sou · GNB389 · 2000-01-01 00:00:00 — Till följd av att den än så länge inte är organisatoriskt färdigutvecklad samt att dess nuvarande utformning gör den mindre lämplig för beredningsuppgiften anser utredningen inte att kommittén bör erhålla uppgiften som beredningsorgan för regeringen. Sammanfattningsvis framstår nuvarande beslutmodell som positiv genom att den, med regeringen som beslutande organ, understryker vikten av ett brett perspektiv på handikappfrågor. Att även kompetens om handikapprörelsens arbete ur ett folkrörelseperspektiv finns hos beslutande organ ser utredningen som mycket positivt, då detta ligger i linje med utredningens förslag i tidigare kapitel. Nackdelen med nuvarande beslutsmodell är att en beslutsmodell med två instanser kan anses mindre lämplig då den i vissa fall kan leda till disparat hantering av de två inblandade instanserna. Det får anses vara av yttersta vikt att beslutsmodellen upplevs som riktigt och rättvis, även av de organisationer som nekas bidrag. Beslut och beredning av offentlig myndighet Som diskuterats ovan finns det naturligtvis fördelar med att endast ett organ är inblandat i besluten. Det innebär mindre administration samt mindre byråkratisering. Att ett organ hanterar bidraget innebär även att den risk för olika hantering av bidraget som finns i nuvarande system försvinner. Betydelsen av att en och samma instans hanterar bidragen är av stor vikt. Som nämnts ovan är det inte lämpligt att beredningsarbetet inför beslutet läggs på departementet då detta innebär att regeringen ikläder Former för ansökan, beredning och beslut 149 sig en myndighetsroll. Vid en beslutsmodell med en instans bör således inte beslutsfattandet ligga hos regeringen. Inte heller att lägga såväl beredning och beslut på ett samverkansorgan inom handikapprörelsen har, enligt vad som anförts i tidigare avsnitt, ansetts lämpligt. Om en instans skall hantera såväl beredning som beslut bör denna instans således vara en myndighet. Frågan uppstår då om det finns en lämplig myndighet som kan hantera bidragsfördelningen till handikapporganisationerna på bästa sätt. En sådan myndighet bör enligt utredningens mening ha erfarenhet av handikappfrågor, kunskap om handikapporganisationernas arbete, ett brett perspektiv på handikappfrågor samt kunskap om folkrörelsearbete. har av vissa organisationer framförts som bäst lämpad. Enligt 1§ lagen (1994:749) om har HO till uppgift att bevaka frågor som angår funktionshindrade personers rättigheter och intressen. HO är således i huvudsak inriktad på individens intressen, inte organisationers intressen. Utredningen anser därför inte att är lämplig myndighet att hantera statsbidragen. har av vissa organisationer framförts som en myndighet som skulle kunna hantera bidragen på ett lämpligt sätt. har erfarenhet av handikapprörelsen genom att under ha berett och lagt förslag på fördelning till regeringen. Mot att lägga ansvaret att hantera bidragen på har från vissa håll inom handikapprörelsen hävdats att myndigheten inte har ett tillräckligt brett ansvarsområde vad gäller handikappfrågor utan endast har ett socialt- och vårdperspektiv. Oro har även funnits för att saknar kunskap om folkrörelsearbete. har enligt förordningen (1994:316) om statsbidrag till pensionärsorganisationer ansvar för fördelningen av dessa organisationers bidrag. har vidare ett utökat ansvar för bidragen till vissa organisationer inom det sociala området, se förordning (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området. Kunskap om hur bidragssystem fungerar inom andra områden finns således. har ett formaliserat samarbete med handikapporganisationerna genom . Nämnden träffas cirka . Nämnden är rådgivande och behandlar frågor av övergripande och principiell betydelse för personer med funktionshinder och deras anhöriga. Inom finns även långtgående planer på att lyfta fram och förstärka myndighetens arbete inom området socialt arbete omfattande individ- och familjeomsorg, handikappomsorg samt de frivilliga organisationernas sociala verksamheter. 150 Former för ansökan, beredning och beslut förstärker sitt arbete inom respektive område, bl.a. handikappomsorg, men även att ökad fokusering läggs på frivilligt socialt arbete i allmänhet. För handikappfrågor innebär detta att en särskild enhet för handikappfrågor troligtvis kommer att bildas med ansvar för samordning av handikappfrågor inom . Vidare kommer enheten för handikappfrågor även att ha ansvar för frågor om frivilligt arbete. Utredningen anser att den pågående förändringen i organisation är positiv utifrån möjligheter att hantera bidragen till handikapporganisationerna på bästa sätt. Det är dock svårt att avgöra förändringarnas praktiska innebörd innan de trätt i kraft. Utredningen vill poängtera att, enligt utredningens mening, bör samråd med organisationerna öka i omfattning. Enligt den modell med ett utvecklingsråd som finns vad gäller organisationerna inom det sociala området87 bör ett råd med representanter från handikapprörelsen inrättas. Rådet skall ges möjlighet att till framföra tankar och erfarenheter om hur det nya bidragssystemet fungerar. Rådet bör spela en viktig roll vid utformningen av hantering av det nya bidragssystemet. Det är dock viktigt att poängtera att det inte skall vara fråga om att organisationerna skall diskutera fördelningen av statsbidraget till enskilda organisationer. Rådet skall istället diskutera principer och riktlinjer för fördelningen samt fungera rådgivande till . Hur rådet skall utformas och dess sammansättning bör organisationerna och myndigheten tillsammans komma fram till. Det är viktigt att sammansättningen så långt som möjligt speglar den stora vidd av organisationer som finns i form av olika funktionshinder, organisationernas storlek, ålder och medlemskap i etc. Troligtvis kan det även behövas en tredje part med expertkunskap om folkrörelser. Sammanfattningsvis är det således utredningens principiella utgångspunkt att det vore mycket positivt om beredning och beslut låg på en instans. Av olika skäl bör denna instans vara av en myndighet. En sådan myndighet bör enligt utredningens mening ha erfarenhet av handikappfrågor, handikapporganisationernas arbete, ett brett perspektiv på handikappfrågor samt kunskap om folkrörelsearbete. framstår som den mest lämpade myndigheten för att hantera bidraget. Nackdelen är att det inom stora delar av handikapprörelsen finns en oro för att i vissa fall inte har ett tillräckligt brett ansvarsområde vad gäller handikappfrågor och inte heller har tillräcklig kunskap om folkrörelsearbete. Möjlighet finns dock att dessa brister kan komma att avhjälpas i samband med den förstärkning inom 87 SOU 1998:38 s.148 f. Former för ansökan, beredning och beslut 151 handikappområdet samt folkrörelsearbete som pågår inom styrelsen. Bristerna kan även avhjälpas genom att handikapprörelsen aktivt deltar i det utvecklingsråd som skisserats ovan. Av de olika modeller som finns vad gäller beredning och beslut av handikapporganisationernas ansökningar framstår, enligt utredningens mening, två beslutsmodeller som möjliga; att behålla dagens beslutsmodell där bereder ansökningarna och regeringen beslutar eller att gå över till en modell där såväl beredning som beslut läggs på . Båda modeller har sina för- och nackdelar. Positivt med att behålla dagens beslutsmodell är att den, med regeringen som beslutande organ, understryker vikten av ett brett perspektiv på handikappfrågor. Att även kompetens om handikapprörelsens arbete ur ett folkrörelseperspektiv finns hos beslutande organ ser utredningen som mycket positivt. Av utredningens enkät framgår även att en stor majoritet av organisationerna anser att den nuvarande modellen bör bestå. Nackdelen med nuvarande beslutsmodell är, enligt utredningens mening, att en beslutsmodell med två instanser är mindre lämplig då den i vissa fall kan leda till disparat hantering av de två inblandade instanserna. Det får anses vara av yttersta vikt att beslutsmodellen upplevs som riktigt och rättvis, även av de organisationer som nekas bidrag. Att två instanser är involverade i beslutsprocessen innebär även mer administration och mer byråkratisering. Positivt med att gå över till en beslutsmodell där såväl bereder som beslutar är att detta innebär att hela hanteringen av bidraget faller på samma instans. Nackdelen är att det inom stora delar av handikapprörelsen finns en oro för att i vissa fall inte har ett tillräckligt brett ansvarsområde vad gäller handikappfrågor och inte heller har tillräcklig kunskap om folkrörelsearbete. Möjlighet finns dock att dessa brister kan komma att avhjälpas i samband med den förstärkning av styrelsens arbete inom handikappområdet samt folkrörelsearbete som pågår inom styrelsen. Bristerna kan även avhjälpas genom att handikapprörelsen aktivt deltar i det utvecklingsråd som skisserats ovan. Vid en överföring av beslutanderätten till anser utredningen även att det vore positivt om utvecklingsrådets roll successivt kunde öka till att överta ansvaret för beredning av ansökningar och lägga fram förslag till beslut. Sammanfattningsvis gör utredningen den bedömningen att den pågående förstärkningen inom handikapp- och folkrörelseområdet som 152 Former för ansökan, beredning och beslut påbörjats inom är mycket positiv utifrån styrelsens möjligheter att hantera bidragen till handikapporganisationerna på bästa sätt. Med hänsyn till att förändringsarbetet inom är i ett inledningsskede samt det starka motståndet inom handikapprörelsen mot att lägga över beslutanderätten till myndigheten, kan utredningen dock inte komma till någon annan slutsats än att nuvarande beslutsmodell bör bestå ytterligare . Utredningen föreslår således inte någon ändring i nuvarande beslutsmodell, vilken innebär att bereder ansökningarna och lägger fram förslag till beslut samt att regeringen fattar beslut i ärendet. 12Statens påverkan, styrning och uppföljning 12.1Utredningens förslag i sammanfattning Staten har ett ansvar, gentemot såväl handikapporganisationerna som samhället i övrigt, att ställa upp vissa krav på återrapportering och uppföljning i förhållande till det statsbidrag som lämnas till handikapporganisationerna. Kraven bör dock utformas så att statens behov av kontroll tillfredsställs som organisationernas oberoende respekteras. För att möjliggöra uppföljning bör staten ställa upp mål och riktlinjer för vad staten vill uppnå med statsbidraget. Utredningen anser att ett övergripande syfte med bidraget bör skrivas in i förordningen Regeringen bör därutöver besluta om statens delsyften med bidraget. Staten ställer dock endast upp mål och riktlinjer för vad staten vill uppnå med statsbidraget. Staten bör inte ställa upp mål för eller utvärdera handikapprörelsens egen verksamhet. Detta bör göras av handikapprörelsen själv. Avseende organisationernas återrapportering föreslår utredningen följande lydelse i förordningen. 11 § En handikapporganisation som fått statsbidrag enligt denna förordning skall senast efter utgången av bidragsåret lämna en redogörelse för sin verksamhet. Redogörelsen skall innehålla ekonomisk redovisning, bidragets andel av den totala omslutningen, medlemsantal, samarbetsmedlens användning och förenklad verksamhetsberättelse rörande uppfyllelse av de delsyften regeringen angivit för bidraget i regleringsbrevet till . Utöver löpande uppföljning föreslår utredningen att bidraget utvärderas mer långsiktigt . Den långsiktiga utvärderingen bör innebära att statsbidragets effekter ur handikappolitikens övergripande välfärdsperspektiv bedöms. 154 Statens påverkan, styrning och uppföljning Utredningen skall, enligt sina direktiv, redovisa hur statsbidraget till handikapporganisationerna hanteras jämfört med andra statliga bidrag till föreningslivet i förhållande till den statliga budgetprocessen och föreslå eventuella ändringar som ligger i linje med detta. Statlig styrning och påverkan Staten påverkar och styr på olika sätt och i olika grad den verksamhet som finansieras med allmänna medel. I vilken grad statlig styrning av statligt finansierad verksamhet bör förekomma och vilka metoder för statlig styrning som finns har varit under diskussion. I diskussionerna brukar följande typer av styrformer förekomma: Denna styrform innebär att en lag eller förordning reglerar vad som skall göras och hur det skall göras Genom denna form av styrning anges en ekonomisk ram för vilka resurser som ställs till en verksamhets förfogande. Styrning genom att skapa nya myndigheter eller att ange organisationsstrukturen. Styrning genom att utnämna personer till höga tjänster. Styrningen sker genom underhandskontakter. Styrning sker genom uttalanden och att via handlingar markera sin syn på olika frågor. Genom avtala upphandla viss vara eller tjänst för ett fastställt belopp. Genom att sälja varor och tjänster med full kostnadstäckning varvid marknaden får avgöra verksamheten ·Mål- och resultatstyrning. Styrning genom mål, ibland genom att precisera vilka resultat som skall uppnås, utifrån verksamheten eller organisationens tidigare uppnådda resultat.88 Dessa olika former av statlig styrning förekommer naturligtvis ofta i kombination med varandra. har den form av statlig styrning som kallas mål- och resultatstyrning införts och vidareutvecklats. I samband med de stora förändringar av budgetprocessen som genomförts har påpekat vikten av att all 88 Ds 1997:36 s.16. Statens påverkan, styrning och uppföljning 155 kompletteringsproposition uttalade regeringen att förändringarna i budgetprocessen även var avsedda att förstärka styrning av sakpolitiken samt att resultatstyrningen skall omfatta statens totala verksamhet. Detta innebär således att även statliga bidrag till föreningslivet har ansetts möjliga att mål- och resultatstyra. Det är dock inte samma sak att resultatstyra bidrag till föreningslivet som att resultatstyra myndigheter. När de offentliga medlen används av myndigheter, handlar det om en verksamhet som bedrivs i offentlig regi med offentliga medel, dvs att i de sammanhangen är det fråga om offentlig konsumtion. När det däremot gäller statliga bidrag till frivilligorganisationer lämnar de statliga bidragen den statliga sektorn. Möjligheten att kontrollera verksamheten begränsas därmed eftersom en verksamhet som inte bedrivs i statens regi inte kan kontrolleras på samma sätt som en statlig verksamhet. Anledningen härtill är att regleringsbreven har en begränsad verkan som styrinstrument vad gäller frivilligorganisationers verksamhet. Som ett resultat av mål- och resultatstyrningens introducerande har bidragen till föreningslivet det varit föremål för ett stort antal utredningar. Vissa av dessa utredningar har haft till uppgift att ta ett samlat grepp kring bidragen till föreningslivet och vissa har istället fokuserat på bidragsgivningen inom ett särskilt område. I sitt betänkande Mål och resultat90 konstaterade utredningen att det saknades en samlad syn på bidragsgivningen till ideella organisationer. Utredningen ansåg att målen för bidragen var oklart formulerade och att det var svårt att utläsa effekterna av de olika bidragen. Utredningen föreslog bl.a. att gemensamma principer som är vägledande för all statlig bidragsgivning till föreningslivet skulle utformas samt att borde fastställa övergripande mål och ekonomiska ramar för bidragen. Utredningen ansåg också att en framtida bidragsmodell borde bygga på målbeskrivningar, inte på detaljstyrning. Statligt föreningsstöd – en kartläggning. I en kartläggning91 föreslog Statskontoret att bidragen inpassades i den resultatorienterade budgetprocessen samt pekade på behovet av en fördjupad prövning av 1993/94:150, bilaga 1, s.105. 156 Statens påverkan, styrning och uppföljning Även en bättre samordning av bidragen mellan olika statliga och kommunala myndigheter efterfrågades. Utredningen om bidrag till ideella organisationer föreslog i betänkandet Organisationernas bidrag92 följande. ·Den statliga budgetprocessen skall tillämpas på ett sådant sätt att särskild hänsyn tas till organisationernas särart. ·Bidragen skall indelas i tre huvudkategorier: organisationsbidrag, uppdragsersättningar och projektbidrag. ·Mål för verksamheten skall formuleras av organisationerna själva som även skall utvärdera den statliga finansieringens betydelse i förhållande till målen. ·Staten skall utvärdera statsbidragens betydelse och berättigande. ·Klara anvisningar bör utformas av departementen för redovisningar från centrala organisationer som mottar statsbidrag. Projektbidrag – Statskontoret. I rapporten till ideella organisationer93 föreslog Statskontoret att en gemensam metodik för uppföljning och utvärdering av projektstöd inom olika samhällssektorer borde utvecklas. Vidare borde medel till myndigheter som fördelas i form av projektstöd samordnas bättre. De offentliga bidragsgivarna borde även aktivt sträva efter kontinuerlig samverkan och erfarenhetsutbyte i fråga om fördelning av projektstöd. Resultatstyrning av föreningsbidrag. Den senaste av utredningar där ett samlat grepp tas kring bidragen till frivilligorganisationer är Resultatstyrning av föreningsbidrag.94 Utredningen har två utgångspunkter. Den ena är att det är bidragen till föreningslivet som skall resultatstyras – inte organisationerna. Den andra är att föreningsbidragen kan resultatstyras i större och mindre omfattning. Utredningen föreslår att alla s.k. föreningsbidrag skall delas in i organisations- verksamhets- eller projektbidrag. Denna indelning syftar till att bestämma graden av resultatstyrning av de olika bidragen. Ovan nämnda utredningar har haft till uppgift att ta ett samlat grepp kring bidragen till föreningslivet. har dock även utredningar som rör bidragsgivningen inom särskilt avgränsade områden genomförts. Vad får vi för pengarna – Resultatstyrning av statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området.95 Utredningen konstaterar att Statens påverkan, styrning och uppföljning 157 för de allra flesta av föreningsbidrag är resultatstyrningen låg. En viktig orsak till varför så är fallet är att det saknas ett tydligt formulerat mål, som anger varför samhället lämnar dessa bidrag till frivilligorganisationerna och vad samhället önskar åstadkomma med bidragsgivningen. Utan ett tydligt mål går det varken att mäta nyttan med bidraget eller att bedöma dess effektivitet. Utredningen föreslår att en förordning skall ange det övergripande målet med bidraget samt vilka insatsområden som verksamhetsbidraget skall följas upp gentemot. Verksamhetsmål formuleras i regleringsbrev till ansvarig myndighet, . Organisationer som erhåller bidrag skall lämna ekonomisk redovisning och i denna ange bidragets andel av organisationens omslutning. Därtill skall lämnas information om uppnådda resultat inom de olika insatsområdena. skall organisationerna även lämna en redogörelse för vilka resultat som uppnåtts inom de olika insatsområdena . Utredningen om invandrarnas riksorganisationer, Organisationer Mångfald Integration – Ett framtida system för statsbidrag till invandrarnas riksorganisationer m.fl..96 Utredningen föreslår ett sammanhållet bidragssystem som innefattar fyra delar, organisationsbidrag, verksamhetsbidrag, projektbidrag och etableringsbidrag. Vad gäller organisationsbidraget föreslås inte någon resultatstyrning i egentlig mening. Avseende verksamhetsbidraget föreslår utredningen att detta bör knytas till vissa i förväg angivna insatsområden med betydelse för de integrationspolitiska målen, vidare bör regeringen formulera effektmål samt verksamhetsmål för bidraget. Dessutom bör ett antal kvantitativa och kvalitativa resultatmått arbetas fram tillsammans med organisationerna. Vad gäller projektbidraget och etableringsbidraget ansåg utredningen att de mål- och resultatmått som används i verksamhetsbidraget även kan användas vid bedömning av projekt- och etableringsbidragen. Utredningen för livet 97 föreslog ett övergripande mål med bidraget till idrottsrörelsen samt konkretiserade detta i ett antal verksamhetsmål. Till de föreslagna målen kopplades en modell för uppföljning och utvärdering. Enligt modellen skall idrottsrörelsen på kort sikt löpande redovisa utfallet för de verksamhetsmål som ställts upp. För att en sådan redovisning skall kunna göras ställde utredningen upp vissa mätbara resultatmått. På lång sikt bör utvärderingarna vara kopplade till det övergripande målet för statens stöd till idrotten. I den proposition som följde betänkande ansåg regeringen att idrottsrörelsen själv bör lägga fast målen för sin verksamhet och angav 158 Statens påverkan, styrning och uppföljning därför inte något övergripande mål med bidraget utan endast vissa övergripande syften med statsbidraget som i stort sett överensstämde med de av utredningen föreslagna verksamhetsmålen. Vad gäller modellen för uppföljning och utvärdering föreslog regeringen inga ändringar i utredningens modell.98 Arbetet inom att vidareutveckla resultatstyrningen har bl.a. resulterat i att det i handledning för regleringsbreven för ingick rekommendationer för hur föreningsbidrag kan resultatstyras. Samma rekommendationer återfinns 1999. Enligt handledningen skall föreningsbidragen resultatstyras utifrån tre nivåer; organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag. Dessa olika bidrags innebörd samt möjligheten att resultatstyra dem överensstämmer i stort med vad som uttalats i den tidigare nämnda utredningen av Föreningsbidragsgruppen.99 Statsbidragen till handikapporganisationernas allmänna verksamhet Som nämnts tidigare i avsnitt 5.2.2. innebär det nuvarande bidragssystemet avseende statsbidraget till handikapporganisationernas allmänna verksamhet en låg nivå av påverkan och styrning från statens sida. Staten har inte i den nuvarande förordningen (1994:951) om statsbidrag till handikapporganisationer formulerat något övergripande mål eller syfte med bidraget. Vad gäller krav på organisationerna om återrapportering framgår av 7 § nämnda förordning att bidragsberättigad handikapporganisation senast efter utgången av bidragsåret skall lämna en redogörelse för sin verksamhet. Organisationen är även skyldig att på begäran av och tillhandahålla det underlag som behövs för dessa myndigheters granskning. Enligt 6 § samma förordning skall ett bidrag som lämnats felaktigt eller med för högt belopp betalas tillbaka. 12.3Redovisning av utredningens förslag Staten har ett ansvar, gentemot såväl handikapporganisationerna som samhället i övrigt, att ställa upp vissa krav på återrapportering och uppföljning i förhållande till det statsbidrag som lämnas till 1998/99:107. Statens påverkan, styrning och uppföljning 159 För att möjliggöra uppföljning bör staten ställa upp mål och riktlinjer för vad staten vill uppnå med statsbidraget. Dessa mål och offentlighetskrav måste dock vägas mot handikapprörelsens behov av integritet och oberoende. Handikapprörelsen skall vara fri och självständig, såsom det svenska föreningslivet av tradition är självständigt och fristående. Som utredningen poängterat tidigare i kap 7 finns det ur en demokratiaspekt goda skäl att slå vakt om det fria och frivilliga organisationsväsendet och de svenska folkrörelserna. En av grundpelarna i vad som utgör en folkrörelse är dess obundenhet gentemot stat och kommun. Statens krav i förhållande till de bidrag som lämnas till fri-villigorganisationerna bör därmed utformas så att statens behov av återrapportering tillfredsställs som organisationernas oberoende respekteras. Stora krav ställs på de bidragsbeviljande instansernas medvetenhet om de integritetsfrågor som blir aktuella när de skall både ge bidrag till och utvärdera verksamheten hos organisationer som kan vara starkt kritiska mot dem. På samma sätt är det naturligtvis viktigt för organisationerna att föra en diskussion om sin självständiga ställning i förhållande till sina bidragsgivare. Staten väljer att styra de olika statsbidragen till föreningslivet i större och mindre omfattning.