sou · GNB384d2 · 2000-01-01 00:00:00 — Men medan det i den tidigare forskningen fanns en stark fokusering på historia, på en viss sorts organisationer (främst fackförenings- rörelsen) och på mätbara variabler som medlemstal och medlems- aktivitet, kan vi finna en långt större mångfald av infallsvinklar. Som exempel kan nämnas och (1992) ambitiösa försök att bygga en teori som tar fasta på relationen mellan det civila samhället och ett antal normativa demokrati- modeller. Ett annat byggnadsförsök är Per Selles (1992) ambition att föra samman teorier om välfärdsstaten med teorier om den ideella sektorn till en modell för komparativ analys av relationerna mellan staten och den ideella sektorn. Med inspira- tion hämtad från (1993) närmast kultför- klarade bok om föreningslivet i , kan vi vidare finna ett stort intresse att studera den ideella sektorns betydelse för demokratin ur ett delvis nytt perspektiv där begrepp som socialt kapital och förtroende är centrala. I denna skrift har jag emellertid för avsikt att uppmärksamma den ideella sektorn i ett förhållandevis traditionellt, statsvetenskapligt avseende. Som framgår av studiens syfte är det som intresserar mig hur relationen mellan staten och den ideella sektorn (här repre- senterad av folkbildningen) ser ut. Inom statsvetenskapen är det teorier om pluralism och korporativism som varit vägledande när det gällt att förstå de ideella organisationernas närvaro i politiken. Pluralism och korporativism som idealtyper Båda synsätten har naturligt nog genomgått en rad nyanse- ringar; i litteraturen talas det exempelvis om klassisk och kritisk pluralism, liksom om producentkorporativism och skandinavisk korporativism. För den analys som denna skrift jag dock funnit det rimligt att betrakta både pluralism och korporativism som tämligen enhetliga företeelser.5 Det är bland annat därför min be- skrivning nedan är mer översiktlig än uttömmande, varvid ambitio- nen har varit att samla några av de mest centrala inslagen i de två teorierna. Pluralismen är den äldre av de två och kan på många sätt be- traktas som det fortsatt gängse synsättet i den internationella stats- vetenskapliga litteraturen om ideella organisationer, ett förhållande som kan bero på att teorin bygger på vissa traditionellt liberal- demokratiska värden som fått stort inflytande i många länder. Det kanske mest grundläggande av dessa värden är mångfald, det vill säga tanken att makt och inflytande i ett samhälle är och bör vara vitt spridd. Eftersom allmänna val och politiska partier inte ensamma kan garantera demokratiskt inflytande och deltagande för alla, är existensen och främjandet av olika organiserade intressen en central aspekt i varje demokrati. Dessa organiserade intressen antas för övrigt vara frivilligt skapade, demokratiskt styrda av sina med- lemmar samt fristående från staten. Det är för övrigt just genom att befinna sig utanför det politiska systemet, gärna i ett konkurrens- förhållande till staten och till varandra, som organisationerna bäst främjar demokratin. I denna position kan de fungera som kanaler för kommunikation mellan folket och staten, men också som ett slags spejare som tidigt kan uppmärksamma missförhållanden. Ideella organisationer anses också ha betydelse för demokratin genom att de ger demokratisk skolning samt stimulerar till politiskt deltagande, engagemang och medborgaranda. Mot bakgrund av värden som dessa ser pluralismen föreningslivet som ett centralt inslag i det politiska livet. Alla medborgare antas genom olika organisationer ha ungefär lika stora möjligheter att göra sin röst hörd. Alla organisationer antas dessutom ha samma tillträdesmöjligheter till den politiska arenan. Det politiska infly- tandet är därmed spritt mellan en mångfald av organisationer. innebär att alla organisationer som vill kan vara med och slåss om inflytande. Skillnader i resurser kan visserligen skapa ojämlika styrkeförhållanden mellan organisationer, men anses sådana skillnader inte ha någon större betydelse. Detta beror på att möjlig- heterna till inflytande inte ses som kumulativt, men också på att sta- ten betraktas som en neutral aktör i förhållande till föreningslivet. Korporativism kan om man vill ses som en motreaktion på det pluralistiska sättet att betrakta föreningslivets karaktär och funktion.6 Mycket kort betyder korporativism en av statsmakterna erkänd medverkan från organisationerna i det politiska systemet. Det vill säga organisationerna är inte fristående utan är på olika sätt integrerade i den offentliga beslutsprocessen. Det finns dock betydande ojämlikheter beträffande olika organisationers möjlig- heter till dylik medverkan. Staten är inte som pluralismen antar en neutral aktör som agerar på en marknad, där det råder konkurrens mellan alla organisationer. Snarare är det så att vissa organisationer, särskilt de största som är dominerande inom sitt område, ges en priviligierad, närmast monopolliknande status, medan andra inte äger tillträde alls till de politiska arenorna. I denna process måste de deltagande organisationerna anpassa sig till den offentliga sektorns hierarkiska system och byråkratiska normer; de blir kvasioffentliga och den för demokratin så viktiga kopplingen till medlemmarna försvagas. Det finns flera orsaker till att staten integrerar vissa ideella organisationer i den offentliga beslutsprocessen, och till varför organisationerna själva låter sig integreras. Anledningar som såvitt jag kan förstå också beskriver vilken demokratisk funktion ideella organisationer kan ha i ett korporativistiskt politiskt system där organisationerna inte enbart finns utanför systemet. Från statens sida handlar det om att skapa legitimitet för den förda politiken. Genom att dra in organisationerna i den offentliga beslutsprocessen kan konflikter undvikas och goda relationer främjas, som genomförandet av politiska beslut underlättas om man har organisa- tionerna med sig från början. För organisationernas del utgör sam- verkan med staten ett effektivt sätt att få information om och in- flytande över viktiga beslut som gäller det egna verksamhetsom- rådet. I korporativa lösningar ligger också stora demokratiska risker. En är att vissa grupper får dubbel rösträtt. De kan rösta i allmänna val men har också möjlighet till påverkan via inflytelserika organisationer, en form av odemokratiskt inflytande från särskilt gynnade särintressen alltså. En annan uppenbar risk är att organisa- tionerna växer samman med staten, att de så att säga koopteras till den politiska beslutsprocessen (1992, s. 32). De blir då blott och bart ett redskap för staten och därmed oberoende sina med- lemmar vilket innebär att själva legitimitetsgrunden för deras demo- kratiska roll minskar eller försvinner. Korporativa lösningar i poli- tiken kan sålunda beskrivas som ett dubbeleggat svärd. Å ena sidan skapas stora potentiella möjligheter för inflytande i politiken för medverkande organisationer. Å andra sidan riskerar samma organi- sationer att de tappar i demokratisk legitimitet. För att en korpora- tiv lösning ska främja demokratin är det således av största vikt att en balans upprätthålles mellan de organiserade särintressena och statens intressen. Den organisation som tillåts verka inom det politiska systemet måste därför fungera demokratiskt, ha sina medlemmars förtroende och inte uppfattas gå helt i statens intressen. Legitimi- tetsproblem kan också mycket väl uppstå i de fall där organisationen blir särintressenas fångar, det vill säga ligger för nära de egna orga- niserade intressena (Micheletti 1994, s. 144). Teorierna om pluralism och korporativism har som nämnts naturligt nog utsatts för en omfattande akademisk debatt. Empiriskt tycks man dock vara överens om att inget land är antingen det ena eller det andra, snarare mer eller mindre pluralis- tiskt respektive korporativistiskt, allt beroende på historia och aktuella politiska omständigheter. Flera författare menar också att pluralism och korporativism bör ses som system av relativt direkt observerbara, idealtypiska institutionella arrangemang på en skala där ena ändan beskriver en pluralistisk, självständig ideell sektor och den andra en korporativistisk och beroende (Schmitter & Lembruch 1979, s. 13; Michelleti 1994, s. 26). Båda teorierna antar emellertid att det finns ett samband mellan de institutionella arrangemangen och den ideella sektorns demokratiska funktion. Det är också så jag valt att tillämpa teorierna i denna skrift. Min tanke är att om den ideella sektorn i ett land kan analyseras med hjälp av pluralism/korporativism, så borde samma teorier också kunna användas för att analysera graden av pluralism/korporativism för en delsektor av den ideella sektorn i ett land – i detta fall folk- bildningen. I praktiken går den analys som här ska göras således ut på att jämföra de institutionella arrangemangen mellan staten och folkbildningen så som dessa kommer till uttryck i statsbidragets uppbyggnad, med de idealtypiska institutionella arrangemang som pluralismen respektive korporativismen ser som nödvändiga för att den ideella sektorn ska ha en demokratisk funktion i samhället. Statligt stöd till folkbildningen är av gammalt datum. Ända sedan den donerade banco till bildningscirkel har staten på olika sätt stött verksamhetens fort- bestånd och utveckling. De första folkhögskolorna som inrättades 1868 erhöll statligt stöd senare, 1905 började förenings- bibliotek erhålla statsbidrag och 1912 blev det möjligt för folk- rörelser som bedrev studiecirkelverksamhet att få stöd. har studieförbund och folkhögskolor regelmässigt, om än i varierande former, erhållit statligt stöd för sin verksamhet (). För att få en bild av varför man från statens sida funnit det värt att ge detta bidrag har jag i en tidigare studie undersökt hur det stat- liga stödet motiverats i lagens förarbeten. Det framgår då att tyngdpunkten i motiven förändrats vid olika tider, exempelvis under 1960- talet när bildningsarbetets folkrörelse- anknytning betonades särskilt starkt. Det framgår också att en avsevärd vidgning av folkbildningsuppgiften kommit till stånd i och med att denna successivt inordnats i vuxenutbildnings- politik, kulturpolitik och även integrations- och arbetsmarknadspolitik. Själva kärnan i motiven för samhällets stöd – att bidra till en demokratisk grundsyn och utveckling – har dock inte förändrats, även om man snarare talade om demokratimålet som en uppgift att uppväcka medborgerlig bildning och känsla för de andliga värdenas betydelse (1996, s. 31-40). Även folkbildnings- proposition är demokratimotivet centralt. Här tillförs också ett delvis nytt syfte, att främja kulturintresset och en folkligt skapande aktivitet (prop. 1997/98:115, s. 18). har således det mest bärande motivet för samhällets stöd till folkbildningen varit att främja demokratin. Vad detta demokratimål mera konkret innebär och vad det kan betyda på ett mera teoretiskt plan, är dock frågor som av någon anledning inte varit föremål för några mer systematiska analyser. Flera författare, däribland jag själv, har emellertid intresserat sig för frågan och funderat över demokratimålets innebörd och tänkbara tolkning. 7 Mycket kortfattat består mitt eget bidrag i att jag dels granskat hur folkbildningens uppgift beskrivits i lagens förarbeten, dels läst vad de författare som tidigare reflekterat över folkbildningens demokratimål kommit fram till. Intrycken av allt detta har jag där- efter analyserat i relation till ett inom statsvetenskapen vanligt sätt att närma sig demokratibegreppet. Jag har därvid (föga förvånande) funnit att folkbildningen står för vad man kan kalla en djupare eller samhällscentrerad demokratisyn, enligt vilken demokratins förutsätt- ningar spelar en lika viktig roll som samhällets former för besluts- fattande. I såväl lagens förarbeten som i folkbildningslitteraturen betonas nämligen ständigt sådant som jämlikhet, jämställdhet, ut- jämning av utbildningsklyftor, vidgning av deltagande inom kultu- ren samt folkrörelsernas viktiga roll. Det är just sådana faktorer som förespråkarna för en djupare demokratisyn brukar lyfta fram som gynnsamma betingelser eller förutsättningar för ett demokratiskt beslutsfattande. Om inte dylika förutsättningar finns kommer näm- ligen personer med omfattande ekonomiska, sociala och kulturella resurser att ha större möjligheter att utöva inflytande än de som är sämre rustade i detta avseende. Också när det gäller möjligheten att bestämma över sig själv och sitt eget liv är det rimligt att anta att tillgången på nu nämnda resurser har stor betydelse (1996, s. 31-53). Med hjälp av dessa mina tidigare funderingar är det lätt att se den underliggande logiken i folkbildningens demokratimål, så som det uttrycks i statliga propositions- och förordningstexter. Ser vi till proposition förväntas folkbildningen bidra till demokratin genom att göra det möjligt för människor att påverka sin livssituation, skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen, utjämna utbildningsklyftor, höja bildningsnivån, prioritera vissa målgrupper samt genom att verksamheten präglas av demokratiska värderingar och samarbete (prop. 1997/98:115, s. 18). Allt detta är faktorer som således utgör viktiga förutsättningar för ett demokra- tiskt beslutsfattande där ambitionen är att medborgarna på så lika villkor som möjligt kan delta och ha inflytande. Mycket kort kan vi därmed slå fast att staten stöder folkbildningen därför att denna genom sin verksamhet bidrar till ett mera jämlikt demokratiskt del- tagande. I föreliggande artikel har jag för avsikt att lyfta fram en i detta sammanhang närliggande aspekt av folkbildningens demokratimål, nämligen begreppet fri och frivillig. Ett begrepp som enligt min mening beskriver hur folkbildningen bör vara organiserad – internt i själva verksamheten och externt gentemot intressenter i omvärlden – för att på bästa sätt främja ett jämlikt demokratiskt deltagande. Fri och frivillig kan om man så vill sägas utgöra folkbildningens bidrag till demokratin på organisatorisk nivå. Av den inledningsvis citerade passagen års folkbild- ningsproposition framgår att fri- och frivilligheten utgör den prin- cipiella utgångspunkten för statens stöd: Stödet till folkbildningens organisationer syftar alltså till att bevara och utveckla folkbild- ningens egenvärde – friheten, frivilligheten, idéstyrningen och själv- ständigheten står det. Här betonas också att det statliga stödet bygger på ett grundläggande förtroende för att folkbildningen förmår upprätthålla detta egenvärde. Att så är fallet är inte underligt för som idéhistorikern påpekat i sin avhandling väg beskriver fri och frivillig svensk folkbildnings allra innersta kärna (1991, s. 92). Detta innebär att en stor del av folkbildningens legitimitet ligger just i dess förmåga att hålla de egenskaper som fri- och frivilligheten står för vid liv. Förmår man det främjas också demokratins utveckling på det sätt jag ovan beskrivit. Statens motiv för sitt stöd till folkbildningen – att främja ett mera jämlikt demokratiskt deltagande – kan därmed tolkas som ett mål, något som folkbildningen genom sin verksamhet tänkes åstadkomma. Fri och frivillig däremot handlar om en uppsättning egenskaper, en särart om man så vill, som folkbildningen bör ha – eller åtminstone bejaka – för att på bästa sätt leva upp till detta mål. Hur ser då dessa egenskaper ut? I sin avhandling spårar fri och frivillig till folk- bildaren, läkaren och professorn som menade att mänskliga bildningsprocesser kräver frihet. Strävan efter bildning kommer inifrån människan själv, om yttre tryck av något slag är närvarande omintetgörs förutsättningarna för den utveckling av det mänskliga som är bildningens syfte (Ibid.). Varifrån initiativet till bildning kommer har således betydelse för den som vill förstå inne- börden i fri och frivillig. Av betydelse är också frånvaron av yttre tryck; deltagandet ska vara frivilligt och de som deltar bör ha möjlig- het att påverka studiernas uppläggning och innehåll. Folkbildning utgör därmed ett alternativ till det allmänna skolväsendet och be- höver (eller bör) inte låta sig styras av fastställda läro- eller kurs- planer (1995, s. 51). Strävan efter bildning bör alltså komma inifrån människan själv, medan uppgiften för organisationerna kan sägas vara att tillhanda- hålla bildningsprocessens yttre betingelser. Hur dessa betingelser ser ut, det vill säga hur verksamheten organiseras, är i samman- hanget av stor betydelse. En önskvärd ingrediens i organiseringen har redan nämnts; människor bör komma till folkbildningen av fri vilja och väl där bör de ha frihet att bestämma över sina studier. En annan i detta sammanhang central, organisatorisk ingrediens handlar om hur folkbildningen bör förhålla sig till intressenter i sin omvärld, framförallt staten. När folkbildningen växte fram var den en företeelse som verkade oberoende av staten. är det detta ideal som lyfts fram när man från statsmakternas sida motiverar sitt stöd. folkbildningsproposition kan man läsa att: Likaväl som en fri press med plats för olika röster och opinio- ner är nödvändig för demokratin, behövs en fri och obunden folk- bildningsverksamhet, som ger möjligheter att utveckla kunskaper och kulturell aktivitet på folklig och ideell grund (prop. 1990/91:82, s. 9). Sammanfattningsvis vill jag påstå att begreppet fri och frivillig förhåller sig till folkbildningens demokratimål i enlighet med följan- de tankekedja: Folkbildningen ska stärka och utveckla förutsätt- ningarna för demokrati, och så sker om verksamheten i så hög grad som möjligt har en fri och frivillig karaktär. Det vill säga att de an- ordnande organisationerna är självständiga i förhållande till stat, kommun och andra intressenter; att bildningsarbetet anordnas utanför det allmänna skolväsendet, att studierna är öppna för alla, att människor kommer till folkbildningen av fri vilja och att de som deltar själva bestämmer över sina studier. Som den uppmärksamma läsaren säkert redan noterat är denna tankekedja i det närmaste en blåkopia av hur man inom pluralistisk teori ser på ideella organisationers närvaro och agerande i politiken. På dessa starkt pluralistiska motiv vilar sålunda statens bidrag till folkbildningen. Vi ska nu gå vidare och i följande avsnitt titta lite närmare på bidragets praktiska utformning, samt också jämföra hur denna praktik förhåller sig till bidragets motiv. Jag har därvid valt att beskriva ett antal styråtgärder från statens sida som enligt min mening framstår som särskilt centrala när det gäller att förstå när- heten i relationerna mellan staten och folkbildningen. Framställ- ningen är koncentrerad till 1991 och framåt. Just – – fattade nämligen beslut om en radikalt för- ändrad ansvarsfördelning mellan staten och folkbildningen. För- ändringen var avsedd att främja det fria och frivilliga bildnings- arbetets värden och därmed de grundläggande motiven för det statliga stödet, men som vi ska se har utvecklingen tagit en annan riktning. En av de åtgärder som vidtogs i samband med nämnda riks- dagsbeslut var att målstyrning infördes i folkbildningen. Om feno- menet målstyrning finns det mycket att säga. Utan att överdriva vill jag påstå att just i folkbildningssammanhang är målstyrning minst sagt komplicerat, framförallt om fri och frivilligheten ska främjas. Det kanske mest centrala momentet i all målstyrning är att organisationens ledning eller huvudman ska formulera mål. Frågan här är dock vems mål som ska gälla; statens eller bildningsorganisa- tionernas? Motivet för staten att överhuvudtaget stödja folkbild- ningen ligger som jag beskrivit i avsnittet här ovan i antagandet att ett aktivt och fristående föreningsliv, bestående av en mångfald av organisationer, är en grundläggande förutsättning för varje demo- krati. I enlighet med detta synsätt uppmuntras studieförbund och folkhögskolor av staten att sätta sina egna mål. Det anses dessutom som en särskild kvalitet om målen skiljer sig åt så att de avspeglar skillnader i ideologi och traditioner mellan olika huvudmän (prop. 1990/91:82, s. 10). Tanken bakom denna formulering är att åstad- komma en renodling av folkbildningens särart, men också att få de olika bildningsorganisationerna att tydligare profilera sig gentemot varandra vilket antas ha betydelse för demokratin. (1996, s. 38). har emellertid riksdag och regering redan fastställt vilka mål och syften som ska ligga till grund för beviljande av bidrag, liksom för den utvärdering som målstyrningen ställer krav på. För som utbildningsministern förklarar proposition: Regeringen har den principiella inställningen att folkbildningen skall vara fri och frivillig. Däremot är det statens ansvar att vara tydlig i fråga om vad regering och riksdag vill uppnå genom bidragsgivningen. Uppnås inte dessa samhällets syften kan inte heller motivet för att ge statsbidrag kvarstår. 1997/98:115, s. 19) Å ena sidan betonas alltså vikten av att folkbildningen har en fri och frivillig karaktär, å den andra sidan styr politiska behov vad bild- ningsorganisationerna ska syssla med. Denna motsättning ska nu inte överdrivas. De statliga målen har utarbetats i nära samverkan med folkbildningens företrädare. De flesta torde nog vara överens om att de statliga målen i själva verket är de som präglar både Folk- bildningsrådets och folkbildningsorganisationernas egna strävanden (1998, s. 13). Till sin karaktär är de statliga målen dess- utom tämligen vaga, vilket ger studieförbund och folkhögskolor stora frihetsgrader när det gäller att formulera egna mål. Så är det av allt att döma också tänkt att fungera. Via övergripande mål i för- ordnings- och propositionstexter formuleras en viljeinriktning för vad staten förväntar sig att bidraget ska leda till, däremot föreskrivs inte hur detta ska gå till (prop. 1997/98:115, s. 19). Problemet är dock att målstyrningen av folkbildningen i prak- tiken inte kommit att fungera på detta sätt. Flera åtgärder pekar på en ökande tendens från statens sida att – så att säga vid sidan av de övergripande målformuleringarna – just före- skriva hur folkbildningsarbetet ska gå till för att de statliga målen ska uppnås. Man har därvid använt sig av sådana metoder för finan- siell styrning som tillämpas för vanliga myndigheter, nämligen för- ordningar och av regleringsbrev. I enlighet med målstyrningens principer fördelar huvudmannen medel företrädesvis i form av en påse pengar, varvid de som har att genomföra verksamheten själva avgör hur medlen bäst ska användas för att nå uppställda mål. I folkbildningens fall fungerade det på detta sätt bara under ett enda år, 1991/92, då hade att fördela ett allmänt bidrag på till studieförbund och folkhögskolor. /93 förändrades dock situationen då av det allmänna bidraget öronmärktes och gjordes om till ett särskilt bidrag, avsett endast för bildningsverk- samhet riktad till personer som är eller riskerar att bli arbetslösa. På grund av ett fortsatt svårt arbetsmarknadsläge ökades under de därpå följande åren det särskilda bidraget för arbetslösa från till av det allmänna bidraget. Merparten av det särskilda anslaget () var avsett för 10 000 extra studieplatser i folkhögskolan, resten avsåg verksamhet i studieförbundsregi. Av regeringens regle- ringsbrev till under de år som det särskilda bi- draget utgick (1992/93-1995/96) framgår att man från statens sida bl a kräver att få veta i vilken grad det särskilda bidraget använts för att rekrytera arbetslösa invandrare, en formulering som såvitt jag kan förstå måste betraktas som en uppmaning till folkbildningen att i första hand prioritera denna målgrupp (1997, s. 16).