sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för svarsdepartementet att tillkalla en kommitté med uppgift att se över underrättelsetjänstens uppgifter, ledning och utformning. Till ledamöter av kommittén förordnades hov- rättspresidenten , ordförande, generaldirektören och ambassadören . Till experter förordna- des biträdande utrikesrådet, numera ambassadören , f.d. generaldirektören och ex- peditions- och rättschefen . Sekreterare åt kommittén har varit kammarrättslagmannen . Kommittén har antagit namnet underrättelsekommitté (Fö 1996:08). Kommittén får härmed överlämna betänkandet Underrättelse- tjänsten - en översyn. Kommittén har i betänkandet sökt beakta för- hållanden fram till och med . Uppdraget är härmed fullgjort. Utgångspunkter för utredningsarbetet .............................. 1.2.1Förändringar i den säkerhetspolitiska utvecklingen m.m., som har påverkat underrättelsetjänsten .... Bakgrunden till utredningsarbetet .................................... Underrättelsetjänsten - en bakgrund ........................................... En historisk återblick ...................................................... 2.2Allmänt om begreppet underrättelse-tjänst och om underrättelsetjänstens funktion, roll och uppgifter ............ 2.3Den militära underrättelsetjänsten enligt 1976 års Grundprinciper och uppgifter för underrättelsetjänsten..... Underrättelsetjänstens organisatoriska tillhörighet............ Insyn i och kontroll av underrättelsetjänsten..................... 2.4Den militära underrättelsetjänsten i under 2.4.1Vissa förändringar av underrättelsetjänsten 2.4.2Underrättelsetjänstens organisation inom Försvars- 2.4.3Den nuvarande underrättelsetjänstens verksamhet och 2.4.4Särskilt om vissa myndigheter med underrättelse- Regeringens roll i samband med underrättelsetjänsten .... Regeringens styrning av underrättelsetjänsten ................ 2.5.2Regeringens samordning av underrättelse-tjänsten och beredning av underrättelsefrågor ................................... 2.5.3Regeringens insyn i och kontroll av underrättelse-tjänsten Andra länders underrättelsetjänst................................... Allmänt om utvecklingen............................................... Samarbete mellan olika länders underrättelsetjänster...... Vissa främmande staters underrättelseorganisationer ..... Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten .................. Den svenska säkerhetspolitikens mål och inriktning ....... En ny säkerhetspolitisk situation.................................... Det framtida krigets karaktär ........................................ Nya hot och risker......................................................... 4.3Totalförsvarets förmåga till anpassning till det säkerhetspolitiska läget - utveck-lingen till en ny försvarspolitik och dess berednings- och beslutsfaser ..... 4.4De nya säkerhetspolitiska förutsätt-ningarna och under- Det konstitutionella perspektivet och rättsstatens krav............. Det konstitutionella systemet och underrättelsetjänsten... Regeringens och roll på området................... Särskilt om de s.k. kommandomålen.............................. 6.2Underrättelseverksamhetens förenlighet med stats- 6.3Den militära underrättelseverksamheten avser landets 6.4Underrättelseverksamheten skall styras av landets egna Högsta statsledningens ansvar för utlandssamarbetet ..... Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter......................... 7.1Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter i en kris- Underrättelsetjänstens inriktning och uppgifter i fred ..... Underrättelsetjänstens grundläggande uppgifter ............. 7.2.3Det vidgade säkerhetsbegreppets (s.k. nya hot) konsekvenser för underrättelsetjänsten ........................... 7.2.4Det internationella säkerhetssamarbetets konsekvenser Samordning och resursavvägning - en uppsummering .... 8 Synpunkter på underrättelseprocessen och dess metoder ............... Allmänt om underrättelseprocessen................................ Underrättelsebehov och inriktning ................................. Allmänt om inhämtning................................................. Inhämtning genom attachéverksamhet m.m. ................... Grundbearbetning och analys ........................................ Organisations-, lednings-, styrning- och samordningsfrågor..... och dess ledning ........................... Styrning av underrättelsetjänsten ................................... Skäl för samordning av underrättelsetjänsten ................. 9.4Närmare om regeringens roll och uppgifter i fråga om samordning och utveckling på underrättelseområdet....... Allmänt om samordning i .................. Uppgifterna för en samordningsfunktion........................ Närmare om arbetsformerna.......................................... Författningsstöd och ekonomiska frågor ........................ Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten ........ Rekrytering och utbildning samt personalpolitik ...................... Rättsliga frågor och författningskommentarer.......................... Behovet av en lagreglering av underrättelsetjänsten........ Förslaget till lag om försvarsunder-rättelseverksamhet ... 12.4Förslag till förordning med vissa bestämmelser om 12.5Förslag till förordning med instruktion för Regerings- 12.6Förslag till förordning om ändring av förordningen med 13 Ekonomiska frågor .................................................................... Riktlinjer för underrättelse- och säkerhetstjänsten vid Vissa förkortningar och begreppsförklaringar Conventional Armed Forces in Confidence and Security Measures Försvarsmaktens inriktning av underrättelse- och säkerhetstjänsten (dokument) Främmande makter och deras stridskrafter Gemensamma byrån för underrättelser Human intelligence (underrättelseinhämtning genom människor - samtal, agentverk- Idé- och analysgruppen vid UD Försvarsstabens särskilda byrå (Informa- byrån, föregångare till GBU, SSI resp. KSI) Imagery intelligence (underrättelseinhämtning genom foto- eller teknisk bildspaning) 10 Vissa förkortningar och begreppsförklaringar Kontoret för särskild inhämtning Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten Open sources intelligence (underrättelsein- hämtning genom öppna källor såsom press, television, Internet m.m.) Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Atomvapen och biologiska och kemiska Signal intelligence (signalspaning) Sektionen för särskild inhämtning Sektionen för öppna källor Sammansatta utrikes- och försvarsutskottet underrättelserapport (veckoöversikt) Årlig underrättelserapport (årsredovisning) Vissa förkortningar och begreppsförklaringar 11 innebär en kartläggning av främ- mande makters militära, säkerhets- politiska, demografiska m.fl. förhållanden och som utförs under annan ledning än ett lands försvar- Ett samlingsbegrepp som avser de politiska beslut som rör utform- ningen av det militära och civila Underrättelsetjänst som är organi- satoriskt knuten till eller bedrivs på uppdrag av ett lands försvarsmakt. en presumtiv motståndares dispo- sitioner, handlingsmöjlig-heter, styrka och svaghet. på strategisk nivå kartlägga främ- mande makts förhållanden och omfatta militära, politiska, ekono- miska m.fl. förhållanden. Sammanfattande benämning på de åtgärder ett lands regering vidtar mot yttre hot. Säkerhetspolitiken innefattar den del av utrikespoliti- ken som tillsammans med för- svarspolitiken är inriktad på skyd- det av ett lands politiska själv- ständighet och territoriella integri- tet. 12 Vissa förkortningar och begreppsförklaringar Säkerhetstjänstens uppgift är att skydda landet mot verksamhet som hotar dess inre säkerhet. förebygga och hindra brott mot säkerhetstjänsten har till uppgift att samhet som riktas mot ett lands försvarsmakt och att skydda denna. samhet, här dock fråga om uppgif- ter på fördelningschefs- och lägre Totalförsvar är verksamhet, som behövs för att förbereda för krig, och består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Resurserna för totalförsvar kan även användas vid internationella insatser samt för att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. När det är av särskild betydelse för förståelsen används detta uttryck i stället för underrättelsetjänst för att beteckna organ eller funktioner som En verksamhet eller process för att hämta in, bearbeta och delge information som skall utgöra underlag för bedömningar och beslut på olika nivåer bl.a. för ett framtida agerande. I en trängre militärt inriktad säkerhetspolitisk mening avses med under- rättelsetjänst den verksamhet som Vissa förkortningar och begreppsförklaringar 13 syftar till att kartlägga främmande makters militära och politiska för- används i detta betänkande för att beteckna dels de organ eller funk- tioner som bedriver verksamheten, dels verksamheten som sådan. När det är av särskild betydelse för förståelsen används här detta uttryck i stället för underrättelse- tjänst för att beteckna själva verk- En stats samlade relationer till Inledning (avsnitt 1) Inledningsvis redovisar de förändringar i den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden, som har påverkat under- rättelsetjänsten . Under det var huvudin- tresset från underrättelsetjänstens sida inriktat mot tänkbara anfall från sovjetisk sida och mot Warszawapaktsländernas militära förmåga och avsikter. Underrättelsetjänsten var så gott som uteslutande inrik- tad på att förutse rent militära hot mot landet. Förutsättningarna för underrättelsetjänsten har förändrats. har det vidtagits ett antal åtgärder i de världspolitiska sammanhangen, som har medfört en avspänning i för- hållandena i mellan öst och väst. Olika säkerhetspolitiska avtal har slutits och ett säkerhetspolitiskt samarbete har fördjupats. En stör- re öppenhet om den militära utvecklingen i är ett annat skäl för en översyn av den militära underrättelsetjänstens roll, funktion och uppgifter. En tidigare trögrörlighet i den internationella situationen, som råd- de före inledningsåren , har ersatts av en omvärldsut- veckling, som i hög grad präglas av föränderlighet och osäkerhet. Även om risken för storkrig eller krig mellan stater framstår som av- lägsen har inte konflikter och kriser försvunnit ens från vårt närområ- de. Nya säkerhetshot har uppstått i form av migrationstryck, politisk och social instabilitet och påfrestningar på det ekologiska systemet. Härtill kommer risk för spridning av massförstörelsevapen, terrorism, etniska och kulturella konflikter m.m. Detta är förhållanden, som måste beaktas. Den ökade satsningen på internationella fredsfrämjande insatser ställer också nya krav på underrättelseinformation. Det mycket begränsade militära hotet i det nuvarande omvärldslä- get har lett till att det militära försvarets omedelbara krigsduglighet och beredskap i liksom i många andra länder har begränsats. Detta kräver en förmåga till anpassning till förändringar i omvärldslä- get, som ställer delvis nya krav på en underrättelsetjänst att upptäcka indikationer på sådana förändringar. Utgångspunkten för utredningsuppdrag är den roll, som underrättelsetjänsten bör spela i den förnyelse av to- talförsvaret som 1995 och försvarsbeslut innebär mot bak- grund av bl.a. den förändrade säkerhetspolitiska situationen i omvärl- den. I direktiven för utredningen har angivits att kommittén skall göra en översyn av underrättelsetjänstens uppgifter, ledning och utform- ning. Kommittén har haft att lägga fram förslag som skall ge underlag till anpassning av totalförsvaret, som skapar bättre samordning mellan underrättelseorganen, som främjar en helhetssyn och tydligare inrikt- ning från regeringens sida när det gäller underrättelseverksamheten och som främjar insynen i och kontrollen av underrättelsetjänsten. Kommitténs översyn har även innefattat organisatoriska frågor av betydelse när det gäller underrättelsetjänsten. Underrättelsetjänsten - en bakgrund (avsnitt 2) I detta avsnitt ger en kort historisk återblick på underrättelsetjänsten. Vidare ges en kort beskrivning av begreppet underrättelsetjänst och underrättelsetjänstens uppgifter i krig respek- tive fred samt av den s.k. underrättelseprocessen, som innefattar de fem stegen planering och inriktning, inhämtning, grundbearbetning, analys samt delgivning. I avsnittet beskrivs även mer allmänt vad som utmärker militär taktisk, operativ respektive strategisk underrättelse- tjänst. Den militära underrättelsetjänsten i redovisar de grundprinciper och uppgifter som har gällt för underrättelsetjänsten sedan 1976 års riksdagsbeslut om insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten. Som grundprinciper för underrättelsetjänsten har ansetts gälla -att den skall ligga i linje med statsledningens intentioner i utrikes- politiska och andra frågor, -att den skall avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet, -att den inte får vara inriktad på uppgifter som ankommer på polisen, -att den inte får inhämta, bearbeta eller lagra annan information än sådan som klart är ägnad att öka eller befästa kunskapen om andra länder, -att informationsutbytet med andra länder uteslutande skall ske i syfte att tjäna det svenska försvaret. Som underrättelsetjänstens nuvarande uppgifter anges att i första hand ge underlag för den politik och de åtgärder i övrigt som syftar till att värna om landets yttre säkerhet. I fredstid består uppgifterna i att ge regeringen och försvarsledningen förvarning om militära hot mot landet och underlag för beslut, som rör försvarets beredskap och krigsduglighet. Verksamheten skall vidare ge underlag för operativ planläggning i form av kunskap om tänkbara motståndares militära resurser, organisation, taktik och utrustning. Vidare har underrättelsetjänsten till uppgift att bidra med underlag för beslut om Försvarsmaktens långsiktiga utveckling. Underrättelse- tjänsten skall också kunna lämna underlag för beslut om åtgärder vid kränkningar av vårt territorium. Den har även uppgifter, som är rela- terade till svenskt deltagande i internationella insatser. I säkerhetspo- litiska kriser och i krig övergår uppgifterna till att stödja försvarsan- strängningarna. Underrättelsetjänsten skall då lämna underlag för be- slut om agerande i en krissituation och för hur kriget skall föras. Som ett led i verksamheten skall underrättelsetjänsten kontinuerligt bidra med underlag som stöd för svensk utrikes- och försvarspolitik. Underrättelsetjänsten har att i det nuvarande säkerhetspolitiska läget lägga särskild vikt vid information om långsiktiga utvecklingstenden- ser och förändringar inom politiska, ekonomiska och militära områden av betydelse för landets säkerhet. Nya hot och risker inom ramen för ett vidgat säkerhetsbegrepp skall uppmärksammas. Försvarsmakten skall enligt sin instruktion leda och bedriva militär underrättelseverksamhet. För detta ändamål skall i försvarshögkvarte- ret finnas en enhet för underrättelsetjänst, MUST, vars väsentliga uppgifter hänför sig till inriktning, samordning, inhämtning och bear- betning samt delgivning på underrättelseområdet. I MUST ingår bl.a. KSI (Kontoret för särskild inhämtning) med uppgift att hämta in in- formation genom förfaringssätt, som inte ankommer på andra under- rättelseorgan att använda. FRA är en civil myndighet, som tillsammans med Försvarsmakten, främst svarar för den svenska militära underrättelsetjänsten. FRA:s huvudsakliga uppgift är att hämta in information genom signalspa- ning. Militära underrättelser hämtas in och bereds även av ett flertal andra myndigheter utanför Försvarsmakten. I första hand gäller detta (), som bedriver teknisk underrättel- setjänst i samband med forskning och utredningsarbete för totalför- svaret, och (), som bedriver underrättel- setjänst i samband med bl.a. anskaffning av försvarsmateriel. Andra myndigheter, som bistår eller samverkar med Försvarsmakten i un- derrättelsefrågor, är bl.a. utrikesförvaltningen, , I avsnittet lämnas en särskild redo- visning för olika myndigheter med underrättelseuppgifter. Regeringens roll i samband med underrättelsetjänsten Regeringens styrning av underrättelsetjänsten sker i huvudsak i an- slutning till försvarsbesluten och i samband med de årliga anslags- framställningarna - en budgetmässig styrning - och genom reglerings- breven. Dessa återspeglar bl.a. de grundprinciper, som enligt rege- ringen skall gälla för verksamheten och i övrigt allmänt hållna hand- lingsregler. I en mer begränsad omfattning sker en viss styrning, för- utom i samband med särskilda uppdrag, även genom att regeringen anger mål och uppgifter för verksamheten i myndighetsinstruktioner. Däremot styrs inte verksamheten genom lagstiftning och i princip inte heller genom andra förklarande bestämmelser i förordning. I motsats till vad som är förhållandena i åtskilliga andra länder har inte något särskilt organ inom eller eljest uttalade regler för en överordnad styrning och samordning av under- rättelseverksamheten. Det finns inte heller något särskilt organ, som samordnat bereder och bedömer säkerhetspolitiska frågor på grundval av ett mer samlat material från de olika underrättelsefunktionerna. I stället har det inom vuxit fram ett system med in- terdepartementala informella samrådsgrupper för underrättelse- och säkerhetsfrågor. Dessa grupper arbetar i huvudsak på ad hoc-basis. Regeringens insyn i och kontroll av underrättelsetjänsten utövas främst genom (), som inrättades . FUN består av sex ledamöter av vilka de flesta har parla- mentarisk bakgrund. FUN har att följa underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten och FRA. FUN skall därvid särskilt ägna uppmärk- samhet åt de enheter, som hämtar in underrättelser med särskilda metoder. Underrättelsetjänsterna i de flesta västeuropeiska länderna har efter det slut präglats av att försvarspolitiska frågor har mins- kat i betydelse. Behovet av underrättelser har ändrat karaktär mot bl.a. mer allmänt säkerhetspolitiska frågor. Det ändrade världsläget har gjort det möjligt att begränsa det militära försvarets omedelbara krigsduglighet och beredskap. Detta har emellertid ställt högre krav på en kompetent och effektiv underrättelsetjänst, som kan ge underlag för nödvändiga politiska bedömningar och prognoser att läggas till grund för försvarsplaneringen i stort, men som även kan ge förvar- ning i ett kortare perspektiv om en hotfull situation trots allt skulle uppstå. Andra skäl som har anförts för ändrade krav på underrättelse- tjänsterna i olika länder är ett behov av underrättelser om svårbedöm- bara icke-militära hotbilder och risker i form av ekonomiska kriser, flykting- och migrationsrörelser, ekologiska hot, spridning av mass- förstörelsevapen m.m. Samarbete mellan olika länders underrättelseorganisationer be- traktas allmänt som angeläget och allt mer nödvändigt av flera skäl. Ett är rent ekonomiska. Ett mindre land har inte råd med att ensamt bekosta en underrättelseorganisation eller teknisk utrustning för bl.a. signalspaning, satellitspaning m.m. som behövs. Dessutom ger sam- arbete möjligheter till att få underrättelsefrågor belysta ur olika syn- vinklar. Internationella fredsfrämjande operationer ställer i allt högre grad krav på ett underrättelsesamarbete bl.a. som en grundläggande förutsättning för en övergripande allmän interoperabilitet. Utgångspunkter (avsnitt 3) Det är en nödvändig uppgift att inhämta, bearbeta och analysera in- formation till stöd för den svenska säkerhetspolitiken och försvaret. Underrättelsetjänsten har härvid en central roll. Tjänsten skall bedri- vas inom ramen för de uppgifter, som statsledningen och har lagt fast. Underrättelsetjänsten tar betydande ekonomiska och personella re- surser i anspråk. Den är en viktig stödfunktion för vår säkerhetspolitik och vårt försvar. Det är nu hög tid att söka lägga fast nya utgångs- punkter för tjänsten. Det är den nya säkerhetspolitiska situationen efter 1990-talets början som bildar bakgrund till varför en översyn är nödvändig. De säkerhetspolitiska hoten och riskerna har på det militära området blivit mindre framträdande och kan ses mer långsiktigt. En bredare hotbild som inrymmer flera icke-militära hot och risker har vuxit fram och berör vår säkerhetspolitik. deltagande i internationellt säker- hetssamarbete tillmäts en ökande betydelse. Därvid ställer de interna- fredsfrämjande och humanitära operationerna oss inför viktiga nya uppgifter. Kommittén redovisar sitt utredningsarbete i ett offentligt betän- kande. Med den öppna formen för redovisningen följer att den måste bli av mera övergripande natur. Vårt arbete är framåtsyftande och principiellt. Vi har koncentrerat oss på bl.a. att lägga fram ett organisatoriskt förslag, som avses bilda utgångspunkten för ett successivt föränd- ringsarbete under regeringens ledning avseende underrättelsetjänsten och dess frågor. Vi har med tillfredsställelse konstaterat att redan det faktum att kommittén tillsatts och utredningsarbetet inletts och bedrivits har fört med sig en intensifierad och fortlöpande intern förändringsprocess och, vad vi förstår, en förbättrad dialog inom och mellan underrättel- setjänstens olika organ. Vidare har vi kunnat konstatera inslag av ökad öppenhet kring underrättelsetjänsten. Förändringsperspektiven för underrättelsetjänsten (avsnitt 4) Underrättelsetjänstens traditionella och huvudsakliga uppgifter har varit att i ett kortsiktigt perspektiv, i omedelbar närtid, och med en mer eller mindre direkt utgångspunkt i inhämtad information ge för- varning om eventuella förberedelser för invasionsföretag mot landet. De politiska och även de rent militära förutsättningarna för ett inva- sionsföretag har emellertid minskat och bedöms riskerna som mycket små i vart fall i ett perspektiv av fem men troligen upp till . En förskjutning av tidpunkten från real- och närtidsbehov av un- derrättelser mot mer långsiktiga är således påtaglig. Behovet av operativa och taktiska underrättelser i ett kortsiktigt perspektiv och även i omedelbar närtid kvarstår dock som en bered- skap mot mer begränsade angrepp. Detta behov är också tydligt i samband med ett ökande svenskt engagemang i internationella freds- främjande operationer och krishantering. Den s.k. anpassningsprinci- pen, som syftar till att avpassa totalförsvarets resurser efter omvärld- släget, kräver i såväl ett kortare, dock inte ett , som i ett längre perspektiv operativa och taktiska militära underrättelser om en uppbyggnad av krigsförmågan hos en presumtiv fiende. Dessutom krävs strategiska underrättelser för en bredare överblick och analys av en tänkbar säkerhetspolitisk utveckling. I ett längre perspektiv - - dominerar kravet på strategiska underrättelser. De säkerhetspolitiska förutsättningarna karaktäriseras numera av en allmänt förändrad internationell problembild, som har sin grund i ett relativt brett spektrum av icke-militära s.k. nya hot och risker. En bredare säkerhetssyn som skall prägla totalförsvaret ställer fortsätt- ningsvis krav på såväl militära som civila underrättelsefunktioner att lämna i första hand strategiska underrättelser. Konsekvenserna från en principiell utgångspunkt för den svenska militära underrättelsetjänsten av den nya säkerhetspolitiska situation, som har uppstått i den internationella miljön, kan förenklat samman- fattas enligt följande: -från traditionell militär förvarning om väpnade angrepp i form av invasion, -från heltäckande operativ och taktisk militär uppföljning, -mot strategiska underrättelser, -mot icke-militära underrättelser, -mot mer selektivitet i uppföljningen av den militära verksamheten i närområdet, -mot förändrade inhämtningsmetoder och -mot en bredare och mer långsiktig säkerhetspolitisk analys. Det konstitutionella perspektivet och rättsstatens krav (avsnitt 5) Underrättelsetjänsten skall liksom annan verksamhet i det allmännas tjänst bedrivas i enlighet med den demokratiska rättsstatens krav. Verksamheten skall utövas under lagarna och medborgarnas grund- läggande fri- och rättigheter skall respekteras.