sou · GNB368d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Informationsmängde- rna ökar snabbt – både den som kommer in till organisationen och den som ska förmedlas ut till omgivningen – och måste hanteras som kompetensfrågor och koordineringsproblem ska lösas. Förmågan till flexibilitet och anpassning till situationens krav ställs på svåra prov och kan innebära både att organisationen får ta på sig nya, icke-rutin- artade uppgifter och förändra den organisatoriska strukturen. Det som kanske i första hand avviker från de normala förhållandena är att kata- strofen resulterar i att myndigheterna, som vanligtvis har etablerade ruti- ner för kommunikationen vertikalt inom förvaltningsstrukturen, tvingas hantera allmänhetens och mediernas krav på snabb information. Myndigheternas information ska naturligtvis helst tillgodose högt ställda krav på korrekthet och snabbhet, vilket inte alltid är så lätt att förena. Ett försök att systematisera de krav som allmänheten har rätt att ställa på de ansvariga organens information leder till följande lista (jfr. Guttling & Wiegman, 1996). Listan innebär dock ingen rangordning av kraven: Listan är knappast uttömmande och de olika begreppen är delvis svåra att särskilja helt stringent. Men den tjänar ändå syftet att precisera några centrala aspekter av det informations- och kommunikationsansvar som myndighetsutövare på olika nivåer ställs inför i katastrofsituationen. Det bör observeras att dessa krav inte gör någon strikt åtskillnad mellan mottagarens uppfattning om själva meddelandena respektive avsändaren i kommunikationen. Trovärdigheten hänger nära samman med hur infor- mationskällan, sändaren, uppfattas av mottagarna. Informationen är tro- värdig under förutsättning att den kommer från en källa som är legitim, dvs. en sändare som är auktoriserad att svara för informationen i den aktuella situationen, och som är erkänt kompetent. Omvänt kan man räkna med att information från en icke-legitim källa med okänd kompe- tens har mindre trovärdighet. Det kan t.ex. gälla för information från sk. gräsrötter om den motsägs av innehållet i myndigheternas information (allt annat ). Tillförlitlighet uppnås om informationen är korrekt eller sann, kon- sistent och relevant. Det överordnade kriteriet är utan tvekan sannings- kravet. Det finns inget så förödande för tilltron till sändaren som upp- täckten att den farit med osanning. Detta innebär också att bristande konsistens, dvs. att olika meddelanden från sändaren inte är helt över- ensstämmande, inte är ett lika allvarligt problem som om sanningshalten ifrågasätts. En myndighet kan mycket väl betraktas som fortsatt tillförlit- lig under förutsättning att anledning till de nya uppgifterna och varför de avviker från tidigare besked tydligt förklaras. Detta kan naturligtvis ställa vissa krav på de ansvarigas moral, eftersom det kan vara frestande att dölja eller förtränga ny information som strider mot vad som sagts. Men: From the point of view of the organisations reputation, being found out in some kind of cover-up is the kiss of death. (Harri- son, 1999, s. 24). Relevansens betydelse framgår kanske enklast av den vanliga uppfattningen att ansvariga politiker undviker att besvara de besvärliga frågorna och i stället talar om annat. Den myndighet som i en allvarlig risk- eller katastrofsituation uppfattas på detta sätt får betydande problem att upprätthålla bilden av sig själv som tillförlitlig och trovärdig. Ett självklart, men därför inte alltid så enkelt krav på informationen är förstås att den ska vara begriplig för dem den riktar sig till. Den tidi- gare påtalade komplikationen med språkliga klyftor mellan experter och lekmän gör att detta ibland är svårt att uppnå. Dessutom måste man räkna med att målgruppen kan vara heterogen med stora variationer i språkförståelse och förkunskaper i övrigt. Naturligtvis blir det allt vikti- gare att uppmärksamma dessa problem i och med att samhället blir allt- mer mångkulturellt. Inte sällan har katastrofer ett snabbt förlopp och det är följdaktligen viktigt att varningar och rekommendationer förmedlas skyndsamt till dem som hotas av faran. Detta kan ibland vara besvärligt att förena med kraven på tillförlitlighet och begriplighet när tiden är knapp (se nedan). Rättfärdigheten handlar om att myndighetens information också bör förknippas med moraliskt acceptabla syften för att fungera. Här är det ännu tydligare än för de övriga punkterna att meddelanden och sändare inte kan isoleras från varandra; huruvida informationen uppfattas som rättfärdig beror både på det konkreta budskapet och hur organisatio- nen/myndigheten bedöms av mottagarna. Några avgörande faktorer för att informationen (och sändaren) ska uppfattas som rättfärdig är att den är relaterad till de drabbades förhållanden och behov, dvs att den kän- netecknas av lyhördhet, och att den kommunikativa situationen känne- tecknas av öppenhet. Det är lätt att se att detta krav är intimt förknippat med det breda riskbegrepp som lekmannen använder till skillnad från experten och med den betydelse som den tidigare nämnda outrage- faktorn har för individers riskperception. Överhuvudtaget förefaller forsk- ningen på området i allt större utsträckning intressera sig för frågor som har att göra med det som med en term hämtad från retoriken skulle kunna betecknas som riskinformationens ethos. Men även forskningen inom området planerad kommunikation eller public relations har bidra- git med insikter som är relevanta för risk-och kriskommunikationsom- rådet. Några konklusioner ska i korthet lyftas fram. På ett intressant sätt har två traditioner inom kommunikations- forskningen med tämligen artskilda rötter kommit att närma sig varandra . Teorin om kommunikativt handlande som utvecklats av med en bakgrund inom den sk frankfurtskolans kri- tiska teori innehåller en grundläggande distinktion mellan kommunikativt och strategiskt handlande som kan användas som generell utgångspunkt för att analysera kommunikationsprocesser. Habermas distinktion är idealtypisk, dvs. den renodlar två typer som inte förväntas uppträda i den empiriska verkligheten i sin rena form utan endast i blandformer. Tanken är alltså inte att man med dessa begrepp skulle kunna klassifi- cera en viss informationsverksamhet som kommunikativ och en annan som strategisk. Däremot kan distinktionen vara användbar om man öns- kar analysera olika informationsinsatsers förutsättningar att realisera de krav som förtecknades ovan. Det kommunikativa handlandet är enligt Habermas förståelseorienterat, det är inriktat på att parterna i samtalet eller informationsutbytet strävar efter att uppnå samförstånd och en ge- mensam verklighetsuppfattning. I det strategiska handlandet är syftet däremot inte samförstånd utan det styrs av att den aktiva parten vill förverkliga sina intressen. Informationsutbytet kan också i detta fall syfta till att parterna ska uppfatta verkligheten på samma sätt, men i detta fall är inte den strategiskt handlande aktören beredd att jämka på sin upp- fattning om det strider mot hans intressen. Konsensus uppnås i stället genom att den andra parten anpassar sin uppfattning. Enligt Habermas utmärks det kommunikativa handlandet av en särskild form av öppen- het, nämligen att parterna är beredda att lösa in sina sk giltighetsan- språk. Med andra ord visar man villighet och beredskap att underbygga sina påståenden (Habermas, 1990). Inom public relations-forskningen har nått stort ge- nomslag med en excellence-teori enligt vilken den effektivaste informationsverksamheten utmärks av att den är dubbelriktad och sym- metrisk (Grunig & Hunt, 1984; Grunig, 1992). Det är knappast rimligt att sätta likhetstecken mellan Habermas kommunikativa handlande och Grunigs dubbelriktade, symmetriska information. Det senare begreppets teoretiska bakgrund i systemteori och dess relativt outvecklade syn på kommunikationens dialogicitet (, 1997) gör att det eventuellt skulle betecknas som dolt eller latent strategisk snarare än som kommunkativt handlade med Habermas begrepp. Men inte desto mindre tycks båda sätta fingret på en kärnpunkt för att förklara huruvida en kommunikations- process skapar förtroendefulla relationer, nämligen maktförhållandena i den aktuella kommunikationssituationen. , en av de framträdande forskarna och konsulterna inom riskkommunikationsområdet, har kommit till liknande slutsatser om betydelsen av öppenhet och dialog för att kommunikationen ska fungera, i synnerhet i samband med risker och hot. Men i hans fall är den teoretiska bakgrunden varken Habermas teori om kommunikativt handlande eller Grunigs modell för dubbelriktad, symmetrisk kommuni- kation utan snarare riskperceptionsforskningens resultat. Han betonar liksom de två andra forskarna betydelsen av dialog och lyhördhet, men han har också utpekat nästa steg som handlar om att omsätta insikterna i praktisk handling: The cutting-edge risk communication question to- day is no longer how to communicate with the public about risk; we have moved a long way toward answering that one. The cutting-edge question is how to become the sort of organization that can do it. (, 1992) berör utan tvekan den svagaste länken mellan forsknings- resultaten och den praktiska implementeringen på området. Det finns uppenbarligen stor tröghet i processen att omsätta kunskaperna till prak- tiskt handling. I flera studier har konstaterats att beredskapsplanering inför eventuella katastrofer ofta är lågt prioriterad och att noggranna utvärderingar i syfte att lära för framtiden försummas. Hot- och risk- utredningen konstaterade 1995 att Mycket lite har gjorts för att förbe- reda det omfattande informationsarbete som kommer att krävas i de svåra situationer som utredningen skildrar. (SOU 1995:20). En aktuell genomgång av ett antal större olyckor i visar att flera av dem kunde ha undvikits om man hade dragit lärdom av tidigare katastrofer (, 1999). En svensk studie av lokala myndighe- ters informationsberedskap fann att medevetenheten om behovet av så- dan var hög, men att detta dock inte slagit igenom i form av utförliga informationsplaner, specialutbildad personal samt realistiska övningar. (, 1998). Handböcker och praktiska anvisningar på området betonar vikten av att planera risk- och kriskommunikationen i förväg för att minimera misstag och begränsa de sekundära skadorna (Chess m.fl., 1990; Covallo 1987; , 1998; , 1999; Regester, 1987). Det finns naturliga förklaringar till att politiker och myndigheter kan tveka inför att anslå betydande offentliga medel till förbättring av katastrofberedskap – andra mer påtagliga behov kan vara svåra att avstå ifrån, riskerna för framtida katastrofer bygger på sannolikhetsbedömningar, om det värsta inträffar sker det kanske långt efter mandatperiodens slut, osv. är det i längden inte försvar- bart att blunda för de krav som ställs på ansvariga myndigheter i hän- delse av en katastrof i vad avser att hantera och koordinera informations- insatserna och att visa politiskt ledarskap. Erfarenheterna från Tjernobylnedfallet och Estoniafärjans haveri är här tydliga exempel (Amnå & Nohrstedt, 1987; , 1996). I vissa avsenden förefal- ler kris- och katastrofberedskapen åtminstone ha varit mer genomtänkt inom vissa större företag än inom regeringen (jfr. Lun- din & Nohrstedt, 1995). De tidigare uppräknade målen för riskkommunikationen och kris- och katastrofhanteringen är inte särskilt komplicerade på den teoretiska och principiella nivån. Och de är dessutom tämligen okontroversiella. Men när det kommer till att i praktiken förverkliga dem blir det ofta betydligt besvärligare. och har försökt belysa vissa principiella problem som är förknippade med att bli framgångsrik i hanteringen av riskkommunikationen. De räknar upp och beskriver ett antal paradoxer, vilka de anser försummas av det etablerade riskkommunikationsparadigmet (Otway & , 1989; jfr. , 1993): #Lugna/varna-paradoxen: Inte sällan hamnar de ansvariga myndighe- terna eller informatörerna i dilemmat att man både ska försöka få en grupp människor att acceptera vissa risker som bedöms ofrånkomliga, t.ex. att placera en destruktionsanläggning för miljöfarligt avfall i befol- kade områden, som man är angelägen om att sprida kunskap om varningssystemet och hur man bör reagera i händelse av ett larm. Man vill alltså övertyga både om att riskerna är små och om att de inte är mindre än att de omkringsboende bör vara beredda på det värsta. #Den målgruppsanpassade informationens paradox. Ur effektivitetssyn- punkt bör informationen anpassas till de olika målgruppers behov. Men om det handlar om en risk som antas kunna beröra stora be- folkningsgrupper som t.ex. radioaktiv strålning från läckande kärnkrafts- reaktorer, kan trovärdighetsproblem uppstå därför att informationen till de omkringboende skiljer sig från den som riktas till allmänheten i öv- rigt. Om de ansvariga för kärnkraftsdriften sprider detaljerade anvisningar till befolkningen i närområdet om hur man ska förfara vid ett larm men inte till dem som bor på större avstånd från anläggningen kan detta uppfattas som inkonsistent och att de ansvariga försöker dölja något för den bredare allmänheten. Varje organisation har en mer eller mindre unik informationskultur, inkl. språkbruk, informationsvägar, mm. Detta underlättar dess normala informationshantering, men i en kata- strof där krav finns på samverkan med andra organisationer med annor- lunda informationskulturer kan den utgöra ett hinder. Exempelvis om den ena organisationen utmärks av en auktoritär och sekretesspräglad kultur och den andra av en decentraliserad och öppen kultur. Det inträffar inte sällan att ansvariga myndigheter möter ointresse från allmänhetens sida när man försöker informera om eventuella katstrof- och olycksrisker, för att sedan när ka- tastrofen väl hänt plötligt erfara att samma allmänhet har ett nästan omättligt informationsbehov. I konkreta sociala sammanhang är informa- tionen oftast mångtydig och öppen för olika tolkningar, inte minst därför att det som från de ansvariga myndigheternas sida ter sig som klara och entydiga meddelanden av allmänheten eller berörda individer kan upp- fattas som oklart och motsägelsefullt. Särskilt om allmänheten upplever att det som de ansvariga säger inte överensstämmer med deras hand- lande blir kommunikationsproblemen betydande. Detta kan exemplifie- ras med myndigheternas rekommendation till lantbrukarna efter Tjernobylkatastrofen att inte släppa ut mjölkkorna på bete på grund av det radioaktiva nedfallet som man förklarade att det inte fanns någon anledning till oro. Detta uppfattades uppenbarligen som motsägelsfullt av vissa. Bland annat av en gävletidning som tryckte föl- jande två rubriker: Strålningen avtar i .. ..men den är farlig för korna (). #Trovärdigehets/vaksamhets-paradoxen. Om de ansvariga organen är framgångsrika i sin strävan att uppnå hög trovärdighet kan detta para- doxalt nog bli ett hot mot den vaksamhet som krävs för att allmänheten ska reagera tillräckligt snabbt och rationellt på varnings- eller risk- meddelanden. Det är alltså inte enbart av godo om allmänheten fullt och fast förlitar sig på att de ansvariga kan hantera riskerna, i varje fall inte om det leder till att beredskapen sänks. #Tillförlitlighet/ rättfärdighets-paradoxen. Med hänvisning till de mål- sättningar för riskkommunikationen som presenterades tidigare betyder denna paradox att det inte alltid är tillräckligt att informationen är kor- rekt försåvitt sändaren undviker att tala om att den är osäker och ofullständig. Återigen kan erfarenheterna från Tjernobyl vara illus- trativa. När nedfallet blev känt meddelade SSI att det låg på nivåer av två till den naturliga bakgrundstrålningen. meddelades att nivåerna på vissa ställen kunde vara tio gånger den naturliga bakgrunds- strålningen. efter det första beskedet meddelade SSI att kont- amineringen fläckvis kunde ligga på en nivå av hundra gånger den na- turliga bakgrundsstrålningen. Samtliga dessa pressmeddelanden myn- nade ut i en bedömning som låg fast, nämligen att nivåerna låg under vad som skulle kräva några åtgärder. Problemet här är inte att SSI:s uppgifter om strålningen var felaktiga eller att bedömningen av situationen var orimlig. Tvärtom var nivåerna korrekta och bedömningen såvitt går att bedöma välgrundad. Problemet var att när SSI gick ut med de första uppgifterna talade man inte om att dessa var preliminära och osäkra, vilket skapade oklarheter när uppgifterna efterhand blev mer utförliga och delvis avvikande från det som hade stått i de första press- meddelandena. Detta skapade förmodligen hos många oroade som bodde i de nedfallsdrabbade områdena intrycket att SSI inte riktigt hade kontroll över läget men till varje pris ville lugna allmänheten (Nohrstedt, 1988). Ett annat och tämligen självklart skäl till att en organisation – myndighet eller företag – inte i samband med en katastrof är beredd att vara helt öppenhjärtlig om tänkbara misstag eller felbeömningar är risken att detta kan leda till åtal eller andra former av ansvarsutkrävande (, 1999). Paradoxerna ovan pekar ut ett antal svårhanterliga överväganden som aktualiseras i samband med att ansvariga myndigheter/organisatio- ner ska hantera risker, katastrofer och kriser. erfarenheter visar att det överhuvudtaget finns ett antal interaktionsproblem i kontakterna med allmänheten och medierna i denna typ av situationer. Den norska nämner ett antal konflikter som handlar om de skilda mål och arbetsformer som kännetecknar myndigheterna och me- dierna: #handlar om att de ansvariga experterna som regel prio- riterar fullständighet och korrekthet i sin informationshantering och där- för ofta önskar mer tid för informationsinhämtande och analys än vad som är förenligt med mediernas krav på snabbhet. #uppstår därför att de ansvariga organen helst ser att deras information och bedömningar är det som förmedlas av medierna, medan medierna gärna låter olika uppfattningar och synpunkter komma fram. #grundar sig däri att ansvariga myndigheter/organi- sationer har ett juridiskt ansvar för att deras information är korrekt och inte åstadkommer skada. Medierna kan däremot agera friare och överlå- ter åt allmänheten att bedöma informationens värde och vilka slutsatser som ska dras. #innebär att experterna som regel önskar beskriva situationen i all dess komplexitet med angivande av osäkerhetsmarginaler mm. Medierna prioriterar däremot popularisering och förenkling samti- digt som de inte alltid behärskar expertspråket. #handlar om att myndigheter och medier ibland har olika uppfattningar om vad som är viktigt att informera om. #uppkommer när myndigheterna i inlednings- skedet av ett katastrofförlopp på grund av viss förvirring eller oklarhet om läget ger felaktig information, vilket i fortsättningen kan medföra att medierna betraktar dem med misstro. I slutet av denna översikt kommer olika krisförlopp att diskuteras och i det sammanhanget framgår det hur dessa konflikter kan förklara vissa problem i kommunikationen mellan olika parter och därigenom bidra till krisutveckling. Mediernas roll i samband med katastrofer I en välkänd översikt över teoribildningen inom masskommunikations- forskningen har upprättat en begreppsmodell, enligt vil- ken det sammanhängande systemet av normativa och rättsliga villkor för mediernas verksamhet betecknas massmedieinstitutionen (McQuail 1989). Inom dessa ramar ryms organisatoriska och professionella förut- sättningar för den massmediala kommunikationen, dvs här i första hand nyhetsförmedling. Följande framställning försöker belysa det motsägel- sefulla och de komplikationer som utmärker kris- och katastrofkommu- nikation förmedlad av massmedier och journalister främst på nyhetsplats (om inte annat anges bygger framställningen på Nohrstedt & , 1993, och där angivna referenser). Mediers och journalisters roll i sam- hället är komplex och innehåller flera olika krav som kan komma i kon- flikt med varandra. Det innebär att den enskilda redaktionen eller jour- nalisten kan hamna i svåra bedömningsfrågor och avvägningar. Vilka är då de viktigaste svårigheterna som medier och journalister ställs inför i samband med ett krisförlopp? Här begränsas framställningen till sådana problem som erfarenhetsmässigt visat sig betydande och har dokumenterats av forskningen. I det följande behandlas ett antal kon- flikter som journalister kan hamna i då de rapporterar om katastrofer och kriser därför att mediernas roll är komplicerad och förväntningarna på journalisterna motsägelsefulla. # Informationskanal eller tredje statsmakt. Det kan konstateras att det svenska språkbruket som kallar medierna för tredje statsmakt (eller fjärde statsmakt, vilket är vanligare i den engelsktalande delen av världen) på ett ovanligt tydligt sätt uttrycker den kanske mest grundläggande kon- flikten i journalistiken genom sin dubbeltydighet. Å ena sidan förväntas medierna, framförallt i nyhetsförmedlingen men även i övrigt, tillhanda- hålla en informationskanal som bidrar till samhällets sammanhållning genom att väsentlig information sprids mellan dess olika delar. Häri lig- ger ett krav inte minst från statens sida att beslut kommuniceras till med- borgarna, men även att medierna i allmänhet har ett ansvar för samhäl- lets sammanhållning och fortlevnad. Detta framgår klart i samband med t.ex. katastrofer, då viktig information med uppgifter om aktuella risker och förhållningsregler snabbt behöver föras ut till hela befolkningen. Å andra sidan ingår i föreställningen om tredje statsmakt att journa- listerna ska förhålla sig oberoende gentemot staten och kritiskt granska makthavarnas åtgärder, beslut och allmänna leverne. Den journalistiska uppgiften är i detta avseende att utgöra en oberoende motpart som ak- tivt ifrågasätter såväl myndigheternas som politikernas vandel och däri- genom förser medborgarna med ett så objektivt underlag som möjligt för ett aktivt deltagande i den demokratiska debatten. Men om man applice- rar detta resonemang på en större samhällsstörning, låt säga en miljö- katastrof, är det uppenbart att frågan om hur detta krav ska tillämpas i det konkreta fallet är långt ifrån enkel att besvara. Journalisten ställs inför svåra avvägningar: om hon/han upptäcker att räddnings- och saneringsarbetet efter en stor kärnkraftsolycka kunde hanteras bättre – t.ex. på grund av att de ansvariga myndigheternas prognoser visat sig alltför hoppfulla och vidtagna åtgärder för begränsade – ska denna kritik då framföras offentligt medan riskerna är akuta med påföljd att strålskyddsarbetet försvåras ytterligare genom att minska myndighe- ternas trovärdighet och öka människors oro? Tydligt är att ett dilemma av detta slag inte kan lösas en gång för alla eller i allmänhet. Det krävs ett mer nyanserat ställningstagande, en be- dömning av den konkreta situationen som i slutändan måste göras av det enskilda mediet och den enskilda journalisten. Det ställningstagande som mediet/journalisten sedan i sin tur gör beror på på vilken roll me- diet/journalisten väljer att ikläda sig i situationen och detta val kan vara påverkat av en lång rad olika omständigheter. Befinner man sig i akut- fasen av ett katastrof- eller krisförlopp eller har läget stabiliserats i det som ovan kallades följdfasen? Vilken typ av medie är de frågan om – kraven och förväntningarna varierar t.ex. mellan pressen och etermedi- erna eftersom de senare normalt når sin publik så mycket snabbare än tidningarna. # Snabbhet eller korrekt information. Katastrof- och krissituationer ak- tualiserar inte sällan konflikt mellan att å ena sidan skyndsamt förmedla tillgängliga uppgifter och att å den andra kontrollera uppgifternas riktig- het. Konflikten är genuin: det handlar ofrånkomligen om två motstri- dande krav som inte båda fullt ut kan tillgodoses. Här kan man finna två skilda strategier bland journalisterna. Den ena strategin prioriterar snabbhet och förespråkar att all tillgänglig information ska förmedlas .