sou · GNB3146d1 · 2000-01-01 00:00:00 — 156 Ersättning för rovdjursrivna renar förslag till regeringen (Förslag till utformning av det nya ersättningssystemet för rovdjursrivna renar, rapport Förslaget innehöll en redogörelse för hur insamling, bearbetning och redovisning skulle gå till av de rovdjursobservationer som skulle ligga till grund för systemet. Vidare föreslogs konkreta regler för hur det totala ersättningsbeloppet skulle fördelas mellan samebyarna. Detta gjordes emellertid inte i form av något författningsförslag. I rapporten diskuterades också en del andra frågor. Bl.a. talades om hur många föryngringar av järv eller lo en sameby högst skulle behöva tåla innan frågan om skyddsjakt kunde bli aktuell. och förslag har inte lett till någon författningsreglering. Förslaget har inte heller på något annat sätt utvecklats vidare. Regeringen avslutade handläggningen av förslaget genom ett beslut (Jo95/345, ). I detta sägs bara att rege- ringen överlåter till att, efter samråd med och berörda myndigheter, avgöra lämplig metod för insamling, bear- betning och redovisning av rapporterade rovdjursförekomster. Rege- ringen tog inte ställning till den del av förslaget som rörde fördelningen mellan samebyarna av det totala ersättningsbeloppet. I beslutet behandlades också en framställning från om extra medel för ersättningar för rovdjursskador och inventeringar. Regeringen föreslog emellertid i budgetpropositionen för (prop. 1994/95:100, bil. 10) att det av beslutade nya systemet för ersättning av rovdjursrivna renar skulle börja tillämpas från . Man syftade då på att vid behandlingen av pro- positionen av samerna och samisk kultur m.m. godtagit att ett nytt sys- tem skulle införas. Det kan här noteras att man i propositionen inte hänvisade till och förslag till regler om fördelning av det totala ersättningsbeloppet. godkände att det nya systemet skulle börja tillämpas från den angivna dagen (bet. 1994/94:BoU16, rskr. 1994/95:272). Därefter har i budgetproposition för sagts att medlen för ersättning för rovdjursskador på ren har fördelats av enligt tingets och av (se prop. 1996/97:1, utgiftsområde 23). får således anslag för ersättning för rovdjursskadade renar. har sedan att fördela ersättningarna mellan same- byarna. De belopp som anslås kan också användas för att ge bidrag till skadeförebyggande åtgärder. anslogs för ersättningar för rovdjursrivna renar och till skadeförebyggande åtgärder. har anslaget höjts till 35 m iljoner kr. Vardera året har 3 miljoner anslagits för samebyarnas kostnader för rovdjursinventeringar (se prop. 1997/98:1, utgiftsområde 23, bet. 1997/98:JoU1, Ersättning för rovdjursrivna renar 1997/98:117 och regleringsbeslut 29 samt prop. 1998/99:1, utgiftsområde 23). har yrkat att beloppet avsett för ersättningar och skadeförebyggande åtgärder räknas upp med . Ersättningssystemet är inte reglerat i någon författning. Man kan därför inte tala om att samebyar eller enskilda renägare har någon rätt till ersättning. I vilken utsträckning ersättning kan utgå är beroende på hur stort belopp som anslås i statsbudgeten. Enligt propositionen om samerna och samisk kultur m.m. är tanken att det samlade ersättnings- beloppet skall motsvara ett skäligt värde för ett beräknat antal rovdjurs- rivna renar. Detta antal beräknades i propositionen till 20 000, varav 16 000 kalvar. Förändringar i rovdjursförekomsten skall ligga till grund för fastställandet av anslagets storlek (prop. 1992/93:32, bil. 2, s. 164). Såvitt framgår av budgetpropositionerna har emel- lertid några beräkningar inte legat till grund för bedömningen av anslagsbehovet. Vid fördelningen av det totala ersättningsbeloppet tillämpar Same- tinget i huvudsak de regler som fanns i tingets och föreslag till utformning av det nya ersättningssystemet. Den följande redogörelsen bygger på förslaget utom såvitt gäller regler för fall av så kallat massdödande av renar. har i denna del föreskrivit egna regler. Grundprincipen för ersättningssystemet är att skall för- dela det totala ersättningsbeloppet mellan samebyarna utifrån före- komsten av rovdjur inom respektive samebys område. Hur många renar som faktiskt dödas inom en sameby saknar betydelse, utom vid fall av så kallat massdödande. När det gäller järv, lo och varg beräknas ersättningen med utgångs- punkt i hur många föryngringar av varje art som man vid inventeringar kan fastställa att det förekommer inom en sameby. Hänsyn kan också tas till om en art förekommer regelbundet eller tillfälligt inom en sameby. På grund av att det saknas lämpliga inventeringsmetoder beträffande björn och kungsörn beräknas inte ersättning för dessa utifrån faktisk förekomst. Istället utgår ersättning grundad på samebyarnas barmarksareal. 158 Ersättning för rovdjursrivna renar Länsstyrelserna i , , och har det övergripande ansvaret för inventeringarna av järv, lo och varg inom samebyarna i respektive län. i svarar också för arbetet inom och . Ansva- ret omfattar insamling, dokumentation, bearbetning, sammanställning, rapportering och arkivering av information om de ersättningsgrundande arterna. skall länsstyrelserna lämna rapporter om förekomsten av rovdjur i de olika samebyarna till samebyarna, och . Inventeringsarbetet utförs av fältpersonal från länsstyrelserna och särskilt utsedda personer, så kallade rovdjursansvariga, från respektive sameby. Målet med inventeringsarbetet är att för varje samebys hela betesområde fastställa antalet föryngringar av järv, lo och varg. Om det inte förekommer någon föryngring av en art inom en sameby skall det fastställas om arten förekommer regelbundet, uppträder t illfälligt eller helt saknas. För att fördelningen mellan samebyarna av det totala ersättnings- beloppet skall bli rättvis måste inventeringarna utföras på samma sätt i olika län. Det är också viktigt att resultatet av inventeringarna blir så korrekt som möjligt. I länsstyrelsernas regi görs därför utvärderingar av inventeringsmetoderna. Det anordnas också möten där de som arbetar i olika län får träffas och diskutera metodfrågor. 8.2.3Ersättning för olika typer av rovdjursförekomst En föryngring av en art respektive regelbunden eller tillfällig förekomst av arten skall ge den aktuella samebyn ersättning motsvarande värdet av ett visst antal renar. Ersättningen skall först och främst täcka den beräknade verkliga förlusten av renar. Därutöver skall ersättningen täcka extra kostnader för merarbete och bevakning i anledning av rov- djursförekomsten samt även ett naturvårdsvärde. Detta innebär att man utifrån det ersatta antalet renar inte kan dra slutsatsen att så många renar faktiskt har dödats av rovdjur. Varje fastställd föryngring av järv eller lo skall ersättas med ett belopp som motsvarar värdet av 200 renar. Om järv ynglar i samma område som lo minskas ersättningen för varje järvföryngring till värdet av 150 renar. Om en järvlya grävts ut med tillstånd från Naturvårds- verket eller varit utsatt för illegal plundring eller någon annan allvarlig störning och någon kull därefter kan registreras minskas Ersättning för rovdjursrivna renar Ersättning lämnas då med en 1/12 av full ersättning till och med den månad då beskattningen skett. Om järv eller lo inte ynglar inom en sameby men ändå förekommer regelbundet inom samebyn skall ersättning utgå med värdet av 50 renar per art. Om arterna inte förekommer regelbundet utgår ersättning för Denna beräknas utifrån samebyns barmarksareal. Arealen i kvadratkilometer multipliceras med faktorn 0,02 och avrundas till närmaste högre tiotal. En föryngring av varg skall ersättas med värdet av 500 renar. höga tal motiveras med att vargen har en benägenhet att splittra och flytta renhjordar när den jagar, vilket medför ett stort merarbete. kommer att en vargkull kan medföra att en flock på omkring tio djur uppstår och att arten har ett Förekomst av enstaka vargar ersätts med värdet av 50 renar per individ. Ersättningen utgår alltså utifrån antalet individer till skillnad från ersättning för regelbunden förekomst av järv eller lo. För dessa utgår ersättningen per art. Om vargföryngring förekommer inom en sameby utgår individersättning endast för vargar som upprättar egna identifierbara revir. Om en ensam varg dödas minskas ersättningen med en 1/12 av 50 renar för varje återstående månad av året. Om en föryngring av järv, lo eller varg sker inom en sameby men inom från en eller flera andra samebyar skall ersättningen delas lika mellan byarna. Om en by är mer skadelidande än de andra kan besluta om en annan fördelning. Även föryngringar i skall beaktas om de finns på de områden där svenska renägare får ha sina renar enligt Renbeteskonventionen, som gäller mellan och (avsnitt 7.2.4). Dessutom skall föryngringar både i och alltid beaktas om de sker inom från gränsen. De ersätts med hälften av värdet av det normala antalet renar som föryngringen i fråga brukar ersättas med. Om det inte bedrivs någon tamdjursskötsel på den norska eller finska sidan utgår full ersättning eftersom det aktuella rovdjuret i sådant fall kan antas livnära sig främst på svenska renar. Ersättningen fördelas lika mellan berörda samebyar. För björn och kungsörn lämnas ersättning beräknad utifrån samebyns areal. Ersättningen beräknas på samma sätt som ersättningen för tillfällig förekomst av järv och lo. 160 Ersättning för rovdjursrivna renar ansvarar för fördelningen av den totala ersättningen mellan samebyarna. Ytterst är det tinget som sådant som kan besluta om för- delningen av ersättningsbeloppet. Men i praktiken är beslutanderätten delegerad till tingets kanslichef, som avgör frågan efter föredragning. Samebyarna avgör själva hur den ersättning som tillkommit respek- tive by skall användas. Medlen kan antingen användas av byn eller för- delas mellan medlemmarna. Särskilda medel har reserverats för ersättning vid extrema situationer då massdödande av renar förekommit. I och förslag till nytt ersättningssystem fanns en definition av vad som avsågs med massdödande. har sedan genom ett styrelsebeslut antagit en något annorlunda definition och ytterligare regler för dessa situationer (se protokoll från sammanträde den 14–, § 39). När det gäller massdödande utgår ersättningar i enlighet med styrelsebeslutet. Med massdödande avses sålunda att ett eller flera rovdjur dödat minst tio renar inom ett begränsat område – exempelvis en vintergrupps väl samlade hjords betestrakt – inom loppet av . I fall av massdödande utbetalas ersättningen till renägaren. Ersättning utgår med samma belopp som försäkringsbolagen betalar för renar som dödas av bilar. Ersättning kan även utgå för merkostnader som uppkommer på grund av skadan, t.ex. för återsamling av dokumenterat skingrade renar. 8.2.6Renar som dödas i Renbeteskonventionen (avsnitt 7.2.4), som gäller mellan och , ger vissa svenska samebyar rätt att låta sina renar beta på den norska sidan av gränsen. En del nordliga byar har hela eller stora delar av sitt sommarbete i . ersattes svenska renägares r ovdjursförluster i av den enligt samma regler som gällde för norska renägare. Det norska systemet för ersättningar för rovdjursförluster bygger på att ersättning utgår för funna rovdjursdödade renar. Systemet skiljer sig alltså mycket från det nuvarande svenska systemet, vilket också var ett av skälen till att slutade ersätta svenska renägares förluster. Ersättning för rovdjursrivna renar ingår de områden i där svenska renägare får ha sina renar på bete i det svenska ersättningssystemet. Samebyarna får alltså ersättning för rovdjursförekomst i . Inventeringar utförs av läns- styrelserna och samebyarna från gränsen och in i . I övrigt får uppgifter om r ovdjursförekomst från norska organ. I genomförs inventeringar av Statsskog på uppdrag av fylkesmannen (). Norska renägare har enligt Renbeteskonventionen rätt att låta sina renar beta på vissa områden i . Deras rovdjursförluster ersätts av den enligt norska regler. I och med förslag till nytt ersättningssystem behandlades frågan om toleransnivåer beträf- fande antal rovdjursrivna renar och antal rovdjur inom en samebys område. När det gäller antalet rivna renar sades att man inte skulle behöva tolerera att rovdjuren tog fler renar än som motsvarade en tredjedel av det normala slaktuttaget. Detta sades innebära att rovdjuren fick ta högst av renantalet. Beträffande antalet rovdjur sades att en sameby inte skulle behöva tåla fler än fyra föryngringar av järv eller lodjur och inte fler än totalt sex föryngringar av båda arterna tillsammans. Det sades vidare att en liten by kanske inte kunde tåla ens så många föryngringar medan en stor kanske kunde acceptera fler. När antalet föryngringar översteg det angivna så skulle Naturvårds- verket, enligt förslaget, pröva om rovdjuren skulle decimeras. Därvid skulle principerna om högsta antal rovdjur tillämpas. Den så kallade överenskommelsen om högsta rovdjursantal har vållat mycket diskussion. Från renägarhåll hävdas ofta att svikit överenskommelsen. Även regeringen har fått kritik för sin hante- ring av frågan. När beslutar om skyddsjakt skall man tillämpa jaktförordningen. Det finns inte något författningsstöd för att de två myndigheterna och med någon bindande verkan för skulle kunna bestämma hur jaktförord- ningen skall tillämpas. Verket kan inte heller besluta om 162 Ersättning för rovdjursrivna renar några föreskrifter på området. Det är mot denna bakgrund svårt att se att överenskommelsen skulle kunna tillmätas någon rättslig betydelse. Tvärt om måste de tjänstemän på som skall besluta i ett ärende om skyddsjakt självständigt tillämpa gällande lagar, förordningar och andra föreskrifter. 9 Den statliga administrationen I förordningen (1996:1515) med instruktion för finns bestämmelser om arbetsfördelningen mellan olika departement. Där anges på vilket departement olika typer av förvaltnings- och lagstift- ningsärenden skall handläggas samt till vilket departement olika centrala myndigheter hör. Både Miljö- och handlägger frågor av betydelse för rovdjurspolitiken. Regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden skall beredas i samråd mellan det departement som har ansvaret för frågan och övriga berörda statsråd. ansvarar för lagstiftning på miljöområdet och för- valtningsärenden som gäller bl.a. naturvård och biologisk mångfald. Inom departementet finns en särskild sakenhet som svarar för dessa frågor, . Rovdjurspolitiken genomförs i stor utsträckning genom jaktlagstift- ningen, dvs. jaktlagen och jaktförordningen. Denna hör emellertid inte till ansvarsområde utan till . Det lagstiftningsarbete som ligger inom ansvars- område och som är eller skulle kunna vara av direkt betydelse för rovdjurspolitiken är ganska begränsat. Närmast ligger väl lagstiftning om skydd för vissa naturområden, t.ex. för det slutliga genomförandet av Natura 2 000. När det gäller internationella frågor har ansvar för arbetet inom konventionen om biologisk mångfald och Bernkon- ventionen. Departementet har också ett ansvar för genomförandet av art- och habitatdirektivet liksom fågeldirektivet. Självfallet måste även andra departement i sitt arbete med olika författningar beakta direktiven. 164 Den statliga administrationen Eftersom direktiven i väsentliga delar genomförs genom jaktlag- stiftningen får de stor betydelse också för . hör till ansvarsområde. Detta innebär bl.a. att det är departementet som i budgetarbetet ansvarar för att medel ställs till verkets förfogande. ansvarar för förvaltnings- och lagstiftnings- ärenden som rör jakt och viltvård samt rennäringen. Inom departementet finns en sakenhet som svarar för ärenden om bl.a. jakt och viltvård, samer, rennäring samt administrativa ärenden om . ansvarar för jaktlagstiftningen. Som fram- gått av den tidigare framställningen är det främst genom jaktlagstift- ningen som den nuvarande rovdjurspolitiken konkret uttrycks av riksdag och regering. I jaktlagstiftningen regleras under vilka förutsättningar rovdjuren får jagas. Dessutom regleras där frågor om bidrag till åtgärder för att förebygga rovdjursskador och om ersättningar för sådana skador. ansvarar också för utformningen av systemet för ersättning för rovdjursrivna renar. Det är som i budgetarbetet skall se till att medel ställs till förfogande för förebyggande av rovdjursskador och ersättningar för sådana skador. är en förvaltningsmyndighet under regeringen. Dess verk- samhet regleras av sametingslagen (1992:1433). Tinget består av 31 ledamöter som utses genom val. Endast samer är valbara och har rösträtt (2 kap. 2 § och 3 kap. 2 och 8 §§ sametingslagen). har till uppgift att arbeta för en levande samisk kultur. Tinget skall delta i samhällsplaneringen och då bevaka att samiska behov beaktas, däribland rennäringens intressen vid utnyttjande av mark och vatten (2 kap. 1 § sametingslagen). har stor del i arbetet med systemet för ersättningar för rovdjursrivna renar. Det var tinget som tillsammans med Naturvårds- verket utarbetade förslaget till nytt ersättningssystem. får anslag för ersättningar för rovdjursrivna renar. Med tillämpning av förslaget till nytt ersättningssystem beslutar tinget om fördelningen mellan samebyarna av det totala ersättnings- beloppet. Man utgår då från resultatet av rovdjursinventeringar . Tinget beslutar också om ersättningar vid fall då Den statliga administrationen 165 rovdjur massdödat renar. I denna del har tinget också självt beslutat om en definition av massdödande. Tinget får också anslag avsedda för same- byarnas kostnader för det inventeringsarbete som bedrivs inom ramen för ersättningssystemet. har inte någon beslutanderätt beträffande jakt på björn, järv, lo, varg eller kungsörn men i och gemensamma förslag till nytt ersättningssystem behandlades frågor om decimering av rovdjur. är en central förvaltningsmyndighet under regeringen. Verket har ett övergripande ansvar för miljöarbetet i hela landet och skall vara samlande och pådrivande i detta (1 § förordningen (1988:518) med instruktion för ). I arbets- uppgifter ingår att i förhållande till regionala och lokala m yndigheter arbeta med mål, vägledning, samordning och uppföljning av m iljö- arbetet. har en viktig roll när det gäller frågor som rör de fyra stora rovdjursarterna och kungsörnen. I vissa frågor fattar verket beslut i enskilda ärenden medan man på andra områden utarbetar före- skrifter. Det är som avgör om jakt skall få äga rum på björn, järv, lo, varg och kungsörn (avsnitt 7.4.3). I den mån stammarnas storlek, sammansättning och utbredning skall regleras så sker det genom jakt. Det är alltså till stor del genom tillämpning av jaktlagen (19987:259) och jaktförordningen (1987:905) som den nuvarande rovdjurspolitiken kommer till praktiskt uttryck. Verkets beslut i frågor om skyddsjakt kan dock överklagas till länsrätten. De beslut om jakt som meddelats beträffande de aktuella arterna har meddelats med stöd av bestämmelserna om skyddsjakt. Endast beträffande björn och lo tillåts en mera omfattande sådan jakt. I de generella skyddsjaktsbeslut som meddelas beträffande dessa båda arter anges hur många djur som får skjutas samt var och jakt får äga rum. Besluten innehåller också regler för hur jakten får bedrivas och för hur de skjutna djuren skall hanteras. Ett beslut kan innebära att ett visst antal djur får skjutas inom ett visst område, som t.ex. kan utgöras av ett län. Områdena kan även preciseras noggrannare. Skyddsjaktsbesluten kan alltså användas för att ganska noggrant styra arternas antal och utbredning. Enligt 6 § jaktförordningen kan också besluta om tillstånd till jakt på de fyra stora rovdjursarterna utan att det är fråga om 166 Den statliga administrationen Bestämmelsen gäller inte kungsörn. Några beslut med stöd av 6 § har inte meddelats . En annan viktig aspekt på rovdjurspolitiken är frågan om förebyg- gande av skador orsakade av rovdjur och om ersättningar för sådana skador. I dessa frågor har inte någon beslutanderätt i enskilda ärenden. Däremot har en annan viktig funk- tion genom att verket deltar i utformningen av de regelverk som tilläm- pas. När det gäller skador på annat än renar meddelar föreskrifter om bidrag till förebyggande åtgärder och ersättningar för skador. Detta gör man med stöd av ett bemyndigande i 29 a § jaktför- ordningen. Föreskrifterna på området har meddelats i viltskadekun- görelsen (SNFS 1996:4), (avsnitt 7.4.6). Ku ngörelsen innehåller många preciserade regler om när bidrag och ersättningar får lämnas. Även när det gäller rovdjursskador på renar har haft en viktig roll i utformningen av ersättningssystemet. När fördelar det totala ersättningsbeloppet mellan samebyarna tillämpas i praktiken det förslag till nytt ersättningssystem som tinget och gemensamt tagit fram. När det gäller ersättningssystemet för skador på ren har Naturvårds- verket också en del i ansvaret för att inventeringar kan genomföras. Det är verket som ger länsstyrelserna i uppdrag att genomföra invente- ringarna och verket ställer också medel till länsstyrelsernas förfogande för inventeringsarbetet. är central jordbruks- och rennäringsmyndighet. Verket skall, enligt 1 § förordningen (1998:415) med instruktion för , inom jordbrukets och rennäringens områden arbeta aktivt för en konkurrenskraftig, miljö- och djurskyddsanpassad livsmedels- produktion till nytta för konsumenterna. Verket skall följa, utvärdera och hålla regeringen informerad om utvecklingen inom näringarna. Det anges också att verket skall vidta åtgärder för att bevara den biologiska mångfalden. Inom rennäringens område gäller rennäringslagen (1971:437) och rennäringsförordningen (1993:384). Med stöd av 8 § förordningen meddelar föreskrifter om upplåtelser av jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Medlem i sameby får dock jaga och fiska, inom ramen för sin i lagen reglerade renskötselrätt, och behöver därför ingen upplåtelse. Verket meddelar vidare med stöd av 10 § förordningen, efter samråd med Naturvårds- verket och , föreskrifter om den hänsyn som vid Den statliga administrationen 167 renskötsel skall tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. Varken i fråga om upplåtelser eller om nämnda hänsynskrav beslutar verket i individuella ärenden. Detta ankommer på berörda länsstyrelser. Följande exempel ur verkets hänsynsföreskrifter kan vara av intresse vad avser samspelet mellan rennärings- och naturvårdsintressena. Skador till följd av renskötselarbete skall undvikas eller begränsas för växt- och djurarter som är akut hotade, sårbara, sällsynta eller hänsyns- krävande. Däggdjur och fåglar som är akut hotade, sårbara eller hänsynskrävande får inte utsättas för allvarliga störningar under sin fortplantningstid. I aktionsplan för bevarande och hållbart nyttjande av den biologiska mångfalden inom rennäringen konstateras att renen är ett urgammalt inslag i vår fauna och att den utgör bytesdjur för varg, järv, lo, björn och kungsörn. Det anges att särskilda markanvändnings- planer skall upprättas där speciellt värdefulla respektive känsliga områden för renskötseln och naturvården läggs in. Även de olika sätt på vilka rennäringen använder mark, vatten och fasta anläggningar skall framgå. Detta motiveras med att sådana markanvändningsplaner skulle ge bättre förutsättningar för en integrerad planering av renskötseln och miljö- och naturvårdsmålen liksom för samarbetet mellan rennäringen och naturvården. Aktionsplanen innehåller också avsnitt om lokalisering av renskötselanläggningar på sådana platser att eventuella skador på den biologiska mångfalden minimeras samt om möjligheter till information och utbildning för samer om biologisk mångfald m.m. Kostnaderna för aktionsplanens genomförande skulle täckas inom ramen för det svenska miljöstödsprogrammet. disponerar medel ut statsbudgeten under anslaget främjande av rennäringen. Medlen används till bl.a. prisstöd och till redovisning av rennäringens markanvändning Stöd lämnas också genom att verket bifaller ansökningar om medel till olika projekt, främst sådana som kan erhålla medfinansiering från EU.