sou · GNB377 · 2000-01-01 00:00:00 — den breda allmogen komma in i en lärprocess för att kunna beredas plats i en reformerad riksdag och en stark nation. I det syftet stiftas lagar och reformer som inte på något allvarligt sätt förändrar ramar- na för vad man redan gör, men den knyter retoriskt den kommunala politiken till det nationella projektet. I våra grannländer fyllde sam- ma reformer en ännu större roll för den nationella mobiliseringen i och och en mycket hastig demokratisering i Dan- mark. Läsaren kan fråga sig vad har med modern politisk ut- veckling att göra. Historia är i hög grad relevant av två skäl: dels för- klarar den varför våra institutioner har skapats och vilka normer som finns inbyggda i dem, dels pekar den på en komplexitet i sättet att se på demokrati som ingalunda raderas ut av de liberaldemokra- tiska reformerna : Avståndet mellan de åsikter och valkårens undersöks fli- tigt. Det ses officiellt som ett problem, men uppfattades som en förutsättning för den goda politiken. Har vi inte kvar den grundsynen när folklig skepsis till flykting- och kriminalvårdspolitik ses som ett utbildnings- eller informa- tionsproblem? Återfinns inte likartade idéer om representation som under ståndsriksdagen i dagens diskussion om kvoteringar? Intressen av olika slag anses företrädda inte genom åsikter utan genom den grupp en person representerar och förutsätts identifiera sig med: en norrlänning, en kvinna, en invandrare? Är inte det sena genomslaget för kvinnorepresentationen i politi- ken en del i en svagt individualiserad politisk kultur där person- lighetsprincipen spelar en mindre roll än korporativ- och hus- hållsrepresentation? En mer övergripande fråga som går utöver frågan om lokala med- borgarskap är den om frånvaron av konstitutionell koppling mellan den ekonomiska makten och den politiska. Kanske bör den diskute- ras mer förutsättningslöst igen. Upplösningen av bandet har gjort att de ekonomiska eliterna lämnat det politiska fältet som an- svarstagande medborgare och står utanför som lobbygrupp. Politi- ken har renodlats som en motkraft eller i vart fall moderator till det ekonomiska fältet. I en globaliserad ekonomi kan det inte förvåna någon om känner föga ansvar för eller för . skulle de som bolag ha varit tungt företrädda i den kommunala politiken och möjligen delat sitt an- svarstagande mer lika mellan orten och aktieägarna när bolagets investeringar också landade i den kommunala infrastrukturen. En poäng med den graderade rösträtten var att den skapade institutio- nell tydlighet mellan ekonomisk kraft och politiskt ansvar. Ett poli- tiskt system tål inte hur stora spänningar som helst mellan dessa sfä- rer utan att endera – eller bägge – bryts ner. Vem vågar ens dra upp den graderade rösträtten som ett tänkbart alternativ till lobbygrup- per, pressure-groups och företagsflyttningar? Blir det för utmanande om den ekonomiska makten på det sättet tar säte öppet i den po- litiska makten i stället för att nu antingen agera informellt, krympt aktionsområde för politiken som sådan eller genom att rösta med fötterna? I vart fall menar jag att de historiska erfarenheterna är så passé eller utan poänger att de inte kan bidra till en för- djupad diskussion också här, på det allra heligaste demokratiska om- rådet: den allmänna och lika rösträtten.12 Som vi har sett är det inte självklart att kommunen ska uppfattas som en del av staten. fanns det flera uppfattningar om vad kommunen var – församlingens patriarkalt ledda gemenskap, ett bolag, en liberal medborgarskola. Även konkurrerar uppfattningarna om vad kommunen är och vad den bör vara: genuint lokalt självstyre, ett statligt reglerat men delegerat politikområde, en ren förvaltnings- organisation eller en serviceproducent bland andra? Bolagiseringen har inte påverkat rösträtten, men påverkat den kommunala organisa- tionsformen starkt det sista decenniet. Allt fler verksamheter be- drivs i bolagsform. Jag ska återkomma till frågan om den närvarande historien som belastning och möjlighet, men först något om 1900-talets utveck- ling. 1900-talets expansion: representation, rikspartier, kvinnor och staten intar scenen De två första decennierna av genomfördes en rad refor- mer som innebar en radikal förändring av de konstitutionella vill- koren för det lokala medborgarskapet: De mycket ojämnt fördelade rösträtterna utsätts för stark kritik. För städernas del tas beslut om begränsningar i städerna till max 100 röster eller av rösterna. Motsvarande begränsning införs först på landet till max 5 000 fyrkar eller av totala röstetalet. Begränsningarna som beslutades gav en i absoluta tal svag förskjutning, där de 43 kommuner med enmansmajoritet kräver en handfull storfyrkar för LOKALA MEDBORGARSKAP – DET DOLDA KULTURARVET att nå majoritet i stället. I sammanlagt 116 kommuner räcker det med fem röstägande för att skapa majoritet.13 Nya regler tas i bruk , nu lika i stad och på landet: varje beskattningsbar inkomst gav en röst; därefter blott en röst per och maximalt 40 röster. De juri- diska personernas rösträtt avskaffas. 1918 införs allmän och lika rösträtt, även om flera ordentlighetsstreck bibehålls långt fram i Svenskt medborgarskap, myndighet, ålder samt genomförd värnplikt var ett villkor för männen i de politiska valen, men det sistnämnda ej för de kommunala. Mantalsskrivningsort gällde där som rumslig bindning och därutöver var en mildare form av utskyldsstreck förhärskande: ej i konkurstillstånd, ej stadigva- rande omhändertagna av fattigvården, ej obetalda kommunalskatter för mer än två av och ej heller fråndömd sin rätt som straffpåföljd. Genomslaget för personlighetsprincipen aktuali- serade även åldersfrågan som inte egentligen klargjorts – förmyndare röstade för omyndig rösträttsinnehavare. Sammantaget gav restriktionerna efter 1919 effekten att för- lorade sin rösträtt, fler män än kvinnor och betydligt fler i städerna än på landet. Skillnaden mellan stad och land är i flera avseenden på- fallande. I städer som är omkring var fjärde man diskvalificerad, medan ståtar med rekordet i andra änden . I ett annat avseende skiljer man sig åt nämligen vad gäller andelen kvinnor i valmanskåren. Allmänt finns fler kvinnor i valmanskåren, på landet dock fler men i städerna fler. De flesta kvinnor som förlorar sin rösträtt gör det på grund av mottaget fattigunderstöd och de flesta män genom obetalda kom- munalskatter. Sammantaget svarar dessa båda grupper för av röstförlusterna.15 Med dessa principiellt viktiga inskränk- ningar, som kanske inte uteslöt så många men som bibehöll uppfatt- ningar om vad en dygdig och fullvärdig medborgare var, slog följan- de välkända huvudprinciper igenom: Den graderade rösträtten ersattes med allmän och lika rösträtt. Den allmänna stämman som högsta beslutande organ ersattes nu obligatoriskt med en fullmäktigeförsamling för alla större kom- muner. Dessa reformer brukar rubriceras som det liberaldemokratiska ge- nombrottet och en modernisering av den Onda gamla tiden till Den nya Goda demokratin. De avvikelser som noteras ses som rester från den onda tiden: kvinnornas ytterligt svaga representation i fullmäk- tigeförsamlingarna ; det svagt utvecklade partiväsendet; svårigheterna för riksdagspartierna att få de lokala partierna att följa de ideologiska riktlinjerna; oviljan från de små kommunerna att foga sig i den successiva, men radikala samman- slagningen till storkommuner efter . Min framställning ska fokusera samma fenomen, men i stället för att klaga över bristande lokal modernitet ska jag försöka lyfta fram hur det i dessa avvikelser ryms en annan uppfattning om vad poli- tik kan vara. Kvinnor i lokalpolitiken. Det lokala självstyrets rösträttsregler var de första i landet att vara formellt könsneutrala. Den som ägde fas- tighet eller hade blivit taxerad till statlig skatt hade också rösträtt i proportion till den inbetalda skatten, oberoende av om det var en man, en kvinna eller en juridisk person. Vid det första demokratiska kommunalvalet deltar två av tre kvinnor, men därefter faller delta- gandet och andelen valda kvinnor . håller sig kvinnornas andel av kommunal- fullmäktige under fyraprocentsnivån. Som parti betraktat alltså nästan utan existens. Först med val når man och 1994 av fullmäktigeplatserna. Allmänt betraktas detta som en av de mest anmärkningsvärda demokratiska bristerna med eftersläpning i representation för en grupp och orsakerna har diskuterats livligt. De viktigaste anled- ningarna som förts fram är förekomsten av en patriarkal, hindrande, maktstruktur och den sena expansionen av den offentliga sektorn som dels gav kvinnor tillträde till en arbetsmarknad utanför hem- met, dels feminiserade kommunernas verksamhetsområde. Den rätt betydande lokala variationen kan till viss del förklaras genom att hänvisa till att god utbildningsnivå, hög inkomst, ung befolkning och jämn eller socialistisk politisk majoritet som befordrande kvinn- ligt deltagande.16 I mindre grad har andra typer av bristande grupprepresentation diskuterats: hur stor del av de nya representanterna i de samman- slagna kommunerna kommer från de gamla (landsbygds) kommu- nerna? Hur stor del är invandrare? Hur ser fördelningen ut mellan unga och gamla? Kan utanförskapet ses som en aktiv handling på samma sätt som en organiserad grupptillhörighet?17 Här vill jag peka på i hur hög grad detta sätt att tänka i gruppers representation är ett arv från ett äldre korporativt tänkande främ- mande för en liberaldemokratisk ideologi. I äldre kommunalpolitik var det byarna och yrkena som skulle vara företrädda, men också LOKALA MEDBORGARSKAP – DET DOLDA KULTURARVET olika grupper efter deras bidragsförmåga. T.ex. kunde lagligt ute- slutna torpare delta i beslut som byggde på att de trots allt bidrog med fattigvårdspengar eller med arbete till kyrkans skötsel. stöter man ofta på uppslitande strider om sammansättningen av taxeringsnämnderna i termer av hur många bönder, hur många arbetare och industriägare och hur många lön- tagare (högre tjänstemän) som skulle representeras. Kvottänkandet har en lång tradition, men objekten för kvotering har skiftat och kommer med säkerhet att fortsätta att skifta. För framtiden är et- nisk tillhörighet, generationstillhörighet, land/stad tänkbara. Detta grupptänkande i politiken kan överraska i som annars genomsyras av en radikal individualism. Det är inte omöjligt att vi här kan stå inför en historisk överraskning där grupprepresen- tationen plötsligt ses som en relik från ett äldre samhälle. En fortsatt renodling av personvalsinslaget kan peka åt det hållet, som dess relativt svaga genomslag pekar på kraften i traditionen. Det starkt ökande inslaget av kvinnor i den lokala politiken behöver inte ses som ett utslag av kvottänkande eller en segrande kvinnorörelse, utan kan ses som ett genomslag för en särskilt radikal indivi- dualisering i . Familjen eller hushållet är ingen viktig enhet för beskattning från och med 1970-talet, kvinnornas utträde på arbetsmarknaden i stor skala gör dem tydliga som självständiga ekonomiska individer, alla rättigheter och skyldigheter gentemot staten går numera direkt på individer utan vägen via hushållet.18 Den motvilliga representationen. kommunalförordning gjorde kommunalfullmäktige till en möjlig kom- muner, men tvingande bara för det fåtal kommuner (i de allra flesta fall lika med församlingar) som hade mer än 3 000 invånare. 1919 sänktes den tvingande gränsen till 1 500 och 1938 till 700 invånare. Den representativa ordning som efter tagits för given, uppfattades som en form för delegation som borde användas så lite som möjligt. Helst tillsatte man förtroendemän med bara bestämda och verkställande funktioner, medan stämman behöll beslutanderätten. 1919 har i hela landet av kommunerna fullmäktige, men har infört dem frivilligt, de övriga på grund av den tvingande gränsen. I bl.a. inrättar inga lantkommuner frivilligt fullmäktige och antalet minskar åter så fort en kommun minskar sin befolkning till . Då avskaffas fullmäktige och införs den direktdemokratiska stämman igen. Naturligtvis deltog inte alla röstberättigade alltid, ibland kan det till och med vara färre närvarande vid en stämma än vid ett motsva- Men det var inte heller ovanligt med hund- ratals deltagare och flera hundra röstande i kommuner med tusen- talet invånare. Man kommer förvisso ändå inte upp i efterkrigstidens valdelta- gande i det representativa systemet där nio av tio använder sin röst- rätt vart tredje eller . När valdeltagandet diskuteras är det viktigt att försöka få en bild av vilken sorts demokratisk hand- ling det rör sig om. I ena extremfallet kan det ses som en symbol- handling, där den röstande mer bekänner sin trohet till nationen och det demokratiska systemet än utför ett målrationellt val av ledare. En viktig handling, rituellt gemenskapsbärande på liknande sätt som nattvarden i det äldre samhället utgjorde en markering av att man tillhörde de hederliga kristna i församlingen. I den politiska teorin bör handlingen i stället uttrycka en kombinerad utvärdering av de tidigare verksamhet och ett rationellt val av nya beslutsfattare, baserat på egna intressen och ideologier jämfört med represen- tanternas öppna deklarationer av sina intentioner.19 I den lokala politiken före böljar deltagarsiff- rorna upp och ner allt efter frågans art, konfliktnivåer och upplevel- se av möjlighet att påverka. Uppenbarligen saknades den starka symboliska laddningen som jag menar är förknippad med val- akten, trots den i huvudsak mål-medel rationella retoriken kring plikten att delta. Rädslan och oron kring vikande röstsiffror från en mycket hög nivå, kan bara förklaras med att den symboliska innebörden är av utomordenligt stor vikt, både för rikets ledning och förmodligen för den ökande andelen medvetna röstskolkare. Det i siffror lägre deltagandet vid de direktdemokratiska stäm- morna behöver inte tyda på ett mindre deltagande om både en for- mell, en aktiv och en instrumentell aspekt vägs samman. Om de som röstar aktivt gör det när de anser att deras röster spelar en roll för att förändra den förda politiken, uttrycker ett lågt deltagande inte politisk apati. De som då är nöjda med den förhärskande majorite- tens uppfattning, en förmodligen mer överblickbar storhet i små kommuner, behöver inte nödvändigtvis gå till omröstning för att ändå ha tagit aktiv ställning till sakfrågan. Det är troligen ett fåtal individer i varje samhälle som ser mötesdeltagande som ett egen- värde när även grisen ska slaktas, gardinerna läggas upp eller julkala- set förberedas. Den pragmatiska och instrumentella ådran i kom- munalpolitiken blir här tydlig. gör det att värdet med den blir svårare att uppfatta – den blir lättare att reformera bort, då den kommunikativa betydelsen av det lokala medborgarskapet inte syn- liggörs bakom den pragmatiska, sakpolitiska verksamheten. LOKALA MEDBORGARSKAP – DET DOLDA KULTURARVET Den motvilliga partipolitiseringen. I så gott som alla kommuner finns samtliga rikspartier närvarande. uppmärksammas även förekomsten av lokala partier. De är ofta utbrytare ur de gamla partierna eller sprungna ur en lokal mobilisering kring en sak- fråga, en oönskad vägdragning eller en nedlagd skola.20 Rikspartierna noterar ibland med viss irritation att det är svårt att få de lokala partierna att följa de centrala, ideologiskt betingade, besluten. irriteras av oviljan att utveckla radikala alternativ till den offentliga sektorn på den kommunala nivån även i kommuner dominerade av . Socialdemokratin var under mellan- krigstiden i hög grad bekymrad över den sparsamhetslinje som behärskade socialdemokrater ute i landet (den proportionella skat- ten föll tungt på låginkomsttagare) och gjorde dem obenägna att helhjärtat delta i den utgiftsexpansion som förbereddes under 1930- talet. Sådana politiska bekymmer var förmodligen en viktig faktor bakom kraven på kommunsammanslagningar som börjar dryftas och som slutfördes med mer sakorienterade argument kring skatterättvisa och effektivitetsvinster. Det moderna partiväsendets förhållandevis tydliga närvaro i lo- kalpolitiken är i själva verket en senkommen företeelse förknippad med representativ styrelseform, kommunsammanslagningar och statligt partistöd, reformer med fullt genomslag först , men med en tydlig start . är de lokala listorna ofta av en helt annan art än rikspartibildningarna. Ännu finns ingen heltäckande under- sökning av lokalpolitiken , men en undersökning av visar att olika former av enhetslistor, samlingslistor utgör det största partiet ända . De har en helt annan karaktär än dagens lokala partier och samlar medvetet folk enligt det ovan omtalade kvottänkandet i sociala, branschmässiga och rums- liga termer: en arbetare, en tjänsteman, en bonde, en direktör, en arbetare, läraren eller lärarinnan – och så bör de komma från olika delar av kommunen. Kommunerna visar i det längsta en vilja att bedriva en politik som avviker från partipolitiken på riksnivå, också under den snabba moderniseringsfas som inletts första hälft, och bara motvilligt anpassar man sig till en representativ och partipoli- tisk form. Inför kommunsammanslagningarna presenterade utredningarna framför allt en sakligt rationell argumentation om det mest effektiva ordnandet av skatterättvisa, skolväsende, social omsorg etc. och me- nade då att större enheter behövdes för att sköta dessa. pande urbaniseringen presenterade snart nya problem med ojämnt fördelad skattekraft, som även de kunde lösas genom kommunsam- manslagningar. I två etapper genomfördes sammanslagningarna, så att antalet kommuner som i många varit strax under 2 500 minskade till 1 1952, 1971, 1974 för att sedan öka något till 1999. Det råder ingen som helst tvekan om att detta lett till ett minskat antal lekmän med kommunala förtroendeposter, även om det kan vara svårt att ge en exakt räkenskap över ett längre tidsintervall. Vik- tigare är kanske ändå de övriga sidor som belysts här: det direktde- mokratiska inslaget som snabbt avvecklats. Avståndet mellan aktiva och passiva medborgare har kraftigt förstärkts genom kommunsam- manslagningarna. menar jag att flera av de aspekter, som av politiker och politologer uppmärksammas som problem med kommunpolitiken, är levande rester av en uppfattning bland de sam- tida aktörerna om att lokalpolitik är något annat: en mycket större bredvillighet till okonventionella allianser påminner om den kom- munitära församlingstanken och pragmatismen; möjligheterna för ett lokalt part att slå sig fram till en betydande position kan spåras till partipolitikens sena och svagare grepp på denna nivå. Finns det någon anledning att se dessa avvikelser som tillgångar att utveckla snarare än problem? Den demokratiska politiska kulturen och det lokala medborgarskapet Det bör framgå av ovanstående att vi visst kan åka till och låta oss inspireras av hur de direktdemokratiska institutionerna fun- gerar där – men vi kan också studera vår egen närliggande historia för att se hur vi i vår egen politiska kultur har (haft) institutioner och har normer för politiskt handlande, som avviker från den offici- ella ideologin och kanske inte enbart behöver uppmärksammas som negativa belastningar. Jag vill framhålla att denna uppsats inte gör anspråk på en utvär- dering av alla aspekter av den kommunala verksamheten. Det finns hyllmeter som skrivits om kommunernas verksamhet framför allt och framåt – men nästan ingenting om 1900-talets första hälft. Det råder ändå ingen tvekan om att de kommunala re- formerna uppnått en rad av sina syften med skatterättvisa, profes- sionalisering, byråkratisering och effektivisering av den offentliga LOKALA MEDBORGARSKAP – DET DOLDA KULTURARVET En ökad rekrytering av kvinnor till kommunalpoliti- ken innebär ett genombrott som saknar historiskt motstycke. Inte desto mindre menar jag att det är meningsfullt och viktigt att diskutera de effekter som utvecklingen fått på den demokratiska kulturen. I ett öppet debattskapande syfte har jag här renodlat och understrukit de demokratiska förluster som har skett detta århund- rade, för att sätta frågetecken efter den demokratiska retorik och självgodhet gentemot tidigare epokers erfarenheter, som präglar vår samtid. Jag menar att resonemanget har en betydelse som sträcker sig vida utanför det lokala och kommunala verksamhetsområdet. Ovan antyddes att en tänkbar historisk läxa att lära är att av- demokratisera och fortsätta bolagiseringen av kommunen som ett sätt att knyta den politiska och den ekonomiska makten tätare till- sammans, för att uppnå en större grad av ansvarighet på elitnivå. Det finns ett uppenbart problem med eliternas flykt från den politiska arenan. Resten av utrymmet vill jag dock använda för att argumen- tera för uppsatsens huvudlinje, nämligen behovet av en revitalisering av de demokratiska traditionerna inom den lokala politiken. Som människor är vi inte kommuninvånare, konsumenter, famil- jemedlemmar, arbetare, föreningsmedlemmar eller älskande – utan allt detta tillsammans. Det moderna samhället tilltalar oss i en funk- tion i sänder. Vi själva hanterar genom samhällelig arbetsdelning och tidsmässig disciplinering en sida av oss på olika arenor: gymmet tar kroppen –18.45, skogen som rekreation – 15, etc. Men vi är samhällsvarelser och därför reses frågan på nytt om hur integrationen ska kunna ske, hur det samspel ska ta form som ger ett både värdigt och innehållsrikt liv en möjlighet att utvecklas. Det förra seklets svar på de integrativa sidorna på sam- hällsnivå innehöll nyckeltermer som nation och kommun, giltiga långt in i vårt eget århundrade. Hur ser de ut nu med allt fler kon- kurrenter till de gamla identiteterna? Svaren är många och jag ska inte ens försöka sammanfatta dem alla här, men jag menar att det är i denna kontext som också den lokala politiken bör förstås och ut- vecklas . Medborgartanken är i en mening en fortsättning på den gamla församlingstanken, nämligen att det finns en tillskriven relation till den omgivande gemenskapen som inte kan väljas bort. Du deltar i den oavsett utseende, yrke, begåvning och förmögenhet. Detta lig- ger nära uppfattningen om att det finns något gemensamt mänskligt att bygga medborgarskapet på. Om denna uppfattning, som är grunden för samhällssolidariteten, ska leva och utvecklas måste den ges form av kommunikativt handlande. Den kan inte enbart un- eller ratificeras på statsnivå eller genom legala traktater. Medborgarskapets framväxt har ett stort antal komponenter och här har de grekiska komponenterna, de som knyter till folk och ge- menskap betonats på bekostnad av de romerska, de som betonar re- lationen till staten och det konstitutionella regelverket. Medborgar- skapet sträcker sig även på en skala från passiva rättigheter till fattig- vård och omsorg, straffskyldighet över måttligt aktiva handlingar som att nicka bifall till en ledare till ett aktivt deltagande i menings- byggnad och styre. har i vårt land den lokala politiken erbju- dit en arena där deltagarna måst argumentera för det rätta handlan- det, de rätta prioriteringarna. Just för den lokala politiken i har det enligt min mening varit svårare att göra det som ren intresse- politik (trots skällsordet bypolitik) eftersom deltagarna där måste möta sina medmänniskor även dagen efter en politisk strid, kanske ha barn i samma skola, bli vårdad av motståndarens släktingar på ålderdomshemmet. Det lokala livssammanhanget ger restriktioner till politiken som i sin goda form är just hänsyn, i sin korrupta form bestickning och ryggdunk. Detta är inte en generell sanning utan än så länge en hypotes, som också bygger på förekomsten av en i djup mening demokratisk kultur med ett i internationellt perspektiv star- ka egalitära drag. Förtroendet för de samhälleliga institutionerna har minskat . För regering och riksdag handlar det om en ökning av andelen som uttalat misstro från . Regering och kommunstyrelse drabbas signi- fikativt av nästan exakt samma misstroendetal. För invandrarna har deltagandet i och landstingsval gått ner till 40 %.21