sou · GNB311 · 2000-01-01 00:00:00 — Den som är politiker har att följa olika slags regler för att sköta sin uppgift i specifika situationer. Det finns dock oftast ett handlingsutrymme. Reglerna definierar sällan exakt vad som skall göras och det finns ofta möjligheter att välja vilka regler som man skall koppla sig till. Den politiska ledningens viktigaste instrument att påverka kan vara att skapa regler för andra. Men regleringen i samhället sker också vid sidan av poli- tiken, och i ett samspel mellan politiker och andra reglerare. När man bedömer vilka möjligheter som finns för politiken att reglera bör man således uppmärksamma vilka andra reglerare som finns vid sidan av de politiska organisationerna. Exempelvis är den Europeiska Unionen en viktig reglerare – både med direktiv och standarder – men också internationella organisationer, professio- ner, sammanslutningar av organisationer, vetenskap, företag etc. kan vara betydelsefulla reglerare inom ett område. Och det finns många som förmedlar regler, t.ex. är media betydelsefulla. Verk- samheter är ofta reglerade på andra sätt än genom politik. Verksamheter inom sektorer är organiserade på ett sätt som gör att vissa frågor öppet diskuteras, medan andra systematiskt hålls borta från dagordningen. Vissa aktörer, lösningar och problem har lättare att hitta varandra än andra. Det finns faktorer som gör att vissa aktörer och vissa frågor aldrig får uppmärksamhet (Gaventa 1987). Somliga frågor organiseras in, och andra organiseras ut. I denna organisering är det uppenbart att politiker ibland kan spela en betydelsefull roll. Delar av staten är ofta viktiga för verksamheters organisering, och för det som sker inom ramen för denna organise- ring (jfr Skocpol 1985). Jag har i ett annat sammanhang beskrivit organisering som ett viktigt sätt för politiker att åstadkomma förändringar (1984). Genom att skapa organisationer för att ta tillvara vissa in- tressen, genom att se till att dessa är kopplade till nätverk av andra organisationer, genom att förse dessa nätverk med olika slags resurser, är det möjligt att göra det sannolikt att något skall hända (om än inte att exakt föreskriva vad). Politik handlar om att ibland definiera in sig själv i dessa nätverk, och ibland att definiera ut sig själv från dessa nätverk. På detta sätt påverkar politikerna aktivt sannolikheten för att vissa frågor skall komma upp på den politiska dagordningen. kan politiker ha små möjligheter att direkt påverka en- skilda ärenden, men däremot ha legitimitet för att förändra orga- niseringen av verksamheter. Naturligtvis kan det vara svårt ibland att förutsäga konsekvenserna, men att organiseringen styr är sannolikt. Men det är heller inte så att politiker är de enda som påverkar organisering, precis som de inte är de enda reglerarna. En stor del av organiseringen av företagande och marknader sker POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN exempelvis vid sidan av politiken, t.ex. genom privata organisa- tioner eller i samarbete mellan företag. Organiseringen följs ofta av en mer indirekt och i hög grad in- formell styrning. Ifall politikerna har organiserat ut sig själva – vilket de mestadels gör för att inte överbelastas av ärenden – kan de ändå påverka dels genom uttalanden i massmedia, dels genom informella kontakter med förvaltningar, företag och intresse- organisationer. Den mer övergripande organiseringen hindrar sällan sådant. Mycket av styrning sker informellt och via mass- media. Politiker får dock vara försiktiga så att inte det informella gör att ingen längre fäster tilltro till den formella organiseringen. har organiseringen inom den europeiska unionen i hög grad påverkat politikernas utrymme att styra. Arbetsmiljö är ett exempel. Även var föreskrif- terna för arbetsmiljön delegerade till parterna och den statliga myndigheten. är de delegerade till kommissionen och till de privata standardiseringsorganisationerna i . Det finns också en europeisk arbetsmiljömyndighet (med begränsat inflytande). Såväl regleringen som organiseringen är sådan att utrymmet för nationell politik i hög grad har reducerats. På liknande sätt har utvecklingen varit inom andra områden. Organiseringen påverkar skapandet av regler. Genom att inrätta en myndighet inom exempelvis miljöområdet skapas förutsätt- ningar för att det kommer att produceras regler inom just detta område. Genom att skapa en organisation inom jämställdhets- området och genom att skapa direktiv gör man det sannolikt att jämställdhetsfrågor kommer att finnas på dagordningen. Genom att skapa en kommission för förvaltningspolitiken gör man det sannolikt dels att förvaltningspolitiska frågor kommer att disku- teras, dels att det kommer fram förslag om nya regler inom om- rådet. Genom organisering påverkas också regelföljandet. Om poli- tikerna producerar direktiv så bör man också skapa en organisation som tillämpar direktiven (JämO i exemplet ovan). Om politikerna decentraliserar skolfrågor till självständiga kommuner, skapar de ett behov att kontrollera dessa självständiga kommuner. Det måste finnas regler som kommuner skall följa och det måste finnas kommuner som följer reglerna. I fallet med skolan skapades dessutom en ny typ av standardiserare (det nya ) som inte skulle arbeta med direktiv (som gamla SÖ) utan som skulle skapa standarder som kommunerna fick följa om de själva ville. Frågan är förstås varför politiker vill organisera på ett visst sätt, varför man i vill att frågor om miljö, jämställdhet och marknadsekonomi skall uppmärksammas. Jag menar i enlighet med det tidigare resonemanget att sådana uppfattningar skapas i utbytet med andra (företag, internationella organisationer, media etc.) och att det skapas av de föreställningar som finns i ett samhälle . Politikerna har det lättast om de tror på det som alla andra också tror på. Om alla redan är övertygade om värdet av en ren miljö och jämställdhet, är det stor sannolikhet att det kommer att skapas en organisering och reglering som stöder dessa föreställningar. Jag har således lämnat den (inledningsvis skisserade) grund- modell av politisk styrning som betonar det strategiska agerandet, som bygger på att det finns aktörer med givna resurser och in- tressen. Politiker som styr gör det – enligt den modellen – för att de har tillgång till strategiska resurser, t.ex. pengar och kunskap. Förmågan att kontrollera kritiska och begränsade resurser ses som avgörande. Modellen förutsätter att alla i förväg känner till såväl alternativ, konsekvenser som vad de själva vill. Modellen har sina poänger, men den har svårt att fånga politikernas vardag. I hög grad växer såväl som resurser fram i pågående pro- cesser. Det gäller också politiker. Politiker vet sällan särskilt exakt varken vad de vill eller vad som utgör viktiga resurser. Modellen bortser från att politiker agerar i en omgivning som är reglerad på ett sätt som i hög grad definierar vad som uppfattas som möjligt och legitimt att säga och att göra. Politiker är således invävda i en reglering och en organisering som de delvis har varit med om att själva skapa. Den regleringen och organiseringen gör vissa saker möjliga, men begränsar vad som är möjligt att göra. skall jag med dessa utgångspunkter återknyta till den inledande diskussionen om de nya villkor som politiker står inför. POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN Förändrade villkor för politik och styrning Politiken har alltid varit invävd i ett samhälle där det också finns andra som organiserar, andra som skapar regler. Denna invävdhet håller på att få en ny innebörd i och med europeiseringen och globaliseringen. Vad man vill som politiker skapas i allt högre grad i ett utbyte med andra, som kan vara internationella och europeiska organisationer. Framförallt är det skapandet av europeiska och globala marknader som innebär en utmaning för den nationella politiken, och för politiker som vill styra. En växande klyfta mellan makt och ansvar Politisk styrning på svenska har länge byggt på att reducera kom- plexitet genom att – med stöd av den svenska förvaltningsmodellen – trycka ner frågor till förvaltningen, till intresseorganisationer och till kommuner (1984). har det oftast varit möjligt att ta till sig frågor när de uppfattats som viktiga. Poli- tikens mekanismer har på så sätt blivit reaktiva, dvs. ända tills något händer får förvaltningar, kommuner och intresseorgani- sationer på egen hand sköta verksamheter. Den demokratiska legitimiteten har klarats genom att det för det mesta alltid har varit möjligt att ta tillbaka frågorna och att göra politik. Globalisering och europeisering gör att idéer formas och regler skapas allt längre bort ifrån den nationella och lokala politiken. Såväl idéskapandet som regleringen tycks också i allt högre grad ha kommit att ske vid sidan av politiken – i privata eller halvprivata organisationer. Regler för hälsa, miljö och säkerhet skapas i privata standardiseringsorganisationer (på EU:s uppdrag). Regler för före- tags redovisning skapas i en global standardiseringsorganisation som (vars regler EU i hög grad bygger på). Internationella skiljedomsförfaranden och privata kreditvärderingsinstitut har blivit allt viktigare (Sassen 1999), för att ta några exempel. Framförallt kanske det är europeiseringen som har förändrat förutsättningarna för politiken. Det som är på den europeiska dag- ordningen är också på den svenska, och sättet att diskutera och att reglera inom arbetsmarknad, näringspolitik, miljö, polis och andra sektorer styrs i hög grad av det som händer inom EU. Den svenska politiken och den svenska administrationen håller inom många verksamheter på att vävas samman med det europeiska. Som nämndes inledningsvis leder inte detta till att det nationella för- svinner. Marknadsskapandet förutsätter nationella regelverk. Europeiseringen har också skapat omfattande försök att ta reda på vad vi vill som svenskar. Politikers formas i utbytet med andra aktörer – andra som exempelvis kan vara globalt verkande företag, , partivänner i andra länder, börsmäklare på och journa- lister på . Vi kan visserligen fortfarande prata om en svensk konkurrenspolitik, men den konkurrenspolitiken är densamma som EU:s. Vi kan prata om en svensk arbetsmarknads- politik, men europeiseringen gör att den i allt högre grad jämförs med och kanske t.o.m. börjar likna andras. Vi kan prata om en svensk förvaltningspolitik, men den rymmer stora likheter med andra länders förvaltningspolitik. Det finns således i dessa utbyten och jämförelser med andra tendenser som verkar mot att man blir alltmer lika varandra. Notera dock att det kan finnas stora möjligheter både att skydda den existerande verksamheten och att översätta regler som kommer utifrån på ett kreativt sätt. Europeiseringen innebär så- ledes inte att ett nytt system av regler momentant införs, och helt ersätter det gamla. Europeiska regler översätts och tolkas i en svensk praktik. Omfattande europeisk integration är kanske enbart möjlig ifall de tvingande reglerna är såpass generella att de ger stora möjligheter för dem som skall följa reglerna att genom översätt- ningar anpassa dem till sin egen praktik. Konsekvensen av europeiseringen och skapandet av en inre marknad är ändå att det blir svårare att ta till sig frågor och att göra politik. När något händer kanske det inte längre går att ta tillbaka frågorna. När arbetarskyddsfrågorna hamnade i fokus var det möjligt för regeringen att agera på en mängd olika sätt. Man organiserade om, omreglerade och skapade på så sätt förutsättningar för ett mer aktivt arbetsmiljöarbete. är en stor del av det områdets reglering inte POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN alls påverkbar för de nationella politikerna. Det är andra som regle- rar och organiserar. Dagordningar sätts i allt mindre utsträckning nationellt. Såväl diskussionerna om den svenska postservicen, penningpolitiken, alkoholpolitiken som miljöregleringen – för att ta några exempel – formas i hög grad på andra arenor än de nationella. Politiker får ta ansvar för sådant som de inte ens i princip har möjligheter att styra. Nationella politiker får ta ansvar för förändringar som växer fram bortom den nationella politikens räckvidd. Ansvaret finns således kvar, men möjligheterna att styra – i meningen organisera, reglera och sätta dagordningen – har reducerats. Den reglering som finns inom den Europeiska Unionen är (åt- minstone inom vissa områden) mycket omfattande och den omöj- liggör en särnationell reglering av verksamheter. Medlemskapet i den inre marknaden och i den Europeiska Unionen kan på detta sätt skapa betydande legitimitetsproblem för den nationella poli- tiken. Frågan är väl i vilken grad det är möjligt att skapa legitimitet för ett system där politiker inte får styra, eller där de inte kan styra. Med framväxten av nätverkande över nationsgränser på många olika nivåer inkluderande såväl företag, intresseorganisa- tioner som förvaltningar kan klyftan mellan ansvar och styrning bli omöjlig att överbrygga. Ytterligare en risk är att de arenor där problem och lösningar dryftas, där frågor initieras och diskuteras och där kunskapen om vad som bör göras växer fram, inte enbart europeiseras (eller globaliseras) utan att de teknokratiseras och blir allt mindre pub- lika. Det finns en genomtänkt dynamik inom den Europeiska Unionen som går ut på att reducera utrymmet för politik. Man kan visserligen försvara detta med att det i stället är experter som tar fram de bästa lösningarna, exempelvis i europeiska riksbanker och i standardiseringsorganisationer. Expertstyret har dock sina egna legitimitetsproblem, vilka jag skall diskutera i nästa avsnitt. Experter och utrymmet för politik Lekmän är enligt ordböcker de profana, och de som är oin- vigda. Enligt det grekiska laikos är lekmän hörande till folket. Lekmän tillhör således inte prästerskapet, vare sig detta präster- skap består av präster, jurister eller ekonomer. Man kan säga att lekmän är sådana som är oinvigda i det som eller situation anses vara den auktoriserade kunskapen. Lekmän i domstolar är inte utbildade jurister, lekmän i kyrkan är inte ut- bildade präster, lekmän vid universiteten är inte akademiker. Den allmänna betydelsen är att en lekman är en icke fackman – en amatör. Experten är lekmannens motsats, men det är inte så lätt att definiera vad en expert är. I vissa situationer finns det givna kate- gorier av människor som kallas experter, t.ex. kallas sådana som sitter i standardiseringsgrupper experter (1998). I offentliga utredningar skiljer man mellan experter och sakkun- niga. Det vanliga är dock att experter och expertis (den kunskap som experter har) är något som konstrueras. Att framställa sig som expert är att göra anspråk på att vara invigd i något – att veta något som de oinvigda (lekmännen) inte vet. Ifall sådana anspråk accepteras inom något område kan vi tala om att det finns experter. När det gäller t.ex. konsulter kan det finnas bra sådana och dåliga sådana, men det gäller knappast experter. En dålig expert är helt enkelt ingen expert. Expertis och EU:s reglering verkar hänga ihop. Jag beskrev ovan att regleringen bl.a. inom EU i allt högre grad har kommit att förlita sig till standardisering, dvs. till formellt sett frivillig regle- ring. Standardisering är en form av reglering som skiljer sig från andra styr- och samordningsformer, som marknader och hierarkier (Brunsson 1998). Marknaden legitimeras utifrån idén att alla aktörer har makt att påverka sina utbyten, och att ingen aktör kan bestämma över den andre. Hierarkier brukar legitimeras med att ledningarna utses på ett sätt som gör att de har en rätt att dirigera andra. Standardisering brukar i stället legitimeras med hänvisning till att några vet bäst. Expertkunskapen är viktig, liksom argument POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN om teknik och rationalitet. Experter tar fram lösningar som är bra för alla. kan vi se att expertkunskap efterfrågas. Sådan kun- skap ses som en bristvara när viktiga överväganden skall göras. Eller så ses bristande expertkunskap, eller att man inte har lyssnat på de experter som har funnits tillgängliga, som en förklaring i efterhand till att felaktiga beslut har fattats (1990). Vi vet visserligen från studier av organisationer att det inte är säkert att ofta omsorgsfullt insamlad information (kalkyler, beslutsunderlag etc.) alls används, utan att den mest kan ha ett signal- och symbol- värde (och 1981). Trots detta finns det ändå en stark efterfrågan på det som experter har att säga. Och det finns många exempel på att den efterfrågan verkar öka. I diskussionen om reglerna kring den Europeiska Monetära Unionen (EMU) hävdade exempelvis en svensk professor i natio- nalekonomi att även andra viktiga avgöranden (inom ekonomi, trafik, sjukvård, bostadssektorn etc.) borde kopplas loss från politiken för att i stället skötas av experter. En miljö- tjänsteman i ansåg i en diskussion kring en ny miljölag- stiftning att stora miljöfrågor borde avgöras av en kompetent miljööverdomstol med lagen som grund, eftersom politikerna enligt denne tjänsteman nästan aldrig tänker på miljön i första hand. Det finns i moderna samhällen en stor tilltro till att några vet bäst, vare sig det är ekonomer, jurister eller andra som definieras som kompetenta. I tidigare skeden av historien kunde det, enligt Giddens (1990), vara möjligt för individer både i princip och praktik att ... strunta i prästers, vise mäns och trollkarlars förklaringar och i stället hålla tillgodo med rutinerna i det dagliga livet. Men så är inte fallet i den moderna världen, med dess expertkunskap. (Giddens, 1990, s. 84). Det har blivit allt svårare att bara göra saker. Expertkunskapen är mycket påtaglig och svår att undkomma. Experterna spelar en viktig roll i reflektionen över vad som händer i organisa- tioner och samhällen. Den ökade tilliten till expertkunskap bygger delvis på att världen globaliseras. Problem, lösningar och aktörer reser över större avstånd. Vardagar i världen vävs samman. integrationen har dock inte följts av någon politisk integration. Det finns ingen världsstat, precis som det inte finns någon europe- isk stat. Vi har inga som kan utfärda direktiv som gäller i hela världen. Standardisering kan ses som ett sätt att reglera i en situa- tion där det inte finns något auktoritativt centrum. Vi får ett slags symboliskt och sekulariserat samhälle som bygger på att man följer sådant som är förankrat i auktoriserad expertkunskap. och världen ordnas (i någon mån, i alla fall...), men ingen kan egent- ligen hållas ansvarig för regleringen. Över gränser växer det fram grupper av experter, som skapar sina egna dagordningar och som ofta hämtar byggstenar till sina kunskapsanspråk ur vetenskapen. Deras legitimitet hämtas ur kopplingen till vetenskap, även om den kopplingen i praktiken kan vara ganska svag (1997, Furusten 1998). Det är viktigt att uppmärksamma denna grupp av globala standardiserare och experter som åtminstone ibland har stora möjligheter att påverka, men som mestadels inte ansvarar inför någon. Dessa grupper har bl.a. i litteraturen kring internationella organisationer kallats för epistemic communities, definierat av (1990) som ... sammansatt av professionella som är gemen- samt förpliktigade av en kausal modell och av en samling politiska värderingar. De hålls samman av en tro på sanningen i sin modell och av en strävan efter att översätta denna sanning till politiska åtgärder, och de är övertygade om att välfärden för människor stärks som ett resultat av detta (1990, s. 41). Deras kun- skapsanspråk gäller både procedurer och innehåll. Kopplingen till vetenskap framhålls mycket starkt. En del forskare inom detta område bekymrar sig mest över hur det kommer sig att organisationer och stater ofta har så svårt att ta till sig de råd och idéer som har utvecklats bland dessa experter. Bilden tycks ungefär vara att den i dessa s.k. epistemic communi- ties utvecklade kunskapen i alltför liten grad tillåts påverka ett politiskt liv som huvudsakligen kännetecknas av trögheter och vanemässigt handlande. Experterna kallas ibland in, men mest när politiker tycker att det passar deras egna intressen, i samband med kriser (den reaktiva politiken ses här som vanligt som ett problem) POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN eller när det uppenbarligen finns bättre lösningar på uppfattade problem någon annanstans. Lösningen, enligt , finns bland annat i vetenskapen vars språk kan fungera som ett ... transideological and transcultural signification system (1990, s 46). Betoningen av veten- skapens roll som möjliggörare av förändringar är intressant, men det är väl naivt att betrakta de kunskapsanspråk som finns inom vetenskapen på detta okritiska sätt. Precis som all expertkunskap är den vetenskapliga sällan fri från värderingar. Särskilt gäller det när vi diskuterar frågor som miljö, ekonomisk politik, arbetsmark- nadsfrågor etc. Jag menar att det är viktigt att betona de problem som följer av den växande tilltro till experter och expertis som verkar finnas: avpolitisering, teknifiering och risken att det växer fram en reglering som ingen kan hållas ansvarig för. Man kan visserligen lösa problemen med att hävda att expert- styre är nödvändigt för att åstadkomma handling, och att också handlingskraft är viktigt för en demokrati. Genom att definiera om demokratibegreppet blir det möjligt att förena marknadslösningar, expertstyre och demokrati (jfr K. 1997). Jag hävdar dock att klyftan mellan vad de nationella politikerna får ta ansvar för och vad de har möjligheter att styra växer, och detta är i sig ett viktigt problem för demokratin. Man kan förstås tänka sig en lös- ning med ett europeiskt demos och ansvariga europeiska politiker, men den lösningen rymmer som bekant sina egna legitimitets- problem. Diskussionen om problemen att styra för politiker bör vara central i en debatt kring demokratin. Politikerna tycks vilsna när det gäller de egna försöken att styra. Också inom området styrning finns det modeller som har vuxit fram bland – rätt gissat – experter på styrning. Det är modeller som definierar hur och vad politiker skall styra när de agerar som politiker. Den modell för mål- och resultatstyrning som har dominerat svensk förvaltningspolitik definierar i hög grad politik som att for- mulera mål och att i efterhand utvärdera, men att inte lägga sig i verksamheten. Det är en modell av styrning som i hög grad defi- nierar bort politiker från politiken, eller som åtminstone ganska exakt bestämmer vad politiker får och inte får göra. Tilltron till abstrakta och generella modeller är stor. Expert- kunskap tenderar att ta över ett mer lekmannamässigt sätt att tänka kring verksamheter. Det gäller både modeller inom speciali- serade områden, men också modeller för ledning, kvalitetsutveck- ling och styrning. De oinvigda – vare sig de är medborgare eller politiker – har inte så mycket att komma med. Vad kan då poli- tikerna göra? En möjlighet är den som är inbyggd i modellerna, dvs. att politiker inte skall lägga sig i, utan i stället på distans se till att verksamheterna fungerar. I en sådan tankevärld skall politiker ägna sig åt att formulera mål och se till att det finns tillsyn, revision, kvalitetssäkring och utvärdering av verksamheter. Vi känner alla igen lösenorden i den moderna världen och det är svårt att argumentera emot sådana som talar för utvärdering, kom- petens och kvalitet. Dessa aktiviteter tenderar dock att skapa sina egna dagordningar. Vi får utvärderare, tillsynsmän, kvalitets- experter, övervakare och certifierare och alla dessa måste i sin tur legitimeras och ackrediteras på något sätt. De måste också hitta något att tillse, kvalitetssäkra och övervaka, vilket leder till att man skapar aktiviteter i organisationerna som är mätbara och tillsyns- bara (1997). Risken blir att det skapas ett nytt lager av människor mellan politikerna och verksamheten som är experter på revision, kvalitet, utvärdering och tillsyn. Något som tvivelsutan kan göra det ännu svårare för politiker.