sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Detta får till konsekvens att det i fråga om t.ex. säkerhetspoli- sens och den militära säkerhetstjänstens verksamhet fordras lagregle- ring i flera avseenden. Exempel på sådan lagreglering är rättegångs- balken med dess bestämmelser om förundersökning, polislagen och säkerhetsskyddslagen. I svensk konstitutionell rätt ingår också angå- ende skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna. Staten skall garantera att konventionens fri- och rättigheter upprätthålls i lagstiftning, rättstillämpning och annan form av mak- tutövning. Ansvaret gäller alla personer över vilka staten har jurisdik- tion, dvs. inte bara landets egna medborgare eller där bosatta utan även utländska medborgare som tillfälligt vistas i riket oavsett av om denne medborgares eget land är ansluten till konventionen eller inte. Konstitutionella perspektivet - rättsstatens krav 203 De fri- och rättigheter som garanteras av konventionen är emellertid inte oinskränkta. De kan enligt olika artiklar i konventionen begränsas genom lag för särskilda syften, såsom t.ex. i fråga om vad som "i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säker- het". Flera av medlemsstaterna i detta konventionssystem har också ge- nom särskild lagstiftning reglerat frågor som rör dessa länders under- rättelsetjänster. Behovet av sådan lagreglering gör sig särskilt påtag- ligt gällande i sådana stater där verksamhet som rör statens yttre och inre säkerhet är integrerad i s.k. nationella säkerhetstjänster eller mot- svarande. Ett exempel är där det finns en utförlig lagstift- ning på området. Även folkrätten bör nämnas i sammanhanget. Här är de folkrättsli- ga traktaterna om diplomati, havens och rymdens utnyttjande och om uppträdande i krig och under ockupation, liksom den folkrättsliga sedvanerätten, av betydelse. I själva verket kan det sägas att en till omfattning och innehåll central del av underrättelsetjänsten är folkrättsligt reglerad. Wienkonvention om diplomatiska förbindelser stadgas bl.a. i artikel 3, att en diplomatisk beskicknings uppgifter omfattar "att med alla lagli- ga medel hålla sig underrättad om förhållandena och utvecklingen i den mottagande staten samt att avge rapporter därom till den sändan- de statens regering". Vidare finns här reglerna om s.k. non- grataförklaring. 5.2Regeringens och roll på området När det gäller regeringens och roll bör här vidare följande nämnas. Regeringen fattar sina beslut kollektivt under statsministerns led- ning. Det enskilda statsrådet har därmed inte egen beslutsrätt i rege- ringsärenden. De statliga myndigheterna står principiellt i ett lyd- nadsförhållande till regeringen. Regeringen kan utfärda generella rikt- linjer för myndigheternas handläggning av ärenden. Regeringen kan också ge direktiv för hur ett enskilt ärende skall hanteras utom i fråga om ärenden som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag. Det är regeringen som kollektiv, inte något enskilt statsråd, som har denna befälsrätt. Det är dock en erkänd princip att det finns ett ut- rymme för informella kontakter mellan och myn- 204 Konstitutionella perspektivet - rättsstatens krav digheterna (se om det s.k. verksledningsbeslutet i prop. 1986/87:99 och KU 1986/87:29). På försvarets område finns ett begränsat utrymme för försvarsmi- nistern att i vissa särskilt angivna ärenden ensam fatta beslut "under statsministerns överinseende", se om de s.k. kommandomålen i av- snitt 5.3. Utrikesministern har en särställning inom regeringen genom en re- gel om att detta statsråd skall hållas underrättad när fråga av betydelse för förhållandet till annan stat eller mellanfolklig organisation upp- kommer hos annan statlig myndighet. Innebörden av bestämmelsen om detta, se 10 kap. 8 § regeringsformen, är att utrikesministern skall underrättas i så god tid att han eller hon får en reell möjlighet att ori- entera myndigheten om sakens utrikespolitiska konsekvenser. Utrikespolitiken är en regeringens riksstyrelsefunktion. har emellertid ett viktigt inflytande på den förda utrikespolitiken. är ett permanent organ för samråd mellan regeringen och . Regeringen skall enligt 10 kap. 6 § regeringsformen fortlöpande hålla nämnden underrättad om de utrikespolitiska förhål- landen, som kan få betydelse för riket och skall överlägga med nämn- den om dessa. Det finns vidare i 10 kap. regeringsformen särskilda bestämmelser om ingåendet av överenskommelser med främmande makter som begränsar regeringens befogenheter i förhållande till riks- dagen på området. och dess organ utövar sin granskning av regeringen och förvaltningen på olika sätt. granskar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. ombudsmän () utövar tillsyn över tillämpningen i offentlig verk- samhet och av lag och andra författningar. Hela den offentliga för- valtningen står alltså under JO:s tillsyn. Denna omfattar dock inte re- geringen och dess ledamöter. Sekretess gäller inte gentemot JO. revisorer granskar den statliga verksamheten. En statlig myndighet skall lämna upplysningar och avge yttrande då ett riks- dagsutskott begär det. Denna skyldighet gäller myndigheten som så- dan. En enskild tjänsteman hos en myndighet kan däremot inte av ett utskott åläggas att lämna upplysningar eller yttranden. En myndighet som fått en begäran av ett utskott om upplysningar eller yttrande har rätt att hänskjuta en sådan begäran till regeringens avgörande. Om- fattas uppgifter som skall lämnas av sekretess föreligger inte skyldig- het att lämna dem under offentlig del av utskottets sammanträde. Till kontrollmakten hör också interpellations- och frågeinstituten. Här har också möjligheten att kunna anordna särskilda debatter sin betydelse. Konstitutionella perspektivet - rättsstatens krav 205 Även regeringen har under sig särskilda myndigheter för tillsyn och kontroll av intresse i sammanhanget. Justitiekanslern har gene- rella tillsynsuppgifter liknande JO:s. utövar granskning i form av ekonomisk revision och förvaltningsrevision. FUN är ett särskilt organ för insyn på underrättelsetjänstens område. För verksamhet finns ett särskilt kontrollorgan, . 5.3Särskilt om de s.k. kommandomålen I 7 kap. 3 § regeringsformen finns huvudbestämmelsen om de s.k. kommandomålen. Där föreskrivs att regeringsärenden skall avgöras av regeringen vid regeringssammanträde i ett kollektivt beslutsfattan- de. Undantag från bestämmelserna gäller dock för regeringsärenden, som rör verkställighet inom Försvarsmakten av författningar eller sär- skilda regeringsbeslut. Dessa ärenden, som rör endast försvarsären- den, kan, i den omfattning som anges i lag, under statsministerns överinseende avgöras av chefen för det departement till vilket ären- det hör (försvarsministern). Att statsministern har överinseende över avgörandena innebär att han även har ett konstitutionellt ansvar för dessa. Det är fråga om sådana ärenden, som tidigare utgjordes av de s.k. kommandomålen och benämns särskilda regeringsären- den och som handläggs enligt lagen (1974:613) om handläggningen av vissa regeringsärenden (i det följande kallad kommandomålsla- gen). 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riks- dagsordning m.m. angavs att det härutöver (se s. 184 f.) i ett fåtal speciella fall bör vara möjligt att i särskild författning förlägga den formella beslutanderätten hos en departementschef. Det gäller i hu- vudsak vissa interna departementsbeslut. I den mån enskilda ställningstaganden i frågor om underrättelse- tjänstens etablering och upprätthållande av samarbete med främman- de underrättelseorganisationer skulle kräva formella regeringsbeslut och fattas på försvarsministerns ansvar, skulle det således i enlighet med huvudregeln i 7 kap. 3 § regeringsformen också krävas att be- slutet fattas av regeringen vid regeringssammanträde i vanlig ordning. Det utrymme, som enligt undantagsbestämmelsen i samma paragraf i regeringsformen finns för att försvarsministern ensam fattar beslut på regeringens vägnar, förutsätter, som har framgått, att beslutet fattas med stöd av en särskild bestämmelse i kommandomålslagen. Ärenden om underrättelsetjänstens utlandssamarbete omfattas inte av någon av de särskilt uppräknade fallen i kommandomålslagen och kan 206 Konstitutionella perspektivet - rättsstatens krav därmed inte betraktas som s.k. kommandomål. Någon grund för att med stöd av det nyssnämnda propositionsuttalandet beträffande ett fåtal specialfall ge försvarsministern ensam beslutanderätt finns hel- ler inte. (Se prop. 1973:90 s. 184 och 289.) Med kommandomål avses vidare endast ärenden, som rör För- svarsmakten och i vissa hänseenden även totalförsvaret. I förarbetena till kommandomålslagen anges att flertalet av de ärenden, som kan handläggas som sådana mål, är av den karaktär att de ändå bör hand- läggas i samma former som andra regeringsärenden. Anledningen till den enklare formen för handläggning har enligt förarbetena i första hand varit ett krav på skyndsamhet, som kan accentueras t.ex. om landet kommer i en krissituation. Fastän kravet på skyndsamhet inte har ansetts böra komma till direkt uttryck i lagtext, har avsikten såle- des varit att den enklare handläggningsordningen endast skall komma i fråga, när särskilda skäl påkallar det. Huvudregeln är därmed att ett regeringsärende, som berör Försvarsmakten eller totalförsvaret, skall avgöras i samma former som andra regeringsärenden, även om ären- det tillhör den ärendetyp, som i sig kan avgöras såsom ett s.k. kom- mandomål. (Se prop. Underrättelsetjänsten omfattas som andra myndighetsfunktioner av den demokratiska rättsstatens krav med bl.a. dess reglering av med- borgerliga fri- och rättigheter. Underrättelsetjänstens verksamhet för landets yttre säkerhet och dess säkerhetspolitik fordrar dock, till skill- nad från och den militära säkerhetstjänstens verksamhet, inte någon lagreglering. Underrättelsetjänstens organ står liksom andra myndigheter i ett lydnadsförhållande till regeringen. I det föregående har regeringens och det ansvariga statsrådets, försvarsministerns, be- fogenheter och ansvar belysts. Det har pekats på regeringens och sär- skilt utrikesministerns roll i fråga om utrikespolitiken. Vidare har granskningsmakt och andra kontroll- och insynsfunktioner tagits upp. Kommittén kan konstatera att befogenheter för försvarsministern att – i stället för regeringen – formellt utöva beslutanderätt enligt kommandomålslagen i praktiken saknar större betydelse på under- rättelsetjänstens område. Det finns emellertid där, som på andra om- råden, ett utrymme för s.k. informella kontakter mellan myndighet och . Konstitutionella perspektivet - rättsstatens krav 207 har lagt fast principerna för underrättelsetjänsten ge- nom att ange vissa riktlinjer, de s.k. grundprinciperna. Kommittén behandlar innehållet i dessa principer och föreslår vissa justeringar av dem i följande avsnitt 6. har emellertid också möjlighet att ge regler om underrättelsetjänsten i lagform. Kommittén föreslår att så sker, se vidare avsnitt 12. I den första grundprincipen behandlas underrättelseverksamhetens förenlighet med statsmakternas intentioner. Den första grundprin- cipen föreslås lyda på följande sätt: Underrättelseverksamheten skall bedrivas i enlighet med statsmakternas utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska in- tentioner. Verksamheten får styras endast av våra egna be- hov och prioriteringar. Härvid skall dock även hänsyn tas till den ökade vikt som statsmakterna fäster vid det internatio- nella säkerhetssamarbetet i form av stöd till och deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och de särskilda krav på underrättelseverksamheten som detta ställer. I den andra grundprincipen anges att den militära underrättelse- verksamheten avser landets yttre säkerhet. Det nödvändiga utrym- met för samverkan bör komma till uttryck i denna grundprincip, som föreslås lyda: Den militära underrättelseverksamheten får uteslutande av- se underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet och för det internationella säkerhetssamarbetet i form av svenskt stöd till och deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Den får inte ha en egen inriktning på underrättelser som ligger inom ramen för polisens brottsbe- kämpande och brottsförebyggande arbete. Den tredje grundprincipen anger att underrättelseverksamheten skall styras av landets egna behov. Den tredje grundprincipen före- slås lyda: Underrättelsetjänsten skall tjäna endast vårt lands säkerhets- politiska intressen och får därmed inte bedriva verksamhet på uppdrag av någon annan stat eller låta andra staters in- tressen gå före våra egna. 210 Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper I den fjärde grundprincipen markeras den högsta statsledningens ansvar för underrättelsetjänstens utlandssamarbete. Principen bör lyda: Utbyte av information med utländska underrättelse- och sä- kerhetstjänster får ske endast under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret samt att lämnade uppgifter inte är till skada för svenska intressen. I sammanhanget bör erinras om den begränsning i fråga om utlämnande av uppgifter som de svenska bestämmelserna om sekretess och personuppgifter kan innebära. Kommittén anser att grundprinciperna på några punkter bör ändras och ges ett något vidare tolkningsutrymme än vad som antagits un- der det tidigare rådande säkerhetspolitiska läget före det kalla kri- gets slut. Vissa grundprinciper eller allmänna riktlinjer, som anses skall gälla för underrättelsetjänstens verksamhet, har i flera länder lagts fast i mer eller mindre uttryckliga regler, dvs. i form av lagstiftning. I Sve- rige har sådana principer och riktlinjer, som har vuxit fram efter hand, kommit till uttryck i samband med främst olika försvarsbeslut. Såsom har redovisats under avsnitten 2.3 och 2.4.3 lades de nuvarande grundprinciperna och riktlinjerna för underrättelsetjänsten i huvudsak fast genom riksdagsbeslut (se prop. 1975/76:189) angående bl.a. insynen i och kontrollen av underrättelsetjänsten. Principerna och riktlinjerna har senare varit föremål för ytterligare behandling och vis- sa preciseringar har gjorts i olika sammanhang bl.a. i konstitutionsut- skottet (se bet. 1990/91:KU30 och 1991/92:KU30) och genom försvarsbeslut (se prop. 1991/92:102). Sålunda har i sammanfattning följande fyra mer precisa regler för den militära underrättelsetjänsten ställts upp i olika propositioner och utskottsbetänkanden. 1.Underrättelseverksamheten skall bedrivas i enlighet med stats- makternas utrikespolitiska och försvarspolitiska intentioner. (Jfr prop. 1975/96:189 s. 87 och bet. FöU 1975/76:40 s. 4) 2.Underrättelseverksamheten får endast avse underrättelser av bety- delse för landets yttre säkerhet och den får inte vara inriktad på upp- gifter, som ankommer på polisen. (Jfr bet. FöU 1973:25 s. 11 och 28, Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper 211 SOU 1976:19 s. 103, prop. 1975/76:189 s. 87 f. samt bet. KU1987/88:40 s. 191 och 1990/91:KU30 s. 35 och 308.) 3.Underrättelseverksamheten får endast styras av landets egna behov och prioriteringar och den får inte bedrivas på uppdrag av någon an- nan stat eller innebära att andra staters intressen går före landets egna. (Jfr bet. 1990/91:KU30 s. 36, 305 och 318.) 4.Utbyte av information med en utländsk underrättelsetjänst får ske endast under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret och inom ramen för riktlinjer, som den högsta statsledningen har ansvar för. (Jfr bet. 1990/91:KU30 s. 305 och 317.) Som ytterligare grundläggande regler för underrättelsetjänsten har bl.a. angivits, att Försvarsmakten och FRA skall hålla regeringen ge- nom försvarsministern, informerad om underrättelsetjänstens inrikt- ning och arbetets bedrivande i stort. FRA skall även hålla utrikesmi- nistern informerad i förekommande fall. Försvarsmakten och FRA skall vidare underrätta regeringen genom försvarsministern och FUN om med vilka länder underrättelseutbyte sker och vilken omfattning utbytet har samt i övrigt, när så bedöms påkallat, underrätta regering- en genom försvarsministern samt FUN om resultat, erfarenheter och fortsatt inriktning av samarbetet med andra länders underrättelse- tjänster. (Se bl.a. bet. 1990/91:KU30 s. 37, 105 och 313.) Efter det att frågan väckts om en formalisering av de angivna grundprinciperna och riktlinjerna för underrättelsetjänsten har dessa kommit till uttryck i de tidigare nämnda hemli- ga, särskilda bilagorna till regeringsbeslut om regleringsbrev för För- svarsmakten, såvitt avser den del som berör MUST, och för FRA (jfr ovan under avsnitt 2.5). På detta sätt ingår grundprinciperna och rikt- linjerna såsom ett led i den årliga styrning av underrättelsetjänstens verksamhet, som enligt vedertagna konstitutionella principer kan ut- övas av statsmakterna i samband med budgetreglering och anvisning av medel vid sidan av en styrning genom lagstiftning eller andra före- skrifter. Som redan har framgått har dessa riktlinjer för underrättelse- och säkerhetstjänsten vid Försvarsmakten och FRA inför tagits in som en öppen del av regleringsbrevet för totalförsvaret. Detta har skett sedan det i vårt arbete inom kommittén diskuterats om inte sådan information borde offentliggöras. Riktlin- jerna har här lagts med som bilaga 2 Samma övergripande grundprinciper eller riktlinjer har alltså åter- kommit i stort sett oförändrade år i samband med budgetreg- leringen. Det finns anledning att nu diskutera innebörden av dessa principer och om de fyller sin funktion i en ny säkerhetspolitisk situa- 212 Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper tion eller om de bör omformuleras genom justeringar eller precise- ringar. Det finns vidare anledning att överväga om dessa grundprinci- per eller riktlinjer bör formaliseras genom lagstiftning. Därutöver lämpar det sig väl att även i fortsättningen i anslutning till budgetreg- leringen ge den närmare inriktningen för verksamheten bl.a. när det gäller särskilda frågor. 6.2Underrättelseverksamhetens förenlighet med statsmakternas intentioner I regleringsbrevet för totalförsvaret för anges i denna del: Underrättelseverksamheten skall bedrivas i enlighet med statsmakternas utrikes- och säkerhetspolitiska intentioner. Härvid skall hänsyn tas till den ökade vikt som statsmakterna fäster vid deltagande i internationella fredsfrämjande och hu- manitära insatser. Verksamheten får styras endast av våra eg- na behov och prioriteringar. Självfallet måste underrättelsetjänstens verksamhet, liksom all annan statsverksamhet, ligga i linje med statsledningens intentioner. Detta förhållande kräver i och för sig inte några särskilda kommentarer. Det har emellertid ansetts att det med hänsyn till verksamhetens speciella karaktär är angeläget att detta betonas särskilt och att principen kom- mer till uttryck i en uttrycklig föreskrift (se bl.a. prop. 1991/92:102 s. 127). Avsikten med detta är också att understryka nödvändigheten av att övergripande anvisningar ges från statsledningens sida, när det gäller verksamheten och att det måste finnas en granskande och kon- trollerande funktion för denna. Härigenom framhävs också statsled- ningens övergripande ansvar för att underrättelsetjänsten ges en klart uttalad inriktning. (Se bl.a. prop. 1975/76:189 s. 87 och bet.1990/91:KU30 s. Att här även statsmakternas utrikespolitiska intentioner nämns sär- skilt får ses mot bakgrund av att underrättelsetjänstens verksamhet inte skall vara begränsad enbart till frågor om främmande makters militära förmåga. I samband med försvarsbeslut framhölls att försvarets underrättelsebehov i allra högsta grad knyter an till den allmänna utrikespolitiska situationen och utvecklingen. I senare för- svarsbeslut har det dessutom allt mer betonats att den militära under- rättelsetjänsten, såsom ett led i verksamheten, har att bidra kontinuer- ligt med underlag också till stöd för svensk utrikes- och säkerhets- politik. Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper 213 Statsmakternas angivna ansvar för inriktningen av underrättelse- tjänsten avser således med denna grundsats såväl försvars-, utrikes- och säkerhetspolitiska frågor. Statsmakterna har därmed också att dra särskilda gränser mellan den civila och den militära underrättelse- tjänstens verksamhetsområden. Detta får bl.a. till konsekvens att FRA:s uppgifter omfattar både militär och civil underrättelsetjänst. Denna princip skall alltså ses i ljuset av att utrikespolitiken är en regeringens riksstyrelsefunktion, där emellertid även har en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande (se om ställning i den utrikespolitiska beslutsprocessen i KU 1976/77:36). De myndig- heter som bedriver underrättelsetjänst lyder under regeringen. Att un- derrättelsetjänsten har uppgifter som nära knyter an till regeringens utövande av utrikespolitiken belyses också av bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen som stadgar en underrättelseskyldighet för myn- digheterna i förhållande till utrikesministern när frågor av betydelse för förhållandet till annan stat eller mellanfolklig organisation upp- kommer hos myndigheten. Att regeringens styrning av underrättelse- tjänsten är i överensstämmelse med statsmakternas intentioner är slutligen också fråga som omfattas av kontrollmakt (se 12 kap. regeringsformen). Regeringen har det samlade ansvaret för utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken. Principen skall ses mot den bakgrunden och bör därmed också anses uttrycka en rekommendation till regeringen att i förhållande till underrättelsetjänsten tydliggöra sina intentioner. Un- derrättelsetjänsten skall sålunda bedrivas enligt en av regeringen an- given inriktning. En ny huvuduppgift för det svenska totalförsvaret har kommit till uttryck genom de senaste försvarsbesluten. Det gäller att kunna stå till förfogande för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Det är därmed också naturligt att det i denna första grundprincip för underrättelsetjänstens bedrivande accentueras att underrättelseverk- samheten har i uppgift att lämna viktiga bidrag till den centrala del av den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken som utgörs av det inter- nationella säkerhetssamarbetet. Underrättelseverksamheten får styras endast av vårt lands egna behov och prioriteringar. Principen får ses som ett moment i vårt lands alliansfria säkerhetspolitik. Den inrymmer viktiga restriktioner. Verksamheten får inte ges en viss inriktning för att tillgodose endast intressen hos någon annan stat även om denna skulle vara en s.k. samarbetspart på underrättelseområdet. Denna aspekt behandlas när- mare i den tredje grundprincipen (se avsnitt 6.4). Kommittén föreslår att denna princip alltjämt bör gälla. När det är fråga om samarbete med andra länder i fredsfrämjande operationer 214 Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper och krishantering har emellertid underrättelseinhämtning ett annat syfte, nämligen att stödja en gemensam, oftast internationellt sanktio- nerad, insats. Restriktionen att underrättelseverksamhet får styras en- dast av våra egna behov bör i sådana operationer enligt kommitténs mening ges en generös tolkning och medge viss arbetsfördelning mellan de i operationen deltagande staterna. Genom vårt aktiva deltagande i internationellt fredsfrämjande och humanitära insatser blir vårt lands behov av underrättelsetjänstens verksamhet vidsträckta geografiskt sett och kan röra vitt skilda sa- kområden. Underrättelsetjänsten skall ju kunna lämna viktiga bidrag både före beslut och under verkställighet av sådana insatser. Ytterst kan underrättelsetjänstens insatser i sådana sammanhang vara av av- görande betydelse för att skydda den personal – från eller andra deltagande stater – som deltar i insatserna. Att underrättelsetjänstens verksamhet till stöd för svenska behov och prioriteringar måste inrymma ett vidare fokus än tidigare ligger i enlighet med det sagda i sakens natur. Man kan uttrycka det så att begreppet svenska behov och prioriteringar har vidgats.