sou · GNB36 · 2000-01-01 00:00:00 — I dagens svenska försvarsorganisation förefaller vissa försvars- koncept från övre vara mest nyttiga som exempel för de baltiska staterna. Jag syftar då främst på det territoriella försvaret i ett brett område nordöst om området , med dess starka inslag av lätta markstridskrafter i nära samverkan med lokalt rekryterat hemvärn. Även den planering som finns för försvaret av våra största städer bör rimligtvis vara intressant. Utvecklingen av det svenska försvaret styrs givetvis primärt av våra nationella försvarsbehov. De baltiska staternas behov av kompetent svenskt stöd är ingen oviktig faktor i perspektiv av ökade ambitioner för svenska internationella insatser av olika slag. Enligt resonemanget i det föregående är en baltisk fokusering på lätta arméstridskrafter sannolik. En levande svensk kompetens beträffande territorialförsvar och hemvärn är därför en viktig utgångpunkt för ett svenskt stöd. 9.7Förmågan till långsiktsplanering bör stödjas Som jag redan har antytt har utvecklingen av de aktuella nationernas försvarssystem som fria stater delvis haft ad-hoc-karaktär. Man har kombinerat ett Utredningens principiella överväganden 83 nytänkande och ett punktvis stöd från väst med åtskilligt av gamla sovjetiska tänkesätt, organisationsformer och rutiner. Man har i ökande grad blivit medveten om att en mer systematisk, långsiktig hantering av totalförsvarets planering är nödvändig. Sistnämnda utveckling bör enligt min uppfattning välkomnas och stödjas. De olika delsystem i form av personal, materiel och organisation som utgör de ofrånkomliga byggstenarna i ett försvar har ju vanligen sådan livslängd, att enskilda beslut får konsekvenser , ofta t.o.m. för årtionden. Frånvaron av en systematisk långsiktsplanering innebär stora risker att försvars- ekonomin på går helt ur kontroll. Den konkreta konsekvensen kan då bli endera, att försvarsanslagen måste ökas på ett oavsett sätt, eller att försvarsorganisationen blir stående med "halva" system: personal utan tillräcklig utbildning, vapenplatt- formar utan tillräckligt underhåll eller ammunition. Riskerna kan reduceras väsentligt - men naturligtvis inte elimineras helt - genom en systematisk långsiktsplanering. Jag menar förvisso inte att det svenska planeringssystemet bör exporteras okritiskt till de baltiska staterna eller . Vårt system kan knappast beskrivas som en oreserverad framgång, i ljuset av exempelvis de senaste årens planeringsmissar. Och även om det svenska systemet hade fungerat oklanderligt, hade det varit helt överdimensionerat i resursmening för i synnerhet de baltiska staterna. Jag noterar i sammanhanget att de baltiska staterna lägger stor vikt vid att framtida planeringssystem i någon mening skall vara NATO-kompatibla. Vad som sålunda bör tillhandahållas är enligt min mening främst själva grundidén om en sammanhållen planering, dels utgående från säkerhets- och försvarspolitiska mål formulerade av statsmakterna, dels karakteriserade av långsiktighet i planerna för organisation, personal, utbildning, materielanskaffning och -underhåll m.m. Jag är medveten om att ett sådant stöd till försvarsplaneringen innebär ett mer samlat engagemang för en hel sektors utveckling än vad som är vanligt förekommande i biståndssammanhang. Jag menar emellertid att planeringsförutsättningarna inom totalförsvars- 84 Utredningens principiella överväganden området är mycket speciella. Flera av de aktuella länderna saknade före frigörelsen all kunskap om samlad planering inom området. Vidare kan, liksom för länderna i väst, försvarsbehoven endast till liten del härledas utifrån praktisk, daglig erfarenhet. I stället är man långa stycken hänvisad till teoretiska diskussioner om möjliga typer av hot och utmaningar, med de metodproblem som följer härav. Slutligen är man pressad av begränsningar i försvarsanslagen och tvingas därför till hårda prioriteringar, lämpligen baserade på en systematisk analys. Det svenska stödet har före utredningens tillkomst knappast alls varit inriktat på kompetensutveckling i dessa avseenden. Emellertid har utredningen i egen regi, såsom tidigare beskrivits, tagit betydande initiativ inom området. Jag är emellertid övertygad om att detta bara kan ses som en inledning på en kompetensuppbyggnad i aktuella länder över en relativt . I denna uppbyggnad ter det sig utomordentligt angeläget att även svenska myndigheter, och då främst Försvarsmakten och ÖCB, engageras i betydande utsträckning. 9.8Långsiktighet bör också prägla (nästan) allt stöd Vid utredningens diskussioner med företrädare för de baltiska staterna har dessa beskrivit det som besvärande, att så många västliga stödprojekt inom vitt skilda områden haft formen av kortvariga kampanjer i stället för en metodisk, långsiktig kunskapsöverföring. Det finns i och för sig ingenting som talar för att detta bekymmer primärt skulle avse de svenska insatserna. Tvärtom går det att ge åtskilliga exempel från både Försvarsmaktens och de civila totalförsvarsmyndigheternas områden på att stödinsatserna präglats av långsiktighet och uthållighet. Inte desto mindre vill jag betona denna aspekt. De flesta enskilda stödprojekt är till sin natur så komplexa att kunskapsöverföringen, vare sig den handlar om planeringsmetodik, taktiska grundprinciper, Utredningens principiella överväganden 85 utbildningsmetoder eller handhavandet av överlämnad/såld utrustning bör ses i ett flerårigt perspektiv. Jag är medveten om att det i allmänna biståndssammanhang finns en strävan att avgränsa tidshorisonten för olika projekt tämligen snävt och bejakar att det finns effektivitetsrisker med allmänt formulerade stödprojekt som sträcker sig över . Jag anser emellertid att lösningen inte bör sökas i fragmenterade stödprojekt av kort varaktighet utan tvärtom i sammanhängande insatser med ett långsiktigt helhetsperspektiv. I en del fall torde det vara önskvärt för effektiviteten i kunskapsöverföringen att det samlade tidsperspektivet sträcker sig eller mera. I många fall torde det emellertid vara möjligt att utifrån en strategisk vision dela upp ett större, långsiktigt projekt i olika del- insatser av typ problemkartläggning, huvudinsats och åter- kommande uppföljningar. Självklart bör fortlöpande utvärderingar tillsammans med mottagarlandet ingå som en integrerad del i den samlade insatsen. Vad som är viktigt i sammanhanget är emellertid att svenska projektställningstaganden ges en långsiktig och principiell prägel avseende frågor av typen "Skall under ca en femårsperiod engagera sig i ett långsiktigt stödprojekt för att utveckla en viss stats förmåga till totalförsvarsplanering, inom en kostnadsram av ungefär x kronor?". Detta skulle vara liktydigt med att det svenska ställningstagandet skedde i programtermer. Det är mitt intryck att projektställningstagandena från svensk sida inom totalförsvarsområdet inte särskilt ofta haft en sådan övergripande och långsiktig karaktär. 86 Utredningens principiella överväganden 9.9Stöd till olika beslutsnivåer bör samordnas Beslut i större försvarsfrågor i berör vanligen tre nivåer i beslutshierarkin: , regeringen och myndigheterna. I en beskrivning underifrån och uppåt (självfallet kan processen beskrivas också med start uppifrån i ställningstaganden) förbereds ofta ett ärende genom tekniska, taktiska, organisatoriska och ekonomiska studier av myndigheterna innan de integreras i en större plan, i första hand en programplan, som överlämnas till regeringen för ställningstagande. Ofta innehåller den fortsatta processen flera omgångar justeringar i en kontakt mellan myndigheter och regering/departement. Slutligen föreläggs regeringens förslag för granskning, ev. ändringar och godkännande. inflytande kan också ta formen av en successiv parlamentarisk påverkan under beredningsprocessen. Det är uppenbart att en effektiv beslutsfattning förutsätter en tillräcklig kompetens på alla nivåer och en betydande kommunikation dem emellan. Både med hänsyn till den demokratiska styrningen av försvaren och av effektivitetsskäl finns det anledning för att beakta alla motsvarande organisationsled inom aktuella samarbetsländer. En aldrig så kraftfull stödinsats gentemot en av nivåerna kan visa sig föga effektiv om det inte finns en beredskap och kompetens på de övriga aktörsnivåerna att föra en fråga vidare. Förhållandena inom de baltiska staterna och skiljer sig till viss del från de svenska. Vad gäller militärt försvar är likheten långtgående i meningen att man tydligt kan identifiera de tre nivå- erna från det svenska exemplet. Men i fråga om civilt totalförsvar är skillnaden påtaglig, i och med att myndighetsnivån ofta är svagare utvecklad än i eller t.o.m. helt obefintlig som aktör med viss självständighet. Min uppfattning är hur som helst att vi som en del av ett mer samlat stöd till totalförsvarets utveckling inom ett visst samarbets- land måste granska och vid behov stödja kompetensutvecklingen på alla nivåerna. Utredningens principiella överväganden 87 Detta ställer i sin tur krav på en betydande överblick på svensk sida över aktuella frågor i samarbetslandet liksom på en väsentligt ökad reell samordning av svenska aktörers insatser, allt i för- hållande till nuläget. Utredningen menar utifrån sina egna erfarenheter att man kan komma långt på denna väg med admini- strativt relativt små åtgärder. Ett annat grepp för förbättrad samordning är att organisera gemensam utbildning för alla de berörda nivåerna från ett visst samarbetsland, dvs. den utbildningsidé som kännetecknat den tidigare svenska Försvarshögskolan, numera inom den nya Försvarshögskolan. Detta recept har prövats på utredningens initiativ gentemot ett par av de aktuella staterna, med betydande uppskattning från dessa som resultat. Till slut är det likväl avgörande att den svenska instansen på viss nivå utvecklar ett givande samarbete med sin parallellinstans i samarbetslandet. En kompetent hantering av totalförsvarsfrågorna i parlamenten och i dess försvarsutskott är av flera skäl utomordentligt viktig. Den är för det första en hörnsten i själva den demokratiska styrningen av försvarsapparaten. Försvarsutskotten har vidare en särskild roll vad gäller totalförsvarens folkliga förankring, med direkta konsekvenser för försvarsviljan i stort. Därtill är det av särskild betydelse att en god parlamentshantering skapar förutsättningar för en kontinuitet i större försvarsfrågor även förbi parlamentsval och regeringsskiften. Av många skäl är förutsättningarna i alla dessa avseenden väsentligt sämre i de nya demokratierna än i de nordiska staterna. I har de flesta försvarspolitiker en personlig erfarenhet av försvaret som följd av egen värnpliktstjänstgöring och/eller med- verkan i frivilligorganisationers verksamhet. Försvarsutskotten står i ständig kontakt med totalförsvaret genom studiebesök, föredrag- ningar i olika frågor, personkontakter etc. Utskotten stöds av tjänstemannastaber som visserligen är små i förhållande till 88 Utredningens principiella överväganden ordningen inom de västliga stormakterna men som likväl har ett stort reellt ansvar för kontinuitet och kompetens. Utredningen har som del av sin verksamhet initierat ett kontaktbesök från medlemmar i det svenska försvarsutskottet till det lettiska utskottet. Erfarenheterna från denna aktivitet, i kombination med skälen ovan, leder till slutsatsen att mer regelbundna kontakter är i hög grad angelägna. De kan i så fall kombineras med speciella utbildningsinsatser. Jag är medveten om regeringens linje att principiellt fördela det svenska stödet brett gentemot de baltiska samarbetsländerna. Vad gäller parlamentsnivån anser jag emellertid att en jämn fördelning på de tre baltiska staterna skulle leda till en alltför stark uttunning av det realistiskt möjliga svenska stödet. riskerar den enskilda baltiska statens parlament att utsättas för åtminstone skenbart olikartade rekommendationer från olika stödnationer. En viss nordisk uppdelning av stödet till parlamenten borde därför enligt min uppfattning övervägas. Rollerna och uppgifterna för försvarsministerierna i de västliga demokratierna skiljer sig något åt som en följd av konstitutionella grundförutsättningar och utvecklad praxis. I vissa länder har ministerierna eller ministrarna personligen en viss mer eller mindre självständig beslutsfunktion, i andra, däribland , är grundregeln att beslut fattas kollektivt av regeringen. Oberoende av dessa skillnader avser en väsentlig delaspekt ansvaret för olika delar av totalförsvaret och för samordningen av detta som en helhet. Vad gäller delarna torde i väst i allmänhet sektors- eller ansvarsprincipen tillämpas, med innebörd att det departement som ansvarar för ett visst arbetsområde i fred också har ett motsvarande ansvar vad gäller planeringen för kriser och krig och för ledningen i sådana situationer. För helhetsansvaret finns flera lösningar företrädda. I vissa fall har premiärministern ett uttalat samordningsansvar, i andra fördelas ansvaret exempelvis på ett försvarsministerium (militära frågor) och ett inrikesministerium Utredningens principiella överväganden 89 (civila frågor). Även lösningar utan ett helt uttalat samordnings- ansvar förekommer. Det kan noteras i sammanhanget att statsministern i hade ett uttalat, åtminstone formellt samordningsansvar med stöd av en stabsorganisation inom försvarsdepartementet. är samordningsrollen vad gäller långsiktsplaneringen delad mellan försvarsdepartementet och ÖCB, som vissa stabsfunktioner för övergripande ledning vid krigsfara och krig kvarstår i statsministerns närhet. Ledningsfrågorna i fred, kriser och krig är givetvis centrala frågor för de nya demokratierna. Jag tar här inte vidare upp frågorna om ledning i kriser och krig. Ledningsfrågorna i fred avser i första hand säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter samt inriktning och uppföljning av försvarets långsiktiga utveckling. Jag ser det som en viktig förutsättning för både den demokratiska ledningen av försvarssektorn och effektiviteten i resursanvänd- ningen att ministerierna kan genomföra sina uppgifter med tillräcklig kompetens. Bl.a. är det väsentligt att det inte uppstår ett påtagligt kompetensövertag hos myndigheterna. Jag anser att det i allmänhet finns stora behov av en ytterligare kompetens- och resursutveckling på regerings/regerings- kansli- nivån i de länder som utredningen primärt uppmärksammat. (Det finns betydande skillnader mellan länderna.) Behoven gäller i stort sett alla de verksamhetsområden som normalt förknippas med ett försvarsdepartement eller med motsvarande totalförsvarsverksamheter inom andra departement. De gäller också i hög grad kompetensen för övergripande totalförsvarssamordning. Ett långsiktigt svenskt stöd inom detta område är sålunda synnerligen angeläget. Utredningen har sett detta som en av sina huvuduppgifter. Det vore givetvis naturligt att sådant stöd till del också utgick från Försvarsdepartementet i . Jag är emellertid tveksam till om detta är möjligt i någon större omfattning. Vid underhandskontakter från utredningen har departementsföreträdare i olika delfrågor ofta inte ansett sig kunna medverka i den konkreta rådgivningsverksamhet som utredningen bedriver. Jag tror för min del att detta återspeglar den begränsade roll i den övergripande 90 Utredningens principiella överväganden försvarspolitiska processen som departementets tjänstemän spelar. För rådgivningsverksamheten ligger det i stället närmast till hands att söka stöd från Försvarsberedningens tjänstemän. Dessas arbets- belastning, i förening med deras i tiden begränsade uppdrag, gör emellertid ett sådant stöd begränsat realistiskt. Vad gäller avvägningar inom den civila delen av totalförsvaret konstaterar jag vidare att ÖCB kommit att i realiteten överta viktiga svenska departementsuppgifter för avvägning mellan funktioner och mellan departementsområden. Denna kompetens är givetvis synnerligen relevant vid insatser i våra samarbetsländer. Jag förutser mot den bakgrunden att ÖCB blir den kanske viktigaste svenska parten (i samarbete med utredningen själv och dess ev. efterföljare) för kunskapsuppbyggnad i civila totalförsvarsfrågor inom de aktuella samarbetsländernas ministerier. Jag har redan tidigare konstaterat att myndighetsnivån, vad avser civila myndigheter, är betydligt svagare företrädd i de aktuella samarbetsländerna än vad fallet är i (som i och för sig representerar något av en ytterlighet organisationsmässigt inom den västliga kretsen). Liksom i andra avseenden finns dock också här betydande skillnader mellan samarbetsländerna. När jag i fortsättningen av detta avsnitt diskuterar myndighets- nivån, är denna att se som likvärdig med resp. lands försvarsmakt. Frågan är då vilken karaktär i stort som det västliga stödet till de aktuella försvarsmakterna bör ha. Jag konstaterar att det svenska stödet på denna nivå i första hand haft mikrokaraktär och avsett kompetensuppbyggnad inom avgränsade områden eller leveranser av begränsade materiel- system. Däremot har stöd till utvecklingen av en allmän lednings- och stabskompetens eller till upprättandet av en samlad, långsiktig planering i stort sett inte förekommit. Samma förhållande har av allt att döma präglat mycket annat västligt stöd. Undantag finns dock. Det viktigaste är förmodligen den finländska, Utredningens principiella överväganden 91 pågående insatsen för en systematisk höjning av den estniska försvarsstabens kompetens. Jag har inte kunnat finna att statsmakterna direkt uppmuntrat Försvarsmakten att etablera en stödverksamhet på denna nivå. Inom Försvarsmakten har vi under hand fått del av uppfattningen att statsmakterna t.o.m. skulle ogilla ett sådant stöd. har vi inte heller kunnat observera något spontant intresse inom myndigheten för insatser av detta slag. Oberoende av det exakta orsaksförhållandet anser jag att frånvaron av ett stöd på denna nivå varit direkt olyckligt. Utan en god samlad planering i samarbetslandet finns givetvis inte goda förutsättningar för kvalificerade prioriteringar eller för någon säkerhet att avsedd verksamhet långsiktigt kan inrymmas inom aktuell eller förutsedd försvarsekonomi. Det kan heller inte vara lätt för samarbetslandet att göra kompetenta prioriteringar av det stöd i olika delavseenden som man söker utverka från västländerna. Jag anser mot denna bakgrund att det bör bli en central uppgift för Försvarsmakten att lämna ett sådant övergripande stöd som just berörts. Ett stödprogram i sådana avseenden bör ha en långsiktig karaktär. En viktig bonuseffekt av en insats av denna typ är att olika delinsatser kommer att kunna prioriteras och samordnas bättre också från svensk sida. I avvaktan på att en samlad sådan verksamhet etableras och beslut fattas om dess lednings- och finansieringsformer har utredningen själv, inom ramen för sin rådgivningsuppgift, inlett en begränsad verksamhet av ifrågavarande slag. 92 Utredningens principiella överväganden 9.10Diskretion vid rådgivning är en hederssak Vissa typer av stöd och bistånd till andra länders totalförsvar och totalförsvarsutveckling aktualiserar rådgivningsetiska problem. Jag syftar därvid inte på sådant stöd vad avser utbildning, utrustning etc. som utgör delar i en reglerad samverkan mellan svenska myndigheter som sådana och aktuella motsvarigheter i andra länder. Sådant samarbete regleras normalt genom särskilda bilaterala avtal och med erforderliga vidhängande sekretesskydds- överenskommelser. En annorlunda situation föreligger emellertid då, såsom en följd av formella eller informella överenskommelser, en eller flera individer i personlig kapacitet tjänstgör som rådgivare gentemot en annan stat, dess ministerier eller dess högsta myndighetsnivåer. I denna roll fungerar individen som (från avdelad och finansierad) konsult till det andra landets högsta beslutsnivåer. Utredaren, hans experter och sekreterare har alla fungerat i betydande utsträckning i sådana rådgivarroller. De ärenden som behandlas i dessa roller är ofta hemliga eller förtroliga utifrån den andra partens perspektiv, vare sig detta relateras till den nationella säkerheten, till utrikespolitiska aspekter eller till rent inrikespolitiska förhållanden. Oberoende av det exakta motivet är det en självklarhet att rådgivaren respekterar den andra partens sekretessbedömningar. Detta innebär att substansfrågorna inte behandlas med andra i eller utanför , för så vitt en diskussion med dessa inte är i samarbetsstatens entydiga intresse. I gränsfall är det normalt lämpligt att diskutera frågan med företrädare för samarbetsstaten för ett godkännande. Jag menar att den princip som beskrivits här avseende rådgivning av policykaraktär bör vara vägledande även för informationsutbyte inom svenska myndigheter. En angränsade, likaledes etisk fråga gäller rådgivarens förhållnings- sätt till andra intressen, speciellt då svenska sådana. Utredningens principiella överväganden 93 ningens uppfattning är det absolut grundläggande, att rådgivarens lojalitet med samverkanslandet och dess totalförsvarsplanering inte kan sättas i fråga. Av särskild betydelse i sammanhanget är att rådgivaren inte på något sätt kan förknippas med kommersiella intressen med möjlig bäring på samarbetslandets totalförsvar. I allt väsentligt sammanfattas min uppfattning av 7 § Lagen (1994:260) om offentlig anställning (): 7 § En arbetstagare får inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende. 9.11Svensk myndighetsorganisation är ingen självklar exportvara I det föregående har jag redovisat ett antal principer som bör utgöra utgångspunkter för eller åtminstone en klar förstahandsinriktning av svenskt totalförsvarsstöd. Jag anser däremot inte att svenska myndighetslösningar, vad gäller exempelvis uppdelning och av- gränsning av ansvarsområden eller närmare arbetsformer, på samma sätt bör utgöra en självklar modell i samarbetet med andra stater. Ett huvudskäl är självfallet att de svenska lösningarna är uttryck för delvis mycket speciella, svenska konstitutionella/förvaltnings- mässiga principer. Dessutom har våra förhållanden påverkats t.o.m. av enskilda händelser, exempelvis Ådalen-skotten i början av 1930- talet eller vissa erfarenheter från . Slutligen har vi i en del fall lösningar som må vara rimliga för svenskt vidkommande men knappast kan bäras av stater med små resurser. Andra stater, och speciellt då de baltiska, har sina nationella principer och erfarenheter. Givetvis distanserar man sig starkt från koncept från Sovjet-perioden. har modeller delvis en stor fortsatt genomslagskraft. Till bilden av de baltiska staterna hör givetvis att dessa har utomordentligt starka 94 Utredningens principiella överväganden skäl att finna resurssnåla lösningar inom hela den offentliga förvaltningen. Mot den bakgrunden anser jag att den svenska organisationen på och av myndigheter måste marknadsföras med stor återhållsamhet och ödmjukhet. Utöver de svenska lösningarna finns bland de västliga demokratierna ofta väsentligt annorlunda koncept före- trädda, som inte utan vidare kan avfärdas som principiellt sämre utifrån perspektiv som demokratisk styrning eller administrativ effektivitet. 9.12Ledning, samordning och samverkan kan förbättras Jag har jämlikt direktiven värderat om totalförsvarsmyndigheternas verksamheter gentemot stater i präglats av en god ledning och en tillfredsställande samordning och samverkan. Utvärderingen har därvid avsett såväl den övergripande ledningen främst från regeringen som samordning och samverkan mellan de svenska totalförsvarsmyndigheterna och dessas kontakter med västliga, främst nordiska systerorganisationer. Inledningsvis kan konstateras att ambitionerna för ledning, samordning och samverkan kan variera inom vida gränser. En grundambition skulle kunna innebära, att förslag om insatser granskas främst projektvis.