sou · GNB397d1 · 2000-01-01 00:00:00 — I regeringsformen har objektivitetsprincipen kommit till uttryck som en princip enligt vilken offentliga organ i sin verksamhet inte får låta sig styras av andra intres- sen än dem de är ålagda att tillgodose och inte heller grunda beslut på andra omständigheter än sådana som enligt gällande författning får be- aktas. Utifrån dessa principer kan två rättssäkerhetsbegrepp ställas upp. Dels det formella rättssäkerhetsbegreppet som betonar krav på förut- sägbarhet och likhet i lagstiftning och rättstillämpning, dels det materi- ella begreppet som belyser vikten av innehållet i beslutet och att det ska vara etiskt tillfredsställande. Ramlagens struktur liksom rättighetsbestämmelser med ett generellt innehåll kan analyseras utifrån ovan nämnda rättssäkerhetsbegrepp. Samma principiella synpunkter har i detta sammanhang bäring på såväl rättighetsbestämmelser som ramlagstiftning. Ramlagstiftningens struktur kan, utifrån kravet på formell rättssä- kerhet, angripas eftersom generellt utformade bestämmelser minskar förutsebarheten. Även likheten inför lagen kan ifrågasättas när den nödvändiga utfyllnaden kan innebära att samma bestämmelse tillämpas olika i skilda kommuner beroende på deras interna normutfyllnad. Bortsett från det konstitutionella ifrågasättandet av normutfyllnad för tillämpning av ramlagar kan den mängd olika bestämmelser som det nödvändiggör innebära en försämrad rättssäkerhet eftersom förutsebar- heten för den enskilda kan minska. Men det finns också de som menar att normutfyllnad i sig inte behöver innebära att rättssäkerheten minskar, då den prövning och normutfyllnad som sker nära medborgarna bättre kan förutse och anpassas till den enskildes behov. Det finns alltså olika meningar om ramlagstekniken är rättssäker eller inte. Försök har gjorts att förklara konsekvenserna för den enskilde utifrån det materiella rättssäkerhetskravet. Det innebär att lagen till- lämpas i syfte att finna materiellt riktiga lösningar på en rättslig fråga. Är lagregleringen allmänt hållen låter det sig göras eftersom det finns SOU 1999:97 Principer för socialtjänstlagstiftningen 173 stort utrymme för olika lösningar och därmed för att anpassa dessa till förutsättningarna i varje enskilt fall. Men för den enskilde är kravet på förutsebarhet svårt att tillgodose. Den rättspraxis som utbildas tenderar att starkt kopplas till förutsättningarna i det enskilda fallet istället för till generellt vägledande uttalanden. En lösning i det enskilda fallet mot bakgrund av generella principer kan knappast "flyttas över" och till- lämpas i en annan situation när ett fall inte är det andra likt. Den formella rättssäkerheten utgår från ett mer traditionellt juridiskt sätt att lösa problem där relevanta faktiska omständigheter prövas uti- från en regel som anger förutsättningarna för en rättsligt riktig slutsats. Normerna är i dessa fall mer detaljerade och därmed blir tolknings- utrymmet mindre jämfört med de allmänt utformade målbestämmelserna. Det är inte bara lagens utformning som har betydelse för den enskil- des rättstrygghet. Rätten till domstolsprövning är ett av de viktigaste medlen för att upprätthålla rättssäkerheten. Även bestämmelser om all- männa handlingar och sekretessbestämmelser liksom statliga myndig- heters kontroller och tillsyn ska tillvarata den enskildes intressen gente- mot offentliga myndigheter. Förvaltningsbesvär tillgodoser såväl den enskildes intressen som rättssäkerheten eftersom både beslutets laglighet och lämplighet prövas. Laglighetsprövningen däremot innebär en begränsning när det gäller att ta hänsyn till den enskildes intressen eftersom bara beslutets laglighet prövas. Ändamålet med laglighetsprövningen är också ett annat, näm- ligen att skapa garantier för att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. När det gäller de närmare förutsättningarna för de olika överklagandeformerna hänvisas till avsnitt 10.2.1. Det finns inte någon definition av vad en rättighetslag eller en skyldig- hetslag är. Ingen lagprodukt är heller enbart en rättighets- eller skyldig- hetslag. Vad det handlar om är regler i en lagstiftningsprodukt som reglerar en skyldighet eller en rättighet för något subjekt. Den skyldighet som regleras är ofta en huvudmans ansvar. I socialtjänstlagen finns t.ex. regler om skyldigheter för kommunerna att bedriva vissa verksamheter för att tillgodose medborgarnas behov. Med denna utgångspunkt kan kommunen bestämma hur verksamheterna ska bedrivas. Kommunens frihet i detta avseende begränsas bara i den mån det i lagen finns bestämmelser som inskränker den. De kommunala beslut som grundas på en allmän skyldighet att bedriva viss verksamhet överklagas enligt kommunallagen. 174 Principer för socialtjänstlagstiftningen SOU 1999:97 Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är en mer re nodlad skyldig- hetslag. Landstingens och kommunernas ansvar för sjukvården anges. Men lagen innehåller inte någon legal rätt till sjukvård, däremot be- stämmelser om de krav som kan ställas på sjukvårdsverksamheterna. Eftersom den enskilde inte kan utkräva rätt till sjukvård finns det heller inte någon möjlighet till domstolsprövning. Men i efterhand kan en patient göra gällande att den vård som han eller hon fått inte varit i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet eller att vård borde ha givits trots att så inte skett. Efter anmälan mot berörd hälso och sjukvårdspersonal prövas detta av Hälso- och sjukvårdens ansvars- nämnd, vars beslut kan överklagas till domstol. Dessutom har Social- styrelsen tillsyn över verksamheten inom hälso- och sjukvården och kan vidta åtgärder för att komma till rätta med verksamheten som inte uppfyller kraven på god vård och därigenom stärka patientsäkerheten. Skyldighetslagar kan vara mer preciserade och tydligare än hälso- och sjukvårdslagen och därmed uppfattar den enskilde budskapet i lagen om vad som t.ex. kan krävas ifrån det offentliga. Ett sådant exempel är skollagen (1985:1100). Kommunens skyldighet att t.ex. bedriva barn- omsorg är preciserad vilket i vissa fall uppfattats av enskilda som en rättighet utan att vara det. Socialförsäkringsförmåner, vilka bl.a. regleras i lagen om allmän försäkring (1962:381), är utan att kallas rättigheter konstruerade som sådana. Den som är missnöjd kan överklaga ett beslut till domstol som förvaltningsbesvär. Rättigheter kan klassificeras på flera sätt. Mänskliga rättigheter gäller för alla människor i hela världen. Dessa har kommit till uttryck i folk- rättsligt bindande dokument såsom FN:s internationella konventioner om medborgerliga och politiska rättigheter respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Även den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rät- tigheterna och de grundläggande friheterna, vilken numera är införlivad med svensk lag, reglerar enskildas skydd gentemot staten. Medborgerliga rättigheter gäller för medborgarna i en viss stat och kan åberopas av medborgarna mot staten. De traditionella medborgerliga rättigheterna är för svensk del regle- rade i regeringsformens andra kapitel som gäller grundläggande fri- och rättigheter. De tillåter individen att handla på ett visst sätt. Rege- ringsformen innehåller också en målsättningsregel för staten vad gäller ekonomiska och sociala rättigheter. Enligt 1 kap 2 § regeringsformen ska den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd vara grundläggande för all offentlig verksamhet. Det ska särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg, trygghet och för en god levnadsmiljö. Inne- börden av dessa rättighetsbegrepp kan sägas vara att skydda den enskil- de individens frihet genom en rättighet som motsvaras av en förpliktelse eller en handlingsskyldighet för någon annan. I detta sammanhang gäller det statens skyldighet gentemot medborgarna. Hur långt statens handlingsskyldighet egentligen sträcker sig är om- stritt. Till skillnad från de traditionella medborgerliga rättigheterna, som tillåter individen att handla på ett visst sätt, ger de ekonomiska och sociala rättigheterna medborgarna rätt att få något av staten. För att kunna förverkliga de sociala och ekonomiska rättigheterna är staten beroende av ekonomiska resurser. När det gäller de medborgerliga rät- tigheterna är statens ekonomiska resurser inte avgörande för att uppfylla dem utan mer statens goda vilja. För den enskilde individen är det avgörande att de rättigheter som anses existera kan förverkligas. För detta använder staten bl.a. sin normgiv- ningsmakt. Rättigheten, oavsett om den är mänsklig, medborgerlig, social eller ekonomisk etc., får rättslig status genom att regleras i lag. Ur individens synpunkt är det viktigt hur normerna utformas eftersom det är avgörande för om de kan förverkligas. Men staten kan även göra andra avväganden som avspeglar sig i utformningen av normerna. Genom rättighetskonstruktionen kan staten på ett ideologiskt och kanske även ett psykologiskt plan vilja styra utvecklingen mot mer eller mindre definierade mål. Det hävdas att rättighetskonstruktionen i detta avseende har en dubbelkaraktär. Den är avsedd att vara dels ett s kydd för den enskilde mot staten, dels en möjlighet för staten att förverkliga vissa samhälleliga mål. Avgörande är därför hur rättighetsreglerna ska uppfattas i ett modernt samhälle och vilken betydelse som t illmäts de olika rollerna. Att staten använder lagbestämmelser för att styra mot vissa allmänt formulerade mål har ibland kritiserats. Mål anses vara lättare att be- gränsa än lagbestämda rättigheter. Men mål som politiker fastställer kan också avse just enskildas förhållanden eller skydd. I sådana fall blir rättighetskonstruktion ett verkningsfullt sätt att driva igenom den poli- tiska viljan. Opreciserade politiska mål som kläds i generella rättsliga bestämmelser, särskilt av rättighetskaraktär, medför ändå en stor risk för överdrivna förväntningar hos medborgarna. 176 Principer för socialtjänstlagstiftningen Någon form av rättslig reglering för den enskildes rätt till stöd för överlevnad har funnits . Denna rätt har ytterst sin ideo- logiska grund i uppfattningen att staten har plikt att vårda medborgarna och att medborgarnas medlemskap i samhället innebär att de har vissa rättigheter som kräver motprestationer. Denna uppfattning om relationen mellan staten och individen utvecklades under upplys- ningstiden. Det ideologiska synsättet men även ekonomiska orsaker har föranlett ändringar i den lagstiftning som avsett att skydda den enskildes försörjning. Bl.a. har omfattningen av rätten till stöd för för- sörjning samt rätten till domstolsprövning av beslut om socialbidrag i vissa tider begränsats med hänsyn till samhällets bristande resurser. Ett rättighetsbegrepp finns alltså i socialrätten . Som lagstiftningsstrategi har det använts för att förverkliga och bygga upp välfärdsstaten. Begreppet har i dessa sammanhang dels betecknat behovet av samhällelig resursfördelning, dels varit ett verktyg för att lösa konflikter när enskildas intressen kolliderar med offentliga myndigheters. För att en lagbestämd/legal social rättighet i juridiskt hänseende ska anses föreligga måste den uppfylla vissa krav. Även om utformningen av rättighetsbestämmelser inte alltid uppfyller dessa krav tycks det råda enighet i doktrinen om dem. Rättigheten ska alltså vara noggrant preci- serad både vad gäller innehåll och förutsättningar och den ska vara ut- krävbar. För att vara utkrävbar fordras möjlighet till överprövning för att den enskilde genom ett domstolsutslag ska kunna hävda sin rätt mot den ansvarige huvudmannen. krävs också statlig tillsyn och kontroll av de myndigheter som har hand om förvaltningen. För att närmare analysera rättighetsbegreppets juridiska innebörd kan följande komponenter användas: Är förmånen formulerad som en individuell rättighet, eller är det fråga om en generell reglering? Är förutsättningarna (kriterierna) för att erhålla förmånen angivna i lag? Är förmånens innehåll angiven i lag? Är förmånen beroende av budgetanslag? Utöver dessa kan ytterligare två komponenter läggas till: Finns i lagen angivet former för statlig tillsyn och Finns i lagen angivna sanktionsmöjligheter gentemot myndigheter för utkrävande av individuella rättigheter? Om rättighetslagstiftningen i socialtjänstlagen prövas med utgångspunkt från dessa komponenter framstår rättighetsbegreppet i den ursprungliga lagen som vagt. Både förutsättningarna för att få del av förmånen och förmånens innehåll är oprecist angivna i lagen. Efter har dock förutsättningarna för rätten till försörjningsstöd preciserats. Jämförelse kan göras med lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), där lagen i nämnda hänseenden är tydligare. Bristen på sanktioner mot myndigheter som vägrar verkställa dom- stolsutslag minskar också styrkan i rättighetskonstruktionen. Det har också ifrågasatts om det inte just därför vore mer relevant att tala om lagstiftning av rättighetskaraktär istället för om lagreglerade individuella rättigheter. Men för att kunna bedöma hur stark en rättighet i realiteten är krävs också en analys av myndigheternas och domstolarnas praxis vid tillämpningen. 6.3.4Motivet för rättighetsbestämmelser i socialtjänstlagen Någon närmare analys av vilka effekter som kunde förväntas av be- stämmelsen om rätt till bistånd som föreslogs i socialtjänstlagen gjorde inte socialutredningen. Efter kritik från vissa remissinstanser av den oprecisa utformningen konstaterade den dåvarande departementschefen (prop. 1979/80:1, s. 183) att det vore önskvärt med en fastare reglering av rätten. Men det var aldrig aktuellt att knyta rätten till bistånd till vissa särskilt angivna situationer såsom sjukdom, ålder eller bristande arbets- förmåga. Det skulle inte ha varit förenligt med den helhetssyn som före- slogs karaktärisera det sociala arbetet. Det skulle också ha varit svårt att utforma en sådan lagstiftningen, t.ex. att förutse alla de situationer när bistånd borde beviljas. redogjorde i ett delbetänkande (SOU 1993:30) för den kritik som den ursprungliga biståndsparagrafen hade föranlett. I slutbetänkandet (SOU 1994:139) behandlades frågan om omfattningen av lagbestämda rättigheter främst i samband med vilken lagstiftnings- modell som ansågs bäst lämpad. Kommittén betonade framförallt rättighetslagstiftningens innebörd som ett krav på domstolsprövning i form av förvaltningsbesvär. Ett som kommittén ansåg erforderligt förtydligande gjordes i lagförslaget när biståndsrätten utformades. Förutsättningarna för ekonomiskt bistånd 178 Principer för socialtjänstlagstiftningen När det gäller övrigt bistånd klargjordes i lagtexten vilka insatser som kunde komma ifråga under benämningen annat bistånd. De problem som möjligheten till förvaltningsbesvär i vissa fall och laglighetsprövning i andra fall medför när en person vänder sig till med en begäran om någon form av insats behandlades ingående av socialtjänstkommittén i delbetänkandet SOU 1993:30. Olika lösningar diskuterades för att undgå de problem som kan före- ligga att bedöma om en ansökan om insats gäller en insats grundad på kommunens allmänna skyldigheter – laglighetsprövning – eller om det är fråga om en rätt till bistånd – förvaltningsbesvär. Att utesluta den ena eller den andra ansågs inte möjligt utan betydande inskränkningar i den kommunala självstyrelsen eller en allvarlig försämring av den enskildes rättigheter. Kommittén föreslog istället en handläggningsregel som innebar att en framställning från en enskild om en social tjänst skulle handläggas som en ansökan om bistånd om den enskilde inte motsatte sig det eller framställningen bifölls på annan grund. Detta skulle dock inte gälla an- sökningar om inplacering i barnomsorgskö eller andra kommunala tur- ordningssystem som betraktades som massärenden. Kommittén var inte enig om detta förslag och det kom heller inte att genomföras. Istället infördes /1998 betydande be- gränsningar i vad som tidigare utgjorde den enskildes individuella rät- tigheter med möjlighet till förvaltningsbesvär. Bortsett från vissa lag- bestämda rättigheter med möjlighet till förvaltningsbesvär har kommu- nen fått en allt större frihet att bestämma verksamheternas utformningen. För den enskilde gäller att många kommunala beslut endast kan överklagas enligt kommunallagen. Försöken att precisera rättighetsbegreppet syftar till en större tydlighet. När det gäller rättssäkerhet är förutsebarheten mycket viktig. När en bestämmelse som biståndsparagrafen är vagt utformad minskar tydlig- heten och även förutsebarheten. En oprecis rättighetsbestämmelse i en lagstiftning som anger övergripande mål på ett vagt men ändå ambitiöst sätt innebär en fara för rättssäkerheten. Rätttighetsbegreppet kan i såda- na fall av allmänheten uppfattas som en "skenrättighet" eftersom den inte kan utkrävas i den omfattning som lagen förespeglar. Det innebär att den enskildes tilltro till rättssystemet minskar. Det har också hävdats att den materiella rättssäkerheten prioriteras i socialtjänstlagen eftersom den bättre motsvarar socialtjänstlagens arbetsmodell med en helhetssyn i det sociala arbetet. Materiell rättssäkerhet anses nämligen innebära ett större tolknings- utrymme för att tillgodose mer individanpassade lösningar vilket i sig minskar förutsebarheten och rättssäkerheten för den enskilde. Det tradi- rättssäkerhetsbegreppet anses bättre tillgodose kravet på förut- sebarhet eftersom det utgår från att normerna anger de förutsättningar som ska vara uppfyllda för ett riktigt a vgörande. Tolkningsutrymmet är då mindre. Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är ett exempel på hur staten genom tidigare lagstiftning inte för- mått tillgodose behov hos vissa gr upper. Trots kommunens skyldighet enligt socialtjänstlagen att tillgodose behoven hos personer med fysiska och psykiska funktionshinder och rätt till bistånd för enskilda för att nå upp till skälig levnadsnivå ansågs en annan lagreglering nödvändig. Bestämmelser i är därför mer detaljerade än de i socialtjänstlagen och anger olika insatser. Den tillgodoser därmed i högre utsträckning kravet på rättssäkerhet och förutsebarhet. Å andra sidan kan en analys av rättssäkerheten av socialtjänstlagens biståndsparagraf göras utifrån karaktären av de olika bestämmelserna i lagen. I det fallet hävdas att biståndsparagrafen är utformad som en generalklausul som enbart har att tillgodose den enskildes intressen. Även om innehållet är allmänt formulerat kommer den nödvändiga pre- ciseringen av biståndsrätten att göras av myndigheterna och framförallt genom domstolarnas avgöranden. Rättspraxis ökar därmed förutsebar- heten och rättssäkerheten. Men rättssäkerhetsproblem uppstår när generalklausuler ska tolkas och tillämpas tillsammans med en annan typ av lagbestämmelser såsom de målinriktade normerna, vilka anger övergripande mål utan att beakta de ekonomiska konsekvenserna. 180 Principer för socialtjänstlagstiftningen Likhet inför lagen är också en del av rättssäkerheten. Kommunens möjlighet att utforma biståndet efter vad den finner skäligt kan medföra att den lagliga rätten till bistånd kommer att tillämpas olika i skilda delar av landet. Detta behöver inte vara en nackdel även om det ur ett nationellt perspektiv måste förutsättas att medborgarnas ansökningar om stöd ska behandlas på samma sätt i hela landet. Det går dock att hävda att kravet på likhet inför lagen är uppfyllt i den meningen att be hovet av stöd tillgodoses även om det sätt som det sker på varierar över landet beroende på lokala förutsättningar. I förarbetena till den ursprungliga socialtjänstlagen angavs dock att rätten till domstolsprövning skulle motverka risken av att lagen tolkas och tillämpas på olika sätt i landet.