sou · GNB3141 · 2000-01-01 00:00:00 — Avslutningsvis bör pekas på framväxten av tre problem som har att beakta i sitt förslag till en framtida strategi för svensk vuxenutbildning: (i) vuxenutbildningens försvinnande som policyområde; (ii) samverkan mellan personalutbildning och den sam- hällsstyrda vuxenutbildningen; och (iii) gränsdragningsproblem mellan allmän vuxenutbildning, arbetsmarknadsutbildning och ungdoms- utbildning. 3Ställningstagande: Framgångar och brister I detta kapitel redovisas vår syn på läget inom svensk vuxenutbildning. Redovisningen är baserad på de intryck vi fått vid genomgången av det rika material som sammanställt, besök i tre kommuner och möten med representanter för organisationer och myn- digheter. Diskussionen är organiserad kring sex större områden, nämli- gen ansvar och samverkan, styrning, finansiering, dimensionering och målgrupper, kvalitetssäkring samt forskning och utveckling. I beskrivningen av svensk vuxenutbildningspolitik pe- kade vi på framväxten av tre problem som har att beakta i sitt förslag till en framtida strategi för svensk vuxen- utbildning: Vuxenutbildningens försvinnande som policy område; Samverkan mellan personalutbildning och den samhällsstyrda vux- enutbildningen; Efter våra möten med representanter från organisationer och myndig- heter, besök i tre kommuner samt vår genomgång av det rika material, som utredningen producerat, står det helt klart att Kunskaps- lyftsinitiativet på ett kraftfullt sätt åter placerat vuxenutbildningen i politikens centrum. Det sviktande intresset från politiskt håll för vuxen- utbildningen, som OECD-examinatorerna konstaterade vid sin genom- gång av svensk utbildning , har genom det sär- skilda anslaget för ersatts av en intensiv debatt på såväl nationell som lokal nivå. 30 Ställningstagande: Framgångar och brister Vi vill här peka på några förhållanden som bör beaktas inför en framtida strategi för vuxenutbildning. Såväl , vid sin examinering av svensk utbildningspolitik, som har tangerat frågan om kunskapscentra som de benämns i direktiven (se SOU 1999:39, s. 223f och s. 451). Som vi diskuterade i kapitel 2 var detta en av de modeller som övervägdes men som förkastades till förmån för den kommunala vuxenutbildningen. Det finns starka skäl för att åter granska det förslag som Yrkesutbildningsberedningen presenterade . På grund av folkbildningens särart anser vi att den skall hållas utanför diskussionerna om eventuella framtida kunskapscentra. 1980-talets diskussioner kring vuxenutbildningens gränsdragnings- problem fokuserade framförallt på relationen mellan den kommunala vuxenutbildningen och gymnasieskolan och i viss mån också på hur dessa båda utbildningsformer förhöll sig till arbetsmarknadsutbild- ningen. Eftersom arbetsmarknadsutbildningen ligger under ett annat departement än utbildningen i övrigt inskränkte sig diskussionerna mest till vissa principdiskussioner. Läget är, som framgår av direktiven till , än mer komplicerat. Utredningen har inte bara att analysera samspelet mellan arbetsmarknadsutbildningen, den kommunala vuxenutbildningen och ungdomsskolan utan skall beakta hela den övriga, eftergymnasiala utbildningen för vuxna, inklusive personalutbildningen. Sålunda efterfrågas i direktiven hur de allmänna målen för den samhällsstödda vuxenutbildningen skall kompletteras för att omfatta alla dessa former av vuxenutbildning. Av Kunskapslyftskommitténs rapport från andra årets verksamhet framgår att det finns flera utmärkta exempel på hur den kommunala förvaltningen och arbetsförmedlingen kan samarbeta kring utbildnings- frågor, främst vad gäller information och vägledning men också kring kursutbud. Detta var också något som framkom vid våra kommunbesök. Vägledningsinfoteket i och infocentrum i är strålande exempel på samverkan. Detta skall emellertid inte dölja det faktum att skola och arbetsförmedling styrs av olika regelverk, och detta utgör ett betydande hinder för utveckling av en samlad lokal och regional vuxenutbildningspolitik. En speciell svårighet som uppmärksammats av kommittén och som vi också gjordes medvetna om vid våra möten gäller kopplingarna mellan den samhällsstödda vuxenutbildningen och näringslivet. Den nära kontakt som fanns mellan den kommunalt anordnade vuxenutbildningen och näringslivet i är inte det enda undantaget. Helt uppenbart finns det inga enkla organisatoriska lösningar att t ill- gå. Vi anser det dock fruktbart att närmare undersöka om och hur till- växtavtalen kan utgöra en modell för att bygga upp en samlad regional Ställningstagande: Framgångar och brister 31 och lokal strategi för vuxenutbildningen inom ramen för en övergripande nationell målsättning. En av grundtankarna i tillväxtavtalen är att finna nya vägar för att engagera såväl lokala, regionala som centrala parter, både inom den offentliga och den privata sektorn (Skr 1998/99:96). Enligt skrivelsen förutsätter arbetet en samordning mellan flera policyområden och kom- mer att kräva harmonisering och ändringar av regler inom olika sektorer. Snarlika tankegångar framförs i diskussionerna kring hur principen om livslångt lärande skall kunna omsättas i praktiska lösningar (se kapitel 1). I detta sammanhang är det viktigt att komma ihåg att tillväxtavtalen ingår i en strategi för att skapa förutsättningar för ekonomisk tillväxt och sysselsättning. I detta sammanhang framhålls regionens förmåga att behålla och utveckla den kunskap som produceras i regionen. Helt klart är att denna målsättning endast beaktar en aspekt av de mål som staten ställt upp för vuxenutbildningen. Det föreligger därför en fara i att helt koppla en framtida strategi för vuxenutbildningen till tillväxtavtalen. måste denna strategi vara nära integrerad med arbetet kring avtalen. En möjlig lösning är att följa deras modell men att i detta sammanhang beakta inte endast de arbetsmarknadsekonomiska aspekterna utan också demokrati, jämlikhets- och kulturmålen. Ett så- dant förfaringssätt kan också bidra till en mer djupgående diskussion kring vuxenutbildningens kvalificering. Den stora frågan, vilken ständigt återkom vid våra möten med organisa- tioner och myndigheter, gäller hur man skall kunna behålla entusiasmen efter det att det särskilda statsanslaget för upphör. Statlig subventionering av sker genom att specialdestinerade bidrag överförs från regeringen till kommunerna. Detta betyder att kommunerna inte är helt fria att besluta över sina egna mål, anordningsformer och utbildningens innehåll. Tvärtom finns det en del skyldigheter enligt särskilda avtal mellan de senare och staten. Regeringen har klart bestämt hur statsbidragen till skall användas (Prop. 1995/96:222): bidraget skall användas till gymnasial vuxenutbildning, att den enskilda individens önskemål, behov och förutsättningar skall vara styrande, och att flexibilitet, kvalitet och nytänkande skall prägla utbildningens utformning, inriktning och innehåll. 32 Ställningstagande: Framgångar och brister Dessutom är fördelningen av statsbidragen till låst av följande tre kriterier: (a) nivån på arbetslöshet och utbildning i varje kommun, (b) inriktningen på och omfattningen av kommunens vuxen- utbildningsprogram, och (c) kvaliteten på kommunens program för förnyelse, innovation och utveckling inom vuxenutbildningssektorn. Staten har stora möjligheter att påverka utvecklingen i kommunerna med nuvarande finansieringssystem. Fördelen är att stadsbidragen har möjliggjort den snabba utbyggnad som skett med . Vi vill dock peka på att den valda lösningen även medför vissa spänningar. De avtal vi granskade var inte alltid tydliga eller enhetliga. Modellen leder också till administrativa bekymmer, både för staten och kommunerna. De senare skulle ges ökat ansvar för att besluta om de medel som finns att tillgå vad gäller effektiv vuxenutbildningsverksamhet, men i praktiken tycks kommunerna inte alltid ha haft möjlighet att uppnå detta, eftersom fördelningen av de specialdestinerade bidragen kontrolleras av staten, antingen direkt eller också indirekt med hjälp av externa kriterier. I Finansiering av den kommunala vuxenutbildningen/pekar Statskontoret (1999) på för- och nackdelar med olika finansie- ringsmodeller. Man anger bl.a. att medan ett generellt bidrag stärker den kommunala självstyrelsen och möjligheterna att bedriva en effektiv verksamhet och förenklar statens uppföljning, finns en risk att vuxen- utbildningen ej ses som ett prioriterat område och att medlen delvis kan komma att används för annan verksamhet. En jämförelse mellan vad som hände vid reform, då ansla- gen till vuxenutbildning inlemmades i det allmänna anslaget till det kommunala skolväsendet, och reaktionerna i samband med det riktade anslaget till ger anledning till att noga fundera på hur statens stöd till vuxenutbildningen skall utformas. (1999, s. 27) konstaterar att förfarandet kring var sådant att satsningen direkt hamnade på högsta kommunala politiska nivå. En annan viktig fråga som belyses i denna utvärdering är det val, som man inom kommunen gjorde mellan att lägga ansvaret för på en facknämnd eller direkt under kommunstyrelsen. Motiveringen att låta facknämnden få ansvaret är att det är här som kompetensen kring utbildningsfrågorna finns. I de fall man valde att göra kommunstyrelsen direkt ansvarig ville man markera att det inte bara rör sig om en utbild- ningspolitisk fråga utan att det också finns arbetsmarknadspolitiska aspekter att ta hänsyn till. Ett annat motiv för den senare lösningen är att markera att det inte bara är en satsning på vuxenutbildning utan att man, i enlighet med direktiven, vill stimulera ansökningar också från externa anordnare. Det är vår mening, att erfarenheterna av reform utgör en varning för att överföra de medel som går till till ett SOU 1999:141 Ställningstagande: Framgångar och brister 33 generellt bidragssystem till kommunerna. Om man förfar på detta sätt så är det högst troligt att vuxenutbildningen, som tidigare, kommer att utgöra ett mindre delområde inom en nämnd med ansvar antingen för hela det kommunala utbildningsväsendet eller en nämnd med ansvar för alla frivilliga utbildningar. Om inga särskilda åtgärder vidtas, finns det starka skäl att befara att vuxenutbildningen kommer att ha svårt att hävda sig. Vi vill därför förespråka att man inte återgår till en situation som liknar den som följde reform. Vi vill peka på att ekonomiska incitament kan vara viktiga instrument för att påverka takten och inriktningen av förnyelsen i systemet. Ett problem som uppstår i samband med t illämpningen blir dock att det saknas enkla indikatorer som kan användas av kommun och stat för att bedöma innovation och framför allt för att mäta och styrka uppnått studieresultat. är ett enormt program vad man än jämför med. som det är tänkt att programmet ska finnas förväntas det t.ex. ha studieplatser för ungefär 500 000 vuxna – vilket i stort sett motsvarar av arbetskraften. Vid en årlig kostnad på i medeltal per studerande (kostnader enligt Stats kontorets beräkningar, 1998a), skulle detta betyda en kostnad på ungefär 16 miljarder från . Naturligtvis kommer det att behövas ett grundligt ekonomiskt och socialt berättigande för ett program av den här storleken, även om en stor del av kostnaderna täcks med arbetslöshetsmedel. Vid starten kritiserades av några politiska partier för att det enbart skulle representera ett försök att gömma problemet med den höga öppna arbetslösheten. Denna kritik verkar gradvis ha tonats ner programmet har verkat, kanske delvis för att det har visat sig vara populärt hos en stor del av allmänheten, delvis därför att den öppna arbetslösheten har sjunkit sedan programmet startades. Ett annat spörsmål som har tagits upp i våra diskussioner med olika grupper är huruvida skall betraktas som en investering eller en kostnad. Med tanke på den stora summa pengar som är inblan- dad är detta en viktig fråga. I frånvaro av konkreta analyser av kostnader på individ- och makro- nivå föreligger det inte något starkt underlag för att avgöra Kunskaps- lyftets investeringspotential och huruvida det är mer kostnadseffektivt, vad gäller både sociala och ekonomiska effekter, än mer traditionella former av aktiv arbetsmarknadspolitik. Det finns helt enkelt inga speci- 34 Ställningstagande: Framgångar och brister fika undersökningar eller annan relevant empirisk information tillgänglig för tillfället. Svaren på frågan kommer delvis att vara beroende på vars och ens mening, t.ex. åsikter om värdet av bred kunskap jämfört med mer specifik yrkesfärdighet. Resultat från tidigare forskning, genomförd i såväl som andra ekonomiskt framstående länder, kan dock användas för att indirekt ge information i denna fråga. Många utbildningsekonomiska studier har gjorts sedan teorin om humankapital utformades . Bra översikter finns tillgängliga i exempelvis Carnoy ( 1995), Sohlman (1996), (1998) och (1999). En betydande del av detta empiriska material styrker hypotesen att individer, arbetsgivare och det övriga samhället skördar betydelsefulla ekonomiska vinster av formell utbildning. För vissa länder finns forskningsresultat, som vid en jämförelse pekar på att återbäringen är större för grundläggande utbildning än för längre högskoleutbildningar (Psacharopoulos, 1994). Även för del finns det indikationer som pekar på att den grundläggande utbildningen lönar sig väl för individ och samhälle (Alsalam och Conley, 1995; , 1997). Detta faktum skulle kunna stödja fokusering på de korttidsutbildade i samhället. Noteras bör dock att de tillgängliga beräkningarna främst avser avkastningen på formell initial utbildning och att deras relevans för bedömning vad gäller investering i vuxenutbildning är svårtolkad. I ett bredare perspektiv kan tilläggas, att förutom den ekonomiska återbäring som kan tillskrivas utbildning så ger den också social återbäring och indirekta effekter, eftersom utbildning påverkar faktorer som självkänsla, hälsa och deltagande i samhället (, 1998). Definitiva bedömningar av huruvida Kunskapslyftsinitiativet skall ses som en samhällskostnad eller en investering föreligger således ej. På basis av tillgängliga indirekta erfarenheter skulle vi vilja tro att bäst bedöms som en långsiktig strategisk investering. Detta skall ej tolkas som att vi inte är medvetna om programmets om- fattande kostnader. Men vi bedömer att de individuella och sociala för- delarna borde vara större i det långa loppet än de direkta kostnader som uppkommer i början. Vi anser dessutom att det är betydelsefullt för de- batten i att tillämpa ett brett och allomfattande perspektiv på utbildningens värde, betydelse och avkastning. Fördelar med och av- kastning från vuxenutbildning kan inte mätas endast i makroekonomiska termer. Socialt kapital, demokrati och den enskildes rättigheter kommer också in i bilden, såväl som den samhällsmässiga fördelen av att ha en välutbildad vuxenbefolkning. Vad gäller studiefinansiering finns det ett antal olika sätt som vuxna kan använda sig av. För att delta i kan Ställningstagande: Framgångar och brister 35 arbetslösa ansöka om ett speciellt studiebidrag (ubs), som är jämställt med nivån på arbetslöshetsunderstöd, . För att en anställd skall erhålla det speciella studiebidraget måste arbetsgivaren anställa en person som har varit långtidsarbetslös som den anställde studerar. Den arbetslöse måste då vara registrerad på arbetsförmedlingen. Andra sätt att finansiera vuxenstudier är speciellt studiestöd för vuxna (svux), stöd för arbetslösa vuxna (svuxa) och vanliga studiemedel. Det svenska systemet för finansiering av vuxenutbildning framstår som generöst och öppet i ett internationellt perspektiv (se de olika länderrapporterna framtagna till studie om alternativa former för finansiering av livslångt lärande; , 1997; , 1999). Systemet har fingranskats och kritiserats av olika grup- per inom landet . Systemet med speciellt studiebidrag var inte helt i funktion då startade . En kontroversiell fråga vad gäller rör användning av arbetsmarknadspolitiska medel för finansiering av vuxenutbildning av allmän karaktär i stället för mer traditionell arbetsmarknadsutbildning. Fördelen med den nya aktiva utbildningspolitiken är att den har tillfört färska medel, förnyelse samt en impuls till allmän vuxenutbildning. En nackdel som noterats är att den kan sända negativa signaler till ungdomar och unga vuxna på gymnasiet och att den inte ökar män- niskors vilja att investera i sin egen utbildning och kompetensutveckling. Även om vi har åsikten att användningen av arbetsmarknadspolitiska medel för finansiering av den allmänna vuxenutbildning som bedrivs i regi är både försvarlig och produktiv, så betyder det självklart inte nödvändigtvis att denna lösning skall ingå som en integrerad del i en framtida modell för finansiering av livslångt lärande. Den främsta anledningen är behovet av att se helheten i det framtida systemet för studiefinansiering. Det finns en förhoppning om att finansieringssystemet kan bli mer transparent och sammanhängande. Det handlar inte bara om att skall bli mer tillgänglig och flexibel i sina bedömningar av vem som får stöd, i vilken form och hur mycket (se SOU 1998:131). Kanske är frågan om balansen mellan lån och studie- stöd viktigare, liksom frågan om och hur lånedelen kan tänkas variera beroende på utbildningsnivå och studieinriktning. Viktigt är också att tydliggöra subventionen i studiemedelssystemet och minska den belast- ning en stor studieskuld kan medföra. Ytterligare en viktig fråga gäller enhetlighet. Kan ett system uppfinnas som behandlar alla studenter lika oberoende av stu- dieinriktning? Ett system som kunde knyta finansieringen närmare den studerande snarare än institutionerna som anordnar utbildning, och där 36 Ställningstagande: Framgångar och brister man inte behövde göra a priori-skillnader mellan studerande i vuxen- utbildning och studerande i högskola eller på universitet, vore värdefullt. Även regeringen har framhållit behovet av ett enkelt system för studie- finansiering: All erfarenhet talar vidare för att studiestödssystemet bör vara så enkelt och lättöverskådligt som möjligt utan att för den skull minska i måluppfyllelse. En effekt av enklare regler är också att informationen underlättas och administrationen blir mindre kostnads- krävande (Prop. 1999/2000:10, s. 70). I proposition 1999/2000:10, Ett reformerat studiestöd lägger regeringen fram förslag som innebär att de nuvarande studiestödsformerna (vanlig studiemedel, svux och svuxa) ersätts av ett nytt samordnat studiemedelssystem fr.o.m. . Ur ett perspektiv av livs- långt lärande kan förslaget om att det nya systemet skall ha en övre gräns vid (om särskilda skäl finns kan den övre gränsen förlängas, dock längst t.o.m. ) i stället för nuvarande förefalla som ett steg i rätt riktning. Att bidragsnivån föreslås öka till av total- beloppet för särskilt prioriterade grupper har också uppmärksammats i detta sammanhang. Dock bör observeras att för den kategori vuxen- studerande som tidigare haft tillgång till svux eller svuxa, vilket bevil- jades utan särskild prövning av skäl , utgör de nya bestämmelserna en klar försämring. Dels har återbetalningsreglerna skärpts kraftigt och dels begränsas rätten till studielån successivt från och med det kalenderår då den studerande fyller . Även studie- längden – antalet terminer – begränsas redan fr.o.m. . Vi anser det önskvärt att studerande i reguljär högre utbildning och studerande i vuxenutbildning i princip behandlas lika. Men om fullbordad gymnasieutbildning skall betraktas som en fundamental medborgarrättighet – och det finns en god grund för detta – borde staten subventionera kostnaderna för korttidsutbildade som söker sig till grundläggande utbildning i större utsträckning än kostnaderna för dem som deltar i högre eller eftergymnasial utbildning. Genom våra diskussioner med olika grupper blev det klart för oss att det finns en bred förståelse i landet för att det behövs en grundlig ut- redning av de olika finansieringsalternativ som finns att tillgå. Det finns frågor om huruvida systemet kan utformas så att det förmedlar förstärkta incitament för att öka privata investeringar i vuxenutbildning och kompetensutveckling, reducera kostnader och höja effektivitet och kvalitet. Idén om att starta någon sorts individuellt lärandekonto, utbildningskonto eller kompetenskonto har nämnts i detta samman- hang. Man hävdar att sådana konton skulle kunna stärka individers för- måga att ta ansvar för egen kompetensutveckling, öka valmöjligheterna, förbättra kostnadseffektiviteten och skapa bättre förutsättningar för alla berörda parter att investera mer. Kontona skulle också tillföra en del Ställningstagande: Framgångar och brister 37 komplicerande element, t.ex. – vad gäller demokrati – och rättvisekravet, avgörandet om hur kostnaderna bör fördelas mellan individ, arbetsgivare och stat, och huruvida investeringarna och kapitalavkastningen bör beskattas eller ej. Trots att det tycks finnas ett brett stöd för idén är det uppenbart att en rad frågor återstår. Det är också tydligt att valet av lämplig etikett inte alls är en neutral fråga – ett utbildningskonto kan tjäna syften som är vitt skilda från individuella kompetenskonton. Med hänsyn till denna oklarhet tycker vi att det är bra att regeringen nu beslutat om att tillsätta en särskild offentlig utredning. Vi anser också att frågan om utform- ningen av det framtida studiefinansieringssystemet bör betraktas i ett större sammanhang, där man även tar upp frågor och problem inom hela socialförsäkringsfältet. Många svåra frågor om ett framtida system för att finansiera en samlad strategi för att förverkliga ett livslångt lärande för alla har rests ovan. Finansieringen står i brännpunkten av diskussionen. Eftersom det saknas klarhet och konsensus i sakfrågorna, anser vi det lämpligt att dessa studeras närmare och i ett större sammanhang. 3.5Inriktning, dimensionering, målgrupper Syftet med var att uppmuntra enskilda individer att tyd- liggöra sina förväntningar och kompetensbehov och att göra sina utbildningsval. Utbildningen skulle organiseras för att tillhandahålla individuella lösningar i form av studieval och förläggning och rum. Dessutom hade staten identifierat de målgrupper som främst skulle få använda sig av Kunskapslyftsprogrammen. I princip är därför mer riktat mot efterfrågan än mot utbudssidan. Efterfrågestyrning är en rätt ny inställning i svensk vuxenutbild- ningspolitik. I debatten har frågan rests huruvida denna inställning har haft den önskade effekten på anordnandet av utbildning. Med hänsyn till de olika utbildningsanordnarna – deras etablering och samarbete – verkar det finnas en genomgående trend att man principiellt ställer sig positiv till den konstruktiva konkurrens som ett fritt utbildningsval och fri etablering ger. Det har emellertid också i flera sammanhang getts uttryck för att kvaliteten – inte minst hos nyetablerade utbildnings- anordnare – inte alltid har nått den önskvärda nivån. visar erfarenheterna att produktivt lokalt samarbete mellan olika utbildnings- anordnare inte är lätt att åstadkomma – det förutsätter en rad förhållan- den av ekonomisk, organisatorisk och pedagogisk karaktär. Fördelen med mångfald i utbildningsutbudet är att man behåller olikheterna i utbildarnas ämnesinriktning och pedagogiska profil. 38 Ställningstagande: Framgångar och brister därför viktigt att mångfalden inte leder till en föreställning om en pedagogisk harmonisering som kan leda till förflackning. Kommunala vuxenutbildningsenheter skall ha en profil som i innehåll och form skiljer sig från till exempel studieförbunden. De enskilda utbildningsanordnarna skall profilera sig mot en bakgrund av sina historiska och traditionella särdrag. En förutsättning för att mångfalden skall kunna fungera konstruktivt är att det skapas en överblick över och en samordning av mångfalden. Information av kvalitativ karaktär som vi fick ta del av under våra besök på fältet pekar på att Komvux har blivit mer mottagligt för de studerandes krav .