sou · GNB377 · 2000-01-01 00:00:00 — Den akademiska litteraturen på temat den svenska modellens uppgång och fall är, som redan antytts, också mycket riklig. Som framhölls så består ett grundläggande problem i att inget någorlunda ensartat dödsbegrepp föreligger, varför förvirringen är ganska stor på området. Också inom ett och samma bidrag kan motstridiga sig- naler förekomma, till exempel när en författare genomför vad som måste uppfattas som en obduktion, och därefter avslutningsvis för- klarar att patienten visserligen lider av vissa bestämda och allvarliga åkommor, men ingalunda är att betrakta som död.37 analys får, som redan sagts, betraktas som vår mest ambitiösa undersökning av den svenska modellens för- ändring, fram till och med 1980-talet. Man menade att det knappast var rimligt att ännu (1990) tala om hela modellens definitiva fall, eller död. Men ansåg man sig övertygande kunna belägga en klar försvagning av samtliga de huvuddrag i modellen man identi- fierat, och som vi kortfattat listade ovan:38 Inte i något fall har det gått att konstatera att de drag som här förknip- pats med den svenska modellen är adekvata som beskrivning av dagens svenska samhälle. Det allmänna resultatet är tvärtom, att alla dessa drag försvagats, i några fall till och med försvunnit. Slutsatsen är därmed inte beroende av definitionerna. Oavsett hur den svenska modellen precise- ras, blir bilden att samhällsförändringarna går i riktning från den modell som länge ansetts utgöra speciella . Den svenska model- len måste därför sägas ha nått en vändpunkt. Observationer och slutsatser i maktutredningen kan kritiseras på många enskilda punkter. Den allmänna bilden av en stark försvag- ning av flera av de karakteristiska dragen hos den svenska modellen torde dock vara obestridlig. Lika obestridligt är nog att ingen mar- kant återgång till en mer modellkonform situation har skett på något viktigt område . Här ska jag kort referera och kommentera några teser om varför den svenska modellen har försvagats eller, som somliga vill ha det, till och med dött. listade ett mycket stort antal påverkande faktorer,39 men ansåg att det sammanfattningsvis nog ändå handlade om följderna av två breda samhällstrender, dels inter- nationaliseringen och dels individualiseringen. Den förra av dessa utvecklingstrender har ju blivit enormt uppmärksammad, oftast nu under namn av globalisering, sedan maktutredningen kom med sin analys. är, enligt min mening, alltför svepande i sin analys på denna punkt, och riskerar därmed att räknas till dem som oreflekterat och beredvilligt sprider myter. I några andra, senare bidrag har internationaliseringens betydelse för den svenska mo- dellens nedgång eller fall fått en, enligt min mening, mer tillfreds- ställande behandling. Särskilt vill jag nämna statsvetarna och Sverigekännarna och bidrag.40 Deras tes är att det ingalunda är internationaliseringen i alla dess delar som varit betydelsefull – har ju varit en utomordentligt öppen ekonomi – utan att det mycket mer specifikt har handlat om avregleringen av finansmarknaderna, och på detta område särskilt avskaffandet av valutaregleringen . Denna utveckling försvårade i sin tur starkt den markerat utbudsorienterade ekonomiska politik som den svenska modellen kommit att känne- tecknas av. andra huvudorsak, individualiseringen, har i mycket mindre grad följts upp i debatt och forskning – även om det DEN SVENSKA MODELLEN SOM DEMOKRATI finns flera exempel på samma, en smula okritiska, för-givet-tagande som gällt för internationaliseringen. Grundtanken är att de svenska medborgarna med tiden, och bland annat på grund av mer och högre utbildning, blivit alltmer individualistiska i sin livsstil. Detta tar sig mångahanda uttryck. I den offentliga sfären gäller det bland annat markant avtagande parti- och organisationslojaliteter, liksom en önskan om att få möjligheter att välja mer individanpassade lösning- ar i samhällsservicen. Också denna samhällstrend återspeglar nog, i sina mindre tvärsäkra och storvulna formuleringar, reella och grund- läggade förändringar. Men man får värja sig för att använda den som en slasktrattsförklaring, där olika uttryck för individualism förkla- ras med ökad individualism. Sociologen har i sin forskning om svenskarnas attityder till välfärdsstaten levererat re- sultat som bör temperera de mer entusiastiska utsagorna om en obe- tvinglig trend mot allt större individualism.41 I ett internationellt jämförande perspektiv har nog den dominerande samhällssynen bland svenskarna ganska länge kunnat karakteriseras som horison- tell individualism, det vill säga en hållning som är både individ- och jämlikhetsinriktad.42 Liksom beträffande internationaliseringen gäller ju också att in- dividualiseringen kan ha påtaglig förändringskraft som symbol eller myt. Det behöver ju knappast sägas att ett samhälle, där en domine- rande självbild är att det huvudsakligen består av starka individua- lister, som står i begrepp att ge sig iväg till det privata eller till utlandet – så snart en kollektiv lösning inte stämmer med deras preferenser, inte precis uppmuntrar en utveckling à la den svenska modellen. Med avseende på både internationalisering och individua- lisering, menar jag, sammanfattningsvis, att maktutredningen lyckats peka på ett par av de viktiga förhållanden som försvagat den svenska modellen, men att man i båda fallen överdriver såväl förändringarnas styrka som deras effekter. I maktutredningen finner man också den intressanta (och för samhällsforskare ofta nog oemotståndliga) tanken att modellens försvagning varit en icke-avsedd effekt av dess egen klart avsedda utveckling. Framför allt gäller detta individualiseringen. Socialde- mokratin har ju ihärdigt velat forma alla medborgare till fria och kritiskt tänkande individer och får man alltså en pervers form av betalning för denna insats! Annars är tanken att den svenska model- len innehållit fröet till sin egen undergång vanlig i debatten, men normalt i lite mindre sofistikerade varianter. heter det till exempel att det handlade om en omöjlig grundkonstruktion, som inte tog hänsyn till hur kapitalismen, marknaderna, eller kanske till och med människorna i allmänhet, egentligen fungerar. Detta är förstås den vanliga typen av invändningar mot vänsterprojekt från högerhåll. Intressantare är väl då analyser, som menar att det var flera överdrifter av olika slag som underminerade modellen. nämns därvid den förvuxna välfärdsstaten och de konfiskatoriska skatterna, som med bara ett slags milt vansinne tilläts växa i höjden, utan varje tanke på konsekvenserna. I denna förklaringsfigur ingår dock ofta också utpekandet av det klart större vansinne, som arbetarrörelsens radikalisering anses ha utgjort. Med början övergav, heter det, såväl partiet som LO sin dittillsvarande pragmatism och satte åter socialismen på dagordningen. Den nya arbetsmarknadslagstiftningen och särskilt förslaget om löntagarfonder utgjorde kulmen på denna utveckling, som alltså både raserade ekonomin och omöjliggjorde en traditionell samarbetspolitik.43 I ytterligare andra analyser är det snarare den allmänekonomiska utvecklingen, som kraftigt underminerat modellen. Den ekonomiska kris som onekligen har kännetecknat perioden anses då huvud- sakligen eller kanske enbart ha berott på internationella och för del väsentligen opåverkbara förlopp och händelser. I ett par, klart mindre försvarande och därför mer intressanta analyser, förutsätts visserligen också att det inte alls handlar om modellde- fekter, men där blandas ändå det opåverkbara med det hemlagade i jakten på orsaker.44 Vad gäller nyliga omständigheter av det förra slaget, nämns de mycket stora och ofta underskattade internatio- nella följderna av . Bland det självförvållade pekar man på det stora misstaget att avskaffa valutaregleringen vid en utordentligt illa vald tidpunkt (jfr ovan), men framför allt på det misslyckade kronförsvaret och en del andra mindre väl valda åtgär- der . Den ovan nämnda tolkningen från höger om socialismens åter- komst som förklaringsfaktor, har sin spegelbild i en minst lika väl- dokumenterad litteratur om högervågen, eller om hur nyliberalis- men trängde ut den pragmatism som dittills kännetecknat den svenska högern och det svenska näringslivet (i betydelsen dess di- rektörer och deras sammanslutningar). Redan på mycket tidigt sjut- tiotal skedde den vindkantring som bland annat tog sig uttryck i en beredvillighet att spendera ofantliga summor på både långsiktig, ideologisk propaganda och på kortsiktigare poli- tiska kampanjer.45 Men det krävs ju två för en träta, resonerar i sin kraftfullt argumenterande nytolkning av den svenska modellens DEN SVENSKA MODELLEN SOM DEMOKRATI uppgång och fall.46 Analysen anknyter till den aktuella diskussionen om betydelsen av tillit eller socialt kapital i samhället.47 Men me- dan de flesta diskussioner och studier inom detta fält fokuserat medborgarnivån, riktar nu blicken mot elitnivån, och talar där om denna tillitsdimension som vertikal tillit eller organiserat socialt kapital. Andra faktorer av strukturellt eller institutionellt slag, som till exempel förändringar i produktionsteknologi, den in- ternationella ekonomins utveckling, institutionella anordningar på arbetsmarknaden, etc., bidrar visserligen till förståelsen av modellens sammanbrott, men i slutänden mäktar inte dessa och liknande faktorer med att förklara varför kompromiss har ersatts av konflikt, och varför det skett i så hög grad just i vårt land. För att förklara detta måste man söka sig till en mer generell, under- liggande organiseringsnivå, där det organiserade sociala kapitalet formas eller förskingras. Det var just anhopningen, särskilt på 1930- talet, av ett sådant kapital, som gjorde den svenska modellen möj- lig. Det är förslösandet av det under främst som åstad- kommit modellens sammanbrott. Det marxistiska och det nyliberala blir i denna analys lika goda kålsupare, åtminstone tills forskningen kan visa på någon annan fördelning av ansvarsbör- dan. Man kan diskutera analysens originalitet. Mig tycks det som om det organiserade sociala kapitalet i allt väsentligt är en ny benäm- ning, på vad som i andra sammanhang har kallats kompromissanda, pragmatism, konsensus, samarbetsklimat m.m. En stark tradition av detta slag bör sökas mycket långt tillbaka i historien; den är en cen- tral komponent i den svenska demokratins långa utvecklingshistoria. I denna mening är inget formativt moment utan en något mindre dramatisk utvecklingsfas, som framför allt innebar att kompromisskulturen fann ett nytt viktigt tillämpningsområde, näm- ligen arbetsmarknaden, och särskilt bland organisationseliterna på denna arena. I mycket uttrycktes den nya samarbetsandan i påfallande goda personliga relationer mellan huvudaktörerna på elitnivå. ger oss ett nytt uttryck också för detta, personligt socialt kapital. De starka sympatierna mellan ledarna är ju kända . Dessa låter sig naturligtvis inte förklaras på något alldeles nöjaktigt sätt med hjälp av någon av våra vanliga samhällsvetenskapliga teori- bildningar. Men jag kan inte se varför man, som rekom- menderar, skulle avhända sig de bidrag till förklaringen av den svenska modellens karakteristiska konsensusorientering som en diskussion av strukturella och institutionella faktorer ger. riskerar begrepp som tillit (horisontell eller vertikal) eller det sociala kapitalet (vanligt, organiserat eller personligt) att bli något slags mystiskt och ursprungligt kraftkorn, som bara kan länkas samman med andra fenomen i samhället genom sina ensidiga effekter. Det tycks mig, teoretiskt och metodologiskt, vara ett steg tillbaka. Det ges naturligtvis inget enkelt svar på frågan om varför den svenska modellen försvagats kraftigt . En smula fegt och filosfiskt kan man svara att omfattande föränd- ringar är så naturliga i det moderna samhället, att vi i stället borde fråga oss varför denna politisk-ekonomiska modell över huvud taget kom att existera i ett så stabilt skick under åtminstone ett par decen- nier. När vi på detta sätt funnit stabilisatorerna, som säkert är av många olika slag, kan vi observera hur och när dessa rycks undan så att modellen undermineras. En typ av stabilisator, som jag ovan häv- dade, hade rönt för lite uppmärksamhet med avseende på förkla- ringar av den svenska modellens framväxt, bör också ges en större roll i våra ansträngningar att förstå dess tillbakagång; till ingen läsa- res överraskning avser jag staten och statsapparaten. I litteraturen finns i själva verket en hel del relevanta iakttagelser, men ingenstans samlas detta till en historisk-institutionell, statscentrerad analys av den svenska modellens försvagning. Åtskilliga av dessa analytiska embryon till en förklaring av mo- dellens försvagning, fokuserar den offentliga sektorns tillväxt på ett eller annat sätt. Det gäller som vi sett såväl neoklassikerna/nylibe- ralerna som de vanliga högerkritikerna, men också en del marxis- tiska/postmarxistiska tolkningar, där man särskilt pekat på betydel- sen för den fackliga rörelsen på grund av att dess medlemskader kommit att i så stor utsträckning utgöras av offentligt anställda. Ett slags skickelsediger tröskel överskreds när gick om Metall och blev största förbund inom LO.48 Enligt min mening är det riktigt och nödvändigt att börja i just denna ände, alltså med iakttagelser om statens och hela den offentliga sektorns utveckling . Det är tämligen välkända ting, som jag ganska i betydande detalj har analyserat på annat håll. Här skall därför bara påminnas om några grundläggande för- lopp och fakta.49 Trots en historiskt sett kraftig tillväxt under tidiga efterkrigs- tiden, var offentliga sektor tämligen normalstor bland . går vi upp i ledningen i denna speciella liga, med bara våra skandinaviska grannar och i hasorna. BNP-andelen för de offentliga utgifterna stiger från strax över 30 till under de så kallade rekordåren på 1960- DEN SVENSKA MODELLEN SOM DEMOKRATI Skattekvoten når en god bit . De offentliga åtagandena blir allt fler och allt ambitiösare. Det finns knappast ett område där inte vill och också verkligen gör mest bland jämförbara länder. Karakteristiskt är att hela välfärds- politiken i vid mening sköts av offentliga nästan-monopol såväl med avseende på produktion som distribution och reglering. Och det är mest på nivå som expansionen syns; medan den statliga konsumtionens andel av BNP är i stort sett oförändrad, stiger kom- munernas från –1980. Allt detta kräver ett väldigt offentligt organisationsbyggande. Det är, som sagt, främst på nivå som detta sker. Vid krigsslutet hade de flesta av ungefär 2 500 kommuner ingen byråkrati alls; 1980 hade alla de nu omkring 275 kommunerna omfattande professionella förvaltningsorganisationer med uppåt tusentals an- ställda. Men även den centrala statsförvaltningen växte kraftigt och differentierades. fanns 146 centrala myndigheter med riks- täckande uppgifter; var de 220, och genomsnittligt betydligt mycket större och mer differentierade i sina uppgifter. Detta väldiga bygge godkändes återkommande, både till sin huvudinriktning och med avseende på finansieringen, av svenska folket i val. Och det är orimligt att bara räkna rösterna för vänstern härvidlag. Alla partier utom möjligen , som åtminstone tvekade inför det höga tempot och finaniseringen stod bakom byggmästarna och chefs- arkitekterna inom socialdemokratin och ämbetsmannakåren. Genom utredningsväsendet och andra uttryck för tidens konsensusinriktade politik, var man i själva verket aktivt med redan på ett tidigt designstadium. Och om något, så ville man faktiskt till ungefär 1980 både ha ett ambitiösare bygge och skynda på det hela. utvecklades också i den svenska debatten en kritik mot den svenska modellens offentliga sektor, en kritik från vänster och från mitten, som både ville ha en mycket ambitiösare, mer utjämnande politik och en mindre byråkratisk, mer decentraliserad offentlig apparat.50 Resten är historia, som det heter. Visst handlade det, som höger- tolkningarna i sina olika skepnader menar, om att ekonomin omöj- ligen kunde klara en fortsatt offentlig expansion av det frustande slag som kännetecknat perioden – en enkel trendfram- skrivning av tillväxttalen på, säg, visar hur orimligt detta vore. Och det hade faktiskt varit orimligt även med en för den svenska modellen normal ekonomisk tillväxttakt. Hur man än vän- der och vrider på siffrorna så handlade det om en undanträngning av välståndsskapande produktion till förmån för välståndsfördelan- de konsumtion som inte kunde fortsätta i samma ökningstakt. Men därtill kom ju en internationell ekonomisk kris, med ett första ge- nomslag efter den så kallade första oljekrisen , men med riktigt allvarliga känningar för del, först i samband med den andra oljekrisen ungefär . Resultatet blev i alla händelser både en intensifierad strid om den offentliga sektorn och en ny minimal konsensus. Striden präglades av att den tidigare vänstervågen tämligen raskt runt ersattes av en högervåg, där på länge ljudliga krav på en nattväktarstat i stället för en förvuxen välfärdsstat luftades. Den nya, förvisso minimala, samstämmigheten handlade om be- hovet av att stoppa den offentliga tillväxten, åtminstone så att den inte överskred den totala ekonomiska tillväxten. Denna samsyn mel- lan de centrala krafterna i svensk politik etablerades faktiskt , då socialdemokratin i oppositionsställning tog sitt så kallade krisprogram. Mittenpartierna hade för sin del tagit likartad ställning som regeringspartier i en proposition om den ekonomiska krisen hösten 1980.51 En verklig uppbromsning av den offentliga tillväxten skedde inte över . Kommunernas expansion fortsatte i långsammare takt ända , medan staten faktiskt började krympa . Men för en tillväxtmaskin är stilla- ståendet radikalt nog! I både ett långt och ett medelsiktigt historiskt perspektiv handlar det om en dramatisk utveckling. Det var sanno- likt första gången sedan åtminstone (!) som den svenska staten stagnerade och till och med krympte. bär den svenska centrala statsförvaltningen en större prägel av nattväktarstat än exempelvis Storbritannien.52 Om något liknar den sig själv i 1950- talets tappning. Detta har inte bara eller kanske främst att göra med den stagnerande tillväxten, utan har lika mycket eller mer åstadkom- mits genom den radikala decentralisering som skett under närmare två decennier. Först var det entydigt en decentralisering från stat till kommun. har det också handlat om privatisering och bolagisering av delar av den statliga sektorn. Min tes är således att den svenska modellens försvagning i stora stycken måste förstås och förklaras av den offentliga sektorns utveckling, inklusive den dynamik som de politiska striderna kring sektorn fick. Den svenska modellens ideologiska tillskyndare byggde på västvärldens största offentliga sektor – givetvis inte främst som ett uttryck för personlig maktsträvan eller för att berika sig i någon materiell mening, utan som ett led i förverkligandet av sina visioner om ett rättvisare och mer demokratiskt samhälle. DEN SVENSKA MODELLEN SOM DEMOKRATI dande fartblindhet kom emellertid onekligen att känneteckna pro- cessen, vilket bland annat tog sig uttryck i en påtaglig okänslighet för de byråkatiska bi- och icke-avsedda effekterna av de snabbt rullande reformerna. Åtminstone be- möttes kritiken ofta med en betydande arrogans från många makt- havares sida. Krav på inflytande genom andra än godkända parti- och organisationskanaler avvisades som fientliga angrepp på modell- bygget i stort. Också inom arbetarrörelsen avvisades en växande opposition som fientlig mot eller i vart fall okunnig om den svenska modellen, med dess nödvändiga centralism och stordriftsfördelar. Parallellt börjar många människor uppleva den besvikelse som orsakas av att – som en gång ungefärligen uttryckte det – reformbeslutens stolta visioner omsätts i knastrande torra kom- munala cirkulär. Om detta var helt ofrånkomligt, så skall därtill läg- gas att också såg de första omfattande erfarenheterna av otvetydiga misstag och uppenbart bristande måluppfyllelse.53 Suc- cessivt blir den offentliga sektorn som företeelse något annat än tidigare bland både makthavare och människor i all- mänhet. Med ett ideologiskt belastat (det var ju president slogan! ), men ändå mycket träffsäkert uttryck, förvandlades den offentliga sektorn från lösning till problem – ett problem för ekono- min i stort, för statsfinanserna, för medborgarnas frihet. Spännvid- den var fortsatt stor i åsikterna. Kanske blev de till och med större, men hela det politiska spektrat i kom att tydligt förskjutas åt höger i förhållande till var man stod under den svenska modellens glansdagar. Sammanfattningsvis: Statens och statsapparatens roll i denna ut- veckling var alltså avgörande genom att det främst – men förstås inte enbart – var på detta fält som konsensus ersattes av konflikt i svensk politik kring 1980. Konflikterna orsakades i sin tur i betydande grad av en internationell ekonomisk kris, som ofrån- komligt kom att resultera i en statsfinansiell kris, som med lika tvingande logik också ledde till att locket först lades på den offent- liga tillväxten. Småningom – efter flera hemlagade miss- tag i krispolitiken – blev nedskärningar nödvändiga, till och med i vissa av välfärdsstatens kärnprogram. Men konflikterna har inte bara kristalliserats kring besparingar och nedskärningar. Jag har också hävdat ovan att konflikterna handlat om och stimulerats av inslag i själva välfärdsstatsbygget. som människor – på gott och ont – gjordes alltmer beroende av den offentliga sektorns verksam- heter, valdes styrnings- och förvaltningsmodeller som uttryckte en skriande brist på insikter om byråkratiska organisationers egenska- per och problem. Man valde i enlighet med den weberska traditio- nen att entydigt se förvaltningen som hierarki i stället för demokra- ti. Demokratin tillfredsställdes, menade man, så länge den admini- strativa hierarkin kunde styras av de politiska representanterna i toppen – något som i sin tur inte alls problematiserades. Den oby- råkratiska kommunala traditionen, liksom de inslag av folkrörelse- förvaltningar som fortfarande fanns, dukade obönhörligt under för effektivitets-, centraliserings- och stordriftstänkandet. Enligt min mening betingades detta i sin tur av den svenska ämbetsmanna- statens fortlevnad och fortsatt stora inflytande. Om den svenska arbetarrörelsen i högre grad hade avstått från att växa samman (mentalt och materiellt) med den centrala byråkratin, hade den offentliga sektorn nog byggts ganska annorlunda, och den svenska modellen i denna del (och gissningsvis många andra) blivit en annan, och måhända livskraftigare. 1SOU 1990:44 Demokrati och makt i , s. 22 ff. 2För några exempel, se W. och R. Mahon, red., Swedish Social Democracy: A Model in Transition. Canadian Scholars Press, 1994;W. Korpi, Den demokratiska klasskampen. Svensk politik i jämförande perspektiv. Tiden, 1981; J. , The Limits of Social Democracy: Investment Politics in . , 1992; och P. Swenson, Bringing capital back in, or social democracy reconsidered, World Politics, Vol. 43, 1991, s. 513–544. 3Se t.ex. R. Mahon, Death of a Model? Swedish Social Democracy at the Close of the Twentieth Century, : , 1998; J. och P. Swenson, Labor Markets, Production Strategies, Wage Bargaining Institutions. The Swedish Employer Offensive in Comparative Perspective, Comparative Political Studies, Vol. 29, No. 2, 1996, s. 223–250; G.M. , Re-Modeling : The and Demise of the Compromise in a Global Economy, Social Problems, Vol. 43, No. 1, 1996, s. 1–20; och E. Huber och J. , Internationalization and the Social Democratic Model. Crisis and Future , Comparative Political Studies, Vol. 31, No. 3, 1998, s. 353–397. , The and Fall of the Swedish Model, , Vol. XXIII, 1985, s. 1–36; P-M. , Eurosclerosis the Case of . , 1985; A. , The Swedish Experiment. SNS, 1997. , The Decline of the Swedish Model, Governance, Vol. 8, 1995. , Politics Against Markets.