sou · GNB384d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Annorlunda uttryckt är det frågan om att kunna utveckla både en vertikal och en horisontell kapacitet i det politiska livet. Den vertikala handlar om att effektivt kunna kanalisera medborgarnas krav uppåt i det politiska systemet. Den horisontella härrör ur det faktum att medborgarnas krav och önskemål kan vara mycket olika; här handlar det om att kunna bemästra det politiska livets plurala sida – att kunna samverka och finna lösningar ihop med andra. Detta är utgångspunkten, men åtskilligt mer finns att säga. Då vi närmare söker klarlägga de egenskaper som den demokratiske med- borgaren bör vara i besittning av är det skäl att göra en distinktion mellan två dimensioner: mellan egenskaper som vi har var och en, som individer, och sådana som vi har ihop med något slag av kollek- tiv där vi ingår. I forskningen om politiska attityder och resurser brukar man för att rubricera denna skillnad tala om egenskaper som är individual-based och sådana som är group-based. Ett annat, numera populärt, uttryckssätt är att tala om det humankapital respektive det socialkapital som demokratin kräver. Tanken är helt kort att demokratin har att göra med hur vi enskilt var och en är utrustade som politiska varelser, men den har också att göra med de gruppvisa kapaciteterna i samhället. På den individuella nivån – då vi talar om demokratins human- kapital – är det för det första vissa attityder som utmärker det aktiva medborgarskapet. Hit hör ett utvecklat intresse för politik, en önskan att medverka och en vilja att öva inflytande. Människor bör vidare känna tilltro till sin egen förmåga att få sin röst hörd och att kunna påverka. I sin politiska grundattityd är öppenhet och tolerans viktiga egenskaper och vidare ett rationellt och prövande förhåll- ningssätt. Men attityder är förstås inte allt. Det måste också finnas faktiska möjligheter. På det individuella planet har det att göra med kompetens (i vid mening) i politiska frågor: om att vara väl informe- rad och att kunna ta de initiativ och de kontakter som behövs för att utöva påverkan. Vidare handlar det om att ha tid och ekonomiska resurser. Från den opinions- och beteendeforskning, som pågått och i många länder, vet vi att de medborgerliga kvaliteter, som har med det demokratiska humankapitalet att göra, i hög grad är knutna till utbildning och socio-ekonomisk position. Personer med längre skolbildning och högre ställning på samhällsstegen är vanligen bättre utrustade demokratiskt än andra. Samma mönster framkommer då vi jämför hela nationer med varandra: i länder med hög ekonomisk utvecklingsnivå och med en hög folkbildning är medborgarnas attityder och resurser vanligen bättre anpassade till demokratins krav. När det handlar om det sociala kapitalet, medborgarskapets kollektiva dimension, är det inte mot enskilda individer vi riktar intresset utan mot relationerna mellan individer. Också här är det anledning att skilja mellan attityder och faktiska resurser. I det förra fallet handlar det om vår känsla av förtroende och samhörighet med en viss cirkel av människor. Det är en fråga om känslomässiga band, om identifikation med en större enhet och en känsla av solidaritet och ansvar gentemot densamma. Då det gäller faktiska resurser är det frågan om de medel som utvecklats för att utöva koordinerat kollektivt handlande. Det handlar om existensen av rutiniserade mönster av samverkan mellan människor. Dessa kan vara av olika slag. Det kan handla om lösa, informella nätverk, men det kan också vara fråga om fasta, väl uppbyggda organisationer. Vidare kan den interna strukturen liksom de yttre kontakterna vara av olika natur. Hur dessa mönster skiftar – inom ett samhälle, mellan samhällen och – har stor betydelse för demokratins sätt att fungera. Det är därför skäl att göra en närmare inventering i ämnet. Att sammanhållning och organisering spelar roll är uppenbart. Kollektivt agerande ger en styrka, som den enskilde individen har svårt att uppnå. Organisering har traditionellt varit det främsta politiska vapnet för underpriviligierade och marginaliserade samhällsgrupper. Organisering är emellertid inte bara ett medel för kollektivt handlande inom en grupp (med en viss given identitet). Genom organisering, och därmed en reguljär samverkan med andra människor, förstärks ofta identiteten och sammanhållningen inom kretsen ifråga. Organiserad samverkan ger oss inte bara möjlighet till en starkare påverkan utåt för enskilda ändamål; den bidrar också till att långsiktigt konstruera de band av solidaritet och förtroende som hör till det sociala kapitalets känslomässiga sida. Ju mer vi rör oss inom en och samma grupp desto mer identifierade och lojala blir vi som regel med densamma. Mer fasta och mer välordnade nätverk kan då byggas upp. MEDBORGARSKAP, SOCIAL KONTEXT OCH INSTITUTIONER Förmågan att bygga varaktiga och effektiva organisationer på- verkas också av andra förhållanden. Bland annat vet vi (för att nämna några viktiga faktorer) att samverkan lättast uppstår inom små, stabila grupperingar, där interaktionen blir tät och långvarig. Tillgången till mötesplatser (arenor för reguljär kontakt) spelar vidare en stor roll. Sålunda har det inom arbetslivet i regel varit betydligt lättare att organisera arbetare i gruvor och fabriker än arbetare inom jordbruket (vilka ofta bor och arbetar mera utspritt och därmed kommer samman mera sällan). Vissa viktiga politiska parametrar kommer också in i bilden. Till att börja med underlättas organiseringen om den är politiskt accepterad och effektivt skyddad i lag. Om så inte är fallet blir den organisatoriska utvecklingen nor- malt påtagligt handikappad (är här ett exempel: där rådde under , , organisationsförbud inom en stor del av samhällslivet. Spåren därav ser vi – landet utmärks av en påfallande låg organisering). Givet en funge- rande organisationsrätt är det vidare av betydelse om det i den politiska sfären erbjuds arenor, som uppmuntrar till organisatorisk uppbyggnad. Existensen av parlament, och genomförandet av val till dessa, har i många länder givit stark stimulans till partiorganisering. På samma sätt har (som framhåller i sin studie av det unga ) ett starkt lokalt självstyre brukat bidra till en ut- vecklad lokal organisering. En stark organisering förutsätter en omfattande medlemsanslut- ning (av någorlunda stabilt slag) och vidare, för att ge goda möjlig- heter till inflytande, att det finns organisatoriska strukturer som sammanbinder enskilda, lokala grupper till nationella (och kanske även övernationella) nätverk. Men dessa – tämligen uppenbara – kvaliteter är inte allt. För att tjäna som medel för folklig påverkan krävs det vidare att sammanslutningarna ifråga besitter autonomi gentemot den makt som skall påverkas, dvs. (i det politiska livet): staten. De skall styras och ägas av sina medlemmar. Organisa- tioner som kontrolleras eller för sin existens är starkt beroende av statsmakten kan knappast tjäna som kanaler för ett genuint in- flytande för de samhällsgrupper de är satta att representera. Organi- sationer bör stå fria i sitt val av inriktning och i sitt val av före- trädare, och de bör även på egen hand kunna uppbringa de resurser som är nödvändiga för att hålla verksamheten gående. Autonomi bör alltså gälla. Men det betyder förstås inte att sam- manslutningarna ska undgå att ha beröring och kontakt med stats- makten. Det skall de givetvis ha – i vart fall åtskilliga av dem. Med en mångfald av välutvecklade, självständiga organisationer som företräder sina medlemmar gentemot staten kan demokratin onek- ligen bli mer vital (i synnerhet om olika samhällsgrupper är någor- lunda likartat utrustade därvidlag). Den dag då betydande gruppe- ringar i samhället vänder sig bort från det politiska livet, och inte vill ha med det att göra, har ett förtroende- och legitimitetsproblem av allvarligt slag uppstått. Vi konstaterade ovan att långvariga och täta förbindelser inom en grupp bidrar till stark identitet och sammanhållning – i synnerhet om kontakterna utåt är mycket sparsamma. Sådana för- hållanden underlättar organisering och stärker allmänt den mobili- serande förmågan. Men som lätt inses kan en sådan social inkapsling ha konsekvenser för demokratins andra sida: förmågan att samverka med andra. Typen av konfliktlinjer, som organiseringen bygger på, har här en stor betydelse. Allmänt synes gälla att vissa identiteter är svårare att hantera, från samarbetssynpunkt, än andra. Det vi brukar kalla askriptiva identiteter (sådana som vi mer eller mindre föds in i), som har med etnicitet, religion och liknande att göra, är vanligen svårare att handha politiskt än sådana konflikter som har med klass och dithörande ekonomiska intressen att göra. Den klassmässiga formen för segmentering är som regel mer rörlig och det är här ofta lättare att finna kompromisser mellan olika intresseriktningar. Givet, hur som helst, att svåra spänningar finns inom en befolkning är det en fördel från demokratisk synpunkt om människor inte är inkapslade i vissa slutna organisatoriska mönster. I stället är det då att föredra att människor ingår i många och skiftande organisato- riska sammanhang, och på så vis influeras av en mångfald av identi- teter. Organiseringen blir därmed förstås svagare, sett från mobilise- ringssynpunkt, men det gör konfliktlösningen lättare, då människor därmed blir mer öppna och toleranta i sina attityder. En annan fråga har med det inre organisatoriska livets gestaltning att göra. Spelar det någon roll hur det är ordnat? Som ett medel blott för yttre påverkan skulle det internt kunna se ut hur som helst, kunde man tycka. Det viktiga är att ledningen gör ett bra jobb – och gör den inte det får man byta organisation eller starta en ny. Att följa det senare alternativet (exit) är emellertid oftast lättare sagt än gjort. Existerande organisationer har vanligen betydande trumf på hand (i form av resurser, etablerade rättigheter med mera). Nyetablering har effektivt kunnat stoppas. På åtskilliga samhällsområden, i vårt land liksom i många andra länder, råder i praktiken organisationsmonopol. För att medlemmar skall kunna försäkra sig om att deras organisationer inte missköts bör det finnas reguljära kanaler för insyn och ansvarsutkrävande. MEDBORGARSKAP, SOCIAL KONTEXT OCH INSTITUTIONER mentet kunde vara skäl nog – men det är inte det enda. Organisa- tioner, har vi konstaterat, är inte bara ett medel för att kanalisera vissa preferenser hos en grupp människor. Verksamheten inom organisationen bidrar även till att påverka och forma de preferenser som medlemmarna inom organisationen omfattar. Det var från denna utgångspunkt som Tocqueville satte så högt värde på den demokratiska vitalitet som rådde inom associationsväsendet i det unga . Häri fanns, menade han, en viktig skola i demokrati – de attityder och den erfarenhet som på så vis odlades kunde folk ta med sig in i det politiska livet. Som vi sett kan den sociala kontexten ha betydande inverkan på det demokratiska medborgarskapets kollektiva sida – för uppammandet av organisatorisk förmåga inom en grupp, men också för kon- sekvenserna i termer av konflikter mellan olika grupper. Härjämte kan den institutionella kontext, som staten tillhandahåller, ha en stor inverkan. Det är framförallt tre institutionella förhållanden, som på ett avgörande sätt visat sig kunna stärka den demokratiska potentialen i ett samhälle, nämligen dessa: 1Långvarigt upprätthållna former för politisk pluralism och medverkan 2En statsapparat präglad av regelstyre 3Ett väsentligt inslag av decentralisering Demokratin är ett kollektivt spel av komplicerad art. Den invol- verar många aktörer och ställer dessutom stora krav på förmåga till koordinering bland dem som deltar. Det handlar dels om att bygga upp nätverk för kollektivt agerande inom olika samhällssegment, dels om att utveckla strategier för fredlig samverkan mellan de olika politiska grupperingarna. Som lätt inses finns en latent spänning mellan utvecklingen av dessa kollektiva kapaciteter (då sammanslut- ning inom en grupp ofta tenderar att skapa starkare motsättningar utåt). Det kan därför bli en mödosam process – i synnerhet gäller det i samhällen där förtroendet mellan olika samhällsgrupper av tradition varit lågt; här kan en begynnande organisering bidra till en stark skärpning av rådande konflikter. Uppbyggnadsperioden kan därför bli långvarig och innebära många motgångar och misslyckan- den. Det är en fråga om trial and error. Demokratin är en lär- process, som det kan ta generationer att få nödigt igång. Det är därför bra om processen startas . Även om motgångar och konflikter hopar sig är det som regel en fördel att spelet (i form av genomförande av val och upprätthållande av rättig- heter) kan hållas gående. Vid långa auktoritära avbrott stoppas den nödvändiga organiseringen och den interaktiva processen upp. För demokratins utveckling är en bristfälligt fungerande demokrati bättre, trots allt, än ingen demokrati alls3. Det är också viktigt att inse att de demokratiska attityder och den förmåga till kollektivt handlande, som utgör systemets grund- förutsättningar, är kvaliteter som ständigt måste uppövas för att hållas levande. Lärprocessen blir aldrig, en gång för alltid, färdig eller avslutad. För demokratins bestånd och vitalitet behöver den ständigt upprätthållas. För den skull måste det finnas institutioner, i form av rättigheter och arenor, som stimulerar till folkligt intresse och medverkan i den politiska beslutsprocessen. Formerna härför måste kontinuerligt kunna anpassas till de skiftningar som sker i samhällslivet. En statsapparat fungerande enligt rättsstatens regler är ett stöd för demokratisk utveckling. Det är de regelsystem som upprätthålls av staten som till stor del utgör parametrarna för den interaktion som sker i samhällslivet. Existensen av opartiskt tillämpade, förutse- bara regelsystem minskar kostnaderna för social transaktion och underlättar på så sätt interaktion och samarbete mellan olika sam- hällsgrupper. En rättslig och administrativ ordning präglad av rätts- statens principer lägger grunden för den fredliga konfliktlösning som demokratin förutsätter. Där brist på regelmässighet föreligger (vilket betecknar den s.k. mjuka staten) påverkas också formerna för folklig organisering. Då utvecklas vanligen politiska samverkansmönster byggda på kon- takter av partikulär, personlig art: du får din rätt och tillgång till fördelar endast om du har de nödvändiga förbindelserna. Har du inte det är du utlämnad och maktlös. Under sådana omständigheter frodas politisk slutenhet och dominans av de insiders som kon- trollerar den politiska processen. De nätvek som byggs upp är som regel av klientilistisk art, präglade av ett påfallande bossvälde (i , där sådana nätverk länge var förhärskande, särskilt i de stora städerna, går företeelsen under benämningen maskinpolitik). Det är en från demokratisk synpunkt svag form av organisering, då den ger ringa utrymme för kontroll och inflytande underifrån. MEDBORGARSKAP, SOCIAL KONTEXT OCH INSTITUTIONER En annan konsekvens är en försämrad politisk legitimitet. Bristen på regelstyre, på en fungerande legal och administrativ kontroll, ger betydande utrymme för svågerpolitk, korruption och allmän offent- lig misskötsel. Det bidrar till en svag offentlig prestationsförmåga. Likaså till, är det väl känt, en låg tilltro till den politiskt-administra- tiva beslutsprocessen. Resultatet blir ett sviktande förtroende för det offentliga livets institutioner och minskande intresse bland med- borgarna i gemen att involveras i den reguljära politiska verksam- heten. Utanförskap, icke-medverkan och protest blir i ökad ut- sträckning den politiska uttrycksformen. Särskilt starkt brukar denna tendens yttra sig bland politiskt engagerade och välutbildade grupper. Demokrati befordras av ett betydande inslag av politisk decentra- lisering. Tillgången till lokala beslutsarenor gör det lättare att med- verka i den politiska processen. Lokala beslut rör frågor av hemma- karaktär, vilka erbjuder naturliga incitament – och ofta också bättre möjligheter – att öva inflytande. Det engagemang i offentliga ange- lägenheter som därigenom kan befordras ökar intresset, liksom för- mågan, att utöva ett aktivt, demokratiskt medborgarskap. En kapa- citet framföds som kan få betydande kringeffekter: det ger (som Tocqueville uppmärksammade) gynnsamma återverkningar på det lokala organisationslivet, och det skapar även en bättre utrustning för att utöva påverkan uppåt i den politiska processen. Decentralisering bidrar också till större maktspridning inom det offentliga livet. Politisk monopolisering kan därmed motverkas. Det blir lättare för minoritetsgrupper och för nya politiska rörelser att få tillträde till offentliga ämbeten. Ett politiskt system med betydande decentralistiska inslag blir som helhet mera öppet och mindre pola- riserat. Den svenska demokratin; en bakgrund Givet de omständigheter – både sociala, ekonomiska och institutio- nella – som ovan har nämnts som gynnsamma för demokratin, är det ingen tvekan om att det i vårt land har funnits utomordentliga för- utsättningar. har en parlamentarisk tradition som går tillbaka till medeltiden – och som, närmast obruten, har bibehållits fram till . Jämte är det bara och som kan uppvisa liknande meriter. Och i ett viktigt avseende har vi svenskar varit helt unika. Vårt land är det enda som från begynnelsen inrymt representation för bondebefolkningen. Under många , därför, var det i representationshänseende utan tvekan mest demokratiska landet i Europa4. har även en mycket lång rättsstatlig tradition. Civilrätts- liga regler innebärande likhet inför lagen fastlades (om än i embryo- nal form) redan i slutet av medeltiden. började en kon- stitutionell sedvana etableras. Den innebar maktdelning mellan kung och riksdag och inbegrep också respekt för vissa medborgerliga rättigheter. I sin relation till sina undersåtar stod, som basal princip, även kronan under lagen. Ett administrativt regelsystem introdu- cerades senare (men i internationell jämförelse skedde det ändå tidigt). Genom reformer av statsapparaten, med början på 1600- talet, introducerades en fast – och för sin tid påfallande effektiv – administrativ ordning. Den svenska staten har vidare haft en stark prägel av decentrali- sering, innebärande ett stort utrymme för folklig medverkan på det lokala planet. har sedan urminnes tid varit primärt ett bondesamhälle. Här liksom på många andra håll i etablerade de bönder som bröt jord och bosatte sig ett utvecklat självstyre. Byn och sedermera socknen (efter kristendomens införande) var den normala indelningsgrunden. Den lokala samhörigheten förstärktes av det faktum att jorden normalt ägdes kollektivt och förvaltades gemensamt av bönderna. Denna ordning kom emellertid att i många länder brytas ner med feodalismens införande. Ett skikt av adelsmän – vilka kom att bli den militärt och sedermera även ekonomiskt dominerande samhällsgruppen – lade i många länder under sig det administrativa och juridiska beslutsfattandet på lokalplanet (är ett nära exempel). Men så skedde inte i . Geo- grafi och terräng – och ett ofta mycket armt ekonomiskt underlag dessutom – gjorde landet inte lämpat för feodal ordning. Ett adels- skikt fanns förvisso. Men det var litet och ekonomiskt tämligen obetydligt, mätt efter europeisk standard. Dess företrädare saknande en administrativ och juridisk överhöghet mot bondebefolkningen. De självägande bönderna bevarade sin autonomi och sitt självstyre. Även när den svenska statsapparaten senare, , byggdes ut behölls till stor del denna ordning. Den svenska stormaktsstaten var en stat där centralmakt och lokalmakt hade olika roller och nära samarbetade. Ett typiskt drag för (som också illustrerar detta samarbete) var den militär- ordning, , som etablerades. Detta var ett folkför- svar – unikt för sin tid – som var uppburet av bönderna. MEDBORGARSKAP, SOCIAL KONTEXT OCH INSTITUTIONER Socialt och kulturellt har varit mycket homogent. Etniskt och språkligt har samhörigheten varit stor och inga religionskon- flikter av betydelse har inträffat. De ekonomiska klyftorna har dess- utom varit måttliga; de fria böndernas dominans, adelns relativt svaga ställning, och även städernas långvariga insignifikans har bi- dragit till detta. Genom bibehållande in i modern tid av ett vitalt lokalt självstyre, genom den tidiga etableringen av rättsstatliga institutioner, och genom ett långvarigt upprätthållande av en nationell – ovanligt in- begripen – parlamentarisk praxis har en politisk kultur av fredlig samverkan (innebärande en strid med ord och argument snarare än vapen) kunnat grundläggas5. I denna kultur har efterhand nya samhällsskikt kunnat involveras. Processen har förstås underlättats av den homogenitet som rått i befolkningen. Ett övervägt och re- formistiskt förhållningssätt blev på så vis tidigt grundlagt i . Politiska rörelser med en omstörtande appell har aldrig fått något betydande gensvar. I har en samarbetskultur, byggd på fredlig och ordnad interaktion mellan olika befolkningsskikt, kunnat förenas med en påfallande stark mobilisering inom olika samhällsgrupper. Givet de politiska friheter som tidigt etablerades – och på basis därtill av ett utvecklat socialt kapital på det lokala planet och av representation på nationell nivå – kunde ett folkligt organisa- tionsarbete effektivt komma i gång. ingång hade ett organisationsväsende med (jämförelsevis) stor medlems- anslutning och organisatorisk fasthet börjat formas. Ett välutvecklat partiväsende – ofta med starka band till organisationerna – växte därefter fram. Till sin interna karaktär var sammanslutningarna liksom partierna som regel demokratiskt uppbyggda. Förvisso framväxte vissa tydliga mönster av politisk och social inkapsling – till följd av de relativt slutna parti- och organisationskluster som etablerades. Men på grund av den homogenitet, som präglat befolk- ningen, och den politiska tradition av samverkan och kompromiss, som funnits i landet, har det inte alstrat några mer svårartade konflikter. skedde en snabb ekonomisk utveckling. Från att ha varit ett fattigt jordbruksland förvandlades inom loppet av till () ett av världens allra rikaste länder. En kraftigt höjd materiell standard för breda folklager, och stora satsningar inom utbildningsområdet, kunde därmed möjlig- göras. Detta inverkade gynnsamt på den individuella demokratiska kapaciteten inom befolkningen. Både med hänsyn till det demokratiska humankapitalet och det demokratiska socialkapitalet var förutsättningarna med andra ord goda i . Ekonomiska framsteg, landets sociala komposition liksom det rådande institutionella systemet hade samfällt bidragit till en sådan utveckling. Den idylliska bild som här skildrats har dock, måhända, inte längre fog för sig? Som vi vet har betydande förändringar skett i svenskt samhällsliv senare del. Har det allvarligt ändrat förutsättningarna för demokratins del? Låt oss se (med en kort- fattad överblick) vad den tillgängliga forskningen om det demokra- tiska medborgarskapet har att rapportera6. På det individuella planet, till att börja med, visar dagens med- borgare fortfarande relativt goda prestanda i flera viktiga avseenden. På de områden där en förändring har kunnat skönjas, har den i flera fall varit i en positiv riktning (om än i måttlig grad). Sådana indikatorer som tilltron till den egna förmågan att öva in- flytande och systemets mottaglighet för påverkan visar en uppåtgå- ende trend. Detsamma gäller för medborgarnas politiska kunskaper. Tendenser till en ökande politisk alienation, eller till en minskad politisk kompetens, kan med andra ord inte spåras. Snarare är det för medborgarna överlag det motsatta som gäller: kompetensen, självtilliten och tron på att kunna spela en roll har blivit bättre . Betydligt oftare än förr tar folk egna initiativ, och fler deltar i opinionsbildning eller i politiska aktiviteter av något slag.