sou · GNB337 · 2000-01-01 00:00:00 — Vid sidan av Und Säk C bedrivs utbildning i underrättelsetjänst vid bl.a. vid , vid universitet och andra organ t.ex. stiftelsen , som är en stiftelse under Fö. Utbildningen bedrivs i dessa sammanhang i form av kurser av varierande längd. Den är avsedd för såväl militärer som civila.Vid avser man att mot bakgrund av ett ökande krav på utbildning med sikte på en allmän säkerhetspolitiskt inriktad underrättelsetjänst ge möjligheter till utbildning för olika myndigheter och organisationer, som vid sidan av Försvarsmakten och FRA bedriver underrättelsetjänst i någon form. Det gäller , m.fl. Vid Underrättelsekommitténs kontakter med militär och civil per- sonal vid MUST har det framförts behov av utbildning i underrättel- setjänst. Det har pekats på att den utbildning, som den militära perso- nalen har genomgått inför tjänstgöringen vid MUST, i stort sett en- dast har bestått i den grundläggande allmänna militära utbildningen i operativ och taktisk underrättelsetjänst och således inte har omfattat strategisk underrättelsetjänst. Den civila personalen har oftast helt saknat utbildning i underrättelsetjänst, när den har anställts. Under- rättelseutbildningen har därefter i stort sett skett internt inom MUST. Den har emellertid därmed blivit alltför myndighets- och även speci- alinriktad. En bredare utbildning krävs enligt vad som har sagts med inriktning på allmän säkerhetspolitik. Sammanfattningsvis har det an- setts att någon tillfredsställande underrättelseutbildning inte har före- kommit när det gäller tjänstgöringen vid MUST varken för militär eller civil personal. Ansträngningar måste självfallet göras för att underrättelseperso- nalen skall få en sådan utbildning. Det kan konstateras att det numera finns ett relativt stort utbud av utbildningsmöjligheter och att dessa även synes gälla strategisk underrättelsetjänst. Utbildningsmöjlighe- terna är emellertid relativt nya och de har hitintills inte kunnat utnytt- jas av civil personal. När det gäller utbildning, som är specifik med Rekrytering och utbildning samt personalpolitik 313 hänsyn till verksamheten inom ett enskilt underrättelseorgan, har den- na skötts internt. Från ledningens för MUST sida har det framhållits att utbildningen i underrättelsetjänst framför allt för den civila personalen måste till- godoses och att detta bör kunna ske inom ramen för kursverksamhe- ten vid Und Säk C. Inom MUST är man också medveten om perso- nalens behov av en fortlöpande kompetensutveckling genom utbild- ning med hänsyn till förändringar i den säkerhetspolitiska omvärlds- bilden och den snabba tekniska utvecklingen inte minst inom IT- området. vill i dessa sammanhang erinra om den underrättelseutbildning, som planeras i Försvarshögskolans regi med inriktning på strategisk underrättelsetjänst på nationell nivå och som bl.a. skall belysa förhållanden som rör informationskrigföring. FRA bedriver en egen myndighetsanknuten underrättelseutbild- ning av god kvalitet av personalen med inriktning i första hand på att den speciella verksamheten vid myndigheten skall bedrivas på ett än- damålsenligt sätt och höja kompetensen hos personalen. I viss ut- sträckning sker utbildningen också på universitetsnivå. Även när det gäller underrättelseutbildningen inom FRA har det, liksom i fråga om MUST, ansetts att den emellertid är alltför specialiserad och myndig- hetsinriktad och bör göras bredare. Från FRA:s sida har det pekats på att det saknas en för de olika underrättelsetjänsterna samordnad utbildning i underrättelsetjänst och att det finns behov av att ge en grundläggande gemensam syn på underrättelsefrågor, som berör samtliga underrättelsemyndigheter. Enligt FRA behöver det förmedlas en för underrättelsetjänsten grundläggande gemensam syn på underrättelsefrågor, som berör såväl militära som civila underrät- telsemyndigheter. Krav bör därför ställas på att det tillskapas någon form av kvalificerad samordnad underrättelseutbildning, som spänner över hela underrättelsefältet. delar FRA:s nu redovisade uppfattning och vill påpeka att en sådan gemensam utbildning också skulle öka möjligheterna till och personalens förståelse för ett nödvändigt stärkt samarbete mellan de olika underrättelseorganen. Underrättelsetjänstens speciella karaktär med en stark sekretess leder eljest till att verksamheten blir alltför sluten. Sålunda har kom- mittén noterat att det brister i samarbetet och att det t.o.m. kan sägas råda vissa motsättningar mellan underrättelseorga- nen. Detta är mönster, som måste brytas. Det kan till viss del ske ge- nom att det skapas bättre kontakter mellan tjänstemännen med ut- gångspunkt i en gemensam utbildning, som bl.a. ger insikter om de olika underrättelseorganens möjligheter. 314 Rekrytering och utbildning samt personalpolitik har i sitt utredningsarbete erfarit att det finns vissa problem inom den militära underrättelsetjänsten när det gäller personalpolitiken. Sålunda har MUST svårigheter genom att den ci- vila analyspersonalen med specialistkompetens såsom samhällsvetare m.fl. stannar alltför . Det beror bl.a. på löneförhållandena och bristande befordringsmöjligheter. MUST har även svårigheter med att den militära personalen i allmänhet endast stannar i tjänsten . Skälen härtill är dock av en annan karaktär än beträffande den civila personalen. De korta tjänstgöringsperioderna vid MUST beror till stor del på att befordringsförhållandena i den militära karriären kräver tjänstgöring även utanför MUST. Detta medför att den militära per- sonalen i första hand söker annan tjänstgöring än vid MUST. De korta tjänstgöringstiderna vid MUST skapar emellertid särskil- da problem genom att underrättelseverksamheten till sin karaktär är i hög grad sluten och grundas på kunskaper och erfarenheter, som per- sonalen erhåller under ett fortlöpande arbete. Den enskilde tjänste- mannen måste således i hög grad bygga upp en specialistkompetens inom ett visst sakområde eller fack. Täta personalbyten bryter den kontinuitet, som är nödvändig för att bygga upp en sådan kompetens och professionalitet. Härtill kommer att det är en väsentlig förutsättning i underrättelse- arbetet att personliga kontakter skapas och upprätthålls mellan de olika underrättelsetjänsterna. Som redan har påpekats har betydelsen i analysarbetet av att fortlöpande sådana kontakter byggs upp mellan handläggarna vid MUST och UD betonats både från MUST:s och UD:s sida. Det har framhållits att de nuvarande kontakterna mellan MUST och UD skulle stärkas om de täta personalbytena vid MUST och även vid UD kunde undvikas. Även den starka sekretess och kravet på säkerhetsskydd vid under- rättelsetjänsten gör det angeläget att personalomsättningen är låg. Sålunda innebär rörlighet hos personalen alltid en ökad risk för att t.ex. information och arbetsmetoder, inte hålls hemliga. Enligt Under- rättelsekommitténs mening är det även av dessa skäl väsentligt att åtgärder vidtas för att stärka kontinuiteten hos underrättelsepersona- len. Enligt Underrättelsekommitténs mening bör tjänstgöringstiden för den militära personalen vid MUST i princip vara längre än . Vi- dare bör tjänstgöringen göras mer attraktiv genom att den beaktas bättre vid befordran i den militära karriären än vad som är fallet. Inte minst mot bakgrund av att det är fråga om underrättelsetjänstgö- ring bör personalen också i ökad utsträckning komma ifråga för be- Rekrytering och utbildning samt personalpolitik 315 fattning som försvarsattaché. Det kan enligt kommitténs mening även vara lämpligt att det tillskapas en mer fast militär underrättelsekarriär inom MUST på motsvarande sätt som bl.a. har skett i våra nordiska grannländer. I detta sammanhang kan det nämnas att en lämplig tjänstgöringstid inom anses vara mellan fem och . För befattningshavare med särskilda specialkunskaper, för befordrade tjänstemän och för administrativ personal inom bör tjänstgö- ringstiden vara . (Se prop.1988/89:108 s. De nya säkerhetspolitiska förutsättningarna för underrättelsetjäns- ten innebär att MUST i hög grad har behov av analytiker med en bred säkerhetspolitisk sakkunskap. En förutsättning för att MUST skall få tillgång till kompetent civil analyspersonal är självfallet att MUST kan erbjuda attraktiva tjänster och även karriärmöjligheter. Från olika håll har det emellertid framhållits att bl.a. det nuvarande militära hierar- kiska systemet inom MUST utgör ett hinder för detta. Från MUST:s sida har också framförts den uppfattningen att chefstjänster inom MUST bör besättas huvudsakligen med yrkesofficerare. har uppfattat förhållandena är de löne- och prestigemässigt viktigare tjänsterna inom MUST förbehåll- na officerare och det är den militära personalen som befordras. Detta är enligt kommitténs mening en naturlig förklaring till de problem, som råder för MUST att skaffa och behålla kompetent civil analyspersonal. Kommittén ser inte något rimligt skäl till att inte civila skulle kunna få chefsbefattningar inom MUST. Det är självfallet att MUST eljest riskerar att förlora goda krafter. Det bör därför enligt kommitténs mening skapas en civil underrättelsekarriär inom MUST, som även omfattar arbetsledande nivå. Inom FRA har det eftersträvats att skapa större möjligheter att befordra personal inom specialistkarriärer i syfte att knyta kompetent personal till verksamheten. Det har inneburit att för- tjänta experter har kunnat fortsätta att utvecklas inom sina särskilda kompetensområden även utan att behöva bli chefer i linjeorganisatio- nen. Exempel finns på att spaningsspecialister har högre lön än sin stationschef. Enligt Underrättelsekommitténs mening är detta ett lämpligt sätt att tillvarata och behålla kompetens inom underrättelse- tjänsten. Även MUST bör enligt kommitténs mening pröva denna princip. Den militära underrättelsetjänsten är såsom redan har berörts en relativt sluten verksamhet. Utbytet av tjänstemän mellan de olika un- derrättelseorganen är också begränsad. Detta medför bl.a. att utvecklingsmöjligheterna genom tjänstgöring inom olika delar av underrättelsejänsten framför allt för den civilanställda personalen är små. 316 Rekrytering och utbildning samt personalpolitik Tjänstemän vid både MUST och FRA har framhållit att en utby- testjänstgöring för personal vid underrättelseorganen skulle verka stimulerande och även kompetenshöjande. Betydelsefulla personliga kontakter skulle skapas mellan olika delar av underrättelseverksam- heten och därmed befrämja samarbetet mellan underrättelseorganen. Det skulle även öppna möjligheter till karriärväxling och befordran vid olika underrättelseorgan. Enligt kommitténs mening kan ökad öppenhet inom och mellan underrättelsetjänstens organ i vid mening och mellan dem och i hög grad bidra till att verksamheten får högre kvalitet och bättre relevans. har inte kunnat finna att det skulle möta hinder mot att en ökad utbytestjänstgöring för underrättelsepersonalen vid de olika underrättelseorganen. En sådan får i stället uppfattas som i hög grad önskvärd av flera berörda skäl. Ett utbyte bör enligt kommitténs mening med fördel kunna ske mellan bl.a. MUST, FRA och FOA, men även mellan andra myndigheter med underrättelse- verksamhet samt mellan Fö och UD. Sålunda bör det finnas goda möjligheter att låta personal från t.ex. MUST tjänstgöra vid utlands- myndigheter. Den samordningsfunktion, som kommittén föreslår skall inrättas i , bör också kunna utnyttjas för utby- testjänstgöring och därmed även ha betydelse bl.a. för en höjning av kompetens och för karriär. Avslutningsvis vill kommittén ta upp frågan om MUST:s nivåmäs- siga gruppering inom Högkvarteret. Frågan uppmärksammades redan av underrättelseutredning (se SOU 1976:19 s.119 ff.), som föreslog att chefen för underrättelsefunktionen borde placeras på samma nivå som chefen för operationsledningen i staben. Kommittén har diskuterat frågan och finner att övervägande skäl talar för en höj- ning av MUST:s ledningsnivå till samma nivå, som operativ ledning, krigsförbandsledning och grundorganisationsledning i Högkvarteret. Bakgrunden till denna bedömníng är de ökade kraven på den militära underrättelsetjänsten, som följer av den nya säkerhetspolitiska situa- tionen och inte minst av anpassningsfilosofin. En fördel med lösning- en är att det kan bli mer attraktivt att söka sig till underrättelsetjänsten till följd av den tjänstestruktur som kan följa av den föreslagna för- ändringen. Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten 317 12Rättsliga frågor och författningskommentarer Underrättelseverksamheten bör lagregleras. I en lag om försvar- sunderrättelseverksamhet anges grunderna för den underrättelse- verksamhet som skall bedrivas av försvarsunderrättelsetjänsten, som utgörs av Försvarsmakten och de myndigheter som regering- en bestämmer. Verksamheten skall enligt den föreslagna lagen avse -att kartlägga yttre militära hot och andra yttre hot mot landet, -att stödja svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik, i vilket ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säker- hetssamarbete och -att enligt vad regeringen bestämmer, medverka i uppgiften att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. I den föreslagna lagen finns också vissa grundläggande be- stämmelser om arbetsmetoderna i underrättelsetjänsten. Verksam- heten sker genom inhämtning, bearbetning och analys samt delgiv- ning av information. Mot denna bakgrund utarbetas hotbildsanaly- ser och underrättelsebedömningar som delges regeringen, Försvar- smakten och andra myndigheter. Vidare anges att underrättelse- samarbete med andra länder och internationella organisationer får ske enligt regeringens närmare bestämmande. För att markera att underrättelsetjänsten inte är en säkerhetstjänst erinras om att det i underrättelsetjänst inte får utövas verksamhet som kräver polisiära befogenheter. Slutligen finns i lagförslaget en bestämmelse om att en särskild nämnd - () - under regeringen skall ha insyn i försvarsunderrättelseverksamheten. Kommittén lägger också fram ett förslag till tillämpningsför- ordning till lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. Där anges att underrättelseverksamhet bedrivs inom Försvarsmakten, FRA, FMV och FOA. I förordningen finns också bestämmelser om att myndigheter som bedriver underrättelseverksamhet skall till rege- ringen anmäla frågor som rör etablerande och upprätthållande av samarbete i underrättelsefrågor med andra länder och internatio- nella organisationer samt hålla regeringen underrättad om viktigare 318 Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten frågor som uppkommer i sådant samarbete. Vidare skall dessa myndigheter löpande förse regeringen med underrättelseinforma- tion av betydelse för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik samt för de övriga syften som avses i lagen om försvarsunderrät- telseverksamhet. Vidare finns bestämmelser som erinrar om före- komsten av ett samordningssekretariat för underrättelsefrågor inom . Insynsuppgiften läggs enligt en annan bestäm- melse på FUN. I en slutbestämmelse lämnas en upplysning om re- geringen kan meddela bestämmelser på området i förordning som är hemlig. Det föreslås att tillägg görs till förordningen med instruktion för om att det i skall finnas ett samordningssekretariat för underrättelsefrågor och att chefen för detta sekretariat anställs av regeringen. Slutligen föreslås ändrade bestämmelser i förordningen med in- struktion för FUN i enlighet med de ställningstaganden som kom- mittén lagt fram i avsnitt 10. I avsnitt 5 har kommittén redogjort för de konstitutionella principer som är av betydelse att beakta när ställningstaganden görs till den svenska underrättelsetjänstens verksamhet. Vidare har kommittén i avsnitt 6 närmare behandlat de grundprinciper som bör styra under- rättelsetjänsten och föreslagit vissa justeringar av principernas inne- håll. Här skall kommittén behandla frågan om underrättelsetjänsten bör bli föremål för lagreglering och hur en sådan i så fall bör utformas. 12.2Behovet av en lagreglering av underrättelsetjänsten Kommittén har kunnat konstatera att underrättelsetjänsten i många länder är föremål för lagreglering. I de fall där underrättelsetjänsten har sådana uppgifter inom den inre nationella säkerheten som även inrymmer polisiära uppgifter såsom brottsutredning och tvångsme- Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten 319 delsanvändning är detta en naturlig sak. Både och den svenska regeringsformen ställer ju krav på att bestämmelser som inrymmer inskränkningar i medborgarnas fri- och rättigheter har lagform. Detta skydd gäller enligt regeringsformen även utlänningar här i riket. I enlighet med det sagda är ju också bl.a. verksamhet i dessa viktiga delar reglerad i lagform genom bestämmelser i rätte- gångsbalken och polislagen (1984:387). Underrättelsetjänsten i Sve- rige sysslar med rikets yttre säkerhet och är inte tillagd sådana upp- gifter att den enligt svenska konstitutionella principer fordrar reglering i lag, se bestämmelserna om normgivningsmakten i 8 kap. regerings- formen. Kommittén anser likväl att statsmakterna nu bör låta de grundprin- ciper, som avses styra underrättelsetjänsten i också komma till uttryck i lag. Genom bestämmelser i en lag ges möjlighet för riks- dagen att i denna form ange ramarna för underrättelsetjänsten och en möjlighet att ange dess huvudsakliga uppgifter och arbetsformer. Med en lag som ram ger de fasta utgångspunkterna för den närmare reglering av området, som sedan kan ske med stöd av rege- ringens förordningsmakt. Regeringens förordningsbestämmelser och andra föreskrifter kan däremot differentieras på öppna respektive hemliga delar efter vad saken fordrar. En lag är alltid offentlig och det huvudsakliga skälet för en lagreglering är att en lagstiftning på detta viktiga och ofta uppmärksammade område verksamt kan bidra till att underrättelseorganen och den verksamhet de bedriver åtnjuter ett högt förtroende hos medborgarna. Ett lagförslag har, tillsammans med vissa andra författningsför- slag, redovisats inledningsvis i detta betänkande. En närmare kom- mentar till de föreslagna bestämmelserna följer här. 320 Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten 12.3Förslaget till lag om försvarsunder- rättelseverksamhet Lagen har sin närmaste förebild i en motsvarande norsk lag, loven om Etterretningstjenesten. Men även motsvarande lagbestämmelser i fle- ra andra länder har studerats och gett modeller för förslaget. Som re- dan har sagts fordras det inte lagform för de bestämmelser som tagits in i förslaget. Dessa bestämmelser faller i stället inom regeringens s.k. restkompetens. kan emellertid fatta beslut genom lag även om lagformen inte är obligatorisk. Detta kan ske i syfte att binda rege- ringen och andra berörda. Ett särskilt skäl att i detta fall förorda lag- stiftning är att det synes vara viktigt att underrättelsetjänstens uppgif- ter och befogenheter läggs fast och avgränsas av genom en reglering i denna form. Kommittén bedömer också att det för framti- den kan ha ett betydande värde att en lag på området tidigare har an- tagits, om det då visar sig finnas behov av sådana kompletterande regler på området som skulle fordra lagform. Det finns då för riksda- gen ett ramverk att ha som utgångspunkt vid de ställningstaganden som blir nödvändiga. Lösningen med att ge vissa övergripande och allmänna bestämmelser om verksamheten i lagform utesluter inte att regeringen meddelar ytterligare behövliga bestämmelser inom ramen för restkompetensen. Lösningen bedöms vidare inte medföra hinder mot utan ge erforderligt utrymme för behövliga informella kontakter på underrättelseområdet mellan och myndigheter- na. I lagen används de nya uttrycken försvarsunderrättelseverksamhet och försvarsunderrättelsetjänst. Dessa begrepp skapar åtskillnad till ett annat nytt begrepp, kriminalunderrättelsetjänst, som förts in i polisförfattningarna. Även uttrycket skatteunderrättelsetjänst före- kommer numera, vilket ytterligare talar för en klar avgränsande defi- nition av den underrättelsetjänst som här behandlas. Begreppet försvar innefattar både militärt och civil försvar i fred, beredskap och krig. Mot bakgrund av den syn på försvarspolitiken, som kommit till uttryck i senaste försvarsbeslut, är det nämligen viktigt med en formulering som täcker inte bara underrättel- setjänst till stöd för militärt försvar. Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten 321 försvaret till stöd för svensk utrikes- och säkerhetspolitik omfattas också av begreppet, liksom underrättelseverksamhet till stöd för svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete. Även viss medverkan i uppgiften att stärka samhällets samlade förmåga att fö- rebygga och möta svåra påfrestningar i fred avses att täckas av ut- trycket försvarsunderrättelseverksamhet. Försvarsmakten har ju enligt det senaste försvarsbeslutet fått utvidgade uppgifter i angivna avseen- den och det bör också avspeglas i hur försvarsunderrättelseverksam- het definieras. Försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas inom Försvarsmak- ten. FRA är en myndighet under regeringen som bedriver militär och civil underrättelseverksamhet. FRA är en myndighet som sorterar un- der Försvarsdepartementet och vars verksamhet, både den militära och den civila delen, därmed bör innefattas i begreppet försvarsunder- rättelseverksamhet under förutsättning att regeringen bestämmer att även FRA skall bedriva sådan verksamhet. Även myndigheter som FMV och FOA bör av regeringen förordnas att bedriva försvarsun- derrättelseverksamhet. Här anges de grundläggande uppgifterna inom försvarsunderrättelse- verksamheten. Här har valts att ange uppgifterna med uttrycket kartlägga yttre militära hot och andra yttre hot mot landet. Det lig- ger i sakens natur att försvarsunderrättelseverksamheten skall ses som ett led i Försvarsmaktens uppgifter i fred, beredskap och krig. Den avser sålunda att ge underlag för Försvarsmaktens beredskap, opera- tiva verksamhet och förbandsproduktion samt för krigsorganisatio- nens utveckling och materiella förnyelse. Den skall vidare kunna ge ett stöd för verksamheten i det civila försvaret. Det tilläggs att för- svarsunderrättelsetjänstens ytterligare uppgifter till stöd för viktiga nationella intressen anges i 3 och 4 §§. Slutligen markeras regering- ens ansvar för försvarsunderrättelseverksamhetens närmare inrikt- ning. En central uppgift för de myndigheter som bedriver försvarsunder- rättelseverksamhet, försvarsunderrättelsetjänsten, är att med sin verk- samhet ge ett stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. 322 Insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten Det gäller – förutom att arbeta med löpande underrättelseinhämtning och analysverksamhet – att ge sådan förvarning om förhållandena i vår omvärld, som kan påverka vårt land i politiskt och militärt avse- ende så att statsmakterna kan behålla handlingsfriheten och bl.a. ska- pa erforderlig tid för de delar av försvaret, som – inför ett militärt hot – skall planera för en höjning av krigsdugligheten och för en anpass- ning på . Arbetet med att motverka spridning av massförstörelsevapen och utrustning eller material för framställning av sådana vapen samt att ge underlag till svensk deltagande i och uppföljning av internationella avtal om nedrustningskontrollåtgärder är ett viktigt led i svensk sä- kerhetspolitik. Det är därmed en naturlig uppgift för försvarsunder- rättelsetjänsten att medverka i det arbetet. I fråga om arbetet mot and- ra yttre s.k. nya hot se under 4 §. Försvarsunderrättelsetjänsten skall även medverka i svenskt stöd till eller deltagande i internationella operationer av fredsfrämjande eller humanitärt slag. Denna medverkan kan gälla både förberedelser och genomförandet och sålunda avse strategiska, operativa och taktis- ka förhållanden.