sou · GNB376 · 2000-01-01 00:00:00 — : Nerenius & Santérus förlag Justitieombudsmännens berättelse 1970 (RPB) , (1945) Hvad er demokrati? : Gyldendals, 3. utg. 1970 , (1983) Förhören med . Utskrifter från den israeliska polisens bandupptagningar. , (1988) Byråkratisk etik. , (1991a) Förvaltning och demokrati. , (1991b) Etik i offentlig verksamhet. , (1992) Förvaltning, stat och samhälle. , (1993) Ämbetsman eller direktör. Förvaltnings- chefens roll i demokratin. , (1994) Statsvetenskaplig förvaltningsanalys. Pro- blem, trender och program. , (1998) Demokratins väktare. Ämbetsmännen och vårt offentliga etos. , (1998) I: Milgram, (1974) Lydnad och auktoritet [Obedience to Autho- rity: An Experimental View]. , (1998) Påsmänniskorna – de enda som protesterar. Montin, (1998) Lokala demokratiexperiment – exempel och ana- lyser. , (1994) . Den kommunala demokratins fall. Nycander, (1997) Bemöt den kritiske med respekt. Statskontoret, Förvaltningsdebatt på internet Ortmark, (1997) JAsägarna. Pollitt, (1993) Managerialism and the . Cuts or Cultural Change in the 1990s? : , 2nd ed. RPB (protokoll med bihang) SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. Betänkande av Förvaltningspolitiska kommissionen , (1998) I: Rikes Lag Wamsley, et. (1990) . Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE & (eds.) (1996) . Modern Paradoxes, . Revisionens roll i den parlamentariska demokratin Att det inte alltid blir som vi har tänkt oss borde inte vara en nyhet i något sammanhang. Ändå är detta en bristande insikt i demokrati- teorin, eftersom diskussionen huvudsakligen uppehållit sig vid frå- gor som har med det politiska beslutsfattandets legitimitet att göra, det vill säga, vad som krävs för att beslut ska vara fattade i demokra- tisk ordning. Däremot har det varit besvärande tyst vad gäller vill- koren och förutsättningarna för verkställandet av dessa beslut, vilket ändå inrymmer den del av det offentliga maktutövandet som vi som enskilda medborgare kommer i kontakt med. Det senare sammanfattas träffande av : Vi föds, utbildas och i många fall arbetar, vi vårdas och dör slutligen inom den offentliga förvaltningens hägn.1 Det vetenskapliga studiet av politik måste följaktligen även innefatta en stor del förvaltningsanalys. Statsveten- skapens klassiska fråga om vem som får vad, hur, när och varför kan i allmänhet inte besvaras utan att förvaltningsledet tas med i analy- sen.2 Detta kan te sig självklart, men då vi till exempel studerar För- fattningstredningens och Grundlagberedningens överväganden inför den nya regeringsformen ägnas omfattande tankemöda åt besluts- fattandets arkitektur – kammarsystem, valsätt, folkomröstningar – medan frågan om maktens förvaltande knappt diskuteras.3 Det un- derliggande antagandet är alltså att förvaltningen är politikernas ly- diga instrument som till punkt och pricka genomför den beslutade politiken i enlighet med politikernas beslut. vet vi att denna bild är alltför förenklad.4 De statliga åtagandena har i modern tid blivit fler och mer om- fattande, vilket gör det svårt, för att inte säga omöjligt, att på för- REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN hand ge någon tvärsäker prognos om de avsedda effekterna kommer att uppnås. Antingen kan politiken grunda sig på felaktiga föreställ- ningar om orsak och verkan, eller så kan problem uppstå vid ge- nomförandet av en viss politik. I värsta fall kan ett politiskt program drabbas av båda åkommorna. I beslutsögonblicket är det således osäkert hur den offentliga politiken egentligen kommer att slå.5 Att en politik inte självklart utfaller i enlighet med beslutsfattarnas in- tentioner blottar ett inbyggt informationsbehov i styrelseskicket. Om politikerna ska kunna ta ansvar för förd politik, och om vi som medborgare ska kunna utkräva ansvar av våra beslutsfattare, krävs att såväl politiker som medborgare ges möjlighet att faktiskt hålla sig informerade om vad som försiggår i förvaltningen.6 Informa- tionsbehovet gäller i detta sammanhang förvaltningens förmåga att förverkliga de politiska utfästelserna och här är såväl genomförande- processen som själva utfallet av intresse. Utan denna kunskap blir förutsättningarna för att kunna ställa de styrande till svars inget an- nat än en tom formel.7 Vårt behov av ofiltrerad information handlar således ytterst om den större frågan om möjligheten att kunna utkräva politiskt ansvar av våra beslutsfattare. Detta är särskilt väsentligt i ljuset av att för- valtningens mandat medger tjänstemännen betydande hand- lings- och tolkningsutrymme, vilket gör att beslutsmakt inte enbart är förbehållet våra valda representanter. Tjänstemännen inte bara ut- tyder och genomför fastslagen politik, utan förväntas även att under ett övergripande mandat de facto utforma och bedriva politik. De förtroendevalda preciserar visserligen – i bästa fall – de politiska am- bitionerna, men överlåter i stor utsträckning åt förvaltningen att be- stämma hur och på vilket sätt dessa ambitioner ska realiseras i kon- takten med medborgarna. Dessa avvägningar, som tjänstemän i för- valtningen är satta att göra, förutsätter ett avsevärt hand- lingsutrymme, vilket bl.a. innebär eget initiativtagande, balanserande av ibland motstridiga politiska ambitioner samt praktiska vägval vad gäller hur politiken exakt ska nå oss medborgare. Det är således inte enbart i de förtroendevaldas sessionssalar som de viktiga politiska besluten fattas, utan det politiska beslutsfattandet sker även i myndigheternas talrika arbetsrum. Som exempel kan anges det ut- rymme platsförmedlaren på arbetsförmedlingen har att ytterst av- göra vilka som ska få starta-eget-bidrag, och därmed vilka som inte får åtnjuta denna förmån; läkarens beslut om vem som ska få en ny höftled; beslut om vem som ska få förtidspen- sion; socialtjänstemannens beslut om vem som ska tilldelas social- bidrag – listan kan göras lång. Således, hur förvaltningen sköter sin verksamhet är i allra högsta grad en central demokratifråga.8 För att förstå och kunna analysera det offentliga maktutövandet måste vi alltså lyfta blicken bortom de folkvalda representanternas sessionssalar och även undersöka förvaltningens verksamhet. Insik- ten om innebörden av att den av folket delegerade makten inte bara tillkommer de folkvalda, utan att de folkvalda i sin tur har delegerat makt till verkställarna är naturligtvis en för det demokratiska styrel- seskicket utomordentligt viktig fråga. Det finns därför all anledning att reflektera över på vilka sätt det i styrelseskicket byggs in meka- nismer som även vad gäller förvaltningen garanterar en av demo- kratins grundstenar: möjligheten att hålla ett vakande öga över de sty- rande och – om så krävs – att genom befintliga institutioner ställa makthavare till svars. Det är i detta sammanhang revisionens roll i demokratin träder fram och det är därför motiverat att för ett ögon- blick uppehålla oss vid den offentliga verksamhetens ansvarighet. Delegerad makt måste följas av ansvar. Ett centralt tema i demokra- titeori rör just folkets möjligheter att utkräva ansvar av de styrande och vissa hävdar till och med att detta är det centrala temat.9 Avsik- ten här är emellertid inte att argumentera för eller mot en sådan ståndpunkt. Däremot är ambitionen att lyfta fram och diskutera de principiella och faktiska möjligheterna till ansvarsutkrävande i den moderna demokratin. Anslaget ska inte tolkas som att jag begrepps- ligt likställer ansvarsutkrävande och demokrati. Utgångspunkten är snarare denna: Demokrati betyder folkmakt och möjlighet till an- svarsutkrävande är en viktig mekanism för att folket ska kunna ut- öva sitt inflytande då makten av nödvändighet delegeras. Som redan framgått menar jag att detta är ett i förhållande till den moderna sta- ten otillräckligt utforskad fråga i såväl den statsvetenskapliga littera- turen som den offentliga debatten. Vad menas då med ansvarsutkrävande och hur är det tänkt att gå till? När frågan ställs är det oftast de valda politikernas ansvarighet inför folket som står i fokus hos demokratiteoretikerna. Poängen är att den makt som folket delegerar till de styrande genom fria och allmänna val inte är förbehållslös, utan för att skydda sig mot makt- missbruk och tyranni har folket möjlighet att ställa den politiska ledningen till svars i allmänna val. I dessa resonemang består således själva ansvarsutkrävandet av att medborgarna vid kommande val kan REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN välja bort sittande politiker och därmed bereda andra representanter plats. Med andra ord är mekanismen för utkrävandet av ansvar ofta liktydig med kontroll utövat genom val- och röstningsförfarandet. Det är emellertid ett alltför begränsat perspektiv att i diskussio- nen om möjligheterna till ansvarsutkrävande enbart fokusera på de allmänna valen. De styrandes ansvar inför folket inrymmer fler komponenter än så. Detta är på intet sätt ett underkännande av de allmänna valens betydelse för en fungerande demokrati. Man kan dock med fog ifrågasätta, om de diskussioner om styrelsens ansva- righet som fördes under helt andra omständigheter än de som råder är tillräckliga för den moderna demokratin. Det de- mokratiska styrelseskickets förutsättningar har som bekant genom- gått betydande omvälvningar bara under 1900-talet.10 Om det ge- nom idéhistorien rådande synsättet är att demokrati handlar om att skapa fungerande institutioner för legitimt beslutsfattande, medan överväganen om hur administrerandet av dessa beslut ska organise- ras lämnas därhän, får det givetvis konsekvenser för om och hur frå- gan om politisk ansvarighet diskuteras. Innan vi fördjupar oss i detta kan det emellertid vara på sin plats att först precisera vad som här menas med politisk ansvarighet. vi som medborgare delegerar makt (dvs. beslutsbefogen- heter) till representanter, överlåter vi inte bara en politisk hand- lingsfrihet till dessa representanter utan även en skyldighet för dem att inför oss stå till svars för hur detta förtroende hanteras. Med denna delegering av beslutsbefogenheter följer således ett visst mått av handlingsfrihet som kan rendera personen i fråga uppskattning eller : Here, too, it appears that a person who is in a position of responsibility enjoys a certain freedom of action or area of choice and that he may rightly be held praiseworthy or blameworthy or subject to some form of reward or deprivation (punishment, damages, moral censure, loss of power or position, or the like) by reason of the way in which he exercises his power (freedom to choose or act).11 Till skillnad från det juridiska ansvaret kan bedömningsgrunden för det politiska ansvaret ofta vara vag. Medborgarnas fördragsamhet med förtroendevaldas och tjänstemäns mer eller mindre vidlyftiga bruk av representationskonton kan exempelvis variera från till en annan, och från en person till en annan: Ofta är det politiska maktambitioner eller intressekamp som är avgö- rande. Detta gäller särskilt det informella politiska ansvar som kan ut- krävas av massmedia eller den allmänna opinionen. Behovet av en syn- dabock kan göra att påföljdsansvar inte alls kopplas samman med kau- salt ansvar.12 Att vara ansvarig för en verksamhet innebär i detta sammanhang att personen i fråga är skyldig att ta på sig skulden för det som går snett, även om det ligger utanför hennes eller hans omedelbara och direkta inflytande. Ansvarighet handlar således om en skyldighet att stå till svars oberoende om man själv har utfört den aktuella hand- lingen eller ej.13 Det rör sig om en förpliktelse att bemöta anklagel- ser om eventuella försummelser, vilka – om anklagelserna är riktiga – kan leda till att vederbörande måste ta konsekvenserna av det in- träffade och t.ex. avgå.14 De valda representanternas ansvarsskyldighet inför folket är såle- des självklart central för alla demokratimodeller som förutsätter ett representativt styrelseskick, eftersom medborgarna överlåter be- slutsmakt till valda företrädare. Det blir väsentligt att medborgarna ges möjlighet att hålla ombudens göranden och låtanden under upp- sikt för att försäkra sig om att de valda representanterna faktiskt fö- reträder folkets intressen, och för att tillförsäkra sig om att de som sitter vid makten inte missbrukar sin position för egen vinning.15 Att frågan om möjligheterna till ansvarsutkrävande i de klassiska demokratimodellerna i huvudsak fokuserats på valurnorna som me- del är i och för sig logiskt givet att de klassiska demokratiteoreti- kerna i mycket liten utsträckning intresserade sig för förvaltningens roll i ett demokratiskt styrelseskick. Om förvaltningen inte ses som en utpräglat politisk del av det demokratiska styrelseskicket finns det heller ingen anledning att diskutera något annat än de valda representanternas politiska ansvarighet. Med andra ord innebär detta att den politiska ledningen – de politiska beslutsfattare som kan ställas till svars – inom klassisk demokratiteori huvudsakligen likställts med de valda representanterna. Detta synsätt förbigår och missar det konstaterade politiska inflytande förvaltningen – tjänste- män som inte väljs – innehar i moderna demokratiska system. Där- utöver kan konstateras att även i moderna demokratimodeller är förvaltningens följsamhet förutsatt. Uppmärksamheten är således i huvudsak riktad mot förhållandet mellan folkvalda och medborga- re.16 Sammantaget har demokratiteoretiker fram till våra dagar i hu- vudsak misslyckats med att se och integrera förvaltningens roll i demokratin i sina teorier. Det betyder i sin tur att det saknas teore- tisk stadga för hur den moderna demokratins oundgängliga REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN och omfattande förvaltningsapparat ska underordna sig det demo- kratiska styrelseskickets krav på ansvarighet. Den välvilliga tolk- ningen skulle kunna vara att det kan bero på att angelägenhetsgraden för en sådan diskussion ökar i takt med att statens uppgifter blir mer omfattande och behovet av en välsmord förvaltningsapparat då ökar och att detta i sin tur är en modern företeelse. Å andra sidan lyser diskussionen och preciseringen av förvaltningens ställning och uppgift i demokratin med sin frånvaro även i moderna demokrati- doktriner. Därmed saknas här en diskussion om hur kunskapen om förvaltningens förehavanden ska säkerställas. Förvaltningens roll i styrelseskicket är således inte bara en vit fläck, utan snarare ett terra incognita på den demokratiteoretiska kartan. Med detta i bagaget ska vi förflytta uppmärksamheten till modern tid i ett försök att bena ut ansvarsutkrävandets beståndsdelar. Vilka är förutsättningarna för utkrävandet av ansvar? Visserligen råder det genom idéhistorien delade meningar om hur det demokratiska styrelseskicket bäst ska förverkligas, men icke desto mindre löper frågan om styrelsens ansvarighet inför folket som en röd tråd i demokratiteorin. Det tydliga ansvarighetstemat är emellertid behäftat med åtminstone två problem. För det första, gi- vet att dagens demokratier utgör omfattande – och därmed svår- överskådligare – politiska system, krävs att medborgare och besluts- fattare regelmässigt tillhandahålls kunskap om huruvida den offent- liga verksamheten bedrivits bra eller dåligt. Jag menar att demokra- tidiskursen har förbigått denna förutsättning vad gäller kunskap om förvaltningens förehavanden och litteraturen uppehåller sig huvud- sakligen vid vikten av att urskilja vem som är ansvarig och/eller me- kanismerna för faktiskt ansvarsutkrävande. Det existerar visserligen en diskussion om betydelsen av upplyst förståelse för att det demo- kratiska styrelseskicket ska förverkligas, men denna debatt koncen- treras till det politiska beslutsfattandet och bortser därmed från att offentlig makt också handlar om det verkställande arbete som för- valtningen bedriver.17 Den inte oväsentliga poängen är således att behovet av upplyst förståelse även föreligger för möjligheten att be- döma genomförandet av politik. Detta leder oss i sin tur in på det andra problemet som ansvarig- hetsdiskussionen i demokratiteorin uppvisar, dvs. Det förhärskande ansvarighetsperspektivet i modern demo- kratiteori fokuserar huvudsakligen på de valda företrädarnas ansva- righet inför de röstberättigade medborgarna. Denna snäva syn på ansvarighet utgör ett problem, då dagens demokratier för verk- ställandet av politik håller sig med – i historiskt perspektiv – om- fattande förvaltningsapparater. De politiska beslutsfattarna har också i stor utsträckning delegerat beslutsmakt till förvaltningen, vilket i kombination med nya styrningsfilosofier som mål- och re- sultatstyrning sammantaget medför att det politiska ansvaret inte enbart kan hänföras till de folkvaldas beslutsfattande. Den av med- borgarna delegerade makten går således att formellt härleda till den parlamentariska styrkedjans alla länkar, varför det konstaterade in- formationsbehovet även måste gälla förvaltningens förmåga att för- verkliga de precisa såväl som övergripande politiska utfästelserna. Kvintessensen av ovanstående resonemang blir att den reella möjlig- heten till ansvarsutkrävande bygger på att förutsättningarna i ne- danstående tabell uppfylls: Förutsättningar för möjlighet till ansvarsutkrävande: 1.att det går att urskilja vem som är ansvarig 2.att det finns kunskap om huruvida den offentliga verksamheten bedrivits bra eller dåligt 3.att det finns mekanismer för att faktiskt utkräva ansvar I korthet innebär den första förutsättningen att vi som medborgare ska kunna härleda ett specifikt förhållande till någon ansvarig per- son, vilket inte nödvändigtvis är alldeles enkelt med dagens omfat- tande förvaltningsorganisation. Om missnöje föreligger vad gäller ett visst förhållande krävs alltså i realiteten goda kunskaper om för- valtningsapparatens uppbyggnad och funktionssätt för att navigera rätt. Vilken nivå, instans, myndighet, enhet, avdelning är ansvarig för ett uppfattat missförhållande? Det förtjänar att påpekas att otydligt ansvar i många fall kan vara liktydigt med inget ansvar alls, eftersom den utpekade därmed ges en chans att hänvisa till någon annan. I värsta fall resulterar oklar ansvarsfördelning i en ändlös hänvisning mellan olika instanser.18 Den andra förutsättningen har jag tidigare aviserat om. En för- utsättning för att de styrande ska kunna hållas ansvariga av de styrda är alltså att de politiska processerna präglas av transparens och att de utsätts för kritisk granskning. Utan kunskap och information om REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN hur förvaltningen bedriver sitt arbete står vi helt enkelt dåligt rusta- de inför vår rätt att utkräva ansvar av de styrande.19 poängterar i Metaforernas makt att en av de viktigaste förutsättning- arna för ett fungerande ansvarsutkrävande är att medborgarna har tillgång till denna typ av information, så att de självständigt kan bil- da sig en uppfattning om politiken varit framgångsrik eller inte: För att kollektiva beslut skall kunna betraktas som autonoma krävs att medborgarna besitter en grundläggande kunskap om systemets sätt att fungera och om politikens sakliga innebörd. Tillsammans med politiskt självförtroende bildar kunskapen den allmänna kompetens som krävs för att handla, en beredskap att ingripa om man finner att den förda politiken tar en icke önskad riktning.20 Följdfrågan blir då, hur tillgodoser vår författning behovet av denna typ av ex post-information? Vilka institutionella arrangemang står till buds för t.ex. den kunskapstörstande och politiskt intresserade medborgaren? Formellt sett är möjligheterna för enskilda medbor- gare, riksdag såväl som regering att kontrollera den verksamhet som förvaltningen bedriver flera. Den svenska författningen ger oss inte bara förutsättningar att utöva kontroll genom t.ex. offentlighets- principen,21 utan grundlagen föreskriver också vissa speciella institu- tioner med uppgift att granska förvaltningens arbete. Förutom de i parlamentarismen inbyggda möjligheterna att kontrollera regeringen och statsförvaltningen har således ytterligare möjligheter att utöva kontroll över både regering och statsförvaltning genom fem så kallade kontrollinstitut: , misstroen- deförklaring, ombudsmän, revisorer och frågeinstitutet. Regeringen å sin sida har Justitiekanslern för den juridiska granskningen av enskilda tjänstemän och statliga myndig- heter. Regeringens revision av den statliga verksamheten genom är däremot inte reglerad i grundlag.22 I vårt styrelseskick finns det således särskilda politiska institutio- ner med uppgift att tillhandahålla kunskap om hur offentlig verk- samhet bedrivs och som därmed ska säkerställa möjligheten till an- svarsutkrävande i den moderna demokratin. Dessa kontrollinstru- ment är sorterade i figuren nedan. Notera att det som här tas upp till diskussion är de i särskild ordning inrättade politiska institutionerna vars uppgift är att hålla olika delar av den statliga verksamheten under uppsikt.23 Särskilt inrättade statliga kontrollinstanser som utövar gransk- ning och därmed tillhandahåller information om offentlig verksamhet Samtliga kontrollinstrument i figuren har till uppgift att granska, undersöka och offentliggöra information om hur den offentliga verksamheten bedrivs. De blir i det perspektivet en avgörande kun- skapskälla för att säkerställa det demokratiska ansvarsutkrävandet. Om vi medborgare eller våra valda representanter via gransk- ningsrapporter, media e.d. fått en uppfattning att den politiska led- ningen inte håller måttet, vilka mekanismer för att utkräva ansvar finns då att tillgå? , revisorer, , frågeinstitutet, JO och Justitiekanslern är ju institutioner som genom granskning och tillsyn inhämtar informa- tion om hur styrelsen fungerar, men dessa institutioner kan inte själva besluta om påföljder i de fall felaktigheter eller försummelser hos regering eller förvaltning klarläggs. Mekanismerna för det fak- tiska ansvarsutkrävandet tillhandahålls i stället främst genom all- männa val, misstroendeförklaring, åtal mot statsråd samt statligt anställdas tjänsteansvar. Skillnaden mellan den andra och tredje för- utsättningen för ansvarsutkrävande (punkterna 2 och 3 i tabell 1) ligger således i, att det är en sak att förmedla kunskap om eventuella fel och försummelser i offentlig verksamhet och en annan att kunna utfärda bindande sanktioner gentemot de ansvariga. Eller med Lights ord: Monitoring can be exercised through traditional financial compliance audits, highly individual criminal investigations, program evaluation, or policy analysis, but it relies on others for action.24 REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN Gränsdragningen mellan den andra och den tredje förutsättningen gör det möjligt att sortera de nämnda kontrollinstrumenten enligt tabell 2: Kontrollinstrument som granskande informationsför- medlare eller mekanism för faktiskt ansvarsutkrävande Kontrollinstrument vilka verkar som granskande, men som saknar egna mekanism för faktiskt ansvarsut- – Rättsregler för utkrävande av Ett grundläggande problem med hittillsvarande parlamentarism- forskning är att uppmärksamheten nästan uteslutande riktats mot ansvarsutkrävandets första och tredje förutsättning, medan den andra förutsättningen – kunskapsförmedlandet – tagits för given.26 Det har redan framgått att det är det informationsförmedlande och kunskapsproducerande ledet i det demokratiska ansvarsutkrävandet som här ska diskuteras. Av de i tabellens vänstra kolumn redovisade granskarna är det emellertid få organ som på eget initiativ ägnar sig åt en återkommande och närgången granskning av statsförvaltning- en. Flera av instrumenten riktar sig enbart mot statsråden enskilt eller regeringen som helhet (KU, frågeinstitutet), alternativt ombe- sörjs av en eller ett fåtal befattningshavare som inte på långt när kan hinna med att hålla hela förvaltningsapparaten under uppsikt (Riks- dagens ombudsmän, ).