sou · GNB389 · 2000-01-01 00:00:00 — Nedan, i avsnitt 12.3.2., redovisar utredningen i vilken omfattning utredningen anser att staten bör styra statsbidragen till handikapporganisationernas allmänna verksamhet. I vilken omfattning staten har valt att styra statsbidraget avgör vilka möjligheter till uppföljning och utvärdering som blir aktuella. I avsnitt 12.3.3. redovisar utredningen sitt förslag till på vilket sätt statsbidragen till handikapporganisationerna skall följas upp och utvärderas. 12.3.2Nivå av statens styrning Som tidigare nämnts kan statsbidrag till föreningslivet delas in i tre grupper; organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag. Denna indelning syftar till att bestämma graden av statens styrning av de olika statsbidragen. Organisationsbidrag innebär den lägsta nivån av styrning. För organisationsbidragen är kännetecknande att syftet med bidraget är att stödja den organisation eller grupp av organisationer som mottar stödet. Bidraget ges utan tydliga krav på motprestationer och målpreciseringar saknas ofta. Avsaknaden av mål och krav på motprestation innebär att det är svårt att ställa krav på löpande uppföljning och utvärderingar av den verksamhet som bidraget stödjer. Det rena organisationsbidraget går 160 Statens påverkan, styrning och uppföljning inte att resultatstyra i någon egentlig mening och är inte heller avsett för det. Verksamhetsbidragen syftar till att stödja en föreningsdriven verksamhet. Här finns uttalade mål som anger en tänkt motprestation. Därmed finns också en helt annan möjlighet att löpande följa upp och ibland utvärdera om bidraget används på ett sådant sätt att det bidrar till att målen för bidraget uppnås. Denna typ av verksamhetsinriktade bidrag kan mycket väl inlemmas i den statliga budgetprocessen som organisationernas särart kan beaktas. Projektbidragen syftar också till att stödja en föreningsdriven verksamhet men av tillfällig och begränsad natur. I praktiken handlar det ofta om försöks- och utvecklingsverksamhet. För projektbidrag finns som regel mycket preciserade mål för det enskilda projektet och därmed är möjligheterna goda för att följa upp och utvärdera det enskilda projektet. Projektbidragen låter sig därmed också inlemmas i den statliga budgetprocessen.100 I den rapport om Resultatstyrning av föreningsbidrag101 som tidigare refererats till klassades bidraget till handikapporganisationer som ett organisationsbidrag. Utredningen anser att så är fallet. Något tydligt övergripande mål finns inte i förordningen och inte heller några tydliga verksamhetsmål som går att följa upp och utvärdera. Organisationernas redovisning innehåller enbart inlämnande av redogörelse av sin verksamhet och ekonomi. I förekommande fall är organisationerna även skyldiga att på begäran av och tillhandahålla det underlag som behövs för dessa myndigheters granskning. Utredningen anser att det vore lämpligt ur statens synvinkel att erhålla en något större uppföljning av bidragen än som sker . Dock anser utredningen att det är svårt att genomföra en sådan ökad styrning utan att inkräkta på organisationernas integritet. Som nämnts tidigare används projektbidrag i huvudsak för att stödja verksamhet av tillfällig och begränsad natur, varför en övergång till en sådan form av resultatstyrning inte är tänkbar för det aktuella anslaget. Utredningen anser att även en övergång till verksamhetsbidrag vore att införa alltför långtgående styrning av bidraget. Utredningen har därför istället valt att närma sig frågan om kopplingen mellan bidragen och statens behov av en något ökad uppföljning på ett mjukare sätt. Utredningen föreslår att bidraget alltjämt kommer att utgöras av ett organisationsbidrag men där krav ändå ställs på viss ökad uppföljning i förhållande till nuvarande system och till vad som är brukligt vid organisationsbidrag. 100Ds 1997:36 s.46ff. Statens påverkan, styrning och uppföljning 161 12.3.3Återrapportering, uppföljning och utvärdering Utredningen anser således att bidraget till handikapporganisationerna bör styras av staten endast i mindre omfattning. Oavsett i vilken omfattning staten styr ett statsbidrag bör staten alltid uttala ett övergripande syfte med statens bidrag, dvs varför stödet är instiftat. Ett övergripande syfte med bidraget måste definieras för att någon form av uppföljning skall kunna påbörjas. Utredningen anser det dock viktigt att poängtera att staten som bidragsgivare inte till någon del skall ställa upp mål för eller utvärdera handikapprörelsens egen verksamhet. Detta skall göras av handikapprörelsen själv. Däremot är det statens ansvar att, gentemot såväl handikapporganisationerna som samhället i övrigt, vara tydlig i fråga om vad staten vill uppnå med statsbidraget. Utredningen har tidigare i kapitel 7 föreslagit ett övergripande syfte med stödet till handikapporganisationerna. För resonemang kring lydelsen av statens övergripande syfte med bidraget se nämnda kapitel. Utredningen nöjer sig här med att återge lydelsen, vilken är följande: Syftet med statsbidraget är att stödja handikapporganisationer i deras arbete för full delaktighet och jämlikhet i samhället för personer med funktionshinder. Det övergripande syftet är mycket öppet. Detta är viktigt med tanke på att det rör statsbidrag till ideella föreningar. För att bibehålla kreativiteten och frivilligheten i organisationernas arbete är det viktigt att inte styra verksamhetens innehåll. Att enbart uppge statens övergripande syfte med bidraget är dock inte tillräckligt i en modell där viss uppföljning önskas. För att möjliggöra en viss uppföljning krävs såväl en beskrivning av statens övergripande syfte med bidraget som beskrivning av delsyften. Dessa delsyften är liksom det övergripande syftet knutna till anslaget men är något mer detaljerade. Utredningen anser att delsyftena skall anknyta till det övergripande syftet. Genom att ange delsyften ges regeringen en möjlighet att betona prioriterade och aktuella områden eller andra viktiga inslag. Exempelvis skulle samarbete och samverkan för att motverka splittring inom handikapprörelsen kunna uttryckas som ett delsyfte. Formuleringen av delsyften för anslaget görs av regeringen. Det är viktigt att den politiska inriktningen klart framgår. Någon sanktion eller någon inverkan på fördelningen av bidraget mellan organisationerna anser utredningen inte skall vara kopplad till delsyftena. Delsyften för bidraget kan ändras så ofta som . Det kan dock vara mindre lämpligt att ändra dessa så ofta som eftersom risken finns att uppföljningen av bidraget då blir ryckig. Med tanke på att syftena emellertid kan komma att ändras med vissa tidsintervall är det 162 Statens påverkan, styrning och uppföljning enligt utredningens mening inte lämpligt att skriva in dem i förordningen. När administrationen av bidragen, såsom utredningen föreslagit i kap 11 ligger hos en myndighet kan regeringen med fördel istället använda myndighetens regleringsbrev för att uttrycka delsyften. Att styra föreningsbidrag innebär inte enbart att ställa upp statens syfte med bidraget utan det innebär även att riksdag och regering vill säkerställa att avsedda mål och riktlinjer med bidragen uppnås. Sedan statens syften med bidraget uppställts krävs naturligtvis att organisationernas verksamhet följs upp och utvärderas. De olika nivåerna av styrning som finns; organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag, resulterar i olika möjligheter till uppföljning och utvärdering. Som nämnts tidigare anser utredningen att bidraget till handikapporganisationerna bör utgöras av ett organisationsbidrag med något mer uppföljning än vad som tidigare förekommit och vad som är vanligt för organisationsbidrag. Detta innebär att utredningen väljer att föreslå att handikapporganisationernas återrapportering skall bestå av alla komponenter för uppföljning som normalt förekommer vid organisationsbidrag samt även av vissa av de komponenter som normalt förekommer vid verksamhetsbidrag.102 Utredningen anser att för att beviljas bidrag skall handikapporganisation, som tidigare erhållit bidrag, inkomma med ekonomisk redovisning, bidragets andel av den totala omslutningen och medlemsantal. Detta utgör ingen skärpning i förhållande till dagens system. Vidare bör organisationerna krävas på en redovisning av sina insatser i förhållande till de av regeringen utarbetade delsyftena med bidraget. Organisationerna bör således inkomma med en förenklad verksamhetsberättelse som enbart diskuterar måluppfyllelse av dessa delsyften. Utredningen vill förtydliga att det förutom denna redovisning givetvis kan komma att inkrävas ytterligare uppgifter som behövs för att bedöma organisationens ansökan i förhållande till de krav som ställs för att erhålla bidrag, t ex antal medlemmar, antal föreningar, en bred verksamhet etc. I kapitel 10 har utredningen föreslagit att av de statsbidrag som organisationerna erhåller skall avsättas för samarbete med andra handikapporganisationer. Den redovisning som krävs av organisationerna bör därför även innehålla redovisning av att de använt samarbetsmedlen till samarbetsåtgärder med andra handikapporganisationer samt på vilket sätt medlen använts. I tilläggsdirektiv till utredningen103 uppges att utredningen vid utarbetande av sina förslag skall beakta att organisationernas 102Regeringskansliets handledning 1999 s.42. 103Dir 1999:41, se Bilaga 1. Statens påverkan, styrning och uppföljning 163 redovisning bör baseras på kön. Utredningen har i den enkät som sänts ut till de 71 enskilda bidragssökande organisationerna och/eller 1999 ställt vissa frågor kring könsfördelningen i organisationerna. Uppgifter om andelen kvinnor respektive män bland medlemmarna visade sig saknas hos många organisationer. Av de 44 organisationer som svarade utgjorde kvinnor av medlemmarna. Vad gäller könsfördelningen i organisationernas förbundsstyrelser har 69 organisationer svarat. Av de 43 bidragsberättigade organisationerna var könsfördelningen sådan att 9 av organisationerna hade en jämn könsfördelning i förbundsstyrelsen (andelen i intervallet 45–55 av respektive kön). 17 organisationer hade lägre andel än kvinnor i styrelsen och 17 hade lägre andel än män i styrelsen. Av de 26 svarande icke bidragsberättigade organisationerna var det 6 organisationer som hade övervikt av män och 20 som hade övervikt av kvinnor i styrelsen.104 Som framgår av enkäten och som tidigare redovisats i avsnitt 8.2 är många av organisationernas medlemsregister uppbyggda utan uppdelning av olika typer av medlemmar. Vissa av organisationerna har, till följd av en medveten strategi, inte några medlemsregister överhuvudtaget. Ytterligare några av organisationerna saknar datoriserade medlemsregister. Utredningen anser med hänsyn härtill att det är svårt att kräva att organisationernas återrapportering skall innehålla redovisning av könsfördelningen mellan medlemmarna. Dock anser utredningen att det kan vara rimligt att kräva att organisationerna i samband med ansökan uppger könsfördelningen i förbundsstyrelsen. Utredningen är inte heller främmande för tanken att det , efter modernisering av organisationernas medlemsregister, kan bedömas vara möjligt att kräva redovisning av könsfördelningen mellan medlemmarna. Förutom den löpande utvärderingen bör de mer långsiktiga effekterna av bidraget till handikapporganisationerna utvärderas med jämna mellanrum, t.ex. . Stödet bör då utvärderas så att dess effekter ur handikappolitikens övergripande välfärdsperspektiv kan bedömas. Utredningen anser det viktigt att utvärderingen sker av organ med god kunskap om handikapporganisationernas arbete samt kunskap om folkrörelsearbete i allmänhet. Utredningen anser att det råd med representanter från handikapprörelsen som utredningen förslagit skall inrättas vid bör delta i diskussionerna kring hur de långsiktiga utvärderingarna skall genomföras. 104 Se utrednigens enkät Bilaga 2, s.4. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över statsbidragen till handikapporganisationernas allmänna verksamhet. Den särskilde utredaren skall -föreslå kriterier för statsbidragsberättigade handikapporganisationer, -föreslå riktlinjer för hur bidraget skall fördelas mellan organisationerna, -föreslå hur organiserat samarbete inom handikapprörelsen skall stödjas, -redovisa om och i så fall hur statsbidraget påverkar organisations- strukturen, förnyelsearbetet och utvecklingen inom handikapp- rörelsen och föreslå eventuella åtgärder, -redovisa för- och nackdelar med dagens modell där föreslår hur bidraget skall fördelas och regeringen fattar besluten och föreslå eventuella förändringar, -redovisa hur statsbidraget till handikapporganisationerna hanteras jämfört med andra statliga bidrag till föreningslivet i förhållande till den statliga budgetprocessen och föreslå eventuella förändringar, -redovisa och beskriva vilka statliga bidrag handikapporganisationer får vid sidan av bidraget till den allmänna verksamheten samt -föreslå hur bidraget till handikapporganisationerna skall fördelas . Övriga delar av uppdraget skall vara genomförda . Ett demokratiskt samhällssystem och demokratiska arbetsformer bygger på alla medborgares medverkan. Det innebär inte bara rättigheter för den enskilde utan också skyldigheter att medverka och bidra till gemensamma förbättringar. Många personer med funktionshinder och deras närstående gör detta inom handikapprörelsen, som utgör en viktig del av de demokratiska folkrörelserna i . I handikapporganisationerna finns unika kunskaper och erfarenheter samlade om handikapp och om livsvillkoren för människor med funktionshinder och deras familjer. Detta utgör grunden för det breda intressepolitiska arbete som utförs i handikapprörelsen. Samspelet mellan organisationerna och samhällsorganen har lett till betydande förbättringar på det handikappolitiska området. Staten ger /73 ekonomiskt stöd till den allmänna verksamheten i ett ökande antal riksomfattande handikapporganisationer. Flera av dem får även statsbidrag till olika former av föreningsdriven verksamhet och till projekt. Många läns- och lokalföreningar får stöd av landsting och kommuner. Statens bidrag till handikapporganisationernas allmänna verksamhet ingår i utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, anslaget B4 Bidrag till handikapp- och pensionärsorganisationer. Regeringen beslutar om anslagets fördelning. lämnar förslag till regeringen om fördelning av beloppet enligt bestämmelserna i förordningen (1994:951) om statsbidrag till handikapporganisationer. Bidraget till handikapporganisationer utgör för och betalas ut kvartalsvis med högst en fjärdedel av beloppet. har allt fler handikapporganisationer bildats. Skälen är många och olika. Förfinade diagnosmetoder liksom nya och bättre behandlingsmetoder har inneburit att nya handikappgrupper har uppstått. Några av dem finns representerade som enskilda medlemmar eller grupper inom organisationer som funnits länge medan andra handikappgrupper bildat nya organisationer. Det förekommer att grupper bryter sig ur organisationer och bildar nya medan andra går samman. finns ett organiserat samarbete mellan handikappförbunden inom Handikappförbundens Samarbetsorgan (HSO), som har 32 handikappförbund som medlemmar. Statens bidrag till handikapporganisationernas allmänna verksamhet har /93 varit oförändrat medan antalet organisationer som fått del av bidraget ökat till 44 organisationer. Inför ansökte ytterligare 19 handikappförbund om bidrag och föreslog att 10 av dem skulle beviljas stöd. Regeringens beslut innebar att bidraget fördelades på samma sätt som föregående år och att därmed ingen ny organisation beviljades bidrag. En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utarbeta förslag till kriterier för statsbidragsberättigade handikapporganisationer. Det innebär att utredaren skall ta ställning till vad som kännetecknar en handikapporganisation samt vilka villkor en handikapporganisation skall uppfylla för att komma i fråga för statsbidrag till sin allmänna verksamhet. De kriterier som gäller har sin grund i förordningen (1994:951) om statsbidrag till handikapporganisationer vilken i sin tur utgår från de riktlinjer som fastställdes av . En ytterligare del av uppdraget är att utarbeta förslag till riktlinjer för hur bidraget skall fördelas mellan organisationerna. beslutade om en femårig fördelningsmodell som i huvudsak har tillämpats av , som övertog ansvaret när avvecklades. Den särskilde utredaren skall föreslå vilka riktlinjer som hädanefter skall gälla. Den särskilde utredaren skall även föreslå hur det organiserade samarbetet inom handikapprörelsen skall stödjas ekonomiskt. pågår en avveckling av det direkta statsbidraget till HSO och en del av bidraget fördelas i stället direkt till handikappförbunden som - om de så önskar - använder det till medlemsavgifter i HSO. I sammanhanget uppkommer frågan hur statens bidrag till den allmänna verksamheten påverkar organisationsstrukturen och förnyelsearbetet i handikapprörelsen. Stimuleras bildandet av nya organisationer? Uppmuntras förnyelsearbete i befintliga organisationer och påverkas deras benägenhet ta emot nya diagnosgrupper? Eller är det tvärtom så att splittring och/eller stillastående belönas? En stor del av utvecklings- och förnyelsearbetet inom handikapprörelsen sker i projektform med stöd av Allmänna arvsfonden, men även bidraget till den allmänna verksamheten kan ha betydelse för utveckling, förnyelsearbete och struktur inom handikapprörelsen. Den särskilde utredaren skall redovisa om och i så fall hur bidraget till allmän verksamhet påverkar och föreslå eventuella förändringar. Former för beredning och beslut Den särskilde utredaren skall redovisa fördelar och nackdelar med dagens modell där föreslår vilka organisationer som skall få bidrag och hur bidraget skall fördelas, medan besluten fattas av regeringen. Den särskilde utredaren skall även analysera formerna för samråd med handikapporganisationerna i samband med fördelningen. Om den särskilde utredaren bedömer att ändrade former är önskvärda skall sådana föreslås. Föreningsbidrag i den statliga budgetprocessen Ett antal statliga utredningar har granskat bidragen till föreningslivet. Flera av utredningarna menar att statsbidragen till frivilligorganisationer skall ses i termer av den statliga budgetprocessen, dvs. att de statliga föreningsbidragen bör hanteras på ett likartat sätt som övriga statliga medel i budgetprocessen. När den statliga budgetprocessen tillämpas på detta område är det viktigt att det sker på ett sådant sätt att särskild hänsyn tas till frivilligorganisationernas särart. Den särskilde utredaren skall redovisa hur statsbidraget till handikapporganisationerna hanteras jämfört med andra statliga bidrag till föreningslivet i förhållande till den statliga budgetprocessen och föreslå eventuella förändringar som ligger i linje med detta. Förutom statens bidrag till den allmänna verksamheten får handikapporganisationer bidrag från staten till andra ändamål. Den särskilde utredaren skall redovisa vilka dessa bidrag är och kort beskriva dem. Den särskilde utredaren skall i en delrapport föreslå hur bidraget till handikapporganisationerna skall fördelas . Eftersom utredningsarbetet inte kommer att vara avslutat förrän i mitten av krävs en provisorisk lösning. Ett sådant förslag till fördelning skall redovisas för regeringen . Den särskilde utredaren skall under arbetets gång samråda med dem som berörs, främst handikapporganisationer, , och . Ramar för utredarens arbete Uppdraget skall vara genomfört . För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om prövning av offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om redovisning av jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och om redovisning av konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (1996:49). Förslagen skall vara kostnadsneutrala såväl för den statliga sektorn som för den samlade offentliga sektorn. Tilläggsdirektiv till Utredningen (S 1998:05) om statsbidrag till handikapporganisationer Beslut vid regeringssammanträde . Utredningen (S1998:05) om statsbidrag till handikapporganisationer har i uppdrag att se över statsbidragen till handikapporganisationernas allmänna verksamhet (dir. 1998:57). Med anledning av en riksdagsmotion (mot. 1998/99:So303) uttalade i sitt av godkända betänkande att det är värdefullt att få en redovisning av hur handikapporganisationerna har använt erhållna statsbidrag fördelat på kvinnor och män. Den särskilde utredaren borde därför, enligt utskottet, få tilläggsdirektiv med den innebörden (bet. 1998/99:SoU1, rskr. 1998/99:104). Den särskilde utredaren skall vid utarbetandet av sina förslag beakta vad har anfört. Tiden för utredningen utsträcks. Utredaren skall redovisa uppdraget till regeringen . Organisationernas syn på statsbidraget - en enkätundersökning Utredningen av statsbidraget till handikapporganisationerna har tillställt samtliga organisationer som har sökt statsbidrag en enkät om hur de ser på organisationsstödet och hur det bör fördelas. Enkäten presenterade inom varje område aktuella frågeställningar och problem för att ge en bakgrund. Det är särskilt viktigt för nya organisationer som inte diskuterat organisationsbidraget tidigare och lika ingående som vissa av de äldre organisationerna. Redovisningen nedan följer i princip uppläggningen från enkätformuläret. I flera tabeller redovisas svaren från organisationer för tre delgrupper. De som har bidrag (bidragsorg), de organisationer som var på förslag av att få bidrag (förslagsorg) och organisationer utan bidrag, (ejorg). Antalet organisationer i de två senare delgrupperna är litet, tio resp 18 i det totala materialet. Det kan dock ändå ha ett värde att se i vad mån intressen skiljer sig mellan de olika kategorierna. Redovisningen bygger på 69 inkomna enkäter av totalt 71, vilket motsvarar 97,2 procents svarsfrekvens. De två organisationer som inte svarat har inte statsbidrag och var inte heller föreslagna av att erhålla bidrag. Organisationerna är mycket olika i storlek, både beträffande medlemsantal och ekonomi. De är också mycket olika gamla. Några få är mycket gamla, men de flesta relativt unga. Antalet nybildade handikapporganisationer ökar mer och mer för varje årtionde. År när handikapporganisationerna bildades. 3001–10 000 10 001–20 000 Uppgift saknas endast för tre organisationer. C och NOBAB, som inte har svarat alls och för Lejonet som uppger att frågan inte är aktuell för dem. Uppgifterna i tabellen är därför att betrakta som så gott som fullständiga. Det framgår klart att organisationer som har bidrag har fler medlemmar än de ej bidragsberättigade. Antalet medlemmar i organisationer med bidrag är 483 921 med ett medeltal av 11 254 per organisation. Organisationerna utan bidrag har 16 491 medlemmar, vilket motsvarar 660 per organisation. Uppgifterna om hur många av medlemmarna som har funktionshinder (eller anhöriga i tillämpliga fall, vilket i fortsättningen inte påpekas särskilt) saknas i flera fall. Många organisationer har inte denna uppgift i sitt register. Förordningens krav att en handikapporganisation ska bestå av personer med funktionsnedsättning har tolkats och tolkas olika från olika håll. En vanlig uppfattning inom handikapprörelsen är att endast personer med eget funktionshinder (eller i tillämpliga fall anhöriga) ska medräknas när bidragsfördelningen görs. (Se sid 188 nedan). Av de uppgifter som finns i materialet framgår att något fler av de organisationer som inte har bidrag i högre utsträckning består av personer med funktionshinder. Av dem är det tvåtredjedelar som har mer än medlemmar med funktionshinder. Bland de som har bidrag är det omkring hälften som har medlemmar med egna funktionshinder. Inom flera organisationer är det dock skillnad på att vara betalande medlem och t ex röstberättigad medlem. De senare har självklart ett större inflytande och större möjlighet att påverka hur organisationen drivs.