sou · GNB316d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Enligt proposi- tionen skall prövningen av sannolikhetsrekvisitet göras utifrån samtliga omständigheter i ärendet och utmynna i en samlad bedömning. Två faktorer av stor betydelse vid bedömningen är trovärdigheten av de uppgifter sökanden lämnat om dels sin identitet, dels anledningen till att identiteten inte kan styrkas. I propositionen berörs inte frågan om utredning genom muntlig handläggning. I stället betonas frågan om sökanden vidhållit samma uppgifter om sin identitet under hela vistelsen i och om omständigheter som hänger samman med varför identiteten inte kan styrkas. I de fall där en ansökan om svenskt medborgarskap har avsla- gits på grund av att sökanden inte förmått styrka sin identitet eller inte förmått göra sannolikt att den identitet han eller hon uppgett är riktig, kan dock en muntlig förhandling i vissa fall komma att fylla en funk- tion. Så kan exempelvis vara fallet om bedömt att sökandens förklaring till varför han eller hon har lämnat olika uppgifter om sin identitet eller varför fullgoda identitetshandlingar saknas inte är trovärdig. En förhandling kan även få betydelse i de situationer då sökanden åberopar uppgifter från anhöriga. I vilken omfattning för- handling kan komma att bli en del av ärenden om svenskt medborgar- skap får ytterst bli en fråga för rättstillämpningen att avgöra mot bak- grund av förarbetsuttalanden och praxis. Frågan om muntlig förhandling kan aktualiseras även i ärenden som gäller sökandens levnadssätt. Den bör dock enligt kommitténs uppfatt- ning i första hand göras efter så standardiserade kriterier som möjligt och inte påverkas av att sökanden vid en förhandling skulle kunna göra ett "gott intryck" på domstolen. Kommitténs förslag: Reglerna om rättens sammansättning i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar skall gälla. Det innebär att utlänningsdomstolen enligt huvudregeln är dom- för med en lagfaren domare (juristdomare) och tre nämndemän. Mål som är av enkel beskaffenhet samt vissa andra särskilt uppräknade mål kan avgöras av en ensam juristdomare. Beslut som inte innebär att målet prövas i sak får också normalt avgöras av ensam jurist- domare. Det innebär vidare att Utlänningsöverdomstolen enligt huvud- regeln är domför med tre juristdomare. Såvitt avser mål som rör avvisning eller utvisning föreslås dock att nämndemän skall delta i avgörandet, om nämndemän har deltagit i utlänningsdomstolen och målet avgörs efter muntlig förhandling. Då målet inte avgörs i sak är domstolen domför utan nämndemän. Frågor om prövningstillstånd avgörs av två ledamöter (jurist- domare), om de är ense. Som kommittén tidigare framhållit bör för handläggningen av utlän- ningsärenden gälla så "vanliga" sammansättnings- och handläggnings- regler som möjligt. Som framgår av avsnitt 6.2.2 är en länsrätt enligt huvudregeln dom- för med en lagfaren domare och tre nämndemän. Många mål kan även avgöras av en lagfaren domare ensam. Detta gäller mål av enkel beskaffenhet samt ett antal andra i 18 § förvaltningsdomstolslagen upp- räknade mål, exempelvis mål om förvar och uppsikt enligt utlännings- lagen. Beslut som inte innebär att målet prövas i sak får också normalt fattas av en lagfaren domare ensam. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en, och det- samma gäller antalet nämndemän. Reglerna om sammansättning innebär att en ordförande ensam får avgöra bl.a. frågor om inhibition, frågor om för- var eller uppsikt, ärenden om s.k. ny ansökan och "andra frågor, om prövningen är av enkelt slag". I förarbetena till bestämmelserna om inrättande av framhölls följande (prop. 1991/92:30 s. 33 f.). Även om det naturligtvis ligger nära till hands att utgå från en sådan ord- ning [att lekmän alltid skall ingå i nämnden när denna avgör ett ärende i sak], kan det ifrågasättas om man härigenom tar till vara medborgarinfly- tandet på det bästa sättet. Med tanke på det stora antal ärenden som man numera måste räkna med kommer i så fall ganska många lekmän att behöva utses, och man måste utforma ett schema för deras medverkan som i hög grad bygger på alternerande tjänstgöring av olika grupper. Det finns en risk för att lekmannaledamöterna under sådana förhållanden kommer att drunkna i rutinbetonade fall och inte i realiteten får det inflytande över beslutsfattandet i de enskilda ärendena som är önskvärt. Från dessa synpunkter skulle det vara en fördel om kravet på medver kan av lekmän kunde begränsas till att avse en mindre del av ärendena. Detta ligger nära till hands även med hänsyn till att de ärenden som nämn den kommer att få behandla är av mycket olikartad karaktär i avseende på svårhetsgrad. Det är visserligen genomgående fråga om grannlaga bedöm- ningar av stor vikt för de berörda, men i en betydande grupp av ärendena är prövningen av ganska enkelt slag och utgången tämligen självklar med hänsyn till den praxis som har utbildat sig. Ofta är ärendena emellertid mera komplicerade, och kan de vara ytterligt svårbedömda. Över huvud taget gäller att omständigheterna i de enskilda fallen kan variera avsevärt. Enligt min mening bör ordföranden kunna meddela beslut på nämndens vägnar även vid avgörandet av ett ärende i sak, under förutsättning att prövningen är av enkel beskaffenhet. Om lekmännens medverkan blir obligatorisk endast i de mera svårbedömda fallen tas medborgarinflytandet bättre till vara och nämndens verksamhet blir också lättare att administrera. Att i enlighet härmed ärendets svårhetsgrad blir bestämmande för den sammansättning som krävs för beslutförhet är ingen principiell nyhet; denna ordning är vanlig inte minst inom domstolsväsendet (se t.ex. 1 kap. 3 a § och 3 kap. 6 § ). Naturligtvis kan det ibland finnas olika meningar i frågan om ett ärende skall anses vara av enkel beskaffenhet eller ej. Jag anser att nämnden under medverkan av lekmän bör kunna besluta om närmare riktlinjer för när ord- föranden ensam skall få fatta beslut. För att ett ärende skall få avgöras i denna form bör enligt min mening alltid krävas dels att det enligt ordföran- dens bedömning inte råder någon som helst tvekan om ärendets utgång, dels att ärendet inte innehåller vidlyftigt material av betydelse för pröv ningen. Något hinder mot att ett ärende avgörs under medverkan av lekmän bör inte föreligga även om det skulle vara enkelt. Om flera ärenden av likartad karaktär är eller beräknas bli anhängiga hos nämnden, är det så- lunda som regel en fördel om ett eller ett par av dem avgörs av nämnden i sammansättning med lekmän även om utgången bedöms som tämligen klar. Övriga ärenden kan sedan – under förutsättning att omständigheterna verk- ligen är helt likartade – avgöras av ordföranden ensam efter de linjer som den fullsuttna nämnden ställt sig bakom. Till viss ledning för vilka ärenden som skall kunna anses vara av enkel beskaffenhet bör de riktlinjer som gällt för och som återgivits ovan alltjämt kunna tjäna, även om betydelsen av försik- tighet vid bedömningen av om ett ärende är av enkel beskaffenhet knappast nog kan betonas. En hel del av den kritik som riktats mot har just avsett att ärenden alltför ofta avgjorts utan deltagande av lekmannaledamöter. Omständigheter som typiskt sett kan medföra att nämnd bör delta i avgörandet är att utgången i ärendet till stor del beror på vilken bedömning som görs av den sökandes trovär- dighet eller att det är fråga om en bedömning av humanitära skäl. Alla trovärdighetsbedömningar och alla bedömningar av humanitära skäl behöver emellertid inte vara svåra. Sådana bedömningar kan i vissa fall vara tämligen enkla. Ytterst gäller bedömningen av frågan om ärendet är av enkel beskaffenhet frågan om det råder tveksamhet om utgången. – Det kan finnas anledning att erinra om att vid avvisning i den s.k. snabbprocessen en förutsättning för att de särskilda reglerna skall vara tillämpliga är att asylansökningen är uppenbart ogrundad och ärendet således av enkel beskaffenhet. Det bör därför inte finnas anledning att i dessa fall överväga annan sammansättning än ensamdomare. Samma regler bör i princip gälla för alla de olika slagen av ärenden som handläggs inom utlänningsdomstolarna. För utlänningsärenden som inte gäller avlägsnande kan annan sammansättning än ensam- domare dock beräknas bli undantagsfall. Däremot kan sammansättning med nämnd tänkas förekomma i en del medborgarskapsärenden. Kommittén anser också att det finns skäl att ta upp frågan om sär- skilda krav på juristdomaren. Beslut om avvisning eller utvisning kan vara känsliga och ha stor betydelse för enskilda männi- skors livsöde. Målen bör därför enligt kommitténs uppfattning inte lot- tas på rotlar som innehas av andra än ordinarie domare. De bör som huvudregel inte heller slutligt avgöras annat än med någon som är eller har varit ordinarie domare som ensamdomare eller som ordförande. Kammarrätten är enligt huvudregeln domför med tre juristdomare. För vissa typer av mål kan det vara särskilt föreskrivet att nämndemän skall ingå i rätten tillsammans med juristdomarna. Även i dessa fall får dock frågor som inte innebär att målet avgörs i sak avgöras av enbart juristdomare. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kam- marrätten domför med två ledamöter om de är ense om slutet. Nämndemän skall normalt delta i handläggningen av mål enligt LVU och LVM. Undantag gäller för mål om omhänderta- gande eller om tillfälligt flyttningsförbud enligt LVU. Med tanke på vad som sagts om betydelsen av lekmannainsyn och lekmannainflytande i utlänningsärenden anser kommittén att nämnde- män bör delta i Utlänningsöverdomstolens handläggning av mål som rör avvisning eller utvisning, och som är av den karaktären att pröv- ningstillstånd har getts och som avgörs efter muntlig förhandling. Nämndemän kan då antas ha deltagit i avgörandet i utlänningsdomsto- len. Frågetecken skulle kunna sättas för de mål där prövningstillståndet getts som prejudikatdispens eller extraordinär dispens, eftersom dessa i högre grad bör avse rättsliga frågor. Med tanke på att även frågor om uppehållstillstånd av humanitära skäl enligt kommitténs förslag kom- mer att handläggas inom domstolssystemet och behovet av prejudikat är extra stort i dessa fall, bör dock samma regel gälla oavsett dispens- skälet. Kommitténs förslag: Mål som rör avvisning eller utvisning skall handläggas skyndsamt. Det innebär att de kommer att utgöra för- tursmål i domstolarna. Möjligheterna att förkorta den totala handläggningstiden är givetvis beroende av hur processen i utlänningsmålen utformas i stort och på- verkas också av de materiella reglerna. Det finns dock också vissa faktorer som kan påskynda processen inom domstolarna. Dessa fakto- rer hänför sig till handläggningen inom varje instans eller till tiden mellan det handläggningen avslutats i en instans och det den kan på- börjas i nästa (överklagandetid). Till överklagandetiden får i detta sammanhang också räknas tiden för att delge en enskild part ett beslut, i de fall då tidsfristen för överklagande räknas från delgivningen. Det är svårt att se hur man genom att förändra handläggningsreg- lerna skall kunna påskynda handläggningen i domstolarna. Den erfor- derliga skyndsamheten får åstadkommas genom en regel om skyndsam handläggning och genom noggrann prövning av behovet av anstånd och kompletterande utredning. Kraven på snabbhet i processen ställer höga krav på koncentration både på föredragning och – främst – muntlig förhandling. Processen i avvisningsärenden bör i största möjliga utsträckning utformas så att det ligger i den enskildes intresse att inställa sig till en muntlig förhandling. Utevaro från förhandling synes därför inte annat än i undantagsfall böra vara något hinder för att för- handlingen hålls och ärendet avgörs. Som kommittén påpekat tidigare är tidsåtgången inte bara en fråga om myndighetens eller domstolens egna resurser. Behovet av extern utredning eller väntan på att få klarhet om situationen i ett speciellt land kan också innebära att mål inte kan avgöras. Också väntan på ett prejudicerande avgörande kan medföra att en mängd mål och ärenden inte kan avgöras. Med den utvidgade användning av förordningsmakten som kommittén förespråkar accentueras betydelsen av att regeringen handlägger frågor om nya eller ändrade förordningar skyndsamt. En faktor som ofta påverkar handläggningstiden negativt är anstånd för parterna att komma in med kompletterande inlagor. Kommittén vill understryka betydelsen av att domstolarna noga prövar om ansökningar om anstånd rimligen bör beviljas. Vid överklagande till Utlännings- domstolen bör anstånd ges endast om det föreligger särskilda skäl. Överklagandetiden måste anses ge parten (utlänningen eller Invandrar- verket) tillräckligt rådrum för att anföra allt som parten anser nödvän- digt. För vissa mål finns föreskrifter om tidsfrister för domstolen att iaktta. För andra mål kan det finnas föreskrifter om att de skall hand- läggas skyndsamt. En sådan föreskrift i praktiken att målet skall handläggas med förtur. Föreskrifter om tidsfrister och skyndsam- het förekommer också såvitt avser vissa frågor i mål och ärenden. Föreskrifter om tidsfrister och skyndsamhet finns normalt intagna i den författning där de materiella reglerna finns. Som exempel kan nämnas LVU- och LVM-mål. De skall handläggas skyndsamt. För dessa mål finns även vissa tidsfrister angivna. Om den unge respektive missbrukaren är omhändertagen, skall länsrätten ta upp målet till av- görande från det ansökan om vård kom in. Tidsfristen får dock förlängas, om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt. Yrkanden om inhibition eller interimistiska förordnanden behandlas alltid med förtur. I övrigt gäller att mål skall avgöras så snart det kan ske. I läns- rättsinstruktionen och kammarrättsinstruktionen föreskrivs att ett mål eller en fråga som har kommit upp i ett mål skall handläggas med för- tur, om målet eller frågan av någon särskild anledning bör avgöras skyndsamt. Vilka mål som är förtursmål bestäms i respektive domstols arbetsordning. Förtursmål som anges i arbetsordningen för Länsrätten i är bl.a. mål enligt 21 kap. , dvs. mål om verkställig- het av domar eller beslut om vårdnad eller umgänge m.m., körkortsmål, mål enligt socialtjänstlagen och mål enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. I arbetsordningen för Kammarrätten i anges som för- tursmål bl.a. mål om verkställighet enligt 21 kap. , om tvångsåtgärder mot person och om körkort, när spärrtiden har bestämts , samt sekretessmål. Mål där fråga är om avvisning eller utvisning bör enligt kommitténs uppfattning alltid utgöra förtursmål. En föreskrift bör alltså meddelas om att sådana mål skall handläggas skyndsamt. Kommittén utgår från att frågor om prövningstillstånd i avlägsnandeärenden avgörs med sär- skilt stor skyndsamhet. Kommittén vill slutligen påpeka att handläggningen med förtur av vissa mål enligt utlänningslagen inte skall beräknas medföra att hand- läggningen av mål enligt andra lagar skall fördröjas. Utlänningsmål kommer enligt kommitténs förslag att handläggas inom särskilda avdelningar hos länsrätterna och kammarrätten. 12.2.4Meddelande av dom och beslut Kommitténs bedömning: Samma regler som i förvaltningsproces- sen i övrigt bör gälla för meddelande av dom eller beslut. En dom eller ett beslut skall meddelas så snart det kan ske. För länsrätterna gäller att domen eller beslutet skall meddelas senast efter den dag då föredragningen avslutades. Om länsrätten avgör ett mål efter en muntlig förhandling, räknas tiden från den dag då förhandlingen avslutades. Om beslutet inte kan meddelas med hänsyn till målets eller frågans art eller av något annat sär- skilt skäl, får länsrätten bestämma att beslutet skall meddelas senast inom viss angiven tid, som inte får vara längre än vad som är ound- gängligen nödvändigt. För kammarrätterna gäller att kammarrätten, om domen eller beslu- tet inte kan meddelas efter föredragningen med hän- syn till målets eller frågans omfång eller art i övrigt eller av något annat särskilt skäl, får bestämma att domen eller beslutet skall med- delas senast inom viss angiven tid, som inte får vara längre än vad som är oundgängligen nödvändigt. Tidsfristen för att klaga på domar och beslut är i alla jämförbara typer av mål både inom förvaltningen och förvaltningspro- cessen. Inom förvaltningen och förvaltningsprocessen räknas tiden för att överklaga ett beslut vanligen från det klaganden fick del av beslutet. Fr.o.m. gäller generellt att utgångspunkten för beräkning av överklagandetiden för en myndighet eller annan som företräder det allmänna är dagen då avgörandet meddelas i stället för delgivnings- dagen. För den enskilde skall fristen även i fortsättningen räknas från delgivningen av beslutet. När en myndighet skall underrätta en part om innehållet i ett beslut, bestämmer myndigheten hur underrättelsen om beslutet skall gå till – muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen skall dock alltid ske skriftligt, om parten begär det. Om en förvaltningsdomstol skall underrätta någon om innehållet i en handling eller om något annat, får det ske genom delgivning. Delgiv- ning skall användas, om det är särskilt föreskrivet eller om det med hänsyn till syftet med bestämmelsen om underrättelse framgår att del- givning bör ske, men bör i övrigt tillgripas bara om det är påkallat med hänsyn till omständigheterna. underrättar asylsökande om sina beslut genom ver- kets mottagningspersonal med hjälp av tolk. Detta gäller antingen sökandena finns på förläggning eller i enskilt boende. Biträdet under- rättas per lösbrev. Ett problem är att sökande som bor utanför förlägg- ning inte alltid kommer för att ta emot underrättelsen. har sökanden nåtts av besked genom sitt biträde. De rutiner som tillämpas i främst länsrätterna innebär att domar och beslut översänds till den som kan överklaga med begäran om att veder- börande genast skall återsända mottagningsbevis till domstolen. Sker inte detta görs påminnelse och vidare delgivningsförsök med rekom- menderat brev. Förenklad delgivning (3 a § delgivningslagen, 1970:428) innebär att domstolen först skickar en upplysning till den enskilde att förenklad delgivning kommer att användas i målet. När sedan handlingen skickas ut till den enskilde sänder domstolen minst senare ett meddelande om att den har sänts ut. Den enskilde anses därefter delgiven efter det att meddelandet skickats till honom eller henne. Att frångå de tidsfrister och den ordning som i övrigt gäller för överklagande av förvaltningsmyndigheters och förvaltningsdomstolars beslut synes inte lämpligt. Om dom eller beslut avkunnats i samband med muntlig förhandling räknas tiden för avkunnandet. Möjligheterna att avkunna dom eller beslut i samband med muntlig förhandling bör i största möjliga utsträckning tas till vara. Överklagandetiden avseende beslut skulle falla bort, om processen utformades enligt ansökan av SIV-modellen eller underställningsmodellen. Den därigenom vunna tiden kan dock befaras i stället gå åt för delgivning med utlänningen, förordnande av biträde och väntan på kompletteringar hos domstolen. Enligt kommitténs uppfattning kan några särlösningar om delgiv- ning och tidsfrister inte förordas. 12.2.5Parts rätt att få del av uppgifter Kommitténs bedömning: Något undantag bör inte göras från förvalt- ningsprocesslagens vanliga regler om när en part skall beredas tillfälle att yttra sig över uppgifter som tillförts målet genom annan än parten själv. För parters rätt att få del av uppgifter i utlänningsärenden gäller i prin- cip bestämmelserna i 17 § förvaltningslagen. Dessa innebär att ett ärende inte får avgöras utan att parterna har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än parten själv och att parten skall ha fått tillfälle att yttra sig över uppgiften. Undantag från detta gäller om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Undantag gäller också om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Underrättelseskyldigheten begränsas vidare av bestämmelserna i 14 kap. 5 § sekretesslagen. Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Tillämpningen av bestämmelserna begränsas i vissa utlänningsären- den. En förutsättning för att de skall tillämpas i ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av per- manent uppehållstillstånd är enligt 11 kap. 2 § UtlL att utlänningen är bosatt eller annars vistas i . I en departementspromemoria (Ds In 1971:5) som låg till grund för bestämmelsen föreslogs undantag från kommunikationsprincipen i vissa utlänningsärenden. Det framhölls bl.a. att utredningen i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd som söktes från utlandet ofta var om- fattande och att det nya material som tillfördes ärendet oftast avsåg läget på bostads- eller arbetsmarknaden vilket utlänningen inte hade någon större möjlighet att yttra sig över. Vidare framhölls att undan- tagsbestämmelserna inte innebar förbud att kommunicera utrednings- material, om detta var önskvärt, t.ex. om personliga förhållanden var berörda i materialet. Föredragande statsrådet godtog i propositionen (prop. 1971:155) de föreslagna undantagen då utlänningen inte befinner sig i . Statsrådet ansåg vidare, i likhet med , att kommunikation inte heller borde krävas i ärenden om återkallelse av bosättningstillstånd (numera permanent uppehålls- tillstånd) när utlän ningen har lämnat . Undantagen togs in utlänningslag och har överförts till lag. För förvaltningsprocessen finns kommunikationsprincipen lagfäst i 18 § förvaltningsprocesslagen. Innan ett mål avgörs, skall parten få kännedom om det som tillförts målet genom annan än parten själv och få tillfälle att yttra sig över det. Vissa undantag gäller, om det inte finns anledning att anta att talan mot parten kommer att bifallas, om under- rättelse annars är uppenbart onödig, eller om parten är en förvaltnings- myndighet och en underrättelse är onödig. Liksom enligt förvaltnings- lagen gäller också att underrättelse kan underlåtas om det kan befaras att en sådan skulle avsevärt försvåra genomförande av beslut i målet. Undantaget i utlänningslagen från skyldigheten att kommunicera med en part som inte vistas i gäller både och . Bestämmelsen har enligt uppgift från inte ofta varit aktuell hos nämnden. I ärenden om tidsbegränsat uppehållstill- stånd finns praktiskt taget alltid en referensperson i som också har uppträtt som ombud och behovet av att kommunicera med parten utomlands har därför inte varit något problem. När det gäller återkal- lelse av permanent uppehållstillstånd, har bestämmelsen oftare aktuali- serats. När ett sådant beslut av har överklagats till nämnden, har det dock varit möjligt att kommunicera. Enligt kommitténs uppfattning bör något undantag från kommunice- ringsregeln inte gälla för domstolarnas del då ett beslut om återkallande av permanent uppehållstillstånd har överklagats. Även i frågor om tids- begränsat uppehållstillstånd får en sådan regel för domstolarnas del anses tveksam. I praktiken synes inte heller behovet av en sådan regel för överinstansernas del vara så stort. Då utlänningen har överklagat beslut, bör han eller hon också ha lämnat en adress där han eller hon kan nås. Kommittén föreslår således inte någon undantagsregel för domsto- larnas del. 13Särskilda frågor om utlänningsdomstolarna Kommitténs förslag: Kammarrätten i skall utgöra Utlänningsöverdomstol. Regeringen får bestämma vilka länsrätter som skall utgöra utlänningsdomstolar. Kommittén förordar som sådana länsrätterna i , i län och i .