sou · GNB3105d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Vi redogör i avsnitt 3.2.4 för den gällande rättsliga regleringen av avi se- ringsregistret. En grundläggande bestämmelse i lagen (1995:743) om aviseringsregister är att uppgifter får lämnas ut från aviseringsregistret endast om uppgifterna enligt lag eller förordning får registreras i ett register hos mottagaren. Avisering får alltså som regel inte ske av andra uppgifter än de som beställaren själv får ha i ett personregister. I prak- tiken kan detta göras på tre olika sätt. Vissa mottagare kan få utvalda uppgifter med hjälp av naturliga avgränsningar, t.ex. kommuntillhörig- het, medan uppgifter för andra mottagare kan väljas ut genom särskilda markeringar i aviseringsregistret, t.ex. för de personer som har körkort. Det tredje alternativet innebär att beställaren tillhandahåller aviser ings- registret en fil med personnummer på de personer som skall omfattas av aviseringen, varefter ändringsavisering görs för de personerna. Efter en framställning från infördes ett sy- stem med s.k. bruttoavisering på medium för automatiserad databe hand- ling för vissa myndigheter (se prop. 1995/96:217 s. 11 ff.). Brutto- avisering innebär att mottagarna får ändrings aviseringar avseende samt- liga personer i aviseringsregistret. Ur det materialet får den mottagande myndigheten sedan själv söka fram uppgifter som rör per soner vilka är registrerade i dennes register, medan övriga uppgifter gallras. Ur valet av uppgifter görs alltså av den mot tagande myndigheten själv, och inte av som vid vanlig ändringsavisering. Bruttoavisering får enligt förordningen (1996:1298) om aviserings- register användas i förhållande till , Kriminal vårds- styrelsen, , , Centrala studiestöds nämnden, Totalförsvarets plikt verk, kronofogdemyndigheterna och Svenska kyr- kans centralstyrelse. Bakgrunden till framställning om att få använda brutto avisering i förhållande till des sa myndigheter är att de alla är stora mottagare av ändrade folkbokförings uppgifter och att de, med undantag för , har haft möjlighet att ut nyttja ett SOU 1999:105 Särskilda frågor 377 system med bruttoavisering vid avisering genom det äldre riks- aviseringsbandet. Regeringen har vid olika tillfällen ansett att bruttoavisering har många fördelar jämfört med andra metoder (se t.ex. prop. 1995/96:217 s. 12 ff). Bland annat är bruttoavisering betydligt billigare än avisering genom filöverföring från den mot tagande myndigheten i de fall det handlar om användare av stora mängder folkbokföringsuppgifter. Vi dare skulle en metod som innebär att man använder sig av markeringar i aviseringsregistret i många fall kunna innebära nackdelar från inte- gritetssynpunkt, t.ex. markeringar som utvisar att någon före kommer i polisens register. Det är inte heller alltid lämpligt att den myndighet som önskar få uppgifter aviserade, skickar en fil med personnummer på aktuella personer till . I vissa fall kan det nämligen inne- bära att känslig information lämnas ut till , t.ex. upp- gifter om vilka personer som finns i olika polisregister. Det torde alltså även finnas starka skäl för att bevara ett system med brutto- avisering. Bruttoavisering innebär att fler uppgifter än mottagaren behöver läm nas ut från aviseringsregistret. Det ändamål för vilket uppgifterna läm nas ut är aktualisering, komplettering och kontroll av uppgifter i ett personregister som mottagaren är ansvarig för. Någon uttalad an ledning att i grunden förändra ändamålen med bruttoaviseringen finns inte. Frågan är hur utlämnande av uppgifter som mot tagaren inte behöver, ställer sig i för hållande till dataskyddsdirektivets bestämmelser. Enligt artikel 7 i dataskyddsdirektivet får personuppgifter behandlas endast under vissa förut sättningar, varav samtycke är det primära. Om samtycke saknas krävs att något av de i artikeln uppräknade situa tio- nerna är för handen. Bland annat får personuppgifter behandlas om det är nödvändigt för utförandet av en arbets uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning. Det kan enligt vår upp fattning inte sättas i fråga att behandling av personuppgifter för avise ringsändamål är tillåten med stöd av den bestämmelsen. Vad som kan disku teras är på vilket sätt avisering får göras. Personuppgifter får enligt dataskyddsdirektivet samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. De får sedan inte behandlas för något ända mål som är oförenligt med de ursprung liga ändamålen (artikel 6.1 b). När det gäller aviseringar av ändringar av folkbokföringsuppgifter innebär dessa krav enligt vår mening inte några problem. Det är svårt att se att avisering av ändrade folkbok förings- uppgifter på något sätt skulle vara oförenligt med de syf ten för vilka uppgifterna ursprungligen samlas in, även om den senare behandlingen innefattar bruttoavisering. Det är från början till slut en fråga om kontrollerad folkbokföring. Dataskyddsdirektivet ställer emel lertid ytter- ligare krav på behandlingen av personuppgifter. Personuppgifter skall vara adekvata och relevanta och får inte omfatta mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål för vilka de har samlats in och för vilka de senare behandlas (artikel 6.1 c). Av data skyddsdirektivets ingress kan inte utläsas vad som närmare avses med den bestäm melsen. Inte heller har eller regeringen vidare kommenterat innebörden av bestämmelserna i direktivet och personuppgiftslagen. När enskilda bestämmelser i dataskyddsdirektivet skall tolkas är det enligt vår mening viktigt att hålla i minnet vad som egentligen är syftet med direktivet, nämligen att vid behandling av personuppgifter skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till privatliv, samt att underlätta det fria flödet av person uppgifter inom EU. Enligt vår uppfattning bör de relevanta bestämmelserna i data skydds- direktivet tolkas så att bruttoavisering som metod för att tillgo dose behovet av korrekta folkbokföringsuppgifter inom förvaltningen, i sig inte strider mot direktivet. Det torde dock inte vara förenligt med direktivet att i alla sammanhang använda sig av bruttoavisering. Det av- görande anser vi måste vara om behand lingen är nödvändig . har i betänkandet Integritet – Offentlighet – In- formationsteknik (SOU1997:39 s. 359) redovisat sin syn på nödvändig- hetskravet i dataskyddsdirektivet. Vad nödvändighetsrekvisitet innebär är inte helt klart. De flesta uppgifter kan rent faktiskt utföras manuellt utan personregister även om det kostar mycket mer och tar betydligt än att behandla personuppgifter automatiskt. Som vi ser det kan nödvändighetskravet inte rimligen innebära att det skall vara faktiskt omöjligt att utföra en uppgift utan sådan behandling av personuppgifter som omfattas av EG-direktivet och den föreslagna lagen. Kan en uppgift däremot utföras nästan lika enkelt och billigt utan att per- sonuppgifter behandlas, kan det inte anses nödvändigt att behandla upp- gifterna; det kanske går nästan lika bra att använda anonyma uppgifter. Vi ansluter oss till tolkning. Den ovan redovisade synen på nöd vändighetskravet avser i och för sig frågan om det över huvud taget är nöd vändigt att behandla personuppgifter på ett sä tt som omfattas av direktivet. Motsvarande synsätt anser vi dock kan läggas till grund för bedömningen av om en viss automatiserad behandling är nödvändig när alternativet inte är behandling som inte omfattas av dataskyddsdirektivet, utan en annan form av automatiserad behandling. Det måste således enligt vår mening vara försvarbart att i förhållande till en viss myndighet använda sig av bruttoavisering i stället för andra former av ändringsavisering. Hänsyn bör därvid tas till hur integritets- känsliga uppgifterna är, hur många personer som avses med avise ringen samt hur ofta uppgifter aviseras till myndigheten. Det innebär enligt vår mening att bruttoavisering är uteslutet om aviseringen avser endast ett fåtal personer eller om avisering görs endast vid något enstaka tillfälle. Nödvändighetskravet kan å andra sidan inte sättas så högt att det skall vara fråga om återkommande aviseringar som avser hela befolkning. Enligt vår mening bör det, för att brutto avisering skall få användas, vara frågan om regelmässigt och frekvent åter- kommande aviseringar som avser en betydande andel av befolkningen. I de fall aviseringen rör uppgifter som till sin karaktär är sådana att det av integritetsskäl inte är lämpligt med andra aviseringsmetoder, t.ex. uppgifter om intagna i kriminalvårdsanstalt, torde kraven kunna sättas lägre än i andra fall. Sammanfattningsvis hindrar tillämpningen av dataskyddsdirektivet enligt vår uppfattning inte användningen av bruttoavisering som metod för att tillhandahålla folkbokföringsuppgifter inom förvaltningen. Me to- den bör dock användas endast när det efter noggrant övervägande befinns vara nödvändigt för att uppnå en rimlig effektivitet i avise rings- förfarandet. Vårt förslag: Sekretess skall gälla inom exekutionsväsendet i mål eller ärende angående utsökning och indrivning samt i verksamhet enligt lagen (1986:436) om näringsförbud, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller honom närstående lider skada eller men. Sekretessen skall dock inte gälla uppgift om förplikt else som avses med den sökta verkställigheten i ett pågående mål och inte heller beslut i ett mål eller ärende. Motsvarande sekretess skall gälla i en myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur utsöknings- och indrivnings databasen enligt lagen om behandling av uppgifter i exekutionsväsendets verksamhet, för uppgifter som har tillförts data basen. Utan hinder av sekretessen skall uppgifter om en enskild få lämnas till förvaltare i den enskildes konkurs. Ett kreditupplysningsföretag som har hämtat in en uppgift från exe- kutionsväsendets utsöknings- och indrivningsdatabas eller betal nings- föreläggande- och handräckningsdatabas, skall gallra uppgif ten, när den inte längre omfattas av undantaget från sekretess för upp gifter i ett pågående mål hos kronofogdemyndigheterna. I avsnitt 2.5.2 redovisar vi vilka sekretessregler som kan vara tillämpliga för verksamheten hos kronofogdemyndigheterna. Bestäm melser om sekretess inom exekutionsväsendet i mål eller ärenden angående exekutiv verksamhet finns i 9 kap. 19 § sekretesslagen (1980:100). Där anges att sekretess gäller för uppgifter om enskilds personliga eller eko nomiska förhållanden om det kan antas att den en skilde eller någon honom närstående lider avsevärd skada eller bety dande men om uppgifterna röjs. Ett rakt skaderekvisit uppställs alltså för att uppgifter skall kunna sekretessbeläggas. Vissa uppgifter i mål eller ärenden i den exekutiva verksamheten omfattas dock inte alls av sekretess. Det gäller uppgifter om förpliktelse som avses med den sökta verkställigheten och beslut i målet eller ärendet. Det innebär att exem pelvis information om att någon är gäldenär hos en kronofogde myndighet, uppgifter om dennes skuld, exekutionstitel och uppgifter om sökanden i enskilda mål skall lämnas ut utan föregående sekre tessprövning. I verksamhet som avser förande av eller uttag ur register enligt utsökningsregisterlagen (1986:617) gäller motsvarande sekretess som i den övriga verksamheten för uppgifter som har tillförts registret. Det innebär att uppgifter om förpliktelser och beslut i mål eller ärenden som har tillförts och finns i ett register inte omfattas av sekretess, me dan övriga uppgifter inte skall lämnas ut utan sekretessprövning. Sek retessen för uppgifter i utsökningsregister gäller både i fråga om föran de av registret och uttag ur detsamma. Det är alltså inte endast hos krono- fogdemyndigheterna och som en uppgift omfattas av sekretess, utan även hos andra myndigheter som har terminalåtkomst, dvs. och skattemyndigheterna, dock endast så länge uppgiften finns kvar i registret. I praktiken innebär detta att sekretessen enligt 9 kap. 19 § sekretesslagen gäller så länge uppgiften endast är till gänglig via en terminalbild. När exempelvis en skattemyndighet gör en utskrift ur utsökningsregistret, kommer uppgiften i stället att omfattas av den sekretess som gäller för skattemyndigheten dvs. absolut sek retess. 9.4.2Problem med det svaga sekretesskyddet Det raka skaderekvisitet kombinerat med den stora mängd uppgifter som inte omfattas av någon sekretess, innebär att sekretessen generellt är svag för uppgifter i den exekutiva verksamheten. Det är inte ofta som det kan antas att den enskilde lider avsevärd skada eller betydande men om en uppgift om honom lämnas ut. Kraven för sek retess är såle des mycket höga. Det är därför sällsynt att en krono fogdemyndighet kan vägra lämna ut en uppgift som en person begär att få ta del av med stöd av offentlighetsprincipen. När utlämnande vägras handlar det ofta om mer detaljerade beskrivningar av den enskildes sociala situation, eventuellt med uppgift om sjukdom. Ett exempel kan vara att en gäldenär vill ha ett högre förbehållsbelopp vid löneutmätning på grund av att han har en sjukdom som kräver specialkost. Även sådana uppgifter kan kronofogdemyndigheten emellertid finna sig nödsakad att lämna ut. Bedömningen enligt sekretesslagen visar ofta att det i och för sig är obehagligt för gäldenären att uppgiften sprids, men att rekvisitet avse- värd skada eller betydande men inte är uppfyllt. Hur svagt sekretesskyddet är inom exekutionsväsendet framträder tydligt när det sätts i relation till den absoluta sekretess som gäller in om skatteförvaltningens beskattnings verksamhet enligt 9 kap. 1 § sekre- tesslagen. Detta kan åskådliggöras med följande exempel. En jour nalist som begär av en skattemyndighet att få ta del av handlingar, exempelvis ett besked från en bank om någons banktillgodohavanden, kommer att förvägras detta. I de fall uppgifterna har förts över till en kro- nofogdemyndighet får han med stor sannolikhet ut samma uppgifter. En av kronofogdemyndigheternas huvudsakliga uppgifter är att ut- reda om en gäldenär har några utmätningsbara tillgångar. En rationell handläggning för utsätter att man får hämta in uppgifterna på ett enkelt sätt, t.ex. från andra myndigheter. En stor del av uppgifterna hämtas från skattemyndigheterna, framför allt uppgifter från deklarationer och kontrolluppgifter. I de fall det inte finns en reglerad uppgiftsskyldighet, skall en sekretessprövning göras innan en kronofogdemyndighet får del av uppgifter från en skattemyndighet. I en sådan situation avgörs frågan om uppgifter skall lämnas ut eller inte ofta med stöd av general klausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Det innebär att skattemyndigheten måste göra en pröv ning av om kronofogdemyndighetens intresse av att få tillgång till vissa uppgifter – t.ex. en uppgift om banktillgodohavanden – har företräde fram för den enskildes intresse bl.a. av att upp gifterna även fortsättningsvis kommer att vara föremål för ett starkt sekretesskydd. En faktor som vägs in i denna prövning är hur stor ris ken är för att uppgiften kommer att lämnas ut från kronofogdemyndigheten. På grund av den stora skillnaden i sekretesskydd har kronofogdemyndigheter därför i vissa fall haft svårt att från skattemyndig heter få del av upp- gifter som behövs i den exekutiva verksamheten. Kronofogdemyndigheternas direktåtkomst till det centrala skatte- registret innebär att myndigheterna har garanterad åtkomst till vissa upp- gifter från skattemyndigheterna. Så länge dessa uppgifter endast be- handlas genom kontroll på terminalbild kvarstår enligt 9 kap. 1 § sek- retesslagen den absoluta skattesekretessen för uppgifterna, men när en kronofogdemyndighet gör en utskrift ur skatteregistret och sorterar in uppgifterna i en gäldenärsjournal, kommer den svagare exekutions- sekretessen att gälla. När en kronofogdemyndighet på detta sätt, eller genom inhämtande på annan väg, tar del av information från en skatte- myndighet kommer uppgifter som har ett starkt sekretesskydd hos skattemyndigheten i de flesta fall att bedömas som offentliga hos krono- fogdemyndigheten. Följden av detta är att uppgifter som kan vara inte- gritetskänsliga och som enskilda i vissa fall är skyldiga att lämna till skattemyndigheterna blir åtkomliga för en större allmänhet. 9.4.3Bakgrund till nuvarande reglering Före sekretesslagens tillkomst fanns det inga sekretessbestämmelser för den exekutiva verksamheten med undantag för reglering om tystnads- plikt. Huvudprincipen var alltså full handlingsoffentlighet. Med undan- tag för den bestämmelse som lagts till om sekretess för utsöknings re- gister, har 9 kap. 19 § sekretesslagen samma lydelse som vid la- gens tillkomst. I motiven (prop. 1979/80:2 s. 287 ff.) anförde departe- mentschefen bl.a. följande. Den exekutiva verksamheten innefattar till stor del myndighetsutövning mot enskilda. Intresset av allmän insyn i verksamheten måste därmed anses vara betydande. Inskränkningar i offentligheten bör därför inte göras annat än om det finns starka skäl härför. Endast sådana uppgifter vilkas röjande kan antas leda till skada eller men av påtagligt slag för den enskilde bör alltså komma i fråga för sekretessbeläggning. Full offentlighet bör liksom alltid råda för uppgifter om att någon är föremål för exekutiva åtgärder och vad åtgärderna avser. De särskilda problem som från integritetssynpunkt kan uppkomma vid en fortsatt utbyggnad av det riksomfattande ADB-systemet för exekutions väsendet, som påbörjats , bör i första hand angripas med hjälp av datalagen (1973:289) och kreditupplysningslagen (1973:1173). I den exekutiva verksamheten får kronofogdemyndighet från skilda håll del av mångskiftande uppgifter om enskilda. Det viktigaste materialet är givetvis uppgifterna i de olika handlingar som ligger till grund för verk ställighet, dvs. restlängder, saköreslängder, domar m.m. SOU 1999:105 Särskilda frågor 383 Dessa uppgifter är i allmänhet offentliga hos de myndigheter som har meddelat besluten i fråga. I enlighet med vad jag har sagt bör de i princip vara offentliga också hos den exekutiva myndigheten. Undantag bör emellertid kunna göras för vissa uppgifter som finns i saköreslängd. Jag syftar på uppgifter om annan påföljd än böter, om häktning m.m. Dessa uppgifter finns i längden därför att de är av betydelse för indrivningsarbetet. Enligt min mening bör sådana uppgifter kunna skyddas från insyn. Även i andra fall kan det föreligga behov av att hos kronofogde myn- dighet sekretesskydda sådana uppgifter om enskilda som är utpräglat integritetskänsliga och vilkas röjan de skulle medfö ra betydande men för den enskilde. För att det exekutiva arbetet skall kunna bedrivas på ett ändamålsenligt sätt behöver kronofogdemyndighet från bl.a. andra myndigheter skaffa sig sådana uppgifter om gäldenären som ger under- lag för att bedöma gäldenärs betalningsförmåga. Det kan röra sig om vitt skilda slag av uppgifter, såsom t.ex. uppgifter från deklarations- handlingar men också uppgifter om anstaltsvistelse, arbetslöshet och sjukdom. Också då dylika ömtåliga uppgifter om enskilds personliga förhållanden in hämtas på annat sätt, t.ex. från gäldenären själv eller i samband med förrättning, bör upp gifterna givetvis kunna skyddas. Enligt min mening är det emellertid inte bara uppgifter av utpräglat personlig art som man behöver kunna sekretesskydda i exekutiva ärenden, utan också vissa uppgifter om ekonomiska förhållanden. gäller då fram för allt uppgifter som rör näringsidkares affärs- eller För indrivningsarbetet är det väsentligt att myndigheten skaffar sig kännedom om dylika uppgifter i fråga om de företag som är föremål för indrivning. Med tanke på att den exekutiva verksamheten till övervägande del rör frågor av ekonomisk art, bör sekretessen begrän sas på ett sådant sätt att inte flertalet uppgifter på området undandras offentlighet. Hemlighållande bör därför bara kunna ske för att förhindra att den som uppgiften rör tillfogas en avsevärd skada. Det kan gälla t.ex. uppgifter om förestående affärs- uppgörelser av betydelse, affärsförbindel ser, investeringsplaner m.m. Det behov av sekretess hos exekutiv myndighet som sålunda före- ligger har tillgodosetts genom bestämmelserna i förevarande paragraf. Sekretesskyddet avser uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Som förutsättning för sekretess uppställs ett rakt skade- rekvisit. Avsevärd skada eller betydande men för den enskilde eller någon honom närstående måste kunna antas för att sekretess skall gälla. Paragrafen ger skydd också för uppgifter om annan än gäldenären Med tanke på att största möjliga offentlighet bör råda inom den exe- kutiva verksamheten har myndighets beslut undantagits från sekretessen. Likaså har ett uttryckligt undantag gjorts för uppgifter om förpliktelse som avses med den sökta verkställigheten. Uppgifter om t.ex. en av hys- ning eller annan handräckning, en fordrings storlek eller det belopp som skall drivas in blir därmed alltid offentliga. En sammanfattning av vad som sägs i propositionen i denna fråga visar att man ansåg att den omständigheten att den exekutiva verksamheten till stor del innefattar myndighetsutövning mot enskilda medförde att in tres- set av insyn var betydande. De särskilda problem från integritets- synpunkt som kunde uppkomma vid utbyggnad av datorsystemen ansåg man i första hand borde angripas med hjälp av datalagen och kre- ditupplysningslagen. Ett skäl att inte sekretessbelägga uppgifter i hand- lingar som ligger till grund för verkställigheten var att uppgifterna inte var sekretessbelagda hos den myndighet från vilken de kommer. 9.4.4Utvecklingen efter sekretesslagens tillkomst Det finns anledning att närmare granska utvecklingen sedan sekretess- lagens tillkomst , och överväga om de skäl som då anfördes har samma tyngd eller om man nu bör komma till en annan slutsats. När sekretesslagen kom till gällde fortfarande utsökningslagen . Arbetsmetoderna var då helt annorlunda jämfört med de som tillämpas sedan utsökningsbalken ersatte utsökningslagen . Före utsökningsbalkens införande var det i varje enskilt mål där utmätning av lös egendom hade begärts, obligatoriskt att kronofogde- myndigheterna besökte gäldenärens bostad för att eftersöka utmät nings- bara tillgångar. Bostadsförrättningen var ofta den enda efterforsk- ningsåtgärd som en kronofogdemyndighet vidtog. Den skriftliga doku- mentation som besöket resulterade i var i flertalet fall mycket summa- risk. Vanligtvis antecknades det förhållandet att gäldenären saknade ut- mätningsbara tillgångar endast genom ett kryss i en ruta. Den som med stöd av offentlighetsprincipen begärde att få ta del av den information som fanns om gäldenären hade då inte mycket att hämta. Utsökningsbalkens införande innebar ett helt nytt arbetssätt. Krono- fogdemyndigheterna fick en vidgad skyldighet att utreda om gäldenären har tillgångar som kan utmätas, men också vidgad frihet att välja utredningsmetod. Antalet bostadsförrättningar har drastiskt minskat. I stället utnyttjar kronofogdemyndigheterna en ny möjlighet att kalla gäldenären till sig. Gäldenären har också en lagstagad skyldighet att under straffansvar lämna upplysningar om sina tillgångar, att upprätta en förteckning över dem och att bekräfta riktigheten av förteckningen på heder och samvete. Även tredje man är skyldig att uppge om gäl denären har en fordran eller annat mellanhavande med honom. fogdemyndigheterna kan vitesförelägga en tredje man som inte lämnar upplysningar. En ny väg att söka efter tillgångar som kom med utsök- ningsbalken var att efterforska upplysningar om gäldenären i olika re- gister. Bland de första register som blev aktuella var skatteregistren. Ge- nom ny lagstiftning och nya arbetssätt har kronofogdemyndigheterna således, allt efter det att metoderna har utvecklats, fått möjlig heter att kartlägga gäldenärens ekonomiska förhållanden med en betydligt större precision .