sou · GNB312 · 2000-01-01 00:00:00 — bedriver myndighetsutöv- ning mot enskild, har använts på flera myndigheter och tek- niken fortsätter att utvecklas. Det var som någon person av kött och blod räknade ut/beslutade hur mycket in- komstskatt medborgaren skulle betala – det sköter programmen i stordatorer. Medborgare kommer allt oftare att möta myndigheter i form av automater. Även om den viktigaste drivkraften bakom denna utveckling är utsikterna att minska det offentligas kostnader öppnas möjligheter att höja kvaliteten i förvaltningens arbete. Automatisering av den offentliga förvaltningens verksamhet är en komplicerad process där tekniska, rättsliga och sociala lösningar måste vävas samman till en helhet. Självfallet kan man inte bortse från riskerna för en sänkt kvalitet i myndighetsverksamheten eller andra negativa effekter. (1992, 1996.) Automatiseringen skapar också nya problem med att realisera offentlighetsprincipen. De datorprogram som fattar beslut, t.ex. de hos RSV, måste självfallet vara offentliga. I annat fall skulle med- borgaren stå hjälplös inför en myndighetsautomat som producerar beslut om honom/henne utan möjlighet för den enskilde att kontrollera de olika beslutsstegen eller om resultatet är juridiskt korrekt. Grunden för rättssäkerheten skulle raseras. Vad betyder då offentlighet för datorprogram? RSV:s pro- gram för skatteuträkningar är skrivna i COBOL, ett pro- gramspråk för stordatorer som en försvinnande liten del av med- borgarna behärskar. Här måste offentlighet uppenbarligen inne- bära mer än bara en rätt att läsa programkoden. Den måste ge med- borgaren rätt att använda programmet. Först om medborgaren kan mata in alternativa data i programmet för att jämföra utfallen kan han/hon skaffa sig en uppfattning om huruvida programmet är en rimligt korrekt översättning/tillämpning av gällande skatteregler. Icke desto mindre föreslog en statlig utredning att offent- lighetsprincipen inte ska innebära någon rätt att ta del av myndigheters datorprogram i elektronisk form. (, SOU 1997:39.) hade regeringen fort- farande inte tagit ställning till förslaget. Man kan alltså vänta sig att en kraftfullt IT-stödd offentlig för- valtning – om de nya systemen konstrueras och utvecklas på ett kompetent sätt – blir både billigare och effektivare. Huruvida denna förnyelse bidrar till att stärka demokratin vet vi inte. Den billiga och effektiva offentliga förvaltningen kan lika gärna tjäna ett totalitärt som ett auktoritärt eller demokratiskt samhälle. Att IT-samhället kännetecknas av ett ständigt växande utbud av information är uppenbart. Genom den utveckling som skisserats ovan kan man vänta sig att myndigheterna allt bättre utnyttjar IT för att nå ut till medborgarna, inklusive att ge spridning åt många allmänna handlingar. sagt alla myndigheter – regering/riks- dag, statliga verk, länsstyrelser och kommuner – har numera en hemsida på Internet där de erbjuder information av olika slag. Medborgarna uppmuntras i många fall att skicka e-post till myn- dighetens brevlåda eller till enskilda befattningshavare. Renodlade debattfora där medborgarna inbjuds att lufta sina åsikter är mindre vanliga, men förekommer bl.a. hos vissa kommuner, Statskontoret och . En ambitiös huvudingång till svensk offentlig förvaltning på nätet är Direkt (). Där finns i skrivande stund () länkar till 272 kommuner, 22 landsting och 230 myndigheter inom statsförvaltningen. Noteras bör att offentlig förvaltning med IT ger spridning åt precis den information som politiska beslutsfattare och höga ämbetsmän vill nå ut med. Den har ofta ett stort prak- tiskt värde för medborgare som behöver kunskap om öppettider, blanketter eller avgifter, men den samlade informationsmängden har också en påtaglig propagandistisk slagsida. Inga lagregler eller direktiv från riksdag/regering tvingar myndigheterna att ge sprid- ning åt information som är i någon mening känslig eller kritisk. Det har inte varit tal om att realisera offentlig- hetsprincipen med IT-stöd, dvs. att göra all offentlig myndighets- information som finns i elektronisk form tillgänglig för med- borgarna. I utnyttjar politikens aktörer, inom ramen för den etablerade parlamentariska modellen, IT i snabbt ökande utsträckning. Varje politisk kandidat med självaktning har en egen hemsida på Internet med biografi, politiska tal och den närmast obligatoriska familje- bilden. Särskilt inflytelserika eller kontroversiella politiker ägnas i de flesta fall – av enskilda eller grupper av politiska motståndare – också en skuggsida på nätet där vederbörandes svagheter, miss- tag eller särskilt kontroversiella uttalanden redovisas och där polemiken mot honom/henne är skarp. Vidare upprättas mer eller mindre oberoende informations- baser som stöd för väljarna. Mest känd torde Vote Smart Web vara (http:www.vote-smart.org). Den erbjuder via sin hemsida en imponerande mängd information om politiker, deras bakgrund, meritlista och åsikter: Tracking the performance of over 13 000 political leaders! A wealth of facts on candidates & elected officials, including biographies, addresses, issue positions, voting records, campaign finances, and evaluations by special interests. Track the performance of Congress using clear descriptions of major bills. Follow the status of legislation of interest to you, examine voting records and the text of bills, and look ahead to votes scheduled for each week. Access information on elections, federal and state governments, the issues, and politics. Includes our own references, plus thousands of links to the most important sites on the Internet. VOTE SMART erbjuder t o m gratis politisk research (Voter's Research Hotline – Call toll-free 1-888-VOTE-SMART to speak to your own personal researcher.) och särskilt stöd åt bl.a. massmedia, lärare och studenter. Verksamheten finansieras av 50 000 medlem- mar i organisationen och anslag från olika fonder. En annan nätbaserad organisation för stöd åt väljarna är (), som skapats av organisationen i . on the Web is part of a larger effort to create non-profit, non-partisan, interactive tools for local, state and national political participation. provides citizens, public officials and candidates a unique opportunity to debate issues of local, state and national importance. Candidates and elected officials can upload or update their positions to our database at any time. Citizens can access these statements and compare the positions of the people for whom they are asked to vote. års val i samlades genom projektet en imponerande mängd information – främst genom länkar – till stöd för väljarna. () WW&B var för det amerikanska valet vad Direkt är för den offentliga sektorn i . Några mer ambitiösa svenska motsvarigheter, vad väljarstöd beträffar, har inte upprättats . (Mera om väljarstöd i i avsnitt 4.3 – E-Democracy.) är en del av Internet och torde vara världens största diskussions- och konferenssystem, öppet för alla. rymmer tusentals diskussionsgrupper (s.k. newsgroups) i alla tänkbara (och en del otänkbara) ämnen. Den sammanlagda text- volym som produceras motsvarade 1996 uppemot 1 000 nya 300-sidiga böcker. (Ilshammar 1997. Se också avsnitt 4.1 om IPERBOLE.) Merparten av diskussionsgrupperna har ingen politisk relevans, men det finns också ett försvarligt antal som handlar om samhälls- frågor. Den uppenbara svagheten är att meningsutbytena s.a.s. hänger i luften. Att de är fria och internationella kan också be- skrivas som att de inte hör hemma någonstans. Även om där kan förekomma intressanta och viktiga debattinlägg – bland långt fler ointressanta och oviktiga – får de nästan aldrig någon spridning. De bevakas i praktiken inte av massmedia eller av politiker. Svensk politisk debatt förs naturligtvis på många ställen i elek- tronisk form. De politiska partierna har fora för främst med- lemmars/sympatisörers diskussion, i många fall har ungdomsför- bunden egna. Jurister, statsvetare, journalister och sociologer diskuterar i öppna eller slutna system (s.k. diskussions- eller distributionslistor) frågor med politisk relevans. Tidningar och organisationer har s.k. chat-linjer där också politik kan avhandlas. Allt tyder på att antalet kanaler/platser för medborgerliga opinionsyttringar kommer att öka. Alltfler människor blir upp- kopplade och antalet platser på nätet med utrymme för sam- hällsdebatt fortsätter uppenbarligen att öka. Hos alltfler myndig- heter eller politiska instanser kommer medborgarna att kunna kommentera politiska förslag och reformer. De politiskt oberoen- de diskussionsgrupperna och politiska web-platserna för informa- tion och meningsutbyte – massmedias och andras – kommer rim- ligen att bli allt fler. Möjligheterna för den uppkopplade medborgaren att göra sina åsikter i politiska frågor tillgängliga för omvärlden tycks bli närmast obegränsade. Vad som däremot saknas är institutionella ramar för sådana yttranden, dvs. platser på nätet där många engagerade människor verkligen lyssnar, där ställda frågor verkligen besvaras, där argu- ment får brytas mot varandra och diskussionen i ordnade former kan drivas framåt i en process vars utgång kan ha åtminstone någon politisk betydelse. Kort sagt: platser på nätet där det spelar någon roll vad medborgaren säger. Företagsdemokrati uppstår inte när ledningen låter sätta upp en förslagslåda bredvid stämpelklockan. Ett första steg mot demokrati vore att ledningen verkligen läser och offentligt kommenterar de inlämnade förslagen. Sedan är frågan hur många ytterligare steg i demokratiserande riktning som ledningen måste ta innan de an- ställda börjar känna verklig delaktighet och djupare engagemang för företagets bästa. 1.4.3Om elektronisk demokrati på nätet Det finns självfallet också otaliga web-platser och usenet-grupper där människor lanserar och diskuterar IT-stöd för demokratin. Adresshänvisningar till sådana fora finns på många ställen i rapporten. Eftersom det är uteslutet att lyckas samla mer än en liten del av dessa adresser i en lista, och eftersom omsättningen är så snabb (gamla försvinner och nya tillkommer) har jag inte ansett det motiverat att göra någon mera ambitiös sammanställning. Några adresser som inte nämns på annan plats men där jag funnit mycket av intresse är dessa: på: En sydkoreansk webplats med en imponerande länksamling om elektronisk demokrati finns på: Länkar om electronic voting hittar man på: Ett ambitiöst försök att få igång kvalificerad diskussion om IT- samhälle, makt och demokrati är (verksam vid svens- ka Statskontoret) och den Berlin-baserade forskaren Macphersons: board-topics.html. För ett intressant men inte helt lyckat försök att studera Internets demokratiska fora, se rapport från 1998. 1.5IT och demokratiska processer På många håll i den rikare delen av världen diskuteras (och t.o.m. experimenteras med) nya IT-tillämpningar i syfte att utveckla/ förbättra den demokratiska processen. Särskilt i nordamerikansk debatt talas ofta om att ge medborgaren en starkare ställning (empower the Citizen) och t.o.m. om att återuppfinna rege- ringskonsten (to reinvent Government). Även om politiska ledning , såväl borgerliga som socialdemo- kratiska regeringar, i allmänna ordalag har lovprisat möjligheterna att med IT stödja/utveckla demokratin, har några mera omfattande praktiska försök inte påbörjats i vårt land. beslöt regeringen dock att tillsätta en statlig utredning för att utreda folkstyret i inför 2000-talet. uppgifter är enligt direktiven många och komplicerade, men en av dem är att analysera ... hur den nya in- formationstekniken påverkar demokratin. (Dir. 1997:101) Det är inte rimligt att dra stora växlar på en enda formulering, men här illustreras faktiskt två svagheter i dagens tänkande kring IT och demokrati. För det första figurerar IT alltså bara i en mening i den utredning om demokratins framtid som tillsätts i . För det andra tyder ordvalet på en påtagligt naiv föreställning om sam- bandet mellan IT och demokratiska processer. IT påverkar inte demokratin. Människor bestämmer demokratin. Det kan inte sägas tydligt nog: informationstekniken har i sig ingen riktning eller påverkande kraft. Den är ett redskap. Banko- maten bestämmer exakt vad kunden kan göra i relation till sin bank, åtminstone . Att nätet som informa- tionssystem är mycket mer komplicerat än bankomatens ändrar ingenting. Likaväl som kniven kan användas till att skära limp- skivor eller människostrupar med, kan IT bli ett lika effektivt hjälpmedel för den auktoritära regimen som för den demokratiska. Man måste således säga att debatten i om IT/demokrati är outvecklad, både vad gäller omfattning och tankedjup. Därav följer dock inte att vi rent praktiskt skulle vara på efterkälken vad gäller IT-stödd demokratisering. Många av de projekt som i andra länder får stämpeln electronic democracy visar sig i huvud- sak syfta till att med IT förse medborgarna med samhällsinforma- tion av tämligen elementärt slag. Mot bakgrund av svensk demo- kratisk tradition – utmärkt av bl.a. handlingsoffentlighet, offent- liga remissomgångar och publikationer av typ Samhällsguiden – ter sig sådana satsningar inte nydanande. Även svenska myndigheter, såväl statliga som kommunala, har egna hemsidor och e-post- adresser. Detsamma gäller allt fler politiker. Man kan på goda grunder hävda att tack vare offentlig- hetsprincipen har ett försprång gentemot flertalet andra länder. Här finns en vilja och en tradition av att hålla medborgarna väl informerade. Det är en styrka när möjligheten nu uppstår att med nya tekniska hjälpmedel förändra eller utveckla den demokratiska processen. Det tekniskt möjliga och det praktiskt genomförbara brukar dock visa sig vara olika saker. Flera hinder möter de myndigheter och ideella organisationer som försöker att fullt ut realisera offent- lighetsprincipen med IT. Väldiga mängder allmänna handlingar finns i elektronisk form, men ytterst lite av detta material görs direkt tillgängligt för medborgarna via t.ex. www. Skälen är av flera slag, men de som främst åberopas är juridiska. Datainspektio- nen har länge, med hänvisning till datalagen, motsatt sig IT-stödd spridning av allmänna handlingar som innehåller personuppgifter. Vidare kan handlingar som inkommit till myndigheter rymma ytt- randen som, om de ges spridning, är straffbara enligt . De kan utgöra t.ex. förtal eller hets mot folkgrupp. Sådana hand- lingar kan alltså vara offentliga hos myndigheten – alla har rätt att se/läsa dem och att få en kopia – men myndigheten får inte vidta några åtgärder för att därutöver sprida dem. Också upphovsrätten kan i vissa fall vålla problem för myndig- heter som vill göra inkomna handlingar enkelt tillgängliga för allmänheten. De handlingar som myndigheten själv producerar är dock undantagna från upphovsrättsligt skydd och kan spridas fritt. Över bilden av det offentlighetsvänliga och i grunden demokra- tiska ska dock läggas ett annat raster. Här liksom i många andra länder finns en samling väl etablerade föreställningar om datorers och personuppgifters farlighet som inte helt låter sig för- ena med principerna om offentlighet och yttrandefrihet. antog 1998 en ny Personuppgiftslag, PUL. Den bygger på ett EU- direktiv som i allt väsentligt förbjuder medborgarna att handskas med uppgifter om personer. Endast för journalistisk och konstnärlig verksamhet medges generell dispens från förbudet. Att detta rättsliga dråpslag mot den politiska friheten – svenska med- borgare som offentligt diskuterar t.ex. politiker eller andra makt- havare förklaras brottsliga – inte kan få mer än ett begränsat genomslag i praktiken är uppenbart. Som illustration till hur val- hänt, för att uttrycka saken diplomatiskt, den svenska lagstiftaren ännu handskas med frågor om IT/demokrati fyller PUL väl sin uppgift. 1.6Gamla idéer och nya möjligheter Tanken att med hjälp av ny medieteknik lägga mera makt direkt i folkets händer har redan en historia. Även i kan man hitta anmärkningsvärt aktuella debattinlägg som är närmare . Ett exempel är statsvetaren bok och eliter- na . Varför inte utnyttja den demokratiska potentialen hos TV och telefon? Det är anmärkningsvärt i hur liten utsträckning efterkrigstidens teknologiska revolution påverkat tekniken för politiskt beslutsfattande – och därmed consensusuppbyggandet. (...) Genom en kombination av telefoni-television skulle ett interaktivt system kunna upprättas mellan eliten och massan. (...)Den nya teknikens uppgift är att göra eliterna mera representativa för massan. (...) Över en särskild TV- kanal förs en öppen debatt inom partiet. Partimedlemmarna har möjlighet att från sina hem göra inlägg och ställa ledarna till svars med hjälp av telefoni. Alla medlemmar har rätt att delta i voteringen. (...) Nya kanaler öppnas för den vanlige partimed- lemmens politiska inflytande. (Citerat ur Ilshammar 1997.) En annan svensk pionjär inom området är – konsult och utredare, numera verksam vid . Han foku- serade tidigt på just datorer/demokrati, och hans artikel i med rubriken i data- åldern är anmärkningsvärt framsynt. Vad som vill synas nödvändigt för att begrepp som närdemokrati, gräsrotsdemokrati, politisk flervägskommunikation m.m. ska få en realistisk innebörd, är förbättrade möjligheter för gemene man att kunna uttrycka åsikter. Diskussionen tycks emellertid knappast ha uppmärksammat att ett hjälpmedel existerar som kan få stor betydelse för dessa möjligheter. Det kan mycket enkelt definieras: Ett system av mer eller mindre centralt belägna datorer i direktkontakt med data- insamlande apparatur i varje hem. (Återtryckt i .) I huvudsak har dock – vad gäller teknikstödd reformering av demokratin – debattörer som och talat för döva öron. Detsamma gäller för ett litet antal andra intellektuella i och som har arbetat med liknande frågor. Utgångspunkten för idéerna om elektronisk demokrati är att den demokratiska processen kan beskrivas som en serie informa- tionsbehandlingar. Deltagarna i processen inhämtar kunskaper och åsikter, utbyter också sinsemellan kunskaper och åsikter, och ger till slut sin uppfattning till känna i en röstningsprocedur. Varje led i processen kan uppenbarligen – i varje fall i teorin – stödjas och förbättras med IT. De medborgare som vill engagera sig i politiska frågor kan få mer och bättre information till sitt förfogande, kan få större möjligheter att utbyta information med andra medborgare och kan manifestera sin uppfattning både enklare och oftare än . Även om exemplen med offentlighetsprincipen och Person- uppgiftslagen illustrerar att det finns en del hinder på vägen mot IT-stödd demokrati ter sig möjligheterna uppenbarligen goda. Mot bakgrund av de många svårigheter som den svenska demokratin brottas med – snabbt sjunkande medlemstal i de politiska par- tierna, tilltagande politikerförakt, EU-anslutning med åtföljande demokratiskt underskott m.m. – kan det tyckas märkligt att någon diskussion om IT-stödd förnyelse av demokratin inte har uppstått här. Denna rapport utgår från att det i (liksom redan sker i många andra länder, se vidare kapitel 3) kommer att resas krav på en utveckling från parlamentarisk demokrati – där valda företräda- re fattar beslut efter eget övervägande och på eget ansvar – i rikt- ning mot en mer direkt demokrati. Observera formuleringen i riktning mot. Någon renodlad direktdemokrati i meningen att varje medborgare skulle bli sin egen riksdagsman med dagligt deltagande i debatter och omröst- ningar är ett alternativ som inte kan realiseras inom överskådlig tid. För det första torde praktiskt taget alla medborgare inse sina egna begränsningar och därmed avvisa sådana förslag. Vem har tid och kunskaper nog att ta ställning i svåra politiska frågor? (Dagens riksdagsmän har det inte.) För det andra återstår svåra tekniska problem att lösa innan en sådan knapptryckardemokrati –för att låna kritikernas föraktfulla uttryck – vore möjlig. Det finns anledning att kort beskriva dessa problem för att avföra vulgäruppfattningen om elektronisk demokrati –knapptryckardemokratin – från debatten. Skälet till att vi i fortfarande har en pappersbaserad, i huvudsak röstningsprocedur är inte teknisk efterbliven- Alla väljare får ett röstkort av papper i brevlådan. På valdagen tar man sina valsedlar av papper och dessa stoppas i fysiska lådor. räknas rösterna för hand i varje valdistrikt och rapporteras – muntligen, per telefon – till någon av landets 24 länsmyndigheter. Först därefter, när länsmyndigheterna rappor- terar in sina totalsiffror till , , i övergår man till (krypterad) datakommunikation. Hos RSV räknas med dator fram valresultat i form av procent för olika partier, mandat- fördelning, etc. Bortsett från slutfasen är det rena 1800-talsmetoderna. Varför trycker vi inte på knappar i röstbåset eller i hemmet och skickar en signal direkt in i RSV:s stordator? Skälen är främst två. För det första skulle en IT-lösning bli alldeles för sårbar. Den rent fysiska utsattheten är påtaglig. Ett par nazister i varje län ut- rustade med enkla redskap (slägga, bultsax, motorsåg, svetsaggre- gat) kunde enkelt åstadkomma ström- eller teleavbrott och därmed hindra stora delar av befolkningen från att delta i valet. För det andra skiljer sig just rösträknande på ett avgörande sätt från allt annat räknande som sköts med datorer. Rösthemligheten innebär att ingen ska få veta vem som röstat på vem. Vissa av röst- räkningssystemets transaktioner skulle man därför i knapp- tryckardemokratin inte få revidera i efterhand. I t.ex. ett bok- föringssystem kan man, om slutsiffrorna verkar egendomliga, gå igenom vad datorprogrammet har gjort, siffra för siffra. En så detaljerad rekonstruktion SKA inte kunna genomföras i ett rösträkningssystem. Det ska inte gå att få reda på hur olika indivi- der har röstat. På en datasäkerhetskonferens i räknade , berömd datasäkerhetsexpert vid i , upp ett antal krav som måste ställas på datorsystem för elektroniskt röstande. Efter att ha analyserat dessa krav blev hans slutsats att flera av de uppställda kriterierna inte kunde uppfyllas till acceptabla kostnader. (Paper presen- terat vid 16th 20-23 sept 1993. För information om , inkl. biblio- grafi: ) Det kan inte uteslutas att medborgarna faktiskt vill ha knapptryckardemokrati och att de tekniska pro- blemen då är lösta, men den dagen är så avlägsen att vi för när- varande inte har anledning att närmare analysera det alternativet. Att man av bl.a. säkerhetsskäl inte bör göra den natio- nella/lagstiftande makten avhängig en sårbar teknisk infrastruktur, hindrar självfallet inte att man utnyttjar nätet för medlemsomröst- ningar, opinionsundersökningar eller annan demokratisk kommu- nikation. Nätet är väl lämpat att bära opinioner och är bl.a. därför ett intressant hjälpmedel för förnyelse av den demo- kratiska processen. Renodlad direktdemokrati enligt knapptryckarmodellen kan så- ledes beskrivas som en ytterlighet, en punkt långt borta. Vi kan närma oss den, längs flera vägar, utan att vi för den skull kan eller vill nå riktigt nära. Vilken typ av politiska reformer skulle utgöra steg i den riktningen? Jag pekar i kap. 5 och 6 på två olika vägar att gå om man vill öka medborgarnas inflytande på politiska beslut. De kan användas parallellt med varandra eller i kombination och kan utvecklas med olika grad av radikalitet. Den ena kan i princip realiseras utan IT-användning men som med alla demokratiska processer finns det möjlighet – eftersom det handlar om att söka, ordna och sprida information – att höja kvaliteten i vissa moment med IT-stöd. Den andra bygger helt på IT-tillämpningar. Jag har rubricerat dem folkets röst respektive cyberdemokrati. 1.7.1Förändringens och ställningstagandets nödvändighet Åsikterna om huruvida någon eller några sådana reformer bör genomföras går sannolikt isär. Att de – och andra liknande – bör diskuteras på allvar beror således på att förutsättningarna för den demokratiska processen nu förändras. Att i av politisk internationalisering (EU-medlemsskapet, den internationella finansmarknadens växande betydelse m.fl. faktorer) och dramatisk