sou · GNB353d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Vi har inte funnit något som tyder på detta. Dessutom förefaller bestämmelsen inte tillämpas annat än i förhållande till de brottsutredande myndigheterna. En ändring som innebär att det tydligt framgår att det vid sidan av åklagarmyndighet och polismyndighet endast är till annan brottsutredande myndighet som uppgift kan lämnas kan därför anses väl motiverad. De övriga myndigheter som i första 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP EURWW 141 hand torde komma i fråga för att erhålla uppgifter är tullmyndighet och skattemyndighet. 9Utlämnande av uppgifter om planerade brott Vi har i föregående avsnitt tagit upp frågan om uppgiftslämnande vid misstanke om brott. I det avsnittet diskuterade vi EHJnQJQD EURWW. Här behandlar vi frågan om sekretessgenombrott för SODQHUDGH EURWW. planerade brott åsyftar vi fall där det föreligger en konkret brottsplan men där brottet i fråga antingen inte är straffbelagt på förberedelse- stadiet eller, om det rör sig om ett påbörjat försök, ännu inte har nått den punkt när förfarandet är straffbart. Vi kommer i senare avsnitt att ta upp frågor som rör underrättelseverksamhet (avsnitt 10) och frågor som rör allmänt brottsförebyggande arbete (avsn itt 11). Här behandlar vi således bara frågor som rör möjligheterna att avslöja konkreta brottsplaner och avvärja brott. Bestämmelserna i 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen är tillämpli- ga bara på begångna brott. Med begångna brott avses även brott som påbörjats och nått en sådan punkt att förfarandet är straffbart eller som annars uppfyller kraven på straffbart handlande. Uppgifter kan däremot inte lämnas med stöd av denna bestämmelse i syfte att förhindra framtida brott. Med stöd av generalklausulen kan dock även uppgifter om framtida brott lämnas. Generalklausulen medger att uppgifter lämnas till andra myndigheter, dvs. uppgifter kan lämnas såväl till polisen som till den myndighet som berörs, om förutsättningarna för utlämnande i övrigt är uppfyllda. Regeln om nödvändigt uppgiftsläm- nande i 1 kap. 5 § kan också tillämpas. Med stöd av denna kan polisen, till vars uppgifter det enligt polislagen (1984:387) hör att föreb ygga brott och andra störningar, underrätta den som riskerar att drabbas av 142 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP SODQHUDGH EURWW brott, om detta är nödvändigt för att förhindra brottet eller begränsa verkningarna av detta. När det gäller ekonomisk brottslighet kan det dock vara besvärligt att tillämpa denna bestämmelse, eftersom det är svårt att avgöra om ett visst handlande kommer att utgöra ett brott. Om så inte är fallet kan polisen inte ingripa. I sådana fall torde det inte heller finnas något rättsligt stöd för att lämna sekretessbelagda uppgifter. I samband med att de nuvarande reglerna om sekretessgenombrott i 14 kap. 2 § fjärde stycket infördes diskuterades om myndigheter i allmänhet borde ha en skyldighet eller en rättighet att anmäla brott. Diskussionen tog sikte på begångna brott och resultatet blev att departementschefen stannade för att föreslå att myndigheterna genom en regel om sekretessgenombrott skulle få avsevärt utökade möjligheter att anmäla brott men att någon generell anmälningsskyldighet inte skulle införas. I konsekvens med huvudförslaget fann departements- chefen att myndigheterna inte heller borde åläggas att anmäla förestående brott. Enligt hans mening fanns det emellertid inte något behov av att utvidga möjligheterna till sekretessgenombrott för att avvärja brott, med hänsyn till de möjligheter att lämna uppgifter som generalklausulen och reglerna om nöd, nödvärn och underlåtenhet att avslöja brott erbjuder (prop. 1983/84:142 s. 28). 9.2.2Underlåtenhet att avslöja brott m.m. En bestämmelse som har betydelse för myndigheternas möjligheter att lämna sekretessbelagda uppgifter i syfte att förhindra brott är regeln i 23 kap. 6 § första stycket om skyldighet att avslöja brott som är å färde. Om någon underlåter att anmäla eller annars avslöja brott som är å färde, när det kan ske utan fara för honom själv eller någon av hans närmaste, skall han – i de fall det finns ett särskilt stadgande därom – dömas för underlåtenhet att avslöja brottet. Under- låtenheten anges som en underlåtenhet att anmäla eller annars avslöja brott. I första hand bör brottet anmälas till polismyndighet, men det kan vara tillräckligt att en underrättelse lämnas till den som hotas genom brottet. Denna uppgiftsskyldighet beträffande förestående allvarligare brott anses ta över sekretessen. Om någon inom har allvarliga misstankar om att en alkoholmissbrukande klient tänker sätta i verket hotelser om att slå ihjäl sin hustru är han därför skyldig att anmäla detta till polisen (jfr prop. 1981/82:186 s. 92). Underlåtenhet att avslöja brott är emellertid som framgått straffbar bara i de fall det finns en särskild straffbestämmelse om detta. 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP SODQHUDGH EURWW 143 de fallen är det alltså tillåtet att bryta sekretess. De brott det är fråga om är brott mot person, brott mot allmän ordning, högmålsbrott och brott mot rikets säkerhet. Bestämmelsen i 23 kap. 6 § är således inte tillämplig på exempelvis bedrägeri, förskingring, trolöshet mot huvudman eller brott mot borgenärer. Inte heller skattebrott omfattas av 23 kap. 6 §. Vid ekonomisk brottslighet kan bestämmelsen om under- låtenhet att avslöja brott således inte åberopas till stöd för att lämna hemliga uppgifter. har i betänkandet Straffansvarets gränser (SOU 1996:185) föreslagit en utvidgning av det straffbara området för underlåtenhet att avslöja brott. Denna utvidgning tar sikte främst på våldsbrott och saknar således betydelse i detta sammanhang. Även bestämmelserna om straffansvar vid nöd och nödvärn kan göra det möjligt för en myndighet att röja hemliga uppgifter i vissa situationer. Dessa regler är emellertid utformade främst med sikte på brott mot person eller egendom. De kan därför inte tillämpas vid ekonomisk brottslighet. 9.3Hindrar sekretess polisen från att varna för brott? Under utredningsarbetet har fråga uppkommit om polisen har tillräckliga möjligheter att varna den som kan komma att utsättas för ett visst konkret brott. Genom att underrätta den som i ett enskilt fall riskerar att drabbas av ett brott kan man i bästa fall förhindra brottet och i vart fall begränsa skadorna av detta. Med stöd av bestämmelsen i 1 kap. 5 § sekretesslagen om nödvän- digt uppgiftslämnande kan polisen som regel lämna information av detta slag. För att den som riskerar att drabbas av brott skall kunna få en tillräckligt realistisk uppfattning om vad det är han bör skydda sig mot krävs inte sällan att polisen avslöjar sekretessbelagda uppgifter, t.ex. namnet på ett företag eller en person som håller på att iscensätta ett bedrägeri eller numret på ett konto som kan komma att utsättas för ett obehörigt uttag. Sekretessbelagda uppgifter kan – om det är nödvändigt – lämnas både i de fall då något brott ännu inte har begåtts men det finns konkreta planer för detta och i de fall då det är fråga om att avbryta pågående brottslighet eller avvärja fortsatt brottslighet. Om t.ex. polisen i samband med en brottsutredning upptäcker att den misstänkte har undanhållit medel från beskattning eller genom spaning upptäcker att någon planerar att manipulera utbetalningsrutiner kan polisen med stöd av 1 kap. 5 § lämna 144 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP SODQHUDGH EURWW Lagstiftningen gör ingen skillnad på om uppgiften lämnas till en enskild eller till en myndighet. 9.4.1Polisens möjligheter att varna för brott Vi anser att polisen redan med dagens lagstiftning har tillräckliga möjligheter att varna den som kan komma att utsättas för brott. Några nya regler om sekretessgenombrott föreslås därför inte. Enligt vår bedömning ger bestämmelsen i 1 kap. 5 § polisen tillräckliga möjligheter att varna en myndighet som kan bli eller är utsatt för ett visst, konkret brott. Motsvarande gäller i förhållande till enskilda. Eftersom det har gjorts gällande att det föreligger viss tveksamhet bland myndighetsföreträdare om i vilken utsträckning 1 kap. 5 § får tillämpas i sådana fall har vi emellertid även övervägt om polisens rätt att lämna uppgifter för att förhindra brott skulle behöva specialregleras, t.ex. genom en särskild sekretessbrytande regel. Fördelen med en sådan regel skulle vara att det inte skulle råda någon tvekan om hur långt bestämmelsen sträcker sig. Nackdelarna skulle emellertid vara flera. De tillämpningssvårigheter som påtalats torde inte vara större än att de skulle kunna undanröjas genom utbildning. Det ligger också ett värde i att inte urholka den allmänna regeln om nödvändigt uppgifts- lämnande genom särreglering om detta inte framstår som nödvändigt. En särreglering av varje situation där nödvändigt uppgiftslämnande kan aktualiseras skulle snabbt riskera att leda till en oöverskådlig lagstift- ning. Ju fler fall som skulle särregleras, desto större osäkerhet skulle råda om i vilken utsträckning det finns utrymme kvar att tillämpa de generella reglerna. Om en särreglering skulle införas bör det enligt vår mening bara bli fråga om en kodifiering av vad som gäller , eftersom regeln i 1 kap. 5 § i och för sig får anses tillräcklig. Den är visserligen avsedd att tillämpas restriktivt, men denna restriktivitet som kan te sig som en nackdel från effektivitetssynpunkt innebär en fördel från integritetssynpunkt. De uppgifter det är fråga om här, nämligen uppgifter om att en person kan komma att begå ett visst brott, får betraktas som synnerligen känsliga, särskilt med hänsyn till den osäkerhet som uppgifterna kan vara behäftade med. Den som planerar ett brott kan ju nämligen ångra sig och med rättsligt bindande verkan 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP SODQHUDGH EURWW 145 avstå från brottet. Sådana uppgifter bör därför inte lämnas ut annat än efter en mycket noggrann prövning i det enskilda fallet och endast då det är påkallat med hänsyn till speciella omständigheter. Polisen får genom sin särskilda utbildning och erfarenhet anses väl skickad att göra den svåra avvägning som krävs för att bedöma om en uppgift är tillräckligt konkret och välunderb yggd för att sekret essbelagd informa- tion skall få lämnas i syfte att hindra brott. Eftersom en regel om rätt för polisen att lämna sekretessbelagda uppgifter i syfte att förhindra brott enligt vår mening, av hänsyn till den enskildes integritet, måste vara lika restriktiv som den nuvarande bestämmelsen i 1 kap. 5 §, anser vi inte att det finns tillräckliga skäl för att införa en särregel för polisen. 9.4.2Övriga myndigheters möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter och till varandra Vi föreslår att 14 kap. 2 § sekretesslagen ändras så att myndigheter utan hinder av sekretess kan lämna uppgift om planerade brott. Sådana uppgifter får bara lämnas till polisen, tullen eller till polisman vid . Samma förutsättningar bör gälla som för sekretessgenombrott för begångna brott vad gäller brottets svårhetsgrad och förväntad påföljd. Härutöver krävs att uppgiften rör en konkret brottsplan och att den kan antas ha betydelse för att avvärja brottet. Vi anser däremot inte att myndigheter skall få bryta sekretess för att varna varandra för planerade brott. Däremot kan de självfallet varna varandra utan att lämna sekretessbelagda uppgifter. 8QGHUUlWWHOVH WLOO SROLVHQ P IO Vi har i ett tidigare avsnitt diskuterat behovet av regler som skärper myndigheternas skyldighet att anmäla brott och stannat för att man bör behålla den nuvarande ordningen med anmälningsskyldighet för vissa myndigheter och vissa brottstyper och i övrigt möjlighet att lämna uppgift om brott. Bestämmelserna i 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena sekretesslagen, som ger myndigheter möjlighet att lämna uppgift om misstänkta brott, tar dock, i likhet med anmälnings- 146 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP SODQHUDGH EURWW skyldigheterna, bara sikte på redan begångna brott. Frågan är om myndigheterna i tillräcklig utsträckning kan lämna sekretessbelagd information om planerade brott till polisen. Med stöd av generalklausulen kan uppgifter om planerade brott lämnas till såväl polisen som till andra myndigheter (prop. 1983/84:142 s. 28). Om en myndighet t.ex. i samband med tillsyn över ett företag får kännedom om att ett brott planeras, torde myndigheten i många fall kunna lämna polisen de uppgifter som behövs för att brottet skall kunna förhindras. En uppgift får dock bara lämnas om det är uppenbart att intresset av att denna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Den intresseavvägning som skall göras kan därför leda till att andra skyddsvärda intressen får företräde, åtminstone om det är fråga om mindre allvarliga brott. Intresseavvägningen anses dessutom av många tillämpande myndigheter vara så svår att bestämmelsen med stor sannolikhet inte används i alla de fall då den faktiskt skulle kunna åberopas. Till detta kommer att myndigheter i vilkas verksamhet det förekommer absolut sekretess har begränsade möjligheter att använda generalklausulen. Att enbart luta sig mot generalklausulen innebär således att man kan få stora skillnader i tillämpningen mellan myndigheterna. Mot bakgrund av detta har vi ställt oss frågan om det behövs särskilda regler om myndigheters rätt att lämna uppgifter till polisen om planerade brott. gYHUYlJDQGHQ RFK I|UVODJ Det ligger i sakens natur att det, när det är fråga om uppgifter om något som inte har men kan komma att inträffa, är särskilt svårt att göra en realistisk bedömning av om handlandet är straffbart, vilken brottsrubri- cering det kan bli fråga om etc. för att med utgångspunkt i detta göra den nödvändiga intresseavvägningen enligt 14 kap. 3 §. Enligt vår mening finns det en uppenbar risk för att viktig information om planerad ekonomisk brottslighet inte kommer till de brottsbekämpande myndigheternas kännedom om detta förutsätter en tillämpning av generalklausulen. Det ter sig svårt att försvara att en myndighet kan ha kännedom om en konkret brottsplan men på grund av sekretess sakna möjlighet att vidarebefordra denna uppgift till polisen. Med hänsyn till kraven på att effektivisera brottsbekämpningen genom att förebygga och förhindra brott ter sig de nuvarande möjligheterna att lämna upplysning om planerade brott som alltför begränsade. Detta skulle kunna lösas genom en viss utvidgning av reglerna i 14 kap. 2 §. Enligt vår mening bör en myndighet utan hinder av sekretess få lämna uppgift om ett planerat brott i samma utsträckning 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP SODQHUDGH EURWW 147 som rörande ett begånget. Det bör emellertid uppställas krav på en viss konkretion i uppgiften om att brott planeras, precis som i fråga om brottsanmälan. Det måste t.ex. gå att med någon säkerhet ange vilken typ av brott det är fråga om, låt vara att detaljerna inte närmare kan anges. Uppgiftslämnande bör således enbart få förekomma om en konkret situation eller händelse motiverar en misstanke om att ett visst bestämt brott planeras. Däremot kan det givetvis inte krävas att uppgifterna är lika detaljerade som i en brottsanmälan. Det kan t.ex. saknas kunskap om vem som ligger bakom planerna på brottet, när detta är planerat att äga rum och hur det närmare kommer att utspela sig. En typisk situationen där bestämmelsen skulle kunna tillämpas är om kronofogdemyndigheten upptäcker att någon systematiskt agerar så att det finns anledning att tro att ett visst bolag kommer att plundras på sina tillgångar. kan i samband med en revision upptäcka transaktioner på konton som förefaller vara förbere- delser till brott eller påträffa detaljerade planer för hur man skall kunna undgå beskattning. En bidragsbeviljande myndighet som undersöker en bidragssökande som förberedelse för en polisanmälan kan av en slump få kännedom om att han ansöker om – och är på väg att beviljas – bidrag av en annan myndighet. Det kanske vanligaste fallet torde dock bli de situationer där myndigheterna känner igen handlingsmönster från tidigare brott. Som exempel kan nämnas att brott mot bestämmelserna om mervärdesskatt och punktskatt på olja uppvisar ett visst handlingsmönster som lätt kan kännas igen av kontrollmyndigheten. Vissa former av momsbedrägerier i samband med guldhandel kan likaledes identifieras genom handlings- mönstret. Själva brottet, som består i att en felaktig deklaration lämnas eller att deklarationsskyldigheten inte fullgörs, begås först därefter. Allmänna misstankar om att en person sysslar med brottslig verksamhet, obekräftade tips om att en viss person kan komma att begå ett inte närmare preciserat brott eller diffusa uppgifter om att ett visst företag kan komma att utnyttjas för brott bör däremot inte vara tillräckligt för att bryta sekretess. I ett kommande avsnitt tar vi upp frågan om sekretess under vissa förutsättningar skall kunna brytas i underrättelseverksamhet (avsnitt 10). I sistnämnda verksamhet kan även uppgifter av nu nämnda slag komma in i bilden. Ytterligare ett krav för att uppgifter skall få lämnas bör vara att uppgifterna kan antas ha betydelse för att avvärja det planerade brottet. I detta ligger att den myndighet som lämnar uppgiften skall ha anledning att tro att brottsplanen kommer att sättas i verket inom en inte alltför avlägsen framtid. 148 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP SODQHUDGH EURWW Uppgifter om planerade brott bör enligt vår mening endast få lämnas till polisen eller, såvitt gäller tullens verksamhetsområde, till tullen. Tanken med detta är att uppgiften skall kunna leda till ett ingripande som innebär att brottet inte fullbordas. Det är enbart de nu nämnda myndigheterna som har sådana allmänna befogenheter att de kan ingripa om så behövs också med våld. För krävs särskild reglering eftersom denna är en åklagarmyndighet. Frågan är om en sekretessbrytande bestämmelse av detta slag bör vara generell eller begränsas till ekonomisk brottslighet. Vårt uppdrag är att effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet och från den utgångspunkten är det tillräckligt med en begränsad sekretessbrytande bestämmelse. Vad som talar emot en sådan lösning är för det första att behovet av att bryta sekretess för att avslöja konkreta brottsplaner torde vara minst lika stort inom andra områden. Som exempel kan nämnas att det inom vårdsektorn kan komma fram uppgifter om brottsplaner som avser vålds- eller fridsbrott. För det andra är det svårt att finna en lämplig avgränsning av en sådan bestämmelses tillämpningsområde, eftersom det inte finns någon laglig definition på vad som är ekonomisk brottslighet. Detta skulle kunna skapa tillämpningsproblem och riskera att göra bestäm- melsen verkningslös. Vi förordar därför en generell sekretessbrytande bestämmelse. Denna bör i så fall innehålla samma begränsningar som femte stycket i 14 kap. 2 §. 8QGHUUlWWHOVH WLOO DQGUD P\QGLJKHWHU Med den nu föreslagna utvidgningen av 14 kap. 2 § får myndigheterna tillräckliga möjligheter att lämna sekretessbelagda uppgifter om planerade brott till polisen och, såvitt gäller tullbrott, till tullen. Förutsättningarna för att lämna motsvarande uppgifter till andra myndigheter är mer begränsade eftersom endast generalklausulen är tillämplig. Med stöd av denna torde en myndighet som upptäcker ett pågående eller planerat ekonomiskt brott i vissa fall kunna underrätta inte bara polisen/tullen utan också den myndighet som drabbas av brottet. Generalklausulens utformning gör dock att den möjligheten utnyttjas sparsamt. Andra än myndigheter kan över huvud taget inte underrättas med stöd av generalklausulen. De två exemplen nedan visar hur sekretesslagens bestämmelser kan tillämpas. Det första exemplet gäller ett redan begånget brott som riskerar att upprepas om ingen ingriper mot det. Låt oss anta att skattemyndigheten 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP SODQHUDGH EURWW 149 vid revision upptäcker vad som förefaller vara bidragsbedrägeri och anmäler brottet till polisen med stöd av 14 kap. 2 §. För att bidrag inte skall fortsätta att betalas ut behöver utbetalaren underrättas om brotts- misstankarna. har visserligen formell möjlighet att med stöd av generalklausulen lämna en sådan underrättelse. Eftersom sekretessen hos den utbetalande myndigheten som regel är mycket svagare än hos skattemyndigheten, leder den intresseavvägning som skall göras enligt generalklausulen oftast till att uppgifterna inte kan lämnas, eftersom sekretesskyddet blir för svagt hos den mottagande myndigheten. Är bedrägeriet riktat mot ett enskilt företag eller en enskild organisation som t.ex. eller en arbetslös- hetskassa kan uppgifter över huvud taget inte lämnas med stöd av generalklausulen. I det andra exemplet är det fråga om ett planerat brott. Låt oss anta att det av uppgifter hos kronofogdemyndigheten framgår att någon planerar att undanskaffa egendom i ett kraftigt skuldsatt bolag och att kronofogdemyndigheten med stöd av generalklausulen anmäler detta till polisen. Även de myndigheter som eventuellt kan komma att drabbas kan – med dagens sekretessregler – underrättas eftersom kronofogdemyndighetens sekretess är så svag att generalklausulen som regel kan tillämpas. Skärps sekretessen hos kronofogdemyndigheterna blir situationen dock en annan. Enskilda borgenärer som t.ex. banker kan emellertid inte underrättas av kronofogdemyndigheten med stöd av generalklausulen. Vi har ställt oss frågan om en myndighet som har anmält t.ex. ett bedrägeri riktat mot en annan myndighet i större utsträckning än nu bör kunna underrätta den andra myndigheten om anmälan, för att därigenom undanröja risken för ytterligare brott. Vidare behandlar vi frågan om myndigheterna bör kunna varna varandra för planerade brott. Som vi har framhållit kan en myndighet som har anledning att tro att ett brott kommer att begås anmäla detta till behörig myndighet, antingen med stöd av den av oss föreslagna regeln i 14 kap. 2 § eller med stöd av generalklausulen. Vad frågan nu gäller är om det därutöver finns något behov av att också låta den anmälande myndigheten ta direktkontakt i syfte att varna målsäganden. Vad som talar för en sådan lösning är i första hand att det ofta är viktigt med snabba reaktioner vid ekonomisk brottslighet, om man skall kunna förhindra att brottet fullbordas eller kunna minimera skadeverk- ningarna. Det är inte säkert att polisen i samband med att 150 8WOlPQDQGH DY XSSJLIWHU RP SODQHUDGH EURWW den får uppgiften kan överblicka vilka konsekvenser som det påstådda brottet kan få och hinna varna dem som berörs. Man kan också förutsätta att exempelvis en bidragsutbetalande myndighet har goda möjligheter att få tillbaka medel även om de betalats ut, om den får kännedom om brottet i nära anslutning till att det inträffar. Om brottet ännu inte hunnit fullbordas ökar vaksamheten och förutsättningarna för att i samarbete med polisen förhindra det tänkta brottsliga angreppet. Mot en lösning som innebär direktkontakter mellan den myndighet som upptäckt att ett brott pågår eller planeras och den som riskerar att drabbas av detta talar framför allt osäkerheten om förfarandet innebär eller kan komma att leda till ett brott. Det är särskilt svårt att i fråga om ekonomisk brottslighet med tillräcklig säkerhet avgöra om ett visst handlande kommer att utgöra ett brott. Risken för felbedömningar är stor. Om informationen misstolkas, eller i efterhand visar sig vara felaktig, men ändå leder till en myndighetsåtgärd kan denna få mycket ingripande följder för den enskilde. I sämsta fall kan det leda till att en oskyldig person utpekas som brottsling. För att illustrera detta kan följande exempel nämnas. Om skattemyndigheten vid revision konsta- terar att en person har uppburit ersättning från , som han har haft inkomst av arbete, ligger det nära till hands att anta att mottagaren av ersättningen har gjort sig skyldig till bedrägeri. Det kan emellertid finnas en rimlig förklaring; det kan t.ex. vara fråga om en retroaktiv utbetalning som inte påverkar den ersätt- ning som utgår. Svårigheten för myndigheter i allmänhet att avgöra vad som är brottsligt och vad som inte är det talar mot en regel om sekretessgenombrott i dessa fall.