sou · GNB331 · 2000-01-01 00:00:00 — Beträffande förslaget om lekmannamedverkan i disciplinnämnden framhölls av en remissinstans att det gällande systemet kunde kritiseras för att ge utrymme för kollegiala hänsyn, även om fog för sådan kritik inte kunde påvisas. Från flera håll (, TCO och LO) fram- fördes tanken att disciplinärenden borde handläggas av en särskild nämnd, som var fristående från . Departementschefen instämde i arbetsgruppens uppfattning att det fanns anledning att öka informationen om samfundets disciplinära avgö- randen och göra den snabbare tillgänglig (prop. 1981/82:57 s. 13). De- partementschefen överlät åt att utarbeta formerna för och omfattningen av informationsverksamheten. Beträffande frågan om lekmannamedverkan anförde departe- mentschefen följande (prop. 1981/82:57 s. 13): Beträffande frågan om lekmannamedverkan i disciplinnämnden vill jag till en början slå fast att det inte har framkommit omständigheter som ger anledning till kritik mot det sätt på vilket samfundet utövar den disciplinä- ra verksamheten. Jag vill också erinra om JK:s kontrollmöjligheter över denna verksamhet. Från kontrollsynpunkt finns därför knappast någon anledning att ändra den nuvarande ordningen. Jag vill emellertid också erinra om den centrala ställning som advoka- terna har inom rättssystemet. Deras betydelse har stärkts i olika avseenden, bl.a. på rättshjälpsområdet och när det gäller konkursför- valtning. Det är bl.a. mot den bakgrunden viktigt att advokatkåren har allmän- hetens förtroende. Blotta misstanken om att ledamöterna i disciplinnämn- den kanske inte ingriper med tillräcklig kraft mot kollegor, som har åsido- satt sina skyldigheter som advokat, innebär att detta förtroende minskar. Detta talar för att allmänheten bör ha insyn i den disciplinära verksamhe- ten. Till detta kommer att nämndens avgöranden inte sällan innefattar etis- ka bedömningar där det kan ha ett särskilt värde att lekmannasynpunkter förs fram. Som jag har nämnt anser jag inte att någon kritik kan riktas mot det sätt på vilket samfundet har utfört den disciplinära verk- samheten. Jag har fullt förtroende för samfundets förmåga att även i fort- sättningen ha hand om denna verksamhet. Ett särskilt värde ligger i att disciplinnämnden är ett fristående organ inom samfundet. Med hänsyn till vad jag nu har sagt anser jag inte att det finns anled- ning att inrätta något nytt disciplinärt organ utanför samfundet. Det all- männas insyn i den disciplinära verksamheten bör i stället tillgodoses ge- nom att lekmän bereds plats i disciplinnämnden. Det av departementschefen förordade förslaget antogs av och trädde i kraft . Myndigheters hänvändelser till i disciplinära frågor Arbetsgruppen ansåg att det fanns ett behov av informationsutbyte mel- lan myndigheter och samfundet. Enligt gruppen låg det i både samhällets och samfundets intresse att det är väl sörjt för att missförhållanden inom advokatkåren kan upptäckas och beivras. Arbetsgruppen föreslog inte några författningsbestämmelser utan redovisade sina överväganden som en rekommendation om att myndigheter, som i sin verksamhet iakttar en anmärkningsvärd omständighet i fråga om en advokats handlande, fäster uppmärksamhet på saken. Möjligheten att göra en formell anmälan mot en advokat borde emellertid enligt arbetsgruppen också i fortsättningen finnas. Departementschefen tog inte ställning till arbetsgruppens förslag ef- tersom regeringen gett uppdra- get att – inom ramen för översynen av lagstiftningen mot den organise- rade och ekonomiska brottsligheten – se över bestämmelserna om infor- mationsutbyte och anmälningsskyldighet mellan myndigheterna samt föreslå erforderliga lagstiftningsåtgärder (prop. 1981/82:57 s. 14 f.). I (BRÅ PM 1982:6) övervägdes möjligheten att infö- ra någon form av generell författningsreglering av uppgiftslämnande mellan myndigheter i syfte att bekämpa brott. Avsikten var att reglerna i första hand skulle bli ett användbart instrument vid bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Arbetsgruppen bakom rapporten lade fram ett förslag till en särskild lag med denna inriktning och föreslog också vissa ändringar i bl.a. sekretesslagen. disciplinära verk- samhet omfattades dock inte av arbetsgruppens förslag. 1.4.2Kommissionen mot ekonomisk brottslighet tillsatte regeringen en särskild kommission mot ekono- misk brottslighet. Det överordnade syftet med kommissionens arbete var att föreslå lämpliga åtgärder inom ramen för en enhetlig och samordnad strategi (SOU 1984:15 s. 9). Kommissionen avgav –1984 ett stort antal betänkan- den, promemorior, skrivelser och rapporter. Ett av kommissionens förslag gällde införande av regler som skulle förhindra oseriös juridisk och ekonomisk rådgivning (SOU 1983:41). Bakgrunden till kommissionens förslag i denna del var att sådan rådgiv- ning enligt många vittnesmål från bl.a. skattemyndigheter, polis, krono- fogdar och fackliga organisationer ofta var en förutsättning för kvalifice- rad ekonomisk brottslighet. Kommissionens förslag ledde till en ny lag, lagen (1985:354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m. som trädde i kraft . Lagen gäller yrkes- mässig rådgivningsverksamhet i juridiska eller ekonomiska angelägen- heter. I lagen finns dels en ansvarsbestämmelse om vårdslös rådgivning, dels en förbudsbestämmelse, enligt vilken en person som i rådgivnings- verksamhet gjort sig skyldig till brott kan åläggas förbud att utöva sådan verksamhet av högst . Lagen har sedan ikraftträdan- det tillämpats endast gentemot advokat, och då endast partiellt (advokaten meddelades förbud att utöva rådgivningsverksamhet inför och vid företagsköp, se tingsrätts dom i mål B 6088– 94). De föreslagna bestämmelserna i rådgivningslagen avsåg enligt kom- missionen inte i första hand att träffa advokater och kvalificerade reviso- rer som redan stod under särskild tillsyn. Lagen tog i stället sikte på öv- riga juridiska och ekonomiska rådgivare som inte stod under samhällelig tillsyn (SOU 1983:41 s. 86). bemyndigade regeringen dåvarande chefen för departementet att tillkalla en kommitté att utreda frågor om kommunala företag m.m. Kommittén, som antog namnet Kommunalföretagskom- mittén, föreslog i sitt slutbetänkande Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet följande när det gäller tillämpning av offentlighets- principen hos (SOU 1983:61 s. 169) : Starka skäl talar för att handlingarna redan hos samfundet skall vara all- männa och underkastade samma offentlighet som gäller i senare led. Kommittén förordar en sådan ordning. Behovet av sekretess för uppgifter i ärendena får tillgodoses genom att de sekretessbestämmelser i 9 kap. 12 § SekrL som är att tillämpa hos JK och HD ges vidgad användning och blir tillämpliga även hos . föreslog att man skulle skapa en ny lag om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än myndigheter samt att man genom en uppräkning av olika organ i en bilaga till denna lag skulle ange vilka organ samt vilken verksamhet som omfattades av la- gen. föreslogs att en handling skulle anses som allmän, om den förvarades hos samfundet samt hörde till ett ärende om inträde i samfundet, om discplinärt ingripande mot en advokat eller om uteslutning ur samfundet. Departementschefen tillstyrkte inte kommitténs ovannämnda förslag och anförde i denna del bl.a. följande (prop. 1986/87:151 s. 155 f.): I likhet med kommittén anser jag mycket tala för att handlingar som rör inträde i eller uteslutning ur eller som rör dess discipli- nära verksamhet bör vara underkastade den insyn som offentlighetsprinci- pen innebär. Samfundet har emellertid motsatt sig kommitténs förslag. De skäl som samfundet har åberopat är visserligen beaktansvärda men knap- past starkare än de som i regel kan anföras mot en tillämpning av offent- lighetsprincipen. Å andra sidan hyser jag ändå tvekan inför tanken på att förorda kommitténs förslag. De regler som f.n. ger sekretess hos JK och och som det skulle ligga närmast till hands att göra till- lämpliga också hos samfundet, om offentlighetsprincipen skall gälla där, ger knappast ett tillräckligt skydd för uppgifter om advokater. En längre gående sekretess skulle därför vara motiverad. Den skulle emellertid minska värdet av en utvidgning av offentlighetsprincipen. Vidare finns det under alla förhållanden en risk för att det underlag som disciplinnämnden skulle ha tillgång till i sina ärenden skulle bli sämre. En minskad effektivitet i samfundets tillsyn över advokatkåren skulle i så fall bli följden. Detta vore en mycket olycklig effekt. Min samlade be- dömning blir därför att jag inte vill tillstyrka kommitténs förslag i denna del. begärde () i en motion (1977/78:983)9 att en översyn skulle ske av reglerna om advokatverk- samhet. Motionären framhöll att reglerna om god advokatsed hade till- kommit i med ett helt annat och fastare värdesystem än dagens. I anslutning till uttalanden i den allmänna debatten rörande den organise- rade och ekonomiska brottsligheten gjordes i motionen gällande att, ock- så inom advokatkåren, meningarna var delade om vad som kunde krävas av en advokat i dagens samhälle. Enligt motionären ledde meningsskil- jaktigheterna till svårigheter för styrelse att driva en enhetlig linje. Vidare anförde motionären att beslut om att vägra någon inträde i eller uteslutning ur efter överklagande ofta undanröjdes av . Mot bl.a. denna bakgrund fanns det enligt motionären all anledning att se över reglerna om god advokatsed. En översyn borde utgå från att advokaterna skall kunna agera självstän- digt och kraftfullt men inte förutsätta att de därför absolut måste vara fria yrkesutövare. Det kunde enligt motionären vara lämpligt att skilja mellan olika slags advokatverksamhet och ställa olika krav beroende på 9 Samtliga i detta avsnitt nämnda motioner har väckts av enskild ledamot. Ingen av dem är s.k. partimotion. om vederbörande ägnar sig åt familjerätt, förmögenhetsrätt, skatterätt, straffrätt etc. Vidare borde beaktas de problem som föranleds av att per- soner utanför bedriver advokatverksamhet och över vilka man inte har någon kontroll. En fråga som enligt motionären sär- skilt borde övervägas var tillsättande av företrädare för det allmänna i disciplinnämnd och i andra samfundsorgan. I en motion (1977/78:1462) av () och () hemställdes att de disciplinära påföljderna och formerna för hand- läggning av disciplinärenden skulle ses över. I motionen påtalades att det rådde en stor spännvid mellan de olika åtgärder (erinran, varning och uteslutning ur samfundet) som kunde komma i fråga vid disciplinärt ingripande mot advokat. Å ena sidan be- hövde enligt motionärerna en erinran eller varning i sig inte innebära några nackdelar för advokaten, och det kunde förekomma att en advokat tilldelats flera varningar innan han blev utesluten. Å andra sidan var, enligt motionärerna, en uteslutning en mycket ingripande åtgärd som kunde bli helt ruinerande för advokaten. Mot denna bakgrund efterlyste motionärerna möjlighet att meddela även annan påföljd som var mer in- gripande än erinran och varning men inte så ingripande som uteslutning, t.ex. suspension eller disciplinbot. Motionärerna ifrågasatte också om den dåvarande ordningen för handläggning av disciplinärenden inom ad- vokatsamfundet var acceptabel. På borde enligt motionärerna handläggningen frigöras från samfundet och föras över till statlig myn- dighet. inhämtade yttranden över motionerna från , Justitiekanslern, , och . Samtliga remissinstanser intog en övervä- gande negativ ställning till motionsyrkandena. uttalade bl.a. följande med anledning av motionerna (bet. JuU 1978/79:6 s. 16): Motionsspörsmålen rör grundläggande principer för advokat- verksamheten. När det gäller önskemålen om ökad kontroll och insyn i verksamhet från det allmännas sida vill utskottet, lik- som tidigare då spörsmålet prövats, framhålla att den nuvarande regle- ringen innefattar betydande inslag av sådan offentlig kontroll och insyn som efterlyses i motionerna. Regleringen erbjuder, såsom uttalats under remissbehandlingen av motionerna, goda garantier inte bara för intressen som är förknippade med advokatyrkets utövande. Som utskottet konstate- rat tidigare är regleringen också ett resultat av en omsorgsfull avvägning mellan å ena sidan önskemålet att tillgodose dessa allmänna och enskilda intressen och å andra sidan önskemålet att upprätthålla principen att ad- vokatverksamheten utgör en fri yrkesutövning. Med hänsyn till angelä- genheten av att denna princip inte rubbas kan enligt utskottets mening rent generellt sägas att det måste fordras skäl av särskild styrka för att en ändring av den nuvarande ordningen skall övervägas. Med hänsyn till det översynsarbete som då bedrevs dels inom samfundet, dels av , saknades det enligt utskottets mening anledning att vidta någon åtgärd från sida (bet. JuU 1978/79:6 s. 16 f.). I en annan motion (1980/81:1178) hemställde () och () att skulle ställa sig bakom Brottsförebyg- gande rådets rekommendation till om komplettering av de vägledande reglerna (BRÅ PM 1979:8; se ang. detta avsnitt 1.4.1 ovan). m.fl.10 anförde i en motion (1981/82:95) att det var synnerligen angeläget att disciplinnämndens sammansättning ändrades för att allmänhetens och myndigheternas tilltro till advokaternas yrkes- utövning skulle bestå. Man hänvisade till inträffade händelser och den allmänna diskussion som förts med anledning av vissa advokaters på- stådda medverkan i form av rådgivning och vägledning i den organisera- de och ekonomiska brottsligheten. I motionen uppgavs att det kunde misstänkas att ledamöterna i disciplinnämnden inte ingrep med tillräcklig kraft mot kolleger som åsidosatt sina skyldigheter som advokater. Nämndens avgöranden hade enligt motionärerna inte sällan etiska be- dömningar där det kunde vara av särskilt värde att lekmannasynpunkter fördes fram. Enligt motionärerna borde vidare majoriteten av nämndens ledamöter vara samhällsrepresentanter och som ordförande ha en högt kvalificerad domare. Ordföranden och samhällsrepresentanterna borde utses av regeringen. Bestämmelserna om lekmannamedverkan borde fin- nas i lag. Motionärerna ansåg däremot inte att det var nödvändigt att inrätta någon från samfundet fristående disciplinnämnd. Vidare ansåg motionärerna att det fanns ett starkt behov av informa- tionsutbyte mellan myndigheter och samfundet (motionen s. 9), och att det låg i både samhällets och samfundets intresse att det var väl sörjt för att missförhållanden inom advokatkåren på ett så tidigt stadium som möjligt kunde upptäckas och beivras. Motionärerna föreslog därför att en författningsbestämmelse om sådant informationsutbyte skulle införas. Frågan om handläggningen av disciplinärenden mot advokater togs också upp i en motion av m.fl.11 (mot. 1981/82:136). 10Övriga motionärer var , , och , samtliga (s). 11Övriga motionärer var , , , C-H , och , samtliga (v). skedde från liknande utgångspunkter som i m.fl. mo- tion 1981/82:95. Motionärerna efterlyste en särskild, från advokatsam- fundet fristående ansvarsnämnd, vars ledamöter skulle utses av regering- en. Av ledamöterna borde en utses efter förslag av samfundet, en efter förslag av LO, en efter förslag av TCO och en efter förslag av /SR. Fyra ledamöter borde utses bland personer som kunde anses särskilt företräda allmänhetens intressen. Ordföran den borde vara erfa- ren i domarvärv. Målsättningen med att inrätta en fristående nämnd var enligt motionärerna att förhindra advokaters medverkan och deltagande i ekonomisk och organiserad brottslighet. delade den uppfattning som framförts av Brottsföre- byggande rådets arbetsgrupp (se avsnitt 4.1.1 ovan) samt departe- mentschefen (se prop. 1981/82:57 s. 10), nämligen att ansvaret för ut- formningen av de vägledande reglerna om god advokatsed borde vila på . Utskottet ställde sig även bakom de uttalanden som departementschefen gjort i propositionen i denna del. Med bl.a. dessa uttalanden avslog bifall till motionerna 1178 och 95. avslog även motion 136 och uttalade bl.a. följande (bet. JuU 1981/82:34 s. 9): Utskottet vill för sin del till en början uttala uppfattningen att det är av vikt att advokatkåren har allmänhetens förtroende och att detta talar för att det allmänna bör ha insyn i den disciplinära verksamheten. Utskottet an- ser vidare liksom departementschefen att denna insyn bör åstadkommas genom att lekmän bereds plats i det organ som handlägger disciplinfrå- gorna. När det gäller antalet lekmän i detta organ bör enligt utskottets mening slås fast att det inte har framkommit omständigheter som ger anledning till kritik mot samfundets sätt att utöva den disciplinära verksamheten. Härvidlag kan pekas på att funnit att samfundets dis- ciplinära praxis visar att samfundet inte har tvekat att gå fram med stränghet mot missförhållanden som riktat sig mot det allmänna. Den ändring av nuvarande ordning som utskottet ansluter sig till motiveras således inte av ett behov av skärpt kontroll utan främst av de skäl till insyn som berörts. Motionskravet att majoriteten av ledamöterna i det dis- ciplinära organet skall vara samhällsrepresentanter framstår mot denna bakgrund som mindre väl underbyggt. Härtill kommer enligt utskottets mening att det är angeläget att upprätthålla principen att advokatverk- samheten utgör en fri yrkesutövning; ett tillgodoseende av motionskravet skulle kunna rubba denna princip (jfr. JuU 1978/79:6 s.16). Med det an- förda instämmer utskottet i departementschefens uttalande att frågan lämpligen bör lösas så att regeringen får utse två av ledamöterna. skottet anfört utgör också skäl för att den nuvarande ordningen med en disciplinnämnd som ett fristående organ inom samfundet bör bestå. Vad slutligen gäller önskemålet i motion 95 att bestämmelserna om lekmannamedverkan bör ges i lag och inte som i samfundets stad- gar ansluter sig utskottet till departementschefens uppfattning att det sak- nas anledning att göra avsteg från den nuvarande ordningen. En ändring härvidlag skulle lätt kunna leda till uppfattningen att statsmakterna anlagt en ny syn på advokatväsendets ställning i samhället, något som det ju här inte är fråga om. De socialdemokratiska ledamöterna reserverade sig mot uttalandet och ville bl.a. föreslå att majoriteten av disciplinnämndens sammansättning borde förändras på så sätt att majoriteten av ledamöterna skulle vara samhällsrepresentanter samt att som ordförande skulle utses en högt kvalificerad domare. m.fl.12 förespråkade på nytt i en motion (1989/90:Ju722) en förändrad sammansättning av disciplinnämnden. Motionärerna ansåg att majoriteten av ledamöterna skulle vara offentliga representanter samt att som ordförande skulle utses en högt kvalificerad domare. Man hänvisade till rubriker i pressen som Kändisadvokat smugglar brev ur häktet, Advokaten skrev själv testamentet, Advokat åsidosätter sina plikter som bouppteckningsförrättare etc. Man framhöll att det stora flertalet advokater följer gällande regler och iakttar god advokatsed men att allmänheten har anledning att ställa mycket höga krav på utövare av advokatyrket på grund av den centrala ställning som advokaterna har inom rättssystemet och det förhållandet att deras betydelse hade stärkts i olika avseenden, bl.a. på rättshjälpsområdet och vid konkursförvaltning. Motionärerna hänvisade till den ordning för disciplinverksamhet som införts i . ansåg att de skäl som åberopades mot den i motion Ju722 föreslagna ordningen alltjämt hade giltighet. Utskottet av- styrkte därför bifall till motionen (bet. 1989/90:JuU26 s. 12). I ytterligare motioner av dels m.fl.13, dels () och (), återkom motionärerna med sam- ma yrkanden som i den tidigare nämnda motion Ju722 (mot. 1990/91:Ju717, 1991/92:Ju702, 1992/93:Ju701 samt 1993/94:Ju703). Motionärerna m.fl.14 hänvisade i en annan motion (1992/93:Ju720) bl.a. till artiklar i pressen med rubriker som 12Övriga motionärer var och , samtliga (s). 13Övriga motionärer var och , samtliga (s). 14Övriga motionärer var , , , och , samtliga (nyd). Advokater tar allt mer betalt, Goda råd dyra hos advokaten och Krav på fri nämnd. Vad kostar advokaten?.15 Motionärerna ansåg att advokatverksamheten måste bli föremål för insyn, att prövningen av ad- vokatersättningar och andra frågor som rör advokater inte borde handhas av advokaterna själva, samt att formerna för detta måste redas ut. uttalade beträffande dessa motioner att det saknades anledning att göra någon annan bedömning än den som utskottet gjort (bet. 1981/82:JuU34, bet. 1990/91:JuU27 s. 9, bet. 1991/92:Ju U19 s. 11, bet. 1992/93:JuU26 s. 23 samt bet. 1993/94:JuU20 s. 12). Utskottet avstyrkte således bifall till motionerna. I en annan motion (1994/95:Ju701) hänvisade motionärerna () och () till en artikel i pressen (SvD ) angående en advokat som ordnat ett lån åt en misstänkt i en större liga där advokaten själv försvarade en av ligamed- lemmarna. I övrigt var denna motion i stort sett likalydande med tidigare motioner i frågan (se ovan). 1995/96:JuU15 s. 5) behandling resulterade i en rekommendation till regeringen att låta granska disciplinverksamhet (se avsnitt 1.1). () återkom ytterligare en gång (mot. 1996/96:Ju806) innan kommittén tillsattes och hemställde om ändringar av disciplinnämndens sammansättning. Han hemställde vidare att de etiska reglerna skulle kompletteras med en regel om att en advokat, sam- tidigt som han har rätt och skyldighet att lämna upplysning om gällande lagstiftning och dess anda och mening, också skall avråda klienter från att begå handlingar som strider mot lagens anda, samt att informations- utbytet mellan myndigheter och samfundet borde utökas. I motionen an- fördes bl.a. följande: Det har konstaterats att advokater medverkat i s.k. penningtvätt. Det är inget nytt att vissa advokater medverkar i oetiska förfaranden och misstänkt brottslighet. Endast sällan utesluts sådana advokater ur . Mot bakgrund av att titeln advokat är auktoriserad av samhället och ingår i rättssystemet intar advokaterna en särställning och särskilt höga krav kan ställas på deras yrkesutövning. Det kan därför inte accepteras att medlemmar av en av samhället på detta sätt skyddad yrkes- grupp vid uppenbara övertramp skall få behålla och använda sig av advo- kattiteln. Samfundet har också regler om god advokatsed som brukar åbe- ropas till stöd för uppfattningen att allt står väl till. Men det är anmärk- ningsvärt att förhållandet till det allmänna inte fått någon framträdande plats i reglerna. Det är en brist som bör rättas till. En fråga som uppmärk- 15 Införda i , respektive . Se mera om dessa avsnitt i 1.4.6. sammats är informationsutbytet mellan myndigheter och sam- fundet. Det borde ligga i både samhällets och samfundets intresse att det är väl sörjt för att missförhållanden inom advokatkåren på ett så tidigt sta- dium som möjligt upptäcks och beivras. Det nuvarande systemet med först styrelsens och sedan disciplinnämndens verksamhet har i princip oföränd- rat varit i kraft . Det säger sig självt att ett snart 50-årigt kon- trollsystem för en kår som har att verka under helt andra samhälls- förhållanden än är moget för en ordentlig revision. Till detta kommer att antalet advokater ökat avsevärt. beslutade att tillsätta en kommitté () med uppdrag att se över samfundets dis- ciplinförfarande och de disciplinära påföljderna. föreslog i sitt betänkande införandet av straff- avgift som särskild disciplinpåföljd, avsedd att förstärka varningspåfölj- den. Straffavgiften skulle vara lägst 1 000 och högst . föreslog vidare att regeringen skulle utse två leda- möter i disciplinnämnden. Vid utredning i disciplinärenden borde man enligt kommittén i större utsträckning än vad som dittills varit brukligt låta kansliet införskaffa upplysningar av betydelse för sakens bedöm- ning, förelägga vederbörande advokat att förete sin akt i ärendet, samt utse åklagare i disciplinärendet jämlikt 40 § i samfundets stadgar. Kommittén ansåg vidare att disciplinnämnden borde ges möjlighet att utse försvarare för en advokat som granskades i ett disciplinärende när behov förelåg.