sou · GNB3124 · 2000-01-01 00:00:00 — bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av konsumentprisindex (KPI). Översynen avser såväl indexets syfte som dess konstruktion. Utredningen skall bl.a. belysa behovet av prisindex för olika ändamål och hur index allmänt bör vara utformade. I uppdraget ingår också att formulera preciserade riktlinjer på vissa områden för att underlätta tolkningen av de principiella grunder som föreslås. Med stöd av bemyndigandet förordnades som särskild utredare till utredningen (Fi 1997:18). har utnyttjats som expertgrupp i arbetet. Utred- ningen har också biträtts av en referensgrupp med representanter för användare av index. anställdes avdelningsdirektör som sekreterare i utredningen. har som konsult biträtt utredningen med indexteknisk expertis. Härmed överlämnas utredningens betänkande Konsumentprisindex. För utredningens förslag svarar den särskilde utredaren. Särskilda yttranden har lämnats av två ledamöter i expertgruppen: och . Bilagorna 4 och 5 har författats av , bilagorna 2, 3, 6 och 7 av . Summary in english............................................................................... Användningen av index och utgångspunkter för dess Teorin för levnadskostnadsindex ..................................... Pris- och konsumtionsbegrepp......................................... Allmänt om indexkonstruktion......................................... Val av grundläggande indexkonstruktion ................... Index på detaljerad nivå .................................................. Index för intermediära aggregat ................................. Index för elementära aggregat.................................... Allmänt om säsongsvariation..................................... Beräkning av månadsindex ........................................ Boendekostnad i egnahem och bostadsrätt .................................. Varaktiga varor i allmänhet............................................. En partiell kostnadsansats ......................................... Nuvarande metoder i och andra länder ................ Egnahem – förslag .......................................................... Förslaget i korthet ..................................................... Indexet för kapitalkostnader ...................................... Vikten för kapitalkostnader ....................................... Fritidshus – förslag ......................................................... Bostadsrättslägenheter – förslag ...................................... Politiskt beslutade taxor, subventionerade tjänster och Bakgrund och allmänna utgångspunkter .......................... Omsorgsavgifter och bostadsbidrag................................. När priset beror på inkomsten ......................................... Taxesystemen inom barn- och äldreomsorg................ Kostnadsindex eller kompenserande index.................. Osäkerhetskällor och deras bidrag ................................... Systematiska fel – bias.............................................. Krav på tillförlitlighet ................................................... Åtgärder för ökad eller bibehållen tillförlitlighet............. KPI som underlag för stabiliseringspolitik ................................ Målvariabel för penningpolitiken................................... Mått på underliggande inflation..................................... Produktion och presentation av index........................................ Tolkningen av grunderna för indexberäkningarna........... Fastställande och presentation ....................................... Fastställande och eventuella justeringar ................... Vägledande principer för ett konsumentprisindex (KPI)............................................................................ A proposal for a new system of aggregation in the Swedish Consumer Price Index ..................................... Index för boendekostnader i egnahem ............................ Bedömning av biasrisker i konsumentprisindex (KPI) .... Measures to reduce KPI-bias due to quality change ....... Utredningen har gjort en översyn av konsumentprisindex, grundad på användningsområdena för index och de krav på utformningen som bör ställas med hänsyn till olika slags användning. Förslag till förändringar ges i betänkandet, beträffande dels indexets allmänna konstruktion (valet av indexformel, m.m.), dels beräkningen av index på vissa delområden, särskilt boendekostnader och inkomstrelaterade taxor. Vidare diskuteras användbarheten av konsumentprisindex som underlag för stabiliserings- politik, särskilt som målvariabel för penningpolitik. Utöver frågorna om ett allmänt konsumentprisindex diskuteras behov och utformning av kompletterande mått, bl.a. kategoriprisindex och mått på underliggande inflation. Slutligen diskuteras några formella och organisatoriska frågor, bl.a. indexnämndens uppgifter och samman- sättning. Tre huvudsakliga användningsområden för konsumentprisindex behandlas i betänkandet: 1.för kompensationsändamål och som ett allmänt mått på utveck-lingen av hushållens levnadskostnader, 2.för beräkning och analys av hushållens realinkomstutveckling, 3.som allmänt mått på kronans inhemska köpkraft och som mål- variabel för penningpolitiken. Det synsätt, som ligger till grund för utredningens överväganden och förslag, är att konsumentprisindex bör mäta inverkan av prisändringar på hushållens kostnader för konsumtion av varor och tjänster. Denna kostnadsansats har nära anknytning till den ekonomiska teorin för levnadskostnadsindex. Det svenska konsumentprisindex, så som det byggts upp av de två grundläggande utredningarna på området (SOU 1943:8 och SOU 1953:23), framstår i en internationell jämförelse som en ambitiöst utformad approximation till ett levnadskostnadsindex. I allmänhet har KPI kunnat fylla sina ursprungliga syften – som underlag för pris- kompensation i socialförsäkringssystemet och för beräkning av real- inkomstförändringar – på ett tillfredsställande sätt. Dock har behand- lingen i index av räntekostnader i egnahem medfört påtagliga problem Det gäller inte minst vid användning som inflationsmått (underlag för stabiliseringspolitik). De förändringar, som här föreslås, innebär inte någon genom- gripande förändring av grunderna för index. Syftet är snarare att på ett antal punkter förbättra KPI:s förmåga att mäta kostnadsutvecklingen för hushållen. Förslaget innebär att KPI skall vara ett kedjeindex uppbyggt av år-till- år-länkar, vilka anger förhållandet mellan det genomsnittliga prisläget under på varandra följande år. Det kedjade indexet för en aktuell månad är produkten av sådana länkar och en avslutande år-till-månad-länk, som anger förhållandet mellan prisläget under månaden och det genom- snittliga prisläget under kalenderåret . På den relativt aggregerade nivå, där ett relevant viktunderlag kan hämtas från nationalräkenskaperna m.fl. källor, bör beräkningen baseras på konsumtionens sammansättning i genomsnitt för de båda jämförda åren. Vid beräkning av år-till-månad-länken utnyttjas information om konsumtionens sammansättning under länkens basår. På lägre nivå, där aktuella och relevanta vikter saknas, bör beräkningarna i allmänhet göras utifrån förutsättningen att värde- andelarna inom respektive aggregat är oförändrade. Undantag kan göras i sådana fall där det inte är rimligt att anta att kvantitetsandelarna påverkas av ändringar i relativa priser. Vid aggregering till högre nivåer, som kan vara aktuella att redovisa enligt alternativa grupperingar av delindextalen, bör vikterna i år-till-månad-länken däremot vara av Laspeyres-typ, dvs. baserade på konsumtionens volymmässiga samman- sättning under basåret. Månadsindex bör inte säsongsrensas. Däremot kan en säsong- justering göras i vissa fall, där variationer över året i priser och konsumerade kvantiteter kan härledas till kvalitetsvariationer eller systematisk variation mellan säsonger i hushållens värdering av ifråga- varande varor och tjänster. Inflationstakten (tolvmånaderstal) bör redovisas som kvoter mellan officiella indextal, inte som justerade för effekten av mellanliggande viktrevision. Viktrevisioner vid årsskiftena kommer därmed att ge upphov till hopp i tolvmånaderstalen, men dessa kan beräknas bli endast i storleksordningen . Denna olägenhet uppvägs enligt min mening mer än väl av fördelen med att index med det föreslagna presentationssättet ger en entydig bild av prisförändringstakten. Boendekostnader i egnahem och bostadsrätt Hushållets kostnad för att utnyttja varaktiga varor, som har ett andra- handsvärde, kan i princip betraktas som en hyra. Då hushållet självt äger varorna kan kostnaden beräknas antingen med en hyres-ekvivalentansats eller genom direkt skattning av kapitalkostnaden. För andra varaktiga varor än bostäder beräknas prisindex , av praktiska skäl, med en anskaffningsansats, d.v.s. att hela kostnaden hänförs till anskaffningsperioden. Det kan tänkas vara möjligt att tillämpa en hyresekvivalent- eller kostnadsansats också för vissa sådana varor, men utredningen har inte närmare prövat förut-sättningarna för detta. Prisindex för boendekostnad i bostadsrätt föreslås liksom vara baserat på en hyresekvivalentansats. Dock bör övervägas om metoden behöver modifieras så att urvalet av hyreslägenheter, som läggs till grund för beräkningen, görs mer representativt för samman-sättningen hos bostadsrättsbeståndet. Hyresmarknaden för småhus är i alltför begränsad för att kunna bilda grund för en hyresekvivalentansats, då det gäller boende- kostnaden i egnahem. Det är därför nödvändigt att bygga index- beräkningen på en direkt skattning av kostnadsutvecklingen. Egnahemskostnaden består av dels löpande kostnader för drift, uppvärmning och reparationer, dels en kapitalkostnadsdel bestående av räntekostnad, värdeminskning (förslitning minus kapitalvinst) och fastighetsskatt. Förslaget innebär att kapitalkostnaden exkl. fastighets- skatt antas utgöra en andel av fastighetens aktuella marknads- värde. Detta förenklande antagande motiveras av att det inte är möjligt att löpande mäta förändringarna av de kapitalvinster, som uppstår genom hushållens bostadsinnehav. Kostnaden beräknas enligt förslaget under förutsättning av ett inom varje indexlänk förhållande mellan långsiktig nominell marknadsränta och långsiktigt förväntad kapitalvinst, samt en likaledes förslitningsandel. Indexet (exkl. fastighetsskatt) bestäms då av ett fastighetsprisindex avseende det aktuella husbeståndet, medan konsumtionsvikten motsvarar kapital- kostnaden efter kapitalinkomstskatt. Fastighetsskattens direkta effekt på boendekostnaderna föreslås, liksom , bli beaktad fullt ut. Inverkan av kapitalinkomst- och realisationsvinstskatt föreslås däremot ge utslag enbart i vikten för kapitalkostnader i index. Posten reparationer och underhåll avgränsas till att omfatta endast åtgärder av rutinkaraktär. Andra åtgärder, som eventuellt motiveras av en längre tids förslitning, betraktas i stället som investeringar. Avgifter för barn- och äldreomsorg ingår inte i nuvarande KPI. Mot bakgrund av de allmänna principerna för index anser jag inte att en sådan begränsning av KPI:s täckning är motiverad. Barnomsorgs- avgifterna bör föras in i index, liksom nu sker i det europeiska harmoniserade indexet, HIKP. Beträffande äldreomsorg kompliceras situationen av att en mycket stor del av avgifterna regleras genom s.k. förbehållsbelopp. Det kan vara ett skäl att tills vidare lämna dessa avgifter utanför KPI. Situationen i detta avseende kommer dock troligen att ändras genom att realinkomsterna höjs i den berörda gruppen hushåll, då en allt större andel av de äldre pensionärshushållen får pension baserad på tidigare förvärvsarbete. Också avgifterna för äldreomsorg torde därför behöva inräknas i KPI. Index bör beräknas utifrån utvecklingen av de avgifter hushållen faktiskt betalar, oavsett om förändringen beror på ändrade inkomster eller på att taxorna ändrats. Denna s.k. exogena ansats för index- beräkningen kommer också att tillämpas vid beräkning av index för barnomsorg i HIKP. Utredningen har gjort en genomgång av olika osäkerhetskällor och deras bidrag till osäkerheten i indexskattningarna. Eftersom index används för olika ändamål har analyserats vilka krav som ställs på indexets tillförlitlighet i dessa sammanhang, liksom vilka åtgärder som kan vidtas för att öka tillförlitligheten. Genomgången leder inte till några konkreta förslag till metod- ändringar, utöver dem som föreslås i andra delar av betänkandet. Det konstateras att summan av de systematiska fel (bias) som vidlåder det föreslagna konsumentprisindexet torde vara liten vid en internationell jämförelse, kanske i storleksordningen +0,i genom-snitt. Redan så små avvikelser leder dock till betydande oönskade omfördel- ningar vid långsiktiga indexeringar. Den osäkerhet som beror på att beräkningarna baseras på urvals- snarare än på total-undersökningar har uppskattats till +0,(konfidens-intervall). Bedöm- ningen är att denna osäkerhet åtminstone inte bör tillåtas öka. De förenklade metoder som föreslås avseende boendekostnader i egnahem respektive i bostadsrättslägenheter, samt de som tillämpas för andra slag av varaktiga varor, leder också till osäkerhet. En inte orimlig bedömning är att denna osäkerhet är av samma storleksordning som urvalsosäkerheten. Kraven på att undvika misstag bör ställas högt. Prismätning och indexberäkning är emellertid en komplicerad uppgift. Det är därför väsentligt att för verksamheten utnyttja en hög kompetens vad gäller såväl indexteori och metodik som kunskaper om aktuella förhållanden och tendenser inom olika varu- och tjänsteområden, liksom att beräkningsrutinerna är effektiva och väl kända för dem som skall arbeta med dem. KPI som underlag för stabiliseringspolitik Konsumentprisindex används också som underlag för utformning och utvärdering av stabiliseringspolitik. En huvudfråga för utredningen gäller användbarheten som målvariabel för penningpolitik hos dels det föreslagna KPI, dels det europeiska indexet HIKP. De förändringar i indexets utformning som här föreslås, särskilt beträffande behandlingen av räntekostnader i egnahem, förbättrar enligt min mening användbarheten som målvariabel väsentligt jämfört med nuvarande KPI. Ränteutvecklingens direkta genomslag i nuvarande index har alltsedan inflationsmålets tillkomst försvårat tolkningen av penningpolitiken. HIKP är ett index som utformats specifikt för stabiliseringspolitiska syften. Det är ett Laspeyres-index och ger därför en tendens till syste- matisk överskattning av levnadskostnadernas utveckling. I stabiliserings- politiska tillämpningar kan detta dock inte betraktas som ett betydelsefullt problem. undviker man med HIKP de förut nämnda hoppen i tolvmånaderstalen i samband med viktrevisioner. Med tanke på den mycket måttliga storleksordningen kan inte heller detta betraktas som en betydelsefull faktor vid val mellan de två alternativen. Vissa av de delindex, som ingår i KPI, utesluts i HIKP. Det gäller bl.a. boendekostnader i bostadsrättslägenheter och kapitalkostnader i egnahem. Utredningsarbete pågår beträffande den framtida behandlingen av egnahem i HIKP. Den viktigaste fördelen med HIKP som fokus och målvariabel i penningpolitiken är den direkta jämförbarheten med inflationsmått för andra EU-länder och med målvariabeln för den europeiska central- banken. Mot detta måste ställas att oklarhet fortfarande gäller om HIKP:s framtida utformning på en del punkter. Utredningen har av ombetts att söka precisera ett mått på underliggande inflation, som har förutsättningar att vinna bred acceptans och som löpande kan publiceras av SCB. Frågan ställs också om ett sådant mått skulle kunna ersätta KPI som målvariabel. Om ett mått på underliggande inflation skall användas som målvariabel, framstår ett enkelt konstantskatteindex som det bästa alternativet. Det nu av SCB publicerade konstantskatteindexet UND1X har efter skattereformen utgjort en god utjämnande indikator på utvecklingen av KPI exklusive räntedelen av egnahemsposten. Enligt min mening är det emellertid mer ändamålsenligt att, liksom tidigare, låta ett konstant- skatteindex komplettera den officiella målvariabeln (oavsett om denna är ett nytt KPI eller HIKP) i stället för att ersätta den. I ett sådant konstantskatteindex (KSI) är det endast skatte- och subventionsändringar i slutledet som frånräknas. Som utjämnande indikator på konsumentprisutvecklingen torde det vara överlägset sådana mått – av konstantskatte- eller nettopristyp – där man också räknar bort ändringar av indirekta skatter i tidigare led. Orsaken är att sådana förändringar till stor del övervältras bakåt i stället för framåt, på konsumentpriserna. Som underlag för analys av inflationstendenserna behövs också andra mått eller indikatorer på underliggande inflation; mått med mer eller mindre stark anknytning till konsumentprisindex. Som exempel kan nämnas mått där man räknar bort varor med särskilt stora prisvariationer eller där man söker renodla inhemska faktorers inverkan på inflationstakten. Härtill kommer indikatorer som konstruerats utifrån specificerade ekonomiska modeller för pris- och produktionsutvecklingen. Sådana mått blir dock enligt min mening alltför komplicerade och svårtolkade för att kunna nå allmän acceptans som ett "officiellt" mått på underliggande inflation att löpande produceras av SCB. Ett allmänt konsumentprisindex fyller enligt min mening de grund- läggande krav, som med hänsyn till de tre inledningsvis nämnda användningsområdena kan ställas på ett löpande () beräknat och publicerat mått på konsumentprisutvecklingen. Som framhölls ovan bör emellertid också ett konstantskatteindex (KSI) beräknas som en indikator på underliggande inflation. KSI bör också kunna ersätta nettoprisindex på flertalet av de områden där detta index nu används, t.ex. för prisjustering där man inte vill räkna in effekter på den allmänna prisutvecklingen av indirekta skatter. Värdet av att också fortsättningsvis genomföra löpande beräkningar av nettoprisindex får mot denna bakgrund betraktas som starkt begränsat. Det torde inte heller föreligga något behov av att löpande beräkna ett allmänt bruttoprisindex – d.v.s. ett index inklusive direkta skatter och med avdrag för direkta inkomstöverföringar till hushåll. Det är troligen motiverat att från tid till annan genomföra detaljerade undersökningar av levnadskostnadernas förändringar för bestämda kategorier av hushåll, med fördelning efter inkomstklass och hushålls- kategori (kategoriprisindex). Sådana beräkningar kan utgöra en viktig del av underlaget för fördelningspolitiska studier. De ställer emellertid väsentligt större krav på detaljerat statistiskt underlag – såväl prisuppgifter som viktunderlag av hushållsbudgettyp – än beräkning av ett allmänt konsumentprisindex. Skillnaderna mellan inkomst- eller åldersgrupper av hushåll får nämligen antas till stor del gälla konsum- tionens fördelning inom varugrupper – t.ex. mellan olika varianter av varorna inom grupperna kläder och konsumentkapital-varor. Det har däremot inte manifesterats någon större efterfrågan på löpande beräkning och publicering av kategoriprisindex, och det finns enligt min mening inte tillräckligt starka skäl för att komplettera KPI med sådana indexberäkningar. Det bör också fortsättningsvis vara SCB:s ansvar att anpassa produk- tionen och spridningen av den officiella KPI-statistiken till rådande behov. Organisationen av utvecklingsarbetet rörande konsumentpris- index – där indexnämnden avgör frågor av principiell natur om tolkningen av grunderna för indexberäkningen – har enligt min uppfattning fungerat effektivt. Verksamheten i nämnden bör fortsätta i stort sett på samma sätt som . Indexets viktiga roll som regulator i bl.a. socialförsäkringssystemet bör dock bättre än nu speglas i nämndens sammansättning. Jag föreslår därför att en nionde ledamot skall förordnas av SCB efter förslag från och . has reviewed the Swedish Consumer Price Index (CPI) based on the areas of use for the index and their implications for the design of the index. Proposals for changes are presented in the report, concerning the general design of the CPI as well as the calculation of the index in specific areas; especially owner occupied housing and income related charges. The use of the CPI as a basis for stabilisation policy is also discussed, especially its function as a target variable for the Central Banks monetary policy. In addition to the issues regarding a general , the report contains a discussion of supplementary , e.g. for specific categories of households and measures of core inflation. Three main areas of use for the CPI are addressed in the report: ·for compensation purposes and as a general measure of changes in the cost of living, ·for computation and analysis of real income changes, ·as a general measure of the internal purchasing power of the Swedish currency and as a target variable for monetary policy. The Committees proposals are based on the opinion that a Consumer Price Index should measure, as far as possible, the effect of price changes on the households consumption costs. This cost approach is closely linked to the theory of the cost of living index. The Swedish CPI, designed by the two major committees in the area (SOU 1943:8 and SOU 1953:23) can be regarded as an ambitious attempt at approximating a cost of living index. To a large extent the CPI has been able to fulfil its original aims – as a basis for price compensation in the social security system and for calculation of real income changes – in a satisfactory . The treatment of interest cost for owner occupied housing in the index has caused considerable problems, however. This has also been evident lately when the CPI is used as an inflation measure – as a basis for stabilisation policy, especially monetary policy. The changes proposed in this report do not imply fundamental changes in the general approach. The aim is rather to improve, in a number of specific areas, the ability of the CPI to measure cost changes that confront households. General design of the CPI It is proposed that the CPI be a chain index consisting of year-to-year links that measure the relation between the average price level during two consecutive years. The chained index for a specific month is the product of these year-to-year links and a final link, which measures the relation between the price level during that month and the average price level during the calendar year two years earlier. On the relatively aggregated level, where up-to-date weight data are available, the year-to-year links should be based on the average composition of consumption during the two compared years (a index). For calculation of the year-to-month link, information on the composition of consumption in the base year should be used (a Laspeyres link). On a lower level, where relevant and up-to-date weight data are not available, calculations should be based, in most cases, on the assumption that shares in value terms are unchanged (unitary elasticity of substitution). Exceptions from this rule could be made in cases where it is not reasonable to assume that relative volumes are affected by changes in relative prices. When aggregating to higher levels, however, where alternative groupings of the index are made for analytic purposes, weights in the year-to-month link should be of the Laspeyres type, i.e. based on the consumption volumes in the base year. Monthly should generally not be seasonally adjusted. A seasonal (or quality) adjustment could be made, however, in some cases where seasonal variations can be attributed to quality differences or to variations in the householdsvaluation of the goods in question. The rate of inflation, calculated over twelve months, should be computed as a ratio between the official index numbers, and not (as is done now), adjusted for weight revision.