sou · GNB3105d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Den nya klareringsmodellen baseras på riskanalysmetoder och ett utökat systemstöd som fördelar ärenden i olika priorietetsgrupper så att ärenden där det finns stor eller medelstor risk för fel sorteras ut för särskilda kontroll åtgärder, medan ärenden där det föreligger en liten risk för fel klareras med en förenk lad klareringsfunktion. Genom RISK kan satsa större resur ser på information och service som kvaliteten i kontrollurvalet förbättras, vilket medför att den legala trafiken störs mindre av de kontrollåtgärder som utför. Servicetrappan – ett tullsystem för god kvalitet och smidiga tull- rutiner – är en utveckling av RISK och skall således bedrivas inom ramen för TDS. Projektet innebär i korthet att genom ett nytt förfarande inte i samma utsträckning som skall kontrollera den legala kommersiella godstrafiken, utan i stället satsa resurserna där de utnyttjas mest effektivt. Detta skall uppnås genom ett system med enklare klareringsförfarande som innebär stora fördelar och lättnader för de import- och exportföretag och andra ekonomiska operatörer som är kända av för att hålla en hög kvalitet i uppgifts lämnande och i sina rutiner för utrikeshandel. Tanken är att företag skall få möj lighet att i olika steg bl.a. utnyttja förenklade och därmed snabbare kla rerings- förfa randen. Arbetet med tillståndsgivningen för användande av förenklade förfaranden skall därvid ha en hög prioritet för att skapa förut sättningar för en generellt högre kvalitet hos tulldeklarationerna, vil- ket innebär att de i normalfallet inte behöver granskas lika ingående som annars skulle vara fallet. Innan ett företag får ett till stånd, skall förvissa sig om att företaget har sådana rutiner och dess per- sonal sådana kunskaper att man kan förvänta sig att det lever upp till vad som generellt krävs enligt tullagstiftningen och de särskilda villkor och förutsättningar som anges i tillståndet. Visar det sig i det löpande arbetet att ett företag, trots påpekanden, inte lever upp till vad som kan begäras av företag som fått tillstånd att exempelvis använda sig av för- enklade förfaranden, skall tillståndet dras in an tingen för en begränsad tid eller tills vidare. 188 Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och SOU 1999:105 En kort beskrivning av tulldatasystemet (TDS) Tullregisterlagen reglerar ett för gemensamt register som får föras med hjälp av automatisk databehandling. TDS används allmänt som ett begrepp för såväl tulldatasystemet som tullregistret. Främst har TDS inneburit att procedurer vid tullklarering (dvs. Tull- verkets åtgärder i fråga om en vara som angetts till godkänd tullbe hand- ling) automatiseras, bl.a. genom att information som tidigare lämnats på pappersdokument nu i stället kan lämnas i form av elektroniskt överförda uppgifter, s.k. elektroniska dokument. Import- och export- deklarationer kan dock fortfarande lämnas på papper, och även sådan hantering ingår i TDS genom att en tulltjänsteman registrerar ingivna uppgifterna i TDS som ett led i tullklareringen. Det elektroniska förfarandet inom TDS kan i korthet beskrivas eller exemplifieras på följande sätt. En näringsidkare som vill importera el ler exportera varor upprättar ett standardiserat elektroniskt meddelande som förses med ett för varje ärende unikt identifieringsnummer (tullid). Detta meddelande överförs elektroniskt till en extern mottagningsfunktion, som sköts av en från fristående servicebyrå, där med delandets äkthet kontrolleras. Det sker enkelt uttryckt genom en kontroll av att meddelandet kommer från den angivna avsändaren och är oför vanskat, vilket på visst tekniskt sätt kan fastställas med hjälp av ett elek troniskt sigill, som närmast kan anses utgöra den elektroniska mot svarigheten till namnteckningen på ett pappersdokument. Det elektroniska meddelandet skickas därefter till central- dator i . I olika delsystem inom TDS görs sedan ett flertal au to- matiska kontroller av ärendet, t.ex. avseende krav på tillstånd, pris- avvikelser, riskanalysbaserade spärrar eller slumpurval. Ett ärende som klarar den automatiska kontrollen fördelas till grön kanal, vilket in ne- bär att TDS föreslår att ärendet bör godkännas utan att några ytter ligare kontroller görs av en tulltjänsteman. Ett ärende som inte går i genom kontrollen fördelas i stället till röd kanal, vilket i sin tur inne bär att vissa åtgärder måste vidtas av en tulltjänsteman innan ett slutligt klare- ringsbeslut kan fattas. För att klarering faktiskt skall ske i ett ärende som har överförts elektroniskt till TDS, krävs att närings idkaren på något sätt särskilt begär detta, t.ex. direkt i det elektroniska dokumentet eller . När klarering är begärd överförs det elektroniska ärendet till en lokaldator i den region där ärendet hör hemma. Ärenden som i TDS fördelas till grön kanal kan numera efter införandet av RISK – ett system byggt på riskanalys (se avsnitt 3.5.1) – klareras helt SOU 1999:105Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och 189 Härefter går ärendet igenom olika delsystem, som t.ex. uppbörds systemet. Som nämns tidigare ingår i TDS, förutom det beskrivna elek- troniska för farandet, även ärenden som lämnas in manuellt, genom att dessa registreras i systemet av en tulltjänsteman med hjälp av en datorterminal. TDS omfattar i sin helhet således samtliga ärenden som innefattar klarering vid import, export och transitering, debitering av tull och andra skatter samt insamling och bearbetning av underlag för handelsstatistik. Som nämnts ovan får för vissa särskilt angivna ändamål föra ett gemensamt tullregister med hjälp av automatisk databehandling. Vid sidan av tullregistret (TDS) förekommer register för tullens brotts- bekämpande verksamhet. Dessa register omfattas dock inte av bestäm- melserna i tullregisterlagen (se avsnitt 3.5.4). De i tullregisterlagen angivna ändamålen för tullregistret var ur- sprungligen fastställande, uppbörd, restitution och redovisning av tull och skatter m.m. som skall betalas till , fullgörande av över- vakning, kontroll och revisioner inom tullmyndigheternas verksamhets- område, planering och tillsyn av tullverksamheten samt framställning av viss statistik. I samband med lagens tillkomst uttalades i förarbetena att det huvudsakliga ändamålet med tullregistret var att uppgiftslämnandet och tullens klareringsrutiner skulle automatiseras och rationaliseras (prop. 1989/90:40 s. 18). har genom medlemskapet i EU fått ett ökat behov av ef fektiv punktskattekontroll, eftersom en sådan kontroll är av väsentlig betydelse för att den fria rörligheten för varor inom gemenskapen skall uppnås. Ändamålskatalogen har därför utökats för att denna effektivare kontroll skall kunna genomföras. Vad det är fråga om är att tullregistret får användas för prövning av och tillsyn över upp lagshavare, skatteupplag och registrerade varumottagare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi samt för revisions- och annan kontrollverksamhet enligt lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter. är registeransvarigt för tullregistret. Det är en följd av att är en enda myndighet. Registeransvaret delades tidigare mellan och de regionala tull- myndigheterna. 190 Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och SOU 1999:105 Uppgifter som får finnas i registret I motiven till tullregisterlagen anges att det är viktigt att karaktären på de uppgifter som får föras in i registret slås fast i lag, men att någon de- taljreglering inte är möjlig (prop. 1989/90:40 s. 20). De uppgifter som tillåts är sådana som krävs för att TDS skall kunna fylla sin funktion. Det rör sig om uppgifter som importörer eller exportörer lämnar i ett ärende, vissa uppgifter i EG:s tulltaxa, uppgifter om kontroll av import, export och punktskatter samt uppgifter för statistikproduktion. Vidare får registret innehålla uppgifter om debitering eller avräk ning av skatter eller avgifter, beslut av och beslut om import- eller exportlicenser som utfärdas av andra myndigheter, tillstånd som krävs för import eller export, regi strering av skattskyldig avseende vissa punktskatter samt betalning och indrivning av tull, annan skatt och avgifter. Härutöver får det finnas uppgifter om fysiska och juri diska personers identitet samt identitetsbeteckningar för transport medel m.m. och uppgifter om deras ägare. Avslutningsvis får det även finnas uppgifter för kontroll av registret samt för åtkomst till och användning av det. I tullregisterlagen finns särskilda bestämmelser om sambearbetning av uppgifterna i tullregistret med uppgifter från andra register. Vad som regleras är att tullregistret får sambearbetas med uppgifter från register hos , och . När det gäller de två sistnämnda myndigheterna avser regle ringen uppgifter i deras register om import- och exportlicenser, medan det i fråga om re- gister hos är sambearbetning av uppgifter om regist- rering av skattskyldiga som avses. I motiven till lagen markeras att be- stämmelsen inte är avsedd att vara uttömmande, utan att det i förord ning eller genom beslut av Datainspektionen skall vara möjligt att tillåta sambearbetning även i andra fall än de uppräknade (prop. 1989/90:40 s. 24). har terminalåtkomst till tullregistret. En tullregion får dock endast ta del av de uppgifter som behövs i regionens verksamhet. Mot- svarande begränsning gällde för tullmyndigheterna före omorga nisatio- nen . Vid tullregisterlagens tillkomst hade inga myndig- SOU 1999:105Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och 191 heter utanför terminalåtkomst, men som ett led i effekti vise- ringen av punktskattekontrollen får fr.o.m. såväl Riks - skatteverket som vissa skattemyndigheter ha sådan åtkomst till registret. För samtliga myndigheter inom skatteförvaltningen avser terminal- åtkomsten uppgifter om kontroll och beslut enligt lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter. Utlämnande av uppgifter på medium för automatisk data behandling Uppgifter får lämnas ut från tullregistret på medium för automatisk databehandling till , , Riksskatte- verket, skattemyndigheter, , och Kemikalieinspektionen. Regeringen har även i tullregisterförord- ningen bemyndigat Datainspektionen att lämna särskilt medgivande om utlämnande till andra myndigheter. När ett klareringsärende m.m. anhängiggörs i TDS skall den sökande ange ett ärendespecifikt tullidentifikationsnummer (tullid). Vid sökning i tullregistret efter ett visst ärende skall i första hand detta tullid an vändas som sökbegrepp. I vissa fall kan det dock finnas behov av att använda andra sök begrepp för att identifiera ett ärende, t.ex. or ganisations- eller personnummer. I tullregisterlagen anges därför att tullid, personnummer och organisationsnummer är grundläggande sök begrepp i registret. I motiven till lagen anges att uppräkningen av sökbegrepp inte är uttömmande, vilket innebär att lagen inte be gränsar sökningar till an vän- dande av dessa begrepp (prop. 1989/90:40 s. 21). En sådan begränsning finns däremot i tullregisterför ordningen, av vilken framgår att om det uppkommer fråga om att i tullregistret använda sök begrepp – för utom de i lagen uppräknade – som har grundläggande betydelse för re gistrets funktion och som är känsliga från integritetssynpunkt, skall verket överlämna frågan till rege ringen för avgörande. Uppgifter som hör till ett tullärende skall gallras ur registret efter utgången av det kalenderår då uppgiften lämnades eller – i vissa fall – registrerades. Om det i lag eller annan författning har föreskrivits läng re bevarandetid än , gäller dock den bestämmelsen. Dessutom har regeringen bemyndigat att, om det finns särskilda skäl, föreskriva andra tider för bevarande av vissa uppgifter. 192 Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och SOU 1999:105 Elektroniska dokument och mottagningsfunktion i TDS Inledningsvis i detta avsnitt nämndes att en stor del av TDS består i han- tering av elektroniska dokument. Begreppet elektroniskt dokument definieras i 12 § tullagen (1994:1550) som en upptagning vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande. Vidare nämns tidigare i detta avsnitt att hanteringen av ett elektroniskt dokument eller meddelande börjar med att t.ex. en nä ringsidkare för över meddelandet till en extern mottagningsfunktion, varifrån det efter en äkthetskontroll vidarebefordras till centraldator. Regeringen motiverade införandet av den mottagningsfunktionen med att det när meddelanden sänds från ett företag till eventuellt krävs en översättning från det språk som används av den avsändande da torn till det språk som TDS arbetar med och att denna översättnings uppgift lämpligen bör göras i en särskild mottag ningsfunktion, som kan vara placerad hos någon annan än (prop. 1989/90:40 s 25 f.). Regeringen anförde även att ett företag som sköter mottag nings- kontrollen kan jämställas med ett postkontor till vilket ett meddelande kommer för att sedan vidarebefordras till mottagaren. I mottagnings- funktionen sker en teknisk kontroll av den avsända programfilen, dvs. meddelandet, som returneras till avsändaren när den uppvisar brister. Någon kontroll görs dock inte av innehållet i medde landet, utan det är överföringen som kontrolleras. Regeringen an såg inte att en sådan kon- troll kunde anses utgöra ett led i ärende hanteringen. Författnings stödet för det särskilda förfarande med en extern mot tag- ningsfunktion finns i tullregisterlagen och tullregisterförordningen. I lagen sägs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får överlämna åt en juridisk person att förmedla uppgifter till och från tullregistret i sådana elektroniska dokument som avses i tulllagen. I förordningen har regeringen sedan bemyndigat att besluta om överlämnande av mottagnings funktionen till en extern juridisk person, vilket också har skett. I samband med främst tullbeslag öppnas ett ärende hos . Dessa ärenden inordnas i en tullmålsjournal som består av akterna i inkomna tullmål, ordnade i nummerföljd. Datainspektionen har genom beslut (dnr 1059--1096-93) gett tillstånd att föra särskilda personregister, även de benämnda tullmåls journaler, vilka har som ändamål att utgöra sökregister till de egentliga jour nalerna för uppföljning, komplettering och statuskontroll av de däri in gående ären- SOU 1999:105Register hos skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och 193 Personregistren får användas även för framställning av statistik. Tullmålsjournalerna (personregistren) består alltså närmast av datoriserade dagboksblad för tullmålen. Registren får innehålla uppgifter om ärendet som sådant, om ob jektet (dvs. den person som ärendet avser) och om varan som var före mål för tullbeslaget m.m. Uppgifter om ärendet kan vara sådant som re- gistreringsdatum, brottsort, handläggare och referens till åklagarmyn- digheten. Om objekten får det finnas uppgifter om person- eller orga- nisationsnummer, namn, kön, nationalitet, samt datum för dom eller strafföreläggande i ärendet. De uppgifter som registreras om varan är varuslag eller varubenämning, mängd och värde, transportsätt, göm- ställe, lagringsplats, processbeslut och andra åtgärder m.m. Personuppgifter i tullmålsjournalerna – alltså personregistren – skall gallras när de inte längre behövs, dock senast efter den tidpunkt då ärendet avslutades. 3.5.4Register i brottsbekämpande verksamhet Vid sidan av tullregistret (TDS) för även register som an- vänds i den brottsbekämpande verksamheten. Bestämmelser om re gister i den verksamheten fanns tidigare i förordningen (1987:864) om Tull- verkets register för brotts bekämpande verksamhet, som tillkom med stöd av en bestämmelse i lagen (1965:94) om polisregister m.m. Det brottsregister som fört har gått under be nämningen SPADI, spaningsdiariet. finns regleringen av brottsregister i stället i lagen (1997:1058) om register i brottsbekämpande verksamhet och i förordningen (1997:1064) om re gis- ter i brottsbekämpande verksamhet. De sistnämnda för- fattningarna ger rätt att föra vissa register i under rättelseverk- samhet, nämligen analysregister samt ett gemensamt underrättelse- register och ett gemensamt spaningsregister. Övergripande frågor o ch principer 197 4 Övergripande frågor och principer I detta kapitel redovisar vi vår inställning till mer övergripande frågor och principer av allmän karaktär som berör samtliga eller de flesta av våra lagförslag. I de närmast följande kapitlen kommer vi att närmare gå igenom våra förslag till lag stiftning inom de olika områden som omfattas av vårt uppdrag. Eftersom samtliga lagförslag har en likartad struktur och i många delar innehåller identiska eller likartade bestämmelser, har vi valt att i 5–7 kap. redovisa våra överväganden om lag stiftningen i allmänhet, utan att gå närmare in på de enskilda lagför slagen. Därefter redovisar vi i 8 kap. de särskilda förhållanden som gäller för olika verk- samhetsområden och som i vissa delar kräver sär skilda bestämmelser som är specifika för respektive verksamhet. 4.1Behovet av datorstöd i myndighets- verksamhet Användningen av datorer hos myndigheter i har ökat kraftigt . Denna utveckling är ett naturligt led i effektiviseringen av verksamheterna. Den alltmer långtgående internationaliseringen till- sammans med det faktum att människor är mer rörliga även inom lan dets gränser, kommer framöver att ställa allt större krav på en effektiv ärendehantering hos myndigheterna. Det finns därför ingen anledning att anta annat än att behovet av datorstöd kommer att fortsätta öka. kan tas som ett exempel på detta behov. Verket har utökat datorstödet i sin verksamhet och därigenom rationaliserat bort en stor del av pappershanteringen. Detta till trots fort- sätter utvecklingen på datorområdet inom i snabb takt – inte minst på grund av de nya uppgifter som följer av EU- medlemskap – och flera projekt har startats eller är på väg att slutföras. Även inom skatte förvalt ningen pågår projekt med syfte att i allt större grad automatisera den i stora delar redan elek troniskt baserade ärendehanteringen. Inom exekutionsväsendet har man ännu inte kommit lika långt, men långtgående planer, och pågående projekt, finns med 198 Övergripande frågor och principer syfte att införa i stort sett helt elektronisk ärende hantering i bl.a. utsökningsverksamheten. Den snabba utveckling av datoriseringen inom myndighetsområdet som varit har visat att den lagstiftning som reglerar användandet av datorstöd måste vara teknik oberoende och flexibel, för att inte hindra den effektivisering av verksamheterna som kontinuerligt pågår. Detta är inte minst påtagligt i de verksamheter som vi har att se över. Det är näst intill omöjligt för lagstiftaren att hålla jämn takt med den tekniska utvecklingen, och det är särskilt tydligt just inom dataområdet. För att inte hamna i en situation där den tekniska utvecklingen styr den rättsliga regleringen, är det enligt vår mening nödvändigt med en lagstift ning som tar sikte på principiellt viktiga frågor, men så långt som möj ligt lämnar detaljregleringen därhän. Lagstiftningen skall således styra användandet av ny teknik i allmän verksamhet, inte tvärtom, som den rättsliga regleringen inte får tillåtas förhindra eller onö digtvis försvåra en välkommen effektivisering av olika verksamheter. 4.2Skyddet för personlig integritet De grundläggande bestämmelserna till skydd för den personliga integri- teten finns i regeringsformen (RF). Redan i 1 kap. 2 § slås fast att det allmänna skall värna om den enskildes privatliv. Denna intention kom- mer till uttryck i stora delar av den lagstiftning som reglerar det allmän- nas handlande gentemot enskilda och även enskildas handlande gentemot varandra. Som exempel på sådan lagstiftning kan nämnas brotts balken och sekretesslagen (1980:100). Av stor betydelse är även rätten för enskilda att enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen ta del av allmän na handlingar (handlingsoffentligheten). Härigenom garanteras enskilda insyn i och kontroll av den offentliga förvaltningen, vilket kan vara po- sitivt från integritetssynpunkt. Offentligheten kan emellertid även inne- bära nackdelar från integritetssynpunkt, eftersom enskilda tvingas accep- tera att uppgifter om dem kan vara åtkomliga för andra personer. I 2 kap. 3 § RF finns en särskild bestämmelse som avser integritets- skyddet vid användandet av automatisk databehandling. Där sägs att varje medborgare, i den utsträckning som anges i lag, skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Den författning som har haft som främsta syfte att uppfylla regeringsformens intentioner i fråga om integritetsskydd i datoriserad verksamhet är datalagen (1973:289), vilken numera har ersatts av personuppgiftslagen Övergripande frågor o ch principer 199 (1998:204). Särskilda integritetsskyddande bestämmelser om utlämnan- de av uppgifter ur dataregister finns även i sekretesslagen. Det är inte möjligt att definiera exakt vad som avses med personlig integritet. Inte minst möter det svårigheter, eftersom uppfattningen om vad som är en rent personlig sfär varierar mellan olika personer. Dess- utom förändras inställ ningen till integritet över tiden. Det kan också konstateras att varken svensk lagstiftning eller doktrin innehåller någon enhetlig definition. Flera försök att närmare utreda be greppet personlig integritet har dock gjorts i andra sammanhang där frågor om datorise- ringen i samhället har varit aktuella. Som exempel kan nämnas Offent- lighets- och sekretesslagstiftningskommittén i betänkandet Data och Integritet (SOU 1972:47), i betänkandet Personregister – Datorer – Integritet (SOU 1978:54) samt Data- och offentlighetskommittén i betänkandet Integritetsskyddet i informations- samhället (Ds Ju 1987:8). Av allt att döma finns det enig het om att vissa faktorer är särskilt viktiga att ta hänsyn till när det gäller att bedöma integritetskänsligheten vid automatiserad behandling av personuppgifter. Det gäller arten av personuppgifter som samlas in och registreras och varför detta görs, hur och av vem uppgifterna används samt mäng den av uppgifter som samlas på ett och samma ställe eller som på något annat sätt är tillgängliga för bearbetningar och sammanställningar. Oavsett hur man väljer att se på integritetsbegreppet, är det knappast vågat att påstå att stora informationsmängder som är samlade så att uppgifter är enkelt sökbara på elektronisk väg och som används vid myndighetsutövning, utgö r en påtaglig risk för att enskilda personer skall utsättas för icke acceptabla intrång i den personliga sfären. Stat liga myndigheters användande av datorer i verksamheten kan alltså i sig utgöra ett hot mot den personliga integriteten. Detta måste hela ti den beaktas vid utformandet av lagstiftningen på området. Allmänna bestämmelser om integritetsskydd inom dataområdet finns, som nämns tidigare, i personuppgiftslagen. För olika verksam heter kan dock integritetsproblemen vara av skiftande art. Det går alltså inte generellt att lösa alla problem och fullt ut beakta alla frågeställ ningar genom att vända sig till personuppgiftslagens bestämmelser. De olika integritetsaspekter som är aktuella i samband med regleringen av användandet av datorer och dataregister inom skatteförval tningen, exe- kutionsväsendet och hos , är t.ex. vilka uppgifter som får registreras, vem som får ta del av dem och hur de får användas. I fråga om vem som får ta del av uppgifter intar omfattningen av myndigheters och andras direktåtkomst till elektroniskt lagrad information en sär- ställning. Sådan åt komst har ansetts särskilt integritets- känslig. Detsamma har gällt samkörning av uppgifter från olika källor. 200 Övergripande frågor och principer Vi kommer att behandla de olika integritetsaspekterna efterhand som vi redovisar vår inställning i de olika sakfrågorna, t.ex. gällande direktåtkomst.