sou · GNB339d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Kapitlet handlar i de båda aktuella tillsynsärendena i stort sett enbart om kommunernas kvalitetskrav och kontroll när det gäller externa anordnare. Där finns dock ett delavsnitt "Uppföljning och utvärdering" som behandlar de enkäter som riktats till de studerande under och efter respektive utbildning. I fallet kompletteras redogörelsen för enkäterna till de studerande och dem som avbrutit studierna med en beskrivningen av vilka utvärderingsprojekt kommunen tillsammans med andra kommuner deltar i. Sammanfattningsvis bedömer att "på ett tillfredsställande sätt byggt upp ett system för uppföljning av verksamheten" (, 1998j; 1998k). I övrigt påpekar i sin tillsyn: ·att kommunerna har ett ansvar för att reella, individuella studieplaner upprättas för alla studerande inom och att studievägledning ges i tillräcklig omfattning (se vidare avsnitt 7.9). ·att de utbildningspaket som förekommer i inte får vara alltför hårt sammanhållna utan den enskilde studerande ska ges möjlighet att delta i större eller mindre omfattning i respektive "paket", kunna välja till och välja bort olika kurser. ·att lokala kurser ska fastställas av styrelsen för utbildningen, kom- munstyrelsen om den är ansvarig för . Lokala kurser som ej fastställts av någon styrelse får inte förekomma vare sig hos externa anordnare eller hos kommunens utbildningsanordnare. ·att intagning ska beslutas av kommunstyrelsen om den är ansvarig för eller delegeras till annan befattningshavare; att urval till ordinarie vuxenutbildning och ska ske var för sig i enlighet med respektive författning; att lokala urvalskriterier, som att heltidsstuderande ges företräde framför del- tidsstuderande och att personer skrivna i kommunen ges ovillkorligt företräde framför personer skrivna i annan kommun, inte har något stöd i aktuella författningar. ·att betyg för varje elev ska finnas samlade och endast vedertagna betygsbeteckningar ska användas. ·att prövning ska vara avgiftsfri för deltagare i vilket också klart bör framgå av den information kommunen tillhandahåller (, 1998j; 1998k). Reflexioner och förslag 217 tillsyn handlar om regeltillämpning. Huruvida de granskade aktiviteterna, vare sig de håller sig inom ramen för gällande regler eller inte, ger ett bra resultat utifrån samhällsekonomiska eller fördel- ningspolitiska synvinklar berörs inte i tillsynen. Inte heller om det sna- rare är så att gällande regler borde ändras än kommunerna få tillrätta- visningar när de inte följer dem. Vid tillkomst var det en naturlig ansats att göra en upp- delning av arbetet i uppföljning, utvärdering, utveckling och tillsyn (av regeltillämpningen). Tiderna har dock förändrats. Behovet av flexibilitet och kontinuerlig anpassning har ökat på de flesta samhällsområden. En allt vanligare form av utveckling och reformarbete är att statsmakterna satsar på tidsbegränsade projekt och försöksverksamhet. Så är exempelvis fallet både vad gäller och KY, den kvalifi- cerade yrkesutbildningen. Nya upplägg testas och förs undan för undan in i den ordinarie verksamheten som regelverket successivt förändras. vill i detta sammanhang fästa rege- ringens uppmärksamhet på att med detta nya arbetssätt måste även roll förändras. Den kontinuerliga reformprocessen gör att och kommu- nerna tillsammans måste utveckla utbildningen. Det behövs en dialog där både och kommunerna medverkar och där båda parter tar och ger. Regler måste både tillämpas, ifrågasättas och förändras. En närmare samordning mellan tillsyn, uppföljning, utvärdering och utveckling blir därmed nödvändig. Det är viktigt att tillsynen av regeltillämpningen i det nuvarande systemet med mål och resultatstyrning på ett ännu tydligare sätt än tidigare kopplas till de stödjande funktionerna så att inte olika budskap går ut till kommunerna från tillsynen respektive uppföljningen, utvärderingen och utvecklingen. tycks i sin "Utvecklingsplan" vara inne på liknande tan- kegångar när man exempelvis talar om "informativ styrning utifrån till- synssystemet" (, 1998m). Liknande resonemang återfinns också i diskussion om verkets nationella utvärderingar och deras dubbla roller. Den ena är att skapa nationell överblick och ta fram beslutsunderlag åt riksdag och regering. Den andra är att tillhandahålla underlag för stöd och utveckling i kommunerna av skolans verksamhet (, 1999b). Informativ styrning utifrån tillsyn och nationella utvärderingar pekar också på behovet av en samordning av tillsyn, ut- veckling, uppföljning och utvärdering. Regeringen bör enligt bedömning se över instruktion så att kan ta steget fullt ut att i dialog med kommunerna utveckla utbildningssystemet. Det bör kanske tilläggas 218 Reflexioner och förslag att ett samordnat arbete utifrån uppföljning, utvärdering, utveckling och tillsyn inte hindrar att det finns en distinktionen mellan tillsyn/regel- tillämpning och informativ styrning/lämplighetsdiskussion som både kan och bör upprätthållas. Som exempel på vilka tolkningsproblem och svårigheter som kan uppstå vid bristande samordning mellan bedömningar av regeltillämp- ning och lämplighetsbedömningar kan anföras den slutsats som dras i tillsynen av att man "på ett tillfredsställande sätt byggt upp ett system för uppföljning av verksamheten". En granskning av systemets ändamålsenlighet hade kanske lett till helt andra resultat. Under alla omständigheter hade den inte kunnat bli lika kategorisk utan med nödvändighet mer resonerande. I fallet uppföljning och utvärdering, som inte primärt är regelstyrda verksamheter, skulle förmodligen dessutom kommunerna vara mer betjänta av en diskussion och råd och stöd än av slutsatsen att de följer reglerna. Ett annat exempel på följderna av bristande samordning mellan till- syn, utveckling, uppföljning och utvärdering är den oklarhet i signaler som når kommunerna då å ena sidan i tillsynen starkt trycker på behovet av att skilja mellan Kunskapslyftsstuderande och andra studerande i vuxenutbildning medan man i uppföljningen slutat att särredovisa dessa båda kategorier.3 (, 1999c) Nationell och lokal utvärdering De lokala utvärderingarna är av flera skäl mycket viktiga. Om utbildningsorganisationerna ska bli lärande organisationer måste 3I och med utökades kommunernas uppgiftsskyldighet så att de blev tvungna att lämna uppgift om enligt vilka bestämmelser de studerande var antagna: antagna enligt Kunskapslyftsförordning (1996:1502) på gymnasial nivå eller grundläggande nivå och övriga studerande som antagits enligt Förordningen om vuxenutbildning (1992:403). "Den verk- samhet som bekostas med det statliga stödet skall redovisas skild från övrig gymnasial vuxenutbildning". I Förordning 1998:276 som ersatte 1996:1502 och som gäller från har dock detta krav tagits bort. En samordning av inte bara statistikredovisningen utan även av urvalskriterierna i de två förord- ningarna skulle underlätta arbetet både på nationell och lokal nivå med och den ordinarie kommunala vuxenutbildningen. Reflexioner och förslag 219 uppföljning och utvärdering på varje nivå bli en naturlig del av verksamheten. Många kommuner har i olika sammanhang till Kunskapslyftskom- mittén uttryckt önskemål om riktlinjer, råd och stöd för den lokala ut- värderingen av . Det gäller främst små och medelstora kommuner. bedriver ett utvecklingsarbete i syfte att underlätta för kommunerna att styra, följa upp och utvärdera sin utbildningsverksam- het så att den uppnår de nationella målen. som publicerat i detta syfte hör Ansvaret för skolan – en utma- ning (, 1997a), Tillsynen av skolan (, 1998l), Att utvärdera skolan (, 1999b), allmänna råd om kvalitetsredovisningen inom skolväsendet (, 1999e) och Att organisera utvärdering (, 1999a). I de tre första liksom i den sista skriften ger information, råd och tips samt visar på goda exempel då det gäller kopplingen mellan nationella mål, skolplan för kommunen, arbetsplaner i skolorna, uppföljning, utvärdering och kommunernas egentillsyn. De allmänna råden om kvalitetsredovisning är tillkomna med anled- ning av förordningen om kvalitetsredovisning i skolan (Förordning 1997:702). De ger förslag om hur kvalitetsredovisningen kan kopplas till nationella och lokala mål, resultat, måluppfyllelse och åtgärder för utveckling. När det gäller de nationella målen hänvisas till Skollagen, läroplanerna, och kursplanerna samt programmålen för gymnasieskolan. I samband med en diskussion om begreppen kvalitet och likvärdighet finns en allmän hänvisning till vikten av att leva upp till "riktlinjer och bestämmelser". Varken i denna eller de andra skrifterna om utvärdering nämns . styrs i hög grad av sin egen förordning. Mål och riktlinjer för återfinns i övrigt framför allt i den s.k. sys- selsättningspropositionen (prop. 1995/96:222). I sina ansökningar till Delegationen för och har kommunerna specificerat sina lokal mål för . Även om är ett särskilt, tidsbegränsat projekt är ett av syftena med att det ska leda till en utveckling av hela vuxenutbildningen. Det hade därför enligt mening varit fördelaktigt om något lagt ut texten om hur den lokala utvärderingen av ska relateras till kommunens ansvar för uppföljning och utvärdering av övrig utbildningsverksamhet. Hur ska kunna avsätta spår i den totala vuxenutbildningen om inte resultaten av dess utvärderingar också integreras i övrig utvärderings- och utvecklingsverksamhet? 220 Reflexioner och förslag Frågan är också om inte borde gå ett eller ett par steg längre när det gäller råd och stöd till kommunernas utvärdering av ut- bildning inklusive . På sätt och vis kan man säga att vissa riktlinjer redan föreligger i och med de krav på uppgiftslämnande som ställer på kommunerna. Syftet med dessa uppgifter får antas vara att de ska användas för uppföljning och utvärdering på nationell nivå. De borde således även kunna användas för lokal uppföljning och utvärdering. Det intressanta är dock att, så vitt kommittén funnit, varken kommunerna eller förefaller uppfatta det som naturligt att den lokala uppföljningen i åtminstone ett första och inledande steg utnyttjar det material som hur som helst ändå finns och samlas in inom ramen för den nationella uppföljningen. Den frågan vill väcka i detta sammanhang är om inte regeringen tydligare än borde ge i uppdrag att klargöra och exemplifiera hur den begärda informationen kan bli en del av såväl den nationella som den lokala utvärderingen som man rensar bort överflödig informationsinsamling. Denna fråga kopplar till det arbete med kvalitetsindikatorer och analys av kvalitetsutveck- lingen som ska lämna till regeringen . förutsätter att i det arbetet beaktar frå- gan om samspelet mellan nationell och lokal utvärdering. att regeringen ser över instruktion och uppdrag så att i dialog med kommunerna kan arbeta på att utveckla utbildningssystemet. bör kunna samordna råd och stöd till kommunerna utifrån verkets uppföljning, ut- värdering, utveckling och tillsyn. Att kommunerna ska följa gällande regler och bestämmelser är självklart liksom att ska påpeka när de inte gör det. Än viktigare är dock att kommunerna får stöd att successivt förbättra utbildningssystemet (inklusive dess regelsystem) så att en allt högre måluppfyllelse kan uppnås. Att sträva mot målen i en ständig förbätt- ringsprocess kräver kommunernas engagemang och frivilliga medverkan. Förutsättningarna för att få in en dynamisk utvecklingskraft i en dylik process är större genom dialog än genom tvång. De nya förutsätt- ningarna skulle ställa inför stora utmaningar som dock bör vara stimulerande för verket att anta och en förutsättning för att kunna spela en konstruktiv roll i ett framtida kunskapssamhälle. Även när det gäller nationell och lokal utvärdering föreslår kom- mittén: Reflexioner och förslag 221 att regeringen förtydligar uppdrag så att i dialog med kommunerna utvecklar sambanden mellan nationella och lokala utvärderingar och förtydligar hur den statistik- och informationsinsamling som utgör grunden för det nationella uppföljnings- och utvärderingssystemet också kan utnyttjas i kommunernas egna utvärderingar. Ett bättre samarbete mellan och kommunerna utifrån Skol- verkets tillsyn, utveckling, uppföljning och nationella utvärderingar är en förutsättning inte bara för att användningen av externa utbildnings- anordnare i den kommunala vuxenutbildningen förbättras utan även pedagogiken, den uppsökande verksamheten, de individuella studiepla- nerna och hela den kommunala vuxenutbildningen. 7.6Strategisk planering och organisation 7.6.1Samarbete inom och mellan kommuner pekade i sitt senaste delbetänkande (SOU 1998:51) på olika organ som skulle kunna fylla en viktig funktion när det gäller samordning av individernas behov av utbildning och tillgången till utbildning hos olika utbildningsanordnare – , Vuxenutbildningsråd och regionala kompetensråd. En viktig fråga i detta sammanhang var möjligheterna för folkbildningen att komma till sin rätt som utbildningsanordnare i . I kommunerna fortsätter samarbetet mellan olika kommuner, mellan olika kommunala organ liksom mellan dessa och arbetsförmedlingen att utvecklas och utökas. Detta verifieras såväl vid Kunskapslyftskom- mitténs besök som av fristående utvärderingar (, 1999). En dylik utveckling tar tid men det finns egentligen inga hinder för att framsteg ska kunna göras. Stöd kan dock behövas. Utvecklingen visar att andelen externa utbildningsanordnare ökar. Som framgår av avsnitt 4.5.2 uppgick denna andel till och hade ökat till . Den största ökningen svarar de privata utbildningsanordnarna för, medan folkhög- skolorna ligger på ungefär samma nivå vid de båda mätningarna. Studieförbunden har däremot ökat sin verksamhet med (från ). Eftersom dessa siffror anger andel av den hela kommunala vuxenutbildningen är andelen av större. Av resultaten från framgår att 99 folkhögskolor lämnat anbud på kurser inom Kunskaps- lyftets kommunala verksamhet. Av dessa hade 76 folkhögskolor – un- 222 Reflexioner och förslag gefär lika många procent – erhållit sådana uppdrag (, 1998b). Det måste anses som ett mycket gott resultat. Vid kommitténs besök på folkhögskolor har man påpekat att av stor vikt för dem och deras deltagande i är hur kommunerna ordnar sin vägledning och i vilken utsträckning folkhögskolorna själva kan medverka med information etc. Man har också oroat sig för att allt- för stora satsningar på inom folkhögskolan negativt kommer att påverka det typiska för folkhögskolan, exempelvis det lilla format där alla blir sedda och den specifika pedagogiken där gruppen spelar en betydelsefull roll. Ams ska i enlighet med regleringsbrevet (Arbetsmark- nadsdepartementet, 1998) ·senast redovisa en kartläggning av arbetsförmedlingsnämn- derna. ·senast redovisa utvecklingen av regionala kompetensråd. Ams ska ge länsarbetsnämnderna i uppdrag att tillsammans med be- rörda aktörer besluta om vilken av dessa som ska ha till uppgift att samla relevanta aktörer till regionala kompetensråd (prop. 1997/98:62). Av Ams redovisning avseende utveckling av de regionala kompetens- råden framgår att 19 län har organiserat sådana kompetensråd. Deras sammansättning varierar. Vanligtvis finns endast ett fåtal av länets kommuner representerade i dessa råd alternativt . Det är tveksamt om denna indirekta representativitet verkligen gör kommunerna reellt engagerade för det arbete som ska läggas ner i kompetensråden på tillväxt och kompetensutveckling. liksom Ams har i uppgift att medverka vid överläggningar om utarbetande av regionala tillväxtavtal. och Ams ska till regeringen redovisa vilka möjligheter respektive hinder man ser med de regionala tillväxtavtalen (Utbildnings- departementet, 1998b; , 1998). har i sin Utvecklingsplan (, 1998m) angett att man genom den fortsatta dialogen med kommunerna men också genom riktade seminarier till olika företrädare för vuxenutbildningen ska sprida exempel på olika sätt att organisera och skapa en fungerande infrastruktur. ser positivt på den utveckling av samarbete mellan kommuner, inom kommuner och mellan olika utbildnings- anordnare som förstärkts med . En- ligt kommitténs bedömning är det nu hög tid för kommunerna att också engagera sig i ett litet vidare perspektiv på utbildning och kompe- Reflexioner och förslag 223 De regionala tillväxtavtalen och kompetensråden, som håller på att ta form, borde vara intressanta för kommunerna som platt- form för utveckling av en mer heltäckande utbildningsplanering – inte bara i en näringslivsplanering. rekommenderar kommunerna att satsa på regionala kontakter vid sin uppläggning av utveck- lingsstrategier för kunskapslyft och livslångt lärande. samarbete med näringslivet går fortfarande trögt. vill understryka behovet av att nya och kanske annorlunda insatser görs för att utveckla samarbetet med näringslivet och därmed också med den lokala arbetsmarknaden. Det är kanske först i den konkreta planering av en specifik utbildning som samarbetet kan ta form. Det är också möjligt att branschvisa yrkesråd (programråd) kan ge ökad stimulans till olika former av samverkan. vill i detta sammanhang stryka under be- hovet av en anpassning av de individuella studieuppläggningarna till arbetsmarknadens efterfrågan på arbetskraft, vilken ökat under det se- naste året. Det vore önskvärt att anordnarna kunde stimuleras att upp- muntra deltagarna att acceptera erbjudet arbete och också erbjuda alter- upplägga av resterande studieomfång, exempelvis genom del- tidsstudier, studier på otraditionella tider och koncentrationsläsning under vissa perioder. Producerade gymnasiepoäng skulle då – oavsett tidsramar – kunna utgöra ersättningsgrund. Det finns en risk att den nuvarande upphandling av kurser/platser som endast ger ersättning i efterhand för producerade gymnasiepoäng inom angivna tidsramar ten- derar att minska anordnarnas intresse för att stimulera de studerande att ta emot erbjudanden om arbete (inlåsningseffekter). Utbudet vid kommunernas komvuxenheter har tidigare i stort känne- tecknats av att det utgjorts av kurser som också återfinns inom gymna- sieskolans naturvetenskapliga och samhällsvetenskapliga program. Därutöver har i relativt stor omfattning också förekommit datakurser av olika slag. Yrkesutbildning har främst förekommit inom omvårdnads- sektorns områden. Under första år har yrkesutbildningen ökat avsevärt i omfattning. Det vill synas som om det beror på dels de sökandes in- tresseval (efterfrågestyrning), dels olika externa anordnares möjlighet att 224 Reflexioner och förslag svara upp mot detta intresse. Även komvuxenheterna har i många fall utvidgat sitt utbud inom detta område. Tillgänglighet till gymnasiala studier av skilda slag har ökat i och med att antalet studieanordnare har ökat. Fler anordnare erbjuder ett breddat och utökat utbud inom den studerandes närområde. Detta torde främst gynna vuxna i mindre och medelstora kommuner. Metoderna i genomförandet av undervisningen har också utvecklats i den bemärkelsen att mångfalden har ökat. Till stor del beror också detta på att nya utbildningsanordnare med andra pedagogiska grepp har tillåtits agera på den kommunala vuxenutbild- ningens arena. I bästa fall betyder det att de studerande kan välja ut- bildningsanordnare med arbetssätt och arbetsformer som bäst passar dem. Det torde dock än så länge vara undantag att utbildningsanord- narna profilerar sig utifrån sin metodik och att de sökande tillmäter så- dana profiler någon större betydelse. En av grundtankar är att olika utbildningsanordnare ska utnyttjas i denna satsning. Så har också skett och det verkar tydligt att detta resulterat i ett breddat utbud, större tillgänglighet och en ökad pedagogisk mångfald. Profilering av utbud och metodik har varit tydlig. Önskvärt är att denna profilering och utökade tillgänglighet kan erbjudas även efter . Ett problem för externa utbildningsanordnare är att de – även om de har pedagogiskt utbildade lärare, följer intentionerna i läroplanen för de frivilliga skolformerna och kursplaner – inte får sätta betyg, som kan föras in i ett samlat betygsdokument eller ett slutbetyg från vuxenutbildning, om inte en rektor sanktionerar dessa betyg. För den kommunala rektorn innebär det också ett problem att tvingas utfärda betygsdokument, där betyg satts av lärare (motsvarande), om vilkas kompetens att sätta betyg enligt gällande fö- reskrifter han/hon kan ha svårt att hålla sig informerad. På grund- och gymnasieskolnivå medger skollag och förordningar såväl fristående grund- och gymnasieskolor som fristående grundsär- och gymnasiesärskolor. Några sådana medgivande finns inte för vux- enutbildningen. Där har under istället ett omfattande entrepenörskap utvecklats, vilket torde betyda att både behov av mång- fald och möjligheter att erbjuda sådan mångfald finns i många kommu- ner. finner det angeläget att den mångfald som uppvisats under första år kan bibehållas och om möjligt vidareutvecklas. Reflexioner och förslag 225 avser att ytterligare utreda frågan om fristående vuxenutbildningsenheter och återkomma med förslag i sitt slutbetänkande. 7.6.3Kursen Svenska för invandrare och andra invandrarfrågor Begreppet invandrare täcker en mycket heterogen grupp människor och situationen för en enskild invandrare behöver inte ha mycket gemensamt med genomsnittet för en större grupp. Med den vidaste statistiska definitionen har alla som är födda i ett annat land eller deras barn en invandrarbakgrund. Gruppen består då av cirka 1,6 miljoner människor, många utan att tänka på sig själva som invandrare i något avseende. Med en snäv definition är invandrare det- samma som utlandsfödda utländska medborgare. Då finns det omkring, 0,4 miljoner registrerade invandrare i SOU 1995:76). har i sitt föregående delbetänkande Vuxenutbildning och livslångt lärande – Situationen inför och under första år (SOU 1998:51) föreslagit att Svenska för in- vandrare ska upphöra som egen skolform och integreras i den kommu- nala vuxenutbildningen, vilket också skulle underlätta integreringen av invandrarna i vuxenutbildningen. Såväl remissinstanserna som delta- garna i de särskilda hearings vilka respektive anordnade i anledning av KLK:s förslag till- styrkte kommitténs förslag. utvärdering av Svenska för invandrare (sfi) visar att av dem som började sfi-undervisning /94 hade uppnått den s.k. sfi-nivån . Skillnaderna var stora mellan olika nationaliteter. Av dem som hade bosniska/kroatiska/serbiska som modersmål hade uppnått sfi-nivån . Sämst gick det för dem som hade vietnamesiska, och thailändska som modersmål. av dessa uppnådde nivån (, 1997c). Av dem som började studera sfi /95 hade uppnått sfi-nivån . Av dem som påbörjade sina studier i denna skolform 1996/97 hade godkänts – det vill säga (, 1998h). En viktig faktor när det gäller invandrarna och deras integrering i samhället och på arbetsmarknaden är deras språkkunskaper. 226 Reflexioner och förslag från den s.k. (se avsnitt 3.2), som undersökte läsfärdig- heten på respektive lands officiella språk, kunde man konstatera att skillnaderna mellan invandrare och infödda var särskilt stora i . För att få dessa förhållanden närmare belysta har tillsam- mans med satsat på två projekt som analyserar invandrarnas utbildningsbakgrund, läsfärdighet på svenska och situation på arbetsmarknaden. Preliminära resultat från en av dessa studier finns redan och ytterligare rapporter kommer att redovisas . De som inte uppnått sfi-nivån har av flera skäl svårt att få arbete. Arbetsgivarna vill undvika språkproblem på arbetsplatsen och arbets- förmedlingarna arbetar i första hand med olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att stötta denna grupp. Ams anser att det vore önskvärt med en förstärkning av svenskun- dervisningen som asylsökande. Dessutom bör anhöriginvandrare få mer av svenskundervisning och övriga integ- rationsinsatser för att inte halka efter. Ams hävdar att det är av yttersta vikt att kommunerna satsar mer på utomnordiska invandrare både inom arbetsmarknadspolitiken och inom den reguljära skolan. Vidare anser Ams att svenskundervisningen bör kombineras med individuellt anpassad arbetspraktik.