sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — regeringen, att behovet av underrättelser om nya hot och risker inom ramen för ett vidgat säkerhetsbegrepp borde uppmärksammas. (Se prop. 1996/97:4 s. 62 och 65.) Det har i olika sammanhang påpekats att bl.a. den ökande öppen- heten om militära förhållanden och den informationstekniska utveck- lingen har inneburit att mycket av den information, som det tidigare krävdes omfattande insatser för att hämta in, numera finns lätt till- gänglig. Öppenheten och tillgängligheten har visat sig bl.a. genom internationella avtal om rustningskontroll och förtroende- och säker- hetsskapande åtgärder, genom ett öppnare och ökande utbyte av mi- litär information mellan länder och inte minst genom utnyttjande av internationella databaser med omfattande information, som har bety- delse i underrättelsesammanhang. Den nya öppenheten har påverkat både behovet av och förutsättningarna för underrättelseverksamheten. I slutskedet av utredningsarbetet har de nu angivna bedömningarna av det säkerhetspolitiska läget och av underrättelsetjänstens roll ut- vecklats ytterligare genom Försvarsberedningens rapport, Förändrad omvärld - omdanat försvar (Ds 1999:2) och regeringens av- lämnade prop. 1998/99:74. Till precisering av uppdrag att se över underrättelsetjänstens uppgifter, ledning och utformning har regering- en i direktiven till kommittén angivit ett antal frågeställningar, som kommittén har haft att belysa särskilt. Det hänvisas till direktiven, se bilaga 1. Här återges det i direktiven intagna utredningsuppdraget. Underrättelseverksamheten skall ge underlag till anpassning av total- försvaret. Kommittén skall göra en översyn av underrättelsetjänstens uppgifter, ledning och utformning. Kommittén skall utgå från det behov av förändringar inom under- rättelsetjänsten som regeringen och försvarsutskottet angav i samband med riksdagsbeslutet om totalförsvarets förnyelse. Kommit- tén skall lägga fram förslag till en ordning som innebär att statsmak- terna får tidig och relevant information till uppgifter av betydelse för frågan om vad som behöver göras för att anpassa totalförsvaret till förändringar i omvärlden. I sammanhanget skall övervägas vilka yt- terligare satsningar och andra åtgärder som bör göras när det gäller den löpande underrättelseinhämtningen. Underrättelseinhämtningen måste till stor del inriktas mot den po- litiska, ekonomiska och militära utvecklingen i vårt närområde. Denna inriktning får emellertid inte utesluta ett vidare perspektiv. Här kan nämnas behovet av kunskap om nya kris- och konfliktområden. Behovet av underrättelser för att utforma och föra svensk säker- hetspolitik skall också beaktas. De delvis nya informationsbehov som följer av det vidgade säkerhetsbegreppet skall uppmärksammas. Bättre samordning mellan myndigheterna m.m. Regeringens möjligheter att inrikta underrättelsetjänsten bör utvecklas och bli bättre. En ytterligare samordning av den underrättelseverk- samhet som bedrivs av Försvarsmakten (MUST), Försvarets radioan- stalt (FRA), () och Försvarets mate- rielverk (FMV) skall övervägas. Samordningen bör dock inte inkräkta på myndigheternas självständighet och ansvar för verksamheten. En utgångspunkt skall vara statsmakternas behov av ett brett och för användbart beslutsunderlag. Även möjligheten till ökad avstämning mellan den militära ana- lysverksamheten och utrikesförvaltningens utrikes- och säkerhetspoli- tiskt präglade bedömningar bör studeras. Behovet av samverkan med den polisiära säkerhetstjänsten skall uppmärksammas. Helhetssyn och tydligare inriktning Kommittén skall lägga fram förslag som främjar en helhetssyn och en tydligare inriktning från regeringens sida när det gäller underrättelse- tjänstens verksamhet i stort liksom grunderna för inhämtning, bear- betning och avrapportering. Vidare skall avvägningen mellan freds- och krigstida behov och mellan strategiska och operativa krav analyseras. IT-samhällets snabba framväxt och det växande internationella be- roendet gör det särskilt viktigt att analysera balansen och resursför- delningen mellan inhämtning av öppen och hemlig information samt mellan inhämtning, analys och presentation. Även formerna för hur materialet presenteras skall övervägas. Översynen skall omfatta verksamheten hos främst Försvarsmakten (MUST) och FRA men även verksamheten hos andra berörda myn- digheter. Ett område som särskilt skall studeras är rekryteringen och utbildningen av dem som verkar inom underrättelsetjänsten. Översy- nen skall innefatta organisatoriska frågor av betydelse i sammanhang- et. Kommittén skall också belysa hur insynen i underrättelsetjänsten ge- nom har fungerat. Nämndens roll och förhållande till regeringen och andra organ skall därvid behandlas. En särskild fråga som skall uppmärksammas är de rutiner som tillämpas när nämnden inhämtar upplysningar om arbetet inom underrättelse- tjänsten. Mot bakgrund av vad som framkommer skall kommittén ta ställning till om det finns behov av förändringar i fråga om nämndens sammansättning och om ytterligare specialistkompetens bör knytas till nämnden. Utredningsuppdraget har inte omfattat den militära säkerhetstjänsten. Denna är organiserad och inriktad för säkerhetsunderrättelsetjänst och säkerhetsskyddstjänst i syfte att klarlägga, motverka och skydda mot säkerhetshotande verksamhet, som berör försvaret. Uppdraget har inte heller omfattat den säkerhetsunderrättelsetjänst som Säkerhets- polisen () bedriver, för att förebygga och beivra brott mot rikets säkerhet. Utredningen har därför inte berört de militära och polisiära säkerhetstjänsterna på annat sätt än att behovet av gränsdragning och samverkan mellan underrättelsetjänsten och säkerhetstjänsterna har uppmärksammats. har hållit 25 sammanträden varav flera har sträckt sig över . Vidare har kommittén hållit s.k. hearings med företrädare för Försvarsmakten, FRA, FMV, FOA, Överstyrel- sen för civil beredskap, , , Kustbe- vakningen, , , och UD. I övrigt har kommittén sammanträffat med företrädare för Försvarsmakten, FRA och vid ett flertal tillfällen och vid något eller några tillfällen med företrädare för bl.a. FOA, FMV, , Säkerhetspolisen, Försvarshögskolan, , och Svenska arbetsgivareföre- ningen. Kommittén har haft fyra sammanträden tillsammans med och två sammanträden tillsammans med Försvarsberedningen. Kommittén har företagit resor i syfte att inhämta kunskaper om underrättelsetjänsters organisation och sam- ordning i andra länder. Kommittén har vidare avgivit remissvar rö- rande informationskrigföring och rörande FRA:s verksamhet. Det ligger i sakens natur att kommittén under arbetets gång har tagit del av information av hemlig och kvalificerat hemlig natur. Kommittén har emellertid inriktat sitt arbete på att söka avlämna ett betänkande som i sin helhet kan läggas fram offentligt. 2 Underrättelsetjänsten - en bakgrund Behovet av underrättelsetjänst för att skaffa information om främ- mande makters eller fienders förhållanden och handlingsmöjligheter har förankring långt tillbaka i tiden. Således har beslutsfattare haft behov av en underrättelsetjänst, som kan undanröja ovissheten om en motståndares resurser och möjligheter i krig och klarlägga dessa. I fred har det behövts en underrättelsetjänst för att på motsvarande sätt ge besked om den säkerhetspolitiska situationen och huruvida denna kräver en mobilisering av krigsmakten eller andra åtgärder. I olika sammanhang har det återgivits hur redan den kinesiske strategen och författaren f. Kr. i sitt verk om krigskonsten har lämnat en beskrivning av underrättelsefunktionen. Agenter och spioner har använts som komponenter i ett underrättelsesystem för att bl.a. genom infiltration skaffa upplysningar om en presumtiv eller verklig motståndares krigsförmåga och inten- tioner. Sålunda lär t.ex. och senare ha låtit agenter infiltrera hos fienden. Belägg lär finnas för att man även i år f. Kr. hade rutiner för inhämtning och en systematisk bearbetning och analys av underrättelser. Speciellt organiserade spaningsförband skall ha förekommit. En omfattande ekonomisk underrättelseverksamhet förekom med anknytning till bl.a. de betydelsefulla handelscentra, som byggts upp kring städer som . Principerna för det modernare underrättelseväsendet anses härröra från den eng- elske 1500-talsfilosofen och statsmannen (1561- 1626) och drottning utrikesminister och underrättel- sechef (1532-1590). Bacons teorier om un- derrättelsetjänsten utgick från tankar om nationalstaten och dess be- hov och staten som bärande kraft. Den engelska underrättelsetjänsten, såsom den utvecklades under den sena- 62 Underrättelsetjänsten - en bakgrund re delen av , har betraktats som ett för dåtiden mycket avancerat analytiskt redskap. Underrättelsetjänsten var inriktad mot att stödja nationens övergripande och långsiktiga målsättningar och utnyttja sådana rutiner, som formulerandet av underrättelsebehov och en underrättelsedoktrin, dvs. de principer enligt vilka underrättelse- verksamheten avsågs att bedrivas. Grunden för den brittiska under- rättelsetraditionen anses ha lagts redan då. (Se , Konsten att gissa rätt, 1998, s. 23 o. 46 och , Underrättelsere- volutionen, Folk och Försvar, 1978:4 s. 10 ff.) Under Walsinghams ledning bedrevs inför ett växande hot om en spansk invasion av en systematisk underrättelseverksamhet, som anses ha spelat en stor roll för den spanska armadans misslyck- ande. Underrättelseverksamheten byggde på underrättelseutbyte med andra länder, agentverksamhet, information genom utsända diploma- ter och uppsnappning av meddelanden i brev. Till grund för verksam- heten låg en väl genomtänkt underrättelseplan för hur underrättelser rörande fiender, deras förehavanden och intentioner skulle samlas in. (Se att gissa rätt, s. 43 ff. resp. 10 ff.) Behovet av en svensk underrättelsetjänst gav sig till känna under fälttåg, även om man också hade haft ambitioner att skaffa information om säkerhetspolitiska förhållanden. Upplysningarna om hur underrättelsetjänsten arrangerades är i och för sig få, men det anses att svenskt säkerhetstänkande stod på en hög nivå. inrättade redan innan kung- ens fälttåg och utvecklade senare ett fun- gerande nät i bl.a. , , och av agen- ter, som var anställda för att lämna upplysningar om förhållandena där och om krigsplaner mot . (Se och , Det vakande ögat, under , s. 43 ff.) Under och senare under fälttåg fick den svenska underrättelsetjänsten självfallet en direkt inriktning mot krigsoperationer. växte underrättelseorgani- sationen i diplomatins skugga hos alla betydande nationer. I alla större europeiska huvudstäder utvecklades särskilda organ, som övervakade och dechiffrerade den diplomatiska korrespondensen. Som en bety- dande europeisk makt hade också att utnyttja dessa möjlig- heter. (Se och a.a. s. En mer sofistikerad underrättelsetjänst kom till under ledning med en inriktning mer på inrikesförhållanden och säkerhet- stjänst. En säkerhetsunderrättelsetjänst och ett kontraspionage växte fram. Den militära underrättelsetjänsten bedrevs inom ramen för de centrala militära staberna. Underrättelsetjänsten - en bakgrund 63 bedrevs emellertid inte . Under senare de- len av hade inrättats visserligen en generalstabens militär- statistiska avdelning som bl.a. innefattade en utlandssektion som i huvudsak fick information genom ett litet antal militärattachéer. Den tidigare gustavianska aktiva spionverksamheten hade emellertid upp- hört. (Se och , Hemliga makter, 1991, s. Planer på att upprätta en särskild svensk militär underrättelseorga- nisation väcktes i anslutning till unionskri- sen med . Den svenska generalstaben sökte upprätta ett infor- mationsnät för att få upplysningar om norrmännens militära aktivite- ter. En särskild funktion för underrättelseinhämtning riktad mot inrättades, varvid bl.a. en spionverksamhet byggdes upp. Strax efter unionskrisen när ett hot från öster med rysk aktivitet på uppfattades som allt mer hotande, kom underrättelsetjänsten att utvecklas organisatoriskt. och bildades särskilda ut- rikesavdelningar för underrättelseverksamhet vid armé- respektive marinstaben. Modernare metoder för krigföring mot bakgrund av bl.a. en snabb teknisk utveckling ställde också nya krav på en underrättel- sefunktion. Under kom radiokommunikationer att spela en stor roll i krigföringen och signalspaningen tillsammans med flygspaning blev viktiga nya metoder för underrättelseinhämtning vid sidan av rapportering från diplomater och militärattachéer samt agentverksamhet. minskade intresset i för underrät- telseverksamheten, vilket återspeglades både i omfattning och priori- tet. Inhämtning genom attachéer framstod som den mer verksamma underrättelsemetoden medan agentverksamheten utomlands i stort sett lades ner. Signalspaningen utvecklades inte. Intresset för under- rättelser var i huvudsak riktat mot kontraspionage. Organisatoriskt var underrättelsetjänsten splittrad på de tre försvarsgrenarna, av vilka flygstaben fick en särskild underrättelseavdelning. Ansvars- fördelningen mellan underrättelsefunktionerna var oklar och ledde till problem. Detta var läget för den svenska underrättelsetjänsten . I samband med oron i omvärlden inför och den tilltagande krigsrisken ställdes krav på en fungerande underrättelse- tjänst. När försvarsstaben bildades inrättades en särskild un- derrättelseavdelning (utrikesavdelningen), som var gemensam för krigsmakten. I samband med krigsutbrottet förstärktes orga- nisationen för att bättre kunna följa utländska förhållanden. Bl.a. in- rättades en särskild sektion, den s.k. G-sektionen, med uppgift att på inofficiell väg hämta in underrättelser. G-sektionen har senare under 64 Underrättelsetjänsten - en bakgrund årens lopp kommit att kallas bl.a. C-byrån, T-kontoret, IB m.m. I för- svarsstabens regi bedrevs signalspaning med hjälp av stabens kryptoavdelning. upprättades för detta än- damål försvarsväsendets radioanstalt, sedermera FRA. I underrättelseutredningens betänkande (SOU 1976:19) lämnas en utförlig redovisning för den svenska militära underrättelsetjänstens utveckling i tiden efter och . För perioden därefter se nedan avsnitt 2.4. 2.2Allmänt om begreppet underrättelse- tjänst och om underrättelsetjänstens funktion, roll och uppgifter Underrättelsetjänst definieras vanligtvis och kortfattat som en verk- samhet eller process för att hämta in, bearbeta och delge information, som skall utgöra underlag för bedömningar och beslut på olika nivåer bl.a. för ett framtida agerande. I en trängre militärt inriktad säkerhets- politisk mening brukar underrättelsetjänst beteckna den verksamhet, som syftar till att kartlägga främmande makters militära och politiska förhållanden och handlingsmöjligheter. (Jfr bl.a. SOU 1976:19 s. 29, , Band 19 s. 36 och , a.a. s. I handböcker för militär underrättelsetjänst brukar anges att den mi- litära underrättelsetjänstens huvuduppgift är att i en krigssituation bidra med underlag för militära operationer. Underrättelserna tar därvid sikte på att ge underlag för var, när och hur de egna stridskrafterna skall sät- tas in och användas. Den militära underrättelsetjänstens mål i övrigt och i fredstid anges vara att lämna underlag om främmande makters militära förmåga och handlingsmöjligheter vid kriser eller i händelse av krig. Un- derlaget skall ligga till grund för bedömande och beslut om den egna försvarsmaktens beredskap och hävdandet av rikets territoriella integri- tet, om krigsplanläggning och om försvarsmaktens utveckling samt om internationella insatser och stöd åt egna förband eller enheter i sådana sammanhang. Den militära underrättelsetjänsten skall även ge stöd i förhandlingar m.m. om rustningskontroll och om förtroendeska- pande åtgärder. Underrättelseprocessen förutsätter att den, som skall göra bedöm- ningar eller fatta beslut på grundval av underrättelser, också anger vilka behov av information, som underrättelsetjänsten skall tillgodose. Det överordnade syftet med processen styr sedan underrättelseverk- samheten eller den operativa delen av underrättelsefunktionen, när det Underrättelsetjänsten - en bakgrund 65 gäller inriktningen av informationsinhämtningen, och de prioriteringar i bearbetningen och analysen av det inhämtade materialet och den slutliga delgivningen eller presentationen av analysresultatet. (Jfr Ag- rell, a.a. s. 25 ff.) Vad gäller det övergripande ansvaret för under vil- ka former underrättelseverksamheten skall bedrivas ankommer det ytterst på statsmakterna att ange riktlinjer för verksamheten och beva- ka att inte rättsstatens krav åsidosätts. I faktaböcker om underrättelsetjänst och i handböcker för sådan tjänst presenteras underrättelseprocessen i form av en principskiss såsom en underrättelsecykel i fem olika steg. Det första steget i underrättelseprocessen, som initierats av be- slutsfattaren eller uppdragsgivaren genom ett preciserat underrättel- sebehov, brukar anges som planering och inriktning av underrättel- severksamheten. En underrättelseplan görs upp av ledningen för un- derrättelsetjänsten, som sedan uppdrar åt olika inhämtningsorgan att samla behövlig information. Inhämtningen är det andra steget i underrättelseprocessen eller underrättelsecykeln. Den består i att s.k. rådata hämtas in genom bl.a. öppna källor, open sources, som är allmänt tillgänglig kunskap och vanligen kallas OSINT (open sources intelligence). Det är fråga om information som hämtas från press, television, facktidskrifter, offici- ella inhemska och utländska rapporter, elektroniska databaser (t.ex. Internet) m.m. Hemlig information hämtas in främst med hjälp av tekniska hjälpmedel och då vanligen genom signalspaning, s.k. SIGINT (signal intelligence), mot teletrafik, radarstationer m.m. Sa- tellitspaning och annan foto- eller teknisk bildspaning, s.k. IMINT (imagery intelligence), förekommer också. Inhämtningen sker även genom personbaserad inhämtning, som omfattar både öppen och hemlig inhämtning, s.k. HUMINT (human intelligence). Den kan ske i det förra fallet genom attachéer och diplomater samt genom samtal med flyktingar, emigranter, s.k. avhoppare m.fl. och i det senare fallet genom bl.a. agentverksamhet. Information hämtas även in i samarbete med utländska underrättelsetjänster (liaison) och genom underrättel- setjänstens kontakter med bl.a. myndigheter. Kontakter tas även med forskare, olika organisationer, m.m. Militära förband och enheter hämtar information genom bl.a. radarspaning samt fartygs- och flygs- paning. Information hämtas även in genom materielundersökningar och inom ramen för forskningsprojekt. De tredje och fjärde stegen i underrättelsecykeln innebär bearbet- ning av informationsmaterialet och innefattar dels en grundbearbet- ning genom bl.a. översättning, redigering, omformning eller dechiff- rering av meddelanden, dels en analys eller värdering och förädling av informationsmaterialet. Delgivningen är det femte och sista steget i 66 Underrättelsetjänsten - en bakgrund underrättelsecykeln och innebär att det analyserande materialet pre- senteras för uppdragsgivaren, beslutsfattaren eller andra, som bedöms ha behov av den färdigbearbetade underrättelsen. Det brukar anges att underrättelser delas in i strategiska, operativa och taktiska underrättelser och att de beslut, som fattas på grundval av underrättelsen, nivåmässigt skiljer sig främst med avseende på i vilket sådant perspektiv underrättelsen skall ses. Således är i allmän- het den strategiska underrättelsetjänsten inriktad mot generella natio- nella eller internationella och globala problem. Underrättelseverk- samheten bedrivs därvid för att ta fram beslutsunderlag på nationell beslutsnivå. Underrättelsetjänstens uppgift är då att kartlägga främ- mande makters förhållanden och handlingsmöjligheter mera allmänt och att samla material för en bedömning av händelseutvecklingen ofta i ett längre perspektiv. Som militär underrättelsetjänst brukar betecknas en underrättelse- tjänst, som organisatoriskt är knuten till ett lands försvarsmakt. På den strategiska nivån kan den militära underrättelsetjänstens uppgif- ter omfatta inte bara militära utan även politiska, ekonomiska, sociala, etniska, religiösa m.fl. förhållanden. Underrättelseverksamheten syftar då till att ge landets högsta beslutsfattare uppgifter inte bara om den rent militära verksamheten i omvärlden mera allmänt, utan även till att ge dessa underlag för bedömningen av den allmänna säkerhets- och försvarspolitiska utvecklingen. Operativa och taktiska militära underrättelser skiljer sig generellt sett från militära strategiska underrättelser dels i fråga om beslutsni- vån, dels genom en mer direkt inriktning mot främmande stridskraf- ter. Operativa och taktiska underrättelser ger i allmänhet underlag för beslut på en lägre beslutsnivå och för beslut av mindre vidd och med snävare utgångspunkter. I handböcker i militär underrättelsetjänst brukar detta illustreras med att fördelningschefer har huvudansvaret för problem på taktisk nivå och militärbefälhavare har ansvaret på den operativa nivån, medan försvarsministrar har ansvar på den strategis- ka nivån. Den militära operativa och taktiska underrättelsetjänsten är således i första hand inriktad mot främmande stridskrafter och bedrivs i hu- vudsak i syfte att ta fram uppgifter för att klarlägga en motståndares rent militära dispositioner och handlingsmöjligheter, militära styrka och svaghet i ett stridsområde, militärgeografi, kommunikationer, mi- litära organisation, utrustning m.m. samt att ge beslutsunderlag för planläggning och genomförande av egen militär verksamhet. Som exempel på inhämtning i dessa sammanhang brukar nämnas spa- ningsflyg och radio- och radarspaning utförd av militära förband, även om information hämtas in också på annat sätt. Underrättelsetjänsten - en bakgrund 67 rättelsetjänsten sägs tidsmässigt ligga före den taktiska, som brukar kallas stridsunderrättelser. Man talar även om militär teknisk under- rättelsetjänst och avser därvid information om främmande makters krigsmateriel och stridsmetoder. Underrättelsetjänst förekommer världen över med olika slags in- riktning och organisatorisk anknytning. I regel syftar underrättelse- verksamhet till att klarlägga främmande makters militära och säker- hetspolitiska förhållanden. Vissa länder har underrättelseorganisatio- ner, som är knutna till den politiska ledningen - en allmänpolitisk civilt betonad underrättelsetjänst - för att förse ledningen med information om andra staters förhållanden och då inte bara på det militära områ- det. Andra länder, däribland , begränsar sig till att ha en i hu- vudsak militär underrättelsetjänst, som är knuten till landets försvar och som har en snävare och huvudsakligen militär inriktning. I utredningsdirektiven för framhålls att de organ, som verkar inom den svenska underrättelsetjänsten, huvudsak- ligen har uppgifter som är direkt hänförbara till försvaret av , till svenskt deltagande i internationella insatser och till stöd åt svensk utrikes- och försvarspolitik. Det hänvisas vidare till att den svenska underrättelsetjänsten har byggts upp för att till- godose statsmakternas och det militära försvarets olika behov och att verksamheten bedrivs organisatoriskt främst inom Försvarsmakten och vid FRA. Därvid spelar enheten för den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST) vid Försvarsmakten en nyckelroll ge- nom att vara den enda s.k. all source-funktionen, dvs. en funktion, som har till uppgift att på grundval av allt tillgängligt underlag ta fram och slutligt sammanställa bearbetade underrättelser. MUST har även ett inriktningsansvar när det gäller inhämtning av information i för- hållande till andra delar av den militära underrättelsetjänsten, däri- bland den militära underrättelsetjänst som bedrivs av FRA. (Se Kungl. Krigsvetenskapsakademiens handlingar och tidskrift, 3. häftet 1998, s. 59 och 66.) Även rent civila myndigheter, däribland utri- kesförvaltningen, lämnar bidrag till underrättelsetjänsten.