sou · GNB3136 · 2000-01-01 00:00:00 — Ett valsystem med majoritetsval i enmansvalkretsar leder ofta till en mycket kraftig fokusering på de kandidater som nominerats och ofta sägs sådana system just av detta skäl vara personvalssystem. Väljarnas möjlighet att påverka kandidaturvalet inom ett parti i ett sådant system är däremot mycket liten efter det att 40 Det nuvarande personvalssystemet SOU 1999:136 partiernas nomineringsförfarande är genomfört. Vill man ge sin röst till ett visst parti får man också acceptera den kandidat som nominerats. I den fortsatta diskussionen kommer rådet att använda begreppet personval för att beteckna väljarnas möjlighet att vid ett val påverka kandidaturvalet. Ett ökat personvalsinslag innebär med denna terminologiska utgångspunkt att inflytandet på kandidaturvalet förskjuts från de nominerande instanserna inom partierna till de väljare som personröstar. Att en sådan förskjutning sedan kan leda till en ökad fokusering på enskilda kandidater är en effekt vars förtjänster det råder delade meningar om. Somliga anser att personfokuseringen kan bidra till att politikerna blir synligare och därmed stimulerar väljarna till att ta del i det politiska livet och den allmänna debatten. Andra menar att personifieringen kan inverka menligt på partistrukturen och att personfrågor riskerar att skymma sakpolitiken. Just denna frågeställning är på sätt och vis central för den svenska debatten kring personval. En av de grundläggande förhoppningarna då personvalsreformen genomfördes var just att ett ökat personvalsinslag inom ramen för partivalssystemet skulle medföra positiva effekter i form av en bättre kontakt mellan väljare och valda. Som rådet kommer att redovisa längre fram fick ett antal kandidater till såväl riksdag som kommunala beslutande församlingar personröster till ett antal som översteg personvalsspärren. I de fall dessa kandidater också förklarades invalda sägs de ha blivit personvalda eller valda på personröster. I något enstaka fall har en kandidat, som klarat spärren, tillträtt sitt mandat efter dubbelvalsavveckling. Även i ett sådant fall sägs vederbörande ha blivit personvald. Slutligen bör begreppet mellanparti-personval nämnas. Härmed avses att möjligheten att personrösta har en inverkan inte bara på kandidaturvalet inom ett parti utan att det har en betydelse för vilket parti som väljaren ger sin röst (jfr , Vad är personval och vem röstar på person?, Person och parti SOU 1993:63, red. 2.4.2 Avvikelser En del av diskussionen kring personvalsreformen val har gällt vilka skillnader som uppstått med avseende på dem som blivit valda jämfört med om det tidigare systemet tillämpats. Rådet har därför i samarbete med RSV gjort ett antal beräkningar för att belysa vilka avvikelser som uppkommit. I de fall kandidater som inte skulle ha blivit valda med det tidigare systemet har röstats in på grund av personliga röstetal sägs personrösterna ha haft en direkt betydelse eller direkt SOU 1999:136 Det nuvarande personvalssystemet 41 effekt. I massmedia sägs de ibland ha blivit inkryssade. Personvalsreglerna kan också medföra en annan form av avvikelse på grund av att jämförelsetalen för kandidater som inte nått upp till personvalsspärren kan påverkas av att en eller flera kandidater på samma lista har blivit valda på personröster. Detta kallas för att personrösterna har en indirekt effekt. För vissa andra avvikelser som uppstår vid en jämförelse med det tidigare systemet finns inte någon vedertagen terminologi. Sådana avvikelser kommer i förekommande fall att kommenteras särskilt. SOU 1999:136 43 3 Informationen års val Nomineringsrätts- och valkretskommittén undersökte närmare den information om personval som lämnades inför försöksvalet och Europaparlamentsvalet . Kommittén fann sammanfattningsvis att informationen varit bristfällig och att personvalet inte fått någon bredare täckning i massmedia. Av bl.a. dessa skäl framhöll kommittén att det var angeläget med en massiv informationsinsats års val samt förordade att RSV skulle utarbeta en plan för utformningen av informationsinsatserna. Vidare poängterades partiernas ansvar för att skapa klarhet i frågor kring personvalet (jfr Utvärderat personval SOU 1996:66 s. 58 ff.). 3.1 information På uppdrag av regeringen lade RSV fram en informationsplan . Informationsinsatserna genomfördes planenligt. De riktade sig i första hand till väljarna. Särskilda åtgärder vidtogs dock för att informera bl.a. massmedia och partierna. Tillsammans med röstkorten distribuerades --en folder med information om röstningen till samtliga röstberättigade. fick hushållen också broschyren Nytt valsystem 1998 kan du personrösta. Den sändes också till länsstyrelser, valnämnder, Posten, partierna och massmedia. Genom annonser i dagspressen, pressmeddelande och presseminarium hade RSV dessutom upplyst om foldern och broschyren. Det förekom information om valet i radio och TV –. Såväl foldern som den del av broschyren som särskilt behandlade personröstning översattes till 14 främmande språk och trycktes upp i en tabloidtidning som också innehöll ytterligare information på lätt svenska. Tidningen distribuerades till bl.a. invandrarbyråer, invandrarföreningar och medborgarkontor. Dessutom framställdes särskilt informationsmaterial för synskadade. Härutöver togs fram en översiktlig beskrivning av valsystemet i –1999 samt en regelsamling Slutlig sammanräkning 1998–1999 särskilt avsedda för bl.a. partier, mass-media och intresserad allmänhet. 44 Informationen års val SOU 1999:136 RSV och länsstyrelserna höll informationsmöten för partierna. De flesta länsstyrelser hade också möten med lokala massmedia företrädare. Allt informationsmaterial fanns före valet tillgängligt på RSV:s hemsida. På hemsidan fanns vidare bl.a. samtliga namnvalsedlar för partier som registrerat partibeteckning och anmält kandidater. Det som har redovisats är RSV:s informationsinsats i huvuddrag. Den mer exakta utformningen och omfattningen framgår av RSV:s promemorior och Dnr 2347-97/920. På uppdrag av RSV har gjort en uppföljning av i vilken utsträckning svenska folket har uppmärksammat RSV:s information. Av denna undersökning framgår bl.a. att av samtliga tillfrågade uppgav att de fått eller sett information om hur det går till att personrösta. Av denna grupp uppgav att de fått information genom en broschyr och att de fått den genom reklam i radio och TV. sade sig ha tagit del av information om personröstning genom annonser i tidningarna medan hänvisade till ett politiskt parti som informationskälla. I övrigt uppgav att de fått informationen från annat håll och att de inte kom ihåg (De tillfrågade har kunnat ange mer än ett alternativ). Av dem som uppgett att de fått informationen genom RSV:s kanaler, dvs. broschyr, annons samt radio och TV, hade uppfattat RSV som avsändare. På RSV:s hemsida har det förutom allmän information funnits möjlighet att ta del av samtliga valsedlar för de partier som anmält kandidater. Hemsidan hade vid utgången av haft över 67 000 besökare. Under valnatten hade sidan 100 träffar . 3.2 Partiernas information Samtliga partier vidtog inför valet åtgärder för att sprida information om det nya inslaget av personval i valsystemet. Informationen var riktad till den egna partiorganisationen, men också utåt till allmänheten. Frågan om partiernas informationsinsatser har dock kommit att koncentrera sig främst på frågan om hur och i vilken omfattning partierna har informerat om de kandidater som ställt upp i valet. Som nämnts inledningsvis framhölls i samband med utvärderingen av kommunval och valet till partiernas ansvar vad det gäller information till väljarna före valet. Partiernas valkampanjer borde, sades det, vara inriktade på att skapa klarhet för väljarna angående de personalternativ som fanns att välja mellan. Att partiernas ansvar i detta avseende betonades är inte ägnat att förvåna med hänsyn till att kännedom hos väljarna om de olika kandidaterna är en viktig förutsättning för att det skall vara möjligt för de väljare som så SOU 1999:136 Informationen års val 45 vill att göra ett övervägt val mellan olika personer. I de forskningsprojekt som rådet initierat och som getts ut i antologin för personval (SOU 1999:92), finns material som behandlar hur partierna hanterat frågan. Det kan redan nu slås fast att information om olika kandidater är, precis som antagits, en grundläggande förutsättning för att på ett meningsfullt sätt kunna utnyttja rätten att personrösta. Detta framgår av en undersökning som visar att den dominerande orsaken till att väljarna avstått från att personrösta är bristande kunskap om kandidaterna (jfr bl.a. , Väljare personkryssar och personröstar och varför? i Premiär för personval (SOU 1999:92). Vad gäller kandidatinformationen är bilden relativt splittrad på så sätt att partierna sinsemellan visar stora skillnader i inställningen till att informera om och föra fram enskilda personer. En skiljelinje går mellan å ena sidan , och och å andra sidan , , och . Detta förefaller ha sin grund i bl.a. den allmänna inställningen till personvalssystemet och personvalskampanjer inom respektive partiorganisation. Såväl riksdagsledamöter som personer som kandiderat i riksdagsvalet inom , och är i varierande grad negativa till personval och anser att personvalsinslaget i det svenska valsystemet bör minska, medan förhållandet är det omvända i övriga partier (jfr i Väljare, kandidater och riksdagsledamöter tycker olika om personvalet i Premiär för personval SOU 1999:92). Denna skillnad i inställning till systemet lyser delvis igenom i de rekommendationer som partierna utfärdade inför valet vad gäller personvalskampanjer. Av dessa framgår bl.a. att partidistrikt förbjöds att stödja personvalskampanjer. I Socialdemokraternas riktlinjer angavs att partidistriktens valledningar skulle förfoga över kampanjmedel som gavs till enskilda och att valledningen i samråd med kandidaterna skulle förfoga över hur pengarna skulle användas. Mönstret går igen också om man studerar i vilken utsträckning som partierna har uppmanat sina kandidater att bedriva personvalskampanjer . Inom , och har flertalet förbund och distrikt uppmanat till kampanjer medan så inte har skett alls hos och (jfr och , Finansiering av personvalskampanjer i riksdagsvalet i Premiär för personval SOU 1999:92). Inom , och har personvalskampanjer också varit vanligast medan sådana kampanjer förekommit mest sparsamt bland och kandidater. 46 Informationen års val SOU 1999:136 3.3 Informationen i massmedia Massmedias insatser i samband med riksdagsval har närmare studerats inom ramen för de forskningsprojekt som rådet initierat. I rapporten och personvalet i Premiär för personval (SOU 1999:92) har författarna funnit att nyhetsmedia var centrala när det gäller medborgarnas möjligheter att få kunskap om det nya personvalssystemet. I dagspressen förekom särskilda satsningar med information kring det nya valsystemet. I () förekom enligt studien dock så få sådana särskilda informationsinsatser att det kan ifrågasättas om SVT uppfyllt de krav som finns i avtalet med staten. Mediestudien visar att valrörelse inte präglades av personvalet. Riksdagskandidaterna fick inte större uppmärksamhet i riksmedia än vid tidigare valtillfällen. I TV:s nyhetssändningar fick kandidaterna till och med något mindre uppmärksamhet. Lokalt däremot tycks medievalrörelsen ha varit något mer kandidatinriktad . Totalt sett var dock inte medievalrörelse mer personinriktad . När de politiska sakfrågorna bereddes fick de t.ex. inte mindre utrymme. Nyhetsmediernas lokala valbevakning hade effekter på medborgarnas kandidatkännedom. Ju mer uppmärksamhet kandidaterna fick i lokala medier, desto bättre blev väljarnas kännedom om kandidaterna. Journalisterna uppfattade personvalet som svårbevakat. Den svåraste frågan var hur man gör en balanserad bevakning av många olika personvalskampanjer. Många journalister i undersökningen var kritiska till partiernas insatser. 3.4 Personvalskampanjer Information om enskilda kandidater innebär att någon form av personligt kampanjmaterial måste användas för att ge väljarna upplysningar som inte bara tar fasta på partiets sakpolitik utan också ger en bild av eller i vart fall elementära upplysningar om personerna som kandiderar. En av de farhågor som kommit till uttryck i samband med förslag om att införa ett inslag av personval i det svenska valsystemet är att personval kan leda till en överdriven personifiering av politiken. Detta har ibland uttryckts som en risk för amerikanisering varmed man avsett att personfrågor får en sådan dominans att de skymmer sakfrågor och att kändisskap och tillgång till stora resurser blir mer betydelsefullt för möjligheten att bli vald än det politiska budskap som kandidaten framför. Inte minst har risken för påkostade och jippoartade personvalskampanjer utmålats som ett hot. I det sammanhanget har också risken för att kvinnor skall komma att missgynnas framhållits. SOU 1999:136 Informationen års val 47 Det kan finnas skäl att något uppehålla sig vid begreppet personvalskampanj. Det finns inte någon helt klar och tydlig definition av vad som avses med en sådan kampanj och det förekommer heller inte i vallagstiftningen. Att begreppet är vagt medför vissa svårigheter i diskussionen kring personvalsreformen. Aktiviteter som av en person, eller parti, anses som en personvalskampanj kanske bedöms annorlunda av andra. Ett exempel på denna problematik nämns av i rapporten particentrering och vitaliserad demokrati? Partiernas nomineringsarbete i Premiär för personval (SOU 1999:92). Där framhålls att av tillfrågade riksdagskandidater bedömt att de bedrivit en utpräglad personvalskampanj medan ombudsmännen i partierna uppskattar att av kandidaterna bedrivit någon form av personvalskampanj. En tänkbar förklaring sägs vara att begreppet personvalskampanj ges olikartad innebörd. Om man väljer att under begreppet hänföra enbart sådana aktiviteter där väljarna uttryckligen uppmanas att rösta på en viss angiven kandidat blir avgränsningen relativt snäv eftersom en kampanj kan fokusera mycket kraftigt på en viss kandidat utan att väljarna uttryckligen uppmanas att kryssa just den kandidaten. Å andra sidan blir definitionen för vid om begreppet personvalskampanj skall täcka alla de kampanjaktiviteter där kandidater under en valrörelse gör personliga framträdanden i en eller annan form. Varje politiker som ställer upp i ett val och är aktiv under en valrörelse skulle ju då sägas bedriva personvalskampanj. Enligt rådets mening kan en lämplig avvägning vara att som personvalskampanj definiera sådana aktiviteter där en kandidat under valrörelsen använt sig av personligt utformat kampanjmaterial, dvs. där namn och/eller bild på kandidaten förekommit under förutsättning att det uppenbara syftet är att förmå väljarna att lägga sin röst på vederbörande. Naturligtvis kan denna avgränsning av begreppet kritiseras. Det är dock viktigt för den fortsatta diskussionen att uppmärksamma problemet och försöka skapa ett någorlunda enhetligt begrepp. 48 Informationen års val SOU 1999:136 3.4.1 Personvalskampanjerna års val Riksdagsvalet Valrörelsen års riksdagsval har på rådets uppdrag undersökts särskilt. Undersökningarna visar att den allmänna kampanjaktiviteten inte ökat nämnvärt jämfört med de närmast föregående valen. Däremot har personvalsreformen medfört att nya kampanjmönster vunnit insteg bland en del av kandidaterna. Bland tillfrågade riksdagskandidater, enligt enkätundersökningen Riksdagskandidat 1998, säger sig varken ha haft något personligt kampanjmaterial eller ha bedrivit någon personvalskampanj. har uppgett att de haft tillgång till personligt kampanjmaterial . Det är dock som säger sig ha bedrivit någon personvalskampanj. Trots att nästan hälften av kandidaterna hade personligt kampanjmaterial var det alltså endast var femte kandidat som valde att genomföra en personligt inriktad kampanj. Den personliga kampanjaktiviteten varierar mellan olika grupper. Män bedrev kampanjer i något större omfattning än kvinnor. Men skillnaden är inte särskilt stor. Spridningen är större mellan de olika partierna vilket framgår av tabell 3:1. Tabell 3:1 Personvalskampanjer inom riksdagspartierna i procent Parti Utpräglad kampanj Viss kampanj Ingen kampanj 3 8 89 Socialdemokraterna 11 36 53 34 31 35 34 36 30 36 17 47 16 30 54 2 27 71 Källa: . Vad gäller antalet kandidater som bedrivit personvalskampanj bör dock nämnas att ombudsmännen i partierna uppskattar att betydligt färre har bedrivit kampanj. I övrigt bör särskilt nämnas att kandidater med hög listplacering, kandidater från storstadsregionerna och kandidater med hög utbildning bedrev personvalskampanjer i störst utsträckning samt att svenska SOU 1999:136 Informationen års val 49 kandidater i högre utsträckning än kandidater med invandrarbakgrund ägnat sig åt personliga kampanjer. De kandidater som bedrivit personliga kampanjer har uppgett sig vara mer aktiva under valrörelsen än vad övriga kandidater sagt sig vara. Kampanjaktiviteterna har för personvalskandidaterna främst bestått i att författa debattartiklar och hålla mötesanföranden. Även arbetsplatsbesök och kontakter via Internet kommer högt upp på listan över kampanjtekniker. Vad gäller innehållet i kampanjer som bedrivits av enskilda kandidater under valrörelsen är skillnaderna mellan dem som valt personinriktade kampanjer och dem som fört mer traditionella kampanjer som störst när det gäller betoningen på personliga kvalifikationer och egna politiska profilfrågor. Detta framgår av tabell 3:2 nedan (jfr , Personliga valkampanjer och och , Finansiering av personvalskampanjer i Premiär för Personval, SOU 1999:92). Tabell 3:2 Varierande kampanjinnehåll. Andel kandidater som i mycket eller ganska stor utsträckning betonat olika kampanjteman i sitt kampanjarbete (procent) Alla Utpräglad kampanj Viss kampanj Ingen kampanj Egna politiska profilfrågor 73 55 36 49 Personliga kvalifikationer 28 15 5 13 Partiets politik 92 93 79 86 Lokala/regionala vinklingar på frågor 75 78 65 71 Källa: . Effekten av att ha bedrivit en personvalskampanj kan generellt sägas ha varit att kandidaten har uppnått ett bättre valresultat i förhållande till dem som inte bedrev några kampanjer. Det finns också ett samband mellan valresultat och hur aktiv kampanjen varit. Kandidater som varit mycket aktiva och nått ut i media, särskilt i TV, och de som haft en egen hemsida på Internet har uppnått framgångar i valet. Det finns således ett samband mellan Personvalskampanjer och valresultat (jfr , Vem personröstar och varför? samt , Vilka kandidater vinner på personval? ; båda i Premiär för personval SOU 1999:92). I detta sammanhang bör även mellanpartival-personval 50 Informationen års val SOU 1999:136 effekten uppmärksammas. I den nämnda uppsatsen vinner på personval konstateras att möjligheten för väljarna att personrösta på sannolikt bidragit till goda valresultat. Dock förefaller inte mellanpartivalpersonvaleffekten i övrigt inte ha varit särskilt utbredd, vilket konstaterat i uppsatsen personkryssar i Premiär för personval (SOU 1999:92). De kommunala valen Mönstret för de kommunala valen avviker inte på något dramatiskt sätt från vad som framkommit beträffande riksdagsvalet. I en undersökning som omfattar sju kommuner säger sig av tillfrågade kandidater ha bedrivit personvalskampanj, alltså en något lägre andel än i riksdagsvalet. Denna siffra kan för övrigt jämföras med motsvarande andel bland kandidaterna i försökskommunerna 1994 som var . De som har blivit invalda har bedrivit kampanj i större utsträckning än övriga. Det är framför allt inom och som kandidaterna bedrivit kampanjer. Lägst har intresset varit bland kandidater inom och . Det föreligger i övrigt endast små skillnader mellan män och kvinnor i olika åldersgrupperingar. Förutom de som har bedrivit personvalskampanj har förklarat att de kan tänka sig att göra så. Kampanjteknikerna för personvalskampanjer skiljer sig inte nämnvärt från valkampanjer i övrigt. Enligt den nämnda undersökningen är de oftast förekommande tillvägagångssätten då det gäller att kontakta väljarna att dela ut broschyrer och att hålla torgmöten. Detta överensstämmer med vad man fann vid motsvarande undersökningar i kommunvalet i försökskommunerna 1994 (jfr , Vem personröstar och varför i Premiär för personval SOU 1999:92). SOU 1999:136 51 4 Finansieringsfrågor 4.1 Bakgrund Frågan om partifinansiering har i inte varit särskilt omdebatterad och det saknas i stort sett lagregler och kontrollinstrument på detta område. Än mindre har frågan om enskilda kandidaters finansiering varit föremål för diskussion, vilket naturligtvis är en följd av att personvalsinslaget i valsystemet tidigare varit i det närmaste obefintligt. Rådets direktiv kan inte anses medge att frågan om partifinansiering tas upp till någon mer ingående behandling. Däremot ingår det i uppdraget att undersöka om personvalsreformen lett till att ovidkommande ekonomiska faktorer påverkat utfallet av valet och att överväga en reglering på området om utvecklingen visar sig gå i ogynnsam riktning. I detta avsnitt behandlas bl.a. finansiering av enskilda kandidaters kampanjer. Frågan om finansiering av personvalskampanjer och redovisning av kampanjmedel berördes i det utredningsarbete som föregick införandet av personval. Ett genomgående krav var då att ett personvalssystem inte får leda till att ovidkommande ekonomiska faktorer kan komma att påverka valutgången. uttalade i sitt betänkande Ökat Personval (SOU 1993:21) att det inte kunde anses som något otillbörligt att enskilda personer eller intresseorganisationer gav uttryck åt sitt politiska engagemang genom att ekonomiskt bidra till att en viss kandidat blev vald; allt under förutsättning att det hela skedde under öppna former. Kommittén utgick också från att det inte var sannolikt att privat valfinansiering skulle anta sådana proportioner att det blev möjligt för enskilda kandidater att förlita sig på bidrag från utomstående för att bekosta kampanjer av större format. En reglerad valfinansiering skulle enligt kommittén knappast kunna innebära annat än införande av beloppsmässiga begränsningar för kampanjer eventuellt i kombination med en redovisningsskyldighet. Detta skulle avvika från den svenska traditionen, som bygger på frivillighetens väg och dessutom avvika från 52 Finansieringsfrågor SOU 1999:136 vad som i motsvarande frågor gäller för partierna. Slutligen skulle det medföra att inte oväsentliga resurser skulle få avsättas för att administrera en kontrollapparat. Mot den bakgrunden fann kommittén sammanfattningsvis att det inte fanns tillräckliga skäl att införa regler om ekonomiska begränsningar för personvalskampanjer eller att ålägga kandidater en skyldighet att redovisa för mottagna medel (Ökat Personval SOU 1993:21 s. 74 ff.). Nomineringsrätts- och valkretskommittén redovisade i sitt betänkande Utvärderat Personval (SOU 1996:66) en utvärdering av försöket med personröstning i vissa kommuner val och i valet till 1995. Kommittén behandlade bl.a. frågan om valfinansiering och redogjorde bl.a. för en överenskommelse i finansieringsfrågan som träffats mellan de partier som före valet var representerade i kommunfullmäktige i kommun. Avtalet innebar bl.a. en redovisning av egna medel som kandidater på partiets kommunfullmäktigelista avser att använda i valrörelsen samt namn på privatpersoner eller juridiska personer som bidragit med mer än till partiet eller en viss kandidat. Kommitténs slutsats av den genomförda utvärderingen var att det inte fanns skäl att överväga någon lagreglering på området och att i stället frivilliga överenskommelser mellan partierna borde uppmuntras (jfr Utvärderat personval SOU 1996:66 s. 61 ff.) . Frågan om det nya valsystemet kunde leda till att ovidkommande ekonomiska faktorer skulle påverka utfallet av valet fick också särskild uppmärksamhet i vid behandlingen av den nya vallagen.