sou · GNB316d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Det är därmed också klart att "annan särskild omständighet" här har en annan innebörd än vad som avses i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL där samma uttryck används när det gäller möjlig- heterna att vägra uppehållstillstånd för dem som flytt undan krig eller en miljökatastrof. Där anges ju som exempel en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom. Det är självfallet olyckligt att samma uttryck ges olika innebörd i två paragra- fer som i princip handlar om samma sak, nämligen möjligheterna att hindra misskötsamma utlänningar från att resa in och få uppehållstill- stånd här i landet. I enlighet med vad som anförts under avsnitt 23.3.1 om Utgångs- punkter för reglering i en ny utlänningslag bör möjligheterna att avvisa en utlänning på grund av någon form av misskötsamhet vara vidare än möjligheterna att vägra uppehållstillstånd på motsvarande grund. Avvisningsgrunden i 3 kap. 4 § andra stycket 3 UtlL bör därför finnas kvar. Även i fortsättningen bör det således vara möjligt att avvisa en utlänning som på grund av någon "annan särskild omständighet" kan antas komma att begå brott. Tänkbara sådana omständigheter skulle kunna vara vad som i tidiga- re förarbeten angetts som exempel som misstanke om att någon har för avsikt att bortföra ett barn som han eller hon inte har vårdnaden om. Levnadssättets betydelse ... 439 Därutöver kan tänkas exempelvis missbruk av alkohol eller narkotika, spridande av smitta och tillhörighet till kriminella organisationer. "Annan särskild omständighet" bör också kunna vara att sökanden tidi- gare dömts för brott utan att det nödvändigtvis varit fråga om frihets- straff. Hänsyn till sådant brott bör framför allt kunna tas om sökanden utomlands dömts till bötesstraff för ett brott som i sannolikt skulle ha medfört fängelsestraff. Exempel på ett sådant brott kan vara hets mot folkgrupp, som man inte ser lika allvarligt på i alla länder som i . Självfallet måste i samtliga fall misstankarna om att utlänningen skall ägna sig åt sådan verksamhet som angetts i exemplen vara objek- tivt grundade. Det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna. Avvisning när det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras. Denna avvisningsgrund stämmer helt överens med motsvarande bestämmelse vid återkallelse av uppehållstillstånd. Bestämmelsen utnyttjas ytterst sällan. De brott som beskrivs i para- grafen är till sin natur sällsynta. är det självfallet mycket angeläget att kunna hindra den som kan misstänkas komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet från att komma in i landet. Visserligen torde utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll i regel vara möjlig i nu nämnda fall. Även möjlighet till avvisning på denna grund bör emellertid enligt kommitténs bedöm- ning finnas också i fortsättningen. 23.3.6Utvisning på grund av brott Som framgått av den redogörelsen genomfördes en viss skärp- ning av reglerna för utvisning på grund av brott . En ändring av dessa regler borde föregås av en utvärdering av effekterna av lagändringen . Någon ändring föreslås inte i detta samman- hang. 24Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet 24.1.1När ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt Utgångspunkten i den svenska utlänningslagstiftningen är att verkstäl- lighet av ett beslut om avvisning eller utvisning skall ske genom att utlänningen frivilligt lämnar landet. Om utlänningen inte lämnar landet frivilligt skall beslutet verkställas tvångsvis. Det framgår av 8 kap. 12 § UtlL. Enligt 8 kap. 14 § UtlL skall ett beslut om avvisning eller utvis- ning anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft. Utlänningslagstiftningen reglerar inte uttryckligen när en person skall anses ha lämnat – lika litet som det finns några direkta bestämmelser om när en person skall anses ha rest in i landet. Ett reso- nemang kring dessa frågor, som främst tar sikte på inresesituationen, finns i prop. 1988/89:86 (s. 56 f.). Föredragande statsrådet anför där bl.a. följande: Ur såväl språklig som saklig synvinkel faller det sig naturligt att anse att den som kommer in på svenskt territorium skall vara att betrakta som inrest i . Detta gäller oavsett om det är fråga om land-, sjö- eller luftterri- torium. Detta är också vad som enligt min mening måste gälla för utlän- ningslagstiftningens vidkommande i fråga om kraven på pass och veder- börliga tillstånd. Det är dock nödvändigt att göra vissa undantag från denna princip. Pass och visering kan t.ex. svårligen krävas av den som enbart pas- serar svenskt luftrum. De undantag från huvudprincipen som gjorts av praktiska skäl kan del- vis utläsas av några bestämmelser i utlänningsförordningen (7 kap. 5– 7 §§). Där framgår bl.a. att passagerare och besättningsmän på fartyg inte skall anses inresta förrän de lämnar fartyget. Besättningsmän och s.k. kryssningspassagerare kan vidare tillåtas att utan krav på pass och 442 Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet visering lämna fartyget tillfälligt och uppehålla sig på den ort där farty- get ligger. För transitpassagerare som enbart uppehåller sig i transit- hallen på en internationell flygplats har tidigare heller inte krävts någon form av tillstånd. Det undantaget har dock inte varit uttryckligen regle- rat i någon författning utan grundats på långvarig, fast praxis i enlighet med vad som gäller i de flesta länder. har undantag från detta undantag gjorts genom att medborgare i några länder måste ha visering även om det endast är fråga om ett kortvarigt uppehåll i någon transithall. Det undantaget grundas på ett inom EU fattat beslut om gemensam åtgärd. När det gäller utresa är regleringen i utlänningsförordningen ännu mer kortfattad än när det gäller inresa. Av 7 kap. 5 § UtlF framgår att en utlänning som här i landet mönstrar på ett fartyg destinerat till utlan- det skall anses utrest när utlänningen går ombord på fartyget. Beslut om avvisning eller utvisning skall dock inte anses verkställt förrän fartyget lämnar landet. De särskilda bestämmelserna om fartyg gäller i tillämpliga delar också luftfartyg. Enligt regeringens förordningsmotiv 1989:3 avser de ovan nämnda bestämmelserna i första hand besättningsmän och passagerare på fartyg i reguljär trafik. I praxis har bestämmelserna dock fått en i vissa avse- enden mer inskränkt tillämpning och i andra getts en vidare tolkning än vad som direkt kan läsas ut av förordningstexten och motiven. Exem- pelvis har utlänningar ombord på fritidsbåtar ansetts skyldiga att ha pass och visering så snart de passerat den svenska territorialgränsen och inte först när de gått i land. Av praktiska skäl har verkställighet aldrig ansetts ha ägt rum när ett fartyg lämnat landet utan tidigast när det anlänt till ett annat land. Konsekvensen skulle annars bli att verk- ställighet skulle anses ha ägt rum om ett fartyg strax efter det att det lämnat svenskt territorialvatten eller luftrum tvingats återvända på grund av något tekniskt fel. Grundprincipen är således klar; inresa i och utresa från skall anses ha ägt rum när någon passerar gränsen för svenskt territorium. Från denna grundprincip måste av praktiska skäl vissa undantag göras. Dessa undantag är något bristfälligt reglerade i utlänningsförord- ningen. Grundprincipen att med inresa och utresa avses att någon passerar ett lands territorialgräns tillämpas också internationellt, exempelvis inom EU. De nödvändiga undantag som måste göras tas däremot inte upp annat än i undantagsfall. ger således staterna möjlighet att göra vissa undantag från inresebestämmelserna för passa- gerare som endast uppehåller sig i transithallen på en flygplats och för besättningsmän på fartyg. Det är inte fråga om något åläggande för SOU 1999:16 Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet 443 staterna och det finns därför viss frihet för den enskilda staten att besluta om utformningen av undantagsbestämmelser. 24.1.2Konsekvenser av att ett beslut skall anses verkställt Beslut om avvisning eller utvisning som har meddelats av är i regel förenade med förbud för utlänningen att åter- vända till , normalt . Beslut om utvisning som meddelats av domstol skall alltid innehålla förbud för utlänningen att återvända till . Här är tiderna för återreseförbud längre, vanligen . Vid grova brott kan återreseförbudet gälla utan tidsbegränsning. Om någon som avvisats eller utvisats med förbud att återvända till ändå återkommer, skall beslutet verkställas på nytt. Det fram- går av 8 kap. 16 § UtlL. Om man bara ser till detta lagrum skulle man kunna dra slutsatsen att det inte spelar någon större roll när ett beslut om avvisning eller utvisning med förbud att återvända hit skall anses vara verkställt. Om beslutet inte är verkställt, skall det verkställas. Om beslutet är verkställt, skall det verkställas på nytt eftersom det är för- enat med ett förbud att återvända till . Om ett beslut skall anses verkställt eller inte får dock stor betydelse för hur en ansökan som utlänningen gör efter återkomsten skall hante- ras. Är beslutet inte verkställt, skall en ansökan hanteras som en ny ansökan (NUT) som skall prövas av direkt och som kan bifallas endast under de förutsättningar som anges i 2 kap. 5 b § UtlL, dvs. om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet och om utlänningen antingen har rätt till skydd här eller det annars skulle strida mot humanitetens krav att verk- ställa beslutet. Om beslutet skall anses verkställt, skall en ansökan från utlänningen om att få stanna här ges in till , som kommer att handlägga ansökan som en vanlig ansökan om uppehålls- tillstånd som görs efter inresan i landet. Det innebär bl.a. att ett negativt beslut av kan överklagas till . Det finns inte någon uttrycklig lagbestämmelse som säger att en ansökan om uppehållstillstånd som ges in efter det att ett beslut verk- ställts skall handläggas som en vanlig ansökan om uppehållstillstånd och att det även gäller när beslutet kan verkställas på nytt därför att det är förenat med ett återreseförbud. På denna punkt finns emellertid en 444 Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet långvarig och fast praxis (jfr Wikrén och Sandesjö: Utlänningslagen med kommentarer, femte upplagan, s. 101). I det senare fallet, dvs. att ansökan skall handläggas som en vanlig ansökan om uppehållstillstånd hos , inträder ytterligare en komplikation när det tidigare beslutet är förenat med för- bud att återvända hit. Som nämnts ovan skall ju då beslutet verkställas på nytt. Det blir då som avgör om verkställighet skall ske omgående eller om ansökan om uppehållstillstånd skall prövas i vanlig ordning. Det gör verket genom att pröva om verkställigheten skall inhiberas. Situationen behandlas inte i lagstiftningen och inte hel- ler i några förarbeten. synes tillämpa en praxis som innebär att om det kan antas att det finns sådana nya omständigheter som skulle kunna leda till bifall till en ansökan om uppehållstillstånd, kommer verket att besluta om inhibition av verkställigheten och pröva ansökan om uppehållstillstånd. Om Invandrarverket senare skulle avslå ansökan om uppehållstillstånd, måste avslaget förenas med ett beslut om avvisning eller utvisning för att verkställighet skall kunna ske. Det beslutet kan då överklagas till och utlänningen kommer regelmässigt att ha rätt att stanna här i landet i avvaktan på prövningen av överklagandet. Om Invandrarverket inte beslutar om inhibition, kan det tidigare beslutet om avvisning eller utvisning omgående verkställas på nytt. Det får förutsättas att i den situationen också avslår ansö- kan om uppehållstillstånd. Det beslutet kan då visserligen överklagas till , men utlänningen kommer inte att ha rätt att avvakta besvärsprövningen här i landet. Det är ovanligt att meddelar beslut om avvisning eller utvisning som inte är förenat med förbud för utlänningen att åter- vända till . Det förekommer huvudsakligen om utlänningen har nära släktingar här i landet som han eller hon har ett starkt intresse av att kunna besöka. Vid bedömningen av om återreseförbud skall kunna underlåtas vägs också in om det är sannolikt att utlänningen utan åter- reseförbud på nytt kommer att söka sig hit och vägra att lämna landet frivilligt. Har ett sådant beslut verkställts och utlänningen återkommer till omgående, måste ta ett nytt beslut om avvis- ning eller utvisning som sedan kan överklagas till . Utlänningen får då också rätt att avvakta besvärsprövningen här i lan- det, såvida det inte finns förutsättningar att besluta om avvisning med SOU 1999:16 Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet 445 Här kan aldrig samma problem uppstå som när beslutet är förenat med ett återreseförbud. är det själv- fallet en betydande nackdel att det ofta är nödvändigt att så att säga börja om från början med ett nytt avlägsnandebeslut som kan överkla- gas, även om sökandens skäl är desamma som vid det tidigare avlägs- nandebeslutet. Förhållandet blir i princip detsamma om tiden för återreseförbudet löpt ut när beslutet om avvisning eller utvisning verkställs. Som fram- gått av redovisningen ovan förenas avvisningsbeslut i allmänhet med ett förbud att återvända till under från det beslutet vunnit laga kraft. Beslut om avvisning eller utvisning, som inte med- delats av allmän domstol, preskriberas emellertid först från det beslutet vunnit laga kraft. Eftersom åtskilliga utlänningar håller sig undan verkställighet är det inte helt ovanligt att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs senare än efter det att beslutet vunnit laga kraft och att något förbud att återvända då inte längre gäller. 24.1.3Praxis när ett avlägsnandebeslut skall anses vara verkställt I två beslut har tagit upp frågan om när en tvångsvis genomförd verkställighet skall anses vara genomförd. Nämnden slår i dessa beslut fast att en tvångsvis genomförd verkstäl- lighet inte har genomförts förrän utlänningen tagits emot i ett annat land. Ett misslyckat försök till verkställighet, dvs. att utlänningen inte tagits emot i det andra landet utan förts tillbaka till , innebär att avvisningen inte anses verkställd i den bemärkelse som avses i utlän- ningslagen. Det gäller även om utlänningen passerat åtskilliga staters territorier på resan från och till . I ett avgörande uttalar att det saknas anledning att göra någon åtskillnad mellan tvångsvis och frivil- lig verkställighet. Ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan således enligt nämnden inte anses verkställt förrän utlänningen rest in i det andra landet efter att ha passerat en inresekontroll. Den som av domstol utvisats på grund av brott med förbud att åter- vända till och som trots förbudet återvänder hit kan dömas till fängelse eller böter. Dessa bestämmelser finns i 10 kap. 4 § UtlL som lyder som följer: 446 Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet Till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i fastän han enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 § inte haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse. I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt. För tillämpningen av denna bestämmelse har det ingen större betydelse när ett beslut skall anses vara verkställt. Det är här liksom vid de flesta brott fråga om ett brott som kräver uppsåt för att vara straffbelagt. Det kommer inte att dömas till någon påföljd om en utlänning utan egen förskyllan kommer tillbaka till . Så kan t.ex. vara fallet om utlänningen inte får resa in i det land dit verkställighet skulle ske utan av det landets myndigheter tvingas återvända till . Överträdelse av ett av eller Utlänningsnämn- den meddelat återreseförbud är i sig inte straffbar. Som framgått av redogörelsen ovan skulle det leda till betydande pro- blem om ett beslut om avvisning eller utvisning skulle anses vara verk- ställt så snart en utlänning lämnat svenskt territorium. Ordalagen i 8 kap. 14 § UtlL ger emellertid intryck av att så skulle vara fallet; enligt den lagbestämmelsen skall ju ett beslut anses verkställt om "utlänningen har lämnat landet" (och beslutet har vunnit laga kraft). Det är angeläget att det finns klara bestämmelser om när ett beslut skall anses vara verkställt. Det har betydelse inte bara för frågan om det tidi- gare beslutet kan verkställas på nytt eller om det krävs ett nytt beslut om avvisning eller utvisning för att verkställighet skall kunna ske. Det är också av vikt när det gäller att avgöra om en ansökan om uppehålls- tillstånd skall behandlas som en vanlig förstagångsansökan eller som ett verkställighetsärende. Den tolkning som gjort löser i och för sig detta problem, i vart fall när det gäller beslut som verkställts tvångsvis. Tolkningen har emellertid dåligt stöd i själva lagtextens ordalag. Utlän- ningslagens bestämmelser om när ett beslut om avvisning eller utvis- ning skall anses vara verkställt bör därför ses över. Som också framgått av redogörelsen ovan finns det inte reglerat i utlänningslagstiftningen hur man skall förfara om en utlänning återvän- der till trots ett gällande återreseförbud och vid återkomsten åberopar skäl, även politiska, som inte prövats tidigare i ärendet. Det är viktigt att ett avlägsnandebeslut kan verkställas på nytt utan större omgång om utlänningen återvänder hit efter verkställighet, vare sig SOU 1999:16 Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet 447 återvändande sker frivilligt eller på grund av att ett annat land inte medger inresa. Det är av rättssäkerhetsskäl av största vikt att det i alla lägen klart av lagstiftningen framgår hur en ansökan skall hanteras när politiska skäl åberopas. 24.3.1När ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses vara verkställt Kommitténs förslag: Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte är preskriberat skall alltid kunna verkställas på nytt, om utlänningen återvänder till utan särskilt tillstånd. Det skall gälla oavsett om det finns ett gällande återreseförbud eller inte. Utgångspunkter för regleringen bör vara dels att det klart av lagstift- ningen framgår när ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses vara verkställt, dels att en utlänning inte skall kunna få en fullständig ny prövning av sitt ärende enbart genom att tillfälligt lämna och för en bege sig till ett annat land. Med dessa utgångspunkter framstår nuvarande lagbestämmelse inte som lämplig. Den ger som tidigare nämnts intryck av att ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses vara verkställt så snart någon läm- nat svenskt territorium som ny verkställighet är möjlig endast om det finns ett gällande förbud att återvända till . I sammanhanget måste också beaktas att kommer att göra det ännu svårare än att avgöra när en person lämnat lan- det. innebär ju bl.a. att passkontrollen avskaffas mel- lan de länder som deltar i samarbetet. Den tolkning som gjort i sina tidigare nämnda praxisavgöranden löser visserligen problemet när det gäller tvångsvis verkställighet men knappast när det gäller frivillig verkställighet. Med nämndens tolkning skulle ju i det senare fallet beslutet ha ansetts verk- ställt om utlänningen passerat en inresekontroll. För den som är vise- ringsfri och reser på en kryssning till torde det inte vara alltför svårt att få tillstånd för en helt kort vistelse. Rimligen borde ett beslut i analogi härmed också anses verkställt om utlänningen vid ankomsten till det andra landet ger in en ansökan om tillstånd där och blir sänd tillbaka till . Som nämnts kommer problemet upp främst när verkställigheten rör en person som inte har något gällande förbud att återvända till . 448 Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet Finns det ett återreseförbud kan ju beslutet om avvisning eller utvisning verkställas på nytt enligt 8 kap. 16 § UtlL. års utlänningslag sammanföll i regel tiden för återreseförbudet och preskriptionstiden. Beslut om avvisning och utvisning preskriberades då efter det att beslutet vunnit laga kraft och tiden för återreseförbudet var års lag i de flesta fall också . Flera lösningar på detta problem kan tänkas. 1.En lösning skulle kunna vara att se till att förbud att återvända till alltid meddelas som beslutet om avvisning eller utvisning gäller, dvs. från det beslutet vunnit laga kraft. Det skulle dock innebära en viss nackdel för utlänningen om tiden för återreseförbudet utsträcktes. En utlänning som avvisats eller utvi- sats med förbud saknar visserligen inte möjligheter att legalt återvända till . Enligt 4 kap. 15 § UtlL kan den som avvisats eller utvisats med förbud att återvända hit ges ett särskilt tillstånd för ett kort besök i för synnerligen viktiga angelägenheter. Återreseförbudet påverkar inte heller utlänningens möjligheter att få uppehållstillstånd för bosättning i . Exempelvis inträffar det inte sällan att den som avvisats på den huvudsakliga grunden att uppehållstillstånd inte sökts före inresan i landet och därvid fått förbud att återvända hit kort därefter beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning på grundval av en ansökan som gjorts före inresan. Utlänningen kommer däremot inte att få tillstånd för något vanligt besök i så länge återrese- förbudet gäller. Återreseförbudet kan vidare försvåra utlänningens möjligheter att besöka andra länder. Enligt den nordiska passkontroll- överenskommelsen skall alla avlägsnandebeslut med åter- reseförbud som meddelats i något av de nordiska länderna samlas i en gemensam förteckning. Den som finns i förteckningen kommer knap- past att få tillstånd för besök i något av de nordiska länderna. Sedan trätt i kraft kommer motsvarande system som för de nordiska länderna att gälla också för övriga länder som ingår i Scheng- ensamarbetet. 2.En lösning som inte skulle innebära samma nackdelar för den enskilde som den lösning som skisserats under 1. ovan skulle kunna vara att återreseförbudet förlängdes med vid en ny verkställighet. Den som återvände till innan återreseförbudet gått ut skulle då få återreseförbudet förlängt med om det tidigare beslutet verk- ställdes på nytt. De som då drabbades av ett långt återreseförbud skulle således endast vara de som trotsade ett tidigare förbud att återvända. En sådan lösning skulle emellertid inte vara till någon hjälp om en utlänning återvänder till efter det att tiden för ett tidigare åter- reseförbud löpt ut. SOU 1999:16 Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet 449 En annan lösning skulle kunna vara att föreskriva att ett beslut om avvisning eller utvisning som inte är preskriberat alltid får verk- ställas oavsett om det finns ett återreseförbud eller inte. Ett beslut skulle således kunna verkställas hur som helst så länge det inte är preskriberat. Med en sådan lösning skulle man också kunna ha kvar bestämmelsen om att ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt när utlänningen har lämnat landet, vilket inte minst rent språkligt förefaller att vara det naturliga. En bestämmelse om att ett beslut om avvisning eller utvisning alltid skulle kunna verkställas så länge beslutet inte preskriberats skulle vis- serligen i visst avseende få vissa likheter med en generell förlängning av tiden för återreseförbudet. Beslutet skulle ju omgående kunna verk- ställas på nytt utan krav på ett nytt beslut om avvisning eller utvisning om utlänningen innan det tidigare beslutet preskriberats återvänder till utan tillstånd. Sedan tiden för ett eventuellt återreseförbud löpt ut, skulle en ordning som skisserats dock inte försvåra utlänningens möjligheter att besöka andra länder som fått del av beslutet om åter- reseförbud.