sou · GNB376 · 2000-01-01 00:00:00 — SOU och Ds som ingår nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. Fakta Info Direkt, Kundservice Box 6430, 113 82 Tel: , Fax: Grafisk formgivning: , Ett av uppdrag är att summera och värdera de senaste årens demokratiutredningar och demokratiforskning, ett annat att stimulera det offentliga samtalet om demokratin. Av de skälen har redan åtskilliga demokratiforskare medverkat på våra temaseminarier runtom i landet liksom i flera av våra debattoriente- rade småskrifter. Av de skälen har också den här boken kommit till. Det här är den första av tretton böcker där drygt ett hundra forskare inom samhällsvetenskap och humaniora kommer att belysa olika aspekter av den svenska folkstyrelsens utveckling. Författarna är verksamma inom drygt tio vetenskapliga ämnesområden. Artik- larnas vetenskapliga kvalitet har vanligtvis säkerställts genom att författarnas kollegor granskat dem inom ramen för sina institutio- ners forskarseminarier. Forskarvolymerna har tillkommit efter en genomgång av den demokratirelevanta forskning som pågår på universitet och hög- skolor. En del forskare har ombetts att redovisa forskningsläget jämte sina egna, pågående eller avslutade studier. Andra har fått uppdraget att genomföra nya studier inom områden som forsk- ningen eftersatt men som behöver kunskap om. Tack vare att nästan alla också lämnat ett bidrag har denna breda, om än långt ifrån fullständiga exponering av vår nationella kunskap om demokratin blivit möjlig. Att forskarna ser det som en del av sin yrkesroll att leverera underlag för det offentliga samtalet är värt att notera med tillfredsställelse. Inte för att forskarna skulle sitta inne med alla svaren. Men för att deras olika teoretiska infalls- vinklar och verklighetsbilder kanske kan göra det politiska samtalet mer insiktsfullt. Förhoppningen är nu att dessa texter ska kunna läsas med be- hållning även utanför forskarsamhället. Det betyder inte att förfat- tarna förenklat invecklade orsakssammanhang. Men jag bad dem att skriva så att texten blir läsbar för inte bara forskare inom andra ämnesområden utan även för en allmänbildad medborgare. Detta kan kräva viss återhållsamhet med inomvetenskapliga jargonger. Särskilt svåra och komplicerade tankegångar kan behöva en något större pedagogisk omsorg än vanligt. Av samma skäl har biträtt med en språklig granskning av nära nog alla texter. Den här bokens tema är maktdelning. Makttemat är inte unikt för den här volymen. På många olika sätt intresserar sig Demokratiut- redningen för maktens innebörd, fördelning och kontroll. Därför behandlas frågorna i varje volym. Men det som skiljer den här voly- men från de andra är att utgångspunkten huvudsakligen är konsti- tutionell. I den internationella demokratidebatten är författnings- frågorna på frammarsch. Även i får de en ökad uppmärk- samhet, bl.a .genom inträde i EU. anser det därför motiverat att ge plats för maktdelningsfrågorna i en offentlig diskussion om den svenska folkstyrelsens framtid. I särskilt tre av våra småskrifter har vi för övrigt redan gjort en sådan ansats, nämligen Demokrati på europeisk nivå? (SOU 1998:124), EU – ett demokratiprojekt? (SOU 1998:145) och Löser juridiken demo- kratins problem? (SOU 1999:58). Den inledande frågan i den här volymen gäller hur idéerna om folksuveränitet, jämlikhet och majoritetsstyre skall kunna förenas med rättsstatens principer inom ramen för en demokratiteori. Frå- gan reses naturligtvis utifrån den ofta oklara, ibland rentav lättsin- niga diskussionen om hur medborgarstyrelsens ideal skall relateras till rättsstatens. Utifrån en politisk-filosofisk diskussion finner inte några övertygande skäl att lämna den svenska författningens starkt framhävda folksuveränitetsprincip. Han menar dock att som man måste skapa robusta former eller procedurer måste demokratin vara mycket känslig för sin egen värdegrund. Konkret innebär det att det måste finnas rättigheter som skyddar det politiska deltagandet och en respekt för männis- kors värde. Det innebär också att man får ta den risk som pluralis- men i en folklig organisering innebär. Endast folket självt bör tillåtas stävja folkmaktens aktivism genom att binda, begränsa eller balan- sera den på formella eller informella vägar. Hur förhållandet mellan politik och rätt gestaltats i praktiken skildrar sedan med ett jämförande tvåtusenårigt väst- europeiskt perspektiv. tar vid med fokus på Sveri- ges efterkrigstid. Med hjälp av bl.a. Clintonmålet respektive den nya Tingsrätten i skärskådar författarna sammantaget de konflikter som tid efter annan blossat upp inom detta diffusa Båda förutspår inte bara att juristerna nu blir allt starkare som maktutövare utan ser också hur den svenska förlorar sin suveräna lagstiftningsmakt för sitt territorium. menar att den här utvecklingen pockar på en ny diskussion om relationen mellan rätten och politiken. Den tvingar också juristerna att göra sig av med sin traditionella, hägerströmska självförståelse att uttolka gällande rätt som det rätta uttrycket för lagstiftarens vilja samt garantera beslutens formella kraft. Hon argumenterar för att man måste blottlägga beslutens moral genom att också arbeta med de materiella frågorna. Rättens normativa grund och relation till den allmänna samhällsmoralen måste lyftas fram. Ytterst påverkar det medborgarnas förtroende för både folkstyrelsen och rättstaten. När därefter går igenom olika grundlagsmo- deller och europeiska rättsfall konstaterar han att den svenska för- fattningspolitiska debatten, i den mån vi fört någon alls, i alltför liten omfattning gällt majoritetsstyre vs minoritetsskyd eller parla- mentarism vs maktdelning. Majoritetsparadigmet ser ett demokratiproblem när domstolar avgör centrala politiska spörs- mål. Själv finner han inte någon genuin motsättning mellan starkare domstolar och starkare politiker. Det gör däremot , som hävdar att det finns mycket tydliga och centrala skilje- linjer mellan demokratiska system och system med politiskt be- mäktigade domstolar. Han exemplifierar, liksom för övrigt Nerge- lius, bl.a. med utvecklingen i , och . Hans slutsats blir att en demokrati endast skall kunna bindas av sådana beslut som lyckats vinna folkligt stöd i val. I det ljuset framstår lag- prövningsrätten som ett artfrämmande inslag i demokratiska sys- tem. Juristerna är emellertid inte den enda profession som kan göra anspråk på rollen som demokratins eller medborgarnas väktare mot en ohämmad folkmakt. Det finns även andra institutioner som har till uppgift att balansera, begränsa och korrigera (den nationella) folkviljan. Den offentliga förvaltningen är en, revisionen en annan. Grundlagen tilldelar även kommunerna en viss autonomi. Hur kon- stitutionellt eller praktiskt-politiskt oberoende dessa egentligen är i kan man dock diskutera. Att ingen av dem analyserades sär- skilt noggrant när den nuvarande regeringsformen kom till antyder väl ett svar. Inte heller har de debatterats särskilt mycket i den offentliga debatten. Lika litet har samhällsforskningen ägnat upp- märksamhet åt dem ur denna synvinkel. Kan det vara så att vår kon- stitution rymmer en större dynamik än vad som tagits i bruk? I tre empiriska uppsatser om förvaltningen, revisionen respektive kommunerna konstateras att deras autonomi överlag är tämligen svag, ja till och med alltför svag. Författarna argumenterar nämligen utifrån maktspridningens, öppenhetens och mångfaldens värden: Ju mer ämbetsmännen uppträder som demokratins tjänare i stället för att vara makthavarnas drängar(), ju mer obero- ende kunskap vi kan få om de politiska beslutens utfall (och /), och ju mer autonoma kommunerna tillåts bli (/), desto starkare blir medborgarstyrelsen. blottläggs i två bidrag några maktdelningskonsekvenser av det svenska medlemskapet i EU. menar att det har förstärkt den maktförskjutning från till regeringen som redan ägt rum av andra skäl. Regeringen har fått en starkare ställning i fråga om lagstiftningsmakt. När parlamentaris- tiska regeringsform tillämpas inom ramen för vårt EU-medlemskap förs statsskicket därmed något paradoxalt tillbaka till den maktdel- ning som utmärkte regeringsform. Men viktigare kanske är att det blivit svårare för oppositionen att bedriva sitt granskande arbete. Att exekutiven stärker sin makt i förhållande till folkför- samlingarna förefaller också gälla de nya regionerna. I sin skildring av den kamp som olika makteliter utkämpat kring de nya regionerna konstaterar att medborgarna har marginaliserats. Han är kritisk mot såväl de konkreta resultaten som den de- mokratiska ambitionsnivån. Därmed är vi tillbaka till syftet med att ge ut boken. Även om inte har till uppgift att utvärdera författ- ningen, menar vi att folkstyrelsens utveckling varken kan eller bör diskuteras utan en sådan relief. Den här boken kan dessutom ses som ett försök att i viss mening demokratisera själva författnings- debatten genom att föra ut diskussionen om maktdelningen till en bredare medborgarkrets. Slutligen ligger det i linje med vårt arbete att också pröva om en informell maktförskjutning inom konstitu- tionens ram skapar förutsättningar för att marginalisera eller invol- vera medborgarna i samhällsutvecklingen. ledamöter har inte tagit ställning till ar- tiklarnas innehåll. Varje författare ansvarar själv för innehållet i sitt bidrag. O M A T T T Ä M J A F O L K M A K T E N . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . M E L L A N R Ä T T O C H P O L I T I K – E N R Ä T T S H I S T O R I S K B E T R A K T E L S E ..................................................... V E M R E G E R A R I R Ä T T E N S R I K E ? – M A K T D E L N I N G E N I E T T H I S T O R I S K T O C H R Ä T T S P O L I T I S K T P E R S P E K T I V ..... O M R Ä T T E N S R O L L I E N D E M O K R A T I S K S A M H Ä L L S - U T V E C K L I N G ....................................................... G R U N D L A G S M O D E L L E R O C H M A K T D E L N I N G ................ D E M O K R A T I O C H J U R I D I S K K O N T R O L L ...................... Ä M B E T S M Ä N N E N S O M D E M O K R A T I N S V Ä K T A R E ........... R E V I S I O N E N S R O L L I D E N P A R L A M E N T A R I S K A D E M O K R A T I N ....................................................... D E M O K R A T I S K A A S P E K T E R P Å D E N K O M M U N A L A R E V I S I O N E N ........................................................ K O M M U N A L S J Ä L V S T Y R E L S E S O M M A K T S P R I D N I N G S - P R O J E K T ? – D E N S V E N S K A S T A T S T R A D I T I O N E N O C H D E N L O K A L A P O L I T I S K A S T Y R E L S E N ......................... K O N F L I K T E N S O M F Ö R S V A N N – H U R H A R D E T S V E N S K A EU - M E D L E M S K A P E T P Å V E R K A T M A K T D E L N I N G E N M E L L A N R E G E R I N G O C H R I K S D A G ? D E M O K R A T I I R E G I O N E R – U T V E C K L I N G S D R A G O C H M Ö J L I G H E T E R ...................................................... F Ö R F A T T A R P R E S E N T A T I O N E R . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Om att tämja folkmakten Statsvetare tycks aldrig tröttna på att diskutera hur demokrati bör definieras. Ändå är det, åtminstone om man får jämföra med renod- lade alternativa styrelsesätt, tämligen enkelt att klargöra vad som ut- märker en styrelse baserad på folkmakt. Oavsett hur man i övrigt har velat precisera demokratins innebörd, har begreppet genom år- hundraden varit förknippat med tre sammanlänkade idéer: folkets suveränitet, politisk jämlikhet och majoritetsprincipen. Det är folket självt som gemensamt styr över sina egna gemensamma angelägen- heter. I den process som fastställer vad som är folkviljan ska alla medborgare idealt sett behandlas som varandras jämlikar. Och det råder oenighet ska majoritetsprincipen fälla avgörande.1 Denna demokratins kärnbetydelse rymmer flera problem. Det är inte alls så självklart alla gånger vilka som utgör folket. Det är inte heller alltid så enkelt att fastställa vad som är folkviljan. Och det finns en rad olika tänkbara tolkningar av vad som avses med att tilll- lämpa majoritetsprincipen. Dessa i många fall mycket grannlaga te- oretiska och praktiskt politiska problem kommer jag i allt väsentligt att lämna därhän i denna uppsats. Det betyder inte att problemen kan nonchaleras, tvärtom. Men de får anstå till ett annat tillfälle.2 Här tar vi för givet att vi ändå någorlunda förstår vad som avses med uttryck som folk- eller majoritetsvilja, och att det också finns procedurer för att fastställa vad det handlar om i praktiken. Det är en annan komponent i den demokratiska överideologin som i stället kommer att ställas i förgrunden. Demokratin, som vi känner den från de moderna västerländska statsbildningarna, rym- mer som regel ytterligare en komponent. Förutom folksuveränitets- tanken har vi i västerlandet fogat in en idé som noga räknat stammar från en helt annan tanketradition, konstitutionalismen eller rätts- statstanken. I demokratins idéhistoria illustrerar arvet från den franska respektive den amerikanska revolutionen att en konstitutio- OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN nell demokrati kan anta olika former; man kan ge olika betoning åt de båda ideal som kan härledas från respektive tanketradition.3 När konstitutionalismen fogas samman med folksuveränitets- tanken kan således resultatet bli lite olika. Konstitutionalismen kan ta sig flera olika uttryck, men det gemensamma draget är att det i större eller mindre utsträckning handlar om att tämja den makt som utgår från folket självt. Det som ytterst intresserar oss i den följande framställningen är om det finns goda skäl för en sådan ordning, men för att ge svar på detta fordras först att vi kan precisera vad slags tekniker som står till buds för att tämja folkmakten. Det är således två uppgifter som jag ålägger mig, en kartläggande eller utredande och en normativt värderande. Den konstitutionella reglering av politiskt beslutsfattande som vi valt i Sverige4 – jag har i första hand Regeringsform i åtanke – kan uppfattas som ett konsekvent försök att institutionalisera de- mokratins grundläggande idéer, folksuveränitet eller folkmakt, poli- tisk jämlikhet och majoritetsprincipen. Det är ytterst sett folket självt som avgör hur det ska styras och det är ytterst sett folket självt som avgör i vilken utsträckning folkstyrelsen ska omgärdas av proceduriella eller substantiella restriktioner. Konkret betyder det att majoritetsförhållandet vid ett val också bör få genomslag i den förda politiken. Grundlagens regler ska så långt som möjligt stå neutrala i förhållande till olika politiska pro- gram. Det parti eller de partier som vunnit en majoritet för sitt pro- gram ska inte hindras av grundlagen att genomföra det. Det väsent- liga undantaget gäller här demokratins fortbestånd, dvs. de regler som stadfäster proceduren för att fastställa majoritetens inriktning vid kommande val. De politiska fri- och rättigheterna ges därför ett starkt skydd i den svenska grundlagen. Denna skissartade beskrivning av svensk författningspolitik ger nog en överdriven bild av att nuvarande grundlag präglas av idémässig renlärighet. Trots alla reservationer återstår emellertid som ett faktum att den nuvarande svenska författningen inte alls är något typiskt uttryck för den politiska tanke som vi historiskt kän- ner under benämningen konstitutionalism. Vår förra Regeringsform var i så måtto betydligt mera representativ. Uttryckt på annat sätt betyder det att den nuvarande svenska Regeringsformen från idésynpunkt står den närmare än den ame- rikanska. En konstitutionell styrelseordning förknippas i första hand med idéerna om att statsmakten ska vara bunden, begränsad och gärna också balanserad (i engelskan blandas detta systematiskt samman genom användningen av termen limited government). De praktis- ka uttrycken för dessa idéer har varit att konstitutioner dels tilldelar vissa institutioner uppgiften att kontrollera konstitutionens efter- levnad, dels innehåller omfattande kataloger med medborgerliga fri- och rättigheter, dels delar upp statsmakten på flera olika organ som då kan fungera som balanserande motmakter. I den svenska konsti- tutionen ges emellertid varken kontrollmakten, individuella fri- och rättigheter eller maktbalans någon starkare betoning.5 Konstitutionalismen kan historiskt sett uppfattas som en reak- tion mot det kungliga enväldet. Det var inte i första hand folkvälde eller demokrati som anfördes som alternativ när den oinskränkta kungamakten ifrågasattes. Möjligen fanns det en ansats därtill i så- dana idéer som härledde furstens legitimitet ur folkets samtycke. Kärnpunkten i denna reaktion var emellertid tanken på den bundna statsmakten eller rättsstaten. Rättsstatsidén innebär ... att lagen binder statsorganen – även de högsta bland dem – på samma sätt som den binder medborgarna i gemen. Mel- lan härskare och folk består inte bara ett maktförhållande, där den ene befaller den andre, utan också ett rättsförhållande, där båda parter har sina bestämda plikter och rättigheter. Till härskarens rättigheter hör att befalla undersåtarna, men om hans befallningar går utöver hans rättsliga kompetens saknar de bindande kraft, och ofta återkommande rätts- kränkningar från hans sida kan göra att det rättsband som består mellan honom och undersåtarna slites av och att folket löses från sin lydnads- plikt.6 Det mest väsentliga i rättsstatsidén är föreställningen om en förut- sägbar statsmakt. I dess idealbild kommer den politiska verksamhe- ten nära administration och rättstillämpning. Det är lagarna snarare än regenten som styr samhället. Inslaget av skapande verksamhet i politiken ska vara litet. Politik bör i stället ha karaktär av rutinmäs- sigt agerande. Demokratin kan på motsvarande sätt uppfattas som en alternativ lösning på den politiska styrelsens problem. Den grundläggande idén – folksuveräniteten – är i detta fall att samhället ska bemäktiga sig staten; statsmakten ska kontrolleras av dem som styrs av den. Ett sådant synsätt är uppenbart mera öppet för aktivism inom politiken OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN Genom tankegången att staten binds av lagar som har sin grund i folkets vilja, kan dock idéerna om rättsstat och folksuveränitet kombineras. Det är den idémässiga hörnstenen i den konstitutionella demokratin. Men poängen ligger inte i att staten ska vara bunden, utan i att dess agerande ska reflektera folkviljan.7 När kravet på politisk demokrati på allvar restes uppstod inte heller någon harmoni mellan de två lösningarna på statsstyrelsens problem. I stället kom idén om rättsstaten och konstitutionalismen att ställas upp mot folksuverä- niteten. Motiven var förmodligen mera krassa, men de intellektuellt sofistikerade företrädarna för den politiska högern betonade att de- mokratin innebar ett hot mot det måttfulla och förutsägbara ageran- de som rättsstaten stod för. Demokratins anhängare hävdade å sin sida, att det förflutna inte skulle tillåtas att utöva diktatur över sam- tiden, eftersom jorden tillhör de levande och inte de döda som uttryckte saken. De döda har inga rättigheter.8 Folksuveränitetstanken gick segrande ur denna strid. Men – och häri ligger den västerländska demokratisynens egenart – detta kunde ske utan att rättsstatsidén och konstitutiona- lismen därmed förlorade. När demokratin angreps av fascismen och kommunismen, visade det sig nämligen att folksuveräniteten var ett värn för rättsstaten. Men även den omvän- da kopplingen kan påvisas. Rättsstaten har framgångsrikt använts för att bygga under folksuveräniteten. Idén om medborgerliga fri- och rättigheter frigjordes från begränsningen till den civila sfären och utsträcktes till att gälla även politiken.9 De politiska rättigheterna kan ses som resultatet av en förening mellan rättsstatsidealet och folksuveränitetstanken. Vår demokratiska överideologi innehåller element som historiska omständigheter format till en syntes av des- sa båda olikartade idéer. Den i västerlandet helt dominerande demokratisynen kan således med fördel uppfattas som en sammanfogning av rättsstatsidén och folksuveränitetstanken. Denna idé (rättsstatsidén), som haft en så utomordentlig betydelse för den västerländska kulturen, står inte i något logiskt samband med den demokratiska folksuveränitetsidén. De båda idékretsarna har emellertid stått i en så intim historisk förbindelse med varandra, att de helt genomsy- rat varandra.10 Men de båda idealen är inte på något självklart sätt harmonierande. Syntesen innebär att delvis motstridiga element förs samman och vägs mot varandra, men beroende på hur syntesen utformas kan de konstitutionella elementen endera främja eller hämma folkstyrelsen. Hur söka svar på våra frågor? Konstitutionalismen rymmer, som har påtalats, tre olika idéer om författningspolitiska tekniker för att tämja makten. Följ- aktligen kan vi även urskilja tre olika sätt att tämja folkmakten: Folkets makt kan vara bunden. Folkets makt kan vara begränsad. Folkets makt kan vara balanserad. Idén att makten ska vara bunden är kärnan i konstitutionalismen; det politiska beslutsfattandet ska följa en i förväg bestämd procedur. Den offentliga makten utövas under lagarna, heter det exempelvis i den svenska Regeringsformen. Vanligtvis tänker vi oss emellertid att konstitutionalismen innefattar något ytterligare, och då är det endera maktbalans eller maktens begränsning vi har i åtanke. Idén att makten ska balanseras syftar till att åstadkomma moderation, medan maktbegränsning just handlar om att skydda vissa områden från politiska ingrepp. Denna enkla typologi över författningspolitiska tekniker är må- hända inte helt oklanderlig. Med lite god vilja kan man hävda att själva indelningsgrunden är enhetlig. Det handlar om tre sätt att re- glera beslutsfattandet, nämligen proceduren, innehållet och förut- sättningarna eller omgivningen. Typologin förmår nog också att fånga in alla de fenomen den avser att innefatta, dvs. den är uttöm- mande. Bekymret är att de olika kategorierna inte på ett naturligt sätt framstår som oberoende av varandra. En författningsdomstol, för att nu ta det kanske mest närliggande exemplet, kan således mo- tiveras både med hänvisning till maktbindning och maktbalans. Ett väl utformat klassificeringsschema bör förutom de två tidigare nämnda kriterierna, helst även uppfylla kravet att de olika katego- rierna utesluter varandra. I många sammanhang är just det kriteriet helt avgörande för att vi ska kunna lita på de slutsatser som dras. Här är emellertid detta mindre problematiskt. Givet vårt syfte och undersökningens uppläggning kan vi mycket väl leva med det fak- tum att vissa konstitutionella regleringar påverkar mer än en av de tre kategorierna. Förutom denna tredelning, finns det anledning att också upp- märksamma en annan viktig skiljelinje. OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN det påverkas inte bara av konstitutionella regler. Sättet att utöva makt, maktens inriktning, men också dess genomslagskraft, påver- kas också av en lång rad faktorer som inte finns formaliserade i nå- gon konstitution eller något annat slags regelverk. I vissa fall rör det sig om faktorer som inte bör eller kanske inte ens kan formaliseras. Tekniker för att tämja folkets makt kan således endera vara formali- serade i ett regelverk eller fungera mer informellt. tillsammans ger dessa distinktioner oss följande uppsätt- ning alternativ: Sex olika sätt att tämja folkmakten Den fortsatta framställningen är i huvudsak disponerad i enlighet med detta klassificeringsschema. Varje kategori kommer därvid att preciseras och klargöras med hjälp av exempel. Genomgående ställer vi oss också frågan om tämjandets önskvärdhet ur demokratisk synvinkel. För att kunna göra det senare måste vi emellertid först funera över hur man då lämpligen går tillväga. Vi måste ha någon sorts metod för att genomföra prövningen. Hur prövas normativa resonemang? De flesta tänker sig nog att vetenskapen inte kan ge svar på norma- tiva frågor.