sou · GNB359 · 2000-01-01 00:00:00 — Om nedsättningen helt skulle upphöra så fort den begränsnings- grundande inkomsten översteg gränsbeloppet, I, skulle besvärande marginaleffekter uppstå för vissa hushåll. För att undvika detta bör även hushåll med inkomster över den fastställda gränsen, I, omfattas av ned- sättningen, men i avtagande grad. Detta kan uppnås genom att fastig- hetsskatten för hushåll, vars underlag för fastighetsskatt för permanent- bostaden överstiger T kronor och vars begränsnings-grundande inkomst överstiger gränsbeloppet, I, reduceras enligt en särskild regel. Denna regel innebär att fastighetsskatten fastställs till ett belopp motsvarande B procent av den begränsningsgrundande inkomsten plus en viss procentandel, motsvarande avtrappningstalet, Q, av skillnaden mellan den begränsningsgrundande inkomsten och inkomstgränsen, I. Därigenom avtar nedsättningen med stigande inkomst tills dess att skatteuttaget motsvarar det belopp som skulle gälla utan begränsnings- regeln, dvs. i regel av skatteunderlaget. Annorlunda uttryckt kommer fastighetsskatten, för hushåll med inkomster över gräns- beloppet, I, och en fastighetsskatt som före nedsättning överstiger B procent av den begränsningsgrundande inkomsten, öka successivt från B procent av inkomsten till av taxeringsvärdet. Med denna konstruktion är begränsningsregeln till sin effekt delvis att likställa med en differentiering av fastighetsskattesatsen med avseende på hushållens inkomstförhållanden. Den effektiva skatte-satsen kommer emellertid inte bara variera med hushållets inkomst utan även vara beroende av fastighetsskatteunderlagets storlek eftersom nedsättningen blir större för fastigheter med högre taxeringsvärden än för de med lägre taxeringsvärden, givet att hushållsinkomsten är densamma. Begränsningsregelns konsekvenser för enskilda hushåll Genom analyser av hur fastighetsskatteuttaget, efter nedsättning, för- ändras när hushållsinkomsten respektive underlaget för fastighetsskatt varieras har vi studerat konsekvenserna av det regelverk som skisserats ovan. Analyserna bygger på följande förutsättningar. Gränsbeloppet avseende den begränsningsgrundande inkomsten, I, uppgår till . Underlagsgränsen, T, uppgår till och begräns- ningstalet, B, uppgår till . Avtrappningstalet, Q, som be- stämmer i vilken takt nedsättningen skall trappas ned för hushåll med inkomster över gränsbeloppet, förutsätts uppgå till . För att tydliggöra konsekvenserna av begränsningsregelns olika delar kan det vara värdefullt att först titta på en förenklad modell, där kvalifikationskriterierna avseende hushållsinkomsten och underlaget för fastighetsskatt inte ingår. Denna modell visar hur fastighetsskatte-uttaget skulle påverkas om skatten enbart begränsades till B procent av den begränsningsgrundande inkomsten för alla hushåll, oavsett inkomstnivå och fastighetsskatteunderlagets storlek. Modellen inne-håller alltså , begränsningstalet. Med denna förenklade modell kommer fastighetsskatteuttaget efter nedsättning inte att vara beroende av underlaget för fastighetsskatt, utan endast av hushållsinkomsten, fram till den punkt där fastighetsskatten utan nedsättning överstiger av inkomsten. (Se figur 9.2.) Ju högre hushållets underlag för fastighetsskatt är desto högre kommer inkomsten att vara vid den punkt där nedsättningen upphör och skatteuttaget blir oberoende av inkomsten. Ett högre fastighetsskatte- underlag innebär också att nedsättningen vid varje given inkomstnivå blir högre. Begränsningstalets nivå avgör hur mycket fastighetsskatte-uttaget ökar (nedsättningen avtar) vid stigande inkomst. Med ett högre begränsningstal upphör nedsättningen vid en lägre inkomstnivå, givet att underlaget hålls . Figur 9.2 Fastighetsskatt före och efter nedsättning med en begränsningsregel utan kvalifikationskriterier avseende hushållsinkomst och skatteunderlag. Reduktion upphör omB=6% Som framhållits tidigare är syftet med begränsningsregeln att begränsa skatteuttaget för hushåll med låga inkomster som är bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden. Genom de två kvalifikationskriterierna av- seende hushållsinkomsten och underlaget för fastighetsskatt kan skatte- lindringen riktas till de hushåll som är i störst behov av en nedsättning. I det följande ska konsekvenserna av dessa båda delar av regelverket illustreras. Figur 9.3 visar hur effekten av begränsningsregeln på fastighets- skatteuttaget förändras när hushållsinkomsten varierar. Två fall illustreras, med sinsemellan olika nivåer på det underlag för fastighets- skatt som ligger till grund för begränsningen, respektive . I båda fallen rör det sig om underlag som är relativt höga om vi utgår från förhållandena i riket som helhet. 2 I de områden som uppfyller de geografiska kvalifikationsregler som diskuterats i kapitel 6 är dock taxeringsvärden av denna storleksordning inte ovanliga. 2 av alla småhusfastigheter har ett taxeringsvärde som över-stiger . Figur 9.3 Inkomstens inverkan på fastighetsskatteuttaget, efter nedsättning, vid given nivå på underlaget för fastighetsskatt för permanentbostaden. Underlaget till fastighetsskatt: Underlaget till fastighetsskatt: reduktion > av inkomsten. Beräkningarna bygger på följande förutsättningar: I = ; T = ; B = ; Q = . Låt oss börja med det fall där underlaget uppgår till (diagram A), vilket normalt motsvarar en fastighetsskatt på . Denna summa motsvarar av en inkomst på . Med andra ord kommer ingen nedsättning att utgå för hushåll vars underlag för fastighetsskatt uppgår till om den begränsningsgrundande inkomsten överstiger . För hushåll med lägre inkomster kommer dock viss nedsättning att utgå. Ju lägre inkomst desto större nedsättning av skatten. Som mest kommer dock nedsättningen uppgå till vilket resulterar i en fastig- 170 Skattelindringens form SOU 1999:59 hetsskatt på (dvs. Denna gräns för hur långt fastighetsskatten får sättas ned innebär att för hushåll med inkomster kommer fastighetsskatten uppgå till av den begränsningsgrundande inkomsten även efter nedsättningen. (är den nivå vid vilken av underlagsgränsen, som i vårt exempel är satt till , exakt motsvarar .) Detta förhållande återkommer vi till längre fram. I det fall som illustrerats ovan understiger fastighetsskattens andel av inkomsten redan vid en inkomst på . Därför berörs hushållet i fråga inte av den successiva avtrappningen av nedsätt- ningen som träder in då inkomsten överstiger . I det fall då underlaget uppgår till aktualiseras dock denna del av regelverket. Av diagram B i figur 9.3 framgår hur fastighetsskatte- uttaget, efter nedsättning, varierar med hushållsinkomsten då underlaget för fastighetsskatt uppgår till denna nivå. Upp till en inkomstnivå på reduceras skatten till ett belopp motsvarande av , dvs. Nedsättningen uppgår alltså till 11 025 kronor3, vilket motsvarar drygt halva den fastighetsskatt som normalt utgår på ett underlag på 1,4 miljoner. När inkomsten stiger över denna nivå ökar även fastighets- skatteuttaget, men inte mer än att det motsvarar exakt av den begränsningsgrundande inkomsten. Med andra ord kommer av varje ökning i den begränsningsgrundande inkomsten mellan och tas in i skatt i form av ett ökat fastighets- skatteuttag. (Denna marginalskatteeffekt av en ökning i den beskatt- ningsbara inkomsten diskuteras närmare nedan.) Med ett underlag för fastighetsskatt på uppgår fastighetsskatten, före nedsättning, till av en inkomst på . Ett hushåll med inkomster på denna nivå är därför berättigat till en nedsättning på 6 000 kronor.4 När inkomsten stiger över gränsbeloppet på trappas dock nedsättningen ned på det sätt som beskrivits ovan. Det innebär att fastighetsskatten kommer att uppgå till av den begränsningsgrundande inkomsten plus av den del av inkomsten som överstiger . För hushåll som är berättigade till nedsättning och vars inkomster överstiger kommer alltså av varje ökning i den 3(1 400 000 x 0.015)-9 975 = 11 025. 4Detta belopp utgör skillnaden mellan av skatteunderlaget på och av den begränsningsgrundande inkomsten på begränsningsgrundande inkomsten tas in i form av ökad fastighetsskatt, tills dess att skatten uppgår till av under-laget. I figur 9.4 visas hur fastighetsskatteuttaget varierar med nivån på underlaget för fastighetsskatten för ett hushåll med en begränsnings- grundande inkomst på . För denna hushållskategori upp- går fastighetsskatten till av inkomsten först då underlaget uppgår till . Vid underlag under denna nivå kommer alltså ingen nedsättning att utgå med de förutsättningar som angivits ovan. Med stigande underlag utgår däremot en nedsättning som medför att fastighetsskatteuttaget begränsas till . Figur 9.4 Taxeringsvärdets inverkan på fastighetsskatteuttaget, efter nedsättning, för hushåll vars begränsningsgrundande inkomst uppgår till . reduktion = av inkomsten Beräkningarna bygger på följande förutsättningar: I = ; T = ; B = ; Q = . Det regelverk som skisseras ovan innebär att endast hushåll, vars under- lag för fastighetsskatt överstiger ett visst belopp, T, skall kunna komma ifråga för en nedsättning. Vidare får nedsättningen inte vara så om- fattande att den fastighetsskatt som hushållet debiteras för permanent- bostaden genom nedsättningen kommer att understiga det belopp som normalt utgår för ett underlag motsvarande underlags-gränsen, dvs. En konsekvens av dessa regler är att fastighetsskatten för vissa hushåll kan komma att uppgå till mer än B procent av den begränsningsgrundande inkomsten, trots begränsnings-regeln. Det gäller, för det första, hushåll vars underlag för fastighets-skatt uppgår till ett lägre belopp än T, men vars inkomster är mycket låga. Dessa hushåll kommer inte att omfattas av begränsningsregeln, även om den fastighets- skatten överstiger B procent av hushållsinkomsten. För det andra kommer det finnas hushåll som trots att de får del av nedsättningen, kommer debiteras en fastighetsskatt som uppgår till mer än B procent av hushållsinkomsten. Liksom i fallet ovan rör det sig här om hushåll med mycket låga inkomster. Här beror det dock på den restriktion som innebär att fastighetsskatten aldrig kan sättas ned till ett belopp som understiger den fastighetsskatt som normalt utgår för en fastighet med ett taxeringsvärde på T kronor. Syftet med denna restriktion är att undanröja de tröskeleffekter, som kvalificeringsregeln avseende underlaget för skatten annars skulle medföra. För hushåll med tillräckligt låga inkomster medför denna del av regelverket att fastig- hetsskatten, även efter en viss nedsättning, kan uppgå till mer än B procent av hushållsinkomsten. Detta illustreras i Figur 9.5. Den begränsningsgrundande inkomsten för det hushåll som analysen utgår från antas uppgå till . Med dessa föru tsättningar kommer ingen nedsättning utgå så länge underlaget för fastighetsskatt understiger , trots att fastighetsskatten som andel av den begräns- ningsgrundande inkomsten uppgår till redan då underlaget uppgår till . Då underlaget överstiger träder begränsningsregeln in. Nedsättningen blir dock inte större än att den fastighetsskatt som hushållet betalar motsvarar av 665 000, vilket motsvarar av hushållets inkomst på . Det bör dock påpekas att så länge hushålls-inkomsten under- stiger gränsbeloppet utgår en allt större nedsättning, i kronor räknat , ju högre underlaget för fastighetsskatt är. För ett hushåll med i begränsningsgrundande inkomst, som är bosatt i en fastighet för vilken taxeringsvärdet uppgår till , uppgår nedsättningen till . Ett hushåll med samma inkomst, men vars underlag för fastighetsskatt uppgår till , erhåller däremot en nedsättning på . Figur 9.5 Taxeringsvärdets inverkan på fastighetsskatteuttaget, efter Hushållets begränsningsgrundande inkomst: . reduktion = 7,av skatt >6% av Beräkningarna bygger på följande förutsättningar: I = ; T = ; B = ; Q = . Det finns anledning att fråga sig om kvalifikationsregeln avseende underlaget för fastighetsskatt är nödvändig eftersom den utesluter hushåll som kan sägas lida av samma principiella problem som de hus- håll som befinner sig över underlagsgränsen, dvs. att fastighetsskatten utgör en avsevärd del av hushållsinkomsten. Det finns emellertid en av- görande skillnad. Grundproblemet i dessa fall är inte att fastighets- skatten är hög utan att hushållsinkomsten är mycket låg. Som vi fram- hållit tidigare karaktäriseras det problem, som vi behandlar här, av kombinationen relativt sett höga taxeringsvärden och relativt sett låga inkomster. En kvalifikationsregel av det skisserade slaget fyller därför väl sin funktion. En annan fråga i sammanhanget är vid vilken nivå underlagsgränsen, T, skall förläggas. Denna fråga återkommer vi till nedan. Genom en begränsningsregel av det slag som skisserats här kommer fastighetsskatteuttaget i viss utsträckning att relateras till hushålls- inkomsten. Som redan framgått kommer det leda till att den samlade marginaleffekten av inkomstbeskattningen och olika inkomstberoende bidragssystem ökar i viss utsträckning. Som påpekades inledningsvis är marginaleffekten i inkomstbeskattningen visserligen relativt låg i de inkomstskikt som skulle beröras av begränsningsregeln, såsom den skisserats ovan. Marginaleffekterna av andra inkomstberoende regel- verk, såsom bostadsbidrag och barnomsorgsavgifter, är dock i många fall betydande för dessa hushåll. Med hänvisning till de negativa konse- kvenser som höga marginaleffekter medför både för de enskilda hus- hållen och för samhällsekonomin i stort, i form av bortfall i arbets- kraftutbudet och ökade incitament till svartarbete, är det väsentligt att begränsningsregeln utformas så att marginaleffekterna blir så små som möjligt. Väsentligt i sammanhanget är dels hur stora marginaleffekterna blir för de berörda hushållen och dels hur många hushåll som berörs. Marginaleffektens storlek bestäms dels av begränsningstalet, B, och dels av avtrappningstalet, Q. För hushåll som betalar mer än B procent av den begränsningsgrundande inkomsten i fastighetsskatt för sin per- manentbostad och vars inkomst understiger gränsbeloppet, I, kommer marginalskatten i vid mening, dvs. inklusive marginaleffekterna av olika inkomstberoende bidragssystem, öka med B procent. Om hushållets inkomster överstiger gränsbeloppet kan marginaleffekten i vissa fall öka med B plus Q procent, förutsatt att (den oreducerade) fastighetsskattens andel av den begränsningsgrundande inkomsten överstiger B procent. När det gäller frågan om hur många hushåll som påverkas av dessa marginaleffekter kan vi först konstatera att så länge begränsningsregeln utformas så att den även innehåller vissa geografiska kvalifikations- kriterier rör det sig om en antalsmässigt mycket liten grupp. Den sam- hällsekonomiska betydelsen av de ökade marginaleffekter, som be- gränsningsregeln skulle ge upphov till i denna situation, torde därför vara försumbar. Det hindrar dock inte att de lokalt kan ge upphov till betydande negativa effekter med avseende på bl.a. arbetskraftutbudet, förutom de effekter, i form av kraftigare fattigdomsfällor, som ökade marginaleffekter kan medföra för enskilda hushåll. Frågan om hur många hushåll som skulle beröras av ökade marginaleffekter i det fall en lösning utan geografiska kvalifikations- kriterier skulle införas återkommer vi till i kapitel 10. Hur många hushåll som skulle beröras om begränsningsregeln utformades med geografiska kvalifikationskriterier är dock svårt att uppskatta. Däremot kan vi i allmänna termer säga något om vilka delar av begränsnings-regeln som avgör hur många hushåll som kan komma att beröras av dessa effekter. Vi kan då först konstatera att endast hushåll för vilka fastighetsskatten på permanentbostaden uppgår till mer än B procent av den begräns- ningsgrundande inkomsten kommer beröras. Så länge hushållsinkomsten understiger gränsbeloppet kommer marginaleffekten öka med B procent för dessa hushåll. För dem vars hushållsinkomst överstiger gränsbeloppet kommer dock marginalskatteeffekten vid en inkomst- höjning öka med B+Q procent. Hur många hushåll det är fråga om här beror på två faktorer. För det första beror det på hur vanligt det är att fastighetsskatten överstiger B procent av den begränsnings-grundande inkomsten bland hushåll med inkomster över gränsbeloppet, I. För det andra beror det på hur omfattande underlaget för fastighets-skatt är för dessa hushåll eftersom detta, i kombination med avtrappningstalet, Q, avgör vid vilken inkomstnivå dessa hushåll inte längre medges någon nedsättning. Även underlagsgränsen, T, är av betydelse för hur många hushåll som berörs. Innan vi kan uttala oss mer i detalj om marginaleffekternas storlek och antalet berörda hushåll måste vi behandla frågan om vilka gräns- värden som bör användas. Den slutsats man kan dra av resonemanget ovan är dock att medan procenttalen B och Q avgör hur omfattande ökningen i marginaleffekterna blir påverkas antalet hushåll som berörs av denna ökning även av gränsbeloppet, I, och i viss mån även av underlagsgränsen, T. Vi återkommer därför till denna problematik när vi längre fram i detta kapitel behandlar frågan om vilka värden dessa parametrar bör fastställas till. I kapitel 10 redovisas också beräkningar av hur många hushåll som skulle beröras av ökade marginaleffekter för olika värden på begränsningsregelns parametrar i det fall då inga geografiska kvalifikationskriterier inkluderas i regelverket. En förenklad begränsningsregel – utan kvalifikationskriterier Kommittén har även övervägt om en förenklad begränsningsregel, utan kvalifikationskriterier, skulle erbjuda en tillfredsställande lösning på de problem som beskrivs i kapitel 3. Med en sådan modell (som illustrerats i figur 9.2) skulle marginaleffekterna för hushåll i högre inkomstlägen begränsas eftersom det då inte skulle bli aktuellt med någon avtrappning av nedsättningen. Vidare skulle en sådan modell, utan underlagsgräns, resultera i större sänkningar av fastighetsskatten för hushåll med mycket låga inkomster. Som påpekats ovan medför underlagsgränsen att för hushåll med mycket låga inkomster kan fastighetsskattens andel av hushållsinkomsten komma att överstiga begränsningstalet, trots begräns- ningsregeln. Utfallet av en sådan modell för hushåll med olika inkomst- nivåer och underlag för fastighetsskatt redovisas i tabell 9.2. Tabell 9.2 En begränsningsregel utan kvalifikationskriterier avseende hushållsin- komsten och underlaget för fastighetsskatt. Hushållsinkomst B=5 % B=6 % B=8 % Taxeringsvärde (fastighetsskatt ) Taxeringsvärde (fastighetsskatt ) Taxeringsvärde (fastighetsskatt ) Taxeringsvärde (fastighetsskatt ) Taxeringsvärde (fastighetsskatt ) Det finns dock flera skäl som talar mot en sådan lösning. Det främsta skälet är att syftet med begränsningsregeln inte är att åstadkomma en generell sänkning av fastighetsskatteuttaget. Det primära syftet är istället att lindra de problem som fastighetsskatten medför för hushåll med låga inkomster och vars underlag för fastighetsskatt avseende permanent- bostaden är högt. Därför bör skattelindringen riktas till just dessa kategorier av hushåll. Kvalifikationskriterierna är ett sätt att åstad- komma detta. Om nedsättning av fastighetsskatten skulle medges oberoende av hushållsinkomstens storlek skulle skatten komma att reduceras också för hushåll med höga inkomster som är bosatta i fastigheter med mycket höga taxeringsvärden. Även om det rör sig om ett relativt begränsat antal hushåll så talar fördelningspolitiska skäl emot en sådan lösning. En begränsningsregel utan inkomstkriterium skulle, som påpekades ovan, innebära lägre marginaleffekter för hushåll i högre inkomstlägen. Med en sådan lösning skulle dock alla hushåll, för vilka fastighets- skatten uppgår till mer än B procent av den begränsningsgrundande in- komsten, beröras av den marginalskattehöjning som begränsningstalet ger upphov till. En begränsningsregel utan inkomstkriterium skulle med andra ord medföra marginaleffekter för fler hushåll än en modell med ett sådant kriterium. Hur många fler beror givetvis på värdena på de . Som påpekades i inledningen till detta kapitel är det väsentligt att en särreglering av fastighetsskatten utformas så att den inte ger upphov till motverkande kapitaliseringseffekter. I och med att den begränsnings- regel som skisseras här endast är avsedd för permanentboende torde emellertid inte några nämnvärda sådana effekter uppstå. Det gäller särskilt i det fall då begränsningsregeln utformas med geografiska kvalifikationskriterier. Med en sådan konstruktion kommer skattelind- ringen endast omfatta hushåll i områden där inkomstförhållandena bland de bofasta är låga i förhållande till inkomsterna hos de hushåll som via efterfrågan på fritidshus drivit upp fastighetspriserna och taxerings- värdena. Det är därför inte troligt att den får någon nämnvärd inverkan på prisnivån. I det fall då regleringen utformas utan geografiska kvalifikations- kriterier kan resonemanget behöva modifieras något, men slutsatsen blir i stort sett densamma, dvs. att en begränsningsregel av det slag som skisseras här inte torde ge upphov till nämnvärda kapitaliserings- effekter. Vi återkommer till detta i kapitel 10. 9.3.2Hushållsbegreppet, skatteunderlag/skattebelopp och bosättningsvillkor Som framhållits tidigare bör begränsningsprövningen ta sin utgångs- punkt i hushållets samlade inkomstsituation och bostadsförhållanden. Skälet till detta är att om enbart hänsyn tas till den skattskyldiges inkomstförhållanden så skulle en tillfredsställande prövning av frågan om det finns anledning att begränsa fastighetsskatten inte kunna göras. För tillämpningen av begränsningsregeln krävs därför att vi använder oss av ett för ändamålet lämpligt hushållsbegrepp som kan spegla hushållets samlade inkomstförhållanden. I lagstiftningssammanhang har ofta aktualiserats frågan om lämpliga hushållsbegrepp som på ett korrekt sätt kan spegla ett hushålls ekono- I olika sorters regelverk som rör rätten till bidrag, t.ex. bostadsbidrag, används olika hushållsbegrepp i bidrags-prövningen. Eftersom en regel som begränsar uttaget av fastighetsskatt innebär att en skatterättslig reglering tillskapas, framstår det som olämpligt att hämta hushållsbegreppet från t.ex. stöd- och bidragsområdet, även om den i det fall den utformas med geografiska kvalifikationskriterier kan betraktas som en regionalpolitisk stödåtgärd. Inom den skatterättsliga lagstiftningen är det endast den personkrets som avses i 21 § lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt som kan sägas utgöra ett slags hushållsbegrepp. Lagrummet reglerar sambeskattning av för- mögenhetsinnehav. Den personkrets som omfattas av reglerna om sam- beskattning utgörs av makar som levt tillsammans under beskatt- ningsåret samt av föräldrar och deras hemmavarande underåriga barn. Genom en hänvisning till 65 § kommunalskattelagen (1928:370) utvidgas personkretsen enligt 21 § till att avse även de, som utan att vara gifta, lever tillsammans under förutsättning att de tidigare varit förenade i äktenskap eller gemensamt har eller har haft barn. I avsaknad av andra lämpliga hushållsbegrepp inom skattelag- stiftningen bör därför hushållsbegreppet i en begränsningsregel mot- svaras av den personkrets som avses i nämnda lagrum. Sambeskatt- ningsbegreppet används för övrigt i en annan befintlig begränsnings- regel för skatt, lagen (1997:324) om begränsning av skatt. diskuteras frågan om att avskaffa sambeskattningen av förmögenhet. Även om så skulle ske kan de skatte-admini- strativa systemen bibehållas för att administrera t.ex. en gemensam inkomstberäkning i en begränsningsregel. En regel med motsvarande innehåll som i 21 § lagen om statlig förmögenhetsskatt kan då infogas i en begränsningslag på fastighetsbeskattningens område. Sammanräknad inkomst för personer som ingår i den personkrets som skall sambeskattas För skattskyldig som ingår i den personkrets som skall sambeskattas bör alltså de sambeskattades sammanlagda inkomst, beräknad på sätt som framgår i avsnitt 9.3.3, ligga till grund för begränsnings-prövningen.