sou · GNB334d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Rätten att ta del av uppgifter enligt 16 § FL samt underrättelseskyldigheten enligt 17 § FL begränsas dock av 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100), som har följande lydelse: Sekretess hindrar inte att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av intresse till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Sekretess hindrar aldrig att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess begränsning i parts rätt enligt att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende. Första och andra styckena tillämpas inte, om avvikande bestämmelser har meddelats i lag. MedbL innehåller inte några avvikande bestämmelser av det slag som omnämns i paragrafens tredje stycke. Vad som föreskrivs i sekretess- lagen och FL gäller därför för handläggningen av medborgarskaps- ärenden. har vid ett sammanträffande med kommittén framhållit det angelägna i att säkerhetsärenden handläggs av en liten skara personer eftersom handläggningen omgärdas av mycket höga krav på sekretess. Kommittén delar uppfattning och utgår från att hanteringen av säkerhetsärenden vid organiseras på sådant sätt att dessa krav tillgodoses. Som en konsekvens av kommitténs förslag upphör möjlighet att lämna över ett säkerhetsärende direkt till regeringen. En annan konsekvens är att det blir olika överinstanser till beroende på om ärendet bedöms vara ett säkerhetsärende eller inte. Det ankommer på handläggande myndighet – Invandrar- verket respektive – att bedöma om ett ärende bör överlämnas till regeringen med hänvisning till ärendets betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet. Även fortsättningsvis blir det en angelägenhet för att göra denna bedömning genom att det är verket som skall ge anvisning om hur dess beslut får överklagas. Denna bedömning bör dock vara avhängig huruvida i yttrande till verket avstyrkt bifall till en ansökan om svenskt medborgarskap under åberopande av säkerhetsskäl. Har gjort ett sådant ställningstagande får ärendet anses vara ett säkerhetsärende och regeringen överinstans. Kommittén finner – i likhet med vad NIPU föresl agit beträffade ärenden enligt UtlL – att regeringen bör vara överinstans i ett sådant medborgarskaps-ärende även om Invandrar- verket avslagit ansökningen av andra skäl än sådana som hänför sig till avstyrkande. Det bör dock understrykas att , även om det vid granskningen av ett ärende visar sig att något av grundvillkoren för naturalisation inte är uppfyllt, alltid har att pröva också de skäl av säkerhetsmässig art som åberopas av . NIPU berör i sina överväganden vidare den situationen att ett ärende vid handläggningen hos har behandlats som ett vanligt ärende utan säkerhetsaspekter, men att sådana visar sig finnas som ärendet handläggs i domstolarna. NIPU bedömer att en sådan situation kan antas bli mycket ovanlig, men anför att i förekommande fall hos domstolen bör begära återförvisning av ärendet till verket för att de nya omständigheterna skall kunna bedömas i första instans. Enligt medborgarskaps- kommitté finns det anledning att anta att den skisserade situationen blir än mer ovanlig i medborgarskapsärenden. Om den skulle inträffa bör emellertid även i dessa fall begära återförvisning av ärendet till verket för det fall inte domstolen på eget initiativ beslutat om återförvisning. Förhållandet kan i något fall tänkas bli det motsatta, dvs. att ett ärende hos har bedömts vara ett säkerhetsärende medan regeringen vid sin handläggning gör den bedömningen att det inte föreligger några egentliga säkerhetsaspekter. En sådan situation får enligt kommitténs uppfattning naturligast sin lösning genom att regeringen överlämnar ärendet till för ny behandling, en mö jlighet som får anses följa av de allmänna grundprinciperna för förhå llandet mellan regeringen och förvaltningsmyndigh . Som framgått av den tidigare redovisningen föreslår NIPU att det skall vara obligatoriskt för regeringen att inhämta yttrande fån innan regeringen beslutar om avvisning eller utvisning. Enligt förslaget bör yttrandet särskilt avse om det finns hinder mot verkställighet enligt UtlL. Sådant hinder föreligger t.ex. enligt 8 kap. 1 § UtlL undantagslöst om det finns skälig anledning att tro att utlänningen vid utvisning till ett visst land där skulle vara i fara att straffas med dö den eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning eller inte vara skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon skulle vara i sådan fara. Frågor om verkställighetshinder enligt UtlL aktualiseras över huvud taget inte i medborgarskapsärenden. Vidare har på medborgar- skapsrättens område inte ingått någon internationell förpliktelse vars uppfyllande kräver att regeringen före avgörandet av ett medborgar- skapsärende inhämtar yttrande från någon annan myndighet. Det sagda leder enligt kommitténs uppfattning till att det i fråga om säkerhets- ärenden enligt MedbL saknas skäl att föreskriva att regeringen före sitt beslut skall inhämta yttrande från . Övriga ärenden enligt 9 a § MedbL De gjorda övervägandena har rört säkerhetsärenden. Enligt 9 a § 1 MedbL får emellertid ett ärende överlämnas till regeringen även om det bedöms ha betydelse för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation. Enligt punkten 2 i samma lagrum gäller vidare att överlämnande får ske om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av MedbL att ärendet prövas av regeringen. Slutligen gäller enligt punkten 3 att ett ärende får över- lämnas om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Synnerliga skäl kan t.ex. vara att ärendet är av mycket speciellt slag och kan förväntas leda till stor internationell uppmärksamhet trots att det inte berör förhållande till annan stat eller till någon mellanfolklig organisation. SOU 1999:34 Säkerhetsärenden 301 Punkten 2 har tillkommit för att regeringen skall få tillfälle att utöva en viss styrning av praxis. Som en konsekvens av att NIPU föreslagit att beslut i medborgarskapsärenden fortsättningsvis skall överklagas till en utlänningsdomstol har NIPU även föreslagit att regeringen inte längre skall få behålla sin praxisbildande funktion enligt punkten 2. Kvar i den nuvarande överlämnandeparagrafen finns därmed den del av punkten 1 som inte rör säkerhetsärenden samt punkten 3. Frågan är om dessa ärendegrupper är tillräckliga för att motivera bibehållandet av överlämnandemöjligheten till reg eringen. Inledningsvis skall framhållas att ärenden tillhöriga de nämnda kategorierna är extremt sällsynta, något som i sig talar för att det inte är motiverat att behålla överlämnandemöjligheten. Därtill kommer för e- skriften i 10 kap. 8 § regeringsformen som innebär att utrikesministern skall hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhålla ndet till främmande stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Underrättelse skall således ske när frågan uppkommer vilket innebär att det inte är tillräckligt att myndigheterna underrättar utrikesministern om sitt beslut utan underrättelsen skall ske redan under handläggningen av ärendet. Därmed är regeringen til lförsäkrad insyn i ärenden av nu diskuterad art även om avgörandet av dem anförtros åt Invandrarve rket. Med hänvisning till det sagda föreslår kommittén att möjligheten att överlämna ärenden enligt MedbL till regeringen helt tas bort. De sist diskuterade ärendena – dvs. ärenden hänförliga till den del av punkten som inte rör säkerhetsärenden samt ärenden enligt punkten 3 – bör prö vas av i första instans och kunna överklagas till utlänningsdomstol. Det bör även noteras att vad som således föreslås motsvarar vad NIPU föreslagit beträffande utlänningsärenden. Åtgärder för att stärka medborgarskapets status 303 17Åtgärder för att stärka medborgarskapets status Kommittén skall enligt direktiven utreda och överväga behovet av åtgärder som kan vidtas för att stärka medborgarskapets status som ett led i integrationsprocessen. I direktiven anges särskilt att ömsesidig- heten i integrationsprocessen skall beaktas i sammanhanget. Som bakgrund till direktiven anförde regeringen att det finns skäl att överväga åtgärder som kan stärka medborgarskapets status, både bland nuvarande svenska medborgare och blivande svenska medborgare. Regeringen tillade att en invandrare som blir svensk medborgare måste kunna känna att han eller hon därmed betraktas som svensk och accepteras fullt ut av det svenska samhället. Särskilda ceremonier vid erhållandet av medborgarskap är enligt regeringen ett sätt att visa att medborgarskapet innebär en rätt att på ett fullvärdigt sätt delta i samhällets intressegemenskap. I direktiven anges vidare att kommittén i samband med utredningen i fråga om olika åtgärder som kan stärka medborgarskapets status även skall överväga om krav på kunskaper i det svenska språket eller om det svenska samhället bör ställas upp för beviljande av medborgarskap. Inledningsvis konstaterar kommittén att begreppet medborgar- skapets status kan definieras på olika sätt. Mot bakgrund av vad som anges i direktiven finner kommittén att begreppet i detta sammanhang närmast är synonymt med medborgarskapets betydelse. I vart fall får det anses vara medborgarskapets betydelse som ger dess status. Av särskilt intresse är medborgarskapets betydelse för integrations- processen. En allmän utgångspunkt är att medborgarskapet utgör ett viktigt led i denna process. Genom att stärka medborgarskapets status (betydelse) främjas integrationsprocessen. Medborgarskapets betydelse i olika avseenden har behandlats i avsnitt tre. Framställningen utgör en utgångspunkt för kommitténs förslag till åtgärder för att stärka medborgarskapets status, vilka redovisas i det följande. Som bakgrund till kommitténs förslag belyses dock först reg eringens integrationspolitik och integrationsprocessen. 304 Åtgärder för att stärka medborgarskapets status I anledning av regeringens proposition med riktlinjer för utlännings- politiken (prop. 1968:142) lade , i samband med att invand- ringen reglerades i , fast ett över- gripande jämlikhetsmål för utlänningspolitiken. Detta mål innebar en strävan mot att lika rättigheter och skyldigheter skulle gälla för utlänningar och för svenska medborgare. Invandrare skulle ha möjlig- het att leva på samma standardnivå som den inhemska befolkningen. Målet om jämlikhet skulle i huvudsak förverkligas genom en generell välfärdspolitik. antog riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken (prop. 1975:26, InU1975:6, rskr. Till grund för reg eringens proposition låg bl.a. slutbetänkande Invandrarna och minoriteterna (SOU 1974:69). Utred- ningen formulerade de övergripande målen för en framtida invandrar- och minoritetspolitik med utgångspunkt i begreppen jämlikhet, valfrihet och samverkan. Fö redragande statsrådet konstaterade att det återstod få skillnader mellan utländska och svenska medborgares rättsliga ställning och uttalade att strävan också i fortsättningen borde vara att avlägsna återstående skil lnader i lagstiftningen. beslut innebar ett klart avståndstagande från en assimilationspolitik. Invandrares kulturella och språkliga bakgrund skulle inte bara erkännas, den skulle också främjas. har den utomnordiska arbetskraftinvandringen praktiskt taget upphört, som flyktinginvandringen och anhöri ghetsinvandringen har ökat. Antalet utrikes födda var ca 944 000 vilket är av befolkningen. Av utrikes födda är ca 511 svenska medborgare. Arbetslösheten har blivit ett allt svårare hinder för människor att skaffa sig jämbördiga levnadsvillkor. Den krympande arbetsmarknaden inom den offentliga sektorn och traditionellt kvinnliga arbeten har drabbat invandrade kvinnor särskilt hårt. Bland dem som har invandrat det finns många som aldrig har kommit in på arbetsmarknaden. Detta gäller i synnerhet dem som flyttade till när de var äldre och som har kort skolgång från hemlandet. Under tidigare perioder med god sysselsättning fick många arbete trots bristande kunskaper i svenska språket, men strukturomvandlingar och rationaliseringar har slagit ut stora grupper från arbetsmarknaden. Åtgärder för att stärka medborgarskapets status 305 dem som är uppväxta i invandrartäta och utsatta bostadsområden kan det vara svårt att tillägna sig ett fullgott svenskt språk. Genom att invandrarpolitiken i så stor utsträckning kom att rikta sig till invandrare som grupp och därmed ställde invandrarskapet och den invandrades kulturella och etniska bakgrund i centrum, bidrog den till att invandrarskap förknippats med annorlundaskap. Invandrar- politiken, tillsammans med den särskilda administration som byggts upp för att genomföra den, kom på ett olyckligt sätt förstärka en uppdelning av befolkningen i ett vi och ett dom och medverkade därigenom till uppkomsten av det utanförskap som många invandrare och deras barn upplever i det svenska samhället. beslutade , i anledning av regeringens proposition , framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16, bet. SfU1997/98:Sf06, rskr. 1997/98:68) mål och inriktningar för en framtida integrationspolitik. Regeringen konstaterade i propositionen att integration är ett begrepp som getts ett antal olika innebörder. När begreppet används i sammanhang som rör samhällets etniska och kulturella mångfald bör det enligt regeringen i första hand avse processer på individuell och samhällelig nivå. eringen tillade följande. Som process handlar integration om hur skilda delar kan förenas i en större helhet. Den som lämnar sitt hemland måste alltid skaffa sig ett förhållningssätt till det nya landet och dess innevånare, men strategierna kan skifta. För den som är i minoritet kan strategin lätt bli att skydda den egna kulturen eller livsstilen mot majoriteten. Integration måste därför handla om möjligheterna att ingå i en större helhet utan att behöva göra våld på sin kulturella och etniska identitet. En anpassning måste emellertid alltid ske i mötet mellan människor. Integrationsprocesserna är ömsesidiga i den bemärkelsen att alla är delaktiga och medansvariga i dem och alla måste bidra. Integration är inte endast en fråga om och för invandrare. I ett samhälle med etnisk och kulturell mångfald bör människorna komplettera varandra och ömsesidigt bidra med sin kompetens och livserfarenhet för att den potential som finns i mångfalden skall frigö ras och komma till användning. Segregation, självvald eller påtvingad, är dä rför lika lite önskvärd som påtvingad assimilation. Av propositionen framgår att samhällets etniska och kulturella mångfald, vari även innefattas språklig och religiös mångfald, bör tas 306 Åtgärder för att stärka medborgarskapets status som utgångspunkt för den generella politikens utformning och genomföra nde på alla samhällsnivåer. Politik som riktar sig specifikt till invandrare som grupp bör begränsas till insatser och åtgärder som kan behövas i . Regeringen anförde bl.a. följande. Att begränsa säråtgärder som riktar sig till invandrare som grupp till den i och verka för att den generella politiken utvecklas så att den i större utsträckning tar sin utgångspunkt i mångfalden, bidrar till att bryta upp gränsen mellan svenskar och invandrare. Det ger också människor möjlighet att själva välja identitet och framträda som själv- ständiga individer, med egna resurser och med förmåga att ta ansvar för sitt eget liv. Målet med integrationspolitiken skall vara lika möjli gheter för alla oavsett etnisk och kulturell samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund och en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för. Med lika rättigheter och möjligheter följer också lika skyldigheter. Det integrationspolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att ge stöd till individers egen försörjning och delaktighet i samhället, värna grundläggande d emokratiska värden och verka för kvinnors och mäns lika rättigheter och möjligheter att förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. Regeringen anförde i detta sammanhang att det svenska språket är av stor betydelse som kommunikationsmedel och förbindelselänk mellan människor. För att kunna tillgodogöra sig sina rättigheter, fullgöra sina skyldigheter och vara likvärdig och medansvarig i samhället behö ver alla kunskaper i svenska språket. Med kunskaper i svenska ökar bl.a. förutsättningarna för arbete och deltagande i samhällslivet. Enligt regeringens bedömning är kunskaper i svenska språket av stor betydelse för hur integrationen utvecklar sig både för den enskilda individen och samhället i stort. Därför är det önskvärt att alla som är permanent bosatta i i någon utsträckning kan förstå och tala svenska. Att betona det svenska språkets betydelse står enligt regeringen inte i konflikt med respekten för dem som har ett annat modersmål än svenska. För att den generella politiken skall präglas av den mångfald som finns i samhället, bör enligt propositionen alla vara med och utforma den och ta ansvar för den. Detta kan ske först om mångfalden återspeglas i samhällets institutioner och de demokratiska besluts- SOU 1999:34 Åtgärder för att stärka medborgarskapets status 307 Regeringen konstaterade att särskilda insatser bör vidtas för att stimulera invandrares dela ktighet i samhällsutvecklingen. Såsom redan framgått har det varit en strävan i svensk politik att den som fått permanent uppehållstillstånd och är folkbokförd i landet i princip skall ha samma rättigheter och skyldigheter som svenska med- borgare. Genom att sociala och andra rättigheter utvidgats till utländska medborgare, har medborgarskapet minskat i betydelse. Skillnaderna i formella rättigheter mellan svenska och utländska medborgare är få. Det finns dock fortfarande avgörande skillnader. Dessa hänför sig huvudsakligen till den politiska delaktigheten, skyddet mot lands- förvi sning samt möjligheten att inneha offentliga uppdrag och tjänster (se avsnitt 3.2). 17.3Krav på kunskaper i svenska språket och i samhällskunskap Krav på kunskaper i svenska språket återfinns varken i den nuvarande eller i tidigare medborgarskapslagar. I propositionen som föregick lag -1924:137 s. 57 – uttalades dock att man ansåg sig kunna utgå från att sökandens kunskaper i svenska språket beaktades utan särskild reglering. I förarbetena till lag, prop. 1950:217 s. 43, uttalades vidare att sökandens kunskaper i svenska språket borde tillmätas stor betydelse vid naturalisationsprövningen. Enligt kungörelsen (1950:217) med vissa bestämmelser rörande tillämpningen av medborgarskapslagen – vilken trädde i kraft som lag – skulle en ansökan om naturalisation innehålla uppgifter i de hänseenden som angavs i ett vid kungörelsen fogat ansö kningsformulär. I detta föreskrevs bl.a. att sökanden skulle styrka sina kunskaper i svenska språket och att detta skulle ske genom ett intyg vilket – som det uttrycktes i formuläret – borde vara utfärdat av lärare, präst eller annan kompetent person. Av intyget skulle framgå att söka nden kunde tala, läsa och skriva svenska, några närmare föreskrifter om på vilken nivå kunskaperna skulle ligga fanns dock inte. Undantagna från kravet var förutvarande svenska medborgare samt danska och norska medborgare. Inte heller behövdes något språkintyg för en kvi nna som var gift med en svensk medborgare. 1968:158 uttalades att det vid prövningen av en naturalisa- tionsansökan även fortsättningsvis skulle beaktas om sökanden 308 Åtgärder för att stärka medborgarskapets status behärskade svenska språket. Propositionen innehöll dessutom en redogörelse för den rådande praxisen på området (s. 85): Ofta bortses från bristande kunskaper i detta hänseende. Så brukar t.ex. vara fallet med en utlänning som flyttar in i landet vid mogen ålder, om han har anknytningar till yngre släktingar här och hans arbete är beroende av kunskaper i svenska språket. Inte heller brukar det krävas någon större kunskap i svenska språket av utländsk familj med goda vitsord, när i familjen ingår barn i eller strax under skolåldern. En sådan familj torde nämligen förhållandevis snart l ära sig det svenska språket. I praxis fortsatte emellertid uppluckringen av språkkravet och det obligatoriska språkintyget avskaffades . Därefter har söka ndens språkkunskaper i praktiken kommit att helt sakna betydelse. Att språkkunskaper numera saknar betydelse vid prövning av ansökningar om medborgarskap betyder dock inte att frågan avförts från den politiska dagordningen. Tvärtom har motioner avseende krav på kunskaper i svenska språket med regelbundenhet varit föremål för riksd agens bedömning. I motion 1989/90:Sf622 begärde () ett till- kännagivande om att det som huvudregel borde kunna ställas krav på att svenska medborgare skall kunna hjälpligt förstå och kunna göra sig förstådda på svenska språket. Om särskilda skäl föreligger, t.ex. av- seende äldre invandrare som har tagits hit av sina barn eller barnbarn, borde dispens kunna meddelas. behandlade motionen i betänkandet Svenskt medborgarskap (1990/91:SfU3). Utskottet avstyrkte bifall till motionen med följande motivering (s. 3 f.): har under en följd av år och senast på förslag av utskottet i betänkande 1989/90:SfU2 avslagit en motsvarande motion. Utskottet har därvid framhållit att det är utomordent ligt viktigt för den enskilde invandraren att ha kunskaper i svenska språket och att man på alla sätt bör underlätta för invandrarna att få sådana kunskaper. Utskottet har också framhållit att barn som invandrar hit ofta snabbt lär sig svenska, medan föräldrarna, och då särskilt de hemarbetande kvinnorna, kanske aldrig gör det. Personer som invandrar vid hög ålder kan kanske ha stor svårighet att lära sig svenska. Mot denna bakgrund var det enligt utskottets mening varken rimligt eller möjligt att ställa krav på kunskaper i svenska språket som en föru tsättning för rätt till svenskt medborga rskap. Det nu återgivna uttalandet kan sägas ge uttryck för Socialförsäkrings- utskottets grunduppfattning i frågan. Utskottet har nämligen även i Åtgärder för att stärka medborgarskapets status 309 flera senare betänkanden hållit fast vid denna argumentering. 17.3.2Krav på språkkunskaper m.m. i utländsk rätt Krav på kunskaper i det inhemska språket (eller i ett av flera officiella språk) uppställs som villkor för naturalisation i ett antal länder. I vissa länder krävs dessutom kunskaper som anknyter till samhälls- förhålla ndena i landet. Kommittén har undersökt i vad mån 25 länder uppställer ifrågavarande krav för naturalisation. I det följande redovisas vilka krav som uppställs i respektive land. Sökanden skall utan bruk av varken omskrivningar eller annat språk – och med accent som är naturlig – obesvärat kunna delta i ett allmänt samtal på danska. Värderingen av sökandens språkkunskaper görs av den polis som tillsammans med sökanden går igenom de upplysningar som sökanden lämnat i sin ansökan om naturalisation. Sökanden skall ha sådana kunskaper i finska eller svenska att han eller hon klarar sig i olika situationer i vardagslivet. I praktiken styrks kunskaperna med intyg som utfärdats av en språklärare. De beslutande myndigheterna får medge undantag från kravet på språkkunskaper när det gäller äldre personer. Likaså kan undantag medges om sökanden t.ex. med ett läkarintyg styrker att han eller hon inte kan lära sig finska eller svenska.