sou · GNB373 · 2000-01-01 00:00:00 — Syftet med undersökningen var dels att kartlägga hur kommunerna efterlever dels att följa upp resultatet av den tidigare undersökningen som ge- nomfördes . Ett basmaterial om standardreglerna har i samarbete med handi- kapporganisationerna tagits fram och tryckts . Materialet består av broschyrer, foldrar i fickformat, affi- scher, samt overhead-bilder. har även genomfört en omfattande annonskampanj samt i olika media informerat om . Tema för informationen i media var bland annat "Man är inte handikappad – man blir det". En handbok med titeln har tagits fram av och tryckts . , vars målgrupp är kommunerna, innehåller dels en redogörelse över dels förslag till åtgärder som kommunerna kan vidta för att skapa ett tillgängligare samhälle. anordnade Handikappombuds- mannen sju konferenser för att informera om standardreglernas innehåll. Inbjudan till konferenserna skickades till 10 500 tjäns- temän och politiker i kommuner och landsting i . Syftet med konferenserna var att informera företrädare för kommunerna och landstingen om reglernas innehåll. Under konferensen riktade ombudsmannen en uppmaning till kommunerna och landstingen att upprätta konkreta handlingsplaner med utgångspunkt i stan- dardreglerna. Konferenserna avrundades med en paneldebatt där företrädare för olika handikapporganisationer jämte Handikapp- ombudsmannen deltog. Övriga konferenser som Handikappom- budsmannen har anordnat är bland annat konferenser om del- aktighet och jämlikhet för människor med psykiska funktions- nedsättningar samt en konferens om diskriminering av funktions- hindrade och lagarna. har upprättat en särskild version av till privata företag. Vidare har ombudsman- nen anordnat näringslivskonferenser och en tävling tillsammans med för företag om bästa anpassning av varor, service och tjänster samt bästa arbetsgivare. 5.4Handikappombudsmannens förhållande till andra myndigheter Frågor av stor betydelse för personer med funktionshinder ryms ofta inom följande områden; socialtjänst, stöd och service, till- gänglighet, kommunikationsmedel, utbildning, arbetslivet, hälso- och sjukvård, bostadsanpassning och hjälpmedel. Nedan följer en beskrivning av några myndigheter, som har tillsyn över verksam- heter som nära knyter an till dessa områden. är en central myndighet för verksamhet som rör socialtjänst, hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksam- het, tandvård, hälsoskydd, smittskydd, stöd och service till funk- tionshindrade samt frågor om alkohol och missbruksmedel, allt i den utsträckning det inte är en uppgift för någon annan statlig myndighet att handlägga sådana ärenden. (1996:570) med instruktion för framgår att Soci- alstyrelsen skall verka för god hälsa och social välfärd samt om- sorg och vård av hög kvalitet på lika villkor för hela befolk- ningen. skall särskilt följa utvecklingen inom och utvärdera dessa verksamheter samt därvid samverka med andra samhällsorgan i den utsträckning som behövs. I ansvarsområdet ingår även att vaka över verksamheterna vad gäller kvalitet och säkerhet samt bevaka den enskildes rättigheter. Av andra lagar framgår att har tillsyn över både personal och verksamhet på hälso- och sjukvårdens område samt nationell till- syn över socialtjänst, smittskydd samt verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. /lQVVW\UHOVHUQD Av förordningen (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion framgår att svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den mån inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. har även ansvar för uppgifter inom en rad olika sakområden som social omvårdnad, kommuni- kationer och jämställdhet mellan kvinnor och män. Av social- tjänstlagen (1980:620) – SoL – och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade – LSS – framgår att länssty- relsen har tillsyn över socialnämndernas tillämpning av SoL och LSS. skall även inom dessa områden informera och ge råd till allmänheten samt biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet. är central förvaltningsmyndighet för det offentliga skolväsendet och för den av det allmänna anordnade förskole- verksamheten och skolbarnomsorgen (barnomsorgen). Skolver- kets uppgifter regleras i förordningen (1991:1121) med instruk- tion för . I uppgifterna för ingår bland annat att ha tillsyn över det offentliga skolväsendet och barnom- sorgen, tillsyn över kommunernas skyldighet att se till att skol- pliktiga barn får föreskriven utbildning samt följa upp och utvär- dera skolväsendet och barnomsorgen. är central förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, fysisk pla- nering, byggande och boende. Av förordningen (1996:124) med instruktion för framgår att verket bland annat har till uppgift att inom sitt verksamhetsområde följa tillämpningen av lagar och förordningar, utvärdera effekterna av tillämpningen och lämna regeringen förslag till de åtgärder som behövs för att syftet med reglerna skall nås. skall även inom sitt område ha uppsikt och utöva tillsyn. Av lagen (1992:1574) om bostadsan- passningsbidrag med mera anges att kommunerna svarar för att bidrag bland annat lämnas till anpassning av bostäder för att ge personer med funktionshinder möjlighet till ett självständigt liv i eget boende. har tillsyn över kommunernas bidrags- verksamhet. är central förvaltningsmyndighet med ett samlat an- svar, sektorsansvar, för hela vägtransportssystemet. uppgifter regleras i förordningen (1997:652) med instruktion för . Verket skall inom ramen för sitt sektorsansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga be- rörda parter samt verka för att de trafik- och miljöpolitiska målen inom hela vägtransportsystemet uppnås. Av instruktionen framgår bland annat att skall särskilt verka för att hänsyn tas till funktionshindrades behov inom hela vägtransportsystemet samt att handikappanpassningen av kollektiva färdmedel samordnas mellan samtliga trafikslag. Ett annat område som har ansvar för är frågor om handikappanpassning av kollektivtrafik på väg. omfattar och länsarbetsnämnderna i länen. Enligt förordningen (1988:1139) med instruktion för skall verket genom platsförmedling, vägledning, yrkesinriktad rehabilitering och ak- tiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder hävda arbetslinjen, verka för en effektiv arbetsmarknad och värna om de svaga gruppernas ställning på arbetsmarknaden. ma sin verksamhet utifrån lokala förutsättningar och behov och därigenom bidra till att målen om full sysselsättning samt ut- veckling och framsteg i samhället uppnås. Av förordningen (1987:405) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten fram- går att myndigheterna inom området skall ägna särskild uppmärk- samhet på åtgärder för att främja anställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga och för att underlätta för funktionshindrade att behålla ett arbete. 5.4.1Myndigheters ansvar för frågor som rör personer med funktionsnedsättning Alla myndigheter har inom sina sektorer ansvar för att bevaka frågor som rör funktionshindrade personer samt i övrigt verka för att funktionshindrades behov och förutsättningar beaktas och uppmärksammas. Myndigheter har även ansvar för att anpassa sin verksamhet så att den blir tillgänglig för personer med funktions- nedsättning. Regeringen har i propositionen (1993/94:219) anfört att ett av motiven till att inrätta institutet var att ombudsmannen på ett sektorsövergripande sätt skulle be- vaka frågor som rör funktionshindrade personers rättigheter och intressen2. Ombudsmannen har till uppgift att aktivt förmå myn- digheter och andra i samhällslivet att beakta funktionshindrade personers rättigheter och intressen. En annan uppgift som ombudsmannen har enligt propositionen är att på olika sätt arbeta för att i samhället öka insikten om gäl- lande regler och de värderingar dessa bygger på samt ta initiativ till förändringar som syftar till att lyfta fram frågor som rör funk- tionshindrade personers rättigheter och intressen. Vidare skall ombudsmannen även ha en allmänt informerande och rådgivande funktion beträffande frågor som funktionshinder kan ge upphov till. Enskilda personer skall kunna vända sig till ombudsmannen för att få upplysning om exempelvis vilken myndighet de skall vända sig till, vilka regler som gäller samt hur de i övrigt kan be- vaka sina intressen och ta tillvara sin rätt. Ombudsmannen skall inte fungera som "advokat" eller vara ombud för enskilda perso- ner utan ge upplysning och allmän vägledning. Däremot kan om- budsmannen ta initiativ till överläggningar eller ta de kontakter som i övrigt behövs för att få sakfrågan belyst. 1993/94:219 s. 9 ff För statliga och kommunala myndigheter som har skyldighet att fullgöra uppgifter som rör funktionshindrade personer är det en skyldighet att efter uppmaning lämna uppgifter till ombuds- mannen om sin verksamhet samt komma till överläggningar. Samma skyldighet föreligger för privata rättssubjekt som antingen anförtrotts förvaltningsuppgift som rör personer med funktionshinder eller som fått bidrag av staten, landsting eller kommun för att främja funktionshindrades intressen. Den bevak- ning av frågor som rör funktionshindrade och den vägledning ombudsmannen ger enskilda personer innebär inte enligt proposi- tionen att ombudsmannen skall granska eller ha tillsyn över andra myndigheter. Ombudsmannen skall inte heller på annat sätt in- kräkta på statliga och kommunala myndigheters reguljära ansvar för bland annat tillsyn, bevakning och utvärdering av insatser för funktionshindrade inom myndighetens ansvarsområde. Ombuds- mannen skall således inte göra uttalanden huruvida en myndighet eller befattningshavares beslut är riktigt eller inte eller om någon tjänsteman inom den offentliga förvaltningen begått tjänstefel. Sådana frågor skall handhas av Justitiekanslern (), Justitieom- budsmannen (JO) eller domstolarna. Tyngdpunkten av uppgifter skall enligt lagen (1994:749) om ligga på det generella planet. skall i huvudsak inrikta sig på uppföljning och utvärdering av handikappolitikens utveckling och måluppfyllelse på olika samhällsområden samt övergripande nationella utvärderingar och samordningar. Enligt propositionen innebär detta ingen inskränkning i andra myndig- heters ansvar för uppföljning och utvärdering inom sina respek- tive områden. Det är dock naturligt att samarbetar med forskningsinstitut, andra myndigheter, handi- kapporganisationer med flera. Som framgår av redogörelsen har således ett flertal myndig- heter uppgifter inom områden som är viktiga för funktionshind- rade personers möjligheter att kunna uppnå jämlikhet och full delaktighet i samhället. skall inte be- höva ägna sig åt uppgifter som faller under andra myndigheters ansvarsområden. I avsnitt 8.3 och 8.4 redogör jag för min bedöm- ning av hur verksamhet skall avgrän- sas mot andra myndigheters verksamhet. 5.5Jämförelse mellan de olika ombudsmännen Likheter och olikheter mellan ombudsmännens verksamhet finns bland annat när det gäller huvudmannaskapet, vilken författning som styr verksamheten, arbetsuppgifterna och vilka maktmedel som de har till sitt förfogande. Av ombudsmännen intar främst JO och JK på skilda sätt en särställning i förhållande till de tematiska ombudsmännen. JO är en myndighet som sorterar under , medan övriga om- budsmän är myndigheter som lyder under regeringen. JO:s verksamhet regleras av regeringsformen och förordningen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. De tematiska ombudsmännens verksamhet regleras däremot av vanliga lagar och förordningar med instruktioner. Här intar dock JK en mellanställning då JK som funktion omnämns i regeringsformen. När det gäller de olika ombudsmännens arbetsuppgifter finns det några avgörande skillnader. JO och JK sysslar med strikt juri- disk tillsyn av efterlevnaden av lagar och andra författningar. Ar- betet är inriktat på enskilda ärenden. Utöver tillsynsarbetet skall JK även bistå regeringen med råd och utredningar i juridiska an- gelägenheter. De tematiska ombudsmännens arbete är däremot främst att underlätta implementeringen av viss lagstiftning genom exempelvis rådgivning och informationsverksamhet. Vidare skall de bevaka den rättsliga och övriga utvecklingen inom sina områ- den. De tematiska ombudsmännen arbetar dessutom med policyfrå- gor. De skall främja utvecklingen inom sina områden. Som ex- empel kan här nämnas att () skall arbeta med opinionsbildning mot etnisk diskriminering och (JämO) medverka i strävandena att främja jämställdhet i arbetslivet. Vidare skall Handikappom- budsmannen på olika sätt aktivt försöka förmå myndigheter och andra att beakta och respektera funktionshindrades rättigheter och intressen och () skall ta initiativ till åt- gärder som syftar till att hävda barns och ungdomars rättigheter och intressen. JämO, DO, och () arbetar till en betydande del med enskilda ärenden. Handikappombudsman- nen skall främst arbeta med generella åtgärder, men som jag kommer att redovisa i avsnitt 8.3 omfattar en betydande del av verksamheten kontakter med enskilda i form av rådgivning och anmälningar. är av ombudsmännen ensam om att inte ha några enskilda ärenden. De tematiska ombudsmännen har, till skillnad från JO och JK, som grund för sin verksamhet olika principer om mänskliga rät- tigheter. JämO:s och DO:s uppdrag tar sin utgångspunkt i icke- diskrimineringsprincipen och arbetet är inriktat på att motverka diskriminering generellt inom respektive ombudsmans område. JämO arbetar med att motverka diskriminering av både kvinnor och män och DO skall motverka diskriminering oavsett vilken etnisk grupp det handlar om. och BO skall däremot tillvarata sär- skilda gruppers rättigheter och intressen. BO skall med utgångs- punkt från konvention om barnets rättigheter bevaka denna grupps medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. har som bas för sin verksamhet. Här skiljer sig dock KO från de övriga tematiska ombudsmännen. Denne har till uppgift att bevaka ett visst sakområde utan någon direkt koppling till någon princip eller dokument om mänskliga rättigheter. JO och JK har möjlighet att utfärda vitesförelägganden. De får också i vissa fall väcka åtal. Alla de tematiska ombudsmännen, utom BO, får också i vissa fall utfärda vitesföreläggande och föra talan i domstol. Beträffande gäller dessa befogenheter vid deras tillsyn enligt lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funk- tionshinder. När det gäller verksam- het enligt lagen (1994:749) om har bland annat myndigheter, kommuner och landsting en skyldighet att inkomma med uppgifter och delta i överläggningar med Han- dikappombudsmannen. Denna skyldighet är inte kopplad till nå- gon sanktion. BO har inga juridiska maktmedel till sitt förfo- gande. 5.6Handikappombudsmannens förhållande till handikapprörelsen I finns en stark handikapprörelse, vilket självklart har betydelse för arbete. Främst är det opinionsbildningen som lyfts fram när relationerna mellan handikapprörelsen och ombudsmannen förts på tal. framgår bland annat av propositionen om . På sid. 16 anges följande. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla den viktiga roll handikapporganisationerna har när det gäller opinionsbild- ningen på handikappområdet. Det är främst de funktionshind- rade själva som kan informera om vad det verkligen innebär att leva med ett funktionshinder. Handikapprörelsen har här haft och har en betydelsefull roll för utformningen av de han- dikappolitiska insatserna. Avsikten är inte att Handikappom- budsmannen i något avseende skall ta över den opinionsbil- dande verksamhet som handikapporganisationerna bedriver inom området. Direktiven till min utredning (1997:131 sid.6) klargör också att "Avsikten med uppgifter på detta område är inte att ersätta handikapporganisationernas opinions- bildande arbete". I min enkät till handikapporganisationerna fanns frågor som berörde information och opinionsbildning. Av enkätsvaren fram- gick att handikapprörelsen inte ansåg att det förelåg någon nega- tiv konkurrenssituation på dessa områden. Åsrapporterna fick till exempel mycket beröm. En stor majoritet uppgav att de hade haft nytta av dessa rapporter. Ingen av dem som svarade på enkäten ansåg att Handikapp- ombudsmannens informationsverksamhet varit negativ för den egna organisationen. Nästan hälften såg den i stället som positiv. Vad gäller opinionsbildningen är resultatet likadant. De organisa- tioner som svarade att ombudsmannens opinionsbildning är bra, menade att den behövs som ett komplement till den egna verk- samheten eftersom organisationernas resurser inte räcker till. Även vid hearingen med handikapporganisationerna diskute- rades informations- och opinionsbil- dande arbete. Organisationerna ansåg att den hade gjort nytta. Som exempel nämndes arbetet med tillgänglighetsfrågor och in- satserna för att implementera . Deltagarna vid hearingen framhöll att har en tyngd som gör att denne har lättare än handikapprörelsen att komma ut med information. I stället för en negativ konkurrens kan om- budsmannens informationsverksamhet utgöra en stimulans för det egna informationsarbetet. har utvecklat olika former av kon- takter och samverkan med handikappförbunden. I samband med att årsrapporten överlämnas till regeringen inbjuder ombudsman- nen organisationerna till ett möte där rapporten presenteras. dare genomför träffar med enskilda organisationer. Många av de seminarier och konferenser som ombudsmannen arrangerar sker i samverkan med ett eller flera handikappförbund. Representanter för handikapprörelsen in- bjuds också att delta i arbetsgrupper för särskilda ändamål. Slut- ligen förekommer olika informella kontakter, till exempel i sam- band med att remissvar skall lämnas på utredningar. Förhållandet mellan och handi- kapprörelsen framstår som konfliktfritt. Det har dock förekommit meningsmotsättningar mellan dem. 1996 uppstod en diskussion kring ombudsmannens arbetsuppgifter. överlämnade Handikappförbundens Samar- betsorgan, HSO, , , , , och , , en gemensam skrivelse till om Handikapp- ombudsmannens framtida roll. Där betonades att Handikappom- budsmannens uppgifter i första hand skall gälla frågor om diskri- minering. Ett krav som ställdes var att "Handikappombudsman- nens roll i andra handikappolitiska sammanhang skall begränsas". I skrivelsen klargjorde också organisationerna att de inte ansåg att skall utgöra det nationella samord- ningsorganet enligt . Detta överensstämde inte med hur såg på sin roll. I årsrapporten påpekade till exempel att den hade dessa samordnande uppgifter. I ett svar, daterat , på en enkät från angående verksamheten 1997–98 an- förde HSO, att "HO bör koncentrera sina insatser så att de är i överensstämmelse med skrivningarna i lagen. Skälet för detta är dels att tydligt markera att HO är en myndighet, delvis en rätts- vårdande myndighet, och dels att HO ur effektivitetssynpunkt bör arbeta med avgränsade och prioriterade uppgifter." I samma enkätsvar framhölls också att Handikappombuds- mannen inte bör agera gentemot riksdagsutskott, "eftersom en myndighet inte självpåtaget bör agera gentemot de folkvalda". Vidare skrev HSO följande, vad gällde frågan om ombudsmannen skall göra egna uttalanden: "nej, uttalanden är liksom kampanjer en arbetsform, som ligger närmare en folkrörelse än en myndig- het". Ombudsmannen reagerade starkt kritiskt på enkätsvaret från HSO. Att det förekommer meningsmotsättningar mellan handikapp- organisationerna och en myndighet med de uppgifter som åvilar , är inte särskilt förvånande. kappombudsmannen skiljer sig från andra myndigheter på viktiga punkter och många utanför handikapprörelsen ser den som en fö- reträdare för människor med funktionshinder. Mot denna bak- grund blir ibland rollfördelningen mellan handikapprörelsen och ombudsmannen oklar. Ovan redovisade konflikt är ett tydligt ut- tryck för en strävan från organisationerna att markera en boskill- nad vad avser roll och arbetsuppgifter mellan myndigheten och folkrörelserna. Denna strävan framfördes också i klartext av HSO, när de i svaret på den tidigare nämnda enkäten skrev föl- jande: Det är tveksamt om HO och handikapporganisationerna bör ar- rangera gemensamma konferenser. Skälet är att detta skulle kunna uppfattas som att gränslinjen är otydlig mellan den obe- roende myndigheten med tyngdpunkten lagd på rättslig bevak- ning och de oberoende handikapporganisationerna, som skall driva sina medlemmars intressen. Båda parter kan ju ha in- tresse av att driva frågor, som kan gå emot den andra parten. En bättre ordning är att respektive part medverkar på den and- res arrangemang. Det är i sammanhanget viktigt att ha i åtanke att Handikappom- budsmannen byggdes upp efter nedläggningen av kappråd. I rådet fanns ett naturligt samråd med handikapprörel- sen, eftersom den var representerad i styrelsen. Handikappom- budsmannen skall inte utgöra ett samrådsorgan och därför finns inte denna naturliga kontakt mellan ombudsman och handikapp- rörelse. En orsak till missnöjet från ett antal handikapporganisa- tioner kan bland annat sökas i detta förhållande. Att döma av svaren på min enkät och de synpunkter jag fått vid mina kontakter med handikappförbunden, överväger dock de positiva bedömningarna av arbete. Detta gäller även de organisationer som tidigare kritiserade om- budsmannen. 5.7Ombudsmannens internationella uppdrag och kontakter Jag skall enligt mina direktiv pröva om Handikappombudsman- nen skall ha någon roll i EU-samarbetet och hur en avgränsning skall göras gentemot regering och andra myndigheter. I regeringens proposition (1994:219) om Handikappombuds- mannen gavs denne ett mycket omfattande ansvar för bevak- ningen av handikappfrågorna inom EU. På sid. 16 i propositionen framhålls följande. Enligt regeringens mening bör det ingå i Handikappombuds- mannens uppgifter att följa och bevaka handikappfrågornas ut- veckling inom EU och hur dessa kommer att påverka förhål- landena i för personer med funktionshinder. Ombuds- mannen bör ägna uppmärksamhet åt de olika program, resolu- tioner och andra bestämmelser av styrande och vägledande slag inom EU som kan få särskilda konsekvenser för personer med funktionshinder. I förordningen med instruktion för anges i 2 § 5 att ombudsmannen långsiktigt skall "följa den inter- nationella utvecklingen inom ansvarsområdet och särskilt Euro- peiska unionens insatser och dess konsekvenser för personer med funktionshinder". Denna kraftiga markering av bevakningen av insatserna inom EU bör ses mot bakgrund av att vid in- rättandet av ännu inte var medlem i unionen. Redan vid starten av verksamhet inleddes ett omfattande internationellt samarbete. I årsrapporten redovisas olika internationella uppdrag för myndigheten. Bland annat deltog Handikappombudsmannnen i den officiella svenska delegationen vid det sociala toppmötet i . Vidare arrangerade ombudsmannen två studieresor till för att sprida kännedom om Americans with Disabilities Act (). Inbjudna till dessa resor var riksdagsledamöter, tjänstemän från departement och myndigheter samt företrädare för handikapprö- relsen. har också deltagit som föreläsare vid många internationella seminarier och konfe- renser. I det internationella arbetet ingår också kontakter med ombudsmän för mänskliga rättigheter från andra länder. Från ingick som en av två regeringsrepresentanter i rådgivande kom- mitté. var ett åtgärdsprogram med uppgift att främja lika möjligheter för och integrering av personer med funktionshinder. Programmet omfattade och när kom med hade det pågått . Regeringen utsåg vidare att delta i för informations- och erfarenhetsutbyte på handi- kappområdet. Myndigheten har också ingått i andra grupper i an- slutning till EU och . också lämnat synpunkter på promemorier, utredningar och skri- velser med anknytning till den Europeiska unionen. Det hade varit ett mycket viktigt uppdrag för att få delta i dess rådgivande kommitté, mot bakgrund av de åtagan- den som angavs i propositionen.