sou · GNB390 · 2000-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom regeringsbeslut bemyndigades dåvarande stats- rådet och chefen för att tillkalla en med uppdrag att göra en utvärdering av sam- hällets narkotikapolitiska insatser och med utgångspunkt från denna lägga förslag till sådana effektiviseringar av narkotikapolitiken som kommissionen finner möjliga. Översynen skall omfatta lagstiftningen inom området samt insatser för att förebygga missbruk och rehabilitera narkotikamissbrukare och insatser för att be- gränsa tillgången på narkotika. Kommissionens direktiv (dir. 1998:18) har bifogats betänkandet. Med stöd av bemyndigandet förordnades EU- parlamentarikern som ledamot och ordförande i kom- missionen. förordnades som ledamöter i kommissionen dåvarande riksdagsledamoten (), konsulten , överläkaren , direktören och chefsåklagaren . förordnades som sakkunniga i kommissionen rättssakkunnige , , ämnessak- kunniga , , och kanslirådet , . förordnades som ledamöter i en parla- mentarisk referensgrupp riksdagledamoten (), polis- kommissarien (), riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), riksdags- ledamoten () och riksdagsledamoten (c) samt riksdagsledamoten (). Som sekreterare förordnades departe- mentssekreteraren , redaktören , utredaren och hovrättsassessorn . Kommissionen får härmed överlämna delbetänkandet statistik (SOU 1999:90). Avnämare av narkotikarelaterad statistik Skilda nivåer ställer olika krav Datakällor ...................................................och uppgiftslämnare 2.2Myndigheternas statistik om insatser riktade mot Myndighetsspecifika och lokala sammanställningar ......... Myndigheternas statistikproduktion – en översikt ............. Myndigheter inom rättsväsendet och tullen ...................... Myndigheter med vård- och behandlingsansvar ................ Andra informationskällor än registerdata ......................... Enkäter och surveyundersökningar .................................. Paneler och annan kvalitativ information ......................... Sammanställning, rapportering och analys av data........... Önskvärd information om narkotikans spridning ....................... Antalet missbrukare och deras missbruksmönster ............ Inledning och definitioner ................................................ Metoder för att få kunskap om omfattningen av det tunga narkotikamissbruket .................................... Mängden narkotika i samhället (tillgången) ...................... Uppgifter om pris............................................................ Andra indikatorer på tillgången ....................................... Missbrukets konsekvenser för den enskilde och Konsekvenser på många olika plan.................................. Hälsomässiga/sociala konsekvenser ................................. Rättsliga konsekvenser av narkotikahantering och Ekonomiska konsekvenser av narkotikahantering och Vård- och behandlingsinsatser ......................................... Uppgifter från sjukvården ............................................... Uppgifter från kriminalvården ......................................... Sammanställning och analys av data................................ Metoder att uppskatta antalet narkotikamissbrukare ........ syfte med denna delrapport om samhällets behov av information om narkotikautvecklingen, narkotikans spridning och konsekvenser är att lägga fram förslag som gör det lättare att följa och analysera narkotikautvecklingen utifrån fyra grundläggande frågor: Hur många missbrukare finns det i landet och hur ser deras miss- bruksmönster ut? Hur mycket narkotika förekommer i landet? Vilka konsekvenser har narkotikamissbruket för den enskilde miss- brukaren och för samhället? Vilka vård- och behandlingsinsatser görs för missbrukarna? I rapporten analyseras de problem som är förknippade med insamling av uppgifter kring narkotikahantering och narkotikamissbruk. Den statistik som samlas in beskrivs i rapporten. ansvarar flera olika myndigheter för datainsamlingen om narkotikasituationen. och () har som statistikansvariga myndigheter ett särskilt ansvar för vård- och behandlingssektorn respektive rättsstatistiken. () ansvarar för rapportering till EU och utger tillsammans med upplysning (CAN) den årliga redogörelsen om alkohol- och narkotikasituationen i . Även andra myndigheter och organisationer producerar och publicerar statistik och undersökningar om narkotika. Kommissionen finner att samhällets statistikförsörjning när det gäller narkotikarelaterade uppgifter i de flesta avseenden håller god kvalitet och har en hög ambitionsnivå. Inom flera myndigheter/områden pågår dessutom ett utvecklingsarbete för att förfina metoderna och för att rätta till brister. Kommissionen föreslår att arbetet kring statistiken i möjligaste mån samordnas för att uppnå långsiktigt hållbara lösningar samt att de områ- den där det föreligger särskilt stora brister prioriteras. Kommissionen anser att det är av största vikt att utvecklingsarbetet utformas så att det råder ett samspel mellan de uppgifter man efterfrågar på central nivå och de primärdata som registreras lokalt och regelbundet. Om man från central nivå efterfrågar uppgifter som skall samlas in och sammanställas på lokal nivå skall man i möjligaste mån utforma arbetet på ett sådant sätt att det också är till nytta för den lokale uppgiftslämnaren. gör bedömningen att det behövs ett tydligt och uttalat ansvar för den nationella narkotikastatistiken, utan att för den skull inkräkta på det statistikansvar som åligger olika myndigheter. Den nuvarande fördelningen fungerar enligt kommissionens bedömning bra. Det är dock en brist att ingen myndighet har ansvaret för ett övergripande perspektiv och som också kan ta ett ansvar för att driva på metodutvecklingen då det gäller att samla in adekvat material som fyller sin plats i helheten. Enligt bedömning är den myndighet som bör få ett sådant samlat ansvar. Dels har ett ansvar för att följa narkotikautvecklingen, dels har institutet genom att vara svensk kontaktpunkt med EU:s narkotika och narkotikamissbruk (ECNN, tidigare benämnt ) ett ansvar för att sammanställa alla svenska uppgifter som tillställs centret. Ett övergripande ansvar för torde också innebära att en årlig svensk sammanställning av all relevant narkotikastatistik på ett relativt enkelt sätt kan kompletteras med intressant jämförande EU-material. I uppgifter bör förutom att ställa samman och analysera nationella data också ingå att värdera och belysa narkotika- utvecklingen i förhållande till målet ett narkotikafritt samhälle. bör också ges ett ansvar för metodutveckling och för att ta initiativ till forskning inom området. Ett betydande utvecklingsarbete pågår inom ramen för EU:s narkotikasamarbete och utvecklingen av den svenska narkotikastatistiken bör i möjligaste mån samordnas och dra fördel av detta. bör på lämpligt sätt samarbeta med andra berörda myndigheter och företrädare för kommunerna, landstingen, forskarvärlden och organisationer som verkar inom områ- det. I vissa fall kan det vara lämpligt att utvecklingsarbetet drivs av någon annan myndighet. föreslås få i uppdrag att utarbeta en handbok i hur lokala kartläggningar bör och kan genomföras. Om lokala sammanställningar görs på ett likartat sätt ökar det möjligheten att sammanställa dessa. föreslås få i uppdrag att som komplettering till de pågående studierna genomföra årliga narkotikavaneundersökningar i åldersgruppen 15–. föreslås få i uppdrag att genomföra narkotika- vaneundersökningar i hela befolkningen vart annat år. En ny paragraf föreslås i socialtjänstförordningen (1981:750) av innebörden att samtliga behandlingshem med inriktning på missbru- karvård som fått tillstånd att driva hem för vård eller boende har skyldighet att lämna statistiska uppgifter enligt när- mare anvisningar. föreslås få i uppdrag att utveckla ett statistiksystem, som kan ge information om individuella insatser som beslutats av socialnämnderna på grund av missbruksproblem. föreslås få i uppdrag att i samråd med Rättsmedici- nalverket, och andra berörda myndigheter och organisationer undersöka möjligheterna att inrätta ett bevaknings- register för narkotikarelaterade dödsfall. föreslås få i uppdrag att finna metoder för att kartlägga och regelbundet redovisa uppgifter om pris på och renhet av narkotika på den illegala marknaden. Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (engelsk förkortning: ) Addiction (svensk förkortning: ECNN) School Survey on Alcohol and Hem för vård eller boende International Classification of Diseases Klientadministrativt system (inom Statens institutions- Klientadministrativt system (inom kriminalvården) Klientadministrativt register (inom kriminalvården) Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall Lagen (1990:52) om vård av unga Undersökning angående narkotikamissbruk bland Det europeiska nätverket för information om narkotika Socialtjänstlagen (1980:620) Testhuset marknad opinion AB Utredningen om narkotikamissbrukets omfattning förordning om ändring i socialtjänstförordningen (1981:750) Härigenom föreskrivs att det i socialtjänstförordningen (1981:750) skall införas en ny paragraf av följande lydelse: Den som bedriver enskild verksamhet som avses i 69 b § socialtjänstlagen (1980:620) skall lämna uppgifter för statistiska ändamål till en- ligt styrelsens närmare anvis- ningar. förordning om ändring i förordningen (1996:614) med instruktion för 1.följa utvecklingen av folkhälsan och de förhållanden som berör denna samt ta de initiativ som utvecklingen ger anledning till, 2.tillsammans med andra berörda förse regeringen med underlag som belyser hälsokonsekvenserna av planerade beslut, 3.utveckla, ställa samman och sprida kunskap om och erfarenheter av åtgärder som har betydelse för att förbättra folkhälsan, 4.ta initiativ till försöksverksamhet och utvecklingsarbete, omvandla forskningens resultat till praktisk tillämpning och förmedla kontakt mellan forskare och praktiskt verksamma, 5.aktivt medverka i det internationella folkhälsoarbetet, 6. samarbeta med Läkeme- 6. samarbeta med Läkeme- delsverket och Statens livsme- delsverket och Statens livsme- delsverk i frågor som rör medel delsverk i frågor som rör medel som används för missbruksända- som används för missbruksända- 7. ställa samman och analy- sera nationella data på narkoti- skall bevaka och utreda behovet av narkotika- klassificering av sådana varor som inte utgör läkemedel samt behovet av kontroll av varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälso- farliga varor. Om det finns ett sådant behov skall institutet genast an- mäla detta till regeringen. skall vara nationell enhet för det Europeiska centret för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (). Förordning (1999:62). 1 Senaste lydelse 1999:62. För att samhället skall kunna vidta relevanta åtgärder mot narkotika krävs solida kunskaper bland annat om narkotikautvecklingen samt om missbrukets omfattning och konsekvenser. I denna promemoria disku- teras de krav som menar bör ställas på infor- mation och statistik på nationell nivå om narkotikaläget. Dessa krav får till en del betraktas som målsättningar, för vilka det i många fall krävs ett omfattande utvecklingsarbete för att uppnå. behandlar här vilka uppgifter som bör sam- las in och hur informationsstrukturen bör utformas. Narkotikakommis- sionen har däremot inte gjort någon egen värdering av narkotikamiss- brukets omfattning eller på omfattningen av missbrukets konsekvenser. har knutit en referensgrupp till arbetet med statistikfrågorna. I referensgruppen har ingått: , Riks- polisstyrelsen, , , och , , , och , , , , och upplysning samt , . Enligt direktiven skall särskilt ha till uppgift bland annat att: föreslå förbättringar av metoder och system för att öka kunskapen om och analysen av narkotikautvecklingen, samt föreslå hur det samlade resultatet av samhällets insatser i förhållande till målet ett narkotikafritt samhälle skall kunna mätas. Vidare sägs i direktiven: En förutsättning för att det skall gå att mäta resultatet av samhällets insatser i förhållande till målet om ett narkotikafritt samhälle är att det finns en gemensam bild av mängden narkotika som konsumeras i samhället. I utredningen gräns – en myndighet (SOU 1998:18) utvecklas en modell för hur detta skall kunna mätas. Kommissionen skall följa och komma med förslag vad gäller metodutvecklingen inom området samt i det sammanhanget analysera faktorer och omständigheter av betydelse för produktionen av syntetisk narkotika i . Direktiven anger således att det åligger kommissionen att föreslå hur samhällets insatser i förhållande till målet ett narkotikafritt samhälle skall kunna bedömas. I regeringens narkotikapolitiska redogörelse till (skr. 1997/98:172) har till vägledning för m yndigheternas prioriteringar i narkotikabekämpningen det övergripande målet ett narkotikafritt samhälle brutits ned i tre delmål: Nyrekryteringen till missbruk skall upphöra. Fler missbrukare skall upphöra med sitt missbruk. Tillgången på narkotika skall begränsas. Till kommissionens uppgifter hör att föreslå metoder för att kunna mäta i vilken utsträckning dessa delmål uppfylls. Narkotikastatistik skall dels kunna ge olika mått på narkotikans sprid- ning och missbrukssituationen, dels ge upplysningar om vilka insatser som samhället vidtar. Uppgifterna behövs inom olika områden för att tillgodose behoven av styrning av samhällets insatser, av tillsyn och för uppföljning. Statistik och annan information om narkotikasituationen behövs också för bland annat följande ändamål: Det finns behov av snabb information om förändringar i konsum- tionsmönster, om spridningen av särskilt farliga preparat samt ris- kabla beteen. Information behövs om huruvida samhällets insatser mot narkotikan har den avsedda effekten och om insatserna får några andra icke avsedda konsekvenser. Det är väsentligt att få en bild av allmänhetens och speciellt ung- domars inställning till narkotika och avståndstagandet respektive intresset gentemot att pröva narkotika. Det är också värdefullt att få en bild av dessa gruppers inställning till samhällets insatser och om de uppfattar dem som legitima. 1.4Avnämare av narkotikarelaterad statistik Regionala och lokala myndigheter behöver uppgifter om sin egen verk- samhet för att kunna planera och följa upp verksamheten. I huvudsak framställs och sammanställs denna statistik av respektive myndighet. Dessutom finns det ett behov av att få mer övergripande uppgifter, om möjligt nedbrutna på regional och den egna lokala nivån. Dessa bör då vara insatta i ett nationellt – och i vissa fall också i ett internationellt – perspektiv. De centrala myndigheterna och de regionala tillsynsmyndigheterna har behov av olika typer av narkotikarelaterade uppgifter för den egna arbetsplaneringen, för uppföljning av den egna verksamheten och för utveckling av tillsynsverksamheten. Regering och riksdag har därutöver behov av uppgifter om narko- tikautvecklingen och av effekterna av samhällets samlade insatser mot narkotikan för att få ett underlag för politiska beslut. I det europeiska samarbetet medverkar i den informa- tionsinsamling som sker genom ECNN. På grundval av internationella konventioner om narkotika skall uppgifter även lämnas till Internatio- nella narkotikakontrollstyrelsen (INCB) och andra FN-organ. Också i andra internationella sammanhang lämnas uppgifter om narkotikasitua- tionen i . Narkotikapolitikens betydelse i den allmänna debatten innebär ytterligare ett skäl till att det finns kvalitativt goda och lättillgängliga uppgifter om narkotikans spridning och konsekvenser. I debatten före- kommer ofta jämförelser med andra länder. Av många skäl är det förenat med stora svårigheter att göra internationella jämförelser av enskilda uppgifter. Det är därför angeläget att även analyser av och komplet- terande information om internationella förhållanden finns tillgängliga. Frivilliga organisationer som arbetar med sociala frågor har också behov av mer eller mindre specificerade data. För olika forsknings- ändamål finns det vidare ett behov av statistiska grunddata. 1.5Skilda nivåer ställer olika krav Information behövs från många olika områden. Inom varje delområde finns behov av informationsinsamling och statistiksammanställning på tre nivåer, vilka delvis ställer skilda krav. – som underlag för den nationella politiken, rapportering till inter- nationella organisationer m.m. b)lokalt eller i specifika verksamheter – för planering, genomförande av insatser, uppföljning och t illsyn – för mer grundläggande studier, utvecklingsarbete och för valide- ring av de metoder som används regelmässigt. Dessutom föreligger tre dimensioner som statistiken och analyserna skall belysa, nämligen uppgifter om omfattning, demografiska data och tendenser. Uppgifter om omfattning innebär att man försöker uppskatta hur utbrett missbruket är, hur stor mängd narkotika det finns i samhället, vilka konsekvenserna av missbruket och narkotikahanteringen är etc. Sådana uppskattningar av nivåer kan ges i absoluta tal eller i intervall såsom t.ex. att det finns 17 000 (14 000–20 000) tunga missbrukare i landet (enligt UNO:1992). Redovisningar av absoluta tal är förenat med stora svårigheter och kan lätt misstolkas. Icke desto mindre är det väsentligt att man försöker komma fram till uppskattningar av omfattningen av de narkotikarelaterade problemen, bland annat för att kunna planera och dimensionera samhällets insatser samt för att kunna utvärdera utförda insatser. Struktur – demografiska data Uppgifter om struktur innebär att man analyserar geografiska fördel- ningar, fördelning på kön, ålder och andra bakgrundsvariabler, miss- bruksmönster m.m. Sådana uppgifter om struktur på individ-, grupp- och samhällsnivå är av betydelse för att beskriva och analysera miss- bruket och dess konsekvenser. Observation av tendenser innebär att man studerar och analyserar för- ändringar av olika indikatorer på narkotikamissbruket och dess konsekvenser. Sådana observationer kan ge information om utveck- SOU 1999:90 Bakgrund 19 De är ofta lättare att tolka och att tillämpa i det praktiska arbetet än uppgifter om absoluta tal. Kunskap om internationella förhållanden och narkotikautvecklingen i andra länder är angelägen för att ge information om trender och ten- denser som kan påverka narkotikasituationen i . har formulerat några övergripande frågor som den narkotikarelaterade statistiken, undersökningar och analyser bör belysa: Hur många missbrukare finns det och hur ser deras missbruksmöns- ter ut? Hur mycket narkotika förekommer i landet? Vilka konsekvenser har narkotikamissbruket för den enskilde miss- brukaren och för samhället? Vilka vård- och behandlingsinsatser görs för narkotikamissbrukarna? Att försöka besvara dessa frågor är förknippat med problem och svårig- heter av flera olika slag. Metodproblemen behandlas i avsnitten 2.2–2.5. Några mer allmänna problem redovisas här inledningsvis. I avsnitten 3.2–3.5 behandlas de olika frågeställningarna mer konkret. För det första finns det i varje led oftast definitionssvårigheter , t.ex. definitionen av narkotikamissbrukare och av skadeverkningar. Vidare är blandmissbruk där såväl narkotika och alkohol som narkotikaklassade läkemedel används vanligt förekommande. Vissa gränsdragningsproblem mellan olika typer av missbruk och beroende föreligger därför. För det andra är det illegalt både att inneha och använda narkotika och det finns ingen registrerad försäljning eller konsumtion att utgå från. Man måste därför bygga på indirekta mätningar – indikatorer – när man skall uppskatta spridningen av narkotika och narkotikamissbruk. Indikatorerna måste i allmänhet tolkas och sättas in i ett sammanhang för att ge meningsfull information. För det tredje är narkotika och narkotikamissbruk begrepp som fått en stark värdeladdning i den politiska och socialpolitiska debatten. Dessa värdeladdningar påverkar de data man kan samla in – t.ex. genom enkätundersökningar – eftersom benägenheten att ge uppriktiga svar på frågor om man använt narkotika kan ha samband med hur negativ eller hur tillåtande den allmänna opinionen är gentemot narkotikaanvändning. För det fjärde påverkas de data man samlar in av de åtgärder sam- hället vidtar . Antalet registrerade narkotikabrott påverkas t.ex. inte bara av brottsutvecklingen utan också av lagstiftningens utformning samt polisens och tullens insatser. Antalet som får vård mot narkotikamiss- bruk beror inte enbart på hur många missbrukare det finns utan också på vårdutbudet och hur lättillgänglig vården är och om den efterfrågas av missbrukarna. För det femte är narkotikamissbruk och narkotikarelaterade problem ofta intimt förknippade med en psykosocial problematik . Orsakssam- bandet mellan narkotikamissbruk och psykosociala problem är kompli- cerat och mångfacetterat. Detta har betydelse dels då man diskuterar orsaker till narkotikamissbruk, dels då man skall belysa skadeverkning- arna av narkotika. Sammantaget medför detta stora svårigheter att på ett objektivt och oomstritt sätt få mått på missbrukets omfattning och av de konsekvenser som narkotikahantering och narkotikamissbruk har på vårt samhälle och på enskilda individer. Jämförelser med narkotikaförhållanden i andra länder är särskilt svåra, eftersom skillnader i definitioner och tolkningar mellan och de länder man jämför med i större eller mindre grad återfinns i alla de fem nämnda faktorerna. Det Europeiska centret för kontroll av nar- kotika och narkotikamissbruk, ECNN, har utgivit en rapport, där man sammanfattar situationen på narkotikaområdet i Euro- peiska unionen. I sin senaste rapport skriver centret (1998 s. 5): Informationstäckningen inom EU är ännu inte tillräcklig, vilket gör att direkta jämförelser ibland kan bli missledande. Även i de fall där det finns information, måste man beakta kultur- och metodskillnader mellan med- lemsstaterna. Centret arbetar tillsammans med sina kontaktpunkter i medlemsländerna intensivt med utveckling av metoder för att öka möjligheterna till att göra jämförelser mellan länderna. Den svenska kontaktpunkten är . 2 Datakällor och uppgiftslämnare För att få en uppfattning om mä ngden narkotika i landet och missbrukets omfattning används data från många olika källor och av skilda ursprung. En typ av data kommer från olika register, t.ex. tullens och polisens beslagsstatistik samt från kriminalvårdens, och sjuk- vårdens uppgifter om vård och behandling. En annan typ av uppgifter samlas in genom enkäter och urvalsundersökningar bland skolelever, värnpliktiga eller på urval av hela befolkningen. Ytterligare en typ av data kommer från forskning eller från större projekt, såsom t.ex. utredningarna om narkotikamissbrukets omfattning (Ds S 1980:5 samt , , ,1993). För att få en samlad bild av narkotikasituationen måste man väga samman, tolka och analysera data från olika källor. Detta kräver stor kunskap både om de metoder som har använts och om utvecklingen inom de områden som data har samlats in från. I och årliga redovisning Alkohol- och narkotikasituationen i görs sådana analyser baserade på tillgängliga data. I detta kapitel lämnas en översikt av de viktigaste datakällorna. 2.2Myndigheternas statistik om insatser riktade mot enskilda En väsentlig del av de uppgifter som används för att få en bild av nar- kotikans spridning och missbrukets effekter är grundade på de offentliga myndigheternas (i första hand rättsväsendets, sjukvårdens och social- tjänstens) insatser gentemot enskilda personer. Det kan t.ex. gälla misstanke om brott mot varusmugglingslagen eller en dom för grovt narkotikabrott, sjukhusvård eller beslut om vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). 22 Datakällor och uppgiftslämnare En offentlig myndighet är skyldig att dokumentera beslut och vissa andra åtgärder som har betydelse för en enskild medborgare.