sou · GNB325 · 2000-01-01 00:00:00 — Behövs det ytterligare åtgärder till skydd för samernas rättigheter till mark som de traditionellt nyttjar med andra? Svaret på den frågan är beroende av om det är nödvändigt med ett ökat skydd för samernas nyttjanderätt inom sådan mark för att samernas kultur och deras möjlighet till ekonomiska självständighet och utveckling skall kunna bevaras. Bestämmelserna i 30 och 32 §§ rennäringslagen, som begränsar möjligheterna att göra inskränkningar i renskötselrätten, gäller inte inom vinterbetesmarkerna. Det innebär att markägare och annan brukare av mark får vidta åtgärder som medför avsevärd olägenhet för renskötseln inom denna mark. Det innebär också att upplåtelse av nyttjanderätt till mark inom vinterbetesmarkerna kan ske även om det medför väsentlig olägenhet för renskötseln eller besvärande intrång i samernas rätt till jakt och fiske. Någon rätt till ersättning till samerna är inte föreskriven eller förutsatt i dessa fall. Om man drar paralleller med en servitutsrätt – något som rätten till renskötsel inom vinterbetesmarkerna närmast motsvarar – är det tydligt att samernas renskötselrätt inom vinterbetesmarkerna har betydligt sämre skydd mot inskränkningar än vad en servitutsrätt har. Redan detta förhållande talar enligt min mening för att skyddet mot inskränkningar i renskötselrätten inom vinterbetesmarkerna bör stärkas så att samernas renskötselrätt får samma skydd mot intrång som andra har för sina markrättigheter. Vinterbetesmarkerna har stor betydelse för samernas möjlighet att fortsätta att bedriva sin traditionella verksamhet, renskötsel. utgör i sin tur den huvudsakliga grunden för den samiska kulturen och samernas möjlighet till ekonomisk självständighet och utveckling. Jag anser därför att det enligt konventionen är nödvändigt att stärka skyddet för renskötselrätten även inom områden som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Detta bör enligt min uppfattning ske genom att skyddet mot intrång i renskötselrätten stärks så att det motsvarar det skydd som andra bruksrätter har mot intrång. 7.2.6.1Åtgärder som krävs inom mark som samerna traditionellt innehar Min bedömning: Inom mark som samerna traditionellt innehar måste skyddet mot inskränkningar i renskötselrätten stärkas så att åtgärder som innebär mer än ringa olägenheter för renskötseln eller samernas rätt till jakt och fiske inte tillåts. För att skyddet mot inskränkningar i samernas rättigheter skall bli effektivt måste samerna ges rätt att yttra sig över åtgärder som kan medföra sådana inskränkningar innan dessa vidtas och rätt att kunna få planerade åtgärder prövade av en opartisk instans med kompetens i renskötsel och i frågor som rör samernas rätt till jakt och fiske. Ytterligare en åtgärd som bör vidtas för att stärka skyddet mot inskränkningar i renskötselrätten är att ge rätt att yttra sig innan områden av riksintresse för rennäringen fastställs enligt hushållningsregler och rätt för att yttra sig innan exploatering av mark och vatten tillåts inom sådana områden. För att samernas renskötselrätt skall kunna anses som en starkt skyddad rätt till besittning och nyttjande krävs att samerna inom de områden som de traditionellt innehar får möjlighet att förfoga över sin rätt till jakt och fiske. Detta kan ske genom att samerna får rätt att upplåta sin jakt- och fiskerätt till utomstående. För att kunna utforma en sådan regel krävs det att omfattningen av samernas jakt- och fiskerätt inom områden som de traditionellt innehar utreds. För att skall kunna ratificera nr 169 krävs att ytterligare åtgärder vidtas för att kraven i artikel 14 punkt 1 skall kunna uppfyllas. Dessa åtgärder måste syfta till att stärka skyddet mot inskränkningar i samernas renskötselrätt så att skyddet blir lika starkt som för andra liknande bruksrätter till mark och till att ge samerna en rätt att själva förfoga över sin rätt till jakt och fiske inom mark som de traditionellt innehar. Ett stärkt skydd mot inskränkningar i renskötselrätten Möjligheten enligt 30 § rennäringslagen för markägare eller brukare av mark att inom renskötselområdets året-runt-marker vidta åtgärder som medför olägenhet för renskötseln innebär så som jag har angett att renskötselrätten har ett svagare skydd än andra bruksrätter till mark (exempelvis servitut). Detsamma gäller möjligheterna för staten att enligt 32 § rennäringslagen upplåta nyttjanderätter inom delar av året-runt- markerna trots att detta medför olägenheter eller intrång i samernas renskötselrätt och rätt till jakt och fiske. Dessa regler medför att skyddet för samernas renskötselrätt, inkluderande rätten till jakt och fiske, är alltför svagt ställt i relation till konventionens krav på en starkt skyddad rätt till besittning och nyttjande av mark. För att konventionens krav skall kunna uppfyllas bör därför renskötselrättens skydd mot intrång från annan markanvändning stärkas inom de områden som samerna traditionellt innehar. Detta kan ske genom att införa en regel som innnebär att åtgärder som innebär mer än ringa olägenheter för renskötseln och samernas rätt till jakt och fiske inte tillåts. Regeln måste omfatta både markanvändning (innefattande bl.a. skogsbruk och jordbruk) och upplåtelser av nyttjanderätter på sådan mark. Helt bagatellartade olägenheter bör däremot samerna kunna acceptera. För att en regel av detta slag skall bli ett verksamt skydd mot inskränkningar i renskötselrätten måste samerna ha möjlighet att yttra sig över åtgärder som kan medföra inskränkningar i renskötselrätten innan dessa vidtas och ha möjlighet att få sådana planerade åtgärder prövade av en opartisk instans med kompetens i renskötsel och i frågor som rör samernas rätt till jakt och fiske. Att bara ge samerna en rätt att i efterhand kräva ersättning för bevislig skada kan inte anses tillräckligt. Detta skulle kunna ske genom att en regel införs som anger att åtgärder som kan medföra mer än ringa inskränkningar i renskötselrätten skall anmälas till en statlig myndighet med kompetens i renskötselfrågor, exempelvis länsstyrelsernas rennäringsenheter. Myndigheten kan sammanställa samtliga planerade åtgärder för respektive sameby, exempelvis på kartor med hjälp av modern datateknik. Vilka åtgärder som skall omfattas av en regel om anmälningsplikt bör avgöras i samråd med och samiska organisationer. Samerna får därefter genom myndighetens försorg med aktuella datakartor som grund möjlighet att yttra sig över om planerade åtgärder enligt deras mening kommer att medföra skada för renskötseln eller samernas rätt till jakt och fiske. Samerna kan yttra sig genom berörd sameby eller . finns kartor som visar rennäringens behov av mark in- lagda i databasen kartskåp. Kartorna visar det aktuella behovet av mark för renskötseln inom de olika samebyarna län samt de olika vegetationstyper som är viktiga för renbetet. pågår ett arbete med att ta fram motsvarande kartmaterial för övriga delar av renskötselområdet. Detta kartmaterial skulle kunna användas för att lägga in planerade markanvändningsåtgärder. På det sättet skulle en helhetsbild skapas av rennäringens behov av mark och av planerade markanvändnings- åtgärder. Detta skulle underlätta bedömningen av om en viss planerad åtgärd kan komma att orsaka mer än ringa olägenhet för renskötseln i en viss sameby. Om samerna anser att en viss åtgärd kommer att medföra mer än ringa olägenhet för renskötselrätten och därför motsätter sig åtgärden kan åtgärden prövas av den myndighet som regeringen bestämmer och som har kunskap om rennäringens behov och tillgång till aktuellt kartmaterial. Det bör finnas en möjlighet att överklaga ett sådant beslut till förvaltningsdomstol. kan samerna få ersättning för intrång i renskötselrätten även om detta inte klart framgår av rennäringslagen. Av en ny regel som bara tillåter åtgärder som innebär ringa olägenheter för renskötseln eller samernas rätt till jakt och fiske, bör det framgå att åtgärder som vidtas och som medför mer än ringa olägenheter leder till ersättningsskyldighet gentemot berörd sameby. En regel av detta innehåll skulle innebära ett stärkt skydd mot inskränkningar i renskötselrätten i de områden som samerna traditionellt innehar och skulle förhoppningsvis leda till en ökad benägenhet för markägare eller brukare av sådan mark att ta kontakt med berörd sameby innan åtgärder som berör renskötselrätten vidtas. Regeln skulle naturligtvis inte hindra att överenskommelse med samerna – mot ersättning – kan träffas om markanvändning som innebär mer än ringa olägenheter för renskötseln. Fastställande av områden av riksintresse för rennäringen och exploatering av dessa De delar av renskötselområdet som är av riksintresse för rennäringen skyddas särskilt genom hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljö- balken. Stora delar av renskötselns året-runt-marker har också ett indirekt starkt skydd genom bestämmelserna i 4 kap. som innebär skydd mot exploatering av mark inom stora delar av fjällvärlden och skydd mot exploatering av älvar och andra vattendrag i dessa områden. regler om fastställande av områden av riksintressen för rennäringen är viktiga för skyddet för samernas renskötselrätt. Reglerna medverkar till att ge särskilt skydd mot intrång i renskötselrätten i de områden som är av störst betydelse för renskötseln. För att stärka samernas inflytande över skyddet mot inskränkningar i renskötselrätten bör samerna själva få rätt att yttra sig över vilka områden som skall anses vara av riksintresse för rennäringen. Detta kan ske genom att den förordning som styr tillämpningen av hushållningsbestämmelser ändras så att ges en lagfäst rätt att yttra sig innan områden av riksintresse för rennäringen fastställs. bör också få en lagfäst rätt att yttra sig innan exploatering tillåts inom områden av riksintresse för rennäringen. Detta kan exempelvis ske genom att inom ramen för sitt ansvar att bevaka att riksintressen tas till vara vid prövning av mål och ärenden som rör exploatering av mark och vatten, inhämtar yttrande från när prövningen rör markområden av riksintresse för rennäringen. kan i sina yttranden bedöma effekterna av planerade åtgärder för renskötselrätten i dess helhet och bevaka att skyddet för renskötselrätten inom renskötselområdet inte urholkas. En regel som ger rätt att yttra sig skulle också stämma väl överens med det uppdrag har att medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov beaktas, däribland rennäringens intressen vid utnyttjande av mark och vatten (2 kap. 1 § 4 p. sametingslagen, 1992:1433). En viss rätt för samerna att förfoga över sin renskötselrätt Förbudet för samer att upplåta sin rätt till jakt och fiske till utomstående måste upphävas inom mark som samerna traditionellt innehar. Annars kan konventionens krav på en starkt skyddad rätt till besittning och nyttjande av mark inte uppfyllas. Detta innebär att bestämmelsen i 31 § rennäringslagen måste ändras. För att en bestämmelse som ger samerna rätt att upplåta sin rätt till jakt och fiske skall kunna utformas måste först den omstridda frågan om staten har jakt- och fiskerätt på den mark där staten upplåter jakt och fiske enligt 32 § rennäringslagen utredas. I annat fall kan omfattningen av den jakt- och fiskerätt som samerna har rätt att upplåta till utomstående inte bestämmas. Om staten i egenskap av fastighetsägare har jakt- och fiskerätt vid sidan av samerna leder detta till att någon form av uppdelning eller överenskommelse mellan samerna och staten måste äga rum när det gäller rätten att upplåta jakten och fisket på mark som samerna traditionellt innehar. Om samerna däremot ensamma innehar rätten till jakten och fisket på denna mark måste de ges rätt att ensamma upplåta all jakt och fiske inom denna mark. Att denna fråga utreds är också angeläget för att helt skall kunna uppfylla konventionens krav i artikel 14 på att de rättigheter som ursprungsfolk har till mark skall erkännas och skyddas. Om omfattningen av en rättighet är omtvistad, så som är fallet med samernas rätt till jakt och fiske, så blir omfattningen av erkännandet av rättigheten också oklar och skyddet för rättigheten kan inte preciseras. Efter det att omfattningen av samernas jakt- och fiskerätt har klar- gjorts kan en regel som ger samerna rätt att upplåta sin rätt till jakt och fiske till utomstående utformas i samråd med samerna och deras organisationer. Vid utformningen av en sådan regel kan självfallet hänsyn också tas till allmänna naturvårds- och jaktvårdssynpunkter. En regel som ger samerna rätt att förfoga över sin jakt- och fiskerätt bidrar en sådan regel också till att kraven enligt artikel 7 punkt 1 uppfylls. Enligt denna bestämmelse skall ursprungsfolken så långt det går ha möjlighet att själva bestämma över sina markrättigheter. Även kravet i artikel 23 punkt 1 kan uppfyllas genom att samerna ges möjlighet att upplåta sin rätt till jakt och fiske till utomstående. I denna bestämmelse anges att regeringarna skall stödja ursprungsfolkens traditionella verksamheter såsom jakt och fiske som viktiga faktorer för deras ekonomiska självständighet och utveckling. En möjlighet för samerna att upplåta rätten till jakt och fiske till utomstående kan bidra till att samerna i ökad omfattning har möjlighet att försörja sig med jakten och fisket som bas. Detta framgår bl.a. av analys beträffande rennäringen, Ds 1998:8. Där anges att en kommersialisering av den resursbas som samernas jakt- och fiskerätt utgör representerar en helt annan ekonomisk potential än jakt och fiske för avsalu, som endast kan ge ett litet antal personer en svag försörjning. En möjlighet för samerna att upplåta sin rätt till jakt och fiske till utomstående skulle därför leda till att samernas möjlighet att försörja sig på en för dem traditionell verksamhet, skulle stärkas. 7.2.6.2Åtgärder som behövs inom mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra Min bedömning: Omfattningen av den mark som samerna traditionellt nyttjat tillsammans med andra måste klarläggas för att uppfylla konventionens krav på erkännande av samernas rättigheter till sådan mark. Skyddet mot inskränkningar i renskötselrätten inom mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra bör också stärkas så att åtgärder som innebär mer än ringa olägenheter för renskötseln eller samernas rätt till jakt och inte tillåts. Med tanke på samernas mer extensiva bruk av denna mark kan förbudet antas komma att gälla mer omfattande åtgärder eller åtgärder i för renskötseln särskilt känsliga områden. Om åtgärder som medför mer än ringa intrång för renskötselrätten vidtas skall berörd sameby ha rätt till ersättning för skada från den som vidtagit åtgärden. Innan sådana åtgärder vidtas skall samerna skall ha möjlighet att yttra sig i de fall åtgärderna kan leda till mer än ringa intrång i renskötselrätten. skall ha rätt att yttra sig innan områden av riksintresse för rennäringen fastställs även inom områden där samerna traditionellt nyttjar marken tillsammans med andra. bör också ges rätt att yttra sig innan exploatering av mark och vatten tillåts inom områden som är av riksintresse för rennäringen. Åtgärder som bidrar till att samerna och andra som traditionellt nyttjar marken så långt möjligt kan uppnå samförstånd när det gäller nyttjandet av marken bör vidtas i syfte att på lång sikt säkra samernas skydd för sin traditionella rätt att nyttja sådan mark för renskötsel och jakt och fiske. Huvuddelen av den mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra utgörs av vinterbetesmarkerna. Även delar av året-runt- markerna som varit i privat ägo kan anses som sådan mark. Som jag tidigare redovisat är gränserna för vinterbetesmarkerna i vissa delar omtvistade och skyddet för intrång i renskötselrätten inom vinterbetesmarkerna betydligt svagare än skyddet för andra bruksrätter. Erkännande av samernas nyttjanderätt Konventionen ställer krav på erkännande av samernas nyttjanderätt i områden som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra samt åtgärder i lämpliga fall för att skydda nyttjanderätten. Den viktigaste åtgärden för att stärka renskötseln i områden som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra är att klargöra inom vilka områden samerna har renskötselrätt och tillförsäkra samerna tillgång till tillräckligt stora områden för att de skall kunna fortsätta att bedriva renskötsel. Vilka åtgärder som krävs i dessa avseende behandlar jag under artikel 14 punkt 2 samt under artikel 19 a). Ett stärkt skydd mot inskränkningar i renskötselrätten Det är som jag tidigare angett viktigt att skyddet för samernas renskötselrätt inom de områden som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra stärks på ett sådant sätt att det möjliggör för samerna att fortsättningsvis kunna försörja sig på renskötsel inom renskötselområdet (jfr artikel 23 punkt 1). Vinterbetesmarkerna har i detta sammanhang stor betydelse för möjligheten att bedriva renskötsel. Utgångspunkten för ett stärkt skydd för renskötselrätten i dessa områden är att samernas skydd mot inskränkningar i renskötselrätten skall vara lika starkt som det som gäller för andra liknande bruksrätter. I rennäringslagen finns det inte något sådant skydd mot inskränkningar i renskötselrätten inom vinterbetesmarkerna. I skogsvårdslagen, 31 § finns det däremot en regel om att den som bedriver skogsbruk skall ta hänsyn till rennäringen inom hela renskötselområdet. Regeln innebär bl.a. att skogsbruk inom renskötselområdet skall bedrivas så att samebyarna har tillgång till bete och vegetation som behövs för samling, flyttning och rastning av renar. har meddelat allmänna råd med anledning av bestämmelsen. eller kan också meddela föreläggande eller förbud för att bestämmelsen skall efterlevas. Brott mot föreläggande kan leda till böter eller fängelse, 38 §. För att markera skyddet för samernas renskötselrätt inom de områden som de traditionellt har nyttjat för renskötsel men som också andra använder bör en generell regel som innebär att åtgärder som medför mer än ringa olägenheter för renskötseln eller samernas rätt till jakt och fiske inte är tillåtna. Den bör inte bara ta sikte på skogsbruket utan på all markanvändning. För att skyddet mot inskränkningar skall bli effektivt bör en sådan regel innehålla en bestämmelse om att berörd sameby har rätt till ersättning från markägaren eller brukaren för skada som åtgärder som medför intrång i renskötselrätten orsakar. Rätt till ersättning bör utgå så snart samebyn kan visa att sådan åtgärd medför skada eller olägenhet som inte är ringa för renskötseln eller för samernas rätt till jakt och fiske. En sådan regel skulle ge samernas renskötselrätt inom mark som de traditionellt nyttjar tillsammans med andra motsvarande skydd mot inskränkningar som andra bruksrätter har. Det är viktigt att understryka att den typ av åtgärder som kan antas leda till skada för renskötselrätten inom mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra skiljer sig från de åtgärder som kan anses skada renskötselrätten inom mark som samerna traditionellt innehar. Detta har att göra med att samernas behov av marken för renskötsel och därmed sammanhängande rättigheter skiljer sig åt mellan året-runt- marker och vinterbetesmarker. Förbudet mot åtgärder som kan skada renskötseln inom mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra kan antas komma att gälla mer omfattande markanvändnings- åtgärder eller åtgärder i för renskötseln särskilt känsliga områden såsom områden som behövs för samling, flyttning och rastning av renar. När det gäller skogsbruket bör den regel (31 § skogsvårdslagen) som finns om vilka hänsyn som skall tas till renskötseln kunna tas som utgångspunkt vid bedömningen. För att tillföra domstolarna den kunskap som krävs i skadeståndsmål rörande åtgärders eventuella skador för renskötseln eller samernas jakt och fiske kan yttranden inhämtas från länsstyrelsernas rennäringsenheter och . För att undvika tvister om ersättning för intrång i renskötselrätten är det troligt att kontakter kommer att tas med berörda samebyar innan åtgärder vidtas som misstänks kunna leda till intrång. Jag anser dock att samerna (berörda samebyar eller ) bör ha en lagfäst rätt att yttra sig innan åtgärder av större omfattning eller åtgärder inom för renskötseln känsliga och viktiga områden vidtas om dessa kan antas leda till intrång i renskötselrätten. Detta kan ske genom en föreskrift att sådana åtgärder skall anmälas till en av regeringen utsedd myndighet (lämpligen samma myndighet som den som skall ta emot anmälningar om planerade åtgärder inom områden som samerna traditionellt innehar). Denna myndighet kan sedan vidarebefordra anmälningarna till samerna för yttrande. Vilka åtgärder som skall omfattas av en sådan regel bör fastställas i samråd med och samiska organisationer. Det är också av stor vikt att inhämta synpunkter från andra markanvändare innan detta fastställs. Åtgärder för att stärka skyddet mot inskränkningar i renskötselrätten i förhållande till markäganderätten De åtgärder jag angett behövs för att stärka skyddet mot intrång i renskötselrätten inom mark som samernas traditionellt innehar och inom mark som samerna traditionellt delar med andra, kan inte betraktas som någon inskränkning av den äganderätt som enskilda markägare har till sina fastigheter. Det är närmast fråga om ett förtydligande av den renskötselrätt som samerna har på grundval av urminnes hävd, en rätt som belastar fastigheterna inom renskötselområdet. Visserligen preciseras renskötselrätten närmare genom rennärings- lagens regler och annan lagstiftning, bl.a. skogsvårdslagen. Men den vilar, liksom de rättigheter till mark som konventionen skyddar, ytterst på samernas traditionella innehav och bruk av marken. Den på urminnes hävd grundade renskötselrätten skyddas liksom äganderätten av grundlagen genom bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF. Som framgår av bl.a. domen i skattefjällsmålet (NJA 1981 s. 248) gäller detta skydd oberoende av hur renskötselrätten närmare preciseras i lag. De lagändringar som jag har angett som nödvändiga för att skydda samernas renskötselrätt mot intrång innebär i vissa delar att samernas traditionella markanvändning skyddas bättre . Men av det sagda framgår att sådana ändringar bara får ses som ett klargörande av den grundlagsfästa rätt de redan har på grund av urminnes hävd, inte som något ingrepp i markäganderätten som avses i 2 kap. 18 § RF. Ett förbud mot ett markanvändningsföretag som innebär mer än ringa intrång i renskötselrätten framstår i detta läge närmast som ett värn för samernas grundlagsskyddade rättighet, inte som någon otillåten inskränkning i markäganderätten. Det kan för övrigt erinras om att 2 kap. 18 § andra stycket RF föreskriver ersättning bara när pågående markanvändning avsevärt försvåras. Ett förbud mot sådana nya mer ingripande markanvändnings- företag som jag angett bör införas, innebär enligt min bedömning inte att grundlagsregeln blir tillämplig. Jag anser av ovan anförda skäl därför inte behövligt att i förslaget föreskriva någon ersättningsrätt till markägaren eller annan i anledning av de diskuterade lagändringarna. Så som jag angett ovan (under avsnitt 7.2.5) är åtgärder för att skydda renskötselrätten mot inskränkningar också nödvändiga för att ge samernas renskötselrätt motsvarande skydd mot inskränkningar som andra bruksrätter till mark har enligt gällande rätt. Åtgärder för att hitta samförståndslösningar mellan samer och andra markanvändare rörande bruket av marken För att på lång sikt skydda samernas möjlighet att utnyttja de områden som de traditionellt använt för renskötsel men som också traditionellt använts av andra är det också av största vikt att vidta åtgärder i syfte att så långt möjligt uppnå samförstånd mellan dem som nyttjar marken för olika ändamål.