sou · GNB342d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Något behov av myndighetsföreskrifter på området kan inte anses föreligga. Utredningens förslag: Det införs bemyndiganden i luftfartslagen och luftfartsförordningen att utfärda föreskrifter avseende s.k. facilitation, dvs. regler som syftar till att underlätta för luftfarten. 242 Flygplatser och den övriga markorganisationen Inom luftfarten finns en rad verksamheter som syftar till att med regler och tillämpningar underlätta och verka för en smidig hantering av luft- fartyg, passagerare, besättningar och gods. Som ett samlingsbegrepp för sådana verksamheter brukar användas det engelska uttrycket facilitation. I ett internationellt sammanhang är det framför allt två dokument som är av betydelse när det gäller facilitation; bilaga 9 till Chicagokonventio- nen och ECAC:s Document 30, del I. Bilaga 9 till Chicagokonventionen, som är indelad i åtta kapitel, inne- håller regler som rör förhållanden av vitt skiftande slag. Således finns här regler om förhållanden vid ankomst och avgång avseende luftfartyg, personer och deras bagage samt fraktgods och andra varor (kap. 2, 3 och 4), förhållanden för trafik som passerar genom ett land (kap. 5), lättna- der och service på internationella flygplatser (kap. 6), landningar på and- ra ställen än internationella flygplatser (kap. 7), beslag, biståndsflyg- ningar, miljöföroreningar, hälsokontroll och handikapp (kap. 8). Ett flertal av reglerna i bilaga 9 är av bindande karaktär. ECAC:s Document 30, som inte är lika omfattande som bilaga 9 till Chicagokonventionen, är mer praktiskt inriktat. Det innehåller t.ex. reg- ler om användning av maskinläsbara pass, åtgärder kring icke godtagna personer och trafikal skyltning på flygplatser. Document 30 är inte bin- dande utan är att se som råd till en lämplig norm för ett gemensamt till- vägagångssätt i . När det gäller reglerna i bilaga 9 till Chicagokonventionen omfattar dessa i ett antal fall frågor som ligger utanför ansvars- område. Framför allt rör det frågor där ansvaret ligger hos Generaltull- styrelsen (tullkontroll), (invandrarfrågor och vise- ring) och (passkontroll). I vissa frågor ligger ansvaret även hos myndigheter såsom (ut- och införsel- kontroll) och (hälsokontroll). Med stöd av lagen (1979:588) om handikappanpassad kollektivtrafik har regeringen genom förordningen (1980:398) om handikappanpassad kollektivtrafik uppdragit åt att inom sitt område meddela föreskrifter avseende färdmedlens och terminalernas konstruktion, ut- rustning och drift. Vad avser ett flertal frågor rörande facilitation som ligger inom Luft- fartsverkets ansvarsområde saknas det dock erforderligt författningsstöd eller är författningsstödet oklart. Den nuvarande luft- fartslagstiftningen saknar således ett generellt bemyndigande att meddela föreskrifter för detta område. Enligt utredningens mening finns det behov av detta för att säkerställa att kan leva upp till internationella åtaganden som inte tas om hand av reglering utanför luftfartslagens ram. Som exempel kan nämnas föreskrifter om utbildning och kompetens hos Flygplatser och den övriga markorganisationen 243 personal som assisterar funktionshindrade passagerare och föreskrifter om skadat eller misskött bagage. Utredningen föreslår därför att det i luftfartslagen tas in ett uttryckligt bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter som rör facilitation. Som tidigare behandlats (se avsnitt 2.3.2) finns det ett EG-direktiv om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemen- skapen (rådets direktiv /67/EG av ). Arbetet med att införliva detta direktiv i svensk lagstiftning pågår in- om och kommer att redovisas i en promemoria . Mot denna bakgrund har utredningen inte funnit skäl att behandla direktivet i betänkandet. Skulle det visa sig att det behöver gö- ras ändringar i luftfartslagstiftningen för att genomföra direktivet bör det övervägas att behandla den aktuella promemorian och Lufträttsutred- ningens slutbetänkande i en och samma proposition. Utredningens förslag: För att säkerställa att det i landet kan föras en komplett och uppdaterad förteckning av fl yghinder införs en bestäm- melse i (1987:10) om att en byggherre minst arbetena påbörjas skall göra en anmälan (flygsäkerhetsanmälan ) till Försvarsmakten om arbetena avser upp- förande eller tillbyggnad av en byggnad eller annan anläggning vars sammanlagda höjd kommer att överstiga när arbete skall ut- föras inom sammanhållen bebyggelse eller när arbetena skall utföras inom annat område. Vid uppförande av anlä ggningar som utgör hinder för befintliga flygplatser och luftrum betalas kostnaderna för markering av den som uppför anlä ggningen. Av flygsäkerhetsskäl är det av mycket stor betydelse att det i närheten av flygplatser inte uppförs b yggnader eller andra anläggningar som kan utgöra hinder för luftfarten. Det är också viktigt av flygsäkerhetsskäl att de flyghinder som redan finns – oavsett om de finns i närheten av en flygplats eller inte – är kända och väl markerade. 244 Flygplatser och den övriga markorganisationen Bortsett från flygsäkerhetsaspekten finns det också ett stort samhäl- leligt intresse av att det inte byggs eller tillåts verksamheter som kan hindra eller påtagligt försvåra utnyttjandet av befintliga flygplatser. Det är av naturgeografiska skäl mycket svårt att hitta alternativa lokalise- ringar till de flygplatser som redan finns. Det är också svårt att sam- hällsekonomiskt motivera nya flygplatsbyggnationer som ersättning för befintliga flygplatser. Enligt 81 § byggnadslagen (1947:385) gällde i närheten av en statlig flygplats eller av annan än staten tillhörig flygplats för allmänt bruk för- bud mot nybyggnad, inrättande av virkes- eller annat var uupplag eller materialgård eller ljusanordning samt mot schaktning, fyllning och där- med jämförlig åtgärd, om därigenom flygplatsens användning för avsett ändamål försvårades eller avsevärt men annars åsamkades luftfarten. Enligt 17 kap. 16 § första stycket PBL har förbudet enligt 81 § bygg- nadslagen numera verkan som förordnande enligt 12 kap. 4 § PBL i frå- ga om beslut om bygglov, marklov och förhandsbesked. Det innebär bl.a. att – i de avseenden som anges i 12 kap. 1 § PBL – får möjlighet att efterhandspröva beslut om bygglov etc. inom de av för- budet berörda områdena. Enligt 12 kap. 1 § PBL kan ett beslut omprövas bl.a. om det kan be- faras att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses eller en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. har i en skrivelse av till samtliga länsstyrelser lämnat en sammanställning över flygplatser av riksintresse. Denna sammanställning innehåller sammanlagt 28 flygplatser, däribland samtliga de 19 flygplatser som drivs av . Föreligger något sådant förhållande som avses i 12 kap. 1 § PBL skall enligt 12 kap. 3 § PBL upphäva kommunens beslut i dess helhet. Om kommunen har medgett det, får beslutet upphävas i viss del. PBL trädde i kraft . Detta innebär att förbudet enligt 81 § byggnadslagen inte har verkan som förordnande enligt 12 kap. 4 § PBL beträffande de flygplatser som byggts efter . För en flygplats som har byggts efter kan emellertid länsstyrel- sen eller regeringen enligt 12 kap. 4 § första stycket PBL, om det finns särskilda skäl, förordna att 12 kap. 1–3 §§ PBL skall tillämpas på beslut att lämna lov eller förhandsbesked. När ett förordnande enligt 12 kap. 4 § PBL har utfärdats eller anses ha utfärdats åligger det enligt 8 kap. 28 § att sända alla beslut om lov och förhandsbesked som omfattas av förord- nandet till för granskning. Flygplatser och den övriga markorganisationen 245 I vissa fall har getts rätt att klaga på ett beslut som rör en civil flygplats. Enligt 8 kap. 9 § tredje stycket PBL får en kom- mun i områdesbestämmelser besluta att marklov krävs för schaktning, fyllning, trädfällning eller skogsplanering inom områden som ligger i närheten av befintliga eller planerade statliga flygplatser eller andra flygplatser för allmänt bruk. Enligt 13 kap. 7 § PBL får överklaga ett beslut som berör en civil flygplats, om fråga är om lov eller förhandsbesked inom sådana skydds- eller säkerhetsområden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket PBL. I sammanhanget kan även nämnas att det enligt 9 kap. 1 § förord- ningen (1957:601) om elektriska starkströmsanlä ggningar är förbjudet att dra en luftledning för starkström på mindre avstånd än från en flygplats. För luftfarten är det inte enbart av betydelse att det inte uppförs byggnader eller andra anläggningar som stör luftfarten. Det kan också vara av betydelse att det inte sätts upp andra anordningar som kan störa luftfarten. Enligt 8 kap. 7 § PBL får en kommun i områdesbestämmelser besluta att bygglov krävs för att sätta upp eller väsentligt ändra ljusanordningar inom områden som ligger i närheten av statliga flygplatser eller andra flygplatser för allmänt bruk. Vidare finns det i 6 kap. 11 § LL en bestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beträffande märken, be- lysning och andra anordningar får meddela föreskrifter som syftar till att förebygga fara för trafiksäkerheten. Föreskrifterna får dock inte innebära något avsevärt men för markägarna eller dem som har särskild rätt till marken. Med stöd av detta bemyndigande har det i 70–73 §§ LF före- skrivits bestämmelser om markering av hinder m.m. Enligt 71 § LF får om det utgör en fara för trafiksä- kerheten att en byggnad uppförs eller att en mast eller liknande sätts upp, besluta om sådan markering som inte innebär något avsevärt men för markägarna eller dem som har särskild rätt till marken. Som framhållits ovan är det av flygsäkerhetsskäl viktigt att befintliga flyghinder är kända och väl markerade. inträffade en olycka när ett flygplan ko lliderade med en av flera tunna antennlinor utgående från toppen av en telemast. Flygplanet blev manöverodugligt och slog i marken. Båda ombordvarande omkom. Enligt haverirapporten (rapport 1995:45) orsakades olyckan av att besättningen inte kunde se de för dem okända och svårupptäckta 246 Flygplatser och den övriga markorganisationen En bidragande orsak till olyckan var att information om mastens speciella utformning saknades i publikationerna för luftfarten. I haverirapporten rekommenderade Luftfarts- verket att vidta åtgärder så att flyghinder, som har ett från det normala avvikande utförande vilket i sig kan utgöra en risk för flygsäkerheten, markeras speciellt i kartunderlag och publikationer, samt verka för att formella krav ställs på berörda myndigheter att alltid informera Luft- fartsverket i samband med uppförande av anlä ggningar som kan utgöra hinder för luftfarten. Det finns ingen skyldighet i lag att rapportera till eller någon annan myndighet när en byggnad uppförs eller en mast eller liknande sätts upp som kan utgöra en fara för flygsä- kerheten. Det finns en bestämmelse i BCL F 4.1 mom 4.1.1 som före- skriver följande. Före uppförande av hinder med en höjd av eller högre över underliggande markyta, skall den som har driftansvaret för hindret till för prövning anmäla hindrets läge samt dess höjd uttryckt i meter över underliggande markyta. Denna be- stämmelse synes dock ha en alltför undanskymd plats för att det skall finnas någon kännedom om den. Härutöver är det tveksamt vilket rätts- ligt stöd bestämmelsen har och i vilken utsträckning den är bindande. Den mest kompletta och uppdaterade förteckningen över fl yghinder i landet är en databas () för vilken den militära flyginspektionen ansvarar. Databasen används som underlag vid tryckning av flygkartor, inflygningskartor och landningskartor samt för presentation på skärm i flygplan och helikoptrar. Delar av databasen levereras regelbundet till , som inte har någon egen uppföljning av fl yghinder. För att säkerställa kvaliteten hos databasen påbörjades en inmätning av samtliga (förutom i tätort) i landet. Genom att det inte finns någon skyldighet att rapportera in nya flyghinder till den militära flygin- spektionen finns det ingen mekanism som säkerställer att nya flyghinder förs in databasen och att databasen alltid är uppdaterad. Från flygsäkerhetssynpunkt får det anses vara mycket angeläget att det i landet finns en komplett och alltid uppdaterad förteckning över flyghinder. Det mest ändamålsenliga i detta avseende är enligt utredning- ens mening att Försvarsmakten, som har den mest kompletta förteck- ningen över flyghinder, löpande får information om nya flyghinder. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det införs en bestäm- melse i PBL om att en byggherre minst arbetena på- börjas skall göra en anmälan (flygsäkerhetsanmälan) till Försvarsmakten om arbetena avser uppförande eller t illbyggnad av en byggnad eller an- nan anläggning vars sammanlagda höjd kommer att överstiga när arbete skall utföras inom sammanhållen bebyggelse eller Flygplatser och den övriga markorganisationen 247 när arbetena skall utföras inom annat område. Med sammanhållen be- byggelse avses i detta sammanhang tätorter och tätorters randområden. När det gäller kostnaderna för markering av flyghinder skall dessa utgå av allmänna medel (se 72 § LF). Detta gäller dock inte om någon annan har åtagit sig att bekosta markeringen eller dess under- håll och drift eller att bidra till dess kostnader. Enligt utredningens mening är det inte rimligt att det allmänna skall bekosta en markering när en ny byggnad uppförs eller en ny mast eller liknande sätts upp som kan utgöra en fara för trafiksäkerheten. Denna kostnad bör i stället bäras av den som uppför hindret. Utredningen före- slår därför att det införs en bestämmelse om att vid uppförande av an- läggningar, som utgör hinder för befintliga flygplatser och luftrum, be- talas kostnaderna för markering av den som uppför anlä ggningen. 10 Luftfartsskyddet på flygplatser Enligt 6 kap. 1 § LL skall flygplatser och andra anläggningar för luft- farten uppfylla säkerhetens krav. Som har behandlats har be- greppet säkerhet i luftfartssammanhang oftast en mycket vid betydelse (se kapitel 3). Det syftar dels på den teknisk-operativa flygsäkerheten (safety), dels på den säkerhet som kan hotas av olagliga handlingar (security). För att klargöra i vilken betydelse begreppet säkerhet används har utredningen föreslagit att begreppet flygsäkerhet används när det rör sig om den teknisk-operativa flygsäkerheten och att begreppet luftfarts- skydd används när det rör den säkerhet som kan hotas av olagliga hand- lingar. Enligt utredningens terminologi skall en flygplats således uppfylla såväl flygsäkerhetens som luftfartsskyddets krav. Genom en bestämmelse i 14 kap. 3 § LL bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att i de avseenden som behandlas i luftfartslagen meddela ytterligare föreskrifter som gäller skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller trafik. Regeringen har genom före- skrift i bl.a. 92 § LF delegerat uppgiften till . Myndighe- ten meddelar med stöd av dessa regler föreskrifter om såväl teknisk- operativ flygsäkerhet (flygsäkerhet) som de delar av säkerhet mot olagli- ga handlingar (luftfartsskyddet) som hör under luftfartslagstiftningen, t.ex. att en flygplats indelas i områden med olika säkerhetsnivå. Före- skrifterna om luftfartsskyddet återfinns i BCL-SEC. Föreskrifterna är riktade till flygplatser, flygföretag samt andra företag som betjänar luft- farten, t.ex. speditörer. Föreskrifterna för flygplatshållare gäller oavsett om flygplatsen drivs av staten eller av annan och är bindande för alla flygplatshållare. Av 14 kap. 3 § LL framgår att föreskrifterna endast gäller förhållanden som behandlas i luftfartslagen. En viktig del av luftfartsskyddet på flygplatser regleras inte genom luftfartslagstiftningen utan genom lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats. Enligt dess 1 § får till förekommande av brott som utgör allvarlig fara för säkerheten vid luftfart särskild kontroll på flygplats äga 250 Luftfartsskyddet på flygplatser Det behöver inte finnas någon konkret misstanke om brott för att kontroll skall få ske. Enligt 3 § skall vid kontrollen vapen eller annat föremål som kan användas vid sådana brott som nämns i första paragra- fen eftersökas. Vid kontroll får flygpassagerare eller annan som uppe- håller sig inom flygplatsens område kroppsvisiteras. Vidare får väskor och andra slutna förvaringsställen inom flygplatsens område undersökas. Den som inte frivilligt går med på att kontroll sker får avvisas från flyg- platsen. Lagen infördes framför allt på grund av den ökande risken för flygplanskapningar. Möjligheten att förhindra sådana brott, eller försök därtill, efter det att kaparen kommit ombord på flygplanet är mycket li- ten. Redan på förberedelsestadiet innebär flygplanskapning en stor risk för att brottet fullbordas, om inte åtgärder kan vidtas för att förhindra detta. För att effektivt kunna bemöta risken för flygplanskapning är det därför nödvändigt att flygpassagerare och deras bagage kan bli föremål för den här typen av kontroll. Den särskilda kontrollen minskar också risken för att flygplan utsätts för sabotage, t.ex. genom att sprängmedel förs ombord. Förordnande om särskild kontroll meddelas enligt 2 § av Rikspolis- styrelsen efter samråd med . Förordnandet gäller åt gången. Det kan begränsas till att gälla för en viss flygplats eller för viss flygtrafik. Om det behövs särskilda föreskrifter för kontrollen, skall dessa anges i förordnandet. Till en början förordnade om särskild kontroll på tre flygplatser (, och Bulltofta). Emellertid fick kon- trollerna på grund av den oroande internationella utvecklingen i fråga om kapnings- och sabotagebrott snabbt en omfattning som inte var förut- sedd. omfattade förordnandena landets samtliga flygplat- ser med reguljär in- och utrikestrafik och chartertrafik med passagerare (25 flygplatser). Den särskilda kontrollen kom i allt större utsträckning att ta polisens resurser i anspråk. Denna belastning blev ännu mer märkbar eftersom kontrollen måste utföras av polisutbildad personal. utfördes kontrollen av poliser från berörda po- lisdistrikts ordningsavdelning under ledning av ett befäl. Kontroll av en kvinnlig flygpassagerare utfördes alltid av en kvinnlig polisman. Om någon sådan inte fanns på plats kunde kroppsvisitation av kvinnor inte ske. infördes den ändringen att särskild kontroll får, under led- ning av polis, utföras av en annan person. Denne skall förordnas av po- lisstyrelsen (numera polismyndigheten). I samband med ändringen an- förde departementschefen följande (prop. 1974:105 s. 7). Den särskilda kontrollen är polisiärt sett av rutinbetonad och enkel natur. Hittillsvarande erfarenheter visar att en del av uppgifterna väl skulle kunna Luftfartsskyddet på flygplatser 251 utföras av personer utan polisutbildning. Det kan därför hävdas att nuvarande ordning innebär en misshushållning med tillgängliga polisresurser genom att kontrollen generellt måste handhas av polisutbildad personal. Mot den angiv- na bakgrunden delar jag uppfattning att kontrollverksam- heten i viss omfattning bör kunna anförtros åt annan personal än polismän. Detta innebär självfallet inte något avsteg från uppfattningen att särskild kontroll på flygplats principiellt är en uppgift för vilken polisen bör ansvara. Kontrollen syftar ju till att förebygga brottslighet av mycket allvarligt slag och innebär användande av vissa tvångsmedel. Att lägga ansvaret för säkerhets- kontrollen på vederbörande flygbolag, vilket lär förekomma på vissa håll ut- omlands, anser jag inte vara förenligt med svenskt synsätt. Departementschefen anförde vidare att det som förutsättning för att kontrollen skall få utföras av annan än polisutbildad personal måste gälla att kontrollen står under ledning av en polisman. Detta motiverades med att kontrollen visserligen typiskt sett är av rutinbetonad och enkel art men att den utförs mot bakgrund av risken för allvarliga våldsbrott. Det bör därför finnas polis på platsen som kan ingripa vid eventuella incidenter (s. 8). Den särskilda kontrollen kom därefter i stor utsträckning att utföras av personer som var anställda av berörda polismyndigheter och hade förordnande av polisstyrelsen; s.k. flygplatskontrollanter. Flygets expansion och en successiv höjning av beredskapen mot olagliga handlingar ledde till att den särskilda kontrollen fick en allt stör- re omfattning. Enligt bilaga 17 till Chicagokonventionen skall samtliga passagerare som reser i utrikestrafik och deras handbagage kontrolleras. I fråga om inrikestrafiken finns det inga internationella bestämmelser eller rekommendationer som rör kontrollnivån. När det gäller resor inom EU skall det enligt rådets förordning EEG/3925/91 av (se avsnitt 2.3.2) som huvudre- gel inte företas några kontroller eller formaliteter för handbagage och incheckat bagage som tillhör personer som reser med flyg inom gemen- skapen. Förordningen hindrar dock inte att det utförs säkerhetskontroller av bagage eller kontroller i samband med förbud eller restriktioner som medlemsstaterna fastställer. För att kunna befordra flygpassagerare mellan och flygplats i bedriver SAS en förbindelse med flygbåtar över . För det ändamålet har SAS uppfört en särskild terminal i . Eftersom trafiken går till och från transitområdet på flygplats måste särskild kontroll av passagerare och bagage ske redan vid terminalen i . Genom lagen (1984:283) med vissa bestämmel- ser för flygpassagerarterminal i får särskild kontroll äga rum på terminalen till förekommande av brott som utgör allvarlig fara för säkerheten vid luftfart. 252 Luftfartsskyddet på flygplatser kontroll gäller lagen ( 1970:926) om särskild kontroll på flygplats i till- lämpliga delar. Det nu gällande av utfärdade förordnandet om sär- skild kontroll omfattar 42 flygplatser samt SAS flygpassagerarterminal i . Enligt förordnandet skall samtliga flygpassagerare som reser med reguljär utrikestrafik och med chartertrafik till utlandet kontrolleras. Detsamma gäller för flygpassagerarnas handbagage och för allt bagage som checkats in utanför flygplatsen. Av det på flygplatsen incheckade bagaget och av transferbagage till utlandet skall kon- trolleras. skall allt incheckat bagage kontrolleras. I fråga om reguljär inrikestrafik och inrikes chartertrafik gäller att kontrollen skall ske stickprovsvis men att den alltid skall omfatta av flygpassagerarna och handbagaget. 10.2Verksamhets- och kostnadsansvaret för den särskilda kontrollen på flygplats Av föregående avsnitt framgår att den särskilda kontrollen inledningsvis utfördes av polisutbildad personal. Kostnaderna belastade i sin helhet anslaget för polisväsendet. Den genomförda förändringen, som innebar att kontrollen kan utföras av annan än polisman, medförde i sig ingen ändring på den punkten. Den personal som utförde kontrollen var anställd av polismyndigheten på de orter där flygplatserna är belägna. Reformen kom därför inte att innebära något annat än att polismyndig- heterna kunde utföra uppgiften med huvudsaklig insats av mindre kvali- ficerad personal . Polisväsendet hade fortfarande hela verk- samhets- och kostnadsansvaret för den särskilda kontrollen. Denna fick en utökad omfattning. Bland annat dessa förhållanden föranledde följan- de uttalande budgetproposition (prop. 1988/89:100 bil. 15 s. 137). Den ständigt tilltagande internationella flygtrafiken har ökat behovet av flyg- platskontroll. Polisens resurser för denna kontroll är hårt ansträngda. Det finns emellertid inte nu utrymme att i någon nämnvärd mån tillföra poli- sen ökade resurser på detta område. Som jag ser saken måste resursfrågorna ges en mera långsiktig lösning. I detta hänseende vill jag efter samråd med chefen för anföra följande. Behovet av resur- ser för flygplatskontrollen är främst avhängigt av flygtrafikens expansion. Dimensioneringen av flygplatskontrollen styrs dessutom av internationella åtaganden.