sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — 2.med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare ver k- samhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften. Beslut om utvisning meddelas av regeringen som enda instans. Frå- gan tas upp på ansökan av () eller av regeringen självmant. En polismyndighet, en länsstyrelse eller Statens invandrar- verk skall anmäla till , om myndigheten finner anled- ning att anta att ett beslut om utvisning bör meddelas. Om ärendet inte är synnerligen brådskande, skall yttrande inhämtas från och förhandling hållas i ärendet vid en tingsrätt, innan regeringen meddelar beslut om utvisning. Om det finns skäl för det, skall yttrande inhämtas även från den tingsrätt som håller förhan d- lingen. Förhandling skall hållas vid eller, om sä r- skilda skäl talar mot att förhandlingen hålls där, vid en annan tingsrätt. skall vid förhandlingen vara utlänningens motpart. Uppgifter i enskilda ärenden De tillståndsgivande myndigheterna, och , ber i relativt stor utsträckning om utlandsmyndigheternas hjälp med kontroll av uppgifter som asylsökande lämnat. Det kan gälla exempelvis uppgifter om en tidigare okänd oppositionsgrupp, om en åberopad händelse inträffat och rapporterats i massmedia som upp givits eller om en åberopad handling kan bedömas vara äkta. I vissa fall kan förfrågningarna besvaras direkt av utlandsmyndi g- heterna med den allmänna kunskap som finns där. måste dock utlandsmyndigheten göra förfrågningar. 126 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden få fram korrekta uppgifter varierar starkt mellan olika länder. De länder som asylsökande kommer från är ofta relativt slutna. är inte al l- tid offentliga. Rapporteringen i massmedierna kan vara otillförlitlig. En förfrågan kan inte ställas direkt till myndigheterna i landet, eftersom det skulle kunna innebära risk såväl för sökanden själv vid en åter- komst som för repressalier mot släktingar som finns kvar i landet. kan i stället få vända sig till en advokat och be honom eller henne försöka ta reda på de efterfrågade uppgifterna. Kontakter med andra ambassader kan också förekomma. Uppgifter som hämtas in i enskilda ärenden är regelmässigt sekr e- tessbelagda enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100). Uppgifter om de källor ambassaden använt för att hämta in underlaget kan vara se k- retessbelagda enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (s.k. utrikessekretess). Tillförlitligheten för uppgifter i enskilda ärenden varierar, framför allt beroende på de varierande möjligheterna att få fram säkra uppgi f- ter. De svenska utlandsmyndigheterna rapporterar regelbundet om de poli- tiska förhållandena och om läget när det gäller mänskliga rättigheter i de länder de har att bevaka. Lönade svenska utlandsmyndigheter finns i drygt 80 länder. Rapporteringen är givetvis utförligare från länder med svensk utlandsmyndighet på plats än från länder där ambassadören är sidoackrediterad. Rapporteringen samlas i första hand på ge o- grafiska enheter. Allt som bedöms ha något intresse för asylprövningen tillhandahålls emellertid också den migrationspolitiska enheten på departementet samt och . Stor omsorg läggs ned vid utformningen av rapporterna. Rapporte- ringen är emellertid i första hand avsedd för utrikesförvaltningens al l- männa behov av kännedom om olika förhållanden. Den är därför inte alltid tillräcklig för de särskilda krav som asylprövningen ställer. Rapporteringen är regelmässigt sekretessbelagd enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen. Det innebär att sekretess gäller för uppgift som angår förbindelser med annan stat eller i ö vrigt rör annan stat, mel- lanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar la ndet om upp- giften röjs. Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 127 föreslog bl.a. att utlänningsattachéer borde sändas ut till aktuella länder med uppgift att samla generell in- formation och även bidra med utredningar i enskilda ärenden. Invand- rarverket har haft tjänstemän tillfälligt stationerade utomlands vid några ambassader, men deras uppgift har främst varit att ta emot och bereda ansökningar och inte att samla in generell information. För- söksverksamhet har bedrivits på tre ambassader, och beslut har fat- tats om att verksamheten skall utökas. I ger utrikesministeriet () ut en rap- port, Country Reports on Human Rights Practices, som beskriver till- ståndet i världens länder. Rapporten är helt offentlig och finns också på Internet. För EU-samarbetet i migrations- och gränskontrollfrågor finns en sa m- ordningskommitté (den s.k. K 4-kommittén), bestående av höga tjän s- temän. Under samordningskommittén finns ett antal arbetsgrupper, bl.a. en som främst sysslar med utbyte av information (den s.k. CIREA- gruppen). Den information som kunnat hämtas in via gruppen har dock varit av begränsad omfattning. EU-samarbetet ger även andra möjligheter till informationsutbyte. innehåller också bestämmelser om utbyte av information. Enligt artikel 14 i konventionen kan medlemsstaterna företa ömsesidiga utbyten avseende information av allmän karaktär om nya tendenser rörande asylansökningar och information av allmän k a- raktär om situationen i asylsökandes usprungsländer. Om den me d- lemsstat som tillhandahåller information enligt bestämmelserna i linkonventionen begär att den skall vara konfidentiell måste de andra medlemsstaterna respektera det. innebär ingen skyldighet men däremot en mö j- lighet för medlemsstaterna att utbyta länderinformation. FN:s flyktingkommissarie () har en omfattande dokumentation när det gäller mänskliga rättigheter i olika länder. UNHCR meddelar dock endast information som organisationen anser kan offentliggöras 128 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden utan risk för att dess arbete försvåras. UNHCR arbetar i ett stort antal länder och är därför försiktig när det gäller att uttala bedömningar som skulle kunna inverka på möjligheterna att arbeta i vissa länder. Informationen från UNHCR anses ha hög grad av tillförlitlighet. Den innehåller dock få bedömningar, vilket gör att värdet av den min s- kas något. Den information som ges är regelmässigt inte sekretess- belagd. De tillståndsgivande myndigheterna har självklart tillgång till Amne- stys årsrapporter om läget i olika länder när det gäller de mänskliga rättigheterna. Vidare företar olika frivilligorganisationer, ofta flera i samverkan, ibland egna resor till skilda länder för att på plats närmare ta reda på förhållandena. Rapporter från dessa resor brukar ges till och . Det finns dock ingen garanti för att så alltid sker. Kvaliteten på dessa uppgifter anses i allmänhet vara hög men kan variera. Uppgifter från frivilligorganisationer är i regel offentliga. För org a- nisationer kan emellertid uppstå i grunden samma problem som för utrikesförvaltningen och för UNHCR i frågan om att låta uppfattningar och uppgifter komma till allmän kännedom och i synnerhet veder- börande stats kännedom. Det gäller både frågor om källskydd och om organisationens möjligheter att fortsätta verka inom staten. För uppgifter som endast finns inom organisationen gäller givetvis inte tryckfrihetsförordningens offentlighetsprincip utan organisationen disponerar själv över informationen. För handlingar eller uppgifter som organisationen ger in till någon myndighet blir de offentligrättsliga reglerna om offentlighet och sekretess tillämpliga. För organisationen kan det därför vara en fråga om att väga olika intressen mot varandra innan den delar med sig av information till en myndighet. Å ena sidan kan organisationen ha intresse av att ge myndigheten uppgifter som organisationen har om situationen i ett land eller område, å andra sidan kan det skada organisationens verksamhet om dessa uppgifter blir of- fentliga. För de stora organisationernas del kan det också finnas olika syn på dessa frågor inom den svenska delen av organisationen och i organisationens internationella ledning. Såväl de största dagstidningarna som TV kan ha reportage av intresse där en korrespondent sänts ut till ett land och rapporterar därifrån efter Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 129 en tids vistelse där. Det gäller i än högre grad de stora internationella tidningarna. I vilken utsträckning sådana uppgifter tas till vara är i stor utsträckning beroende på den person som är landansvarig hos myndi g- heten (om landansvar, se nedan). Självfallet kan uppgifter i massmedia inte utan vidare bedömas som helt tillförlitliga. De kan dock utgöra ett bra komplement till uppgifter som hämtats in från annat håll. Myndigheternas resor för faktainhämtning företar tjänstemän från de olika myndigh e- terna resor för att på plats söka information om förhållanden i andra länder. Ofta reser då tjänstemän från och Utlänning s- nämnden tillsammans. deltar också någon tjänsteman från det ansvariga departementet. De stora fördelarna med sådana resor anses vara dels att insam- lingen av fakta helt kan riktas in på vad som är aktuellt för ärende- bedömningen, dels att de tjänstemän som deltar får en bredare kunskap om förhållandena i de länder som besöks. De kan därefter ha lättare att bedöma information också från annat håll. På finns praxisenheten, som bl.a. sam- ordnar, kontrollerar och följer upp praxis i ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. På praxisenheten fanns sju experter på land- och praxi s- frågor, s.k. asylråd. De har juridisk bakgrund och lång erfarenhet. De handlägger inte enskilda ärenden och har ingen operativ roll utan fun- gerar som samordnare, stöd och rådgivare inom hela . Praxisenheten är med i flera olika nätverk med andra länder, bl.a. IGC-gruppen, A 8-gruppen och CIREA. Inom ramen för nordiskt sam- arbete sker även omfattande kontakter. IGC – Inter Governmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies – är ett forum för informell samverkan i migration s- politiska frågor, som leds av ett sekretariat i . Gruppen består av 14 länder: de flesta västeuropeiska stater samt , och . I gruppens arbete deltar också UNHCR och IOM (). Ordförandeskapet växlar mellan medlemsstaterna. Man har temamöten inom migrationsområdet, 130 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden utbyter landinformation och diskuterar landdokumentation. IGC-grup- pen driver ett pilotprojekt som syftar till att skapa ett gemensamt län- derinformationssystem. A 8-gruppen – Asylum group of 8 – består av två representanter från vardera , , och . Länderna är på ungefär samma nivå vad gäller datoriserad länderinformation. Representanterna intitierar också undergrupper som arbetar med olika frågor, t.ex. landinformation och praxis. Inom gruppen diskuteras alla frågor som hör till asylprocessen. CIREA är som nämnts en samordningskommitté inom EU-sam- arbetet, där utbyte av land- och praxisinformation sker. Praxisenheten deltar i detta arbete. databaserade länderinformationssystem, Lifos Dokumentationssystemet Lifos omfattade inledningsvis 20 länder. Information om dessa länder har lagts in . Den 1 no- vember 1998 utökades informationen till att omfatta alla länder. De viktigaste informationskällorna för är Utrike s- departementet, UNHCR och en mängd frivilligorganisationer förutom egna kontaktkanaler i olika länder tillsammans med tillgång till infor- mation från stora nyhetsproducenter som t.ex. Reuters. Dokumentationssystemet skall innehålla tillräcklig och relevant information för att handläggaren skall kunna fatta ett välgrundat beslut. För de största asylproducerande länderna finns även landöversikter med allmän övergripande information. Landöversikterna utarbetas i samarbete mellan beslutsfattare och asylråd på praxisenheten. Prax- isenheten ansvarar för den slutliga sammanställningen och för revid e- ringar. I Lifos finns även en praxis- och exempelsamling av beslut. Dessa åskådliggör det aktuella praxisläget som ledning för det regionala beslutsfattandet. Samlingen är inte sekretessbelagd, eftersom besluten avidentifierats före inläggning i systemet. har önskemål att utveckla systemet ytterligare till att omfatta särskild dokumentation av handlingar som kan förekomma i handläggningen från de aktuella asylländerna som pass, , do m- stolsbeslut, inkallelseorder m.m. Som komplement till Lifos önskar införskaffa , ett dokumentationssystem för passhandlingar och resedoku- ment. Chefen för praxisenheten är systemägare till Lifos. Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 131 Gränsdragningen för den interna tillgängligheten diskuteras . Klart är dock att det kommer att finnas olika nivåer – alla kommer inte att ha tillgång till all information. Behovet av information kommer att avgöra olika tjänstemäns tillgång till informationen. Å t- komsten kommer att bevakas/övervakas genom loggkontroller för att förhindra missbruk. När Invandrarverket gjort en utredningsresa skrivs i allmänhet två rapporter: en som är öppen och kan spridas och en värderande analy s- rapport, som inte är öppen. I den anges bl.a. källor och i den finns också källkritik och källanalys m.m. För extern tillgänglighet kommer det att finnas besöksterminaler med s.k. öppet material, dvs. i princip allt som inte är sekretessbelagt. Vid dessa terminaler skall alla kunna gå in och söka information. vill i princip ha stor öppenhet. Sekretessfrågan är dock svår att alltid lösa. lagring av landinformation är baserat på ett system med särskilda s.k. landansvariga, dvs. handläggare som bland sina arbetsuppgifter har ett särskilt ansvar för inhämtande och analys av information från olika länder. Antalet landansvariga uppgår till ca 40. De landansvariga bevakar normalt flera länder i samma region, men i vissa fall har en landansvarig endast ett land att bevaka. Det gäller länder som ofta finns representerade i nämndens ärenden eller där informationsflödet är omfattande. Utlännings- nämndens bibliotek fyller också en viktig funktion för lagring av land- information. De viktigaste informationskällorna för landinformationen är de svenska ambassaderna, som rapporterar regelbundet till Utrikesdepar- tementet om bl.a. den politiska utvecklingen och situationen för de mänskliga rättigheterna i respektive länder. sä n- der fortlöpande denna rapportering till nämnden. Andra viktiga källor är rapporter från UNHCR och från EU. Därutöver får nämnden löpande information från olika frivilligorganisationer såsom Amnesty Interna- tional, Röda Korset, , Human Rights Watch m.fl. Näm n- den har också återkommande möten med företrädare för UNHCR:s kontor i i dessa frågor. De landansvariga har informationsutbyte med de geografiska hand- läggarna på och med de svenska beskickning- arna. Vidare lämnar utlandsstationerad personal information till nämn- dens tjänstemän i samband med besök i . Ett stort antal förfrå g- 132 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden ningar görs till svenska ambassader i enskilda ärenden. Infor mation som på detta sätt lämnas i ett ärende ingår därefter i den all männa kun- skapsbanken hos nämnden. En viktig form av informationsinhämtande är egna utredningsresor till olika länder. Vid sådana resor medverkar regelmässigt respektive landansvarig samt en representant för besluts- fattarna hos nämnden. Resorna företas ibland i samarbete med tjänste- män från . Landansvariga deltar också i möten inom ramen för EU-arbetet (CIREA). Landansvariga bevakar fortlöpande nyhetsrapporteringen i massmedia. satsar på att höja de anställdas kompetens g e- nom att personalen bereds tillfälle att delta i seminarier och konferen- ser samt att medverka i internationella fora i vilka omvärldskunskap och situationen för de mänskliga rättigheterna behandlas. Nämndens anställda kommer att få tillgång till Internet. Detta ger möjligheter för t.ex. landansvariga att inhämta information från en rad nyhetsbyråer och andra nyhetskällor. samarbetar med Invandra r- verket i fråga om informationssystemet Lifos. Samarbetet går i första hand ut på att från nämndens sida komplettera landinformationen i Lifos. Det kompletterande materialet skall finnas tillgängligt för berörd personal hos och . bibliotek prenumererar på tidskrifter och veckomagasin med information om bl.a. läget för de mänskliga rätti g- heterna i aktuella länder och regioner. prenumererar också på material från BBC och några internationella index såsom Keesings m.fl., vilka rapporterar löpande om olika länder, framför allt inom ä m- nena nutidshistoria, politik och mänskliga rättigheter. Av Invandrarverkets årsredovisning för samt lämnade uppgi fter för framgår följande om antal ärenden och om handläg g- ningstider . I verkets statistik motsvarar ett ärende alltid en person. Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 133 avgjordes 10 767 grundärenden avseende lika många personer. Av ärendena avgjordes och . Den genomsnittliga handläggningstiden var drygt 13 månader. Avgjorda ärenden där de sökande var från Kro a- tien och Bosnien och utgjorde av samtliga av- gjorda grundärenden med en genomsnittlig handläggningstid . Tiden för dessa ärenden påverkades av att många vilat i väntan på vägledande beslut av regeringen. Om de bosniska och kroatiska ärendena räknas bort, var handläg g- ningstiden (drygt ) och av ärendena avgjordes . Orsaken till att mer än hälften av de ärenden som rör övriga nationaliteter inte hade avgjorts inom fyra m å- nader hade enligt bland annat varit fokuseringen på att arbeta av gamla ärenden, framför allt bosniska och kroatiska. Dessutom blev många utredningar fördröjda av att en mycket stor andel av de asylsökande saknade identitetshandlingar och uppgav oklara resvägar. Det var också ofta oklart hur de hade rest in i . avgjordes 11 639 grundärenden. Av dessa avgjordes . Den genomsnittliga handläggningstiden var . var den genomsnittliga handläggningstiden för ansö k- ningar om uppehållstillstånd i ärenden där fattade beslut. av ärendena avgjordes och . Den genomsnittliga handläggningstiden för viseringsärenden var . avgjordes och inom 30 da- gar. var den genomsnittliga handläggningstiden för til l- ståndsärenden . av ärendena avgjordes och . kom 40 230 ärenden in till verket. 29 434 ärenden av- gjordes. Den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda gru nd- ärenden var (3,5 månader). av ärendena avgjordes . För var den geno m- 134 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden snittliga handläggningstiden (3,6 månader) och av ärendena avgjordes . var den genomsnittliga handläggningstiden för a v- gjorda ärenden . av ärendena avgjordes . Här bör påpekas att hade övertagit utredningsansvaret även i dessa ärenden från polismyndigheten. Han d- läggningstiderna beräknas från det ärendena kommit in till verket. Av årsredovisning 1997 och kvartalsrapport nr 4 för kan utläsas följande om handläggningstider i olika slags ärenden. I nämndens statistik kan ett ärende omfatta flera personer, exempelvis medlemmar i samma familj. Antalet avgjorda ärenden och den genomsnittliga för dessa ärenden var följande. (18 mån.) Balansen ärenden vid utgången av var 2 032 ärenden. Av dessa var 1 243 mindre än , 447 mellan sex och tolv må- nader gamla och 342 mer än . 789 ärenden var sål e- des äldre än . Av dessa var 485 färdigberedda och klara att avgöras medan övriga 304 vilade i avvaktan på olika externa utre d- ningar. Balansen vid utgången av var 2 374 ärenden (motsvarande 4 580 personer). Vid utgången av var 1 301 ärenden äldre än . Av dessa var 483 färdiga för avgörande, medan 760 vilade i avvaktan på olika utredningar. I ett stort antal ärenden avseende personer med bosniskt eller jugoslaviskt medborgarskap avvaktade nämnden väg- ledande beslut i ärenden som överlämnats till regeringen. Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 135 sammansättning vid avgörande av avlägsnande- ärenden var följande under budgetåren 1994/95–1997. Sammansätt- ningen kan bestå av en ensam ordförande, en ordförande och två andra ledamöter (nämnd) eller två ordförande och fyra andra ledamöter (stor nämnd). Ärenden om flyktingförklaring och resedokument Den genomsnittliga var 370 under /95 509 under /96 Den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda ärenden var . var den genomsnittliga 117. var den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda ärenden . Ärenden om ny ansökan (s.k. NUT) Den genomsnittliga var 10 under /95 58 under /96 Balansen ärenden vid utgången av var 652. Av dessa var 135 mindre än och 101 mindre än . Återstående 416 var mellan . Dessa siffror skall ses mot bakgrunden att 317 ärenden avsåg medborgare i och 75 ärenden medbor- 136 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden Borträknas dessa ärenden, som ofta var inhiberade eller vilande av andra skäl, återstod 260 öppna ärenden. Vid utgången av var balansen ärenden 406. hade 2 074 ärenden kommit in till nämnden och 2 318 ärenden avgjorts. Den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda NUT-ärenden var . Tiden är beräknad på samtliga ärenden, således även ärenden där inhibition meddelats. Den genomsnittliga var 248 under /95 370 under /96 Balansen vid utgången av var 2 996 ärenden. av dem var mindre än , mellan och mer än . Vid utgången av uppgick balansen till 1 899 ärenden. hade 2 415 ärenden kommit in, och nämnden hade avgjort 3 507 ärenden. Den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda medbo r- garskapsärenden var . 3.5Regeringens styrning av praxis Regeringens styrning av rättstillämpningen i utlänningsärenden kan ske genom i allt väsentligt två metoder: förordningsmetoden eller ärend e- metoden. Förordningsmetoden innebär att regeringen meddelar för e- skrifter genom förordning. Ärendemetoden innebär att regeringen g e- nom beslut i enskilda ärenden styr rättstillämpningen. Möjligheten att styra genom avgöranden i enskilda fall (ärendemetoden) har minskats och möjligheten att styra med hjälp av regeringens förordningsmakt (förordningsmetoden) har vidgats genom ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft . 3.5.1Regeringens föreskriftsmakt (förordningsmetoden) I 8 kap. 7 § regeringsformen ges möjlighet för att genom bemyndigande i lag ge regeringen kompetens att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen som egentligen kräver lagform. Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 137 av de ämnen för vilka kan delegera normgivningsbefoge n- heter med stöd av bestämmelsen är "utlänningars vistelse i riket". Denna delegeringsmöjlighet har utnyttjats av genom ett antal bemyndiganden på utlänningsrättens område. Bemyndigandena är i allmänhet generellt hållna. De måste dock to l- kas mot bakgrund av vad som uttalas i lagens förarbeten. Mera specifi- cerade bemyndiganden infördes genom lagändringar. Regeringen hade utnyttjat sitt bemyndi- gande för att meddela olika föreskrifter i frågor om uppehållstillstånd. Vissa av föreskrifterna togs in i utlänningsförordningen medan andra fick formen av fristående förordningar. Med verkan från infördes två förordningar om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden som vanligen kallades tr e- terminsregeln respektive tidsförordningen (SFS 1991:1998 och 1999). Tidsförordningen innebar att en utlänning som hade vistats i efter det att ansökan om upp e- hållstillstånd hade gjorts, men som inte fått sin ansökan slutligt prövad, fick beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade däremot. Det sistnämnda gällde också för familjer med barn som var eller äldre och som vistats i . Treterminsregeln infördes i u t- länningsförordningen och innebar att en familj fick beviljas uppehåll s- tillstånd om det vid beslutstillfället fanns ett barn som fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande sedan ansökan gjordes, förutsatt att särskilda skäl inte talade däremot. Tretermins- regeln upphörde – med övergångsregler – att gälla vid utgången av .