sou · GNB3109 · 2000-01-01 00:00:00 — Lagen innebär alltså bl.a. inskränkningar i den offentlighetsprin- cip som slås fast i tryckfrihetsförordningen. Sekretessen innebär ett för- bud att röja en uppgift oberoende av hur detta sker. Sekretessen gäller både mot enskilda och mot andra myndigheter men också i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Sekretessbestämmelserna kan något förenklat sägas vara uppb yggda så att de anger sekretessens föremål, räckvidd och styrka. Sekretessens styrka anges genom skaderekvisit. För vissa uppgifter gäller ett s.k. om- vänt skaderekvisit, dvs. uppgiften kan lämnas ut endast om det står klart att utlämnandet inte medför men för den uppgiften rör eller skada för de intressen sekretessen skall skydda. Sekretess är i dessa fall huvudregel. I andra fall gäller ett s.k. rakt skaderekvisit, dvs. sekretess föreligger en- dast om det kan antas att ett röjande av uppgiften medför men för den uppgiften rör eller skada för de intressen den skall s kydda. Offentlighet är i dessa fall huvudregel. Slutligen gäller i vissa fall s.k. absolut sekre- tess, vilket innebär att uppgiften aldrig får röjas. Sekretess på område regleras i 7 kap. 4 § sekretess- lagen. Huvudregeln är att sekretess med ett omvänt skaderekvisit gäller för uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Beslut om omhänder- tagande, beslut om vård utan samtycke och beslut om sluten ungdoms- vård är emellertid alltid offentliga. Vidare får utan hinder av sekretessen uppgift lämnas till enskild som uppnått m yndig ålder om förhållanden av betydelse för att denne skall få vetskap om vilka hans biologiska föräldrar är. Inom familjerådgivning (12 a § andra och tredje styckena socialtjänstlagen) gäller absolut sekretess för uppgift som enskild lämnat i förtroende eller som inhämtats i samband med rådgivningen (se dock 71 § socialtjänstlagen). Vilken sekretess som gäller vid s.k. samarbets- samtal (12 a § första stycket socialtjänstlagen) är beroende av samtalets karaktär. Har samtalet karaktär av familjerådgivning, gäller den stränga- re familjerådgivningssekretessen. I andra fall gäller den s.k. socialtjänst- sekretessen (, och ; Sekretesslagen En kommen- tar, s. 7:26). I 7 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen ges en närmare beskrivning av socialtjänstsekretessens omfång. Enligt detta stycke förstås med soci- altjänst först och främst den verksamhet som avses i socialtjänstlagen. I m.fl. kommentar till sekretesslagen (a. a. s. 7:27) sägs att verk- samheten inte behöver bestå i handläggning av ett ärende utan kan utgö- SOU 1999:109 Den nuvarande rättsliga regleringen... 75 ras av rent faktisk verksamhet och att sekretessen sålunda omfattar bl.a. handlingar och uppgifter i övrigt som gäller uppsökande verksamhet, social hemhjälp, kontaktverksamhet, vård och behandling vid kommu- nernas och landstingens institutioner såsom barn- eller ungdomshem, behandlingshem, inackorderingshem och särskilt boende för äldre samt över huvud taget social service och socialt bistånd som lämnas av soci- alnämnd. Den kommunala hälso- och sjukvården hör i sekretesshänseen- de till samma verksamhetsområde som den kommunala (prop. 1990/91:14 s. 84–86 och prop. 1990/91:111 s. 15). Vidare skall enligt tredje stycket till räknas verksamhet enligt den sär- skilda lagstiftning om vård av unga och av missbrukare utan samtycke, dvs. lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga re- spektive lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Med so- cialtjänst förstås också verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd eller av . Till socialtjänst räknas enligt bestämmelsen i tredje stycket också verksamhet hos annan myndighet som innefattar omprövning av social- nämnds beslut eller särskild tillsyn över nämndens verksamhet samt verksamhet hos invandrarbyrå. Vidare jämställs med social- tjänst verkamhet rörande ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar, ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade, ärenden om allmän omvårdnad hos nämnd med uppgift att bedriva pati- entnämndsverksamhet samt verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Enligt 7 kap. 16 § gäller sekretess för personuppgift, om det kan an- tas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. I 9 kap. 4 § sekretesslagen regleras den s.k. statistiksekretessen. Sek- retess gäller i sådan verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan därmed jämförbar undersökning som utförs av myndighet, för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Sekretessen är enligt huvudregeln absolut men det finns fem undantag för vilka det gäller ett omvänt skaderekvisit. Till undantagen hänförs bl.a. uppgifter som be hövs för forsknings- och statistikändamål och uppgift som inte är direkt hänförlig till den enskil- de. I 14 kap. finns föreskrifter om vissa begränsningar i sekretessen. 76 Den nuvarande rättsliga regleringen... 4.3.4Socialtjänstlagen (1980:620) I 50, 51 och 52 §§ socialtjänstlagen (1980:620) finns bestämmelser om dokumentation inom . Dessa bestämmelser infördes, enligt vad regeringen uttalade i prop. 1996/97:124 (s. 149 f.), främst i förtydli- gande syfte och som ett komplement till förvaltningslagens regler. Do- kumentationsreglerna är vidare generellt tillämpliga på sådan enskilt be- driven verksamhet inom som står under till- syn (70 a § socialtjänstlagen). I 51 § första stycket socialtjänstlagen finns den grundläggande be- stämmelsen om dokumentationsskyldighet. Enligt första meningen i det stycket skall handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomfö- rande av beslut om stödinsatser, vård och behandling dokumenteras. En- ligt förarbetena (a. prop. s. 151 f. och 181) avses med handlä ggning av ärenden alla åtgärder från det att ett ärende anhängiggörs – genom ansö- kan eller på något annat sätt, t.ex. på initiativ av myndigheten själv – till dess att det avslutas genom beslut. Verksamhet som rådgivning och in- formation samt vissa öppna verksamheter omfattas inte av dokumenta- tionsskyldigheten. Däremot omfattas socialnämndens arbete med att av- ge yttranden till andra myndigheter, t.ex. i brottmål beträffande bl.a. ungdomar, av dokumentationsskyldigheten. Som framgått skall vidare dokumentation ske av sådant rent faktiskt handlande som utgör ge- nomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling. I 51 § första stycket socialtjänstlagen regleras vidare generellt vilken information dokumentationen skall lämna. Enligt bestämmelsen skall dokumentationen utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Det är, framhåller regeringen i förarbetena (a. prop. s. 181), av primärt intresse för den enskilde att få en korrekt handläggning av ärendet och i förekommande fall en insats av god kvalitet. Dokumentationen skall kunna användas av personal som ett arbetsinstrument för den individuella planeringen, för handläggningen av ärendet, för genomförandet och för uppföljning av ärendehandlä ggningen och insatsen. Uppgifterna utnyttjas enligt regeringen också i flera andra för viktiga samman- hang, t.ex. som underlag för kvalitetssäkring, forskning och framställ- ning av statistik. I förarbetena (a. prop. s. 152 f. och 181 f.) framhåller regeringen att dokumentationen – för att fylla sin huvud uppgift – skall innehålla tillräcklig, väsentlig och korrekt information. Det sägs vidare att vad som utgör tillräcklig och väsentlig information kan variera starkt mellan olika verksamheter och ärendetyper inom samt att endast de uppgifter som har betydelse med hänsyn till verksamhetens art Den nuvarande rättsliga regleringen... 77 och det enskilda fallet behöver dokumenteras. Enligt regeringen bör do- kumentationen innehålla uppgift om vem som har gjort en viss anteck- ning och när anteckningen gjordes. Att sådana uppgifter finns är, mena- de regeringen, väsentlig såväl under ett ärendes handläggning och under genomförandefasen som därefter för olika slag av uppföljning och kon- troll. Av 52 § socialtjänstlagen följer att dokumentationen skall utformas med respekt för den enskildes integritet samt att den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar och andra anteckningar som förs om honom. I bestämmelsen föreskrivs vidare att det skall antecknas om den enskilde anser att någon uppgift i dokumentationen är oriktig. Regeringen underströk i förarbetena (a. prop. s. 153) att det är vä- sentligt att dokumentationen blir både objektiv och saklig samt anförde bl.a. följande. En kritik som har framförts mot dokumentation är att den ibland innehåller subjektiva omdömen om den enskilde vilka kan uppfat- tas som nedsättande. Anteckningar skall präglas av respekt för den enskil- de. Utgångspunkten är att uppgifterna skall bygga på ett korrekt underlag och inte vara av nedsättande karaktär. kan det dock vara nödvändigt att dokumentera värderingar om den enskilde. Uppgifterna kan vara av betydelse även om de kanske inte uppfattas så av den enskilde. Vad som är integritetskränkande kan upp- fattas på olika sätt av olika personer. Ett krav för att värderande omdömen etc. skall få förekomma bör vara att de grundas på ett korrekt underlag och att de är av verklig betydelse för saken. Det skall också klart framgå av dokumentationen när den enskilde har en annan uppfattning om vad som sagts eller noterats. Däremot skall den enskilde inte kunna styra hur do- kumentationen utformas. Uppgifter om tredje person bör undvikas så långt det är möjligt. Det skulle dock vara att gå för långt att helt förbjuda detta. En god vård och behandling kan förutsätta att den enskildes situation ses i sitt samman- hang, vilket gör det nästan ofrånkomligt att även beröra anhöriga till ho- nom. En betydande återhållsamhet bör dock iakttas när det gäller uppgif- ter om andra personer än den som är aktuell i ärendet. Vidare föreskrivs i 50 § andra stycket att vad som har kommit fram vid utredning som har betydelse för ett ärendes avgörande skall tillvaratas på ett betryggande sätt, och i 51 § andra stycket sägs att handlingar som rör enskildas personliga förhållanden skall förvaras så att den som är obehö- rig inte får tillgång till dem (s.k. inre sekretess). Ytterligare regler om dokumentation finns i socialtjänstförordningen (1981:750) och i förordningen (1998:641) om verkstä llighet av sluten 78 Den nuvarande rättsliga regleringen... I 14 § socialtjänstförordningen föreskrivs att för varje klient vid hem för vård eller boende skall föras journal enligt Socialsty- relsens närmare föreskrifter. Enligt 6 § förordningen om verkställighet av sluten ungdomsvård skall journal föras för den som undergår sluten ungdomsvård. Som framgått av avsnitt 3 finns hos socialnämnden personuppgif- ter om de enskilda klienterna i socialnämndens protokoll och i bilagor till dessa, i olika sammanställningsregister som kan föras manuellt eller med hjälp av ADB, och – framför allt – i personakterna. Dessa personakter innehåller en mängd uppgifter om klienten och hans a nhöriga. Som regel innehåller akten löpande anteckningar från samtal som förts med den enskilde i samband med planerade eller genomförda insatser. Dessutom finns det i personakterna handlingar av skiftande natur. Där förvaras utredningar och kopior av beslut i tidigare ärenden, kopior av yttranden till andra myndigheter, inkomna anmälningar och rapporter, läkarintyg, skriftväxling med andra sociala myndigheter m.m. Som sökregister till personakterna finns ofta ett slag- eller sökregister som är upplagt på namn och personnummer. Ett sådant sökregister – som oftast torde föras med hjälp av ADB – med därtill hörande personakter bildar ett personregister (prop. 1979/80:1 Del A s. 435). Det blir vidare alltme- ra vanligt att även personakterna förs med hjälp av ADB, s.k. elektro- niska akter. Enligt 59 § första stycket socialtjänstlagen får i sådana personregister hos socialnämnden som utgör sammanställningar av uppgifter inte tas in uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden. Denna bestämmelse gäl- ler inte innehållet i de personakter som ingår i socialnämndernas person- register utan endast sådana register i mer inskränkt bemärkelse som ut- gör sammanställning av uppgifterna (prop. 1979/80:1 Del A s. 568 f.). I förarbetena uttalas (a. prop. s. 439) att uppgifter i sådana register är tillgängliga på ett mer sätt än som är fallet med personakter. De lämnar upplysningar om den enskilde klienten utan att kun- na ge en fullständig och objektiv beskrivning av hans förhållanden. Re- gistren framstår därför som särskilt känsliga från integritetssynpunkt. Därtill kommer att de är mer lättillgängliga och används av ett långt större antal tjänstemän vid socialförvaltningen än som är fallet med den enskilda personakten. Enligt förarbetena hör hit framför allt de databa- serade personregistren men även alla former av register såsom t.ex. kortregister över utbetalningar, bevakningsregister av olika slag, servicekort etc. I de register som avses i bestämmelsen får inte tas in Den nuvarande rättsliga regleringen... 79 integritetskänsliga uppgifter rörande t.ex. sju kdom, arbetsförmåga, missbruk, kriminalitet. Om sådana anteckningar behöver göras, blir det nödvändigt att lägga upp en personakt. I registret får sedan göras hän- visning till personakten. Enligt 59 § andra stycket socialtjänstlagen får dock socialnämnden i personregister av angivet slag ta in uppgifter om åtgärder som har be- slutats inom och som innebär myndighetsutövning samt den bestämmelse på vilken ett beslut om en sådan åtgärd grundas. Ett exempel på detta är beslut i ärenden om bistånd enligt 6 § socialtjänstla- gen. Register av förevarande slag är således – förutom nämnda un- dantag – begränsat till sådana uppgifter som normalt är offentliga t.ex. namn, adress, civilstånd, födelsedatum, yrke, etc. Orsaken till ett fattat beslut eller annan uppgift som kan innefatta värdering av klientens för- hållanden får däremot aldrig antecknas i ett sådant register (a. prop. s. 439 f. och s. 569). Ytterligare föreskrifter om personregister har i enlighet med 59 § tredje stycket socialtjänstlagen och 50 § socialtjänstförordningen (1981:750) meddelats av , SOSFS 1981:26. Slutligen kan nämnas att det i 61 § socialtjänstlagen erinras om att det i personuppgiftslagen (1998:204) finns bestämmelser i fråga om au- tomatiserad och viss behandling av personuppgifter. Enligt 60 § socialtjänstlagen gäller som huvudregel att anteckningar och andra uppgifter i en personakt som tillhör socialnämndens personregister skall gallras efter det att sista anteckningen gjordes i akten. Från denna gallringsregel undantas handlingar i faderskapsärenden, adop- tionsärenden och i ärenden om placering av barn (62 § första stycket). Därutöver undantas från gallring vissa handlingar av hänsyn till forsk- ningens behov (62 § andra stycket). Utredningen återkommer i avsnitt 6.13 till bl.a. socialtjänstlagens be- stämmelser om bevarande och gallring. I 63–66 §§ socialtjänstlagen finns vissa bestämmelser om uppgifts- och underrättelseskyldighet för socialnämnd. Bl.a. skall socialnämnden, en- ligt vad regeringen närmare föreskriver, ur personregister lämna ut upp- gifter till för angelägna statistiska ändamål (63 §). 80 Den nuvarande rättsliga regleringen... na närmare föreskrifter har meddelats i förordningen (1981:1370) om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter. Vidare skall socialnämnden lämna ut uppgifter ur personregister till statliga myndigheter, när detta begärs för forskningsändamål och det kan ske utan risk för att den enskilde eller någon honom närstående lider men. 4.3.5Datalagen (1973:289) upphörde datalagen (1973:289) att gälla och ersat- tes av personuppgiftslagen (1998:204), som genomför Europaparlamen- tets och rådets direktiv /46/EG av om s kydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. En re dogörelse för huvuddragen i detta direktiv och för personuppgiftslagen lämnas i avsnitt 4.4.1 respektive avsnitt 4.3.6. Eftersom datalagen i enlighet med övergångsbestämmelserna till personuppgiftslagen fortsätter att i vissa fall gälla ytterligare in , finns det anledning att redovisa regelsystemet i datalagen. De grundläggande reglerna om inrättandet och förandet av personre- gister med hjälp av automatisk databehandling fanns tidigare i datalagen (1973:289, omtryckt 1992:446). Kompletterande bestämmelser om bl.a. licensanmälan, tillståndsansökan, handläggningen hos Datainspektionen, verkställighetsföreskrifter och bistånd till personer som är registrerade utomlands fanns i dataförordningen (1982:480, omtryckt 1989:254). Datalagen inleds med en definition av begreppen personuppgift, per- sonregister, registrerad och registeransvarig (1 §). Med personuppgift avses upplysning som avser enskild person. Det kan vara upplysningar om namn, personnummer, födelsedatum, nationa- litet, utbildning, familj och anställningsförhållanden. Även andra typer av upplysningar av mindre personlig karaktär räknas som personuppgif- ter. Enligt lagmotiven (prop. 1973:33 s. 117) avses även uppgifter om en persons bostadsförhållanden, banktillgodohavanden, fastighets- eller bilinnehav och upplysningar i övrigt om en persons e konomiska ställning. Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteck- ningar som förs med hjälp av automatisk databehandling och som inne- håller personuppgifter som kan hänföras till den som avses med uppgif- terna. Endast register som förs med hjälp av ADB omfattas således av datalagen. Register som förs med hjälp av annan teknik än ADB faller utanför lagens tillämpningsområde. Med registrerad avses en enskild person beträffande vilken det före- kommer en personuppgift i ett personregister. Den nuvarande rättsliga regleringen... 81 Registeransvarig är den för vars verksamhet registret förs, om han förfogar över registret. Såväl fysiska som juridiska personer och myn- digheter kan vara registeransvariga. Enligt 2 § datalagen får personregister inrättas, varmed enligt fjärde stycket förstås även insamling av uppgifter som skall ingå i registret, och föras endast av den som har anmält sig hos Datainspektionen och fått licens. Datainspektionen granskar inte anmälan i sak utan ger endast den registeransvarige ett bevis (licens) om att anmälan har gjorts samt ett särskilt licensnummer (10 § dataförordningen). En licens berättigar den registeransvarige att föra ett eller flera personregister. Licens behövs inte för personregister som en enskild person inrättar eller för uteslutande för personligt bruk (2 § tredje stycket). Den som fått licens skall betala en årlig avgift till Datainspektionen. Inspektionen får, om det finns särskilda skäl, sätta ned eller efterskänka avgiften. Med hjälp av ADB för Datainspektionen ett register över licensan- mälningar, licensregistret (3 § dataförordningen). får Datainspektionen använda för sin tillsyns- och informationsverksamhet samt som underlag för uppbörd av licensavgifter. För vissa typer av register med känsliga uppgifter krävs utöver licens även ett särskilt tillstånd från Datainspektionen (2 § andra stycket). Så- dant tillstånd behövs i regel för att inrätta och föra register som innehål- ler a)i sig känsliga personuppgifter, t.ex. uppgift om att någon miss- tänks för eller har dömts för brott, uppgift om att någon varit fö- remål för tvångsingripande enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, uppgift om att någon fått e kono- misk hjälp eller vård inom , uppgift om nå gons sjuk- dom, hälsotillstånd, sexualliv, politiska uppfattning eller ras, b)omdömen eller andra värderande upplysningar om den registrera- de, c)uppgifter om personer som saknar sådan a nknytning till den re- gisteransvarige som följer av medlemskap, anställning, kundför- hållande eller något därmed jämförligt förhållande samt d)personuppgifter som hämtas in från något annat personregister (s.k. samkörning), om inte registreringen av uppgifterna eller ut- lämnandet av dessa sker med stöd av författning, Datainspektio- nens beslut eller den registrerades medgivande. Tillstånd behövs inte för personregister som någon inrättar eller för ute- slutande för personligt bruk (2 § tredje stycket). 82 Den nuvarande rättsliga regleringen... SOU 1999:109 heller för register vars inrättande beslutats av eller regeringen (s.k. statsmaktsregister) eller för register som har tagits emot för förva- ring av en arkivmyndighet (2 a § första stycket 1 och 3). För sådana per- sonregister som ofta förekommer inom en viss verksamhet för ett visst ändamål kan det meddelas särskilda föreskrifter (19 §). Följer den re- gisteransvarige sådana föreskrifter, behövs inte något tillstånd (2 a § första stycket 2). Sammanslutningar får utan tillstånd inrätta och föra personregister som innehåller sådana uppgifter om medlemmarnas politiska uppfatt- ning, religiösa tro eller övertygelse i övrigt som utgör grunden för med- lemskapet i sammanslutningen (2 a § andra stycket 1). Myndigheter inom hälso- och sjukvården får utan tillstånd för vård- eller behandlingsändamål inrätta och föra personregister som innehåller uppgifter om nå gons sjukdom eller hälsotillstånd i övrigt (2 a § andra stycket 2). Likaså får myndigheter inom utan tillstånd inrätta och föra personregister som innehåller uppgifter om att någon fått e konomisk hjälp eller vård inom (2 a § andra stycket 3). Enligt förar- betena avses sådana kommunala register, vilka som ett led i en myndig- hets normala verksamhet innehåller uppgift om social omsorg. De upp- gifter som får registreras är sådana som behövs för de verksamheter som regleras av socialtjänstlagen, lagen om vård av missbrukare och lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga. Enligt Datainspektionens praxis innebär detta att det endast är uppgift om beslut om e konomisk hjälp eller vård samt den paragraf som beslutet grundar sig på som får registreras. Skall andra känsliga uppgifter registreras blir registret t ill- ståndspliktigt. Detsamma gäller om registret skall användas för annat än administrativt ändamål. Läkare och tandläkare får utan tillstånd inrätta och föra personregis- ter som innehåller sådana uppgifter om nå gons sjukdom eller hälsotill- stånd i övrigt som de har fått reda på i sin yrkesverksamhet (2 a § andra stycket 4). Arbetsgivare får utan tillstånd inrätta och föra personregister som in- nehåller sådana uppgifter om arbetstagares sju kdom som avser tid för sjukfrånvaro, om uppgifterna används för löneadministrativa ändamål eller för att arbetsgivaren skall kunna avgöra om han eller hon skall på- börja en rehabiliteringsutredning enligt 22 kap. 3 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring (2 a § andra stycket 5). Vid sin tillståndsprövning skall Datainspektionen ta ställning till om det finns anledning anta att registreringen medför ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet. Om så anses vara fallet, skall till- stånd inte meddelas. Vid denna prövning skall inspektionen särskilt be- akta arten och mängden av de person uppgifter som skall ingå i registret, SOU 1999:109 Den nuvarande rättsliga regleringen... 83 hur och från vem uppgifterna skall hämtas in, vilken inställning de som kan komma att registreras har eller kan antas ha till saken samt att inte andra uppgifter eller andra personer registreras än som står i överens- stämmelse med ändamålet med registret (3 §).