sou · GNB331 · 2000-01-01 00:00:00 — De frågor kommittén har haft att behandla och de förslag vi lämnat är inte i övrigt av sådan karaktär att de föranleder några överväganden en- ligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Genomförande och kostnader 183 8 Genomförande och kostnader Vår bedömning: Våra förslag ger upphov till en viss ökning av kostnaderna för såväl staten som . har i genomsnitt ett 20-tal sökande vägrats inträde i . Av dessa är det ungefär hälften som fått avslag på sin ansökan på grund av att de inte uppfyllt de formella kriterierna för inträde i samfundet. I denna kategori torde man inte kunna räkna med några överklaganden. Härefter återstår tio sökande som fått avslag på sina ansökningar på grund av att de ej styrkt sin lämplighet att utöva advokatyrket. Det är sökande i denna grupp som eventuellt kommer att överklaga. En ökning av antalet ärenden i med tio är försumbart med tanke på den mängd ärenden hovrätten handlägger . För övrigt uppstår besparingar genom att färre ärenden kan förväntas bli handlagda i . Kommitténs förslag till ändringar såvitt gäller överklagande av styrelses beslut i inträdesärenden kommer således endast att medföra försumbara merkostnader för staten. Kommitténs förslag beträffande disciplinärendena innebär dels att disciplinnämndens sammansättning skall ändras, dels att rätten att överklaga disciplinnämndens beslut skall utvidgas, dels att offentlighetsprincipen görs tillämplig på verksamhet i disciplinärenden. Våra förslag kommer att innebära en viss ökning av kostnaderna för dels staten, dels . Dessa kostnadsökningar är emellertid mycket måttliga. Förslaget till ändring av disciplinnämndens sammansättning innebär en ny kostnad för staten, nämligen ersättning till ordföranden och hans 184 Genomförande och kostnader Denna kostnad kan beräknas till per år.28 utgår ersättning till de tre offentliga representanterna i disciplinnämnden med vardera . En utökad rätt till överklagande kommer att direkt öka arbetsbelastningen vid i första hand . Mot bakgrund härav bör en uppskattning göras av hur kommitténs förslag kommer att påverka antalet fall av överklaganden. Till grund för våra uppskattningar ligger dels statistik avseende samfundets nuvarande hantering av disciplinärenden, dels årsredovisning för . Antalet disciplinärenden hos har under 1990- talet uppgått till drygt 500 . Vi beräknar att 150 av dessa kommer att överklagas till . Självkostnaden för ett domstolsärende är enligt årsredovisning . En ökning av antalet domstolsärenden med 150 innebär således en merkostnad för hovrätten eller staten med . Den ytterligare kostnad som kan uppkomma i med anledning av vårt förslag anser vi vara ytterst marginell och har därför inte framräknats här. De merkostnader det här är fråga om bör kunna inrymmas i gällande budgetramar. Från har uppgetts att våra förslag kommer att medföra kostnader för samfundet. Förslaget att göra offentlighets- principen tillämplig på samfundets verksamhet i disciplinärenden innebär i första hand kostnader för . Vidare skulle kostnad för lokal och annan service åt ordföranden uppkomma. Den sammanlagda kostnaden har av samfundet beräknats uppgå till . Vårt förslag till ändring av 1 kap. 1 § aktiebolagslagen medför inga statsfinansiella konsekvenser. De merkostnader som kommittéförslagen medför är delvis en konsekvens av direktiven. 28 Detta belopp har framräknats med hjälp av en jämförelse med den ersättning som ordföranden och vice ordföranden i erhåller. I denna nämnd erhåller ordföranden och vice ordföranden jämte ett särskilt tillägg om per sammanträde. Genomförande och kostnader 185 Vår bedömning: Förslagen bör kunna träda i kraft . De av kommittén föreslagna lagändringarna kräver inte några mera omfattande förberedande åtgärder innan de kan träda i kraft. Vissa förberedelser kan dock fordras från samfundets sida när det gäller ändring av stadgarna. Dessa skall behandlas i fullmäktige innan de kan fastställas av regeringen. De nu aktuella förslagen torde inte kunna tas upp av fullmäktige förrän . Med hänsyn härtill och till den tid som kan beräknas åtgå för remissförfarandet samt för beredningsarbetet inom och riksdagsbehandlingen bedömer vi att lagändringarna skall kunna träda i kraft först . 186 Genomförande och kostnader 9.1Förslaget till lag om ändring i (1942:740) Denna paragraf upphävs som en konsekvens av kommitténs förslag att talan mot beslut av organ skall föras i . Tredje stycket upphävs som en följd av att Justitiekanslerns tillsyn över advokatväsendet upphör. Denna paragraf är ny. Nuvarande bestämmelser om disciplinnämndens sammansättning, arbetsformer och beslutsförhet finns i 12, 14 och 16 §§ i samfundets stadgar. Med hänsyn till de ändrade reglerna om nämndens sammansättning och den ökade betydelse som nämndens avgöranden kommer att få genom att Justitiekanslerns tillsyn upphör är det lämpligt att bestämmelserna tas in i lag. I förhållande till vad som gäller innebär förslaget den förändringen att ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Det skall också finnas en ersättare för ordföranden som är eller har varit ordinarie domare. Eftersom det totala antalet ledamöter liksom antalet offentliga representanter föreslås vara oförändrat kommer antalet advokater att minskas till sju. De kommer dock alltjämt att utgöra majoritet i nämnden. För att säkerställa att det blir en majoritet av advokater vid nämndens sammanträden skall det också finnas ett erforderligt antal ersättare. För beslutsförhet i discplinnämnden skall gälla att ordföranden och minst fem av de andra ledamöterna är närvarande. Närmare bestämmelser om sättet för utseende av ledamöter, beslutsförhet på prövningsavdelning och organisation bör liksom tas in i samfundets stadgar. Denna paragraf innehåller bestämmelser om överklagande av vissa beslut som fattats av samfundets styrelse eller disciplinnämnd. Av skäl som utvecklats i avsnitt 6.3.3.3 har klagorätten för advokat utvidgats till att avse alla påföljder, således inte som endast uteslutning. Även den enskilde har tillerkänts klagorätt. Se härom avsnitt 6.3.3.3. Enligt förslaget skall överklagande ske till . För att ärendet skall kunna tas upp i bör krävas prövningstillstånd. Detta framgår av sista stycket. Regeln i 54 kap. 9 § denna balk om prövningstillstånd avser ärenden som väckts i tingsrätt. Det krävs därför en särskild regel för överklagande av beslut som inte handlagts av tingsrätt som första instans. Motsvarande gäller enligt 35 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) om prövningstillstånd till Regeringsrätten för ärenden som väckts hos kammarrätten genom överklagande, underställning eller ansökan. Som en följd av att talan mot beslut som fattats av organ skall föras hos har bestämmelsen i 56 kap. 12 § med vederbörliga ändringar överflyttats till 52 kap., och då blivit en ny paragraf. Denna paragraf upphävs och föreslås överflyttad till 52 kap. 11 a § med vederbörliga ändringar, se kommentaren till denna bestämmelse. 9.2Förslag till förordning om ändring i förordning (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern Den i 14 § föreslagna ändringen är en följd av att Justitiekanslerns tillsyn över advokatväsendet upphör. 9.3Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Rätten att ta del av allmänna handlingar regleras i tryckfrihetsförordningen. Om begränsningar i denna rätt finns bestämmelser i sekretesslagen. I 1 kap. 8 § denna lag sägs att vad som gäller rätten att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter skall gälla även vissa andra organ. Dessa räknas upp i en bilaga. I enlighet med de överväganden som redovisas i avsnitt 6.3.3.2 föreslås nu att samfundet vad gäller allmänhetens rätt att ta del av handlingar skall jämställas med myndighet beträffande den verksamhet som utövas av samfundets organ i disciplinärenden. Detta innebär att även sekretesslagens bestämmelser blir tillämpliga på verksamheten. Prövning av huruvida handling skall utlämnas skall då ske enligt reglerna i 15 kap. 6 § sekretesslagen, dvs. frågan skall i första hand avgöras av den tjänsteman som handhar handlingen. Vid tveksamhet eller på begäran av den som vägrats få en handling utlämnad till sig skall frågan hänskjutas till myndigheten. I detta fall bör beslutanderätten tillkomma generalsekreteraren. Ett beslut om att inte utlämna en handling kan överklagas i vanligt ordning, dvs. 9.4Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän Den nuvarande hänvisningen till 8 kap. 7 § fjärde stycket RB är felaktig. Denna paragraf hade före samma lydelse som den nuvarande 8 kap. 6 § första stycket. Den felaktiga hänvisningen bör nu rättas till. 9.5Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385) Ändringen innebär att endast den eller de advokater som åtagit sig och är ansvariga för ett visst uppdag svarar för uppkommen förpliktelse solidariskt med aktiebolaget. Reservation och särskilda yttranden 191 Reservation och särskilda yttranden Reservation till betänkande av ledamoten () uppgift har huvudsakligen varit att göra en översyn av advokatsamfunds disciplinverksamhet och tillsynen över advokatverksamheten i övrigt. Bakgrunden till utredningen är främst den att JK har väckt frågan om renodling av sina uppgifter och den intresse- konflikt som kan uppstå bl.a. när JK uppträder som motpart till en ad- vokat vilken det också åligger JK att granska. Jag är helt ense med kommittén om att de skäl som JK har fört fram är så starka att han bör befrias från advokattillsynen. Likaså är jag ense om huvuddelen av de förslag till förändringar som kommittén föreslår med anledning av detta och har tidigt och tveklöst i kommitténs arbete tagit ställning för ökad offentlighet och möjlighet för saklegitimerad an- mälare att överklaga disciplinnämndens beslut till domstol. På en punkt reserverar jag mig mot utredningens förslag, nämligen att det allmännas representation utökas genom att regeringen tillsätter ord- förande och ersättare för denne med motsvarande minskning av advokaternas representation. Kommittén har på angivet sätt gått igenom ett stort antal disciplin- ärenden. Genomgången visar att samfundet har väl fungerande rutiner och att man gör en ingående och samvetsgrann prövning. En fast och relativt sträng praxis tillämpas. Kommittén har inte hittat något som gi- vit anledning till kritik mot samfundets sätt att utöva den disciplinära verksamheten. Det finns alltså ingen anledning av det skälet till utökad allmän kontroll av verksamheten eller att utöka antalet offentliga representanter. Det synes mig som om den kritik, som har förekommit mot advokatkåren i enskilda socialdemokratiska riksdagsmotioner och vilken kritik kommittén vid sin granskning alltså har funnit vara utan fog, ändå har fått spela roll. Således har förslaget att staten skall utse ordförande och ersättare för denne sitt ursprung i dessa socialdemokra- tiska riksdagsmotioner. Det finns enligt min uppfattning två tungt vägande skäl emot utred- ningens förslag till utökning av det allmännas representation. För det första äventyras och den enskilde advo- katens självständiga ställning i förhållande till riksdag och regering. Det är viktigt att framhålla att principen om en från statsmakterna oberoende advokatkår inte främst är till för och advokaterna 192 Reservation och särskilda yttranden utan fastmer för medborgarna. I en rättsstat – inte minst den svenska med en betydande offentlig sektor där beslut av stat och kommun för den enskilde har stor betydelse – är det viktigt att medborgarna vid behov kan anlita också från det allmänna helt oberoende advokater. som frågan om det allmännas representation varit föremål för beslut i har framhållits från dess sida att varje förändring som övervägs inte får gå längre än att självständiga ställning i förhållandet till statsmakterna bevaras. Att kommittén inte får lägga fram förslag som inte bevarar samfundets och advokaternas själv- ständiga ställning framhåller också regeringen i våra direktiv. Att majoriteten själv är bekymrad över att förslaget – även om det slutligen kom att erhålla en mindre långtgående utformning – urholkar advokatkårens självständighet framgår tydligt av det krav på samfundet att utse suppleanter som föreslås. Med instämmande i invändningarna mot förslaget härvidlag hänvisar jag till experterna särskilda yttrande. För det andra är det min uppfattning att vad som är god advokatsed bör utformas av praktiserande advokater och inte av f d statsråd, f d riksdagsledamöter och f d domare. En utökning av det allmännas repre- sentation (och en motsvarande försvagning av advokaternas) i disciplin- nämnden riskerar också advokaternas känsla för att ansvaret för renhållningen i kåren är en angelägenhet för kåren själv. Det är min uppfattning att det är tillräckligt att JK:s tiIIsyn (som en- ligt JK själv varit för summarisk för att vara ändamåls- enlig) över advokatväsendet ersätts av den domstolskontroll det innebär att den klagande klienten ges möjlighet att överklaga disciplin-nämndens beslut och att offentlighetsprincipen görs tillämplig på advokatsamfun- dets disciplinverksamhet. Genom dessa två åtgärder uppstår dels hand- lingsoffentlighet, dels förhandlingsoffentlighet i samband med en eventu- ell domstolsförhandling. Den möjlighet till granskning från medborgar- nas egen sida – främst genom mediernas försorg – som då möjliggörs bör inte underskattas. Det är också rimligt att anta att möjligheten för en anmälare att överklaga beslut kommer att leda till att disciplinnämndens beslut fortsättningsvis kommer att motiveras utförligare för att minimera antalet överklaganden. Att det skulle ha någon betydelse härvidlag om disciplinnämndens beslut avfattas av en f.d. domare i enlighet med majo- ritetens uppfattning synes grundas på en, enligt min erfarenhet som do- mare, felaktig föreställning/uppfattning om att svenska domstolarnas domslut generellt sett är utförligt motiverade. Reservation och särskilda yttranden 193 Särskilt yttrande av experten Kommittén/kommittémajoriteten har tre förslag till förändringar beträf- fande den disciplinära verksamheten avseende advokater, nämligen att handlingarna i disciplinärenden hos skall vara all- männa, att disciplinnämnden ges en ändrad sammansättning och att en generell möjlighet för berörda advokater och anmälare att överklaga dis- ciplinnämndens beslut till domstol införs. Dessa tre förslag kommenteras först var för sig, varefter mina sam- manfattande ståndpunkter redovisas. Jag delar kommitténs uppfattning att man inte bör begränsa den möjlig- het till information som finns. I praktiken är det besluten i disciplinä- renden som blir offentliga hos JK, inte handlingarna i ärendena, eftersom akterna endast undantagsvis finns hos JK. Kommitténs förslag om att göra handlingarna i disciplinärenden till allmänna handlingar överens- stämmer i denna del med förslag (SOU 1983:61), som avvisades av regering och riksdag (prop.1986/87:155 s. 155 f.) med hänvisning till den risk för minskad effektivitet i tillsynen som befarades bli följden. Detta skäl är fortfarande giltigt. Utredningen i disciplinärendena är helt beroende av advokaternas beredvillighet att lämna uppgifter till samfundets organ. Den öppenhet som är den normala attityden från advokaternas sida kan förväntas minska – inte minst av hänsyn till klienterna – om kommitténs förslag i denna del ge- nomförs. Det finns enligt min mening en rad invändningar mot kommittémajorite- tens förslag att regeringen skall utse domare som ordförande respektive vice ordförandei disciplinnämnden. Först vill jag erinra om att god advokatsed har ansetts innefatta den helhet av etiska normer för advokaters verksamhet som arbetats fram av erfarna och ansvarskännande utövare av yrket och som omfattas av ad- vokatkåren i dess helhet. Det är viktigt för hela rättsväsendet att denna begreppsbestämning kan bestå men det förutsätter att advokater har det helt dominerande inflytandet i disciplinnämnden. Dessa frågor diskutera- des ingående i samband med att offentliga representanter föreslogs ingå i nämnden. Tanken att domare, åklagare eller poliser skulle ha ett väsent- 194 Reservation och särskilda yttranden ligt inflytande på utformningen av god advokatsed framstår som helt främmande, inte minst med hänsyn till de olika yrkeskulturer som råder. För advokaternas del är det klienten och klientens intressen som står i centrum och präglar normbildningen. I samband med att systemet med offentliga representanter infördes föreskrevs också i stadgar att de skulle hämtas utanför den personkrets som enligt 4 kap. 6 § är undantagen i fråga om val till nämndeman, dvs bl a domare. När det gäller disciplinnämnden finns det inte heller skäl att utse domare med hänsyn till behovet av att tillföra juridisk sakkunskap och domarkompetens, något som varit fallet i andra yrkesområdens dis- ciplinverksamhet och som skulle kunna motivera ett avsteg från det re- dovisade principiella synsättet. Kommittémajoriteten åsyftar inte något ändrat ansvar för verksam- hetens bedrivande, vilket innebär att även i fortsätt- ningen skall ha detta ansvar. Det framstår som närmast självklart att den organisation som har ansvaret för verksamheten också utser ordföran- den, som ju leder arbetet inom nämnden och därmed bär det organisato- riska och administrativa ansvaret. Den helt avgörande förutsättningen för att upprätthålla en effektiv tillsyn över advokaterna och därmed den etiska standarden är att sam- fundet och dess ledamöter känner ett ansvar för den disciplinära verk- samheten. Med kommittémajoritetens förslag till sammansättning av dis- ciplinnämnden är risken stor att ansvarstagandet efter hand urholkas. De reaktioner som under kommitténs arbete kommit från samfundets före- trädare indikerar att så kan bli fallet. Kommitténs förslag i fråga om anmälares möjlighet att överklaga dis- ciplinnämndens beslut till domstol är en innovation av stort konsument- politiskt intresse. Utöver de problem och risker med förslaget som dis- kuteras av kommittén vill jag framhålla risken för att domstolarna får för stort inflytande över utformningen av god advokatsed. Det finns dock skäl att anta att domstolarna i princip accepterar att normbildningen sker i disciplinnämnden och begränsar sin prövning till tillämpningen av nor- men i det enskilda fallet. Om förslaget genomförs, bör emellertid till- lämpningen följas upp relativt snart efter ikraftträdandet. Detta kan sä- kert vara önskvärt även av andra skäl. Reservation och särskilda yttranden 195 Den enda anledningen till förändring av verksamheten som framkommit under kommittéarbetet är att kommittén funnit skäl att i enlighet med JK:s egna önskemål befria denne från uppgiften att utöva tillsyn över advokatväsendet. Mot denna bakgrund är kommittémajoritetens samlade förslag alltför långtgående. Som framgått av min tidigare redovisning är förslaget till ändring av disciplinnämndens sammansättning det som föranleder de starkaste in- vändningarna både av principiella och praktiska skäl. Om möjlighet till domstolsprövning av disciplinnämndens avgöranden införs på sätt kom- mittén föreslagit, finns inte heller anledning att överväga kommittémajo- ritetens förslag i denna del. Möjligheten till domstolsprövning tillgodoser i väsentliga hänseenden behovet av kontroll och dessutom på ett bättre sätt än JK: s granskning gör, bl a eftersom klient/anmälare själv får möjlighet att påverka denna kontroll. Vidare innebär det en ansvarsför- delning som bättre ansluter till den ordning som gällt och fungerat bra, dvs att – med beslut som är offentliga och under insyn av offentliga representanter i disciplinnämnden – själv svarar för den etikskapande verksamheten, medan kontrollen läggs utanför samfun- det och utförs av därtill kompetenta organ. Förslaget om offentlighet beträffande handlingar i disciplinärenden hos bör begränsas till besluten i sådana ärenden. 196 Reservation och särskilda yttranden Särskilt yttrande av experterna har alltifrån sitt grundande sett som en av sina huvuduppgifter att verka för en hög etisk standard i advokatkåren. Inom samfundet är det disciplinnämnden som väsentligen svarar för att denna uppgift upprätthålls. Detta sker genom att nämnden i en- skilda fall gör uttalanden eller utdelar disciplinära påföljder och på så sätt fastlägger vad som i olika avseenden skall betraktas som god advo- katsed. – Återkommande granskningar av verksamheten har aldrig för- anlett anmärkningar mot den normbildning som således ägt rum. Inte heller har, vid sin granskning funnit annat än att samfundet sköter den disciplinära funktionen på ett invändningsfritt sätt. För allmänhetens tilltro till verksamheten har det emellertid ansetts erforderligt med insyn från utomstående. Detta åstadkoms genom att två (numera tre) allmänt betrodda, offentliga repre- sentanter utsedda av regeringen tillfördes disciplinnämnden. I fråga om den tillsyn som härutöver betraktats som nödvändig, har denna åvilat JK. Från JK:s sida har emellertid framförts vägande skäl för att bli befriad från denna uppgift. Kommittén har därvid stannat vid att föreslå som besvärsinstans, inte bara för advokater som ådömts disciplinär påföljd, utan även för saklegitimerade anmälare som i en första omgång inte fått bifall till framförda klagomål. En sådan ordning innebärande likställdhet mellan advokat och kla- gande – i likhet med vad som gäller inom hälso- och sjukvårdens område beträffande sjukvårdspersonal och patienter – skulle svara mot rimliga tillsynskrav och befrämja tilltron till och insynen i disciplinför- farandet. Av inte helt begripliga skäl har emellertid kommitténs majoritet, ut- över en domstolsgranskning genom hovrätten, föreslagit domarmedver- kan redan i disciplinnämnden, genom att i denna skulle insättas domare jämsides med de förefintliga tre offentliga representanterna. Samtliga offentliga representanter skulle utses av regeringen. Antalet advokater i nämnden skulle reduceras från nuvarande åtta till sju ledamö- ter. Betänkandet innebär en omotiverad och oroande försvagning av ad- vokatsamfundet och dess auktoritet utåt och inåt. På samma gång sig- naleras därigenom en önskan om att regeringen skall ges ett starkt infly- tande över advokatkårens förhållanden. – Härtill får fästas särskild uppmärksamhet vid att staten eller statliga organ i stor utsträckning är motparter till de klienter som advokaterna företräder. Detta gäller inte bara i brottmål utan även i exempelvis skattemål och utlänningsärenden Reservation och särskilda yttranden 197 samt i en ökande mängd förvaltningsärenden. Om tankarna i betänkandet förverkligas kan de tvivelsutan utgöra grogrund för misstro inte bara mot advokaterna utan även mot rättsväsendet som sådant. Förslaget medför att och advokaternas fria och oberoende ställning är i fara, särskilt som advokaterna i nämnden ofta skulle komma att befinna sig i minoritet: advokatledamöterna, som alla fullgör nämnduppdraget ideellt, utses efter principen att olika rättsområ- den skall vara företrädda i nämnden; speciellt brottmålsadvokater har en arbetssituation som innebär att prioritet måste ges åt ordi- narie uppgifter; för nämndens ledamöter finns inga suppleanter – vikten av kontinuitet i normgivningen av vad som är god advokatsed innebär att ett system med suppleanter inte är lämpligt. En grundläggande förutsättning för ett fungerande disciplinförfarande är att advokatkåren känner lojalitet med och förtroende för verksamhe- ten. Det är ingalunda givet att så skulle bli fallet under den av kommittén föreslagna ordningen. 198 Reservation och särskilda yttranden Särskilt yttrande av experterna har av statsmakterna tillagts vissa privilegier. Endast den som är medlem i får således kalla sig advokat. advokatsamfunds styrelse beslutar om vilka som skall beviljas inträde i . Samfundet har också tillagts befogenhet att utesluta en medlem från samfundet. Till följd av den nu beskrivna ordningen har statsmakterna också ett befogat intresse av att se till att verksamheten i organ bedrivs på ett till- fredsställande sätt.