sou · GNB325 · 2000-01-01 00:00:00 — Mot denna bakgrund anser jag inte att gällande bestämmelser ger samerna en reell möjlighet att få sina anspråk på mark prövade. Av det skälet är konventionens krav på att det skall finnas lämpliga förfaranden inom det nationella rättssystemet för att ta ställning till samernas anspråk på mark inte uppfyllt. För att kravet i artikel 14 punkt 3 skall kunna uppfyllas krävs det enligt min uppfattning att det i större utsträckning än nu blir ekonomiskt möjligt för samerna att föra talan vid domstol rörande sina anspråk på mark. Detta kan ske genom att en regel införs som ger både enskilda samer och samebyar möjlighet att få ersättning för sina rättegångskostnader i mål som rör frågor av principiellt intresse för att klarlägga innehållet i samernas markrättigheter. Det kan röra sig om mål som rör den geografiska omfattningen av områden där samerna har markrättigheter men det kan också röra mål angående innehållet av sådana rättigheter. I sådana mål där enskilda är motparter, bör enligt min uppfattning staten också stå för motpartens rättegångskostnader. En sådan ordning kan motiveras med att det måste anses som statens ansvar att klarlägga omfattningen och innebörden av ursprungsfolkens markrättigheter. I den mån dessa rättigheter är oklara bör denna oklarhet inte drabba tredje man i egenskap av motpart i mål rörande samernas markrättigheter. Att staten har ett ansvar att klarlägga den geografiska omfattningen av samernas markrättigheter framgår klart av artikel 14 punkt 2 där det anges att regeringarna skall vidta åtgärder för att identifiera mark som ursprungsfolken har rättigheter till. Av ILO-guiden framgår också att statens ansvar när det gäller att erkänna ursprungsfolkens markrättig- heter också kan innefatta en skyldighet att fastställa rättigheternas innebörd (s. 19). De överensstämmer således enligt min uppfattning bäst med konventionen att staten står för båda parters rättegångskostnader i mål som rör principiellt viktiga frågor rörande samernas markrättigheter. Det bör lämnas till domstolarna eller till myndighet som regeringen bestämmer att – i ljuset av innebörden av konventionens bestämmelser om ursprungsfolks rätt till mark – avgöra vilka mål som rör frågor av principiellt intresse för samernas rätt till mark och där följaktligen staten skall stå för parternas rättegångskostnader. 8Ursprungsfolkens rätt till naturtillgångar, artikel 13 punkt 2 och artikel 15 I artikel 15 finns bestämmelser om ursprungsfolks rättigheter till naturtillgångar. Artikeln innehåller två punkter. I den första punkten anges vilka rättigheter ursprungsfolken generellt har till naturtillgångar som hör till deras mark och i den andra punkten behandlas det särskilda fall att staten, oavsett vem som äger marken, behåller äganderätten till vissa naturtillgångar såsom mineral- eller underjordiska tillgångar. Jag behandlar de båda punkterna var för sig. Gemensamt för båda punkterna i artikel 15 är det geografiska område där de skall tillämpas och de naturtillgångar som de omfattar. I artikel 13 punkt 2 kommenteras både vilket geografiskt område och vilka naturtillgångar som artikel 15 omfattar. Jag börjar därför med att redogöra för denna bestämmelse innan jag redogör för artikel 15. 8.2Artikel 13 punkt 2. Innebörden av uttrycket mark Min bedömning: Artikel 15 skall tillämpas på samtliga naturtillgångar som finns inom områden där ursprungsfolken har markrättigheter. I skall artikel 15 därmed tillämpas på samtliga naturtillgångar inom renskötselområdet. 182 Ursprungsfolkens rätt till naturtillgångar Användningen av uttrycket mark i artiklarna 15 och 16 skall innefatta begreppet områden, vilket täcker den totala miljön i de områden som berörda folk bebor eller nyttjar på annat sätt. Den engelska texten anger att uttrycket mark i artikel 15 och 16 innefattar concept of territories, which covers the total environment of the areas which the peoples concerned occupy or otherwise use. Så som jag har angett anser jag att den bästa översättningen av det engelska occupy i dessa sammanhang är innehar. Med denna översättning anger följaktligen betämmelsen i artikel 13 punkt 2 att användningen av uttrycket mark i artikel 15 och 16 omfattar de områden som ursprungsfolk innehar eller nyttjar på annat sätt. Detta innebär att artikel 15 skall tillämpas i alla de områden där ursprungsfolken har rättigheter till marken, antingen det rör sig om markområden där de kan anses inneha markområdet eller det rör sig om områden där de har mer begränsad rätt såsom nyttjanderätt. Av artikel 13 punkt 2 framgår vilka naturtillgångar som omfattas av artikel 15. Där anges att uttrycket mark i artikel 15 och 16 täcker den totala miljön i de områden som ursprungsfolken innehar eller nyttjar på annat sätt. Uttrycket den totala miljön visar att det inte är fråga om vissa naturtillgångar knutna till markytan, utan att det rör sig om samtliga naturtillgångar inom dessa områden. I samband med att bestämmelsen i artikel 13 punkt 2 utformades gavs exempel på naturtillgångar som omfattas av bestämmelsen nämligen, flora, fauna, underjordiska tillgångar, havsis, vattenrättig- heter, fiskerättigheter m.m. I den rekommendation som antogs i samband med den tidigare nr 107 tolkades begreppet lands som en samlingsbeteckning som också innefattar älvar, insjöar och skogar. Att artikel 15 omfattar samtliga naturtillgångar inom de områden där ursprungsfolken har rätt till mark bekräftas också av ordalydelsen av artikel 15. I punkt 1 anges att ursprungsfolkens rätt till naturtillgångar som hör till deras mark särskilt skall skyddas. Det finns ingen begränsning i bestämmelsens lydelse som anger att bara vissa naturtillgångar omfattas. Ursprungsfolkens rätt till naturtillgångar 183 I har man tidigare ansett att artikel 15 bara omfattade natur- tillgångar i de områden som ursprungsfolken traditionellt innehar (NOU 1993:34 s. 57). har dock i sina kommentarer till tillämpning av artikel 15 betonat att både artikel 15 och artikel 18 gäller för hela det markområde där artikel 14 gäller, oavsett vilka rättigheter ursprungsfolket har till marken enligt artikel 14 (Comments made by on the application of conventions and recommendations, 1995 punkt 23). Av bestämmelsen i artikel 13 punkt 2 framgår att artikel 15 skall tillämpas på all mark som ursprungsfolken har rättigheter till. De uttalanden som har gjort styrker denna tolkning. Artikel 15 skall följaktligen tillämpas både på all mark som ursprungsfolken traditionellt innehar och på mark som ursprungsfolken traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Av artikel 13 punkt 2 framgår också att ursprungsfolken har rättigheter till samtliga naturtillgångar i de områden där ursprungsfolken har rättigheter till marken. 8.2.2Vilken mark och vilka naturtillgångar berörs vid en tillämpning av konventionen i ? Samerna har en hävdvunnen bruksrätt till all mark inom renskötsel- området i enlighet med bestämmelserna i rennäringslagen. Renskötsel- området är sådan mark som samerna i konventionens mening antingen traditionellt innehar eller har rätt att nyttja på det sätt som de traditionellt har gjort. Bestämmelserna i artikel 15 om ursprungsfolks rätt till natur- tillgångar skall enligt artikel 13 punkt 2 tillämpas på all mark som ursprungsfolken har rättigheter till. Detta innebär att bestämmelserna skall tillämpas på all mark inom renskötselområdet, oavsett om det är mark som samerna traditionellt kan anses inneha eller om det är mark som samerna traditionellt har nyttjat tillsammans med andra. Bestämmelsen i artikel 15 omfattar alla naturtillgångar som hör till ursprungsfolkens mark. Det rör sig således i om samtliga naturtillgångar som hör till marken inom renskötselområdet. 184 Ursprungsfolkens rätt till naturtillgångar 8.3Artikel 15 punkt 1. Ursprungsfolkens rättigheter till naturtillgångar Min bedömning: Samernas rättigheter till naturtillgångar inom renskötselområdet skall skyddas. Dessa rättigheter innebär att samerna skall ha rätt att delta i användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar när sådana åtgärder berör dem. Av störst betydelse för samernas ekonomiska, sociala och kulturella utveckling är de naturtill- gångar som har anknytning till renskötselrätten. Även andra naturtill- gångar kan dock vara viktiga för att bevara samernas kulturella och andliga värden i områden som de traditionellt innehar. Nuvarande svenska regler rörande användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar inom renskötselområdet ger inte samerna den rätt att delta som konventionen kräver. För att uppfylla konventionens krav måste nya regler införas i hushållningsbestämmelser och i rennäringslagen. Dessa regler måste ge samerna rätt att yttra sig över användningen av naturtillgångar som har betydelse för renskötseln och dess binäringar. Samerna får en sådan rätt att yttra sig över användningen av naturtillgångar om de åtgärder vidtas som jag angett krävs för att stärka skyddet mot inskränkningar i renskötselrätten, se avsnitt 7.2.6. Den mark som samerna traditionellt innehar har en särskild betydelse för samerna och deras kultur och historia. När det gäller denna mark bör samerna därför ha rätt att yttra sig över all användning av naturtillgångar. Detta kan ske genom att en ny bestämmelse i detta syfte införs i fjärde kapitel. Regeln bör skydda all mark som samerna traditionellt innehar som riksintressant med hänsyn till dess betydelse för samisk kultur. Innan exploatering tillåts inom sådan mark skall ha rätt att yttra sig. För att konventionens krav skall kunna uppfyllas måste samerna ha en reell möjlighet att påverka användningen av de naturtillgångar som är av betydelse för dem. Det innebär att myndigheterna i görligaste mån måste eftersträva att ta hänsyn till samernas synpunkter. De berörda folkens rätt till naturtillgångar, som hör till deras mark, skall särskilt skyddas. Dessa rättigheter innefattar rätten för dessa folk att delta i användningen, förvaltningen och bevarandet av sådana tillgångar. Ursprungsfolkens rätt till naturtillgångar 185 8.3.1Innebörden av ursprungsfolkens rättigheter till naturtillgångar I den engelska texten anges att det är The rights of the peoples concerned som särskilt skall skyddas. Detta har översatts till svenska med att det är ursprungsfolkens rätt till naturtillgångar som särskilt skall skyddas. En bättre översättning av the rights är enligt min mening rättigheter. Det stämmer också bättre överens med översättningen av nästa mening i artikel 15 punkt 1 där den engelska texten på nytt använder rights översatt till rättigheter på svenska. Jag kommer därför i fortsättningen att använda mig av översättningen rättigheter när jag behandlar innehållet i artikel 15. De rättigheter ursprungsfolken har till naturresurser enligt artikel 15 punkt 1 anges i andra meningen denna punkt inkludera rätten att delta i användningen, förvaltningen och bevarandet av sådana tillgångar. Ursprungsfolkens rättigheter skall särskilt skyddas enligt första meningen samma punkt. Bestämmelsen i artikel 15 punkt 1 innebär följaktligen en skyldighet för staten att reglera användningen av naturresurser i de områden där ursprungsfolk har rättigheter till mark på ett sådant sätt att ursprungs- folket har rätt att delta i användningen, förvaltningen och bevarandet av dessa naturtillgångar. Exakt vari dessa rättigheter består är inte preciserat i konventionen eller i dess förarbeten. I ILO-guiden (s. 19) anges att den exakta innebörden av rättigheterna i artikel 15 punkt 1 måste definieras inom ramen för varje nationell rättsordning, med hänsyn tagen till de rättigheter till mark som ursprungsfolket i varje enskild stat har och de möjligheter som ursprungsfolket har att utöva sina rättigheter. Samerettsutvalgets folkerettsgruppe har tolkat bestämmelsen i artikel 15 punkt 1 så att kravet på rätt för ursprungsfolken att delta i användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar inte kan uppfyllas enbart genom att de har rätt att bli hörda innan åtgärder vidtas som rör utnyttjandet av naturtillgångar. Bestämmelsen måste i stället enligt Folkerettsgruppen tolkas så att ursprungsfolken också har rätt att delta aktivt i besluten om hur naturresurserna i dessa områden skall utnyttjas (NOU 1997:5 s. 37). 186 Ursprungsfolkens rätt till naturtillgångar Det är inte fastställt vilka rättigheter till naturtillgångar som skall skyddas för att uppfylla kravet i artikel 15 punkt 1. Som exempel på sådana rättigheter anges rättigheten att delta i användningen förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar. I ILO-guiden hänvisas (liksom vad gäller artikel 14) till skilda länders rättsliga regleringar och de olika rättigheter till mark som ursprungsfolken kan ha. Detta innebär enligt min mening att det finns en relativt stor frihet att tillämpa bestämmelsen i enlighet med respektive lands rättsliga reglering av användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar i landet. Bestämmelsen i artikel 34 stöder också en sådan tolkning. Där anges att arten och omfattningen av de åtgärder som skall vidtas nationellt skall bestämmas på ett flexibelt sätt med hänsyn till varje lands speciella förhållanden. Ledning för hur ursprungsfolkens rättigheter till inflytande över naturtillgångar belägna på deras mark skall utformas, kan också hämtas från bestämmelserna i artikel 7 i konventionen. Så som jag tidigare påpekat bör samtliga bestämmelser i konventionen tolkas i ljuset av innehållet i artikel 6 och 7. I artikel 7 punkt 1 anges att ursprungsfolken själva skall ha rätt att besluta om sina egna prioriteringar vad gäller utvecklingsprocessen i den mån denna påverkar exempelvis den mark som de innehar (occupy) eller på annat sätt nyttjar och rätt att utöva kontroll så långt det är möjligt över sin egen ekonomiska, sociala och kulturella utveckling. I punkt 4 anges att regeringarna i samarbete med ursprungsfolken skall vidta åtgärder för att skydda och bevara miljön i de områden som ursprungsfolken bebor. Som jag har påpekat tidigare syftar bestämmelserna i artikel 7 inte till att ge ursprungsfolken rätt till veto i frågor som berör dem. Tolkar man bestämmelsen i artikel 15 punkt 1 tillsammans med artikel 7 innebär det att ursprungsfolket skall ha rättighet att delta när åtgärder planeras och beslut fattas rörande användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar när sådana åtgärder och beslut berör dem. Det krävs således av de stater som ansluter sig till konventionen att de tillskapar och upprätthåller tillvägagångssätt som ger ursprungsfolken möjlighet till inflytande över användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångarna när sådana åtgärder berör dem. Hur ursprungsfolkens möjlighet till inflytande skall utformas framgår inte av konventionen eller dess kommentarer. Folkerettsgruppen har som sin uppfattning angett att bestämmelsen i artikel 15 punkt 1 inte kan uppfyllas enbart genom att ursprungsfolken ges rätt att bli hörda innan Ursprungsfolkens rätt till naturtillgångar 187 åtgärder vidtas som rör utnyttjandet av naturtillgångar. Bestämmelsen måste i stället enligt Folkerettsgruppen tolkas så att ursprungsfolken också har rätt att delta aktivt i besluten om hur naturresurserna i dessa områden skall utnyttjas. Jag delar inte denna uppfattning. Jag anser att en rätt för ursprungsfolken att yttra sig innan åtgärder vidtas eller beslut fattas som berör användningen, förvaltningen och bevarandet av sådana naturtillgångar är tillräcklig under förutsättning att hänsyn så långt möjligt tas till de synpunkter som kommer fram i dessa yttranden. Den övergripande användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar regleras av hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. . Hushållningsbestämmelserna i anger vilka hänsyn som skall tas vid användningen av mark och vatten i samband med prövning enligt en rad andra lagar och bestämmelser, som innebär att naturtillgångar kan tas i anspråk för olika ändamål. (hushållningsbestämmelser omfattar dock inte skogsvårdslagen.) Ett av de hänsyn som skall tas enligt är att mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra rennäringen. Hänsyn skall dock även tas till andra verksamheter såsom jord- och skogsbruk och friluftsliv. När ett område är av riksintresse för flera sinsemellan konkurrerande ändamål anges att försvarsändamål skall väga tyngst. I övrigt skall företräde ges åt det ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Rennäringen bedöms i dessa sammanhang som ett av flera riksintressen. Vissa områden anses på grund av de natur- och kulturvärden som finns i områdena i sin helhet vara av riksintresse och ges i fjärde kapitlet ett särskilt skydd mot exploatering. Detta gäller för stora delar av de fjällområden som ligger inom renskötselområdets året-runt- marker och flera av vattendragen inom renskötselområdet. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i dessa områden endast om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. Av förarbetena framgår att den samiska kulturen och rennäringen anses som en del av sådana natur- och kulturvärden som skall skyddas. skall verka för att riksintressen tas till vara vid prövning av mål och ärenden enligt de lagar och bestämmelser som 188 Ursprungsfolkens rätt till naturtillgångar anges i 1:2. Av framgår att länsstyrel- sen skall verka för att riksintressen tas till vara även vid kommunala planer enligt den lagen. Vissa av reglerna i rennäringslagen innebär också att hänsyn skall tas till samiska intressen vid användningen av mark inom renskötselområdet. Det gäller bestämmelsen i 30 § rennäringslagen som föreskriver att markanvändning inom vissa delar av renskötselområdet inte får ske på ett sådant sätt att renskötseln orsakas väsentliga olägenheter och bestämmelsen 32 § som anger att staten i samband med upplåtande av nyttjanderätter till mark inom vissa delar av renskötselområdet måste ta hänsyn till att sådana nyttjanderätter inte orsakar avsevärda olägenheter för samernas renskötsel eller besvärande intrång i samernas rätt till jakt och fiske. Bestämmelsen i 30 § omfattar bl.a. åtgärder inom skogsbruket och utforskning och utvinning av naturtillgångar som inte omfattas av minerallagen eller torvlagen (se nedan ang. dessa lagar). För en närmare redovisning av innehållet i rennäringslagen hänvisar jag till kapitel 7. I skogsvårdslagen finns en kompletterande bestämmelse i 20 § som innebär att avverkning inte får ske inom renskötselområdets året-runt- marker innan berörd sameby beretts tillfälle till samråd. Det finns också regler om att hänsyn skall tas till rennäringen vis brukandet av skog. För en närmare redovisning av innehållet i skogsvårdslagen hänvisar jag till kapitel 7. För att konventionens krav skall kunna uppfyllas krävs att samerna har möjlighet till inflytande över användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångarna när sådana åtgärder berör dem. De svenska regler som kan antas ha störst betydelse för samerna när det gäller inflytande över naturtillgångar inom renskötselområdet i sin helhet, är de regler som påverkar användningen, förvaltningen och bevarandet av de naturtillgångar som renskötselrätten är beroende av. Skälet till detta är att renskötselrätten är både en viktig grund för den samiska kulturen och för samernas försörjning. Inom den del av renskötselområdet som samerna traditionellt innehar kan dock samernas intresse av inflytande över användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar anses gå längre än till naturtillgångar som är viktiga för utövandet av renskötselrätten. Skälet till detta är att den mark som samerna traditionellt innehar kan antas vara av särskild betydelse för samerna och för bevarandet av samernas kultur och historia. Samerna bör därför ha möjlighet till inflytande över Ursprungsfolkens rätt till naturtillgångar 189 åtgärder som berör användning, förvaltning och bevarande över samt- liga naturtillgångar inom detta område. Den övergripande användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångarna inom renskötselområdet regleras som tidigare fram- kommit genom bestämmelserna i tredje och fjärde kapitlet i . Samernas intresse av naturtillgångarna används på ett sådant sätt att det finns mark och vatten för fortsatt renskötsel skyddas genom att rennäringen betraktas som ett riksintresse. Inom de områden som skyddas av bestämmelserna i fjärde kapitlet skyddas indirekt också samiska kulturvärden. En svaghet med bestämmelser ställda i relation till artikel 15 punkt 1 i konventionen är att samerna inte har någon rätt till inflytande varken över den övergripande hushållningen med naturresur- ser inom renskötselområdet eller rätt att yttra sig innan områden av riksintresse för rennäringen fastställs. Dessa uppgifter åligger läns- styrelsen och de centrala förvaltningsmyndigheterna. Inte heller har samerna rätt att yttra sig innan exploatering av sådana områden tillåts. En annan svaghet med regler i fjärde kapitlet är att de inte uttryckligen skyddar de områden som samerna traditionellt innehar med hänsyn till deras samiska kulturvärde. Inte heller har samerna möjlighet att yttra sig innan exploatering av naturtillgångar inom detta område tillåts. De särskilda bestämmelserna om hushållning med mark och vatten kan därför, trots att de innefattar ett särskilt skydd för de naturtillgångar som är av betydelse för samerna inom renskötselområdet, inte uppfylla konventionens krav. De bestämmelser som finns i rennäringslagen och skogsvårdslagen och som berör användningen av naturtillgångar som är av betydelse för renskötselrätten ger inte heller samerna rätt att yttra sig över användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar på det sätt som konventionen anger. Reglerna i 30 och 32 §§ rennäringslagen innebär visst skydd för samernas nyttjande av naturtillgångar som är av betydelse för samernas traditionella bruk av marken inom vissa delar renskötselområdet. Inte heller dessa regler ger emellertid samerna någon rättighet att delta i besluten som rör användningen naturtillgångarna. Visserligen beslutas ofta principiellt viktiga frågor rörande statens upplåtelse av nyttjande- rätter inom renskötselområdet i länsstyrelsernas rennäringsdelegationer där samerna finns representerade. Någon absolut laglig rätt att yttra sig över användningen av jakten och fisket eller över upplåtelser av annat nyttjande av naturtillgångar i dessa områden har dock inte samerna. Reglerna i 30 och 32 §§ rennäringslagen kan – till följd av att de bara gäller inom vissa delar av renskötselområdet och till följd av att de inte 190 Ursprungsfolkens rätt till naturtillgångar ger samerna rätt att yttra sig över användningen av naturtillgångar av betydelse för dem – inte sägas uppfylla kravet i artikel 15 punkt 1 på att samerna har rätt att delta i användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångarna. Bestämmelsen i 20 § skogsvårdslagen är ett undantag. Den ger samerna rätt att lämna synpunkter innan skogsavverkning sker inom året-runt-markerna. Det har dock från samiskt håll ifrågasatts om denna regel har tillämpats på ett sådant sätt att hänsyn har tagits till de synpunkter som samerna lämnat vid dessa samråd. Även om hänsyn tas till samernas synpunkter så gäller bestämmelsen om samråd bara vissa avverkningar inom den del av renskötselområdet som ligger inom året- runt-markerna. När det gäller andra åtgärder än avverkningar som omfattas av bestämmelsen i 20 § skogsvårdslagen och åtgärder i områden utanför året-runt-markerna har samerna inte någon rättighet att delta eller lämna synpunkter på användningen av skogen inom renskötselområdet. Skogsvårdslagen kan därför i dessa delar inte anses uppfylla kravet i artikel 15 punkt 1.