sou · GNB345 · 2000-01-01 00:00:00 — Ä rendet skall efter huvudförhandling överlämnas till regeringen () med domstolens eget yttrande. Yttrandet skall avse samtliga de omständigheter som har betydelse för tillåtlighetsfrågan. Det kan antas att domstolen i sitt yttrande anger åtminstone i huvuddrag på vilka villkor den miljöfarliga verksamheten – och i förekommande fall vattenverksamheten – bör kunna bedrivas. Det kan förutsättas att sökanden med sin ansökan enligt har sökt tillstånd enligt kärntekniklagen. En sådan ansökan inges till som efter remissbehandling överlämnar ärendet med eget yttrande till rege- ringen för avgörande. Till grund för yttrandet ligger ingående granskningsrapporter i säkerhets- och strålskyddsfrågorna av Kärnkraftinspektionen och . Enligt ett motivuttalande (prop. 1997/98:90 s. 271) är avsikten att prövningen av tillståndsärendet enligt kärntekniklagen skall samordnas med prövningen av ärendet om tillåtlighet enligt miljö- balken. Detta antas ske på så sätt att både miljödomstolen och den berörda kommunen ges tillgång till expertmyndigheternas gransk- ningsrapporter när de behandlar ärendet om tillåtlighet. Som redan framgått har kommunens ställningstagande en avgörande betydelse i sådana ärenden med hänsyn till den kommunala vetorätten. Också regeringens beredning och beslut om tillåtlighet enligt och tillstånd enligt kärntekniklagen avses ske samordnat. Efter regeringens beslut lämnas ärendet åter till miljödomstolen för prövning av tillstånd enligt . Prövningen omfattar då alla störningar och alla utsläpp från anläggningen. Om den dom som meddelas innebär att tillstånd lämnas skall i domen anges bl.a. de villkor som behövs. Miljödomstolens domar får överklagas hos . Sista instans är . En nyhet i är att miljöorganisationer ges samma rätt som sakägare att överklaga miljödomar. Denna talerätt är dock begränsad till organisationer som har varit verksamma och som har minst 2 000 medlemmar. Som framgått skall och kärntekniklagen gälla parallellt. Vid tillämpningen av kärntekniklagen skall allmänna hänsynsregler följas. I viss utsträckning skall också förfarandet vid prövning enligt kärntekniklagen baseras på regler. Bland annat skall en miljökonsekvens- beskrivning i kärntekniklagsärendet upprättas och hanteras enligt reglerna i 6 kap. . En sådan miljökonsekvensbeskrivning antas behandla kärnsäkerhets- och strålskyddsaspekter på ett mer utförligt sätt än beskrivningar enligt andra bestämmelser. Eftersom – till skillnad från den tidigare miljö- skyddslagen – omfattar effekter av joniserande strålning kan villkor om sådan strålning komma att ställas upp både i miljödom och i beslut enligt kärntekniklagen eller strålskyddslagen. Det är oklart hur dessa villkor skall samordnas. Det finns också vissa frågetecken kring säkerhets- och strålskyddsmyndigheternas roll vid prövningen enligt av frågor om tillstånd till kärntekniska anläggningar. Det kan alltså behövas vissa klarlägganden genom föreskrifter av regeringen eller genom rättstillämpningen. Sammanfattningsvis anges i figur 1 (s. 27) i starkt förenklad form de olika leden i prövningen av en ansökan om tillstånd till en kärnteknisk anläggning enligt och kärntekniklagen. Skillnaden mot det tidigare förfarandet är framför allt att miljödomstolen bereder ärendet inför regeringens tillåtlighets- och lokaliseringsprövning enligt 17 kap. . Vid den tidigare prövningen enligt 4 kap. naturresurslagen bereddes ärendet inom . Miljödomstolen prövar också i ett sammanhang frågor om tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. och vattenverksamhet enligt 11 kap. . prövades dessa frågor var för sig av respektive vattendomstol. Prövningsförfarandet för en kärnteknisk anläggning Ansökan med MKB inges till Ansökan med MKB inges till SKI miljödomstolen (efter utökat (efter utökat samråd). Kungörelse, tillfälle att yttra sig om Kungörelse, tillfälle att yttra sig om Miljödomstolen tar ställning till SKI tar ställning till MKB. SKI inhämtar yttranden från SSI sakkunniga, inhämtar yttranden etc. Syn, huvudförhandling. SKI/SSI utarbetar gransknings- SKI överlämnar ärendet till till regeringen med eget yttrande regeringen med eget yttrande. (17 kap. ). Regeringen beslutar om tillåtlighet Regeringen beslutar om tillstånd (förutsatt kommunens tillstyrkan) enligt kärntekniklagen och uppdrar och återlämnar ärendet till åt SKI att ställa upp ev. ytterligare miljödomstolen för prövning av villkor för tillståndet. tillstånd enligt 9 (och ev. 11) kap. Ny/återupptagen huvudförhandling. Ö verväganden inom SKI. SKI beslutar om ytterligare villkor 5Regeringens riktlinjer för arbetet med slutförvaring De lagregler som har referats i avsnitt 4 ger den rättsliga ramen för verksamheten med slutförvaring av använt kärnbränsle. Ansvaret för att frågor om teknisk utformning och platsval blir lösta ligger på innehavarna av kärnkraftsreaktorer, som i denna fråga företräds av sitt samägda bolag . När det gäller inriktningen av arbetet har staten ett starkt inflytande genom reglerna i kärntekniklagen om forsknings- och utvecklingsprogram som skall inges . Dessa s.k. FUD- program (Forskning-Utveckling-Demonstration) granskas och utvärderas av , som efter att ha inhämtat synpunkter från bl.a. lämnar över programmen till regeringen med ett eget yttrande. Sedan även KASAM yttrat sig (se avsnitt 6.4) tar regeringen ställning till om programmen uppfyller kärntekniklagens krav. Villkor ställs upp för den fortsatta verksamheten och om redo- visningen av den i kommande FUD-program. Regeringens beslut brukar också innehålla ett antal uttalanden om andra frågor, särskilt lokaliseringen av ett framtida slutförvar. Dessa uttalanden är i hög grad styrande för SKB:s arbete. De fungerar som riktlinjer även för de centrala myndigheter och länsstyrelser som berörs av frågorna. Denna form för styrning tillämpades första gången . Det senaste beslutet fattades av regeringen med anledning av FUD-program 95. Ett regeringsbeslut med anledning av en komplettering av FUD-program 92 innehåller också viktiga ställningstaganden. Dessa två beslut – som kommer att åberopas i det följande – är av grundläggande betydelse för det pågående arbetet med frågan om ett slutförvar. De har i stor utsträckning varit styrande för FUD-program 98, som lades fram av SKB och som remissbehandlas inför regeringens kommande ställningstagande till programmet, sannolikt . Här skall anges några av de punkter i de två regeringsbesluten som gäller FUD-verksamheten. ·SKB skall presentera en systemredovisning av hela slut- förvarssystemet (inkapslingsanläggning, transporter och slutför- var) med syfte att medge en samlad säkerhetsbedömning av systemet. ·I systemredovisningen skall ingå en redovisning av alternativa lösningar till KBS-3-metoden och varianter av denna metod. Konsekvenserna av att det planerade slutförvaret inte alls kommer till stånd (nollalternativet) skall också redovisas, liksom det pågående internationella arbetet med s.k. transmutation. ·SKB skall genomföra en analys av slutförvarets långsiktiga säkerhet. SKB skall dessutom redovisa hur resultaten av forskning och utveckling förs över till projektarbetet. Vidare skall redovisas hur grundläggande osäkerheter hanteras i det fortsatta arbetet. Som närmare beskrivs i avsnitt 7.3 har de begärda redovisningarna delvis lämnats av SKB i FUD-program 98. Arbetet med en analys av den långsiktiga säkerheten kommer dock att redovisas först . Det framgår av 1995 och beslut att regeringen har godtagit att SKB har valt KBS-3-metoden som grund för sitt arbete. Regeringen har dock i besluten hänvisat till tidigare uttalanden om att SKB inte bör binda sig för någon specifik hanterings- och förvaringsmetod innan en samlad och ingående analys av säkerhets- och strålskyddsfrågorna har redovisats. Dessa uttalanden har tolkats så att regeringen önskar att det tills vidare bevaras en viss handlingsfrihet på området. Detta torde också vara bakgrunden till kraven på att SKB skall redovisa alternativ till KBS-3-metoden. Vidare framgår av besluten att regeringen tills vidare inte är beredd att ta ställning till den planerade inkapslingsanläggningen. Regeringen har hänvisat till att tillstånd enligt 4 kap. natur- resurslagen (numera 17 kap. ) och kärntekniklagen att uppföra en sådan anläggning "kan komma att innebära stora bindningar med avseende på fortsatta hanterings- och förvarings- metoder". Regeringen har därför ansett att sådana tillstånd inte bör lämnas innan en analys av slutförvarssystemet i sin helhet har redovisats och den planerade metoden för slutförvaring kunnat visas lämplig. Av stor betydelse för platsvalsprocessen är uttalanden i de två regeringsbesluten av innebörd att ansökningar om att uppföra ett slutförvar måste föregås av förstudier på 5–10 platser och platsundersökningar på minst två platser. Dessa uttalanden kommenteras närmare i avsnitt 8.1 respektive 8.2. I regeringens beslut har stor vikt lagts vid frågor om kommunernas insyn och medverkan i platsvalet. De berörda kommunerna bör ges möjlighet att nära följa SKB:s plats- valsstudier. SKB bör vinnlägga sig om att de ges ett så bra underlag som möjligt inför olika ställningstaganden i lokaliseringsarbetet. De företag som har tillstånd att inneha och driva kärnkrafts- reaktorer är ansvariga för att hantera och slutförvara det kärnavfall som uppkommer i verksamheten. Detta ansvar innefattar också skyldighet att svara för alla de kostnader som avfallshanteringen för med sig. De fyra kraftföretag det gäller är det statsägda , och de två privata kraftföretagen , vilka båda är dotterbolag till . De fyra kraftföretagen har överlåtit åt det samägda bolaget () att svara för de uppgifter avseende använt kärnbränsle och kärnavfall som kärntekniklagen ålägger dem som reaktorinnehavare. SKB ägs av de fyra företagen med andelarna 36-30-22-12 %. SKB svarar för system och anläggningar för hantering och förvaring av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från de svenska kärnkraftverken. Också radioaktivt avfall från industri, forskning och sjukvård tas om hand. SKB äger de två anlägg- ningarna SFR och CLAB och ett transportsystem bestående av fordon, transportbehållare och fartyg (). Driften har lagts ut till olika entreprenörer. Dessutom bedriver SKB ett omfattande forsknings- och ut- vecklingsarbete för ett system för slutförvaring, bestående av en inkapslingsanläggning och ett djupförvar i urberget jämte anord- ningar för transport mellan dessa anläggningar. För att kunna utveckla och demonstrera metoder under verkliga förhållanden i berg på stort djup har SKB byggt Ä spölaboratoriet i närheten av och ett särskilt laboratorium för inkapslings- teknik. Som framgått skall SKB för regeringen redovisa ett program för verksamheten, det s.k. FUD-programmet. SKB:s verksamhet sysselsätter totalt ca 700 personer, varav ca 110 personer är anställda vid . Driftskostnaderna för den del av verksamheten som rör avfallsfrågorna uppgick till . SKB:s intäkter utgörs till största delen av medel från Kärn- avfallsfonden. SKB har det primära ansvaret för metodvalet och för den tekniska utformningen av ett slutförvar. SKB svarar också för att finna en lämplig plats för en anläggning. Det är SKB som skall driva platsvalsprocessen och utforma de ansökningar om tillstånd som krävs, inklusive miljökonsekvensbeskrivningar. () har som huvuduppgift att övervaka säkerheten vid kärnteknisk verksamhet på grundval av kärntekniklagen. SKI bereder ansökningar om tillstånd enligt lagen som skall lämnas av regeringen och beslutar i vissa fall själv om tillstånd. SKI utfärdar föreskrifter och genomför regelbundna inspektioner av anläggningar. SKI tar också initiativ till forskning och utveckling på kärnsäkerhetsområdet, bl.a. sådan som gäller metoder för hantering och förvaring av använt kärnbränsle. Därtill svarar SKI för granskning och utvärdering av SKB:s FUD- program. Regeringen har i regleringsbrev angett ett antal s.k. effektmål för SKI:s verksamhet. Ett sådant mål är att SKI genom tillsyn skall verka för att slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall skall ske så att ett eventuellt läckage av radioaktiva ämnen till omgivningen under olika tidsrymder kan väntas ligga på så låg nivå att kommande generationer inte utsätts för större risker för hälsa och miljö än vad samhället tolererar . SKI har också uppgifter på finansieringsområdet. SKI skall se till att erforderliga medel avsätts för att täcka framtida kostnader för bl.a. hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Vidare har SKI att fatta vissa beslut om utbetalning av medel från Kärnavfallsfonden. () har som huvuduppgift att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning, såväl joniserande som icke-joniserande. Denna uppgift utförs på grundval av strålskyddslagen, som omfattar all verksamhet där strålning används inom t.ex. industrin, sjukvården och forskningen. Strålskyddet inom det kärntekniska området är alltså endast en av SSI:s uppgifter. Inom detta område utfärdar SSI föreskrifter och ser till att de efterlevs. Vid prövningen av tillstånd enligt kärn- tekniklagen skall också strålskyddskraven tillgodoses, vilket förut- sätter en nära samverkan mellan . har de två myndigheterna lagt ned ett stort arbete på föreskrifter om slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall. Föreskrifterna är avsedda att komplettera varandra på så sätt att SSI ställer krav på skyddsnivå enligt strålskyddslagen, medan SKI – bl.a. utifrån dessa krav – ställer krav på anläggningarna enligt kärntekniklagen såvitt gäller teknisk säkerhet, kvalitet och organisation. SSI:s föreskrifter har utfärdats (se avsnitt 2), medan SKI väntas komma att skicka ut ett slutligt förslag på remiss . Avsikten är att SKI:s föreskrifter skall ange även preciserade krav på säkerhetsanalys, dvs. en redovisning av hur en godtagbar säkerhetsnivå skall uppnås. 6.3Boverket, och andra centrala myndigheter Också andra centrala förvaltningsmyndigheter än Kärnkraft- inspektionen och berörs av frågan om platsvalet för ett slutförvar. skall verka för en samordning av myndigheternas arbete med frågor om hushållning med mark- och vattenresurser. Därtill skall svara för uppsikten över de särskilda hushållningsbestämmelserna för de områden i landet som anges i 4 kap. (se avsnitt 4.2). Vissa statliga myndigheter har tilldelats särskilda uppgifter i fråga om hushållningen med mark- och vattenresurser. Dessa myndigheter skall inom sina verksamhetsområden bl.a. förse länsstyrelserna med underlag beträffande områden i landet som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljö- balken. I denna grupp av myndigheter ingår bl.a. , , geologiska undersökning, , och . har ett övergripande ansvar för miljövården i landet och skall samordna arbetet med bl.a. de nationella miljö- kvalitetsmålen. Som redan framgått (avsnitt 4.4) kommer Natur- vårdsverket enligt regler att spela en viktig roll vid prövningen av mål om tillståndsansökningar, i synnerhet sådana där regeringen skall pröva tillåtligheten enligt 17 kap. Verket torde normalt komma att vara remissinstans när miljödomstolen förbereder sådana mål, och därtill har verket rätt att föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Det kan antas att kommer att delta redan i det s.k. utökade samråd med miljökonsekvensbedömning som enligt skall äga rum innan en ansökan inges. När det gäller tillsynen har ansvaret för att samordna, följa upp och utvärdera den operativa tillsyn som bl.a. länsstyrelserna svarar för (se avsnitt 6.6). Denna s.k. tillsyns- vägledning innefattar också frågor om rådgivning och information. Ytterligare ett antal statliga centrala myndigheter utöver de nu nämnda kan väntas komma att bli berörda vid tillkomsten av ett slutförvar, antingen som remissinstanser vid tillståndsprövningen eller på annat sätt. Detta gäller t.ex. Arbetarskyddsstyrelsen och . och är företrädda i Nationellt MKB- forum på kärnavfallsområdet (se avsnitt 6.5). Detta har ansetts önskvärt med hänsyn till de två myndigheternas centrala uppgifter i fråga om hushållningen med mark- och vattenresurser respektive miljövården. KASAM – för kärnavfallsfrågor – är en fristående kommitté under med uppgift att dels utreda frågor om kärnavfall och avställning av kärntekniska anläggningar, dels lämna regeringen och myndigheter råd i dessa frågor. Ledamöterna representerar oberoende sakkunskap inom olika områden av betydelse för slutförvaringen av radioaktivt avfall, inte bara inom teknik och naturvetenskap utan även inom områden som etik, socialpsykologi, juridik och samhällsvetenskap. I KASAM:s uppgifter ingår att granska SKB:s FUD-program. Det åligger också KASAM att i ett särskilt be- tänkande redovisa sin självständiga bedömning av kunskapsläget på kärnavfallsområdet. Den senaste redovisningen publicerades (SOU 1998:68). En viktig del av KASAM:s verksamhet är att erbjuda ett forum för allsidig debatt om kärnavfallsfrågor. Seminarier har de senaste åren hållits om bl.a. miljökonsekvensbeskrivningar och platsvals- processen för slutförvar. Inlägg och debattreferat från dessa seminarier har publicerats i . 6.5Nationelle samordnaren på kärnavfallsområdet Genom beslut utsåg regeringen en nationell samordnare på kärnavfallsområdet. Bakgrunden till beslutet var att SKB:s pågående arbete med platsvalsfrågan – bl.a. med förstudier i skilda delar av landet – hade engagerat både centrala myndigheter och ett antal länsstyrelser och kommuner. Regeringen ansåg därför att det fanns behov av en särskild samordningsresurs med uppgift att koordinera kontakterna mellan de olika aktörerna. En annan uppgift var att främja en samordning av de informations- och utredningsinsatser som de berörda kommunerna ansåg önskvärda att genomföra. Mot bakgrund av önskemål från förstudiekommunerna tog Samordnaren initiativ till att bilda ett informellt samråds- organ, Nationellt MKB-forum på kärnavfallsområdet. I detta forum ingår företrädare för de fyra kommuner och tre länsstyrelser som berörs samt Kärnkraftinspektionen, , , , och . Andra berörda kan adjungeras, och offentliga möten kan anordnas vid behov. Samordnaren är ordförande och tillhandahåller sekretariat. Utsända handlingar är tillgängliga för allmänheten, liksom justerade minnesanteckningar från sammanträdena. Syftet med Nationellt MKB-forum är främst att verka för samförstånd om vilka frågor av gemensamt intresse som bör belysas i MKB-arbetet. Ett annat syfte är att underlätta samråd om det sätt på vilket MKB-arbetet bör bedrivas. I forum kan behandlas även frågor av allmän betydelse för innehållet i en miljö- konsekvensbeskrivning. Tanken är att Nationellt MKB-forum skall ägna sig åt frågor som inte lämpligen kan hanteras enbart i det lokala eller regionala MKB-arbetet. har tre möten hållits i Nationellt MKB-forum. har arbetet inom forum inriktats främst på alter- nativfrågan, dvs. valet av strategi för fortsatt omhändertagande av använt kärnbränsle inklusive metod för slutförvaring. En bered- ningsgrupp, alternativgruppen, presenterade en rapport i frågan utifrån ett etiskt perspektiv. Rapporten ligger till grund för en skrift om etiska dilemman kring kärnavfall som är avsedd att användas bl.a. som underlag för studiecirklar i berörda kommuner. Det kan noteras att miljö- och naturskyddsorganisationer inte har varit företrädda i Nationellt MKB-forum. De organisationer som särskilt engagerat sig i kärnavfallsfrågorna tillställs dock minnesanteckningarna från mötena i forum. Nationelle samordnaren har också anordnat särskilda möten med företrädare för dessa organisationer för information och diskussion om FUD-program 98. Nationelle samordnarens uppdrag sträcker sig fram till utgången av . När detta skrivs har regeringen inte tagit ställning till frågan om en eventuell fortsättning. Länsstyrelserna i de län som kan komma att bli aktuella för lokalisering av ett djupförvar kommer att spela en mycket viktig roll både vid platsvalsprocessen och vid tillståndsprövningen. Därtill kommer ansvaret för tillsyn enligt av en framtida anläggning. Som framgått (avsnitt 4.2) innebär bestämmelserna i 6 kap. att är den blivande verksamhetsutövarens främsta motpart vid det s.k. utökade samråd med miljö- konsekvensbedömning som skall föregå en ansökan om tillstånd. Samrådet skall omfatta projektets lokalisering, omfattning, utform- ning och miljöpåverkan, liksom innehåll och utformning av den kommande miljökonsekvensbeskrivningen. fogenhet att ställa krav på att verksamhetsutövaren skall redovisa även andra jämförbara sätt att nå samma syfte. När en ansökan har ingetts blir en annan viktig uppgift för att vara remissinstans för tillståndsmyndigheten, dvs. skall då ta ställning till bl.a. om den miljökonsekvensbeskrivning som ingår i ansökan är så fullständig att den kan godtas. Vidare bör nämnas tillsynsansvar enligt miljö- balken. Detta ansvar omfattar den s.k. operativa tillsynen, dvs. den tillsyn som utövas gentemot verksamhetsutövaren, medan Natur- vårdsverket som framgått svarar för den s.k. tillsynsvägledningen. Det är alltid som skall svara för den operativa till- synen av verksamhet som grundas på tillåtlighetsprövning av rege- ringen enligt 17 kap. . Ansvaret får alltså inte överlåtas till kommunen, till skillnad från vad som gäller för tillsyn över de flesta andra verksamheter. I sammanhanget kan också nämnas samordnande roll i fråga om kunskapsförsörjningen för hushållningen med mark- och vattenresurser. Enligt 6 kap. skall ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter. skall också på begäran tillhandahålla sådant underlag åt kommuner och myndigheter som skall tillämpa , liksom åt den som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. Vidare skall ta de initiativ som behövs för att bestämmelserna i 3 och 4 kap. om hushållning med mark- och vattenresurser skall beaktas i MKB-arbetet. Regeringen har uppmärksammat länsstyrelsernas roll i samband med lokaliseringen av ett djupförvar. I beslut (se avsnitt 5) uttalade regeringen att i län som berörs av förstudier, platsundersökningar eller detaljstudie skall ta ett samordnande ansvar för de kontakter med kommuner och statliga myndigheter som behövs för att SKB skall kunna ta fram underlag till en miljökonsekvensbeskrivning för prövning enligt 4 kap. naturresurslagen (numera 17 kap. ). bör också enligt regeringsbeslutet ta på sig ett samordnande ansvar för att de kommuner som berörs av platsvalsprocessen skall kunna nära följa SKB:s platsvalsstudier. I de län där SKB bedriver förstudier har länsstyrelserna arbetat för en samordning av de aktiviteter som ingår i platsvalsprocessen. Detta har skett i olika former. En närmare beskrivning av länsstyrelsernas arbete i de tre län som berörs lämnas i avsnitt 14–16. För den berörda kommunen är en eventuell förläggning av ett djupförvar för använt kärnbränsle en utomordentligt allvarlig och komplicerad fråga. Den ställer stora krav på både politisk och administrativ nivå. Frågan kräver också överväganden av delvis annat slag än vid frågor om lokalisering av konventionella industri- anläggningar. Det finns inget formellt krav på tillstånd från kommunen för en förstudie av den typ som ingår i platsvalsprocessen. SKB har emellertid som princip att påbörja sådana studier endast om kommunen medger det. I regel har kommunerna medverkat aktivt i arbetet med att genomföra studierna. Olika former har valts för denna medverkan, vilket beskrivs i avsnitt 12–17. Inte heller en kommande platsundersökning som innefattar borrningar från markytan torde kräva något tillstånd från kommunen. Självfallet är dock en aktiv och positiv medverkan av kommunen ännu betydelsefullare i detta skede än vid förstudier. Det är först när processen har lett fram till att en plats i landet har valts ut för detaljundersökning som det blir fråga om en formell tillståndsprövning, i första hand enligt och kärntekniklagen (se avsnitt 4.2–4.4).