sou · GNB3141 · 2000-01-01 00:00:00 — (U1995:09) ska enligt sina direktiv (Dir. 1995:67, Dir. 1996:71 och Dir. 1997:104) och regeringsbeslut (U1999/3858/V) avge sitt slutbetänkande . Kommitténs huvuduppgift är att komma med förslag till hur vuxen- utbildningssystemet i långsiktigt ska utvecklas för att bli en ef- fektiv och integrerad del i det livslånga lärandet. Kommittén har rege- ringens uppdrag att innan slutbetänkandet avlämnas rapportera om utvecklingen på vuxenutbildningsområdet, att samordna utvärde- ringarna av det femåriga "" och att ansvara för att fristående nationella utvärderingar av denna satsning kommer till stånd. För att få ett bredare, internationellt perspektiv på de svenska refor- merna inom vuxenutbildning och livslångt lärande har inbjudit tre framstående forskare och experter att studera utvecklingen i och komma med synpunkter om starka och svaga sidor i det svenska systemet för vuxenlärande: , professor vid , , ; , gästprofessor vid vid samt , professor vid Laererhojskole och chef för for Voksenuddannelse. Experternas uppdrag har varit att mot bakgrund av skriftligt material samt besök hos nationella och lokala myndigheter, organisationer och parter skaffa sig en uppfattning om utvecklingstendenser när det gäller svensk vuxenutbildning. Expertgruppen har mot denna bakgrund och med utgångspunkt i sina erfarenheter av den internationella debatten om livslångt lärande och vuxenpedagogisk förnyelse tagit ställning till framgångar och brister i vuxenutbildningen i och övergripande frågor om strategival när det gäller framtidens vuxenutbildningspolitik. Den internationella expertgruppen överlämnade sin rapport till . Ansvariga för projektet på sekretariat har varit , och . Syftet med att publicera denna rapport är flerfaldigt. För det första ger rapporten ett viktigt bidrag till den nationella debatten om formerna för den framtida vuxenutbildningen. För det andra får ett intressant underlag för fortsatta diskussioner inom kom- mittén inför kommande ställningstaganden då det gäller reformeringen av vuxenutbildningen. För det tredje hoppas kommittén att genom att rapporten sprids ska även andra aktörer på vuxenutbildningsområdet få bättre förutsättningar för att såväl lokalt som regionalt utveckla vuxen- utbildningen. För ordningens skull bör påpekas att genom att publicera rapporten inte tar något ansvar för dess innehåll eller de slutsatser som de internationella experterna drar. Livslångt ............................lärande i den internationella debatten 1.5Kortfattat om internationellt perspektiv på Svensk vuxenutbildningspolitik: Från återkommande Inrättandet av vuxenutbildning ....................... 2.3Från kompetensinriktad utbildning till Finansiell kris och tilltagande gränsdragningsproblem ...... Vuxenutbildningen försvinner som policyområde ............. Personalutbildning och arbetskraftens kvalificering.......... Ställningstagande: Framgångar och brister .................. Ansvar och samverkan .................................................... Inriktning, dimensionering, målgrupper ........................... Kvalitetssäkring och utvärdering ..................................... Forskning och utvecklingsarbete...................................... Perspektiv på vuxenpedagogiken ..................................... Kompetensbehov och utbildningsutbud............................ Undervisningens upplä ggning och genomförande ............. Från utbildning till lärande .............................................. Validering: reell visavi formell kompetens ....................... Lärande på arbetsplatsen................................................. Sammanfattning och strategival................................................... Principer för strategival hämtade i Olösta frågor inom svensk vuxenutbildningspolitik .......... Vad vi har lärt oss av .............................. Obesvarade frågor och strategival ................................... inbjöd en expertgrupp bestående av tre forskare med internationell kännedom om vuxenpedagogiska förhållanden att inkomma med synpunkter på starka och svaga sidor i det svenska systemet för utbildning och lärande för vuxna. Avsikten var att på detta sätt få ett bredare och internationellt perspektiv på de svenska vuxenutbildningsformerna. Expertgruppens uppgift var att mot bakgrund av föreliggande skrift- ligt material och besök och diskussioner på nationell och lokal nivå hos myndigheter, organisationer och parter skaffa sig en överblick över och de generella utvecklingstendenserna i svensk vuxenutbildning. Som en bakgrund till vår diskussion om en framtida vuxenutbild- ningspolitik redogörs inledningsvis kortfattat för hur livslångt lärande behandlas i den internationella debatten och vidare görs ett försök att med utgångspunkt vuxenutbildningsreform sätta in de dags- aktuella frågorna i ett historiskt perspektiv. Därefter presenterar vi våra övergripande intryck beträffande framgångar och brister . Frå- gan om vuxenpedagogisk förnyelse ägnas särskild uppmärksamhet i ka- pitel fyra. Avslutningsvis redovisas expertgruppens överväganden och rekommendationer beträffande strategival inför den framtida vuxen- utbildningspolitiken. 1Livslångt lärande i den internationella debatten I detta kapitel ges en allmän inledning till rapporten. Den innehåller för det första en översikt över de tendenser som har gjort livslångt lärande till ett prioriterat policyområde i , liksom inom i stort. För det andra kommer syn på en samlad politik för livslångt lärande att beskrivas kortfattat. Denna syn avspeglas delvis i de politiska mål, förväntningar och ambitioner som tycks ligga bakom initiativ till , som beskrivs i det tredje avsnittet. Slutligen presenteras ett antal jämförelser vad gäller vuxenutbildningens volym. Dessa visar att , då Persson-planen för att halvera den öppna arbetslösheten lanserades, egentligen redan låg ganska väl till internationellt vad gäller deltagande i vuxen- utbildning. Slutsatser ges i det avslutande avsnittet. Globaliseringen är inte någon ny eller ens nystartad process, men has- tigheten och omfattningen av integrationsprocessen är ny. Det rör sig inte enbart om gränsöverskridande rörelser av investerat kapital och varor utan i ökande grad också om tjänster, konsumtionsmarknader, information och människor med de idéer och den kunskap de har. Utvecklingen drivs framåt av i huvudsak fyra faktorer: åldrande befolkningar, avreglering av marknader, sammanslagning av finans- marknader, och spridning av informations- och kommunikationstekno- logi. Tillsammans har dessa faktorer ändrat sociala och ekonomiska förutsättningar i olika länder och gett ett nytt värde åt mänskligt och so- cialt kapital. Varken politiker eller administratörer har möjlighet att an- vända den räcka av instrument som de brukade lita på för att reglera nationalekonomin och dämpa ogynnsamma effekter av kapitalströmmar i den gamla industriella välfärdsstaten. Eftersom spelrummet för inter- 10 Livslångt lärande i den internationella debatten vention i den makroekonomiska sfären har blivit mer begränsat, försöker beslutsfattare i större utsträckning än tidigare använda sig av de nya möjligheter som teknologiska innovationer och mänskligt kapital medför. Bästa sättet att bemöta utmaningarna är att stärka arbetsmarknadens, företagens och individernas kapacitet att anpassa sig till förändringar, förbättra produktiviteten och dra nytta av tekniska innovationer. Men flexibiliteten och kapaciteten att anpassa sig beror först och främst på kunskaper och färdigheter hos arbetskraften. Den gradvisa ökningen av formell utbildningsnivå som skett i sedan ändrar inte det faktum, att en betydande mängd svenskar har brister i viktiga färdigheter som läsning och skrivning (, 1997a). Medan de välutbildade delar på det välstånd som kunskapsekonomin genererar, kommer många andra, främst korttidsutbildade och invandrare, att förbli bundna vid avsomnande industrier och arbetsplatser som erbjuder dålig lön, osäkerhet, få förmåner och få tillfällen till kompetensutveckling. Vuxenutbildning, personalutbildning och kompetensutveckling på arbetsplatser är därför ekonomiskt, fördelningspolitiskt och socialt betydelsefulla komponenter i den strategi för kunskapslyft och livslångt lärande som valt för att möta det framtida kunskapssamhället. 1.3Grundtankarna i för livslångt lärande Livslångt lärande för alla har blivit ett allt viktigare inslag i långsiktiga politik. Denna idé förstås bäst som en process av individuellt lärande och utveckling under ett helt liv, från vaggan till graven – från lärande i tidig barndom till lärande under pensionsåldern. Det är ett allomfattande begrepp som hänvisar inte bara till utbildning i formella miljöer, såsom skolor, universitet och vuxenutbildningsinstitutioner, utan också till det livsvida lärandet i informella miljöer, både hemma och på arbetet (, 1996). Det bör nämnas att begreppet livslångt lärande har haft föregångare i likartade idéer . Ett exempel är återkommande utbildning, ett begrepp som utvecklades i och formaliserades av . Återkommande utbildning hade sina rötter i humankapitalteorin och idéer om rullande reformer och social ingenjörskonst. Tanken var att sprida utbildningstillfällen över en livstid, blandade med arbete och fritid, och som ett alternativ till en förlängning av formell utbildning under den första delen av livet. Återkommande utbildning lanserades som en långsiktig strategi, och målet var livslångt lärande (se kapitel 2). Livslångt lärande i den internationella debatten 11 Mot bakgrund av detta möttes utbildningsministrarna från de då 27 i nästan , , för att diskutera karaktären på en framtida policystrategi för livs- långt lärande. I och med att de kom överens om att stegvis göra ett livslångt lärande till en verklighet för alla, satte ministrarna upp en komplex och ambitiös agenda för nästa årtionde. Utmaningen går mycket längre än att ge en andra eller en tredje chans för vuxna. Den omfattar samhällelig och individuell utveckling av alla slag, och pers- pektivet är systemtänkande. Det finns i huvudsak fyra samverkande grundtankar i poli- cystrategi för livslångt lärande: Att stärka förutsättningarna för livslångt lärande, genom förbätt- rad tillgång till förskola, en vital, individorienterad grundskola, en gymnasieskola för alla, och genom ett bredare utbud av andra former av utbildning och arrangemang för icke-formellt lärande; Främja sambandet mellan lärande och arbete, genom att etablera nya vägar och broar som underlättar flexibla övergångar mellan utbildning, personalutbildning och kompetensförsörjning i arbetslivet, och genom att skapa och förbättra instrument för validering av kunskap och kompetens – var dessa än är för- värvade; Att skapa incitament för enskilda, arbetsgivare och anordnare att investera mer i livslångt lärande och att producera förädlings- värde genom förbättrad kvalitet och effektivitet; Att tänka över roller och ansvarsfördelning hos alla parter, sär- skilt arbetsgivare och olika regeringsdepartement och myndighe- ter, som har inflytande över utbudet av och efterfrågan på till- fällen för lärande. Även arbetsmarknadsministrar möttes i , , för att bland annat diskutera hur deras ansvar i en strategi för livslångt lärande skulle definieras. De kom överens (vad gäller att nå de centrala målen) om att arbetsmarknadspolitiken borde anpassas på flera sätt: Omfattningen av arbetsmarknadspolitiken skulle breddas för att möta behovet från fler målgr upper än arbetslösa, exempelvis korttidsutbildade och anställda i riskzonen; Vad gäller implementering av en sådan bredare arbetsmarknads- politik, borde arbetsmarknadsverken fokusera på sina kärnkom- petenser; Ett långsiktigt perspektiv skulle tillämpas för att säkerställa till- gången på ständigt återkommande tillfällen för kvalificerat lä- rande; och 12 Livslångt lärande i den internationella debatten Nya vägar skulle skapas för att säkra att lärande, när och var det än äger rum, kan bli värderat och erkänt på ett sätt som sätter individerna i stånd att föra samman lärande och arbete till en enhet. En brett baserad strategi för livslång lärande har således antagits av både utbildningsministrar och arbetsmarknadsministrar, även om de sista tillade att inte överbetona kompetensutveckling som lösningen på arbetsmarknadens alla problem, antingen det är frågan om låga löner, arbetslöshet eller påtvingad overksamhet (, 1997b, pp. 25–26). Ett antal förslag och rekommendationer om implementering av livs- långt lärande har således blivit åtkomliga från OECD-källor . Listan nedan summerar de mest framträdande gemensamma fakto- rerna: Nytt systemtänkande: mer tonvikt på individen, mindre på institutioner. Från utbud till efterfrågan och från social till individuell efter- frågan. Motivationens viktiga roll: alla kan och alla skall Målstyrning och resultatstyrning. Fortsatt tillhandahållande av mångfald och marknadsorientering. Partnerskap och tonvikt på individuellt ansvar. Slut på den offentliga sektorns monopol på utbildning. Ökat val och individuella utbildningsplaner och utbildnings- kontrakt. Validering och erkännande av kunskaper och färdigheter. Nya roller för lärare: lagarbete och läraren som . Ny arkitektur: bygg fler integrerade kunskapscentra. Tonvikt på modern kommunikationsteknologi. Slutligen betonar kommunikationspolitikens viktiga roll. Tillgång till och användning av möjligheter för livslångt lärande är till viss grad beroende av tillgång till informations- och kommunikationsteknologi. För ett effektivt användande av denna krävs bra förkunskaper och färdigheter. Om det finns en ojämlik tillgång till sådana teknologier i ekonomisk, social eller kulturell bemärkelse, blir livslångt lärande inte för alla utan exklusivt. Det samma gäller om människor saknar de nödvändigaste förkunskaperna. Livslångt lärande tillsammans med teknologin kommer då att fördjupa de redan existerande skillnaderna mellan olika sociala gruppers livsutsikter, arbetstillfällen och inkomster. Följaktligen förutsätter en politik för livslångt lärande att en parallell strategi antas för att bredda tillträde till informationsteknologins Livslångt lärande i den internationella debatten 13 infrastruktur (Tuijnman, 1999). Att främja livslångt lärande för alla kommer därför att kräva ett ingripande inte bara på utbildningsmarkna- den utan också inom områden för teknologi, information och kommuni- kation. De idéer om livslångt lärande som gett uttryck för har också be- rörts i den svenska debatten. fördes en dis- kussion om behovet av ett stort kunskapslyft för att radikalt höja utbild- ningsnivån hos den svenska vuxna befolkningen (se och , 1988). Den då rådande högkonjunkturen tog emellertid död på denna debatt. var läget dock ett annat. Landet stod inför en snabbt ökande arbetslöshet, en relativt svag ekonomi och ringa utsikter till snabb produktivitetstillväxt. I ett land som länge beundrats för sitt engagemang för aktiv arbetsmarknadspolitik i en strävan att uppnå full sysselsättning med bibehållen låg inflation, fanns det stark press på regeringen att minska arbetslösheten och öka produktiviteten. Lösningen blev delvis Persson- planen. I denna föreslogs 1995 ett femårigt nationellt vuxenutbildnings- initiativ, med som en spjutspets i en bredare strategi för att halvera den öppna arbetslösheten (SOU 1996:27). Planen krävde en expanderande tillgång på platser i vuxenutbildning, både vad gällde grundskole- och gymnasiestudier, för att förverkliga ett nationellt kunskapslyft på bred bas. kom att tjäna ett flertal mål, som i olika avseenden speglar delar av som beskrevs ovan. För utbildningspolitikens del blev de övergripande målen att förbättra den nationella infrastrukturen för ett flexibelt och effektivt lärande, genom att: Införa nya marknadsvillkor i vuxenutbildningssektorn; in individuella behov och önskemål; Förstärka vuxenutbildningens lokala och regionala förankring; Bredda behörigheten för studier på högskolor och universitet; Uppmuntra forskning och förnyelse inom vuxenutbildning; Gynna utveckling och tillämpning av nya pedagogiska metoder; Stödja nytänkande i frågor kring studiefinansiering. Det står klart, att även en förbättrad samordning mellan de olika depar- tementsområdena, och då främst utbildning och arbetsmarknad, bör be- traktas som en del av planen: 14 Livslångt lärande i den internationella debatten Arbetsmarknadspolitik: Minska bördan på arbetsmarknadspoliti- ken genom att frigöra den från uppgifter som ligger närmast på den allmänna vuxenutbildningens område och uppmuntra olika program att fokusera på åtgärder nära knutna till arbete och flaskhalsar på arbetsmarknaden. Ekonomisk politik: Påverka produktivitetsutveckling och ekono- misk tillväxt genom att förbättra tillgången på kunskap och öka flexibilitet och rörlighet. Industri- och regionalpolitik: Förbättra villkoren för små och medelstora företag och egenföretagare genom att i viss mån styra kompetensutveckling mot de behov som finns på lokala arbets- marknader. Social- och fördelningspolitik: Minska kunskapsklyftorna i sam- hället och sålunda påverka förutsättningarna för ökad jämlikhet. Man kan konstatera, att ovannämnda mål och ambitioner för Kunskaps- lyftet har en oerhört stor räckvidd. Omfattningen gör att en övergripande utvärdering i det närmaste blir en omöjlighet. Detta torde vara en del av förklaringen till den innovativa och mångfacetterade satsning på utvärdering som kom att påbörja under arbe- tets gång (se Sohlman, 1999). 1.5Kortfattat om internationellt perspektiv på svensk vuxenutbildning Initiativet till kan sägas innebära två förskjutningar i policytänkande i . Den första kan beskrivas som ett steg från aktiv arbetsmarknadspolitik till aktiv utbildningspolitik . Den andra utvecklingen är en önskad förskjutning av tyngdpunkten från utbildning till lärande (se även kapitel 4). I perspektivet en strategi för livslångt lärande är dessa två föränd- ringar i policysynen inte helt problemfria, eftersom den nya utbild- ningspolitiken i i viss mening kom att innebära en ytterligare förstärkning av orienteringen mot anordnare, institutioner och utbildning, och inte mot lärande som sådant. Tabell 1 och 2 (se bilaga till rapporten) visar det totala antalet del- tagare i vuxenutbildning för hela befolkningen och för arbetskraften i en rad länder. Siffrorna är från perioden –1996 och är hämtade ur resultaten från undersökning, International Adult Literacy Survey. Resultaten visar på stora skillnader länderna emellan. Observe- ras bör, att , med en deltagarandel på av befolk- Livslångt lärande i den internationella debatten 15 ningen, jämfört med medelvärdet på , låg klart i topp . Generellt är deltagarsiffrorna för arbetskraften (medeltal för de studerade länderna) något högre än resultaten för hela befolkningen. Skillnaden mellan de två siffrorna är dock relativt små. Undantagen är , och , där större skillnader observerades. Konstateras kan således att vid tillkomsten av redan låg mycket väl till internationellt vad gäller befolkningens deltagande i vuxenutbildning av formell karaktär. Motsvarande jämför- bara data om befolkningens deltagande i olika former av icke-formellt och självstyrt lärande utanför utbildningsinstitutioner finns tyvärr inte tillgängliga. Ambitionen att rekrytera flera hundra tusen korttidsutbildade och långtidsarbetslösa till de olika Kunskapslyftsprogrammen skall ses mot bakgrund av de dåtida redan höga deltagarfrekvenserna. Det var inte givet att skulle få ett så pass entusi- astiskt bemötande från allmänheten som det faktiskt fick. Tabell 3 (se bilaga) presenterar data om deltagandet i formell vuxenutbildning mot bakgrund av initial utbildningsnivå för en rad län- der eller språkgrupper. Resultaten visar att deltagandet bland de kort- tidsutbildade redan var jämförelsevis högt i (närmare 25 pro- cent) . De närmast jämförbara siffrorna är för och för . Resultaten är ännu sämre i andra länder. För del bör vidare noteras det rela- tivt höga deltagandet i åldersgr uppen 45–. Följaktligen var meritlista när det gäller att dra till sig de korttidsutbildade bättre än vad som uppnåtts i de jämförda länderna. Detta är ytterligare ett faktum som bör beaktas med hänsyn till målgrupper, eftersom det generellt har visat sig vara svårare att aktivt rekrytera bland korttidsutbildade än bland grupper med längre utbildning. Detta kapitel har kort beskrivit både bakgrunden till och de viktigaste delarna i den breda och långsiktiga strategi för livslångt lärande som formulerats av . För sammanhangets skull har dessutom de olika målen för och inriktningen av det svenska granskats. Man kan därav dra följande slutsatser: Det svenska policytänkandet som antas ligga bakom Kunskaps- lyftet är i linje med de grundprinciper som finns beskrivna i filo- sofin om livslångt lärande. Det är också i linje med 16 Livslångt lärande i den internationella debatten SOU 1999:141 rekommendationer vad gäller principerna för långsiktig utbild- ningsplanering. Målen för är flera och mångfacetterade. De ställer stora krav på den utvärderingsplan som har godkänt. Internationellt sett hade vid tillkomst (a) en redan hög nivå av deltagande i formell vuxenutbildning, (b) en jämförelsevis hög andel av korttidsutbildade och arbetslösa bland deltagarna och (c) en relativt hög kompetensnivå vad gäller baskunskaper i läsning och matematik. 2Svensk vuxenutbildningspolitik: Från återkommande utbildning till Enligt tilläggsdirektiven (Dir. 1996:71) skall , utifrån sin utvärdering av den femåriga särskilda vuxenutbildningssats- ningen, presentera ett förslag om den framtida vuxenutbildningen. Som framgår av de ursprungliga direktiven (Dir. 1995:67) har kommittén till uppgift att ange mål för ett nationellt kunskapslyft för vuxna. Därvidlag skall kommittén inte bara bedöma om de allmänna målen för den sam- hällsstödda vuxenutbildningen behöver revideras utan också ta ställning till hur dessa mål skall kompletteras för att omfatta alla former av vuxenutbildning. Vidare skall kommittén, med beaktande av ansvaret för utbildningens finansiering, ta ställning till vilket ansvar som skall vila på den offentligt finansierade utbildningen och på arbetslivet för olika typer av utbildningsinsatser samt vilket ansvar individen bör ta för sin egen kompetensutveckling. I anslutning till frågan om gränsdragning mellan olika utbildningsformer och anordnare pekar föredragande statsråd på att arbetsfördelning och samverkan är viktiga inslag, om samhällets re- surser skall kunna användas effektivt. Samspelet mellan arbetsmark- nadsutbildning och övrig vuxenutbildning och skolan står i förgrunden liksom vuxnas möjligheter att få utbildning på gymnasial nivå. Kommittén har också att överväga åtgärder för att stimulera den pedagogiska utvecklingen inom den samhällsstödda vuxenutbildningen: Om kommittén konstaterar att det finns hinder i föreskrifter eller styrsystem för en pedagogisk utveckling, skall kommittén lämna förslag på lämpliga förändringar (SOU 1999:39, s. 453). Vi menar att diskussionen om den framtida vuxenutbildningen och förslag rörande målsättning, gränsdragning och pedagogisk utveckling bör grundas i en analys av hur vuxenutbildningens struktur utvecklats då de stora reformerna inleddes. Framför allt är det väsentligt att noga beakta vilka övervägande som låg till grund för de 18 Svensk vuxenutbildningspolitik: Från återkommande lösningar som valts och konsekvenserna härav för den framtida reform- strategin. Inte minst kan det vara av värde att ge akt på de frågor som ej fått någon tillfredsställande lösning. I detta kapitel vill vi främst disku- tera gränsdragningsfrågorna inom den samhällsstyrda vuxenutbildningen och dess relation till ungdomsskolan samt vidare frågan om relationen mellan den samhällsstyrda vuxenutbildningen och personalutbildningen. Pedagogisk förnyelse behandlas i kapitel 4. vuxenutbildningsreform (Prop.