sou · GNB3140 · 2000-01-01 00:00:00 — Enligt den nu gällande resegarantilagen kan Kammarkollegiets beslut i frågor om ställande av säkerhet överklagas hos regeringen. I direktiven till utredningen anges att det bör utredas om detta är en lämplig ordning eller om kollegiets beslut är av sådan art att de bör kunna bli föremål för domstolsprövning. Vidare får beslut enligt resegarantilagen inte överklagas. Enligt direktiven skall utredningen även analysera om beslut bör kunna överklagas och vilka konsekvenser en sådan rätt får för garantisystemet. Dessa fråge- ställningar kommer i det följande att analyseras mot bakgrund av de 182 Överväganden och förslag förändringar som utredningen föreslår beträffande övriga delar av rese- garantisystemet. Överprövning av Kammarkollegiets beslut Som har framgått föreslår utredningen att det i lagen införs ett krav på registrering för att få bedriva verksamhet inom området. Det ligger där- med nära till hands att anta att Kammarkollegiets beslut om registrering och ställande av garanti kommer att röra sådana civila rättigheter och skyldigheter som enligt artikel 6 i omfattas av rätten till domstolsprövning. Artikeln, som bl.a. innebär att den som gör gällande en rättighet är berättigad till en prövning av en oavhängig och opartisk domstol, är tillämplig på exempelvis tvister om tillstånd att bedriva viss näringsverksamhet (se t.ex. prop. 1997/98:101 s. 54 f.). Redan denna omständighet talar enligt utredningens mening med styrka för att överprövningen av Kammarkollegiets beslut i dessa frågor bör flyttas över från regeringen till allmän förvaltningsdomstol. Av 22 a § förvaltningslagen följer dessutom att förvaltningsbeslut som huvudregel överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I samband med införandet av sistnämnda bestämmelse anförde departementschefen att en sådan regel främst är att se som ett uttryck för en princip om att den rättsliga kontrollen av förvaltningsbeslut bör ske vid domstol. Vidare uttalades att bestämmelsen bör ses som ett slags kodifiering av en huvudregel som i praktiken redan gäller. Denna utveckling har motiverats av omsorgen om den enskildes rättssäkerhet, strävandena att begränsa regeringens arbetsbörda samt nödvändigheten av att uppfylla internationella åtaganden (a. prop. s. 58 ff.). Mot den bakgrunden anser utredningen att det är väl motiverat att i lagen införa en bestämmelse som ger den enskilde rätt att hos allmän förvaltningsdomstol överklaga Kammarkollegiets beslut i ärenden om registrering, ställande av garanti, återbetalningsskyldighet av medel ur garantin och återkallelse av registrering. Överprövning av beslut om utnyttjande av garantin Enligt gällande ordning får beslut om ianspråk- tagande av säkerhet inte överklagas. Av praxis fram- går emellertid att också vissa sociala rättigheter och förmåner av ekono- misk art faller under begreppet civila rättigheter. Rätt till domstols- prövning enligt artikel 6 i föreligger i dessa situa- tioner även om egentliga privaträttsliga inslag saknas. är dock enligt domstolen att villkoren för att få del av förmånen är när- mare reglerade enligt nationell rätt ( Salesi mot , dom , 257-E, § 19, och Schuler-Zgraggen mot , dom 263, § 46). Även rätten till sociala förmåner inom ramen för olika försäkringssystem utgör enligt domstolens praxis sådana civila rättigheter som omfattas av rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 i (Feldbrugge mot , dom , Ser. 99, § 40, och Deumeland mot , dom , Ser. 100, § 74). rättsutveckling talar för att även rätten till ersättning ur resegarantin omfattas av begreppet civila rättigheter. väganden som i det föregående har redovisats rörande rätten till dom- stolsprövning enligt gör sig därför enligt utred- ningens mening gällande även vad beträffar beslut om ersättning ur Utredningen föreslår därför att det införs en möjlighet för den enskilde resenären att överklaga beslut i resegarantiärenden. För att kravet på domstolsprövning skall vara uppfyllt är det nödvän- digt att den som gör gällande en rättighet är berättigad till en prövning av en oavhängig och opartisk domstol som har upprättats enligt lag. Med domstol i konventionens mening avses enligt inte enbart domstolar av traditionellt slag, som ingår i ett lands domstols- organisation, utan också olika slags domstolsliknande organ (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997, s. 151). Av praxis framgår att det för bedömningen av om ett organ är att betrakta som en domstol enligt konventionen saknar betydelse hur det är klassificerat enligt den nationella lagen. Det avgörande är dess funktion. De krav som ställs för att ett organ skall betraktas som domstol är att det har en på lag grundad befogenhet att avgöra ärenden inom sitt kompetensområde, att avgörandena är bindande för parterna och att förfarandet styrs av bestämda regler (se t.ex. och mot , dom , Ser. 80, § 76 och Sramek mot , dom , Ser. 84, § 36). Spörsmålet är då om frågor om utnyttjande av garanti skall prövas av en domstol eller någon form av domstolsliknande nämnd. Som har fram- gått av det föregående innebär den av utredningen föreslagna lösningen att frågor om ersättning ur resegarantin i första hand kommer att prövas av en god man och – om den registreringsskyldige försätts i konkurs – av en konkursförvaltare. Utredningen anser att ett system för överprövning av sådana beslut – inte minst av hänsyn till konsu- mentintresset – bör utformas med utgångspunkt från att handläggningen bör vara så snabb och enkel som möjligt som den naturligtvis också måste innehålla de nödvändiga garantierna för den enskilde 184 Överväganden och förslag SOU 1999:140 Det krävs med andra ord att överprövningsord- ningen är konstruerad på ett sådant sätt att den enskilde resenären kan garanteras en juridiskt säker och någorlunda snabb behandling av de överklagade besluten om utnyttjande av garantin. När det gäller frågan hur de nu aktuella överprövnings uppgifterna bör handläggas kan man tänka sig flera lösningar. Som utredningen bedömer det står dock valet närmast mellan två alternativ, nämligen att överprövningen antingen sker inom ramen för någon av de befintliga domstolsorganisationerna eller utförs av . Den första av dessa lösningar skulle alltså innebära att överpröv- ningen sker inom det ordinarie domstolsväsendet, dvs. antingen i allmän domstol eller i allmän förvaltningsdomstol. En lösning av detta slag medför att överprövningen kommer att utföras av lagfarna domare. Vidare kommer överprövningen att ske under omständigheter som av tradition har ansetts erbjuda de bästa garantierna för rättssäkerhet. Vad gäller valet mellan de två olika domstolssystemen inom dom- stolsväsendet talar den nära kopplingen mellan paketreselagen och rese- garantilagen för att överprövningen skall hanteras av allmän domstol. Skälet till det är att det finns en nära koppling mellan vissa bestämmelser i paketreselagen och resegarantilagen. Tvister angående innebörden av paketreselagens bestämmelser avgörs ytterst av allmän domstol. Att prövningen av de överklagade besluten görs av en allmän domstol kan därför möjligtvis främja en enhetlig tolkning av vissa för tillämpningen av resegarantilagen centrala begrepp. Det finns dock faktorer som talar för att överprövningen, om man väljer en domstolslösning, i stället bör hanteras av allmän förvaltningsdomstol. Utredningens förslag att frågan om utnyttjande av garantin skall prövas av god man eller konkursförvaltare innebär nämligen, som har nämnts, att myn- dighetsutövning överförs på ett enskilt rättssubjekt. Om detta alternativ inte hade valts, skulle frågan om ianspråktagande således i stället ha avgjorts av en förvaltningsmyndighet, vars beslut efter överklagande skulle ha prövats av allmän förvaltningsdomstol. En ordning som inne- bär att prövningen av den gode mannens eller förvaltarens beslut om utnyttjande av garantin ombesörjs av allmän förvaltningsdomstol fram- står mot den bakgrunden som naturlig och mer rationell. Vidare torde ett system med handläggning av dessa frågor inom de allmänna förvalt- ningsdomstolarna och enligt den processordning som gäller för dem vara att föredra framför en hantering inom de allmänna domstolarna med deras något stelare processregler. I valet mellan någon av de ordinarie domstolsorganisationerna talar därför övervägande skäl för att pröv- ningen i så fall bäst sker i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Enligt utredningens bedömning är det i och för sig möjligt att använda den nu diskuterade lösningen, dvs. inom det ordinarie domstolsväsendet. Det finns dock enligt utredningen starka skäl som talar emot detta alternativ. För det första innebär en lösning av detta slag att varje domstol endast kommer att få pröva ett begränsat antal ärenden, vilket skulle försämra möjligheterna för den enskilde domaren att skaffa sig en överblick över det nu aktuella områ- En konsekvens av detta skulle kunna bli att möjligheterna att fatta korrekta och enhetliga beslut skulle försämras. En uppdelning av över- prövnings uppgifterna på olika domstolar inom någon av de två dom- stolsorganisationerna skulle vidare kunna leda till en splittrad praxis när det gäller frågan om i vilka fall garantin skall få tas i anspråk. ningen vill dock framhålla att dessa nackdelar förmodligen skulle undan- röjas om man väljer en modell som innebär att överprövningen koncen- treras till ett visst antal domstolar. Mot domstolsalternativet talar emellertid också att en domstol – bl.a. med tanke på de processuella bestämmelser som styr förfarandet i dom- stolarna – kan få problem med att hålla nere handläggningstiderna och därmed uppfylla kravet på snabbhet i förfarandet. På samma sätt kan instanskedjan (tingsrätt - hovrätt - eller länsrätt - kam- marrätt - Regeringsrätten) inom domstolssystemen innebära en fara för alltför stor tidsutdräkt, eftersom målen i domstol normalt kan föras till eller Regeringsrätten, om inte för en fullständig prövning så åtminstone för prövning av frågan om prövningstillstånd. Det är alltså utredningens bedömning att det i och för sig är möjligt att använda sig av en domstolslösning och att en reglering som innebär att överprövningen skall utföras av en domstol på det stora hela torde fungera på ett bra sätt. De svårigheter som har anförts medför dock att det trots allt finns anledning att ställa sig tvekande till att föreslå en Utredningen har därför i stället stannat för att förorda det alternativ som innebär att anförtros uppgiften att överpröva beslut om att ta i anspråk garantin. är dock naturligtvis att nämnden uppfyller kraven på oavhängighet, opartiskhet och kravet att vara upprättad enligt lag. I kravet på att domstolen skall vara oavhängig ligger att den skall vara självständig i förhållande till regering, myndigheter och parterna i Det är inte tillräckligt att den nationella lagstiftningen föreskriver att den skall vara självständig. För att domstolen skall betraktas som självständig måste det också kunna konstateras att den faktiskt är själv- ständig när den utövar sin funktion. Vid bedömningen av om en domstol är oavhängig beaktas hur ledamöterna utses och för hur , om det finns garantier mot påverkan utifrån samt om organet utåt ger ett intryck av att vara självständigt (se och mot , § 78). 186 Överväganden och förslag opartiskhet har urskilt två element, nämligen dels kravet att varje domare faktiskt skall döma opartiskt, dels kravet att det för en objektiv bedömare inte får finnas domstolens opartiskhet (se a. a. s. 152). Vid bedömningen av om kravet på objektiv opartiskhet är upp- fyllt har domstolens sammansättning varit av avgörande betydelse (se t.ex. mot , dom , Ser. 279, §§ 30-33). uppfyller kravet på oav- hängighet är således beslutsfattarnas självständighet, förekomsten av garantier mot påverkan utifrån och det intryck nämnden ger av att vara självständig. Nämnden kommer enligt utredningsförslaget att bestå av ordförande och fyra andra ledamöter. Ordföranden och ersättare för denne skall vara eller ha varit ordinarie domare. Ledamöterna kommer även att förordnas av regeringen för en begränsad tid. Någon bestämmelse som garanterar att ledamöter inte entledigas under förord- nandetiden kommer inte heller i fortsättningen att finnas. Ett entledigande torde dock i praktiken inte komma i fråga annat än på begä- ran av den förordnade. Avsaknaden av en bestämmelse som garanterar att ledamöter inte entledigas torde inte i sig kunna betraktas som ett hot mot ledamöternas självständighet när dessa prövar ärenden om garantiersättning (jfr och mot , § 80). Vad därefter beträffar frågan om i sin nya roll utåt kommer att ge ett självständigt intryck i de fall nämnden överprövar ärenden om garantiersättning kan först konstateras att nämnden kommer att vara upprättad enligt lag och att dess ledamöter kommer att utses av regeringen. Enligt utredningsförslaget kommer vidare nämnden på ett annat sätt än tidigare att inta en markerat fristående ställning i förhållande till Kammarkollegiet, eftersom endast nämnden och dess ledamöter kommer att ha befogenhet att avgöra ärenden. Det faktum att handläggare vid Kammarkollegiet även fortsättningsvis kommer att kunna utföra kansligöromål åt nämnden förändrar inte den bedömningen. I förhållande till kommer Kammarkollegiet närmast att fungera som ett kansli. Nämndens ledamöter måste därför anses uppfylla kravet på självständighet. är sammansatt av ledamöter som kan anses företräda konsument- resp. företagarintressen. Ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Intresseledamöterna får enligt utred- ningens mening anses tillföra särskilda kunskaper och erfarenheter som är av betydande värde för nämndens verksamhet. har vidare gjort uttalanden som visar att den inte har några invändningar mot ett system med intresseledamöter som sådant (se Langborger mot , dom , Ser. 155, § 34). Enbart det förhållandet att det i ingår intresseleda- möter torde därmed inte innebära några hinder mot att Rese- garantinämnden ges uppgiften att vara överpr övningsinstans i ärenden om utnyttjande av garanti. Utredningen gör mot bakgrund av vad som ovan har anförts bedöm- ningen att i sin nya funktion som överprövnings- instans kommer att uppfylla kraven på oavhängighet och opartiskhet. Enligt utredningens förslag skall befogenhet att pröva överklaganden i ärenden om utnyttjande av garanti vara lagfäst och dess avgöranden skall vara bindande för berörda parter. vid prövningen kommer enligt förslaget att bestämmas dels av reglerna i den nya resegarantilagen, dels av reglerna i förvaltningslagen (1986:223). torde således i sin nya roll uppfylla samtliga de krav som ställs för att den skall betraktas som en domstol enligt Europa- Av tillgänglig statistik angående omprövning av Resegarantinämn- dens beslut framgår att nämnden fattade beslut i 29 Det stora antalet ansökningar i samband med 1998 ett större antal ompr övningsärenden än vad som är normalt. en jämförelse kan nämnas att nämnden meddelade beslut i uppgifter är det inte mö jligt att dra några bestämda slutsatser om hur många resenärer som kommer att överklaga beslut om ersättning ur resegarantin. fattning är det dock rimligt att förmoda att utredningsförslaget kommer att leda till en tämligen måttlig arbetsbelastning för i dess nya roll som överprövningsinstans. Enligt huvudregeln i artikel 6 i konventionen skall domstolspröv- ningen vara muntlig och offentlig. Om en part avstår från muntlig för- handling, behöver emellertid inte någon sådan förhandling hållas (se a. a. s. 164 f.). arbete som överprövningsinstans kommer att regleras av förfarandereglerna i förvaltningslagen. Enligt 14 § första stycket förvaltningslagen har sökanden rätt att muntligt lämna uppgifter i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Någon rätt till muntlig förhandling finns däremot inte enligt förvaltningslagen. I syfte att upp- fylla konventionskraven bör därför, enligt utredningens uppfattning, rät- ten till muntlig förhandling i resegarantiärenden tas in i en särskild bestämmelse i resegarantilagen. Det bör därvid föreskrivas att nämnden skall hålla muntlig förhandling, om en resenär som begär ersättning ur garantin begär det och detta inte är uppenbart obe hövligt. 188 Överväganden och förslag Frågan blir då om med den nu föreslagna utformningen blir behörig att begära att meddelar för- handsavgörande enligt artikel 234 (f.d. artikel 177) i EG-fördraget. Den frågan är relevant, eftersom nämndens avgöranden kommer att beröra rättigheter som garanteras enligt EG-rätten (se avsnitt 3.2). Enligt den nämnda artikeln i fördraget är domstolen behörig att meddela förhandsavgöranden angående tolkningen av fördraget och av rättsakter som beslutats av gemenskapens institutioner. I tredje stycket av artikeln står att När en sådan fråga uppkommer vid en domstol i en medlems- stat, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning, skall den nationella domstolen föra frågan vidare till domstolen. Inledningsvis bör det betonas att frågan om det hänskjutande organet är en domstol i den mening som avses i artikel 234 är en fråga av gemenskapsrättslig snarare än nationellrättslig karaktär. har i allmänhet gjort en vidsträckt tolkning när den har fastställt räckvid- den av begreppet domstol i fördragets mening. Sålunda har domstolen funnit att en besvärsnämnd, som har inrättats av en yrkesorganisation, skall betraktas som en domstol i fördragets mening då den utövar sina funktioner med offentliga myndigheters godkännande och i samverkan med myndigheterna (dom av i mål 246/80 Broekmeulen, ECR s. 2311). I ett annat fall har ansett att en skiljedomstol var att anse som en domstol i fördragets mening. Skiljedomstolen var behörig att avgöra klagomål mot beslut som rörde förvaltningen av en pensionsfond för gruvindustrin vad gällde medlem- mars och före detta medlemmars eller deras efterlevandes rättigheter. Den hade inrättats enligt nederländsk civilrätt av samtliga organisationer som företrädde arbetsgivare och arbetstagare inom gruvindustrin (dom av i mål 61/65 Vaasen-Göbbels , svensk specialutgåva, volym 1, s. 263). Vidare har räknat upp ett antal kriterier som kan tillämpas för att avgöra om ett hänskjutande organ är att anse som behörigt att begära förhandsavgörande. i ett meddelat avgörande anfört att bland de omständig- heter som skall beaktas i sammanhanget är om organet är upprättat enligt lag, dess varaktighet, den tvingande karaktären av dess avgöran- den, organets tillämpning av rättsregler samt dess oberoende (dom av i mål C-54/96 Dorsch Consult, s. I-4961, punkt 23). Enligt utredningens bedömning motsvarar dessa kriterier i allt väsentligt de tidigare beskrivna kraven enligt på nationella domstolsorgans ställning och funktionssätt. Som utredningen har konstaterat torde i sin nya roll uppfylla dessa krav. Överväganden och förslag 189 Vid bedömningen av om det hänskjutande organet är en domstol i för- dragets mening beaktar också om förfarandet är kontradiktoriskt. har emellertid även uttalat att kravet på ett kontradiktoriskt förfarande inte är något absolut kriterium (se EG- domstolens nämnda avgörande, punkterna 23 och 31). I ett tidigare avgörande har domstolen sålunda uttalat, att även om artikel 234 i för- draget inte innebär att det förfarande ... under vilket den nationella domaren begär ett förhandsavgörande måste vara kontradikto- riskt...följer det ändå...att de nationella domstolarna endast har befogen- het att framföra en begäran till domstolen om en tvist är anhängig vid dessa och om de skall fälla avgörande inom ramen för ett förfarande som är avsett att leda till ett beslut med karaktär av dom. När t.ex. en domstol begär ett förhandsavgörande för att med tillämpning av nationella regler kunna pröva en ansökan om fastställande av ett bolags bolagsordning för registrering av bolaget, utövar den inte någon dömande verksamhet i den mening som avses i artikel 234. Den nationella domstolen har då inte att avgöra en tvist. Först när talan väcks mot ett avslagsbeslut, kan den domstol där denna talan har väckts anses utöva en dömande verksamhet i den mening som avses i artikel 234 (dom av i mål C-111/94 , s. I-3361, punkterna 9 och 11). Med den nu föreslagna ordningen kommer att till prövning i sak ta upp resenärers överklagande av en konkursförvalta- res eller en god mans beslut om garantiersättning i fall då beslutet på något sätt kan anses ha gått den enskilde resenären emot. Nämndens prövning kommer i dessa fall att utmynna i bindande avgöranden av rättsskipningskaraktär. Förfarandet i nämnden föreslås inte bli kontra- diktoriskt. Ett kontradiktoriskt förfarande med exempelvis Kammarkol- legiet som motpart torde knappast fylla någon värdefull funktion med den nu föreslagna utformningen. Snarare torde en sådan ordning i fler- talet fall vara ägnad att förlänga handläggningstiden hos nämnden utan att ärendet tillförs något nytt i sak. Nämnden bör dock ha möjlighet att inhämta yttranden från såväl gode män och konkursförvaltare som andra myndigheter. En bestämmelse om detta bör införas i lagen. Givetvis kvarstår också möjligheten till omprövning av tidigare fattade beslut. Mot bakgrund av vad som har anförts bedömer utredningen att i sin nya roll ändå blir behörig att inhämta för- handsavgöranden enligt artikel 234 i EG-fördraget. Utredningen har även haft att beakta regeringens generella direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpoli- tiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Dessa direktiv upphävdes och ersattes av bestämmelser i kommittéförordningen (1998:1474). Enligt 14 § kommittéförordningen skall, om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, en beräkning av dessa konsekven- ser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Vidare gäller enligt bestämmelsen att en finansiering skall föreslås när det gäller kostnadsök- ningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting. I kapitel 7 redovisas utredningens bedömning av kostnaderna för för- slagen, varför kostnadsaspekterna inte berörs i detta kapitel. Vidare har utredningen i avsnitt 5.4.2 berört förslagets kostnadskonsekvenser såvitt avser den del av förslaget som innebär att garantin även skall täcka kostnaderna för handläggningen av ärenden om utnyttjande av garanti. Där konstaterar utredningen att förslaget för statens vidkommande inte torde ge upphov till annat än marginella utgiftsökningar av övergående karaktär. I 15 § kommittéförordningen sägs att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Enligt bestämmelsen gäller detsamma när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyg- gande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Det av utredningen framlagda förslaget syftar bl.a. till att åstad- komma en ökad flexibilitet vad gäller formerna för att ställa resegaranti. Vidare innebär förslaget att minimibeloppen för resegaranti slopas. Det nu sagda kan leda till sänkta garantikostnader för de minsta företagen, 192 Generella direktiv SOU 1999:140 vilket i sin tur torde medföra att dessa företag stärker sin konkurrensförmåga i förhållande till större företag. I övrigt anser utredningen inte att de framlagda förslagen får någon sådan inverkan på de nämnda områdena att någon särskild redovisning av konsekvenserna är motiverad.