sou · GNB396d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Inom SCB tillämpas synsättet att den statistik som tas fram inom ramen för det samlade anslaget till myndigheten (med få undantag) betraktas som officiell. Sektorsmyndigheterna resonerar vanligtvis inte i termer av finansieringstyp när det gäller att urskilja vilken statistik som bör vara officiell, eftersom hela deras verksamhet vanligen är anslagsfinansierad. De kriterier de tillämpar, om de engagerar sig i denna fråga, avser i stället huruvida statistiken är löpande eller av engångskaraktär samt om den är intressant för en bred skara användare eller inte. I den mån statistik läggs utanför den officiella är det därför som regel fråga om tillfällig statistik, dvs. statistik som inte är av löpande karaktär och statistik som bedöms ha ett litet allmänintresse. Till det sistnämnda slaget hör statistik som betraktas som driftsstatistik, som i första hand är till för myndighetens interna behov. Synpunkten har förts fram till utredningen att det bör vara en uppgift inom ramen för SCB:s samordnings- och bevakningsarbete att se till att officiella statistik får en rimlig, för att inte säga frikostig, avgränsning. Det är fråga om att tillgodose såväl dagens som morgondagens behov. Dessa frågor berörs vidare i avsnitt 5.4.1 om SCB:s roller. Det kan emellertid finnas ett intresse för en statistikansvarig myndighet att inte klassificera en viss statistik som officiell. Ett skäl kan vara att statistiken härvid inte behöver uppfylla vissa krav, t.ex. ur samordningssynpunkt. För den officiella statistiken gäller vidare de föreskrifter som SCB enligt statistikförordningen skall presentera vad beträffar statistikens offentliggörande. Till kraven enligt föreskrifterna hör att offentliggörande i meningen gratisdistribution skall ske till vissa Ett annat krav på officiell statistik gäller priset för övriga användare, som enbart får täcka de merkostnader som dessa användare förorsakar. Det är därför viktigt att gränsen mellan statistik inom ramen för officiella statistik respektive statistik som skall anses ligga utanför, görs tydlig på varje statistikområde så att oklarheter för användarna så långt det är möjligt kan undvikas. Utredningen har funnit att SCB för åren 1996 0ch 1997 ned på tabellnivå preciserade den officiell statistiken på de områden där SCB har statistikansvar. Detta har ansetts nödvändigt mot bakgrund av SCB:s finansieringssätt. Det ställs vissa krav på en statistik för att den skall kunna omfattas av SOS-systemet. Detta för med sig att viss statistik inte platsar inom systemet. Ett viktigt krav är att den skall vara objektiv. Man skall kunna lita på officiell statistik. Brister i trovärdighet inom ett enda område, kan riskeras äventyra trovärdigheten hos hela statistiksystemet. Ett annat viktigt krav är att vedertagna statistiska metoder har tillämpats vid statistikens produktion. De skall vidare ha tillämpats på ett korrekt sätt. Det bidrar till att säkerställa att felaktigheter som följd av metodologiska tveksamheter undviks. Det finns önskemål från flera statistikansvariga myndigheter att sådan statistik som en statistikansvarig behöver för att kunna fullgöra sina samhällsuppgifter skall omfattas av SOS-systemet. Härigenom anser de att tillgången till statistiken blir säkerställd. Ett annat skäl är att de härvid förväntar sig att inte behöva betala mera för statistiken än vad som kan motiveras av den individuella service som är förknippad med tillhandahållandet. F) Enhetlig och samlad åtkomst Till samordningen av statistiksystemet hör bevakning av möjligheterna att nå statistiken på ett enhetligt sätt. förutsåg denna inbyggda brist i ett sektorsuppdelat system och föreslog vissa åtgärder för att reducera de negativa effekterna och i viss mån säker- ställa en samordnad åtkomst. SCB tilldelades medel inom ramen för förvaltningsuppgifterna för att bygga upp statistiska data- baser, i vilka den officiella statistiken kunde samlas, samt en funktion som skulle ge statistikservice i meningen att hjälpa användarna till rätta i systemet i dess helhet. Det är också på detta område, dvs. förutsättningar för samlad och samordnad åtkomst, som de mest påtagliga förändringarna har skett. Tekniker och instrument för att kunna nå statistiken på ett samlat och enhetligt sätt har tillkommit. Dessa tas successivt i anspråk av alltfler statistikansvariga myndigheter, vilket innebär att stora delar av statistiken i praktiken kan nås eller är på väg att kunna nås på ett samlat sätt. Praktiskt taget alla statistikansvariga myndigheter har numera någon form av elektronisk publicering av sin statistik. var det mycket få som använde sig av elektronik för att göra statistiken tillgänglig. Genom elektroniken underlättas samordningen av till- gängligheten, exempelvis genom att olika hemsidor på Internet knyts ihop i Svenska statistiknätet. Stora satsningar har gjorts, särskilt på statistiska data- baser. De togs i bruk . De kommer, förutsatt att huvuddelen av den officiella statistiken tillgängliggörs via databaserna, att fylla samordnande funktioner i flera avseenden. De fungerar, förutom för samordnad åtkomst, som ett viktigt instrument för innehållsmässig samordning. Än så länge saknas emellertid stora delar av den officiella statistiken i databaserna. SCB:s avsikt är att all officiell statistik som SCB har ansvar för skall vara inlagd i databaserna . När det gäller andra statistikansvariga myndigheters utnyttjande av databaserna finns än så länge ingen gemensam policy. Det finns t.ex. inget krav som säger att de skall tillgängliggöra sin statistik via databaserna. Utredningen har funnit att databaserna än så länge endast i begränsad utsträckning har kunnat bidra till ökad samordning. Orsakerna är i första hand tekniska, men det finns också andra orsaker med i bilden. De beskrivs närmare i avsnitt 6.3 om tillgänglighetens utveckling. Vissa statistikansvariga myndigheter strävar emellertid efter att utnyttja alla kanaler som erbjuds för att göra statistiken tillgänglig och därigenom också databaserna. Databasernas funktioner när det gäller den innehålls- mässiga samordningen av statistiken beskrivs närmare nedan. Till bilden hör också de 17 basregister som omfattas av systemet för den officiella statistiken. Genom att basera statistik på de variabler som ingår i dessa basregister ökar statistikens samordning i olika avseenden. Flera användare har framhållit att det är viktigt att dessa basregister görs tillgängliga i högre utsträckning än . Det är viktigt att de kan utnyttjas utan att de enskilda objekten i registren behöver synliggöras för användaren. Än så länge är endast några få av dessa register tillgängliga på ett sådant sätt via statistiska databaser, att användare utanför SCB kan tillåtas använda dem på egen hand. Detta reducerar självfallet deras roll i samordningssyfte. Arbetet med mikrodelen i databassystemet förefaller ha prioriterats lågt inom SCB. Det är vidare viktigt för tillgängligheten till basregistren och följaktligen för deras samordnande roll, att de myndigheter som är ansvariga för dessa register inte i praktiken etablerar ett slags kunskaps- eller datatillgänglighetsmonopol, som riskerar att begränsa användning- Dessa frågor behandlas i den uppsats som professor skrivit för utredningens räkning och som presenteras i särskilt appendix. SCB fick i samband med statistikreformen också i uppgift att samla in och sammanställa produktbeskrivningar och publikationsplaner för all officiell statistik i syfte att bl.a. underlätta för berörda att skaffa sig en samlad överblick. Produktbeskrivningarna utgör en översiktlig dokumentation som syftar till att på ett samlat sätt ge grundläggande fakta om statistikprodukterna. I publiceringsplanerna redovisas upp- gifter om den publicering som planeras. Såväl produktbeskrivningar som publiceringsplaner har tagits fram årsvis. SCB fick vidare mandat att utfärda föreskrifter om offentliggörande av officiell statistik. Föreskrifterna innebär i första hand ett stöd åt de statistikansvariga myndigheterna. De fungerar dessutom i sig, om de följs, som ett samordningsinstrument för den officiella statistiken. Inom ramen för uppgiften att samordna och bevaka systemet har SCB följt upp hur föreskrifterna för offentliggörande och planerna för publicering m.m. har följts. Detta samordningsarbete har i huvudsak utförts med avseende på statistik som produceras av SCB. Områden där SCB varken är statistikansvarig eller producent åt annan statistikansvarig har i praktiken inte berörts i nämnvärd utsträckning av dessa uppföljningar. Uppföljningarna visar att föreskrifterna i allt väsentligt följs på de allra flesta områdena. Någon fullständig följsamhet är det dock inte fråga om. Till föreskrifter som man ibland bryter emot hör kravet på kvalitetsdeklarationer, på översättning av rubriker och tabellhuvuden till engelska samt kravet på hänvisningar till publikationer m.m., där användarna kan hitta äldre statistik på respektive område. Det är ingen påtaglig skillnad mellan olika statistikansvariga myndigheter, t.ex. mellan SCB och övriga, vad beträffar graden av följsamhet. Sådana skillnader är knappast att förvänta, eftersom det är SCB som sköter produktionen på de områden som följts upp. Man kan möjligen skönja en liten skillnad till andra statistikansvarigas fördel, vilket kanske kan förklaras av att SCB känner en större press på sig när det gäller statistiken på andra myndigheters områden. Det finns vidare brister vad gäller statistikförordningens krav på könsuppdelning vid redovisning av individbaserad statistik. Samlad uppföljning har emellertid gjorts enbart med avseende på delar av den statistik som SCB har ansvar för. Åtkomsten till den officiella statistiken beskrivs närmare i avsnitt 6.3 om tillgänglighet. Där beskrivs också utnyttjandet av de nya tekniker och instrument som tillkommit och som har betydelse för möjligheterna att nå den officiella statistiken på ett enhetligt sätt. Det är särskilt Internetteknikens genombrott, utvecklingen av statistiska databaser samt av Svenska statistiknätet som fått stor betydelse. Dessa instrument och tekniker bidrar i sig till väsentligt förbättrad åtkomst. När det gäller Svenska statistiknätet är det dock stora skillnader mellan de olika hemsidorna vad gäller deras statistik- presentation. Här saknas samordning. Flertalet statistikansvariga sektorsmyndigheter har utvecklat statistikdelarna inom sina hemsidor på egen hand och utan centrala hjälpmedel. När det gäller statistiska databaser erbjuds användarna inte enbart samlade möjligheter att komma åt statistikresultaten, utan också ökade möjlig- heter att använda dem på ett enhetligt sätt. Möjligheterna att på ett enhetligt och samlat sätt få tillgång till de bakomliggande beskrivningar som behövs för att det skall vara tydligt för användarna vad statistiken avser, förbättrats successivt genom att metadatabasen utvecklas. Det återstår dock en hel del att göra på detta område. G) Möjlighet att jämföra och sambearbeta De nya teknikerna och instrumenten inte bara bidrar till ökad samordning, de ställer också ökade krav på samordning. Detta gäller i såväl innehållsmässig som teknisk mening. De ökade möjligheterna till samlad åtkomst innebär att data och statistik från olika områden i ökad utsträckning och mycket lättare än tidigare kan kombineras med varann. Det är viktigt att sambearbetningar inte försvåras och det är viktigt att de inte sker på felaktiga grunder. Det ställs krav på samordning av definitioner och begrepp m.m. Det ställs också krav på dokumentationer (metadata) som för användarna beskriver dels vilka definitioner, klassifikationer och standarder m.m. som tillämpats, dels hur data- fångsten i praktiken har gått till, vilka metoder som använts osv. Det finns åtskilligt kvar att göra på detta område. Principer och mallar för dokumentation av officiell statistik har tagits fram av SCB. Dessa beskrivs närmare i den uppsats av professor som presenteras i appendix till betänkandet. Det praktiska arbetet med att dokumentera i enlighet med gällande principer återstår på många områden. Krav i detta hänseende ställs dels i samband med att statistiken tillgängliggörs via statistiska databaser, dels när statistiken skall arkiveras. Dessa krav kommer troligen att påskynda arbetet med dokumentation. Inom ramen för sina förvaltningsuppgifter svarar SCB för utveckling av gemensamma definitioner, begrepp och klassifikationer m.m. Arbetet innebär också underhåll och dokumentation av erforderliga statistiska standarder samt stöd till statistikproducenter och användare vid tillämpningen av dessa standarder. Arbetet har i hög grad, delvis som följd av EU-samarbetet, varit inriktat på ekonomisk statistik, dvs. på områden där SCB har statistikansvar. Det beskrivs närmare i avsnitt 5.4.1 om SCB:s förvaltningsuppgifter. Inriktningen på standardarbetet är i hög grad styrt av samordningssträvanden. Verksamheten går i allt högre grad ut på att anpassa EU:s standarder till svenska förhållanden samt att ge användarna service. SCB deltar mycket aktivt i det arbete på området som medlemsländerna samlat utför med som uppdragsgivare. SCB deltar exempelvis aktivt i arbetsgrupper där standarder som främst avser den ekonomiska statistiken utvecklas och revideras. Vid revidering av standarder för produktindelning har olika länder, bland dem , åtagit sig var sin del. Även på andra områden har den här typen av samordnande verksamhet i allt högre utsträckning kommit att påverkas av EU. SCB:s allokering av resurser till den här typen av samordnings- verksamhet är mycket liten. Det finns risk för att detta kan försämra vissa möjligheter att sambearbeta material. SCB satsar dock på utveckling av en särskild klassifikationsdatabas med vars hjälp tillämpningen av de standarder som utvecklats och härmed den innehållsmässiga samordningen underlättas. Till bilden hör i viss mån också SCB:s satsning på det s.k. registerprojektet, dvs. på utveckling av möjligheterna att använda data från administrativa register som bas för statistikproduktion. Den officiella statistiken bygger på en omfattande användning av data från administrativa register. Detta gäller områden där såväl SCB som sektorsmyndigheter har statistikansvar. En ökad produktion av registerstatistik påverkar också uppgiftslämnandet till statistiken. Genom registerprojektet har en tydlig struktur presenterats. De olika registren har placerats i en modell, där olika kopplingar har tydliggjorts. Syftet med projektet är bl.a. att förbättra samordningen mellan olika register, bygga upp s.k. integrationsregister och att allmänt skapa förutsättningar för ökad användning av administrativa material i statistikproduktionen. beskrivs närmare i avsnitt 5.6. H) Utnyttjande av metoder och av centralt stöd Utnyttjande av gemensamma statistiska metoder i statistikproduktionen bidrar också till att statistiken samordnas och blir mera jämförbar. förespråkade att en grundläggande metod- utveckling, där resultaten skulle komma hela statistiksystemet till godo, skulle omfattas av SCB:s förvaltningsuppgifter. SCB fick också ansvar för denna utveckling samt för att informera om den på bred front. Ett särskilt metodråd med representanter för de statistikansvariga myndig- heterna inrättades vid SCB. skulle fungera som ett forum för informationsutbyte i metodfrågor. Här skulle vidare inriktningen av den fortsatta metodutvecklingen inom SOS-systemet diskuteras. Förväntningarna inför statistikreformen var uppenbarligen att statistikproduktionen skulle komma att utföras av betydligt fler producenter än vad som blivit fallet. I en sådan situation skulle behovet av särskilda åtgärder för samordning vad gäller valet av statistiska metoder vara betydligt större än det varit , som följd av att SCB står för nära nog all produktion. I en sådan mera decentraliserad situation skulle förmodligen också behovet av metodrådet ha varit betydligt större. Uppslutningen i metodrådet har inte varit särskilt god, vilket flera statistikansvariga sektors-myndigheter förklarar med att det inte har känts relevant att aktivt påverka metodutvecklingen i stort. Flera anser sig inte heller ha den kompetens som behövs. Eftersom SCB sköter merparten av statistikproduktionen, säkerställs att vedertagna metoder används och härigenom indirekt den samord-ning som ligger i valet av metod. Även i de fall där andra producenter sköter produktion är det i princip möjligt för dem att kostnadsfritt utnyttja metoder som utvecklats inom ramen för SCB:s förvaltnings-uppgifter. Utredningen har dock inte funnit någon produktion utanför SCB, där producenten bett att få tillgång till metoder som utvecklats av SCB. SCB strävar efter att på olika områden kunna ge anvisning om current best method. Den grundläggande metodutvecklingen beskrivs närmare under rubriken förvaltningsuppgifter i avsnitt 5.4 om SCB. Några statistikansvariga sektorsmyndigheter har uttryckt att det finns behov av en instans i systemet som kan ställa olika slags specialistkompetens, av det slag som flertalet enskilda myndigheter knappast själva kan ha, till förfogande. Detta skulle bidra till systemets samordning. Det stöd vissa små myndigheter efterlyser från SCB inom ramen för SCB:s förvaltningsuppgifter är bl.a. produktions- stöd såsom databassupport och hjälp med EU- och annat internationellt samarbete. ansåg att det också är viktigt att gemen- samma metoder för statistisk databehandling utvecklas. Olikheter vad gäller tekniska metodlösningar t.ex. valet av tekniskt format får inte föra med sig att sambearbetningar och jämförelser hindras eller försvåras. Även på detta område kan man konstatera att SCB:s dominans som producent har fyllt en viktig samordnande funktion. Tekniska hinder föreligger knappast när produktionen sköts av en och samma organisation. Däremot har det uppkommit problem vad gäller BRÅ:s statistik. Den är inte utan vidare möjlig att tillgängliggöra genom statistiska databaser som följd av att BRÅ har valt en teknik som inte utan vidare är kompatibel med SCB:s. Särskilda åtgärder krävs för att användarna skall kunna utnyttja BRÅ:s statistik i kombination med statistik på flertalet andra områden. Av Genomförandekommitténs betänkande framgår att den exakta gränsen mellan officiell och annan statlig statistik inte en gång för alla bör eller ens kan fastställas. Det faktiska innehållet i den officiella statistiken inom ett visst samhällsområde måste i stället utformas i en löpande dialog mellan beställarmyndighet och övriga användare. Gränsdragningen får inte innebära en definitiv låsning. Gränsen kan behöva ändras sett över tiden. Översyn av den officiella statistikens inriktning och omfattning skall inte enbart göras vid enstaka tillfällen. Det är fråga om en naturlig process. Enligt skall det vara möjligt att göra kontinuerliga ändringar på ett enkelt och naturligt sätt. Omprövningar skall kunna initieras löpande av statistikansvariga myndigheter, användare m.fl. Om en ansvarig myndighet vill göra stora förändringar av officiell statistik skall detta redovisas i anslagsframställningen. Ändringar i statistikens innehåll och omfattning skall vidare, enligt , anmälas till SCB via produktbeskrivningarna. Av anmälningarna till SCB:s produktbeskrivningar framgår att antalet formella ändringar vad gäller systemet än så länge är litet. 7.2.1Den officiella statistikens omfattning På de allra flesta statistikområdena var det naturligt att efter reformen låta den statistik som tidigare betraktats som officiell även fortsätt- ningsvis vara den officiella statistiken på området. Det har helt enkelt inte funnits något skäl att överväga en annan avgränsning eller förändring i övrigt. På många områden är de tabeller som tas fram och publiceras dessutom i allt väsentligt samma tabeller som omfattades av den statistik som överfördes till sektorsmyndigheterna genom reformen. Några statistikansvariga myndigheter har emellertid vidtagit förändringar, särskilt vad gäller publiceringen. De har i samband härmed som regel också funnit anledning att fundera över statistikens avgräns- ning. De flesta har tillämpat ett synsätt som i korthet innebär att det är den statistik som är löpande och grundläggande samt bedömts vara allmänintressant som skall omfattas. SCB har gjort en tydlig avgränsning på de områden där SCB har ansvar. SCB har bedömt att detta är nödvändigt som följd av att myndigheten arbetar med såväl anslags- som uppdragsfinansierad verksamhet. Eftersom SCB på flertalet statistikområden betraktar anslagsfinansierad statistik och officiell statistik som i stort sett synonyma begrepp, är det egentligen fråga om en precisering av vad som ryms inom anslaget. Verksamheten vid de allra flesta sektorsmyndigheterna är helt eller nästan helt anslagsfinansierad. Motsvarande behov av en tydlig gräns- dragning, som uppkommer hos SCB, gäller därför som regel inte för dem. Utredningen har funnit att avgränsningsfrågan inte har diskuterats vid alla sektorsmyndigheter. Flera har inte ansett att frågan varit relevant. Den statistik man tar fram för de medel som överfördes till dem genom statistikreformen har betraktats som den officiella på området. Olika skäl för att låta viss statistik ligga utanför SOS-systemet har angivits, t.ex. -att statistiken har karaktären av driftsstatistik (utan allmänintresse), avsedd för myndighetens egna behov. Sådan statistik skall dessutom undantas enligt . -att statistiken inte planeras bli av löpande karaktär, utan är relevant endast , t.ex. för uppföljning av ett visst beslut. -att publiceringen omfattar så långtgående analys att den inte med säkerhet kan sägas vara objektiv. Analysresultatet kan riskeras ha påverkats av värderingar hos den som utfört analysen. Det finns exempel på att vederbörande av det skälet själv fått ta ansvaret genom att sätta sitt namn på resultatet. Ett exempel är artiklar i Välfärdsbulletinen, som givits ut av SCB utanför SOS-systemet. Ytterligare ett skäl att hålla denna statistik utanför SOS-systemet skulle kunna vara att kvaliteten hos statistiken anses vara alltför låg. Något exempel på att statistik publicerats utanför systemet av detta skäl har inte påträffats. Utredningen har funnit att flertalet statistikansvariga myndigheter tillämpar en syn på vilken statistik som skall omfattas av begreppet officiella statistik som kan sammanfattas genom följande kriterier: 1.Officiell statistik omfattar de samhällsområden som finns för- tecknade i bilaga till statistikförordningen. För ändringar krävs beslut av regeringen. 2.Statistik som rapporteras till EU eller andra internationella organisationer skall vara officiell statistik. 3.Officiell statistik omfattar enbart den statistik som finansieras via anslag från statsmakterna till det berörda samhällsområdet. Anslagets storlek begränsar möjligheterna att avdela medel för statistikändamål, dvs. den officiella statistikens omfattning. Kompletteringar (t ex fler variabler, ökad detaljeringsgrad, större urval), som finansieras med andra medel, omfattas inte av den officiella statistiken. 4.Officiell statistik är sådan statistik som produceras regelbundet, dvs. i någon mening är av löpande karaktär. Detta innebär att den tas fram månads-, kvartals- eller årsvis. Statistik av tillfällig karaktär ingår vanligen inte i den officiella statistiken, även om den har finansierats av myndighetens anslag. 5.Officiell statistik avser inte tvärsektoriella sammanställningar, försåvitt inte sådana måste utföras för att syftet med anslaget till samhällsområdet skall bli tillgodosett. 6.För myndigheter som har specificerade statistikanslag, t.ex. SCB, LES, och omfattar officiell statistik den statistik som svarar mot syftet med detta anslag, dvs. svarar mot skälet till att den statistikansvarige tilldelats anslagsmedel. Härutöver påverkar myndighetens uppgift i stort vilken officiell statistik som skall tas fram. Den officiella statistiken skall vidare inte enbart svara mot dagens behov. Den skall också tillgodose framtida behov.