sou · GNB348d3 · 2000-01-01 00:00:00 — A V S N I T T 6 E N P R E S E N T A T I O N A V A N A L Y S G R U P P E N S S L U T S A T S E R demonstrerade anhöriga mot att beslutet i bärgningsfrågan drog ut . Fackeltåget gick mot där de sörjande togs emot bland annat av företrädare för regeringen. A N A L Y S Ianalysgruppens första delrapport presenterades slut- satser efter gruppens granskning av myndigheters, inklu- sive regeringen och , agerande efter Estoniakatastrofen. I rapporten belystes även åtgärder som vidtogs av andra samhällsorgan, såsom Svenska kyr- kan, massmedier och även organisationer för anhöriga till omkomna och överlevande. Samhällets förhållningssätt i samband med katastrofer I denna andra delrapport presenteras analysgruppens slut- satser och uppfattning gällande samhällets förhållnings- sätt i samband med katastrofer. Den inledande delen inne- håller flera principiellt viktiga frågor. Den första är samhällets förhållningssätt i frågan om omhändertagande av omkomna efter katastrofer. I det för- sta kapitlet görs en återkoppling till resonemang som för- des i den tidigare delrapporten. I det andra kapitlet behandlas anhörigas rätt att om- händerta och begrava sina omkomna och att få komma till tals inför beslut som fattas av den högsta statsledningen och myndigheter – beslut med konsekvenser för den egna livssituationen. och agerande i relation till överlevande och anhöriga samt frågor om deras inte- gritet presenteras i det tredje kapitlet. Analysgruppens intryck av hur det psykiska och sociala stödet för anhöriga och överlevande har fungerat kort- och långsiktigt redovisas därefter i kapitel fyra till sju. En redovisning av analysgruppens syn på statsledning- ens symboliska roll i händelser som Estoniakatastrofen i kapitel åtta avslutar den första delen av analysavsnittet. Brister i den svenska organisationen av samhällets katastrofberedskap I en andra del, i kapitel nio, redovisas analysgruppens upp- fattning om statsledningens roll och agerande i samband med Estoniakatastrofen. I kapitel 10 följer en genomgång och analys av informationsarbetet inom . I kapitlen 11–13 presenteras analysgruppens intryck av brister i beredskapen för katastrofer. Här belyses särskilt lednings- och samordningsfrågor samt kommunikation och samverkan mellan samhällets offentliga aktörer. Även kommunernas organisation vid svåra påfrestningar be- handlas. S A M H Ä L L E T S F Ö R H Å L L N I N G S S Ä T T I S A M B A N D M E D K A T A S T R O F E R En sammanfattning av Analysgruppens redovisade förslag gällande samhällets förhållningssätt till frågan om omhändertagande av omkomna i samband med större olyckor och katastrofer. Analysgruppens arbete med att granska Estonia- katastrofen och dess följder väckte frågan om vilket för- hållningssätt vårt svenska samhälle har till följderna av en katastrof, i synnerhet rörande frågan om omhänderta- gande av omkomna. Med anledning av detta analyserades i den tidigare delrapporten den svenska statens möjligheter och eventuella skyldigheter att agera i frågan om omhän- dertagande av omkomna från Estonia.72 I det följande ges en sammanfattning av analysgrup- pens resonemang. Intresse av och ansvar för ett omhändertagande av omkomna Ett omhändertagande av omkomna från Estonia skulle kräva stora resurser. Det är ett rimligt antagande att endast stater har både förmåga och intresse av att genomföra ett sådant arbete, i vart fall om det rör sig om ett stort antal omkomna. Aktuella stater är framförallt de som hade medborgare ombord. Det finns dock inte någon svensk lagstiftning som reglerar detta, och det är endast agerande som omfattas av analysgruppens gransknings- uppdrag. I folkrätten regleras bland annat kuststaters bestäm- manderätt till havsområden i olika zoner utanför det egna territoriet. Utanför dessa reglerade områden finns det s.k. Estonia sjönk på det fria havet. Det finns heller inga internationella överenskommelser om omhänderta- gande av omkomna på det fria havet. Mot bakgrund av genomgången av svensk lagstiftning och internationella överenskommelser fann analysgruppen i sin tidigare delrapport att varken den eller någon svensk myndighet hade skyldighet att omhän- derta omkomna från Estonia. Det var dock enligt analys- gruppen principiellt rätt att regeringen ändå agerade i frå- gan. Gruppen konstaterade att det vid de förhållanden som rådde i den akuta situationen saknades resurser för efter- forskning och omhändertagande genom ROV73 och mätt- nadsdykning. Det fanns således ingen praktisk möjlighet att inleda ett omhändertagande . Frågan varför ett omhändertagande av omkomna inte inleddes Analysgruppen inhämtade kunskaper om de tekniska landvinningar som gjorts inom området dykeriteknik och bärgning.74 Expertis som analysgruppen intervjuat och samtalat med visar på en mycket snabb ut- S A M H Ä L L E T S F Ö R H Å L L N I N G S S Ä T T I S A M B A N D M E D K A T A S T R O F E R veckling som kan föra med sig tillverkning av nya typer av dykfarkoster för privat bruk. Analysgruppen behandlade även de religiösa, psykolo- giska och kulturhistoriska perspektiv som aktualiserades av frågan hur en stat väljer att agera då det gäller omhän- dertagande av döda medborgare. Jämförelser gjordes med agerandet vid ett antal större internationella olyckor i syfte att utröna om det svenska samhällets förhållningssätt till följderna av en katastrof skiljer sig från andra samhällens. Gruppen fann skäl att formulera de grundläggande principerna för ett önskvärt samhälleligt förhållningssätt när det gäller räddning av människor och även omhänder- tagande av omkomna vid olyckor – en uppfattning som enligt analysgruppen synes ha ett starkt stöd i samhället. Analysgruppens redovisade förslag till förhållningssätt De principer som analysgruppen uppställer innebär att vid en olycka allt måste göras för att så många människor som möjligt skall räddas. Det måste ske i vetskap om att de som utför räddningsarbetet kommer att utsättas för risker. Ar- betet bör avslutas först när räddningsansvariga bedömer att det inte längre finns någon möjlighet att finna drab- bade vid liv. Efter olyckor bör stora insatser göras även för att loka- lisera och omhänderta omkomna. Det bör gälla såväl till lands som till sjöss. Även detta bör ske i full vetskap om att det medför risker för dem som utför arbetet. Uppgiften att omhänderta omkomna avbryts när det är möjligt att utföra uppgifterna utan att det innebär alltför stora fysiska och psykiska risker för personalen eller upp- ställer olösliga tekniska problem. Uppgiften får aldrig reduceras till en fråga om att städa upp på en olycksplats. I ett samhälle byggt på de värderingar som utgör nedärvda gemensamma inställning till frågor om liv och död måste viljan att om- händerta omkomna utgå från respekten för den döde och de efterlevande. Det är ett uttryck för erkännandet av de närmast efterlevandes rätt att – med beaktande av vad den avlidne må ha uttalat som sin önskan – få bestämma om begravningen av den anhörige. Utövande av deras rättig- het är en fundamental del av en människas sorgearbete. Det är också ett uttryck för principen att respekten för människan sträcker sig bortom hennes levnad, en princip som avspeglas i vår och andra kulturers sätt att omhän- derta sina döda. Det finns fall, inte minst till havs, när omständighe- terna gör det omöjligt att finna omkomna. Så har det varit , så kommer det att vara också även Samtliga omkomna från Estonia identifierades. Svenska omkomna fördes i kortege till en andakt i . En andakt hölls även i . S A M H Ä L L E T S F Ö R H Å L L N I N G S S Ä T T I S A M B A N D M E D K A T A S T R O F E R om teknikens utveckling ökar möjligheterna att göra det som förr var omöjligt. Havet måste också be- traktas som en grav när det är möjligt att gå vidare i omhändertagandet av omkomna. omkomna får i sista hand avgöras med hänsyn till risker för personalen och resurstillgången. För att utreda misstankar om brott kan åklagarmyn- dighet besluta om omhändertagande av omkommen när detta behövs för att genomföra utredningen. Ansträngningar att finna och omhänderta saknade personer Som analysgruppen redovisat i sin första rapport har poli- sen enligt gällande regler inte generellt till uppgift att söka efter och omhänderta omkomna. Ofta görs dock trots detta ansträngningar för att finna döda. Att så sker är vik- tigt för medborgarnas förtroende för samhället. Att finna en saknad person har även betydelse för rätts- verkningarna för de anhöriga. En försvunnen person måste dödförklaras innan reglerna om arv kan tillämpas. Återfinns inte den saknade kan dödförklaring i vissa fall göras först efter det att personen anmälts saknad. Om en person påträffas död på land är det naturligt för samhället att denne omhändertas så att de anhöriga kan förrätta begravningsceremoni. Ett sådant förhållningssätt är viktigt för de anhörigas sorgeprocess. Sedvänjan att omhänderta omkomna är inte en lagstadgad skyldighet för någon myndighet; normalt åvilar det de anhöriga att om- besörja detta. Polisens uppgift att efterforska saknade regleras i räddningstjänstlagen och enligt denna skall polisen efter- forska personer som har försvunnit under sådana omstän- digheter att det kan befaras föreligga fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa. Människor som är eller kan befaras vara i sjönöd efter- forskas av , genom . I uppdra- get ingår inte att efterforska och omhänderta omkomna. Om räddningstjänsten påträffar den eftersökte, om- händertas denne även om personen är död. Sökandet efter personer fortsätter ofta efter det att experter på området gjort bedömningen att de rimligen måste vara döda. Hur långt myndigheterna inom räddningstjänsterna går i sina ansträngningar att efterforska och omhänderta Försvinnanden till sjöss ur historiskt perspektiv Vid olyckor till sjöss har förhållningssättet historiskt sett varit annorlunda. Många människor har genom tiderna försvunnit till havs och i sjöar, och anhöriga har tvingats acceptera det faktum att det inte går att lokalisera och omhänderta den omkomne. I dessa fall har havet benämnts den våta graven och ceremonier till lands har ofta genomförts för att hedra den omkomne och möjlig- göra för de anhöriga att bearbeta sorgen. Etnologiska undersökningar visar dock att man i gången tid var mycket angelägen om att försöka återfinna den drunknade. Lyckades man inte på annat sätt, tillgrep man efter urgamla mönster magiska åtgärder. En tupp, ett ljus eller ett bröd kunde utgöra hjälpmedel som användes för att den drunknade skulle kunna hittas. Motivet för dessa långtgående försök att finna den försvunne kan bland annat ha varit att den som försvunnit till sjöss kom att tillhöra en grupp av varelser som förlorat sin status, genom att de blivit bortdefinierade som människor. Gas- tar eller strandvaskare, som dessa döda kunde kallas, be- traktades ibland som en fara för omvärlden. Dödsfall ombord på fartyg följdes tidigare inom såväl marinen som handelsflottan av sjöbegravning. En jord- fästningsakt ägde då rum, ledd av båtens befälhavare, och kroppen lyftes därefter överbord med tyngder eller andra anordningar som säkrade att den sjönk.75 När någon befaras vara i fara ute på vatten görs stora an- strängningar för att rädda dessa. Eftersökningarna varar ofta till dess att det inte längre finns hopp om att kunna rädda liv. Det förekommer även att omkomna perso- ner som försvunnit ute på isiga sjöar sökes när isarna gått upp. Om en person påträffas död i vatten tas denne undan- tagslöst omhand. S A M H Ä L L E T S F Ö R H Å L L N I N G S S Ä T T I S A M B A N D M E D K A T A S T R O F E R Sökandet efter olycksorsak en anledning till omhändertagande När en olycka inträffat är det naturligt att söka efter orsa- ken. Vid större olyckor tillsätts en haveriutredning, i syfte bland annat att få lärdomar för att förbättra säkerheten och undvika liknande olyckor. En särskild utrustning finns på flygplanen som registrerar vad som sker under flyg- ningen och som skall kunna ge svar på frågor kring den eventuella olycksorsaken. De omkomna som påträffas vid sökandet efter den s.k. svarta lådan brukar omhändertas. har mycket långtgående insatser gjorts för att ta hand om flygolycksoffer. Ett exempel är då Swissair som störtade utanför . Det stora flertalet omkomna kunde då omhändertas. Även vid stora fartygsolyckor tillsätts haveri- utredningar. Vid arbetet med dessa utredningar är det dock inte lika självklart att omkomna omhändertas. Det är analysgruppens intryck att görs allt större ansträngningar för att återfinna och identifiera omkomna. Det synes som om insatserna vid flygplans- olyckor har påverkat handlandet vid andra olyckor. Krav om ny haveriutredning gällande förlisning När det gäller Estoniakatastrofen har den internationella transportarbetarefederationen och det nordiska trans- portarbetarförbundet gemensamt i ett öppet brev till re- geringscheferna i och framfört önskemål om att haveriutredningen efter skall åter- upptas. Anledningen uppges vara att experter på området redovisat preliminära bedömningar som kritiserar haveriutredningens rapport och ifrågasätter ett flertal grundläggande antaganden i denna. Analysgruppen vill i detta sammanhang framhålla att gruppens uppdrag är att granska och analysera de händel- ser som inträffat efter det att haveriet var ett faktum. Den internationella haveriutredningens uppdrag och arbete omfattas inte. Inte heller omfattar uppdraget frågan vem eller vilka som bär skuld till haveriet. Praxis inom svensk räddningstjänst när det gäller omhändertagande av omkomna är att göra an- strängningar i vidare utsträckning än vad som åvilar räddningstjänsten enligt lag. har allt större ansträngningar gjorts för att återfinna, omhänderta och identifiera omkomna efter större olyckor och katastrofer, såväl till lands som till sjöss. Det förhållningssätt som analysgruppen formulerat beträffande agerandet i samband med större olyckor och katastrofer överensstämmer med sam- hällets uppfattning och agerande genom tiderna. S A M H Ä L L E T S F Ö R H Å L L N I N G S S Ä T T I S A M B A N D M E D K A T A S T R O F E R Slutsatser rörande frågan om statsmakternas förhållningssätt till enskilda som berörs av en stor olycka eller katastrof. Ianalysgruppens direktiv framhålles att en granskning av Estoniakatastrofen och dess följder är särskilt viktig för att stärka allmänhetens förtroende för statsmakternas och det offentliga agerande i samband med händelser av katastrofkaraktär. Förtroende och tillit utgör en del av samhällets beredskap inför katastrofer och svåra händel- ser. I analysgruppens tidigare delrapport redovisades en diskussion om den principiella innebörden av regeringens agerande i frågan om Estonia skulle bärgas eller inte. Här finner man en viktig del av förklaringen till varför en förtroendeklyfta växte fram mellan de berörda och statsmakterna. Den avlidnes vilja och anhörigas åsikter avgörande Det är i första hand den avlidne själv som bestämmer vad som skall hända med kroppen efter döden. Om den avlidnes vilja inte är känd får vanligen de anhöri- gas åsikter avgöra. Det finns dock undantag då den avlidnes och de anhörigas uttalade åsikter lämnas utan av- seende. Detta gäller i det fall ett samhällsintresse väger tyngre än individens vilja.76 Av begravningslagens regler framgår att den avlidnes vilja i fråga om kremering och gravsättning så långt det är möj- ligt skall följas av den som i egenskap av anhörig eller när- stående eller annars ordnar med gravsättningen.77 Lag- stiftningen bör syfta till att stödja enskilda människor i de- ras strävanden att själva finna en lösning. Den får inte ut- formas så att den uppfattas som en otillbörlig inblandning i enskildas angelägenheter. Det finns dock ingen skyldighet för anhöriga eller när- stående att ordna med begravning. Snarare kan man tala om en rättighet för de efterlevande att själva anordna en begravning, innan man från samhällets sida griper in med de åtgärder för gravsättning av stoft eller kremering som ändå blir nödvändiga.78 Det är mot bakgrund av detta som man har att granska vilka faktiska konsekvenser regeringens agerande i frågan om vad som skulle hända med de omkomna ombord på fick för anhöriga. Staten har ingen skyldighet att agera Anhöriga som upplevde att deras rätt att bestämma om sina avlidna åsidosatts av den svenska staten lämnade in en S A M H Ä L L E T S F Ö R H Å L L N I N G S S Ä T T I S A M B A N D M E D K A T A S T R O F E R På årsdagen av förlisning hölls en minnesandakt på i i närheten av den plats på Galärkyrkogården där en nationell minnesvård senare uppfördes och invigdes på treårsdagen. stämningsansökan till i vilken de yr- kade att få prövat om staten var skyldig att efterforska och bärga de omkomna efter Estoniakatastrofen, eller om sta- ten har skyldighet att hjälpa de efterlevande att efterforska och bärga de omkomna. De anhöriga ville även att staten skulle förbjudas att övertäcka eller vidta andra åtgärder som gjorde det omöjligt att bärga de omkomna. Slutligen yrkades det att det skulle fastställas att de anhöriga har rätt att försöka finna och bärga de omkomna. Det slogs fast av domstolarna att statsmakterna inte har någon skyldighet att söka efter och ta om hand de omkomna efter Estoniakatastrofen för att de efterlevande skall få möjlighet att låta de omkomna bli begravda på det sätt som de hade önskat.79 Inte heller är statsmakterna en- ligt denna domstolsprövning skyldiga att bistå de efterle- vande i sådana försök till omhändertagande.80 Statens agerande hindrade anhöriga att ta hand om sina avlidna Trots att statsmakterna inte hade skyldighet att handlägga dessa frågor agerade de ändå genom en rad beslut och åt- gärder. I analysgruppens tidigare analys framhölls att det, mot bakgrund av Estoniakatastrofens karaktär av nationell katastrof med många omkomna svenska medborgare, måste anses ha varit riktigt att statsmakterna tog initiativ till och aktiv del i hanteringen av katastrofens följder i dessa avseenden. Genom sitt agerande stannade statsmakterna dock inte vid att ta ställning för det allmännas eventuella medverkan till åtgärder i syfte att omhänderta omkomna. Staten tog ytterligare ett steg – beslut, ingångna avtal med andra sta- ter och stiftad lag – innebar att några sådana åtgärder inte kan vidtas av någon och att försök till sådana åtgärder skall S A M H Ä L L E T S F Ö R H Å L L N I N G S S Ä T T I S A M B A N D M E D K A T A S T R O F E R hindras och bestraffas. Därmed har statsmakterna för- utom att hindra plundring också de facto fråntagit de an- höriga och närstående möjligheten att själva ta hand om sina avlidna. De har inte haft möjlighet att fullgöra vad som normalt ankommer på dem i fråga om ordnandet med begravning. Statens agerande var ingen kränkning av den enskildes rätt enligt prövning i den europeiska kommissionen I målet mellan två anhöriga och svenska staten81 ville dessa anhöriga inför den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna i , få fastslaget att re- geringens beslut att täcka över Estonia kränkte deras rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, närmare bestämt rätten att själva avgöra hur kvarlevorna efter deras anhö- riga skulle behandlas. De anhöriga åberopade artikel 882 i konventionen angående skydd för de mänskliga rättighe- terna och de grundläggande friheterna. Kommissionen fann att beslutet om övertäckning inte var ett uttryck för bristande respekt för de anhörigas rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv enligt kon- ventionen. Bedömningen grundades på att det knappast var möjligt att tillfredsställa önskemålen från alla anhö- riga. Man ansåg även att beslutet syftade till att skydda vra- ket från plundring men också att säkerställa friden för vra- ket som skulle betraktas som en begravningsplats. Kom- missionen hänvisade i sitt beslut till att konventionen medger visst utrymme för bedömningar från statlig sida enligt artikel 8. De anhöriga hävdade också att de hade rätt av be- stämma över begravningen av sina släktingar och att re- geringens beslut kränkte deras rätt till religionsfrihet en- ligt artikel 9.83 Kommissionen fann vid i sin prövning av detta klagomål inte något som tydde på en kränkning av artikel 9. Agerandet uppfattades som ett kränkande ingrepp i privatlivet Statsmakternas agerande innebär sålunda rättsligt sett inte en kränkning av de mänskliga rättigheterna enligt Analysgruppen har dock erfarit att regeringens agerande av många ändå uppfattas som ett kränkande ingrepp i deras privatliv. I sammanhanget kan nämnas att vid arbetet med den svenska begravnings- lagstiftningen framhölls att denna lag inte fick utformas så att den kunde tolkas som att det offentliga på ett otillbör- ligt sätt blandade sig i privata angelägenheter. En bidragande orsak till att anhöriga upplever att sta- ten har satt sig i deras ställe synes som redan framhållits ha varit den bristande kommunikationen mellan statsmak- terna och den enskilde under beredningsprocessen. Anhörigas mening efterfrågades inte Analysgruppen konstaterade i analysen av händelseut- vecklingen efter förlisning att statsmakterna borde ha sökt kontakt med anhöriga för att ta reda på de- ras uppfattning om hur man borde förfara med de kroppar som kunde påträffas i vraket. En sådan kontakt kunde ha tagits parallellt med de tekniska undersökningar som ge- nomfördes oktober–. Självfallet får man inte underskatta de praktiska svårig- heterna med att finna och avgränsa gruppen av anhöriga och att inhämta deras mening. Möjligen skulle ett sådant arbete redan tidigt lett till slutsatsen att något samlat handlande med offentligt stöd inte var möjligt. Mot bak- grund av de yttranden som fällts på högsta politiska nivå om viljan att ställa resurser till förfogande framstår uppgif- ten att inleda och fullfölja sådana kontakter emellertid inte som olöslig. Möjligheterna att ställa statliga resurser till förfogande utreddes ej Det borde också rimligtvis ha varit möjligt för statsmak- terna, om man velat göra allvar av de uttalanden som två regeringschefer offentligen framfört, att parallellt med övriga utredningar undersöka hur eventuella aktioner av de anhöriga själva för att bärga omkomna med statliga re- surser skulle kunna underlättas, samordnas och organise- ras för att uppnå resultat och undvika kaos och ovärdiga situationer. Även ett sådant utredningsarbete skulle mycket väl ha kunnat leda till slutsatsen att något samlat S A M H Ä L L E T S F Ö R H Å L L N I N G S S Ä T T I S A M B A N D M E D K A T A S T R O F E R handlande inte var möjligt, och i sista hand till åtgärder av det slag som regeringen nu kom att besluta och därefter. Som redan framhållits föreligger ingen rättslig skyldighet för staten att vidta åtgärder. faktiskt valda agerandet utlöst förmodligen ha uteblivit el- ler åtminstone mildrats. Här gjorde den vad som i efterhand visat sig vara en grundläggande felbedömning. Visserligen kan inte något rättsligt övergrepp eller annat fel enligt vare sig internationell eller svensk lag läggas regeringen till last. Snarare handlar det om en psykologisk eller poli- tisk felbedömning av det läge som inträdde genom de båda regeringschefernas uttalanden som av många kom att uppfattas som utfästelser. Statsmakternas handlande före- faller att utgöra den djupaste och starkaste grunden till det misstroende och missnöje som kommit att prägla många efterlevandes hållning till det offentliga agerandet i Esto- niaärendet. Det skall tilläggas att statsmakternas agerande med största sannolikhet skulle ha accepterats om de statliga re- surserna satts in för att pröva möjlig- heterna att bärga kropparna efter de omkomna som var tillgängliga för dykare. Hade regeringen på detta sätt för- längt själva räddningsarbetet in i nästa fas, skulle många, kanske de allra flesta, av de negativa verkningar som det nu I en händelse av katastrofkaraktär är det av stor vikt att statsmakterna kommunicerar med dem som be- rörs av händelsen, i synnerhet anhöriga till om- komna.