sou · GNB3135 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade Chefen för partementet, statsrådet att tillkalla en kommitté med uppdrag att följa och stödja det arbete som och hög- skola skall bedriva med att förbättra ledningen och kontrollen av verksam- heten och att utveckla de ekonomiadministrativa funktionerna. Med stöd av bemyndigandet förordades som ordförande i kommittén. Som ledamöter förordades universitetsdirektör , universitetsdirektör och utredare . Som sekreterare förordades departementssekreterare . Vi ber härmed att få överlämna vår rapport enligt uppdraget ovan. $OOPlQW RP XQLYHUVLWHWV RFK K|JVNROHVHNWRUQ.............................. 11 Beskrivning av modell för intern styrning ................... 6|GHUW|UQV K|JVNROD ......................................................................... Uppdraget från regeringen var att följa och stödja det arbete som och skall bedriva för att förbättra ledning och kontroll av verksamheten samt för att utveckla de ekonomiadministra- tiva funktionerna. I vårt arbete har vi inte gjort någon totalanalys av läro- sätenas samtliga verksamheter utan inriktat oss på de frågor vi utifrån upp- draget bedömt som väsentliga. Detta är skälet till att kommittén inte i denna rapport kommer att redovisa konsekvensanalyser av hur kom- mitténs förslag ställer sig ur ett jämställdhets-, ungdoms-, ekonomiskt, EG eller miljömässigt perspektiv i enlighet med de generella krav som finns på samtliga kommittéer att redovisa sådana analyser. Kommittén har tagit del av de revisionsberättelser och rapporter som () avlämnat till respektive högskola samt respek- tive lärosätes svar på dessa skrivelser och regeringsbeslut som fattats mot bakgrund av detta (bilaga 2 Regeringsbeslut ). bedömer kommittén att åtgärdat de påpekande revisionen gjort. har på ett förtjänstfullt sätt vidtagit åtgärder för att hantera de problem som uppstod. Kommittén har sedan gått vidare i sin granskning av och bedömer att utöver vad som re- dan gjorts bör åtminstone nedanstående de åtgärder vidtas som redovisas i anslutning till varje enskilt avsnitt för universitet. Detta för att ytterligare förbättra styrningen vid . Av de åtgärder som nämns kan särskilt dessa framhållas: -bör tydliggöra ansvarsfördelningen mellan rektor, deka- ner/fakultetsnämnder och prefekter/institutioner, -Universitetsledningen bör förstärkas genom att en förvaltningschef eller motsvarande anställs med uppgift att dels stödja universitetsledningen i styrnings- och ekonomiska frågor, dels att fungera som chef för en sam- manhållen universitetsförvaltning, För högskolas del bedömer kommittén att RRVs påpekanden delvis åtgärdats av högskolan, men att det finns andra delar där inte hög- skolan åstadkommit vad som krävs för att hantera de bakomliggande pro- blemen. Sammantaget är kommitténs bedömning att behöver anpassa organisation och verksamhet till de ramar som regeringen angivit för dess verksamhet. Kommitténs bedömning är att högskolan inte av egen kraft kommer att kunna inarbeta det nuvarande underskottet utan det blir aktuellt att försöka rekonstruera verksamheten. I arbetet med detta bör ingå att lägga fast en ambitionsnivå och att tydliga ramar tas fram för den framtida verksamheten vid högskolan. Detta är viktigt för den fortsatta pla- neringen vid högskolan och för att säkerställa en bra utbildning för den en- skilda studenten vid högskolan och en bra arbetsplats för högskolans perso- nal. Därutöver lämnas rekommendationer i anslutning till respektive avsnitt. Av de åtgärder som nämns kan särskilt dessa framhållas: -Högskolan bör överväga att övergå till en organisationsmodell, inom vil- ken nytänkande hanteras genom projektorganisationer, -Högskolan bör utveckla metoderna för prognoser som ett väsentligt be- slutsunderlag för ledningen, styrelsen och regeringen -bör låta utarbeta och därefter fastställa en modell för verksamhetsplanering och budgetering som säkerställer att re- alistiska och balanserade budgetar fastställs innan verksamhetsåret inleds, -och rektor bör vidtar åtgärder med anledning av det förutsedda underskottet för samt kommunicera planerna till chefer och övrig personal Uppdraget från regeringen (, se bilaga 1) var att följa och stödja det arbete som och skall bedriva med att förbättra ledningen och kontrollen av verksamheten och att utveckla de ekonomiadministrativa funktionerna. () har i den årliga revisionen 1998 avseende av Hög- skolan i , sedermera , framfört invändningar mot högskolans budgetering, uppföljning och styrning av verksamheten. För Sö- har RRV invänt mot bl.a. resultatredovisningen, den in- terna kontrollen och ekonomiadministrationen. Kommitténs slutsatser grundas dels på inläsning av material i form av skrivelser från RRV samt lärosätenas svar på dessa, årsredovisningar, del- årsrapport, budgetunderlag, delegationsordningar m.m., dels på intervjuer med personer på olika beslutsnivåer. Kommitténs rapport till regeringen är disponerad med ett inledande av- snitt om styrningsfrågor dels inom universitets- och högskolesektorn, dels allmänt i samband med nyetablering eller expansion av en myndighet. Där- efter behandlas de båda lärosätena var för sig i tre avsnitt, nämligen organi- sation, styrning och ekonomi. Inom ramen för dessa avsnitt koncentrerar kommittén behandlingen av frågor som är relevanta för uppdraget, dvs. så- dana som har bäring på RRVs iakttagelser och lärosätenas ekonomiska situ- ation. Varje avsnitt avslutas med kommitténs rekommendationer. För tillkommer dessutom ett särskilt avsnitt med en risk- analys av detta lärosätes särskilda problem. 3Allmänt om universitets- och högskolesektorn Med utgångspunkt universitets- och högskolereform ges univer- sitet och högskolor stor frihet när det gäller att besluta om verksamhetens inriktning, organisation och genomförande. En viktig komponent reform var ett nytt resurstilldelningssystem som en integrerad del av styr- systemet. Det nya resurstilldelningssystemet kan emellertid inte fungera på avsett sätt om inte ekonomiadministrationen fungerar tillfredsställande. Generellt fordras för en välfungerande verksamhet, en tydlig organisation och en klar besluts- och ansvarsfördelning. Högskolelagen och högskoleför- ordningen reglerar den övergripande ansvarsfördelningen inom högskolan. Beslutsstrukturen vid svenska universitet och högskolor är – till följd av så- väl central reglering som tradition – mycket sammansatt och komplex. De huvudsakliga ansvarsnivåerna utgörs av styrelse-/rektorsnivå och institu- tionsnivå. Institutionerna utgör de egentliga resultatenheterna hos vilka resurser förbrukas för utbildning och forskning. Med hänsyn till att externa finansiä- rer ofta lämnar bidrag direkt till enskilda forskare/forskargrupper inom in- stitutionerna blir de enskilda forskarnas roll i den ekonomiska planeringen och uppföljningen avgörande. Deras roll förstärks av att de centrala ledning- en inte beslutar om sådana medel mer än i formell mening. som ekonomihanteringen blivit krävande och komplex, har en decentralisering skett inom högskolan, vilket ökat institu- tionernas självständighet. Detta ställer ökade krav på ekonomisk kompetens hos prefekter/institutionsstyrelser och administrativ stödpersonal. Häri inne- sluts såväl ökad kunskap i ekonomifrågor som ett ändrat förhållningssätt till ekonomisk styrning och uppföljning. Inom högskolan har det funnits en motvilja mot hierarkiska modeller vil- ket gjort att organisationen ibland beskrivs som en triangel vars hörn består av rektor, institution och fakultet som likvärdiga parter. Modellen beskriver ett kollegialt beslutsfattande med ett kollegialt ansvar. Regeringen ger emellertid i 2 kap. 2 § högskoleförordningen styrelsen till uppgift att ha inseende över högskolans alla angelägenheter och svara för att dess uppgifter fullföljs. I samma förordnings 3 § fastslås att rektor när- mast under styrelsen svarar för ledning av verksamheten vid högskolan. Med detta följer befogenhet att driva verksamheten. I högskolevärlden tillkommer ytterligare en komplikation i form av fakultetsnämnder som, enligt högsko- leförordningen, skall ansvara för forskning, forskarutbildning och grundut- Fördelen med en hierarkisk modell är att det är enkelt att beskriva den och att förstå vilka befogenheter som delegerats till vilken befattningsha- vare. Vidare är det känt av alla till vem frågan om ett avgörande skall hänskjutas t.ex. om beslutssituationen inte finns beskriven i delegeringsan- visningarna. En kollegial styrning av verksamheten utan ett personligt an- svar för ekonomin försvagar förutsättningarna för en effektiv ekonomistyr- ning. För att organisationen skall fungera fordras således en tydlig beskriv- ning av beslutsbefogenheter och ansvar som är logisk och följer givna förut- sättningar. Organisationen under rektor följer inom den svenska högskolan i princip två huvudlinjer. I den ena delegerar rektor beslutsbefogenheter och ansvar till dekaner för skilda fakulteter som i sin tur utser prefekter för ledning av institutioner och delegerar beslutsbefogenheter och ansvar till dessa. En an- nan ordning är att rektor utser prefekter och delegerar det operativa ansvaret till dessa medan fakulteterna har en mer övergripande roll för forsknings- och utbildningsplanering, resursfördelning, kvalitetssäkring, etc. Fakulteter- na är här mer att betrakta som en del av ledningen men utan operativt an- svar, utom i vissa frågor som regleras direkt i högskoleförordningen. Oberoende av modell finns en utveckling mot att tydliggöra prefek- ternas operativa ansvar och att betrakta detta ledarskap som en särskild pro- fession som kräver utbildning inom bl.a. administration, personligt ledar- skap och strategiskt ledarskap. Normalt betonas i dessa sammanhang vikten av en sammanhållen ledning och ett samlat ansvar för verksamhet, personal och ekonomi. Kommittén har valt att särskilt studera hur de båda lärosätenas organisa- tion stödjer ändamålsenliga lösningar av de problem som föranlett vårt upp- drag. I den formella budgetprocessen i finns flera möjligheter att hantera dels finansieringen av nyetablering eller kraftig expansion av ett lärosäte, dels de risker som är förknippade med detta. I ett första steg utarbetas ett underlag av berörd högskola eller av en sär- skild organisationskommitté. Vikten av realistiska kalkyler understryks på annan plats i föreliggande rapport. Efter gemensam beredning mellan berör- da departement kan regeringen fatta beslut om att förelägga en proposition med förslag till beslut. Ett riksdagsbeslut kan – enligt regeringsformen – ha karaktären av inrikt- ningsbeslut, som inte är juridiskt bindande för regeringen men som i prakti- ken får stor betydelse för framtida ställningstaganden. Andra typer av beslut har dock en tydlig verkan, exempelvis -Beslut om att anvisa anslag, vars ändamål kan vara att finansiera de ex- trakostnader som en expansion innebär. Ett ramanslag är årligt men ger flexibilitet genom att outnyttjade medel från kan sparas till följande år och genom att nästa års anslag får utnyttjas i form av en an- slagskredit, vars storlek får bestämmas av regeringen (dock högst av anslagsbeloppet). Ett reservationsanslag är lämpligt då de totala utgifter- na kan beräknas men inte när i tiden de uppkommer. Hela beloppet (som inte får överskridas) anvisas för , och får därefter användas under högst . -Beslut om ny eller ökad låneram. Den medgivna ramen anger hur stora lån regeringen får tillåta lärosätet att ta i för att finan- siera de anläggningstillgångar som krävs för expansionen. De årliga ka- pitalkostnaderna för investeringen (ränta och avskrivningar) finansieras sedan av dels anslag för driften, dels avgifter, bidrag, donationer och andra specialdestinerade intäkter som får disponeras i berörd verksamhet. -Beslut om ny eller ökad kreditram. En sådan får utnyttjas för likviditets- behov – dvs. då utbetalningarna överstiger inbetalningarna – eller för fi- nansiering av annat rörelsekapitalbehov (t.ex. lager). -Beslut om bemyndigande att ikläda staten ekonomisk förpliktelse som leder till en framtida utgift då denna skall finansieras med ett anslag som ännu inte anvisat. Bland annat får regeringen rätt att för ett visst ändamål och upp till ett visst belopp tillåta ett lärosäte att ingå upp- handlingsavtal. Sådana avtal som behövs för att den löpande verksamhe- ten skall fungera tillfredsställande (avtal om anställning av personal, hyra av lokaler och liknande) kräver dock inte något särskilt bemyndigande. Innebörden i ett lämnat bemyndigande är att statsmakterna svarar för att myndigheten får anslag för att täcka utgifterna då dessa uppstår till följd av de ingångna avtalen. Den formella budgetprocessen innefattar således flera olika metoder för att styra expansionen av en högskola. påtar sig statsmakterna de finansiella riskerna för en expansion som hålls inom givna ramar. Det bör emellertid noteras att regeringen har rätt att besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall användas om detta är påkallat till följd av sär- skilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella skäl. Gene- rellt skall regeringen vidta de åtgärder som den har befogenhet till eller före- slå nödvändiga åtgärder om det finns risk för att ett beslutat ut- giftstak eller utgiftsramar kommer att överskridas. Det innebär att det inte finns några garantier för att en myndighet kommer att få disponera ens såda- na medel som beslutats i den formella budgetprocessen. Enligt kommitténs mening har inte budgetprocessens alla möjligheter ut- nyttjats till fullo då expansionen av högskolan i och nyetableringen av en högskola på beslutats. Detta har skapat osäkerhet om ramar och villkor för verksamheten, vilket i sin tur bidragit till de ekonomiska pro- blem som särskilt nu står inför. om expansion eller nyetablering menar kommittén att en tydligare styrning från statsmakternas sida skulle minska riskerna för denna typ av problem. När en organisationskommitté tillsätts för att utreda en eventuell nyetable- ring skall som en del av deras arbete ingå att ta fram ett beslutsunderlag in- kluderande kalkyler, med angivande av olika ambitionsnivåer samt riskana- lyser. Detta bör framgå redan av de direktiv som regeringen beslutar om in- för sådana kommittédirektiv. Ett alternativ istället för att tillsätta en organi- sationskommitté i samband med nyetablering är att regeringen tillsätter led- ningen för den nyetablerade verksamheten, som då redan från början får ta ansvar för att det finns ett korrekt beslutsunderlag som alla parter kan ställa sig bakom. bildades formellt i samband med högskolere- form genom en sammanslagning av fyra tidigare utbildningsenheter, Upp- sala universitetsfilial, , Gymnastik – och samt . 1978 kompletterades med . övergick 1995 från till att bli en institution vid högskolan. Vidare drivs i en högskoleutbildning för kockar och servitörer. Fr.o.m. fick rätten att benämnas uni- versitet och erhöll vetenskapsområden. Utvecklingen har inneburit såväl en ökning i volym som en breddning och fördjupning. Antalet helårsstudenter har ökat från 3 151 /90 till 6 1998. Antalet anställda var 658 1998. Universitets intäkter uppgick till vilket var en ök- ning i jämförelse med föregående år. Prognosen visar på en ytterligare ökning . erhöll ett statligt forskningsanslag om – en ökning med . Det utökade anslaget och beslutet om universitetsstatus, det vill säga rätt att utfärda doktorsexamen, har medfört en intensifiering av satsningen på forskning och forskarutbildning. I budgetpropositionen 2000 föreslås att tillförs ytterligare resurser för forskning och forskarutbildning. föreslås samt som en pla- neringsförutsättning anges nivån för till och för till . RRV har haft invändningar mot att saknat budget och att haft bristfälliga rutiner för uppföljning och styrning av verk- samheten vilket återspeglas i resultatet och resultatutvecklingen . uppmärksammade den negativa resultatutvecklingen först vid upprättandet av delårsrapporten, vilket medförde att beslut om nödvändiga åtgärder fattades för sent för att få effekt. Vidare kritiserade RRV bristande beslutsunderlag i samband med inlämnad budgetunderlag 1995/96 samt bristande precision i prognoser för hur beslutade åtgärder påverkar re- sultatet. Kommitténs tillkomst uppstod i mycket utifrån RRVs invändningar och en genomgång har gjorts för att säkerställa att åtgärdat dessa områden. Av det som framkommit anser kommittén att så skett. har organiserat sig i totalt nio storinstitutioner som om- fattar ett flertal ämnen. Institutionerna storlek varierar kraftigt. Den ekono- miska omslutningen vid den största institutionen var 1998 , och den minsta var staurang- och måltidskunskap (Bilaga 3, Organisations- skiss över ). Institutionerna leds av en prefekt till vilken befogenheter har delegerats. Prefekt utses av rektor på förslag från institutionen. Vid varje institution finns en styrelse som består av studenter, lärare och teknisk personal. Sam- mansättningen är sådan att lärarna är i majoritet. En fastställd instruktion finns för vad dessa styrelser skall göra. En sådan uppgift är bl.a. att institu- tionsstyrelserna fastställer budgeten. Förutom institutioner finns ett antal centrumbildningar. Vidare finns fem avdelningar för att svara för den gemensamma administrationen såsom in- formations-, student-, personal-, ekonomi- och campusfrågor. I samband med att fr.o.m. fick rätten att benämnas universitet och erhöll vetenskapsområden, har två fa- kultetsnämnder (en med inriktning mot naturvetenskap och teknik och en mot humaniora och samhällsvetenskap) tillkommit. Dessa nämnder skall behandla frågor som avser forskning, forskarutbildning och grundutbildning. Då nämnderna blir ganska stora så bedrivs större delen av arbetet genom utskott. Till nämnderna finns knutet ett kansli, som är en del av den centrala förvaltningen. inrättades en provisorisk fakultetsnämnd, och delades ansvaret för utveckling mellan en ora och samhällsvetenskap och en och naturvetenskap. De båda nämndernas huvuduppgift har varit att leda utvecklingen av forsk- ningsorganisationen och () att vidta förberedelser för inrättande av en ordinarie fakultetsnämndsorganisation med två nämn- der. Vidare finns vid ett prefektråd, bestående av samtliga pre- fekter, rektor och chefstjänstemän. Rådet fungerar som rektors lednings- grupp, utan att vara beslutande. Rektors beslutsfattande i egenskap av myn- dighetschef sker , s.k. beslutsmöte. Där deltar även prorektor, dekanerna, två prefekter (deltagandet är roterande), kanslichef och informationschef. I anslutning till detta möte behandlas också viktigare frågor, som t.ex. förberedelse för kommande beslut. Den nytillträdde rektorn har inrättat en professorsgrupp där rektor regelbundet träffar professorer för att bl a diskutera universitetsbegreppet. ordförandeskapet i det sk prefektrådet har förändrats. är kansliche- fen ordförande i gruppen. Frågan om fakultetsnämndernas roll och ansvar i organisationen har fått för- nyad aktualitet mot bakgrund av skiftet på rektorsposten. som högskola var verksamheten tydligt organiserad i två be- slutsnivåer, dvs rektor samt prefekt, där prefekterna hade ett stort inflytande genom prefektråd samt vid rektors beslutsmöten – även i frågor av strategisk betydelse. Tillkomsten av de två fakultetsnämnderna och därtill kopplat an- svar samt skiftet på rektorsposten har enligt vår bedömning skapat en osä- kerhet i organisationen beträffande ansvarsfrågor m.m. I det läge som uni- versitetet nu befinner sig i vad avser såväl behov av ekonomisk rekonstruk- tion som en kraftig uppbyggnad av forskningen är det av största vikt att den operativa ledningen inom universitet är väl känd och arbetar enigt mot upp- satta mål. Frågan om framtida ledningsstruktur är således central. Vid har rektor ett chefsansvar för de nio prefekterna. Därutöver har rektor ett direkt ansvar för fem avdelningar samt ett kansli inom den centrala förvaltningen. I syfte att avlasta rektor bör överväga inrättandet av en förvaltningschefstjänst, liknande den som i prin- cip finns vid landets övriga universitet och större högskolor. Genom tillska- pandet av en förvaltningschefsfunktion skapas en brygga mellan ek onomi och verksamhet vi , som saknas i nuvarande organisationsmo- dell. Förvaltningschefen bör vara direkt underställd rektor och dels ha an- svar för den samlade universitetsförvaltningen, dels biträda rektor och uni- versitetsledningen i övergripande administrativa frågor. uppgift och ansvar behöver också tydliggöras med anledning av nämndernas tillkomst samt den uppgift dessa kommer att ges. -att tydliggör ansvarsfördelning mellan rektor, deka- ner/fakultetsnämnder och prefekter/institutioner, -att universitetsförvaltningens roll och uppgift tydliggörs samt -att universitetsledningen stärks för att avlasta rektor genom att en för- valtningschef eller motsvarande anställs med uppgift att dels stödja uni- versitetsledningen i styrnings- och ekonomiska frågor dels fungera som chef för en sammanhållen universitetsförvaltning. %HVNULYQLQJ DY XQLYHUVLWHWHWV PRGHOO I|U LQWHUQ VW\UQLQJ Rektor fastställde en modell för verksamhetsplanering för . Modellen har utvecklats i ett kvalitetsutvecklingsprojekt inom prefektrådet. I korthet går den ut på att en rullande treårsplan tas fram och att den detaljerade verksamhetsplanen för (inklusive uppdragen till institutionerna) utarbetas . Av treårs- planen skall kända och önskade utveckling framgå. Modellen i punktform: -treårsplanen är mera preciserad för första året och mindre för de följande, -ges institutionerna en tydlig signal om betingelser och omfattning av verksamheten , -planeringsarbetet är inriktat på det kommande årets verksamhet, -det kommande årets plan ska i huvudsak ansluta till treårsplanen och verk- samhetsplaneringen ska utvecklas i möten och seminarier, -självvärdering är ett underlag för direktiven för det nya uppdraget och ska finnas med i dialogen, -kvartals- och halvårsuppföljningar av verksamheten skall genomföras, inklusive dialog kring utfallet och -även frågor kring jämställdhet, arbetsmiljöarbete, information, personalpla- nering, lokalbehov, investeringar skall avhandlas i verksamhetsuppdraget och följas upp. Modellen är en utveckling av det system som tillämpades vid planeringen av 1998 och 1999. För att uppnå en effektiv styrning inom krävs att verksamhet och ekonomi knyts samman i budget, uppföljning och utvärdering. Vi anser att den beslutade modellen för verksamhetsplanering skapar förut- sättningar för en effektivare styrning av verksamheten. Särskilt bör fram- hållas den tydliga ambitionen med dialoger mellan institutions- och led- ningsnivån. Modellen upplevs också som positiv av prefekterna. Den kritik som framfördes beträffande planeringen av 1998 och verksamhet avsåg främst om förändrade spelregler, otydlighet kring finansieringen av de gemensamma kostnaderna samt rektors roll i processen. Det sistnämnda är viktigt att ta fasta på för att ge verksamhetsplaneringen den status den förtjänar. I syfte att utveckla modellen ytterligare har inför arbetet med verksamhetsplan för förstärkt beredningsgruppen med de två dekanerna från respektive fakultet. Uppdraget från rektor är att, med stöd från den centrala förvaltningen, arbeta fram ett budgetförslag för hela uni- versitetet innefattande såväl verksamhetsuppdrag som ekonomiska ramar för samtliga institutioner. Kommittén utgår från att denna ut- vidgade beredningsgrupp även kommer att ges ett ansvar för den löpande uppföljningen. Enligt högskolelagen, 2 kap 2 §, har styrelsen för en högskola inseende över högskolans alla angelägenheter och svarar för att dess uppgifter full- görs. Av högskoleförordningens 2 kap 2 § framgår bl.a. att styrelsen för en högskola har att fatta beslut i frågor om den interna resursfördelningen. Universitetsstyrelsens roll i planeringsprocessen är således central.