sou · GNB353d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Under en förundersökning kan polis och åklagare som regel, utan hinder av banksekretessen, få ut nödvändiga uppgifter från banker såvitt gäller den misstänkte. Myndigheterna har påpekat att uppgifter dock inte alltid lämnas om närståendes transaktioner eller, för det fall att ett bolag berörs, om bolagsmännen. Ett antal myndigheter har föreslagit att det i bankrörelselagen införs regler om bankers skyldighet att lämna uppgifter till polis, åklagare och konkursförvaltare. Banksekretessen anses däremot inte kunna brytas innan förunder- sökning har inletts. Flera myndigheter har påtalat det olämpliga i detta. Riksåklagaren har ansett att polis och åklagare bör ha möjlighet att få uppgifter och handlingar från banker också i samband med en förutredning. har påpekat vikten av att uppgifter kan lämnas av bankerna även för underrättelseverksamhet och hänvisat till den öppning som redan finns i penningtvättslagen. Finanspolisen anser också att banksekretessen bör brytas i större omfattning på under- rättelsestadiet. I våra direktiv behandlas frågan om banksekretessen i förhållande till polisen och åklagare. Där framhålls att uppgifter inte kan lämnas exempelvis i samband med en förutredning. Detta har enligt direktiven från åklagarhåll framhållits som en stor olägenhet, eftersom en förutredning om ekonomisk brottslighet kan vara mycket komplicerad och i förekommande fall svår att genomföra på ett rättssäkert sätt utan tillgång till vissa uppgifter om finansiella transaktioner. Det kan leda till att en förundersökning inleds, som hade kunnat undvikas, om ytterligare material kunnat tas fram redan under förutredningen, eller att det inte finns tillräckligt underlag för att besluta om förundersökning i fall där det senare visar sig att detta skulle ha varit motiverat. Vi tar i detta avsnitt upp frågor om bankernas uppgiftslämnande dels under förundersökning, dels innan förundersökning har inletts. Vi tar också upp några andra frågor med anknytning till banksekretessen. När vi i det följande använder ordet bank syftar vi i förekommande fall även på andra finansiella institut. 15.2Den rättsliga regleringen 1 I 1 kap. 10 § första stycket bankrörelselagen föreskrivs att enskildas förhållanden till en bank inte obehörigen får röjas. Den tystnadsplikt som därigenom gäller för en bank i förhållande till dess kunder har sin grund i det principiella ställningstagandet att en kund alltid med fullt förtroende skall kunna vända sig till sin bank med sina ekonomiska angelägenheter och vara säker på att de uppgifter banken får inte förs vidare. Omvänt gäller att om en kund inte kan lita på bankens sekretess så kanske han inte lämnar de uppgifter banken behöver om honom. Att bankerna åtnjuter sina kunders förtroende kan sägas vara en nödvändig förutsättning för att bankerna skall kunna fullgöra sin verksamhet. Bankernas funktion har intresse inte bara för enskilda och för närings- livet. För det allmänna är det av stor betydelse att bankernas verk- samhet fungerar genom att bankerna utgör en av grundstenarna i betalningssystemen och är viktiga för hela samhällsekonomin. Ett väl fungerande banksystem underlättar också det allmännas kontroll av bankkundernas ekonomiska angelägenheter för beskattningsändamål. Vikten av banksekretessen kommer till uttryck bl. a. genom att man i banklagstiftningen intagit ovan nämnda bestämmelse om banksekre- tess. Bestämmelsen omfattar såväl handlingssekretess som tystnads- plikt. Alla uppgifter om en bankkunds mellanhavanden med banken, oavsett om de är dokumenterade eller inte, är alltså underkastade banksekretess. Sekretessen omfattar allt som rör förhållandet mellan banken och kunden, även upplysningar som banken fått vid sidan av det egentliga kundförhållandet. Inte bara kundens ekonomiska förhål- landen skyddas av banksekretessen utan även dennes personliga förhållanden som banken kan ha fått vetskap om vid kontakt med kunden, eller på annat sätt. Banksekretessen omfattar uppgifter om bankkunder som har eller har haft kontakt med banken i dess egenskap av bank. Även tillfälliga kundkontakter omfattas. 1 Den följande framställningen bygger delvis på , Banksekretessen, femte upplagan i samverkan med , 1987 (cit. Det finns åtskilliga exempel på att bankerna genom bestämmelser i lag eller författning eller av särskilda skäl är skyldiga, eller har en rätt, att lämna i och för sig sekretessbelagd information. När banken i en sådan situation lämnar uppgifter om ett kundförhållande innebär det inte något obehörigt röjande och utgör således inte något brott mot tystnadsplikten. De lagstadgade undantagen från sekretessregeln i bankrörelselagen har till syfte att förhindra att banksekretessen utnyttjas illojalt (prop. 1986/87:12 s. 212). Bankerna är exempelvis skyldiga att till VNDWWHP\QGLJKHW lämna bl. a. kontrolluppgift om kunders räntor och fordringar m.m. enligt lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter. En annan väsentlig inskränkning i banksekretessen är reglerna om taxeringsrevision (3 kap. Enligt 4 kap. 15 § utsökningsbalken är bankerna vidare skyldiga att till NURQRIRJGHP\QGLJKHW lämna uppgifter som kan vara av betydelse för bedömningen i vad mån en gäldenär har utmätningsbar Bankanställda är liksom alla andra skyldiga att YLWWQD LQI|U GRPVWRO och skall då uppge sådant som är av betydelse i målet. Ett vittne får emellertid enligt 36 kap. 6 § vägra att avslöja yrkes- Med samma begränsning ifråga om yrkeshemligheter kan banken genom bestämmelserna om HGLWLRQVSOLNW åläggas att förete skriftlig handling som har betydelse som bevisning i målet. Polis och åklagare kan vidare genom beslut om KXVUDQQVDNDQ HOOHU EHVODJ utverka information från en bank. Redan inledande av I|UXQGHUV|NQLQJ anses emellertid bryta banksekretessen trots att någon uttrycklig bestämmelse därom inte finns. En bank får i en pågående förundersökning lämna uppgifter om t.ex. tillgodohavande på ett bankkonto, om uppgifterna behövs för utredningen. Denna praxis hänger samman med att förundersökningsledaren under vissa förutsätt- ningar kan begära att vittnesförhör skall hållas inför domstol under en pågående förundersökning (23 kap. 13 § ). I 3 kap. 14 § tredje stycket 3 bankrörelselagen åläggs vidare bankens revisorer att på begäran lämna upplysningar om bankens angelägenheter till förundersökningsledaren. Med hänsyn härtill kan det inte anses obehörigt att banken lämnar uppgifter under en förundersökning (a. prop. s. 212, jfr s. 47 f.). I detta sammanhang bör också nämnas att konkursförvaltare har rätt att ta del av bankens upplysningar om konkursgäldenären. Denna rätt tillkommer konkursförvaltaren i dennes egenskap av företrädare för konkursboet. En bank kan ha rätt att lämna upplysningar till en myndighet även när det inte föreligger någon skyldighet att göra det. En bank anses ha rätt att lämna vissa upplysningar till sådana myndigheter som har att utöva WLOOV\Q över någon som är kund i banken, t.ex. tillsynsmyndighet över stiftelser. På anmaning kan alltså banken lämna tillsynsmyndighet upplysning som är av betydelse för tillsynen utan att uppgiftslämnandet kan sägas vara obehörigt. Det är vidare viktigt att notera att i det fall EDQNHQ XSSPlUNVDPPDU EURWWVOLJ JlUQLQJ och gör en polisanmälan är banken oförhindrad att lämna nödvändiga uppgifter. Bankens tystnadsplikt anses nämligen inte sträcka sig så långt att banken bör skydda personer som enligt bankens egen vetskap eller misstanke är brottslingar (s. 49). Har förundersökning inte inletts anses en bank som huvudregel inte ha rätt att lämna uppgifter till polisen om ett misstänkt brott annat än i form av en brottsanmälan. Ett undantag från den nämnda huvudregeln är bestämmelserna om penningtvätt. Enligt 9 § penningtvättslagen är bl.a. banker skyldiga att lämna uppgifter till en särskild enhet inom polisen, finanspolisen, om alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt. Om de lämnade uppgifterna inte är tillräckliga för att förundersökning skall kunna inledas, hindrar banksekretessen polisen från att inhämta kompletterande upplysningar från den uppgiftslämnande banken. Regeringen har föreslagit ändringar i penningtvättslagen som innebär att det företag som gjort en anmälan skall vara förpliktat att svara på efterföljande frågor från finanspolisen. Vidare föreslås att även annat företag som är uppgiftsskyldigt enligt lagen skall vara förpliktat att svara på frågor i ett redan initierat ärende (prop. 1998/99:19). De uppgifter som rapporteras till finanspolisen har underrättelsekaraktär, dvs. de ger som regel inte anledning att misstänka att något konkret brott har begåtts utan pekar snarare på att brottslig verksamhet av visst slag kan förekomma eller att brott planeras. Hos finanspolisen gäller samma sekretessbestämmelser som inom polisväsendet i övrigt. De uppgifter som lämnas till finanspolisen med stöd av penningtvättslagen omfattas av den nya bestämmelsen om sekretess för underrättelseverksamhet i 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen. Regeringen har i analysen av de föreslagna ändringarna i penningtvättslagen tagit hänsyn till att den sekretess som gäller hos finanspolisen måste anses ge tillräckligt skydd för den personliga integriteten hos den som uppgiften avser. 15.3.1Bör brottsutredande myndigheters rätt till information under förundersökning lagregleras? Vi föreslår att det i bankrörelselagen och lagarna om finansierings- verksamhet och värdepappersrörelse genom tillägg i bestämmelserna om sekretess görs tydligt att uppgiftslämnande till de brottsutredande myndigheterna under förundersökning inte är obehörigt. Förslaget innebär ingen förändring i bankernas möjlighet att göra anmälan om de upptäcker ett brott och att därvid spontant lämna de uppgifter som är nödvändiga, även om dessa omfattas av sekretess. Under en förundersökning behöver polisen och åklagare ofta inhämta uppgifter från banker. Vid utredning av ekonomisk brottslighet är detta behov särskilt framträdande. Det förfaringssätt som tillämpas kan kortfattat beskrivas på följande sätt. Det är normalt förundersökningsledaren som avgör om uppgifter skall inhämtas från en bank. Detta kan vara aktuellt inte bara i utredningar om ekonomisk brottslighet utan i princip i vilken typ av utredning som helst. Som exempel kan nämnas att man i en narkotika- utredning kan behöva följa transaktioner på ett bankkonto eller leta efter tillgångar i ett bankfack, i syfte att klarlägga vilka inkomster en viss person haft av narkotikahantering. Vid utpressning kan likaså transaktioner på bankkonton behöva klarläggas, liksom vid misstanke om häleri. Även i en mordutredning kan det krävas ekonomisk utredning för att exempelvis klarlägga vilket motiv gärningsmannen har haft. I utredningar om ekonomisk brottslighet är det vanligt med förfrågningar till banker. Vid förfrågningar om konton och bankfack används ofta en blankett som har utarbetats av Riksåklagaren i samråd med Svenska bank- föreningen. I många fall undertecknas den formella framställningen om information av undersökningsledaren, men det förekommer att denne delegerar uppgiften till polispersonal eller ekonomer som biträder i utredningen. Banksekretessen anses av vissa bankföreträdare förhindra att uppgifter lämnas om annan än den som är misstänkt medan andra bankföreträdare lämnar uppgifter även om andra personer. Detta kan möjligen bero på att den blankett som används är utformad för att i första hand tillgodose uppgifter om misstänkta personer. Praxis på denna punkt är således inte enhetlig, vilket medför att de brottsutredan- de myndigheterna i viss utsträckning får förlita sig på bankens välvilja. Vidare dröjer svaren på förfrågningar i många fall, vilket bl.a. kan bero på osäkerhet om hur långt banksekretessen sträcker sig. I sammanhanget bör nämnas att det i lagstiftningsarbetet angående införande av en ny banklagstiftning uttalades att det saknades anled- ning att genom någon särskild regel ge uttryck för bankens uppgifts- skyldighet i anledning av förundersökning i brottmål eftersom obehörighetsrekvisitet tolkats så att bankerna vid utredning av främst ekonomisk brottslighet i vid bemärkelse bör lämna åklagaren önskad information (prop. 1986/87:12 s. 212). Uttalandet grundades på uttalan- den från Riksåklagaren om behovet av reglering. Riksåklagaren tillhör numera de myndigheter som anser att en lagreglering bör övervägas. gYHUYlJDQGHQ RFK I|UVODJ De brottsutredande myndigheternas möjligheter att under en förunder- sökning få uppgifter från andra myndigheter regleras i 14 kap. 2 § sekretesslagen. Där anges att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till myndighet om uppgiften behövs där för förundersökning. Någon begränsning till att uppgiften endast får avse den misstänkte uppställs alltså inte. Inte heller innehåller reglerna i om vittnesplikt, husrannsakan, beslag och edition någon sådan begränsning. Så som reglerna om förundersökning är utformade kan en bank med stöd av reglerna i tvingas att lämna sekretessbelagda uppgifter om andra än brottsmisstänkta. Enligt vår mening är det en påtaglig svaghet att uppgifter från banker – som ofta är av vital betydelse för utredning av ekonomisk brottslighet – inte omgående lämnas ut och att praxis vacklar när det gäller hur omfattande uppgiftslämnandet är. En effektiv brottsbekämp- ning förutsätter att nödvändig information är åtkomlig. Eftersom bankerna tillämpar dagens regler olika är det nödvändigt att vidta åtgärder för att komma till rätta med problemet. En möjlighet skulle kunna vara att bankerna själva genom intern reglering anger närmare riktlinjer för vad som skall anses gälla beträffande utlämnande av uppgifter till de brottsutredande myndig- heterna under en förundersökning. Sådana riktlinjer skulle exempelvis närmare kunna ange vilka uppgifter som får lämnas, när och hur uppgifterna skall lämnas, vem som skall fatta beslut ifråga om utlämnande och vem uppgifterna får avse. Det finns, som framgått av det tidigare, utvecklade rutiner för hur förfrågningar till banker skall utformas. Enligt vad företrädare för bankerna har uppgett förekommer på central nivå fortlöpande samråd mellan bankväsendet och åklagare i avsikt att utveckla samarbetet och förenkla förfarandet. Fördelarna med självreglering är att en sådan kan förankras bland tillämparna. Den kan också snabbt få genomslag. Nackdelarna med en självreglering är att det inte finns några garantier för att en sådan blir tillräckligt effektiv. Det går inte heller på förhand att avgöra när en förändrad praxis kan komma till stånd. Även om man således kan åstadkomma vissa förbättringar genom självreglering har man inga garantier för vilka förändringar som kan uppnås. Fördelarna med en lagreglering är att lagstiftaren svarar för den känsliga avvägning mellan effektivitets- och integritetsintressena som krävs. En lagreglering har vidare den fördelen att den klart och entydigt anger vad som gäller. Detta är viktigt för såväl de brottsutredande organen som för bankerna själva, särskilt med hänsyn till att obehörig- hetsrekvisitet är svårt att tillämpa. Det förhållandet att det finns en lagstadgad skyldighet att lämna information till bl.a. skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter talar också för en lagregel. En lagreglering skulle vidare kunna utgöra ett stöd för bankpersonalen i deras kontakter med de brottsutredande myndigheterna samt i kontakten med kunden eftersom den skapar klara riktlinjer för vad som gäller. Den bör även i viss utsträckning kunna förenkla förfarandet i banken, vilket i sin tur bör kunna leda till att uppgifter lämnas snabbare. Tidsutdräkten för utlämnande förklaras nämligen bl.a. av att den enskilde banktjänstemannen oftast inte får besluta om utlämnande och att en bankjurist kan behöva tillfrågas i tveksamma fall. Slutligen ligger en lagreglering i linje med utvecklingen på flera andra områden, bl.a. den införda skyldigheten för revisorer i aktiebolag att anmäla brott. Nackdelarna med en lagreglering är att en sådan kan komma att upplevas som negativ av bankerna och att detta i sin tur kan påverka benägenheten att frivilligt samarbeta med brottsutredande myndigheter i andra sammanhang. Kunderna kan också komma att uppfatta en reglering negativt, även om den inte innebär några förändringar i sak. Enligt vår mening talar övervägande skäl för att de brottsutredande organens möjlighet att under förundersökning ta del av information utan hinder av banksekretessen bör lagregleras. Frågan är då om denna reglering bör ges formen av en uttrycklig skyldighet att lämna uppgifter eller om någon annan lösning bör väljas. Vad som talar för en skyldighet är att regleringen då blir enkel och tydlig samt att praxis blir enhetlig. Mot en skyldighet talar att denna kan komma att uppfattas som en uttömmande reglering och därför verka hämmande på kontakterna i övrigt mellan banker och brottsutredande myndigheter. En skyldighet som uppfattas som sträng och tvingande kan på så sätt bli kontraproduktiv. Därför bör enligt vår mening en mjukare lösning väljas. Omfattningen av banksekretessen framgår av regleringen i 1 kap. 10 § bankrörelselagen. Motsvarande bestämmelser finns i 5 § lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet och 8 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Vi föreslår att dessa bestämmelser förtydligas så att det framgår direkt av lagtexten att uppgiftslämnande till de brottsut- redande myndigheterna under förundersökning inte är obehörigt. Vad vi åsyftar är således en regel som återspeglar nuvarande ordning utifrån en enhetlig tolkning av obehörighetsrekvisitet. Såsom nämnts lämnar bankerna inte alltid ut uppgifter om annan än den som är misstänkt. Det är angeläget att de brottsutredande myndigheterna får tillgång även till sådana uppgifter utan att behöva tillgripa tvångsmedel eller vittnesförhör. Det som anses styra frågan om bankernas uppgiftslämnande till polis och åklagare är obehörigt eller inte (se prop. 1986/87:12 s. 212 och 1998/99:19 s. 49) är som nämnts förundersökningsledarens möjlighet att under en pågående förunder- sökning begära vittnesförhör enligt bestämmelserna i (23 kap. 6 och 13 §§). Förhör kan enligt 23 kap. 6 § hållas med envar som antas kunna lämna upplysning av betydelse för utredningen. En förtydligande lagregel bör därmed, lika lite som enligt vad som får anses gälla enligt nuvarande ordning, vara begränsad till uppgifter om endast den misstänkte. Det har under utredningsarbetet uttryckts farhågor för att en reglering av bankernas uppgiftslämnande skulle kunna medföra en inskränkning i förhållande till praxis. Detta är emellertid inte avsikten. Den av oss föreslagna regleringen skall alltså ses som ett förtydli- gande av huvudregeln för vissa fall och innebär inte någon uttömmande reglering av allt uppgiftslämnande till polis och åklagare. Vårt förslag utesluter således inte att uppgiftslämnande äger rum i andra fall med stöd av en tolkning av obehörighetsrekvisitet, exempelvis när banken upptäcker brott och gör anmälan om detta. Det bör också betonas att vårt förslag inte medför någon förändring såvitt gäller den personliga integriteten. Liksom tidigare kommer de uppgifter som lämnas av bankerna att omfattas av sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen. Den föreslagna ändringen bör, med hänsyn till att nuvarande praxis inte rör enbart förundersökningar om ekonomisk brottslighet, gälla generellt. För att banken skall kunna pröva om en begärd uppgift skall lämnas torde krävas att den som begär uppgiften lämnar upplysningar som gör att uppgiftens betydelse för förundersökningen kan bedömas av banken. Sådana upplysningar kan lämnas med stöd av 1 kap. 5 § sekretesslagen. Om banken anser att den information som lämnats inte visar att en begärd uppgift behövs i förundersökningen kan förunder- sökningsledaren lämna ytterligare upplysningar med stöd av nämnda bestämmelse. Man kan emellertid tänka sig fall där förunder- sökningsledaren anser sig förhindrad att lämna ytterligare upplysningar. Även om de upplysningar som lämnas till banken med stöd av 1 kap. 5 § åtnjuter ett visst sekretesskydd hos banken kan det i vissa fall, t.ex. av utredningstekniska skäl, vara mindre lämpligt att lämna alltför omfattande information till banken för att kunna få del av uppgifter om någon som är kund. I och med att förundersökning inleds blir reglerna om tvångsmedel tillämpliga. Om en bank av någon anledning vägrar att efterkomma en i behörig ordning framställd begäran om att få del av information beträffande en kund så kan förundersökningsledaren i stället med hjälp av tvångmedelsreglerna få del av informationen. En lagreglering kräver insatser från främst bankernas sida för att få en enhetlig rättstillämpning. Det krävs bl.a. utbildning. Ett fortsatt samråd mellan företrädare för bankerna och Riksåklagaren torde också vara nödvändigt för överväganden rörande vissa detaljfrågor. I detta sammanhang är det naturligt att diskutera frågor av det slag som nämnts i anslutning till frågan om självreglering. 15.3.2Behovet av information från banker innan förundersökning inletts Vi föreslår inte någon regel som bryter banksekretessen innan förundersökning har inletts. Även om en sådan skulle förbättra effektiviteten i den brottsutredande verksamheten anser vi att det skulle innebära ett alltför stort avsteg från den nuvarande strikta synen på banksekretess att medge sekretessgenombrott för de icke reglerade förstadierna till förundersökning. Enligt nuvarande praxis bryts inte banksekretessen förrän förunder- sökning har inletts. Flera myndigheter har, som tidigare nämnts, påtalat att detta hindrar en effektiv brottsbekämpning. Riksåklagaren tillhör dem som anser att polisen och åklagare bör ha möjlighet att få uppgifter och handlingar från banker även i samband med förutredning. När det gäller vissa typer av finansiella åtgärder bör banksekretessen enligt begränsas. Som exempel på sådana åtgärder nämner hanteringen av EU-bidrag, där det är viktigt för polisen att kunna följa olika penningtransaktioner för att t.ex. se hur bidrag förs från en mottagare som fungerar som mellanhand till den slutliga mottagaren. Såsom framgått ovan har olägenheterna med att banksekretessen bryts först när förundersökning har inletts också särskilt påtalats i våra direktiv. Vi behandlar frågor om förutredning i ett särskilt avsnitt och hänvisar dit för en redogörelse för förutredningsbegreppet (avsnitt 19). Den nuvarande ordningen där banksekretessen bryts vid förunder- sökning är tillräcklig för de allra flesta fall där det uppkommer misstanke om ekonomisk brottslighet. Det finns emellertid ett litet antal fall där frågan om förundersökning skall inledas eller ej står och faller med om det går att få uppgift om finansiella transaktioner. Även om det rör sig om ett fåtal fall är i gengäld det ekonomiska värdet eller de andra värden som står på spel ofta avsevärda. Som exempel kan nämnas att det uppstår misstanke om att en ägarmajoritet i ett börsnoterat företag försöker tömma bolaget på medel eller att det uppkommer misstankar om insiderbrott där det måste klarläggas om en påstådd ekonomisk transaktion har ägt rum för att det över huvud taget skall kunna bedömas om det föreligger brott. Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att förundersökning inte inleds om det inte finns en tillräckligt välgrundad misstanke. Det är naturligtvis också viktigt att förundersökning kommer till stånd i de fall det verkligen har begåtts ett brott. Utvecklingen visar att ekonomisk brottslighet blir alltmer svårutredd. Det finns, som tidigare nämnts, ibland behov av att kunna vidta vissa kontrollåtgärder innan beslut fattas om förundersökning skall inledas eller ej. Allt pekar på att detta behov sannolikt kommer att öka ytterligare. Det som saknas i dessa fall är en möjlighet för främst åklagare att, som en sista åtgärd innan beslut fattas i förundersök- ningsfrågan, komplettera bilden med sådan information från bankerna som bedöms ha avgörande betydelse för beslutet om förundersökning skall inledas eller inte.