sou · GNB350 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigande dåvarande chefen för att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågan om en sammanhållen rovdjurspolitik. Med stöd av bemyndigandet utsågs generalsekreteraren till särskild utredare fr.o.m. . I utredningen deltar som sakkunniga fil. (Natur- vårdsverket) fr.o.m. och departementsrådet () fr.o.m. . Till experter i utredningen har förordnats verksamhetschefen (), avdelningsdirektören (), departementssekreteraren (), naturvårdschefen (), renägaren (), förbundsjuristen (Jägarnas Riksförbund- Landsbygdens Jägare), departementssekreteraren (), naturvårdschefen (Världsnatur- fonden WWF), rennäringskonsulenten (), ombudsmannen () och kanslirådet (). Samtliga experter förordnades fr.o.m. utom som förordnades fr.o.m. . Hovrättsassessorn tjänstgör som sekreterare i utredningen . Utredningen har tagit sig namnet . beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen. I dessa sägs att utredaren med förtur skulle utreda frågan om bestämmelserna i 27 och 28 §§ jaktförordningen bör omfatta utvidgad skyddsjakt respektive nödvärnsjakt på varg. Härmed över- lämnas utredningens delbetänkande som behandlar de frågor som anges i tilläggsdirektiven. Till betänkandet fogas särskilda yttranden. Uppdraget och utredningsarbetet ............................................... Allmänt om regleringen av skyddsjakten........................................ Art- och habitatdirektivet .............................................................. 2.5Konsekvenser av och art- och Svenska regler om skyddsjakt........................................................ Skyddsjakt på initiativ av myndighet ................................... Skyddsjakt på initiativ av enskild ........................................ rätt att avliva djur............................................ bestämmelse om nöd ............................................... Skyddsjakt och nöd....................................................................... Om vargens biologi....................................................................... En livskraftig vargstam................................................................. Nuvarande antal och utbredning.................................................... Prognos för vargstammens utveckling ........................................... Överväganden och förslag .......................................................... Internationella åtaganden och EG-rätten ........................................ Behov av skyddsjakt ..................................................................... Förtroende och rättsmedvetande .......................................... Överväganden angående 28 §........................................................ Rättsliga och praktiska aspekter .......................................... Konsekvenser för vargstammen ........................................... Förslag angående 28 § .................................................................. Överväganden angående 27 §........................................................ Rättsliga och praktiska aspekter .......................................... Konsekvenser för vargstammen ........................................... Förslag angående 27 § .................................................................. Överväganden om förföljelserätt.................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv Dir 1998:6.................................................... Bilaga 2 Tilläggsdirektiv Dir 1998:63..................................................... Skyddsjakt utan föregående tillstånd av myndighet Vi föreslår att varg åter skall omfattas av 28 § jaktförordningen. För- slaget innebär att enskilda under vissa förutsättningar, utan föregående beslut av någon myndighet, skall få döda en varg som angripit ett tam- djur. De som skall ha rätt att döda en angripande varg är det angripna tamdjurets ägare eller vårdare. Förutsättningarna för att man skall få göra detta är -att ett tamdjur angripits och skadats eller dödats, -att det finns skälig anledning att befara ett nytt angrepp och -att vargen dödas i omedelbar anslutning till angreppet. Skyddsjakt efter tillstånd från Vi föreslår att varg åter skall omfattas av 27 § första meningen jaktför- ordningen. Förslaget innebär att under vissa förutsätt- ningar får ge enskilda tillstånd att döda en eller flera vargar. Frågan om tillstånd till skyddsjakt tas upp av verket efter ansökan från den som vill bedriva skyddsjakt. För att tillstånd skall få ges måste syftet med skyddsjakten vara att förhindra att varg orsakar allvarliga skador. Skyddsjakten får inte till- åtas om det gör det svårare att upprätthålla vargens bevarandestatus. Detta innebär att skyddsjakt inte får tillåtas om det kan få någon långsiktigt negativ effekt på utbredning eller överlevnad. Den skandinaviska vargstammen består av mellan 54 och 71 individer. Det finns sex familjegrupper och därutöver tre revir- markerande par. Det huvudsakliga utbredningsområdet, inom , är , , norra delen av län, , , och . Dessutom finns det ensamma djur – eller i något fall kanske t.o.m. djur i sällskap – i och . Inom rennäringens finns ett klart behov av skyddsjakt på varg, även om det rör sig om enskilda fall. En växande vargstam skulle snabbt komma att göra behovet än mer påtagligt. Vargen anses allmänt vara en större fara för renskötseln än de andra rovdjursarterna. Skälet till det är att den är en effektiv jägare men också att den jagar på ett sådant sätt att renhjordarna kan flyttas eller splittras. finns endast ett fåtal vargar i renskötselområdet men första hälft har föryngring skett . De problem med varg som kommit till vår kännedom har rört djur som mer tillfälligt har uppehållit sig i områden där det funnits renar. Om den skandinaviska vargstammen fortsätter att växa kommer varg att uppträda allt oftare inom renskötselområdet Med utgångspunkt i fäbodbruket finns inte något behov av skyddsjakt på varg annat än lokalt. Men en växande vargstam kan innebära att behovet blir mer allmänt och även ökar i styrka. Fäbodbruket bygger på att man har djur på bete i skogen. Förekomst av varg kan självfallet försvåra fäbodbruket och inskränka möjlig- heterna att hålla djur på fritt bete. är vargen dock inte ett utbrett problem men det finns en oro bland fäbodbrukarna för vad som kan hända om vargstammen ökar. Behovet av skyddsjakt på varg med hänsyn till tamdjursskötseln, för- utom rennäringen och fäbodbruket, är begränsat. Behov kan främst uppstå i områden där varg normalt inte förekommer regelbundet. betalade länsstyrelserna viltskadeersättningar för totalt 32 får och 1 kalv som dödats av varg. Fåren hade dödats under totalt 8 vargangrepp. En viktig förklaring till det låga antalet angrepp är att de flesta fårägare i områden där varg förekommer numera använder elstängsel, vilket visat sig vara effektivt mot vargangrepp. dödades 2 hundar i av vargar. har 4 hundar dödats. Även om antalet angrepp inte varit stort har de medfört att jägare i vissa områden tvekar inför att släppa sin hund. Angreppen innebär alltså på vissa håll svårigheter för den i djupt rotade jakten med löshund. För att minska risken för angrepp på jakthundar skulle därför en möjlighet till skyddsjakt i vissa situationer vara till fördel. Så skulle t.ex. kunna vara fallet om det klarläggs att en viss varg har en särskild benägenhet att angripa hundar. Majoriteten av befolkningen i anser att vargstammen bör öka. Trots detta finns det många som saknar förtroende för hur de ansvariga myndigheterna hanterar vargfrågorna och som upplever ett stort avstånd till myndigheterna. Det finns också en vanmakt på grund av att man inte har rätt att försvara sin egendom mot ett angrepp från varg, vilket kan leda till minskad respekt för lagar och regler. Ett steg mot att minska den förtroendeklyfta som finns mellan vissa människor och myndigheter kan vara att åter låta varg omfattas av framför allt 28 § jaktförordningen. Därmed kan också förståelsen för en livskraftig vargstam i långsiktigt gynnas. Möjligheterna att ingripa med stöd av 28 § är begränsade De olika förutsättningarna för skyddsjakt enligt 28 § jaktförordningen innebär sammantaget att paragrafen endast sällan kan komma till användning. Så har också varit fallet beträffande de rovdjursarter (björn, järv och lo) som omfattas av paragrafen. Innan det är tillåtet för det angripna tamdjurets ägare eller vårdare att ingripa måste ett angrepp ha ägt rum. Dessutom måste ett tamdjur faktiskt ha skadats eller dödats. Det måste också finnas en skälig anledning att befara ett nytt angrepp. Detta innebär att det måste finnas någon påtaglig omständighet som talar för att ett nytt angrepp skall äga rum. Till dessa förutsättningar kommer att dödandet bara får ske i omedelbar anslutning till angreppet. Det får alltså inte finnas något tidsutrymme mellan angreppet och att man dödar det angripande djuret. Konsekvensen av detta är att man i stort sett måste se angreppet för att kunna ingripa med stöd av paragrafen. Även om paragrafen endast ger begränsade möjligheter att agera är detta enligt vår bedömning ändå viktigt för många människor. För det första på grund av rent praktiska skäl, dvs. att man faktiskt kan försvara sina tamdjur i en akut situation. Därtill kommer den känslomässiga sidan av saken. Man vet att man under vissa omständigheter får ingripa och inte är hänvisad till att fråga någon myndighet om lov. Endast ett fåtal vargar kommer att dödas med stöd av 28 § Om varg tas med i 28 § jaktförordningen bedömer vi att det kommer att leda till att endast någon eller några enstaka vargar dödas . Att ta med varg i paragrafen innebär visserligen att skyddsjakt kan äga rum utan något direkt inflytande från någon myndighet. Detta skulle kunna leda till att ett stort antal vargar kommer att dödas. Mot en sådan utveckling talar emellertid att bestämmelsen är snävt formulerad. Den kommer därför förmodligen bara att kunna tillämpas i ett fåtal fall. En skillnad mellan vargen och de arter som ingår i paragrafen är att vargen ibland angriper jakthundar. Angreppen sker då oftast vid tillfällen då det finns beväpnade människor i närheten. Det skulle kunna innebära att varg skulle dödas oftare än de andra arterna som omfattas av bestämmelsen. Möjligheterna att använda sig av paragrafen i sådana sammanhang är emellertid begränsade. En förutsättning för skyddsjakt enligt paragrafen är ju att det har skett ett angrepp och att det finns skälig anledning att befara ett nytt angrepp från den angripande vargen. Effekterna av att enstaka vargar dödas är svåra att bedöma. De kan variera beroende på vilken individ det är fråga om. Är det ett ledardjur i en familjegrupp kan det få stora effekter. Det kan leda till att gruppen splittras och att reproduktionen i gruppen upphör. Men om gruppen splittras kan det också få till följd att flera nya grupper bildas. De skandinaviska vargarna härstammar förmodligen från endast ett fåtal individer. De risker detta innebär för stammens ur ett genetiskt perspektiv kan undvikas genom invandring av varg från den finsk-ryska populationen. Om det förekommer sådan invandring är de invandrade individerna särskilt viktiga. Skyddsjakt kan innebära att just en invandrad individ dödas. Trots de risker vi här pekat på är vår bedömning att vargstammen är så stor att skyddsjakt enligt 28 §, som endast leder till att enstaka vargar dödas, troligen inte får någon avgörande betydelse för vargstammens utveckling. Det förhållandet att vargstammen ännu inte uppnått en storlek som garanterar dess livskraft kommer att få betydelse för de förslag som läggs fram i vårt kommande huvudbetänkande rörande en samlad rovdjurspolitik. Långsiktiga åtgärder måste då övervägas både för att vargstammen skall kunna uppnå en nivå där livskraften kan bedömas som säker och för att detta skall kunna ske i en acceptabel samexistens med näringar och människor i de områden som hyser varg. Konsekvenser av att varg omfattas av 27 § Det får knappast några negativa konsekvenser för vargstammens utveckling om arten åter tas med i 27 § första meningen jaktförord- ningen. Enligt de bestämmelser om skyddsjakt på varg som finns är det som beslutar om skyddsjakten. På samma sätt som enligt dessa bestämmelser kommer verket att ha kontroll över den eventuella skyddsjakten enligt 27 § första meningen. Med en restriktiv hållning från verket och med den nuvarande vargstammen behöver det inte bli någon skillnad på omfattningen av skyddsjakten mot vad som skulle vara fallet med regelverkets nuvarande utformning. Däremot ger 27 § första meningen den fördelen att skulle få bättre möjligheter än att styra eventuell skyddsjakt. T.ex. skulle man kunna ge en särskilt utsatt sameby tillstånd att skjuta en eller flera vargar. Förordning om ändring i jaktförordningen (1987:905) Regeringen föreskriver att 27 och 28 §§ jaktförordningen (1987:905)1 skall ha följande lydelse. 27 § Om det behövs för att förhindra att björn, järv, lo, säl eller örn orsakar skador får ge tillstånd till jakt. Detsamma gäller om ett enskilt djur av arterna björn, varg, järv, lo eller örn orsakar allvarliga skador eller olägenheter. Om det behövs för att förhindra att björn, järv, lo, varg, säl eller örn orsakar skador får Natur- vårdsverket ge tillstånd till jakt. Detsamma gäller om ett enskilt djur av arterna björn, varg, järv, lo eller örn orsakar allvarliga skador eller olägenheter. I beslutet om tillstånd skall bestämmas hur det skall förfaras med fångat eller dödat djur. När meddelar tillstånd enligt första stycket får verket medge undantag från 31 § första stycket jaktlagen (1987:259) och också medge att jakten bedrivs på annans jaktområde. Har en björn, järv eller lo angri- pit och skadat eller dödat tam- djur och finns det skälig anled- ning att befara ett nytt angrepp, får tamdjurets ägare eller vårdare utan hinder av fredning eller bestämmelserna i 9 § döda det angripande djuret, om det sker i omedelbar anslutning till Har en björn, järv, lo eller varg angripit och skadat eller dödat tamdjur och finns det skälig an- ledning att befara ett nytt an- grepp, får tamdjurets ägare eller vårdare utan hinder av fredning eller bestämmelserna i 9 § döda det angripande djuret, om det sker i omedelbar anslutning till 1 Förordningen omtryckt 1998:1000 Sådan jakt är dock inte tillåten inom national-park. Sådan jakt är dock inte tillåten inom nationalpark. Jakt som avses i första stycket får ske på annans jaktområde. Denna förordning träder i kraft Förordning om ändring i jaktförordningen (1987:905) Regeringen föreskriver att 27 och 28 §§ jaktförordningen (1987:905)1 skall ha följande lydelse. Om det behövs för att förhindra att Om det behövs för att förhindra björn, järv, lo, säl eller örn orsakar att björn, järv, lo, varg, säl eller örn orsakar skador får Natur- tillstånd till jakt. vårdsverket ge tillstånd till jakt. om ett enskilt djur av arterna björn, Detsamma gäller om ett enskilt varg, järv, lo eller örn orsakar djur av arterna björn, varg, järv, allvarliga skador eller olägenheter. lo eller örn orsakar allvarliga skador eller olägenheter. I beslutet om tillstånd skall bestämmas hur det skall förfaras med fångat eller dödat djur. När meddelar tillstånd enligt första stycket får verket medge undantag från 31 § första stycket jaktlagen (1987:259) och också medge att jakten bedrivs på annans jaktområde. Har en björn, järv eller lo angri- pit och skadat eller dödat tam- djur och finns det skälig anled- ning att befara ett nytt angrepp, får tamdjurets ägare eller vårdare utan hinder av fredning eller bestämmelserna i 9 § döda det angripande djuret, om det sker i omedelbar anslutning till an- Har en björn, järv, lo eller varg angripit och skadat eller dödat tamdjur och finns det skälig an- ledning att befara ett nytt an- grepp, får tamdjurets ägare eller vårdare utan hinder av fredning eller bestämmelserna i 9 § döda det angripande djuret, om det sker i omedelbar anslutning till 1 Förordningen omtryckt 1998:1000 Sådan jakt är dock inte tillåten inom nationalpark. Sådan jakt är dock inte tillåten inom nationalpark. Jakt som avses i första stycket får ske på annans jaktområde. Denna förordning träder i kraft 1 Uppdraget och utredningsarbetet huvudsakliga uppdrag är att utforma ett förslag till en sammanhållen rovdjurspolitik med en helhetssyn på de biologiska, jaktliga och näringsmässiga frågorna. Detta framgår av våra huvuddirektiv som beslutades av regeringen , bilaga 1. fattade regeringen beslut om att ge , bilaga 2. I dessa sägs att vi med förtur skall utreda frågan om bestämmelserna i 27 och 28 §§ jaktförordningen bör omfatta utvidgad skyddsjakt respektive nödvärnsjakt på varg. I detta delbetän- kande redovisas den del av uppdraget som omfattas av tilläggs- direktiven. Om varg åter förs in i 27 § första meningen får nya möjligheter att tillåta skyddsjakt på varg. Återinförs varg i 28 § får enskilda under vissa förutsättningar bedriva sådan jakt utan föregående tillstånd av någon myndighet. Om vi anser att varg skall omfattas av båda eller någon av bestämmelserna skall vi, enligt tilläggsdirektiven, överväga om det skall gälla några särskilda förutsättningar eller villkor för skyddsjakten. I tillägsdirektiven sägs att uppdraget även i denna del skall ha utgångspunkt i huvuddirektiven. I dessa sägs att den huvudsakliga utgångspunkten för utredningsarbetet skall vara att skall ge naturligt förekommande djurarter förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Med andra ord innebär detta, när det gäller varg, att skall ha en livskraftig vargstam, vilket i och för sig inte utesluter att den delas med grannländerna. I huvuddirektiven ges också en andra utgångspunkt för utredningsarbetet, nämligen de näringsmässiga och jaktliga frågorna. Beträffande näringarna sägs att det skall vara möjligt att bedriva djurskötsel i de områden där det förekommer rovdjur. 12 Uppdraget och utredningsarbetet Frågan om ändrade regler för skyddsjakt på varg är en fråga bland flera som vi skall ta ställning till. I det arbete vi bedrivit har vi därför inte bara behandlat denna fråga utan utgått från våra direktiv som helhet. Rovdjuren engagerar och har stor betydelse för många människor. Detta avspeglar sig i att det finns många organisationer som driver olika linjer i rovdjursfrågorna. Många enskilda har också tankar och idéer om hur de problem och konflikter som rovdjursförekomsten orsakar skall lösas. Främst på landsbygden finns det många som har erfarenheter av möten med rovdjur eller som direkt påverkats av dem. Även ett antal myndigheter har uppgifter som gäller rovdjuren. För oss stod det från början klart att vi måste träffa så många som möjligt av dem som har erfarenhet, tankar och åsikter kring rovdjurs- förekomsten. Likaså måste vi låta de berörda myndigheterna och organisationerna komma till tals. Vi har därför under arbetets första fas lagt ned mycket arbete på att träffa enskilda människor samt företrädare för organisationer och myndigheter. Till stor del har vi gjort detta genom resor till olika platser i landet och även till och . De mycket omfattande kontakter vi haft har gjort det möjligt för oss att ringa in de problem som rovdjuren skapar. Vi har också från många fått förslag till lösning-ar av i varje fall vissa av problemen. Vi skall inte här göra någon fullständig uppräkning av våra möten utan bara i grova drag visa vilka kontakter vi haft. Vi försöker särskilt belysa de som haft betydelse för den fråga som behandlas i detta betänkande. När det gäller de näringar som berörs har vi träffat representanter för ett tiotal samebyar, Svenska Fåravelsföreningens rovdjursgrupp och haft telefonkontakter med . På jaktsidan har vi träffat ett antal olika lokala och regionala organisationer, bl.a. länsjaktvårdsföreningar och jaktvårdskretsar inom Svenska Jägareför- bundet samt en lokalavdelning från Jägarnas Riksförbund-Landsbygdens Jägare. Vi har också träffat organisationer för allmänna glesbygdsfrågor, som ansett frågan om skyddsjakt på varg viktig. Slutligen har vi haft kontakter med olika naturskyddsorganisationer som t.ex. SOU 1999:50 Uppdraget och utredningsarbetet 13 lokalavdelningar inom och . På myndighetssidan har vi träffat samt länsstyrelserna i , , , , , , , och . Vidare har vi träffat representanter för polismyndigheterna i flera län. Vi har också träffat en företrädare för kommun. Under de resor vi gjort har vi fått tillfälle att se de miljöer där rov- djur förekommer. Människor som varit med om någon särskild händelse har kunnat visa oss precis var den ägde rum och med egna ord berätta vad som hände. Vi har fått tillfälle att vara ute i fält med personer som arbetar för forskningsprojekten samt med länsstyrelser och ideella organisationer. Detta har varit värdefullt för förståelsen av problemen. Det har också gett perspektiv åt diskussionerna om lösningarna. Vi har haft kontakter med forskare som arbetar med frågor som rör de aktuella rovdjursarterna. I denna del bör nämnas vargforsknings- projektet vid , som hör till lantbruks- universitet. Även med Viltskadecenter vid Grimsö forskningsstaion har vi haft många kontakter. När det gäller frågan om hur stora stammarna av de olika rovdjurs- arterna måste vara för att de skall vara livskraftiga lämnade vi ett upp- drag till en grupp forskare. I gruppen ingick , , , och . De överlämnade sin rapport till utredningen . Under arbetet har vi också följt rovdjursdebatten i såväl fackpress som dagspress. Vi även träffat människor som följt debatten. har vi också fått möjlighet att lyssna på paneldebatter. 14 Uppdraget och utredningsarbetet I detta avsnitt tar vi upp de rättsliga regler som har betydelse för frågan om en utökad skyddsjakt på varg kan och bör tillåtas. Regelverket behandlas med denna utgångspunkt. När det gäller andra aspekter är beskrivningarna av de olika bestämmelserna inte uttömmande. I detta betänkande tar vi ställning till om 27 § jaktförordningen fullt ut skall omfatta varg och om vargen åter skall omfattas av 28 § jakt- förordningen. Beskrivningarna av dessa paragrafers nuvarande lydelse är därför särskilt viktiga. De tas upp i avsnitt 2.6.3. En utgångspunkt för våra ställningstaganden är de möjligheter till skyddsjakt på varg som finns enligt nu gällande regler. Också brotts- balkens bestämmelse om nöd måste vägas in eftersom även den kan ge rätt att döda en varg under vissa omständigheter. I övrigt behandlar vi de internationella regler som har konkret betydelse för möjlighet att utforma reglerna om skyddsjakt på varg. 2.2Allmänt om regleringen av skyddsjakten Vad är skyddsjakt? Med skyddsjakt avses jakt som bedrivs i syfte att förebygga skador av vilt. Definitionen ges i jaktförordningen i den rubrik som föregår 23 a- 29 §§, vilka reglerar skyddsjakten. Internationella och svenska regler om skyddsjakt på varg Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö, den så kallade (SÖ 1983:30) inne- håller listor på djurarter, däribland varg, som skall ges ett starkt skydd. Jakt på arterna får endast vara tillåten under de särskilda förutsättningar som anges i konventionen. ratificerade konventionen 1983. Även EU har anslutit sig till . De som skrivit på konven- tionen är givetvis också skyldiga att följa den. emellertid inte några särskilda regler om påföljder för den som bryter mot konventionen. I EU:s art- och habitatdirektiv (rådets direktiv /43/EEG, EGT L 206, 22.7.1992, s. 7) föreskrivs att medlemsländerna skall ge varg och andra särskilt angivna arter ett starkt skydd. Direktivet innehåller bestämmelser om förutsättningarna för att jakt skall få tillåtas på arterna i fråga. Bestämmelserna överensstämmer i det närmaste ordagrant med motsvarande bestämmelser i . är skyldigt att se till att de svenska rättsreglerna stämmer överens med EU:s direktiv. Det är inte möjligt för att ha ett regelverk som ger t.ex. vargen ett svagare skydd än vad som föreskrivs i art- och habitatdirektivet.