sou · GNB383 · 2000-01-01 00:00:00 — Ett av uppdrag är att summera och värdera de senaste årens demokratiutredningar och demokratiforskning, ett annat att stimulera det offentliga samtalet om demokratin. Av de skälen har redan åtskilliga demokratiforskare medverkat på våra temaseminarier runtom i landet liksom i flera av våra debattorien- terade småskrifter. Av de skälen har också den här boken kommit till. Den här boken ingår i en serie av tretton böcker där drygt ett hundra forskare inom samhällsvetenskap och humaniora belyser olika aspekter av den svenska folkstyrelsens utveckling. Författarna är verksamma inom drygt tio vetenskapliga ämnesområden. Artik- larnas vetenskapliga kvalitet har vanligtvis säkerställts genom att författarnas kollegor granskat dem inom ramen för institutionernas forskarseminarier. Forskarvolymerna har tillkommit efter en genomgång av den demokratirelevanta forskning som pågår på universitet och högsko- lor. En del forskare har ombetts att redovisa forskningsläget jämte sina egna, pågående eller avslutade studier. Andra har fått uppdraget att genomföra studier inom områden som forskningen eftersatt men som behöver kunskap om. Tack vare att nästan alla som blivit ombedda också lämnat ett bidrag har denna breda, om än långt ifrån fullständiga exponering av vår nationella kunskap om demokratin blivit möjlig. Att forskarna ser det som en del av sin yrkesroll att leverera underlag för det offent- liga samtalet är värt att notera med tillfredsställelse. Inte för att forskarna skulle sitta inne med alla svaren. Men för att deras olika teoretiska infallsvinklar och verklighetsbilder kanske kan göra det politiska samtalet mer insiktsfullt. Förhoppningen är nu att dessa texter ska kunna läsas med be- hållning även utanför forskarsamhället. Det betyder inte att för- fattarna förenklat svåra orsakssammanhang. Men jag bad dem skriva så att texten blir läsbar för inte bara forskare inom andra ämnesområden utan även för en allmänbildad medborgare. Detta kan kräva viss återhållsamhet med inomvetenskapliga jargonger. Särskilt svåra och komplicerade tankegångar kan behöva en något större pedagogisk omsorg än vanligt. har biträtt med en språklig granskning av nära nog alla texter i den här volymen. Vad betyder globaliseringen för det nationella folkstyret? Hotbil- derna är klart formulerade i den aktuella debatten. Inte minst har och i sin populära bok gjort sig till talesmän för uppfattningen att demokratiskt valda och statliga institutioner är på väg att förlora sitt monopol på såväl politiskt inflytande liksom förmågan att sätta den politiska agendan. Inflytandet flyttas från de nationella arenorna till vad vi kan kalla för privata globala institutioner. Själva sinnebilden för dessa privata globala institutioner är de aktörer och institutioner som reglerar de internationella finansiella flödena, liksom de i hu- vudsak Wall Street-baserade institutioner som bedömer enskilda länders kreditvärdighet och finansiella utsikter. Poängen är, att glo- baliseringen leder till att de hårda ekonomiska spelreglerna genera- liseras över hela världen med följden att det blir omöjligt att på nationell bas föra en avvikande politik.1 Globaliseringen bygger dock på ett samspel mellan processer som utspelat sig på de nationella arenorna och processer på den globala arenan. Trots att nationalstaterna alltså förlorat en del av den exklusiva makten över sina territorier (länder) till globala aktörer framstår de nationella aktörerna som villiga medspelare i byggandet av den globaliserade ekonomin . Resul- tatet av denna förhandling beskrivs ofta som privatisering och avreglering av de nationella institutionerna och ett ökat mått av marknadskoordinering. Ur dessa tankegångar reses frågan om förhållandet mellan den globala ekonomin och det nationella politiska handlingsutrymmet. Är avregleringen ett resultat av att den ökade frihandeln och ut- landsinvesteringarna sätter press på de nationella aktörerna att finna de ekonomiskt mest effektiva sociala och ekonomiska organisa- tionsformerna? I mångas ögon utgör globaliseringsprocessens två underströmmar – ökade internationella ekonomiska flöden och politisk avreglering på nationell nivå – ett påtagligt hot mot den typ av välfärdsstat som byggts i de nordiska länderna. En finsk forskare, , har utvecklat tankegångar kring hur politikens mål- sättningar omformuleras från att gälla skapandet av social trygghet till säkerställandet av ekonomisk konkurrenskraft. Kettunen visar t.ex. hur begrepp som medbestämmande och delaktighet (partici- pation) i arbetslivet i allt väsentligt kommit att kopplas till behov av ekonomisk förnyelse, kompetensutveckling och industriell flexibi- litet. Participation har därmed gått från att vara ett instrument för att öka fackligt inflytande till en metod för att stärka företagens internationella konkurrenskraft. Enligt Kettunen är det alltså viktigt att förstå hur den diskursiva förändringen påverkar de nationella institutionernas målsättning. I anslutning till denna diskussion driver en amerikansk statsvetare, vid , tesen att den ständigt på- gående konkurrensen mellan den industriella världsekonomins län- der och aktörer i grund och botten vilar på en metafor där förhållan- det mellan olika länders ekonomier liknas vid ett slags upprepade hästkapplöpningar. När de nationella ekonomiernas skyddande tullmurar raseras, tvingas såväl enskilda företag som hela nationella ekonomier att kopiera de organisatoriska, institutionella och tekno- logiska lösningar som de mest konkurrenskraftiga länderna och företagen valt. Endast de bäst organiserade medtävlarna överlever i denna konkurrens. Ett välbekant exempel är föreställningen att den europeiska industrin står och faller med vår förmåga att härma det japanska industriella systemet (lean production). Denna metafor har skapat en gigantisk marknad för industriell och ekonomisk bench marking. Här spelar den brittiske samhällsforskaren tal om globaliseringens reflexivitet en viss roll. Han menar att de ökade internationella ekonomiska flödena medför att samhällsbyg- get i allt högre grad bygger på medborgarnas och politikernas stän- digt pågående jämförelser mellan sitt eget och andras nationella sys- tem. Samhällsbygget går från att gälla oss till att gälla vi i förhål- lande till dom. Giddens kallar detta för reflexiv modernisering. Frågan är emellertid om hästkapplöpningen eller den ständiga bench marking är en rättvisande och tillräckligt nyanserad bild av den globala ekonomins villkor. Globaliseringen behandlas på flera sätt i verksamhet. En del av resultaten har redan tidigare presenterats i två skrifter, som specifikt tar upp de nationella demokratiska institu- tionernas läge i förhållande till den globala ekonomin. Bland förfat- tarna återfinns bl.a. den finske sociologen , den ameri- kanske statsvetaren . , den brittiske statsvetaren , den svenske ekonomen , den brittiska sam- hällsforskaren , den holländsk-amerikanska ur- bangeografen , den svenske ekonomisk-historikern och den norske statsvetaren . Deras bidrag finns publicerade i småskrifterna Bör demokratin avnationa- liseras? (SOU 1999:11) och Globaliseringen och demokratin (SOU 1999:56). Därutöver apostroferas olika demokratiteoretiska impli- kationer av globaliseringen i flera andra forskarvolymer.2 Många av forskarna pekar på flexibiliteten och förmågan till för- ändring som en av de liberala demokratiska traditionernas verkliga styrka. menar, att eftersom världen karakteriseras av att det på fler och fler nivåer växer fram fler och fler former för global politik, utmanas de nationella demokratiska och rättsliga traditio- nerna högst väsentligt. Om man skall kunna säkerställa kvaliteten i de demokratiska relationerna inom och mellan samhällen, måste man skapa nya rättsliga och organisatoriska mekanismer. Utan så- dana kosmopolitiska demokratiska arrangemang kommer varken demokratin eller de politiska samhällena att växa eller fördjupas. Helds grundton är allt annat än pessimistisk. Han har en mycket stark tilltro till de liberala, demokratiska institutionernas elasticitet och robusthet. Det gäller inte minst grundlagarna och de fundamen- tala demokratiska rättigheterna. Sasskia Sassens forskning förstärker bilden av ett inbördes sam- band mellan utvecklingen av den globala ekonomin och de nationella förhållandena. Hon visar att den globala ekonomin inte enbart är en fråga om ökade transnationella ekonomiska flöden och framväxten av globala beslutscentra utan också om hur de globala aktörernas rättigheter och juridiska status säkerställs på nationell nivå. I denna förhandlingsprocess skapar nationalstaterna institutioner för att säkerställa det globala kapitalets rättigheter på territorier som står under deras kontroll. Sassen ser att det sker en avnationalisering av specifika nationella anordningar. En del av det som sker på det nationella territoriet har förvisso blivit globalt. Men en del av det som äger rum globalt är avhängigt nationalstaternas institutionella strukturer och deras källa till legitimitet. Den globala kapitalismen behöver starka nationalstater. Så långt förhållandet mellan den globala ekonomin och de natio- nella demokratiska institutionerna. Den föreliggande forskarvoly- men kretsar först kring förhållandet mellan den globala ekonomin och politiken mer generellt. I sitt inledande bidrag tar ett radikalt grepp på själva problemformuleringen. Liksom hos Sassen är den transnatio- nella ekonomins konstruktion ett centralt tema. menterar för att både makroekonomiska data och empiriska fall- studier visar att de ökade utlandsinvesteringarna inte följer efter- krigstidens mönster, vilket präglades av att teknologiskt avancerade företag försökte exploatera teknologiska och organisatoriska för- delar utomlands till låga kostnader. I ökad utsträckning drivs ten- denser till industriell globalisering fram genom samordning av olik- artade lokala, regionala och nationella specialiseringar. De transna- företagens utländska direktinvesteringar präglas alltså av en strategi att utveckla sin teknologi genom att lokalisera utländska dotterbolag till länder och regioner som kännetecknas av en långt driven teknologisk specialisering. Om exploateringen av givna tek- niska fördelar stod i centrum för utlandsinvesteringar , så är det lika uppenbart att amerikanska datorföretag lokaliserar dotterbolag i i syfte att dra lärdom av den euro- peiska specialiseringen inom t.ex. mobiltelefoni. är den tek- nologiska läroprocessen alltså en starkt pådrivande kraft. I sin framställning reserverar sig dock Glimstedt mot uppfatt- ningen att de transnationella företagen ensamma styr den indu- striella globaliseringsprocessens utveckling. Till väsentlig del skapas de transnationella företagen nedifrån-och-upp genom att lokala eller regionala aktörer mer eller mindre oberoende utvecklar långsiktiga strategier för att infoga sina företag i olika transnationella organisa- tioner. Det kan ske genom ägarskap eller samarbete inom ramen för strategiska allianser. I samarbete med myndigheter på lokal och regional nivå initierar företag strategier för att rekrytera utländska ägare. Företag försöker också bygga upp regionala strategier för att stärka sina förutsättningar för inflytande på de transnationella kon- cernernas nyckelteknologier. De bygger upp eller förstärker olika slag av regionala innovationsnätverk. Detta betyder dock inte att transnationella koncerner inte försö- ker exploatera givna fördelar i lågkostnadsländer. Men Glimstedts undersökning visar betydelsen av att lokala och regionala aktörer formulerar offensiva strategier i syfte att stärka sina industriella mil- jöers position. Han tecknar en förhållandevis ljus bild som bygger på erfarenheter från så vitt skilda fall som den Sydöstasiatiska data- industrin, svensk flygmotorutveckling, regional specialisering inom dansk mejeri- och processutrustning, polsk bilindustri och norsk oljeteknologi. Sammanfattningsvis avvisar Glimstedts bidrag föreställningen att de nationella företagen (och nationella ekonomierna) befinner sig i en strukturellt betingad utpressningssituation och att globalise- ringen framtvingar bestämda organisatoriska eller teknologiska lös- Tvärtom skapar den intensiva internationella konkurrensen och jakten på tekniska och organisatoriska lösningar ett kanske oväntat utrymme för kreativa strategier. Mycket beror på vad som i globaliseringsdebatten kallats för host policy, alltså den politik ett land, en region eller kommun utvecklar för att långsiktigt delta i globaliseringsprocessen utan att bli dess offer. Här finns åtskilligt politiskt utrymme för en mer långt driven smartness och strategiskt handlande. , och . ger sedan en översikt över den internationella forskningen om vad de politiska spelreglerna eller institutionerna betyder för samhällsekonomin. Det finns exempelvis ett tydligt, positivt samband mellan graden av demokrati och ekonomisk utvecklingsnivå. Den svenska folkstyrel- sen gynnar sålunda svensk ekonomi genom att skapa en social sta- bilitet och kontinuitet bl.a. genom en jämlik inkomstfördelning. Samma positiva samband finner forskarna när det gäller de former genom vilka intressegrupperna har tagit ett helhetsansvar för samhällsutvecklingen. Därför inger tendenserna till ett mer in- skränkt gruppintresse oro. Framöver pekar ekonomerna ut särskilt tre institutioner som blir avgörande för ekonomiska utveckling. Den första är relate- rad till IT-teknikens genomslagskraft och gäller immaterialrätten och kunskapsbildningen. En andra gäller systemet för lönesättning- en. Det kan uppstå problem genom en kombination av å ena sidan att starka fackföreningar förhandlar på branschnivå utan hänsyn till makroekonomiska konsekvenser och å andra sidan en strikt pen- ning- och valutapolitik. Klyftan mellan dem som har och dem som inte har arbete kan äventyra den sociala stabiliteten. En tredje, kri- tisk institutionell faktor gäller hur medborgarnas behov av å ena sidan garantier om trygghet och å andra sidan utrymme för kreati- vitet balanseras. Efter att ha preciserat fem mötesplatser mellan den demokratiska staten och den kapitalistiska ekonomin problematiserar sedan vilket slags kapitalism debatten egentligen handlar om. Tvärtemot mångas mening hävdar han att den moderna kapitalismen har väldigt litet med läroböckernas idealbild av marknadskapita- lismen att göra. Att tala om plan contra marknad är tämligen meningslöst. I stället betonar han hur sammanvävd marknaden är även med statliga och överstatliga organ. Mötena mellan ekonomi och demokrati äger inte i första hand rum vid statens eller markna- dens gränser utan mitt inne i de olika systemen genom en rad eko- nomiska, tekniska, legala och politiska systemsamband.3 Vad han menar har skett är emeller- tid att allt fler politiska frågor tolkas i ekonomiska termer och att värderingar från det ekonomiska området spritts till allt fler sam- hällsområden. De ekonomiska frågorna har också fått en större tyngd i politiken. Ja, paradoxalt nog, skriver han, tar det politik- område där demokratiska beslut har de minsta förutsättningarna att förändra verkligheten, i anspråk en allt större andel av den demokra- tiska politikens uppmärksamhet. För egen del ser Ingelstam det som en utmaning att inte låta glo- baliseringens och den tekniska utvecklingens enastående möjligheter rasera seklets stora materiella, sociala och demokratiska framsteg. Att medborgarna skall lämna över befogenheter till experter tror han inte på. Däremot är det viktigt att värna den tredje sektorn och den lokala, sociala ekonomin för att göra dessa något friare från den globaliserade ekonomin. Han ser möjligheter till att nyskapa ett socialt kapital genom att låta människor organisera sig själva för barnomsorg, parkskötsel, kultur och skola. Slutligen menar han att klyftan mellan det ekonomiska systemets komplexitet och den demokratisk-politiska kunskapsbasen måste minskas. Enkla och genomskinliga system måste eftersträvas. Vidare borde såväl offent- lig- som privatanställda utveckla en expertis som lägger sig vinn om begriplighet och genomskinlighet när det gäller ekonomiska ting. Men demokratin kräver också medborgare som själva är ekonomiskt allmänbildade; En ekonomisk folkbildning förestår. Ingelstam kritiserar den låga nivån i det offentliga samtalet om ekonomiska frågor. De två följande artiklarna kan ses som illustra- tioner. De handlar nämligen om hur den globaliserade ekonomin hanterades i två av de senaste decenniernas mest centrala beslut i svensk inrikespolitik . Ur ett större forskningsprojekt om byte av ekonomisk- politisk doktrin lyfter fram avregleringen av valu- tamarknaden4. Han menar att det rör sig om ett demokratiskt hög- riskprojekt där de folkvalda valde att inskränka statens handlings- utrymme i en fortgående internationaliseringsprocess; de tilldelade andra makt i sitt eget ställe. prövar om besluten låg i linje med den svenska demokratitraditionen vad gäller dels innehållet i, dels formerna för besluten. Slutsatsen blir att en mycket långtgående politisk kursomläggning genomfördes utan att den förankrades bland medborgarna. De folkvalda framställde sig dessutom som maktlösa gentemot marknaden. Att de tvådde sina händer och åbe- ropade ekonomiska, inte politiska skäl till sitt handlande kan ha minskat medborgarnas allmänna tilltro till demokratin och deras egen benägenhet att engagera sig i politik och partier, befarar för- fattaren. Valutamarknadens avreglering menar är ett beslut som har samma politiska dignitet som den svenska medlemskaps- ansökan i EU. I nästa uppsats kritiseras de folkvaldas tvekan att bedriva opinionsbildning och utöva ledarskap även i denna fråga. undersöker på vilka sätt som svenska politiker försökt att legitimera det svenska EU-medlemskapet. På grund av att de svens- ka politiska partierna haft så svårt att hantera Europafrågan blir också opinionsbildningen kring dem mycket svag. Eftersom EU- politiken i hög grad skapas i byråkratiska och europeiska samman- hang har det uppstått ett baksug i den svenska folkstyrelsen där de svenska partierna får reagera på andras initiativ mer än att själva ta initiativ. Under sin genomgång av olika partiprogram konstaterar han att nästan alla betraktar som den färdiga demokratin: Den svenska regeringsformen är lösningen också på globaliserings- problemet. De partier som är positiva till EU problematiserar dock inte demokratifrågan lika mycket som de som vill lämna unionen. Vi har fått en idealistisk demokratidebatt som är verklighetsfrämman- de. EU blev ett sätt att göra uppbrott från den gamla folkstyrelsen men om och hur EU kan bli en lösning för det nya, framstår mer osäkert, menar . Vad har då EU-medlemskapet skapat för nya förutsättningar för den svenska folkstyrelsen?5 I två uppsatser redovisas några empiris- ka undersökningar av vad internationaliseringen i allmänhet och EU-medlemskapet har inneburit för den svenska arbete och riksdagsledamöternas internationella orientering. i EU konstaterar att det är miljö- och jord- bruksutskottet som tillsammans med utrikesutskottet fått hantera flest EU-frågor. Jordbruks- och miljöministrarna har varit adressater för mer än var tredje EU-fråga. Därnäst har närings- och trafik- utskotten berörts mest. Mest oberörda av EU-anslutningen har bo- stads- och finansutskotten varit. Hegeland konstaterar att haft bättre kana- ler för inflytande än vad riksdagsutskotten haft/skaffat sig6. I jäm- förelse med traditionell utrikespolitik har skapat en större öppenhet kring EU-frågorna men sett till de frågor som behandlas i EU förmodar han att öppenheten minskat. kontroll- instrument används också för EU-frågor. Han finner också exempel på frågor där lyckats förmå regeringen att handla i en viss riktning men där regeringen kommit tillbaka och rapporterat nederlag i EU. Han föreslår slutligen vägar för att ge mer insyn i regeringens beredningsarbete när det gäller lagstiftnings- frågor, bl.a. genom att ändra grundlagen. Han tillbakavisar tidigare framförda förslag om att flytta de samråd som äger rum inom till riksdagsutskotten. studie av riksdagsledamöternas internationella orientering och kontakter visar att inte särskilt mycket hänt med deras egen internationalisering. Han avskriver misstanken att den som har många internationella kontakter skulle ha färre na- och lokala nätverk. Snarare ser han att de lokala kontakterna går hand i hand med nationella och internationella. Vandringen till det glokala riksdagsledamotskapet synes emellertid väldigt lång. Riksdagsledamöterna har nätt och jämt påbörjat den. I de tre följande artiklarna problematiseras det delvis nya sättet att arbeta inom den globaliserade politiken men också samarbeta mellan ekonomins och politikens aktörer som kallas partnerskaps- och nätverkspolitik. ser en paradox: Förvisso har inneburit att många utvecklade demokratiska natio- nalstater förskjutit nationella sakfrågor till mer sekretessomgärdade, internationaliserade beslutsmiljöer. Men har en världs- omspännande demokratisering minskat anonymiseringen av politis- ka beslut i många stater. Helt artfrämmande för den svenska folkstyrelsen är nu inte den tystnadsbjudande förhandlingsdemokratin. I själva verket har vi en förhandlingsdemokrati och den svenska är ett förhandlan- de parlament. Stenelo betraktar som en internationaliserad förhandlingsdemokrati, som bärs upp av två, inte helt samspelande kulturer: Förhandlingskulturen och opinionsbildningskulturen. Den förra odlas bäst bortom den offentlighet den andra är helt beroende av. Vi behöver finna en ny, demokratiskt försvarbar balanspunkt mellan de båda. Hans uppsats är en argumentation för samrådet som strategi för att vidareutveckla reformismen, samförståndet och öppenheten i svensk politik inom ramen för den internationaliserade förhandlingsdemokratin. diskuterar vad som händer med demokratin i en värld där historiskt sett ganska färska statsgränser förlorar i betydel- se. Han ser i huvudsak en hierarkisk stat vars auktoritetsanspråk inte var förhandlingsbara ersättas av en förhandlingsstat vars nätverk blir alltmer centrala7. Från demokratisynpunkt uppstår problem. Ett gäller hur medborgarna skall kunna lokalisera den som ansvarar för en politik som i hög grad skyr offentlighetens skarpa ljus. Ett annat gäller demos och dissonansen mellan å ena sidan dem som får rösta och å andra sidan dem som påverkas av besluten i en glo- baliserad politisk miljö. Makt och ansvar går inte hand i hand. Kanske, menar , kan Europasamarbetets embryo till fler- nivådemokrati vara ett första steg att territoriellt utsträcka demo- kratin utan att dess väsen går förlorad. är det inte bara den nationella folkstyrelsen som mer och mer dras in i nätverkspolitik och internationaliserad förhandlingspolitik. analys av vad partnerskap och governance betyder för demokratin görs framför allt utifrån kommunala exem- pel: Lokal näringslivspolitik, EU:s strukturfondspolitik, stadsför- nyelse och . Han diskuterar sedan resultatet i makt- och demokratitermer. Han ser fem olika tolkningar: 1) kapitalets makt förstärks, 2) välorganiserade intressen kringgår representativt- demokratiska organ, 3) olika medborgargrupper erbjuds nya vägar att ta för sig politik, 4) den offentliga politiken skapar nya former för att behålla sitt inflytande över områden som eljest skulle gå den ur händerna respektive 5) världsmedborgarna utvecklar en kosmo- politisk demokratimodell i en globaliserad livsmiljö. Själv menar att den sammanvägda bilden är motsägel- sefull men att det finns reellt existerande hot för den traditionella representativa demokratin. Det är viktigt att inte partnerskapen stänger ute dem som redan har en svag ställning i den traditionella politiken. Och , demokrati kan inte betraktas som vare sig statiskt eller universellt likformig.