sou · GNB31 · 2000-01-01 00:00:00 — diskuterade i sina överväganden bl.a. vilka återverk- ningar det kan få för banker och andra kreditgivare om fordringar på produktiv lön ges bästa förmånsrätt. Beträffande frågan om kreditgivningen till företag behöver påverkas av en ändrad förmånsrättsordning uttalade utredningen följan- de (s. 155 f). Vissa hållpunkter för en bedömning av återverkningarna för banker och and- ra kreditgivare finns i konkursstatistiken. Av statistiken /87 kan så- lunda utläsas att antalet företagskonkurser uppgick till 6 015 och att eller 4 046 av dessa saknade anställda. För sådana företag saknar givetvis en ändring i förmånsrättsordningen betydelse från rekonstruktionssynpunkt. Beträffande företagskonkurser med anställda framgår av 1986/kon- kursstatistik vidare att endast 152 företagskonkurser hade flera än 20 an- ställda årspersoner och att, å andra sidan, något flera än 1 300 företagskon- kurser hade högst 5 anställda årspersoner. Till bilden hör också att den mind- re andelen företagskonkurser med flera än fem anställda i grova drag hade av alla dem som är anställda i konkursföretag. Det nu anförda visar att ändringen i förmånsrättsordningen kan få effekt i ett jämförelsevis litet antal företagskonkurser. Det hävdas häremot att man inte på förhand vet vilka företag som går i konkurs och att man av den an- ledningen måste ta hänsyn till företagshypotekets försämrade förmånsrätt vid all kreditgivning mot säkerhet av företagshypotek. Ett sådant synsätt från kreditgivarnas sida står emellertid inte i en rimlig proportion till vad saken handlar om. Det visar en jämförelse mellan t.ex. det mindre antal konkursfö- retag som är i fråga och det totala antalet företag med anställda som be- räknas använda företagshypotek som kreditsäkerhet eller 75 000. Detsamma gäller en jämförelse mellan storleken på de ökade kreditförluster som kredit- givarna kan komma att drabbas av och deras totala utlåning mot säkerhet av Löneprivilegiet och lönegarantin 209 Ökningen av kreditförlusterna kan högst uppgå till de be- sparingar som lönegarantifonden gör vid en ändrad förmånsrättsordning. Som strax skall anges uppskattar utredningen besparingarna till ca 200 mil- joner per budgetår. Den totala utlåningen mot säkerhet av företagshypotek är, å andra sidan, såvitt avser banker . Utredningen anser med hänsyn till det anförda att återverkningarna på kre- ditgivningen mot säkerhet av företagshypotek därför rimligen bör bli förhål- landevis begränsade. Kreditgivarna torde även i ungefär samma omfattning som komma att lämna ut lån mot säkerhet av företagshypotek. Vad gäller frågan om uppföljningen av krediter mot säkerhet av företagshypotek anförde följande (s. 152 f). I motsats till andra borgenärer har bankerna de grundläggande förutsättning- arna för kredituppföljning. Genom ett utbyggt kontorsnät finns bankerna nä- ra företaget och kan genom att följa utvecklingen av företagens kreditenga- gemang få tidiga varningssignaler. Mot den här bakgrunden är det inte orim- ligt om bankerna får ta på sig ett ökat ansvar beträffande bevakningen av fö- retagen. Det torde dessutom förhålla sig så, att bankerna är bäst skickade att fullgöra en ändamålsenlig och effektiv kreditbevakning om man ser till både personella och övriga resurser. Synpunkter av det här slaget har för övrigt framförts av kreditmannaföreningarna i landet vid en uppvaktning hos utred- ningen. Bland föreningens medlemmar, som utgörs av leverantörer, räknar man nämligen med att kunna dra nytta av en skärpt kreditbevakning från bankernas sida. Den bakomliggande tanken är att leverantörerna genom ban- kernas skärpta kreditbevakning tidigare skall få kännedom om eventuella ekonomiska svårigheter hos kundföretagen och därigenom kunna minska kreditförlusterna. En ändrad förmånsrättsordning kan nu antas leda till att banker och andra kreditgivare kommer att effektivisera sin kredituppföljning i syfte att förhind- ra konkurs och ett försämrat ekonomiskt utbyte av en sådan. I bästa fall kommer man att ingripa i större omfattning än innan företa- get har körts i botten. Även när detta inte är fallet kan för övrigt kreditgivar- na få anledning att föredra en rekonstruktion utan konkurs framför en genom konkurs. Kreditgivarna får alltså ett eget intresse av att kostnaderna för re- konstruktioner av företagen hålls nere så långt det nu är möjligt. Bankernas och de andra kreditgivarnas incitament för kredituppföljning ökar med andra ord (jfr Ds I 1981:25). Eftersom syftet med den statliga lönegarantin är att skydda arbetstagarna vid arbetsgivarens konkurs övervägde utredningen även de återverkningar som en ändrad förmånsrätt kan ge upphov till när det gäller arbetstagarna. 210 Löneprivilegiet och lönegarantin underströk att ändringen i förmånsrättsordningen inte medför någon försämring när det gäller garantins tillämplighet och omfattning. En annan fråga är om en ändrad förmånsrättsordning kommer att få återverkningar på antalet arbetstill- fällen. I detta sammanhang erinrade utredningen om att kreditgivarnas utlåning till företagen enligt utredningens ovan redovisade bedömning inte kommer att påverkas. Några negativa återverkningar på antalet arbetstillfällen behöver där- för inte uppstå i det avseendet. I fråga om den skärpning av kredituppföljningen som förslaget förväntas medföra torde återverkningarna, enligt utredningens uppfattning, vara positiva. Det förhåller sig nämligen så att rekonstruktioner som vidtas i ett tidigare skede har bättre förutsättningar att lyckas än sådana rekonstruktioner som företas i ett senare sked. Detta förhållande bör i sin tur innebära att arbetstillfällena i de här företagen kan räddas i vidare omfattning än . Mot bakgrund av de överväganden som redovisats ovan kom utredningen fram till att det från samhällsekonomisk synpunkt framstår som lämpligt att ändra förmånsrättsordningen så att fordringar på produktiv lön ges bästa för- månsrätt. Det betydde vidare att utredningen ansåg att garantins nuvarande gyn- nande av konkursformen leder till en snedvridning vid valet av form för rekon- struktioner av företag som går dåligt. Sammanfattningsvis stannade alltså utred- ningen för en förmånsrättsordning av följande utseende. 1.Fordringar på produktiv lön. Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande av de sakkunniga (), och (i ), och (Tjänste- männens centralorganisation) samt experterna . (Svenska Bankföre- ningen) och (Småföretagens ). I yttrandet av- styrktes utredningens förslag. Som skäl härför anfördes bl.a. att ett genomföran- de av förslaget kommer att innebära att huvuddelen av de drygt 75 000 företag med anställda som har lån mot säkerhet i företagshypotek kommer att bli tvung- na att ställa kompletterande säkerhet. De riskerar annars att få sina lån uppsag- da. På kort sikt skulle förslaget medföra en betydande oro på kreditmarknaden. Många företag kommer inte att kunna överblicka om de kan fi- nansiera sin verksamhet eller vilka kreditkostnader de har att kalkylera med, hette det i yttrandet. I ett antal fall kommer företagen inte att kunna uppfylla kraven på utökat säkerhetsunderlag. Där dessa företag kan ordna en alternativ finansiering kommer detta säkerligen att medföra högre kreditkostnader. Följden blir att ett antal företag blir tvungna att göra inskränkningar eller andra föränd- ringar i verksamheten. I vissa fall kommer företagen inte att klara den försäm- ring av kapitalförsörjningen som utredningens förslag leder till. Löneprivilegiet och lönegarantin 211 måste med andra ord utgå ifrån att en del företag av detta skäl tvingas lägga ned sin verksamhet vilket, hävdades det i yttrandet, i första hand kommer att drabba små och medelstora företag. Särskilt kan nyetablerade företag hamna i riskzo- nen. Beträffande förslagets effekter på lång sikt anfördes i det särskilda yttrandet att kreditgivningen till företagen med säkerhet kommer att påverkas. Bankerna och andra kreditgivare kommer antingen att avstå från att medverka vid kredit- givningen eller också att ta ut en högre räntekostnad än vilket får till följd att företagens utvecklingsmöjligheter försämras. Det blir svårare att starta nya företag, att vidareutveckla en verksamhet och att lokalisera en rörelse till andra orter. I yttrandet underströks vidare att företagen i takt med den teknis- ka utvecklingen blir alltmer kapitalintensiva. Vidare anfördes att det är uppen- bart att just den typ av företag – mindre, medelstora och nystartade – som statsmakterna genom olika medel vill gynna och vars utveckling är av stor vikt för samhället, är de företag som har svårast att ställa annan säkerhet än före- tagshypotek. De försämrade möjligheterna att erhålla kredit till följd av före- tagshypotekets försvagade kreditvärde kommer att få betydande konsekvenser för den här gruppen av företag. Med all sannolikhet kommer det att inverka menligt på näringslivets förmåga till förnyelse och därigenom negativt påverka ekonomins tillväxt. I yttrandet gjordes gällande att de ovan nämnda negativa följderna för företagen naturligtvis får återverkningar för de anställda och sys- selsättningen i stort. I de fall där företag på grund av bristande tillgång på kapi- tal inte kommer till stånd, inte kan vidareutvecklas eller inte kan fortsätta driften kommer sysselsättningstillfällen att gå förlorade. Förslaget står också från regi- onalpolitisk synpunkt i motsatsställning till samhällets strävanden, hette det i yttrandet. I vissa regioner har det nämligen visat sig svårt – och ibland omöjligt – att sälja industrifastigheter. Eftersom fastighetsinteckningar i sådana delar av landet fått minskad betydelse och företagshypotekens betydelse ökat skulle en försämring av företagshypotekets ställning i särskilt hög grad minska företagens kreditmöjligheter i dessa regioner. Som ett ytterligare argument mot förslaget anfördes att statsmakterna de se- naste tio åren inriktat sin politik på att förbättra småföretagens lånemöjligheter inte minst genom att successivt stärka företagshypoteket som säkerhet. Ett ge- nomförande av utredningens förslag strider enligt yttrandet helt mot dessa inten- tioner. I samband härmed erinras om följande yttrande av departementschefen i 212 Löneprivilegiet och lönegarantin 1975/76:12, s. 26, för en förbättring av den dåvarande företagsinteckning- ens ställning i förmånsrättshänseende i konkurs i anledning av den då inför- da anställningsskyddslagen och dess påverkan på företagens latenta löneford- ringar med åtföljande reduktion av den inteckningsbara egendomens värde. För att ett företag skall kunna drivas och utvecklas måste det kunna få till- gång till kredit. Detta är av stor vikt inte bara för företaget självt utan också för de anställda. Om företagen tillförsäkras goda kreditmöjligheter, tryggas deras fortbestånd och utveckling och därmed även sysselsättningen. Det är tydligt att framförallt de mindre och medelstora företagens kreditmöjligheter har försämrats till följd av den ståndpunkt Bankinspektionen mot bakgrund av banklagens krav på betryggande säkerhet har intagit i frågan om företag- sinteckningens värde som kreditsäkerhet efter införandet av lagen om an- ställningsskydd. Det är angeläget att man får till stånd en ändring därvidlag så att dessa företags kreditmöjligheter tryggas. Vidare erinrades om att i betänkandet LU 1983/84:36 i samband med behandlingen av förslaget till lag om företagshypotek anförde, att departe- mentschefens uttalande enligt utskottets mening alltjämt ägde giltighet, samt tillade: Syftet med den nu föreliggande propositionen är bl.a. att ytterligare stär- ka företagshypotekets kreditvärde, något som torde få stor betydelse inte minst för de små och medelstora företagen som ofta inte har någon annan säkerhet att erbjuda än företagshypotek. I det särskilda yttrandet underströks att det är uppenbart att mycket starka skäl skall till för att en ändring i förmånsrättsordningen skall vidtas såvitt gäller förhållandet mellan löneprivilegiet och företagshypotek. Enligt den uppfattning som kommer till uttryck i yttrandet har utredningen inte kunnat belägga att det föreligger en snedvridning i valet av rekonstruktionsform som motiverar föränd- rade regler. I yttrandet ställde man sig även tveksam till tanken att en omkast- ning av förmånsrättsordningen i sig skulle medföra effektivare kredituppföljning från bankernas sida. uttalade i ett särskilt yttrande utöver vad som anförts i det gemensamma yttrandet bl.a. följande. Om förslaget genomförs kommer fö- retagsinteckningens värde som kreditsäkerhet att minska vilket i sin tur leder till en minskad kreditgivning mot företagsinteckning. Företags-inteckningens för- månsrätt framför lönefordringarna har inte inneburit någon konkursdrivande effekt vid kreditgivarnas val av åtgärd vid ekonomisk kris för kredittagare. En- ligt hans uppfattning har bankerna en klar ambition att undvika konkurs och medverka till rekonstruktion utan konkurs. Bankerna har t. ex. i stor utsträck- ning bidragit till att underlätta ackordsförfarande genom att vara ackordscentra- lerna behjälpliga med att utveckla ett system för avveckling av företagsintecknad Löneprivilegiet och lönegarantin 213 rörelse utan att företagsinteckningshavarnas säkerhet urvattnas. Förfarandet har varit ägnat att minska deras intresse av att framtvinga en konkurs. I yttrandet kritiserades vidare påståendet att en omkastning av förmånsrätts- ordningen skulle medföra ett incitament för bankerna till en bättre kreditpröv- ning och kredituppföljning med följande motivering. Bankerna lägger självklart den största vikt vid såväl sin kreditprövning som sin kredituppföljning. Med de ökade kreditförluster bankerna har fått vidkännas har bägge dessa moment intensifierats i bankverksamheten. Det är fåfängt att tro att t.ex. kredituppföljningen skulle kunna förbättras ytterligare till undvikande av kon- kurser enbart till följd av de större risker bankerna skulle utsättas för genom en ändrad förmånsrättsordning. betänkande remitterades inte utan överlämnades till för förnyade överväganden. Även föreslog att fordringar på s.k. produktiv lön skulle ges förmånsrätt framför fordringar med säkerhet i företagshypotek. Med pro- duktiv lön avsåg utredningen lönefordringar före konkurs och uppsägningslön för den tid under vilken gäldenärens verksamhet fortsätter efter konkursutbrottet, dock längst . Det huvudsakliga motivet bakom förslaget var att ändringen skulle förbättra möjligheterna att genomföra företagsrekonstruk- tioner. Enligt utredningens uppfattning borde kreditgivare med säkerhet i före- tagshypotek ges ökade incitament att följa och ingripa i utvecklingen hos ett företag som är på väg in i en ekonomisk kris. Härigenom skulle skapas bättre förutsättningar för att få till stånd en rekonstruktion av företaget utan konkurs och indirekt bättre utsikter för de oprioriterade borgenärerna att få betalt. erinrade om att det tidigare förts fram flera förslag som på ett eller annat sätt går ut på att genom viss beskärning av företagshypotekets starka ställning tillgodose syftet att främja rekonstruktion utan konkurs. Mot en ändring av nu berört slag har, enligt utredningen, anförts framför allt tre argu- ment: den kan försvåra för små och medelstora företag att få kredit mot säkerhet i företagshypotek, den kan skapa problem beträffande befintliga krediter av så- dant slag och den kan medföra negativa effekter för sysselsättningen. Beträffan- de dessa argument uttalade följande (SOU 1992:113 s. 325 f.). Vad först gäller en tänkt lagändrings inverkan på sysselsättningen menar ut- redningen att det är svårt att mäta effekter av sådant slag, Man måste beakta att en lagändring har två sidor. Å ena sidan kan den inverka exempelvis på en planerad expansion av ett företag som inte fullt ut utnyttjat möjligheten att 214 Löneprivilegiet och lönegarantin använda näringsverksamheten som belåningsunderlag men på grund av la- gändringen inte kan anställa flera personer. Å andra sidan kan effekten på ett borgenärsföretag, t.ex. en underleverantör, vara den motsatta, nämligen att ge möjlighet för detta företag att expandera och utnyttja ytterligare arbets- kraft eller – om läget för underleverantören varit kritiskt på grund av hotande konkursförluster – åtminstone behålla befintlig personal och undvika egen konkurs. Utredningen anser därför att detta argument inte har tillräcklig styr- ka för att man skall avstå från en lagändring som i övrigt kan ha positiva ef- fekter. Något annorlunda förhåller det sig med de invändningar som rests med tanke på konsekvenserna för kreditgivningen. Det är svårt att bortse från att en inskränkning i den erbjudna säkerhetens värde kan åtminstone i någon ut- sträckning påverka företagens möjligheter att få och vidmakthålla kredit mot säkerhet i företagshypotek. Eventuella negativa effekter blir beroende av in- skränkningens storlek. Hålls denna på en nivå som inte mera avsevärt ändrar säkerhetens värde, är det svårt att se att följderna för kreditgivningen skulle bli så långtgående. Det är alltså av avgörande betydelse vilken inriktning en reform får. Till betänkandet fogades ett särskilt yttrande av sakkunniga (). I yttrande avstyrktes förslaget att försämra företags- hypoketets ställning i förhållande till vissa lönefordringar. Som skäl härför an- fördes bl.a. följande (bet. s. 461). De skäl som utredningen åberopar för att till fördel för institutet företagsre- konstruktion försämra företagshypotekets förmånsrättsläge är inte hållbara. Sålunda framhålls bl.a. att den föreslagna ändringen skulle utgöra ett effek- tivt medel för att förmå bankerna med säkerhet i företagshypotek att, på ett tidigare stadium än nuvarande regelsystem ger anledning till, ingripa i ut- vecklingen hos ett krisföretag i stället för att passivt avvakta utgången av ett rekonstruktionsförsök genom andra intressenter. Detta är en felaktig bild av bankernas inställning till kredittagares obestånd. Oberoende av säkerhetsin- nehav spelar bankerna en betydande roll vid rekonstruktioner. Bankerna är i högsta grad intresserade av att kredittagarna skall kunna fortsätta sin verk- samhet och bibehålla affärskontakterna med banken. Det är alltså en illusion att tro att genomförandet av förslaget skulle innebära en press på bankerna att i ännu högre grad än tidigare deltaga i rekonstruktionsförsök. I yttrandet anfördes sammanfattningsvis att förslaget inte innebär någon förbätt- ring av förutsättningarna för rekonstruktion av företaget, utan i stället försämra- de möjligheter för företag att erhålla krediter för sin rörelse. Löneprivilegiet och lönegarantin 215 ytterst inverkar menligt på företagandet och därigenom får negativa effekter på sysselsättningen. förslag har varit föremål för remissbehandling. De flesta remissinstanser tillstyrkte eller lämnade utan invändningar utredningens förslag att fordringar avseende s.k. produktiv lön skulle ges förmånsrätt framför fordringar med säkerhet i företagshypotek. Flera remissinstanser var emellertid negativa till förslaget, däribland , vid , , , Sve- riges , och Företagarnas Riks- organisation. I propositionen om företagsrekonstruktion (prop. 1995/96:5 s. 124 ff) anförs att det enligt regeringens mening finns skäl som talar för att förmånsrättsord- ningen ändras, men att det finns viktiga invändningar mot Insolvensut- redningens förslag. Således kan det, enligt propositionen, med fog ifrågasättas om den föreslagna ändringen verkligen medför att bankernas engagemang i re- konstruktionsförsök ökar i någon betydande utsträckning. I många fall torde bankerna ha små möjligheter i praktiken att agera för att påskynda en önskvärd rekonstruktion. En intensivare bevakning av företagskrediterna förutsätter också resursinsatser som är kostnadskrävande för bankerna. Sådana kostnader över- vältras i praktiken på hela eller delar av låntagarkollektivet. Det är, heter det vidare i propositionen, inte säkert att bankerna skulle betrakta en sådan bevak- ning som lönsam vid en samlad bedömning. I många fall torde bankerna välja att i stället kräva kompletterande säkerheter i syfte att bibehålla den tidigare säker- hetsnivån. Det påpekas att inte har presenterat någon analys av dessa frågor. I propositionen framhålls vidare att det råder delade meningar i frågan om bankerna borde bevaka sina utestående krediter mer aktivt än som sker . Många remissinstanser menar att bankerna är för passiva, medan andra anför att det är svårt att hävda att bankerna inte tillräckligt aktivt bevakar och följer upp sina beviljade krediter. Betydelsen av 2 kap. 13 § första stycket bankrörelselagen (1987:617) be- handlas i propositionen. Enligt nämnda bestämmelse får en bank avstå från "betryggande säkerhet" vid kreditgivning endast om den kan anses obehövlig eller om det annars finns särskilda skäl. Om bankerna skall kunna efterleva des- sa regler måste de, vid en försämring av företagshypoteket, i många fall begära kompletterande säkerhet av annat slag. Behåller de samma eller i stort sett sam- ma säkerhetsnivå, uppkommer inte över huvud taget den effekt som utredningen eftersträvar. I propositionen framhålls också att utredningens förslag kan få negativa ef- fekter. Nyupplåningen kan komma att försvåras för de företag som är beroende av företagshypotek som säkerhet. Det sker genom att företagshypotekets värde som säkerhet försämras och genom att företagen i fråga därmed inte kan medges 216 Löneprivilegiet och lönegarantin krediter i samma omfattning som . Enligt propositionen är de som kan komma att drabbas främst små och medelstora företag, och då inte minst tjäns- teproducerande företag där antalet anställda är stort. Vidare kan förslaget med- föra att många företag med befintliga lån kan bli tvungna att ställa komplette- rande säkerhet för att inte få lånen uppsagda. På kort sikt kan detta förorsaka oro på kreditmarknaden. Det är enligt propositionen diskutabelt att försämra dagens ordning – som är gynnsam för företagsamheten i landet över huvud taget – för att förbättra förutsättningarna för rekonstruktion av de jämförelsevis få företag som blir aktuella för ett sådant förfarande. Regeringens slutsats är att förslaget i sin nuvarande utformning inte bör genomföras. För- ändringar i förmånsrättsordningen i den riktning som utredningen föreslagit bör emellertid studeras vidare. I har förslag om att lönefordringar skall flyttas upp före företagshy- potek i förmånsrättsordningen väckts bl.a. i samband med att lagen om före- tagshypotek infördes (se prop. 1983/84:128 och bet. LU 1983/84:36). Riksda- gen erinrade då om de uttalanden som års lagändring hade gjorts angående det angelägna i att trygga företagens kreditmöjligheter och menade att en ändring skulle allvarligt försämra företagshypotekets kreditvärde. Därmed skulle det också komma i konflikt med de syften som låg bakom propositionen om en ny lag om företagshypotek. Vidare uttalades att en förändring i förmåns- rättsordningen skulle medföra mycket besvärliga övergångsproblem. I lagutskottets betänkande 1996/97:LU19, Löneskyddet vid konkurs, be- handlas sex motioner som berör frågor om arbetstagarnas löneskydd vid kon- kurs. och (båda s) anför i motion L306 att det nu- varande maximibeloppet innebär att arbetstagare vid konkurs kan drabbas av synnerligen betydande inkomstförluster, särskilt om han dessutom har semester innestående. Enligt motionärernas mening bör beloppet höjas. Vidare anser mo- tionärerna att möjligheterna att utfå semesterersättning skall förbättras. Den nuvarande tidsfristen för förfallna lönefordringar är enligt mo- tionärerna alltför kort och bör utökas till åtminstone . När det gäller karensregeln anser motionärerna att denna skall upphävas. Därutöver anser motionärerna att frågan om lönefordringars placering i förmånsrättsordningen borde övervägas. Enligt motionärernas mening är det inte orimligt att tänka sig att fordringsägare som har säkerhet skulle bli mindre benägna att begära företag med tillfälliga likviditetsproblem i konkurs om deras förmånsrätt fick en annan placering i förmånsrättsordningen.