sou · GNB355d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Tillgången till radiofrekvenser och den framtida utvecklingen på detta område är föremål för intensiva diskussioner, bl.a. i anslutning till 250 Samordning av lagstiftningen för radio,..... kommissionens grönbok om radiofrekvenser som remissbehandlas (remisstiden gick ut ). pågår en intensiv utveckling för att åstadkomma bättre kapacitetsuttnyttjande av tillgängligt radiofrekvensutrymme. Som exempel kan nämnas att det med införandet av digitala TV-sändingar i marknätet uppnås minst högre effektivitet än vid analoga sändningar. I förhållande till mobila telesystem är det möjligt att uppnå kanske högre effektivitet än de system som är i bruk. Därtill byggs kabelnät med mycket hög överföringskapacitet och som eventuellt kan fungera som alternativ infrastruktur till radiobaserade sändningar och därigenom balansera efterfrågan på radiofrekvensutrymme. Eftersom den totala radioanvändningen förväntas expandera kraftigt som effektiviteten i näten ökar dramatiskt är emellertid frågan om den eventuella frekvensbristen osäker i detta avseende. Möjligheten att samordna telelagen och radio- och TV-lagen påverkas inte av radio- och TV-lagens innehållsregler. Orsaken är att det ligger helt utanför de telepolitiska målen att reglera innehåll och att telelagen följaktligen saknar reglering som kan komma i konflikt med radio- och TV-lagens bestämmelser i detta avseende. De aspekter och behov av samordning som konvergensutvecklingen reser med avseende på inne- hållsreglering behandlas i avsnitt 11.7. Både telelagen och radio- och TV-lagen ställer upp särskilda skyldig- heter i samband med tillhandahållande av olika typer av teletjänster respektive sändningar av ljudradio- och TV-program. Enligt telelagen gäller anmälningsplikt och, under vissa förutsättningar, tillståndsplikt för tillhandahållande av särskilt definierade tjänster inom ett allmänt tillgängligt telenät. Enligt radio- och TV-lagen gäller registreringsplikt för vissa sändningar av ljudradio- och TV-program, medan tillståndsplikt endast gäller för radiobaserade sändningar inom ett visst fre- kvensutrymme (i båda fallen gäller bl.a. att sändningen skall vara riktad till allmänheten). Frågan är vilka förutsättningar som gäller för att sam- ordna dessa plikter i gemensamma bestämmelser. Samordning av lagstiftningen för radio,..... 251 Anmälningsplikten enligt telelagen har som viktigaste funktion att av- gränsa de verksamheter för vilka särskilda skyldigheter gäller enligt lagen. Anmälningsplikten omfattar tillhandahållande av telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt, mobil teletjänst samt teletjänst som enligt tele- lagen kräver nummertilldelning ur nummerplan för telefoni (därutöver omfattas även tillhandhållande av nätkapacitet, se vidare nedan rörande infrastruktur). Överförd till radio- och TV-lagens område skulle anmälningsplikten med nuvarande utformning förmodligen endast vara tillämplig på radiobaserade sändningar av ljudradio- och TV-program. Detta följer av att sådana sändningar torde omfattas av begreppet teletjänst, men däremot inte av begreppet telefonitjänst eller kräva nummertilldelning ur nummerplan för telefoni. Oavsett om anmälnings- pliktens nuvarande utformning skulle behållas eller om den skulle ges en mer generell utformning för att t.ex. även omfatta trådsändningar av ljudradio- och TV-program, finns det emellertid flera betänkligheter med att låta en anmälningsplikt av telelagsmodell gälla även för ljudradio- och TV-verksamhet. Såväl telelagen som radio- och TV-lagen är utformade för att inte ha en vidare omfattning än nödvändigt för att uppfylla de syften som avses med regleringen. I telelagen omfattas därför endast de tjänster till all- mänheten som ansetts särskilt väsentliga av anmälningsplikt och under vissa förutsättningar även av tillståndsplikt. Övrig televerksamhet bedöms fungera tillfredsställande och är endast föremål för lättare reg- lering. anses inte föreligga något behov av att utvidga telelagens tillämpningsområde i detta avseenden (se dock avsnitt 12.3.1 rörande samhällsomfattande tjänster). En generell anmälningsplikt av telelagsmodell torde inte heller fylla något syfte ur ett radio- och TV- lagsperspektiv. Samtliga radiobaserade sändningar av ljudradio- och TV-program under 3 GHz omfattas av tillståndsplikt. Dessa tillstånd kan förenas med villkor motsvarande de skyldigheter som följer med anmälningspliktig televerksamhet, varför anmälningsplikten inte skulle fylla någon funktion i detta avseende. Den registreringsplikt som gäller för övrig ljudradio- och TV-verksamhet (bl.a. tråd- och satellitsändningar), motiveras uteslutande av behovet att kunna fastställa vem som är ansvarig för det innehåll som förmedlas. Anmälningsplikten skulle således inte heller i detta avseende uppfylla något existerande regleringsbehov. Utöver svårigheterna att motivera en generell anmälningsplikt utifrån såväl ett telelags- som radio- och TV-lagsperspektiv, uppstår även vissa betänkligheter i förhållande till YGL. Det gäller anmälningspliktens förhållande till den etableringsfrihet som gäller för trådsändningar av ljudradio- och TV-program. Om man bara ser på anmälningsplikten som 252 Samordning av lagstiftningen för radio,..... ett instrument för att identifiera vem som ansvarar för en viss tjänst torde det inte föreligga några principiella grundlagshinder mot att låta den omfatta även trådsändningar av sådana program. Anmälningsplikten kan här likställas med den registreringsplikt som följer av radio- och TV- lagen, vilken uppenbarligen inte strider mot YGL. Det avgörande torde emellertid vara vilka skyldigheter som följer med anmälningsplikten. De skyldigheter som stipuleras för anmälningspliktig verksamhet enligt telelagen gäller bl.a. hänsyn till funktionshindrade personers behov av särskilda teletjänster och förmedling av nödsamtal till alarmerings- och räddningstjänst, totalförsvarets behov av telekommunikationer under höjd beredskap, tillhandahållande av abonnentinformation, särskild redovisning av verksamheten, m.m. (TL 17 a §). Dessa skyldigheter torde inte omfattas av de uttryckliga undantag från etableringsfriheten för trådsändningar som följer av YGL (dvs. för vidaresändningsplikt och reglering av innehåll avseende våldsframställningar, pornografiska bilder och hets mot folkgrupp). Men även om skyldigheterna inte omfattas av dessa undantag kan de vara godtagbara om de enligt RF 2:13 tredje stycket är att betrakta som ordningsföreskrifter.6 Om så är fallet skall anses de inte utgöra en begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten. Stadgandet skall emellertid tolkas restriktivt. En förutsättning för att ordningsföreskrifter skall vara tillåtna är att de behandlar åsiktsriktningar lika och således inte tar hänsyn till ytt- randets innehåll.7 De krav på tekniska standarder och förhållningsregler på TV-området som följer av lagen om standarder för sändning av TV- signaler har ansetts utgöra sådana ordningsföreskrifter som kan föreskrivas utan hinder av grundlagsskyddet för yttrande- och informa- tionsfriheterna.8 Även om det är osäkert hur de skyldigheter som följer med anmälningsplikten enligt telelagen skall bedömas i detta sam- manhang, kan konstateras att de varken avser sändningarnas innehåll eller gör någon skillnad mellan olika åsiktsriktningar samt vidare inte heller reglerar vem som ägnar sig åt sändningsverksamheten. Det torde därför inte kunna uteslutas att de skyldigheter som följer med anmäl- ningsplikten i vissa avseenden är att betrakta som ordningsföreskrifter. Vad som gör det tveksamt är emellertid framför allt det faktum att 6Vad som skall anses utgöra ordningsföreskrifter enligt RF 2:13 tredje stycket har behandlats vid olika tillfällen, se t.ex. betänkande yttrandefriheten (SOU 1983:70) s. 110 ff, samt i samband med tillkomsten av lagen (1993:599) om radiokommunikation (prop. 1992/93:200, s. 169ff); se även SOU 1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter, regeringsformen, samt SOU 1991:107 Lag om radiokommu-nikation m.m. Jfr prop. 1997/98:167 om ändringar i lagen om radiokommunikation m.m. s. 11. 1997/98:34 s. 19-20 samt s. 72. 1997/98:34 s. 20. Samordning av lagstiftningen för radio,..... 253 några av dessa skyldigheter innebär en inskränkning av den pliktiges rådighet över nätkapacitet som denne förfogar över (t.ex. vad gäller förmedling av telemeddelanden till samhällets alarmerings- och rädd- ningstjänst samt totalförsvarets behov av telekommunikationer under höjd beredskap) och att dessa skyldigheter därvidlag går utöver vad som enligt YGL får föreskrivas i fråga om vidaresändningsplikt i nät som används för sändningar av radioprogram riktade till allmänheten (YGL 3:1 2:a stycket). Detta talar för att en generell tillämpning av telelagens anmälningsplikt på trådsändningar skulle strida mot den grundlags- skyddade etableringsfrihet som enligt YGL gäller för sådana sändningar. När det gäller frågan om möjligheten att samordna telelagens och radio- och TV-lagens tillståndsplikter kan först konstateras att det uppenbarligen skulle strida mot YGL att föreskriva tillståndsplikt för trådsändningar av radioprogram. En samordning som innebär att till- ståndsplikten i telelagen utökas till att även omfatta sådana sändningar förutsätter således en grundlagsändring. Något sådant regleringsbehov finns emellertid varken ur telelags- eller radio- och TV-lagsperspektiv. Annorlunda förhåller det sig med den tillståndsplikt som enligt både telelagen och radio- och TV-lagen föreskrivs för vissa användningar av radiofrekvensutrymme. YGL medger att tillstånd krävs för uttnyttjande av frekvensutrymme och att sådana tillstånd förenas med villkor (YGL 3:2 första stycket). Medan telelagen stipulerar tillståndsplikt för mobila teletjänster, gäller tillståndsplikt enligt radio- och TV-lagen för sändningar av ljudradio- och TV-program under 3 GHz. I flera avseenden överensstämmer de regleringsbehov som ligger bakom dessa bestämmelser med varandra. I båda fallen handlar det om behovet av att utifrån politiska målsättningar rörande bl.a. tillgänglighet kunna styra användningen av den knappa resurs som radiofrekvensutrymmet utgör. I båda fallen kan tillstånden vidare kompletteras med villkor. De villkor som kan ställas enligt telelagen respektive radio- och TV-lagen uppvisar härvid många likheter (jfr TL 13 § och RTVL 3:2). De skillnader som dock finns rör främst de villkor som enligt radio- och TV-lagen kan ställas med avseende på det innehåll som förmedlas. Eftersom villkoren är avsedda att kunna anpassas i förhållande till varje enskilt tillstånd torde emellertid de eventuella skillnader som telelagen och radio- och TV-lagen uppvisar i dessa avseenden inte ha någon inverkan på möjligheten att samordna dessa regler i gemensamma bestämmelser. I båda fallen handlar det vidare om radiofrekvensutrymme som avsatts för en viss typ av användning. Det torde t.ex. inte vara någon 254 Samordning av lagstiftningen för radio,..... principiell skillnad mellan att tilldela frekvensutrymme för mobiltelefoni enligt GSM-standard och att tilldela frekvensutrymme för TV- sändningar med digital sändningsstandard. Av större betydelse är i stället på vilket sätt dessa frekvenser tilldelas och hur de används. Enligt telelagen skall tilldelning av tillstånd för mobil teletjänst under vissa förutsättningar ske efter ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan (jfr TL 12 § första stycket). Syftet med bestämmelsen är att främja frekvenseffektivitet och att få till stånd rimliga konkurrensförut- sättningar.9 Sedan införandet av direktivet om full konkurrens på marknaderna för teletjänster bör bestämmelsen numera även ses mot bakgrund av förpliktelser enligt EG-rätten på teleområdet. Av direktivet följer att medlemsstaterna skall upphäva alla åtgärder som beviljar exklusiva och speciella rättigheter att tillhandahålla teletjänster. Eftersom bristen på frekvensutrymme i olika sammanhang nödvändiggör tilldelning av exklusiva rättigheter, föreskrivs villkor för hur tillståndsgivningen för tillgång till frekvensutrymme för teletjänster skall gå till, bl.a. ställs krav på konkurrensneutralitet i förfarandet. Någon motsvarande regel återfinns inte i radio- och TV-lagen. Såväl tilldelningen av tillstånd för marksänd digital-TV som det lagda förslaget om tillstånd för lokalradio bygger som utgångs- punkt på detta förfarandesätt.10 När det gäller fördelning av tillstånd för rikstäckande analoga ljudradio- och TV-sändningar, vilka beviljas av regeringen, föreskrivs emellertid inte närmare på vilka grunder dessa tillstånd skall fördelas. Det är således möjligt att tillståndsgivningen på detta område av massmediepolitiska skäl kan utövas på ett sätt som är svårt att förena med telelagens (och EG-rättens) bestämmelser om ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan vad gäller mobila tele- tjänster. Som redan påpekats finns emellertid inte någon bestämmelse i radio- och TV-lagen som står i strid med telelagens bestämmelser i detta avseende. Det kan också noteras att den tillståndsprocess som gav tillstånd att bedriva television i marknätet föregicks av en allmän inbjudan till ansökan. Vid en eventuell samordning av telelagens och radio- och TV-lagens tillståndsplikter blir det således en politisk fråga att avgöra i vilken utsträckning ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan kan tillämpas generellt vid tilldelning av tillstånd, eller om mediepolitiska intressen medför att särskilda regler bör gälla i detta avseende. En generell skillnad som kan vara av betydelse i detta sammanhang är emellertid att medan tillståndsgivningen för mobila teletjänster präglas 1992/93:200 s. 107. förordning (1997:894) om marksänd digital TV respektive Den framtida kommersiella lokalradion (SOU 1999:14) betänkande av Utredningen om den framtida kommersiella lokalradion. Samordning av lagstiftningen för radio,..... 255 av telelagens syfte att främja konkurrens på telemarknaden som ett medel för att uppnå de telepolitiska målen, präglas tillståndsgivningen för ljudradio- och television snarare av de målsättningar som avser den innehållsmässiga mångfalden i den verksamhet som skall bedrivas. Innehållsrelaterade hänsyn utgör således viktiga inslag vid tilldelning av tillstånd enligt radio- och TV-lagen, vilket kan ge andra resultat än om utvärderingen sker utifrån rent konkurrensmässiga bedömningsgrunder. Ytterligare en skillnad att beakta i förhållande till möjligheten att samordna bestämmelserna om tillståndsplikt är när tillståndsplikten enligt de olika regelverken inträder. Enligt telelagen gäller tillståndsplikt, bl.a. för mobila teletjänster, endast om verksamheten har en omfattning som med avseende på utbredningsområde, antalet användare eller annat jämförbart förhållande är betydande. Tillståndsplikten enligt radio- och TV-lagen gäller för all verksamhet som innebär sändningar av ljudradio- och TV-program under 3 GHz. Verksamhetens omfattning saknar således helt betydelse för när tillståndsplikten inträder enligt radio- och TV-lagen. Denna skillnad måste hanteras vid en eventuell samordning i gemensamma bestämmelser. Med infrastruktur som regleringsområde avses i detta sammanhang bestämmelser som påverkar möjligheten att tillhandahålla och i övrigt förfoga över infrastruktur. I förhållande till telelagen rör detta bl.a. den anmälnings- respektive tillståndsplikt som, vid sidan av vissa teletjänster (se ovan), även gäller för att inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla nätkapacitet samt de skyldigheter respektive villkor som följer och kan följa med dessa plikter. På motsvarande sätt kan tillstånd för radiobaserade sändningar av ljudradio och television enligt radio- och TV-lagen förenas med villkor rörande infrastruktur. Härutöver kan telelagens regler om samtrafik och radio- och TV-lagens regler om vidaresändningsplikt hänföras till det infrastrukturella regleringsområdet. När det först gäller frågan om tillhandahållande av nätkapacitet och den anmälnings- respektive tillståndsplikt som gäller för denna verksamhet, avses endast sådant tillhandahållande som sker inom ramen för ett all- mänt tillgängligt telenät (jfr avsnitt 7.3). På motsvarande sätt som för teletjänster är telelagens tillämpningsområde här avgränsat mot utsänd- ningar till allmänheten som med hänvisning till YGL är undantagna från telelagens tillämpningsområde. I detta avseende är således de nät som 256 Samordning av lagstiftningen för radio,..... används för förmedlingen inte att betrakta som telenät i lagens mening.11 Som bl.a. framgår av genomgången av gällande rätt innebär konvergensutvecklingen dock att det kan förväntas bli allt svårare att avgränsa olika nät från varandra med avseende på vilka tjänster som kommer att förmedlas (jfr avsnitt 11.2.1). Detta skulle kunna motivera en mer generell reglering av infrastruktur som inte påverkas av vilken tjänstetyp som förmedlas. Det kan emellertid inte uteslutas att en sådan generell reglering kan komma i konflikt med den etableringsfrihet som enligt YGL gäller för trådsändningar av radioprogram (jfr diskussionen ovan om tjänster). Vad gäller reglerna om samtrafik i telelagen och vidaresändningsplikt i radio- och TV-lagen handlar det i båda fallen om förfogande över och tillgång till nätkapacitet. Ur ett samordningsperspektiv är det framför allt två frågor som är aktuella i detta sammanhang. Den första handlar om förutsättningarna för att samordna samtrafikreglerna och vidare- sändningsplikten i gemensamma bestämmelser. Om inte detta är möjligt eller önskvärt är nästa fråga vilka förutsättningar som gäller för att låta dessa regler var för sig vara generellt tillämpliga oberoende av vilken typ av tjänst som förmedlas (samtrafikreglerna) eller vilket nät som används för förmedlingen (vidaresändningsplikten). Vidaresändningsplikten gäller under vissa förutsättningar för den som äger eller förfogar över en anläggning för trådsändning som används för vidaresändning av TV-program (RTVL 8:1 första stycket). Motivet för regleringen är att hushållen inte skall förlora tillgången till, eller behöva betala särskilt för, de marksända kanalerna. Orsaken är att dessa kanaler, som helt eller delvis bär rollen som massmedier i allmänhetens tjänst, i princip skall kunna tas emot med enkel utrustning av alla i det område som sändningarna riktar sig till. Även om det inte framgår uttryckligen av lagtexten är det främst kabel-TV-nät som avses i detta sammanhang, vilket beror på att de som bor i en kabelansluten fastighet är i praktiken hänvisade till de program som kabelföretaget sänder ut. De kan inte välja ett annat kabelföretag och har oftast inte heller möjlighet att ordna tillfredsställande mottagning på annat sätt. Det har därför ansetts finnas behov av en lagstiftning som säkerställer att de får tillgång till samma programutbud som de skulle ha haft om de inte hade bott i en kabelansluten fastighet. Vidaresändningsplikten fungerar således som ett instrument för att säkra medborgarnas tillgänglighet till 1992/93:200 s. 83. Samordning av lagstiftningen för radio,..... 257 en viss tjänst med ett visst innehåll, tillhandahållen av en eller flera särskilt utpekade aktörer, genom ett visst nät. Med samtrafik avses enligt telelagen fysisk och logisk samman- koppling av telenät som dels möjliggör att teletjänster som tillhandahålls i telenäten fungerar mellan alla användares nätanslutningspunkter, dels ger användarna möjlighet att få tillgång till de tjänster som tillhandahålls i näten (TL 1 §). Vidare avses såväl fasta som mobila nätan- slutningspunkter. I kontrast till vidaresändningsplikten är samtra- fikreglerna således generellt utformade i syfte att säkra ett effektivt telesystem på en öppen marknad (en annan sak är att de i flera avseen- den är särskilt utformade med avseende på telefonitjänsten). Samtra- fikreglerna fungerar här som ett instrument för att reglera förhållandet mellan olika aktörer, och berör därför endast indirekt telekonsumenter- nas tillgång till och kostnad för teletjänster generellt. Vidare bygger samtrafikreglerna på att den som har en plikt att medge samtrafik har rätt att ta ut, om inte alltid en marknadsbaserad, så i varje fall en rättvis och skälig avgift med hänsyn till kostnaderna för prestationen. Det motsatta gäller för vidaresändningsplikten där den som är ålagd en sådan plikt inte får ta ut annan avgift av mottagarna än vad som motive- ras av service och underhåll på själva nätet. Utgångspunkterna och utformningen av reglerna för samtrafik respektive vidaresändningsplikt skiljer sig således på ett sätt som gör att det inte finns några uppenbara förutsättningar eller motiv för att samordna dem i en gemensam bestämmelse. När det gäller den andra frågan om vilka förutsättningar som gäller för att låta dessa regler i sin nuvarande utformning vara tillämpliga var för sig i förhållande till såväl tele- som ljudradio- och TV-verksamhet, kan först konstateras att vidaresändningsplikten som utgångspunkt redan nu är generellt utformad och således omfattar alla trådinfrastrukturer som används för vidaresändning av TV-program. Utöver kabel-TV-nät kan det således t.ex. handla om de traditionella telenäten som med utvecklingen av xDSL-baserade tjänster kan komma att vidareförmedla TV-program. Genom en införd ändring i radio- och TV-lagen är denna typ av användning emellertid undantagen från vidaresänd- ningsplikten (RTVL 8:1 femte stycket). Även med de möjligheter som följer med den tekniska utvecklingen torde vidaresändningsplikten i realiteten därför vara avgränsad till att endast omfatta kabel-TV-nät. En generell tillämpning förutsätter därför en ändring av bestämmelsernas nuvarande utformning. Som framgår ovan motiveras emellertid vidare- sändningsplikten av kabeloperatörernas särställning som leverantör av TV-program till hushållen. Enkelt uttryckt har kabelnäten här ersatt den centralantenn med vilken hushållen annars skulle haft tillgång till de marksända kanalerna. Av detta följer att det inte finns 258 Samordning av lagstiftningen för radio,..... några motsvarande skäl att även låta vidaresändningsplikten omfatta andra alternativa distributionskanaler för marksänd TV till hushållen, vilket också den införda avgränsningen av reglernas tillämp- ningsområde är ett tydligt tecken på. Det bör dock noteras att YGL inte sätter några hinder för en generell tillämpning, vilket följer av att det undantag som YGL medger från etableringsfriheten för trådsändningar i detta avseende redan är utformat oberoende av vilken typ av trådnät som det är frågan om. Motsvarande betänkligheter gäller däremot inte i förhållande till frågan om att låta samtrafikreglerna vara generellt tillämpliga oavsett vilken tjänst som förmedlas. Som redan framgått ovan är samtrafik- reglernas tillämpning avgränsad till att omfatta telenät och teletjänster. Samtrafikreglerna gäller således inte i förhållande till förmedling av tjänster som med hänvisning till YGL utesluts från telelagens tillämp- ningsområde. Som redan påpekats ovan medför emellertid konvergens- utvecklingen att det kan förväntas bli allt svårare att avgränsa olika nät från varandra med avseende på vilka tjänster som kommer att förmed- las, vilket skulle kunna motivera en generell tillämpning oberoende av tjänstetyp. Även om samtrafikreglerna huvudsakligen omfattar telefoni- tjänsten, är det ur ett konvergensperspektiv inte intressant vilken tjänstetyp som förmedlas (dvs. om den kan karakteriseras som en tele- tjänst eller som en utsändning till allmänheten). Det intressanta är i stället hur mycket nätkapacitet förmedlingen av tjänsten i fråga kräver. I den digitala världen handlar det enkelt uttryckt om hur många ettor och nollor som skall förmedlas genom infrastrukturen. En annan sak är att utsändningar till allmänheten ofta kräver högre kapacitet än andra tjänster, men med den tekniska utvecklingen kan detta förhållande förändras. Som exempel kan hänvisas till möjligheten att med stöd av xDSL-baserad teknik distribuera rörliga bilder över telenätet.