sou · GNB3144 · 2000-01-01 00:00:00 — Men bristerna och svårigheterna har också belysts när det gäller bl.a. djupgående analyser av utredningsmetoder och slut- satser. 5 Svara på remiss – hur och varför PM Statsrådsberedningen 1993:3, rev. I och bofinken konstaterades sam- manfattningsvis betydande kvalitetsbrister i tio av tjugo slutbetän- kanden . Kan smärre kvalitetsbrister i ett utred- ningsbetänkande längre fram i beslutsprocessen motverkas eller kompenseras genom att andra led i berednings- och beslutsproces- sen höjer kvaliteten? Genom ett omfattande remissförfarande får myndigheter och andra statliga organ möjlighet att bredda regeringens beslutsun- derlag och genom kompetensen hos dem som svarar på remissen höja kvaliteten i underlag och förslag. är det ett problem att många av dessa myndigheter har dubbla roller; de har djup och ingående kunskap om respektive sakområde men kan vara intres- senter och ha särintressen att bevaka. Det är knappast en uppgift för organisationssverige att ta ansvar för kvalitetsgranskningen åt regering och riksdag. Inte heller kan det vara en uppgift för motionsskrivare och tunt bemannade utskottskanslier i att kompensera för de elementära kvalitetsbrister som den tidigare pekat på. Kvalitetsbrister i utredningsunderlaget måste rättas till under be- redningen i och remissbehandlingen har en given uppgift här. Det är obestridligen en primär uppgift för t.ex. RRV och Statskontoret att genom ingående analyser och alternativa förslag höja kvaliteten i regeringens och beslutsunderlag. För att ta reda på i vilken utsträckning RRV och Statskontoret samt andra särskilt berörda myndighet behandlar detta slag av kvalitets- aspekter i remissvaren har vi gått till väga på följande sätt. Utgångspunkten har varit och bofinken. Författarna lät två av varandra oberoende sakkunniga eller metodsakkunniga granska ett stratifie- rat slumpmässigt urval om 20 slutbetänkanden . Granskningsinstruktionen upptog bl.a. följande punkter. ·Dokumentationen – data och metoder ·Sammanfattande bedömning och slutsatser Granskarna yttrade sig skriftligt och bedömningarna kodades och kontrollkodades efter följande skala (se även Ds 1998:57): mycket kritisk (stora brister) kritisk (mindre bra, vissa brister finns) neutral (varken eller, finns både bra och dåligt) positiv (i stort sett bra, men..) mycket positiv (mycket bra, endast någon mindre Av granskarnas sammanfattande bedömningar framgick att 10 av 20 betänkanden endast tilldelades (--) eller (-). Endast tre betän- kanden fick genomgående positiva omdömen, nämligen Offentlig djurskyddstillsyn (SOU 1996:13), Ekobrottsforskning (SOU 1996:84) och Ansvaret för valutapolitiken (SOU 1997:10). Tio betänkanden fick genomgående kritiska omdömen. Vi har därför valt att särskilt ingående granska remissvaren från RRV, Statskontoret och närmast ansvarig fackmyndighet, för att utröna i vilken utsträckning bristerna påtalats i svaren. Remissvaren har granskats särskilt för följande betänkanden: 1.Reform och förändring: organisation och verksamhet vid universi- tet och högskolor universitets- och högskolereform (SOU 1996:21) 2.Banverkets myndighetsroll m.m. (SOU 1996:33) 3.Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 196:129) 4.Svenskhemmet förvaltningsform (SOU 1997:59) 5.Totalförsvaret och frivilligorganisationerna; uppdrag, stöd och er- sättning (SOU 1997:70) 6.Agenda 21 i : efter – resultat och framtid (SOU 1997:105) 7.Stöd i föräldraskapet (SOU 1997:161) 8.Bemötandet av äldre – trygghet, självbestämmande, värdighet (SOU 1997:170) 9.Förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell lägg- ning (SOU 1997:175) 10.Generella konstnärsstöd (SOU 1997:184). Av dessa ingår en (nr 9) som en av de fallstudier vi nu genomfört (kapitel 5). I tabell 6.1 visas i vilken utsträckning dessa betänkan- den remitterats till RRV, Statskontoret och ansvarig sakmyndig- het. VHS (1) förbundet (6) bundet (2) ÖCB (5) Försvarsmakten (4) ja (1) ja (2) ja (1) Bemötandet av äldre – ja (1) Förbud mot diskriminering i ja (1) AMS (1) styrelsen (2) ja (3) ja (2) nämnden(3) Siffror inom parentes anger sidantalet för resp. svar. Ja avser att betänkandet både remitterats och att remissvar skickats in. Nej avser att det inte remitterats till instansen i fråga. Betänkandet Svenskhemmet förvaltningsform remitte- rades endast till just den berörda organisationen. Av övriga nio betänkanden remitterades åtta till RRV. Fem av RRV:s remissvar är ytterligt kortfattade och innehåller inte någon analys eller ingå- ende, alternativ analys. Statskontoret fick endast fyra av dessa be- tänkanden på remiss – samtliga remissvar var dock längre än RRV:s. Sakmyndigheterna lämnade de längsta och mest ingående remissvaren; endast i två fall så korta som en sida. Av detta kan man tentativt dra följande slutsatser. Regeringen () utnyttjar RRV oftare än Statskontoret, vilket i stort överensstämmer med de uppgifter vi redovisat i kapitel 3, enligt vilken RRV finns med i av alla remisskrivelser och Statskontoret på . RRV tycks dock ofta ha valt att lämna korta svar utan närmare motiveringar. För att ge en bredare bild har vi även gått igenom yttrandena över de tio betänkanden som fått ett eller två positiva omdömen i den tidigare . Utredningen om Ekobrottsforskningen har inte remissbehandlats. Utredningen om livsmedelspriserna fick inte någon egen remissomgång, den bifogades senare en annan ut- redning inom samma område. Av de åtta återstående remitterades fyra till RRV. I fråga om en hade RRV inte några erinringar alls; i fråga om valutapolitiken angavs i svaret att frågan låg utanför RRV:s verksamhetsområde. Endast fyra av de tio betänkandena remitterades till Statskonto- ret. Endast i fråga om betänkandet om arbetstiden lämnades ett mycket kortfattat svar. Statskontorets remissvar rörande valutapo- litiken var mycket kort, men till yttrandet fanns fogat ett särskilt yttrande av verkets chefsekonom , som stödde de synpunkter som den sakkunnige lämnat i sitt sär- skilda yttrande. För att ta reda på om kritiken i ESO:s granskning avspeglas i RRV:s och Statskontorets remissvar har vi gått igenom dessa sär- skilt. Reform och förändring, -93. Både RRV och Statskontoret har lämnat relativt omfattande remissvar (3 resp. 4 sidor). I svaren görs en genomgång av utredningens förslag och dessa stöds alter- nativt avvisas utan någon närmare motivering. Några egentliga al- ternativ ges inte och man tar inte heller upp de grundläggande brister som den tidigare påtalat. Betänkandet har inte remitte- rats till Statskontoret. RRV:s remissvar är relativt omfattande – sex sidor och relativt kritiskt mot utredningens förslag. brister som ESO-granskningen pekat på förekommer i någon ut- sträckning. Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. RRV meddelar kortfattat att man inte har något att framföra i frågan. Statskonto- rets remissvar på tre sidor behandlar huvudsakligen ställningsta- ganden till de framlagda förslagen. Men verket efterlyser också en helhetsbild av ekonomi och självstyrelse som underlag för beslutet – något som saknas i betänkandet. betänkande Totalförsvaret och frivilligor- ganisationerna har varken remitterats till RRV eller Statskontoret. i – efter har remitterats både till RRV och Statskontoret. RRV:s svar är helt kort: Riksrevisions- verket lämnar inga synpunkter på rubricerat betänkande. Även Statskontoret svar är mycket kortfattat – drygt en sida. Dock pe- kas på att förslagen i hög utsträckning inte är underbyggda och att betänkandet ...förefaller oss mindre användbart som ett direkt beslutsunderlag för statsmakterna. Stöd i föräldraskapet. Statskontoret fick inte betänkandet på re- miss och RRV har helt kortfattat svarat att man inte har något att erinra mot de bedömningar och förslag som lämnas i rapporten. Helt kort kompletteras detta med ett påpekande om behovet av uppföljning och utvärdering av genomförda metoder i syfte att nå tillfredsställande effektivitet. Bemötandet av äldre. Detta är förmodligen det betänkande som i ESO:s granskning fick den hårdaste kritiken efter i stort sett alla bedömningskriterier. RRV:s svar är mycket kort och stöder i stort sett de synpunkter som en sakkunnig lämnat i ett särskilt yttrande. Vidare påpekas att de föreslagna åtgärderna innebär kostnadsök- ningar, som är baserade på mycket osäkra antaganden. RRV påpe- kar vidare att det saknas förslag till hur dessa utgiftsökningar skall finansieras. Förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell lägg- ning. Detta betänkande och dess behandling i det fortsatta bered- ningsarbetet finns med i fallstudierna (se kapitel 5). Statskontoret har inte fått betänkandet på remiss; RRV:s remissvar är kort – en sida. RRV har i huvudsak inte några invändningar, men framhåller avslutningsvis att samordning bör kunna ske båda av administrati- va kansliresurser och av juridisk kompetens. Generella konstnärsstöd har remitterats tillsammans med betän- kandet Arbete åt konstnärer. Både RRV och Statskontoret har läm- nat längre remissvar. RRV:s remissvar pekar på allvarliga brister i betänkandets konsekvensanalys och sammanfattar att det är svårt att bedöma ändamålsenligheten i de konkreta förslag som lagts. Statskontoret har inte några större invändningar men ifrågasätter det meningsfulla i att splittra upp reformutrymmet i många nya stöd. Det kan diskuteras i vilken utsträckning det är möjligt att dra slutsatser från remissvaren på dessa tio betänkanden. Bilden är också betydligt mörkare än den som gavs i våra fem fallstudier (kap. 5). Det är därför viktigt att erinra om att urvalen gjorts efter helt olika principer. Fallstudierna bygger på betänkanden som i olika avseenden är särskilt intressanta eftersom de behandlar frågor som på skilda sätt har anknytning till ett demokratiperspektiv. I detta kapitel bygger vi på i första hand det stratifierade, slumpmäs- siga urvalet på 20 rapporter från och Lemnes tidigare studie. Av de 20 rapporterna har vi här särskilt gått igenom remiss- svaren på de 10 rapporter som i den studien fick kritik för bristan- de kvalitet. I detta kapitel är syftet således att se i vilken utsträck- ning remissinstanserna tar upp de brister som påtalats i den tidiga- re expertgranskningen. Av denna anledning går det inte att enkelt jämföra resultaten i förra kapitlet och detta. Slutsatserna i det föl- jande handlar således om i vilken utsträckning remissvaren upp- märksammat de metodbrister m.m. som de 10 rapporterna inne- höll. Sammanfattningsvis kan konstateras att såväl negativ som kon- struktiv kritik saknas, när det gäller metoder och fakta. Remissin- stanserna, framför allt RRV, har i hög grad koncentrerat sina ytt- randen till att mycket kortfattat tillstyrka och eventuellt avstyrka olika förslag. Alternativa analyser eller förslag saknas helt i dessa remissvar från RRV och Statskontoret. Remissvaren från ansvariga fackmyndigheter är som regel fylligare. Det är också tämligen van- ligt att svaren från fackmyndigheterna innehåller påpekanden om Men vår slutsats blir tyvärr att remissbehand- lingen endast i ringa utsträckning fyller rollen som kvalitetsgrans- kare. 7Remisserna, kvaliteten och demokratin I det föregående har vi redovisat fakta bl.a. om remissväsendets omfattning (kap. 3). Vi har vidare gett en grov bild av om utfråg- ningar (hearingar) utgör ett alternativ, ett hot eller ett komple- ment till remissväsendet (kap. 4). I kapitel 5 redovisades i bl.a. vil- ken utsträckning remissvaren påverkat besluten i fem fallstudier. Remissväsendets betydelse för kvalitetsgranskningen av besluts- underlaget har belysts (kap. 6). Den tidigare redovisningen och genomgången bygger på of- fentligt skriftligt material som remissvar, remisskrivelser, uppgifter ur diarier och riksdagstryck m.m. För att kunna ge en mera fullständig bild av remissinstitutet, framför allt för att belysa remissernas betydelse och hur olika aktörer bedömer re- missväsendets betydelse och roll behövde vår undersökning kompletteras med intervjuer. Det har dock endast varit möjligt att genomföra några få intervjuer. För att få en så täckande bild som möjligt valde vi att intervjua fem personer med erfarenhet från mer än en i sammanhanget in- tressant arena. Den politiska arenan med erfarenhet från olika po- litiska uppdrag t.ex. som statsråd, statssekreterare, sakkunnig, po- litisk tjänst vid något partis riksdagsgrupp och riksdagsman eller varit politisk tjänsteman i eller . Orga- nisationsarenan med erfarenhet som ombudsman eller tjänsteman vid näringslivsorganisationer, arbetsmarknadens organisationer eller från andra delar av organisationssverige. Den offentliga sek- torn – staten, kommunerna och landstingen – utgör ytterligare en arena, som vi önskade belysa. Intervjuerna genomfördes juni–. Föl- jande personer intervjuades, som samtliga även har en omfattande erfarenhet av det svenska kommittéväsendet i olika och växlande roller.1 , tidigare verksam vid socialdemokratiska riksdags- kansliet, f.d. statssekreterare vid dåvarande Industridepartementet, f.d. GD vid SCB och Statskontoret. , JK ,TCO:s chefsjurist, f.d. riksdagsledamot (s), 1961–66 jurist . , FD i statsvetenskap och kanslichef vid konstitutionsutskott. , FD i statsvetenskap, professor, generalsekreterare i , tidigare statssekreterare i –79, f.d. riksdagsledamot (fp) ordförande i socialutskottet –91 och i utrikesutskottet –94. , ekon.lic, chefekonom vid , f.d. riksdagsman (fp) 1985–97, finansminister 1991–94 och tidigare också handläggare resp. kanslichef vid riksdags- kansli. Redovisningen i detta kapitel följer i huvudsak intervjufrågorna (se bilaga) och behandlar allmänna frågor kring remissinstitutet, re- missammanställningarnas betydelse, om användningen av remissva- ren, om behovet av förändringar, om kvaliteten i remissvaren, om utfrågningar och andra alternativ till remisserna, om remissväsen- det och demokratin samt om remisserna och organisationerna. Av- slutningsvis drar vi några slutsatser av intervjuerna. 1 Intervjuerna med och gjordes av och . Den senare genomförde också intervjuerna med , och . Styrkan i det svenska remissväsendet är att det är offentligt och transparant. Detta betonas om och om igen under intervjuerna. Men många betonar att kontakterna är täta mellan rege- ringskansli och organisationerna även via andra mera inofficiella kanaler. Trots detta framhöll de intervjuade att remissinstitutet är mer eller mindre oersättligt, att det inte är föråldrat, men att det trots allt också har vissa brister. Flera tar under intervjuerna också upp att hela beredningspro- cessen hänger ihop – utredningsväsendet och remissförfarandet är integrerade processer i beredningen av nya beslut i regering och riksdag. En av de intervjuade gick så långt som att säga att remiss- förfarandet egentligen var en del av själva utredningsarbetet. En annan av de intervjuade underströk att remissinstitutet är den viktigaste distributionskanalen för utredningsväsendets rap- porter. Att skicka ett betänkande på remiss leder till att många måste läsa igenom det och reagera. Sålunda kan remissinstitutet ses som en viktig marknadsföringsmekanism för rapporter och förslag. Det unika är också att det genom remisserna finns möjlighet för olika typer av expertis att granska förslagen som man genom samma förfarande kan inhämta olika parters synpunkter. Genom ett brett remissförfarande kan man både få en bild av ev. motstånd och ta temperaturen på detta motstånd. revisorer tog i sin rapport2 för ett drygt år sedan upp att remissammanställningarna lämnade mycket att önska samt fö- reslog en rad åtgärder. En av frågorna i våra intervjuer handlade därför om i vilken utsträckning själva remissvaren och i vilken ut- sträckning remissammanställningarna utnyttjades. Det är viktigt att peka på det faktum att det finns två typer av sammanställningar, dels de refererat av remissynpunkter som återges för respektive 2 revisorers granskningspm 2997/98:RR3. fråga/förslag som finns i propositionerna, dels de separata sam- manställningar som tas fram av det ansvariga departementet. Det förekommer ibland att det senare slaget publiceras i Ds-serien. Hur och i vilken utsträckning utnyttjas då remissammanställ- ningarna respektive själva remissvaren in extenso? Två linjer går att särskilja i intervjusvaren. Statsråden och statssekreterarna har inte tid att i nämnvärd omfattning läsa själva remissvaren. I stället är det remissammanställningen, dvs. underlaget till den muntliga fö- redragningen som är det viktigaste dokumentet. Den allmänna be- dömningen var att föredragande tjänstemän är väl insatta och kan svara på frågor utöver vad som framgår av en remissammanställ- ning. I har politikerna sällan tid att läsa mer än enstaka remissvar. Utifrån remissammanställningen i propositionen och eventuellt en separat remissammanställning beställer man de svar man är intresserad av från . En av de intervjuade uppgav sig dock vara tung missbrukare av remissvar, dvs. läste i mycket stor utsträckning även enskilda remissvar. Viss skepsis uttrycktes från flera håll mot de korta, uppdelade sammanställningarna i propositionerna. Inte för att de medvetet skulle vara missvisande utan för att korta återgivanden kan- ske också ryckta ur sitt sammanhang inte kan ge hela bilden. Huvudintrycket hos de intervjuade var dock att det i huvudsak inte fanns särskilt mycket att anmärka på sammanställningarna. Inte någon av de intervjuade kunde ge några egna konkreta exem- pel på förfalskningar av remissbilden som de själva träffat på. Flera tog dock upp den kritik som vid Kommunal- ekonomiska institutet vid riktat mot re- missammanställningarna i en artikel på (se kap. 5). När yttranden klipps och sammanställs kan en sammanhängan- de tanke eller analys i remissvaret emellertid gå förlorad. En av de intervjuade berättade att han gått igenom hur de egna remissvaren återgivits i remissammanställningar och proposi- tioner och konstaterade att det var ofta så rapsodiskt återgivet att själva poängen kanske inte ens fanns med. Den äldre typen av remissammanställningar var mera omfattande och inte några enkla klippsammanställningar. De gav dock knappast så mycket mera att det skulle motivera både det merarbete och de ökade kostnader, som en återgång till dessa skulle medföra. När och varför tar ett riksdagsutskott in remissvar i beredning- en? Det finns några vanliga vägar. Den ena är då remissvar direkt åberopas i motioner. Det andra då det t.ex. handlar om en knepig lagstiftningsfråga. Då är det alltid av intresse att se vad t.ex. skrivit. Ett annat sådant fall kan vara när det blir viktigt att riktigt ta reda på vad någon organisation eller myndighet anfört. Remissvaren tycks läsas i större utsträckning av partier i oppo- sition. Några av de intervjuade uttryckte viss skepsis mot re- misssammanställningarna i propositionerna. En annan av de intervjuade betonade att det ofta var mycket som saknades både i remissvaren och i remissammanställningarna. Men sammanställningarna kan ändå ge en bild av vilka remissvar det kan vara värt att titta närmare på. Några tog vidare upp att sammanställningarna tycktes sämre . Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det bland de intervju- ade finns en viss skepsis mot remissammanställningarnas kvalitet. Kritiken avser framför allt det snuttifierade återgivandet av re- missynpunkter i själva propositionstexten. Som regel behöver man gå till själva remissvaret. Om användningen av remissvaren Inte någon av de intervjuade ansåg att det eller skulle kunna betraktas som överspelat eller omodernt. En huvuduppgift för remissvaren, utöver att säkra en bred förankring, är att med fakta och logisk argumentation rikta eventuella invändningar mot förslagen. Flera av de intervjuade underströk att remissernas tyngd och betydelse varierar kraftigt mellan olika frågor. För det första har olika frågor som utreds varierande tyngd eller hör i större eller mindre ut- sträckning till ett visst partis centrala intressefrågor. redningar där den politiska ledningen och departementet redan tagit ställning, det finns frågor som är så politiska till sin natur att man kanske också tar mera intryck av lobbyaktioner av olika slag. I frågor där den politiska ledningen är mera genuint osäker vä- ger remissynpunkter tyngre i den fortsatta beredningen. Flera av de intervjuade framhöll att man framför allt värderade synpunkter från allmänna och mera oberoende instanser som RRV och Statskontoret. En intervjuad betonade att dessa myndig- heter betyder något om man ser att remissvaren är genomarbetade. Om man däremot får känslan av att nu kommer det gamla vanli- ga, t.ex. när RRV föreslår ökad konkurrens, betyder svaren mind- re. Om man i stället kommenterat hur man trängt in i ämnesområ- det eller levererat alternativa analyser läser man särskilt noga. Som andra mera oberoende instanser angav flera av de inter- vjuade universitet och högskolor, särskilt den juridiska institutio- nen vid och . Andra viktiga remissvar är de från LO, TCO och . Detta oberoende av vilken politisk färg regeringen har och oberoende av vilket parti man själv tillhör. Ofta läses också svaren från SAF och . Om motioner och remissvar. Det förekommer att riksdagsmän tar formuleringar direkt ur remissvar när de skriver motioner. Det kan också förekomma att någon organisation kommer med en fär- digskriven motion. Det senare fallet är dock tämligen sällsynt. En av våra intervjuade framhöll också att en riksdagsman med viss självbevarelsedrift undviker att kopiera en remiss. En annan pekade på att motioner som regel har två källor, om man bortser från rent partiprogrampolitiska tunga frågor, dels kommittéförslag eller reservationer som inte förts vidare, dels re- misserna. En annan pekade också på att en källa kunde vara de re- servationer eller särskilda yttranden i utredningarna som skrivits av departementstjänstemän som deltagit i utredningsarbetet. Flera intervjuade framhåller att remissvaren och deras innehåll betyder mycket för arbetet i . Ett exempel som gavs var t.ex. en proposition om företagshemligheter (lex ) – en pro- position som i hög grad omarbetades under utskottsbehandlingen och ändringarna byggde på synpunkter i remisserna. Om behovet av förändringar Samtliga som vi intervjuat underströk hur viktigt remissförfarandet är för berednings- och beslutsprocessen. Inte någon ansåg att det spelat ut sin roll. Några föreslog att man i ökad utsträckning skulle återgå till att i remisskrivelsen från departementet gör en prioritering, dvs. tydligt ange vilka frågor man särskilt vill ha svar på. Vidare är det också möjligt att särskilt rikta vissa frågor till någon eller några av re- missinstanserna. Ett annat förslag var att bättre avgränsa kretsen av remissinstanser så man inte tröttar ut eller överbelastar vissa. Arbetet med remissvaren drar betydande resurser vid en del av myndigheterna. Inte någon av de intervjuade hade varit med om att remissvaren – omfattningen, kvaliteten eller resursåtgången – nå- gonsin hade nämnts eller kommit upp i dialogen mellan departe- mentet och myndigheten. Om remisserna och kvaliteten Det handlar om kvaliteten i själva remissvaren och i vilken ut- sträckning man i svaren bedömer kvaliteten i de utredningar man yttrar sig över. En av de intervjuade, som i likhet med de övriga, är en varm fö- respråkare för det svenska remissväsendet, uttryckte följande. Jag upplever att vår beslutskedja med utredning, remiss, departe- ments- och riksdagsbehandling är annorlunda än i andra länder. Där har man väldigt stora departement och mindre av stora äm- betsverk av svensk modell. Genom de centrala ämbetsverken som i relevanta frågor är remissinstanser, så är det rimligen tänkt att er- sätta en bred och djup genomgång på departementsnivå. Man ska inte behöva ha hund och skälla själv. ....Det vill också till att myn- digheterna yttrar sig och att man gör det ordentligt och seriöst. Även om lagstiftningen som regel blir riktig är det viktigt att un- derlaget är korrekt. Exempel gavs av de intervjuade på låg kvalitet när man blandar ihop procent och procentenheter.