sou · GNB359 · 2000-01-01 00:00:00 — Hit hör t.ex. att avgränsningen bör följa den administrativa indelningen, att glesbygdsproblem i huvudsak finns iskärgården, att sysselsättningsinriktat företagsstöd bör inriktas på de mest utpräglade glesbygdsområdena medan stöd för serviceändamål bör utgå inom ett större område samt att, beträffande serviceproblem på fastlandet, bör särskild uppmärksam-het ägnas kommun. Utifrån dessa allmänna principer har beslutat att man med glesbygd ska avse öar utan land-förbindelse och utan statlig färja ilänets skärgård samt i inom vissa uppräknade kommuner i länets ytterkant. Med landsbygd avses öar utan fast landförbindelse, men med statlig färja inom samma kommuner samt vissa särskilt uppräknade öar och försam-lingar i kommun. -i har knutit indelningen i landsbygd till de kommuner i länet som ingår i området Mål 5b-Sydöstra . Som glesbygd definieras skärgårdens öar samt ett område på fastlandet som sträcker sig inåt land från kustlinjen. 136 Hur kan en regional avgränsning utformas? dragningen tillämpas flexibelt vilket innebär att stödinsatser kan före- komma även utanför området om det anses vara till gagn för skär- gården. -i har utifrån ett antal kriterier, bl.a. befolkningsstruktur, näringsliv, sysselsättning, geografiska av- stånd och pendling avgränsat länets olika delar. Glesbygdsstöd utgår i de mest glesbefolkade delarna och på öar med fast boende befolk-ning utan fast landförbindelse med undantag för de tättbefolkade öarna utanför . Landsbygdsstöd anges utgå i områden som är mindre glesa än de områden som anses som glesbygd. Redan utifrån detta begränsade material kan vi konstatera att de lokala myndigheternas avgränsningsmetoder och urvalskriterier skiljer sig åt betydligt. , som har att utöva tillsyn över länsstyrel- sernas avgränsningsbedömningar, har underhand bekräftat denna bild. Oavsett vilka praktiska för- och nackdelar som är förknippade med en lösning som innebär att uppdra åt respektive länsstyrelse att besluta om geografisk avgränsning, talar både konstitutionella och andra skäl av principiell natur mot en sådan lösning. Föreskrifter om skatt är för den enskilde offenligrättsligt betungande regler eftersom de utgör ett åliggande för den enskilde gentemot staten. Enligt 8 kap. 3 § regerings- formen skall sådana föreskrifter därför meddelas genom lag. En lösning av aktuellt slag riskerar att komma i konflikt med detta grundlags- stadgande eftersom ett väsentligt inslag i beskattningen – den geogra- fiska omfattningen av en lagregel – kommer att bestämmas på annat sätt än i lag. Centrala regler för fastighetsbeskattningen skulle med den aktuella lösningen ju komma att fastställas i ett förvaltningsbeslut av en regional myndighet. Förfarandet skulle med andra ord föra med sig en regionalisering av beslutanderätten i frågor som rör väsentliga principer för uttagandet av en statlig skatt. En sådan utveckling finner vi inte vara i linje med de syften som ligger bakom stadgandet i 8 kap. 3 § regeringsformen. Vi vill även framhålla att risken för att lika fall kommer att behandlas olika är betydande med ett sådant förfarande eftersom bedömningsgrunderna kan skifta starkt mellan olika myndig- heter. Erfarenheterna från tillämpningen av den geografiska avgräns- ningen av gles- och landsbygd tyder på detta. Som vi förklarat tidigare bör även de kriterier som används för avgränsningen så långt som det är möjligt uppvisa ett tydligt samband med de förhållanden som motiv-erar särbehandlingen. För att uppnå detta mål bör, enligt vår bestämda mening, samma urvalsmetod tillämpas i hela riket. Ytterligare ett skäl som talar mot den nämnda lösningen är att den skulle medföra att statens kontroll över skatteintäkterna skulle försämras. Hur kan en regional avgränsning utformas? Sammanfattningsvis har vi funnit att avgränsningsfrågan inte bör överlåtas till länsstyrelserna. Som påpekades inledningsvis har vi även övervägt om LMVs sakkunskap och erfarenhet beträffande värdering av fastigheter skulle kunna utnyttjas på detta sätt. Tanken var att den slutliga avgränsningen skulle kunna grundas på sådan kunskap, av mer subjektiv natur, som LMV har möjlighet att inhämta från regional värderingsexpertis, som även utnyttjas i andra sammanhang. Framför- allt skulle man kunna tänka sig att man genom ett sådant förfaringssätt skulle få möjlighet att med god precision fastställa i vilka avgränsade områden som efterfrågan på fritidshus har stor betydelse för taxerings- värdenivån. Vi har emellertid funnit att samma principiella invänd- ningar som kan resas mot en delegering till länsstyrelserna, talar mot en sådan lösning. 6.5Sammanfattande överväganden beträffande avgränsningsmetod Som påpekades i inledningen till detta kapitel har vi här endast be- handlat frågan om vilka metoder som kan komma ifråga när det gäller att på ett godtagbart sett avgränsa de områden som bör omfattas av en lindring i fastighetsbeskattningen. Frågan huruvida en sådan särreg- lering skall utformas så att en lindring i praktiken endast kommer att omfatta hushåll bosatta i vissa områden, eller om den skall utformas så att hushållets geografiska hemvist inte skall ges någon betydelse, har inte behandlats här. Att finna en metod för att avgränsa de områden, som bör omfattas av en lindring i fastighetsbeskattningen på ett godtagbart sätt är, som framgått, ingen lätt uppgift. Inte någon av de avgränsningsmetoder som används i olika regionalpolitiska sammanhang är, enligt kommitténs mening, lämplig att använda för detta syfte. Inte heller anser vi, av skäl som redovisats ovan, att det är möjligt att överlåta åt en regional myndighet att fastställa den exakta avgränsningen utifrån en allmänt hållen definition i lags form. Förutsatt att man väljer att utforma en nedsättning i fastighets- beskattningen för vissa hushåll på ett sådant sätt att den endast kommer att tillämpas för hushåll bosatta i vissa typer av områden, bör man istället använda en metod som innebär att man utifrån vissa objektiva kriterier, som specificeras exakt i lag, avgör vilka fastighetsägare som ska kunna komma ifråga för en särreglering. Mer specifikt bör man använda den modell, som beskrivits i avsnitt 6.3 under rubriken baserad på vissa exakt specificerade kriterier, dvs. 138 Hur kan en regional avgränsning utformas? modell där den genomsnittliga taxeringsvärdenivån i varje riktvärde- område och den genomsnittliga inkomstnivån i den församling där värde- området är beläget används som två separata kriterier. Med hänvisning till de precisionsproblem, som ingen avgränsningsmodell går fri ifrån, bör kriterierna inte sättas alltför snävt och modellen kompletteras med vissa andra kvalifikationsregler, som de hushåll som skall omfattas av en lindring i fastighetsbeskattningen, måste uppfylla. En sådan avgränsningsmodell omsatt i lagstiftning innebär att man genom generellt utformade regler skall kunna fastställa vilka skatt- skyldiga, som enbart med hänsyn tagen till bosättningsområdets allmänna inkomst- och taxeringsvärdenivå, bör omfattas av en regionalt inriktad begränsningsregel. Denna typ av lagstiftningsteknik är, såvitt vi kan bedöma, en principiell nyhet inom den skatterättsliga lag-stiftningen. Som vi påpekat tidigare bör sådana regler utgöra ett första led i en särreglering med regional inriktning. Beträffande vilka ytterligare krav som bör ställas på dessa hushåll återkommer vi till i kapitel 8 och 9. Enligt vår bedömning är detta den modell som bäst uppfyller de krav som, i enlighet med vad som framförts i avsnitt 6.1, bör ställas på en avgränsningsmetod i detta sammanhang. Som påpekats tidigare är emellertid även denna metod förknippad med en rad problem, fram- förallt vad gäller möjligheterna att med god precision avgränsa de områden som bör omfattas av en särreglering. Den slutsats man kan dra av den del av vårt utredningsarbete som redovisats i detta kapitel är att varje regionalt avgränsad särreglering kommer vara behäftad med precisionsproblem. Som påpekats tidigare medför bristande precision en ökad risk för att hushåll med likartade inkomst- och bostadsför- hållanden behandlas olika på grund av att de bor inom respektive utanför de avgränsade områdena. Även områden med i stort sett likartade inkomstförhållanden kan komma att behandlas olika. Orsaken är fram- förallt att skillnaderna i genomsnittsinkomst mellan många församlingar som ligger nära genomsnittet för riket är relativt små. Dessa risker utgör två av de många faktorer som måste beaktas när man tar ställning till om en särreglering för fastighetsskatten bör innehålla några geografiska kvalifikationskriterier eller om den ska göras oberoende av förhållandena i det område där hushållet är bosatt. Ett annat problem är att försam- lingar upphör som offentligrättsligt begrepp . Det är inte klart hur detta avses att hanteras i folkbok- föringssammanhang. 7Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet? Kommitténs bedömning: Även om den långsiktiga lösningen på de grundläggande strukturella problemen i vissa attraktiva fritidshus- områden bör sökas inom andra områden än skattesystemet, är åtgärder inom detta område nödvändiga för att lösa de akuta problem som fastighetsskatten medför. Om det problem som vi behandlar endast ska betraktas ur ett regional- politiskt perspektiv finns det anledning att ta ställning till om åtgärder på fastighetsbeskattningens område är rätt instrument för att upprätt-hålla en levande bygd i de områden som är attraktiva för fritidsboende. En grundläggande principiell invändning som kan resas i detta sammanhang, är om inte de syften som bör tillgodoses genom en eventuell särreglering på beskattningens område, kan tillgodoses på ett mer ändamålsenligt sätt genom riktade bidrag och stöd. Med tanke på att skattesystemets primära uppgift är att säkerställa det allmännas behov av skatteintäkter, kan naturligtvis frågan ställas om systemet bör användas för denna typ av regionalpolitiska syften. Som alternativ till att skattesystemet används som instrument för att bibehålla en levande bygd i de attraktiva fritidshusområdena kan man därför tänka sig att den mest ändamålsenliga lösningen bör sökas inom t.ex. systemen för bostads- bidrag etc. eller inom något av de regionalpolitiska stöd- och utveck- lingsprogrammen. I sammanhanget finns även anledning att diskutera vilken betydelse vissa av de regelverk kan ha som syftar till att ge det allmänna inflytande över fastighets- och markanvändning. Kapitlet utgår från det regionalpolitiska problemperspektivet på fastighetsskattens effekter, dvs. fastighetsskattens inverkan i attraktiva fritidshusområden. Vissa av de frågor som behandlas i avsnitt 7.2 gäller emellertid även för den mer generella problematik som är förknippad med fastighetsskatten. I vårt nuvarande uppdrag ligger att behandla frågan om den typ av problem, som beskrivits i kapitel 3, kan och bör lösas inom ramen för 140 Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet? Som nämnts inledningsvis har skattesystemet till huvudsaklig uppgift att säkerställa finansieringen av det allmännas verksamhet och åtaganden. Ur ett annat perspektiv kan saken uttryckas så, att i de fall det finns anledning att lämna stöd för att tillgodose vissa särskilda behov eller särintressen, bör stödåtgärderna ges öppet i form av direkta bidrag och inte döljas genom olika slag av undantag på statsbudgetens inkomstsida (jfr. SOU 1989:33, del 1, s.60 ff). Om detta synsätt utesluter en särreglering med regional inriktning på fastighets- beskattningens område återkommer vi till i avsnitt 7.4. 7.2Åtgärder inom ramen för bostadsbidragssystemet Såsom det regionala problemet definierats i kapitel 3 ligger det nära till hands att fråga sig om det är möjligt att finna en lösning inom ramen för bostadsbidragssystemen. I avsnitt 5.3 redogörs för i vilken utsträckning de befintliga bostadsbidragssystemen fångar upp de problem som fastighetsskatten medför för den bofasta befolkningen i attraktiva fritidshusområden. Resultaten visar att många hushåll som är bosatta i dessa områden har betydligt högre boendekostnader i förhållande till inkomsten än de som gäller i genomsnitt för hushåll som är berättigade till bostadsbidrag och bostadstillägg. Analyserna visar också att många av dessa hushåll även efter erhållande av bostadsbidrag och bostads- tillägg har osedvanligt höga boendekostnader i förhållande till hushålls- inkomsten. Detta tyder på att de befintliga bostadsbidragssystemen är utformade så att de endast delvis lindrar de problem som de höga boendekostnaderna medför för de berörda hushållen. Den fråga vi nu ställer oss är om man genom förändringar i bostadsbidragssystemen kan finna en lösning på dessa problem. De befintliga bostadsbidragssystemen utnyttjas av omkring två tredjedelar av de hushåll i de aktuella områdena som är berättigade till dem (se avsnitt 5.3.3). Åtgärder som syftar till att öka utnyttjande- graden skulle därför medföra sänkta boendekostnader för vissa hushåll. Det skulle dock inte innebära någon allmän lösning på problemet. Som analyserna i avsnitt 5.3.4 visat finns det hushåll som även efter det att bostadsbidrag och bostadstillägg utgått har höga boendekostnader i förhållande till sina inkomster. För dessa hushåll krävs det lösningar av mer substantiell natur. Det primära syftet med det befintliga bostadsbidragssystemet är inte att stödja hushåll med osedvanligt höga boendekostnader i förhållande till hushållsinkomsten. Istället är bostadsbidragssystemet utformat för att Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet? tillförsäkra de ekonomiskt svaga hushållen en god bostadsstandard. Bostadsbidragen ingår vidare som en viktig del i det ekonomiska familjestödet, som främst syftar till att ge en ekonomisk grundtrygghet för barnfamiljer de har en stor försörjningsbörda. Bostadsbidraget syftar således till att hjälpa hushåll med låga inkomster i förhållande till försörjningsbördan (se prop. 1995/96:186, s 19). Beträffande bostadstillägg till pensionärer () har betänkandet, SOU 1999:52, Inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer, lagts fram. Utredningen har haft i uppdrag att se över och modernisera systemet för beräkning av inkomst och inkomstavdrag för BTP. Utredningsuppdraget har emellertid inte avsett ändringar i systemet för bostadstillägg, utan i huvudsak en anpassning av reglerna till de förändringar som genomförts i de offentliga pensionssystemen. Med hänsyn till att de befintliga bostadsbidragssystemen har ut- formats för att tillgodose vissa bestämda syften är det svårt att se hur den problematik som vi behandlar kan tillgodoses utan att komma i konflikt med de grundläggande principer som ligger bakom dagens system för bostadsbidrag och bostadstillägg. Det bör också påpekas att förändringar av reglerna om bostadsbidrag och bostads- tillägg ligger utanför vårt uppdrag. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det problem vi har att lösa inte alltid fångas upp på ett önskvärt sätt av de befintliga reglerna för bostadsbidrag och bostadstillägg. En förändring av systemen utgör dock inte en framkomlig väg för att lösa problemet eftersom de förändringar som skulle krävas skulle medföra oönskade effekter i andra sammanhang. 7.3Åtgärder inom ramen för andra typer av regelverk En särreglering med regional inriktning syftar till att bibehålla och allmänt främja permanentboende i attraktiva fritidshusområden för att därigenom skapa förutsättningar för en levande bygd även i dessa områden. I ett vidare perspektiv är naturligtvis målet att skapa bättre förutsättningar för en regional balans i landet som helhet. Som vi påtalat i kapitel 3 utgörs det grundläggande problemet i allt väsentligt av de lokala närings- och sysselsättningsförhållandena, infrastrukturen och liknande faktorer. En annan faktor av stor betydelse för befolknings- utvecklingen i dessa områden är, som vi tidigare berört, de höga förvärvspriserna på fastigheter som medför höga kapitalkostnader för många nya hushåll som överväger att etablera sig i området. 142 Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet? Frågor av detta och liknande slag har uppmärksammats i utrednings- sammanhang vid ett flertal tillfällen tidigare. Syftet med flertalet utredningar har varit att lämna förslag på hur befolkningsutvecklingen (i realiteten avfolkningen) skulle kunna påverkas i en gynnsam riktning. har utredningarna funnit att befintliga regional-politiskt betingade regelverk inte har tillräcklig effekt ifråga om prisnivån på fastigheter. Liknande slutsatser har gjorts beträffande de regelverk som styr markanvändning och fastighetsförvärv. 7.3.1Regionalpolitiska stöd och bidrag Som ett led i att utveckla närings- och sysselsättningsförhållandena i glesbefolkade områden eller områden av utpräglad landsbygdskaraktär finns en etablerad tradition med offentliga stödprogram. Stödformernas namn och specifika innehåll har skiftat allteftersom samhällssituationen och därmed samman- hängande behov förändrats. Sedan inträde i EU har glesbygds- och landsbygdsfrågor kommit att ytterligare belysas. En konsekvens av medlemskapet i unionen är bl.a. de möjligheter till regional utveckling som öppnats genom tillgången till EUs strukturfonder. Länsstyrelserna har – i enlighet med regeringens riktlinjer – under en följd av år givit hög prioritet åt landsbygdsutveckling, bl.a. genom lands- bygdsstöd och olika program för landsbygdsutveckling. Även många kommuner har deltagit i detta arbete. pågår också ett omfattande arbete med glesbygds- och landsbygdsutveckling inom ramen för EUs strukturfonder. Detta sker genom arbetet med mål 6 och mål 5b–områden, bl.a. mål 5b Skärgården i . Genom gemenskaps- initiativet Leader II, inom EUs strukturfonder, har dess-utom nya samverkansformer på regional och lokal nivå utvecklats i form av de s.k. LAG–grupperna (). För att ytterligare stärka entreprenörsandan och förstärka de stödformer som finns i gles- och landsbygdsområden finns även lånemöjligheter inom EUs struktur- fondprogram för unga entreprenörer inom mål 6 och mål 5b–områden. De olika stödformer som förekommer inom det nationella stöd- och utvecklingsprogrammet samt inom ramen för EUs strukturfonds- program är av många olika slag och tillgodoser en mängd skilda behov med syfte att utveckla och stödja vissa regioner. Vi har inte för avsikt att i detta sammanhang utvärdera alla de stödformer som förekommer, utan inskränker oss till att kort nämna det s.k. landsbygdsstödet som vi tidigare berört i kap 6. Med ledning av de utvärderingar av stödet som gjorts, har regeringen funnit att det är en effektiv stödform (prop. 1997/98:62). I budgetpropositionen anges att landsbygdsstödet Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet? medverkat till att under /96 skapa cirka 5 100 nya arbetstillfällen till en genomsnittlig kostnad på per arbetstillfälle. Eftersom regeringen tidigare beslutat om en mindre ändring i förordningen om landsbygdsstöd för att medge möjlighet till investeringar i kompletterande verksamhet till jordbruksproduktion, kan stödformen förhoppningsvis få en större betydelse för utvecklingen av gles- och landsbygd. Under förutsättning att samhället även fort- sättningsvis bedriver en aktiv och effektiv regionalpolitik finns det anledning att förvänta att det samlade resultatet av de olika stöd- och utvecklingsformerna kan skapa förutsättningar för en positiv närings- och befolkningsutveckling i gles- och landsbygd. De statistiska resultat som redovisats i kapitel 5 visar att ett betyd- ande antal av de områden, som utifrån vår problemställning bör betrak- tas som attraktiva fritidshusområden, återfinns i regioner som omfattas av någon form av regionalpolitisk stödinsats. är formerna och omfattningen av EUs framtida regionalpolitik föremål för omprövning. Förändringar av stödet har aviserats och även om betydande förändringar sker, finns det anledning att anta att regionalstöd i någon form kommer att utgå även . Beträffande det svenska nationella regionalstödet gäller numera att regelverken inte får stå i strid med överordnade gemenskapsrättsliga regler. Trots den inskränkning som detta kan innebära finns det all anledning att anta att sådant stöd även fortsättningsvis kommer att kunna lämnas. Låt vara att förändringar kan komma att ske beträffande former och innehåll. För att möta framtida krav och förändringar har regeringen beslutat tillkalla en kommitté med parlamentariskt inflytande (dir 1999:2) med uppgift att lämna förslag på hur den svenska regionalpolitiken skall inriktas och utformas . Kommittén har fått ett brett utredningsuppdrag och skall bl.a. behandla den regionala utvecklingen i gles- och landsbygd. Avslutningsvis finns det i detta regionalpolitiska sammanhang anledning att omnämna att enskilda kommuner, i enlighet med lagen (1993:406) om kommunalt stöd till boendet , har möjlighet att stödja enskilda hushåll ekonomiskt i syfte att minska hushållets kostnader för att anskaffa eller inneha en permanentbostad. Ur ett regionalpolitiskt perspektiv skulle ett sådant bemyndigande kunna användas av en kommun för att underlätta permanenthushålls etablering i attraktiva fri- tidshusområden, t.ex. skärgårdar och populära fjällområden. Det finns dock många skäl till varför denna möjlighet inte utgör ett realistiskt alternativ till lösning för att komma till rätta med det regionala problem som vi beskrivit i kapitel 3. Vi tänker främst på kommunernas ekonomiska situation som i regel på ett avgörande sätt begränsar möjligheterna till att ge stöd. Dessutom torde erfarenheterna från vissa 144 Bör åtgärder sökas utanför skattesystemet? kommunala borgensåtaganden på bostadsområdet allmänt sett minska viljan hos kommunerna att träda in och stötta enskilda. 7.3.2Statliga och kommunala styrmedel Förköpslagen (1967:868) syftar till att ge kommunerna möjlighet att på ett tidigt stadium få tillgång till mark som behövs för samhälls- utvecklingen. Lagen kan därigenom bidra till att dämpa prisut- vecklingen i fråga om sådan mark. Förköpslagen fungerar på detta sätt närmast som ett komplement till expropriationslagen (1972:719). Den möjlighet till markåtkomst som lagen ger kommunerna kan dock endast utövas när markägaren har träffat avtal med en köpare om försäljning. Kommunen har då en förköpsrätt. Om kommunen beslutar att använda sig av förköpsrätten, blir det ursprungliga köpet ogiltigt. I stället får kommunen lösa den egendom som fastighetsköpet avser på de villkor som har avtalats mellan säljaren och den ursprungliga köparen. Särskilda regler om förköpsrätt gäller i fråga om fastigheter som är bebyggda med hus som behöver användas för permanentbruk och som är belägna inom ett område där det råder en avsevärd efterfrågan på fritidsbostäder. I detta fall har kommunen förköpsrätt även om det är fråga om en mindre fastighet. Denna möjlighet till förköp infördes för att motverka att ett område med permanentbostäder omvandlades till fritidshus och för att säkerställa tillgången på bostäder åt den bofasta befolkningen (se prop. 1983/84:141 s. 17 ff., bet. 1983/84:BoU27). Lagen är dock inte avsedd att användas för att generellt motverka prisstegringar på fritidsfastigheter. De priskänsliga områden som avses har närmare specificerats i bilagor till lagen respektive den kungörelse som hör till lagen. Det rör sig huvudsakligen om områden i vissa kustnära kommuner, såsom , och kommuner, men även fjällnära kommuner som och Åre kommuner omfattas. Många kommuner har dock inte ekonomiska resurser för att använda lagen i den utsträckning som de kanske skulle önska. Lagen har därför haft begränsad praktisk betydelse (se SOU 1994:93, Levande Skärgårdar och Ds 1999:11, Utländska förvärv av fastigheter i ). Frågan om de negativa effekterna av en ökad efterfrågan på fritidshus i vissa attraktiva fritidshusområden har även föranlett särskild lagstiftning. Lagen (1992:1368) om tillstånd till vissa förvärv av fast egendom innebär att vissa köp och andra förvärv av svenska småhus och lantbruk för sin giltighet är beroende av att förvärvaren beviljas s.k. förvärvstillstånd. Sådant tillstånd behövs normalt när förvärvaren bor