sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Vad som då prövas i asylprocessen är egentligen inte, som i övriga fall, sökandens asylskäl gentemot hemlandet utan om det tredje landet är säkert för sökanden. Finner domstolen i denna situation, liksom , att det tredje landet är säkert för sökanden, kan den fastställa avvisnings- beslutet och beslutet kan verkställas. Det kan dock inträffa att domsto- len i motsats till finner att det tredje landet inte är säkert för sökanden. Asylskälen i övrigt måste då prövas. Någon sådan prövning har inte skett hos verket, och domstolen bör inte göra den prövningen som första instans. Ett yttrande från verket kan inte anses tillräckligt, utan domstolen bör i detta fall återförvisa ärendet till verket för prövning och beslut. En liknande situation kan uppstå om avvisningsbeslutet inte går att verkställa. Denna situation bör dock kunna lösas inom ramen för de regler om verkställighet som kommittén föreslår. Reglerna innebär att, om konstaterar att den beslutade avvisningen inte går att verkställa, verket kan riva upp beslutet och åter pröva ärendet. Det kan här erinras om att, då en utlänning vägras asyl med hänsyn till första asyllandprincipen, utlänningen skall få en särskild handling av vilken det framgår att de skäl för asyl som han eller hon har anfört inte har prövats i sak i (7 kap. 1 a § UtlF). Frågan om särskilda regler bör gälla för sökande som har rest in i från vissa tredje länder behandlas i nästa avsnitt. 11.5.4Frågan om särskilda regler för avvisning till vissa tredje länder Kommitténs förslag: Avvisning till ett tredje land skall kunna verk- ställas även om utlänningen söker inhibition under förutsättning att regeringen har fört upp landet på en särskild förteckning. Enligt minimigarantiresolutionen kan ett särskilt påskyndat förfarande tillämpas för sökande som vistats i vissa tredje länder. Ett sådant förfa- rande kan innebära att ansökan om inhibition inte i sig har uppskovs- effekt utan verkställighet skjuts upp endast om domstolen meddelar inhibition. I övrigt blir utlänningen hänvisad till att driva ett överkla- gande av avslagsbeslut från det tredje land dit hon eller han har avvi- sats. utlänningslag tas upp som särskilda punkter för att vägra en skyddsbehövande utlänning uppehållstillstånd situationer då utlän- ningen har rest in från något nordiskt land eller från något land som är anslutet till (se 3 kap. 4 § UtlL). Enligt kommit- téns uppfattning är dessa länder exempel på länder gentemot vilka det angivna förfarandet skulle kunna tillämpas. Förfarandet bör därutöver efter särskild bedömning kunna tillämpas beträffande vissa ytterligare länder. En grundläggande förutsättning för att förfarandet skall tilläm- pas i förhållande till ett land, bör vara att landet har anslutit sig till och tillämpar och eller FN- konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter samt att det i landet ges möjlighet att söka och erhålla asyl. Möjligheten att tillämpa den nu angivna ordningen i förhållande till ett visst land bör enligt kommitténs uppfattning göras beroende av att regeringen förordnar om det genom att föra upp landet på en särskild förteckning. Förteckningen bör som angivits kunna uppta de nor- diska länderna och EU:s medlemsstater samt därutöver ytterligare län- der efter särskild bedömning. För bedömningen av vilka länder som skall föras upp på förteckningen bör utvecklingen av harmoniserings- strävandena inom EU beaktas. 11.5.5Snabbprocess om normalprocessen utformas enligt ansökan av SIV-modellen Kommittén anser att även om den normala processordningen i avvis- ningsärenden utformas enligt ansökan av SIV-modellen bör beslut om uppenbart ogrundade ansökningar fattas enligt den ordning som kom- mittén föreslagit ovan. Beslut i första instans skall således fattas av , och verkets beslut skall kunna överklagas till utlän- ningsdomstolen med samma möjligheter att söka inhibition som före- slagits ovan. Handläggnings- och beslutsordningen inom behandlas inte av kommittén. Vissa synpunkter kan dock framhållas. I regleringsbrev för anges som verk- samhetsmål för asylprövning och asylmottagande att den totala tiden som en sökande är berättigad till ersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., dvs. i princip tiden från det asylansö- kan görs till dess ärendet avgjorts och sökanden lämnat landet, normalt inte skall överstiga . Öppna ärenden som inte avgjorts i första instans får inte vara äldre än , om inte särskilda skäl föreligger. Bland de uppdrag som lämnas till i regleringsbrevet rör ett kvalitetssäkring för handläggning av ärenden bl.a. utifrån kriteri- erna rättssäkerhet, enhetlig praxis och minimerad inaktiv tid per ärende. Verket har redovisat detta arbete i skrivelse till regeringen . I redovisningen anges som huvudfaktorer för att grundlägga kvalitet i verksamheten dels övergripande styrning m.m., dels beslut, dels pro- cess, och dels bemötande och kompetens. Utvecklingen av verksamheten pågår enligt redovisningen ständigt och utvecklingen av kvaliteten är en viktig aspekt. Bl.a. har beslutsfat- tarnärvaron vid asylutredningarna ökats. Genom detta ökar förutsätt- ningarna för bättre kvalitet i besluten. En strävan finns att i varje asyl- ärende upprätta en individuell handläggningsplan. Denna plan skall göras av beslutsfattaren och handläggaren i samråd. Ett utökat sam- arbete mellan dessa personalkategorier anges öka kvaliteten i besluten. I fråga om asylprocessen framhålls i redovisningen att en ökad tyngd på åtgärder tidigt ofta möjliggör en högre kvalitet i processen som helhet. Verket bedriver ett utvecklingsprojekt med syfte att mer systematiskt samla in uppgifter redan vid upptagan- det av asylansökan om t.ex. resvägar, färdsätt och innehav av olika identitetshandlingar. Insamlad information som skall bli nåbar i ären- dehanteringssystemet underlättar dels att vidta rätt åtgärder i förhål- lande till den enskilde asylsökande om avvisning blir aktuell, dels att skapa underlag för generella åtgärder nationellt och för rapportering till internationella organ. Den gränsnära verksamheten som verket har utvecklat syftar till bättre innehåll och en snabbare process. För att få stabilitet i verksamheten har ett ramavtal skrivits mellan verket och i frågan, vilket har följts upp av ett regionalt avtal. De förslag som kommittén lägger fram ställer ökade krav på snabbhet i förfarandet för att den föreslagna ordningen skall fungera enligt inten- tionerna. Kommittén pekar därför i detta sammanhang på några kon- kreta åtgärder som bör bidra till kortare handläggningstider. Åtgärderna har diskuterats och i viss mån också prövats inom . I samband med tidigare förändringar i utlänningslagstiftningen har vid ett flertal tillfällen framhållits att en förutsättning för att de föreslagna ändringarna skall fungera som tänkt är att hand- läggningstiderna kan kortas. Det gäller även . Utredningar i asylärenden måste prioriteras. Det är när utlänningen kommit till landet och har alla händelser i färskt minne som möj- ligheterna är störst att göra en fullgod utredning. Snabba utredningar är också nödvändiga för att det skall vara möjligt att fånga upp de fall där återsändande till ett första asylland kan vara möjligt. Sedan utredning gjorts är det också väsentligt enklare att göra de prioriteringar som av olika skäl måste göras när det gäller att fatta snabbt beslut i ärendet. Om det i ett ansträngt arbetsläge inte är möjligt att hinna med alla arbetsuppgifter inom de tidsmål som ställts upp, bör den balans som då blir oundviklig inte ligga på utredningar utan i ett senare skede av den kedja som löper från ansökan till lagakraftvunnet beslut. Förordnande av offentligt biträde Den försöksverksamhet som i samråd med bedrivit på pekar, som anges i avsnitt 16.1, på att tiden från ansökan till beslut i ett asylärende kan kortas väsentligt om offentligt biträde förordnas så att biträdet kan medverka redan under den första utredningen. Försöksverksamheten ger dock enligt kommitténs mening inte tillräckligt underlag för att bedöma om en form av advokatjour är nödvändig för att offentligt biträde skall kunna förordnas tillräckligt snabbt och inte heller för hur en sådan jour i så fall bör utformas. Det måste ankomma på Invandrar- verket att avgöra den frågan, eventuellt efter att ytterligare någon för- söksverksamhet genomförts. offentligt biträde skall förordnas är inte reglerat i någon författning. Den praxis som utvecklats bygger delvis på uttalanden i tidigare förarbeten. Inget hindrar därför att en ny praxis utbildas sedan en ny utlänningslag trätt i kraft. Om offentligt biträde förordnas på ett tidigare stadium än kommer det att leda till vissa ökade kostnader för rättshjälpen. Sammantaget bör det dock kunna bli fråga om en avsevärd besparing genom att den väntetid under vilken en asylsökande måste försörjas kommer att minska kraftigt. Disponering av medel påolika anslag hos Statens invandrarverks verksamhet finansieras över flera olika anslag i statsbudgeten. har inte möjlighet att föra över medel mellan de olika anslagen. Verket kan därför inte öka insat- serna på ett anslag i syfte att uppnå besparingar på ett annat anslag. För att verksamheten skall kunna bedrivas på ett så effektivt och flexibelt sätt som möjligt bör anslagskonstruktionen vara sådan att den stödjer en effektiv resursanvändning. Detta kan t.ex. ske genom att alla kost- nader som är hänförliga till asylprocessen finansieras över samma anslag. Kommittén har ovan pekat på att de totala kostnaderna för kan komma att minska om offentligt biträde förordnas på ett så tidigt stadium som möjligt. På samma sätt är det möjligt att de totala kostnaderna skulle kunna minskas exempelvis om verket an- ställde ytterligare några asylhandläggare. I båda fallen handlar det om att ökade kostnader för att korta handläggningstiderna kan leda till stora besparingar när det gäller kostnaderna för mottagandet av asyl- sökande. bör därför ha vissa möjligheter att på egen hand omfördela medel mellan de anslag som avser myndighetsutöv- ningen, mottagandet av asylsökande och rättshjälp i utlänningsärenden. En förutsättning måste självfallet vara att omfördelningen inte leder till ökade kostnader totalt sett. Kommitténs förslag: Förvaltningsprocesslagens regler om muntlig förhandling skall gälla. Det innebär att muntlig förhandling får hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet samt att muntlig förhandling skall hållas om utlänningen begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det. Gällande regler om muntlig förhandling och om muntlig handläggning gäller enligt 11 kap. 1 § UtlL att en utlänning som har ansökt om asyl får avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid handläggning av ärendet. Vid skall muntlig handläggning ingå, om det kan antas vara till fördel för utredningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Även annars skall muntlig handläggning ingå, om utlänningen begär det och det inte står klart att sådan handläggning är obehövlig. Särskilda regler för muntlig handläggning hos gäller för utlänningar som omfattas av . Beträffande dessa skall muntlig handläggning alltid hållas i ärenden om utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd. Om utlänningen begär det, skall muntlig handläggning också hållas i ärenden som rör avvisning eller vägran att bevilja uppehållstillstånd. I detta fall får dock undantag göras om muntlig handläggning skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse. Bakgrunden är – som framgår av den migrations- politiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 221) – bestämmelserna om domstolsprövning i direktiv /221/EEG. Huvudregeln enligt 9 § förvaltningsprocesslagen är att för farandet är skriftligt, men muntlig förhandling får ingå i handläggningen när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgö- rande av målet. Muntlig förhandling skall vidare hållas, om en enskild part begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller sär- skilda skäl talar mot det. Muntlig förhandling förekommer i alla typer av mål. I mål enligt lagarna med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), som gäller tvångsomhändertagande av barn respektive missbrukare skall både länsrätt och kammarrätt hålla muntlig förhandling, om det inte är uppenbart obehövligt. Om någon part begär det, skall muntlig förhand- ling alltid hållas. Till belysning av betydelsen av muntlighet i domstol kan anmärkas att rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 i Europeiska konventio- nen om mänskliga rättigheter kräver att rättegången vid en sådan dom- stolsprövning skall vara rättvis (fair) och offentlig (public). Motsva- rande gäller för samma krav i artikel 14 i om med- borgerliga och politiska rättigheter. I kravet på offentlig rättegång lig- ger inte ett särskilt krav också på muntlig förhandling. I stället är det i kravet på en rättvis rättegång som ett krav på muntlig förhandling är att söka. Förutsättningen för att muntlig förhandling skall anordnas enligt förvaltningsprocesslagen är som nämnts att åtgärden kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Någon fördel för utredningen kan i regel antas vara att vinna med en muntlig förhandling men fördelen bör stå i proportion till den extra insats det innebär för rätten och parterna att engageras i en muntlig för- handling. I förarbetena till förvaltningsprocesslagens bestämmelser om muntlig förhandling (prop. 1971:30 s. 537) ansåg föredragande statsrå- det att man borde ta stor hänsyn till parts önskemål men att parten knappast kunde tillåtas ha ett avgörande inflytande på frågan. Frågan huruvida en muntlig förhandling är obehövlig eller inte borde i första hand bedömas mot bakgrund av den föreliggande utredningen i målet men även andra faktorer kunde behöva tillmätas betydelse, t.ex. att målet är mycket viktigt för parten och att han eller hon genom förhand- lingen kan få en bättre förståelse för innebörden av det blivande avgö- randet i målet. Det framhölls också att den muntliga handläggningsformen i för- valtningsprocessen inte är att se som ett alternativ till den skriftliga utan som ett komplement till denna. Den muntliga förhandlingen i förvaltningsdomstolsprocessen syftar inte till att ensam åstadkomma ett fullständigt beslutsunderlag i målet. Tanken är i stället att den muntliga förhandlingen skall komplettera den skriftliga handläggningen, så att målet blir utrett på lämpligaste sätt. Vidare framhölls att kriteriet att förhandlingen kan antas vara till fördel för utredningen i målet kan innebära att muntlig förhandling anordnas för hållande av parts- eller vittnesförhör i viss fråga och i ett annat fall att sådan förhandling sätts ut huvudsakligen för att klarlägga parternas ståndpunkter. I förarbetena till bestämmelserna i om muntlig förhandling uttalades följande i specialmotiveringen (prop. 1989/90:28 s. 124). När det gäller mål om beredande eller upphörande av vård av unga är dessa ofta av djupt ingripande natur för den enskilde. Det har därför ansetts vara ett viktigt rättssäkerhetsintresse att målen inte avgörs på handlingarna i den enskildes frånvaro. Muntlig förhandling har därför föreskrivits för dessa mål. Men regeln är inte ovillkorlig. kan en muntlig förhandling framstå som helt onödig. Detta är t.ex. fallet när vårdnadshavaren har överklagat ett beslut om tvångsvård av sitt barn och det är uppenbart att beslutet skall upphävas. Finner rätten att en muntlig förhandling är uppen- bart obehövlig, får rätten avgöra målet genom skriftlig handläggning. Skriftligt förfarande bör utnyttjas med stor försiktighet. Part skall i sådant fall underrättas innan målet avgörs och beredas tillfälle att begära muntlig förhandling. I den migrationspolitiska propositionen resonerade regeringen runt frå- gan om muntlig handläggning i utlänningsärenden (prop. 1996/97:25 s. 192 f.). Resonemanget fördes med utgångspunkt i den rådande instans- och processordningen, dvs. i ett förvaltningsförfarande där muntlig handläggning inte är detsamma som en muntlig förhandling i domstol. Regeringen framhöll därvid att det vid överväganden om vilka krav som det är rimligt att ställa på omfattningen av muntlig handlägg- ning i asylprocessen måste göras en avvägning mellan rättssäkerhets- aspekter och effektivitetsaspekter och att det är viktigt att en ordning utformas så att den kan fungera såväl i läget med ett förhållandevis lågt antal asylsökande som i tider av högre inströmning. Regeringen anför- de vidare följande (a. prop. s. 197). För att understryka betydelsen av att någon form av muntlig handläggning skall företas vid i de fall där en sådan handläggning kan ha relevans för ärendets utgång bör det framgå av lagtexten att en be- gäran om sådan handläggning får avslås endast om det står klart att en muntlig handläggning är obehövlig. – – – Bestämmelsen är utformad så att muntlig handläggning kan underlåtas i ärenden där utredningsmaterialet klart ger vid handen att utlänningen skall beviljas tillstånd eller när det står klart att de uppgifter som åberopas från utlänningens sida under alla för- hållanden inte är tillräckliga för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas. Även när det rör sig om ärenden som kan avgöras efter en rent rättslig be- dömning är självfallet muntlig handläggning obehövlig. I åt- skilliga ärenden torde frågan om uppehållstillstånd vara beroende av att en tilltrosbedömning görs. Det förtjänar dock att understrykas att avsikten med den nya ordningen inte är att muntlig handläggning måste ingå vid nämnden i alla ärenden av detta slag. I många fall torde nämnden redan från innehållet i de åberopade uppgifterna kunna sluta sig till om dessa är överensstämmande med verkligheten. I de ärendena bör muntlig handlägg- ning kunna underlåtas. Däremot bör muntlig handläggning ingå i ärenden där en tilltrosbedömning av uppgifter som är rimliga kan sägas ha direkt betydelse för frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte. med andra ord avses ärenden som karakteriseras av att den asylsökande bör beviljas uppehållstillstånd om de uppgifter som anförts till stöd för ansökan är sanna. För ärenden som inte rör avlägsnande ur riket (tillståndsärenden, fristå- ende ärenden om flyktingförklaring och resedokument samt medbor- garskapsärenden) finns inte några specialregler i utlänningslagen om muntlig handläggning. Specialreglerna gäller endast ärenden som skall handläggas som asylärenden, och således inte heller andra avlägsnan- deärenden. Därmed är förvaltningslagens regler om muntlighet till- lämpliga. Enligt 14 § förvaltningslagen skall en sökande, klagande eller en annan part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara muntlig. Myndigheten skall särskilt beakta att muntlig handläggning kan under- lätta för enskilda att ha med den att göra. Enligt 7 § samma lag gäller allmänt i ärenden att myndigheten skall underlätta för den enskilde att ha med den att göra. Enligt kommitténs uppfattning bör för handläggningen av utlännings- ärenden gälla i förvaltningsdomstolarna så "vanliga" sammansättnings- och handläggningsregler som möjligt. I frågan om förutsättningar för muntlig förhandling förordar kom- mittén således att förvaltningsprocesslagens vanliga regler för länsrätt och kammarrätt skall gälla även då domstolarna utgör utlänningsdom- stol respektive Utlänningsöverdomstol. Det innebär att muntlig för- handling får ingå beträffande viss fråga när det kan antas vara till för- del för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet samt att sådan förhandling skall hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Den ovillkorliga rätt som den enskilde har enligt LVU att begära muntlig förhandling anser kommittén skulle föra för långt. Redan de möjligheter till muntlig förhandling inför domstolen som förvaltningsprocesslagen ger innebär enligt kommitténs uppfatt- ning en avsevärd förbättring jämfört med nuvarande förhållanden. Kommittén utgår från att i de fall regler om domstolsprövning får anses kräva muntlighet, såsom om en fråga om civila rättigheter aktualiseras, detta krav efterlevs. Några särskilda regler för utlänningar som omfattas av är enligt kommitténs bedömning inte nödvändiga. När Invandrarverkets beslut överklagas till domstol, måste förvaltningsprocesslagens regler om muntlig förhandling anses vara tillräckliga för att kraven i direktiv /221/EEG skall vara uppfyllda. Att utlänningen omfattas av avtalet måste bedömas vara ett sådant skäl som medför att förhandling inte kan anses obehövlig, om utlänningen begär förhandling. I fråga om omfattningen av den muntliga förhandlingen vill kom- mittén understryka vad som återgivits från förarbetena till förvaltnings- processlagens bestämmelser om muntlig förhandling. Där framhålls att den muntliga handläggningsformen är att se som ett komplement till den skriftliga och att den inte syftar till att ensam åstadkomma ett full- ständigt beslutsunderlag. Det är enligt kommitténs uppfattning viktigt för att åstadkomma en snabb och effektiv process att den muntliga förhandlingen koncentreras just till de delar av målet som den behövs för. Upprepningar av stånd- punkter och argument från skriftväxling bör i görligaste mån undvikas. Dessa ärenden avser huvudsakligen just personer som inte får komma hit innan de har fått det uppehållstillstånd som de söker. Det kan själv- fallet inte komma i fråga att förelägga en sådan person personlig inställelse, utan vad som kan komma i fråga är en muntlig förhandling med utlänningen närvarande genom ombud. Det vanligaste vid dessa ärenden är att uppehållstillståndet söks med hänvisning till en familjeanknytning till någon i bosatt person, referensperson. Fråga uppstår då om referenspersonen – eller någon av referenspersonerna om de är flera – bör kunna uppträda som ombud. Något direkt hinder mot detta kan inte anses föreligga. Helt komplika- tionsfritt är det emellertid inte, eftersom denna referensperson kan vara en sådan upplysningsperson som bör höras fristående från parten och som också kan ha egna intressen i saken. Om muntlig förhandling fin- nes böra hållas för att en referensperson skall höras, kan det i vissa fall behöva övervägas om den klagande parten behöver vara företrädd på annat sätt. De ärenden där beviljat uppehållstillstånd på annan grund än flyktingskap får normalt antas ha handlagts hos verket med muntlig handläggning enligt 11 kap. 1 § UtlL. Hos utlänningsdomsto- len är ärendet inte längre ett ärende om avlägsnande. uppfattning bör frågan om muntlig förhandling hos domstolarna kunna bedömas enligt förvaltningsprocesslagens vanliga regler. Även i ärenden om svenskt medborgarskap kan frågan om muntlig för- handling i vissa fall komma att bli aktuell både i utlänningsdomstol och Utlänningsöverdomstolen. Frågan huruvida förhandling skall hållas bör även i medborgarskapsärenden prövas enligt 9 § förvaltningsprocessla- gen. En situation där frågan om muntlig förhandling kan komma i fråga är naturalisationsärenden där trovärdigheten av sökandens uppgifter, t.ex. beträffande identiteten, är av avgörande betydelse för målets ut- gång. Enligt fast praxis krävs att sökanden skall kunna styrka sin identitet antingen genom giltigt pass eller fotoförsedd identitetshand- ling. Kan sökanden inte styrka identiteten på ett fullgott sätt, avslås ansökan. Enligt den ändring i lagen om svenskt medborgarskap som antagit (prop. 1997/98:178, bet. 1998/99:SfU3, rskr. 1998/99:27, SFS 1998:1453) skall svenskt medborgarskap kunna ges även till den som inte kan styrka sin identitet under förutsättning att han eller hon har haft hemvist i under och kan göra sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig.