sou · GNB325 · 2000-01-01 00:00:00 — Företrädare för kommunerna inom renskötselområdet har poängterat att samrådet med samebyarna fungerar bra. De är dock inte beredda att tillstyrka utökade markrättigheter för samerna. Liksom vissa markägare anser de att praktiska lösningar går att finna inom ramen för nuvarande regelsystem. Samerna å sin sida har inte haft några invändningar mot en svensk anslutning till konventionen. De har emellertid med skärpa framhållit det orättfärdiga i att de inte kan förfoga över sina egna jakt- och fiske- rättigheter. De hävdar att statens upplåtelser av jakt och fiske till andra skadar deras renskötsel och kraftigt begränsar deras möjligheter att jaga och fiska inom renskötselområdet. Jag har noga studerat och analyserat konventionen och de uttalanden som gjorts angående tolkningen av den och jag har tagit del av de norska erfarenheterna från tillämpningen av konventionen. Den grundliga genomgång som gjorts visar så långt det är möjligt vad en anslutning till konventionen skulle innebära för svensk del i fråga om regeländringar m.m. Ytterligare utredning skulle knappast ge mer vägledning. 256 Tillvägagångssättet vid en svensk anslutning är – liksom flertalet internationella konventioner – i vissa avseenden vagt formulerad. Som jag tidigare påpekat finns ännu inte någon auktoritativ tolkning av konventionens bestämmelser. Man vet således inte med säkerhet hur konventionens bestämmelser skall tolkas. Jag ser dock inte detta som ett hinder mot en ratificering. Det är i stället möjligheterna till flexibilitet som är det centrala i detta sammanhang. Reglerna skall tolkas utifrån de speciella förhållanden som råder i varje enskilt land (artikel 34). Jag har i den tolkning jag har gjort av bestämmelserna i konventionen, med något undantag, strävat efter att finna miniminivån på de åtgärder som måste vidta för att uppfylla konventionens krav. Min tolkning av begreppet "äganderätt och besittningsrätt" i artikel 14 är ett exempel på detta liksom min tolkning av de åtgärder som krävs för att uppfylla artikel 15. Om ansluter sig till konventionen går det enligt min uppfattning inte att underskrida den nivå på åtgärder som jag har angett. Om man anser att dessa åtgärder går för långt får man avstå från att ratificera konventionen. Som jag redogjort för har jag haft kontakter med organisationer och myndigheter som skulle komma att beröras av konventionens tillämp- ning. Jag har vägt samman synpunkterna och tagit ställning till vad som krävs för att skall kunna ansluta sig till konvention nr 169 och vilka konsekvenserna skulle bli vid en sådan anslutning. Jag har därvid kommit fram till vissa riktlinjer för hur en svensk anslutning bör gå till. 17.7Hur skall en svensk anslutning gå till? Som jag ser det finns det två huvudlinjer för hur en svensk anslutning kan gå tillväga. (1) Ratificera nu och vidta nödvändiga åtgärder efter hand Jag bedömer att det i och för sig skulle vara möjligt att ratificera redan nu och sedan efter hand vidta nödvändiga åtgärder för att konventionens krav till alla delar skall bli uppfyllda. I princip har följt denna modell. Tillvägagångssättet vid en svensk anslutning 257 (2) Avvakta med ratificeringen till dess att större hinder är undanröjda Min bestämda uppfattning är dock att det lämpligaste förfarandet för svensk del är att avvakta med ratificeringen till dess att större hinder för en sådan anslutning är undanröjda. Det är nödvändigt att otydligheter först ut och att flera komplicerade frågor löses. Det innebär att en ratificering inte kan komma till stånd förrän om . Jag bedömer att det rör sig om ett tidsperspektiv . Detta ger också en möjlighet för berörda parter att noggrant informera sig om vad en ratificering kommer att innebära. Det kan i sig bidra till att motsättningarna minskas. Det ligger ett värde i att den anpassnings- process som det är fråga om inte hastas fram. Åtgärder som bör vidtas För att skall uppfylla konventionens krav måste ett antal åtgärder vidtas. Först måste den mark som samerna har rättigheter till identifieras. Det är ett av konventionens grundläggande krav. En gränsdragnings- kommission bör därför tillsättas. Det som kommissionen skall göra är att klarlägga vilken mark som samerna av tradition kan anses inneha och vilken mark som de traditionellt har nyttjat tillsammans med andra. Att identifiera den mark som samerna har nyttjanderätt till är princip detsamma som att bestämma de yttre gränserna för renskötselområdet. Ett sådant klarläggande kommer enligt min bedömning också att minska risken för ytterligare tvister rörande gränserna för vinterbetesmarkerna och bidra till lösa att redan pågående tvister. Vidare krävs det en utredning som klarlägger omfattningen av samernas rätt till jakt och fiske. Det nuvarande rättsläget är oklart och skapar ständiga konflikter framför allt mellan samer och andra jägare. Har samerna rätt till all jakt och fiske på sådan mark som de av tradition innehar eller delar de denna rätt med staten? När det blivit klarlagt vilka markområden som samerna av tradition innehar och vilka områden som de har nyttjanderätt till samt hur omfattande deras jakt- och fiskerätt är finns förutsättningarna för att vidta andra åtgärder som krävs för att skall kunna uppfylla konventionen. I vissa avseenden måste samernas rättigheter stärkas för att de skall nå upp till den miniminivå som konventionen förutsätter. Samerna bör få ett stärkt skydd mot inskränkningar i renskötsel- rätten. Inom mark som samerna traditionellt innehar bör de få rätt att upplåta sin jakt- och fiskerätt till andra mot betalning. Det bör också finnas ett tydligt skydd mot exploatering av sådan mark i 258 Tillvägagångssättet vid en svensk anslutning hushållningsbestämmelser och en rätt för att yttra sig innan exploatering sker. Inom mark som samerna av tradition nyttjar tillsammans med andra krävs också ett stärkt skydd mot inskränkningar. Samerna bör få rätt att yttra sig innan områden av riksintresse för rennäringen bestäms och innan exploatering av sådan mark tillåts. Åtgärder bör vidtas för att se till att samerna har tillräckligt med mark för att kunna fortsätta bedriva rennäring. Det är inte möjligt att nu bedöma om och i så fall i vilken utsträckning rennäringen är i behov av mer mark. Det är bl.a. beroende av utgången i de domstolsprocesser rörande framför allt vinterbetesmarkernas geografiska utbredning som pågår och de gränser för renskötselområdet som den av mig föreslagna kommer att komma fram till. Det behövs nya bestämmelser om utökade möjligheter till ersättning från staten till både samerna och deras motparter för rättegångs- kostnader i vissa mål som rör samernas markrättigheter. Som det nu är har framför allt samebyarna av kostnadsskäl mycket små möjligheter att få sina anspråk på mark rättsligt prövade. Ytterligare en åtgärd som jag bedömer som angelägen är en nationell informationskampanj om samerna som ursprungsfolk i och om den samiska kulturen och de samiska traditionerna. En sådan kampanj är också helt i linje med konventionens syfte. I artikel 31 finns behovet av informationsinsatser närmare beskrivet. Som jag redan antytt behövs också information som klargör vad en svensk anslutning till konventionen skulle innebära för berörda parter. Samtliga dessa åtgärder bedömer jag vara nödvändiga för att skall uppfylla konventionens krav och därmed kunna ansluta sig till konventionen. De nämnda åtgärderna kommer enligt min bedömning utan tvekan också att medverka till att minska motsättningarna mellan samerna och markägarna. Det finns t.ex. ett uppenbart behov av att fastställa de yttre gränserna för renskötselområdet för att undvika ytterligare rättsprocesser i sådana frågor. En sådan utveckling med klarare regler och minskade motsättningar skulle i sig vara en stor vinst. Av det skälet anser jag att det bör tas under allvarligt övervägande om inte åtgärderna är att betrakta som så angelägna att de bör genomföras även om en ratificering inte skulle komma till stånd. Jag vill i detta sammanhang påminna om att det ligger i konventio- nens anda att söka samförståndslösningar med ursprungsfolken. Däremot innehåller konventionen inga bestämmelser om hur konflikter mellan ursprungsfolken och andra skall lösas när ursprungsfolken och Tillvägagångssättet vid en svensk anslutning 259 andra har motstående intressen. Sådana konflikter finns inom ren- skötselområdet mellan samer och andra brukare av mark. Det är naturligtvis så att även samerna måste vara beredda att ta hänsyn till andra som driver näring inom renskötselområdet. Liksom andra näringsgrenar har renskötseln genomgått förändringar och förekommer t.ex. lastbilstransporter av renar. Det är åtgärder som på ett mer påtagligt sätt kan påverka omgivningen än mer traditionella arbetsmetoder. Det har emellertid inte legat inom ramen för mitt uppdrag att väga samernas intressen mot andra intressen och komma med förslag som underlättar samförståndslösningar mellan berörda parter. Mitt uppdrag har varit inriktat på att undersöka vad som krävs för att skall kunna ansluta sig till och konventionens syfte är att tillvarata ursprungsfolkens intressen. Den nu sittande har bl.a. i uppdrag att granska förhållandet mellan rennäringen och andra areella näringar. I uppdraget ingår att utforma bestämmelser i fråga om rennäringens rättigheter och skyldigheter för att minimera konflikterna mellan rennäringen och andra markanvändare i renskötselområdet. Det finns därför förutsättningar för kommittén att föreslå regler och andra åtgärder som minskar spänningen mellan samer och markägare och som underlättar lösningar i samförstånd. kan således komma att föreslå åtgärder som rör de frågor konvention nr 169 behandlar. Om skall kunna ansluta sig till konventionen är det nödvändigt att de förslag som kommittén utformar står i samklang med konventionens krav på de sätt som jag har redogjort för i betänkandet. Särskilt yttrande av och Vi anser att inte skall ratificera konvention nr 169. Våra skäl är följande. Enligt direktiv har utredaren haft till uppgift att utreda om kan ratificera konvention och vilka åtgärder som i sådant fall är nödvändiga. Frågan om kan ratificera måste ytterst anses vara en lämplighetsfråga. Vad utredaren har genomfört är en omfattande juridisk analys och uttolkning av vad konventionen stadgar. Han drar slutsatsen att det finns hinder av juridisk karaktär och föreslår ändringar i det svenska regelsystemet, som bör genomföras före en eventuell ratificering. Men till frågeställningen hör också att ta ställning till de konsekvenser en ratificering kan få för andra parter och för markanvändningen inom den del av landet som skulle omfattas. Om skulle ratificera är det enligt vår mening en ofrånkomlig förutsättning att ett sådant beslut föregåtts av en avvägning mellan olika intressen, vars resultat av dessa uppfattas som ekonomiskt och socialt rimligt. Det behövs ett mer allsidigt underlag för att kunna ta ställning till frågan om kan ratificera och det är en allvarlig brist att utredaren endast knapphändigt kommenterar avvägningsfrågan. De areella näringarna – jordbruket, skogsbruket och rennäringen – är hårt pressade på sina respektive marknader och har försvarat sina ekonomier genom att rationalisera, modernisera och förändra verksamheterna. När näringarna utövas på nya sätt kan det vara svårt att undvika att det uppstår missämja mellan rennäringen och de andra areella näringarna. Nya förflyttningssätt i renskötseln och det stora renantalet har till exempel skapat oro och irritation i markägarleden. har vi sett hur det på sina håll uppstått hårda, lokala konflikter. Detta skall inte tolkas som att det råder en allmän konflikt mellan bygdernas jord- och skogsbrukare och de renskötande samerna. Vi vill ändå varna för att en ratificering av , som syftar till att tillvarata samernas specifika näringsintressen, under rådande förhållanden kan driva fram nya och allvarligare konflikter mellan samer och småskaliga jord- och skogsbrukare. Vårt grannland är ett av 14 länder i världen som ratificerat konvention nr 169. Det har därför ingått i utredningsuppdraget att följa upp vad konventionen inneburit för del. antog denna under förespeglingen att den gällande, starka bruksrätten för samerna var tillräcklig. pågick en omfattande samerättsutredning i det s.k. Samerettsutvalget. I sitt svar på första avrapportering begärde att hållas informerad om utredningens arbete. Kommittén noterade att i inte anser att samernas bruksrätt uppfyller konventionskraven. Samerettsutvalgets folkerettsgruppe har också rapporterat en mot regeringen avvikande uppfattning, dvs. att konventionen kräver betydligt mer än en stark bruksrätt. Utredaren beskriver väl händelseutvecklingen i . Men när utredaren övergår till att diskutera vad som talar för och mot en svensk ratificering utelämnar han erfarenheterna från . Vi kan nu se hur samernas rättigheter till mark och naturtillgångar delvis stöps i ett långsamt växelspel mellan och Gèneve. Meningsskiljaktigheterna bland experter i och tonläget i den debatt, som blossat upp , borde fungera som en varningsklocka för beslutsfattare i . Vi befarar att en svensk ratificering skulle bli inledningen till en långvarig process om markrättigheter och naturtillgångar i där får en huvudroll. och riksdag skulle komma att överlåta viktiga beslut om nyttjandet av mark och naturtillgångar till , en organisation med liten kunskap och ingen erfarenhet av förhållandena i norra . En sådan process skulle skapa osäkerhet om framtida spelregler för näringarna och lätt bli grogrund för missämja mellan rennäringen och andra markanvändare. Det finns också en uppenbar risk för att lokala samförståndslösningar försvåras, ifall en av parterna tror sig vinna på att driva sina intressen på den internationella scenen. Det förefaller uppenbart att övergripande syfte att främja fred och samverkan mellan och inom stater kan komma på skam. Utredaren har vid sin uttolkning av konventionens krav tagit som sin utgångspunkt att ange miniminivån på de åtgärder måste vidta. Detta är ett viktigt observandum. Markrättigheter (Artikel 14) Samernas rättigheter enligt konventionen till mark som de traditionellt innehar måste tolkas som mycket långtgående. Vi kan i grova drag dela utredarens bedömningar om kravnivån. Vad däremot gäller mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra vill vi ifrågasätta utredarens analys; den miniminivå som utredaren anser följa av konventionen går enligt vår uppfattning längre än vad en objektiv analys ger vid handen. Till utredarens uppgift hör att i juridiska termer söka uttrycka skillnaden mellan gällande rätt och konventionens kravnivåer. Den förskjutning av rättigheter, som sålunda åtminstone krävs enligt utredaren, föreslås framför allt komma till uttryck i rennäringslagen och . För rennäringslagens del innebär detta att alla markan- vändningsåtgärder och upplåtelser som medför mer än ringa olägenheter för renskötseln eller samernas rätt till jakt och fiske blir otillåtna. I grunden skulle detta gälla för hela renskötselområdet, dvs. även den mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Om det vidtas åtgärder, som medför mer än ringa intrång för renskötseln, har samebyn rätt till ersättning. Vi konstaterar att de krav som riktas mot de andra markanvändarna är mycket långtgående om miniminivå skall uppnås. Och vi bedömer att kommentarerna om skogsbruket och skogsvårdslagen inte ändrar denna slutsats. Vilken utformning utredningsmannen tänkt ge de lagregler han angett som nödvändiga för att öka skyddet för renskötselrätten framgår inte närmare. Vi känner oss dock inte övertygade om vad utredningsmannen anför å sidan 167 om denna lagstiftnings förenlighet med grundlagsskyddet för äganderätten i 2 kap. 18 § regeringsformen. finns inte i rennäringslagstiftningen någon generell regel som ger myndighet rätt att stoppa en markägares pågående markanvändning ifall denna kan leda till skada eller olägenhet för renskötseln som är mer än ringa. Det finns inte heller belägg för att, såsom utredningsmannen tycks mena, en sådan regel skulle gälla på grundval av urminnes hävd. Vi menar i motsats till utredningsmannen att de lagändringar som denne angett som nödvändiga för att skydda samernas renskötselrätt innebär en utvidgning av renskötselrätten och en minskning av markäganderätten. I utredningsmannens förslag finns inte någon spärr mot hur långt en inskränkning i äganderätten kan gå. Om ett på de föreslagna ändringarna i rennäringslagen grundat myndighetsbeslut leder till att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten är markägaren enligt grundlagen tillförsäkrad rätt till ersättning. Utredningsmannens förslag till lagändringar borde därför jämväl ha innehållit ett förslag till regel med detta innehåll. Beträffande de krav som konventionen ställer på att identifiera den mark som samerna har rättigheter till, respektive möjligheten för samerna att med stöd av konventionen få sina rättigheter prövade, delar vi utredarens bedömningar. Naturtillgångar (Artikel 15) Vi vill fästa uppmärksamheten på utredarens snäva uttolkning av vad konventionen stadgar om ursprungsfolkens rättigheter till natur- tillgångar. Det finns en risk att utredaren såväl missbedömt det kvalitativa innehållet av rättigheterna som miniminivån. Konventionen nr 169 måste betraktas som exempellöst vag och svårtolkad. Utredaren bekräftar förhållandet men vill i stället se detta som en positiv flexibilitet, som gör det möjligt att formulera konventionskrav för del på den nivå han nu gör. Det torde vara en from förhoppning. Vi menar att det finns befogad anledning att uppmärksamma denna vaghet, eftersom den också öppnar för andra uttolkningar av samernas rättigheter. Det vittnar t.ex. den norska ILO- processen om. Utredaren lämnar bara översiktliga synpunkter på de kostnader som kan knytas till en ratificering. Vi har respekt för svårigheten att skatta dessa. Förutom nya organisationskostnader och de ökade utgifterna för den byråkratiska ärendehanteringen finns sannolikt en mycket stor kostnad för företag och för samhället då annan markanvändning än renskötsel kan komma att inskränkas över stora arealer. Vi menar att dessa samhällskostnader måste tas med i beräkningen om en ratificering övervägs. I stället för ratificering Utredaren anför ett antal argument för ratificering som tycks utgå från att har traditioner att leva upp till på det utrikespolitiska planet. En ratificering skulle ligga i linje med tidigare svenska ställnings- taganden på folkrättens område. Men oss veterligen har de åsyftade, tidigare konventionerna som ratificerat inte rymt rättighets- förskjutningar där en befolkningsgrupp gynnats på bekostnad av en annan. Det är nog snarare så att en anslutning till , som får till följd att relativt svaga grupper i norra ställs mot varandra, kan försvaga landets internationella anseende. Vi kan heller inte förstå utredarens argument att en svagt uppbackad konvention skulle ge den samiska befolkningen bättre möjligheter än en klok och avvägd politik baserad på lokala och verkliga förhållanden. Vi är övertygade om att en politik som reglerar samernas rättigheter till mark och naturtillgångar måste förankras på hemmaplan i . Den måste kombineras med andra politiska insatser som gynnar alla grupper och främjar utvecklingen i landsändan. Kommunerna har därvid en nyckelroll. En uppgift för staten blir att ange vissa ramar för lokala samförståndslösningar och därmed ge parterna ökat ansvar för sin bygds utveckling. Lagstiftningen om markanvändning måste vara kongruent. Det skydd lagstiftningen ger den ena parten mot den andres lagöverträdelser skall gälla ömsesidigt och vara likvärdigt. En positiv särbehandling av den samiska befokningen kan uppnås utan att andra grupper diskrimineras, men konvention nr 169 erbjuder inte dessa lösningar. Dagens samrådsförfarande mellan samebyarna och skogsbruket kan vara en modell för lokala lösningar för markanvändningen, men modellen kan säkert utvecklas vidare. En annan idé till lokal lösning, som vuxit fram i både och , är möjligheten att, utgående från statens mark, etablera lokal förvaltning av jakt, fiske och turism, där samerna och övrig lokalbefolkning tillsammans kan nyttiggöra sig ekonomin. En bredare modell för lokala lösningar i fjällregionen kan sökas i den s.k. fjäll-agendan, som är en lokal mötesplats för flera intressenter. Målet är dels att genom samarbete stärka de enskilda företagen, dels kunna behålla en större del av avkastningen inom området. Kommunerna har en viktig uppgift att på olika sätt stödja och uppmuntra sådana lokala initiativ. Inom utredningen har förts en värdefull diskussion om vilka förutsättningar som behövs för samlevnaden mellan rennäringen och övriga areella näringar. Vi instämmer i utredarens uppmaning till beslutsfattarna att genomföra vissa åtgärder – även om en ratificering inte skulle komma till stånd – som gör att lokala och rättssäkra lösningar kan växa fram och som minskar risken för konflikter. En sådan åtgärd är att tillsätta en kvalificerad gränskommission som identifierar den yttre gränszonen för renskötselområdet. Det behövs också nya bestämmelser, som gör det ekonomiskt möjligt för samer och enskilda markägare att i principmål reda ut tvister om markrättigheter. Särskilt yttrande av och Vi samiska experter i kommittén välkomnar förslaget att , i likhet med vad bl.a. och redan gjort, skall ratificera konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder. Genom att ratificera konventionen förenar sig med de stater som för en framåtsyftande politik i urbefolkningsfrågor. Att ratificerar konventionen får därmed betydelse inte enbart för samerna som folk utan främjar på ett positivt och aktivt sätt möjligheterna att förbättra situationen för andra urbefolkningar. Betydelsen härav kan inte underskattas. Vi vill i detta särskilda yttrande bara peka på en del viktiga principiella resonemang, utan att gå in i detalj i frågeställningarna. Vi ställer oss bakom förslaget att genomföra nödvändig ändrad lagstiftning innan konventionen ratificeras. Vi vill dock markera vikten av att utredningens förslag får en politisk förankring och följs upp av en aktiv information om konventionens innehåll och konsekvenser. Konventionen, som avlöser tidigare konvention , syftar till ett erkännande av ursprungsfolkens strävanden att utveckla sin kultur utifrån sin egen identitet. Konventionen innebär därför ett avståndstagande från den tidigare konventionens inriktning mot integration och assimilering. Konventionen innebär vidare ett faktiskt erkännande av kollektiva rättigheter till komplettering av tidigare erkända individuella mänskliga rättigheter. För svenskt vidkommande innebär detta ett förändrat synsätt, som ställer krav på inte enbart ändrad lagstiftning enligt lämnade förslag utan också ett erkännande i den svenska grundlagen av samerna som folk. Vi instämmer i stort sett i den tolkning av innebörden i första stycket i artikel 14 som utredaren gör. Den norska regeringens tolkning att en bruksrätt måste anses som tillräcklig för att uppfylla kraven enligt artikel 14 avvisas. Utredarens slutsatser ligger närmare både det norska Samerettsutvalgets folkerättsgrupps (NOU 1997:5) och det norska tolkning av begreppen äganderätt och bruksrätt. Från samisk sida har också i frågan om samernas rätt till land och vatten hävdats dels ett formellt äganderättsbegrepp i domstolar och dels ett funktionellt ägaderättsbegrepp i politiska diskussioner med statsmakten. I likhet med utredaren menar vi att rättsförhållandena i same- och renskötselområdet måste klarläggas. Frågan om ursprungsfolks rätt till naturresurser enligt konventionen 169 i förhållande till nationell lagstiftning och rättspraxis är nära kopplad till om man tillämpar ett formellt eller funktionellt ägande- begrepp. Utredarens konklusion att skyddet mot inskränkningar i rensköt- selrätten inom vinterbetesmarkerna bör stärkas instämmer vi helt med.