sou · GNB3136 · 2000-01-01 00:00:00 — och Ny Demokrati fick avtrappat grundstöd 1991– 1994 respektive 1994–1998 på sätt framgår av tabell 7.3. 166 Statligt stöd till partier ... representerade i m.m. SOU 1999:136 Tabell 7.3 Avtrappat grundstöd 1991–1998 Bidragsperiod mp 1991/92 3 600 000 () 1992/93 2 400 000 () 1993/94 1 200 000 () nyd 1994/95 3 240 000 () 1995/96 1 955 000 () 1996/97 977 500 () 1997/98 924 038 () 7.2.3 Partibegreppet I föregående avsnitt har redovisats i vilka fall som partistöd i form av mandatbidrag och grundstöd har beräknats med stöd av avtrappningsreglerna . Det finns anledning att redovisa ytterligare en situation av intresse, nämligen hur beräkningen sker vid olika former av partisplittring och valsamverkan. Innan dessa frågor behandlas finns dock anledning att gå närmare in på partibegreppet. Som nämnt ovan är ett politiskt parti som antagit stadgar och valt styrelse att betrakta som en juridisk person, närmare bestämt en ideell förening. Att partiet har status som juridisk person är dock inget krav för partiet skall få delta i val. Enligt 3 kap. 7 § regeringsformen avses med parti varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning. Det finns utöver vad som följer av definitionen inga krav på hur partiet skall vara organiserat eller uppbyggt. Regeringsformens partibegrepp är en elektoral definition som egentligen är en del av mandatfördelningsreglerna . Definitionen innebär att partierna existerar endast i samband med valen. Detta är givetvis inte en beskrivning som stämmer med verkligheten. Som nomineringsrätts- och valkretskommittén framhöll är en definition inte nödvändigtvis en beskrivning av verkligheten och det är naturligt att ett parti kan vara något mer än vad begreppets innehåll anger. Att så är fallet blir mycket tydligt om man ser på hur partibegreppet används i partistödslagen. Partistödslagen innehåller visserligen inte någon definition av begreppet parti. I förarbeten till lagen uttalade emellertid departementschefen följande. Frågan om vad som enligt lagen skall förstås med parti får bedömas med utgångspunkt i den definition som ges i 16 § riksdagsordningen (motsvarar nuvarande 3 kap. SOU 1999:136 Statligt stöd till partier ... representerade i m.m. 167 7 § regeringsformen). Enligt denna definition avses med politiskt parti varje politisk sammanslutning som uppträder i val under särskild partibeteckning. För att parti skall kunna uppbära stöd måste det emellertid vara juridisk person. Detta är enligt fast rättspraxis fallet om den politiska sammanslutningen eller väljargruppen har antagit stadgar av inte alltför ofullständig beskaffenhet och valt styrelse (prop. 1972:126 s. 8). Det kan alltså konstateras att partibegreppet som det kommer till uttryck i regeringsformen inte förutsätter att partiet är en juridisk person. Partistödslagen utgår från regeringsformens definition vilket kan sägas komma till uttryck genom lagens krav på att partiet för att vara berättigat till partistöd skall ha deltagit i val till , men uppställer dessutom, visserligen outtalat, som en förutsättning för rätten till stöd att partiet är en juridisk person. (För ett utförligt resonemang kring partibegreppet se Vissa valfrågor SOU 1995:143 s. 107 ff. och Partibegreppet i Valsystemet i Förvaltningsrättslig tidskrift 1997 s. 89 ff.) Partibegreppet vid tillämpning av partistödslagen kan ge upphov till vissa svårigheter i fall av valsamverkan och partisplittring. 7.2.4 Valsamverkan och partisplittring partistödsutredning tog upp frågor om valsamverkan och partisplittring. Vad gäller valsamverkan rekommenderade utredningen att partistöd skulle utgå till de samverkande partierna och uttalade bl.a. Om två eller flera partier samverkar vid ett val genom att använda gemensam partibeteckning utan att skapa en särskild juridisk person för denna samverkan, utgår enligt gällande praxis partistöd till de samverkande partierna var för sig i proportion till det antal mandat respektive parti erhåller genom valsamverkan. Utredningen fann att denna praxis inte borde ändras. Utredningen gjorde också vissa uttalanden om hur det föreslagna grundstödet och kanslistödet borde hanteras vid valsamverkan. Dessutom uttalades att avtrappningsreglerna inte borde tillämpas i det fall två samverkande partier uppnådde gränsen av rösterna utan att bli representerade i . Vidare behandlades den situationen att flera partier går samman till ett parti. Utredningen anförde Om flera partier går ihop till ett parti föreslår utredningen att det nya partiet vid den statliga bidragsgivningen av praktiska skäl behandlas som en enhet först fr.o.m. påföljande årsskifte. Detta för att undvika att bidragssystemet kompliceras med återbetalningsskyldighet av grundstöd. För tiden efter utgången av det år då sammanslagningen skett skall det nya partiet behandlas som ett 168 Statligt stöd till partier ... representerade i m.m. SOU 1999:136 parti. och aktuella mandat eller röstetal läggs då samman vid beräkningen av det statliga stödet. I fråga om partisplittring anfördes Skulle ett parti splittras upp i flera partier föreslår utredningen att man fördelar utgående statliga och kommunala bidrag på de nya partierna på så sätt att utredningen förordar vid valsamverkan. Av praktiska skäl föreslås liksom vid samgående mellan partier att uppsplittringen får effekt från bidragssynpunkt först fr.o.m. påföljande år. Utredningen föreslog också att något avtrappat stöd inte skulle förekomma i det fall ett parti som uppbär avtrappat stöd delas i flera partier. Slutligen kommenterades det fallet att en vald representant lämnar ett parti under löpande valperiod. Utredningen ansåg att detta inte borde påverka det utgående bidraget. Gränsdragningen mellan detta fall och fall av partisplittring fick ankomma på praxis, varvid det borde vara vägledande om det ursprungliga partiet kvarstår som juridisk person (SOU 1972:62 s. 54 f.). Departementschefen anslöt sig till uttalandena. De ovan angivna uttalandena måste förstås som att det varit avsikten att partistöd i vissa fall skall kunna utgå till ett i representerat, nybildat, parti trots att detta inte deltagit val under sin partibeteckning. Om således ett i företrätt parti upphör att existera helt och de valda kandidaterna utan att lämna sina mandat bildar ett nytt eller flera nya partier bör partistöd kunna utgå även fortsättningsvis och då bör fördelas på det eller de nya partierna efter den nya mandatfördelningen. Sak samma torde gälla om flera partier upphör och går samman till ett. Något mer oklart är hur utredningen tänkt sig för det fallet att en eller flera valda kandidater lämnar det parti för vilket de blivit valda, utan att det partiet upphör, och bildar eller går in i ett nytt parti utan att lämna sina mandat. Den sist nämnda situationen har varit föremål för rättslig prövning i två publicerade fall som dock gällde kommunalt partistöd. Fallen är inte helt relevanta med hänsyn att regelverket för kommunalt partistöd skiljer sig något från det statliga. Diskussionerna kring partibegreppet är dock av intresse, varför rättsfallen återges kortfattat. I rättsfallet RÅ 1976 ref. 90, som alltså gällde kommunalt partistöd, var förhållandena följande. En ledamot av kommunfullmäktige i kommun, Kjerrström, lämnade det parti, Fria Oppositionen, som han representerat vid valet . Partiet hade fått sex mandat i fullmäktige. Året efter, 1974, övergick han till ett nybildat parti, Aktiv kommunopinion och begärde att partistöd, motsvarande ett mandat, skulle utbetalas till Aktiv kommunopinion. Kommunen beslutade att inte göra detta och dit Kjerrström klagade lämnade överklagandet utan bifall. Regeringsrättens majoritet lämnade också överklagandet utan bifall med motiveringen att partiet Aktiv kommunoppinion inte blivit representerat i kommunfullmäktige vid val. Två ledamöter var skiljaktiga och ville upphäva beslutet att SOU 1999:136 Statligt stöd till partier ... representerade i m.m. 169 inte utbetala partistöd till Aktiv kommunopinion. En av de skiljaktiga ledamöterna, regeringsrådet , ansåg att partistödsutredning uttalanden i samband med partisplittring torde få förstås på så sätt att efter splittring av ett parti som deltagit i val de nybildade partierna var för sig får anses ha deltagit i valet, vilket ju är en grundläggande förutsättning för rätt till statligt partistöd. Mot den bakgrunden ansåg han att Aktiv kommunopposition var att betrakta som ett parti i lagens mening och att partiet, då det i övrigt inte mötte hinder, var berättigat till partistöd. Majoritetens avgörande har kritiserats. (, Om Partibegreppet i Valsystemet, Förvaltningsrättslig 1997 s. 109). Ett annat rättsfall som rör partisplittring är RÅ 1978 2:10. Förhållandena var följande. Vid val till kommunfullmäktige i fick Kommunisterna (vpk) tre mandat. anmälde vpk:s representanter i fullmäktige att de gått över till Kommunisterna (apk) och representerade detta parti. beslutade kommunstyrelsen att partistödet för de mandat som avsåg vpk skulle utbetalas till detta parti. Apk överklagade beslutet och yrkade bl.a. att apk skulle tillerkännas partistöd. lämnade överklagandet utan bifall. Regeringsrätten, dit apk klagade, diskuterade frågan om vpk hade ombildats och helt eller delvis ersatts med ett annat parti. Ett sådant ombildat parti skulle nämligen kunna uppfylla kravet på representation i fullmäktige, vilket är en förutsättning för kommunalt partistöd. Regeringsrätten uttalade: Har politiskt parti, som har deltagit i det senaste kommunalvalet och som därvid har erhållit en eller flera platser i fullmäktige, efter valet ombildats på sådant sätt att det helt eller delvis har ersatts av annat politiskt parti, bör detta senare parti också kunna anses uppfylla representationsvillkoret. Regeringsrätten konstaterade därefter att apk inte deltagit i valet och att partiet bildats efter valet samt att vpk alltjämt bestod som politiskt parti och att det inte visats att det ombildats varför apk inte hade något rätt till det partistöd som kommunstyrelsen tillerkänt vpk. Vad gäller det statliga partistödet kan ur protokoll 1985–1998 inte utläsas att nämnden haft att ta ställning till frågan om hur stödet skall hanteras då en riksdagsledamot under löpande mandatperiod förklarat sig inte längre företräda det parti som hon eller han blivit vald för. Däremot har nämnden haft att ta ställning till hur partistödet skall hanteras vid valsamverkan samt då det gjorts gällande att ett parti som ansökt om partistöd inte varit berättigad till sådant stöd. 170 Statligt stöd till partier ... representerade i m.m. SOU 1999:136 Valsamverkan mellan (kds) val års val samverkade och kds under den gemensamma partibeteckningen . fick 44 mandat. Ett av dessa mandat besattes av kds partiledare. Av Partibidragsnämndens protokoll avseende bidragsperioderna –, 198610-15–samt –framgår att partistöd och tilläggsstöd för angivna perioder grundade sig på bl.a. valresultat val, dvs. begärde kds grundstöd för åren 1985/86, 1986/87 och 1987/88. fann i beslut och att kds var berättigat till grundstöd och hänvisade till bl.a. följande uttalande i betänkande Offentligt stöd till de politiska partierna (SOU 1972:62). Inför man det grundstöd som utredningen föreslår uppstår däremot vissa problem i sammanhanget. Utredningen har ansett dessa böra lösas så att grundstöd utgår till de samverkande partierna med en fjortondel av ett helt grundstöd för varje mandat respektive parti erhåller genom valsamverkan. Partiets begäran om grundstöd för perioden bifölls av nämnden i beslut och på så sätt att partiet tillerkändes en fjortondels av ett helt grundstöd för respektive period. I beslut beslutade att vid beräkningen av partistödet utgångspunkten skulle vara att riksdagsval erhållit 43 mandat och kds 1 mandat. Nämnden fattade likalydande beslut och beräknade partistödet med utgångspunkt från angivna beslut. Sammanfattningsvis kan sägas att den valtekniska samverkan mellan och kds vid val i partibidragshänseende kom att hanteras i enlighet med de uttalanden som gjorts i förarbetena till partistödslagen. prövning av om det sökande partiet är berättiga till stöd Inför Partistödsnämndens beslut om fördelning av partistöd gjorde en person gällande att Ny Demokrati hade antagit nya stadgar och att det därmed kunde ifrågasättas om inte partiet ombildats på ett sådant sätt att det inte längre var berättigat till partistöd. Vederbörande förefaller ha menat att en omorganisation av partiet med bl.a. den innebörden att en skarp åtskillnad skulle göras mellan ett riksparti och lokala partier kunde innebära att de lokala partierna var berättigade till partistöd. inhämtade yttrande från Ny Demokratis SOU 1999:136 Statligt stöd till partier ... representerade i m.m. 171 riksdagskansli och beslutade att inte vidta någon särskild åtgärd eller att göra något uttalande i saken. Inför fördelningen av partistödet ansökte, förutom Ny Demokrati genom sin partiledare, två personer med någon form av anknytning till om partistöd. fann i beslut att partiledaren styrkt sin behörighet att för partiorganisationen ansöka om partistöd, medan de andra personerna inte visat sig företräda en partiorganisation som kan göra anspråk på statligt stöd. 7.3 Överväganden 7.3.1 Hur har partistödet fungerat då ett parti förlorat sin representation i och en stor del av sitt väljarunderlag Det har förekommit att partier förlorat sin representation i . Kds förlorade det mandat som erhållits genom valsamverkan med val då partiet fick av rösterna. förlorade sin representation i val då partiet fick av rösterna. Båda partierna har som bekant åter tagit plats i . Även om partierna i de angivna fallen inte lyckats nå fyraprocentsspärren har de klarat partistödslagens krav på för avtrappat stöd. Som framgått av redogörelsen för lagens tillkomst gjordes av lagstiftaren den bedömningen att bidrag endast borde utgå till partier som har ett inte obetydligt stöd i väljarkåren och att ett röstetal på fick anses vara tillräckligt för att berättiga till stöd. Enligt rådets uppfattning har det inte framkommit några vägande skäl för någon annan syn i den frågan. Därför föreslås inte någon ändring av den s.k. avtrappningregeln i det avseendet. Däremot kan det ifrågasättas om det inte finns skäl att begränsa utgående ekonomiskt stöd för ett parti som förlorat sin riksdagsrepresentation och som har fått ett mycket lägre röstetal än vid det föregående valet. Utbetalningen av stöd till Ny Demokrati måste bedömas stå i strid med grundtanken att det allmänna skall bidra ekonomiskt endast till partier med ett inte obetydligt stöd i väljarkåren manifesterat i allmänna val. Partiet hade ett röstetal på drygt 68 000 röster val. (val fick partiet 8 297 röster.) Det finns dessutom anledning att anta att offentligt stöd till partier med så låga röstetal allmänt uppfattas som mindre berättigat. Det är dock viktigt att understryka att det alltjämt bör vara endast 172 Statligt stöd till partier ... representerade i m.m. SOU 1999:136 valresultatet som avgör om och i så fall hur mycket stöd som ett parti skall kunna komma i åtnjutande av. Någon skönsmässig bedömning av partiet får inte förekomma. Inte heller får opinionsmätningar tillmätas betydelse. Det kan mot bakgrund av det anförda finnas anledning att komplettera partistödslagen med en regel av den innebörden att ett parti som på grund av sitt resultat i val blivit berättigat till partistöd på grund av att det uppnått av rösterna och som vid därpå följande valet får ett lägre röstetal, som understiger en viss gräns, skall erhålla ett lägre stöd än det som utgår enligt gällande regler. Det bör inte komma i fråga att helt strypa stödet eftersom det i sådant fall finns risk för ekonomiska tröskeleffeketer som kan gå ut över personer eller företag mot vilka partiet har ekonomiska åtaganden t.ex. anställda eller leverantörer. Partiet bör med andra ord ha en möjlighet att under ekonomiskt ordnade former anpassa sig till en situation med minskade resurser. Då det gäller den nivå på röstetalet där stödet bör reduceras har rådet kommit fram till att en lämplig avvägning kan vara . Ett parti som tidigare haft ett så stort väljarstöd att det varit representerat i enligt fyraprocentsregeln och vid det följande valet fått ett så lågt röstetal att det motsvarar av rösterna får nämligen anses böra förbereda sig på en avveckling av ekonomiska åtaganden. Risken framstår nämligen då som stor att partiet kan komma att även i fortsättningen få mycket låga röstetal. Vad gäller storleken på det reducerade stödet anser rådet att det bör bestämmas till en nivå som motsvarar hälften av det stöd som utgår . I tabell 7.4 visas hur en sådan regel skulle ha inverkat på det stöd som Ny Demokrati har erhållit. För jämförelsens skull anges även belopp som motsvarar en reducering om två tredjedelar. Som framgår av tabellen skulle det totala stödet för partiet avseende åren 1994–1998 minska från till vid en halvering av stödet. Om reduceringen drivs dithän att endast en tredjedel av stödet utbetalas hade partiet erhållit . En regel av den innebörd som föreslås ovan föranleder ändringar i främst 3 och 9 §§ partistödslagen. Förslaget beskrivs ytterligare i författningskommentaren. SOU 1999:136 Statligt stöd till partier ... representerade i m.m. 173 Tabell 7.4 Partistöd och grundstöd till Ny Demokrati 1994-1998 Period Helt stöd Halvt stöd 1/3 stöd Partistöd Grundstöd Partistöd Grundstöd Partistöd Grundstöd 1994/95 5 194 350 3 240 000 2 597 175 1 620 000 1 731 450 1 080 000 1995/96 2 913 300 1 955 000 1 456 650 977 500 971 100 651 667 1996/97 847 350 977 500 423 675 488 750 282 450 325 833 1997/98 1 129 800 924 Totalt 10 084 800 7 096 538 5 042 400 3 548 269 3 361 600 2 365 513 7.3.2 Hur fungerar partistödet då ett parti upplöses eller på annat sätt förlorar sin ställning som rättssubjekt? Följande principer torde följa av allmänna rättsgrundsatser, förarbeten och praxis vid olika former av partisamgående, partiombildning eller partisplittring. Om ett parti med rätt till partistöd upphör helt, efter ett likvidationsförfarande eller en konkurs, och därmed inte längre utgör en juridisk person kan partistöd inte längre utgå till partiet eftersom det är ett krav att det mottagande partiet skall vara en juridisk person. Det eventuella överskott som kan finnas i partikassan skall, i likvidationsfallet, fördelas på sätt framgår av partiets stadgar. Någon skyldighet att återbetala partistödsmedel till staten torde inte föreligga i ett sådant fall såvida inte stadgarna föreskriver detta. Om ett partibidragsberättigat parti försätts i konkurs och konkursen avslutas med ett överskott torde detta inte innebära att rätten till partistöd gått förlorad. Under konkursen kan dock partiet inte disponera partistödet, vilket ankommer på konkursförvaltaren. Det torde inte finnas något hinder för förvaltaren att använda partibidragsmedel på det sätt som han eller hon finner lämpligt inom ramen för sitt uppdrag. Om ett bidragsberättigat parti ombildas till flera partier utan att det ursprungliga partiet kvarstår som en juridisk person bör partistöd kunna utgå i förhållande till den nya mandatfördelningen. Det nu sagda gäller dock inte om partiet före ombildningen uppburit avtrappat partistöd. I ett sådant fall upphör rätten till vidare stöd efter ombildningen. Om en partisplittring sker på så sätt att en eller flera valda representanter för ett parti med rätt till partistöd förklarar sig 174 Statligt stöd till partier ... representerade i m.m. SOU 1999:136 fortsättningsvis företräda ett annat parti i utan att det ursprungliga partiet upphört torde stödet inte komma att påverkas. Om en eller flera valda representanter för ett parti med rätt till partistöd lämnar sitt eller sina mandat genom att avgå påverkar detta inte på något sätt partiets rätt till stöd eftersom detta är knutet till partiet och ej till de valda personerna. Att valsystemet numera har ett inslag av personval torde inte ändra den principen. Om det skulle framkomma olika uppfattningar i frågan om vem som har rätt att företräda en partiorganisation då det gäller att ansöka om partistöd torde komma att avgöra saken och bifalla endast en ansökan där partiets representant visat sig ha rätt att företräda en partiorganisation med rätt till stöd. Om förhållandena vad gäller rätten att företräda en sådan organisation förblir oklara skulle följden kunna bli att den i och för sig bidragsberättigade organisationen inte kan tillerkännas något bidrag. I en sådan situation torde det finna möjlighet att vid allmän domstol föra en s.k. fastställelsetalan med yrkande om att en viss person är rätt företrädare för ett parti. Ett sådant laga kraft ägande avgörande skulle kunna få betydelse vid en senare ansökan hos partibidragsnämnden. I brist på en lagreglering kan det möjligen sägas råda en viss osäkerhet om hur olika former av partiombildning och partisplittring skall bedömas vid beräkning av partistöd enligt partistödslagen. partistödsutredning gjorde vissa uttalanden om hur sådana situationer borde hanteras och ansåg också att vissa frågor fick överlämnas till praxis. Lagstiftaren anslöt sig till utredningens uttalanden, som också har fått visst genomslag i praxis. På grund härav och då det finns anledning att anta att dessa förhållandevis ovanliga situationer väl kan hanteras inom ramen för det regelverk som finns saknas anledning att försöka tillskapa en detaljreglering för alla de olika situationer som kan uppkomma då ett bidragsberättigat parti ombildas eller upphör att existera. 7.3.3 Partier som erhåller partistöd bör ha en kvalificerad revisor och åläggas att förete sin årsredovisning. Statens bidrag enligt partistödslagen uppgår till betydande belopp. utbetalades till de bidragsberättigade partierna. Se tabell 7.5. SOU 1999:136 Statligt stöd till partier ... representerade i m.m. 175 Tabell 7.5 Partistöd 1998 milj. kr sm c fp v mp kd nyd partistöd 51,50 29,18 13,9 13,9 11,31 9,81 10,04 2,36 140,68 därav partistöd 44,34 22,60 7,91 7,63 5,93 4,52 4,80 1,13 98,86 kanslistöd 7,16 6,58 5,48 5,47 5,38 5,30 5,24 1,23 41,92 Källa: . Det finns ingen offentlig kontroll över hur medlen används och partierna detaljredovisar inte heller användningen av partistödsmedel i sina årsredovisningshandlingar. Med hänsyn främst till att bidragen uppgår till så stora belopp vore det i och för sig inte helt orimligt att formellt kräva att partierna använde partistödet för ändamålet att fortlöpande bedriva opinionsbildande verksamhet och att det fanns någon form av offentlig kontroll över hur medlen användes. Mot en sådan ordning talar dock flera skäl. Rent principiellt inger det betänkligheter att införa en reglering som skulle kunna leda till att statsmakterna kom att ställa övergripande krav på de politiska partiernas agerande som ett villkor för ekonomiskt bistånd. Dessutom skulle svåra tillämpningsproblem kunna uppstå t.ex. då det gäller att avgöra om ett parti har bedrivit en sådan verksamhet som skall medföra att partiet uppfyller villkoren för bidrag. Helt övervägande skäl talar därför för att den nuvarande ordningen bör bestå och att det alltså inte införs någon offentlig kontroll av partistödet. Däremot anser rådet att det är rimligt att kräva att partier som tar emot statsbidrag av den omfattning som det gäller har kamerala och administrativa rutiner som normalt gäller i större organisationer och att detta uppställs också som ett formellt krav för att partistöd skall utbetalas. Ett villkor för utbetalning av partistöd bör därför vara att partiet, om det inte redan skett, utser en revisor som skall vara godkänd eller auktoriserad alternativt ett registrerat revisionsbolag. Vidare bör som ett villkor, vilket motsvarar vad som gäller i , för utbetalning kunna krävas att partiet ger in en årsredovisning eller motsvarande till nämnden. Det bör återigen understrykas att förslaget inte syftar till att försöka kontrollera partiernas verksamhet.