sou · GNB397d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Ifråga om det förebyggande perspektivet och den enskildes egna resurser äger principerna fortfarande stor giltighet. Behovet att förstärka de förebyggande insatserna diskuteras i avsnitt 10.4 om det sociala arbetet. I samma avsnitt, samt i kap 9 om förslaget till lag om socialbidrag, knyter utredningen an till frågan om att ta tillvara den enskildes egna resurser. Som konstateras i avsnitt 2.1.1 ovan har förutsättningarna för hel- hetssynen förändrats en del sedan socialtjänstreformen. En grundläg- gande tanke i socialtjänstlagen var att en nämnd, socialnämnden, ska ha det övergripande ansvaret för i kommunen. har inneburit att många kommuner gjort stora förändringar i nämnd- och förvaltningsorganisation. Helhetssynen som organisatorisk princip har således inte samma aktualitet som . De förändringar i socialtjänstlagen som utredningen föreslår aktuali- serar också ett behov att förtydliga helhetssynens innebörd. Det gäller särskilt förslaget om att reglera socialbidraget i en egen lag. Men dessa förändringar i förutsättningar innebär inte att helhetssynen har spelat ut sin roll. Helhetssynen som synsätt är fortfarande viktig. 218 Socialtjänstlagstiftningens struktur och konstruktion SOU 1999:97 ska ha ett brett perspektiv på enskilda människors situation, svårigheter och problem. Det räcker inte att i sitt möte med enskilda förstår olika tecken och symptom på problem, såsom missbruk, kriminalitet eller relationsproblem. Att tillämpa en helhetssyn i arbetet innebär att söka och förstå en individs eller grupps sociala problem i förhållande till det sammanhang och den helhet som den enskilde är en del av. Möjligheter att få arbete, bostad och positiva fritidsförhållanden, liksom frågor om utslagning, segregation och fat- tigdom i både materiell och mer vidsträckt mening har då betydelse. Det handlar om att ur ett brett perspektiv se hur i såväl förebyggande som individuellt inriktade insatser kan stödja en människa, så att hon kan ta tillvara och utveckla sina resurser och själv kontrollera och styra sitt liv. har i en analys av begreppet helhetssyn noterat att helhetssynen har flera perspektiv. Helhetssynen som synsätt/analytiskt perspektivt har också flera dimensioner, som han i en tablå samman- fattar på följande sätt: a.Objekten för det sociala arbetets kunskapsunderlag bör vidgas – till att innefatta fler aspekter av den enskildes problem till att inbegripa ett livsperspektiv (utvidgning ) på problemen till att fokusera viktiga relationer/kommunikationsmönster för klienten till att systematiskt belysa generella processer som skapar sociala problem b.Ett flertal olika förklaringsmodeller bör utnyttjas – hämtade från olika ämnesområden/akademiska discipliner hämtade från andra yrkesgrupper. arbetssätt har förändrats på många håll. Principen om familjevård och generalistperspektivet har kompletterats med speciali- sering och en ny funktionsindelning. Det finns dock ingen motsättning mellan specialisering och helhetssyn. Specialisering är ett uttryck för behov av fördjupad kompetens och strävan att kunna ge klienten ett effektivt stöd. Helhetssynen som synsätt är fortsatt betydelsefull inom det sociala arbetet. I socialbidragshandläggningen är det viktigt att ha en koncent- ration på försörjningsfrågan. Men det gäller att inte ha ett för snävt perspektiv på frågan om hur kan bidra till att en stärka den enskildes egna resurser och möjligheter till ett självständigt liv. I arbetet med stöd till barnfamiljer eller missbrukare är viktigt att individernas totala situation och omgivning beaktas. Förklaringsmodeller och kunskap från olika kunskapsområden bör utnyttjas. 1 , s. 34. Socialtjänstlagstiftningens struktur och konstruktion 219 yrkesgrupper som har kompletterande kompetens och resurser är väsentlig. För personer med funktionshinder är samspelet mellan ett fungerande socialt och medicinskt stöd och åtgärder som så långt möjligt normaliserar livet av avgörande betydelse. För arbetet inom äldreom- sorgen är också helhetssynen central. Här är det viktigt att ha ett samlat synsätt på sociala och medicinska behov och problem. Äldreomsorgen ska ha en grundläggande social inriktning utan att förringa de medi- cinska behov som en individ kan ha. En person med stora medicinska behov måste kunna få dessa tillgodosedda med hög kvalitet utan att de medicinska insatserna styr personens hela liv. Genom socialtjänstlagen uttrycktes behovet av samverkan mellan olika aktörer utifrån ett gemensamt synsätt grundat på en helhetssyn på individen. Denna ambition har ofta inte förverkligats på det sätt som avsågs. Inte minst har knappa resurser inte sällan medverkat till att olika huvudmän begränsat sitt arbete till sin egen huvuduppgift och inte förmått ha den enskildes samlade behov i fokus. är dock samverkan över sektors- och huvudmannagränser viktig. Men samverkan är också viktig med socialförsäkringens organ och ar- betsmarknadsmyndigheter, liksom med olika typer av frivilligorganisa- tioner Min bedömning : Socialtjänstlagens grundläggande struktur och konstruktion bör inte förändras. När socialtjänstlagen beskrivs som en ramlag handlar det om att den innehåller allmänt utformade bestämmelser, av vilka en del är utformade som mål för att ange inriktningen av eller ramen för verksamheten. Den öppna karaktären på bestämmelser av detta slag innebär att de ger utrymme för att anpassa tillämpningen såväl till omständigheterna i det enskilda fallet som till huvudmannens inflytande. Socialtjänstlagen innehåller också paragrafer som är av mer formell och traditionell karaktär bl.a. kompetens- och handläggningsregler. Ett annat exempel är den införda bestämmelsen om försörjningsstöd, 6 b § SoL, som har en helt annan karaktär än den ursprungliga biståndsparagrafen, 6 § SoL. Socialtjänstlagen kan alltså karaktäriseras som en ramlag, men inte en renodlad sådan, eftersom den även innehåller bestämmelser av mer styrande och formell karaktär. De argument som, när socialtjänstlagen 220 Socialtjänstlagstiftningens struktur och konstruktion infördes, anfördes till stöd för ramlagskonstruktionen gäller i allt vä- sentligt fortfarande. Det var också socialtjänstkommitténs slutsats. Detta har sin grund i de olika intressen som lagen har att tillvarata. Den metod som tillämpats i förvaltningspolitiken benämnd som mål- och resultatstyrning har kommit till uttryck i social- tjänstlagen. Inte minst betydelsen av närheten till medborgarna i bety- delsen av att beslut ska fattas så nära dem som möjligt är viktig. På detta sätt kommer det lokala politiska ansvaret för medborgarna att bli tydligare vilket får anses stärka demokratin. Den lokala förankringen har också stor betydelse för att få kännedom om vilka insatser av före- byggande natur som är nödvändiga. Men även för insatser av individuell karaktär är den lokala nivån bäst för att utforma insatserna efter in- dividuella behov och lokala förutsättningar. Principer kan sällan upprätthållas till fullo. För socialtjänstlagens del har det inneburit att vissa detaljerade regler har införts. Den statliga styrningen blir då tydlig. Men därför ska inte ramlagstekniken anses övergiven. Behovet från regeringens och sida, att särskilt framhålla och genomdriva en viss viljeinriktning, kommer alltid att fin- nas. Även här är det fråga om att den demokratiska processen kommer till uttryck i lagstiftningen. Ramlagsteknikens fördel i detta hänseende är dock att dessa inslag av detaljerad styrning ska begränsas. Ramlagstekniken innebär alltså att besluten avseende det sociala arbetet kommer att tas i kommunerna. Principen om den kommunala självstyrelsen är då av väsentlig betydelse för ett effektivt socialt arbete. Varje inslag av detaljerade regler innebär ur ett kommunalt perspektiv en styrning av dess verksamhet. Enligt utredningens mening tas den kommunala självstyrelsens betydelse bäst tillvara och förstärks genom en ramlag för det sociala arbetet. Det har också varit utredningens utgångspunkter i de fall utredningen har övervägt inslag av mer detalje- rade regler. Socialt arbete i form av förebyggande verksamheter och individuella insatser kräver metoder för genomförandet. På det sociala området finns inte på samma sätt som t.ex. inom sjukvården en kunskap byggd på vetenskap och beprövad erfarenhet. Den socialvetenskapliga forskningen har dock inneburit att det på flera områden kommit att utvecklas en beprövad erfarenhet. Men behovet av anpassning och de krav som det ställer på metoder- nas utveckling från tid till annan är sannolikt större på område. För den enskilde innebär det att insatserna i varje enskilt fall måste anpassas till individen utifrån den kunskap som den professionella handläggaren besitter. Professionell kunskap är också av avgörande betydelse för ett framgångsrikt arbete med generella och förebyggande åtgärder. Socialtjänstlagstiftningens struktur och konstruktion 221 Att i en eller flera lagbestämmelser utforma principerna för detta på ett detaljerat sätt anser utredningen skulle verka i motsatt riktning. Ramlagen ger därför bäst möjligheter att utveckla metoder och arbetssätt som grundas på de professionellas kunskap och erfarenhet. Den kritik som i detta hänseende anförts vad avser de generella målstyrande paragraferna har fog för sig och är en nackdel som en ramlagstift- ningsteknik för med sig när enskilda bestämmelser ska utformas. För att överhuvudtaget kunna belysa den problematiken krävs ingående studier av hur de olika verksamheterna bedrivs vilket inte utredningens uppdrag medger. Målstyrningsbestämmelserna kommer därför att kvarstå med de nackdelar och fördelar konstruktionen innebär. Sammanfattningsvis anser utredningen att en ramlag för social- tjänsten som anger övergripande ambitioner och mål för vissa verk- samheter och vissa grupper i samhället är att föredra framför en detalj- reglering. Omotiverade skillnader över landet bör kunna försvinna genom tillsyn, uppföljning, utvärdering och offentlig debatt. och länsstyrelserna har en betydelsefull roll i detta arbete. Domstolsprövning har, i varje fall ur den enskilde medborgarens perspektiv, ansetts vara bästa garantin för rättssäkerheten. 8.3Särskild reglering av socialbidraget Mitt förslag : Bestämmelserna om ekonomiskt bistånd lyfts ut ur so- cialtjänstlagen och regleras i en särskild lag om socialbidrag. Denna lag ska vara en specialreglering i förhållande till socialtjänstlagen. Socialbidragshanteringen är även fortsättningsvis en del av social- tjänstens verksamhet. Utvecklingen har inneburit att fler människor än tidi- gare tvingats söka socialbidrag på grund av arbetslöshet. För många av dem är det enda skälet till att de söker sig till just den ekonomiska situationen. Behov av råd och stöd, utöver ifråga om möj- ligheterna till arbete eller utbildning, har de ofta inte. Att de inte klarar sin försörjning beror i huvudsak på förändringar på arbetsmarknaden. Många ungdomar och flyktingar återfinns bland dem som inte har fått fotfäste på arbetsmarknaden. Därmed har de inte kunnat kvalificera sig för arbetslöshetsförsäkring och andra socialförsäkringar. Nedskärningar och förändringar inom dessa och andra välfärdssystem har också gjort att ensamstående föräldrar m.fl. fått problem med sin försörjning och behövt kompletterande socialbidrag. Detta har då fått kompensera 222 Socialtjänstlagstiftningens struktur och konstruktion begränsningar i andra system. Enskilda personer har alltså tvingats till socialbyråerna i en utsträckning som inte varit förutsedd. Denna utveckling har gjort att socialbidraget mist sin karaktär av tillfälligt ekonomiskt stöd. Antalet personer som långvarigt är beroende av socialbidrag har flerdubblats . Oberoende av föränd- ringar i konjunkturläget tyder utvecklingen på att fler människor än för 10–kommer att vara beroende av socialbidrag, inte bara som ett tillfälligt och yttersta ekonomiskt skyddsnät utan för mer varaktiga behov. Alternativ till socialbidrag och därmed mer generella lösningar på människors försörjningsproblem torde bli alltför kostsamma. Det är sannolikt att socialbidraget på grund av denna utveckling inte har samma koppling till sociala problem som . Detta är en an- ledning till att det bör brytas ut ur socialtjänstlagen och regleras i en särskild lag. Helhetssynen i sig kräver inte en lag. I kommunerna är det inte heller ovanligt att socialbidraget hanteras i en särskild organisation. Men det finns flera skäl för att skilja socialbidraget från övrigt socialt arbete. Detta är en ordning som förespråkats av såväl forskare som verksamhetsföreträdare på området. I länder utanför Nor- den är det också vanligt att socialbidraget är organisatoriskt skilt från övrigt socialt arbete. Lagen om socialbidrag ska alltså i förhållande till socialtjänstlagen vara en specialreglering avseende det ekonomiska biståndet. De mate- riella bestämmelsernas karaktär rörande socialbidraget är av annan ka- raktär än de mer allmänt hållna bestämmelserna i socialtjänstlagen. Där socialtjänstlagen inte kan precisera insatserna är insatsen i social- bidragslagen en enda, dvs. För ett antal behovskost- nader är dessutom såväl innehåll som nivå bestämt genom riksnormens införande. Karaktären på bestämmelserna kan i det avseendet anses avspegla den förändrade funktion och betydelse som socialbidraget fått till följd av en ändrad samhällsutveckling. Den betydelse som socialbidraget har för människors välfärd, när andra system för grundtrygghet brister, kan inte anses framgå av den lagstiftning som reglerar det ekonomiska biståndet. I förhållande till medborgarna är det därför av värde att regleringen av den enskildes rätt till ekonomiskt grundskydd förtydligas. Men förändringen påverkar inte socialnämndens ansvarsområde av- seende de övergripande uppgifterna och de allmänna riktlinjerna som inledningsvis kommer till uttryck i socialtjänstlagen. Handläggningen av socialbidraget kommer i likhet med bestämmelserna som reglerar vård av unga (LVU) och vård av missbrukare i vissa fall (LVM) att vara en del av verksamhetsområden. Det innebär att socialtjänst- SOU 1999:97 Socialtjänstlagstiftningens struktur och konstruktion 223 lagens bestämmelser som reglerar handläggning, dokumentation och till- syn även ska omfatta socialbidragsverksamheten. Det är också viktigt att framhålla att de grundläggande värderingar som gäller för arbete och som kommer till uttryck i so- cialtjänstlagens portalparagraf fortfarande ska äga giltighet. Därutöver föreslås en övergripande bestämmelse som anger målinriktningen för lagens tillämpning. är de enskilda bestämmelser som reglerar det ekonomiska biståndet mer detaljerade i sin utformning än övriga bestämmelser i socialtjänstlagen. I den bemärkelsen kommer lagen om socialbidrag inte att avvika från gällande bestämmelser. Men detaljregleringen kommer att öka något i den nya lagen. Förändringen skulle därmed kunna uppfattas som att den kommunala självstyrelsen begränsas. När kritik framförs mot en ökad detaljreglering är det intressant vilka motiv som framförs. Inte sällan är det fråga om just kritik för att den kommunala självbestämmanderätten inskränks. Begränsningar i möjlig- heterna att påverka socialbidragets kostnadsutveckling har varit en av de faktorer som gett grund för kritik mot SoL när kommuner levt under stor ekonomisk press . Ökad detaljreglering liksom besvärsprövningens omfattning samt finansieringsmodellerna är härvid områden som vållat mycken debatt. Den kommunala självbestämmanderätten är visserligen avgörande för utformning, men även andra aspekter måste beaktas. Viktigt är att i bosatta personer ska ha en grundtrygghet när inte andra system finns eller träder in. Socialbidraget är och ska vara det yttersta ekonomiska skyddsnätet för medborgarna. Dess betydelse i detta avseende har med all önskvärd tydlighet blivit uppenbar . En slutsats av detta blir att samhällets skyldighet att garantera för- sörjning inte ska ifrågasättas utifrån organisatoriska principer för vem som ska stå för kostnaderna. Är det fråga om en grundläggande för- sörjning ska den enskildes möjligheter inte på något sätt vara inskränkt. Med detta menas naturligtvis inte att hantering av bidra- get ska vara kravlös. Ett grundläggande försörjningsstöd ska träda in när andra möjligheter till försörjning saknas. ska inte den enskilde ha rätt till bidrag. Principen upprätthålls genom kravet på en individuell behovsprövning, som väl fyller sin funktion. De bestämmelser som gäller för socialbidraget föreslås utformas som rättighetsbestämmelser. Det medför att besluten ska kunna överklagas som förvaltningsbesvär. ställer också krav på domstolsprövning. Även om det är osäkert hur långt den rätten sträcker sig får det anses nödvändigt med en rätt till domstolsprövning när det är fråga om ekonomiskt bistånd. Beslut om ett grundläggande 224 Socialtjänstlagstiftningens struktur och konstruktion SOU 1999:97 stöd för försörjning bör således kunna prövas som förvaltningsbesvär. Så är fallet med försörjningsstödet men även beträffande social- försäkringsförmåner som i likhet med försörjningsstödet ska trygga den enskildes försörjning. Genom att bryta ut bestämmelserna om socialbidraget förändras till viss del förutsättningarna för helhetssynen i det sociala arbetet. För so- cialbidraget innebär det att de ekonomiska bedömningarna är väsentliga och oberoende av behov av sociala insatser. I de fall behov av andra sociala insatser än socialbidrag kan komma ifråga ska de bedömas enligt reglerna i socialtjänstlagen. Det går inte alltid att särskilja insatser i form av socialt arbete och ekonomiskt bidrag. Ett effektivt socialt arbete kan betyda att olika åt- gärder måste samverka för att uppnå resultat. En professionell bedöm- ning av individens behov av olika insatser motverkas inte av att social- bidraget regleras i en särskild lag. Tvärtom kan det innebära fördelar att skilja ut vad som är behandling och vad som är ekonomiskt stöd för att motivera individen att bli självförsörjande. Den kunskap som socialarbetare besitter bör också tillvaratas för att skilja ut sociala problem och ekonomiska. Är det endast en ekonomisk fråga blir det en rationell handläggning enligt socialbidragslagen utifrån behov av ekonomiskt bistånd. Söker den enskilde däremot av någon annan anledning stöd bör socialsekreterare utifrån sin kunskap om socialt arbete bedöma behovet av insatser. Utredningen vill särskilt betona att förslaget om en socialbidragslag inte innebär någon form av rekommendation eller styrning av hur kommunerna ska organisera sitt arbete. Varje kommun måste utifrån sina lokala förutsättningarna anpassa verksamhetsformerna. Gränsdragningsproblem kommer sannolikt att uppstå ifråga om vil- ken lag som ska ligga till grund för bedömningen av möjliga insatser. Men det får inte innebära att den enskildes behov av hjälp åsidosätts. Ytterst är det socialnämndens ansvar att organisera arbetet så att den kunskap i socialt arbete som socialsekreterare besitter kommer den en- skilde tillgodo. Genom samverkan med andra verksamheter i offentlig regi och genom att utveckla det sociala arbetets metoder bör även den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv förstärkas. Den närmare utformningen av lagen om socialbidrag behandlas i kapitel 9. Socialtjänstlagstiftningens struktur och konstruktion 225 8.4Äldreomsorg – social och medicinsk omsorg Min bedömning : Det finns ett behov att samordna vissa regler i socialtjänstlagen (SoL) och hälso- och sjukvårdslagen (HSL) för att få en tydligare samlad lagreglering av omsorger för äldre och funk- tionshindrade. har SoL och HSL principiellt olika struktur och konstruktion. En förändring i den riktningen fordrar en särskild översyn. Det är angeläget att skyndsamt skapa förutsättningar för gemensam dokumentation av sociala och medicinska insatser. I anslutning till mitt uppdrag att se över socialtjänstlagens struktur och konstruktion noterar direktiven att behovet av en översyn bl.a. följer av att det har blivit svårare att dra en tydlig gräns mellan socialtjänst och hälso- och sjukvård i omsorgen om äldre och vissa funktionshindrade. Det noteras att de förhållanden som styr verksamheten regleras i såväl socialtjänstlagen som hälso- och sjukvårdlagen, men att det inte kan dras någon tydlig linje mellan lagarnas tillämplighet i det enskilda fallet. Utredningen har därför haft anledning att överväga de förutsättningar som gäller för den delade lagregleringen, samt vilka problem som denna medför. Problemen berör flera målgrupper. I den följande analysen illustreras dock problemen ur ett äldreomsorgsperspektiv. Vad är äldreomsorg? Äldreomsorg är inget entydigt begrepp. Det används ibland som ett uttryck för de sociala insatser för äldre som ryms i regleringen enligt socialtjänstlagen. Men det är också ett samlande begrepp för olika insatser i form av vård och omsorg som riktas till äldre. Det är då frågan om både allmänna och individinriktade insatser, samt såväl sociala som medicinska insatser. Med denna betydelse blir äldreomsorg allt ifrån hemhjälp, boendestöd och sjukhemsvård till mera avancerad och specialiserad medicinsk vård inom akutsjukvården och geriatrisk vård. Förvisso är specialiserad sjukvård i poliklinisk och sluten form viktig för många äldre. I det fortsatta används dock begreppet äldreomsorg enbart för de sociala och medicinska insatser som lämnas till äldre i deras hem, i ordinärt boende eller i en s.k. särskild boendeform. Med denna betydelse är ansvaret för äldreomsorgen delat av kommunen och primärvård. Primärvården svarar för dels läkarinsatser, dels hemsjukvård i ordinärt boende, om inte avtal träffats med kommunen att 226 Socialtjänstlagstiftningens struktur och konstruktion svara för denna (se avsnitt 10.6), medan kommunen svarar för övriga sjukvårdsinsatser. 8.4.1Äldreomsorgen – en verksamhet, två lagar Äldreomsorgen är en verksamhet som regleras av två lagar, social- tjänstlagen (SoL) och hälso- och sjukvårdslagen (HSL). Att samla reg- leringen av äldreomsorg i en särskild vård- och omsorgslag reser dock en rad frågor. SoL och HSL bygger på radikalt olika regelsystem. Beslut om insat- ser enligt SoL är myndighetsbeslut av socialnämnden, eller av tjänste- män på delegation av nämnden. Regleringen av hälso- och sjukvården bygger på ett stort mått av professionellt ansvar och här finns också ett kompletterande regelverk rörande de professionellas tjänsteansvar (Lag om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, LYHS). I det följande belyses vad den delade lagregleringen betyder för äld- reomsorgen. Medicinska och sociala insatser flyter samman Insatser som lämnas enligt socialtjänstlagen omfattas av regler för myndighetsutövning och utgör i lagens mening bistånd. Medicinska insatser ges med utgångspunkt från professionella bedömningar av läkare, sjuksköterska, sjukgymnast eller arbetsterapeut. serviceinsatser såsom städning, matlagning/matdistribution, inköp, klädvård, etc., omsorgsinsatser såsom hjälp med personlig hygien, på- och avkläd- ning, bäddning, matning och aktivering. Medicinska insatser kan vara att ge medicin, injektioner, syrgasbehandling, sårbehandling, om- läggning, etc., omvårdnadsinsatser såsom hjälp med personlig hygien, på- och av- klädning, bäddning, matning etc. (jämför omsorgsinsatser ovan). Vissa typer av insatser i äldreomsorgen kan alltså vara antingen sociala omsorgsinsatser eller medicinska omvårdnadsinsatser. Den hjälp med personlig hygien eller på- och avklädning som för en person är en social omsorgsinsats kan för en person med en viss skada eller sjukdom vara medicinsk insats. Det handlar i det senare fallet om en person med ett Socialtjänstlagstiftningens struktur och konstruktion 227 särskilt medicinskt problem där hjälpen måste ges med särskild hänsyn till vårdtagarens medicinska situation. Huruvida en viss hjälpinsats är av social eller medicinsk karaktär kan variera från person till person, men kan också variera över tiden hos en och samma person.