sou · GNB398 · 2000-01-01 00:00:00 — Skulle dessutom föräldrar reagera på nedläggningshot av en skola genom att ansöka om att få starta en fristående skola är det inte konstigt om kommunen i sitt yttrande till anser att det är De fristående skolorna utgör då ett hinder för kommunen att skära ned kostnaderna för skolverksamheten eller leder till att kostnads- nedskärningen drabbar undervisningen i stället för lokalerna. en till fristående skolor blir därför oftast negativ. Hur är då inställningen i landets kommuner till fristå- har olika inställningar kunnat märkas bero- ende på vilken partipolitisk majoritet kommunen haft. Vi har i vårt ar- bete märkt att attityden till fristående skolor blivit mer positiv än tidiga- Några partipolitiska skiljelinjer har vi inte kunnat notera, med några I dessa fall har den negativa attityden huvudsakligen varit kopplad till person. De allra flesta kommuner ser fristående skolor som ett komplement till de kommunala. De utgör inte längre något hot mot den kommunala skolverksamheten. Att elever numera kan välja vilken skola de skall gå i har sannolikt avdramatiserat inställ- ningen till de fristående skolorna. Inför en etablering av en fristående skola är det visserligen många kommuner som har yttrat sig negativt till , men då skolan fått godkännande att starta har vanligtvis kommunen behandlat den fristående skolan på ett korrekt sätt. ner med minskande elevunderlag intar dock en mer restriktiv hållning än Detsamma gäller vissa kommuner med många fristå- ende grundskolor och där andelen elever i fristående skolor är betydligt högre än genomsnittet i landet. Det kan här vara intressant att se hur stor andel elever som går i fristående grundskolor i kommunerna. uppgifter som kommittén fått från kommunerna gick av lan- dets grundskoleelever i fristående grundskolor /98. sta andelen elever i fristående grundskolor hade kommun med /99 har andelen elever i fristående skolor ökat Den kommun som har högst andel detta läsår är Fyra kommuner har ett procenttal överstigande tio, nämligen (12,5), (10,2) och (10,1). Inför beslutet om nya resursfördelningregler och efter det att beslutet tagits, fördes en livlig debatt om huruvida beslutet skulle påverka de fristående skolornas fortsatta möjligheter. 64 Iakttagelser i enkäter och vid besök emellertid varit ganska tyst om de fristående skolorna i massmedia. I de fall det varit debatt har denna ägt rum i lokalpress och då i företrädesvis glesbygdskommuner. En förklaring till detta kan vara att etablering av fristående skolor i små kommuner eller glesbygdskommuner påverkar den kommunala ekonomin på ett mer påtagligt sätt än i större kommu- ner. En annan orsak kan vara att de flesta fristående skolorna fått högre bidrag än tidigare och inte har någon anledning att klaga. Andelen skolor som fått lägre bidrag är liten och för de flesta av dessa skolor rör sig det lägre bidraget, med några få undantag, om endast ett par procent. Som vi tidigare nämnt har de flesta kommunerna med fristående grundskolor haft en elevökning. Dessa kommuner har inte sett de fristående skolorna som något negativt, eftersom dessa i många kommuner har va- rit till hjälp genom att de med sin verksamhet inneburit att kommunerna inte behövt satsa pengar på att bygga nya skolor. De fåtal kommuner som har ett minskande elevunderlag har i några fall uppmärksammats i samband med handläggning av nya ansökningar att starta fristående skolor. Mera om detta i kapitlet Godkännande av fristående grundskolor. Både representanter för kommunerna och de fristående grundskolorna har varit angelägna att bidra med synpunkter på de nya resursfördel- ningsreglerna. Många fristående grundskolor hade förhoppningar att bidraget skulle stiga från och kände sig därför be- svikna över att kommunerna inte med automatik ändrat bidraget på det sättet. Man har då förbisett ett antal kostnader som kommunen har räk- nat av, bland annat för centralt instiftade grupper såsom skoldaghem m.m. En del kommuner har räknat av kostnaderna för den överkapacitet, det vi kallar skolpliktskostnader, innan fördelning av resterande medel ägt rum. I övrigt har de flesta kommunerna haft samma storlek på grundbidraget för såväl de kommunala som de fristående skolorna. För- utom grundbidraget har kommunerna sedan fördelat speciella bidrag, bland annat för elever i behov av särskilt stöd, på samma sätt för de fri- stående skolorna som för de kommunala. De fristående skolorna har framhållit att de nya resursfördelnings- reglerna fått till följd en betydligt ökad administration reglerna gällde. Framför allt gäller detta de skolor som har elever från flera olika kommuner eller kommundelar. En del skolor anser att man skulle fått speciella medel för att klara denna adminstrativa börda. Många av de fristående grundskolor som fått högre bidrag har nöjt sig med att bidraget blivit högre och har inte brytt sig om att ha förhand- lingar med kommunerna. Andra skolor har fått lägga ner stor möda på att se till att bidragen ges efter samma grunder som för de kommunala skolorna. Det gäller framför allt skolor i tätbebyggda områden och som har elever från många olika kommuner. Representanter för dessa skolor Iakttagelser i enkäter och vid besök anser att systemet med att föra förhandlingar med berörda kommuner inte fungerar och att detta bara går att genomföra för fristående skolor som har elever från endast hemkommunen. Några av de representanter för fristående skolor som intervjuats önskar sig enklare regler för tilldel- ningen och anser att det tidigare systemet med en undre procentgräns är att föredra. Ytterligare några har ansett att det vore mest rättvist ur lik- värdighetssynpunkt att staten bestämmer en viss summa som skall ges per elev, på samma sätt som sker till de fristående gymnasieskolorna. Över hälften av de fristående grundskolorna ansåg att kommunens bidragsmodell inte var möjlig att förstå. Detta var naturligt- vis inte tillfredsställande inför de samråd som skulle resultera i en över- enskommelse om bidragets storlek. har en förändring skett och ansåg endast en fjärdedel att de inte förstod kommunens bidragsmodell och på vilka grunder denna var framtagen. Det återstår alltså för många kommuner att förbättra informationen till de fristående skolorna om resurssystemets uppbyggnad. Många anser att förutsätt- ningarna inte finns för att samråden skall kunna ske på likvärdiga vill- kor. Förutom att många inte förstår kommunens bidragsmodell anser man sig inte ha något att sätta emot det förslag till bidrag som de kom- munala tjänstemännen lägger fram. Ofta blir det inte ens samråd, utan mer en information från kommunen hur stort bidrag som de fristående skolorna får. De fristående skolorna tvingas då under protest att accepte- ra det bud som kommunen ger. Representanter för kommunerna har också givit synpunkter på de nya resursfördelningsreglerna och vilka effekter dessa haft för kommunen. Eftersom det nya systemet förväntas vara kostnadsneutralt har vi frågat om det är så eller om det blivit dyrare. Deras svar visar att systemet bli- vit dyrare. I förhållande till den totala grundskolebudgeten är dock för- dyringen försumbar och uttrycks vanligen i promilletermer. För många fristående skolor har ökade bidrag betytt mycket, men eftersom det en- dast är av kommunens grundskoleelever som går i fri- stående skolor blir kommunens extrakostnad mycket liten. I likhet med de fristående skolorna anser kommunerna att de nya resursfördelnings- reglerna innebär en ökad administrativ insats. Antalet diskussioner med de fristående skolorna har ökat och de samråd som ägt rum har tagit . Här visar det sig att många kommuner anser att det tidigare systemet var lättare att administrera och dessutom totalt sett billigare. Man är dock försiktig att uttala sig om det nuvarande syste- mets fördelar och nackdelar, eftersom det är nytt och både kommunerna och de fristående skolorna behöver att anpassa sig till det nya. Vi har dock märkt att inställningen till de nya resursför- delningsreglerna har blivit betydligt mer positiv . 66 Iakttagelser i enkäter och vid besök 3.11Ökade bidrag för många skolor Fram till gällde att hemkommunen vid beräkningen av bidraget fick göra avdrag med högst av kommunens genom- snittskostnad per elev, men att den skulle ta hänsyn till bland annat om den fristående hade särskilda kostnader, t.ex. för moms och arbetsgivaravgifter, på grund av att den drevs av enskild huvudman, att skolans åtagande omfattade elever med behov av särskilda stödinsatser eller att den erbjöd skolhälsovård. Ett av skälen till att bidraget till den fristående var lägre var att kommunen hade centralt avsatta medel som skulle fördelas efter behov och att vissa kostnader endast gällde kommunens verksamhet. Bakgrunden till att nya resursfördel- ningsregler infördes var att det skulle gälla likvärdiga villkor för kom- munala skolor och fristående skolor och att systemet skulle bidra till att stärka samarbetet mellan kommuner och fristående skolor. Att efter en- dast i det nya systemet dra några slutsatser om samarbetsformerna har utvecklats är vanskligt. Vi kan dock konstatera att samarbetet har förbättrats, men att mycket fortfarande återstår. Skollagen innehåller föreskrifter för utbildningen. Där fastslås bland annat att kommunen är huvudman för . Kommunen har vi- dare, enligt skollagens tredje kapitel, ansvar för att alla skolpliktiga ele- ver i dess grundskola fullgör sin skolgång. Kommunen har också, enligt fjärde kapitlet, skyldighet att se till att alla skolpliktiga barn som bor i kommunen får sin rätt till utbildning tillgodosedd. Vid sidan av de skol- former som anordnas av det allmänna kan det finnas skolor som anord- nas av enskilda fysiska eller juridiska personer (fristående skolor). Dessa omfattas dock inte av samma skyldigheter som kommunen. Det kommunala uppdraget att bereda plats för alla skolpliktiga elever nära hemmet innebär extra kostnader som vi inom kommittén kallar skolpliktskostnader. De högre kostnaderna omfattar både tjänster och lokaler. Grovt räknat består skolans budget av tre delar, nämligen 1/ personalkostnader, 2/ lokalkostnader och 3/ övriga kostnader, t.ex. mate- rial och läromedel. I kommunala skolor uppgår personalkostnaderna normalt till av den totala budgeten och lokalkostnaderna till . Dessa två delar utgör tillsammans den allra största delen av kostnaderna för en skola. Den fristående skolan har ingen annan uppgift än den man påtar sig. Man bestämmer själv sitt elevantal. Den kommunala skolan har därför hela kostnaden för elevantalets fluktation, dvs. den måste i praktiken alltid hålla vissa överytor . (SOU 1992:38) I det kommunala uppdraget ligger med andra ord att bereda plats för alla skolpliktiga barn oavsett var dessa bor. Antalet elever som skall börja Iakttagelser i enkäter och vid besök skolan skiftar år . Behovet av lokaler och lärare ser därför olika ut. De kommunala skolorna måste alltid ha visst reserverat utrymme för elevökningar i samband med skolstarten för nybörjare, men även för andra elever som är nyinflyttade och skall börja i annan årsklass. Hur många vakanta platser som finns i respektive kommun är beroende av om kommunen är glesbygdskommun eller en tätbebyggd kommun, var skolor är belägna i förhållande till bostäder, hur stora skolorna är samt hur elevutvecklingen sker. Denna överkapacitet innebär fördyrade kost- nader per elev i den kommunala skolan. Det är detta som är den kommu- nala skolplikskostnaden. För den fristående skolan är förutsättningarna annorlunda. Eftersom den fristående skolan inte har samma uppdrag och samma skyldighet att tillhandahålla platser som den kommunala skolan, kan den själv reglera hur många elever som bedöms passa för att skolan skall bära sig ekono- miskt. Den fristående skolan har den stora fördelen att den kan optimera sina klasser, något som de kommunala skolorna inte kan på samma sätt. Vi kan förklara detta med följande exempel. Inom ett område finns 70 skolpliktiga elever. En fristående skola kan där starta och bestämma sig för att ta in 60 elever som fördelas på två grupper med vardera 30 ele- ver. Resterande tio elever är det kommunens skyldighet att ta hand om. Däremot är kommunen skyldig att tillhandahålla skola för alla dessa 70 elever och måste bilda tre elevgrupper, något som blir dyrare med tanke på extra lärarpersonal och extra lokaler. Driften av en skola i samma område blir alltså dyrare på grund av den kommunala skyldig- heten. Av detta kan man utgå från att den kommunala skolan är något dyrare per elev än den fristående skolan. I tidigare bidragsmodell var detta motiveringen för en del av det lägre procentuella bidraget till fristå- ende grundskolor. I glesbygden kan den fristående skolan oftast inte utnyttja optime- ringsfördelarna. Men i större samhällen, där den övervägande delen av de fristående skolorna finns, spelar den en stor roll. Men även här är förhållande olika. I enkätsvaren från kommunerna och vid de intervjuer som genomförts med representanter för kommunerna, framkommer att alla kommuner inte tagit hänsyn till denna kommunala extrakostnad, skolpliktskostna- den, vid bidragsgivningen till de fristående grundskolorna. Som vi senare kommer att se kan detta vara en av förklaringarna till att en stor del av de fristående skolorna fått högre bidrag i och med de nya reglerna för resursfördelning. De nya bidragsreglerna innebär att elevernas hemkommuner skall be- stämma bidraget per elev till de fristående grundskolorna med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som tillämpas vid fördelning till de egna grundskolorna. Det finns många olika uppfatt- 68 Iakttagelser i enkäter och vid besök ningar om vad formuleringarna efter samma grunder och skolans åta- gande innebär, både i kommuner och fristående skolor. Olika sätt att tolka dessa begrepp har också medfört att många kommuner har höjt bidragen till de fristående skolorna. På frågan om de nya re- surstilldelningsreglerna inneburit att skolan , dvs. när de nya resursfördelningsreglerna trädde i kraft, från hemkommunen fått lägre eller högre bidrag per elev än tidigare svarade drygt hälften av de fristående skolorna att de fått högre bidrag . Tretton procent svarade att de fått lägre bidrag och att de fått samma storlek på bidraget. Fördelning av resurser efter beslutet om nya resursfördel- ningsregler. Nystartade skolor inkluderade. Iakttagelser i enkäter och vid besök Svaren pekar på att det nya bidragssystemet i jämförelse med tidigare system ger högre bidrag för en stor del av skolorna. Detta trots att de flesta kommunerna i landet har minskat budgeten för sin skolverksamhet, vilket fått till följd att de kommunala skolorna fått lägre bidrag . Om vi tar bort de skolor som är nystartade och som inte har något att jämföra med och de skolor som inte har svarat blir fördelningen följande: Fördelning av resurser efter beslutet om nya resursfördel- ningsregler. Nystartade skolor ej medtagna. Vi har här redovisat hur fördelningen såg ut procentuellt. Vi frågade också de fristående skolorna hur många procent högre respektive lägre bidrag de erhållit. Vi fick följande bild när det gällde de högre bidragen: Iakttagelser i enkäter och vid besök Procentuell fördelning av de fristående grundskolornas 1997/98. Som vi ser av diagrammet skiljer sig storleken väsentligt på de ökade bidragen. En skola erhöll högre bidrag än i det tidigare re- surstilldelningssystemet vid en jämförelse av årskurs mot årskurs mellan åren. Vad finns det för orsaker till att vissa skolor fått så pass mycket högre bidrag än tidigare? För att kunna få en jämförbarhet har vi jämfört den grundresurs som gäller för de fristående skolorna med den grundre- surs som gäller för kommunens skolor. Vi kontaktade de skolor som ha- de fått högre bidrag eller mer för att få reda på anledningen till höjningen. Vid dessa kontakter visade det sig att flera av dessa skolor räknat fel och att storleken på det högre bidraget minskat något vid en närmare kontroll. Differensen mellan läsåren 1996/97 och 1997/98 var för dessa skolor i de flesta fall marginell. Vi talade också med kontaktpersoner i de kommuner som höjt bidra- gen till dessa skolor. kommun med cirka 27 000 invånare och med drygt 2 500 elever i har tre fristående grundskolor som fick högre bidrag. En starkt bidragande orsak till detta är att kommunen satsat stora belopp på att rusta upp befintliga kommu- nala skolor och dessutom byggt nytt. Detta har drivit upp den kommu- nala genomsnittskostnaden på lokaler avsevärt. En annan förklaring är att kommunen tidigare lämnat låga bidrag. De kommunala overhead- kostnaderna togs tidigare bort innan av resterande kommu- Iakttagelser i enkäter och vid besök nala resurser fördelades, vilket innebar att minskningen togs ut två gång- er. Resurserna inkluderade skolornas faktiska lokalkostnad upp till den kommunala genomsnittskostnaden. De fristående grundskolorna i är också skolor som fått rejält höjda bidrag med . Representanter för de fristående skolorna uppgav att kommunen är mycket positivt inställd till fristående skolor och ser dessa som värdefulla komplement till de kom- munala skolorna. /97 lämnades lägsta mö jliga bidrag, dvs. av kommunens medelkostnad. Kommunen lämnade inget yt- terligare bidrag för lokalkostnader. /98 fick skolorna bidrag efter samma grunder som de kommunala skolorna. För lokaler fick sko- lorna bidrag per elev upp till maximalt . Sammantaget har detta inneburit att de fristående grundskolorna i , tack vare de nya resursfördelningsreglerna och kommunens inställning, fick betyd- ligt högre bidrag . För de lägre bidragen var bilden följande: Procentuell fördelning av de fristående grundskolornas läg- re bidrag. Vi kontaktade även de skolor och de kommuner som hade svarat lägre bidrag. Det visade sig att beräkningen för de skolor som svarat mer än fem procents lägre bidrag inte stämde, vilket fick till följd att ingen skola redovisade lägre bidrag som översteg . Fördelningen för res- terande skolor, dvs. de skolor som hade lägre bidrag upp till fem pro- cent, framgår av ovanstående diagram. Vad var orsakerna till att dessa skolor fått lägre bidrag än tidigare, trots att skolorna nu skall få bidrag 72 Iakttagelser i enkäter och vid besök SOU 1999:98 efter samma grunder som de kommunala? En förklaring är att kommu- nen varit positiv till fristående skolor, vilket medfört att den fristående skolan tidigare fått samma bidrag som de kommunala och att skolan vid en nedskärning fått mindre bidrag per elev. En annan är att kommunen avsatt ett större belopp centralt för att kunna fördela till ele- ver som är extremt stödkrävande. Basbeloppet har då minskat för såväl de kommunala som de fristående skolorna. En allmän nedskärning av den kommunala skolbudgeten är naturligtvis också en förklaring till att vissa fristående skolor fått lägre bidrag. Skolans elevunderlag kan också ha förändrats på så sätt att elever med extra bidrag har slutat vid skolan, vilket fått till följd att bidraget sänkts. Vi frågade också på vilket sätt de högre respektive lägre bidragen har påverkat skolans organisation. Av de skolor som erhållit högre bidrag kan vi i nedanstående diagram se hur svaren fördelar sig. Som vi kan se har skolorna mest utnyttjat de högre bidraget till att lägga mer resurser på elever med behov av stöd. Även posterna material/läromedel och kompetensutveckling prioriteras högt. Behovet att fördela mer resurser till stödkrävande elever är med andra ord stort på många skolor. vi dessutom till att har avsatt fler timmar till special- undervisning framstår behovet ännu tydligare. Procentuell fördelning av hur skolorna använt det högre bidraget /98. Iakttagelser i enkäter och vid besök För de skolor som angett att de fått lägre bidrag än har detta inneburit att mest resurser har har tagits bort för läromedel och material. Även resurser till skolledning/administration och till kompetensutveck- ling har fått stå tillbaka för annat. Procentuell fördelning av effekter av skolornas lägre bidrag /98. av de fristående skolorna svarade att de fått oförändra- de bidrag, dvs. att grundresursen var samma som tidigare läsår. Många av dessa hade vid tillfället för enkäten inte fått besked om det nya bidra- gets storlek och har därför uppgivit storleken på det tidigare bidraget. Förhandlingar med kommunen pågick fortfarande och tills dessa var av- slutade fick skolan det gamla bidraget. Dessa skolor har varit starkt kri- tiska till kommunens sätt att sköta bidragsgivningen, eftersom skolorna inte har kunnat planera läsåret utifrån faktiska resurser. De har inte vetat om bidraget skulle förändras till det bättre eller ej, vilket inneburit svå- righeter för skolorna att planera sin organisation. En skola meddelade att man skrivit ett femårigt fast avtal med kommunen och att detta inte har skrivits om som en följd av de nya resursfördelningsreglerna. Många fristående skolor ansåg att förhandlingarna med kommunen avseende resurserna skall vara avslutade innan läsåret börjar. Vi kan konstatera att de flesta fristående grundskolor i landet fått högre bidrag i och med införandet av nya resursfördelningsregler. Stor- leken på de högre bidragen varierar beroende på kommunens sätt att tol- ka begreppet efter samma grunder. Många kommuner tog inte hänsyn 74 Iakttagelser i enkäter och vid besök SOU 1999:98 till de skolpliktskostnader som kommunerna har extra. Många av de fri- stående skolor som fått samma eller lägre bidrag ligger i kommuner som inte i alla delar förändrat resursfördelningen till följd av det nya riks- dagsbeslutet. Vi har redovisat effekterna av övergången från de gamla fördel- ningssystemet till det nya, dvs. vad som hände efter och påverkade resurstilldelningen för /98. Kommittén har även följt utvecklingen , dvs. /99, för att se om de nya reglerna för resursfördelning inneburit ytterligare förändringar. Med tanke på det resultat som kommitténs uppföljning uppvisade av övergången från det föregående systemet för resurserfördelning till det nya, låg det nära till hands att förmoda att vissa justeringar skulle göras i många kommuner så att resursfördelningen bättre uppfyllde de nya kraven. Framför allt fanns det anledning att tro att uppmärksamheten kring skolpliktskostnaderna skulle reglera tilldelningen i många kommu- ner. För att få reda på hur det förhöll sig frågade vi de fristående skolor- na om förändringar i lägeskommunens bidragsregler inneburit att skolan fått lägre eller högre bidrag per elev Av svaren framgår att över hälften av skolorna fått En tredjedel av de skolor som fått högre bidrag har inte pass mycket högre bidraget blivit. För de övriga två tredjedelarna ligger genomsnittet på cirka sex procents höjning. När det gäller de skolor som fått lägre bidrag visar det sig att även här är det en tredjedel som inte uppgivit procenttal, medan däremot resterande skolor re dovisar ett ge- nomsnitt på knappt fem procents sänkning. Iakttagelser i enkäter och vid besök Procentuell fördelning friskolornas erhållna bidrag budgetåret l998 jämfört med . vet ej 4, lägre bidrag 15, Vilka skolor är det som har fått högre bidrag vid den senaste enkäten? Hur mycket högre bidrag har dessa skolor fått? Har några av dessa er- hållit högre bidrag ? Och i så fall hur stort? Vid en gransk- ning visar det sig att 62 skolor, vilket motsvarar av de skolor som svarat, har fått högre bidrag såväl 1997 som 1998. I genomsnitt fick dessa skolor högre bidrag år året därefter. Det finns med andra ord många skolor som erhållit betydligt högre bidrag än de erhöll i det tidiga- re systemet. erhöll 29 fristående skolor lägre bidrag än vad de tidigare fått. Genomsnittet på minskningen för dessa skolor låg på . Vad hände året efter för dessa skolor? Fem skolor fick lägre bidrag även 1998. Den skola som råkat mest illa ut fick 1997 fyra procents sä nkning av bidraget och året efter åtta procents sänkning. Åtta skolor som fick lägre bidrag 1997 med ett genomsnitt på erhöll samma grundbelopp året efter.