sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Det är viktigt att vara tillräckligt flexibel så att myndigheterna i medlemsstaterna kan använda de mest kostnadseffektiva lösningarna för att tillmötesgå gemenskapens behov av statistik. Statistiksamarbetet inom EU 195 8.2Omfattningen av statistik som styrs av EU Vilka statistikområden som prioriteras inom EU-samarbetet avgörs självfallet av inom vilka samhällsområden EU-länderna har ett nära politiskt samarbete. Vissa samhällsområden, t.ex. handel och ekonomi i övrigt samt jordbruk, berörs mycket starkt av EU-samarbetet medan andra, t.ex. skola, vård och omsorg, fortfarande mest är nationella angelägenheter. Många av de statistikuppgifter som man kommit överens om skall finnas för varje EU-land bygger på juridisk grund och är således tvingande för medlemsländerna att ta fram. Statistiken styrs i stor utsträckning av förordningar beslutade av ministerrådet och som är bindande för medlemsländerna. Beslut om hur förordningarna skall tillämpas tas dock ofta som särskilda beslut av kommissionen med stöd av olika verkställighetskommittéer Det finns även andra typer av juridisk grund för EU-beslut. För andra statistikuppgifter som EU önskar av medlemsländerna gäller att önskemålen baserar sig på frivilliga överenskommelser. I vissa fall beror detta på att statistiksamarbetet befinner sig i ett upp- byggnadsskede. I sammanställningen nedan ges en översiktlig bild av på vilka områden EU-samarbetet lagt sin tyngd vad gäller statistik. Sammanställningen bygger på en avsevärt mer detaljerad publikation som gjort för att visa de länder som ansöker om medlem- skap i EU vad som redan gäller avseende statistiksamarbete. Uppdel- ningen i områden eller rubriker är densamma som i publikation och stämmer inte alltid med den gängse områdesin-delningen i . Av såväl antalet statistikområden där det överhuvudtaget finns ett EU-samarbete och andelen av dem som bygger på juridisk grund framgår vad som varit prioriterat av EU. Av sammanställningen framgår att det är ekonomisk statistik som dominerar starkt, både vad gäller antal områden och andelen av dessa som är juridiskt tvingande. Ekonomisk statistik är indelad i tre kategorier: makroekonomisk statistik, företagsstatistik och statistik angående handelsbalans, betalningsbalans samt monetära och finansiella indikatorer. Av dessa är företagsstatistik störst med 32 områden, varav 28 har juridisk grund. Övriga statistikområden kommer långt efter den ekonomiska statistiken vad gäller omfattningen inom EU-samarbetet. Jordbruk, skogsbruk och fiskeri utgör det näst största området med 25 del- områden, varav 13 har juridisk grund. Den svenska jordbruksstatistiken har påverkats mycket starkt av EU-medlemskapet. Den var på väg att 196 Statistiksamarbetet inom EU prioriteras ned i men fick ökad tyngd med anledning av EU:s starka engagemang på jordbruksområdet. Under rubriken befolknings- och socialstatistik finns sammanlagt 20 statistikområden som man kommit överens om inom EU. Av dessa är knappt hälften juridiskt tvingande, övriga bygger på frivilliga överens- kommelser. Under denna rubrik finns ett antal statistikområden som var och en i sig är egna stora statistikområden bland annat i . Här finns såväl befolkning, arbetsmarknad, utbildning, kultur, levnads-villkor m.m. I den grupp som kallas statistik som omfattar flera områden finns totalt 21 statistikområden, varav 9 har juridisk grund. Här ingår statistik om miljö, regioner och geografi samt vetenskap och teknologi. Dessutom finns 10 områden där samarbetet avser klassificeringar, register samt datasäkerhet och insynsskydd för statistiska uppgifter. Av dessa är 9 områden juridiskt bindande. Dessa områden grupperas under rubriken statistisk infrastruktur. Se sammanställningen nedan. Statistiksamarbetet inom EU 197 Sammanställning av omfattningen av EU-gemensam statistik Kvartalsvisa räkenskaper och miljöräkenskaper Statistik rörande egna medel Statistik angående handelsbalans, betalningsbalans, monetära och finansiella indikatorer Monetära och finansiella indikatorer Handel med tjänster och betalningsbalans Jordbruk, skogsbruk och fiskeri Statistik över jordbrukets förädlingsindustri 198 Statistiksamarbetet inom EU Statistik som omfattar flera områden Statistiska uppgifter och indikatorer för miljön Regional och geografisk information Hälsa, säkerhet och konsumentskydd Övrig statistik om sociala förhållanden Datasäkerhet och insynsskydd för statistiska Statistiksamarbetet inom EU 199 Källa för ovanstående sammanställningar: Statistical Requirements Compendium, 1998. (En listning som har gjort för de länder som ansöker om medlemskap i ). 8.3Gehör för svenska synpunkter i EU- arbetet: Deltagandet i statistiksamarbetet inom EU sker på flera olika nivåer och ett stort antal personer från är inblandade. Det är av den anledningen inte möjligt att utan vidare skaffa sig en någorlunda allsidig bild över det svenska inflytandet. En hel del uppges ske i arbetsgrupper utanför insyn. En stor del av det förberedande arbetet, t.ex. utarbetande av olika förslag om gemensamma statistikaktiviteter, sker i arbetsgrupper där experter inom olika statistikområden deltar. är representerat i ett stort antal arbetsgrupper. De grupper där representanter från SCB har varit med, antingen som statistikansvarig eller som producent åt en annan statistikansvarig myndighet uppgick till drygt 80 fördelat på drygt 150 möten. I omkring en tiondel av dessa möten deltog även 200 Statistiksamarbetet inom EU representanter för andra statistikansvariga myndigheter. De arbets- grupper där SCB på något sätt är inblandad utgör det stora flertalet. Det finns en par olika typer av arbetsgrupper. Ett mindre antal grupper har blivit tilldelade en formell beslutsmakt inom ett avgränsat område. Dessa grupper kallas verkställighetskommittéer. Det rör sig här om att utforma beslut inom ramen för ett mer generellt beslut som fattats av ministerrådet. I det stora flertalet arbetsgrupper fattas inga formella beslut. Det arbete som utförs i dessa, och även i verkställighets- kommittéer när det inte är fråga om ett verkställighets-ärende, är informellt och syftar till att förankra och stödja kommissionens utvecklingsarbete på ett tidigt stadium. Enligt intervjuer med svenskar som har deltagit i statistikarbets- grupper inom EU har möjligheterna för dem att få gehör för sina synpunkter ökat . Från att ha varit mycket starkt styrda av ordförande har det med tiden tagits allt mer hänsyn till medlemsländernas synpunkter på mötena. För en beskrivning av en enskild arbetsgrupp, se nedan. Arbetsgrupperna leds i princip alltid av . I ett fåtal fall är det dock ett enskilt medlemsland som står för ordförandeskapet, vanligen i kraft av sin ledande ställning på området. Detta ger givetvis starkare möjligheter till inflytande. står för ordförandeskapet i en relativt ny arbetsgrupp (verkställighetskommitté) om kvalitetsarbete. statistiska programmet – SPC Nästa nivå utgörs av möten mellan EU-ländernas generaldirektörer för de centrala, nationella statistikbyråerna. Detta möte kallas SPC – , på svenska kommittén för det statistiska programmet. Det är en kommitté, som deltar i de flesta verkställighetsbeslut och som diskuterar övergripande frågor om det europeiska statistiska systemet. Kommitténs sammansättning och arbetsuppgifter regleras i ett särskilt EU-beslut. Inför möten i kommittén samlar SCB in synpunkter från alla berörda statistikansvariga myndigheter samt från . Den egentliga beslutande nivån är ministerrådet. Här fattas beslut efter förberedande arbete i ministerrådets arbetsgrupp för statistikfrågor. I rådsarbetsgruppen representeras av en representant från , oftast med stöd av en statistikexpert. Statistiksamarbetet inom EU 201 möten bereds en svensk ståndpunkt med berörda statistikintressenter. Svenska ståndpunkter har blivit väl beaktade i förhandlings- arbetet. Huruvida anledningarna till detta är att den svenska stånd- punkten är den som redan från början delas av de flesta eller om den är att varit framgångsrik vid diskussions- och förhandlingsbordet går inte att utan vidare avgöra. I ministerrådet kan förslag som har förberetts i bl.a. SPC ändras. Ändringen kan avse exempelvis förlagets detaljeringsgrad eller dess tidsplan. Den kan också innebära att förslaget helt stoppas. Anledningen till ändringar är i många fall att kommissionen i sitt förslag önskar orealistiskt detaljerade och snabba statistiska uppgifter. Det land som innehar ordförandeskapet har som regel särskilda möjligheter att påverka. Exempel på frågor som har drivit aktivt i EU-samarbetet är kvalitetsutveckling och ökat utnyttjande av registerdata. Exempel från arbetet i Working group on employment statistics Ett exempel på en arbetsgrupp är den om arbetskraftsundersökningar eller employment statistics. För del är detta ett statistik- område som faller under SCB:s statistikansvar. Personal från SCB:s program för arbetsmarknadsstatistik, särskilt arbetskraftsunder- sökningar, deltar i gruppen alltsedan tiden då var inbjuden som EES-deltagare. Arbetet i gruppen går ut på att harmonisera de olika medlemsländernas arbetskraftsundersökningar för att få jämförbar statistik. Det handlar även om att förbättra undersökningarna och att utveckla dem efter nya behov. Det är således inget tillfälligt projekt utan gruppen upplevs vara bestående. Det som främst diskuteras vid gruppens möten är vilka förutsättningar (främst statistiskt/tekniska) de olika länderna har att genomföra det har föreslagit. Det är som regel som utarbetar underlagen för gruppens arbete. Från är det SCB-personal som deltar. Från många andra länder deltar både någon från ett ministerium och någon statistiker. Eftersom det framför allt är statistiska/tekniska frågor som avhandlas upplever de svenska deltagarna från SCB vanligtvis inte att det finns behov av att förankra sina synpunkter hos användare på t.ex. departe- ment och myndigheter. rör diskussionerna mera innehållsliga aspekter, t.ex. vilka frågor som är viktigast att ställa i en enkät med begränsat utrymme eller hur definitionerna bör göras inom ett sakområde. De innehållsliga frågor som har kommit upp har rört områden om vilka de svenska deltagarna har kunnat konsultera ett annat 202 Statistiksamarbetet inom EU program inom SCB, som i sin tur har kontakt med statistik-ansvariga sektorsmyndigheter. Information till andra intressenter i om en grupps arbete och överenskommelser sker genom s.k. 24-timmarsrapporter, minnes- anteckningar från och genom information vid SCB:s program- råd inom statistikområdet. Informationen är dock inte allmänt till- gänglig. 24-timmarsrapporterna, som skrivs av deltagarna från SCB, läggs ut på SCB:s interna webb-plats. Minnesanteckningarna, som skrivs av någon representant från , skickas till dem som har deltagit i mötet. Den webb-plats som SCB i sin samordningsroll håller på att förbereda för aktörer i det svenska statistiksystemet, SAM- forum, kommer dock att bidra till att fler får möjlighet att läsa 24- timmarsrapporter och minnesanteckningar. SAM-forum kommer att bli tillgängligt för , statistikansvariga sektorsmyndigheter och SCB. De svenska deltagarna upplever att arbetet i denna grupp fungerar bra och att de får ett gott gehör för sina synpunkter. var det vanligt att inte brydde sig så mycket om medlemsländernas synpunkter eller protester mot ett förslag. Efter mötena slog ord- föranden från ofta fast att arbetet skulle gå vidare i enlighet med förslag. Ofta innebar detta att medlemsländerna sedan levererade data till som inte stämde med det överenskomna. har dock ländernas synpunkter börjat tas mer på allvar, liksom länderna har börjat ta EU-samarbetet mer på allvar. Man upplever att ordföranden från lyssnar på ländernas synpunkter. I vissa fall leder diskussionen till omröstning. Ett exempel på en fråga där de svenska deltagarna fått gehör för sina synpunkter är att kan fortsätta med att samla in uppgifter på sitt eget sätt. Ett exempel på en fråga där fick ge avkall på sina synpunkter rörde ett beslut om vilken åldersindelning som skulle tillämpas. När det gäller detaljfrågor av teknisk karaktär kan sägas att gruppen fattar beslut. I övriga frågor karakteriseras dess arbete bäst som ett utarbetande av underlag för SPC, eller möjligen ministerrådet, att fatta beslut om. Dessa beslut kan göras t.ex. i form av kommissionens eller rådets förordningar. För att representant på , SCB:s generaldirektör, ska ha kunskap om de svenska deltagarnas arbete och inställning på den lägre nivån, kallas dessa inför ett till generaldirektören för att informera honom. Praktiskt sköts denna samordning av SCB:s internationella sekretariat, som är en del av Tillsynskansliet. Vad gäller den politiska nivån, finns inga reguljära kontaktvägar mellan arbetsgruppens svenska deltagare och berörda departement i Statistiksamarbetet inom EU 203 har representant från hört de svenska arbetsgruppsdeltagarna om deras syn på förutsättningar för ett specifikt förslag från . Ett annat sätt att ha inflytande på statistiksamarbetet inom EU är att åta sig uppdrag åt EU. SCB har lämnat anbud på och fått ett antal uppdrag. Någon statistikansvarig sektorsmyndighet har inte gjort det. 8.4Samordning i gentemot EU Varje statistikansvarig myndighet ansvarar för det internationella statistiksamarbetet inom sitt/sina statistikområden. SCB har i uppgift att sköta samordningen i gentemot EU. Detta görs av det ovan nämnda internationella sekretariat inom . Arbetet omfattar främst samordning som rör det svenska deltagandet i SPC, där representeras av SCB:s generaldirektör. Det internationella sekretariatet informerar , berörda SCB-program och berörda statistikansvariga sektorsmyndigheter och ber om deras synpunkter inför relevanta punkter på SPC:s dagordning. Det internationella kansliet har bl.a. besökt alla SCB-program som berörs av EU och även vissa statistikansvariga sektorsmyndigheter. Man har också utformat en EU-pärm som avser att informera om EU- samarbetet och om hur det går till att anmäla sitt intresse för EU- uppdrag. Samordningsarbetet omfattar även informationsspridning till berörda myndigheter om andra EU-möten, rapportering till regerings-kansliet m.m. Det är en mycket omfattande mängd information som kommer från , varav relevanta delar sprids till berörda myndigheter. Det elektroniska , som beräknas tas i drift , kommer att underlätta för statistikansvariga myndigheter som vill skaffa sig en helhetsbild över EU-samarbetet inom alla statistikområden. För de EU-möten där SCB-personal deltar skrivs minnes- anteckningar i form av s.k. 24-timmarsrapporter. Dessa läggs på SCB:s interna webb-plats och kommer att finnas i SAM-forum. På SCB:s interna webb-plats finns även SPC-material, aktuella femårs- program och information om arbetsgrupper och möten. 204 Statistiksamarbetet inom EU Överblicken täcker den del där SCB är inblandad Samordningen som rör EU har dock samma brist som samordningen i andra frågor, nämligen att den i stort sett endast omfattar aktiviteter där SCB är inblandad. Någon samlad överblick över samtliga statistik- ansvariga myndigheters deltagande i och synpunkter på statistik- samarbete inom EU finns därför inte. SCB är dock inblandad i den allra största delen av det svenska deltagandet i EU:s statistiksamarbete. Det som saknas är en liten del av det svenska deltagandet i arbetsgrupper om statistik, nämligen arbetsgrupper där endast en representant från en sektorsmyndighet deltar. Liksom vad gäller SCB:s samordning i övrigt har bristen även här att göra med att mandatet för SCB:s samordnings- insatser vad gäller områden och aktiviteter där SCB inte är inblandad (varken som statistikansvarig eller som producent) upplevs som otydligt. I betänkande sades om samordnings- uppgiften gentemot EU: Inom ramen för SCB:s förvaltningsuppgifter skall enligt Genom- förandekommitténs bedömning ... ligga att samordna kontakterna mellan EG/EU, och de olika beställaransvariga myndig- heterna. Kommittén anser att SCB ska fungera som central informations- punkt (clearing house) för svenskt vidkommande vad gäller det internationella statistiska samarbetet. Det kan därvid vara ändamåls- enligt att SCB tar initiativ till ett forum där representanter för samtliga beställarmyndigheter ingår. I SCB:s regleringsbrev gavs ett tydligare uppdrag att ge en överblickande bild av det svenska deltagandet i EU-samarbetet till . Här uppdrogs åt SCB att ... kortfattat redovisa vilket statistikarbete som pågår inom arbetsgrupper. Redovisningen skall omfatta en bedömning av vilka ekonomiska och andra konsekvenser arbetet förväntas få. SCB skall därefter halvårsvis rapportera viktigare förändringar i pågående arbete och vilka nya initiativ som tagits sedan föregående rapportering. Som en följd av detta uppdrag överlämnar SCB en kortfattad beskrivning av EU-samarbetet till . Svårigheten att inkludera även de (fåtal) aktiviteter där SCB inte är inblandad kvarstår dock. En överblick över och samordning av helheten är viktig dels för att bidra till att alla svenskar som deltar i EU-samarbete på olika nivåer har en god kunskap om helheten, dels för att öka deras möjligheter att förankra sitt arbete hos andra intressenter i . Statistiksamarbetet inom EU 205 Politisk, ämnes- respektive statistisk förankring I fråga om vem som bör representera i olika instanser i EU- samarbetet uppstår ibland svårigheter. Det kan t.ex. ibland vara svårt att bedöma vilken statistik- och/eller sakkompetens som behöver representeras i arbetsgrupper för att en fråga skall bli bäst förankrad. Behov av förankring och deltagande finns också ibland från när viktiga övergripande frågor och regler behandlas i SPC. I vissa andra länder blir dessa avvägningsproblem mindre fram- trädande eftersom såväl statistikexpertis, ämnesexpertis som den politiska insynen ryms inom ett ministerium. Frågan om ett ökat deltagande från representanter utanför SCB har i stor utsträckning ersatts med ett utvecklat kontakt- och informationsutbyte. SCB har t.ex. relativt täta kontakter med och vad gäller kontakterna mellan SCB och de statistikansvariga sektorsmyndigheter som berörs av EU-samarbetet har informationsutbytet ökat . Av kapitel 8 om EU:s påverkan har bl.a. följande framgått: -Statistiksamarbetet inom EU har på flera områden fått stora konsekvenser för den svenska statistiken. -Statistiken har påverkats positivt främst genom att möjligheterna att göra jämförelser med andra länders statistik har ökat. -Statistiken har påverkats negativt bl.a. genom att vissa statistikkällor har upphört. -Möjligheterna för svenska deltagare i arbetsgrupper att få gehör har successivt ökat. -Svenskt inflytande har framförallt gällt kvalitetsutveckling och ökat utnyttjande av registerdata. 9 Andra länders statistiksystem I detta kapitel beskrivs kortfattat en del egenskaper hos vissa andra länders statistiksystem. Beskrivningen är långt ifrån uttömmande utan inriktas på de förhållanden som utredningen har uppfattat som intressanta och relevanta när det gäller att jämföra med det nya svenska systemet. Källor för beskrivningen av enskilda länder är främst -resultaten av en enkät som utredningen har skickat till ett antal länder, -en publikation från som heter Organization of Statistics in the Member Countries of Community och är skriven av , f.d. statistikchef vid i . Utmärkande för det engelska statistiksystemet är den starka decentrali- seringen, avsaknaden av en generell statistiklag och betonandet, åtminstone och , av regeringen, till skillnad från allmänheten, som den primära statistik-användaren. Systemets utseende är präglat av hur olika statistik-behov historiskt har växt fram. Ansvar för den största delen av såväl produktion som analys är spritt på ett stort antal sakministerier och underliggande sakmyndigheter. Anledningarna till den stora spridningen är, förutom historiska skäl, framförallt den uppfattade fördelen i att statistiken på så sätt ligger närmare användare och statistikkällor. Tjänstemännen med statistik- uppgifter arbetar sida vid sida med andra handläggare inom respektive ministerium och känner därigenom väl till vilken information som behövs samt är allmänt väl insatta i sakområdet. Därtill kommer argumentet att 1 För avsnittet om har förutom publikation och enkätsvar dessutom en uppsats skriven av vid ONS fungerat som källa. 208 Andra länders statistiksystem det är troligt att det budgetmässigt läggs mer resurser på statistikservice när varje ministerium eller myndighet har denna funktion inom sig än om all statistik låg inom en samlad organisation. Det finns dock även centrala statistikorgan och en viss centralisering har skett . 1941 skapades i samordningssyfte Central Statistical Office (CSO). bildades två centrala byråer för insamling och produktion av statistik om företag och hushåll. Ett gemensamt namn för alla statistiktjänstemän inom de olika ministerierna och myndigheterna infördes också: (). Den uppenbara risken med att ha statistiken inom ministerierna är dock risken för politisk påverkan på statistiken. Bl.a. sådana farhågor har lett till vissa förändringar i systemet. Under regering gjordes besparingar på den statliga statistiken, liksom på andra områden för statliga aktiviteter. En regeringsrapport uttalade att statistisk information skulle vara avsedd för regeringens behov snarare än för allmänhetens användande. I enlighet med synen på regeringen som den allra främsta målgruppen för statistik ansåg man att minskade aktiviteter från statens sida också borde innebära att regeringens behov av statistik minskade. Nedskärningarna på statistikens område ledde dock till tvivel på statistikens trovärdighet och oberoende från politiken (angående bl.a. arbetslöshetstalen och konsumentprisindex) och till kritik. I försök att förbättra läget gavs Central Statistical Office en mer oberoende status. Avståndet mellan dess chef och ministrarna ökades och den centrala byrån för företagsstatistik slogs ihop med Central Statistical Office. 1995 gav GSS ut en Code of Practice för officiell statistik som anger riktlinjer för hur statistiska undersökningar bör genomgöras för att ge pålitliga och oberoende resultat. Året därpå gjordes ytterligare ett steg i centraliserande riktning: Central Statistical Office och centralbyrån för hushållsundersökningar slogs ihop till Office of National Statistics (ONS), vilken är den nuvarande centrala instansen. Personalen på utgör nu omkring hälften av samtlig personal inom det stora kollektivet (GSS), där de övriga finns på ministerier och myndigheter. Den nya , som kom till makten , har lagt ett stort tryck på att återupprätta förtroendet för statistiken bl.a. genom att betona att officiell statistik även är ett viktigt instrument för med- borgarna, exempelvis i deras granskning av hur makthavarna sköter sig Andra länders statistiksystem 209 och genom att tillsätta utredningar för att få fram förslag till för- bättringar. Utredningarna har föreslagit olika alternativ med olika grad av separation av statistiken från politiken. Något beslut om den framtida organisationen har ännu inte fattats. Jämfört med andra länder är de samordnande funktionerna i detta starkt spridda system svaga. Några karakteristika, vid sidan av det faktum att det finns ett centralt organ, gäller dock för den sammanhållande och samordnande funktionen. En väsentlig sådan är att rekryteringen till de olika ministerier och myndigheter som ansvarar för och producerar officiell statistik sker centralt och enhetligt (liksom rekryteringen till de flesta regeringstjänstemannaposter). De rekryterade kommer dock inte, som i (se nedan) från en och samma utbildning vid ett och samma universitet utan har studerat statistik eller andra relevanta ämnen vid olika universitet. Kollektivet av alla de (ca 5 000) personer som arbetar med statistik inom ministerier och myndigheter kallas, som nämnt, för (). Rörlighet inom kollektivet mellan de olika arbetsplatserna uppmuntras och är vanligt förekommande.