sou · GNB312 · 2000-01-01 00:00:00 — –å andra sidan att ge efter, dvs. att offra de pengar som redan investerats i planering och projektering, betala stora skadestånd till byggföretagen för kontraktsbrott och skaffa sig rykte för politisk svaghet. Då kan det framstå som bekvämt att låta folket träffa detta obe- hagliga val. Medborgarna får i handen när de folk- valda har försatt sig i en omöjlig situation. Ett beslut om att folkets röst-tekniker ska användas är således inte nödvändigtvis demokratistärkande. Det är avhängigt vilka frågor som hanteras med sådana tekniker och, när det handlar om ett akut samhälls- problem, i vilket skede medborgarna släpps in. Varningen är lika giltig för alla reformförsök i direktdemokra- tisk anda. I om direktdemokratiska inslag i de europeiska ländernas styrelseskick är själva slutsatsen att sådana inslag vanligen missbrukas: Existing institutions do to encourage a system of direct democracy which would give a say in political decision-making to citizens who do not ordinarily have a say, because only in the rarest of cases do they allow a popular vote to be held if the ruling majority does not want one. Its fair to conclude that the popular vote continues to be a means for the government to excerise power rather than a means whereby the people can curb the governments power. (Instruments of direct democracy in the member states of , 1996.) En satsning på att utveckla IT-stöd för alla medborgares deltagan- de i demokratin fordrar att politiken i viss utsträckning flyttas in på nätet. Det förutsätter vidare att nätet görs tillgängligt, tekniskt och praktiskt, för alla medborgare. Vissa grundläggande investe- ringar måste då göras. De innefattar bl.a.: A.Åtgärder som leder till att Nätet i praktiken blir tillgängligt för alla till kostnader som ter sig överkomliga även för de ekonomiskt svagaste grupperna. Rent praktiskt kan det lösas på många olika sätt, men slutresultatet måste bli att åtminstone vissa medborgare får datorer, teleabonnemang, utbildning och studiematerial subventionerat. B.Åtgärder som leder till att alla folkvalda församlingar och myn- digheter gör både sina beslut och de fullständiga beslutsunderlagen allmänt tillgängliga via Nätet. Nödvändiga inskränkningar på grund av bl.a. sekretess- och upphovsrättsregler måste självfallet göras, men för övrigt borde offentlighetsprincipen realiseras på allvar med IT-stöd. A-B vore en början. Frågan är: hur kan man sedan gå vidare? Att man med IT-stöd kan utveckla, för att inte säga revolutionera organisationers verksamhet har dataföretag och IT-konsulter häv- dat . Förutsägelserna har visat sig överdrivna, främst därför att det tekniskt möjliga är något annat än det möjliga för användarna, dvs. det mänskligt möjliga. IT- branschens beskrivningar av hur organisationer kan utvecklas är f.ö. ofta svepande och oprecisa. I praktiken lever vi i/med en mängd organisationer som till sin natur och funktion är högst olika, och förutsättningarna att förändra dem med IT är därmed starkt varierande. ° Företagen/marknaden har sina mål och förutsättningar. Före- taget kan, inom givna rättsliga ramar, handskas tämligen fritt med sina resurser i form av materiella värden, kunskaper och en viss mängd arbetstid per anställd. Målet är entydigt: att producera något som är bättre ur marknadens perspektiv. Här satsas väldiga summor på IT-stödd förnyelse av alla slag. °Myndigheter har andra förutsättningar. De producerar för medborgare, inte för kunder. Den offentliga sektorn kan således inte effektiviseras, vad informationsbehandling beträffar, på samma sätt som ett företag. I själva verket är begreppet effektivitet mycket mer problematiskt inom den offentliga sektorn än i det privata näringslivet, eftersom måttstocken i myndigheters verksamhet inte alltid kan eller bör vara ekonomisk. För varje myndighet krävs en egen definition, grundad på moraliska och politiska värderingar, av vad som ska göras effektivt. (Nazitysk- lands myndigheter var i vissa avseenden fasaväckande effektiva.) Inom myndighetssfären investeras dock stora belopp i IT-stöd, främst med inriktning på att verksamheten småningom ska bli billigare. °Den organisation vi kan kalla samhället som demokrati – som omfattar alla medborgare men som vilar på/förut- sätter stora delar av den offentliga sektorn – har ytterligare andra förutsättningar. Genom kapitlen 1-3 resoneras kring dessa. Här satsas praktiskt taget ingenting på IT-stödd utveckling, trots att organisationen visar ständigt fler tecken på försvagning – det medborgerliga engagemang som är verksamhetens förutsättning fortsätter att avta. Om slutsatserna i föreliggande rapport ska sammanfattas i en mening så handlar den om en anmärkningsvärd brist på kun- skapsutveckling inom området IT/demokrati. Praktiskt taget alla informationsprocesser i samhället utvecklas radikalt med IT, men just folkstyrets informationsprocesser utgör ett undantag. Där står det stilla. En förklaring ur maktspelsperspektiv har redan diskuterats – att de personer/intressen som inom ramen för dagens demokratiska institutioner kan utöva det starkaste inflytandet rimligen ser varje mer genomgripande förändring som ett hot – men det finns uppenbarligen fler. Att det i inte har uppstått någon offentlig debatt om elektronisk demokrati beror av allt att döma också på bristande IT-mognad hos de politiker, statsvetare, journalister och samhälls- debattörer som borde diskutera. Normalt visar de stort intresse för idéer om förändring av den demokratiska processen. Nya statliga utredningar och nya forskningsprojekt med inriktning på folk- styret initieras fortlöpande. Som en följd av olika reformförslag uppstår ständigt nya debatter med många engagerade deltagare. Flertalet av dem har dock, att döma av det närmast obefintliga intresset för politik på just IT-området och frånvaron av kvalifi- cerad debatt om hur IT-samhället borde utformas, en svagt ut- vecklad förståelse för vilka möjligheter datorer/nätverk faktiskt erbjuder. I det dagliga politiska arbetet ägnas betydligt mer tid åt att diskutera IT som hot – att man med ny teknik kan sprida rasism och barnporr, kan uppvigla till brott, spionera, bryta mot upphovsrätten eller kränka människors integritet – än som instrument för samhällsförbättring. Den diskussion om IT som demokratistöd som ändå förs hittar man således främst bland samhällsengagerade tekniker eller IT- specialister. Här sägs en del av intresse men måste man konstatera att deras kunskaper om samhällsinstitutioner och sociala processer ofta är begränsade. Vid de få tillfällen då jag lyssnat till icke-tekniker som diskute- rat IT-stöd för demokratin har många av dem förefallit famla sig fram i okänd terräng. De har saknat orienteringspunkter för vidare resonemang och tänkandet har därmed blockerats. När de kon- staterat att man inte ens med IT kan ordna stormöte för sex miljoner röstberättigade medborgare, eller att poängen med IT är snabbhet medan poängen med demokrati är eftertanke, dvs. långsamhet, brukar ämnet anses uttömt. Det första konstaterandet är naturligtvis riktigt, om man med stormöte menar att alla ska tala till alla, men saknar relevans för den diskussion om IT- stöd för demokratin som faktiskt pågår i andra delar av världen. Det senare argumentet tycks bygga på den egendomliga före- ställningen att datorerna själva, inte medborgarna, skulle vara demokratins aktörer. Där diskussionen nu slutar borde den börja. Vad fordras för att få igång den? Varje större demokratireform måste i stor utsträckning vila på – och få betydande effekter för – offentlig förvaltning. Den som vill förändra behöver ha byråkratin med sig. Svensk statsförvaltning är på gott och ont självständig. Den styrs av lagar, inte av ministrar. Myndigheterna har allmänt sett större kunskaper och utredningsresurser än den politiska nivån, dvs. regering/riksdag. Det ger en stor tröghet i allt förändrings- arbete som verkligen ingriper i statsförvaltningen. Varje större reform måste rullas genom en utdragen lagstiftningsprocess på hjul som motsträviga ämbetsmän kan, när de tycker sig ha anled- ning, sätta ständigt fler käppar i. Datoriseringen av offentlig för- valtning är i allt väsentligt bestämd/utformad av ämbetsmän, ibland i direkt strid mot politiska beslut och intentioner. Vår politiska kultur bygger i själva verket – åtminstone vad statsförvaltningen beträffar – på att myndigheterna har initiativet. I förväntas ett organ kallat Toppledarforum initiera IT-stödd förändring i staten. Ordförande i är visserligen finansminister , men de övriga ledamöterna är chefer för de stora och/eller strategiskt viktiga förvaltningsmyndigheterna. Dessa myndigheter har också ansvaret för alla projekt som Toppledarforum driver. Sannolikheten för att detta organ ska ta några djärva grepp – t.ex. att man avskaffar myndigheter som är företrädda i gruppen eller åtminstone kraftigt beskär deras anslag/revir – är för- svinnande liten. har det inte ens diskuterats. Mellan skål och vägg erkänner praktiskt taget alla direkt be- rörda – politiker som tjänstemän – att de gamla strukturerna är omöjliga att rubba. Man kan modernisera den statsförvaltning vars grund Axel lade, man kan t.ex. utrusta den med datorer, men man kan inte ersätta den med en ny, mer ändamåls- enlig. Hur starkt förändringsmotståndet är i förvalt- ning ska jag låta vara osagt, men när staten inte vill, är kommuner- na i stor utsträckning låsta. Alltför mycket verksamhet är finansierad, reglerad och kontrollerad av staten. Det finns åtskilliga studier och en omfattande teoribildning kring organisationers benägenhet/förmåga att utnyttja IT. Flertalet sådana ansatser tar sikte på företag, men inget hindrar att man med samma grepp analyserar det demokratiska samhället som organisa- tion. De brittiska forskarna diskuterar datoriseringen av brittisk statsförvaltning med hjälp av begreppen automatisering, informatisering och transformering. (Bellamy/1998. Begreppen har de i sin tur hämtat från en MIT-studie: , 1991.) Automatisering innebär, enkelt uttryckt, att man gör med IT detsamma som tidigare gjordes manuellt, i förhoppningen att det ska gå fortare och/eller bli billigare. Informatisering betyder att man i organisationen lär sig att med IT fullgöra sina uppgifter på ett nytt sätt, liksom att höja kvaliteten i arbetet genom att fånga/utnyttja den information som stora datorsystem genererar. Svenska s.k. medborgarkontor är ett exem- pel. I stället för att besöka i tur och ordning , arbetsförmedlingen och lokala skattemyndigheten kan medborga- ren uträtta alla sina tre ärenden på , där en sär- skilt utbildad tjänsteman via dator står i kontakt med de tre myn- digheterna. (Att försöken med medborgarkontor inte blivit mer framgångsrika beror bl.a. på att flera myndigheter, t.ex. polisen, har valt att inte delta. Politisk kraft att tvinga dem saknas.) Ett annat exempel är myndigheten som mycket snabbare upptäcker förändringstrender genom fortlöpande statistiska bearbetningar av innehållet i sina uppdaterade databaser, eller som tar fram helt ny kunskap genom att samköra sina register med andra myndigheters. Transformering innebär att man frigör sig från organisationens struktur, dess regelverk och arbetsmoment och s.a.s. återuppfinner verksamheten från grunden. Det kan t.o.m. innebära att man fort- sättningsvis uppfinner en ny verksamhet för varje ny uppgift som ska lösas, vilket i sin tur kan fordra nya moraliska eller politiska ställningstaganden. I stället för att fråga Hur kan med utnyttjande av IT effektivare hjälpa medborgare ? kan man utgå från möjligheten att radikalt förändra hela myndighets- strukturen: Med tanke på medborgare A:s livssituation – präglad av problemen X, Y och Z – hur borde det offentliga som helhet möta/behandla honom?. I frånvaro av forskning och utveckling kring IT-stöd för demo- kratiska processer hamnar de förtroendevalda/de instititioner som ska fatta beslut om samhälleliga IT-satsningar nu i ett dilemma. De saknar förutsättningar att bedöma vilka krav som behöver ställas på tekniken, användarna och den offentliga förvaltningen. Man kan hypotetiskt tänka sig krav på allt från funktioner i nästa generation kommunikationssatelliter till nya formuleringar om IT i skolans läroplaner. Den satsning som skulle kunna bereda vägen för ökade inslag av elektronisk demokrati måste under alla omständigheter innebära ett visst risktagande. Det fordras beslut om stora investeringar i såväl teknik som kunskapsspridning för att den nya demokratin ska kunna realiseras, som denna nya demokrati ännu inte entydigt låter sig beskrivas. Forskning kring IT-stöd för demokra- tin kan dock innebära att riskerna för felsatsningar minskar avse- värt. Utan kvalificerat kunskapsunderlag måste satsningarna i viktiga avseenden ske i blindo. Understrykas bör att problemet – svårigheten att bedöma kon- sekvenser av olika handlingsalternativ – inte är nytt eller mer svår- löst för de politiska beslutsfattarna bara därför att IT finns med i bilden. Som bl.a. har påpekat tvingas politiker ofta fatta beslut utifrån bristfälliga kunskaper. Han illustrerar med för- svarspolitiken. Hur försvaret bäst ska organiseras och utrustas beror på vilken sorts angrepp det ska möta. Vi vet dock inte när, var eller hur ett angrepp kommer. Bästa möjliga underlag för för- svarsbeluten är därmed kvalificerade gissningar, inte mer. (1998) Att vi inte kan se in är – i sig – inget bra argument för politisk passivitet. En av politikens huvudmål är just att påverka framtiden. Att det kan dröja länge innan samhället verkligen tillgodogör sig och maximalt utnyttjar ny teknik – vilket teknikhistorien visar att det ofta gör – kan ha flera orsaker. En sådan förefaller vara den tillämpade forskningens Moment 22. Det satsas inga FoU-resurser på IT-stöd för demokratin därför att ledande beslutsfattare inte förstår vilka möjligheter som föreligger, och de får inte syn på möjligheterna förrän sådana genom FoU-insatser närmare kan beskrivas. Visserligen kan man räkna med att inom detta område lära en hel del av utlandet, men den svenska demokratiska tradi- tionen har trots allt sina särdrag. Någon utländsk forskning kring IT-stöd för en demokrati med stark folkrörelseprofil kan man t.ex. inte räkna med. I en bok om Internet för föreningsfolk skriver Forum Syds generalsekreterare i förordet: Det finns många överdrivna förhoppningar knutna till Internet. Här finns också massor av floskler, mode, ytlighet och trams. Men det är så att ett mer perfekt verktyg att i folkrörelsernas värld knyta ihop människor med varandra aldrig funnits. Att lära sig använda denna möjlighet måste vara en självklarhet. (Truedsson 1997) Om man med knyta ihop menar att rörelsens medlemmar effek- tivare kan skicka meddelanden till varandra, t.ex. via sänd- eller diskussionslistor, har utan tvekan rätt. Om man i stället menar att folkrörelsen i mer grundläggande mening kan bli nät- buren, att dess kärnverksamhet och demokratiska processer kan flyttas över till Internet, då är han för tidigt ute. En folkrörelse vore annars en tänkbar miljö för mer ambitiösa praktiska försök med IT-stöd för demokratin. Den utgör ett stort nätverk av individer som har åtminstone ett minimum av engage- mang. De erfarenheter man kan dra av att göra en sådan rörelse kraftfullt IT-stödd borde ha åtminstone viss relevans för mycket stora – vad antalet medborgare beträffar – demokratiska processer. En schematisk bild av folkrörelsens verksamhet visar de med- lemsmöten eller studiecirklar genom vilka gräsrötterna sätter sig in i viktiga frågor och tar ställning. företrädare vidarebeford- rar sedan till distrikts-, regions- eller riksnivå medlemmarnas upp- När det fungerar väl får dessa uppfattningar effektivt genomslag i agerandet hos riksledning och anställda ombudsmän. I åtminstone två avseenden kan en sådan demokratisk process stödjas med IT. För det första kan medlemmarnas diskuterande i större eller mindre utsträckning skötas elektroniskt, t.ex. via e-post och/eller video-konferens, vilket innebär att de kan ha färre riktiga möten men i stället komma desto bättre förberedda till dessa. Med IT kan medlemmarna således sköta sina insatser i rörelsen när de själva har möjlighet att delta trots obekväma arbetstider eller den bundenhet vid hemmet som bl.a. småbarnsföräldrar kan ha. För det andra kan medlemmarna med IT-stöd följa, betydligt effektivare, frågornas behandling vidare upp genom organisa- tionen. Anklagelser om toppstyrning, manipulationer eller tjänstemannavälde brukar alltid dyka upp – med eller utan grund – i stora rörelser. Om alla medlemmar får möjlighet att via nätet följa, i detalj om de så önskar, frågornas beredning inför regions- eller riksmöten och om sådana möten sedan direktsänds borde förtroendet mellan medlemmarna och ledningen kunna stärkas. Självfallet finns det också möjligheter att, om och när man ser be- hov av sådana, ordna medlemsomröstningar av olika slag. Mer radikala experiment med att utveckla folkrörelsearbetet kan också tänkas. Är de grundläggande mötesformer som utveck- lades i folkrörelsernas barndom – lokala medlemsträffar och mindre studiecirklar – fortfarande de mest ändamålsenliga när diskussioner inte längre behöver föras i realtid och när geografiska avstånd närmast förlorat sin betydelse? Kanske är större elektro- niska mötesgrupper, med mer eller mindre modererade åsikts- utbyten, att föredra? Demokratins förändrande fordrar som tidigare påpekats mer än nya tekniska system. Demokratin behöver alltid medborgare, men också alltid funktionärer. Om den typiske funktionären i nu- varande politiska process är rösträknaren, så kan den elektroniska demokratins vara moderatorn – diskussionsledaren. Endast i mycket små grupper kan en bra diskussion föras utan moderering. Ju större grupp, desto mer uppenbart blir behovet av ordning och disciplin i meningsutbytet. På samhällelig nivå, i den offentliga debatten, är modereringen av uppenbara skäl hårt sty- rande. Några har den praktiska möjligheten att initiera och/eller regissera det offentliga meningsutbytet och medborgarna har vant sig vid att en tämligen liten skara opinionsbildare dominerar scenen. sköter journalister på stora nyhets- och samhällsredak- tioner en stor del av modererandet. Så kallade gatekeepers avgör vilka frågor som ska belysas och debatteras – när, hur och av vem. Den intressanta frågan om hur redaktionella ledare egentligen tänker och fungerar ska inte behandlas här, men det har relevans för den fortsatta framställningen att så många samhällskritiker skjuter in sig på denna punkt. Som påpekats tidigare hävdar forskare och intellektuella över hela västvärlden – som sinsemellan må vara djupt oense politiskt – att journalister/massmedia inte fyller sin demokratiska funktion. Bland internationellt kända mediekritiker kan nämnas , , , och . I anklagar så ideologiskt vitt skilda debattörer som , , , och – listan kunde göras mycket längre – massmedia för att vansköta sin demokratiska uppgift. Många ansatser till reformering av den demokratiska processen innebär också att TV, radio och tidningar ska berövas sin dominerande ställning som moderatorer av den offentliga debatten. Man kan tolka åtminstone vissa förespråkare för elektronisk demokrati så att de önskar att valrörelser och andra viktiga moment i den demokratiska processen tvingas in – åtminstone delvis – i fora där etablerade samhälleliga eliter inte kan styra/ filtrera informationsflöden på det sätt som sker via TV, radio och tidningar. Bakom sådana krav behöver inte ligga konspira- toriska föreställningar om att dagens nyhetsmedia medvetet vilse- leder medborgarna i politiska frågor. Närmare till hands ligger konstaterandet att medierna har blivit alltför dominerande för att invändningsfritt kunna utföra sitt klassiska – bevakande – uppdrag. Det är uppenbarligen omöjligt för nyhetsmedia att hålla sig i bak- grunden eller vid sidan av samhället, och därifrån rapportera om vad som händer, när det som händer i samhället i så stor utsträck- ning utspelar sig i just nyhetsmedia. När de viktiga politiska ut- spelen görs på i stället för i politikens egna fora har förutsättningarna för den demokratiska processen på ett avgörande sätt ändrats. Massmedia både producerar och regisserar den offent- liga debatten och blir därmed mycket mer än moderator. Visser- ligen är massmedia inte en utan många, men gemensamt för dessa många moderatorer är att de (1) inte kan avsättas, (2) inte arbetar öppet – interna diskussioner och beslut om verksamhetens inriktning skyddas lika omsorgsfullt i mediaföretag som i andra företag, och att de (3) uppenbarligen har fler mål för ögonen än främjandet av samhällets demokratiska process. Mediaföretaget må sälja tidningar eller TV-program till en publik, men det säljer sam- tidigt en publik till annonsörerna. Om schimpansen eller noshörningen lockar publik till nyhetsprogrammen så kommer och att beredas utrymme. Medieföretagens ägare har makt genom att de bestämmer vilka gatekeepers/åsikter som släpps fram. De har egenintressen att bevaka – gällande allt från beskattningsprinciper och andra frågor kring företagandets villkor till yttrandefriheten. Här ryms ambitioner som man rimligen inte förknippar med den idealiske moderatorn. Att en diskussion är modererad kan i IT-miljö betyda mycket olika saker. Det kan räcka med att moderatorn sorterar bort oacceptabla – enligt en i förväg bestämd definition – inlägg. Det kan också betyda ett mer aktivt deltagande/styrande i debatten: att beordra kortning av inlägg, att sortera bort upprepningar eller in- lägg som kan tyckas irrelevanta. Och det kan betyda ett helhets- ansvar för debatten (vilket kan vara nödvändigt i mycket stora diskussionsgrupper) där moderatorn fortlöpande sammanfattar innehållet i hundratals inlägg, formulerar nya frågor och på eget initiativ driver meningsutbytet framåt. I alla mer storskaliga försök att utveckla en ny, interaktiv demokratisk process i vilken politiker/experter och medborgarna utvecklar en dialog kommer modereringsfunktionen att vara central, precis som den är vid Citizen´s Jury- och Deliberative Poll-förfaranden. Om man kräver av politiska ledare, vetenskaps- män och experter att de deltar i ett meningsutbyte med med- borgarna blir försökets möjliga omfattning bl.a. en fråga om modereringsresurser. Rent hypotetiskt skulle diskussionen kunna föras på nationell nivå. Då fordras uppenbarligen, eftersom ett framgångsrikt försök skulle generera hundratusentals inlägg från medborgarna, kraftfull moderering. Ett stort antal kunniga och opartiska människor måste fortlöpande överblicka och sammanfatta medborgarnas inlägg så att ledare/experter får en realistisk möjlighet att svara/reagera. För att man genom en sådan process ska upprätthålla medborgarnas förtroende måste den vara maximalt öppen/genomskinlig. Alla inlägg och all relevant in- formation måste hållas tillgänglig för medborgarna, moderatorerna måste arbeta med hög integritet och ledarna måste finna sig i att slutligen i viss utsträckning tillgodose folkmajoritetens önskemål. Denna modell får, åtminstone tills vidare, betraktas som en utopi. Förutsättningarna för att ens försöka realisera den saknas: teknisk utrustning för sådan kommunikation måste få samma spridning som TV eller telefon har , medborgare och modera- torer måste utbildas och öva sig, datorprogram måste utvecklas för ändamålet. Att det välmodererade stormötet för befolk- ning ter sig som en utopi hindrar dock inte att man med forskning och demokratiskt experimenterande söker utröna om/ hur modererade stormöten kan fungera. Åtminstone i har försök i något större skala genomförts. Ilshammar berättar om två. Meeting () initierades av Clinton- administrationen i syfte att skapa en debatt – öppen för alla – om hur den federala administrationen på alla nivåer borde använda IT. () var ett elektroniskt endags- möte som handlade om delstaten för- fattning. Via en moderator vid lokala möten kunde inlägg vidare- befordras till en särskilt utvald panel. (Ilshammar 1997)