sou · GNB3139d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Kanske sker utvecklingen snabbare p.g.a. att praxis redan finns på många områden. Kommittén har försökt att beräkna de ekonomiska konsekvenserna och det ökade finansieringsbehovet om tillsynsinsatserna utökas i enlighet med vad som sagts i föregående avsnitt. Enligt vår uppfattning kan en del av de ökade kostnader vi räknar med täckas genom en större avgifts- finansieringsgrad. Inom den del av tillsynsverksamheten som omfattar kontrollfunktio- nen finns det i praktiken ringa möjligheter att avgiftsbelägga någon del av verksamheten. Det finns inte utrymme för avgifter vid handläggningen av klagomålsärenden. Likaså är det inte möjligt att avgiftsbelägga egeni- nitierade kontrollprojekt . Marknadsskadeavgifter och viten tillfaller statskassan. Dessa kan användas som ekonomiska mått när det gäller effekterna av den skärpta kontrollverksamheten, men de kan givetvis inte direkt utpekas som delar av en erforderlig finansiering. Eftersom vi inte räknar med att man inom kontrollfunktionens ram skall hantera frågor om auktorisation, certifiering eller ackreditering förekommer i praktiken inga avgiftsinkomster. När det gäller utvecklings-, marknads - och informationsfunktioner- na finns större möjligheter till extern finansiering. Som exempel kan tas den telefoninformation som utförs . Denna behöver förstärkas och kan lämpligen avgiftsbeläggas. Det gäller dock inte den serviceskyldighet som myndigheten har enligt förvaltningslagen. Vidare kan en utökad skriftlig och muntlig information avgiftsfinansieras. 271 En sådan utveckling har iakttagits i överprövningsmål, se NOU:s rapport om fel och brister. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. viss ersättning från departement, andra statliga myndigheter samt åt kommittéer och utredare skulle man inom utvecklingsfunktionens verk- samhet kunna ta betalt för insatser som utförs inom ramen för olika ut- vecklingsprojekt m.m. som initierats av annan statlig myndighet, kom- muner, landsting, företag eller branschorganisationer. Inom marknadsfunktionens ram kan man ta betalt för arbetet med ramavtal, utvecklingsprojekt m.m. är Kammarkollegiets arbete med statlig inköpssamordning avgiftsfinansie- rat. arbete med gränslösa affärer är till viss del avgiftsfinansierat. Vidare kan vid vissa alternativ (modell 2, 3 och 4) uppkomma av- vecklingskostnader avseende personal som utnyttjar sin rätt att inte följa med den nya myndigheten enligt reglerna om verksamhetsövergång i 6 b § lagen om anställningsskydd. Ett system med ökat antal taleberättigade och särskilda ledamöter i överprövnings- och marknadsskademål kommer, som ovan nämnts, att leda till vissa kostnadsökningar. Dessa kostnader antas dock minska i takt med att praxis utvecklas. Ett genomförande av bättre kontroll och andra av våra förslag för att åstadkomma en effektivare upphandling, leder till ökade kostnader för statlig tillsynsverksamhet. Även om delar av detta kan finansieras genom avgifter, behöver också anslagsfinansieringen öka. Enligt kommitténs mening är en sådan ökning en satsning som ger mångdubbelt åter i form av vinster genom den bättre upphandlingskultur den leder till. Detta kommer bl.a. att kunna avläsas som ett ekonomiskt resultat i statens egen verksamhet. som kostnad i relation till en ef- fektivisering av hela området för offentlig upphandling betraktar kom- mittén kostnaden som ytterst marginell. Dagens tillsynsorganisation omfattar med de definitioner vi valt NOU, , , och Riksrevi- sionsverket. Organisationen är i huvudsak lokaliserad till . Enligt kommitténs mening finns det utifrån tillsynsverksamhetens ka- raktär i och för sig inga sakliga skäl för den nuvarande lokaliseringen, som beror på andra hänsynstaganden. Å andra sidan finns det utifrån verksamhetens krav inga särskilda vinster att redovisa av en utlokalise- ring. Tillsynsverksamheten är neutral i den lokaliseringspolitiska debat- ten. Kommittén tar därför inte upp frågor om de ovannämnda myndig- Överväganden och förslag beträffande 6 kap. heternas lokalisering i samband med diskussioner om deras uppgifter inom ramen för en framtida tillsynsorganisation. Något annorlunda förhåller det sig med den nya myndighet som till- skapas enligt en av våra modeller – modell 4 – i det följande. Här är det rimligt att en förutsättningslös prövning äger rum beträffande myndig- hetens lokalisering och att utrymme ges för aktuella lokaliseringspolitis- ka frågor. 11.7 Valet av organisationsmodeller I det följande presenteras ett antal organisationsmodeller som kommittén valt att arbeta med för att strukturera kraven på organisationen efter några huvudlinjer. Valet av modeller är resultatet av kontinuerliga diskussioner. De åter- speglar inte alls alla tänkbara möjligheter som varit föremål för denna diskussion. Bl.a. återfinns inte vissa alternativ som nämns i våra direk- tiv. Hit hör tänkbara sammanslagningar med Statskontoret eller Kam- markollegiet. Just dessa alternativ har försvunnit ur bilden eftersom de mött ringa intresse hos de nämnda myndigheterna, som påpekat nackde- lar med dem. Andra har inte tagits med eftersom de bedömts som mindre intressanta än de kommittén har valt. 11.8 Modell 1: Nollalternativet Modell 1; Nollalternativet Överväganden och förslag beträffande 6 kap. I nollalternativet utgår kommittén från att NOU:s nuvarande nämnd- myndighetsstruktur bibehålls. Nämndmyndighetsmodellen bygger på att myndighetens ansvarsområde är begränsat och avgränsat. Om målen för den offentliga upphandlingen är så omfattande som vi beskrivit i avsnitt 8, är i och för sig tillsyns uppgiften likaså omfattande. I nollalternativet begränsas dock tillsyns uppgiften för nämndm yndigheten till regelkon- troll, information och en del av utvecklingsfunktionen. Organisationen är fortsatt liten. verksamhet omfattar en kontrollfunktion: kon- troll av regelefterlevnad, åtgärder för åstadkommande av rättelse (talerätt i marknadsskademål, ålägganden som kan förenas med viten m.m.), en utvecklingsfunktion: stabsfunktion/regeringsstöd och en in- formationsfunktion. Utrymmet för andra tillsyns uppgifter, bl.a. att verka för en effektivare upphandling, är dock mycket begränsat inom ramen för nämndmyndigheten. Vi räknar med att kontroll- och informationsfunktionerna behöver ut- ökas och att myndighetens samlade resursbehov är ca 21 årsarbetskraf- ter, en utökning med 12. Marknadsfunktionen och huvuddelen av ut- vecklingsfunktionen ligger utanför nämndmyndigheten och är uppdelad på Kammarkollegiet och . Vidare har Konkur- rensverket enligt denna modell kvar sina uppgifter med anledning av . En grundläggande förutsättning för denna modell är att kommittén kom- mer fram till att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den fort- satta verksamheten. Kollektivt beslutsfattande kan förekomma inom en nämndmyndighet men även inom ett statligt verk med lekmannastyrelse där myndighetens chef normalt är ordförande i styrelsen. Skälen för kollektivt beslutsfattande inom en statlig tillsynsmyndighet kan vara att kvaliteten i beslutsfattandet kräver tillgång till en särskild sakkunskap och erfarenhet från praktiska förhållanden. Det skall inte finnas någon risk för att de beslut som fattas av nämnden och som inne- fattar myndighetsutövning eller annan rättstillämpning gentemot enskild uppfattas som intresseavvägningar mellan partsintressen. Det skall även finnas ett särskilt behov av insyn från såväl tillsynsobjekt som leverantö- Överväganden och förslag beträffande 6 kap. rer även om nämndens ledamöter formellt sett är att betrakta som obero- ende experter. Kollektivt beslutsfattande lämpar sig bäst om antalet till- synsobjekt och tillsynsärenden är relativt få. Under alla förhållanden måste löpande ärenden som kansliet kan avgöra på eget ansvar kunna avgöras med stöd av delegation från nämnden. Om man med renodling menar att tillsynen över offentlig upphandling bör begränsas till kontroll av regelefterlevnad och att uppgifter som handlar om att främja effektiviteten i den offentliga upphandlingen ge- nom råd och stöd till upphandlande enheter i frågor om upphandlings- teknik, kvalitets- och miljöfrågor och andra utvecklingsfrågor bör skäras bort från den statliga tillsynen kan formen av en liten myndighet, eventu- ellt en nämndmyndighet, vara en lämplig lösning. En förutsättning för nämndmyndighetsformen är att styrning, stöd och organisation kan ordnas så att myndigheten kan utföra sitt uppdrag ef- fektivt och med gott resultat. Enligt den förvaltningspolitiska propositio- nen bör nämndmyndigheter antingen ges en mycket självständig roll eller göras hårt uppknutna till en värdmyndighet. Blandlösningar skapar allt- för otydliga förutsättningar för att bedriva en effektiv verksamhet. Det förra alternativet bör bland annat innebära eget ramanslag och självstän- digt ansvar för personal och administrativt stöd. Det senare innebär att en värdmyndighet tar fullständigt ansvar för nämnden vad gäller såväl finansiering, som handläggande personal och administrativt stöd. I detta fall blir det i stor utsträckning värdmyndigheten som får ta ansvaret för att nämnden uppnår ett t illfredsställande resultat. En förutsättning för nämndmyndighetsformen är att ledningsansvaret är tydligt mellan nämnden, nämndens ordförande och chefen för kansliet. En stor del av kritiken mot NOU går ut på att det finns oklarheter i detta avseende. Vid brådskande fall finns risk för att nämnden inte uppfattar kansliets ställningstaganden som sina egna. Med de utökade tillsyns uppgifterna finns anledning att diskutera en lösning med en bibehållen nämnd och med en ordförande som tillika är myndighetschef på heltid. Ordföranden leder nämndens sammanträden, deltar i besluten men har dessutom ett eget ansvarsområde. Det kollekti- va beslutsfattandet förbehålls ärenden av övergripande principiell natur. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. Ordföranden fattar beslut i ärenden som innefattar löpande förvaltning (beslut med koppling till myndighetens talerätt i marknadsskademål, vi- tesförelägganden, yttranden till domstolar och andra myndigheter, perso- nalfrågor, upphandling m.m.). Ärenden som innefattar övergipande ställningstaganden av policykaraktär, rapporter till departement, kom- mittéer och särskilda utredare bör tas av nämnden i sin helhet. Diskussionen inom kommittén när det gäller de olika modellernas ut- formning har föranlett att NOU lämnat ett förslag, som går något längre på den sista punkten och syftar till att dela upp beslutsfunktionerna i olika typer av ärenden inom myndighetens verksamhetsområde. Enligt detta förslag ligger beslutanderätten i ärenden gällande den direkta rege- lefterlevnaden hos nämndens ordförande, som är myndighetens chef. Ordföranden skall vara lagfaren domare. Modellen bygger på en fortsatt liten organisation, som dock har fått till- räckliga resurser för att möjliggöra kompetens uppbyggnad och resurs- planering. Tillsynen i snäv mening är renodlad. är till skillnad från NOU en mindre tandlös myndighet. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. De förvaltningspolitiska betänkligheterna finns kvar. Det är tveksamt om denna tillsyn kräver en kollektiv beslutsform. Eftersom organisatio- nen är liten kvarstår i stor utsträckning de problem som små myndigheter, inklusive nämndmyndigheter, har. Detta innebär bl.a. att nämndmyndigheten även i fortsättningen kommer att vara sårbar och inte tillräckligt flexibel. Även styrningsproblemen torde kvarstå. 11.9Modell 2: Myndigheter och organisationer i samverkan Modell 2; Myndigheter och organisationer i samverkan I detta alternativ utgår vi från att kontrollfunktionen inordnas i Konkur- rensverket (KKV) och att informationsfunktionen förstärks. Marknads- funktionen och delar av utvecklingsfunktionen finns hos Kammarkollegi- et eller , eller hos organisationer och andra intres- senter. Ett särskilt samrådsorgan, , inrättas för att tillgo- dose behovet av gemensamma överläggningar och för att vara plattform för gemensamma arbetsgrupper och forum för samråd med komunför- bunden, branschorganisationer, Kammarkollegiet, m.fl. Resursmässigt räknar vi med att kontrollfunktionen med tillhörande informationsuppgifter behöver utökas i förhållande till det som finns . bör man kunna räkna med positiva effekter av att kon- trollfunktionen förs in i . Det handlar om större flexi- Överväganden och förslag beträffande 6 kap. bilitet, bredare erfarenhetsbas och möjligheter till ökat lärande i organi- sationen samt en minskad sårbarhet. Sammantaget är behovet av ökade resurser något mindre än i modell 1 och kan anges till ca 5 årsarbetskrafter. Tillsynsverksamheten i är i huvudsak anslagsfi- nansierad. Finansieringen av tillsynsverksamhet vid sidan av Konkur- rensverket är i huvudsak avgiftsfinansiering. kost- nader är obetydliga. Resurserna får tas från de samverkande myndighe- terna och organisationerna. Funktioner som innebär tillsyn eller utveckling av offentlig upphandling är knutna till flera olika myndigheter. Genom att föra samman så- dana funktioner i en gemensam organisation kan man, enligt ett sätt att argumentera, måhända skapa större slagkraft genom resurskoncentratio- nen, ökad flexibilitet i en större organisation m. m. Det är dock inte säkert att en sådan koncentration kan genomföras utan nackdelar. Vissa funktioner kan utövas bättre om de inte förenas i samma organisation. Enligt detta synsätt kan man göra gällande att en stark kontrollfunktion inte kan bedrivas sida vid sida med service- och utvecklingsarbete till gagn för dem som skall kontrolleras. Arbetet för- anleder målkonflikter av olika slag. Typexemplet är att man i utveck- lingsarbetet tar fram verktyg av olika slag, som sedan föranleder kritik från dem som utövar kontrollen. De båda synsätten konfronteras ofta i dagens förvaltningspolitik. Förvaltningspolitiska kommissionen konstaterar: Av många skäl ökar behovet av samverkan mellan grenar av förvaltningen. När statsmakter- na föredrar renodling framför samordning inom en gemensam, enhetlig organisation, måste behovet av handlande för det gemensamma bästa tillgodoses genom samarbete mellan myndigheterna. En förvaltningspolitiskt aktuell modell är renodling med samordning genom samarbete mellan inblandade myndigheter. I en sådan modell är det naturligt att tänka sig att kontrollfunktionen inordnas i Konkur- rensverket. En utgångspunkt är den kritik som riktas mot nämndmyndig- hetsformen i den förvaltningspolitiska propositionen. Om flera myndigheter skall ingå i en balanserad samrådsorganisation är det viktigt att de kan göra detta med samma myndighetsstatus och med styrformer som är likadana. En annan utgångspunkt är naturligtvis den nära släktskapen mellan tillsynen av den offentliga upphandlingen och den verksamhet som Kon- Överväganden och förslag beträffande 6 kap. Kunskap och erfarenheter av det konkur- rensinriktade synsättet och marknadens mekanismer och spelregler är av stort värde också för tillsynen av den offentliga upphandlingen. Kon- kurrensverket tillämpar lagstiftningen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Verket har en ställ- ning där kontakter med näringslivet och dess aktörer är en del av varda- gen och där informationsutbytet i frågor om marknad och konkurrens är mycket stort. Man har väl etablerade kanaler till näringslivsorganisatio- nerna. En ytterligare utgångspunkt är frågan om effekter på de samlade re- surserna av att renodla tillsynsverksamheten. 11.9.3Samlat grepp om upphandlingstillsynen I kapitel 10 har presenterats vissa utvecklings- och marknadsfunktioner som hör hemma i myndighetsorganisationen. I dagens organisation sva- rar NOU, Kammarkollegiet och för sådana funktio- ner. I en organisation som bygger på renodling och samråd kan det vara klokt att inte i alla avseenden låsa fast hur man skall arbeta med frågor som på olika sätt berör flera parter. Detta får i stället bli en vital del av samrådet. Där kan man komma fram till att en viss uppgift skall tas om hand av någon av de involverade myndigheterna eller någon av de orga- nisationer man samverkar med, eller också att ett visst initiativ får över- låtas på helt andra aktörer och att myndigheterna avstår från åtgärder. Ett sådant flexibelt förhållningssätt kan vara bra från flera utgångs- punkter, t.ex. frågan om tillgängliga resurser eller frågan om hur myck- et utvecklingsarbete en tillsynsmyndighet kan delta i. Denna modell bygger därför på att hanteringen av utvecklings- och marknadsfunktionerna görs till föremål för ett så effektivt samrådsförfa- rande som möjligt. En utgångspunkt är att dagens förhållanden ligger till grund för uppgiftsfördelningen. Det är lätt att tänka sig en fortsättning där t.ex. tar ett ökat ansvar för gränshandelns ut- veckling och ett större ansvar för informationsverksamheten eller Kam- markollegiet t.ex. tar ett ansvar för frågor om ramavtalen som utvidgas till att omfatta också ett samråd med och . Samrådsmodellen bygger på att olika krafter ges spelrum för det ge- mensammas bästa. Det behövs därför ett särskilt forum för ett effektivt samrådsförfarande. I samrådet bör myndigheter och organisationer som är verksamma på upphandlingsområdet vara representerade. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. I modellen kallas detta organ och tanken är att regeringen utser ledamöterna, förslagsvis nio, som hämtas ur kretsen av berörda myndigheter och organisationer (kommunförbunden och nä- ringslivsorganisationerna). Rådets huvuduppgifter skall vara att verka för en samordning av de statliga insatserna för en effektivare offentlig upphandling och att likaledes verka för att utveckla en samverkan mellan staten, kommunerna och näringslivet vad gäller att stödja en sådan ef- fektivisering. Regeringen bör ge en instruktion för rådets arbete. Rådet bör ha ett sekretariat. Detta bör kunna tillgodoses genom de samverkande myndig- heterna. Genom inordnandet av kontrollfunktionen i får man den i förhållande till vanliga etablerade styrningen av verksamheten och en annan ledningsfunktion. är ett enrådighetsverk, vilket har ansetts bäst förenligt med myndighetens upp- gifter. Något kollegialt beslutsfattande av det slag som förekommer i NOU:s verksamhet finns sålunda inte. I modellen ingår inte att lednings- formen i skall ändras av det skälet att kontrollfunktio- nen i fråga om offentlig upphandling t illförs verket. Arbetsformerna är väl anpassade till de förstärkta befogenheter vi föreslår när det gäller kontrollen. Man bör emellertid inse att i ett helhetsperspektiv försvinner på detta sätt en expertmedverkan och också en insyn från olika samhällsföreträ- dare som har varit av stort värde för utvecklingen. Detta kan i någon mån kompenseras genom en sådan medverkan i det föreslagna Upphand- lingsrådet. Modellen fäster störst vikt vid renodlingen av kontrollfunktionen och bygger på förutsättningen att något kollektivt beslutsfattande inte är er- forderligt när kontrollfunktionen skärps, och på att renodlingen ger störst effekt vid en inordning i . Vidare är en viktig faktor att de tre myndigheterna , och Kam- markollegiet bör ha goda förutsättningar för övergripande samråd, bör kunna fungera i balans och har likartade styr- och ledningsformer Överväganden och förslag beträffande 6 kap. (och är enrådighetsverk, Kam- markollegiet har en styrelse med begränsade beslutsbefogenheter). Modellens förtjänster ligger sannolikt främst i dess konsekventa beto- ning av kontrollfunktionens ansvar och befogenheter. Uppsikten över regelefterlevnaden och rollen som processförande myndighet blandas inte ihop med andra tillsynsuppgifter av rådgivnings- och servicekaraktär. Risken med modellen är att kraftsamlingen inom upphandlingsområ- det uteblir och att samrådet i modellen inte kommer att fungera särskilt väl, när allt kommer omkring. Ett organ som det föreslagna Upphand- lingsrådet är tämligen oprövat. 11.10 Modell 3: Samordning i Modell 3; Samordning i () I den förvaltningspolitiska propositionen anser regeringen att nämnd- myndighetsformen bör användas sparsamt och att en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten. I första hand bör prövas om en vanlig förvaltningsmyn- dighet kan hantera uppgiften, eventuellt i kombination med att myndig- heten för den aktuella uppgiften endast är beslutsför i en särskild sam- mansättning. Detta innebär också en prövning om den aktuella uppgiften är olämplig att hantera inom en organisation som har ansvar även för andra uppgifter.272 Modell 3 är ett uttryck för tanken på ett samlat grepp om den stat- liga tillsynen inom området för offentlig upphandling. 1997/98:136, s. 39. SOU 1999:139 Överväganden och förslag beträffande 6 kap. skulle innebära att man samlar erfarenhet och kompetens inom en myn- dighet, vilket minskar risken för dubbelarbete och att frågor hamnar mellan stolarna. Vidare ökar organisationens förmåga att se övergri- pande mål för den offentliga upphandlingen. Splittringen mellan de olika funktionerna, vars uppgifter utförs av olika m yndigheter, minskar. Styrningen blir lättare. får enligt modell 3 ta över ansvaret för de upp- handlingsfrågor som ligger på NOU, Kammarkollegiet samt i viss mån även på . Enligt denna modell förs de funktioner som beskrivs i kapitel 10 – kontroll, utveckling, marknad och informa- tion – över till . Till skillnad från modell 2 ligger även det vi kallar marknadsfunktionen på . Resursbehovet kan anges till 25 årsarbetskrafter, varav 19 motsvarar dagens organisation i , Kammarkollegiet och . Modellen utgår från att upphandlingst illsynen i får en förändrad ledningsorganisation antingen så att verket får en lekman- nastyrelse eller på det sättet att ett särskilt besluts- eller insynsorgan till- skapas för verksamheten. 11.10.2Renodling och ett samlat grepp om upphandlingstillsynen , och konkurrenslagens gemensamma drag En förutsättning för att kan väljas som den myn- dighet, i vilken hela tillsynsverksamheten inordnas, är att upphand- lings- och konkurrenslagstiftningen har, om inte samma, så åtminstone förenliga syften. om offentlig upphandling grundas på EG- fördragets bestämmelser som garanterar fri rörlighet för varor , tjänster och kapital, vilka fastställer de grundläggande principerna (likabehandling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande) och förbjuder all diskriminering p.g.a. nationalitet.273 De svenska upphandlingsreglerna införlivar upphandlingsdirektiven men innehåller också regler om att offentlig upphandling skall ske genom iakttagande av principen om affärs- mässighet. Härigenom införs en ytterligare aspekt på offentlig upphandling. Kommittén redovisar i annat sammanhang också tankegången att den offentliga upphandlingen i vissa bestämda situationer skall kunna användas 273 om offentlig upphandling, s. 3. Överväganden och förslag beträffande 6 kap. för att främja uppnående av andra samhällspolitiska mål som uttryckts i lag (se avsnitt 8). uppgift är att verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. 274 Enligt utmärks , konkurrenslagen och av åtminsto- ne tre gemensamma drag: Konkurrensen på marknaden skall utnyttjas Företagen skall ges lika förutsättningar att konkurrera Det företag som säljer aktuella varor och tjänster till förmånligast pris skall vinna. Avsteg från dessa principer drabbar medborgaren både som konsu- ment av berörda varor och tjänster och som skattebetalare. Konkur- rensverket uttrycker det något förenklat att konkurrenslagens tillämp- ningsområde vid offentlig upphandling främst är offentliga och privata aktörers beteende i sin producentroll. är centrerad omkring den upphandlande enhetens agerande och bl.a. dennes val av leverantör. De flesta beteenden som står i strid med torde enligt också vara oförenliga med LOU:s krav på affärsmässigt agerande vid offentlig upphandling.275 Till grund för modellen ligger bedömningen att LOU:s, LIU:s och konkurrenslagens bakomliggande principer i huvudsak är överensstäm- mande.