sou · GNB393 · 2000-01-01 00:00:00 — Inte heller elevdemokrati är någon garanti för tolerans inom skolan. Invandrarfientliga grupper kan inte på förhand förbjudas att verka inom skoldemokratiska institutioner. Att säkerställa en tole- rant och pluralistisk ordning i skolor kan kräva att elevdemokratin omgärdas med restriktioner. De värden som åsyftas när man talar om demokratisk fostran går utöver det demokratiska beslutsfattandet som sådant. Det är en empirisk fråga om regeringens förslag får de uppfostringseffekter som önskas. Förmåga till deltagande i skoladministrativa frågor be- höver inte innebära känslomässig eller värdemässig utveckling i riktning mot liberala ideal som tolerans och vidsynthet. Skolans krav på att meddela demokratisk fostran kan också ses som en restriktion på elevdemokratisk maktutövning – på samma sätt som de rättigheter som stipulerar.147 I båda fallen handlar det om yttre krav på varje maktägande organ inom skolan; de måste skydda individers rätt till inflytande och de måste styra undervisningens innehåll så att eleverna fostras demokratiskt. Demokratisk fostran handlar inte bara om att lära sig procedurer i praktisk handling, utan om att utveckla övertygelser och inhämta kunskaper. Dessa mål talar för ett professionellt inflytande för lära- re. Den amerikanska statsvetaren hävdar att lärares professionella auktoritet i undervisningen är ett sätt att hindra into- lerans och repression mot oliktänkande.148 En del av demokratisk fostran är också att bibringa eleverna in- sikten om skillnaden mellan demokrati och självförvaltning. Demo- kratins maktbas är medborgarstyret av en stat. Det svenska stats- skicket bygger på folksuveränitetens princip. I den mån skolan skall fostra elever att respektera grunden för det svenska statsskicket måste förhållandet mellan självförvaltning och demokrati tydlig- göras. på skolor och arbetsplatser är ingen demo- kratisk rättighet. Det svenska samhället bygger inte på syndi- kalistiska principer. Större delen av arbetslivet är organiserat enligt hierarkiska principer där det privata ägandet är basen för maktut- övningen. Den offentliga förvaltningen är också hierarkiskt uppbyggd. Statsmakten styrs genom lagar och förordningar. Statstjänstemän handlar på uppdrag av medborgarnas valda ombud. Samma upp- dragsrelation råder också mellan medborgarna och de lokala skol- styrelserna. Om inte elevstyrets förhållande till medborgarstyret klargörs, kan det skapa missriktade förväntningar som leder till frustration. Kravet på demokratisk fostran kan, om man utgår från den svenska demokratins sätt att fungera, motivera stimulans till ett ut- åtriktat, samhälleligt politiskt deltagande. Participativ förmåga i den reguljära politiska processen i kommunal- och riksdagsval är ur de- mokratisk synvinkel minst lika viktig som förmåga att delta i själv- styre. Eleverna är elever , men de är medbor- gare hela livet. Demokratisk fostran handlar primärt om att ge elever ett politiskt självförtroende som medborgare. Det är i medborgar- rollen som de kan agera som demokratiska aktörer. Den värdemässiga komponenten i uppfostringsmålet talar också för ett utåtriktat medborgarpespektiv. I , liksom i de flesta västerländska statsskick, legitimeras demokratin av en liberal över- ideologi som betonar individers rättigheter, tolerans och respekt för allas lika värde. Den demokratiska överideologin i bygger också på ett kommunitärt folkhemsideal (även om det inte är lika framträdande som tidigare). Vissa kollektiva värden och solidaritet med svaga och utsatta grupper framhålls.149 Att stimulera elever till ett allmänpolitiskt engagemang och att delta i en diskussion i ideo- logiska grundfrågor, som inte har med skoladministration att göra, måste därför också vara en del i en demokratisk fostran. Det finns således en spänning mellan självförvaltningsperspekti- vet och medborgarperspektivet i talet om demokratisk fostran. Po- litiskt självförtroende i medborgarrollen kräver erfarenhet och trä- ning i demokratiskt beslutsfattande. Men eftersom folksuveräni- teten är primär finns det gränser för självförvaltningen. Demokrati innebär också underordning och lojalitet gentemot medborgarmak- ten – inte bara självförvaltning. Om demokratisk fostran inskränks till att delta i självförvaltning kan den motverka sitt syfte. Elever är inget suveränt demos, utan medlemmar i ett medborgarkollektiv som styr skolan utifrån ett allmänintresse. Det tredje argumentet, att studiemotivationen ökar, är i linje med det instrumentella perspektivet på självförvaltning. Men här åbero- par regeringen en mer indirekt och svårbestämd effekt. DEMOKRATI I SKOLAN? ovan måste fördelningen av denna effekt på individnivå vara av vikt. Det är också väsentligt att skilja mellan motivation att lära sig saker som har med det demokratiska deltagandet att göra och motivation att lära sig i allmänhet. Regeringens argument gäller en generell effekt som gäller alla individer och alla ämnen. Huruvida elevstyrda lokalstyrelser får denna effekt måste naturligtvis undersökas. Även det fjärde argumentet, att tillvarata kompetens, är i hög grad instrumentellt. Det principiellt intressanta med detta argument är att regeringen hävdar att kompetens bör vara en grund för att ge individer makt. Argumentet avslöjar det demokratiska perspektivets grundläggande irrelevans. Skolor är inte politiska enheter, utan läro- anstalter. Därmed inte sagt att eleverna skall vara passiva objekt utan inflytande eller makt. Både elever och lärare deltar både i ett kun- skapande och i ett värdeskapande. Men eleverna är inget de- mos, utan brukare och förmånstagare. Kompetensargumentet är kanske det svagaste argumentet för elevdemokrati. Det aktualiserar konflikten mellan professionellt ansvarsutkrävande och demokratiskt ansvarsutkrävande. Lärare och skolledning har ett professionellt ansvar gentemot huvudmannen för verksamheten. De väljs inte, utan utses på grundval av yrkesmässiga meriter. Men elever som väljs av andra elever utses av de skäl som de röstande har för att lägga sin röst på en viss person. Vissa kan betona kompetens, andra kan betona andra egenskaper. Om man antar att elever har ett intresse av att maximera kompetensen i skolledningen, skulle även lärare och administratörer kunna bli valbara. Det finns ett korporativt element i tanken på att elever måste representeras av elever. Elever kan också representeras av lärare och skolledare. Valproceduren kan utvidgas så att eleverna kan nominera vem som helst – även lärare och skolledare. Huruvida valda elev- representanter ökar kompetensen i skoladministrationen måste prövas empiriskt. Men om man godtar den demokratiska procedu- ren måste man godta dess utfall. Syftet med demokratiska procedu- rer är att lösa konflikter mellan olika intressen, inte att få fram ad- ministrativ kompetens. Det är dock inte bara kompetensargumentet som rymmer en potentiell målkonflikt i regeringens förslag. Även om alla argumen- ten är instrumentella bygger de på olika värden som inte självklart harmonierar med varandra. Inget argument åberopar en rätt till de- mokratiska procedurer, utan betonar olika utfall som av olika skäl är önskvärda. Dessa olika utfall kan stå i ett kausalt motsatsförhållande till varandra, vilket innebär att de inte kan maximeras . Vilket värde är viktigast? Elevers inflytande, demokratisk fostran, ökad studiemotivation eller kompetensutnyttjande? En rangordning av dessa mål kan underlätta hanteringen av eventuella målkonflikter. Men om man rangordnar bieffekter av elevdemokrati före elevdemokrati kan det vara svårt skapa legiti- mitet för elevdemokrati. Den institutionella utformningen av elevdemokratin anges inte i re- geringens förslag till försöksverksamhet.150 Dess utformning kan varieras beroende på vilken målsättning man anser viktigast. Man kan urskilja två typer av institutionella problem – ett externt och ett internt. Det externa problemet handlar om elevdemokratins förhål- lande till andra makthavare: kommunen, skolledning och lärare. Vilka gränser sätter andra aktörer för elevmaktens dagordning? Det interna problemet handlar om hur elevmakten skall organiseras underifrån. Hur väljs elevrepresentanter? Hur lång blir mandatpe- rioden? Vilken makt ges egentligen till elevdominerade lokala skolstyrel- ser? I regeringens proposition sägs att makten bör gälla undervis- ningens innehåll och arbetsformer.151 Men elevmakten i dessa frå- gor begränsas från tre håll. För det första får den inte inkräkta på rektors ledningsfunktion.152 För det andra får inte elevstyrelsen överta det professionella ansvaret över undervisningen från lärar- na.153 För det tredje, vilket är mer allvarligt, lyder de elevdominerade ledningsorganen under den kommunala skolnämnden som är juridiskt och ekonomiskt ansvarig för de beslut som de lokala skol- styrelserna fattar. Ansvaret för skada gentemot tredje man faller inte på den lokala skolstyrelsen. Den lokala skolstyrelsen är ett självförvaltningsorgan vars rättsli- ga ställning regleras i kommunallagen. Formellt utses ledamöterna av den kommunala nämnden, som också kan avsätta en enskild leda- mot om denne inte fullgör sin uppgift.154 Detta innebär ett demo- kratiskt ansvarsutkrävande från två håll: dels från kommunalpoli- tiker, dels från eleverna. Det avgörande och juridiskt reglerade an- svaret har dock inte eleverna, utan kommunen. Här ser vi hur den politiska demokratin på medborgarnivå är överordnad elevers självförvaltning. Eftersom elevmakten motiveras med att den ger ansvar är bristen på reellt ansvar ett problem. Vilka konsekvenser riskerar de elever som sitter i den lokala skolstyrelsen? DEMOKRATI I SKOLAN? Möjligheten till ansvarsutkrävande är fundamental i alla repre- sentativa demokratiska system. Eftersom elever antas få makt ge- nom att utse representanter är också regler för ansvarsutkrävande avgörande för vilken reell makt de får. Möjligheten till ansvarsut- krävande begränsas, av allt att döma, av elevrepresentanternas för- valtningsrättsliga ställning: de kan avsättas av en skol- nämnd. Men å andra sidan bör de kunna avsättas av sina väljare. Hur detta ansvarsutkrävande ska gå till är oklart. Möjligheten till ett elevdemokratiskt ansvarsutkrävande under- ifrån bestäms av hur valen sker och hur ofta de sker. Valproceduren berörs inte närmare i regeringens proposition, trots att den är avgö- rande för vilken reell makt eleverna får. Man kan tänka sig flera olika varianter: direkta personval, indirekta personval via klassråds- representanter, partival med hela skolan som valkrets osv. Även folkomröstningar kan övervägas. Ur participativ synpunkt är den formen av maktutövning viktig. Organisationer har en viktig funktion i alla former av represen- tativ demokrati. Man kan tänka sig personval eller partival, dvs. val mellan grupperingar som företräder olika ståndpunkter. Om man betonar värdet av demokratisk fostran kan partival vara att före- dra. Då stimuleras eleverna att formulera långsiktiga program i or- ganiserade former. Att organisera sig och formulera ståndpunkter i mindre fora kan vara ett viktigt moment i demokratisk fostran. Valperiodernas längd är också avgörande för möjligheten till an- svarsutkrävande. Liksom demokratin på riksnivån ställs elevdemo- kratin inför problemet att väga långsiktighet och effektivitet mot väljarinflytande. Ju längre valperioder desto större möjlighet att regera; ju kortare valperioder desto större möjlighet till deltagande för alla elever. Möjligheten och meningsfullheten i demokratiskt ansvarsutkrä- vande kräver också ett visst mått av permanens och stabilitet hos ett demos. Problemet med elevdemokrati är att dess demos är mycket rörligt. Elever slutar, byter skola, studerar utomlands etc. Rörlig- heten är särskilt stor på vuxengymnasier. Kommer de som valt elev- representanter att kunna utkräva ansvar från dem som de har valt? Kommer de som valt elevrepresentanter att kunna avsätta dem? Ett demos är inte en organisk helhet, utan individer med egna intressen och önskningar. Den svenska valmanskåren är delvis ny inför varje val. Den största rörligheten sker mellan generationer. Detta skapar ett demokratiskt rättviseproblem. Med vilken rätt fat- tar ett demos beslut som binder samhällsutvecklingen för nästa de- mos? Kärnkraftsfrågan är ett typexempel på detta rättviseproblem. Beslut med långsiktiga konsekvenser kan skapa samma rättvisepro- blem på en skola. Årskullar av elever kommer och går. Nya elever får ta konsekvenserna av vad deras äldre skolkamrater beslutat. Om demokrati innebär att samma demos skall välja och kunna avsätta sina representanter krävs relativt korta valperioder. Om ansvarsutkrävandet dessutom skall kunna grundas på en utvärdering av de beslut som fattats bör besluten inte vara alltför långsiktiga. Möjligheten till feedback mellan maktutövning och ansvarsut- krävande underlättas av korta valperioder och reversibla åtgärder. Valmanskåren i skoldemokratin byts ut så ofta att dess möjlighet att agera som demokratiskt subjekt begränsas. Majoritetsstyrets le- gitimitet utmanas inte bara av potentiella konflikter med samtida minoriteter utan även av potentiella konflikter med framtida majo- riteter.155 Om man i demokrati ser ett sätt att öka inflytandet i frå- gor som berör en viss personkrets, bör beslutsområdet anpassas till avgränsningen av denna personkrets. Rätten att fatta beslut som man påverkas av kan, paradoxalt nog, tala emot ett elevinflytande via kollektiva beslut. De frågor som regeringen vill göra till föremål för elevmakt gäller främst undervisningens utformning och innehåll. Frågan är om makt över undervisningens innehåll och utformning bör ligga på ett organ som representerar hela elevkollektivet på en skolenhet. Undervisningen individualiseras alltmer. Tonvikt läggs på kunskapande i projektarbeten. Undervisningen blir en alltmer öppen process vars innehåll man inte kan förutsäga och än mindre styra. Om elever har rätt att påverka undervisningen måste denna rätt rimligen främst ligga på individ- och klassnivå. Elevdemokrati genom skolstyrelser kan vara alltför centralistisk. Lokala skolstyrelser har främst ett administrativt ansvar. Ur elevens synvinkel kan man se dess verksamhet som ett uppdrag att sköta re- surstilldelning och ett regelverk som möjliggör elevernas eget kun- skapande. Ett inflytande i dessa administrativa frågor är inte ovik- tigt, men det är inte avgörande för att kunna påverka undervisning- ens innehåll och uppläggning. Som tidigare påpekats måste även en skolstyrelse med elevmajoritet respektera varje elevs rätt till infly- tande över sin situation. Därför måste det finnas ett beslutsområde som elevdemokratin inte bör inkräkta på. Ur elevens synvinkel (och ur ) behöver det inte vara avgörande om skolstyrelsen har elevmajoritet eller inte. Individens nytta av kollektiv maktutövning via representanter som utses genom majoritetsbeslut, vilket är demokratins modus operandi, bestäms av tre faktorer: 1. Ett varaktigt och avgränsat de- mos. Ett beslutsområde som motsvarar intressesfären hos detta DEMOKRATI I SKOLAN? Risken att besluten går emot individens intresse. Alla dessa tre faktorer bestämmer elevens faktiska möjlighet till infly- tande över sin situation via elevdemokratiska institutioner. Enligt ett rationalistiskt demokratiperspektiv bör man dessutom väga in beslutskostnader för demokratiska beslut.156 Dessa kostnader uppstår dels i valet av representanter, dels i de beslutsprocesser som representanterna deltar i (i den lokala skolstyrelsen). Priset för demokrati består i beslutskostnader och negativa utfall av demo- kratiska beslut. De negativa utfallen behöver inte bara bestå i att be- sluten går emot individers intressen, utan också i att de är betydel- selösa. Detta ekonomiska perspektiv på demokrati kan te sig inskränkt och alltför instrumentalistiskt. Men även om man vill betona andra värden, som moralisk utveckling och deliberativ aktivitet, kan man inte bortse från nyttoaspekten. Om den elevdemokratiska besluts- apparaten kostar mer än vad den ger, upplevs den som illegitim, vil- ket kan göra att önskvärda bieffekter uteblir. Även deltagardemo- kraten och diskursdemokraten måste kunna visa att demokratin faktiskt leder till goda resultat för de flesta. Dessa reflexioner kan te sig överdrivet cyniska och pessimistiska. Men de speglar problemet med att göra skolan till en demokratisk enhet. Skolan är inte en politisk instans, utan en läroanstalt som har ett demokratiskt sanktionerat uppdrag från medborgarna. Dessutom har skolan ett informationsuppdrag gentemot eleven och hennes framtida arbetsgivare: den skall gradera elevens kompetens med avseende på den verksamhet som skolan bedriver. Makten över be- tygsättningen kan inte gå till eleverna. Häri finns en motsägelse i det elevdemokratiska projektet. Elevrollen konstitueras inte av rätt till makt, utan av en rätt – och skyldighet – att delta i en läroprocess där man blir bedömd efter sina resultat. Det pedagogiska uppdraget ute- sluter inte elevmakt, men det gör elevmakten villkorlig och begrän- sad. Att på försök introducera elevdemokrati kräver inte bara förvalt- ningsmässiga reformer. Överdrivna och felaktiga förväntningar på elevdemokratin kan vara ett lika stort problem som det praktiska genomförandet. Liksom den politiska demokratin kräver elevdemo- kratin en överideologi, dvs. ett gemensamt normsystem som rätt- färdigar den. Den elevdemokratiska överideologin kan inte sam- manfalla med den politiska demokratins överideologi. kratins syften och legitimitetsgrund är annorlunda. Eleverna är inte suveräna att definiera och genomföra det pedagogiska projektet. Om elever, lärare och politiker är oeniga om skolans yttersta mål- sättningar kan elevmakten bli en källa till konflikter och ineffekti- vitet. En elevdemokratisk överideologi bör generellt sett ge svar på fyra frågor: 1.Hur förhåller sig elevdemokrati till medborgarstyret? 2.Hur förhåller sig elevdemokrati till elevers individuella inflytan- de och rättigheter? 3.Hur förhåller sig elevdemokrati till lärarnas professionella an- svar? 4.Hur förhåller sig elevdemokrati till lärarnas fackliga inflytande? Den elevdemokratiska överideologin behöver således utvecklas och förtydligas. Försöken med elevdemokrati är i sig en stimulans till en diskussion i denna fråga. Men denna diskusson måste vara förut- sättningslös. Därför finns det ingen anledning att godta regeringens argumentation som den enda rimliga. Regeringens argumentation för elevdemokrati är genomgående instrumentell. Strängt taget presenterar regeringen inget absolut bindande argument för elevers rätt till majoritet i lokala skolstyrel- ser. Alla argument bygger på målsättningar som kan kräva andra medel. Avslutningsvis vill jag citera den amerikanska statsvetaren slutsatser beträffande elevdemokrati i amerikanska pri- mary schools, slutsatser som också torde vara relevanta för elevde- mokrati i svenska gymnasieskolor: The disciplinary virtues – the imparting of knowledge and instilling of emotional along with intellectual discipline – are also among the purpo- ses of democratic eduation, and appearantly they are not always most effectively taught by the most democratic methods, especially among those students least committed to learning. The question of how much democracy within schools is democratically desirable remains doubly difficult to answer, therefore, because we have incomplete data on the educative effects of more democratic methods and because we rightly value the disciplinary as well as the participatory purposes of primary education. Without more empirical evidence, we cannot say precisely how much democracy in schools is desirable...157 DEMOKRATI I SKOLAN? 1Denna text är en bearbetad version av en rapport till angående rege- ringens förslag till elevmajoritet i lokala skolstyrelser inom gymnasieskolan. Mitt uppdrag för var att analysera förslaget ur en statsvetenskaplig synvinkel. Ett skäl till att jag accepterade erbjudande att skriva om skoldemokrati är att jag arbetar med ett forskningsprojekt med titeln och mångkul- turalism som finansierats av . Manuskriptet har sedan bearbetats då jag hade förmånen att vara Fellow vid Kollegiet för samhällsforskning (Scasss) i . Jag vill tacka min vän och kollega universitetslektor för en värdefull gransk- ning av manuskriptet. För alla fel och brister ansvarar naturligtvis författaren ensam. 2Prop 1996/97:109. 4Se för ett uppmärksammat bidrag till forskningen om demokratins sociala förutsättningar. 5Se Popper 1972:19 f. 6Historiskt har faktiskt diktatur använts för att ange innebörden av begreppet demokrati. och hävdade att demokrati betyder proletariatets dik- tatur, eftersom majoriteten utgörs av proletariatet. Påverkade av de franska revo- lutionärernas språkbruk satte de likhetstecken mellan diktatur och maktutövning. Demokrati betyder således folkets diktatur. använder dock termen descriptive definition för det jag kallar lexikalisk definition och termen normative definition för det jag kallar stipulativ definition. Jfr Vedung 1982:80. 8Se Connolly 1993:22. 9Stevenson (1969:210) beskriver en övertalningsdefinition (persuasive definition) på följande sätt: In any 'persuasive definition' the term defined is a familiar one, whose meaning is both descriptive and strongly emotive. The purpose of the definition is to alter the descriptive meaning of the term, usually by giving it greater precision within the boundaries of its costumary vagueness; but the definition does not make any change in the term's emotive meaning. And the defintion is used, consciously or unconsciously, in an effort to secure, by this interplay between emotive and descriptive meaning, a redirection of people's attitudes. 10Se (red.) Se även 1956:158 och 1988:kap. 7. 13Citerad i Tännsjö 1992:7. 14Se Bobbio 1993:17. 16Se 1979 och 1989. 17Dahls definition av demokrati är utgångspunkten för SNS Demokratiråds utvär- dering av den svenska demokratin. Rådet lägger dock till två ytterligare villkor i sin demokratidefinition: rättsstat och effektivitet. Se m.fl. 1995:122. 18Det finns dock en tvetydighet i Dahls krav på upplyst förståelse. Vissa formu- leringar antyder att han inte bara avser faktuell kunskap som möjliggör rationella beslut, utan även moraliska insikter. I så fall bygger in ett normativt moment i demokratibegreppet, som gör att vissa beslut per definition strider mot hans definition av demokrati. Om en viss moralisk överygelse ingår i definitionen av upplyst förståelse har han satt likhetstecken mellan demokrati och rättvisa. 19Enbart ett utfall av demokratiska procedurer utesluts av Barrys definition, nämligen avskaffande av rättigheter som är nödvändiga för demokratins fortlevnad. 22Se 1968:12, 1968:82 och 1974. 23Se Lively 1975:17 f. 25Se Sejersted 1988. 26Distinktionen mellan demokratisk styre och demokratisk styresett framhålls av (1968:92). Den senare termen motsvaras ungefär av den svenska termen folksuveränitet. 29Detta framhålls av (1970:72): I do not believe there is any contradiction in saying that in order for the people to make their choices effective on matters of importance to them they will need some stages of government that are less demo- cratic than others. 30Se och 1992:20 ff. 32Se Frändberg 1986 och Sejersted 1988. 33Se Montesquieu 1990. 34Se Hayek 1969:165. 35Regeringsformen 1 kap.1 §. 36Se Elster 1988:2 f. och 1996c:19n. 37Se Hayek 1969:165. 39Se 1989 för en diskussion. 40Se Lively 1975 för en översikt över dessa två skolbildningar. DEMOKRATI I SKOLAN? 42Man kan säga att diskursdemokratin lämnar frågan om lokal självförvaltning öppen för ett demokratiskt samtal. Att föreskriva lokal självförvaltning på arbetsplatser och i företag kan också strida emot kravet på statsmaktens neutralitet inför olika livsideal. Det är inte självklart att alla medborgare föredrar självförvaltning framför andra styrningsprincper. Se 1995:143 för en diskussion.