sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Enligt förvaltningsprocesslagen (34 §) får beslut att ogilla jävs- invändningar överklagas särskilt. Huvudmotivet för denna ordning är att det från processekonomisk synpunkt är angeläget att få frågan om ogillad jävsinvändning överprövad, innan målet börjar handläggas i sak. I fråga om ett eventuellt beslut av polismyndighet i jävsfråga torde gälla detsamma som sagts om avvisande av ombud eller biträde. 14.1.8Transportörs kostnadsansvar för återresor I 9 kap. utlänningslagen finns bestämmelser som i vissa fall ålägger transportören kostnadsansvar för en utlännings återresa från . Kostnadsansvaret gäller om utlänningen har kommit till med ett fartyg eller ett luftfartyg och avvisas därför att hon eller han saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa. Transportören kan i vissa fall befrias helt eller delvis från skyldigheten. Reglerna om beslutsmyndighet finns i utlänningsförordningen (7 kap. 8 §). Beslut fattas av den myndighet som verkställer avvisning- en. I 9 § samma kapitel hänvisas beträffande överklagande av dessa beslut till bestämmelserna i 22 a § förvaltningslagen om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. 14.1.9Avgifter i vissa ärenden I utlänningsförordningen finns vidare bestämmelser om avgifter i vissa ärenden. I huvudsak hänvisas till avgiftsförordningen (1992:191), enligt vilken beslut om ansökningsavgift i regel får överklagas i samma ordning som gäller för beslut i ärendet. Beträffande beslut om utfär- dande av resedokument och om förlängning av giltighetstiden för ett sådant dokument anges det i utlänningsförordningen att sådana beslut får överklagas i samma ordning som gäller för andra beslut i fråga om resedokument. 14.1.10Ny huvudregel i förvaltningslagen Enligt en fr.o.m. gällande bestämmelse i förvaltnings- lagen (22 a §) – den nya huvudregeln – skall beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om inte annat framgår av särskilda före- skrifter. Kommitténs förslag: Beslut i processuella frågor skall överklagas i samma ordning som gäller för utlännings- och medborgarskapsären- den i övrigt. En polismyndighets beslut i processuella frågor över- klagas dock direkt till utlänningsdomstol. Detsamma gäller om myn- digheten har beslutat om kostnadsansvar för transportör. Inledningsvis vill kommittén konstatera att en förändrad instansordning enligt kommitténs förslag ger möjlighet att förenkla instans- och över- klagandeordningen för vad som här kallas processuella beslut. Över- klagandeordningen kan göras gemensam för samtliga beslut. Bakgrunden till att vissa beslut i utlänningsärenden enligt den gäl- lande ordningen skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol är bestämmelser om domstolsprövning av frihets- berövanden och civila rättigheter. Besluten i dessa frågor – förvar och omhändertagande av biljett, ersättning i vissa fall – bör i fortsättningen överprövas av de utlänningsdomstolar som kommittén föreslår skall ingå i de allmänna förvaltningsdomstolarna. krävs prövningstillstånd vid överklagande av länsrätts beslut till kammarrätt. Motsvarande krav bör enligt kommitténs uppfattning krävas vid över- klagande till Utlänningsöverdomstolen av en utlänningsdomstols beslut. Även frågor om offentligt biträde bör i fortsättningen inordnas i samma överklagandeordning som övriga ärenden. beslut skall således överklagas till utlänningsdomstol och prövningstill- stånd krävas vid överklagande till Utlänningsöverdomstolen. Det- samma gäller beslut av en departementstjänsteman i ärenden hos rege- ringen. Beträffande de nu nämnda frågorna förefaller det tveklöst vara lämpligast att beslut liksom skall kunna överklagas särskilt, dvs. utan samband med beslut om avgörande av ärendet i sak. I fråga om förvar, som är ett frihetsberövande, är det nödvändigt. Liksom skall också beslut om förvar kunna överklagas utan begränsning till . Beslut att avvisa ett ombud eller biträde som den enskilde har anlitat kan också inordnas i samma överklagandeordning som övriga ärenden. beslut skall således överklagas till utlänningsdomstol och prövningstillstånd krävas vid överklagande till Utlänningsöver- domstolen. Motsvarande gäller beslut att ogilla en jävsinvändning. Kommittén har även i dessa frågor övervägt att för beslut av utlän- ningsdomstol i ersättningsfrågor införa institutet fullföljdsförbud med Argumentet att instanskedjan förkortas i förhållande till nuva- rande ordning gäller inte här. Med tanke på att institutet är tämligen oprövat och att det antal ärenden som det rör sig om torde vara mycket lågt anser kommittén dock inte att det finns anledning till en sådan ord- ning. En annan fråga som kommittén också anser bör behandlas är frågan om rätten att överklaga beslut att avvisa ombud eller biträde eller att ogilla jävsinvändning utan samband med ärendet i övrigt. Enligt gäl- lande ordning finns denna rätt. Den har såvitt känt inte orsakat pro- blem. Beträffande det alldeles övervägande antalet utlänningsärenden är det också svårt att se några problem med en ordning där ett avgöran- de av ärendet i sak får anstå till dess den processuella frågan är avkla- rad, vilket i det fåtal fall den frågan aktualiseras inte kan antas medföra någon lång tidsutdräkt. Den enda typ av ärenden där problem skulle kunna uppstå synes vara ärenden om avvisning med omedelbar verk- ställighet. I undantagsfall, där ett avvisningsbeslut är brådskande, skulle det finnas möjlighet att fördröja beslutet genom exempelvis en jävsinvändning och överklagande av beslut att avslå en sådan invänd- ning. Farhågan förefaller emellertid långsökt, och kommittén anser sig inte heller ha anledning att föreslå någon annan ordning för dessa frå- gor än den som gäller. Talan bör således även i fortsättningen kunna föras utan samband med avgörande i sak. Ärenden om transportörs kostnadsansvar skiljer sig från övriga ärenden genom att tvistefrågan inte egentligen hänger samman med uppehållstillståndsärendet i övrigt. Tvisten råder mellan staten och en person som inte medverkar i det ärendet. Detta kan tala för att den rådande ordningen med överklagande till allmän förvaltningsdomstol med Regeringsrätten som högsta instans skall behållas. Å andra sidan kan mycket av processmaterialet i en sådan tvist vara av den karaktären att det vanligen förekommer i utlänningsärenden. Det kan därför enligt kommitténs uppfattning vara mindre lämpligt att dessa tvister kan överklagas till alla länsrätter. En lämpligare ordning är att dessa tvister förs in i samma överklagandeordning som gäller för utlänningsärenden i övrigt. De kommer därigenom endast att handläggas vid sådana läns- rätter som utgör utlänningsdomstolar samt vid den kammarrätt som utgör Utlänningsöverdomstol. Regeln i utlänningsförordningen om överklagande av avgiftsbeslut innebär att sådana beslut överklagas i samma ordning som beslut i det ärende till vilket avgiften hänför sig. Kommittén ansluter sig till en sådan ordning. I vissa av de frågor som här diskuterats kan beslut fattas av polis- myndigheten, och kommittén föreslår inte någon ändring i detta hänse- ende. Frågan uppstår då om överklaganden i dessa frågor bör ta vägen över på det sätt som gäller för beslut om avvisning och som enligt kommitténs förslag även fortsättningsvis skall gälla. De beslut av polismyndighet som inte överklagas till är beslut om förvar och omhändertagande av biljett samt beslut om betal- ningsskyldighet för transportör, som alla går direkt till förvaltnings- domstol, och beslut i frågor om offentligt biträde, som går direkt till . Beslut om förvar måste snabbt kunna komma under domstolspröv- ning och någon omväg över för överklagande av dessa beslut bör inte komma i fråga. Kommittén anser inte heller att det finns anledning att för de andra beslut som enligt nuvarande ordning över- klagas direkt till länsrätt införa ordningen att de först skall prövas av . Ett skäl skulle kunna vara att det skulle bli en enhetli- gare ordning för vem som i domstol är den enskildes motpart. Detta skäl är dock enligt kommitténs uppfattning svagare än skälet att inte bör införas som en ytterligare instans. Beslut av polismyndighet i de ärenden som är i fråga bör alltså överklagas direkt till utlänningsdomstol. Prövningstillstånd bör krävas vid överkla- gande till Utlänningsöverdomstolen. Inte heller i frågor om avvisande av ombud/biträde eller ogillande av jävsinvändning – situationer som säkerligen både är och kommer att förbli rena undantagsfall hos polismyndigheten – bör en ordning infö- ras där polismyndighetens beslut först skall överklagas till Invandrar- verket och därefter verkets beslut överklagas till utlänningsdomstol. beslut bör således även i dessa fall överklagas direkt till utlänningsdomstol, och för överklagande till Utlänningsöver- domstolen bör krävas prövningstillstånd. Med dessa överväganden inställer sig frågan om ordningen med att polismyndighetens beslut om avvisning överklagas till bör behållas. Med hänsyn till verkets roll som central utlänningsmyn- dighet anser dock kommittén att denna ordning bör behållas. Kommitténs bedömning: Någon ändring bör inte göras. Beslut av statsråd skall således även i fortsättningen överklagas till Regerings- rätten. Enligt nuvarande regler kan det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt utlänningslagen besluta om förvar. Det är enligt 7 kap. 7 § UtlL Regeringsrätten som i dessa fall har att pröva om åtgärden skall bestå. Prövning görs om utlänningen begär det. Eftersom regeringens befattning med utlänningsärenden kommer att finnas kvar, bör den gällande ordningen få bestå även i detta avseende. Frågan om förvarsbeslut av statsråd i säkerhetsärenden diskuteras dock även i kapitel 19. 14.4.1Överlämnande av ärenden till högre instans Kommitténs förslag: Ett ärende kan lämnas över från en lägre till en högre instans, om det på grund av familjeanknytning eller av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende som prövas av den högre instansen. En förutsättning för detta är att såväl den ärendet rör som den högre instansen medger det. Enligt nuvarande bestämmelser (7 kap. 11 § UtlL) kan ärenden i vissa fall lämnas över från en lägre instans till en högre. får således lämna över ett ärende till , om ärendet på grund av familjeanknytning eller av någon annan lik- nande orsak har samband med ett ärende som prövas av nämnden. Både verket och nämnden får under motsvarande förutsättning lämna över ett ärende till regeringen. När ärenden överlämnas på detta sätt, skall den överlämnande instansen bifoga ett eget yttrande. Invandrar verket skall dessutom, när det överlämnar ett ärende till regeringen, först sända ärendet till , och nämnden skall med eget yttrande vidarebefordra ärendet till regeringen. Vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning får vidare och meddela sådant beslut om barn som står under utlänningens vårdnad, även om ingen lägre instans har prövat denna fråga (7 kap. 5 § UtlL). Såvitt avser gäller det dock inte om det för barnet åbero- pas asylskäl, om det inte är uppenbart att sådana skäl saknas. Även regeringen kan meddela motsvarande beslut (7 kap. 11 § tredje stycket). Metoden att hoppa över instanser och därigenom åstadkomma att tillståndsfrågan för en person prövas endast i en instans enligt den rådande ordningen är inte invändningsfri. Metoden blir än mer diskuta- bel vid domstolshandläggning. Ett yttrande från kan inte ersätta ett regelrätt avgörande som kan överklagas enligt vanliga regler, än mindre kan ett yttrande av utlänningsdomstolen ersätta ett överklagbart beslut. Alternativet är att låta det ärende som hunnit upp i instanserna vila i avvaktan på att det senare tillkomna ärendet avgörs. Detta alternativ tillgodoser kravet på att den som får avslag på en asyl- ansökan skall kunna få avslagsbeslutet överprövat. kan det ofta antas förhålla sig så att uppgifter från en medlem i en familj ofta kan stödja en annan familjemedlems uppgifter. Detta talar för att överlämnande av ett ärende till en högre instans bör kunna ske. Kommittén anser därför att en sådan möjlighet bör behållas, även sedan prövningen överförts till domstolssystemet. En lägre instans bör således kunna överlämna ett ärende till en högre på grund av familjeanknytning. En förutsättning bör dock vara att den frågan rör, dvs. den vars ärende skall överlämnas, samt den mottagande domstolen lämnar sitt medgivande. Om medgivande inte lämnas, har den domstol där den första famil- jemedlemmens mål handläggs att avgöra om det målet skall vilandeför- i väntan på att den senare familjemedlemmens ärende avgörs. Detta gäller, när den senare familjemedlemmen åberopar egna asyl- eller andra skäl för uppehållstillstånd. Om det åberopade skälet endast avser anknytning till den första familjemedlemmen, finns det inte någon anledning att låta den första familjemedlemmens ärende vila. Vad som sagts avser vuxna personer. Den vidare möjligheten att besluta om uppehållstillstånd för barn som finns i utlän- ningslagen bör behållas, dvs. beslut bör kunna meddelas även om ingen lägre instans har prövat frågan. Även för detta fall bör betonas att, om det för barnet åberopas egna asylskäl, skall dessa prövas i vanlig ord- ning om det inte är uppenbart att sådana skäl saknas. Om det för barnet har åberopats risk för dödsstraff eller tortyr eller annan behandling i strid med artikel 3 och påståendet inte kan läm- nas utan avseende, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte fattas, om beslutet inte kan prövas i högre instans. Möjligheten att lämna över ärenden till högre instans på grund av familjeanknytning bör finnas även i de situationer då regeringen enligt kommitténs förslag är högsta instans. Så kan bli fallet i s.k. säkerhets- ärenden. Då en familjemedlems uppehållstillstånd och frågan om avvisning/utvisning av familjemedlemmen endast beror på om en annan familjemedlem får tillstånd eller inte, bör överlämnande med den enskildes medgivande kunna ske även till regeringen. Även här måste dock beaktas att krav inte åsidosätts. Frågan om gränsdragning mellan säkerhetsärenden och andra ären- den behandlas i kapitlet om säkerhetsärenden. 14.4.2Överlämnande mellan sidoordnade instanser Kommitténs bedömning: Mål skall kunna lämnas över mellan utlänningsdomstolarna enligt de vanliga reglerna för länsrätter i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. En annan fråga som kan aktualiseras när flera sidoordnade instanser kommer att handlägga ärenden är frågan om överlämnande av mål mellan sådana instanser. Den frågan saknar med dagens ordning aktua- litet. Överflyttande av ärenden mellan olika regioner är en intern fråga för verket. I 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar finns en föreskrift om sammanläggning av mål vid flera länsrätter och om överlämnande av mål från en länsrätt till en annan. Om det vid mer än en länsrätt förekommer flera mål som har nära samband med varandra, får målen handläggas vid en av länsrätterna. En länsrätt får också, om det finns särskilda skäl, lämna över ett mål till en annan länsrätt som handlägger sådana mål. Förutsättningen är i båda fallen att åtgärden kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. En motsvarande bestämmelse för kammarrätternas del finns i 8 a §. Vidare finns en regel om att länsrätt och kammarrätt i de fall domstolen, när ett mål inleds finner att den inte är behörig, får lämna över målet till behörig domstol. Närmare före skrifter om överlämnande av mål mellan respektive domstolar meddelas av regeringen. Reglerna om överlämnande av mål till annan domstol vid särskilda skäl och om överlämnande från obehörig till behörig domstol infördes i lagen i samband med den senaste översynen av förvaltningsprocesslagen (prop. 1997/98:101, bet. 1997/98:JuU17, rskr. 1997/98:226, SFS 1998:374) och trädde i kraft . Tolkningen av rekvisitet "mål som har nära samband med varandra" bör enligt propositionen (s. 100 f.) inte medföra att regeln om överläm- nande av mål ges en alltför vid tillämpning. I fråga om överlämnande av mål från en behörig domstol utan att målet har nära samband med ett annat mål sägs i propositionen att det enligt regeringens mening ligger nära till hands att anta att ett behov av att överlämna mål där muntlig förhandling skall hållas kan uppstå i så gott som alla måltyper. I takt med att det muntliga inslaget ökar i förvaltningsprocessen – delvis till följd av krav – kan också behovet av att över- lämna mål öka. Fördelarna med att kunna lämna över mål när det upp- står behov av muntlighet i förfarandet är främst ekonomiska. Vid en diskussion om fördelarna med en möjlighet att lämna över mål mellan domstolarna måste även inverkan av den nya tvåpartsprocessen beak- Om ett mål lämnas över till en annan domstol för att den enskilde skall få närmare till domstolen, kan det innebära en längre resa för det allmännas företrädare. Överlämnande av mål mellan domstolarna utan att det fanns samband mellan målen skulle därför kräva att det finns särskilda skäl. Regeln försågs också med begränsningar med hänsyn till den sakliga kompetensen hos domstolarna. Det skulle inte vara möjligt att överlämna ett mål till en domstol som normalt aldrig handlägger mål av den aktuella typen. Det framhölls också att regeln är avsedd för enskilda fall och att det inte skulle kunna komma i fråga att tillämpa regeln systematiskt i ett antal typsituationer, eventuellt för att korrigera det resultat som forumreglerna ger i allmänhet. Inte heller bör regeln utnyttjas för att åstadkomma en utjämning av arbetsbördan mellan olika domstolar. De återgivna reglerna och motivuttalandena bör enligt kommitténs uppfattning vara tillämpliga även mellan de länsrätter som utgör utlän- ningsdomstolar. 15Behovet av länderkunskap och annan ny kompetens Kommitténs bedömning: Uppbyggnaden av informationssystem, Lifos, samt ytterligare erfarenheter av systemet bör avvaktas. Domstolarnas bibliotek och tillgång till informationskällor får utvecklas och kompletteras med hänsyn till de nya uppgifterna. Domstolarna bör självfallet ha enkel tillgång till de externt tillgäng- liga uppgifterna i Lifos. Kommittén skall enligt sina direktiv föreslå hur nödvändig information för att bedöma förhållandena i olika länder bör hämtas in, bearbetas och dokumenteras. Kommittén skall även redovisa hur dessa aktiviteter kan samordnas mellan myndigheter och hur ett gemensamt basinforma- tionssystem kan skapas. Kommittén har i avsnitt 3.3 lämnat en redogörelse för hur olika slags information i utlänningsärenden inhämtas och lagras, både upp- gifter i enskilda ärenden och allmän information. Beträffande lagringen av information sker sådan inom såväl som . Informationslagringen inom sker till stor del genom det databaserade länderinformationssystemet Lifos. Kännedom om förhållanden i andra länder är av största betydelse för bedömning av utlänningsärenden. I asylärenden krävs kännedom om de politiska förhållandena i det land där sökanden uppger att han eller hon riskerar förföljelse. Det räcker dock inte med kunskap om olika politiska partier och om vilken typ av politisk aktivitet eller till- hörighet till etnisk eller religiös grupp som kan föranleda förföljelse från regimen eller från andra grupper i samhället. För en riktig bedöm- ning av trovärdigheten krävs ofta också faktakunskaper om landet och dess geografi, kommunikationer med andra länder, hur pass utfärdas, eventuella krav på utresetillstånd, utresekontroll m.m. För bedömning 296 Behovet av länderkunskap och annan ny kompetens inte bara av asylärenden utan också av t.ex. ansökningar om familje- återförening är det vidare av stort värde med vad som kan kallas kulturkompetens, hur man ingår äktenskap, vem som får ansvar för barnen om föräldrarna avlider, hur man ser på tid och avstånd m.m. Kommittén konstaterar att ett basinformationssystem har byggts upp inom . Kommittén utgår från att höga krav ställs på informationens och systemets kvalitet och på möjligheterna att tillgodose behovet av insyn och tillgänglighet med bibehållen säkerhet för upp gifter som inte kan göras offentliga. D et är enligt kommitténs uppfattning naturligt att huvudansvaret för informationsinhämtning och ansvaret för informationssystemet ligger hos . De fortsatta erfarenheterna av systemet bör avvaktas. Frågan om de i sekretesslagen angivna begränsningarna av en parts insyn i vad som tillförts ärendet behandlas tillsammans med andra sek- retessfrågor (kapitel 17). Vad som bör behandlas här är frågorna dels om domstolarnas till- gång till länderinformation, dels om enskilda parters och i någon mån allmänhetens tillgång till bakgrundsmaterial, s.k. allmän information om förhållanden i och bedömningar av förhållanden i olika länder. En av fördelarna med prövning i domstol anser kommittén vara att uppgifter om förhållanden i olika länder tillförs ärendet och kommer upp på bordet på ett mera naturligt sätt i en tvåpartsprocess än vad som är fallet. Tanken är således att skall lägga fram vad som är känt om förhållandena i det land som sökanden flytt från och bemöta sökandens påståenden i den mån verket anser dem vara osanna eller orimliga med hänsyn till sin kunskap om förhål- landena i landet. kan det inte bortses från att domstolarna har en egen utredningsskyldighet enligt 8 § förvaltningsprocesslagen att tillse att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Domstolarna behöver också ha en allmän och kvalificerad kunskap om förhållanden i olika länder och om mänskliga rättigheter som bakgrundsorientering för att kunna bedöma uppgifter som läggs fram av parterna. Kommittén anser sig kunna utgå från att det inom domstolarna kommer att finnas intresse för internationella förhållanden och frågor om mänskliga rättigheter i olika länder. Detta intresse kan också antas bli stimulerat av de nya arbetsuppgifterna. Domstolarnas bibliotek – innefattande källor av olika slag – kommer sålunda att behöva kompletteras. Möjligheten att gå in på Internet med den mängd värdefulla information som där finns måste göras lätt tillgänglig för domstolarna. De erfarenheter av kunskaps- Behovet av länderkunskap och annan ny kompetens 297 uppbyggnad som finns hos bör tas till vara. Till- gång behöver ges också till länderinformations system. 15.2Ny kompetens hos domstolarna Frågor om nya krav på kompetens uppstår i främst två hänseenden. Domstolarna behöver ny kompetens inom rättsområdet utlännings- och folkrätt samt i fråga om förhållanden i andra länder och om bedöm- ningen av uppgifter om sådana förhållanden. Inom domstolarna kom- mer således att behövas såväl juridisk vidareutbildning som utbildning om förhållanden i andra länder och om källor till sådan information. Domstolarnas bibliotek och kunskapssamlande kommer att behöva ses över. En procedur med tvåpartsförfarande och muntlig förhandling i domstol ställer också nya och högre kompetenskrav på perso- nal. De förslag kommittén lägger fram kommer att påverka arbetet hos i flera avseenden. Det gäller framför allt försla- gen om att verkets beslut i de flesta fall skall kunna överklagas till domstol och om en ny ordning som skall ersätta det nuvarande syste- met med s.k. nya ansökningar när ett lagakraftvunnet beslut om avvis- ning eller utvisning skall omprövas. Förslagen ställer vidare ökade krav på snabbhet i förfarandet för att den föreslagna ordningen skall fungera enligt intentionerna. Kommittén har därför i avsnitt 12.1.2 pekat på några konkreta åtgärder som bör kunna bidra till kortare handläggningstider. 15.3.1Utredning och muntlig handläggning Kommitténs förslag att beslut av i stor utsträck- ning skall kunna överklagas till utlänningsdomstolar kommer att under- stryka kraven på ett mer domstolsliknande förfarande även hos Invand- rarverket med ett större inslag av muntlig handläggning. Kommittén delar i och för sig den bedömning som gjordes i den migrations- politiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 200) att det inte skulle vara lämpligt att närmare reglera i vilka fall beslutsfattaren själv skall sammanträffa med utlänningen.