sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Dessutom skall de sträva efter att anpassa sin natio- nella lagstiftning till resolutionen före . Möjligheten att överklaga avslagsbeslut i dessa ärenden har således införts av hänsyn till såväl våra åtaganden inom EU som till och bör enligt kommitténs uppfattning kvarstå. För att förkorta instanskedjan och ändå få prejudikatintresset tillgodo- sett är en möjlighet att styra alla dessa ärenden till en utlänningsdom- stol. Fördelarna med en utlänningsdomstol som slutinstans är att Alternativ för instans- och processordningen 235 instanskedjan blir kort, och blir ändå en domstol prejudikat- instans. En fördel med att inte inskränka överklagandemöjligheten till en utlänningsdomstol är att instansordningen blir densamma i alla utlän- ningsärenden. Problematiken och juridiken har samband med vad som förekommer i avlägsnandeärenden. Kompetensen i ärendena fördelas på alla de inblandade domstolarna. Det problem med en avvikande instanskedja som annars skulle kunna uppkomma i fråga om EES-med- borgare och deras anhöriga undviks. Praxisbildning kommer att ske i en högre domstol än på länsrättsnivå. Kommittén förordar att instansordningen blir densamma i till- ståndsärenden som i avlägsnandeärenden. 10.6.2Ärenden om flyktingförklaring och resedokument Kommitténs förslag: Instansordningen skall vara densamma som i ärenden som rör avvisning eller utvisning, dvs. beslut får överklagas till utlänningsdomstol och utlänningsdomsto- lens beslut får i sin tur överklagas till Utlänningsöverdomstol. Krav på prövningstillstånd skall gälla. finns inte utan vidare möjligheten att överklaga ett beslut varigenom en asylsökande fått uppehållstillstånd men inte erkänts som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Om sökanden i samband med asylansökan har begärt flyktingförklaring och får avslag på denna begäran, kan han eller hon dock överklaga det beslutet. Om utlänningen inte har begärt flyktingförklaring i samband med asyl- ansökningen, har han eller hon ändå möjlighet att senare begära en sådan förklaring och att överklaga ett avslagsbeslut i det ärendet. Även om utlänningen har fått avslag på en begäran om flyktingför- , har han eller hon möjlighet att återkomma med en ny sådan begäran. Bakgrunden till detta är att rätten till resedokument för kon- ventionsflyktingar är reglerad i flyktingkonventionen. Ett annat motiv som angivits till rätten att återkomma och att överklaga beslut om flyk- tingförklaring har varit att ärendena inte ansetts så betungande. En flykting är redan utan en formell flyktingförklaring rent faktiskt tillförsäkrad de rättigheter som konventionen kräver. För flyktingen själv måste det dock framstå som betydelsefullt att redan i ett tidigt skede få klarlagt att han eller hon anses som flykting och därmed är garanterad det skydd mot återsändande till hemlandet och de rättigheter 236 Alternativ för instans- och processordningen som följer med status som flykting. Även för myndigheter och dom- stolar, som i olika sammanhang har att ta ställning i frågor där en utlännings ställning som flykting har betydelse, måste det vara en för- del om den frågan är avgjord på ett bindande sätt av den centrala utlän- ningsmyndigheten. Det kan enligt kommitténs mening finnas anledning att diskutera rätten till fristående prövning av statusfrågan: om den skall behållas och i så fall hur omfattande överklaganderätten skall vara. Hänsyn måste givetvis tas till den i flyktingkonventionen föreskrivna rätten för en flykting att få resedokument. Konventionen innehåller däremot inte någon bestämmelse om rätt att överklaga avslagsbeslut i ett resedoku- mentsärende. En fråga är om det i vissa förarbeten förda resonemanget om att grunden för ett beslut om uppehållstillstånd inte går att överklaga hål- ler, i vart fall i dagens situation, då dels beslut i uppehållstillståndsfrå- gor kan överklagas i sig, dels motivering skall lämnas även i bifalls- beslut. Med tanke på den betydelse statusbedömningen kan ha i olika avseenden torde det inte kunna uteslutas att en asylsökande som visser- ligen får uppehållstillstånd men inte på den grund – som flykting eller som skyddsbehövande i övrigt – som han eller hon har åberopat, skulle kunna överklaga bedömningen. Såvitt kunnat utrönas har frågan inte prövats i rättspraxis. Den ekonomiskt viktigaste frågan för en person som åberopat flyk- tingskap eller annat skyddsbehov men som fått uppehållstillstånd av humanitära skäl, t.ex. på grund av en tidsförordning, är försörjningen på ålderdomen. Nya regler om folkpension i förhållande till bosätt- ningstid i infördes , alltså efter det man diskuterat delbeslut senast i samband med tillkomst. För oreducerad folkpension krävs i princip 40 bosättningsår här. När grunden för uppehållstillståndet är flyktingskap eller annat skyddsbehov kan även vissa år i hemlandet och annat land tillgodo- räknas som bosättningsår. Är grunden en annan, t.ex. humanitära skäl, räknas i regel endast år i , och folkpensionen som när det nya pensionssystemet är fullt genomfört kommer att utges i form av garantipension reduceras i motsvarande mån. Problematiken kring utlänningens pensionsförmåner löses dock inte genom att utlänningen ges en flyktingförklaring efter uppehållstillstån- det. Med nuvarande utformning av pensionsbestämmelserna kan pro- blemet förmodligen inte heller lösas genom möjlighet att överklaga statusbedömningen. Det krävs också att bestämmelserna om ekonomisk trygghet ses över. Regeringen har också vid sammanträde den 3 sep- tember 1998 beslutat att ge den sittande Alternativ för instans- och processordningen 237 (S 1997:76) i uppdrag att lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare skall utformas (dir. 1998:80). Kommittén har således övervägt att begränsa rätten att självständigt överklaga avslag på begäran om flyktingförklaring och resedokument. Främst med tanke på det begränsade antalet ärenden har kommittén dock stannat för att behålla denna möjlighet och ha samma regler om instans- och processordning för sådana ärenden som för övriga utlän- ningsärenden som inte innehåller fråga om avlägsnande. Kommitténs förslag: Instansordningen skall vara densamma som i ärenden som rör avvisning eller utvisning, dvs. beslut får överklagas till utlänningsdomstol och utlänningsdomsto- lens beslut får i sin tur överklagas till Utlänningsöverdomstol. Krav på prövningstillstånd skall gälla. Några förändringar av instans- och processordningen i medborgar- skapsärenden annat än vad som föranleds av den ändrade instans- och processordningen i utlänningsärendena är inte påkallade, och kommit- tén har inte något mandat att föreslå sådana ändringar. De förändringar som föreslås föranleds således endast av att upp- hör och ersätts av domstolar som beslutsorgan. Enligt kommitténs uppfattning bör samma beslutsorgan och instans- ordning användas i medborgarskapsärenden som i övriga utlännings- ärenden. Att behålla ett särskilt organ () för överprövning av medborgarskapsärenden förefaller inte lämpligt. Den nya instansordningen innebär att ansökan om naturalisation ges in till och prövas av och att avslagsbeslut kan överkla- gas till utlänningsdomstol. beslut i medborgarskaps- ärenden fattas centralt vid verkets huvudkontor i . Det inne- bär att samtliga ärenden överklagas till samma utlänningsdomstol. För prövning i Utlänningsöverdomstolen skall liksom i anmälnings- ärenden krävas prövningstillstånd. Förslaget innebär att ansöknings- ärenden kan komma att prövas i en instans mer än enligt nuvarande ordning. bör erinras om att – om inte medborgar- skapskommitté gör en annan bedömning än – regeringens praxisbildande funktion upphör. För anmälningsärenden kan en ordning motsvarande den nuvarande behållas. Det innebär att beslut i första instans fattas av Invandrar verket eller länsstyrelse och att avslagsbeslut kan överklagas av den enskilde 238 Alternativ för instans- och processordningen till allmän förvaltningsdomstol, dvs. Länsrätten bör avgöra ärendet som utlänningsdomstol. Ansökan om förklaring att någon är svensk medborgare görs hos och kan överklagas till allmän för- valtningsdomstol. Bakgrunden till det är att det i allmänhet är en helt juridisk bedömning. Som kommittén kommer att utveckla i ett senare sammanhang kommer den nya instansordningen att ställa nya krav på personal och dess kompetens. Kommittén anser att denna kompetens också bör kunna omfatta bedömningen av om en per- son skall förklaras ha svenskt medborgarskap. Kommittén föreslår så- ledes att beslut i dessa ärenden skall fattas av som första instans. Instansordningen kan därmed bli densamma som för övriga medborgarskapsärenden. Överväganden om regeringens prövning av medborgarskapsären- den ingår i uppdraget för kommittén om en översyn av lagen om svenskt medborgarskap, medborgarskapskommitté. Regering- ens prövning inkluderar rätten att bevilja svenskt medborgarskap efter en skönsmässig bedömning av att det skulle vara till gagn för riket. Denna fråga ingår inte i NIPU:s uppdrag. I vissa andra länder finns särskilda processuella regler för förfarandet i ärenden där en asylansökan anses uppenbart ogrundad. har inte någon särskild procedur för sådana ärenden, men kan i vissa fall förordna att dess beslut får verkställas, fastän det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verkställighet). Kommittén skall enligt sina direktiv utreda om nuvarande bestäm- melse i 8 kap. 8 § UtlL är ändamålsenlig för att kunna tillgodose kravet på en snabb asylprövning och ta hänsyn till de krav på rättssäkerhet och insyn som bör gälla vid all handläggning av utlänningsärenden. Kom- mittén skall därvid ta ställning till om särskilda regler krävs för instans- ordningen för dessa ärenden. Kommittén skall redovisa förslag till eventuella ändringar av nuvarande lagstiftning och ta ställning till olika lösningar. Hänsyn skall tas till högt ställda krav på rättssäkerhet. Den av EU antagna resolutionen om minimigarantier vid handlägg- ning av asylansökningar bör beaktas. Enligt huvudregeln skall ett beslut ha vunnit laga kraft innan det får verkställas. Vissa beslut är dock verkställbara. får sålunda enligt 8 kap. 8 § UtlL förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppe- hållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Beslut om omedelbar verkställighet får inte meddelas senare än efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet om inte synnerliga skäl talar för detta. Även verkställbara avvisningsbeslut kan överklagas till . Ett sådant överklagande har i sig inte någon upp- skovseffekt. skall dock vid eventuell omprövning av avvisningsbeslutet även pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas (inhibition). kan vid överkla- gandet pröva frågan om inhibition inte bara på klagandens begäran utan också ex officio med stöd av 8 kap. 10 § UtlL. I förarbetena till den gällande utlänningslagen (prop. 1988/89:86 s. 124 f.) anförs följande om förutsättningarna för att en ansökan skall kunna anses uppenbart ogrundad och en avvisning kunna verkställas . Omedelbar verkställighet bör till en början kunna ske om varje risk för för- följelse framstår som utesluten i hemlandet. Så anses vara fallet i fråga om länder där man med säkerhet kan säga att brott mot mänskliga rättigheter eller annan förföljelse inte förekommer. kan det visserligen inte ute- slutas att vissa personer i ett land utsätts för förföljelse men det kan inte an- ses föreligga någon risk för den asylsökande. Omedelbar verkställighet skall således kunna ske om en asylsökande inte åberopar någon annan grund än en som redan har prövats av regeringen beträffande andra perso- ner och då inte har befunnits tillräcklig; det kan gälla exempelvis tillhörig- het till en viss religion eller hemvist i ett visst område i hemlandet. Ome- delbar verkställighet skall också kunna ske om utlänningen – – – kan åter- sändas till ett land (ett s.k. första asylland), där han har uppehållit sig före ankomsten till och där han är skyddad mot förföljelse och mot att sändas till ett land där han riskerar förföljelse. I specialmotiveringen (s. 198 f.) anförs följande. Förordnande om omedelbar verkställighet får meddelas endast när det är uppenbart att grund för asyl inte föreligger. När sökanden åberopar asyl skäl – eller om det annars finns anledning att pröva om asyl bör ges – måste det därför vara helt klart att utlänningen inte genom att avlägsnas från kan komma att bli utsatt för förföljelse, trakasserier eller tvingas delta i krig. Vid avgörandet kan vägledning hämtas från tidigare praxis men en bedömning måste alltid göras av omständigheterna i det en skilda fallet. Det kan sålunda aldrig anses uppenbart att en asylansökan skall avslås enbart på den grunden att den asylsökande tillhör en nationali tet eller religion, för vilkas medlemmar asyl normalt inte brukar medges. Vad som i dessa fall har lagts fast i praxis är att det förhållandet att någon bekänner sig till en viss religion inte ensamt utgör ett tillräckligt skäl för asyl. I ett sådant fall måste ändå utredas, att det inte finns ytterligare om ständigheter som ensamma eller tillsammans med religionstillhörigheten kan medföra asylrätt. Endast om det är uppenbart att så inte är fallet kan beslut om omedelbar verkställighet meddelas. Ett annat fall när det är up penbart att en asylansökan skall avslås kan vara att det står klart att ut länningens uppgifter är osanna i alla väsentliga delar. Så snart några mer ingå ende överväganden behöver göras om tilltron till sådana uppgifter som kan vara asylgrundande är det emellertid uteslutet att förordna att avvis ningsbeslutet får verkställas direkt. Utlänningens intressen måste få väga över; uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt om det råder någon tvekan om antingen huruvida utlänningens uppgifter kan medföra rätt till asyl eller huruvida uppgifterna är trovärdiga. Även om det är uppenbart att en ansökan om asyl inte kan beviljas, får beslut inte tas om omedelbar verkställighet om det inte också är uppenbart att uppehållstillstånd inte bör beviljas av andra skäl, t.ex. anknytning eller humanitära skäl. Härvid bör dock observeras att uppehållstillstånd som re- gel inte får beviljas om ansökan görs vid eller efter ankomsten till . Endast av utlänningen anförda skäl behöver bedömas. Omedelbar verkställighet kan beslutas även om skäl för asyl inte alls åberopas av utlänningen. Ärendet kan ha överlämnats av polismyndig- heten för att denna har ansett det tveksamt om avvisning bör få ske. 11.1.2Allmänna skäl för avslag på asylansökningar Asylansökningar kan givetvis avslås av det skälet att sökanden inte anses vara flykting eller ha skyddsbehov i övrigt och inte heller till- räckligt starka humanitära skäl. Uppehållstillstånd kan också vägras flyktingar och skyddsbehövande i övrigt i vissa fall, även om de enligt 3 kap. 4 § UtlL principiellt har rätt till uppehållstillstånd. Tillstånd får som redovisats i avsnitt 2.2 med visst undantag vägras både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säker- het finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Skydds- behövande på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof får vägras uppehållstillstånd också om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. 11.1.3Avslag med hänvisning till inreseland Utöver de skäl som angivits finns andra skäl att vägra asyl eller uppehållstillstånd, som hänför sig till utlänningens vistelseort före ankomsten till . Dessa skäl hänger delvis samman med den s.k. första asyllandprincipen eller möjligheten att återsända en asylsökande till ett säkert tredje land. Uppehållstillstånd får vägras om utlänningen har rest in från ett annat nordiskt land och han eller hon i enlighet med en överenskommelse mellan och det landet kan sändas åter dit, såvida det inte är uppenbart att han eller hon inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där. Uppehållstillstånd får också vägras om utlän- ningen i annat fall före ankomsten till har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han eller hon återsänds till det landet, är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han eller hon inte har mot- svarande skydd eller om han eller hon har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det angivna sättet. Uppehållstillstånd får vidare vägras om utlänningen kan sändas till ett land som tillträtt och utlänningen där är skyddad på det angivna sättet. För att en asylsökande skall kunna återsändas till ett annat land enligt undantagsbestämmelsen som avser första asylland krävs inte att han eller hon redan har fått eller ens sökt asyl där. Däremot krävs det att sökanden har uppehållit sig i det landet eller annars har särskild anknytning dit och att man på grund av detta lands lagstiftning, inter- nationella åtaganden eller kända praxis kan vara helt övertygad om att sökanden i det landet inte löper risk att återsändas till ett land där sökanden riskerar förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas till ett annat land, där sökanden inte har motsva- rande skydd. Ett land som såväl tillträtt som tillämpar har i praxis ansetts utgöra ett första asylland för de persongrupper som landets åtaganden enligt konventionen gäller. Om det är fråga om en person som tillhör en grupp som åtagandet enligt konventionen inte gäller eller om återsändande till ett land som inte har tillträtt konventio- nen, måste det bedömas än mer noggrant i varje enskilt fall om landet kan anses ge ett sådant skydd som avses. För att asyl skall kunna vägras med hänvisning till första asylland- principen krävs att utlänningen antingen har uppehållit sig i det första asyllandet eller annars har särskild anknytning dit. Den som endast har rest direkt genom ett land anses inte ha uppehållit sig där (en route- regeln). Det är utlänningen som har att göra troligt att det enbart har varit fråga om direkt genomresa. Det kan ske exempelvis genom att utlänningen visar upp pass eller biljetter som styrker påståendet. Undantag från första asyllandprincipen görs också om vistelsen i det första asyllandet blivit längre än beräknat på grund av akut sjukdom, trafiktekniska hinder eller någon annan omständighet som utlänningen inte rår över. För att återsändande till ett första asylland skall vara möjligt krävs i regel att återsändandet sker tämligen omgående, i vart fall såvida inte utlänningen har gällande tillstånd i det andra landet. Det kan röra sig eller något mera. De flesta länder kräver vidare att det från svensk sida kan styrkas såväl att utlänningen har uppehållit sig i det land dit återsändande skall ske som att inresan i skett direkt från det landet. Återsändande kan på grund av kravet på skyndsamhet normalt ske endast efter beslut om avvisning med omedelbar verkstäl- lighet. En utlänning kan ibland ha möjlighet att få skydd i ett annat land än ett s.k. första asylland. Det förutsätter normalt att utlänningen har någon särskild anknytning till det landet. Det kan exempelvis vara fråga om långvarig tidigare vistelse i det landet eller stark familjeanknytning dit. Har två makar skilts åt vid flykten och den ena har hunnit få asyl i ett land kan det landet vara berett att ta emot även den andra maken/makan, om han eller hon ännu inte hunnit få asyl. Det kan också vara fråga om att utlänningen har ett gällande uppehållstillstånd i ett annat land. Den utlänning som skulle kunna avvisas till ett första asylland enligt de redovisade bestämmelserna kan ändå få sin ansökan om asyl prövad i , om utlänningens anknytning till är av sådan art att han eller hon inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här (3 kap. 8 § UtlL jämfört med 7 kap. 1 § UtlF). 11.2.1Rekommendationer av UNHCR och () innehåller inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till. Frågan om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till är över- lämnad till konventionsstaternas nationella lagstiftning. Rekommenda- tioner (eng. conclusions) i ämnet har dock antagits av UNHCR:s exe- kutivkommitté. Den tidigaste av de mer centrala rekommendationerna från om hur prövning av flyktingskapet skall gå till är nr 8 om avgörande av flyktingstatus, som redovi- sats i avsnitt 4.4. En i detta sammanhang central rekommendation är nr 30 , som behandlar uppenbart ogrundade eller vilseledande ansök- ningar. I den erinras om rekommendation nr 8. Rekommendationen innehåller till att börja med en bestämning av begreppet uppenbart ogrundade eller vilseledande ansökningar. Därmed avses sådana ansök- ningar som är uppenbart bedrägliga eller som saknar anknytning till bestämningen av flyktingstatus enligt eller till andra kriterier för asylrätt. Det rekommenderas att sökanden, liksom i fråga om asylansökningar i allmänhet, får genomgå en fullständig per- sonlig intervju under ledning av en för ändamålet utbildad tjänsteman, som om möjligt också är tjänsteman vid den myndighet som normalt har huvudansvaret för asylansökningar. Bedömningen av om en ansö- kan är klart ogrundad skall göras av den myndighet som normalt har att ta ställning till asylansökningar. En utlänning som fått avslag på sin ansökan bör ha rätt att få beslutet om-/överprövat ("reviewed") innan det verkställs. Om-/överprövningsmöjligheten kan vara mera förenklad än för ansökningar som inte är uppenbart ogrundade eller utgör miss- bruk av asylförfarandet. UNHCR:s senaste rekommendation av intresse i detta sammanhang är rekommendation nr 85 om internationellt skydd. I rekommendationen betonas i fråga om återsändande av en asylsökande till tredje land att det skall fastställas att det tredje landet kommer att behandla asylsökanden i enlighet med accepterade internationella nor- mer, garantera effektivt skydd mot refoulement (återsändande) och ge asylsökanden möjligheten att söka och erhålla asyl. har, utom den tidigare redovisade rekommendationen R (81) 16 angående harmonisering av nationella procedurregler beträf- fande asyl, utfärdat en rekommendation med riktlinjer för säkert tredje land-begreppet, R (97) 22). I den rekommendationen betonas bl.a. att det tredje landet för att anses säkert skall erbjuda effektivt skydd mot refoulement och möjlighet att söka och erhålla asyl. Det kan också finnas anledning att här påminna om bestämmelserna i om rätten till ett effektivt rättsmedel enligt arti- kel 13 när en kränkning av rättigheterna enligt konventionen kan ifrå- gasättas. har antagit en rekommendation, R (98) 13, om rätten till ett effektivt rättsmedel vid beslut om avslag på asylansökan och avvisning i anslutning till konventionens artikel 3. Av särskild betydelse för snabbprocessen är samt resolutionen om minimigarantier vid handläggning av asylärenden. Vidare finns bl.a. resolutionen som avser att identifiera när en asyl- ansökan bör anses vara uppenbart ogrundad och resolutionen om ett gemensamt förhållningssätt till när ett land utanför EU-kretsen skall anses vara första asylland. En uppenbart ogrundad asylansökan kan leda till ett påskyndat förfarande (accelerated procedure) vid handlägg- ningen. För att kunna tillämpa det påskyndade förfarandet och avgöra när en asylansökan är uppenbart ogrundad är EU-staternas mål att gemensamt avgöra när förföljelserisk inte föreligger i ett ursprungsland. Konklu- sionen om länder där det generellt inte föreligger risk för förföljelse skall ses mot den bakgrunden.