sou · GNB332 · 2000-01-01 00:00:00 — I så fall blir verksamheten mycket omfattande eftersom en mycket stor mängd av de svenska in- satserna har kopplingar också till lagstiftningsfrågor och förvaltning i allmänhet. För att bara nämna några exempel: Många insatser inom förvaltningsbiståndet (modernisering och effektivisering av offentlig sektor, pensionsreformer etc) är beroende av att man ser över lagstiftningen och hur den tillämpas. En betydande del av insatserna inom det ekonomiska området (skattefrågor, statistikfrågor, marknads- ekonomiska reformer, etc) är av likartat slag. Programmet för säkrare kärnkraft i har betydande inslag av lagstiftningsarbete. Kommittén har för sin del kommit fram till att denna vida tolkning knappast blir hanterbar i nu föreliggande sammanhang. Vi uppfattar heller inte att direktiven har denna breda ansats. Det går också att definiera rättsområdet utifrån en annan dimension som mer tar sin utgångspunkt i demokrati och mänskliga rättigheter. Med detta perspektiv skulle insatserna inom rättsområdet innefatta alla typer av insatser som syftar till att förbättra människors möjligheter att göra sin stämma hörd och få sin sak rättvist prövad, samt att staten behandlar medborgarna i enlighet med de internationella konventio- nerna om mänskliga rättigheter. Insatserna kan då bestå av institutio- nellt stöd till att stärka rättsstatens funktioner. Insatserna kan också gå ut på att stärka det civila samhället genom att stödja olika folkrörelser, rättighetsorganisationer, lokala demokratiprojekt eller utbildning av barfotajurister för att nämna några exempel. Kommittén har i sitt arbete valt att gränsa av rättsområdet relativt snävt. Vi har koncentrerat oss på de insatser i den offentliga sektorn vars huvudsakliga syfte är att stärka rättsstatens funktioner. Detta inne- bär stöd till lagstiftningsprocessen och till de nationella institutionerna inom samarbetsländernas rättsväsende, dvs. ministerier, domstols-, åklagar- och polisväsende, kriminalvård, om- budsmannainstitutioner, juristutbildning och liknande centrala institu- tioner. Kommittén vill dock särskilt framhålla att denna snäva avgränsning inte på något sätt skall uppfattas som att övriga områden eller andra aktörer skulle vara av en mindre betydelse. Tvärtom är vi, vilket fram- går av föreliggande betänkande, övertygade om att ett samarbete med utvecklingsländerna måste vara brett upplagt och omfatta insatser inom en mängd olika områden. Insatserna inom rättsområdet som kommittén har haft att behandla utgör förvisso en viktig, men ändock begränsad del av de samlade svenska insatserna. Stöd för marknadsekonomiska reformer eller förvaltningsbistånd för att förbättra den offentliga sektorns funktionssätt är exempel på insatser som har en stor betydelse också för rättsstatens utveckling. En effektiv förvaltning och ett fungerande rättssystem är viktiga förutsättningar för en demokratisk och ekonomisk utveckling. Av kommitténs direktiv och i ljuset av betänkandet Bistånd inom rättsväsendet (Ds 1996:45) som utgjorde bakgrunden till utrednings- uppdraget har kommittén uppfattat att regeringens ambition i första hand varit att öka det svenska rättsväsendets medverkan i det svenska utvecklingssamarbetet inom rättsområdet. Härav följer att merparten av kommitténs förslag avser myndigheterna inom rättsväsendet. De statliga myndigheternas insatser är naturligtvis betydelsefulla, men det är också viktigt med fristående aktörer med hög kompetens vilket framgår bl.a. av kommitténs beskrivningar av , SILD:s och universitets verksamheter. Sådana aktörer kommer även att ha en framträdande roll i det svenska utvecklingssamarbetet inom rättsområdet. Det övergripande målet för det svenska utvecklingssamarbetet är att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Utifrån detta övergripande mål har på regeringens förslag fastställt sex delmål, vilka inte har någon inbördes rangordning utan kompletterar och förstärker varandra: Att medverka till en ökad produktion av varor och tjänster. Ekonomisk och social utjämning. Att bidra till att skillnaderna mellan fattiga och rika minskar och att alla får sina basbehov täckta. Ekonomiskt och politiskt oberoende. Att medverka till att länderna själva skall kunna bestämma över sin egen ekonomi och politik och skapa förutsättningar för självständighet. Demokratisk samhällsutveckling och främjande av de mänskliga rättigheterna. Att medverka till att människor får bättre möjligheter att påverka utvecklingen såväl lokalt som regionalt och nationellt. Att bidra till en framsynt hushållning med natur- resurser och miljö. Att främja jämställdhet mellan män och kvinnor. Såväl det övergripande målet som de olika delmålen ligger fast . Dock pågår ständigt ett arbete med att utveckla strategier och riktlinjer för hur utvecklingssamarbetet på ett effektivare sätt skall kunna bidra till att målen skall kunna uppnås. Regeringen har exempelvis i de bägge skrivelserna Demokrati och mänskliga rättig- heter i utvecklingssamarbete (skr. 1997/98:76, bet 1997/98:UU15, Rskr 1997:98:281) och Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skr. 1997/98:89, bet 1997/98:UU17, Rskr 1997/98:282) utvecklat sin syn på hur arbetet med dessa frågor skall fördjupas. Skrivelserna behandlades av , varvid de lades till handlingarna. Stödet till demokrati och mänskliga rättigheter prioriteras Regeringens skrivelser om demokrati och mänskliga rättigheter markerar en tydlig förändring av det svenska utvecklingssamarbetet och också i viss mån utrikespolitiken som helhet. Förändringen är inte dramatisk i den meningen att det förs in helt nya element eller sakfrågor i politiken. Tvärtom ligger alla delmål fast för det svenska utvecklingssamarbetet. Det nya är den kraftiga betoning som rege- ringen gör av demokrati och mänskliga rättigheter. I det svenska ut- vecklingssamarbetet skall dessa frågor ges ökad tyngd, utvecklas och bli mer långsiktigt inriktade. Demokrati och mänskliga rättigheter skall bli ett mer centralt, tydligt och genomgående inslag i biståndet. Det handlar om att bidra till demokratisk samhällsutveckling i samarbets- länderna. Regeringen betonar också en helhetssyn och vill undvika sektortänkande. Vad regeringen eftersträvar är att främjandet av demo- krati och mänskliga rättigheter skall genomsyra samarbetet så att i princip alla svenska insatser, oavsett sakinnehåll, skall prövas utifrån hur de medverkar till att stärka demokratin och respekten för de mänskliga rättigheterna i samarbetsländerna. I skrivelserna beskriver regeringen ingående sin syn på demokratin som begrepp, de processer som leder fram till en utvecklad demokrati och sambanden mellan demokrati och mänskliga rättigheter. Ett stöd till en demokratisk utveckling i ett samarbetsland måste vara mycket brett upplagt och gripa in i alla delar av samhället. Det handlar om allt från förvaltningsbistånd till attitydpåverkan på gräsrotsnivå: Demokratins institutioner/gott styrelseskick: Valsystem och valprocess, politiska partier, parlamentets funktion, regeringsmaktens utövande och rättsväsendet. Det civila samhället: Decentralisering, lokal demokrati, folkrörelser och det civila sam- hällets organisationer, kvinnors deltagande i samhällslivet, utbild- ning och skola. Fria och oberoende media. Sambanden mellan ekonomiska, sociala och miljömässiga faktorer och demokratisering. Stöd till respekt för mänskliga rättigheter, avskaffandet av kvinno- diskriminering, barnens samt funktionshindrades rättigheter. Betoningen av demokrati och mänskliga rättigheter är inte en specifikt svensk linje. Såväl inom FN som i ett antal olika västländer pågår en liknande förskjutning av politiken. EU:s insatser utvecklas i samma Det finns således ett stort behov av samordning med andra länders utvecklingssamarbete. Mot den bakgrunden menar regeringen att det finns behov av en viss arbetsfördelning och pekar ut några profilteman där har särskilda förutsättningar att bygga upp en spetskompetens. Dessa tänkbara profilteman är: ombudsmanna- institutioner, uppbyggnad av demokratiska enskilda organisationer, offentlighet och insyn, demokratisering av rättsväsendets institutioner, kvinnliga politiker samt lokal närdemokrati. Den politiska dialogen med samarbetsländerna måste förstärkas För att kunna driva demokrati- och rättighetsfrågorna framgångsrikt krävs långsiktighet och en helhetssyn. En förutsättning är också en politisk samsyn mellan och respektive samarbetsland. De tänkbara insatserna inom området demokrati och mänskliga rättigheter spänner över ett brett fält och griper in i känsliga politiska frågor i samarbetsländerna. Regeringen menar därför att måste förstärka den politiska dialogen med samarbetsländerna. Regeringen sammanfattar detta i begreppet partnerskap: Partnerskapet är tänkt som ett kontrakt byggt på gemensam värdegrund och gemensam målsättning för samarbetet, ansvarsfördelning och klara spelregler (Skr. 1997/98:76 s. 56). Samarbetet skall också löpande följas upp genom årliga diskussioner mellan samarbetslandets regering och de viktigaste bilaterala och multilaterala givarna. Regeringen menar också att vi från svensk sida måste vara tydliga i att ställa krav på att utvecklingen i samarbetsländerna går i rätt riktning. De internationella konventionerna om mänskliga rättigheter är universella. De gäller överallt och för alla människor. Regeringar har därför inte bara skyldigheter gentemot medborgarna inom deras egen jurisdiktion utan också en skyldighet att medverka till att alla andra människor i världen får sina rättigheter tillgodosedda. Undertecknandet av konventionerna är inte bara juridiskt bindande. Det innebär också ett politiskt åtagande för och alla andra fördragsslutande parter att föra en politik som främjar de mänskliga rättigheterna och deras förverkligande. Utrikes- och biståndspolitik måste integreras Den mycket breda ansats som regeringen har för arbetet med demokrati- och rättighetsfrågor kommer att ställa höga krav på analyser och bedömningar av situationen i respektive samarbetsland. Det räcker inte med att bedöma vilka insatser som behövs. Man måste också ha en klar bild av det sammanhang i vilket de skall sättas in och i vilken ord- ning de skall komma. Eftersom insatser för demokrati och mänskliga rättigheter griper in i frågor som kan vara politiskt känsliga krävs också mera djupgående analyser av det politiska skeendet i samarbets- länderna. För att åstadkomma detta måste samspelet mellan den svenska utrikesförvaltningen och biståndsverksamheten utvecklas. Regeringen förutser också ett omfattande behov av att utveckla rikt- linjer, former och metoder för arbetet att främja demokrati och mänsk- liga rättigheter. Det svenska bilaterala utvecklingssamarbetet är koncentrerat till dryga 20-talet sk. programländer, dvs. länder där ett mer omfattande samarbete har byggts upp. Samarbetet med vart och ett av dessa länder är baserat på en landstrategi, fastställd av regeringen. I de 26 land- och regionstrategier som antagits av regeringen anges vilken vikt som skall gälla för vart och ett av utvecklingsmålen för det svenska biståndet, strategier för att nå målen, omfattning och inriktning av insatserna, förväntade resultat, vilka villkor som skall gälla för finansieringen och hur länge insatser/program skall pågå. Land- strategierna är långsiktiga och sträcker sig i allmänhet . Landstrategierna måste enligt regeringens bedömning bli mer djupgående och fästa större vikt vid politiska skeenden och helhetsanalyser av den politiska utvecklingen. I takt med att land- strategierna omarbetas kommer frågor som rör demokrati och mänsk- liga rättigheter att lyftas fram mer . Insatserna inom rättsområdet bör öka Som framgått tidigare spänner insatserna inom området demokrati och mänskliga rättigheter över ett brett fält. bör vi satsa mera resurser på att utveckla samarbetet med samarbetsländernas statliga institutioner. Regeringen pekar också särskilt ut rättsväsendet som ett av de prioriterade områdena i utvecklingssamarbetet. Regeringen konstaterar att rättsväsendet i många utvecklingsländer är svårt nedgånget och lider brist på legitimitet hos befolkningen. Det rättsliga reformarbetet bedrivs ibland i otakt med det politiska eller ekonomiska och olika delar av rättssystemet reformeras i fel ordning och utan helhetssyn. Givarnas samarbete har inte sällan blivit en export av lösningar som passat illa eller på annat sätt utformats utan tillräcklig hänsyn till den lokala rättskulturen. Det finns därför behov av att göra en systematisk analys av de erfarenheter som vunnits och som kan ligga till grund för utvecklingen av en framtida strategi för området. Regeringen kan dock redan nu konstatera att de rättsvårdande myndigheterna i samarbetsländerna inte bara behöver utveckla sin tekniska kompetens och effektivitet, utan minst lika viktigt är oväld, öppenhet och humanism – ett rättsväsende i demokratins tjänst. skulle kunna komplettera andra biståndsgivares insatser genom att arbeta med just sådana frågor. Stödet till de rättsvårdande institutio- nerna bör också kombineras med stöd till organisationer som inriktar sig på eller särskilt relaterar till rättsväsendet som advokatsamfund och vissa rättighetsorganisationer. Metodiken för utvecklingssamarbetet på rättsområdet behöver enligt regeringens uppfattning utvecklas. Kunskapsöverföring som fortfaran- de har stort utrymme kan tonas ned till förmån för interaktiva arbetssätt som tar sin utgångspunkt i mottagarlandets specifika problem. Er- farenheterna från förvaltningsbiståndet är här särskilt relevanta. En sådan metodutveckling kan minska riskerna för utbudsorientering och okänslighet för den lokala rättskulturen och även öka samarbetets effektivitet. 3Rättsområdets nuvarande roll i utvecklingssamarbetet Den totala svenska biståndsramen uppgick till vilket motsvarar 0,av bruttonationalinkomsten (BNI). avser regeringen att successivt öka biståndsramen i reala termer så att den uppgår till 0,av BNI. av biståndsramen går åt för att finansiera olika multilaterala organ samt den svenska flyktingmottagningen. Den resterande delen av biståndsramen handhas av Sida. Sidas totala budget för utvecklingssamarbete (exklusive ) uppgår till ca . Enligt Sidas egna bedömningar har de insatser som direkt berör demokrati och mänskliga rättigheter uppgått till ca 600 miljoner under 1990- talet och de ökar successivt. Det förtjänar att påpekas att dessutom lämnar direkta bidrag till exempelvis UNDP som har en ökande andel av sin verksamhet förlagd till området demokrati och mänskliga rättigheter. Av Sidas totala insatser kan alltså hänföras till demokrati och mänskliga rättigheter. Rättsområdet svarar för en mindre del, kanske genomsnittligt , av dessa 600 miljoner. Merparten av insatserna avseende demokrati och mänskliga rättigheter ligger alltså utanför rättsområdet. Det handlar till stor del om stöd till det man kallar för det civila samhället, exempelvis folkrörelser, rättighetsorganisationer, lokala demokratiprojekt, men också om förvaltningsbistånd exempelvis inom utbildningsområdet eller inom statsförvaltningen. Insatserna är fördelade på ett stort antal länder. Bredden och komplexiteten av insatserna inom området demokrati och mänskliga rättigheter gör det svårt att hitta några entydiga av- gränsningar och definitioner. Kommittén har i nedanstående redovis- ning utgått från den definition som angavs i avsnitt 1.3. De insatser som redovisas inom rättsområdet är alltså sådana där mottagaren är en institution inom rättsväsendet eller utbildningssystemet och där inne- 30 Rättsområdets nuvarande roll i utvecklingssamarbetet hållet i insatsen är ägnat att förbättra rättsstatens utveckling och/eller stödet för mänskliga rättigheter. Utvecklingssamarbete finansierat av Sida (avser insatserna ) Det har visat sig vara svårt att få fram några exakta siffror avseende insatserna inom rättsområdet över tiden. Insatserna hanteras på flera olika enheter inom Sida och det finns betydande definitionsproblem. Kommittén har valt att redovisa insatserna för baserat på ett underlag från Sida/DESO. Denna arbetsmetod är inte invändningsfri eftersom större delen av insatserna är relativt långvariga engagemang som löper över mer än ett budgetår, och det kan därför vara svårt med fördelningen mellan enskilda år. Likaså är totalvolymerna så pass små att ett enskilt projekt kan få stor påverkan på ett enstaka år. I brist på statistiskt underlag har kommittén tvingats att begränsa redovisningen till ett enda år. Kommitténs bedömning är dock att är ett täm- ligen representativt år för de svenska insatserna inom rättsområdet. Vi vill dock betona att siffrorna är ungefärliga och enbart avsedda för att ge en översiktlig bild av insatserna. uppgick de totala utbetalningarna för insatser inom rättsområdet till . Mer än hälften av de svenska insatserna inom rättsområdet är av renodlad utbildningskaraktär. Hit hör exempelvis (RWI) verksamhet och delar av () engagemang. En fjärdedel av insatserna kan närmast beskrivas som stöd för institutionell utveckling. Exempel på insatser inom detta om- Rättsområdets nuvarande roll i utvecklingssamarbetet 31 råde är universitets engagemang inom lagstiftningsområdet i , större delen av RPS verksamhet samt den insats som SILD ansvarar för i . Slutligen finansierar Sida också byggandet av domstolslokaler i och delar av FN:s kostnader för centret för mänskliga rättigheter i . En mer detaljerad beskrivning av de svenska aktörerna och deras respektive verksamheter görs i näst- kommande kapitel. Geografiskt är de svenska insatserna koncentrerade till ett tiotal samarbetsländer i , södra samt i . Samarbetet med är det mest omfattande och svarar för unge- fär en tredjedel av de totala insatserna. Andra länder med ett relativt stort samarbete är , , och /. De svenska aktörerna är relativt få: RWI, SILD, RPS och . Dessa svarade för av samtliga svenska insatser på rättsområdet; den resterande delen av insatserna kanalise- rades via internationella organisationer. Fördelning av insatser på aktörer (avser ) Även om beskrivningen avser , är det ändå kommitténs be- dömning att den ger en rättvisande bild av struktur och innehåll avseende de svenska insatserna . Sammanfattningsvis kan det konstateras att rättsområdet, även om insatserna successivt ökar, rent volymmässigt svarar för en mycket liten andel av 32 Rättsområdets nuvarande roll i utvecklingssamarbetet totala engagemang i utvecklingssamarbetet. Satt i relation till Sidas totala budget rör det sig om drygt en procent, om man mäter engagemanget i kronor. Ett alternativt sätt att beskriva omfattningen av utvecklings- samarbetet inom rättsområdet är att se till den personal som är engagerad i olika insatser. De svenska aktörer som var direkt ansvariga för enskilda insatser engagerade tillsammans ca 40-60 svenskar i sin verksamhet utanför . För merparten eller upp- skattningsvis tre fjärdedelar av denna personal rörde det sig om korta engagemang upp . I stort var det endast polisen som hade personal med längre tjänstgöringstider i ett och samma land. 4 De svenska aktörerna () intar en särställning i det svenska utvecklingssamarbetet inom rättsområdet. Institutet svarar för mer än hälften av de svenska insatserna i utvecklingsländerna. Mot denna bakgrund är det naturligt att beskrivningen av RWI är relativt omfattande. Kommittén vill också särskilt påpeka att RWI är den enda av de svenska aktörerna vars verksamhet varit föremål för en genom- gripande utvärdering. Resultaten av denna utvärdering har inkluderats i vår beskrivning. För de övriga aktörerna, som alltså inte har utvärderats på samma sätt, har det inte varit möjligt att dra samma typ av slutsatser vad avser behoven av att förändra den framtida verksamheten. 4.1Raoul och humanitär rätt (RWI) för mänskliga rättigheter och humanitär rätt bildades . RWI skall främja forsk- ningen om mänskliga rättigheter och humanitär rätt genom att bygga upp ett folkrättsligt bibliotek samt initiera, utveckla och stödja forsk- ning och undervisning på området. Institutet har ett nära samarbete med , särskilt med juridiska fakulteten och institutionen. Inledningsvis var omfattningen av verksamheten relativt blygsam och främst inriktad på undervisning av fakultetens studenter och uppbyggnaden av ett folkrättsligt bibliotek. finansierades institutets verksamhet av anslag från privata stiftelser. hade institutet ingen anställd personal utan verksamheten drevs av personal från juridiska institution vid sidan av den ordinarie tjänsten. fick RWI ett uppdrag av Sida att utarbeta ett program för att främja mänskliga rättigheter och demokratiska värderingar i utvecklingsländer. Detta uppdrag blev starten för en mycket kraftig expansion av institutets verksamhet. 34 De svenska aktörerna så gott som uteslutande finansierats av statliga medel, dels i form av verksamhetsanslag, dels i form av ersättningar för de projekt som genomförs. Tack vare den statliga finansieringen kunde institutets verksamhet övergå i en fastare form och man har numera ett tiotal anställda som bl.a. sköter övergripande projektplanering och håller samman den vitt- förgrenade verksamheten. Institutet har numera också en anställd bibliotekarie och ett folkrättsligt bibliotek av mycket hög kvalitet. har institutet kunnat bygga upp sin verksamhet i egna lokaler som dessutom successivt har kunnat utvidgas i takt med att verk- samheten vuxit. har RWI också ett särskilt ramavtal med där samarbetet regleras. Avtalet innebär bl.a. att institutet får bedriva sin verksamhet vid och får anlita personal anställd vid och placera sådan personal vid institutet enligt särskild överenskommelse med juridiska fakulteten. RWI:s verksamhet är till finansierad med statliga medel. Av de totala intäkterna på utgjorde 34,9 miljo- ner bidrag från Sida och ett verksamhetsbidrag från . Den mest omfattande delen av institutets verksamhet både när det gäller volym och kostnader är utbildningsverksamheten. Denna verk- samhet kan indelas i två separata delar. Dels bedrivs en akademisk utbildning i mänskliga rättigheter i , dels genomförs kortare kurser i respektive samarbetsland riktade mot centralt placerade personer i statsförvaltningen. Vid bedrivs en särskild utbildning i internationell rätt som omfattar tre teminer och leder fram till en examen of International . Programmet vänder sig till studerande med minst tre års relevanta universitetsstudier utomlands men är också tillgängligt för studerande som följer den svenska juristutbildningen. Antalet studerande uppgår till 40 . RWI med- verkar även i den vanliga juristutbildningen vid juridiska institutionen, särskilt när det gäller specialkurser och examensarbeten. Kostnaderna för själva Mastersutbildningen ligger inte inom RWI:s budget utan är en del av den ordinarie verksamheten inom den juridiska institutionen. De svenska aktörerna 35 Tillsammans med Sida har RWI utvecklat ett program med avan- cerade akademiska kurser i mänskliga rättigheter. Kurserna omfattar i regel och är förlagda till . Dessa kurser som vanligen uppgår till ca fem vänder sig till deltagare från olika utveck- lingsländer. Vissa av kurserna är inriktade mot ett specifikt ämnes- område som exempelvis The Equal Status and Human Rights of Women och ibland också skräddarsydda för deltagare från ett visst land som exempelvis kurser för kinesisk fängelsepersonal i ledande befattningar. RWI har också anslag från Sida, samt Styrelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning (STINT) för att bevilja stipendier både för utländska studerande som antas till mastersprogrammet och för svenska studenter för kortare tjänstgöringar eller fältstudier utomlands. Utanför arrangerade RWI för Sidas räkning drygt 30 kurser i mänskliga rättigheter . Kurserna har framför allt två syften.