sou · GNB373 · 2000-01-01 00:00:00 — Vidare ger inte dessa rapporter utrymme för den fördjupade analys och bakgrundsbeskrivning, som är nödvändig för beredningen av förslagen. Om Handikappombuds- mannen redovisar sina förslag direkt till det berörda departemen- tet kommer dessa att få större genomslag. Årsrapporterna ger emellertid annan värdefull information som både regering, riksdag, myndigheter, handikapporganisationer och en intresserad allmänhet har nytta av. Dessa rapporter har också, vilket framgår ovan, en förhållandevis stor och intresserad läsekrets. De fyller därmed en viktig funktion, även om det syfte som formulerades i propositionen inte tillgodoses. bör därför ge ut en rapport som ger viktiga upplysningar om ombudsmannens arbete och om "läget i landet" på handikappområdet. För att ge rapporten en mer formell status skall den lämnas till regeringen men dess målgrupp är egentligen var och en som är verksam inom handikappområdet. bör därför de avsnitt som mer exklusivt vänder sig till regeringen tas bort. De hör hemma i årsredovisningarna och i de förslag som i särskild ordning lämnas till regeringen. Rapporten skall ses som en del i informations- och upplysningsverksamheten och ha en sådan särställning att den regleras i den nya lagen om . Utgångspunkten för bör vara de uppgifter för ombudsmannen som anges i den föreslagna lagen. skyldighet att lämna en års- rapport skall också framgå av denna lag, liksom målgrupp och syfte. Ett viktigt område som alltid bör redovisas är vilket ge- nomslag fått i . I övrigt ankommer det på ombudsmannen att avgöra vad som skall tas upp i rapporten och hur den närmare skall utformas. 0LWW I|UVODJ: skall inte representera regeringen i internationella sammanhang. Detta står i strid med ombudsmannarollen. Internationella kontakter är dock viktiga för ombudsmannen och skall därför ges stor betydelse i arbetet I avsnitt 5.7 gör jag en redovisning av internationella arbete. Jag redovisar också synpunkter från regeringstjänstemän beträffande vissa avgränsningsfrågor i sam- band med uppdrag inom EU. internationella kontakter är mycket viktiga för det arbete som denne bedriver. Naturligtvis har frågor med anknytning till EU en särskild dignitet eftersom många av de förslag och direktiv som härrör sig från den europe- iska gemenskapen har stor betydelse för politiken i vårt land. Som jag påpekade i avsnitt 5.7 var ännu inte medlem i EU när inrättades. Den starka beto- ningen av EU-frågorna i propositionen och lagen om Handikapp- ombudsmannen bör ses ur detta perspektiv. har dessa frågor på ett annat sätt än vad som gällde 1994 en naturlig anknytning till regeringen. Med detta vill jag inte säga att nu kan bortse ifrån vad som händer inom unionen. Ombudsmannen måste även fortsättningsvis bevaka EU ur ett handikapperspektiv. Formuleringarna i propositionen är dock präglade av situationen 1994 och de förhållanden som rådde när vi stod utanför unionen. Genom att utsågs som representant för i HELIOS´ rådgivande kommitté fick myndigheten både kunskap och kontakter som varit betydelsefulla för det fort- satta arbetet. Även om jag kan konstatera detta, menar jag att en- gagemanget i bör ses som en engångsföreteelse. Jag an- ser inte att i fortsättningen skall till- delas uppgiften att representera regeringen i internationella sam- manhang. Min bedömning utgår i första hand från de principiella invänd- ningar jag har mot att utför represen- tationsuppdrag för regeringens räkning. Jag har i kapitel 7 föresla- git att skall bli mer självständig gen- temot regeringen och utvecklas till en renodlad ombudsman. En sådan institution bör inte representera en regering. Det står helt i strid med de grundläggande förutsättningarna för dess verksam- het, som skall präglas av självständighet och oberoende. Även med de uppgifter och den verksamhet som Handikapp- ombudsmannen har , anser jag att det är mycket tvek- samt att låta denne ingå i regeringsdelegationer. Jag anser inte att det är förenligt med rollen att bevaka och därmed också, om det behövs, kritisera den förda handikappolitiken i vårt land. Med regeringsuppdrag syftar jag inte bara på deltagande i grupper på så kallad hög nivå. Hit räknar jag också olika former av arbets- grupper, vars representanter utses av regeringen. Som framgår av avsnitt 5.7 riktades också kritik från tjänste- män vid mot att en myndighet representerade i grupper på hög nivå. Dessa mer praktiska skäl bör också vägas in i bedömningen. Internationella kontakter är emellertid viktiga för Handikapp- ombudsmannen. Det gäller inte minst att kunna följa den inter- nationella utvecklingen på handikappområdet och ge kunskaper om denna till dem som berörs. Ett exempel på vad jag menar är insatser för att göra antidiskrimi- neringslagstiftningar i andra länder kända i . Efter mina kontakter med representanter för handikapprörelsen och även andra myndigheter har jag förstått att dessa insatser varit en viktig inspirationskälla. Vidare bör upprätt- hålla kontakter med ombudsmän i andra länder. Jag vill därmed slå fast att även i fortsättningen måste värna om det internationella arbetet. Kort- fattat kan det anges i följande fyra punkter: följa utvecklingen inom EU och bevaka de områden som är särskilt viktiga för funktionshindrade,. följa den internationella utvecklingen för att inspirera den svenska handikappolitiken, kontakter med ombudsmän i andra länder, allmänt kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Hur det internationella arbetet skall prioriteras i förhållande till andra insatser är en fråga som måste bedöma. Omfattningen och inriktningen kommer att variera med tiden, beroende på vad som händer både i och internatio- nellt. 0LWW I|UVODJ: utser själv ett råd. Ombudsmannen bestämmer antalet ledamöter i rådet men minst hälften skall ha anknytning till handikapprörelsen. Öv- riga ledamöter skall företräda myndigheter, forskning, nä- ringsliv och andra verksamheter vars uppgifter berör personer med funktionshinder. Detta råd skall bistå med kunskap när det gäller verksamhet och inriktning. De diskussioner som förs i rådet bör gälla vilka problem som möter funktionshindrade i samhället, olika samhällssektorers syn på ombudsmannens arbete, forskningsresultat, internatio- nella erfarenheter med mera. Enligt 5 § lagen (1994:749) om skall denne biträdas av ett särskilt råd. är ordförande i rådet och leder dess verksamhet. Regeringen utser ombudsmannen och rådets övriga ledamöter för en bestämd tid. 7 § förordningen med instruktion för anges att regeringen utser högst femton andra ledamöter (utöver rådets ordförande) i rådet. Jag har haft samtal med sju ledamöter i rådet, för att bilda mig en uppfattning om hur detta fungerar. Det fanns ett entydigt miss- nöje med dess arbete. I sin nuvarande form fyller rådet inte någon större funktion, var den allmänna kommentaren. Sammanträdena har dominerats av diskussioner om de otillräckliga budgetmedlen. Ledamöterna hade delade meningar om det framtida behovet av rådet. Vissa ansåg att det behövs ett organ med en rådgivande funktion och en bred sammansättning. Några ansåg att det kunde finnas behov av en "styrgrupp", som granskar ombudsmannens förvaltning. Rådet har, som framgår ovan, inte fungerat särskilt väl och frågan är om har behov av ett särskilt råd. Min uppfattning är dock att det är värdefullt för Handi- kappombudsmannen att ha en rådgivande grupp knuten till sig. Ett alternativ skulle då kunna vara en mer informell grupp som är uppbyggd utifrån eget kontaktnät. Jag har vägt för- och nackdelar med ett råd som är formellt reglerat i lagstiftningen och försökt att jämföra med informella rådgivande grupper. Min slutsats blir att Handikappombudsman- nen bör ha det förstnämnda. Det finns en fördel med ett råd som har en kontinuitet i både uppgifter och sammansättning. kontinuitet ser jag som extra viktig mot bakgrund av mitt förslag om en självständig ombudsman. Rådet skall inte styra ombuds- mannen men det kan ge viktig vägledning i arbetet. Genom att råd regleras i lag får det också en högre dignitet än en informell grupp. Sådana grupper behövs också. skulle inte kunna klara sitt ar- bete på ett tillfredsställande sätt utan väl utvecklade kontakter med olika samhällsintressenter. Hur dessa grupper skall orga- niseras och vilken sammansättning de skall ha överlåter jag till att bestämma. För att tydligt markera rådets roll i förhållande till ombuds- mannen, bör dess uppgifter framgå i lagen. Likaså sammansätt- ningen av ledamöterna. Huvuduppgiften för råd skall vara att bistå ombudsmannen med viktig kunskap för arbetet. Diskus- sionen i rådet bör gälla vilka problem som möter funktionshind- rade i samhället, olika samhällssektorers syn på ombudsmannens arbete, forskningsresultat, internationella erfarenheter med mera. Jag vill i sammanhanget slå fast att rådet inte skall diskutera budget och andra ekonomiska frågor som gäller Handikappom- budsmannen. utses rådet av regeringen. Jag anser inte att det är förenligt med den självständighet som jag vill ge Handikappombuds- mannen. Även om rådet inte har någon styrande uppgift, innebär det en alltför stor inskränkning i ombudsmannens frihet om dess ledamöter utses av regeringen. Enligt min uppfattning strider det också mot Parisprinciperna, se avsnitt 4.7, att ge regeringen denna uppgift. Rådet skall ha en sammansättning som speglar skilda delar av samhällslivet. Ombudsmannen kan själv bestämma antalet leda- möter i rådet. Jag anser dock att fler ledamöter bör komma från handikapprörelsen.. Minst hälften bör ha anknytning till den. Övriga ledamöter bör representera myndigheter, forsk- ning, näringsliv och andra verksamheter vars uppgifter berör per- soner med funktionshinder. Det innebär att rådet kommer att be- stå av minst åtta ledamöter. Rådsledamöterna skall inte heller vara direkta re- presentanter för sina organisationer. Även om de kommer från bestämda samhällssektorer, är mandatet att sitta i rådet personligt. 8.10Några sammanfattande kommentarer till förslagen Jag har i kap. 8 lagt ett antal förslag, som ger Handikappombuds- mannen både nya förutsättningar för arbetet och nya arbetsupp- gifter. Den principiella förändringen vad avser förutsättningarna är den nya självständiga ställningen i förhållande till regeringen, som jag föreslår. Som en konsekvens av detta skall Handi- kappombudsmannens verksamhet styras genom lag. Jag uteslutet dock inte helt möjligheten för regeringen att tilldela ombudsman- nen uppgifter via regleringsbrev. Den nya lagstiftningen innebär också att jag förtydligar Handi- kappombudsmannens ansvar för handläggningen av enskilda ärenden. De styrdokument som gäller , det vill säga proposi- tionen, lagen och instruktionen. är inte tydliga i denna fråga. Till viss del är de inkonsekventa. Vissa formuleringar i propositionen ger till exempel ombudsmannen uppgiften att ta sig an enskilda ärenden, medan andra mycket kraftigt betonar att denne skall ägna sig åt generell uppföljning och utvärdering. I mitt lagförslag framhålls handläggningen av enskilda ärenden som ett viktigt område. Till en del innebär det en bekräftelse av den praxis som utvecklats hos . Samti- digt vill jag emellertid understryka att dessa ärenden är viktiga för en ombudsman. Jag vill ange tre skäl för detta: enskilda som vill och behöver ha hjälp och råd skall kunna få detta, genom att handlägga anmälningar från enskilda kan också ge- nerella förbättringar genomföras, till gagn för människor med funktionshinder. Myndigheter kan till exempel se över en tidi- gare praxis, som stått i strid med . Privata företag kan göra verksamheter tillgängliga efter påpekanden från , enskilda ärenden ger en fördjupad kunskap hos Handikappom- budsmannen, som inte kan ersättas av enbart utvärderingar och utredningar. Jag räknar med att antalet enskilda ärenden kommer att öka hos ombudsmannen . Lagen (1999:132) om för- bud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktions- hinder leder förmodligen till fler anmälningar som rör arbets- En del av dessa anmälningar kan också bli resurskrävande genom att förhandlingar upptas med fackliga organisationer och arbetsgivare. I några fall leder de förmodligen till processer i Ar- betsdomstolen. Förslaget om att rätten att begära information och kalla till överläggningar även skall omfatta privaträttslig verksamhet kan också resultera i fler anmälningsärenden. Genom mitt förslag att ge sektorsmyndigheterna ett tydligare ansvar – se avsnitt 8.4, är det dock min förhoppning att ökningen skall kunna hållas nere. Det är naturligtvis mycket svårt att uppskatta hur mycket allt detta kommer att påverka mängden ärenden. En grov beräk- ning från min sida säger att resurserna vad gäller handläggningen av enskilda ärenden behöver förstärkas med motsvarande en hel- tidstjänst. Det skulle innebära att ca 3,5 tjänster hos Handi- kappombudsmannen behöver anslås för området . Med min syn på uppgifterna för en mer självständig ombuds- man, är denna utveckling svår att undvika. Den är till och med önskvärd. En följd blir att resurser måste omprioriteras från gene- rella insatser till mer individinriktade. Medel måste även anslås för juridisk konsultation i samband med processer i Arbetsdom- stolen. En annan viktig uppgift för är att peka på brister i lagstiftningen och verka för förändringar i denna. Jag anser inte att ombudsmannen varit framgångsrik på detta om- råde. Med den förändring jag föreslår i avsnitt 8.7 av årsrappor- ternas utformning tror jag arbetet kan effektiviseras. Jag vill här också framhålla att bör minska mäng- den förslag till regeringen och i stället lägga ner mer tid på för- djupning av analys och bakgrundsbeskrivning, när förslagen pre- senteras. I min myndighetsenkät och vid mina sammanträffanden med företrädare för olika myndigheter, framkom en önskan om en ut- vecklad dialog med och mer råd och idéer vad gäller åtgärder på handikappområdet. Mina förslag i avsnitt 8.3 om rollfördelning och gränsdragning mellan och myndigheter samt de tillägg i instruktion och verksförordning som föreslås i avsnitt 8.4 leder sannolikt till fler myndighetskontakter. Praktiken får avgöra hur stora omprioriteringar som behöver göras. Vad som är viktigt är att det finns en beredskap hos Handi- kappombudsmannen att vidta de åtgärder som de nya kraven ställer. 8.11En samordning av ombudsmännens arbete 0LWW I|UVODJ: Ingen sammanslagning bör ske av de tematiska ombudsmännen. Däremot föreslås en geografisk samordning i gemensamma lokaler, vilket skapar ökade möjligheter till sam- arbete i gemensamma frågor. Ombudsmännen kan själva i samverkan ta ställning till om vissa administrativa funktioner kan samordnas. I utredningens uppdrag ingår att kartlägga likheter och olikheter mellan verksamhet och den som be- drivs av andra ombudsmän. I uppdraget ingår även att beskriva om det finns några oklarheter i fördelningen av arbetsuppgifter och ansvarsområden mellan och andra ombudsmän. Jag skall vidare beskriva möjligheterna och hindren för en samordning av de olika ombudsmännens verksamhet. Jag har vid mina samtal med ombudsmännen diskuterat frågan om överlappningar av arbetsuppgifter och möjligheter att finna former för en samordning av deras verksamheter. På ett informellt plan förekommer ett samarbete mellan de olika ombudsmännen. Man diskuterar erfarenheter och tar upp frågor av gemensamt intresse vid träffar som sker regelbundet. Ombudsmännen samarbetar även konkret och praktiskt med upp- gifter som angår fler än en av dem. Som exempel kan nämnas att DO, JämO och tillsammans skall ge ut en handbok till företagare, som berör rekryteringsfrågor. Detta sker mot bakgrund av de nya lagarna mot diskriminering i arbets- livet. Det finns stora likheter i de olika ombudsmännens arbete. Detta talar för att samarbetet mellan dem är viktigt. Diskrimine- ringslagarna i arbetslivet visar också på behovet av ett samarbete. I avsnitt 8.2 diskuterar jag möjligheterna att inrätta "ombuds- männens rättsskydd" för handläggningen av tvister rörande dis- kriminering i arbetslivet. Jag avvisar en sådan lösning, vilket dock inte innebär att jag är negativ till samarbete på detta område. Frågan bör resas om vi inte borde slå samman alla ombudsmän till ett gemensamt . Denna fråga har jag diskuterat vid olika tillfällen med berörda intressenter. Lösningen har dock samfällt avvisats. Från handi- kapprörelsens sida är man mycket orolig för att en gemensam ombudsman skulle leda till att handikappfrågorna hamnade i bak- grunden av andra mer politiskt gångbara diskrimineringsfrågor. Även från ombudsmännens sida har man varit skeptiska till en sammanslagning. De tror inte att arbetet skulle gagnas av detta. Istället skulle det tyngas av en större administration. Jag tror inte heller att de tematiska ombudsmännen skulle stär- kas av en sammanslagning. Även om deras arbetsuppgifter ibland överlappar varandra och de har frågor av gemensamt intresse, fö- religger stora skillnader mellan dem. De har utvecklat olika arbetsätt avpassat efter respektive område och jag tror att det är viktigt att var och en får behålla sin särart. Risken är stor att vik- tiga specialkunskaper går förlorade vid en sammanslagning. Det gemensamma skulle betonas på bekostnad av det speciella i varje funktion. Jag vill däremot att samarbetet utvecklas, i första hand på handläggarnivå. Det handlar om att kunna skapa naturliga infor- mella kontaktytor mellan handläggarna. Vidare tror jag att effek- tivitetsvinster kan nås om vissa administrativa uppgifter, till ex- empel vaktmästeri, telefon och personalfrågor sköts gemensamt Mot denna bakgrund föreslår jag att ombudsmännen geogra- fiskt slås samman. En sådan närhet i gemensamma lokaler kan skapa möjligheter till spontana kontakter mellan handläggarna, där man mycket informellt delger varandra sina kunskaper och erfarenheter. Diskussioner kan uppkomma om hur man ser på möjligheter att driva ärenden om diskriminering i arbetslivet. Handläggare hos och Handikappombuds- mannen kan till exempel diskutera frågor som rör barn med funk- tionshinder och DO:s och JämO:s handläggare kan samordna ar- betet som rör invandrarkvinnor. Möjligheterna till ömsesidig hjälp ökar. Det blir också lättare att komma fram till en samsyn kring frågor om mänskliga rättigheter. En geografisk samordning ger även ombudsmännen förutsättningar att kunna skapa olika gemensamma funktioner. Med mitt förslag sker ingen formell sammanslagning. Om- budsmännens självständighet och särart garanteras. Däremot un- derlättas arbetet på de områden där det finns vinster att göra med samarbete. Ingen av ombudsmännen får någon chefsbefattning över de andra. Om de ser fördelar med gemensam administrativ chef, utgår jag ifrån att ombudsmännen själva, i samråd bör kunna komma fram till bästa möjliga lösning. 0LWW I|UVODJ: skall inte utgöra eller ingå i den för handikapp- frågor. Enligt regel 17 i är staterna ansvariga för att nationella samordningskommittéer eller liknande organ inrättas, som säkerställer att handikappfrågorna samordnas. Direktivet till min utredning föreskriver att jag skall beskriva för- och nackdelar med att ges rollen som sam- ordningskommitté för handikappfrågor enligt regel 17. Redan i remissvaren över förslag framhöll vissa handikapporganisationer att borde finnas kvar och utgöra ett samordningsorgan, eftersom denna uppgift inte kan ligga på . Från sida fanns från början uppfattningen att myndigheten mycket väl skulle kunna fungera som detta sam- ordningsorgan. I avsnittet om relationen mellan och handikapprörelsen berör jag en skrivelse från handikapprörel- sen där handikapprörelsen klargör att man inte anser att Handi- kappombudsmannen kan utgöra . I avsnitt 5.3 gör jag en genomgång av de kriterier som FN an- ger för samordningskommittén. Jag ser denna kommitté som en viktig förverkliga de grundläggande handikapp- politiska målen. Dess roll bör vara att finna former för hur politi- ken skall kunna förankras och implementeras i samhället. Kom- mittén bör bestå av företrädare för handikapprörelsen, myndig- heter, de båda kommunförbunden och regeringen. Med denna sammansättning ges förutsättningar för att handikappfrågorna skall kunna samordnas över ett brett fält i samhället. En samordningskommitté bör också kunna ta initiativ till ut- redningar och uppföljningar inom handikappområdet. I dessa fall bör ett samarbete ske med . En ombudsman företräder enskilda eller grupper av enskilda. Till dennes uppgifter hör att bevaka hur samhället sköter sina åta- ganden gentemot dem som ombudsmannen företräder. Ombuds- mannen skall i den rollen vara fri att också komma med syn- punkter på hur samordningskommttén klarar sina åtaganden. Dessa bevakande uppgifter som tillkommer en ombudsman är därför oförenliga med rollen som nationell samordningskommitté. Vid mitt besök på diskuterade jag hur den sociala pakten tillämpas på handikappområdet. Inom ramen för denna pakt förbinder sig myndigheter att genomföra olika insatser. I samband med att formerna för den nationella kommittén närmare utreds, tror jag att det vore värdefullt att studera om detta system går att tillämpa även i . I så fall ser jag den nationella samord- ningskommittén som ett naturligt forum för sådana överenskom- melser. Jag lägger i min utredning inga förslag, som leder till ökade kost- nader för . Förslagen skall kunna ge- nomföras inom ramen för befintliga resurser. Mitt förslag rörande tillägg i verksförordningen och i myndig- heternas instruktioner, förtydligar ett ansvar som ålig- ger myndigheterna. är det min mening att detta förlag skall leda till praktiska resultat. Därmed räknar jag med att det skall leda till ökade insatser från myndigheternas sida. Dessa in- satser är dock sådana som naturligt skall ingå i deras åtaganden, och skall därför rymmas inom befintliga anslag. Om vissa åtgärder för att göra verksamheter tillgängliga, skulle kräva större resurser i form av ombyggnader av lokaler, bör detta genomföras på sådant sätt att insatserna planeras över tiden. Ett ansvar läggs på myndigheterna att prioritera dessa åtgärder, inom ramen för deras anslag. Därmed behöver inte mina förslag till förändringar i myndigheters instruktioner och verksförordningen leda till ökade kostnader för staten. Mina förslag innebär inte heller att kostnader övervältras från staten till kommuner och enskilda. Den utvidgade rätten för Han- dikappombudsmannen att begära information och kalla till över- läggningar samt möjligheten till vitesföreläggande, är omgärdade med tydliga begränsningar vad avser kostnaderna. Jag har i mitt utredningsarbete haft att beakta regeringens direktiv till alla kommittéer och särskilda utredare när det gäller att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994 :124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Dessa direktiv upphävdes , för att ersättas av 15 § kommittéförordningen (1998:1474) I denna paragraf stadgas att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekven- serna i det avseendet anges i betänkandet. Samma förhållande gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig ser- vice i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i relation till större före- tags, för jämställdheten mellan män och kvinnor eller för möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen. Jag har inte funnit att mina förslag får någon betydelsefull in- verkan på dessa områden. Mot den bakgrunden anser jag inte att det är motiverat med någon särskild redovisning av förslagens konsekvenser för de i 15 § i kommittéförordningen angivna om- rådena. 11.1Förslag till lag (1999:00) om Av första stycket framgår målen med verksamhet. Dessa skall vara full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionshinder.