sou · GNB31 · 2000-01-01 00:00:00 — Därefter har bestämmelserna om förmånsrätt för löner och lönegaranti ändrats i viktiga delar med verkan . Frågan om att trygga arbetstagarnas lönefordringar vid konkurs tilldrog sig åtskillig uppmärksamhet . Arbetstagarnas löneskydd bedömdes som ofullständigt när företag gick i konkurs. Lönefordringarna hade visserligen förmånsrätt till betalning. Det hände emellertid inte så sällan att ar- betstagarnas fordringar på innestående lön var värdelösa därför att konkursboet praktiskt taget saknade tillgångar. I förarbetena till lönegarantilag framhölls (se prop. 1970:201 s. 23) att en arbetstagare i regel är beroende av sin lön för sin och sin familjs försörjning. Om hans lön betalas ut senare än han haft anledning att räkna med eller om den helt uteblir, kan detta få allvarliga ekono- miska verkningar för honom. Man menade därför att starka sociala skäl talar för att trygga arbetstagarens möjligheter att få ut intjänad lön när arbetsgivaren gått i konkurs. 200 Löneprivilegiet och lönegarantin En arbetsgivares konkurs medför inte automatiskt att arbetstagarens anställ- ningsavtal upphör att gälla (se NJA 1979 s. 253 jfrt med AD 1974 nr 9). Om konkursboet väljer att träda in i anställningsavtalet och arbetstagaren alltså ar- betar vidare åt konkursboet utan att bli uppsagd, blir hans lönekrav en s.k. mas- safordran, som skall betalas av konkursboets tillgångar innan utdelning får ske till borgenärerna (se prop. 1975/76:12 s. 31). En sådan lönefordran omfattas inte av lönegarantin i den aktuella konkursen. Sägs i stället arbetstagaren upp av konkursförvaltaren, vilket är det vanligaste förfarandet, eller är han uppsagd före konkursutbrottet, betraktas hans fordran på uppsägningslön som en kon- kursfordran även till den del uppsägningslönen hänför sig till tiden efter kon- kursutbrottet, oberoende av om arbetstagaren utför arbete under uppsägningsti- den eller ej. Den omfattas därmed i princip av förmånsrätt samt statlig lönega- ranti. är arbetstagaren skyldig att, om det påfordras, stå till arbetsgivarens förfogande för att utföra anvisat arbete mot avtalad lön (se prop. 1973:129 s. 27 och 138f). 6.1.2Garantins maximibelopp och förmånsrättens placering i förmånsrättsordningen När den statliga lönegarantin infördes gällde förmånsrätten för fordran på lön och pension framför flertalet övriga förmånsberättigade ford- ringar. Bland dessa kan nämnas fordran som grundar sig på företagsinteckning eller fastighetsinteckning, utmätningsfordran samt skattefordringar. Genom infö- randet av lönegarantin eftersträvade man inte att garantera lönefordringar i lika vid omfattning som vad som omfattades av förmånsrätt. lönegaranti- lag stannade man ursprungligen för en beloppsbegränsning av lönegarantin för varje arbetstagare till tre basbelopp. Som stöd härför åberopades att de sociala skäl som i första hand motiverade lönegarantin inte talade för att lönefordringar borde tryggas till obegränsade belopp. Vidare anfördes att det garanterade be- loppet lämpligen borde motsvara lön för en eller före konkursbe- slutet och för skälig uppsägningstid och dessutom normala fordringar på ac- kordslön, provision m.m. Om man satte maximibeloppet till tre basbelopp, be- dömdes det i det stora flertalet fall vara tillräckligt för dessa behov (se prop. 1970:201 s. 65). Uppsägningstiderna reglerades inte i lag. Chefen för uttalade att uppsägningstid som fanns föreskriven i tjänsteavtal eller kollektivavtal normalt borde godtas. Däremot ansågs ersättning för längre uppsägningstid än aldrig böra medges (se nämnda prop. s. 66). I samband med att lönefordringarnas placering i förmånsrättsordningen för- sämrats har lönegarantins maximibelopp höjts vid upprepade tillfällen. Löneprivilegiet och lönegarantin 201 första höjningen av maximibeloppet genomfördes som lönegarantilag trädde i kraft. infördes lagen om anställningsskydd för vissa arbetstagare, som medförde att vissa äldre arbetstagare fick upp till sex månaders uppsägningstid. För att täcka eventuellt ökade fordringar på uppsäg- ningslön höjdes lönegarantins maximibelopp till fyra gånger basbelop- pet. Nästa höjning genomfördes som fordringar med säkerhet genom inteckning i fast egendom sattes före löne- och pensionsfordringar i förmåns- rättsordningen. Den försvagning av skyddet för lönefordringar som ändringen innebar kompenserades genom en höjning av maximibeloppet till fem gånger basbeloppet. Den sista höjningen genomfördes i samband med att även fordring- ar med säkerhet genom företagsinteckning sattes före löne- och pensionsford- ringar i förmånsrättsordningen. Denna ändring var i sin tur föranledd av infö- randet av lag om anställningsskydd. Lagen innebar att alla tillsvidare- anställda fick uppsägningstider på . Detta medförde en ökning av företagens latenta löneskulder och ansågs i motsvarande mån för- sämra värdet av säkerhet genom företagsinteckning. För att stärka företagsin- teckningarnas värde som kreditsäkerhet sattes fordringar med säkerhet genom företagsinteckning före löne- och pensionsfordringar i förmånsrättsordningen. Lönegarantins maximibelopp höjdes till tolv gånger basbeloppet. Ef- tersom lönefordringarnas förmånsrätt därefter ansågs sakna betydelse för de flesta arbetstagare sattes även skattefordringar före löne- och pensionsfordringar i förmånsrättsordningen. Ändringarna trädde i kraft . utgjorde maximibeloppet för lönegarantin . sänktes det högsta garantibeloppet för en person till . Syf- tet med sänkningen var framför allt att minska utgifterna för lönegarantin. Reglerna om lönegaranti bygger således på vad som gäller om förmånsrätt för löne- och pensionsfordringar. Det är alltså ytterst FRL som blir avgörande för vad som skall betalas ut enligt lönegarantin. Förmånsrätten för lön gäller alla arbetstagare med undantag för vissa delägare i företag som går i konkurs. Med lön avses allt som kan hänföras till avlöningsförmån på grund av anställning. Även semesterlön och semesterersättning är därvid att anse som lön. Reglerna om löneskydd genom lönegarantin har, som tidigare angetts, åter setts över två gånger . De ändringar som gjorts har främst inneburit att skyddet har inskränkts på olika sätt och att det införts regler för att förhindra missbruk av garantin. Förändringarna har främst motiverats dels av 202 Löneprivilegiet och lönegarantin att utgifterna för lönegarantin ökade kraftigt , huvud- sakligen som en följd av den stora ökningen av företagskonkurser , dels av att systemet missbrukats av vissa företag som därigenom skaffat sig konkurrensfördelar framför andra företag. Med införandet av den nya LGL sänktes, som tidigare nämnts, det högsta garantibeloppet för en person till . Även handläggningen av lönega- rantifrågorna reformerades genom den nya lagen. Ytterligare ändringar trädde i kraft . Löneförmånsrätten och därmed omfattningen av lönegarantin inskränktes i olika hänseenden, bl.a. ge- nom skärpta tidsbegränsningar, nya regler om delägares förmånsrätt för löne- och pensionsfordringar samt nya regler om semesterlön som har betalats i för- skott. I LGL infördes vidare regler för att förhindra missbruk av garantin, bl.a. en bestämmelse av innebörd att en arbetstagare kan få lönefordringar som upp- står i en viss verksamhet ersatta i princip endast en gång (den s.k. karensregeln i 9a § LGL). Vid riksdagsbehandlingen av ändringar uttalades att reformen på några punkter borde övervägas på nytt i samband med beredningen av förslaget om en lag om företagsrekonstruktion (bet. 1993/94:LU34 s. 11, 13, 15, 16 och 17). har bestämmelserna om förmånsrätt för när- stående ändrats så att bestämmelserna skall stämma bättre överens med EG- direktivet (80/987/-EEG) om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insol- vens. Vidare har den s.k. karensreglen upphävts. Slutligen har den allmänna regeln om löneförmånsrätt i 12 § första stycket FRL fått en ny lydelse varav framgår att förmånsrätten även omfattar fordringar som förfaller efter det att anställningen har upphört. Därmed kommer förmånsrätten att omfatta fordring- ar som avser av arbetstagarens anställningstid hos kon- kursgäldenären oavsett om fordringarna har förfallit till betalning . (Se prop. 1996/97:102.) Förmånsrätten är tidsbegränsad och omfattar endast löne- fordringar som förfallit till betalning av arbetsta- garens anställningstid hos konkursgäldenären och inte tidigare än före konkursansökningen. Som ovan angetts har tidsgränsen fått en ny lydelse för att inte den situationen skall uppstå att vissa löntagare inte får ersättning från lönegarantin för arbete under den sista delen av uppsägnings- tiden. Ges en konkursansökan in från det att en företagsrekonstruk- tion upphörde, omfattar förmånsrätten – om det är förmånligare för arbetstaga- ren – fordringar som har förfallit till betalning före beslutet om företagsrekonstruktion i stället för fordringar som har förfallit till betalning före konkursansökan. Om en lönefordran har varit föremål för Löneprivilegiet och lönegarantin 203 tvist omfattas den under vissa förutsättningar av förmånsrätt om konkursansö- kan görs från det att tvisten slutligt har avgjorts. Som tidigare angetts kan även lön eller annan ersättning på grund av anställ- ningen som belöper på tid efter konkursansökningen vara förenad med förmåns- rätt. Fordran på uppsägningslön omfattas inte av förmånsrätt än för den uppsägningstid som arbetstagaren kan ha rätt till enligt 11 § lagen (1982:80) om anställningsskydd. För uppsägningstid gäller förmånsrätten vidare endast lön eller ersättning som överstiger inkomst som arbetstagaren förvärvat eller borde ha kunnat förvärva. För tid under vilken arbetstagaren inte utför arbete för konkursgäldenären eller annan, eller driver egen rörelse, gäller för- månsrätten dessutom endast om arbetstagaren kan visa att han utan dröjsmål har anmält sig som arbetssökande hos arbetsförmedling. Före omfattade förmånsrätten, och därmed lönegarantin, ford- ringar förfallna till betalning under en så som . I lagstiftningsärendet (se prop. 1993/94:208 s. 24 och bet. 1993/94:LU34 s.12) påpekas att en undersökning utförd av SCB visar att av fordringar avseende innestående lön har gällt fordringar som har förfallit före konkursansökningen. Undersökningen, som redovisas utför- ligt lönegarantiutrednings betänkande (SOU 1993:96) Förändringar i lönegarantisystemet, visar också att uppemot hälften av fordringarna på upp- sägningslön avser en uppsägningstid och mer än två tredjedelar en uppsägningstid . Mot bakgrund av dessa siffror ansågs den nya tidsmässiga begränsningen innebära att för det stora fler- talet arbetstagare kommer förmånsrätten att omfatta en till två månaders in- nestående lön samt lön . (se bet. s. 13) pe- kade emellertid på att praktiska svårigheter ibland kan medföra att det dröjer förhållandevis innan en konkursansökan kan göras. Det kan bero exem- pelvis på att det är svårt att delge arbetsgivaren en uppmaning att betala förfall- na lönefordringar eller på att handläggningen av en ansökan om betalningsföre- läggande eller utmätningsförfarande drar ut . Det kan i sin tur leda till att arbetstagarna inte får betalt för sin fordran på lön genom lönegarantisystemet. Enligt tidigare gällande regler omfattade löneförmånsrätten när det gäller se- mesterlön och semesterersättning som tjänats in före konkursansökningen vad som står inne för det löpande och de två föregående intjänandeåren samt ersätt- ning för all semester som den anställde sparat enligt de särskilda reglerna härom. Ändringarna innebär på denna punkt att förmånsrätten begrän- sas till vad som står inne av semesterlön och semesterersättning för det löpande 204 Löneprivilegiet och lönegarantin och närmast föregående intjänandeåret. Därmed begränsas förmånsrätten även för sparad semester. Under riksdagsbehandlingen uttrycktes viss tveksamhet till förslaget såvitt avser begränsningen av förmånsrätten när det gäller ersättning för sparad se- mester (se bet. s. 15). anförde i sitt yttrande att det är tveksamt om arbetstagare skall behöva avstå från möjligheten att spara semester för att vara försäkrade om att deras krav kommer att omfattas av förmånsrätt och lönegaranti vid arbetsgivarens konkurs. Även lagutskottet ställde sig tvek- samt till begränsningen av förmånsrätten när det gäller ersättning för sparad semester. Med hänsyn till kravet på besparingar i lönegarantisystemet ansåg lagutskottet emellertid att förmånsrätten tills vidare borde begränsas även för sådana fordringar. Utskottet utgick emellertid från att denna fråga övervägs på nytt vid en samlad översyn av rekonstruktions- och förmånsrättsfrågorna. De internationella normer som föreligger beträffande lönefordringar i konkurs beskrivs i avsnitt 3.4 och 3.5. EU:s medlemsstater är bundna av EG-direktivet om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning rörande skydd för arbetsta- garna vid arbetsgivarens insolvens och därigenom skyldiga att genom lönega- ranti säkerställa betalning av arbetstagarnas löner vid arbetsgivarens insolvens för tiden före ett visst datum. Direktivet anger vissa tidsgränser som löneskyddet måste omfatta. De flesta medlemsstater har begränsat löneskyddet till att om- fatta före insolvenstidpunkten. Några länder, däribland Dan- mark och , skyddar även lön under uppsägningstid efter insolvenstid- punkten. Betalningsansvaret begränsas i de flesta länder även genom ett max- imibelopp. Det svenska maximibeloppet ligger något under vad som gäller i de övriga nordiska länderna. Lönefordringar är i de flesta länder som vi studerat förenade med förmåns- rätt, dock inte i och . I flera länder, däribland , Eng- land och har framställts förslag om att upphäva förmånsrätten för löne- fordringar. Förslagen har motiverats med att arbetstagarna skyddas genom löne- garanti. Här kan nämnas att lönegaranti inte förekommer i . Lönefordring- ar skyddas emellertid genom förmånsrätt. Även Internationella arbetsorganisationen () har uppmärksammat beho- vet av att skydda arbetstagarnas lönefordringar vid arbetsgivarens konkurs. Internationella arbetstagarkonferensen antog en konvention (nr 173) och en rekommendation (nr 180) om skydd av arbetstagarens fordringar i händelse Löneprivilegiet och lönegarantin 205 av arbetsgivarens insolvens, se avsnitt 3.5. Regeringen har konstaterat att de svenska reglerna visserligen synes tillgodose det sociala grundskydd som kon- ventionen syftar till men att vissa av dess artiklar hindrar en svensk ratifikation. åläggs genom direktiven att övervä- ga vilka regeländringar som kan behövas för att en ratifikation av konventionen skall bli möjlig och vilka konsekvenser sådana ändringar kan få. Våra övervä- ganden och vår bedömning av frågan redovisas nedan i avsnitt 6.5.12. Inte bara omfattningen av löneskyddet utan också förmånsrättens placering i förmånsrättsordningen har övervägts i olika sammanhang. Såväl Lönegarantiut- redningen som har föreslagit att vissa lönefordringar skall ges förmånsrätt framför fordringar med säkerhet i företagshypotek. Liknande förslag har också framförts i motioner till . uppdrag var bl.a. att undersöka om lönegarantin sned- vrider valet av form för rekonstruktion av företag och, om så visar sig vara fal- let, föreslå hur en snedvridning skall kunna undvikas. I utredningens direktiv anfördes angående denna fråga bl.a. att det har påtalats att lönegarantin kommit att få en annan användning än den som ursprungligen var tänkt. Lönegarantin har således medfört att konkurs framstår som ett förmånligt sätt inte bara för avveckling av ett företag som befinner sig på obestånd utan även för rekonstruktion av sådana företag genom att lönegarantin betalar en stor del av konkursboets driftskostnader för tiden efter konkursen. Det har också gjorts gällande att lönegarantin kan bidra till att göra konkurs till ett förmånligare in- strument för rekonstruktion än exempelvis ackord. I de fall där konkurs väljs har konkursförvaltaren möjligheter att utnyttja den finansiella hjälp som lönegaran- tin medför för att undersöka olika möjligheter att överlåta verksamheten till nya ägare. Detta kan – uttalades det i direktiven – i vissa fall vara angeläget från arbetsmarknads-, industri- eller regionalpolitiska synpunkter. , vars slutbetänkande (SOU 1988:27) Lönegarantin och förmånsrättsordningen avser endast den angivna frågan, pekade på att den offentliga konkursstatistiken visar att utbetalningarna enligt lönegarantin hade ökat. Enligt utredningen hade ökningen flera orsaker. Antalet företagskonkurser hade ökat, och de anställdas lönefordringar i dessa konkurser hade blivit större. Försämringen av förmånsrätten för löne- och pensionsfordringar per den 1 janu- ari 1976 och därav föranledda försämrade utsikter till utdelning i konkurs kom 206 Löneprivilegiet och lönegarantin också kraven på lönegarantifonden att växa. Enligt utredningen är det vidare odiskutabelt att lönegarantin gör rekonstruktion av företag genom konkurs till en förmånligare rekonstruktionsform av företag än den annars skulle vara. Genom att gynna konkursalternativet förhåller det sig också så, att garantin påverkar valet av form för rekonstruktion av företag (och således är av betydelse för an- talet företagskonkurser). För att man dessutom skall kunna tala om en snedvrid- ning krävs emellertid – framhöll utredningen – att garantin gynnar konkursfor- men framför andra former för rekonstruktion av företag i en för samhället inte acceptabel omfattning. Utredningen prövade olika vägar för att besvara frågan om lönegarantin snedvrider valet av rekonstruktionsform. En utgångspunkt för utredningen var att undersöka om garantin kommit till användning i sådana konkurser där det inte var tänkt att ersättning enligt garan- tin skulle utgå. I detta sammanhang erinrade utredningen om att lagstiftaren sedan lönegarantins tillkomst vidgat garantins ersättningsra- mar, t.ex. genom höjning av maximibeloppet för utbetalning. Sammantaget har det varit fråga om en väsentlig vidgning av ersättningsramarna och garantin har i ökad omfattning gjort det möjligt för konkursförvaltaren att, oavsett konkurs- boets tillgångar, fortsätta driften av konkursgäldenärens rörelse så länge arbets- tagarnas löner betalas enligt garantin. ansåg dock att de ökade utbetalningarna enligt lönegarantin mycket väl harmonierar med den ut- veckling inom konkurssystemet som innebär ett ökat hänsynstagande till allmän- na samhällsintressen som t. ex. sysselsättningen. Enligt mening borde frågan om lönegarantin gynnar konkursformen framför andra former för rekonstruktion av företag emellertid angripas i ett brett perspektiv. Närmare bestämt borde man ta ställning till om garantin från samhällsekonomisk utgångspunkt gynnar konkursalternativet i sådan grad att man kan tala om en snedvridning. Är det, annorlunda uttryckt, samhällsekonomiskt motiverat att företag i större utsträckning än rekonstrueras utan konkurs och att en sådan förändring åstadkoms genom en ändring av lönegarantins tillämplighet? Om så är fallet kan det enligt Lönega- rantiutredningens uppfattning vara motiverat att tala om en snedvridning. övervägde möjligheterna att minska konkursens at- traktionskraft genom åtgärder som gör rekonstruktioner utan konkurs förmånli- gare än . Härvid övervägde utredningen möjligheterna att utvidga lönegarantin så att den skulle gälla även vid ackord men fann att så inte borde ske. Utredningen hänvisade därvid till de överväganden som redovisats i pro- memorian (Ds A 1979:7) Betalningsinställelse och rådrumsstöd. Enligt Lönega- rantiutredningen skulle, som anfördes i promemorian, en utvidgning nämligen innebära att lönegarantin blev en av många arbetsmarknadspolitiska stödformer. Garantin skulle med andra ord få delvis ett annat syfte än . För att tillgodose det nya syftet skulle krävas att garantin gavs en annan konstruktion. Löneprivilegiet och lönegarantin 207 Genom en översyn av ackordslagstiftningen – något som låg utanför Lönega- rantiutredningens uppdrag – skulle man enligt utredningens uppfattning kunna få till stånd förändringar så att det framstår som något mera fördelaktigt än med rekonstruktioner utan konkurs. Emellertid kan man, anförde utredningen, inte genom en reform av detta slag på ett avgörande sätt minska den attraktionskraft som konkursen har på grund av garantin. Lönegarantiutred- ningens ställningstagande innebar alltså att det inte är möjligt att åstadkomma en lösning genom åtgärder som tar sikte på de företagsrekonstruktioner som ge- nomförs utan konkurs. inriktade således sitt arbete på åtgärder som skulle göra konkursen som sådan mindre attraktiv för rekonstruktioner av företag än den är . Vid sin granskning av konkurslagens bestämmelse om fortsatt drift av gäldenärens rörelse fann utredningen att den inte är av avgörande betydelse för om en rekonstruktion kommer till stånd. Praktiskt sett är bestämmelsens egentli- ga funktion att tillhandahålla den formella konkursrättsliga ramen för den vidare driften. Oavsett om driften fortsätter eller inte är det – enligt utredningen – i stället det ekonomiska utfallet för borgenärerna av konkursen som i första hand är avgörande för om man väljer att rekonstruera ett företag genom konkurs. Genom förmånsrättsordningen avgörs hur ett konkursbos tillgångar fördelas mellan borgenärerna. Oavsett om konkursgäldenärens rörelse med hjälp av ga- rantin drivs vidare under konkursen eller inte skall en fördelning av boets till- gångar ske. I den mån rörelsen drivs vidare kan det sägas att förmånsrättsord- ningens betydelse ökar eftersom den i detta fall även avgör fördelningen av de värden som den fortsatta driften frambringar. Närmare bestämt har förmåns- rättsordningen betydelse för vilken eller vilka kategorier av förmånsberättigade borgenärer som tjänar på en rekonstruktion genom konkurs. ansåg att eventuella åtgärder måste riktas mot borge- närer som har fordringar förenade med förmånsrätt på grund av företagshypo- tek. Sådana borgenärer har ju rätt till utdelning i konkurs framför borgenärer vars fordringar är förenade med någon av de andra förmånsrätterna. Till det kommer att fordringar förenade med förmånsrätt på grund av företagshypotek nästan uteslutande härrör från finansieringen av det företag som skall rekonstru- eras genom konkursen. Dessa omständigheter gör enligt Lönegarantiutredning- en att banker och andra kreditgivare som innehar företagshypotek måste anses ha ett förhållandevis större ekonomiskt intresse av rekonstruktioner genom kon- kurs än andra borgenärer. En förändring av det ekonomiska utfallet av en konkurs bör – anförde Löne- garantiutredningen – innebära att det för banker och andra kreditgivare blir mera förmånligt än att företag med ekonomiska svårigheter rekonstru- eras utan konkurs. Eftersom fördelningen av ett konkursbos tillgångar i första hand styrs av förmånsrättsordningen tillgodoses syftet att stimulera till rekon- struktioner utan konkurs bäst genom en ändring av förmånsrättsordningen. 208 Löneprivilegiet och lönegarantin ändring som enligt borde övervägas är att ge vad utred- ningen betecknade som fordringar på produktiv lön bästa förmånsrätt. Övriga lönefordringar skulle få kvarstå med nuvarande placering i förmånsrättsordning- en, dvs. med förmånsrätt efter företagshypotek och skatter. Med produktiva löner avsåg utredningen löner för sådant arbete som lagts ned på egendom som omfattas av företagshypotek och därigenom typiskt sett är till nytta för den som innehar företagshypotek. Med hänsyn härtill torde praktiskt taget allt arbete som utförts före konkursen vara produktivt. Beträffande arbete under själva konkur- sen ansåg att det var nödvändigt att fastställa en scha- blon för hur stor del av lönefordringarna som skall betraktas som produktiv. Med hänsyn till vad som erfarenhetsmässigt gäller beträffande rörelsedrift under konkurs ansåg utredningen det lämpligt att en lönefordran betraktas som pro- duktiv t.o.m. den tidpunkt då en arbetstagares uppsägningstid under konkursen löpt .