sou · GNB315 · 2000-01-01 00:00:00 — anser att systemet med ett indirekt besittningsskydd inte fungerar och att det bör införas ett direkt besitt- ningsskydd för samtliga lokalhyresgäster. Frågan är hur förfarandet skall utformas om hyresnämndens upp- gifter förs över till tingsrätten. Det är därvid angeläget att de positiva inslagen i det nuvarande systemet behålls. är en anpassning till domstolsförfarandet givetvis också nödvändig och i direktiven anförs att den s.k. obligatoriska medlingen bör tas bort. När en part i ett hyresförhållande vill få till stånd en ändring av villkoren kan han gå tillväga på olika sätt. Hyreslagen anvisar att parten skall säga upp avtalet. Som framgår av organisationernas enkätsvar torde dock i de flesta fall den part som vill ändra villkoren meddela motparten sina krav innan han säger upp avtalet. Villkoren i många hyresförhållanden ändras därför utan att avtalen sägs upp. Det finns också många standardavtal som i olika avseenden reglerar hur hyran eller vissa kostnader i samband med upplåtelsen skall justeras . Endast en del av lokalhyreskontrakten sägs därför upp i samband med villkorsändringar. Av de uppsagda avtalen är det sedan endast ett visst antal som hänskjuts till . Av statistiken ovan (avsnitt 4.2.8) framgår att det vid nämnderna under vart och ett av handlades över 3 000 med- lingsärenden. sjönk antalet till drygt 2 500. Antalet ärenden kan variera beroende på bl.a. hyresutvecklingen. Ärendeantalen får anses som representativa. Av statistiken framgår vidare att förhandling hålls i endast av medlingsärendena. Denna uppgift tyder på att parterna på egen hand lyckas lösa tvisterna i mycket stor utsträckning även efter hänskjutandet. I de ärenden som det hålls förhandling i avges i undantagsfall, eller i av samtliga medlingsärenden, yttrande (yttrande kan Förfarandet vid uppsägning av ett lokalhyresavtal 235 avges i de ärenden som handlar om skälig hyra respektive om en anvisad ersättningslokal är godtagbar). Det innebär att det är en mycket liten andel av ärendena som når den slutpunkt som hyreslagen anvisar. Det stora antalet medlingsärenden förorsakar nämnderna ett inte obetydligt arbete. Nämnderna får inte bara lägga ned ett omfattande arbete med att registrera och kommunicera dem. Handläggningstiden på den aktuella ärendekategorin är dessutom lång eller i snitt . Som anförts bedriver nämnden medlingsverksamhet vid sammanträde endast i ett fåtal av ärendena. Enligt utredningens bedömning måste det mot bakgrund härav ifrågasättas om systemet, trots de synpunkter som organisationerna och nämnderna har framfört, kan anses effektivt. Uppenbarligen kan de flesta parter som ansöker om medling även utan nämndens bistånd reglera sina hyresförhållanden. I detta sammanhang finns också anledning framhålla att lokalhyresavtalen i regel ingås av näringsidkare och att näringsidkare i allmänhet torde ha vana av att ingå avtal. De flesta medlingsärenden får följaktligen antas ha blivit hänskjutna till nämnden inte på grund av behovet av medling utan till följd av att hyresgästen inte skall förlora sin rätt till skadestånd respektive att hans uppsägning för villkorsändring skall bli utan verkan. Ett alternativ trots det anförda är att medlingsärendena handläggs vid tingsrätten på samma sätt som vid nämnden. Ärendena skulle kunna handläggas enligt ärendelagen. Tingsrätten brukar i tvistemål bedriva medlings- och förliknings- verksamhet. Av 42 kap. 17 § följer till och med en skyldighet för tingsrätten att i vissa tvistemål söka förlika parterna. Tingsrätten har mot denna bakgrund kompetens att bedriva medlings- verksamhet. Tingsrättens huvuduppgift består i att efter yrkanden av enskilda parter avgöra tvister. I ett medlingsärende enligt 58 eller 58 a § hyreslagen behöver något yrkande som måste prövas inte framställas. Att låta tingsrätten i dessa ärenden bedriva ett renodlat medlingsarbete strider mot tingsrättens normala arbetsuppgifter. En möjlighet är att tingsrätten också får avge yttrande. Fråga uppkommer då om vilken betydelse som ett sådant yttrande skall ha - skall yttrandet vinna rätts- kraft eller, liksom nämndens yttrande, enbart ha presumtionsverkan i en efterföljande ersättningstvist. De flesta avgöranden som en domstol meddelar vinner rättskraft. Ett system som innebär att yttrande om skälig hyra vinner rättskraft och därmed inte får frångås i en efterföljande ersättningstvist är tänkbart. Flera av utredningens experter har emellertid avstyrkt ett sådant system, bl.a. med hänsyn till att det leder till att domstolarna och inte marknaden kommer att fastställa marknadshyra. Att i stället införa ett system som innebär att ett yttrande får presumtionsverkan i en efterföljande 236 Förfarandet vid uppsägning av ett lokalhyresavtal ersättningstvist vid samma domstol framstår som principiellt mycket tveksamt. Det främsta skälet mot att låta tingsrätten avge yttrande som får vinna rättskraft eller som får presumtionsverkan är emellertid att det saknas praktisk möjlighet att få ett sådant yttrande överprövat . Enligt utredningens uppfattning bör ett yttrande som skall ha någon betydelse i en efterföljande ersättningstvist kunna överprövas av en högre instans. Om ett yttrande, som regelmässigt föranleder besiktningar, överklagas finns en uppenbar risk för att något slutligt avgörande inte kommer att erhållas innan uppsägningstiden löpt ut. Det finns då också fara för att ett sådant förfarande i praktiken inte kommer att fungera. Utredningen anser mot bakgrund av det anförda att systemet med s.k. obligatorisk medling och möjlighet till yttrande inte bör behållas. Utredningen vill framhålla att den inte delar vissa nämnders och organisationers uppfattning att hyresgästens besittningsskydd kommer att försvagas om medlingen slopas. Den viktigaste bestånds- delen i besittningsskyddet är hyresgästens ersättningsrätt. Även det mest effektiva förfarande kommer inte att ha någon som helst effekt om det inte finns en kraftig sanktion vid överträdelse, såsom ett skadestånd. Ersättningsreglerna ger ett sådant skydd. har föreslagit att ett direkt besittnings- skydd, dvs. en rätt för hyresgästen till förlängning av hyresförhållandet, skall införas. Detta är ett alternativ till den nuvarande ordningen. Förslaget vinner emellertid inte stöd hos övriga organisationer som tillfrågats eller hos merparten av utredningens experter. Ett förslag som går ut på ett direkt besittningsskydd är också oförenligt med utredning- ens direktiv och utredningen finner inte skäl att föreslå det. Den statistik som har redogjorts för talar för att parterna, trots möj- ligheten till medling, i mycket stor utsträckning föredrar att själva reg- lera sina hyresförhållanden. Medlingsförfarandet bör därför ersättas med ett förfarande som går ut på att parterna på egen hand får reglera villkoren i sina upplåtelser. För att ett sådant förfarande skall bli effek- tivt måste vissa krav ställas på uppsägningarna och vissa frister måste gälla. Parterna skall med en sådan ordning kunna vända sig till domstol endast när det behöver fattas ett beslut. Ett exempel på ett sådant beslut är uppskov med avflyttning enligt 59 § hyreslagen. Ansökan om uppskov måste ges in till tingsrätten före hyrestidens utgång. I uppskovsärendet kan domstolen, inom ramen för sin allmänna skyldighet att försöka göra upp tvister, medla och försöka förlika parterna. Efter det att uppsägningstiden löpt ut har hyresgästen möjlighet att väcka talan vid domstol om ersättning enligt 57 § första stycket och 58 b § hyreslagen. Förfarandet vid uppsägning av ett lokalhyresavtal 237 Inom lokalhyresmarknaden finns ett antal större hyresvärd- och hyresgästorganisationer som parterna kan vända sig till. Det finns anledning att utgå från att dessa organisationer, liksom de för närva- rande gör, kan utarbeta standardavtal och bidra till mekanismer som underlättar hyresregleringen enligt det förfarande som utredningen föreslår. En av utredningens experter har förklarat att om den obligato- riska medlingen avskaffas bör det vara möjligt för organisationerna att skapa en plattform för medlemmarna att lösa tvisterna på. De bör enligt utredarens bedömning t.ex. vara möjligt för organisationerna att till- handahålla medlare eller skiljemän som deras medlemmar kan anlita vid tvister. Det ligger i samtliga organisationers intressen att skapa för- utsättningar för att en stabil hyresmarknad bibehålls. I vissa tvister kan det finnas behov av att en utomstående person medlar. Som anförts kan organisationerna själva införa mekanismer som underlättar för medlemmarna att komma överens. Utredningen har övervägt om det även bör införas en möjlighet för parterna i ett lokal- hyresförhållande att ansöka vid domstol eller vid någon annan myndighet om att en opartisk medlare med hyresrättslig kompetens skall förordnas. En sådan medlare skulle i första hand ha till uppgift att förlika parterna. Medlaren får betalas av parterna själva. Detta påminner om den ordning som gäller vid bl.a. tvistiga bodelningar, där makarna kan ansöka om att en bodelningsförrättare skall förordnas. Denne får på makarnas bekostnad söka förlika dem och eventuellt tvångsskifta egendomen. Utredningens experter har emellertid gjort bedömningen att parterna inte kommer att ansöka om medlare. Enligt deras mening kommer parterna, om de är förlikningsbenägna och anser att de har behov av utomstående expertis, att anlita sådan även om det inte införs ett särskilt ärende om medlare. Utredningen finner mot bakgrund härav inte skäl att lägga fram förslag om medlare. En hyresvärd kan säga upp ett hyresavtal till hyrestidens utgång av två orsaker, dels för att han vill att hyresförhållandet skall upphöra, dels för att han vill få till stånd en ändring av villkoren. Olika regler gäller för uppsägningarna. Hyresvärden måste redan när han gör uppsägningen ange om han vill att hyresförhållandet skall upphöra eller förlängas på ändrade villkor. 238 Förfarandet vid uppsägning av ett lokalhyresavtal Utredningen anser att det nuvarande kravet på att en uppsägning för avflyttning skall innehålla uppgift om orsaken till att hyresvärden vägrar medge förlängning (58 § första stycket hyreslagen) skall behållas. Det är en självklarhet att hyresgästen skall få reda på varför han har sagts upp så att han kan ta ställning till hur han skall agera. En uppsägningshandling skall enligt de nuvarande bestämmelserna även innehålla uppgift om att hyresgästen, om han inte vill lämna lägenheten utan att få ersättning enligt 58 b § hyreslagen, måste ansöka om medling. Till följd av förslaget att medlingen skall avskaffas måste denna bestämmelse tas bort. För att hyresgästen inte skall komma i ett sämre läge om medlings- institutet avskaffas föreslås att det införs krav på att en uppsägnings- handling skall innehålla information om en hyresgästs rätt till ersättning enligt 57 § första stycket 1-4 och 58 b § samt om hyresgästens rätt till uppskov med avflyttning enligt 59 §. Hyresgästen kan utifrån denna information agera på motsvarande sätt som om han hade fått informa- tionen under medlingen. Förslaget påminner om bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd angående uppsägning av en arbetstagare. I 8 § andra stycket nämnda lag stadgas att arbetsgivaren skall i uppsägningsbeskedet lämna information om vad arbetstagaren skall iaktta om han eller hon vill göra gällande att uppsägningen är ogiltig eller yrka skadestånd med anledning av uppsägningen. Utredningen har övervägt om det även bör införas en bestämmelse om att hyresgästen skall underrätta hyresvärden om hyresgästen avser att begära ersättning enligt 58 b § hyreslagen. En sådan bestämmelse skulle motsvara den nuvarande bestämmelsen om att hyresgästen skall ansöka om medling. Kravet på att hyresvärden skall underrättas skulle emellertid kunna medföra rättsförlust för hyresgästen. Hyresvärdens möjlighet att justera uppsägningen skulle i jämförelse med den nuva- rande ordningen inte heller öka. Som tidigare påpekats kan en hyresgäst enligt de nuvarande reglerna återkalla en ansökan om medling utan att någon egentlig medling har ägt rum och utan att hyresvärden har fått möjlighet att justera villkoren i uppsägningen eller återkalla den. Utredningen har därför inte funnit skäl för ett sådant förslag. En uppsägning som saknar det ovan angivna innehållet föreslås vara utan verkan. Om hyresgästen anser att uppsägningen är ogiltig kan han i en avhysningstvist invända om ogiltigheten. Han kan också väcka talan vid tingsrätt och yrka att det skall fastställas att hyresförhållandet består. Utredningens förslag medför att det - liksom i de nu gällande reglerna - ställs relativt höga krav på innehållet i en uppsägningshandling. För att underlätta tillämpningen av de nya bestämmelserna föreslår utredningen att det i en förordning fastställs särskilda formulär som kan användas för uppsägning av lokalhyresavtal. I förordningen (1978:314) om Förfarandet vid uppsägning av ett lokalhyresavtal 239 underrättelse och meddelande enligt 12 kap. 44 § jordabalken finns redan formulär som gäller underrättelse till bostadshyresgäst respektive lokalhyresgäst om möjlighet att få tillbaka hyresrätten fastän hyran inte har betalats och meddelande till socialnämnd om uppsägning på grund av försummad hyresbetalning. En uppsägning skall delges hyresgästen. Av 8 § andra och tredje styckena hyreslagen följer att det förenklade delgivningsförfarandet genom rekommenderat brev, som får tillämpas när hyresgästen säger upp ett avtal, inte får tillämpas när hyresgästen sägs upp. Bl.a. har anfört att ett förenklat delgivningsförfarande bör införas även för hyresvärdens uppsägning. En uppsägning enligt det förenklade förfarandet anses ha skett när den avlämnats för postbefordran under den söktes vanliga adress, medan en uppsägning på ordinärt sätt normalt anses ha skett då adressaten fått del av handlingen. har pekat på att hyresgästen har möjlighet att invänta hyresvärdens agerande och att som avtalet kan sägas upp - när han vet om han har blivit uppsagd - bestämma om han skall säga upp avtalet. Utredningen har övervägt att föreslå bestämmelser om ett förenklat delgivningsförfarande. Ett viktigt skäl som talar för en sådan ändring, utöver det som har angett, är att hyresgästen med utredningens förslag inte förlorar sin rätt till ersättning om han inte har ansökt om medling. Flera av utredningens experter har dock avstyrkt ändring. En lokalhyresgäst kan gå miste om möjligheten att ansöka om uppskov om han inte har fått del av uppsägningen. För att tillgodose lokalhyresgästens intresse av rättssäkerhet har utredningen funnit att de nuvarande delgivningsreglerna inte bör ändras. Om hyresvärden saknat godtagbar anledning för att vägra medge förlängning har hyresgästen rätt till ersättning enligt 58 b § hyreslagen. Utredningen anser att hyresvärdens uppsägning för villkorsändring bör innehålla uppgift om de villkor som värden kräver för att förlänga av- talet. Den bör också, i likhet med om hyresvärden vill att hyresförhål- landet skall upphöra, innehålla information om en hyresgästs rätt till ersättning enligt 57 § första stycket 5 och 58 b § samt om hans rätt till uppskov med avflyttning enligt 59 §. En uppsägning som saknar detta innehåll föreslås vara utan verkan. Om hyresförhållandet inte förlängs och de villkor som hyresvärden kräver för att förlänga avtalet inte är 240 Förfarandet vid uppsägning av ett lokalhyresavtal skäliga eller överensstämmer med god sed på hyresmarknaden blir hyresvärden ersättningsskyldig enligt 58 b §. Enligt den nuvarande ordningen skall uppsägningen också innehålla en underrättelse om att hyresgästen, om han inte går med på att flytta utan att få ersättning enligt 58 b §, skall hänskjuta tvisten till hyres- . Till följd av förslaget att medlingen skall avskaffas måste denna bestämmelse tas bort. För att underlätta tillämpningen av de nya bestämmelserna föreslår utredningen att det - liksom för hyresvärdens uppsägning för avflyttning - i förordning fastställs formulär för uppsägning för villkorsändring. Enligt den nuvarande ordningen gäller vidare enligt 58 § fjärde stycket att innan medlingen har avslutats får hyresvärden för förlängning av hyresförhållandet inte kräva högre hyra eller något annat villkor som är oförmånligare för hyresgästen än vad han har angett i uppsägningen. Gör han det och kommer förlängning inte till stånd har hyresgästen alltid rätt till ersättning enligt 58 b §. Bestämmelsen i 58 § fjärde stycket medför inte att hyresvärden är avtalsrättsligt bunden av de villkor som han angett i uppsägningen såsom av ett anbud än som motsvarar sedvanlig acceptfrist (jfr prop. 1978/79:89 s. 25 f.). Bestämmelsen tar i stället sikte på det fallet att hyresvärden innan medlingen har avslutats för att förlänga avtalet kräver högre hyra eller något annat villkor som är oförmånligare för hyresgästen än vad han har angett i uppsägningen. Bestämmelsen medför att om hyresgästen då inte går med på de nya villkoren och hyresförhållandet upphör har hyresgästen rätt till ersättning enligt 58 b § även om de nya kraven eller de krav som värden angett i uppsägningen varit skäliga. Osäkerhet råder om som en hyresvärd är avtals- rättsligt bunden av de villkor som han har angett i uppsägning. I litte- raturen har hävdats att det inte kan antas att acceptfristen är så lång som uppsägningstiden och att det till och med kan hysas tvivel om den är så lång som tiden för hänskjutandet till medling, dvs. (och , Hyra och annan nyttjanderätt till fast egendom, 5 uppl. 1997 s. 117). Övervägande skäl talar till och med för att acceptfristen är olika lång för olika typer av lokalhyresavtal. Sålunda torde den vara avsevärt längre på ett avtal angående upplåtelse av en större eller komplex lokal än vad den är på en upplåtelse av en parke- ringsplats. Att hyresgästen efter det att han har hänskjutit tvisten till medling antar de villkor som värden har angett i uppsägningen medför därför inte automatiskt att ett nytt avtal kommer till stånd. Om acceptfristen har löpt ut anses hyresgästens förklaring att villkoren accepteras i stället som ett till hyresvärden riktat anbud om villkoren för fortsatt förhyrning (prop. 1978/79:89 s. 25 f.). Förfarandet vid uppsägning av ett lokalhyresavtal 241 Ett alternativ till den nuvarande ordningen är att i lag fastställa en särskild frist under vilken hyresvärden skall vara bunden av villkoren i sin uppsägning. Ett sådant förfarande medför emellertid inte enbart fördelar. Bl.a. måste det fastställas vilken betydelse som ett avslag av hyresgästen har - medför det att acceptfristen har avbrutits eller blir hyresvärden bunden om hyresgästen därefter accepterat de i uppsäg- ningen angivna villkoren. Vidare medför en särskild acceptfrist vid hyresvärdens uppsägning att det blir olika acceptfrist för hyresvärdens respektive hyresgästens uppsägning. Det gör förfarandet inte enbart enklare och mer enhetligt. Det finns också andra nackdelar med att acceptfristen inte kan variera från avtal till avtal, t.ex. efter parternas egna önskemål. Utredningen anser därför att acceptfristens längd inte bör regleras särskilt. Hyresvärdens avtalsrättsliga bundenhet av villkoren i uppsägningen och parternas bundenhet av de bud som de lägger fram till varandra bör även fortsättningsvis följa allmänna civilrättsliga regler. Ersättningsbestämmelsen i 58 § fjärde stycket förhindrar att med- lingen inför hyresnämnden i vissa fall blir betydelselös. För att de för- handlingar som parterna kan förväntas föra med varandra enligt den nya ordningen - som inte innefattar någon medling - på motsvarande sätt inte skall bli betydelselösa bör enligt utredningens uppfattning ersättnings- bestämmelsen enligt 58 § fjärde stycket i princip behållas. Om hyresvärden vägrar förlänga hyresförhållandet på de i uppsägningen angivna villkoren eller om han kräver högre hyra eller något annat villkor som är oförmånligare för hyresgästen än vad han angett i uppsägningen bör han vara ersättningsskyldig oavsett om de krav som han har framställt i uppsägningen eller därefter varit skäliga. Har parterna med en sådan ordning efter en uppsägning avtalat om att hyresvärden inte skall vara ersättningsskyldig upphör dock värdens ersättningsskyldighet. En positiv följd av utredningens förslag är att hyresvärden blir pres- sad att även efter uppsägningen ta kontakt med hyresgästen och för- handla med denne. Hyresgästen får genom ersättningsregeln ett skydd. En nackdel är att det kan finnas en risk för att hyresvärden i vissa fall inte får reda på hyresgästens ståndpunkt förrän hyrestiden löper ut. Hy- resvärden tvingas då ansöka om uppskov med avflyttning för att inte gå miste om hyresintäkt. Samma risk finns även med dagens system, där en hyresgäst kan förhala medlingen och där hyresvärden tvingas ansöka om uppskov med avflyttning. Utredningens förslag innebär alltså att den nuvarande regleringen, förutom hänskjutandet till , i princip behålls. 242 Förfarandet vid uppsägning av ett lokalhyresavtal Eftersom det i de flesta villkorstvister inte hålls någon förhandling under medlingen torde de nya reglerna i praktiken inte medföra någon skillnad jämfört med dagens ordning. På motsvarande skäl som redovisats beträffande hyresvärdens upp- sägning för avflyttning anser utredningen att också de nuvarande delgivningsreglerna bör vara kvar. 4.3.3Hyresgästens uppsägning för villkorsändring Utredningen anser att den nuvarande bestämmelsen om att hyresgästens uppsägning skall innehålla information om den ändring i de avtalade villkoren som han begär för att förlänga avtalet skall vara kvar. Likaså bör bestämmelsen om att uppsägning som saknar detta innehåll skall anses vara utan verkan bestå. Hyresgästens uppsägning för villkorsändring bör kunna sändas i rekommenderat brev. infördes en möjlighet för hyresgästen att förta verkan av sin uppsägning genom att återkalla ansökan om medling. Ändringen innebär att hyresgästen kan säga upp avtalet för villkorsändring med ett i praktiken direkt besittningsskydd. Bakgrunden till ändringen var att undersökningar hade visat att hyresgästens rätt att påkalla vill- korsändringar hade utnyttjats i mycket ringa omfattning och att det be- rodde på att hyresgästen genom en sådan uppsägning riskerade att få flytta från lokalen. Det ansågs att om hyresvärden själv inte hade sagt upp avtalet skulle han inte ha rätt att utnyttja hyresgästens uppsägning för att skaffa sig bättre hyresvillkor eller att tvinga hyresgästen att flytta (prop. 1978/79:89 s. 16 f.). En hyresvärd, som vill få till stånd nya hyresvillkor, har möjlighet att själv säga upp avtalet. Gör han inte det, får han anses acceptera de villkor som gäller. Utredningen anser därför att om endast hyresgästen sagt upp avtalet för omprövning av hyresvillkoren talar starka skäl för att hyresvärden inte bör få utnyttja denna uppsägning för att skaffa sig bättre hyresvillkor eller att tvinga hyresgästen att flytta. Den nuvarande ordningen som innebär att hyresgästen kan förta uppsägningen dess verkan bör i princip behållas. Även den omständigheten att den lagstadgade uppsägningstiden är förhållandevis lång eller och att det kan vara vanskligt att förutse hyran talar för samma slutsats. Den nuvarande bestämmelsen om att hyresgästen kan förta verkan av sin uppsägning genom att återkalla sin ansökan om medling har kri- tiserats av bl.a. . Bestämmelsen innebär i praktiken att hyresgästen har möjlighet att förta Förfarandet vid uppsägning av ett lokalhyresavtal 243 verkan av sin uppsägning. Enligt fastighetsägareförbundet förekommer det att hyresgäster säger upp avtal och kräver villkor för att förlänga avtalet som uppenbart inte är skäliga. Först när hyrestiden löper ut får hyresvärden besked om hyresgästen menat allvar med uppsägningen eller om han vill stanna på oförändrade villkor. har hyresvärden inte någon möjlighet att skaffa en ny hyresgäst. Hyres- värdens utväg är att före hyrestidens utgång ansöka om uppskov med avflyttning. I vissa fall har bestämmelsen också ansetts utgöra en fallgrop för hyresgästen.