sou · GNB359 · 2000-01-01 00:00:00 — Nedsättningen av fastighetsskatten uppgår i detta fall till vilket resulterar i ett fastighetsskatteuttag på . Detta motsvarar av den begränsningsgrundande inkomsten. Anledningen till att fastighetsskatten, trots begränsningsregeln, överstiger av inkomsten är den regel som innebär att nedsättningen inte får resultera i att skatteuttaget understiger av underlagsgränsen, T. Skulle underlaget till fastighetsskatt uppgå till skulle nedsättningen uppgå till . Även om nedsättningen i 202 Skattelindringens form SOU 1999:59 kronor räknat blir betydligt högre i detta fall skulle fastighetsskatte- uttaget uppgå till vilket motsvarar av inkomsten. För ett hushåll med en begränsningsgrundande inkomst på och ett underlag för fastighetsskatt på innebär denna del av regelverket att fastighetsskatten uppgår till av inkomsten även efter nedsättning. Skulle underlagsgränsen fastställas till det lägre beloppet, , skulle fastighetsskatten efter nedsättning komma av den begränsningsgrundande inkomsten även för hushåll med mycket låga inkomster. I det fall då den begränsningsgrundande in- komsten motsvarar skulle fastighetsskatten efter nedsättning uppgå till av inkomsten oavsett hur stort underlaget för fastighetsskatt är. Om hushållsinkomsten ligger runt kommer fastighetsskattens andel av den begräns- ningsgrundande inkomsten dock fortfarande kunna överstiga , trots nedsättningen. För hushåll med en begränsningsgrundande inkomst på skulle en lägre nivå på T dock inte ha någon effekt på fastighetsskatteuttaget, så länge B fastställs till . Orsaken är att en fastighetsskatt på av utgör av en inkomst på . I tabell 9.9 redovisas mer detaljerade uppgifter om hur utfallet varierar mellan hushåll med olika inkomstnivåer och nivåer på under- laget för fastighetsskatt. Tabellen bygger på samma förutsättningar som analyserna ovan. Tabell 9.9 Nedsättningsbeloppet vid olika nivå på hushållsinkomsten och under- laget till fastighetsskatt. Källa: , egna beräkningar. Beräkningarna utgår från att underlagsgränsen, T, uppgår till , gräns-beloppet, I, till , begränsningstalet, B, till samt avtrappningstalet, Q, till . Ur en processuell och skatteadministrativ synvinkel aktualiseras frågan om en lindring av fastighetsskatten utformad som en begränsnings-regel, bör tillämpas på eget initiativ av skatteförvaltningen genom s.k. officialprövning eller om tillämpningen av regeln bör förutsätta någon form av initiativ från den enskildes sida. Den grundläggande tanken bakom begränsningsregeln är att fastig- hetsskattens storlek för hushåll med vissa specificerade inkomst- och bosättningsförhållanden, inte skall överstiga en viss andel av hushålls- inkomsten. (Regeln om att spärrbeloppet inte får understiga av underlagsgränsen, T, är ett undantag från denna tanke). Därför framstår det som naturligt att begränsningsregeln träder in med automatik. I likhet med vad som gäller för den befintliga begränsnings- regeln för skatt, lag (1997:324) om begränsning av skatt och lagen (1996:1231) om skattenedsättning för fastighetsskatt i vissa fall vid taxeringar, som båda tillämpas ex officio av skatte- förvaltningen, är det ju fråga om att komma till rätta med vissa oönskade konsekvenser av skattelagstiftningen. Detta skäl talar således för att en begränsningsregel bör tillämpas på eget initiativ av skatte-förvaltningen. Det finns ytterligare ett skäl av principiell natur som talar för att en begränsningsregel bör tillämpas med automatik. Eftersom enskildas förmåga att ta till sig information och sätta sig in i komplicerade regel- verk varierar högst väsentligt, finns det av likabehandlingsskäl anled- ning att tillämpa en begränsningsregel med automatik på samtliga de skattskyldiga som uppfyller de uppsatta villkoren. Även denna om- ständighet talar alltså för en officialprövning. Slutligen talar skatteadministrativa skäl med stor tyngd för ett sådant förfarande. Det är inte en oväsentlig fråga i vårt arbete att söka finna en kostnadseffektiv och praktiskt genomförbar lösning. Företrädare för () har uppgett att den skatteadministrativa han- teringen av en begränsningsregel förenklas betydligt med ett official- förfarande som kan hanteras maskinellt av skatteförvaltningens ADB- system. Avsevärt lägre kostnader blir följden jämfört med andra former av förfaranden eftersom den hanteringen blir kraftigt begränsad. Ett ADB-baserat officialförfarande är därför enklast och mest kostnadseffektivt att administrera. För det fall en begränsnings- regel utan regional inriktning väljs, utgör troligen ett maskinellt för- farande en absolut förutsättning för en begränsningsregel. Sammanfattningsvis talar alltså både principiella och praktiska skäl för ett ADB-baserat officialförfarande. En begränsningsregel av det redovisade slaget och som tillämpas maskinellt medför dock vissa ofullkomligheter. Det kan t.ex. före- komma att i bosatta skattskyldiga till fastighetsskatt visserligen har förvärvs- och kapitalinkomster, men att dessa inkomster – beroende på utformningen av olika dubbelsbeskattningsavtal mellan och andra stater – inte skall beskattas i . Vi vill särskilt peka på det fallet att det finns enskilda som är bosatta i och som förvärvs- arbetar i ett annat nordiskt land. Ett tydligt exempel är arbetsmarknaden i där enskilda kan vara bosatta i t.ex. medan förvärvsarbetet utförs i . I enlighet med det nordiska dubbelbeskattningsavtalet skall sådana förvärvsinkomster inte beskattas i (Art 15 jämfört med Art 25 punkt 6 b. Se även Art 19). Följden kan t.ex. bli att en i bosatt enskild som är skattskyldig till fastighetsskatt omfattas av begräns- ningsregeln trots att personen i fråga kan ha avsevärda tjänste- inkomster, som endast beskattas i . Denna situation uppstår emellertid inte i de fall ett dubbelbeskatt- ningsavtal föreskriver att den utländska inkomsten skall beskattas i och i stället avräkning skall medges för den erlagda utländska skatten. Inkomsten kommer i detta fall att tas upp till beskattning i och påverkar beräkningen av den begränsningsgrundande inkomsten. Dessutom reduceras detta slag av ofullkomlighet i någon mån i de fall en gränspendlare skall sambeskattas med en person som uppbär inkomster som beskattas i . Ur ett statsfinansiellt perspektiv har denna typ av svaghet i begränsningsregelns konstruktion knappast någon betydelse. Antalet s.k. gränsgångare i , enligt de regler som gällde före , uppskattades till ca 2 000 personer. I och med att de nya reglerna är mer oförmånliga för personer som bor i och arbetar i ligger det nära till hands att anta att antalet i vart fall inte är högre . Hur den framtida arbetsmarknaden utvecklas i är dock svårt att bedöma . Denna och andra typer av ofullkomligheter är ofrånkomliga konse- kvenser av det starka önskemålet att begränsningsregeln skall kunna hanteras maskinellt inom ramen för den förenklade taxeringen. De administrativa fördelarna med ett sådant förfarande får dock anses uppväga en sådan brist som exemplifierats ovan. Alternativet utgörs av t.ex. ett ansökningsförfarande. En sådan lösning bedöms dock som olämplig av både principiella och praktiska skäl. Begränsningsregeln som redovisats i avsnittet är konstruerad så att den träder in och begränsar det skatteuttag som skall bestämmas enligt lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt. Skattesystematiska skäl talar för att en begränsningsregel skall ses som en materiell del av reglerna om fastighetsskatt. Om reglerna skulle utformas som en debiteringslag skulle det innebära att fastighetsskattefrågor skulle hanteras på olika strukturella nivåer, dels i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt, dels i lagen (1996:1231) om skattenedsättning för fastighetsskatt i vissa fall vid 1997–taxeringar och dels genom en begränsningslag. Ur lagtekniska och administrativa aspekter är det sannolikt en fördel om de olika reglerna enbart ses som en del av den materiella regleringen. Begränsningen bör därför lagtekniskt utformas som en nedsättning av underlaget för fastighetsskatt. Reglerna om begränsning av underlaget för fastighetsskatten bör återfinnas i en särskild lag. I lagen bör även anges de eventuella geografiska kvalifikationsregler som bör gälla. 10Begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier Kommitténs ståndpunkt : En begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier skulle ge en lösning på det generella problem som fastighetsskatten medför för hushåll med låga inkomster som är bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden. Med en sådan lösning skulle även de precisions- och rättviseproblem som är förknippade med en lösning med geografiska kvalifikationskriterier undvikas. En mer genomgripande diskussion av detta generella problem avser vi att återkomma till i vårt fortsatta utredningsarbete, i samband med att de allmänna principer som bör ligga till grund för den löpande fastighetsbeskattningen behandlas. Som framhölls i kapitel 3 är de problem som fastighetsskatten medför för hushåll med låga inkomster bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden i vissa avseenden av generell natur. Dessa problem, som har sin grund i att fastighetsskatten är utformad som en skatt på en icke- monetär avkastning, berör med andra ord inte bara hushåll bosatta i områden där den allmänna inkomstnivån är låg och taxeringsvärde-nivån är hög. De omfattar även vissa hushåll bosatta i större tätorter där inkomstförhållandena generellt sett är relativt goda och där överlåtelse- priserna är höga. Det rör sig främst om hushåll som varit bosatta i äldre egnahemsområden i storstadsregionerna och andra expansiva orter, men kan givetvis även gälla andra typer av hushåll. En begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier skulle även fånga upp det mer generella problemet. Förutsatt att de i det regelverk som beskrivits i kapitel 9 fastställs på samma sätt, oavsett om geografiska kvalifikationskriterier inkluderas eller inte, så bör det regionala problem som står i fokus i detta delbetänkande kunna lösas lika väl med båda modellerna. Kommittén har därför även diskuterat en lösning utan geografiska kvalifikations- kriterier. Liksom i fallet med en lösning med geografiska kvalifika- tionskriterier har vi utgått från att begränsningsregeln endast skall avse hushåll bosatta i småhus med äganderätt. En av fördelarna med en sådan lösning är att man därigenom skulle undvika de precisions- och rättviseproblem som är förknippade med varje regionalt avgränsad lösning och som redovisats i kapitel 6. 208 Begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier gäller framförallt risken för att hushåll som lever under likartade inkomst- och boendeförhållanden (bortsett från att de är bosatta i områden med olika inkomst- och taxeringsvärdenivåer) kommer att behandlas olika. I det fall då geografiska kvalifikationskriterier inkluderas i begränsningsregeln kommer det med stor säkerhet finnas hushåll som på grund av att de är bosatta i ett riktvärdeområde som inte uppfyller villkoren, inte kommer medges någon skattelindring, trots att deras inkomster och boendeförhållanden är jämförbara med hushåll för vilka underlaget för fastighetsskatt – och därmed även själva skatten – sätts ned. En liknande situation kan uppstå när inkomstnivån eller taxeringsvärdenivån i en del av en församling eller ett riktvärdeområde är likvärdiga med de som gäller i områden som uppfyller kriterierna, men där de genomsnittliga förhållandena i församlingen eller riktvärde- området som helhet är sådana att de inte uppfyller de fastställda kriterierna. I sådana situationer finns det också en risk för att fall som är lika, så när som på bosättningsområdet, kommer behandlas olika. Ur rättvisesynpunkt kan därför en lösning utan geografiska kvalifikations- kriterier vara att föredra, åtminstone så länge vi endast beaktar för- hållandena för olika grupper av egnahemsboende. Det bör även framhållas att en begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier är att betrakta som en modifiering av den grund- läggande princip som ligger till grund för fastighetsskattens utform-ning. De principiella invändningar som kan resas mot att införa sär-regleringar i skattesystemet som en form av regionala stödåtgärder, och som behandlades i kapitel 7, gäller därför inte en begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier. Även en begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier är dock förknippad med vissa problem. Det gäller bl.a. den ökning av marginalskatten, som begränsningsregeln medför för de berörda hus- hållen. Förutsatt att begränsningstalet fastställs till samma nivå oavsett om begränsningsregeln utformas med geografiska kvalifikations-kriterier eller utan så skulle marginalskattehöjningens storlek vara den-samma. En lösning utan geografiska kvalifikationskriterier skulle dock innebära att marginaleffekterna ökade för fler hushåll än i det fall då begräns- ningsregeln utformas med geografiska kvalifikationskriterier. Därmed skulle de negativa samhällsekonomiska konsekvenserna av begräns- ningsregeln, orsakade av dess effekter på arbetskraftsutbud och ökade incitament till svartarbete, bli mer omfattande. Som framhållits i kapitel 9 bestämmer begränsningstalet, B, hur mycket marginalskatten ökar för de hushåll vars inkomst understiger gränsbeloppet och som erhåller reduktion. Skulle begränsningstalet fastställas till exempelvis så skulle marginalskatten öka för dessa hushåll. Antalet hushåll som skulle beröras av Begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier 209 denna ökning i marginalskatten påverkas förutom av begränsnings-talet även av underlagsgränsen och gränsbeloppet samt, i viss mån, av avtrappningstalet, Q. För hushåll med inkomster som överstiger gräns- beloppet och som erhåller reduktion ökar marginalskatten med B+Q procent. Även här gäller att antalet berörda hushåll är beroende av hur de i regelverket fastställs. För att få en uppfattning om hur många hushåll som skulle beröras av dessa marginalskattehöjningar har vi uppskattat hur många hushåll som skulle medges nedsättning av skatten/underlaget för fastighetsskatt och därmed med olika specifikationer av begränsningsregeln. Eftersom det är särskilt väsentligt att beakta marginaleffekterna för personer i förvärvsarbetande åldrar redovisas även uppskattningar av i hur många av de berörda hushållen hushållsföreståndaren är . 1 I beräk- ningarna har vi genomgående utgått ifrån att avtrappningstalet fastställs till . Beräkningarna redovisas i tabell 10.1. Det bör dock påpekas att antalet hushåll som berörs av den ökning i marginalskatten som begränsningsregeln medför är något fler än vad som anges i tabellen, eftersom marginalskatteeffekten även berör hushåll som med rådande inkomster inte erhåller någon nedsättning men som skulle göra det om deras inkomster minskade något. I det mest restriktiva alternativet, där gränsbeloppet fastställs till , underlagsgränsen till 665 000 och begränsningstalet till , skulle marginalskatten, enligt dessa beräkningar, öka för 15 000 hushåll. Av dessa är 11 000 icke-pensionärs- hushåll, dvs. För ytterligare 3 000 hushåll skulle marginalskatten öka . I det mest omfattande alternativet, en förenklad begränsningsregel, där fastighetsskatten begränsas till för alla hushåll, oavsett hushållsinkomstens och fastighetsskatteunderlagets storlek, skulle marginalskatten öka för 156 000 hushåll varav 87 000 är icke-pensionärshushåll. Skulle begränsningstalet sättas till skulle marginalskatten öka med motsvarande tal för 113 000 hushåll, varav 60 000 är icke-pensionärshushåll. Ett mellanalternativ, där underlagsgränsen fastställs till , gränsbeloppet till och begränsningstalet till , skulle resultera i en ökning av marginalskatten för 35 000 hushåll. Av dessa är 24 000 icke-pensionärshushåll. För ytterligare 2 000 hushåll skulle marginalskatten öka . 1 Med hushållsföreståndaren avses här den person i hushållet som har den högsta inkomsten. 210 Begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier Tabell 10.1 Marginaleffekternas omfattning. Antal berörda hushåll. Antal för vilka marginaleffekten ökar med B + Q procent Antal för vilka marginaleffekten ökar med B + Q procent (1 000) (1 000) Antal för vilka marginaleffekten ökar med B + Q procent (<1 000) (<1 000) Antal för vilka marginaleffekten ökar med B + Q procent (<1 000) (<1 000) (<1 000) Begränsning oavsett inkomst och skatteunderlag Antal för vilka marginaleffekten ökar med B + Q procent Källa: Storurval från Inkomst- och förmögenhetsstatistiken. Begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier 211 Anm. Q är genomgående satt till . Uppgifterna bygger på en urvalsundersökning. Uppgifter inom parentes bygger påmindre än 30 observationer och vilar därför påett statistiskt osäkert underlag. Dessa uppgifter kan ställas i relation till bostadsbidragssystemet som med nuvarande utformning medför ökade marginaleffekter på för omkring 300 000 icke-pensionärshushåll. I jämförelse med dessa effekter framstår de marginaleffekter som begränsningsregeln skulle medföra för icke-pensionärshushåll som relativt begränsade. En annan fråga som bör beaktas är i vilken utsträckning en begräns- ningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier kan förväntas ge upphov till motverkande kapitaliseringseffekter.2 Som påpekades i kapitel 9 bör en skattelindring, som endast medges för permanent- bostäder i vissa områden, inte ge upphov till några nämnvärda kapitali- seringseffekter. Skälet till detta är att skattelindringen i detta fall endast kommer att medges hushåll vars inkomster kan förmodas vara betydligt lägre än för de hushåll, som via efterfrågan på fritidshus, drivit upp den lokala fastighetsprisnivån och taxeringsvärdena. Med en begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier kan svaret dock behöva modifieras något. Om begränsningsregeln resul- terar i att hushåll med inkomster under beloppsgränsen får möjlighet att köpa och bosätta sig i hus med högre marknadsvärden än de annars skulle ha gjort, är det möjligt att detta ger upphov till mot-verkande kapitaliseringseffekter. I praktiken är det dock inte särskilt sannolikt att effekter av detta slag uppstår i en sådan utsträckning att det får någon nämnvärd effekt på den allmänna prisnivån (och därmed, , även taxeringsvärdena) i ett visst område eller för vissa typer av fastigheter. Kommitténs bedömning är därför att, så länge begränsning endast med- ges för permanentboende, så bör inte några nämnvärda kapitaliserings- effekter uppstå. Mot bakgrund av att risken för icke åsyftad skatteplanering kan vara större med en lösning utan geografiska kvalifikationsregler har kommittén även övervägt om begränsningsregeln bör innehålla vissa krav avseende innehavstiden, utöver de allmänna krav på bosättning och fastighetsinnehav under inkomståret som berörts i avsnitt 9.3.2. Sådana krav skulle också vara motiverade om risken för motverkande kapitaliseringseffekter bedömdes som större med en lösning utan geogra- fiska kvalifikationskriterier än med en lösning med sådana kriterier. En sådan konstruktion skulle dock innebära att begränsnings-regeln skulle fungera sämre som lösning på de problem som fastig-hetsskatten medför 2 I den expertrapport som Fil.Dr. författat på uppdrag av kommittén (bilaga 4) ges en mer detaljerad redogörelse av vad som avses med kapitaliseringseffekter i detta sammanhang och hur de uppstår. 212 Begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier i områden där de lokala inkomstmöjligheterna är begränsade och efterfrågan på fritidshus drivit upp taxeringsvärdena. Som påpekats tidigare, och som även omnämns i direktiven, bör en lösning avseende detta regionala problem så långt möjligt även ge en lindring för hushåll som överväger att etablera sig på dessa orter, inte bara för hushåll som redan är bosatta där. Syftet är ju delvis att begränsa fastighetsskattens inverkan på möjligheterna att upprätthålla en levande bygd. Skulle endast hushåll som ägt sin bostad kunna komma ifråga för en nedsättning av fastighetsskatten skulle begränsningsgregeln inte underlätta för nya hushåll, som är hänvisade till lokala försörjnings- källor, att etablera sig på dessa orter. Denna omständighet talar, enligt kommitténs mening, emot att viss innehavstid ställs som krav för att ett hushåll ska omfattas av begränsningsregeln. I detta sammanhang bör även påpekas att en begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier givetvis skulle medföra ett större inkomstbortfall för staten än en lösning där nedsättning av skatten/- skatteunderlaget endast medges för hushåll som är bosatta i områden som uppfyller de kriterier som föreslagits i kapitel 6. Hur omfattande detta inkomstbortfall kan förväntas bli återkommer vi till i kapitel 11. Så länge vi endast beaktar förhållandena för hushåll bosatta i småhus med äganderätt, kan, som påpekades tidigare, en begränsnings-regel utan geografiska kvalifikationskriterier vara att föredra ur rättvisesynpunkt. Ur ett vidare perspektiv är det emellertid väsentligt att vi även beaktar de konsekvenser som en sådan regel skulle få på den skattemässiga neutraliteten mellan boende i olika upplåtelseformer, dvs. bostadsrätt, hyresrätt och äganderätt. Av kommittédirektiven fram-går att vårt huvuduppdrag består i att utreda hur kravet på neutralitet mellan olika upplåtelseformer ska definieras och vilka förändringar som bör genom- föras för att neutralitet ska kunna uppnås. I det sammanhanget ska även konsekvenserna av de grundläggande principer som ligger till grund för fastighetsbeskattningens utformning behandlas. Efter önskemål från regeringen har vi dock behandlat frågan om fastighetsskattens inverkan i attraktiva fritidshusområden med förtur. I vårt arbete med denna fråga har vi funnit att de problem som fastighets- skatten medför i dessa områden i många stycken sammanfaller med det mer generella problem som fastighetsskatten medför för alla hushåll som har låga inkomster och är bosatta i fastigheter med höga taxerings- värden. En mer genomgripande diskussion av hur detta generella problem bäst löses har vi dock inte haft möjlighet att gå in i inom ramen för den del av utredningsarbetet som redovisas här. Denna fråge- ställning avser vi därför att återkomma till i det fortsatta utrednings- arbetet i samband med att de allmänna principer som bör ligga till grund för den löpande fastighetsbeskattningen diskuteras. 11Allmänna konsekvenser av de två modellerna 11.1Konsekvenser för neutraliteten mellan olika upplåtelseformer Så länge vi enbart beaktar förhållandena för hushåll bosatta i småhus med äganderätt är en modell som inte innehåller några geografiska kvalifikationskriterier att föredra ur rättvisesynpunkt. Det finns emeller- tid ytterligare en dimension i rättvisebegreppet som måste beaktas i detta sammanhang, nämligen rättvisa i beskattningen mellan boende i olika upplåtelseformer – hyresgäster, bostadsrättsinnehavare och egnahems- ägare. Kommitténs huvuduppdrag består i att utreda hur kravet på skattemässig neutralitet mellan olika upplåtelseformer ska definieras. I kommitténs direktiv uttalas därvidlag att skattereglerna bör vara utformade så att skattemässig neutralitet uppnås mellan boende i olika upplåtelseformer. I uppdraget ingår även att lägga fram de förslag som är nödvändiga för att skattemässig neutralitet ska åstadkommas. Som framhållits i kapitel 1 har kommittén, i enlighet med regeringens önskemål, behandlat frågan om fastighetsskattens inverkan i attraktiva fritidshusområden med förtur. Vi har där även förklarat under vilka begränsningar ett sådant arbete nödvändigtvis måste ske. Kommittén har valt att redovisa underlag för beslut åt regering och riksdag i form av två alternativa modeller för lösning på det problem som vi behandlar i betänkandet. Modellerna har redovisats med angivande av för- och nackdelar. Den ena modellen utgörs av en generellt utformad reglering som innehåller vissa geografiska kvalifikationskriterier.