sou · GNB376 · 2000-01-01 00:00:00 — Monarkifrågan har nog lite av samma ställning , och kanske också frågan om relationen mellan parterna på arbetsmarknaden. Det handlade således inte om att plädera för principen om reli- gionsfrihet, den enskildes rätt att omfatta vilken trosuppfattning som helst utan att staten lade sig i. I så fall borde man nämligen i ha valt att politisera religionen, dvs. i den meningen att man borde ha verkat för statskyrkosystemets avskaffande. Tanken var i stället den att politiken eller åtminstone den egna rörelsen mådde bäst av att vissa frågor hölls borta från dagordningen. Den amerikanske statsvetaren har lanserat sam- ma tanke med hjälp av uttrycket gag rules, snack-regler. perspektiv är demokratins överlevnad, och hans synpunkt är att de- mokratin riskerar att gå under om de politiska konflikterna tillåts bli alltför starka. För demokratins skull bör vi därför ålägga oss vissa självpåtagna begränsningar av vad som kan få bli politiserat. Ämnen som förorsaker en sådan splittring att all annan politisk diskussion och verksamhet går i stå eller undermineras, bör enligt hål- las utanför den politiska dagordningen.34 illustrerar sin tanke med hjälp av tre exempel från För- enta staternas historia: slaveriets avskaffande, religionsfriheten och abortfrågan. Det är som exemplen antyder inte alls självklart att vi skulle vara beredda att acceptera självcensur i frågor som vi verkligen uppfattar som moraliskt betydelsefulla. tankegång är från demokratiska utgångspunkter mycket problematisk. Idén är ju väsentligen den, att demokratin fungerar bäst om vi inte har för mycket av den. För en demokrat är detta inte alls tilltalande, men empiriskt sett kan det ju mycket väl vara sant. Ett skäl till att vi inte utan vidare bara kan vifta bort denna synpunkt är att i grunden sam- ma tanke även förekommer i flera andra varianter. Låt oss helt kort begrunda ett par av de mest kända versionerna. Mellankrigstidens erfarenhet av demokratiers sammanbrott och framväxten av totalitära politiska system, var det cen- trala undersökningsobjektet för de politiska sociologerna. Vad kun- de förklara att historien så att säga gick bakåt? Hur kunde man för- stå att demokratiska system i vissa fall till och med gick under av sig själv, utan hot eller ingrepp utifrån? Ett av de mest berömda forsk- ningsprojekten gav ett svar på detta i termer av politisk kultur. avgörande skillnaden mellan länder som och å ena sidan, och och å den andra, var att de förra, där demokratin bröt samman, led brist på demokratisk kultur. Den av- görande faktorn var förekomsten av en civic culture, av medbor- garanda.35 Denna forskning gav upphov till två intressanta diskussioner. Den ena gällde tolkningen av orsakssammanhang. Vad var orsak och vad var verkan? Var det verkligen så att kulturen föregick demokra- tin, eller var det i själva verket så demokratin fostrade sin medbor- gare till att omfatta vissa värderingar? Den andra diskussionen griper in i vår problemställning. Den gällde det slags recept som skrevs ut för de länder med låg nivå på den demokratiska kulturen. Somliga samhällsvetare hävdade att forskningen visade att lagom var bäst, att för mycket deltagande kunde vara till skada för demokratin och att en viss dos apati kunde vara funktionell för demokratins fort- bestånd.36 Ett än mer välkänt exempel är den holländske statsvetaren teori om demokratins möjlighet att överleva i et- niskt splittrade och polariserade samhällen. Utgångspunkten för nästan allt vad Lijphart skriver är den tudelning av demokratimo- deller som han själv har lanserat. Världens demokratier kan enligt Lijphart hänföras endera till den brittiskt influerade majoritetsmo- dellen eller till den mer schweiziskt orienterade consociala, sam- arbetsinriktade modellen. Lijphart ställer egentligen aldrig frågan om vilken av dessa modeller som är mest demokratisk, och i de normala fallen är det nog inte heller det som skiljer modellerna åt. Men det är inte alls svårt att läsa in mellan raderna att vissa extrema versioner av samarbetsdemokratin egentligen är sämre varianter av demokratin. Samarbete och kompromisser genereras då inte på demokratisk väg, utan med hjälp av toppstyrda organ som brister i folklig förankring och möjlighet till insyn. Lijpharts huvudsynpunkt är emellertid att vissa länder, de etniskt djupt splittrade och polariserade, inte har något val mellan dessa båda demokratimodeller. Endera försöker man sig på att tillämpa den consociala demokratin och då kanske även med dess begränsningar eller också har man ingen demokrati alls. Det bästa får inte bli det godas fiende.37 Vilken slutsats bör vi med utgångspunkt från demokratin dra av detta? Finns det skäl för demokraten att bejaka förekomsten av po- litiska tabun? Det kan rent sakligt sett ligga något i tanke. Demokratin är tänkt som en civiliserad metod att hantera konflikter, men den fungerar bara så länge vi inte försöker tillämpa den på de riktigt svåra fallen. Om en sådan begränsning av demokratin är OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN okontroversiell – ingen har något att invända – eller om den är omedveten, är det ingen skada skedd. Då uppfattas den ju inte av någon som en verklig restriktion. Då är det också poänglöst att fråga sig om detta bör bejakas. Det intressanta problemet uppstår när idén om politiska tabun lanseras i en konkret situation, som ett slags informell regel för poli- tisk diskussion och beslutsfattande. Det rimliga tycks mig då vara att förhålla sig mycket skeptisk, särskilt om förslaget om återhåll- samhet förs fram av dem som för egen del vill bevara status quo. Det handlar då om ett omoraliskt och i grunden djupt odemo- kratiskt sätt att argumentera: Om jag inte får som jag vill, kommer jag inte att acceptera vad vi kommer fram till. Maktdelning när folkviljan är mångtydig Den svenska folkstyrelsen präglas i huvudsak av två kännetecken. Det är ett parlamentariskt system där de folkvalda utses med hjälp av en proportionell valmetod. Motpolen till den svenska modellen kan sägas vara den amerikanska, som kännetecknas av presidentia- lism i kombination med majoritetsval. I ett avseende är skillnaden den att parlamentarismen samlar eller koncentrerar makten till en enda kanal, medan presidentialismen bygger på en uppdelning av makt mellan två organ (parlament och president) som båda har folklig legitimitet helt oberoende av varandra. I det andra avseendet är skiljelinjen snarare den omvända. Den proportionella metoden tenderar att sprida ut makten på många olika partigrupperingar, me- dan majoritetsmetoden tenderar att alstra ett tvåpartisystem där makten koncentreras till den sida som för tillfället har erhållit en majoritet.38 Som regel är det enbart den första av dessa skiljelinjer som åsyf- tas när man talar om maktdelning. Med vissa undantag – den obe- roende förvaltningen och den kommunala självstyrelsen, som som- liga må hävda är nog så betydelsefulla – saknar det svenska systemet i så fall inslag av maktdelning. Förvisso innehåller även ett parla- mentariskt system ett slags arbetsdelning mellan lagstiftande (riks- dag), styrande (regering), administrerande (statsförvaltningen) och rättstillämpande (domstolar) grenar av statsmakten. Med maktdel- ning avses emellertid något mer än att statens olika uppgifter förde- las på olika maktorgan. De olika maktorganen ska också balansera varandra. Här finns sedan två varianter. Maktdelningen kan ha ka- raktär av en mycket strikt uppdelning, där de olika statsorganen noga separeras från varandra. Den kan emellertid även innebära, som i , att olika statsorgan ges i uppgift att kontrollera varandra (checks and balances). Men också den andra skiljelinjen är i detta sammanhang värd att beakta. Även den maktspridning som åstadkommes med hjälp av den proportionella metoden, har nämligen ett slags modererande eller balanserande effekt. Det insåg den svenska högerle- daren , som i utbyte mot vänsterns krav på allmän och lika rösträtt (till en början enbart för män och vid val till andra kammaren) föreslog och genomförde en övergång från majoritetsval till proportionella val.39 En helt annan sak är att han lade grunden till en framtida borgerlig splittring och därmed ett mycket långvarigt socialdemokratiskt maktinnehav. De två författningspolitiska ställningstaganden som här har illu- strerats med det svenska och det amerikanska fallet, antyder att det även ges möjlighet till två andra kombinationer av svar. Här kommer de klassiska exemplen, och , väl till pass. Den brittiska demokratimodellen är en renodlad maktkoncentra- tionsmodell. Makten samlas konstitutionell till den parlamentariska kanalen, där den i sin tur läggs i händerna på det parti som för till- fället har samlat en majoritet av väljarna bakom sig. Det politiska systemet i ger oss den helt motsatta kombinationen. Parla- mentets makt balanseras här av ständiga folkomröstningar, och den proportionella representationsmetoden drivs ända därhän att man permanent tillämpar ett system med samlingsregering. Vårt resonemang så här långt kan sammanfattas i figur 2: Dessa fyra konstitutionella lösningar representerar olika sätt att se på värdet av maktdelning, men det finns ingen anledning att just på denna grund tillskriva någon av dem ett försteg från demokratiska utgångspunkter. Vilken som helst av dessa varianter kan tillämpas i OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN Valet dem emellan beror på andra beaktanden. Den brittiska modellen är till exempel att föredra om vi önskar hand- lingskraft, medan dess motpol ger goda garantier mot tvära kast i politiken. Det avgörande kriteriet för om en demokrat bör godta ett system med maktdelning är om de skilda maktorganen är demokratiskt förankrade eller ej. Den gamla svenska ordningen med maktdelning mellan kung och riksdag var således inte acceptabel från demokra- tiska utgångspunkter. Det var inte nog med att så små- ningom demokratiserades. Det fordrades också att kungamakten avskaffades (ruta III) eller, som alternativ, att kungen hade ersatts av en president (ruta IV). Däremot finns givetvis inget att invända mot systemet med självstyrelse. (Om det nu alls kan sägas vara en variant av maktdelning – i den svenska enhetsstaten är det trots allt ett nationellt maktorgan som avgör alla kompetenstvister, dvs. Demokratins idé är inte förbehållen någon viss nivå eller någon viss storlek på demos, folket, utan kan mycket väl tillämpas på andra enheter än staten.40 Mycket talar för att demokratin fungerar bättre i mindre politiska gemenskaper än de statsbildningar vi nu håller oss med. Men hur olika demokratiska enheter, av samma dignitet eller från olika nivåer, ska kombineras för att optimera demokratin är inte alls givet. Enhetsstaten, förbundsstaten och statsförbundet är de tre huvudalternativ vi har att tillgå, men valet dem emellan synes handla om andra värden, exempelvis effektivitet eller möjlighet till nationellt självbestämmande.41 Den version av maktdelning som vanligtvis diskuteras i svensk politik är emellertid inte av ovanstående slag. Det brukar i stället handla om att överväga att vissa typer av myndigheter eller stats- funktioner ska vara präglad av en långtgående delegering av makt och ansvar. Då och då lanseras exempelvis tanken att borde införa en författningsdomstol. En möjlig förebild vore , där partierna utser mer eller mindre partitrogna jurister att fungera som domare i ärenden som rör olika lagars förenlighet med konsti- tutionen. Det demokratiska bekymret är då som har påtalats att domarna i vissa fall också får utomordentliga möjligheter att påverka politikens sakliga inriktning, fastän de är oåtkomliga för normalt politiskt ansvarsutkrävande. En i praktiken snarlik kon- struktion är den nya EMU-anpassade ordningen för hur den svenska ska styras.42 Delegering av makt aktualiserar en del från demokratisk syn- punkt intressanta komplikationer. Ett sådant problem gäller möjlig- heten att utöva makt via representanter, vilket väsentligen fick sin lösning i och med den representativa demokratin. Nyckeln till att lösa problemet är här just idén om ansvarsutkrävande – på engelska heter det också ofta responsible government. Våra demokratiska institutioner förutsätter att detta kan fungera även om de direkt folkvalda delegerar makten vidare, men det säger sig självt att vi lö- per risken att den demokratiska kontrollen försvagas, att ansvars- utkrävandet tunnas ut om makten delegeras i mer än ett led – s.k. subdelegation – och då i synnerhet om den delegerade kompetensen är otydligt specificerad. Den svenska förvaltningsmodellen, som in- ternationellt sett är udda, framstår härvidlag som ett typ- exempel. De folkvaldas styrning sker med hjälp av lagstiftning och direktiv, och vare sig riksdag eller regering tänkes ha möjlighet att påverka enskilda ärenden. Det avgörande för att detta ska anses vara demokratiskt godtagbart är att det förekommer en regelbunden översyn av delegeringen. Det bör med jämna mellanrum göras en prövning av hur delegeringen har fungerat. Problemet med de två nämnda fallen – författningsdomstol och en politiskt fristående centralbank – är som jag ser det, att vi endera garanterar reella möjligheter till ansvarsutkrävande och då har vi även enbart en mild form av maktdelning, vilket är önskvärt från de- mokratisk synpunkt – det är tveksamt om vi kan låta oss nöja med möjligheten att revidera grundlagen eller att helt återta den ur- sprungliga delegeringen – eller också får vi ett reellt maktdelnings- system, som då också representerar den negativa varianten av kon- stitutionalism. Kort och gott: Vi kan som demokrater acceptera maktdelning om systemet helt och fullt bygger på att maktorganen direkt eller indirekt kan ges en demokratisk legitimering. Frågan är om vi med detta svar har uttömt ämnet, eller om det eventuellt kan finnas andra godtagbara skäl än demokratin själv för att vi som de- mokrater skulle kunna acceptera en delegering av offentlig kompe- tens som går så långt att vi får något slags maktdelning. Finns det några andra skäl som kan motivera att myndigheter eller andra offentliga organ ges självstyrelse? Vad slags mekanismer eller insti- tutioner skulle i demokratens ögon kunna ersätta ett system med demokratiskt ansvarsutkrävande? Det svar vi efterlyser påminner om det som ger när rättvisan förs på tal. Hans förslag är att ett rättvist organiserat samhälle lämpligen bör uppfattas som ett system uppbyggt av olika distinkta sfärer, som var och en har sin egen logik för rättvisa. Det allra största rättviseproblemet är enligt Walzer att olika fördelnings- system invaderar eller spiller över på sfärer där de inte hör hemma – OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN Walzer kallar detta för tyranni.43 En motsvarighet för vår del vore således att vi kunde peka ut flera alternativa modeller för ansvarsut- krävande. De enda tänkbara varianterna jag kan föreställa mig är här mark- naden och professionen.44 När konkurrensen på marknaden fungerar som den är tänkt, erbjuder den ett slags garanti mot slöseri med resurser. Förutsättningen för att denna mekanism ska användas inom ramen för ett slags myndighetsutövning eller offentligt åta- gande, tycks mig då vara att det är tämligen självklart för alla vad som bör vara verksamhetens mål, och vad det innebär när den helt självstyrda verksamheten sköts bra. De folkvalda skulle då kunna nöja sig med att övervaka att konkurrensen inte sätts ur spel. Men det är tveksamt om folkstyrelsen även skulle kunna avstå från detta, och därmed handlar det om en administrativ styrteknik och inte om ett alternativ till demokratiskt ansvarsutkrävande. Idén med en profession eller ett skrå är en annan. Målen förverk- ligas bäst om verksamheten läggs i händerna på en grupp individer som inte bara slipper inblandning från politiker utan också slipper konkurrens utifrån. Den självstyrande gruppen tar själv genom ut- bildning, ansvarsregler och kvalitetssäkring på ett medvetet sätt an- svar för den egna professionaliteten. Risken med ett alltför klåfing- rigt intresse från de folkvaldas sida när det till exempel gäller alter- vårdformer eller pedagogiska modeller, är att den interna pro- fessionella diskussionen kan förlora mening. Politikerna bryr sig ändå inte om vad som faktiskt fungerar. Frågan är emellertid om de folkvalda helt kan abdikera. Kan man tänka sig att professionen är kärnan i en offentlig verksamhet som blir helt självgående? Jag har svårt att tro på ett sådant system. En möjlig fara är till exempel att gruppen i fråga själv kan vara så splittrad att den inte förmår att upp- rätthålla sina egna interna diskussionsfora, och då är man nog tvung- en att konstatera att det inte längre handlar om någon profession. De folkvaldas uppgift bör således även här vara att övervaka det yttre, att se till att professionen själv inte missköter sina egna in- stitutioner för ansvarsutkrävande. Därmed har man inte heller helt givit upp sitt eget ansvar. Möjligen bör vi avslutningsvis fråga oss om det ändå inte finns något annat skäl för delegering. Det skulle i så fall röra sig om verk- samheter där det egentligen inte finns något positivt skäl att anföra för dem som kräver självstyrelse, men där varje försök att applicera en modell för demokratisk styrning vore direkt skadlig för demo- kratins legitimitet. Måhända är det så vissa korporativa arrangemang kan motiveras. Staten avhåller sig till exempel från att ingripa i vissa känsliga frågor på arbetsmarknaden och låter i stället parterna ta ansvar för vissa delar av den ekonomiska politiken. Visst anförs det att vi på det sättet får ett mer effektivt system. Det är, så säger man i alla fall, ett bättre sätt att garantera att besluten efterlevs än om sta- ten själv skulle svara för detta. Den tanke jag försöker föra till torgs går ut på att vi kanske gör klokt i att ha kvar det gamla systemet även om detta argument inte stämmer, helt enkelt därför att inte heller staten har någon utsikt att kunna lyckas särskilt bra. Vi finge då ytterligare ett påtagligt politikmisslyckande, där vissa synnerligen mäktiga aktörer gavs chansen att stå utanför allt samhällsansvar. Inte heller detta är emellertid för demokraten något godtagbart argument för maktdelning. Det vore i längden en destruktiv metod att grunda folkstyrelsen på förekomsten av okunskap och fördomar. Sammanfattningsvis betyder detta att den huvudsakliga grunden för maktdelning är att vi från rent demokratiska utgångspunkter inte alltid förmår att gradera olika former av demokratiska institutioner. Vi kanske vill forma staten så att den beaktar mer än en synpunkt i taget. Det kan då synas lämpligt att tillämpa mer än en modell . Om dessa ibland råkar hamna i konflikt med varandra kan då inte hjälpas eller också uppfattas just det som en poäng. Det ger upphov till ett slags maktbalanssystem som verkar modererande på samtliga. Utöver detta kan det finnas skäl att för vissa offentliga verksam- heter tillämpa en långtgående delegering av makt och kompetens. Det ger också upphov till något som närmar sig ett maktdelnings- system. Grundregeln bör då vara att delegeringen med jämna mel- lanrum omprövas. Folkstyrelsen bör aldrig abdikera. Pluralism – utvecklar individen och demokratin Långt ifrån all politik och gemensamt agerande försiggår inom ra- men för det offentliga. Merparten av det kollektiva beslutsfattandet i ett modernt samhälle som det svenska har inte karaktären av myn- dighetsutövning. Det äger rum inom ramen för allehanda former för frivilliga sammanslutningar och informella gemenskaper. Många av samhällets verkliga makthavare, enskilda personer och kollektiva ak- törer, tillåts påverka människors liv utan att de har ett offentligt mandat för sin verksamhet. De är precis som alla andra tvungna att lyda lagen och de förväntas, kanske mer än alla andra, att uppträda på ett moraliskt anständigt sätt. Mer än så krävs inte av dessa makt- OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN Frågan är vad slags synpunkt en demokrat kan ha på en så- dan pluralistisk samhällsordning. Det är tämligen enkelt att i den statsvetenskapliga diskussionen urskilja flera skäl som talar för att en demokrat bör bejaka pluralis- men. Först av allt kan det anföras att den är en nödvändig del i en fungerande demokrati. Möjligheten att fritt organisera sig är nämli- gen en förutsättning för att medborgarna på ett meningsfullt sätt ska ha något att välja mellan i den politiska beslutsprocessen. Plura- lismen ger dessutom förutsättningarna för att medborgarna ska få den information som krävs för ett upplyst beslutsfattande.45 Flera andra argument går ut på att pluralismen för med sig goda konsekvenser för medborgarna och i dess förlängning för demokra- tin. En sådan tanke betonar och utgår från värdet av att vi människor är olika. Mångfalden av organisationer och idéer har det goda med sig att den ökar möjligheten för att alla ska hitta lämpliga former för sin egen personlighetsutveckling. För så vitt dessa mänskliga strävanden och aktiviteter inte är kränkande för andra människor, finns inte heller anledning att styra det pluralistiska samhället. Det är emellertid en poäng om vissa organisationer också ger människor möjlighet att praktisera demokrati i liten skala. De frivilliga organisationerna, folkrörelserna, kan då fungera som skolor i med- borgarfostran, som alstrare av de för demokratin nödvändiga dyg- derna.46 Det finns en likartad tanke som betonar att organisatio- ner kan fungera som alternativ till eller kompensera för bristande individuella resurser. Frivilliga sammanslutningar kan, om de är uppbyggda kring politiskt relevanta frågor, bidra till ökad politisk jämlikhet – mer demokrati. De aktiverar nämligen medborgare som sett till deras individuella resurser (särskilt utbildning) annars tro- ligen inte skulle ta del av det politiska livet. Folkrörelserna fungerar då som ett slags golv som lyfter medborgarnas nivå på deltagandet. De ekonomiska och sociala skillnaderna i samhället slår därmed inte genom lika tydligt i det politiska deltagandet.47 En annan variant av detta effekttänkande har rönt mycket stor uppmärksamhet . De centrala begreppen är nu inte pluralism och personlighetsutveckling (humankapital) utan civilt samhälle och socialt kapital. Tanke är att ett rikt utvecklat civilt samhälle har förmåga att alstra socialt kapital, tillit eller förtroende människorna emellan. görs även tillägget att det civila sam- hället helst bör präglas av många svaga länkar, snarare än få starka (the strength of weak ties), samt att relationerna mellan männis- korna helst bör vara horisontella (demokratiska) snarare än vertikala (auktoritära). Den avgörande faktorn i denna teoribildning är mäng- den socialt kapital, som till skillnad från humankapitalet inte är knu- tet till de enskilda individerna utan är en egenskap knuten till rela- tioner eller system av relationer. Det sociala kapitalet kan inte bara förklara ekonomisk tillväxt utan även demokratins tillstånd.48 Så här långt tycks det inte finnas något som talar mot pluralis- men. Den har emellertid även en baksida. Det finns ingen naturlag som säger att sammanslutningar av allehanda slag med nödvändighet bidrar till politisk jämlikhet mellan medborgarna. Det kan också fungera precis tvärtom. Intresseorganisationer och frivilliga sam- manslutningar kanske i stället stärker de redan resursstarka eller åtminstone missar att rekrytera de allra mest resurssvaga medbor- gargrupperna. Det finns också en risk att organisationerna inte alls bidrar till att skapa allmänanda. I den offentliga debatten talar man i alla fall lika ofta om särintressen eller kravmaskiner som om folkrö- relser. Vill det sig riktigt illa kan dessa även motverka den dialog som en fungerande folkstyrelse förutsätter. I stället för öppna folk- rörelser har vi då att göra med ideologiska sekter och tankegetton.49 Vilken blir då den slutsats som demokraten bör dra av detta? Människors möjlighet att sluta sig samman är i sig ett demokratiskt värde och organisationernas handlingsfrihet innebär att staten accepterar konkurrens om rätten att fördela värden i samhället.