sou · GNB380 · 2000-01-01 00:00:00 — Den svenska demokratin befinner sig inte i akut kris så länge vi ser till medborgarnas resurser att delta och engagera sig i det politiska livet. /.../ Den svenska partidemokratins kris är emellertid mycket väl-dokumenterad. Så sammanfattade författaren till den här småskriften ett semina- rium som höll på temat Det unga med- borgarskapet (SOU 1998:202, s. 27 f.). I den här småskriften går han vidare och undersöker vad med- borgarna anser om en del av de förslag som har lanserats för att fördjupa den svenska folkstyrelsen. Ledamöterna i kommittén har inte tagit ställning till för- fattarens bedömningar. Elitdemokrati eller folkdemokrati ........................................ Svenska folkets åsikter om förändringar av demokratin .. Åsikter om demokratiförslagen bland partiernas sympatisörer Åsikter om skilda valdagar ...................................................... Åsikter om expertöverlåtelse................................................... Åsikter om att sänka rösträttsåldern ....................................... Åsikter om nationella och kommunala folkomröstningar ........ Svenska folkets demokratiideologier ................................. 1 Elitdemokrati eller folkdemokrati? Under den svenska demokratins förhistoria fanns en utbredd oro för effekterna av att lämna över politisk makt och inflytande till den stora oberäkneliga massan. Att det lättmanipulerade och okun- niga folket skulle ges mer direkt inflytande över rikets styrelse var de konservativas skräckscenario. Massdemokratins fasor omhulda- des av uttalade motståndare till allmän rösträtt och sedermera också av motståndare till den kvinnliga rösträtten. Ett alltför stort folkinflytande skulle leda till stor instabilitet i det politiska syste- met och social oro i samhället. är hotbilder av det slaget främmande fåglar. Demokrati- debatten förs i andra ordalag i seklets slut än i dess början. Men debatten om folkstyrets utvidgning och utformning är alltjämt levande, även om den numera förs kring frågor som i historiskt ljus måste betraktas som ett slags demokratins lyx-frågor. Frågorna faller tillbaka på den klassiska motsättningen mellan en folkligt förankrad deltagardemokrati och en effektiv representa- tionsdemokrati. Den moderna svenska demokratin vill förbättra sig själv, dels genom att stärka medborgarnas direkta inflytande på det demo- kratiska beslutsfattandet, dels genom att åstadkomma ett mer effektivt och upplyst beslutsfattande. För att garantera systemets fortsatta legitimitet är det nödvändigt att de alltmer kunniga och självständiga medborgarna känner större delaktighet i politiken, särskilt i då traditionella band mellan partier och väljare eroderar. behöver beslutsprocesser effektiviseras för att möta en högre förändringstakt, framför allt på det ekonomiska Europeisk integration och nya typer av överstatligt sam- arbete nödvändiggör snabbare och mer responsiva demokratiska beslutsformer. Skilda prioriteringar när det gäller att tillgodose båda typerna av demokratiförbättringar synliggör från tid till annan ideologiska och partipolitiska skillnader i synen på folkstyret. Syftet med den här studien är att undersöka medborgarnas åsikter om ett antal aktuella frågor som rör den svenska demo- kratins framtida utformning. Vilka förslag till förändringar av den svenska demokratin är populära och impopulära bland svenska folket? Formar medborgarnas åsikter om sådana demokratiförslag – som till exempel att sänka rösträttsåldern, att anordna fler folk- omröstningar och att minska antalet riksdagsledamöter – någon sammanhållen underliggande ideologisk konfliktdimension? Flera omfattande förändringar av spelreglerna i den svenska demo- kratin har ägt rum . val förlängdes mandatperioderna från tre till . Vårt EU-med- lemskap gav nya möjligheter till medborgerligt politiskt deltagande genom Europaparlamentsvalen. Efter en provomgång i samband med riksdagsval sjösattes det nya personvalssystemet i full skala i samband med Europaparlamentsvalet och begick riks- dagsvalspremiär 1998. Som om inte detta var nog har ytterligare förslag på föränd- ringar av vallagar och spelregler ventilerats i debatter, motioner, yrkanden och utredningar . Hit hör förslag om att förändra folkomröstningsinstitutet, sänka rösträttsåldern till , flytta valdagen , minska antalet riksdagsledamöter och förstärka medborgarnas möjligheter att delta aktivt i lokalt besluts- fattande genom motions- och remissrätt. Det förändringsförslag som har vunnit störst parlamentariskt stöd och som sanno- likt ligger närmast ett avgörande är förslaget att införa skilda val- dagar i . av förändringsförslag finner av allt att döma sin näring i en genuin omsorg om det svenska folkstyret. I stort sett samtliga förslag förs fram som botemedel mot försvagade band mellan välja- re och partier, mot minskande intresse för partipolitiskt arbete och mot växande misstro mot politiska institutioner och representan- ter. Personvalsreformen och förslagen om rösträttens utvidgande och större inslag av lokal- och direktdemokrati syftar till att flytta politiken och dess representanter närmare medborgarna. Därmed kan ansvarsutkrävandet bli mer tydligt och nya förtroendeband skapas mellan väljare och valda. De svenska medborgarna – som sannolikt är mer intresserade av och mer välinformerade om poli- tiska frågor än någonsin – behöver nya former och kanaler för sitt politiska engagemang. Demokratiförändringsförslagen leder utvecklingen i två rikt- ningar . För den lokala demokratin gäller önskemålen ett ökat medborgarinflytande genom till exempel fler kommunala folkomröstningar, införande av medborgarremisser, sänkt röst- rättsålder i kommunvalen och inrättande av ungdomsråd. Förslaget om skilda valdagar motiveras ofta med ett önskemål om att rikta mer uppmärksamhet till kommunpolitiken för att därigenom stärka den lokala demokratin. Besluten att förlänga mandatperioden till och att ge riks- banken en oberoende ställning som expertinstans är exempel på förändringar som leder till mindre direkt folkligt inflytande. I det förstnämnda fallet inskränks medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar från sina valda representanter, helt enkelt eftersom tiden mellan valen utsträcks. I det sistnämnda fallet handlar det om ett totalt avhändande av demokratiskt inflytande över viktiga delar av ränte- och valutapolitiken; politikerna önskar i stället att oberoen- de experter utformar denna politik. Det svenska EU-medlem- skapet har också, åtminstone när det gäller vissa politikområden, inneburit en utveckling mot mindre folkligt inflytande på poli- tiken. Debatten om graden av folkligt inflytande på demokratiskt be- slutsfattande pågår framför allt på elitnivå – bland en engagerad allmänhet, bland politiker i och i det offentliga samtalet. Frågorna om den framtida utvecklingen av demokratin i befinner sig inte särskilt högt upp på medias dagordning och har ännu inte blivit föremål för partikonkurrens på väljararenan. den här rapporten hoppas jag kunna öka uppmärksamheten för och initiera en fördjupad debatt kring framtida förändringar av spel- reglerna i den svenska demokratin. fick jag uppdrag att utveckla en frågeserie som syftade till att fånga medborgarnas åsikter om de förändringsförslag som har stor aktualitet i offent- liga debatter och utredningar. Bakgrunden till uppdraget är att det har genomförts mycket få undersökningar av hur starkt folkligt stöd olika för- ändringsförslag egentligen har. En studie av svenska folkets attity- der till de olika förslagen bedömdes ha stor samhällsrelevans och kunde också tjäna som underlag för framtida utredningar, debatter och beslutsfattande. Den här skriften utgör huvudrapporten från denna undersökning. Frågeserien består i första hand av aktuella förslag som berör konflikten om storleken på och omfattningen av folkopinionens direkta inflytande på demokratiskt beslutsfattande (se figur 1). Några av förslagen innebär utvidgningar av det folkliga inflytandet, såsom att sänka fyraprocentspärren, införa medborgarremisser, anordna fler folkomröstningar och sänka rösträttsåldern till . Andra förslag innebär i stället begränsningar av det folkliga in- flytandet över beslutsfattandet, såsom att överlåta viktiga beslut till experter, förbjuda opinionsundersökningar i samband med valen och minska antalet riksdagsledamöter. Vi ville också använda frågeinstrument som använts tidigare för att kunna följa utvecklingen i folkopinionen . Frågorna om att anordna fler kommunala folkomröstningar, sänka fyra- procentspärren till och införa könskvotering till styrelser och nämnder har förekommit i flera tidigare undersök- ningar. Vid sidan av frågeserien förekommer i resultatredovisningarna två ytterligare enkätfrågor som ställdes inom ramen för samma undersökning. Hit hör förslagen om att minska löner och ersätt- ningar för heltidspolitiker och begränsa riksdagsledamöternas mandatperiod till maximalt . Det är frågor som från början ställdes i annat syfte men som ändå berör vårt övergripande tema om demokratiförändringar. I debatten om demokratin i diskuteras olika förslag till förändringar. Vad tycker Du om följande förslag Sänka rösträttsåldern till 16 år Kräva att partier och kandidater redovisar varifrån de erhåller kampanjbidrag Alltid överlåta beslut i viktiga frågor till experter Genomföra fler kommunala folkomröstningar Införa könskvotering till offentliga styrelser och nämnder Ge alla medborgare möjlighet att skriftligen reagera på politikernas förslag innan beslut fattas (s.k. medborgarremiss) Förbjuda publicerandet av opinionsundersökningar före valet Anordna kommun- och riksdagsval vid olika Kommentar: Figuren visar hur frågeserie presenterades för svarspersonerna SOM-undersökning . Frågeserien ställdes inom ramen för årliga riks- representativa postenkätundersökningar.1 Huvuddelen av under- sökningsmaterialet samlades in . I jämförelse med andra alternativ är ett deltagande i undersökningar ett billigt och snabbt sätt att genomföra opinions- undersökningar. Beställaren har tillgång till sam- lade erfarenhet när det gäller att utforma frågetexter, frågeformule- ringar och svarsalternativ. SOM-undersökning hade i internationell jämförelse hög svarsfrekvens (). Hur fruktbart är det egentligen att ställa medborgare inför spörs- mål av konstitutionell natur? Förändringsförslagen berör kom- plicerade och mångdimensionella problematiker. Konsekvenserna av att faktiskt genomföra dem är svåra att överblicka också för de mest insatta politikerna och experterna. Flera av förslagen har ännu inte blivit föremål för någon grundlig utredning och heller inte nått sin slutliga konkreta utformning. Vi har således att göra med opinionsyttringar i relativt kompli- cerade frågor som medborgarna sannolikt inte går omkring och funderar över . Vi kan därför anta att det för demokrati- förändringsförslagen inte sker en ständig uppdatering av med- borgerliga preferenser, såsom vi tror är fallet för andra politiska objekt som exempelvis partier eller partiledare. 1 (Samhälle, Opinion, Massmedia) är ett samarbete mellan masskommunikation, och Förvaltningshögskolan vid . startades och leds av , och . SOM-undersökning genomfördes i samarbete med , som ombesörjde urvalsdragning, utskick av formulär och påminnelser, telefonuppföljning samt datauppläggning. Undersökningen gick i fält och stängde . Internetadressen till är . Samtliga SOM-undersökningar finns arkiverade och dokumenterade på Svensk Samhällsvetenskaplig Datatjänst (SSD): . borgarna begriper vad förslagen handlar om kan vi utgå ifrån att medborgarnas sakkunskaper är små. Det finns skäl att tro att medborgarnas åsikter om demokratiförslagen i hög utsträckning genereras svarspersonerna konfronteras med de olika förslagen. Situationen är förstås inte unik. Merparten av de opinionsytt- ringar som samlas in med hjälp av opinionsundersökningar är av samma karaktär. Det kan inte nog understrykas att resultat från enstaka mätningar av opinioner i enstaka frågor alltid bör tolkas med stor försiktighet. Det vetenskapliga värdet av undersök- ningarna ökar först då lämpliga jämförelsepunkter presenteras, såsom opinionsförändringar eller skillnader mellan olika grupper. Och även om människors åsikter produceras som de konfronteras med frågorna ligger opinionsforskarens intresse i att söka rekonstruera de processer som i så fall produce- rar dessa responser. Då studeras i allmänhet många svar för att utreda huruvida svaren på frågorna kan ha producerats under ledning av någon generell princip eller ideologi. Trots att frågeställningarna är svåra är det ändå rimligt att genomföra opinionsundersökningar av det här slaget. Svarsmönst- rets karaktär brukar kunna avslöja hur pass utvecklade medborgar- nas åsikter är i frågor av det här slaget. Och med tanke på att många av de förändringsförslag som växer sig populära bland politikerna faktiskt innebär rejält ökade krav på medborgarna – såsom till exempel fler folkomröstningar, införande av medborgar- remisser och skilda valdagar – förefaller det ändå inte helt orimligt att anförtro medborgarna att säga sin mening också om föränd- ringar av demokratins spelregler. Den här rapporten är organiserad i enlighet med studiens två huvudfrågeställningar. Den första frågeställningen är av det be- skrivande slaget och gäller svenskarnas åsikter om de olika för- slagen på förändringar i demokratin: Vilka av förslagen är mest populära bland medborgarna? Vilka befolkningsgrupper är positiva till förslag som innebär större inslag av direktdemokrati? Och vilka grupper gillar förslagen att effektivisera beslutsfattandet genom att överlåta viktiga frågor till experter och minska folkopinionens direkta påverkan på politiken? I den här delen har vi även möjlighet att göra en jämförelse av medborgarnas och riksdagskandidaternas åsikter i demokratifrågor. Den andra frågeställningen är mer analytisk och gäller hur och i vilken utsträckning medborgarnas åsikter i demokratifrågor hänger samman: Kan åsikterna om de olika förändringsförslagen ha for- mats av en och samma underliggande konfliktdimension? Finns det någon sammanhållen demokratiideologisk konfliktdimension bland medborgarna? 2Svenska folkets åsikter om förändringar av demokratin Konflikten mellan ett effektivt och direktdemokratiskt besluts- fattande är lika gammal som demokratin själv. Konflikten initiera- des man upptäckte att den direkta torgdemokratin inte skulle kunna fungera effektivt om inte demos valde represen- tanter. Om alla deltog i varje beslut skulle beslutsprocessen ta – demokratins medborgare skulle inte hinna med något annat än att informera sig om politiska frågor och utöva hand- uppräckning. Deltagardemokratin står på det här sättet i ständig konflikt med den representativa demokratin. Hur mycket och vad av allt som berör demos bör delegeras till valda representanter? Vill svenska folket verkligen ha större inslag av direktdemo- krati? Eller vill de hellre överlämna mer makt och inflytande till kunniga experter? Vill de utvidga folkopinionens påverkan genom att sänka rösträttsåldern eller sänka fyraprocentspärren till riks- dagen? Eller ser de hellre att antalet riksdagsledamöter minskar och att man förbjuder publicerande av opinionsundersökningar före valen? Tabell 1 sammanfattar svenska folkets åsikter om olika förslag om att förändra demokratin. Förslagen har rangordnats efter hur populära de är bland medborgarna. De mest populära förslagen återfinns överst och de mest impopulära nederst i tabellen.2 Resultaten visar att finns en övervikt för positiva attityder till nio av de tretton förändringsförslagen (se tabell 1). De flesta för- slagen om förändringar tycks alltså falla de flesta medborgare i smaken. 2 Man bör vara försiktig vid direkta jämförelser av populariteten hos de olika förändringsförslagen. Precis som för alla opinionsundersökningar beror enskilda nivåskattningar av opinioner på en rad faktorer som inte är möjliga att hålla under kontroll i enstaka undersökningar. Faktorer som layout, exakt frågeformulering, svarsalternativens utformning och ord- ningsföljd, vilka typer av frågor som har ställts tidigare i postenkäten och i vilken ordningsföljd de olika demokratiförslagen presenteras kan ha stora effekter på nivåskattningarna (se t.ex. 1996). Svenska folkets åsikter om förändringar av den svenska demokratin, 1998 (procent, opinionsbalansmått) kräva att partier och kandidater redovisar varifrån de minska löner och ersättningar till heltidspolitiker Begränsa riksdagsledamöternas mandatperiod till alltid överlåta beslut i viktiga frågor till experter ge alla medborgare möjlighet att skriftligen reagera på politikernas förslag innan beslut fattas (s.k. medborgarremiss) förbjuda publicerandet av opinionsundersökningar Genomföra fler nationella folkomröstningar Genomföra fler kommunala folkomröstningar anordna kommun- och riksdagsval vid olika införa könskvotering till styrelser och nämnder sänka rösträtten till 16 år Kommentar: Resultaten är hämtade års SOM-undersökning från vid och bygger på omkring 1 700 svarspersoner. Förslagen är rangordnade efter graden av popularitet. De fem svarsalternativ som erbjöds var ++ = mycket bra förslag, + = ganska bra förslag, o = varken bra eller dåligt förslag, – = ganska dåligt förslag, – - = mycket dåligt förslag. Opinionsbalansmåttet visar andelen positiva till förslaget minus andelen negativa till förslaget. Positiva opinionsbalansmått visar övervikt för andelen positiva och negativa opinionsbalansmått visar övervikt för andelen negativa. Till de mest populära förslagen hör förslagen att låta partier och kandidater redovisa varifrån de erhåller kampanjbidrag (balansmått +62), att minska löner och ersättningar för politiker (+50) och att begränsa riksdagsledamöternas mandatperiod till (+45). Samtliga av de tre mest populära förslagen är frågor där svaren sannolikt är färgade av den brist på tilltro till politiker och politiska institutioner som vi vet är utbredd bland medborgarna: Medbor- gare som saknar förtroende för politiker, kandidater och riksdags- män tycker bra om förslag som går ut på att ställa högre krav på eller begränsa förmåner. Analyser längre fram i rapporten kommer att kunna utreda huruvida det verkligen förhåller sig så. Bland svenskarna råder klar övervikt av positiva attityder också till förslagen om att överlåta viktiga beslut till experter (+29) och att minska antalet riksdagsledamöter (+23) – förslag som minskar det folkliga deltagandet och inflytandet i politiken. Färre riksdags- ledamöter kan visserligen innebära en effektivisering men innebär framför allt sämre regional representation. Att överlåta mer makt och inflytande från folkrepresentanter till experter av olika slag är ett steg bort från större folkligt deltagande. De i särklass minst populära förslagen bland medborgarna är att sänka fyraprocentspärren till och att sänka rösträtts- åldern till (balansmått –49 respektive –68). Båda förslagen innebär en utvidgning av folkligt inflytande/påverkan i politiken. En sänkt riksdagsspärr gör det exempelvis enklare för små partier att vinna riksdagsrepresentation och en sänkning av rösträttsåldern innebär en utvidgning av medborgarnas rösträtt. Resultaten ger alltså en något överraskande bild av svenska folkets demokratiopinioner. Förslag om att begränsa folkligt in- flytande och påverkan är mer populära bland medborgarna än för- slag som innebär ett större folkligt direkt deltagande i den demo- kratiska beslutsprocessen. Noterbart är att en relativt stor andel av svarspersonerna, om- kring , har valt att använda det neutrala svarsalterna- tivet för förslagen om kommunala och nationella folkomröst- ningar, förbjuda publicerande av opinionsundersökningar och minska antalet riksdagsledamöter. De skulle kunna betyda att många medborgare känner sig osäkra om hur de själva ställer sig till olika förslag. Det är förstås svårt att direkt avgöra huruvida en neutral attityd är ett utslag av stor villrådighet, bristande kunskaper eller en åsikt om att frågan inte är särskilt viktig. Vi kan dock kon- statera att när det gäller andelen neutrala svar skiljer sig inte demo- kratifrågorna mycket från liknande frågor om andra politikom- råden. Analyser längre fram kommer att ge bättre svar på hur god kvalitén på medborgarnas responser är – det vill säga i vilken utsträckning demokratiopinionerna bildar tydliga svarsmönster. 2.1Åsikter om demokratiförslagen bland partiernas sympatisörer Det partiideologiska landskapet för flera av demokratifrågorna har i viss mån följt den etablerade vänster-högerdimensionen . I riksdagsdebatten om olika demokratiförändringar har och exempelvis varit de varmaste an- hängarna av ökade inslag av direktdemokrati och sänkt rösträtts- ålder. Förslaget att minska antalet riksdagsledamöter i har gång på gång framförts av moderata representanter. Frågan är i vilken utsträckning det är möjligt att återfinna ett motsvarande partimönster bland medborgarna? Hur stora är i så fall skillnaderna mellan partierna – finns det någon grogrund för hårdare partimot- sättningar i demokratifrågor? En undersökning av vad de olika partiernas sympatisörer tycker om de olika demokratiförslagen visar att sambanden mellan parti- sympati och demokratiåsikter generellt sett är mycket svaga (se tabell 2). Några starka partiideologiska skillnader i synen på demo- krati återfinns alltså inte på medborgarnivån. Skillnaderna mellan partiernas sympatisörer är inte i närheten av att vara så stora som när det gäller några av de mer etablerade partikonflikterna såsom vänster-högerdimensionen, EU-dimensionen eller den kristna traditionalismdimensionen (jfr 1998). Det förslag som bäst diskriminerar mellan de olika grupperna av partisympatisörer är frågan om könskvotering i styrelser och nämnder (eta=.27), som inte har att göra med kon- flikten mellan effektivitet och folklig förankring. Sambandsmåtten i tabell 2 kan jämföras med den i särklass starkaste förklarings- faktorn på partisympati – nämligen medborgarnas subjektiva vänster-högerplaceringar – som i motsvarande analyser brukar generera sambandsmått i storleksordningen eta=.70. De skillnader som finns mellan olika grupper av partisympatisö- rer följer i vissa fall ett vänster-högermönster. Förslagen om ökad direktdemokrati vinner starkast stöd bland och sympatisörer. De grupperna är mest positiva till att genomföra fler folkomröstningar och ge medborgare möjlighet att inkomma med medborgarremisser. Även när det gäller förslaget om att sänka rösträttsåldern skiljer v- och mp-sympatisörerna ut sig som de minst negativa (). Förslagen om att alltid överlåta beslut i viktiga frågor till exper- ter och att minska antalet riksdagsledamöter – två förslag som i olika avseenden leder till minskat folkligt deltagande – är mest populära bland och sympatisö- rer. Förslaget att överlåta beslut till experter anses som mycket eller ganska bra bland av kd- och m-sym- patisörerna. Knappt hälften av m- och kd-sympatisörerna ställer sig positiva till förslaget att minska antalet riksdagsledamöter. Flera av förslagen följer dock ingen självklar ideologisk kon- fliktdimension och uppvisar mycket svaga samband med parti- sympati. Kravet att partier och kandidater skall redovisa varifrån de erhåller kampanjbidrag vinner störst stöd bland , och sympatisörer (78, ). Förslaget att sänka fyraprocentspärren upplevs som minst negativ av sympatisörerna till de två partier – kristdemokra- terna och – som hade att brottas med just denna riksdagsspärr (positiva). sympatisörer ställer sig mest positiva till förslaget att förbjuda opinionsundersökningar före valet (). Även om partiskillnaderna är små infrias ändå flera av de för- väntningar som vi hade på förhand med ledning av 1990-talets riks- dagsdebatter.