sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Därtill sker samarbete inom ett stort antal andra grupper: ett tiotal sektoriella kommittéer, ett åttiotal specialiserade arbetsgrupper samt s.k. task forces. Delar av den statistik som medlemsländerna harmoniserar för att bli jämförbar och levererar till bygger på överenskommelser som är juridiskt reglerade, medan viss statistik levereras inom ramen för frivilliga utvecklingsprojekt. Graden av EU-samarbete varierar mellan olika statistikområden och hänger ihop med graden av politiskt sam- arbete inom olika områden. Så finns t.ex. ett starkt utvecklat samarbete vad gäller ekonomisk statistik medan t.ex. kulturstatistik fortfarande i mångt och mycket är en nationell angelägenhet. För del har EU haft ett stort inflytande på väsentliga delar av den officiella statistiken, även före inträde i unionen. Åtskilliga av de regler och krav avseende statistik som ställts upp inom EU följdes av redan före inträdet, främst på grund av medlem- skapet i EES, men också för att möjligheterna till internationella jämförelser i alla händelser har bedömts vara viktig. Inom är det SCB som ansvarar för samordningen av statistikfrågorna gentemot EU. SCB har bl.a. uppgift att sprida informa- tion om det statistiksamarbete som sker inom EU till berörda myndig- heter i , framför allt till berörda statistikansvariga sektors- myndigheter och till program inom SCB som har statistikansvar. SCB skall också informera sig om berörda statistikansvariga myndigheters ståndpunkter inför EU-möten i de situationer där SCB svarar för deltagande, t.ex. inför SPC-möten. Det förekommer att statistikansvariga myndigheter har direktkontakter med , t.ex. i specialiserade arbetsgrupper. Omfattningen av EU:s påverkan på svensk statistik, erfarenheter av SCB:s samordning gentemot EU och bedömningar av vilket gehör får för sina synpunkter inom EU:s statistiksamarbete beskrivs i kapitel 8. I denna del av betänkandet, som har den övergripande rubriken , redovisas de resultat som kommit fram genom utredningens arbete. Det har varit en strävan att göra redovisningen neutral, dvs. utan ställningstaganden och värderingar från utredningens sida. Avsikten är att ge en strukturerad redovisning av den information som utredningen samlat in, framförallt genom intervjuer. Självfallet kan dock vare sig insamlingen eller redovisningen av materialet göras helt neutralt. Subjektiva ställningstaganden finns i såväl valet av tillvägagångssätt, valet av vilka frågor som är intressanta och relevanta att få svar på som i värderingen av vilka resultat som är viktiga och framträdande respektive relativt ointressanta. Detta är svårt att undvika. I vissa fall har utredningen dessutom redovisat en egen bedömning. Ambitionen är dock att hålla denna redovisningsdel fri från långt- gående slutsatser, värderingar om hur det borde vara och förslag om vad som bör åtgärdas och hur detta i så fall skall ske. Dessa frågor tas upp i betänkandets tredje del, slutsats- och förslagsdelen. Redovisningen av utvärderingens resultat är indelad i fem delar. Uppdelningen bygger på ett synsätt som innebär att organisationen kring officiella statistik kan ses som ett system, i vilket det finns ett antal aktörer (statsmakterna, SCB, statistikansvariga sektormyndigheter, andra användare, andra producenter, uppgifts-lämnare m.fl.). Aktörerna, åtminstone de tre förstnämnda, styr statistiken genom sitt agerande. Redovisningen inleds med aktörerna. I kapitlen under denna rubrik beskrivs hur de olika aktörerna upplever den nya situation som uppstod efter reformen, hur de har agerat och vad de anser fungera bra respektive mindre bra. Därefter behandlas själva statistiken. Har den påverkats (vad gäller t.ex. relevans, innehåll, tillgänglighet, omfattning) av ansvarsför- ändringarna? Utredningen har inte ansett det lämpligt eller möjligt att själv detaljgranska all den statistik som framställs eller att jämföra med hur den var tidigare. I stället har utredningen vänt sig till experter för att få deras bedömningar. Sedan riktas fokus på systemet. Flera aspekter rör inte i första hand en enskild aktör, utan i stället kontakter och samverkan mellan aktörer, och har därför hänförts till statistiksystemet. 50 Inledning till utvärderingen exempelvis frågor om hur spridningen av ansvar från ett fåtal till många har uppfattats av personer utanför systemet. Har det blivit nödvändigt för dem att känna till i detalj hur ansvarsfördelningen inom systemet ser ut eller upplever de att det finns en gemensam ingång till systemet? Här redovisas resultat som rör samordning av systemet och gränsdragningar mellan olika aktörer i systemet. Utanför det svenska systemet för officiella statistik finns andra system och andra aktörer som har inflytande på det svenska systemet och den svenska statistiken. En viktig sådan aktör är den Europeiska Unionen. I den fjärde delen av redovisningen beskrivs den Europeiska Unionens inflytande på den svenska officiella statistiken och de system som finns för samarbetet inom EU på statistikens område.. Utredningen har bedömt att det är intressant att i sammanhanget även studera andra länders system. I den femte och sista delen beskrivs kortfattat några andra länders organisationer för officiell statistik. Detta bedöms vara till nytta för att ge perspektiv på den svenska statistiken. 5 Aktörerna och deras agerande Regeringen avgör på vilka områden det skall produceras officiell statistik. Regeringen avgör också vilka myndigheter som skall ha ansvar för den officiella statistiken. Som följd av att inte längre tar ställning till ett samlat anslag för statistikproduktion saknas en instans vid sidan av regeringen som, åtminstone teoretiskt, på ett övergripande sätt kan påverka den officiella statistikens innehåll och omfattning. Regeringen bestämmer emellertid inte hur mycket statistik som skall tas fram inom respektive område. Principen är att regeringen överlåter till respektive statistikansvarig att fatta beslut om sådana frågor. Följaktligen beslutar regeringen inte heller i detalj hur mycket statistiken på respektive område får kosta. Statistiken skall rymmas inom de statistikansvariga myndigheternas budgetar. Den totala summan som samhället lägger på den officiella statistiken kan därför inte längre utan vidare beräknas. Det är i huvudsak enbart för de delar där SCB har statistikansvar som det är möjligt för statsmakterna att följa statistikens kostnadsutveckling. Utredningen har funnit att det inte finns någon tydlig sammanhållen strategi på departementsnivå vad gäller hanteringen av statistikfrågor. Olika departement förefaller engagera sig olika mycket i statistikfrågor. En tvärgrupp med representanter för flera departement har arbetat med gemensamma och strategiska frågor. har den emellertid inte sammanträtt. Ett nätverk, som leds från svarar för att berörda departements synpunkter på statistikfrågor vid behov inhämtas. Avsaknaden av enhetlighet i departementens hantering av statistik- frågor medför att departementens styrning av statistiken i praktiken sker på ett varierande sätt. Vissa statistikansvariga sektorsmyndigheter avgör i stort sett helt själva hur mycket av myndighetens anslag som skall utnyttjas för statistik. Till sådana myndigheter hör i första hand de som har ett brett ansvar för en viss samhällssektor. Det innebär att de har ansvar för sektorn i stort, där statistiken utgör en mindre del. Andra sektorsmyndigheter styrs förhållandevis hårt och delvis via särskilda anslag från sina departement till en viss angiven statistik. 52 Aktörerna och deras agerande heter som har anslag som är specialdestinerade för viss statistik hör och . Departementen är ofta stora statistikanvändare. På flera områden är det berörda departementet representerat i de statistikansvariga myndigheternas användargrupper. Det gäller dock . Departe- menten använder inte enbart officiell statistik, utan beställer ofta kompletterande statistik för att kunna belysa specifika frågeställningar, ofta av icke-återkommande natur. Detta leder därför ofta till att statistik av engångskaraktär tas fram. Dessa beställningar riktar departementen ofta direkt till en producent, i första hand till SCB. Det innebär att departementen inte alltid behöver påverka sektorsmyndigheterna inom sina respektive departementsområden för att få statistikbehoven tillgodosedda. Kompletteringar till den officiella statistiken skaffar departementen sig i stället genom egna direktkontakter med producenter. Styrningen av statistiksystemet sattes på prov /98 genom krav från på förbättringar av den ekonomiska statistiken. Det är statistik för vilken SCB har statistik- ansvar. Vissa av kraven hade sin bakgrund i EU-samarbetet. Det är självfallet inte möjligt att dra en skarp gräns mellan förändringar som är initierade av EU och förändringar som orsakats av enbart nationella intressen. Utredningen bedömer emellertid att flertalet av de ökade krav som fördes fram av hade krav och önskemål från EU som bas. Fram tills dess hade flertalet omprioriteringar av såväl SCB:s som andra statistikansvariga myndigheters statistik kunnat genom rationaliseringar, ofta inom ramen för det berörda statistikområdet. Rationaliseringarna har i sin tur för det mesta varit möjliga som följd av teknikutvecklingen. Statistikvolymen har som regel inte behövt dras ner, trots att anslagen har minskat och utökningar och andra för-ändringar av statistiken har kunnat göras utan krav på förstärkta anslag till statistiken i fråga. Först genom ovan nämnda krav på förbättrad ekonomisk statistik, blev det fråga om förändringar som, för att kunna genomföras utan resursförstärkning, ställt tydliga krav på minskad statistikvolym på andra områden. Eftersom SCB vid krav på omprioritering inte har möjlighet att väga statistik mot andra verksamheter, ansåg sig SCB vara hänvisad till att föreslå ansvarigt departement (som då var ) att resurser för förbättring av den ekonomiska statistiken skulle frigöras genom minskade satsningar på statistik inom andra områden. Detta ledde till reaktioner från tunga statistikanvändare inom dessa områden, t.ex. från flera departement och flera myndigheter inom deras områden samt från forskare. Efter förhandlingar på departementsnivå kunde en del av Aktörerna och deras agerande 53 bl.a. genom omfördelning av medel mellan Den särskilda förhandling på departementsnivå som således krävdes för att tillgodose olika statistikintressenters behov, pekar på en brist vad gäller den övergripande styrningen av statistiken. Den är särskilt tydlig i de fall statistik behöver prioriteras mot annan statistik. Den pekar på att det saknas en instans som har en samlad överblick över samhällets statistikbehov och som har möjlighet att föreslå förändringar med utgångspunkt från behoven. Detta blir särskilt tydligt på SCB:s ansvars- områden, eftersom det samlade anslaget till SCB finansierar statistik som ämnesmässigt hör hemma utanför det anslagstilldelande departe- mentets intresseområden. Detta har gällt under de år SCB tillhört . Utredningen bedömer att motsvarande situation fortfarande gäller , när SCB hör hemma under , som är en förhållandevis liten statistikanvändare. De tunga användarna finns för det mesta inom andra departements områden. Exemplet pekar på att det finns brister i samordningen mellan departementen när det gäller statistikfrågor. Utredningen har funnit att det saknas en instans med överblick och påverkansmöjlighet över SOS-systemet i dess helhet. Det finns också en risk för att intresset för att göra omprioriteringar på vissa av har varit litet, bl.a. för att det saknas direkta incitament för ett fackdepartement att lågprioritera någon del av den statistik som finansieras genom det samlade anslaget till SCB. Denna risk hänger samman med att det inte är förknippat med egna anslagskostnader för fackdepartementet att behålla statistiken. Önskemål har framförts till utredningen från några statistikansvariga sektorsmyndigheter, som går ut på behov av ytterligare styrning när det gäller vilken statistik som skall omfattas av den officiella statistiken. Önskemålet har framförts främst i syfte att det skall vara säkerställt att viss statistik tas fram och att den tillhandahålls i princip kostnadsfritt. Bakgrunden är att flera statistikansvariga sektorsmyndigheter, för att på ett effektivt sätt kunna fullgöra sina uppgifter, är beroende av statistik från andra statistikområden än det egna. I vissa fall, t.ex. när det gäller behov av statistik från , kan det vara fråga om statistik som inte omfattas av den officiella statistiken. Flera myndig- heter har en liknande situation, t.ex. SCB, och . Det är i princip de statistikansvariga myndigheterna som, inom ramen för de anslag som myndigheten tilldelats, bestämmer vilken officiell statistik som skall tas fram på de områden där regeringen har beslutat att det skall finnas officiell statistik. Deras möjligheter att fritt styra statistiken inom sina respektive områden är emellertid i praktiken begränsade. 54 Aktörerna och deras agerande SOU 1999:96 De statistikansvariga sektorsmyndigheternas möjligheter begränsas -att de har ett brett samhällsansvar för statistiken inom den egna sektorn. Det är sektorsmyndigheternas uppgift att ta hänsyn till andra användares statistikbehov. Detta gäller såväl andra statistikansvariga myndigheters behov som allmänhetens behov och behov i övrigt. -att andra aktiviteter inom sektorsmyndigheternas område konkurrerar med statistiken om anslagsmedlen. -att det på flera områden förekommer att vissa anslag till den ansvariga myndigheten är specialdestinerade till ett specifikt statistik- ändamål. -att hänsyn måste tas till nationella och internationella krav och överenskommelser. -att en rad regler omgärdar den officiella statistiken. Regler som reducerar de statistikansvariga myndigheternas frihet att råda över statistiken finns främst i statistikförordningen. En sådan regel är kravet (enligt statistikförordningens §10) att individbaserad statistik skall vara könsuppdelad om inte särskilda skäl talar däremot. De föreskrifter, som gäller för offentliggörande av all officiell statistik innebär på motsvarande sätt i praktiken en viss styrning, som begränsar myndigheternas frihet att hantera statistikansvaret. Till bilden hör att officiell statistik inte enbart skall tillgodose dagens behov av samhällsinformation. Hänsyn skall även tas till morgondagens behov. Användare har framfört till utredningen att det finns en risk med den gällande organisationsmodellen, där en samlad överblick i princip saknas, samt mot bakgrund av den rådande ekonomiska situationen, att dagens behov får dominera vid prioriteringar. I samband med den process som låg bakom SCB:s ovan nämnda försök att göra omprioriteringar inom ramen för sina statistikområden i syfte att skapa utrymme för förbättringar av den ekonomiska statistiken, framkom tydligt att SCB:s frihetsgrader var kraftigt beskurna av en rad krav. Representanter för myndigheter med anslag som är destinerade till specifika statistikändamål har framfört till utredningen att de, trots den styrning och begränsning som detta innebär, upplever dessa anslag på ett positivt sätt. De innebär att medlen blir skyddade i den meningen att de inte kan bli föremål för konkurrens från alternativa användningar inom myndigheten. På flera områden är det i första hand samarbetet med EU och krav från EU som i praktiken minskar frihetsgraderna vad gäller de statistikansvarigas möjligheter att själva bestämma över statistikens inriktning och dimensionering. Krav och önskemål om ny statistik samt Aktörerna och deras agerande 55 på harmonisering av befintlig statistik så att den i högre utsträckning blir jämförbar med motsvarande statistik från andra länder hör till faktorer som begränsar möjligheterna att på egen hand styra statistiken. Även om de nationella intressena i princip överensstämmer med EU:s intressen, kan det visa sig i praktiken bli fråga om begränsningar i de statistikansvarigas frihetsgrader. EU:s påverkan på statistiken beskrivs närmare i kapitel 8. SCB utövar viss styrning av den officiella statistiken i dess helhet. Verket har inom ramen för sina förvaltningsuppgifter att samordna och bevaka den officiella statistiken. Utredningen har funnit att flera användare anser att det är viktigt att innebörden av denna uppgift tydlig- görs bättre än . Inom SCB talar man om en tillsynsuppgift, vilket kan uppfattas som en fördjupning av bevaknings-uppgiften. 5.2Användare: användande och användarinflytande Den officiella statistiken har, enligt vad utredningen erfar, fått en ökad användning . Detta faktum har flera orsaker som t.ex. att en stor del av statistiken har blivit mer lättillgänglig och att många, delvis nya, arbetsuppgifter i samhället kräver statistik. En orsak som har direkt med statistikreformen att göra är att många fler människor har blivit aktivt inblandade i frågor som rör vilken statistik som skall tas fram, på vilket sätt den skall tas fram och hur den skall presenteras och spridas. Som en följd av det statistikansvar som har tilldelats en rad sektorsmyndigheter har en del av deras personal behövt sätta sig in åtminstone så pass mycket i statistikproduktionen inom deras område att de har kunnat komma överens om ett produktionsavtal, vanligen med SCB. Som framgår av avsnittet om hur olika statistikansvariga sektors- myndigheter uppfattat sitt nya ansvar är graden av engagemang olika. Medan vissa har engagerat sig aktivt och beslutat om förändringar i t.ex. innehåll, insamlingssätt, presentation eller val av producent, har andra i princip nöjt sig med att betala SCB för att fortsätta på i huvudsak samma sätt som före reformen. 56 Aktörerna och deras agerande Det tilldelade statistikansvaret tillsammans med det ökade behovet av statistiskt material för uppföljning och utvärdering har medfört att många statistikansvariga sektorsmyndigheter har ökat sin statistiska kompetens. Många representanter för statistikansvariga sektorsmyndigheter upplever att arbetet med ansvaret har inneburit att de har fått upp ögonen för vilken statistik som finns och att de har upptäckt hur använd- bar den är för dem. Men inte bara personal på dessa myndigheter utan även andra användare som tagit plats i något av de användarråd som inrättades med anledning av reformen1 vittnar om detta. I utredningens enkätundersökning2 bland deltagare i användarråd uppgav nära hälften av dessa att deras statistikanvändning hade ökat . Lika många ansåg att deras användande var oförändrat och endast ett litet fåtal att de hade minskat sitt användande av statistik. De vanligaste anledningarna till att använda statistik mer nu uppgavs vara (se även diagrammet nedan) -att arbetet ställer ökat krav på underlag i form av statistik -att statistiken har blivit bättre och mer relevant och -att man har fått större inblick i vilken statistik som finns. Den tredje anledningen, större inblick, understryks ytterligare i svaren på enkätens öppna frågor, där många uppgav att möjligheten att få information om den statistik som finns eller planeras som en viktig fördel med att delta i en användargrupp. 1 Användarråd är inte något nytt för reformen. SCB har olika former av användarråd för statistik inom olika områden. Deras deltagare är självfallet redan väl bevandrade i statistiken. Vad som avses ovan är att denna kunskap i och med reformen spridit sig till allt fler. 2 Enkätresultaten presenteras i sin helhet i bilaga 1. Aktörerna och deras agerande 57 Varför har ditt användande ökat? I S A M : s g r u p p e r Att stapel saknas för SCB:s grupper i tre fall beror på att ingen svarande från de grupperna har angett det aktuella svarsalternativet -Statistiken har blivit bättre / mer relevant för mig . -Jag har fått större inblick i vilken statistik som finns. -Mitt arbete kräver ökat användande. -Jag har ett nytt arbete. Ange gärna vad. -Kan ej avgöra. Alla är dock inte positiva till den ansvarsspridning som reformen har inneburit. Vissa statistikanvändare upplever att dagens situation för- svårar deras användning av statistik eftersom de nu måste vända sig till flera olika myndigheter för att få statistik från olika samhällsområden. De anser att detta gör det svårare att ha grepp om vilken statistik och vilka publikationer som finns att tillgå. Detta gäller främst sådana användare som var användare redan före reformen och har vant sig vid att kunna vända sig till enbart SCB. 58 Aktörerna och deras agerande Användarinflytandet över statistiken var ett mycket tungt argument för statistikreformen. Sektorsmyndigheter som är huvudanvändare av statistiken blev statistikansvariga. Dessa skulle få ett stort inflytande vad gäller statistikens innehåll. Deras möjlighet att direkt påverka skulle bli en garant för att det är den statistik som efterfrågas som blir producerad. Ett grundläggande motiv för att lägga ut statistikansvaret på sektor- myndigheter var vidare att det skulle bli en mera tydlig dialog mellan statistikanvändarna och producenten som följd av att ansvaret för ett statistikområde kombineras med ansvaret för medlen till statistiken. Det fanns även en föreställning om att SCB hade en konservativ syn på vilken statistik som skulle produceras. Genom att decentralisera ansvaret och ge användarna större inflytande skulle möjligheterna att förnya statistiken komma att öka. Inför statistikreformen fördes en intensiv diskussion om huruvida andra användare än de huvudanvändare som tilldelades statistikansvar i praktiken skulle komma att få sina synpunkter tillgodosedda. Till andra användare räknades också allmänheten. Såväl allmänhetens tillgång till statistiken som möjligheter att påverka statistiken ifrågasattes. Respektive myndighet har ansvar för alla statistikbehov inom det statistikområde som ansvaret avser. Det innebär ansvar för att även s.k. sekundäranvändares behov så långt det är möjligt blir tillgodosedda. Enligt är det viktigt att en statistikansvarig myndighet är lyhörd för ändringar i önskemålen inom sitt område. Den statistikansvarige skall efter samråd med övriga användare ta ställning till statistikens innehåll och omfattning m.m. inom området. SCB skall enligt ha ett samlat ansvar för att bevaka sådana behov som spänner över flera områden , eller i övrigt riskerar att falla mellan flera stolar. Vidare skall SCB enligt bevaka att beställarmyndigheter tar ansvar för att tillgodose olika användarintressen. SCB har härvid att särskilt beakta allmänintresset av statistiken i fråga. De sektorsmyndigheter som fick statistikansvar bedömdes således själva vara huvudanvändare inom respektive område. Därutöver finns en rad andra användare på samtliga statistikområden. Utredningen har studerat dels hur de statistikansvariga sektorsmyndigheterna själva upplever sina möjligheter att påverka statistiken i den nya situationen efter reformen, dels hur andra användare upplever den nya situationen och sina påverkansmöjligheter. För att garantera andra användares, vid sidan av de statistik- ansvariga sektorsmyndigheterna, inflytande på exempelvis planering, Aktörerna och deras agerande 59 produktion och tillgängliggörande av statistiken uppmanades alla statistikansvariga myndigheter att inrätta användarråd för statistiken inom sina respektive områden. Utredningen har kartlagt användarråden och genomfört en enkätundersökning bland ett urval av ledamöter i sektorsmyndigheternas och respektive programråd för att få en bild av deras syn på såväl rådens betydelse som statistiken och statistiksystemet efter reformen. Utredningen har studerat användare vid sidan av statistikansvariga myndigheter och deras användarråd genom att intervjua ett urval. Bland användarna utanför användarråden har härvid breda användare, dvs. de som använder statistik från flera områden bedömts vara särskilt intressanta. Olika användares upplevelser av inflytande De sektorsmyndigheter som fick sig ett statistikansvar tilldelat är vanligtvis mycket positiva till reformen och sina nya ansvarsområden.