sou · GNB355d1 · 2000-01-01 00:00:00 — Därför infördes den s.k. stopplagen2 som trädde i kraft . Lagen innebär att Radio- och inte skall 1Konstitutionsutskottets betänkande 1994/95:KU25 (se även 1995/96:KU16). 2Lag (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio. 200 Annan medie- och telerelaterad särlagstiftning meddela nya tillstånd att sända lokalradio. Lagen har förlängts och gäller nu fram till . föreslog Utredningen om den framtida kommersiella lokalradion ny lagstiftning för lokalradioverksamhet (SOU 1999:14). Förslaget innebär att bestämmelserna om lokalradio inordnas i radio- och TV- lagen. I huvudsak föreslås att samma reglering skall vara tillämplig för sändningar oavsett om analog eller digital utsändningsteknik används. För sändning av lokalradio krävs tillstånd. Till skillnad från lokalra- diolagen kan dock en tillståndshavare ha mer än ett tillstånd och det föreslås inga begränsningar i ägarkretsen. För det fall inte alla de som ansöker om tillstånd kan få, skall ett urval ske. De kriterier utefter vilka bedömningen skall ske är ägarförhållanden och den mängd eget material den sökande planerar att sända. Ytterligare ett kriterium i bedömningen är sändningarnas format. Syftet med urvalskriterierna är att skapa ett medieutbud som präglas av mångfald och reella yttrandemöjligheter. Utöver de innehållsregler som anges i lag, ges Radio- och möjlighet att ställa villkor av olika slag i samband med till- ståndsgivningen. Lagen föreslås gälla även sändningar av s.k. tilläggstjänster som består av programverksamhet kompletterad av text eller bild. De regler som gäller för sökbar text-TV föreslås gälla även för s.k. sidotjänster. Detta medför att reglerna om bl.a. reklam och sponsring blir annorlunda för tilläggstjänster än traditionella ljudradioprogram. Lagen föreslås träda i kraft . Tillämplighet ur ett konvergensperspektiv De konvergensaspekter som uppstår i detta sammanhang är i huvudsak identiska med dem som redovisas i samband med genomgången av radio- och TV-lagen, vartill hänvisas (avsnitt 6.6). trädde lagen (1989:41) om TV-avgift i kraft och ersatte den tidigare gällande lagen (1978:478) om avgift för innehav av televisionsmottagare. Den nya lagen innebar bl.a. att TV- avgiften blev enhetlig för färg-TV-apparater och svartvita mottagare samt att TV-avgiften skulle betalas till Radiotjänst i (ett av Annan medie- och telerelaterad särlagstiftning 201 , och Utbildnings- radio AB gemensamt ägt bolag). Bakgrunden till regleringen är att har en radio- och TV-verksamhet som står i allmänhetens tjänst, en s.k. public serviceverksamhet. Public servicebegreppets innebörd kan sammanfattas i ord som opartiskhet, saklighet, integritet, mångfald, kvalitet och tillgänglighet oavsett boendeort. För att den svenska public serviceverksamheten skall kunna fylla denna funktion har det bl.a. ansetts nödvändigt att verksamheten inte skall vara beroende av bidrag från utomstående med den osäkerhet i ekonomiskt avseende och den risk för direkt eller indirekt påverkan på programutformningen som detta kan medföra.3 Verksamheten finansieras därför med mottagaravgifter. Enligt huvudregeln skall alla som innehar en TV-mottagare betala TV-avgift (1 §). Vad som avses med TV-mottagare definieras inte i lagtexten, men det följer av förarbetena att en TV-mottagare tekniskt kan beskrivas som en anordning för mottagning av sådana tråd- och radiobaserade sändningar som förmedlar rörliga bilder, samt att det centrala elementet i denna anordning ur avgiftssynpunkt är själva mot- tagardelen, i synnerhet kanalväljaren.4 Det föreskrivs vidare vissa undantag från avgiftsskyldigheten, bl.a. skall avgift inte utgå för sådana TV-mottagare som på grund av sin konstruktion inte kan användas för att ta emot markbundna sändningar (4 §). Tillämplighet ur ett konvergensperspektiv Konvergensutvecklingen vad gäller apparater och infrastrukturer kan medföra tillämpningsproblem i förhållande till vad som utgör en sådan TV-mottagare som medför avgiftsplikt i lagens mening. Utvecklingen leder till att andra än traditionella TV-mottagare kan fungera som en anordning för mottagning av sådana tråd- och radiobaserade sändningar som förmedlar rörliga bilder, som de fyller andra funktioner (t.ex. för mobiltelefoni, databehandling och datakommunikation). I detta perspektiv kan TV-mottagningen vara en bisak och den mottagardel som medger mottagningen kan dessutom vara löstagbar och universellt utformad, dvs. inte utformad för att endast kunna ta emot sändningar av ljudradio eller television i marknätet, utan även t.ex. multimedial mobilkommunikation inom ramen för UMTS-baserade sändningar. Vidare kan den fortsatta utvecklingen av alternativa infrastrukturer för marksändningarna förstärka de oklarheter som torde råda vad gäller möjligheten att i samband med olika vidaresändningar 1988/89:18, s. 40. 1988/89:18, s. 43-44. 202 Annan medie- och telerelaterad särlagstiftning och satellitsändningar ta emot de avgiftsfinansierade kanalerna utan att mottagaren skall anses till sin konstruktion vara sådan att den kan ta emot markbundna sändningar. Utöver de nämnda distributionsformerna kan det inte utslutas att det t.ex. kan komma att handla om förmedling på begäran via såväl fasta som mobila telenät med stöd av xDSL-base- rad teknik, Internet eller UMTS. Dessa omständigheter kan leda till att avgiftspliktens tillämpnings- område får en omfattning, såväl större (apparater) som mindre (alternativa distributionssätt), som inte motsvarar syftet med regleringen. 9.3Lagen om standarder för sändning av TV- signaler Syftet med lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signaler är att genomföra EG-direktivet om tillämpning av standarder för sänd- ning av TV-signaler.5 Syftet med direktivet är att underlätta införandet av nya avancerade TV-tjänster och skall bl.a. ses mot bakgrund av utvecklingen och införandet av digital-TV. Ett viktigt medel för att åstadkomma detta har ansetts vara att ställa krav på gemensamma standarder. Ansvarig myndighet för lagens efterlevnad är Radio- och . Lagen omfattar följaktligen bestämmelser om möjligheten att upp- ställa krav på användning av standarder för vissa typer av sändningar av TV-program till allmänheten (3 §) och att TV-mottagare skall utrustas på ett visst sätt för att få saluföras eller hyras ut på marknaden (4 §). Kravet på användande av vissa standarder gäller oavsett om sändningen distribueras genom tråd, via satellit eller från sändare på markytan.6 Utrustningskravet i 4 § är avsett att möjliggöra enkel anslutning av kringutrustning, särskilt extra avkodare eller digitala mottagare.7 Vidare uppställs krav på utrustning och tjänster för s.k.villkorad tillgång till digitala TV-tjänster samt vissa bestämmelser om konkurrensrättsliga aspekter i detta avseende (5–10 §§). 5Europaparlamentets och rådets direktiv /47/EG av om tillämpning av standarder för sändning av televisionssignaler. 1997/98:34, s 26. 1997/98:34, s 27-28. Annan medie- och telerelaterad särlagstiftning 203 Tillämplighet ur ett konvergensperspektiv Ur ett konvergensperspektiv där olika tjänster, infrastrukturer och mot- tagarutrustning för såväl mass- som individuell kommunikation samman- smälter är det relevant att se närmare på definitionen av lagens tillämp- ningsområde. Enligt 2 § omfattar lagens bestämmelser TV-tjänster som sänds i bredbildsformat, har hög upplösning eller använder digitala sändningssystem. Möjligheten att föreskriva vissa utrustningskrav enligt 4 § gäller för TV-mottagare. Lagen ger inte någon närmare definition av vad som avses med TV-tjänster, digitala sändningssystem eller TV- mottagare. Utifrån ordalydelsen är det således ingenting som hindrar att detta även kan omfatta audiovisuella tjänster förmedlade digitalt över Internet via ett bredbandigt telenät eller som en sidotjänst i ett kabel- TV-nät. En mottagare av sådana tjänster kan vara såväl en dator som en traditionell TV försedd med set-top-box. En dator kan också vara utrustad för att på samma sätt kunna ta emot t.ex. digitalt vidaresända traditionella TV-program genom ett kabel-TV-nät. Dessa oklarheter och de eventuella tillämpningssvårigheter som avsaknaden av närmare definitioner av lagens tillämpningsområde kan föranleda påpekades av olika remissinstanser i remissbehandlingen av den departementspromemoria som föregick lagförslaget.8 I proposi- tionen hänvisas till föreliggande utredning och att bl.a. konvergens- problematiken inte innebär att kan undandra sig skyldigheten att genomföra direktivet.9 Det framhålls vidare att vad som avses med TV- tjänster är avancerade TV-tjänster såsom bredbilds-TV, högupplös- nings-TV och digital TV samt att alla som sänder digitala TV-tjänster till publik är skyldiga att använda sändningssystem som har standardiserats av ett erkänt europeiskt standardiseringsorgan. Eftersom denna skyldighet gäller oavsett om det rör sig om kabeldistribution, satellitsändning eller markbunden sändning kan fråga uppkomma om vissa andra distributionsvägar, existerande eller framtida, omfattas av direktivets och den föreslagna lagens tillämpningsområde. Det uttalas vidare: 8Ds 1997:21, Genomförande av EGs direktiv för TV-standarder. 1997/98:34, s 23. 204 Annan medie- och telerelaterad särlagstiftning ... Som framhållits i föregående avsnitt sker en snabb utveckling av teknik som bl.a. möjliggör distribution av andra tjänster än konventionell telefoni och data via befintliga telenät. Ett sätt att använda nuvarande kop- parkablar för olika sändningar är att utnyttja kabelns hela bandbredd... Tänkbara system som då kan vara aktuella för TV-överföring är ADSL () och VDSL (high bit-rate ). Regeringen vill här erinra om att direktivets tillämpnings- område i nu aktuellt avseende begränsas till TV-sändningar. Hur detta begrepp definieras blir därför den avgörande faktorn i sammanhanget. Att sedan framtida distributionsvägar kan komma att placeras i kategorierna kabeldistribution, satellitsändning eller markbunden sändning blir i viss mån sekundärt. I föregående avsnitt har konvergensproblematiken berörts liksom de utredningsåtgärder som regeringen vidtagit på området. Det är därför varken möjligt eller ens lämpligt att, utöver de klara fallen, nu ta klar ställning till vilka framtida sändningssätt som kan komma att omfattas av direktivets och lagens bestämmelser. Vad som sagts äger i motsvarande mån bäring på frågan om direktivet skall tillämpas beträffande TV-tjänster förmedlade i Internetmiljö.10 Det råder således en viss oklarhet rörande vad som utgör TV-tjänster och TV-mottagare i direktivets och lagens mening. Det torde dock vara klart att lagtexten i sin nuvarande utformning inte utesluter att även andra än traditionella TV-tjänster och TV-mottagare kan omfattas. 9.4Lagen om granskning av filmer och videogram Syftet med lagen (1990:886) om granskning av filmer och videogram (granskningslagen) är att motverka skadliga effekter av förmedling av rörliga bilder i medier som anses ha en särskild betydelse för påverkan på individ och samhälle. Granskningslagen ställer därför upp krav på förhandsgranskning av framställningar i filmer och videogram som skall visas vid allmän sammankomst eller offentlig tillställning (1 §). I vissa sammanhang görs emellertid undantag från granskningsplikten. Det gäller bl.a. filmer och videogram som sänds i ett TV-program som om- fattas av YGL (2 § 1). (Biografbyrån) är granskningsmyndighet och skall utföra granskningen enligt de bedöm- ningsgrunder och de anvisningar vad gäller fastställande av åldersgrän- ser, som anges i lagen. De bedömningsgrunder som anges innebär att Biografbyrån inte får godkänna en film eller ett videogram eller en del 1997/98:34, s 25. Annan medie- och telerelaterad särlagstiftning 205 därav om händelserna skildras på ett sådant sätt och i sådana samman- hang att framställningen kan verka förråande (4 §) eller medföra psy- kisk skada för barn (5 §). Vid bedömningen skall särskilt beaktas om framställningen innehåller närgångna eller utdragna skild- ringar av grovt våld mot människor eller djur, skildrar sexuellt våld eller tvång eller skildrar barn i pornografiska sammanhang. Tillämplighet ur ett konvergensperspektiv Mot bakgrund av den tekniska utvecklingen aktualiseras framför allt två frågeställningar i förhållande till granskningsplikten enligt 1 §. Den första frågan gäller vad som omfattas av begreppen film och videogram. Den andra frågan gäller om lagens tillämplighet är beroende av om uppspelningsutrustningen (filmprojektorn respektive videobandspelaren) befinner sig på samma plats som visningen eller om den även omfattar visningar där innehållet förmedlas på distans till platsen för visningen. Det kan i praktiken t.ex. handla om att förmedla filmer till biograf- föreställningar från en central plats istället för att distribuera fysiska filmkopior till varje enskild biograf. När det gäller den första frågan tyder granskningslagens struktur, dess förarbeten och relation till tidigare lagstiftning på området, på att det är framställningen i filmer och videogram som fysiska objekt som omfattas av granskningsplikten.11 Detta skulle innebära att det inte föreligger någon granskningsplikt då andra fysiska databärare skall användas för visning vid allmänna sammankomster eller offentliga till- ställningar. Det kan t.ex. handla om visning av framställningar som är lagrade på kompaktskivor i DVD-format eller i en databas på en hård- disk, dvs. medier som redan i viss utsträckning används som alternativa fysiska databärare till filmer och videogram. Effekten skulle således vara att olika regler gäller för olika fysiska databärare, och detta oavsett om de olika databärarna har samma innehåll och är avsedda att använ- das vid samma typ av tillfällen (dvs. vid allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar). Rättsläget får emellertid bedömas som oklart. När det gäller den andra frågan, dvs. om granskningsplikten även omfattar situationer då framställningen i en film eller ett videogram förmedlas på distans till platsen för visningen, kan det först konstateras att lagen inte ställer upp något krav på hur framställningen i en film eller ett videogram skall förmedlas vid de visningar som avses. Det väsentliga i detta avseende är att själva visningen sker på sätt som beskrivs i paragrafen (dvs. vid allmän sammankomst eller offentlig till- 11 Se t.ex. prop. 1989/90:70 s. 51, 53-54, biografförordningen (1988:675) och videovåldslagen (1981:485). 206 Annan medie- och telerelaterad särlagstiftning Frågan är emellertid vilka eventuella begränsningar av granskningspliktens omfattning som kan följa av YGL:s skydd för vissa sändningar av radioprogram. För att omfattas av grundlagsskyddet skall sändningen vara riktad till allmänheten och vara avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel (YGL 1:6). Det är inte omöjligt att en sändning till en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning isolerat sett skulle kunna uppfylla kravet på att vara riktad till allmänheten även om själva sändningen inte har en vidare geografisk täckning än just platsen för visningen. En förutsättning torde dock vara att allmänheten har tillgång till sammankomsten respektive tillställningen. Däremot är det tveksamt om kravet på att sändningen skall vara avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel uppfylls . Kravet förutsätter att sändningen skall vara avsedd att tas emot av var och en med egna tekniska hjälpmedel, vilket således torde utesluta sändningar som når mottagarna genom att visas på en gemensam visningsanläggning, t.ex. en storbildsskärm.12 Om sändningen trots allt skulle uppfylla dessa krav och omfattas av YGL:s skydd, torde en tillämpning av granskningsplikten strida mot det absoluta förbud mot förhandsgranskning som gäller för radioprogram enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt grundlagstexten får det inte förekomma att något som skall framföras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning först måste granskas (YGL 1:3 1:a stycket). Undantag görs dock för förhandsgranskning av rörliga bilder i filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar som skall visas offentligt. 9.5Lagen om pliktexemplar av dokument Syftet med lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument (plikt- exemplarslagen) är att bevara och tillhandahålla yttringar av svenskt liv, svenskt samhälle och svensk kultur för forskning och studier.13 Utöver vad som omfattas av leveransplikten reglerar lagen frågor om vem som skall leverera pliktexemplar, till vem detta skall göras samt när och i vilken form leverans skall ske. Leveransplikten omfattar vad som i lagen betecknas som dokument. Med dokument avses föremål som lagrar information för läsning, avlyssning eller visning (2 §). Dokumenten skall vara fysiskt avskiljbara och kunna förflyttas.14 De dokument som omfattas delas in i olika dokumentslag till vilka olika regler är knutna. 12Jfr prop.1990/91:64 s. 109-110 och prop. 1986/87:151 s. 164-165. 1993/94:10, s. 17. 1993/94:10, s. 17. Annan medie- och telerelaterad särlagstiftning 207 mentslagen är skrifter (5–11 §§), film och videogram (12–13 §§), fonogram och vissa dokument för elektronisk återgivning (14–15 §§), kombinerat material (16–17 §§) samt vissa inspelningar av ljudradio- och televisionsprogram (18 §). Skrifter omfattar dels skrift som avses i 1 kap. 5 § TF (5 §) samt skrift som utgör dokument för elektronisk återgivning och av skrift i mikroform (10 §). Med dokument för elektronisk återgivning avses ett dokument som i fixerad form lagrar text, ljud eller bild och vars innehåll endast kan återges med elektroniskt hjälpmedel (2 §). Som framgår ovan omfattar även 14 § vissa dokument för elektronisk återgivning. Skillnaden mellan 10 § och 14 § är att den förstnämnda paragrafen endast avser dokument som lagrar text eller fast bild eller båda, medan det utmärkande för de dokument som behandlas i 14 § är att de lagrar text, ljud, fasta och rörliga bilder i olika kombinationer utan att vara videogram eller fonogram. De kan alltså i vissa fall vara att betrakta som multimedier.15 Med kombinerat material avses material som består av en eller flera skrifter tillsammans med en eller flera filmer, videogram, fonogram eller dokument för elektronisk återgivning som lagrar annat än enbart text och fast bild. Det rör sig således om en kombination av dokument som alla var för sig är leveranspliktiga. De särskilda reglerna för kombinerat material motiveras av intresset av att hålla samman dokument som förutsätts bli nyttjade tillsammans.16 Vad gäller ljudradio- och televisionsprogram skall pliktexemplar lämnas av sådan inspelning som skall göras enligt 5 kap. 3 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttran- defrihetsgrundlagens områden. Härunder gäller att pliktexemplar skall lämnas av varje sändning av ljudradio- och televisionsprogram som svenskt programföretag får sända med stöd av tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen (se avsnitt 6.3). Av andra ljudradio- och televisionsprogram skall ett pliktexemplar lämnas av varje sändning som ägt rum under högst fyra på förhand bestämda veckor . Olika regler gäller för vem som är skyldig att lämna pliktexemplar i förhållande till de olika dokumentslagen. För filmer och dokument för elektronisk återgivning är det den som har gjort filmerna och doku- menten tillgängliga för allmänheten som är leveranspliktig (20 §). Pliktexemplar av filmer och videogram som har granskats av men inte godkänts skall dock lämnas av den som har begärt granskningen hos byrån. När det gäller ljudradio- och televisionsprogram skall pliktexemplar lämnas av den som enligt lagen med föreskrifter på 1993/94:10, s. 42. 1993/94:10, s. 43. 208 Annan medie- och telerelaterad särlagstiftning tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden skall ombesörja att programmet spelas in (23 §). Pliktexemplar av skrift eller kombinerat material skall i antal som anges närmare i lagtexten lämnas till och Lunds universitetsbibliotek samt i vissa fall även till , , , och (24 §). Pliktexemplar av film, av annat dokument för elektronisk återgivning än sådant som avses i 10 § eller av upptagning av ljudradio- och televisions- program skall lämnas till Arkivet för ljud och bild (25 §). presenterade sitt betänkande med förslag till ändringar av bl.a. lagen om pliktexemplar av dokument. Anledningen till att lagen ses över är att den endast omfattar sådana elektroniska dokument som finns i fixerad form och som kan köpas, lånas osv. Den information som görs tillgänglig via on-lineför- bindelse eller utgör underlag för tryckt material faller däremot utanför pliktexemplarslagens tillämpningsområde. Syftet med ändringarna är att det inte skall uppstå luckor i det framtida kulturarvet när det gäller dokument som publiceras on-line. De föreslagna ändringarna innebär bl.a. att sammanställningar i digital form, som har gjorts tillgängliga för allmänheten i landet över datanät och som rör svenska förhållanden, skall på anmodan lämnas i två pliktexemplar om det inte i anmodan medges att sammanställningen överförs på elektronisk väg (18 a §). Lämnande av pliktexemplar eller överföring på elektronisk väg av sammanställning i digital form åligger den som låtit göra sammanställningen tillgänglig för allmänheten här i landet (23 a §). Förslaget ger även en möjlighet att kräva att ett lösen- ord utlämnas som behövs för tillgång till elektronisk information som görs tillgänglig för allmänheten här i landet över datanät och som rör svenska förhållanden (33 a §). Annan medie- och telerelaterad särlagstiftning 209 Tillämplighet ur ett konvergensperspektiv Det följer redan av definitionerna i 2 § att med dokument avses ett föremål och att med dokument för elektronisk återgivning avses ett dokument med informationen lagrad i fixerad form. Det framgår vidare av förarbetena att det handlar om dokument som är fysiskt avskiljbara och kan förflyttas.17 Därmed utesluts t.ex. on-lineförmedling från data- baser så vida tjänsten inte kan betraktas som ett ljudradio- eller televi- sionsprogram och som med hänvisning till 5 kap. 3 § lag (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens områden skall referensbandas och då omfattas av leve- ransplikt enligt 18 §.18 On-lineförmedling omfattas emellertid av E- pliktutredningens förslag 18 a §. Det följer av genomgången av radio- och TV-lagen att bl.a. införan- det av digitala TV-tjänster medför att det råder viss oklarhet om vad som skall anses som ljudradio- och TV-program i radio- och TV-lagens mening (avsnitt 6.6.1). Det gäller dels de nya tjänster som förmedlas tillsammans med traditionella TV-program, dels frågan om radio- och TV-lagens avgränsning mot annan förmedling av multimedia som inte skall omfattas av lagens bestämmelser. Hur denna fråga bedöms får konsekvenser även för tillämpningen av pliktexemplarslagen. 9.6Lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor Lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor utgör en straffrättslig särreglering på IT-området. Lagens syfte skall ses mot bakgrund av önskemålet att hindra spridningen av oönskad information och svårig- heterna att spåra avsändare av straffbara meddelanden i de samman- hang som regleringen avser. I förarbetena pekas särskilt på att elektro- niska anslagstavlor medger att meddelanden med straffbart innehåll kan spridas till ett stort antal personer och utöva inflytande över speciellt barn och ungdomar som i hög grad använder sig av dessa tjänster.19 Vidare pekas på att det har visat sig finnas en brist på kontroll över de elektroniska anslagstavlorna som kan utnyttjas för brottsliga ändamål, varför det finns behov av en reglering för att bygga upp ett rättsmed- vetande för hanteringen av dessa tjänster. Mot denna bakgrund är lagens syfte att ge tjänsterna en acceptabel struktur och framför allt 1993/94:10, s. 17. 1993/94:10, s. 20, 44-45. 1997/98:15 s. 8. 210 Annan medie- och telerelaterad särlagstiftning