sou · GNB3147 · 2000-01-01 00:00:00 — Här skall särskilt nämnas den gemensamma åtgärden om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel och av brott (EGT L 333, 9.12.1998, s. 1), som antogs vid rådsmötet för rättsliga och inrikes frågor . Den nu nämnda gemensamma åtgärden innebär bl.a. att medlems- staterna åtar sig att se till att deras lagstiftning om penningtvätt och förverkande är mer generellt tillämplig och inte begränsad till vissa brott eller brottstyper. Medlemsstaterna skall enligt artikel 1 i den gemensamma åtgärden se till att inga reservationer görs eller vidhålls mot artikel 2 i förverkandekonventionen, såvitt gäller brott som bestraffas med frihetsberövande eller frihetsberövande åtgärd där högsta straffet är . Detsamma gäller i fråga om artikel 6 i samma konvention, beträffande "allvarliga brott". Till denna kategori av brott skall, enligt vad som vidare anges i artikel 1 i den gemensamma åtgärden, under alla förhållanden räknas de brott som bestraffas med frihetsberövande åtgärd där högsta straffet är , eller, när det gäller stater som har en minimitröskel för brott i sitt rättssystem, brott som bestraffas med frihetsberövande eller frihetsberövande åtgärd där lägsta straffet är mer än . I artikel 2 i förverkandekon- ventionen föreskrivs att varje part skall vidta sådana lagstiftnings- åtgärder och andra åtgärder som är nödvändiga för att kunna förverka hjälpmedel och eller egendom vars värde motsvarar sådan . Artikel 6 gäller penningtvättsbrott och föreskriver att parterna skall straffbelägga vissa åtgärder som vidtas med egendom som utgör av brott. Som framgått av redogörelsen i föregående avsnitt utnyttjade vid tillträdet till förverkandekonventionen rätten till reservationer avseende bl.a. artiklarna 2 och 6. Reservationen i anslutning till artikel 6 har dock sedermera återkallats. I övrigt innehåller den gemensamma åtgärden en rad föreskrifter som mera direkt syftar till att underlätta parternas samarbete när det gäller att identifiera, spåra, spärra eller beslagta och förverka egendom. Det rör sig här om såväl den nationella lagstiftningens innehåll som informations- och utbildningsfrågor. Av intresse i förevarande sammanhang är också en ännu inte antagen gemensam åtgärd som har förhandlats fram inom ramen för den 106 Internationella åtaganden m.m. sektorsövergripande arbetsgruppen mot organiserad brottslighet. Denna gemensamma åtgärd är tänkt att utgöra en ram eller struktur för medlemsstater som ingår bilaterala överenskommelser om delning av förverkad egendom. Den omfattar såväl det fallet att egendom förklaras förverkad i en medlemsstat medan verkställigheten av förverkande- beslutet sker i en annan som den situation som föreligger när ett förverkande beslutas och verkställs i en och samma stat men där en annan medlemsstat hjälpt till i en eller annan form, t.ex. med rättslig hjälp i brottmål under brottsutredningen, och därigenom underlättat eller möjliggjort förverkandet. I Amsterdamfördraget (EGT 1997 C 340) slås fast att ett mål för unionen skall vara att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område för frihet säkerhet och rättvisa. Detta skall åstadkommas genom gemensamma insatser på områdena polissamarbete och straffrättsligt samarbete samt genom åtgärder för att förebygga och bekämpa rasism och främlingsfientlighet (artikel K 1). I fördraget anges vidare vad de gemensamma insatserna skall omfatta. Som exempel på vad det straffrättsliga samarbetet skall avse kan nämnas underlättande och påskyndande av samarbete mellan behöriga ministerier och rättsliga eller likvärdiga myndigheter i medlemsstaterna när det gäller rättsliga förfaranden och verkställighet av beslut samt gradvisa beslut om åtgärder som fastställer minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder på områdena organiserad brottslighet, terrorism och olaglig narkotika handel. Amsterdamfördraget tillhandahåller också en institu- tionell ram för utformandet av det polisiära och straffrättsliga sam- arbetet medlemsstaterna emellan. Vid det tidigare nämnda rådsmötet antogs en handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (Wien-handlingsplanen). I denna handlingsplan anges en rad insatser och åtgärder. Prioriterade åtgärder har hänförts till endera av två kategorier, sådana åtgärder som bör vidtas efter det att Amsterdamfördraget trädde i kraft och sådana som bör vidtas efter ikraftträdandet. Till den först nämnda prioriteringsnivån hänförs bl.a. stärkande och utveckling av kampen mot penningtvätt och inledande av en process med sikte på att underlätta ömsesidigt erkännande av beslut och verkställighet av domar i brottmål. Som exempel på åtgärder som hänförs till den andra prioriteringsnivån kan nämnas upprättande av ett system för analys och utbyte av information i fråga om penningtvätt samt, vid behov, förbättring och tillnärmning av de nationella bestämmelser som rör beslag och förverkande av av brott. SOU 1999:147 Internationella åtaganden m.m. 107 Vid det särskilda mötet beträffande skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa inom EU, som höll i , betonades vikten av att förstärka kampen mot den allvarliga organiserade och gränsöverskridande brotts- ligheten. I slutsatserna från mötet anges en rad åtgärder som bör vidtas i sådant syfte. I ett särskilt avsnitt behandlas åtgärder mot penningtvätt. förklarar där att dess bestämda avsikt är att se till att konkreta åtgärder vidtas när det gäller att spåra, frysa, beslagta och förverka utbyte av brott. Bl.a. anges att en tillnärmning bör ske vad gäller straffrättsliga och straffprocessuella regler avseende penningtvätt, t.ex. regler om spårande, frysning och förverkande av tillgångar. Andra åtgärder avser exempelvis tillgången till information rörande finansiella transaktioner, ägarförhållanden i bolag och annat som kan vara av betydelse för utredning av penningtvätt. Vidare uppmanas medlems- staterna att till fullo genomföra EG:s direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG) och de rekommendationer som Financial Action Task Force on money laundering har utfärdat (se avsnitt 4.4). uttalar också att rådet och möjligt bör anta det förslag till revidering av direktivet mot penningtvätt som kommissionen har lagt fram. EG-direktivet mot penningtvätt antogs av . Direktivet, som gäller för samtliga länder inom EES, är ett minimidirektiv, vilket innebär att varje enskilt land kan fastställa strängare regler. I direktivet åläggs medlemsländerna att se till att penningtvätt förbjuds. Direktivet innehåller även en rad bestämmelser om andra åtgärder mot penningtvätt. Dessa bestämmelser avser främst verksamheten vid kreditinstitut, finansiella institut och livförsäkrings- aktiebolag samt dessa instituts samarbete med de myndigheter som har att bekämpa penningtvätt. Bl.a. föreskrivs en obligatorisk ordning för rapportering av misstänkta transaktioner samt hävande av banksekretess i fall av misstänkt penningtvätt. Penningtvättsdirektivet införlivades i svensk rätt genom lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. I den tidigare nämnda Wien-handlingsplanen angavs att en utvärde- ring och uppdatering av handlingsplan mot organiserad brotts- lighet skulle genomföras. Detta arbete, som bedrivs inom den sektors- övergripande arbetsgruppen mot organiserad brottslighet, befinner sig nu i ett slutskede. Mot bakgrund av de förda diskussionerna finns det anledning att anta att den reviderade handlingsplanen bl.a. kommer att innehålla en rekommendation om att man skall undersöka behovet av att i medlemsstaterna införa en möjlighet att lindra åklagarens bevisbörda vad gäller frågan hur den som har dömts för brott med anknytning till organiserad brottslighet har förvärvat sina tillgångar. 108 Internationella åtaganden m.m. Financial Action Task Force on money laundering (FATF) är en internationell arbetsgrupp mot penningtvätt. Den bildades av länderna i den s.k. G-7 gruppen. ingår 26 länder och två internationella organisationer i . har deltagit i FATF:s arbete sedan starten. FATF har utfärdat 40 rekommendationer om åtgärder mot penningtvätt. Rekommendationerna avser såväl de nationella rättsord- ningarnas och finansiella systemens roll i kampen mot penningtvätt som det internationella samarbetet på området. Enligt rekommendationerna bör alla medlemsstater ratificera men också utvidga tillämpningsområdet till att avse även andra allvarliga brott än de som har anknytning till narkotika. Vidare anges att medlemsstaterna bör införa motsvarande möjligheter som de som föreskrivs i narkotikakonventionen när det gäller förverkande av egendom som varit föremål för penningtvätt, från penningtvättsbrott eller egendom som använts eller varit avsedd att användas som hjälpmedel vid sådant brott. Alternativt bör förverkandet i stället kunna avse egendom som motsvarar värdet av egendomen i fråga. Åtgärderna mot penningtvätt skall enligt rekommendationerna vidare innefatta att vederbörande myndigheter ges möjligheter att identifiera, spåra och värdera egendom som är underkastad förverkande liksom att vidta provisoriska åtgärder, såsom frysning och beslag, för att hindra att egendomen överlåts eller undanskaffas. I sammanhanget anges också att myndigheterna skall ha befogenhet att vidta lämpliga åtgärder för att utreda förverkandefrågan. De rekommendationer som tar sikte på det finansiella systemets roll vid bekämpandet av penningtvätt överensstämmer i långa stycken med vad som föreskrivs i EG:s penningtvättsdirektiv. 4.5OECD:s konvention om bestickning i internationella affärsförhållanden I en rad internationella organisationer bedrivs arbete för att motverka korruption i form av muta och bestickning. Inom har en konven- tion om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförbindelser utarbetats. Konventionen, som under- tecknades av de 29 medlemsländerna och fem observatörsländer, syftar främst till att åstadkomma en viss tillnärmning av ländernas lagstiftningar på området. Internationella åtaganden m.m. 109 ventionsåtagandet är att straffbelägga bestickning av utländska offent- liga tjänstmän i internationella affärsförhållanden. Vidare innehåller konventionen bestämmelser om ansvar för juridiska personer, för- verkande, jurisdiktion, penningtvätt, bokföringsregler, inbördes rättslig hjälp och utlämning. Slutligen finns bestämmelser om uppföljning och kontroll av konventionsåtagandena. Förverkande och beslag behandlas i artikel 3.3. Enligt denna artikel skall själva mutan, liksom vinster av bestickningsbrottet eller egendom till motsvarande värde, kunna beslagtas och förverkas. Om detta inte är möjligt skall penningsanktioner med motsvarande effekt tillhandahållas. Nödvändiga lagstiftningsåtgärder för tillträde till konven- tionen har vidtagits (prop. 1998/99:32, bet. 1998/99:JuU16, rskr. 1998/99:167). Regeringen beslutade att skall ratificera konventionen (dnr UD 1999/619/IH). Frågan om den närmare innebörden av bestämmelsen i 3.3 diskuteras i avsnitt 9.3. Avslutningsvis skall erinras om att det även finns några bilaterala avtal som är av intresse i sammanhanget. har t.ex. ingått en överens- kommelse med och om tvångsåtgärder och förverkande avseende av brott (SÖ 1992:5). har dessutom förhandlat fram bilaterala avtal om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål med , och . För att få ett säkrare underlag för våra överväganden och förslag har vi i olika former tagit kontakt med skilda myndigheter och organisationer. En del myndigheter har direkt utpekats i direktiven, i andra fall har kontakter etablerats i de fall där vi bedömt att ett intresse kan finnas för vårt arbe- te. Kontakterna har tagits på olika sätt alltifrån studiebesök hos vederbö- rande myndighet, hearing hos oss själva eller i mer eller mindre infor- mella former. Normalt har ifrågavarande kontakter skötts av utredning- ens ordförande jämte sekreterare, i några fall har därutöver en eller flera experter deltagit. I sammanhanget vill vi erinra om vår egen samman- sättning; i flera fall har berörda myndigheter eller organisationer varit representerade i utredningen. I det följande redovisas våra sammanträf- fanden med utomstående, liksom vad som i huvudsak framkommit . De synpunkter och önskemål som framkom vid vårt möte med företräda- re för nämnda organisationer kan sammanfattas sålunda, svårigheterna att härleda tillgångar till visst brott gör nuvarande reg- ler mindre effektiva en ökande internationalisering kräver regler som förhindrar att Sveri- ge blir någon form av för grövre brottslighet förbättrade möjligheter att etablera ett fungerande samarbete med andra länder nya former för förverkande bör konstrueras som särskild rättsverkan av brott ökade befogenheter att inhämta information från andra myndigheter innan förundersökning inletts ändrade sekretessregler för att möjliggöra informationsutbyte mellan polis- och åklagarmyndigheter Härutöver framfördes önskemål om ändrade regler vad avser försäljning resp. förstöring av beslagtaget eller förverkat gods, exempelvis spelma- skiner, kraftigt skadade bilar eller sprit. Ett annat särskilt problem rörde återställande av egendom när den rätte ägaren inte är känd. Vidare borde förvarstagande och kvarstad kunna utnyttjas i betydligt större omfattning än . Andra frågor hängde samman med förundersökningsarbetet, liksom rätten för polisman att besluta om förverkande. Företrädare för utredningen har även hos dåvarande Riksenheten mot ekonomisk brottslighet () sammanträffat med ett antal åklagare. Här uppgavs bl.a. att ett av de största problemen beträffande ekobrott rörde frågan om skadestånd i samband oredlighet mot borgenärer. Efter- som bokföring normalt saknades var skadefrågan både svår och resur- skrävande att utreda. Det förekom att skadelidande av olika skäl inte var intresserade av att yrka skadestånd. För de fall skadebeloppet var bety- dande borde finnas en möjlighet för konkursboet att genom åklagare yrka skadestånd. Ett alternativ kunde vara att öppna en möjlighet att förverka i hithörande fall. Det uppgavs vidare att vid oredlighet mot borgenärer kunde det i av- saknad av bokföring vara svårt att styrka obestånd. Bokföringsbrott bor- de bl.a. av detta skäl utgöra en grund för förverkande. I mål om bokfö- ringsbrott framstod det rimligt att det förelåg en skyldighet för den misstänkte att ge en rimlig förklaring till hur tillångarna åtkommits. Över huvud taget framstod det som angeläget att lätta på åklagarens bevisbör- da för att kunna effektivisera förverkandesystemet. Vid detta sammanträffande koncentrades diskussionen till frågor rörande internationell rättshjälp. Information lämnades om ett inom FN pågående arbete med att utarbeta en brottsförebyggande konvention, främst då med sikte på organiserad brottslighet. Vidare uppgavs att förverkan- dekonvention (SÖ 1996:19), som tagits fram inom ramen för Europarå- det jämte vissa länder därutöver, bl.a. , var den globalt sett vikti- gaste på området. Konvention möjliggjorde olika former av s.k. asset sharing. bilaterala avtal med (SÖ 1992:5) mö jliggjorde att pengar kunde låsas på ett konto för att sedan fö- ras över till den anmodade staten. Även ett avtal mellan och av om rättshjälp berördes. färdigförhandlade bilaterala avtal mellan å ena sidan och , och å andra sidan. Däremot uppgavs att konvention om brottmålsdomars internationella rättsverkning- ar sällan användes. Endast sju länder har ratificerat sagda konvention. Sammantaget var nu redovisade konventioner m.m. till god hjälp även om de praktiska fallen var få och där framgångarna inte sällan hängde samman med ett samarbete på det personliga planet. Man hänvisade även till ett pågående arbete inom med att utarbeta en ny lag om internationell rättshjälp. Som en brist påpekades att enligt svensk lagstiftning kan vi lämna ut egendom men inte pengar till andra länder, något som utgjorde en nack- del i det internationella samarbetet. Här har vi sammanträffat med företrädare för kronofogdemyndigheterna. I det sammanhanget betonades framför allt problemen kring kronofog- demyndigheternas svårigheter att samarbeta genom ett tillräckligt infor- mationsutbyte. Det angavs som en brist att det i lagstiftningen inte är närmare reglerat i vad mån polisen har rätt att, innan exempelvis ett be- slag hävs, kontrollera med kronofogdemyndighet om exekutionstitlar finns. Dessutom borde polisen ha terminalåtkomst till kronofogdemyn- dighetens register för att kunna dra nytta av där förekommande uppgifter för det brottsutredande arbetet. Utredningen har haft flera kontakter med verket. Vid det första samman- träffandet med företrädare för detsamma pågick det utredningsarbete som sedermera resulterade i ett förslag till ny smuggellag (Ds 1998:53). Det förklarades att vad som sägs i våra direktiv om önskemål om behovet att förverka av varusmugglingsbrott var att dessa brott sedan EU-inträdet 1995 ökat i antal och dessutom blivit grövre. Det är främst hanteringen med alkohol och tobak som ökar. I re- gel bedrivs verksamheten i organiserade former. Något som framhölls var att under det att nuvarande regler fungerade bra när det gällde alkohol och tobak så var det sämre ställt när det gällde att ta pengar i beslag vid smuggling av andra varor, främst då tobak. En annan sak som berördes var förfrågningar från andra länder om hjälp beträffande av utländska smugglingsbrott. Vi har tagit förnyade kontakter med efter det att ovan nämnda utredningsarbete slutförts. En allmän bedömning från tul- lens sida var att läget skulle kunna anses tillfredsställande om sagda för- slag genomfördes. Från inspektionens sida har framförts att man är mest intresserad av att kunna komma in på ett så tidigt stadium som möjligt. Genom sin med- verkan i har dessa önskemål också bättre kunnat tillgodoses. Man betonade också vikten av att det av före- slagna frysningsinstitutet genom-fördes. Vi har även sammanträffat med representanter för Advokatsam- fund, Föreningen och Konkursförvaltarkollegi- ernas Förening. I denna del kan noteras att diskussionen kom att röra bl.a. svårighe- terna att uppskatta vinningen vid narkotikabrottslighet. Förklaringen härtill var att det i regel var svårt att få den tilltalade att medverka i ut- redningsarbetet. Olika former av samarbete hade etablerats med bl.a. B.O.O.M i (se avsnitt 3.3). En annan fråga som berördes var konkursförvaltarens ställning. En sådan kommer normalt inte i kontakt med frågor rörande ekonomisk brottslighet förrän på ett tämligen sent stadium när brottet, t.ex. bo- lagsplundring, redan ägt rum och vinningen av brottet försvunnit. En förvaltare kommer likaså sällan i kontakt med de personer som hjälpt till med att skingra egendomen. Man ansåg dock att förvaltare inte borde åläggas att medverka i brottsutredningar på annat sätt än genom att un- derrätta om misstänkta brott. Även i fråga om brottsutredningar rörande ekonomisk brottslighet kunde svårigheter föreligga att få målsägande att medverka - den situationen kunde förekomma att ett företag av trovär- dighetsskäl inte alls hade lust att erkänna att man blivit bedragen. Det uppgavs vidare att de brott som oftast anmäls vid konkurs utgörs av bok- föringsbrott. En tanke skulle kunna vara att komplettera förvaltarens åligganden med en skyldighet att ge anvisningar om var tillgångar som kan förverkas kan sökas. Man bekräftade även vad som anförts från andra håll, nämligen att förverkandefrågorna inte var särskilt frekventa i praktiken. När det gäll- de utformningen av nya regler fick man beakta att egendom inte sällan försvann utomlands eller placerades hos närstående fysiska eller juridiska personer. Bulvanfrågor var inte ovanliga. Ovan gjorda redovisning är självfallet inte fullständig. Under arbetets gång har på sedvanligt sätt informella kontakter tagits i olika avseenden. Som ett exempel kan nämnas att vi, vad gäller utvecklingen på det inter- nationella planet, haft visst samråd med ansvariga befattningshavare på och där man starkt betonat den synnerliga vikt som läggs vid förverkandefrågor just på det nämnda området. Som ytterligare exempel på informella kontakter kan nämnas den tidigare Ekobrottsbe- redningen (Ju.dep. ), liksom den nya . Vi har även samrått med andra utredningar. Av störst intresse i det sammanhanget är kontakterna med . Den utred- ningen, som presenterade sitt betänkande Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53) har lagt fram förslag som, om de genom- förs, bör medföra en ökad effektivitet vad gäller samarbete myndigheter emellan. Nya regler om förverkande 117 6 Nya regler om förverkande Enligt direktiven skall vi, mot bakgrund av utvecklingen i fråga om eko- nomisk och annan grov och organiserad brottslighet, särskilt narkoti- kabrottsligheten, undersöka om dagens regler om förverkande av utbyte av brott är tillräckliga för att kunna angripa denna brottslighet på ett ef- fektivt sätt. Vår uppgift är alltså att lägga fram förslag till de effektivise- ringar som kan vara påkallade av den nuvarande ordningen för utbytes- förverkande. Som framgått av redogörelsen i kapitel 3 har det i en del andra länder införts förverkanderegleringar som innebär att man under vissa förut- sättningar gör undantag från det för utbytesförverkande annars gällande kravet på att den straffbara gärning från vilken utbytet härrör skall kon- kretiseras. Dessa bestämmelser innebär också att lagöverträdaren i vissa fall får bära bevisbördan för att hans tillgångar förvärvats på ett lagligt sätt. I direktiven anges att det är en huvuduppgift för utredningen att överväga i vad mån dessa långtgående förverkanderegleringar bör an- vändas som utgångspunkt för de skärpningar som kan behövas i fråga om den svenska förverkandelagstiftningen. I det följande används termen utvidgat förverkande som beteckning på en ordning som innebär att un- der vissa förutsättningar mer eller mindre långtgående lättnader görs i den bevisbörda som annars åvilar åklagaren vad gäller sambandet mellan viss egendom och begångna brott. 118 Nya regler om förverkande 6.2Finns det behov av en möjlighet till ut- vidgat förverkande? Vår bedömning: Vi anser att reglerna om förverkande på grund av brott måste skärpas. Nuvarande regler bör därför kompletteras med bestämmelser som innebär att åklagarens bevisbörda under vissa no- ga angivna förutsättningar görs något lättare än såvitt gäller sambandet mellan viss egendom och begångna brott. Det råder stor enighet om att såväl den ekonomiska brottsligheten som narkotikabrottsligheten utgör betydande samhällsproblem. Det torde vi- dare vara oomstritt att effektiva instrument för att beröva gärningsmän- nen vinsterna från den brottsliga verksamheten är av stor betydelse för möjligheterna att framgångsrikt bekämpa sådan brottslighet. Den nuvarande ordningen för förverkande av brottsutbyte har i vissa avseenden visat sig vara mindre effektiv. Överläggningar med företräda- re för polis- och åklagarväsendena har sålunda gett vid handen att frågan om förverkande av brottsutbyte i praktiken aktualiseras i förhållandevis begränsad utsträckning. Vissa oklarheter som vidlåder de nu gällande förverkandereglerna i BrB, narkotikastrafflagen och en del andra specialstraffrättsliga författ- ningar behandlas i kapitel 7. Om de där framlagda förslagen genomförs, kommer möjligheterna att förverka brottsutbyte i viss mån att vidgas. Även utbildningsinsatser, syftande till att öka kunskapen om förverkan- dereglerna hos olika befattningshavare inom de brottsbekämpande myn- digheterna, skulle sannolikt kunna bidra till att utbytesförverkande kom till stånd i något större utsträckning än . Den relativt sparsamma tillämpningen av reglerna om utbytesförverkande är emeller- tid enligt vår bedömning inte främst en följd av vare sig de i kapitel 7 behandlade oklarheterna eller bristande kunskaper om nuvarande regle- ring.