sou · GNB350 · 2000-01-01 00:00:00 — Om inte följer detta kan EU- kommissionen och EU:s medlemsstater agera mot . Ytterst kan såväl kommissionen som andra medlemsstater föra talan mot inför . Svenska regler om skyddsjakt finns i jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905). I jaktlagen finns en allmän bestämmelse om att skyddsjakt får beviljas under vissa förutsättningar. Beslut fattas av den myndighet som regeringen bestämmer. I lagen finns också en bestämmelse som ger polismyndigheten rätt att under vissa förutsättningar avliva vilda djur. Dessutom finns ett bemyndigande för regeringen att utfärda föreskrifter om skyddsjakt. I jaktförordningen (1987:905) har regeringen föreskrivit vilka myndigheter som fattar beslut om skyddsjakt enligt bestämmelsen i jaktlagen. När det gäller varg, liksom björn, järv, lo och rovfåglar, är beslutsmyndighet. Regeringen har också föreskrivit att skyddsjakt får bedrivas i vissa andra situationer. Bland annat finns en bestämmelse om att skyddsjakt på enskilda vargindivider kan tillåtas under vissa förutsättningar. Även för sådan skyddsjakt krävs beslut av . I 23 a § jaktförordningen anges vissa allmänna föreskrifter för skyddsjakt. Dessa stämmer överens med och art- och habitatdirektivets bestämmelser om när jakt får tillåtas på de arter som normalt skall ha ett starkt skydd. Nödvärnsjakt, nöd och nödvärn I den allmänna diskussionen om skyddsjakt används ofta begreppen nödvärnsjakt, nöd och nödvärn. används de olika begreppen på ett sådant sätt att det blir oklart vad man egentligen menar. Det är därför på sin plats med ett klargörande av vilka begrepp vi använder här. I vissa fall kan skyddsjakt på björn, järv eller lo bedrivas på initiativ av en enskild person utan föregående prövning av någon myndighet. Flera olika förutsättningar gäller för detta. Bland annat får det endast ske i omedelbar anslutning till ett rovdjursangrepp på ett tamdjur och jakten brukar därför ofta i dagligt tal kallas nödvärnsjakt. I detta betänkande skall vi bl.a. ta ställning till om sådan skyddsjakt skall tillåtas också på varg. Användningen av begreppet nödvärnsjakt leder, trots att det är fråga om skyddsjakt, lätt till att man blandar ihop denna typ av skyddsjakt med bestämmelser om nödvärn och nöd (24 kap. 1 § resp. 4 § BrB). För att undvika missförstånd kommer begreppet nödvärnsjakt inte att användas här. Istället säger vi vad det är frågan om, nämligen skyddsjakt på initiativ av enskild utan föregående prövning av myndighet. Bestämmelsen i om nöd är generell och kan tillämpas på många helt olika situationer. Den innebär att en handling som annars skulle vara brottslig under vissa förutsättningar inte är det. Bestämmelsen kan t.ex. i vissa fall innebära att det är tillåtet att utan stöd i jaktlagstiftningen döda ett djur för att förhindra en skada. Trots detta är det inte lämpligt att kalla jakt i en nödsituation för skyddsjakt. Detta eftersom bestämmelsen också rör helt andra situationer och har sina speciella förutsättningar. Vi skiljer därför här på skyddsjakt och nöd. Nödvärn är något annat än nöd. bestämmelse om nödvärn kan över huvud taget inte tillämpas på situationer då ett vilt djur dödas för att skador skall undvikas. Nödvärn innebär att var och en under vissa förutsättningar har rätt att ingripa för att stoppa brottsliga angrepp. Sådana angrepp kan bara göras av människor. innehåller ett antal bilagor. Bilaga 2 tar upp djurarter som enligt konventionen skall vara strängt skyddade. Vargen ingår i denna bilaga, liksom björn och järv. Lodjuret och kungsörnen ingår i en bilaga som tar upp arter som enligt konventionen skall ges ett svagare skydd. Varje part som har tillträtt konventionen skall införa den lagstiftning och vidta de administrativa åtgärder som är lämpliga och nödvändiga för att säkerställa ett särskilt skydd av de djurarter som anges i bilaga 2. Beträffande dessa arter är huvudregeln enligt konventionen att all avsiktlig fångst och allt avsiktligt dödande skall vara förbjudet. (Artikel 6) Det kan noteras att varje part skall vidta åtgärder för att skydda arterna i bilaga 2. Det är därför inte förenligt med konventionen att två eller flera stater sinsemellan delar upp ansvaret för olika djurarter. Den tanken har annars förekommit att en stat skulle kunna åta sig att skydda en viss art medan en annan stat tillåter jakt på den arten men i gengäld åtar sig ansvaret för en annan art. Däremot föreskrivs i konventionen att parterna skall samarbeta och samordna sina ansträngningar för att skydda arterna i bilaga 2, vilket är något annat än att varje stat bara tar ansvar för vissa arter (artikel 10 och 11). Konventionsparterna kan göra undantag från bestämmelserna om skydd av arterna i bilaga 2. Undantag får endast göras under vissa förutsättningar och för vissa syften. Förutsättningarna är att det inte skall finnas någon annan tillfredställande lösning för att uppnå syftet med undantaget och att den berörda populationens fortbestånd inte påverkas på ett ogynnsamt sätt. När det gäller vargen är vissa av de tillåtna syftena för ett undantag av särskilt intresse. För det första får undantag göras för att hindra allvarlig skada på boskap och annan egendom. Undantag får också göras med hänsyn till allmänhetens hälsa och säkerhet eller andra övergripande allmänna intressen. (Artikel 9) Syftet med art- och habitatdirektivet är att det skall bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden. Detta skall ske bl.a. genom att man bevarar vilda djur. De åtgärder som vidtas enligt direktivet skall syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos bl.a. vilda djurarter. Men hänsyn skall också tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag (artikel 2). I direktivet finns bl.a. regler om skydd av vissa djurarter. I bilagor anges vilka djurarter som skall ha vissa grader av skydd. De arter som ingår i bilaga 4a skall ha det starkaste skyddet. ingår i denna bilaga. Undantag görs för finska populationer av varg inom renskötsel- området liksom för vissa spanska och grekiska populationer. Även björn och lo ingår i bilaga 4a. Den följande beskrivningen av direktivet tar sikte på frågor som rör varg. Men regleringen i direktivet är förstås densamma för varg som för de andra två arterna, liksom för många andra arter. Huvudregeln enligt direktivet är att det skall vara förbjudet att avsiktligt fånga och döda djur av de arter som ingår i bilaga 4a (artikel 12.1). Skyddet för arterna i bilagan är emellertid inte absolut. Det finns enligt direktivet vissa möjligheter för medlemsstaterna att göra undantag från bestämmelserna om skydd (artikel 16.1). Det finns två förutsättningar för att man skall få göra ett undantag. Den första är att det inte får finnas någon annan lämplig lösning för att uppnå syftet med undantaget. De syften som skall tillgodoses med undantaget måste vara något av dem som särskilt anges i direktivet. När det gäller varg är vissa av syftena av större betydelse. För det första gäller det möjligheten att göra undantag för att undvika allvarliga skador. Undantag kan i princip göras för att undvika alla allvarliga skador men det gäller särskilt skador på egendom, däribland boskap. Undantag kan också göras för att skydda vilda djur, som enligt svensk rätt inte är någons egendom. Det sistnämnda undantaget tar sikte på skyddet av arter och inte på skydd av enskilda djur. Vidare kan undantag göras av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet. Dessutom sägs att undantag får göras på grund av tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär. Det kan även nämnas att direktivet gör det möjligt att tillåta insamling och förvaring av arterna i bilaga 4a, under vissa förutsättningar. Den andra förutsättningen, som måste vara uppfylld för att det skall vara tillåtet att göra ett undantag, är att upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos den berörda arten inte försvåras. Begreppet gynnsam bevarandestatus består av tre delar. populations- utveckling skall vara sådan att den på lång sikt kommer att vara en livskraftig del av sin livsmiljö. naturliga utbredningsområde skall inte minska och det skall sannolikt inte heller komma att minska inom en överskådlig tid. Slutligen skall det finnas och sannolikt fortsätta att finnas en tillräckligt stor livsmiljö för att populationer av arten skall bibehållas på lång sikt. Sammantaget torde detta innebära att undantag i varje fall inte får göras om undantaget kan medföra att långsiktiga överlevnad försvåras eller dess utbredningsområde minskar. (Artikel 1 och 16.1) 2.5Konsekvenser av och art- och habitatdirektivet När det gäller skyddet för vargen är och art- och habitatdirektivet i allt väsentligt samstämmiga. Detsamma gäller beträf- fande många andra arter som inte är aktuella här. I det följande tar vi upp olika aspekter beträffande vargen. Motsvarande gäller förstås även för andra arter men bedömningarna kan bli annorlunda beroende på olika arters antal, biologi, utbredning och populationsutveckling. är skyldigt att följa konventionen och direktivet. Det finns inte något utrymme för att i inhemska regler ge olika arter ett svagare skydd än vad som föreskrivs. Konventionen och direktivet sätter alltså upp minimigräns för handlingsutrymme. För att uppfylla de krav som konventionen och direktivet ställer måste ge vargen ett starkt skydd. Jakt får bara tillåtas enligt undantagsbestämmelserna. Viktigast är möjligheten att tillåta skydds- jakt av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet och för att skydda tamdjur eller vilda djurarter (se avsnitt 2.3 respektive 2.4). Konventionen och direktivet ger också utrymme att tillåta jakt av hänsyn till övergripande allmänna intressen. I direktivet formuleras det som att undantag får göras av tvingande orsaker som har ett allt över- skuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär. Denna möjlighet att göra undantag ligger i linje med direktivets formulering att hänsyn skall tas till bl.a. sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag. Men eftersom det skall röra sig om tvingande orsaker måste utrymmet för att tillåta jakt med stöd av formuleringen emellertid bedömas som begränsat. De regler som föreskriver om skyddsjakt får inte innebära att jakt tillåts i sådan omfattning att vargens långsiktiga överlevnad som art försvåras. Inte heller får reglerna innebära att man minskar vargens utbredningsområde. Innan vargen uppnått ett sådant antal och en sådan utbredning att den kan anses vara långsiktigt livskraftig kan skyddsjakt därför endast tillåtas i begränsad omfattning. Vår bedömning är att det är förenligt med och art- och habitatdirektivet att tillåta skyddsjakt i sådan utsträckning att vargpopulationens öknings- takt minskas. Däremot får skyddsjakt knappast tillåtas i sådan omfatt- ning att ökningen på grund av jakten helt bromsas upp innan vargstammen är så stor att den kan anses långsiktigt livskraftig. Följaktligen får skyddsjakten inte leda till att populationen får en nedåtgående trend. Om en population som inte anses långsiktigt livskraftig minskar är utrymmet för skyddsjakt säkerligen begränsat. 2.6Svenska regler om skyddsjakt Vissa av de svenska bestämmelserna om skyddsjakt innebär att sådan jakt får bedrivas endast efter ett beslut av en myndighet. Andra innebär att skyddsjakt kan bedrivas utan något sådant beslut. När det gäller varg krävs alltid ett myndighetsbeslut. Också beträffande björn, järv och lo skall skyddsjakt i de flesta fall föregås av ett beslut av . Det finns två förutsättningar som alltid skall vara uppfyllda för att en myndighet skall få tillåta skyddsjakt. Den första är att det inte får finnas någon annan lämplig lösning för att uppnå syftet med jakten. Endast vissa syften är tillåtna. När det gäller varg och de övriga stora rovdjuren är främst följande syften av intresse. För det första får skyddsjakt tillåtas av hänsyn till människors hälsa och säkerhet eller av andra orsaker som har ett överskuggande allmänintresse. För det andra kan den tillåtas för att förhindra allvarlig skada på boskap eller annan egendom. Skyddsjakt får också tillåtas för att skydda flora eller fauna (23 a § jaktförord- ningen). När det gäller syftet andra orsaker som har ett överskuggande allmänintresse innehåller art- och habitatdirektivet några preciserande exempel. Bl.a. orsaker av social eller ekonomisk karaktär innefattas i formuleringen. Dessa preciseringar bör kunna ges betydelse vid tolk- ningen av de svenska bestämmelserna, även om de inte direkt nämns i dessa. Den andra förutsättningen som skall vara uppfylld för att en myndighet skall få tillåta skyddsjakt är att jakten inte försvårar upprätthållandet av den aktuella bevarandestatus. Detta torde innebära att jakt inte får tillåtas om det kan få någon långsiktigt negativ effekt på utbredning eller långsiktiga överlevnad (23 a § jaktförordningen). Såväl förutsättningarna för skyddsjakten som de uppräknade syftena är i det närmaste direkt hämtade från artikel 16 i art- och habitatdirek- tivet. Direktivet ansluter i sin tur nära till . 2.6.2Skyddsjakt på initiativ av myndighet I jaktförordningen delas bestämmelserna om skyddsjakt upp i två kate- gorier, skyddsjakt på initiativ av myndighet och på initiativ av enskild. Till den förstnämnda kategorin hör sådana fall då får besluta om skyddsjakt på varg samt även på björn, järv, lo och Förutsättningen är att beståndet av någon av arterna är så stort att det medför risker för trafikolyckor eller allvarliga skador. Jakten skall ha till syfte att förebygga eller minska riskerna (7 § jaktlagen och 24 § jaktförordningen). De tidigare nämnda allmänna förutsättningarna för ett beslut om skyddsjakt gäller i dessa fall. Ett beslut om skyddsjakt förutsätter inte jakträttshavarens samtycke utan kan genomföras tvångsvis. I ett beslut om skyddsjakt skall det bestämmas hur den skall bedrivas och om den skall utföras av jakträtts- havaren eller genom särskilt utsedda jägare. Endast om jakträttshavaren själv åtagit sig att utföra skyddsjakten kan det bestämmas att han skall utföra den. Beslutet skall också ange vad som skall göras med de djur som dödas eller fångas. (7 § jaktlagen) 2.6.3Skyddsjakt på initiativ av enskild kan ge tillstånd till skyddsjakt på initiativ av enskilda, dvs. efter ansökan av en enskild person eller en sammanslutning av personer. Tillstånd kan ges i två olika situationer. I båda gäller de allmänna förutsättningarna att det inte får finnas någon annan lämplig lösning och att upprätthållandet av den aktuella bevarandestatus inte försvåras. Den ena möjligheten att tillåta skyddsjakt gäller för björn, järv, lo och örn men inte varg. Tillstånd till jakt kan ges om det behövs för att någon av de arter som omfattas orsakar skador (27 § första meningen första stycket jaktförordningen). Här talas alltså bara om skador, inte allvarliga skador. Men i de allmänna förutsättningarna för skyddsjakt är formuleringen strängare. Där sägs att det krävs just allvarliga skador för att man skall få besluta om skyddsjakt för att skydda boskap eller annan egendom. Eftersom de allmänna förutsättningarna gäller när 27 § skall tillämpas måste det alltså vara fråga om allvarliga skador för att tillstånd till skyddsjakt skall kunna ges. Ett tillstånd enligt 27 § första meningen tar inte sikte på en särskild individ utan ett visst antal djur av den aktuella arten. I den del av vårt utredningsuppdrag som behandlas i detta betänkande ingår att ta ställning till om varg åter skall omfattas av denna bestämmelse. omfattande den nämligen även varg. Vargen togs bort från bestämmelsen på grund av den då mycket svaga vargstammen. Den andra möjligheten för att ge särskilda tillstånd till skyddsjakt omfattar varg samt även björn, järv, lo och örn. kan ges till skyddsjakt på ett enskilt djur som orsakar allvarliga skador eller olägenheter. Det är alltså fråga om jakt på en enskild skadegörande individ. Vid skyddsjakt på initiativ av enskilda är det möjligt för Naturvårds- verket att tillåta användning av motordrivna fortskaffningsmedel på sätt som annars inte är tillåtna (27 § tredje stycket jaktförordningen och 31 § jaktlagen). Om undantag medges så är det också tillåtet att medföra skjutvapen vid färd med motordrivet fordon i terräng och att förvara laddade vapen i motordrivna fortskaffningsmedel, vilket som huvudregel inte är tillåtet (21 och 22 §§ jaktförordningen). Verket kan också medge att jakten får bedrivas på annans jaktområde. Förhållandet mellan 24 och 27 §§ jaktförordningen kan fatta beslut om skyddsjakt, som inte avser en särskild djurindivid, på bl.a. rovdjur antingen med stöd av 24 § eller 27 § första meningen jaktförordningen. Det finns en principiell skillnad mellan dessa bestämmelser. Ett beslut enligt 24 § fattas på initiativ av myndigheten och skyddsjakten kan genomföras utan jakträttshavarens samtycke. Ett beslutet om skyddsjakt går då ut på att ett visst antal djur av en viss art får fällas inom ett bestämt område. För skyddsjakt enligt 27 § första meningen krävs att någon ansöker om tillstånd att få döda ett djur av de arter som räknas upp. Det är alltså den enskilde som måste ta initiativ till skyddsjakten. Om ett tillstånd ges så gäller det för sökanden, som då får rätt att fälla det antal djur som anges i tillståndet. Utan tillstånd från myndighet Skyddsjakt på björn, järv och lo men inte varg får i vissa fall bedrivas utan föregående beslut av . När detta får ske regleras i 28 § jaktförordningen. Det är jakt enligt denna paragraf som ofta kallas nödvärnsjakt. Som vi sagt använder vi inte detta begrepp. Även vargen ingick i paragrafen . som vargen togs bort ur den ena delen av 27 § togs den bort ur denna paragraf. Om ett djur av någon av de arter som omfattas av paragrafen angripit och skadat eller dödat ett tamdjur får tamdjurets ägare eller vårdare under vissa förutsättningar döda det angripande djuret. Ett grundläggande krav för att paragrafen skall vara tillämplig är alltså att något tamdjur redan skadats eller dödats. Endast det djur som orsakat skadan får dödas. För att det angripande djuret skall få dödas är det en förutsättning att det finns skälig anledning att befara ett nytt angrepp. Detta torde innebära att det måste finnas åtminstone någon påtaglig omständighet som talar för att angreppet inte var en avslutad engångsföreteelse. T.ex. skulle detta kunna vara fallet om man med säkerhet kan konstatera att just det djuret uppehåller sig i ett visst område och vid tidigare närliggande tillfällen dödat tamdjur där. En ytterligare förutsättning för att man skall få döda det angripande djuret är att det sker i omedelbar anslutning till angreppet. Formu- leringen begränsar avsevärt utrymmet för denna typ av skyddsjakt. Den tillåter inte att det passerar någon tid mellan angreppet och att man dödar det angripande djuret. Består angreppet av upprepade attacker ökar förstås den tid då tamdjurets ägare eller vårdare kan ingripa. Om denna förutsättning innebär att man inte kan döda det angripande djuret är man hänvisad till att hos söka tillstånd till skyddsjakt på det skadegörande djuret. hade man rätt att förfölja och döda det angripande djuret. Förföljelserätten togs då bort för att man ville stärka skyddet för de arter som omfattades av paragrafen. Ändringen innebar att utrymmet för en tillämpning av paragrafen minskades. räckte det att man kunde påbörja förföljandet i omedelbar anslutning till angreppet. måste man enligt paragrafens ordalydelse i princip kunna döda det angripande djuret. Detta innebär att man måste bevittna angreppet för att kunna utnyttja paragrafens möjlighet till skyddsjakt. Jakt enligt 28 § jaktförordningen får bedrivas när som helst (28 § jfr 9 § jaktförordningen). Skyddsjakt enligt 28 § jakt-förordningen får ske på annans jaktområde men inte inom national-parker. De beslut som meddelar i frågor om skyddsjakt får överklagas till länsrätten. Därifrån kan man överklaga till kammarrätten men det krävs särskilt prövningstillstånd för att denna skall ta upp överklagandet. Kammarrättens beslut kan överklagas hos Regerings- rätten, som är högsta instans. För att Regeringsrätten skall pröva målet krävs också ett prövningstillstånd. (58 § tredje stycket jaktförord-ningen) 2.7Polismyndighetens rätt att avliva djur Om ett vilt djur orsakar avsevärd skada eller kan antas vara farligt för människors säkerhet får polismyndigheten låta avliva djuret. Polisens möjlighet att avliva djur gäller endast avseende ett visst enskilt skadevållande eller potentiellt farligt djur. En förutsättning för att det skall få avlivas är vidare att det inte finns någon annan tillfredställande lösning. (9 § jaktlagen) Bestämmelsen kan tillämpas t.ex. om man kan konstatera att en viss varg vid upprepade tillfällen angriper tamdjur. 2.8Brottsbalkens bestämmelse om nöd Vissa handlingar är normalt sett brottsliga, dvs. de är belagda med straff. Men även en sådan handling kan i vissa fall vara tillåten. Detta gäller bl.a. om handlingen vidtas under sådana omständigheter att någon av de i 24 kap. (BrB) angivna allmänna grunderna för ansvarsfrihet kan tillämpas. Den mest kända av dessa är nödvärn, som regleras i 24 kap. 1 §. Man har rätt till nödvärn mot påbörjade eller överhängande brottsliga angrepp och liknande. Nödvärn kan endast brukas mot den angripande personen. Ett rovdjursangrepp kan inte utgöra en nödvärnssituation. I 24 kap. 4 § BrB stadgas om nöd. En principiell skillnad mellan nöd och nödvärn är att det inte behöver vara fråga om ett brottsligt angrepp för att man skall anses vara i nöd. En nödsituation är en situation då fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse (24 kap. 4 § BrB andra stycket). Ett rovdjursangrepp på en människa eller ett tamdjur är alltså att betrakta som en nödsituation. Däremot är det inte en nödsituation om ett rovdjur angriper ett annat vilt djur eftersom det vilda djuret inte är någons egendom. Alla handlingar som företas i en nödsituation är inte straffria. I bestämmelsen om nöd sägs att en gärning som någon begår i nöd utgör brott endast om den med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i övrigt är oförsvarlig. Frågan om en handling är brottslig eller inte avgörs alltså av en avvägning mellan olika intressen. Det intresse som påkallar nödhandlingen skall vägas mot det intresse som skadas genom denna. Om handlingen efter avvägningen anses försvarlig är den inte brottslig. För att så skall vara fallet måste i princip det hotade intresset vara av betydligt större vikt än det offrade. Även affektionsvärden kan beaktas. Om en varg dödas då det inte är tillåtet enligt jaktlagen och jaktförordningen är det normalt sett fråga om ett jaktbrott. Om den dödats i en nödsituation kan det emellertid vara fråga om en handling som ändå är straffri på grund av bestämmelsen om nöd. En rad omständigheter kan ha betydelse vid bedömningen. Viktiga faktorer är förstås vilket intresse som är hotat. Är det fråga om angrepp på en människa är det självfallet försvarligt att döda en angripande varg. Men om det är fråga om ett angrepp på ett tamdjur måste det angripna djurets värde beaktas. En annan viktig faktor i ett sådant fall är hur man värderar den angripande vargen. När det gäller angrepp av vilda djur är en rimlig utgångspunkt att ett sällsynt djur anses mer värdefullt än ett vanligt. Utrymmet för att anse det försvarligt att döda en angripande varg blir med ett sådant resonemang begränsat. I 24 kap. 6 § BrB finns ett stadgande som utsträcker det straffria området. Stadgandet innebär att den som gjort mer än vad som är tillåtet enligt bl.a. bestämmelsen om nöd ändå skall vara fri från ansvar om omständigheterna var sådana att han svårligen kunde besinna sig. Vid denna bedömning skall hänsyn tas till farans art och till hur som funnits för övervägande. Även personliga egenskaper hos den handlande kan beaktas.