sou · GNB317 · 2000-01-01 00:00:00 — Förtids- pension, vård av små barn, plikttjänstgöring och studier kan grunda pensionsrätt beräknad enligt särskilda regler. De nya reglerna för beräkning av inkomstgrundad ålderspension skall införas successivt. De årskullar som berörs av övergångsreglerna, mellangenerationen, skulle enligt princippropositionen omfatta personer födda åren 1935–1953, men har i Ds 1997:67 Inkomstgrundad ålderspension – finansiella frågor m.m. föreslagits avse personer födda åren 1938–1953. Övergångsreglerna innebär i princip att den inkomst- grundade pensionen skall beräknas enligt både nuvarande och reforme- rade regler och individen erhåller ett visst antal 20-delar av pensionen enligt vardera regelsystem. Med inkomstgrundad pension enligt nuva- rande regler menas ATP med tillägg för folkpensionens grundbelopp beräknat i 30-delar efter antal tillgodoräknade ATP-år. Därtill kan komma tillägg enligt garantiregeln. Garantiregeln garanterar personer i mellangenerationen en inkomstgrundad pension lägst motsvarande den ATP, inkl. folkpension i 30-delar, som intjänats t.o.m. . beslutade att de reformerade reglerna avseende inkomstgrundad ålderspension skall träda 1999, me- dan pensioner beräknade enligt reformerade regler av administrativa skäl skall utbetalas först . I det reformerade ålderspensionssystemet skall finnas garantipension för personer som inte tjänat in rätt till inkomstgrundad pension eller en låg sådan. skall den nuvarande konstruktionen av grundskyddet med pensionstillskott och särskilt grundavdrag för pensionärer slopas. Pensionsinkomster kommer därmed att bli beskattade enligt samma regler som förvärvsinkomster. Garantipensionssystemet skulle enligt beslut börja till- lämpas och skulle beröra personer födda eller . skulle en särskild övergångsvis garanti- pension införas för personer födda . Som nämnts skall enligt senare förslag årskullarna 1935–1937 inte omfattas av det reformerade ålderspensionssystemets regler, vilket innebär att de inte heller bör omfattas av reglerna för garantipension utan av övergångsvis garanti- pension. Enligt princippropositionens förslag skulle en ensamstående pen- sionär garanteras en lägsta pensionsnivå om 2,1 prisbasbelopp1. För gift pensionär föreslogs lägstagarantinivån till 1,87 prisbasbelopp. För pen- sionärer med låg inkomstgrundad pension skulle garantipensionen ge en utfyllnad, dvs. garantipensionens basnivå skulle trappas av på visst sätt i förhållande till den inkomstgrundade pensionen. Den basnivå från vilken avräkning skulle ske var i detta förslag något lägre än garantipensionens maximala belopp (dvs. än lägstagarantinivån). För ensamstående pensionär skulle basnivån 2,0 prisbasbelopp reduceras av den inkomstgrundade pensionen upp till 2,0 prisbasbelopp och av pensionsdelar överstigande denna nivå. För gift pensionär avräknades på motsvarande sätt basnivån 1,77 prisbasbelopp respektive av den inkomstgrundade pensionen upp till respektive överstigande nivån 1,77 prisbasbelopp. Garantipensionen skulle därmed vara helt bortreducerad för ensamstående pensionär vid en inkomstgrundad pension på 3,0 prisbasbelopp och för gift pensionär vid 2,681 prisbasbelopp. 1 Det fastställda basbeloppet avses. Benämningen prisbasbelopp har använts i Ds 1997:66 och 67 Garantipensionen skall avräknas mot inkomstgrundad ålderspension, övergångsvis utgiven änkepension från ATP och viss utländsk pension. I princippropositionen togs ställning för att också tjänstepensioner skulle avtrappa garantipensionen, som det anfördes att frågan skulle prövas på nytt. I departementspromemorian Ds 1997:66 Garantipension och sam- ordningsfrågor, m.m. föreslås en modifierad konstruktion av garanti- pensionen för de pensionärer som omfattas av det reformerade regel- systemet för inkomstgrundad pension, dvs. för personer födda eller . Motivet till det nya förslaget är att öka möjligheterna för personer med fastare anknytning till arbetsmarknaden att förbättra sin pension genom ökad livsinkomst. Princippropositionens förslag till modell har modifierats både vad gäller maximal garantipensionsnivå och avräkningsprocent. Den basnivå från vilken avräkning av garantipensionen görs motsvarar i det här fallet den maximala garantipensionsnivån (fortsättningsvis används uttrycket basnivå). Basnivån föreslås vara 2,13 prisbasbelopp för ensamstående och 1,90 prisbasbelopp för gift pensionär. Basnivån avtrappas , dvs. krona för krona, av inkomstgrundad pension upp till 1,45 prisbasbelopp för ensamstående och 1,28 prisbasbelopp för gift pensionär. För inkomstdelar därutöver görs avtrappning . I Ds 1997:66 föreslås också att tjänstepensioner inte skall reducera garantipensionen. Den kostnadsökning förslaget medför skall finansieras inom ramen för den inkomstgrundade ålderspensionen i det reformerade systemet. Reglerna för garantipension föreslås träda 2001. som garantipension införs för mellangenerationen och senare födelseårgångar (dvs. för personer födda och senare) skall, enligt princippropositionen, en särskild övergångsvis garanti- pension införas för äldre årgångar (dvs. för personer födda eller tidigare). Syftet härmed är att alla pensionärer i beskattningshänseende skall likabehandlas med löntagare. Den övergångsvisa garantipensionen skall konstrueras på ett sådant sätt att i princip ingen pensionär får ett lägre nettoutfall än med nuvarande regler. Enligt riktlinjerna i princippropositionen har bl.a. följande slagits fast beträffande den övergångsvisa garantipensionen. För en ogift ålderspensionär skall den maximala övergångsvisa ga- rantipensionen (basnivån) vara 2,1 prisbasbelopp. Basnivån skall redu- ceras av inkomstrelaterad pension upp till 1,235 prisbas- belopp, av pensionsdelar mellan 1,235 och 1,725 prisbasbe- lopp och av pension därutöver. Den övergångsvisa garanti- pensionen är därmed helt bortreducerad vid en inkomstrelaterad pension på 3,0 prisbasbelopp. För gift pensionär har föreslagits en lägre basnivå, 1,87 prisbasbe- lopp. Denna skall reduceras av inkomstrelaterad pension upp till 1,0 prisbasbelopp, av pensionen mellan 1,0 och 1,55 prisbasbelopp och över denna nivå upp till 2,681 prisbasbe- lopp. Den övergångsvisa garantipensionen har konstruerats med garanti- pensionsmodellen för yngre pensionärer som förebild, men av kost- nadsskäl har avräkningen utformats något annorlunda i den övergångs- visa garantipensionen. Den övergångsvisa garantipensionen skall avräknas mot inkomst- grundad pension. Pension beräknad efter dagens regler med folkpension och allmän tilläggspension måste därför tekniskt sett omvandlas till att gälla inkomstgrundad pensionsrätt i sin helhet vid omläggningen till övergångsvis garantipension. Omvandlingen av pension beräknad enligt nuvarande regler har föreslagits ske genom att folkpensionens grundbelopp plus ATP-pension sätts lika med inkomstgrundad pension enligt de nya principerna. Vad gäller pensionärer som inte har någon ATP alls – dvs. bara har folkpension och pensionstillskott – skall den översatta pensionsrätten beräknas lika med noll. Med detta förslag upp- står dock en tröskeleffekt vid övergången från en pensionsrätt bestående av folkpension plus noll kronor i ATP till en pensionsrätt bestående av folkpension plus en krona i ATP vad beträffar utfallet av garanti- pensionen. Den person som har en krona i ATP kommer att få ett omo- tiverat stort belopp i garantipension jämfört med den som inte har någon ATP alls. I princippropositionen fastslogs att denna tröskeleffekt bör elimineras samt anmärktes att för att åstadkomma detta kan särskilda kompletterande regler behöva införas. Det konstaterades att ut- formningen av dessa skulle övervägas under det fortsatta lagstiftnings- arbetet. Enligt de antagna riktlinjerna skall den övergångsvisa garantipen- sionen, på motsvarande sätt som garantipensionen inom ramen för den reformerade ålderspensioneringen, reduceras med hänsyn till inte bara ålderspension från ATP och – för dem med någon tilläggspension – folkpensioneringen. Avräkning skall enligt riktlinjerna också göras med beaktande av änkepension enligt äldre regler, tjänstepensioner och utländska inkomstrelaterade pensioner. I princippropositionen framhölls särskilt att förslaget att den över- gångsvisa garantipensionen skall fullt ut avräknas med beaktande av tjänstepensioner i vissa situationer skulle kunna få till följd en sänkt disponibel inkomst för några pensionärer och att detta inte kan accepte- ras. Det föreslogs att det med hänsyn härtill bör övervägas att inom det övergångsvisa garantipensionssystemets ram införa särskilda regler som förhindrar konsekvenser av detta slag. Om sådana regler enligt princippropositionens förslag skulle införas och därmed kostnaderna för den övergångsvisa garantipensionen skulle öka, skall finansiering härför sökas inom andra delar av grundskyddet. Den fortsatta beredningen av ålderspensionsreformen har visat att den modell för övergångsvis garantipension som föreslogs i princip- propositionen i vissa situationer vid t.ex. förtida eller uppskjutet uttag kan ge ett nettoutfall som alltför kraftigt skiljer sig från vad som gällde före omläggningen. Under arbetets gång har tydliggjorts att konstruk- tionen av en övergångsvis garantipension kräver en mer omfattande ut- redning än vad som varit praktiskt möjligt att genomföra i samband med färdigställandet av förslaget till garantipension för pensionärer födda eller . Huruvida en modifierad modell av den typ som i Ds 1997:66 föreslås för garantipension för yngre pensionärer skulle kunna tillämpas också för den övergångsvisa garantipensionen har därför inte prövats. I promemorian hänvisas till att en särskild utredare skall ges i uppdrag att lägga fram förslag till närmare utformning av de regler som bör gälla för den övergångsvisa garantipensionen. För personer födda eller tidigare skall dagens grundskydd för ålderspensionärer i form av folkpension, pensionstillskott och det sär- skilda grundavdraget för folkpensionärer vid beskattning ersättas med en särskild övergångsvis garantipension, som skall beskattas enligt samma regler som gäller för löntagare och som kommer att gälla för pensionärer födda eller senare i det reformerade systemet. Folkpensionen är emellertid inte enbart en del av grundskyddet utan utgör också en kompensation för första basbeloppet för dem som har tjänat in ATP. Att folkpensionen tas bort kan därför påverka även de pensionärer som inte kommer att vara berättigade till grundskydd i form av övergångsvis garantipension. Inom det reformerade ålderspen- sionssystemet kommer mellangenerationen att delvis få sin inkomst- grundade pension enligt nuvarande regelsystem och äldre ålderspen- sionärer skall efter omläggningen av grundskyddet fortfarande få in- komstgrundad pension baserad på intjänade ATP-poäng. Omläggningen av grundskyddet innebär därför också en omläggning av den in- komstgrundade pensionen på så sätt att del av folkpensionen kommer att betraktas som inkomstgrundad pension och ingå i ATP. En särskild utredare ges i uppdrag att utforma regler för en övergång från folkpension till övergångsvis garantipension med målsättningen att i princip ingen pensionär skall få ett sämre nettoutfall ekonomiskt sett än före omläggningen. Vid konstruktionen av den övergångsvisa garantipensionen skall också beaktas utformningen av garantipensionen för mellangenerationen så att de två grundskyddssystemen inte kommer att ge väsentligt skilda förmånsnivåer. Likaså skall beaktas eventuella utredningsförslag till beskattat grundskydd inom förtids- och efterlevandepensioneringen. Inriktningen skall vara att så generella regler som möjligt utformas för omräkningen av nuvarande pensioner till ett högre beskattat grundskydd. Det bidrar till att det blir lättare att överblicka och förstå kon- sekvenserna av omläggningen. I vissa situationer kan dock reglerna be- höva modifieras för att nå upp till de mål som ställts upp. I praktiken skulle det således kunna bli fråga om fler än en modell för den över- gångsvisa garantipensionen. Emellertid kan det inte anses nödvändigt att utforma särskilda modeller för tillfälliga situationer som t.ex. partiellt pensionsuttag. Det betyder således att om utformningen av reglerna för den övergångsvisa garantipensionen medför att en pensionär som uppbär partiell ålderspension får sänkt disponibel inkomst efter omläggningen får detta accepteras. I möjligaste mån bör undvikas att enskilda fall skall behandlas indi- viduellt. Omvandling av inkomstgrundad pension Enligt princippropositionen skall den övergångsvisa garantipensionen avräknas mot bl.a. ålderspension i form av ATP med tillägg för folk- pensionens grundbelopp. Detsamma föreslogs gälla för garantipensionen för de pensionärer som omfattas av det reformerade regelsystemet. I den fortsatta beredningen av ålderspension för pensionärer födda eller senare har förslaget formulerats så att det folkpensionsbelopp som läggs till ATP-pensionen skall räknas i 30-delar efter antal tillgodoräknade ATP-år enligt motsvarande regler som gäller för ATP-pensionen. Det kan vara naturligt att motsvarande skall gälla även för de äldre pensionärerna. Enligt nuvarande regler utbetalas folkpensionen enligt det förmånligaste av de två alternativen i förhållande till antal bosättningsår respektive i förhållande till antal ATP-år. Det förstnämnda alternativet, folkpension i förhållande till bosättningsår, ses som en del av grundskyddet och utges endast till pensionärer bosatta i . 30- delsberäknad folkpension däremot utges tillsammans med ATP till svensk medborgare utomlands. ATP-pension utbetalas alltid vid bo- sättning utomlands. Efter omläggningen kommer folkpensionen att ut- göra en del av ATP och kommer därmed att utbetalas till utomlands bosatta, som tjänat in rätt till ATP. Pensionärer som med nuvarande regelsystem uppbär folkpension i förhållande till bosättning, eller i förhållande till antalet ATP-år, skulle således efter omläggningen i stället till sin ATP få ett folkpensionsbelopp med 30-delsberäkning enligt de regler som gäller för ATP-pensionen, dvs. med beaktande av bl.a. eventuella obetalda avgifter. För pensionärer som har en hög inkomstgrundad pension så att de inte är berättigade till övergångsvis garantipension kan detta innebära att pensionen sänks. Uppdraget att utforma regler för en omläggning från folkpension till övergångsvis garantipension så att i princip ingen pensionär får sänkt disponibel inkomst omfattar även den grupp av pensionärer som inte kommer att få del av den övergångsvisa garantipensionen. I de förslag som läggs beträffande omvandlingen av den inkomstgrundade pensionen skall således hänsyn tas till eventuella effekter på pensionen också för denna grupp. Avräkning av den övergångsvisa garantipensionen Enligt princippropositionen skall såväl garantipensionen som den över- gångsvisa garantipensionen avräknas mot inkomstgrundad ålderspen- sion, änkepension från ATP, tjänstepension och viss utländsk pension. I den fortsatta beredningen har frågan om samordning av garantipension och tjänstepensioner prövats på nytt. I Ds 1997:66 föreslås att sådan samordning inte skall ske, dvs. tjänstepensioner skall inte beaktas vid beräkning av garantipension för pensionärer födda eller . Den kostnadsökning den uteblivna samordningen medför skall finansieras inom ramen för den inkomstgrundade ålderspensionen i det reformerade systemet. Vad gäller den övergångsvisa garantipensionen kan konstateras att regelsystemet för garantipensionen respektive den övergångsvisa ga- rantipensionen skall fylla delvis olika funktioner. Garantipensionen är en del i det reformerade livsinkomstbaserade pensionssystemet. Den övergångsvisa garantipensionen däremot skall ersätta grundskyddet inom nuvarande system med i princip så små förändringar som möjligt av den enskildes ekonomiska förhållanden. Utifrån denna målsättning skall ut- redaren pröva vilka inkomster som skall reducera den övergångsvisa garantipensionen. Jämförelse av nettoutfall före och efter omläggningen Kommunalskattens storlek har stor betydelse för den övergångsvisa ga- rantipensionens konstruktion och omräkningens effekt på den enskildes disponibla inkomst. Om en pensionär i en högskattekommun i princip skall få oförändrad disponibel inkomst kommer en pensionär med lika stora inkomster men bosatt i en lågskattekommun att få höjd nettoin- komst i och med omläggningen. Konstruktionen av de modeller för garantipension och övergångsvis garantipension som presenterades i princippropositionen utgick från en kommunalskatt på . En kommunalskatt på bör därför vara en lämplig utgångspunkt för jämförelse av den enskildes nettoutfall före och efter omläggningen. Men även här skall beaktas att omläggningen i princip skall medföra så små förändringar som möjligt av den enskildes ekonomiska förhållanden. För pensionärer som har andra inkomster än den allmänna pensionen kan dessa påverka nettoinkomsten på olika sätt före och efter om- räkningen. I nuvarande system påverkas grundskyddets storlek av ATP och tjänstepension – ATP reducerar pensionstillskottet och ATP och tjänstepensionen reducerar det särskilda grundavdraget. För en given nivå på den allmänna pensionens bruttobelopp är nettoutfallet således beroende av om pensionären uppbär tjänstepension och till vilket belopp. Den övergångsvisa garantipensionen skall avräknas mot den all- männa pensionen och eventuellt mot tjänstepensionen. Efter omlägg- ningen till övergångsvis garantipension gäller det vanliga grundavdraget vid beskattning även för dessa pensionärer. Storleken på detta grundavdrag är beroende av, förutom allmän pension och tjänstepension, även andra inkomster som t.ex. privata pensionsförsäkringar och förvärvsinkomster. Sådana sidoinkomster kommer således att ha en viss betydelse för nettoutfallet. I en generell omräkningsmodell är det emellertid inte möjligt att ta hänsyn till förekomsten av sidoinkomster som t.ex. privat pensionsförsäkring. Dessa torde också i flertalet fall ha en mer marginell påverkan på jämförelsen av nettoutfallet före och efter omräkningen. Tjänstepensionen, som i hög grad påverkar det särskilda grundavdraget, kan däremot ha betydligt större effekt på utfallet. Möjligheterna att schablonmässigt eller på annat sätt beakta eventuell tjänstepension skall därför prövas. Samordning med andra förmåner Införande av övergångsvis garantipension innebär en höjning av bruttopensionen. Den höjda bruttopensionsnivån kan påverka nivån på andra förmåner, som pensionären uppbär, på ett sätt som inte varit av- sikten. Det gäller t.ex. för pensionärer med bruttosamordnad eller statlig tjänstepension. Om en höjning av den allmänna pensionen skulle medföra att tjänstepensionen sänks och den sammanlagda bruttopensionen därmed är oförändrad har individen inte kompenserats för borttagandet av det särskilda grundavdraget. Omräkningen av pen- sionen med övergångsvis garantipension har då inte fyllt sitt syfte. Det torde finnas även andra slag av samordningar där motsvarande problem uppkommer. Utredaren skall göra en kartläggning av sådana samord- ningar och föreslå åtgärder som i möjligaste mån undanröjer de problem som uppstår i samband därmed. Inom det reformerade systemet skall krävas en försäkringstid för rätt till oavkortad garantipension. Garantipension utbetalas endast till den som är bosatt i , om inte annat följer av EG-rätten eller konventionsförpliktelse. Inom nuvarande regelsystem krävs en bosätt- ningstid eller 30 ATP-år för rätt till oavkortad folkpension. Svensk medborgare bosatt utomlands har rätt till folkpension i 30-delar i förhållande till antalet tillgodoräknade ATP-år. För personer födda eller tidigare, dvs. de födelseårgångar som kommer att omfattas av den övergångsvisa garantipensionen, gäller emellertid övergångsbestämmelser. Dessa innebär i princip att det krävs sammanlagt tio bosättningsår för oavkortad folkpension varav, beroende på födelseår, två-fem bosättningsår i anslutning till pensioneringen. Utredaren skall pröva hur motsvarande övergångsbestämmelser skall kunna överföras till att avse den övergångsvisa garantipensionen. I Ds 1997:66 föreslås att garantipensionssystemet för personer födda eller senare skall träda 2001, dvs. som in- komstgrundad pension enligt reformerade regler börjar betalas ut. Lämpligen kan även ikraftträdandet för den övergångsvisa garantipen- sionen skjutas fram till samma tidpunkt, dvs. Eftersom garantipension inte kan uppbäras kommer de första garantipensionsutbetalningarna att göras , då årsklassen Utredaren skall analysera för-och nackdelarna med att utbetalningarna av den övergångsvisa garantipensionen påbörjas alternativt . Den övergångsvisa garantipensionen skall finansieras med allmänna skattemedel. De förslag till modifieringar av konstruktionen till över- gångsvis garantipension som läggs får inte innebära att de totala kost- naderna för grundskyddet ökar jämfört med princippropositionens för- slag. I den mån förslagen innebär en ökad kostnad för den övergångsvisa garantipensionen skall finansiering sökas inom andra delar av grundskyddet. Utredaren skall bedriva sitt arbete i nära samråd med Genomförande- gruppen (S 1994:G) och med utredningen av systemet för in- komstprövning av bostadstillägg för pensionärer m.m. Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna av framlagda förslag (dir. 1992:50), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir 1996:49). Utredarens uppdrag skall vara slutfört .