sou · GNB365 · 2000-01-01 00:00:00 — Som andra- handslösning föreslogs att de sistnämnda ombudsmannainstitutionerna läggs samman. I motion 1997/98:K508 föreslog () att en samlad organisation för de medborgerliga fri- och rättigheterna tillskapas som skall ersätta samtliga existerande ombudsmannaorgan och omfatta även planerade sådana (yrkande 1). Vidare föreslogs, som ett alternativ till det nämnda förslaget, att JämO, DO, BO och HO samt eventuellt kommande ombudsmannauppgifter sammanförs till en rättig- hetsombudsmannamyndighet, varvid utser ombudsmännen och dessa ställs under ansvar (yrkande 2). Övriga ombudsmän i 131 des också att många positiva resultat skulle uppnås om samtliga om- budsmannafunktioner ställs under ansvar: att ombudsmän- nens självständighet och oberoende garanteras, att ombudsmannainsti- tutet stärks i fråga om funktionen att garantera den enskildes och olika gruppers rättigheter och att rättssäkerheten för den enskilde stärks (yrkande 3). Enligt motionären bör den föreslagna ombudsmannaor- ganisationen bedriva en bred och även lokalt förankrad verksamhet, varvid samverkan bör ske med kommunerna under centralt ansvar (yrkande 4). Det finns ytterligare motioner i som handlar om ombuds- männen, men dessa har flyttats över till nästa , till exempel motionerna 1998/99:K205, K288, K299, K318 och K336. I motion 1998/99:K205 av de () hem- ställs att hos regeringen begär förslag innebärande att KO, JämO, DO, BO och HO skall sortera under . () anför i motion 1998/99:K288 att alla offentliga ombudsmän bör väljas av och ävenledes granskas av Riks- dagens revisorer. I motion 1998/99:K299 av Per m.fl. (mp) hemställs att samt- liga ombudsmän skall sortera under och att frågan om en gemensam ombudsman för mänskliga rättigheter bör utredas. m.fl. (kd) anför i motion 1998/99:K318 att en par- lamentarisk utredning bör tillsättas med uppgift att utreda ombudsman- naämbetena. Motionen 1998/99:K336 av m.fl. (m) behandlar frågan om en sammanslagning av vissa av de tematiska ombudsmännen och huvudmannaskapet för dessa. 132 Övriga ombudsmän i () har behandlat förslag i motioner om bland annat tillskapande av en rättighetsombudsman (bet. 1992/93:KU2, 1995/96:KU5, 1996/97:KU24). I de två sistnämnda be- tänkandena har utskottet bland annat framhållit den särställning som ombudsmän har. Utskottet har inte funnit anledning att ifrågasätta JO:s ställning och verksamhet. Utskottet har vidare uttalat att det kan finnas anledning att diskutera de ombudsmannaorgan som är underställda regeringen. Utskottet har i detta sammanhang uttalat sin förståelse för de farhågor som framförts om att ombudsmannafunk- tionen kan tunnas ut, om alltför många olika ombudsmän inrättas, och att alltför många specialiserade ombudsmän medför risk för att vissa grupper kan falla mellan de olika ombudsmännens verksamheter. Ut- skottet har också utgått från att regeringen är medveten om dessa syn- punkter och fortlöpande prövar organisationen av den verksamhet som de regeringen underställda ombudsmännen bedriver. Nedan återges KU:s bedömning i betänkandet 1997/98:KU21 där ombudsmannafrågorna senast behandlats. Efter en kort beskrivning av gällande rätt uttalade utskottet följande: Som framgått av vad som redovisats i det föregående har Riksda- gens ombudsmän () en formell ställning och ett uppdrag som skiljer sig från de övriga ombudsmannafunktioner som lyder under regeringen. JO-institutionen vilar i grundläggande hänseende på be- stämmelser i grundlagen medan övriga ombudsmannafunktioner regleras i allmän lag. JO:s uppgift är i främsta rummet att vara en kontrollinstans gentemot myndigheterna. KO:s, JämO:s, BO:s och HO:s uppgift är närmast att implementera och/eller följa upp viss lagstiftning på enskilda politikområden eller att allmänt främja ut- vecklingen på dessa områden. När det gäller bedömningen av förslagen i här aktuella motioner vill utskottet inledningsvis erinra om sina tidigare uttalanden med innebörd dels att det inte finns anledning att ifrågasätta JO:s ställning och uppgifter, dels att det kan finnas anledning att diskutera de ombudsmannaorgan som lyder under regeringen och att utskottet utgår från att regeringen fortlöpande prövar dessa organs verksam- het. Utskottet anser vidare att det kan finnas problem som har att göra med mångfalden av ombudsmannaorgan och en därav följande svårighet att överblicka området, hålla isär de olika institutionerna etc. Ett konkret skäl att nu se över de under regeringen lydande om- budsmannaorganen är de förslag som utredningarna , Övriga ombudsmän i 133 och FUDA lagt fram4. Enligt utskottets mening bör rege- ringen överväga en sådan utredning vid den fortsatta behandlingen av dessa förslag. I avvaktan på regeringens överväganden i denna del finner utskottet ingen anledning att nu föreslå att de olika om- budsmannaämbetena organisatoriskt bör samlas under eller samordnas på annat sätt (mot. 1997/98:K215, K231, K236, K257, K311 och K508 yrkandena 2 och 3). Utskottet är inte heller berett att föreslå att en utredning av ett samlat och fristående om- budsmannaämbete för medborgerliga fri- och rättigheter kommer till stånd, vilket föreslås i motion 1997/98:K238. Liknande synpunkter framförs i motion 1997/98:K508 yrkande 1. Samtliga nämnda mo- tioner avstyrks. Utskottet har avstyrkt en motion med samma innebörd som motion 1997/98:K508 yrkande 4 angående en lokal anknytning till (bet. 1997/98:KU4) och finner ingen anledning att nu inta en annan ståndpunkt, varför motionen avstyrks. hade ingen erinran mot utskottets uttalande. I samband med inrättandet av föreslog regeringen att DO skulle inordnas i den nya myndigheten. (SfU) ansåg dock inte att frågan om självständighet var tillräckligt ut- redd utan menade att DO:s roll först borde ses över. Utskottet uttalade vidare att regeringen skulle avvakta resultatet av den översyn av lagen mot etnisk diskriminering som då pågick före sina överväganden om framtida organisering och samordning av DO:s uppgifter (1997/98:SfU6). När propositionerna om de tre nya diskrimineringslagarna behandlades i (1998/99:AU4) förekom ett flertal motioner om en på ena eller andra sättet ökad samordning av lagstiftningen mot diskriminering eller tillsynen av lagstiftningens tillämpning. Socialför- säkringsutskottet och uttalade sig båda i sina yttranden för en samordning. ansåg också att en sam- ordning borde övervägas och avsåg då i första hand lagstiftningen mot etnisk diskriminering, diskriminering på grund av funktionshinder och 4 – Utredningen om översyn av lagen mot etnisk diskriminering, – Utredningen mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning och FUDA – Utredningen mot diskriminering i arbetslivet av personer med funk- tionshinder, utredningens anm. 134 Övriga ombudsmän i diskriminering på grund av sexuell läggning. Utskottet ansåg att lagarna bör verka innan en utredning får uppdraget att överväga möjligheterna till samordning. Utskottet utgick från att ett sådant utredningsarbete kommer att sättas i gång på lite sikt. Eftersom frågan om ombudsmännen och deras roll och frågan om en eventuell samordning av ombudsmannainstitutionerna har ett naturligt samband med lagstiftningsfrågan utgick utskottet från att även den saken kommer att ingå i en framtida utredning. 4.12Likheter och olikheter mellan ombudsmännen I utredningens uppdrag ingår att beskriva likheter och olikheter mellan BO:s roll och arbetssätt och andra statliga ombudsmäns. Av vad som redan sagts om ombudsmännen i detta avsnitt framgår att det föreligger stora likheter men också vissa grundläggande olikheter mellan dem. Av ombudsmännen intar JO på skilda sätt en särställning i förhållande till framför allt de tematiska ombudsmännen, det vill säga KO, JämO, DO, HO, BO och HomO. En viktig skillnad avser huvudmannaskapet. JO är en myndighet under och utövar en del av kontrollmakt, medan samtliga övriga myndigheter med ombudsman- nafunktion – JK, KO, JämO, DO, HO, BO och HomO – lyder under regeringen. Även när det gäller formen för den författning som styr de olika om- budsmännens verksamhet skiljer sig JO från de tematiska ombudsmän- nen. JO:s verksamhet regleras i regeringsformen och i en lag med in- struktion för ombudsmän. De tematiska ombudsmännens verksamhet däremot regleras dels av vanliga lagar, dels av förordningar med instruktion för respektive om- budsman. För KO:s del ingår motsvarande instruktion i förordningen med instruktion för . JK intar en mellanställning. Myndigheten omnämns i regeringsfor- men. Därutöver finns särskilda bestämmelser om JK:s arbete såväl i vanlig lag som i en förordning avseende verksamheten. Övriga ombudsmän i 135 De tematiska ombudsmännen har i viss mån olika utgångspunkter i re- lation till mänskliga rättigheter. JämO:s, DO:s, HO:s och HomO:s upp- drag tar sin utgångspunkt i icke-diskrimineringsprincipen, och arbetet är inriktat på att motverka diskriminering inom respektive ombudsmans område. Härutöver skall HO, liksom BO, tillvarata en särskild grupps rättig- heter och intressen. HO skall bevaka funktionshindrades intressen uti- från , som innehåller bestämmelser för att tillför- säkra funktionshindrade människor delaktighet och jämlikhet i samhället. BO har som bas, en konvention som innehåller såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. JO och JK sysslar med strikt juridisk tillsyn av efterlevnaden av lagar och andra författningar. Deras arbete är inriktat på enskilda ärenden. Utöver tillsynsarbetet skall JK tillhandagå regeringen med råd och ut- redningar i juridiska angelägenheter. JämO:s, DO:s, HO:s, BO:s och HomO:s arbete kan däremot i första hand sägas vara att bidra till genomförandet av viss lagstiftning och till förverkligandet av förpliktelser enligt internationella rättighetsinstrument genom till exempel opinionsbildning, rådgivning och upplys- ningsverksamhet. Härtill kommer att dessa ombudsmän skall bevaka utvecklingen på sitt område, både nationellt – inte minst i fråga om lag- stiftningens tillämpning – och internationellt. KO, JämO, DO, HO och HomO arbetar också med enskilda ären- den. BO är ensam om att inte ha några sådana ärenden. En avgörande skillnad mellan å ena sidan JO och JK och å andra sidan de tematiska ombudsmännen är att de senare arbetar med policyfrågor. De skall alla främja utvecklingen på sitt område. Till exempel skall DO arbeta med opinionsbildning mot etnisk diskriminering och JämO medverka i strävandena att främja jämställdhet. Vidare skall HO på olika sätt aktivt försöka förmå myndigheter och andra att beakta och respektera funktionshindrades rättigheter och intressen, och BO skall ta initiativ till åtgärder som syftar till att hävda barns och ungdomars rät- tigheter och intressen. Slutligen skall HomO bidra till att förändra atti- 136 Övriga ombudsmän i tyderna i samhället på ett sådant sätt att diskriminering på grund av sexuell läggning inte förekommer. De rättsliga befogenheter som står ombudsmännen till buds för att de skall kunna genomföra sina uppdrag skiljer sig åt. JO och JK har till exempel rätt att utfärda vitesförelägganden. De får också väcka åtal. KO, JämO, DO, HO och HomO får också utfärda vitesföreläggan- den. Härutöver får de föra talan i domstol. HO har vidare en uttrycklig rätt att kalla olika organ till överläggningar. BO har däremot inga rättsliga befogenheter. JO skall tillställa en ämbetsberättelse. Ombudsmännen under regeringen har samma skyldighet som alla myndigheter under regeringen att lämna en årsredovisning till huvudmannen. Härutöver är HO och BO är skyldiga att lämna en särskild rapport till regeringen om sin verksamhet under det närmast föregående kalenderåret. 5 1993–1999 Utredningens uppdrag har varit att göra en utvärdering av det arbete som har bedrivit under sina sex verksamhetsår. I uppdraget har ingått att bedöma utåtriktade in- formationsverksamhet samt kunskapsinsamling om barns och ungdo- mars situation. Utredningen har också haft att särskilt granska hur årsrapporter utformats och vilka konkreta resultat de har givit. Syftet med utvärderingen är att belysa vilken roll Barnom- budsmannen har spelat för utvecklingen inom barnområdet. Utredningen har i sin granskning av verksam- het lagt tyngdpunkten på mer övergripande frågor som rör mandatet och verksamhetens inriktning. Utredningen har sålunda inte granskat prioriteringar i det löpande arbetet. Inte heller har ställningstaganden i olika frågor värderats. Utredningens grundläggande hållning till ombudsmannaämbetet är att det i stor utsträckning är ett uppdrag som präglas av den person som innehar ämbetet. Ombudsmannen har stort utrymme att påverka verk- samheten, vilken sålunda ges en profil utifrån ombudsmannens egen erfarenhet och personliga omdöme. Så bör det också enligt utredningens mening vara och utredningen har därför avstått ifrån att i sak bedöma val och ställningstaganden i det löpande arbetet. 5.1Utredningens underlag för bedömning För att få underlag för att bedöma insatser har utredningen genomfört två enkätundersökningar. En enkät (bilaga 2) har skickats ut till samtliga länsstyrelser och ett urval myndigheter och organisationer med anknytning till verksamhet. Totalt har 58 av 64 utskickade enkäter inkommit. Samtliga länsstyrelser har besvarat enkäten. I enkäten ställs bland annat frågor om vilken betydelse Barnom- budsmannen har haft för myndighetens/organisationens ansvarsområde, den eventuella nyttan av informations- och opi- nionsbildande verksamhet, eventuella gränsdragningsproblem samt frå- 138 1993–1999 gor om samverkan och samarbete. Utredningens avsikt har inte varit att göra några statistiska bearbetningar av dessa enkätsvar. Frågorna var formulerade på ett sådant sätt att svaren inte på något enkelt sätt har gått att översätta i tabeller. Däremot har en kvalitativ bearbetning gjorts i den meningen att de synpunkter, reflektioner och åsikter som förts fram i enkäterna har sammanställts och behandlats i utredningen. En- kätsvaren har också legat till grund för ytterligare kontakter med vissa myndigheter, bland andra , och . En annan enkät har skickats ut till ett urval kommuner (bilaga 3). Samtliga landets 25 storstadskommuner har ingått i undersökningen medan ett urval av var femte mellanstor och mindre kommun har gjorts. Totalt har 91 enkäter skickats ut. 80 kommuner har besvarat enkäten. Dessa svar har bearbetats av . Avsikten med kommunenkäten var att få en bild av i vilken mån kommunerna känner till och har haft användning för och landsting samt årsrapporter, i vilken mån kommunerna har haft någon kontakt med och om Barn- ombudsmannens verksamhet bidragit till att påverka kommunernas be- slut i någon fråga. För att få en fördjupad bild av kommunernas arbete med att förverkliga och synpunkter på Barnom- budsmannens arbete har besökt gjorts hos fem kommuner: , Kal- mar, , och . För att få ytterligare underlag för bedömning av Barnombudsman- nens verksamhet har två hearingar med frivilliga, ideella och fackliga organisationer hållits, med elva organisationer vid vardera hearing (se bilaga 4). De inbjudna organisationerna ombads också att skicka in skriftliga synpunkter på hittillsvarande verksam- het, eventuell samverkan med och på vilket sätt delges organisationernas erfarenheter av arbete med barn och ungdomar. Totalt har 25 skriftliga yttranden från organi- sationer inkommit till utredningen, varav sju yttranden från organisa- tioner som inte hade möjlighet att närvara vid något av de två tillfällena. Till utredningen har också Nätverket för som består av ett 50-tal organisationer inkommit med skriftliga synpunkter. Till utredningen har vidare en referensgrupp, bestående av ungdomar i 15–, varit knuten. Referensgruppen, som genomfört egna undersökningar på sina respektive skolor, har framför allt arbetat med frågor som rör barns och ungdomars kännedom om Barnombuds- mannen samt möjligheter att nå ut med informa- tion till och inhämta synpunkter från barn och ungdomar själva (bilaga 5). 1993–1999 139 Inte minst har egna erfarenheter som myndigheten verkat utgjort ett viktigt underlag i översynsarbetet. Samtliga anställda, såväl fast anställda som projektanställda på har intervjuats. Utöver detta har Barnom- budsmannens publikationer, undersökningar och årsrapporter granskats. Utifrån enkätsvar, hearingar, intervjuer, referensgruppens arbete, undersökningar och faktamaterial har utredningen kunnat urskilja vissa gemensamma mönster, återkommande synpunkter, men även vissa sär- skiljande drag som har kommit att ligga till grund för utredningens all- männa utgångspunkter och bedömning av roll i utvecklingen på barnområdet. Med som värderingsgrund och basdokument är uppgift att sprida och hävda barnperspektivet på olika nivåer i samhället. En stor del av arbete kan således, mot den bakgrunden, betecknas som samhällsinformation. Den informationsutredning som lade fram sitt huvudbetänkande 1969 angav två centrala uppgifter för samhällsinformation; att öka medborgarnas möjligheter att påverka samhällsutvecklingen och att förmedla kunska- per om rättigheter och skyldigheter. Samhällsinformationens syfte är, enligt utredningen, att styra utvecklingen i rätt riktning1. Samhällsinformation inskränker sig därmed inte till att förmedla "neutrala" kunskaper. Genom kunskapsförmedling skall medborgarnas värderingar och beteenden förändras eller förstärkas. Det yttersta syftet är att vidga och fördjupa demokratin. Tanken är att det är informationen som sådan som skall vara ett medel för att styra utvecklingen på olika samhällsområden. Informationen skall med andra ord "på egen hand" – utan andra styrmedel – förändra förhållanden i samhället, genom att den ger upphov till olika förändringsreaktioner hos mottagarna av informationen. Det innebär att information betraktas som ett styrmedel, jämförbart med andra – administrativa och ekonomiska – styrmedel. Samhällsinformation bygger på antagandet att ökad kunskap leder till förändringar av något slag. Insatserna utgår ifrån en kedja av händelser som i fall skulle kunna beskrivas så här: Information och opinionsbildning riktas till politiker och beslutsfattare och professionella som arbetar med barn och ungdomar. Dessa får genom information ökad kunskap om barn- konventionen, om barns och ungdomars villkor. 1 Vidgad samhällsinformation (SOU 1969:48), s. 8. 140 1993–1999 sedan utifrån denna nya kunskap och vidtar åtgärder som i slutänden förändrar villkoren för barn och ungdomar. Det finns två centrala problem med att utvärdera effekterna av sam- hällsinformation. Inför uppgiften att utvärdera informations- och opinionsbildande verksamhet har utredningen ställts inför samma problem som andra utvärderingar av samhällsinformation2. Det ena problemet brukar kallas "resultatproblemet". Eftersom målen för samhällsinformationen ofta är svårdefinierade (som i Barnom- budsmannens fall att förbättra barns och ungdomars villkor) uppstår svårigheter att mäta om några förändringar överhuvud taget har upp- stått. Det andra problemet brukar kallas "sambandsproblemet". Även om förändringar kan fastställas så är det svårt att bedöma om det finns ett samband mellan förändringen och den samhällsinformation som gått ut. Är med andra ord de förändringar som kan konstateras ett resultat av verksamhet eller finns andra tänkbara förkla- ringar till utvecklingen? De förändringar av barns och ungdomars villkor som kommer till stånd är oftast resultat av en lång process där flera olika aktörer och flera samverkande insatser och andra faktorer bidrar till utvecklingen3. Det är därför svårt, för att inte säga omöjligt, att bevisa att Barnom- budsmannens informations- och opinionsbildande verksamhet i allmänhet har ett direkt samband med åtgärder som har vidtagits för barn och ungdomar eller i hur hög grad. Ofta får utvärderingar av denna typ av samhällsinformation begränsas till att utvärdera delar av den tänkta händelsekedjan. Den första frågan blir då om information om och om barns villkor överhuvud taget har nått ut till målgrupperna. Har informationen nått de avsedda mottagarna? Den andra frågan blir om målgruppernas kunskaper har påverkats. Har medvetenheten om barn och ungdomar fördjupats i samhället på grund av informations- och opinionsbildande arbete? 2Se till exempel Informationskampanjen om HIV/AIDS – samhällsinformation som styrmedel (1989); Aktion mot alkohol och narkotika 1989–1991, , 1992. 3Furubo, J.E. Att utvärdera statlig styrning () 1986. 1993–1999 141 5.2.1Har information nått ut? Ett sätt att kvantitativt mäta om nått ut är att un- dersöka hur många människor som känner till myndigheten. I vilken mån som begrepp är känd bland politiker, allmänhet och inte minst bland barn och ungdomar själva kan ses som en effekt som har sin grund i de insatser som gjorts av . På uppdrag av genomfördes en SKOP-undersökning om i vilken mån barn, ungdomar, föräldrar, be- slutsfattare inom stat, kommun och landsting kände till Barnombuds- mannen. Undersökningen visade att två av fem barn och ungdomar () hade hört talas om . Frågor ställda till allmänheten (1 000 vuxna personer ingick i undersökningen) visade att tre av fem svenskar, , uppgav att de kände till Barnombuds- mannen. Intervjuerna med beslutsfattare, centralt placerade i rikstäck- ande organisationer, i kommuner och landsting, i statliga myndigheter samt i och utskott, visade att kände till arbete. Av dem uppgav att de hade stort eller ganska stort förtroende för . Att Barnombudsmannen absolut behövs för att stärka barns och ungdomars ställning i samhället ansåg . Att av beslutsfattarna känner till Barnombudsman- nen tolkar utredningen som att genom sina insatser har lyckats med att nå den målgruppen. Eftersom allmänheten i första hand har nåtts via media och av svenskarna kände till har uppenbarligen framträ- dande i media fått ett genomslag. Undersökningen visar vidare att av barn och ungdomar känner till vilket sannolikt beror på att insatser framför allt har riktats till politiker och beslutsfattare. Eftersom innehållet i verksamhet baseras på och har till uppgift att sprida kunskap om denna kan också kunskaperna om konventionen ge en bild av insatser. Den ovan nämnda SKOP-undersök- ningen visade att i åldern kände till barn- konventionen. Av samma undersökning framgår också att det fanns ett starkt samband mellan att känna till och att känna till . Bland dem som kände till uppgav tre av fyra att de också kände till . Samma undersökning visade att av beslutsfattarna kände till . Kunskapen om innehållet i barnkonven- tionen varierade, men nästan alla kunde spontant nämna några viktiga punkter. De flesta hade fäst avseende vid barns och ungas rätt att på- verka beslut som rör just barn och unga. Även barn och ungdomar 142 1993–1999 själva tillfrågades om sina kunskaper om . Det visade sig att inte fullt hälften av alla barn och ungdomar mellan hade hört talas om . Kunskaperna var något bättre hos de äldre ungdomarna. Den slutsats som kan dras utifrån denna undersökning är att infor- mation om uppenbarligen har nått ut, både till politiker och beslutsfattare men i mindre utsträckning till barn och ungdomar själva. torde vara den mest kända som har ratificerat. Detta säger dock inte så mycket om i vilken utsträckning det är just informationsinsatser som har åstadkommit att blivit allmänt känd, eftersom inte är ensam om att sprida information om barn- konventionen. En omfattande informationsverksamhet bedrivs också av frivilligorganisationer. I utredningens enkätundersökning till myndigheter ställdes frågan om vilken betydelse informations- och opinions- bildande verksamhet har haft för myndigheternas verksamhet. Samma fråga ställdes till frivilligorganisationerna. Av svaren ges en bild av informationsverksamhet såsom den uppfattas av myndigheter och organisationer. Enkätundersökningen visar att generellt sett ses som en viktig kunskapskälla. I detta sammanhang nämns särskilt statistikboken , om vilken till exempel skriver att "barns hälsa är dåligt dokumenterad, därför är Barnom- budsmannens rapport till 18 viktig.