sou · GNB3140 · 2000-01-01 00:00:00 — Vidare förekommer det att dokumentet är avfattat på ett utländskt språk, t.ex. holländska, som de tyska konsumenterna inte förstår. Det är inte heller säkert att den slutliga arrangören finns angiven på dokumentet. Från början var kravet på Sicherungsschein okänt för konsumenterna. finns det många resenärer som inte känner till detta krav. Från konsumentorganisationerna anser man därför att förbundsrege- ringen borde understödja information till konsumenterna om vad systemet med Sicherungsschein innebär. Ett annat problem är bristen på enhetlighet vad gäller utformningen av Sicherungsschein. Det är svårt att informera konsumenterna om vilka punkter de skall kontrollera i dessa dokument. Ytterligare ett problem sammanhänger med att resenärsskyddet enligt de aktuella dokumenten kan vara tidsbegränsat. omfattar tidsbegränsningen bara vissa inslag i en resa, vilket får till följd att fristen för ansökan om försäk- ringsersättning räknas från olika tidpunkter vid en och samma resa. Ansvarstaket om 200 miljoner tyska mark och försäkrings- givare eller kreditinstitut har ännu inte uppnåtts i något fall. Förhållan- dena på resemarknaden kan emellertid förändras mycket hastigt. Ifall två stora arrangörer, som är insolvensförsäkrade i samma försäkringsbolag, går i konkurs nås ansvarstaket mycket snabbt. Flera försäkringsbolag vägrar att försäkra små och nystartade rese- företag i främst östra . Konsumentorganisationer har också upptäckt ett antal fall där reseverksamhet har bedrivits utan föreskrivet insolvensskydd. Konsumentorganisationerna anser därför att det nuvarande försäk- ringsbaserade systemet bör kompletteras med en gemensam garantifond som träder in när försäkringen inte räcker till. resenärer ha rätt att bli hemtagna. Slutligen bör ansvarstaket om 200 miljoner tyska mark höjas avsevärt. Som en möjlig alternativ lösning kan man tänka sig införandet av enhetliga krav på Sicherungsschein, möjligheter för konsumentorganisationer att utöva en skärpt kontroll och krav på föreskrivet insolvensskydd för tillstånd att bedriva reseverksamhet. DRV: Organisationen har ca 5 000 medlemmar som täcker hela spek- trumet av resebranschen. Organisationen företräder sina medlemmars intressen utåt, bl.a. genom lobbying i och inom EU. Vidare ger man råd och stöd till medlemmar. För medlemsskap i DRV krävs att företaget har resegaranti. som saknar sådan garanti kan bli uteslutna. inkom 64 klagomål mot researrangörer till DRV. Tolv klagomål ledde till anmälan och en researrangör visade sig vara kriminell. Detta skall ställas mot det faktum att det säljs ungefär 30 miljoner paket- resor i . DRV känner inte till vilka kostnader företagen har för resegarantin. Reseföretag klagar dock mycket sällan över sådana kostnader. har det dock skett en koncentration på resemarknaden. Det finns fyra stora och ett antal medelstora reseföretag. Många medelstora företag arrangerar specialresor. DRV understödjer strävanden mot en standardisering av Sicherungs- schein. Däremot motsätter sig organisationen en gemensam fond dels eftersom den uppmuntrar oseriösa företag, dels eftersom det saknas finansiella resurser att bygga upp en sådan fond. 4.8Något om förhållandena i andra EU-länder Frågan om medlemsstaternas implementering av artikel 7 i paketrese- direktivet har uppmärksammats av . I syfte att bl.a. få information om medlemsstaternas införlivande av den aktuella artikeln anordnade kommissionen ett möte i . Vid det kommissionsmötet deltog företrädare för utredningen. I de närmast föl- jande avsnitten lämnas en mycket kortfattad redovisning av förhållan- dena i , , , , , och . Redovisningen bygger i allt väsentligt på de redogörelser för nationell lagstiftning som företrädarna för de olika medlemsstaterna lämnade vid mötet. Beträffande övriga EU-länder gäller att de antingen inte var företrädda vid mötet eller ännu inte har implementerat artikel 7 i direktivet. Paketresedirektivet införlivades med belgisk rätt genom en lag . I lagen föreskrivs att researrangörer och återförsäljare av resor är skyldiga att teckna en försäkring för att tillförsäkra resenärerna återbetalning av erlagda belopp och hemtransport ifall reseföretaget hamnar på obestånd. Enligt lagen kan den som inte tecknar föreskriven försäkring ådömas en straffrättslig påföljd. Enligt belgisk rätt krävs auktorisation för att få bedriva reseföretags- verksamhet. För att få en sådan auktorisation krävs det att reseföretaget har tecknat en försäkring till skydd för resenärerna. lag att det av paketreseavtalet och resehandlingarna skall framgå att det finns en försäkring och vem som är försäkringsgivare. Det skall också i dessa handlingar lämnas upplysningar om t illsynsmyndig- heten. Dessutom krävs det i lagen att villkoren för försäkringen skall framgå av paketreseavtalet. Minsta godtagbara försäkringsbelopp är . Försäkringen skall enligt lagen vara beloppsmässigt obegränsad på så sätt att resenären alltid skall vara garanterad dels full återbetalning av erlagda belopp, dels hemtransport. I lagen föreskrivs vidare en skyldig- het för försäkringsbolaget att på bästa sätt transportera hem de resenärer som är strandsatta efter en konkurs. Det vanligaste är därvid att försäk- ringsbolagen ser till att researrangemanget fullföljs. finns det tre försäkringsbolag som försäkrar den här typen av risker. Resenärer som har köpt paketresor av oförsäkrade reseföretag saknar skydd vid företagets insolvens. I fransk rätt har det funnits en resegarantiordning . Regle- ringen på området ger reseföretagen en möjlighet att välja mellan att ställa säkerhet för återbetalning av erlagda belopp och hemtransport genom bankgaranti, försäkring eller en kollektiv garantifond bildad av resebranschen. Även enligt fransk rätt krävs det en särskild licens för att få bedriva reseföretagsverksamhet. Frågan om ett företag skall beviljas licens avgörs av den franska motsvarigheten till som också god- känner, beräknar och kontrollerar säkerheterna. beräknas på grundval av omsättningen. Vid beräkningen kan hänsyn tas även till verksamhetens art. Säkerheterna brukar beräknas till ett belopp som uppgår till mellan av den garantipliktiga omsätt- ningen. Omkring två tredjedelar av reseföretagen ställer säkerhet genom den kollektiva garantifonden, som ombesörjer återbetalning av erlagda medel och hemtransport av strandsatta resenärer. Fondens policy är att försöka fullfölja researrangemangen. När det gäller företag som inte ställer säkerhet genom fonden, ombesörjs återbetalning och hem-transport av den nämnda myndigheten. Resenärer som har köpt en resa av ett reseföretag som inte har ställt föreskriven säkerhet får inte någon ersätt- ning vid företagets insolvens. Även i finns det ett auktorisationssystem. I irländsk rätt regleras skyldigheten att ställa säkerhet i nio olika lagar. Dessa ger reseföretagen möjlighet att ställa säkerhet genom betalningsgarantier, förvaltarskap, försäkringar eller kollektiva s.k. resegarantifonder. Normalt brukar säkerheten beräknas till ett belopp som uppgår till mellan av reseföretagets årsomsättning. Också enligt luxemburgsk rätt krävs det auktorisation för att få bedriva reseföretagsverksamhet. För att erhålla en sådan licens måste såväl paketresearrangörer som återförsäljare av sådana resor visa att man har ställt säkerhet som täcker erlagda belopp och hemtransport av strand- satta resenärer. Säkerhet kan enligt lagstiftningen i ställas genom att en finansiell garanti utfärdas av en bank, ett försäkringsbolag eller en fond som har bildats av resebranschen. Det vanligaste sättet att ställa säkerhet är genom försäkring. nas på grundval av reseföretagets omsättning. Det finns inte några beloppsmässiga begränsningar i ansvarigheten för försäkringarna. Inte heller fondens ansvar är begränsat. Däremot finns det ett beloppsmässigt tak om för bankgarantierna. Enligt den luxemburgska resegarantiordningen skall garantiutfärda- ren ombesörja hemtransport av de resenärer som har blivit strandsatta efter en konkurs. Den nederländska lagstiftningen på området ger reseföretagen en möjlig- het att ställa säkerhet för återbetalning och hemtagning av strandsatta resenärer genom bankgaranti, försäkring eller genom att ansluta sig till en branschadministrerad garantifond. är av reseföretagen anslutna till fonden. Fondens kapital uppgår till ca 100 miljoner nederländska . Fonden finansieras genom avgifter från resenärerna. Om ett till fonden anslutet reseföretag går i konkurs, ombesörjer fonden hemtagning av de resenärer som är strandsatta. Enligt den nederländska regleringen är researrangören skyldig att i sin resebroschyr ange vilken form av säkerhet som har valts. Någon offent- lig myndighet som har till uppgift att utöva t illsyn och bevaka efterlevna- den av lagen finns inte. I stället förväntas av konsumenterna att de inte köper resor från företag som saknar säkerhet. Den nederländska resegarantiordningen innehåller därför inte några bestämmelser om sank- tioner mot företag som har underlåtit att ställa föreskriven säkerhet. är däremot straffbart att oriktigt uppge att man har ställt säkerhet. I spansk rätt regleras frågan om ställande av säkerhet på såväl federal som regional nivå. Den federala lagstiftningen på området består av 1988 utfärdat kungligt dekret om resegarantier. Vidare har utfärdats regional lagstiftning rörande resegarantier i omkring hälften av regioner. I de regioner som saknar regional lagstiftning på området gäller fortfarande kungliga dekret. Sammantaget regle- ras det spanska resegarantisystemet i 19 olika rättsakter. I dessa kan man urskilja två former för att ställa säkerhet, nämligen individuella och kollektiva garantier. Den individuella säkerhetens storlek bestäms med utgångspunkt från reseföretagets verksamhet och är begränsad till mellan 10 och 30 miljo- ner spanska pesetas. Den kollektiva garantin ställs av flera reseföretag gemensamt och är begränsad till 400 miljoner spanska pesetas. När ett reseföretag går i konkurs tas i första hand den individuella säkerheten i anspråk. Den österrikiska rättens resegarantiordning ger reseföretagen en möjlig- het att ställa säkerhet för återbetalning av förskottbetalningar och hem- transport genom bankgaranti, försäkring eller betalningsutfästelse utfär- dad av ett offentligt organ. Säkerhetens storlek bestäms med utgångs- punkt från verksamhetens art. När säkerhet ställs genom en försäkring brukar säkerheten bestämmas till ett belopp som uppgår till mellan av företagets årsomsättning. Vidare kan företagen teckna en s.k. paraplyförsäkring, som täcker risken vid för låg säkerhet. I annat fall höjs säkerhetsbeloppet . Enligt den österrikiska lagstiftningen är researrangören skyldig att lämna upplysningar om säkerheten i sin resebroschyr. Det är också obli- gatoriskt för reseföretagen att registrera sig hos den myndighet som utövar tillsyn över att företagen i branschen ställer föreskriven säkerhet. Överväganden och förslag 111 5 Överväganden och förslag I utredningens direktiv anges att utredningen skall utvärdera rese- garantisystemet och analysera om systemet bör ändras och, om så är fallet, lämna förslag till ny lagstiftning på området. Systemet bör enligt utredningsdirektiven vara enkelt att administrera, konkurrensneutralt och ge konsumenterna en hög skyddsnivå som kostnaderna för reseföretagen inte blir alltför höga. Det sägs vidare i direktiven att försäkringslösningar bör övervägas samt att resebranschens roll och uppgifter härvid bör diskuteras. Vikt skall enligt direktiven läggas vid att få ett system som inte försvårar för nyetableringar av små och medel- stora företag. Dessutom ingår det i uppdraget att analysera Rese- garantinämndens roll och uppgifter. För den fortsatta diskussionen är det enligt utredningen nödvändigt att först ta ställning till vilka krav som bör ställas på ett resegaranti- system. I den mån de krav som ställs upp är oförenliga med varandra måste utredningen vidare ta ställning till i vilken ordning de uppställda kraven bör prioriteras. Ett ställningstagande i dessa hänseenden krävs innan utredningen utvärderar det nuvarande systemet och analyserar om det bör ändras. Resegarantilagstiftningen har som främsta syfte att ge resenärerna ett socialt betingat minimiskydd om en resa inte kunde genomföras enligt reseavtalet. Tanken med lagstiftningen är alltså ytterst att skydda resenä- rernas intressen i samband med inställda eller avbrutna paketresor. Även artikel 7 i paketresedirektivet har som främsta syfte att skydda konsu- menterna på paketreseområdet mot risker som uppstår vid förskotts- betalning av resor (se avsnitten 3.2 och 5.1.4). Resegarantilagen, som har anpassats till paketresedirektivet, kan med andra ord sägas syfta till att ge konsumenterna på paketreseområdet ett skydd mot förluster vid inställda eller avbrutna resor. 112 Överväganden och förslag anses utgöra en del av den svenska konsumentskyddande lagstiftningen. I kravet på konsumentskydd ligger med andra ord att systemet skall ha en marknadssanerande effekt. Utredningen vill i sammanhanget dock peka på att resegarantilagen har ett vidare tillämpningsområde än andra lagar på det konsumenträtts- liga området. Med begreppet resenär i paketreselagen – och därmed också i resegarantilagen – avses nämligen inte enbart privatpersoner som förvärvar en paketresa för enskilt ändamål, utan lagen är också tillämp- lig på t.ex. konferensresor som en näringsidkare företar i tjänsten och andra tjänsteresor. Skälet till detta är att begreppet konsument i paketresedirektivet – vilket alltså motsvaras av uttrycket resenär i paketreselagen – inte är begränsat till paketresor som förvärvas för enskilt ändamål. Det nu sagda medför alltså att resegarantilagen har ett vidare tillämpningsområde än traditionella konsumentskyddslagar. (Se prop. 1992/93:95 s. 23 f. samt s. Ytterligare en grundläggande konsumentskyddsaspekt är enligt utred- ningens mening att förhindra etablering av paketreseverksamhet när ekonomiska förutsättningar att bedriva sådan verksamhet saknas. Natur- ligtvis måste lagstiftningen på området även fortsättningsvis garantera resenärerna ett effektivt skydd när en paketresa ställs in eller avbryts. Att lagstiftningen verkligen fyller ett behov visas av att det även har förekommit att arrangörer och återförsäljare har försatts i konkurs eller av annan anledning har ställt in sin verksamhet. I flera av dessa fall har det till kommit in ansökningar om att ställda säkerheter skall tas i anspråk (se Kammar- kollegiets årsredovisning, Dnr 161-894-98, s. 30). Redan vid tillkomsten av resegarantilagstiftning anförde depar- tementschefen vissa principiella betänkligheter mot lagstiftningen från näringsfrihetssynpunkt. Skälet till detta var att skyldigheten att ställa säkerhet ansågs utgöra ett avsteg från den näringspolitiska linje, som hade följts och som syftade till en så fri konkurrens som möjligt (se prop. 1967:106 s. 28 f.). Mot den bakgrunden gavs lagstift- ningen en begränsad giltighetstid. Den t illsatta hade till uppgift att utvärdera lagstiftningen . Utredningen presenterade i sitt betänkande Ny resegarantilag (Ds H 1972:1) en unders ökning av mark- nadsstrukturen i resebranschen och konstaterade (s. 158 ff.) bl.a. att de mindre reseföretagen, liksom anordnandet av sällskapsresor i mindre omfattning, befann sig på tillbakagång. Utredningen anförde att det knappast torde vara riktigt att se minskningen av antalet små företag i branschen som en mer eller mindre direkt följd av kravet på ställande av Enligt utredningen torde förändringarna kunna hän- föras främst till orsaker liknande dem som på många andra håll i näringslivet hade legat bakom utvecklingen mot stordrift och företags- Utredningen gjorde därför bedömningen dels att kravet på säkerhet måhända kunde antas ha haft en viss, fastän inte alltför stark, nyetableringshindrande verkan, dels att säkerhetskravet också hade haft en sanerande effekt till fördel för konsumenterna. En ny utredning, , tillsattes år se över resegarantilagen. En av anledningarna till detta var att garanti- systemet hade kritiserats bl.a. för att systemet ansågs ha en konkurrens- snedvridande effekt genom att de större reseföretagens kostnader för säkerheterna relativt sett i allmänhet var lägre än de mindre företagens. sitt betänkande Ny resegarantilag (1980:7 utredningen att kravet på säkerhet i allmänhet hade fört med sig bl.a. att reseföretagen var tvungna att binda eget kapital eller ta i anspråk utrymmet för rörelsekrediter. Enligt utredningen fick kravet på säkerheter därigenom antas ha utgjort ett visst etableringshinder och haft en tillväxthämmande effekt. Beträffande frågan om konkurrensneutralitet inom tillsatta arbetsgruppen följande i promemorian Nya former för resegarantier (Ds 1994:109 s. 63). Det konkurrensbegränsande momentet i nuvarande lagstiftning ligger främst i att kravet på säkerhet kan försvåra etablering av nya företag. Med hänsyn till att reseföretagen långt innan de levererar sina tjänster tar in förskottsbetalningar från resenärerna, har den inträdesbiljett som krav på säkerhet innebär ansetts befogad. Kostnaderna för att ställa säkerhet och den realsäkerhet som företaget får ställa till garantiutfärdaren kan vis- serligen missgynna företag med begränsade ekonomiska resurser, men detta förhållande skiljer sig inte från företagens villkor i övrigt när det gäller exempelvis upphandling av hotellrum, transportmedel m.m. Det kan inledningsvis sägas att det är vanskligt att göra några mera bestämda uttalanden om vilka effekter som resegarantilagen kan ha haft på paketresebranschen från bl.a. etablerings- och konkurrenssynpunkt. Den enkätundersökning som denna utredning har gjort (se vidare i avsnitt 3.5.2) – främst för att få en uppfattning om reseföretagens kost- nader för säkerheterna – visar dock bl.a. att de större företagen relativt sett i allmänhet har lägre kostnader för att ställa säkerhet än de mindre företagen. Också utredningen är således av den meningen att resegaranti- lagens krav på ekonomisk säkerhet från reseföretagen har vissa konkur- 114 Överväganden och förslag rensbegränsande verkningar, bl.a. genom att etableringen av nya företag kan försvåras. Om ett nytt garantisystem föreslås, måste därför det självklara kravet ställas att systemet utformas så konkurrensneutralt som möjligt. Det är dock utredningens uppfattning att den i viss mån etableringshindrande – men marknadssanerande – effekt som kravet på säkerhet innebär är positiv från konsumentskyddssyn- punkt, eftersom säkerhetskravet hindrar reseföretag som saknar ekonomiska förutsättningar från att starta paketreseverksamhet. En lag- stiftning som förhindrar etablering av paketreseverksamhet i fall då nöd- vändiga ekonomiska förutsättningar saknas, är därför enligt utredningens uppfattning fullt förenlig med kravet på konkurrensneutralitet (se även avsnitt 5.1.2). Kravet på konkurrensneutralitet medför vidare ett krav på självfinansiering. Utgångspunkten är med andra ord att det enskilda reseföretaget skall svara för samtliga kostnader som är förknippade med att det företaget ställer resegaranti. En konkurrensmässig likabehandling förutsätter dock att reseföretag i största möjliga utsträckning kan ställa säkerhet i former som är anpassade efter företagens olika behov och förutsättningar. Inom dessa ramar är det emellertid reseföretagens ansvar att tillsammans eller på egen hand hitta fram till så bra finansieringslösningar som möjligt. anslutning till EU har inneburit bl.a. att EG-rätten har blivit en integrerad del av den svenska rättsordningen. I avsnitt 3.2 har utred- ningen utförligt redogjort för den EG-rättsliga regleringen på området. Eftersom EG-rätten har företräde framför nationella rättsregler, måste den svenska resegarantilagstiftningen motsvara EG-rättens krav på en resegarantiordning. En given utgångspunkt vid utformningen av en even- tuell ny reglering är således att den måste vara förenlig med EG-rätten. Enligt utredningsdirektiven har det framförts kritik mot det nuvarande resegarantisystemet, bl.a. har det från resebranschens sida framförts att systemet är krångligt och inte tillräckligt flexibelt. Vid utredningens kontakter med företrädare för olika organisationer på resebranschens område har kritik av det slaget framförts på nytt (se vidare avsnitt 3.6.3). Liknande synpunkter har även framförts från en del av de enskilda reseföretag som har besvarat utredningens enkät (se avsnitt 3.5.2). De konkursförvaltare som utredningen har sammanträffat med Överväganden och förslag 115 (se avsnitt 3.6.2) har framfört viss kritik mot den långsamma handlägg- ningen i . I utredningsdirektiven sägs vidare att man från myndighetshåll har framhållit svårigheterna med att administrera systemet. Självfallet måste det kravet uppställas att lagstiftningen på området är lätt att administrera. Systemet måste med andra ord vara klart och enkelt samt inte innebära en alltför omfattande byråkrati. I detta ligger ett krav på att resegarantisystemet måste vara lätt att förstå och tillämpa för reseföretagen, de berörda myndigheterna och resenärerna. Det finns vidare en stark koppling mellan kravet på enkel administration och kra- vet på konsumentskydd. Ett enkelt och obyråkratiskt system befrämjar en snabb handläggning av resegarantifrågor, vilket har stor betydelse för resenärernas säkerhet vid framförallt hemtagningssituationer. En snabb handläggning av övriga ersättningsanspråk ligger också regelmässigt i konsumenternas intresse. En eventuell ny reglering bör alltså vara enkel och smidig. Som nämnts visar den enkätundersökning som utredningen har genomfört bl.a. att resegarantisystemet relativt sett är mer kostsamt för de mindre reseföretagen. En redovisning av undersökningen har lämnats i avsnitt 3.5.2. En minskning av företagens kostnader får dock inte leda till att den marknadssanerande effekt som ligger inbyggd i kravet på säkerhet försvinner. Enligt utredningen bör målsättningen för ett nytt system vara att företagens kostnader inte blir orimligt höga. Höga kostnader för ett företag behöver nämligen inte alltid betyda detsamma som orimligt höga kostnader. Garantiutfärdarens marknadsmässiga bedömning av risken för att en utfärdad garanti behöver tas i anspråk kan sålunda i vissa fall leda till kostnader för garantin som är så pass höga att ekonomiska förutsättningar saknas för att starta en paketreseverksamhet. Sådana kostnader är emellertid enligt utredningens uppfattning orimliga endast i den mån de inte kan motiveras av hänsyn till andra skyddsvärda intressen. Som har påpekats kan exempelvis marknadssanerande krav på företagens ekonomiska förmåga att ställa säkerhet vara motiverade med hänsyn till kravet på konsumentskydd. Ett system som innebär att kostnaderna för vissa företag nedbringas genom statliga subventioner eller genom att andra tvingas att tillskjuta medel, t.ex. till en fond, torde vidare vara oförenligt med kravet på konkurrensneutrali- tet. 116 Överväganden och förslag 5.1.7Rangordning av de olika kraven Utredningen har i det föregående tagit ställning till vilka krav som bör ställas på ett nytt resegarantisystem. Målsättningen för ett sådant system är naturligtvis att det i möjligaste mån skall uppfylla samtliga krav som har uppställts. Utredningen måste emellertid, i den mån de uppställda kraven inte är helt förenliga med varandra, ta ställning till i vilken ordning de uppställda kraven bör prioriteras. I detta avsnitt anges därför den rangordning som utredningen anser bör gälla mellan de olika krav som har ställts upp. Ett nytt resegarantisystem måste vara förenligt med EG-rätten. Vidare krävs det – eftersom tanken med lagstiftningen på området är att skydda främst konsumenternas intressen i samband med inställda eller avbrutna paketresor – att en ny resegarantilagstiftning även i fortsätt- ningen garanterar resenärerna ett effektivt skydd vid sådana händelser. Ett nytt system bör också vara enkelt och smidigt att administrera för samtliga som berörs av systemet.