sou · GNB3121 · 2000-01-01 00:00:00 — Kritiken är särskilt skarp mot lobbying och opinionsbildning på konsultuppdrag och den bottnar främst i betydelsen av tillgången på ekonomiska resurser – att politisk påverkan kan köpas för pengar och att denna påverkan sker i skymundan från offentlig insyn. För ideal- modellens del innebär kritiken att det offentliga rummet som skall vara tillgängligt på lika villkor för alla, riskerar att sättas ur spel. Inom det politiska etablissemanget finns betydelsefulla nätverk som används av lobbyister, de har via dessa möjlighet att arbeta nära beslutsprocessen, detta gäller även dem som på konsultuppdrag ägnar sig åt politisk påverkan. Då argumenten kan nå beslutsfattarna utan förankring, genom att ta en genväg förbi den offentliga diskussio- nens filter, är det förmågan att nå fram till beslutsfattarna som avgör och inte argumenten i sig. Att lobbyister använder nätverkens direkta kanaler till beslutsfattarna väcker därför frågor både om allmänhetens möjlighet till insyn och kritisk granskning och om argumentens egentliga förankring. Direkta kanaler till beslutsfattarna ställer även frågan om de folkvaldas kontroll över dagordningen på sin spets. De två tidigare undersökningarna av konsultbranschen tyder däremot på att man genom rådgivande verksamhet hjälper uppdragsgivare att nå fram till beslutsfattare och att konsulterna inte ägnar sig åt direkt påverkan av beslutsfattare åt sina uppdragsgivare. Att skapa genomslag i media är ett vanligt sätt och ofta en förut- sättning för att nå fram till opinion och beslutsfattare. Att köpa in kompetens från en PR-byrå kan vara en lösning för att möta de jour- nalistiska kraven men detta kräver givetvis ekonomiska resurser. Här kan konsultverksamheten ses som ett bidrag till att argument kom- POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS mer fram i offentlighetens ljus och kan utsättas för allmänhetens granskning. Trots den ljusa sidan är det emellertid tveksamt om kra- ven på nyhetsvärde, kompetens och resurser bidrar till att medierna utgör det offentliga forum som vi kanske föreställer oss. Alla har inte samma möjligheter att göra sig hörda och media riskerar därför att förlora i värde även som självcensurerande filter. som anli- tandet av konsulter kan hjälpa viktiga argument att bli synliga är det möjligt att verksamheten trots detta bidrar till en likriktning av en debatt dominerad av resursstarka intressen och färdiga slutsatser. Det är intressenas partiska budskap som är det centrala och det är just att föra fram dessa som PR-bolagens kunder betalar för. Detta medför risken att frågor belyses otillräckligt och att det inte skapas en bred öppen debatt ur vilken initiativen till den politiska dagordningen tas. Detta väcker frågor om hur opinionsbildning påverkar förutsättning- arna för de folkvaldas kontroll över dagordningen. Det är exempelvis ingen självklarhet att en dylik debatt bidrar till de folkvaldas möjlig- heter att på ett aktivt sätt förutse kommande samhällsproblem inom samhällets vida spektrum av områden. I resonemang som endast består av ställningstaganden och där alla argument inte ges möjlighet att konfronteras löper samtalet medborgare emellan risk att inskrän- kas. För att få klarhet är det av vikt att undersöka konsulternas arbets- metoder närmare samt att försöka ta reda på betydelsen av personliga kontakter i arbetet. För att få en bättre inblick i vilka kontakter det kan röra sig om, innehåller undersökningen frågor om konsulternas tidigare erfarenheter från politik och förvaltning samt hur frekvent man i sitt arbete är i kontakt med departement, riksdagsutskott och journalister. Att undersöka konsultfirmornas kundprofil är ett sätt att se vilka grupper som väljer detta sätt att delta i politiken. Något av kritikens kärna mot konsultverksamheten handlar ju om det oetiska i att för pengar kunna köpa politisk påverkan. Det är därför även av intresse att ta reda på om pengar ensamt styr åtagandet av uppdrag eller om det finns andra premisser att ta fasta på. Vi skall i det här avsnittet ta del av en undersökning av politisk påver- kan som sker på konsultuppdrag. Resultaten kommer här också att diskuteras med den demokratiska idealmodellen som utgångspunkt. Konsulter som arbetar med lobbying och opinionsbildning har inter- vjuats och besvarat en enkät.174 Majoriteten av företagen där konsul- POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS terna är verksamma återfinns i PR-branschen. Hur PR-byråernas verksamhet ser ut är emellertid inte givet. Som en upptakt till det här avsnittet är det därför lämpligt att först få inblick i PR-branschens olika arbetsområden. Vad gör ett PR-företag? I finns två branschorganisationer för verksamma inom PR; PRECIS (on ) som är en före- tagsorganisation och som vänder sig till enskilda personer. Det råder inte något nära förhållande förening- arna emellan,175 men presenterar defi- nitioner som förklarar vad PR-verksamheten går ut på. Föreningen väljer i sin branschbeskrivning att låta public relations, public affairs och andra begrepp som används om en organisations kunskapsöver- föring och attitydpåverkan internt och externt ingå i informations- begreppet. Föreningens egen beskrivning av informationsverksamhe- tens innehåll och syfte kan sammanfattas i följande fyra punkter: 1)Informationsverksamhet bygger på planerad kommunikation och fyller en viktig funktion i varje företag, verk, institution, organisa- tion och förening. 2)Informationsverksamheten förvaltar och utvecklar organisatio- nens förtroendekapital och skapar därmed handlingsutrymme för pågående och planerad verksamhet. 3)Informationsverksamheten tjänar olika intressen i en organisa- tion. För ledningen är den ett strategiskt och operativt instrument när det gäller att utveckla intressenternas kunskap, inställning och engagemang. 4)För medarbetare är informationsverksamheten ett medel att uppnå delaktighet. Information är en förutsättning för en demo- kratisk beslutsprocess.176 PR-branschens grundläggande affärsidé är alltså att för en annan organisations räkning vara ett verktyg som i olika avseenden syftar till att förbättra organisationens verksamhet och förutsättningar. Det handlar om att åt uppdragsgivaren utarbeta formerna för hur budskap tillkännagörs gentemot uppdragsgivarens intressenter: Marknad/kunder/leverantörer 4.POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS Samhälle/opinionsbildare. Föreningen presenterar informationsarbetets olika områden: PR tillhör alltså en mångfasetterad och komplex bransch där verk- samhet som syftar till politisk påverkan är en av många uppgifter. Av arbetsområdena ovan är det främst samhällskontakt, samhällsinforma- tion och massmedierelationer som kan kopplas till politisk påverkan. Vilka är då de företag som på konsultuppdrag arbetar med lobbying och opinionsbildning? artiklar och undersökningar ger en första fingervisning om vilka företag det rör sig om. Men det är främst genom organisation som urvalet för den förestå- ende undersökningen har gjorts.178 Sammanlagt 14 företag ombads att delta i undersökningen. Konsulterna tillfrågades att först delta i en intervjuundersökning med öppna svar och sedan att besvara en enkät med fasta svarsalter- nativ.179 Av de 14 företagen intervjuades konsulter från 10 olika före- tag, 9 företag besvarade enkäten och 7 deltog i båda undersökning- arna. Två företag deltog inte i någon av undersökningarna.180 Tabellen nedan är en översikt över de företag som ingått i under- sökningen. Kreab, Wildellgruppen, Burson-Masteller, JKL och ingick i undersökning 1989. Även Carta och ingick men då som respektive BNL. Av övriga företag som fanns med 1989 har ASKUS gått mot en mer finansiell inriktning, är ett enmansföretag med varierande och verksamhet och Strategy ABs verksamhet är nu mycket liten i jämförelse med 1989. finns inte kvar som självständig PR-byrå men verksamheten har delvis uppgått i har alltså försvunnit , eller minskat sin verksamhet. Med detta i åtanke tycks branschen vid en första anblick inte ha ökat i den omfattning som debatten ger intryck av. Men vi kan av tabellen nedan se att det nu är POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS fråga om något större företag och att några av de nyare företagen, de med startår eller senare, har en relativt stor andel eller ett flertal anställda som arbetar med lobbying och opinionsbildning. Det måste därmed finnas en marknad för denna typ av verksamhet. Att några av företagen i undersökning försvunnit eller gått mot en annan typ av verksamhet kan rimligen inte bero på brist på den här typen av arbetsuppgifter utan måste ha andra orsaker. PR-företag som ombads att delta i undersökningen Källor: Kolumn 2 och 3 (förutom som inte är med i PRECIS): http:// /stat97.htm (december 98), övriga kolumner: egen intervju- och enkätundersökning (se bilaga) Av tabellen framgår, som nämndes ovan, att politisk påverkan i de flesta fall endast utgör en viss del av företagens totala verksamhet. I flera fall var det inte helt lätt för de tillfrågade att ange exakt i vilken utsträckning man arbetar med politisk påverkan. Det tydligaste exemplet är Kreab där olika slags verksamhet inte betraktas som från varandra avskilda sektorer. Istället har man valt att rubricera verk- samheten som integrerad kommunikation. Vid sex av företagen kunde man ange ungefärliga siffror för i vilken utsträckning uppdragen syf- tar till politisk påverkan genom att antingen uppge antalet anställda för denna typ av uppgifter eller ungefärlig procentuell andel av före- POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS tagets totala verksamhet. Vid de övriga fem företagen uppgavs däre- mot mer exakta uppgifter. Det är således svårt att här få fram ett medeltal för andelen poli- tisk påverkan för branschens verksamhet totalt sett.182 Det vi däre- mot kan se är att skillnaderna är stora mellan företagen och att några har en jämförelsevis tydlig inriktning på politiskt anknutna uppdrag. Utmärker sig gör , Burson-Marsteller och samt Sagt & Gjort vars verksamhet till utgörs av opinionsbild- ning. Det är också vanligt med uppdrag där politisk påverkan förekom- mer som ett delmoment i kombination med andra syften; av nio enkätsvar uppgav en rent politiska uppdrag som mycket vanliga, tre valde alternativet vanliga, tre alternativet ovanliga och två alternativet ej förekommande.183 Detta bidrar naturligtvis till svårigheten att i undersökningssyfte avgränsa politisk påverkan från andra arbetsom- råden. Problemet var också tydligt i undersökning. Den politiska konsultverksamhetens utveckling och omfattning Att avgöra i vilken utsträckning PR-företagens konsultverksamhet har effekt på den politiska debatten och de beslut som fattas ter sig näst intill omöjligt. Vad vi däremot kan se är att PR-branschen expan- derat och således rimligen den politiska verksamheten med denna. Av de 14 företag som ombetts delta i undersökningen startade 6 stycken sin verksamhet 1989–94 vilket talar för en ökning . Nyanställningar som skett talar också för en branschökning.184 start talar också för en tydligare profilering av PR-branschen. Även det kraftigt stigande medlemsantalet i informa- tionsförening är en användbar måttstock i sammanhanget. Tabellen nedan visar att medlemsantalet mer än fördubblats från 1 250 till 3 000 personer. Andelen konsulter ökade med . Konsulterna minskade från till , men i och med ök- ningen till 3 000 medlemmar 1998 medförde detta att anta- let konsulter steg från drygt 400 till 600. De här siffrorna säger inget om hur många av dessa som sysslar med politisk påverkan, men de POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS speglar en tydlig branschökning och ett kontinuerligt ökande antal konsulter . Andel konsulter (%) Källa: och 1988: 1989. : Telefonupplysning, (980511). Vid Affärsvärldens konsultguide har man noterat ett ökat intresse för uppdrag som inbegriper lobbying och opinionsbildning.185 Inter- vjusvaren gav ett liknande intryck; att efterfrågan ökat något på denna typ av uppdrag, men att det däremot inte skett någon markant ökning eller att man vid PR-byråerna inte sät- ter in några särskilda åtgärder i syfte att specialisera sig på politisk påverkan. Hos samtliga företag som ingått i intervjuundersökningen – även vid de företag som i liten utsträckning sysslar med politisk påverkan – har den politiska aspekten funnits med som företagsidé redan vid firmans start. Lobbying och opinionsbildning kan därför inte betrak- tas som ett arbetsområde som växt fram helt plötsligt som en ny del av företagens verksamhet. Med andra ord har de äldre byråerna – CARTA, Kreab och Wildell Gruppen – alltså tagit uppdrag som syf- tar till politisk påverkan ända sedan de startade och 1970. En jämförelse av andelen av företagens verksamhet som syftar till politisk påverkan indikerar att verksamheten ökat. 1984 intervjuade inom ramen för en c-uppsats i statskun- skap fyra PR-konsulter. Vid det företag som sysslade minst med poli- tisk påverkan motsvarade denna andel av företagets totala verksamhet. Den högsta andelen som förekom var . Av undersökningen framgår inte vilka de fyra konsulterna är eller vilka företag de representerar. Tabell 1 visar emellertid att 6 av PR-byrå- erna som var verksamma för Månströms undersök- ning. Risken är därför stor att andelen 5–inte stämmer helt för i vilken utsträckning företagen arbetade med politisk påver- kan . undersökning i samband med maktutredningen omfattade 12 företag av vilka 10 hade politisk påverkan som löpande inslag i verksamheten. Här var andelen poli- POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS tisk påverkan som minst 10 och som mest . Som vi såg i tabell 1 ligger de nu aktuella siffrorna på 5–och på om Sagt & Gjort som uteslutande arbetar med opinions- bildning tas in i beräkningen. Förutom att branschen blivit större kan vi med det tillgängliga materialet urskilja en viss ökning av andelen politisk påverkan hos de enskilda företagen –1998. Tabell 4.3 Politisk påverkan vid PR-företagen Andel politisk påverkan vid PR-företagen 5–(*) Källor: Månström 1984, 1989, 1998: Enkät och intervjuer, se även Tabell 1. *gäller för Sagt & Gjort som endast arbetar med opinionsbildning Utöver detta kan vi notera ett ökat intresse från före detta riksdagsle- damöter att som enmansföretagare ta lobbyliknande uppdrag. Det är framför allt () och () som uppmärksammats. är det dock bara som dri- ver ett eget konsultföretag. uppskattade den sammanlagda omfattningen av politisk påverkan vid PR-byråerna till motsvarande 15–20 heltidstjänster men att verksamheten från tid till annan sysselsätter ca 60 personer. Av de 14 nu aktuella PR-byråerna var det endast möjligt att få uppgift på antalet konsulter verksamma inom lobbying och opinionsbildning vid 9 byråer. Av tabell 1 framgår att det vid dessa företag rör sig om sammanlagt 32–35 personer. Låter vi sedan den procentuella andelen lobbying och opinionsbildning vid de två företag som angett denna (Burson-Marsteller och JKL ) motsvara samma andel av antalet intäktspersoner vid de två företagen kommer vi upp i knappt 50 personer. Medan jämförelsen i tabell 3 visar att politisk påverkan utgör en ökande del av PR-branschen visar inte den mätning på anta- let konsulter som gjorts här på att verksamheten ökar. Men fattas gör de som arbetar med politisk påverkan vid Kreab, och PR-byrån, vilka sammanlagt har 48 intäktspersoner. Dess- utom är det i och med det gångna årets många nyanställningar troligt att de siffror som anges här inte stämmer exakt med nuläget. Det är sammanfattningsvis rimligt att anta att antalet konsulter som åtmins- tone arbetar med politisk påverkan är större än 50 och möjligen också större än skattning på 60 konsulter.186 Till POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS detta kommer också egenföretagare som den före detta riksdagsleda- moten , advokater och konsulter vid företag som inte tillhör PRECIS.187 Vi har inte lyckats komma fram till den politiska konsultverksam- hetens exakta omfattning men kan konstatera att den har ökat och att några av PR-byråerna utmärker sig med en tydligare inriktning på tjänster som syftar till politisk påverkan. Vem arbetar med politisk påverkan? Att de som sysslar med lobbying och opinionsbildning ofta har en politisk bakgrund bekräftas av både intervju- och enkätundersök- ningen. Flera har ett partipolitiskt engagemang med erfarenhet från uppdrag på olika nivåer. I några fall är konsulternas partipolitiska anknytning mycket tydlig och några av PR-byråerna har också fått en partipolitisk stämpel till följd av detta. Det är framför allt anknytning till , som märks. Flera har också erfarenhet från tjänster i och riksda- gen, konsulterna har därmed en bredare förankring inom politiken än ett partipolitiskt engagemang. Antal anställda vid som har/har haft poli- tiskt förtroendeuppdrag eller viss tjänst Uppdrag/tjänst: Anställning hos politiskt parti Källa: Enkätfråga 4 (se bilaga) Siffrorna gäller endast de nio företag som deltagit i enkätundersökningen. De har sammanlagt 185 intäktspersoner av vilka långt ifrån alla sysslar med politisk påverkan (jfr med kolumn 3 och 4 i tabell 1.) Med enkätens utfall som grund kan vi påstå att det finns ett generellt samband mellan PR-konsulter och partipolitiskt engagemang. Av de totalt 185 intäktspersonerna vid tiden för undersökningen vid de företag som svarat på enkäten har 48–49 personer erfarenhet från politiska förtroendeuppdrag och 12 har varit anställda hos ett poli- tiskt parti. Det sammanlagda antalet konsulter som uppges arbeta med politisk påverkan vid de företag som svarat på enkäten kan upp- POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS skattas till 32–42 personer (tabell 1, kolumn 4 och 5). I runda tal sammanfaller detta med det antal som har partipolitisk bakgrund. Det är å andra sidan inget som garanterar att det rör sig om exakt samma personer. Generellt sett är en stor andel med erfa- renhet från politiska förtroendeuppdrag inom en och samma yrkes- grupp. Men långt ifrån alla de 185 intäktspersonerna sysslar med lob- bying och opinionsbildning. Det är framför allt två företag – Lexivi- sion ins och Wildell gruppen – som ger ett stort utslag i beräkningen. Företaget har 59 respektive 50 intäktspersoner men av verksamheten utgörs av politisk påverkan vid Lexivision ins och endast en person arbetar med detta vid Wildell Gruppen. Sambandet kan därför mycket väl vara starkare mellan dem som arbetar med politisk påverkan och har erfarenhet från parti eller förvaltning än vad siffrorna ovan visar. Intervjusvaren belyser dessutom frågan. De som intervjuats poängterar att goda kunskaper om hur det politiska etablissemanget fungerar är en förutsättning för att vara framgångsrik som konsult i politiska sammanhang. Ett helhetsin- tryck av intervjuerna är att politiska kunskaper omfattar många olika aspekter; insikt om de förtroendevaldas situation, hur denna formar deras tänkande, handlingsutrymme, och förhållningssätt gentemot dels det egna partiet och dels andra parter som opposition, opinion och väljare. Absolut nödvändigt är att ha kunskap om rutinerna kring ärendegången som leder fram till de politiska besluten. Förståelse för, och helst vana vid det politiska språket och det politiska resone- manget är viktigt. Erfarenhet från och tjänstemannakårer är sammanfattningsvis en fråga om att ha för ändamålet rätt kunskaper men partipolitisk erfarenhet tycks vara det vanligaste och mest effektiva sätt att uppnå detta. I fråga om utbild- ningsbakgrund framträder samhällsvetenskaplig och journalistisk inriktning men här finns också jurister, ekonomer, socionomer och informatörer representerade. Resultaten bekräftar alltså artiklarnas påståenden om nära relatio- ner mellan PR-företagen och politiken. Frågan är sedan om politik och tjänstemannabakgrund betyder något för hur pass nära besluts- processen man arbetar. Den kritik som förts fram ligger bland annat i att nära kontakter mellan lobbyister och politiker bidrar till att vi får en beslutsprocess som ligger utom räckhåll för insyn och offentlig- het. Följden påstås bli att gränserna mellan de folkvalda och de som försöker påverka besluten blir otydliga. Här kommer vi tillbaka till själva forskningsuppgiften – att se hur den politiska konsultverksam- heten ser ut i ljuset av krav på politikernas kontroll över dagord- ningen och beslutsprocessens öppenhet och offentlighet. POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS kunna ta ställning till detta krävs att vi tittar närmare på hur verksam- heten fungerar. Hur går PR-företagen tillväga? Att se hur PR-konsulterna går till väga i sitt arbete som syftar till po- litisk påverkan är ett led i att hitta några av verksamhetens karaktäris- tiska drag. Av intresse är att ta reda på vem som initierar uppdragen. Är det PR-företagen som aktivt initierar ärenden och profilerar sig mot vissa kundkategorier eller är det kunden som söker upp PR-före- tagen? Det är angeläget att fundera över om uppdragens ursprung in- verkar på kontrollen över den politiska dagordningen samt om vissa intressen gynnas framför andra. Frågor om vikten av personliga kon- takter och i vilken utsträckning politiker, tjänstemän och journalister kontaktas av PR-företagen har också en central roll. Slutligen skall vi också se om något i övrigt styr deras åtagande av uppdrag och på vilka grunder detta i så fall sker. Kapitlet avslutas med en diskussion om vad som rimligen inverkar på omfattningen av lobbying och opi- nionsbildning; under vilka förutsättningar bedöms det informella deltagandet – lobbying och opinionsbildning – i politiken öka? Konsult eller uppdragsgivare – varifrån kommer frågan? Enligt intervjuresultaten marknadsför sig inte PR-firmorna nämnvärt hos potentiella kunder. De flesta kontakter med uppdragsgivare knyts via nätverk och rekommendationer av tidigare kunder. Till övervägande del är det uppdragsgivarna som tar den inledande kon- takten med PR-företagen men här finns några undantag. I ett fall där det är vanligare att företaget initierar den inledande kontakten än att kunden gör det, förklarar konsulten i fråga anledningen till detta. Företaget har ett särskilt profilområde (miljö) där man besitter spets- kompetens. Detta styr valet av vem man erbjuder sina tjänster. Kon- sulten i fråga menar att man inom profilområdet har möjlighet att bedöma vad som kommer att hända. Man vet hur beslutsutgången troligen kommer att se ut för ärenden inom just det området, och vilka grupper besluten skulle kunna vara till nackdel för och följaktli- gen vilka som behöver hjälp att föra fram sina budskap. Anledningen till att eventuella kunder kontaktas är att man tycker sig se en väx- ande fråga, till exempel att ett företag på grund av sin verksamhet ris- kerar att komma att möta en negativt inställd opinion. POLITISK PÅVERKAN PÅ KONSULTBASIS menar att det händer att man ser en utveckling och att man vet att en kund borde ha intresse av en viss fråga. I två andra fall uppges att uppdrag initieras från båda hållen och i ett fall är man mer precis; av företagets uppdrag initieras av kunden. Vid sex företag av de tio som ingick i intervjuundersök- ningen är det i huvudsak eller uteslutande kunden som står för den inledande kontakten. När det motsatta ändå sker tycks det främst vara fråga om tidigare kunder och röra frågor som ligger särskilt i tiden. Orsak till att kontakt tas med kunden kan exempelvis vara att man vet att något kommer att hända inom ett visst område, att man ser en utveckling av en fråga eller en opinion som borde vara av intresse för en kund eller att det finns ett personligt engagemang hos konsulten. I två fall uppges att man skulle vilja arbeta mer på detta sätt. Utifrån intervjusvaren kan man alltså konstatera att det i de flesta fall är uppdragsgivaren som initierar ärenden men att det motsatta förekommer och att det finns ett flertal anledningar till detta. Det tycks också finnas en skönjbar önskan att arbeta mer på det sättet. Frågan belyses ytterligare i enkätundersökningen men ur en annor- lunda frågeställning. Företagen ombads bedöma i vilken utsträckning uppdragen innebär att: