sou · GNB3105d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Det främsta skälet för en sådan ordning är att det i de flesta fall – på grund av förändringar i materiell lagstiftning och verksam hetsinriktning – är omöjligt att förutse exakt vilka upp gifter en myndighet kan behöva re- gistrera för att verksamheten skall fungera på ett tillfredsställande sätt, vilket leder till omfattande lagändringsarbete efter hand som nya upp- gifter behöver tillföras. För att detalj reglering av innehållet i en databas skall kunna undvikas krävs dock enligt vår uppfattning att de ändamål för vilka uppgifter får behandlas är tydliga (se avsnitt 6.2). Vi är även av den bestämda uppfattningen att det är viktigt att uppgifter får registreras endast för att tillgodose de primära ända målen med en databas, nämligen att vara till hjälp i den verksamhet som den registrerande myndigheten bedriver. Uppgifter skall således inte få föras in i en viss databas endast av det skälet att de kan vara till nytta för andra myn digheter än de som är personuppgiftsansvariga. Ett motsatt ställ ningstagande skulle enligt vår uppfattning kunna leda till en icke önskvärd sammanblandning av uppgifter som behandlas på automatiserad väg i olika verksamheter. Vi föreslår därför att denna förut sättning för behandling av uppgifter kom- mer till direkt uttryck i lagstiftningen. För att det redan på en övergripande nivå skall gå att utläsa vad som finns eller kan finnas registrerat om enskilda i en databas, bör enligt vår mening i lag anges en ram för det tillåt na vid sidan av ändamålsbestäm- melserna. Vi anser det lämpligt att ange vilka kategorier av uppgifter som får finnas i en databas, medan den specifika beskrivningen av upp- gifterna med fördel kan återfinnas i en förordning eller, om regeringen bestämmer det, i myndighetsföreskrifter. För vissa databaser är det emel - lertid möjligt att förutse vilka uppgifter som det finns anled ning att registrera. Det gäller främst databaser som förs för verk samheter i vilka ändringar i materiella regelverk inte i någon högre grad påverkar vilka uppgifter som måste registreras. Som exempel kan nämnas folk- bokföringen. I de fallen finns det enligt vår uppfattning skäl för att re dan i den grundläggande lagstiftningen mer i detalj ange vad som får åter- finnas i databasen. Behandling i databaser 241 Vid behandling av personuppgifter intar vissa uppgiftskategorier en särställning. Det gäller känsliga personuppgifter och uppgifter om lag - överträdelser m.m. Vi har i avsnitt 5.2 redovisat hur vi anser att sådana uppgifter skall hanteras vid behandling som inte sker i en databas. När det gäller behandling i en databas måste åtskillnad göras mellan regist- rering av uppgifter i elektroniska handlingar i ärendehanteringssystem och annan registrering. Hur känsliga personuppgifter m.m. bör hanteras när de ingår i elektroniska handlingar redogör vi för i avsnitt 6.4. Vid registrering av mer traditionell karaktär, dvs. när uppgifter förs in i en databas för att kunna va ra sökbara och användbara vid den all- männa ärendehanteringen och verksamhetsdriften hos en myndighet (in- formationsbaserad hantering), bör enligt vår mening känsliga per son- uppgifter och uppgifter om lagöverträdelser m.m. över huvud taget inte få förekomma om det inte finns starka skäl för det. I princip finns det endast ett acceptabelt skäl, nämligen att det är nödvändigt för att myndigheten skall kunna bedriva sin verksamhet. Vi är av den bestämda uppfattningen att det är av avgörande betydel se från integritetssynpunkt att det i en myndighets databas inte finns allmänt sökbara upp gifter som avslöjar enskildas etniska härkomst eller sexuella lägg ning m.m. om detta inte är motiverat av verksamheten. När det gäller denna kategori av uppgifter anser vi därför att det i lagstiftningen finns skäl att frångå den princip som vi annars förespråkar avseende regle ringen av vad som får behandlas i en databas. Känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser bör få be handlas i en databas endast om det är särskilt angivet i den lag som reglerar behandlingen av personuppgifter. Vi föreslår därför att det i lagen an tingen uttryckligen anges vilka känsliga personuppgifter m.m. som får behandlas eller klart markeras att behand- ling av sådana uppgifter inte får före komma. 6.3.4Administrativa och tekniska uppgifter anges ofta i registerförfattningar och i tillstånd från Datain spek- tionen att ett personregister får innehålla de administrativa och tekniska uppgifter som behövs för den ak tuella verksamheten. Behandling av uppgifter som inte kan hänföras till de registrerade personerna, utan till myndigheters verksamhet, omfattas inte av den av oss före slagna lagstiftningen. Enligt vår uppfattning utgör behandlingen av sådana uppgifter nämligen ett led i myndigheternas administrativa verksamhet (se om detta i avsnitt 4.3.3). Vid behandling av sådana uppgifter skall i stället personuppgiftslagen tilllämpas. 242 Behandling i databaser 1999:105 lertid inte att administrativa uppgifter behandlas i samma datasystem som de uppgifter vilka används gemensamt för den mate riella verk- samheten. Administrativa uppgifter kan därför behand las tillsammans med andra uppgifter i en databas utan särskilt stöd i lag stiftningen, under förutsättning att be handlingen sker i enlighet med ändamålen för databasen. Som exempel på vad vi anser utgöra rent admi nistrativa uppgifter kan nämnas uppgift om till vilken enhet inom en myndighet ett visst ärende hör, uppgift om vem som handlägger ett visst ärende eller uppgift om vilka specialkunskaper en handläggare besitter. Sådana uppgifter kan enligt vår uppfattning inte hänföras till en enskild person som omfattas av en viss verksamhet, utan behandlas endast i syfte att fördela ärenden inom myndig heten. Däremot utgör en uppgift om en handläggare självfallet en personuppgift avseende handläggaren själv. De nu nämnda uppgifterna bör enligt vår mening, utan hinder av att det inte anges i lagstiftningen, kunna behandlas tillsammans med andra upp- gifter i ett ärende. Vissa uppgifter som behandlas av administrativa skäl, utgör emel ler- tid verksamhetsanknutna personuppgifter. Det kan exempelvis gälla uppgift om i vilken vallokal en person skall avlägga sin röst vid ett val. En sådan uppgift behandlas av administrativa skäl, men utgör sam- tidigt en upplysning om den röstberättigade. Detsamma kan en ligt vår uppfattning gälla för en uppgift om särskild sekretess markering som registreras i samband med andra uppgifter om en person, och för vilka särskild försiktighet skall iakttas i samband med utlämnande. För den nämna kategorin av uppgifter bör vår lagstiftning vara till lämplig. Vi anser dock inte att det är nödvändigt att i lag stiftningen uttryckligt ange att sådana i första ha nd administrativa uppgifter får behandlas i en databas. Avgörande för bedömningen av om en administrativ uppgift som be - handlas i ett gemensamt datasystem omfattas av bestämmelserna i lag- förslagen, är således om uppgiften även kan anses utgöra person uppgift som har anknytning till den materiella verksamheten. Om en uppgift i en databas anses utgöra en rent administrativ uppgift eller om den även utgör en verksamhetsanknuten personuppgift, har betydelse för om information enligt 26 § personuppgiftslagen skall lämnas eller inte. Informationsskyldigheten avser nämligen endast personuppgifter och så- ledes inte rent administrativa uppgifter. För en verk samhetsanknuten personuppgift skall med andra ord de särskilda bestämmelserna om in- formation i våra lagförslag tillämpas (se avsnitt 7.1.3). Som vi nämner ovan kan även rent administrativa uppgifter utgöra personuppgifter i förhållande till den som uppgiften avser. En upp gift om en handläggares specialkunskaper är således en personuppgift om handläggaren. Om handläggaren av sin arbetsgivare begär information Behandling i databaser 243 enligt 26 § personuppgiftslagen, skall informationen därmed omfatta sådana uppgifter. I ett sådant fall skall emellertid de särskilda bestäm- melserna om information i våra lagförslag inte tillämpas, utan endast bestämmelserna i personuppgiftslagen. Behandling av uppgifter av teknisk karaktär som används uteslutande eller huvudsakligen för att ett datasystem skall fungera, t.ex. ko der som anger på vilket sätt en viss uppgift skall lagras i systemet, anser vi inte heller behöver regleras särskilt. Sådana uppgifter har inte nå gon egentlig anknytning till innehållet i en databas utan utgör när mast en del av de tekniska lösningarna i ett datasystem, och får såle des registreras utan att det anges i den av oss föreslagna lagstift ningen. En förutsättning är dock att de tekniska uppgifterna, ensamma eller tillsammans med andra uppgifter, inte tillför någon saklig informa tion som kan hänföras till de registrerade personerna. Vårt förslag: Handlingar som hör till ett ärende skall få behandlas i en databas. Sådana handlingar får innehålla de uppgifter som har lämnats i eller är nöd vändiga för handlägg ningen av ärendet. Vid sökning efter sådana handlingar får som sökbegrepp använ das endast ärendebeteckning, beteckning på handling eller annan uppgift som behövs för att iden tifiera ett ärende eller en handling. Traditionellt kan ärendehantering hos myndigheter beskrivas på föl jande, mycket översiktliga, sätt. Handlingar som kommer in till eller upp rättas hos en myndighet, och som kan hänföras till ett visst ärende, samordnas i en för ärendet särskilt upprättad akt. De handlingar som kom mer in kan vara ansökningar, deklarationer, kompletteringar och bevisuppgifter m.m. De hos myndigheten upprättade handlingarna kan bestå av förfrågningar, före lägganden, tjänsteanteckningar efter muntliga kompletteringar, kallelser och beslut m.m. I normalfallet utgörs handlingarna i ett ärende av pappersark med text. Undantagsvis kan det dock röra sig om fotografier eller tekniska upptagningar, t.ex. kassett- eller videoband med inspelade förhör eller liknande. Oav sett karaktären på handlingarna består de på något sätt av materiella objekt (pappers ark, kassetter osv.) som fysiskt kan samordnas och systematiseras i en akt. 244 Behandling i databaser Den beskrivna ordningen tillämpas ofta även när datorer används av en myndighet, genom att hos myndigheten upprättade handlingar, som i och för sig utformas elektroniskt i ett ordbehandlingsprogram, tillförs ärendeakten i form av pappersutskrifter. Den elektroniska informationen som skapas, och ofta lagras, i datorn utgör alltså inte i egentlig mening en del av akten. I och med datoriseringen har nya rutiner för ärendehanteringen ut- vecklats. förekommer det att handlingar kommer in till myndig- heter i elektronisk form. Det kan gälla t.ex. ansökningar eller deklara- tioner som lämnas in på diskett eller magnetband eller genom upp- kopplingar på telenätet. Sådana handlingar kan lagras di rekt i ett data- system utan att det görs pappersutskrifter som tillförs en fysisk akt. Likaså kan myndighetens handlingar upprättas elektroniskt och lagras i ett datasystem. Det kan gälla allt från föreläggande till beslut. Inte heller dessa behöver nödvändigtvis tillföras en fysisk akt. De på detta sätt inkomna och upprättade elektroniska handlingarna i ett visst ärende kommer därmed att ingå i vad som kan kallas en elektronisk akt i data- systemet. En sådan akt måste naturligtvis vara sammanhållen på ett sätt som motsvarar en fysisk akt för pappers handlingar, t.ex. genom att allt material i de elektroniska akterna kan göras samlat tillgängligt med hjälp av sökbegrepp, ofta i form av ärendebeteckningar eller liknande. Av 15 kap. 14 § sekretesslagen framgår att om en myndighet för handläggning av ett mål eller ärende använder sig av en upptagning för automatisk databehandling, skall upptagningen tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om inte särskilda skäl föranleder an nat. Detta innebär att det ofta förs elek troniska och fysiska akter parallellt med varandra, dvs. en form av dubbellagring. Det före kommer dock – och kan rimligen förväntas bli allt mer vanligt – att den enda akt som finns i ett ärende är den elektroniska. Den elektroniska ärendehanteringen väcker många olika frågor. Bland annat kan äktheten hos de lagrade handlingarna vara svår att fastställa. Det kan även vara svårt att av gränsa vad som ingår i en elek- tronisk akt. Vidare finns det grundläggande problem med att fastställa vad som egentligen är en elektronisk akt, en elektronisk handling eller ett elektroniskt dokument. 6.4.2Vad är elektroniska dokument, handlingar och akter? Vad som avses med elektroniska handlingar och elektroniska dokument har diskuterats i flera sammanhang, bl.a. i betänk- ande Tullregisterlag m.m. (SOU 1989:20), Behandling i databaser 245 betänkande Information och den nya InformationsTeknologin (SOU 1992:110), promemoria Elektronisk doku- menthantering inom skatteförvaltningen (Ds 1994:80), IT-utred ningens betänkande Elektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40), Datalags- kommitténs betänkandet Integritet – Offentlighet – Informationsteknik (SOU 1997:39) samt Statskontorets publikation Elektronisk ärende- och dokumenthantering (1997:8). föreslog i sitt betänkande att det i förvaltningslagen skulle införas definitioner av olika elektroniska företeelser, bl.a. elek- tronisk handling. Enligt det förslaget skulle elektronisk handling defini- eras som en bestämd mängd data som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Förslaget har dock inte lett till lagstiftning. Begreppet elektronisk handling som sådant finns över huvud taget inte i författningstext. Däremot har dis kussio- nerna kring elektronisk dokumenthantering lett till att begreppet elek- troniskt dokument numera är lagreglerat. Begreppet återfinns i ett flertal olika lagar, t.ex. tullagen (1994:1550) och lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, och har i det närmaste fått en enhetlig definition. I 12 § tullagen sägs att tulldeklarationer och andra handlingar under vissa förut sättningar får läm nas genom ett elektroniskt dokument med hjälp av automatisk databehandling. Med ett elek- troniskt dokument avses enligt lagen en upptagning vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt för farande. I 2 § lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter sägs att självdeklarationer under vissa förut sättningar kan lämnas i form av ett elektroniskt dokument. Med elektroniskt dokument avses en upptagning som gjorts med hjälp av automatisk databehandling och vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande. Vad som mer precist avses med ett elektroniskt dokument har inte reglerats i lagtext. Det gäller främst vilket tekniskt förfarande som skall användas för att inne håll och utställare skall kunna verifieras. Anled- ningen är att det inte har ansetts lämpligt att närmare reglera detta, efter- som det tekniska området befinner sig under utveckling (se t.ex. prop. 1989/90:40 s. 27). Vad som dock är klart är att ett elek troniskt dokument som är infört i ett data system skall vara låst till sitt innehåll. Den som läser dokumentet (på utskrift eller terminal) skall med andra ord kunna vara säker på att det är originalinnehållet som återges. Li- kaså skall det vara möjligt att fastställa vem som har upprättat eller sänt in ett elektroniskt dokument. Den tekniska verifieringen av utställaren skall alltså motsvara en namnteckning på ett pappersdokument. Den här återgivna synen på elektroniska dokument får sägas vara väl eta blerad och vi har inte funnit någon anledning att närmare utreda eller föreslå för ändringar i fråga om detta begrepp. Av större intresse för oss är hur 246 Behandling i databaser begreppet – eller egentligen själva företeelsen – elek troniskt dokument skall inordnas i regleringen av behandling av personuppgifter. Som nämnts ovan i detta avsnitt så har innebörden av termen elek- troniska handlingar diskuterats . Till skillnad mot vad som gäller för elek troniska dokument finns däremot ingen legal- definition av begreppet (se dock ovan nämnda förslag på definition). Det torde emellertid vara en allmän uppfattning att be- greppet elektronisk handling är vidare än det i författ ningar förekom- mande begreppet elektroniskt dokument. Det senare kan alltså sägas vara en (författningsreglerad) special form av det tidigare. I vissa sam- manhang har det även talats om att elektroniska dokument är en låst form av elektroniska meddelanden (prop. 1989/90:40 s. 27). Någon närmare utveckling av skillnaden – om någon alls är avsedd – mellan elektroniska meddelanden och elektroniska handlingar finns däremot inte. Även upptagningar har föreslagits som ett samlings begrepp för elektroniskt lagrade meddelanden som inte är låsta (Ds 1994:80). Genom vad som framförts i olika sammanhang torde allmänt kunna konstateras att med elektroniska handlingar avses alla elektroniskt lag- rade meddelanden eller upptagningar i ett ärende (se t.ex. Ds 1994:80 s. 114 ff. samt prop. 1994/95:93 s. 23 ff. och 1994/95:168 s. 14 ff). Det kan röra sig om elektroniska avbildningar av pappershandlingar – bild- fångade och skannade handlingar – eller elektroniskt upprättade hand- lingar. Båda kategorierna torde kunna vara låsta, dvs. tekniskt utformade så att innehåll och eventuell utställare kan veri fieras, eller icke låsta. Med icke låsta handlingar avses då alla elektroniska handlingar som inte utgör elektroniska dokument. Begreppet elektronisk akt har i ovan nämnda lagstiftningsärenden närmast använts som en sam lings- beteckning på de elektroniska handlingar som har kommit in eller upp- rättats i ett visst ärende. Jämförelser har även gjorts med de fysiska akter som upprättas vid traditionell ärendehantering, men någon mer ingående analys av begreppet har inte gjorts. 6.4.3Inordnande av ärendehantering i databaser Frågan om vad som skall innefattas i begreppen elektronisk handling res- pektive elektronisk akt har som framgår av redogörelsen i föregående avsnitt varit föremål för diskussioner . En mer övergripande genomgång av närliggan de frågor, som t.ex. anpassning av offentlighetsprincipen och tryckfrihetsförordningens begreppsapparat till IT-samhället, gjordes av Data- och offentlighetskommittén i betänkandet Integritetsskyddet i informationssamhället 5 (SOU 1988:64) samt av i betänkandet Integritet – Offentlighet – SOU 1999:105 Behandling i databaser 247 Informationsteknik (SOU 1997:39). Någon definitiv bestämning av innebörden av begreppen elektronisk handling och elektronisk akt finns detta till trots inte i svensk lagstiftning. Nämnas kan även att en kommit- té har tillkallats för att göra en översyn av be stämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga möjligheterna för of fent- lighetsprincipens tillämpning i IT-samhället (dir. 1998:32). I uppdraget ingår att utforma en lagstiftning som garanterar att allmänhetens tillgång till information skall vara oberoende av på vilket sätt myndigheterna har valt att dokumentera den. Det kan alltså för väntas att frågor om elektro- niska handlingar m.m. kommer att aktualiseras på nytt i mer över- gripande sammanhang. Det är under sådana omständigheter tveksamt om det finns anled ning för oss att i lagstiftning som rör endast ett fåtal myndigheter före slå legaldefinitioner av begreppen elektroniska handlingar och akter. Vi väljer därför att avstå från så dana försök. Däremot finns det skäl att närmare utreda hur elektroniska ärendehanteringssystem skall kunna inordnas i lagstiftning av den karaktär som vi före slår i fråga om be- handling av personuppgifter. Att i detalj beskriva vad en elektronisk handling är eller kan vara lå- ter sig knappast göra. Att som i dagens lagstiftning (t.ex. skatteregister- lagen) skilja på uppgifter och handlingar i register kan ha ett peda- gogiskt och lagtekniskt värde när olika bestämmelser skall gälla för de olika uppgiftskategorierna, men det är knappast en uttömmande be- skrivning av verkligheten. För att det pedagogiska eller lagtekniska vär- det skall uppnås måste det vara möjligt för en tillämpare att göra en av- gränsning mellan de olika begreppen. Svårigheterna med detta kan exemplifieras på följande sätt. I en traditionell pappersakt hos skatte- förvaltningen kan en handling bestå av en eller ett fåtal uppgifter, t.ex. ett papper med texten NN:s taxerade inkomst 1999: . Mot- svarande uppgift(er) skulle sannolikt kunna utgöra såväl en hand ling som en uppgift i ett automatiserat register. Avgränsningen kan alltså inte göras genom att ange att handlingar utgörs av flera samman hängande uppgifter i löptext, medan upp gifter är just enskilda uppgifter. I mer integrerade datasystem kan det vara svårt att direkt se skill- naden mellan handlingar och uppgifter, i den mån det alls finns en skill- nad. Det ligger nära till hands för oss att med en elektronisk hand ling i en databas avse en avgränsad mängd elektroniskt lagrade uppgifter som är direkt hänförliga till ett specifikt ärende, dvs. i princip en del av en elektronisk akt i ett ärendehanteringssystem. Om man utgår från att en databas i princip består av två olika ty per av uppgiftssamlingar, infor- mationsbaserade och ärendebaserade (se avsnitt 6.1.1), skulle en sådan syn på begreppet för skatte förvaltningens del kunna exemplifieras på följande sätt. När en deklaration kommer in till en skattemyndighet kan 248 Behandling i databaser den bildfångas och placeras i en elektronisk akt avseende taxerings- ärendet. Bilden av deklarationen kan återfinnas som en handling i ären- dehanteringssystemet. Efter att taxering har beslutats kan uppgifter om taxerad inkomst m.m. föras in som särskilda poster i ett mer egentligt register, dvs. i den informationsbaserade delen av databasen. Dessa upp- gifter kan sedan vara fritt sökbara utan anknytning till ett visst ärende, t.ex. när informationen behövs i samband med revision eller liknande. På motsvarande sätt kan man resonera när ett beslut upprättas, vilket kan exemplifieras på följande sätt. I ett om prövningsärende avseende ett avdrag taxering upprättas ett beslut på elektronisk väg hos skattemyndigheten. Av beslutet framgår att NN medges avdrag med och att hans taxerade inkomst därmed fastställs till . Detta beslut (beslutshandlingen) kan återfinnas i ärendehanterings- systemet som en del av ärendet. Själva uppgiften om den taxerade in- komsten – och eventuellt avdraget – kan sedan föras in som själv- ständiga uppgifter i den informationsbaserade delen av databasen. Uppgifterna kan sedan vara sökbara på motsva rande sätt som i exemplet med deklarationen ovan. Vi har inte funnit anledning att använda begreppet elektroniska hand- lingar i andra avseenden än när de utgör en del av ett specifikt ären de, dvs. när de ingår som en del av en akt i ett ärendehante ringssystem. Det är därför i den lagstiftning som vi föreslår ändamålsenligt att ange att en databas får innehålla handlingar som hör till ett ärende. Hur ett ärendehanteringssystem hos en myndighet är uppbyggt tekniskt är inte direkt relevant, utan det avgörande är om uppgifterna (hand lingarna) kan hänföras till ett visst ärende. Av integritetsskäl är det dock enligt vår bestämda uppfattning nödvändigt att elektroniska handlingar hålls åtskilda från uppgifter i den informationsbaserade delen av databasen, eftersom det av olika skäl som vi redovisar i avsnitt 6.4.4 och 6.4.5 nedan inte bör vara tillåtet att utnyttja samma sökmöjligheter i frå ga om handlingar som när vissa enskilda icke ärendeanknutna uppgifter eftersöks. 6.4.4Känsliga personuppgifter m.m. i elektroniska handlingar Vi redovisar i avsnitt 5.2.1 och 6.3.3 vår inställning till frågan om behandling av känsliga personuppgifter m.m. i allmänhet respektive vid informationshantering i databaser. När det gäller elektronisk ärende- hantering är situationen densamma som vid traditionell hantering av ärenden, nämligen att det inte är möjligt för den handläggande myn- digheten att påverka innehållet i de handlingar som kommer in till myn-