sou · GNB377 · 2000-01-01 00:00:00 — Den lokala formen för politik som drar in många människor i ak- tivt medborgarskap är potentiellt den mest betydelsefulla, inte en- bart för att det är viktigt att barnen får god omsorg och att vägarna är trafiksäkra, utan för att den givit en möjlighet och föreskrivit en plikt för många människor att delta i skapandet av den gemenskap som är en demokratisk kulturs verkliga infrastruktur. Det är också ur denna praktik som en varaktig kunskap om och respekt för de- mokratisk kultur kan växa fram. Omvänt är det min hypotes att det är genom den lokala politikens förfall i dessa avseenden som den demokratiska kulturen på lång sikt undergrävs. Det minskade för- troendet och engagemanget i den nationella politiken blir i detta perspektiv en konsekvens, om än oönskad sådan, av de kommunala reformerna. LOKALA MEDBORGARSKAP – DET DOLDA KULTURARVET Med ett lika skissartat svep i andra riktningen, mot individen, är det återigen min hypotes att även där det direktdemokratiska poli- tiska deltagandet är av unik betydelse för att balansera och optimera motstridiga krav hos alla människor att både bli synliggjorda, erhålla respekt från sina medmänniskor och ta makt, nå autonomi över sina livsvillkor. Makt över det egna livet möter alltid andra människors vilja och den grundläggande frågan är då hur detta möte sker för att vidmakthålla den ömsesidiga respekten för de andra. Detta kan ses som ett individorienterat sätt att formulera motsättningen mellan välfärdsstatens bägge mål: likhet och frihet. Förvisso finns fler sätt att få respekt, det kan nås genom goda prestationer, tur, vackert ut- seende, ekonomiska resurser (faktorer som de politiska partierna försöker utnyttja för att bli valda), men i relation till medborgarna i den svenska liberaldemokratiska staten är det likhetsstrategin som har givit maximal legitimitet. Mitt argument går ut på att den lokala demokratin är en oundgänglig del, viktigare än den nationella, för att hantera spänningen mellan dessa bägge strävandena.22 I motsatts till den gängse uppfattningen, med emfas framförd av debattörer som , att det kontextbundna och lokala per definition är mer inskränkt och själviskt, menar jag att det lika gärna kan förhålla sig tvärtom.23 På stort avstånd från väljare och deras livssammanhang kan man av bristande empati, och utan risk för förlust av respekt, argumentera hårdare för ett särintresse, än i ett lokalsamhälle som präglas av täta sociala relationer. Möjligen kan de välinformerade experternas goda vilja på kort sikt därmed vinna segrar över fördomar, men är det ingen god idé ens som härskarstrategi, att regera utan ett på djupet förankrat samtycke. En sådan generell tes behöver förstås kvalificeras och det kan göras genom en betoning av civilsamhällets kvaliteter. arbete om skillnaderna i medborgaranda i norra och södra har startat en omfattande debatt om hur föreningsverksam- het och tätheten i det sociala samspelet påverkar den gemensamma fonden av förtroende och tillit som är en oundgänglig del av den de- mokratiska kulturen och en socialt och ekonomiskt välfungerande marknadsekonomi. Här finns en avgörande utmaning i det moderna som i hög grad har präglats av en stark tradition av förhål- landevis enhetlig kultur, lokalt och nationellt, vilken fått sitt organi- satoriska uttryck i starkt samlade territoriella institutioner på det politiska planet.24 Den territoriella kommunen. Den territoriella aspekten av med- borgarskap har betraktats som självklar och väsentlig när det gäller det nationella medborgarskapet. Nationalismen har ibland fram- ställts som en nödvändig grundval för ett demokratiskt och soli- dariskt samhällsbygge. Inom ramen för denna uppfattning finns det emellertid flera olika möjligheter att bygga en nationell identitet och därmed ge medborgarskapet olika utformning. och Tysk- land land lyfts ofta fram som exempel på de olika modellerna, och vi skulle här kunna återknyta till den inledande diskussionen om en grekisk variant (demos) och en romersk (kratia). Om de linjerna får ta form, så står den franska konstitutionen med sin betoning på tro- het mot den franska staten och dess ideal som en utveckling med betoning på den romerska medborgaruppfattningen, medan Tysk- land med sin betoning på språk och kulturgemenskap, hemmahörig- het i ett bestämt territorium, som en betoning på den grekiska dyna- miken.25 Skillnaderna ska inte överdrivas då, det finns betydande inslag av provinsidentitet i och en författningstrohet i förbunds- republiken som balanserar de övergripande tendenserna. Inte desto mindre är det intressanta skillnader som ofta problemati- serats på den nationella nivån och i ett framväxande mångkulturellt samhället. I förekommer det ingen offentlig debatt om dessa frågor på en lokal eller regional nivå. I ett europeiskt perspektiv är det tydligt att de ytterst starka ter- ritoriella kommunerna har medfört en förstärkning av det territo- riella draget i det lokala medborgarskapet. I själva verket har det va- rit ett genomgående önskemål i reformerna att hålla samman kom- munerna som enhetliga områden med allt fler uppdrag under sig. Detta har verkat förstärkande på den betydelse kommuntillhörig- heten har för den enskildes medborgarskap, som man kan misstänka att identitetsaspekten som stod stark i de tidigare för- samlingskommunerna inte har hunnit med kommunsammanslag- ningarna. finns det flera olika möjligheter att söka utveckla det lokala medborgarskapet och ett av vägvalen rör i vad mån man vill slå vakt om den territoriella enhetligheten eller kan tänka sig en mer funktionell politisering av skilda sektorer. kan ses som det mest extrema exemplet, där en rad kommunala funktioner sköts av olika local councils med skilda territoriella avgränsningar. Infö- randet av lokala skolstyrelser kan ses som ett exempel på denna väg, medan kommundelsnämnder följde den tidigare linjen med försök att hålla samman mångfunktionella territorier.26 I det här sammanhanget är det dock viktigt att förutom effekti- vitetsresonemang börja väga in aspekter som har med lokal identitet och engagemang att göra. Försök att följa den form lokalt engage- LOKALA MEDBORGARSKAP – DET DOLDA KULTURARVET mang tar sig och sedan institutionalisera det skulle vara spännande. Sådant sker i någon mån redan genom experiment med lokala nämn- der och skolstyrelser, men ingen har mig veterligt tagit det radikala steget att gå tillbaka i tiden och pröva den allmänna stämman man som form för besluten. Med en alltmer välinformerad befolk- ning borde farhågorna om de starkas demokrati inte vara större här än i den representativa demokrati som råder – snarare tvärtom. 1Tack till , , och för viktiga kommentarer till texten. versioner har fått motta rika synpunkter från deltagarna i projektet , dygder och socialt kapital i lett av , Cityuniversitetet. Jag är glad och tacksam för den mångvetenskapliga miljön. 2Marshall 1950, 1994, Somers 1993. En modern och mångkulturell tema- tik som är vanlig i dagens diskussion tas på svenska upp i Medborgarskap . Barnens medborgarskap i . 3Lundkvist 1977, Micheletti 1994, På tröskeln till välfärden , 1998. 4Bobbio 1996, 1995, Gemenskaparna 1993, 1989, 1994, 1995, Civilt samhälle kontra offentlig sektor 1995. 5Aronsson 1992b, 1993, 1990, 1989. Isacson 1991 betonar bruksmiljön på liknande sätt för att spåra den pat- riarkala och kollektivistiska traditionen. Förutom dessa verk syntetiserar jag här ett perspektiv från flera av mina avslutande och pågående arbeten, framför allt 1992, 1995a, 1995b, 1997 och 1999. I brev till just romarna (jfr det romerska medborgarbe- greppet ovan) framhålls det än tydligare att all överhet är av . En diskussion om såväl behovet av skilda logiker för de olika sfärerna () som behovet av helhetssyn () finns representerade i antologin samhälle (1995) 8Rättens betydelse i det äldre samhället har framhävts starkt i modern historisk forskning. Normer og social kontroll i (1994). 9Mellquist 1974, 1989, 1987, 1997. 10Av de 2493 är 2396 landskommuner, 8 köpingar och 89 stadskommuner. Mellquist 1974, s. 126 ff. 12Problemet med eliternas flykt undan det offentliga har behandlats bl.a. av . 13BiSOS, Valstatistik, XVII, Kommunala rösträtten 1904, s. XVII. 14Wigren 1988, s. 5 f. 15Max för kvinnlig övervikt visar en överklasstadsdel som med 1890 kvinnliga väljare på 1000 manliga. Kommunala valen , BiSOS, s. 16Hedlund 1996, 1996 och 1997. Andra har framhållet att den kvinn- liga frånvaron kan ses som ett överlagt och motiverat val av kvinnorna själva på liknande sätt som socialdemokratins män valde en reformistisk väg i stället för en revolutionär. 17Pågående avhandlingsarbete av , , inom projektet and Vices lett av , Cityuniversitetet. 19Experimentet med personval kan ses som ett litet steg i riktnings tillbaks till den gamla tvåkammarriksdagens valsätt med majoritetsval av en person i varje valkrets. 20Gidlund 1978, Borgs & Rankka 1996. 21Referat av SOM-instiutets undersökning i Demokratins räckvidd, s. 52–53 respektive s. 119. 23Systemskifte och senast i reaktioner på den försiktigt positiva redovisningen av en provkarta samtida medborgarinitiativ. 25Brubaker 1992; Hettne, 1998. LOKALA MEDBORGARSKAP – DET DOLDA KULTURARVET Arato, (1995) And Political Theory. , (1992b) Cul- ture: The Eighteenth- and Nineteenth-Century Experience Rural History, vol. 3, 1992:1, pp 41–57 , (1997) Local Politics – The Invisible Political Cul- ture, The Cultural Construction of , ed . , pp 172–205 , (1992) Bönder gör politik. Det lokala självstyret som social arena i tre smålandssocknar, 1680–1850. Histo- rica Lundensis 72, diss , (1999) Det kommunala självstyret under det demo- kratiska och industriella genombrottet: Regional politisk kultur i förvandling. , (1995) Regionernas roll i historia. ERU rapport 91. (1995b). , (1995) Vem får vara med – och hur? Om delaktig- het i historien, Civilt samhälle kontra offentlig sektor. SNS (1995a) , (1995) Medborgarrätt och egenansvar. De sociala för- säkringarna i . , (1998) Det bekönade medborgarskapet. Skoarbe- terskor, fackföreningar och parti . Bobbio, (1996) Left and . The significance of a politi- cal distinction. Brubaker, (1992) Citizenship and Nationhood in and . , (1997) Bönder och Herrar. Bondeståndet i 1840- talets liberala representationsdebatt. Exemplen och J. Civilt samhälle kontra offentlig sektor (1995) red. SNS , (1994) Citizenship. SOU 1998:55 Demokratins räckvidd – dokumentation från ett semi- narium. De nya kommunerna. En sammanfattning av den kommunaldemo- kratiska forskningsgruppens undersökningar, red. , (1998) Gör barn till medborgare! Om barn och demokrati . skrift nr 4, SOU 1998:97 , , Alasdair MacIntyre, (1993) Urval av . Gidlund, (1978) Aktionsgrupper och lokala partier. Temporära politiska organisationer i –1975. , (1989) frihet för nationell samling. Debatter om kommunalreformer . Stadshisto- riska Institutet, Studier i stads- och kommunalhistoria 2. , (1996) Det handlar om prioriteringar. Kvinnors vill- kor och intressen i lokal politik. Hettne, , , (1998) Den glo- bala nationalismen. Nationalstatens historia och framtid , (1989) Att lägga livet till rätta – studier i svensk folkhemspolitik. Isacson, och folkhemmet. Hfks 1991:2, s. , (1987) Agrarsamhällets förändring och landskommu- nal organisation. En konturteckning av 1800-talets . Studia Historica Upsaliensia 146. , , rec (1997) Efter rösträtten. Kvinnors utrymme efter det demokratiska genombrottet. Lasch, (1995) Eliternas uppror och sveket mot demokratin. , (1977) Folkrörelserna i det svenska samhället 1850– 1950. , (1950) Citizenship and social class and other essays. LOKALA MEDBORGARSKAP – DET DOLDA KULTURARVET Reflektioner kring ett problematiskt europeiskt begrepp. (1997) Red. (1974) Rösträtt efter förtjänst. Riksdagsdebatten om den kommunala rösträtten i –1900. Micheletti, (1994) Det civila samhället och staten. Medbor- garsammanslutningarnas roll i svensk politik. Montin, (1998) Lokala demokratiexperiment – exempel och ana- lyser. skrift nr 9, SOU 1998:155 , (1989) The Swedish Model Historical Perspec- tives. Normer og sosial kontroll i ca. 1550–1850, Rapport till det 22. , (1996) Den fungerande demokratin. Medborgar- andans rötter i . På tröskeln till välfärden (1995) Red. Rankka, Borgs, (1996) Politikens entreprenörer , Bo (1994) Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens mora- liska och politiska logik. Somers, (1993) Citizenship and the place of the public sphere: law, community and political culture in the transition to democracy. 58, pp 587–620 Fyra folkhemsdebatter (1993) Red. , (1990) Another Route to . The advancement of the Swedish peasantry, Agrarian in His- tory. Essays in Honour of . Zaremba, (1987) Byalagets diskreta charm eller Folkhem- mets demokratiuppfattning. Du sköna gamla värld. Den euro- peiska traditionens framtid. , (1997) Efter rösträtten. Kvinnors utrymme efter det demokratiska genombrottet , och den svenska modellen. Socialdemo- kratin och kommunalpolitiken fram till (Symposion, 1996) , (1993) Vardagens sträva samförstånd. Bondepolitik i den svenska modellen från vasatid till frihetstid. Tänka, tycka, tro. Svensk historia underifrån. Lokala ledares värderingar i tolv länder har det blivit allt tydligare att ett demokratiskt sinnelag bland kommunala och regionala politiska eliter är en viktig förutsättning, både för införandet av demokrati i ett land och för demokratins bevarande. Även i har den lokala elitens etiska hållning kommit att diskuteras, men utan att vi egentligen fått veta i vilken grad, eller varför, svenska politiker och tjänstemän omfattas av ett demokratiskt normsystem. Mitt bidrag till är skrivet mot bakgrund av en allt intensivare debatt om lokala politikers och tjänstemäns de- mokratiska etik. Förhoppningsvis kan det bidra till ett ökat intresse för hur demokratisk etik kan definieras och vilka krafter som får den att blomma lokalt i , sett ur ett internationellt jämförande perspektiv. Denna typ av analys ger också möjlighet att ifrågasätta vad som anses typiskt för svensk politisk kultur. En undersökning av s.k. lokal-globala demokratiska normsystem (1996, 1998a, 1998b)1 ger också möjligheter till att något säkrare uttala sig om de praktiska förutsättningarna för lokal demokratisk utveckling i ett nytt gränslöst som skisseras för 2000-talet. Demokratiskt sinnelag bland lokala eliter? Ett vedertaget resultat inom statsvetenskaplig forskning sedan 1960- talet är att normsystem som rör politiska värderingar är tydligast framträdande bland de grupper i ett samhälle som sysslar med politik (Converse 1964:209, 1976:88–89). Ju mer en person är involverad i ett samhälles politiska tillstånd och utveck- ling, desto tydligare framträder ett sammanhållet normsystem. Om man skall studera ett demokratins normsystem bör man alltså foku- sera sin undersökning på de som är mest politiskt aktiva. Studien bör också röra sig på den politiska nivå som ligger närmast medbor- garen: nämligen den kommunala politiska nivån. Det finns dock fortfarande väldigt lite forskning om lokala poli- tiska eliter som prövar hur väl olika demokratiska principer hänger samman i latenta normsystem. Målet har varit att försöka fylla denna lucka i forskningen genom en jämförande analys av de mest politiskt aktiva i kommunen, där chanserna att finna en sammanhållen demokratisk etik borde vara störst. Att söka demokratins normsystem bland dem som valts eller an- ställts för att sköta de gemensamma angelägenheterna i kommunen är enbart den ena uppgiften. En minst lika viktig forskningsuppgift är att försöka förklara varför vissa lokala ledare är demokrater, me- dan andra är icke-demokrater och varför vissa värderar konkurre- rande demokratiideal, som exempelvis medborgerligt deltagande högre än politisk representation. Ytterst är syftet att förstå orsaken till förekomsten av komplexa normsystem; hur en demokratisk etik uppstår och frodas. Inom det vetenskapliga studiet av demokratisering finns ett antal teorier för att förklara förekomsten av demokrati. Sammantaget kan man säga att man arbetar med tre huvudsakliga förklaringsfaktorer i detta sammanhang: ekonomiska, kulturella och institutionella (se exempelvis de Tocqueville [1835] 1994, 1961, 1973, , ). Dessa förklaringsfaktorer prövas i denna studie på tre olika ana- lysnivåer, nämligen på mikro, meso och makronivå (se också Mouze- lis 1995). Analyserna på mikronivå utgår ifrån antagandet att det är individens bakgrund och position i samhället som avgör hans eller hennes värderingar och etiska förhållningsätt. Både variabler som rör individens ekonomiska status, sociala arv och ledarens kommu- nalpolitiska roll/position prövas i dessa analyser. Analyserna på näs- ta förklaringsnivå bygger på antagandet att det är den omgivande lokala eller regionala strukturen (meso) som påverkar individens de- mokratiska hållning. Analyserna i denna del prövar hur lokala leda- res demokratiska hållning påverkas av kommunens ekonomiska situation, dess sociala kultur och dess politiska organisation. En tredje förklaringsnivå som ofta prövas i demokrati- och demokrati- seringsstudier är den nationella nivåns förklaringskraft (makro). I denna del av analysen prövas i vilken omfattning demokratiskt sin- nelag bäst förklaras av länderskillnader eller systemskillnader, dvs. landets specifika erfarenhet med demokrati som politiskt system. Ofta har värderingar i samhällsvetenskapliga studier, även de med lokala beslutsfattare, visat sig bero på olikheter i regional eller natio- nell kultur (et. 1971, Teune & Ostrowski 1973, Eldersveld 1989, , Eldersveld, 1995). Land- ets politiska system har sällan kunnat förklara värdeskillnader bland lokala politiska eliter av den enkla anledningen att antalet undersök- ta länder med olika politiska system varit för få. Data från liknande politiska system har helt enkelt inte tidigare funnits tillgängliga för en jämförelse av systemskillnader visavi skillnader i nationell politisk kultur. Tack vare svensk medverkan i det internationella samarbetspro- jektet Democracy and Local Governance (DLG) har det varit möjligt att mer systematiskt undersöka svenska lokala ledares värderingar med möjlighet till vetenskaplig kontroll också för skillnader mellan olika typer av politiska system (se översikt i , Ostrowski & Teune 1993). Jag har i detta sammanhang valt att studera lokala ledare i två länder med etablerad demokratisk erfarenhet: och . Vidare har jag valt ledare i två länder som vid tiden för undersökningarnas genomförande hade hållit sina första lokala de- mokratiska val, nämligen och . Valen föregicks av både kommunala indelningsreformer och införandet av lokal självstyrelse enligt en ny författning. Dessa länder kan därför sägas ha en nyvunnen demokratisk erfarenhet vid tiden för undersökningarna. Slutligen har jag valt ledare i och , där den lo- kala eliten efter /92 satt kvar på ett femårigt mandat i enlighet med de sista lokala valen som hölls inom . och var sålunda två auktoritärt styrda regimer i en övergångsfas mot demokrati, men med ingen eller begränsad demokratisk erfarenhet vid tiden för studierna (figur 1). Urval av länder och grad av demokratisk erfarenhet vid tiden för studien, 1991–1992 Erfarenhet av ett demokratiskt politiskt system Kommentar: . föreslår en liknande indelning för att studera politiska system i tre olika demokratiseringsfaser (1971:10). Genom detta länderurval har jag i den empiriska analysen försökt kontrollera också för i vilken utsträckning lokala ledares demokra- tiska normsystem kan vara förknippade med det politiska systemets karaktär. har dock inte detta urval räckt till. För att kunna kontrollera resultatens giltighet har analyserna i några fall utökats till att omfatta alla de 12 länder som deltog i det internationella forskningssamarbetet (se 1998a). Undersökningarna i respektive land har genomförts av nationella forskarteam som knutits till det internationella programmet (se översikt i , Ostrowski & Teune 1993). Alla studier baseras på ett gemensamt utarbetat frågeformulär. I studierna ingår 15–30 le- dande lokala politiker och tjänstemän från 20–40 kommuner i res- pektive land (av kostnadsskäl genomfördes undersökningarna med postenkät i och ).2 I många av länderna studeras även lokala civila ledare. De kommuner som ingår i studien behand- las anonymt. Därför kan kommunernas geografiska position bara visas ungefärligt enligt figur 2: Kommentar: Ryska raion-kommuner i (regionerna och ) och ryska (regionerna Chabarovsk, Primorskij och ) ingår också i studien även om de inte ryms på kartan (Källa: Democracy in the Head, , 1998, s. 38). Urvalet omfattar medelstora kommuner med 25 000 till 250 000 invånare. De har valts slumpmässigt, med kontroll för geografi, ekonomi och politiska förhållanden. I länder med låga kommunala invånarantal har också kontrollkommuner valts med mindre än 25 000 invånare. Test av tre teoretiska modeller avseende demokratisk etik Inom samhällsvetenskaplig forskning används ofta olika analysmo- deller för att pröva antaganden eller hela teorier om hur olika sam- hällsfenomen är beskaffade och vad som orsakar dem. Med en ana- lysmodell kan samhällsforskaren exempelvis pröva sanningshalten i antagandet om att den som verkar kommunalpolitiskt latent delar vissa demokratiska normer. I min forskning har jag prövat tre mo- deller för hur olika demokratiideal hör samman. En första modell rör förekomsten av en grundläggande demo- kratisk etik. Denna modell omfattar demokratiska principer, exem- pelvis tolerans, där dess motsats, exempelvis intolerans, ofta ses som mindre demokratisk (se nästa avsnitt). En andra analysmodell om- fattar konkurrerande demokratiska principer; dvs. där skillnaden mellan demokratisk och icke-demokratisk hållning är mindre uppenbar. En sista modell som prövas rör hur grundläggande och konkurrerande demokratimodeller faller samman i en mer heltäck- ande och komplex demokratisk etik. Förekomsten av en grundläggande demokratisk etik: Vad kännetecknar demokraten gentemot icke-demokraten? Vad man kan sluta sig till efter en genomgång av modern demo- kratiteori är att en bred uppslutning i ett samhälle kring vissa ideal eller en etik ofta ses som nödvändig för den demokratiska utveck- lingen. Detta gäller särskilt för politiska eliter (1971, Pennock 1979). Denna typ av demokratiprinciper – såsom åsiktsfrihet, för- troende, tolerans, majoritetsprincipen och politisk jämlikhet – kan kallas grundläggande, då de ofta ses som nödvändiga i meningen att de bör vara allmänt förekommande i en demokrati, åtminstone hos de som är direkt eller indirekt valda/utnämnda att som politiker eller tjänstemän tjäna folket (1971, Holden , Pennock 1979).3 Dessa ideal kännetecknas ofta av att den motsatta principen ter sig mindre demokratisk. Intervjufrågor som avser spegla en grundläggande demokratisk etik Från våra undersökningar har fem intervjufrågor valts för att de antas utgöra viktiga komponenter, s.k. indikatorer, för en grund- läggande demokratisk etik. Det är viktigt att här påpeka att ingen kan svara rätt eller fel på dessa frågor. Vad man däremot kan ar- gumentera för är att samvariationen mellan de olika intervjusvaren avspeglar en latent grundläggande demokratisk hållning. En första komponent som visat sig viktig i ett flertal studier av politiska beslutsfattare, särskilt i övergången till demokrati, är för- mågan att hantera politisk konflikt via det demokratiska systemets regler och processer (se exempelvis Rustow 1970, 1971, ODonell & Schmitter 1986). Paradoxalt nog är det här förmågan att kunna vara oense, och speciellt att den enskilde ledaren eller en oppositionsgrupp vågar driva en egen avvikande mening, som ses som en viktig förutsättning för demokratins vara eller inte vara (Rescher 1993, 1996). I förlängningen handlar detta om att demokratins regler och processer för att den enskilde ledaren ges den personliga och moraliska autonomi, som gör att han eller hon vågar utnyttja sin åsikts- och yttrandefri- het i ett politiskt sammanhang (1989:104–05).