sou · GNB377 · 2000-01-01 00:00:00 — SOU och Ds som ingår nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. Fakta Info Direkt, Kundservice Box 6430, 113 82 Tel: , Fax: Grafisk formgivning: , Ett av uppdrag är att summera och värdera de senaste årens demokratiutredningar och demokratiforskning, ett annat att stimulera det offentliga samtalet om demokratin. Av de skälen har redan åtskilliga demokratiforskare medverkat på våra temaseminarier runtom i landet liksom i flera av våra debattoriente- rade småskrifter. Av de skälen har också den här boken kommit till. Det här är den andra av tretton böcker där drygt ett hundra forskare inom samhällsvetenskap och humaniora kommer att belysa olika aspekter av den svenska folkstyrelsens utveckling. Författarna är verksamma inom drygt tio vetenskapliga ämnesområden. Artik- larnas vetenskapliga kvalitet har vanligtvis säkerställts genom att författarnas kollegor granskat dem inom ramen för sina institutio- ners forskarseminarier. Forskarvolymerna har tillkommit efter en genomgång av den demokratirelevanta forskning som pågår på universitet och hög- skolor. En del forskare har ombetts att redovisa forskningsläget jämte sina egna, pågående eller avslutade studier. Andra har fått uppdraget att genomföra nya studier inom områden som forsk- ningen eftersatt men som behöver kunskap om. Tack vare att nästan alla också lämnat ett bidrag har denna breda, om än långt ifrån fullständiga exponering av vår nationella kunskap om demokratin blivit möjlig. Att forskarna ser det som en del av sin yrkesroll att leverera underlag för det offentliga samtalet är värt att notera med tillfredsställelse. Inte för att forskarna skulle sitta inne med alla svaren. Men för att deras olika teoretiska infallsvinklar och verklighetsbilder kanske kan göra det politiska samtalet mer insiktsfullt. Förhoppningen är nu att dessa texter ska kunna läsas med be- hållning även utanför forskarsamhället. Det betyder inte att förfat- tarna förenklat invecklade orsakssammanhang. Men jag bad dem att skriva så att texten blir läsbar för inte bara forskare inom andra ämnesområden utan även för en allmänbildad medborgare. Detta kan kräva viss återhållsamhet med inomvetenskapliga jargonger. Särskilt svåra och komplicerade tankegångar kan behöva en något större pedagogisk omsorg än vanligt. Av samma skäl har biträtt med en språklig granskning av nära nog alla texter. 'HPRNUDWL RFK PHGERUJDUVNDS Temat för den här boken är demokrati och medborgarskap. Medan de följande volymerna mest kommer att innehålla beskrivningar av den politiska verkligheten är författarna till den här volymen mest upptagna av demokratins teorier och ideal. I Bo Lindensjös portal- kapitel presenteras sju varianter av demokratiteori. Spännvidden är betydande. Somliga demokratiteoretiker anser t.ex. att demokratin borde vara som marknad, andra menar att den bör vara som ett sam- tal. Någon utgår från att medborgaren primärt är en individ, en annan betraktar henne framför allt som del i en gemenskap. Varje demokratiteori har sitt förslag till lösning på demokratins allmänna problem och sitt sätt att balansera välfärd, legitimitet och identitet mot varandra1. Men kapitelförfattarens slutomdöme blir ändå att de alla står tämligen stumma inför samtidens största demokratiska ut- maning; ekonomins, kulturens och miljöns globalisering. Hur ska vi nu finna skäl för vår tro att demokratin är en gemenskap som styr sig själv och avgör sin egen framtid? Två olika delar av det internationella forskarsamhället reflekterar kanske mer än några andra kring dessa ödesfrågor. Den ena försöker precisera demokratins förhållande till ekologin. Den beaktar inte bara demokratins rumsliga förutsättningar utan också tidsaspekten, människoartens överhöghet och sakkunskapens förhållande till folkviljan. och klarlägger i sin artikel enighet och oenigheterna i den forskningsdebatten. Forskarna kan grupperas kring fyra alternativa rekommendationer; Inför auk- toritärt styre, fortsätt demokratisera – trots allt, säkerställ autonomi men inte bara för människoarten respektive ordna ett internationellt miljöstyre. De undersöker sedan vad det finns för idéer om vilka slags politiska institutioner som skulle kunna utveckla en global miljöpolitik och finner att det antingen handlar om tankar att skapa internationella regimer, en federal världsregering eller en kosmopo- litisk demokrati.2 Den feministiska forskningen är en annan gren av forskarsam- hället som utvidgar både demokrati- och politikbegreppen. Med hjälp av bl.a. de sociologiska begreppen livspolitik och subpolitik analyserar det senaste årtiondets feministiska visioner om ett aktivt, pluralistiskt medborgarskap som ersätter det könsuppde- Hon ser motsägelsefulla tendenser i vad kvinnokampen uppnått men klargör de utmaningar som demokratier står inför när det gäller samspelen å ena sidan mellan vardagsliv och demokrati, å andra sidan mellan kvinnors kollektiva politiska aktiviteter innanför och utanför de politiska institutioner- na. Hon hävdar exempelvis att den skandinaviska familjens ändrade karaktär gör att den kan ses som en barriär mot kvinnors politiska deltagande – snarare tvärtom. Hon uppmärksammar också framväxten av s.k. vardagsmakare – en ny politiskt identitet – i lokal- samhället.3 Men trots att det finns starka empiriska skäl att inte bara framhäva kvinnors maktlöshet utan också deras styrka och mång- falden i deras organisering varnar hon för att det moderna deltagan- det kan skilja dem från makten; de får tillträde till den lilla demo- kratin men utestängs från den stora. Ytterligare skäl att nyansera de bilder av svensk demokrati som vi håller oss med ger i sitt kapitel. Man hör t.ex. ofta att skillnaderna mellan männens och kvinnornas deltagande i politi- ken har minskat mer i än någon annan stans. När fakta också från två andra välfärdsstater bearbetas ser hon att det inte är riktigt sant. Trots att andelen kvinnor i politiska församlingar är hög och trots att kvinnorna arbetar utanför hemmet i mycket stor ut- sträckning i är inte deras politiska medborgarskap mätt som politiskt deltagande, engagemang eller intresse unikt. Att kvinnorna föredrar en annan typ av organisationer än de konventionella är ett annat påstående i omlopp som inte heller skall överdrivas. Skillna- derna mellan män och kvinnor avtar dessutom. Att våra ofta uppblåsta, kollektiva spegelbilder kan spela oss ett spratt hävdas även i den följande artikeln. vill veta varför den svenska modellen försvagats. Han kommer fram till att man utöver konflikten mellan arbetarrörelsen och kapitalet/högern måste analysera maktkampen mellan vad han kallar ämbetsmannastaten och partistaten. Vi har, anser han, över- skattat de etablerade politiska partierna (particentrering) men underskattat den offentliga sektorns och förvaltningens egen dyna- mik (byråkratism). Hade framtidsutsikterna för den svenska folk- styrelsen varit ljusare, om inte arbetarrörelsen hade växt samman med statsförvaltningen? Man kan inte utesluta att de många statliga demokratriutred- ningarna som pågått haft en viss betydelse för denna demokratimodells utveckling. Där söker de politiska partierna skapa samstämmighet kring vad som för varje särskild tid skall uppfattas som politiska problem. De preciserar på så sätt också am- bitionerna med demokratiutvecklingen och de lanserar ibland dess- utom lösningar. När analyserar några av dessa kommittébetänkanden frapperas hon ändå av den kontinuitet av teo- retisk försiktighet och nationell isolering som utmärker dem. En del av förklaringen tycks stå att finna i att de svenska statsvetarna lägger sitt servicedemokratiska ideal som en dämpande hand över den ena kommittén efter den andra. Den svenska demokratins mer eller mindre hemmagjorda hot sysselsätter också . Han är framför allt kritisk mot den svenska demokratidebattens elitistiska drag som avskärmar politiken från medborgare och som skolar om medborgare till kun- der på en marknad, som emellertid fråntagits viktiga politiska sak- områden. Tystnaden breder ut sig bland medborgarna såväl som bland ämbetsmännen. förflackas språket i det gemen- samma samtalet av en terminologi utan valörer för etik, rätt och demokrati. tolkning av den svenska folkstyrelsetraditionen innehåller också en problembild av en förvaltning som övertog po- litiken och en storskalighet som tunnade ut demokratin. När han tecknar huvuddragen i det lokala medborgarskapets framväxt under skilda århundraden vidgar han emellertid demokratidebatten i både tid och rum. Han hävdar att för de allra flesta svenskar var den lokala politiken fram till en del av deras vardagserfarenheter, vilka närde en demokratisk kultur som också gynnade den nationella politiken. Tvärtemot dem som anser att lokal politik skulle vara inskränkt och självisk hävdar han att den erbjuder den ett viktigare rum än det nationella för att hantera motsättningen mellan välfärdsstatens mål om likhet och frihet. Det finns en bortglömd lokal medborgarskapstradition där rättsstat och folkvilja förenas, menar han. När jämfört det politiska ledarskapet i kommuner med andra länder av varierande demokratisk mognads- grad tillbakavisar han påstående att den svenska eliten skulle vara särskilt fjärmad från medborgare. Precis som visar han att ledarnas etik är en avspegling av den allmänna förtro- genheten med och träningen i demokratisk kultur. Det finns ett samband mellan ett lands allmänna demokratiska utvecklingsnivå och de lokala ledarnas demokratiska tilltro. Om det är kvinnor eller män spelar i det här avseendet ingen roll. Men han kan däremot be- lägga en annan skillnad: Ju yngre ledarna är, desto mer ovillkorlig är deras tilltro till demokratin. Men, som även betonar, är det inte givet att de tänker sig axla förmödrarnas eller förfädernas demokra- timodeller. Därmed sluts cirkeln för den här boken. Demokrati handlar ock- så om ett val bland väldigt olika demokratiteorier. ledamöter har inte tagit ställning till ar- tiklarnas innehåll. Varje författare ansvarar själv för innehållet i sitt bidrag. 1Frågorna behandlas även av bl.a. , , och i vår småskrift Demokratins räckvidd, (SOU 1998:55). 2Jfr och inlägg i vår småskrift Globaliseringen och demokratin (SOU 1999:56) samt och kapitel i Bör demokratin avnationaliseras? (SOU 1999:11). 3Vardagsmakaren analyseras närmare i våra skrifter Lokala demokratiexperi- ment (SOU 1998:155) och Demokratin i den offentliga sektorns förändring (SOU 1999:40). '(02.5$7, %R /LQGHQVM| 3c 9b* 027 (.2/2*,6. '(02.5$7," ± '(02.5$7, 7(25(7,6.$ 5(63216(5 3c '(1 (.2/2*,6.$ 870$1,1*(1 5ROI /LGVNRJ RFK ,QJHPDU (ODQGHU )(0,1,67,6. ( 3(563(.7,9(5 3c '(02.5$7, 2* 0('%25*(56.$% .9,11256 32/,7,6.$ 0('%25*$56.$3 , 75( 9b/)b5'667$7(532/,7,6.7 '(/7$*'( 2&+ (1*$*(0$1* '(1 69(16.$ 02'(//(1 620 '(02.5$7, '(1 2))(17/,*$ '(02.5$7,6<1(1 +27(7 027 '(1 32/,7,6.$ '(02.5$7,1 /HQQDUW /XQGTXLVW /2.$/$ 0('%25*$56.$3 ±'(7 '2/'$ .8/785$59(7 '(02.5$7,16 12506<67(0/2.$/$ /('(6 9b5'(5,1*, 72/9 /b1'(5 6WHIDQ 6]FV )g5)$77$535(6(17$7,21(5 %R /LQGHQVM| Demokrati kan okontroversiellt definieras som folkets styrelse av gemensamma angelägenheter. Trots det aktualiseras en problematik när frågorna ska besvaras om hur folket skall avgränsas, vilka ange- lägenheter som är gemensamma och vad styrelse innebär. (Lindensjö .) Medborgarna, de som är berättigade att styra, är svar på frågan vad folket eller demos är. Som medborgare är de – oberoende av samhällsställning eller rikedom – varandras likar. I det klassiska förpliktade medborgarskap till engagerat deltagande i det offentliga livet. Endast fria män med härstamning från tilltroddes detta och medborgarskap förbehölls dem. Kvinnor, slavar och inflyttade saknade rätt att delta. I dagens diskussion kan vi inte skilja mellan undersåtar och med- borgare. Demos är de som stadigvarande är underkastade offentliga beslut. Det uttrycker idealet; att de som har att foga sig i bindande beslut inte bara samtycker – det visar de genom att stanna – utan också kan påverka och känna sig som beslutens upphovsman (Habermas 1997.) Skall folket betraktas som en samling enskilda individer? Skall medborgarskap jämföras med medlemskap i en organisation? Lik- som vi betalar medlemsavgift i en facklig organisation i utbyte mot dess skydd och stöd, röstar och betalar vi skatt i utbyte mot offentlig service. Eller är det fråga om en mer genuin gemenskap, ett kollektiv sammanhållet av etnicitet, kulturellt arv eller lojalitet till politiska institutioner? Vad är styrelse? I atensk demokrati innebar det i princip alla medborgares direkta deltagande i folkförsamlingens beslutsfattande. Om det för oss bara är val av representanter, har vi inte – i antik me- ning – demokrati annat än för våra representanter. Bara de, som tar aktiv del i styrelsen, är i egentlig mening medborgare. I antikt pers- pektiv är vi närmast undersåtar. '(02.5$7, Vilka angelägenheter är gemensamma och därmed rätteligen fö- remål för gemensamma beslut? Den atenska demokratin erkände inga begränsningar av dagordningen. Ytterst stod det folkmajorite- ten fritt att avgöra vilka angelägenheter som var gemensamma. An- tika rättigheter gällde rätt till deltagande, inte till ickeinblandning. Inga individuella negativa rättigheter erkändes och folkförsamlingen kunde, om den önskade, utvisa medborgare utan att de begått brott, till exempel om de ansågs skadliga för demokratin. Antik demokrati förutsätter att medborgarna har så gemensamma intressen att de kan enas om vari det allmänna bästa består och så begränsat medborgarantal att alla kan samlas på torget och utöva sin myndighet. Moderna demokratier saknar dessa förutsättningar. Stora nationsstater i stället för små stadsstater, stora befolkningar, mångfald i religion, kultur, etnicitet, språk och sociala skillnader. (1991.) I det följande skall jag – mot bakgrund av en dominerande, rea- listisk demokratisyn – diskutera några alternativa uttryckligen nor- mativa demokratisyner. Vilka bör alltså – i bredare mening – styra, vad bör de styra över och hur bör de styra? Därutöver kommer jag att diskutera de olika demokratisynernas brister och förtjänster. I Capitalism, Socialism and Democracy skiljer mellan en klassisk och, hävdar han, moraliserande föreställning om demokrati och en modern realistisk. Den förra, som, tämligen godtyckligt (Pateman 1991) rekonstrueras utifrån en rad mycket olika teoretiker, ser demokrati som ett sätt att förverkliga det all- männa bästa genom att folket aktivt deltar i samhällets styrelse och förverkligar sin vilja. Men eftersom folket är splittrat i grupper och individer, som ofta inte ens vet vad de själva vill, finns anser Shumpeter, inget allmänt bästa, ingen genuin folkvilja. Det är de valda själva, politikerna, som i den politiska processen utformar folkviljan. Följaktligen är det klassiska synsättet orealistiskt och författaren föreslår en mera realistisk syn på demokrati. Demokrati är bara en metod, ett insti- tutionellt arrangemang för att uppnå politiska beslut, där individer i konkurrens om folkets röster förvärvar makt att besluta. (1987:269.) Demokrati kan alltså inte innebära, att folket styr i substantiell mening. Det kan bara innebära att folket har möjlighet att godkänna %2 /,1'(16-g eller underkänna pretendenter, det vill säga välja de styrande. De- mokrati är politikerstyre och konkurrens om ledarskap dess känne- märke. Rätt att konkurrera om den politiska makten förutsätter po- litiska fri-och rättigheter, framför allt yttrande- och pressfrihet samt vissa institutionella arrangemang till exempel allmän rösträtt, och flerpartisystem. Det demokratiska elementet i Schumpeters lära är alltså be- gränsat till att medborgarnas val mellan eliter kan tolkas som ut- tryck för samtycke. Fastän folket inte avgör besluten, kan de ändå – låt vara med en tunn tråd – knytas till folket. Allt som krävs är att tillräckligt många medborgare röstar och valproceduren upprätt- hålls. Schumpeter är den förste att utveckla idén om demokrati som en slags marknadsprocess med väljarna som konsumenter och politiker, offentliga tjänstemän som producenter av politiska varor. Idén bar riklig frukt, så till vida att den kom att påverka demokratisynen i mycket av efterkrigstidens statsvetenskap. Så ock svensk statsvetenskap. I Demokratiens problem noterar att utformningen av politiska krav i välfärdsdemo- kratierna nästan helt kommit att göras av partibyråkrater. Bara de hade tillräcklig överblick och expertis för att utfinna reformkrav och bedöma deras effekter. Hur skulle folk i allmänhet, exempelvis, kun- na bedöma effekterna av omsättningsskatt? Noga sett kan de, enligt (1961:156), som de flesta välja att lita på sitt gamla parti. Vill de i likhet med några procent av väl- jarna byta, står den strategi till buds som många av oss tillämpar på stormarknader. En supermarket eller snabbköpsaffär, där kunderna går omkring och tittar på varorna Vilken av de fem havregrynssorterna är bäst? Antagligen är de alla ungefär lika bra – och så tar man paketet med det färgrikaste omslaget, som i de vackraste orden lovar god mage och god hälsa, som trevligast avbildar familjen vid morgonfrukosten. I brist på idéer, brist på säljbara sakliga argument, antar partierna att de lockande bilderna och parollerna, den sanna, mänskliga och uppriktiga uppsynen skall ge de väljare som skiljer lysande seger från fruktansvärd katastrof. '(02.5$7, Att medborgarna inte fyller högt ställda krav på kunskap om eller intresse för politik, spelar ingen roll om ledarna är kompetenta och institutionerna välfungerande. Ett långtgående folkligt deltagande kunde få förödande konsekvenser. Politisk apati, det vill säga stora medborgargruppers likgiltighet inför röstning och andra politiska aktiviteter kan till och med anses nyttig. Den hindrar att alltför mycken okunskap får inflytande på politiken. Den, bidrar till att undvika problem och underlättar eliternas styrning. Demokrati betraktas väsentligen som medling mellan olika intressegrupper för att säkra stabilitet. Det aktualiserar frågan om de styrande eliterna verkligen är så kompetenta som Shumpeter antar, om de – till skillnad från folket – kan förutsäga effekterna av omsättningsskatt eller – för att ta ett mera aktuellt exempel – det svenska EU-inträdet. Att så inte är fal- let, kunde eliternas oenighet tyda på. Om någon av eliterna verkligen är i besittning av denna sanning är det svårt att förstå hur folket skulle kunna identifiera den. Men kanske är demokrati inte så mycket en fråga om kunskap som om folkvilja. En vassare demokratilära erbjuder vad jag vill benämna populistisk demokratisyn. Enligt denna är majoritetsprincipen demokratins fun- dament. Inte bara så att inga beslut bör fattas utan majoritetsstöd, utan också så att flertalets önskemål alltid bör genomföras. (1990:185 ff.) Principen att alla skall räknas som en och ingen som mer än en motiverar allas lika rätt att få sina intressen övervägda. I förening med tesen, att ingen kan lita på att få sina intressen beaktade utan att själv få avgöra vari de består, motiverar den ett lika medborgarskap, det vill säga, en människa – en röst. Majoritetsprincipen antas främja politiska beslut som stämmer med allmänintresset, i meningen flertalets intresse. Om majoriteten vinner ungefär lika mycket som minoriteten förlorar, är det klart att majoritetsprincipen främjar medborgarnas genomsnittliga intresse. Invändningen att majoritetsprincipen tillåter majoriteter att inskrän- ka minoriteters frihet, brukar principens förespråkare besvara med att demokratins procedur garanterar alla medborgare vissa grund- läggande fri- och rättigheter, som de kan använda för att främja sina intressen. Friheten vore i alla händelser mindre, om minoriteter %2 /,1'(16-g finge begränsa majoritetens frihet. Om majoriteten får avgöra är fler nöjda än missnöjda. Ett annat argument för att godta majoritetsprincipen – också när den leder till beslut som man inte själv gillar är – att man bör ta det onda med det goda. För att tala med (1992:23) kan man inte alltid få rätt, men i långa loppet kan man räkna med att få rätt mer än hälften av gångerna, eftersom majoritetsprincipen ser till att i varje fråga fler människor vinner än förlorar. För individualistiska, pluralistiska samhällen med relativt harmlösa, väsentligen inkomstrelaterade, samband mellan personers röstning kan argumentet äga giltighet. Men, noterar , i splittrade sam- hällen bestående av grupper – ofta baserade på etnicitet eller religion – med olika och oförenliga önskemål kommer samma människor ständigt att tillhöra majoriteten respektive minoriteten – och minoriteten kommer alltid att förlora. Så bidrar majoritetsprincipen snarare till att förvärra gränskon- flikter än att lösa dem. Enligt Versaillesföredraget har minoriteter som vill bryta sig ut ur en stat rätt att göra det, om de är nationer. Tänk på kurderna som kanske skulle kvalificera som nationalitet, men är fördelade på flera länder. Att låta majoritetsståndpunkterna i dessa länder – att rådande gränser bör bestå – legitimerar inte be- slutet demokratiskt. Inte var den judiska minoriteten i Hitlertidens bunden av majoritetsprincipen (om nu någon sådan majoritet verkligen fanns) att låta sig föras till koncentrationsläger och avrättas. Inte är den Kosovoalbanska minoriteten till följd av den serbiska majori- tetsståndpunkten bunden att godta hörighet till . Majoritetsprincipen saknar egenvärde. Mot den talar för övrigt också elementära rättviseintuitioner. Om , och tillsammans hittar en tia och och i kraft av sin majori- tetsställning beslutar att själva dela på den handlar de förvisso enligt majoritetsprincipen, men orättvist. Skillnader i fördelning bör bero på skillnader i behov eller förtjänst och lika berättigade anspråk till- godoses lika. Om det inte är möjligt, om det är något som bara en kan få, skall alla ha samma chans. 6N\GG I|U DOODV YLWDOD LQWUHVVHQ Den fundamentala demokratiska principen kan inte vara att tillgo- dose flertalets intressen; den måste vara att skydda allas vitala in- '(02.5$7, Majoritetsprincipen är en pragmatisk metod att lösa kon- flikter mellan människor med relativt likvärdiga livsvillkor. Att den ofta är en anständig och fönuftig beslutsprocedur, beror alltså inte på att majoritetsantalet legitimerar. Men om majoritetens överty- gelse inte hotar andras vitala intressen kan den – i brist på enighet om riktighetskriterier – ses som som provisoriskt giltig tills den utmanas. Det aktualiserar frågan vad som är att betrakta som vitala egna intressen. Självklart tänker vi på individers och minoriteters säkerhet och rätt att försvara sig mot diskriminering och förtryck. Men många uppfattar sina vitala intressen på annat sätt och inkluderar kärnkraft, vår hållning till naturen, behandling av djur, aborter, fre- den, pornografi med mera i dem. Att gränsen inte är given motiverar tolerans för civil olydnad, det vill säga överlagd vägran att – av politiska, religiösa eller moraliska skäl – lyda gällande lag och accep- tera konsekvenserna därav. ( Bedau: 1991.) Om de olydiga däremot tar till terror, hotas majoritetens vitala intressen och de kommer att betraktas som farliga brottslingar. I en libertär, nyliberal version får folkets styrelse av dess angelä- genheter inte gå ut över individers naturliga rättigheter till liv, frihet och egendom. har denna demokratisyn kraftfullt hävdat att medborgarna har rättigheter, som är prepolitis- ka, det vill säga oberoende av demokratin och som följaktligen ingen demokratisk regim får kränka. Gemenskapen är resultat av ett – underförstått – kontrakt mellan individerna och skall med deras samtycke skydda de naturliga rättigheterna. Staten bör ingripa så lite som möjligt. Snarare än att styra sam- hällslivet bör den upprätthålla lag och ordning. Politikens dagord- ning bör inskränkas till beslut alla samtycker till. (Hayek 1983.) Det är, i libertärt perspektiv, bästa sättet att skydda allas vitala intressen. Ingrepp får inte göras i privatsfär, frihet, egendom eller samvete. Individens rättigheter är långtgående.