Öve rblick och samordning ..................................... Totalförsvarets forsknings- och teknologi- Samordning inom totalförsvaret ........................... Särskilda åtgärder inom civilt försvar .................. Bakgrund och slutsatser....................................... Gemensamma stödfunktioner och rutiner inom Totalförsvarets försörjning med kompetens för forskning, utveckling och utbildning..................... Bakgrund och slutsatser....................................... Administrativa samordnings- och rationalise- Alternativa organisatoriska lösningar ................... Samordning mellan militärt och civilt försvar ....... Forskning avseende NBC-skydd .......................... Hänsynstagande till andra utredningar ................. Anpassning till en ny forskningspolitik................. En stegvis övergång ............................................. Delegerat ansvar för detaljp lanering och successiv anpassning av organisationen................ Förändringar i den nuvarande organisationen Uppgifter och organisation för Forum för Riktlinjer för genomförande ............................................. Tidplan för genomförande .................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................. Bilaga 2 Personförteckning ................................................ Bilaga 3 Organisationsscheman ......................................... Bilaga 4 Förslag till Förordning (2000:000) med Bilaga 5 Vissa förkortningar .............................................. har haft som uppdrag att lämna förslag till hur en sammanslagning av de nuvarande myndigheterna Flygtekniska försöksanstalten och Försvarets forsknings anstalt skulle kunna genomföras. I uppdraget ingår också att lämna förslag till mål, lednings-, styrnings- och finansieringsformer för en ny myndighet samt en plan för genomförande av organisa toriska förändringar. Vidare omfattar uppdraget att avseende NBC- verksamhet dels analysera gränsytorna mellan Totalförsvarets skyddsskola, Försvarshögskolan, Försvarets forsknings anstalt, och , dels lämna förslag till organisatorisk integrering av denna verksamhet. I uppdraget ingår även att analysera gränsytorna och möjligheterna till en integrering av den säkerhetspolitiska forskning som bedrivs vid Försvars- högskolan och . Slutligen skall utred- ningen samråda med avseende Försvars- maktens behov av provningsresurser och med Utbildnings- departementets arbetsgrupp som utreder en ny myndighetsstruktur för forskningen. Utredningen har lagt det vidgade säkerhetspolitiska begreppet och statsmakternas inriktning mot att använda totalförsvarsresurser också i andra situationer än krigsfara och krig till grund för sina bedömningar. Enligt utredningen leder dessa beslut av statsmak- terna till att forskning för totalförsvarets behov behöver ses i ett vidare perspektiv. Den utveckling som sker avseende internationellt samarbete leder till samma slutsats. Utredningen har ansett det vara angeläget att de förslag som lämnas på ett enkelt sätt kan passas in i den framtida nationella forskningspolitiken och i de internationella samarbetsstrukturer där Av det skälet har utredningen inhämtat underlag från andra utredningar, myndigheter, organisationer och företag som har bedömts ha eller komma att få betydelsefulla roller för total- försvarets forskning och utveckling. Styrelserna för FFA, FOA och FHS liksom berörda arbetstagarorganisationer har orienterats fortlöpande under utredningsarbetet. konstaterar att det är angeläget att åstadkomma en bättre överblick och koordinering av det forsk- nings- och utvecklingsarbete som bedrivs för totalförsvarets räk- ning. Av det skälet föreslår utredningen att aktiva och kompetenta nätverk organiseras särskilt inom sådana områden som kan bedö- mas vara av strategisk betydelse eller där det är viktigt att bevara och utveckla en egen nationell kompetens. För att stärka rege ringens möjligheter till styrning och kontroll av verksamheten föreslår utredningen att en särskild samordnare – totalförsvarets chief scientist – placeras i Försvarsdepartementet med uppgift att vara rådgivare åt regeringen i frågor som är relaterade till totalför svarets forskningsverksamhet. Innehavaren av befattningen föreslås också bli ordförande i det Forum för totalförsvarsforskning, (FFTF) , som också bör inrättas för att koordinera och öka utbytet mellan de olika nätverken. Verksamheten inom nätverken finansieras främst av de delta- gande parterna. Drivkraften för dem är att samarbetet ger ett så stort bidrag till den övriga verksamheten att det är intressant och lönsamt att vara en delfinansiär. I vissa fall – särskilt i sådana nät- verk där det finns ett svagt eller vikande intresse att medverka – kan staten via totalförsvarets myndigheter eller genom särskilt riktade anslagsmedel understödja verksamheten. bedömer att dessa åtgärder bör ge påtagliga synergieffekter och effektivitetsvinster och de bör genomföras oberoende av vilken organisationsstruktur som i övrigt beslutas för försvarsforskningsområdet. Åtgärderna bör också kunna ge ett gott utgångsläge för att länka in totalförsvarsforsk- ningen i en framtida nationell forskningspolitik. Beträffande frågan om en organisatorisk sammanslagning av de båda nuvarande myndigheterna och Flygtekniska försöksanstalten konstaterar utredningen att de båda myndigheterna visserligen båda bedriver försvarsforskning men med helt olika tyngdpunkter. FFA är huvudsakligen inriktad mot flyg- och rymdområdet och dess tillämpningar för civilt och mili tärt bruk. FOA i sin tur har en mycket bred kompetens inom flertalet av de områden som har militära tillämpningar men också verksamhet som riktar sig till de civila delarna av totalförsvaret. Båda myndigheterna har en bred kontaktyta mot både nationella och internationella forskningsorgan och utländska kunder i form av statliga organisationer men också kommersiella aktörer. Inom några förhållandevis begränsade områden har myndig- heterna likartade kompetenser. Inom andra ligger kompetens- grupperna nära den gräns där det kan bli svårt att bevara dem. I den mån dessa kompetenser är av strategisk betydelse eller en grund för att skall kunna bygga upp kunskap och forskningskapacitet, som är efterfrågad och erkänd internationellt, måste åtgärder vidtas för att säkra dem. Detta är i huvudsak ett vitalt nationellt intresse och därmed har staten ett tydligt ansvar för utvecklingen. Staten bör åtminstone till del finansiera kompetensutveckling och forskning inom sådana områden som betecknas som strategiska eller där det i övrigt finns ett behov av att upprätt hålla eller utveckla kunskap. har inte funnit att några påtag- liga rationaliseringsvinster uppstår på kort sikt vid en samman- läggning av FFA och FOA. På kan det däremot upp- komma synergieffekter genom samordning av vissa likartade verk- samheter inom ramen för en gemensam myndighet. Sådan sam- ordning bör självfallet eftersträvas men det är också av stor bety- delse att den statliga försvarsforskningsinriktade organisationen har ett nära samarbete med universitet och högskolor och med de organisationer och företag som är verksamma inom området. Om regeringen fullföljer inriktningen att slå samman FFA och FOA bedömer utredningen att huvuddelen av FFA:s verksamhet är beroende av närhet till de nuvarande anläggningarna i . bedömer utredningen att den verksamhet som FOA bedriver i och har ett nära samband med den verksamhet som bedrivs vid de där belägna universiteten och högskolorna liksom med försvarsindustrier m.m. Den del av FOA som arbetar med vapen, verkan och skydd har ändamålsenliga anläggningar i . Lokaliseringen dit ger också bra förutsättningar för samarbete både med FOA i övrigt och med andra intressenter. Någon flyttning av denna verksamhet från bedöms av dessa skäl inte behöva övervägas ytterligare. För resterande delar av FOA i finns däremot skäl att finna ändamålsenliga lokaler på annan plats i området. Även här, liksom på övriga universitets- och högskole- orter, bör lokaliseringen om möjligt underlätta samarbetet mellan forskningsinstitutionerna och övriga intressenter. Av de alternativ som utredningen studerat bedöms en lokalisering i anslutning till KTH ge bäst förutsättningar för en god forskarmiljö och nära kontaktvägar till huvudkunderna regeringen, Försvarsmakten och ÖCB. I andra hand kan en samlokalisering på FFA:s nuvarande område i övervägas för att därigenom skapa rationalise- ringspotential främst i stödverksamheten. I båda fallen krävs investeringar. anser att en för djupad granskning av lokalbehov m.m. bör inledas . I detta sammanhang bör även resultatet av den pågående översynen av stödverksamheten till de försvarsinriktade myndigheterna i Stor- beaktas. Om regeringen avser inrätta en ny myndighet för försvars- forskning föreslår utredningen att övergången sker i flera steg. Efter ett riksdagsbeslut bedöms det erfordras för att utforma myndighetens verksamhetsplan samt för att besluta om detaljorganisation, internt regelverk och bemanning. Förberedelser för en organisationsändring bör kunna inledas när regeringen överlämnar förslaget om en ny myndighet till . Sannolikt skulle en formell övergång till en ny myndighet kunna ske , men i praktiken torde myndigheten kunna fungera fullt ut först från . Nuvarande hyreskontrakt och behov av nybyggnation styr tidpunkter för eventuella omlokaliseringar. De bedöms kunna vara genomförda –2003. Resultatet av vissa andra pågående utredningar, exempelvis den om framtida provningsresurser för Försvarsmaktens behov, kan komma att inverka på utformningen av en ny forskningsmyndighet. I organisationsarbetet måste hänsyn tas till sådana och andra faktorer som har pekat på men inte kunnat definiera fullt ut. föreslår att den säkerhetspoli- tiska forskning som bedrivs vid FHS och FOA även bör bedrivas inom respektive organisation. Inom detta område är det av stor vikt att flera olika bedömare kan ge regeringen råd uti från den kunskap som de med sina speciella förutsättningar och verksamhetsområden besitter. Även när det gäller verksamheten inom NBC-området har utredningen kommit till slutsatsen att den nuvarande ordningen bör gälla tills vidare. Om Försvarsmaktens ominriktning påverkar verksamheten vid Totalförsvarets skyddsskola och om FHS får ett vidgat utbildningsansvar kan det finnas skäl att pröva frågan på nytt. I så fall kan Totalförsvarets skyddsskola antingen knytas till FHS eller FOA:s avdelning för NBC-skydd i . Under alla förhållanden är det angeläget att ett nära samarbete utvecklas mellan aktörerna på NBC-området. och kan båda få fördelar men också lämna viktiga bidrag i detta sammanhang. Beträffande skyddet av det ekonomiska värde, som ligger i de väl etablerade namnen FFA respektive FOA, anser utredningen att de nuvarande avdelningarna kan bibehålla sina namn inom ramen för en ny myndighet åtminstone så länge som beteckningarna är relevanta för den verksamhet som bedrivs. När den nya myndigheten har blivit en erkänd aktör eller när verksamheten vid någon avdelning får en annan inriktning kan en ny beteckning införas. Namnet på en nyinrättad forskningsmyndighet föreslås bli Till myndigheten bör knytas dels en styrelse med fullt ansvar, dels ett vetenskapligt råd. Myndighetsledningen med gemensamma stabsfunktioner bör lokaliseras i . I enlighet med direktiven lämnar utredningen en plan för hur de föreslagna organisationsförändringarna bör genomföras. plan innehåller förslag till åtgärder som bör genomföras etappvis i fem olika steg. I korthet innebär de sammantagna åtgärderna: ·att en befattning som chief scientist inrättas hos Försvars- departementet och vissa totalförsvarsmyndigheter, ·att ett övergripande nätverk – Forum för totalförsvarsforskning skapas och knyts till Försvarsdepartementet med departe mentets chief scientist som samordnare, ·att nätverk inom Forum för totalförsvarsforskning etableras, ·att den forsknings- och teknikutvecklingsprocess (FoT-process) som tillämpas inom det militära försvaret utvecklas till att omfatta en motsvarande process för det civila försvaret, dvs. ·att samordning förbereds med totalförsvarets forskningsverk- samhet till den nationella forskningspolitiken. Om inriktningen att slå samman FFA och FOA fullföljs tillkommer följande åtgärder, nämligen: ·att bildas genom en samman- slagning av de nuvarande myndigheterna FFA och FOA, ·att en ansvarsstyrelse för utses, ·att ett vetenskapligt råd knyts till Totalförsvarets forsknings- institut som rådgivare till styrelsen, ·att FOA:s verksamheter i främst Ursvik och delar av FFA:s verksamhet i samlokaliseras. Vissa av förslagen kan genomföras med tämligen kort förbere- delsetid, medan andra kräver både längre förberedelsetid och att i vissa fall ytterligare beslutsunderlag avvaktas från några andra pågående utredningar. Utredningen är enig i sina slutsatser och förslag. Regeringen beslöt att en särskild utredare (dir. 1999:33) skulle lämna förslag till hur en sammanslagning av och Flygtekniska försöksanstalten skulle kunna genomföras samt bedöma vilka synergieffekter och rationaliseringsvinster som skulle kunna uppnås genom en sam- manslagning. Utredaren har också haft att lämna förslag till mål, ledningsformer, verksamhetsformer och organisation för en sam- manslagen myndighet. I uppdraget har ingått att lämna förslag till ·instruktion för myndigheten, ·principer för styrelsens sammansättning och uppgifter, ·styrning och finansiering av verksamheten, ·hur den internationella samverkan och samverkan med industri och övriga avnämare samt universitet och högskolor kan till- varatas och utökas, ·åtgärder för att skydda det ekonomiska värde som ligger i de väl etablerade namnen () och Flygtekniska försöksanstalten (FFA). Vidare har ingått i uppdraget att lämna en plan för genomförande av de föreslagna organisationsförändringarna, bl.a. åtgärder som bör vidtas före en sammanslagning av . Som ytterligare uppgift skulle utredaren analysera gränsytorna och lämna förslag till en organisatorisk integrering av verksamhet relaterad till skydd mot nukleära, biologiska och kemiska (NBC) stridsmedel vid Totalförsvarets skyddsskola (SkyddS) inom För- svarsmakten (FM), FOA, Försvarshögskolan (FHS), (), (SoS) och Statens räddnings- verk (SRV). Uppdraget har dessutom omfattat att analysera gränsytorna och möjligheterna till en integrering av den säkerhetspolitiska forsk- ningen vid FHS och FOA. Uppdraget skulle redovisas till regeringen (Försvarsdeparte- mentet) . Kommittédirektiven i sin helhet framgår av bilaga 1. Uppdraget innebär att föreslå hur en sammanslagning av skulle kunna genomföras. Den snäva tidsramen för utred- ningen har antagits bero på att regeringen avser att lämna förslag rörande totalförsvarets forskning till i den totalförsvars- proposition som aviserats till , såvida rege- ringen finner att utredningens förslag ger bl.a. sådana synergi- effekter och rationaliseringsvinster som motiverar att samman- slagningen genomförs. Ytterligare uppgifter för utredningen har varit att analysera och lämna förslag till integrering dels av verksamhet relaterad till skydd mot NBC-stridsmedel, dels av den säkerhetspolitiska forskningen vid FHS och FOA. Utredningen har antagit att de förslag som lämnas skall passa in i en nationell framtida försvarsforskningsorganisation. Utred ningen har mot den bakgrunden beaktat tendenserna inom den nationella forskningspolitiken, totalförsvarets utveckling, för svarsindustrins omstrukturering, behovet av strategiska kompetenser och hur internationell samverkan utvecklas. Ett antal utredningar har behandlat hithörande frågor. Förslag som har lämnats i dessa sammanhang och ställningstaganden som därvid har gjorts har utredningen granskat. Vad beträffar kopplingen till den nationella forskningspolitiken har ansett att det i mindre grad handlar om grundforskning och forskarstyrd forskning. I stället har tyngdpunkten lagts på det som utredningen 2000 i betänkandet (SOU 1998:128) Forskningspolitik betecknat som forskning för särskilda samhällsändamål resp. beställarstyrd forskning. Vidare har vad som anförs i propositionen (1998/99:94) Vissa forskningsfrågor samt en av regeringen tillsatt översyn av myndighetsstrukturen inom forskningsområdet beaktats. Mot den bakgrunden har utredningen, med avseende på hur en samman- slagning av FFA och FOA skulle kunna genomföras, diskuterat vilka slutsatser som kan dras beträffande försvarsforskningens plats i den framtida nationella forskningsmiljön. Detta kan ses som ett bidrag till arbetet med den särskilda forskningspolitiska proposition som regeringen har aviserat att förelägga under innevarande mandatperiod. Statens ansvar för totalförsvarets utveckling är odiskutabelt. Det är av nationellt intresse att den inhemska kapaciteten inom betydelsefulla forskningsområden kan bevaras och utvecklas. Här finns viktiga beröringspunkter mellan försvarspolitiken och exem- pelvis industripolitiken. De strategiskt viktiga kompetensområden där bör ha en egen kapacitet inom landet har regeringen pekat ut i propositionen (1998/99:74) Förändrad omvärld – omda- nat försvar. Att dessa kompetensområden inte utarmas vid en sammanslagning av statliga forskningsresurser har varit en självklar utgångspunkt. Mot denna bakgrund har utredningen övervägt hur en samman- slagning av FFA och FOA och eventuellt delar av verksamhets- områden vid andra myndigheter skulle kunna genomföras. Innan möjliga sammanläggningsalternativ konstruerats har utredningen så långt möjligt beaktat statsmakternas ställningstaganden till total- försvarets utveckling, det underlag som skall ligga till grund för det aviserade ominriktningsarbetet inom totalförsvaret, de riktlinjer som kommer att ges avseende materielförsörjningsprocessen, den in- hemska försvarsindustrikapacitetens samt anpassningsplaneringens omfattning. Eftersom svensk försvarsforskning inte bara bedrivs inom FFA och FOA m.fl. organ utan även utnyttjar den kunskap som finns i omvärlden, sker ett omfattande samarbete med externa forsknings- resurser inom och utom landet. Det har därför varit angeläget att vidga perspektivet för hur en sammanslagning av de båda myndig- heterna skulle kunna ske. Mot bakgrund av den pågående diskussionen om den framtida svenska försvarsindustrin har utredningen bedömt att även andra kompetensområden, som finns vid företagen, kan komma att behöva tillgodoses genom statliga satsningar. Utredningen har där- för försökt överblicka vilka konsekvenserna blir för den framtida forskningen för totalförsvarsändamål, om delar av svensk för- svarsindustri avvecklas eller övertas av utländska ägare. Underlag i detta avseende har inhämtas bl.a. från de totalförsvarsmyndig heter som, enligt propositionen (1998/99:74) Förändrad omvärld – omdanat försvar, bör föreslå vilka stategiska kompetenser behöver ha tillgång till. Genom bl.a. avtalsbunden forskning erhålls kunskap från andra forskningsinstitutioner såväl nationellt som internationellt. Det gäller exempelvis det nationella samarbetet med universitet och högskolor, andra myndigheter och företag. Dessa aktörer, liksom FOA, FFA, FHS m.fl., har också ett omfattande internationellt samarbete som kan påverka förutsättningarna för en sammanslag- ning av FFA och FOA. Detta understryks också i direktiven, som särskilt framhåller det pågående arbetet inom det s.k. sexnatio- nersinitiativet, forskningssamverkan inom ramen för () samt med flygforsk- ningsinstitut i andra europeiska länder. En översiktlig bedömning har därför gjorts av hur utvecklingen kan tänkas gå inom landet men också i de viktigaste samarbets- länderna och i de internationella samarbetsorgan i vilka har ett intresse. Utredningen har också försökt bedöma förutsättningarna för att göra den framtida organisationen för försvarsforskning dels till en intressant samarbetspartner, dels till en konkurrenskraftig leve- rantör till inhemska och utländska kunder inom vissa utvecklings- nära områden. När underlaget från myndigheterna har sammanställts och deras verksamheter förts samman till huvudgrupper, har det varit möjligt att se inom vilka områden en sammanslagning kan vara ett naturligt steg. Huvudlinjerna har prövats mot de sammantagna framtida nationella och internationella forskningsstrukturerna. har det också kunnat konstateras inom vilka områden som verksam- heten vid berörda myndigheter m.m. är av så skild art att nyttan av en organisatorisk sammanläggning inte är oomstridd. Det har inte varit självklart att det bara skulle finnas en enda organisationslösning, som uppfyller alla de anspråk som kan stäl las på en effektiv försvarsforskning inom ramen för en samman slagen myndighet. Det slutliga valet måste styras av den över gripande ambition som regeringen uttalat, nämligen att skall utveckla sin ställning som kunskapsnation. Staten har därvid ett övergripande ansvar för att det svenska samhället utvecklar och tar till vara ny kunskap. Ju större andel av forskningen som är beställarstyrd, desto mindre andel behöver sannolikt direkt anslagsfinansieras av staten. En kritisk nivå får dock inte underskridas, om staten skall leva upp till sitt ansvar för den nödvändiga forskningen för totalförsvarets behov.