sou · GNB334d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Kommittén har genom tilläggsdirektiv getts i uppdrag att förutsättningslöst utreda frågan om dubbelt medborgarskap. Kommittén skall analysera konsekvenserna av dubbelt medborgarskap, såväl ur statens som den enskildes synvinkel, vid invandring respektive utvandring. Analysen skall särskilt beröra problematiken kring rösträtt och valbarhet i flera länder samt säkerhetsfrågor, frågor om fullgörande av totalförsvarsplikt och om konsulärt bistånd. Kommittén skall vidare analysera och överväga konsekvenserna av ett generellt frångående av den nu gällande principen om att undvika dubbelt medborgarskap och föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som kan bli följden av dessa överväganden. Slutligen skall kommittén också göra en 138 Dubbelt medborgarskap – en.... bedömning av förslagens ekonomiska konsekvenser för såväl staten som kommunsektorn. I detta avsnitt sker en belysning av ett antal olika frågeställningar som är av betydelse för överväganden kring huruvida dubbelt medborgarskap bör tillåtas eller ej. 4.2Situationer i vilka dubbelt medborgarskap uppkommer enligt den nuvarande ordningen Trots att den svenska medborgarskapslagstiftningens ambition är att undvika dubbla medborgarskap finns det , som redan berörts, ett betydande antal människor i som innehar dubbla medborgarskap. Orsaken till det är inte bara skillnader i olika länders nationella regler om hur ett medborgarskap förvärvas. Det förhåller sig även på det viset att svensk lagstiftning och praxis trots den huvudsakliga inriktningen godtar uppkomst respektive innehav av dubbelt medborgarskap i vissa situationer. I det följande görs en genomgång av vilka dessa situationer är. a)Ett barn med svensk far och utländsk mor – vilka är gifta med varandra – får vid födelsen dubbelt medborgarskap under förutsättning att rättsordningen i kvinnans hemland ger barnet rätt till moderns medborgarskap. Motsvarande gäller vid äktenskap mellan utländsk man och svensk kvinna för det fall lagstiftningen i mannens hemland föreskriver att barnet i en sådan situation förvärvar medborgarskap efter fadern. b)Ett barn med svensk mor och utländsk far – vilka inte är gifta med varandra – får vid födelsen dubbelt medborgarskap om lagstift- ningen i faderns hemland ger ett sådant barn rätt till faderns medborgarskap. c)Ett barn som vid födelsen erhåller moderns eller faderns svenska medborgarskap i enlighet med MedbL:s bestämmelser får dubbelt medborgarskap om barnet föds i ett land som tillämpar territorial- principen. Dubbelt medborgarskap – en.... Ett barn som inte fyllt och som adopteras av svensk medborgare blir vid adoptionen svensk medborgare om adoptionen uppfyller vissa i 1 a § MedbL angivna förutsättningar. Vid förvärv av svenskt medborgarskap genom adoption uppställs inte något krav på förlust av det tidigare medborgarskapet. Dubbelt medborgarskap uppstår således för det fall inte rättsordningen i adoptivbarnets hemland föreskriver förlust av det landets medborgarskap vid adoption. 2 § MedbL reglerar vad som gäller i fråga om förvärv av svenskt medborgarskap genom s.k. legitimation. Enligt bestämmelsen gäller att om en svensk man ingår äktenskap med en utländsk kvinna, så blir före äktenskapet fött barn till makarna svensk medborgare under förutsättning att barnet är ogift och inte fyllt . I en sådan situation kan således dubbelt medborgarskap uppstå om barnet före legitimationsförvärvet erhållit utländskt medborgarskap efter modern. a)I enlighet med 2 a § MedbL kan ett barn – innan det fyllt – under vissa förutsättningar förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan och vid ett sådant förvärv uppställs inte något krav på förlust av det tidigare medborgarskapet. Förutsättningarna för förvärv enligt denna paragraf är att fadern sedan tiden för barnets födelse varit svensk medborgare och att han i enlighet med regler har vårdnaden om barnet ensamt eller gemensamt med barnets mor. Har barnet fyllt krävs att barnet samtycker. b)I 3 § MedbL regleras vad som gäller i fråga om förvärv av svenskt medborgarskap genom långvarig hemvist i (s.k. increscens). En utlänning som uppfyller de i paragrafen angivna förutsätt- ningarna i fråga om hemvist kan erhålla svenskt medborgarskap genom att innan han eller hon fyllt anmäla sin önskan om det. För de personer som gör anmälan då de är mellan tjugoett och finns det inte något krav på förlust av det tidigare medborgarskapet. 140 Dubbelt medborgarskap – en.... Enligt 6 § fjärde stycket MedbL får som villkor för naturalisation föreskrivas att sökanden , normalt , skall visa att han eller hon medgetts befrielse från sitt andra medborgarskap (s.k. villkorlig naturalisation). Syftet med bestämmelsen är att undvika dubbla medborgarskap. I de fall då sökanden erhållit befrielse från sitt tidigare medborgar- skap – liksom när det utländska medborgarskapet till följd av den utländska statens medborgarskapslagstiftning förloras automatiskt på grund av det svenska beslutet om naturalisation – uppkommer det vid naturalisation inte dubbla medborgarskap. De beslutande myndig- heterna har emellertid rätt att avstå från villkoret och när så sker uppkommer dubbelt medborgarskap i samband med förvärvet av det svenska medborgarskapet. För en redovisning av de situationer i vilka villkorsbefrielse enligt rådande praxis kan aktualiseras hänvisas till avsnitt 2.9.5. 4.2.6Genom förvärv av utländskt medborgarskap I 7 § MedbL regleras vad som gäller i fråga om automatisk förlust av svenskt medborgarskap vid förvärv av utländskt medborgarskap. Sammanfattningsvis innebär bestämmelserna att en myndig person som frivilligt förvärvar ett utländskt medborgarskap därmed också förlorar sitt svenska medborgarskap. Om en svensk medborgare däremot i enlighet med lagstiftningen i ett annat land erhåller det landets medborgarskap med automatik, t.ex. i samband med giftermål, så påverkas inte det svenska medborgarskapet. Det bör dock framhållas att lagstiftning av det angivna slaget är mycket ovanlig. För att ett barn skall förlora sitt svenska medborgarskap i samband med förvärv av utländskt medborgarskap till följd av förälders frivilliga förvärv av sådant gäller följande. Förlust inträder alltid om båda föräldrarna förvärvar utländskt medborgarskap och de dessutom har vårdnaden om barnet. Är det endast den ene föräldern som förvärvar utländskt medborgarskap förlorar barnet sitt svenska medborgarskap om föräldern i fråga antingen ensam har vårdnaden om barnet eller har vårdnaden tillsammans med den andre föräldern och denne inte är svensk medborgare. I övriga fall behåller barnet sitt svenska med- borgarskap vilket således leder till innehav av dubbla medborgarskap. Dubbelt medborgarskap – en.... 4.2.7Efter medgivande att få behålla det svenska medborgarskapet I enlighet med 8 § MedbL inträder normalt förlust av svenskt medborgarskap vid ålder för svensk medborgare som är -född utomlands, -aldrig har haft hemvist i , och -inte heller uppehållit sig här under förhållanden som tyder på samhörighet med . Förlust av det svenska medborgarskapet kan i dessa fall undvikas genom att på ansökan, som getts in innan sökanden fyllt , medger att medborgarskapet behålls. För det fall en sådan ansökan beviljas – och sökanden för ansökan innehar även utländskt medborgarskap – fortgår således innehavet av dubbla medborgarskap. Den gjorda genomgången visar att gällande lagstiftning och praxis i förhållandevis många situationer tillåter undantag från huvudregeln om att dubbelt medborgarskap bör undvikas. Undantagen innefattar sammantagna situationer då det dubbla medborgarskapet uppkommit -vid födelsen, -genom adoption, legitimation, anmälan eller naturalisation, -genom förvärv av utländskt medborgarskap, eller -efter medgivande att få behålla det svenska medborgarskapet. 4.3Konsekvenser av dubbelt medborgarskap I avsnitt 3.2 har lämnats en redogörelse för medborgarskapets rättsliga betydelse. Av redogörelsen framgår att utlänningar med hemvist i i stor utsträckning kommit att jämställas med svenska med- borgare, men att vissa rättigheter och förmåner – t.ex. rösträtt vid val till – är exklusivt knutna till det svenska med- borgarskapet. Innehav av dubbelt medborgarskap kan i sin tur medföra vissa särskilda konsekvenser av i huvudsak rättslig art. De områden som framför allt berörs – och som framhålls i tilläggsdirektiven – är rösträtt och valbarhet i flera länder, möjligheterna att ge konsulärt bistånd, 142 Dubbelt medborgarskap – en.... skyldigheten att fullgöra totalförsvarsplikt samt säkerhetsfrågor. I det följande görs en genomgång av de olika aspekter som dubbelt medborgarskap aktualiserar inom de nämnda områdena. Rösträtt vid val till den svenska tillkommer endast svenska medborgare. Den svenska regleringen i detta avseende motsvarar vad som gäller i de flesta andra stater, med andra ord knyts rösträtten vid val till ett lands parlament normalt till innehav av landets med- borgarskap. Detta innebär att rösträtt vid mer än ett lands parlamentsval är en av de konsekvenser som kan följa av dubbelt medborgarskap. Så är dock inte alltid fallet eftersom vissa länder för rösträtt kräver att man är eller har varit bosatt i landet. Den dubbla rösträtten är det kanske vanligast förekommande argumentet mot dubbelt medborgarskap. Särskilt brukar därvid fram- hållas att dubbel rösträtt strider mot den demokratiska grundprincipen en individ, en röst. Ursprungligen avsåg denna princip ett och samma val, men den har med tiden kommit att användas som argument även mot rösträtt i mer än en stat. Å andra sidan kan konstateras att en ökad acceptans av dubbla medborgarskap skulle leda till att ett större antal människor ansöker om svenskt medborgarskap eftersom de ju då slipper avstå från sitt ursprungliga medborgarskap. Detta skulle på grund av att rösträtten vid val till är knuten till medborgarskapet i sin tur innebära att ett större antal invandrare får möjlighet att delta i den svenska demokratiska beslutsprocessen på riksnivå. Med hänsyn till den komplexitet som således innefattas i sambandet mellan dubbelt medborgarskap och rösträttsfrågor, finns det anledning att i detta avsnitt även något belysa vad som i tidigare lagstiftnings- sammanhang anförts om rösträtt för invandrare och för utlands- svenskar. Inledningsvis lämnas dock en kort redogörelse för gällande regler om rösträtt. 4.3.1.1Gällande bestämmelser om rösträtt Bestämmelserna om rösträtt vid val till finns i regerings- formen (RF). I 3 kap. 2 § RF föreskrivs att sådan rösträtt tillkommer svensk medborgare som är eller har varit bosatt i riket. Den som inte har uppnått ålder senast på valdagen saknar rösträtt. Dubbelt medborgarskap – en.... Svenskt medborgarskap och ålder är således inte tillräckliga förutsättningar för rösträtt utan till det kommer att man skall vara eller ha varit bosatt i . Just bestämmelsen om bosättning har för övrigt varit föremål för ändringar under . Rätten för svenska medborgare som inte är bosatta här i landet att över huvud taget rösta vid val till infördes och omfattade då utlandssvenskar som under varit folkbokförda här. vidgades rösträtten till att omfatta dem som varit folkbokförda här . Året därpå infördes de nuvarande reglerna som alltså innebär att det saknar betydelse när bosättningen här – och därmed folkbokföringen – har ägt rum. De fram gällande tidsgränserna i fråga om folkbokföring vid val till hade sin grund i ett synsätt enligt vilket det var sådana utlandssvenskar som kunde väntas återvända hem till inom en relativt nära framtid – och som därmed på ett mera påtagligt sätt berördes av de beslut som den svenska fattade – som hade ett berättigat intresse av att få delta i svenska riksdagsval. Förslaget om att avskaffa tidsgränsen lades fram i propositionen 1976/77:75 om ändring i vallagen (1972:620) avseende utlands- svenskarnas rösträtt. behandlade förslaget i betänkandet 1976/77:31 och anförde därvid bl.a. följande (s. 3): I den nu framlagda propositionen föreslås att tidsgränsen avskaffas. Departementschefen framhåller bl.a. att i som i hög grad präglas av internationellt samarbete och ökad rörlighet över gränserna framstår det som självklart att svenska medborgare som i skilda sammanhang verkar utomlands och som i stor utsträckning tillvaratar svenska intressen skall tillerkännas samma rätt som övriga svenska medborgare att rösta i riksdagsval i . Ytterst rör det sig om en medborgerlig rättighet av grundläggande demokratisk betydelse. Utskottet ansluter sig till dessa uttalanden och tillstyrker propositionens förslag att den nuvarande tidsgränsen slopas. Rösträtt vid val till kommun- respektive regleras i kommunallagen (1991:900). I 4 kap. 2 § kommunallagen föreskrivs att rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige tillkommer den som är folkbokförd i kommunen, senast på valdagen fyller och 1.är medborgare i eller i någon annan av Europeiska unionens medlemsstater (unionsmedborgare), 2.är medborgare i eller , eller 144 Dubbelt medborgarskap – en.... 3.för det fall de är andra utlänningar, har varit folkbokförda i i följd före valdagen. Rösträtt vid val till tillkommer i enlighet med 4 kap. 3 § kommunallagen den som är röstberättigad vid val till kommunfullmäktige i en kommun inom . Rösträtt vid folkomröstningar tillkommer i enlighet med folk- omröstningslagen (1979:369) den som är röstberättigad vid riksdags- val. Genom lagen (1980:7) om folkomröstning i kärnkraftsfrågan tillerkändes dock utländska medborgare bosatta i rösträtt folkomröstning under samma förutsättningar som i de kommunala valen. Av den gjorda redovisningen framgår indirekt att – i likhet med många andra länder – saknar en rösträttslagstiftning som är inriktad särskilt på personer med dubbelt medborgarskap. rösträttskommitté hade till huvuduppgift att överväga om rösträtten för invandrare som inte är svenska medborgare kunde utvidgas till att gälla också vid riksdagsvalen. I kommitténs uppdrag ingick vidare att undersöka de eventuella problem som är förbundna med att invandrare som inte är svenska medborgare skulle få rösta både i riksdagsval i och i val till hemlandets parlament (dvs. samma problematik som uppstår vid dubbelt medborgarskap). Kommittén skulle överväga om det fanns skäl att motverka sådan dubbelröstning. En annan viktig uppgift för kommittén var att se över bestämmelserna om utlandssvenskarnas rösträtt. för kommittédirektiven (dir. 1983:06) gällde – liksom – att det var tillräckligt att man varit folkbokförd i . Inriktningen på denna del av uppdraget formulerades i direktiven enligt följande. En utgångspunkt för övervägandena bör vara att rösträtt vid riksdagsvalen bör tillkomma bara sådana utlandssvenskar som har någon väsentlig anknytning till utöver medborgarskapet. Enligt min mening är det inte tillräckligt att en svensk medborgare under sin levnad har varit kyrkobokförd här i landet. Det är inte rimligt att svenska medborgare som lämnar för att definitivt bosätta sig i ett annat land skall ha kvar sin rösträtt vid svenska val. Däremot bör svenskar som vistas utomlands , t.ex. för studier eller för anställning hos svenska företag i utlandet eller hos internationella organisationer, inte för den skull förlora sin rösträtt. Dubbelt medborgarskap – en.... Kommitténs överväganden redovisades i betänkandet Rösträtt och medborgarskap (1984:11). I detta anförde kommittén bl.a. att det i praktiken är svårt att rösta i mer än en stat och att frågan om dubbel rösträtt därför är en fråga av mer teoretisk än praktisk natur. Svårigheterna med att utnyttja dubbel rösträtt angavs kunna bestå i att rösträtten i vissa länder måste fullgöras i landet och att röstandet därmed kan förutsätta långa resor och stora kostnader. I andra fall kan det vara så att det krävs att medborgarna är bosatta i landet för att de skall få utöva sin rösträtt. Kommittén konstaterade också att valdeltagandet i ursprungsländerna är lågt även när det är möjligt att rösta i . Som trolig förklaring härtill angavs att de röstberättigade i många fall upphört att följa politiken i sitt gamla hemland på ett sådant sätt att man anser sig kunna rösta vid valen. Med understrykande återigen av att frågan om dubbel rösträtt i huvudsak är av teoretisk art, fastslog kommittén att man inte kommer i från det faktum att möjligheten att rösta dubbelt i debatten framställs som felaktig och orättvis; demokratins princip en person en röst gäller visserligen ett och samma val, men den åberopas också mot rösträtt i två stater. rösträttskommitté diskuterade i betänkandet också vissa metoder för hur man skulle kunna undvika rösträtt i mer än ett land. En av de skisserade lösningarna var att låta invandrare välja mellan att rösta i sina ursprungsländer eller i . Rent praktiskt skulle det kunna gå till så att valmyndigheterna sände ut ett kort till dem som var berättigade att utöva dubbel rösträtt och att de fick infinna sig inför någon valnämnd och där skriva under en försäkran om att endast rösta i . Kommittén ville emellertid av flera skäl inte förorda en sådan metod. Den skulle medföra en begränsning av de rättigheter som är knutna till ursprungslandets medborgarskap och det vore enligt kommittén knappast lämpligt eller möjligt för att göra en sådan begränsning. En sådan förklaring kunde för övrigt inte heller vara bindande. Metoden skulle också – avslutade kommittén – vara omständlig och innebära betydande besvär för de röstberättigade och myndigheterna. Enligt rösträttskommittés bedömning torde det – liksom det varit omöjligt att förhindra dubbelt medborgarskap – vara omöjligt att för del helt undvika den dubbla rösträtten. Önskade man upprätthålla principen att en person endast skall kunna rösta i ett land fanns det enligt kommittén knappast någon annan väg att gå än genom internationella överenskommelser. Men skulle man då få acceptera att personer hade rösträtt i två länder och kanske också kunde utöva den under vissa förhållanden. 146 Dubbelt medborgarskap – en.... praktiken torde det enligt kommittén dock inte röra sig om något större problem. I kommitténs betänkande föreslog majoriteten att nordiska med- borgare skulle ges rösträtt i svenska riksdagsval under samma förutsätt- ningar som gällde i de kommunala valen, dvs. att de varit folkbokförda i landet de tre åren närmast före valåret. De skäl som låg till grund för att nordiska medborgare borde få rösträtt ansågs visserligen gälla för alla invandrargrupper, men det fanns – uttalade kommittén – anledning att gå varsamt fram och genomföra reformen i etapper. Kommitténs förslag mötte emellertid stark kritik vid remiss- behandlingen och det bedömdes inte heller komma att få tillräckligt brett parlamentariskt stöd i . Förslaget fördes därför inte vidare. Kommitténs majoritet ansåg också att personer skall rösta i det land där de bor – oavsett i vilket land de är medborgare. På så sätt skulle dubbel rösträtt undvikas och även svenska medborgare som är fast bosatta utomlands skulle få rösträtt i boendelandets parlament. Regeringen borde därför enligt kommittén internationellt verka för att alla som är fast bosatta i ett land får rösträtt till detta lands parlament . Såvitt avser utlandssvenskarnas rösträtt föreslog kommitténs majoritet att svenska medborgare som varit folkbokförda i under de senast förflutna tio kalenderåren före ett riksdagsval skulle ha rösträtt i valet. Inte heller detta förslag resulterade i någon ändrad lagstiftning. Det ingick i kommitténs uppdrag även att överväga om det fanns behov av att införa någon spärregel för att förhindra att en person som sitter i den svenska är ledamot av parlamentet i ett annat land. Kommittén anförde att det är svårt att föreställa sig att något parti skulle nominera en person som växlar mellan två parlament och att det är lika svårt att tänka sig att någon skulle kunna tjänstgöra i två parlament . I praktiken torde detta vara en omöjlig situation och det hade inte heller förekommit i praktiken. Mot den angivna bakgrunden ansåg kommittén inte att det fanns något behov av att införa en särskild regel för att förhindra uppkomsten av en sådan situation. Dubbelt medborgarskap – en.... medborgarskapskommitté hade i uppdrag att utreda i vilken mån man skulle kunna öka möjligheterna för medborgare i andra stater att vara medborgare i . I kommitténs uppdrag ingick vidare att undersöka frågan om utökad rätt för svenska medborgare att behålla sitt medborgarskap vid förvärv av utländskt medborgarskap. Om kommittén fann övertygande skäl föreligga för att tillåta dubbla medborgarskap i större omfattning än dittills, skulle den föreslå åtgärder för att möjliggöra en sådan utveckling. I kommittédirektiven (dir. 1985:11) anförde föredragande statsrådet i fråga om den dubbla rösträtten bl.a. följande. Det har också i olika sammanhang gjorts gällande att det inte är önskvärt att en person kan rösta i två olika stater . Olika undersökningar (exempelvis vid i anordnad röstning för här bosatta röstberättigade finska medborgare i finska riksdagsval) har emellertid visat att intresset för att delta i riksdagsval i ett land där man inte är bosatt är mycket lågt. Dubbla medborgarskap skulle därför enligt min uppfattning förmodligen inte vålla några reella problem även om man anser att dubbel rösträtt bör förhindras. medborgarskapskommitté redovisade sina överväganden i betänkandet Dubbelt medborgarskap (DsA 1986:6). Kommittén konstaterade – i likhet med rösträttskommitté – att det kunde vara svårt att utöva rösträtten i hemlandet. Skälen härför var att det i vissa länder krävdes att medborgaren var bosatt i landet för att få utöva sin rösträtt. Andra länder fordrade att rösträtten fullgjordes i landet, varför resor och kostnader var en förutsättning för valdeltagande. Kommittén framhöll att frågan om dubbel rösträtt var principiellt viktig, något som inte påverkades av att det enligt kommitténs bedömning torde vara ytterst få personer med dubbla medborgarskap som utnyttjade sin rätt att rösta i mer än ett land. Kommittén förklarade sig för egen del vara helt enig om att möjligheten att rösta i två länder var en icke önskvärd konsekvens av det dubbla medborgarskapet. Kommittén övergick därefter till att diskutera olika metoder att förhindra dubbelröstning. Inledningsvis övervägdes möjligheten att ingå konventioner eller träffa bilaterala avtal med andra länder. Sådana avtal skulle innebära att en person med dubbelt medborgarskap endast fick utnyttja sina medborgerliga rättigheter, däribland rösträtten och valbarheten, i ett av medborgarskapsländerna. Enligt kommittén torde det vara på detta vis som kunde finna en väg ur dilemmat med den dubbla rösträtten. framhölls att en sådan lösning skulle komma att bli tidskrävande. Den skulle inte heller alltid vara en möjlig 148 Dubbelt medborgarskap – en.... utväg eftersom det finns många länder för vilka en sådan lösning inte skulle te sig önskvärd. Med beaktande av det sagda ansåg kommittén att någon annan metod att förhindra dubbelröstning borde övervägas. En sådan metod kunde enligt kommittén eventuellt vara att låta den som söker svenskt medborgarskap, och önskar behålla sitt tidigare, avge en försäkran om att efter förvärvet av svenskt medborgarskap inte utöva sin rösträtt i det andra medborgarskapslandet. En sådan försäkran skulle – framhöll kommittén – naturligtvis vara begränsad till den tid då personen i fråga är fast bosatt i . Enligt kommittén kunde emellertid flera invändningar göras mot en sådan ordning. Fanns det inte någon påföljd bestämd för överträdelse av försäkran, saknade den i praktiken bindande verkan. Det torde också vara svårt att kontrollera att en försäkran efterlevdes, något som under alla förhållanden krävde medverkan från det andra berörda landet. Kommittén konstaterade vidare att rösträtten i flertalet länder tillhör grundstenarna i de till medborgarskapet knutna rättigheterna och att den inte kan sägas vara föremål för individens dispositionsrätt på sådant sätt att han eller hon kan avsäga sig den.