sou · GNB3115d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Det kan också påpekas att redan hotet om utländsk konkurrens kan komma att påverka de inhemska naturgasföre- tagens beteenden. Vårt primära intresse är således inte att stärka de in- hemska naturgasföretagens konkurrensförmåga genom konkurrensbe- gränsande regler på den inhemska marknaden. En ytterligare bedöm- ningsgrund som bör vägas in i sammanhanget, är att vi i kapitel 5 har redovisat att det pågår en utredning om ytterligare en transportväg för naturgas mellan , och . En sådan transportväg skulle förbättra förutsättningarna för en fungerande konkurrens och ra- dikalt minska svenska naturgasföretags och slutkunders beroende av det danska transportsystemet. Det är dock inte uteslutet att öppnandet av naturgasmarknaden leder till en bristande jämvikt gentemot andra länder. Det bör påpekas att den svenska naturgasmarknaden för när- varande är mycket liten vid en internationell jämförelse. Den svenska konsumtionen motsvarar av den europeiska, och är där- med betydligt mindre än enbart den årliga tillväxten av den europeiska marknaden. Intresset för marknadsinvesteringar på den svenska markna- den kan därför vara lågt. Ett annat och liknande osäkerhetsmoment ligger i att den danska pro- duktionskapaciteten successivt minskar. kommer den in- hemska produktionskapaciteten att falla successivt och 2010 kommer importbehovet att motsvara ca hälften av efterfrågan. En viktig slutsats av detta är att successivt måste söka andra importalternativ än . Det kommer därmed också att bli viktigt att få tillgång till det danska systemet för transporter. Återigen är det dock en fråga om huruvida det svenska valet av tillträdesform har betydelse för svenska naturgasföretags eller slutkunders tillträde till det danska syste- met. Det kan också bli aktuellt med nya investeringar i gasinfrastruktur. Byggs den ovan nämnda nya transportvägen till den europeiska konti- nenten blir också bilden annorlunda. En ytterligare osäkerhet i sammanhanget är, som framgått av kapitel 8, att har transporträtten för 2 miljarder m 3 na- turgas i det danska systemet och att denna rätt enligt avtalet upp- Huruvida detta är ett problem eller inte är beroende av om det finns ledig kapacitet i det danska systemet. Finns det ledig kapa- citet bör förhållandet med transporträtten inte föranleda några problem. Om det däremot saknas ledig kapacitet är det inte otänkbart att de som anges som berättigade kunder kan behöva förhandla med Na- turgas AB om att köpa transporträtt av företaget. I det sistnämnda fallet är det tänkbart att det skulle kunna uppstå en handel med transporträtter. Det är dock inte uppenbart hur valet av t illträdesform till de svenska naturgasledningarna skulle påverka detta. Vi är vidare inte heller omedvetna om att det kan uppstå andra former av problem om väljer ett annat system för tillträde än andra län- Befintlig information, som redovisats i kapitel 9, tyder på att flera länder är inriktade på att införa ett förhandlat tillträde. Om så blir fallet kommer att ha en helt öppen prissättning på transporttjänster, medan många andra länder inte har det. Därmed har naturgasbolag i andra länder större kunskap om våra förutsättningar än vi har om deras, vilket kan vara en nackdel för de svenska naturgasföretagen. dock vilken effekt detta får i praktiken. Naturgas som transporteras i de svenska ledningarna kommer alltid att generera intäkter för ledningsäga- ren, oberoende av vem som formellt åtar sig transporten eller vilken form av tillträde som väljs. I andra länder har det visat sig lönsamt att endast Om ledningsägaren t.ex. enbart står för transporten, men inte själva försäljningen av naturgas, kan det dock upp- stå problem om ledningsägaren har take or pay-åtaganden. mer till detta problem nedan. I och för sig kan ett reglerat tillträde medföra ett minskat förhand- lingsutrymme för bägge parter när det gäller nivån på transporttariffer- na, men det finns knappast skäl att anta att det skulle få några betydelse- Som framgått av kapitel 8 kan kostnaderna för över- föring uppskattas till 10–av naturgaspriset. transportkostnader för distribution. Även om transportkostnaderna varie- rar mellan olika typer av naturgasföretag, ligger således en del av för- handlingsutrymmet i själva energipriset för naturgas. landen råder på den svenska elmarknaden. Nättariffer fastställs av nät- ägaren, medan energipriset är förhandlingsbart. leverantörer bör dessutom bli liknande dem för svenska naturgasföretag. De utländska leverantörerna skall också transportera naturgasen i den 286 Överväganden och förslag svenska delen av överföringledningen mot offentliggjorda och ej påverk- bara tariffer. Det finns, som redan framgått, inslag av osäkerhet i vår bedömning av tillträdesform till naturgasledningarna. Vi menar dock att valet av ett reglerat tillträde i större utsträckning underlättar framtida regelföränd- ringar än ett förhandlat tillträde. Väljs ett förhandlat tillträde finns det en uppenbar risk att många aktörer binder upp sig med långsiktiga kontrakt och därmed försvåras en senare övergång till ett reglerat tillträde. Det finns emellertid flera osäkerhetsmoment som går att hantera ge- nom de undantagsregler som finns i naturgasmarknadsdirektivet. Ett så- dant moment är att vi har en begränsad infrastruktur på naturgasområdet och att en utveckling av denna infrastruktur skulle förbättra marknadens funktionssätt. Vi har tidigare pekat på att valet av tillträdesform kan på- verka incitamenten att bygga ut infrastrukturen för naturgas. Det går inte att bortse från att vårt förslag till reglerat tillträde kan komma att påverka investeringsbenägenheten negativt. Det finns en risk för att stora nya investeringar i naturgasinfrastruktur inte blir lönsamma i den typ av konkurrensutsatt marknad som kan tänkas uppstå när gasmarknadsdi- rektivet genomförs. I direktivet och i vårt förslag till lagstiftning finns emellertid ett undantag som införts för att uppmuntra investeringar i geografiskt begränsade områden som inte tidigare varit försörjda med naturgas. Innebörden är att tredje part inte ges tillträde till systemet. Den närmare utformningen av förslaget redovisas i avsnitt 10.3.5. Ett annat osäkerhetsmoment är hur naturgasföretags lönsamhet kan komma att påverkas genom att de är uppbu ndna av långsiktiga take or pay-åtaganden. Sådana åtaganden kan, som framgått av kapitel 8, leda till stora förluster om ledningarna öppnas för tillträde. har det framgått att det under vissa premisser är möjligt att omförhandla kon- trakten. Det är också sannolikt att det växer fram andra typer av kon- traktsformer vid en mer konkurrensutsatt marknad. Utredningen är dock medveten om att ett tillträde till ledningarna kan åsamka naturgasföretag förluster på grund av take or pay-åtaganden. Vi föreslår därför, i enlig- het med direktivet, att naturgasföretag i sådana fall, efter ansökan hos berörd myndighet, kan få ett tillfälligt undantag från att ge tillträde till ledningarna. Den närmare regleringen av detta förfarande redovisas i av- snitt 10.3.5. Enligt utredningens bedömning bör rätten till tillträde inte vara ovill- korlig. Naturgasföretag bör få vägra tillträde till naturgasledningar på grund av bristande kapacitet. bör dock, i enlighet med direktivet, få vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att det naturgasföretag som vägrar tillträde till systemet på grund av bristande kapacitet eller otillräcklig anslutning, genomför nödvändiga förbättringar så långt detta Överväganden och förslag 287 är ekonomiskt försvarbart, eller när en potentiell kund är villig att betala för det. 10.3.2Transport av naturgas för annans räkning Förslag : Den som äger naturgasledning skall vara skyldig att på skä- liga villkor transportera naturgas för berättigade kunders räkning. anses alla kunder som berättigade. Det reglerade tillträdet förutsätter enligt vår mening att säljare och köpa- re får tillgång till de naturgasledningar som behövs för leveranserna. Därför skall den som äger naturgasledning (i fortsättningen benämnd ledningsägare) vara skyldig att på skäliga villkor transportera naturgas för berättigade kunders räkning. Skyldigheten att transportera naturgas för annans räkning är en bärande princip för att få ökad konkurrens på naturgasmarknaden. Med transport avses transport av naturgas för be- rättigade kunders räkning från införselpunkten i till slutkund. Transporter sker i överförings- och distributionsledningar. Med överfö- ringsledning avses naturgasledning belägen fram till mät- och reglersta- tion (). Med distributionsledning avses naturgasledning belä- gen från och med . Skyldigheten att transportera naturgas för annans räkning gäller in- ledningsvis enbart för vissa större berättigade kunder. Dessa berättigade kunder definieras i avsnitt 10.3.4 och där motiveras också vårt ställ- ningstagande närmare. anses alla kun- der som berättigade och alla kunder kan därmed fritt välja leverantör. Transporten av naturgas skall ske på skäliga villkor. Som exempel på villkor kan nämnas pris och betalningsvillkor, avtalstid och uppsägning, avbrott och avstängning. Frågor om transporttariffers skälighet behand- las närmare i avsnitt 10.3.6. 288 Överväganden och förslag Förslag : Den som äger naturgasledning är, om det inte finns särskilda skäl, skyldig att på skäliga villkor ansluta berättigade kunders natur- gasledningar. anses alla kunder som berättigade. Tvister om ledningsägares skyldigheter prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. För att åstadkomma en naturgasmarknad i konkurrens är det enligt vår mening inte tillräckligt att enbart låta naturgasledningarna bli tillgängli- ga för de berättigade kunderna. En förutsättning för att kunna leverera och ta emot naturgas är dessutom att kunden måste vara ansluten till en naturgasledning. Någon skyldighet att ansluta andras ledningar förelig- ger inte . Därför bör ledningsägaren vara skyldig att ansluta natur- gasledningar. Skyldigheten att ansluta annans ledning bör inledningsvis enbart gälla vissa större berättigade kunder (dessa definieras i avsnitt 10.3.4). anses alla kunder som berättigade. I huvudsak är det två kategorier av berättigade kunder som i prakti- ken kan begära anslutning till en naturgasledning. Den ena kategorin är en naturgaskonsument som vill ta ut naturgas från en ledning. Den andra kategorin är en annan ledningsägare som vill ansluta sin ledning till en annan ledning. Med anslutning avses inte bara nyanslutning, utan också återinkopp- ling av befintlig naturgasledning och höjning av avtalad kapacitet. Ledningsägare får en betydelsefull roll genom att de skall transporte- ra naturgas som har avtalats mellan säljare och köpare. Skäligheten i ledningsägarens villkor och tjänster får därför stor betydelse för konkur- rensen inom naturgashandeln. Det är därför viktigt att precisera innebör- den i vad som skall anses som skäligt. Huvudregeln är, som framgått ovan, att ledningsägare är skyldiga att på skäliga villkor ansluta berättigade kunders naturgasledningar. Skyldigheten att ansluta en berättigad kund bör gälla endast om det finns ledig kapacitet. Om det inte finns ledig kapacitet bör därför led- ningsägaren befrias från sina skyldigheter i nödvändig utsträckning. I samband med att ledningsägaren prövar en begäran om anslutning tar denne ställning till om naturgasledningen har kapacitet att klara de transporter som blir möjliga med den begärda anslutningen. När en an- slutning väl har accepterats av ledningsägaren kan denne inte därefter hävda kapacitetsproblem till följd av anslutningen. Överväganden och förslag 289 De ökade möjligheterna att fritt välja leverantör medför inte i sig att nya kapacitetsproblem uppstår. Enbart byte av leverantör bör därför inte kunna åberopas som skäl för att vägra en begärd anslutning. Frågan om det finns ledig kapacitet är således aktuell främst vid anslutningstillfället. Undantag från anslutningsskyldigheten bör, om det finns särskilda skäl, kunna beviljas av den myndighet som regeringen bestämmer. En sådan prövning kan avse skäligheten i ledningsägarens vägran eller vill- kor för att utföra den begärda tjänsten. De tekniska förutsättningarna vid anslutningen är en annan viktig or- sak till undantag från anslutningsskyldigheten. Den naturgasledning som skall anslutas måste tekniskt vara anpassad till det befintliga systemet. Det kan inte vara en uppgift för ledningsägaren att göra extraordinära investeringar för att en kund skall kunna anslutas till hans ledning. Det är inte endast skyldigheten att ansluta naturgasledningar som bör prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Villkoren för an- slutning skall vara skäliga. Sådana villkor kan gälla anslutningsavgiftens storlek, men också andra krav som ledningsägaren ställer för att ansluta en berättigad kund. Som framgått ovan föreslår vi att ledningsägare inledningsvis endast skall vara skyldiga att ansluta vissa större berättigade kunder. För övri- ga kategorier av kunder föreligger anslutningsskyldighet först . Dessa omfattas därmed inte inledningsvis av de villkor som angetts ovan. Vårt förslag leder således fram till att det un- der skapas två kategorier av kunder som age- rar på olika typer av marknader; en konkurrensutsatt marknad och en marknad med starka inslag av monopol. Det är därför viktigt att till- synsmyndigheten även allmänt följer utvecklingen fram vad gäller anslutningsavgifter etc. på den sistnämnda marknaden. 290 Överväganden och förslag Förslag : Ledningsägare är på skäliga villkor skyldig att för följande berättigade kunder ansluta ledningar samt transportera naturgas. 1.Den som äger naturgasledning och som transporterar eller försäl- jer naturgas till fler än en kund. 2.Kunder som har naturgaseldad kraftproduktion. 3.Övriga slutförbrukare som förbrukar mer än fem miljoner kubik- meter naturgas och förbrukningsställe. anses alla kunder som berättigade. Huvuduppgiften för utredningen är, som tidigare framgått, att skapa för- utsättningar för en effektiv konkurrens på den svenska naturgasmarkna- den. Ur konsumentsynpunkt är det, enligt vår bedömning, naturligt att öppna marknaden så snabbt som möjligt. Det finns risk för att en ofull- ständig marknadsöppning leder till snedvridningar och konkurrensbe- gränsningar. En allt för snabb öppning kan dock leda till olika former av problem. Det krävs t.ex. en viss övergångsperiod för att utveckla tariffer och lösa andra typer av administrativa problem. Vi har därför inledningsvis valt att begränsa oss till vissa större kundgr upper. Inledningsvis har vi valt att ange ledningsägare som transporterar el- ler försäljer naturgas till fler än en kund som berättigade kunder. Orsa- ken till att vi valt denna grupp är i viss mån en formalitet, eftersom det i direktivet anges att distributionsföretag skall ha behörighet att ingå avtal om naturgas för den volym naturgas som förbrukas av de av deras kun- der som anges som berättigade inom deras distributionssystem, för att kunna försörja dessa kunder. avses enligt vår definition den som äger naturgasledning belägen från och med MR- station och som transporterar eller försäljer naturgas till kunder. Det fö- refaller mot denna bakgrund även vara motiverat att som berättigad kund ange den som äger naturgasledning belägen fram till och som transporterar eller försäljer naturgas till kunder, dvs. En viktigare aspekt när det gäller distributionsföretag är dock den analys som redovisats i kapitel 8 och som pekar på att den ekonomiska effektiviteten är låg i många europeiska distributionsföretag. En väg att öka effektiviteten är att betrakta dessa som berättigade kunder och ge dem tillträde till överföringsledningarna. Företagen får då en möjlighet att välja leverantör och de blir därmed inte lika bundna till överförings- Överväganden och förslag 291 Effekten bör bli lägre priser för distributionsfö- retagen. Dessa sänkta priser tillfaller inte enbart distributionsföretagen utan även deras kunder, eftersom distributionsledningarna öppnas för konkurrens för berättigade kunder. Innebörden av vårt förslag är inte att en ledningsägare utan vidare kan bedriva t.ex. distribution av naturgas. Sådan verksamhet skall ske i överensstämmelse med bl.a. de föreskrifter som utfärdas av . En annan grupp är naturgaskunder som har naturgaseldad kraftpro- duktion. Naturgaskunder som har kraftproduktion har också värmeproduktion. Kunder med naturgaseldad kraftproduktion skall, som framgått ovan, anses vara berättigade kunder. Det innebär att, oavsett årlig produktionsvolym, alla kunder med en naturgasbaserad el- kraftproduktion kommer att vara berättigade kunder. De på detta sätt be- rättigade kunderna blir berättigade till tillträde för hela sin naturgasanvändning, dvs. både för el- och värmeproduktion. Detta kan få konsekvenser för dagens leverantörer som ofta inte har samma typ av take or pay-kontrakt med sina kunder som de har med sin naturgasleve- rantör, vilket kan leda till att dagens leverantör riskerar att inte få av- sättning för sina kontrakterade naturgasinköp. Av naturgasmarknadsdi- rektivet framgår att en medlemsstat, för att värna om jämvikten på el- marknaden, får införa ett tröskelvärde som inte får överstiga det som an- ges för andra slutförbrukare, för att kraftvärmeproducenter skall anses vara berättigade kunder. Den el som produceras i naturgaseldade kraft- värmeanläggningar uppgår dock endast till mindre än en procent av den totala elproduktionen, varför det enligt vår bedömning inte föreligger nå- gon risk för att naturgasbaserad kraft skulle störa jämvikten på den svenska elmarknaden. Den tredje gruppen är övriga slutförbrukare som anges i naturgas- marknadsdirektivet. Enligt vår bedömning bör gränsen för förbrukad volym sättas relativt lågt för att få en snabb öppning av marknaden. Vi föreslår därför att övriga slutförbrukare som förbrukar mer än fem mil- joner kubikmeter naturgas och förbrukningsställe inledningsvis skall anses som berättigade kunder. Det kan på förhand vara svårt att avgöra vilken volym kunden kom- mer att förbruka och därmed om kunden skall betraktas som berättigad kund eller inte. Enligt vår uppfattning skall bedömningen ba- seras på den kontrakterade volymen. En slutförbrukare som sluter kontrakt på mer än naturgas skall vid la- gens ikraftträdande betraktas som en berättigad kund. Kravet på att en slutförbrukare skall förbruka mer än naturgas och förbrukningsställe innebär att t.ex. ett företag med verksamhet på fem olika orter åtminstone på en av dessa 292 Överväganden och förslag orter skall uppnå fem m iljoner kubikmeter naturgas för att anses som berättigad kund. Enligt vår bedömning bör marknaden öppnas för samtliga kunder , dvs. ledningsägare skall då vara skyldiga att på skäliga villkor ansluta andras naturgasledningar och transportera naturgas för annans räkning. Vårt förslag leder, som framgått av kapitel 8, till en öppning av marknaden som motsvarar av den totala årliga gasförbrukningen när lagen träder i kraft. öppnas så- ledes marknaden fullständigt. Vi är medvetna om att den snabba och kraftiga marknadsöppningen kan leda till ekonomiska förluster för ledningsägarna. Det är främst de svenska distributionsföretagen som kan drabbas negativt i konkurrens- hänseende. Deras möjligheter att konkurrera om de kunder som inled- ningsvis anses som berättigade kan försämras på grund av att naturgas endast kan importeras till genom överföringsledningar i Dan- mark. Orsaken är framför allt den transporträtt på 2 miljarder m 3 natur- gas som har i det danska systemet och som i praktiken utgör ett importmonopol (ett liknande problem är att den överföringsledning som ägs av delvis är belägen på danskt territorium). Transporträtten, som närmare redovisats i avsnitt 8.4.2, kan försvåra för de svenska distributörerna att teckna avtal med andra leverantörer. Det finns då en risk för att distributörerna förlorar kunder eftersom de inte kan erbjuda alternativa naturgasleveranser eller priser. Eftersom distributörerna är uppbu ndna av take or pay-avtal kan de i sådana fall drabbas av ekonomiska förluster. Take or pay-avtalen löper ut –2005 och AB:s trans- porträtt på 2 miljarder m 3 naturgas upphör . Problemet är dock i hög grad beroende på om det finns ledig kapacitet i det danska systemet. Finns det ledig kapacitet bör förhållandet med transporträtten inte föranleda några större problem. Om det däremot saknas kapacitet är det tänkbart att distributionsföretagen kan behöva förhandla med Vatten- fall om att köpa transporträtt. Oberoende av detta är ut- redningens huvuduppgift, som tidigare framgått, att skapa förutsättning- ar för effektiv konkurrens på den svenska naturgasmarknaden. har, och torde få, en dominerande ställning vad gäller im- port av naturgas till . Konkurrenslagen (1993:20) innehåller för- bud mot missbruk av dominerande marknadsställning. Utredningen för- utsätter att i detta avseende följer utvecklingen på naturgasmarknaden. Som framgår av avsnitt 10.3.5 har vidare ett naturgasföretag som rå- kar ut för, eller befarar att att råka ut för, allvarliga ekonomiska och fi- nansiella svårigheter på grund av take or pay-åtaganden möjlighet att ansöka om ett tillfälligt undantag från tillträde till systemet. Överväganden och förslag 293 Det är dock inte möjligt att förutse alla konsekvenser av vårt förslag till marknadsöppning. Den myndighet som regeringen bestämmer bör därför när kontrakten börjar löpa ut analysera effekterna av den före- slagna marknadsöppningen och lämna förslag till regeringen huruvida öppningstakten bör förändras. Ett sådant förslag bör lämnas . Den inledande indelningen av marknaden i berättigade och icke be- rättigade kunder leder definitionsmässigt till att vi får en marknad med konkurrens och en marknad med kvarstående starka inslag av monopol. I princip är det enbart ca 30 större kunder som inledningsvis kan utnyttja den ökande konkurrensen, medan t.ex. hus- hållssektorn ställs utanför . I ett sådant läge är, som fram- gått av kapitel 8, risken för korssubventionering större vid försäljning av naturgas till stora kunder än vid försäljning till t.ex. hushållen, beroende på en betydligt hårdare konkurrens i det förstnämnda fallet än i det sist- nämnda. Detta kan också innebära en press uppåt av priserna för de konsumentgrupper som inte i praktiken kan köpa naturgas i konkurrens mellan olika leverantörer. I avsnittet om särredovisning redovisar vi dock förslag som kan motverka och öka kontrollen av eventuella inslag av korssubventionering. Det bör också betonas att den alternativkostnads- prissättning som tillämpas på naturgasmarknaden, tillsammans med möjligheten att välja andra energialternativ, gör att naturgasföretagen ändå kommer att vara utsatta för viss konkurrens. En viktig fråga är om en naturgasleverantör skall åläggas leverans- skyldighet. saknas sådana bestämmelser som reglerar förhållandet mellan naturgasleverantör och naturgasanvändare. I ellagen finns bestämmelser om att en elleverantör är skyldig att fortsätta leverera el tills leveransskyldigheten upphör. Leveransskyldigheten upphör om abonnemanget upphör, om en annan elleverantör tar över leveransen el- ler om överföringen av el får avbrytas på grund av att elanvändaren har försummat sina skyldigheter gentemot elleverantörer. Enligt vår bedöm- ning är dock inte naturgasmarknaden av den karaktären att leveransskyl- digheten behöver lagregleras. Den bör som regleras i avtal mellan leverantör och kund. 294 Överväganden och förslag Förslag : Om införandet av naturgaslagen skulle orsaka allvarliga problem inom ett geografiskt begränsat område, i synnerhet när det gäller att utveckla infrastrukturen för överföring och underlätta in- vesteringar i denna, kan regeringen eller den myndighet som regering- en bestämmer ansöka hos kommissionen om ett tillfälligt undantag från reglerna om marknadsöppning. I avsnitt 10.3.1 har vi pekat på att investeringsbenägenheten skulle kun- na komma att påverkas negativt om marknaden öppnas.