sou · GNB339d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Vidare anges hur de fördelat sig över sökandekategorier vid arbetsförmedlingen 1996, total sökandetid och arbetsinkomst 1996. Det främsta syftet med att ställa samman alla dessa uppgifter är att senare kunna relatera dem till vad som händer individerna efter kom- munal vuxenutbildning, öppen arbetslöshet respektive arbetsmarknads- utbildning. Som beskrivning av deltagarna i vuxenutbildning innehåller materialet dessutom vissa unika aspekter. En av dem är den genomgående jämförelsen som kan göras mellan deltagare i vuxenutbildning, öppet arbetslösa och deltagare i arbets- marknadsutbildning. En annan är uppgifterna om arbetshandikappade (se vidare kapitel 13 och 16). Ytterligare en är beskrivningen av de tre gruppernas arbetsmarknadssituation och arbetsinkomster . Grovt sett kan man karaktärisera de tre grupperna på följande sätt: ungefär densamma i alla tre grupperna (deltagare i vuxenutbildning, ar- betslösa och deltagare i arbetsmarknadsutbild- högre i vuxenutbildning () än bland de arbetslösa och deltagarna i arbetsmarknadsutbildning (). något högre andel med högst tvåårig gymnasial utbildning i vuxenutbildning än i de båda andra grupperna. högst andel bland deltagarna i arbetsmark- nadsutbildning, lägre i vuxenutbild- ning och lägst bland de arbetslösa. De tre gruppernas fördelning över riksområden beskrivs också i rapporten och relateras till respektive områdes andel av arbetskraften 20- . Om man således jämför de arbetslösas fördelning över riksområden visar det sig att jämfört med respektive områdes andel av arbetskraften har de tre nordligaste riksområdena samt (och ) en överrepresentation av arbetslösa. En motsvarande underrepresentation finns i och (inklusive och ). Ett liknande mönster vad gäller över- och underrepresentation i förhållande till arbetskraften återfinns för arbetsmarknadsutbildningen. För vuxenutbildning kan man däremot inte konstatera samma över- och underrepresentation i för- hållande till arbetskraften som för arbetslösheten och arbetsmarknads- utbildningen. Där gäller snarare motsatsen. Man har mer vuxenutbildning i och än man kan förvänta sig utifrån arbetslösheten och mindre i de tre nordligaste riksområdena - om man gör den jämförelsen med tanke på målsättningar och dominans i den kommunala vuxenutbildningen. När det gäller inskrivningstid vid arbetsförmedlingen var den längst för gruppen som 1997 var i arbetsmarknadsutbildning och näst längst för de arbetslösa. Kortast inskrivningstid hade deltagarna i vuxenutbildning. Den genomsnittliga arbetsinkomsten varierar på likartat sätt, dvs. var 1996 lägst för dem som 1997 deltog i arbetsmarknadsutbildning, näst lägst för de arbetslösa och högst för deltagarna i vuxenutbildning. För de olika deltagargrupperna inom vuxenutbildning finns både bakgrunds- och arbetsmarknadsvariablerna angivna men vi inskränker oss här till att redovisa några resultat beträffande inkomst- skillnaderna 1996 för de olika grupperna inom vuxenutbild- ning. Deras utbildningsbakgrund och arbetslöshetserfarenheter beskrivs i kapitel 4. Diagram 6.5 visar att arbetsinkomsterna var lägre för dem som deltog i på gymnasial och grundläggande nivå jämfört med övriga deltagare i vuxenutbildning. I diagram 6.6 görs ytterligare en uppdelning som visar att bland dem som deltog i på gymnasial nivå respektive i basorganisationen hade de deltagare som hade UBS en lägre arbetsinkomst 1996 än övriga. Diagram 6.5 Genomsnittlig arbetsinkomst 1996 för studerande i vuxenutbildning Källa: , R. & O. , 1999, Deltagare i höstter- minen 1997 och jämförelsegrupper. Diagram 6.6 Genomsnittlig arbetsinkomst 1996 för studerande vid vuxenutbildning 1 6 0 0 0 0 1 4 0 0 0 0 1 2 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 K L g y 8 0 0 0 0 K L g y U B S 6 0 0 0 0 O rd U B S 4 0 0 0 0 2 0 0 0 0 Å ld e r på gymnasial nivå utan UBS på gymnasial nivå med UBS Källa: , R. & O. , 1999, Deltagare i höstter- minen 1997 och jämförelsegrupper. Individdata och arbetsmarknadsmaterialet har också använts i en analys av individernas inkomster före , dvs. 1995 och 1996 dels totalt för hela rampopulationen dels för olika un- dergrupper (, 1999; Billsson, 1999). Analysen leder fram till två intressanta slutsatser. För det första konstateras att det finns ett allmänt samband mellan individens utbildningsnivå och arbetsinkomst. Skillnaderna i inkomster mellan dem som har tvåårig och treårig gymnasieutbildning är dock i allmänhet små för dem som går i vuxenutbildning. För det andra, om man jämför relationerna mellan inkomster och andra bakgrundsvariabler 1995 och 1996 för dem som går i Kunskaps- lyftet och dem som inte gör det, verkar de som går i vara individer som visat sig ha bättre möjligheter att in- komstmässigt få ut något av en tvåårig gymnasieutbildning än de som inte går i . Förekomsten av struktur- och konjunkturarbetslöshet i olika stude- rande- och jämförelsegrupper diskuteras också. För de arbetslösa finner man ett negativt samband mellan den regionala arbetslöshetsnivån och arbetsinkomster . Något liknande samband föreligger varken för dem som 1997 deltar i eller dem som har har UBS. Dessa resultat skulle kunna tolkas så att konjunkturell arbetslöshet varit ett relativt sett mindre problem för deltagare i och dem med UBS. I den mån individuell arbetslöshet påverkat arbetsinkomsterna för dessa personer har det snarare varit frågan om arbetslöshet av strukturell karaktär, dvs. att de inte har haft den kompetens och utbild- ning som krävts för att få arbete. För dem som var arbetslösa 1997 kan den tidigare arbetslöshetserfarenheten i större utsträckning ha haft ka- raktären av konjunkturarbetslöshet, dvs. varit relaterad till allmän brist på arbetstillfällen. Den strukturella arbetslösheten skulle för deltagarna i och dem med UBS också kunna utgöra en förklaring till den dåliga avkastningen på treårig gymnasieutbildning hos dessa grupper. Inrikt- ningen på tidigare erhållen treårig gymnasieutbildning har inte varit i överensstämmelse med efterfrågad kompetens. I den andra delrapporten inom det samhällsekonomiska projektet är det återigen frågan om en rapport som redovisar underlagsmaterial som ska användas till ytterligare analyser i detta fall av selektionsmekanis- merna inom (, 1999). Utgångspunkten är de riksrepresentativa enkäter som beskrivits i kapitel 5. Den bearbetning av enkätmaterialet som gjorts för det samhällsekonomiska projektet användes även i kapitel 4 för att beskriva skillnaderna i utbildningsbak- grund och arbetslöshetserfarenheter för olika målgrupper och . Här ska vi komplettera med vissa uppgifter om hur olika studeran- degrupper och vissa jämförelsegrupper såg på sina valmöjligheter i an- slutning till studierna och . De visas i tabell 6.2. Beträffande definitionerna av de olika grupperna bör dock först följande sägas. För folkhögskolorna 1997 handlar det om deltagarna på folkhögskolornas Kunskapslyftsplatser medan vuxenutbild- ning 1997 omfattar både och den kommunala basorga- nisationen. För den kommunala vuxenutbildningen finns även en snävare definition som tillämpats både 1997 och 1998 (KV UBS i tabellen). Det betyder studerande som var arbetslösa när de påbörjade sina studier, var 25- och hade UBS. Dessutom hade de högst tvåårig gymnasial utbildning. För jämförelsegrupperna (deltagare i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder och öppet arbetslösa) gäller naturligtvis motsvarande, nämligen att de också var 25- och hade högst tvåårig gymnasieutbildning. För de studerande 1998 gäller dess- utom att de skulle vara nybörjare dvs. inte ha studerat i vux- enutbildning . Tabell 6.2 Procentandelar som svarat Ja på frågan om följande alternativ var möjliga Förutsätts ingå i alla de studerandes valmängd. Andra konjunkturberoende åtgärder: ALU, Starta-eget-bidrag, beredskapsarbete, anställningsstöd. Personerna kan ha besvarat enkäten än den då deras till- stånd registrerats varför det inte behöver vara motsägelsefullt att vara arbetslös och säga att fortsätta arbeta är ett alternativ. Källa: , M., 1999, 1997 - 1998. Jämförelsen 1997 mellan vuxenutbildning och folkhögskola visar att de studerande vid folkhögskola förefaller stå längre ifrån arbets- marknaden (färre svarar Fortsätta arbeta) än de studerande i vuxenutbildning och närmare andra typer av utbildningar och konjunktur- beroende arbetsmarknadspolitiska åtgärder (fler svarar Annan utbildning, Arbetsmarknadsutbildning och Andra konjunkturberoende åtgärder) än de studerande i vuxenutbildning. Skillnaderna för deltagarna i vux- enutbildning med UBS är främst att fler anser sig kunna Fortsätta ar- beta medan färre har Söka arbete i sin valmängd. I jämförelsegrupperna är det relativt få som har i sin valmängd (). Arbetsmarknadsutbildning är mer po- pulär än och Annan utbildning mindre. kvent förekommande alternativen är Söka arbete () och Andra konjunkturberoende åtgärder (50- ). Intressant att notera är också att individerna i jämförelsegrupperna nästan lika ofta anger Fortsätta arbeta som de som studerar i . De fristående nationella utvärderingarna av , som initierades av , kom igång . För att citera Statskontoret (1998b): Det ligger ........... en unik och alltför ofta förbisedd fördel i att någon, som i detta fallet kommittén, får i uppgift att följa och vär- dera ett reformprogram från start. Resultaten från utvärderingarna redovisas fortlöpande på : . Med utgångspunkt från kommitténs utvärderingsprogram har också samordningen och samarbetet mellan , myn- digheterna och de fristående utvärderarna kunnat utvecklats på ett bra sätt . första större utvärderingsprojekt startade . planerar tre utvärderingsprojekt förutom vissa andra utredningar och aktiviteter som är av intresse i samman- hanget. Ams har aktivt bidragit till att utvärderarna fått tillgång till den arbetsmarknadsstatistik som behövs för att komplettera SCB:s reguljära statistik och särskilt insamlat enkätmaterial. Även Ams har startat vissa utvärderingsprojekt . I detta delbetänkande har utvärderingsresultaten dels integrerats i redovisningen av den kvalitativa och kvantitativ utvecklingen av ut- bildning och livslångt lärande i kapitel 4 och 5 dels redovisats separat i detta kapitel. Till de intressanta resultat som redovisats i detta kapitel hör; som modell och metod Utvärderingarna visar att som modell fungerat bra gen- temot kommunerna. Kommunerna upplever att staten fått ett ansikte, att budskapet varit tydligt och att man haft någon att dryfta sina tankar och funderingar med. Inom har förändringar/justeringar kunnat genomföras snabbt och samtliga involverade departement har relativt enkelt kunnat få och ge information kring satsningen. Allt har dock inte fungerat friktionsfritt. Ytterligare ett studiestöds- system med nya kriterier – utöver alla olika regelsystem som redan finns för de andra studiestödssystem – har inte gjort det enklare för de studerande eller för (). CSN har också tillfört systemet ett antal nya regler, vilka ej anpassats till den nya flexibilitet som eftersträvats i denna vuxenutbildningssatsning. Under första år ändrade regeringen också villkoren ett antal gånger, vilket – det måste framhållas – alltid var till de studerandes fördel men som ändå innebar ytterligare påfrestningar i en redan an- strängd studiestödsorganisation. Fördelningen av statsbidraget för till kommunerna kännetecknades i början av stor lyhördhet gentemot kommunernas öns- kemål. Problemen har hopat sig senare, när skulle summeras och verksamhetspoängen för skulle räknas fram. Ett antal beslut har fattats om detta statsbidrag – alla preliminära – och komplicerats av felaktiga redovisningar från kommunerna och felräkningar från myndigheter. som modell har uppenbara förtjänster. Den har underlättat kommunikationerna inom och mellan stat och kommun. Dialogen har fungerat bra och modellen har underlättat ett flexibelt förhållningssätt till projektet . En större stadga i projektet har dock varit önskvärd, exempelvis när det gäller regel- systemet för statsbidrag och studiestöd. Uppgifter om storleken på kommunernas Kunskapslyftssatsningar visar att det föreligger stora variationer mellan kommunerna både vad gäller andelen av befolkningen som deltar i och hur det faktiska antalet studerande förhåller sig till det på förhand fördelade antalet statsbidragsplatser. Den jämförelsemetod som används för att belysa avvikelser mellan antalet studerande och antalet tilldelade statsbidragsplatser är visserligen grov men resultatet kan ändå sägas visa att kommunerna lyckats olika väl med att rekrytera deltagare till . Orsaken kan dels vara olika strukturella faktorer som kan vara svåra att påverka men även att ambitionsnivån vad gäller uppsökande verksamhet, utbildningsutbud m.m. varierar i kommunerna. Att andelen av befolkningen som deltar i ser olika ut i olika delar av landet är till viss del naturligt eftersom kommunerna själva avgör hur många platser de vill ansöka om. Intresset av att få del av statsbidragsplatser har dock varit stort och den modell som tillämpas för att fördela ut platserna till kommunerna har fått stort genomslag för platsernas fördelning. Det är därför intressant att analysera i vilken utsträckning det system som byggts upp för att fördela utbildningsplatser är anpassat för att nå de mål som satts upp för Kunskapslyftssatsningen. De jämförelser som gjorts mellan fördelningen av statsbidraget för till kommunerna och andelen av befolkningen i kom- munerna som tillhör målgruppen för ger upphov till två viktiga iakttagelser. Genom finns ekonomiskt utrymme för att kraftfullt minska andelen kortutbildade och arbetslösa i befolkningen. Gränserna för att nå denna grupp, den grupp av befolkningen som kanske kan sägas utgöra kärnan i målgruppen för Kunskapslyftssatsningen, sätts inte av brist på utbildningsresurser utan snarare av hur väl kommunerna lyckas nå målgruppen. Kommuner med en låg andel kortutbildade arbetslösa i befolkningen tycks få en större andel av statsbidragsplatserna än vad som motsvaras av andelen kortutbildade och arbetslösas i befolkningen. Motsatsen gäller kommuner med hög andel kortutbildade arbetslösa i befolkningen. Detta tyder alltså på att statsbidragsfördelningen missgynnar kommuner med hög andel kortutbildade arbetslösa. Det finns anledning att gå vidare och undersöka orsakerna bakom detta närmare och om systemet för att fördela statsbidraget bör förändras för att bättre överensstämma med de mål som satts upp för Kunskapslyftssatsningen. En viss försiktighet bör dock iakttagas vid förändringar i fördelningssystemet eftersom dessa kan innebära stora volymmässiga förändringar på nivå. Vuxenutbildning är en verksamhet som bör bedrivas långsiktig och allt för stora volymmässiga förändringar kan leda till merkostnader för kommunerna och utbildningsmässiga kvalitetsförluster. De jämförelser som görs mellan vuxenutbildning och ar- betsmarknadsutbildning visar även de att det finns regionala avvikelser som inte kan förklaras av situationen på den lokala arbetsmarknaden. För arbetsmarknadsutbildning gäller att andelen av befolkningen som deltar i arbetsmarknadsutbildning i hög grad följer andelen av befolk- ningen som är arbetslös. Andelen av befolkningen som deltar i kom- munal vuxenutbildning är mer jämt fördelad över landets kommuner något som t.ex. innebär att man har mer vuxenutbildning i och än vad man skulle förvänta sig utifrån arbetslösheten och Kunskapslyftssatsningen och mindre i de tre nordli- gaste riksområdena. Kostnaderna för att bedriva vuxenutbildning varierar beroende på vilka kurser som ges, hur de bedrivs och hur de organiseras etc. Kommunerna har på förhand känt till vilken ersättning prestationer inom Kun- skapslyftet ger från staten och har sannolikt försökt anpassa verksam- heten därefter. Vissa kommuner har rimligen fått arbeta hårdare med att kunna erbjuda ett varierat kursutbud med hög kvalitet än andra kom- muner eftersom förutsättningarna för att genomföra varierar mellan kommunerna. Inom ramen för Statskontorets arbete med att följa kommunernas kostnader för har ett flertal exempel på faktorer lyfts fram som gjort verksamheten extra resurskrä- vande. har även en rad exempel på handlingssätt lyfts fram som gjort att kunnat genomföras effektivare och/eller till lägre kostnader. Kommuner med gynnsamma förutsättningar för har en mindre press på sig att anpassa verksamheten till statsbidraget för att kunna upprätthålla en god kvalitet på utbildningen eftersom statsbidra- gets nivå rimligen bör vara mindre styrande. För kommuner med mindre gynnsamma förutsättningar blir statsbidragsnivån mer styrande eftersom ekonomin sätter större gränser för undervisningsgruppernas storlek, bredden på utbildningsutbudet, i vilken utsträckning man kan bedriva olika projekt som exempelvis uppsökande verksamhet. Anpassningen av verksamheten till statsbidragsnivån kan därför leda till att man fått sänka de kvalitetsmässiga ambitionerna. skapar detta ett större utvecklingstryck på kommunernas politiker och tjänstemän vilket i sig inte behöver vara negativt. Det kan exempelvis öppna upp för mer otraditionella arbetssätt och stimulera till mer samverkan med andra kommuner, arbetsförmedlingen eller andra delar av den kommunala verksamheten. Sammanställningen av kostnadsuppgifter tyder inte på att statsbi- dragssystemet skulle missgynna en viss typ av kommuner. En kost- nadssammanställning kan dock inte ge hela svaret på frågan om fördel- ningssystemet är rättvist eftersom kommunerna sannolikt så långt det varit möjligt försökt anpassa insatserna till statsbidragsnivån och att ogynnsamma ekonomiska förutsättningar kanske snarare fått avspegla sig i verksamhetens utförande än i kostnadsutfallet. Dagens statsbidragssystem tar till viss del hänsyn till att de ekono- miska förutsättningarna skiljer sig åt genom att varje kommun får ett grundbidrag som proportionellt sett är större för mindre kommuner än för större kommuner. Dessutom ska av de totalt till- gängliga medlen fördelas på basis av den verksamhet som bedrivs för att säkerställa utbildningens kvalitet, främja jämställdhetsarbetet, främja utvecklingen av vuxenutbildningens organisation och struktur etc. Huvuddelen av statsbidraget fördelas dock efter det antal poäng som kommunerna producerar. Det finns alltså delar i statsbidragsystemet som tar hänsyn till att bedrivs på olika sätt. En intressant fråga är om det gör det i tillräcklig grad eller om det statsbidrag som går till kommunerna bör differentieras mer för att skapa mer jämlika ekonomiska förhållan- den mellan kommunerna. Vore det så att det ur Statskontorets material gick att utläsa något strukturellt mönster som pekade på att vissa kom- muntyper skulle ha förbrukat mer resurser än andra vore det ett skäl för att förändra fördelningssystemets uppbyggnad. Det tycks dock vara så att kostnaderna skiljer sig åt även mellan kommuner som har likartade förutsättningar vilket snarare talar för en förändring inom ramen för det nuvarande systemet. Liksom det material från det samhällsekonomiska projektet som redo- visats i kapitel 4 tyder den komplettering som gjorts i detta kapitel på en viss logik i utfallet. För det första har man lyckats rekrytera: ·relativt kortutbildade individer. Bland dem som går i vuxenutbildning är det fler som har högst tvåårig gymnasieutbildning än bland dem som går i arbetsmarknadsutbildning respektive är arbetslösa och söker arbete antingen via arbetsförmedlingen eller på egen hand. ·relativt många invandrare. Andelen icke-svenskar är högst bland deltagarna i arbetsmarknadsutbildning, näst högst i vux- enutbildning och lägst bland de arbetslösa. ·deltagare till den kommunala vuxenutbildningen där Kunskapslyfts- studerande och studerande med UBS är individer som tidigare haft lägre arbetsinkomster än andra grupper av deltagare i vuxenutbildning. Trots denna inriktning på prioriterade grupper förefaller man ändå ha kunnat dra till sig studerande som verkar kunna ha nytta av utbildningen. För deltagarna i och studerande med UBS är arbetslösheten snarare ett struktur- än ett konjunkturproblem, dvs. de har inte haft den kompetens och utbildning som krävts för att få arbete. Deltagare i har också tidigare visat sig ha bättre möjlig- heter än andra med att få ut något av sin tvååriga gymnasieutbildning på arbetsmarknaden. Som diskuterades i kapitel 4 återfinns de grupper som är mest be- lastade av arbetslöshet oftare i de dyraste aktiviteterna - i första hand i arbetsmarknadsutbildning, i andra hand i och i tredje hand söker de arbete på egen hand eller via arbetsförmedlingen. Med hänsyn till fördelningsmässiga aspekter och med tanke de samhällseko- nomiska och statsfinansiella kostnaderna för de olika aktiviteterna, fö- refaller detta vara en tämligen rimlig ordning. De vidare analyserna från det samhällsekonomiska projektet får ut- visa om dessa vad det förefaller positiva resultat och tolkningar står sig. Relationen mellan utbildning av arbetslösa och deras möjligheter att efter utbildning få arbete - och i jämförelse med andra grupper - kommer därvid in i bilden som viktiga faktorer att undersöka. En annan intressant fråga är hur utvecklingen sett ut över åren. Att konjunkturen förbättrats märks i andelarna av de studerande med UBS i vuxenutbildning som anser sig kunna Fortsätta arbeta respektive Söka arbete. är det fler som anser sig kunna Fortsätta arbeta medan färre har Söka arbete i sin valmängd än 1997. I kapitel 4 såg vi också indikationer på att färre stu- derande i hade arbetslöshetserfarenheter och/eller kortare arbetslöshetserfarenheter 1998 än 1997. Den stora mängden kort- utbildade i den svenska befolkningen finns bland de anställda inte bland de arbetslösa. Reflexioner och förslag 203 7 Reflexioner och förslag I detta kapitel återfinns både reflexioner och diskussioner med anled- ning av de synpunkter och förslag framförde i sitt tidigare delbetänkande Vuxenutbildning och livslångt lärande – Si- tuationen inför och med (SOU 1998:51) och sådana som föranleds av med Kunskaps- lyftet. anser att det finns goda skäl för alla de grup- per, som genom har fått möjligheter till vuxenutbildning, att bedriva studier. De befinner sig på en nivå av "basutbildning". Vad man däremot kan diskutera är fördelningen mellan olika grupper och i vilken takt respektive grupp ska få sina utbildningsbehov tillgodosedda – studerande på grundläggande nivå och på gymnasienivå; arbetslösa, anställda och andra; kvinnor och män; individer med funktionshinder, invandrare och olika åldersgrupper. redovisade i sitt tidigare betänkande (SOU 1998:51) sin förhoppning att andelen studerande med allra kortast for- mell utbildningsbakgrund skulle komma att öka framöver. Kommittén förväntade sig också att kommunerna skulle lägga ned mer tid och kraft på att nå dem som hade längst väg till gymnasiekompetens. Den totala ökningen av antalet studerande inom vuxen- utbildning är markant, men framför allt är det den gymnasiala delen som står för ökningen. På grundläggande vuxenutbild- ningsnivå handlar det snarare om en minskning i volym, särskilt vad gäller de platser som ligger inom kommunernas basorganisation. finner utvecklingen på den grundläggande vuxenutbildningsnivån oroväckande. Forskningsresultat visar att det samhällsekonomiskt är befogat att särskilt satsa på socialt utsatta grup- per – invandrare, individer med funktionshinder och kortutbildade. I kommunerna verkar det ha uppstått en situation där man antingen satsar på grundläggande vuxenutbildning och därmed kommer över den ökning på av basorganisationen som krävs för att få del av stats- 204 Reflexioner och förslag bidragen till vuxenutbildning på grundläggande nivå, eller så gör man det inte. I det senare fallet finns det inga spärrar i statsbidragssystemet som förhindrar en neddragning av basorganisationen. Sammanlagt verkar tendensen att dra ner överväga. Mot denna bakgrund föreslår :