sou · GNB3128 · 2000-01-01 00:00:00 — Förslagens konsekvenser för nyetablering och tillväxt i småföretag skall analyseras. Förslagen skall kostnadsberäknas och finansiering skall redovisas. Vidare skall offent- liga åtaganden prövas samt de regionalpolitiska och jäm ställdhetspoliti- ska konsekvenserna redovisas. Slutligen skall konsekvenserna för brottsligheten och för det brottsförebyggandet arbetet anges. Utredningens arbete inleddes . Inledningsvis sammanträf- fade utredningen med ett antal myndigheter, organisationer och personer. Syftet var att få en överblick över det pyrotekniska området och dess problem samt att med olika intressenter diskutera dessa. Sålunda träffade utredningen företrädare för Spräng ämnesinspektionen, , , , Sveriges Djurskyddsföreningars Riksför bund, Fyrverkeribranschför- bund, , Hör selskadades Riksför bund m.fl. Utredningen har vidare vid åtta tillfällen sammanträtt med sak kun- niga och experter. 1.2.1Kartläggning av skador och olägenheter En viktig uppgift för utredningen har varit att kartlägga hur många människor som skadas av fyrverkerier samt så långt som möj ligt ange arten av skadan och andra omständigheter. (EPC) inom (och ) har för utredningens räkning genomfört en kartläggning. Uppdraget redovisades i en rapport . Hörselskador orsakade av fyrverkerier behandlas inte i EPC:s rap- port. Dessa uppstår ofta successivt, vilket innebär att när den skadade väl söker läkarvård är det inte säkert att den korrekta orsaken anges. , audiologisk expert på hörselskador, har på utred- ningens uppdrag i två rapporter redovisat fyrverkeriers påverkan på hörseln. Utredningens uppdrag och uppläggning 25 Med sakskador avses i sammanhanget i första hand bränder. Rädd nings- verket har tillgång till kvalitetsgranskad statistik , 1997 och 1998 avseende bränder orsakade av fyrverkerier för hela . Vidare har den statistik som sam manställer och som är baserad på skadeanmälningar till försäkringsbolagen utnytt jats. I syfte att få en bild av utvecklingen i ett något längre perspektiv har utredningen haft kontakt med ett antal kommunala räddningstjänster i . Det visade sig att endast , borg/Möln- dal/och Malmös räddningstjänster hade möj lighet att till- handahålla relevanta uppgifter. har för utredningens räkning tillskrivit ett antal myndigheter i andra länder för att få fram ett underlag som kunde ställa de svenska siffrorna i ett internationellt perspektiv. Det underlag som inkommit är dock inte sådant att det möjliggör en internationell jäm- förelse. Analysen av statistiken över bränder har utförts av utredningen. Krigsskadade personer anses särskilt utsatta för de olägenheter fyr verk- erier kan orsaka. Chefsöverläkaren vid och trauma- skadade, , har för utred- ningens räkning i en rapport beskrivit den påverkan fyr- verkerier kan ha på krigsskadade personer. Uppdraget redovisades i en rapport . Någon statistik över arten och omfattningen av övriga olägenheter för människor finns inte. I den mån olägenheten orsakas av ett brotts ligt förfarande kan statistik över polisanmälningar vara av intresse. Läns kri- minalpolisen i () har för utred ningens räkning tagit fram material över fyrverkerirelaterade anmäl ningar . För att få kunskap om arten och omfattningen av de skador och det lidande som fyrverkerier orsakar i första hand sällskapsdjur ansåg utred- ningen att ett utlåtande från medicinsk expertis borde inhämtas. Sve riges () åtog sig att beskriva den påverkan fyrverkerier kan ha på sällskapsdjur. Vidare åtog sig Apo teksbolaget 26 Utredningens uppdrag och uppläggning () att försöka utröna i vilken omfatt ning lugnande medicin skrivs ut till hundar. Uppdragen redovisades i två rapporter . och Luftvårdsforskning () har på utredningens uppdrag analyserat och beskrivit den påverkan fyrverkerier kan ha på miljön. Uppdraget redovisades i en rapport . Enligt ordningslagen har kommunerna möjlighet att lokalt införa begränsningar om användningen av fyrverkerier. Utredningen har inhäm- tat kommunernas erfarenheter. Av särskilt intresse har varit om använd- ningen av fyrverkerier upplevs som ett problem och om kommunerna använder sina möjligheter att begränsa användningen. (och ) har på uppdrag av utredningen genomfört en enkätundersökning omfattande samtliga kommuner i Sve rige. Resultatet redovisades i en rapport . En central fråga för utredningen har varit risken för ökad hem tillverk- ning och olaga införsel vid eventuell skärpt lagstiftning. Rätts sociologi- ska avdelningen vid , () har på utredningens uppdrag gjort en riskanalys, som redovisades i en rapport . 1.2.3Inhämtande av utländska erfarenheter Utredningen har genomfört studiebesök i , , , och . Att ta del av erfarenheterna i våra nordiska grannländer har bedömts som naturligt. och Stor har spelat en roll i den svenska debatten. Vidare har man i ett regelverk som man anser fungerar bra. I har man upplevt problem med användningen av fyrverkerier och framförallt smällare och man har relativt skärpt regelverket. I sammanträffade utredningen med företrädare för ansvarigt departement, den pyro tekniska branschen och djurskyddsföreningen och i övriga län der med företrädare för den nationella tillsynsmyndigheten och med ansvarigt departement. Utredningens uppdrag och uppläggning 27 Vissa översiktliga uppgifter om situationen i har också inhäm- tats, framförallt via kontakter med U.S. Consumer Safety Commission. Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. I kapitel 2 lämnas en redogörelse över det pyrotekniska området. Kapit let innehåller vissa definitioner och utgör särskilt en beskrivning av den pyro tekniska branschen, samt utvecklingen av import och förbrukning av fyrverkerier. I kapitel 3-5 redovisas det pyrotekniska regelverket. Kapitel 3 är en beskrivning av gällande rätt. Kapitel 4 handlar om tillämpningen av regelverket och bl.a. redovisas om hur kommunerna använder sina möjligheter att begränsa användningen av fyr verkerier. Kapitel 5 är en redogörelse över regelverket ur historiskt per spektiv. Kapitel 6 redovisar de problem, som är förknippade med fyr verkerier. Sålunda behandlas personskador, hörselskador, sak skador, olägenhet för människor och djur samt fyrverkeriers miljöeffekter i detta kapitel. Underlaget är i huvudsak de expertrapporter som tagits fram på utred- ningens uppdrag. I kapitel 7 lämnas en redogörelse över regel verken och de erfarenheter som utredningen inhämtat från ansvariga departement, tillsynsmyndigheter eller andra i , , , Storbritan- nien, och . I kapitel 8 redovisas utredningens bedömning av de problem fyrverkerier orsakar och i kapitel 9 diskuteras olika åtgärders effekter på problemen. Kapitel 10 behandlar risken för ökad hemtillverkning och olaga införsel vid ett för bud mot smällare eller en åldershöjning av rätten att förvärva smäl lare. I kapitel 11 presenteras utredningens förslag vad gäller utred ningens huvuduppgifter. Kapitel 12 behandlar de övriga frågor som utred ningen skall behandla, dvs frågorna om produktkontroll, tillsyn och information samt de oklarheter och problem som kan finnas när det gäller förvaring av fyrverkerier, möjligheterna att ta varorna i beslag samt möj ligheterna att inhämta skadestatistik. I kapitel 13 redovisas utredningens förslag med hänsyn taget till de generella direktiven. I detta kapitel presenteras inledningsvis i avsnitt 2.1 vissa definitioner och i avsnitt 2.2 redogörs för indel ning av fyrverkeriprodukter i kategorier. I avsnitt 2.3 beskrivs kortfattat traditionerna att använda fyrverkerier i . Huvuddelen av kapitlet behandlar i avsnitt 2.4 fyrverkeribranschen samt utvecklingen av import och förbrukning av fyr verkeriprodukter i . Avslutningsvis berörs i avsnitt 2.5 frågan om hemtillverkning. Inom området pyrotekniska varor faller dels nyttoprodukter såsom exem- pelvis militära knallskott och nödraketer, dels varor som är avsedda för nöje. Med sistnämnda avses produkter som i första hand rik tar sig till konsumenter, samt även produkter som är avsedda för pro fessionellt bruk. I båda grupperna återfinns fyrverkerier. Till kate gorin produkter som är avsedda för professionellt bruk hör även exem pelvis konstgjorda blixtar och andra effekter som används på teaterscener. Sådana produkter benämns pyrotekniska sceneffekter och inryms inte i begreppet fyrverkeri. Enligt () definieras fyrverkerier på följande sätt: Med fyrverkerier avses varor som inne håller pyrotekniska ämnen och som avger ljus- eller ljudeffekter för nöje. Det finns cirka 3 500 olika godkända fyrverkeriartik- lar och pyrotekniska sceneffekter. Utredningen kommer endast att behandla fyrverkerier. Nyttoprodukter samt pyrotekniska sceneffekter kommer inte att beröras. Huvudsakligen kommer fyrverkerier avsedda för konsumenter att behandlas. En typ av fyrverkeri är smällare, som definieras som ett icke metalliskt hölje innehållande svartkrut vars huvudsakliga syfte är att avge knall. En annan typ är raket, vilken definieras som en behållare som är fylld med pyroteknisk sats och/eller effekter, försedd med raketmotor samt styrpinne. Dess funktion är uppstigning och skapande av visuella effekter eller ljudeffekter. Det finns vidare andra produkter såsom knallskott, fyrverkeritårtor, romerska ljus och s.k. bomber. Knallskott får beskrivas som en smällare med kraftigare knalleffekt. Knallskott definieras av SÄI som en produkt med ett icke metalliskt hölje innehållande metallbaserad pyroteknisk sats, vars huvudsakliga syfte är att avge knall. I den allmänna debatten som föregått utred- ningens tillsättande har framförallt smällare haft en framträdande roll. Den centrala tillsynsmyndigheten för fyrverkerier är Spräng ämnes- inspektionen (SÄI). Endast sådana fyrverkerier som godkänts av SÄI får överlåtas, förvärvas, användas eller innehas, (se avsnitt 4.1.2). Vid god- kännandet bestämmer inspektionen vem som får förvärva och inneha produkten. Utifrån villkoren delar SÄI in fyrverkeriprodukterna i fyra kategorier. Artiklar som fritt får förvärvas I denna grupp ingår små artiklar som normalt sett är avsedda för inom- husbruk, såsom s.k. partypoppers, smällkarameller, tomtebloss och isfacklor. Dessa får fritt förvärvas. Artiklar som får köpas och innehas endast av person som fyllt I denna grupp ingår mindre artiklar som normalt är avsedda för utom- husbruk. Smällare återfinns i denna grupp. I får smällare inne- hålla högst svartkrut. I gruppen ingår vidare spinners och marksnurror samt exempelvis de enklare varianterna av produkterna bengalisk eld, fontän, eldbägare, romerska ljus, fyrverkeritårtor och fyr- verkerisolar. De raketer som ingår i gruppen får ha en pyroteknisk sats om högst . Slutligen ingår de leksaksliknande produkterna som kan se ut som exempelvis tanks eller racerbilar. Artiklar som får köpas och innehas endast av person som fyllt I denna grupp ingår större artiklar som normalt är avsedda för utom hus- bruk. I gruppen ingår bomber med en maximal vikt om och raketer om högst samt de större varianterna av bengalisk eld, fontän, eldbägare, romerskt ljus, fyrverkeritårtor och fyr verkerisolar. Professionella artiklar som kräver polistillstånd för inköp och innehav I denna grupp ingår dels större artiklar, dels artiklar med eltänd ning. I kategorin återfinns bland annat knallskott, s.k. lösa bomber, raketer med en vikt överstigande och bomber som väger samt de största varianterna av fontän, eldbägare, romerska ljus och fyr- verkeritårtor. Fyrverkerier används i framförallt vid nyårshelgen, men även under påsk och . Stora lokala variationer förekommer. I och är användningen starkt koncentrerad till nyårs natten, medan t.ex. en del av förbrukningen i västra sker till påsk. Sär- skilt benämningen påsksmällare är där ett välkänt begrepp. I norra rige används fyrverkerier även vid . Enligt uppgift från fyr verke- ribranschen äger dock uppskattningsvis av allmän- hetens förbrukning av fyrverkerier rum i anslutning till nyårs helgen. I den allmänna debatten har särskilt framförts att användningen av smällare inte bara äger rum , påsk afton eller Valborgsmäs- soafton utan även veckorna och sär skilt , vilket upplevs som störande. För denna använd ning, det så kallade okynnessmällandet, pekas vanligtvis ungdomar ut som ansvariga. I begreppet okynnessmällande tycks även ligga ett medvetet felaktigt handlingssätt, som i viss mån är brottsligt. Exem pelvis har klagomål framförts om att smällare kastas på män niskor och djur och att brev- lådor sprängs sönder. Även vad gäller raketer påstås att felaktigt användningssätt utgör ett problem. Det har anförts att det är fråga om ett vårdslöst handhavande som ger personskador och sakskador. I består den pyrotekniska branschen i huvudsak av importörer. Före tagen kan delas upp i två grupper. Den ena gruppen ägnar sig huvudsakligen åt att importera sådana fyr verkeriprodukter som får för- värvas och innehas av allmänheten utan polistillstånd. Den andra gruppen koncentrerar sig på import dels av produkter som är avsedda för professionellt bruk och som kräver polistillstånd dels av pyrotekniska sceneffekter. Utifrån denna uppdelning kan antal företag och anställda samt utvecklingen beskrivas enligt tabell 1 nedan. Underlag för tabellen har utgjorts av uppgifter från fyrverkeribranschen samt av uppskatt- ningar från SÄI. Före tagsgruppen A avser företag som huvudsakligen importerar fyr- verkerier som ej kräver polistillstånd. Gruppen B består av företag vars produkter utgörs av pyrotekniska sceneffekter eller fyrverkerier vars användning kräver polistillstånd. Siffran inom parentes anger antal före- tag med minst tio anställda. Antal anställda efter plustecknet i tabellen är antal säsongsanställda. Av tabellen framgår inte antalet per soner som på uppdragsbasis arbetar åt företagen. Det är vanligt att före tag som sysslar med produkter som kräver polistillstånd anlitar sådana per soner för att utföra uppskjutningar av fyrverkerier. Det har anförts att exem- pelvis ett företag tecknat ansvarsförsäkring åt cirka 50 upp dragstagare. Uppskattat antal företag och anställda inom fyr verkeribran- schen 1988-1998. Ett skäl till att antal anställda i företagsgrupp A minskat skulle kunna vara att arbetsuppgifter flyttats till leverantörer. 1988 var det till exem- pel vanligt att fyrverkerisatserna packades i , görs det av leverantörerna. Vidare förekom i början av perioden även viss pro duk- tion i . Om de företag i grupp B som sysslar enbart med pyrotekniska sceneffekter lyfts ut skulle antal företag i grupp B uppgå till 7 och antalet anställda till knappt 20. Tabell 2 redovisar statistik över total import av fyrverkeripjäser till Sve- rige enligt importstatistik från (). Upp gif- terna avser bruttovikt, vilket innebär att även varans emballage ingår. Med begreppet nettovikt avses enbart den pyrotekniska satsens vikt. SOU 1999:128 Pyroteknikområdet 33 Nettoviktens andel av bruttovikten varierar grovt mellan beroende på produkt. Med värde förstås i sammanhanget inköpspris. Vidare anges i tabell 2 (kolumn 10) även statistik från . Inspek- tionen tar ut avgifter av tillverkare och importö rer av brandfarliga och explosiva varor. En importör eller till verkare erlägger en årlig avgift till SÄI om och därutöver per ton, (avgiftsnivå 1999). För att inspektionen skall kunna fastställa avgifterna måste varje till ver- kare eller importör inge en deklaration. Eftersom det är fråga om pyro- tekniska varor och inte fyrverkerier ingår i uppgifterna från SÄI (kolumn 12), i motsats till vad som gäller för SCB:s statistik, för utom fyrverke- rier även pyrotekniska sceneffekter och nödsignaler. tära pyrotekniska varor har i huvudsak lyfts bort. Uppgifterna i tabell 2 över importen (kolumn 1-9) är inte helt jämförbara med uppgifterna för åren därefter. Sedan gått med i EU upphörde skyldigheten för företag som importerar från andra EU-länder eller via andra EU-länder att redovisa importen om den understeg ett värde om . Detta värde höjdes 1998 till . Detta innebär att det kan finnas ett mör kertal vad gäller importen från EU-länderna jäm fört med perioden innan. Den faktiska importen för perioden skulle i så fall ligga något högre än vad som framgår av tabellen. Detta mörkertal kan dock bedömas vara relativt marginellt. Den totala importvolymen (ton) ökade starkt . Genom- snittet låg högre än under de tre första. Ökningen låg praktiskt taget helt på åren 1989-1995. har nivån varit relativt . Importen från dominerar helt och andelen har ökat från till . Även räknat i absoluta tal har importen från övriga världen minskat och är i det närmaste för sumbar i sammanhanget. Importvärdet har ökat betydligt långsammare än voly men och låg högre jämfört med de tre första . Värdet ökade varefter det i stort sett legat på oförändrad nivå. I början av perioden kom ungefär hälften av impor- ten mätt i värde från medan andelen låg . Importpriset mätt i kr per ton har fallit med räknat jämfört med de tre första. Ned- gången i priset för importen som helhet för praktiskt taget helt av uppgången av importandelen för efter som priset på importen från är väsentligt lägre än priset för övrig import. För respektive grupp har prisnivån varit relativt . Tonpriset på impor- ten från ligger på nivån av priset för impor ten från övriga världen. Även statstiken från SÄI över av företagen deklarerade mäng (nettovikt dvs. enbart pyroteknisk sats) visar på en ökning under perio- den men i väsentligt lägre takt. Nivån låg de tre sen aste åren i genomsnitt högre än nivån de tre första vilket alltså skall jäm föras med i SCB:s statstik. De båda uppgifterna sammanfaller relativt väl vad gäller utvecklingen (1995-1998), dvs nivån tycks ha stabiliserats. Tabell 2: Data över importen av fyrverkeriprodukter enligt SCB:s importstatistik (kolumn 1-9), samt deklarerade nettovikter enligt SÄI (kolumn 10), 1989-1998. Andel Tkr/ton tkr/ton tkr/ton N-ton Övr = övriga länder, As = , N-ton = Nettoton Eftersom SCB:s importstatistik avser bruttovikter och SÄI:s statistik nettovikter skiljer sig nivåerna åt. Vad gäller utvecklingen över tiden skulle man dock kunna förvänta sig en likartad bild. Här finns dock vissa skillnader. Medan SCB:s siffror visar att importen kraftigt ökat () anger siffrorna från SÄI en mindre ökning (ca 10 procents ökning). De förklaringar som lämnats från fyrverkeribranschen och SÄI är följande. SÄI:s statistik avser såväl tillverkning som import medan SCB:s siff- ror endast avser import. har importen ökat, men har den rena tillverkningen i minskat och i princip upphört. Ökningen av importen är synbar i SCB:s statistik, men motverkas i SÄI:s statistik till stor del av den minskade till verkningen. Vidare är förädlingsgraden i de importerade varorna högre jäm fört , eftersom vissa arbetsuppgifter flyttats över till underleverantör. Således packades fyrverkerier i , görs det i . Vidare slut monterades bomberna av sven- ska företag medan detta sker hos under leve- rantörerna. Slutligen fanns viss inhemsk pro duktion av hela produkter. Innebörden av dessa för ändringar är bl.a. att varorna blivit tyngre, vilket ger utslag i SCB:s statistik i form av en ökning i ton, eftersom den avser bruttovikt. SÄI:s sta tistik påverkas dock inte, eftersom den avser nettovikt. Denna för ligger i linje med att antalet anställda i före tag som importerar produkter till allmänheten minskat. Slutsatsen torde bli att användningen av fyrverkeriprodukter ökat men att SCB:s import statistik överdriver denna ökning. tycks använd ningen såväl enligt SCB:s statistik som SÄI:s legat på rela tiv nivå. Någon samlad statistik över försäljningen eller användningen av fyr- verkerier i finns inte. Från fyrverkeribranschens sida har föl- jande uppgifter lämnats om omsättningen för sådana fyrverkerier som säljs till allmänheten utan krav på polistillstånd. Försäljningens värde i detaljhandeln uppskattas till ca inklusive moms eller exklusive moms. Motsvarande siffra i importledet är . uppgick denna summa till ca . Därefter ökade omsätt- ningen och den uppgick till ca , för att efter 1996 åter falla. Försäljningsvärdet av smällare i importledet har uppskattats till ca eller av totala försäljningsvärdet i import ledet. Värdet av andra fyrverkerier än smällare för vilka en 15-årsgräns gäl ler har uppskattats till ca eller . Det sammanlagda värdet av smällare och andra produkter med en 15-årsgräns skulle där med motsvara ca eller av försäljningsvärdet. Prisnivån på fyrverkerier har med hänsyn tagit till konsu mentprisindex sjunkit . Prisnivån på smällare har enligt uppgift från branschen halverats och för andra fyrverkerier har den minskat . Skä- len härför är ökad kon kurrens och att import från ersatts med import från . I består den pyrotekniska branschen i huvudsak av importö rer. Importen kommer nästan uteslutande ifrån och . uppgick antalet företag i branschen till cirka 25 stycken. De hade tillsammans cirka 125 anställda, varav ca 25 var säsongs anställda. Endast tre företag hade fler än tio anställda. manfattningsvis utgörs alltså branschen till stor del av mindre företag. Knappt hälften av företagen ägnade sig huvudsakligen åt varor avsedda för allmänheten som inte kräver polistillstånd för användning. Den andra hälften importerade varor för professionell användning som kräver polistillstånd och pyrotekniska sceneffekter. Totalt har antalet anställda ökat . Ökningen har dock skett i den grupp av före- tag som sysslar med de kraftigare fyrverkerierna och pyrotekniska scen- effekter, medan antalet anställda i den andra kategorien minskat. Det kan förklaras med att arbetsuppgifter, exempelvis packning, över förts till leverantörerna. Importstatistiken från SCB visar att importen mätt i bruttoton ökat med . Ökningen låg praktiskt taget helt på åren 1989-1995. har nivån legat ungefär . Importen från dominerar helt. Även SÄI:s siffror om import och till verkning uttryckt i nettoton visar att det skett en ökning, men i väsentligt lägre takt. Vidare tyder dessa siffror på att importen/tillverkningen legat med undantag av 1995 när den uppgick till . Eftersom statistik över försäljning av fyrverkerier saknas måste slut- satser om hur denna utvecklats baseras på SCB:s importstatistik och SÄI:s data. En förklaring till att importstatistiken indikerar en större ökning av förbrukningen kan vara att det i början av perioden före kom viss inhemsk produktion i som upphörde inpå 90-talet och då ersattes med import. Vidare har en utveckling mot att mer av förpackningen etc. förläggs till utlandet ägt rum . För äd- lingsvärdet på importen har således höjts. Detta styrks av att anta let anställda i den del av branschen som importerar produkter för all män- heten minskat. Utredningens slutsats är att en ökning av använd ningen ägt rum , men att SCB:s importstatistik över skattar denna ökning. synes användningen legat på unge fär oförändrad nivå. uppgick enligt uppgift från branschen värdet av för sälj- ningen av fyrverkerier i detaljistledet till exklusive moms, vilket motsvarar i importledet. Andelen smällare uppgick till och övriga produkter med en 15-årsgräns till . Prisnivån för fyrverkerier har med hänsyn tagit till konsu mentpris- index minskat . För smällare har priset halverats och för andra fyrverkerier har prisnivån minskat . Som framgått av ovanstående framställning är nöjesfyrverkerierna som finns för försäljning kontrollerade i . Det förekommer dock även viss så kallad hemtillverkning (jämför kapitel 10). SÄI:s defi nition på hemtillverkning är otillåten tillverkning och bearbetning av explosiva varor. Explosiva varor kan tillverkas av en mängd olika kemikalier. De vanligaste ämnen torde vara klorex och socker, triacetoncykloperoxid (TACP) samt krut och pyrotekniska ämnen från fabrikstillverkade pjäser. Klorex kan köpas i färghandeln. Det som från risk synpunkt kännetecknar de hemtillverkade explosiva varorna är att de lätt kan fås att reagera. Exempelvis har TACP på grund av sin extrema friktionskänslighet inte fått någon kommersiell användning. Den vanligaste företeelsen är till verkning av egna rörbomber, dvs. det explo- siva ämnet placeras i ett metallrör.