sou · GNB345 · 2000-01-01 00:00:00 — Som framgått innebär bestämmelser om utökat samråd att den som avser att bedriva verksamheten är skyldig att samråda med kommunen om bl.a. den miljökonsekvensbeskrivning som skall ingå i en ansökan. Vid miljödomstolens prövning av en ansökan är kommunen en given remissinstans. Kommunen får också föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. I mål där tillåtligheten skall prövas enligt 17 kap. har kommunens uppfattning en särskild tyngd, eftersom regeringen i princip får tillåta verksamheten endast om kommunfullmäktige har tillstyrkt det. Denna särställning för kommunen i beslutsprocessen innebär att den kan ställa långtgående krav på verksamhetsutövaren under det samråd som skall ligga till grund för en ansökan om tillstånd. När det gäller en verksamhet av så speciellt slag som slutförvaring av kärnavfall kan det givetvis innebära svårigheter för en kommun att göra en självständig bedömning av vad verksamheten kan komma att innebära för kommunen. Detta är skälet till att staten ger visst ekonomiskt stöd till de kommuner där SKB genomför eller har genomfört förstudier (se avsnitt 11.4). Någon definition av begreppet allmänhet finns inte i miljö- lagstiftningen. Det får anses omfatta inte bara enskilda sakägare och närboende som kan antas bli direkt berörda av en miljöpåverkande verksamhet utan även lokala och centrala miljö- och naturskyddsorganisationer. Dessa kan betraktas som före- trädare för den av miljöfrågorna engagerade allmänheten. Miljöorganisationerna har ofta intagit en kritisk hållning till den blivande verksamhetsutövarens syften och agerande, och de har därför fungerat som ett slags opponenter i diskussionen om projekt med stor miljöpåverkan. Detta gäller inte minst i frågan om slutförvaring av kärnavfall. När frågan om förläggning av ett djupförvar har aktualiserats i en kommun har det väckt livlig debatt och i några fall även lett till starka meningsbrytningar. Debatten har ingalunda begränsats till kommunstyrelse och kommunfullmäktige eller till de olika politiska partiernas organ. Den har i hög grad förts i press och radio-TV, inom lokala organisationer och vid offentliga möten av skilda slag. Kännetecknande för debatten har varit att de centrala miljö- organisationerna har engagerat sig aktivt, i regel för att stärka det lokala motståndet mot en eventuell förläggning inom kommunen. Det är uppenbart att allmänheten och organisationerna genom debatten kan påverka den politiska hanteringen inom kommunen av frågan om ett djupförvar. Det kan vara av intresse att se också vilket inflytande över beslutsprocessen som lagstiftningen ger allmänheten. Här bortses från sådant inflytande som följer av att en enskild eller en organisation vid prövningen av ett konkret tillståndsärende kan uppträda som sakägare, t.ex. i egenskap av innehavare av en berörd fastighet. Ett av syftena med är att stärka allmänhetens och organisationernas engagemang genom att ge dem ökat inflytande vid miljörättsliga prövningar. Som framgått (avsnitt 4.2) innebär balkens regler om miljökonsekvensbeskrivningar att den blivande verksamhetsutövaren är skyldig att samråda med bl.a. den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Detta innebär att allmänheten och organisationerna ges möjlighet till påverkan redan innan en ansökan inges, vilket är en viktig nyhet i förhållande till tidigare lagstiftning. Vidare finns det i uttryckliga regler om att en miljökonsekvensbeskrivning skall kungöras tillsammans med ansökan och att handlingarna skall hållas tillgängliga för allmänheten, som skall beredas tillfälle att yttra sig före prövningen. En faktor som kan komma att stärka allmänhetens insyn och inflytande särskilt vid tillståndsprövningen av kärntekniska anlägg- ningar är att prövningen enligt omfattar också frågor om joniserande strålning, som tidigare prövades enbart enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen. Förhandlingarna i miljödomstolen är öppna, både vid beredningen inför regeringens tillåtlighetsprövning och vid den följande tillståndsprövningen. Miljöorganisationer och andra har goda möjligheter att föra fram sina uppfattningar under handläggningen av ett miljömål. Vidare har miljöorganisationerna rätt att överklaga domar och beslut enligt balken. Sammanfattningsvis kommer alltså allmänheten och miljö- organisationerna att ha betydligt bättre möjligheter att påverka den framtida miljörättsliga prövningen av ett djupförvar än vad som har gällt i liknande fall. 7 Systemet för slutförvaring Arbetet med att åstadkomma ett färdigt system för slutförvaring av kärnavfall är komplicerat och tidskrävande, med många inblandade och ett stort antal arbetsmoment. En rad svåra frågor av vetenskaplig och teknisk natur måste lösas. Också värderingsfrågor kommer in. De krav på säkerhet som ställs av myndigheterna måste vara väl underbyggda och trovärdiga. Säkerheten måste också kunna upprätthållas i hela systemet . Arbetet med slutförvaring av använt kärnbränsle i utgår från att bränslet skall direktdeponeras. Detta innebär att bränslet utan föregående upparbetning – dvs. utan att plutonium och vissa andra ämnen som bildats i bränslet avskiljs – förvaras permanent i lämpliga geologiska formationer. Detta val av strategi bygger på tanken att kraven på säkerhet på både kortare och bäst tillgodoses genom att avfallet förvaras djupt i berg på sådant sätt att det inte behövs underhåll eller tillsyn av förvaret sedan det har förslutits. En annan fördel med direktdeponering har ansetts vara att riskerna för kärnvapenspridning begränsas. Ett resultat av detta strategival är valet av teknisk metod. KBS- 3-metoden har sedan den presenterades av SKB i början av 1980- talet utgjort grunden för det svenska arbetet med frågan om slutförvaring. Ä ven om denna metod har godtagits av både myndigheterna och regeringen har något slutligt beslut i frågan inte fattats. Under förutsättning att det slutliga valet faller på direkt- deponering enligt KBS-3 eller någon liknande metod är nästa stora fråga systemutformningen. Det gäller att genom systemanalyser finna den utformning av systemet som bäst tillgodoser kraven på säkerhet och strålskydd vid drift av de olika ingående komponenterna. Dessa är i huvudsak mellanlagringen i CLAB, inkapslingen, land- och sjötransporterna, deponeringen av det använda bränslet samt – för det fall att detta senare visar sig önskvärt – återtagning av bränslet och mellanlagring av bränsle- kapslarna i avvaktan på att frågan om slutförvaring får en ny lösning. Till frågorna om strategi, metodval och systemutformning kommer frågan om den långsiktiga säkerheten. Med detta begrepp avses säkerheten då kärnavfallet slutligt har deponerats och förvaret har förslutits. De övriga delarna av systemet har då avvecklats, och det förekommer inte längre någon drift. Effekter av slutförvaret på omgivningen kan på detta stadium i princip uteslutas så länge förvarets barriärer är intakta. Kvar står emellertid frågan om det i ett mycket långt tidsperspektiv kan uppstå skador på barriärsystemet som har betydelse för säkerheten. Till frågan om den långsiktiga säkerheten kan också hänföras frågor om konsekvenser av eventuellt framtida mänskligt intrång. Nästa huvudfråga är lokaliseringen av de delar av systemet som är på planeringsstadiet, dvs. inkapslingsanläggningen och djup- förvaret. För inkapslingsanläggningen är valet relativt enkelt, eftersom det i praktiken finns endast två möjligheter: antingen lokalisering intill CLAB – vilket är vad SKB planerar för – eller samlokalisering med ett blivande djupförvar. Lokaliseringen av djupförvaret är emellertid fortfarande en helt öppen fråga. SKB:s uppfattning är att man, sedan vissa områden av landet har uteslutits på grund av olämplig berggrund eller andra förhållanden, kan hitta ett stort antal platser som har förutsättningar att fylla högt ställda krav på säkerhet från bl.a. geologisk synpunkt. Mot denna bakgrund tillmäter SKB samhälleliga faktorer en stor betydelse för platsvalet. Frågan om "bästa plats" för slutförvaring är alltså inte något som kan fastställas enbart efter geologiska eller andra teknisk-vetenskapliga kriterier. Minst lika viktigt är enligt SKB att man kan få lokal acceptans, dvs. att den berörda kommunen och dess invånare godtar lokaliseringen av ett djupförvar. Kännetecknande för det svenska arbetet med frågan om slutförvaring har varit att frågor om teknisk metod och platsval för ett djupförvar bearbetas parallellt. Såväl SKB som myndigheterna anser att det forsknings- och utvecklingsarbete som bedrivs bl.a. i Ä spölaboratoriet måste kompletteras med under- sökningar av bergets egenskaper genom provborrningar på konkreta platser, där förutsättningarna bedöms gynnsamma från både geologisk och samhällelig synpunkt. Först när man på grundval av sådana undersökningar bedömer att det är möjligt att finna en plats där en viss teknisk metod kan tillämpas på ett sätt som uppfyller kraven på säkerhet kan denna metod godkännas. Därefter kan SKB gå vidare mot en ansökan om att lokalisera en anläggning på en viss plats. Enligt denna syn bör alltså arbetet med frågan om slutförvaring bygga på ett samspel mellan forsknings- och utvecklingsarbete rörande tekniska metoder och verklighetsanknutna platsundersökningar. I några viktiga principfrågor – såsom alternativ till KBS-3- metoden, systemutformningen och faktorer som bör styra platsvalet – har SKB i FUD-program 98 lämnat redovisningar (se avsnitt 7.3). Det finns ingen "officiell" tidsplan för arbetet med frågan om slutförvaring. och regeringen har åtminstone inte satt upp några mål för när ett slutförvar skall kunna tas i drift. Inställningen har varit att processen skall få ta den tid som behövs för att åstadkomma en från säkerhetssynpunkt bra lösning som också har ett brett politiskt och opinionsmässigt stöd. Däremot har SKB redovisat tidsplaner, som närmast får betraktas som instrument för planeringen av SKB:s egen verksamhet. Man kan nu konstatera att det inte har varit möjligt att hålla dessa tidsplaner. Detta beror främst på att SKB inte har haft möjlighet att genomföra förstudier i den omfattning som enligt regeringens uppfattning behövs för att platsunder- sökningar skall kunna påbörjas. Detta beror i sin tur på att det har visat sig svårare än förutsett att få lokal acceptans för verksam- heten. I den allmänna debatten om kärnavfallsfrågan har bl.a. från miljöorganisationernas sida framförts stark kritik mot den hittills- varande uppläggningen av det svenska arbetet. Kritiken har riktats särskilt mot att frågan om platsval för ett djupförvar bearbetas innan frågan om metodvalet har avgjorts. Kritikerna menar att platsvalsfrågan borde föras åt sidan tills alla alternativa strategier har studerats ingående och enighet har nåtts om valet av teknisk metod. En annan huvudlinje i kritiken har varit att beslut om metod och platsval för slutförvaring inte bör fattas på länge , eftersom det kan komma fram teknik som öppnar nya alternativ. Man borde i stället låta avfallet ligga kvar tills vidare, antingen i CLAB eller i något annat slags mellanlager. Detta skulle ge bättre möjligheter att övervaka avfallet och att återta det för att behandlas eller förvaras på annat sätt, ifall detta skulle visa sig lämpligt. Mot ett sådant resonemang har invänts att det sannolikt skulle möta svårigheter att finna en kommun som är beredd att godta lokalisering av ett nytt mellanlager för högaktivt avfall, särskilt om avfallet är avsett att förvaras under en relativt lång men obestämd tid. Vad CLAB beträffar har företrädare för kommun i flera sammanhang betonat att en mellanlagring där inte får ses som en långsiktig lösning. Säkerhets- och strålskyddsmyndigheterna har samma uppfattning. En mer principiell frågeställning är om det kan anses ansvars- fullt att skjuta frågan om ett slutförvar på en obestämd framtid. Det är inte givet att samhället kommer att utvecklas på ett sätt som ger kommande generationer bättre möjligheter att ta hand om kärn- avfallet än vad vi har. Det kan alltså finnas skäl att välja en form för lagring som uppfyller kraven på slutförvaring och som bygger på teknik som är tillgänglig , även om man önskar behålla handlingsfrihet för att använda ny teknik. Frågan om hur arbetet med frågan om slutförvaring av kärn- avfall skall bedrivas är alltså inte enbart teknisk. Det kommer också in etiska värderingar och bedömningar bl.a. av hur framtiden kommer att gestalta sig. Dessa aspekter på frågan kan här bara antydas. Oavsett vilket resultat den nu påbörjade platsvalsprocessen leder till kvarstår skyldigheten för kärnkraftsföretagen att lösa frågan om slutförvaringen av kärnavfallet på ett säkert sätt. Det slutliga ansvaret åvilar emellertid staten enligt vedertagna internationella rättsprinciper. Det får alltså förutsättas att statsmakterna kommer att vidta nödvändiga åtgärder i det fall att företagen av någon anledning inte förmår att fullgöra sin skyldighet. Med hänsyn till fördelningen av roller mellan företag och myndigheter kan tillkomsten av ett system för slutförvaring något förenklat ses som en process med tre huvudsteg: ·SKB tar fram underlag för beslut om metodval, system- utformning och platsval m.m. samt ansöker om tillstånd. ·Myndigheterna prövar de tillstånd som behövs för de olika leden i systemet. ·SKB uppför och driver anläggningarna under myndigheternas tillsyn. I enlighet med den grundläggande principen om reaktor- innehavarnas ansvar är det SKB som skall ta fram och redovisa allt underlag som behövs för tillståndsprövningen. Initiativet ligger alltså hos SKB. Myndigheterna och i sista hand regeringen har sedan att ta ställning till vad SKB har ansökt om. Självfallet har myndigheterna möjlighet att påverka inriktningen av SKB:s arbete med beslutsunderlaget. Detta sker främst genom granskningen av SKB:s FUD-program och genom föreskrifter som utfärdas med stöd bl.a. av kärntekniklagen. Målet är att underlaget för den följande tillståndsprövningen skall vara relevant och ha hög kvalitet. Kommunerna har en viktig roll i arbetet med att ta fram beslutsunderlag. Detta gäller särskilt då SKB skall förbereda platsvalet genom studier av möjliga lokaliseringar. Vid regeringens prövning av tillåtlighet och lokalisering enligt 17 kap. har den berörda kommunen ett avgörande inflytande genom sin vetorätt. I tidigare skeden av processen kan det kommunala inflytandet väntas öka bl.a. till följd av bestämmelser om utökat samråd i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar. Också allmänheten och miljöorganisationerna kommer att få ökade möjligheter till påverkan redan på ett tidigt stadium i beslutsprocessen. Under hela processen fram till ett färdigt system för slut- förvaring finns det ett antal tillfällen där det krävs redovisningar eller ansökningar om tillstånd av SKB. Dessa leder i regel fram till beslut av regeringen eller myndighet. I sak är det tre huvudfrågor som kommer att prövas. Den första frågan gäller metodvalet och systemutformningen i stort. Ä ven om KBS-3-metoden för djupförvaring i berg har legat till grund för SKB:s arbete och detta har godtagits av regeringen är beslutet i frågan ännu inte slutligt fattat. Den andra huvudfrågan gäller godkännandet av en anläggning för inkapsling av det använda bränslet, dvs. i realiteten godkännandet av den valda kapselkon- struktionen. Den tredje huvudfrågan gäller valet av plats för ett djupförvar som skall uppfylla kraven på slutförvaring. Besluten i dessa tre frågor är nära kopplade till varandra. Metodvalsfrågan är givetvis grundläggande, eftersom den avgör både i vilken form det använda bränslet skall förvaras och vilka krav som skall ställas på platsen för slutförvaring. Som framgått (avsnitt 7.1) har man dock inte ansett att frågorna om metod och systemutformning måste avgöras innan man kan behandla platsvalsfrågorna. Det har tvärtom ansetts lämpligt att SKB undersöker om det finns platser som uppfyller kraven på säker förvaring enligt någon viss metod innan denna metod slutligt väljs. Vidare är frågan om platsvalet för inkapslingsanläggningen i viss mån betingad av platsvalet för ett djupförvar. Detta beror på att det enda praktiska alternativet till att förlägga anläggningen intill CLAB vid är en samlokalisering med djupförvaret. När besluten har fattats i de tre huvudfrågorna återstår en rad följdbeslut, fram till dess att allt använt reaktorbränsle har förts över från CLAB till djupförvaret och ställning tas till en eventuell förslutning av förvaret. Det är alltså fråga om en process som sträcker sig över flera årtionden, med ett stort antal beslutspunkter. I figur 2 ges en schematisk bild av beslutsprocessen. Det bör betonas att det kan bli fråga om fler prövningstillfällen än de som anges i figuren, beroende bl.a. på de villkor som ställs upp i tidigare beslut av regeringen, miljödomstol eller myndighet. Beslutsprocessen för djupförvar och inkapslings- anläggning: tidsplan enligt SKB:s FUD-program 98 KTL = Kärntekniklagen, MB = , Mynd. Bestämmelserna i och kärntekniklagen ger den rättsliga ramen för beslutsprocessen. Detta gäller emellertid endast från den tidpunkt då det blir aktuellt med att förbereda en ansökan för en tillståndspliktig verksamhet. För de tidigare stadierna i processen saknas det lagregler. Det finns heller inga närmare föreskrifter om hur besluts- processen skall utformas, t.ex. när det gäller ordningsföljden för besluten. Regeringen har dock i samband med prövningen av SKB:s FUD-program gjort uttalanden som kan ge viss vägledning. Vidare har företrädare för Kärnkraftinspektionen och aviserat vissa krav som myndigheterna kommer att ställa i olika stadier av processen. Också kommunerna har möjlighet att påverka beslutsordningen, i sista hand genom sin vetorätt. Ä ven om det alltjämt finns några oklarheter är det möjligt att ge en ungefärlig bild av beslutsgången i alla dess stadier. Innan så sker bör emellertid lämnas en kort beskrivning av FUD-program 98, där SKB har redovisat sin syn på ett antal centrala frågor och sina planer . FUD-program 98 presenterades . Enligt programmet kommer SKB:s fortsatta arbete att bedrivas efter två huvudlinjer: ·Ett stegvis upplagt program för att genomföra djup geologisk förvaring av inkapslat använt kärnbränsle (demonstrations- deponering på grundval av KBS-3-metoden). ·Ett fortsatt aktivt program för forskning och utveckling kring centrala frågor om teknik och säkerhet för djupförvarsmetoden och för alternativa metoder. Med hänsyn till att det kommer att ta 40–att genomföra alla åtgärder som behövs för att ta hand om kärnavfallet på ett långsiktigt säkert sätt är det enligt SKB lämpligt att gå fram i steg. Man bör hålla öppet för förändringar i programmet till följd av den tekniska utvecklingen, och det skall finnas möjligheter att återta redan deponerat avfall. Med en sådan uppläggning av arbetet finns det enligt SKB handlingsfrihet för framtiden, som djupförvarsmetoden demonstreras i full skala och under verkliga förhållanden. Avsikten är att även kommande beslut om lokali- sering, bygge och drift av en inkapslingsanläggning och av ett djupförvar skall tas i steg och baseras på successivt alltmer detaljerat underlag. I programmet lämnas en redovisning av alternativ till djup- förvarsmetoden i enlighet med vad regeringen har begärt (se avsnitt 5). Fyra principiellt skilda handlingslinjer eller strategier anges: ·Ö vervakad lagring. Det använda bränslet långtidslagras under kontrollerade förhållanden i avvaktan på att man fattar beslut om hur det slutligt skall tas om hand. Efter en tids övervakad lagring deponeras bränslet i djupförvar utan krav på tillsyn eller behov av underhåll men med möjlighet till återtagning. Djupförvaret kan utformas på skilda sätt, t.ex. som ett system av tunnlar med deponeringshål (KBS-3), som långa tunnlar eller som mycket djupa borrhål. ·Upparbetning och eventuell transmutation. Uran och plutonium avskiljs med kemiska metoder för att återanvändas som kärn- bränsle. Mängden långlivade radioaktiva ämnen kommer even- tuellt att kunna minskas genom transmutation. Å terstående avfall deponeras i ett djupförvar. Det använda kärnbränslet görs otillgängligt , t.ex. genom utskjutning i rymden eller deponering under havsbotten. SKB:s samlade bedömning är att direktdeponering med geologisk djupförvaring av inkapslat bränsle bör kvarstå som huvudalternativ. Ö vervakad lagring på eller nära markytan anses inte uppfylla kraven på långsiktig säkerhet. Transmutationstekniken är inte tillgänglig och den inrymmer många osäkerheter. Tänkbara metoder för kvittblivning är enligt SKB inte tekniskt eller politiskt realistiska. I programmet redovisas vidare en systemanalys för djup- förvarsmetoden KBS-3. Enligt SKB kan systemet utformas så att högt ställda säkerhetskrav uppfylls, både vid drift av de anlägg- ningar som ingår i systemet och på lång sikt i djupförvaret. Arbetet med systemanalysen kommer att fortsätta. Arbete pågår också med en ny säkerhetsanalys (SR 97), som kommer att redovisas . Avsikten är att den skall granskas av internationella experter. En särskild fråga som studerats är hur länge det använda bränslet kan ligga kvar i CLAB, vilket skulle kunna utgöra noll- alternativet i en kommande miljökonsekvensbeskrivning för ett djupförvar. Utredningar har visat att lagringstiden troligen kan utsträckas till . En förutsättning är dock att lag- ringen sker under kontrollerade former, dvs. med drift och över- vakning av anläggningen som och med underhåll av bergrum, byggnader och installationer. Särskilt viktigt är att kylningen av bränslet bibehålls. Om CLAB skulle överges utan att dessa funktioner hålls i gång skulle detta medföra oacceptabla utsläpp och doser i omgivningen. Beträffande uppläggningen av det fortsatta programmet sägs att metoden med djupförvaring – som enligt SKB:s uppfattning är det bästa sättet att ta vara på använt kärnbränsle på ett långsiktigt säkert sätt – skall drivas vidare så att den kan genomföras praktiskt i ett första steg. SKB bedömer att det behövs innan in- ledande drift av inkapslingsanläggning och djupförvar kommer att kunna påbörjas. Den principiella uppläggningen av programmet illustreras med figur 3. Viktiga steg i SKB:s program för slutförvaring av kärnavfall Projektering, teknikstudier och bygge Forskning och utveckling rörande djupförvarets säkerhet och alternativa metoder Lokaliseringen av djupförvaret betecknas som en nyckelfråga i programmet. Utan konkreta undersökningar av kandidatplatser för denna lokalisering kommer programmet inte närmare ett genom- förande, menar SKB. Därför har man gett högsta prioritet åt arbetet med att få fram allt underlag som behövs för att kunna påbörja platsundersökningar på minst två platser. Målet är att dessa platser skall kunna väljas och att platsundersökningarna skall påbörjas året därpå. I rapporten beskrivs det underlag som kommer att finnas i lokaliseringsfrågan och hur SKB planerar att gå vidare med valet av platser. Också arbetet med att ta fram kriterier för utvärdering av platserna redovisas. I en underlagsrapport presenteras ett detaljerat program för fortsatt forskning och utveckling –2004. Programmets huvudsyfte är att ytterligare förbättra kunskapsbasen Detta sker genom ett antal studier av egen- skaper hos de material som ingår i systemet av barriärer kring det deponerade kärnbränslet och av mekanismerna för spridning av radioaktiva ämnen i skilda miljöer. I programmet ingår också forskning om alternativ till djup- förvarsmetoden. SKB anser att metoden med transmutation intar en särställning bland alternativen. Ä ven om en framgångsrik ut- veckling av transmutation inte kommer att eliminera behovet av ett djupförvar skulle mängden avfall och innehållet av långlivade radioaktiva ämnen kunna minskas kraftigt. SKB:s forskning på området går ut på att söka klarlägga om, hur och när transmuta- tionstekniken skulle kunna utnyttjas i det svenska systemet för hantering av kärnavfall.