sou · GNB397d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Överväga nden och fö rslag Enligt direktiven till utredningen ska sambanden mellan socialbidraget och övriga trygghetssystem analyseras utifrån de olika övergripande förändringar som skett i samhället . I utredningens del- betänkande Ökade socialbidrag. En studie om inkomster och social- bidrag (SOU 1999:46), berörs dessa samband. Den slutsats som kan dras utifrån denna studie är att behoven hos personer som inte alls kommit in på arbetsmarknaden – och därmed inte heller omfattas av de till arbetsmarknaden kopplade försäkringarna – är huvudförklaringen till det ökade beroendet av socialbidrag. har i allt större utsträckning måst inrikta sina insatser mot att skapa förutsättningar för den enskilde att få ett arbete. I detta kapitel diskuteras bl.a. möjliga vägar som leder bort från beroendet av socialbidrag. Ett förslag rör introduktionsersättning till flyktingar och andra skyddsbehövande. Några andra förslag lämnas inte men däremot görs vissa bedömningar. Även om det till skillnad från vad som gäller vid konkreta förslag inte föreligger någon skyldighet att beräkna kostnadskonsekvenser av och anvisa finansiering för sådana bedömningar har utredningen gjort ett försök att beräkna kostnadskon- sekvenserna. Det kan redan här konstateras att det rör sig om betydande kostnader. Några förslag om finansiering av dessa bedömningar ges däremot inte. Kostnaderna för socialbidraget fördubblades, i reala termer, under 1990- talets första . kostade socialbidragen drygt 12 m iljarder kronor. I delbetänkandet Ökade socialbidrag (SOU 1999:46) konstateras det att andelen hushåll i befolkningen som fått socialbidrag ökade från år . Det allvarliga är dock att det långvariga beroendet av socialbidrag har ökat. mer än fördubblades den andel hushåll i befolkningen som hade socialbidrag . I början av 1990- talet gällde detta för av samtliga hushåll i riket. 184 Försörjning SOU 1999:97 talets mitt gällde det av hushållen. Enligt 1 stod det lå ngvariga socialbidragstagandet för av kostnaden för hela socialbidragssystemet. Kostnaderna för socialbidrag svarar för av de totala kommunala utgifterna2. Den huvudsakliga förklaringen till de kraftigt ökade socialbidrags- kostnaderna är utvecklingen på arbetsmarknaden. Men en faktor som i detta sammanhang varit viktig är socialbidragets roll i den svenska väl- färdsmodellen. Den generella svenska socialpolitiken har den enskildes knytning till arbetsmarknaden som grund. Socialbidraget fungerar som det yttersta skyddsnätet. Så länge som haft en låg eller mycket låg arbetslöshet har de generella socialförsäkringssystemet kunnat medverka till att vi haft färre fattiga i än i de flesta andra länder. Socialbidraget har kunnat fungera som det yttersta skyddsnät det avsågs vara. kom arbetsmarknaden att präglas av hög arbetslöshet. Nya invandrare och unga människor fick särskilt svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Detta faktum gjorde också att de inte fick ersättningar från de försäkringar som byggts till skydd för den enskilde vid arbetslöshet eller sjukdom. Detta är den viktigaste förkla- ringen till de ökade kostnaderna för socialbidrag. En annan viktig förklaring till de ökade socialbidragskostnaderna är konsekvenserna för vissa gr upper av den offentliga sektorns svaga budgetsituation till följd av problemen i samhällsekonomin . Det omfattande saneringsprogrammet kom att påverka alla medborgare och fick enligt regeringen3 en fördelningspolitisk profil som innebar att hushåll med högre inkomst kom att betala mer än hushåll med lägre inkomster. De senare hade rimligen svårare att klara de påfrestningar som budgetsaneringen innebar. Staten tvingades bl.a. för- sämra reglerna i socialförsäkringssystemet och kommunerna höjde bl.a. brukaravgifterna, särskilt inom barnomsorgen. Ytterligare en förklaring till utvecklingen av socialbidragskostna- derna är att skattepolitiken lades om . Detta inne- bar en växling från direkt beskattning till indirekt beskattning. Hushåll med mycket låga inkomster fick små fördelar av sänkningen av den direkta beskattningen men desto större nackdelar av den höjda indirekta 1120 000 barn berörs av långvarigt socialbidrag, VälfärdsBulletinen Nr 2 1999. 2Procentandelen bygger på en överslagsberäkning som gjorts inom utredningen, där kostnaderna för socialbidrag antagits vara och de totala kommunala utgifterna antagits vara . 1997/98:1 (Finansplanen). Exempelvis steg kostnaderna för boendet kraftigt. Detta medförde att redan utsatta grupper, t.ex. ensamstående föräldrar med låga inkomster, fick en än svårare situation. Av delbetänkandet Ökade socialbidrag (SOU 1999:46) framgår att hade ca 150 000 hushåll socialbidrag . Det är nära nog fem gånger fler än . Det framgår också att 75 000 hushåll hade socialbidrag som permanent försörjning . Det motsvarar av alla hushåll i riket och är en ökning med ca 2,5 gånger jämfört med 1990-talets början. Invandrare och ungdomar är klart överrepresenterade bland hushåll med långvarigt beroende av socialbidrag. En betydande andel av dessa hushåll kan anses ha levt ett marginaliserat liv. Av delbetänkandet framgår också att inkomsterna allmänt sett sjunkit i . I princip har alltså hela folkhushållet har fått vidkännas försämringar. De studier som gjorts inom ramen för denna utredning stannar vid . Men det finns anledning att ändå något beröra utvecklingen . kostade socialbidragen sammanlagt ca 12,4 m iljarder kro- nor. Kostnaderna minskade dock till ca 11,4 m iljarder kronor och innevarande år har kostnaderna fortsatt att minska. Under utredningsarbetet har bl.a. kontakter tagits med kommunala företrädare i syfte att belysa utvecklingen för att söka klargöra vilka faktorer som bidrar till att socialbidragskostnaderna sjunker. En viktig förklaring till de sänkta kostnaderna är den förbättrade arbetsmarknaden. Enligt samstämmiga uppgifter är det unga människor med förhållandevis goda förutsättningar som har fått arbete och som därför inte längre behöver socialbidrag. Kommunernas möjligheter att, enligt ändringarna i socialtjänstlagen 1998, kräva deltagande i kompe- tenshöjande åtgärder kan också ha haft en viss inverkan. Denna möjlig- het kan ha minskat benägenhet hos vissa att söka socialbidrag. Det har framförts att detta exempelvis kan gälla för studenter . Men det har också framhållits att många hushåll som varit beroende av socialbidrag även i den förbättrade arbetsmarknad som nu råder är fortsatt beroende av socialbidrag. Särskilt gäller detta för gruppen nya invandrare. Vidare har många av de u ngdomar som varit långvarigt socialbidragsberoende svårigheter att komma in på arbets- marknaden och är hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. Sedan den akuta ekonomiska krisen övervunnits har regering och riksdag genomfört förändringar i välfärdssystemet som förbättrat försörjningssituationen för utsatta hushåll. Det handlar om höjda barnbidrag och högre ersättningsnivåer i arbetslöshetsersättningen. Sammantaget är det många hushåll som är långvarigt beroende av socialbidrag. Först när dessa inte längre behöver socialbidrag torde kostnaderna kunna minska mera markant. Begreppet marginaleffekter används för att beskriva hur stor del av en individs ökade inkomster som går åt till skatt eller minskade bidrag. En hundraprocentig marginaleffekt innebär t.ex. att hela den ökade in- komsten går åt. I den politiska debatten har de höga marginaleffekterna av skatte- och bidragssystemet uppmärksammats som hämmande för hushållens in- tresse att öka sina inkomster. Det ska löna sig att arbeta. Därför ska det samlade systemet för skatter, bidrag och avgifter fungera så att en ökad arbetsinsats lönar sig för den enskilde. Studier som har genomförts visar att det är hushåll med låga inkomster som drabbas av de högsta marginaleffek- terna. Det beror på att effekterna av inkomstberoende bidrag läggs på effekterna av inkomstbeskattningen. En låginkomsttagare kan få mar- ginaleffekter på , vilket är högre än de närmare 60 pro- cent som en höginkomsttagare kan drabbas av om han bor i en hög- skattekommun. För en familj som lever på socialbidrag, är marginaleffekten hund- raprocentig upp till den nivå då socialbidrag inte längre utgår. Det innebär att en familjeförsörjare med många barn, som inte har arbete och socialbidrag, inte har några ekonomiska incitament till att bidra till familjens försörjning genom arbete eftersom den ekonomiska standarden inte förbättras förrän inkomsterna från arbete blir tämligen höga. Motsvarande gäller för ensamstående föräldrar som har låg inkomst och socialbidrag. Förbättringar av inkomsten genom ökad arbetstid ger inte någon ekonomisk utdelning. Snarare riskerar hushållets egentliga välfärd att sänkas då föräldern måste tillbringa mera tid utanför familjegemenskapen. Andra inkomstprövade bidrag, t.ex. bostadsbidrag, är bättre än soci- albidrag, om än inte idealiska, vad gäller marginaleffekter. Marginal- effekterna skulle sänkas för de familjer som har socialbidrag om de istället för dessa fick inkomstberoende bidrag. Inom pågår ett arbete som syftar till att ändra i reglerna för bidrag till hushållen så att marginaleffekterna minskar. De allra flesta människor vill försörja sig själva. Men ett långvarigt be- roende av socialbidrag riskerar att påverka den enskildes motivation och förmåga att sträva efter egen försörjning genom arbete. Om många människor är långvarigt beroende av finns det risk för att det uppstår en särskild bidragskultur. Detta medför i sin tur risk för att det uppstår motsättningar mellan dem som betalar skatt och dem som uppbär soci- albidrag. Den enskildes motivation för att bryta sitt socialbidragsberoende kan urholkas eller helt brytas av de följdverkningar som kan uppstå när han eller hon tar ett arbete, utökar sin arbetstid eller börjar studera. Om det ekonomiska utbytet uteblir så står den enskilde kvar med enbart den ansträngning som arbete eller studier innebär. Det kan då bli lättare att anpassa sig till ett liv utanför arbetsmarknaden och därmed går också den integrerande effekten av deltagande i arbetslivet förlorad. Förmågan till egenförsörjning minskar också om de kunskaper och färdigheter som den enskilde har inte utnyttjas. Det är anmärkningsvärt att så många barnfamiljer är långvarigt beroende av socialbidrag. Inom ramen för s.k. Försörj- ningsprojekt4 konstateras att 120 000 barn levde i familjer som hade ett långvarigt beroende av socialbidrag. Det är mer än en för- dubbling . Risken att dessa barn får dåligt självförtroende och ärver attityder som hänger samman med ett bidragsberoende kan inte negligeras. I statistiska sammanhang, bl.a. SCBs inkomststatistik, finns en socio- ekonomisk grupp som betecknas Övriga. Denna grupp ökade från 270 000 sådan hushåll , till 480 1996. 4 120 000 barn berörs av långvarigt socialbidrag, VälfärdsBulletinen Nr 2 1999. 188 Försörjning SOU 1999:97 närmare en halv miljon hushåll inte kan ges någon av beteckningarna arbetare, tjänstemän, företagare, studerande eller ålderspensionärer. Till en del beror det statistiska utfallet på mättekniska problem. Men det speglar också en reell förändring i samhället. Av delbetänkandet om ökade socialbidrag (SOU 1999:46) framgår att närmare vart tjugonde hushåll i gr uppen Övriga var lå ngvarigt beroende av socialbidrag. Mer än hälften av samtliga hushåll med lång- varigt beroende av socialbidrag tillhörde denna grupp Övriga. Utredningen har inte närmare kunnat analysera gruppen Övriga, men till en del kan det röra sig om en grupp hushåll som befinner sig i samhällets utkant. Dessutom finns det en inte obetydlig grupp arbetslösa som i viss mening faller mellan arbetsförmedlingen (AF) och . Det är arbetslösa som har svårt att hävda sig på arbetsmarknaden. De är arbetssökande men om arbetsförmedlingen bedömer att de inte är för- medlingsbara får de ingen eller begränsad service. Det mesta talar för att antalet personer har ökat som av arbetsför- medlingen bedömts inte vara förmedlingsbara. Enligt en studie från AMS bedömde arbetsförmedlare att 161 000 personer inte var möjliga att få ut på arbetsmarknaden 5. anser å sin sida ofta att samma personer står till arbetsmarknadens förfogande och att de borde får tillgång till arbetmarknadspolitiska åtgärder. Förvisso kan en del av dem ha sociala rehabiliteringsbehov, men ofta är just an- knytningen till arbetsmarknaden – i form av praktik, utbildning, arbetsträning eller arbete – en förutsättning för den sociala rehabilite- ringen. anser vare sig eller arbetsförmed- lingen att de har ansvaret för dessa personer. I de fall det finns en funge- rande samverkan mellan arbetsförmedlingen och så ger det ofta goda resultat för den enskilde och har stor betydelse för att minska det långvariga beroendet av socialbidrag. Detta framgår såväl av studier som utredningen tagit del av som de kontakter som tagits under utredningsarbetet. 7.2Förutsättningar för att minska beroendet av socialbidrag Det förslag som lämnas och de bedömningar som görs i det följande, har en socialpolitisk utgångspunkt. De socialpolitiska medlen begränsar sig inte till system som uteslutande har socialpolitiska mål. 5 Ura 1998:11. SOU 1999:97 Försörjning 189 är sammanvägningen eller samverkanseffekterna mellan flera politikområden. I det följande berörs också system som har sin tyngdpunkt i andra politikområden. Närmast gäller det utbildnings-, arbetsmarknads-, inte- grations- och bostadspolitiken. Dessa politikområden har sina syften och det är inte alltid dessa överensstämmer med socialpolitiska mål där försörjningsfrågorna spelat en viktig roll. måste naturligtvis avvägningar göras mellan de socialpolitiska målen och målen inom andra områden. Även om utredningen strävat efter att i framställningen belysa viktigare konflikter mellan olika politikområden har det inte varit möjligt att göra en fullödig avvägning. Utredningen har inte heller haft utrymme närmare belysa de områden som berörs. Den viktigaste socialpolitiska målsättningen är att människor ska kunna försörja sig själva genom arbete. I en skrift från Socialdeprete- mentet6 drar man också slutsatsen att en ökad sysselsättning i närings- livet är en grundförutsättning för en vidareutveckling av den svenska välfärden. Därför har utredningen strävat efter att belysa förändringar som ökar förutsättningarna för detta och som kan ge underlag för ett eventuellt framtida utredningsarbete. Jag lämnar nedan endast ett konkret förslag när det gäller åtgärder för att minska beroendet av socialbidrag. I kapitel 14 läggs också ett förslag om försörjningsstöd till, i första hand, äldre invandrare. I övrigt görs bedömningar om vilken inriktning ett framtida utrednings- och beredningsarbete bör ha. Någon närmare avvägning mellan bedömningarna görs inte. Var och en av dem ska ses mot bakgrund av dagens situation. Det finns uppen- bara kopplingar mellan en del av bedömningarna men det har inte varit möjligt att inom ramen för detta utrednings uppdrag göra någon avväg- ning mellan dem. Man kan också betrakta bedömningarna som en katalog över möjliga förändringar. Vissa av dem kan också ses som alternativ för att uppnå samma eller åtminstone likartade effekter. Olika reduktion av socialbidrag De bedömningar som görs nedan innebär på kort sikt kostnadsökningar för staten. I delbetänkandet om ökade socialbidrag (SOU 1999:46) gjordes ett antal beräkningar som syftade till att illustrera olika föränd- ringars träffsäkerhet. De syftade med andra ord till att undersöka hur väl olika skatte- och bidragslösningar skulle ersätta eller minska beroendet av socialbidrag. 6 (1997). Generellt sett visar beräkningarna att det knappast finns några alter- nativ till socialbidrag som ersätter socialbidrag och inte ger ökade kost- nader. Varje alternativ medför att kostnaderna för alternativet blir större än den kostnadsminskning som minskade socialbidrag innebär. Av beräkningarna i delbetänkandet framgår bl.a. följande: Skattelättnader har betydelse för att minska socialbidragsberoendet. Men mindre än en tiondel av de minskade skatteintäkterna skulle återvinnas i form av minskade socialbidrag, trots att skattesänkningar i den modell utredningen arbetat med utformats för att ge lättnader till dem med stor försörjningsbörda. Alternativet med ett utökat barnbidrag till ensamstående föräldrar innebär att skulle återvinnas. En höjning av barndelen i bostadsbidraget skulle leda till en 33-pro- centig återvinning. En höjning av studiemedlen till studerande med barn skulle ge en återvinning på ungefär en tredjedel. Alternativen med höjda ersättningar till ungdomar och en beskattad introduktionsersättning till flyktingar skulle ge högre återvinning än de tidigare nämnda. Utredningen återkommer till den övergripande frågan om kostnader och finansiering i kapitel 15. Tillväxten i den svenska ekonomin är nu god till följd av bl.a. en stark inhemsk efterfrågan. Även sysselsättningstillväxten är god och väntas så förbli . Men effekten på den öppna arbetslösheten blir dock mindre beroende på att utbudet av arbetskraft väntas öka . Målet att halvera den öppna arbetslösheten till ska enligt regeringen bl.a. uppnås genom en mer t illväxtorienterad arbets- marknadspolitik. Viktiga hörnstenar i en sådan politik är en ökad tyngdpunkt på platsförmedling, yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning och kompetensutveckling för anställda. Tanken är att dessa åtgärder ska förbättra balansen mellan utbud och efterfrågan av arbetskraft. Därigenom motverkas tendenser till löneglidning och flaskhalsar och möjligheterna att minska arbetslösheten förbättras. Arbetsförmedlingen har till uppgift att matcha samman de arbetslösa med de kompetenskrav som ställs. En tydlig tendens under är att strukturomvandlingen inom näringslivet och den offentliga sektorn har skapat en efterfrågan på arbetskraft med kompe- SOU 1999:97 Försörjning 191 tens som en stor del av de arbetssökandes inte kan uppfylla. Det är känt från tidigare konjunktur uppgångar att många arbeten inte finns kvar på arbetsmarknaden eftersom företagen genomfört rationaliseringar och effektiviseringar. Enligt delbetänkandet SOU 1999:46 sjönk antalet hushåll med låg utbildning och som arbetade heltid kraftigt , från drygt 750 000 hushåll till drygt 330 000 hushåll. Genom satsningen på vuxenutbildning inom det s.k. sat- sar statsmakterna på att stärka de lågutbildades ställning. Då utbildning och arbetslivserfarenhet har fått allt större betydelse i konkurrensen om lediga platser riktas rimligen Arbetsförmedlingens insatser i första hand mot den grupp av arbetslösa som bedöms vara förmedlingsbar. När resurserna till arbetsmarknadspolitiken krymper kan öka prioriteringsproblemet för arbetsförmedlingarna. Arbetsför- medlingarna ska ju dels förse arbetsmarknaden med arbetskraft dels stärka de långtidsarbetslösa så att de kan bli intressanta på arbetsmark- naden. Frågan om det rådande arbetsmarknadsläget och den aktuella ar- betsmarknadspolitiken kan förväntas påverka kostnaderna för social- bidrag blir i detta läge viktig. I två studier från SoFoMitt analyseras sambanden mellan social- bidragskostnader och arbetslöshet i kommunerna respektive och under mitten av 1990-talet7. I alla fyra kommunerna finns det ett negativt samband mellan socialbidragskost- nader och andelen arbetslösa i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Kost- naderna ökar i takt med att andelen arbetslösa i åtgärder minskar och vice versa. I samtliga kommuner har en minskad andel arbetslösa i åt- gärder varit synonymt med ett minskat utbud av sysselsättningsåtgärder för arbetslösa vid en given arbetslöshetsnivå. Med tanke på det begränsade urvalet och den begränsande tidsrym- den i studierna måste man vara försiktig med att dra slutsatser om hur sambandet ser ut på nationell nivå. Studierna ger ändå en fingervisning om att det finns risk för att socialbidragsbehovet ökar när de konjunk- turanknutna arbetsmarknadsinsatserna skärs ner. Frågan är då om soci- albidragsbehovet väntas minska om arbetslösheten sjunker kraftigt? Enligt utredningens bedömning är detta inte självklart. Att arbetslösheten minskar är kanske helt resultatet av att arbetsgivarna hittar kompetent arbetskraft. I så fall skulle de arbetslösa längst ifrån arbetsmarknaden inte alls gynnas av det förbättrade arbetsmarknadsläget. Enligt utredningens bedömning kan man inte bortse från arbets- marknadens efterfrågesida när det gäller att komma till rätta med det faktum att personer långt ifrån arbetsmarknaden tenderar att fastna i 7 (1999). Den fråga som aktualiseras är om det är möjligt att på något sätt stimulera arbetsgivare att efterfråga den faktiska kom- petens som står till arbetsmarknadens förfogande. Det måste tillskapas arbeten där kvalifikationskraven är lägre. Det är inte rimligt att tro att balansen på arbetsmarknaden förbättras enbart genom att höja kompe- förbättras hos de personer som står längst ifrån arbetsmarknaden, genom arbetsmarknadsutbildning etc. Det räcker inte med att angripa arbetsmarknadens utbudssida om man vill minska socialbidragsberoendet. Det finns behov av vissa sam- ordnade insatser mot arbetsmarknadens efterfråge- och utbudssidor, där bl.a. utvecklingen inom den privata tjänstesektorn kan spela en viktig roll. Mitt förslag : Kommunerna ska ha skyldighet att betala ut intro- duktionsersättning i stället för socialbidrag till skyddsbehövande och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet de genomgår introduktion. får kommunerna statsbidrag för att introducera flyktingar i det svenska samhället. Statsbidraget ska ersätta kommunernas kostnader för bl.a. svenskundervisning och flyktingens försörjning under intro- duktionen och vissa andra merkostnader som följer av flyktingmotta- gandet. Statsbidraget ska alltså utöver själva verksamheten finansiera kommunens kostnader för flyktingarnas försörjning. Inte sällan hand- läggs försörjningsstödet som ett socialbidrag. Det är djupt olyckligt att nyanlända invandrare introduceras i det svenska samhället på detta sätt. Istället för att lära känna en kultur där eget ansvar och egen försörjning värderas, kommer de nyanlända invandrarna att under en relativt tvingas vara beroende av socialbidrag för sin försörjning. Det är ingen bra väg in i det svenska samhället. Socialbidragen är inte avsedda för långvarig försörjning, utan har vuxit fram som en väg att stödja människor i en tillfälligt utsatt situation. Ett av problemen är den finansieringslösning statsmakterna har valt för det kommunala flyktingmottagandet där kommunerna kan välja att betala ut socialbidrag under flyktingens etableringsfas i . I de fall kommunerna väljer socialbidrag är grundproblemet att flyktingen inte ges några incitament att öka sina inkomster. I princip är margina- leffekterna hundraprocentiga på alla inkomster upp till socialbidragsni- Budskapet från det svenska samhället till den nyanlände invandra- ren är att det inte lönar sig att arbeta. Även om rätten till socialbidrag bygger på att den enskilde efter förmåga ska bidra till sin försörjning, finns inte någon direkt koppling mellan arbetsinsats och bidrag. Enligt en särskild lagstiftning har kommunerna möjlighet att lämna introduktionsersättning till mottagna flyktingar som genomgår intro- duktion. Denna möjlighet är reglerad i lagen (1992:1068) om introduk- tionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. En minoritet av kommunerna utnyttjar denna möjlighet. Jag föreslår att kommunerna ska ha skyldighet att ge introduktion- sersättning till nyanlända invandrare som genomgår introduktion. En introduktionsersättning av detta slag ska påverka handläggningen så att det blir tydligt att det inte är fråga om socialbidrag utan en ersättning för ett aktivt deltagande i ett introduktionprogram. Förslaget ställer krav på lagändringar. Närmast gäller det den ovan nämnda lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Lagen ger möjlighet till kommunen att ge introduktionsersättning också till andra invandrare än flyktingar.