sou · GNB378 · 2000-01-01 00:00:00 — SN anser att systemet med att jordbrukaren själv klassar sina marker och den stela tillämpningen av kontrollverksamheten i kombination med det detaljerade regelverket har inneburit att introduktionen av miljöprogrammet har varit besvärlig. Vidare är SN kritiska mot de nuvarande avbetningskraven, som man menar inte vilar på vetenskaplig grund och är alltför ensidigt 100 Betesmarker och slåtterängar riktade mot kärlväxtfloran. SN menar också att kontrollverksamheten och rådgivningen inom UID-programmet är dåligt samordnad. SN anser att det inte är möjligt att basera företagets produktion enbart på natur- betesmark. Inför den kommande programperioden förordar man ett mil- jöstöd till betesmarker med ett starkt basstöd. () uppfattar i huvudsak miljöstöden som positiva för viltet och jaktintressena. SJF framhåller bl.a. att många tidigare beten och ängar längs med stränder vid insjöar och hav har vuxit igen och förbuskats. Dessa miljöer är mycket viktiga för änder, gäss och andra våtmarksfåglar. SJF anser att åtgärder för restaurering och åter- skapande av sådana biotoper bör stödjas inom miljöprogrammet. () ställer sig positiv till ett system med bas- och toppstöd för betesmarker. anser att nuvarande åtgärd i alltför hög grad är knuten till de botaniska värdena och att andra naturvärden såsom ornitologiska måste komma till uttryck i stödet under nästa programperiod. Man framhåller att för fågellivet är hävden av våtmarker och hagmarker, i synnerhet trädbevuxna hagmarker, av cen- tral betydelse. Världsnaturfonden (WWF) har i en rapport, Nytt miljöstöd till jordbruket – biologisk mångfald och kulturvärden, utformat ett förslag till nytt miljöstöd för biologisk mångfald och kulturvärden i odlingsland- skapet. WWF anser att miljöersättningsprogrammet för jordbruket måste vara målinriktat, enkelt och flexibelt. WWF föreslår att ett system med bas- och toppstöd inrättas. I korthet innebär WWF:s förslag att en gene- rell grundersättning lämnas för skötsel av alla slåtter- och betesmarker i landet som söks av jordbrukaren. Basstöd skall utgå för totalarealen gräsbevuxen mark och vara förenat med vissa grundläggande skötsel- villkor. Basstödet är kompletterat med ett toppstöd som utgör en värde- relaterad och kvalitetsinriktad tilläggsersättning utöver grundersättning- en för bevarande av biologisk mångfald och kulturvärden i slåtter- och betesmarker. Även småbiotoper och kulturspår med höga natur- och kulturvärden i åker-, slåtter- och betesmarker kan inkluderas i toppstö- det. Vidare innebär förslaget att jordbrukaren anmäler intresse för topp- stöd och beslutar efter fältbesök om stöd skall beviljas samt lägger fast skötselvillkor i en skötselplan. Den ersättning som läm- nas inom toppstödet skall vara relaterad till natur- och kulturvärdena enligt bestämda kriterier. 7.2.3Arealen betesmark och slåtteräng Behovet av betesmark har långsiktigt minskat beroende på att antalet nötkreatur har minskat och att djurhållningen har koncentrerats till färre Betesmarker och slåtterängar 101 och större jordbruksföretag. Delar av betet har också överförts till åker- mark. Sedan mitten av seklet har den sammanlagda arealen ängs- och betesmark i halverats. För naturbetesmarken har minskningen varit ännu mer omfattande och slåtterängarna har praktiskt taget för- svunnit. Minskningen av arealen ängs- och betesmark har varit störst i delar av och i skogsbygder (t.ex. 1994, LRF/SCB 1997). Jämfört med åkermarken är betesmarkernas utveckling svårare att följa. Enligt SCB:s lantbruksregister fanns det i hela landet på jordbruksföretag med mer än 2 ha åker ca 450 000 ha betesmark, varav eller 360 000 ha utnyttjades, dvs. betades (LRF/SCB 1998). SCB genomförde en specialstudie av betesmarkens omfattning och användning, vilken även inkluderade företag med mindre än 2 ha. På dessa företag utgjorde arealen utnyttjad betesmark drygt 60 000 ha. Till betesmarksarealen kan också läggas alvarmarkerna som i nuvarande miljöprogram uppskattas till ca 30 000 ha. Sammantaget uppskattas den utnyttjade betesmarksarealen i landet därmed att omfatta högst 450 000 ha (tabell 7.3). Uppskattad areal utnyttjad betesmark i . Areal (ha) Företag med > 2 ha LBR, SCB 1998 Företag med < 2 ha Den uppskattade totalarealen innefattar såväl naturbetesmark som kultiverad betesmark. genomfördes en riks- täckande inventering av biologiskt värdefulla ängs- och betesmarker, den s.k. ängs- och hagmarksinventeringen (SNV 1995b). För hela landet re- dovisas totalt ca 195 000 ha värdefull naturbetesmark i klasserna I–III. Utöver denna areal redovisas ca 30 000 ha naturbetesmark som hade ett visst värde som ängs- och hagmark, men som inte bedömdes ha de kva- liteter som erfordras för marker i nämnda klasser. Det är dock oklart hur stor andel av de inventerade arealerna som hävdas (RRV 1999). I en nyligen genomförd utvärdering av miljöeffekterna av livs- medelspolitiska beslut framgår att de naturliga gräsmarkerna hävdas sämre än de kultiverade (LiM 1998). 102 Betesmarker och slåtterängar SCB:s lantbruksregister innehåller inga uppgifter vad gäller arealen hävdad slåtteräng. Från ängs- och hagmarksinventeringen redovisas en areal omfattade ca 3 300 ha i klasserna I–III. Dessutom fanns ca 500 ha slåtteräng som hade ett visst bevarandevärde. Utöver arealuppgifterna från ängs- och hagmarksinventeringen visar aktuell statistik från Jord- bruksverket att i hela landet är ca 4 700 ha anslutet till miljöersättningen för bevarande av slåtterängar. Vidare har restaurering av ca 1 000 ha slåtteräng påbörjats inom åtgärden för återskapande av slåtterängar. Grundförutsättningen för att betesmarkerna skall kunna hållas öppna och i sådan hävd att den biologiska mångfalden inte utarmas är att till- gången på betesdjur är tillräcklig. Sedan mitten av seklet har i hela lan- det nötkreaturen minskat med ca en tredjedel och antalet mjölkkor med två tredjedelar (LRF/SCB 1998). Underlaget för betesanvändningen är direkt avhängigt tillgången på moderdjur. Tillgången på lamm, kalvar och ungdjur till bete beror sedan på de ekonomiska förutsättningarna för olika produktionsval. På in- täktssidan påverkas detta av köttpriser, behovet av rekryteringsdjur, stödnivåer etc. På kostnadssidan är det främst är prisnivån på spannmål, grovfoder och bete, men även kostnader för arbete och byggnader, som är avgörande. Antalet moderdjur vad gäller nötkreaturen har under peri- oden –1998 minskat med ca 60 000 individer (se figur 7.3). Den fortsatta utvecklingen beror således av en rad faktorer och är svår att bedöma. Vidare sker det kontinuerligt förändringar i omvärlden, som t.ex. exportefterfrågan på livkalvar och förändringar av incitament för stutuppfödning samt en ökad medvetenhet om miljöersättningarnas eko- nomiska betydelse, vilket också påverkar denna utveckling. I figur 7.3 visas utvecklingen av antalet nötkreatur som är och äldre samt tackor i hela landet för perioden –1998 enligt SCB:s Betesmarker och slåtterängar 103 Am-/dikor/kvigor Antal nötkreatur och äldre samt tackor i landet 1994– 1998 (källa: SCB, ). har antalet mjölkkor minskat med . Antalet tjurar och stutar har ökat med . Mjölkkor och tjurar bidrar endast i liten grad till hävden av betesmarkerna. Som po- tentiella betesdjur för betesmarker återstår därmed stutar, am- och dikor, kvigor och tackor samt hästar. Antalet stutar särredovisas inte i lantbruksregistret, men beräknas omfatta en liten andel () av den sammanslagna gruppen tjurar och stutar (Ds 1998:69). –1998 har antalet am- och dikor samt kvigor ökat något () och omfattade ca 550 000 djur, medan trenden för tackorna är minskande (). Av figurerna 7.4 och 7.5 framgår utvecklingen för huvuddelen av de potentiella betesdjuren, dvs. am- och dikor, kvigor samt tackor, i stöd- områden och slättbygder . När det gäller anta- let nötkreatur (figur 7.4) har de ökat i stödområdena. Ökningen är störst i norra , medan den är något lägre i . I slättbygderna har däremot antalet am- och dikor samt kvigor minskat. Antalet tackor (figur 7.5) har minskat i samtliga områden utom i stödområdena 1–3. Minskningen är störst i slättbygder, där antalet tackor har reducerats med ca en fjärdedel. 104 Betesmarker och slåtterängar Antal am- och dikor samt kvigor och äldre i olika om- råden åren 1994–1998 (källa: SCB, ). Antal tackor i olika stödområden och i slättbygder åren 1994–1998 (källa: SCB, ). Sammanfattningsvis tyder SCB:s statistik på att antalet potentiella betesdjur har varit relativt oförändrat . Även om det nationellt sett kan finnas tillräckligt med betesdjur för att Betesmarker och slåtterängar 105 hävda den kvarvarande arealen betesmark (RRV 1999) tycks betesdjuren inte vara fördelade i relation till betesmarkernas utbredning. En jämfö- relse mellan arealen betesmark och antalet betesdjur i landets kommuner visade att det i nästan hälften av kommunerna (137 st) sak- nades tillräckligt med betesdjur för att hävda samtliga betesmarker (LRF/SCB 1997). Vidare framgår det av undersökningen att även om alla lämpliga betesdjur användes för att hävda de mest värdefulla mar- kerna skulle 41 kommuner sakna betesdjur för detta. Resultatet av ana- lysen tyder på att det regionalt kan finnas svårigheter att upprätthålla hävden av betesmarkerna i enlighet med målen för nuvarande miljöpro- gram. 7.3.1Motiv för miljöersättning för skötsel av betesmarker och slåtterängar Genom bl.a. rationaliseringen inom jordbruket, nedläggning av mark och ändrad markanvändning har jordbrukslandskapet successivt förändrats. Bland annat har betesmark som inte gödslats och plöjts minskat kraftigt i omfattning och de kvarvarande slåtterängarna utgör endast en rest av den ursprungliga arealen. Dessa marker är mycket artrika och även rika på kulturhistoriska värden, i synnerhet om de sköts på ett traditionellt sätt. kultiverade betesmarker är betydelsefulla för landskapsbil- den, men kan också hysa stora biologiska värden, särskilt i områden med små och krympande arealer naturbetesmark eller som insprängda ytor i naturbetesmark. Att säkerställa ett fortsatt öppethållande och ändamåls- enlig skötsel av de återstående betesmarkerna och slåtterängarna är där- för av central betydelse för bevarandet av biologisk mångfald och kul- turhistoriska värden i odlingslandskapet. 7.3.2Sammanslagning av åtgärder som avser samma markslag Det nuvarande miljöprogrammets syfte med att dela upp betesmarkerna i två åtgärder var att de ur biologisk och kulturhistorisk synvinkel mest värdefulla markerna skulle anslutas till betesmarksstödet medan åtgär- den för bevarande av ett öppet odlingslandskap i första hand avsåg mar- ker som utsatts för kultiverande åtgärder i varierande omfattning. Tidi- gare utvärderingar har visat att jordbrukarna har valt att ansluta större arealer, inklusive betesmarker av högt biologiskt och kulturhistoriskt 106 Betesmarker och slåtterängar värde, än förväntat till åtgärden för bevarande av ett öppet odlingsland- skap. Vidare har kriterierna för indelning i värdeklasser förändrats, in- nebärande att klass C inom betesmarksstödet numera i princip är iden- tisk med betesmark inom öppet odlingslandskap. Därmed saknas motiv för att bibehålla en uppdelning av betesmarkerna i två ersättningsformer. Förslag i linje med direktiven, dvs. att betesmarksstödet, åtgärden för betesmarker inom öppet odlingslandskap samt eventuellt även slåt- terängsstödet förs samman till en ersättningsform för bevarande av bio- logisk mångfald och kulturhistoriska värden, har framkommit i tidigare utvärderingar och analyser av miljöstöden liksom i utredningens genom- gångar med olika myndigheter och organisationer. En sammanslagning av de nuvarande åtgärderna för betesmarker och slåtterängar skulle bi- dra till en minskad komplexitet i miljöprogrammet samt medföra förenk- lingar av den administrativa hanteringen av miljöstöden och för jordbru- karna vid ansökningsförfarandet och genomförandet av åtagandena. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att en gemensam ersätt- ningsform införs för bevarande av biologisk mångfald och kulturhisto- riska värden i betesmarker och slåtterängar. De gjorda erfarenheterna har visat att de miljöersättningar som bygger på att jordbrukaren själv klassificerar marken efter biologiska och kulturhistoriska värden dels innehåller ett stort osäkerhetsmoment för jordbrukaren, dels medför en omfattande administrativ hantering. Resultatet av kontrollverksamheten bekräftar att problemen vad gäller klassificeringen av slåtter- och betesmarker är stora och att många mar- ker kan ha tilldelats fel klass. Utredningens genomgångar med olika myndigheter och organisationer ger också en entydig bild av att det nu- varande systemet med klassificering av betes- och slåttermarkerna har inneburit betydande svårigheter för både jordbrukarna och administra- tionen. Systemet har även kritiserats för att det inte tar hänsyn till den variation som finns inom dessa marker och att vissa bevarandevärda marker inte omfattas av kriterierna. Utredningen anser att argumenten är starka för en övergång från det nuvarande klassningssystemet till ett system som minskar osäkerheten för jordbrukarna, möjliggör en bättre måluppfyllelse och långsiktigt leder till en mindre omfattande administ- ration. Motivet för att dela in betes- och slåttermarkerna i olika klasser var att anpassa de tillgängliga ekonomiska resurserna för skötsel till marker- nas bevarandevärde. Eftersom betesmarker med höga bevarandevärden normalt kräver en mer noggrann och kostnadskrävande skötsel, är er- Betesmarker och slåtterängar 107 sättningsnivån högre där än i marker med lägre biologiska och kultur- historiska värden. Därigenom undviks också överkompensation och/eller krav på omotiverade skötselåtgärder i de sistnämnda markerna. Detta motiv kvarstår och utredningen anser att det kan tillgodoses inom ramen för en bred grundersättning för betesmark och slåtterängar kombinerat med en tilläggsersättning för särskild skötsel av marker med höga natur- och kulturvärden. Utredningens förslag innebär att tilläggsersättning för mark med höga natur- och kulturvärden utgår med ett enhetligt belopp, kompletterat med extra ersättningar för lövtäkt och för särskilda skötselåtgärder i slåt- terängar. Att ytterligare differentiera tilläggstödet skulle bl.a. leda till en ökad administrativ hantering och därmed stå i motsättning till utredning- ens direktiv om förenklingar. Vad gäller arealmålen för åtgärden innebär utredningens förslag att i princip all den betesmark och slåtteräng som utnyttjas kan omfattas av grundersättningen. Därmed möjliggörs fortsatt hävd och skötsel av de kvarvarande arealerna av dessa markslag. Underlaget för att bedöma arealen nu hävdad betesmark och slåtteräng med höga biolo- giska och kulturhistoriska värden som kan anslutas till tilläggsersätt- ningen är ofullständigt. Det finns dock bedömningar som tyder på att omfattningen av marker med höga värden är större än det föreslagna arealmålet för tilläggsersättningen. har jordbrukarna emellertid anslutit ca 100 000 ha mark med höga värden till betesmarks- och slåtterängsstödens A-klasser (inklusive alvarmark). Utredningens förslag till arealmål för tilläggsersättningen motsvarande 125 000 ha innebär därmed att ytterligare utrymme skapas för att ansluta marker med höga värden till miljöersättningen. Vid utredningens slutliga bedöm- ning av arealmålet för tilläggsersättningen har också budgetmässiga skäl vägts in. Det finns en risk att nuvarande tillämpning av miljöstödets skötselvillkor vad gäller avbetning leder till en alltför stor likriktning av skötseln av ängs- och hagmarkerna och att åtgärdens syfte i vissa fall t.o.m. motver- kas. Även de särskilda skötselvillkor som i synnerhet kan ställas inom nuvarande klass A och B har tillämpats på ett schablonartat sätt, vilket förstärker bilden av en alltför ensidig skötsel av betesmarker anslutna till miljöprogrammet. Dessa argument talar för en övergång till en tillämp- ning av avbetningskravet som tillåter en större variation i betestryck utan att natur- och kulturvärdena påverkas negativt. Utredningen anser att den föreslagna grundersättningen skall omfatta skötselvillkor som krävs 108 Betesmarker och slåtterängar för att förhindra igenväxning, ansamling av förna och upplösning av betesmarkernas och slåtterängarnas typiska markvegetation. Genom en sådan skötsel förhindras också nedbrytning och igenväxning av land- skapselement och fornlämningar i betesmark. Mer preciserade och långtgående skötselkrav skall kunna ställas inom tilläggsersättningen och då anpassas efter de specifika natur- och kultur- värden som finns på den aktuella marken. Exempel på sådana skötsel- krav är förbud mot tillskottsutfodring av betesdjur, villkor om tidsinter- vall för bete och slåtter, ytterligare villkor om vegetationens utseende eller skötsel och underhåll av vissa kulturhistoriskt värdefulla landskap- selement. 7.3.5Behov av utökad satsning på information och stöd till restaureringsåtgärder Huvuddelen av den utnyttjade arealen betesmark i landet är för närva- rande ansluten till miljöprogrammet. Trots detta omfattas många värde- fulla marker inte av miljöersättningarna. Detta beror på att vissa jord- brukare/markägare inte har sökt eller haft möjlighet att söka någon av de aktuella åtgärderna; t.ex. på grund av att hävden upphört, därför att de inte varit intresserade eller informerade om möjligheten att erhålla er- sättningarna. Huvudprincipen för EU:s miljöstöd är att jordbrukaren ansöker om ersättning och han/hon har rätt att erhålla ersättning om villkoren upp- fylls. I syfte att till miljöprogrammet öka anslutningen av värdefulla be- tes- och slåttermarker som fortfarande hävdas bör länsstyrelserna under kommande programperiod fortsätta att arbeta med riktad information om möjligheten att erhålla ersättning för skötsel av sådana marker. Informa- tionen bör i synnerhet riktas till jordbrukare som sköter dokumenterat värdefulla betesmarker men som inte sökt miljöersättning. Biologiskt och kulturhistoriskt värdefulla betesmarker och slåtteräng- ar i långt framskridna igenväxningsstadier kan inte utan föregående re- staureringsåtgärder anslutas till miljöstödet. I samband med utbyggna- den av miljöprogrammet introducerades en miljöersättning för återskapande av slåtterängar. Denna åtgärd har mottagits med stort intresse och har arealmålet på 1 000 ha intecknats. Ut- redningen anser att ersättning i viss omfattning skall kunna lämnas även för restaurering av betesmarker. Sådana restaureringsåtgärder skall rik- tas till områden med höga natur- och kulturvärden där det finns förutsättningar för fortsatt betesdrift efter det att restaureringen genomförts. Utredningen föreslår att ersättning för restaurering av be- Betesmarker och slåtterängar 109 tesmarker och slåtterängar under kommande programperiod lämnas som projektstöd enligt LBU-förordningen (se kapitel 18). Utredningens förslag innebär att de tre nuvarande miljöstöden för betes- marker och slåtterängar slås samman till en ersättningsform samt att klassningssystemen ersätts med en grundersättning kombinerad med en tilläggsersättning för särskild skötsel av marker med höga natur- och kulturvärden. Utredningen bedömer att detta leder till följande förenk- lingar och effektiviseringar av den administrativa hanteringen av miljö- stöden: ·Genom att antalet ersättningsformer och varianter reduceras minskar den övergripande komplexiteten i miljöprogrammet. Detta innebär att syftet med åtgärden för betesmarker och slåtterängar tydliggörs. Jordbrukarna får en bättre överblick över regelverket vilket underlät- tar ansökningsförfarandet och genomförandet av åtagandena. Vidare leder förslaget till förenklingar för de handläggare som informerar om miljöersättningarna och tillämpar regelverket. ·Varje enskild ersättningsform medför en rad fasta kostnader i form av administrativa insatser som inte är direkt relaterade till miljöeffekten eller utbetalt stödbelopp. För varje ersättningsform måste bl.a. ADB- system utvecklas och ansökningsblanketter samt informationsmaterial tas fram och distribueras. Vidare skall handläggnings-, kontroll- och utbetalningsrutiner utarbetas. Detta arbete utförs dels centralt av , dels regionalt av länsstyrelserna. Förslaget innebär att miljöersättningarna för betesmarker och slåtterängar kan hanteras inom ett ADB-system i stället för tre samt att omfattningen av övriga gemensamma administrativa insatser minskar. ·År 1998 inkom 15 000 respektive 2 000 ansökningar om betesmarks- stöd och slåtterängsstöd, medan antalet jordbrukare med ersättning för betesmarker inom öppet odlingslandskap uppskattas till 20 000– 25 000. Eftersom många jordbrukare har ansökt om flera av de nuva- rande ersättningsformerna beräknas förslaget medföra att den totala ärendemängden minskar. Totalt uppskattas att ca 30 000 jordbrukare kommer att anslutas till åtgärden. Genom att antalet ersättningsfor- mer, varianter och ärenden reduceras förenklas länsstyrelsernas handläggning av ansökningar om stöd och kontroll av jordbrukarnas åtaganden. 110 Betesmarker och slåtterängar En del i utredningens förslag utgörs av en förändring av de nuvarande klassningssystemen mot ansökan om tilläggsersättning från jordbruka- ren, åtföljt av bedömning av om marken är berättigande till tilläggsersättning eller inte samt fastställande av skötselvillkor i indi- viduella åtgärdsplaner. Detta medför en ökad stabilitet i ersättningssys- temet och femårsbeslut av högre kvalitet, som kontrollarbetet kan inriktas på uppföljning av skötselvillkoren eftersom kontrollen av markens klassificering utgår. Inledningsvis kan hanteringen av tilläggsersättningen medföra en ökad belastning på resurser. Det totala resursbehovet för hand- läggningen av tilläggsersättningen är relaterad till antalet ansökningar och handläggningstiden per ärende. Hanteringen av tilläggsersättningen har likheter med arbetet med att upprätta individuella skötselplaner för gårdens natur- och kulturmiljövärden inom . har beräknat arbetsinsatsen för att upprätta en skötselplan till i genomsnitt 1,5 dagsverken till en kostnad av /timme. Handläggningen av tilläggsersättningen är mer begränsad, eftersom den endast omfattar gårdens betesmarker och/eller slåtterängar och uppskattas därför motsvara en arbetsinsats på ett dagsverke. För att begränsa tidsåtgången för gårdsbesöken i samband med förundersökning anser utredningen att befintlig kunskap från t.ex. kon- trollverksamheten under innevarande programperiod, tidigare väl doku- menterade inventeringar samt skötselplaner upprättade inom skall utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt. Totalt uppskattas anslutningen till tilläggsersättningen att omfatta ca 12 000 jordbrukare. Antalet ansökningar kan dock komma att överstiga detta antal eftersom fler jordbrukare kan förväntas vilja få prövat om marken är berättigande till tilläggsersättning eller inte. Enligt dessa förutsättningar redovisas i tabell 7.4 det uppskattade totala resursbehovet för hantering av introduktionen av tilläggsersättningen av ett respektive vid ett intres- se från jordbrukarna motsvarande 15 000 ärenden. Av tabellen framgår att resursbehovet uppskattas till 68–150 heltidstjänster av 6–7 månader , beroende på om åtgärden introduceras under ett eller . Detta motsvarar en initial kostnad för att handlägga tilläggsersättningen på ca . Betesmarker och slåtterängar 111 Bedömning av det totala resursbehovet för länsstyrelsernas handläggning av tilläggssersättningen för betesmarker och slåtteräng- ar vid en introduktion av åtgärden under ett respektive . Kostnad/dagsverke (kr) tjänster/länsstyrelse under Totalkostnad (Mkr) 7.4.2.2Prioritering av ansökningar om tilläggsersättning Erfarenheterna från innevarande programperiod har visat att många jordbrukare valt att ansluta sina betesmarker till öppet odlingslandskap som har stora likheter med den föreslagna grundersättningen.