sou · GNB378 · 2000-01-01 00:00:00 — amoppet=miljöstöd för bevarande av ett öppet odlingslandskap i skogsbygderna och i norra , mvall=miljöstöd för flerårig vallodling, meko=miljöstöd för ekologisk odling, mex=miljöstöd för anläggning av extensiv vall och skyddszoner. konstaterar att mångfalden av åtgärder leder till en hög komplexitet och skapar såväl administrativa problem som svårighe- ter att överblicka och förstå regelverket. I första hand föreslås därför en sammanslagning av ersättningen för flerårig vallodling och ersättningen för öppet odlingslandskap. Syftet med en sådan ersättning bör vara att minska växtnäringsläckaget från till vattendrag samt förhindra nedläggning av jordbruksmark i skogsbygder och i norra . SJV framhåller att ersättningen bör motsvara den sammanlagda ersättnings- nivån för tidigare åtaganden. Ersättningen bör också kunna variera regi- onalt och någon form av djurkoppling bör övervägas inom stödområdena 1–3. Vidare föreslår SJV att det bör utredas om den särskilda ersätt- ningsformen för extensiv vall kan utgå ur miljöprogrammet eller ingå som en av flera åtgärder inom en samlad ersättningsform för riktade åt- gärder med syfte att begränsa växtnäringsläckaget. I SJV:s skrivelse belyses också djurkopplingen i ersättningen för öp- pet odlingslandskap. Syftet med djurkopplingen är att rikta åtgärden till brukare som bedriver mjölk- eller köttproduktion med nötkreatur, får eller getter. I skrivelsen konstateras att djurkopplingen genererar mycket administrativt arbete för berörda jordbrukare, länsstyrelser och Jord- bruksverket. Vidare innebär stödkonstruktionen att djurproducenter med andra grovfoderomvandlare såsom hjortar, hästar etc, samt jordbrukare som enbart bedriver landskapsvård, odlar vall för avsalu eller tar emot betesdjur inte kan ta del av ersättningen. () framhåller vikten av att miljöprogrammet ar- betar med en väl preciserad målstyrning, där målen anges i såväl kvali- tativa som kvantitativa termer. Målstyrning kräver en tydlig koppling mellan mål och medel och NV anser därför att ersättningar för att nå miljömål respektive regionalpolitiska mål bör hållas åtskilda inom mil- jöprogrammet. Verkets principiella uppfattning är att minskningen av jordbrukets miljöbelastning skall bekostas av näringen själv enligt prin- cipen att förorenaren betalar. Miljöprogrammet skall enligt verkets upp- fattning i första hand ersätta kollektiva nyttigheter såsom att bevara och utveckla odlingslandskapets natur- och kulturvärden. Detta kräver emellertid en ändrad jordbrukspolitik på gemenskapsnivå. Miljöersätt- ningar för åtgärder som bidrar till att minska jordbrukets miljöbelastning kan därför vara motiverade i ett kortare perspektiv. Mot denna bakgrund förordar NV att miljöersättning bör utgå för vallodling i syfte att minska växtnäringsläckaget. Vidare anser verket att sådana åtgärder endast skall kunna erhållas i områden med högt växtnäringsläckage, eller i särskilt miljökänsliga områden. NV framhåller också att det kan finnas anled- ningar till att stödja vallodling för att nå andra samhällsmål vid sidan av målet att minska växtnräringsläckaget. Som exempel nämns jordbrukets bidrag till energiproduktionen, regional inkomstfördelning och bibehållen markbördighet. För att målstyrningen skall vara tydlig anser NV att eventuella ersättningar av andra ändamål än att minska växtnä- ringsläckaget bör inordnas i separata ersättningsformer med preciserade mål. () förordar ett system med grund- och tilläggsersättningar för vallodlingen. Grundersättningen föreslås lik- na dagens ersättning till flerårig vallodling, medan tilläggsersättningen bör vara regionalt anpassad i likhet med nuvarande ersättning för beva- rande av ett öppet odlingslandskap. LD framhåller att tilläggsersättning- en för vall på bör tillgodose de regionalpolitiska målen. Vidare anser man att en koppling till djurinnehav är lämplig i stöd-områdena 1– 3, gärna genom tre djurräkningar som kan kopplas till den cent- rala djurdatabasen. LD menar också att nuvarande krav på extensifiering inom ersättningen för öppet odlingslandskap i stödområdena 1–3 bör utgå och att arealkraven bör vara desamma i hela landet. När det gäller ersättningen till extensiv vall påpekar man att stödet har en låg målupp- fyllelse och att åtgärden med fördel kan integreras i miljöersättningen för resurshushållande konventionellt jordbruk. 11.2.2.3Konkurrensförhållanden mellan vall på åker och betesmark Jordbrukspolitiken består av en komplex mängd stöd som samverkar med eller motverkar varandra. Marknaden och de ekonomiska signaler som politiken sänder ut påverkar produktionsvalet. Utvecklingen inom jordbruket följer också allmänna trender som pågått under en längre pe- riod. Det finns farhågor att ersättningen till vallodlingen kan ge ekono- miska incitament till att betesdjur flyttas från naturbetesmark till åker- mark, vilket leder till förlust av biologisk mångfald och minskar möjlig- heterna att uppnå miljömålen inom detta område. är väsentlig, men sambandet är mycket komplext och underlag i form av såväl empiriska som teoretiska studier är begränsade. Vallproduktionen är också relaterad till lönsamheten i spannmålsodlingen (t.ex. m.fl. 1988). Till följd av det speciella trädesprogrammet som infördes och omställningen i samband med avreglering ökade val- larealen i , främst på bekostnad av fo- dersäd. Efter EU-inträdet, då arealbidrag infördes för spannmål men inte för vall, ökade spannmålsarealen medan vallarealen minskade (se t.ex. SJV 1998c; figur 11.2). Åkerarealens användning åren 1985–1997, hektar brödsäd, fodersäd och vall (SJV 1998c). Arealbidraget till spannmål leder, givet att övriga förutsättningar hålls konstanta, till relativ ökad lönsamhet i spannmålsodlingen, vilket tränger ut vallarealen. Höga ersättningar för vallodling leder till att vall- produktionens lönsamhet stärks i förhållande till spannmålsodlingen, vilket kan skapa incitament för ett minskat utnyttjande av betesmarken. Å andra sidan kan ersättning för vallodlingen i en situation med vikande lönsamhet i nötköttsproduktionen och minskat djurantal bidra till att upprätthålla lönsamheten i denna produktionsgren, vilket kan motverka nedläggning av jordbruk eller övergång till spannmålsodling med igen- växning av naturbetesmarker som följd. I figur 11.3 redovisas utvecklingen för arealen slåtter- respektive be- tesvall –1998 enligt SCB:s lantbruksregister. minskade den utnyttjade vallarealen , vilket mot- svarar 105 000 ha. Arealen slåttervall var i princip oförändrad medan betesvallen har gått tillbaka med 93 000 ha eller . Areal utnyttjad slåtter- respektive betesvall i landet åren 1994–1998 (källa: SCB, ). Av figur 11.4 framgår utvecklingen för arealen vall i de olika stöd- områdena samt i slättbygder –1998 enligt SCB:s lantbruksregister. har vallarealen minskat i alla om- råden. Huvuddelen av minskningen har skett i slättbygderna där arealen vall har gått tillbaka . Sammanfattningsvis tycks den nedgång i arealen vall som skett till stor del utgöras av ett minskat utnyttjande av åkermarken som betesvall i slättbygder. Detta är sannolikt delvis en följd av att spannmålsodling har återupptagits på de extensiva betesvallar som tillkom i samband med omställningen. Areal utnyttjad slåtter- och betesvall i olika stödområden åren 1994–1998 (källa: SCB, lantbruksregistret). introducerades den generella miljöersättningen för fler- årig vallodling i . Ersättningen fick dock först nå- got egentligt genomslag. Fullt genomslag kan förväntas först , då nyanlagda till följd av ersättningen till största delen kan anslutas detta år. Som en jämförelse vad gäller utvecklingen för den anslutna are- alen betesmark till miljöersättningen året innan och efter det att ersätt- ningen för flerårig vallodling introducerades hänvisas till figur 7.2. ökade den anslutna arealen betesmark med ca 16 000 ha. Förändringen kan delvis förklaras av ändrade regler för stödberättigande betesmark i slättbygder. Inom stödområdena hade de förändrade reglerna dock ingen praktisk betydelse för möjligheterna att ansluta betesmark till miljöersättningen. Av figuren framgår att den an- slutna arealen betesmark ökade i stödområde 5, medan anslutningen minskad något i stödområde 4 och var oförändrad i norra (stödområdena 1–3). Åtaganden inom miljöprogrammet måste vara minst femåriga. Mil- jövänlig vallodling tillhör dock de ersättningsformer där en total volym inom ett visst geografiskt område är viktigare än att en viss jordbrukare eller en viss markyta omfattas av åtagandet. I den nuvarande ersättning- en för flerårig vallodling gäller att arealen som omfattas av ett beslut om stöd kan flyttas runt i växtföljden, efter att har uppfyllt kraven på liggetid. Under ett enskilt år får dock arealen underskridas med högst jämfört med femårsbeslutet. Om jordbrukaren underskrider arealen med vidtas sanktioner. Om jordbrukaren överskrider den areal som ingår i beslutet lämnas ingen extra ersättning för detta. Kravet på att arealen under ett enskilt år får underskridas med högst jämfört med femårsbeslutet leder till en omfattande administration, framför allt för länsstyrelserna. För varje ansökan om utbetalning måste göra en kontroll i datasystemet där den ansökta arealen vall jämförs med totalarealen vall enligt femårsbeslutet. Varje avvikelse som signalerar att arealen underskrids med jämfört med femårs- beslutet måste följas upp manuellt. Alla avvikelser behöver inte leda till sanktioner; t.ex. om jordbrukaren har ytterligare arealer vall som är ka- tegoriserade som foderareal och som brukaren inte har sökt ersättning för, men som ändå sköts enligt kraven i ersättningen för öppet odlings- landskap alternativt flerårig vall. Eftersom ersättningarna för vallodling omfattar ett stort antal jordbrukare leder dessa uppföljningar till ett om- fattande merarbete för länsstyrelserna. 11.3.1Motiv för miljöersättningar för vallodling Det finns flera skäl till varför det är viktigt att stödja vallodling, både miljömässiga och regionalpolitiska. Vallodlingen bidrar till att minska växtnäringsläckage och erosion från . Den bidrar också till en minskad användning av bekämpningsmedel och den främjar den biolo- giska mångfalden i odlingslandskapet. verkar också strukturför- bättrande på marken bl.a. genom att mullhalten i marken höjs. Miljöer- sättning för vallodling bidrar även till att uppnå ett av de viktigaste poli- tiska målen för jordbruket i norra , nämligen att bibehålla jord- bruksproduktionen för att bevara ett öppet landskap. I skogsbygderna och i norra är de naturliga och ekonomiska förutsättningarna för jordbruksproduktion avsevärt mindre gynnsamma än i slättbygderna vad gäller avkastningsnivåer i växtodlingen och strukturförhållanden. områden består av relativt små jordbruksfastigheter och jordbruksland- skapet är variationsrikt, vilket har stor betydelse för flora, fauna och kulturhistoriska lämningar. Ett varierat landskap med en rik förekomst av olika biotoper är en förutsättning för biologisk mångfald. 11.3.2Sammanslagning av stöd som avser samma markslag Förslag i linje med direktiven – dvs. att man bör slå samman ersättning- en för flerårig vallodling och ersättningen för öppet odlingslandskap till en generell vallersättning – har kommit från flera håll, dels i tidigare ut- värderingar och analyser av miljöersättningarna till vallodling, dels i de genomgångar som MPU har haft med vissa myndigheter och organisa- tioner. Flertalet instanser anser att syftet med vallersättningen bör vara både att minska växtnäringsläckaget och att förhindra nedläggning av jordbruksmark i skogsbygder och i norra . och har dock en avvikande åsikt när det gäller stödets syfte. De menar att en miljöersättning bör utgå för vallodling enbart i syfte att minska växtnäringsläckaget och att denna ersättning bör riktas till områden med högt växtnäringsläckage. Eventuella ersättningar för vallodling med and- ra ändamål än att minska växtnäringsläckaget bör inordnas i separata ersättningsformer med preciserade mål. Utredningen anser dock att detta inte ligger i linje med direktiven. Det skulle knappast bli någon förenk- ling av miljöprogrammet om man t.ex. hade en vallersättning i syfte att minska växtnäringsläckaget, en annan i syfte att förhindra nedläggning av jordbruksmark i skogsbygder, en tredje i syfte att bibehålla markbör- digheten etc. Inom det nuvarande miljöprogrammet syftar alla åtgärder (med något enstaka undantag) till att uppnå minst två miljömål. Utred- ningen anser att den enda rimliga konsekvensen av direktiven är att det bör införas en generell vallersättning som medverkar till att uppnå flera olika miljömål. Vidare bedömer utredningen att en sammanslagning av de nuvarande två stora ersättningsformerna för vallodlingen dels leder till förenklingar för jordbrukarna, dels för de myndigheter som ansvarar för den admi- nistrativa hanteringen av miljöåtgärderna inom jordbruket. De närmare administrativa konsekvenserna av utredningens förslag framgår av av- snitt 11.4. 11.3.2.1Borttagande av ersättningen för extensiv vall Inom det nuvarande miljöprogrammet finns en särskild ersättningsform för anläggning av extensiv vall och skyddszoner utmed vattendrag. Syf- tet med ersättningen är att minska växtnäringsläckage och erosion från . Ersättning för anläggning av extensiv vall lämnas bara i Gö- talands- och Svealandslänen i områden som inte omfattas av miljöersätt- ningen för öppet odlingslandskap. Ersättningsnivån för extensiv vall är per hektar och år. Måluppfyllelsen är endast ca Utredningen föreslår att den särskilda ersättningen för anläggning av extensiv vall utgår ur miljöprogrammet. Motsvarande miljöeffekter kan uppnås inom ramen för det helt EU-finansierade ersättningsprogrammet för långliggande träda, alternativt inom miljöersättningen för ekologisk odling. De administrativa vinsterna av att reducera antalet ersättnings- former framgår under avsnitt 11.4. En ökning av den tillåtna variationen av arealen skulle sannolikt leda till en ökad anslutning till ersättningen. För att upp- nå en ökad anslutning, och dessutom betydande administrativa förenk- lingar, föreslår utredningen att jordbrukaren i samband med femårsåta- gandet anmäler att han/hon skall sköta all den vall som odlas i enlighet med stödets regler. Jordbrukaren ansöker därefter om utbetal- ning av ersättning för hela sin vallareal respektive år. 11.3.4Regionalpolitiska mål för norra på miljömässiga grunder I det nuvarande stödet till jordbruket i norra ingår miljöersätt- ningen för bevarande av ett öppet odlingslandskap som en del, tillsam- mans med kompensationsbidraget och det nationella stödet. Enligt MPU:s direktiv skall utredaren ta hänsyn till att miljöprogrammet även i fortsättningen skall medverka till att tillgodose de regionalpolitiska må- len för norra på miljömässiga grunder. Eftersom utredningen föreslår att miljöersättningen för öppet odlingslandskap bör ersättas med en generell ersättning för miljövänlig vallodling bör i stället ersättnings- nivån inom åtgärden variera regionalt genom att den generella vallersätt- ningen kompletteras med en regionalt anpassad tilläggsersättning. Någon form av koppling till djurinnehav är lämplig även fortsättningsvis inom stödområdena 1–3, i syfte att premiera aktivt brukande och undvika allt- för stora kapitaliseringseffekter. Det är dock viktigt att kopplingen till djurinnehav görs så enkel som möjligt, samt att den samordnas med mot- svarande regler för de övriga regionala stöden, t.ex. kompensationsbi- draget till mindre gynnade områden. Den enklaste formen av koppling till djurinnehav, både för jordbrukarna och för administrerande myndighe- ter, är att ha innehav av ett visst minimiantal djur som villkor för att få söka den regionalt anpassade tilläggsersättningen. I och med att någon koppling till djurinnehav inte föreslås för den ge- nerella grundersättningen innebär det att vissa jordbrukare i norra ge som utesluts från ersättningen för bevarande av ett öppet od- lingslandskap, t.ex. hästhållare och vallproducenter utan djur, blir er- sättningsberättigade vad gäller denna del av vallersättningen. 11.3.5Konkurrensförhållanden mellan vall på åker och betesmark Sambandet mellan ersättning för vallodling och de ekonomiska incita- ment detta ger till att flytta betesdjur från naturbetesmark till vall på åker är komplext. är kunskapsläget inom detta område mycket begränsat. Mot denna bakgrund finns det därför skäl att vara försiktig med att föreslå stora förändringar av nuvarande ersättningsni- våer för vallodling. Vallodlingen fyller en viktig funktion när det gäller att upprätthålla lönsamheten inom nötköttsproduktionen, vilket kan mot- verka nedläggning av jordbruk eller övergång till spannmålsodling med igenväxning av naturbetesmarker som följd. 11.3.6Effekter av Agenda 2000-beslutet Enligt Agenda 2000-beslutet blir det möjligt att ansöka om arealstöd för vallodling som används för ensilage i de länder där majs traditionellt inte odlas. Möjligheten att erhålla samma stöd som för spannmål vid odling av vall för ensilering begränsas dock av att basarealen inte får utökas. Basarealen är det tak som har fastställts för hur stor areal som arealer- sättning får lämnas för. Basarealen är 1 737 000 ha för , varav drygt 150 000 ha är outnyttjad. Om basarealen över- skrids reduceras ersättningen per hektar stödberättigande gröda. Om samtliga grödor inklusive vallensilaget skall konkurrera om samma ba- sareal kommer det med all sannolikhet leda till att alla grödor kommer att få reducerat stöd. Det är dock möjligt att ge vallensilaget en särskild del av basarealen, en s.k. underbasareal. Detta skulle innebära att om ensilagestödet överskrider underbasarealen kommer reduktionen av er- sättningsnivån endast att göras för vallensilaget, medan ersättningsnivån för övriga grödor inte påverkas. skall lämna in sin planering till bl.a. vad gäller storleken på underbasarealen för ensilagestödet. För att få djurbidrag i form av am- och dikobidrag, handjursbidrag eller extensifieringsbidrag krävs att foderareal anmäls, i relation till det djurantal som djurbidrag söks för. Grundläggande för alla grödor inom EU:s arealersättningsprogram (inklusive vallensilage) är att areal inte kan berättiga till arealersättning som den ingår som underlag för att erhålla djurbidrag (dvs. Enligt är det där- emot möjligt att kombinera arealersättning med exempelvis miljöersätt- ning och kompensationsbidrag, om övriga villkor är uppfyllda. Detta innebär att de köttproducenter som omfattas av de generella djurbidragen inte kan söka ensilagestöd i samma utsträckning som andra djuruppföda- re, eftersom de måste anmäla sina arealer som foderareal för att få djur- bidrag. Konsekvenserna av dessa regler kan få olika effekter för olika produktionsgrenar. Om köttproducenterna endast kan söka miljöersätt- ning för sina arealer medan övriga djuruppfödare kan söka både miljöer- sättning och ensilagestöd för samma mark kan konkurrensen mellan oli- ka animalieproducerande driftsformer komma att snedvridas. Denna ef- fekt skulle kunna motverkas om väljer att inte tillåta att miljöer- sättning för vallodling och vallensilagestöd kan kombineras på samma areal. Utredningen har dock inte haft möjlighet att närmare analysera denna fråga, eftersom det ännu inte är känt hur vallensilagestödet kom- mer att implementeras i . Utredningens förslag innebär att de nuvarande miljöersättningarna för vallodling slås samman till en ersättningsform. Detta bedöms leda till följande förenklingar och effektiviseringar av den administrativa hante- ringen av miljöersättningarna. ·Genom att reducera antalet ersättningsformer minskar komplexiteten i miljöprogrammet. Detta underlättar för jordbrukarna att få en överblick över åtgärderna och en förståelse av regelverket, vilket kan leda till positiva effekter i form av ökad anslutning till åtgärden. ·En sammanslagning av ersättningarna för vallodlingen bör också re- sultera i en minskad ärendevolym, vilket förenklar länsstyrelsernas handläggning av ansökningar om stöd och kontroll av jordbrukarnas åtaganden. ·Förslaget leder också till förenklingar och effektiviseringar av den centrala administrationen, eftersom ersättningen för vallodlingen kan hanteras inom ett datasystem och utbetalningarna av stödet till all vallodling och övriga gemensamma administrativa insatser därmed kan samordnas. Utredningens förslag innebär också en ändrad syn på utformningen av femårsbesluten inom miljöersättningen till vallodlingen. En förenklad utformning av femårsbesluten i enlighet med utredningens förslag be- döms leda till stora administrativa förenklingar, framför allt för länssty- relserna som skulle slippa tidskrävande uppföljning bakåt i tiden av fem- årsbesluten, men också för vars systemutveckling skulle underlättas. Sammantaget skulle dessa förenklingar leda till minskade administrationskostnader för stödformen, vilket skulle frigöra resurser på länsstyrelserna. Förslaget kan dock innebära att det blir svårare att budgetera kostnaden för ersättningen eftersom vallarealen kan fluktuera mellan åren. Vidare kan jordbrukare som på någon del av sin areal odlar vall som avviker från stödvillkoren inte anslutas till ersättningen, efter- som all vall måste skötas enligt stödets regler. Utredningen anser dock att miljöeffekterna och de administrativa fördelarna av förslaget övervä- ger. Ekologiskt lantbruk innebär odling och djurhållning med en hög självför- sörjningsgrad. Både vad gäller växtnäring och foder utnyttjas främst förnyelsebara resurser. Kemiska bekämpningsmedel och lättlöslig han- delsgödsel används inte alls i ekologisk odling utan ersätts av andra åt- gärder. Inom djurhållningen läggs stor vikt vid sjukdoms- och parasitfö- rebyggande åtgärder och att ge djuren möjligheter till ett naturligt bete- ende samt en i övrigt god djuromsorg. Miljöersättning för ekologisk jordbruksproduktion skall bl.a. bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Giftfri miljö. finns också ett politiskt mål att av den svenska åkerarealen bör vara ekologiskt odlad . Utredningen föreslår att miljöersättningen för ekologisk produktion förenklas genom att reglerna för odlingen skrivs in i programmet och inte ändras , samt genom att djurenhetsbegreppet samordnas med de gängse djurenhetsberäkningarna. Dessutom föreslår utredningen att den nuvarande regionala differentieringen av ersättnings- nivåerna tas bort, och ersätts med en grödbaserad differentiering. I sam- band härmed förändras också relationen mellan ersättning för växtodling och djurhållning, så att de jordbruksföretag som lägger om eller har lagt om till ekologisk djurhållning premieras. Motivet för förändringen är att de positiva miljöeffekterna av ekologisk produktion i hög grad är knutna till omläggningen av djurhållningen, som kräver en god balans mellan djurantal och foderodling på den enskilda gården. Syftet med miljöersättningen för ekologisk jordbruksproduktion är att miljövänliga produktionsformer skall öka inom jordbruket. Miljöersätt- ningen är också ett medel för att uppnå specifika politiska mål rörande Regeringen har gett i uppdrag att föreslå ett nytt mål för den ekologiska produktionen . Ut- redningen har inför sina slutliga ställningstaganden erfarit att en arbets- grupp inom preliminärt föreslagit att målet skall vara att av det svenska jordbrukets produkter skall vara ekologiskt framställda . Miljöersättning för ekologisk jordbruksproduktion lämnas i hela . Ersättning för ekologisk växtodling lämnas bara för odling på . Med menas i detta sammanhang mark som är lämplig att plöja och kan användas till växtodling eller bete. Ersättning för ekologisk djurhållning lämnas på grundval av antalet mjölkkor, am- och dikor, tackor, getter (hondjur) och suggor inom företaget. Ersättningen lämnas i form av ett extra stöd för slåttervall, betesvall och grönfodergrödor, där en hektar motsvaras av en djurenhet.