sou · GNB395 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för och att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över det gällande systemet med leveranskoncessioner för försäljning av el och analysera om systemet bör avskaffas eller i någon form permanentas. Med stöd av bemyndigandet förordnades general - direktören som särskild utredare. förordnades som sakkunniga civilingen jören (), verkställande direktö ren (Elleverantörer), civilingenjören (), samt departements sekreteraren (Närings- och ). förordnades som experter biträdande avdelningschefen (), juristen (), ombudsmannen (), chefsjuristen (svenska kraft nät), verkställande direktören (SERO), byrå direktören (), samt departements sekreteraren (Närings- och ). Från uppdraget som expert entledigades byrå - direktören och förordnades byrådirektören (). Från uppdraget som expert entledigades juristen och förordnades civil ingenjören (). Från upp draget som sakkunnig entledigades verkställande di rektören och förordnades elhandelschef (Elleverantörer). Från uppdraget som expert entledigades departementssekreteraren . Från uppdraget som expert entledigades civilingenjören och förordnades tf enhetschefen (Sta tens energimyndighet). förordnades avdelningsdirektören att vara sekreterare i utredningen. förordnades civilekonomen att vara biträdande sekreterare. förordnades juristen samt juristen att vara sekreterare i utredningen till respektive till . Utredningen har antagit namnet . Utredningen har avgivit delbetänkandet Öppen el - marknad (SOU 1999:44). Experten respektive experten har avgivit särskilda yttranden. Härmed avlämnas utredningens slutbetänkande Småskalig elproduk - tion samt mätning och debitering av elförbrukning (SOU 1999:95). Utredningens arbete är härmed avslutat. Utredningens uppdrag och uppläggning...................................... Utredningens ursprungliga uppdrag ................................. Utredningens nya inriktning............................................. Överväganden beträffande småskalig elproduktion .................... Ersättning och stöd till småskalig elproduktion ................ Ersättning från leveranskoncessionären ........................... Ersättning från nätägaren ................................................ Miljöbonus till vindkraften .............................................. Investeringsstöd till småskalig vattenkraft och vindkraft... Vissa övriga fakta kring den småskaliga elproduktionen... 2.4Stöd till förnybar elproduktion i och utveck- lingen inom EU ............................................................... Stöd som ger högre direkt ersättning................................ Investeringsstöd samt skattelättnader o.d ......................... Utvecklingstendenser inom EU ........................................ Överväganden och förslag ............................................... Frågan om mottagningsplikt ............................................ Frågan om skäligt pris .................................................... Bör elräkningen alltid baseras på faktisk förbrukning? Förhållandena i och .................................. svenska försök med att utveckla elräkningen ...... 3.4Kostnader som uppstår om elräkningen skall baseras på Kravet på grafisk presentation av elförbrukningen ........... Uppskattning av kostnader för fler avläsningar ................ 3.5Vad skulle uppnås om preliminärdebiteringen Potential för energibesparing ........................................... Överväganden och förslag ............................................... Generella direktiv som gäller för utredningen............................. Kommittédirektiv (dir. 1998:37)...................................... Kommittédirektiv, tilläggsdirektiv (1998:82).................... Kommittédirektiv, tilläggsdirektiv (1999:19).................. tillsattes med uppgift att utvärdera systemet med leveranskoncession. En sådan koncession ger ensamrätt att inom ett visst geografiskt område sälja el till kunder vars förbrukning inte mäts timvis. Koncessionen innebär även skyldighet att inom området leverera el för normala förbrukningsändamål till alla elanvändare som så önskar och att köpa el från små produktionsanläggningar. I båda fallen skall priset vara skäligt. gav regeringen till känna att alla hushåll utan hinder skall kunna byta elleverantör. Dagens krav på att installera en särskild timmätare för att kunna byta leverantör kommer därmed att avskaffas för flertalet elanvändare. Istället införs s.k. scha- blonberäkning från . När schablonberäkning införs öppnas hela elmarknaden för konkur- rens. Härmed kan leveranskoncessionssystemet inte längre upprätthållas. Systemet kommer därför att upphöra . Mot denna bakgrund har regeringen i tilläggsdirektiv angivit att utredningens uppgift att utvärdera systemet är aktuell. Arbetet har därför givits en ny inriktning. Enligt tilläggsdirektiven skulle utredningen till ana- lysera olika konsekvenser av införandet av schablonberäkning. Detta redovisades i delbetänkandet Öppen elmarknad (SOU 1999:44). Vidare anges i tilläggsdirektiven två frågor som utredningen skall behandla till . Dels skall utredningen analysera behovet av skydd för små elproducenter då leveranskoncessionssystemet upphör. Dels skall utredningen överväga om mätperiodens längd bör regleras och om elräkningen bör baseras på faktisk förbrukning. Det nu föreliggande slutbetänkandet behandlar dessa frågor. De överväganden som görs i slutbetänkandet sammanfattas nedan. Överväganden om småskalig elproduktion Småskalig elproduktion står för av elproduktion, eller knappt /år. Småskaliga är sådana kraftverk som kan leverera en effekt om högst 1 500 kW. Den småskaliga elproduktionen utgörs främst av vattenkraft och vindkraft. Det finns ca 1 200 små vattenkraftverk, som producerar ca /år, och ca 400 vindkraftverk, som producerar ca /år. Till detta kommer vissa kraftvärmeverk. Systemet med leveranskoncession ger småskalig elproduktion ett särskilt skydd. Således är leveranskoncessionären skyldig att köpa el från små kraftverk som är belägna inom det område koncessionen om- fattar (s.k. mottagningsplikt). Detta skall också ske till ett skäligt pris. överväganden om småskalig elproduktion har utgått ifrån det skydd leveranskoncessionen ger. Under utredningens gång har det dock visat sig att fokuseringen på småskalighet är för snäv. Flera omständigheter talar nämligen för att ett bredare perspektiv bör anläggas på frågan om vilken roll elproduktion baserad på förnybara energikällor (varav den småskaliga produktionen utgör en delmängd) bör spela i energiförsörjningen. En sådan omständighet är att senare tids prognoser om elprisets ut- veckling talar för att det framtida elpriset kommer att ligga avsevärt lägre än vad som tidigare bedömts. Således bedömer att elpriset kommer att ligga på nivån /kWh fram . Detta kan jämföras med att energipolitiska program (genom vilket bl.a. inrättades investeringsstöd till småskalig vattenkraft och vindkraft) byggde på bedömning att elpriset skulle stiga till ca /kWh fram . En andra omständighet som talar för att ett bredare perspektiv bör anläggas är att flera iakttagelser gjorts i utredningsarbetet som sam- mantaget tyder på att det kan finnas skäl att ompröva dagens gräns för småskalighet, 1 500 kW. En tredje omständighet är att EU-gemensamma regler för stöd till elproduktion baserad på förnybara energikällor kan komma att presenteras . Från sida tycks ambitionen vara att dessa regler bör utgå ifrån stödsystem som skapar konkurrens mellan olika produktionsanläggningar baserade på förnybara energikällor (ett exempel på sådana stödsystem är s.k. gröna certifikat). Enligt mening är det inte självklart att sådana stödsystem endast bör omfatta småskalig elproduktion, åtminstone med den definition detta begrepp givits i . Mot denna bakgrund föreslår utredningen att en översyn bör göras av den förnybara elproduktionens förutsättningar. Översynen bör ha ett bredare perspektiv än den avgränsning till småskalig elproduktion som gällt för arbete. Syftet med översynen bör vara att bedöma vilka långsiktiga förutsättningar som bör gälla för förnybar el- produktion, samt att analysera vilka metoder och eventuella stöd m.m. som bäst kan bidra till att uppnå dessa förutsättningar. Enligt utred- ningen bör marknadsnära lösningar eftersträvas. synen bör därför vara sådan att stödsystem som skapar konkurrens mellan olika produktionsanläggningar baserade på förnybara energi- källor (t.ex. gröna certifikat) i första hand prioriteras. Därvid bör i översynen också belysas om det finns skäl för staten att medverka till att en särskild marknadsplats för förnybar el kan utvecklas. Innan en allmän översyn gjorts av förutsättningarna för förnybar el- produktion bedömer utredningen att det inte är meningsfullt att söka utveckla en långsiktig och definitiv lösning som ersättning för det skydd leveranskoncessionen givit småskalig elproduktion. 1998/99:137 har regeringen föreslagit att innehavare av små- skaliga anläggningar bör ges garanterad avsättning för sin el till utgången av , då leveranskon- cessionssystemet ursprungligen var tänkt att upphöra. För dessa 14 må- nader har regeringen föreslagit att mottagningsplikten skall etableras genom ett upphandlingsförfarande där anbudsgivarna förbinder sig att köpa hela eller delar av den småskaliga elproduktionen till en i anbudet angiven garanterad prisnivå. Det är svårt att bedöma om den av utredningen föreslagna översynen kan ske i sådan takt att den utmynnar i nya regler som kan träda i kraft redan när de 14 månader som förslaget i prop. 1998/99:137 omfattar löper ut. Det är dock inte osannolikt att denna process kan ta . Om så visar sig bli fallet kan det från och fram till dess översynen kunnat genomföras och omsättas i ett nytt regelverk komma att behövas ytterligare en temporär lösning. Såvitt utredningen kan bedöma torde behovet av en temporär lösning i sådana fall på sin höjd omfatta ett eller . Givet förutsättningen att en ytterligare temporär lösning kan komma att behövas har utredningen koncentrerat sig på att söka bedöma om det /åren närmast finns behov av ett skydd motsva- rande den mottagningsplikt och rätt till skäligt pris som leveranskon- cessionen ger småskalig elproduktion. Utredningen föreslår att ett system med mottagningsplikt bör behållas om en temporär lösning behövs /åren närmast . Det är i och för sig inte givet att den småskaliga elproduktionen behöver mottagningsplikten. Men eftersom olika politiska beslut och uttalanden klargjort att den småskaliga produktionen bör ges en gynnad ställning, så torde det ur samhällets synvinkel vara rationellt att åtminstone på kort sikt anordna någon form av organiserad hantering av den småskaliga produktionen. Detta bl.a. med hänsyn till att den omfattar ett stort antal anläggningar, ca 1 600 st. En mottagningsplikt för någon aktör torde erbjuda en lämplig metod för en sådan organiserad hantering. Om det mer permanent finns behov av en mottagningsplikt bör belysas i den översyn utredningen föreslagit. Utredningen föreslår vidare att om en temporär lösning behövs /åren närmast , så bör mottagningsplikten bygga på en upphandlingsmodell, motsvarande den som regeringen initierat för perioden t.o.m. utgången av . För detta talar flera skäl. Ett är att det med hänsyn till det korta tidsperspektiv som gäller för utredningens överväganden krävs starka skäl för att välja någon annan modell för mottagningsplikten än den som är under införande. Utredningen har inte funnit att några sådana starka skäl föreligger. Ett annat skäl är att upphandlingsmodellen ligger väl i linje med den utveckling mot mer konkurrensbaserade lösningar som efter- strävas av . vill utredningen betona att upphandlingsmodellen inte be- höver vara statisk. Tvärtom torde erfarenheter göras i den nu pågående upphandlingsomgången, som kan leda till att modellen kan utvecklas och förbättras inför en eventuell ny upphandling. Genom att upphand- lingsmodellen innebär en marknadsvärdering av den småskaliga pro- duktionen bidrar den också till att skapa ett referenspris för förnybar elproduktion. Med hjälp av detta referenspris skulle en marknadsplats för den småskaliga kraften kunna utvecklas, som successivt skulle kunna ta över upphandlingens roll. har inte analyserat hur staten bäst skulle kunna stimulera en sådan utveckling. Men som framgått anser utredningen att en sådan analys bör ingå i den allmänna översyn utredningen föreslagit. Upphandlingsmodellen förhindrar dock på intet sätt att marknadens aktörer kan utveckla andra former för att handla med den småskaliga kraften, om man så finner lämpligt. Beträffande frågan om skäligt pris har utredningen svårt att uttala sig om det när leveranskoncessionssystemet upphör alltjämt bör finnas sådana regler, eller om hur skälighetsbegreppet i sådana fall bör defini- eras. Detta bl.a. därför att en sådan bedömning påverkas av vilka slut- satser som dras i den översyn utredningen föreslagit. Utredningen har därför valt att istället analysera vilken ersättning den småskaliga elproduktionen torde behöva för att klara sig. Analysen har utgått från två frågor: vilken ersättning torde krävas för fortvarig drift av den volym småskalig elproduktion som skall byggas ut med hjälp av de investeringsstöd för vindkraft och småskalig vattenkraft som inrättats genom energipolitiska program, och vilka konsekvenser torde uppstå om ersättningen fortsatt ligger på dagens nivå. Några av utgångspunkterna för analysen bör kort nämnas. Bland annat har utredningen antagit att långsiktig bärkraftighet kräver att in- nehavare av små kraftverk får en ersättning som ger kostnadstäckning och acceptabel avkastning från verksamheten. Vidare har utredningen valt att spegla konsekvenser av såväl avskrivningstiderna för vindkraft och för småskalig vattenkraft som av dubbelt så långa Detta eftersom olika aktörer har olika syn på vilken avskriv- ningstid som bör gälla för investeringar av detta slag. Genom energipolitiska program inrättades investeringsstöd för bl.a. vindkraft och småskalig vattenkraft. Stödens mål är att öka årsproduktionen från vindkraft med och från småskalig vattenkraft med . För att utbyggnadsmålen med investeringsstöden skall nås torde krä- vas en ersättning som för vindkraften uppgår till ca 25–/kWh, med en avskrivningstid . Detta förutsätter dock att det driftstöd på /kWh som vindkraften ges (s.k. miljöbonus) alltjämt utgår. För den småskaliga vattenkraften torde ersättningen behöva uppgå till ca 35–/kWh, om avskrivningstiden sätts till . Med dubbelt så långa avskrivningstider blir ersättningskravet ca 15–/kWh (plus miljöbonus) för vindkraften och ca 25–/kWh för den småskaliga vattenkraften. får innehavare av små kraftverk ca /kWh för den el som säljs till en leveranskoncessionär. Om denna nivå upprätthålls torde en viss utbyggnad av vindkraft fortsatt komma att ske, förutsatt att miljöbonus alltjämt utgår. Däremot är det tveksamt om utbyggnadsmålet för vindkraft enligt energipolitiska program helt kan uppnås vid en ersättning på /kWh. För småskalig vattenkraft torde en sådan ersättningsnivå vara otillräcklig för att uppnå utbyggnadsmålet. När leveranskoncessionssystemet upphör kommer den småskaliga kraften genom den upphandling regeringen initierat att värderas på marknadens villkor. uppgår marknadspriset på el till ca 10–/kWh. Marknadens värdering av den småskaliga kraften torde därför bli avsevärt lägre än den ersättning som krävs för att uppnå utbyggnadsmålen energipolitiska program. Mot bakgrund av att bedömer att elpriset kommer att ligga omkring nivån /kWh fram kan mark- nadspriset inte heller på lägre sikt förväntas stiga till en sådan nivå att utbyggnadsmålen kan uppnås. Härmed torde någon form av offentligt stöd behöva utgå, utöver da- gens investeringsstöd och miljöbonus till vindkraften, för att en fortvarig drift av den volym småskalig elproduktion som avses byggas ut genom energipolitiska program skall kunna uppnås. Om ett sådant stöd gavs som ett driftstöd och omfattade samtliga små kraftverk torde kostnaden för stödet, med dagens marknadspris på el, komma att uppgå till minst 300–, även om avskriv- ningstiderna sätts till för vindkraften och för den småskaliga vattenkraften. Om innehavare av små kraftverk skulle ges motsvarande förutsättningar helt utan några driftstöd, men med hjälp av ett större investeringsstöd, torde investeringsstödet behöva uppgå till ca 75–för såväl vindkraft som småskalig vattenkraft. Utredningen har även sökt bedöma vilka konsekvenser en fortsatt ersättning på dagens nivå skulle få för de små kraftverk som är i drift eller under uppförande. För vindkraften torde dagens ersättning om /kWh ge en acceptabel avkastning för åtminstone befintliga kraftverk i storlekarna 500–700 kW och för kraftverk under uppförande i storlekarna 700–1000 kW, förutsatt att miljöbonus alltjämt utgår. För den småskaliga vattenkraften torde ersättningsnivån /kWh leda till stagnation och en något minskad produktion. Uppskattningsvis kan kraftverk motsvarande en årsproduktion på 0,10–0,komma att avvecklas inom den närmaste tioårsperioden. Överväganden om mätperiodens längd och om eventuell debitering på basis av faktisk förbrukning Elräkningen baseras för den överväldigande majoriteten av hus- hållen på en uppskattning av elförbrukningen, dvs. det sker en preliminär debitering. Detta eftersom en exakt uppgift om elförbrukningen endast kan fås i samband med att elmätaren avläses, vilket för hushållskunder sker en gång i normalfallet. Efter den årliga avläsningen korrigeras eventuella avvikelser som preliminärdebiteringen kan ha medfört jämfört med den faktiska förbrukningen. I slutändan betalar elanvändaren således endast för den el han faktiskt förbrukat. Utredningen har analyserat om preliminärdebiteringen bör avskaffas och om elräkningen istället alltid bör baseras på faktisk förbrukning. En sådan förändring skulle medföra vissa fördelar. Bl.a. skulle kun- den inte vid något räkningstillfälle behöva betala för annat än den el han faktiskt förbrukat. Vidare torde tätare avläsningar innebära vissa fördelar för den schablonberäkning som skall införas . En ökad uppmärksamhet på den egna elförbrukningen torde också öka kundens benägenhet att spara energi. Ett avskaffande av preliminärdebiteringen skulle dock även medföra ökade kostnader. Främst handlar det om att kostnaderna för mätarav- läsningar ökar, eftersom elmätaren måste läsas av inför varje fakture- ringstillfälle. Om preliminärdebiteringen avskaffas finns sannolikt även skäl att i samband med detta ställa krav på att elförbrukningen skall presenteras tydligare på elräkningen, vilket skulle medföra vissa kost- nader. Sannolikt torde även andra, oidentifierade, kostnader uppstå om preliminärdebiteringen avskaffas. har försökt uppskatta storleken på de fördelar och kostnader som torde uppstå om preliminärdebiteringen avskaffas. Underlaget är dock inte sådant att utredningen med säkerhet kan avgöra om fördelarna överstiger kostnaderna eller ej. Mot denna bakgrund fin- ner utredningen inte skäl att rekommendera statsmakterna att för närva- rande vidta några särskilda åtgärder för att avskaffa preliminärdebite- ringen. För detta talar också att elmarknadens aktörer under det när- maste året kommer att vara fullt upptagna med att införa, och anpassa sig till, schablonberäkningen. I har preliminärdebiteringen fr.o.m. i huvudsak av- skaffats för hushåll med större elförbrukning än 8 000 kWh/år, det vill säga av hushållen. De norska erfarenheterna tyder på att den största vinsten med att avskaffa preliminärdebiteringen finns att hämta på energisparsidan. Norska hushåll skall minst fak- tureras i efterskott baserat på uppmätt förbrukning, samt på elräkningen ges grafisk information om elförbrukningen. Åtgärderna antas leda till att hushållen minskar sin elförbrukning . Om motsvarande åtgärder skulle genomföras i , så torde el- förbrukningen minska även här. Potentialen för att spara el med dessa åtgärder torde dock vara mindre än i , låt vara att dess exakta storlek är svår att bedöma. Enligt utredningens mening bör närmare studeras vilken potential som finns för att spara energi genom att avskaffa preliminärdebiteringen. Utredningen föreslår därför att ett försök med fakturor baserade på faktisk förbrukning bör genomföras i ett avgränsat geografiskt område. bör analyseras effekterna av att på ett tydligt, grafiskt sätt illustrera elförbrukningen på elräkningen. Med hänsyn till att spar- potentialen främst torde finnas bland kunder som bor i eluppvärmda bostäder bör försöksverksamheten i första hand omfatta hushåll med el- värme. Ansvaret för försöksverksamheten bör lämpligen ges till Ener- gimyndigheten, eventuellt i samarbete med . Med hjälp av ett sådant försök kan värdet, och behovet, av att av- skaffa preliminärdebiteringen, och även av att förbättra elräkningens utseende i övrigt, lättare bedömas. Förbättrade kunskaper kring detta torde även kunna utvinnas genom att noga följa utvecklingen av den norska reformen, och genom att följa upp olika försök med att utveckla elräkningen som tidigare gjorts på olika håll i . anser således att det inte finns skäl för statsmakterna att vidta några särskilda åtgärder för att avskaffa preliminärdebiteringen, men att en försöksverksamhet ändå bör genom- föras. bör påpekas att flera skäl talar för att preliminärde- biteringen kan försvinna, även om inte statsmakterna särskilt skulle verka för detta. Ett skäl är att kundernas krav på service och på fakturering efter faktisk förbrukning torde öka när de efter schablon- beräkningens införande får lättare att byta elleverantör. Ett annat skäl är att kostnaden för att fjärravläsa elförbrukningen lär minska, vil- ket bör leda till att fler nätföretag bedömer att en investering i fjärrav- läsningssystem blir lönsam. Sådana system är relativt dyra att installera, men medför å andra sidan endast marginella merkostnader för extra avläsningar när de väl installerats. 1Utredningens uppdrag och uppläggning inledde sitt arbete , med upp- giften att utvärdera leveranskoncessionssystemet. En leveranskoncession är ett tillstånd att bedriva kommersiell verk- samhet med elhandel inom ett visst geografiskt område. Med konces- sionen följer både förpliktelser och fördelar. Förpliktelserna består i att leveranskoncessionären inom området är skyldig att till skäligt pris dels, med vissa undantag, leverera el för normala förbrukningsändamål till alla elanvändare som så önskar, dels köpa el från innehavare av småskaliga produktionsanläggningar. Fördelarna består främst i att leveranskoncessionären har ensamrätt att inom det geografiska området sälja el till kunder vars förbrukning ej mäts timvis. Leveranskoncessionssystemet infördes i samband med att elmark- naden reformerades . Systemet var tänkt som en femårig övergångslösning i avvaktan på att förutsättningarna på el- marknaden utvecklats dithän att kravet på timvis mätning inte längre kunde anses utgöra hinder för att byta elleverantör, och för att ge den småskaliga elproduktionen möjlighet att anpassa sig till en fri marknad. Enligt ursprungliga direktiv (dir. 1998:37) skulle utredningen se över leveranskoncessionssystemet och analysera om det bör avskaffas eller i någon form permanentas. Arbetet skulle redovisas . Genom tilläggsdirektiv (dir. 1998:82) gavs dock utredningen i uppdrag att med förtur, till , analysera om vissa kunder borde undantas från grundprincipen om timvis mätning av elanvändningen. 16 Utredningens uppdrag och uppläggning I samband med beredningen av propositionen Genomförandet av Euro- paparlamentets och rådets direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för el, m.m. (1997/98:159) redovisade i betänkandet Vissa elmarknadsfrågor (1998/99:NU4) som sin uppfatt- ning att uppdrag borde skärpas och preciseras. Utskottet föreslog att utredningen skulle ges i uppdrag att lägga fram förslag om att undantag från grundprincipen om timvis mätning skulle göras för vissa kunder.