sou · GNB355d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Enligt förslaget skall direktivet genomföras i nationell rätt . Under beslutsproceduren har föreslagits ändringar till direktivför- slaget. Kommissionen förväntas utfärda ett reviderat direktivförslag . Kommissionen utfärdade ett förslag till direktiv om elektronisk handel.52 Direktivförslaget syftar till att skapa en enhetlig rättslig ram för utvecklingen av den elektroniska handeln inom gemen- skapen och på så sätt säkerställa den fria rörligheten mellan medlems- staterna för informationssamhällets tjänster. Informationssamhällets tjänster definieras i förslaget som tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare. Genom direktivförslaget harmoniseras medlemsstaternas bestäm- melser när det gäller den inre marknaden, tjänsteleverantörers etable- ring, marknadskommunikation, avtal på elektronisk väg, mellanhänders ansvar, etiska regler, förenklad lösning av tvister, rättsliga medel samt samarbete mellan medlemsstaterna. Medlemsstaterna åläggs bl.a. att se till att en tjänsteleverantör som tillhandahåller informationssamhällets tjänster och som är etablerad på dess territorium, följer medlemsstatens bestämmelser på området. Medlemsstaterna får inte, med vissa undan- tag enligt regler på privaträttens område, begränsa den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster som härrör från en annan medlems- stat. Medlemsstaterna åläggs även bl.a. att inte införa bestämmelser om särskilt tillstånd för att tillhandahålla informationssamhällets tjänster, att kräva av dem som tillhandahåller tjänsterna att tillhandahålla viss information och att inte införa lagstiftning som hindrar att avtal kan slutas på elektronisk väg. 52 Förslag till och rådets direktiv om vissa rättsliga aspekter på den elektroniska handeln på den inre marknaden KOM(1998) 586 slutlig, EGT nr C 30, , s. 4. Kommissionen utfärdade ett meddelande angående digitala signaturer och kryptering.53 utfärdade kommissionen ett förslag till direktiv om elektroniska signaturer (se avsnitt 3.4.7 ovan), men på området för kryptering har inget initiativ till lagstiftning tagits . Genom meddelandet ville kommissionen skapa en debatt kring tillgång till krypterad information för brottsbekämpning, skydd för personuppgifter och behovet av att effektivt kunna förmedla hemlig information. Regler om tillgång till krypterad information bör enligt kommissionen begränsas till vad som är absolut nödvändigt. Fri rörlighet för krypteringsprodukter och krypteringstjänster måste också säkras. Kommissionen anger i meddelandet att en gemensam ram för kryptografi inom gemenskapen bör vara inrättad . Kommissionen utfärdade en grönbok om konver- gens mellan telekommunikations-, media och informationstekniksekto- rerna.54 utarbetades genom ett samarbete främst mellan kommissionens generaldirektorat X (information, kommunikation, kultur och audiovisuella medier) och kommissionens generaldirektorat XIII (telekommunikation). Syftet med grönboken är att starta en debatt kring fenomenet kon- vergens och det eventuella behov av ny lagstiftning som konvergensen medför. innehåller en beskrivning och analys av konver- gensfenomenet, den tekniska bakgrunden till konvergens och konvergensens effekter för berörda sektorer. Kommissionen definierar i grönboken även befintliga och potentiella hinder för konvergensut- vecklingen. Därefter analyserar den inom vilka lagstiftningsområden som konvergensproblem uppstår och ställer frågor i relation till dem. Slutligen redovisar kommissionen, till underlag för fortsatt diskussion, principer och alternativ för den fortsatta utvecklingen av lagstiftningen. 53Meddelande från kommissionen till rådet, , Ekonomiska och sociala kommittén och , Om säkerhet och pålitlighet vid elektronisk kommunikation, Mot en europeisk ram för digitala signaturer och kryptering, KOM (97) 503 slutlig. 54 om konvergens av telekommunikation, media, och informationsteknik och dess följder för lagstiftningen, en strategi för informationssamhället, KOM(97) 623 slutlig, 3.12.1997. Konvergens definieras på två sätt i grönboken:55 ·möjligheten att via olika nätplattformar överföra i grunden samma typ av tjänster ·sammanförandet av olika utrustningar för konsumentbruk, t.ex. telefon, television och persondator Kommissionen bedömer att konvergensen kommer att få effekter på tre plan: teknik, industri samt tjänster och marknader. I grönboken framför kommissionen att konvergensutvecklingen kan medföra positiva möj- ligheter för , både socialt och ekonomiskt. Målsättningen är där- för att skapa förutsättningar för en fortsatt konvergensutveckling. Kommissionen anser dock att det är svårt att förutse konvergensut- vecklingens omfattning och inriktning. Befintliga och potentiella hinder för konvergensutvecklingen Kommissionen behandlar i grönboken de områden där den bedömer att det finns befintliga och potentiella hinder för konvergensutvecklingen och då i första hand de problem som är relaterade till befintlig lagstift- ning. Sammanfattningsvis identifieras i grönboken följande befintliga och potentiella hinder för konvergens: ·Olika regler för tillgång till användare (ägande och användning av nät) gäller inom de olika sektorerna. ·Reglering som innebär begränsningar i användning av infrastrukturen finns i vissa av EU:s medlemsstater. ·Priser för telekommunikationstjänster är alltför höga på den euro- peiska marknaden. ·Konvergensen medför att tillgång till innehåll istället för tillgång till nätkapacitet blir en flaskhals. ·Programföretags minskande marknadsandelar på grund av den ökande konkurrensen på radio/TV-marknaden kan leda till en frag- mentering av EU-marknaden. ·Bristande immaterialrättsligt skydd kan leda till att innehållsprodu- center avhåller sig från att sprida sina produkter via nya förmedlingssätt. ·En osäkerhet angående lagstiftningen kan få till effekt att aktörer avhåller sig från att investera i t.ex. nya tjänster. ·Aktörer måste vara i kontakt med flera reglerande organ för att få tillträde till marknaden. ·Tillträde till marknaden och licensiering regleras olika i olika sektorer. 55 , s. 1. ·Tillgången till nät, system med villkorad tillgång och innehåll regleras olika i olika sektorer. ·Fördelning av radiofrekvenser och andra resurser sker på olika sätt i de olika sektorerna, även de priser som tas ut varierar. ·Reglering för hur mål som ligger i allmänhetens intresse uppfylls skiljer sig mellan de olika sektorerna. ·Allmänhetens förtroende för nya miljöer kan rubbas om konsument-skyddet inte är lika för likartad verksamhet i de olika sektorerna. ·Brist på standarder för driftskompatibilitet och samtrafik- förmåga mellan konvergerande nät kan leda till att konvergens- utvecklingen hindras. Med utgångspunkt i ovan angivna hinder för konvergensutvecklingen, behandlar kommissionen översiktligt de lagstiftningsproblem som har uppstått och som kan komma att uppstå i samband med konvergens. Hindren beror dels på osäkerhet inför tillämpningen av gällande rätt, dels på att olika lagstiftning tillämpas på de sektorer som berörs av konvergensen. Kommissionen definierar sju huvudområden där lag- stiftningen kan medföra att konvergensutvecklingen hindras eller där lagstiftningen måste ses över för att dess mål inte skall gå förlorade: ·tillträde till marknaden och licensiering ·tillgång till nät, system med villkorad tillgång och innehåll Kommissionen utelämnar uttryckligen från sin analys ägande av medier, digitala signaturer, immateriella rättigheter och upphovsrätt eftersom dessa frågor behandlas inom ramen för andra åtgärder inom EU. Den tekniska konvergensen medför att de tidigare klara gränserna mellan sektorerna suddas ut och att de kriterier som dess definitioner bygger på förändras eller blir irrelevanta. Kommissionen påpekar därför att en generell distinktion mellan telekommunikations- och radio/TV- sektorerna inte är hållbar i en framtida multimediemiljö och att de definitioner som distinktionen bygger på måste ses över då den aktuella situationen leder till en osäkerhet inför vilket regelverk som är tillämpligt på en viss typ av tjänst eller infrastruktur. Kommissionen framför tre aspekter som bör ligga till grund för bedömningen av definitionerna. De skall vara hållbara mot bakgrund av den tekniska utvecklingen. De skall leda till att en tjänst omfattas av flera regelverk endast om det är motiverat. De skall inte leda till diskriminering genom att samma nät eller tjänster regleras på olika sätt. Det finns enligt kommissionen tre alternativa möjligheter att lösa de problem som är relaterade till definitioner. Ett alternativ är att fortsätta tillämpa befintliga definitioner och vid behov anpassa tillämpningen till de nya förutsättningarna. Ett andra alternativ är att skapa en kategori nya tjänster. Ett tredje alternativ är att anpassa definitionerna till de nya förutsättningarna. Dessa tre alternativ följer i princip de generella alter- nativ till utveckling av lagstiftningen som kommissionen föreslår (se nedan). Tillträde till marknaden och licensiering Kommissionen anger i grönboken att marknadstillträde kan hindras på flera olika sätt bl.a. genom olika former av beviljande av monopol eller särskilda rättigheter till nät eller tjänster, begränsningar av vilka tjänster som får tillhandahållas via ett nät eller genom krav på att vissa tjänster skall levereras. De olika licensieringssystem som gäller inom och mellan sektorerna kan enligt kommissionen innebära ett hinder för konvergensut-veck- lingen. Kommissionen menar att behovet av licensieringsför-faranden samt dess för- och nackdelar i en konvergerad miljö måste undersökas. Det kan bli aktuellt att skapa gemensamma principer för utfärdande av licenser för de konvergerande sektorerna inom gemenskapen. Kommis- sionen föreslår att följande principer bör ligga till grund för licensie- ringssystemen: ·att utfärdande myndigheter är självständiga i förhållande till aktö- rerna ·att förfaranden är öppna för insyn och icke-diskriminerande ·att myndigheterna håller tidsplaner för besluten och att besluten är möjliga att överklaga ·att avgifter står i proportion till de administrativa kostnaderna (avser ej frekvenser) Tillgång till nät, system med villkorad tillgång och innehåll Kommissionen påpekar i grönboken att frågor om tillgång till nät och innehåll samt under vilka villkor tillgång ges, kommer att spela en central roll i en konvergerad miljö. Kommissionen uppmärksammar i grönboken att gällande EG-rätt innehåller skilda regler avseende tillgång till nät beroende på sektor och att detta kan komma att leda till en snedvriden konkurrens i en konvergerad miljö. Detta gäller t.ex. Inter- nettillhandahållarnas rättigheter till samtrafik och deras motsvarande skyldigheter. Kommissionen tar även upp frågan om det finns ett behov av att separera de lokala näten eller att separera infrastruktur från till- handahållande av tjänster. I grönboken uppmärksammar kommissionen att olika former av navigeringssystem såsom webbläsare och sökmotorer för Internet och elektroniska programguider kan skapa konkurrensproblem om aktörer nekas tillträde till dem. Även s.k. Application Programming Interface (API), dvs. programvaror som behövs för att använda interaktiva till- lämpningar, kan komma att skapa konkurrensproblem om de inte är kompatibla och inte alla aktörer ges tillträde till dessa på rimliga villkor. Navigeringssystem är endast föremål för tillämpning av de generella konkurrensreglerna. Konvergensen kan medföra att det skapas fler distributionskanaler och att det skapas nya system för distribution. Detta kan leda till en ökad konkurrens på innehållsmarknaden. De avtal om exklusivitet i samband med distribution av innehåll som är vanliga kan komma att bli mindre viktiga. Kommissionen ställer frågan vilka lagstiftnings-behov detta kan komma att medföra. Digitaliseringen som ligger till grund för konvergensen medför en effektivare användning av frekvenserna. Trots detta tror kommissionen att konvergensen kommer att få till följd en ökad efterfrågan på fre- kvensutrymme och att frekvensspektrum även fortsättningsvis kommer att utgöra en begränsad resurs. Kommissionen menar i grönboken att de olikheter som råder mellan frekvenstilldelning och priser för fre- kvenser mellan sektorerna kan leda till konkurrenssnedvridningar i en konvergerad miljö. Problemet tas upp till diskussion i grönboken och olika alternativ till lösning föreslås, t.ex. auktionering av frekvenserna. I samband med frekvensproblemen diskuterar kommissionen även frågan om behovet av samordning för en gemensam övergång från analog till digital teknik. Enligt kommissionen är det viktigt att uppnå internationell driftskom- patibilitet mellan nät och tjänster när gränserna mellan de tidigare åtskilda sektorerna blir mindre tydliga och globaliseringen av marknaden ökar. Utarbetandet av standarder spelar en viktig roll för att uppnå dessa syften. Detta arbete kan enligt kommissionen ske genom främ- jandet av s.k. workshopmekanismer. Dagens regelsystem innehåller skillnader mellan de olika sektorerna vad avser prisregleringar. Kommissionen anger att det är viktigt att undersöka i vilken mån olika reglers tillämpning inom de olika sektorerna kan medföra snedvridningar av konkurrensen på en konvergerad marknad. Kommissionen anger i grönboken, utan att närmare utveckla frågorna, även konsumentintressen som bör få fortsatt skydd i en konvergerad miljö. Exempel på områden som enligt kommissionen bör uppmärk- sammas är integritetsfrågor, ansvar för innehåll och skydd för minder- åriga, yttrandefrihet i förhållande till ärekränkning, jurisdiktion och konsumentrepresentation. Mål som ligger i allmänhetens intresse Kommissionen beaktar i grönboken konvergensens inverkan på områ- den som ligger i allmänhetens intresse såsom samhällsomfattande tjänster och public service, innehållsrelaterade mål samt vissa övriga mål i allmänhetens intresse: skydd av integritet och data, kryptering och digitala signaturer, kulturell mångfald och skydd av minderåriga samt den allmänna ordningen. Kommissionen betonar inledningsvis att mål som ligger i allmänhetens intresse finns inom alla de sektorer som berörs av konvergens och att skyddet av dessa intressen inte skall gå förlorat i samband med konvergensutvecklingen. Lagstiftningen måste utformas så att målen kan uppnås även i fortsättningen. Konvergensen kan emellertid komma att påverka vem som skall uppnå målen och hur detta skall ske. Principer för framtida lagstiftning Kommissionen föreslår i grönboken fem olika principer för framtidens regleringspolitik: 1.Regleringen bör begränsas till vad som är strikt nödvändigt för att uppnå tydligt fastställda mål. Enligt kommissionen medför de snabba förändringarna på området att reglerande myndigheter bör undvika att överreglera genom att skapa nya regler eller utvidga befintliga regelverks tillämpning till oreglerade sektorer såvitt detta inte är motiverat. 2.Framtida reglering bör tillgodose användarnas behov. Regelverket skall främja en förbättrad servicenivå, öka valmöjlighe- terna, sänka priserna, respektera konsumenternas rättigheter och allmänna offentliga intressen. 3.Reglerande beslut bör styras av behovet av ett tydligt och förutsäg- bart ramverk. Regelverket bör vara tydligt och förutsebart så att företagen vågar investera. De frågor som lämnas åt marknadsreglering skall enligt kommissionen klart och tydligt anges liksom de områden där osä- kerhet om reglering råder. 4.Fullt deltagande i en konvergerad miljö bör säkerställas. De regler som finns angående samhällsomfattande tjänster och radio och TV i allmänhetens tjänst skall ligga till grund för offentliga myndigheters arbete med att säkerställa att hela samhället kan delta i en konvergerad miljö. 5.Oberoende och effektiva reglerande organ kommer att vara av cen- tral betydelse för en konvergerande miljö. Konvergensen medför en ökad konkurrens på marknaden vilket medför ett behov av effektiva reglerande organ. I synnerhet när sta- ten är delägare i aktörer på marknaden är det viktigt med självstän- diga reglerande organ. Alternativ för utveckling av lagstiftningen Till grund för den debatt kring konvergensen som kommissionen vill starta presenteras tre alternativ för utveckling av lagstiftningen: 1Att bygga vidare på nuvarande strukturer. Detta alternativ innebär att lagstiftningens vertikala struktur lämnas intakt, dvs. att särskilda regler gäller för bl.a. telekommunikations-, radio/TV- och IT-sektorerna. Anpassningen till de nya förutsätt- ningarna kommer istället att ske från fall till fall genom en successiv förändring/utvidgning av reglerna till de nya situationerna. Dessa ändringar kommer främst att göras på nationell nivå. För att bestämma hur olika verksamheter skall kategoriseras, kan tolkning ske av de befintliga bestämmelserna. Vissa områden kan behöva regleras på europeisk nivå för att undvika att alltför stora skillnader uppstår mellan reglerna i de olika länderna. Detta alternativ kommer att leda till att anpassningen av regelverken kommer att ske i samma takt som utvecklingen på marknaden och att inga omfattande för- ändringar av regelverket behöver genomföras . Detta medför att regelverket blir förutsebart. Det förra alternativet innebär dock att de hinder för konvergens som finns i regelverken kvarstår och att det kan uppstå stora skillnader mellan tillämpliga regler i de olika medlemsstaterna. 2Att utveckla separata regler för nya verksamheter, vid sidan av reg- leringen av telekommunikations- och radio/TV-sektorerna. De nya tjänster som inte faller in under ett visst regelverk tas åt sidan och antingen regleras separat i ett nytt regelsystem eller lämnas oreglerade. De tjänster som karaktäriserar konvergensen kommer att utgöra en ny tjänstekategori, vid sidan av de traditionella sektorerna. Regelverket anpassas automatiskt till att inte vara så beroende av det nät som används. Enligt kommissionen kan ett problem med detta alternativ vara att det är svårt att kategorisera tjänsterna och att avgöra vilken tjänst som skall regleras separat och vilken tjänst som skall anses falla in under traditionella definitioner. 3Ett gradvis införande av en ny regleringsmodell som omfattar alla typer av befintliga och nya tjänster. Kommissionen anger detta som det mest långtgående alternativet och att det innebär en grundläggande förändring av dagens regel- verk. Ändringen innebär dock inte att all befintlig lagstiftning skall upphävas, utan snarare att den bättre anpassas till dagens situation. De nya reglerna skall främja flexibilitet, undanröja inkonsekvenser, undvika diskriminering inom och mellan sektorerna samt säkerställa att mål i allmänhetens intresse uppnås. Alternativet innebär att det skapas ett gemensamt system för såväl gamla som nya tjänster. Kommissionen anser att detta alternativ kan framstå som omfat- tande, men påpekar att förändringar kan ske successivt och på begränsade områden, t.ex. nätdrift eller tillgång till nät. 3.5.2Kommissionens arbetsdokument om konvergens Kommissionen utfärdade ett arbetsdokument om konver- gens.56 Arbetsdokumentets första del innehåller en sammanställning av de kommentarer som inkommit till kommissionen under det offentliga samrådet för grönboken. De alternativ till utveckling av lagstiftningen som kommissionen presenterade i grönboken fick stor uppmärksamhet i remissvaren. Alternativ 1 att bygga vidare på nuvarande strukturer erhöll störst stöd både bland medlemsstaterna och andra berörda parter, vilket motiverades bl.a. med att alternativet skapar rättssäkerhet och på så sätt främjar investeringar, som mål som ligger i det all- männas intresse får fortsatt skydd. I flera av remissvaren belystes även att en anpassning av dagens regelstruktur är ändamålsenlig på kort sikt, men att en annan struktur – i synnerhet för nät och infrastruktur – kan bli aktuell på lång sikt. I samband härmed lades förslag om att skapa en distinktion mellan nät och innehåll. Nät kan på så sätt regleras avskilt från innehåll och innehållsregleringen anpassas efter tjänsters olika karaktär. Alternativ 2 att utveckla separata regler för nya verksamhe- ter, vid sidan av regleringen av telekommunikations- och radio/TV- sektorerna fick endast begränsat stöd i remissvaren. Alternativ 3 ett gradvis införande av en ny regleringsmodell som omfattar alla typer av befintliga och nya tjänster fick visst stöd i remissvaren, men av syn- punkterna framgick att införandet av en ny regleringsmodell bör ske gradvis. Av en del svar framgick även att denna omfattande förändring endast är gångbar för vissa delar av regleringen och först när en full- ständig övergång till digitala radio- och TV-sändningar har skett. I arbetsdokumentets andra del tar kommissionen upp tre områden som fått stor uppmärksamhet i remissvaren till vidare samråd och ställer ytterligare frågor i anslutning till dem. Det första området är tillgång till nät och digitala portar i en konvergerad miljö t.ex. set-top-boxar, 56 Kommissionens arbetsdokument, Sammanfattning av resultaten från det offentliga samrådsförfarandet i fråga om om konvergens av telekommunikation, media och informationsteknik och dess följder för lagstiftningen, Områden där ytterligare överväganden krävs, SEK (98) 1284, 29.7.1998. API, elektroniska programguider och accessnätet. Kommissionen efterlyser synpunkter på: ·vilka som är de avgörande tillträdesfrågorna ·vilket behovet är av sektorspecifik reglering som komplement till allmän konkurrensrätt ·vilken form av sektorspecifik reglering som är lämplig och inom vilken tidsram ·vilken omfattning den sektorspecifika regleringen skall ha. Det andra området är att skapa ett regelverk för investeringar, innova- tion och främjande av europeisk innehållsproduktion samt distribution och tillgång till innehåll. Kommissionen efterlyser synpunkter på : ·utveckling och främjande av den europeiska audiovisuella inne- hållsindustrin och dess produktion, distribution och tillgänglighet i en digital miljö ·i vilken omfattning och på vilket sätt man vid utformning av regel- verket skall beakta den investeringsnivå som krävs för att skapa digitala plattformar, nät och tjänster. Det tredje området är att säkerställa en balanserad regleringsstrategi. I remissvaren har regleringens betydelse och dess mål uppmärksammats. Kommissionen efterlyser synpunkter på: ·vilka principer som är mest lämpliga för en bra balans mellan mål i allmänhetens intresse och främjandet av en öppen konkurrensutsatt marknad och inom vilken tidsram dessa principer och åtgärder skall införas ·vilka kriterier som kan säkerställa att sektorspecifik reglering är proportionerlig ·inom vilka områden självreglering kan bli aktuell för att uppnå balans och vilka som skall delta i utformning och genomförande av själv- reglerande mekanismer. antog en resolution om kon- vergens som innehåller förslag till och riktlinjer för det fortsatta arbetet med konvergensfrågorna.57 I resolutionen anger bl.a. att regelverket för infrastruktur skall vara avskilt från reglerna som rör det innehåll som transporteras över näten. Vidare kan enligt Euro- 57 Resolution A4-0328/98 om kommissionens grönbok om konvergens av telekommunikation, media och informationsteknik och dess följder för lagstiftningen, 22.10.1998. paparlamentet viss sektorspecifik reglering alltjämt vara nödvändig för att uppnå vissa mål som inte kan uppnås endast genom tillämpning av generella konkurrensregler. Nya regler skall dock endast antas om det är nödvändigt för att skydda konsumenternas och allmänhetens intres- sen när industrins självreglering inte är tillräcklig. uppmanar kommissionen att lägga fram förslag till tydliga definitioner av den verksamhet och de tjänster som regleras för att undvika skillnader medlemsstaterna emellan. Kommissionen uppmanas även bl.a. att utfärda förslag till direktiv för att åtgärda de brister som finns i regleringen avseende konsumenträttigheter. 3.5.4Svenska yttranden över grönboken