sou · GNB3105d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Det får emel- lertid bli en fråga för framtida praxis att ge när mare lösningar på pro - blemen med att avgöra under vilka förut sättningar rättelse skall göras. I det här sammanhanget är det viktigt att påpeka att frågan om rättel- se av materiella förhållanden inte skall göras med stöd av bestäm- melserna i personuppgiftslagen, utan med stöd av den lagstiftning som gäller för den ma teriella verksamheten. En skattskyldig som är missnöjd med skattemyndighetens beslut om vilken taxerad inkomst som skall åsättas honom, skall självfallet begära omprövning av beslutet med stöd av taxeringslagen. Den taxerade inkomsten kan inte materiellt ändras efter en begäran om rättelse enligt 28 § personuppgiftslagen av den i databasen registrerade uppgiften. Olika former av rättelse Rättelse kan göras genom att en uppgift rättas , blockeras eller utplånas (se avsnitt 7.2.1). Att en personuppgift rättas innebär att den ersätts eller kompletteras med korrekta uppgifter. Med blockering avses en åtgärd som vidtas för att personuppgifter skall vara förknippade med information om att de är spärrade och om anledningen till spärren. Att en uppgift utplånas innebär att den förstörs så att den inte kan åter skapas. I personuppgiftslagen finns inga bestämmelser om när en viss form av rät- telse skall vidtas, utan det bör vara upp till den person uppgiftsansvarige om en uppgift skall rättas, blockeras eller utplånas. Det torde ofta inte vara några problem att avgöra hur rättelse skall göras. Om en uppgift har blivit felaktig i samband med registreringen, t.ex. angivande av felaktig adress för en part i ett ärende, bör felet givetvis åtgärdas genom att uppgiften rättas, dvs. i nämnda exem pel att korrekt adress anges. Om en uppgift som enligt lagstiftningen över huvud taget inte får behandlas i en databas ändå har regi strerats, är den enda rimliga åtgärden att uppgiften utplånas. När en uppgift befinns va- ra oriktig, men ändå är av betydelse i verk samheten, kan ett alternativ vara att uppgiften kompletteras med nya och korrekta uppgifter sam- tidigt som den ursprungliga uppgiften blockeras. Någon närmare vägledning om hur rättelse skall göras är enligt vår mening inte möjligt att ge. En bedömning av vilken åtgärd som är mest ändamålsenlig får göras i de enskilda fallen. Skyldigheten att göra rättelse åligger den personuppgiftsansvarige. För behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens och exekutions- väsendets verksamheter före slår vi ett delat personuppgiftsansvar på så sätt att en myndighet är personuppgiftsansvarig för den behandling som ankommer på myndigheten att utföra (se avsnitt 5.2.2). Det inne bär att det i fråga om den personuppgiftsansvariges skyldighet att på begäran av enskild göra rättelse, kan bli aktuellt att för dela ansvaret så att rät telse utförs av flera olika myndigheter. I praktiken torde det dock inte behöva medföra några problem att avgöra vilken myndighet som an svarar för att rättelse görs. Den myn dighet på vilken det ankommer att registrera en uppgift i en databas ansvarar för att uppgiften blir korrekt regi strerad, medan de myndigheter som vid senare tillfällen använder uppgiften var och en ansvarar för sin behandling. Ansvaret för att upp gifter blir korrekt registrerade innebär inte endast ett ansvar för att de upp gifter som registreras är riktiga, utan även för att re gistrering faktiskt görs när det följer av de bestämmelser som gäller för verk samheten. Liksom i fråga om informationsskyldigheten bör myndigheterna, för att undvika de problem det kan innebära att flera myndigheter kan vara personuppgiftsansvariga, hjälpa enskilda med upplysningar om vart de skall vända sig för att få rättelse till stånd (se avsnitt 7.1.2). Vårt förslag: Personuppgiftslagens bestämmelse om skadestånd skall tillämpas när personuppgifter behandlas enligt den särskilda lag- stiftningen för skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och Tull- verket. Enligt 48 § personuppgiftslagen skall den personuppgiftsansvarige er- sätta den registrerade för skada och kränkning av den p ersonliga inte- griteten som en behandling av personuppgifter i strid med den lagen har orsakat. Rätten till skadestånd bör finnas även för skada och kränk ning som uppstår när uppgifter behandlas i strid med de särskilda be- stämmelserna i våra lagförslag. Vi förslår därför att bestämmelserna om skadestånd i 48 § personuppgiftslagen skall tillämpas när person- uppgifter behandlas i strid med den av oss föreslagna lagstiftningen. Vårt förslag: Myndigheters beslut om information som skall lämnas efter ansökan och om rättelse skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut får inte överklagas. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätt. Vårt uppdrag omfattar regleringen av behandling av personuppgifter hos olika för valtningsmyndigheter. Beslut av sådana myndigheter, med undantag för beslut av rent administrativ eller intern karaktär, som di rekt berör enskilda bör enligt vår mening kunna överklagas. De be slut som vi anser skall kunna överklagas är beslut att avslå en ansökan om information om pågående behandling samt beslut att avslå en begäran om rättelse. Andra beslut av den personuppgiftsansvariga myndigheten bör inte kunna överklagas. Frågor om skadestånd och straff prövas av allmän domstol och berörs inte av den föreslagna bestämmelsen. Myndigheters beslut att avslå en ansökan om information om på gå- ende behandlingar kan avse rätten att få besked i fråga om person- uppgifter behandlas eller inte samt rätten att få skriftlig information om personuppgifter som behandlas. Över klagande bör vara möjligt i bägge fallen. Den informationsskyldighet som föreskrivs i 26 § personuppgifts- lagen är i flera avseenden vidare än skyldigheten för myndig heter att enligt tryckfrihetsförordningen lämna ut allmän hand ling. Således skall informationen lämnas kostnadsfritt en gång samt innehålla upplysning om varifrån uppgifterna har hämtats och vilka ändamålen med behandlingen är. Den möj lighet som enligt sekretesslagen finns att överklaga ett beslut om avslag på en be gäran att få ut en allmän hand- ling, kan därför inte ersätta en särskild överklagande bestämmelse. Besluten bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol och det bör krävas pröv ningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Särskilda bestämmelser för olika verksamheter 291 8Särskilda bestämmelser för olika verksamheter Vårt uppdrag omfattar en översyn av registerlagstiftningen inom verk- samheter som spänner över stora områden. Inom skatteförvaltningen hanteras personuppgifter och andra uppgifter i såväl beskattnings- som folkbokföringsverksamhet. Dessutom är skatte förvalt ningen – tillsam- mans med länsstyrelserna och de kommunala valnämnderna – ansvarig för verksamheten med val och folkomröstningar. Exekutions väsendets uppgifter omfattar utsöknings- och indriv ningsverksamhet, skuldsane- ringsverksamhet, verksamhet med betalningsföreläggande och handräck- ning (summarisk process) samt verksamhet med tillsyn i konkurs. Vidare ingår i vårt uppdrag att utreda register i verk samhet. Vi konstaterar i 4 kap. att så vitt skilda verksamhetsområden inte kan reg- leras enhetligt med avseende på behandling av personuppgifter. I de flesta avseenden utgår dock den föreslagna lagstiftningen från en hetliga principer och våra lagförslag för de olika verksamheterna h ar därmed fått en likartad uppbyggnad. Ett flertal bestämmelser kan därför ha en identisk eller liknande utformning för de olika verksamheterna. Vi redogör i 5–7 kap. på ett mer allmänt plan för våra över väganden i fråga om de bestämmelser som är relevanta för samtliga vå ra lagförslag. I detta kapitel redovisar vi vår inställning till de specifika bestämmelser som bör gälla för respek tive verksamhet. Även de mer verk samhets- anpassade bestämmelserna uppvisar emellertid i flera avseenden betydande likheter med varandra. Vi har trots det valt att för varje lag- förslag redovisa våra överväganden i sin helhet. Det innebär i och för sig att identiska eller liknande överväganden i vissa fall återges för varje lagförslag, men det underlättar förhoppningsvis för den läsare som endast är intresserad av bestäm melserna i en viss lag eller – i fråga om exekutionsväsendet – för en viss databas. Av betydelse för ut formningen av kapitlet är även det förhållandet att vi inte redo visar den närmare innebörden av enskilda bestämmelser i en författ ningskommentar. Detta kapitel har därför delvis funktionen av en sådan kommentar. Vårt uppdrag omfattar en anpassning av registerlagstiftningen till da- taskyddsdirektivet samt – främst i fråga om skatteförvaltningens be- skattningsverksamhet och exekutionsväsendets verksamheter – en mate- riell översyn grundad på andra över väganden. En utgångspunkt för vå ra 292 Särskilda bestämmelser för olika verksamheter förslag har varit att, i den mån det är möjligt med hänsyn till data- skyddsdirektivet, inte försämra de möjligheter till be handling av person- uppgifter och andra uppgifter som utförs av myndig heterna i enlighet med gällande registerlagstiftning eller med stöd av tillstånd från Datainspektionen. En annan utgångspunkt för våra för slag har varit att värna om ett stark integritetsskydd. 8.1Skatteförvaltningens beskattnings verk- samhet 8.1.1En särskild lag för beskattningsverksamheten Vårt förslag: Behandling av personuppgifter och andra uppgifter i den del av skatteförvaltningens verksamhet som rör beskattnings- frågor skall regleras i en särskild lag. verksamhet kan enligt förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen delas in i fyra huvudsakliga gre- nar. Den största delen av ser frågor om skatter, socialavgifter och pen- sionsgrundande inkomst, dvs. det som vi sammanfattar under benäm- ningen beskattningsverksamhet. Härutöver är det skatte för valtningens uppgift att behandla frågor om folkbokföring, allmänna val och brotts- utredningar. När vi övervägt frågan om den praktiska upplägg ningen av lagstiftningen i fråga om behandling av personuppgifter och andra uppgifter i skatteför valtningens verksamhet, har vi inledningsvis konstaterat att frågor om brottsutredningar ligger utanför vårt upp drag. För den grenen av verksamheten finns numera en särskild lag, näm ligen lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid skattemyn- digheters medverkan i brottsutredningar. Därefter har vi haft att beakta om övriga verksamhetsgrenar skall regleras i en eller flera lagar. Avseende frågor om val och folkomröst- ningar kunde vi redan vid ett tidigt stadium konstatera att de inte är helt anpassningsbara till de övriga verksam heterna, eftersom dessa frågor också innefattar myndigheter som inte ingår i skatteförvalt ningens orga- nisation. Förutom och skattemyndigheterna är nämligen länsstyrelserna och de kommunala valnämnderna ansvariga för arbetet med val och folkomröstningar. Den delen av förvalt ningens verksamhet bör därför av na turliga skäl regleras särskilt. SOU 1999:105 Särskilda bestämmelser för olika verksamheter 293 Det är mindre självklart om beskattnings- och folkbokföringsfrågor bör regleras gemensamt eller var för sig. Dessa verksamhetsgrenar ut gör kärnan i skatteförvalt ningen och gemensamt för dem är att de inne fattar en mycket omfattande behandling av personuppgifter som berör hela eller i stort sett hela befolkning. Ett flertal argument kan föras fram för ståndpunkten att beskattningsfrågor bör regleras i en lag och folkbokföringsfrågor i en annan. För det första är verk samhetsgrenarna organisatoriskt åtskilda på så sätt att uppgifterna inte behandlas av samma personalkategorier. Dessutom är sekretesskyddet väsentligt strängare för uppgifter inom beskatt ningsverksamheten än inom folkbok- föringen. För det andra har de frågor som han teras av respektive verk- samhetsgren inte någon egentlig saklig anknytning till varandra. För det tredje är typerna av uppgifter som behandlas så olika, att det är svårt att se någon lagteknisk vinst med en gemensam reglering. De argument vi har funnit för en gemensam reglering, främst att antalet la gar som reglerar behandling av personuppgifter inom en myndighetsorganisation bör begränsas, har inte sådan bärkraft att det väger upp nack delarna. Vi har således stannat för en lösning som innebär att skat teförvalt ningens beskattningsverksamhet regleras i en särskild lag som inte omfattar andra delar av förvaltningens verk samhet. 8.1.2Ändamålen med behandling i beskatt nings- databasen Vårt förslag: Uppgifter skall få behandlas i databasen för tillhanda- hållande av information som behövs inom skatteförvalt ningen för ·fastställande av underlag för samt redovisning, be stämmande, betalning och återbetalning av skatter eller avgifter, ·bestämmande av pensionsgrundande inkomst, ·kontroll, revision, prövning, granskning, tillsyn och analys, ·fullgörande av åligganden som följer av internationella överens- kommelser som efter godkännande har tillträtt, ·tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten, samt ·framställning av statistik. 294 Särskilda bestämmelser för olika verksamheter Uppgifter skall även få behandlas i databasen för tillhandahållande av information som behövs i författ ningsreglerad verksamhet utanför skatteför valtningen för ·fastställande av underlag för skatter eller avgifter samt redo vis- ning, bestämmande, betalning och återbetalning av skatter eller avgifter, ·utsökning och indrivning, ·tillsyn samt lämplighets-, tillstånds- och annan liknande pröv ning, samt ·framställning av statistik. Som framgår av avsnitt 6.1 föreslår vi att det för de verksamheter som vi har att utreda skall finnas en särskild reglering för behandling i data- baser. För en närmare redogörelse av vad som avses med begreppet da- tabas och beskrivning av när behandling av personuppgifter och andra uppgifter skall omfattas av de särskilda reglerna för data baser hänvisas till det avsnittet. Beskattningsverksamheten, dvs. den del av skatteförvaltningens verk - samhet som enligt förordningen (1990:1923) med instruktion för skatteförvaltningen rör frågor om skatter, avgifter, fastighetstaxering samt fastställande av pensionsgrundande inkomst, är mycket komplex och innefattar tillämpning av ett mycket stort antal författ ningar som reglerar bl.a. skattskyldighet samt förfa randet vid fastställande av under- lag för och bestämmande och betalning av skatter och avgifter (se om verksamheten i avsnitt 3.1.1). Detta till trots anser vi det naturligt att se hela beskattningsverksamheten som en gren av skatteförvalt ningens arbetsområde. Det är inte på samma sätt naturligt att dra en gräns linje mellan exempelvis fastighetstaxering och inkomsttaxering eller mellan uppbörd av avgifter och mervärdesskatt som mellan beskatt- ningsverksamheten i stort och folkbokföringsverksamheten. I beskatt- ningsverksamheten samordnas ofta olika beskattningsområden, exempel- vis genom att samtliga beskattningsfrågor rörande en viss person handläggs gemensamt i samband med årlig taxering. Vi anser därför att det finns starka skäl för att samordna regleringen av den behandling av uppgifter som utförs i de personregister som förs inom beskatt- ningsverksamheten i en gemensam databas. Det kan här nämnas att vi för exekutionsväsendet har intagit motsatt ståndpunkt, dvs. vi föreslår en reglering som omfattar flera databaser, eftersom det i kronofogde- myndigheternas verksamhet finns klarare gränslinjer mellan olika arbets- områden, som t.ex. mellan handläggning av ärenden om skuld sanering och mål om utsökning (se avsnitt 8.4.1). Särskilda bestämmelser för olika verksamheter 295 I de registerförfattningar och tillstånd från Datainspektionen som reglerar användandet av personregister inom skatteförvaltningens beskattningsverksamhet, finns mycket detaljerade och specifika ända- målsangivelser som är anpassade till de olika register som avses med be- stämmelserna. Eftersom vår avsikt är att reglera all behandling som sker i olika personregister i en enda lag och i en databas, är det nödvändigt att på ett konkret och kortfattat sätt samman fatta innebörden av alla de ändamål som anges i olika författ ningar och tillstånd. Att utan omarbetning överföra samtliga de ända målsbestämmelser som gäller för dagens personregister skulle medföra att den nya lagstiftningen blir svåröverskådlig. Flera av dagens register förs dessutom för över lap- pande ändamål. Som exempel kan nämnas att beskattning av oli ka slag genomgående utgör ett ändamål för de personregister som förs av och skattemyndigheterna. Vi har i avsnitt 6.2.2 indelat ändamålen för behandling av personupp gif- ter i två kategorier, primära och sekundära ändamål. Med primära än- damål avser vi ändamål som är direkt anpassade till den verksamhet som bedrivs av personuppgiftsansvariga myndigheter, dvs. Som nämnts ovan är dagens ända måls- beskrivningar för användande av personregister mycket detalje rade och svåröverskådliga. Som exempel kan nämnas ändamålen för skat te- registren. I skatteregisterlagen (1980:343) anges som ett primärt ändamål bl.a. redovisning, bestämmande och betalning av skatt en- ligt skattebetalningslagen (1997:483), mervärdeskattelagen (1994:200), lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, lagen (1990:912) om nedsättning av socialavgifter samt lagen (1951:763) om statlig inkomstskatt på ackumulerad inkomst. Hänvisningen till skattebetalningslagen innebär att skatteregisterlagens tilllämp- ningsområde omfattar skatt eller avgift som avses i taxeringslagen (1990:324), avgift enligt lagen (1981:691) om socialavgifter, skatt enligt lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster, avgift enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift, skattetillägg och förseningsavgift i fråga om nämnda skatter och avgifter samt ränta på skatt, skattetillägg eller avgift. Hänvisningen i skattebetalningslagen till taxeringslagen leder dessutom till att skatteregisterlagen omfattar skatt eller avgift enligt kommunalskattelagen (1928:370), lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, lagen (1997:323) om statlig förmögen hetsskatt, lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt, lagen (1990:661) om av- kastningsskatt på pensionsmedel, lagen (1991:687) om särskild lö neskatt 296 Särskilda bestämmelser för olika verksamheter SOU 1999:105 på pensionskostnader, lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift samt lagen (1993:1537) om expansionsmedel. Vårt förslag till lag om behandling av personuppgifter m.m. i skatte- förvalt ningens beskattningsverksamhet skall förutom skatteregistren om- fatta dagens fastighetstaxeringsregister, gåvoskatteregister, olika punkt- skatteregister samt tillfälliga projektregister. En detaljerad ända- målsbeskrivning som innefattar någon form av uppräkning av olika skat- ter och avgifter skulle med nödvändighet komma att bli svåröver skådlig. Situationen blir än mer komplicerad av att beskattningsområdet är ett av samhällets mest dynamiska i fråga om lagstiftningstakt. Vi anser därför att ändamålsbestämmelserna måste förenklas, som de inte får bli så urvattnade att något konkret ändamål inte kan ut läsas. En utgångspunkt för vårt arbete har varit att det är behovet av upp- gifter i beskattningsverksamheten som skall styra när, hur och vilka per- sonuppgifter som behandlas, naturligtvis med beaktande av de skatt- skyldigas berättigade krav på att den personliga integriteten inte kränks. En lag om behandling av personuppgifter styr inte skatteför valtningens verksamhet, utan verksamhetens inriktning bestäms i stället av den materiella och processuella lagstiftningen på beskattningsområdet jämte de instruktioner som gäller för skatteförvaltningen. Vi kan där för inte se att det skulle ligga någon fara i att avstå från att räkna upp enskilda skatteslag i vårt lagförslag. Av erfarenhet kan dessutom konstateras att en detaljerad lagstiftning skulle komma att förändras i takt med förändringar av den materiell lagstiftningen. Vi föreslår därför att huvudsyftet med en beskattningsdatabas skall vara att ge information som behövs inom skatteförvaltningen för fastställande av underlag för samt redovisning, bestämmande, betalning och återbetalning av skatter eller avgifter. Syftet med bestämmelsen är således att all beskatt nings- verksamhet som bedrivs av skatteförvaltningen skall utgöra ett pri märt ändamål med databasen. Det innebär att med skatt avses samt liga de skatter som det åligger skatteförvaltningen att handlägga. Med avgifter avses såväl socialavgifter som olika förseningsavgifter och skat tetillägg m.m. Även uppbörd av avgifter till trossamfund omfattas av be- stämmelsen. Vissa ändamål som kan innefattas i beskattningsverksamheten måste emellertid regleras särskilt, eftersom de inte faller in under den nämnda ändamåls beskrivningen. Bestämmande av pensionsgrundande inkomst innebär således inte ett led i beskattningsförfarandet. Detsamma kan gälla för fastighets taxeringen, eftersom vissa fastigheter skall åsättas taxering utan att skattskyldighet för fastigheten före ligger. I sådana fall görs taxering alltså inte för fastställande av underlag för fastig hetsskatt. Dessa arbetsuppgifter måste därför anges som särskilda ändamål med be- skattningsdatabasen. Särskilda bestämmelser för olika verksamheter 297 Skattemyndigheterna har inom ramen för beskattningsverksamheten dessutom att fullgöra vissa andra skyldigheter. Dit hör kontroller som inte i första hand leder till fast ställande av underlag fö r skatter eller avgifter, utan kanske endast utmynnar i påpekanden om att exempelvis ett företag sannolikt kommer att anses som arbetsgivare med åtföljande skyldighet att betala preliminär skatt och arbetsgivaravgifter. Skatte- myndigheterna måste i sin verksamhet även behandla uppgifter för kon- troll eller revision av personer eller företag som inte är registrerade hos myndigheterna trots att de möjligen borde betala skatter och avgifter, s.k. non-filers. Enligt skattebetalningslagen skall skattemyndigheterna göra en lämplighetsprövning av en sökande innan en F-skattsedel ut fär- das. Det åligger vidare skattemyndigheter att pröva och, i före kommande fall, godkänna upplagshavare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi. Den delen av skatteförvaltningens verksamhet omfattar även fortsatt tillsyn över upplags havarna. har vidare en särskild tillsynsfunktion enligt lagen (1974:174) om identitetsbeteck- ningar för juri diska personer m.fl. Som en förberedande åtgärd inför revisioner eller andra kontroller tar skattemyndigheterna med hjälp av dataprogram även fram olika riskprofiler, dvs. analyser av vilka skatte- subjekt som skall granskas. För att täcka in s amtliga dessa åligganden som ligger i gränslandet eller vid sidan av den verksamhet som utmynnar i t.ex. fastställande av skatteunderlag, bör som ett särskilt än damål anges kontroll, revision, prövning, gransk ning, tillsyn och analys. Som ett annat särskilt ändamål med beskattningsdatabasen måste an- ges fullgörande av åligganden enligt internationella överenskom melser som efter godkännande har tillträtt. Det är en följd av den ökade internationaliseringen och då främst skyldighet att till EU redovisa information inom bl.a. punktskatte- och mervärdes- skatteområdet. Slutligen anges som primära ändamål tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten samt framställning av statistik. Riks- skatteverket och skattemyndigheterna måste ha möjlighet att som ett led i beskattningsverksamheten behandla personuppgifter med syfte att kartlägga verksamheten, dvs. följa upp verk samheten och planera för åt- gärder som skall vidtas . Vad som avses är alltså intern kon- troll av och tillsyn över den löpande verksamheten, i motsats till den externa kontroll och tillsyn som diskuteras ovan.