sou · GNB378 · 2000-01-01 00:00:00 — ling av sockerbetor på . Syftet med åtgärden är att minska ris- kerna med bekämpningsmedel och växtnäringsutlakning till . Ersättning lämnas endast till brukare som får miljöersättning för resurshushållande konventionellt jordbruk. har knappt 5 700 lantbrukare anslutits till miljöersättningen för resurshushållande konventionellt jordbruk. Måluppfyllelsen jämfört med det uppsatta arealmålet är . Nya ansökningar om ersättning för resurshushållande konventionellt jordbruk har endast in- kommit från drygt 1 000 lantbrukare. Mot bakgrund av den dåliga anslutningen till ersättningsformen, samt att åtgärden redan från början avsågs vara ett tidsbegränsat kompe- tensutvecklingsprogram, anser utredningen att ersättningen för resurs- hushållande konventionellt jordbruk (inkl. tilläggsersättningen för re- surshushållande sockerbetsodling på ) bör utgå ur miljöpro- grammet. De miljömål som ersättningen avsåg att uppnå – minskad an- vändning av bekämpningsmedel och mindre förluster av växtnäring samt ökad biologisk mångfald – kan enligt utredningens mening uppnås på ett mer kostnadseffektivt sätt genom dels riktade åtgärder för minskat kvä- veläckage (se kapitel 14), dels kompetensutveckling av lantbrukarna in- om UID-programmet (se kapitel 17). 13.3.3.1Utredningens överväganden angående ersättning för obesprutade kantzoner Jordbrukets användning av bekämpningsmedel påverkar ekosystemen och riskerar att negativt inverka på människors hälsa och den biologiska mångfalden. Miljöriskerna kan relateras dels till hur mycket bekämp- ningsmedel som totalt sprids i miljön, dels till intensiteten, dvs. hur mycket som sprids på en viss areal. Preparatens egenskaper, brukarens hantering och miljöbetingelserna i samband med spridningen på fälten är faktorer som är avgörande för hur mark, luft och vatten påverkas. An- vändningen av bekämpningsmedel varierar mellan grödor och mellan olika delar av landet. Både den behandlade arealen och doserna är högst i jordbrukslänen i . Vid besprutning på riskerar bekämpningsmedel att hamna i fältkanter och vattendrag där växt- och djurlivet påverkas negativt. Be- kämpningsmedel i fältkanter eller som genom vindavdrift hamnar utanför fälten kan ge en artfattigare flora. Förutom att djurlivet påverkas direkt sker även en indirekt påverkan genom att värdväxter för fjärilar och and- ra insekter minskar. En annan effekt av ogräsbekämpningen är att ogrä- sens artsammansättning ändrats och att flera ogräsarter är hotade. 202 Anläggning av skyddszoner Mot denna bakgrund har utredningen övervägt att ersättning skall kunna lämnas för besprutningsfria kantzoner i stråsädesodling. En sådan ersättning skulle kunna utformas motsvarande vad som finns så- som villkor för att erhålla ersättning för resurshushållande konventionellt jordbruk. Vid en ersättning motsvarande 10–per hektar strå- säd krävs en odling av mer än 50–stråsäd i växtföljden , då minsta totala ersättning som utbetalas bör vara . Åt- gärden skulle då enbart rikta sig till en mindre del av brukarna. Utred- ningen anser därför att fortsatta utbildnings-, informations- och rådgiv- ningsinsatser till alla brukare rörande säkert växtskydd bör ha samma förutsättningar att minska de negativa effekterna på växt- och djurlivet som en ersättning för besprutningsfria kantzoner. Det är även så att den som sprider bekämpningsmedel är skyldig att ta hänsyn till bl.a. vindför- hållandena och omgivningens känslighet för medlet enligt de bestämmel- ser som finns på området (föreskrifter (1997:2) rö- rande spridning av kemiska bekämpningsmedel). 13.3.3.2Utredningens bedömning av TRF:s förslag Som nämndes ovan har föreslagit en högre ersättningsnivå för frilandsodling av trädgårdsprodukter med mo- tiveringen att den genomsnittliga arealen vid frilandsodlade trädgårdsfö- retag är låg. Utredningen konstaterar att det problemet delar denna före- tagsgrupp med alla mindre jordbruksföretag. Miljöbelastningen från trädgårdsföretagen torde dock i allmänhet vara betydligt större än från genomsnittliga jordbruksföretag, varför åtgärder är angelägna vid träd- gårdsföretagen. Utredningen har erfarit att det inom ramen för mark- nadsordningen för frukt och grönsaker ges möjlighet för godkända pro- ducentorganisationer att erhålla gemenskapsstöd för att stödja miljösats- ningar inom trädgårdsnäringen. Enligt utredningens mening är sådana lösningar att föredra framför en separat miljöersättning för trädgårdsnä- ringen. En sådan blir administrativt svårhanterlig eftersom företagen också ofta har jordbruksgrödor. Administrationskostnaderna torde också bli förhållandevis höga eftersom arealerna är begränsade. Anläggning av skyddszoner 203 Utredningens förslag innebär att en åtgärd för anläggning av skyddszo- ner införs, som de nuvarande miljöersättningarna för resurs- hushållande konventionellt jordbruk, resurshushållande sockerbetsodling på samt anläggning av extensiv vall utgår ur miljöprogrammet. Genom att antalet ersättningsformer reduceras minskar den övergripande komplexiteten i miljöprogrammet. Dessutom minskar omfattningen av fasta administrativa insatser som har varit nödvändiga att ut- veckla för varje enskild åtgärd, t.ex. utveckling av ADB-system, framta- gande och distribution av ansökningshandlingar och informationsmateri- al, utarbetande av kontrollrutiner m.m. Utformningen av ersättningen för anläggning av skyddszoner över- ensstämmer till stor del med utformningen av den del av den nuvarande åtgärden för extensiv vall och skyddszoner som rör anläggning av skyddszoner. Detta innebär att några nya administrativa konsekvenser eller kostnader inte torde tillkomma. 204 Anläggning av skyddszoner Jordbruket ger både positiva och negativa effekter på miljön och land- skapet. En av de allvarligaste negativa effekterna är att ändringar i jord- bruksstrukturen har förändrat och ökat växtnäringsläckaget, vilket bi- dragit till övergödning av havs- och kustområden samt sötvatten. Jord- bruket står för knappt hälften av de kväveutsläpp orsakade av mänsklig verksamhet som når havet via vattendragen. Enligt direktiven skall MPU pröva möjligheterna att genomföra effektivare miljöåtgärder för att yt- terligare begränsa jordbrukets miljöpåverkan när det gäller växtnä- ringsläckaget. Målet att halvera de vattenburna utsläppen av kväve från mänskliga verksamheter har inte uppnåtts, varken totalt för alla sektorer eller för jordbruket. Målet har ersatts med ett nytt del- mål under miljökvalitetsmålet Ingen övergödning, som innebär att de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om skall minska jämfört med nivå. Miljöersättningen för minskat kväveläckage skall bidra till att uppfylla detta delmål. Regeringen har gett i uppdrag att lämna förslag till sektorsmål för jordbruket i syfte att uppnå det ovan nämnda delmålet. SJV skall även utarbeta och lämna förslag till ett förstärkt åtgärdspro- gram för minskade växtnäringsförluster från jordbruket. Eftersom miljö- ersättningar kan vara ett av flera viktiga inslag i åtgärdsprogrammet skall SJV enligt uppdraget informera MPU om utvecklingen och inne- hållet i verkets arbete. Utredningens förslag, som tagits fram i samråd med SJV, innebär att ersättning ges för sådd av fånggrödor, dock något förändrat jämfört med den miljöersättning för sådd av fånggrödor som finns inom det nuvaran- de miljöprogrammet. Dessutom införs en ersättning för som jordbearbetas tidigast påföljande år. Möjlighet ges även att kombinera Ersättningarna riktas till de delar av landet där det är mest betydelsefullt att minska kväveutlakningen. Syftet med åtgärden är att minska kväveläckaget från och därmed bidra till att uppnå målet om en minskning av den kvävebelast- ning på havet som orsakas av mänsklig verksamhet. Vid en anslutning vårstråsäd uppskattas enligt SJV åtgärden ge en re- duktion av kväveutlakningen till havet med ca kväve . För att ytterligare minska kväveutlakningen bör också riktade informations- och utbildningsinsatser genomföras. Dessa bör vara frivilliga och indivi- duellt anpassade. Sådana insatser bör kunna minska utlakningen med ca kväve . Totalt uppskattas åtgärden därför kunna minska kvävebelastningen med kväve . Ersättningarna omfattar , , , , och . Även de individuella informations- och ut- bildningsinsatserna skall riktas till enbart detta område. Inom området är retentionen (vattnets uppehållstid) låg och/eller kvävebelastningen hög. Även djurtätheten är hög inom stora delar av området. Området är även lätt att avgränsa administrativt. Följande villkor gäller för ersättningarna: 1.Fånggröda skall sås på av företagets vårsädesareal . Sådd skall ske före sista sådatum inom areal- ersättningsprogrammet och fånggrödan får brytas tidigast i de tre sydligaste länen och tidigast i övriga län. Vallinsådd räknas inte såsom fånggröda. 2.Minst 20 % av företagets vårsädesareal får inte bearbetas före . För att ansöka om någon del av miljöersättningarna måste brukaren minst förbinda sig att uppfylla villkor 1 eller villkor 2. Däröver ersätts ytterligare insådd av fånggröda i vår- och höstsäd då sådden sker senast vid sista sådatum enligt arealersättningsprogrammet. gare fånggröde- och stubbareal samt träda och vallbrott som inte bear- betas före ersättningsberättigande. Fånggröda som sås ef- ter skörd av potatis är ersättningsberättigande om fånggrödan bryts tidi- gast . Sådd av fånggrödan skall ske efter skörd av potatisen eller i de tre sydligaste länen alternativt i övriga län. Miljöersättning för insådd av fånggröda lämnas med per hektar. Ersättning för mark som inte bearbetas före lämnas med per hektar. För areal som såtts in med fånggröda vilken först bryts året därpå liksom fånggröda som sås efter potatis är ersättningen per hektar. Femårsbesluten utformas så att jordbrukaren förbinder sig att genomföra minst en av åtgärderna på av vårsädesarealen. Jordbrukaren söker utbetalning och anger då arealen vårsäd och höstsäd som skall besås med fånggröda och i förekommande fall arealen som skall besås med fånggröda efter potatis. Brukaren kan också oberoende av ovanstående välja att enbart ansöka om utbetalning för stubbareal, stråsädesareal med insådd fånggröda, vallbrott och träda som skall bearbetas tidigast året därpå. Slutligen är det möjligt för bru- karen att både ansöka om utbetalning för fånggrödeareal och areal som kommer att bearbetas tidigast . För brukare som har mark både innanför och utanför stödområdet utgår ersättning endast till marken inom stödområdet. 14.1.7Förväntad anslutning och kostnad I området odlas ca vårsäd. Av det totala antalet hektar vårsäd i området bör kunna anslutas till åtgärden, dvs. Detta innebär att ca vårsäd antingen kommer att besås med fånggröda och/eller jordbearbetas . Den totala kostnaden för stödet vid en anslutning av ca 50 000 ha, inklusive kostnaderna för de individuellt anpassade informations- och utbildningsinsatserna, har beräknats till . 14.2Motiv för utredningens förslag 14.2.1Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för minskat kväveläckage När miljöersättningen för sådd av fånggrödor infördes var ersättningsni- vån per hektar. I , och översyn av miljöstöden (SJV 1997a) konstateras att drygt 4 800 ha anslutits till åtgärden , vilket motsvarar av miljöprogrammets arealmål. För att öka intresset för ersätt- ningsformen föreslog verken därför att ersättningsnivån skulle höjas, vilket också gjordes (se även avsnitt 14.2.2.1). I miljöstödsöversynen påpekas vidare att ersättningen har nått sin största anslutning i , vilket till stor del kan förklaras av ak- tiva informationsinsatser inom arbetet med grön mark av såväl myndigheter som lantbrukets organisationer. Verken menar att detta tyder på att information och tidigare erfarenhet har stor betydelse för måluppfyllelsen. 14.2.1.2RRV:s granskning av jordbrukets miljöstöd RRV har i rapporten (RRV 1999) granskat i hur hög grad de olika åtgärderna inom miljöprogrammet bidrar till att uppnå jordbrukets miljömål. Ett av de miljömål som granskats är halvering av kväveläckage. Granskningen av miljöstödets effekter på kväveläckaget har avgrän- sats till och . Enligt RRV omfattar och Hal- lands län av den totala åkerarealen i och står tillsam- mans för av kväveutsläppen, men länen mottar endast av de miljöersättningar som syftar till att minska kväveläckaget. För att uppnå kostnadseffektivitet menar RRV att miljöersättningen i högre grad bör fördelas efter kväveutsläppens storlek. Ju mer kväve marken läcker, desto mer minskar kväveutsläppen mätt i antal kilo kväve per hektar om miljöåtgärder sätts in. Samtliga miljöersättningsåtgärder är därför från miljösynpunkt mest effektiva i och län som har de största kväveutsläppen mätt i kilo kväve per hektar . RRV:s företagsekonomiska kalkyler visar vidare att stödet till fång- grödor är så lågt att det knappast täcker kostnaderna för anläggning och minskad avkastning i huvudgrödan. Något ekonomiskt incitament att anlägga fånggrödor utöver lagens krav på grön mark finns alltså inte enligt RRV. Eftersom kväveläckage är en negativ miljöeffekt, bör principen om att förorenaren betalar övervägas enligt RRV:s mening. 14.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersättning för minskat kväveläckage Målet för den nuvarande miljöersättningen för sådd av fånggrödor är att 39 000 ha fånggrödor anläggs . har ca 7 900 ha anslutits till stödet. Det ger en måluppfyllelse på jämfört med det uppsatta arealmålet. Den anslutna arealen har ökat , dvs. i samband med att ersättningsnivån höjdes per hektar. I figur 14.1 visas den länsvisa fördelning- en av ansökt areal . har den största arealen fång- grödor, av den totala ansökta arealen. Länsvis fördelning av den areal för vilken ansökningar inkommit om miljöstöd för sådd av fånggrödor (Källa: SJV). I tabell 14.1 visas fördelningen av den ansökta arealen fånggrödor mellan kust- och inlandskommuner i , och . Genomsnittet för de tre länen var anslutna arealer i kustkom- munerna och i inlandskommunerna. Variationen är dock mycket stor, i låg av den ansökta arealen i kustkommunerna me- dan motsvarande siffra för var . Fördelning av till miljöprogrammet ansluten areal fång- gröda (Källa: SJV). 14.2.2.2Inkomna synpunkter från myndigheter och organisationer Som en del i miljöprogramutredningens analys av det nuvarande mil- jöprogrammet för jordbruket har synpunkter inhämtats eller inkommit från företrädare för olika myndigheter och organisationer. När det gäller åtgärder för minskat kväveläckage har bl.a. följande synpunkter fram- kommit. () förordar att åtgärder för att minska växtnä- ringsläckaget endast skall kunna erhållas i utpekade områden med högt växtnäringsläckage, eller särskilt miljökänsliga områden. Detta ger hög samhällsnytta i förhållande till insatta medel. Åtgärder för att begränsa växtnäringsläckage utgörs enligt NV av vallodling, fånggröda, skydds- zoner, vårplöjning av vårsådd areal, vårspridning av stallgödsel samt större spridningsareal för stallgödsel. Till dessa åtgärder bör kopplas krav på att bl.a. genomgå utbildning samt upprätta och följa växtnä- ringsbalans och gödslingsplan. Enligt NV kan det finnas administrativa fördelar med att slå samman flera åtgärder och erbjuda brukarna ett smörgåsbord av åtgärder inom samma ersättningsform. () menar att anläggning av fång- grödor är en effektiv åtgärd för att minska växtnäringsläckaget. Tyvärr har anslutningen till stödet varit ganska dålig. LD anser att ett sätt att få bättre effekt och ökad spridning är att höja ersättningsnivån och begrän- sa stödet till de mest miljökänsliga områdena. Att låta träda följa direkt på fånggrödan kunde vara ett sätt att popularisera stödet. i hänvisar i en skrivelse från den 11 ja- nuari 1999 till Mellbyförsöken i , som har visat att fånggrödor har en god förmåga att minska läckaget av kväve. När vi nu har den kunskapen menar att nästa logiska steg borde vara att för- söka öka odlingen av fånggrödor i de mest utsatta områdena. Ett effek- tivt sätt att göra odling av fånggrödor attraktivare är att höja ersättning- en i de kustnära områdena. styras till de områden där de gör mest nytta. Ett annat sätt att öka intres- set för fånggrödestödet är, enligt , att tillåta att fånggrödan bryts månad. Eventuellt skulle en tidigareläggning av brytningstidpunkten kunna kombineras med möjligheten att fånggrödan följs av träda. bedömer att en sådan regel-ändring skulle innebära att intresset för odling av fånggrödor ökade markant. Miljö- mässigt skulle det enligt inte innebära någon försämring, eftersom Mellbyförsöken har visat att efter oktober månad har fånggrö- dan mycket liten effekt på kväveutlakningen. () föreslår i en skrivelse från att ett pilotprojekt för nypon införs i det kommande miljöpro- grammet. Enligt PF är nyponodling en miljövänlig produktionsform som bidrar till minskat näringsläckage. Vidare anför PF att nypon har ett rot- system som är mycket välförgrenat och efter 3–täcker hela den od- lade arealen. Någon bearbetning av jorden förekommer ej, och mellan nyponraderna anläggs gräs. Kvävet binds i växtmassan, och kväveläcka- get blir således näst intill noll. Eftersom anläggningskostnaden för nypo- nodling är hög, och den första skörden inträffar först 3–efter plante- ring, föreslår PF att ett initialstöd på per hektar efter plantering införs i syfte att höja lönsamheten för odlarna till en acceptabel nivå. Stödet skulle utgå för nypon som odlas med hjälp av integrerad produktion, vilket bl.a. innebär att användningen av kemiska bekämpningsmedel begränsas. 14.2.2.3Idéskiss från Ekologiska lantbrukarna och Ekologiska lantbrukarna och presente- rade en idéskiss till ett nytt miljöstöd för resurseffektivt jordbruk (). Syftet med är att förändra jordbrukets produk- tionsmetoder mot långsiktig uthållighet. Det är tänkt att ersätta nuvaran- de ersättningar till resurshushållande konventionellt jordbruk, ekologisk odling, fånggrödor, extensiv vall, skyddszoner och bruna bönor. utgår från fyra centrala miljömål: 1.Övergång till välbalanserade växtföljder med vall. 3.Jämnare regional fördelning av djurhållningen och bättre integration av växtodling och djurhållning på gårdsnivå. 4.Minskad kemisk bekämpning. Enligt idéskissen skall byggas upp som ett modulsystem med utgångspunkt i dessa fyra mål. En obligatorisk grundmodul skall inne- hålla dokumentation och analys av gårdens miljöprestationer. Ett antal tilläggsmoduler skall premiera: ·God självförsörjningsgrad med växtnäring. ·Borttagen kemisk bekämpning. ·Balans mellan växtodling och djurhållning. Grundmodulen tar till vara de krav på systematisk dokumentation och analys av gårdens miljöeffekter som finns i den nuvarande miljöersätt- ningen till resurshushållande konventionellt jordbruk. På grundval av denna analys är tanken att inom modulsystemet erbjuda stegvis höjd er- sättning för åtgärder som förbättrar gårdens miljöprestationer. Vinsterna är bl.a. att den konstlade gränsdragningen mellan miljöersättningsåtgär- der enbart för jordbrukare med ekologisk respektive konventionell pro- duktion försvinner. I stället skulle samtliga anslutna jordbrukare premie- ras utifrån exakt samma kriterier. Dessutom menar förslagsställarna att programmets konstruktion ger en stark stimulans för alla anslutna lant- brukare att gradvis öka sina miljöprestationer. 14.3.1Motiv för miljöersättning för minskat kväveläckage Risken för stort kväveläckage från åkermarken skiljer sig mellan olika områden i landet bl.a. beroende på olika naturliga förutsättningar såsom klimat och jordart. Genom t.ex. valet av grödor, växtföljd, gödsling och jordbearbetning utifrån de naturliga förutsättningarna kan jordbrukaren minska riskerna för kväveläckage. som jordbrukaren måste göra innebär i flera fall både vissa förändringar som påverkar odlingen, t.ex. tidpunkt för jordbearbetning, men också att vidta specifika åtgärder så- som odling av fånggröda. Båda åtgärderna innebär ökade kostnader jäm- fört med jordbrukare i andra geografiska områden som inte behöver vidta motsvarande åtgärder, då risken för kväveläckage beroende på de naturliga förutsättningarna är mindre. Att ersätta jordbrukarna för de ökade kostnader som uppstår då åtgärderna måste vidtas för att minska kväveläckaget inom dessa områden är motiv för det nu föreslagna ersätt- ningen. Ersättningarna föreslås omfatta , , , , och . Det milda klimatet i det avgränsade området, men också den höga nederbördsmängden särskilt på Västkus- ten, i kombination med låg retention och/eller hög kvävebelastning är grunder för avgränsningen. Andra utgångspunkter är att andelen lättare jordarter är relativt stor inom det föreslagna området, samt att en hög djurtäthet också är vanligt förekommande. finns den högsta djur- tätheten inom områden med lättare jordarter. Jordbruksdriften är dess- utom intensiv inom stora delar av området. För att åstadkomma ett ad- ministrativt lätt avgränsat område har hela län valts, även om detta inte innebär den optimala avgränsningen utifrån de tidigare uppräknade ut- gångspunkterna. 14.3.3Motiv för den föreslagna miljöersättningen och de uppställda villkoren Den analys som utredningen gjort visar att måluppfyllelsen har varit låg inom de flesta av de olika ersättningsformer för skydd av miljökänsliga områden som ingår i nuvarande miljöprogram, t.ex. inom miljöersätt- ningen för sådd av fånggrödor. Enligt direktiven skall MPU pröva möj- ligheterna att genomföra effektivare miljöåtgärder för att ytterligare be- gränsa jordbrukets miljöpåverkan när det gäller växtnäringsläckaget. Odling av fånggröda efter huvudgrödan är en effektiv me- tod för att minska risken för kväveläckage under höst- och vintermåna- derna. Utredningen menar att en av orsakerna till den låga mål-upp- fyllelsen för fånggrödeersättningen är att åtgärden inte särskilt riktats till områden med hög kvävebelastning och/eller låg retention. Nuvarande ersättning omfattar även områden på det sydsvenska höglandet där an- delen vall i växtföljden oftast är hög och vallinsådd vanligen görs i vår- stråsäd. Detta medför minskade möjligheter att även så in fånggröda i vårstråsäden. En annan orsak till den låga måluppfyllelsen är troligen att det enbart varit möjligt att bryta fånggröda tidigast i februari året därpå. Att tillåta en bearbetning medför att problem beroende på lerhalts- skillnader kan undvikas. Lerhaltskillnader kan finnas både inom området och mellan skiften, men också inom samma skifte. För att en bearbetning skall vara lämplig skall marktemperaturen ha sjunkit, med minskad mineraliseringshastighet som följd. har därför satts som en lämplig tidpunkt. Tidpunkten sammanfaller med nuvarande bestämmelser om höst- eller vinterbevuxen mark enligt förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket, beroende på län. Då det gäller val av gynnsammaste tidpunkt för brytning fånggröda kan två olika ståndpunkter urskiljas. En ståndpunkt är att sen nedbruk- ning av fånggrödan ökar möjligheten för den vårsådda grödan att ta upp det kväve som frigörs vid nedbrytning av fånggrödan. En tidig nedbrukning av fånggröda kan innebära att kvävet som finns bundet i fånggrödan fastläggs och frigörs för sent för att kunna utnyttjas fullt ut av den påföljande vårsädesgrödan med risk för ökat läckage un- der påföljande höst. En annan ståndpunkt är att den kvävemängd som finns i fånggrödan inte har någon nämnvärd betydelse för fastläggningen, särskild då det inte företas någon jordbearbetning. Till vårbearbetning- ens fördel talar också att temperaturen i marken, främst i de sydligare delarna av landet, oftast är några plusgrader under stora delar av sen- hösten och vintern. Även vid temperaturer nära noll frigörs kväve som en fånggröda har möjlighet att ta upp och därmed förhindra utlakning av kvävet. Att fånggrödan skall vara insådd vid sista sådatum enligt arealersätt- ningsprogrammet är ett villkor för att denna skall ha nått en sådan ut- veckling att möjligheterna finns för ett stort upptag av kväve under hös- ten efter skörd av huvudgröda.