sou · GNB3136 · 2000-01-01 00:00:00 — Beträffande de kommunala valen var andelen lägre än vad man kunnat förvänta. Det finns emellertid inte något som starkt talar för att väljarnas intresse för personval skulle vara i avtagande. Tvärtom finns tecken på motsatsen. Andelen väljare som personröstade i något av valen uppgick nämligen till och andelen väljare som personröstade i försökskommunerna val ökade något val. Vidare var andelen väljare som valde att personrösta val till , , högre än i något val tidigare där personröstning förekommit i , låt vara att valdeltagandet var mycket lågt. Dessutom har undersökningar visat att flertalet väljare uppfattar rätten att kunna rösta på person som något positivt. Sammantaget gör detta att det finns anledning att tro att personröstning snarare kommer att öka i omfattning än att minska. Därmed finns det knappast anledning att avvika från de antaganden som gjordes i samband med reformens tillkomst. Som framhållits ovan är utvecklingen dock till stor del beroende på hur framför allt de politiska partierna väljer att informera om och lyfta fram sina kandidater så att väljarna får en möjlighet att ta ställning också i personfrågor. 6.3.2 Personrösternas fördelning på kandidater Personrösterna val kom att till övervägande del tillfalla kandidater placerade högt på partiernas listor. Män och äldre kandidater fick generellt sett fler personröster än yngre kandidater och kvinnor. Kandidater som var kända tidigare och kandidater som bedrev personvalskampanjer fick fler personröster än andra kandidater. Efter valet består till ca en fjärdedel av ledamöter som valts på personröster. I valet till kommunfullmäktige blev sammanlagt ca en femtedel av ledamöterna personvalda. I det stora flertalet fall har de kandidater som blivit personvalda haft en sådan placering att de skulle ha blivit invalda på grundval av listordningen enligt det tidigare systemet. Detta är en följd av att flertalet personröster tillfaller kandidater som är placerade högt på partiernas valsedlar. Emellertid har i riksdagsvalet förekommit att personrösterna i 12 fall medfört att kandidater slagit ut högre placerade kandidater. De 12 som valts in med frångående av listordningen utgör av riksdags 114 Allmänna överväganden SOU 1999:136 ledamöterna. Det bör dock noteras att de 12 personvalda i regel varit placerade som nummer två på sitt partis lista. Det kan därmed inte sägas ha rört sig om några dramatiska omkastningar av partiernas nomineringsordning. Personrösterna ledde till en annan sammansättning av kommunfullmäktige , jämfört med ett rent listsystem, i 175 av landets 289 kommuner. Av landets samtliga fullmäktigledamöter, 13 388, är 2 904 valda på personröster, vilket motsvarar en andel på Det totala antalet avvikelser uppgår till 301. Samtliga avvikelser beror inte på s.k. inkryssningar, utan har andra orsaker som t.ex. effekter av dubbelvalsavveckling. Antalet rena inkryssningar uppgår till 229 vilket motsvarar en direkt betydelse på . Av detta kan man dra slutsatsen att också i valet till kommunfullmäktige var det främst toppkandidaterna som fick personröster. Det förhållandet att kandidater som är etablerade och därmed ofta kända bland väljarna får förhållandevis många personröster är ett fenomen som är känt från utländska personvalssystem. Dessa kandidater står i regel högt på sina partiers listor, varför det också framgår för väljarna att partierna önskar se dem valda i första hand, något som också har betydelse för antalet personröster som dessa kandidater får. Detta mönster där etablerade kandidater med hög listplacering får flest personröster var alltså tydligt svenska val. Det är enligt rådets mening inte mycket som talar för att mönstret kommer att ändras nämnvärt inom överskådlig tid. Särskilt om s.k. direkt betydelse Om personrösterna helt och hållet eller till övervägande del tillfaller kandidater med en sådan listplacering att kan de sägas ha stått på valbar plats kommer, oavsett hur många kandidater som väljs på personröster, personvalsmomentet att bli mindre tydligt eftersom dessa kandidater ändå skulle ha blivit valda på grund av sin listplacering. Om kandidater längre ner på listorna blir inkryssade träder däremot personvalsinslaget i förgrunden. Personrösterna sägs i det senare fallet ha en direkt betydelse. Det finns enligt rådets mening en risk att diskussionen om den direkta betydelsen får allt för stort utrymme eftersom det måste anses vara önskvärt att väljarnas och partiernas syn i personfrågor överensstämmer någorlunda väl. Däremot måste systemet, om det skall göra anspråk på att öka väljarnas inflytande i personfrågor, innebära att väljarna har en rimlig möjlighet att i viss utsträckning korrigera nomineringsordningen. En del av den kritik som riktats mot systemet går ut på att väljarnas inflytande blivit alltför begränsat. SOU 1999:136 Allmänna överväganden 115 framhållits att antalet kandidater som valts med frångående av listordningen är litet. Som antytts anser rådet emellertid att det är ett något förenklat synsätt att vid bedömningen i alltför hög grad fokusera på den direkta betydelsen. Det är nämligen så att det ofta är helt avgörande för den direkta betydelsen hur många mandat som partiet vunnit i valkretsen. Redan härigenom uppstår en slumpmässighet som medför att värdet av begreppet direkt betydelse som en mätare på hur personvalssystemet fungerar kan diskuteras. Om exempelvis och fått fler mandat riksdagsval hade en inte osannolik följd blivit att den direkta betydelsen minskat. Anta att vid riksdagsval i fått två mandat och att endast partiets två toppnamn, och fått personliga röstetal på och att , liksom i valet, fått högst personligt röstetal. Hon hade då kommit in på sitt personliga röstetal men eftersom hon kommit in även om listordningen fått avgöra hade valet av henne inte påverkat den direkta betydelsen. Man måste därför säga att direkta betydelsen utgör endast ett grovt mått på avvägningen mellan några av de väsentligaste komponenterna i personvalssystemet som t.ex. benägenheten hos väljarna att personrösta och spärrnivån. Om någon av dessa variabler förändras mycket i förhållande till vad som förväntats kan den direkta betydelsen bidra till att visa att systemet inte motsvarar förväntningarna. Om t.ex. av väljarna personröstat och inte någon av ledamöterna blivit vald med frångående av partiernas nomineringsordning hade den direkta betydelsen varit och en sannolik slutsats varit att spärrarna är för höga. Om å andra sidan hälften av riksdagsledamöterna haft placeringar lågt på partiernas valsedlar skulle den direkta effekten ha uppgått till och en rimlig slutsats hade varit att partierna misslyckats med sin nominering. Dessa i och för sig orealistiska exempel visar att den direkta betydelsen kan användas som ett instrument för att finna grundläggande brister i systemet. Som framgår nedan under avsnitt 6.3.3 och 6.3.4 anser rådet att få sådana brister uppdagats i samband med val. 6.3.3 Spärrnivåernas storlek ansåg att en lämplig nivå för personvalsspärren låg i intervallet 5–av partiets röstetal i valkretsen. Efter partiöverläggningar och försöksverksamhet i kommunalvalen 1994 beslutade om en åttaprocentsspärr för val till och femprocentsspärr för övriga val. 116 Allmänna överväganden SOU 1999:136 Trots att det är flera faktorer som har betydelse för hur stort genomslag personrösterna får på valresultatet har mycket av debatten om personvalssystemets framtida utformning kretsat kring spärrnivåernas höjd. Ett av skälen till att personvalssystemet har spärrnivåer är att mycket små väljargrupper inte skall kunna styra personvalet på bekostnad av dem som vill överlåta detta på partierna. Rådet kan inledningsvis slå fast att det inte finns något som tyder på att mycket små väljargrupper fått ett alltför dominerande inflytande. Det finns med andra ord inte något som talar för höjda spärrnivåer av detta skäl. Om man sedan ser på det totala antalet personvalda ledamöter kan konstateras att de av väljarna som personröstade i riksdagsvalet kom att utse av riksdagsledamöterna. De av väljarna i valet till kommunfullmäktige som personröstade utsåg av ledamöterna. Enligt rådets bedömning visar detta att systemet rent allmänt medfört en någorlunda rimlig avvägning mellan partiernas och de personröstande väljarnas inflytande. Däremot är förutsättningarna för ett väljarinflytande genom personval påtagligt lågt i vissa stora valkretsar. Rådet återkommer till den frågan i avsnitt 6.3.4 Det förhållandet att det vid riksdagsval inträffade att sammanlagt tolv kandidater tog sig förbi partiernas förstahandskandidater visar enligt rådets uppfattning inte på någon uppenbar brist i systemet. Antalet ledamöter i som valts in på detta sätt framstår inte som vare sig orimligt lågt eller oväntat högt. Motsvarande gäller enligt rådets uppfattning beträffande valet till kommunfullmäktige. Mot bakgrund av en andel personröstande väljare på mellan i de olika valen måste de aktuella spärrnivåerna sägas ha gett ett resultat som ligger någorlunda i linje med de förväntningar som kom till uttryck under reformarbetet. Enligt rådets uppfattning består dessutom de beslutande församlingarna nu av så många andra ledamöter än partiernas förstahandskandidater att det knappast finns risk att tro att personvalet uppfattats som en skenreform. Vad så gäller frågan om spärrarna bör vara oförändrade eller sänkas finns det anledning att erinra om den principiella syn på eventuella förändringar av personvalssystemets utformning som partierna enade sig kring i de överläggningar som föregick införandet av personval. Det framhölls att spärrnivåerna i det svenska personvalssystemet i ett inledningsskede borde sättas något högre för att sedan kunna justeras nedåt (jfr prop. 1996/97:70 s. 121 f.). En av anledningarna till denna försiktighet står att finna i en önskan att ge valsystemet en utformning som inte i allt för hög grad öppnar upp för effekter som är svåra att bedöma på förhand. Det är också därför som det ansetts angeläget att i SOU 1999:136 Allmänna överväganden 117 olika avseenden följa utvecklingen och noga utvärdera följderna av personvalssystemet. Det har inom rådet inte framkommit någon önskan att vilja frångå de principer kom till uttryck i de nämnda partiöverläggningarna. Resultatet av de undersökningar som gjorts inom ramen för rådets utvärderingen manar dock till viss försiktighet av i första hand två skäl. För det första visar erfarenheten att mer ingripande förändringar i valsystem inte sällan leder till oförutsedda effekter. Redan detta gör att det rent principiellt kan ifrågasättas om det är lämpligt att genomföra större förändringar i systemet med den begränsade erfarenhet av den svenska personvalsmodellen som föreligger. Härtill kommer att rådet anser att ett ökat personvalsinslag bör åstadkommas hellre genom ett ökat valdeltagande och ökad personröstning än genom att lagstiftningsvägen justera spärrarna nedåt. Beräkningar som rådet utfört visar att en ökning av andelen personröstande i riksdagsvalet till skulle ge ungefär samma effekter som en sänkning av spärren till (se bilaga 3 tabell 7). Som nämnts ovan är det rådets uppfattning att andelen personröstande kommer att öka successivt i kommande val. Därmed kommer också väljarinflytandet på kandidaturvalet att öka även om spärrnivåerna ligger kvar på nuvarande nivåer. Om man väljer att dessutom sänka spärrnivån riskerar förskjutningen av inflytandet på kandidaturvalet från partierna till väljarna att bli betydligt större än vad som varit avsett med personvalsreformen. Sänks spärren till och av väljarna personröstar leder detta till effekter som skulle motsvara en spärr på (se bilaga 3 tabell 8). En sänkning av spärrnivån i den angivna storleksordningen bör därför föregås av uttalad vilja från en bred parlamentarisk majoritet att markant öka personvalinslaget, vilket inte är fallet. Ett annat principiellt skäl som talar för att tills vidare inte göra någon förändring av spärrnivån är den inställning till personvalssystemet hos olika kategorier som framkommit genom de forskningsprojekt som utförts på uppdrag av rådet. Bland väljarna fanns i alla sociala och politiska grupperingar en opinionsövervikt för personvalssystemet och de flesta önskade ingen förändring av personvalsinslaget. Det var dock fler som önskade ett minskat eller bibehållet personvalsinslag än de som vill ha mer personval. Bland riksdagsledamöter och kandidater i riksdagsvalet var bilden däremot klart mer splittrad. Enligt rådets uppfattning bör konstitutionella förändringar vara väl förankrade i alla läger. Att mot den nu tecknade bakgrunden föreslå förändringar som kan komma att i inte obetydlig omfattning öka personvalsinslaget framstår därför inte som befogat. Däremot bör frågan tas upp till förnyat övervägande 2002. 118 Allmänna överväganden SOU 1999:136 6.3.4 Särskilt om de största valkretsarna Landets 29 riksdagsvalkretsar varierar sinsemellan mycket i fråga om antalet röstberättigade. De flesta valkretsarna hade års val ett antal röstberättigade som varierar mellan ca 100 000 och 300 000. Två valkretsar skiljer sig tydligt på grund av sin storlek. och hade över 500 000 respektive 700 000 röstberättigade. Röstetalen för partierna i absoluta tal är också delvis mycket höga i förhållande till övriga valkretsar. De därnäst två största valkretsarna är och med över 340 000 respektive 310 000 röstberättigade. Se tabell 6.2 nedan. Om ett parti vinner många mandat i en stor valkrets är det mycket osannolikt att partiets samtliga mandat skall kunna besättas med personröster med en spärrnivå på . Anledningen är huvudsakligen att det fordras ett så högt röstetal för att komma upp i spärrnivån att antalet personröster helt enkelt inte räcker till (jfr Ökat personval SOU 1993:21 s. 126). Man kan därför säga att systemet i någon mån särbehandlar stora partier i stora valkretsar. Detta har dock inte ansetts utgöra något hinder för att ha samma spärregel i både stora och små valkretsar. Redan före valet uttrycktes emellertid farhågor för att spärrnivån för vissa partier i de största kretsarna skulle bli så hög att möjligheten för en kandidat i ett sådant parti att bli personvald i praktiken var obefintlig. I riksdagsmotionerna (mot. 1996/97:K20, mot. 1996/97:K206) föreslogs av detta skäl att någon personvalsspärr över huvud inte skulle gälla för kandidater i Stockholmskretsarna. Erfarenheterna från valet visar att andelen kandidater som har blivit valda på personröster i de fyra största valkretsarna är lägre än i flertalet övriga valkretsar. Den främsta orsaken härtill torde vara att en spärr på motsvarar så många röster att det i praktiken är mycket svårt för andra än mycket välkända politiker, som t.ex. partiledare , i de större partierna att samla så många röster. I motsvarade åttaprocentsspärren för 11 808 röster. Endast fick ett röstetal som var högre. För Socialdemokraternas del motsvarade spärren 9 542 röster. Ingen kandidat fick så många personröster. Närmast var och med 5 479 resp. 4 896 röster. I uppgick spärren för kandidater i till 15 920 röster. Närmast var med 10 342 röster. För Socialdemokraternas del var spärren 14 406 röster. Närmast var med 12 230 röster. Är det då rimligt att kandidater som samlat åtskilligt fler personröster än kandidater som klarat spärren i mindre valkretsar inte blir personvalda. På ett sätt är det ett rimligt resultat eftersom valkretsen är befolkningsmässigt större. Det finns emellertid andra aspekter. SOU 1999:136 Allmänna överväganden 119 En av förutsättningarna för att en kandidat skall ha en rimlig chans att bli personvald är att han eller hon har en praktisk möjlighet att nå ut och göra sig och sitt budskap känt hos de väljargrupper som kandidaten riktar sig till. När spärrnivån ligger på röstetal i den angivna storleksordningen torde detta inte vara möjligt för andra än ett litet fåtal mycket välkända personer. Såvida inte antalet väljare som personröstar ökar mycket kraftigt i de största valkretsarna, vilket är mindre sannolikt, finns en risk för att intresset för personval kommer att klinga av kraftigt där eftersom det kommer att uppfattas som meningslöst att personrösta då bara ett fåtal kandidater har en rimlig möjlighet att bli personvalda. Ett annat och mer principiellt problem är att förutsättningarna för det ökade väljarinflytande som personvalssystemet är tänkt att leda till är betydligt sämre i de största valkretsarna än i övriga delar av landet. Personvalssystemet kan i detta avseende sägas lida av en demokratisk obalans som det vore önskvärt att åtgärda. Rådet har diskuterat olika metoder att komma till rätta med problemet. Förändradvalkretsindelning En möjlighet är att göra de största valkretsarna mindre på så sätt att de delas upp i fler och mindre valkretsar. Det alternativet har i och för sig många förtjänster men framstår inte som genomförbart med tanke på att Nomineringsrätts- och valkretskretskommittén konstaterade att det inte fanns politiska förutsättningar för en ny valkretsindelning. En förändrad valkretsindelning leder också till svårbemästrade problem i fråga om riksproportionaliteten i valsystemet, varigenom man kommer in på diskussionen om justeringar av dels antalet utjämningsmandat och dels den jämkade uddatalsmetoden. Frågor som i sin tur leder till att grundlagsändringar kan bli aktuella (Vissa valfrågor SOU 1995:143.) . Sänkt spärrnivå för hela riket Följderna av en förändrad spärrnivå har diskuterats i avsnitt 6.3.3 ovan. En generell sänkning av personvalsspärren i riksdagsvalet skulle naturligtvis leda till lägre spärrar även i de stora valkretsarna även om spärrnivåerna där fortfarande skulle vara relativt höga uttryckt i antal röster. Se tabell 6.1. 120 Allmänna överväganden SOU 1999:136 Tabell 6.1. Spärrnivå i antal personröster kn 11 808 7 379 9 542 5 963 län 15 290 9 949 14 406 9 003 Källa: RSV. För jämförelsens skull kan nämnas att den i antalet röster räknat högsta spärren vid val, bortsett från och län, uppgick till 7 424 röster (för Socialdemokraterna). Tillämpat resultat hade en spärr på gjort den skillnaden för Socialdemokraterna och i att och blivit valda på personröster i stället för enligt listordningen. Sak samma gäller för . I hade för Modraternas del inträffat att och blivit valda på personröster i stället för på jämförelsetal. Dessutom hade slagit ut . I hade Tom och , båda från Moderatena, blivit valda på personröster i stället för på jämförelsetal. Detsamma hade inträffat för , . Effekterna för de fyra största valkretsarna får betecknas som relativt begränsade. Tre spärrnivåer Denna modell bygger på att tre olika spärrnivåer tillämpas beroende på hur många röstberättigade det finns i valkretsen. I de fyra största valkretsarna , där antalet röstberättigade överstiger 300 000 tillämpas den lägsta spärrnivån som i detta förslag är . I de valkretsar där antalet röstberättigade är mellan 150 000 och 300 000 föreslås spärrnivån bli och i övriga kretsar . SOU 1999:136 Allmänna överväganden 121 Tabell 6.2. Antal röstberättigade i riksdagsvalkretsarna Krets Röstberättigade 730 818 552 045 340 402 310 449 243 306 V 237 709 S. 236 248 NÖ 221 415 218 826 216 539 213 949 län 212 943 län 207 533 203 289 198 027 197 362 Ö. 195 000 194 978 N. 194 484 V. 192 823 191 892 190 583 kommun 186 036 län 182 631 S. 135 883 134 758 116 861 102 340 44 000 Om detta system tillämpats val hade ytterligare fem ledamöter, blivit invalda i med frångående av listordningen, vilket kan jämföras med ytterligare sju ledamöter vid en generell sänkning av spärren till . Av de kandidater som är valda på jämförelsetal skulle 36 i stället ha blivit valda på personröster. Antalet personvalda riksdagsledamöter skulle då vara 123 vilket motsvarar , vilket kan jämföras med vid en generell sänkning av spärren till . 122 Allmänna överväganden SOU 1999:136 I de fyra stora valkretsarna innebär en sänkning av spärren till att sammanlagt ytterligare 12 kandidater, som är valda på jämförelsetal, blir personvalda samt att ytterligare två kandidater väljs in i på personröster med frångående av listordningen. Detta kan jämföras med en generell sänkning till då endast ytterligare 8 ledamöter blir personvalda samt ytterligare en kandidat väljs in i med frångående av listordningen. Sammanfattningsvis kan man säga att modellen med olika nivåer på spärren beroende på valkretsarnas befolkningsmässiga storlek sammantaget ger en relativt måttlig ökning av personrösternas genomslag och något mindre än vad en generell sänkning av spärren till skulle ge. För de fyra största valkretsarna innebär dock fyraprocentsspärren att genomslaget för personrösterna ökar något mer. Enligt rådets uppfattning är denna modell ett tilltalande sätt att förbättra förutsättningarna för personval i de största valkretsarna som förändringarna för landet i övrigt bedöms bli så små att en måttlig ökning av andelen personröstande väljare inte riskerar att leda till en markant förskjutning av kandidaturvalet från partierna till väljarna. I ett system av denna modell får man vara beredd på att det kan hända att spärrnivån i en viss valkrets kommer att förändras från ett val till ett annat på grund av befolkningsmässiga förändringar. Närmare om modellen med tre spärrnivåer i riksdagsvalet I uppställningen nedan anges de avvikelser som det nu skisserade systemet skulle ha medfört jämfört med valresultatet 1998. Fyraprocentsspärr i valkretsar med mer än 300 000 röstberättigade. (), () och () blir valda på personröster i stället för på jämförelsetal. () blir vald på personröster och väljs i stället för . () och () blir valda på personröster i stället för på jämförelsetal. Tom (), (), () och () blir valda på personröster i stället för på jämförelsetal. SOU 1999:136 Allmänna överväganden 123 En avvikelse. () blir vald på personröster och väljs i stället för (), Per Unkel (m) och () blir valda på personröster i stället för på jämförelsetal. Sexprocentsspärr i valkretsar med mellan 150 000 till 300 000 röstberättigade . () blir vald på personröster i stället för . V. Ingen avvikelse. () och Per () blir personvalda i stället för valda på jämförelsetal. () och () blir personvalda i stället för valda på jämförelsetal. NÖ Ingen avvikelse. () och v) blir personvalda i stället för valda på jämförelsetal. klarar spärren och tar mandat på grund av dubbelvalsavveckling. () blir personvald i stället för vald på jämförelsetal. (s) blir personvald i stället för vald på jämförelsetal. län Ingen avvikelse. () blir personvald i stället för vald på jämförelsetal. län Ingen avvikelse. () och () blir personvalda i stället för valda på jämförelsetal. () blir personvald i stället för vald på jämförelsetal. 124 Allmänna överväganden SOU 1999:136 () klarar spärren och tar mandat på grund av dubbelvalsavveckling . Ingen avvikelse 17. Ö Ingen avvikelse. () blir personvald i stället för vald på jämförelsetal. Ingen avvikelse () blir personvald i stället för vald på personröster. Rosannan () blir vald på personröster i stället för . () blir personvald i stället för vald på jämförelsetal. V. Ingen avvikelse. () och () blir personvalda i stället för valda på jämförelsetal. Ingen avvikelse () och () blir personvalda i stället för valda på jämförelsetal. kommun Ingen avvikelse () blir personvald i stället för vald på jämförelsetal. län Ingen avvikelse () och () blir personvalda i stället för valda på jämförelsetal. I återstående län skall enligt denna modell spärren fortfarande vara varför det inte uppstår några förändringar. En fast övre spärrgräns Man kan också tänka sig att ha en fast övre gräns, i röster räknat, för den procentuella spärren. Tekniken blir då densamma som tillämpas vad gäller den undre gränsen för personval i de kommunala valen. Spärregeln skulle alltså konstrueras på ungefär följande sätt: Endast den som har ett personligt röstetal som svarar mot av rösterna i valkretsen