sou · GNB345 · 2000-01-01 00:00:00 — Det finns då inga regler för hur ett sådant förberedande samråd skall gå till. Man får förutsätta att deltagarna i det informella samrådet kommer att vägledas av gällande lagstiftning om miljökonsekvensbeskrivningar och av det bakom- liggande syftet med lagstiftningen. På kärnavfallsområdet finns det aktuella exempel på både formella och informella MKB-förfaranden. Till den förra kategorin hör det MKB-arbete som föranleddes av SKB:s projekt för en utbyggnad av CLAB och som låg till grund för en ansökan 1997 (se avsnitt 16.2). Regeringen har lämnat tillstånd till utbyggnaden. Till den senare kategorin hör de samråd som pågår kring SKB:s planerade inkapslingsanläggning och kring förstudierna för ett djupförvar i några kommuner. Ä ven om det ännu inte är fråga om något formellt MKB-förfarande enligt 6 kap. i något av dessa fall har arbetet redan från början inriktats på att klargöra vad en kommande miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla. Man har därvid haft som utgångspunkt att materialet skall kunna utgöra underlag för en kommande prövning både av lokalisering och miljöpåverkan enligt och av säkerhet och strålskydd enligt kärntekniklagen. I har MKB-arbetet haft stor omfattning och hög ambitionsnivå. etablerades på kommunens initiativ ett informellt samrådsorgan, numera benämnt MKB-forum i län, med deltagande av , Kärnkraftinspek- tionen, och . I detta forum har diskuterats uppläggningen av miljökonsekvensbeskrivningar för de aktuella projekten, i första hand utbyggnaden av CLAB och inkapslings- anläggningen. Sedan gått med på att SKB genomför en förstudie för ett djupförvar i kommunen diskuteras även denna fråga i MKB-forum. En närmare beskrivning av arbetet lämnas i avsnitt 16. Liknande regionala MKB-samråd har inletts eller förbereds i de övriga län som berörs av SKB:s förstudier för ett djupförvar, dvs. På riksnivå bildades Nationellt MKB-forum på kärnavfallsområdet (se avsnitt 6.5). Syftet med detta forum är främst att behandla frågor av gemensamt intresse för MKB-arbetet. Sammanfattningsvis kan man konstatera att MKB-arbete nu pågår på flera nivåer. Härigenom ges möjligheter till tidigt samråd om det underlag som behövs för kommande beslut på kärn- avfallsområdet. Samrådet kan omfatta också underlag för beslut som inte föranleder någon tillståndsprövning och som därför inte heller ställer krav på miljökonsekvensbeskrivning, t.ex. SKB:s val av platser för platsundersökningar. Sådant informellt samråd kan ses som en förberedelse för det MKB-samråd som enligt lag krävs längre fram i platsvalsprocessen. Under platsvalsprocessens gång kommer var och en av de berörda kommunerna att tvingas till ett antal ställningstaganden om sin medverkan i processen. Vid varje sådant beslutstillfälle uppkommer frågor om behovet av underlag för kommunens beslut och om formerna för en demokratisk förankring av besluten. finner att den bör gå vidare i processen måste ställning tas till vilka villkor som bör ställas för fortsatt medverkan och hur kommunen bör organisera sitt arbete. Här skall göras ett försök att redovisa de viktigaste besluts- tillfällena och deras innebörd för kommunen. När det gäller de tidigare stadierna i platsvalsprocessen finns det redan vissa erfarenheter av hur kommuner faktiskt har agerat (se avsnitt 12– 17). När det gäller de senare stadierna blir beskrivningen mer hypotetisk. Det första beslutstillfället är när fråga uppkommer om att låta SKB genomföra en förstudie inom kommunen. Antingen initiativet har kommit från SKB eller från kommunen själv kan man utgå från att det inom kommunen på detta stadium finns relativt begränsade kunskaper om slutförvaring av kärnavfall och om vad en lokalisering av ett djupförvar kan medföra. En förstudie baseras i princip på befintligt underlag och kräver inga borrningar eller mer omfattande arbeten. Något formellt tillstånd från kommunen för SKB att genomföra en förstudie behövs inte. har dock flera av de berörda kommunerna träffat avtal med SKB. I dessa avtal regleras frågor om bl.a. inriktning och omfattning av förstudien, kostnader och former för samverkan mellan kommunen och SKB. Avtalen har godkänts av kommunfullmäktige. Däremot har valt att inte träffa avtal med SKB och att inte behandla frågan i fullmäktige. Inte heller har träffat avtal med SKB, men förstudiefrågan har varit föremål för en mycket omfattande politisk beredning i kommunen. Nästa beslutssteg är när SKB har redovisat sin förstudie i en preliminär version, som remitteras till kommunen. Då uppkommer frågan om formen för granskning av förstudien. I flera fall har kommunen anlitat utomstående expertis för en oberoende gransk- ning. Denna granskning kan leda till krav på att SKB kompletterar sitt underlag. Om en förstudie har resulterat i att det finns förutsättningar för ett djupförvar inom kommunen uppkommer frågan om SKB bör ges möjlighet till fortsatt arbete. Vad det är fråga om i detta skede är om kommunen önskar att förstudien skall finnas med bland dem som kommer att läggas till grund för valet av minst två platser för platsundersökningar. I de två kommuner där SKB har genomfört förstudier, dvs. och , var det från början en förutsättning att studierna skulle följas av kommunala folkomröstningar. Sådana kom också att hållas. Den fråga som ställdes i båda kommunerna var om SKB skulle få fortsätta sitt arbete. Vid omröstningarna blev det övervikt för nejsidan. Inom de två kommunernas politiska organ har folkomröstningsresultatet betraktats som bindande. I de återstående förstudiekommunerna är det alltjämt en öppen fråga om och i så fall hur kommunen skall ta ställning till frågan om en eventuell fortsättning av SKB:s arbete sedan resultatet av förstudierna har redovisats. Det finns inget krav på ett ställ- ningstagande från kommunen på detta stadium. Nästa beslutssteg inträffar när SKB på grundval av förstudie- arbetet vill genomföra platsundersökningar på minst två platser. För de berörda kommunerna innebär detta ett betydelsefullt steg, eftersom en platsundersökning innebär en hög sannolikhet för att den valda platsen också kommer att visa sig lämplig för ett djupförvar. från kommunens synpunkt kan ett beslut om att medge en platsundersökning te sig problematiskt särskilt om den tekniska metod som SKB avser att använda, nämligen KBS-3-metoden, ännu inte är godkänd av myndigheterna och regeringen. Den formella processen börjar ju först när SKB har bestämt sig för en viss plats och inleder ett MKB-förfarande enligt 6 kap. med sikte på att ansöka om tillstånd för en detaljundersökning. Det kan alltså uppstå ett "glapp" i tiden mellan kommunens ställningstagande till en platsundersökning och pröv- ningen av den tekniska metoden för ett djupförvar. SKB:s förslag i FUD-program 98 om att myndigheterna och regeringen redan på ett tidigt stadium skall ta ställning i metodvalsfrågan (se avsnitt 7.3) kan ses som ett försök att överbrygga ett sådant glapp. Liknande förslag har förts fram från kommunalt håll. Eftersom en platsundersökning innebär en betydande fysisk aktivitet med borrningar m.m. behövs det sannolikt ett avtal mellan kommunen och SKB som reglerar parternas rättigheter och Det kan också bli nödvändigt med bygglov eller änd- ringar i detaljplanen som kräver politiska beslut inom kommunen. Underlaget för kommunens ställningstagande blir i första hand förstudien och de kompletteringar av den som SKB kan ha gjort. Därtill kommer det material som enligt uttalanden av regeringen bör redovisas innan SKB påbörjar platsundersökningar (se avsnitt 8.2). Avsikten är att detta material skall möjliggöra en samlad bedömning av säkerhets- och systemfrågorna för slutförvaringen. Dessutom skall kommunerna ges tillgång till hela underlaget för SKB:s platsval. När platsundersökningarna har genomförts och SKB vill göra en detaljundersökning blir det fråga om en prövning enligt bl.a. , innefattande prövning av tillåtlighet och lokalisering enligt 17 kap. balken. Värdkommunen för den planerade verk- samheten har då ställning som remissinstans, i princip med vetorätt (se avsnitt 11.2). Kommunen kommer att som underlag för sitt beslut ha SKB:s ansökan med tillhörande miljökonsekvens- beskrivning. Enligt vad regeringen har uttalat kommer kommunen också att få tillgång till Kärnkraftinspektionens och Strål- skyddsinstitutets granskningsrapporter i det parallella ärendet enligt kärntekniklagen, vilket innebär att säkerhets- och stråskydds- frågorna för ett förvar på den föreslagna platsen kan bedömas. Genom medverkan i MKB-arbetet redan från förstudiestadiet har kommunen haft möjlighet att följa platsvalsprocessen under . Sannolikt har kommunen kunnat bygga upp en betydande sakkunskap på området. Kommunen får därmed goda möjligheter att verka för att SKB i sin ansökan belyser sådana frågor som har betydelse för kommunens ställningstagande i tillståndsärendet. Kommunens möjligheter till påverkan har stärkts genom be- stämmelserna i om formell samrådsskyldighet för sökanden rörande innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen. Om SKB får tillstånd till en detaljundersökning blir det aktuellt med ytterligare ett antal beslutstillfällen i samband med olika etapper av djupförvarets utbyggnad och drift. Det blir då sannolikt enbart fråga om prövning enligt kärntekniklagen av säkerhets- och strålskyddsfrågorna, medan lokaliseringsfrågan betraktas som avgjord genom tillståndet till detaljundersökning enligt . Kommunen är remissinstans även vid tillståndsprövning enligt kärntekniklagen. Dock saknar kommunen vetorätt vid prövning enligt denna lag, till skillnad från vad som gäller vid prövning enligt 17 kap. . Sammanfattningsvis kommer alltså de kommuner som berörs av platsvalsprocessen att ha möjlighet att påverka processen . torde i regel komma att krävas politiska beslut. Huruvida dessa beslut kommer att fattas i den representativa demokratins former eller efter folkomröstning är ännu en öppen fråga. Det kan erinras om att kommunala folkomröstningar är råd- givande. Enligt kommunallagen (1991:900) fattas beslut om att anordna folkomröstning av kommunfullmäktige. Lagen ger utrymme för folkliga initiativ genom bestämmelsen i 5 kap. 23 § om att ärende om folkomröstning får väckas i fullmäktige av av de röstberättigade invånarna i kommunen. Initiativet kan alltså leda till att frågan skall behandlas av kommunfullmäktige. Dock har fullmäktige åtminstone formellt full frihet att avvisa initiativet eller – om folkomröstning anordnas – att fatta beslut i sakfrågan utan hänsyn till folkomröstningens resultat. 11.2Den kommunala vetot och "vetoventilen" Enligt bestämmelserna i 17 kap. om regeringens tillåtlighetsprövning av vissa nya verksamheter får regeringen inte tillåta verksamheten utan att kommunfullmäktige har tillstyrkt det. Motsvarande bestämmelse fanns tidigare i 4 kap. naturresurslagen. Detta kommunala veto är ovillkorligt utom för vissa särskilt angivna fall, bl.a. sådana anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt kärntekniklagen och som avser mellanlagring eller slutlig förvaring av kärnämne eller kärnavfall. Möjligheten för regeringen att genombryta det kommunala vetot för sådana anläggningar, den s.k. vetoventilen, innebär följande. Regeringen får lämna tillstånd även om kommunfullmäktige inte har tillstyrkt det "om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att anläggningen kommer till stånd". Detta undantag från huvudregeln gäller emellertid inte om en lämplig plats anvisats för anläggningen inom en annan kommun som kan antas godta en placering där. Undantaget gäller inte heller om det visserligen saknas en anvisad lämplig plats i en förmodat villig kommun men det ändå finns någon annan plats i landet som bedöms vara lämpligare än den som ansökan avser. Motivet för vetoventilen är att det finns några slag av anläggningar som måste kunna lokaliseras inom landet. Till denna kategori hör ett slutförvar för kärnavfall med hänsyn till principen om nationellt ansvarstagande för detta avfall. När vetoventilen infördes i 4 kap. naturresurslagen betonade man att den borde användas ytterst restriktivt (prop. 1989/90:126 s. 17). Det normala borde vara att kommunen och sökanden kom fram till samförståndslösningar så att varken vetorätten eller vetoventilen behövde utnyttjas. har den kommunala vetorätten mot industrietableringar utnyttjats endast i ett fåtal fall. Regeringen har inte i något av dessa fall tillgripit vetoventilen. En närmare redogörelse för den kommunala vetorätten och vetoventilen finns i rapporten och beslut (SOU 1997:180). Det kan konstateras att reglerna för vetoventilen har utformats så att denna i praktiken endast med stor svårighet kan användas för att genombryta ett kommunalt veto. Den utväg som i första hand anvisas, nämligen att det finns en alternativ lokalisering i en annan kommun som godtar lokaliseringen, innebär att den första kommunens veto respekteras. Frågan om lokalisering till den andra kommunen får då behandlas som ett nytt tillståndsärende. Om det saknas ett lokaliseringsalternativ i en villig kommun måste regeringen ta ställning till om det finns någon annan plats som är lämpligare än den som ansökan avsåg. Om så bedöms vara fallet får sökanden uppmanas att göra en ny ansökan för denna plats. Bestämmelserna om den kommunala vetorätten blir givetvis tillämpliga också i det nya tillståndsärendet. Endast om regeringen bedömer att det inom landet saknas en lämpligare plats än den som den ursprungliga ansökan avsåg kan regeringen driva igenom en lokalisering på denna plats. Att tillämpa vetoventilen i ett ärende som gäller lokalisering av ett slutförvar skulle alltså innebära stora svårigheter. Särskilt kan pekas på att det skulle kunna bli nödvändigt att pröva ett antal alternativa lokaliseringar innan ett kommunalt veto fick genom- brytas. Mot bakgrund av de höga krav som måste ställas på underlaget för prövningen av ett slutförvar är det uppenbart att en sådan procedur skulle bli betungande och tidskrävande för både sökanden och andra berörda. Det finns givetvis också andra skäl för att undvika att lägga ett slutförvar i en kommun som har motsatt sig lokaliseringen och där kommuninvånarna kan antas vara starkt negativa. För SKB har en frivillig medverkan från de berörda kommunerna varit en självklar utgångspunkt för arbetet med platsvalet. Det är sannolikt att SKB inte skulle fullfölja en ansökan mot värdkommunens uttalade vilja. Det kan tilläggas att möjligheterna att genombryta ett kommunalt veto inte gäller för alla kärntekniska anläggningar utan enbart för mellanlager och slutförvar. Det är oklart huruvida den planerade inkapslingsanläggningen för använt bränsle skall anses som ett sådant lager eller förvar. Om den i stället ses som en anläggning för bearbetning av kärnämne skulle den kommunala vetorätten gälla oinskränkt vid regeringens prövning enligt 17 kap. . 11.3Kommunala synpunkter på beslutsordningen Enligt kommunernas uppfattning innebar den ordning som gällde fram att den berörda kommunen skulle få ta ställning till frågan om lokaliseringstillstånd enligt 4 kap. naturresurslagen vid två tillfällen, dels inför beslutet om en detaljundersökning och dels inför beslutet om utbyggnad till ett djupförvar. Vid det första tillfället skulle vetorätten gälla oinskränkt eftersom det då inte var fråga om att uppföra en anläggning för mellanlagring eller slutlig förvaring. Regeringens uttalande i beslutet om att en detaljundersökning utgör ett led i uppförandet av en kärnteknisk anläggning avsedd för slutförvaring har emellertid tolkats så att den enda lokaliseringsprövningen kommer att göras på grundval av SKB:s kommande ansökan om en sådan undersökning. På kommunalt håll menar man att uttalandet kan leda till att det kommunala inflytandet begränsas. Detta gäller i synnerhet som regeringen vid det enda prövningstillfället skulle ha möjlighet att utnyttja vetoventilen, eftersom detaljundersökningen jämställs med uppförandet av en anläggning för slutförvaring. Dessa farhågor kom till uttryck bl.a. vid en uppvaktning för den dåvarande miljöministern av företrädare för förstudiekommunerna. Det framfördes då att de kommuner som frivilligt engagerat sig i arbetet med frågan om ett slutförvar förutsätter att de kommer att ges möjlighet att ta ställning till lokaliseringsfrågan både inför en detaljundersökning och senare när en anläggning för slutförvaring skall uppföras. Det betecknades som en avgörande trovärdighetsfråga att ställningstagandet till uppförande av anläggningen skulle kunna grundas på resultatet av den genomförda detaljundersökningen. Vidare påpekade kommunföreträdarna att tyngdpunkten i lokaliseringsprocessen för kommunernas del skulle komma att läggas redan på ställningstagandet till platsundersökningar ifall kommunerna ges möjlighet att delta i prövningen av lo- kaliseringsfrågan vid endast ett senare tillfälle, nämligen inför detaljundersökningen. Miljöministern besvarade uppvaktningen med ett brev. Brevet innehöll huvudsakligen en redogörelse för då gällande lagregler och regeringens tidigare uttalanden om plats- valsprocessen. Frågan om ett eller två prövningstillfällen för lokaliseringsfrågan kommenterades inte. miljöministern att kommunfullmäktiges vetorätt inte påverkas av om kommunen har medverkat i någon av SKB:s platsvalstudier. Av brevet framgick också att regeringen inte betraktade användning av vetoventilen som en framkomlig väg för att bryta ett kommunalt motstånd mot förläggning av ett slutförvar. Miljöministern ansåg att inget hindrar att mellanlagringen fortsätter om det inte skulle finnas någon kommun som vill ta hand om avfallet. "Det finns gott om tid för att hitta både plats och metod för slutförvaret." Som framgått ställer det stora krav på en kommun att delta i platsvalsprocessen. Det behövs resurser såväl för att följa, komplettera och granska SKB:s arbete som för att lämna informa- tion till kommuninvånarna och skapa den nödvändiga politiska förankringen för kommunens beslut. Särskilt för mindre kommuner med begränsade ekonomiska och personella resurser kan detta bli ett problem. När förstudiearbetet inleddes i och fanns ingen möjlighet för kommunerna att få ekonomiskt stöd från staten. Kommunerna lät därför till en början kostnaderna för sin verk- samhet täckas av SKB. uppdrog emellertid regeringen åt att på begäran av kommun i vilken SKB genomför eller genomfört förstudier betala högst per kalenderår från Kärnavfallsfonden "för kostnader som möjliggör för kommun att följa och bedöma samt lämna information i frågor som rör slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall". Som tidigare nämnts (avsnitt 4.3) har detta bidragssystem reglerats i författning genom ett tillägg till finansieringslagen. Där stadgas nu att medel i Kärnavfallsfonden skall täcka kostnader som bl.a. kommunerna har för information till allmänheten i frågor om hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. att stadgandet omfattar även kommunernas kostnader för att följa och bedöma frågor om slutförvaring i den mån kostnaderna är nödvändiga för att informationen skall kunna lämnas (prop.1995/96:83 s. 32). Vidare framgår att avsikten inte är att enskilda personer eller organisationer skall kunna erhålla medel för att informera om kärnavfallsfrågor. I förordningen (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. föreskrivs nu att Statens kärn- kraftinspektion får bestämma ersättning till högst per kommun och kalenderår i kommuner där undersökningar pågår eller har pågått som avser lokalisering av slutförvar. Medlen skall utbetalas till de berörda länsstyrelserna. Kärnkraftinspektionen har beslutat om rutiner m.m. i samband med ersättningarna. I beslutet anges hur ansökningar om ersättning skall utformas. Som villkor för ersätt- ning gäller bl.a. att en årlig verksamhetsberättelse skall upprättas över använda medel och att medelsanvändningen skall redovisas till efter granskning och verifiering av kommunens revisorer. I beslutet framhålls att medelsanvändningen skall ske enligt gängse principer och praxis som tillämpas i den kommunala förvaltningen i övrigt. I Kärnkraftinspektionens beslut understryks att det är kom- munens ansvar att se till att den information som lämnas till allmänheten är bred och allsidig och att olika parter får komma till tals. Vidare påpekas att ersättning inte kan utgå för en eventuell folkomröstning, eftersom kostnader för kommunalt beslutsfattande bör stanna hos kommunen. Efter tillkomsten av bidragssystemet har förstudiekommunerna fått ersättning från Kärnavfallsfonden via länsstyrelserna för huvuddelen av sina gransknings- och informationskostnader. Utbetalningarna från fonden har uppgått till ca , ca , ca och ca . I dessa belopp ingår även särskilda medel för kostnader i samband med behandlingen av frågan om en inkapslingsanläggning i (se avsnitt 16.2). Förutom det ekonomiska stödet från Kärnavfallsfonden lämnar staten stöd i form av medverkan från länsstyrelsernas och de berörda centrala myndigheternas sida i kommunernas arbete. Kärnkraftinspektionen och har således medverkat både i MKB-arbetet och i ett stort antal informa- tionsmöten inom de berörda kommunerna. KASAM:s och Nationelle samordnarens verksamhet utgör också ett stöd för kommunerna. kommun i är en på många sätt typisk norrländsk inlands- och glesbygdskommun. Den gränsar i väster mot och bildar som en långsmal rektangel kring övre dalgång. Ytan är och antalet invånare uppgår till ca 7 600. Kommunen utgörs av två relativt väl avgränsade delar. Den västra delen ligger i fjällkedjan, med och som viktigaste orter. Här bor ca 2 000 av kommunens invånare. Huvud- näring är turism. Den östra delen är sjö- och myrrikt skogsland. Här finns tvillingsamhällena , som utgör kommunens centrum med nära hälften av dess befolkning. I denna del av kommunen finns viss tillverkningsindustri (spånskivor, delar till skogsmaskiner m.m.). Inom kommunen finns ett antal vattenkraftverk. Utbyggnaden nådde sin höjdpunkt . Det senaste kraftverket togs 1994. Därmed är i huvudsak all vattenkraft inom kommunen exploaterad. De traditionella näringarna, dvs. jord- och skogsbruk, här länge varit på tillbakagång. Den offentliga sektorn svarar för en dryg tredjedel av det totala antalet sysselsatta. Kommunen är den dominerande arbetsgivaren, och nästan alla andra större arbets- givare är knutna till offentliga intressen. Befolkningen minskar och arbetsmarknaden krymper, vilket skapar problem för den kommunala ekonomin. statliga transfereringar är stort. Ingen av de nuvarande närings- grenarna bedöms ha större möjligheter till expansion, med möjligt undantag för turismen i kommunens västra del. Kommunen har relativt goda kommunikationer. från till Mo i går genom hela kommunen längs . ligger vid , och via till finns järnvägsförbindelse till både och . Vid ca 3 mil från centralorten finns en flygplats med reguljär trafik till . Socialdemokraterna är det största partiet i kommunen, dock utan egen majoritet. –1994, då beslutet om en förstudie fattades, var fördelningen av de 41 mandaten i kommun- fullmäktige följande: s 16, kds 6, m 6, c 5, fp 5, mp 2 och nyd 1. Det fanns alltså en klar borgerlig majoritet. Vid kärnkraftsomröstningen hade motståndet mot kärnkraften varit exceptionellt starkt i . Nejsidan fick av rösterna, vilket var mer än rösterna för linje 1 och 2 sammantagna. För hela landet fick nejsidan . 12.2Beslutet om en förstudie Som tidigare nämnts (avsnitt 8.1) skickade SKB ett brev till samtliga kommuner i med allmän information om SKB:s verksamhet och om det planerade arbetet med lokalisering av ett djupförvar. Brevet väckte intresse hos kommun- ledningen i , närmast med hänsyn till möjligheterna att bryta den negativa utvecklingen av sysselsättning och näringsliv inom kommunen. SKB gavs tillfälle att lämna muntlig information till kommunstyrelsens arbetsutskott. Därefter beslöt kommunstyrelsen att genomföra en studieresa till SKB:s anläggningar i Forsmark och .