sou · GNB353d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringsrätten beslutade att G skulle få del av visst ytterligare material, men vägrade att lämna ut bl.a. vissa sidor i förundersökningsprotokollet som avsåg utredning i anledning av annan brottsmisstanke än den som rörde G. Regeringsrätten fann att G i dessa delar inte kunde anses äga ställning som part. I RÅ 1992 not. 189 fann kammarrätten att W, som begärde att få ta del av handlingarna i en nedlagd förundersökning där han hade varit misstänkt, inte hade rätt att få del av andra handlingar än förhör med honom själv och det personblad som upprättats rörande honom. I övrigt avslogs W:s framställning under hänvisning till att förundersökningen var nedlagd och att det vid kammarrättens prövning inte fanns något mål eller ärende i vilket W var part. Regeringsrätten gjorde ingen ändring i beslutet. I RÅ 1994 not. 175 begärde B hos i att få del av handlingar i en förundersökning men nekades detta under hänvisning till förundersökningssekretess. Kammarrätten delade polis- myndighetens bedömning och ändrade inte beslutet. I Regeringsrätten anförde B att han som part och klagande hade rätt till aktinsyn. Regeringsrätten fann i likhet med underinstanserna att förundersök- ningssekretess gällde för handlingarna. I fråga om B:s påstående att han )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV 405 hade rätt till insyn anförde Regeringsrätten att B, som hörts upplysningsvis, inte var att anse som part i det ärende om förunder- sökning i brottmål som de begärda uppgifterna hänförde sig till och fastställde därför kammarrättens beslut. I RÅ 1995 ref. 28 gällde frågan insyn i en nedlagd förundersökning. Förundersökningen riktade sig mot en läkare, H, och avsåg misstanke om brott mot lagen (1992:860) om kontroll av narkotika. Denna förundersökning hade – kort efter det att hade återkallat H:s legitimation som läkare – lagts ned med stöd av bestämmelserna om förundersökningsbegränsning. H hade hos åklagarmyndigheten begärt att få del av samtliga handlingar men endast fått del av vissa. Kammarrätten uttalade att H, sedan förundersökningen lagts ned, inte längre kunde anses vara part i den mening som avses i 14 kap. 5 § sekretesslagen och lämnade över- klagandet utan bifall. I Regeringsrätten framhöll H att han behövde handlingarna för att kunna föra talan angående återkallelsen av läkarlegitimationen. Regeringsrätten fann i likhet med kammarrätten att det gällde sekretess för de begärda handlingarna och tillade att enligt 14 kap. 5 § kunde H såsom part ändå ha rätt att få del av sekretess- belagda uppgifter i den mån det inte av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att dessa inte röjs. Regeringsrätten övergick därefter till att diskutera huruvida det kunde kvarstå en rätt till partsinsyn sedan ett ärende avslutats och fann att, om den enskilde hade beaktansvärda motiv för sin begäran, borde han, även om ärendet avslutats, ha rätt till partsinsyn. Under hänvisning till grunderna för nedläggningsbeslutet och till H:s överklagande i frågan om återkallelse av legitimationen fann Regeringsrätten att H hade rätt till partsinsyn i förundersökningsärendet trots att detta avslutats. Eftersom kammar- rätten inte prövat om bestämmelserna i 14 kap. 5 § gav H rätt att ta del av ytterligare handlingar återförvisades ärendet dit. Det kan anmärkas att det inte framgår av referatet om H hade delgetts misstanke om brott eller om förundersökningen hade lagts ned . I de två sistnämnda fallen där Regeringsrätten har talat om förundersökningsärende förefaller det som om Regeringsrätten – i motsats till förarbeten och doktrin – uppfattar förundersöknings- förfarandet som ett förvaltningsärende och inte som ett faktiskt handlande. Regeringsrätten synes således anse att en misstänkt kan vara part i en förundersökning. Vilken rättsregel eller rättsgrundsats detta skulle vila på framgår inte av något av besluten. Ett fall som rör utlämnande till en person som varit tilltalad i brottmål förtjänar också att redovisas. I RÅ 1989 not. 406 )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV tidigare tilltalade F hos polismyndigheten att två videoinspelningar som gjorts med målsägandena under förundersökningen mot honom skulle lämnas ut. De inspelade förhören hade spelats upp vid huvudförhandlingen i tingsrätten och lagts till grund för domen. Sekretess gällde alltjämt för förhören eftersom domstolen beslutat härom. Vidare gällde sekretess enligt 9 kap. 16 § för stora delar av domen. lämnade F:s framställning utan bifall. Kammarrätten, som fann att det skulle innebära men att lämna ut inspelningarna, lämnade besvären utan bifall. Regeringsrätten konstaterade att det förelåg sekretess och att ett utlämnande skulle medföra men. Under hänvisning till bestämmelserna i 14 kap. 5 § första stycket noterade att F tidigare hade fått utskrifter av inspelningarna och att han hade fått ta del av dessa både före och under brottmålsprocessen. Regeringsrätten fann att reglerna i 14 kap. 5 § inte gav F någon rätt att erhålla kopior av banden och biföll därför inte besvären. Här bör också nämnas ett fall som rör insyn i den exekutiva verksamheten. Regeringsrätten har i ett fall tillerkänt en sökande i ett kvarstads- ärende rätt att få ut uppgifter om ekonomiska förhållanden i motpartens självdeklaration (RÅ 1994 ref. 79). Regeringsrätten framhöll att sökanden såsom part hade rätt att – med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § – ta del av det som tillförts målet, bl.a. de efterfrågade deklarationshandlingarna. För att den sökande banken skulle kunna bevaka sina intressen i målet var det enligt Regeringsrätten av största vikt att den fick kännedom om och tillfälle att bemöta innehållet i de av myndigheten infordrade handlingarna. Endast genom insyn i materialet ansåg Regeringsrätten att banken kunde kontrollera att ärendet handlades på ett ändamålsenligt och korrekt sätt. Vid en avvägning mellan bankens intresse av insyn i ärendet och motpartens intresse av att uppgifterna inte röjdes, fann Regeringsrätten att det varken av hänsyn till motparten eller till något allmänt intresse var av synnerlig vikt att vägra utlämnande av sådana uppgifter i deklarationerna som avsåg ekonomiska förhållanden. Däremot ansåg Regeringsrätten inte att bankens intresse av partsinsyn krävde att uppgifter av rent personlig art lämnades ut. Det nu redovisade rättsfallet anses ge stöd för uppfattningen att den som är part i ett exekutivt ärende hos kronofogdemyndigheten har rätt till viss insyn i ärendet, även om någon sådan rätt inte har kommit till uttryck i lag. Hur långt denna rätt sträcker sig är dock oklart. )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV 407 Det finns få avgöranden i som belyser frågan om hur 14 kap. 5 § sekretesslagen skall tillämpas. I NJA 1983 C 7 var det fråga om en person, W, som var häktad i sin frånvaro, skulle få tillgång till protokoll över förhör under förundersökningen med två personer. Hovrätten hade vägrat att lämna ut dessa till såväl W som hans försvarare. Föredraganden hemställde att skulle lämna besvären såvitt avsåg utlämnande av handlingar utan bifall under hänvisning till 14 kap. 5 § första stycket. fann att W var berättigad att få del av handlingarna. Av skälen framgår bl.a. att W ännu inte hade fått del av protokollen med stöd av 23 kap. 18 § men att dessa hade ingetts till hovrätten på dess begäran och att hovrätten hade fattat sitt beslut efter föredragning och cirkulation av akten. hänvisade till bestämmelsen i 14 kap. 5 § andra stycket om att sekretess inte innebär begränsning i parts rätt att ta del av alla omständigheter som läggs till grund för att avgöra ett mål eller ärende. konstaterade därefter att i brottmål som avgörs på handlingarna får till sådana omständigheter hänföras alla omständig- heter som framgår av domstolens processmateriel, i den mån de inte är ovidkommande för prövningen. När det gällde frågan hur W skulle få del av omständigheterna fann att detta lämpligen kunde lösas genom att kopior av förhörsprotokollen utlämnades till honom. I NJA 1996 s. 439 var det fråga om huruvida en tilltalad, S, efter resning i ett mål om våldtäkt och misshandel mot en styvdotterdotter, skulle få tillgång till patientjournaler, som hovrätten med stöd av 38 kap. 8 § funnit skulle tillhandahållas rätten. Hovrätten tillämpade 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen och lämnade ut handlingarna – med undantag av vissa överstrukna avsnitt – till S:s offentlige försvarare, men inte till S. Handlingarna lämnades ut med förbehåll bl.a. att försvararen inte fick lämna dem vidare. S överklagade och begärde dels att få ut även de överstrukna avsnitten, dels att själv få läsa handlingarna och låta eventuella sakkunniga ta del av dem. fann att vad hovrätten förordnat om sekretess skulle bestå. I beslutet antecknades bl.a. att handlingarna i fråga var underkastade sekretess enligt 9 kap. 16 §, att de inte åberopats som bevisning av åklagaren eller införts i målet av denne, att åklagaren inte fått del av handlingarna och att dessa inte legat till grund för något domstolsavgörande i saken. Vidare noterades att det i saknas uttryckliga bestämmelser om parternas rätt i en situation som den aktuella. Någon ovillkorlig rätt för S att ta del av handlingarna fanns således inte. Det konstaterades vidare att det fick anses vara av synnerlig vikt med hänsyn till enskilt intresse att uppgifterna i 408 )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV patientjournalerna inte röjdes. vägrade således att lämna ut handlingar till S under hänvisning till sekretess. förefaller här ha förbisett att principen om en parts rätt till oinskränkt insyn i brottmålsförfarandet har ansetts så självklar att den inte kommit till direkt uttryck i någon regel i (se bl.a. prop. 1979/80:2 del A, s. 335 1986/87:89 s. 145 och 147). avslog framställningen på den grunden att S över huvud taget inte var berättigad att få del av handlingarna och 14 kap. 5 § har S uppenbarligen ansetts domstolen ha grundat sitt avgörande på synsättet att materialet i fråga inte utgjorde processmaterial. Det ter sig dock främmande att inte betrakta bevismaterial som rätten inhämtat ex officio som processmaterial. Man kan vidare, med tanke på hur beslutet formulerats, fråga sig om hade tänkt att S skulle kunna få del av materialet när det senare förelåg dom eller beslut. 20.2.8Andra uttalanden som belyser frågan om insyn i förundersökning Det förekommer även andra uttalanden som belyser frågan om insyn i förundersökning. Dessa är delvis motstridiga. 1986/87:89 uttalade departementschefen bl.a. följande (s. 146). En jämförelse mellan 14 kap. 5 § sekretesslagen och 23 kap. 21 § fjärde stycket leder till slutsatsen att en parts rätt att vid åtal ta del av förundersökningsprotokollet inte omfattar en rätt att få del av sekretessbelagda uppgifter, som kommit fram under förundersökningen och återfinns i andra handlingar än protokoll eller anteckningar, i den mån det är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs. Om åklagaren ger in materialet med de sekretessbelagda handlingarna till domstolen gäller till en början 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen, dvs. materialet får inte heller då lämnas ut till parten, i den mån det av hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs. Om materialet åberopas som bevis och på så sätt blir processmaterial träder dock andra stycket in och parten får en ovillkorlig rätt att ta del av det. Uttalandet synes bygga på att för undersökningsprotokollet inte utgör processmaterial i mening. Först när detta åberopas som bevisning skulle den tilltalade i egenskap av part få en ovillkorlig rätt till insyn. Annat material skulle alltjämt kunna vara underkastat )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV 409 sekretess och därmed kunna undanhållas denne. Synsättet stämmer mindre väl överens med regleringen i 9 kap. 17 och 18 §§ sekretess- lagen. 1993/94:143 Brottsoffren i blickpunkten uttalade departe- mentschefen bl.a. följande med anledning av ett förslag att ge målsäganden rätt att få ett exemplar av förundersökningsprotokollet (s. 42). Den misstänktes ovillkorliga rätt att få del av förunder- sökningsprotokollet även i de delar det innehåller hemliga uppgifter följer inte direkt av bestämmelserna i 23 kap. utan av reglerna i 14 kap. 5 § sekretesslagen. I denna paragrafs andra stycke föreskrivs bl.a. att sekretess inte innebär någon begränsning i en parts rätt enligt rättegångs- balken att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörandet av ett målet eller ärende. Den misstänkte är part i förundersökningsärendet hos åklagaren och har rätt att få del av alla omständigheter som ligger till grund för åtalsbeslutet. Eftersom målsäganden inte är part i ärendet hos åklagaren är reglerna i 14 kap. 5 § inte är tillämpliga på denne. Båda de nu redovisade departementschefsuttalandena gjordes utan anknytning till någon lagändring. Det sist redovisade uttalandet bör också ses i belysning av att frågan om målsägandes partsrättigheter då var under debatt, med anledning av handläggningen i buggningsmålet. Vidare hade det föregåtts av förslag i en departementspromemoria om att målsägandens rätt att biträda åtal eller föra skadeståndstalan i brottmål skulle kunna utsläckas genom beslut av i vissa fall (Ju 90-1101). De fall som åsyftades var sådana där viktiga allmänna intressen talade för att sekretess måste kunna upprätthållas även gentemot målsägande. I promemorian diskuterades även alternativen att genom en ändring i 14 kap. 15 § sekretesslagen begränsa partsinsynen eller att genom abolition helt utsläcka möjligheten till lagföring. Båda dessa alternativ avfärdades emellertid. I promemorian konstaterades att det saknades rättslig möjlighet att utestänga målsägande som är part i domstol från rättegången. Lagrådet anförde skarp kritik mot förslaget och förordade i stället en annan lösning, nämligen en inskränkt partsinsyn. Såväl departementsförslaget som lagrådets yttrande remissbehandlades. Något förslag till ändrad lagstiftning lades aldrig fram. I kommentaren till har frågan om den misstänktes ställning också diskuterats. Där uttalas bl.a. följande (, , s. 23:62 f.). Det brukar inte sällan sägas att den misstänkte behandlas som part i förfarandet efter det att han underrättats (anm. om 410 )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § ). Otvivelaktigt får den misstänkte i och med underrättelsen vissa rättigheter av det slag som kan vara förenade med partsställningen i en rättegång. Sålunda har han de rättigheter att påkalla åtgärder som balken ger en misstänkt, t.ex. att begära en offentlig försvarare. – – – Varken målsäganden eller undersökningsledaren är någon motpart till den misstänkte under förundersökningsskedet och förfarandet är alltså inte ackusatoriskt. Till sin grundnatur kan förfarandet i stället sägas vara inkvisitoriskt även efter en underrättelse. Att sådana misstänkta som getts en underrättelse betecknas som parter kan nog alltför lätt leda in på begreppsjuridiskt grundade försök att ur partsegenskapen deducera fram vilka rättigheter som tillkommer dem. Exempelvis finns det när det gäller tvångs- medlen husrannsakan, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning inga bestämmelser om att den misstänkte skall höras över åtgärden och ur det förhållandet att en misstänkt fått vissa rättigheter i och med underrättelsen kan inte utläsas att han också skulle kunna delta i ett domstolsförfarande rörande ett sådant tvångsmedel. 20.2.9Hur reglerna om insyn i förundersökningsförfarandet tillämpas Insyn i förundersökningsförfarandet är en fråga främst för förunder- sökningsledaren. Eftersom åklagare är förundersökningsledare i mera omfattande och kvalificerade mål har åklagarväsendets praxis i fråga om partsinsyn fått genomslagskraft. Redovisningen i det följande bygger på uppgifter från åklagarväsendet. Inom åklagarväsendet har den misstänkte och målsäganden av flertalet åklagare betraktats som parter under förundersökningen. Detta synsätt anses ha haft visst stöd i några propositioner och domstolsavgöranden. Vidare tillämpas 14 kap. 5 § första och andra styckena parallellt på sätt som framgår av det följande. En misstänkts rätt till insyn anses följa av 23 kap. 18 och 21 §§ . En misstänkt får således, när han delgetts misstanke, del av utredningen i den mån detta inte innebär men för utredningen. Fram till den slutliga delgivningen av förundersökningsmaterialet tillämpas också 14 kap. 5 § första stycket andra meningen sekretess- lagen på så sätt att uppgifter av särskilt känslig art kan undanhållas denne. I och med slutdelgivningen får den misstänkte del av dessa, i den mån det är fråga om processmaterial, men inte annars. )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV 411 Målsägandens rätt till insyn synes ha grundats på en allmän uppfattning om att åklagarens skyldighet enligt 22 kap. 2 § att bistå målsäganden ger denne en särställning. Målsäganden anses under förundersökningen ha rätt att få del av uppgifter rörande sin del av förundersökningen, om uppgifterna kan lämnas utan men för utredningen. I samband med att den misstänkte får del av större delen av materialet anses målsäganden kunna få del av motsvarande material, i den mån det rör hans sak. Särskilt känsliga uppgifter kan dock undanhållas med stöd av 14 kap. 5 § första stycket andra meningen sekretesslagen. Alla målsägande behandlas lika, dvs. ingen skillnad görs mellan målsägande som framställt skadestånds- anspråk och övriga målsägande. När material lämnas med stöd av 14 kap. 5 § första stycket anses att detta kan lämnas med förbehåll. Däremot anses förbehåll inte kunna användas när material lämnas med stöd av 14 kap. 5 § andra stycket. I avskrivna mål anses såväl den misstänkte som målsäganden ha en rätt till insyn grundad på praxis. Den misstänkte anses ha rätt till insyn oavsett om han delgetts misstanke eller ej. Ingen skillnad görs mellan olika kategorier av målsägande. Sekretessbelagda uppgifter anses kunna undanhållas för såväl misstänkt som målsägande med stöd av 14 kap. 5 § första stycket andra meningen. Den nu beskrivna tillämpningen förefaller generellt sett leda till att målsäganden får insyn i utredningen utöver vad medger men att den misstänktes insyn inskränks mer än vad ger utrymme för. Det kan tilläggas att beskrivningen är förenklad och kanske inte speglar alla variationer av hur långt insynen anses sträcka sig. I promemorian Säkerhet och skydd för bevispersoner (Metod 1995:2) har Riksåklagaren ställt sig bakom den syn som JO vid granskningen av buggningsmålet redovisat angående målsägandes och misstänkts rätt till insyn. Det förefaller osäkert om detta förhållande har lett till någon ändring i den praktiska tillämpningen. Det bör framhållas att det inom åklagarväsendet även finns de som har uppfattningen att varken misstänkt eller målsägande skall jämställas med part och att insynen i förundersökningsförfarandet regleras exklusivt i . Enligt uppgift har den senaste tidens diskussion angående insynsrätten lett till större variationer i hur insynsfrågorna hanteras. 412 )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV 20.3.1Bör 14 kap. 5 § ändras? Enligt vår mening visar bl.a. rättspraxis att 14 kap. 5 § sekretesslagen i sin nuvarande lydelse är svårtolkad. Det är också uppenbart att den tillämpas olika. Vi föreslår att paragrafen ändras så att det av denna klart kan utläsas hur reglerna i sekretesslagen förhåller sig till annan reglering. För det första bör det tydligt framgå att bestämmelsen i 14 kap. 5 § är en kollisionsnorm och inte en regel som skapar rätt till insyn. Insynsrätten kan följa direkt av författning, av allmänna rättsgrundsatser eller av rättspraxis på ett visst område. Vidare är det viktigt att klarlägga förhållandet mellan sekretesslagens reglering och . Vi föreslår att första stycket skall reglera rätten till partsinsyn i andra fall än när är tillämplig medan andra stycket enbart skall behandla den frågan. De av oss föreslagna ändringarna innebär, i förhållande till den i och för sig motsägelsefulla praxis som utvecklats, att målsägandes och misstänkts rätt till insyn påverkas eftersom denna blir beroende enbart av reglerna i . Vi förordar därför att den av oss föreslagna förändringen – hur angelägen den än är – inte genomförs innan frågan om målsägandens och misstänkts rätt till insyn i förundersökningsförfarandet har lösts. Som har framgått ovan anses 14 kap. 5 § sekretesslagen svårtolkad. Uppfattningarna om hur den skall tolkas går också isär, vilket framgår av redovisningen ovan. Exempelvis förefaller det svårt att förena Regeringsrättens och Högsta domstolens olika synsätt med varandra. Det går inte heller att utläsa någon konsekvent linje i rättspraxis, vilket åtminstone delvis kan förklaras av att det i huvudsak rör sig om notisfall. Det ter sig också förvånande att både Regeringsrätten och har tillerkänt den som varit tilltalad i brottmål mer begränsad rätt att få del av material än den som varit misstänkt i en )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV 413 Det är mot denna bakgrund angeläget att försöka utröna dels vad gällande rätt innebär, dels i vilken mån de oklarheter som finns har betydelse för vårt uppdrag att effektivisera samarbetet mellan myndigheter. Det finns ett antal frågor som kan ställas och som har betydelse för frågan om partsinsyn i förfarandet hos de brottsbekämpande myndigheterna. Den mest grundläggande frågan är om förundersökning är ett rättsligt förfarande i vilket det förekommer parter och, i så fall, vem som är part. Den andra frågan är om part i så fall har rätt till insyn och hur långt denna sträcker sig. Den tredje är om någon som inte är part trots detta har rätt till insyn enligt , hur långt denna rätt sträcker sig och vad det får för betydelse för tolkningen av 14 kap. 5 §. Vi delar JO:s och uppfattning, som också har direkt stöd i förarbetena och flertalet domstolsavgöranden, att paragrafen inte i sig ger någon rätt till insyn. Den reglerar enbart förhållandet mellan rätt till insyn enligt andra bestämmelser eller rättsgrundsatser och sekretesslagens regelsystem i den mån det uppstår en konflikt. Någon självständig insynsrätt kan enligt vår mening därför inte grundas på 14 kap. 5 §. När det gäller frågan om det förekommer parter i förundersökning eller i annan brottsbekämpande verksamhet vill vi först understryka att sådan verksamhet enligt 32 § förvaltningslagen är undantagen från förvaltningslagens tillämpning. Någon rätt till insyn i sådan verksamhet kan således inte grundas på 16 §. För förundersökning gäller i stället med tillämpningsföreskrifter samt andra författningar som kompletterar denna. Vi delar den uppfattning som kommit till uttryck såväl i förarbetena till och i utredningar om förundersökningsförfarandet som i JO:s beslut och i betänkande att förundersökning är ett faktiskt handlande och inte något förvaltnings- ärende. Några partsrättigheter kan således inte grundas på förunder- sökningsförfarandet som sådant. Vi ansluter oss också till uppfattning- en att frågan om insyn i detta förfarande regleras exklusivt i rättegångs- balken. finns det, som framgått av det föregående, rättsfall som visar att 14 kap. 5 § sekretesslagen tillämpats annorlunda. Det finns inte några regler i som gör att någon av de personer som förekommer i en förundersökning skall anses som part trots att det inte är fråga om ett förvaltningsärende. Detta framstår som naturligt om man ser till förundersökningens syfte och innehåll. Vi delar således JO:s uppfattning att en målsägande inte är part i en förundersökning. Denna uppfattning har även stöd i uttalanden i 414 )UnJRU RP LQV\Q RFK VHNUHWHVV 1993/94:143 där det uttryckligen sägs att 14 kap. 5 § inte kan tillämpas på en målsägande i en förundersökning eftersom denne inte är part. Vi ansluter oss också till vad och JO har anfört om att en misstänkt inte är part i en förundersökning (se även Fitger s. 23:62 f.). Det är emellertid viktigt att påpeka att den misstänkte under olika skeden av förundersökningen i en särskild fråga kan inta ställning som part.