sou · GNB36 · 2000-01-01 00:00:00 — Den har i huvudsak bedrivits i form av kontinuerligt återkommande möten med olika representanter på ministerie- och politikernivå, ca , där önskemål och behov av stöd preciserats, utvecklats, konkretiserats i olika former och följts upp. Tiden mellan mötena har utnyttjats för kunskapsinsamling på hemmaplan, skriftväxling och förberedelser inför det fortgående arbetet inom olika igångsatta 68 Utredningens rådgivning på regeringsnivå Jag har vid behov knutit till mig hjälp i form av olika experter från svenska myndigheter och organisationer. Utredningen har främst bedrivit rådgivning till och i ökande utsträckning, till . Dessutom har vi vid olika tillfällen besökt och för att efterhöra vilka behov av totalförsvarsstöd som finns där. Jag och min utredningssekretare har, alltsedan dåvarande lettiske försvarsministerns Kratsins begäran hos om svenskt stöd att utarbeta en lettisk försvarsplan, verkat som rådgivare till . Rådgivningsverksamheten har bedrivits med tyngdpunkt till det lettiska försvarsministeriet och till andra strukturer på högsta lettiska nivå med ansvar inom området. Rådgivningen har främst omfattat stöd inför upprättandet av en försvarsplan (motsvarande ett svenskt totalförsvarsbeslut) och en programplan för det lettiska (total)försvarets långsiktiga utveckling. Därtill har kommit hjälp i lagstiftningsfrågor, bl.a. med upprättande av en mobiliseringslag. Vi har verkat för att totalförsvarsutbildning har genomförts för politiker, ministrar och högre chefer vid ministerierna, varvid FHS och ÖCB haft ett genomförandeansvar. Vi har svarat för koordineringen av försvarsupplysningsstöd från med hjälp från främst SPF och Civilbefälhavaren i Mellersta civilområdet (CB M). Vi har också initierat översättning av svensk beredskaps- lagstiftning som stöd för den lettiska försvarsutvecklingen och initierat en översättning av svenska arméreglemente 2 genom Försvarsmaktens försorg. Vidare har vi initierat och samordnat möten mellan lettiska ministerier och svenska myndigheter m.m. för att lämna stöd och råd inom några viktiga totalförsvarssektorer, t.ex. avseende beredskapslagring och förrådshållning av förnödenheter och finansiering i sammanhanget. ÖCB har svarat för viktig medverkan i sistnämnda avseenden. Utredningens rådgivning på regeringsnivå 69 För stödet till den lettiska militära planeringen har jag knutit till mig en militär expert (tidigare militärbefälhavare). Denna åtgärd har lett till en ökad rådgivningskompetens i militära frågor. Dessutom har den militära experten kunnat fånga upp väsentliga behov av svenskt stöd från och försvarsledning. har visat ett starkt intresse för vissa något mer avgränsande frågor. För räkning har vi initierat och koordinerat en totalförsvarskurs för parlamentariker och ledande personer inom ministerierna, där ÖCB och Försvarshögskolan engagerades som kursanordnare. Rådgivning har påbörjats i begränsad omfattning till som stöd i den uppbyggnaden av en integrerad civil-militär ledningsstruktur på högre regional nivå. Liksom för har jag knutit till mig en militär expert för att bistå litauerna med detta stöd. har rådgivningen till kommit att omfatta också mer övergripande planeringsfrågor. har visat allmänt intresse för rådgivningsstöd på regeringsnivå men ännu inte efterfrågat någon specifik hjälp. Utredningens kontakter med har varit sparsamma, och någon svensk totalförsvarsrådgivning på regeringsnivå har ännu inte efterfrågats. Behovet av fortsatta insatser är därför osäkert. 7.3Rådgivningssamordning med andra länder Jag och min utredningssekreterare har haft ett mycket bra samarbete och utbyte med finska försvarsministeriet som resulterat i koordinerade och ensade uppfattningar inom vissa stödprojekt som och bedriver i de baltiska länderna. Samråd och överenskommelser har skett rörande samordningen av stöd till av ett personregistreringssystem av värnpliktiga, "State Defence Course" i samt svensk rådgivning beträffande totalförsvarskoncept till regeringsnivån i . 70 Utredningens rådgivning på regeringsnivå Vi har mer kortfattat diskuterat det försvarsrelaterade stödet till de baltiska staterna även med försvarsdepartementen i och . I övrigt har jag haft ett antal informella kontakter och informationsutbyten med andra stödländer, och då inte minst och . I några delfrågor har visst fördjupat samarbete ägt rum. 8De nordiska ländernas utvecklingsstöd inom försvarsområdet i koncentrerar sitt försvarsstöd till och arbetar där främst mot huvudstaben (försvarsstaben). har lämnat försvarsrelaterat utvecklingsstöd till alltsedan , då fick en förfrågan om att utbilda officerare från . Stödet har i huvudsak omfattat kunskapsförmedling och utbildningsstöd. satsar främst på att utbilda estniska officerare och på att bygga upp försvaret från grunden. Utbild- ningen började med ca 10-20 elever på finska kadettskolan. har ca 70 underofficerare och ca 30 officerare utbildats på kadettskolan. Utbildningsstödet bedrivs dels i med stöd av sakkunniga från , dels på finska kadettskolor. Olika special- kurser genomförs också som en del av utvecklingsstödet. Det materiella stödet är mycket begränsat. har dock donerat artilleripjäser och ammunition till . Finska rege- ringen har vidare fattat vissa beslut även om försäljning av vapen till . Någon rådgivning på ministerienivå sker inte. i bedriver ett omfattande och betydel- sefullt utvecklingssamarbete med främst , men även med 72 De nordiska ländernas utvecklingsstöd... och , vad gäller främst gränsbevakningsfrågor till lands. har hitintills bidragit med ca 140 miljoner finska mark för försvarsfrämjande insatser. En helt avgörande del går till . Bidragen till och är små. Utvecklings- stödet till finansieras så att aktiviteter som genomförs i betalas via försvarsbudgeten medan aktiviteter som genomförs i finansieras via . i anser att man har ett bra samarbete med . Bl.a. har trilaterala möten mellan , och genomförts syftande till att diskutera olika önske- mål om försvarsrelaterat stöd och ansvarsfördelningen i samman- hanget mellan och . Vidare ser man positivt på om tillhandahåller totalförsvarsrådgivning på regeringsnivå i . anser att BALTSEA-gruppen fyller en viktig roll när det gäller den övergipande samordningen av det försvarsrelaterade stödet. har gradvis engagerat sig mer i Baltikumfrågor trots att man inte är ett Östersjöland. För det säkerhetsfrämjande stödet finns en handlingsplan framtagen genom UDs försorg. En Baltikumgrupp, med representanter från statsministerns kontor, UD, Försvars-, Närings- och Miljödepartementen, samordnar verksamheten. har bidragit med för fredsfrämjande insatser i . En stor del utgör norskt deltagande i PFF-aktiviteter i . Häri ingår också multilateralt bistånd till BALTBAT och BALTRON, liksom kostnader för besöksutbyte för officerare. På materielsidan har bidragit bl.a. med pansarvärnsvapen till BALTBAT. har för avsikt att vidareutveckla sitt stöd avseende BALTBAT, BALTRON, BALTDEFCOL, hemvärnets utveckling i De nordiska ländernas utvecklingsstöd... 73 (olika utbildningsinsatser), materielstöd (patrullfartyg, viss eldledningsmateriel m.m.) samt generellt suveränitetsstöd främst inom gränskontroll/-bevakning. Utvecklingsstödet har enligt Forsvarsdepartementet tidigare haft ad-hoc-karaktär. Man anser numera att det är viktigt att skapa en helhetssyn och att inte bara arbeta med enskilda projekt för respektive land. I helhetssynen inkluderas en samsyn inom samt ev. även med EU-länder utöver de nordiska. Den nordiska koordineringen av utvecklingsstödet uttrycks som viktig och betydelsefull, men formerna för samordningen kan utvecklas och bli bättre. anser vidare att både IDAB och framför allt BALTSEA gruppen är viktiga i sina samordningsroller. I policyn för det danska försvarsministeriets östsamarbete anges att de övergripande målen är att stärka stabiliteten och det fredliga samarbetet i . Utvecklingssamarbetet gentemot bl.a. och skall bidraga till att säkra den civila och demokratiska kontrollen över de väpnade styrkorna samt stödja ländernas strävan till interoperabilitet med NATO och deras medverkan i internationella operationer och PFF-verksamhet. bistår inom denna ram de tre baltiska ländernas uppbyggnad av de nationella försvaren genom rådgivnings-, utbildnings- och övningsinsatser samt materieldonationer. Någon strategisk rådgivning gentemot regeringsnivån, motsvarande den som utredningen bedriver, har man inte för avsikt att genomföra. Rådgivningen från koordineras främst genom försvars- attachéernas försorg. Dessa lyder direkt under försvarsministeriet. Tonvikten i det danska utvecklingsstödet till de baltiska staterna ligger på att försöka skapa en samsyn i viktiga försvarsfrågor mellan försvarsministerierna/försvarsstaberna i respektive land och det danska försvarsministeriet/försvarsstaben. Detta sker genom regelbundna möten, staff talks och motsvarande. Andra viktiga områden är stödet till BALTBAT, BALTRON, BALTNET, 74 De nordiska ländernas utvecklingsstöd... BALTDEFCOL och till officersutbildning på olika nivåer. genomfördes ca 50 aktiviteter såsom pluton- och kompani- chefsutbildning, avancerad officersutbildning vid de danska armé- och marinakademierna, instruktörsutbildning för hemvärns- officerare och utbildning på marinens kommunika- tionssystem. Det försvarsrelaterade utvecklingsstödet till är inte lika omfattande. Stödet inriktas främst på att hjälpa till med att förbättra den polska försvarsmaktens interoperabilitet med NATO samt med att utveckla det polska fredstida försvars- ledningssystemet (the defence management system). anslog till försvarsfrämjande åtgärder i . Huvuddelen av medlen gick till utbildning av BALTBAT, men inräknade är också kostnader för baltiska soldater som deltog i de danska fredssbevarande insatserna i Bosnien. har gått till försvarsmateriel som uniformer och fordon. Endast en liten del har avsett vapen. Utvecklingsstödet till alla de aktuella länderna har numera stramats upp genom en övergripande 3-årig programstyrning som utgångspunkt för de danska myndigheternas detaljplanering. Ministeriet tilldelar därvid myndigheterna medel i form av ram- anslag utifrån den uppgjorda 3-års planen. I denna tilldelning är inräknat att viss ad-hoc-verksamhet (snabbt uppkomna projekt) kan uppstå. Danska anser att denna kombination av över- gripande styrning och decentraliserat genomförande ger myndig- heterna ökade möjligheter att samordna sin verksamhet dels inom men även gentemot de baltiska länderna. anser det viktigt med en stark nordisk koordination av utvecklingsstödet men är angeläget om att även andra västländer engageras och medverkar i stödet. BALTSEA gruppen anses här spela en viktig roll för samordning av mer övergripande karaktär. 9.1Totalförsvarsstödet till de baltiska staterna är ett viktigt inslag i svensk säkerhetspolitik Försvarsberedningen framhåller i sin - omdanat försvar (Ds 1999:02) bl.a.: "Stärkandet av samarbetet och säkerheten i bör fortsatt utgöra ett centralt element i vår säkerhetspolitik. Våra insatser bör vara långsiktiga och präglas av uthållighet. Försvarsberedningen föreslår att stödet till de baltiska ländernas uppbyggnad av totalförsvar och andra säkerhetsfunktioner utvecklas och fördjupas, liksom vårt säkerhetssamarbete med och ." Jag delar givetvis dessa bedömningar och stödjer förslagen. Deras bakgrund är enligt min mening att söka i en kombination av omständigheter. Grundläggande är de baltiska staternas läge som omedelbara grannar till både /i väst och och i öst. Grannskapet med förenas med den allmänna osäkerheten om denna stats framtid, inklusive dess framtida politik gentemot . I sammanhanget framhåller Försvarsberedningen att tenderat att hävda egna intressen i närområdet och utsatt bl.a. de baltiska staterna för starka påtryckningar. 76 Utredningens principiella överväganden De baltiska staterna har i detta läge ett behov att på stor bredd stärka sin säkerhetspolitiska ställning. Många av inslagen i deras samlade politik bör ses helt eller delvis i detta perspektiv: strävan efter medlemskap i och EU och efter utveckling i övrigt av banden med Väst. Andra viktiga mål är ekonomisk stabilisering och utveckling, lösandet av utestående medborgarskaps- och integrationsfrågor samt utvecklandet av godtagbara grannlands- relationer med . Även uppbyggnaden av ett från respektive stats utgångspunkter rimligt totalförsvar, under demokratisk ledning, är ett centralt inslag i den samlade säkerhetspolitiken. Uppbyggnaden av totalförsvaren har inledningsvis efter frigörelsen mött särskilda svårigheter. fanns stora ryska militärförband kvar i de baltiska staterna. När dessa drog sig tillbaka efterlämnade de i stort sett ingenting som kunde utnyttjas för uppbyggnaden av baltiska totalförsvar. Arvet har medfört stora kostnader i såväl materiell mening som i fråga om delvis kvardröjande negativa attityder till försvaren hos befolkningarna och i form av auktoritära synsätt hos äldre officerare. Även för den fortsatta försvarsutvecklingen finns begränsningar i snart sagt alla avseenden: ledningsmässigt, organisatoriskt, utbildningsmässigt, materiellt, samt givetvis vad gäller samlad planering och samlat ekonomiskt utrymme. De baltiska staternas företrädare har givetvis klart för sig att man inte i längden skulle kunna motstå ett massivt angrepp från en återuppbyggd rysk försvarsapparat. Men även ett förhållandevis begränsat, väl sammanhållet och folkförankrat totalförsvar kan vara tillräckligt för att motverka ett storangrepp eller för att möta mer begränsad aggression uthålligt. Och minst lika viktigt är att ett sådant totalförsvar kan bidra till ett större nationellt självförtroende i kriser, liksom under "starka påtryckningar" i tider av i övrigt mer rutinmässiga relationer. Det är enligt min mening en rimlig hypotes att ett sådant stärkt självförtroende ökar sannolikheten att framtida konflikter i relationerna med och/eller skall kunna hanteras på ett kontrollerat sätt. Utredningens principiella överväganden 77 Mot denna bakgrund ligger ett utvecklande och stärkande av totalförsvaren i de baltiska staterna inte bara i dessas egna, utan också i hög grad i omvärldens intresse. 9.2Grundläggande: totalförsvar under demokratisk ledning, styrning och kontroll Det råder en bred samsyn i de västliga demokratierna om vikten att nationella säkerhetsorgan, dvs. polis, försvarsorganisationer, ev. inrikestrupper m.fl., står under betryggande demokratisk ledning, styrning och kontroll (engelska: democratic control*). Denna led- ning etc. inkluderar dels de yttersta besluten om "det operativa" utnyttjandet av resp. säkerhetsorgan, dels inriktningen av resp. organs utveckling i kortare och längre tidsperspektiv, dels slutligen en kontrollfunktion i snävare mening, dvs. närmast en verksamhets- revision. I utgår denna ledningsfunktion, under , närmast från regeringen och sammanfattas i regeringsformens 1 kap. 6 §: Regeringen styr riket. Principen om demokratisk kontroll av försvaren (totalförsvaren) har varit en viktig fråga i de tidiga diskussionerna mellan västdemokratierna och de nya demokratierna i . torde grundprincipen vara fullt ut accepterad i de stater som berörs i detta betänkande (främst de baltiska staterna och ). * Det bör noteras att engelskans control (som del av exempelvis democratic control) har en betydligt vidare innebörd än svenskans kontroll. Viktiga innebörder är sålunda också to exercise direction over och command. De samlande begreppen demokratisk ledning, styrning och kontroll alt. kortformen demokratisk ledning har mot den bakgrunden utnyttjas av utredningen. 78 Utredningens principiella överväganden I det svenska stödet är det likväl nödvändigt att fortlöpande beakta denna aspekt, eftersom konstitutionella regler, praktiska ledningsprinciper samt kompetens i planerings- och revisions- hänseende på regeringsnivån långt ifrån alltid hunnit bli i paritet med den grundläggande principen. Enligt min uppfattning bör det svenska stödet mot ovanstående syfte riktas främst till parlamentens försvarsutskott (motsv. ), till försvarsministerierna och till andra ministerier som berörs av totalförsvarsfrågor, samt till revisionsorgan närmast motsvarande svenska . En annan viktig målgrupp är givetvis officerare i olika stadier av karriär. 9.3De nationella existensförsvaren bör stå i centrum efter den nationella frigörelsen i aktuella länder kom det västliga stödet inom totalförsvarsområdet av lätt insedda skäl att koncentreras dels till att utveckla förmågan att delta i internationella insatser, dels till att utveckla olika kapaciteter för fredsändamål, exempelvis räddningstjänst, gräns- och kustbevak- ning. Inledningsvis torde de olika länderna också ha uppfattat det så, att de västliga förväntningarna inför medlemskap i och låg inom dessa områden. har de aktuella staternas prioritering förskjutits till förmån för nationella existensförsvar. Bakgrunden har redan berörts i kapitel 3: en illusionslös syn på relationerna till delvis i perspektiv av akuta händelser, en insikt att NATO ställer sina tyngsta krav inom existensförsvarsområdet inför ett ev. medlemskap, den samtidiga insikten att ett NATO-medlemskap (utom för ) kan bli avlägset i tiden. Denna ändrade fokusering är sålunda naturlig utifrån de nya demokratiernas upplevda situation men också utifrån de nordiska staternas tidigare erfarenheter. Den aktualiserar emellertid en stor mängd problem utöver vad som är aktuellt i samband med inriktning på internationella insatser. Dessa problem avser snart Utredningens principiella överväganden 79 sagt alla områden av den samlade försvarsplaneringen: en mer komplex målbild, en mångfacetterad organisation, större resurskrav, längre planeringshorisonter. Givetvis är byggandet av ett existensförsvar legitimt redan på folkrättsliga grunder. har enligt min uppfattning även många andra skäl att lämna stöd till en sådan utveckling, och ytterst då att det är ett svenskt egenintresse att demokratierna på andra sidan alla kännetecknas av säkerhetspolitisk stabilitet och trygghet i vidaste mening, innefattande även totalförsvars- dimensionen. För varje liten stat, och i synnerhet om dess ekonomiska resurser är begränsade i förhållande till landets storlek, innebär uppbyggnaden av ett nationellt existensförsvar en stor utmaning. Försvarskoncept måste utvecklas i ljuset av säkerhetspolitiskt läge, geografiska förutsättningar, politiska ramvillkor och resursprioriteringar inom hela samhället. Det ligger nära till hands för flera av de nya demokratierna att söka nordiska förebilder. Många intressanta lösningar kan enligt min mening överföras. ligger det en fara i att tillhanda- hålla alltför tekniskt avancerade, omfattande eller organisatoriskt komplexa lösningar från det nordiska området. Vi gör nog inom den nordiska (och övriga västliga) kretsen klokt i att tillhandahålla enkla lösningar med små eller måttliga resurskrav, där de mest grundläggande försvarsbehoven fokuseras. 9.4Den internationella militära förmågan bör utgå från de nationella försvaren I flera av de aktuella staterna har man sålunda utvecklat separata resurser för internationella insatser. I praktiken handlar det då om stående förband. Detta arrangemang har emellertid vissa tydliga nackdelar. För det första är kostnaderna höga; för ett visst land har de bedömts uppgå till så mycket som av försvarsbudgeten. För det andra kan det visa sig svårt att efter utbildning ge förbanden 80 Utredningens principiella överväganden fortlöpande meningsfulla uppgifter. För det tredje är det inte själv- klart hur förband av denna typ skall utnyttjas inom existens- försvaren. De något skilda nordiska modellerna erbjuder här ett huvud- alternativ, innebärande att förmågan till internationella insatser byggs upp med existensförsvaret och värnplikten som bas. (I ges ju brigaderna på rotationsbasis ansvar för att sätta upp internationella enheter utifrån aktuell efterfrågan.) Fördelarna är betydande. Kostnaderna blir bedömningsvis allmänt lägre och uppstår i huvudsak bara när insatser aktualiseras. Erfarenheter från de internationella insatserna återförs automatiskt till "krigs"förbanden. Frågan om meningsfulla uppgifter aktualiseras inte. Den folkliga förankringen, utgående från värnpliktssystemet, maximeras. Givetvis har de aktuella samarbetsländerna det fulla ansvaret för valet av organisatoriska lösningar. Men det vore enligt min uppfattning fel om man från svensk (eller övrig nordisk) sida inte delade med sig fullt ut av här beskrivna erfarenheter och slutsatser. 9.5Totalförsvar är ett bärkraftigt koncept Totalförsvar i modern mening är ett koncept med syfte att kunna samutnyttja militära och civila resurser inom en stat maximalt i samband med ett existensförsvar och för att likaledes kunna utnyttja existerande försvarsresurser effektivt i samband med fredstida katastrofer etc. Konceptet är tillämpbart särskilt om avsikten är att existensförsvaret skall genomföras inom eller i direkt anslutning till det egna territoriet; för stormakter med globala ambitioner har det därmed ett mer begränsat intresse. Det är mot den bakgrunden inte förvånande att de nordiska länderna och mest systematiskt har utvecklat det. En speciell dimension av ett totalförsvar är att det integrerar försvaret med det övriga samhället organisatoriskt och också leder till att ett större antal medborgare engageras i de samlade försvars- Utredningens principiella överväganden 81 Därmed utgör det också ett verktyg för folklig förankring. De allmänna kriterierna för ett totalförsvar ter sig utan vidare tillämpliga på de baltiska staterna och i huvudsak också på , trots att detta land har en befolkningsmässig resursbas av en annan storleksordning och dessutom genom det kommande NATO- medlemskapet kommer i ett delvis annat läge. (NATO-medlem- skapet har dock inte hindrat exempelvis att bygga upp ett effektivt totalförsvar.) I synnerhet och , men också och , har i olika kontakter med markerat ett tydligt intresse för att utveckla totalförsvar av nordisk typ. Enligt min uppfattning är det en viktig uppgift för det svenska totalförsvarsstödet att tillhanda- hålla grundkoncept och planeringsmetodik både i stort och inom enskilda samhällssektorer. Export av svenska myndighetsstrukturer etc. bör däremot inte bedrivas okritiskt; skälen vidareutvecklas senare i detta kapitel. 9.6Militärt försvar: arméstridskrafterna är viktigast utvecklade under det ett allsidigt sammansatt militärt försvar med såväl armé- som marin- och flygstridskrafter. Resursfördelningen har traditionellt varit 1/3 till armén, 1/6 till marinen och 1/3 till flygvapnet (resten har gått till gemensamma behov). En viktig del av bakgrunden har varit en militärgeografi som gjort det synnerligen lämpligt att kunna bekämpa en angripare redan ute till havs, med marin- och flygstridskrafterna, som flygstridskrafterna gavs en huvudroll också i luftförsvaret. I sammanhanget kan det dock konstateras att uppbyggnaden av ett sådant försvar, liksom av markstridskrafter med en hög grad av mekanisering (många stridsvagnar m.m.) varit synnerligen kostnadskrävande. Det är uppenbart att de baltiska staterna (situation berörs inte i detta avsnitt) saknar de militärgeografiska och resursmässiga 82 Utredningens principiella överväganden förutsättningarna för en avvägning enligt det svenska receptet. På baltisk sida förefaller man nu på - som jag ser det - goda grunder vara inriktad på försvarslösningar med en koncentration på lätta arméstridskrafter, medan marinstridskrafterna tänks ha uppgifter främst i fred och neutralitet och flygstridskrafterna, med vissa skillnader mellan de tre baltiska staterna, får en mycket begränsad roll. I långa stycken finns paralleller med det finska försvarskoncept som utvecklades i synnerhet under första hälften av period, med det säkerhetspolitiska läge och med den resursbrist som då upplevde. (Givetvis finns även i dagens moderna finländska försvar väsentliga kunskaper och lösningar som är tillämpbara på de baltiska staterna.)