sou · GNB3140 · 2000-01-01 00:00:00 — Samma överväganden gör sig, enligt utredningens mening, gällande även vad beträffar paketresebegreppet. Resegarantilagstiftningen har emellertid tillkommit främst för att ge resenärerna ett socialt betingat minimiskydd om en resa inte kan genom- föras enligt reseavtalet. Som bekant har resegarantilagens tillämpnings- område tidigare utvidgats till att även omfatta stolsförsäljning. Enligt utredningens mening visar redan denna omständighet att det inte har varit lagstiftarens mening att reservera minimiskyddet för enbart sådana kombinationer av tjänster som kan inrymmas i paketresebegreppet. Det anförda talar i och för sig för att det kan finnas skäl att överväga en utvidgning av lagens tillämpningsområde även till andra separata tjänster än stolsförsäljning. De tjänster som därvid kan komma i fråga är sådana transport- eller inkvarteringstjänster som avses i 2 § första stycket 1 paketreselagen samt turisttjänster i allmänhet. En utvidgning som innebär att dessa tjänster generellt förs in under lagens tillämpningsområde skulle jämfört med dagens situation medföra att betydligt flera kategorier av verksamhet omfattades av resegaranti- lagstiftningen. Helt nya verksamhetstyper, exempelvis muséer, idrotts- evenemang, cirkusar, marknader och ambulerande nöjesfält skulle därmed kunna bli direkt berörda av kravet på resegaranti. Vidare skulle rena reguljärtransporter till lands, sjöss och i luften komma att omfattas av kravet på resegaranti, liksom ren inkvartering i form av hotell- och vandrarhemsövernattningar, stug- och rumsuthyrning osv. Utredningen anser att det i många av dessa fall kan ifrågasättas om en rätt till garantiersättning överhuvudtaget kan anses vara motiverad mot bakgrund av det socialpolitiska skyddssyftet. En generell lagstift- ning av det nu beskrivna slaget skulle bl.a. medföra rätt till garantiersätt- ning även beträffande sådana tjänster som vanligtvis utnyttjas på hem- orten. Vidare ifrågasätter utredningen om en reform av det aktuella slaget kan anses vara motiverad av hänsyn till ett mera övergripande konsu- mentskyddsintresse. Rätten till garantiersättning skulle då omfatta också sådana tjänster som erbjuds under former som väldigt mycket liknar andra typer av tjänster. Som exempel på snarlika tjänstetyper kan näm- nas olika former av kurser och utbildningar. Genom en reform av detta slag torde vidare inte minst många små näringsidkare få drastiskt ökade kostnader. Därvid bör beaktas att utred- ningen enligt sina direktiv skall lägga vikt vid att ta fram förslag till ett system som inte försvårar för nyetableringar av sådana företag. Vidare bör, enligt utredningens mening, beaktas att en bestämmelse om rätt till garantiersättning i dessa fall skulle medföra att en ersättningsberättigad har betydligt större möjligheter än andra oprioriterade borgenärer att få sina anspråk täckta i samband med en eventuell konkurs. Överväganden och förslag 127 Det är utredningens uppfattning att en reform av aktuellt slag över huvud taget kan komma i fråga endast om det vid en jämförelse med andra tjänster som tillhandahålls konsumenterna på marknaden finns ett uttalat behov av att införa en rätt till garantiersättning. Utredningen har dock funnit att något sådant behov inte föreligger. Mot bakgrund av vad som har anförts anser utredningen därför att en utvidgning som innebär att de aktuella tjänsterna generellt förs in under lagens tillämpningsområde skulle utgöra en alltför långtgående förändring av systemet. Enligt utredningens mening kan det dock vara aktuellt att överväga en utvidgning av lagens tillämpningsområde på mera begränsade områden, nämligen då fråga uppkommer om den närmare gränsdragningen mellan separata tjänster och paketresearrangemang. Rent lagtekniskt kan en utvidgning i sådana fall ske genom att separat marknadsförda eller sålda tjänster i likhet med stolsförsäljning under vissa förutsättningar förs in under resegarantilagens tillämpningsområde. För det första kan frågan om en sådan utvidgning aktualiseras i de fall då det – såsom exempelvis vid stolsförsäljning – finns en nära sam- hörighet mellan dem som har förvärvat paketresor och dem som har för- värvat separata tjänster. Såvitt avser dessa situationer har utredningen inte kunnat identifiera något behov av en ytterligare utvidgning av lagens tillämpningsområde. För det andra kan frågan om en utvidgning bli aktuell i fall då separat sålda eller marknadsförda tjänster tillhandahålls under omständigheter som medför att de sedda tillsammans företer påtagliga yttre likheter med ett paketresearrangemang. Så kan t.ex. vara fallet om en näringsidkares försäljning eller marknadsföring omfattar transporter som äger rum i nära anslutning till inkvartering eller någon annan turisttjänst, om tjänsterna tillhandahålls än . När det gäller dessa situationer har utredningen kunnat notera de svårigheter som ibland uppstår då det gäller att dra gränsen mellan vad som skall anses utgöra separata tjänster resp. paketresearrangemang (se t.ex. regeringsbeslut , Fi1999/2183). Enligt utredningens mening är det från ett konsumentskyddsperspek- tiv angeläget att lagen omfattar försäljnings- och marknadsföringsaktivi- teter av det nämnda slaget även i de fall då tjänsterna inte i formell mening kan anses utgöra paketresearrangemang. För resenärer som har köpt sådana resor måste det nämligen framstå som ytterst svårförklarligt att t.ex. medföljande resenärer, som har köpt ett paketresearrangemang i formell mening, har rätt till garantiersättning medan de själva saknar detta skydd. En utvidgning av det aktuella slaget ter sig även angelägen med hänsyn till den inte försumbara risken att reseföretag kringgår rese- garantilagstiftningen. Enligt utredningens mening bör det inte vara 128 Överväganden och förslag möjligt för näringsidkare att bygga sin verksamhet på affärsidéer som innebär att resegarantilagstiftningen rutinmässigt kringgås genom att tillhandahålla separata tjänster i stället för paketresor. En sådan ordning är knappast förenlig med utredningsdirektivens krav på att systemet skall vara konkurrensneutralt. Visserligen kan en sådan utvidgning av lagens tillämpningsområde ge upphov till nya gränsdragningsproblem vid tillämpningen. Utredningen bedömer emellertid att dessa svårigheter knappast kommer att bli mer svåröverkomliga än de problem som uppstår vid tolkningen av paketresebegreppet, t.ex. då researrangörer eller resebyråer säljer hotell och flygbiljett (se redo- görelsen i avsnitt 3.4.3). Genom en utvidgning av det nu aktuella slaget är det enligt utredningens bedömning möjligt att lösa problem som hänför sig till gränsdragningen mellan separata tjänster och paketrese- arrangemang på ett sätt som bättre stämmer överens med intentionerna bakom resegarantilagstiftningen än vad som är fallet. Därför föreslår utredningen att lagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta också den som marknadsför eller säljer separata inkvarterings- eller turisttjänster som jämte en förvärvad transporttjänst sammantagna företer påtagliga likheter med en paketresa. Denna nya bestämmelse är avsedd att tillämpas endast i fall då det rör sig om tjänster som förvärvas huvudsakligen för enskilt ändamål. Innebörden av utredningens förslag i denna del kommer att beskrivas nedan i avsnitt 5.3.4. Utredningens förslag: Krav införs på att de arrangörer eller återför- säljare som omfattas av lagens tillämpning skall vara registrerade hos Kammarkollegiet. Som en samlingsbeteckning för nämnda arrangörer och återförsäljare införs i resegarantilagen begreppet registrerings- skyldig. En grundläggande konsumentskyddsaspekt är att ett resegarantisystem skall bidra till att förhindra etablering av paketreseverksamhet i fall då ekonomiska förutsättningar att bedriva sådan verksamhet saknas. I kra- vet på konsumentskydd ligger med andra ord att systemet bör ha en marknadssanerande effekt i den nämnda bemärkelsen. Av hänsyn till konsumentskyddsintresset är det vidare, enligt utredningens mening, påkallat att tydligare än framhäva kravet på ställande av rese- garanti som en förutsättning för att få bedriva paketreseverksamhet. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att det införs ett krav på registrering för att få verka som arrangör eller återförsäljare av paket- resor eller andra resor som omfattas av lagen. Liknande krav förekommer i åtskilliga andra nationella system som utredningen har studerat (se kapitel 4). Som utredningen har konstaterat kan reseföretag som har uppfyllt sin skyldighet att säkerställa insolvenss kydd för resenärerna enligt lagstiftningen i medlemsstaten där de har sitt säte enligt den EG- rättsliga huvudregeln inte åläggas att ställa säkerhet eller motsvarande i ytterligare en medlemsstat. Ett sådant krav kan dock vara berättigat, om detta är nödvändigt för att tillgodose ett skyddsvärt ändamål som ligger till grund för de nationella handelshindrande reglerna. tidigare också har konstaterat är konsumentskydd ett sådant skyddsvärt Den nu föreslagna registreringsplikten är formellt sett icke- diskriminerande till sin karaktär, eftersom svenska och utländska företag Redan registreringsskyldigheten kan dock, på samma sätt som kravet på säkerhet eller motsvarande, innebära ett handelshinder för utomlands registrerade företag som i tvingas ansöka om registrering ytterligare en gång. Ett hinder av detta slag kan emellertid ändå vara berättigat av hänsyn till det skyddsvärda ändamål som eftersträvas genom den svenska regleringen. För detta krävs dels att kravet som följer av nationell lagstiftning bidrar till att förverkliga det avsedda syftet, dels att kravet inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte (se senast dom av 1999 i mål C-124/97 Syftet med det nu föreslagna registreringskravet för utländska företag är att möjliggöra en effektiv kontroll av att utländsk resegaranti har ställts som i vart fall inte ger konsumenterna ett sämre skydd än den svenska resegarantin. utredningens mening bidrar det föreslagna registreringskravet obestridligen till att förverkliga det avsedda syftet. konsumentskyddssyftet genom mindre ingripande åtgärder. förhållande torde ett registreringskrav från EG-rättslig synvinkel utgöra en lojal ändamålsuppfyllelse, eftersom syftet med registreringskravet är att tillförsäkra konsumenterna det skydd som paketresedirektivet bereder En reglering som tjänar detta syfte – utan att gå utöver vad som är uppnå syftet – kan till och med sägas vara påkallad från EG-rättslig synpunkt. Kravet på registrering för att få verka som arrangör eller återför- säljare bör även tydligt komma till uttryck i lagens terminologi. ningen föreslår därför att begreppet registreringsskyldig används i lagen som en samlingsbeteckning för såväl arrangörer som återförsäljare i de fall då lagens bestämmelser syftar 130 Överväganden och förslag På samma grunder föreslås att termen registreringsskyl- dig även används för att beteckna de som enligt vad ovan sagts är skyl- diga att söka registrering innan de påbörjar marknadsföringen. Som utredningen också har konstaterat måste det självklara kravet ställas att systemet inte får vara utformat på ett sätt som medför konkur- rensmässiga nackdelar för en viss kategori av företag. Med den föreslagna utformningen kommer emellertid kravet på registrering direkt att spegla kravet på ställande av erforderlig resegaranti. Ett sådant registreringskrav kan naturligtvis – på samma sätt som kravet på att företaget skall ställa en ekonomisk säkerhet – medföra vissa konkurrensbegränsande effekter, bl.a. genom att etableringen av nya företag försvåras. Det är dock utredningens uppfattning att den i viss mån etableringshindrande – men marknadssanerande – effekt som kravet på registrering innebär, är positiv från konsument- skyddssynpunkt. Precis som säkerhetskravet hindrar nämligen ett registreringskrav reseföretag från att starta reseverksamhet i fall då ekonomiska förutsättningar för sådan verksamhet saknas. I den mån det föreslagna registreringskravet verkar etableringshindrande, är den etable- ringshindrande effekten därför enligt utredningens uppfattning fullt förenlig med kravet på konkurrensneutralitet. Ansökan om registrering bör, som redan har antytts, prövas av Kam- markollegiet. Vidare bör Kammarkollegiet, om det finns anledning att anta att det finns skyldighet att ansöka om registrering, ges en möjlighet att vid vite ålägga den som marknadsför en resa att lämna de uppgifter om sin verksamhet som är nödvändiga för att frågan om registrering skall kunna prövas. Även en arrangör eller en återförsäljare som inte ansöker om registrering bör kunna föreläggas vid vite att fullgöra sin skyldighet. Utredningen föreslår också att det bör vara straffbart att utan registrering marknadsföra eller sälja en resa som omfattas av lagen. Överväganden och förslag 131 5.3.5Arrangörers och återförsäljares skyldighet att ställa garanti samt garantiernas inbördes ordning Utredningens förslag: Någon grundläggande förändring av nuva- rande ordning för arrangörers resp. återförsäljares skyldighet att ställa garanti är inte motiverad. Liksom skall den garanti som har ställts av en återförsäljare inte utnyttjas, om en arrangör som är bunden av avtalet med resenären har ställt en garanti som kan tas i anspråk. Liksom skall den som är arrangör eller återförsäljare i paketrese- lagens mening vara skyldig att ställa garanti för resenärernas anspråk enligt resegarantilagen. Som har påpekats i utredningsdirektiven kan det dock ibland vara svårt att dra gränsen för när en återförsäljare blir arrangör av en resa. Enligt direktiven kan det därför närmare behöva klarläggas var gränsen går och vad en återförsäljare kan tillåtas att göra utan att bli betraktad som arrangör. Det torde emellertid knappast vara någon framkomlig väg att i resegarantilagen försöka klargöra paketrese- lagens i grunden EG-rättsliga arrangörs- och återförsäljarbegrepp. Samma överväganden gör sig gällande även vad beträffar paketrese- begreppet. Frågan blir därför om den aktuella gränsdragningsproblema- tiken kan lösas på annat sätt. Enligt gällande rätt får gränsdragningen mellan återförsäljare och arrangör av paketresor praktisk och ekonomisk betydelse i fall då fråga uppkommer huruvida ett reseföretag arrangerar eller återförsäljer inom riket anordnade resor. Enligt 4 § resegarantilagen skall nämligen arran- görer och återförsäljare av utom riket anordnade paketresor som huvud- regel ställa en säkerhet om . Återförsäljare av inom riket anordnade paketresor skall däremot som huvudregel ställa en säker- het om . Enligt fast praxis bestäms säkerheten för den sistnämnda gruppen av återförsäljare regelmässigt till minimibeloppet . Detta innebär i praktiken att dessa återförsäljare inte behöver ställa en säkerhet som fullt ut motsvarar deras försäljning av paketresor. Denna praxis skall ses mot bakgrund av bestämmelsen i 7 § i den nuvarande resegarantilagen, som anger vilken säkerhet som får utnyttjas när både en återförsäljare och en arrangör har ställt säkerhet. Där före- skrivs att säkerhet som har ställts av en återförsäljare inte får utnyttjas, om arrangören har ställt sådan säkerhet som kan tas i anspråk. Avsikten är således inte att säkerhet som en återförsäljare har ställt skall få tas i anspråk, om en arrangör, som är bunden av det aktuella reseavtalet, har 132 Överväganden och förslag SOU 1999:140 Enligt lagmotiven gäller detta också om arrangörens säkerhet inte är tillräcklig för att täcka de anspråk för vilka också en återförsäljare har ställt säkerhet. Återförsäljarens säkerhet kan då komma att utnyttjas om återförsäljaren har sålt eller förmedlat en utomlands anordnad resa. Vidare kan återförsäljarens säkerhet tas i anspråk när han har uppburit betalning helt eller delvis för resan utan att arrangören har blivit bunden av avtalet gentemot resenären. Slutligen kan säkerheten utnyttjas när återförsäljaren har sålt eller förmedlat en resa som har anordnats här i riket, om arrangören inte själv har ställt säkerhet (prop. 1972:92 s. 34). Nuvarande ordning torde alltså innebära att återförsäljare av inom riket anordnade paketresor i många fall inte behöver ställa en säkerhet som fullt ut motsvarar deras försäljning av paketresor. Resegarantilagen uppställer nämligen endast ett krav på att varje reseföretag skall ställa en individuell säkerhet som i princip motsvarar företagets ekonomiska åtaganden gentemot resenärerna vid varje enskild tidpunkt (prop. 1984/85:214 s. 9). Sålunda skall återförsäljarens säkerhet vid återför- säljning av inom landet organiserade arrangemang i princip omfatta rese- närernas beräknade anspråk dels avseende reseavtal som arrangören inte blir bunden av, dels avseende förmedlade resor för vilka arrangören över huvud taget inte har ställt någon säkerhet. Återförsäljarens säkerhet behöver däremot inte omfatta den beräknade förmedlingen av resor, för vilka en avtalsbunden arrangör har ställt säkerhet. I vissa fall torde dock säkerheten som en återförsäljare av inom riket anordnade paketresor ställer inte ens motsvara hans åtaganden gentemot resenärerna med anledning av sålda paketresor. Om inte arrangören har ställt en säkerhet som fullt ut motsvarar hans ekonomiska åtaganden gentemot resenärerna med anledning av sålda paketresor, kan vidare enligt gällande rätt hinder föreligga mot att ta återförsäljarens säkerhet i anspråk. Också i de situationer då en inhemsk arrangör inte har ställt en säkerhet som fullt ut motsvarar hans åtaganden gentemot resenärerna riskerar därmed resenärerna i vissa situationer att gå miste om det socialt betingade minimiskydd som de borde vara berättigade till enligt intentionerna bakom resegarantilagstiftningen. Utredningen har tidigare konstaterat att ambitionen måste vara att resegarantilagstiftningen skall ge resenärerna ett så heltäckande skydd som möjligt. Vidare har utredningen anfört att det finns skäl att finna en lösning som i varje enskilt fall fullt ut skyddar resenärernas intressen vid inställda eller avbrutna paketresor. Det finns således anledning att överväga om lagstiftningen bör utformas på ett sätt som garanterar att varje individuell garanti i princip motsvarar de anspråk som resenärerna vid varje enskild tidpunkt kan göra gällande mot antingen arrangören eller återförsäljaren av paketresan. Rent lagtekniskt skulle detta kunna Överväganden och förslag 133 uppnås genom att både arra ngörer och återförsäljare åläggs att ställa en garanti som fullt ut motsvarar deras totala försäljning av paketresor, oberoende av om de är bundna av avtalet med resenären (konsumenten). Nästa fråga är då om en reform av detta slag kan anses vara motive- rad av hänsyn till konsumentskyddsintresset. Genom en sådan reform torde många återförsäljare av inom riket anordnade paketresor få drastiskt ökade kostnader för att ställa resegaranti. Utredningen anser att en sådan reform ändock kan vara motiverad, eftersom tanken med lagstiftningen på området är att skydda främst konsumenternas intressen i samband med inställda eller avbrutna paketresor. Målsättningen måste emellertid därvid också vara att mini- mera de konkurrensbegränsande effekter som kravet på ekonomisk säkerhet för med sig. En förutsättning för att genomföra en reform är att de ökade kostnaderna framstår som rimliga i förhållande till de förbätt- ringar av konsumentskyddet som kan uppnås. Av tillgänglig statistik över reseföretag som har ställt in sin verksam- het fram till och med framgår att de återförsäljarsäkerheter som har tagits i anspråk inte i något fall visat sig vara otillräckliga för att tillgodose resenärernas anspråk. Som har angetts har beslutat om ianspråktagande av ställda säkerheter vid ca 70 tillfällen. I sex av dessa fall har de ställda säkerheterna visat sig vara otillräckliga, varvid utdelningen i två av fallen har uppgått till 97,7 resp. av de ställda säkerheternas storlek. Av Kammarkollegiets statistik för tiden därefter fram t.o.m. framgår att nämnden under den tiden beslutade om utnyttjande av ställda säkerheter i ytterligare omkring 30 fall. I endast ett av dessa fall har den ställda säkerheten inte räckt till för att ersätta de resenärer som har begärt ersättning. Statistiken visar att endast marginella förbättringar av konsument- skyddet kan uppnås genom reformer av det nu ifrågavarande slaget. Det ligger nära till hands att anta att de mindre företagen är väl representerade bland de återförsäljare som enbart förmedlar inom riket anordnade paketresor. Utredningen bedömer att åtgärder av det aktuella slaget skulle medföra drastiska kostnadsökningar för framförallt mindre och nyetablerade företag. Det är utredningens uppfattning att sådana kostnadsökningar är orimliga i förhållande till de marginella förbätt- ringar av konsumentskyddet som torde kunna påräknas. Utredningen föreslår därför inte någon grundläggande förändring av nuvarande ordning såvitt avser återförsäljares skyldighet att ställa resegaranti. I linje härmed bör den nuvarande ordningen för utnyttjande av olika garantier bibehållas. 134 Överväganden och förslag Utredningen föreslår således att den garanti som har ställts av en återförsäljare inte får utnyttjas, om en arrangör som är bunden av avtalet med resenären har ställt sådan garanti som kan tas i anspråk. Utredningens förslag: Begreppet säkerhet i nuvarande lagstiftning byts i den nya lagen ut mot termen garanti. För registrering krävs att den registreringsskyldige har ställt tillräcklig garanti hos Kammar- kollegiet. I den nuvarande resegarantilagen sägs i 1 § att den som är arrangör eller återförsäljare av paketresor enligt paketreselagen skall ställa säkerhet hos Kammarkollegiet. Vidare sägs att säkerheten skall motsvara arrangörens eller återförsäljarens åtagande mot resenärerna för bl.a. paketresor. Enligt 2 § skall säkerheten, om Kammarkollegiet inte medger annat, bestå av en av bank eller försäkringsbolag utfärdad betal- ningsutfästelse som fullgörs vid anfordran. Enligt utredningens mening finns det visst fog för uppfattningen att resegarantisystemet med nuvarande regler i alltför liten utsträckning uppmuntrar reseföretagen att finna b illigare, alternativa former för att garantera resenärernas anspråk. Som utredningen nedan i avsnitt 5.3.8 närmare kommer att utveckla finns det därför skäl att försöka åstad- komma en reglering som i högre grad än stimulerar företagen att finna andra lösningar än bank- och försäkringsgarantier. Termen säker- het är emellertid knappast något adekvat begrepp i ett regelsystem som syftar till ökad flexibilitet. Utredningen anser att säkerhetsbegreppet är i alltför stor utsträckning förknippat med framför allt bankgarantier, som är den helt dominerande formen för att garantera resenä- rernas anspråk. Säkerhetsbegreppet för dessutom tanken till sakrättsliga institut som t.ex. pant och borgen. Därför föreslår utredningen att begreppet säkerhet i den nya lagen byts ut mot termen garanti. För att bli registrerad krävs enligt förslaget att den registreringsskyl- dige har ställt tillräcklig garanti hos Kammarkollegiet. Vad som avses med tillräcklig garanti återkommer utredningen till i avsnitt 5.3.9. Överväganden och förslag 135 Utredningens förslag: Kammarkollegiet skall ges en möjlighet att återkalla registreringen för den som inte har ställt garanti i enlighet med kollegiets beslut. Enligt utredningens förslag bör Kammarkollegiet få en möjlighet att åter- kalla registreringen för en registreringsskyldig som inte har ställt garanti i enlighet med kollegiets beslut. Därvid får enligt förslaget Kammar- kollegiet, om det föreligger särskilda skäl, förordna att avregistre- ringsbeslutet skall gälla . Ett förordnande om att avregistre- ringen skall gälla utgör ett mycket kraftigt ingrepp i näringsfriheten. Sådana förordnanden skall därför meddelas endast i fall då en registreringsskyldig tydligt har visat att han är obenägen att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen.