sou · GNB378 · 2000-01-01 00:00:00 — I detta kapitel diskuteras hur budgeten för det högre kostnadsalternativet ser ut respektive år , samt utredningens förslag avseende det lägre kostnadsalternativet mot- svarande . Både vad gäller det högre och det lägre kostnadsalternativet är utred- ningens principiella ståndpunkt att budgeten under den senare delen av programperioden så långt som möjligt bör vara flexibel mellan olika del- program, så att korrigeringar kan göras om bedömningen av t.ex. för- väntad anslutning behöver revideras. 20.2Det högre kostnadsalternativet: I tablån på nästa sida visas utredningens förslag till fördelning av bud- geten för kostnadsalternativet på under re- spektive år av programperioden. Restaurering slåtter/bete Utredningens förslag innebär att budgeten för åtgärderna inom del- program 1 blir oförändrad jämfört med motsvarande åtgärder inom det nuvarande miljöprogrammet. När det gäller delprogram 2 föreslås en omfattning på . Budgeten beräknas dock bli högre, eftersom de jordbrukare som har femårsbeslut om miljöersättning för flerårig vallodling successivt kommer att gå över till den nya grund- ersättningen för miljövänlig vallodling. Delprogram 3 kommer successivt att öka i omfattning under pro- gramperioden, beroende på att den ekologiska jordbruksproduktionen antas fördubblas . Budgeten för kompetensutveckling föreslås vara . Nivån på är en viss ökning jämfört med vad som utnyttjas för UID-verksamheten. Under rubriken övriga åtgärder föreslås en ersättning för restaure- ring av betesmarker och slåtterängar enligt artikel 33 i LBU- förordningen på . Dessutom föreslås att medel avsätts under programperiodens fyra första år för investeringsstöd enligt artiklarna 4–7 och/eller artikel 33 i LBU-förordningen. I budgeten har också tagits hänsyn till utfasning av gällande ersätt- ningsformer. Eftersom miljöprogrammet omfattar femåriga åtaganden kommer de som har anslutits till t.ex. miljöersättningen för resurshus- hållande jordbruk att erhålla ersättning t.o.m. . 20.3Det lägre kostnadsalternativet: I följande tablå sammanfattas utredningens budgetförslag när det gäller det lägre kostnadsalternativet på . Värdefulla natur- och kulturmiljöer Natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet Kompetensutveckling (UID) 1 800 milj. kr Detta budgetförslag gäller för slutet av programperioden, dvs. Eftersom femårsbesluten från det nuvarande miljöprogrammet kommer att fasas ut successivt, beroende på vilket år jordbrukarna an- slöts till programmet, kommer utfasningen av gällande ersättningsformer att ta i anspråk en mycket stor andel av budgeten under den nya programperioden. I det följande kommenteras de prioriteringar som gjorts och de effek- ter det lägre kostnadsalternativet skulle få för uppfyllandet av miljömå- len. 20.3.2Kommentarer rörande delprogram 1 Utredningen har valt att prioritera delprogram 1 så till vida att samtliga åtgärder lämnas oförändrade jämfört med huvudalternativet, utom er- sättningen till värdefulla natur- och kulturmiljöer som minskats till . Minskningen genomförs genom sänkta ersättnings- nivåer. Odlingslandskapets biologiska och kulturhistoriska värden är beroende av fortsatt kontinuerlig hävd och skötsel för att bevaras. En neddragning av budgeten på detta område innebär att värden som är omöjliga eller mycket kostnadskrävande att återskapa skulle förloras. Eftersom delprogram 1 omfattar produktion av kollektiva nyttigheter är det dessutom samhällsekonomiskt motiverat att köpa denna typ av mil- jötjänster från jordbruket. 20.3.3Kommentarer rörande delprogram 2 I utredningens förslag har ersättningen för miljövänlig vallodling mins- kats till . Denna nivå motsvarar budgeten för den del av vallersättningen som i det nuvarande miljöprogrammet finns inom ersättningen för bevarande av ett öppet odlingslandskap. Detta alternativ innebär således att ersättning för vallodling endast utgår inom stödområ- dena 1–5, och syftet med ersättningen skulle huvudsakligen vara regio- nalpolitiskt. Eftersom miljöersättningen för öppet odlingslandskap inom det nuvarande miljöprogrammet utgör en del av stödet till jordbruket till norra , som i sin tur är en kompensation för att det gamla Norr- landsstödet upphörde i samband med EU-medlem-skapet, anser utred- ningen att det inte är realistiskt att göra några besparingar inom denna del av stödet. Denna prioritering innebär att ersättningen till miljövänlig vallodling ger ett väsentligt lägre bidrag till uppfyllandet av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning än om ersättningen även hade utgått i slättbygderna, där problemen med kväveläckage är störst. 20.3.4Kommentarer rörande delprogram 3 Utredningens förslag innebär att delprogram 3 endast innehåller tre åt- gärder: ersättning till ekologisk produktion, minskat kväveläckage samt våtmarker och småvatten. Jämfört med utredningens huvudalternativ försvinner de två ersättningsformerna anläggning av skyddszoner samt miljövänlig odling av bruna bönor på . Ersättningen till ekologisk produktion minskas med detta förslag kraftigt jämfört med huvudalternativet på . Med en budget på skulle ersättningen få karaktären av ett omläggningsstöd, som t.ex. skulle kunna utgå som en jordbrukare lägger om sin produktion från konventionell till ekologisk. Uppfyllandet av miljömålen för ekologisk odling skulle därmed vara be- roende av den fortsatta utvecklingen av marknaden för ekologiska pro- dukter samt av den generella jordbrukspolitiken. Inom delprogram 3 har utredningen i stället valt att prioritera de åt- gärder som mer specifikt syftar till att uppnå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Enligt RRV är anläggning av våtmarker den åtgärd inom miljöprogrammet som är mest kostnadseffektiv för att reducera kväveut- släpp sett ur ett statsfinansiellt perspektiv. samma omfattning på ersättningen till våtmarker och småvatten som i huvudalternativet, . När det gäller ersättningen för minskat kväveläckage föreslår utredningen samma geografiska omfatt- ning som i huvudalternativet (, , , , Hal- lands och ), men en något minskad informations- och utbildningssatsning i åtgärden vilket gör att totalkostnaden blir jämfört med i huvudalternati- vet. kan man dock diskutera om inte åtgärder som syftar till att minska kväveläckaget bör betalas av jordbrukarna själva, i enlighet med principen att förorenaren betalar. Nuvarande miljöprogram är, med undantag för kulturmiljöstödet, öppet för nyansökningar varje enskilt år. Flerårsåtagandena påbörjas och löper därför kontinuerligt, men förfaller för majoriteten av beslut flertalet beslut fattades. Sådana ansamlingar av förfallna beslut kan identifieras , 2001 och 2002. Miljöersättning till våt- marksanläggning intar en särställning med en stödperiod . UID- verksamheten utgörs av årliga insatser varför inga särskilda övergångs- åtgärder behövs. Den nuvarande programperioden för jordbrukets miljöprogram av- slutas i och med utgången av . I enlighet med LBU-förordningen kommer ett samlat förslag till landsbygdsprogram att träda i kraft med början . Regeringen har ekonomiska vår- proposition (prop. 1998/99:100) åtagit sig att återkomma till om närmare innehåll i och omfattning av ett kommande landsbygdspro- gram, vari miljöåtgärderna fortsättningsvis kommer att integreras. Inom pågår ett sådant programplane- ringsarbete. Tidsplanen för behandlingen av de förslag som presenteras i detta betänkande medger att dessa kan börja tillämpas först . Det innebär sannolikt att det befintliga miljöprogrammet kan be- höva tillämpas övergångsvist , helt eller delvis. Över- gångsåtgärderna kommer därmed att hanteras som en integrerad och ob- ligatorisk del av det kommande landsbygdsprogrammet från första bör- jan. Förändringarna i landsbygdsprogrammet , till följd av införandet av nya miljöåtgärder, kommer antingen hanteras som en tidig revidering eller utveckling av det första landsbygdsprogrammet. Enligt kommittédirektiven skall MPU, i den mån förändringar av programmet föreslås inför nästa programperiod, eftersträva sådana övergångslösningar som underlättar för både den enskilde lantbrukaren och de myndigheter som administrerar stöden. Som ett led i arbetet med att underlätta övergången till ett nytt miljöpro- gram har regeringen av fått godkänt för möjligheten att erbjuda en ettårig förlängning av de femårsbeslut som upphör att gälla . De miljöåtgärder som berörs är bevarande av öppet od- lingslandskap, ekologisk odling, utrotningshotade husdjursraser och miljövänlig odling av bruna bönor på . Kommissionens beslut syftar till att täcka perioden fram till det att ett nytt program inleds. På så sätt kommer berörda lantbrukare att erbjudas oförändrade åtaganden omfattande en sexårsperiod. Eftersom ersättningsperioden avslutas måste intresserade lantbrukare senast detta datum ha fått ett nytt beslut om förlängning av åtagandet. måste administrativa förberedelser vidtas såsom framtagande av infor- mation och ansökningsblanketter. Beslut om förlängning bör knytas till företagets hela ersättningsberättigade areal av relevanta miljöåtgärder för största möjliga genomslag. För beslut om miljöersättning fattade –1999 kommer dessa att under normala omständigheter fortsätta att gälla för en femårsperiod (undantaget anläggning av våtmarker), som längst t.o.m . I de fall ersättningsperioderna inte automatiskt förfaller vid tid- punkten för landsbygdsprogrammets införande, bör därför starka incita- ment skapas för en övergång till det nya programmet mot att gamla åta- ganden avslutas . Nuvarande regler ger sådana möjligheter bara under förutsättning att miljöåtagandena blir mer långtgående. Formerna för detta är ännu oklara eftersom förslag till över- gångsbestämmelser ännu saknas. Sannolikt kommer åtminstone ett förti- da avslut till förmån för ett nytt beslut även kunna accepteras om ett ändrat åtagande från lantbrukaren leder till en förbättrad mil- jönytta. I programgenerationsskiftet bör därtill stor vikt läggas vid att uppnå administrativa fördelar. Flera av de förslag till nya åtgärder som lämnas i detta betänkande kommer sammantaget att vara mer attraktiva för lantbrukarna än nuvarande ersättningsformer. För den kategori lant- brukare som ännu inte har anslutit sig till miljöprogrammet, bör detta leda till att de som har för avsikt att söka olika former av miljöersättning kan tänkas vänta tills de nya miljöåtgärderna har trätt i kraft inom ramen 2001. Antalet miljöåtgärder som skall hållas öppna 2000 bör vidare begränsas. Kulturmiljöstödet är redan stängt . Från strikt administrativ aspekt skulle det vara en fördel om mil- jöprogrammet stängdes helt och hållet för nya sökanden . Admi- nistrationen av beslut relaterade till det nuvarande miljöprogrammet skulle därmed kunna reduceras betydligt som administrativa resurser kunde koncentreras till förberedelserna av införandet av lands- bygdsprogrammets hela bredd av miljöåtgärder. Att helt stänga pro- grammet av dessa skäl bedömer utredningen dock inte vara möjligt. Av olika skäl kan det vara rimligt att erbjuda möjlighet till nyansökningar för arealer eller företag till vissa miljöåtgärder detta enskilda år. Då även dessa löper är det angeläget, av ovannämnda skäl, att minimera denna skara för att undvika masshantering. I syfte att minska beslutsvolymerna bör dock de lantbrukare som fick möjlighet att förlänga sina beslut med ett sjätte år undantas från möjlig- heten att ansöka om miljöersättning på nytt , oavsett vilka miljöåtgärder som eventuellt kommer att hållas öppna. Eftersom de miljöåtgärder som väljer att hålla öppna för ny- teckning måste grundas på den nya landsbygdsförordningen, gäller att dessa åtgärder också måste genomgå det programmerings- och prövningsförfarande som bestämts av EU. Kommissionen skall ha god- känt miljöåtgärderna före genomförandet. 21.2Motiv för utredningens förslag En viktig utgångspunkt vid införandet av ett nytt miljöprogram bör vara att infasningen från det befintliga miljöprogrammet så långt möjligt un- derlättas. Detta åstadkommes bäst genom att antalet beslut i parallella ersättningsystem inskränks till ett minimum och att tiden för överlappan- de program görs så kort som möjligt. För att ytterligare reducera mängden överlappande beslut i parallella ersättningssystem bör det övervägas att begränsa antalet miljöåtgärder som är öppna för nya sökanden . Som en del i förslag till landsbygdsprogram bör därför möjligheten ingå att lyfta över begrän- sade delar av det befintliga miljöprogrammet för att gälla övergångsvist . När det gäller bedömningen av vilka miljöåtgärder som lämpligen bör hållas öppna respektive stängda 2000, är utfallet t.o.m. ett viktigt underlag för att bedöma måluppfyllelsen av olika åt- gärder. Bedömningen av vilka miljöåtgärder som kan komma i fråga bör grunda sig på: ·dels vilka miljöåtgärder som är försvarbara efter utvärdering men där måluppfyllelsen är dålig. skall det vara sannolikt att må- luppfyllelsen kan förbättras avsevärt och därmed miljöeffekten. Den- na kategori bör dessutom ha en direkt fortsättning i det kommande programmet. Hit hör också sent införda åtgärder där underlag saknas för att föreslå förändringar, ·dels vilka åtgärder som kan anses vara utdömda av olika skäl och där det är en klar fördel att avvakta införandet av utredningens för- slag till nya åtgärder. Denna kategori har alltså ingen fortsättning i det kommande programmet. Hit hör komplicerade och svåradminist- rerade stöd som kräver stora administrativa resurser, ·dels vilka stöd som är mättade därför att målet om antal stödmotta- gare eller arealer i huvudsak är uppnått och där följaktligen en god miljöeffekt också har uppnåtts. Större delen av arealerna i denna ka- tegori är redan inne i miljöprogrammet . I de fall de flesta lantbrukare och merparten av berörda arealer redan är anslutna till miljöprogrammet, bedömer utredningen att det inte finns tillräckliga skäl att hålla det öppet för nyteckning såvida inte administ- rationen kan begränsas till ett minimum. Eventuella små tillkommande arealer har ju också relativt liten betydelse för budgeten. Miljöåtgärder som har varit behäftade med stor felfrekvens, t.ex. bevarande av biolo- gisk mångfald i betesmarker, tjänar stort på att vänta på införandet av utredningens förslag till nya och förbättrade åtgärder. Det bedöms som angeläget att dessa arealer kommer in rätt. 21.2.1Jordbruksverkets rapport om femårsbeslut och övergångsåtgärder har på uppdrag av MPU närmare studerat lämplig ut- formning av femårsbeslut och övergångsåtgärder. När det gäller över- gångsbestämmelser poängterar verket att det är av stor vikt att utform- ningen av dessa görs så att övergången till ett nytt miljöprogram kan ske så smidigt som möjligt. Målsättningen bör vara att så många lantbrukare som möjligt övergår till liknande åtganden inom det nya miljöprogram- met . har också i ett relativt tidigt skede studerat hur , och avser att lösa övergångs- problemen. förordar att det nya miljöprogrammet innehåller be- stämmelser om att den lantbrukare som ansöker om miljöersättning är skyldig att avbryta alla åtaganden inom det tidigare programmet. Detta innebär ett förtida avbrott av femårsåtagandena. Den överlappande tiden mellan de båda miljöprogrammen bör minimeras. I annat fall skapas en kraftigt ökad administration med parallell masshantering av information, ansökningshandlingar och beslut. ADB-systemen skulle bli mycket svåra att bygga upp och administrera. Verket bedömer också att länsstyrelser- nas verksamhet blir mycket svårhanterlig. För att förenkla administra- tionen bedömer verket att det kan bli nödvändigt att begränsa antalet ersättningsformer öppna för nyanslutning , i första hand för åtgärder som inte får någon motsvarighet i det nya miljöprogrammet. 21.2.2EG:s regelverk när det gäller övergångsåtgärder Utöver det utkast till tillämpningsföreskrifter till LBU-förordningen som kommissionen har presenterat, planeras en särskild förordning om över- gångsbestämmelser. Enligt de kontakter med kommissionen som utred- ningen haft, kan ett beslut om en sådan förordning väntas först . Förslag till närmare innehåll är inte känt. Införandet av ett nytt miljöprogram bör så långt möjligt underlättas. Detta kan göras genom att tillämpa kommissionens beslut om möjlighet till förlängning av beslut om miljöersättning så att detta får maximalt genomslag. Vidare bör incitament tillskapas för att så många lantbrukare som möjligt kan avsluta sina åtaganden enligt det nuvarande miljöprogrammet , till förmån för det nya programmet. För att ytterligare minska nackdelarna med parallella ersättningssystem bör vis- sa miljöåtgärder inte vara öppna för nyanslutning . Miljöstödsförordningen bör därför kompletteras med bestämmelser om vilka miljöersättningar som det skall vara möjligt att nyansluta sig till eller om befintliga beslut får kompletteras med tillkommande skiften . Regelverket behöver också kompletteras med bestämmel- ser för de lantbrukare som väljer att inte anta erbjudandet om ett års förlängning av miljöersättningsbeslut. Möjligheten till förlängning av de åtaganden som ingicks till att omfatta totalt , medför bättre möjligheter att synkronisera över- gången till ett nytt program med miljöåtgärder på ett bättre sätt. Detta förutsatt att flertalet berörda lantbrukare antar erbjudandet. Enligt Jord- bruksverket berörs ca 26 000 lantbrukare av möjligheten att förlänga ingångna beslut om miljöersättning, motvarande som mest 35 000 beslut. beslut löper kalenderårsvis och åtagandena löper därför ut . Senast detta datum måste intresserade lantbrukare ha fått nya beslut om förlängning för det påföljande året fattade av länssty- bör lantbrukaren ha fått nödvändig informa- tion för att ta ställning till erbjudandet, samt ansökningsblanketter. Om antalet ersättningsformer som hålls öppna 2000 begränsas, minskar detta den tid under vilken överlappning mellan det nuvarande och det nya miljöprogrammet kan förekomma. Fem- årsåtaganden som ingås löper ut , att jämföra med om nyanslutning inte medges. De minskade administrativa kostna- derna, i termer av att underhålla ADB-system, tillhan- dahålla blanketter, genomföra kontroller m.m., bedöms som betydande. Administrativa resurser sparas i större utsträckning ju mer komplicerade miljöåtgärder som hålls stängda för nyanslutning. (red.) Biologisk mångfald i : en landstudie. , O. 1998. Våtmarker för kväverening – en samhällsekonomiskt lönsam investering. Fakta Jordbruk nr 19 1998. lantbruksuni- versitet, . Hur uppfattar lantbrukarna dagens miljöstöd? Pre- sentation på seminariet Diskussion kring utredningen om EU:s miljö- stöd till jordbruket. Motiv för offentliga åtaganden. Agenda 2000 – några konsekvenser för svenskt jordbruk. & Forshed, N. EL/SNF 1998. Idéskiss till ett nytt miljöstöd för resurseffektivt jordbruk. Ekologiska lantbrukarna och , . Götmark, F., , B. Biologisk mång- fald i kulturlandskapet – Kunskapsöversikt om effekter av skötsel på biotoper, främst ängs- och hagmarker. , Rapport 4835. , L., Lännevall, T., , B. & Uhlin, H-E. Lantbruks- företagets anpassning till ändrade spannmålspriser – vallarealen. Små- skriftserien nr 13. lantbruksuniver- sitet, . Rapport från kommissionen till rådet och Europaparla- mentet om tillämpningen av rådets förordning (EEG) nr 2078/92 om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven. KOM(97) 620 slutlig. Utvärdering av livsmedelspoliti- kens miljöeffekter. , och Riksantikva- rieämbetet. LRF/SCB. Miljöredovisning för svenskt lantbruk. LRF/SCB. Miljöredovisning för svenskt lantbruk. Utvärdering av miljöstödet för värdefulla natur- och kulturmiljöer i . Söderman- lands län. Utvärdering av miljöstöden. Stencil, 36 sidor. Lantbruksenheternas administration av stödet till jordbru- ket. Jordbrukets miljöstöd – minskning av kväveläckage och bevarande av biologisk mångfald. Jordbruksstatistisk årsbok 1998. Aktionsplan för bevarande och hållbart nyttjande av den bi- ologiska mångfalden inom odlingslandskapet och rennäringen. Utvärdering och översyn av det svenska miljöprogrammet för jordbruket. Miljöstöd för slåtterängar, betesmarker och värdefulla na- tur- och kulturmiljöer. Kommentarer till 2 kap. 1–17§§ och 25–36 §§ förordningen (SJVFS 1995:133) om miljöstöd. Intern arbetsgrupp inför ett nytt femårigt miljöprogram – mnytt. Utvecklingen inom jordbruket 1997 – svenskt jordbruk i diagram och tabeller. Lägesrapport från projektet miljöeffekter. Miljöstöd för bevarande av värdefulla natur- och kultur- miljöer i renskötselområdet. Konsekvenser av EU:s reform av jordbrukspolitiken. Underlag till landsbygdsprogram för perioden –2006. Aktionsplan för biologisk mångfald. Natur- vårdsverkets förlag, . Ängs- och hagmarker i – resultatet av den lands- omfattande inventeringen. Kväve från land till hav. Källor till kväveutsläpp. 1998. deFacto 1998. EU:s jordbrukspolitik, miljön och regional utveckling. Rapport till av EU:s gemensamma jord- brukspolitik (KomiCAP). Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket. Betänkande från utredningen om myndighetsorganisation på jordbrukets område mot bakgrund av det svenska EU-medlemskapet. Ett nytt svenskt miljöprogram för jordbruket för Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att lämna för- slag till fortsatt inriktning för och innehåll i ett svenskt miljöprogram för jordbruket enligt rådets förordning (EEG) nr 2078/92 om produktionsmetoder inom jordbru- ket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskra- ven. Uppgiften avser ett program för perioden –2005 med två kostnadsalternativ. Det ena alternativet skall avse en bibehållen kostnadsram på totalt och det andra alternativet skall motsvara . I samband med EU-medlemskapet kunde ett omfattande miljöprogram för jordbruket införas i . Introduk- tionen av programmet föregicks av en utredning, som lämnade förslag till utformningen i betänkandet Förstärkta miljöinsatser i jordbruket (SOU 1994:82). Utredningen tog bl.a. sin utgångspunkt i de svenska miljömå- len för jordbruket, specifika svenska behov på miljöområ- det, existerande miljöåtgärder och vad regeringen anfört i propositionen En strategi för biologisk mångfald (prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU9, rskr. 1993/94:87). Det första svenska miljöprogrammet godkändes av och har verkat i full omfatt- ning . I enlighet med beslut be- står programmet i huvudsak av tre olika delprogram. De innehåller åtgärder för bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden i odlingslandskapet samt ett öppet och varierat odlingslandskap i skogsbygderna och i norra , åtgärder för att minska jordbrukets miljöbelast- ning och åtgärder för att stimulera ekologisk produktion (prop. 1994/95:75, bet. 1994/95:JoU7, rskr. 1994/95:126). Det gällande miljöprogrammet, särskilt åtgärderna för att bevara det öppna odlingslandskapet i norra , är även en del i den regionalpolitiska satsning för norra rige som förhandlats fram med . Miljöprogrammet har utökats med ett kompletterande delprogram med åtgärder för att främja flerårig vallodling (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:JoU1, rskr. 1996/97:113, 114). har vidare beslutat om en utbyggnad av miljöprogrammet så att hela den kostnadsram på totalt som tilldelats vid medlemskapsförhandlingarna utnyttjas (prop. 1994/95:75, bet. 1994/95:JoU1, rskr. 1994/95:126). Det utbyggda programmet tillgodoser bl.a. önskemål om ett program för resurshushållan- de konventionellt jordbruk (bet. 1994/95:JoU7, rskr. 1994/95:126). Miljöprogrammet innebär mer omfattande satsningar på jordbrukets miljöarbete än vad som varit möj- ligt. Vissa introduktionsproblem har inte kunnat undvikas, särskilt med tanke på att programmet ändrats och utökats . Det har varit svårt att förutse intresset för vissa miljöåtgärder, men anslutningen har som helhet varit god. i landet omfattas av programmet. Regelverket för miljöprogrammet är relativt omfattan- de och det har av många upplevts som komplicerat. Möjligheterna till stora förändringar under pågående pro- gramperiod har varit begränsade.