sou · GNB353d1 · 2000-01-01 00:00:00 — JO kritiserade för att verket hade fastlagt en handläggningsrutin som innebar att uppgifter lämnades till polisen i en utsträckning som enligt JO knappast var förutsatt av lagstiftaren. JO påpekade också att sekretessregeln var uppb yggd så att sekretessgenombrottet förutsattes vara en ofrånkomlig följd av den primära åtgärden att underrätta en specialmyndighet om brottsmiss- tankar. JO tillade följande. 132 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP EURWW Även om utlämnande av uppgifter aktualiseras genom en begäran från de brottsbekämpande myndigheterna, ankommer det på den presumtive uppgiftslämnaren att bedöma förutsätt- ningarna för att informera om sekretessbelagt material. Enligt 15 kap. 5 § sekretesslagen skall myndighet på begäran av en annan myndighet visserligen lämna uppgift, som den förfogar över, i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång; om de i aktuellt stadgande uppställda rekvisiten är uppfyllda, bör utlämnande därför ske. Man kan emellertid härav inte dra slutsatsen, att den myndighet som förfogar över den hemliga uppgiften skulle ha att automatiskt effektuera en beställning från polisen, baserad på påstående om att förutsättningarna för att enligt 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen lämna ut uppgifterna är uppfyllda. Denna prövning måste, som framgått, ankomma på den som innehar uppgiften. JO ansåg att bestämmelsen kunde missuppfattas och överlämnade därför frågan till . Vi anser att man vid tolkningen av 14 kap. 2 § fjärde stycket bör kunna ta ledning av vad som gäller beträffande förundersökning. Enligt 23 kap. 1 § skall förundersökning inledas om det finns anledning anta att brott har begåtts. Vad som förstås med att det finns anledning att anta att brott har begåtts har diskuterats i olika I doktrinen har ansetts att det skall finnas misstanke om ett NRQNUHW brott, även om man inte behöver känna till gärningens alla detaljer och inte heller exakt var, när och hur den utförts. Kravet på att det skall finnas anledning att anta att brott har begåtts kan närmast beskrivas som något som har avseende på frågan om gärningen är sådan att den utgör brott. Det är ett förhållandevis lågt krav som innebär att varken de objektiva brottsrekvisiten eller de subjektiva måste vara klarlagda. För att ta ett exempel kan det således finnas anledning att anta att trolöshet mot huvudman har begåtts, även om det råder viss oklarhet dels om den som misstanken riktas mot har haft en sådan förtroendeställning som krävs enligt 10 kap. 5 § , dels om denne har haft uppsåt. Eftersom det inte finns några uttalanden som tyder på annat får det antas att det inte varit lagstiftarens avsikt att i 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen ställa upp högre krav för att en gärning skall kunna anmälas till åklagaren än för att inleda 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP EURWW 133 förundersökning om brottet, särskilt som bestämmelsen också ger rätt att lämna uppgifter för den fortsatta utredningen. För tydlighetens skull bör framhållas att bestämmelsens tillämp- ningsområde omfattar även brott som är straffbelagda på försöks- och förberedelsestadiet. Begreppet misstanke kan antingen syfta på brottet som sådant eller på en person. Vanligen används det om den person som antas ha Den lägsta grad av misstanke som förekommer i bestämmelser är att en person NDQ PLVVWlQNDV för brott. En starkare misstanke brukar betecknas som VNlOLJ PLVVWDQNH och om ännu starkare skäl föreligger anses personen i fråga vara Sn VDQQROLND VNlO PLVVWlQNW för brott. När begreppet misstanke används i 14 kap. 2 § fjärde stycket förefaller detta inte innefatta något krav på att det skall finnas en viss grad av misstanke riktad mot en viss person för att uppgifter skall få lämnas. Under en förundersökning måste nämligen även hemliga uppgifter om personer som inte är misstänkta för brott kunna lämnas. Som exempel nämns i förarbetena uppgifter om undersökning av personer som har utsatts för brott (prop. 1981/82:186 s. 20). Som regel torde uppgifter om målsägande och andra som inte är misstänkta lämnas först på begäran av polisen eller åklagare. I en brottsanmälan lämnas vanligtvis inte sekretessbelagda uppgifter om annan än den som myndigheten misstänker för att ha begått brottet (vid vissa brott mot person, som t.ex. våldsbrott eller sexualbrott, kan dock sekretess- belagda uppgifter om målsäganden förekomma redan i anmälan). Även om något krav på att misstanken skall ha nått viss styrka inte förekommer, kan misstankens styrka ändå få betydelse för myndighetens prövning av om anmälan bör göras eller ej. Ju starkare misstanken är desto angelägnare är det att anmälan kommer till stånd. Det är viktigt att betona att därmed inte avses att misstanken mot en viss person är stark eller svag utan misstanken om att det har förekommit något som är straffbart. Det förefaller som om bestämmelsen i 14 kap. 2 § fjärde stycket upplevs som svårtillämpad. Detta kan åtminstone delvis bero på att paragrafen är utformad som en undantagsbestämmelse och att den i sig inrymmer många olika frågeställningar. Vi anser att tillämpningen av bestämmelsen skulle underlättas om den formuleras om så att det enklare kan utläsas vilka förutsättningar som gäller för sekretess- genombrott för brottsbekämpande ändamål. Vi föreslår därför att uttrycket misstanke om brott i 14 kap. 2 § fjärde stycket byts ut och att paragrafen i samklang med terminologi formuleras så att sekretessen bryts om det finns anledning att anta att 134 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP EURWW ett brott har begåtts. En konsekvensändring bör då göras i paragrafens femte stycke. 8SSJLIW VRP DQJnU EURWW En fråga man kan ställa sig är vad som avses med formuleringen att uppgift som angår misstanke om brott får lämnas ut. Frågan ställs på sin spets när polisen eller åklagaren under en förundersökning begär uppgifter av en myndighet och myndigheten enligt 15 kap. 5 § är skyldig att lämna ut uppgifterna, om hinder inte möter på grund av sekretess (se nämnda JO-fall). Även en myndighet som överväger att göra en brottsanmälan måste ta ställning till i vilken utsträckning de uppgifter som läggs till grund för anmälan kan sägas angå brottsmisstanken. I ett rättsfall från Regeringsrätten (RÅ 1989 ref. 7) berörs denna fråga. Omständigheterna i fallet var följande. Med anledning av misstanke om mord eller barnadråp begärde en polismyndighet att få ta del av vissa uppgifter hos en vårdcentral för att kunna hitta modern till ett oidentifierat avlidet spädbarn. Polismyn- digheten hade begärt men inte fått ut uppgifter GHOV om kända graviditeter som normalt skulle ha lett till förlossning under viss angiven tid, men där uppgifter saknades om vad graviditeten lett till, GHOV om kvinnor som vårdcentralen hade kommit i kontakt med i andra sammanhang som hade med förlossningsrelaterade sjukbesök att göra . Regeringsrätten fann att det förmodade brottet var av den allvarliga natur som krävs för att hälso- och sjukvårdssekretessen skall brytas, men ansåg att ett fullständigt tillmötesgående av polismyndighetens framställning skulle medföra att uppgifter i åtskilliga fall skulle komma att lämnas ut, trots att patienten inte med fog kunde misstänkas för brottet eller ens för något brott över huvud taget. Däremot ansåg Regeringsrätten att det från vårdcentralens sida hade bort lämnas ut uppgifter om den eller de kvinnor som avsågs med framställningen där omständigheterna var sådana att uppgifterna om dem DQJLFN PLVVWDQNH RP GHW DQJLYQD EURWWHW. därför målet åter för ny prövning. Regeringsrättens dom visar att det ankommer på berörd myndighet att pröva i vilken utsträckning uppgifter angår ett visst angivet brott. Vad som krävs i detta hänseende är däremot oklart. I det ovan refererade fallet förefaller Regeringsrätten ha ansett att vårdcentralen skulle sålla bort uppgifter om kvinnor som enligt vårdcentralens mening inte med fog kunde misstänkas för brottet eller ens något brott 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP EURWW 135 över huvud taget. I detta fall torde det ha varit enkelt att göra en sådan bedömning eftersom bl.a. alla kvinnor med levande spädbarn kunde sållas bort. I andra fall kan omständigheterna vara sådana att en myndighet svårligen kan bedöma om en viss uppgift angår misstanke om brott ens om den begär ett kompletterande underlag från den myndighet som begärt att få uppgiften. I komplicerade utredningar om ekonomisk brottslighet torde det åtminstone i vissa fall vara svårt för en myndighet att avgöra om de begärda uppgifterna kan anses angå det eller de brott som utredningen rör. Det kan med fog antas att myndigheterna i sådana fall inte alltid gör någon egentlig prövning av om uppgifterna verkligen angår det angivna brottet, utan i stället förlitar sig på den bedömning som föregått begäran. I och för sig skulle det kanske vara enklare för myndigheterna att inte behöva ta ställning till om begärda uppgifter angår ett brott, utan endast pröva om det finns skäl att anta att brott av visst slag har begåtts. Detta skulle emellertid innebära att en myndighet i princip inte hade möjlighet att säga nej till en begäran om utlämnande av uppgifter, om det bara kunde konstateras att begäran framställdes under en förundersökning avseende ett tillräckligt allvarligt brott. Frågan om sekretessen för uppgifter skall brytas eller ej skulle därmed bli beroende av om uppgifterna enligt den brottsutredande myndighetens bedömning behövdes för utredningen. En sådan ordning skulle strida mot de grundläggande principerna för sekretessprövning och inte heller i övrigt vara invändningsfri. Den bör dessutom jämföras med de tvångsmedelsregler som de brottsutredande myndigheterna har möjlighet att använda sig av om uppgifter inte kan fås fram med stöd av sekretesslagens bestämmelser. Det är framför allt reglerna om editionsföreläggande och vittnesförhör under förunder- sökning som är av intresse här. För vittnesförhör under förundersökning krävs enligt 23 kap. 13 § att någon person under förhör hos polisen vägrar att yttra sig angående en RPVWlQGLJKHW VRP lU DY YLNW I|U XWUHGQLQJHQ eller att det är av V\QQHUOLJ YLNW I|U XWUHGQLQJHQ DWW I|UK|UHW KnOOV redan För editionsföreläggande krävs enligt 23 kap. 14 § att handlingen NDQ DQWDV KD EHW\GHOVH VRP EHYLV. om en omständighet är av vikt för utredningen eller om en handling kan antas ha betydelse som bevis skall göras av domstolen. Polisens eller åklagarens bedömning att uppgifterna behövs för en brottsutredning anses således inte tillräckliga i dessa fall. Domstolen skall avgöra i vilken utsträckning framställan har fog för sig. De sekretessbrytande reglerna är som regel uppb yggda så att tystnadsplikten sträcker sig längre än vad reglerna om undantag från vittnesplikten gör. Det är alltså möjligt att få fram fler uppgifter genom förhör vid domstol eller genom editionsföreläggande än vad som är 136 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP EURWW möjligt med stöd enbart av sekretesslagens regler. Om man skulle ge de brottsutredande myndigheterna större möjligheter att få fram uppgifter enligt sekretesslagen än med stöd av tvångsmedelsreglerna skulle det uppstå en obalans i förhållande till regleringen i . innehåller ett väl genomtänkt system för prövning av tvångsmedelsfrågor där noggranna avvägningar har gjorts angående vilken information som får göras tillgänglig beroende på brottsmiss- tanken m.m. Att rucka på detta system genom ändrade regler i sekretesslagen bör enligt vår mening inte komma i fråga. Härtill kommer att det – av skäl som tidigare redovisats – torde vara svårt att tillskapa en särreglering för enbart ärenden som rör ekonomisk brottslighet, varför en eventuell förändring skulle komma att omfatta alla typer av brottslighet. Vi anser inte att en sådan förändring är lämplig. Även om den nuvarande ordningen inte är problemfri så har den trots allt fungerat. Vi anser således att den nuvarande ordningen bör bestå. En myndighet bör därför vid sin prövning av om sekretessen för en viss uppgift skall brytas ha både möjlighet och skyldighet att ta hänsyn till uppgifternas anknytning till det påstådda brottet. Om myndigheten skulle finna att uppgifterna inte har den anknytning som krävs har förundersökningsledaren möjlighet att i stället t.ex. begära vittnesförhör eller editionsföreläggande. En annan möjlighet är att överklaga beslut om avslag på framställning om utlämnande av handlingar. För att underlätta tillämpningen bör regeln dock omformuleras. bör enligt vår mening av 14 kap. 2 § fjärde stycket framgå att det för sekretessgenombrott krävs att XSSJLIWHQ lU DY EHW\GHOVH för utredning Däremot kan det här, lika lite som i övrigt när det gäller brottsutredning, uppställas något krav på vilken betydelse uppgiften skall ha, eftersom det är en fråga som kan avgöras först i efterhand. Något krav på en mer ingående prövning bör dock inte uppställas. Sekretessen bör brytas redan om det NDQ DQWDV att uppgiften har betydelse för utredning om brott. Vissa typer av uppgifter torde nästan undantagslöst ha betydelse (t.ex. medicinska uppgifter om skador vid våldsbrott eller deklarationsuppgifter vid skattebrott) medan det i andra fall krävs en mera individuell bedömning. )|UIDUDQGHW L WYHNVDPPD IDOO Även om 14 kap. 2 § fjärde stycket omformuleras för att underlätta tolkningen kan det naturligtvis ändå uppkomma situationer i vilka myndigheterna anser det tveksamt om uppgifter får lämnas ut. 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP EURWW 137 t.ex. vara svårt för en myndighet som överväger att anmäla ett brott att bedöma om det ifrågasatta handlandet är straffbart eller vilken påföljd som kan bli aktuell. Båda omständigheterna har betydelse för frågan om fjärde stycket är tillämpligt. Det har visserligen framhållits i förarbetena att det inte bör ställas alltför stora krav på underlaget för bedömningen (prop. 1983/84:142 s. 30), men vi anser ändå att det i tveksamma fall kan vara lämpligt att vederbörande myndighet kontaktar polisen eller åklagare för att få råd och upplysningar. En diskussion om fallet kan som regel föras utan att sekretessbelagda uppgifter behöver röjas. Normalt torde det vara tillräckligt att myndigheten redogör för omständigheterna, t.ex. att det är fråga om bidragsfusk avseende en viss summa pengar genomfört på visst sätt eller ett mutbrott i viss verksamhet. Om det är en brottsbekämpande myndighet som med stöd av 15 kap. 5 § begär en uppgift kan också tveksamhet uppstå om uppgiften har betydelse för brottsutredningen. I sådana fall kan frågan troligen ofta lösas efter en kontakt mellan myndigheterna. Den som begär att få uppgiften bör naturligtvis i samband med begäran lämna ett tillräckligt underlag för bedömning av sekretessfrågan, men den myndighet som skall pröva frågan är oförhindrad att ställa frågor och begära ytterligare underlag i den utsträckning som behövs. Vi tror att många av de oklarheter som är förknippade med den nuvarande regleringen skulle kunna undanröjas genom den här typen av kontakter. För myndigheter som ofta har kontakt i frågor av det här slaget kan det vara naturligt att anordna gemensam utbildning eller diskutera gemensam policy. För att uppgifter skall få lämnas med stöd av den nu diskuterade bestämmelsen krävs, utom i vissa särskilda fall, att de angår misstanke om brott för vilket fängelse är föreskrivet och att brottet dessutom kan antas föranleda annan påföljd än böter. I reglerna om vittnesförhör under förundersökning och om editionsföreläggande ställs inte några motsvarande begränsningar upp. Det är således möjligt för de brotts- utredande myndigheterna att med stöd av dessa regler få ut sekretessbelagda uppgifter i fler fall än vad som är möjligt enligt sekretesslagens bestämmelser. Det kan i och för sig ifrågasättas om det inte vore bättre med en lösning som bygger på att den som är skyldig att röja uppgifter vid ett vittnesförhör även bör kunna lämna uppgifterna vid en förundersökning med stöd av sekretesslagens regler. Reglerna i sekretesslagen skulle då kunna knytas till bestämmelserna om vittnesförhör i 36 kap. 5 § . 138 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP EURWW att uppgifter som kan antas ha betydelse för utredning om brott alltid skulle få lämnas oavsett brottets svårhet. När fjärde stycket infördes i 14 kap. 2 § sekretesslagen ansågs det emellertid uteslutet att bestäm- melsen skulle gälla alla slags brott (prop. 1983/84:142 s. 26). Departementschefen anförde att det inte var rimligt att sekretessen generellt skulle kunna brytas på grund av misstankar om bagatell- förseelser och att frågan om sekretessens räckvidd i stället borde vara beroende av bl.a. vilket brott misstanken avser. Det har under utredningens arbete inte framförts några önskemål om en generell förändring av det nu aktuella slaget och inte heller i övrigt framkommit något som talar för en sådan förändring. Vi finner därför att det inte finns skäl att nu frångå principen om att brottets svårhetsgrad påverkar frågan om sekretessen skall brytas. De mest bagatellartade förseelserna bör således fortfarande vara uteslutna från paragrafens tillämpningsområde. Om det på ett visst område finns skäl till det är det inget som hindrar att förutsättningarna för utlämnande ändras så att uppgifter som rör även lindrigare brott kan lämnas ut. Man skulle exempelvis kunna tänka sig att uppgifter om ekonomisk brottslighet fick lämnas även om fängelse inte är föreskrivet för brottet eller om brottet i det enskilda fallet bara kunde antas föranleda böter. Det har också framförts önskemål om en sådan eller liknande förändring av reglerna. Samhället har intresse av att inte bara grov och organiserad brottslighet beivras utan också bötesbrott. I praktiken är det emellertid få ekonomiska brott som föranleder böter. Om man bortser från sådana brott som t.ex. häleriförseelse och olovligt förfogande, som i enstaka fall kan ha anknytning till ekonomisk brottslighet, är det framför allt ringa bokföringsbrott (11 kap. 5 § ) och vårdslös skatte- redovisning (8 § skattebrottslagen; tidigare vårdslös uppbördsredo- visning enligt 9 § skattebrottslagen) som föranleder böter. Dessa brott är få till antalet. Med hänsyn härtill anser vi inte att intresset av att ekonomisk brottslighet som bara förskyller böter beivras är så starkt att det generellt bör få ta över de olika sekretessintressena. Undantagsvis bör det dock vara möjligt att lämna uppgifter även om bötesbrott. Så är också fallet med nuvarande regler. Med stöd av bestämmelsen i 14 kap. 3 § sekretesslagen kan uppgifter som rör ett bötesbrott lämnas, om omständigheterna är sådana att det är uppenbart att intresset av att bötesbrottet beivras går före det intresse som sekretessen skall skydda. I vissa fall kan, som tidigare nämnts, uppgifter också lämnas med stöd av 1 kap. 5 §, nämligen om utlämnandet är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Så kan vara fallet om det ligger inom myndighetens verksamhet att se till att misstankar om brott blir 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP EURWW 139 Detta torde ge utrymme för skattemyndigheterna att anmäla även bötesbrott. De bestämmelser som redan finns är enligt vår mening därför tillräckliga. Det bör således inte införas ytterligare regler som bryter sekretessen för uppgifter rörande ekonomiska brott på bötesnivå. I detta sammanhang bör ånyo framhållas att om en myndighet är osäker om ett brott förskyller enbart böter har den alltid möjlighet att vända sig till åklagare eller polismyndighet för att få besked om hur brott av aktuellt slag normalt bedöms. Avslutningsvis bör påpekas att det i 14 kap. 2 § femte stycket finns vissa undantag från den generella regeln om uppgiftslämnande i fjärde stycket. Dessa undantag är tillämpliga på områden där särskilt sträng sekretess gäller, bl.a. på sjukvårdens och område, och blir sällan tillämpliga vid utredning om ekonomisk brottslighet. Vi anser därför inte att vi har anledning att gå in på dem. 0\QGLJKHWHU WLOO YLOND XSSJLIW InU OlPQDV En myndighet har inte rätt att lämna uppgifter till vilken annan myndighet som helst, även om uppgifterna lämnas i brottsbekämpande syfte. I första hand får uppgifter lämnas till polisen och till åklagare. Dessutom får de lämnas till annan myndighet som har att ingripa mot brottet. Tullen är en myndighet som har att ingripa mot vissa brott och som därför omfattas av bestämmelsen. Motsvarande gäller skattemyn- digheterna i deras brottsutredande verksamhet. skall enligt 66 § tullagen och 65 § tullförordningen (1994:1558) medverka i tullens kontrollverksamhet genom att utöva tullkontroll av sjötrafiken. I varusmugglingslagen finns bestämmelser som ger befogenheter att ingripa mot brott enligt denna lag. Enligt lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning har också befogenhet att ingripa i samband med brott mot de i lagen uppräknade författningarna. Befogenheterna enligt sistnämnda lag gäller endast i omedelbar anslutning till den gärning som föranleder åtgärden. Även om är en myndighet som har till uppgift att ingripa mot brott torde det, med hänsyn till att inte har några brottsutredande uppgifter, knappast bli aktuellt att tillämpa 14 kap. 2 § fjärde stycket i förhållande till kustbe- vakningen. Ett annat exempel som nämns i förarbetena är myndigheter som har ålagts att utöva tillsyn inom ett visst område (prop. 1983/84:142 s. 41). Enligt kommentaren till sekretesslagen skall detta förstås så att det inte behöver vara fråga om en myndighet som kan ingripa i straff- processuell ordning (s. 14:19). Det synes inte helt klart vad som 140 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP EURWW förstås med att en myndighet har att LQJULSD PRW EURWWHW. Att en myndighet återkallar ett tillstånd eller ett bidrag kan knappast betraktas som ett ingripande mot brottet, utan snarare som ett ingripande PHG DQOHGQLQJ DY EURWWHW. Att en tillsynsmyndighet har skyldighet att anmäla brott som inträffar inom myndighetens ansvarsområde kan enligt vår mening inte heller anses innebära att myndigheten har att LQJULSD mot brottet. Att en myndighet meddelar disciplinpåföljd för en JlUQLQJ VRP LQQHIDWWDU EURWW kan möjligen betraktas som ett ingripande mot brottet. Myndigheter som får meddela disciplinpåföljd enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning (), om någon åsidosätter vad han eller hon har att iaktta i sin tjänst, skulle därmed omfattas av bestämmelsen. Disciplinpåföljd får i och för sig meddelas för gärningar som utgör brott, men inte om brottet har anmälts till åtal och som regel inte heller om gärningen har prövats i straffrättslig ordning. Har gärningen av någon annan orsak än bristande bevisning inte ansetts utgöra brott får dock ett disciplinärt förfarande inledas (18 § andra stycket ). Vad som talar mot att betrakta disciplinära förfaranden som ingripanden mot brott är just att sådana får förekomma bara om gärningen inte föranleder ett straffrättsligt ingripande. Av förarbetena till framgår också att disciplinpåföljd som regel meddelas för myndig- hetsinterna förseelser såsom t.ex. sen ankomst och olovlig frånvaro (prop. 1993/94:65 s. 85). Brott som någon har begått i sin anställning skall enligt 22 § som regel anmälas till åtal. Sammanfattningsvis får det anses osäkert vad som egentligen avses med lokutionen annan myndighet som har att ingripa mot brottet. Detta kan – med hänsyn till att 14 kap. 2 § är en sekretessbrytande regel – inte anses tillfredsställande. En korrekt tillämpning av reglerna förutsätter att dessa till sitt innehåll är klara och entydiga. Vi anser vidare att tillsynsmyndigheternas roll bör skiljas från de myndigheters, vars uppgift är att syssla med renodlad brottsbekämpning. Enligt vår mening skulle brottsbekämpningen och samarbetet mellan myndigheter underlättas om vars och ens ansvar tydliggörs. Fjärde stycket bör därför omformuleras så att det klart framgår att uppgifter bara får lämnas till myndigheter som har att ingripa i straffprocessuell ordning. Ändringen innebär formellt en inskränkning i förhållande till den nuvarande lydelsen. Fråga är om en sådan förändring skulle innebära någon nackdel.