sou · GNB365 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av verksamhet. förordnade statsrådet general- direktören och chefen för till särskild utredare. förordnades som sakkunniga i utredningen projektledaren , , kanslirådet , , och departementssekreteraren , . förordnades som experter i utredningen direktören , för internationella adoptionsfrågor, avdelningsdirektören , Statskontoret, numera sakkunnig i och avdelningsdirektören , . Som sekreterare förordnades hovrättsasses- sorn . Härutöver har socionomen anlitats för sekreteraruppgifter. Utredningen, som har antagit namnet , får härmed överlämna betänkandet – företrädare för barn och ungdomar (SOU 1999:65). Särskilda yttranden har lämnats av och . Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Utredningsuppdraget och dess genomförande ....................... Bakgrund och tillkomst.................................................. Utredningen om barnombudsman................................... Proposition om en ............................... Från Barnmiljöråd till ........................... Mål och metoder .......................................................... Information och opinionsbildning .................................... Information via internet ................................................. Konferenser, hearingar, föredrag ................................... Ett led i en process ....................................................... En nationell strategi....................................................... I kommuner och landsting.............................................. Inflytande för barn och ungdomar .................................. Företräda barn och ungdomar........................................ Påverkan av lagar och författningar ............................... Barns och ungdomars delaktighet................................... Modeller för inflytande och delaktighet........................... Direkta och indirekta kontakter...................................... Barns kunskaper om ...................... Samverkan med andra .................................................. Nätverk och referensgrupper......................................... Kontakter med forskare ................................................ Upp till 18 .................................................................... Grundstatistik om barn .................................................. Barns lek- och utemiljö.................................................. Myndighetsansvar för lek- och utemiljö .......................... om nationella institutioner ................................ för barnets rättigheter ............................. Barnombudsmän i andra länder.................................... Övriga ombudsmän i ................................................ ombudsmän () ...................................... Utseende och arbetsuppgifter ...................................... Justitiekanslern () ................................................... Utseende och arbetsuppgifter ...................................... (JämO)........................... Utseende och arbetsuppgifter ...................................... Översyn av jämställdhetslagen..................................... Utseende och arbetsuppgifter ...................................... Översyn av HO.......................................................... 4.8Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO)........................................................ Allmänhetens () .......................... Utskottsuttalanden om ombudsmännen......................... Likheter och olikheter mellan ombudsmännen ............... 1993–1999 ........................................... Utredningens underlag för bedömning .......................... Information och opinionsbildning .................................. Har information nått ut?.............. Har kunskaperna om barn fördjupats?.......................... Samverkan med andra ................................................ Synpunkter från barn och ungdomar............................. Företräda barn och ungdomar ............................................... och artikel 12............................... En svår uppgift ........................................................... Fortlöpande direkta kontakter ...................................... Ombudsman och myndighet – en principiell fråga.......... En renodling av ombudsmannarollen............................. En förstärkning av ombudsmannarollen ........................ Behovet av en barnmyndighet...................................... Fortsatt generellt uppdrag............................................ 8.1Vara pådrivande i genomförandet av . Förhållandet till myndigheter med flera ......................... Den nationella strategin .............................................. 8.1.3Barns och ungdomars delaktighet i utvärderings- Mångfald av metoder för delaktighet............................ Lokala arbetet i fokus ................................................. Bevakning av efterlevnad................ Lagstiftning och tillämpning ......................................... Roll i rapporteringen till FN.......................................... Kontakter med andra .................................................. Förhållandet till andra ombudsmän ............................... Gränsdragning till andra myndigheter............................ Information och opinionsbildning .................................. Rätt att uttala sig ........................................................ 8.7.2Målgrupper för information: Barn och ungdomar samt Årsrapport till regeringen............................................. Barns lek- och utemiljö ......................................................... Ett förtydligat ansvar för barnsäkerheten...................... Lekmiljö i olika verksamheter ...................................... Den allmänna lekmiljön ............................................... 13.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:335) om Bilaga 2 Enkät till myndigheter/organisationer........................... Bilaga 3 Enkät till kommuner...................................................... Bilaga 4 Deltagare vid utredningens hearingar........................... Bilaga 5 Synpunkter från utredningens referensgrupp .............. årsrapporter till regeringen ...... verksamhet – viktiga resultat 1993–1999..................................................................... Barnens rätt i samhället Barns och ungas säkerhet Nätverket för barnombudsmän i Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell Läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen Organisation pour lÉducation Préscolaire Utredningens uppdrag har varit att utvärdera och bedöma Barnom- budsmannens hittillsvarande arbete och därvid belysa vilken roll Barn- ombudsmannen har spelat för utvecklingen inom barnområdet. Utvär- deringen skall mynna ut i förslag till hur kan stär- kas och effektiviseras. I utredningens uppdrag har också ingått att re- dovisa vilken betydelse har haft för att göra barn- konventionen känd och få den att fungera som ett vardagligt instrument i arbetet med barn och unga. Uppdraget har vidare bestått i att belysa och lösa de konflikter som kan uppstå genom att både är en ombudsman för barn och ungdomar och en myn- dighet som är underställd regeringen. Utredningen har också haft att ta ställning till framtida roll vid utformningen av statistiken om barn och ungdomar upp till , möjligheterna för att följa forskning om barn samt att i övrigt utvärdera kun- skapsinhämtning och informationsinsatser. En särskild fråga har varit hur barns och ungdomars synpunkter skall inhämtas och tas tillvara av . Utredningen har också haft till uppgift att föreslå var ansvaret för barns lek- och utemiljö bör ligga. Utredningens bedömning är att under sina har haft betydelse för utvecklingen på barnområdet, framför allt genom sin informations- och opinionsbildande verksamhet. Genom att samla och sammanställa information och sakkunskap från olika områden har lyft fram barns och ungdomars hela livssituation. har därigenom bidragit till att skapa en helhetsbild av barn och ungdomar på en generell nivå. En sådan helhetsbild av barn och ungdomar har varit betydelsefull för flera myndigheters och organisationers verksamhet. Av de enkätun- dersökningar som utredningen genomfört framgår till exempel att över hälften av landets länsstyrelser uppfattar infor- mations- och opinionsbildande verksamhet som en tillgång i tillsynsar- betet. är styrdokument och ut- redningens bedömning är att har bedrivit ett lång- siktigt arbete för att driva på förverkligandet av i . Flera av de förslag som har framfört un- der sina har resulterat i åtgärder av olika slag. Till exempel över- ensstämmer innehållet i den strategi för förverkligandet av barnkon- ventionen i som antog i hög grad med förslag som framfört i sina årsrapporter till rege- ringen alltsedan 1994. Av utredningens utvärdering av arbete fram- går också att det finns svagheter och begränsningar i Barnombudsman- nens nuvarande mandat och inriktning av arbetet. Avsaknaden av rätts- liga befogenheter är ett sådant exempel. Likaså att har haft begränsade möjligheter att bygga upp nätverk och kontakter utifrån sin egenskap av företrädare för barn och ungdomar. Det kon- taktnät som byggts upp har styrts av prioriteringar som överensstämt med uppgifter som varit fastlagda i instruktion, regleringsbrev och re- geringsuppdrag. Ett flertal kontakter har varit ett led i en myndighets- utövande funktion. Kontakter med barn och ungdomar, med frivilligor- ganisationer och yrkesgrupper som arbetar med barn har inte priorite- rats i lika hög grad. Tyngdpunkten i arbete med att bevaka att svenska författningar och deras tillämpning överensstämmer med barn- konventionen har legat på bevakning av lagstiftningsarbetet. Detta har varit naturligt i en uppbyggnadsfas, där det har varit viktigt att se till att blir känd på centralt beslutsfattarplan och får genom- slag i de lagar och regler som är grundläggande för barns och ungdo- mars villkor i landet. Utredningen bedömer emellertid att tiden nu är mogen för en viss omorientering av verksamheten så att mer uppmärk- samhet ägnas åt bevakning av lagstiftningens tillämpning. Företräda barn och ungdomar Enligt utredningens direktiv skall i första hand verka utifrån barnens intressen. Av detta följer att grundläggande uppgift är att företräda barn och ungdomar. Med detta avses att vara barns och ungdomars röst i samhället, att hävda deras eget perspektiv och kräva respekt för deras mänskliga rättigheter. Barn som lever i utsatta situationer har särskilt svårt att göra sin röst hörd och att påverka sin situation. I arbetet att företräda alla barn och ungdomar skall därför, som , ägna särskild uppmärk- samhet åt frågor som rör utsatta barn. Ombudsmannen företräder i den meningen ett medborgarperspektiv; ett grundläggande och gemensamt samhälleligt intresse av att alla barn och ungdomar tillerkänns de rättigheter som stadfästs i FN:s konvention om barnets rättigheter. För att som ombudsman kunna ha ett barn- och ungdomsperspektiv på en generell nivå krävs djup kunskap om barns och ungdomars situa- tion och behov i olika åldrar. Utredningens uppfattning är att Barnom- budsmannen i första hand bör söka kunskap så nära barn och ung- domar själva som det är möjligt. Det innebär att den viktigaste kun- skapsbasen måste vara barn och ungdomar själva, föräldrar, personal som arbetar med barn och ungdomar och organisationer med verksam- het för barn och ungdomar. Dessa konkreta och direkta erfarenheter måste sedan ställas i relation till annan mer generell kunskap som hämtas från forskning och statistik samt från organisationer och myn- digheter. Att företräda barn och ungdomar är kärnan i ombudsmannarollen. För att med tyngd framstå som en sådan företrädare bör därför Barn- ombudsmannen, enligt utredningens mening, prioritera och vidareut- veckla sina kontakter med barn och ungdomar. Utredningen anser att denna uppgift är så grundläggande för en ombudsman att den bör lag- fästas. En förutsättning för att kunna vidareutveckla kontakterna med barn och ungdomar är att ges ett utökat handlingsut- rymme och större möjligheter att arbeta flexibelt. Kontakter med barn och ungdomar kan aldrig struktureras på samma sätt som till exempel samverkan med myndigheter och organisationer utan ställer krav på flexibilitet. En renodling av ombudsmannarollen Med utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter har det för utredningen varit naturligt att fästa vikt vid de uttalanden om barnom- budsmän som gjorts av för barnets rättigheter samt de rekommendationer om nationella institutioner för mänskliga rättigheter som antagits av , de så kallade Parisprinciperna. Dessa dokument syftar till att så långt möjligt effektivisera de nationella institutionernas arbete med att driva på och bevaka mänskliga rät- tigheter. I dessa dokument framhålls fyra egenskaper som grundläggande för att institutionen effektivt skall kunna främja mänskliga rättigheter. Den nationella institutionen skall ha en lagfäst uppgift att tillvarata en eller flera gruppers mänskliga rättigheter och vara självständig i förhållande till regeringen. Vidare skall institutionen ha rätt att ta egna initiativ och rätt att uttala sig och ge offentlighet åt sina slutsatser. Mot bakgrund av vad som framkommit i utredningens utvärdering, ställt i relation till de internationella kraven, föreslås att Barnombuds- mannens roll som ombudsman renodlas och stärks. För detta talar också att ombudsmannens roll därmed blir tydligare i förhållande till andra myndigheter och att dessa myndigheters uppgift i förverkligandet av också förtydligas. Med en renodling av ombudsmannarollen skulle framstå på det sätt som efterlysts av barn och ungdomar själva men också av flera myndigheter, kommuner och frivilligorganisationer, nämligen som en företrädare för barn och ungdom med uppgift att vara pådrivare och bevakare utifrån det rättighetsperspektiv som anges i . Enligt utredningens bedömning har Barnombuds- mannen varit som mest effektiv att hävda barns och ungdomars rättig- heter när ombudsmannen uppträtt som företrädare och kunnat hänvisa till barns och ungdomars egna erfarenheter och åsikter. Som en följd av att ombudsmannaroll renodlas tonas myndighetsrollen ned. Utredningen har också diskuterat möj- ligheten att förstärka genom att stärka myndig- hetsrollen. Detta skulle dock stå i strid med vad som får anses vara en ombudsmans uppgift och med de internationella principerna. Vad man i så fall borde tala om är en eller ett Barnverk med ett övergripande ansvar för genomförandet av statsmakternas inten- tioner på barnområdet. Att närmare pröva behovet av en sådan myndig- het har legat utanför utredningens uppdrag, men frågan berörs trots det- ta kortfattat i betänkandet. Ett viktigt kriterium för en ombudsman är självständighet både i för- hållande till regeringen och till politiska partier, frivilligorganisationer och andra. Det är dock viktigt att framhålla att en statlig ombudsman aldrig kan bli helt fri. Lagen, liksom huvudmannens rätt att besluta om ombudsmannens budget, sätter vissa gränser för ombudsmannens arbete. Enligt utredningens uppfattning finns det två sätt att öka ombuds- mannens självständighet. Det ena är att lyder un- der på samma sätt som och det andra är att förblir en myndighet under regeringen men ges så mycket självständighet som är möjligt med ett oförändrat hu- vudmannaskap. Om man enbart ser till frågan om självständighet i förhållande till regeringen är självfallet det första alternativet att föredra. En sådan lös- ning skulle helt frikoppla från regeringen, men väcker dock frågor av annat slag. Ett ändrat huvudmannaskap för skulle innebära en avvikelse från den konstitutio- nella ansvarsfördelningen enligt regeringsformen. En annan fråga som uppkommer med ett förändrat huvudmannaskap är Barnombudsman- nens självständighet i förhållande till . En del av eller i dess helhet kan lika väl som en regering ha önskemål om och synpunkter på ombudsmannens verksamhet. För att uppnå önskad självständighet måste således denna garanteras oavsett om huvud- mannen är riksdag eller regering. Genom att det praktiska genom- förandet av principer är öppet för olika politiska ställningstaganden kan se sig nödsakad att hålla en lägre profil än som är möjligt som ett regeringsorgan. Mot denna bakgrund anser utredningen att ett förändrat huvudman- naskap inte skulle innebära den förstärkning av som eftersträvas. Regeringen bör därför även i fortsättningen vara hu- vudman för . Självständigheten bör i stället ökas genom valet av författningsform och ökade möjligheter för Barnom- budsmannen att själv bestämma sina arbetsuppgifter genom bland annat begränsningar i användandet av regleringsbrev som styrform. Utredningen föreslår därför att alla uppgifter tydligt bör framgå av lag och inte av instruktion. Det är alltså som skall bestämma mandatet och regeringen skall inte själv kunna ändra på ombudsmannens uppdrag. Utredningen föreslår vidare att regleringsbreven till Barnombuds- mannen inte bör innehålla uppdrag som binder upp och begränsar om- budsmannens möjligheter att utifrån egna bedömningar forma sin verk- samhet. bör begränsas till att innehålla det som är nödvändigt för att regeringen skall få en bild av hur ombudsmannen med anslagna medel uppfyller sina uppgifter enligt lagen. skulle därmed kunna betecknas som nakna. är den enda ombudsman i som saknar rättsliga befogenheter. Såväl de internationella som de nationella er- farenheterna visar att sådana befogenheter krävs för att ombudsman- naarbetet skall bli effektivt. Utredningen föreslår därför att ges möjlighet att begära in uppgifter från myndigheter, kommuner och landsting och kalla dessa organ till överläggningar. Vidare bör i sitt arbete med att bevaka lagstiftningens tillämpning ha rätt att ta del av handlingar i mål och ärenden hos myndigheter och då även sekre- tessbelagda sådana. är den enda ombudsman i som inte hand- lägger enskilda ärenden. Det är bland annat genom enskilda ärenden som de övriga ombudsmännen får kunskap och erfarenheter som kan användas i det generella arbetet. Det har därför funnits anledning för utredningen att överväga om också bör handlägga enskilda ärenden. En möjlighet vore att flytta över tillsynsansvaret över några ären- detyper på . En sådan ordning med handläggning av klagomål över enskilda ärenden och därav följande ingripanden från skulle med stor sannolikhet ställa sådana krav på ombudsmannens resurser att utrymmet för annan verksamhet skulle komma att få stå tillbaka. Utredningen har därför stannat vid att inte föreslå någon ändring i mandat på den punkten. bör således även framledes arbeta generellt genom att utifrån barnkonven- tionen hävda barns och ungdomars mänskliga rättigheter. -Att vara pådrivande i förverkligandet av Att driva på förverkligandet av innebär att vara en spjutspets i arbetet med . Med begreppet spjutspets avses att vara ett steg före i utvecklingen genom att inneha en samlad kunskap och genom att sprida goda exempel visa vägen samt stimulera metodutveckling. Utredningen pekar i detta sammanhang på möjligheten att avsätta arvsfondsmedel för att fördela till pilotprojekt inom området. För att få reda på vilken effekt barnkonventionsarbetet har i prakti- ken är det nödvändigt att fråga barn och ungdomar själva hur de upple- ver att deras rättigheter tillgodoses. främsta upp- gift i arbetet med att driva på förverkligandet av skall, enligt utredningens mening, vara att bidra till att barn och ungdomar själva tar del i förändringsprocessen. Det handlar om att göra barn och ungdomar delaktiga både vad gäller förverkligandet av barnkonven- tionen och i bevakningen av att konventionen efterlevs. Utredningens uppfattning är att inriktningen på ombudsmannens be- vakning av att svensk lagstiftning överensstämmer med barnkonven- tionen bör förskjutas från att bevaka och driva på av nya författningar till att följa redan befintlig lagstiftnings tillämpning i förhållande till . En stor del av arbete bör där- för avse att bevaka domstolars, myndigheters, kommuners och lands- tings tillämpning av gällande lagar och regler. Även fortsättningsvis bör bevakningen ske på ett generellt plan och inte utgöra någon tillsyn. kan på ett visst område få signaler om att till- lämpningen av gällande regler inte överensstämmer med barnkonven- tionens intentioner. Ombudsmannen kan då begära in akter i ett antal mål eller ärenden för att göra en egen analys. Utifrån en sådan genom- gång kan ombudsmannen göra en bedömning av om eventuell bristande överensstämmelse beror på lagstiftningen i sig eller på att till exempel myndigheter i sin tillämpning kommit att alltför litet beakta barnkon- ventionen och dess principer. Utredningen föreslår att skall prioritera sådana internationella engagemang som ger kunskap och inspiration i det egna nationella arbetet med . Däremot anser inte utred- ningen att resurser medger medverkan vid upp- byggnaden av nationella barnombudsmän i andra länder eller utbildnings- och informationsinsatser till omvärlden, hur angelägna dessa än må vara. Ansvaret för denna typ av uppdrag bör i stället ligga på Sida och UD. En särskild fråga med anknytning till interna- engagemang rör ombudsmannens roll i rapportering till för barnets rättigheter. Utredningen föreslår att rege- ringen tillställer ett utkast till rapport för yttrande. Det blir då fråga om ett regelrätt remissyttrande av över utkastet till rapport, som sedan kan bifogas regeringens rapport till . Inget hindrar att tar initiativ till ett muntligt inhämtande av ombudsmannens synpunkter vid en muntlig förberedande session. -Upprätthålla kontakt med forskningsinstitutioner Utredningen föreslår att uppgift att följa forsk- ningen begränsas till sådan som rör och att denna uppgift lagfästs. Ett fortlöpande inflöde av information om forsknings- och utvecklingsarbete om barn och ungdomar generellt är emellertid också nödvändigt. -Utarbeta en statistikbok om barn och ungdomar Utredningen föreslår att uppgift att sammanställa statistisk information om barns och ungdomars levnadsvillkor lagfästs. Statistikuppgiften tillför kunskaper om barns och ungdomars levnadsförhållanden, vilket är av stor betydelse i uppdraget att bevaka efterlevnad. Insamling, sammanställning och analys av fakta är nödvändiga verktyg i ombudsmannaarbetet. -Kontakter med andra Utredningens förslag att renodla ombudsmannarollen innebär att Barn- ombudsmannen själv kommer att bestämma sina prioriteringar. Som ett resultat av detta kan ombudsmannen utifrån egna erfarenheter etablera kontakter med föräldrar, yrkesgrupper som arbetar med barn, organisa- tioner och myndigheter som ombudsmannen har behov av i sin om- budsmannafunktion. Vad gäller gränsdragningen mellan och andra ombudsmän betonar utredningen att det i gene- rella uppdrag också ingår att bevaka de rättigheter som barn med funk- tionshinder har. Däremot finner utredningen att i frågor som specifikt rör barnets funktionshinder synes vara den ombudsman som bäst kan tillvarata barnets rättigheter. -Information och opinionsbildning Utredningen föreslår att uppgift att informera, bilda opinion, göra uttalanden och ta initiativ lagfästs. Ombudsmannen skall uttala sina åsikter utifrån barns och ungdomars perspektiv. En omudsman måste därför utifrån barns och ungdomars rättigheter enligt i princip kunna agera fritt i förhållande till andra samhällsinstansers intressen. Utredningens bedömning är att informations- och opinionsbildande arbete har haft betydelse för att lyfta fram barn och ungdomar i den allmänna debatten. Bland annat har Barnombuds- mannens årsrapporter till regeringen varit betydelsefulla i samman- hanget. Utredningen föreslår därför att uppgift att lämna en årlig rapport till regeringen lagfästs.