sou · GNB317 · 2000-01-01 00:00:00 — Vid handläggning av ärenden om övergångsvis garantipension och bo- sättningstillägg kommer den allmänna i många fall att vara beroende av uppgifter från den enskilde. En pensionsberättigad är därför efter begäran från skyldig att lämna sådana uppgifter som behövs för att fastställa övergångsvis garantipension eller bosättningstillägg. I många fall kan det dock vara svårt för att få vet- skap om när det finns anledning att från den pensionsberättigade begära in uppgifter som kan vara av betydelse vid handläggningen av ärenden om övergångsvis garantipension. Detta gäller främst uppgifter om utländsk pension och tjänstepension. har inte i alla fall tillgång till uppgifter härom genom tillgängliga register. I 20 kap. 8 § AFL föreskrivs att den som har rätt till ersättning enligt AFL också är skyldig att lämna de uppgifter som är av betydelse för tillämpning av lagen. En motsvarande bestämmelse bör införas i lagen om garantipension. I situationer när den pensionsberättigade ännu inte börjat uppbära ålderspension torde något problem i detta avseende inte uppstå, eftersom den pensionssökande i ansökan om ålderspension skall uppge alla de omständigheter som kan påverka rätten till och storleken av den övergångsvisa garantipensionen. Vi förslår också i avsnitt 9 att den pensionsberättigade vid omläggningen skall till lämna de upplysningar som behövs för att fastställa den nya pensionen. Som redovisats i avsnitt 7 föreslår vi att den övergångsvisa garantipensionen skall fastställas på grundval av den pensionsberättigades tilläggspension, övergångsvis utgiven änkepension, utländsk socialförsäkringspension och tjänstepension. En ökning eller minskning av någon av nämnda pensionsinkomster medför att den övergångsvisa garantipensionen sänks respektive höjs. kan av tillgängliga register få besked om tilläggspensionen eller änkepensionen ändras. Vad gäller förändringar av utländsk pension och tjänstepension får för- säkringskassan inte automatisk uppgift om detta. Om en sådan pension skulle minska eller öka skall det enligt vårt förslag medföra att den övergångsvisa garantipensionen normalt skall höjas eller sänkas. Eftersom i många fall inte på annat sätt än av den pensionsberättigade själv kan få vetskap om en förändring av tjänste- pensionen eller av utländsk pension, torde inte heller ha anledning att begära in uppgifter av den pensionsberättigade. Om den pensionsberättigade då underlåter att anmäla t.ex. en förändring av tjänstepensionen till , skulle det resultera i att han eller hon får en lägre eller högre övergångsvis garantipension, än vad han eller hon rätteligen skall ha. Ett beslut om övergångsvis garantipension eller bosättningstillägg kan omprövas på initiativ om detta blivit felaktigt på grund av att den pensionsberättigade lämnat oriktiga uppgifter eller brustit i sin uppgiftsskyldighet. Om det vid omprövningen av beslutet visar sig att den pensionsberättigade erhållit en för hög pension kan han eller hon åläggas återbetalningsskyldighet för för mycket utbetald över- gångsvis garantipension eller bosättningstillägg. En förutsättning för återbetalning är dock att den pensionsberättigade lämnat oriktiga upp- gifter eller underlåtit att fullfölja sin uppgiftsskyldighet, alternativt att han eller hon har insett att pensionen betalats ut obehörigen eller med ett för högt belopp. Om det inte föreligger någon automatisk skyldighet för den pensionsberättigade att meddela om ändrade för- hållanden, kan återbetalningsskyldighet på grund av underlåten upp- giftsskyldighet inte komma ifråga. Detta naturligtvis under förutsättning att den pensionsberättigade i ansökan om ålderspension eller annars efter anmodan lämnat korrekta uppgifter. Visserligen kan den pensionsberät- tigade bli återbetalningsskyldig för för mycket utbetald pension, om denna har betalats ut med ett för högt eller felaktigt belopp om den pensionsberättigade insett detta. Till skillnad mot vad som gäller i fråga om lämnande av oriktiga uppgifter och uppgiftsskyldigheten är emellertid den pensionsberättigade i den situationen skyddad av god tro. Det torde också vara svårt att i samtliga dessa situationer visa att den pensionsberättigade faktiskt insett eller borde ha insett att den över- gångsvisa garantipensionen utgetts med ett felaktigt belopp. Skillnaden mellan det felaktiga och det rätta beloppet kan i många fall vara margi- nell, varför den pensionsberättigade inte alltid kan avgöra om beloppet är felaktigt. Med en skyldighet för den pensionsberättigade att genast anmäla förändringar av de belopp som ingår i beräkningsunderlaget, torde för- utsättningarna för att pensionen beräknas till ett korrekt belopp öka, och för att den pensionsberättigade får den pension som han eller hon är berättigad till. En bestämmelse med nu föreslagen innebörd tillsammans med reglerna om återbetalningsskyldighet verkar för att den pen- sionsberättigade lämnar korrekta uppgifter. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår vi att det föreskrivs en generell skyldighet för den pensionsberättigade att genast och utan begäran till anmäla en förändring av i någon av de pensionsinkomster som ingår i hans eller hennes beräkningsunderlag eller andra faktiska omständigheter som kan påverka den övergångsvisa garantipensionen. Eftersom även storleken på garantipension är beroende av andra pensionsinkomster, såsom utländsk pension, än dem som försäkrings- kassan få kännedom om genom tillgängliga register, föreslår vi att denna skyldighet för den pensionsberättigade att till lämna uppgifter som är av betydelse för beräkning av pension även skall gälla för ärenden om garantipension. Det skall dock poängteras att utebliven uppgift inte hindrar att , om den får kännedom om in- komsten eller förändringen på annat sätt, ändå beaktar denna. Som vi redovisar i avsnitt 9 har rätt att vid om- läggningen fatta ett provisoriskt beslut om övergångsvis garantipension och bosättningstillägg, om den pensionsberättigade inte lämnar uppgifter om sina pensionsinkomster som han eller hon är skyldig att lämna. I samma avsnitt redovisas den utredningsskyldighet som i en sådan situation åligger . 13 Kostnader och ikraftträdande Övergången till ett system med helt beskattat grundskydd medför initialt ökade utgifter för ålderspensioner. ökar även skatteinkomster- na. Det kvarstår dock en nettokostnad. Av utredningsdirektiven framgår att utredningens förslag skall kompletteras med förslag till finansiering, om kostnaderna för genomförandet skulle bli högre än vad som skulle vara fallet om princippropositionens förslag till övergångsvis garanti- pension genomfördes. I avsnitt 13.2 nedan presenterar vi våra kostnads- beräkningar. Vidare redovisas hur vi har löst finansieringsfrågan. I vårt utredningsuppdrag ingår också att diskutera tidpunkten för in- förandet av den övergångsvisa garantipensionen. De två alternativ som har framförts i utredningsdirektiven är och . Vi föreslår att genomförandet av den övergångsvisa garantipensionen sker . I avsnitt 13.3 diskuterar vi dessa två alternativ. Övergången till ett system med helt beskattat grundskydd medför initialt ökade utgifter för ålderspensioner. ökar även skatteinkomster- na. Den nettokostnad som kvarstår beror till största delen på att den övergångsvisa garantipensionen är anpassad till en kommunalskattesats på . Pensionärer som bor i kommuner med lägre skatt än kommer således efter övergången att få högre pension sedan skatten är avdragen jämfört med nettopensionen i det nuvarande systemet. Till viss del beror kostnadsökningen även på att pensionärer med låg pension i kommuner i kommunalskatt erhåller en liten höjning av pen- sionen sedan skatt har erlagts. Det kan i detta sammanhang nämnas att i ett första skede är det kommunerna som får del av de ökade skatteintäkterna, medan den över- gångsvisa garantipensionen betalas över statsbudgeten. Detta kan dock justeras i annat sammanhang. Vi har inte sett det som vår uppgift att lämna förslag i denna fråga. 208 Kostnader och ikraftträdande Av utredningsdirektiven framgår att vi skall lämna förslag om finan- sieringen, i den mån vi föreslår förändringar som innebär att kostnaderna för grundskyddet för ålderspensionärer ökar jämfört med det förslag till övergångsvis garantipension som presenterades i princippropositionen. Företrädesvis skall finansieringen ske inom andra områden inom grund- skyddet för ålderspensionärer och enligt vår uppfattning då närmast inom systemet för bostadsstöd. Av avsnitt 8 framgår att höjningen av pensionsinkomsterna för de personer som bor i kommuner med en kommunalskatt på blir re- lativt begränsad och helt uteblir vid partiella uttag. Med hänsyn till de nämnda kraven på finansieringen har vi frångått tanken på en mer ge- nerös utformning av den övergångsvisa garantipensionen. Enligt vår mening skulle finansieringen genom besparingar i bostadsstödssystemet innebära en icke önskvärd omdisponering av medel. Risken med en sådan omdisponering är att en lägre nivå på bostadsstödet för många pensionärer inte skulle kompenseras av den höjda pensionen, och att de därmed skulle få en sänkt levnadsstandard. Princippropositionens förslag har anpassats till en kostnadsökning på netto priser. Denna kostnad skulle uppstå om den övergångsvisa garantipensionen reducerades fullt ut med beak- tande av tjänstepension. Det skulle innebära en stramare avräkning jäm- fört med vad som gäller . Dagens grundskydd har utformats på ett sådant sätt att SGA, men inte pensionstillskottet, reduceras med hänsyn till tjänstepensionen. Med princippropositionens förslag skulle avräk- ningen avse även den del av pensionen som ersätter pensionstillskottet. Följden skulle bli att pensionärer med låg ATP och viss tjänstepension skulle få nettopensionen sänkt efter övergången till övergångsvis garan- tipension. Under vårt arbete har vi diskuterat olika möjligheter till samordning vad gäller tjänstepensioner. Detta framgår av avsnitt 7.6. Vi konstaterar där att en slopad samordning skulle medföra att vissa pensionärer skulle få sin disponibla inkomst sänkt. Dessutom skulle det, som nämnts, vara svårt att finna en lämplig finansieringsform. Den samordning mellan den övergångsvisa garantipensionen och tjänstepensionen som vi har föreslagit har, till skillnad från princippro- positionens förslag, fått en utformning som är jämförbar med de gällande bestämmelserna. Vårt förslag innebär att de pensionärer som har rätt till pensionstillskott även i fortsättningen kommer att behålla motsvarande belopp trots eventuell tjänstepension. Detta förslag ökar nettokostnaderna för ålderspensioner med jämfört med förslaget i princippropositionen. Den nämnda kostnadsökningen kan enligt vår mening inte betraktas som en följd av att vi föreslår förbättringar för vissa pensionärer. Kostnader och ikraftträdande 209 bör i stället ses som resultatet av en anpassning av modellen till gällande bestämmelser om pensionstillskott. Likväl har vi följt vårt upp- drag att finna finansiering för de kostnader som därigenom uppkommer. Vi har därvid funnit det möjligt att konstruera den övergångsvisa garan- tipensionen på ett sådant sätt att den nämnda ökningen på elimineras. Detta resultat uppnås genom att vi inte ändrar den avräkning av ATP som gäller för inkomster upp till 1,34 prisbasbelopp för en gift och 1,515 prisbasbelopp för en ensamstående ålderspensionär. Det bör poängteras att vårt förslag till avräkning upp till de nämnda nivåerna även har andra betydande fördelar. Bland annat är det ett led i att lösa flera av de problem som skulle uppstå med princippro- positionens förslag till avräkningsregler. Detta gäller anpassningen av modellen till förtida och uppskjutna uttag och till de situationer när folkpensionen utbetalas som avkortad förmån. Vidare undviks tröskel- effekterna mellan de personer som har en krona i ATP och de personer som helt saknar en sådan pension. Vi har således konstruerat den övergångsvisa garantipensionen på ett sådant sätt att kostnaden 2001 blir den samma som gäller för princippropositionens förslag. har vi uppfyllt di- rektiven att i princip ingen skall få en lägre disponibel inkomst jämfört med de gällande bestämmelserna. Om vårt förslag till övergångsvis garantipension genomförs beräknas utgifterna för ålderspensioner totalt öka med , vilket framgår av tabell 13.1. beräknas skatteintäk- terna öka med . Nettokostnaden beräknas således till . Speciella regler gäller vid beskattning av de i utlandet bosatta ålders- pensionärerna vilket framgår av avsnitt 8.8. I allmänhet är ålderspensio- nen skattepliktig endast till den del den överstiger 1,515 prisbasbelopp för en ensamstående och 1,34 prisbasbelopp för en gift ålderspensionär. Vårt förslag innebär att även pensionen för de utomlands bosatta kommer att räknas om . Om ingen ändring görs i beskattnings- reglerna för utomlands bosatta pensionärer ökar pensionsutgifterna för dessa utan en motsvarande ökning av skatteintäkterna. Merkostnaden för den övergångsvisa garantipensionen blir därmed relativt sett högre för de i utlandet bosatta ålderspensionärerna. Något förslag till ändrade skatteregler lämnas inte i detta betänkande, eftersom frågan berör även andra pensionärer än de med övergångsvis garantipension och ytterst är av skattepolitisk art. Emellertid förutsätter vi i kostnadsberäkningarna nedan att kostnaden för de pensioner som betalas till utlandet inte ökar i förhållande till utbetalningarna inom . 210 Kostnader och ikraftträdande Tabell 13.1 Nettokostnader för den övergångsvisa garantipensionen . Förändring i utgifterna efter skatt jämfört med det nuvarande sys - temet. Källa: , SCB 1Avser utgifterna för ATP inklusive folkpension och pensionstillskott enligt det nuvarande regelverket och utgifterna för tilläggspension, övergångsvis ga- rantipension och bosättningstillägg efter övergången till ett helt beskattat grundskydd. 2I skatteintäkter ingår även skatt på privata pensioner, löner och kapital. Den förändring som redovisas beror dock enbart på införandet av den övergångs- visa garantipensionen. 3Kostnadsberäkningarna baseras på uppgifter från Storurvalet. Antalet obser- vationer är 34 800. Uppgifterna i urvalet avser . Framskriv- ningarna har gjorts av SCB. Vårt förslag: Genomförandet av den övergångsvisa garantipensionen skall ske . I vårt utredningsuppdrag ingår att diskutera tidpunkten för införandet av den övergångsvisa garantipensionen. De två alternativ som har framförts i utredningsdirektiven är och . Den av antagna lagen om garantipension träder 2001, men utbetalning av garantipension till personer födda eller senare kommer inte att ske på grund av lagens be- stämmelser om rätt till uttag. Bestämmelserna om övergångsvis garantipension och bosättnings- tillägg skall enligt vårt förslag tas in i lagen om garantipension. Eftersom flertalet av de personer som omfattas av den övergångsvisa garan- tipensionen uppbär ålderspension , är det således logiskt att utbetalning av övergångsvis garantipension också sker vid tiden för ikraftträdandet av lagen. Enligt riksdagsbeslut kommer också andra förändringar som hänger samman med ålderspensionsreformen att göras . Kostnader och ikraftträdande 211 med detta år kommer folkpensionen för de personer som är födda eller tidigare och som har tjänat in ATP helt eller delvis att utgöra en del av tilläggspensionen. Tilläggspensionen skall följsamhetsindexe- ras. Den övergångsvisa garantipensionen skall ersätta folkpensionen för de personer som inte har ATP. Vidare skall den övergångsvisa garanti- pensionen eller i förekommande fall bosättningstillägget ersätta den del av folkpensionen som inte ingår i tilläggspensionen. De nuvarande bestämmelserna om 40-dels beräknad folkpension och SGA är borttagna . Dessa tillämpas dock tills vidare på grund av övergångsbestämmelser för de personer som är födda eller tidigare. Skulle genomförandet av den övergångsvisa garantipensionen skjutas fram , måste folkpensionsbestämmelserna ändras för personer med ATP på så sätt att den del av folkpensionen som är baserad på antalet bosättningsår, och som inte tillgodoräknas i tilläggspensionen, även i fortsättningen kan utbetalas i form av folkpension. Enligt nuvarande bestämmelser beräknas folkpensionen både i 40- och i 30-de- lar. Pensionen utges enligt vad som är mest förmånligt för den pen- sionsberättigade. Vidare måste avtrappningsbestämmelserna vad gäller pensionstill- skottet ändras med hänsyn till att tilläggspensionen helt eller delvis innefattar den enskildes folkpension och därför utges med ett högre belopp. Följdändringar måste också ske i flera av paragraferna i den nuva- rande lagstiftningen om ålderspensionering. Exempelvis krävs ändringar i bestämmelserna om samordning mellan ålderspension och yrkesskade- livränta, i bestämmelserna om reduktion av ålderspension för den person som är intagen i kriminalvårdsanstalt m.m. och i bestämmelserna om be- räkning av särskilt bostadstillägg. Även skattelagstiftningen berörs efter- som SGA-bestämmelserna måste anpassas till de nya reglerna om tilläggspension och pensionstillskott. Det kan också nämnas att vi har föreslagit nya paragrafer till in- förandelagen för att den pensionsberättigade inte skall drabbas av sänkt pension i samband med att den nya tilläggspensionen införs. Dessa ändringar bör ändå ske. Eventuellt krävs också förändringar i den nya lagen om inkomstgrundad ålderspension främst vad gäller följsamhets- indexeringen av tilläggspensionen. Om genomförandet av den övergångsvisa garantipensionen skjuts fram krävs således att ändringar i den gällande lagstiftningen görs. Dessa ändringar skulle endast gälla . Vi ser en risk att allmänhetens och då i synnerhet de enskilda pensionsberät- tigades förtroende för pensionssystemet minskar om omfattande föränd- ringar som endast gäller och som därtill är svåra att förstå 212 Kostnader och ikraftträdande genomförs i pensionssystemet. Mot bakgrund av detta och att lagen om garantipension, där också bestämmelserna om den övergångsvisa garantipensionen skall ingå, träder 2001, föreslår vi att genomförandet av den övergångsvisa garantipensionen skall ske . 14Övergångsvis garantipension och bosättningstillägg i internationella förhållanden Vid utformning av såväl nuvarande regelsystem om folkpension i form av ålderspension som reglerna om garantipension har hänsyn tagits till att den försäkrade kan ha varit bosatt utomlands under den förvärvs- verksamma tiden eller bor utomlands som pensionär. Både enligt nuvarande regelsystem och för garantipensionen föreskrivs en försäkringstid om ett visst antal år för rätt till oavkortat grundskydd. Vidare finns regler för vad som skall gälla för utbetalning av grund- skyddet till personer bosatta utomlands. Vi föreslår i detta betänkande att i vissa delar skall motsvarande regler gälla för den övergångsvisa garantipensionen. Bl.a. skall det för rätt till övergångsvis garantipension och bosättningstillägg krävas att den pensionsberättigade kan till- godoräknas en försäkringstid . Vidare föreslår vi att den över- gångsvisa garantipensionen och bosättningstillägget i princip endast skall utges till den som är bosatt i . Med hänsyn till internationella förpliktelser får emellertid de natio- nella reglerna inte alltid fullt genomslag. I detta avsnitt behandlas de avsteg från de nationella reglerna som EG-rätten kan medföra. Motsva- rande avvikelser kan gälla även för medborgare i länder med vilka har träffat överenskommelse om socialförsäkringskonvention. 214 Övergångsvis garantipension och bosättningstillägg... 14.2Förordningen (EEG) nr 1408/71 om tillämpning av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen Förordning (EEG) nr 1408/71 innehåller regler som syftar till att genom samordning av medlemsstaternas lagstiftning säkerställa den sociala tryggheten för personer som flyttar inom gemenskapen. Den omfattar i huvudsak socialförsäkringsförmåner och s.k. familjeförmåner. Förordningen vilar på fem huvudprinciper; principen om en tillämplig lagstiftning, likabehandlingsprincipen, sammanläggningsprincipen, exportabilitetsprincipen och proratatemporis-principen. Principen om en tillämplig lagstiftning innebär att en person sam- tidigt endast skall omfattas av lagstiftningen i ett medlemsland och som huvudregel det land där arbete utförs. Likabehandlingsprincipen innebär att en person som omfattas av förordningen och som är bosatt i en medlemsstats område har samma rättigheter och skyldigheter i fråga om förmåner för social trygghet och avgifter till sådana system enligt en medlemsstats lagstift- ning som denna medlemsstats egna medborgare. Sammanläggningsprincipen innebär att anställda eller egenföretagare som arbetar i annan medlemsstat har rätt att lägga samman försäkrings- eller bosättningsperioder i syfte att uppfylla nationella krav för rätt till förmåner. Exportabilitetsprincipen innebär att kontantförmåner som utges vid bl.a. invaliditet eller ålderdom eller till efterlevande inte får minskas, ändras, innehållas, dras in eller konfiskeras med anledning av att den berättigade är bosatt i eller flyttar till ett annat medlemsland än det land som utger förmånen, om sådan förmån inte utges från bosättningslandet. Proratatemporis-principen innebär att den som på grund av flyttning till ett annat land inte har tjänat in rätt till oavkortad förmån i ett visst land skall ha rätt att erhålla en så stor andel av förmånen som svarar mot intjänandetiden. En grundläggande princip bakom regelsystemet i förordning (EEG) nr 1408/71 är att det ankommer på den nationella lagstiftningen att uppställa regler om minskning av pensionsförmåner med hänsyn till annan pension eller social förmån. I den mån sådana regler medger re- duktion av nationell pension kan, inom vissa gränser, motsvarande regler Övergångsvis garantipension och bosättningstillägg... 215 uppställas med avseende på förmåner som förvärvats enligt en annan medlemsstats lagstiftning. I förordningens artikel 12.2, under rubriken "förhindrande av sam- manträffande av förmåner", föreskrivs som huvudregel att minsknings- regler i den nationella lagstiftningen får åberopas även gentemot för- måner som har förvärvats enligt en annan medlemsstats lagstiftning eller gentemot arbetsinkomst eller annan inkomst. Detta gäller dock inte om annat är föreskrivet i förordningen. Beträffande pensioner finns det sådana föreskrifter i artiklarna 46 a-c. I princip får en pensionsförmån som prorataberäknats inte samordnas med en annan utländsk förmån av samma slag. Med förmån av samma slag avses förmåner som utges på grundval av försäkrings- och/eller bosättningsperioder som har fullgjorts av samma person, dvs. pensionen härrör från samma person. I artiklarna finns också bestämmelser om samordning mellan nämnd förmån och förmån av annat slag eller med annan inkomst. Med förmån av annat slag avses sådan förmån som inte betraktas som förmån av samma slag. Om den pensionsberättigade dels uppbär egen ålderspension, dels efterlevandepension är dessa förmåner inte att betrakta som förmåner av samma slag. I en bilaga 4 D till förordningen förtecknas på vilka förmåner som bestämmelserna i förordningen om minskning, innehållande och in- dragning av pensionsförmåner eller andra förmåner får tillämpas. För räkning har som sådan förmån i bilagan antecknats Oavkortad folkpension som utges enligt den lagstiftning om folkpension som var tillämplig före och oavkortad folkpension som utges enligt övergångsbestämmelserna till denna lagstiftning som gäller från detta datum. Dessutom har antecknats Svenska förtids- och efterlevandepensioner som beräknas på grundval av antagna försäk- ringsperioder och ålderspensioner som beräknas på grundval av tidigare tillgodoräknade antagna perioder. 14.3Nuvarande regler för folkpension och pensionstillskott samt antagna regler i det reformerade ålderspensionssystemet