sou · GNB316d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Att ett säkerhetsärende handläggs enligt utlänningslagen och inte enligt lagen om särskild utlänningskontroll innebär att skilda regler kommer att gälla på flera punkter. En grundläggande skillnad i handläggningsordningen är att rege- ringen självmant kan ta upp ett ärende enligt lagen om särskild utlän- ningskontroll. Någon sådan möjlighet finns inte när det gäller ärenden enligt utlänningslagen. Ärenden enligt den lagen behöver inte heller komma under regeringens prövning utan kan avgöras i den vanliga instansordningen. Så sker om ärendet inte lämnas över till regeringen av eller . Eftersom ett ärende enligt utlänningslagen måste ha lämnats över av antingen eller komma under regeringens prövning, finns det alltid ett yttrande från den myn- dighet som lämnat över ärendet samt, då ärendet lämnas över av , också av . De flesta säkerhets- ärenden lämnas över av , och det finns således oftast yttranden från såväl verket som nämnden. Det finns inte i utlännings- lagen någon motsvarighet till bestämmelsen i lagen om särskild utlän- ningskontroll om att yttrande från myndigheten kan underlåtas om ärendet är synnerligen brådskande. Utlänningslagen ger till skillnad från lagen om särskild utlännings- kontroll inte någon möjlighet till förhandling inför tingsrätt. gäller som svensk lag (prop. 1993/94:114, bet. 1993/94:KU24, rskr. 1993/94:246, SFS 1994:1219). med att konventionen inkorporerades, före- skrevs i en särskild bestämmelse i regeringsformen (2 kap. 23 §) att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen. I för- arbetena påpekas att verkliga eller skenbara konflikter mellan konven- tionen och annan lag – då motstridigheten inte är av den uppenbara karaktär som förutsätts i lagprövningsregeln i 11 kap. 4 § regerings- formen – får lösas genom lagtolkning eller med hjälp av rättstillämp- ningsmetoder. Vidare påpekas att det skall vara en uppgift för lagstifta- ren att löpande se till att den inhemska rätten stämmer överens med konventionen. 19.2Bakgrund till gällande ordning Ordningen med regeringen som beslutsinstans i säkerhetsärenden har sin bakgrund i regeringens allmänna ansvar för säkerheten i landet. Ordningen med regeringen som enda beslutsinstans i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen hänger också samman med att Säkerhetspolisen har intagit en reserverad hållning när det gällt att lämna Invandrarver- ket en närmare redogörelse för skälen till att en ansökan om uppehålls- tillstånd avstyrks. I förarbetena till lagen om särskild utlänningskontroll (prop. 1990/91:118 s. 53 f.) framhölls att utvisning typiskt sett är en långt mera ingripande åtgärd än avvisning. I utvisningsfallen kan fråga upp- komma om att avlägsna en utlänning som kanske har permanent uppe- hållstillstånd och på olika sätt har anpassat sig till en vistelse här i lan- det. Redan med hänsyn härtill ansågs det uppenbart att beslut om utvis- ning på grund av befarad terrorism inte rimligen borde kunna fattas av något annat organ än antingen regeringen eller domstol. Med hänsyn till bl.a. de känsliga utrikespolitiska bedömningar som kan be höva göras i terroristärenden ansågs starka skäl tala för att besluten om utvisning även i fortsättningen skulle ligga på regeringen. Även vid be- dömningen av frågan om lagens tillämplighet vid risk för terroraktioner utomlands framhölls – i samband med diskussion om folkrättsliga aspekter på olika aktioner – att avsikten var att tillämpningen av lag- stiftningen skulle ligga i regeringens hand och att regeringen fick handlingsutrymme i förekommande gränsfall (a. prop. s. 38 f., jfr också s. 78). I kommitténs direktiv hänvisas till de överväganden som låg till grund för införandet av möjligheter att överklaga även beslut om uppe- hållstillstånd som inte är förenat med et t avvisnings- eller utvisningsbe- slut. Skälet till dessa ändringar var enligt motiven (se prop. 1996/97:25 s. 208 f.) att anpassa lagstiftningen till internationella åtagan- den. De åtaganden som främst berördes är rådets direktiv /221/EEG och om mänskliga rättigheter. Regeringen erin- rade om att en eninstansprövning av frågor om uppehålls tillstånd kan riskera att komma i konflikt såväl med EG-direktivet som med före- skrifterna om ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i . Regeringen ansåg att en bred säkerhetsmarginal borde upprätthållas såvitt gäller utlänningslagens förhållande till konventionen som inte bara inkorporerats i den svenska lagstiftningen utan också givits särskild status (a. prop. s. 213). I fråga om formerna för överlämnande av säkerhetsärenden till regeringen erinrade regeringen om att ärenden om avvisning eller utvisning över huvud taget inte bör överlämnas till regeringen om utlänningen påstår att han eller hon löper risk för tortyr eller omänsklig behandling och påståendet inte är uppenbart ogrundat. Detta gäller obe- roende om förutsättningar för ett överlämnande i övrigt finns och anledningen är att ett sådant förfarande skulle kunna tänkas strida mot artikel 13 i om utlänningen i ett sådant fall får sin sak prövad i endast en instans och avgörandet går honom eller henne emot. Vidare erinrades om att det förhåller sig på samma sätt med avvisnings- och utvisningsärenden som kan tänkas förhindra utlänning- ens rätt till privat- eller familjeliv. Regeringen framhöll även i detta sammanhang att gäller som svensk lag . Överlämnande av säkerhetsärenden borde där- för inte heller i fortsättningen vara obligatoriskt, utan myndigheterna skulle endast ha möjligheten att lämna över ärenden och överlämnande- ordningen även fortsättningsvis uttryckas med lokutionen "får" (a. prop. s 178 f.). Några invändningar mot det återgivna resonemanget fördes inte fram vid riksdagsbehandlingen (se bet. 1996/97:SfU5). Som framgår av redogörelsen i kapitel 8 är en myndighets handlingar på grund av föreskrifter i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet i regel tillgängliga för envar. Sekretesslagen (1980:100) innehåller bestämmelser om tystnadsplikt och om förbud att lämna ut allmänna handlingar som begränsar den i tryckfrihetsförord- ningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar. Sekretess kan vara föreskriven med hänsyn till olika intressen. De sekretesshänsyn som främst kan bli aktuella är sådana som rör rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organi- sation eller sådana som avser skyddet för enskilds personliga förhållan- den. Sekretess gäller enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen för uppgift som angår förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk per- son i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om upp- giften röjs. Bestämmelser om sekretess till skydd för enskilds personliga för- hållanden finns i 7 kap. sekretesslagen. Uppgifter som hämtas in i en- skilda utlänningsärenden är regelmässigt sekretessbelagda enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen. Att en uppgift är sekretessbelagd av hänsyn till allmänt intresse innebär att delvis andra regler kommer att gälla än när syftet med sek- retessen är att skydda den enskilde. När det är fråga om sekretess till skydd för det allmänna, har den enskilde inte någon ovillkorlig rätt att ta del av uppgifterna i ett ärende, även om han eller hon är part i ären- det. Den enskilde kan då inte heller förfoga över sekretessen, exempel- vis genom att ge fullmakt till någon annan att ta del av uppgifterna. Att en uppgift är sekretessbelagd av hänsyn till allmänt intresse hindrar dock normalt inte att part i ärendet, liksom partens ombud eller offent- liga biträde, får del av uppgiften. Enligt 16 § för valtningslagen har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning. Rätten gäller med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen. Även om huvudprincipen är att parten skall ha rätt att ta del av samtliga uppgifter som tillförts ett ärende finns det således en begräns- ning i 14 kap. 5 § sekretesslagen. Begränsningen innebär att en hand- ling eller annat material inte får lämnas ut i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Innebörden av begränsningen och problematiken kring den har be- handlats närmare i avsnitt 8.1.3. Konventionen påverkar, som påpekats i avsnitt 4.1, normalt inte kon- ventionsstaternas rätt att utvisa eller avvisa utlänningar, men åtgärder som vidtagits på immigrationsområdet kan ändå inverka på denna rätt. Artikel 13 innehåller föreskrifter om rätten till ett effektivt rättsmedel för den som har utsatts för en kränkning enligt konventionen. Under särskilda förhållanden kan det tänkas vara fråga om tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling (artikel 3) eller bristande respekt för privat- eller familjelivet (artikel 8) att skicka en person som sökt asyl i tillbaka till hemlandet. En konventionsstats rätt att avvisa eller utvisa en utlänning kan sålunda tänkas komma i konflikt med konventionens artikel 3 liksom artikel 8 jämförd med konventio- nens artikel 13. Skyddet för privat- och familjelivets krav är inte ovill- korligt utan kan inskränkas under vissa förutsättningar, medan skyddet mot tortyr och liknande behandling är absolut. Endast den som på rim- liga grunder ("on arguable grounds") påstår sig ha utsatts för ett kon- ventionsbrott, dvs. har "an arguable claim", har rätt till ett rättsmedel. Kraven på rättsmedlet innebär inte att talan behöver kunna föras inför domstol, utan även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konventionskraven. Vederbörande organs befogenheter och de garantier som gäller med avseende på förfarandet inför organet är av betydelse vid bedömningen av om rättsmedlet kan godtas som effektivt. Konventionsstaterna har således en bedömningsmässig mar- ginal beträffande hur de skall uppfylla sina förpliktelser enligt denna bestämmelse. Rättsmedlet skall kunna både innefatta prövning av den enskildes anspråk och ge rättelse. Om ett enstaka rättsmedel i sig inte helt tillgodoser kraven enligt artikel 13 kan kraven tillgodoses av den sammantagna tillgången på rättsmedel. Omfattningen av prövningen får inte vara alltför begränsad. Den måste i huvudsak sträcka sig lika långt som europarådsorganens egen prövning av om konventionen blivit överträdd. Det har exempelvis ifrågasatts om brittisk domstols "judicial review", som i princip är begränsad till en bedömning av om ett administrativt beslut varit orim- ligt eller inte, var tillräckligt omfattande i ärenden som gäller avvisning av en person till ett annat land. I fallet Vilvarajah m.fl. mot (dom ) fann det brittiska förfarandet med judicial review vara ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i relation till kla- gandenas klagomål enligt artikel 3. Fallet rörde inte nationell säkerhet. Domstolen konstaterade att de engelska domstolarna kunde ompröva ett beslut av Inrikesministern att vägra asyl och underkänna det på de grunderna att det var behäftat med olaglighet, irrationalitet eller proces- suell oegentlighet. Särskilt accepterades det att en domstol skulle ha rätt att upphäva ett överklagat beslut att sända en asylsökande till ett land, där det hade fastställts finnas en allvarlig risk för omänsklig eller för nedrande behandling, på den grunden att beslutet med beaktande av alla omständigheter i fallet var sådant att ingen förnuftig Inri kes- minister skulle fatta det (rimlighetsbedömning, se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 300 f). I fallen Klass m.fl. mot (dom ) och mot (dom ) ansåg domstolen att arti- kel 13 bara krävde ett rättsmedel "as effective as can be" beträffande omständigheter där bedömningar om nationell säkerhet inte tillät att viss känslig information avslöjades. Fallet Chahal mot (dom ) rörde utvisning av en indisk medborgare (sikh) med hänvisning till nationell säkerhet. (Grand Chamber) uttalade att, i fall där utvisning skulle utsätta en person för en verklig risk för behandling i strid med artikel 3, begreppet effektivt rättsmedel enligt artikel 13 kräver en oberoende granskning av påståendet att det finns substantiella skäl för att frukta en verklig risk för sådan behandling och att denna granskning måste utföras utan hänsyn till vad personen kan ha gjort för att förtjäna att utvisas eller till det hot mot den utvisande statens nationella säkerhet som han eller hon uppfattas utgöra. Sådan granskning behöver inte tillhandahållas av en judiciell myndighet men, om så inte är fallet, är de befogenheter och garantier som granskningen erbjuder av betydelse för att avgöra om rättsmedlet är effektivt. I Chahalfallet kunde varken en rådgivningspanel (Advisory Panel) eller domstolarna (genom judicial review) ompröva Inrikesministerns beslut att utvisa Chahal med hänsyn endast till frågan om risk för behandling i strid med artikel 3 och med bortseende från bedömningarna om natio- nell säkerhet. Domstolarnas behandling av ärendet gick i stället ut på att övertyga sig om att Inrikesministern hade balanserat risken för Chahal mot faran för den nationella säkerheten. De hade därvid inte haft tillgång till bevisningen rörande den nationella säkerheten. Dess- utom noterade domstolen att Chahal vid förfarandet inför rådgivnings- panelen bl.a. inte hade haft rätt till rättsligt ombud och bara fått en översiktlig redogörelse ( outline) för skälen till den planerade utvis- ningen. Rådgivningspanelen hade ingen beslutsmakt och dess råd till Inrikesministern var inte bindande. Rådet till ministern avslöjades inte heller. Under dessa omständigheter kunde panelen inte anses ge till- räckliga förfarandegarantier enligt artikel 13. Med hänsyn till bristernas omfattning hos både judicial review-förfarandet och för- farandet inför rådgivningspanelen kunde inte anse att rättsmedlen sammantagna tillgodosåg kraven enligt artikel 13 jämfört med artikel 3. (Se , a.a., s. 81 och 302.) Domstolen framhöll att det måste beaktas att fallen Klass m.fl. och avsåg klagomål enligt artiklarna 8 och 10 i konventionen och att domstolen vid granskningen av dem fick ta hänsyn till de påståen- den om nationell säkerhet som hade lagts fram av regeringarna och att kravet på ett rättsmedel "as effective as can be" inte är tillämpligt i fråga om ett klagomål som gäller att utvisningen skulle komma att utsätta en person för en verklig risk för behandling i strid med artikel 3. Frågor om nationell säkerhet är därvid irrelevanta. Vad avser sekretessfrågor erkände domstolen att det kan vara ound- vikligt att använda konfidentiellt material när nationell säkerhet står på spel. Detta betydde emellertid inte att de nationella myndigheterna kan lämnas utan kontroll av de inhemska domstolarna när de väljer att hävda att det är fråga om nationell säkerhet eller terrorism. Domstolen fäste vikt vid att det i hade utvecklats en mer effektiv form av judiciell kontroll i detta slags fall som visade att det finns möjligheter både att tillgodose legitima säkerhetsöverväganden om underrättelse- informationens innehåll och källor och att ge individen ett substantiellt mått av processuell rättvisa. Enligt det kanadensiska systemet, som det beskrevs av Amnesty och andra frivilligorganisationer, håller en domare i Federal Court ett slutet förhör om all bevisning. Utlänningen förses vid förhöret med ett uttalande som så långt möjligt sammanfattar materialet mot honom eller henne och har rätt att företrädas av ombud och att åberopa bevisning. Sekretessen för säkerhetsmaterial upprätt- hålls genom att sådan bevisning granskas i frånvaro av både utlän- ningen och hans eller hennes biträde. Deras plats intas av en säkerhets- kontrollerad och av domstolen instruerad advokat som korsförhör vitt- nen och allmänt biträder domstolen för att pröva styrkan i statens mate- rial. En sammanfattning av den erhållna bevisningen ges till utlän- ningen med nödvändiga uteslutningar. I en senare dom av , D mot (dom ), anmärktes att i Chahalfallet de nationella domstolarna inte hade haft möjlighet att ompröva det faktiska underlaget för de bedömningar om nationell säkerhet som Inrikesministern hade åberopat till stöd för utvisningen av Chahal. I D-fallet bekräftades den slutsats som nåtts i vissa tidigare avgöranden att judicial review-förfarandet utgör ett effektivt rättsmedel även vid påstående om tortyrrisk, då de inhemska domstolarna underkastade sökandens talan en ytterst nog- grann prövning och hade rätt att ändra beslutet enligt hans talan. D-fal- let rörde inte nationell säkerhet. Efter Chahaldomen har ändrat de berörda bestäm- melserna. Ett nytt i lag bestämt organ, Special Immigration Appeals Commission, har inrättats. Kommissionen skall bestå av tre personer av vilka en skall inneha eller ha innehaft ett högt domarämbete. Den har full jurisdiktion att överpröva Inrikesministerns utvisningsbeslut, och ministern blir bunden av kommissionens beslut. Den nya lagen antogs . Det sjunde tilläggsprotokollet till innehåller en artikel om utlänningsrätt. Kraven är tillämpliga enbart på den som är lagligt bosatt på en stats territorium. I den mån kraven enligt konven- tionens huvudtext är strängare, som i fråga om tortyrförbudet och rätten till privat- och familjeliv, är det dock som framhållits tidigare kraven i huvudtexten som gäller. Huvudregeln enligt protokollet är att utvisning inte skall ske förrän det finns ett slutligt beslut i ärendet. En utlänning kan dock utvisas innan han utövat sina rättigheter i artikeln, när utvisningen är nödvän- dig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hänsyn till den nationella säkerheten. Om en stat i ett avlägsnandebeslut hänvisar till allmän ordning har staten i fråga att visa att denna undantagsregel varit nödvändig. För det fall staten hänvisar till nationell säkerhet anses detta i sig vara en tillräcklig grund för tillämpningen. Som framgår nedan har utfärdat en rekommen- dation om effektivt rättsmedel vid utvisningsärenden där tortyrrisk skulle kunna befaras. 19.4.2FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter Konventionen innehåller bestämmelser som behandlar de traditionella mänskliga fri- och rättigheterna. Flera av konventions- bestämmelserna är likartade dem som finns i . Kravet att ge tillgång till rättsmedel föreskrivs i artikel 2:3. Var och en, vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts, skall ha en effektiv möjlighet att föra talan mot detta. Den som väcker en sådan talan skall få den prövad av behörig myndighet. Myndigheten behöver inte vara en domstol, men konventionsstaterna skall utveckla möjlig- heterna till judiciell prövning. I artikel 7 föreskrivs att ingen får utsättas för tortyr eller för grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikel 13 skall ge ett skydd mot godtyckliga avlägsnanden av utlänningar och motsvarar artikel 1 i det sjunde tilläggsprotokollet till . Enligt bestämmelsen i får en utlänning som lagligen befinner sig i en stat avlägsnas endast efter ett i laga ordning fattat beslut. Utlänningen ges i artikeln vidare vissa pro- cessuella garantier: han har rätt att lägga fram de skäl som talar mot avlägsnandet och rätt att få sin sak omprövad samt då företräda inför vederbörande myndighet eller organ utsett av denna. Undantag från procedurreglerna får ske om tvingande skäl hänförliga till den natio- nella säkerheten talar mot att bestämmelserna tillämpas. Det kan noteras att undantaget enligt gäller enbart för nationell säkerhet till skillnad från sjunde tilläggsprotokoll som även gör undantag för den allmänna ordningen. Vidare gäller utlänningar som lagligen befinner sig på en konventionsstats område, medan tilläggsprotokollet till Europa- konventionen endast gäller utlänningar med laglig bosättning. Det har i doktrinen (, U.N. Covenant on civil and political rights, CCPR commentary, 1993, s. 229 f) anförts att om- prövningen skall ske i en högre instans, dock inte nödvändigtvis en domstol. Vidare har sagts att artikel 13 enligt kommitténs tolkning medför ett krav på att verkställighet av ett avlägsnandebeslut inte får ske innan överklagandet prövats såvida inte den nationella säkerheten kräver det samt att undantaget skall tolkas snävt i ljuset av konventio- nens syfte och att en stat kan åberopa hänsynen till den nationella säkerheten endast i allvarliga fall av politiska eller militära hot mot nationen, exempelvis mot spioner eller terrorister. har lämnat sin fjärde periodiska rapport om till- lämpningen av konventionen. för konventio- nen har i en rapport (CCPR/C/Add. 58) lämnat sina överväganden och rekommendationer. Kommittén har därvid bl.a. uttryckt oro för att och får överlämna ärenden till regeringen som kan resultera i att avlägsnande- beslut avgörs utan att den berörde ges tillfälle till en tillbörlig prövning ("appropriate hearing"). Detta kan enligt kommittén i vissa situationer ifrågasättas enligt artikel 13 i konventionen. Enligt kommittén bör det vidare finnas en rätt att få alla beslut om avvisning och utvisning omprövade, "reviewed by a competent authority". nästa rap- port skall lämnas . Det kan förväntas att denna fråga åter aktua- liseras då. 19.4.3Den europeiska sociala stadgan Den europeiska sociala stadgan och dess funktioner är en del av Euro- parådets arbete. Stadgan innehåller bestämmelser på en mångfald områden som berör skilda sociala förhållanden. En reviderad stadga upprättades för att ersätta stadga. Endast artikel 19:8 och 10, som inte ändras genom den reviderade stadgan, skall behandlas här. De innehåller bestämmelser om migrerande arbetstagares och deras familjers rätt till skydd och bistånd samt motsvarande skydd för egenföretagare. Artikel 19:8 och 10 har följande lydelse. För att trygga migrerande arbetstagares och deras familjers rätt till skydd och bistånd inom annan fördragsslutande parts territorium förbinda sig de fördragsslutande parterna 8. att garantera att ifrågavarande arbetstagare, som äro lagligen bosatta inom deras territorier, icke utvisas med mindre de utgöra en fara för den nationella säkerheten eller förbryta sig mot allmän ordning eller moral. 10. att i tillämpliga delar utsträcka skydd och hjälp som avses i denna artikel till att omfatta migrerande personer som utövar självständig för- värvsverksamhet. De deltagande staterna skall rapportera till om tillämp- ningen av stadgan, och kontrollen bygger på en granskning i flera steg. Rapporterna granskas först av en oberoende expertkommitté som avger ett utlåtande på grundval av de rapporter som lämnas in. Expertkom- mitténs utlåtande granskas av en regeringskommitté bestående av representanter för staterna. ger förslag till beslut vilka fattas av en ministerkommitté bestående av medlemsstaternas ministrar. Till den stat som inte anses uppfylla sina åtaganden enligt stadgan riktar ministerkommittén "erforderliga rekommendationer". Genom expertkommitténs tolkning av stadgans bestämmelser sker en betydelsefull rättsutveckling. Kommittén gör inte sällan en förhål- landevis fri tolkning av stadgan och i praxis har flera bestämmelser kommit att ges en vidare innebörd än vad som direkt framgår av stad- gans ordalydelse. Kommittén har i ett tidigt skede uppmärksammat frågan om skydd mot godtyckliga utvisningar. Man har därför gett artikel 19:8 den tolk- ningen att utlänningen i fråga skall ha rätt till någon form av överkla- gande av ett beslut om utvisning till ett oberoende organ ("right of appeal to an independent body"). Att utvisningsbeslutet kan omprövas av det beslutande organet är inte tillräckligt i sammanhanget. Formerna för överklagandet kan variera från land till land. Utvisningen kan, om utlänningen anses utgöra en fara för den nationella säkerheten eller utvisning sker av hänsyn till allmän ordning, verkställas utan hinder av att överprövning inte skett.