sou · GNB395 · 2000-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till att spar- potentialen främst torde finnas bland kunder som bor i eluppvärmda bostäder bör en försöksverksamhet i första hand omfatta hushåll med elvärme. Ansvaret för försöksverksamheten bör lämpligen ges till Ener- gimyndigheten, eventuellt i samarbete med . Med hjälp av en sådan försöksverksamhet kan värdet, och behovet, av att avskaffa preliminärdebiteringen, och även av att förbättra elräk- ningens utseende i övrigt, lättare bedömas. Bör elräkningen alltid baseras på faktisk förbrukning? detta torde även kunna utvinnas genom att noga följa utvecklingen av den norska reformen, och genom att följa upp de försök med att utveckla elräkningen som tidigare gjorts på olika håll i . Utredningen anser således att det inte finns skäl för statsmakterna att vidta några särskilda åtgärder för att avskaffa prelimi- närdebiteringen, men att en försöksverksamhet ändå bör genomföras. bör påpekas att flera skäl talar för att preliminärdebiteringen kan försvinna, även om inte statsmakterna särskilt skulle verka för detta. Ett skäl är att kundernas krav på service och på fakturering efter faktisk förbrukning torde komma att öka när de efter schablonbe- räkningens införande får lättare att byta elleverantör. Ett annat skäl är att systemen för att fjärravläsa elförbrukningen lär minska i pris, vilket bör leda till att fler nätföretag finner en sådan investering lönsam. Sammanfattningsvis anser således att det i dags- läget inte finns skäl att komplettera regelverket vad gäller krav på mät- period eller krav på att elräkningen bör baseras på faktisk förbrukning. Den ovan skisserade försöksverksamheten, och utvecklingen i övrigt efter schablonberäkningens införande, får visa om sådana förändringar ändå bör genomföras. 4Generella direktiv som gäller för utredningen Enligt ursprungliga direktiv (dir. 1998:37) skall utredningen beakta vad som sägs i direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa jämställd- hetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt redovisa effekter för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). I kapitlet redogörs för hur utredningen behandlat de generella direktiv som gällt för arbetet. Redogörelsen omfattar hela utredningsarbetet. Således behandlas resonemang och förslag både från delbetänkandet Öppen elmarknad (SOU 1999:44) och det nu föreliggande slutbetän- kandet. Regionalpolitiska konsekvenser av förslagen Enligt dir. 1992:50 skall kommittéer och särskilda utredare belysa re- gionalpolitiska konsekvenser av sina förslag. Därvid skall särskilt be- aktas hur förslagen påverkar sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet, samt hur planerade förändringar av taxor, avgifter, skatter och bidrag påverkar de ekonomiska förutsättningarna för kommuner, näringsliv och privatpersoner i olika delar av landet. I utredningens delbetänkande analyserades olika konsekvenser av införandet av schablonberäkning. Två av de förslag som lämnades kan sägas ha haft viss regionalpolitisk betydelse. Det ena berörde frågan om byte av elleverantör borde belastas med en avgift. Utredningen föreslog att varje kund skulle få göra fyra avgiftsfria byten per kalenderår, och att nätägaren för byten därutöver skulle ha rätt att ta ut en avgift av kunden. För att inte kunder utanför tätortsområden skulle missgynnas förordade utredningen att avgiftens storlek borde vara enhetlig för hela landet. Med hänsyn till att regeringen i prop. 1998/99:137 istället före- slog att alla byten av elleverantör skall vara kostnadsfria för kunden finns knappast skäl att här närmare belysa de regionalpolitiska konse- kvenserna av utredningens förslag. 74 Generella direktiv som gäller för utredningen Det andra av delbetänkandets förslag som hade viss regionalpolitisk betydelse avsåg hanteringen av småskalig elproduktion t.o.m. utgången av . föreslog att ett för ändamålet inrättat inköpsbolag borde åläggas mottagningsplikt och att innehavare av småskaliga an- läggningar borde ges en garanterad ersättning som motsvarade vad de kunde antas ha fått om schablonberäkning inte införts , vilket utredningen bedömde till /kWh. 1998/99:137 avvisade regeringen emellertid utredningens förslag om ett särskilt inköpsbolag. Enligt utredningens mening framstår det därför inte som meningsfullt att här belysa de regionalpolitiska konsekvenserna av detta förslag. Beträffande förslaget om ett garantipris på /kWh kan sägas att delbetänkandets förslag var tänkt att gälla torde denna ersättningsnivå enligt utredningens bedömning ha varit tillräcklig för att merparten av de små anläggningarna skulle ha kunnat övervint- ra. Några betydande negativa regionalpolitiska konsekvenser, till följd av avveckling av små kraftverk i regionalpolitiskt prioriterade områden, torde därmed inte ha kommit att uppstå. De förslag som lämnas i det nu föreliggande slutbetänkandet saknar såvitt utredningen kan bedöma regionalpolitiska konsekvenser. Prövning av offentliga åtaganden Dir. 1994:23 innehåller riktlinjer för hur kommittéer och särskilda utre- dare förutsättningslöst skall pröva offentliga åtaganden. Riktlinjer läm- nas även för hur effekterna av genomförd verksamhet skall analyseras, liksom för redovisningen av hur utredningsförslag skall finansieras. ursprungliga uppgift var att utvärdera leve- ranskoncessionssystemet och analysera om det borde avskaffas eller i någon form permanentas. Med dessa utgångspunkter skulle utrednings- arbetet enligt utredningens initiala planer givits en inriktning som i mycket påminde om den förutsättningslösa prövning som efterlyses i dir. 1994:23. En sådan ansats framstod också som naturlig med hänsyn till att hela det objekt utredningen tillsatts för att utvärdera (leverans- koncessionssystemet) rimligen kan betraktas som ett offentligt åtagande, i den meningen att staten med hjälp av systemet givit elanvändare vars elförbrukning inte mäts timvis och innehavare av småskaliga elproduktionsanläggningar ett särskilt skydd. Att detta skydd inte krävt offentligt finansiering torde inte förändra bedömningen i detta avseende. Generella direktiv som gäller för utredningen 75 Genom beslut från , som i förläng- ningen kommer att leda till att schablonberäkning införs , förändrades dock förutsättningarna för utredningen på ett genomgripande sätt. Som konstaterats i såväl sär- skilda skrivelse av som i prop. 1998/99:137 kan leveranskoncessionssystemet inte upprätthållas när schablonberäkning införs. Systemet kommer därför att upphöra per . I tilläggsdirektiv (dir. 1999:19) till utredningen uttalade regeringen därför att uppdraget att utvärdera leveranskonces- sionssystemet inte längre var aktuellt. Istället skulle utredningen i första hand analysera olika konsekvenser av införandet av schablonberäkning. Mot bakgrund av utredningsuppdragets förändrade inriktning, och med hänsyn till att det offentliga åtagandet (leveranskoncessionssyste- met) kommer att upphöra , har utredningen inte funnit det meningsfullt att genomföra de analyser som efterfrågas i dir. 1994:23. Visserligen har utredningen på framför allt en punkt, den små- skaliga elproduktionen, såväl i delbetänkandet som i det nu föreliggande slutbetänkandet förordat ett fortsatt offentligt åtagande . Men utredningen har dock även i detta fall valt att inte göra någon mer ingående prövning av det offentliga åtagandet, av skäl som utvecklas nedan. I delbetänkandet föreslog utredningen att innehavare av småskaliga produktionsanläggningar t.o.m. utgången av borde ges garanterad avsättning för sin el, genom att ett för ändamålet inrättat inköpsbolag skulle åläggas mottagnings- plikt. Vidare föreslog utredningen att innehavare av små kraftverk borde ges ett särskilt driftstöd i form av ett garantipris på /kWh. Utredningen föreslog att stödet skulle finansieras genom ompriorite- ringar inom nuvarande anslagsramar inom energiområdet eller, om detta visade sig omöjligt, genom att en tillfällig avgift inrättades för än- damålet. poängterades i delbetänkandet att med den ersätt- ningskonstruktion som leveranskoncessionen inneburit för småskalig elproduktion, så existerar redan en kostnad motsvarande vad stödet kunde antas uppgå till. Denna kostnad har dock finansierats genom att hushållskunder och andra mindre förbrukare betalat högre elpriser än vad de skulle gjort om de handlat sin el i konkurrens. Vad utredningen förordade var således att kostnaden istället borde synliggöras genom att det föreslagna stödet finansierades via statsbudgeten. Att delbetänkandets förslag om mottagningsplikt och garantipris inte föregicks av en förutsättningslös prövning av det offentliga åtagandet berodde i första hand på att den småskaliga elproduktionen inför re- formeringen av elmarknaden i praktiken utlovats ett skydd motsvarande vad leveranskoncessionen förväntades ge ända till utgången av . 76 Generella direktiv som gäller för utredningen näringsutskott hade nämligen uttalat (bet. 1993/94:NU22) att den småskaliga elproduktionen skulle ges ett sådant skydd , även om man vid en utvärdering av leveranskoncessionssystemet skulle finna att det borde avvecklas . I det nu föreliggande slutbetänkandet föreslår utredningen att en mottagningsplikt fortsatt bör finnas om behov uppstår av en temporär lösning /åren närmast . Mottagningsplikten före- slås i sådana fall bygga på en upphandlingsmodell, motsvarande den som regeringen initierat för perioden t.o.m. utgången av . Något förslag om garantipris eller dylikt lämnas däremot inte i slutbetänkandet. Att slutbetänkandets förslag om en mottagningsplikt för året/åren närmast inte föregåtts av en förutsättningslös prövning av det offentliga åtagandet har framför allt två skäl. Det ena är att olika politiska beslut och uttalanden klargjort att den små- skaliga elproduktionen bör ges en gynnad ställning. Således har riksda- gen genom energipolitiska beslut uttalat att volymen småskaligt producerad kraft skall öka. Vidare har regeringen i prop. 1998/99:137 uttalat att det är viktigt att förutsättningarna är goda för den småskaliga och ofta miljövänliga elproduktionen. Regeringen har också i LEKO- utredningens ursprungliga direktiv (dir. 1998:37) angivit att den små- skaliga elproduktionen bör tillförsäkras rimliga ekonomiska villkor. Det andra skälet till att utredningen i slutbetänkandet avstått från att göra en sådan förutsättningslös prövning som anges i dir. 1994:23 är att utredningen föreslår att en allmän översyn av den förnybara elproduk- tionens förutsättningar bör vidtas. En väsentlig fråga för en sådan över- syn torde vara om det eventuellt finns behov av ett fortsatt offentligt åtagande på detta område. I avvaktan på den av utredningen föreslagna översynen avser slutbetänkandets förslag om mottagningsplikt också endast året/åren närmast , dvs. den tid som eventuellt kan krävas tills den föreslagna översynen kunnat genomföras och omsättas i ett nytt regelverk Enligt dir. 1994:124 skall alla förslag som läggs fram av kommittéer och särskilda utredare föregås av en analys av och innehålla en redovisning av de jämställdhetspolitiska effekterna. Om kommittén eller utredaren bedömer att en sådan analys och redovisning inte kan göras på ett meningsfullt sätt till följd av utredningsuppdragets eller ämnets karaktär, skall detta anges och särskilt motiveras. Generella direktiv som gäller för utredningen 77 Såvitt utredningen kan bedöma har inte de förslag som redovisats i delbetänkandet och det nu föreliggande slutbetänkandet några effekter från jämställdhetssynpunkt. Enligt utredningens mening framstår det därför inte som meningsfullt att försöka företa någon analys eller redo- visning av sådana effekter. Effekter för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet I dir. 1996:49 anges att kommittéer och särskilda utredare skall ge de brottsförebyggande frågorna ökad uppmärksamhet i utredningsverk- samheten. Alla förslag som läggs fram skall föregås av en analys av och innehålla en redovisning av effekterna för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet. Om kommittén eller utredaren bedömer att en sådan analys och redovisning inte kan göras på ett meningsfullt sätt till följd av utredningsuppdragets eller ämnets karaktär, skall detta anges och särskilt motiveras. De förslag utredningen redovisat saknar rimligen effekter för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet. Utredningen har därför avstått från att söka analysera eller redovisa sådana effekter. Särskilt yttrande av experten I regeringens ursprungliga utredningsdirektiv (dir. 1998:37) nämns som några av de frågor som skall behandlas av utredningen och där förslag till reglering skall lämnas, frågan om vem som bär det ekonomiska an- svaret för den el som tas ut av konsumenten då balansansvarig saknas och frågan om konsumenten skall kunna kopplas bort från nätet på grund av att ingen har balansansvaret. Härvidlag hänvisades till de för- slag till lösningar som lämnades av i skrivelse till re- geringen . I den skrivelsen påtalades särskilt det olämp- liga i att skulle vara den som skall kräva den enskilde elkonsumenten som saknar balansansvarig på betalning för konsumerad el. I Svenska Kraftnäts och Statens energimyndighets - förslag till modell presenterades en lagteknisk lösning (6 § och 6a § i lagförslaget) av problemet. Förslaget i 6 § innebar att balansansvaret för en uttagspunkt skulle bli avgörande för att ett leve- rantörsbyte skulle anses genomfört. Intill dess en ny balansansvarig finns skulle elleveransen anses ske från den elleverantör och balansansvarig som dittills stått för leveransen. Bortkopplingsproblematiken behandlades i 6a §. Det lagförslag som presenterades i regeringens proposition 1998/99:137 innebär emellertid ingen lösning av dessa frågor. Av mo- tivtexten framgår att det inte heller varit avsikten att finna en lösning. Det kan alltså konstateras att frågan fortfarande kommer att vara olöst även om godtar de föreslagna ändringarna i ellagen. Utredningen har inte närmare berört frågan. Det hade emellertid varit önskvärt att så skett. Enligt min mening är det olyckligt att frågan ännu inte fått en tillfredsställande lösning. En möjlig lösning, med utgångspunkt i det lagförslag som presenteras i prop. 1998/99:137, skulle kunna vara att införa en sådan anvis- ningsplikt som enligt lagförslagets 8 kap 8 § gäller för elanvändare som saknar elleverantör, även för det fall balansansvarig saknas. Särskilt yttrande av experten har haft att utreda övergången till schablonberäkning för kunder med måttliga effektuttag samt villkor och behov av fortsatt skydd för små elproducenter vid en avveckling av leveranskon- cessionssystemet. Den första uppgiften har varit tidskrävande och den tid som funnits över till den andra uppgiften, de små elproducenterna, har därför ej varit möjlig att genomföra på ett tillfredsställande sätt. Detta har också angivits i slutbetänkandet där man föreslår en fortsatt utredning med en översyn av situationen för de små elproducenterna. Jag delar den upp- fattningen. I andra delar av utredningen har jag avvikande eller delvis avvikande uppfattningar i förhållande till de slutsatser LEKO-utredarna drar, vilket framgår av detta särskilda yttrande. Detta särskilda yttrande ger även synpunkter på vad som inte till- räckligt hunnit beaktas i slutbetänkande men bör behandlas i en kommande översyn av situationen för små elproducenter. Produktionskostnader i småskalig elproduktion Det tycks inte råda entydiga regler för beräkning av produktionskost- nader inom energisektorn. Därför florerar ett stort antal värden för samma anläggningstyp beroende på vem som gjort beräkningen och på vilka förutsättningar som väljs. Valet av kalkylränta och avskrivningstid har störst inverkan på produktionskostnaden men även noggrannheten i beräkningen av drifts- och administrationskostnader kan ge stora avvikelser. De specifika driftskostnaderna blir högre ju mindre en produktionsanläggning är. Vare sig eller SYCON har lämnat sådan information att deras beräkningsmodeller kunnat följas. Sannolikt har inte kostnader för skatter, avgifter, arrenden och eget arbete medräknats. SERO ställer sig också tveksam till de produktionskostnader som dessa konsulter presenterat och har därför till redo- visat egna beräkningar av produktionskostnader. Även om det kan skilja något mellan olika produktionsformer (vind, vatten, bio) så tycks produktionskostnaderna ligga kring /kWh. Denna nivå överensstämmer även med vad kommer fram till vid tillämpningen av den kortare av de två avskrivningstider som används i utredningen. Det är för den fortsatta utredningen ytterst angeläget att man kan enas om en beräkningsmodell för produktionskostnader för nya an- Likaså är det angeläget att det görs en värdering av pro- duktionskostnaderna för äldre anläggningar i olika åldersklasser, i syn- nerhet småskalig vattenkraft. En förutsättning för bedömningen av stödbehovet är en realistisk be- räkning av produktionskostnaderna. Behov av mottagningsplikt för kraft från småskalig elproduktion I utredningsarbetet inför reformeringen av elmarknaden bedömdes det att små elproducenter skulle få svårt att hävda sig utan mottagningsplikt och en skälig ersättning. Bl.a. därför infördes leveranskoncessions- systemet och innan periodens utgång skulle en utredning bedöma om små elproducenter skulle kunna agera på den reformerade elmarknaden eller om någon form av fortsatt skydd skulle vara nödvändigt. får anses ha även detta uppdrag. SYCON gör i sin rapport bedömningen att småskalig elproduktion ej kan klara sig utan mottagningsplikt. lämnar en något modifierad bedömning där man antar att det går att få avsättning för småskalig kraft på marknaden bara priset är det rätta. Det rör sig då om ca under ett normalt marknadspris vilket skulle motsvara ca /kWh om marknadspriset skulle vara ca . En sådan ersättningsnivå kan ej överensstämma med regeringens uppfatt- ning om rimlig nivå och torde därför ej vara ett alternativ. SERO gör också bedömningen att det behövs mottagningsplikt även till dess att det skapas regler på elmarknaden som gör det möjligt för små producenter att agera. Nuvarande regler är till för de stora aktörerna vilket inte minst märks på alla sammanslagningar av elhandelsföretag till större enheter för att ej bli utslagna i konkurrensen på den reformerade elmarknaden. Jag delar inte LEKO-utredarnas osäkerhet om behovet av fortsatt mot- tagningsplikt. Mottagare av småskaligt producerad el är leveranskoncessionärerna mottagningspliktiga för den småskaliga elproduktionen. Detta har fungerat godtagbart frånsett att uppfattningen vad som är skälig ersättning har skilt sig avsevärt mellan producenter och koncessionärer. Det stora antalet prövningsärenden visar på detta. En av anledningarna till meningsskiljaktigheterna kan vara de olika budskap som lämnades i samband med övergången till den reformerade elmarknaden. Leveranskoncessionärerna fick budskapet att agera marknadsmässigt på en avmonopoliserad marknad och producenterna att deras villkor inte skulle försämras. Detta har ofta lett till stora skillnader i bedömningar och skapat avsevärd irritation mellan parterna. Det torde med detta som bakgrund vara svårt att få leveranskonces- sionärerna att på frivillig basis åta sig att köpa kraft från små elprodu- center till rimliga villkor. Den av initierade an- budsupphandlingen torde ge en uppfattning om marknadspriset på små- skalig kraft, men detta förfaringssätt ger ingen säkerhet för framtiden och kan enbart betraktas som en möjlig tillfällig lösning. Även om den nu initierade upphandlingen skulle peka på en rimlig ersättningsnivå kan marknaden ge helt andra nivåer och den priskänsliga småskaliga produktionen skulle därmed sakna den säkerhet som är en förutsättning för långsiktiga investeringar. För att skapa stabilitet och säkerställa att energimålen uppfylls bör istället ansvaret för mottagande av småskalig kraft läggas på som i sin tur eventuellt kan organisera denna uppgift i ett dot- terbolag. På detta sätt kan staten reglera de villkor som krävs för att småskalig elproduktion ska uppnå de uppsatta produktionsmålen och att de villkor som uppställdes vid övergången till den reformerade el- marknaden uppfylls. På detta sätt får staten också insyn i och ett samlat grepp om den småskaliga elproduktionen samt skaffar sig erfarenheter av försäljning av relativt stora kvantiteter småskaligt producerad kraft på marknaden i den mån inte kan eller önskar använda inköpt el för att täcka egna ledningsförluster. Finansiering av stödet bör ske genom höjning av stamnätsavgiften vilket kan göras ganska flexibelt beroende på den skicklighet med vilken det statliga bolaget lyckas sälja den små- skaliga elen på marknaden. När marknadsreglerna är anpassade för småskalig förnybar elproduktion kan staten privatisera och sälja detta inköps- och försälj- ningsbolag. har SERO bedömt att en garanterad ersättning till producenten ska vara /kWh (exkl. nätersättning) vilket skulle motsvara ett behov att höja stamnätsavgiften ca /kWh. För att nå energimålen och få en ersättningsnivå som bättre överens- stämmer med produktionskostnaderna behöver ersättningen höjas ytter- ligare men sannolikt kommer även marknadspriserna att öka varför en höjning av stamnätsavgiften torde bli begränsad. Elkunderna får på den avreglerade elmarknaden en sänkning av el- priset på 5–/kWh (av det totala priset) men får genom höjningen av stamnätsavgiften en kostnadsökning på 0,2–0,/kWh (av det totala elpriset). En lösning av finansieringen via stamnätsavgiften som i princip drabbar alla elkunder i relation till sin elanvändning överensstämmer också med de intentioner EU har att alla elkonsumenter solidariskt skall bidra till introduktionen av mer förnybar energi. Orsaker till sjunkande kraftersättning a. uttalade att små elproducenter på den re- formerade elmarknaden ej skulle få sämre villkor . Man ut- talade också att de ekonomiska villkoren skulle stimulera till nybyggnad. Övergången till den reformerade elmarknaden gav också i stort oförändrad ersättning, något högre ersättning från leverans- koncessionären men en något försämrad ersättning för nätnyttan. 1997 var ersättningen från leveranskoncessionären i genomsnitt /kWh men ersättningen för nätnytta hade sjunkit ytterligare något och var 1,5– /kWh. 1997 genomfördes beslutet om takpris på entimmesmätare vilket fick prisnivån att sjunka något. Denna utveckling har fortsatt . är ersättningsnivån från leveranskoncessionären ca eftersom den andra ändringen, schablonberäkning, redan börjat märkas i sänkta hushållstariffer. Två ändringar i leveranskoncessionssystemet har alltså bidragit till sjunkande elpriser för hushållskunder. Bidragande till nuvarande kost- nadssänkningar för hushållskunder har givetvis även de sjunkande rå- kraftpriserna varit men SERO bedömer att de ej haft någon större in- verkan. Hade de två ovan nämnda ändringarna ej genomförts skulle tro- ligen prissänkningen för hushållskunder varit ganska liten. Ytterligare en prissänkande faktor för kraftersättningen har varit beslut i ett prövningsärende 1998 att höja leve- ranskoncessionärens vinstmarginal till ca /kWh, detta trots att en utredning utförd av till visat att den genomsnittliga vinstmarginalen för leveranskoncessionärerna varit /kWh. Denna uppgift har inte redovisats i . Vad behövs för att nå produktionsmålen? Det är huvudsakligen tre faktorer som kan få nuvarande stagnation i produktionstillväxten att upphöra. ·en ersättningsnivå i paritet med produktionskostnaderna ·enklare tillståndsgivning för nybyggnad Den småskaliga marknadens tilltro till energipolitiken är f.n. mycket låg. Alltför många ändringar har genomförts och de flesta har varit till nackdel för de små elproducenterna. I tider av en osäker framtid väljer man att avvakta med sina investeringar. Ersättningsnivåerna har med nuvarande regelsystem sjunkit i stället för att som tidigare stiga.