sou · GNB376 · 2000-01-01 00:00:00 — Tanken om ett regionernas har inspirerat ett brett fält av politiska rörelser, alltifrån revolutionära separatister i till pragmatiska reformister i nordisk politik. Regionfrågan har väckt entusiasm ur många synvinklar. För regionalister i , , och har utsikterna för ett ökat regionalt själv- styre givit ny politisk inspiration. På andra håll har regionfrågan fått ett nytt och spännande innehåll genom att ett stort antal gränsregio- nala samarbetsprojekt, t.ex. över , har kunnat etableras. I svensk politik har regionfrågan i hög grad betraktats som just ett demokratiprojekt. Genom nybildade storlän och nya demokratiska arbetsformer i regionpolitiken har många sett möjligheter till en vi- talisering av en något tröttkörd svensk demokratimodell. har emellertid den europeiska regionentusiasmen också mötts av skeptiska röster. Är det så självklart att nationalstaterna tappar makt? På vilka sätt skulle regionerna ha bättre förutsättningar än nationalstaten att möta en ökande globalisering? Och är det givet att regionala reformer kan bidra till att minska det demokratiska underskottet? Vore det inte ur demokratisynpunkt mer ända- målsenligt att vitalisera den lokala demokratin? Oberoende av hur vi besvarar dessa frågor har den europeiska regiondebatten fokuserat det politiska intresset mot frågor rörande samhällsorganisationens framtida utformning. Huvudfrågan gäller hur den politiska suverä- niteten ska fördelas och några av debattfrågorna är: Vilken roll ska den centrala statsmakten spela gentemot regioner och kommuner? Vilket handlingsutrymme bör tillåtas på den regionala nivån? Hur ska medborgarnas engagemang tas tillvara i regionpolitiken? Och är det möjligt för exempelvis regioner och kommuner att utveckla en egen utrikespolitisk roll? Avsikten med detta inlägg är att koncentrera intresset mot de- mokratiaspekterna i denna utveckling. Syftet är att granska och dis- kutera regiondemokratins problem och möjligheter i främst svensk politik. Jag kommer att disponera framställningen på följande sätt: I nästa delavsnitt lämnas en kortfattad beskrivning av den svenska re- gionfrågan, dess utveckling och reformvägar . I det följande avsnittet presenteras ett antal aktuella utvecklingsdrag i svensk regionpolitik. Utgångspunkten är att det skett en grundläg- gande förändring av förutsättningarna för att bedriva politiskt arbete i en region. Med hjälp av en del egna undersökningar kommer re- giondemokratins problem och möjligheter därefter att diskuteras. I en avslutande del görs en summering samt att ett par utgångspunk- ter för en stärkt regiondemokrati anges. Den svenska regionfrågan – reformvägar Regionfrågorna har, som noterats ovan, hamnat relativt högt på den politiska dagordningen i svensk såväl som europeisk politik. Bak- grunden till initiativen att reformera den svenska länsnivån kan spå- ras i de ökande spänningar och problem som mötte svensk länsför- valtning . Samordningsproblemen mellan olika sektorsmyndigheter upplevdes som svåra att hantera och läns- styrelserna hade inte tillräckligt med resurser och kompetens för att möta ökande krav från privata aktörer och från kommuner och landsting. Till detta ska läggas ett ökande intresse för regionernas politiska roll i europeisk politik. Den svenska regionfrågan har fått flera betydelsefulla impulser från kanske främst EU-integrationen. Den offentliga sektorns finansiella problem var naturligtvis en annan faktor i sammanhanget. tillsatte regeringen, efter ett önskemål från , en utredning för att göra en analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad samt att göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur.1 Re- gionutredningen publicerade sina resultat och skisserade tre alternativa scenarier för den framtida regionala samhällsorganisa- tionen i Sverige.2 De tre alternativa scenarierna kan sammanfattas med följande: 1.Statligt regionalt ansvar. Alternativet innebär att staten kraftsam- lar sina regionala uppgifter inom en organisation, nämligen läns- styrelsen. Länsstyrelserna får en starkare ställning i att företräda det statliga intresset i regionerna och ska verka för att nationella mål får ett starkare genomslag. 2.Kommuner i samverkan. Kommunerna kommer i denna modell att svara för merparten av den offentliga servicen i regionerna. Det innebär att landstingen avvecklas och att kommunerna blir ansvariga för nya uppgifter såsom hälso- och sjukvård, kommu- nikationer, regional kulturpolitik, miljöfrågor etc. Kommunöver- gripande frågor löses genom att kommunalförbund bildas inom olika områden. Dessa kommunalförbund kan utses genom indi- rekta val via kommunfullmäktige. Länsstyrelserna behåller i detta alternativ sina rättsvårdande uppgifter. Alternativet innebär att ansvaret för de offentliga uppgifterna på regional nivå läggs på självstyrande och direktvalda regionala organ – regionfullmäktige. Regionfullmäk- tige, som tillskrivs beskattningsrätt, övertar uppgifter från dagens landsting och uppgifter från länsstyrelserna vad gäller t.ex. miljövård, trafik, utbildning, näringslivspolitik. Det hör till bilden att regeringen, med och med samme utredare, tillsatte en annan utredning med uppdra- get att särskilt studera regionala samhällsstruktur och utvecklingstendenser. Denna, s.k. Västsverigeutredning3, avlämnade sitt betänkande som och förordade att ett särskilt regionförbund, omfattande fyra västsvenska län, skulle bildas. Utredningsarbetet präglades, särskilt i , av mer övergripande resonemang och perspektivstudier. Resultatet av utredandet bildade underlag för en parlamentarisk utredning, den s.k. Regionberedningen, med uppdraget att mer konkret utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå.4 Regionberedningen publicerade sitt slutbetänkan- de , vari fanns förslag om att skapa nya regioner i och Västsverige.5 Utredningsförslagen har –1997 följts upp med riksdagsbeslut som i sammanfattning innebär bl.a. följan- de: län bildades den 1/1 1997 genom en sammanslagning av län. Från valet etableras ett direktvalt regionfullmäktige för hela . län omfattar 33 kommuner och 1,1 miljoner invånare. bildades den 1/1 1998 genom samman- slagning av tre län: Göteborgs- och län, samt och omfattar 49 kommuner med 1,5 miljo- ner invånare. Direkta val till regionfullmäktige hölls första gång- en . Försöksverksamhet med en ny regional samhällsorganisation in- leds i , , och som i huvudsak innebär att uppgifter inom regionalpolitik, trafikpla- nering och kulturpolitik överförs från statligt till regionkom- munalt huvudmannaskap. Nya demokratiska arbetssätt etc. kommer att prövas.6 Försöksverksamheten, som pågår till 2002, ska utvär- deras av en särskild parlamentarisk kommitté (den , PARK). En av kommitténs viktigaste uppgifter är att pröva reformernas betydelse ur demokratisynpunkt. Det kan på ytan synas som att det rör sig om små reformsteg, men jag menar att det är viktiga maktmässiga och principiella förändringar som ge- nomförs. Många aktörer ute i den regionpolitiska verksamheten me- nar att vi med dessa inledande reformer, om än som försöksverk- samhet, satt en sten i rullning som kommer att leda till en helt ny regional samhällsmodell i . Och jag tror, vilket ska diskuteras i det följande, att demokratifrågorna kommer att stå i fokus för de kommande reformförslagen. Regionala utvecklingsdrag – regionkommuner utmanar staten Jag har följt svensk regionpolitik. genomförde jag ett stort antal intervjuresor i syfte att utvärdera länsstyrelsernas arbete med regionalpolitiska stöd- och projektinsatser. har jag engagerats som forskare för den parlamentariska regionkommittén för att utvärdera försöksverksamheten (se ovan). Jag är på nytt ute på intervjuresor i svensk regionpolitik och det är intressant att jämföra 80-tal med 90- Det har, enligt min mening, skett en betydande omvandling, inte bara av själva regionpolitiken, utan av hela samhällsorganisationen. Jag kan i de regionpolitiska processerna avläsa förändringsdrag som omfattar hela spektrat, från lokalsamhälle till global nivå, från offentlig politik till privata och individuella aktiviteter. Det är naturligtvis problematiskt, ur många olika synvinklar, att ge sig på uppgiften att utvärdera en regions demokratiska utveck- ling. Svårigheterna att mäta demokratigrad etc. är relativt väl do- kumenterad i den demokratiteoretiska litteraturen. Vilka normer eller ideal ska man utgå från och vilken tyngd bör de i så fall till- skrivas? Jag tänker inte fördjupa den, nog så intressanta, demokrati- teoretiska diskussionen i dessa avseenden. I stället vill jag inled- ningsvis beskriva ett antal allmänna utvecklingsdrag som illustrerar regiondemokratins problem i svensk regionpolitik. Avslutningsvis kommer jag att diskutera dessa utvecklingsdrag och problem med hjälp av ett antal grundläggande demokratimodeller.7 Den regiondemokratiska verkligheten kommer att beskrivas med hjälp av bl.a. det material som insamlats inom PARK:s utred- ningsarbete. Jag har genomfört ett relativt stort antal intervjuer med ledande beslutsfattare i svensk region- politik. Till detta har jag genomfört en enkätundersökning bland kommun- och landstingspolitiker i sex län (försökslänen plus respektive ). Intervju- och enkätmate- rialet har dessutom kompletterats med ett relativt omfattande skriftligt källmaterial. Den svenska regionfrågan, såsom den utvecklats under 1990- talet, har en tydlig koppling till Europaintegrationen. I Maastricht- fördraget formaliserades regionernas ställning i den europeiska uni- onen genom att en särskild regionkommitté inrättades. Detta var i sin tur ett uttryck för att regionernas roll i länder som , , , och i någon mån (med och ) hade vitaliserats rejält under 1980- och 90- talen. Reformerna innebar att regionerna stärkte sin position genom exempelvis direktvalda regionparlament, vidgade beskattningsbefo- genheter och fler politiska uppgifter. Ett utökat mellanregionalt samarbete utvecklades dessutom över hela , dels genom att regionerna ökade sitt engagemang i gemensamma intresseorgan (t.ex. AER – ), dels genom att gräns- regionala samarbetsprojekt initierades. regioner blev också alltmer aktiva på det internationella planet och en rad regioner skaf- fade sig exempelvis egna representationskontor i . Flera bedömare har hävdat att det löpt en federalistisk trend över . Den politiska mellannivån, dvs. mellan nationalstat och lokalsamhälle, har fått en starkare ställning i förhållande till nationalstatens centrala organ. Hur upp- fattar då ledande politiker och beslutsfattare i denna utveck- ling? Huvuddelen av de jag intervjuat menar att den svenska region- frågan har en mycket tydlig koppling till utvecklingen i . Politikerna i mitt intervjumaterial är dock uttalade motståndare till ett federalt . Intervjupersonerna menar samfällt att natio- nalstaten bör bestå i dess nuvarande konstitutionella form. Det innebär att har lagstiftnings- och budgetmakten över hela och de beslut som innefattat ökande befogenheter för län och kommuner kan, när som helst, återkallas genom nya riks- dagsbeslut. Vad som emellertid också framgår mycket tydligt i intervjumaterialet är att den svenska regionfrågan uppfattas inne- hålla ett viktigt maktpolitiskt element. Det finns dock ingen explicit eller övervägd diskussion om regionerna i konstitutionell riktning. Företrädare för de nybildade regionorganen i de båda försökslänen och vill gärna få fler maktresurser i relation till den centrala statsmakten, men argumentationen bygger inte på en kon- stitutionell idé om att därmed tämja folkmakten.8 När den europeiska regiondebatten når tas den om hand och vidareförädlas av starka primär- och landstingskommunala in- tressenter (fortsättningsvis talar jag om regionkommunala intres- sen). Det ena regionkommunala intresset finns, naturligt nog, inom landstingskretsen och med landstingsförbundet som starkaste driv- kraft. Det andra regionkommunala intresset finns bland storstads- kommunerna. De intervjuade pekar här på att det existerat en hotbild mot landstingen. En del hävdade, kanske tydligast inom mo- derata samlingspartiet, att landstingen kunde styckas upp mellan primärkommuner (primär/närsjukvård, utbildning), stat (specialist- sjukvård) och bolagiseringar. Tankegångarna från den europeiska debatten om ett regionernas , med stärkta och direktvalda regionparlament, tilltalade naturligtvis det landstingskommunala intresset. Landstingen kunde ju i den utvecklingen få spela huvud- rollen i politiska reformer mot ett ökat regionalt folkstyre. Lands- tingsintresset möttes, i vart fall inledningsvis, av en betydande skepsis bland primärkommunerna och hos Svenska kommun- förbundet. såg en fara i att skapa ett starkt regionparlament som skulle kunna fungera som en sorts överkom- mun visavi de mindre kommunerna i ett län.9 Bland storstadskommunerna var dock denna skepsis mindre ut- talad. I , och hade det förekommit försök med olika typer av regionala samar- betsarrangemang. Exempel på sådana utgörs av , och Sydsam i . Storstadspolitiken hade också fått ett relativt stort utrymme på den politiska dagordningen genom exempelvis särskilda storstadsutredningar och stora infrastrukturprojekt. Till detta, vilket många av mina intervjupersoner påpekar, har storstadspolitiken befolkats av starka politiker. Ofta nämns enskilda personer, främst ledande politiker i storstadspolitiken, som drivande i regionfrågan. Dessa politiker har haft en stark ställning, inte bara på hemmaplan, utan även som dagordningsskapare i svensk politik i sin helhet. Vi kan alltså redan tidigt hitta ett relativt välorgani- serat regionkommunalt intresse som utmanar statens suveränitet över regionpolitikens framtida utformning. Landsting och storstadskom- munerna är intresserade av att få mer makt och inflytande över stat- lig politik vad gäller regional utveckling, miljöfrågor, arbetsmark- nadspolitik, kulturfrågor etc. I de regionutredningar som gjordes blev också striden hård främst mellan detta region- kommunala intresse och företrädare för länsstyrelserna. De tre sce- narier som presenterades i regionutredningen (se ovan) blev också till samlingspunkter för regionfrågans huvudantagonister: Länssty- relserna med Landshövdingarna i spetsen talade för Statligt regionalt ansvar, kommunerna och engagerade sig för Kommuner i samverkan och landstingen och pläderade för ökat Regionalt folkstyre. Med de riksdagsbeslut som fattades förändrades situationen på ett intressant sätt. Försöksverksamheten med en ny regional samhällsorganisationen i , , och innebar att regionkommuner10 övertar en del viktiga statliga verksamheter från främst . Riksdags- beslutet har emellertid sänt ut signaler även till övriga län, där främst kommuner och landsting skapat nya typer av samarbetsfora vad gäller regionala utvecklingsinsatser. I mitt undersökningsmaterial visar sig alltså en gradvis mobilisering av landsting och kommuner i syfte att ta över alltfler statliga uppgifter. Det talas om existen- sen av ett regionalt tillväxtkapital, dvs. statliga sektorsmedel (regio- nalpolitik, arbetsmarknad, infrastruktur, utbildning, miljö) som de regionkommunala intressena sneglar alltmer intresserat på. Den förändring som skett innebär att primär- kommunerna (och även ) öppnat samarbets- kanalerna med landstingen. Invändningarna om att ett regionfull- mäktige skulle utgöra ett överkommunhot har, åtminstone för till- fället, tystnat. Det statliga eller, som det ibland heter, nationella intresset, tycks alltså så sakteliga förlora sin regionala betydelse. bör man vara försiktig med framtidsbedömningar. Det kan komma motreaktioner och det är väl sannolikt att det statliga intresset, inte minst repre- senterat av starka sektorsmyndigheter, kommer att hävda en annan utvecklingslinje. Vi kan dock dra slutsatsen att svensk politik står inför en ökande suveränitetspolitisk konflikt. Hur stor del av den statliga sektorspolitiken kan överlåtas till regionkommuner? Ju mer som övertas av regionkommunerna desto mer urholkad blir den na- tionalstatliga suveräniteten. I sin förlängning kan vi i realiteten (om än inte i konstitutionell mening) hamna i en situation som nästan alla politiker säger sig vara motståndare till – en federalisering av . Det jag här skisserat som en suveränitetspolitisk konflikt mellan stat och regionkommuner är ur demokratisk synvinkel oerhört vik- tig. I dagens regioner har två starka maktsfärer etablerats vilket ock- så givit en viss otydlighet om vem som styr. Är det exempelvis Landshövdingen eller regionfullmäktiges ordförande som ska repre- sentera regionen i internationella sammanhang? Vem står egentligen som ansvarig för infrastrukturprojekt, EU-stöd, miljöpolitik och ar- betsmarknadsfrågor? Jag efterlyser härvid en bred debatt. Den svenska regionfrågan debatteras av en alltför liten grupp, huvudsakligen bland ledande beslutsfattare inom den offentliga sektorn. En rad stegvisa, men betydelsefulla, regionreformer har genomförts nära nog utan med- borgerligt deltagande. Jag tror att det exempelvis var ett stort miss- tag att inte genomföra folkomröstningar om länssammanslagning- arna i respektive . Detta hade skapat debatt och intresse hos en större grupp medborgare. Jag tror tyvärr att många medborgare rycker på axlarna åt de nya regionorganen i och . Valdeltagandet i det första (ofta be- tecknat som det historiska) regionvalet visar också på att med- borgarna inte gick till valurnan i hög grad än på andra håll i landet (snarare tvärtom! Ur demokratisynpunkt är det som beskrivits mycket illa- varslande. Hela reformidén har byggt på föreställningen om att stärka demokratin och att kompensera det demokratiska under- skottet. Jag menar att svårigheterna att utveckla regiondemokratin beror på en rad olika faktorer i den nuvarande samhällsomvand- lingen. En faktor handlar om en ständigt ökande komplexitet i den regionpolitiska organisationen, en andra faktor handlar om territo- riets politiska betydelse och en tredje rör en ökande individualise- ring av samhällslivet. Avsikten med den fortsatta framställningen är att något närmare granska dessa faktorer. Sammantaget kommer denna granskning att visa på en nära nog ogenomtränglig och oöver- blickbar regionpolitik. Strävandena att engagera medborgare, att vi- talisera de politiska partierna och utveckla samhällsdebatten på re- gional nivå bär på många svårigheter. Låt oss närmare granska dessa svårigheter: Den regionala röran – flera nivåer och skilda organisationskulturer Jag har under mina intervjuresor Regionsverige haft med mig en övergripande frågeställning om samhällsförändringens karaktär i respektive region. Intervjupersoner har fått besvara föl- jande fråga: Vilka är de viktigaste samhällsförändringarna i ditt län ? Svaren präglas, för det första, mycket starkt av vilken organisatorisk miljö intervjupersonerna är verksam- ma inom. Kommunfolk uppehåller sig vid förändringar i kommun- sektorn, landstingens förändring dominerar hos landstingsföreträ- dare, och länsstyrelsesfärens människor tecknar förändringstenden- serna utifrån sin organisations verksamhet och problembild. Den egna organisationens traditioner, språkbruk, normer och problem- syn färgar av sig i intervjupersonernas utsagor. I en region existerar alltså en rad olikartade organisationskulturer. Vi skulle åtminstone kunna tala om en Kommunkultur, en Landstingskultur och en Läns- styrelsekultur. Det är oerhört svårt för demokratins övriga deltaga- re, dvs. medborgare, folkrörelser, medier m.fl., att överblicka och förstå dessa olika organisationskulturer. Jag tror exempelvis inte att genomsnittsmedborgaren riktigt kan begripa det kontroversiella i förslaget att överföra ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken från länsstyrelser till kommun/landsting (som ju sker i försöksverk- samheten med en regional samhällsorganisation). För det andra finns, trots bundenheten till den egna organisatio- nen, en gemensam nämnare i intervjupersonernas utsagor om sam- hällsförändringen. Huvuddelen av de intervjuade pekar på dramatis- ka förändringar i den offentliga sektorns organisation under de se- naste tio åren. Intervjupersonerna beskriver hur den kommunala verksamheten utvecklats, hur den regionala nivån förändrats och hur den statliga organisationen omvandlats . Det handlar om nya uppgifter, om budgetmässiga nedskärningar, nya organisa- tionsmodeller och en ny geografisk indelningsstruktur inom det statliga området. Intervjupersonerna vittnar om att det varit mycket svårt att överblicka förändringens inriktning och effekter. Drivkrafterna bakom denna förändring söker intervjupersonerna på lite olika håll. Dominerande i resonemangen är dock den offent- liga sektorns försvagade finanser som pressat fram olika typer av be- sparingsåtgärder, omorganiseringar och rationaliseringar. Relativt många av de intervjuade pekar på betydelsen av den nya informa- tionsteknologin som anses kräva snabbare beslut och en mer flexibel politisk organisation. Andra drivkrafter som lyfts fram under inter- vjuerna handlar om att det inom den offentliga sektorn skett en om- fattande decentralisering som lett till olika typer av omorganisering- ar genomförts. En del intervjupersoner lyfter till detta fram EU:s betydelse. Europeiseringen har fört med sig krav på nya organisatio- ner och nya arbetssätt i politiken. Dessa bilder av samhällets allmänna förändringstakt säger oss att intervjupersonerna upplever en snabb samhällsomvandling som ska- pat en grundläggande osäkerhet kring hur det politiska arbetet ska skötas. Jag låter en av politikerna i mitt material få tala: De dominerande problemen kan knytas till samhällets och poli- tikens ständigt ökande komplexitet. Vi rör oss som politiker mellan globala frågor, som t.ex. valutapolitiken, till väldigt småfuttiga frågor som exempelvis sponsring av knattehandboll. Vi har, kort sagt, svårt att greppa sammanhang och helheter i det politiska arbetet . Om vi beaktar det som den samhällsvetenskapliga regionforskning- en sagt i dessa frågor är det en likartad bild som träder fram. Re- gionforskarna har pekat på att vi under sett en mycket snabb tillväxt av olikartade politiska organisationer. Kän- netecknande för organisationsbyggandet är att den skett både ver- tikalt, i linjen från internationell nivå ner till lokal nivå, och hori- sontellt, dvs. i kontaktskapande mellan organisationer på samma nivå, t.ex. mellan offentliga och privata organisationer. Vi har fått en politik som dels arbetar med flera nivåer , dels med fler kontakter på samma nivå, dels mellan olikartade organisationskultu- rer och dels, som ska diskuteras i nästkommande delavsnitt i alltmer av geografiskt gränsöverskridande aktiviteter. Sammantaget befinner sig de politiska organen i ett komplicerat korsdrag av olika organisationsintressen. Det har i regionforskning- en talats om ett växande organisationsöverskott, dvs. att allt fler or- ganisationer bildas utan att några gamla läggs ner.11 I den svenska regiondebatten förekommer uttrycket den regionala administrativa röran som beteckning på denna organisatoriskt överlastade situa- tion. Huvuddelen av reformarbetet i den europeiska regionpolitiken har syftat till att renodla och skapa överblick i det regionpolitiska arbetet. Inte minst har demokratiargument lyfts fram i reformpoli- tiken. I mycket har dock reformsträvandena varit problematiska. Jag menar att det är två förhållanden som gjort reformarbetet besvärligt: För det första har demokratins villkor förändrats till följd av att organisationer är invävda i ett flernivåsystem12 (som innefattar den internationella nivån) och för det andra kring problemet om hur demokrati kan förenas med ökande organisatorisk komplexitet.13 Vill vi uttrycka det annorlunda består problemet i att utveckla demokratis- ka instrument i ett samhälle som består av relativt lösliga organisa- tionsnätverk. Ett samhälle där nivåtänkandet är av mindre betydelse och där högst olikartade verksamheter och organisationskulturer blandas.