sou · GNB393 · 2000-01-01 00:00:00 — Genom att delta antas alltså individerna bli bättre psykologiskt rustade för ett fortsatt deltagande och man brukar tala om att de som deltar utvecklar ett ökat politiskt självför- troende. Det är bland annat den förväntade ökningen av deltagande i BRUKARDELTAGANDE PÅ GOTT OCH ONT andra sammanhang som antas medföra en vitalisering av den lokala demokratin. Om man beaktar det missnöje som finns bland medborgarna och brukarna när det gäller möjligheterna att påverka såväl politiken i stort som de offentliga verksamheterna råder det föga tvivel om att ambitionen att vitalisera den lokala demokratin genom att göra bru- karna mer delaktiga är förtjänstfull. Om man skall tro de argument som framförs från politiskt håll och beaktar de antaganden om brukardeltagandets positiva konsekvenser som kan utläsas främst ur den deltagardemokratiska teorin men även ur den delibe- rativa teorin verkar det alltså som om brukardeltagandet besitter en demokratisk potential. Det är enligt min mening onekligen något positivt om brukardeltagandet leder till att de brukare som deltar upplever ett ökat politiskt självförtroende och därmed blir bättre lämpade för ett vidare deltagande och engagemang . Problemet är emellertid att brukardeltagandet långt ifrån omfat- tar alla medborgare i samhället. Kan man verkligen tala om en för- bättring och en vitalisering av demokratin genom att enbart fokusera på den väl avgränsade gruppen brukare? Hur påverkas det resterande medborgarkollektivet och deras möjligheter till deltagande och påverkan? som man antar att brukardeltagandet har positiva konsekvenser måste man vara medveten om att fenomenet också har en baksida. En baksida som faktiskt kan komma att inne- bära att man snarare än en förbättring av demokratin åstadkommer en försvagning av densamma som en följd av det ökade brukardelta- gandet. Ett hot mot demokratin? Precis som noterades tidigare innebär principen om medborgarska- pet att alla medborgare bör ha samma rättigheter att vara med och påverka politiken på lika villkor och brukardeltagandets införande kan alltså ses som ett sätt att förverkliga dessa rättigheter. Vad som dock är ett av de mest allvarliga demokratiska problemen med det ökade brukardeltagandet är att dess införande i realiteten medför att rättigheterna till deltagande snedfördelas i samhället och bland med- borgarna. Därmed kan man, tvärtemot vad som åsyftades, faktiskt tala om en slags uppluckring av den grundläggande medborgar- skapsidén. Låt mig förklara vad jag menar. Grunden för medborgarnas rätt till deltagande utgörs av själva det faktum att de bor i och således kan betraktas som sam- hällsmedborgare.5 I det representativa demokratiska systemet där den främsta vägen till deltagande och påverkan något förenklat kan sägas gå via valet av politiska representanter har alltså medborgarna i princip samma inflytande över hela den offentliga verksamheten (1995:16).6 Med brukardeltagandet har dock en ny form för deltagande uppstått och därmed förändras också grunden för rätten till deltagande. Grunden för brukarnas rätt till deltagande bygger på ett faktiskt nyttjande av en verksamhet och därmed ges brukarna särskilda rättigheter att bestämma över den offentliga sektorns olika delar (ibid.). Utöver att brukarna är bärare av de medborgerliga rättigheterna till deltagande ges de nu särskilda rättigheter att bestämma över den verksamhet de är brukare av. Detta gör att deras rättigheter att delta i politiken kraftigt utökas jämfört med övriga medborgares rättig- heter. måste man också vara medveten om att medborgar- nas väg till inflytande är indirekt och går via valet av politiska repre- sentanter vilka, så att säga, utgör de representativa politiska organen. Låt oss också dra oss till minnes att brukardeltagandet bygger på att rätten att fatta för verksamheten viktiga beslut förflyttas från de po- litiska organen till brukarkollektivet. Maktförskjutningen till bru- karkollektivet innebär alltså i realiteten att medborgarkollektivets väg till inflytande försvagas (Sørensen 1995:7). Man kan på samma gång tala om en utökning av brukarnas rätt till deltagande och en försvagning av medborgarnas rätt till deltagande. Genom att olika grupper av medborgare nu ges olika vägar in i det politiska systemet kan man tala om en fragmentarisering av medborgarskapet (se t.ex. 1998:16; 1993:76). Ur demokratisk synvinkel är detta problematiskt och från politiskt håll har det också mycket rik- tigt framförts kritik mot det ökade brukardeltagandet just med hän- visning till den fara det utgör för principen om medborgarnas jäm- lika rättigheter till deltagande och påverkan (1997:6, se även Sørensen 1998:129 och Ds 1991:18 s. 48 ff.). Även när det gäller brukardeltagandets demokratiska baksida menar jag att vi kan dra en parallell till den normativa demokratiteo- rin, i det här fallet till vad som brukar benämnas den konkurrensde- mokratiska teorin.7 Låt oss därför diskutera hur konkurrensdemo- kraterna ser på det medborgerliga deltagandet och den roll det spelar för demokratin. Den konkurrensdemokratiska teorin kan sägas ha uppstått som en reaktion på den klassiska demokratins föresprå- kande av ett utbrett medborgerligt deltagande (Pateman 1970; 1995) och dess grundläggande tankegångar återspeglas till stor del i det representativa demokratiska system som råder . Enligt den konkurrensdemokratiska teorin bör medborgarnas deltagande inta BRUKARDELTAGANDE PÅ GOTT OCH ONT en till viss del undanskymd roll. Deltagandet ses som en privat och individuell handling och något som främst bör omfatta det traditio- nellt politiska området samt utövas indirekt genom deltagande i allmänna val (Elster 1992:143; m.fl. 1998). Enligt före- språkarna för den konkurrensdemokratiska teorin är det demokra- tiska systemets främsta mål att alla medborgares preferenser och önskemål skall väga lika tungt och tillmätas lika stor vikt i det poli- tiska beslutsfattandet. Detta är något som antas åstadkommas ge- nom att medborgarna väljer sina politiska representanter vilka sedan sinsemellan konkurrerar om makten (Elster 1992:143 ff.; 1995). Det är främst med anledning av att man inom den konkurrens- demokratiska skolan menar att det bör råda jämlikhet i hänsynsta- gandet till alla medborgares preferenser som man är skeptisk till ett utbrett, mer direkt medborgerligt deltagande inom samhällsområden utanför det traditionellt politiska. Något förenklat kan man säga att konkurrensdemokraterna misstror de enskilda individernas förmåga att på egen hand tillvarata det allmänna medborgarintresset och därmed tillgodose den jämlikhet som eftersträvas. Man betraktar individerna som drivna av sitt egenintresse vilket gör att de främst förväntas ta hänsyn till sina egna önskemål och preferenser och därför inte förmår ta hänsyn till andras. Individerna bedöms inte heller ha den kompetens som krävs för att göra detta. Inom den konkurrensdemokratiska teorin befaras också att betydande instabi- litet och ojämlikhet uppkommer om vissa medborgare ges mer att säga till om än andra i det politiska beslutsfattandet (1970:180; Pateman 1970:7; 1992:9 f.). Risken för ojämlikhet föreligger emellertid inte bara mellan olika medborgargrupper utan även inom brukarkollektivet. Det är ett väl etablerat faktum inom forskningen att förutsättningarna för delta- gande och engagemang är ojämnt fördelade mellan olika individer. Bland annat har det visat sig att utbildningsnivåer och yrkestillhö- righet spelar en stor roll för i vilken utsträckning individerna deltar i samhället (1993; 1996; 1993). Att individerna har ojämlika förutsättningar för deltagande är givetvis ett problem även när det gäller mer indirekta deltagandeformer som t.ex. val- deltagandet. Jag menar dock att det mer direkta deltagande som brukardeltagandet utgör ställer mycket stora krav på individen när det gäller tid, sociala resurser och förmåga att göra sig själv och sina ståndpunkter hörda, att detta är ett problem som blir mer aktuellt och brännande i samband med brukardeltagandet. kardeltagandet kan alltså innebära en social segregering i dubbel be- märkelse. Låt mig sammanfatta. Brukardeltagandet bygger på en maktför- skjutning från de politiska organen till brukarna och det är därför befogat att tala om en slags fragmentarisering och uppluckring av medborgarskapsbegreppet. som brukarnas vägar till delta- gande förstärks försvagas medborgarkollektivets vägar till deltagan- de. Ur demokratisk synvinkel är detta problematiskt. Om de tanke- gångar som råder inom den konkurrensdemokratiska teorin applice- ras på brukardeltagandet förefaller det högst rimligt att anta att det kan komma att leda till ojämlikhet när det gäller i vilken utsträck- ning man tar hänsyn till olika medborgargruppers åsikter och prefe- renser i det politiska beslutsfattandet. Detta är långt ifrån oproble- matiskt. Är det t.ex. självklart, för att ta skolan som ett exempel, att skolan främst skall ses som ett intresse för de elever och föräldrar som berörs av dess verksamhet? Skall inte medborgarna, de vars skattepengar går till att finansiera verksamheten och de vars barn kanske kommer att gå i skolan, också ha möjligheter att vara med och påverka densamma? Vi har alltså kunnat konstatera att det föreligger en motsättning mellan att å ena sidan betrakta brukardeltagandet som ett sätt att förbättra den lokala demokratin och å andra sidan betrakta det som något som innebär ett hot mot det jämlikhetsideal som präglar medborgarskapsbegreppet och den representativa demokratin. Vad som i praktiken blir följden av det utökade brukardeltagandet är alltså osäkert och jag menar därför att vi inte kan ta det demokrati- argument som används för att motivera ett ökat brukardeltagande för givet. Innan vi kan tala om brukardeltagandet som något som vitaliserar den lokala demokratin, på det sätt som ofta görs i den po- litiska debatten, måste vi enligt min mening också ta ställning till vad som blir följden för det resterande medborgarkollektivet och dess möjligheter till inflytande. Det faktum att man på ett teoretiskt plan, så som jag har gjort i detta kapitel, kan anta att brukardeltagandet för med sig såväl posi- tiva som negativa konsekvenser för demokratin behöver emellertid inte innebära att dessa konsekvenser uppkommer i praktiken. är våra kunskaper om vad som blir konsekvenserna av det ökade brukardeltagandet överlag bristfälliga. Detta beror till viss del på att BRUKARDELTAGANDE PÅ GOTT OCH ONT brukardeltagandet är ett förhållandevis nytt inslag i den svenska kontexten och således av naturliga skäl är ganska outforskat. Till största delen beror det dock på att det inom den empiriska forskningen har skett en betydande koncentration kring frågan om vad som föregår brukarnas deltagande. Vad som har stått i fo- kus är främst olika socioekonomiska faktorers betydelse för behovet och viljan att engagera sig samt brukardeltagandereformens institu- förutsättningar (se t.ex. 1996; m.fl. 1989; 1993; 1995; 1993). Man kan dock notera att brukardeltagandet, t.ex. på skolans område, är betydligt mer ut- vecklat i än i . Erfarenheterna från visar att de danska föräldrarna upplever sina påverkansmöjligheter som betydligt större än vad de svenska föräldrarna gör, vilket kan tas som intäkt för att brukardeltagandet innebär vissa positiva konsekvenser för de deltagande brukarna (1993:92 f.). Det finns också en undersökning som visar att deltagandet inom de danska skolstyrelserna med föräldramajoritet medför att föräldrarna ut- vecklar ett slags demokratisk kompetens. Det kan dock inte beläg- gas att denna demokratiska kompetens medför ett ökat deltagande i andra sammanhang (1998:195 ff.). Hur förhåller det sig då med vad jag påstår vara de negativa kon- sekvenserna av det ökade brukardeltagandet? Trots att maktför- skjutningen av politisk beslutanderätt från de representativa politis- ka organen till brukarkollektivet och det faktum att rättigheterna till deltagande snedfördelas utgör uppenbara problem ur demokratisk synvinkel, är det ännu för tidigt att uttala sig om huruvida detta också kommer att bli ett problem i praktiken. Allt beror, som jag ser det, på hur de försök med ett ökat brukardeltagande som pågår runtom i landet faller ut. Kommer brukarna att tillvarata de möjlig- heter till deltagande som finns? Finns det ett intresse för ett deltagande i denna form? Och kanske viktigast av allt, förmår man ta steget från en informell medverkan till ett mer konkret inflytan- de? Eller, med andra ord, kommer man att utnyttja den långtgående beslutanderätt som finns och på det sättet skaffa sig ett reellt in- flytande över verksamheterna ifråga? Det är nämligen först när vi kan visa att ett ökat brukardeltagande inom en verksamhet, eller delar av den, leder till reellt inflytande på bekostnad av de politiska organens inflytande som vi kan tala om maktförskjutningen som ett demokratiskt problem. Problemet blir långt ifrån lika uppenbart om det i stället skulle visa sig att vi har att göra med en skendemokrati där brukarna inte heller i fortsättningen kommer att få göra något annat än att bestämma färg på gardinerna i klassrummet eller fram- föra synpunkter på vilken mat som skall serveras på ålderdoms- hemmet, för att ta ett par tydliga exempel. Huruvida konsekven- serna av det ökade brukardeltagandet verkligen innebär en vitalise- ring av den lokala demokratin är alltså än så länge att betrakta som en empirisk fråga, för att använda ett inom statsvetenskapen flitigt nyttjat uttryck. Hur förhåller det sig då rent empiriskt? Inom vilka verksamhets- områden är ett ökat brukardeltagande aktuellt och var har utveck- lingen kommit som längst? I är införandet av ett ökat bru- kardeltagande aktuellt inom flera av den offentliga sektorns politik- områden, däribland skola- och barnomsorgen samt äldre- och sjuk- vården, men även inom boende-, kultur- och fritidssektorn (Ds 1991:21 s. 55 f.). Förutsättningarna för ett genomförande av bru- kardeltagandereformen ter sig emellertid inte lika gynnsamma inom alla områden. och barnomsorgen anses vara områden där det finns en naturlig grund för ett aktivt föräldraengagemang (1996:42; se även m.fl. 1989:59). anses förutsättningarna vara sämre inom t.ex. sjuk- och äldrevården. Detta beror dels på att det inom dessa verksamheter anses vara svårt att uppbåda det kollektiva engagemang som brukardeltagandet kräver och dels på att äldre och patienter i hög grad upplever sig själva som tämligen passiva mottagare av den aktuella serviceverksamheten (1996:42 ff.; m.fl. 1989:57 f.). Man kan också notera att den faktiska utvecklingen motsvarar dessa skilda förutsättningar eftersom utvecklingen mot ett reellt brukardeltagande har kommit som allra längst inom den svenska . På skolans område pågår det nu försök med ett mycket långtgående brukardeltagande inom ramen för vad som kal- las lokala styrelser, i vilka föräldrarna sitter i majoritet. Det finns an- ledning att tro att utfallet av denna försöksverksamhet kommer att spela en mycket central roll för den fortsatta svenska utvecklingen när det gäller brukardeltagandet. Eller som och uttrycker saken [e]rfarenheterna av denna försöks- verksamhet kommer med mycket stor sannolikhet att få konsekven- ser för brukardeltagandets framtida möjligheter rent generellt i svensk politik (Duit & 1997:38). Frågan om föräldrarnas plats i skolan har dock varit mycket laddad och det långtgående deltagande som finns bryter, vilket jag skall visa nedan, mycket kraftigt mot tidigare traditioner på skolans område. Genom att teckna utvecklingen på skolans område får vi också en inblick i brukardeltagandets allmänna historia i . BRUKARDELTAGANDE PÅ GOTT OCH ONT Brukardeltagande i den svenska Historiskt sett har skolan präglats av statlig styrning och detaljregle- ring. Jämfört med andra offentliga verksamhetsområden är skolan onekligen det område där den statliga centralstyrningen har varit som mest påtaglig och genomgripande (1995:55; se även 1992). Ända sedan den allomfattande skolplikten infördes har staten sett det som sin skyldighet att ge- nom centralstyrning och utformandet av enhetliga regler skapa en likvärdig skola för alla medborgare. Inom ramen för detta skolsys- tem har det heller aldrig på allvar varit tal om att ge föräldrarna nå- got reellt inflytande. Statsvetaren skriver i sin av- handling Medborgarskapet i välfärdsstaten (1995) att det som stod i fokus för debatten om föräldrarnas plats i skolan främst var olika former för att informera föräldrarna om skolan och dess verksamhet, snarare än att ge dem möjligheter att påverka verksamheten (1995:131). Som fenomen är brukardeltagandet förhållandevis nytt. Det var först , i samband med att socialdemokraterna återtog regeringsmakten , som frågan om brukardeltagandet på allvar kom upp på den politiska dagordningen (1995b:75; se även 1998:312 ff.). Flera forskare ser framväxten av brukardeltagandet som en reaktion på de borgerliga partiernas före- språkande av en ökad frihet för individen att välja mellan privata och kommunala alternativ (se t.ex. 1998:328 f.). I den social- demokratiska regeringens strävan att förnya den offentliga sektorn spelade frågan om ökad delaktighet och ökat ansvar för brukarna en central roll. noterar att frågan om föräldrarnas plats i skolan diskuterades livligt och var föremål för ett flertal statliga utredningar (1995:137 ff.). Något faktiskt genomslag fick dock inte heller brukardeltagandet inom skolan . Absolut tongivande i debatten , och även en bit in , var utan tvivel det fak- tum att föräldrarna sågs som representanter för ett tydligt särintresse (se bl.a. 1995:137 ff.). Eftersom skolan betraktades som ett intresse för hela samhället, som ett medborgarintresse, sågs det mer eller mindre som en omöjlighet att ge föräldrarna ett mer reellt inflytande över skolan. Ett dylikt inflytande ansågs hota det repre- sentativa demokratiska systemet och dess grundläggande princip som i mångt och mycket går ut på att medborgarna skall försäkras samma rättigheter och möjligheter att påverka politiken och sam- hällsutvecklingen. Följande citat från dåvarande skolministern , och tillika ordförande i , är mycket talande för den syn som från regeringshåll rådde på för- äldradeltagandet : Vad gäller frågan om möjligheterna att öka elevernas och föräldrarnas inflytande på beslutsprocesserna inom skolväsendet har det för mig varit en självklar utgångspunkt att ett sådant inflytande inte får strida mot den representativa demokratins och den kommunala självstyrelsens principer. Elev- och föräldraintresset utgör i förhållande till samhällsin- tresset ett specifikt särintresse. Sådana särintressen bör enligt min me- ning inte vara företrädda i organ, vilka representerar allmänna medbor- garintressen. 1988/89:4 s. Den statliga detaljregleringen avtog i samband med kommunalise- ringen av skolan . Kommunaliseringen främjade en utveckling från en regelstyrd till en målstyrd skola där kommu- nen numera är huvudman med stor frihet att välja sina egna vägar för att nå de uppställda nationella målen. Skolans kommunalisering skedde i av omfattande decentralisering från den centrala po- litiska nivån till kommunerna. framhölls det från centralt politiskt håll att decentraliseringen ingalunda borde stanna vid kommunnivån utan fortsätta längre ner i de kommunala verksam- heterna. I kommunallagen infördes därför möjligheter att på olika sätt och i olika utsträckning delegera beslutanderätt och ansvar för olika verksamheter till de närmast berörda, dvs. För- utom ett ökat samrådsförfarande med brukarna infördes möjlighet till villkorad delegation och inrättande av självförvaltningsorgan. Enligt delegationsbestämmelsen kan beslutanderätt delegeras till personalen i en viss verksamhet med förbehållet att brukarnas syn- punkter skall inhämtas innan beslut fattas. Självförvaltningsorganen bygger på en något mer långtgående princip, där brukarna tillsam- mans med personalen på egen hand får sköta driften av en anlägg- ning eller institution (Ds 1991:18 s. 29 ff.; se även Montin 1998:45 f.). Trots att reformeringen av kommunallagen onekligen har inne- burit en stor potential för ett ökat brukardeltagande inom de offentliga verksamheterna har denna potential varit tämligen be- gränsad just när det gäller skolans område (Duit & 1997:10). Detta beror på att flera centrala frågor såsom ekonomifrågor, frågor om personaltillsättning och pedagogisk inriktning, enligt olika spe- cialregleringar har legat under rektorn eller den ansvariga politiska BRUKARDELTAGANDE PÅ GOTT OCH ONT nämnden och därför inte varit delegeringsbara enligt just kommu- nallagens föreskrifter (Duit & 1997:10; se även prop. 1995/96:157). Skolan var därför fortfarande en av de kommunala verksamheter där brukarna ansåg sig ha som minst möjligheter att kunna påverka verksamheten ifråga (m.fl. 1998:28). 1996 utökades dock föräldrarnas möjligheter till deltagande inom skolan mycket kraftigt. fattade en enig riksdag beslut om att varje skola, inom ramen för en femårig försöksverksamhet8, kan införa en lokal styrelse där föräldrarna sitter i majoritet. I och med införandet av de lokala styrelserna undanröjs till stor del de be- gränsningar som speciallagstiftningen har inneburit och re- formen är till och med så långtgående att skolan numera kan ses som ett pionjärfall i brukardeltagandesammanhang (Duit & 1997). kan beslutanderätt som tidigare, enligt grundskoleför- ordningen och läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, har le- gat under rektorn och den ansvariga politiska nämnden delegeras till brukarna. I praktiken medför detta att det på de skolor där lokala styrelser har införts sitter föräldrar och bestämmer i frågor som inte bara rör friluftsdagar, byggandet av klätterställningar eller kokande av kaffe till olika klassmöten utan även i frågor som rör den lokala arbetsplanen där bland annat undervisningens pedagogiska inrikt- ning och skolans ekonomi är centrala delar. Vidare har man beslu- tanderätt över lärotider, fördelning av timmar och budgetmedel (Duit & 1997:10; SFS 1996:605). Det är intressant att notera de argument för ett ökat föräldra- deltagande som har framhållits i den politiska debatt som har före- gått inrättandet av de lokala styrelserna. Om vi drar oss till minnes att det ända av demokratiska skäl sågs som otänkbart att släppa in föräldrarna i verksamheten är de argu- ment som används, enligt min mening, mycket uppseendeväck- ande. ses det av demokratiska skäl tvärtom som ytterst angeläget att släppa in föräldrarna i verksamheten. Med hänvisning till att det är en grundläggande medborgerlig rättighet att vara med och påver- ka samhällsutvecklingen ses de forskningsresultat som visar att för- äldrarna upplever sina deltagandemöjligheter som påfallande små som mycket problematiska (SOU 1995:103 s. 13 ff.). Föräldrarna ses också som en tidigare outnyttjad, men oerhört viktig resurs som kan tillföra skolan nya och värdefulla perspektiv. Föräldrarnas delta- gande i skolan ses som ett sätt att öka skolans legitimitet men också som ett slags grundbult för det demokratiska samhället i stort. Eller med dåvarande skolministern ord: Hela samhället vilar ytterst på människans deltagande i demokratin. Den sammanhållna skolan är i sig ett grundfundament för demokrati, jämlikhet och rättvisa. Skolan måste svara mot människors berättigade krav på en skola av hög kvalitet med starkt brukardeltagande. Om inte detta lyckas riskerar hela skolväsendet att hamna i en legitimitetskris (prop. 1995/96:157 s. 7). förefaller uppfattningen att föräldrarna är att betrakta som ett särintresse som står i konflikt med medborgarintresset vara bortblåst. Det problem som så tydligt har dominerat debatten allt- berördes t.ex. över huvud taget inte i beredande av de lokala styrelserna.9 I den riksdags- debatt som föregick införandet av de lokala styrelserna väcktes frå- gan endast av en, till synes mycket ensam, vänsterpartistisk ledamot.