sou · GNB3124 · 2000-01-01 00:00:00 — Det gäller inte bara ränta på lånat kapital, utan i samma utsträckning även det egna kapitalet genom att dess placering i fastigheten innebär att någon periodisk beskattningsbar avkastning inte uppstår. Däremot uppstår en beskattningsbar realisationsvinst vid försäljning av bostaden, och skatten på den utgör en kostnad för boendet. Förluster är därvidlag avdragsgilla i samma utsträckning som vinster är skattepliktiga. Skatten på kapitalinkomster uppgår f.n. till av den beskattningsbara inkomsten i inkomstslaget kapital. Vid försäljning av privatbostad är halva realisationsvinsten beskattningsbar kapitalinkomst. Underskott är fullt avdragsgilla upp till 100 tkr. Underskott därutöver ger en skattereduktion på avseende den över-skjutande delen. Den långsiktiga räntan enligt ovan skall således minskas vid beräkning av det kostnadsbelopp som bestämmer vikten. Motsvarande justering av den relativa kapitalvinsten (husinflationen) och den relativa förslitningen är en minskning . Troligen är det mycket svårt att beräkna effekten på boende-kostnaderna av de regler som gäller vid stora underskott. torde de ha marginell betydelse för viktens storlek varför man kan bortse ifrån denna faktor. Även om fritidshus som nyttjas av ägaren tillgodoser ett annat behov än permanentboende, kan det inte redovisas några skäl till varför inte också de skulle omfattas av förslagen avseende egnahem. Indexet avseende boendekostnader i lägenheter upplåtna med bostads- rätt föreslås beräknas enligt en hyresekvivalentansats. För bostadsrätter gäller i och för sig mycket av vad som anförts för egnahem. finns en del skillnader. Den mest uppenbara skillnaden är att en hel del driftskostnader etc., som egnahemsägaren står för direkt, betalas av bostadsrättsinnehavaren indirekt genom den avgift som erläggs till föreningen. Det finns dock även en del andra skillnader som jag menar har större betydelse för utformningen av indexet: 86 Boendekostnad i egnahem och bostadsrätt ·En förstahandsmarknad för liknande objekt upplåtna med hyresrätt existerar parallellt. Vidare finns en inte helt obetydlig andrahands- marknad för andrahandsuthyrning av lägenheter upplåtna med bostadsrätt. Det innebär att förutsättningarna för en hyres- ekvivalentansats bör vara väsentligt bättre än för egnahem ·Det finns ett större inslag av kortsiktighet i den boendekonsumtion som tillgodoses genom innehav av bostadsrättslägenhet, eftersom innehavstiden ofta är väsentligt kortare än för egnahem. ·Den boende finansierar innehavet dels direkt genom de lån och det egna kapital som placerats i bostaden och dels indirekt via avgiften till bostadsrättsföreningen. I KPI får hyresutvecklingen redan nu representera även utvecklingen av boendekostnaderna i bostadsrätt. Dock bör övervägas om metoden behöver modifieras så att urvalet av hyreslägenheter, som läggs till grund för beräkningen, görs mer representativt för sammansättningen hos bostadsrättsbeståndet. Marknaden för uthyrning av bostads- rättslägenheter i andra hand är däremot alltför liten och alltför speciell (t.ex. i fråga om uthyrningstidens längd) för att i det här sammanhanget utgöra ett realistiskt alternativ till förstahandsmarknaden avseende hyreslägenheter. Den alternativkostnadsansats som beskrivits för egnahem skulle i princip kunna tillämpas också för bostadsrättslägenheter. Kapital- kostnaden skulle i det fallet räknas på lägenhetens aktuella marknads- värde snarare än på en andel av fastighetens värde. Vidare skulle avgiften till bostadsrättsföreningen ingå som ytterligare ett kostnads- slag, som täcker dels det mesta av driftskostnaderna och dels de kapitalkostnader som ligger på fastigheten, inkl. fastighetsskatten. Alternativkostnadsansatsen skulle således kräva löpande mätningar av utvecklingen av såväl avgifter som lägenhetspriser. Hur man operationellt skulle definiera vad som avses med en lägenhets lika standard är oklart, då fördelningen av den totala kapitalkostnaden ändras mellan hushållet och fastigheten. Förslaget avseende egnahem, att mäta kostnaden vid en bostadsrealränta, vilade på förutsättningen att den bostadsrealränta som ex post kan beräknas som motsvarar ett normalt egna- hemsinnehav förändras mycket lite från månad till månad. Den förut- sättningen är dock väsentligt mer tveksam när det gäller bostads- rättslägenheter, eftersom den genomsnittliga innehavstiden är betydligt kortare – uppskattningsvis jämfört med ca. Till hyresekvivalentansatsens nackdel talar att hyresmarknaden är föremål för reglering. Det betyder att hushållen vid knapphet kan tillgodose sin bostadskonsumtion genom att i ökad utsträckning vända Boendekostnad i egnahem och bostadsrätt 87 sig till bostadsrättsmarknaden och där acceptera en högre boende- kostnad. Vid det omvända förhållandet, med överskott på bostäder, anpassas marknadsvärdet på bostadsrätterna så att boendekostnaden i dessa blir lägre än i ekvivalenta hyresobjekt, och antalet outhyrda lägenheter ökar. I allmänhet gäller att obalanser av det här slaget tenderar att utjämnas sett över . En del obalanser kan dock vara mer bestående. Den tillämpning som bruksvärdesystemet fått i Stockolm har framhållits som exempel på en sådan obalans. Samman- fattningsvis bör en hyresekvivalentansats åtminstone inte vara sämre än en alternativkostnadsansats när det gäller bostadsrätter, och den är väsentligt enklare. 5Politiskt beslutade taxor, subventionerade tjänster och inkomstberoende avgifter 5.1Bakgrund och allmänna utgångspunkter Samhället bär huvuddelen av kostnaderna för barn- och äldreomsorg. Det gäller i synnerhet äldreomsorgen, för vilken hushållens avgifter för vård och omsorg uppskattats bidra med i storleksordningen , sett över riket totalt1. Inom barnomsorgen täcker avgifterna ca. Variationerna är dock stora, såväl mellan kommuner som mellan individer inom samma kommun. Trots den förhållandevis låga avgiftsandelen är hushållens direkta kostnader för omsorg inte helt obetydliga. Sammantaget utgör de av den privata konsumtionen enligt nationalräkenskaperna, varav barnomsorgen svarar för en något större andel än äldreomsorgen2. Avgifter för barn- och äldreomsorg ingår f.n. inte i konsument- prisindex. Det beror åtminstone till någon del på en rådande osäkerhet rörande vilka principer som skall styra behandlingen i index av sådana tjänster som i stor utsträckning bekostas med skattemedel. Det har dock inte hindrat att t.ex. lokaltrafik, läkarvård, läkemedel och tandvård ingått i index, representerat av de avgifter som hushållen erlägger för sådana varor och tjänster. Konsumentprisindex avser att mäta hur mycket hushållens kostnader förändras över tiden för en konsumtion av oförändrad standard. De kostnader som därvid avses är de belopp som hushållen under vikt- perioden frivilligt avstår från som direkt ersättning för konsumtionsvaror och tjänster. Belopp som hushållen avstår eller är skyldiga att erlägga oberoende av om man konsumerar en viss vara eller tjänst ligger däremot utanför vad konsumentprisindex avses mäta. Inkluderas avgifter som avser hyra i särskilt boende samt kost bör andelen bli betydligt större. även sådana avgifter som avser hyra i särskilt boende samt kost i den mån de är inkluderade i den avgift som erläggs till kommunen. 90 Politiskt beslutade taxor, subventionerade tjänster ..... Mot denna bakgrund finns det inget hållbart skäl till att omsorgs-av- gifter skulle behandlas annorlunda i index än den nuvarande behand- lingen av avgifter för lokaltrafik, läkarvård m.m. Huruvida hushållen faktiskt bör kompenseras för avgiftsförändringar är en politisk fråga, men sådana överväganden bör inte påverka utformningen av pris- förändringsmåttet. Detta skall ange storleken på den relativa kostnads- förändring som krävs för att viktperiodens standard skall upprätt-hållas. När det gäller barn- och äldreomsorg tillkommer också det problemet, jämfört med andra områden med subventionerade priser, att de avgifter som erläggs ofta beror på hushållens inkomst. Om syftet med indexberäkningen vore att ange den relativa inkomständring som hushållen behöver för att upprätthålla konsumtionsstandarden, är det uppenbart att storleken på inkomständringen påverkas av de avgifts- ändringar som en kompenserande inkomständring leder till. Index kan i det fallet inte baseras på utvecklingen av de avgifter som hushållen faktiskt har fått erlägga (eftersom deras realinkomster kan ha ändrats). Man måste i stället beräkna den inkomständring som – givet de inkomst- beroende taxornas utformning – skulle krävas för att uppnå oförändrad konsumtionsstandard. Mot bakgrund av de speciella förhållanden som råder beträffande avgifter för barn- och äldreomsorg kommer egenskaperna hos ett sådant kompenserande index att kortfattat beskrivas i avsnitt 5.3.2. Som framhölls redan i kapitel 2 är emellertid en utgångspunkt för denna utrednings överväganden, att ett allmänt konsumentprisindex bör baseras på kostnadsansatsen, inte på beräkningar av kompenserande inkomst- förändring. Möjligheten att erhålla bostadsbidrag innebär att det finns vissa likheter mellan hushållens kostnader för boende och hushållens kostnader för omsorgstjänster. I båda fallen finns möjligheter för hus-håll med förhållandevis låga inkomster att få en lägre kostnad än hus-håll med högre inkomster. Man skulle kunna säga att det finns ett maximipris som är lika med den hyra som ett hushåll utan bostads-bidrag får betala respektive den högsta omsorgsavgift ett hushåll med hög inkomst kan få betala för tjänster med ett visst innehåll. I de flesta sammanhang uppfattas dock bostadsbidraget som en del av hushållens inkomster och inte som en negativ del av boende-kostnaden. I KPI gäller f.n. samma tolkning, vilket innebär att det är den hyra som betalas till hyresvärden som mäts. En analog tolkning av inkomst- relaterade omsorgsavgifter skulle innebära att indexet mätte förändring- Politiskt beslutade taxor, subventionerade tjänster ..... en av den maximala avgiften för respektive tjänst. Den rabatt som ett hushåll med lägre inkomst erhåller skulle i så fall uppfattas som ett inkomststöd, på samma sätt som bostadsbidraget. Med ett liknande resonemang skulle man också kunna hävda att indexet istället skulle mäta utvecklingen av den minsta avgift som begärs för respektive tjänst. Det tillägg som hushåll med högre inkomst betalar skulle i det fallet närmast tolkas som en skatt. Varken maximiansatsen eller minimiansatsen är dock förenlig med synen att avgiften skall utgöra en frivillig ersättning för en specifik tjänst. Det belopp ett hushåll avstår för omsorgskonsumtion är den faktiska avgiften, och det är det beloppet som hushållet får behålla om man väljer att inte konsumera tjänsten. Ett argument för den maximiansats som tillämpas på bostads- området kan vara att bostadsbidraget räknas som en del av hushållens disponibla inkomst, medan det inte existerar något inkomstbegrepp som behandlar den inkomstrelaterade rabatten på omsorgstjänster på motsvarande sätt. Ett annat skäl skulle kunna vara att bostadsbidragen, i större utsträckning än omsorgsavgifterna, beaktar andra omständig-heter än dem som definierar själva tjänsten. En konsekvent tillämpning av den kostnadsansats, som förordas i detta betänkande, talar i och för sig för att bostadskostnaderna i index borde räknas med reduktion för bostadsbidrag. Jag anser dock inte att detta är ett tillräckligt starkt skäl för att nu ändra beräkningsgrunderna för KPI vad gäller bostadsbidraget. 5.3När priset beror på inkomsten 5.3.1Taxesystemen inom barn- och äldreomsorg Avgifter för barn- och äldreomsorg är i mycket stor utsträckning relaterade till hushållens inkomster. Även i sådana kommuner där man tillämpar s.k. enhetstaxa finns vanligen någon form av låginkomst- skydd. Det innebär att hushåll med förhållandevis låg betalnings- förmåga har möjlighet till prisnedsättning. Skillnaden mellan kommuner som tillämpar enhetstaxa och kommuner som har en inkomstrelaterad taxa är därför att marginaleffekterna i de förra kommunerna totalt sett tenderar att vara mindre samt att de är koncentrerade till de lägre inkomstskikten. Anknytningen till hushållens inkomster kan vara av olika slag. Vanligtvis beaktas såväl förvärvsinkomster som kapitalinkomster. Avgifter för barnomsorg baseras oftast på taxerad bruttoinkomst, medan avgifter för äldreomsorg oftare knyts till aktuella netto-inkomster. 92 Politiskt beslutade taxor, subventionerade tjänster ..... Kommunerna tillämpar också olika regler för vems eller vilkas inkomst som skall ligga till grund för avgiftsberäkningen. När det gäller äldre- omsorg kan följande alternativ utskiljas: omsorgs-tagarens, genomsnittet av omsorgstagarens och dennes maka/makes samt det lägsta av dessa båda belopp. Avgifter för äldreomsorg begränsas av ett s.k. förbehållsbelopp – ett lägsta belopp som omsorgstagaren skall ha kvar sedan omsorg och boende är betalt. Förbehållsbeloppet är ett fast angivet belopp, relaterat till basbeloppet, eller inkomstrelaterat, så att hushåll med högre inkomst också har ett högre förbehållsbelopp. För hushåll med höga inkomster begränsas avgiftsuttaget av en maximiavgift. I ett fåtal kommuner är detta lika med självkostnaden för tjänsten. I princip skulle det kunna innebära att priset, vid en omsorgskostnad på , skulle kunna uppgå till . Inom såväl barnomsorgen som äldreomsorgen är variationen stor mellan landets kommuner, i fråga om både grunderna för att fastställa avgifter och avgifternas nivå. En statlig utredning har föreslagit större enhetlighet vad avser avgifterna inom äldreomsorgen. I korthet innebär utredningens förslag att kommunerna skall tillämpa vissa gemensamma riktlinjer vid fastställande av förbehållsbelopp och maximipris. 5.3.2Kostnadsindex eller kompenserande index Skall indexet utformas så att det anger ·den relativa förändringen av kostnaden för en viss konsumtions- standard, oavsett orsaken till att priset ändras, eller ·den relativa förändring av inkomsten som skulle ha behövts för att från en period till nästa bibehålla en oförändrad standard? För de flesta varor och tjänster finns ingen skillnad mellan de två alternativen, men en skillnad uppkommer om det finns ett direkt samband mellan hushållets inkomst och priset på den aktuella tjänsten. Det första alternativet kan också betraktas som en inkomstdeflator, eftersom det är användbart för att beräkna förändringen av inkomstens köpkraft – d.v.s. realinkomsten eller reallönen. Det andra alternativet benämner vi ett kompenserande index eftersom det talar om vilken kompenserande inkomständring som behövs. Valet mellan dessa båda alternativ bör bli beroende av dels vad som är bäst tjänar användningen av indexet och dels de praktiska förutsättningarna. För att belysa innebörden av respektive alternativ antar vi först att inga förändringar har skett av taxorna eller av priser på andra varor och Politiskt beslutade taxor, subventionerade tjänster ..... Högre inkomster har emellertid enligt gällande taxa resulterat i högre avgifter för t.ex. barn- eller äldreomsorg. Kostnaden för en oförändrad konsumtion har stigit, och en del av inkomstökningen äts upp av höjda avgifter. I extremfallet då marginaleffekten för ett hushåll är , går hela inkomstökningen åt till att betala den högre avgift som tillämpas i det högre inkomstskiktet. Den reala köpkraften har i det fallet inte ökat alls. Om index används främst för realinkomstberäkningar bör det uppenbarligen beräknas direkt från faktiska priser och definieras som förhållandet mellan de kostnadsbelopp E, som krävs för att upprätt-hålla samma levnadsnivå i två perioder. Ett sådant index kan, om priset på en nyttighet beror på inkomsten, skrivas som å P1n ´Qn + t1 å P0n ´Qn + t0 där INK0exo och INK1exo är den faktiska inkomsten i respektive period, t den andel av inkomsten som tas ut i avgift, P och Q priser och kvantiteter på övriga varor och tjänster. Enklast kan vi beskriva det här indexet genom att säga att det beskriver utvecklingen av de priser och avgifter hushållen får betala, givet de inkomster man faktiskt har. Denna kostnadsansats brukar kallas den exogena ansatsen för behandling av inkomstberoende priser i index. Om användning för kompensationsändamål ses som huvudsyftet med KPI blir problemet mer komplicerat. Det kan då hävdas att prishöjningar som uppkommer som följd av höjda inkomster inte bör avspeglas i index, och att detta i stället bör ange vilken inkomständring som behövs för att möjliggöra oförändrad köpkraft. Låt oss anta en mycket enkel taxekonstruktion, nämligen att den inkomstberoende avgiften per enhet som köps av tjänsten är helt proportionell mot inkomsten, säg att den utgör en andel t0 av inkomsten i . I praktiken baseras taxorna ofta på inkomsten före- gående år, medan kompensation via basbeloppet i stället sker i efter- hand. Vi bortser emellertid här från effekter av denna tidsförskjutning. Vid köp av en enhet av tjänsten, t.ex. en daghemsplats, kan den nödvändiga inkomsten i period 0 skrivas som 94 Politiskt beslutade taxor, subventionerade tjänster ..... SOU 1999:124 INK0end = å P0n ´Qn + t0 ´INK0end = å kostnadsbeloppet avseende nyttigheter med normal prissättning plus den del av inkomsten som går åt till att betala den inkomst-beroende avgiften. En approximation till ett kompenserande index kan nu skrivas som: Om taxan är oförändrad (t1 =t0) kommer indexutfallet att bero enbart på priserna på de andra varorna och tjänsterna. Om dessa också är oförändrade är index oförändrat. Om däremot taxan förändrats, säg att t1 är mindre än t0, medan övriga priser är oförändrade, blir index lägre. Men om hushållens inkomster stigit så att man fått betala högre avgifter, skall inte det höja indexet? Nej, inkomsten bestäms i modellen som den inkomst som behövs för en viss konsumtion. Indexet anger således hur mycket inkomsten behöver ökas för att den skall räcka till en oförändrad konsumtionsnivå – inte hur mycket kostnaderna stiger vid den faktiska inkomstutvecklingen . Diskussionen av ett kompenserande index har förts utifrån den (oftast orealistiska) förutsättningen att taxan bestäms av inkomsten efter skatt och är proportionell mot denna inkomst. Om taxan i stället är proportionell mot inkomsten före skatt, måste t0 och t1 i uttrycket (3) ovan ersättas med t0/(1-s0) resp. t1/(1-s1), där s är inkomstskattesatsen och t nu anger taxan i förhållande till bruttoinkomsten. Vi kan då konsta- tera att det endogena indexet blir beroende av inkomstskattesatsen, och att index kommer att påverkas av ändringar i den direkta beskattningen. Indexberäkningen blir ännu mer komplicerad, om taxan (t.ex. beroende på tröskeleffekter) inte är proportionell heller mot bruttoinkomsten. Under normala omständigheter, utan inkomstberoende avgifter och vid måttliga förändringar av realinkomsterna, bör kostnadsindexet och det kompenserande indexet inte avvika mycket från varandra. Skatter som inte är proportionella och inkomstberoende priser kan dock leda till att de blir olika. I allmänhet kan vi säga att skillnaden mellan de två Politiskt beslutade taxor, subventionerade tjänster ..... alternativen bör vara liten, om andelen nyttigheter med inkomst-beroende taxor är liten och realinkomsterna inte förändras mycket. kostnadsindexet > det kompenserande indexet då realinkomsterna stiger, eftersom det kompenserande indexet inte stiger mer än vad som behövs för oförändrad köpkraft och att kostnadsindexet < det kompenserande indexet då realinkomsterna minskar, eftersom det kompenserande indexet anger hur mycket inkomsten behöver stiga för att köpkraften skall vara oförändrad. Avgifter för barn- och äldreomsorg ingår inte i det svenska konsumentprisindex. Mot bakgrund av de allmänna princip-erna för index anser jag inte att en sådan begränsning av KPI:s täckning är motiverad. Vidare saknas enligt min mening principiell grund för basera index på en minimi- eller maximiansats. Barnomsorgsavgifterna bör föras in i KPI, liksom nu sker i det europeiska harmoniserade indexet, HIKP. Beträffande äldreomsorg kompliceras situationen av att en mycket stor del av avgifterna regleras genom förbehållsbelopp. Det kan sägas innebära, att köpkraften hos de aktuella hushållens behållna inkomster redan därigenom i allmänhet har anpassats till prisutvecklingen för andra varor och tjänster. Detta är ett starkt skäl för att (liksom ) lämna äldreomsorgstaxorna utanför konsumentprisindex. Som förut framhållits kommer emellertid situation- en troligen att ändras, då en allt större andel av hushållen kommer att ha pension baserad på tidigare förvärvsarbete. Också avgifterna för äldreomsorg torde därför behöva inräknas i KPI. En utgångspunkt för utredningens överväganden är att index bör ange hur prisförändringarna påverkar hushållens kostnad för en oför-ändrad konsumtionsstandard, oavsett orsakerna till att priserna ändras. Då det gäller inkomstrelaterade taxor innebär detta att kostnads-ansatsen (den exogena ansatsen) bör väljas. Om KPI används för att realvärdeberäkna den faktiska inkomst- eller löneutvecklingen är kostnadsansatsen uppenbarligen mest relevant. Vid användning för kompensationsändamål finns däremot argument för att i stället välja den s.k. endogena ansatsen, eftersom denna definierar en inkomständring som krävs för att hålla köpkraften oförändrad. 96 Politiskt beslutade taxor, subventionerade tjänster ..... Problemet kan illustreras med taxor för äldreomsorg. Den genom- snittliga inkomstnivån för personer som efterfrågar äldreomsorg kommer att stiga ·dels därför att fler kommer att ha full ATP, ·dels därför att en större andel av kvinnorna i de aktuella åldrarna har haft förvärvsarbete. Vid givna regler för de inkomstberoende taxorna innebär detta att genomsnittspriset på äldreomsorg kommer att stiga. Det kan hävdas att denna effekt inte bör speglas i ett index avsett att utgöra grund för kompensation – att konsumenterna kompenserats redan genom den inkomstökning som ligger bakom avgiftshöjningen. Ett i denna mening kompensationsrelevant index är emellertid mycket svårt att beräkna med rimlig grad av precision. Reglerna för bestämning av omsorgstaxor har i verkligheten inte något enkelt samband med hushållens inkomster. Det beror inte enbart på den knytning till inkomst före skatt och den icke-proportionalitet, som berördes i förra avsnittet. Reglerna skiljer sig mellan kommuner. Olika inkomstkällor behandlas olika, och i en del fall påverkas taxan också av konsumentens eller hushållets förmögenhet. Härtill kommer att regler om förbehållsbelopp i många fall kan medföra att en realinkomst-förändring för hushållet helt äts upp av ändrade omsorgsavgifter. Jag anser att de skäl som kan anföras för att i fråga om inkomst- beroende taxor avvika från kostnadsansatsen och i stället tillämpa en endogen ansats inte är tillräckligt starka. Prisindex för ifrågavarande tjänster bör beräknas utifrån kostnadsansatsen, d.v.s. utifrån faktiska förändringar i de belopp hushållen får betala för tjänsterna. Principiellt är detta vad som bör gälla, då avsikten med en viss indexering är att det reglerade beloppet skall ha oförändrad köpkraft oavsett vilka inkomster hushållen har i övrigt. På flera ställen i utredningens direktiv berörs frågor om tillförlitlighet i index. Risken för systematiska fel (bias) aktualiseras särskilt. Vidare ställs frågan om det är möjligt att precisera ett explicit krav på tillförlitlighet. Nedan i avsnitt 6.1 görs en genomgång av källor till osäkerhet i index. Mot bakgrund av användningen i olika sammanhang diskuteras i avsnitt 6.2 vilka krav som ställs på indexets tillförlitlighet. I avsnitt 6.3 behandlas olika åtgärder och faktorer som har betydelse för tillförlitligheten. Genomgången i kapitlet leder inte till några konkreta förslag till metodändringar, utöver dem som föreslås i andra delar av betänkandet. Det förefaller inte heller ändamålsenligt att precisera ett specifikt krav avseende tillförlitlighet.