sou · GNB3131 · 2000-01-01 00:00:00 — En annan marknadsaktör menar att marknaden i gemene mans perspektiv är ganska nollställd vad gäller dess politiska inflytande. Marknadens främsta intresse är att bedöma ett politiskt skeende utifrån ett profitperspektiv med risk-reward-tänkande och att dra nytta av ränteskillnader. Några politiska mål finns inte; de som har sådana mål blir inte långlivade...det är avkastning som gäller, inget annat. Man kan, och bör, underkasta dessa uttalanden en källkritisk granskning. Skulle dessa marknadsaktörer öppet påstå att deras agerande hade politiska mål, om så var fallet? Hur övertygande är deras kategoriska förnekande av en politisk agenda? En del av svaret på dessa frågor finns sannolikt i de helt skilda logiker som känne- tecknar politik och marknad. En aktör på en marknad skulle ofta MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR tvingas gå emot marknadens större rörelser för att följa politiska mål. Man skulle alltså tvingas agera mot bättre marknadsbaserat medvetande, ett beteende som inte förefaller sannolikt. En mark- nadsföreträdare antydde att det kanske vore tänkbart att enskilda marknadsaktörer skulle kunna ha problem med de målsättningar som kännetecknar de så kallade etiska fonderna, men om fondför- valtarens kunder vill placera kapital där så medverkar man förstås till att så blir fallet. En annan fråga är hur skicklig marknaden är på att analysera po- litiska skeenden; marknadsaktörer kommer ju från en helt annan sektor och har utbildning för att analysera företag och näringslivs- utveckling. En marknadsföreträdare säger: Marknaden blir bättre och bättre på att analysera politik, tycker jag. Det har faktiskt blivit allt vanligare att folk både från och talskrivare ringer hit och frågar om hur jag tror att olika reformer skulle mottagas av marknaden. En företrädare för en av de stora affärsbankerna menar att med den kompetens banken har anser man sig kunna göra goda analyser av politiska skeenden. Man har också tagit in en del folk som arbetade på för att öka sin analysförmåga i den här sek- torn. Marknadens stärkta position i den svenska politiken är den kanske tydligaste manifestationen av globaliseringen . Marknaden, har vi sett, är ett extremt snabbt och oreflekterat be- slutssystem. Kombinationen av detta beslutssätt och det inflytande marknaden har – ibland påtagligt, ibland mer subtilt – kan oroa från ett politiskt perspektiv och från ett principiellt demokratiperspektiv. Men innan vi ger oss i kast med dessa frågor måste vi kort diskutera vad globalisering egentligen innebär. 4 Staten och globaliseringen Vi diskuterade tidigare globalisering som en viktig förklaring till den finanspolitiska krisen . Avregleringen av valutahandeln och andra regleringar som förhindrade kapitalrörelser över nationsgrän- serna var tveklöst en av nyckelfaktorerna bakom krisen. Dessa av- regleringar betraktas allmänt som en av de viktigaste faktorerna bakom den globalisering av ekonomin som vi upplevt under de senaste 15–20 åren. För att kunna förstå marknadens förändrade ställning i den svenska politiska miljön, och relationen mellan stat och marknad i en globaliserad ekonomi, måste vi därför helt kort diskutera globaliseringens innebörd och vad den betyder för natio- nalstatens möjligheter att styra den inhemska ekonomin. Globalisering har varit ett definierande tema för 1990-talet, och har inte varit begränsad till kapitalrörelser och ekonomisk politik. Vi tenderar att glömma att globalisering är en politisk företeelse i lika hög grad som en ekonomisk; transnationella politiska institutioner spelar en allt större roll globalt och regionalt (, , ) för att samordna staters agerande med allt vad det innebär av minskat nationellt självbestämmande. Man kan förmod- ligen också tala om ett ökat globalt medvetande; vi inser allt- mer att miljöfrågorna är av global karaktär och att staters miljö- politik måste samordnas för att bli effektiv. Flyktingrörelser i Euro- pa påminner oss ständigt om att vi är en del av ett världssamfund. Integrationen inom EU har lärt oss att det finns alltmer påtagliga gränser för vårt självbestämmande. Nationalstatens suveränitet före- faller mer svårdefinierad är kanske tidigare. Statsvetarkåren tycktes inledningsvis ha påtagliga problem med att finna användbara begrepp och teorier för att beskriva och förkla- ra denna utveckling. Man är fortfarande långt från en tydlig, teore- tisk modell av globaliseringen och dess konsekvenser för traditio- nella former av folkstyrelse och demokrati. Framför allt under sena- re har analyser av globaliseringen, dess orsaker och effekter, publicerats i en strid ström. Två tankeskolor har efter- hand utkristalliserats; en som ser globalisering som den nya, domi- nerande politisk-ekonomiska ordningen och att nationalstatens be- tydelse kommer att minska drastiskt, och en som ser globalisering som ett projekt i hög grad drivet av stater och att stater därför också framgent kommer att spela en mycket betydelsefull politisk och ekonomisk roll. Inom varje tankeskola finns det dessutom, för att MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR ytterligare komplicera bilden, en positiv och en negativ åsiktsrikt- ning (se vidare och 1998). Den första gruppen ser alltså globalisering som ett utomordent- ligt hot mot nationalstatens autonomi och förmåga att formulera en självständig politik. Iakttagare som och och deras medarbetare (och 1996) och Camilleri och (1992) beklagar globaliseringen. De ser den som ekonomismens främsta uttryck och kritiserar globaliseringen för dess påstådda för- ödande effekter på omfördelning av välstånd och en fortsatt stark välfärdsstatspolitik i de västliga demokratierna. Men andra ser glo- baliseringen som en rimlig ekonomisk ordning eftersom den gagnar konkurrens och global effektivitet (Glassmann 1997; 1994). I den andra tankeskolan menar man att globaliseringens verkliga innebörd är kraftigt överdriven. Den kanske mest kritiska och grundliga kritiken mot globaliseringstesen har levererats av två engelska statsvetare, och i boken (och 1996). och menar på rent empiriska grunder att omfattningen av ekonomisk globalisering är överdriven; globaliseringen är strängt taget inte större än den var (för vidkommande, se 1999), företags marknader är alltjämt till den helt överskuggande delen inhemska, inte internationella och nationalstaten har inte försvagats på sådant sätt som en del iakttaga- re menar. och ser också att globaliseringen har en diskursiv, ideologisk dimension; om vi accepterar globaliserings- tesen följer därav att staten inte skall förväntas föra en progressiv, omfördelande politik eftersom detta skadar landets internationella konkurrensförmåga. Författarna menar att denna farhåga är påtag- ligt överskattad. Vi återkommer till denna aspekt av globaliseringen nedan. Men kanske är denna dikotomisering, denna antingen-eller mo- dell av globaliseringen, vilseledande. En brittisk forskargrupp fram- förde det klarläggande argumentet att the usual understanding of a dichotomoy between the state and globali- sation is an illusion, as the processes of global restructuring are largely embedded within state structures and institutions, politically contingent on state policies and actions, and primarily about the reorganisation of the state (Amoore et al., 1997:186). Den här tanken är inte alldeles ny; flera forskare har tidigare påmint oss om att globaliseringen mer än något annat är en politisk kon- struktion och resultatet av politiska beslut, och därför bara möjlig så länge nationalstaterna uppfattar denna ekonomiska ordning som god (Helleiner 1994; Kapstein 1994). Det mest pregnanta bidraget Amoore och hans kollegor lämnar till den här diskussionen är att globalisering inte i första hand innebär nationalstatens ovillkorliga försvagning utan i stället är en drivkraft för nationalstatens politiska och institutionella omstrukturering (1997; Payne 2000). Det förefaller också rent intuitivt orimligt att den historiskt sett starka och dominerande nationalstaten skulle försvagas på ett så genom- gripande sätt som några anser (1997). Föreställningen att globalisering inte kommer medföra någon dramatisk försvagning av nationalstaten utan snarare en omstruktu- rering av dess institutioner är ett fruktbart sätt att betrakta 1990- talets samspel mellan politik och marknad, som placerar frågan om marknadens politiska inflytande i en begriplig kontext. Finans- och valutamarknadernas avreglering, sade vi tidigare, är bland de vikti- gaste besluten nationalstaterna fattat för att möjliggöra globalisering eftersom detta möjliggör fria kapitalrörelser över nationsgränserrna. Men som den svenska politiska eliten insåg inne- bär globalisering att en del ekonomisk-politiska styrmedel delvis spelat ut sin roll (Reich 1991). ställning i ekonomin, t.ex., förutsatte att nationsgränser hade en tydlig signifikans i det ekonomiska systemet. Också politiskt krävde globaliseringen för- ändringar. Behovet av balanserade statsfinanser och en tydlig bud- getdisciplin blev uppenbart. För del blev anpassningen till den globaliserade ekonomins spelregler dramatisk. Men har inte varit ensamt om att underskatta globaliseringens och den fria marknadens oerhörda kraft om de ser en möjlighet; vi har sett sam- ma politisk-ekonomiska tumult i , , , och för att ge några exempel (1997). Men i samtliga länder har man – om än i vissa fall med assistans av Inter- nationella Valutafondens och/eller hjälp – lyckats skapa en tillräckligt stark inhemsk ekonomi för att försvara sig mot marknaderna. Man omstrukturerar, formulerar om den ekonomiska politiken, implementerar budgetkrav, sanerar ekonomierna, dvs. man genomför vad Amoore m.fl. kallar en reorganisation of the state. Globalisering kan betraktas på två olika plan; ett empiriskt plan och ett diskursivt plan. På det empiriska planet analyseras globalisering i termer av t.ex. ökade kapitalrörelser mellan stater, transnationella företag, internationella institutioner som EU och WTO (World MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR ) och den ökade rörligheten för varor, tjänster, individer och kapital. För statsvetare har den viktigaste frågeställ- ningen i detta perspektiv varit hur vi kan tolka globaliseringens in- flytande över stater och maktförskjutningar från stat till marknad och från stat till transnationella institutioner. Vi har redan berört det här problemet. Denna författare sällar sig gärna till gruppen forskare som menar att stat-globaliseringsfrågan är en falsk dikotomi; starka, men institutionellt transformerade, stater är fullt förenliga med politisk och ekonomisk globalisering. På det diskursiva planet representerar globalisering en förändrad bild av världen omkring oss. Den diskursiva dimensionen av globali- seringen är oerhört betydelsefull eftersom den ger oss en föreställ- ning om individuell och kollektiv makt, om ansvar, om hur omvärl- den är organiserad och om förutsättningarna för politiskt handlande. Vi skall återkomma till denna aspekt av globaliseringen längre fram i detta kapitel. i den globaliserade ekonomin är mer integrerad i internationella politiska och eko- nomiska processer än förmodligen tidigare i sin historia. Vår känslighet för snabba, internationella kapitalrörelser är stor. Vår beslutskompetens är begränsad av vårt medlemskap i och andra internationella institutioner. Vår valuta är en internationell handelsvara. Privata företag tycks vara beredda att omlokalisera till länder som erbjuder de mest förmånliga skattevillkoren och de bästa strategiska villkoren. Men har haft ett känsligt beroende till omvärlden. Den internationellt sett lilla svenska ekonomin har kännetecknats av ett stort exportberoende. Eftersom svenska företag varit relativt små på deras respektive marknader har den svenska politiska ekonomin varit mer av en price-taker än en price-maker, som påpekar (Katzenstein 1985). En rad analyser har hävdat att mycket av nationalstatens traditio- nella maktbaser har eroderat som en följd av globaliseringen eller processer som indirekt kan relateras till globalisering (se t.ex. Camilleri och 1992; Strange 1996). Detta perspektiv på globali- seringens inflytande på nationalstaten omfattas i hög grad av den svenska politiska eliten. Politiken i stort – dvs. inte bara den eko- nomiska politiken och skattepolitiken – måste utformas på sådant sätt att den inte innebär ofördelaktiga villkor för det svenska nä- I annat fall kommer näringslivet och skattekraften att flytta utomlands. Det finns också en bild att nationalstaten påtagligt försvagats som en följd av globaliseringen. En tidigare centralt placerad före- trädare för liberalerna menar att (V)i befinner oss i en situation där nationalstaten försvagas. betyd- de gränser något. Regeringen kontrollerade det ekonomiska territoriet. Globaliseringen ändrar på allt detta. Jag har alltid sett EU som en möj- lighet att skapa motkrafter till marknaden, på ungefär samma sätt som nationella regeringar kunnat vara en motkraft till inhemska marknader. Men parallellen fungerar inte. Jag undrar om vi någonsin kommer att få en liknande balans på den internationella nivån som vi hade på den na- nivån. Den här iakttagelsen är intressant på flera sätt, inte minst eftersom denna ledande folkpartist ser politiken som en naturlig motvikt till marknaden och att internationella institutioner skulle kunna spela rollen av en sådan motvikt på samma sätt som staten tidigare spelade visavi det inhemska kapitalet. Vi går förmodligen mot en situation, vari transnationella institutioner håller på att skaffa sig kompetens att fungera som en sådan motvikt. EMU kan ses som en sådan kom- petens; genom ett skapa en europeisk centralbank och en gemensam valuta kommer marknadens möjligheter att spekulera mot enskilda länders valuta att elimineras. Vidare måste vi komma ihåg att det var nationalstater som skapade de avreglerade finansmarknaderna ge- nom att ta bort regler för kapitalrörelser över nationsgränserna, och att möjligheter att återreglera sådana kapitalrörelser inte är en teo- retisk konstruktion utan i högsta grad en realitet (Helleiner 1994; Kapstein 1994). Sådan förnyad reglering torde emellertid inte vara möjlig på nationell basis utan är ett projekt som måste genomföras på sådant sätt att ett stort antal länder genomför en sådan nyordning. Och det är här transnationella institutioner kan spela en samordnande och ledande roll. Det vore alltså fel att dra slutsatsen att nationalstaterna är kate- goriskt och ovillkorligt dömda att underordnas de internationella finansmarknadernas spekulation. För det första visar krishantering- en 1992 att på samma sätt som svaga ekonomier i obalans är tack- samma byten för valutaspekulation, kan sådan spekulation mötas med en uppstramning av ekonomin. Det glöms ofta bort att de valu- tor som blivit föremål för valutaspekulation är antingen ekonomier med strukturella problem som stor skuld, hög ränta, svag tillväxt, osv., eller ekonomier som de sydostasiatiska som visserligen har en MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR mycket hög tillväxt men som lever farligt eftersom tillväxten i hög grad finansieras lånevägen. Mer mogna, balanserade ekonomier uppvisar inte de fluktuationer – eller känslighet för spekulationer om fluktuationer – som är valutaspekulationens utgångspunkt. D- Marken, Schweizerfrancen och USA-dollarn har inte varit föremål för den här sortens spekulation eftersom dessa är stabila valutor som inte kan förväntas förstärkas eller försvagas nämnvärt i det korta perspektivet. Varje stat har alltså en stor del av svaret på frågan hur känslig man är i förhållande till marknaden i egen hand; som den svenska ekonomiska utvecklingen har visat är en stram, disciplinerad budgetpolitik det kanske bästa skyddet mot internationell spekulation. Globaliseringens diskursiva dimension är alltså lika viktig i ett poli- tiskt perspektiv som den empiriska bilden; det sätt på vilket vi kon- struerar vår bild av omvärlden har förstås enorm betydelse för så centrala politiska frågor som möjligheten och nyttan med kollektivt handlande. Eftersom vår inre, konstruerade bild av globaliseringen bestämmer mycket av vårt politiska förhållningssätt till sådana poli- tiska frågor, blir den process varigenom denna bild växer fram också politiskt laddad. Det är därför flera iakttagare och aktörer i hante- ringen av krisen talar om framväxten av marknadens egna me- dier och hur dessa medier spridit en bild av marknadens betydelse i samhället; konstruktionen av dessa bilder kan ses som en form av politisk maktutövning. När säger att globalise- ringen är en fabricerad djungel (citerad i SOU 1999:11, s. 3) är det precis detta han menar; globaliseringen har, till mindre eller större del, konstruerats för att ge legitimitet åt bl.a. marknaden. Markna- dens och globaliseringens diskurser hänger nära ihop; globalisering och marknad kan båda ses som motpolen till den starka staten och kollektivt handlande. Om den bild vi har av globalisering är att det egentligen inte finns särskilt mycket vi kan göra, så kommer vi heller inte att försöka göra det. Makten över vår världsbild är således en helt avgörande form av maktutövning. Den australiske statsvetaren lämnade ett kraftfullt bidrag till globaliseringsdebatten när hon för någon tid sedan publi- cerade boken (1998). demonstrerar i en briljant analys staters kvarstående kapacitet och raison d´etre i en internationaliserad ekonomi. menar att glo- balisering blivit en förevändning för regeringar att avstå från re- distributiva politiska projekt, eftersom sådana projekt sägs skada statens förmåga att hävda sig i konkurrensen om internationellt investeringskapital. Om medborgarnas världsbild impregneras av föreställningen att världens ekonomi och politik nu är global snarare än nationell, kommer de inte att ställa lika höga krav på sociala ut- giftsprogram på sina regeringar som . Globaliseringen blir med andra ord en förevändning för att avstå från politiska projekt som driver offentliga utgifter. 5När det skvalpar på skärmarna: Marknadens diskursiva makt Vi har en någorlunda tydlig bild av de skilda logiker och förhåll- ningssätt som präglar politiken och marknaden vad gäller valutarö- relser. måste vi sätta samman de två logikerna, eftersom det är precis det som skett i den politiska debatten . Och det är precis den sammankopplingen som ger marknaden politisk makt. Kapitel 3 sysslade till stor del med att beskriva vad som styr marknaden och dess aktörers handlande. Den bild som tecknades där är i hög grad präglad av det ganska överraskande självkritiska perspektiv som intervjupersonerna från marknaden har på sin verksamhet. Men marknaden har sin egen, mycket tydliga logik. Marknaden sysslar till stor del med fondförvaltning, långsiktiga kapitalplaceringar som syftar till att säkra och förmera kapitalet. Ränterörelser kan, som en marknadsföreträdare uttryckte saken, utlösa stora gissningslekar; man vet helt enkelt inte varför en ränterörelse inträffar. Sådana rörelser kan, under vissa omständig- heter, tolkas som marknadens oro för ökad inflation vilket är det tveklöst största spöket för alla långsiktiga investeringar. En annan substantiellt motiverad ränterörelse kan vara ett ekonomiskt-poli- tiskt utspel som antyder ett långsiktigt ökat statligt upplånings- behov vilket ökar efterfrågan på lånekapital och därmed priset, dvs. Båda dessa tolkningar av ränterörelser är emellertid, som vi sett, kontextuella. De saknar mer allmän giltighet. Eftersom mark- naden själv ofta har påtagliga svårigheter att ge en rimlig förklaring till ränterörelser kan vi anta att det är ännu svårare för politiska aktörer att producera en sådan analys. Men det hindrar inte att man kan beskriva en ränterörelse som en kritik mot något politiskt ut- spel. Den kanske viktigaste fråga som kommer ut ur analysen så här långt är följande. Om marknadens valutahandel inte primärt styrs av bedömningar av fundamenta eller av analyser av ekonomisk politik utan av strategier syftande till att maximera vinst, alternativt mini- mera förlust, hur kan då denna aktörs bedömningar tillskrivas sådan politisk betydelse som skett i och många andra länder ? MARKNADEN SOM POLITISK AKTÖR Ett tänkbart svar är att vi inte litar på politikernas egna bedöm- ningar; regeringen glorifierar sina förslag medan oppositionen ifrå- gasätter dem och som väljare vet vi inte vem vi skall tro på. Markna- den står över partikäbblet. Därför kan vi kan lita på dess bedömning, på samma sätt som vi betraktar en febertermometer; dess mätning av en aspekt av hälsotillståndet är valid och reliabel, men vi förväntar oss inte att den skall ha en åsikt vad gäller diagnos eller behandling. Det är inte febertermometerns uppgift, och det är inte heller marknadens uppgift att ge råd om vilken ekonomisk politik som bör föras. Marknaden rapporterar bara hälsotillståndet i den finansiella sektorn. Så skulle det här perspektivet på marknadens roll som politisk bedömare kunna sammanfattas. Ett annat svar kan vara att marknaden och dess reaktioner på olika regeringsförslag reflekterar den nya globaliserade ordning vi valt att placera oss i och att marknadens rörelser är de nya spelregler vi nu har att rätta oss efter. Den här synen på marknadens inflytande över politiken innebär med andra ord att politikerna själva skapat den här situationen, kanske utan att vara medvetna om att de beslut som avreglerade finans- och valutamarknaderna skulle ha just dessa konsekvenser. Ytterligare ett svar på frågan – det kanske djärvaste men också det mest pregnanta svaret – är helt enkelt att vi valt att låta markna- dens valutaspekulation ges en politisk tolkning. Vi väljer, av någon anledning, att betrakta marknaden och rörelser i räntenivåer och valutakurser som det främsta kriteriet på vad som är god politik. Men det här svaret reser lika många frågor som det besvarar. Vad betyder, mer generellt, det här sättet att se på marknadens roll som politisk aktör? Kan vi avfärda ränte- och valutarörelser som något politiskt fullständigt irrelevant? Varför väljer vi att se marknadsrö- relser som politiska fenomen, att ge dem en politisk tolkning? Det finns i princip tre, nära relaterade, förklaringar till den här utveck- lingen; en diskursiv förklaring, en förklaring som relaterar till egen- intresse, och en tredje förklaring som utgår från grundläggande skillnader mellan politik och marknad som system för beslut och handlande. Den diskursiva förklaringen tar sin utgångspunkt i marknadens ökande centralitet i vår bild av omvärlden, och av oss själva. Denna diskurs är i hög grad mediadriven. Marknaden har fått sitt eget medium, för att citera en ledande socialdemokrat. Vi får , från morgonens ekonomieko i radion till kvällens A-Eko- nomi, rapporter om börsutveckling och andra marknadsrelaterade nyheter från världens alla kontinenter. Tidningar som Dagens Indu- stri, som fokuseras alltmer på finans- och kapitalförvaltning och allt mindre på nyheter om den svenska industrin, åtnjuter ständigt ökande prenumerationstal. Vi har också sett ett antal andra tidningar med varierande periodicitet men helt inriktade på kapitalförvaltning konsolidera sin ställning på den svenska mediamarknaden. Den här utvecklingen ger marknaden stärkt legitimitet och tro- värdighet, vilket i sin tur gör oss mer benägna att acceptera markna- den som en politisk aktör och att se dess reaktioner på politiska utspel som rimliga och giltiga. När , återkommen i oppo- sitionsställning, kommenterade ett ekonomiskt-politiskt utspel av den socialdemokratiska regeringen med orden nu skvalpar det på skärmarna är det ett uttryck för marknadens diskursiva makt. Han väljer att använda valutakurs- och ränterörelser som en indikator på vad han ser som en dålig socialdemokratisk politik. Makten över den offentliga diskursen är en utomordentligt viktig maktbas, eftersom den styr vår perception och bedömning av olika aktörer och deras mål och handlande. (1994) visar hur nyliberalismens framväxt i tydligt påverkade språket i den offentliga, politiska debatten i en marknadspositiv riktning.