sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — sou 1999 96 d1 uppdrog chefen för , statsrådet , till generaldirektören att vara särskild utredare i Utredningen om utvärdering av statistikreformen (Fi 1998:05). uppdrog statsrådet till verkställande direktören att vara särskild utredare. I arbetets slutskede har en referensgrupp deltagit. Den har bestått av företrädare för och för statistikansvariga myndigheter. Referensgruppen har haft följande sammansättning: , , , , , Social- styrelsen, Per , och , . och har fungerat som sekreterare i utredningsarbetet. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Statistikreformen – Utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999: 96). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Statistikens betydelse i samhället ................................................. Situationen före reformen ............................................................ Lagar och förordningar ....................................................... Begreppet officiella statistik .................................. De statistikansvariga sektorsmyndigheterna ............................... Statistiksamarbete inom EU ........................................................ Inledning till utvärderingen............................................................. Aktörerna och deras agerande..................................................... Användare: användande och användarinflytande .................. Ökad närhet mellan ämnesexpertis och statistikexpertis ... De statistikansvariga sektorsmyndigheterna i sin nya Skillnader mellan statistikansvariga sektorsmyndigheter och SCB som statistikansvarig ........................................ De statistikansvariga sektorsmyndigheternas agerande ..... Synpunkter på SCB:s roller........................................... Enkät angående statistikens utveckling .......................... Effekter av reformens ansvarsspridning ......................... Nya tekniska möjligheter............................................... Samordning av systemet................................................ Samordning inom aktörssystemet .................................. Samordning inom statistiksystemet ................................ Den officiella statistikens omfattning ............................. Prissättning av officiell statistik..................................... Statistiksamarbetet inom EU ..................................................... EU:s påverkan på svensk statistik.................................. Omfattningen av statistik som styrs av EU .................... Gehör för svenska synpunkter i EU-arbetet:................... Samordning i gentemot EU ............................... Andra länders statistiksystem.................................................... III Slutsatser och förslag Slutsatser och förslag ........................................................... Ett råd för officiella statistik inrättas .............. Ett kontor för officiella statistik inrättas.......... Den officiella statistiken skall finnas i statistiska databaser () och vara kostnadsfri för Breddad representation vid EU-möten........................... tilldelas ansvar för delar av statistiken på området Boende och byggande ..................................... Ansvarsförhållanden och statistikområden som bör Områden för utvecklingsinsatser................................... Resultat av utredningens studier av användarråd............ De statistikansvariga myndigheterna.............................. Utdrag ur på när man framställer officiell statistik.......................................... I ett fristående appendix presenteras uppsatser som utarbetats för utredningens räkning -Professor uppsats tillgänglighet till officiella statistik. -Professor uppsats statistikkproduksjon – Visioner og strategi -Idépromemoria från Statskontoret om möjliga konflikter mellan SCB:s olika roller. Sammanfattning av utredningens resultat och förslag Statistikreformen innebar att en stor del av ansvaret för den officiella statistiken lades ut på 25 sektorsmyndigheter. SCB, som tidigare hade ansvarat för merparten av den officiella statistiken, behöll ansvaret för statistik av sektorsövergripande karaktär och där en tydlig huvud- användare inte gick att identifiera, vilket motsvarar omkring hälften av all officiell statistik. Mål- och resultatstyrningen inom en rad samhällsområden har förändrat efterfrågesituationen. Flera myndigheters sätt att arbeta har ändrats. I anslutning härtill har behovet av statistik och annan information ökat. Statistikreformen har koppling till denna förändring. Ett av huvudsyftena med reformen var att öka användarnas inflytande över statistiken. Detta skulle leda till att statistiken blev mer relevant för användarna, att statistiksystemet blev mer flexibelt och att statistik- produktionen blev mer effektiv. Splittringen av ansvaret på ett stort antal myndigheter har medfört att samordningen och överblicken över statistiksystemet försämrats för vissa typer av användningar. Utredningens utvärdering av reformen visar att verksamheten med den officiella statistiken efter reformen i huvudsak har fungerat bra. Tilltron till den officiella statistiken är fortsatt hög och utredningen har inte funnit något statistikområde där statistiken har påverkats av parts- intressen. Den mest påtagliga bristen var att statistiken på ett område, rättsväsende, blev kraftigt försenad i samband med att den statistikansvariga myndigheten valde att sköta produktionen i egen regi. I övrigt är det främst samordningen av och överblicken över statistiksystemet, som i och med splittringen av ansvaret på ett stort antal myndigheter har försämrats. Den mest påtagliga positiva effekten av reformen är att användar- inflytandet har ökat på många områden, vilket i många fall har lett till ökad kvalitetskontroll, relevans och användning. Det är framförallt de myndigheter som fått statistikansvar som utövar ett starkare användarinflytande. Detta ökade inflytande gäller emellertid även en rad andra användare, i första hand de som ingår i de statistikansvariga myndigheternas användarråd. För flertalet myndigheter som fick statistikansvar som följd av reformen har ansvaret kommit att utgöra ett naturligt komplement till deras uppgifter i övrigt, såsom uppföljning, utvärdering, analys och informationsspridande. Dessa myndigheter har vanligtvis utökat sin statistikkompetens och utvecklat såväl sin insyn i statistiken som sina kontakter med statistikproducenter, främst SCB. Några av de myndigheter som berördes av reformen hade redan före reformen ett slags statistikansvar i den meningen att de publicerade statistikresultat i . Flera av dessa myndigheter har inte lika tydliga analys- och informations- uppgifter som de myndigheter som fick sitt statistikansvar som följd av prövning. Flera av dem har i första hand administrativa uppgifter och har därmed inte ett lika starkt engagemang i att utveckla statistiken. Utredningen menar därför att statistikansvaret inte är lika naturligt för dessa myndigheter. På de statistikområden där SCB är ansvarig myndighet har reformen i sig inte haft någon större påverkan på användarinflytandet (eftersom SCB inte är ansvarig i egenskap av huvudanvändare). Statistik- användare på dessa områden har möjlighet till inflytande via för statistiken. Utredningen anser att det är viktigt att användarnas möjligheter till inflytande kontinuerligt utvecklas. Därigenom kan de goda effekterna av ökad närhet mellan analys och statistikproduktion uppnås. Detta har kunnat noteras på flera av de områden där en sektorsmyndighet med djupa ämneskunskaper aktivt har engagerat sig i statistiken. Några stora förändringar har inte skett vad gäller den officiella statistikens övergripande inriktning och omfattning sedan reformen infördes. Det innebär att endast små justeringar har vidtagits i statistik- förordningen, där samtliga statistikområden och statistikansvariga myndigheter finns förtecknade. Flera statistikansvariga myndigheter har uppgivit att de anser att det är oklart hur man skall gå tillväga för att genomföra en förändring som kommer till uttryck i förordningen. Inom ramen för de olika statistikområdena har det däremot före- kommit förändringar vad gäller såväl inriktning och detaljeringsgrad som insamlingsmetod och belysta delområden. Inom några områden har förhållandevis stora förändringar skett som följd av samarbetet inom EU. Detta gäller i första hand ekonomisk statistik samt statistik inom områdena transport, miljö och jordbruk. På dessa områden bedömer utredningen att EU-samarbetet har påverkat och förändrat statistiken i högre grad än statistikreformen. Möjligheterna att omprioritera och anpassa statistiken till nya behov kan generellt sett sägas ha ökat på de områden där en sektorsmyndighet är ansvarig. De är mera begränsade på . Sektors- myndigheterna har som regel möjlighet att prioritera kostnader för statistik mot kostnader för andra verksamheter. Det har inte SCB, som vid krav på omprioritering i stället tvingas ställa statistik på ett område mot statistik på ett annat. Statsmakternas möjlighet att omfördela medel för statistik mellan olika myndigheters statistikområden har minskat i och med den avsedda integreringen av statistikmedel med övriga medel på sektorsmyndigheternas områden. Detta innebär att det i första hand är möjligt för statsmakterna att prioritera mellan de områden som faller under SCB:s ansvar. En faktor som begränsar flexibiliteten är att en stor del av den statistik som tas fram är reglerad i författningar. Det rör sig om såväl nationella bestämmelser som EU-regleringar. Produktionen av statistiken sköts även efter reformen i hög grad av SCB. Det främsta skälet till detta är att flertalet statistikansvariga sektorsmyndigheter upplever att det finns mycket få eller inga konkurrenter till SCB samt att de upplever att det finns en trygghet i att uppdra produktionen åt en stor och erfaren organisation. Ett fåtal sektorsmyndigheter har lagt produktionen, eller delar av den, under konkurrens och uppdragit en del av den åt en annan producent än SCB. En myndighet, BRÅ, har tagit hem hela produktionen till den egna myndigheten. Trots bristen på konkurrens har beställarsituationen, tillsammans med teknikutvecklingen, på flera statistikområden lett till minskade produktionskostnader. Även den utveckling som innebär att produktionen alltmer baseras på administrativa register och på att samutnyttja register för olika ändamål bidrar till att göra produktionen billigare. Arbete i denna riktning pågår bl.a. i SCB:s registerprojekt. Utredningen anser att det är viktigt att denna utveckling inte försvåras av att ansvaret för statistiken är spritt på flera myndigheter. När det gäller vissa produktionsmoment har verksamheten på flera statistikområden prioriterats lågt. Detta gäller främst dokumentation och arkivering. Tillgängligheten till den officiella statistiken har förbättrats , vilket delvis beror på reformen, men även i hög grad på den tekniska utvecklingen. Flera sektorsmyndigheter har utvecklat publiceringen av den officiella statistiken inom sina respektive områden, ibland i publikationer som även innehåller annan information om sektorn. En stor del av statistiken publiceras fortfarande i . Den stora förbättringen av tillgängligheten har emellertid att göra med att modern informationsteknik alltmer har kommit att användas för att sprida statistikresultaten, inte minst Internet- tekniken. De allra flesta statistikansvariga myndigheterna presenterar statistik på sina hemsidor på Internet. I ett gemensamt projekt mellan SCB och ett antal statistikansvariga sektorsmyndigheter har hemsidorna länkats ihop i syfte att bilda en gemensam ingång till den officiella statistiken (Svenska statistiknätet). statistiska databaser () är avsedda att fungera som ett sammanhållande instrument för den officiella statistiken och att under- lätta tillgängligheten. SCB har fått särskilda anslag för att bygga upp detta gemensamma databassystem. är endast en del av den officiella statistiken tillgänglig i SSD. En hel del statistik ligger i andra typer av databaser, flera med länkning till SSD. Detta beror dels på att utvecklingen av SSD ännu inte är avslutad, dels till viss del på brister i samarbetet i denna fråga mellan SCB och övriga statistik- ansvariga myndigheter. Vidare har utvecklingen gått långsamt vad gäller att öka användarnas möjligheter att för statistikproduktion få tillgång till statistikens basregister utan risk för att uppgifter om enskilda röjs. Utredningen anser att det är av stor vikt att all officiell statistik, inklusive bakomliggande register och metadata, finns tillgänglig på ett enhetligt och samlat sätt. Härutöver bör de statistikansvariga myndigheterna göra sin statistik tillgänglig på de sätt som motiveras av användningen. Priset för statistikanvändarna är en viktig del av tillgängligheten. Här finns tydliga skillnader mellan å ena sidan SCB som statistikansvarig och å andra sidan flertalet sektorsmyndigheter. De senare tar som regel inte betalt för sin statistik eftersom det vanligen ingår i deras roll som sektorsmyndighet att analysera och informera brett om sin sektor. SCB, däremot, har ingen sådan analysuppgift eller bred informations- uppgift utan är ålagd att ta betalt för de merkostnader som uppkommer i samband med att statistiken görs tillgänglig för en användare. SCB skiljer sig dessutom från sektorsmyndigheterna genom att myndigheten delvis är uppdragsfinansierad samt att dess statistikansvar totalt sett omfattar en mycket stor volym. Utredningen har funnit att olikheter i prissättning är den för användarna mest påtagliga samordningsbristen i verksamheten med den officiella statistiken. Utvärderingen visar att samordningen av statistiksystemet behöver förstärkas. SCB fick med reformen ett antal förvaltningsuppgifter avseende den officiella statistiken i dess helhet. I dessa uppgifter ingår samordning och bevakning av statistiksystemet. Bevakningen gäller bl.a. huruvida allmänintresset för statistiken tillgodoses. Till förvaltnings- uppgifterna hör också att bygga upp en samlad ingång till statistiken samt för information om all officiell statistik. Dit hör också metodutveckling samt samordning av det svenska deltagandet i EU- samarbetet om statistik. Arbetet med samordning och tillsyn har förstärkts på flera sätt . Det har emellertid försvårats något och bedrivits med viss försiktighet bl.a. mot bakgrund av risken för en möjlig rollkonflikt mellan detta arbete och SCB:s andra roller som statistikansvarig och som konkurrensutsatt producent. Det är i stort sett enbart de statistik- områden där SCB är inblandad, antingen som ansvarig eller som producent åt annan ansvarig, som kommit att inbegripas i den granskande delen av samordningen. Det faktum att SCB producerar merparten av den officiella statistiken innebär att nästan all statistik i praktiken omfattas samt att det automatiskt blir en viss samordning. Sektorsuppdelningen av statistiksystemet och av den svenska för- valtningsmodellen med självständiga myndigheter innebär att sam- ordningen gentemot EU försvåras i jämförelse med förhållandena i flertalet andra länder. Såväl representanter för som för statistikansvariga sektorsmyndigheter har uttryckt önskemål om ökad insyn i EU-samarbetet, främst i , där chefen för representerar . Även vad gäller andra grupper inom EU-samarbetet har det förekommit diskussioner om hur bäst representeras. Den stärkta samordning som anses behövas innefattar bl.a. en granskning av hur olika myndigheter sköter sitt statistikansvar, stimulans till erfarenhetsutbyte mellan de statistikansvariga myndigheter- na, inrättande av klara och tydliga beslutsvägar för ändringar i den officiella statistiken, information utåt om systemet och information inåt till systemet om generella användarsynpunkter. En ökad överblick, innebärande möjligheter för statsmakterna att vid behov kunna initiera omprioriteringar mellan statistikområden efter-lyses också av såväl statistikansvariga myndigheter som vissa användare i övrigt. De förslag som utredningen för fram baserar sig på konstaterandet att verksamheten med den officiella statistiken efter reformen i huvudsak har fungerat bra. Detta hindrar emellertid inte att vissa förändringar kan vidtas i syfte att verksamheten skall få möjlighet att fungera ännu bättre. Enligt utredningens syn är det ett huvudsyfte med utvärderingen att se till att förutsättningarna för förbättringar av statistiksystemet är goda. Detta för med sig att utredningens förslag bl.a. syftar till att förbättra den fortsatta löpande verksamheten med stati- stiken. Utredningen har därför inte penetrerat de olika statistik-områdena i detalj i syfte att föreslå justeringar vad gäller statistik-områden och statistikansvar. Däremot föreslår utredningen en organisation som löpande bevakar behovet av sådana justeringar. Utredningen föreslår följande: ·Samordningen och överblicken över systemet för den officiella statistiken stärks. ·genom att regeringen föreskriver att ett råd för officiella statistik inrättas. Utredningen föreslår vidare att regeringen utser rådets ledamöter. Rådet bör sättas samman av representanter på hög nivå för statistikansvariga myndigheter och därtill av ett fåtal representanter för och för andra statistikanvändare. Det föreslås få en oberoende ordförande. Rådet föreslås ges övergripande och samordnande uppgifter för statistik- systemet. Det skall ha en helhetsbild över den officiella statistiken och svara för att den får en inriktning och omfattning som svarar mot den officiella statistikens roll i samhället. Rådet föreslås behandla och ta ställning till samt vid behov föreslå att regeringen fattar beslut om förändringar i struktur och ansvars- fördelning för den officiella statistiken samt i prioriterings- och resurs- frågor, t.ex. vid behov av omprioritering mellan statistikområden. Instruktioner m.m. som behövs för rådet och dess arbete föreslås tas fram av den arbetsgrupp inom som har till uppgift att lämna förslag till ändringar i författningarna på statistikens område, Statistikregelgruppen. ·genom att ett kontor för officiella statistik inrättas som en förstärkning av det Tillsynskansli med internationellt sekretariat som arbetar med frågor som rör samordningen och bevakningen av den officiella statistiken. Kontoret skall bl.a. fungera som ett sekretariat åt det ovan föreslagna rådet. Kontoret placeras inom SCB som en från övrig verksamhet vid myndigheten tydligt fristående och självständig del. Det är viktigt att det föreslagna kontoret får en så fristående ställning att det, trots att det placeras vid SCB, kan företräda synpunkter som inte delas av SCB. Kontorets funktion som sekretariat åt det föreslagna rådet bidrar till att stärka kontorets självständighet. I sin roll som sekretariat svarar kontoret för önskade samman- ställningar och underlag i övrigt. Kontoret förbereder och är före- dragande vid rådets möten. Kontoret skall dessutom samordna och förankra det svenska deltagandet i EU:s statistiksamarbete samt ge SCB och övriga statistikansvariga sektorsmyndigheter service i bl.a. internationella frågor. Denna förstärkning, jämfört med dagens Tillsynskansli, beräknas öka det årliga medelsbehovet med 1.300 tkr. Det föreslås täckas genom omfördelning inom ramen för SCB:s förvaltningsuppgifter. Medel omdisponeras från verksamheterna med databasutveckling samt från information och statistikservice. Genom att användarna får ökad service via ökad användning av ny teknik, främst Internetteknik, bör behovet av annan statistikservice kunna reduceras. Utredningen anser att rådet för officiella statistik, till- sammans med kontoret och det nätverk i statistikfrågor som har byggts upp på departementsnivå, stärker möjligheterna till överblick, sam- ordning och förändringar samt ingripanden i övrigt i systemet. ·Den officiella statistiken skall vara tillgänglig för användarna på ett enhetligt och samlat sätt. Utredningen föreslår därför att all officiell statistik inklusive underliggande register görs tillgänglig i statistiska databaser (). Utredningen föreslår vidare att den officiella statistiken i SSD, i enlighet med principerna i regeringens förvaltningspolitiska proposition, skall vara kostnadsfri för användarna. Det innebär ett årligt intäktsbortfall för SCB jämfört med dagens situation på 1.500 tkr. Detta föreslås täckas genom att SCB får ta ut motsvarande belopp från de statistikansvariga myndigheterna. Det innebär att statistikansvariga, inklusive SCB, i stället för statistikanvändarna ersätter SCB för databasservicen. ·Regeringskansliet tar ställning till den svenska representationen vid möten med () inom EU- samarbetet. Representationen vid SPC-möten utgörs av chefen för det nationella statistikkontoret och två bisittare. är det från sida chefen för som deltar tillsammans med två bisittare från SCB. Utredningen anser att vissa frågor som behandlas i SPC skulle tjäna på en mer aktiv inblandning från såväl statistik-ansvariga sektorsmyndigheter som från . Utredningen föreslår därför att inför varje utser en av de två bisittarna. ·Statistikansvaret på området Bostäder och byggande ändras. På området, där SCB f.n. har statistikansvar, föreslås ansvaret delas mellan SCB och . I SOU 1994:1 föreslås av att statistikansvaret skall delas mellan SCB och . En större del skulle skötas av . beslöt emellertid att SCB skulle ha ansvaret för området i dess helhet. Ett av skälen var att en stor del av statistiken används för att fastställa vissa indexserier för byggsektorn, för vilka SCB har ansvar. I utredningens del- betänkande (SOU 1997:90) anges att det är en viktig uppgift för den nya myndighet som föreslås på området att säkerställa en god statistik och en tillförlitlig prognosverksamhet. Utredningen om anger i delbetänkandet att den anser att statistikansvaret skall överföras till den nya myndigheten. Den anser vidare att det slutliga beslutet skall tas i samband med utvärderingen av statistikreformen. SCB anser däremot i sitt remissvar på delbetänkandet att statistik- ansvaret skall ligga kvar på SCB. SCB:s argument är bl.a. att statistiken har en mångfacetterad användning och många användare samt starka samband med den ekonomiska statistiken. SCB har även i brev till utredningen understrukit att statistikansvaret för området i dess helhet bör ligga kvar på SCB och pekar härvid på statistikens betydelse vid en registerbaserad folk- och bostadsräkning. Utredningen anser dock att det är motiverat att den nya myndighet som föreslås för det statliga plan-, bygg- och bostadsväsendet får ansvar för delar av statistiken i enlighet med förslagen i det ovan nämnda delbetänkandet. är en sektorsmyndighet som väl uppfyller kraven enligt de kriterier som uppställts för statistikansvariga myndigheter. I likhet med föreslår utredningen att ansvaret för statistiken över fastighetspriser och lag-farter samt över fastighetstaxeringar ligger kvar på SCB, medan ansvaret för övriga delar inom området övertas av . Förslaget kompliceras emellertid av ett kommande beslut om en registerbaserad folk- och bostadsräkning. Detta kan påverka såväl lämpligheten som tidpunkten för förslagets genomförande. Enligt , skulle det innebära att statistik motsvarande stannar på SCB, medan statistik för överförs till . Dessa kalkyler behöver justeras med hänsyn till att kostnaderna för statistiken har kunnat reduceras kraftigt. ·Det föreslagna rådet för officiella statistik ges i uppgift att vidarebehandla ansvarsfördelningen på ett antal statistikområden som varit föremål för särskilda överväganden av utredningen. Dessa områden är i första hand statlig upplåning och statsskuld, taxerings- utfall, studiestöd, invandring och asylsökande, rättsväsende, statistik för särskilda varugrupper, IT, massmedia, folkbildning och turism. ·Rådet föreslås därtill kontinuerligt följa och utveckla verksamheten på ett antal övergripande områden i syfte att ytterligare stärka reformens positiva effekter.