sou · GNB3128 · 2000-01-01 00:00:00 — Utredningen anser med hänsyn till att det är fråga om en mindre utsläppsmängd som skulle kunna åtgärdas genom förändringar i tillverkningsprocessen att problemet inte är sådant att det är motiverat att med utgångspunkt från miljöskäl överväga åtgärder inom ramen för utredningens uppdrag. Den samlade problembild som framkommit i utredningens kartläggning är sådan att åtgärder avseende användningen av fyrverkerier bör över- vägas. Avgörande är därvid de personskador, inklusive hörsel skador, samt de olägenheter för människor och framförallt hundar (och där med hundägare) som den nuvarande användningen av fyrverkerier orsakar. Det faktum att över hälften av olycksfallen och sannolikt huvud delen av hörselskadorna drabbar barn och ungdom måste enligt utred ningen till- mätas särskild vikt inte minst mot bakgrund av krav. Vad gäller bränder orsakade av fyrverkerier torde dessa kunna till- mätas relativt sett mindre betydelse mot bakgrund av den roll de spelar i det totala sammanhanget. Fyrverkeriers miljöpåverkan kan enligt utred- ningens uppfattning inte tillmätas någon signifikant betydelse i över- väganden om åtgärder. Som kommer att framgå av diskussionen om olika tänkbara åtgärder har dessa varierande effekt på de olika problemen varför de senare måste rangordnas utifrån hur angeläget det är att lösa respektive minska dem. Det förefaller därvid rimligt att en minskning av personskador priorite ras före olägenheter och att människors olägenheter har företräde framför djurens. Bränder orsakade av fyrverkerier bör ges lägre priori tet. Det kan diskuteras hur problemet med hörselskador skall värderas i förhållande till andra personskador. Mycket talar dock för att hörsel- skador har en större omfattning och dessutom kan ge bestående men i högre grad än övriga skador. Eftersom de i huvudsak uppstår vid användning av smällare torde de dessutom till övervägande del drabba barn och ungdom. Sammantaget förefaller en rimlig prioritetsordning, som utgångspunkt för överväganden om åtgärder, vara hörselskador, 146 Problembilden - bedömningar och överväganden andra personskador, olägenheter för människor, olägenheter för djur och slutligen eventuellt även bränder. Vad gäller miljöeffekter tillmäts inte dessa någon avgörande betydelse vid överväganden om åtgärder. från produktsynpunkt kan konstateras att smällare i högre grad än övriga fyrverkeriprodukter orsakar problemen. Vad gäller hörsel ska- dor torde dessa i huvudsak vara orsakade av smällare. Kartläggningen indikerar att beträffande övriga personskador svarar smällare för ungefär hälften. Olägenheter kan orsakas av såväl smällare som andra fyrverkeriprodukter. Här gäl ler dock att det är de oväntade och över ras- kande ljuden som är huvudorsaken, varför problemet med olägen heter för såväl människor som hun dar framför allt är kopplade till smällare. Slutligen indikerar underlaget att smällare orsakar en betydande andel av bränderna. Ser vi till de prioriterade problemen skulle därmed användningen av andra fyrverkerier än smällare framförallt vara kopplat till per sonskador exklusive hörselskador. Detta innebär uppskattningsvis 200-250 ska dor varav den skadade grovt uppskattat i knappt 100 fall skulle vara under . Kostnaderna kan uppskattas till mellan fem och . Till detta kan läggas en andel av fyrverkeribränderna. Sammanfattningsvis visar den kartläggning som utredningen gjort att nuvarande användning av smällare orsakar problem med hörsel skador, andra personskador samt olägenheter för människor och djur, fram för allt hundar. Vidare orsakar smällare en betydande andel av bränderna. Andra fyrverkerier än smällare orsakar framförallt pro blem med personskador andra än hörselskador. Åtgärder - utredningens överväganden och bedömningar 147 9Åtgärder - utredningens överväg- anden och bedömningar I detta kapitel kommer olika åtgärders effekter på problemen och olägen- heterna att diskuteras. Diskussionen, som i huvudsak är principiell, sker mot bakgrund av ett antal utgångspunkter varav givetvis utredningens slutsatser om problembilden i kapitel åtta är central eftersom överväganden om eventuella åtgärder måste avvägas med hänsyn till problemens allvarlighetsgrad. En annan principiell utgångspunkt är att eventuella åtgärder inte skall vara mer ingripande än nödvändigt, dvs. fyrverkeriers "nytto värde" måste vägas in. Som framgår av avsnitt 9.6 anser utredningen att nytto - värdet av smällare är mindre än för fyrverkerier i övrigt. En utgångspunkt är det regelverk som finns i andra länder i vår närhet och som generellt sett är mer restriktivt än det svenska (för utom i ). De bedömningar och de erfarenheter som man gjort i dessa länder bör tas tillvara. En annan viktig fråga är givetvis vilka effekter olika åtgärder har på fyrverkeribranschen. Detta diskuteras i avsnitt 9.7. Åtgärderna bör vidare vara av den karaktären att de inte strider mot EG-rätten. Samtliga här diskuterade åtgärder kan bedömas upp fylla detta krav. Utredningen har delat in de åtgärder som kan komma ifråga i fyra grupper nämligen: ·Information om risker med fyrverkerier och om korrekt användning ·Åtgärder som minskar eller förändrar sortimentet på marknaden ·Åtgärder som minskar användargruppen ·Åtgärder som inskränker tid för förvärv och/eller användning Åtgärder som minskar eller förändrar sortimentet på marknaden eller åtgär der som minskar användargruppen kan tänkas påverka framförallt ungdomars benägenhet att hemtillverka fyrverkeriprodukter och då fram- för allt smällare. Även omfattningen av olaga införsel kan påverkas. 148 Åtgärder - utredningens överväganden och bedömningar För slutsatser om vilka åtgärder som bör vidtas är detta en nyckel- fråga vilket bland annat framgår av att både och pyroteknikutredningar diskuterade dessa risker. Slutsatser härvidlag måste i hög grad bygga på bedömningar och erfarenheter från andra län- der eller andra områden där restriktioner införts. Utredningen har vidare gett rättssociologiska avdelningen vid , i uppdrag att ta fram ett underlag för utred ningens ställningstagande till frågan om hemtillverkning och olaga inför sel. Med hänsyn till dessa frågors vikt diskuteras de närmare i kapi tel 10. Innan effekterna av olika åtgärder diskuteras i avsnitt 9.2-9.5 berörs kortfattat i avsnitt 9.1 frågan om varför problemen och olägen heterna uppstår. I avsnitt 9.6 görs en sammanvägning av problembilden och övervägandena om olika åtgärder. 9.1Varför uppstår problemen? Innan de olika åtgärderna diskuteras kan det vara av vikt att försöka klargöra varför de angivna proble men uppstår. Vad som kan komma i fråga är att smällaren eller övriga fyrverkeriprodukter är farliga eller olämpliga i sig, att de används på ett felaktigt sätt eller att produkten är behäftad med tekniska brister. En fråga är varför andra fyrverkeriprodukter än smällare orsakar per- sonskador. I utredningen har inte framkommit stöd för att dessa skall vara behäftade med tekniska brister. Produkten kan inte heller beskrivas som farlig i sig. Vad som återstår är därmed att produkten används på ett vårdslöst sätt. EPC:s genomgång av enskilda olycksfall stö der också detta antagande. För smällare kan följande anföras. Hörselskador uppstår sannolikt i många fall på grund av att smällaren exploderar alltför nära örat. Med hänsyn till att det i vissa fall krävs relativa långa avstånd för att explo- sionen skall betraktas som ofarlig kan det dock ifrågasättas om inte användningen av produkten ställer alltför höga krav på den typiske användaren som är ett barn eller ungdom. Att personskador i övrigt upp- står får med motsvarande resonemang som för övriga fyrverkerier anses bero på att användningen är felaktig. Olägenheter för människor och djur orsakas som tidigare redovisats främst av oväntade ljud. Detta problem får därmed anses ha ett nära samband med vad i den allmänna debatten kallas för okyn nessmällande. Härmed avses att smällaren inte bara används innan helgerna och särskilt . Dess- utom förekommer uppenbarligen ett felaktigt handhavande med Åtgärder - utredningens överväganden och bedömningar 149 smällaren genom att vissa ungdomar ägnar sig åt att skrämma per soner och djur med smällare. Slutligen torde den viktigaste förklaringen till att bränder uppstår vara ett vårdslöst handhavande med smällare och andra fyrverkerier. 9.2Information om risker med fyrverkerier och om korrekt användning Syftet med denna åtgärd skulle vara att med mer omfattande och åter- kommande informationsinsatser informera användargrupperna om farorna med smällare och andra fyrverkerier. Förutsättningarna för att informationsinsatser skulle ha effekt är flera. En sådan är att problemet uppstår på grund av att produkten används felaktigt. Informationen måste vidare nå ut till användaren som därutöver måste vara villig att ändra sitt beteende. I , och genomförs större informationskampanjer och den samstämmiga uppfattningen är att kam - panjerna har goda effekter vad gäller skadefrekvensen. I , där man från myndigheternas sida endast ser person- skador och störningar som p roblem och vars skadefrekvens i förhållande till folkmängden vida understiger , satsar regeringen motsvarande på informationskampanjer och dessutom har den tillgång till fri tid i TV till ett värde av drygt 50 miljo- ner kronor. Det är fråga om riktade kampanjer som upplevs som mycket effektiva. I genomförs en informa tionskampanj till en kostnad av motsvarande en och . Tillsynsmyndigheterna i genomför i sam arbete med landstingen och vissa intresseorganisationer rikstäckande kampanjer och hade en budget om motsvarande . I anser man att informationskampanjerna har medfört att en stor del av de underåriga använder sig av skyddsglasögon och att ögonskadorna därmed minskat påtagligt. Även i har vissa informationsinsatser genomförts. Exem pel- vis har SÄI spritt information genom TV-pro grammet "Anslagstavlan" och i samarbete med andra myndigheter tagit fram en informationsbro- schyr och en video, som har distribuerats till 1 000 skolor. Insatserna kan dock till sin omfattning knappast jämställas med ovan beskrivna kampanjer. 150 Åtgärder - utredningens överväganden och bedömningar Påverkan på personskador orsakade av fyrverkerier Personskador uppstår i huvudsak till följd av felaktig användning. Användaren lär ha intresse av att undvika skador och det är inte heller svårt att nå ut till denne. Informationskampanjer framstår därmed enligt utredningen som en adekvat åtgärd för att minska skadorna. Påverkan på hörselskador som orsakas av smällare En informationskampanj framstår inte som en adekvat åtgärd för att lösa problemet med hörselskador. Det kan visserligen antas att information skulle minska riskerna, eftersom användaren kanske skulle komma att utöka avståndet, men det framstår som svårt att genom informa tion få användaren att hålla det långa avstånd som krävs för att vissa tillåtna smällare skall vara ofarliga. Det skulle dock kunna antas att användaren skulle ta till sig informationen och att det är möjligt att nå användaren. Av enkäter som SÄI låtit utföra framgår att det är vanligt att barn för ses med smällare av föräldrarna. Således uppger två tredjedelar av 240 elever i i som använt fyrverkerier att de fått produkterna av sina föräldrar. I årskurs sex är andelen så hög som . Ökad medvetenhet om riskerna för hörselskador skulle kunna minska föräldrarnas benägenhet att tillhandahålla smällare till minderåriga. Påverkan på olägenheter för människor och djur som orsakas av smällare Som ovan beskrivits uppstår detta problem på grund av att smällare inte bara används innan - framför allt i samband med nyårshelgen- och av att användningssättet dessutom är felaktigt. Eftersom det är använd ningen som är felaktig skulle en informationskampanj i princip vara en riktig åtgärd. Det är dock ofta fråga om ett medvetet felaktigt användningssätt där olägen- heterna inte drabbar användaren. Med hänsyn här till kan det ifrågasättas om en informationskampanj skulle ha mer än mycket begränsad effekt på dessa problem. Åtgärder - utredningens överväganden och bedömningar 151 Påverkan på bränder orsakade av smällare eller andra fyrverk erier Eftersom bränder i huvudsak uppstår på grund av felaktig användning skulle en informationskampanj kunna få effekt. Det skall dock inte ute- slutas att ett antal bränder orsakas av ett medvetet handlingssätt, som kan vara svårt att påverka. Vidare drabbar skadan inte heller i dessa fall alltid användaren. Informationsåtgär der skulle därför sanno likt ha begränsad effekt. Informationkampanjer skulle kunna medföra att personskador orsakade av smällare och andra fyrverkerier kan minska. En viss positiv effekt vad gäller hörselskador skulle kunna uppnås. För övriga problem skulle de ha begränsad effekt. 9.3Åtgärder som minskar eller förändrar sortimentet på marknaden Den åtgärd som i första hand skulle komma i fråga är att införa ett för- bud för allmänheten att hantera exempelvis den typ av smällare som finns tillgänglig . En sådan åtgärd skulle lagtekniskt vara enkel att genomföra. I får endast fyrverkeriprodukter som godkänts av importeras, säljas eller användas. En smäl lare får innehålla högst svartkrut. En möjlighet vore att före skriva att produkter som endast eller huvudsakligen har en ljudeffekt inte får godkännas. Alternativt, under förutsättning att mindre smäl lande produkter skulle få finnas kvar, föreskriva om en betydligt lägre gräns för den mängd svartkrut en smällare fick innehålla (exempelvis som i där smällande produkter får innehålla högst svart- krut). En tredje variant skulle vara att föreskriva att för hantering av smällare krävs alltid tillstånd. Fyrverkerier regleras i två skilda regelverk. Lag (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor gäller hantering och import av sådana varor. Ordningslagen anger under vilka förut sättningar fyrverkerier får användas. Enligt den förstnämnda lagen är alla tänkbara förfaranden med fyr- verkerier tillståndsbelagda, exempelvis krävs enligt lagen tillstånd för att köpa fyrverkerier. SÄI får dock medge att kravet ersätts med anmä lan eller annat särskilt krav och meddela undantag från lagen. 152 Åtgärder - utredningens överväganden och bedömningar SOU 1999:128 har SÄI delat upp fyrverkerier i fyra skilda kategorier. För de allra stör- sta kvarstår det tillståndskrav som lagen anger. För att köpa sådan pro- dukter krävs ett polistillstånd. För de mellanstora produkterna har SÄI ersatt tillståndskravet med ålderskrav eller beroende på produktens storlek, vilket innebär att den som uppfyller ålderskravet fritt får förvärva produkten. För de allra minsta pro dukterna har SÄI upphävt tillståndskravet med följd att de av var och en fritt får för vär- vas. En annan åtgärd skulle kunna vara att införa begränsningar i den ljudtrycksnivå som smällare får avge i likhet med vad som gäller i och med vad som gällde i fram när smällare totalför bjöds. Slutligen skulle en åtgärd kunna vara att föreskriva att smällare endast får säljas i förpackningar tillsammans med andra fyrverkerier. Vad som kan komma i fråga är att antingen föreskriva att de bara får säljas tillsammans med andra fyrverkerier, för vilka det råder en ålders- gräns eller att de bara får säljas med andra fyrverkerier, för vilka det gäller en gräns . Det första alternativet innebär i prin- cip en höjning av åldersgränsen för förvärv av smällare. Innebörden skulle dessutom bli att den som har möjlighet att göra förvärvet inte kan köpa enstaka smällare till en låg kostnad. Det andra alternativet inne bär att det inte som skulle vara möjligt för 15-åringar att köpa enstaka smällare. I samtliga de länder utredningen varit i kontakt utom är för- säljning till allmänheten av den typ av smällare som tillåts i för- bjuden. I infördes ett förbud mot överlåtelse, förvärv och användning av fyrverkeri med enbart knalleffekt utan polisens till- stånd. Skälet till att förbudet infördes var att smällare ansågs orsaka hör selskador. En smällare fick i innehålla krut. ökade dock användningen av smällare med stör ningar och personskador till följd. infördes därför en begräns- ning till högst svartkrut. I denna kategori ingår mindre pro- dukter som exempelvis smatterband. I förbjöds så kallat farligt smällande produkter eftersom man ansåg det klarlagt att dessa orsakade hörselskador samt innebar olägenhet för framförallt ledarh undar. Förbudet omfattade mot- svarigheten till svenska smällare och innebar att endast mindre smäll- artiklar med högst svartkrut som avgav en ljudeffekt om högst var tillåtna. 1997 förbjöds även dessa som en följd av okynneshantering. Åtgärder - utredningens överväganden och bedömningar 153 I får enligt den federala lagstiftningen en smällare innehålla högst svartkrut. I infördes förbud för allmänheten att hantera smällare. Skälet var att smällare stod för en stor andel av person ska- dorna samt att okynnessmällandet gav allmänna störningar och olägen- heter. I får en smällare innehålla så mycket som svart- krut, men högst avge en ljudeffekt om (A) impulse vid ett avstånd om , vilket motsvarar (A) impulse vid ett avstånd om . Åtgärder som minskar eller förändrar sortimentet kan föra med sig vissa negativa bieffekter. Vad som kommer i fråga är att användaren för- söker ersätta den produkt åtgärden tar sikte på med en annan, vilket kan få negativa konsekvenser. Ett förbud mot smällare skulle exem pelvis kunna medföra ökad användning av andra fyrverkerier. Detta får dock anses vara en smärre bieffekt. En betydligt allvarligare bieffekt skulle vara om förbudet leder till ökad hemtillverkning eller olaga inför sel. Detta diskuteras närmare i kapitel 10. Påverkan på personskador exklusive hörselskador orsakade av fyr- verkerier Ett smällarförbud skulle kunna ha en mycket god effekt vad gäller anta- let personskador. Smällare står enligt underlaget från EPC för hälften av skadorna och ett förbud skulle därmed kunna medföra att skadorna min- skar i motsvarande grad. Effekterna vad gäller ökad hem tillverkning och olaga införsel måste dock beaktas. En åtgärd som tar sikte på begränsningar i ljudnivån hos smällare (jämför och ) skulle inte ha någon effekt på andra per- sonskador än hörselskador. En föreskrift om att smällare endast får säljas tillsammans med fyr- verkerier för vilka en 18-årsgräns gäller skulle kunna ha samma effek ter som en höjning av åldersgränsen för förvärv av smällare (se avsnitt 9.4). En stor andel av de skadade är unga och hälften av skadorna kan enligt underlaget från EPC bedömas orsakas av smällare. En höjning av ålders- gränsen för inköp av smällare skulle kunna minska barns och yngre tonåringars användning. Därutöver skulle åtgär den ge den effekten att de som har möjlighet att göra förvärvet inte kan köpa enstaka smäl lare till låg kostnad. Sammantaget innebär resonemanget att använd ningen av smällare sannolikt skulle minska och därmed även ska dorna orsakade av smällare. 154 Åtgärder - utredningens överväganden och bedömningar En risk med åtgärden skulle dock vara att den som efterfrågar smäl- lare skulle komma att uppmanas att även förvärva andra fyrverk erier, vilket skulle kunna medföra ökad användning av dessa. Därtill kom mer den eventuella effekten vad gäller hemtillverkade varor. Om åtgärden i stället skulle inrikta sig på att smällare bara får säljas tillsammans med andra fyrverkerier för vilka en 15-årsgräns gäller skulle även det kunna minska användningen av smällare och därmed även skadorna. Ungdomars användning av andra fyrverkerier skulle dock i än större utsträckning än ovan riskera att öka och därmed skador orsakade av dessa. Påverkan på hörselskador orsakade av smällare Ett smällarförbud framstår som en mycket effektiv åtgärd för att min ska hörselskador. Ett förbud skulle i princip kunna eliminera pro blemet. Hemtillverkning och olaga införsel tycks vidare inte ha samma negativa effekter på hörselskador som på andra personskador. I mark bedöms inte insmugglade eller hemtillverkade produkter orsaka hörselskador i någon större omfattning. Argumentet mot att lätta på för budet mot smällare har i följaktigen också varit att en sådan åtgärd skulle innebära att hörselskadorna skulle komma att öka igen. mantaget kan bedömas att ett smällarförbud skulle få positiva effek ter vad gäller hörselskador. Redan en åtgärd som att införa en högsta tillåten ljudnivå skulle dock kunna ge i det närmaste lika goda resultat vad avser hörselskador som ett förbud, förutsatt att gränsen för ljudtrycksnivån sätts tillräckligt lågt. En regel om att endast sälja smällare i paket med andra fyrverkerier skulle minska användningen av smällare, vilket i sin tur torde innebära att hörselskador hos barn och yngre tonåringar skulle komma att minska. Minskningen av hörselskador skulle kunna bli betydande, eftersom det i princip är ungdomar som använder smällare. Den som är kan vidare ha lättare att ta till sig information. Risken för ökad användning av andra fyrverkerier har ingen relevans för detta pro blemområde, eftersom andra fyrverkerier knappast orsakar hör selskador. Påverkan på olägenheter orsakade av smällare Ett smällarförbud skulle även kunna eliminera olägenheterna för män ni- skor och djur. Om emellertid förbudet skulle leda till olaga införsel och ökad hemtillverkning skulle i stället dessa produkter kunna använ das för störningar. Det får dock förutsättas att den totala användningen ändå Åtgärder - utredningens överväganden och bedömningar 155 skulle minska betydligt med en illegal marknad, varför olägen heterna i vart fall skulle bli avsevärt mindre. Att enbart sänka ljudtrycksnivån torde inte ha någon påverkan på olägenheterna. Även efter sänkningen skulle det vara frågan om ett högt impulsljud som kan avlossas utan förvarning, vilket förefaller vara till - räckliga kriterier för en olägenhet. En åtgärd om att endast sälja smällare tillsammans med fyrverkerier skulle vad avser olägenheter vid en första anblick framstå som en posi tiv åtgärd. Dessa orsakas av smällare och även om dessa till viss del ersat- tes av andra fyrverkerier skulle det minska olägenheterna. En förut sätt- ning för resonemanget om att olägenheterna orsakas av smäl lare är dock att fyrverkerier i övrigt i används under de tradi helgerna. Om ungdomar för att köpa smällare även fick för värva fyrverkerier skulle det kunna innebära att andra produkter användes före helgerna med ökade olägenheter som följd. Sammantaget får dock åtgärden anses kunna minska olägenheterna. Ett smällarförbud skulle även kunna medföra en betydande minskning av antalet fyrverkeribränder. På motsvarande sätt som vad som gäller för personskador måste dock effekten vad gäller hemtillverkade eller insmugglade produkter beaktas. Att enbart sänka smällarens ljudnivå skulle inte ha någon påverkan på bränder. Att enbart sälja smällare tillsammans med andra fyrverkerier, skulle kunna minska antalet bränder orsakade av smällare. En eventuell ökad användning av hemtillverkade eller av andra fyrverkerier skulle kunna motverka minskningen. Sammantaget framstår enligt utredningens bedömning ett smällar för bud som en adekvat åtgärd för att komma tillrätta med problemen. Ett smäl - larförbud skulle enligt underlaget från EPC kunna halvera per sonska- dorna samt eliminera problemen med hörselskador och i hög grad redu- cera olägenheterna för djur och människor liksom antalet bränder. En osäkerhetsfaktor utgörs dock av att risken för ökad hemtillverkning och olaga införsel (se vidare kapitel 10). Skulle hemtillverkning och olaga införsel öka skulle personskadorna kunna bli all varligare än vad de är . Antalet hörselskador och olägenheterna skulle dock även med en 156 Åtgärder - utredningens överväganden och bedömningar illegal marknad minska. En nackdel skulle vara förekomsten av en illegal marknad i sig. En begränsning av tillåten ljudtrycksnivå hos smällare skulle vad avser hör selskador medföra nästan lika god effekt som ett förbud för ut- satt att ljudgränsen sattes tillräckligt lågt.