sou · GNB384d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Välstånd brukar användas som samlingsterm för att beskriva ett samhälles materiella utvecklingsnivå. Man glömmer då lätt att den levnadsnivå vi i vardagen åtnjuter är en kombination av ekonomiska, tekniska, juridiska, politiska och sociala landvinningar. En förhöjd levnadsnivå har sannolikt alltid varit ett mål för män- niskor. Till en början bör det ha omfattat mat, skydd och ett visst mått av trygghet eller säkerhet. Sociala relationer, närhet och värme var säkert väsentliga delar i livet. Det är inte särskilt långt från dessa enkla behov, till de som vi tänker på när vi talar om levnads- standard och ett gott liv. Vi ställer också kravet att ett civiliserat samhälle skall inne- fatta immateriella förmåner som frihet från godtycklig maktutöv- ning, frihet från dråp, stöld och bedrägeri, kvinnofrid och samt rätt att dömas av en opartisk domstol. Detta är exempel på allmänt värderade nyttigheter som vi ofta tar för givna. Välfärd i denna mening är emellertid en produkt av en speciell historisk ut- veckling. Dessa nyttigheter är exempel på kulturellt betingade institutioner som enligt North (1993) kvalitativt skiljer sig från de storheter som den neoklassiska ekonomiska teorin traditionellt an- vänt i sina modeller. Men välstånd kan också bestå av mer subjektivt upplevda värden. I en undersökning av (1996) om vad som givit tillvaron mening, svarade av de tillfrågade hemlivet, säll- skapslivet och föreningslivet. Välfärd använder jag här mer snävt för att beteckna en viss organisation, finansiering och produktion av specifika sociala tjänster som har att göra med sjukvård, utbildning, barnomsorg, äldrevård och olika slags försäkringar som skall kompensera för plötsliga inkomstbortfall på grund av skada, sjukdom, arbetslöshet, ålderdom osv. Den väsentligaste faktorn bakom välstånd på lång sikt är natur- ligtvis den ekonomiska utvecklingen, med gradvis höjda reallöner, byggd genom låga räntor, låg inflation och stabilt penningvärde. Den tekniska och vetenskapliga utvecklingen, den successivt fort- gående specialiseringen, rationaliseringen och strukturomvandlingen är viktiga faktorer. Introduktionen av nya apparater och hjälpmedel har starkt bidragit till att höja levnadsnivån för alla svenskar på ett sätt som är svårt att överskatta. Listan kan lätt göras lång: bilen, ra- dio & tv, flyg, musikanläggning för hemmet, telefon, informations- teknologi och datorer, dammsugare, kylskåp, mikrovågsugn, stän- OM CIVILSAMHÄLLETS ROLL FÖR DEMOKRATI OCH VÄLFÄRD digt bättre medicinska behandlingar och läkemedel, nya material för kläder och skor m.m. Det ofta dramatiska prisfallet i reala termer på dessa produkter, har ytterligare bidragit till deras spridning. Det är lätt att underskatta dessa vardagens välståndsfaktorer – vi tar dem för givna. Marknadsekonomins centrala institutioner – fri handel, entreprenörskap, fri prisbildning, fri konkurrens – har varit väsentliga faktorer bakom förvandlingen av från ett mycket fattigt land , till ett av världens rikaste . Denna omvandling har successivt skapat ekonomiska resurser, vari- från medel till olika slags välfärdsprogram hämtats. Men likväl är inte marknaden den enda producenten av nyttigheter i samhället. Staten bidrar på flera sätt till välstånd och välfärd. En förutsätt- ning för att marknaden skall fungera är exempelvis en väl avpassad lagstiftning, och därutöver en allmän anslutning till de normer som lagarna föreskriver. Lagar om aktiebolag, konkurrens och konkurser har stor betydelse för marknadens funktion. Staten är alltså en viktig faktor för att marknadens institutioner skall fungera. Särskilt har staten och kommunerna tagit på sig ett allt större ansvar för olika välfärdsprogram, huvudsakligen i form av stöd till hushållen i olika former, såsom barnbidrag, ränte- bidrag osv, och genom försäkringar mot inkomstbortfall. Kommu- nerna och landstingen har kraftigt utökat produktionen av välfärds- tjänster, bland annat äldrevård, barnomsorg och sjukvård. I civilsamhällets primärgrupper, främst familjen, pågår omvårdnad, omsorg och utvecklandet av ömsesidiga relationer. Summerat innebär detta ett enormt arbete, och värdet av detta är svårt att uppskatta. Civilsamhället spelar också en väsentlig roll ge- nom att verka som förmedlande och fostrande länk mellan individen och den offentliga maktens normer, uttryckta genom lagstiftningen. I redovisningen av landets produktion tas normalt inte det arbete som utförs inom civilsamhället med. Det som produceras av stat, kommuner och företag redovisas, men inte civilsamhällets pro- duktion. Det bidrar till en skev bild av hur vårt samhälle fungerar. Interaktionen mellan de tre sektorerna, exempelvis genom orga- nisationer och professioner i skärningspunkten mellan två eller tre sektorer, har studerats på olika sätt. Forskningen har uppmärksam- mat ömsesidiga fördelar, men också negativa konsekvenser av inter- aktionen mellan staten och företagen (1963, 1962/1972), mellan organisationerna och företagen (Coase 1960, m.fl. 1983, 1988) och mellan staten och organisationerna (1946, 1984, 1992, Micheletti 1994, 1994). Hur arbetsfördelningen ser ut mellan civilsamhället, staten och marknaden varierar mellan olika samhällstyper och historiska ske- den. I ett primitivt jordbrukssamhälle är civilsamhället starkt domi- nerande, med en ganska marginell statsmakt och marknad. I våra moderna postindustriella välfärdsstater utgör marknaden och staten betydligt större andelar av den totala summan ekonomiska värden som produceras. Debatten om välfärdsfrågorna i hand- lar i första hand om vilken fördelning mellan de tre sektorerna som ger det bästa långsiktiga utbytet för individen i hennes roll som medborgare i nationen, medlem av civilsamhället och konsument på marknaden. Vissa informella institutioner i ett samhälle gör att till exempel marknaden och politiken fungerar avsevärt smidigare. Dessa infor- mella institutioner – till exempel föreningsteknik, god affärssed och idrottsregler – kräver att viss kritisk massa av medborgare normalt efterlever vissa handlingsnormer eller dygder. Olika gemenskaper i civilsamhället kan då medverka till att understödja och föra vidare dessa etiska regler så att de efterlevs i praktisk handling. Vad sådana medborgardygder är och hur de fungerar har beskrivits av ([1759] 1984), MacIntyre (1985), (1993), (1993) och Etzioni (1994, 1996). En färsk svensk studie av dygdernas betydelse för det moderna samhället understryker detta ytterligare.4 North (1993:51 f.) framhåller att dessa informella institutioner minskar transaktionskostnaderna, och därmed ökar produktiviteten i hela den berörda ekonomin. Välfärd i civilsamhället under tidigare skeden Social omsorg och vård organiserades i tidigt av den katolska kyrkan. Församlingarnas fattigarbete förblev sedan en viktig del i omsorgen av de sämre ställda. I bondesamhället låg huvudansvaret för den omsorg som normalt ingår i livscykeln – beträffande barn, gamla och sjuka – på storfamiljen. Civilsamhällets organisationer, inte minst nykterhets-, fackför- enings- och stod i centrum för det frivilligt organi- serade sociala arbetet och början av 1900- talet. Hela den socialpolitiska diskursen i växte fram inom den frivilliga sektorn, som visat.5 i , samt och inom , Axel OM CIVILSAMHÄLLETS ROLL FÖR DEMOKRATI OCH VÄLFÄRD inom folkbildningsrörelsen och inom olika sociala verksamheter var några förgrundsfigurer i det sociala arbetet ur de frivilliga organisationernas led. analys visar att det fanns en socialpolitiskt intressant pe- riod från ca 1870 statliga socialpoli- tiska offensiv. Under denna epok formades och utvecklades sociala program och organisationsformer inom civilsamhället, och man hys- te från ledande håll ofta stark skepsis mot statsingripanden. Denna skepsis hade bl.a. sina rötter i ogillandet av den Bis- marckska socialpolitiken i med dess tvångsinslag. Frånsett motviljan mot tvånget i sig, skulle också en expansiv statlig social- politik konkurrera med de frivilliga rörelsernas verksamhet. Om staten tog över det sociala initiativet, kunde anslutningen till de fri- villiga organisationerna minska. Detta är ett argument för fackföreningsrörelsen att administrera de allmänna arbetslöshetskas- sorna. Ledande socialpolitiska ekonomer som , och var på vetenskapliga grunder skeptiska till statlig intervention på det socialpolitiska området. Inom , kooperationen, arbetarrörelsen, egna- hemsrörelsen, folkbildningsrörelsen och förord- ades i första hand hjälp till självhjälp. Man startade försäkringskassor i egen regi. Klassiska och medborgerliga dygder skulle odlas, liksom solidaritet och medborgaranda. Måttfullhet, arbetsamhet, skötsamhet och sparsamhet stod högt på dagordningen. Den svenska diskurs som utvecklades [...] på socialpolitikens område var [i jämförelse med den tyska] på en och samma gång mindre despotisk, mindre etatistisk och mindre elitis- tisk, skriver , som fortsätter: Man var [inom dessa organisationer] påtagligt disciplinerad, trots att rötterna låg i ett an- tal mot-kultur rörelser. De underströk alla individuellt ansvar, stu- dieflit och moralisk självuppfostran. [] Här fanns ett socialt rum där en ideologi och en social kraft frodades, som utmanade den be- stående ordningen – tron, altaret och svärdet – som man predikade det goda uppförandets evangelium.6 Genom att organisera verksamhet inom det sociala området, bidrog de frivilliga organisationerna till spontant ordningsska- pande.7 Den arbetsdelning som sker på marknaden genom handel och specialisering, äger också rum inom civilsamhällets sfär genom ett varierat utbud av olika frivilliga organisationer. Detta är en mindre känd applikation av lagen om komparativa fördelar.8 Trots de skillnader i livsstil och inriktning som denna mångfald av organi- sationer och grupper i civilsamhället innebär, skapas normalt vad so- ciologen kallat en organisk solidaritet i samhället som helhet. Handel, kultur, media, kommunikation, men kanske främst utvecklandet av lokala demokratiska institutioner, hör till de faktorer som bidrar till att skapa denna solidaritet. Ett exempel på hur social omsorg organiserades i civilsamhällets ram är sjukförsäkringen. I studie med den talande titeln till välfärdsbyråkrati (1990) skildras hur det svenska sjukförsäkringsväsendet utvecklats . En brist i framställningen, som jag emellertid inte skall dröja vid närma- re här, är författarens helt skeva beskrivning av marknadens funk- tioner och konsekvenser, ett typexempel på den sektorsprotektio- nism inom forskningen som inledningsvis omtalades.9 ger dock en värdefull beskrivning av sjukkasseväsen- dets framväxt och utveckling i . En mängd lokala sjukkassor för arbetare växte fram runtom i landet . Många fackföreningar anordnade sjukkassor som ett sätt att locka till sig medlemmar: detta erbjöd en omedelbar fördel med medlemskapet. –1899 hade totalt 4203 sjuk- och begravnings- kassor bildats i landet. skedde en viss konsolidering och sammanslagning, fram till det slutliga förstatli- gandet som i princip skedde 1946, men i realiteten först genom ett riksdagsbeslut 1953.10 Hur fungerade sjukkassorna innan förstatligandet? Enligt Lind- qvist sköttes de ofta obyråkratiskt och informellt. Större kassor hade expeditionslokaler, de mindre sköttes . Arbetet de- lades ofta mellan styrelseledamöterna. Den lokala kännedom om medlemmarna som fanns innebar också en effektiv sjukkontroll, en nödvändighet för att ett sjukförsäkringssystem skall fungera. hade de större kassorna ett system med sjukbesökare, vilka utsågs bland kassans medlemmar och utförde sin uppgift . Inom Östra erkända centrala sjukkassa fanns såle- des 810 sjukbesökare fördelade på 127 loka- la sjukkassor. blev systemet mer professionellt och tjänsterna kom att innehas av experter. skriver om utvecklingen mot ökad professionalisering och centralisering inom sjukkasseväsendet, att omfattningen av verksamheten och arbetsuppgifternas karaktär gjorde det omöjligt med en fortsatt folkrörelseförvaltning av försäkringen. Om detta skulle ha varit helt omöjligt, kan diskuteras. Ännu förvaltas arbets- löshetsförsäkringen av fackföreningarna, och få skäl finns för att det skulle vara omöjligt att bedriva sjukkassorna i frivilligrörelsers regi.11 OM CIVILSAMHÄLLETS ROLL FÖR DEMOKRATI OCH VÄLFÄRD Exempel på områden som expanderat kraftigt, men där civilsam- hället fortsätter att spela stor roll utan att staten har tvingats ta över, är och idrottsrörelsen. Dessa verksamheter har haft stor betydelse för den förebyggande folkhälsan i landet. En norsk forskare, Per , har påpekat att den organiserade idrotts- rörelsen i och är mycket omfattande, och att den bland annat mobiliserat en stor andel kvinnor under senare decen- nier. Inom dessa organisationers ram utförs ett enormt arbete och skapas en mängd positiva värden. Vi är vana vid detta, och växer ofta upp med någon idrottsaktivitet kopplad till vår fritid. Med Per Selles ord: Detta har varit naturligt för de flesta av oss, men det är sensationellt om vi tar hänsyn till variationen och omfånget av aktivi- teterna.12 Dessa organisationer sammantaget har också mångdub- blat sina medlemstal de senaste åren.13 Fördelar med att civilsamhället tar ansvar för välfärdsproduktion är alltså det lokala deltagande och den självförvaltning som det nor- malt innebär; inom försäkringsverksamhet tillkommer social kontroll som värdefull faktor. Välfärd genom staten, marknaden och civilsamhället ifrågasätts statens och kommunernas roll både som organisa- törer, finansiärer och producenter av välfärd, särskilt i den mån det innefattar producentmonopol. Diskussionen förs internationellt och i . De brittiska forskarna talar således om the associationist vision beträffande produktion av och ansvar för välfärdstjänster i framtiden.14 De skissar en modell där civilsamhället har betydligt större ansvar för såväl organisation som produktion av välfärdstjänster. Ett huvudskäl de anför är att civilsamhällets organisationer har möjlighet till ett mer pluralistiskt och diversifierat utbud: it could provide for an immensely rich and divers range of approaches for meeting human needs without undue fragmentation. De menar att relationen mellan civilsamhället och det lokala politiska styret i en sådan framtid skulle kunna präglas mer av ömsesidig nytta än av konkurrens.15 I . Welfare before the welfare state ger en bred översikt av olika välfärdstjänster i som levererats inom den frivilliga sektorn och av marknaden före den statliga offensiven på området.16 I en undersökning om risken för oavsiktlig anpassning till regler för försäkringsersättningar i välfärdssystem (moralisk risk, eller mo- ral hazard), kunde jag visa att detta är en påtaglig verklighet beträf- fande socialbidrag och ersättningar från sjukförsäkringen.17 Detta stämmer väl med den forskning som bl.a. (1990) (1990) och (1993) tidigare utfört, och som pekat mot att samarbete och tillit i första hand uppstår i miljöer som präglas av småskalighet, geografisk närhet, ömsesidig kommunikation och informella relationer. Civilsamhällets olika grupper kan bidra till att skapa denna typ av miljöer, vilket tenderar att påverka både förutsättningarna för samarbete och ömsesidigt in- flytande i positiv riktning. Detsamma gäller ofta lokala företag, vilket för oss in på privatise- ringen, dess möjligheter och problem. framhåller i Den svåra konsten att Privatisera (1992) att välfärdsproduktion alltid i botten handlar om nätverk av relationer mellan individer och an- svarighetsförhållanden mellan avnämare, producenter och eventuellt reglerande myndigheter. Han understryker också, att öppenhet mot privatisering innebär inte på något sätt förakt för den offentliga sektorn. Produktiv effektivitet är helt enkelt inte den offentliga or- ganisationens kardinaldygd.[...] Olika organisatoriska konstruktio- ner har olika fördelar och nackdelar. Knepet är att hitta rätt kon- struktion för uppgiften.18 Ett betydelsefullt tema hos forskare som i hans Wel- fare and Citizenship. Beyond the Crisis of the Welfare State? (1992) och , red. (1993) Privatization in four European countries är att forskningen om privatisering och organisationen av välfärdens sociala funktioner till slut måste bli en pragmatisk fråga – Hur och var organiseras och produceras social välfärd bäst – givet de övergripande mål som man från politiskt håll ställer upp. Särskilt för Culpitt, som forskar på , har de prestigepositioner som höger- respektive vänstersidan traditionellt intagit i debatten för- ändrats radikalt genom de omvälvande reformerna av den Nya Zee- ländska ekonomin och välfärdsstaten, som initierades och genom- fördes av en Labourregering. I detta skede har forskningen övergått till att ur mindre fastlåsta positioner överväga och utvärdera olika typer av välfärdsanordning- ar, där privatiseringar till den frivilliga sektorn, till företag eller till hushåll är möjliga inslag. Denna diskussion är inte främst knuten till de senaste årens dominerande tema om välfärdsstatens kris. Tan- kar om självstyre och lokal demokratisk kontroll har länge framhål- lits i den politiska filosofin i en övertygelse om att voluntary orga- OM CIVILSAMHÄLLETS ROLL FÖR DEMOKRATI OCH VÄLFÄRD nizations are necessary to ensure a democatic society.19 Också ur en allmän deltagandesyn finns skäl att bejaka insatser för välfärd inom den frivilliga sektorn och i det civila samhället. I har situationen varit speciell, eftersom man där i stort sett bara haft en väg att gå efter kommunismens fall. Utveck- lingen har haft inbördes olika och ofta motsägelsefulla inslag, men har inneburit att den offentliga sektorn minskats eller åtminstone försvagats. Många offentliga system och försäkringar är där miss- krediterade i befolkningens ögon.20 Den fasta kärna av statsmakt som är ett minimikrav i varje demokratiskt rättssamhälle, tycks ha svårt att etablera sig och finna sina nya former. Också ur socialantropologiskt perspektiv har forskare understru- kit att välfärd (welfare) kan förekomma i många olika sociala kon- texter och sfärer.21 Brittiska samhällsvetare talar nu också om en ny typ av samhällen där man ser på ekonomi, civilsamhälle och välfärd på nya sätt. De ser framför sig en utveckling där traditionella roller i produktion av och ansvarsfördelning för välfärd kommer att föränd- ras i Europa.22 Ansvaret för en välfärdstjänst kan vara statligt och/eller kommunalt, ordnas via marknaden eller skötas privat inom civilsamhällets olika slags grupper. Finansieringen kan också ske i någon av dessa tre sek- torer, liksom produktionen.23 En utvecklad modell skulle kunna se ut som i följande tabell: Schema för att analysera hur olika sfärer i varierande omfattning kan ansvara för, finansiera och/eller producera välfärdstjänster En tes hos (1996) är att en given välfärds- population får optimalt utbyte av en viss arbetsfördelning mellan stat, marknad och civilsamhälle, en annan välfärdspopulation mår bäst av en annan arbetsfördelning.24 En välfärdspopulation kan i typfallet vara småbarn eller skolbarn, studenter eller korttidssjuka, långvarigt sjuka eller handikappade, krigsinvalider eller åldringar. Tabell 1 kan användas som analytiskt schema för att tydligare se, hur olika tjänster kan ordnas inom respektive välfärdspopulation. Det kan användas för att studera välfärdens organisering historiskt, hur det ser ut , eller hur vi vill ha det . I många andra länder domineras den frivilliga sektorn av organi- sationer som är verksamma inom välfärdsstatens kärnområden, dvs. vård, utbildning, omsorg och hälsovård. I utgör dessa verk- samheter av den totala omsättningen i den frivilliga sektorn, i och i . I är motsvarande siffra eller en dryg fjärdedel av sektorns totala omsättning.25 En typologisering av moderna industriländer efter välfärdspro- duktion, mätt som antal anställda i den sociala sektorn i statlig res- pektive ideell sektor, har gjorts av (1998).26 OM CIVILSAMHÄLLETS ROLL FÖR DEMOKRATI OCH VÄLFÄRD Typer av länder efter totala sociala utgifter och andel anställda i ideell välfärdsproduktion Omfattning av den ideella välfärdsproduktion (anställda) Beträffande andelen statligt anställda redovisar berg (1997) en mer detaljerad analys. Medan , och har en jämförelsevis låg andel anställda i den offentliga produktionen av välfärdstjänster, uttryckt som andel av hela befolk- ningen mellan 15–– 4, – har anställda i den offentliga vården. ligger högst i med denna siffra, som kan jämföras med 9 pro- cent. Kostnadsläget för offentlig produktion i är också högt. På många områden har den varit det dubbla per producerad enhet också i nordisk jämförelse, till exempel beträffande barnomsorg, polis och arbetsförmedling. När det gäller sjukvård har vi haft lägre totala kostnader uttryckt som andel av BNP än , som ligger särklass högst, men ungefär lika som och Kanada.27 befann sig i den högra kolumnen i tabellen, sannolikt i den övre högra rutan, med ett stort antal fack- ligt och ideellt organiserade välfärdsprogram. Det var sjukkassor, arbetslöshetskassor, egnahemsföreningar m.m. Varför är då den frivilliga sociala sektorn så liten i jämfört med övriga ? En historisk förklaring är att den offentliga sektorn i inte är komprometterad genom splittrande eller på annat sätt mycket laddade inrikes- eller utrikespolitiska händelser. I till exempel Tysk- land har man i vida kretsar kommit att misstro staten och den offentliga sektorn som producent av ideologiskt känsliga välfärds- tjänster som barnomsorg. , liksom i DDR, användes barnomsorgen systematiskt i politiskt indoktrinerande syfte. arbetar på Ministerium für Frauen, Arbeit und Sozialordnung i del- staten , har beskrivit den tyska erfarenheten på detta område. Inom barnomsorgen utanför familjen förbjöds alla icke statliga huvudmän och deras organisationer. Det är bl.a. dessa erfarenheter som ligger till grund för dagens syn på barnomsorgen. Allt socialt arbete är politiskt även i barnomsorgen, är en grundsats tyskar har lärt sig av sina historiska erfarenheter. Familjen och mång- falden av ideellt förankrade institutioner som får kanalisera de indivi- duella önskningarna garanterar den balans som anses grundläggande för ett demokratiskt styrelsesätt och den tyska välfärdsmodellen.28 Den stora skillnaden mellan den tyska och den svenska välfärdsmo- dellen är alltså att det i hvuvdsakligen är ideella eller fri- villiga organisationer som utför de sociala tjänsterna (ofta på upp- drag av delstaten eller kommunerna), medan denna produktion i mestadels utförs direkt av kommuner och landsting. En annan förklaring till att den frivilliga sektorn är jämförelsevis liten inom det sociala området i är att det skett en systema- tisk kolonisering av den frivilliga sektorn och att detta haft ideolo- giska skäl (1998). Ett exempel vi sett här är sjukförsäkringsväsendet. Denna förklaring tar sin utgångspunkt i att skilda länder historiskt präglas av en viss ideologisk och politisk struktur, som sekundärt påverkar den frivilliga sektorns utformning. har det emellertid skett en expansion av framför allt föräldrakooperativa daghem och friskolor, vilket innebär att den frivilliga sektorn kommit att växa inom välfärdens kärnområden. Egnahemsrörelsen har varit en av flera bidragande orsaker till att en stor majoritet av befolkning bor i privata boendeformer: egnahem, radhus eller bostadsrätter. Statsvetaren har hävdat att välfärden i ett samhälle är summan av den välfärd som skapas i familjerna, på marknaden och av staten. Resonemanget bör vidgas så att den speciella primär- gruppen familjen ersätts av det vidare begreppet civilsamhället. Det civila samhället är bättre som samlingsterm än den fri- villiga sektorn, eftersom en hel del gemenskaper i civilsamhället inte är frivilliga, åtminstone inte till en början.