sou · GNB330 · 2000-01-01 00:00:00 — etableringsfrihet, och att fri konkurrens skall råda. I princip skyddas radio- och TV-sändningar av grundlagen på samma sätt som tryckta medier. Men genom lagen om radio- och TV-verksamhet har etable- ringsfriheten för radio och TV inskränkts och därmed råder inte heller någon fri konkurrens. Motivet för detta undantag är att det finns tekniska hinder för att ha fler än några få landstäckande kanaler. Det har påpekats (rapport av till Medieutvalget om Medieudvikling och Informationsret bil. 1 till betaenkning nr 1320) att detta inte förklarar de begränsade möjligheterna att bedriva t.ex. lokal radio- och TV-verksamhet. I takt med att informationstekniken tar bort de tekniska hindren måste grundlagens krav på etableringsfrihet respekteras. Vidare har det framförts att sådana argument som att TV har större genomslagskraft än tryckta medier och därför är farligare inte står sig mot grundlagsskyddet. I rapporten ifrågasätts om t.ex. den danska radio- och TV-lagens detaljerade bestämmelser om möjligheten att bedriva lokal radio och TV verkligen är grundlagsenliga. Inskränkningar i yttrandefriheten kan ske genom vanlig lag eller genom rättstillämpningen. Ansvaret för yttranden i massmedier regleras i en särskild lag, Medieansvarsloven. Ett visst skydd för yttrandefriheten i materiellt avseende finns i andra grundlagsbestämmelser, av vilka det framgår att det demokratiska statsskicket förutsätter att medborgarna kan informera sig om politiska beslut och att massmedierna har rätt att informera, kommentera och kritisera dessa beslut. antog en ny konkurrenslag och den trädde i kraft . Lagens syfte är att främja en effektiv samhällelig resursanvändning genom effektiv konkurrens. Liksom EG:s konkur- rensregler och den svenska konkurrenslagen bygger den nya danska konkurrenslagen på förbudsprincipen och inte som tidigare på miss- bruksprincipen. Lagen innehåller bestämmelser om förbud mot vissa konkurrensbegränsande avtal och mot missbruk av en dominerande ställning. Däremot innehåller den ingen regelrätt förvärvskontroll. Fusioner, förvärv etc. skall dock anmälas till Konkurrensstyrelsen, dvs. konkurrensmyndighetens sekretariat, såvida det inte gäller åtgärder mellan mor- och dotterbolag eller mellan dotterbolag i samma koncern. Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 247 Det ankommer på näringsministern, efter att ha inhämtat yttrande från konkurrensmyndigheten, att utfärda närmare bestämmelser om hur anmälningsskyldigheten skall utövas. Konkurrenslagen är tillämplig på alla näringsverksamheter, således även på medieområdet. Inställningen till lagstiftning om mediekoncentration saknar särskild lagstiftning mot mediekoncentration. För pressen finns det inga bestämmelser alls som rör villkor för etablering eller mediekoncentration. Lagstiftningen för de elektroniska medierna har haft som huvudsyfte att säkra mångfalden i förhållande till det samlade medieutbudet på nationell, regional och lokal nivå genom en stark public service-reglering för radio och TV. Överhuvudtaget har den offentliga debatten om mediekoncentration inte varit särskilt intensiv i bortsett från frågan om nätverk inom lokalradion. En statlig kommitté kallad Medieutvalget har gjort ett antal utred- ningar om medieutvecklingen i . Medieudvalget lämnade ett slutbetänkande (Betaenkning nr. 1320) som handlar om mediernas roll i demokratin, de tryckta medierna och de nya elektroniska medierna. Betänkandet innehåller ett särskilt kapitel om ägarkon- centration men inga förslag till lagstiftning mot koncentration. Den danska inställningen - såsom den kommit till uttryck i ett svar från kulturministeriet till angående eventuella EU- initiativ på området (Betaenkning nr 1320 s. 112 f.) - har varit att det inte är meningsfullt att lagstifta om bestämmelser mot medie- koncentration för en liten marknad som , vilken är dominerad av starka nationella public service-kanaler. Bestämmelser om villkor för etablering och ägande i ett medium Enligt den danska lagen om radio- och TV-verksamhet och därtill hörande förordningar krävs det tillstånd för att bedriva lokala radio- och TV-sändningar via kabel eller satellit. Tillståndshavaren måste ha radio- och TV-verksamhet som sitt enda syfte. Majoriteten av styrelseledamöterna skall vara bosatta inom det område som tillståndet avser, vilket medverkar till att lokalradion behålls under dansk kontroll. En person kan inte vara styrelsemedlem i mer än ett programföretag eller programansvarig för mer än en lokalradiostation. Programmen skall ha lokal förankring. Till skillnad från vad som gäller i andra länder tillmäts de sökandes ekonomiska förhållandena inte någon större vikt vid fördelningen av tillstånd i . 248 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder I princip råder förbud mot nätverk inom radion. Bara i särskilda fall får program sändas . Inköpssamarbete är tillåtet. I praktiken råder ett omfattande nätverkssamarbete. Det finns framskridna planer på att tillåta nätverk för nyhetsprogram. Det krävs tillstånd för sändningar i större kabelnät. Tillstånd ges bara till lokala myndigheter, regionala telefonföretag, ägare av hyreshus och icke-vinstdrivande organisationer eller antennföreningar. Bestämmelser om ägande i flera medier och ägande mellan medier och andra branscher , med undantag för tidningar, får inte ha ett bestämmande inflytande i lokala radio- och TV-företag. Tidningar får endast ha ett sådant inflytande, om radio- eller fyller en funktion för en bred lokal debatt. Ägande i flera medier är alltså möjligt under denna förutsättning. Konstitutionellt skydd för yttrandefriheten Det konstitutionella skyddet för yttrandefriheten regleras främst av 10 § första stycket i den finska regeringsformen. Var och en har yttrande- frihet. Till denna hör rätten att framföra, sprida och ta emot uppgifter, åsikter och andra meddelanden utan att hinder läggs i förväg. Bestäm- melsen förbjuder censur men hindrar inte att det finns föreskrifter om att film får granskas i förväg. Alla kommunikations- och uttrycksformer samt all information, alla åsikter och övriga meddelanden oavsett inne- håll omfattas. Yttrandefriheten gäller även radio- och kabelsändnings- verksamhet. I princip råder det förbud mot att göra yttrandefriheten tillståndspliktig. Skyddet för yttrandefriheten hindrar emellertid inte ett tillståndssystem ifall systemets nödvändighet kan motiveras på ett sätt som är acceptabelt ur yttrandefrihetssynpunkt. Mer detaljerad reglering av tidigare nämnda rättigheter skall ske genom vanlig lag. Massmedier- nas rättigheter och skyldigheter regleras i flera olika lagar. regleras i tryckfrihetslagen. Etableringsfrihet gäller i princip för alla medborgare, företag och organisationer beträffande tryckta medier. Radiosändningar regleras i radioansvarighetslagen. lämnade i sitt slutbetänkande (1997:3) ett förslag till en ny lag om yttrandefrihet i masskommunikation som skall gälla alla massmedier oavsett upptagnings-, utgivnings- eller dist- Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 249 ributionsteknik och ersätta tryckfrihetslagen, radioansvarighetslagen och vissa bestämmelser i kabelsändningslagen. Lagen om konkurrensbegränsningar trädde i kraft . Den har i vissa avseenden ändrats bl.a. i fråga om det sakliga tillämpningsområdet. Lagen innehåller dels bestämmelser om konkur- rensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning som bygger på förbudsprincipen, dels en generalklausul om ingripande mot konkurrensbegränsningar som bygger på missbruksprincipen. Genom en gjord ändring, som trädde i kraft (se Nr 303/1998), har lagen kompletterats med bestämmelser om tillsyn över företagsförvärv. Med företagsförvärv förstås förvärv av bestämmanderätt som avses i 1 kap. 3 § lagen om aktiebolag (734/1978) eller förvärv av motsvarande faktisk bestämmanderätt, förvärv av en näringsidkares hela eller delar av en rörelse, fusion och grundande av ett sådant samföretag som varaktigt sköter samtliga uppgifter som ankommer på ett självständigt företag. Bestämmelserna tillämpas på företagsförvärv där den sammanlagda omsättningen för parterna överskrider 2 miljarder mark och minst två av parterna har en omsättning som överstiger 150 miljoner mark. Till omsättningen skall räknas omsättningen hos alla sammanslutningar som omfattas av samma bestämmande inflytande. kan på framställning av konkurrensverket förbjuda eller förordna om hävande av ett före- tagsförvärv eller ställa upp villkor för fullföljandet av ett förvärv som resulterar i uppkomst eller förstärkning av sådan dominerande ställning på marknaden som på ett märkbart sätt hindrar konkurrensen på den finländska marknaden eller på en avsevärd del av den. Om hindrandet av konkurrensen kan undvikas genom att villkor ställs för genomförandet av förvärvet skall konkurrensmyndigheten i första hand förhandla och förordna om sådana villkor. Anmälan om företagsförvärv skall ske inom från för- värvstidspunkten och myndigheten skall pröva anmälan. har en månad på sig att bestämma om fortsatt utredning. Lagen om konkurrensbegränsningar är tillämplig på mediesektorn. 250 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder Inställningen till lagstiftning om mediekoncentration Inte heller har någon särskild lagstiftning om ägarkoncentration inom medieområdet. Inställningen från finskt håll har varit att man vill undvika att lagstifta om mediekoncentration. Bestämmelser om etablering och ägande inom radio och TV I den nya lagen om televisions- och radioverksamhet som trädde i kraft anges numera i lagen efter vilka kriterier tillstånd till radio- och TV-verksamhet beviljas. Förut var tillståndsgivningen en fråga om politisk lämplighetsbedömning. Tillstånd krävs för radio- och TV-verksamhet med hjälp av radio- vågor som utbreder sig fritt. Enligt den nya lagen skall statsrådet vid fördelningen av tillstånd sträva efter att främja yttrandefriheten och göra programutbudet mera mångsidigt. Tillstånd kan beviljas en fysisk person eller sammanslutning eller stiftelse som är solvent och har en uppenbar förmåga att utöva sådan regelbunden verksamhet som tillståndet avser. Några särskilda bestämmelser om begränsningar av ägande finns inte men i förarbetena (RP 34/1998 rd s. 32) anges att vid fördelningen av tillstånd skall upp- märksamhet fästas på att kommunikationen inte koncentreras på ett sätt som är ägnat att äventyra yttrandefriheten. Ett tillstånd får inte överlåtas. Om den faktiska bestämmanderätten i förhållande till tillståndshavaren förändras skall detta räknas som en överlåtelse och då upphör tillståndet att gälla. En tillståndshavare som får kännedom om en förändring, genom vilken någon aktieägares andel av tillståndshavarens röstetal eller aktiekapital uppnår, överskrider eller underskrider 1/10, 1/5, 1/3, 1/2 och 2/3 av tillståndshavarens röstetal eller aktiekapital skall anmäla detta till ministeriet. Motsva- rande bestämmelse gäller den som äger av tillstånds- havarens aktiekapital eller röstetal. Kabel-TV-sändningar och sändningar via satellit kräver inte längre tillstånd, men verksamheterna är anmälningspliktiga. S.k. must carry- skyldighet gäller företag som äger eller innehar ett nät som huvudsak- ligen är avsett för distribution av radio- och TV-sändningar. Företaget är skyldigt att utan ersättning distribuera sändningar som är avsedda att mottas i hela landet och som görs av en den som har beviljats tillstånd för radio- och TV-verksamhet av statsrådet samt Rundradion Ab:s sändningar. Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 251 Åtgärder mot ägarkoncentration i flera medier Det finns inga bestämmelser som rör ägande av flera medier i . Regeringen har tidigare försökt hindra sådan ägarkoncentration genom att vara restriktiva med att ge tillstånd för radio- och TV-sändningar till tidningsföretag eller företag inom telekommunikationssektorn. Endast ett färre antal av de större regionala tidningarna har fått tillstånd. Stora tidningsföretag äger dock aktier i många av de större lokalradiostatio- nerna. Konstitutionellt skydd för yttrandefriheten Den norska grundlagen som antogs saknar generella bestäm- melser till skydd för yttrandefrihetens olika dimensioner. Ett uttryckligt grundlagsskydd finns för tryckfriheten i 100 § första meningen. Be- stämmelsen omfattar yttranden i tryckt skrift men inte t.ex. teater, film och radio och TV. Bestämmelsen anses innebära att förhandscensur av tryckta skrifter är förbjudet. Skyddet anses även inkludera rätten att distribuera tryckta skrifter. I paragrafens andra mening ges tryckfriheten ytterligare skydd mot begränsningar i den straffrättsliga lagstiftningen. Ingen får straffas för innehållet i en skrift som denne har låtit trycka eller ge ut såvida denne inte uppsåtligen och uppenbarligen, antingen själv har begått eller har uppmuntrat andra till att begå lagbrott, ringaktat religionen, sedligheten eller de konstitutionella makterna, gjort motstånd mot myndigheternas befallningar eller framfört falska eller ärekränkande beskyllningar mot någon. I 100 § tredje meningen slås även rätten att yttra sig fast. Bestäm- melsen anses omfatta alla slag av yttranden och begränsar sig inte till tryckta medier. Grundlagen torde ge skydd mot åsiktskontroll även för andra medier än tryckta skrifter. tillsattes en yttrandefrihetskommission med uppdrag att göra en översyn av skyddet för yttrandefriheten. Kommissionen skall överväga en utvidgning av grundlagsskyddet till att gälla andra medier än tryckta skrifter. Kommissionen skall vara klar med sitt uppdrag . 252 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder Konkurrenslagstiftningen och annan näringslagstiftning har tre olika lagar med bestämmelser om ägarkontroll: konkur- renslagen , koncessionslagen och lagen om förvärv av näringsverksamhet . Konkurrenslagens syfte är att se till att samhällets resurser används effektivt genom en aktiv konkurrens. Lagen bygger på såväl för- budsprincipen som missbruksprincipen. Den innehåller ett antal be- stämmelser om förbud mot konkurrensbegränsande samarbete i olika avseenden. Lagen ger också konkurrensmyndigheten möjlighet att ingripa mot villkor, avtal och handlingar som har till syfte, effekt eller är ägnade att begränsa konkurrensen i strid mot lagens syfte. Det kan t.ex. vara fråga om åtgärder som upprätthåller eller förstärker en domi- nerande ställning på en marknad med hjälp av konkurrensbegränsande metoder. Vidare finns bestämmelser för kontroll av företagsförvärv. Kon- kurrensmyndigheten kan med stöd av lagen ingripa mot förvärv som leder till eller förstärker en väsentlig konkurrensbegränsning i strid mot lagens syfte. Med företagsförvärv avses sammanslagningar, förvärv av aktier eller andelar i ett företag och förvärv av delar av ett företag. Lagens tillämpningsområde gäller i princip alla villkor, avtal eller åt- gärder som utgör företagsförvärv i lagens mening och som har eller är avsedda att ha effekt i landet. Ingripande mot ett förvärv kan ske genom förbud eller åläggande eller genom att förvärvet godkänns på vissa villkor. I första hand skall myndigheten söka nå en överenskommelse med parterna om att söka vidta åtgärder i syfte att minska förvärvets negativa effekter på konkurrensen. Det finns ingen obligatorisk anmälningsskyldighet men en möjlighet att förhandsanmäla förvärv. Senast från tidpunkten från anmälan skall myndigheten besluta om förvärvet skall lämnas utan åtgärd eller om en närmare undersökning skall ske. Om förvärvet inte anmäls kan konkurrensmyndigheten enligt huvudregeln ingripa från det att förvärvet genomfördes. Konkurrenslagen är tillämplig på medieföretag. Även lagen om förvärv av näringsverksamhet kan vara tillämplig vid förvärv av ägarandelar i dagspressen eller radio och TV beroende på omständigheterna och särskilt verksamhetens omfattning. Om förvärvet kan förväntas få negativa effekter för företaget, branschen eller samhället i övrigt kan tillstånd nekas. Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 253 Bestämmelser om etablering och ägande Verksamhet som gäller radio- och TV-sändningar regleras av radio- och TV-lagen och av föreskrifterna till radio- och TV-lagen som antogs . Alla andra än Norsk rikskringkastning (NRK) som vill bedriva radio- och TV-sändningar eller lokala radio- och TV-sändningar måste ha tillstånd för verksamheten. Ett sändningstillstånd kan förenas med villkor. Kabel-TV-verksamhet kräver i princip tillstånd. Kravet på tillstånd gäller emellertid endast sändningar i kabelnät som omfattar mer än 25 byggnader och/eller 100 hushåll. Samtidig och oförändrad vidaresänd- ning av lagliga kabelsändningar kräver inte heller tillstånd. Must carry- skyldighet gäller enligt huvudregeln för NRK:s och TV2:s sändningar samt för marksänd lokal-TV i tillståndsområdet. Även satellitsändningar kräver tillstånd. Vid bedömningen av en tillståndsansökan skall det läggas vikt vid sökandens ekonomiska förut- sättningar för driften och för att genomföra projektet i enlighet med ansökan. Bestämmelser om ägande finns inte i själva radio- och TV-lagen utan dels i föreskrifterna till lagen, dels som villkor i sändningstillstånden. Beträffande ägandeförhållandena gäller enligt föreskrifterna (7 kap. 11 §) att ingen får kontrollera lokalradio- eller lokal-TV-sändningar som täcker mer än en tredjedel av den potentiella totala marknaden för lokala sändningar, i förhållande till den vuxna befolkningen. Tidningsägare, mediaföretag, privatpersoner och affärsmän kan nu- mera få tillstånd för lokala sändningar. Kommuner, kommunala myn- digheter och kabeloperatörer är dock fortfarande hindrade från att få egna tillstånd och de får högst äga av aktierna eller en ägarandel som högst representerar av rösterna i ett lokalt radio- eller TV-företag. Ingen får ha ägarandel i mer än ett sändningstillstånd för lokalradio eller lokal-TV inom ett och samma område. Om det bara finns en frekvens i ett sändningsområde får sändnings- tillståndet inte annat än i särskilda fall ges till en tidning med monopol- ställning och en sådan tidning får heller inte äga i det lokala programföretaget. Tidningar får inte inneha samtliga sändnings- tillstånd i ett område där det finns flera sändningstillstånd. Bestämmelserna är tillämpliga även på andra associationer än norska aktiebolag. Det finns konsolideringsbestämmelser som närmare reglerar vilka ägarandelar som skall medräknas vid beräkningen av en aktörs samlade 254 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder avgör hur beräkningen av ägar- andelar skall ske vid tillämpningen av bestämmelserna. Ett tillstånd för lokal radio eller TV kan överlåtas efter godkännande av . Detsamma gäller överlåtelse av mer än en tredjedel av ägarandelen i ett tillstånd. Vid överlåtelse av mer än en tiondel finns en anmälningsskyldighet. För nationella programföretag som P4 och TV2 finns villkor i sänd- ningstillstånden om att ingen ensam eller grupp av aktörer kan äga mer än en tredjedel av företaget. Lagen om kontroll av förvärv i dagspressen och radio/TV I antogs en lag om tillsyn över förvärv i dagspressen och i radio och TV. I propositionen (se prp 1996- 97 nr 30) anges att syftet med förslaget är att främja yttrandefriheten, de reella yttrande- möjligheterna och ett allsidigt medieutbud genom en lagstiftning som ger möjlighet att ingripa mot en oönskad grad av ägarkoncentration i massmedierna. I propositionen framhålls att även om det finns en tendens till ägar- koncentration i de etablerade massmedierna i så visar Eier- skapsutvalgets utredning (NOU 1995:3) att den ännu inte har haft skadliga effekter för yttrandefriheten och de reella yttrandemöjligheterna. Den nya lagen presenteras därför som en form av beredskapslagstiftning i propositionen. Lagen har trätt i kraft . Det framgår av propositionen att regeringen inte ser någon konflikt mellan grundlagsskyddet för yttrandefriheten, som sägs avse den for- mella yttrandefriheten, och bestämmelser om ägarkoncentration som således inte anses beröra den sidan av yttrandefriheten. Ägarkoncentra- tionen kan enligt propositionen däremot verka begränsande på de till- gängliga kanalerna för yttranden och därigenom begränsa de reella ytt- randemöjligheterna, och i förlängningen det demokratiska menings- utbytet. Den nya lagen har karaktär av fullmaktslag och inte ett detaljerat regelverk. En ny myndighet, Eierskapstilsynet, skall ha tillsynen över lagen och marknads- och ägarförhållandena i dagspressen samt radio och TV. Myndigheten får möjlighet att i varje enskilt fall ingripa mot förvärv av ägarandelar som leder till ägarkoncentration i strid mot lagens syfte. Begreppet förvärv av ägarandelar är definierat direkt i lagen. Det framgår t.ex. att teckning av ägarandelar och att förvärv av tillgångar som innebär att en verksamhet helt eller delvis tas över omfattas av lagens tillämpningsområde. Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder 255 Eierskapstilsynet har utarbetat riktlinjer för in- gripande enligt den s.k. eierskapsloven i syfte att säkra likabehandling och förutsägbarhet. Lagens tillämpningsområde i sak är avgränsat till dagspressen och radio och TV med motiveringen att dessa än så länge utgör de viktigaste opinionsbildande medierna. Lagen är alltså inte tillämplig på nya medier såsom elektroniska tidningar och andra Internettjänster. Det framgår dock att regeringen kan bestämma att lagen skall tillämpas på andra medier och att kommer att följa utvecklingen och eventuellt återkomma till frågan. Lagen är enligt förarbetena tillämplig inte bara på företag som ute- slutande sysslar med tidningsutgivning eller radio- och TV-verksamhet utan även på företag som bedriver sådana verksamheter som en avgrän- sad del i den totala verksamheten eller som har ägarinflytande över tid- nings- eller programföretag. Ägarinflytande i lagens betydelse innefattar utöver indirekt ägande t.ex. även uttryckliga eller underförstådda avtal. Det krävs alltså inte att ett företag har en ägarkontroll som uppgår till av aktierna eller rösterna i ett företag som driver dagstidningar eller radio- och TV-verksamhet. Däremot kommer, enligt riktlinjerna, lagen inte att tillämpas på andra företag än medieföretag som kan tänkas utöva en sådan kontroll t.ex. över distributionsnät, tryckerier, satelliter och kabelnät som står i strid med lagens ändamål. För sådana förvärv kommer bara konkurrenslagen eller den allmänna förvärvslagen att vara tillämplig. Geografiskt är eierskapsloven tillämplig på förvärv av ägarandelar som gäller eller är avsedda att gälla verksamhet i . Enligt riktlin- jerna betyder det att också förvärv av ägarandelar som görs av utländska företag kan falla in under lagen om de medför kontroll över tidnings- och programföretag i . Det påpekas att tvångsförsäljningar svårligen kommer att låta sig genomföras mot utländska företag och att ingripande vid sådana tillfällen kan riktas mot norska rättssubjekt. Lagen kan inte användas för att ingripa i de fall någon har en starkare ägarställning än vad som om är önskvärt beroende på medieföretagets egen tillväxt, nedläggning av andra medieföretag eller förhållanden som inte har med ägarförändringar att göra. Enligt motiven bör lagen inte heller tillämpas på nyetableringar. I riktlinjerna klargörs att detta även gäller nyetableringar som kommer till stånd på grund av att två aktörer går samman, så länge det är fråga om en verklig nyetablering. Avgränsningen av lagens tillämpningsområde innebär att den inte kan användas för ingripande mot förvärv som innebär s.k. vertikal integration. Motivet för detta är att erfarenheterna i visar att den sorts problem som följer av vertikal integration är mest negativa när det förvärvande företaget har en dominerande ställning. 256 Lagstiftning och reformsträvanden i andra länder kan enligt propositionen hanteras effektivt av konkurrensmyndigheterna enligt konkurrenslagens regler.