sou · GNB3121 · 2000-01-01 00:00:00 — I både och i har bilden av två eliter mejslats fram; en elit sprungen ur folkrörelserna, särskilt den socialdemokratiska arbetar- rörelsen, och en mer traditionell borgerligt präglad näringslivs- och ämbetsmannaelit. I det föregående kapitlet ställdes därför också frå- gan om avkorporativiseringen leder till att vi får en mer traditionell elit även i . Slutsatsen skulle vara giltig om förskjutningen också motsvaras av en snedfördelning avseende vem som dominerar de mer informella kanalerna. Hur det förhåller sig med den saken återstår att undersöka. För att besvara frågor om makt och inflytande behöver vi noggrant studera den nya informella politiken. Vad vet vi då om de centrala utomparlamentariska aktörernas poli- tiska agerande och i synnerhet deras agerande i form av lobbying, mediakontakter och opinionsbildning? Som vanligt finns det en benägenhet att dra generella slutsatser på grundval av enskilda, ofta särskilt uppmärksammade och lyckosamma, aktioner. Helt utan sys- tematiska kunskaper är vi förvisso inte. Typiskt för den befintliga NÄRINGSLIV, FOLKRÖRELSER OCH POLITISK MAKT forskningen är emellertid att den försummat aktörerna själva. Den har i stället främst utgått från de politiska institutioner, de offentliga maktorgan, som varit föremål för företagens och organisationernas intresse.71 De återkommande undersökningarna av ledamöter hör hemma i denna kategori. Huvudintrycket av dessa är att riksdagsleda- möterna åtminstone haft en relativt omfattande men också ganska stabil kontaktverksamhet med organisationsvärlden (se Tabell 3.1). Med undantag , som tycks uppvisa en tillfällig svacka, så har åtminstone hälften av de folkvalda regelbundet kontak- ter med såväl arbetsmarknadens organisationer som med någon av de övriga organisationerna. Våra parlamentariker lever förvisso inte, som man kanske kunde förledas att tro, i en ständig närhet till de stora starka svenska intresseorganisationerna. Men med tanke på att tabellen visar förhållandena för samtliga ledamöter är det ändå noterbart att drygt en tredjedel säger sig ha regelbundna kon- takter med LO och en fjärdedel med olika företagarorganisationer. Men även om vi inte ser någon dramatisk uppgång för lobbyverksam- het i form av organisationskontakter kan noteras att det för några få organisationer finns en klart stigande trend, nämligen för SAF och övriga företagarorganisationer. Näringslivet tycks trots allt ha fått ett något ökat tillträde till parlamentarikerna. Med samma slags institutionella perspektiv kartlade Maktutred- ningen i detalj departementens kontaktmönster, vilket bland annat innefattade kontakter med de organiserade intressena och näringslivet.72 Huvudresultatet var att departementen och dess tjänstemän () främst har kontakt med tjänstemän från statliga myndigheter och andra departement. Kontakten med all- mänheten tar också stor plats för , liksom med orga- nisationerna och media. Departementen har däremot inte alls lika mycket kontakt med företag, kommuner och landsting, samt de poli- tiska partierna. Bilden var i viss mån annorlunda om vi enbart ser till departementens politiska ledning, statsråden. Något tillspetsat kan man säga att statsråden prioriterar kontakter med olika större väljar- grupper. I topp ligger således allmänheten och media. Det senare kan ju uppfattas som ett indirekt sätt att möta väljarna. Därefter kommer kontakterna med partier och organisationer. Ett nästan genomgående drag är också att statsråden har mycket mera omvärldskontakter än den genomsnittlige departementstjänstemannen. Undantaget är här kontakterna med tjänstemän från andra departement och från statliga myndigheter. studie medger även jämförelser mellan depar- NÄRINGSLIV, FOLKRÖRELSER OCH POLITISK MAKT Andel riksdagsledamöter med regelbunden* kontakt med olika organisationsföreträdare (%) Någon av de övriga org. * Med regelbunden kontakt avses svaren minst en gång och en eller . Kommentar: Tabellen bygger på de riksdagsenkäter som genomförts med samtliga riksdagsledamöter , 1988, 1994 respektive 1998 av , och vid , uni- versitet (1988:65; 1996:254; Esaias- son m.fl. 1995; 1999). Det visar sig bland annat att organisationerna relativt sett har starkast ställning i jordbruks-, arbetsmarknads- och kommunika- tionsdepartementet. Företagen däremot spelar störst roll för indu- stri-, miljö och energi-, samt . Om vi enbart begränsar oss till de kontakter som främst intresse- rar oss framträder följande bild (skalan är konstruerad så att värdet 100 motsvarar dagliga kontakter): NÄRINGSLIV, FOLKRÖRELSER OCH POLITISK MAKT Departementens kontakter med vissa aktörer (Uppgifterna hämtade från : Maktens Nätverk.) Den genomsnittlige departementstjänstemannen har ganska mycket kontakt med både allmänheten, organisationer, media och företag. Om allmänheten knackar på dörren , så handlar det ungefär om för media och organisationer och för företagen. Ett statsråd är ännu mer upptagen med kontakter med omvärlden. I grova drag handlar det om en fördubbling jämfört med departementet i gemen. Mönstret är annars ungefär detsamma även om man på marginalen kan registrera en viss förskjutning mel- lan typen av aktörer: statsråden är mer utsatta för (eller utnyttjar) medias bevakning. En likartad undersökning av den politiska elitens kontaktmönster genomfördes . I fokus stod politiker och tjänstemän på såväl nationell som lokal nivå. Intresset riktades i för- sta hand mot de kontakter som tas inom och mellan dessa båda grup- per, men studien ger även viss information om de externa kontak- terna. Huvudresultatet härvidlag illustreras i nedanstående figur (ska- lan är konstruerad så att värdet 200 motsvarar daglig kontakt medan ungefär 40 står för kontakt): NÄRINGSLIV, FOLKRÖRELSER OCH POLITISK MAKT Politikers och tjänstemäns externa kontakter (Uppgifterna hämtade från mfl. Data insamlades 1990/91.) Mönstret är tydligt. Politikerna, särskilt på lokal nivå, lever nära all- mänheten och möter ofta även media. Det framgår också att de lokala tjänstemännen omger sig med ett tätare nätverk än de nationella. Intressant att notera är också att företagen spelar en relativt sett större roll för ämbetsverken, särskilt affärsverken, än för övriga maktcentra. Den generella slutsats som i övrigt dras från denna elitundersök- ning är att statssekreterarna tycks vara det politiska systemets nav. Delar man upp på olika externa aktörer verkar företagen mest rikta sig till verkens och affärsverkens tjänstemän, intresseorganisatio- nerna fokusera på kommunpolitiker och statssekreterare medan medborgarna kontaktar de politiska representanterna och då i första hand kommuners politiska ledningar.73 I den mån man kan uttala sig om förändring utifrån de här studierna, de flesta uttalar sig om en enda tidpunkt, tycks ändå ut- vecklingen gå mot fler och tätare kontakter. Detta får visst stöd ock- så i de delstudier som genomförts inom ramen för vårt eget projekt. Flera av rapporter handlar om att kartlägga lob- NÄRINGSLIV, FOLKRÖRELSER OCH POLITISK MAKT bying och informell politisk påverkan med hjälp av lättillgängligt material som finns arkiverat hos berörda offentliga myndigheter. I några av studierna har man fokuserat på skrivelser riktade till depar- tement, utskott och kommittéer. En undersökning gäller skrivelser ställda till utskott och departement inom sektorerna kommunika- tion, arbetsmarknad, respektive jordbruk under de senaste tre årtion- dena. Huvudresultatet är att antalet skrivelser har ökat markant men att det inte nödvändigtvis beror på att lobbyverksamheten skulle ha ersatt korporativa överläggningar. Det är snarare ärendemängden som ökat vilket i sin tur givit upphov till fler skrivelser. I den mån skrivelser ska ses som en kanal för inflytande och påverkan återspeg- lar också undersökningen de traditionella intressemönstren. Flera splittrade intressen är aktiva inom kommunikationsområdet, arbets- marknadsområdet präglas av två balanserande intressen och jord- brukssektorn domineras av producentintresset. har dessa utmanats av andra och nya intressen och författaren dristar sig till att tro att nya intressen genom utövandet av lobbying vinner terräng på bekostnad av de gamla.74 I en specialstudie av arbetslöshetsförsäkringens förändring under- söktes på samma sätt i vad mån lobbyverksamhet i allmänhet och i synnerhet från de stora arbetsmarknadsorganisationerna ökade gen- temot kommitté, utskott och departement om man jämförde KAS- reformen 1974 med reformen 1994. Den alldeles tydliga slutsatsen är att om man undersöker lobbying genom att mäta mängden skrivelser så har lobbyverksamheten ökat . Och det är också klart att LO och TCO då har bidragit till ökningen av informell påverkan. Man har också agerat i allians med varandra. tycks däremot inte alls ha varit involverad enligt den här undersök- ningen, ett resultat som inte verkar rimligt med tanke på vad vi redan vet om organisationens agerande och intresse i just dessa frågor.75 Det sista antyder ett av problemen med den här typen av mätningar, att skrivelser ofrånkomligen är ett trubbigt instrument för att mäta informell påverkan. Det är inte formella inlagor vi i första hand tän- ker på när vi talar om lobbying. Speciellt arbetsmarknadens och näringslivets stora och dominerande organisationer har många andra mer informella vägar att gå och personliga kontaktnät att utnyttja. Så även om vi kan dra slutsatsen att skrivelsemängden ökat och också att de stora fackliga organisationerna ökat sin verksamhet härvidlag så är det inte alldeles säkert att vi därmed uttalat oss om en tillta- gande lobbying. Ett alternativ eller komplement till den här typen av översikter är då i stället att studera några få fall mer i detalj eller att ställa mer ingå- NÄRINGSLIV, FOLKRÖRELSER OCH POLITISK MAKT ende frågor till ett mindre antal offentliga företrädare. I studien av arbetslöshetsförsäkringen kompletteras kvantitativa data med några intervjuer som ger ytterligare stöd till idén om en ökad lobbyaktivitet och opinionsbildning . Också i en studie av trafiknätverkens påverkansförsök där trafikutskottets ledamöter intervjuats ges visst stöd till tanken om en ökande lobbyverksamhet.76 I ett flertal andra fallstudier beskrivs hur organisationer, företag och till och med kom- muner på egen hand eller med hjälp av lobbyföretag söker vinna beslutsfattarnas öra.77 Här är då i stället problemet att vi inget kan säga om omfattningen eller utvecklingen . Risken är att vi drar slutsatser om det generella utifrån data om det specifika. Om vi kompletterar studier av organisationers agerande med att också se på vad vi vet om medborgarnas deltagande upptäcker vi att de slutsatser som en gång drog om ökad medbor- garaktivitet faktiskt inte riktigt håller streck. När efter undersökning upprepade frå- gorna visade det sig visserligen att medborgaren är mer aktiv vad gäl- ler enkla deltagandeformer som att skriva under namninsamlingar och bojkotta varor. Men deltagande i form av kontakter med politi- ker, tjänstemän, organisationer och media har stagnerat och i några fall också gått tillbaka.78 egen huvudsynpunkt om utvecklingen av medborgarnas politiska aktivitet är att deltagandet via de representativa kanalerna stagnerar och till och med minskar. Men deras data pekar således på att också den enskildes lobbyverk- samhet, om inte minskar så, åtminstone upphört att öka i omfatt- ning. Utgångspunkten för merparten av den tidigare forskningen har alltså varit den offentliga maktens institutioner. Med hjälp av dessa analyser kan vi uttala oss om det korstryck av skilda påverkansförsök som den offentliga makten ständigt blir utsatt för. Men som vi sett har det hitintills i stort sett saknats systematiska data som fokuserat på de organiserade intressenas agerande. Det finns här skäl att upp- märksamma en på norsk och dansk botten genomförd longi- tudinell studie av alla riksorganisationers påverkan, som har denna mer systematiska ansats. Den ger stöd åt tanken att korporativistiska arrangemang fått ge vika för mer informellt agerande från organisa- tionernas sida. I likhet med vad som hänt i har deltagande i myndigheter, kommittéer och andra offentliga organ avtagit. Samti- digt har kontakterna med parlamentariker och förvaltning ökat signi- fikant. Det tycks dock vara så att det framför allt är de stora traditio- nella organisationerna, de som representerar arbete och kapital, som kompenserat sina förlorade positioner i korporativa organ.79 NÄRINGSLIV, FOLKRÖRELSER OCH POLITISK MAKT Vår egen undersökning har en likartad uppläggning även om vi ännu saknar data . Vi riktar med andra ord intresset mot aktö- rerna själva och deras val av strategier för att påverka politiskt beslutsfattande. Inom projektets ram, men delvis i andra samman- hang, har vi försökt ringa in de stora organisationernas och de nya lobbykonsulternas arbete. Det senare återkommer vi till i nästa kapi- tel. Undersökningen i det här kapitlet är ett bidrag till mer systema- tisk generell kunskap om partsintressenas agerande och utgår från de riktigt stora medborgarsammanslutningarnas, företagens och intres- seorganisationernas egna uppfattningar om hur de kontaktar de offentliga företrädarna och media. Däremot underlåter vi här att stu- dera medborgarnas informella påverkan. Det är eliterna, företrädarna för storföretag och organisationer, som står i centrum. Syftet är således att klargöra hur de mest centrala utomparlamen- tariska aktörerna utformar sitt politiska agerande. Vår analys grundar sig på två i det närmaste identiska enkäter riktade till 500 största företag och ungefär 1 200 av de större organisationerna. Enkäterna skickades ut och vi fick in svar från av företagen och av organisa- tionerna.80 Företagens och organisationernas sam- hällskontakter Hur gör då storföretagen och organisationerna för att försöka påverka det offentliga beslutsfattandet på ett sätt som inte är institu- tionaliserat i form av exempelvis korporativa arrangemang? Vårt sätt att försöka komma åt detta är att i två enkäter ställa frågor om hur dessa olika aktörer ordnar sina samhällskontakter. I ett första steg handlar det om att ange vad för slags politiskt deltagande dessa sam- hällskontakter utgör. Här har vi redan urskiljt fyra olika typer av icke institutionaliserat politiskt deltagande: direkta aktioner, lobbying, opinionsbildning samt mediakontakter. Vår avsikt med att fråga om aktörernas samhällskontakter är att vi med hjälp av det kan ringa in de tre . Även om ett och annat storföretag eller någon av de här stora organisationerna skulle kunna tänkas nyttja någon form av direkt aktion (exempelvis ) har vi här gjort bedömningen att det trots allt förekommer så sällan att den inte skulle ge några utslag i en enkät av just det här slaget. För att undersöka aktionspo- litik på ett fruktbart sätt behövs helt andra tillvägagångssätt.81 Det kan således grovt sett röra sig om tre olika slag av icke-insti- NÄRINGSLIV, FOLKRÖRELSER OCH POLITISK MAKT tutionaliserat deltagande som vi ställer frågor om. Organisationer och företag kan etablera något slags direkt kontakt med de offentliga företrädarna, vilket i frågebatteriet formuleras som att Vi kontaktar själva. Det motsvarar vad vi vill benämna lobbying. Aktörerna kan också direkt och på egen hand, genom att medverka i media eller på konferenser eller dylikt, delta i offentlig debatt. Detta är i vår ter- minologi det samma som opinionsbildning. De kan också mer indi- rekt skapa ett tryck mot beslutsfattarna eller indirekt söka skapa opi- nion genom att ta kontakt med mediaföreträdare, vad vi här kallar för mediakontakter. Frågan formuleras här: Vi kontaktar media för att genom deras uppmärksamhet få vår sak belyst. Utöver detta kan man också tänka sig att dessa olika typer av påverkansförsök sker med hjälp av konsulter. Dessa kan bidra med professionell hjälp inom vart och ett av dessa påverkansområden. De kan bistå med att ta kon- takter med politiker, tjänstemän och media, eller bidra med debattun- derlag och information till såväl påtryckare som offentliga företrä- dare. Eftersom dessa kommit att bli en mycket omdebatterad förete- else ställer vi också konkreta frågor om dessa konsulters del i företagens och organisationernas politiska deltagande.82 För de svenska storföretagen ser bilden ut på följande sätt: gång/mån(N) Det vanligaste sättet att försöka påverka är att man själv kontaktar en offentlig beslutsfattare. Nästan alla storföretag uppger att det har skett åtminstone . Det är också relativt vanligt att storfö- retagen kontaktar media eller själva deltar i samhällsdebatten, medan mindre än hälften av storföretagen uppger att de har anli- tat en konsult. Om vi dristar oss till att översätta svarsalternativen aldrig, enstaka gång, , och i måna- den till absoluta tal – 0, 1, 2, 5 och – kan vi också NÄRINGSLIV, FOLKRÖRELSER OCH POLITISK MAKT räkna ut ett medeltal.83 Det visar sig då att storföretagen i genomsnitt tar kontakt med en beslutsfattare , dvs ungefär var- annan månad om man nu räknar bort semesterperioderna. Direkt- kontakten med media och det egna debattdeltagandet förekommer inte alls lika ofta. Det rör sig om 2,7 gånger respektive . Ännu mera sällan anlitas en konsult: I genomsnitt sker det . I korthet betyder det att storföretagens politiska agerande i första hand består av försök till direkt påverkan av de offentliga beslutsfat- tarna. kontaktar man media, och då och då deltar man själv i den offentliga debatten. Det är däremot inte alls särskilt vanligt att man anlitar konsultfirmor. Men vad gäller det senare kanske man ändå bör fundera en vända ytterligare innan slutsatsen definitivt läggs fast. Att kontakta en politisk konsult nästan en gång är måhända inte alls något marginellt. Kanske borde vi i stället betona att denna typ av samhällskontakt är så annorlunda till sin karaktär, att det är förvånande att storföretagen gör detta så pass ofta. Man skulle kunna tänka sig att de olika formerna för politisk påverkan delvis fungerar som varandras alternativ. En sådan hypotes vägledde länge forskningen om medborgarnas individuella politiska deltagande. Den motsatta tesen skulle vara att det råder kumulativ ojämlikhet, att det är en liten grupp av mångsysslande elitmedbor- gare som står för merparten av deltagandet. Frågan undersöktes senast av som fann att det visserligen råder en viss kumulativitet men att dessa samband är relativt svaga. De framhåller i stället att lågt deltagande i ett visst avseende ofta kompenseras av högre deltagande i en annan medborgarroll.84 När det gäller storfö- retagens och organisationernas politiska agerande är den kumulativa ojämlikheten mer markerad. Det kan nämligen konstateras att det finns mycket starka inbördes sammanhang mellan dessa typer av påverkansformer. De fungerar således inte som varandras substitut. De företag som anlitar konsultfirmor ägnar sig även åt de mer vanliga påverkansformerna.85 Som man kunde förvänta spelar företagets storlek stor roll i detta sammanhang. Det handlar om mer än en fördubbling av engage- manget om man jämför de små storföretagen med de riktigt stora (mer än 5 000 anställda). Mätt på detta relativa sätt är effekten större för de mindre vanliga påverkansformerna. Det är således mer än fyra gånger så vanligt bland de riktigt stora storföretagen att man anlitar konsulter. Om vi i stället ser effekten i absoluta tal, förhåller det sig precis tvärtom. En ökning av företagets storlek med säg 1 000 anställda får störst effekt på den egna kontaktverksamheten som då NÄRINGSLIV, FOLKRÖRELSER OCH POLITISK MAKT ökar med knappt en halv gång (lutningen på linjen är 0,46). Motsvarande ökning av företagsstorleken får däremot bara halva den effekten på anlitandet av politiska konsulter (lutningen på den linjen är 0,22). Storlekseffekten mätt i absoluta termer illustreras i följande figur.86 Antalet samhällskontakter beroende på företagets storlek Antal ggr/år Företagsstorlek (anställda i tusental) Organisationernas samhällskontakter följer i allt väsentligt samma mönster. Precis som storföretagen agerar även organisationerna i för- sta hand på egen hand och det vanligaste är att man själva tar kontakt med de offentliga beslutsfattarna. Nästan alla organisationer har tagit en egen kontakt med en beslutsfattare och nästan alla har också kontaktat media respektive deltagit i den offentliga debatten. Det är däremot ovanligt att man anlitar konsul- ter. Det är enbart en tredjedel av organisationerna som har gjort detta. Organisationerna är med ett undantag mer engagerade än storfö- retagen. En närmare jämförelse ger nämligen vid handen att storföre- tagen i något större utsträckning anlitar konsulter. Detta framgår av följande figur: NÄRINGSLIV, FOLKRÖRELSER OCH POLITISK MAKT Företagens och organisationernas samhällskontakter (ggr/år) Det alldeles dominerande sättet att komma till tals med offentliga företrädare är således att själva ta kontakt med dem. Per år handlar det om drygt 6 gånger för organisationerna och knappt 5 gånger för företagen. Därnäst kommer kontakten med media (drygt 4 respek- tive knappt /år), följt av det egna debattdeltagandet (drygt 3 res- pektive knappt /år i medeltal). Att ta kontakt med en informa- tionskonsult, lobbyist eller liknande professionell påtryckare är fortfarande en mycket ovanlig form av agerande. Som tidigare påta- lats kan man emellertid undra vad vi här kan förvänta oss. Att de större organisationerna och storföretagen i genomsnitt anlitar en konsult nästan en gång kan ju betraktas som förvå- nande mycket. Det är dyra tjänster och det är först när något mer komplicerat ska göras som det skulle kunna uppfattas som rimligt att söka hjälp utanför den kompetens som man själva besitter. I vårt urval ingår vitt skilda organisationer vilka vi har grupperat i några olika kategorier: Branschorganisationer, fackföreningar, arbets- givareorganisationer, yrkesorganisationer (yrkessammanslutningar som exempelvis , hantverkarföreningar eller olika läkaresällskap som inte är fackliga organisationer), idéburna och reli- giösa organisationer (med undantag för de politiska partierna), akti- vitetsorganisationer (sport och fritidsorganisationer) samt övriga intresseorganisationer. Att beteckna dem som övriga intresseorgani- sationer betyder inte att de består av en obetydlig restpost. De här organisationerna representerar visserligen en mängd skilda samman- slutningar, men det är tydliga intressen. Och det är då de intresseor- ganisationer som grundar sig på andra intressen än just arbetsplats och yrke. Här samlas man runt de intressen som de olika medborgar- rollerna ger uttryck för, som boende, patient eller som elev; intressen NÄRINGSLIV, FOLKRÖRELSER OCH POLITISK MAKT knutna till ålder eller att man tillhör en minoritet med vissa intressen (alltifrån handikapp till etniskt grundade intressen). Hit har räknats också en del trafikrelaterade organisationer och folkrörelser som exempelvis nykterhetsorganisationerna och Folkets Husrörelsen. En intressant fråga är nu om samma mönster som vi fann vad gäl- ler företagen också framträder för olika typer av organisationer eller om valet av påverkansformer skiljer sig mellan dem på något mer avgörande sätt. I följande tabell återges medelvärden för var och en av de olika typerna av organisationer: Organisationernas samhällskontakter (antal ggr/år) Typ av organisation: Den generella rangordning mellan påverkansformerna råder som vi ser också inom samtliga organisationstyper. Men det står klart att aktivitetsgraden varierar märkbart mellan olika slags orga- nisationer. Det betyder att de organisationstyper som ligger högt vad gäller en kanal också ligger högt på andra och att de som tar få egna kontakter också mer sällan debatterar eller tar kontakter via pro- fessionella lobbyister. Genomgående mest aktiva är exempelvis de traditionella intresseorganisationerna – dessa kontaktar beslutsfat- tare och media samt ger sig in i debatten mer än andra, medan de lig- ger strax efter täten vad gäller kontakter med informationskonsul- terna.